Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...], decyzją z [...].11.2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia na rzecz R. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy (szkolenia w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobne naprawy elektroniczne), zlokalizowanej we [...] przy ul. [...][...] (oznaczenie geodezyjne: obręb [...],[...], działki nr [...] i [...]), ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. D. z [...].06.2018 r. Teren którego dotyczy wniosek nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem możliwość dokonania zamierzonej przez wnioskodawcę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego musiała zostać oceniona poprzez decyzję wydawaną w trybie określonym w u.p.z.p. Organ I instancji przedstawił również czynności procesowe, wymagane w sprawie oraz wyjaśnił, że podstawą działań związanych z ustaleniem zasad przeznaczania terenów na określone cele oraz zasad zagospodarowania i zabudowy jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, przy czym narzędziem służącym ochronie ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z uzasadnienia wynika, że nieruchomość wskazana we wniosku zlokalizowana jest po północnej stronie ul. [...] wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na obrzeżu osiedla. Działka zainwestowania sąsiaduje z zabudową mieszkaniową oraz terenami rolniczymi. Budynki mieszkalne zlokalizowane są wzdłuż ciągów komunikacyjnych (z wyjątkiem zabudowy na działce nr [...]), tworzą uporządkowane linie zabudowy. Intensywność zabudowy jest niska. Dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (domy wolnostojące) wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Jedynie we wschodniej części poszerzonego obszaru analizowanego występuje mały zespół nieuciążliwych usług - żłobek, przedszkole oraz niewielki magazyn (części samochodowych). Obiekty związane ze szkolnictwem i ochroną zdrowia powstały w budynkach po dawnych warsztatach, a magazyn na terenie dawnego zakładu produkcji okien. Według organu I instancji eliminacja takich usług (z terenu o typowej funkcji mieszkaniowej), przyczyniła się do uporządkowania ładu przestrzennego i zachowania kameralnego charakteru osiedla. Porównując cechy planowanej inwestycji z dominującą funkcją w obszarze analizowanym oraz z charakterem obszaru analizowanego organ stwierdził, że funkcja usługowa - szkolenia w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobne naprawy elektroniczne, nie jest zgodna z dominującą funkcją mieszkalną jednorodzinną (o cechach zabudowy kameralnej, ekstensywnej) występującą w obszarze analizowanym. Przyznając, że w poszerzonym obszarze objętym analizą występuje funkcja usługowa: usługi zdrowia i edukacji, jakimi są żłobek i przedszkole, jednak według organu, stanowi ona uzupełnienie funkcji mieszkalnej. Natomiast niewielki magazyn nie jest funkcją uciążliwą dla zastanego sąsiedztwa. Planowana zmiana sposobu użytkowania nie kontynuuje zarówno dominującej funkcji zabudowy jak i funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym. Fakt, że szeroko rozumiana funkcja usługowa znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może ona automatycznie stać się podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla szkoleń w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobnych napraw elektronicznych. W tym zakresie organ I instancji miał na uwadze to, że usługa jaką jest żłobek i przedszkole oraz magazyn nie może być uzasadnieniem dla aprobaty usług z branży motoryzacyjnej, nawet jeśli w założeniu jest ona powiązana z prowadzeniem szkoleń. Wprowadzenie takiej funkcji doprowadziłoby do fatalnego w skutkach sąsiadowania ze sobą funkcji i cech zabudowy, które wg podstawowych zasad wiedzy urbanistycznej, nie powinny ze sobą sąsiadować. Wobec tego organ stwierdził brak spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, czyli wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ funkcja zabudowy, nie stanowi kontynuacji funkcji i charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Opisana decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R.D. W ocenie strony, przyjęty przez organ obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, powinien obejmować nie tylko bezpośrednio sąsiadujące działki, lecz większy obszar, ponieważ dokładniej odzwierciedla on zróżnicowanie funkcji na ul. [...], a także wielkość nieruchomości, czy też stopień rozproszenia zabudowy. Z tego powodu zakreślenie przez organ granic wyznaczonego obszaru - mimo odmiennego wniosku strony - jedynie do 160 m w kierunku wschodnim, około 90 m w kierunku południowym, zaś w kierunki zachodnim i północnym jedynie w odległości określonej w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 50 m - stanowi istotne uchybienie organu i w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń i wyprowadzonych z nich wniosków. Odnosząc się do braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, odwołujący wskazał, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Z tej przyczyny podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W jego ocenie, planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z funkcją terenu, w szczególności z uwagi na fakt, że stopień jej uciążliwości będzie co najwięcej porównywalny ze stopniem uciążliwości magazynu części samochodowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujący podkreślił, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (wyrok NSA z 17.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13). Według autora odwołania, przeprowadzona w sprawie ocena przesłanki kontynuacji funkcji terenu pomija szereg istotnych okoliczności, które należycie uwzględnione doprowadziłyby organ do odmiennej konstatacji. Po pierwsze, oceny planowanej inwestycji w kontekście kontynuacji funkcji terenu organ dokonuje przy przyjęciu, że analizowany obszar posiada funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Organ zauważa wprawdzie, że na skraju obszaru analizowanego zlokalizowana jest zabudowa usługowa (żłobek, przedszkole, a także magazyn części samochodowych wchodzący w skład branży motoryzacyjnej), jednak takie ustalenie zupełnie marginalizuje. Co więcej, finalnie organ przyjmuje, że "usługa jaką jest żłobek i przedszkole oraz magazyn nie może być uzasadnieniem dla aprobaty usług z branży motoryzacyjnej, nawet jeśli w założeniu jest ona powiązana z prowadzeniem szkoleń". W ten sposób organ dokonuje nieuprawnionego zawężenia funkcji usługowej, opartego wyłącznie na dokonanym wedle subiektywnych kryteriów zróżnicowaniu funkcji usługowej (na taką, która uzupełnia, zdaniem organu, funkcję mieszkaniową i taką, która takiego uzupełnienia nie stanowi). W oparciu o taką delimitację organ doszedł do przekonania, że proponowana działalność stanowi usługi, które w funkcję mieszkaniową się nie wpisują, nie pozostają z nią w "czytelnych i uporządkowanych relacjach". W ocenie odwołującego, rozróżnienie, którego dokonuje organ, jako prowadzące do ograniczenia prawa własności i wolności zabudowy, powinno być oparte na czytelnych podstawach, a nie na jedynie subiektywnych odczuciach osób wchodzących w skład organu. W szczególności, uprawnioną podstawę do zróżnicowania funkcji usługowej terenu mogłoby stanowić kryterium oparte na uregulowaniach z zakresu ochrony środowiska - kwalifikowanie jako przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym kontekście zauważono, że planowana inwestycja nie została ujęta w powołanym rozporządzeniu. Stanowi ona zatem tzw. usługi nieuciążliwe. W takim przypadku twierdzenie organu o uciążliwości działalności jest zupełnie dowolne, nie poparte żadnymi argumentami. Ferując taką ocenę organ nie poczynił żadnych ustaleń co do zakresu, rozmiarów zamierzonej działalności. Przy braku jakichkolwiek ustaleń w tym ostatnim zakresie, za całkowicie dowolne należy uznać twierdzenie organu, o uciążliwości działalności. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy niewielkim miejscem szkoleń i diagnostyki urządzonym w dawnym garażu, a dużym zakładem mechaniki pojazdowej. Podobnie autor odwołania uznał za nieuprawnione, wobec braku odnośnych ustaleń, twierdzenie o intensywnej aktywności gospodarczej z zakresu branży motoryzacyjnej, która miałaby być nie do pogodzenia z funkcją mieszkaniową. Strona raz jeszcze zaznaczyła, że działalność, jaką zamierza prowadzić polega w głównej mierze na szkoleniach z zakresu elektroniki pojazdowej, ewentualnie drobnych naprawach elektronicznych. Wymaga to jedynie wjechania auta z ulicy do pomieszczenia gospodarczego, nie powoduje immisji, żadnych niedogodności. Nadto, ustalono w sprawie, że w obrębie osiedla prowadzona jest już typowa działalność usługowa z branży motoryzacyjnej - magazyn części samochodowych. Uznając zatem, że na obszarze analizowanym funkcja usługowa występuje co najmniej jako uzupełniająca mieszkaniową, to zdaniem odwołującego, planowana przez niego inwestycja nie może być uznana za kolidującą z taką funkcją. Z pewnością zaś kolizji takiej nie wykazał organ I instancji. Na potwierdzenie wyrażonej oceny odwołujący powołał się na stanowisko WSA w Łodzi, przedstawione w wyroku z 18.03.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/15. Odwołujący dodatkowo wskazał, że jeśli nie pominięta, to co najmniej zmarginalizowana została przez organ również okoliczność, że na obszarze analizowanym zabudowie mieszkaniowej towarzyszą budynki garażowe i gospodarcze, zaś sama nieruchomość zainwestowania graniczy także z terenami rolniczymi (leżąc na skraju osiedla). Powyższe nie tworzy obrazu jednoznacznie czytelnej funkcji mieszkaniowej terenu. Występujące w obszarze analizowanym budynki usługowe (żłobek, przedszkole, magazyn części samochodowych) nie tylko nie stanowią tylko o funkcji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, ale wręcz nakazują przyjąć, że na obszarze analizowanym występuje funkcja mieszana: mieszkaniowo-usługowa. W taką funkcję bezsprzecznie wpisuje się zamierzony sposób użytkowania terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...].01.2019 r., nr [...] trzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawiło analizę charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Następnie wskazało, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Kolegium wyjaśniło, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzji pozytywnej nie można zatem wydać jeżeli nie został spełniony ten warunek. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło sposób rozmienia pojęcia kontynuacja funkcji, odwołując się w tym zakresie do poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany charakteryzuje się jednolitą zabudową. Dominuje w sposób zdecydowany funkcja mieszkaniowa z jednym rodzajem zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedynie na skraju obszaru analizowanego (od strony wschodniej) zlokalizowana została zabudowa usługowa. Budynki usługowe położone są w odległości około 140-150 m od terenu inwestycji. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki usługowe stanowią jednak naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, albowiem przeznaczone są pod usługi edukacji (żłobek i przedszkole). W ocenie Kolegium, negatywnym wyjątkiem może być magazyn części samochodowych zlokalizowany na działce nr [...]. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że funkcja usługowa obszaru analizowanego nie jest zdekoncentrowana, ale skupiona w jednym miejscu - na dwóch bezpośrednio sąsiadujących działkach - nr [...] i nr [...]. Z tych powodów, o cenie Kolegium, nie można stwierdzić, że funkcja usługowa przenika zabudowę mieszkaniową i funkcje mieszkaniowa i usługowa są wymieszane. Jednolicie dominuje funkcja mieszkaniowa, pozbawiona uzupełniającej funkcji usługowej.

W ocenie Kolegium, projektowana funkcja usługowa - zakład mechaniki pojazdowej i szkolenia z elektromechaniki pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. W praktyce nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowej z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo-społecznej, jak i kulturowej. Co istotne, planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełninia zabudowy mieszkaniowej. Jest tak przede wszystkim dlatego, że zakład mechaniki pojazdowej i szkoleniowej w zakresie naprawy pojazdów wraz ze szkoleniem nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, usługi napraw pojazdów są usługami o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej. Co prawda, nie należą do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie mniej jednak charakteryzują się znaczną uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po trzecie, w obszarze analizowanym brak jest budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze, itp.), która dawałby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Zakład naprawy pojazdów i szkoleń z tego zakresu nie pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową i nie może zyskać akceptacji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, położone na działkach nr [...]i nr [...]budynki usługowe, choć formalnie znalazły się w obszarze analizowanym to jednak nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego dającego podstawy do wzorowania dla planowanej inwestycji. W odległości 130 m od terenu inwestycji znajduje się tylko sama zabudowa mieszkaniowa, co w ocenie Kolegium, determinuje konieczność zachowania tego układu. Budynki położone w odległości 150 m od terenu inwestycji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji, przy froncie działki około 10m i ułożonej w około kameralnej zabudowy mieszkaniowej. Za istotne organ odwoławczy uznał podniesienie tego, że identyczna sprawa była już rozstrzygana przez WSA we Wrocławiu (wyrok z 12.07.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 208/17). Wyraźnie wtedy Sąd zaakcentował, że "prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazującego - z powołaniem się na poglądy judykatury administracyjnej, że zamierzonej funkcji usługowej nie można kwalifikować jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej". Po trzecie, jeden budynek - magazyn części samochodowych - zlokalizowany w odległości 150 m od terenu inwestycji nie może stanowić wzoru do powielenia w centrum zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki negatywny i wyjątkowy przykład urbanistyczny nie stanowi podstawy do stwierdzenia kontynuacji cech zabudowy. Kontynuacja to powielenie cech dominujących, powtórzenie funkcji istniejącej, a nie powielanie wyjątków i to sprzecznych z funkcją dominującą.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się żadnych poważnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia pianistycznego. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego, przyjmując za podstawę trzykrotność szerokości frontu działki, co zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie jest wystarczające dla zbadania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Frontem działki jest część, która przylega do ulicy [...]. Front działki wynosi około 10 m, a zatem minimalny obszar winien być wyznaczony na poziomie około 50 m. Tak też obszar analizowany został wyznaczony w odległości od 50 m do 180 m. Organ I instancji bardzo dobrze uchwycił całość urbanistyczną, opierając granice obszaru analizowanego na ciągach komunikacyjnych rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Zasadnie organ też powiększył granice obszaru analizowanego w kierunku wschodnim przyjmując do zbadania zabudowę usługową. Teren inwestycji znajduje się w centralnej części obszaru analizowanego, co gwarantuje obiektywne zbadania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Odchylenia w odległościach obszaru analizowanego w kierunku południowym i wschodnim podyktowane są koniecznością przyjęcia do analizy powierzchni całych działek i uchwycenia urbanistycznej całości. Ta zasada także została zachowana. Obszar analizowany nie tylko spełnia wymogi rozporządzenia planistycznego, ale został wyznaczony z zachowaniem wszelkich reguł dowodowych i może stanowić podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z uwzględnieniem przede wszystkim interesu inwestora, albowiem do zbadania przyjęto funkcję odległą 150 m od terenu inwestycji.

Niegodząc się z takim rozstrzygnięciem, R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik działający imieniem R. D. zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a). art. 7 in media i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie w zakresie funkcji analizowanego terenu, tj. przyjęcie, że ma on funkcję mieszkaniową, w sytuacji, gdy występujące na analizowanym terenie obiekty usługowe (żłobek, przedszkole, usługi ślusarskie, produkcja wkładek do butów), skutkują zmianą funkcji terenu na mieszkaniowo - usługowy;

b). art. 7 in media i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności całkowite pominięcie przy ocenie przesłanki dobrego sąsiedztwa zakresu i rozmiarów planowanej przez Skarżącego działalności (inwestycji), a także dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie uciążliwa;

- co skutkowało błędnym ustaleniem, że zamierzona inwestycja jest nie do pogodzenia z mieszkaniową funkcją terenu i jako taka nie stanowi kontynuacji funkcji terenu.

Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a). art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa;

b). art. 56 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej dla skarżącego w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki ustalenia na jego rzecz warunków zabudowy.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Skarżący stwierdził, że pomimo słuszności poglądów, które skarżony organ przywołuje w uzasadnieniu swojej decyzji, zupełnie nietrafna jest ich recepcja na grunt niniejszej sprawy. Przeprowadzona przez Kolegium ocena przesłanki kontynuacji funkcji terenu pomija bowiem szereg istotnych okoliczności, które - należycie uwzględnione - doprowadziłyby organ do odmiennej konstatacji. Po pierwsze, oceny planowanej inwestycji w kontekście kontynuacji funkcji terenu SKO dokonuje przy przyjęciu, że analizowany obszar posiada funkcję mieszkaniową (jednorodzinną). Kolegium zauważa wprawdzie, że na skraju obszaru analizowanego zlokalizowana jest zabudowa usługowa (żłobek, przedszkole), jednak ustalenie to zupełnie marginalizuje. Co więcej, finalnie organ przyjmuje, że "w analizowanym obszarze brak jest budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze itp.), która dawałaby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji". W ten sposób Kolegium dokonuje nieuprawnionego zawężenia funkcji usługowej, opartego wyłącznie na dokonanym wedle subiektywnych kryteriów zróżnicowaniu funkcji usługowej (na taką, która uzupełnia, zdaniem Kolegium, funkcję mieszkaniową i taką, która takiego uzupełnienia nie stanowi). W oparciu o taką delimitację SKO doszło do przekonania, że działalność skarżącego stanowi usługi, które w funkcję mieszkaniową się nie wpisują, nie pozostają z nią w "czytelnych i uporządkowanych relacjach". W ocenie skarżącego, rozróżnienie, którego dokonuje organ - jako prowadzące do ograniczenia prawa własności i wolności zabudowy - powinno być oparte na czytelnych podstawach, a nie na jedynie subiektywnych odczuciach osób wchodzących w skład organu. W tym zakresie skarżący wskazał, że uprawnioną podstawę do zróżnicowania funkcji usługowej terenu mogłoby stanowić kryterium oparte na uregulowaniach z zakresu ochrony środowiska - kwalifikowanie jako przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym ostatnim kontekście Kolegium trafnie zauważa, że planowana inwestycja nie została ujęta w katalogu z tego rozporządzenia. Stanowi ona zatem - wbrew dalszemu stanowisku Kolegium- tzw. usługi nieuciążliwe. Twierdzenie zatem o uciążliwości działalności jest również zupełnie dowolne, nie poparte żadnymi argumentami. Ferując taką ocenę Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń co do zakresu, rozmiarów zamierzonej działalności. Przy braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, za całkowicie dowolne należy uznać twierdzenie SKO, że "usługi napraw pojazdów są usługami o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej". Z pewnością bowiem nie można stawiać znaku równości pomiędzy niewielkim miejscem szkoleń prowadzonych w odnowionym garażu, a dużym zakładem mechaniki pojazdowej. Podobnie, wobec braku odnośnych ustaleń, zupełnie nieuprawnione jest twierdzenie Kolegium o "intensywnej aktywności gospodarczej", która miałaby być nie do pogodzenia z funkcją mieszkaniową. Skarżący zaznaczył, że działalność, jaką zamierza prowadzić polega w głównej mierze na szkoleniach z zakresu elektroniki pojazdowej, ewentualne drobne naprawy elektroniczne - wymaga to jedynie wjechania auta z ulicy do pomieszczenia gospodarczego, nie powoduje immisji, żadnych niedogodności. Nadto w obrębie osiedla prowadzona jest już działalność produkcyjna okien - typowa działalność usługowa, a nadto usługi ślusarskie oraz produkcja wkładek do butów i liczne magazyny (wszystkie w/w o charakterze usługowym). Uznając, że na obszarze analizowanym funkcja usługowa występuje co najmniej jako uzupełniająca mieszkaniową, to zdaniem skarżącego, planowana przez niego inwestycja nie może być uznana za kolidującą z taką funkcją. Z pewnością zaś kolizji takiej nie wykazał ani organ I, ani też II instancji. Na potwierdzenie swojej oceny skarżący wskazał powołany już w odwołaniu wyrok w sprawie II SA/Łd 1034/15. Nawiązując do powyższego wyroku, skarżący podniósł także, że przy ocenie przesłanki kontynuacji funkcji terenu SKO pominęło okoliczność, wskazywaną jako istotna w ww. wyroku, tj. fakt, że zamierzona inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, zaś na działce znajduje się również budynek mieszkalny. Zatem i w niniejszej sprawie działalność usługowa prowadzona na nieruchomości uzupełniać będzie funkcję mieszkaniową. Ponadto, tak jak w odwołaniu skarżący wskazał na fakt towarzyszenia zabudowie mieszkaniowej przez budynki garażowe i gospodarcze, zaś sama nieruchomość skarżącego graniczy także z terenami rolniczymi (leżąc na skraju osiedla). Powyższa okoliczność świadczy o braku jednoznacznie czytelnej funkcji mieszkaniowej terenu. Nadto, występujące w obszarze analizowanym budynki usługowe (żłobek, przedszkole) nakazują przyjąć, że na obszarze analizowanym występuje funkcja mieszana: mieszkaniowo - usługowa. W taką funkcję bezsprzecznie wpisuje się zamierzony sposób użytkowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił nadto, że dostrzegał, że faktycznie w obszarze analizowanym znajdują się usługi oświaty i opieki nad dziećmi, to jednak taka okoliczność nie oznacza, że istnienie w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego automatycznie dopuszcza zrealizowanie w jego szeroko pojmowanym sąsiedztwie dowolnego, innego budynku usługowego. Swoboda zabudowy i zagospodarowania terenu, akcentowana w skardze, nie oznacza, że znajdujące się na terenie osiedla mieszkaniowego usługi oświaty, dają podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech dla każdego innego rodzaju usług. Taki pogląd formułowany w powołanym w skardze wyroku WSA w Łodzi z 18.03.2016 r. (II SA/Łd 1034/15) jest nie do zaakceptowania przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Takie też stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z 28.01.2014 r. (II SA/Wr 745/14) oraz w wyroku z 23.11.2011 r. (II SA/Wr 521/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Wymaga na wstępie podkreślenia brak związania Sądu oceną prawną lub wskazaniami odnoszącymi się do istoty sprawy, zawartych w wyroku tut. Sądu z 12.07.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 208/17. Wprawdzie, powyższy wyrok dotyczył również odmowy ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tej samej nieruchomości przy ul. [...][...] (działki nr [...] i [...]), to jednak wówczas poddana sądowej kontroli decyzja dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy (elektromechanika i elektronika samochodowa). Obecnie skarżący wystąpił, czego Kolegium zdaje się nie zauważać, o ustalenie warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy, gdzie będą prowadzone szkolenia w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobne naprawy elektroniczne. Projektowana funkcja usługowa nie dotyczy zatem - zakładu mechaniki pojazdowej i szkoleń z elektromechaniki, ale szkoleń z zakresu elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobnych napraw elektronicznych. Nie można zatem twierdzić, że mamy obecnie do czynienia z identyczną sprawą, która była już rozstrzygana przez WSA we Wrocławiu. Oznaczało to powinność dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w ramach stosowania art. 134 p.p.s.a. i w sposób niezależny od dotychczasowych rozstrzygnięć sądowych, w tym w szczególności powoływanego przez Kolegium stwierdzenia zawartego w wyroku w sprawie II SA/Wr 208/17 na temat uznania przez Sąd za prawidłowego stanowiska organu odwoławczego, wskazującego - z powołaniem się na poglądy judykatury administracyjnej, że zamierzonej funkcji usługowej nie można kwalifikować jako towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy (szkolenia w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej oraz drobne naprawy elektroniczne), zlokalizowanej [...] przy ul. [...][...] (oznaczenie geodezyjne: obręb [...],[...], działki nr [...] i [...]), ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Orzekające w sprawie organy przyjęły, że projektowana funkcja usługowa pozostaje w sprzeczności z zastaną na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Uznano, że proponowanej funkcji usługowej, którą określono mianem intensywnej aktywności gospodarczej o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej, nie można pogodzi z funkcją mieszkaniową, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo-społecznej, jak i kulturowej. Przyjęto, że planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Takie stanowisko wynika ze stwierdzenia, że planowana zamiana sposobu użytkowania nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej. Kluczowym powodem podjęcia niekorzystnej dla skarżącego decyzji było uznanie, że na obszarze analizowanym brak jest budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze itp.), co dawałoby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Stwierdzono brak pozostawania w czytelniej i uporządkowanej relacji pomiędzy zakładem naprawy pojazdów i szkoleń z tego zakresu z funkcją mieszkaniową. Ponadto przeznaczone pod usługi występujące na obszarze analizowanym działki nr [...] i nr [...], uznano za niemogące stanowić sąsiedztwa urbanistycznego dającego podstawy wzorowania dla planowanej inwestycji. Ważniejsza okazała się występująca w odległości 130 m od terenu inwestycji zabudowa mieszkaniowa, która determinuje konieczność zachowania tego układu. Budynki usługowe położone w odległości 150 m od terenu inwestycji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Przyjęto również, że nie może stanowić wzoru dla ustalenia kontynuacji funkcji znajdujący się w odległości 150 m magazyn części samochodowych. Taki negatywny i wyjątkowy przykład urbanistyczny nie stanowi podstawy do stwierdzenia kontynuacji cech zabudowy, ponieważ kontynuacja to powielenie cech dominujących, powtórzenie funkcji istniejącej, a nie powielanie wyjątków i to sprzecznych z funkcją dominującą.

Nie kwestionując prawidłowości wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, co jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przyjdzie wskazać na konieczność szerokiego ujmowania spełnienia przez planowaną inwestycje warunku kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu za co najmniej przedwczesne uznać należało stanowisko orzekających w sprawie organów o niespełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Celem tej zasady jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu z analizy i jej wyników nie można wyciągnąć tak jednoznacznych i kategorycznych ocen, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy na temat braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla proponowanej zmiany sposobu użytkowania. Po pierwsze, poczynić należy kilka ogólnych uwag na temat lokalizacji ul. [...] na mapie [...]. Działka zainwestowania znajduje się pod numerem [...] na tej ulicy. Sama ulica jest zlokalizowana na obrzeżach nie tylko osiedla [...] ale również [...]. Na zapleczu nieruchomości przy numerze [...] znajdują się tereny wykorzystywane rolniczo oraz w dalszej odległości tereny zalewowe rzeki [...] i [...]. W jeszcze dalszej odległości na wschód znajdują się podlegające obecnie intensywnej urbanizacji tereny [...] miejscowości, takich jak [...],[...],[...]. Wracając do zabudowy znajdującej się na ul. [...], to należy zauważyć, że tworzy ją zabudowa poniemiecka, przede wszystkim świadcząca o rolniczym charakterze tego terenu. Mamy zatem niewielkie budynki mieszkalne oraz w tej samej skali przynależną zabudowę gospodarczą. Poza tego rodzaju zabudową występuje również zabudowa współczesna. Cechą charakterystyczną w przypadku obu wymienionych rodzajów zabudowy jest to, że w większości przypadków przynależy do zabudowy mieszalnej zabudowa gospodarcza, w postaci wolnostojącego garażu lub niewielkiego budynku gospodarczego. Praktycznie każda z posesji znajdujących się w sąsiedztwie działki zainwestowania charakteryzuje się takim sposobem zagospodarowania terenu. Nie mamy zatem w tym przypadku do czynienia z zabudową willową, taką jak występuje np. na [...],[...], czy też [...][...]. Przeciwnie, lokalizacja samej ul. [...] oraz typ zabudowy na niej występujący świadczy o gospodarczym charakterze tego osiedla (wcześniej rolniczym i ogrodniczym), zresztą nie bez powodu ulica nosi nazwę – [...], a obecnie wykorzystywanym pod prowadzenie dzielności usługowo-handlowej a nawet produkcyjnej (potwierdzeniem tego jest działalność prowadzona przy ul. [...], która jest równoległa do ul. [...]). Zatem postawmy pytanie, gdzie można byłoby zlokalizować proponowaną przez skarżącego działalność gospodarczą, w takim mieście jak [...], jeżeli wykluczymy, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, lokalizację, która znajduje się przy ulicy [...]. Przeciwnie od Kolegium, Sąd uważa, że względy urbanistyczne, gospodarczo-społeczne, jak i kulturowe tego obszaru, nie sprzeciwiają się zaproponowanej zmianie sposobu użytkowania.

Wracając do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i wniosków płynących z analizy przeprowadzonej przez organy, Sąd w składzie orzekającym, w zdecydowanej mierze ich nie podziela. Przede wszystkim, ze względów o których już wyżej powiedziano, a więc historycznych, trudno mówić, że w przypadku zabudowy znajdującej się przy ul. [...], mamy do czynienia z czytelnymi i uporządkowanymi relacjami. Sąd daleki jest od ferowania tak kategorycznej oceny. Zresztą jeżeli przyjąć, że kryterium świadczącym o czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową jest pełnienie przez daną dzielność gospodarczą roli infrastrukturalnego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, to z dużym dystansem należałoby podejść do znajdującej się w obszarze analizowanym działalności niepublicznego przedszkola i żłobka, a to z tej przyczyny, że biorąc pod uwagę niewielką ilość budynków mieszkalnych przy ul. [...], trudno przypuszczać aby powyższe placówki świadczyły usługi tylko dla mieszkańców tej ulicy lub ewentualnie ulic sąsiednich (Kolegium tego nie zbadało). Przeciwnie znając realia [...] i deficyt tego rodzaju usług w porównaniu do potrzeb rozrastających się peryferyjnych osiedli (np. zabudowa przy ul. [...]), przypuszczać należy, że z takich usług korzystają mieszkańcy nie tylko osiedla [...] ale także [...] oraz wymienionych wcześniej miejscowości [...]. Tym samym wątpliwym jest użycie argumentu wskazującego, że planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Nie można również a priori twierdzić, że proponowana zmiana sposobu użytkowania nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej. Kolegium w tym zakresie nie przedstawiało jakichkolwiek dowodów. Jednocześnie Sąd ma duże wątpliwości, czy decyzja w takiej kwestii powinna przynależeć organowi administracji publicznej. Pozostając jeszcze przy relacjach działki zainwestowania do działek wykorzystywanych pod prowadzenie przedszkola i żłobka, a także magazynu części samochodowych, gdzie organ wskazuje, że znajdują się one na obrzeżach obszaru analizowanego, to równie dobrze można byłoby stwierdzić, że działka zainwestowania, ze względu na jej lokalizację, również znajduje się na obrzeżu zabudowy mieszkaniowej. Nie trudno nie zauważyć, że po tej stronie ul. [...] posesja pod numerem [...] jest przedostatnią zabudowaną parcelą (później znajduje się obszar wykorzystywany rolniczo, pozbawiony zabudowy). W takich realiach urbanistycznych z dużą ostrożnością należy podejść do stwierdzenia Kolegium na temat sąsiedztwa urbanistycznego dającego podstawy wzorowania dla planowanej inwestycji i wykluczenia z takiej roli położonych na działkach nr [...] i nr [...] budynków usługowych. Taki wniosek jest wynikiem jednostronnej analizy, ponieważ nie uwzględnia on specyfiki płynącej z umiejscowienia działek nr [...] i [...]. Sąd uznał, że taka lokalizacja może być wręcz atutem w przypadku proponowanej zmiany sposobu użytkowania. Odrzucając ze względów wskazanych w skardze oraz z powodu brak wykazania jakimkolwiek dowodem, twierdzenia Kolegium o tym, że zaproponowane przez skarżącego usługi napraw pojazdów są usługami o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej oraz że charakteryzują się one znaczną uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjdzie po pierwsze zaznaczyć, że zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy, polegać ma na prowadzeniu szkoleń w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej. Uzupełnieniem mają być drobne naprawy elektroniczne. Po drugie, należy odróżnić uciążliwość usług dotyczących elektroniki samochodowej od usług typowo mechanicznych, czy też blacharskich. Zgadzając się z tym, że usługi można podzielić na nieuciążliwe, które stanowić mogą uzupełnienie funkcji mieszkaniowej (gastronomia, fryzjer, kosmetyczka, przedszkole) oraz o znacznej nawet uciążliwości dla otoczenia, szczególnie jeżeli w otoczeniu tym występuje zabudowa mieszkaniowa, tym niemniej w sprawie Kolegium nie wykazało w sposób wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia, dlaczego przyjęło, że proponowane usługi będą charakteryzować się znacznym stopieniem uciążliwości sąsiedzkiej. Usług z zakresu szkoleń w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej, uzupełnione o drobne naprawy elektroniczne nie można porównywać z typowymi warsztatami samochodowymi, lakierniami czy myjniami samochodowymi, a więc obiektami, których funkcjonowanie jest dla otoczenia (mieszkańców) uciążliwe z uwagi na generowanie przez nie uciążliwości w postaci hałasu, zapachów, wibracji, zanieczyszczenia powietrza czy związanym z funkcjonowaniem tych obiektów wzmożonym ruchem samochodowym. W tym ostatnim przypadku nie można zresztą wykluczyć, że znajdujące się na obszarze analizowanym placówki usługowe generują większy ruch samochodowy niż w przypadku proponowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania. W ocenie Sądu, Kolegium w tym zakresie posłużyło się zbyt dużym uogólnieniem. Jeżeli już dokonuje się oceny stopnia uciążliwości sąsiedzkiej, to powinno się ją odnieść do konkretnego rodzaju działalności, w tym jej specyfiki. Ponadto to dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania budynku, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich. Nie jest także przeszkodą do stwierdzenia kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak wystąpienia w obszarze analizowanym budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze itp.). W tym zakresie Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone m.in. w przywołanym przez skarżącego wyroku w sprawie II SA/Łd 1034/15. Proponowana zmiana sposobu użytkowania mieści się w granicach istniejącego w rejonie ul. [...] sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Z powodów wykazanych wyżej nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Organy nie mogły pominąć funkcji usługowych realizowanych przez zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. Mając natomiast na uwadze związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, po ustaleniu istnienia funkcji usługowej w obszarze analizowanym (usługi edukacyjne, oświaty i opieki nad dziećmi), organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia (usługi szkoleniowe). W przypadku istniejącej zabudowy usługowej brak jest podstaw do tak daleko idącego rozróżnienia, prowadzącego do tego, że proponowane przez skarżącego usługi nie dadzą się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantują zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji nie może bowiem oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze analizowanym, dotyczy to także zmiany sposobu użytkowania. W końcu nie można pominąć tego, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania dotyczy budynku garażowego, zaś na działce zainwestowania znajduje się również budynek mieszkalny.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą czy w pełnym zakresie planowana zamiana sposobu użytkowania budynku garażowego spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. czy w obszarze analizy istnieje działka dostępną do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja która jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym stanie rzeczy orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.