Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Monika Duma-Szymczak, Protokolant referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] września 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec A. M. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z 30 stycznia 2017r. o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. opisał przebieg oraz charakter swojej służby. Nadmienił, że wielokrotnie był mianowany na wyższy stopień służbowy oraz wyróżniany nagrodami pieniężnymi, a także został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Złotym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Złotym Medalem "Za Zasługi dla Straży Granicznej", Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę", Odznaką Straży Granicznej i Srebrnym Medalem "Za Zasługi dla Policji". Ponadto zainteresowany stwierdził, że otrzymywał wysokie oceny poziomu realizacji zadań służbowych, czego dowodem są pozytywne opinie służbowe.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Komendzie Głównej straży Granicznej [...] lutego 2016r. i ma ustalone prawo do emerytury z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] października 1988r. do [...] lipca 1990r. – rok, 9 miesięcy i 26 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 31 lat, 3 miesiące i 4 dni (od [...] września 1984 r. do [...] lutego 2016r.). Okres od [...] sierpnia 1990r. do [...] marca 1994r. przeliczono Skarżącemu w proporcji 1,5 roku służby za 1 rok służby. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z 12 grudnia 2017r. wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej po 12 września 1989r. Był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, podwyższano Mu dodatek do uposażenia zasadniczego, a także wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W 1997r. dodatkowo otrzymał Odznakę Straży Granicznej, w 1994r. Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju", w 1997r. Brązowy Krzyż Zasługi, w 1998r. Srebrny Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju", w 2003r. Złoty Medal za Zasługi dla Obronności Kraju", w 2010r. Srebrny Medal za Długoletnią Służbę, w 2012r. Srebrny Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju" oraz w 2015r. Złoty Medal "Za Zasługi dla Straży Granicznej". W materiałach Straży Granicznej nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Skarżącego karach dyscyplinarnych. Komendant Główny Straży Granicznej poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia. Jednak z załączonego materiału wynika, że Skarżący wykonywał zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, pełniąc służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej [...]. Realizował ponadto zadania w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, w Zarządzie Operacyjno-ŚIedczym Komendy Głównej Straży Granicznej i w Inspektoracie Nadzoru i Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że zakres realizowanych przez Skarżącego zadań w czasie pełnienia służby w Straży Granicznej może wskazywać na wystąpienie sytuacji narażenia zdrowia i życia. Do sprawy "oświadczenie" przekazał Zastępca Komendanta Głównego Straży Granicznej – J. B., wskazując m.in., że: "Jego aktywność koncentrowała się na sprawach realizowanych przez wydziały zamiejscowe biura, z różnych oddziałów Straży Granicznej, które rozpoznawały i aktywnie zwalczały korupcję w szeregach funkcjonariuszy Straży Granicznej. Należy pamiętać, iż w tamtym okresie rozbijanie układów przestępczych na granicy oznaczało z jednej strony utratę ogromnych zysków grup przestępczych, z drugiej zaś realne zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariuszy biura i ich rodzin. Zastraszanie funkcjonariuszy było stałym elementem presji ze strony członków grup przestępczych.". Również swoje stanowisko przekazał były Komendant Główny Straży Granicznej – M. K., wskazując, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania służbowe w Inspektoracie Służby Granicznej i w Biurze Spraw Wewnętrznych, gdzie narażał się na: próby zastraszania, groźby karalne izolację w środowisku Straży Granicznej. Ponadto służba w ww. wydziałach w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku wiązała się ze stałym zagrożeniem dla życia i zdrowia funkcjonariuszy, a także wymagała odwagi oraz wielkiej odporności psychicznej.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia -ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 31 lat, 3 miesiące i 4 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez rok, 9 miesięcy i 26 dni, więc okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany zakres czasu wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. Powyższe potwierdza wnikliwa analiza sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, że zakończenie ww. okresu pełnienia przez Skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z Jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Minister, mając powyższe na uwadze, stwierdził, że w sprawie nie spełniono przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do analizy przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył jednak, że argumenty Skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków podczas służby i otrzymania orderów/odznaczeń państwowych, a także resortowych, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikające z niego prawdopodobieństwo istnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na decyzję, w kontekście długości okresu służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa. W sprawie nie spełniono bowiem wszystkich przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, ait. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 8a u.z.e.f. – przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.;

b) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja, jako decyzja uznaniowa, nie zawiera argumentacji przemawiającej za zasadnością stanowiska organu. Za argumentację nie można uznać stwierdzenia organu, że przebieg służby Skarżącego może być zakwalifikowany jako przypadek szczególny, gdy organ przyznaje, że Skarżący pełnił służbę w sposób rzetelny. Błędne są również ustalenia organu, że służba Skarżącego nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że służba Skarżącego w wymiarze roku, 9 miesięcy i 26 dni nie oznacza krótkotrwałości oraz z ocenami Ministra, że ze zgromadzonego materiału nie wynika, żeby służba Skarżącego pełniona była nierzetelnie i że brak jest materiałów wskazujących na występowanie w czasie służby Skarżącego sytuacji zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Skarżący wskazał, że niezrozumiałe wydaje się stwierdzenie, że 7% całości służby Skarżącego przed 31 lipca 1990r. nie spełnia kryterium krótkotrwałości. Pozostała część służby to prawie 30 lat - 93% całości służby, czyli okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Minister nie wyjaśnia jednak dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby czy jej braku, choć z uwagi na art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. miał taki obowiązek.

Skarżący wyjaśnił też, że wykładnia art. 8a u.z.e.f. prowadzi do wniosku, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż wówczas przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych. Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi. Mając to na względzie, należy przyjąć, że z poprawnym językowo znaczeniem będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, to jest do wymienienia dwóch odrębnych przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji pozytywnej dla Wnioskodawcy. Nadawanie natomiast spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Ponadto zbędne staje się wówczas wyodrębnianie w tym przepisie odrębnych przesłanek w dwóch podpunktach. W takim przypadku zawarte byłyby one w jednym zwartym przepisie.

Funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej. Zgodnie z art. 132 ustawy o UOP byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa mogli zostać przyjęci do nowo tworzonych struktur np. Urzędu Ochrony Państwa. Weryfikacja funkcjonariuszy odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 69 Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. 1990.20.159). Zgodnie z § 8 rozporządzenia pozytywna opinia wydawana była w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza że: 1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa, 2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób, 3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych. Funkcjonariusze tacy pełnili służbę już po zmianach ustrojowych i osiągali często kolejne awanse oraz pozytywne opinie o swojej służbie, co świadczy m.in. o tym, że obowiązki służbowe wykonywane były przez nich w sposób rzetelny, a wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Funkcjonariusze tacy nie mieliby rzeczywistych możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a u.z.e.f., jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie. Możliwość taka wyłączona byłaby przez całkowicie niezrozumiałe pojęcie krótkotrwałości służby.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty można było uznać za trafne.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Zaskarżona decyzja narusza prawo procesowego i wyłącznie z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedwczesne byłoby więc ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutu naruszenia przez Ministra przepisu prawa materialnego – art. 8a u.z.e.f.

Tym niemniej Sąd stwierdza, że art. 8a ust. 1 u.z.e.f., będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.z.e.f. (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 u.z.e.f., decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wynika m.in., że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi".

W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności.

Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem Sądu administracyjnego jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego, czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl) - który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela - że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

4. Sąd przypomina, że wbrew argumentacji skargi, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister oparł swoje stanowisko w zakresie odmowy wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wyłącznie na stwierdzeniu, że służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 9 miesięcy i 26 dni nie była krótkotrwała w ujęciu bezwzględnym, powołując się w podstawie zaskarżonej decyzji na art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Minister wskazał również, że zakres czasu wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy, gdyż Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz z charakterem służby. Minister wyjaśnił też, że zakończenie ww. okresu pełnienia służby nie wynikało z woli Skarżącego, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ nie kwestionował natomiast ani rzetelności pełnionej przez Skarżącego służby po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, ani otrzymania przez Skarżącego orderów/odznaczeń państwowych, a także resortowych, ani charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikającego z niego prawdopodobieństwo istnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia. Minister ocenił jednak, że okoliczności wynikające z 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie mogą mieć wpływu na decyzję, w kontekście długości okresu służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd stwierdza, że powyżej wskazane oceny Ministra nie są w sprawie wystarczające w kontekście przesłanek wynikających z art. 8a u.z.e.f. i w związku z tym Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi o naruszeniu przez organ administracyjny w szczególności przepisów art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., choć z nieco innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu skargi.

Sąd podkreśla, że jakkolwiek Minister na wstępie zaskarżonej decyzji (s. 4-5) odwołał się do tego, jak rozumie pojęcia, którymi posługuje się ustawodawca w art. 8a u.z.e.f. (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990r.; rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; szczególnie uzasadniony przypadek), tym niemniej nie ocenił, czy w sprawie, z uwagi na argumentację Skarżącego zawartą w ww. wniosku z 30 stycznia 2017r., obszernie uzasadnionym, nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., jak również dlaczego służby Skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres roku, 9 miesięcy i 26 dni nie można uznać za krótkotrwałą w ujęciu proporcjonalnym, odnoszonym do całkowitego okresu służby, który wynosił 31 lat, 3 miesiące i 4 dni.

Ta ostatnia wadliwość zaskarżonej decyzji jest o tyle istotna, że Minister na wstępie uzasadnienia decyzji (s. 4) podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a dodatkowo proporcjonalnie - w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oceny krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu proporcjonalnym próżno szukać w zaskarżonej decyzji, co jest niekonsekwentne i nie może budzić zaufania do organu administracji, w rozumieniu art. 8 k.p.a. W tym kontekście zarzut skargi o naruszeniu ww. przepisu należy uznać za zasadny. Warto bowiem wskazać, że z wyliczeń matematycznych, na co prawidłowo zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, wynika, że całkowity okres służby Skarżącego jest znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Należy też podkreślić, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa nie przekracza w ujęciu proporcjonalnym ok. 6%.

Sąd, jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, wskazuje, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. podnoszono, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). W sytuacji zatem, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącego, możliwe jest dokonanie oceny, że w sprawie spełniono przesłankę z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f.

Należy także przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy weźmie pod rozwagę, że okres służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie przekraczał w ujęciu proporcjonalnym 20% i wynosił, zgodnie z ustaleniami podanymi w zaskarżonej decyzji ok. 6%.

Sąd stwierdza ponadto, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał w żadnej mierze, dlaczego okoliczności podnoszone przez Skarżącego w toku postępowania, jak również podkreślane przez jego przełożonych (w oświadczeniu Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej – J. B. i w stanowisku byłego Komendanta Głównego Straży Granicznej – M. K.) nie mogły mieć istotnego wpływu w zakresie ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowi to również o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Warto podkreślić, że bezpośredni przełożeni wskazywali na to, w jakim zakresie koncentrowała się aktywność Skarżącego i podnosili, że Skarżący był niezwykle rzetelnym funkcjonariuszem, który rozpoznawał i aktywnie zwalczał korupcję w szeregach funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wskazywano, że w tamtym okresie rozbijanie układów przestępczych na granicy oznaczało z jednej strony utratę ogromnych zysków grup przestępczych, z drugiej zaś realne zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariuszy biura i ich rodzin. Zastraszanie funkcjonariuszy było stałym elementem presji ze strony członków grup przestępczych. Skarżący, mimo to narażał się na: próby zastraszania, groźby karalne izolację w środowisku Straży Granicznej, co wymagało odwagi oraz wielkiej odporności psychicznej.

Okoliczności te w ogóle nie były brane pod uwagę przez Ministra w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. O szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe, czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd przypomina ponadto, że z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Tym samym Minister powinien ocenić czy otrzymane przez Skarżącego ordery/odznaczenia państwowe w postaci: Odznaki Straży Granicznej (otrzymana w 1997r.), Brązowego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju" (otrzymany w 1994r.), Brązowego Krzyża Zasługi (otrzymany w 1997r.), Srebrnego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju" (otrzymany w 1998r.), Złotego Medal za "Zasługi dla Obronności Kraju" (otrzymany w 2003r.), Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę (otrzymany w 2010r.), Srebrnego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju" (otrzymany w 2012r.) oraz Złotego Medalu "Za Zasługi dla Straży Granicznej" (otrzymany w 2015r.) nie miały znaczenia w kontekście przesłanki z art. 8a u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku". Brak ocen w tym zakresie nie może wskazywać na prawidłowe zrealizowanie zasad procedury, które powinny być spełnione szczególnie, gdy organ wydaje decyzję o charakterze uznaniowym, co wielokrotnie podkreślano w judykaturze i w doktrynie.

5. Minister, ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wskazania zawarte w ww. wyroku i ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, mając na względzie okoliczności podnoszone przez Skarżącego w ww. wniosku z 30 stycznia 2017r. oraz wynikające z akt administracyjnych sprawy. Następnie Minister dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Organ musi też rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczności podniesione przez Skarżącego w ww. wniosku i wynikające z akt administracyjnych. Dopiero wówczas będzie możliwe uznanie, że materiał dowodowy został rozpatrzony stosownie do art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz oceniony zgodnie z art. 8 i art. 80 k.p.a. oraz, że możliwe jest wydanie prawidłowej decyzji w rozumieniu przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 8a. u.z.e.f. Uzasadnienie decyzji powinno być ponadto wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób jej sprawę. Jest to szczególnie istotne przy decyzjach uznaniowych, o czym mowa wyżej.

6. Sąd, mając ww. powody na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji).

Postanowienie z punktu drugiego ma uzasadnienie w art. 200, art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), Skarżący była reprezentowana przez adwokata.