Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 146/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 941/14 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P. L. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., II SA/Kr 941/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lipca 2010 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. 14 Krowodrza przy [...] w Krakowie z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obręb 14 Krowodrza".

SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na liczne rozbieżności i niedokładności w przeprowadzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. 14 Krowodrza przy [...] w Krakowie z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obręb 14 Krowodrza".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P.L. SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej Upzp) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

P.L. na powyższą decyzję wywiódł skargę sądowoadministracyjną.

WSA w Krakowie rozpoznając tę skargę wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. II SA/Kr 1635/12 uchylił powyższą decyzję SKO w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy wykorzystano załącznik graficzny w postaci kopii mapy ewidencyjnej stanowiący załącznik do wniosku o wydanie decyzji, przed jego skorygowaniem przez inwestora. Korekta polegała na cofnięciu wniosku w zakresie budowy infrastruktury technicznej (przyłącza energetycznego) i tym samym ograniczyła teren inwestycji wyłącznie do działek nr ewid. [...] i [...], w związku z tym w decyzji należało pominąć działki nr [...] i [...]. Jednak część graficzna decyzji obejmuje działki nr [...] (w uzasadnieniu wyroku oczywiście omyłkowo posłużono się nr "[...]") i [...] oraz [...] i [...], podczas gdy część tekstowa tylko działki [...] i [...]. Również w części tekstowej decyzji znalazły się postanowienia dotyczące ochrony zieleni na działkach nr [...] i [...] – nieobjętych częścią graficzną decyzji. Prowadziło to do stanu, w którym decyzja administracyjna jest wewnętrznie sprzeczna, podczas gdy jej części tekstowe i graficzne muszą stanowić spójną całość.

Ponadto skoro sporządzono w sprawie nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, to winna ona podlegać wszystkim wymaganym przepisami prawa uzgodnieniom. Skoro takich uzgodnień nie przeprowadzono, tym samym – w ocenie wówczas orzekającego WSA w Krakowie – uchybiono przepisowi art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 i art. 60 ust. 4 Upzp.

Znaczą część zarzutów skargi P.L. uznano przy tym za nieuzasadnione. W konkluzji tego wyroku WSA w Krakowie wskazał, że organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe wskazania, w szczególności dokonać prawidłowych uzgodnień projektu decyzji oraz sporządzić załącznik graficzny decyzji na aktualnej mapie, odpowiadający treści zmodyfikowanego wniosku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr 14 Krowodrza przy [...] w Krakowie z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obręb 14 Krowodrza".

Po rozpatrzeniu odwołania P.L. od tej decyzji SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak SKO.ZP/415/1023/2013 – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej rozp. MI z 2003) utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono, że w motywach wydanego w granicach sprawy wyroku II SA/Kr 1635/12 jako jedyny powód uchylenia uprzednio wydanych decyzji w sprawie warunków zabudowy wskazano, że organ I instancji zlecił sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w treści której znalazło się sformułowanie, że stanowi ona uzupełnienie, skorygowanie i uściślenie analizy z dnia 30 kwietnia 2010 r., uzupełniającej ją notatki służbowej z dnia 9 czerwca 2009 r. oraz aneksu do analizy z dnia 12 marca 2011 r., a załącznik graficzny znajduje się w analizie z 30 kwietnia 2009 r. Analiza wyczerpująco zaś odnosi się do każdej cechy nowej zabudowy, określenia której wymagane są przepisami rozp. MI z 2003. Analiza ta powinna być zatem potraktowana jako nowy dowód w sprawie. Konieczne było dokonanie wszystkich wymaganych przepisami uzgodnień.

Kolegium ustaliło, że w toku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził kolejną analizę urbanistyczno-architektoniczną (k. 485-488 akt sprawy) i potraktował analizę, jako nowy dowód w sprawie, a następnie przeprowadził jej uzgodnienia z właściwymi organami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści odwołania, SKO w Krakowie uznało, że były one bezzasadne. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla obiektu już istniejącego, gdzie uzbrojenie techniczne zostało w całości wykonane. Istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych nawet bez pozwolenia na budowę, pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym aspekcie organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06. W przypadku inwestycji zrealizowanej (będącej w trakcie realizacji) decyzja o warunkach zabudowy stanowi dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższą decyzję zaskarżył do WSA w Krakowie P.L., zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a Upzp, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 Upzp, § 9 ust. 3 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, art. 59 ust. 1 Upzp w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 48 uPb, art. 140 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodził w szczególności, że budynek przy [...] w Krakowie został zrealizowany, przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wadliwa – nie obejmuje wszystkich działek, które w niej powinny być uwzględnione, nie jest ona rzetelna. Wydana decyzja o warunkach zabudowy stanowi próbę bezprawnej legalizacji budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Nie przeprowadzono prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidziana jest inwestycja. Uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, skoro taka możliwość istniała faktycznie tylko w jeden dzień – 4 listopada 2013 r. W praktyce o takiej możliwości powiadomiono skarżącego przy okazji korespondencji do organów uzgadniających. Pozbawiono przez to P.L. możliwości złożenia wniosku dowodowego, gdy idzie o przeprowadzenie ustalenia stanu faktycznego odnośnie działki nr 129, gdzie istnieje budynek nie uwzględniony na mapach. Miałoby to wpływ na obliczenie wskaźnika średniej powierzchni zabudowy.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że wbrew zarzutom skargi planowana budowa budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. 14 przy ul . [...] w Krakowie z wjazdem z działki [...] i infrastrukturą techniczną w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu stanowi kontynuację zabudowy występującej na działkach sąsiednich, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i spełnia warunki z art. 61 ust. 1 Upzp.

Dalej w wyroku tym zauważono, że w sprawie orzekał już WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. II SA/Kr 1635/12 zawarł ocenę prawną i konkretne wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą sąd i organ, którego działanie było przedmiotem rozstrzygnięcia. W ocenie sądu I instancji ponownie podnoszone zarzuty skargi dotyczące gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu były bezzasadne, co organy I i II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy należycie wzięły pod uwagę.

Sąd wojewódzki wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy spełnił obowiązki, jakie nałożył na niego wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/Kr 1635/12. Przeprowadzono ponownie analizę urbanistyczno- architektoniczną z dnia 2[...] maja 2013 r. (k. 466 i poprz.), którą potraktowano jako nowy dowód w sprawie. Załącznik decyzji sporządzono na aktualnej mapie, wydanej 2[...] maja 2013 r., na której pominięto działki [...] i [...]. Dokonano stosownych uzgodnień z właściwymi organami (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie).

Dalej sąd I instancji stwierdził, że sporządzona nowa analiza (§ 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003) spełnia wymogi przepisów prawa, trafnie i rzetelnie opisuje stan zagospodarowania, funkcji i cech zabudowy analizowanego obszaru. Zdaniem tegoż sądu obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, do analizy wzięto pod uwagę działki sąsiednie, na których występuje zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej, budynki szkolne, oraz przedszkolne.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika − P.L., zaskarżył w całości ww. wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a

w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) polegające na oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu przez sąd I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 11 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. z uwagi na dokonanie przez SKO błędnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, jak też do zaakceptowania tego błędnego stanu faktycznego przez tenże sąd, co skutkowało uznaniem, że warunki zabudowy zostały wydane na podstawie rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej; w rezultacie tych naruszeń sąd wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę, pomimo tego, iż istniały przesłanki do jej uwzględnienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu przez sąd I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp z uwagi na dokonanie przez SKO w Krakowie błędnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, jak też do zaakceptowania tego błędnego stanu faktycznego przez sąd wojewódzki, co skutkowało uznaniem, że warunki zabudowy mogą być wydane bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w rezultacie tych naruszeń sąd wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę, pomimo, że istniały przesłanki do jej uwzględnienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i w. zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy i ograniczenie się jedynie do oceny części zarzutów podniesionych w skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu przez sąd wojewódzki, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ II instancji z naruszeniem art. 15, 138 § 2 i art. 140 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. tj. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na obowiązku dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy oraz na nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania i nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu przez sąd wojewódzki podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie przez Kolegium przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie przez sąd wojewódzki − nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy − faktu, że wydawana w sprawie decyzja ma charakter legalizacyjny.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2, w zw. z art. 59 ust. 1, w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 Upzp polegające na ich pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy w sytuacji, gdy ich treść ma wpływ na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ich właściwe zastosowanie powinno skutkować odmową wydania warunków zabudowy;

- przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 153 Ppsa w sytuacji, gdy poprzedni wyrok sądu I instancji w tej sprawie był wydany w sytuacji nieustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a związanie oceną prawną tegoż sądu i organów jest ograniczone do niezmienionego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego;

- przez błędną wykładnię art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że wyznaczony stronie jednodniowy termin na zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu oraz na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów jest zgodny z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu oraz przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do uchylenia decyzji przez sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odwołaniu z 16 września 2010 r. skarżący opisał stan prawny budynku przy [...] (karta 180-185). Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi rozbiórkę ww. budynku, a brat skarżącego, F. L., już w uwagach z 22 lipca 2009 r. do materiału dowodowego wnioskował o dokonanie ustaleń w PINB w Krakowie o prowadzonym przezeń postępowaniu w sprawie budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. 14 Krowodrza. Zdaniem strony skarżącej organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, a sąd I instancji ten brak ustaleń zaakceptował. Doprowadziło to do błędnej oceny materiału dowodowego zarówno przez sąd wojewódzki jak i organy co skutkowało przedstawieniem niezgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego. Sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń przepisów procesowych odnoszących się do konieczności ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, w pierwszej kolejności nie dostrzegł nierzetelności sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdzie pominięto niektóre działki, albo podano inną, niż faktyczna ich powierzchnię. Te okoliczności podawano już w odwołaniu od decyzji, ale wbrew nakazowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania, nie rozpoznał ich organ odwoławczy.

Sąd wojewódzki nie ustosunkował się do części zarzutów skargi, w szczególności nie wzięto pod rozwagę tego, że organ odwoławczy zupełnie pominął załączone do odwołania zdjęcie, co miałoby wpływ na ocenę stopnia rzetelności sporządzonej w postępowaniu analizy. Skarżącemu praktycznie uniemożliwiono zapoznanie się z materiałami i wypowiedzenie się w sprawie, skoro faktycznie mógł to czynić tylko przez jeden dzień. Tym samym nie wzięto pod uwagę nierzetelności i niekompletności analizy urbanistyczno-architektonicznej. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że decyzja o warunkach zabudowy miała charakter legalizacyjny. Obszernie wspierając swe wywody przykładami z judykatury wywodzono, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś dla obiektu już zrealizowanego. W tym ostatnim przypadku orzekanie przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb nie powinno prowadzić do akceptacji przez sąd ustalania warunków zabudowy dla już zrealizowanego obiektu. WSA w Krakowie tym samym naruszyć miał przepis art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 Upzp. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 16 września 2010 r. opisano stan prawny budynku przy [...], wnioskował ponadto skarżący o poczynienie ustaleń w tym aspekcie w PINB w Krakowie, ale zaniechano tego. Nie może być ponadto wiążąca w tym zakresie ocena prawna wyrażona w wyroku II SA/Kr 1635/12, skoro przeprowadzono nową analizę urbanistyczno-architektoniczną. Gdyby ustalono ponadto prawidłowo stan faktyczny i prawny terenu, to ujawniono by, że na tym terenie wzniesiono budynek z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w sprawie nakaz rozbiórki wydał PINB w Krakowie. Nie dostrzegając tych naruszeń wadliwie sąd wojewódzki skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności ustalania warunków zabudowy w stosunku do obiektu, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Kontrolując decyzję wydaną w przedmiocie warunków zabudowy sąd administracyjny – skoro w myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie był związany zarzutami i wnioskami skargi – nie może pomijać okoliczności, w których decyzja taka została podjęta, a w szczególności w jakim trybie prowadzone jest postępowanie organów nadzoru budowlanego wobec wznoszonego (wzniesionego) obiektu przy [...] w Krakowie. P.L. w swej skardze podnosił obszernie, że organy orzekające w sprawie uchybiły zasadzie prawdy materialnej z art. 7 K.p.a. w kontekście art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, z których wynika nakaz przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na których przewiduje się realizację inwestycji. Skarżący eksponował, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie dla inwestycji planowanej, ponadto – w kontekście systemowej interpretacji przepisów prawa – nie można stosowania przepisów Upzp oddzielać od Prawa budowlanego. Prezentował ponadto pogląd, który wspierał przywołanym przez siebie orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., II OSK 1725/09), wedle którego dla obiektu budowlanego już zrealizowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy – z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 48 i 49 lit. b Prawa budowlanego – oraz, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwe organy powinny podejmować działania w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie ma w takiej sytuacji zastosowanie przepis art. 59 ust. 1 Upzp. Zagadnienie to było elementem wypowiedzi w piśmie procesowym z dnia 15 września 2014 r. uczestnika postępowania – [...]. Syndyk uczestnika w cyt. piśmie wywodził, że nie zgadza się z twierdzeniami odwołującego się, jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej z odstępstwami od wydanej poprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę było niedopuszczalne. W tym aspekcie przywołano w powyższym piśmie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., podjęty w sprawie P 37/06, wywodząc, iż co prawda zapadł on w odniesieniu do samowoli budowlanej, w ocenie jednak uczestnika zawarte w nim stanowisko odnosić się ma także do spraw wymagających przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego inwestycji zrealizowanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto takie stanowisko wyrazić miał WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1635/12 wydanym w granicach tej samej sprawy.

W zaskarżonym wyroku w odniesieniu do powyższej kwestii WSA w Krakowie odniósł się wyjątkowo lakonicznie stwierdzając, że możliwa jest w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w uzasadnieniu powołano źródłowe miejsce publikacji tej ustawy – Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414, podczas gdy w dacie orzekania przez sąd a quo obowiązywał tekst cyt. ustawy opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm. – dalej uPb) legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego bez uzyskania pozwolenia na budowę (tym bardziej obiektów budowlanych co do których decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez sąd administracyjny), pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że "w niniejszym przypadku decyzja ma taki legalizacyjny charakter" (s. 12 uzasadnienia wyroku).

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że stwierdzenie to nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, a obowiązkiem sądu było wszak przedstawienie w sposób zwięzły stanu sprawy, po myśli art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób także przyjąć, jak to starał się wywodzić uczestnik postępowania – [...], że sąd związany był w tym zakresie stanowiskiem wyrażonym w wyroku II SA/Kr 1635/12. P.L. zasadnie wskazuje, że wobec sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej sąd wojewódzki ponownie orzekający nie mógł być związany tam wyrażonym poglądem odnośnie "legalizacyjnego" charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Za trafny wypadnie uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 153 Ppsa w aspekcie związania oceną prawną zawartą w wyroku II SA/Kr 1635/12 odnośnie wykładni przepisu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 48 uPb. W cyt. wyroku nie wskazano przy tym, jaka konkretna decyzja została podjęta przez PINB w Krakowie odnośnie zrealizowanego budynku przy [...], to jest w jakim trybie toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego – czy w trybie art. 48 czy w trybie art. 51 uPb. W tym aspekcie ograniczono się w wyroku II SA/Kr 1635/12 do stwierdzenia, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA Krakowie z dnia 27 września 2004 r., II SA/Kr 135/03. Takich ustaleń, z których wynikałoby niewątpliwie w jakim trybie prowadzone jest postępowanie organów nadzoru budowlanego względem budynku przy [...] na dz. nr ewid. [...] nie zawiera także kwestionowany skargą kasacyjną wyrok II SA/Kr 941/14. Nie zawiera ich również zaskarżona decyzja SKO w Krakowie. Już chociażby z tego względu uznać wypadnie za uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Upzp w kontekście przepisów K.p.a. określających obowiązki organu administracji publicznej, gdy idzie o sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp mającym z mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy odpowiednie zastosowanie w sprawach, w których wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji dokonuje analizy "stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że skoro decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana – jak wynika z całego kontekstu szeregu przepisów Upzp – "na przyszłość", i odnosi się do zamierzenia inwestycyjnego, to nie można było abstrahować od tego, czy w odniesieniu do wniosku inwestora, chodziło o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, czy też o "zalegalizowanie" już zrealizowanego budynku. Podstawową kwestią było zatem rozważenie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma wątpliwości przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy winna poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę i przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. W zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z realizowaniem budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] przy [...] w Krakowie. Z decyzji tej nie wynika ponadto, aby ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w związku z nałożonym na inwestora obowiązkiem przedłożenia takiej decyzji w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu tzw. legalizacyjnym. Wskazywany przez WSA w Krakowie w motywach zaskarżonego wyroku przepis art. 48 uPb w ust. 2 pkt 1 i ust. 3 dopuszcza taką możliwość, zgodnie z którą organ nadzoru prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Taka możliwość "legalizacji" samowoli budowlanej została wprowadzona do cyt. przepisu uPb wskutek zrealizowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, nr 1, poz. 160). Wyrokiem tym Trybunał stwierdził jedynie, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu cyt. wyroku stwierdzono m. in., że "informacyjny charakter decyzji (o warunkach zabudowy – uwaga Sądu) nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych". Ponadto cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się li tylko do kwestii dopuszczalności ubiegania się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, gdy toczy się postępowanie prowadzone w trybie art. 48 uPb. W żadnym razie powyższy wyrok nie odnosił się do kwestii uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb. Tym samym chybione są uwagi w tym aspekcie zawarte w piśmie procesowym uczestnika postępowania – [...] wniesionym do sądu wojewódzkiego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12 (LEX nr 1568297) – a stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie – "z treści samego przepisu (art. 48 uPb – uwaga Sądu) wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy". Obowiązkiem organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy powinno być bezwzględnie – w świetle art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp – ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania takich decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności znaczenie ma ustalenie, czy w obrocie prawnym pozostają, odnoszące się do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy [...] w Krakowie, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], w stosunku do której orzekał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001 r., II SA/Kr 2429/99. Obie te decyzje, jak wynika to chociażby z dat ich podjęcia wydawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Jak wynika z odwołania P.L. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, cyt. decyzją SKO w Krakowie orzekano w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy [...] w Krakowie, ograniczając wysokość budynku do czterech kondygnacji. Z wywodów zawartych w cyt. odwołaniu skarżącego wynikałoby, że tak określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiły asumpt do wydania pozwolenia na budowę, następnie uchylonego wyrokiem II SA/Kr 135/03. W konsekwencji zrealizowania na działce nr [...] budynku z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę PINB w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] miał nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. Ustaleń odnośnie tych kwestii próżno poszukiwać w zaskarżonej decyzji, oddalenie zatem skargi na nią przez WSA w Krakowie odbyło się z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Za uzasadnione przyjdzie uznać ponadto naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa oraz art. 10 § 1 K.p.a., gdy idzie o ocenę skutku wyznaczenia skarżącemu takiego terminu na zapoznanie się z dowodami i materiałami sprawy oraz możliwości złożenia żądań, w tym wniosku dowodowego. WSA w Krakowie przyjmując, że skarżący aktywnie uczestniczył do tej pory w sprawie był w niej wystarczająco zorientowany. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki niejako "stygmatyzuje" aktywne uczestnictwo skarżącego w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, gdy idzie o wyznaczenie takiego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, który realnie, a nie tylko fasadowo umożliwiłby skorzystanie z praw, jakimi dysponuje strona postępowania. Dodatkowo nie sposób podzielić poglądu sądu wojewódzkiego, jakoby skarżący nie wykazał, aby "podniesiona okoliczność" (w wyroku nie wskazano, o jaką to "okoliczność" chodzi – uwaga Sądu) miała jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Skarżący do odwołania dołączył zdjęcie, na którym ujęto zabudowę jednej z działek, której miano nie uwzględnić w sporządzonej na użytek rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy analizie, nadto wywodził że nie uwzględnienie zrealizowanej oficyny na działce przy ul. Prusa 7, ma wpływ na wskaźniki zabudowy. Do tej kwestii nie ustosunkował się organ odwoławczy, a naruszenia tego nie dostrzegł sąd wojewódzki, tym samym uchybił przepisowi art. 151 Ppsa oddalając skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie orzekającym brak jest podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do zrealizowanego (realizowanego) obiektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa została rozpoczęta na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętą na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy następnie organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych i prowadząc tzw. postępowanie naprawcze wydały decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano następnie pozwolenie na budowę, oznacza że decyzja taka wiąże organy, ponadto w kontekście normy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi barierę dla ponownego orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym razem w trybie przepisów Upzp. Z przepisów przejściowych Upzp (rozdział 7 cyt. ustawy) nie wynika, aby decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjęte na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., II OSK 1330/06, LEX nr 400467, utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych. Takie rozwiązanie ma w założeniu charakter tymczasowy i jego celem jest złagodzenie skutków przejścia do stosowania nowej regulacji prawnej. Rozwiązanie takie stwarza możliwość osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy nieodzownością dokonania zmiany prawa, które jest nieadekwatne w zmieniających się stosunkach społecznych, a poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego, w szczególności poszanowaniem interesów podmiotów, które są uwikłane w stosunki prawne powstałe w czasie obowiązywania dawnego prawa i są zainteresowane tym, aby stosunki te nie uległy zmianie. Powyższą uwagę odnieść należy w pełni odnieść także do stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie cyt. ustawy. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostawałaby ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to nawet "legalizowanie" samowoli budowlanej w trybie art. 48 st. 2 pkt 1 i ust. 3 uPb nie stanowiłoby podstawy do wydawania nowej decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów Upzp. Z kolei w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwe organy powinny podejmować działania na podstawie przepisu art. 51 uPb trybie tzw. postępowania naprawczego, brak jest w tym przypadku podstaw do stosowania przepisu art. 59 ust. 1 Upzp.

Z tych wszystkich względów wyżej przedstawionych zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny dochodząc do przekonania, ze stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 Ppsa, rozpoznał również skargę, która podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp oraz art. 10 § 1, 7 i 77 § 1 K.p.a. Jak bowiem zostało wykazane, organ odwoławczy orzekając w sprawie nie uwzględnił przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy unormowania zawartego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, uchybił także nakazowi zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą SKO w Krakowie będzie więc dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W szczególności Kolegium winno ustalić jakie decyzje zostały wydane w stosunku do przedmiotowego budynku realizowanego (zrealizowanego) na działce nr [...] przy [...] w Krakowie, a ponadto ustalić czy pozostaje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosząca się do przedmiotowej inwestycji. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy podejmie rozstrzygnięcie, kierując się oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, uwzględniając koszty za obie instancje sądowoadministracyjne oraz koszty zastępstwa procesowego.