Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 180/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f, art. 64 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z [...] roku (znak [...]). dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 180/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] r. (znak [...]), ustalającą opłatę M.K. za pobyt jego babki w domu pomocy społecznej. Jako podstawę prawną wskazano art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 734).

Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji kierującej z [...] marca 2018 r. I.K. (babka skarżącego) została umieszczona od 20 marca 2018 r. w Domu Pomocy Społecznej w S., przy ul. A 92 A (dalej: DPS w S.).

Jednocześnie decyzją ustalono odpłatność I.K. za pobyt w DPS w S. w wysokości 1.096,33 zł miesięcznie, co nie pokrywało średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w S., który od 9 sierpnia 2017 r. wynosił 3.152,39 zł, od 1 kwietnia 2018 r. wynosił 3.616,06 zł, a dalej od 01.04.2019 r. wynosił 3.983,61 zł, zgodnie z zarządzeniami Prezydenta Miasta S.F

W dniu 27.02.2020 r. w imieniu I. K. złożone zostało oświadczenie o rezygnacji z pobytu w DPS w S..

Decyzją z [...] marca 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej: GOPS w Z.) uchylił w trybie art. 155 k.p.a. w całości własną decyzję z [...] r. kierującą I.K. do DPS w S.. Adresatem decyzji z [...] marca 2020 r. była I. K . W dniu 23.04.2020 r. I. K. zmarła w K.

Decyzją GOPS w Z. z [...] sierpnia 2019 r. ustalono odpłatność M.K. za pobyt I.K. w DPS w S..

W dniu 25.09.2020 r. został doręczony skarżącemu projekt umowy nr [...] zobowiązującej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia do 31.10.2023 r. opłaty za pobyt I. K. w DPS w S.

Pismem z 29.09.2020 r. skarżący odmówił zawarcia umowy nr [...] oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt I. K. w DPS w S. oraz świadków.

Postanowieniem z [...].10.2020 r. Kierownik GOPS w Z. odmówił przeprowadzenia rozprawy.

Postanowieniem z [...].09.2019 r. Kierownik GOPS w Z. zawiesił postępowanie w sprawie zwolnienia M. K. z opłaty za pobyt I.K. w DPS na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawię do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wydał z upoważnienia Wójta Gminy Z. decyzję z [...] r., którą:

1. ustalił od 20.03.2018 r. do 31.03.2018 r. opłatę M. K. za pobyt I.K. (babki) w DPS w S. w kwocie 389,24 zł. Miesięcznie;

2. ustalił od 01.04.2018 r. do 31.03.2019 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 1.237,44 zł miesięcznie;

3. ustalił od 01.04.2019 r. do 30.06.2019 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 1.301,08 zł miesięcznie;

4. ustalił od 01.07.2019 r. do 31.08.2019 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 1.296,22 zł. Miesięcznie;

5. ustalił od 01.09.2019 r. do 31.1.2.2019 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 721,22 zł miesięcznie;

6. ustalił od 01.01.2020 r. do 31.01.2020 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 613,60 zł miesięcznie;

7. ustalił od 01.02.2020 r. do 27.02.2020 r. opłatę skarżącego za pobyt jego babki w DPS w S. w kwocie 467,27 zł miesięcznie;

8. Łączna kwota opłaty przypadająca od M. K. od 20.03.2018 r. do 27.02.2020 r. wynosi 25.699,95 zł;

9. ustalona kwota opłaty winna wpłynąć na konto GOPS w Z. w terminie do 31.10.2020 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył M.K., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; rozstrzygnięcie odwołania w oparciu o całokształt materiału dowodowego dotyczącego skierowania I.K. do DPS oraz ustalenia odpłatności za jej pobyt w stosunku do wszystkich uczestników postępowania, jak również dowodów zebranych w toku zawieszonego postępowania, jak również dowodów zebranych w toku zawieszonego postępowania z wniosku M.K. o zwolnienie z obowiązku odpłatności.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono następujący stan faktyczny: łączna kwota opłaty przypadająca od M. K., jako osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt I. K. w domu pomocy społecznej, od 20.03.2018 r. do 27.02.2020 r. wynosi 25.699,95 zł. Zgodnie z przeprowadzonym wywiadem alimentacyjnym z 21.02.2020 r. ustalono, iż M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochód w miesiącu poprzedzającym przeprowadzenie wywiadu ustalono na poziomie 5.770,16 zł i tym samym dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.885,08 zł (5770,16 zł : 2 os. = 2885,08 zł).

W toku postępowania ustalono, iż dochód M. K. przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, czyli 1.584 zł (528 zł x 300% =1.584 zł). W ocenie Kolegium skarżący spełnia wymóg kryterium z art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej obligujący do wnoszenia opłaty za pobyt babki I.K. w DPS w S.. W myśl przepisów, kwota dochodu pozostająca po. wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Dlatego też ustalono opłatę M. K. za pobyt I. K. (babki) w DPS w S. w następującej wysokości:

- od 20.03.2018 r. do 31.03.2018; r. w kwocie 389,24 zł miesięcznie;

- od 01.04.2018 r. do 31.03.2019 r. w kwocie 1.237,44 zł miesięcznie;

- od 01.04.2019 r. do 30.06.2019 r. w kwocie 1.301,08 zł miesięcznie;

- od 01.07.2019 r. do 31.08.2019 r. w kwocie 1.296,22 zł miesięcznie;

- od 01.09.2019 r. do 31.12.2019 r. w kwocie 721,22 zł miesięcznie;

- od 01.01.2020 r. do 31.01.2020 r. w kwocie 613,60 zł miesięcznie;

- od 01.02.2020 r. do 27.02.2020 r. w kwocie 467,27 zł miesięcznie.

Powyższe kwoty zostały ustalone na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 2e ustawy o pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy, według tabeli stanowiącej immanentny element uzasadnienia decyzji, w której ujęto – oprócz skarżącego – także wysokość opłat obciążających Gminę Z. oraz córkę, syna i pięcioro wnucząt I.K..

Jak wynika z akt sprawy łączna kwota opłaty przypadająca od M.K. od 20.03.2018 r. do 27.02.2020 r. wynosi 25.699,95 zł. Wobec powyższego M.K. został wezwany do siedziby organu I instancji na podstawie pisma GOPS w Z. z 27.08.2020 r. celem podpisania umowy z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W dniu 9 września 2020 r. skarżący zgłosił się do organu pomocowego w celu zapoznania z aktami sprawy, a także wyraził chęć zapoznania się z umową przesłaną mu na adres zamieszkania i udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu 29.09.2020 r., w której to M. K. odmówił podpisania umowy z Kierownikiem GOPS w Z., ustalającej opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Ponadto wnioskował o przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 1 i 2 k.p.a.

Postanowieniem GOPS w Z. z [...].10.2020 r. odmówiono jej przeprowadzenia. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej ustalono opłatę przypadającą od M.K. za pobyt I. K. w DPS w S. w podanych wyżej kwotach.

Ponadto Kolegium stanęło na stanowisku, iż zwolnienie z opłaty może dotyczyć tylko sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Wobec powyższego Kolegium podkreśliło, iż ewentualnie postępowanie w przedmiocie zwolnienia z całkowitego lub częściowego ponoszenia kosztów może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie o zwolnieniu od opłat jest bowiem rozstrzygnięciem następczym wobec określenia wysokości odpłatności i zobowiązania do ponoszenia tych kosztów.

W skardze do Sądu Sądu M.K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, art. 8 i art. 140 k.p.a. przez nieustosunkowanie się przez Kolegium w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, do okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, w tym ich pominięcie oraz niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom tym odmówiono wiarygodności, a ponadto nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego podnoszonych w trakcie postępowania przed organem I instancji przemawiających za uzupełnieniem materiału dowodowego w sprawie w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania oraz świadków, ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia wyłącznie do punktów od 1 do 8 decyzji organu I instancji, podczas gdy sentencja decyzji z [...].10.2020 r. zawierała 9 punktów, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia prawnego decyzji;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie, jako dowodu w sprawie:

a. decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika GOPS w Z. z [...].01.2020 r. (doręczonej I. K. 09.01.2020 r.), którą ustalono od 01.10.2019 r. odpłatność I. K. za pobyt w DPS w S. w wysokości 1.150,14 zł miesięcznie, co skutkowało przyjęciem odpłatności I. K. z powyższego tytułu za okres od 01.10.2019 r. do 27.02.2020 r. w innej wysokości niż kwota ustalona w ww. decyzji;

b. wywiadu środowiskowego część II ze skarżącym z 07.03.2019 r. oraz kopii aktu stanu cywilnego potwierdzającego zawarcie związku małżeńskiego przez skarżącego [...].04.2019 r., co skutkowało błędnym przyjęciem odpłatności M.K. z tytułu pobytu I. K. w DPS w S. do 30.04.2019 r. w oparciu o kryterium dochodowe osoby w rodzinie wynikające z wywiadu środowiskowego część II ze skarżącym z 20.02.2020 r., podczas gdy faktycznie skarżący był do dnia zawarcia związku małżeńskiego osobą samotnie gospodarującą;

c. wywiadu środowiskowego część II ze skarżącym z 30.07.2019 r. co skutkowało błędnym ustaleniem wysokości odpłatności M.K. z tytułu pobytu I.K. w DPS w S. w okresie od 01.05.2019 r. do 31.12.2019 r. w oparciu o kryterium dochodowe osoby w rodzinie wynikające z wywiadu środowiskowego część II ze skarżącym z 20.02.2020 r., podczas gdy na podstawie wywiadu środowiskowego część II z 20.02.2020 r. można było ustalić wysokość kryterium dochodowego osoby w rodzinie skarżącego dopiero od miesiąca stycznia 2020 r.; co miało bezpośredni wpływ na wysokość opłaty miesięcznej skarżącego za pobyt I. K. w DPS w S., ustalonej w zaskarżonej decyzji organu II i I instancji, która została ustalona w wyższej wysokości za tożsame okresy pobytu ww. pensjonariuszki (od 20.03.2018 r. do 01.09.2019 r. i na przyszłe miesiące) aniżeli wynikało to z decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika GOPS w Z. z [...].08.2018 r., uchylonej przez SKO w Ł.;

3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak elementu składowego decyzji, jakim jest uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie ustalenia wysokości odpłatności skarżącego za pobyt I.K. w DPS w S., bez odniesienia się do podstaw prawnych ustalenia wysokości odpłatności ciążącego na pozostałych uczestnikach postępowania, tj. krewnych bliższego stopnia (J. K., J. G.), jak i tego samego stopnia pokrewieństwa (M.G., A.K., M. G., E. K. - w treści zaskarżonej decyzji nieaktualne nazwisko G.), chociaż wysokość zobowiązania skarżącego uzależniona jest od zakresu ich odpowiedzialności, co świadczy o poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych przez organy w sprawie;

4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a przez wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie zastosował § 1 pkt 1 lit. a - b ww. rozporządzenia przy ustalaniu odpłatności zobowiązanych za pobyt I. K. w DPS w S. w okresie od 20.03.2018 r. do 30.09.2018 r.;

5. § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) przez błędne zastosowanie zarówno przez organ I, jak i II instancji przy ustaleniu kryteriów dochodowych koniecznych do ustalenia odpłatności zobowiązanych za pobyt I. K. w DPS w S. za okres od 20.03.2018 r. do 30.09.2018 r., podczas gdy § 3 ww. rozporządzenia wprost stanowi, że wejście w życie ww. przepisów miało nastąpić 01.10.2018 r., czym naruszono zasadę nieretroaktywności prawa;

6. naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które przenikły do rozstrzygnięcia organu II instancji:

a. art. 40 § 1 w zw. z art. 42 § l k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie i niedoręczenie I.K. jako stronie decyzji wydanej przez Kierownika GOPS w Z. [...].03.2020 r. uchylającej w całości własną decyzję z [...].03.2018 r. kierującą I.K. do DPS w S., co skutkowało niewejściem do obrotu prawnego ww. decyzji z [...].03.2020 r., a tym samym nieusunięciem z obrotu prawnego ww. decyzji z [...].03.2018 r.;

b. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964) poprzez niespełnienie wymogu dołączenia do wniosku Kierownika GOPS w Z. do Prezydenta Miasta S. o skierowanie I.K. do DPS w S. oświadczenia o wysokości dochodów wszystkich zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty z tytułu jej pobytu w ww. DPS, które to zaniechanie było wynikiem nieustalenia przez organ I instancji kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS przed wydaniem decyzji o umieszczeniu I.K. w DPS w S.;

c. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 2 punkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne oświadczeń J.G. złożonych w wywiadach środowiskowych cześć II co do okoliczności prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego z mężem J. G., podczas gdy:

• brak jest orzeczenia między małżonkami rozwodu, separacji lub zawarcia umowy majątkowej małżeńskiej o ustanowieniu rozdzielności majątkowej ani nawet podjęcia w ciągu trwania ostatnich 3 lat postępowania w niniejszej sprawie jakiejkolwiek czynności w celu prawnego uregulowania rzekomego stanu faktycznego;

• okoliczność pokrywania przez J.G. kosztów utrzymania lokalu nr [...] przy ul. A 4 w Ł., a więc kosztów, które generuje również J. G. przemawia za uznaniem prowadzenia przez nich wspólnego gospodarstwa domowego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 grudnia 2010 r., II SA/Lu 664/10;

• dotychczas złożone przez J. G. oświadczenia w sprawie nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym, tj.:

• co do kręgu osób spokrewnionych z I.K. przez świadome pominięcie danych osobowych i adresowych swoich dzieci: M. G., M. G., E.G., A. K. pomimo rozpytywania przez pracownika socjalnego w tym zakresie podczas wywiadów środowiskowych, podczas gdy miejscem zamieszkania ww. M. G. był adres zamieszkania J.G.;

• co do nieposiadania majątku nieruchomego, podczas gdy J. G. jest współwłaścicielem nieruchomości - adres: D, ul. E 46 ([...]);

• co do braku możliwości pokrywania kosztów pobytu I.K. w DPS w S., podczas gdy na mocy umowy nr [...] z 04.02.2020 r. J. G. dobrowolnie zobowiązała się uiszczać kwotę 100 zł na ww. cel;

• co do braku osób mogących opiekować się I.K., podczas gdy w toku postępowania nastąpiło opuszczenie przez nią DPS w S. przy deklarowanej pomocy ze strony córki - J.G.; skarżący wskazał, że organ I instancji oddalił wniosek o przeprowadzenie rozprawy, w ramach której okoliczność sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego przez małżonków J. i J. G. byłaby rozpatrywana z udziałem osób, które posiadają wiedzę w tym zakresie; co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej i uznaniem, iż J. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem, tj. w rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe zarzuty uzasadniają zatem stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wbrew zasadzie proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, iż miesięczny dochód w rodzinie M.K. wynosi łącznie 5.770,16 zł za wszystkie okresy pobytu I.K. w DPS przewidziane w punktach od 1 do 7 sentencji zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie ustalił faktycznych dochodów skarżącego przed miesiącem styczniem 2019 r. ani nie uwzględnił zmiany wysokości dochodu wynikającego z przeprowadzonych wywiadów alimentacyjnych w sprawie, jak również uwzględnił przy wyliczeniu tego dochodu również środki pochodzące ze stypendium z tytułu odbywania aplikacji sędziowskiej przez żonę skarżącego i z tytułu alimentów od ojca,

2. art. 6 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej przez ich niezastosowanie i nieuznanie, iż M.K. był osobą samotną oraz osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej do 28.04.2019 r., tj. do dnia zawarcia związku małżeńskiego, podczas gdy okoliczność ta wynika z treści wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego ze skarżącym z 07.03.2019 r.,

3. art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej przez niezastosowanie i wliczenie do dochodu M.K. w rozumieniu art, 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stypendium z tytułu odbywania aplikacji sędziowskiej przez jego żonę w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, tj. pomocy materialnej mającej charakter socjalny;

4. art. 61 ust. 1 pkt i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i ustalenie po stronie M.K. obowiązku wnoszenia przypadającej od niego opłaty za pobyt I.K. w DPS w maksymalnej wysokości od 01.07.2019 r. w sytuacji, gdy istnieje zstępny bliższego stopnia I.K., tj. J.K., który zobowiązał się do ponoszenia opłaty w wysokości, która konsumuje część lub całość opłaty przypadającej od skarżącego - tym samym organ działał na korzyść M.G., zmniejszając wysokość przypadającej od niej opłaty, pomimo iż nie jest zstępną J. K.;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zaproponowanie M.K. zawarcia umowy nr [...] (projekt umowy w aktach sprawy) spełnia dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy propozycja ta została złożona ponad pół roku po opuszczeniu przez I.K. DPS w S. i dotyczy już uiszczonych przez Gminę opłat za jej pobyt, co przemawia za stwierdzeniem, iż zawarcie tej umowy służyć miało obejściu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a w świetle błędnego ustalenia wysokości opłaty przypadającej od skarżącego przewidzianej w tym projekcie oraz zaniechania dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie zmierzało do usankcjonowania naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji w sprawie.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy o pomocy społecznej skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci zaświadczenia o dochodzie skarżącego za miesiąc styczeń, kopii dyplomu ukończenia aplikacji sędziowskiej, kopii dyplomu złożenia egzaminu sędziowskiego oraz druku ZUS P ZCNA, na okoliczności utrzymywania się małżeństwa M. i J. K. wyłącznie z dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę skarżącego, który nie wystarcza na jednorazową zapłatę opłaty w kwocie 25.699,95 zł, co przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozstrzygnięcie skargi w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego przez Kierownika GOPS w Z. dotyczącego skierowania I.K. do DPS w S. oraz ustalenia odpłatność za jej pobyt w stosunku do wszystkich uczestników postępowania, jak również dowodów zebranych w toku postępowania z wniosku M.K. o zwolnienie z obowiązku odpłatności, tj. akt dotyczących wszystkich uczestników postępowania. W oczywisty bowiem sposób odpowiedzialność M.K. jest uzależniona od odpowiedzialności innych zstępnych po zmarłej I.K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 10 maja 2021r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym strona dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co skutkowało nieustaleniem aktualnej sytuacji finansowej strony, która to okoliczność winna zostać przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zweryfikowana w świetle treści decyzji organu pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia w stosunku do M.K. odpłatność za pobyt jego babki I.K. w Domu Pomocy Społecznej w S..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność):

1. mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu) ;

2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie);

3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2).

Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały co do zasady - w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego - podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu pobytu babki skarżącego w domu pomocy społecznej. Wszak skarżący nie kwestionuje więzów pokrewieństwa z I.K., zaś od momentu przyjęcia do DPS rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest odpłatny i koszty, którego ponoszą osoby zobowiązane do ich poniesienia w świetle cytowanych uprzednio przepisów (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 2317/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 353/19). Tak zobowiązaną osobą mógłby być w świetle ustalonych faktów skarżący. Stąd sam fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania w tym przedmiocie nie może być kwestionowany.

Przechodząc do merytorycznych rozważań w pierwszej kolejności, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące nie odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Pomijając w tym miejscu wpływ samych zarzutów odwołania na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy w tym również organ II instancji nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W realiach niniejszej sprawy natomiast motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały ograniczone w praktyce do zacytowania mających w sprawie zastosowanie przepisów, organ szeroko cytuje także orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast rozważania merytoryczne zostały ograniczone do minimum i w zasadzie – oprócz krótkiej analizy dochodów skarżącego – w stosunku do pozostałych osób sprowadzają się do tabeli określającej wysokość opłat rozliczonych na poszczególnych zobowiązanych bez żadnych dodatkowych wyjaśnień. Brak jest w szczególności wyjaśnienia, dlaczego poszczególne osoby zostały zwolnione z odpłatności, czy też w jaki sposób wyliczono dla nich konkretne kwoty odpłatności.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, że organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., II SA/Łd 711/2019 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia 2020 r., II SA/Go 110/20). W przypadku niemożności obciążenia jednej z osób z kręgu zobowiązanych, np. w sytuacji śmierci tej osoby, czy w związku z innymi czynnikami uniemożliwiającymi obciążenie jej opłatą organ winien to precyzyjnie wyjaśnić w toku postępowania, a stosowne uzasadnienie takiego działania winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r., IV SA/Po 381/19).

Zgodzić się także należy z twierdzeniami skargi co do nie odniesienia się Kolegium do zarzutów odwołania. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prawa, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).

Zgodzić się także należy z zarzutami skargi co do braku wskazania w uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co jest także naruszeniem art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Analiza treści uzasadniania organu II instancji wskazuje, że brakuje w nim wyjaśnienia szeregu kwestii mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, a podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności szczegółowo wyargumentowanych w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Pamiętać należy, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1417/19).

Przekładając te ogólne zarzuty co do treści rozstrzygnięcia na konkretne wskazania, które zdaniem sądu zdecydowały o stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wskazać należy na następujące zagadnienia.

Istotną dla rozstrzygnięcia kwestią, a nie rozważoną przez organ odwoławczy była kwestia wyliczenia dochodu skarżącego, do którego organ wliczył stypendium z tytułu odbywania aplikacji sędziowskiej przez jego żonę w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W ocenie skarżącego powyższe stypendium miało charakter pomocy materialnej mającej charakter socjalny. W tym przypadku nie podlegałoby ono wliczeniu do dochodu. Nie przesadzając w tym miejscu charakteru wskazywanego stypendium niewątpliwie podnieść należy, że fakt zaliczenia stypendium do dochodu rodziny skarżącego winien zostać jednoznacznie przesądzony przez organ odwoławczy wobec wprost wyrażonego stanowiska kwestionującego powyższe przez skarżącego w odwołaniu. Kolegium kwestii tej, mimo, iż jak wskazano powyżej, stanowiła ona zarzut odwołania i mogła w decydujący sposób wpłynąć na końcowe rozstrzygnięcie nie zajęło w swoim uzasadnieniu stanowiska.

Dalej wskazać należy, że organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu co do zakwestionowania za niewiarygodne oświadczeń J.G.. W tym zakresie skarżący podnosił szereg argumentów kwestionujących fakt prowadzenia przez J. G. oddzielnego gospodarstwa domowego, również co do osiąganych dochodów, wyliczenia dochodu w rodzinie J.G. oraz co do posiadanego majątku. W szczególności kwestia prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego przez J. G. winna być przez organ odwoławczy jednoznacznie wyjaśniona, a organ winien w choćby krótki sposób odnieść się do szczegółowo zarysowanych w tym względzie zarzutów. Niewątpliwie bowiem mogły one, w przypadku ich uwzględnienia, mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, wpływając na ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez J.G., a tym samym na opłatę ustaloną dla skarżącego.

Dalej osobno podnieść należy, że Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji skarżącego, że przebywał on w rodzinie zastępczej (w kontekście art. 64 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej). Odniesienie się do tej argumentacji ograniczyło się do błędnego skądinąd stwierdzenia, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z odpłatności może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokość opłaty obciążającej skarżącego.

W tym aspekcie podkreślić należy, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku, zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, że ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów (por. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2010 r., II SA/Op 145/10).

Powyższe rozważania są istotne, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygał przedmiotową sprawę na podstawie nieobowiązującej treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności organ odwoławczy końcową część uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia poświęcił kwestii art. 64 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując błędne jego rozumienie i powołując orzecznictwo zapadłe na gruncie obowiązywania poprzedniej wersji tego przepisu. Brzmienie powołanego przepisu zostało bowiem zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe.

Powyżej wspomniana nowelizacja jest istotna w kontekście motywów zaskarżonej decyzji, iż wniosek skarżącego o zwolnienie z odpłatności organ może rozpoznać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 ustawy o pomocy społecznej brzmiał: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko".

Na takie też brzmienie przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej powoływał się organ odwoławczy, pomimo tego, że obie decyzję wydano już po 4 października 2019 r. Jednie na marginesie zauważyć należy, że Kolegium w części cytuje treść wzmiankowanego przepisu w wersji po nowelizacji (przesłanki do zwolnienia – wyliczone w 6 punktach), ale w części początkowej przepisu powołuje jego treść z okresu przed nowelizacją, a to ma zasadnicze znaczenie dla jego rozumienia i zastosowania w szczególności w realiach niniejszej sprawy.

Tymczasem od 4 października 2019 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu".

Ustawa nowelizująca poszerzyła zatem krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Zatem organy mogły podjąć już na tym wstępnym etapie decyzję co do ewentualnego zwolnienia skarżącego z opłaty. Naturalnie wymagałoby to przeprowadzenia właściwego postępowania i ustalenia, czy spełnione zostały ku temu przesłanki. Tymczasem organy w ogóle nie zajęły się tą kwestia, argumentując i – jak wskazano już uprzednio – błędnie powołując się na orzecznictwo sprzed nowelizacji, że takowe rozstrzygniecie (zwolnienie z opłaty) jest możliwe dopiero po ostatecznym ustaleniu odpłatności za pobyt babki w stosunku do skarżącego.

Okoliczność zatem podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązującą już treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zupełnie nie odniósł się do treści wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłat, chociaż można zauważyć, że strona przywołuje jedną z ustawowych przesłanek zwolnienia (wychowanie w rodzinie zastępczej). Taki sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. Zasada praworządności nakłada bowiem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1217/18).

Dalej wskazać należy, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest wskazania w uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co też podnoszone było przez skarżącego już na etapie odwołania.

Przede wszystkim wskazać należy na pominięcie jako dowodu w sprawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy Z. 07.01.2020 r. (doręczonej I.K. 09.01.2020 r.), mocą której ustalono od 01.10.2019 r. odpłatność I.K. za pobyt w DPS w S. w wysokości 1.150,14 zł miesięcznie, co skutkowało przyjęciem odpłatności I.K. z powyższego tytułu za okres od 01.10.2019 r. do 27.02.2020 r. w innej wysokości niż kwota ustalona w ww. decyzji. Powyższe ustalenie miało o tyle wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, że przyjęcie przez organ wskazanej decyzji Wójta Gminy Z., podwyższającej kwotę odpłatności wnoszonej przez pensjonariuszkę miało bezpośrednie przełożenie na wysokość odpłatności pozostałych zobowiązanych osób, w tym skarżącego. Zatem nieuwzględnienie tej decyzji w końcowym rozstrzygnięciu organu spowodowało wyliczenie nieprawidłowej kwoty należności m.in. od skarżącego.

Po drugie, organ pominął fakt, iż skarżący dopiero od 28 kwietnia 2019 r. pozostawał w związku małżeński, a zatem ustalenie kryterium dochodowego w stosunku do skarżącego w całym okresie zobowiązania jako osoby pozostającej w rodzinie i na bazie tego ustalanie, czy skarżący przekracza kryterium dochodowe również stanowiło o naruszeniu przepisów w zakresie w jakim określają one zasady wyliczania dochodu osoby zobowiązanej i ustalenia przekroczenia progu dochodowego uzależniającego wymóg finansowania kosztów odpłatności za pobyt w DPS. Prawidłowe ustalenie, z uwzględnieniem faktu, iż przed 28 kwietnia 2019 r. skarżący prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe mogło mieć znaczenie dla ustalenia wysokości odpłatności za pobyt babki zobowiązanego w DPS.

Zauważyć w związku z tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie albowiem powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

Postawione powyżej tezy znajdują oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wreszcie w dalszej kolejności odnieść się należy do kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt I.K. w DPS w S. w realiach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu także w tym zakresie istnieją uzasadnione wątpliwości co do przyjętych przez organy rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż przepis art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, na bazie którego swoje rozstrzygnięcia wydały organy administracji, umożliwia wydanie decyzji ustalającej odpłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tylko wtedy, gdy osoba zobowiązana (np. zstępny) odmawia zawarcia umowy oraz nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie zwróciło uwagi na treść przepisu art. 61 ust. 2e w zestawieniu z ustalonym stanem faktycznym sprawy.

Raz jeszcze zatem należy podkreślić, że z analizowanych przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga zatem podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2e, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody, to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie.

Przepis ten koreluje z przepisem art. 64ust. 2 f powoływanej ustawy. Ten przepis z kolei stanowi, że "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Wspomniany przepis art. 61 ust. 2f może być zatem zastosowany tylko, gdy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, co nie mogło mieć miejsca w analizowanej sprawie, gdyż w realiach niniejszej sprawy żadna z osób zobowiązanych nie odmówiła czy to podpisania umowy, czy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w obecnej regulacji pierwszeństwo ma ustalenie opłaty właśnie w drodze umowy – art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.

W tym miejscu warto zacytować fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, którą wprowadzono ust. 2f ustawy o pomocy społecznej (ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690) - druk nr 3524 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W uzasadnieniu do zmiany projektodawca wskazywał, że "W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata (stanowiąca różnicę między średniomiesięcznym kosztem a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz innymi osobami, których odpłatność została ustalona w drodze umowy lub decyzji podjętej w wyniku ustalenia odpłatności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych)".

Jeżeli zatem przyjąć takie rozumienie przepisu, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było zastosować art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej do zastanego stanu faktycznego sprawy (podobnie: WSA w Gliwicach w wyroku z 10 sierpnia 2020 r., II SA/Gl 326/20 i WSA w Kielcach w wyroku z 26 czerwca 2020 r., II SA/Ke 10/20 WSA w Lublinie w wyroku z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 275/19).

Argumentem podważającym prawidłowość rozstrzygnięcia jest także fakt, podnoszony również przez skarżącego, że organy ustaleń w zakresie wysokości opłaty przypadającej od skarżącego dokonały z naruszeniem § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), albowiem zastosowały go - zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy - przy ustaleniu kryteriów dochodowych koniecznych do ustalenia odpłatności zobowiązanych za pobyt I.K. w DPS w S. za okres od 20.03.2018 r. do 30.09.2018 r., gdy tymczasem § 3 ww. rozporządzenia wprost stanowi, że wejście w życie ww. przepisów następuje 1 października 2018 r. Tym samym, jak zasadnie podniósł skarżący, doszło do naruszenia zasady nieretroaktywności prawa.

Reasumując, mając na uwadze wszystkie wskazane uchybienia za słuszne uznać należy zarzuty skarżącego o rozpoznaniu sprawy z naruszeniem prawa materialnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uchybienia te stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Niezasadny jest natomiast w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i ustalenie po stronie M.K. obowiązku wnoszenia przypadającej od niego opłaty za pobyt I.K. w DPS w maksymalnej wysokości od 01.07.2019 r. w sytuacji, gdy istnieje zstępny bliższego stopnia I.K., tj. J.K., który zobowiązał się do ponoszenia opłaty w wysokości, która konsumuje część lub całość opłaty przypadającej od skarżącego - tym samym organ działał na korzyść M. G., zmniejszając wysokość przypadającej od niej opłaty, pomimo iż nie jest zstępną J. K.

Zauważyć w tym względzie należy, że z ustawy o pomocy społecznej wynika tylko pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Zacytować w tym względzie można chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2543/19, w którym to "Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. syn przed drugim synem czy córką), gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności".

Jako niezasadne należy także uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej i przepisów postępowania w zakresie orzekania o opłatach zaległych. W tej mierze zauważenia wymaga, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2018 r., I OSK 48/17 wyjaśnił, że niezasadne jest wywodzenie zakazu wydania decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie poniesionych przez gminę wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkańca domu pomocy społecznej za czas, od kiedy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej w rzeczywistości w domu tym przebywa. Wydanie decyzji o zwrocie opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie narusza bowiem zasady niedziałania prawa wstecz. Także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., II SA/Ld 711/19).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2e ustawy o pomocy społecznej oraz wskazanych powyżej przepisów postepowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności ustalą aktualną sytuację rodzinną i majątkową wszystkich potencjalnie zobowiązanych, rozważą czy w stosunku do skarżącego w niniejszym postepowaniu istnieją przesłanki do zwolnienia go z odpłatności już na tym etapie postępowania, a mając na uwadze argumentację Sądu co do naruszenia przepisów postępowania przeprowadzając postępowanie szczegółowo odniosą się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów, wydając natomiast decyzję zawrą pełną, czytelną argumentację swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, które winno spełniać kryteria z art. 107 §3 k.p.a. poprzez poczynienie precyzyjnych ustaleń faktycznych w motywach uzasadnienia.

dc