Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1  pkt 1 i 3 ,  par. 1a i  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie załatwienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy złożony w dniu [...] września 2017 r. I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

O. S. (dalej: skarżąca) złożyła - [...] kwietnia (uzupełnioną [...] maja) 2018 r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] września 2017 r. Działając na podstawie art. 3

§ 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U.

z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1

i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia jej sprawy w postępowaniu. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku

o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku

w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów. Skarżąca wskazała, że: 1) [...] września 2017 r. złożyła - osobiście - wniosek

o pobyt czasowy i pracę w delegaturze D. Urzędu Wojewódzkiego

w J.G.; 2) pismem z [...] lutego 2018 r. (działając przez pełnomocnika) wniosła

o umożliwienie wglądu w akta sprawy, o przyspieszenie rozpoznania sprawy i dosłała dokumenty; 3) także pismem z [...] lutego 2018 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wyczerpując drogę administracyjną; 4) do dnia sporządzenia skargi nie została poinformowana o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji.

Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżąca akcentowała, że upłynęło już blisko 6 miesięcy od dnia złożenia przez nią wniosku i że od tego momentu Wojewoda nie podjął w jej sprawie żadnych działań. Abstrahując od powyższego, w opinii skarżącej, należy zwrócić uwagę na rażące przekroczenie terminu do przekazania (nieprzekazanie do dnia dzisiejszego) złożonego przez nią ponaglenia, które - zgodnie z art. 37 § 5 K.p.a. - powinno zostać przekazane do odpowiedniego organu w terminie 7 dni. Skarżąca dowodziła, że postawa Wojewody podważa jej zaufanie, jako strony, do działalności tego organu. Stwierdziła, że blokując przekazanie ponaglenia do właściwego organu uniemożliwiono jej dochodzenie praw na drodze administracyjnej, zmuszając do złożenia skargi. Uznała, że opisana sytuacja stanowi istotne naruszenie nie tylko art. 37 § 5 oraz art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., ale także zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca stwierdziła, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Motywowała, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty (dlaczego nie została podjęta czynność). Dodała, że bezczynność organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Według skarżącej, Wojewoda winien zakończyć postępowanie (wydać decyzję) w terminie - maksymalnie - do końca października 2017 r., czego jednak nie uczynił. Za niezasadne uznała skarżąca prowadzenie postępowania już od niemal 6 miesięcy, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (np. powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Podniosła, że organ nie podjął żadnej czynności w sprawie - w tym nie poinformował jej

o wszczęciu postępowania i o powodach nierozpoznania sprawy w terminie (zgodnie

z art. 36 § 1 K.p.a.), a także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku.

Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie przez Wojewodę w terminie ponaglenia, jako zasadne skarżąca uznała żądanie przyznania jej od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Argumentowała, że - jako strona postępowania - od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji a postępowanie nie zostało nawet przez ten organ wszczęte. Jej zdaniem, tak rażące naruszanie norm prawnych winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw

w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej bezzasadność. Wskazał, że - w sprawie - działał zgodnie z obowiązującym prawem. Wnioskował, aby w razie uwzględnienia skargi nie dopatrywać się w jego postawie rażącego naruszenia prawa. Informował, że rozpoczął działania w celu załatwienia sprawy w najbliższym możliwym terminie. Podał, że opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu, fluktuacji kadr (sprawę prowadzi kolejny już inspektor), jak i są konsekwencją zmian organizacyjnych w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Powołał wyroki sądów administracyjnych, z których

- jego zdaniem - wynika, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Uznał, że w/w okoliczności winny być wzięta pod uwagę przez Sąd przy ocenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U. okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty

i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia

z - rozumianą j/w - bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] września 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Analiza ta potwierdza, że - po otrzymaniu w/w wniosku - organ nie zrobił

zupełnie nic celem załatwienia wniosku skarżącej. Także pismo pełnomocnika strony

z 9 lutego 2018 r., wnioskujące o przyspieszenie postępowania, nie zwiększyło aktywności organu. Podobnie jak - datowane na w/w dzień - ponaglenie skarżącej. Dopiero wniesiona do tut. Sądu przez skarżącą - [...] kwietnia 2018 r. - skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań, tj. 1) wystąpienie ze stosownym wnioskiem do organów Policji, ABW i Straży Granicznej; 2) przekazanie - ze znacznym naruszeniem terminu określonego w art. 37

§ 4 K.p.a. - ponaglenia do właściwego organu; 3) wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku (dostarczenia dokumentów, wniesienia opłaty); 4) poinformowanie o terminie (przewidywanym) załatwienia sprawy (datowanym na [...] czerwca 2018 r.).

Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko siedem miesięcy i dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] kwietnia 2018 r.) wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku (podejmuje inne - w/w - czynności). Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 K.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniły także - złożone przez skarżącego (data wpływu do organu: [...] luty 2018 r.) - wniosek o przyspieszenie postępowania oraz ponaglenie.

Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej

w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem

w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych

w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] września 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz

z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji

w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne

i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.