Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 742/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) del. WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Platerówka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 824/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Platerówka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2014 r. nr NK-N.4131.107.13.2014.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 3 czerwca 2014r., nr OR/0050/144/2014, w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 824/14, oddalił skargę Wójta Gminy Platerówka, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 3 czerwca 2014 r., nr OR/0050/144/2014, w sprawie, zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2014 r., Wójt Gminy Platerówka, na podstawie art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373), w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) – w § 1 zatwierdził wynik konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu, przeprowadzonego w dniu 30 maja 2014 r. na podstawie zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie konkursu na dyrektora Gimnazjum we Włosieniu, a w § 2 wskazał, iż w wyniku rozstrzygniętego postępowania konkursowego kandydatem na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu została W. B.. W § 3 postanowił, że wykonanie zarządzenia powierza się Sekretarzowi Gminy Platerówka.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 września 2014 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Uznał, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 ustawy w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Organ nadzoru podał, że tryb wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej (w tym gimnazjum) reguluje art. 36a ust. 1, 2 i 6 ustawy, zgodnie z którym: "1. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. 2. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. (...) 6. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7".

Według art. 5c pkt 2 tej ustawy powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W § 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wskazano, że: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami". Z kolei § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia stanowi: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu".

Nieprawidłowością uzasadniającą unieważnienie konkursu na dyrektora szkoły publicznej, poza przesłankami wymienionymi w § 8 ust. 2 pkt 1-3 cytowanego rozporządzenia, jest również powołanie komisji konkursowej w sposób sprzeczny z art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 ustawy.

W dniu 19 maja 2014 r. Wójt Gminy Platerówka wydał zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu. Mocą tego zarządzenia Wójt powołał siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Gimnazjum. Tym samym uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (§ 6 cytowanego rozporządzenia: "Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym"). W świetle § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia MEN, Wójt, jako organ prowadzący szkołę publiczną zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej, dodatkowo był zatem władny do dokonania wiążącej oceny postępowania tej komisji. By uniknąć takich sytuacji ustawodawca celowo wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy by w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji, postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. W rozpatrywanym przypadku "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki (tu: urzędu gminy) zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań jak również osobę spoza struktury tej jednostki, upoważnioną przez organ prowadzący do wykonywania czynności przedstawiciela tego organu w pracach komisji. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36 a ust. 6 pkt 1 ustawy zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w § 2 ust. 1 przyznaje organowi prowadzącemu szkołę publiczną kompetencję do wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora szkoły. Jest to norma zawarta w rozporządzeniu, w akcie niższego rzędu względem ustawy w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. W związku z tym wójt, jako organ prowadzący, przy powoływaniu przewodniczącego komisji powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli (obok podmiotów wymienionych w pkt 2-3 tego ustępu) będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego komisji konkursowej. Art. 36a ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu wójta na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Trafnego rozróżnienia pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu" na tle art. 36 ust. 6 ustawy dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13). Sąd stwierdził: "Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie".

Od członka komisji konkursowej wymagana jest bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły. W ocenie organu nadzoru sam fakt istnienia stosunku zależności służbowej pomiędzy jednym z członków komisji a osobą biorącą udział w konkursie dowodzi istnienia braku obiektywizmu ze strony takiego członka komisji. W rozpatrywanym przypadku biorącym udział w konkursie kandydatem do objęcia funkcji dyrektora Gimnazjum była osoba pełniąca funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej w Platerówce, której powierzono jednocześnie, na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum we Włosieniu. Okoliczności te wynikają z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy Platerówka w dniu 15 maja 2014 r. sygn. SG.2120.1.2014) oraz zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 30 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum Samorządowego w Platerówce z siedzibą we Włosieniu. Zarządzeniem tym Wójt powierzył W. B., będącej dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce, czasowe pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r.

Ustawodawca w art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym postanowił expressis verbis, że: "Kierownik urzędu (gminy) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nadto w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) w art. 7 pkt 1 i pkt 3 określono, że czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższych przepisów jasno wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje władztwo organizacyjne nad kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych (w tym nad dyrektorami gminnych szkół), określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu, mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Dlatego znajdujące się w dokumentacji konkursowej oświadczenie Wójta z dnia 30 maja 2014 r., że nie pozostaje w "stosunkach zależnych" z kandydatem na stanowisko Dyrektora Gimnazjum we Włosieniu jest nieprawdziwe.

Powołane przepisy ustawy o systemie oświaty ani też powołanego rozporządzenia nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń członków komisji konkursowej ani nie precyzują pojęcia "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Wójt powinien jednak wyłączyć się od udziału w postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową gdyż był zwierzchnikiem służbowym biorącej udział w konkursie urzędującej Dyrektor Szkoły Podstawowej w Platerówce i pełniącej obowiązki (na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy) Dyrektora Gimnazjum we Włosieniu, a więc jednostek organizacyjnych Gminy. Z identycznych powodów, w przypadku niewyłączenia się od udziału w trwającym postępowaniu konkursowym, Wójt, po zakończeniu obrad komisji i ustaleniu wyniku konkursu, powinien go unieważnić i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie. Wskazany wyżej stosunek prawny istniejący pomiędzy członkiem komisji a kandydatem powoduje bowiem, że wynik postępowania konkursowego oddziałuje na prawa i obowiązki związane ze stosunkiem pracy łączącym kandydata z członkiem komisji konkursowej.

Brak unormowań dotyczących wyłączeń członków komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na dyrektora szkoły, od udziału w pracach tej komisji, nie oznacza, że przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procedowania. Podobny pogląd należy odnieść do braku precyzyjnego określenia przez wydający rozporządzenie organ pojęcia: "nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Zdaniem organu nadzoru brzmienie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia stanowi normę otwartą dopuszczającą unieważnienie konkursu mającego wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły z przyczyn niewymienionych w tym rozporządzeniu, aczkolwiek równie istotnych, w szczególności mających wpływ na obiektywizm procedury konkursowej i bezstronność członków komisji takich jak np. pokrewieństwo, powinowactwo, istnienie określonego stosunku prawnego lub faktycznego między członkiem komisji a kandydatem.

Sąd wskazał ponadto, że Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 września 2014 r. (sygn. NK-N.4131.107.12.2014.RB) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 19 maja 2014 r., powołującego komisję konkursową mającą przeprowadzić, zgodnie z art. 36a ust. 2 i 6 ustawy konkurs na stanowisko Dyrektora Gimnazjum we Włosieniu.

Wójt Gminy Platerówka w skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucił naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

a) błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, iż Wójt Gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo iż powyższe normy takiego zakazu nie ustalają;

b) błędną i nieuprawnioną ocenę, iż udział Wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności oraz powoduje stosunek zależności, mimo iż okoliczność taka niewątpliwie w przypadku niniejszego zarządzenia wystąpić nie mogła z uwagi na relacje Wójta i kandydata na dyrektora nie spełniające w żadnej mierze pojęcia zależności.

Podniósł, iż:

a) błędne jest twierdzenie Wojewody Dolnośląskiego jakoby przepisy art. 36a ustawy skutkowały niemożnością powołania Wójta w skład komisji konkursowej do wyboru dyrektora publicznej gminnej placówko oświatowej.

Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy organ prowadzący szkołę (w tym przypadku organem prowadzącym jest Gmina Platerówka co wynika z treści art. 3 pkt 5 ustawy) wyłania trzech przedstawicieli do komisji konkursowej. Ustawa o systemie oświaty ustanawia uprawnienie do powołania komisji na rzecz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jednak organ ten nie jest organem prowadzącym. Tym samym za dopuszczalne przy należytej wykładni należy uznać, iż Wójt Gminy może być przedstawicielem organu prowadzącego delegowanym do składu komisji konkursowej.

b) Chybiony jest również zarzut o rzekomym braku bezstronności z uwagi na fakt, iż Wójt jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora szkoły. Okoliczność powyższa nie ma znaczenia dla możliwości rzetelnego wyboru. Szczególnie, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru pomiędzy Wójtem a kandydatem na dyrektora nie występował "stosunek zależności". Stosunek taki zgodnie z należytą wykładnią językową należy rozumieć jako podległość lub zależność (uzależnienie) członka komisji konkursowej od kandydata w taki sposób, iż zachowania lub czynności członka komisji mogłyby powodować negatywne skutki dla tegoż członka z uwagi na realne zagrożenie konkretnych działań ze strony kandydata.

Poza sporem musi być to, iż Wójt dokonując oceny oferty konkursowej nie musiał obawiać się, iż będzie ona mogła skutecznie negatywnie oddziaływać w przyszłości na osobę Wójta w przypadku negatywnej oceny. Nie występował więc stosunek zależności (podległości, uzależnienia) pomiędzy Wójtem a kandydatką, albowiem kandydatka nie dysponowała realnymi możliwościami oddziaływania na postawę i zachowania Wójta w komisji z uwagi właśnie na podległość – nie zaś nadrzędność służbową – wobec Wójta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że z art. 36 ustawy wynika bowiem, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub w placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Z przepisów rozporządzenia natomiast wynika, że organ prowadzący publiczną szkołę lub placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W ocenie Sądu, w tym względzie można przyjąć za organem nadzoru, że art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy istotnie ogranicza możliwość kształtowania przez Wójta składu tej komisji. Za niedopuszczalne Sąd uznał wejście tego organu w jej skład. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jakie się ukształtowało na gruncie tego rodzaju spraw wynika podobnie, że Wójt nie może powołać na członka komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2012 r., IV SA/Wr 649/12). U podstaw tego stanowiska zaś znajduje się rozróżnienie pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu", znajdujących się w opozycji do siebie. Piastunem bowiem organu jest osoba piastująca funkcję danego organu (wójta, burmistrza, prezydenta), przedstawicielem organu zaś osoba upoważniona przezeń do załatwiania określonego rodzaju spraw np. na podstawie art. 268a k.p.a.

Na rzecz tezy o nieważności wejścia wójta (burmistrza, prezydenta) w skład komisji konkursowej przemawia nadto stosunek zależności służbowej zachodzący między nim samym, jako członkiem komisji, a osobą uczestniczącą w konkursie, konkretnie – dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce pełniącą jednocześnie obowiązki dyrektora Gimnazjum we Włosieniu. Z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W takiej natomiast sytuacji powstaje wątpliwość, czy postępowanie konkursowe w pełni byłoby bezstronne. Przeszkody te niewątpliwie wypełniają kategorię nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 cytowanego wcześniej rozporządzenia. W przepisie tym tkwi podstawa zatwierdzenia konkursu przez organ prowadzący publiczną szkołę/placówkę, albo jego unieważnienia i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zdaniem Sądu Wojewoda Dolnośląski trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy przez pojęcie "organ prowadzący szkołę lub placówkę" należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Jednak w dalszych przepisach omawianej ustawy, a konkretnie w jej art. 5c pkt 2 wyraźnie sprecyzowano, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 6 tej ustawy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którymi jest wójt i rada gminy. Nie można zatem twierdzić, że działalność jednostki samorządu terytorialnego, jako organu prowadzącego szkołę, powołującego komisję konkursową dla wyłonienia dyrektora szkoły, objawia się poza działaniem jej organów. Ustawodawca niejednokrotnie rozróżnia kompetencje, jakie w imieniu gminy wykonują jej organy m.in. w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wymienia kompetencje uchwałodawcze rady gminy, w art. 30 ust. 2 kompetencje wójta gminy, z kolei w przypadku wykonywania kompetencji organu prowadzącego szkołę są one podzielone w art. 5c ustawy o systemie oświaty (pkt 1 kompetencje realizowane przez radę gminy, pkt 2 kompetencje realizowane przez wójta gminy). Wynikające ze skargi twierdzenie skarżącego, że gmina, jako organ prowadzący szkołę, i wójt, jako powołujący komisję konkursową, działają niezależnie od siebie w przedmiocie powołania tej komisji, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Z tego względu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wójt Gminy Platerówka w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, iż Wójt Gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo iż powyższe normy takiego zakazu nie ustalają, i prawidłowa wykładania wskazuje na prawną możliwość wejścia wójta w skład komisji konkursowej.

– naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie zasad swobodnej oceny okoliczności i faktów występujących w sprawie skutkujące nieuprawnioną oceną, że udział Wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności, mimo iż okoliczność taka niewątpliwie w przypadku niniejszego zarządzenia wystąpić nie mogła, nadto stanowi nadinterpretację w zakresie ewentualnej postawy wójta podczas Konkursu co do czego Sąd I instancji nie może posiadać wiedzy i której to okoliczności nie zbadał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę (w tym przypadku organem prowadzącym jest Gmina Platerówka co wynika z treści art. 3 pkt 5 ww. ustawy) wyłania trzech przedstawicieli do komisji konkursowej. Ustawa o systemie oświaty ustanawia uprawnienie do powołania komisji na rzecz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jednak organ ten nie jest organem prowadzącym. Tym samym za dopuszczalne przy należytej wykładni należy uznać, iż Wójt Gminy może być przedstawicielem organu prowadzącego delegowanym do składu komisji konkursowej.

Chybiony jest również zarzut o rzekomym braku bezstronności z uwagi na fakt, że Wójt jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora szkoły. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla możliwości rzetelnego wyboru.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru pomiędzy Wójtem a kandydatem na dyrektora nie występował "stosunek zależności".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadnie zarzuca organ naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do jego treści w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w skład której wchodzi m.in. trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Wykładnia tej normy prawnej wymaga uwzględnienia całej regulacji prawnej zawartej w art. 36a ustawy, który normuje procedurę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki przyznając kompetencję organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1). Z kolei art. 36a ust. 2 przyjmuje regułę ograniczającą kompetencję organu prowadzącego szkołę lub placówkę, stanowiąc, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i nie można takiemu kandydatowi odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 1, 4–6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kompetentny do powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13, z 25 czerwca 2014 r., I OSK 828/14 oraz z 12 sierpnia 2014 r., I OSK 1300/14, że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest "przedstawicielem" tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., ponieważ jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. wójta. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że wójt nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie.

Wójt jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Jak słusznie zaznaczył w rozstrzygnięciu organ nadzoru wymieniony przepis stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie wyznacza granicę wpływu wójta na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2012 r., IV SA/Wr 649/12).

Należy również zauważyć, że skład komisji konkursowej został tak przez ustawodawcę ukształtowany, aby podczas dokonywania wyboru dyrektora szkoły równoważyć z jednej strony udział przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a z drugiej udział przedstawicieli samej szkoły (rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych – por. art. 36a ust. 6 u.s.o.).

Stwierdzić zatem należy, że rozdzielenie kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę od kompetencji komisji konkursowej wyłącza powołanie w skład komisji konkursowej wójta, który w myśl art. 5c pkt 1 u.s.o. wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego.

W konsekwencji Wojewoda miał podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowego zarządzenia zatwierdzającego wynik konkursu. W takim stanie sprawy drugorzędne znaczenie miały okoliczności odnoszące się do kwestii bezstronności Wójta, jako członka komisji. Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że sam fakt zwierzchnictwa służbowego Wójta wobec osoby kandydującej nie wykluczał zachowania obiektywizmu w postępowaniu konkursowym. Mogące jednak powstać wątpliwości z tym związane potwierdzają zasadność stanowiska, że Wójt jako organ prowadzący nie powinien wchodzić w skład komisji konkursowej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.