Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 497/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3; art. 134 § 1; art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 14; art. 10 ust. 1 pkt 1; art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 38; § 39; § 46; § 58
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4; § 4 ust. 2; § 27 ust. 1, 3; § 28 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 15; art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 akapit drugi
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także ARiMR lub Agencja), po rozpatrzeniu odwołania W. Ł., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie przyznania W. Ł. płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 w pomniejszonej wysokości.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2012 r. W. Ł. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 (PROW 2007 - 2013) do działek rolnych objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach:

1) pakietu 1 – "Rolnictwo zrównoważone"- wariant 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 84,37 ha;

2) pakietu 3 – "Ekstensywne trwałe użytki zielone" - wariant 3.1.1 – "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 2,70 ha;

3) pakietu 8 – "Ochrona gleb i wód" - wariant 8.3.1 – "międzyplon ścierniskowy", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 11,32 ha.

Powyższy wniosek został złożony w piątym, a więc w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 5.878 zł, na którą składały się kwota 1.350 zł płatności do działek w pakiecie 3 oraz kwota 4.528 zł płatności do działek w pakiecie 8.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania płatności do działek objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1 – "Rolnictwo zrównoważone"- wariant 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania" (obydwa organy w swoich decyzjach używają niekiedy niekonsekwentnie nazwy pakietu "zrównoważony sposób gospodarowania").

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnosił o jej uchylenie w części odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej i przyznanie tej płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262, ze zm., dalej powoływanym także jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r."), wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm., dalej powoływanej także jako "ustawa" bądź “ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich").

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Oznacza to, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Dlatego też, decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku przez Wnioskodawcę.

Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 1), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Z treści § 13 ust. 1 i 2a rozporządzenia wynika, że wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na:

1) hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub

2) sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub

3) metr bieżący strefy buforowej i długość tej strefy

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Organ odwoławczy, odnosząc się do pakietu 1 – "Rolnictwo zrównoważone", wariant 1.1 - "zrównoważony sposób gospodarowania" stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., w przypadku tego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowaa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 W. Ł. w wariancie 1.1- zrównoważony sposób gospodarowania zgłosił działki rolne o łącznej powierzchni 84,37 ha. Jednakże, na działkach rolnych I, II, J, N została zadeklarowana grupa upraw TUZ na powierzchni 2,70 ha. W świetle postanowień § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. działki rolne I, II. J, N (deklaracja łąk) nie kwalifikują się do płatności w wariancie 1.1.

Organ wskazał, że ponadto podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania" na działce rolnej M położonej na działce ewidencyjnej nr [...], znajdującej się w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. dla wariantu 1.1 określono między innymi wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Zdaniem organu W. Ł. na działce ewidencyjnej nr [...] nie przestrzegał tak opisanego prawidłowego doboru i następstwa roślin.

Organ odwoławczy wskazał, że w roku 2011 po raz pierwszy stwierdzono nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania" na działce rolnej M położonej na działce ewidencyjnej nr [...], o czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] poinformował W. Ł. w decyzji z dnia 10 lutego 2012 r. Biorąc pod uwagę, że w gospodarstwie W. Ł. ponownie stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu wymogów w ramach pakietu "Rolnictwo zrównoważone", wariant "zrównoważony sposób gospodarowania" (wariant 1.1), na podstawie § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. odmówiono przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w tym wariancie.

Organ drugiej instancji, odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., wyjaśnił, że skarżący po raz pierwszy ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2008 r., a więc terminem rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego był 15 marca 2008 r. – zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia. Według organu stwierdzenie w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie skutkuje 100% zmniejszeniem płatności do danej działki rolnej. Oznacza to również, że rolnik nie spełni tego wymagania w piątym roku realizacji zobowiązania. Organ stwierdził, że niniejszej sprawie w piątym roku realizacji pakietu również nie został spełniony wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie (drugie wystąpienie nieprawidłowości) W takiej sytuacji płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje rolnikowi za realizację całego wariantu "zrównoważony sposób gospodarowania" w roku, w którym ponownie zostało stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymienionego wyżej wymagania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 13 lutego 2013 r. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – przez jego bezpodstawne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że stwierdzenie w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu wymogu dla pakietu 1 skutkuje koniecznością stwierdzenia w piątym roku realizacji zobowiązania ponownego uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego pakietu.

W ocenie skarżącego zaprezentowana przez organ wykładnia i następnie zastosowanie przepisu § 27 ust.3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w związku z treścią załącznika nr 3 jest błędne, bowiem w niniejszej sprawie nie zostało ponownie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów w ramach tego samego wariantu. Uchybienie S1 zostało stwierdzone podczas kontroli administracyjnej wniosku z 2011 r. Skarżący wskazał, że bezsprzecznie w trakcie kontroli wniosku z 2012 r. organy administracji publicznej posiadały już wiedzę o powyższym naruszeniu. W takim przypadku nie można mówić o tym, że stwierdzono kolejne naruszenie, ponieważ cały czas organy wywodziły skutki prawne z tego samego zachowania skarżącego, raz karząc go zmniejszeniem płatności, natomiast po raz kolejny nie przyznaniem całości płatności przysługującej za wskazany pakiet. W powyższym przypadku w ocenie skarżącego należy - odwołując się do wykładni literalnej przywołanego przepisu - przeprowadzić analizę użytego w rozporządzeniu zwrotu "ponownie zostało stwierdzone". Znaczy to tyle co kolejny raz dowiedzieć się o czymś, znowu odkryć coś nowego.

Skarżący wskazał, że organy administracji publicznej posiadały przed 2012 r. wiedzę na temat zadeklarowania we wnioskach z lat 2008 - 2011 uprawy pszenicy ozimej, za co został on już wcześniej ukarany. Podczas kontroli administracyjnej wniosku z 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie odkrył nowego faktu naruszenia wymogów dla wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów administracji publicznej opiera się na tych samych faktach co prawomocna decyzja z 2012 r. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, nieprzestrzeganie w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie automatycznie skutkuje tym, że rolnik nie spełni tego wymogu również w piątym roku realizacji zobowiązania. Zgodnie z przytoczonym twierdzeniem ukaranie rolnika za nieprzestrzeganie prawidłowego płodozmianu, zmniejszeniem płatności w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, prowadzi do całkowitej odmowy przyznania płatności w roku następnym, ponieważ nie zostanie spełniony wymóg uprawy na określonej działce w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego co najmniej trzech gatunków roślin. Takie rozumowanie stwarza konieczność ukarania rolnika dwa razy za to samo naruszenie. Kara ta zostaje wymierzana niejako na raty po raz pierwszy zmniejszeniem płatności, po to aby w kolejnym roku pozbawić zupełnie rolnika możliwości otrzymania płatności za wskazany wariant.

Ponadto skarżący odniósł się do treści nowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zwrócił on uwagę, że w porównaniu do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., rozporządzenie z 13 marca 2013 r. nie przewiduje rozwiązania podobnego do tego zawartego w § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Zdaniem skarżącego, zapewne widząc możliwe błędny w wykładni przedmiotowego przepisu, ustawodawca odstąpił od przeniesienia tego rozwiązania do nowego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, których następstwem byłoby uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji.

Pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 1698/2005". Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy".

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012 skarżący ubiegał się między innymi o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 84,37 ha, objętych pakietem 1 - "Rolnictwo zrównoważone" - wariant 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania". Realizacja zobowiązania środowiskowego podlega kontroli (art. 30 i art. 31 ustawy).

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r. straciło moc na podstawie § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, dalej wymienianego jako "rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r."). Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 marca 2013 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo jednak zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., bowiem w myśl przepisu § 46 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.), realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.)

Jak prawidłowo wskazał organ drugiej instancji, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 1), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu;

Te inne wymogi, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia są określone zgodnie z § 4 ust. 3 w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Między innymi w punkcie I podpunkt 1 załącznika nr 3 wymaga się dla pakietu 1 “Rolnictwo zrównoważone" przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich.

W toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ ustalił, że W. Ł. na działce ewidencyjnej nr [...] objętej realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1 “Rolnictwo zrównoważone" - wariant 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania":

a/ w latach 2008, 2009, 2010 zadeklarował działkę rolną M o powierzchni 4,14 ha, z uprawą "pszenica ozima";

b/ w roku 2011 zadeklarował działkę rolną M o pow. 4,00 ha, z uprawą "pszenica ozima";

c/ w roku 2012 zadeklarował działkę rolną M o pow. 4,00 h, z uprawą “mieszanka strączkowo-zbożowa".

Z powyższego wynika, że w latach 2011 i 2012 wnioskodawca na działce ewidencyjnej nr 236 nie przestrzegał przewidzianego w załączniku nr 3 do rozporządzenia (zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia) prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich.

W tej sytuacji co do platności za rok 2011 zastosowanie miał przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych (...) - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. określającym wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów, stwierdzenie uchybienia w przypadku pakietu 1 – wariant 1.1., polegającego na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin, skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 100 % (czyli pozbawienia płatności) w stosunku do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowości.

Jednakże, zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskową nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.

W badanej sprawie organ prawidłowo wyłożył treść § 27 ust. 3 rozporządzenia i prawidłowo ten przepis zastosował. Stwierdzenie w roku 2011, że wnioskodawca w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, po raz czwarty zadeklarował uprawę tej samej rośliny na działce M (pszenicy ozimej), prowadziło do ustalenia, że wnioskodawca nie przestrzega wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Należy bowiem przypomnieć, że realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego trwa 5 lat (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W sytuacji kiedy rolnik zgodnie z omawianym wymogiem powinien zastosować w czasie pięcioletniej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego co najmniej trzy gatunki roślin, na dodatek z przestrzeganiem nie tylko doboru, ale i następstwa roślin, to oczywiste jest, że zastosowanie w czwartym roku ciągle tego samego gatunku roślin, prowadzi do stwierdzenia, że niezależnie od tego jaki gatunek lub gatunki roślin zostaną zastosowane w następnym, piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, to i tak rolnik nie będzie w stanie spełnić omawianego wymagania, ponieważ w piątym roku będzie mógł zastosować dopiero drugi gatunek roślin, a jeżeli zastosuje kilka gatunków roślin, na przykład wysiewając mieszankę roślin, to i tak nie jest w stanie spełnić wymogu prawidłowego następstwa roślin. W ten sposób już w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego organ ma podstawę do stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu jednego z wymogów przewidzianych dla określonego pakietu i wariantu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Już bowiem w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego występuje sytuacja, że rolnik nie realizuje wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin. Wówczas organ powinien zastosować sankcję przewidzianą w § 27 ust. 1 rozporządzenia i w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ograniczoną do pozbawienia płatności jedynie w części dotyczącej działki lub działek, w stosunku do których stwierdzono uchybienie. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że taka sankcja została zastosowana, ponieważ decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność rolnośrodowiskową pomniejszoną między innymi o kwotę 1.440 zł ze względu na stwierdzenie omówionego wyżej uchybienia w przestrzeganiu wymogów w części dotyczącej działki M.

W konsekwencji w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do płatności za rok 2012, organ prawidłowo zastosował sankcję przewidzianą w § 27 ust. 3 rozporządzenia, zmniejszając płatność rolnośrodowiskową o całą kwotę przewidzianą z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wariant, w którym stwierdzono uchybienie. Organ bowiem ponownie stwierdził uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach tego samego wariantu. Inaczej być nie mogło, ponieważ zastosowanie przez skarżącego na działce M innych gatunków roślin (mieszanki strączkowo – zbożowej) powodowało, że w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zastosowane zostały wprawdzie kolejne gatunki roślin (mieszanka zboża lub zbóż i rośliny lub roślin strączkowych), jednak niezależnie od tego jakie były to rośliny, nie było już żadnych możliwości przestrzegania prawidłowego następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin. Przestrzeganie tego wymogu możliwe jest jedynie, jeżeli nastąpi co najmniej dwukrotna zmiana uprawy, a więc, jeżeli co najmniej w trzech różnych latach (w pięcioletnim okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego) stosowane są trzy różne uprawy. Ponadto zastosowanie mieszanki strączkowo zbożowej w piątym roku realizacji zobowiązania nie pozwoliło także na spełnienie wymogu, aby co najmniej trzy gatunki roślin pochodziły każdy z innej grupy roślin. Zboża lub zboże użyte w mieszance strączkowo – zbożowej pochodzą z tej samej grupy roślin z jakiej pochodzi pszenica ozima stosowana w poprzednich czterech latach (grupa zbóż).

Podsumowując tę część rozważań można stwierdzić, że wprawdzie skarżący, używając w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego mieszanki strączkowo – zbożowej zdołał zastosować w całym okresie realizacji zobowiązania co najmniej trzy gatunki roślin, ale te rośliny nie pochodziły każda z innej grupy (bowiem tylko z dwóch grup), a ponadto skarżący nie przestrzegał prawidłowego następstwa roślin, ponieważ mimo wielości roślin następstwo było tylko jednokrotne (mieszanka strączkowo – zbożowa po pszenicy ozimej). Powinno być zaś następstwo co najmniej dwukrotne w ciągu pięciu lat realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, skoro stosuje się co najmniej trzy gatunki roślin każda z innej grupy roślin.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu dwukrotnego ukarania skarżącego za to samo naruszenie, należy wskazać, że nie można mylić ukarania za naruszenie ze zmniejszeniem lub pozbawieniem płatności z powodu nie przestrzegania wymogów przewidzianych dla zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zastosowanie takiej sankcji nie jest karą w tym znaczeniu, że beneficjent nie jest zobowiązany do zapłaty jakiejkolwiek kwoty ze swoich środków. Natomiast zmniejszenie lub pozbawieniem płatności rolnośrodowiskowej za uchybienie w postaci nieprzestrzegania wymogów, do których stosowania zobowiązał się rolnik “zaciągając" zobowiązanie rolnośrodowiskowe wynika z tego, że nie został i nie zostanie osiągnięty (w części objętej danym zobowiązaniem) rezultat działania (“Programu rolnośrodowiskowego") z powodu nieprzestrzegania przez beneficjenta wymogów danego pakietu i wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Beneficjent “Programu rolnośrodowiskowego", przystępując do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, dobrowolnie zobowiązuje się do realizowania wymogów tego zobowiązanie ze świadomością, że nie otrzyma płatności, na którą liczy, jeżeli nie będzie realizował zobowiązania zgodnie z jego wymogami.

Mające w rozpatrywanej sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r. przewiduje w § 27 ust. 3 i § 28 ust. 2 pkt 2 instytucję tak zwanej “powtarzalności sankcji". Wprowadzenie tej instytucji do rozporządzenia jest świadomym działaniem normodawcy mającym służyć osiągnięciu jak najlepszych rezultatów w “Programie rolnośrodowiskowym". Stosowanie tej instytucji nie jest w żadnym razie wynikiem błędnej wykładni przepisów rozporządzenia przez organy ARiMR. Wniosku o błędnej wykładni przepisu art. 27 ust. 3 rozporządzenia nie można wyciągać – tak jak czyni to skarżący – z faktu, że w nowym rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r. nie przewidziano już takiego rozwiązania. Przepis § 38 nowego rozporządzenia przewiduje, w razie stwierdzenia uchybień, co do zasady zmniejszenie wysokości płatności w części dotyczącej działek, w stosunku do których stwierdzono uchybienia. Normodawca odstąpił od powtarzalności sankcji, zachowując obowiązek zwrotu płatności w niektórych sytuacjach (§ 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.). Analiza uzasadnienia projektu rozporządzenia dostępnego na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji - http://legislacja.rcl.gov.pl wskazuje, że normodawca wykłada przepis art. 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w taki sposób jak zostało to wyżej przedstawione. Natomiast zmiany przewidziane w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r. mają na celu złagodzenie sankcji, które uznaje się za mogące być w przyszłości zbyt dotkliwymi dla beneficjentów ze względu na konieczność stosowania art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ((Dz. Urz. UE z 2011 r., Nr L 25, s. 8).

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 P.p.s.a.), nie stwierdził innego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności.

Biorąc po uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.