Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 50/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.4,15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.6 pkt 8, art. 59 ust1, art. 101 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.25
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art.2 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 marca 2016 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w dniu 29 lutego 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej OPS) w R. wpłynęło pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej w S. dotyczące skierowania I. G. do domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, iż I. G. w dniu 29 stycznia 2016 r. złożyła wniosek o skierowanie jej do domu pomocy. Wnioskodawczyni aktualnie mieszka w S. przy ul. W. [...], gdzie wynajmuje pokój bez zameldowania. Podniesiono, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej K.c.) miejscem zamieszkania danej osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalając miejsce zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego należy uwzględnić dwa elementy, tj. miejsce pobytu osoby oraz zamiar stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że miejscem pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, nawet bez względu na adres zamieszkania. Z dokumentacji wynika, że I. G. fizycznie przebywa na terenie S. i z miastem tym wiąże dalszą swoją przyszłość, gdyż wystąpiła z wnioskiem o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w S. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Gminy K. z dnia 17 lutego 2016 r., z którego wynika że I. G. nie jest mieszkanką R., natomiast ostatni adres stałego pobytu posiada w K. Zdaniem organu, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej jako "u.p.s.") gminą właściwą do wydawania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest Gmina K. jako gmina ostatniego zameldowania I. G. na pobyt stały. Z Miastem R. I. G. nie jest związana, a zatem R. nie jest gminą właściwą do rozpatrzenia jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej i w dalszej konsekwencji ponoszenia opłat za pobyt w tym domu. Wobec powyższego Dyrektor OPS w R. wniósł o wskazanie gminy organu właściwego do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S., wniósł o uznanie, że Prezydent Miasta R. jest organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu I. G. do DPS w S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że I. G. przebywała w DPS w S. w okresie od 17 lipca 2006 r. do 21 kwietnia 2015 r. a decyzję kierującą ją do tego DPS wydał Prezydent Miasta R. (decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]). Na wniosek I. G., Prezydent Miasta R. w dniu [...] marca 2015 r. decyzją nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w ten sposób, że skierował ją z DPS w S. do DPS w K. I. G. zrezygnowała z dniem 11 października 2015 r. z pobytu w DPS w K., wskutek czego dnia [...] października 2015 r. Dyrektor PCPR w B. wydał decyzję nr [...] o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie umieszczenia jej w DPS w K. Z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w K. wynika, że I. G. zameldowana była na pobyt stały w następujących miejscowościach: W. - od 27 października 1973 r. do 23 czerwca 1998 r., R. - od 23 czerwca 1998 r. do 27 czerwca 2006 r., S. - od 17 lipca 2006 r. do 21 kwietnia 2015 r. (adres DPS w S.), K. - od 21 kwietnia 2015 r. do 12 października 2015 r. (adres DPS w K.).

Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. I. G. zwróciła się do OPS w S. o przyjęcie jej do DPS w S. W piśmie podniosła, że zrezygnowała z DPS w K. ze względu na złe warunki i od października 2015 r. wynajmowała prywatnie mieszkanie w K. bez zgody na zameldowanie. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 22 lutego 2016 r. wynika, że I. G. nie posiada na terenie S. własnego samodzielnego lokalu mieszkalnego, obecnie przebywa tam bez zameldowania w Bursie przy ul. W. [...], gdzie wynajmuje pokój za opłatą. Bursa szkolna nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych, dlatego też nie można mówić o zamieszkaniu I. G. w S. Organ poinformował, że zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. OPS w S. przesłał wniosek I. G. do OPS w R. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową, ponieważ Ośrodek w R. na podstawie decyzji z 2005 r. po raz pierwszy kierował I. G. do DPS w S. i ten organ, w jego ocenie, nadal jest właściwy do skierowania jej do DPS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta R. i Burmistrzem Miasta S. na tle rozpatrzenia wniosku I. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 tej ustawy, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Jak wynika zatem z art. 101 u.p.s., co do zasady podstawą ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie, albowiem z akt sprawy wynika, że I. G. w dacie składania wniosku, jak i nadal przebywa w Bursie na terenie S.), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności, a o zamiarze takim można mówić, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. W rozpoznawanej sprawie I. G. podała w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 22 lutego 2016 r. jako miejsce zamieszkania ul. C. [...] w S., zatem adres DPS w S., gdzie obecnie nie przebywa. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają zaś takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych I. G. z którąkolwiek z miejscowości a sama zainteresowana nie udzieliła informacji w zakresie umożliwiającym ustalenie miejsca ześrodkowania jej aktywności życiowej. Analiza oświadczeń składanych przez I. G. do protokołu z dnia 22 lutego 2016 r. prowadzi bowiem do wniosku, że nie można przypisać wnioskodawczyni zamiaru stałego pobytu w S. Świadczą o tym również częste i liczne zmiany miejsc jej zameldowania i pobytu.

Z powyższego wynika, że nie sposób ustalić miejsca zamieszkania I. G. w rozumieniu art. 25 K.c. i należy uznać ją za osobę bezdomną.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Jak wynika z akt, w rozpoznawanej sprawie I. G. obecnie nie posiada meldunku stałego. Wcześniej zaś posiadała taki meldunek w szeregu miejscowościach w różnych okresach czasu. I tak kolejno była zameldowana na stałe w: W. w okresie od 27 października 1973 r. do 23 czerwca 1998 r., R. – od 23 czerwca 1998 r. do 27 czerwca 2006 r., S. – od 17 lipca 2006 r. do 21 kwietnia 2015 r., a ostatnio K. – od 21 kwietnia 2015 r. do 12 października 2015 r. W okresie od 17 lipca 2006 r. do 21 kwietnia 2015 r. przebywała w Domu Pomocy Społecznej w S., a następnie na jej wniosek skierowano ją do Domu Pomocy Społecznej w K., gdzie przebywała od 21 kwietnia 2015 r. do 12 października 2015 r. Ze względu na złe warunki zrezygnowała jednak z pobytu w DPS w K. i od października 2015 r. wynajmowała w K. prywatne mieszkanie, bez zgody na zameldowanie. Następnie przeniosła się i obecnie przebywa bez zameldowania w S. w Bursie przy ul. W. [...], gdzie wynajmuje pokój z łazienką. Będąc w Bursie, złożyła wniosek o skierowanie do DPS w S. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że jest wdową, a z córką od 2006 r. nie utrzymuje kontaktu i odmówiła podania danych osobowych córki oraz jej adresu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujących się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Bursa w S., w której obecnie przebywa I. G. jest niewątpliwie miejscem dającym schronienie czasowo, do czasu aż zapewniona zostanie jej pomoc o charakterze stałym w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt taki nie traci charakteru czasowego, a miejsce to nie może być traktowane jako lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie można go zatem uznać za lokal mieszkalny w myśl przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Wobec powyższego należy uznać, że I. G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem w chwili obecnej nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały i służącym zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Dlatego też nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., który uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Uznać należy, że w tej sprawie będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. Zważywszy zaś, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wynika, iż ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały I. G. miała na terenie Gminy K., żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania złożonego przez nią wniosku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.