Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 524/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 i 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zakazanie właścicielom posesji używania paleniska i kominka znajdującego się w bezprawnie rozbudowanej części domu oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. T., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy pismem z 18 maja 2018 r. J.T. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o tym, że z nieruchomości państwa P., tj. z komina ich domu wydobywa się nieprzyjemny zapach i dym. Komin jest zbyt niski, jego wylot znajduje się na poziomie I piętra posesji, poniżej poziomu poszycia dachowego, przez co dostaje się do jego domu. Komin znajduje się w dobudowanej części budynku głównego, która usytuowana jest w odległości ok. 1,5 m od granicy z jego posesji. Takie usytuowanie budynku jest sprzeczne nie tylko z prawem budowlanym przewidującym minimalną odległość od granicy 3 m (przy budynku bez okien), ale stanowi także zagrożenie pożarowe.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji 22 czerwca 2018 r. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 48, w trakcie których ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem, o wymiarach ok. 14,90 m x 7,90 m, usytuowany ok. 1,50 m od granicy zachodniej z nieruchomością przy ul. B. 46c. Od strony zachodniej dokonano rozbudowy, tj. dobudowano pomieszczenia o wymiarach około 3,45 m x 7,90 m, w których znajduje się kuchnia, przedpokój i łazienka. Ściany są murowane, dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy ze spadkiem w stronę zachodnią. Od strony południowej dokonano rozbudowy - dobudowano werandę murowaną o wymiarach ok. 3,20 x 2,05 m, z betonowym podestem przed drzwiami i czterema stopniami zewnętrznymi, ściany są murowane, dach ma konstrukcję drewnianą ze spadkiem w stronę południową. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną. Obecny podczas oględzin W.P. oświadczył, że rozbudowę budynku od strony zachodniej i frontu przeprowadzili jego rodzice w latach 1985-1992. Nie posiada on projektu, pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku. Na potwierdzenie okresu rozbudowy budynku może przedstawić świadków.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") nakazał W. P. i S. C.-P. przedłożenie stosownych dokumentów wymienionych w treści postanowienia w terminie do 31 stycznia 2019 r.

Pismem z 31 stycznia 2019 r. W. P. i S. C.-P. zwrócili się do PINB w Ł. o wydłużenie terminu na złożenie dokumentów.

Przy piśmie z 27 lutego 2019 r., działający w imieniu W. P. i S.C.-P.- J.G, przekazał do organu I instancji kopię wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony zachodniej (o pomieszczenie kuchni, łazienki i przedpokoju) i od strony południowej o werandę wejściową, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 48 (dz. nr [...] obr. [...]) do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W toku postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2019 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] maja 2019 r. uchylił własne postanowienie z [...] października 2018 r.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. PINB, na podstawie art. 56 Pr. bud. z 1974 r., nałożył na W. P. i S.C.-P. obowiązek dostarczenia - w terminie do 31 sierpnia 2019 r., stosownych dokumentów wymienionych w treści postanowienia.

Pismem z 2 lipca 2019 r. J.T. reprezentowany przez adwokata M. P.-B., na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł o zakazanie S. C. -P. oraz W.P. współwłaścicielom posesji mieszczącej się w Ł. przy ul. B. 48 (działka nr [...], obręb [...]) używania paleniska oraz komina znajdujących się w dobudowanej części budynku posadowionego na w/w nieruchomości do czasu usunięcia nieprawidłowości związanych z rozbudową obiektu budowlanego. Jednocześnie, na podstawie art. 69 ust. 1 Pr. bud., wniósł o zapewnienie przez organ nadzoru na koszt właścicieli w/w nieruchomości niezbędnych środków zabezpieczających przed szkodliwym wpływem dla życia i zdrowia, mienia oraz środowiska komina mieszczącego się w dobudowanej po stronie zachodniej części budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. PINB w Ł. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. T. - reprezentowanego przez adwokata M.P.-B., [...]WINB w Ł. postanowieniem z [...] września 2019 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że PINB wyciąga wadliwy wniosek o konieczności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem z 2 lipca 2019 r. wobec faktu prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalności spornego obiektu budowlanego jest postępowaniem dalej idącym, generującym szersze skutki i możliwości działania ze strony organu nadzoru budowlanego, to jednak prowadzenie postępowania w sprawie legalności nie wyklucza wszczęcia postępowania z wniosku J.T., którego celem będzie ustalenie, czy znajdujące się w części rozbudowanej budynku mieszkalnego - palenisko i komin, powodują zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia.

W związku z powyższym 10 października 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. 48 (373/2, obr. ew. [...]) w Ł. stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i wyznaczył na 8 listopada 2019 r. oględziny nieruchomości. Ponadto poinformował J.T., że nie został on uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie "nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. B. 48", wobec czego nie będzie informowany o jego wynikach.

W dniu 8 listopada 2019 r. odbyły się oględziny na terenie spornej posesji.

Pismem z 16 października 2019 r., pełnomocnik J. T. wystąpił do organu I instancji o przyznanie mu statusu strony postępowania w sprawie prowadzonej w trybie art. 66 Pr. bud., argumentując że wbrew przyjętemu przez organ stanowisku, J.T. jako właścicielowi sąsiadującej nieruchomości, na którą oddziałują generowane przez nieruchomość przy ul. B. 48 w Ł. zagrożenia związane z nieprawidłowościami w jej utrzymaniu, przysługuje na mocy art. 66 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. status strony.

W odpowiedzi z 8 listopada 2019 r. PINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 10 października 2019 r.

Pismem z 18 grudnia 2019 r. J.T.- reprezentowany przez adwokata M. P.-B., wniósł o merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku z 2 lipca 2019 r.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. 48 (373, obr. ew. [...]) w Ł. stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] w Ł., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. T., argumentując w uzasadnieniu, że z treści podania jednoznacznie wynika, iż wnoszący żąda zakończenia merytorycznego postępowania, w którym została wydana decyzja z [...] stycznia 2020 r, czyli postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. 48. Postępowanie administracyjne zostało zakończone właśnie poprzez wydanie wskazanej wyżej decyzji z [...] stycznia 2020 r., która pozostaje w obrocie prawnym. W sprawie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 28 lutego 2020 r. J.T., reprezentowany przez adwokata M.P.-B., zwrócił się do organu I instancji o doręczenie decyzji z [...] stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na powyższe PINB ponownie poinformował wnioskodawcę, że nie został on uznany za stronę postępowania, wobec czego nie jest możliwe doręczenie decyzji. Dodał przy tym, że kwestia "usytuowania komina" i jego zgodności z przepisami prawa jest przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego legalności budynku znajdującego się na nieruchomości w Ł. przy ul. B. 48, w którym J. T. przysługuje status strony (kwestia możliwości zbliżenia budynku do granicy z nieruchomością sąsiednią na odległość 1,5 m zostanie rozstrzygnięta w decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji).

W zażaleniu na postanowienie z [...] r. J.T. wniósł o jego uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 28 k.p.a. Jego zdaniem organ błędnie ustalił, że decyzja z [...] stycznia 2020 r. umarzająca postępowanie jest decyzją merytoryczną, co do istoty sprawy, czego skutkiem było uznanie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wykluczająca ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją procesową, a nie merytoryczną, wobec czego nie może zachodzić powaga rzeczy osądzonej. Żalący się zarzucił PINB nierozpoznanie istoty sprawy i nieustalenie czy komin i palenisko są zgodne z Polskimi Normami, rozporządzeniem i innymi przepisami prawa, czy komin/palenisko w sposób pośredni lub bezpośredni narusza prawo własności skarżącego, w konsekwencji czy dochodzi do naruszenia przepisów o ochronie własności – od art. 140 k.c. do 154 k.c.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W jego uzasadnieniu [...]WINB przywołał brzmienie art. 61 a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania zawartą w cytowanym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, jednak przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

ŁWINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zasadnie skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 61 a § 1 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku z interwencją J. T. z 2 lipca 2019 r., reprezentowanego przez adwokata M. P.-B., dotyczącą zakazania S.C.-P. oraz W. P. współwłaścicielom posesji mieszczącej się w Ł. przy ul. B. 48 (działka nr 373/2 w obrębie [...]) używania paleniska oraz komina znajdujących się w dobudowanej części budynku posadowionego na w/w nieruchomości do czasu usunięcia nieprawidłowości związanych z rozbudową obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - zgodnie z wytycznymi tutejszego organu zawartymi w postanowieniu z [...] września 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. 48 (373/2, obr. ew. [...]) w Ł. stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wskazany zakres prowadzonego postępowania znalazł swoje odzwierciedlenie w decyzji tego organu z [...] stycznia 2020 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie. Wobec powyższego, [...]WINB stwierdził, że PINB w Ł. zajął stanowisko w przewidzianej prawem formie odnośnie wniosku z 2 lipca 2019 r. J.T., co też jednoznacznie przesądza o zaistnieniu w analizowanej sprawie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Organ drugiej instancji przechodząc następnie do kwestii dotyczącej braku uznania J. T. za stronę postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wyjaśnił, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu lub jego części są podmioty wymienione w art. 61 Pr. bud., który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W myśl art. 5 ust. 2 Pr. bud., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Tymczasem J.T. nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 48. Z tych więc względów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] r. Jednocześnie PINB podkreślił, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie miała wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. J.T. wniósł o uchylenie postanowienia [...]WINB podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a.; art. 77 k.p.a.; nierozpoznanie istoty sprawy polegającej na nieustaleniu czy dokonany komin i palenisko są zgodne z Polskimi Normami, rozporządzeniem i innymi przepisami prawa, czy komin/palenisko w sposób pośredni lub bezpośredni narusza prawo własności skarżącego J.T., w konsekwencji wnikliwej analizy czy dochodzi do naruszenia przepisów o ochronie własności wskazany w k.c. w art. od 140 do 154 k.c.; art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż J.T. nie przysługuje interes prawny, a co za tym idzie status strony postępowania, podczas gdy skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na treść postanowienia i pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu; art. 61 ust. 1 Pr. bud. poprzez uznanie, iż stroną postępowania wszczynanego na podstawie art. 66 Pr. bud. jest wyłącznie osoba, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. B. 46B w Ł. - nieruchomości sąsiadującej, a jednocześnie osobą na której wniosek organ wszczął postępowanie z urzędu. Dnia [...] stycznia 2020 r została wydana decyzja umarzająca postępowanie (niedoręczona skarżącemu), a po niej postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego powyższa decyzja jest wadliwa, gdyż stan techniczny budynku przy ul. B. 48 w Ł. nadal budzi zastrzeżenia. Jego zdaniem organ wadliwie pozbawił go statusu strony tego postępowania i uniemożliwił zapoznanie się z motywami wydanej decyzji. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 61 i 66 Pr. bud. i na tej podstawie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Tymczasem skarżący powoływał się na przepisy art. 140 i 144 k.c., które w powiązaniu z przepisami prawa budowlanego w konkretnych okolicznościach sprawy wskazują, że jest on uprawniony do działania w sprawie w charakterze strony.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie podkreślił, że przy piśmie z 10 lipca 2020 r. przekazano do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie J. T., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r., nr [...], znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2020 r., umarzającej w całości postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. (373/2, obr. ew. [...]) w Ł. stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w niniejszej sprawie w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zakazanie właścicielom posesji używania paleniska i komina znajdującego się w bezprawnie rozbudowanej części domu stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że w procedurze administracyjnej zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Przywołane unormowanie, stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku (podania) przez osobę niebędącą stroną. Drugą natomiast jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te niewątpliwie nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, nie mniej jednak w piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym bądź też w sytuacji, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny. W postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1395/16, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 927/20, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 977/15, z 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/141510890, z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14, Olsztynie z 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 880/15, Łodzi z 10 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 845/15, 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 405/19, 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 29/19, 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 356/18, 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1031/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż pismo skarżącego z 2 lipca 2019 r., którym domagał się on wszczęcia postępowania w trybie art. 66 Pr. bud., stanowiło impuls do uruchomienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z urzędu postępowania w trybie art. 66 ust. 2 Pr. bud. Rzeczone postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], znak: [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.), umarzającą w całości postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. 48 (373/2, obr. ew. [...]) stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W postępowaniu tym skarżący nie posiadał przymiotu strony, o czym został poinformowany przez organ. Zgodzić się zatem trzeba, z organem drugiej instancji, że zakończenie sprawy wskazaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2020 r. stanowi bez wątpienia inną uzasadnioną przyczynę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 927/20 przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Zakończenie sprawy decyzją obejmuje, tak jak stanowi o tym art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie, zamykając dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania. Decyzja o umorzeniu z przyczyn przedmiotowych wynikających z zastosowania do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego kończy postępowanie w sprawie. Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości i dopóty nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana w trybie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie i rozstrzyganie sprawy decyzją. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie jest rozstrzygnięciem, które korzysta z ochrony trwałości, a zatem wydanie w tożsamej sprawie decyzji obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego).

W realiach rozpatrywanej sprawy, jak trafnie oceniły organy obu instancji, wystąpiła także przesłanka podmiotowa, wykluczająca prawną możliwość uruchomienia postępowania, bowiem skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Pr. bud. Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że tryb postępowania ustalony w art. 66 Pr. bud. służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Pr. bud, jakie ustawodawca nałożył wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Z tego też względu określone w art. 66 Pr. bud. nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania lub użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, że stronami postępowania prowadzonego, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (vide: wyroki NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1395/16).

W kontrolowanej sprawie kwestią niesporną pozostaje fakt, że skarżący nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości przy ul. B. 48 w Ł., dz. nr [...], względem której żądał od organów nadzoru budowlanego uruchomienia postępowania w trybie art. 66 Pr. bud. Co prawda z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J.T. został uznany za stronę toczącego się postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego, niemniej jednak z faktu tego nie można automatycznie wywodzić jego interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym, na podstawie art. 66 Pr. bud.

Odnosząc się w związku z powyższymi uwagami do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że kierowane są one zasadniczo pod adresem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., która nie podlega kontroli tutejszego Sądu. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi J.T. uczynił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odmawiające wszczęcia postępowania. Zatem przy ocenie legalności kontrolowanego postanowienia Sąd nie był uprawniony do ferowania poglądów natury merytorycznej.

Za chybione Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 61 Pr. bud. w zw. z art. 66 Pr. bud. Podkreślić trzeba, że organ nadzoru budowlanego weryfikując wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania na podstawie art. 66 Pr. bud. nie miał obowiązku oceniać, czy komin i palenisko zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i Polskimi Normami. Jego ustalenia ograniczały się wyłącznie do zweryfikowania przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., co też organy obu instancji prawidłowo uczyniły, wydając poddane kontroli Sądu postanowienia.

Skoro zatem organy administracyjne obu instancji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa, Sąd zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dc