Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1640/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Nr VII/56/2019 Rady Gminy Radziemice z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutów jednostek pomocniczych Gminy Radziemice – Sołectwa: Radziemice – Wola Gruszowska, Kowary, Lelowice, Wierzbica, Dodów, Wrocimowice, Przemęczany, Obrażejowice, Łętkowice-Kolonia, Błogocice, Smoniowice, Łętkowice, Kaczowice, Kąty, Zielenice, Przemęczanki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie pismem z dnia 19 października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr VII/56/2019 Rady Gminy Radziemice z dnia 25 kwietnia 2019 roku w sprawie: przyjęcia Statutów jednostek pomocniczych Gminy Radziemice – Sołectwa: Radziemice - Wola Gruszowska, Kowary, Lelowice, Wierzbica, Dodów, i Wrocimowice, Przemęczany, Obrażejowice, Łętkowice-Kolonia, Błogocice, Smoniowice, Łętkowice, Kaczowice, Kąty, Zielenice, Przemęczanki. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) istotne naruszenie prawa, a to art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw wymienionych w załącznikach do uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw; 2) istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3, 4, 5 oraz art. 36 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w poszczególnych statutach Sołectw poprzez: – nadanie w § 12 ust. 2 Statutów Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wybierania Sołtysa, Zastępcy i Rady Sołeckiej; – wprowadzenie w § 14 ust. 1 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania; – umocowanie w § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutów Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej; – ustanowienie w § 3 oraz § 4 oraz § 16 oraz § 7 ust. 3 i 5, oraz § 10 ust. 3b oraz § 12 ust. 1 i 2 Statutów organu w postaci Zastępcy Sołtysa; – brak enumeratywnego wskazania w § 5 ust. 2 Statutów zadań przekazanych Sołectwu do realizacji; – brak enumeratywnego wskazania w § 12 i § 17 Statutów, a jedynie przykładowe kompetencji Zgromadzenia Wiejskiego oraz Sołtysa i odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawowych, – ustanowienie w § 9 Statutów zasady tajności głosowania w sprawach personalnych oraz Zebrania Wiejskiego do przeprowadzenia głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej; – brak uregulowania w Statucie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa, a jedynie poprzestanie na wskazaniu jednostek sprawujących nadzór i kontrolę. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżony akt prawa miejscowego został podjęty bez uchwały regulującej zasady oraz tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych. Informacje na temat konieczności zmiany statutów oraz możliwości wniesienia uwag do projektów zostały przekazane mieszkańcom podczas zebrań wiejskich, na których wybierano sołtysów. Natomiast zawiadomienia mieszkańców o terminach poszczególnych zebrań zamieszczane były na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach. Nie sposób stwierdzić, by taki sposób procedowania stanowił skuteczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w sprawie projektów statutów sołectw. Rada Gminy Radziemice nie przyjęła obligatoryjnej uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Przeprowadzone konsultacje miały w istocie charakter pozorny, bowiem polegały jedynie zawiadomieniu "obecnych" na zebraniach mieszkańców o istnieniu projektów statutów oraz możliwości wnoszenia ewentualnych uwag. Taki sposób procedowania nie gwarantował powszechności konsultacji. Wpisane miał on wykluczenie części mieszkańców w udziale w konsultacjach. Okoliczności tej dowodzą wpisy w protokołach z zebrań. Analiza tych zapisów wskazuje, iż w zebraniach uczestniczyło zazwyczaj kilkanaście procent uprawnionych. Wobec tego nie sposób twierdzić, że zainteresowani mieszkańcy mieli możliwość wcześniejszego zapoznania się z projektami statutów w celu przeprowadzenia rzeczywistej debaty i wniesienia poprawek. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą przeprowadzone konsultacje muszą mieć rzetelny i rzeczywisty charakter. Nie można uznać, by działanie polegające jedynie na poinformowaniu obecnych na zebraniach mieszkańców o istnieniu projektów statutów i możliwości wniesienia do nich uwag wyczerpywało znamiona rzeczywistego zapoznania mieszkańców z projektami statutów jednostek pomocniczych gminy. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami nie może również polegać jedynie na zapoznaniu z projektem wybranych uczestników zebrania wiejskiego. W związku z brakiem przeprowadzenia rzeczywistych konsultacji treści statutów sołectw z mieszkańcami zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem tj. art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w całości.

Dalej Prokurator wskazał, że krytycznie należy odnieść się również do treści statutów sołectw stanowiących załączniki do uchwały. Jako przekraczające upoważnienie ustawowe należy ocenić postanowienia § 12 ust. 2 Statutów, z których wynika, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, nadane zostały kompetencje do wyboru Sołtysów i członków Rad Sołeckich. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia Zebrania Wiejskiego do wybierania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Wskazane przepisy statutów są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Rada Gminy wyszła poza przyznaną jej delegację ustawową z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc w § 14 ust. 1 statutów wymóg w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa. Przyjęła bowiem, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania (odesłanie do § 8 ust. 1 statutów). Z treści art. 36 ust. 2 ustawy wynika, że sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa.

W ocenie Prokuratora, uznać należy za nieuprawnione przyznanie Sołtysowi § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutu funkcji Przewodniczącego Rady Sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Zgodnie z tym unormowaniem zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, a sołtys wykonawczym. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Tym samym Rada Gminy nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale. Istotne zastrzeżenia budzą także zapisy statutów zawarte w § 3 oraz § 4 oraz § 7 ust. 3 i 5 oraz §10 ust. 3b oraz § 12 ust. 2 § 13 oraz 16 oraz statutów, dotyczące ustanowienia Zastępcy Sołtysa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys. A w myśl ust. 2 to sołtys jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei w ust. 3 stwierdzono, że sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Ustawa zatem nie przewidziała kompetencji do wybiera poza sołtysem innego organu wykonawczego sołectwa. Rada Gminy przekroczyła wobec powyższego delegację ustawową, powołując instytucję zastępcy sołtysa. Jako sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ocenić trzeba zapisy § 5 ust. 2 Statutów. Zgodnie z unormowaniem ustawowym Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Tymczasem Rada Gminy uchwalając, że: Zadania Sołectwa obejmują w szczególności: (...), w żaden sposób nie wskazuje z wymaganą precyzją ani konkretnego zadania, ani sposobu jego realizacji. Nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku ujęcia przepisem prawa miejscowego zadań, które należeć miałyby do kompetencji Sołectwa.

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy Radziemice naruszyła także art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując § 12 oraz § 17 przykładowe kompetencje Zebrania Wiejskiego i Sołtysa. Niewłaściwym było użycie w tych unormowaniach sformułowań: "w szczególności". Zadania organów sołectwa, winny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa, w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Ustawodawca przewidując w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 powołanego przepisu wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Rada Gminy z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła w § 9 Statutu odstępstwa od zasady jawności głosowania. Określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Rada wykroczyła zatem poza granice ustawowej delegacji. Analiza treści § 22 Statutu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy formułując go nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 5 uregulowania form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa. Ograniczyła się w nim jedynie do wskazania jednostek oraz organu, które czuwają nad prawidłowością działalności jednostki pomocniczej. Brak jest natomiast przepisu regulującego formy sprawowania kontroli i nadzoru. Nie dopełniono zatem nałożonej przez ustawodawcę powinności na Radę Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radziemice wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie tylko i wyłącznie niektórych zapisów. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że analiza Prokuratora dotycząca sprzeczności uchwały z art. art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, albowiem mieszkańcy podczas zebrań zostali poinformowani o zakresie zmian w projektowanej uchwale w stosunku do uchwały wówczas zobowiązującej. Zostali też poinformowani o możliwości zapoznania się ze szczegółami projektu i zgłaszaniu uwag. Wieloletnie doświadczenie współpracy z mieszkańcami gminy uczy, że to najlepsza forma przeprowadzania konsultacji. Wszelkie inne formy ograniczające się do ogłoszenia w gazecie, zamieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej z prośbą o kierowanie uwag na określony adres e- mail nie sprawdziły się. Najlepszą formułą jest prowadzenie tych konsultacji podczas zebrań wiejskich. W związku z tym argument o braku rzeczywistych konsultacji społecznych treści statutów nie jest trafny.

Zdaniem organu, również zarzuty Prokuratora co do samej treści uchwały są nie trafione. Wedle Prokuratora Rada Gminy wyszła poza delegację ustawową określoną w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc w § 14 ust 1 statutów wymóg kworum do wyboru organów sołectwa. Nie sposób zgodzić się z taką interpretacją. Żaden przepis nie zabrania wprowadzenia kworum do wyboru władz. Inna sprawa, że to istotny element mobilizujący i zachęcający lokalną społeczność do udziału w zebraniach wiejskich. Powołany przepis art. 36 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest regulacją kompletną dotyczącą wymogów ważności zebrania wiejskiego, ani też w ogóle nie reguluje zagadnienia ważności takiego zebrania wiejskiego. Regulacja ta jedynie bowiem wyjaśnia, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Rada Gminy była uprawniona do podjęcia zakwestionowanej regulacji, warunkującej ważność Zebrania Wiejskiego od osiągnięcia odpowiedniego w jej ocenie kworum. Podmiot ustalający statut jednostki pomocniczej korzysta ze znacznej samodzielności w zakresie kreowania ustroju takiej jednostki, aż do granic sprzeczności z wyraźnymi przepisami ustaw.

Zdaniem organu, zarzut, że nieuprawnione jest przyznanie sołtysowi funkcji Przewodniczącego Rady Sołeckiej, jest także niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie Gminnym to statut określa kompetencję i strukturę jednostek pomocniczych. Skoro więc rada Sołecka ma wspomagać Sołtysa w działalności, to logicznym jest ustanowienie funkcji Przewodniczącego tejże Rady w osobie Sołtysa, która będzie organizować i prowadzić pracę Rady. Również zarzut podniesiony w skardze dotyczący ustanowienia zastępcy sołtysa jest nietrafny. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące statutu sołectwa dają kompetencję Radzie Gminy w zakresie ustalenia kompetencji i struktury. Rada gminy nie stanowi nowych organów sołectwa i takim organem nie jest zastępca sołtysa. Ustanowienie funkcji zastępcy sołtysa jest przewidziane tylko i wyłącznie na wypadek zaistnienia szczególnych okoliczności, kiedy Sołtys nie może pełnić swojej funkcji. Ma to istotne znaczenie w zakresie ciągłości działania organów sołectwa. W skardze również skarżący wskazuje, że w statucie jednostki pomocniczej powinien zostać określony w szczególności zakres zadań przekazywanych jednostce oraz sposób ich realizacji. Wedle organu ocena skarżącego, że Rada Gminy nie wskazała z wymaganą precyzją ani konkretnego zadania ani sposobu jego realizacji, jest tylko i wyłącznie subiektywną oceną skarżącego.

W ocenie organu, zarzut, iż w § 12 i 17 Statutu kompetencje Zebrania Wiejskiego został uregulowany w sposób sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 3ustawy o samorządzie gminnym, również nie jest trafny. Ustawodawca w art. 35 ust. 1-3 u.s.g. upoważnił radę gminy do określenia wyłącznie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej w odrębnym statucie, ustanowił otwarty katalog elementów, które taki statut może regulować, a jednocześnie wskazał te elementy treści statutu, które taki statut musi regulować, i postanowił, iż określa je rada gminy. Te same argumenty należy podnieść odnośnie oceny skarżącego dotyczącej § 22 statutu, iż Rada Gminy nie uregulowała w sposób wystarczający form kontroli oraz organu, które czuwają nad prawidłowością działalności jednostki pomocniczej oraz § 9 statutu w zakresie ustanowienia odstępstwa o zasady jawności glosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2001 r. – organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustanowiony przez ustawodawcę wymóg proceduralny, zawarty w formule "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", powinien być spełniony z uwzględnieniem dyspozycji art. 5a ust. 2 u.s.g. – przepis ten stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 756/21, CBOSA).

Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g., a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 25 kwietnia 2019 r. nie było w obrocie prawnym uchwały ustalającej na terenie Gminy Radziemice zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wynika to zarówno z przedłożonej dokumentacji, jak i z odpowiedzi na skargę, w której opisano czynności podejmowane podczas zebrań wiejskich. Zatem w istocie nie zostały przeprowadzone wymagane prawem konsultacje społeczne projektów statutów z mieszkańcami sołectw.

Z analizy przedłożonych do akt protokołów z zebrań wiejskich wynika, że kwestia statutów była na ogół wzmiankowana w ramach wolnych wniosków. Zdaniem Sądu, podzielić należy zreferowane wyżej stanowisko Prokuratora, że – abstrahując od braku uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji – czynności podejmowane na zebraniach wiejskich – również w sensie czysto faktycznym nie miały znamion rzeczywistych konsultacji społecznych.

Podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami stanowi – w ocenie Sądu – istotne naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 35 ust. 1 in fine u.s.g., które samo przez się stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości. Skoro pierwszy, najdalej idący zarzut skargi, nawiązujący do procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, okazał się zasadny, to zbędne stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi, zrelatywizowanych do poszczególnych postanowień odnośnego aktu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.