Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1501/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz(spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac konserwatorskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania X z siedzibą w R. od decyzji Kierownika Delegatury w E. działającego z upoważnienia [...] Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazującej X wykonanie prac w budynku leśniczówki i budynku gospodarczym-oborze, stodole, budynku pieca chlebowego w miejscowości Z., w terminie do [...] października 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nakazanych prac i wyznaczył w tym zakresie nowy termin do dnia [...] maja 2012 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. nakazał X z siedzibą w R. w terminie do [...] grudnia 2009 r. wykonanie wskazanych w sentencji decyzji prac remontowo-budowlanych.

Od decyzji powyższej odwołanie złożyło X z siedzibą w R.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że opracowanie ekspertyzy mykologicznej, konstrukcyjno-konserwatorskiej i inwentaryzacji pomiarowo-konserwatorskiej, wykonanie projektu remontu oraz przeprowadzenie remontu budynków wchodzących w skład zespołu leśniczówki nie stanowi prac konserwatorskich ani robót budowlanych.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie miał podstaw do nałożenia takiego obowiązku na X z siedzibą w R.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] nakazał X z siedzibą w R. wykonanie wskazanych prac w budynku leśniczówki i budynku gospodarczym-oborze, stodole, budynku pieca chlebowego w miejscowości Z. gmina [...], w terminie do [...] października 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2010 r. stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowych budynków, przyczyniający się do degradacji chronionej substancji zabytkowej. Podniósł przy tym, że z uwagi na zniszczenia elementów konstrukcyjnych, niezbędne jest podjęcie działań zmierzających do zabezpieczenia budynków przed uszkodzeniem i zniszczeniem. Ponadto konieczne jest zabezpieczenie konstrukcji dachów wskazanych wyżej obiektów oraz statyki budynku stodoły.

Od decyzji powyższej, odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosło X z siedzibą w R., zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych. Ponadto wskazało, że organ pierwszej instancji nie zrealizował dyspozycji zawartych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nakazanych prac i wyznaczył w tym zakresie nowy termin do dnia [...] maja 2012 r. wskazując, że jego zdaniem Kierownik Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O., słusznie i zgodnie ze swoimi kompetencjami i wiedzą wydał nakaz wykonania przedmiotowych prac, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytkowego dworku. Nakazane czynności wynikają ponadto ze stanu technicznego budynków, wskazanym w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie Minister powołał przepis art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela i polega m.in. na zapewnieniu warunków do prowadzenia prac konserwatorskich, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Podkreślił ponadto, że mimo toczącego się postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków zespołu leśniczówki [...], przedmiotowe obiekty nadal objęte są ochrona prawną przez wpis do rejestru zabytków.

Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło X reprezentowane przez pełnomocnika r.pr. M. R., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w E. z dnia [...] stycznia 2011 r., bądź stwierdzenie nieważności obu decyzji w całości z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że obie w/w decyzje dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., którą Kierownik Delegatury WUOZ w E. udzielił pozwolenia na przemieszczenie zabytkowych obiektów "[...]" z miejscowości Z. na polanę leśną naprzeciw kompleksu zabytkowej [...] przy ul. [...] w R.

Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Kierownika Delegatury w E. działającego z upoważnienia [...] Konserwatora Zabytków w O. wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczenia zespołu [...], gmina [...] powiat [...]. Wobec powyższego Kierownik Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. nakazał X - jako zarządcy obiektu - wykonanie prac remontowo-budowlanych w terminie do dnia [...] października 2011 r. Decyzję niniejszą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił jedynie w części określającej termin wykonania nakazanych prac, wyznaczając nowy termin ich wykonania do dnia [...] maja 2012 r., w pozostałym zakresie natomiast utrzymał tą decyzję w mocy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany, przejawiający się tym, że podmiotem odpowiedzialnym za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku tj. aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada zatem na właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się w szczególności do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe (patrz wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09).

W rozpatrywanej sprawie materialną podstawę wydania kwestionowanej decyzji nakazującej X wykonanie prac remontowo-budowlanych zabytku [...], stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Z przepisu tego wprost wynika, że decyzja administracyjna podejmowana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Taka sytuacja nie miała jednak w sprawie niniejszej miejsca. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza pilną potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze, głównym zarzutem strony jest stanowisko, że obie kwestionowane decyzje dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., udzielającą pozwolenia na przemieszczenie zabytkowych obiektów "[...]" z miejscowości Z. na polanę leśną w R.

Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wnioskowania , że obie omawiane decyzje są tożsame.

Wskazane przez stronę "pozwolenie", stanowi w istocie jedynie uprawnienie, z którego strona może skorzystać, ale nie jest do tego w żaden sposób zobowiązana. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., nakazuje natomiast wykonanie wymienionych w niej prac. Jest więc aktem zobowiązującym stronę do danego zachowania. Wskazane zatem przez stronę pozwolenie nie jest tożsame z zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Błędnym jest również pogląd strony skarżącej, że wskazane powyżej pozwolenie, wyklucza wykonywanie prac objętych zaskarżoną decyzją, a co za tym idzie decyzja ta , jak również utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Delegatury w E. z [...] stycznia 2011 r., stały się bezprzedmiotowe bądź nieważne w świetle art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Istnienie w obrocie prawnym obu wymienionych decyzji nie stanowi dla nich wzajemnie żadnej kolizji , wymaga jedynie ich racjonalnego zrealizowania.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury, z bezprzedmiotowością decyzji administracyjnej, o jakiej mówi powyższy przepis, mamy doczynienia wówczas, gdy "wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704). Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Ewentualne obawy strony skarżącej dotyczące możliwości wykonania obu decyzji oraz dotrzymania terminu wskazanego w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć dla Sądu zrozumiałe, nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia.

Podkreślenia jednak wymaga , że w przypadku zaistnienia komplikacji w zakresie faktycznej realizacji obu decyzji, strona może skorzystać z trybu zmiany decyzji administracyjnej przewidzianego w przepisie art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.