Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 646/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...]


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy własne postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił A.K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w M. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nakładającą na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w M. przy ul. [...] (nr dz. [...] i [...]) obejmującej:

- od strony północnej – rozbiórkę rozbudowy o długości 15,43 m i szerokości zmiennej

4,3 m i 3,24 m (od strony działki nr [...]) w zakresie części piwnicznej budynku (P-08 – pokój muzyczny i P – 10 – pokój gimnastyczny), w zakresie pomieszczeń parteru (0-10 – pokój nowy 2, 0-08 – korytarz, 0-09 – pokój nowy 1) oraz poddasza wraz z dachem – oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem czerwonym – "Część dobudowana piętrowa",

- od strony południowej – rozbiórkę rozbudowy w zakresie garażu zagłębionego w terenie, na którym wykonano taras (od strony działki nr [...]), o długości 8,31 m i szerokości 3,63 m, oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym – "Część dobudowana w podziemiu budynku pokryta tarasem",

- od strony zachodniej (ogrodowej) – rozbiórkę rozbudowy o długości 10,34 m i szerokości 6,56 m w zakresie części piwnicznej budynku (P-13 – garaż 3 i P – 12 – pokój 4), na której wykonano taras nr 3 – oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym,

- od strony zachodnio-południowej – rozbiórkę rozbudowy o taras nr 2 o powierzchni A=72,59 m²,

celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. stanu obiektu przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. ([...]) Starosty [...] zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego w M. przy ul. [...] działki nr [...], [...].

3. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że art. 61a kpa dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przyczyny o charakterze podmiotowym istnieją wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nieposiadający przymiotu strony w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej), żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane, żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 kpa i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności, a także takiej decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny sądu administracyjnego.

Organ wskazał, że prawomocnym postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 153/16 WSA w Gliwicach umorzył postępowanie w sprawie skargi na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. ze względu na cofnięcie skargi przez skarżącą - B. N..

Jak stanowi art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 529/12: "Do chwili wydania wyroku strona skarżąca ma wpływ na przebieg postępowania wszczętego z jej skargi, a to oznacza, że może wniesiony przez siebie środek zaskarżenia wycofać, a sąd zobligowany jest wolę strony uwzględnić. Zakres kontroli sądu ograniczony jest w takim przypadku do zbadania, czy zachodzą okoliczności wskazujące, że cofniecie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności."

Ponadto ustalenie, że cofnięcie zmierza do obejścia prawa lub powodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych nieważnością, następuje na podstawie całokształtu okoliczności sprawy (v. Bogusław Dauter, Komentarz do art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opublikowano: WK, 2016).

Organ podniósł, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia WSA w Gliwicach stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na niedopuszczalność cofnięcia skargi. Tym samym umorzenie postępowania nie spowodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności.

Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ponieważ WSA w Gliwicach nie dopatrzył się okoliczności wskazujących na możliwość utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, GINB prawidłowo postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Ponadto, w ocenie GINB, skarżący nie wskazał okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.

Odnosząc się do zarzutów strony organ zauważył, że sąd umarzając postępowanie w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 153/16 uznał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa. Sąd nie był przy tym związany zarzutami skargi, ale weryfikował decyzję w jej całokształcie. Przedmiotem postępowania sądowego przywołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (sygn. akt II SA/Gl 152/16) była skarga A. K. na tę samą decyzję co w postępowaniu sądowym o sygn. akt II SA/Gl 153/16 – tj. decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Przyczyna odmowy wszczęcia postępowania przez GINB w zaskarżonej decyzji miała charakter przedmiotowy, a kwestia podmiotu wnoszącego skargę do sądu pozostaje bez znaczenia.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB wniósł A. K..

Zarzucając postanowieniu:

1) istotne uchybienia przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 kpa – zasadom ogólnym postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia bez koniecznej, dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego, a to w szczególności istoty, treści skarg w sprawach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach II SA/Gl 152/16 oraz II SA/Gl 153/16, kierunku i zakresu zaskarżenia, zakresu związania Sądu granicami zaskarżenia, daty i okoliczności cofnięcia odwołania (skargi) przez B. N., relacji czasowej pomiędzy odrzuceniem skargi A. K. a cofnięciem skargi przez B. N.,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 170 ppsa przez przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 153/16 rozpatrywana była de facto skarga A. K., że miał on legitymację do zaskarżania postanowień wydanych w ww. postępowaniu ergo jakiejkolwiek możliwości przeciwdziałania cofnięciu skargi,

2) obrazę przepisów kpa poprzez ich niezastosowanie, mimo przystawania stanu faktycznego:

a) art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa mimo zobligowania organu do rozpoznania żądania A.K. co do istoty rzeczy (merytorycznie)

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w M. nakładającą na A.K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w M. przy ul. [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza prawo.

8. Z akt sprawy wynika, że postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia GINB, wskazał, m. in., że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił A.K.. Organ, po rozpatrzeniu złożonego wniosku oraz dokonaniu analizy akt sprawy, zważył, że analiza materiału dowodowego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w M. z dnia [...] października 2015 r.; organ zauważył również, że ww. decyzja organu wojewódzkiego została zaskarżona przez B. N. do WSA w Gliwicach, a następnie w wyniku wycofania skargi przez B. N. - WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. umorzył postępowanie sądowe; następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże, sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności; organ wskazał również, że w przypadku, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę na decyzję administracyjną i sąd administracyjny wydał postanowienie o umorzeniu postepowania, to takie orzeczenie sądu wiąże organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie, w szczególności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, stosownie do art. 170 ppsa; organ podkreślił również, że uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne oznacza, że WSA w Gliwicach nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. była dotknięta wadą nieważności, natomiast próba stwierdzenia nieważności decyzji, badanej uprzednio przez Sąd, byłaby niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że organ rozpatrywał złożony wniosek i analizował akta sprawy, co prowadzi do wniosku, że sprawa dla organu nie była oczywista, i "na pierwszy rzut oka" nie można było stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, skoro złożony przez A.K. wniosek wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego, które organ najpierw przeprowadził, a następnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61a § 1 kpa.

9. Stwierdzić należy, że zarówno odmowa wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 kpa, jak i umorzenie postępowania - art. 105 § 1 kpa, są to instytucje procesowe zbliżone do siebie w skutkach, które prowadzą do niezałatwienia merytorycznego sprawy, a które organ ma obowiązek zastosować w razie stwierdzenia braku któregokolwiek z elementów określających indywidualną sprawę administracyjną załatwianą przed organami administracji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że celem art. 61a kpa jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. II OSK 2671/13, Lex nr 1982821).

W uzasadnieniu wniosku A.K. z dnia [...] października 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wskazał, że decyzja [...] WINB nie została poddana kontroli instancyjnej, z uwagi na fakt, iż skargę [[...]] do WSA [w Gliwicach] odrzucono, a skarżącemu terminu do jej wniesienia nie przywrócono, i decyzja [...]WINB nie podlegała kontroli instancyjnej, stanowi decyzję ostateczną, która – zdaniem wnioskodawcy – jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad porządku prawnego, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na fakt, że wykonanie rozbiórki prowadzić będzie do rozebrania budynku w tej części, która została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest zasadny. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, GINB w postanowieniu zarówno z dnia [...] grudnia 2016 r. jak również w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nie wykazał oczywistości przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, oraz, przekroczył granice wstępnej analizy wniosku A.K., bowiem prowadził postępowanie bez wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie odmówił wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2017 r. I OSK 693/17 (LEX nr 2394062) stwierdził, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym - oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, ze wstępnej analizy wniosku nie wynika, że w sprawie istnieją oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym czy podmiotowym, które nakazywałyby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak uczynił to GINB w zaskarżonym postanowieniu.

10. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, stwierdził, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Uchwałą tą niniejszy skład orzekający jest związany, stosownie do art. 269 § 1 ppsa.

Podkreślić należy, że z kontrolowanego przez Sąd postanowienia, nie wynika, aby w sprawie został wydany jakikolwiek wyrok sądu, którym skarga została oddalona, lecz organ, odmawiając A.K. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej na niego obowiązek rozbiórki rozbudowanej części domu – uzasadnił to postanowienie tym, że B.N. zaskarżyła decyzję rozbiórkową do WSA w Gliwicach, a następnie skargę wycofała, a wobec wycofania skargi – WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. umorzył postępowanie sądowe. Wynika z tego, że w związku z przedmiotową decyzją rozbiórkową nie został wydany żaden wyrok sądu, bowiem skarga na tę decyzję – innej osoby, nie strony - na którą nałożono obowiązek rozbiórki, została wycofana, wobec czego postępowanie sądowe zostało umorzone. A zatem, w niniejszej sprawie nie zapadł żaden wyrok sądu oddalający skargę na decyzję rozbiórkową.

Nie budzi zatem wątpliwości, mając na uwadze cytowaną wyżej uchwałę, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione – obecnie - przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 kpa, wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. Uznanie zaś, że decyzja nie narusza prawa, czyli nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, a nie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jednoznacznie przesądza, że decyzja, której dotyczy żądanie strony, nie jest dotknięta wadą nieważności. Pewności takiej natomiast nie zapewnia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśnić należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r. II OSK 1087/11 (LEX nr 1234059) stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. I OSK 821/15 (LEX nr 2299225), odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zasadniczo zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 841/15, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (LEX nr 2248195).

W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, szczegółowo tego nie wyjaśniając, co w świetle przytoczonych wyżej wyroków NSA a w szczególności uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, jest niewystarczające.

11. Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 61a § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.