Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 936/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 13a ust.6 i 7
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 3, art. 17, art. 20 ust. 4 i 6, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 8, art. 106 par. 1 - 2 i par. 5, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 roku sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], a także decyzjami z dnia [...] nr [...] oraz nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił W. M. ustalenia warunków zabudowy dla poszczególnych inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (dla każdej z nich), przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych nr 26/3, 26/2, oraz 26/1 w obrębie [...] w Ł. kolejno przy ul. B. [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie są spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Od powyższej odwołanie złożył W. M., którego zdaniem w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia tj. przy ulicy B. [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełniony został zatem warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

Po drugie tereny planowanych inwestycji mają dostęp do drogi publicznej tj. ulicy O. (drogi powiatowej) jak również ulicy S. (drogi krajowej), przez ulicę Ł. (drogę wewnętrzną). Jednocześnie kompletnie wbrew twierdzeniom organu I instancji ulica B. w Ł. nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną, co potwierdza wprost pismo Miejskiego Ośrodka Dokumnetacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia [...] [...]. Tym samym ta droga nie musi spełniać wymogów dotyczących drogi publicznej. A co najważniejsze zdaniem odwołującego się, warunkiem nie jest zachowanie wymogów drogi publicznej, tylko sam dostęp do drogi publicznej.

Po trzecie w ocenie W. M. organ pierwszej instancji po raz kolejny uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisem § 65 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] pomimo tego, iż w wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że przedmiotowe działki położone są na terenie Otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] i zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] - zapisy planu mają charakter postulatywny, a więc mają charakter jedynie sugestii, a tym samym planowana inwestycja nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi. W zaskarżonej decyzji zostało to zignorowane. Poza tym zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody plan ochrony parku krajobrazowego może zawierać ustalenia tylko do studiów, miejscowych planów, planów województw, wód i mórz, ale nie do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym brak podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji, które nie są niezgodne z przepisami odrębnymi.

Według W. M. Prezydent Miasta Ł. naruszył § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadził ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Wreszcie zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a., ponieważ bez podstawnie uznał, że "rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] powstała w 2003 r. bez zgody właściwego urzędu", a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie świadczy o zachowaniu zgodnym z tymi przepisami. Przede wszystkim organ błędnie ustalił, iż w złożonym wniosku inwestor występuje o zabudowę zagrodową ponieważ w piśmie z dnia 24 września 2009r. inwestor sprecyzował złożony wniosek wskazując, że wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmujących, na każdej z wnioskowanych działek, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budynku gospodarczego tzn. bez zabudowy zagrodowej.

Na tej podstawie W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] o nr [...], [...] oraz [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (dla każdej z nich), przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych nr 26/3, 26/2, oraz 26/1 w obrębie [...] w Ł. kolejno przy ul. B. [...], [...] i [...].

Organ II instancji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wynikające z przepisów szczególnych warunki i wymagania w zakresie ochrony i ładu przestrzennego oraz warunki w zakresie ochrony środowiska, a także wymagania dotyczące ochrony praw osób trzecich. Decyzję wydano po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Dokonując natomiast analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium ustaliło, iż tereny planowanych inwestycji wchodzą w skład otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] i znajdują się w sąsiedztwie Lasu [...]. Przedmiotowe działki usytuowane są w strefie N w jednostce obejmującej obszary o dominującej funkcji rolnej w przewadze niezabudowanej lub z rozproszoną zabudową. Zgodnie z zapisami § 65 ust 2 lit f rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wyklucza się z możliwości lokalizacji zabudowy zagrodowej dla terenów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie dużych kompleksów leśnych o powierzchni powyżej 10 ha. Mając na uwadze § 1 pkt 3 ww. planu stwierdzić trzeba, że ustalenia planu ochrony wiążą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy. Stosownie jednak do zapisu § 1 pkt 4 ustalenia ochrony planu dla obszaru otuliny Parku mają charakter postulatywny. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że uznanie mocy wiążącej zapisów planu ochrony dopuszczalne jest wyłącznie dla Parku Krajobrazowego Wniesień [...], zaś dla otuliny Parku, zapisy te mają charakter niezobowiązujących sugestii.

Z kolei analiza kontynuacji funkcji i parametrów planowanej zabudowy, dokonana na podstawie uwzględnienia terenów otaczających przedmiotowe nieruchomości i położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym spowodowała, iż parametry zabudowy dla wnioskowanych terenów ustalono w oparciu o parametry istniejącej zabudowy na działkach o nr 26/4 i 25/3.

Organ II instancji stwierdził również, iż tereny planowanych inwestycji mają dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną tj. ulicę B.

Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i dlatego orzekło, jak w decyzjach.

Na decyzje organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Prokurator Okręgowy w Ł. zarzucając jej po pierwsze naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był wystarczający do podjęcia decyzji co do istoty sprawy, w wyniku czego stwierdzono łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z niezgodną z przepisami zabudową działki położonej przy ul. B. [...], której parametry stanowiły podstawę do ustalenia parametrów zabudowy dla wnioskowanego terenu i ustaleniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, co zostało pominięte w uzasadnieniu decyzji, choć mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie strona skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisu art. 106 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] uzgadniającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, to jest z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. oraz Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Ł..

Prokurator Okręgowy w Ł. zwrócił także uwagę na to, iż w decyzji z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej i w tym kierunku uzasadniał swoje stanowisko, zaś inwestor ostatecznie nie wnosił o zabudowę zagrodową. W uzasadnieniu decyzji Kolegium brak jest natomiast odniesienia się do tej niezgodności, zaś cytując w uzasadnieniu decyzję organu I instancji, pominięto zapis o zabudowie zagrodowej.

Strona skarżąca podniosła dodatkowo, iż w sytuacji gdy materiał dowodowy, w oparciu o który orzekał organ I instancji, okazał się niekompletny, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie było bowiem podstaw do uzupełnienia brakujących dowodów przez organ odwoławczy. Z tej ostatniej możliwości organ odwoławczy powinien korzystać w wyjątkowych przypadkach, zwłaszcza gdy uzupełniające dowody mają dotyczyć okoliczności mniej istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy lub okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Uzupełnienie materiału dowodowego, we wskazanym wyżej zakresie, sprzeciwia się zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dość, że samo zwróciło się do właściwego organu o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., to na dodatek wydało decyzję, opierając się na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wobec którego został wniesiony, lecz jeszcze nie rozpatrzony środek prawny. Na powyższe postanowienie zostało bowiem złożone przez Miasto Ł. zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które do chwili obecnej nie zostało rozpatrzone.

Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) dlatego w tych warunkach należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 106 § 1 K.p.a., co daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło

o oddalenie skargi. Natomiast w odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest stwierdzenie legalności obiektów budowlanych istniejących w obszarze analizowanym. Nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że zabudowa istniejąca na działce przy ul. B. [...] była niezgodna z przepisami. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji stwierdza jedynie, że jest to zabudowa zagrodowa powstała na terenach wykorzystywanych rolniczo.

Odnosząc się natomiast do kwestii zażalenia złożonego przez organ I instancji na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. uzgadniającego warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazać należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może stawiać siebie w sytuacji procesowej tożsamej do sytuacji obywatela, gdyż w świetle zasad postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest to niedopuszczalne.

Pismem z dnia 19 października 2010r. uczestnik postępowania W. M. udzielił odpowiedzi na skargę, w której uznał naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. za bezzasadne bowiem w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. merytorycznie rozpatrzyło sprawy z wniosku o warunki zabudowy nie musiało się odnosić do nieistotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia decyzji kwestii niezgodnej z prawem zabudowy na działce 26/4 w Ł. przy ul. B. [...]. Analiza urbanistyczna dokonana przez organ II instancji oraz znajdujące się w aktach dowody zebrane w toku postępowania były wystarczające do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, zatem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy było zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza tym uczestnik postępowania oświadczył, że zabudowa na działce 26/4 w Ł. przy ul. B. [...] jest legalna, a sam Prokurator nie przedstawił żadnych dowodów na twierdzenie przeciwne.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. W. M. stwierdził, że zażalenie na postanowienie uzgadniające mogła złożyć jedynie strona postępowania. Gmina Miasto Ł. nie była stroną tego postępowania (postępowania uzgodnieniowego), a więc nie była uprawniona do złożenia zażalenia.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2010r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. M. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji złożył uzupełnienie wniosku, co do charakteru zabudowy, wnosząc o ustalenie warunków na zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Wyjaśnił ponadto, iż ulica B., do której przylega działka jest drogą wewnętrzną, drogami zaliczonymi do kategorii dróg publicznych są ulica S. i O., dostęp do tych dróg publicznych jest poprzez ulicę B. i ulicę Ł.

Na tej samej rozprawie Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Łd 937/10 i II SA/Łd 938/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 936/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie są zasadne i dlatego należało je oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie jedną z kwestii spornych, wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p, bowiem objęte wnioskami inwestora działki położone są w strefie N ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. W strefie tej realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna po spełnieniu warunków przewidzianych w § 65 pkt 5 lit a i b rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], a ustalenia, dotyczące ochrony tego Parku, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy zaistniała potrzeba wyjaśnienia, czy samo rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy odrębne, przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.

Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, przychyla się w tej kwestii do stanowiska Samorządowgo Kolegium Odwoławczego w Ł. wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony.

W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma, zatem, jeśli brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwość kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

W art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych art. 20 ust. 6 ustawy. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych niż wymienione we wskazanym przepisie.

We wspomnianym art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Budownictwa dotyczą zakazy:

1. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

2. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej,

3. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy budynku gospodarczego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

Skoro w ustawie przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organ administracji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie składu orzekającego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej polegający na naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania przez niewyjaśnienie okoliczności związanych z niezgodną z przepisami zabudową działki przy ulicy B. [...], której parametry stanowiły podstawę do ustalenia parametrów zabudowy dla wnioskowanych terenów i ustalenia realzacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Zgodnie z ust. 6 art. 61 u.p.z.p. rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wymieniona wyżej analiza ma uwzględniać zatem istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, czyli zabudowę znajdującą się aktualnie w obszarze analizowanym. Decydują w tym przypadku okoliczności faktyczne, a nie prawne. Należy zatem stwierdzić, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy kwestia samowoli budowlanej jest obojętna, gdyż nie jest przedmiotem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia samowoli budowlanej, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Nie zasługuje również na uznanie, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 106 § 1 K.p.a., bowiem zgodnie z § 5 powołanego przepisu zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zatem prawo do zaskarżenia takiego postanowienia służy wyłącznie stronom postępowania, nie przysługuje natomiast organowi administracji, który prowadzi postępowanie i jest jego gospodarzem. W niniejszej sprawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. uzgadniające warunki zabudowy dla planowanych inwestycji wydane zostały w toku postępowania odwoławczego i zostały doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. (jako organowi załatwiającemu sprawę zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a.) oraz W. M. (jako stronie postępowania). Doręczenie natomiast powyższych postanowień jednostce organizacyjnej Prezydenta Miasta Ł. miało jedynie charakter informacyjny, innymi słowy "do wiadomości", zatem możliwość ich zaskarżenia przysługiwała wyłącznie inwestorowi (por. Uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. OPS 1/03 Lec Polonica 363139; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Po 303/08, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt. II SA/Bk 666/2005, Lex Polonica 2285149).

Kolejnym zarzutem, który Sąd uznał za chybiony, jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i niezastosowaniu przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi bowiem wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych sytuacjach. Jako wyjątek nie podlega ono wykładni rozszerzającej. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie w sytuacji, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, które spowodowałyby obowiązek przeprowadzenia postępowania albo w całości, albo w znacznej części. Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 370/07 oraz dnia 13 września 2005r., Lex Polonica 1944709; sygn. akt II SA/Bk 375/05, Lex Polonica 2128855).

Pamiętać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 11 lipca 2006r., a sprawa była więc kilkakrotnie przedmiotem postępowania zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Trudno jest zatem nie dziwić się inwestorowi, że organy administracji działają na jego niekorzyść, skoro przez prawie cztery lata organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były w stanie wydać ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Takie działanie organów z pewnością podważają ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności oraz pogłebiania zaufania obywateli do organów państawa (art. 6 i art. 8 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze skład orzekający nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.