Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 623/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 pkt 65, 77, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 389 pkt 1, art. 396 ust. 1, art. 399
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [....] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w [....] (skarżący) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ odwoławczy) z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzeniu wygaśnięcia wcześniejszej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] (wnioskodawca), organ I instancji decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu, poprzez istniejący wylot, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu Jednostki Wojskowej w [...], do rowu zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr (...) obr. [....].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (..(...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...), działając na podstawie art. 389 pkt 1, art. 393 ust. 4 i 5, art. 397 ust. 3 pkt 2 , art. 401 ust. 1, art. 414 ust. 1 pkt 2, art. 415 pkt 1 oraz art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.):

I. Udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do rowu, poprzez istniejący wylot, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu Jednostki Wojskowej w [...] w ilości:

- maksymalna ilość odprowadzanych wód: 0,258103 m3/s,

- średnia ilość odprowadzanych wód: 15155,82 m3/rok,

- powierzchnia rzeczywista odwadnianej zlewni: 2,7666 ha,

- powierzchnia zredukowana odwadnianej zlewni: 2,52597 ha,

- ilość dni, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rowu: 160 dni,

- współrzędne geodezyjne istniejącego wylotu E-1 Ø600 mm zlokalizowanego na działce ew. nr (...) obręb 0003 B.: X = 5519970.6 Y = 8414315.2.

II. Stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...), udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi istniejącym wylotem zlokalizowanym na działce ew. nr (...) w miejscowości B., gm. [...] oczyszczonych ścieków pochodzących z terenu Jednostki Wojskowej w [...].

III. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone pod następującymi warunkami:

1) Nieprzekraczania w odprowadzanych wodach opadowych lub roztopowych następujących wartości stężeń zanieczyszczeń:

a. zawiesiny ogólne 100 mg/l,

b. węglowodory ropopochodne 15 mg/l,

2) Prawidłowej eksploatacji i utrzymania w dobrym stanie technicznym wszystkich urządzeń związanych z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych,

3) Dokonywania przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających wody opadowe lub roztopowe co najmniej 2 razy w roku. Eksploatacja powinna być zgodna z zaleceniami zawartymi w instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających, a czynności z nią związane odnotowane w zeszycie eksploatacji.

IV. Zgodnie z art. 393 ust. 4 i 5 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia.

V. Pozwolenie wodnoprawne nie zwalnia z obowiązków wynikających z innych przepisów oraz uzyskania niezbędnych prawem decyzji przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych prac.

VI. Pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

VII. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do ziemi wydaje się na okres 30 lat liczony od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

VIII. Zastrzega się prawo nałożenia dodatkowych warunków i obowiązków w terminie późniejszym, jeżeli względy ochrony interesów ludności, gospodarki narodowej lub środowiska uzasadniają taką potrzebę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że objęta wnioskiem usługa wodna polega na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu Jednostki Wojskowej w [...]. Wody opadowe lub roztopowe pochodzą z dachów oraz z nawierzchni utwardzonych, obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, które podczyszczane są w separatorze substancji ropopochodnych UNICON SYSTEM 1-20/200 S3 o sprawności wydzielania węglowodorów ropopochodnych 97%, pojemności osadnika 250 dm3 o pojemności magazynowania 350 dm3. Przedmiotowe wody z terenu objętego opracowaniem odprowadzane za pomocą wpustów deszczowych trafiają do sieci kanalizacyjnej deszczowej wyposażonej w studzienki rewizyjne, a następnie, poprzez istniejący wylot zlokalizowany na działce ew. nr (...) w miejscowości B., do urządzenia wodnego - rowu otwartego. W ocenie organu wylot E-1 jest należycie utrzymywany, a rów jest w dobrym stanie technicznym umożliwiającym swobodny spływ wód, prowadzone są nim wody pochodzące m. in. z przyległych gruntów.

Dalej organ I instancji podał, że w piśmie z dnia (...) października 2019 r. wnioskodawca zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...). Następnie pismem z dnia (...) października 2019 r. nr (...) organ I instancji zawiadomił Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [....] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz o przysługującym prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także do złożenia dodatkowych wyjaśnień mogących mieć znaczenie w sprawie.

Organ I instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że nie ma przeszkód do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie i na warunkach określonych w decyzji. Podstawę techniczną decyzji stanowi przedłożony operat wodnoprawny.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 389 pkt 1 oraz art. 414 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na usługi wodne. W myśl art. 401 u.p.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast stosownie do art. 414 ust. 1 pkt 2 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz został naruszony jego interes prawny i faktyczny. Organ I instancji udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na "odprowadzaniu do rowu" wód opadowych lub roztopowych, nie podając podstawy prawnej kwalifikacji usługi wodnej, na którą wydał pozwolenie wodnoprawne. Rodzaje usług wodnych, na które według ustawodawcy można wydawać pozwolenia wodnoprawne wymienione są w art. 35 ust. 3 pkt 1 - 9 u.p.w. W zbiorze tym nie ma usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rowu.

Ponadto według zaskarżonej decyzji wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane do rowu poprzez istniejący wylot na działce ew. nr (...), której właścicielem, jak i działek przyległych jest skarżący. Według mapy ewidencji gruntów, wypisów z rejestru gruntów oraz zapisów w księdze wieczystej Kw Nr (...) działka ew. nr (...) jest gruntem rolnym o użytku - pastwisko V klasy bonitacyjnej (PsV). Wszystkie działki przyległe są również działkami rolnymi. Na działce ew. nr (...), ani też na działkach przyległych nie ma rowów ani żadnych innych urządzeń wodnych wymienionych w art. 16 pkt 65 u.p.w. Istniejący na działkach jar erozyjny jest naturalnym obniżeniem terenu, dlatego te części działek zostały sklasyfikowane jako pastwisko V klasy bonitacyjnej, a pozostałe części działek są gruntem ornym II klasy bonitacyjnej.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania wielokrotnie wyrażał jednoznaczne stanowisko, że nie wyraża zgody na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu Jednostki Wojskowej w [...] na jego działki. Zarówno organ I instancji jak i wnioskodawca wiedzieli, że nie mają i nie będą mieć praw do działki skarżącego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z jednostki wojskowej, a zatem wobec zapisu pkt IV decyzji ustalenia decyzji nie mogą być realizowane.

Skarżący zarzucił również, że zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 2), gdyż odprowadzanie na grunty rolne systemem kanalizacyjnym wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych zakładów, powoduje degradację i dewastację tych gruntów.

Wreszcie skarżący wskazał, że istnieje realny, poprawny, zgodny z przepisami prawa sposób odprowadzania wód z terenu Jednostki Wojskowej. Na załączniku nr 7 do operatu - Orientacja w skali 1:10000 wskazany jest potok [...] położony w odległości ok. 350 m od istniejącego wylotu odprowadzającego wody na działki skarżącego. Potok ten może być odbiornikiem wód opadowych i roztopowych.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia (...) lutego 2020 r. nr (..(...) organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, zastosował się do uwag i wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia (...) września 2019 r. nr (...)W szczególności w decyzji umieszczono klauzulę zdefiniowaną w przepisie art. 393 ust. 4 u.p.w. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego o nieuwzględnieniu przez organ I instancji faktu, iż właściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest odbiornik wód opadowych i roztopowych, nie wyraża zgody na odprowadzanie do niego ww. wód, organ odwoławczy stwierdził, że w przepisach u.p.w. nie znajduje się norma nakazująca przedkładania organowi administracji zgody właściciela nieruchomości gruntowej, na którą będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód. Udzielane na wniosek strony pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia. Oznacza to, że można starać się o pozwolenie wodnoprawne przed uzyskaniem prawa do nieruchomości, a podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 767/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 790/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 556/16. Organ wyjaśnił przy tym, że pozwolenie wodnoprawne jest wyłącznie decyzją administracyjną i nie reguluje spraw cywilnoprawnych, przez co nie daje możliwości korzystania z gruntów innego właściciela bez jego zgody np. w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących własnością podmiotu korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych na grunty innego właściciela winno skutkować zawarciem stosownej umowy cywilnoprawnej podmiotu korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego z właścicielem gruntu. Brak takiej umowy może skutkować wyłącznie postępowaniem cywilnym na drodze sądowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii kwalifikacji usługi wodnej, na którą zostało udzielone pozwolenie wodno prawne organ odwoławczy wskazał na przepis art. 16 pkt 65 u.p.w., który definiuje pojęcie "urządzeń wodnych" oraz podaje w punkcie a) jako przykład takich urządzeń - rowy. Skoro zatem rowy stanowią enumeratywnie wymienione w przepisach u.p.w. urządzenia wodne, a w treści art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy wskazano, że do usług wodnych zalicza się odprowadzanie do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej, to wniesiony zarzut należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu podważającego status odbiornika wód opadowych i roztopowych objętych pozwoleniem wodnoprawnym organ odwoławczy podkreślił, że problem ten nie był zgłaszany na etapie postępowania wyjaśniającego, natomiast organ oparł swoje rozstrzygnięcie na danych i informacjach przedstawionych w operacie wodnoprawnym. W opracowaniu tym ustalono, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z terenu Jednostki Wojskowej w [....] jest rów otwarty, uchodzący do potoku [...]. Z charakterystyki tego urządzenia wodnego wynika, że posiada słabe właściwości infiltracyjne, co skutkuje tym, że wody opadowe i roztopowe nie zostają w całości odprowadzone do gruntu. Zdaniem organu można zatem przypuszczać, że w trakcie większych opadów deszczu część wód z omawianej zlewni odprowadzana jest do potoku [...]. Ponadto taki sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych funkcjonuje niezmiennie od czasu udzielenia poprzedniego pozwolenia wodno prawnego, tj. co najmniej od 2011 r., a w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajdują się informacje na temat zgłoszonych naruszeń interesów osób trzecich, a w szczególności podmiotów znajdujących się w zasięgu oddziaływania ww. korzystania z wód, powstałych wskutek realizacji uprawnień wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut wskazujący na sprzeczność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stwierdzenie skarżącego o degradacji i dewastacji gruntów rolnych w następstwie odprowadzania do ww. rowu wód opadowych i roztopowych z terenu Jednostki Wojskowej w [...] W przywołanej normie prawnej mowa jest bowiem o jednym z kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych polegającym na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie przedłożono w toku postępowania jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt degradacji gruntów rolnych położonych w sąsiedztwie wylotu kanalizacji deszczowej na działce ew. nr (...). Co więcej, z ustaleń dokonanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że odprowadzane wody opadowe i roztopowe będą spełniać wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Dzięki zastosowaniu na sieci kanalizacji deszczowej separatora substancji ropopochodnych z osadnikiem, stężenia substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach nie będą przekraczać wartości dopuszczalnych ustalonych w przepisach ww. rozporządzenia dla zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych. Organ zaznaczył, że w dotychczas obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym ustalono, iż z terenu Jednostki Wojskowej w [...] wspólnym kolektorem odprowadzane są oczyszczone ścieki stanowiące mieszaninę ścieków z myjni samochodowo- czołgowej, wód opadowych z terenów utwardzonych i z dachów oraz ze szczelnych powierzchni obiektu magazynowania i dystrybucji paliw. Z treści aktualnego operatu wodnoprawnego wynika natomiast, że myjnia samochodowo- czołgowa została przebudowana i obecnie pracuje w obiegu zamkniętym, w związku z czym nie generuje ścieków odprowadzanych do kanalizacji deszczowej. Istniejącym wylotem odprowadzane są zatem wyłącznie wody opadowe i roztopowe z nawierzchni utwardzonej ciągów pieszo-jezdnych i placów manewrowych, dachów budynków oraz nawierzchni utwardzonych obiektów magazynowania i dystrybucji paliw. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto przed wydaniem decyzji organ I Instancji poinformował wnioskodawcę oraz pozostałe strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do zebranych dowodów lub złożenia dodatkowych wyjaśnień, jednak w wyznaczonym terminie żadna ze stron nie zgłosiła uwag do sprawy.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji po uwzględnieniu zaleceń przedstawionych w decyzji z dnia (...) września 2019 r., uwzględnił jako stronę postępowania Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] posiadającą status strony w postępowaniu zakończonym wcześniejszym pozwoleniem wodno prawnym. Natomiast po otrzymaniu oświadczenia wnioskodawcy o zrzeczeniu się uprawnień ustalonych w dotychczas obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym orzeczonym decyzją Starosty [...] z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...), stwierdził wygaśnięcie tej decyzji.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oderwaniu od przepisów art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., z rażącym naruszeniem przepisów § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, oraz z rażącym naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że na działce ew. nr (...), na którą wydano zaskarżone pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z Jednostki Wojskowej w [...], nie ma wód ani urządzeń wodnych w postaci rowu, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tj. mapa ewidencji gruntów, wypisy z rejestru gruntów. W aktach sprawy znajduje się również notatka służbowa spisana dnia (...) czerwca 2019 r. przez pracownika Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w której znajduje się oświadczenie skarżącego, że nie wyraża zgody na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych na działkę ew. nr (...) i pośrednio na działki sąsiednie, ponieważ działki te są pastwiskami trwałymi. Skarżący podkreślił, że zarówno wody jak i urządzenia wodne w postaci rowów są wydzielonymi użytkami według przepisów o ewidencji gruntów i tylko w oparciu o te dokumenty można ustalić rodzaje użytków na nieruchomościach gruntowych.

Zdaniem skarżącego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacja o klauzuli, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż na działce ew. nr (...) i działkach położonych poniżej nie ma żadnych urządzeń wodnych. Organ nie miał więc prawa wydać zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji wobec braku wód lub urządzeń wodnych (w szczególności w postaci rowu) na działce ew. nr 522/6, zaskarżona decyzja rażąco narusza także przepis §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych oraz przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te wprowadzają prawny obowiązek ochrony środowiska, co dotyczy w szczególności gruntów rolnych, a do tej kategorii należą zarówno działka ew. nr (..,), jak i działki z nią sąsiadujące, do których pośrednio (przez ww. działkę) także byłyby odprowadzane wody opadowe lub roztopowe z terenu Jednostki Wojskowej, co jednoznacznie wynika z zalegających w aktach sprawy dokumentów ewidencyjnych, dotyczących tych działek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zgodnie z zarządzeniem z dnia 20 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II Sądu wyznaczona na dzień 10 listopada 2020 r. rozprawa została odwołana, a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia (...) października 2020 r. pełnomocnik procesowy strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz dodatkowo przedstawił dodatkowe twierdzenia i dowody na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uznana za zasadną, niezależnie od oceny trafności zarzutów w niej podniesionych. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę z urzędu podstaw uwzględnienia skargi i wzruszenia kontrolowanych decyzji.

Przeprowadzona kontrola legalnościowa decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wykazała istotne wady materialnoprawne i procesowoprawne, których rodzaj i stopień uzasadniają konieczność wzruszenia kontrolowanych orzeczeń.

Po pierwsze, wyjaśnienia i ostatecznej kwalifikacji wymaga zagadnienie charakteru hydrologicznego odbiornika wód opadowych i roztopowych, do którego w ramach tzw. usługi wodnej mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe z terenu jednostki wojskowej. Z akt sprawy oraz kontrolowanych decyzji wynika, że organy w przedmiotowej sprawie uznały za podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.), co oznacza, że przedmiotem pozwolenia zostało objęte odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano jednak, że wody opadowe i roztopowe są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ocenie organów odprowadzenie wód opadowych i roztopowych ma odbywać się do urządzenia wodnego w postaci otwartego rowu o długości ok. 350 m, który uchodzi do potoku [...] (dopływ rzeki [....]). Z treści operatu wodnoprawnego z dnia 7 maja 2019 r. wynika, że szerokość korony koryta rowu wynosi 9 m, głębokość – 1,8 m, a szerokość dna – 2 m (ss. 11-15 operatu). Tymczasem zgodnie z treścią art. 16 pkt. 77) u.p.w. pod pojęciem rowu rozumie się "sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu". Przyjmując, że przedmiotowe urządzenie wodne jest rowem w rozumieniu ustawy, organy nie wykazały, że szerokość dna przy ujściu spornego odbiornika wód opadowych i roztopowych jest mniejsza niż 1,5 m. Jeżeli przedmiotowy odbiornik nie jest rowem, to konieczne jest wykazanie, że stanowi on inny rodzaj urządzenia wodnego, zgodnie z kategoryzacją określoną w art. 16 pkt. 65 u.p.w. Dokonanie precyzyjnych ustaleń i ocen w powyższym zakresie jest tym bardziej nieodzowne, że strona skarżąca od początku kwestionowała kwalifikację spornego odbiornika, wskazując (także w toku postępowania sądowego – pismo procesowe z dnia 24 października 2020 r. ), że jest on tylko nieoczyszczonym "jarem erozyjnym". Powyższe wady wskazują na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku ze wskazanymi wyżej regulacjami prawa materialnego.

Po drugie, jeżeli przyjąć, że sporny odbiornik jest urządzeniem wodnym, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, to i tak uwzględnienia wymaga fakt, że odbiornik ten przebiega na nieruchomości strony skarżącej (działka nr (...)) jedynie na odcinku kilkudziesięciu metrów, natomiast jego dalsza część (odbiornik ma długość ok. 350 m.) znajduje się na dalszych nieruchomościach, a sam odbiornik uchodzi ostatecznie do potoku [...], który z kolei uchodzi do rzeki [...] (zob. operat wodnoprawny z dnia 7 maja 2019 r. wraz z załącznikiem nr 4 – mapą w skali 1:1000). Normy prawnośrodowiskowe w zakresie ochrony wód przewidują natomiast w takiej sytuacji surowe wymagania co do składu jakościowego i ilościowego substancji, które mogą być wprowadzane nie tylko do urządzeń wodnych, lecz także – końcowo – do wód powierzchniowych płynących (w tym potoków i rzek). Niezależnie zatem od tego, że przedmiotem wniosku było jedynie pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do odbiornika, którego wylot znajduje się na działce nr (...) (należącej do skarżącego), obowiązkiem organów była nie tylko szczegółowa ocena składu chemicznego wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do spornego odbiornika (a dalej do potoku [...], uchodzącego do rzeki [...]), lecz także szczegółowa i wnikliwa ocena warunków dopuszczalności ich wprowadzania do urządzeń wodnych i wód powierzchniowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie potencjalnie zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych (jak w przedmiotowej sprawie, gdzie wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z nawierzchni utwardzonej ciągów pieszo-jezdnych i placów manewrowych, dachów budynków oraz nawierzchni utwardzonych obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w tym myjni czołgowo-samochodowej – zob. s. 6 i n. operatu wodnoprawnego z dnia 7 maja 2019 r.) do samego odbiornika (uznanego przez organ za urządzenie wodne) nie może abstrahować do faktu, że tak wprowadzone wody będą swobodnie przepływać nie tylko na całej długości odbiornika (ok. 350 m.), lecz w dalszej kolejności będą odprowadzane do potoku [...]. Jak wynika z operatu wodnoprawnego z dnia 7 maja 2019 r. (s. 15 i n.), wody opadowe i roztopowe odprowadzane do odbiornika (i dalej do potoku [...]) "mogą być zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi", podlegając następnie oczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych.

Niestety w przedmiotowej sprawie formalna ocena składu i stanu chemicznego odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w świetle warunków dopuszczalności obecności w nich węglowodorów ropopochodnych została dokonana – tak w operacie wodnoprawnym, jak i w kontrolowanych decyzjach – na podstawie uchylonego z dniem 1 lipca 2019 r. rozporządzenia

Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Autor operatu i organy orzekające w sprawie nie zastosowały zatem obowiązującego od dnia 16 lipca 2019 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (rozporządzenie z dnia 12 lipca 2019 r.). Dodatkowo nawet warunki określone w uchylonym już rozporządzeniu

z dnia 18 listopada 2014 r. zostały poddane jedynie formalnemu zestawieniu z charakterystyką zawiesin obecnych w odprowadzanych wodach, bez dokonania prawnej oceny warunków i dopuszczalności odprowadzania tych wód. W konsekwencji kontrolowane organy nie dokonały na podstawie miarodajnego stanu prawnego oceny spełnienia warunków odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w tym warunku najwyższej dopuszczalnej wartości substancji zanieczyszczających, a także nie przeprowadziły weryfikacji miejsca, sposobu i minimalnej częstotliwości pobierania próbek tych wód, metodyk referencyjnych analizy i sposobu oceny, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych odpowiadają wymaganym warunkom.

Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej:

1) terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha,

2) obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 l na sekundę na 1 ha

- mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych.

Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2-3 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w § 17 ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, bez oczyszczania, a wody opadowe lub roztopowe w ilościach przekraczających wartości, o których mowa w § 17 ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych bez oczyszczania, pod warunkiem że urządzenie oczyszczające jest zabezpieczone przed dopływem wód opadowych i roztopowych o natężeniu większym niż jego przepustowość nominalna. Na tle stanu faktycznego sprawy należało ocenić, czy nie dojdzie do naruszenia zakazu wprowadzania wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do urządzeń wodnych, o ile wody te zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.p.w., jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 4 u.p.w. (art. 75a pkt 2 u.p.w.).

Istotne w przedmiotowej sprawie są także postanowienia ust. 5-7 § 17 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. Zgodnie z tymi przepisami ocenę, czy są spełnione warunki, o których mowa w § 17 ust. 1, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających. Eksploatacja powinna odbywać się zgodnie z instrukcją obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających, a czynności z nią związane odnotowane w zeszycie eksploatacji tego urządzenia. Natomiast spełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 1, w stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s ocenia się na podstawie przeglądów, o których mowa w § 17 ust. 5, oraz na podstawie badań, w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających, wykonanych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni; próbkę do badań należy uzyskać przez zmieszanie trzech próbek o jednakowej objętości pobranych w odstępach czasu nie krótszych niż 30 minut.

Dodatkowo w sprawie nie dokonano szczegółowej oceny dopuszczalności wydania pozwolenia wodnoprawnego w świetle warunków określonych w art. 396 ust. 1 i art. 399 u.p.w. Jak wynika z art. 396 ust. 1, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; 3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; 5) ustaleń programu ochrony wód morskich; 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na tle stanu faktycznego sprawy konieczne jest przede wszystkim dokonanie przez kontrolowane organy w świetle aktualnego stanu prawnego szczegółowej oceny, czy wymagania określone w art. 396 ust. 1 pkt. 1-4) i 7-8) u.p.w. nie zostaną naruszone przez udzielenie spornego pozwolenia wodnoprawnego. Ocena ta musi także obejmować kategoryczną wypowiedź organu co do zachowania wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych (art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w.). Ostatecznie organy są także zobowiązane do ostatecznej oceny, czy nie zachodzi przesłanka do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w związku z zaistnieniem przeszkody, o której mowa w art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w., a polegającej na tym, że projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Odrębne znaczenie ma przesłanka negatywna, o której mowa w art. 399 ust. 2 u.p.w. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.

Po trzecie, kontrolowane organy nie były upoważnione do połączenia w jednej decyzji rozstrzygnięć dwóch odrębnych spraw administracyjnych: sprawy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność, że udzielane oraz wygaszane pozwolenia wodnoprawne dotyczą tej samej – jak przyjęły organy – usługi wodnej, nie ma znaczenia. Istotne jest bowiem to, że podstawy materialnoprawne i procesowe obydwu spraw są odrębne. Sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego była prowadzona na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 418 ust. 1 u.p.w. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast sprawa o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego – na podstawie art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. oraz art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą wydania jednej decyzji rozstrzygającej dwie odrębne sprawy nie mógł być również art. 62 k.p.a., albowiem podstawy prawne sprawy nie są tożsame. W tej sytuacji należało wydać dwie odrębne decyzje rozstrzygające sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji.