Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 686/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 pkt 1, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d.
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wojciech Czajkowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski ( sprawozdawca ) sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej nienależnie uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Spółka A. (dalej Spółka, skarżąca, strona, odwołująca się) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej nienależnie.

Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta (dalej Prezydent, organ I instancji) z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie określenia:

1. wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 8.989 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta do dnia zapłaty,

2. wysokości dotacji pobranej nienależnie w kwocie 5.874 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności tj. od 30 lipca 2014r. do dnia zapłaty.

SKO przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia

W uzasadnieniu uchylonej decyzji Prezydent wskazał, że w wyniku prowadzonej kontroli doraźnej w przedszkolu "[...]" w "[...]" ustalono, że wydatki w kwocie 8.089 zł sfinansowane ze środków z dotacji otrzymanej w 2013r. z budżetu Miasta, w wyniku realizacji zawartych umów o dzieło, zostały zrealizowane niezgodnie z przeznaczeniem. Na wskazaną kwotę wydatków złożyły się: 1. wydatki na opracowanie wniosku o dotację z programu operacyjnego kapitał ludzki, poddziałanie 9.1.1. zmniejszenie nierówności w stopniu upowszechniania edukacji przedszkolnej w kwocie 2.054 zł; 2. wydatki na wykonanie modernizacji i przebudowy strony internetowej oraz uporządkowanie dokumentacji oświatowej w kwocie 6.935 zł. Organ podał, że w związku z faktem, iż zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania lub opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola, to środków z dotacji nie można przeznaczyć na potrzeby organu prowadzącego przedszkola. Natomiast prowadzenie strony internetowej przedszkola ma charakter reklamowy, promocyjny i marketingowy, co wynika z opisu rachunków za modernizację i przebudowę strony internetowej, i z tego powodu wydatki te nie mogą być finansowane z dotacji dla przedszkola.

W uzasadnieniu wskazano również, że w celu ustalenia faktycznej liczby dzieci kontrolą objęto dokumentację dotyczącą dzieci uczęszczających do przedszkola w 2013r.. W przypadku 12 dzieci z grupy MOPS nie były zawarte umowy z rodzicami (załącznik nr 16 do protokołu). Kontrola wykazała, że łączną kwotę nienależnie pobranej dotacji w 2013r. stanowi suma nienależnie pobranej dotacji wyliczona dla różnicy w przeliczeniowej liczbie dzieci, wynikającej z rozliczenia dotacji za 2013r. i sporządzonych przez Dyrektora "zestawień dzieci" oraz dla różnicy w przeliczeniowej liczbie dzieci, wynikającej ze sporządzonych przez Dyrektora "zestawień dzieci" i umów na świadczenie usług opiekuńczo - wychowawczych - dydaktycznych tj. 4 x 534 zł + 7 x 534 zł. Ustalono, że łączna kwota nienależnie pobranej dotacji w 2013r. wynosi 5.874 zł.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że wydatki na opracowanie wniosku o dotację oraz wydatki na wykonanie modernizacji i przebudowy strony internetowej oraz uporządkowanie dokumentacji oświatowej nie stanowią wydatków objętych dyspozycją tego przepisu;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, to jest rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

– art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów;

– art. 107 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego wydanej decyzji.

W uzasadnieniu zaznaczono, że po zmianach właścicielskich, które nastąpiły już po przeprowadzeniu kontroli, nowy zarząd nie jest w stanie precyzyjnie wypowiadać się co do prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta. Spółka podniosła, że strona internetowa przedszkola, której stworzenie i obsługa były finansowane z dotacji, służy między innymi do prowadzenia bieżącej działalności przedszkola, w tym do zapewnienia stałej i bezpośredniej komunikacji pomiędzy rodzicami a przedszkolem oraz jako tablica ogłoszeń, na której można znaleźć na przykład informacje o realizacji podstawy programowej oraz bieżące wiadomości z działalności przedszkolnej. Okoliczności te powodują, że w rzeczywistości środki przeznaczone na ten cel służyły bieżącej działalności przedszkola i zgodnie z prawem mogły być finansowane ze środków publicznych. Natomiast w zakresie dotacji pobranej nienależnie organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał szczegółowo, w jaki sposób obliczył kwotę 5.874 zł stanowiącą kwotę należnego zwrotu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia "[...]" powołał się na art. 67, art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), dalej u.f.g., art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.. Podał, że zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. (art. 76-76a, art. 82, art. 84-86) ma charakter otwarty, a organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego według reguł wskazanych w wymienionych przepisach. Na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie ma jednak możliwości dokonania sprawdzenia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium wytknęło brak całości materiału dowodowego, jak chociażby umów lub umowy zawartej ze stroną na udzielenie dotacji, uchwał Rady Miasta "[...]" precyzujących tryb udzielania i rozliczania dotacji.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Uzasadniając bowiem decyzję organ powinien przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ I instancji nie dokonał przede wszystkim szczegółowej wykładni pojęcia co rozumie przez dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a co przez nienależnie pobraną. W ocenie SKO uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia jakie racje doprowadziły organ do wniosku, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a część została pobrana nienależnie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest skonstruowane w sposób uniemożliwiający organowi nadzoru sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Kolegium oceniło, że kolejną przesłanką przyczyniającą się do uchylenia decyzji organu I instancji jest okoliczność, że decyzja wydana została przez podmiot nieumocowany do tego w przepisach prawa. Pod decyzją z dnia "[...]" widnieją bowiem trzy podpisy: Prezydenta, Zastępcy Prezydenta i Zastępcy Dyrektora. Zgodnie z § 9 pkt 26 uchwały nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]", zmienionej uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli nieprawidłowości mających wpływ na prawo lub wysokość dotacji przysługującej kontrolowanemu, Prezydent wzywa do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Zatem w rozpoznawanej sprawie organem upoważnionym do żądania zwrotu dotacji jest Prezydent, który jest organem jednoosobowym, a nie kolegialnym. Ponadto podpisujące decyzję osoby nie powołują się na udzielone im upoważnienia prezydenta (a mogą takiego upoważnienia nie posiadać), z czego można wywodzić, że przypisują sobie kompetencje osób piastujących funkcję organu, czyli wydają decyzję w imieniu własnym.

Kolegium uznało, że doszło do naruszenia wyżej przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaszła tym samym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO zobowiązało Prezydenta, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokładnie ustalił, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenił, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu określonej w art. 251 ust. 1 i 252 ust. 1 u.f.g.. Ponadto organ I instancji winien również ustosunkować się do zarzutów strony, w tym także zawartych w odwołaniu, jak np. dotyczących wydatków na wykonanie modernizacji i przebudowy strony internetowej, które wg strony służyły bieżącej działalności przedszkola i zgodnie z prawem mogły być finansowane ze środków publicznych. W ocenie Kolegium wymienione w tym miejscu argumenty odwołania mogą zasługiwać na uwzględnienie. Organ winien także szczegółowo wyjaśnić w jaki sposób obliczono kwotę 5.874 zł stanowiącą kwotę dotacji nienależnie pobranej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zwrot kosztów sądowych według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy taki stan rzeczy nie zachodzi.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji może uchylić decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi l instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy zaistniały kumulatywnie dwie przesłanki: gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie strony pierwsza przesłanka zaistniała, jednak nie wiadomo, jaki zakres sprawy miałby być przez organ ponownie wyjaśniony i wyjaśnienie jakiego aspektu byłoby na tyle konieczne, że miałoby wpływ na jego rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do meritum bądź umorzyć postępowanie w sprawie. Jednak w ogóle nie wskazał na czym polegały wady w postępowaniu dowodowym organu I instancji, w jaki sposób tenże organ naruszył przepisy postępowania, oraz w jaki sposób powinien to naprawić, a także nie pojawiły się nowe dowody mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Z kolei wobec podpisania zaskarżonej w pierwszej instancji decyzji przez Prezydenta, rozstrzygnięcie to zostało wydane właściwie, a fakt, że pojawiają się w nim także podpisy innych osób nie powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i nie ma to wpływu na jej ewentualny byt prawny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji, jakie racje doprowadziły do wniosku, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a część została pobrana nienależnie. SKO wprawdzie mogło dokonać w pewnym zakresie naprawy dostrzeżonych błędów organu I instancji, bez potrzeby uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednak nie dotyczy to braku jednego z podstawowych elementów decyzji, jakim jest uzasadnienie. Nie mogła mieć zatem zastosowania w sprawie zasada, że organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Zasada dwuinstancyjności obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i załatwienia sprawy oraz unormowana w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania, nie może mieć automatycznego priorytetowego charakteru w każdej sprawie. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji była dotknięta istotną wadą w postaci braku uzasadnienia, której nie sposób było sanować w postępowaniu odwoławczym.

Kolegium powtórzyło swoje stanowisko co do wydania decyzji w I instancji przez podmiot nieumocowany do tego w przepisach prawa. Uznało ponadto, że rację ma skarżąca, że brak dokumentów w aktach sprawy nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednak - w kontekście stwierdzonych uchybień o dużo poważniejszym charakterze - posiadanie tych dokumentów nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Potwierdzało jedynie negatywny obraz całej sprawy jako przeprowadzonej i następnie rozpatrzonej przez organ mało wnikliwie i nierzetelnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy taki stan rzeczy nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji, wbrew wywodom organu odwoławczego wskazał, że wydatki w kwocie 8.089 zł sfinansowane ze środków z dotacji otrzymanej w 2013r. z budżetu Miasta, w wyniku realizacji zawartych umów o dzieło, zostały zrealizowane niezgodnie z przeznaczeniem. Te szczegółowo wyartykułowane wydatki, zdaniem Organu I instancji, nie były wydatkami na pokrycie wydatków bieżących przedszkola. W związku z tym Organ I instancji uznał, że zostały one wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.

Natomiast pojęcie zwrotu dotacji pobranej nienależnie powiązane jest z rozliczeniem kwot przeznaczonych na cele edukacyjne i wychowawcze. Jest ono uwarunkowane faktyczną liczbą dzieci i wielkością dotacji przypadającej na jednego ucznia (dziecko).

W rozpoznawanej sprawie został ustalony stan faktyczny. Organ I instancji, wbrew stanowisku Organu odwoławczego, wskazał, w jaki sposób rozumie dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a co przez nienależnie pobraną. Wysokość tych kwot poparł stosownymi wyliczeniami. Organ I instancji w decyzji z dnia "[...]" powołał się na przepisy art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (j.t. dz. U. z 2013r., poz. 885 ze. zm.) oraz art. 90 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty( t.j. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), które stanowiły jej podstawę materialnoprawną i § 9 pkt 26 uchwały nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]", zmienionej uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]".

Nie ulega wątpliwości, że decyzję wydał Prezydent Miasta. Natomiast podpisy dwóch pozostałych osób mają charakter techniczny, jako osób odpowiedzialnych za jej przygotowanie. Złożenie przez niech podpisów nie ma wpływu na ważność samej decyzji. Z sentencji decyzji wynika, że jest to decyzja Prezydenta, jako organu jednoosobowego.

Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do meritum bądź umorzyć postępowanie w sprawie. Jednak w ogóle nie wskazał na czym polegały wady w postępowaniu dowodowym organu I instancji, w jaki sposób tenże organ naruszył przepisy postępowania, oraz w jaki sposób powinien to naprawić, a także nie pojawiły się nowe dowody mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Z kolei wobec podpisania zaskarżonej w pierwszej instancji decyzji przez Prezydenta, rozstrzygnięcie to zostało wydane właściwie, a fakt, że pojawiają się w nim także podpisy innych osób nie powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i nie ma to wpływu na jej ewentualny byt prawny.

Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Organ Odwoławczy nie wykazał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postepowania dowodowego. Uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego i jest publikowana w dzienniku urzędowym. W związku z tym nie może być ona przedmiotem postępowania dowodowego. Natomiast fakt wypłacenia dotacji jest bezsporny. Natomiast spór dotyczy w gruncie rzeczy interpretacji i stosowania przepisów prawa materialnego. W tym zakresie od tej interpretacji uchylił się organ odwoławczy. Z wykładnią prawa materialnego związany jest zakres postępowania dowodowego.

To Organ odwoławczy w razie potrzeby winien uzupełnić postępowanie dowodowe. Przedmiotem ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie jest, czy wystąpiły przesłanki do przyjęcia, że spółka wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i pobrała dotację w nienależnej wysokości. A zatem w każdym przypadku chodzi o ustalenie, czy występowały przesłanki, na podstawie powołanych przepisów prawa materialnego, do zwrotu wypłaconych dotacji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.

Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..