Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 599/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2-3, ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 1-3,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy Opole kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zwraca Gminie Opole kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi, wniesionej przez Gminę Opole do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu z dnia 6 października 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylające postanowienie - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Opolu z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 100.000 zł w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej - i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 22 czerwca 2011 r. PINB w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, usytuowanego w [...] przy ul. [..], działka nr a k.m. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...], PINB w Opolu umorzył postępowanie w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. Wskazał, że jego celem było ustalenie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej także p.b., czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów prawa miejscowego. Ocena przeprowadzona w tym zakresie wykazała, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, co powoduje, że nie zachodzi potrzeba wydania jakichkolwiek nakazów. Tym samym nie jest możliwe wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Na skutek rozpoznania odwołania, wniesionego od powyższej decyzji przez A Sp. z o.o., decyzją z dnia 2 lipca 2012 r., nr [...], WINB w Opolu uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez podjęcie rozstrzygnięcia bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i przedwczesne stwierdzenie bezprzedmiotowości. Wskazał, że w pierwszej kolejności PINB zobowiązany był do wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia 30 grudnia 2008 r. o udzieleniu Gminie Opole pozwolenia na użytkowanie budynku objętego robotami budowlanymi wobec faktu, że pozwolenie na budowę (z dnia 29 listopada 2006 r.), obejmujące roboty budowlane podlegające ocenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero we wznowionym postępowaniu możliwa będzie ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych i ustalenie, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 p.b. W przypadku uznania, że wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa konieczne przy tym będzie wydanie decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie umorzenie postępowania.

Powyższa decyzja odwoławcza zaskarżona została przez Gminę Opole do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 416/12 oddalił wniesioną skargę.

W odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia, decyzją z dnia 31 października 2012 r. PINB w Opolu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2008 r. o udzieleniu Gminie Opole pozwolenia na użytkowanie budynku objętego spornymi robotami budowlanymi, stwierdzając brak zaistnienia przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.).

W konsekwencji wyroku WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 416/12, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], PINB w Opolu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W zakresie dokonanych ustaleń faktycznych organ wskazał, że budynek, którego dotyczy postępowanie, stanowiącym własność Gminy Opole, jest budynkiem mieszkalnym, czterokondygnacyjnym, , w którym znajdują się mieszkalne lokale socjalne. Istniejące ściany zewnętrzne budynku nie zostały zmienione lecz jedynie ocieplone styropianem gr. 10 cm., na którego powierzchni ułożono tynk strukturalny. Do bryły budynku dobudowana została klatka schodowa, której powierzchnia wynosi 5,98 m x 2,81 m, natomiast powierzchnia podestu, z którego jest wejście do klatki schodowej wynosi 1,61 m x 1,51 m, jest zadaszona, a podest ograniczony jest ścianami nowej klatki schodowej, ścianą starego budynku i nowo wybudowaną ścianą, w której zamocowane jest nieotwierane naświetle. Organ wyjaśnił, że proces inwestycyjny związany z przebudową budynku był zamierzeniem Gminy Opole, a jego realizacja została częściowo powierzona Spółce "B", który to podmiot organizował wyłonienie autora projektu budowlanego i wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast Gmina Opole zabezpieczyła środki finansowe na budowę, zorganizowała i przeprowadziła przetarg wyłaniający wykonawcę budowy oraz wskazała osoby, które prowadziły budowę i nadzorowały jej poprawność pod względem formalno - prawnym. Dokonując oceny w kontekście ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie budynku istniejącego i dobudowie klatki schodowej oraz wykonaniu pomieszczeń mieszkalnych w części strychowej, stanowią przebudowę, którą wykonano łącznie z adaptacją poddasza nieużytkowego na lokale mieszkalne. Fakt dobudowania klatki schodowej stanowi natomiast rozbudowę. Dalej organ wyjaśnił, że roboty polegające na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec tego ich rozpoczęcie powinno być poprzedzone uzyskaniem takiej decyzji. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie przedmiotowej budowy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, jednak Gmina Opole, będąca inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia, wykonała roboty w warunkach skutkujących naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b., gdyż w chwili ich rozpoczęcia nie egitymowała się pozwoleniem na budowę. Stosownie do tego organ wskazał, że w stosunku do samowolnych robót budowlanych postępowanie prowadzi się w trybie przewidzianym przepisami art. 50 i art. 51 p.b., które przewidują nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Dokonując oceny w tym trybie uznał, że prowadzone roboty budowlane, jakkolwiek stanowiły uchybienie przepisów prawa budowlanego, to nie uchybiają przepisom prawa miejscowego, zostały wykonane poprawnie technicznie, w sposób niestwarzający zagrożenia dla konstrukcji budynku i w zgodzie z zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi uregulowaniami prawnymi w tym zakresie. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że brak było podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, przez nakładanie odpowiednich nakazów wykonania określonych robót naprawczych. W konsekwencji, skoro stwierdzono "zdatność techniczno-użytkową" wykonanych robót budowlanych, zasadnym jest orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b

Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego od powyższej decyzji przez A Sp. z o.o., WINB w Opolu decyzją z dnia 6 września 2013 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że PINB prowadził postępowanie mające na celu zbadanie, czy roboty budowlane prowadzone przy budynku położonym przy ul. [...] w [...] wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa. Analizując zebrane dowody organ odwoławczy stwierdził, że zmierzały one wyłącznie do wykazania finansowej i kierowniczej roli Gminy Opole przy realizacji inwestycji, która była jedynym podmiotem wykonującym roboty budowlane. Zgodził się ze stroną odwołującą, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niezmiernie ogólnikowo odniósł się do kwestii rozbudowy budynku. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa inwestycja obejmowała ocieplenie budynku, przebudowę poddasza na cele mieszkalne oraz budowę klatki schodowej. Z zapisów dziennika budowy wynika, że zasadnicza większość robót budowlanych, w tym wykonanie klatki schodowej, nastąpiła przed 20 maja 2008 roku, kiedy to Gmina Opole uzyskała pozwolenie na budowę w wyniku jego przeniesienia z dotychczasowego inwestora. Oznacza to, że do tego momentu roboty budowlane realizowane były przez Gminę Opole bez stosownego pozwolenia na budowę tj. w warunkach samowoli budowlanej. Do oceny robót zastosować zatem należało inny reżim prawny, niż przyjęty przez PINB w Opolu. Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie wykonanie ocieplenia i przebudowy budynku stanowiły roboty budowlane, o których mowa w art. 50 p.b. Prawidłowo zatem PINB w Opolu rozważył możliwość ich legalizacji w tym trybie. Niemniej jednak przyjmując taką ich kwalifikację, organ nie odniósł się do podnoszonych przez odwołującą Spółkę zarzutów dotyczących naruszenia przez wykonane ocieplenie granic działek sąsiednich. Ponadto nie ustalił i nie zbadał, czy wykonana przebudowa polegała wyłącznie na przebudowie ostatniej kondygnacji budynku, czy też przy okazji prowadzonych robót zmianie nie uległa kubatura budynku i nie zwiększyła się jego powierzchnia. W takiej sytuacji inwestor wykonałby bowiem w istocie nadbudowę budynku mieszkalnego, której samowolne wykonanie regulowane jest przepisami art. 48 Prawa budowlanego. W tym samym trybie winna być też badana kwestia legalności robót budowlanych prowadzonych przy budowie nowej klatki schodowej. Organ odwoławczy uznał, że prowadzone przy inwestycji roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, a nie dobudowę, jak określił to organ pierwszej instancji i skoro z dziennika budowy wynikało, że niemalże całość robót zakończona została przed 20 maja 2008 r., kiedy to Gmina Opole uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę, to roboty te, jako prowadzone bez pozwolenia na budowę, winny zostać zalegalizowane w trybie art. 48 p.b. PINB w Opolu winien zatem zbadać, czy klatka schodowa przekracza linię zabudowy i podjąć stosowne do tych ustaleń działania. Kwestię legalności robót budowlanych wykonanych po 20 maja 2008 r. powinien natomiast ocenić w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym. Na podstawie dokonanej oceny organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., stąd zachodziła konieczność do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Następnie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 491/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez Gminę Opole na powyższą decyzję odwoławczą z dnia 6 września 2013 r., nr [...].

W ponownym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., PINB w Opolu nałożył na Gminę Opole obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 maja 2014 r.: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o zgodności nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] związanej z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudowy klatki schodowej do tego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wskazanej nadbudowy i rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnym oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. (aktualnym na dzień opracowania projektu), a także - 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, nastąpiło w dniu 2 stycznia 2008 r. i od samego początku inwestorem była Gmina Opole. Przeniesienie na Gminę pozwolenia na budowę nastąpiło jednak dopiero decyzją z dnia 20 maja 2008 r., podczas gdy w okresie od 2 stycznia 2008 r. do 20 maja 2008 r. wykonano zasadnicze roboty konstrukcyjne polegające na dobudowaniu klatki schodowej i nadbudowaniu budynku w ramach adaptacji poddasza. W konsekwencji, wykonane wówczas roboty budowlane zostały zrealizowane "w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej". Organ uznał, że dobudowa klatki schodowej oraz nadbudowa budynku stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Wyjaśnił, że adaptacji poddasza nie można traktować, jako przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a) p.b., gdyż w wyniku wykonanych robót adaptacyjnych nastąpiło zwiększenie wysokości i kubatury budynku. Stosownie do przedstawionej oceny organ wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzone jest w trybie przepisów art. 48 p.b. Uznał przy tym, na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., że w sprawie spełnione są przesłanki wdrożenia trybu legalizacyjnego, gdyż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też, na Gminę Opole nałożone zostały obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 p.b.

W dalszym etapie postępowania, postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], PINB w Opolu ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100 000 zł wskazując, że stosownie do art. 59f ust. 1 p.b. opłatę tę należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie, bądź na podany rachunek urzędu. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 49 ust. 2 p.b. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina spełniła - określone w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r.- obowiązki, przedkładając w dniu 30 maja 2014 r. wymaganą dokumentację. Z kolei, analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 p.b., co w pełni zasadnym czyni kontynuowanie w sprawie trybu legalizacyjnego. Odnośnie kwoty ustalonej opłaty legalizacyjnej organ wyjaśnił, że sposób jej ustalenia wynika ze ściśle określonego wzoru. Stawka opłaty, zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b., wynosi pięćdziesięciokrotność opłaty podstawowej ustalonej w art. 59f ust. 2 p.b. na kwotę 500 zł, a pozostałe składniki są zróżnicowane i każdorazowo ustalane dla danego obiektu. Wartości poszczególnych współczynników podane natomiast zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane i usystematyzowane w odniesieniu do kategorii obiektu budowlanego. Organ uznał, że obiekt objęty postępowaniem zaliczany jest do kategorii XIII, przy której wartość współczynnika kategorii obiektu wynosi 4, a współczynnika wielkości obiektu 1, gdyż kubatura w stanie istniejącym przed dokonaniem zmiany wynosiła 2016 m3, a po ich wprowadzeniu 2560 m3. Uwzględniając podane wartości organ przedstawił wyliczenie ustalonej opłaty i pouczył o tym, że nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki.

A. S., reprezentujący A Sp. z o.o., wniósł zażalenia na powyższe postanowienie. Wskazując na wynikający z art. 49 ust. 1 p.b. obowiązek dokonania analizy przedłożonej dokumentacji przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną podniósł, że dokumentacja przedłożona przez Gminę Opole nie odpowiada przepisom prawa i zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Zauważył, że jeden z czterech przedłożonych egzemplarzy projektu jest jedynie jego kopią. Poza tym przedłożony projekt budowlany pochodzi częściowo z akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę w 2006 r. i tytuł dokumentu nie odpowiada przedmiotowi postępowania, a projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie. Dodał, że projekt nie zawiera wymaganej prawem charakterystyki energetycznej. Zdaniem żalącego, wątpliwości budzi przedłożone zaświadczenie o zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy dopuszczonej w planie - 18 m2. Ponadto, dostrzegł również, że projekt przewiduje ocieplenie budynku styropianem o grubości 10 cm z wszystkich czterech stron, przy czym tylko z jednej strony ściana zewnętrzna budynku jest zlokalizowana na działce nr a, a pozostałe trzy ściany graniczą z działkami sąsiednimi, których nie uwzględniono ani w zapisach projektu, ani też w przedłożonym oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., nr [...], OWINB w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48-49 p.b. i spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b., to jednak zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 49 ust. 1 i ust. 2 p.b. W pierwszej kolejności, jako błędne i naruszające art. 49 ust. 2 p.b. przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej wskazał przyjęcie dla obiektu objętego postępowaniem - prawidłowo zaliczonego do kategorii XIII - współczynnika wielkości obiektu 1. Zaakcentował, iż skoro kubatura obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przekroczyła graniczną wartość 2500 m3, należało przyjąć do obliczeń współczynnik wynoszący 1,5 i ustalić wg. wzoru opłatę legalizacyjną w kwocie 150 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, przy ustalaniu współczynnika "w" nie ma znaczenia wartość "dodanej" kubatury po rozbudowie, lecz jego wartość oblicza się uwzględniając kubaturę całego obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej, jak zaznaczył, nie ogranicza się przy tym do ustalenia matematycznej poprawności obliczenia opłaty. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi bowiem podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do tego, że przedstawiony projekt budowlany pochodzi częściowo z akt sprawy pozwolenia na budowę z 2006 r., organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy art. 48-49 p.b. nie nakładają na stronę obowiązku przedłożenia całkowicie nowego projektu budowlanego, sporządzonego w efekcie odpowiedniego postanowienia organu nadzoru budowlanego. Jednak, jako zasadny uznał zarzut, że strona tytułowa przedłożonego w sprawie projektu jest niezgodna z jego treścią, gdyż wbrew treści strony tytułowej projektu, przedmiotowa inwestycja nie stanowiła remontu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wskazał też, że projekt nie zawiera charakterystyki energetycznej budynku wymaganej zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieaktualności mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki wyjaśnił natomiast, że przepisy prawa nie wprowadzają okresu ważności mapy do celów projektowych, ani nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Mapa taka traci jednak aktualność z chwilą zmian informacji w niej zawartych, a przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. ustanawia wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie. Dlatego, jeżeli organ zatwierdzający projekt budowlany poweźmie jakiekolwiek wątpliwości co do aktualności zawartych na mapie informacji, a w naturalny sposób wątpliwości te pojawiają się np. około roku od chwili sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, to jest uprawniony do wezwania inwestora do aktualizacji przedłożonego projektu budowlanego. W kwestii ocieplenia budynku organ odwoławczy podniósł, że do projektu inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące jedynie działki nr a, z pominięciem działek nr b i c.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Opole zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie powyższego postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., przez zaniechania sporządzenia dostatecznego uzasadnienia prawnego w zakresie błędnego wyliczenia przez organ pierwszej instancji opłaty legalizacyjnej. Zaznaczyła, że na uzasadnienie swego stanowiska organ odwoławczy poświęcił tylko dwa zdania, w tym jedno stanowiące jedynie odesłanie do art. 49 ust. 2 p.b. i nie uzasadnił należycie oraz wyczerpująco poprawności swojej tezy, co do zasadności zastosowania współczynnika 1,5. Dalej skarżąca wskazała też na naruszenie art. 59f ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 2 p.b., przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,5, zamiast tak jak organ pierwszej instancji współczynnika 1. W zakresie tego zarzutu wywodziła, że rezultat tzw. samowoli budowlanej obejmuje kubaturę nieprzekraczającą 2500 m3, a istniejąca wcześniej substancja budowlana nie jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Stwierdziła też, że przyjęta przez organ interpretacja i wykładnia art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 p.b. nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaakcentowała też naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 12 K.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego i wezwania Gminy Opole do przedstawienia tytułu prawnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do działek nr b i c oraz zaniechaniu samodzielnego ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej i w konsekwencji wydania orzeczenia reformatoryjnego.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Za chybione uznał zarzuty strony skarżącej wskazując, że załącznik do ustawy Prawo budowlane, określający kategorie obiektów budowlanych i współczynniki poszczególnych kategorii, mające zastosowanie do wymiaru opłaty legalizacyjnej, nie przewidują części obiektów budowlanych, lecz podane w nim wartości współczynników dotyczą całych obiektów z uwzględnieniem ich pełnej kubatury. Stwierdził również, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Dokonując kontroli w takim zakresie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, której dotyczyło postępowanie administracyjne i w której wniesiono skargę. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje natomiast w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego rozstrzygające o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, wydanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, stosownie do przepisu art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409, z późn. zm.) zwanej dalej także p.b. i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Od razu podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie określonej jako dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej.

Jednocześnie też zauważyć trzeba, że działania organów podejmowane w tej właśnie sprawie były już dwukrotnie przedmiotem oceny sądowej. Najpierw wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 416/12, WSA w Opolu oddalił skargę wniesioną na decyzję odwoławczą, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji (o umorzeniu postępowania) i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, w której to organ wyraził ocenę o braku bezprzedmiotowości postępowania i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 491/13, WSA w Opolu oddalił skargę wniesioną na decyzje odwoławczą - uchylającą decyzję organu pierwszej instancji (wydaną w trybie art. 51 p.b.) i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Odnotować należy, że wprawdzie do wskazanych wyroków, stosownie do art. 141 § 2 P.p.s.a., nie zostało sporządzone uzasadnienie, a tym samym nie została wyrażona w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące na zasadzie art. 154 P.p.s.a., niemniej jednak dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd związany był wskazanymi wyrokami na podstawie art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże bowiem zarówno strony, jak i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe oraz w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota takiej mocy wiążącej orzeczenia w odniesieniu do sądów wyraża się w tym, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a., polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Tym samym w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wynikający z powołanego przepisu stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Niemniej jednak, dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym przedstawiono motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Ponadto, oddalenie skargi świadczy o tym, że Sąd nie znalazł wystarczających podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji czy postanowienia, na postawie art. 145 § 1 P.p.s.a. i uznał, że w świetle prawa badany akt zasługuje na akceptację, gdyż jest zgodny z prawem, bądź narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Związanie takim orzeczeniem na zasadzie art. 170 P.p.s.a., w przypadku gdy brak jest jego uzasadnienia, wymaga zatem uznania przez Sąd, że akt, który był objęty oceną Sądu w świetle przepisów prawa zasługuje na akceptację i wywołuje wynikające z niego skutki prawne, a objęte nim zagadnienie nie może być przez Sąd ponownie badane, gdyż podlegało już ocenie Sądu w sprawie ze skargi na ten akt.

Uwzględniając zatem w niniejszej sprawie wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 491/13, dostrzec należy, że Sąd oddalił skargę wniesioną od decyzji odwoławczej, w której to wskazano, że postępowanie wyjaśniające przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji dotyczyło niewątpliwie inwestycji, która obejmowała roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Uchylając decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji (w trybie art. 51 p.b.) organ odwoławczy wskazywał przy tym, że wykonanie ocieplenia i przebudowa budynku stanowią roboty budowlane, o których mowa w art. 50 p.b. i prawidłowa jest ich legalizacja w tym trybie, natomiast postępowanie dotyczące legalizacji robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego i budowie nowej klatki schodowej - powinno być prowadzone w trybie art. 48 p.b.

Konsekwencją oddalenia skargi powyższym wyrokiem było przekazanie sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez skarżącą Gminę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone aktualnie do Sądu postanowienie wydane zostało właśnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, który najpierw w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. nałożył na skarżącą określone obowiązki, a następnie postanowieniem - uchylonym przez organ odwoławczy na mocy postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 49 ust. 2 p.b., ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną.

W pierwszej kolejności, oceniając prawidłowość zastosowania w sprawie trybu legalizacji z art. 48 i art. 49 p.b., zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w decyzji odwoławczej, poddanej ocenie Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 491/13, że regulacje te mają zastosowanie do legalizacji robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego budynku klatki schodowej oraz adaptacji poddasza. W trybie wskazanych przepisów, legalizacji podlega bowiem budowa, przez którą w myśl art. 3 pkt 6 p.b. rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza oraz dobudowywaniu klatki schodowej niewątpliwie doprowadziły do zwiększenia kubatury obiektu, jak i powierzchni zabudowy, czego strony nie negują. Wskazane powyżej roboty budowlane nie stanowiły zatem przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a) p.b. Podobnie, budową nie są roboty polegające na ociepleniu budynku. Stąd, prawidłowo w niniejszej sprawie - w odniesieniu do robót budowlanych polegających na adaptacji poddasza i dobudowaniu klatki schodowej - prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 i art. 49 p.b. Niemniej zauważyć przyjdzie, że jakkolwiek z sentencji postanowień wydanych w tym postępowaniu przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, a następnie na podstawie art. 49 ust. 2 p.b. wynika, że postępowanie to dotyczyło także przebudowy, to jednak z oceny przedstawionej w uzasadnieniach tych aktów jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżone do Sądu postanowienie odwoławcze, były tylko roboty budowlane określane jako adaptacja poddasza i dobudowanie klatki schodowej. Zatem, tylko w odniesieniu do tych robót, postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. W zakresie obowiązku z pkt 1 i pkt 2 wyraźnie wskazał, że dotyczą one nadbudowy i rozbudowy obiektu. Dokonana przez organ w prowadzonym postępowaniu ocena w zakresie dopuszczalności legalizacji również dotyczyła tylko tych robót, prawidłowo zakwalifikowanych jako budowa. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, wydanego dnia 17 czerwca 2014 r., ustalającego dla skarżącej, opłatę legalizacyjną jednoznacznie też wynika, że opłata ta ustalona została w postępowaniu dotyczącym legalizacji robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku i dobudowaniu klatki schodowej. Postępowanie administracyjne podlegające aktualnie ocenie Sądu, prowadzone w trybie art. 48 i art. 49 p.b., zostało zatem wyraźnie określone, a ponadto ograniczone do części robót budowlanych wykonanych w zakresie inwestycji prowadzonej przez skarżącą na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Dlatego też, badając postępowanie co do wyżej opisanych robót - budowy, stwierdzić należy, że prawidłowo nie obejmowało ono robót budowlanych polegających na przebudowie i ociepleniu budynku. Bowiem roboty takie podlegać mogą legalizacji na podstawie art. 50 i art. 51 p.b., a więc w odrębnym trybie, wymagają prowadzenia odrębnego postępowania, przy odmiennych zasadach. Odnotować można, że z uwagi na istotną odrębność i niezależność wskazanych procedur legalizacyjnych nie mogą być one łączone i zakończone wydaniem jednego aktu administracyjnego. O ile zatem, w zakresie kontroli zgodności robót budowlanych z przepisami prawa, jednym postępowaniem wyjaśniającym organy nadzoru budowlanego mogą objąć ustalenia, co do okoliczności dotyczących wykonania spornych robót budowlanych i dokonania ich kwalifikacji, to już w przypadku ustalenia, że do wykonanych robót zastosowanie znajdują różne tryby legalizacji, postępowanie legalizacyjne organy powinny prowadzić w tych trybach osobno, w odniesieniu do poszczególnych robót podlegających ich reżimowi.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że dokonanie powyższej oceny było niezbędne dla rozstrzygnięcia istotnej i zasadniczej kwestii jaką jest zakres sprawy objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem, która - co należy jeszcze raz zaakcentować - obejmowała legalizację robót budowlanych polegających na nadbudowie (adaptacja strychu) i rozbudowie obiektu budowlanego (dobudowa klatki schodowej). Zasadnym staje się więc podkreśli, że granice sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ pierwszej instancji są wiążące dla organu odwoławczego. Także Sąd oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może wykraczać poza granice sprawy, w której zostało ono wydane.

W niniejszej sprawie przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według przywołanych na wstępie kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i wykraczała poza granice postępowania legalizacyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, w trybie art. 48 i art. 49 p.b. Ponadto, dokonana przez OWINB w Opolu ocena - zamiast dotyczyć ponownego rozpoznania sprawy - sprowadzała się w istocie do nieuprawnionej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji i to w zakresie wykraczającym poza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu. W konsekwencji tego, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a. oraz naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd miał na uwadze, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, którą zasadniczo wyznacza treść rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, czy postanowienia i zbadania zasadności zarzutów podniesionych względem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 K.p.a. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym w postępowaniu odwoławczym zapadło rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 K.p.a. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Jednocześnie też, sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ drugiej instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ pierwszej instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 706/11, LEX nr 1154886).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało właśnie na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który na zasadzie art. 144 K.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do rozpoznawania zażaleń od postanowień organu pierwszej instancji. Według tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Ustawodawca nie przewidział, jako przesłanki rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. dokonania przez organ odwoławczy odmiennej oceny merytorycznej i związanego z tym naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jednakże na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego, zgodnie z art. 126 K.p.a., wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.

Na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie też, tok rozumowania organu powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. Uzasadnienie stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., pozostaje natomiast niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również, gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, LEX nr 594984).

W świetle powyższych rozważań o charakterze ogólnym przyjąć należało w tej sprawie, iż przedstawione w zaskarżonym postanowieniu powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że o ile przepis ten stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, o tyle organ odwoławczy nie jest zwolniony z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy i podejmując określone w nim rozstrzygnięcie zobowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Nie może przy tym pomijać istotnych okoliczności faktycznych związanych z przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie wiązało się to z koniecznością uwzględnienia zakresu przedmiotowego postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 i art. 49 p.b. W toku postępowania odwoławczego nie zostało bowiem ustalone – w szczególności takie ustalenia nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie znajdują potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym – aby istniały podstawy do rozszerzenia granic postępowania, przez objęcie jego zakresem również innych robót niż te, które stanowiły przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Podstawy takiej nie mogło stanowić stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 i ust. 2 p.b. Jednocześnie, WINB dokonał oceny stanu faktycznego jedynie w granicach zarzutów zażalenia i nie wyjaśnił z jakiego powodu nie było możliwe dokonanie przez organ odwoławczy oceny w zakresie art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b.

Jak już wcześniej wskazano, prowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 48 i art. 49 p.b., dotyczyło robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie. Taki też jego zakres przedmiotowy wynikał z postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, którym nałożono na skarżącą obowiązki jedynie w zakresie tych robót budowlanych i jednocześnie wyznaczono granice dalszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, nie objęto nim robót budowlanych polegających na przebudowie i ociepleniu spornego budynku styropianem, gdyż podlegają one legalizacji w odrębnym trybie.

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy w jej graniach przedmiotowych. Badając sprawę w jej całokształcie powinien bowiem dostrzec, że przedmiotem postępowania nie były roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian budynku i w związku z tym postanowienie z dnia 12 marca 2014 r., wydane w granicach sprawy, nie określało obowiązku w zakresie tych robót budowlanych. Tymczasem, w odniesieniu do tych właśnie robót budowlanych, jako istotny brak postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy wskazał na nieprzedłożenie przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi. Ocena organu w omawianym zakresie wykraczała zatem poza sprawę, w której wydano postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 p.b. Dotyczyła ona bowiem obowiązku, który nie został nałożony na inwestora (stronę) i odnosił się do robót budowlanych niebędących budową legalizowaną w trybie art. 48 i art. 49 p.b. Tym samym przekraczając granice przedmiotowe sprawy organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Powyższe naruszenie było konsekwencją naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zasady te zostały naruszone również na skutek dokonania oceny materiału dowodowego jedynie w granicy zarzutów zażalenia. Organ odwoławczy dostrzegając zgłoszone w zażaleniu braki w dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, w wykonaniu obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., nie przeprowadził oceny tych dowodów. Stosownie do art. 48 ust. 5 p.b. powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w wyznaczonym terminie zostały przedłożone żądane dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., a następnie - na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b., zbadać te dokumenty. Tylko bowiem pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, natomiast w tej sprawie organ odwoławczy nie ustalił, czy w sprawie został zrealizowany wymóg, o którym mowa w art. 48 ust. 5 p.b. i nie poddał analizie przedłożonych dokumentów stosowanie do art. 49 ust. 1 p.b. Nie stwierdził przy tym jednoznacznie, aby w dokumentacji istniały istotne braki, uniemożliwiające dokonanie oceny we wskazanym zakresie, a w konsekwencji także stanowiące przeszkodę w podjęciu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć trzeba, że ocena w postępowaniu odwoławczym, poza stwierdzeniem braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi na cele budowlane, sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, że strona tytułowa przedłożonego projektu jest niezgodna z jego treścią oraz, że do projektu tego nie załączono wymaganej charakterystyki energetycznej budynku. Ocena taka nie mieści się jednak w zakresie określonym art. 49 ust. 1 p.b. Organ nie wskazał też, czy w jego ocenie, przedłożona dokumentacja jest wystarczająca do dokonania oceny na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b. i do wydania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej. Przy czym organ stwierdzając, że możliwe jest wezwanie do aktualizacji przedłożonego projektu budowlanego w zakresie załączonej do niego mapy, nie przedstawił swojego stanowiska w kwestii tego, czy przedłożony w sprawie projekt wymaga aktualizacji w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe uznać trzeba, że ocena organu odwoławczego była wybiórcza, ogólna i nie mieściła się w granicach oceny wyznaczonej przepisami art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 p.b., która powinna zostać dokonana w toku drugiego etapu postępowania legalizacyjnego, obejmującego wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie też organ nie wykazał w wystarczający sposób, aby istniały braki w postępowaniu wyjaśniającym uniemożliwiające dokonanie oceny we wskazanym zakresie i mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego ewentualne braki w dokumentacji przedłożonej przez skarżącą nie mogły być uzupełnione przez ten organ w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, LEX nr 1358392). Jednocześnie, trudno wywieźć z uzasadnienia badanego postanowienia wskazania co do tego, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną miał obowiązek ocenić całokształt materiału dowodowego i zbadać, czy materiał ten może stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Nie może też uiść uwadze organu, że nakładanie obowiązków na inwestora w trybie legalizacji, bez wyraźnej podstawy ustawowej jest niedopuszczalne.

Reasumując, skoro WINB w Opolu nie zbadał sprawy w jej całokształcie, dokonał nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych w odniesieniu do przedmiotu postępowania i przekroczył granice badanej sprawy, a także nie wykazał, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na zaistniałą wadliwość postępowania przed organem odwoławczym, jako przedwczesne uznać w konsekwencji należało wyrażenie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, co do sposobu ustalenia opłaty legalizacyjnej. Dopiero, po dokonaniu prawidłowych i pozytywnych ustaleń w zakresie art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 p.b. możliwe będzie bowiem podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia tej opłaty. Niemniej jednak, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących właśnie tej kwestii odnotować można, że Sąd podziela podgląd organu odwoławczego co do tego, iż przy ustalaniu współczynnika wielkości obiektu nie ma znaczenia powierzchnia i kubatura samowolnie wybudowanej części, lecz jego wartość ustala się uwzględniając kubaturę całego budynku mieszkalnego, z którym związane są wykonane roboty budowlane. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2559/11 (LEX nr 1337392), że "Nie ma wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni przyjąć takie rozumienie art. 48, art. 49 i art. 59f ust. 1 p.b., które pozwalałoby na zrekonstruowanie normy prawnej umożliwiającej określenie wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od tego czy przedmiotem samowoli budowlanej jest cały obiekt budowlany czy jego część." Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej w żadnej mierze nie została uzależniona od tego, w jakim zakresie zostały wykonane roboty budowlane, na jakim etapie budowy obiektu budowlanego została stwierdzona samowola budowlana, czy też w jakim stosunku jest samowolnie wykonana budowa do istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto, tylko na marginesie zasygnalizować można, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrujący sprawę (w wyniku zapadłego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a.), nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej.

Jakkolwiek prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego w kwestii współczynnika wielkości obiektu, to jednak odmienna w tym zakresie ocena organu pierwszej instancji nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i z powodu stwierdzonych oraz opisanych powyżej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd podjął na podstawie art. 152 P.p.s.a., a zwrot kosztów postępowania od organu zasądził na podstawie art. 200 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o zwrocie części uiszczonego od skargi wpisu, stanowił natomiast art. 225 P.p.s.a, na podstawie którego różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt, w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), zgodnie z którym wpis stały, bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu, w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym wynosi 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i dokonania oceny w granicach sprawy, dotyczącej robót budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 48 i art. 49 p.b. Ocena ta powinna dotyczyć w pierwszej kolejności wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., a następnie - przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - organ powinien dokonać ustaleń i oceny w zakresie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b.