Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1196/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody z dnia 27 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. L. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Myślenicki decyzją nr [...] z dnia 25 października 2018 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Firma A w K. dla inwestycji pn.: Budowa nowego budynku usługowo-mieszkalnego, z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazowej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...], obr. [...], w M., przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] października 2018 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Po sprawdzeniu wniosku, rozważono kwestię udziału w postępowaniu dodatkowych stron. Ustalono, że zaprojektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, według poprawnie określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu, dlatego nie ustalano dodatkowych stron postępowania i odstąpiono od zawiadamiania właścicieli sąsiednich działek o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu analizy zebranych w sprawie dokumentów i materiałów organ I instancji stwierdził, że inwestycja, na którą wydaje się niniejsze pozwolenie na budowę jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w dniu 15 września 2016 r. i przeniesionej decyzją znak: [...] z dnia 11 maja 2018 r. na obecnego inwestora -wnioskodawcę. Zaprojektowano bowiem budynek o wysokości do kalenicy 12,0 m, wysokości do okapu - 7,38 m, z dachami o nachyleniu połaci od 12 do 45 stopni. Spełnione są również inne parametry ujęte w decyzji WZ. Odstąpienie od lokalizacji budynku usługowo-handlowego w granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...] i [...] ma odniesienie do obowiązującego aktualnie przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli taką możliwość przewiduje plan miejscowy, a nie decyzja o warunkach zabudowy.

Zatwierdzony projekt budowlany jest również zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub na obszary NATURA 2000 - z których najbliższy "Raba z Mszanką" PHL120093, znajduje się w odległości 5,55 km - w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). Nie jest zatem wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do przepisów o ochronie środowiska.

Stwierdzono również zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatwierdzony projekt budowlany uznano za kompletny, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Posiada on m.in. pozytywne uzgodnienia pod względem wymogów higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych. Został on wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wypełniając przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy – orzekł jak w sentencji.

W dniu 8 listopada 2019 r. (data nadania w UP) B. L. właściciel sąsiedniej działki nr [...], którego organ l instancji nie uznał za stronę postępowania, wniósł odwołanie od powyżej opisanej decyzji Starosty Myślenickiego. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania tj.:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania z pominięciem skarżącego, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a tym samym, któremu przysługiwał status strony w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego,

- art. 7 i art. 77 oraz 8 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa, poprzez bezzasadne uwzględnienie w niniejszym postępowaniu wyłącznie interesów inwestora, a także poprzez bezzasadne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony przeprowadzonego postępowania.

W oparciu o powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego stanowiska B. L. przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania ws. udzielenia Firma A w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa nowego budynku usługowo-mieszkalnego, z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazowej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...], obr. [...], w M., przy ulicy [...]. Podniósł, iż w poprzednio wydanej decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 4 października 2018 r., która została umorzona wobec cofnięcia wniosku przez inwestora, przysługiwał mu przymiot strony.

Odwołujący się zwrócił również uwagę, że w dniu 8 października 2018 r. Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w skład którego wchodzi działka numer [...] obr, [...] w M.. Zamierzenie budowlane, którego dotyczy wydane pozwolenie na budowę jest sprzeczne z postanowieniami przedmiotowego planu. Uchwalony plan miejscowy przeznacza bowiem teren, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Nadto podkreślił, że swoją legitymację do wzięcia udziału w niniejszej sprawie nie wywodzi jedynie z samego faktu lokalizacji jego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, ale z okoliczności objęcia przedmiotowej nieruchomości obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Jest to szczególnie istotne w kontekście art. 28 ust. 2 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Fakt położenia nieruchomości odwołującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji nie przesądza o tym, że przedmiotowa nieruchomość powinna zostać włączona do obszaru oddziaływania, jednakże powoduje, iż kwestia ta powinna zostać zbadana przez organ ze szczególną starannością i dokładnością, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Następnie decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda na początku swoich rozważań wskazał, że odwołanie w niniejszym przypadku zostało wniesione przez podmiot niebiorący udziału w postępowaniu przed organem l instancji, zatem organ odwoławczy ma obowiązek zbadać termin, w którym odwołanie zostało wniesione oraz przymiot strony skarżącego. Organ II instancji ustalił więc na podstawie adnotacji na egzemplarzu decyzji ad acta (k. 23 akt organu l instancji), że zaskarżona decyzja została doręczona inwestorowi osobiście w dniu 26 października 2018 r., co oznacza, że termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał w dniu 9 listopada 2018 r. W tym terminie, tj. 8 listopada 2018 r., zostało wniesione odwołanie właściciela działki nr [...]. Potraktowane zatem zostało jako odwołanie, zgodnie z wnioskiem odwołującego się, a nie jako wniosek o wznowienie.

Analizując drugą kwestię tj. czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu Wojewoda wyjaśnił, że inwestor dwukrotnie wnioskował o pozwolenie na budowę inwestycji na działce nr [...] w M.. Pierwszy wniosek z 11 maja 2018 r. o pozwolenie na budowę inicjował postępowanie, w którym właściciel działki nr [...] był uznany za stronę. Sprawa ta została zakończona decyzją Starosty Myślenickiego z 4 października 2018 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania, wskutek wycofania wniosku przez inwestora. Drugi wniosek wpłynął do organu l instancji w dniu umorzenia poprzedniego postępowania. Przymiot strony przy analogicznej (ale nie identycznej) inwestycji nadano wyłącznie inwestorowi, a sprawę zakończono decyzją nr [...] Starosty Myślenickiego z 25 października 2018 r., znak: [...]

Organ odwoławczy podał, że odwołujący się jest właścicielem działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, sąsiadującej od wschodu z działką nr [...], objętą omawianą inwestycją. Budynek planowany na działce nr [...] jest usytuowany w odległości 5,09 - 8,04 m od południowo-zachodniej strony istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Planowany budynek ma wysokość 12.00 m tj. cztery kondygnacje naziemne (k. 100 - 107 projektu budowlanego), natomiast istniejący budynek na działce nr [...] ma wysokość trzech kondygnacji naziemnych. Oba budynki znajdują się na południowym stoku. Z załączonej do projektu budowlanego Analizy zacieniania sąsiednich działek (k. 69) wynika, że planowany budynek na działce nr [...] będzie rzucał cień na istniejący budynek na działce nr [...] przez dwie godziny w dniach równonocy. Zgodnie z przepisami pokoje mieszkalne, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7°° -17°° (§ 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj. Dz.U. z 2015 r.poz.1422, dalej "WT"). W związku z tym wymagania nałożone przepisami prawa, są spełnione. Jednocześnie organ stwierdził, że zgodność planowanej inwestycji z przepisami, nie przesądza o braku przymiotu strony, ponieważ udział osób wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 dalej jako "p.b.") ma na celu przede wszystkim poinformowanie stron, jakim ograniczeniom w zagospodarowaniu swojej nieruchomości będą podlegały, choćby nie mogły się temu, zgodnie z prawem, sprzeciwić.

Wojewoda stwierdził więc, że należy odpowiedzieć na pytanie czy fakt wędrówki cienia po działce nr [...] i po zlokalizowanym na niej budynku mieszkalnym, powoduje, że planowana inwestycja przyczynia się do ograniczenia sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy działki nr [...]. Pełnomocnik inwestora pismem z 18 marca 2019 r. załączył do akt sprawy analizy obszaru oddziaływania zarówno w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją jak i w projekcie budowlanym w poprzednim, umorzonym postępowaniu. Obie analizy zawierają rysunki odzwierciedlające badanie zapewnienia nasłonecznienia i naświetlenia sąsiednich nieruchomości. Projekt budowlany w umorzonym postępowaniu, był pozbawiony opracowania dotyczącego zapewnienia naświetlenia i nasłonecznienia. Z opracowań dotyczących zapewnienia nasłonecznienia wynika, że budynek bez nadbudówek na dachu - projekt badany w niniejszym postępowaniu - ma większe oddziaływanie na zachodnią działkę nr [...] niż budynek z nadbudówkami na dachu według projektu budowlanego w umorzonym postępowaniu. Projekt budowlany w umorzonym postępowaniu przez godzinę zacienia obszar na południe od planowanego budynku, co jest niemożliwe w naszej szerokości geograficznej, w dniach równonocy, w godzinach od 700-1700. Wędrówka cienia inaczej się układa w obu opracowaniach na elementach dachu nie podlegających zmianie w projekcie budowlanym (kalenica dachu równoległa do drogi). Zatem opracowania te nie mogą być dowodem w sprawie.

Organ II instancji wskazał, że należałoby rozważyć, czy w przypadku wejścia w życie MPZP po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed rozstrzygnięciem odwoławczym, nie należałoby utrzymywać pozwoleń na budowę, jeśli albo jedynym naruszeniem był brak udziału strony w postępowaniu (ale obiektywnie rzecz biorąc pozwolenie jest zgodne z przepisami obowiązującymi w dniu jego wydania) albo gdy odwołanie jest bezzasadne, na dzień wydania decyzji. W tej sytuacji bowiem interes stron nie jest w żaden sposób naruszony, a jedynie korzystają one na tym, często głównie w sferze zobowiązaniowej (czynionych darowizn za zobowiązanie się do niekorzystania z prawa wniesienia odwołania), że postępowania ws. pozwoleń na budowę znacznie się przeciągają.

Wojewoda zaakcentował, że Starosta Myślenicki, ani w tej sprawie, ani w sprawie prowadzonej z wcześniejszego wniosku znak: [...], nie wyjaśnił jakie kryteria przyjął do ustalenia kręgu stron, w szczególności jakimi przesłankami kierował się przy uznaniu tego samego podmiotu za stronę w jednym postępowaniu i nieuznaniu w drugim. Skala zbieżności inwestycji w obu tych postępowaniach, powinna być sygnałem dla Starosty, żeby odnieść się do tej kwestii zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a. Różnice projektu budowlanego w postępowaniu zakończonym przywołaną decyzją z 4 października 2018 r., znak: [...], o umorzeniu i analizowanym w niniejszej sprawie nie dotyczą jedynie korekty kształtu dachu. Zmiana projektu w tym zakresie dotyczyła zastąpienia doświetleń ostatniej kondygnacji, zwanych przez architekta "lukarnami", przez okna dachowe w połaci dachu. Bez wątpienia ta korekta nie pozostaje bez wpływu na kształt cienia, lecz nie na tyle, by uzasadnić, bez potrzeby szczegółowego wyjaśnienia, różnice w ocenie obszaru oddziaływania wpływające na ustalenie przymiotu strony.

W związku z daleko idącymi wątpliwościami odnośnie istnienia ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] należącej do odwołującego się, w dniu 26 czerwca 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna.

Dalej Wojewoda podsumowując tę część swoich rozważań stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu a nie z ich naruszeniem. Interes prawny obok kategorii oddziaływania inwestycji na inny obszar poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania tego obszaru, w tym jego zabudowy, powinien stanowić jeden z wyznaczników stron postępowania administracyjnego.

Rekapitulując natomiast całość dokonanych rozważań i ustaleń Wojewoda wskazał, że art. 28 ust. 2 p.b. nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniach w przedmiocie pozwoleń na budowę. Wraz z nim celowym, a nawet koniecznym, staje się zastosowanie także art. 28 k.p.a. Przywołane normy uzupełniają się, przy czym art. 28 k.p.a. co do zasady stanowi podstawę dla zawężenia kręgu stron tego postępowania. W ocenie Wojewody tak też może być w niniejszym przypadku, skoro B. L. wywodzi przymiot strony wyłącznie z hipotetycznego, ewentualnego, przyszłego zamierzenia inwestycyjnego na swojej nieruchomości, a dokonane przez organ orzekający sprawdzenie obszaru oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość (w innym aspekcie niż hipotetyczna jego inwestycja) doprowadzi do konkluzji, że oczywiście nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze tak rozumianego oddziaływania.

Wojewoda podjął decyzję o nieuznaniu B. L. za stronę niniejszego postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że miał do wyboru dwie ścieżki proceduralne podjęcia decyzji w sprawie: przyjęcie założenia upraszczającego, że wobec wątpliwości należy uznać ubiegającego się o przymiot strony za stronę i w związku z tym uchylić decyzję do ponownego rozpatrzenia, co organ uznał za błędne, albo zbadanie tej kwestii i wydanie decyzji umożliwiającej merytorycznie wypowiedzenie się przez sąd wskutek skargi odwołującego się, inwestora lub prokuratora. Powodem takiej decyzji jest również nowelizacja p.p.s.a., która przewiduje sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że w trakcie postępowania skarżący powiadomił organ odwoławczy pismem z 20 grudnia 2018 r. o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych. Ponieważ na ten moment kwestia przymiotu strony nie została jeszcze rozstrzygnięta, organ równolegle wyjaśniał tą kwestię. Z informacji Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że pismem z 22 lutego 2018 r. zgłoszono rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji nr [...] Starosty Myślenickiego z 25 października 2018 r., znak: [...], opatrzonej klauzulą, że decyzja podlega wykonaniu zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. z datą 26 października 2018 r.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 1 p.b. straciło na aktualności stanowisko wykluczające dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, a wprowadzoną nowelą z 20 lutego 2015 r. zmianę art. 28 ust. 1 p.b. należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest w obecnym stanie prawnym natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor - co do zasady - ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego nie można było - w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym - przyjąć, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 p.b. i traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. To inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, ponosi ryzyko, że decyzja może zostać usunięta z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego klauzuli wykonalności decyzji, podniesiono za ugruntowanym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, że klauzula ostateczności, wykonalności jest formą zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem stwierdzenie na postawie art. 130 § 4 k.p.a. wykonalności decyzji, przez organ I instancji, na egzemplarzu decyzji inwestora, nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. W sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 32 ust. 4a p.b., bowiem rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych nie nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b., a zatem nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż posiadana przez niego nieruchomość znajduje się w granicach obszaru oddziaływania obiektu budowlanego;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez:

- nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez bezzasadne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania,

- ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sposób tendencyjny i wybiórczy, zmierzający do uznania jedynie interesów i twierdzeń inwestora z całkowitym pominięciem słusznych interesów oraz argumentów skarżącego,

- kierowanie się przy podejmowaniu decyzji okolicznością możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, który będzie uprawniony do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, bez uwzględnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżącemu przysługiwał w sprawie status strony postępowania,

3) art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób uwzględniający jedynie interes inwestora i całkowite pominięcie uzasadnionych interesów skarżącego;

4) art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie wszelkich terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, które zostały zastrzeżone przez ustawodawcę, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania,

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności poprzez brak wskazania dlaczego pomimo tego, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, skarżący nie został uznany za stronę postępowania,

6) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą z dnia 8 października 2018 r. nr 499/L1II/2018 Rada Miejska w Myślenicach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice pn.; "Środmieście - Bukówka". Przedmiotowy plan objął między innymi teren inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Nieruchomość inwestora została włączona do terenu oznaczonego symbolem 16MN - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Decyzja organu I instancji została zatem wydana po uchwaleniu planu miejscowego, lecz przed wejściem jego w życie. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że gdyby skarżący został uznany za stronę postępowania i potencjalnie wniósł odwołanie od decyzji Starosty Myślenickiego, inwestor najprawdopodobniej nie legitymowałby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego, co z kolei oznacza, że inwestycja w obecnym jej kształcie, nie doszłaby do skutku.

W kwestii legitymacji prawnej skarżącego podniesiono, że wywodzi ją nie tylko z samego faktu lokalizacji jego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, ale z okoliczności objęcia przedmiotowej nieruchomości obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podniósł, że dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., który należy traktować jako pewien wzorzec i punkt odniesienia w państwie prawnym, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w prawie budowlanym. Wszelkie skutki prawne związane z realizacją przyszłej inwestycji odnosić się będą w pierwszej kolejność i głownie - do nieruchomości sąsiednich względem tej planowanej inwestycji. Pominięcie zatem w postępowaniu o pozwolenie na budowę bezpośrednich sąsiadów inwestycji, jak już wyżej wskazano, musi być poprzedzone dokładną analizą wszelkich przepisów potencjalnie mogących wpływać na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Niezależnie od powyższego podniesiono, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Skarżący wskazał dalej, że inwestycja, której dotyczy postępowanie, zakłada budowę budynku usługowo - mieszkalnego o dużych gabarytach, lokalizowanego wśród istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego na nieruchomości sąsiednie zabudowane budynkami jednorodzinnymi, w tym w szczególności na działkę o numerze ewidencyjnym [...], już zatem tylko z tego powodu jest bardzo prawdopodobne.

Po dokonaniu bardziej szczegółowej analizy sprawy, w tym dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora zdaniem skarżącego, należy stwierdzić, że projektowana inwestycja bez wątpienia oddziałuje na nieruchomość skarżącego, gdyż lokalizacja dużego budynku usługowo - mieszkalnego w minimalnej odległości od granicy z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a także usytuowanie przedmiotowego budynku po zachodniej stronie działki, powoduje przede wszystkim oddziaływanie w zakresie nasłonecznienia i zacienienia. Bazując na opracowaniu przedłożonym przez inwestora na potrzeby poprzedniego postępowania jak i obecnego postępowania należy zauważyć, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje istotne zacienienie nieruchomości, które sięgać będzie nawet 4 godzin. Znaczna część przedmiotowej nieruchomości, w tym istniejący na działce budynek mieszkalny, zostanie przy tym zacieniona przez okres od 2 do 3 godzin. Już zatem tylko z tego powodu działka skarżącego powinna zostać włączona do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Oddziaływanie to będzie miało przy tym niewątpliwie wpływ na zakres przyszłych zamierzeń inwestycyjnych realizowanych na działce skarżącego, a także na potencjalną przebudowę/rozbudowę istniejącego obecnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący w związku z powyższym będzie musiał nie tylko zadbać o to, aby lokale zlokalizowane w jego budynku posiadały odpowiedni czas nasłonecznienia, ale również o to, aby zapewniony został odpowiedni czas nasłonecznienia lokali wybudowanych w budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Przedmiotowa okoliczność jednoznacznie wskazuje zatem na to, że projektowana inwestycja ingeruje w strefę praw i obowiązków skarżącego, związaną z możliwością korzystania z posiadanej przez niego nieruchomości, w tym jej zagospodarowania.

Nadto, jak wynika z załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej, budowa budynku wiązała się z koniecznością wykonania głębokich wykopów bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego, który powinien mieć również możliwość skontrolowania przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących zabezpieczenia wykopów oraz przyjętej technologii posadowienia budynku. Z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżącego istotne są również kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na wody gruntowe oraz powierzchniowe.

Dalej skarżący podniósł, że organ odwoławczy rozpatrując złożone odwołanie stwierdził istotne wady decyzji wydanej przez organ I instancji. W szczególności Wojewoda Małopolski słusznie zauważył, że organ I instancji, ani w tej sprawie ani w sprawie prowadzonej z wcześniejszego wniosku, nie wyjaśnił w żaden sposób jakie kryteria przyjął do ustalenia kręgu stron, ani w szczególności jakimi przesłankami kierował się przy uznaniu tego podmiotu za stronę w każdym z tych postępowań. Równocześnie organ odwoławczy zasadnie dopatrzył się nieprawidłowości w analizie obszaru oddziaływania zawartej zarówno w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją jak i w projekcie budowlanym w poprzednim, umorzonym postępowaniu. Pomimo stwierdzenia wyżej wskazanych nieprawidłowości, organ odwoławczy odstąpił od uchylenia decyzji organu I instancji. Szczególne wątpliwości wzbudza zakwestionowanie przez Wojewodę Małopolskiego sporządzonych w sprawie analiz obszaru oddziaływania, które to opracowania stanowią obligatoryjny element dokumentacji projektowej oraz są podstawowym źródłem informacji o oddziaływaniu projektowanego budynku na sąsiednie nieruchomości. Informacje te są zatem szczególnie istotne przy ustalani kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Równocześnie organ kwestionując ustalenia organu I instancji oraz sporządzone przez inwestora opracowania, nie przedstawił własnej argumentacji, z której jednoznacznie wynikałoby, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Nadto zarzucono, że organy oceniając okoliczności sprawy miały na uwadze jedynie interes inwestora, pomimo tego, że sporządzone na jego zlecenie opracowania dotyczące kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie zostały przez organ II instancji uznane za wadliwe. Kierując się wyłącznie interesem inwestora, organy pominęły liczne niekorzystne dla niego dowody i okoliczności sprawy, poprzestając na wzięciu pod uwagę jedynie tych okoliczności, które mogły chociaż w minimalnym zakresie zostać wykorzystane w dowodzeniu braku słuszności argumentacji przedstawionej przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wobec zbieżności zarzutów i wniosków skargi z odwołaniem od organu I instancji, Wojewoda w pełni podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W pierwszej kolejności należy skrótowo przypomnieć stan faktyczny – sekwencję zdarzeń, które doprowadziły do wniesienia skargi. Otóż w dniu 15 czerwca 2018r. Starosta Myślenicki wydał decyzję nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Firma A w K., obejmującego zamierzenie budowlane: budynek usługowo – mieszkalny z garażem podziemnym i instalacjami, na działce nr [...] w M., przy ul. [...]. W decyzji tej organ nie rozważał kwestii, kto powinien być stroną. Decyzję tę doręczono B. L. jako stronie, który wniósł od niej odwołanie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 1.10.2018r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże do tego nie doszło, gdyż inwestor cofnął wniosek, w następstwie czego organ w dniu 4.10.2018r. umorzył postępowanie. W tym samym dniu inwestor złożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, zasadniczo zbieżny z poprzednim ( główna różnica tkwiła w wyglądzie dachu, zamiast lukarn zastosowano okna dachowe). W tym postępowaniu B. L. nie brał udziału jako strona. W dniu 8.10.2018r. została przyjęta uchwała Nr 499/LIII/2018 Rady Miejskiej w Myślenicach w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice pn. Śródmieście – Bukówka, która została ogłoszona w dzienniku urzędowym w dniu 25.10.2018r., a weszła w życie z dniem 9.11.20198r. Teren inwestycji został w planie przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - wolnostojącej i bliźniaczej. W dniu 25.10.2018r. zapadła decyzja Starosty Myślenickiego nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Firma A w K.. W decyzji tej, tak jak poprzednio, organ nie wypowiedział się w ogóle co do kwestii stron; inna sprawa, że tym razem stroną był tylko inwestor. B. L. złożył ponownie odwołanie, jednakże Wojewoda Małopolski uznał, że nie posiada on przymiotu strony i skarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze.

Już na wstępie można zauważyć, że różne podejścia do faktu bycia stroną przez właściciela sąsiedniej do inwestycyjnej działki, B. L., zaprezentowane przez organy obu instancji w bliźniaczych sprawach, prowokują wątpliwości i nie sprzyjają budowaniu zaufania obywateli do Państwa, co statuuje i czego wymaga przepis art. 8 k.p.a. Słusznie zatem naruszenie tego przepisu zostało zarzucone w skardze. Pozostaje wobec tego zweryfikować stanowisko Wojewody w tym względzie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć zatem należy, że Wojewoda uznał, że art. 28 ust. 2 p.b. mówiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Konieczne jest tutaj zastosowanie także art. 28 k.p.a. mówiącego o interesie prawnym, który zawęża co do zasady krąg uczestników postępowania. Do takiego zawężenia dochodzi w przypadku skarżącego, który zdaniem Wojewody wywodzi ten przymiot wyłącznie z hipotetycznego ewentualnego przyszłego zamierzenia inwestycyjnego na swojej działce, a nie rzeczywistego oddziaływania.

Przypomniano już wyżej wymogi art. 28 ust. 2 p.b., które odnoszą się do znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b.,

przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ponieważ organ odwoławczy prowadził obszerne wywody na temat pojęcia strony i determinant tego pojęcia, Sąd niejako w odpowiedzi pragnie wskazać niektóre wypowiedzi doktryny i orzecznictwa w tej materii, na tle przywołanych przepisów, dające reprezentatywny obraz i wzorzec kontroli.

I tak Alicja Plucińska Filipowicz i Marek Wierzbowski w Komentarzu do Prawa budowlanego ( do art.28 p.b., publ. Lex/el.) wskazują, że obszar oddziaływania to także obszar, gdzie obiekt budowlany wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Wobec tego podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji; za słusznością tej tezy przemawia także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Andrzej Gliniecki w Komentarzu do art. 28 p.b. (publ. Lex/el.) wskazuje, że obszar oddziaływania wstępnie określa inwestor, ale organ nie jest tym związany i podlega to weryfikacji organu. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości). Dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego wystarczy samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się w granicach norm prawa. Z żadnego przepisu prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, nie wynika bowiem, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez sam ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Autor cytuje i aprobuje wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963, który uznał, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Autor podkreśla także, cytując inne wyroki, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości, wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Autor przytoczył w szczególności pogląd WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 155/12, LEX nr 1145793, wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Podobne stanowisko znajdujemy w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019r. II OSK 848/17 Lex nr 2641295 wskazał, że "Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. II OSK 848/18, LEX nr 2631981: "Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b. i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy". NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 236/17, LEX nr 2612896 zauważył: "Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Dobitnie to stanowisko potwierdza wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r. II OSK 85/17, LEX nr 2734664: " Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością".

Szczególnie istotne w ocenie Sądu w tym ostatnim judykacie jest podkreślenie prawa właściciela działki sąsiedniej do sprawdzenia ewentualnego ograniczenia, co stanowi o elemencie potencjalności, o którym była mowa w cytowanych orzeczeniach. Lapidarnie ujął to NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 4021/19, LEX nr 2772409: "Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy". Podobne stanowiska do przytoczonych wyrażały sądy administracyjne w następujących judykatach: NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. II OSK 514/17, LEX nr 2630180, NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, LEX nr 2773172, NSA w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 2400/17, LEX nr 2697503, NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. , II OSK 1509/17, LEX nr 2665547, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Bd 486/19, LEX nr 2744617, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 924/18, LEX nr 2618963, WSA w Opolu w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Op 400/19, LEX nr 2752370, WSA w Opolu w wyroku z dnia 25 listopada 2019 r., II SA/Op 294/19, LEX nr 2758861, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 września 2019 r., II SA/Kr 591/19, LEX nr 2723767, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2019 r., II SA/Kr 481/19, LEX nr 2723492, WSA w Olsztynie z dnia 31 maja 2019 r. , II SA/Ol 351/19, LEX nr 2688595, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2019 r., II SA/Wr 333/18, LEX nr 2694820, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. , IV SA/Po 711/18, LEX nr 2680180, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 162/19, LEX nr 2703902, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r., II SA/Kr 1595/18, LEX nr 2705267, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., IV SA/Po 720/18, LEX nr 2693765.

Na koniec tego przeglądu należy zacytować niejako w podsumowaniu wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. VII SA/Wa 2000/18, LEX nr 2645424: "Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego". Wyżej wyrażone poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela.

Reasumując, o ile należy powołać przy okazji badania zasięgu oddziaływania konkretne przepisy prawa administracyjnego, to dla ustalenia przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 p.b. istotnym jest, że dany teren znalazł się w obszarze ich stosowania, a nie, że zostały one naruszone.

Co do kwestii relacji art. 28 ust. 2 p.b. i art. 28 k.p.a., warto wskazać wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. II OSK 2697/16, LEX nr 2583757: "Dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 p.b. wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a.. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie".

Analizując obszar oddziaływania, w skardze sięgnięto do okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, oraz zabudowanej działki nr [...] własności skarżącego. Wskazano, że budowa nowego budynku wiązała się z koniecznością wykonania głębokich wykopów bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego /zdj. k. 24 i 25 akt sądowych/. W tej sytuacji powinien on mieć możliwość skontrolowania przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących zabezpieczenia wykopów oraz przyjętej technologii posadowienia budynku. Nadto wskazano, że usytuowanie budowy po zachodniej stronie nieruchomości skarżącego powoduje oddziaływanie w zakresie nasłonecznienia i zacienienia. Wniosek taki można wywieźć z materiałów przygotowanych przez inwestora, zaś okoliczności z tym związane będą musiały być uwzględniane przy działaniach inwestycyjnych typu przebudowa czy rozbudowa budynku mieszkalnego skarżącego. Wskazano nadto na przepisy par. 12 ust. 8, par. 23 ust. 1 pkt 1 i par. 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zanim Sąd przejdzie do analizy oddziaływania, trzeba wskazać, że projektant w projekcie budowlanym przeprowadził krótką analizę przepisów § 12 i § 18-23, stwierdzając brak oddziaływania z punktu widzenia tych przepisów na działkę nr [...]. Przeprowadził także analizę zacieniania i nasłoneczniania, z podobnym wnioskiem o braku oddziaływania m.in. na działkę nr [...]. Organ I instancji nie zajmował się w decyzji tą kwestią. Natomiast Wojewoda wskazując na okoliczność, że z analizy zacienienia sąsiednich działek w projekcie budowlanym wynika, że budynek na działce nr [...] będzie rzucał cień na istniejący budynek na działce nr [...] przez dwie godziny w dniach równonocy, wskazał, że nie narusza to obowiązujących przepisów ( § 60 warunków technicznych), ostatecznie uznając ( choć jednoznaczna konkluzja w uzasadnieniu decyzji jest trudna do uchwycenia), że nie powoduje to ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Jednocześnie w dalszym toku wywodu Wojewoda porównywał analizę zacieniania w aktualnym projekcie budowlanym, jak i sporządzoną na potrzeby poprzedniego umorzonego postępowania, obie dołączone do akt odwoławczych przez inwestora. Ta druga analiza stała się przedmiotem krytyki; w efekcie Wojewoda wskazał, że wędrówka cienia inaczej się układa w obu opracowaniach, zatem, jak stwierdził, oba opracowania nie mogą być dowodem w sprawie.

W ocenie Sądu takiego wnioskowania w realiach niniejszej sprawy nie można zaakceptować. Po pierwsze, krytyczny ogląd dotknął tylko jednego opracowania (wcześniejszego – k. 83 akt odwoł./), więc nie sposób zrozumieć, dlaczego drugie z nich /k.78 akt odwoł./ nie mogło być użyte jako dowód, zwłaszcza, że we wcześniejszej części wywodu Wojewoda się na nie powołuje. Po drugie, w świetle okoliczności, że nie ulega wątpliwości wędrówka cienia po działce nr [...], a jedynie sporny jest na tle opracowań czas tej wędrówki – fakt, że pierwsze opracowanie wzbudziło zastrzeżenia, powinien tym bardziej prowadzić do wniosku, że należało to skontrolować. Te zaś wątpliwości winny zaowocować tym bardziej przyznaniem statusu strony skarżącemu.

Przystępując zatem do oceny obszaru oddziaływania, można zgodzić się, z uwagi na podane odległości w projekcie /k.57 proj.bud./, z tezą, że z punktu widzenia § 12 i 18-23 warunków technicznych normy te nie zostały naruszone. W odniesieniu do kwestii zacieniania i przesłaniania (§ 13 i 60 warunków technicznych), podobnie naruszenie nie występuje. Jak wynika z analizy zacieniania, budynek na działce nr [...] będzie zacieniany w dniach równonocy 2 godziny /k.69 proj.bud./. Jest prawdą, że taki okres czasu nie narusza obowiązujących przepisów, ale z uwagi na sam fakt istnienia takiego oddziaływania, właściciel działki nr [...] ma prawo uczestniczyć w postępowaniu i skontrolować w nim prawidłowości tych wskazań. Co więcej, okoliczność, że w analizie zacieniania sporządzonej na potrzeby podobnej inwestycji w poprzednim umorzonym postępowaniu ( ale nie włączonej do projektu budowlanego) okres zacieniania wynosił 4 godz. /k.84 akt odwoł./ - winna tym bardziej doprowadzić organ do konkluzji, że skoro w obu opracowaniach jest inny przebieg cienia, a chodzi o podobną inwestycję, to trzeba wyjaśnić tę różnicę i dać taką możliwość właścicielowi działki nr [...].

Reasumując, właściciel sąsiedniej do inwestycyjnej działki nr [...], wobec faktu zacieniania jego nieruchomości, miał prawo do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę działki nr [...], albowiem jego nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji. Takie uprawnienie jest niezależne od faktu, czy oddziaływanie to wiąże się z naruszeniem przepisów. Wystarczy bowiem stwierdzenie, że przepisy opisujące to oddziaływanie pozostają w danym przypadku w użyciu celem ustalenia, czy mieści się ono w zakresie dozwolonym.

W świetle powyższego, istotnie naruszono przepisy procesowe w związku z niedokładnym wyjaśnieniem sprawy ( art., 7 i 77 k.p.a.), a nadto prawo materialne, a to art. 28 ust. 2 p.b., przez pozbawienie przymiotu strony skarżącego.

Należy jeszcze wskazać, że krytycznej ocenie podlega też wypowiedź organu odwoławczego, iż wybrał on takie rozstrzygnięcie, które umożliwi wypowiedzenie się merytoryczne przez Sąd. Organ winien wydać taką decyzję, jaka wynika z zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a nie kierować się oportunizmem w orzekaniu, gdyż nie licuje to z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz ze wspomnianą już zasadą pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.).

Co do zarzucanej w skardze długotrwałości postępowania odwoławczego, to jakkolwiek Sąd zauważa ten problem, to nie jest to przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.