Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1479/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 63 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 91
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. i T. Z na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oddala skargę


UZASADNIENIE

D. S., T. Ż. i M. T. (dalej też: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też: "organ odwoławczy", "Minister") z 18 sierpnia 2021 r., w którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1975 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco: D. S., T. Ż. i M. T. w 2021 r. wnieśli do Wojewody [...] "na podstawie art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r. [...] o nadaniu ziemi na rzecz pp. M. i M. T. wydana została z naruszeniem prawa" (dalej jako: "akt własności ziemi"). Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 61a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na rzecz małżonków M. i M. T., dotyczącego nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych [(Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa z 1971 r.]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący. Wskazali, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz niezgodnie z wnioskiem, gdyż skarżącym chodziło o stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja z [...] marca 1975 r. "wydana została z naruszeniem prawa". Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu aktu organ nadzorczy, wskazał że stosownie do art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnych Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw [(Dz. U. Nr 107., poz. 464) – dalej jako: "ustawa z 1991 r."] od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, że od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszania w postępowaniach nadzwyczajnych, w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na powyższą regulację uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu zażalenia, Minister wskazał, że faktycznie we wniosku inicjującym to postępowanie strony jako podstawę podań wskazały art. 158 § 2 k.p.a., żądając stwierdzenia przez organ, że akt własności ziemi wydany został z naruszeniem prawa. Jednak w prawie administracyjnym nie istnieje odrębna instytucja prawna pozwalająca na stwierdzenie przez organ administracji, że decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., może zapaść tylko w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracji może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne). Aby jednak organ mógł stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, musiałby w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie nieważnościowe, tj. w trybie art. 156 k.p.a. Tymczasem do aktów własności ziemi możliwość taka nie istnieje z uwagi na wcześniej wskazaną treść art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. D. S., działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. Ż. oraz M. T. wnieśli skargę na postanowienie Ministra z 18 sierpnia 2021 r. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z 18 sierpnia 2021 r. z naruszeniami art. 61 a § 1 i art. 77 k.p.a. W motywach skargi wskazali, że akt własności ziemi został wydany bez podstawy prawnej, przy błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 2 ustawy z 1971 r. i postępowanie w sprawie wydania ww. aktu było prowadzone bez wiedzy i zgody właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co stanowi w ocenie skarżących rażące naruszenie prawa. Wskazali na wyrok WSA w Kielcach z 10 listopada 2011 r. wydany w sprawie II SA/Ke 661/11, z którego wynika, że od wejścia w życie art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. i za niedopuszczalny w związku z tym należy uznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zgodzili się również z twierdzeniem, że w prawie administracyjnym nie istnieje odrębna instytucja prawna pozwalająca na stwierdzenie przez organ, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa; rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. może zapaść tylko w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie postępowanie w niniejszej sprawie prowadził Wojewoda [...] i zakończył postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Skarżący podkreślili, że postępowanie w sprawie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje kwestionowanej decyzji z obrotu ani też nie zmienia stanu prawnego nieruchomości. Zauważyli też, że w przypadku gdy organ dopuszcza się wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem konicznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (tożsamość sprawy).

Minister – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. T. z powodu nieuzupełnienia braku formalnego skargi (numeru PESEL). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I OZ 127/22) oddalił zażalenie M. T. na powyższe postanowienie. M.T. stał się więc uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony, w którym skarżącymi pozostali D.S. T. Ż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że sprawa kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie [...]. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem objęto odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi opisanego w stanie sprawy. Podstawę procesową wydanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, wydanych w sprawie postanowień i akt administracyjnych sprawy, w tym wniosków o wszczęcie postępowania nieważnościowego, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Przywołany przepis art. 158 § 2 k.p.a. wchodzi w zakres regulacji jednej z instytucji postępowania administracyjnego – stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanej w art. 156 – art. 159 k.p.a. Inaczej ujmując, jednego z postępowań nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tzw. postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w punktach od 1 do 7 określa w jakich przypadkach organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji i m.in. w przypadku określonym w pkt. 2 – kiedy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dopiero, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 (tj. upływu dziesięciu lat, nieodwracalności skutków prawnych), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji. Art. 158 § 2 k.p.a. zawiera więc uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko w trybie nieważnościowym i wtedy - kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 k.p.a. stanowiącego o pozytywnych czy negatywnych przesłankach wydania decyzji. W zaskarżonym postanowieniu Minister prawidłowo zatem wyjaśnił skarżącym, że w prawie administracyjnym nie istnieje odrębna instytucja prawna pozwalająca na stwierdzenie przez organ administracji, że decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., może zapaść tylko w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracji może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu nieważnościowym jest jednym z rodzajów rozstrzygnięć (element decyzji określony w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) postępowania nieważnościowego, oprócz stwierdzenia nieważności decyzji czy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Aby też organ mógł stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to musiałby wszcząć postępowanie nieważnościowe w trybie zakreślonym granicami regulacji art. 156 – art. 159 k.p.a. Tymczasem względem decyzji administracyjnych - aktów własności ziemi, w chwili obecnej możliwości takiej nie daje organowi obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., sprowadzając w takiej sytuacji działanie organu do rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia w ramach dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe także oznacza, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, samo wniesienie wniosku nie powoduje automatycznie wszczęcia tego rodzaju postępowania. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, niezależną od sprawy zakończonej decyzją, której ma dotyczyć postępowanie nieważnościowe. W sprawie takiej organ winien w pierwszej kolejności ustalić, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku nieważnościowego, czy nie ma przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia postępowania nieważnościowego. I stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Minister odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją ostateczną z 3 marca 1975 r. (aktem własności ziemi) nie z powodu wniesienia przez skarżących żądania jako przez osoby niebędące stronami w sprawie, tylko z innej uzasadnionej przyczyny. Źródłem innej uzasadnionej przyczyny, która w istocie doprowadziła organy do odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego był obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. stanowiący, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych [...] nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest stanowisko, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. nie przewiduje żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od (nawet wyjątkowych) okoliczności danej sprawy (wyroki NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 9/21 i I OSK 4/21, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, od 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stwierdził, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie a osoby zainteresowane dysponowały wystarczająco długim okresem czasu na dochodzenie swoich praw. W państwach, w których obowiązuje zasada demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych oznacza, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji i taka regulacja, jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego (wyrok NSA z 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98, publ. LEX nr 41761). Wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych (tutaj określanych jako akt własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Obowiązująca od 1 stycznia 1992 r. norma art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. - uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z 1971 r., na podstawie której wydawane były decyzje zwane aktami własności ziemi. W grupie owych ww. postępowań mieści się także postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego wszczęcia domagali się skarżący. W ocenie Sądu, wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na regulację zawartą w art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., bezwzględnie stanowiło podstawę odmowy wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. W zaistniałej sytuacji procesowej, organy nie miały możliwości i uprawnienia odniesienia się do istoty sprawy, a zatem i ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżących zarówno we wnioskach nieważnościowych, jak i później w zażaleniu, gdyż były związane treścią art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., a tym samym zobligowane do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu zaistnienia przyczyny przedmiotowej. Tym samym za niezasadny należało również uznać zarzut skargi wskazujący na wydanie zaskarżonego aktu administracyjnego z naruszeniem art. 77 k.p.a., dotyczącym prowadzenia postępowania dowodowego, które co do zasady może mieć miejsce po wszczęciu postępowania administracyjnego, a w kontrolowanej sprawie nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania co do istoty (merytorycznego). W kontekście treści skargi należy: - po pierwsze, jeszcze raz uwypuklić, że postępowanie administracyjne, w ramach którego organ stosuje art. 158 § 2 k.p.a. (powołany przez skarżących) jest postępowaniem o stwierdzenie nieważności danej decyzji administracyjnej, czyli jednym z postępowań nadzwyczajnych wymienionych w art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r., a nie odrębnym trybem nadzwyczajnym, w ramach którego znalazłaby zastosowanie regulacja art. 158 § 2 k.p.a. i organ miałby możliwość zakończenia postępowania administracyjnego (nadzwyczajnego) rozstrzygnięciem o treści "stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa". Wydanie decyzji opartej na treści art. 158 § 2 k.p.a. nie jest możliwe bez wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; - po drugie, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę i co też wynika z akt administracyjnych sprawy, obecny skarżący T. Ż. w 2012 r. raz już wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi. Wówczas Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, które Minister postanowieniem z 17 lipca 2012 r. utrzymał w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2112/12) oddalił skargę wniesioną na postanowienie organu drugiej instancji i w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że przeszkodą uruchomienia postępowania administracyjnego jest art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. wyłączający możliwość prowadzenia w stosunku do aktów własności ziemi nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia nie należało jednak traktować jako dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym aktem ostatecznym, albowiem postanowienie z 17 lipca 2012 r., choć ostateczne i prawomocne, nie rozstrzygało sprawy co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2018 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. I OSK 1948/18 wskazał, że "W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura; patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego". Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, tym samym braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.