Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 810/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 7, 81
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 18 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zakazu handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na prowadzeniu miejsca gromadzenia zwierząt w obiekcie K. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza na rzecz J. M. od D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. kwotę 440 zł /czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. decyzją z dnia 8 września 2006r. ( nr [...]) wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt (Dz.U. Nr 100, poz. 1010), zakazał handlu cielętami będącymi przedmiotem działalności polegającej na prowadzeniu miejsca gromadzenia zwierząt w obiekcie K. [...], [...] G.

Od decyzji tej odwołanie złożył J. M. zarzucając wadliwą interpretację przepisów i obciążenie go odpowiedzialnością za błędy osób od niego niezależnych. Odwołujący się wskazał, że jako podmiot gospodarczy nie prowadzi handlu zwierzętami na terenie miejsca ich gromadzenia w K. Podkreślał, że nie miał wiedzy o fakcie "doładowania" zwierząt na Litwie - wobec braku dostępu do odpowiednich danych w systemie Traces - i nie może za to ponosić odpowiedzialności. Nie może też odpowiadać za dokumentację sporządzaną przez lekarzy innych krajów członkowskich Unii (świadectwa zdrowia), tym bardziej, że "lekarz prowadzący" - wyznaczony przez powiatowego inspektora weterynarii -przejął dokumentację, z którą odwołujący do tej pory się nie zapoznał i nie dokonał żadnego wpisu w książce miejsca gromadzenia zwierząt. Dlatego strona nie poczuwa się do stawionych jej zarzutów. W odwołaniu polemizowano ponadto z ustaleniami organu co do daty i godziny przywozu zwierząt oraz przedstawiono krytyczne uwagi co do sposobu przeprowadzania kontroli. W konkluzji stwierdzono, że nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla kwestionowanej decyzji, a podmiot gospodarczy prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt nie uczynił nic, wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Każdorazowo przy rozładunku obecny był lekarz weterynarii, którego zadaniem była, między innymi, kontrola dokumentacji. Strona nie ma zaś uprawnień do podważania jego decyzji,

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania W. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. decyzją z dnia 18 października 2006 r., Nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ podał, że w dniu 31 sierpnia 2006 roku J. M. złożył wniosek o wydanie weterynaryjnych świadectw zdrowia dla 257 sztuk cieląt pochodzących z Litwy. W dniach 1 i 2 września 2006 roku do miejsca gromadzenia zwierząt - K. [...], wprowadzono łączenie 375 cieląt, (przy dopuszczalnej dla tego obiektu ilości 250 sztuk). W dniu 1 września 2006 roku o godzinie 15 do miejsca gromadzenia zwierząt wprowadzono 141 cieląt. W dniu 2 września 2006 roku o godzinie 10 wprowadzono do tego samego miejsca gromadzenia zwierząt 234 cieląt, w tym 129 sztuk cieląt pochodzących z Litwy i zaopatrzonych we właściwą dokumentację weterynaryjną oraz 105 cieląt pochodzących z Łotwy, które nie zostały wykazane we wniosku i nie były też zaopatrzone we właściwą dokumentację weterynaryjną. Nadzorujący rozładunek urzędowy lekarz weterynarii stwierdził podczas rozładunku, że środkiem transportu dostarczono większą ilość zwierząt niż wynikało to z okazanego świadectwa zdrowia. Urzędowy lekarz weterynarii ustalił iż 105 cieląt zostało doładowane do środka transportu na terenie Łotwy.

Dokumentacja weterynaryjna dotycząca wszystkich cieląt rozładowanych w miejscu gromadzenia zwierząt została dostarczona do PIW w B. w dniu 4 września 2006 roku. Podczas badania tej dokumentacji stwierdzono, że świadectwo zdrowia dotyczące cieląt z Łotwy zawierało niżej wymienione nieprawidłowości:

1. dokument sporządzono tylko w jednej wersji językowej (w języku łotewskim ),

2. brak właściwego poświadczenia przez lekarza weterynarii wysyłającego cielęta z Łotwy (brak pieczęci urzędowej oraz imiennej, z wymaganym numerem identyfikacyjnym urzędowego lekarza weterynarii),

3. brak tzw. powiązanego świadectwa zdrowia wymienionego w punkcie 1.6 świadectwa INTRA.LV.2006.0001555, które powinno być dołączone do w.w. świadectwa,

4. podany czas transportu zwierząt nie był zgodny z faktycznym czasem transportu ustalonym przez urzędowego lekarza weterynarii,

5. do świadectw nie dołączono planu trasy , a w świadectwie zdrowia w poz. 1.27 wskazano Szwajcarię jako kraj tranzytowy na trasie Polska - Łotwa.

Organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę o zaistniałych brakach formalnych. W jego ocenie braki te uniemożliwiły wydanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. świadectw zdrowia. W dniu 4 września 2006 roku pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. udali się do miejsca gromadzenia zwierząt (adres j.w.) celem przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli. W obecności strony stwierdzono, że na terenie obiektu nie ma już żadnych zwierząt. Skarżący odmówił kontrolującym okazania ewidencji zwierząt wyprowadzonych z miejsca gromadzenia. Skarżący odmówił: okazania jakichkolwiek dokumentów, udzielenia informacji oraz podpisania protokołu kontroli.

Organ drugiej instancji uwzględniając przedstawiony stan faktyczny stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt (Dz.U. Nr 100 z 2004r., poz.1010) do miejsca gromadzenia zwierząt przyjmuje się zwierzęta spełniające wymagania weterynaryjne dla handlu zwierzętami. Fakt ten - zdaniem organu - implikuje szereg istotnych okoliczności. Według z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o inspekcji weterynaryjnej (Dz.U. Nr 33, poz. 287, ze zm.) organy Inspekcji kontrolują wydane świadectwa zdrowia. Dyspozycja ustawodawcy ma stanowczy charakter. Organ administracji nie może w sposób dowolny interpretować przepisów, jednakże każdy organ ma obowiązek wykonywać czynności do jakich jest powołany. Zauważono też, że kontrola świadectw zdrowia zwierząt należy do podstawowych zadań inspekcji weterynaryjnej. Prowadzona przez stronę działalność gospodarcza rodzi poważne ryzyko w zakresie możliwości przemieszczenia i sprowadzenia na teren Polski (czyli również na obszar UE) zwierząt które nie powinny się tam znaleźć, choćby ze względu na potencjalne ryzyko rozwleczenia choroby zakaźnej. Niewłaściwe dokumenty weterynaryjne (lub ich brak) wskazują, że nie można takiego wypadku wykluczyć. Fakt pospiesznego opróżnienia miejsca gromadzenia zwierząt (bez zgody i wiedzy Inspekcji Weterynaryjnej) może zaś potwierdzać wszelkie niepomyślne scenariusze: potencjalnie chore zwierzęta mogą się już znajdować w dowolnym miejscu na terenie UE. Mogły zostać też poddane ubojowi, a ich mięso spożyte przez ludzi. Ponadto stwierdzono, że od chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej mają zastosowanie przepisy prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Decyzji Komisji z dnia 2 lipca 1993 roku w sprawie szczegółowych zasad regulujących handel wewnątrzwspólnotowy niektórymi żywymi zwierzętami i produktami przeznaczonymi na wywóz do państw trzecich (Dz.U. UE.L.93.208.34) państwo członkowskie pochodzenia zapewnia aby każdej przesyłce zwierząt towarzyszyły świadectwa zdrowia.

Reasumując organ stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. podjął czynności, w trosce o ochronę zdrowia ludności, co nie budzi zasadniczych wątpliwości. Dodatkowo podał, że złożone zostały stosowne wnioski do organów ścigania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów. Z tego względu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentując przedstawione zarzuty J. M. wskazywał, że nie handluje zwierzętami a jedynie świadczy usługę w zakresie pojenia, selekcjonowania i dekretowania zwierząt do odbiorców /etap przejściowy podczas transportu zwierząt/. Organ odwoławczy podtrzymując decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z B. oparł się wyłącznie na jego stwierdzeniach i na jego interpretacji zdarzenia wynikających z nieznajomości przepisów oraz z obsługi i korzystania systemu TRACES i nie uwzględnił istotnych wyjaśnień zawartych w odwołaniu skarżącego. Powołanie w decyzji podstawy jej wydania tj. nieprawidłowości świadectw zdrowia cieląt z Łotwy w ilości 105 szt. oraz potencjalne zagrożenie rozwleczenia choroby zakaźnej - nie znajdują uzasadnienia w zakazie dla prowadzenia miejsca gromadzenia zwierząt.

W ocenie skarżącego, akceptując zachowanie i działanie organu I instancji, również organ odwoławczy naruszył przepis art. 7 k.p.a.

Według niego organ I instancji posiadał pełną wiedzę na temat dostawy cieląt do skarżącego z systemu TRACES już na 24 godziny wcześniej lecz jej nie wykorzystał w sposób należyty. Ponadto pomimo posiadanej wcześniej wiedzy o dostawie cieląt z Łotwy nie poinformował o tym skarżącego jak również nie wyjaśnił okoliczności tej sprawy. Mając pełny dostęp do ww. systemu organ I instancji wiedział również, że świadectwo zdrowia sporządzone zostało tylko w języku łotewskim i skarżący uważa, że organ mógł zmienić je na jakikolwiek język unijny, albowiem dokumentacja w systemie TRACES jest zunifikowana.

W skardze podniesiono również, że w chwili stwierdzenia nieprawidłowości w załączonych świadectwach zdrowia, organ zobowiązany był do wyjaśnienia tej sprawy u wystawcy świadectwa – czyli u lekarza łotewskiego. Zaznaczono, że przy rozładunku zwierząt w dniu 1 i 2 września obecny był urzędowy lekarz weterynarii, który nie stwierdził u nich żadnych oznak choroby ani wycieńczenia. Wszelka konieczna dokumentacja - świadectwa w systemie TRACES, paszporty i inne zostały dostarczone lekarzowi weterynarii urzędowemu przed rozładunkiem zwierząt, a w związku z tym prowadzący urzędowy lekarz weterynarii w dniu 4 września 2006r. sporządził świadectwo zdrowia dla całej partii zwierząt z dwu dni - 1 i 2 września 2006. W dalszej części skargi wskazywano, że nie jest zasadny zarzut dotyczący braku stempla imiennego lekarza łotewskiego, gdyż takowy nie musi być naniesiony. Powołując się na rozporządzenie Komisji (WE) nr 599/2004 z dnia 30 marca 2004 r. dotyczące przyjęcia zharmonizowanego wzoru świadectw i sprawozdań z kontroli związanych z wewnątrz wspólnotowym handlem zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego jak też na wskazówki wypełniania świadectw, zauważono, że na świadectwie wymagany jest podpis i wpisanie numeru rejestracyjnego, co zostało uczynione. Nie jest natomiast wymagana pieczątka imienna. Zdaniem skarżącego dołączone świadectwa były więc prawidłowe a wskazana przez organ podstawa do odrzucenia tych świadectw jest nieprawdziwa. W jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 26.04.2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt. Natomiast jako nieprawdziwe uznano, ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do czasu dostarczenia do miejsca gromadzenia drugiej partii zwierząt oraz do daty przekazania dokumentacji. J. M. zaznaczył ponadto, że nie został mu przedstawiony do podpisu jakikolwiek protokół inspekcji weterynaryjnej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych, wykazała, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić bowiem należy, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz również z przepisami postępowania administracyjnego. Naruszenia w tym zakresie, często w istotny sposób rzutują zaś na zgodność decyzji z przepisami materialnoprawnymi.

W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany jest zatem do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego.

Kierując się tymi względami trzeba więc zauważyć, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - w efekcie wydający decyzję - powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), dbać by strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny w nim udział (art. 10 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

W rozpoznawanej sprawie bezwzględną konieczność przestrzegania dyrektyw proceduralnych zawartych w k.p.a. wywieść również można z aktu zawierającego materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczeniu chorób zakaźnych (Dz.U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm.) wyraźnie wskazano bowiem, że do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W interesującym nas zakresie brak jednak w przywołanej ustawie regulacji wyłączających stosowanie procedury k.p.a. lub wprowadzającej w tym względzie odmienne zasady.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała zatem, że obie podjęte w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przedstawionych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim naruszona została wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika bowiem, że pierwszą czynnością procesową organu jaka została skierowana do strony, było wydanie decyzji zawierającej negatywne rozstrzygnięcie dla skarżącego. J. M. nie został zatem powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, co stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi powiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek. Obowiązek ten stanowi jeden z aspektów realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a ponadto przez formalne zawiadomienie stron, organ dokonuje konkretyzacji postępowania - przez określenie jego przedmiotu (ukierunkowującego później materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia) oraz przez określenie podmiotów - stron postępowania. Określenie zakresu przedmiotowego postępowania winno służyć również obronie praw strony, która uzyskując wiedzę w tym zakresie, ma możliwość pełniejszego wykorzystania środków prawnych, przewidzianych w przepisach, dla obrony swoich praw.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie ma również dowodu potwierdzającego, że skarżący został powiadomiony o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Powyższe prowadzi nie tylko do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ale również art. 81 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Reguła ta jest ściśle powiązana z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż powinna gwarantować jej zachowanie.

Ograniczenie postępowania wyłącznie do wydania w sprawie decyzji i doręczenia jej stronie, oznacza, że orzeczenia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 81 k.p.a. W następstwie niewłaściwego procedowania przez oba orzekające w sprawie organy, strona skarżąca pozbawiona została czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów. Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana już po czterech dniach, po przeprowadzeniu kontroli doraźnej w miejscu gromadzenia zwierząt i w tym okresie nie podjęto żadnych czynności formalnych informujących stronę o prowadzonym postępowaniu. Ustalenia tej kontroli stanowiły zaś jeden z dowodów do których odwoływano się w uzasadnieniu decyzji. Z treści omawianego dokumentu wynika, co prawda, że został on spisany bez udziału skarżącego, gdyż ten opuścił obiekt i odmówił jego podpisania, jednak skoro został on wykorzystany jako dowód w postępowaniu administracyjnym, to organ zobowiązany był stworzyć skarżącemu możliwość zapoznania się z nim, zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.

Naruszenie art. 81 k.p.a. spowodowało, w konsekwencji, że podstawowe dla zaskarżonego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, nie mogą zostać uznane za udowodnione. Podjęcie w takich warunkach decyzji istotnie ograniczającej uprawnienia strony, nie może być więc uznane za zgodne z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej ( art. 6 i art. 7 k.p.a.).

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów procesowych może powodować różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli jednak chodzi o naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to stanowisko doktryny i judykatury jest tutaj jednoznaczne. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H Beck - Warszawa 2006; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., V SA/Wa 914/06; z dnia 30 września 2004 r., I SA 149/03, LEX nr 156896; NSA z dnia 12 lipca 2005, OSK1365/04, Gazeta Prawna 2005, nr 135, s. 15). Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy przy tym rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych organu. Brak udziału strony w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zatem przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy czym to nie strona powinna się wykazać dostateczną aktywnością, aby zapewnić sobie udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. -spoczywa na organie administracji. Tylko wyjątkowo, organ może odstąpić od zapewnienia realizacji tego prawa na przykład, gdy zwłoka w rozpatrywaniu sprawy grozi niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak aby zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie, natomiast pozbawienie skarżącego możności udziału w postępowaniu oraz naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, należy traktować jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od przedstawionych wyżej wadliwości trzeba też zwrócić uwagę na uchybienia jakie wystąpiły w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji ( art. 15 k.p.a.). Zadaniem organu odwoławczego jest więc przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co wskazują przyznane mu w art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje. Jednak w pewnych przypadkach - określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie do merytorycznego orzekania zostało wyłączone, a organ zobligowany jest stosować wyłącznie rozstrzygnięcie kasacyjne. W rozpoznawanej sprawie, pomimo wykazanych wyżej kwalifikowanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy zaakceptował kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie, nie podejmując żądanych czynności w celu wyeliminowania zaistniałych naruszeń. Utrzymanie w mocy decyzji, która narusza obowiązujące przepisy, bez wyeliminowania tych naruszeń, powoduje, że również decyzja organu odwoławczego dotknięta jest tymi sami uchybieniami. Organ odwoławczy nie powinien był zatem zaaprobować rozstrzygnięcia podjętego bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, bez zapewnienia jej czynnego w nim udziału oraz opartego na dowodach co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. W takiej sytuacji powinien był rozważyć czy istnieje możliwość uzupełnienia w tym zakresie postępowania ( art. 136 k.p.a.), czy też takie działanie przekraczałoby dopuszczalny zakres postępowania uzupełniającego i naruszało zasadę dwuinstancyjności, co w konsekwencji pociągałoby za sobą konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zauważenia wymaga również inne, nie mniej istotne, uchybienie. Orzekając merytorycznie, organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co obejmuje również obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań i zarzutów strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. W decyzji tej nie ustosunkowano się w ogóle do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności zaś nie wyjaśniono, dlaczego nie mogły one - zdaniem organu odwoławczego - ważyć o istocie sprawy. Takie działanie narusza zaś nie tylko zasadę dwuinstancyjności oraz dyrektywy proceduralne zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a. ale również zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.) jak też zasadę przekonywania o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Reasumując, przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego jakich dopuściły się organy obu instancji, powodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wymienionych w sentencji wyroku decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ, winien przeprowadzić ponowne postępowanie przestrzegając zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 oraz art. 11 i 8 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie również, dogłębne przeanalizowanie i ocena podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania (również dotychczasowego) zarzutów i wniosków oraz odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że waga wykazanych wyżej naruszeń procesowych powoduje, że mogą one w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Z tego też względu na tym etapie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi mających charakter merytoryczny.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § 1 lit b i c w związku z art. 134 i art. 135 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 tej ustawy, a orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 przywołanego aktu.