Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 134, 150, 151 i 157 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 397/11 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 397/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz Miasta J. wnioskiem z dnia 23 listopada 2006 r., nr [...] wystąpił do Starosty Powiatu J. o wywłaszczenie działki A, położonej w obrębie [...] miasta J. niezbędnej do realizacji celu publicznego - budowy cmentarza komunalnego wraz z niezbędną infrastrukturą drogowo–parkingową, stanowiącej współwłasność po ½ części B. B. i B. J. wskazując, że jego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] został zatwierdzony podział działki A, na działkę B przeznaczoną na cmentarz komunalny oraz na działkę C przeznaczoną pod drogę wewnętrzną.

W trakcie postępowania wywłaszczeniowego Burmistrz Miasta J. cofnął wniosek o wywłaszczenie działki C bowiem B. B. sprzedała Gminie Miejskiej J. aktem notarialnym z dnia 23 stycznia 2009 r., Rep. [...] ½ niewydzieloną część działek B i C. W związku z czym Starosta J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie, w części dotyczącej wywłaszczenia działki C oraz wywłaszczenia ½ części działki B, należącej do B. B.

Starosta Powiatu J. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej J. z przeznaczeniem na realizację cmentarza komunalnego 12/24 części nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta J., oznaczonej jako działka B o pow. 0,2469 ha przysługującego B. J. oraz ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowej właścicielki w kwocie 19 722 zł.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. z dnia 30 listopada 2009 r., do którego został sporządzony aneks z dnia 7 lipca 2010 r. opatrzony klauzulą aktualności, w którym wartość rynkową ½ części niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta J., oznaczonej jako działka B, ustalono na kwotę 19 722 zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu J. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 112 u.g.n. (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Katalog celów publicznych określony został w art. 6 u.g.n. Z sentencji decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nieruchomość położona w obrębie [...] miasta J., oznaczona jako działka B, jest wywłaszczana na rzecz Gminy Miejskiej J. z przeznaczeniem na realizację cmentarza komunalnego, czyli cel określony w art. 6 pkt 9 u.g.n.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 u.g.n.). A zatem tylko ten organ jest uprawniony do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia stosownej opinii w formie operatu szacunkowego dla potrzeb toczącego się postępowania wywłaszczeniowego. Na organie spoczywa również obowiązek dokonania oceny wiarygodności operatu szacunkowego, ponieważ jest on jednym z dowodów w sprawie. Starosta J. uznał, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania jest prawidłowy i dlatego przyjął ustaloną w nim wartość rynkową nieruchomości do ustalenia wysokości odszkodowania.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że przedstawiony w powyższym operacie sposób wyceny wywłaszczanej nieruchomości nie może budzić zastrzeżeń bowiem wartość wywłaszczanego gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej dla alternatywnego sposobu użytkowania gruntu, wynikającego z jego przeznaczenia w planie miejscowym, bo przeznaczenie to wpływa na zwiększenie jego wartości. Wywłaszczany grunt do czasu jego przeznaczenia w planie miejscowym pod budowę cmentarza był gruntem rolnym. Stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął dwanaście cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości podobnych, nabywanych przez Gminę Miejską J. pod budowę przedmiotowego cmentarza komunalnego. Okres z jakiego pochodzą ceny transakcyjne uwzględnione do porównania to lata 2008 - 2009, co odzwierciedla tabela na stronie 9 operatu. Ze względu na upływ czasu rzeczoznawca majątkowy dokonał korekty tych cen transakcyjnych przy zastosowaniu odpowiedniego wskaźnika wzrostu cen nieruchomości, co zostało przedstawione w aneksie do operatu szacunkowego. A zatem zarzuty odwołującej się, mówiące o nie występowaniu wcześniej w obrocie rynkowym nieruchomości przeznaczonych pod budowę cmentarza komunalnego w J., czy też o braku czasu niezbędnego do wyeksponowania takich nieruchomości na rynku w celu wynegocjowania warunków umowy, należy uznać za nieuzasadnione. Nie ma też żadnych podstaw do uznania, że dotychczasowe umowy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz komunalny w J., zawarte w formie aktu notarialnego były sporządzane pod przymusem.

Dalsza analiza operatu szacunkowego wykazuje, że rzeczoznawca majątkowy ustalił cenę średnią dla przyjętego do porównania zbioru oraz skorygował ją odpowiednimi współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne, będące wcześniej przedmiotem transakcji, od nieruchomości wycenianej. W ten sposób uzyskał wartość jednostkową wycenianego gruntu w wysokości 15,40 zł za 1 m². A zatem wycena gruntu wykonana została zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Z tego przepisu wynika, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z aneksem do operatu szacunkowego wartość nasadzeń (12 śliw) oszacowana została metodą kosztową jako suma wartości bieżącej rośliny oraz wartości utraconej korzyści z rośliny, które to wartości zostały wcześniej skorygowane przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników oceny bonitacyjnej wartości bieżącej oraz wartości utraconej korzyści. Do ustalenia wartości nasadzeń znajdujących się na wywłaszczanym gruncie rzeczoznawca majątkowy wykorzystał poradnik Krzysztofa Zmarzlickiego pt. "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie", wydany w 2007 r. przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie Wojewody [...] dokonana wycena nasadzeń jest zgodna z art. 135 ust. 6 u.g.n.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Powiatu J. w kwestii operatów szacunkowych sporządzonych przez M. S., gdyż istotnie sporządzono je dla innych celów (kredytowych). Każdy z tych operatów w sposób odmienny określa wartość przedmiotowej nieruchomości. Różnica w określonej wartości tej samej nieruchomości pomiędzy tymi operatami wynosi ponad 150%, co dodatkowo świadczy o ich nieprzydatności dla potrzeb niniejszego postępowania.

Przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne i zależy od organu, a zwłaszcza od jego możliwości związanych z posiadaniem odpowiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Gmina Miejska J. nie dysponuje odpowiednią nieruchomością zamienną za wywłaszczaną nieruchomość.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła B. J. wnosząc o jej uchylenie w całości gdyż narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie narusza prawa i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.").

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia ceny nieruchomości – a w następstwie tego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji kompleksowo dokonał oceny operatu pod kątem elementów, jakie powinien on zawierać i ocenę tę Sąd podziela. Wartość wywłaszczonego gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej dla alternatywnego sposobu użytkowania gruntu, wynikającego z jego przeznaczenia w planie miejscowym. Przeznaczenie wpłynęło na zwiększenie wartości gruntu, który do czasu wywłaszczenia był gruntem rolnym. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z zasadą wynikającą z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, do których stosowania zobligowani są rzeczoznawcy majątkowi, do porównań należy wykorzystać nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W tej sytuacji, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie do ustalenia średniej ceny 1 m² gruntu w próbce reprezentatywnej transakcji z 2008 r. i 2009 r. Określając wartość działki biegły wziął pod uwagę dwanaście cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości podobnych nabywanych przez Gminę Miejską J. pod budowę cmentarza w latach 2008 – 2009, dokonał również korekty przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie można się zgodzić z zarzutami skarżącej w kwestii nieprawidłowości wyceny rzeczoznawcy, na jakie strona wskazała przedstawiając swoje operaty. Operaty przedstawione przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego sporządzone zostały do zupełnie innych celów niż wycena nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Ponadto budzi uzasadnione wątpliwości fakt oznaczenia tak skrajnie różnych cen spornej nieruchomości w przedstawionych operatach. Wartość działki z przeznaczeniem w planie pod budownictwo jednorodzinne pod kątem zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy została określona na kwotę 120 814 zł, natomiast wartość działki przeznaczonej do sprzedaży na kwotę 49 502 zł. Już z powyższych względów operaty te nie mogły zostać wykorzystane jako środek dowodowy w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Zdaniem Sądu nie można dokonać porównania operatów przestawionych przez skarżącą z operatem, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie a co się z tym łączy, wysnuć tezy o nieprawidłowości operatu sporządzonego przez J. H., także z uwagi na okoliczność, że operaty przedstawione przez skarżącą obejmują 2 działki B i C o łącznej powierzchni 2650 m², cena określona w operacie J. H. obejmuje natomiast działkę B o pow. 1234,5 m². Inny jest więc przedmiot i zakres wyceny wskazanych powyżej operatów. W przedmiotowej sprawie porównanie operatów nie jest możliwie, także z uwagi na zastosowanie w nich różnych metod wyceny gruntu; w operacie J. H. metodę korygowania ceny średniej, natomiast w operacie sporządzonym na zlecenie B. J. przez M. S. metodę porównywania parami.

Zatem stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wobec tego operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z dnia 2 lutego 2009 r. mogły zostać wykorzystane do celu, w jakim zostały sporządzone do dnia 2 lutego 2010 r. Po upływie tego okresu operat może być wykorzystywany jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego co następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, co nie miało miejsca w przypadku operatów zawnioskowanych jako środki dowodowe przez skarżącą. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji operaty przedstawione przez skarżącą były nieaktualne i ta okoliczność przesądza o braku ich przydatności w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, jakoby organy ustalały odszkodowanie na podstawie przyjmowanej "w ciemno" wskazanej w operacie szacunkowym wartości wywłaszczonej nieruchomości Sąd wskazał, że nie było podstaw do tego, aby organ posiadając środek dowodowy w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego – osobę posiadającą wiadomości specjalne i wiedzę z tego z zakresu, specjalizującym się w tej właśnie dziedzinie, dokonywał sam oszacowania ceny nieruchomości, na co wskazuje skarżący w skardze. Ocena operatu dokonywana jest przez organ we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości, z reguły nie wymagającymi poddania go weryfikacji zewnętrznej. Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n). Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Taka ocena, dokonana prawidłowo przez organy administracji publicznej, stała się podstawą przyjęcia przez nie ceny wskazanej przez biegłego.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 i 75 K.p.a. Organy wnikliwie i kompleksowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, biorąc pod uwagę wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Od powyższego wyroku B. J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Jako podstawy kasacyjne wskazała:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 i art. 8 i art. 10 i art. 77 § 1 i art. 80 i art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1017 ze zm., dalej: "K.p.a.") - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; poprzez przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, rozpatrzyły wszystkie podnoszone zarzuty i w sposób dostatecznie klarowny wskazały motywy decyzji, w żaden sposób nie uniemożliwiły skorzystanie z uprawnień procesowych i tym samym nie naruszyły żadnych przepisów postępowania, w szczególności zaś nie naruszyły prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj:

a) art. 128 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm, dalej: "u.g.n.") - poprzez błędne ustalenie, że przyznane skarżącej, jako osobie wywłaszczonej odszkodowanie zostało ustalone w wysokości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości, pomimo faktu, iż skarżąca przedstawiła dwie opinie biegłych wskazujące, że przyjęta przez Starostę J. wysokość odszkodowania za wywłaszczone mienie jest rażąco zaniżona,

b) art. 130 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędne przyjęcie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, jako nieruchomości przeznaczonej pod budowę cmentarza komunalnego, pomimo że w otoczeniu nieruchomości rozwija się zabudowa jednorodzinna, co miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego skarżącej odszkodowania, które w ocenie skarżącej zostało znacząco zaniżone w stosunku do cen porównywalnych nieruchomości,

c) art. 134 u.g.n. - poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wysokości odszkodowania aktualnych cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wywłaszczonej, co spowodowało znaczne zaniżenie wysokości przyznanego skarżącej odszkodowania,

d) art. 150 u.g.n. - poprzez nieokreślenie, dla ustalenia wysokości odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności zaś brak uwzględnienia cen uzyskiwanych ze sprzedaży podobnych nieruchomości,

e) art. 151 u.g.n. - poprzez przyjęcie, że uznane przez biegłego - J. H. w opinii ceny transakcyjne pozwalają na określenie najbardziej prawdopodobnej ceny wydzierżawianej nieruchomości, podczas gdy transakcjom tym, zawartym w ramach wywłaszczenia nie można przypisać przymiotu transakcji, w których strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy,

f) art. 157 ust. 4 u.g.n. - poprzez przyjęcie, że w związku z przedstawionymi przez skarżącą operatami, organ nie był zobowiązany do dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez biegłego J. H. operatu, pomimo iż obowiązek taki wynika z art. 157 ust. 4 u.g.n.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.

Jako niezasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6-8, 10, 77 § 1, art. 80 i 85 K.p.a.

Przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. określa zakres regulacji stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Z kolei przepis art. 3 § 1 określa właściwość sądów administracyjnych, które w myśl tego przepisu sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 397/11 oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a uznając ją za zgodną z prawem zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a.

To że Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – jak tego domaga się skarżąca – nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. przez organy administracji, których zdaniem skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad zawartych w art. 7-8 K.p.a., z udziałem strony (art. 10) oraz po wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy przy pomocy odpowiednich środków dowodowych, a ocena materiału dowodowego znalazła odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca była nie tylko zawiadamiana o dokonywanych czynnościach, miała możliwość zapoznania się z materiałami postępowania, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym i jego aktualizacją, lecz także w sprawie dwukrotnie przeprowadzona była rozprawa administracyjna, z udziałem strony, co stanowi realizację obowiązku ustawowego, wynikającego z art. 118 ust. 1 u.g.n.

Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia w postępowaniu zasady czynnego udziału strony poprzez ograniczenie możliwości uczestnictwa w oględzinach z udziałem biegłego, o których strona została powiadomiona.

Zważywszy na niewielką powierzchnię działki B utrudnienie udziału strony przez to, że biegły znajdował się po drugiej stronie działki niż skarżąca, nie może być miarodajne i mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ponadto mogła po spotkaniu z biegłym wnieść zastrzeżenia i domagać się uwzględnienia ich w operacie.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 i 150 u.g.n. B. J. podważa wysokość ustalonego odszkodowania jako zaniżoną w stosunku do cen nieruchomości uzyskiwanych w obrocie cywilnoprawnym.

Należy zważyć, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie Sąd pierwszej instancji uwzględnił charakter odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie nieruchomości, które zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.) i które ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odsyłają w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego, bowiem zawierają pełną regulację tych kwestii.

Stawiając zarzut naruszenia art. 134 u.g.n. skarżąca nie wymienia, o którą jednostkę redakcyjną tegoż artykułu chodzi. Przepis ten posiada rozbudowaną strukturę, składa się z trzech ustępów regulujących różnorodne kwestie. Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia zastępowanie strony w określeniu jaką jednostkę redakcyjną miała na uwadze, jak również nie pozwala Sądowi na uzupełnienie nieprawidłowo sformułowanego zarzutu.

Podobne zastrzeżenia dotyczą zarzutów naruszenia przepisów art. 150 i 151 u.g.n. Oba te przepisy składają się z kilku ustępów oraz dodatkowo punktów. Prawidłowo skonstruowane zarzuty winny wskazywać konkretny, naruszony przepis, wymieniając oznaczoną konkretnie jednostkę redakcyjną, wskazywać na czym polegało naruszenie tego przepisu oraz przedstawiać jak należało w tej sprawie przepis ten zastosować.

Powyższe uwagi odnoszą się także do uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż w jej uzasadnieniu ograniczono się do powołania ogólnie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pomijając ich złożoną strukturę. Wadliwie sformułowane zarzuty uniemożliwiają uznanie w tej mierze podstaw kasacyjnych za uzasadnione.

Wskazany jako naruszony art. 157 ust. 4 u.g.n. z kolei nie jest samodzielny, bowiem powiązany jest z przepisami poprzedzającymi (ust. 1 i 3). Naruszenia powyższego przepisu B. J. doszukuje się w pominięciu przedłożonych przez nią operatów szacunkowych, w których rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w kwocie znacznie wyższej niż ta która została przyjęta w operacie sporządzonym na zlecenie organu przez rzeczoznawcę J. H.

Przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. przewiduje weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przede wszystkim ocenił jako miarodajny operat szacunkowy sporządzony przez J. H., który stosując wskazania ustawodawcy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określił w sposób prawidłowy wartość rynkową wywłaszczonej działki. Obszerne uzasadnienie wyroku przedstawiające przebieg procesu szacowania nieruchomości i przyjętą wartość odszkodowania nie budzą zastrzeżeń.

Należy natomiast zwrócić uwagę, że przedstawione przez skarżącą operaty sporządzone zostały do innych celów - jeden określający wartość nieruchomości na kwotę 120 814 zł opracowano na potrzeby zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy, zaś drugi na kwotę 49 502 zł na potrzeby sprzedaży. Dodać także należy, że operaty te obejmowały oprócz działki B (która stanowiła przedmiot wywłaszczenia) jeszcze działkę C, a łączna ich powierzchnia wynosiła 2650 m², a więc stanowiła powierzchnię większą od będącej przedmiotem tej sprawy.

Zasadnie więc zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że ze względu na różnice w powierzchni, różne metody wyceny, a także przyjęcie w operacie przedstawionym przez skarżącą wartości działki z uwzględnieniem przeznaczenia pod budownictwo (podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa cmentarza) przedstawione operaty nie mogły stanowić dowodu podważającego prawidłowość określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę J. H.

Dodatkowo należy podnieść, że ustawodawca instytucję oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców traktuje jako wyjątkową. Stanowi o tym art. 157 ust. 2 u.g.n., że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 tegoż przepisu.

Zastosowanie art. 157 ust. 4 u.g.n. będzie mieć miejsce wówczas gdy organ wydający decyzję lub sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe. Sytuacja taka w tej sprawie nie zaistniała. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. należy uznać za pozbawiony podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.