Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 4-7/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz. 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/

2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa /art. 158 par. 2 Kpa/.

TEZY

1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/

2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa /art. 158 par. 2 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z wniosków Stanisława P. :

1/ o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 19 (...) 1982 r., którą orzeczono o sprzedaży Barbarze i Dobrosławowi małżonkom J. lokalu nr 15 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

2/ o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 15 (...) 1985 r., którą orzeczono o sprzedaży Andrzejowi i Ewie K. lokalu nr 18a w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

3/ o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 4 (...) 1988 r., którą orzeczono o sprzedaży Antoniemu i Irenie małżonkom P. lokalu nr 10 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie,

4/ o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 (...) 1997 r., którą orzeczono, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) z dnia 23 (...) 1976 r. o sprzedaży lokalu nr 28 w budynku przy ul. N. nr 42 w Warszawie została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych,

po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji /orzeczenia/ administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu jego dawnej nieruchomości i przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku stanowi określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców, czy też określoną w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa przesłankę wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców? W przypadku uznania przez Sąd, że wymieniona wyżej okoliczność stanowi określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych - czy zawarcie w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność lokalu mieszkalnego ze Skarbu Państwa na najemcę tego lokalu oraz przekazującej odpowiednią część gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Nieruchomość gruntowa pod budynkiem wielomieszkaniowym położona w Warszawie przy ul. N. nr 42, stanowiąca własność Stanisława i Stanisławy małżonków P., z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, zwanego dalej dekretem, stała się własnością Gminy m.st. Warszawy. Właściciele budynku złożyli zgodny z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy gruntu. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 24 (...) 1956 r. odmówiło prawa wieczystej dzierżawy i w związku z tym stwierdziło przejście własności budynku na Skarb Państwa, a po rozpatrzeniu odwołania właścicieli Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 19 (...) 1961 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po ujawnieniu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej właściwe organy pierwszej instancji kolejnymi decyzjami administracyjnymi orzekły o sprzedaży niektórych lokali mieszkalnych ich najemcom, z którymi następnie zawarto notarialne umowy sprzedaży z oddaniem w wieczyste użytkowanie ułamkowej części gruntu.

Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 18 (...) 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę-Dzielnicę Warszawa-(...) własności tej nieruchomości o powierzchni 1147 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem dziewięciu lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 listopada 1991 r. następców prawnych byłych właścicieli budynku mieszkalnego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 24 (...) 1992 r. stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 (...) 1956 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 (...) 1961 r., odmawiających przyznania prawa wieczystej dzierżawy, a w konsekwencji tego dających podstawę do przejęcia budynku na własność Skarbu Państwa.

Wojewoda Warszawski we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzją z dnia 25 (...) 1993 r. uchylił własną decyzję komunalizacyjną z dnia 18 (...) 1991 r. oraz stwierdził nabycie przez Gminę wyłącznie własności gruntu, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa wobec budynków znajdujących się na działce nie była ustalona wskutek stwierdzenia nieważności wymienionych już wcześniej decyzji z 1956 r. i z 1961 r.

W tym stanie sprawy następca prawny właścicieli budynku mieszkalnego złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnioski o stwierdzenie nieważności czterech decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych. Po rozpatrzeniu jednego z wniosków Kolegium decyzją z dnia 20 (...) 1997 r. stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jej nieważności ze względu na spowodowany przez nią nieodwracalny skutek prawny, i w tej sprawie następca prawny właścicieli budynku wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po zapoznaniu się z wnioskami Stanisława P. o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych wydanych przez: Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) w dniu 19 (...) 1982 r., Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) w dniu 15 (...) 1985 r., Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-(...) w dniu 4 (...) 1988 r. oraz po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 (...) 1997 r., stwierdzającą wydanie przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-(...) w dniu 23 (...) 1976 r. decyzji z naruszeniem prawa, w dniu 27 stycznia 1998 r. zwróciło się do pełnego składu tego Kolegium z wnioskiem o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego na posiedzeniu w dniu 30 stycznia 1998 r. podjął na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ uchwałę nr 1 o wystąpieniu z pytaniem prawnym jak w sentencji uchwały.

W obszernym uzasadnieniu uchwały, po zwięzłym scharakteryzowaniu stanu faktycznego sprawy, przedstawiono bardzo szczegółowo i wnikliwie argumenty przemawiające za różnymi stanowiskami, które można zająć w tej kwestii prawnej. Na podstawie analizy przepisów prawnych, orzecznictwa sądowego i poglądów doktrynalnych podano bogatą i bardzo wnikliwą charakterystykę możliwych odpowiedzi na postawione pytanie prawne, wykazując występowanie poważnej wątpliwości prawnej, od której rozstrzygnięcia zależą rozstrzygnięcia w wymienionych wcześniej sprawach. Wątpliwości te mają swe źródło przede wszystkim w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, co zostało udokumentowane powołaniem się na orzeczenia obu Sądów.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Treść i uzasadnienie pytania prawnego wskazują na zasadnicze wątpliwości odnośnie do podstawy prawnej rozpatrzenia czterech spraw zawisłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz na to, że od odpowiedzi udzielonej na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie tych spraw. Wprawdzie strona wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co wyznacza granicę sprawy zawisłej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ale Kolegium w każdym stadium sprawy ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, w tym również dopuszczalność prowadzenia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego /art. 7 i 77 Kpa/. W tym stanie rzeczy są pełne podstawy do uznania pytania prawnego za dopuszczalne i udzielenia na nie odpowiedzi.

Istota pytania prawnego sprowadza się do wskazania przesłanek zastosowania w sprawach zawisłych przed Kolegium jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tzn. wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwzględnieniem przesłanek pozytywnych /stwierdzenie wadliwości/ oraz negatywnych /nieodwracalny skutek prawny/. Z tego względu nie jest konieczne przytaczanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących spraw zawisłych przed Kolegium. Nieodzowne natomiast jest rozpatrzenie argumentów przemawiających za określeniem prawnych konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej o przejściu na Skarb Państwa własności budynku w związku z odmową ustanowienia na rzecz jego właścicieli wieczystej dzierżawy gruntów /po zmianie stanu prawnego - użytkowania wieczystego/, albo jako przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego /mającego stanowić odrębną własność od własności budynku/, albo jako przesłanki prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia uchwały Kolegium wynika, że dostrzeżone zostały rozbieżności w wykładni prawa, które pojawiły się w orzecznictwie sądowym, i one właśnie spowodowały wątpliwości odnośnie do trybu postępowania w sprawach zawisłych przed Kolegium.

Trafnie podnosi się w uzasadnieniu pytania prawnego, że te same okoliczności nie mogą być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co zgodnie stwierdza się w orzecznictwie NSA /wyrok z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 45/ oraz SN /wyrok z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 50/93, niepubl./, przy czym Kolegium zwróciło uwagę na tezę wyroku SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 /OSN 1997 nr 3 poz. 32/, głoszącą, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa/, nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji". Zagadnieniem odrębnym pozostaje skutek, jaki powoduje obalenie ostatecznej decyzji administracyjnej w odniesieniu do oceny ważności umowy cywilnoprawnej /uchwała Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64, OSNCP 1964 nr 12 poz. 244/, bo wykracza to poza zakres pytania i spraw zawisłych przed Kolegium, jednakże wzajemna zależność aktu administracyjnego i umowy cywilnoprawnej wymaga rozważenia ze względu na pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego występujące w art. 156 par. 2 Kpa.

Rozważenia wymagają niektóre konsekwencje rozwiązań prawnych, które zostały wskazane w uzasadnieniu pytania prawnego jako możliwe do przyjęcia w sprawach zawisłych przed Kolegium. Zarysowują się trzy zasadnicze kwestie wymagające dalszego rozwinięcia w celu uzasadnienia stanowiska wyrażonego w sentencji uchwały: 1/ problem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej tzw. zależnej, 2/ następstwa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3/ pojęcie skutku prawnego nieodwracalnego w sytuacji odnoszącej się do rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Wyłania się pytanie natury zasadniczej, czy w sprawach zawisłych przed Kolegium chodzi o tak rozumianą decyzję zależną. Na to pytanie trzeba stanowczo udzielić odpowiedzi przeczącej. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu wskutek tego, że uregulowano ten stan własności. Była to pod względem prawnym sytuacja, w której na żądanie stron następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywano odrębną, samodzielną sprawę zakończoną decyzją odmawiającą sprzedaży lokalu mieszkalnego albo przychylającą się do żądania strony. Nie był to przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, ale pomiędzy nimi nie było związku koniecznego, co widać choćby z tego, że nie wszystkie lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym zostały sprzedane ich najemcom.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest konstrukcją prawną względnie świeżej daty w skodyfikowanym polskim postępowaniu administracyjnym, bo pojawiła się ona dopiero w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. Wcześniej przyjmowane było rozwiązanie zupełnie inne zarówno w swej konstrukcji, jak i w następstwach dla obrotu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP /z mocą ustawy/ z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341/ stanowił, że "władza nadzorcza może w trybie nadzoru uchylić z urzędu bądź z własnej inicjatywy, bądź na skutek zażalenia, jako nieważną każdą decyzję (...)", przy czym następowało wyliczenie czterech wad decyzji nazwanych oraz odesłanie do przepisów odrębnych stanowiących o wadzie powodującej nieważność decyzji. Trzeba zwrócić uwagę nie tylko na to, że przepis stanowił o uchyleniu decyzji, a więc odnosił się do decyzji unieważnialnych, lecz również na to, iż był to środek nadzoru zawsze stosowany z urzędu. Przepis art. 137 par. 1 Kpa w brzmieniu tekstu pierwotnego również przyjmował konstrukcję decyzji unieważnialnej, chociaż przestał to już być wyłącznie środek nadzoru, bo decyzja dotknięta szczególnie ciężkimi wadami podlegała uchyleniu jako nieważna albo z urzędu, albo też na żądanie strony. Skutek prawny zastosowania przepisu powstawał, podobnie jako w poprzednim stanie prawnym, z datą uchylenia decyzji i nie było podstaw do uznania, że decyzja ta ma wywoływać skutek z mocą wsteczną, mimo że decyzja uchylona dotknięta była od początku ciężkimi wadami. Co najwyżej można było wysuwać odnośnie do tego pewne sugestie doktrynalne. Nowelizacja Kpa z 1980 r. wprowadziła jako nowe rozwiązanie prawne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, do którego można było przywiązać moc wsteczną, czyli skutek prawny powstający od daty wydania decyzji obarczonej ciężką wadą. W praktyce wady decyzji powodujące jej nieważność nie zawsze ujawniają się od razu po wydaniu decyzji ani też później, z całą swoją mocą. Ich ustalenie często następuje w wyniku wykładni prawa o różnym stopniu skomplikowania, dlatego też konstrukcja stwierdzenia nieważności jest wspierana wprowadzeniem w art. 156 par. 2 Kpa przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, po to, ażeby nie pomijać skutków prawnych, które powoduje decyzja administracyjna nawet dotknięta najcięższymi wadami.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W sprawach zawisłych przed Kolegium pojawił się właśnie taki przypadek, ponieważ organ administracji wydał decyzję o sprzedaży części nieruchomości /lokalu mieszkalnego mającego stanowić odrębny przedmiot własności/, mimo że okazało się, iż Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem w świetle przepisów obowiązującego prawa. W świetle nieuregulowanego stanu prawnego własności budynku mieszkalnego dokonanie sprzedaży lokalu mieszkalnego było rażąco sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która powodowała przejście własności budynku mieszkalnego na Skarb Państwa, wykazało, że nie było podstaw prawnych do wyodrębniania własności poszczególnych lokali mieszkalnych ani też do wystawiania ich na sprzedaż najemcom przez Skarb Państwa. Czy ma to znamiona rażącego naruszenia prawa, polegającego na trwałej niewykonalności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/? Zawarcie z najemcami lokali mieszkalnych umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzeniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane, i to z zachowaniem wymagań formy aktu notarialnego. Jednakże w samej rzeczy było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonalność decyzji. Było to działanie wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W uzasadnieniu pytania prawnego podnosi się, że stwierdzając nieważność decyzji o odmowie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli budynku mieszkalnego wieczystej dzierżawy gruntu /po zmianie stanu prawnego - użytkowania wieczystego/ oraz o przejściu własności budynku na Skarb Państwa organ nadzoru uznał, iż nie powstał z mocy tych decyzji nieodwracalny skutek prawny, wynikający z ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela i rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego w takim budynku, na podstawie której zawarto w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży z jego najemcą, spowodowała natomiast powstanie nieodwracalnego skutku prawnego, jak stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia 20 (...) 1997 r. Decyzja administracyjna wkraczająca swoimi skutkami prawnymi w sferę prawa cywilnego może tym samym mieć dwoisty skutek: jeden z nich zostanie uznany za odwracalny, drugi zaś - za nieodwracalny.

Nauka prawa cywilnego, traktując akt administracyjny jako zdarzenie prawne, dokonuje pewnych rozróżnień skutków powodowanych w sferze prawa cywilnego ze względu na przyjęte założenia legislacyjne ingerencji administracji publicznej w tę sferę. Odróżnia się akty administracyjne powodujące bezpośrednie skutki cywilnoprawne od tych, które wywołują te skutki pośrednio. Nie wchodząc głębiej w dalsze podziały, trzeba tylko stwierdzić, że obalenie aktu administracyjnego pierwszego rodzaju powoduje zniweczenie skutków cywilnoprawnych, co może otwierać drogę do określonych roszczeń majątkowych, natomiast obalenie aktów drugiego rodzaju nie powoduje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, lecz stwarza podstawy do poddania ocenie przesłanek czynności prawa cywilnego, oczywiście na podstawie prawa cywilnego i ustalonej dla niego drogi dochodzenia roszczeń /na co zwraca się uwagę w powołanej już uchwale Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64/.

Przenosząc te ustalenia do stanu faktycznego i prawnego spraw, w których wyłoniło się pytanie prawne, trzeba stwierdzić, że pojawiły się w nich dwa omówione wyżej rodzaje decyzji administracyjnych. Decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek /uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/. Zagadnieniem odrębnym było dochodzenie roszczeń majątkowych przez osoby dotknięte wydaniem decyzji obciążonej wadą powodującą jej nieważność lub przez samo stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż stanowi to przedmiot odrębnej sprawy i następuje na innych podstawach prawnych. Zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności Skarbu Państwa jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./, natomiast przewidziane w art. 5 tej ustawy skutki obowiązywania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie wymagają badania w rozpoznanej sprawie w odniesieniu do stwarzających nowy stan własności nieruchomości decyzji z 1956 r. i z 1961 r., tak samo jak w odniesieniu do decyzji Ministra z 1992 r., stwierdzającej nieważność decyzji poprzednio wymienionych, nie te bowiem decyzje są przedmiotem postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie.

Do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracji do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2 oraz art. 158 par. 2 Kpa/.

Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę przytoczone względy, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.