Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 122/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2-3,  art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XLVIII/639/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na zachód od ul. Kamiennej, obręb Kamionki, Gmina Kórnik - etap I 1. stwierdza nieważność § 20 pkt 8 lit. b oraz § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Kórnik na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLVIII/639/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na zachód od ul. Kamiennej, obręb Kamionki - etap I (zwaną dalej również "zaskarżoną uchwałą") w części obejmującej § 20 pkt 8 lit. b oraz § 32 ust. 2 pkt 5 uchwały.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały zapisów ustalających możliwość eksploatacji i prowadzenia robót budowlanych istniejącej linii przemysłowej 2x220 kV + 2X400 kV, oraz nowych po ich ewentualnym wybudowaniu.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 pkt 8 lit. b oraz § 32 ust. 2 pkt 5, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że w § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały ustalono możliwość eksploatacji i prowadzenia robót budowlanych istniejącej linii przemysłowej 2x220 kV + 2X400 kV, oraz nowych po ich ewentualnym wybudowaniu. Zdaniem Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., które przewidują, że ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania w planie miejscowym innych kwestii związanych z procesem budowlanym i użytkowaniem obiektów budowlanych. Powyższa regulacja wykracza więc poza zakres planu, wkraczający tym samym w zakres pozwolenia na budowę - ustalenia możliwości prowadzenia robót budowlanych oraz cywilnoprawnych kwestii ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w pasie technologicznym - możliwość eksploatacji i prowadzenia robót budowlanych w zakresie linii elektroenergetycznej.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w § 20 pkt 8 lit. b zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, ustalono wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy również dla terenu usług sporu i rekreacji - 0,0. Zgodnie z uzyskanym w toku postępowania nadzorczego stanowiskiem Burmistrza Kórnika (pismo z dnia 24 września 2018 r., znak: WB-PP.6722.1.2016) powyższy zapis dotyczący terenu sportu jest zbędny i umieszczony został w dokumencie omyłkowo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik uznała skargę za zasadną. Rada wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 pkt 8 lit b oraz § 32 ust. 2 pkt 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca zastrzega jednak w powołanym przepisie, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jak wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. już upłynął, wobec czego stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 25 stycznia 2018 r. mogło nastąpić tylko przez wniesienie skargi.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyrażenie "zasady sporządzenia planu miejscowego" należy rozumieć jako przepisy wyznaczające treść tego aktu prawa miejscowego lub precyzujące zawarte w nim rozstrzygnięcia. Z kolei określenie "tryb sporządzania planu miejscowego" oznacza sekwencję czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w celu uchwalenia rozważanego aktu prawa miejscowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie powyższych przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania wspomnianej uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową uchwałę wobec czego Sąd był zobligowany zbadać z urzędu prawidłowość trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie kwestionuje zaskarżonej uchwały w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również Sąd nie dostrzega u rzędu uchybień w tym zakresie.

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wyznaczają sztywne granice ustawowego upoważnienia do stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z jednej strony bowiem treści wymienione w komentowanej ustawie jako obligatoryjne przy stanowieniu planu miejscowego należy zamieścić. Z drugiej strony zaś, poza te treści prawodawca lokalny wyjść nie może, ze względu na normę konstytucyjną zawartą w art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że akty takie jak plany miejscowe mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wyjście poza katalog spraw określonych w omawianym przepisie oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co oznaczałoby, że taki plan byłby dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. (Plucińska-Filipowicz Alicja i Kosicki Artur; Art. 15. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019; uw. 10).

Do obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) zalicza się określenie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); zasad kształtowania krajobrazu (pkt 3a); zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (pkt 5); zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6); granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7); szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9); zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10); sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (pkt 11); stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (pkt 12). Z kolei do fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.) należy określenie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (pkt 1); granic obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej (pkt 2); granic obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji (pkt 3); granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (pkt 3a); granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a (pkt 4); granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a); granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (pkt 4b); granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych (pkt 5); granic pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady(pkt 6); granic terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (pkt 7); sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów (pkt 8); minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (pkt 10).

W § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przewidziała możliwość eksploatacji i prowadzenia robót budowlanych przy istniejącej elektorenergetycznej linii przesyłowej 2x200 kV + 2x400 kV oraz nowych po ich ewentualnym wybudowaniu. W ocenie Sądu Wojewoda trafnie dostrzegł, że treść ustaleń zawartych w § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wykracza poza materię przekazaną do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestie możliwości prowadzenie robót budowlanych uregulowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Trafnie zatem Wojewoda podniósł, że treść § 32 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres przewidziany do uregulowania planu miejscowego, wkraczając jednocześnie w materię uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Treść § 32 ust. 2 pkt 5 niewątpliwie nie znajduje oparcia w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Upoważnienia w tym zakresie nie przyznają Radzie Gminy również przepisy szczególne. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w omawianym zakresie dotknięta jest wadą nieważności.

Zasadny okazał się również drugi z podniesionych w skardze zarzutów. W § 20 pkt 8 lit. b zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy dla terenów oznaczonych symbolem 1MN/U, 2MN/U i U określiła minimalną intensywność zabudowy dla terenu usług sportu i rekreacji jako 0. Z § 4 zaskarżonej uchwały wynika, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 1MN/U, 2MN/U ustala się przeznaczenie na lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Z kolei z § 5 zaskarżonej uchwały wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem U ustala się przeznaczenie na teren zabudowy usługowej. Tym samym w § 20 pkt 8 lit. b zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy określiła minimalną intensywność zabudowy dla terenu usług sportu i rekreacji, gdy takiego przeznaczenia terenu nie przewidziano dla terenów oznaczonych symbolem 1MN/U, 2MN/U i U. Jak wynika z odpowiedzi na skargę uchybienie to wynikało z zaniechania zmian redakcyjnych w związku ze zmianami sposobu przeznaczenia przedmiotowego terenu. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 20 pkt 8 lit. b oraz § 32 ust. 2 pkt 5. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego od Gminy Kórnik zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).