Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 190/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 14
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1136/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 120 zł ( sto dwadzieścia zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych.

Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że w dniu [...] lipca 2003 r. M. K. wystąpił z wnioskiem do Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Ł. Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), dalej: ustawa o samorządach zawodowych, art. 12 ust. 1 i 5, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm.), nadała M. K. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W decyzji stwierdzono, że wnioskodawca posiada prawem wymagane wykształcenie i praktykę zawodową konieczną do uzyskania uprawnień budowlanych w wyżej wymienionej specjalności oraz uzyskał pozytywny wynik egzaminu.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. K. podnosząc, że nadane mu uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej powinny obejmować uprawnienia do projektowania w zakresie dróg i mostów.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 12 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpatrzeniu skargi M. K. na wymienioną wyżej decyzję z [...] marca 2004 r. wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 381/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez nieuprawniony organ, gdyż podpisana została tylko przez część członków składu orzekającego, który brał udział przy przeprowadzeniu egzaminu i podjęciu uchwały Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych. Sąd, wydając wyrok w tej sprawie, uznał w związku z tym, że decyzja z dnia [...] października 2003 r. Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wydana została z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących właściwości Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej, zawartych w art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 11 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych, co spełnia przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą nieważności dotknięta była również zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów z dnia [...] marca 2004 r., gdyż utrzymując w mocy nieważną decyzję wydaną w pierwszej instancji, sama rażąco naruszała prawo - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych, art. 12 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), postanowiła nadać M. K. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. (nazywany dalej również skarżącym) wniósł o zmianę rozstrzygnięcia poprzez przyznanie mu uprawnień również w zakresie szczegółowym, uprawniającym do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej i mostowej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 8 lipca 2003 r. wpłacił opłatę egzaminacyjną, w związku z czym postępowanie kwalifikacyjne w nastąpiło w tym dniu. Z uwagi na to, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., wniosek skarżącego powinien być, jego zdaniem, rozpatrzony na podstawie ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczas obowiązującym, ze względu na art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych, uchyliła zaskarżoną decyzję w części określającej zakres uprawnień budowlanych skarżącego i w tym zakresie orzekła co do istoty sprawy w ten sposób, że M. K. na podstawie decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej został upoważniony do: 1. projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno - budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 2. sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, 3. wykonywania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności mostowej i drogowej - zgodnie z § 5 ust. 3d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w dniu 14 lipca 2003 r., co oznacza, że w sprawie rozpoznania jego wniosku o nadanie uprawnień budowlanych miały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw. Na podstawie wymienionych przepisów nie było możliwe nadanie skarżącemu uprawnień, które upoważniałyby go do projektowania bez ograniczeń obiektów drogowych i mostowych w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję w części obejmującej ograniczenie uprawnień budowlanych w specjalności mostowej i drogowej. Zarzucił jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP i rażące naruszenie art. 9 k.p.a.

Oddalając skargę M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa została wydana zgodnie z prawem.

Według Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skoro wnioskodawca złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w dniu 14 lipca 2003 r., to w rozpoznanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw. Uiszczenie przez skarżącego opłaty za postępowanie kwalifikacyjne w dniu 8 lipca 2003 r. było czynnością techniczną i nie mogło stanowić o dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, dowód wpłaty należało załączyć do wniosku. Zdaniem Sądu, uzasadniało to przyjęcie, że dokonanie wpłaty stanowiło czynność poprzedzającą złożenie samego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji ustawy - Prawo budowlane wprowadzono do obrotu prawnego nowe specjalności. Nie dokonano natomiast zmiany rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W rozporządzeniu tym nie został określony zakres specjalności mostowej i drogowej ani zmieniony § 18 rozporządzenia. Z tego względu, mimo wprowadzenia w drodze przepisów ustawowych specjalności mostowej i drogowej, w świetle obowiązujących w trakcie prowadzenia postępowania egzaminacyjnego przepisów wykonawczych, mosty i drogi nadal pozostawały jako specjalizacje techniczno - budowlane w obrębie specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Według Sądu pierwszej instancji, pomimo omawianej rozbieżności, nie mogło jednak ulegać wątpliwości, że § 18 omawianego rozporządzenia mógł być stosowany, tak jak pozostałe przepisy tego aktu, tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostawał w sprzeczności z ustawą. Rozstrzygnięcie na podstawie przepisów wykonawczych sprzecznych z ustawą byłoby wadliwe. Organ prawidłowo wydał w zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów wykonawczych dostosowanych do obowiązujących po 11 lipca 2003 r. przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 2, art. 7 i art. 65 Konstytucji RP oraz art. 12, art. 14 i art. 16 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 9, art. 61 k.p.a. i § 10-14 oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Terenowej z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności związanych z terminem wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu skarżący nawiązał do stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w okresie od 11 lipca 2003 r. do 16 października 2003 r. istniała oczywista rozbieżność pomiędzy ustawą - Prawo budowlane, a rozporządzeniem w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie specjalności drogowej i mostowej. W opinii skarżącego, dalszego wywodu Sądu nie sposób jednak podzielić, gdyż taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż całość postępowania o nadanie uprawnień budowlanych została przeprowadzona na podstawie rozporządzenia sprzecznego z ustawą. Mimo pewnych zmian treści art. 12, art. 14 i art. 16 ustawy - Prawo budowlane, przepisy te, jak stwierdził skarżący, nigdy nie zawierały upoważnienia do zaostrzania wymagań stawianych osobom ubiegającym się o uprawnienia budowlane. Wprawdzie okoliczność, że minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nie zmienił rozporządzenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - Prawa budowlanego nie uniemożliwiła przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, niemniej fakt ten w istotny sposób utrudnił, a w określonym zakresie wręcz uniemożliwił realizację postanowień ustawy - Prawo budowlane. Powoduje to naruszenie praw uprawnionych podmiotów, a tym samym złamanie konstytucyjnych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).

Wskazując na zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że uzyskał zarówno w Ł. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa w rozmowach telefonicznych przed złożeniem wniosku, jak również podczas egzaminu od komisji egzaminacyjnej jednoznaczne zapewnienie, że zmiana ustawy - Prawo Budowlane nie będzie miała wpływu na zakres uzyskanych uprawnień, gdyż całość postępowania kwalifikacyjnego została wszczęta przed nowelizacją ustawy i jest przeprowadzana na podstawie przepisów obowiązujących przed tą zmianą.

Według skarżącego, wątpliwości budzi zastosowanie przez Sąd normy art. 61 k.p.a i przyjęcie jako daty wszczęcia postępowania w sprawie dnia 14 lipca 2003 r. tj. daty złożenia przez skarżącego pisemnego wniosku na formularzu udostępnionym w siedzibie organu. Zdaniem skarżącego, narzucanie zróżnicowanych reguł korporacyjnych już na etapie ubiegania się o przyszłą możliwość wykonywania zawodu narusza konstytucyjną zasadę wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zwrócić należy uwagę na wymóg prawidłowego sformułowania zawartych w niej zarzutów. Powyższy wymóg jest spełniony, gdy skarga kasacyjna wskazuje, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony przez sąd pierwszej instancji, na czym to naruszenie polegało oraz - w przypadku przepisów postępowania - dlaczego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do sanowania niedostatków sformalizowanego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, poprzez samodzielne konkretyzowanie zawartych w niej zarzutów i stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 267/07, niepubl.; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, lex nr 146732).

W ramach złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej jej autor sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut odnoszący się jedynie do pierwszej z wymienionych wyżej podstaw - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 7 i art. 65 Konstytucji RP, art. 12, art. 14 i art. 16 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 9, art. 61 k.p.a. i § 10-14 oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Terenowej z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Tak zakreślona wadliwość polegać miała, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na nierozpoznaniu wszystkich okoliczności związanych z terminem wszczęcia postępowania administracyjnego.

Analiza przytoczonych zarzutów wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z zawartego w art. 176 p.p.s.a wymogu prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona skarżąca spełniła omawiany wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, jest bowiem wskazanie, który przepis danego aktu prawnego, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna tekstu, oznaczona numerem artykułu (paragrafu) i ustępu, został naruszony. Kwestionując wydany w dniu 29 listopada 2006 r. wyrok skarżący wymienił trzy przepisy ustawy - Prawo budowlane, które mają budowę złożoną i składają się z kilku treściowo odrębnych norm prawnych. Podobna sytuacja występuje w przypadku, wskazanych jako zaskarżonych, przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Terenowej w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie kolejno § 10, § 11, § 12, § 13 i § 14 rozporządzenia, tymczasem każdy z powyższych paragrafów podzielony został na odrębne ustępy (§ 10 - cztery ustępy, § 11 - dwa ustępy, § 12 - trzy ustępy, § 13 - trzy ustępy, § 14 - dwa ustępy). Nie wiadomo więc, z którymi konkretnie określonymi przepisami łączą się poszczególne, różne co do charakteru naruszenia prawa, zarzuty skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia § 16 ust. 4 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, pomimo prawidłowego od strony konstrukcyjnej sformułowania tym razem zarzutu, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie został przez skarżącego szerzej wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący powiązał naruszenie omawianego paragrafu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane, niemniej poza sformułowaniem ogólnej tezy - w kontekście wszystkich stawianych Sądowi I instancji zarzutów - o nierozpoznaniu wszystkich okoliczności dotyczących terminu wszczęcia postępowania administracyjnego, skarżący nie wyjaśnił, na czym miała polegać błędna wykładnia lub też niewłaściwe zastosowanie przywołanego przepisu. Zakres obowiązywania § 16 ust. 4 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie odnosi się do wskazania, że opłacenie egzaminu polega na wpłacie pierwszej raty przy składaniu wniosku o nadanie uprawnień, a drugiej - po otrzymaniu zawiadomienia o dopuszczeniu do egzaminu. Skarżący w omawianej regulacji dostrzega być może bezpośredni związek pomiędzy momentem uiszczenia raty opłaty egzaminacyjnej a terminem wszczęcia postępowania administracyjnego w jego sprawie, jednakże swojego stanowiska nie uzasadnia.

Przechodząc do rozważenia zarzutu naruszenia art. 9 i art. 61 k.p.a. wskazanych w powiązaniu z wymienionymi już wyżej przepisami ustawy - Prawo budowlane, stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym regulują przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wadliwość tę wywodzić wyłącznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie jako podstawy zaskarżenia wyroku jedynie przepisów procedury administracyjnej, bez jednoczesnego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia konkretnego przepisu p.p.s.a. powoduje, że podstawa skargi kasacyjnej w omawianym tu zakresie jest sformułowana nieprawidłowo.

Innym zagadnieniem jest nieprawidłowa kwalifikacja zarzutu dotyczącego przepisów art. 9 i art. 61 k.p.a., który został wskazany przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako naruszenie prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2, art. 7 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło wytłumaczenia, na czym - w stosunku do osoby skarżącego - miałoby polegać naruszenie zasady państwa prawa i zasady legalizmu działania organów administracji publicznej. Twierdzenie, że niewydanie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie utrudniało, a "w określonym zakresie" uniemożliwiało realizację postanowień ustawy - Prawo budowlane nie mogło stanowić prawidłowego uzasadnienia stawianego zarzutu, przede wszystkim z tego względu, że skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjął się wyjaśnienia, jak należy rozumieć ów "określony zakres" niedziałania ustawy. Wyjaśnienie to było o tyle istotne, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanęły na stanowisku, że w przypadku zachodzącej sprzeczności w sposobie wyodrębnienia rodzaju specjalności (uprawnień budowlanych) w ustawie - Prawo budowlane i rozporządzeniu w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie pierwszeństwo przyznać należy regulacji ustawowej.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Wprowadzenie wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji do wykonywania określonych czynności zawodowych, sprawdzanych egzaminem konkursowym, stanowi co prawda formę ingerencji ustawodawczej w wolność wykonywania zawodu. Art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji taką możliwość jednak przewiduje.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych, ustawowych i rozporządzenia został przy tym powiązany w skardze kasacyjnej z nierozpoznaniem wszystkich okoliczności związanych z terminem wszczęcia postępowania. Zarzut ten jest niezasadny. Skarżący wystąpił z wnioskiem o nadanie uprawnień budowlanych w dniu 14 lipca 2003 r. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo przyjęły, że postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 k.p.a., zostało wszczęte w dniu złożenia tego wniosku. Dniem wszczęcia postępowania nie był dzień wniesienia opłaty egzaminacyjnej. Tak więc, postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw.

Zakres i treść funkcji technicznych w budownictwie, do wykonywania których został uprawniony skarżący, wynikał z przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Organ wydający decyzję był zobowiązany uwzględniać fakt, że w świetle niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej zostały wyodrębnione, na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw, dodatkowe specjalności - mostowa i drogowa.

Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.