Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 456/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., którą organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia instalacji na obiekcie budowlanym, urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m ([...]) na dachu budynku wielorodzinnego, na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...].

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] października 2020 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa [...]wpłynęło zgłoszenie inwestora [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji na obiekcie budowlanym, stanowiących całość techniczno-użytkową urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m ([...])" na dachu budynku wielorodzinnego, na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...].

Decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ww. zamierzenia budowlanego. Organ wskazał, że w licznym orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że stacja bazowa jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że inwestor nie przedstawił ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zgodnie z orzecznictwem WSA w przypadku wątpliwości w tym zakresie należy wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpływa zgłoszenie, nie jest bowiem właściwy do rozstrzygania tych kwestii.

Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła [...]. W odwołaniu podniesiono, iż inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r., gdyż wzdłuż głównych osi anten sektorowych w odległości do 150 m lub 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Nie było więc wymagane w tym przypadku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tej inwestycji. Wskazano ponadto, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego instalacja, której dotyczy zgłoszenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw wyłącznie wówczas gdy: 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Skarżąca spółka na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego dokonała w dniu [...] października 2020 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych mających polegać na instalowaniu na dachu budynku wielorodzinnego, antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Do zgłoszenia skarżąca dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, kwalifikację planowanego przedsięwzięcia oraz projekt budowalny. W myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Organ wskazał, że ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym terminów "instalowanie" lub "instalacja". W art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wskazano jedynie, że zwrot "roboty budowlane" oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wyraz "budowa" należy rozumieć jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawodawca wyjaśnia ponadto w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a też art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego co należy rozumieć jako przebudowę oraz remont. Mając na względzie powyższe regulacje, przyjmuje się zatem, że "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15). Organ wskazał, odwołując się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować", że przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś: nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)."(zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio; przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się z kolei do pojęcia "urządzeń", zawartego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, organ wskazał, iż wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje także ustawa Prawo budowlane. Zatem, w ocenie organu, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, że urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest zatem jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym stanowią natomiast odrębne obiekty budowlane. Stąd też o urządzeniu (podobnie o instalacji czy montażu) można mówić, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1429/14). Tak więc, mając na uwadze brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, organ podkreślił, iż przepis ten dotyczy prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego jako roboty budowlane, które polegają na "instalowaniu" urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Stąd też skuteczne powołanie się na zwolnienie przewidziane w tym przepisie wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Przedmiotowa inwestycja jak wynika z załączonej do zgłoszenia dokumentacji, obejmuje roboty budowlane dotyczące instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej, składającej się z antenowych konstrukcji wsporczych zainstalowanych na dachu budynku, anten sektorowych oraz urządzeń technicznych (nadawczo- odbiorczych). Taki charakter inwestycji sprawia, że nie można ich utożsamiać z prostym umieszczeniem (montowaniem) na istniejącym budynku. Nadto zamierzona inwestycja nie spełnia warunku z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego albowiem jej celem nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] zgodnie z jego przeznaczeniem. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie stanowi urządzenia budowlanego. W konsekwencji organ uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie wpisuje się w kategorię robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego tj. nie stanowi instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym. W świetle powyższego analizowane roboty budowlane organ zakwalifikował jako budowę obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wobec przywołanych uwarunkowań prawnych, stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie zatem zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Stację bazową telefonii komórkowej należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Innymi słowy stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14 i z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem.

W ocenie organu, analiza elementów konstrukcyjnych projektowanej inwestycji czyni zasadnym wniosek, iż elementy te razem pozwalają na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Są zatem jej częścią połączoną w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Tak z kolei rozumiana stacja bazowa jako całość techniczno-użytkowa wyklucza możliwość kwalifikowania jej, jak chce spółka, jako instalacji urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej. W tym przypadku bowiem mamy do czynienia z nowym i samodzielnym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie zaś z urządzeniem z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.

Organ dodał, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Stąd też budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organ I instancji słusznie więc przyjął w zaskarżonej decyzji, że zgłoszone przez skarżącą roboty budowlane wiążą się z koniecznością uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało z racji zaistnienia ściśle określonych przesłanek z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji do zgłoszenia zamierzonych robót budowlanych w ustawowym terminie.

W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że inwestor nazwał planowane zamierzenie jako "instalacja" nie zmienia oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które musi funkcjonować jako całość i wymaga do tego przeprowadzenia wszystkich, odpowiednich robót budowlanych. Instalacja oznaczałaby sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. W przedmiotowej sprawie mamy natomiast sytuację, w której na dachu budynku nie istniał maszt, na którym miałby nastąpić montaż anten. Należy zatem uznać, że zamiarem inwestycyjnym objęty jest nowy obiekt, wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...], zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych;

- prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na przyjęciu, że zgłoszone roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia instalowanie wymienionego w tym przepisie;

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia.

W związku z powyższym pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w myśl art. 29 ust. 3 punkt 3a ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno- użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem planowane prace nie mieszczą się w pojęciu zwrotu "instalowanie". Na poparcie stanowiska organ odwoławczy przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik inwestora zaznaczył jednak, że wszystkie wyroki wymienione w decyzji dotyczą nieobowiązującego już stanu prawnego. Co więcej, żadne z orzeczeń nie zapadło po nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z 30 sierpnia 2019 r. Zmiana ta weszła w życie [...] października 2019 r. i nadała nowe brzmienie art. 29 ust. 2 punkt 15: "nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno- użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Zaznaczył również, że zmiana brzmienia tego przepisu była istotna i znacząca, skoro poprzednia regulacja miała brzmienie "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Nowelizacja polegała zatem na doprecyzowaniu, że instalacja zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy zarówno stanowiących, jak i nie stanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń. Intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 również stacji bazowych (stanowiących całość techniczno-użytkową) instalowanych na obiektach budowlanych. Poprzez kolejną nowelizację Prawa budowlanego, obowiązującą już w chwili orzekania ustawodawca dokonał przeniesienia zapisu z ust. 2 pkt 15 art. 29 do ust. 3 pkt 3a tego artykułu. Treść przepisu oraz jego sens nie uległy jednak zmianie. Tym samym, wobec istotnej zmiany stanu prawnego, dotychczas wypracowane orzecznictwo w tym zakresie utraciło aktualność.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego odnośnie do definicji pojęć "instalowanie", pełnomocnik spółki podniósł, że omawiany przepis art. 30 ust. 3 punkt 3 lit. a Prawa budowlanego dotyczy wykonania prac budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 punkt 7 ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Co prawda instalowanie nie zostało wprost wymienione w tej definicji, jednak choćby art. 30 nie pozostawia wątpliwości, że zalicza się ono do robót budowlanych. W odróżnieniu od regulacji obowiązującej do [...] października 2019 r., której dotyczy przywołane przez Wojewodę [...] orzecznictwo, obecnie obowiązujący przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a dotyczy zarówno tych urządzeń, które nie stanowią, jak i tych, które stanowią całość techniczno-użytkową. W skład tych urządzeń zaliczają się także antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne oraz związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające. Wszystkie wymienione w tym przepisie urządzenia składają się na zorganizowaną całość, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki, w stanie prawnym obowiązującym do [...]października 2019 r. regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego rzeczywiście mogła budzić wątpliwości, a jej wykładnia powodować ograniczenie jej stosowania (czyli wyłącznie spod jego stosowania takich obiektów, jak objęty niniejszym postępowaniem). Nowelizacja Prawa budowalnego doprowadziła do rozszerzenia wspomnianego przepisu (wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15, a obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3a) również na stacje bazowe telefonii komórkowej, jako zorganizowaną całość techniczno-użytkową składającą się z urządzeń instalowanych na obiekcie budowlanym. Wspomniane rozszerzenie czyni zatem nieaktualnym tę część poglądów wyrażanych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, która ograniczała wspomnianą regulację do urządzeń związanych funkcjonalnie z obiektem budowlanym, na którym miały być instalowane. Urządzenia stanowiące całość techniczno-użytkową takiej funkcji już nie muszą posiadać. Tym samym zatem, skoro przedmiotowa stacja bazowa stanowi całość użytkowo-techniczną instalacja jej poszczególnych urządzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie przedmiotowych prac wymaga zatem jedynie zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z akt sprawy oraz ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja ma składać się z dwóch konstrukcji wsporczych (jedna w północno-wschodniej części dachu o wysokości 4,95 m i druga w południowej części dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 2,95 m) ustawionych na rusztach stalowych, na każdej po dwie anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R13v06 dla azymutów 70° i 300° na wysokości +34,0 m npt oraz na wysokości +32,0 npt dwie anteny sektorowe również typu Huawei ATR4518R13v06 dla azymutu 190°, a także z anteny radiolinii. Z projektu wynika ponadto, że w skład inwestycji wchodzą konstrukcje wsporcze pod moduły RRU, droga kablowa łącząca konstrukcje wsporcze z szafą sprzętową, konstrukcja wsporcza pod szafy kablowe i zasilacz.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy przedmiotowa inwestycja stanowi budowę nowego obiektu budowlanego (stacji telefonii komórkowej) na dachu budynku, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też instalowanie urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga na wstępie dokonania analizy stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten został znowelizowany na podstawie art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) i od 25 października 2019 r. obowiązuje w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Od dnia 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Ten stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji w tej sprawie przez organy obu instancji, gdyż zgłoszenie zostało złożone do organu I instancji w dniu [...] października 2020 r.

Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r. sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala stwierdzić, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., II SA.Kr 108/20). Nowelizacja ta miała więc charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowalnych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1890/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji "instalowania". Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego "instalować" znaczy (w technicznym kontekście) tyle co "zakładać, montować urządzenia techniczne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja składa się z: dwóch konstrukcji wsporczych (jedna o wysokości 4,95 m i druga o wysokości 2,95 m) ustawionych na rusztach stalowych i obciążnikach żelbetowych, na których zainstalowane zostaną dwie anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R13v06 dla azymutów 70° i 300° na wysokości +34,0 m npt oraz na wysokości +32,0 npt dwie anteny sektorowe również typu Huawei ATR4518R13v06 dla azymutu 190°, a także antena radiolinii. Z projektu wynika ponadto, że w skład inwestycji wchodzą konstrukcje wsporcze pod moduły RRU, droga kablowa łącząca konstrukcje wsporcze z szafą sprzętową, konstrukcja wsporcza pod szafy kablowe i zasilacz. Nie sposób uznać, że posadowienie tego typu obiektów na dachu budynku stanowi "instalowanie" czy też montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej nawet, jeśli ten zespół urządzeń stanowi całość techniczno-użytkową. Rozmiar tej instalacji oraz fakt, iż jest ona wznoszona od podstaw potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż jej wykonanie stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Nadal aktualny w świetle nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 15 i treści art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego i ugruntowany jest już pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja obejmuje antenowe konstrukcje wsporcze, na każdej po dwie anteny sektorowe, antenę radiolinii, konstrukcje wsporcze pod moduły RRU, drogę kablową łączącą konstrukcje wsporcze z szafą sprzętową, konstrukcję wsporczą pod szafy kablowe i zasilacz. Urządzenia te, wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi stanowią samodzielną, niepowiązaną funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkową, którą należy kwalifikować jako "budowlę", a nie "urządzenie". Ponadto przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy). Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem - budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tej stacji. Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilającą w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 2 września 2020 r., II OSK 1049/20, z dnia 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1161/17; z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14; z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. pozostaje więc aktualne w tym zakresie. Wskazana nowelizacja art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego i treść obecnie obowiązującego art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego nie ma wpływu na kwalifikację tego rodzaju inwestycji jako obiektu budowlanego (budowli). W powołanym orzecznictwie stacja bazowa telefonii komórkowej również traktowana była jako całość techniczno-użytkowa, lecz jako taka, uznawana była za budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, fakt, iż w znowelizowanym przepisie dodano, że instalowane urządzenia mogą stanowić całość techniczno-użytkową nie przesądza o zastosowaniu do przedmiotowej inwestycji art. 29 ust. 3 pkt 3a ustawy, gdyż w dalszym ciągu w przepisie tym mowa jest o instalowaniu urządzeń (a nie stacji telefonii komórkowych) na obiektach budowlanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki podniósł, że wskazana nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy doprowadziła do rozszerzenia wspomnianego przepisu na stacje bazowe telefonii komórkowej jako zorganizowaną całość techniczno-użytkową składającą się z urządzeń instalowanych na obiekcie budowlanym. Zdaniem pełnomocnika, wspomniane rozszerzenie czyni nieaktualną tę część poglądów wyrażanych w orzeczeniach NSA, która ograniczała wspomnianą regulację do urządzeń związanych funkcjonalnie z obiektem budowlanym, na którym miały być instalowane. Urządzenia stanowiące całość techniczno-użytkową takiej funkcji już nie muszą posiadać. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż w znowelizowanym przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15, a następnie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego jest nadal mowa o urządzeniach (które mogą, ale nie muszą stanowić całość techniczno-użytkową), których definicję, opartą na związku funkcjonalnym z obiektem budowalnym, określa art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.

Skoro wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku nie zostało wymienione w żadnym z przepisów art. 29 Prawa budowlanego, tym samym należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę. W konsekwencji niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania przez organ art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w tej sprawie istniała podstawa prawna do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, gdyż przedmiotowe roboty budowalne wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 15). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18, z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17, z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17, z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, organ nie naruszył również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób prawidłowy, a podjęte ustalenia dawały podstawę do dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji jako inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).