Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 19/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 - par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołań J. i J. G., Z. D., D. Ł., B. i R. G., M. i L. G., A. i R. S., H. i M. H., L. i A. G., M. i A. O., M. O., H. i Z. P., E. A. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy ustalonych z wniosku T. S. dla budowy budynku handlowo-usługowego na terenie oznaczonym nr ewid. działek: 177/2 i 178/4, obręb [...], zlokalizowanym w R. przy ul. A, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej Kpa:

1) uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalonej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek i powierzchni zabudowy budynku handlowo-usługowego,

2) ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni terenu inwestycji - od 13,8% do 27%,

3) w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Z akt sprawy wynika, że ustalając w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, organ I instancji wskazał, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), w skrócie u.p.z.p. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", ustalił następujące warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu:

- rodzaj zabudowy - zabudowa handlowo-usługowa,

- linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 17,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. A) zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 z uwzględnieniem strefy 50,0 m od cmentarza,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek - od 13,8% do 33,6% (powierzchnia zabudowy budynku handlowo-usługowego od 501,0 m2 do 1219,0 m2),

- udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 25 %,

- powierzchnia sprzedaży - do 700 m2,

- szerokość elewacji frontowej dla budynku handlowo-usługowego - 36,50 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) jej gzymsu, attyki, okapu dachu dla budynku handlowo-usługowego od 3,5 m do 4,5 m, wysokość od 4,0 m do 4,5 m,

- geometria dachu dla budynku: dach płaski o kącie nachylenia połaci od 2° do 5° (bez kalenicy) i wysokości na poziomie od 4 m do 4,5 m.

W pkt 2.4 organ ustalił obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, m.in. wskazując, iż:

- realizacja infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej zgodnie z przepisami na warunkach zarządców sieci, dróg,

- woda - z sieci wodociągowej na warunkach podanych przez dysponenta po uzyskaniu stosownych opinii, uzgodnień i decyzji,

- energia elektryczna - z sieci elektroenergetycznej na warunkach podanych przez dysponenta energii elektrycznej i sieci, tj. Rejonowy Zakład A,

- zaopatrzenie w energię cieplną - z indywidualnej kotłowni, przy zastosowaniu instalacji ekologicznych,

- odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowe na terenie własnej nieruchomości. Wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W projekcie budowlanym należy uwzględnić sposób odprowadzenia lub gromadzenia wód opadowych i roztopowych, a nadto:

- odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej na warunkach podanych przez dysponenta po uzyskaniu stosownych opinii, uzgodnień i decyzji,

- sposób gospodarowania odpadami - gromadzenie odpadów stałych w pojemnikach na własnej działce z zapewnieniem ich wywożenia na podstawie umowy z podmiotami, prowadzącymi zbiór i wywóz odpadów na terenie gminy,

- obsługa komunikacyjna - poprzez istniejący zjazd oraz projektowany zjazd publiczny z drogi gminnej klasy Z - ul. A. W zagospodarowaniu terenu inwestycji należy przewidzieć min. 39 miejsc postojowych, w tym co najmniej 2 miejsca dla samochodów niepełnosprawnych.

Zaznaczono również, że na wniosek zainteresowanego (na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) będzie wydana decyzja na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej na działki o nr ewid. 177/2 i 178/4 obręb [...], w której zostanie określone miejsce lokalizacji zjazdu, parametry techniczne i warunki, po spełnieniu których zjazd zostanie wybudowany. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lokalizowanie zjazdów i urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w formie odrębnej decyzji.

Poza ustalonymi cechami projektowanego budynku oraz zasadami zagospodarowania terenu, organ określił również w treści decyzji (pkt 3) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ustalono, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - pkt 2.2.a decyzji. W pkt 2.3 organ wskazał, iż inwestycja jest zlokalizowana poza strefami ochrony konserwatorskiej. Linię zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wskazano na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 i 3 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa i graficzna).

Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, o którym mowa w art. 5 pkt 3 u.p.z.p.

Od decyzji odwołanie wnieśli J. i J. G., Z. D., D. Ła., B. i R. G., M. i L. G., A. i R. S., H. i M. H., L. i A. G., M. i A. O., M. O., H. i Z. P., E. A. współużytkownicy wieczyści dz. oz. nr ewid. 178/30, graniczącej z terenem inwestycji, uznani przez organ za strony postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie jej uchylenie i umorzenie postępowania z racji oczywistej bezprzedmiotowości, ewentualnie stwierdzenie nieważności postępowania pierwszej instancji. Odwołujący zarzucili decyzji naruszenie przepisów art. 104 § 2 i art. 107 Kpa w zakresie pominięcia w uzasadnieniu do decyzji zasadniczych kwestii istotnych dla wydania decyzji takich jak:

- art. 97 § 1 ust. 4 Kpa - w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzeczeniem z dnia [...] stwierdziło nieważność postępowania, zniosło w ten sposób całkowicie postępowanie I instancji co oznacza, że organ I instancji winien rozpocząć procedowanie od początku. Sprawa ta nie została umorzona na etapie I instancji, organ nie wydał orzeczenia kończącego to postępowanie, ani nawet nie zawiesił tego postępowania. Dla niniejszego postępowania ma to takie znaczenie, że toczyły się jednocześnie dwa postępowania – równolegle, choć na gruncie Kpa drugie postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Procedura Kpa nie pozwala na prowadzenie dwóch identycznych postępowań w tym samym przedmiocie,

- niewykonanie wytycznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...],

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. u.p.z.p., warunków technicznych oraz Prawa budowlanego, jak również innych rozporządzeń, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia terenów dla cmentarzy - § 3 ust. 1 rozporządzenia mówi o bezwzględnej ciszy cmentarnej dla budynków i budowli (orzeczenie NSA w sprawie II OSM/823/13).

Odwołujący się zarzucili również:

- brak zakreślenia wyrażonego metrażu obszaru terenu inwestycyjnego. Właściciel działki T. S. posiada łącznie z drogą dojazdową do stacji trafo ok. 3.600 m2. Jak pokazuje grafika terenu inwestycyjnego, część działki obejmuje 25% terenu zielonego, tj. ok. 900 m2, parkingi ok. 720 m2, droga dojazdowa ok. 200 m2, odsunięcie od granic z sąsiadami z trzech stron działki ok. 900 m2, strefa zagrożenia pod nieczynną wieżą ciśnień, tzw. grzybka to ok. 1000 m2, to uznać należy, że na budynek inwestycyjny zostaje ok. 200 m2. Jest to pierwszy punkt oszustwa, matactwa i krętactwa urzędników Urzędu Miasta w R.,

- odległość 17 m od krawędzi jezdni oznacza, że posadowienie miejsc parkingowych winno znaleźć się na powierzchni handlowej, bo pas drogowy obok jezdni to 4 m gruntu trawiastego, które jest własnością Gminy M. R., kolejne 3 m to chodnik również własność Gminy M. R., pozostaje 10 m z szerokości działki, projektowany parking winien być ustawiony w trzech rzędach na zasadzie czoło w czoło samochodu, przerwa dojazdowa 7 m na wyprowadzenie samochodu z ulicy oraz kolejny rząd pojedynczy 6 m, łącznie więc potrzeba 25 m głębokości parkingu, a teren wynosi 17 m. Już na tym etapie dopuszczono "urzeczenia gruntów miejskich kosztem chodnika i pobocza",

- określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek od 13,8 % do 33,6% znów się nie zgadza bo 33,6%, tj. 1200 m2 powierzchni zabudowy, podczas gdy w kolejnym pkt pisze się o powierzchni sprzedaży do 700 m, nie pisząc kompletnie o pozostałej powierzchni, która może być powierzchnią usługową,

- szerokość elewacji frontowej wykazuje się na 36,5 m, co przy głębokości zabudowy ok. 20 m stanowić będzie wartość zabudowy ok. 730 m2, ale przy powierzchni 1200 m2 wskazywałoby, że głębokość ta wynosiłaby 34 m plus 17 m, "wcześniejsze stanowiło by ok. 43 m głębokości działki, a takich parametrów ta działka nie posiada". Dowodzi to niespójności wydanej decyzji, a biorąc pod uwagę podane parametry ogólnikowo ma to przysłonić rażące naruszenie prawa i wskazuje na pozorność planowanej zabudowy.

- brak oceny bezpieczeństwa nieczynnej wieży ciśnień istniejącej już od ponad 40-tu lat, która znajduje się w obrębie działki inwestycyjnej, a "obecnie stała się tą częścią działki elementem dachowym dla istniejącej części budynku przedmiotowej inwestycji".

- pominięcie bezpośredniego sąsiedztwa z działką mieszkańców oznaczoną nr 178/30 obręb [...] od strony budynku mieszkalnego przy ul. A 11 oraz wzdłuż drogi dojazdowej od ul. A do ul. B, natomiast przywołuje się działkę nr 177/1 z zabudową kontenerowej stacji transformatorowej Zakładu A o długości ok. 4 m, gdzie dalej przebiega linia zabudowy wzdłuż całej długości działki nr 178/30 z obu stron działki inwestycyjnej i wynosi ok. 80 m (łącznie z dwóch stron działki inwestycyjnej). Skarżący podnoszą, iż mimo ich licznych uwag na mapie geodezyjnej nie umieszcza się numeru ich działki graniczącej z dwóch stron z działką inwestora,

- naruszenie przepisów ustawy o ochronie krajobrazu. Pozytywnym elementem tego krajobrazu, nie jest i nie będzie market, tym bardziej że ok. 10 m od granicy terenu inwestycyjnego została w warunkach samowoli budowlanej wybudowana "buda" o powierzchni ok. 400 m2 pod nazwą A,

- pominięcie istnienia napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia 15 KV, która przebiega wzdłuż ul. A na działce inwestycyjnej, z zakazem składowania materiałów budowlanych i innych w odległości ok. 6 metrów od skraju linii, tymczasem linia zabudowy budynku obejmuje ww. linię energetyczną,

- naruszenie prawa wodnego, przez skierowanie wód opadowych nie do istniejącej kanalizacji burzowej tylko zgodnie z konfiguracją terenu w stronę bezpośrednio sąsiadujących bloków mieszkalnych i tak już zalewanych nadmiernie,

- naruszenie ustawy o ochronie środowiska, ze względu na zamknięcie przestrzeni przewiewnej oraz zaciemnienie terenów zielonych pomiędzy blokami mieszkalnymi przy ul. A 11, 11 A, 11 B, 13, gdzie budynek mieszkalny nr 11 znajduje się przy granicy działki inwestycyjnej zaledwie w odległości kilku metrów, strefa zaciemnienia bloku mieszkalnego w okresie zimy wyniesie 100%, a odpowiednio mniej w porze letniej ok. 60%, w sytuacji gdy ta część osiedla mieszkaniowego pozbawiona jest już terenów zielonych i rekreacyjnych,

- naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, w ten sposób, iż wybudowanie budynku handlowo-usługowego spowoduje brak dostępu do drogi publicznej mieszkańców budynków przy ul. A 11, 11 A, 11 B i innych.

- nieuwzględnienie sprawy uchwały fragmentarycznej zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...], której zmiana została zaopiniowana na Komisji Rozwoju w dniu [...]., a następnie na Sesji Rady Miejskiej R. w dniu [...] przyjęto jednogłośnie uchwałę zmieniającą Studium Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego dla działek 177/2 i 178/4 obręb [...] w R. zmieniających użytkowanie ww. działek z obiektów usługowych na inne obiekty poza handlem i usługami.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium pismami z dnia [...] znak [...] wystąpiło do:

- Prezydenta Miasta R., m.in. o uzupełnienie analizy architektonicznej poprzez wskazanie, na których działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i jakiego rodzaju usługi są na konkretnych działkach,

- T. S. o wyjaśnienie, m.in. służebności drogowej na dz. nr ewid. 177/2 i jakiego rodzaju usługi przewidziane są we wnioskowanym budynku handlowo-usługowym.

T. S. w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, iż ustanowiono nieodpłatną służebność drogową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez dz. nr ewid. 177/2 do dz. nr ewid. 177/1, będącej w użytkowaniu wieczystym Zakładu A Ł. T. Rejon A w R., z umowy sprzedaży nie wynika przebieg lokalizacji ww. służebności. Ponadto poinformował, że w planowanym budynku handlowo-usługowym będą wykonywane usługi nieuciążliwe dla ludności.

Przy piśmie z dnia [...] znak [...] organ I instancji przekazał do Kolegium, m.in. uzupełnioną analizę architektoniczną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ nie może kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. W świetle art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego, bowiem nie należą one do materii z zakresu planowania przestrzennego. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest tak dlatego, że komentowana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja taka jest więc aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób, w tym właścicieli terenów sąsiednich. Decyzja taka dotyczy wyłącznie zagadnienia przeznaczenia terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych, w tym usytuowania budynków i lokalizacji miejsc parkingowych. Kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów i lokalizacji miejsc parkingowych należą w istocie do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy. O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Zatem interesy osób trzecich, do których należą odwołujący się, zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W tym też postępowaniu będą rozważane kwestie dotyczące odprowadzania wód opadowych, posadowienia budynku w stosunku do granic działki sąsiedniej, czy też linii energetycznej, a także zacienienia działki, czy budynku. Zatem zarzuty odwołujących dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej.

Podnoszona w odwołaniach kwestia braku oceny stanu technicznego wieży ciśnień nie może w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Kwestia ta jest poza niniejszym postępowaniem. Ocena możliwych zagrożeń oraz dopuszczalność realizacji inwestycji na wskazanym terenie inwestycyjnym będzie miała znaczenie w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę.

Kwestia wybudowania ok. 10 m od terenu inwestycyjnego "budy" pod nazwą A i parkingu nie ma związku z prowadzonym postępowaniem i wydaną decyzją.

Stosownie do § 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez starostę. Mapa taka wskazuje granice nieruchomości w sposób wiążący i jej ustalenia w niniejszym postępowaniu nie mogą być kwestionowane. W niniejszej sprawie odpowiednia mapa znajduje się w aktach, na której widnieje nr ewid. dz. 178/30. Jeszcze raz organ podkreślił, iż mapy odpowiadające wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Ustalając linie zabudowy organ I instancji wskazał, iż nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono z uwzględnieniem strefy 50,0 m od cmentarza.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustala się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego - powierzchnię sprzedaży.

Przytaczając treść art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, że czym innym jest określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 rozporządzenia, a czym innym ustalenie powierzchni sprzedaży dla obiektu handlowo-usługowego i pojęć tych utożsamiać nie należy (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Łd 1044/14, dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii, iż toczyły się jednocześnie - równolegle dwa postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (zob. NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566/07, Lex 529537).

Kolegium wyjaśniło, że znana jest mu z urzędu decyzja z dnia [...] znak [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] znak [...], ustalającej z wniosku T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego pod wynajem oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową wieży ciśnień na lokal gastronomiczny na działkach ozn. nr ewid. 177/2 i 178/4, obręb [...] położonych w R. przy ul. A.

Jak z powyższego wynika ww. decyzja Kolegium dotyczyła postępowania w sprawie warunków zabudowy w przedmiocie budowy obiektu usługowego pod wynajem oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową wieży ciśnień na lokal gastronomiczny. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku handlowo-usługowego o wskazanych parametrach. Prowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy w przedmiocie budowy obiektu usługowego pod wynajem oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową wieży ciśnień na lokal gastronomiczny (po wydaniu ww. decyzji Kolegium z dnia [...]), nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, przedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania z racji oczywistej bezprzedmiotowości wniosku Kolegium wyjaśniło, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy z jakiekolwiek przyczyny postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (np. brak przedmiotu lub podmiotu), co w niniejszej sprawie nie zaistniało, lub gdy wystąpi o to strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte (z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby wnioskodawca wystąpił o umorzenie postępowania).

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek inwestora, który stosownie do ust. 2 art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie administracyjnej inwestor, na podstawie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r., modyfikowanym w toku prowadzonego postępowania m.in. w zakresie przedmiotu inwestycji (protokół z dnia 4 marca 2015 r.), wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego. Organ administracji publicznej zgodnie z zasadą dyspozycyjności, jest takim wnioskiem związany i musi merytorycznie zakończyć postępowanie wszczęte tym wnioskiem.

Prowadzenie przez organ I instancji równolegle postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku tego samego inwestora i dla tego samego terenu inwestycyjnego, ale dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego pod wynajem oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową wieży ciśnień na lokal gastronomiczny, nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.

Organ stwierdził również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2012 r. II SA/Łd 235/12, Lex nr 1166244; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. II OSK 1888/07, Lex nr 470928).

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] inwestor określił teren inwestycyjny - dz. nr ewid. 177/2, 178/4, obręb [...], w załączniku graficznym przedstawił uwidoczniony we wniosku teren inwestycyjny.

Przywołując treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Kolegium podkreśliło, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznaje się, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedziło sporządzenie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] składającej się z części tekstowej i graficznej. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 67,5 m = 202,5 m). Za szerokość frontu przyjął tę część działek, która przylega do drogi gminnej - ul. A, z której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w granicach terenu analizowanego przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W analizie wskazano, iż działki, na których będzie realizowana inwestycja zlokalizowane są w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy, gdzie występuje głównie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna uzupełniona zabudową usługową oraz znajduje się w pobliżu ul. C, na której dominuje zabudowa usługowa. W uzupełniniu analizy przekazanej Kolegium w związku z pismem Kolegium z dnia [...] wskazano, na których oznaczonych nr ewid. działkach występuje zabudowa usługowa w obszarze analizowanym i jakiego rodzaju są to usługi. I tak wskazano, iż zabudowa usługowa występuje na działkach nr ewid.: [...] i [...] (budynek usługowy - fryzjer, gabinety lekarskie), [...] (solarium, gabinet weterynaryjny, sklep z art. dla zwierząt), [...] (sklep spożywczy), [...] (plebania), [...] (apteka, gabinety lekarskie), [...] (sklep monopolowy, kwiaciarnia), [...] (sklep meblowy), [...] (sklep odzieżowy), [...] i [...] (dom handlowy - sklep mięsny, sklep odzieżowy, biuro rachunkowe i inne), [...] (Zespół Placówek Oświatowo-Wychowawczych), [...] (hurtownia art. biurowe, apteka, sklep spożywczy) [...], [...], [...] (Bank Pekao), [...] i [...] (budynek usługowy w budowie). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu jest dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie jest sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym (wyroki NSA z dnia: 7 października 2015 r. II OSK 318/14, 31 stycznia 2014 r. II OSK 2106/12 - dostępne na stronie internetowej pod adresem -https://orzeczenia.nsa.gov.pl, 6 czerwca 2013 r. II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. II OSK 222/14 - Lex nr 1640564, 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13 - Lex nr 1493701, 30 stycznia 2014 r. II OSK 2089/12 - Lex nr 1444506).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, Lex nr 1217126). Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową będzie dopuszczalna, co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. -IV SA/Wa 1814/14 - dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja funkcji nie może wszak oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, budowa budynku handlowo-usługowego w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy miasta jest częścią istniejącej zabudowy i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Ze znajdującej się w aktach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika wprost, iż w obszarze analizowanym usytuowana jest zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że w związku tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, to wyklucza możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Organ odwoławczy zgodził się z konkluzją organu I instancji, że funkcja projektowanej zabudowy, stanowi kontynuację zabudowy ulokowanej na obszarze analizowanym. Spełniona jest wobec tego zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie oznacza wcale obowiązku wiernego kopiowania istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na ponad 60 nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w ww. analizie z dnia [....]. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały uzasadnione w ww. analizie.

W świetle wyników tej analizy, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnoszące się do linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, jako że znajdują one odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie i uzasadnienie w przepisach § 4, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w odległości 17,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do budynku usługowego (fragment ściany budynku najdalej wysunięty) na dz. nr ewid. 38 znajdującej po przeciwnej stronie drogi oraz z ujęciem przez linię zabudowy odległości 50 m od cmentarza, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na 36,5 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z ww. analizy parametrów zabudowy szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi od 2,0 m do 74,0 m, średnia wynosi ok. 24 m, w tym zabudowy usługowej od 7,0 m (przez 8,0 m, 18,0 m, 31,0 m, 37,0 m, 41,0 m, 42,0 m, 43,0 m, 52,0 m) do 74,0 m, średnia ok. 29 m. Kolegium wskazało, iż ustalona szerokości elewacji frontowej nie przekracza istniejących szerokości elewacji frontowych przy ul. A, np. budynku usługowego na działce nr ewid. 38 - 52 m, a ponadto jest bardzo zbliżona do szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku usługowego na działce nr ewid. 178/12, wynoszącej 37 m. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od tych parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia od 3,5 m do 4,50 m. Jak wynika z analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków są zróżnicowane i kształtują się w przedziale od 2,2 m do 17,3 m, średnia wysokość to 8,95m, w tym zabudowy usługowej od 3,5 m do 15,0 m. Organ I instancji wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku najbardziej uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego jest ustalenie wielkości omawianego parametru na podstawie budynków usługowych, czyli o analogicznej funkcji, co wnioskowany budynek. W obszarze analizy istnieją przy ul. A dwa takie budynki, dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, a mianowicie budynek na działce nr ewid. 38, oraz budynek na działkach nr ewid. 175/4 i 175/5. W ocenie Kolegium, budynek o ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,5 m do 4,5 m będzie korespondował z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, nie zaburzając ładu przestrzennego.

Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynki posiadają dachy o konstrukcji płaskiej, jednospadowej, dwuspadowej i wielospadowej, spadki dachów mieszczą się w większości w przedziale 2°- 5°, zaś wysokość głównej kalenicy w przedziale od 2,5 m do 33 m. Budynek usługowy przy ul. A ma dach płaski (działka nr 38) o spadku połaci 2° i wysokości na poziomie 4,5 m, budynki mieszkalne wielorodzinne również posiadają dachy płaskie. Ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

W zaskarżonej decyzji organ ustalił wskaźnik zabudowy na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia od 13,8%, tj. od wskaźnika zabudowy na nieruchomości ozn. nr ewid. dz. 175/4 i 175/5 do 33,6%, tj. średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym (z wyłączeniem zabudowy garażowej). W modyfikacji wniosku (pismo z dnia 29 listopada 2016 r.) inwestor wskazał, że wnioskowana powierzchnia zabudowy wynosi do 975,8 m.

Ustalenie wskaźnika zabudowy do 33,6% daje możliwość realizacji powierzchni zabudowy do ok. 1219 m2 (przy łącznej powierzchni działek nr ewid. 177/2 i 178/4 - 3.630 m2, co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...]), a zatem wykracza poza wniosek inwestora.

Zasadą jest ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), nie oznacza to jednak, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie tego wskaźnika rozwiązanie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Z ww. analizy wynika, że wskaźnik zabudowy na nieruchomościach zlokalizowanych w obszarze analizowanym jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 1,8% do 100%, średni wskaźnik wynosi 39,55%, a bez uwzględnienia garaży 33,6%, w tym dla zabudowy usługowej wskaźnik kształtuje się od 1,8% do 97,6%. Z ww. analizy wynika, iż na działce nr ewid. 177/2 wskaźnik zabudowy wynosi 0,5%, zaś z załączników graficznych do decyzji wynika, iż dz. nr ewid. 178/4 jest niezbudowana.

Biorąc pod uwagę planowane zamierzenie inwestycyjne należało zatem ustalić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 13,8% (tak jak ustalił organ I instancji) do 27%, co pozwoli na realizację inwestycji i znajduje uzasadnienie w analizie. W obszarze analizowanym występują wskaźniki zabudowy w przedziale od 13,8% do 27%, tj.np. 14,2%, 15,6%, 16,8%, 17,4%, 18,9%, 19,8%, 21,3%, 23,5%, 24,6% (dz. nr ewid. 178/12 -zabudowa usługowa), 24,8% (dz. nr ewid. 36 - zabudowa usługowa), 25,4%, 25,8%. Ustalony wskaźnik nowej zabudowy do 27% nieznacznie będzie się różnił od wskaźnika istniejącego na dz. ozn. nr 51 - 27,2%, nr 44 - 27,5% oraz na nieruchomości ozn. nr ewid. 229, 230/1, 228/1 - 28,7%. Dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech jakie posiada sąsiadująca zabudowa. W tej sytuacji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji Kolegium zrewidowało, co znalazło swój wyraz w sentencji decyzji.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy parametrów zabudowy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani zasadniczych cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie.

Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto organ wskazał, iż działka nr ewid. 177/2 obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym związanym z inną nieruchomością - nieodpłatna służebność drogowa. Jak wyjaśnił T. S. w piśmie z dnia [...] ustanowiono nieodpłatną służebność drogowa polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez dz. nr ewid. 177/2 do dz. nr ewid. 177/1 będącej w użytkowaniu wieczystym Zakładu A Ł. T. Rejon A w R., z umowy sprzedaży nie wynika przebieg lokalizacji ww. służebności.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalonej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek i powierzchni zabudowy budynku handlowo-usługowego, ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni terenu inwestycji - od 13,8% do 27%, w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionował Z. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 8, 9, 77, 107 § 3 Kpa poprzez nie dokonanie oceny merytorycznej akt sprawy albowiem planowany obiekt jest planowany do zlokalizowania w odległości mniejszej niż przewidują to wymagania ustawowe, czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) . Ponadto organ nie dokonał analizy powierzchni działki albowiem nie wynosi ona 3600 m2, ponieważ z mapy nie wynika aby miała kształt kwadratu o bokach 60 metrów każdy.

2. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust 2 w związku z § 9 ust 2 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa bez dokonania analizy, o której mowa w przepisach, czyli w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i to bez wskazania jakie konkretnego dotyczyć będzie obiektu.

3. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez nie wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie jej istoty na gruncie prawa materialnego, w tym nie wykonanie analizy w zakresie spójności ustalonych parametrów zagospodarowania terenu inwestycyjnego w stosunku do obszaru działki w bliskości cmentarza i granic sąsiednich działek, przy założeniu z góry w kontekście ustalonych miejsc parkingowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny ( w tym przypadku decyzja) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego w części dotyczącej ustalonej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek i powierzchni zabudowy budynku handlowo-usługowego, i ustalająca wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni terenu inwestycji - od 13,8% do 27%, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Wskazane rozstrzygnięcie znajduje umocowanie we wskazanej przez organ podstawie prawnej.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Niewątpliwie również słusznie wskazało Kolegium, że dla tego samego terenu ten sam inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla różnych inwestycji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w ust. 1 stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie takiegoż postępowania w przedmiotowej sprawie dokumentują przedstawione akta administracyjne zarówno organu I instancji, jak również dokumentacja uzupełniającego postępowania przeprowadzonego przez Kolegium w oparciu o art. 136 Kpa.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu warunkiem koniecznym jaki organ musi ustalić jest to, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób odpowiadający planowanej inwestycji oraz czy spełnione są pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jak słusznie wskazało to Kolegium, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi przede wszystkim dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną, co też niewątpliwie w sprawie nastąpiło.Takim właśnie instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, następnie uzupełnioną w trybie art. 136 Kpa w ramach postępowania drugoinstancyjnego, a co dokumentują akta administracyjne. Wyniki tejże analizy, a także pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów dały podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). W stanie faktycznym sprawy za front terenu objętego wnioskiem uznano część terenu inwestycji przylegającej do ul. A (działki nr ewid. 177/2 i 178/4). Ustalony w powyższy sposób front działki ma szerokość 67,5 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 202,5 m. Tak wyznaczony przez organ obszar odpowiada treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i pozwala na zbadanie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz ustalenie, z punktu widzenia ładu przestrzennego, możliwości i parametrów zabudowy na terenie wskazanym przez inwestora. Przypomnieć należy, iż przepis § 3 ust. 2 w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, LEX nr 2427484). Zatem tak określona, jak miało to miejsce w sprawie, wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu, a przede wszystkim z uwagi na stan zainwestowania jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy.

Zasadnie organ przyjął również, iż przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak rozpatrywany teren, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., pozwolił na ustalenie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu skarżącego, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która stanowiłaby punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 495/14 – dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Kolegium wskazało konkretne numery działek w obszarze analizowanym, na których istnieje zabudowa analogiczna do planowanej przez inwestora, mogąca stanowić punkt odniesienia, i są to zarówno usługi, jak i handel. Niewątpliwie więc ustalenia co do spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa, jak i kontynuacji funkcji, są poczynione prawidłowo.

Zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają tym samym podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczalności planowanej przez inwestora zabudowy i sposobie wyznaczania jej parametrów. Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 - 8 rozporządzenia, dodatkowo skorygowane przez organ II instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz szczegółowo i obszernie omówione w uzasadnieniu Kolegium.

Uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Rzeczoną nieprzekraczalną linię organ określił, przyjmując za punkt odniesienia budynek usługowy po przeciwnej stronie drogi oraz jego najdalej położony front budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszący 17,0 m, w odległości 17,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. A), z zastrzeżeniem przebiegu linii zabudowy w odległości 50 m od cmentarza, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz.

Ustalenie linii zabudowy na tej podstawie, w ocenie Sądu, pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zgodzić należy się z Kolegium, że wskazane ustalenie znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wynika z analizy i odpowiada przepisom odrębnym tj. wskazanemu wyżej rozporządzeniu, a także ustawie o drogach publicznych.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, należało określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, i korektę dokonaną w tym zakresie przez organ II instancji w stosunku do decyzji organu stopnia podstawowego, uznać należy za zasadną. Przywołany przepis wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie przy tym, jak słusznie zauważyło Kolegium, organ nie może rozstrzygać ponad żądanie wniosku. Organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia od 13,8%, tj. od wskaźnika zabudowy na nieruchomości oznaczonej nr ewid.: 175/4 i 175/5 do 33,6%, tj. średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym (z wyłączeniem zabudowy garażowej), co daje możliwość zabudowy ponad 1200 m2. Tymczasem pismem z dnia [...] inwestor zmodyfikował wniosek i wskazał, że planowana powierzchnia zabudowy wynosi do 975,8 m2, co niewątpliwie winno zostać poddane ocenie i weryfikacji organu. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium, korzystając z regulacji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, skorygowało rozstrzygniecie w zakresie określenia wskaźnika zabudowy. Niewątpliwie było to możliwe, jako że organ II instancji jest nie tylko organem kontrolującym, ale również merytorycznym. W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, iż z analizy wynika, że wskaźnik zabudowy na nieruchomościach zlokalizowanych w obszarze analizowanym jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 1,8% do 100%, średni wskaźnik wynosi 39,55%, a bez uwzględnienia garaży 33,6%, w tym dla zabudowy usługowej wskaźnik kształtuje się od 1,8% do 97,6%, przy czym na jednej z działek (nr ewid. 177/2) wskaźnik zabudowy wynosi 0,5%, zaś działka nr ewid. 178/4 jest niezbudowana. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę planowane zamierzenie inwestycyjne, w tym zmodyfikowaną przez inwestora powierzchnię zabudowy, Kolegium ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 13,8% (tak jak ustalił organ I instancji) do 27%, co znajduje uzasadnienie w analizie. W obszarze analizowanym występują niewątpliwie, jak szczegółowo opisało to Kolegium, wskaźniki zabudowy w przedziale od 13,8% do 27%, w tym np. 24,6% (dz. nr ewid. 178/12 -zabudowa usługowa), 24,8% (dz. nr ewid. 36 - zabudowa usługowa). Ustalony wskaźnik nowej zabudowy do 27% nieznacznie różni się od wskaźnika istniejącego na działkach oznaczonych: nr 51 - 27,2%, nr 44 - 27,5% oraz na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 229, 230/1, 228/1 - 28,7%. W ocenie Sądu, ustalony przez Kolegium wskaźnik w ramach tzw. widełek jest co do zasady dopuszczalny i taki sposób określenia wskazanego parametru nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Odnosząc się natomiast do wskazanej wartości parametru, to zauważyć należy, że mimo, iż odbiega nieco od średniego, to jednak powiela wartości występujące już na tym terenie i nie przekracza wartości minimalnej ani maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Słusznie wywiodło więc Kolegium, że ustalona wartość i sposób wyznaczenia omawianego parametru będzie mieścić się w granicach wniosku i nie zaburzy ładu przestrzennego.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ meriti szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach owego odstępstwa na poziomie 36,5 m. W ocenie Sądu argumentacja organu prezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu jest dopuszczalna zważywszy wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej terenu. Jak wynika to bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia tabelarycznego analizy, podobne wartości szerokości elewacji frontowych występują na terenie analizowanym (37 m - dz. nr 178/12). Wskazana przez organ szerokość elewacji frontowej ma więc odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić należy także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia co do zasady jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków są zróżnicowane i kształtują się w przedziale od 2,2 m do 17,3 m, zatem średnio 8,95 m, w tym zabudowy usługowej od 3,5 m do 15,0m. Wobec tego, że w okolicznościach sprawy najbardziej uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego jest ustalenie wielkości omawianego parametru na podstawie budynków usługowych, czyli o analogicznej funkcji, to powołując się na brzmienie § 7 ust. 4 rozporządzenia organ ustalił wartość rzeczonego wskaźnika od 3,5 m do 4,50 m. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można i w tym zakresie czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod wskazanym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie wskazanej w rozstrzygnięciu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej, co dokumentuje szczegółowe zestawienie tabelaryczne znajdujące się w aktach sprawy.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji dach płaski o kącie nachylenia połaci od 2º do 5º (bez kalenicy) i wysokości na poziomie 4 m do 4,5 m. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, organ wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest prawidłowa, odpowiada bowiem wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu. W szczególności zawiera ona nie tylko część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zestawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić i wyliczyć niezbędne dane, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Prawidłowo również organy ustaliły, że spełnione zostały pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W tym miejscu odnieść należy się również do zarzutu skarżącego wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez niedokonanie oceny merytorycznej akt sprawy.

Abstrahując od faktu, iż strona nie sprecyzowała na czym jej zadaniem niedokonanie takiej oceny miałoby polegać, to ustosunkowując się do tego zarzutu, który Sąd uznał za nieuzasadniony wskazać należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Niewątpliwie ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Rozporządzenie w sprawie terenów cmentarnych jest takim właśnie przepisem odrębnym wobec przepisów u.p.z.p. Rozporządzenie to określa bowiem szczególne wymogi dotyczące usytuowania cmentarzy oraz budynków o określonym przeznaczeniu znajdujących się w pobliżu cmentarzy. Ustalając warunki zabudowy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ administracji miał więc obowiązek dokonania oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie naruszało przepisów tego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, iż okoliczność ta była przedmiotem ustaleń organu i nie budzi wątpliwości istnienie sieci wodociągowej i spełnienie wskazanego warunku, co umożliwiło ustalenie wskazanej przez organ linii zabudowy. Zauważyć należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona z uwzględnieniem strefy odległości 50,0 m od cmentarza.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy powierzchni działki (zdaniem strony nie wynosi ona 3600 m2, bowiem nie jest kwadratem o bokach 60 m każdy), to wskazać należy, iż terenem inwestycji są dwie działki, których łączna powierzchnia wynika z zamieszczonych w aktach sprawy wypisów z rejestrów gruntów i wobec istnienia tychże dokumentów dalsze rozważania uznać należało za zbędne.

Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podzielił stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w tzw. dobrym sąsiedztwie.

Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo a zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 Kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 Kpa. Wobec powyższego przywoływanie i powtarzanie tychże argumentów uznać należało za niecelowe. Nie zostały również naruszone wskazane w skardze przepisy Kpa.

Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

M.K.