Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 887/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 04 stycznia 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. [...] W. I. Oddział P. w B. na zarządzenie Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie realizowania badań naukowych oraz poruszania się zaprzęgami konnymi i wierzchowcami na terenie Nadleśnictwa B. p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. numer [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa B. wprowadził na terenie wskazanego Nadleśnictwa regulamin prowadzenia badań naukowych, regulamin poruszania się po terenie Nadleśnictwa zaprzęgami konnymi oraz wierzchowcami, wskazał na mapie drogi udostępnione do poruszania się zaprzęgami konnymi i wierzchowcami oraz wprowadził wzór identyfikatora imiennego na przejazd drogami poza obszarami rezerwatów przyrody.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2012 r. S. P. [...] W. I. Oddział P. w B. wezwało Nadleśniczego na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do usunięcia naruszenia prawa tj. do uchylenia w całości przedmiotowego zarządzenia wskazując, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Nadleśniczy w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. wyjaśnił, że wzywający ma obowiązek stosować się do postanowień regulaminu i nie podzielił oceny, że zarządzenie wprowadzające regulamin zostało wydane bez podstawy prawnej.

Skargę na powyższe zarządzenie złożyło do sądu administracyjnego S. P. [...] W. I. Oddział P. w B. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wywodził, że decyzjami Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lutego 2012 r. zmienionej w części przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] czerwca 2012 r. – S. uzyskało liczne zwolnienia z zakazów obowiązujących na terenie rezerwatów przyrody na terenie Nadleśnictwa B. w związku z realizacją prac z zakresu czynnej ochrony przyrody szczegółowo wymienionych w tych decyzjach. Mimo tych zwolnień Nadleśniczy zażądał od skarżącego, powołując się na treść regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia z dnia [...] stycznia 2012 r., przedstawienia pełnej dokumentacji uzasadniającej zarówno potrzebę, jak i możliwość prowadzenia tych prac, indywidualnego uzgodnienia wszelkich kwestii z zarządcą terenu, w tym uzgodnienia uzyskania identyfikatora oraz zażądał ścisłego stosowania się do postanowień regulaminu. Zdaniem S. powyższe wymagania nie wynikają z przepisów prawa, a regulamin wprowadzony zarządzeniem Nadleśniczego nie posiada oparcia w żadnym przepisie ustawowym, gdyż Nadleśniczy nie posiada kompetencji do wydawania aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotowe uprawnienia, zdaniem skarżącego, nie wynikają w szczególności z art. 32 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, bowiem przepis ten powierza nadleśniczemu wykonywanie zadań w zakresie ochrony przyrody na terenie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, na którym znajduje się obszar Natura 2000, ale tylko w zakresie wynikającym z art. 32 ust. 2 - 3 tej ustawy oraz wyłącznie zgodnie z ustaleniami planu urządzania lasu. Uprawnienia nadleśniczego do wydawania zarządzeń podobnych zaskarżonemu w sprawie niniejszej nie wynikają również w stosunku do rezerwatów przyrody (a takim są tereny Nadleśnictwa B.) z art. 35 ust. 1 pkt 2 "a" ustawy o lasach, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy gospodarka leśna w tych lasach musi uwzględniać zasady określone w przepisach o ochronie przyrody, a więc określone w przepisach ustawowych (art. 15 ustawy o ochronie przyrody), których nadleśniczy nie może zmieniać lub modyfikować. Również z art. 15 ust. 4 – 5 ustawy o ochronie przyrody wynika, zdaniem skarżącego, że właściwość rzeczową w sprawach ochrony przyrody posiadają wyłącznie generalny i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Zatem zaskarżone zarządzenie należy uznać wyłącznie za akt kierownictwa wewnętrznego, mogący dotyczyć wyłącznie podmiotów podległych służbowo nadleśniczemu, ale nie podmiotów trzecich. Potwierdza to również, w ocenie skarżącego, fakt niepodania zarządzenia do publicznej wiadomości.

Analizując poszczególne kwestie niemające, zdaniem skarżącego, umocowania prawnego, a uregulowane kwestionowanym zarządzeniem, wskazano że o ile nie można zabronić Nadleśniczemu wydawania identyfikatorów do poruszania się po terenie rezerwatu, to brak takiego identyfikatora nie może powodować odmowy realizacji prawa nabytego na podstawie odpowiedniej decyzji właściwego organu; Nadleśniczy nie może też odmówić przedstawicielom S. poruszania się autem po drogach leśnych w związku z prowadzonymi pracami inwentaryzacyjnymi, skoro zostało ono zwolnione decyzją GDOŚ od zakazu ustawowego w tym zakresie; Nadleśniczy nie może wprowadzać wymagania przedstawienia porozumienia z Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych na realizację zadań związanych ze statutowymi zadaniami Lasów Państwowych, bowiem stanowi to ograniczenie wolności prowadzenia badań naukowych; Nadleśniczy nie może wprowadzać obowiązku uzgodnienia z nim jako zarządcą terenu wszelkich kwestii związanych z działalnością S. na terenie Nadleśnictwa, nie może żądać uzgodnienia i zatwierdzenia lokalizacji powierzchni badawczych i punktów obserwacyjnych, nie może wymagać uzgodnienia warunków przebywania prowadzących badania z zarządcą terenu, bowiem ten warunek został uznany za bezpodstawny w decyzji GDOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r. S. wskazało, że ściśle stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji GDOŚ i RDOŚ wydanych w dniach [...] czerwca 2011 r. i [...] czerwca 2012 r., jednak dopuszczona tymi rozstrzygnięciami aktywność S. jest limitowana przez Nadleśniczego restrykcyjnym egzekwowaniem regulaminu.

Wywiedziono, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo in abstracto, bowiem nie posiada podstawy w przepisach prawa. Natomiast z ostrożności procesowej wskazano, że nawet w braku stwierdzenia abstrakcyjnego naruszenia prawa należy przyjąć, że narusza ono jego interes prawny in concreto, bowiem jest wobec niego egzekwowane, mimo że dotyczy prowadzenia badań naukowych, a S. uzyskało zezwolenie na zwolnienie z zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody "w związku z realizacją prac z zakresu czynnej ochrony przyrody". Wskazano, że jeśli zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, to bezpodstawne jest egzekwowanie jego zapisów na równi z zapisami ustawowymi, co faktycznie w odniesieniu do skarżącego ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że Nadleśniczy nie jest organem administracji publicznej, a wydane przez niego i zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, stąd nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Nadleśniczego zarządzenie nie jest niezgodne z prawem, a swoją podstawę ma w art. 35 ustawy o lasach. Nadto nie uchyla ani nie ingeruje w regulacje ustawowe, które mają przed jego zapisami pierwszeństwo. Przedmiotowy regulamin ma charakter porządkowy i ujednolicający zasady wykonywania badań na terenie Nadleśnictwa, natomiast w zakresie zakazów i uprawnień obowiązują regulacje wynikające z wydanych S. decyzji GDOŚ i RDOŚ. Zdaniem Nadleśniczego nie wskazano również w skardze, jakie przepisy zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Zgodnie z treścią art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten przede wszystkim ustalony został w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w którym postanowiono, że sprawą sądowoadministracyjną (podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny) jest sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, której zasady prowadzenia normuje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też inna sprawa, do której przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zasadniczy katalog działań organów administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych został ustalony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje skargi na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4 "a") akty prawa miejscowego (pkt 5) i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru (pkt 7) i skargi na bezczynność organów w przypadkach wymienionych w pkt 1- 4 tego przepisu.

Zgodnie z regulacją art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że ani z przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., ani z żadnego przepisu szczególnego nie da się wyprowadzić kompetencji sądu administracyjnego do skontrolowania zarządzenia nadleśniczego zaskarżonego w sprawie niniejszej, mającego za przedmiot wprowadzenie zasad prowadzenia badań naukowych i sposobu poruszania się wierzchowcami i zaprzęgami konnymi na terenie nadleśnictwa.

Powyższy wniosek jest uprawniony zwłaszcza w kontekście ustawowo uregulowanej pozycji nadleśniczego, który, zdaniem składu orzekającego, nie występuje w tej sprawie w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w związku z art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. W konsekwencji również i wydane przez niego zaskarżone zarządzenie nie może być kwalifikowane jako akt z zakresu administracji publicznej, a w szczególności nie stanowi aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy o lasach nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1 tego przepisu), kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2), bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2 "a"), jak również powołuje i odwołuje osoby zatrudnione w nadleśnictwie, inicjuje, koordynuje i nadzoruje ich działalność, ustala organizację nadleśnictwa, w tym podział na leśnictwa, organizuje ochronę mienia i zwalczanie szkodnictwa leśnego (pkt 2 "b" – 4).

Z powyższego wynika, że podstawowym zadaniem nadleśniczego jest samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej.

W ustawie o lasach w art. 6 ust. 1 pkt 1 zdefiniowano pojęcie gospodarki leśnej. Polega ona na urządzaniu, ochronie i zagospodarowaniu lasu, utrzymaniu i powiększaniu zasobów i upraw leśnych, gospodarowaniu zwierzyną, pozyskiwaniu - z wyjątkiem skupu – produktów lasu oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

Zauważyć należy, że w tak ogólnie określonych kompetencjach nadleśniczego uwagę zwraca zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy o lasach określenie o "samodzielnym" prowadzeniu przez nadleśniczego gospodarki leśnej w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa tj. w nadleśnictwie jako podstawowej jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych. Z tego wywodzi się w literaturze, że co do sposobu prowadzenia gospodarki leśnej nadleśniczy nie podlega służbowo dyrektorowi regionalnemu i Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych oraz ponosi samodzielnie odpowiedzialność za stan tej gospodarki. Nie jest zatem, jak wskazuje B. Rakoczy, w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej organem administracji publicznej (tenże "Ustawa o lasach. Komentarz", LEX, 2011, nr 93355, teza 1 do art. 35).

Zdaniem składu orzekającego podkreślić dodatkowo należy, że pozycję nadleśniczego należy tłumaczyć w kontekście łącznie rozpatrywanych art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o lasach. Zgodnie z tymi przepisami reprezentuje on Skarb Państwa jako właściciela Lasów Państwowych - w zakresie zarządzanego mienia. To sformułowanie podkreśla prywatnoprawny charakter pozycji nadleśniczego jako reprezentanta głównego właściciela tj. Skarbu Państwa. W konsekwencji samodzielne działania nadleśniczego w zakresie gospodarki leśnej, w skład której wchodzi również realizacja pozaprodukcyjnej funkcji lasu, związane są przede wszystkim z racjonalnym gospodarowaniem i ochroną lasu jako przedmiotu własności Skarbu Państwa i przede wszystkim z tego punktu widzenia należy postrzegać działania nadleśniczego.

Powyższe potwierdza również fakt ograniczenia uprawnień nadleśniczego wyłącznie do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem innych lasów stanowiących własność prywatną. Może on co prawda w niektórych przypadkach podejmować określone działania wobec innych lasów (niepaństwowych), ale nie jest do tego uprawniony z własnej inicjatywy, a wyłącznie na wniosek właściciela innego lasu niż państwowy (np. na podstawie art. 35 ust. 2 – 5 ustawy o lasach udziela niezbędnego doradztwa w sprawach zalesienia, udostępnia sadzonki, sporządza plan zalesienia itp.). Oznacza to, że kompetencje nadleśniczego są ściśle powiązane przede wszystkim z własnością Lasów Państwowych, a więc inaczej rzecz ujmując – przede wszystkim ze sferą dominium, a nie imperium Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że zarząd Lasami Państwowymi sprawowany przez jednostki organizacyjne tych Lasów, w tym zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 "a" ustawy o lasach przez nadleśnictwo (nadleśniczego) - jest wyłącznie formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, jest formą administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa, czynnościami reprezentującymi Skarb Państwa jako właściciela (vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1016/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Obowiązujące przepisy nie regulują formy, w jakiej nadleśniczy sprawuje gospodarkę leśną. W art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, będącym podstawowym przepisem określającym kompetencje nadleśniczego, mowa jest jedynie o kierowaniu nadleśnictwem i bezpośrednim zarządzaniu lasami, jednak bez sprecyzowania formy tego kierownictwa czy zarządu. Odpowiedzi na pytanie o formę sprawowania gospodarki leśnej przez nadleśniczego nie udzielają również pozostałe przepisy tej ustawy.

Przykładowo wskazać należy, że określając zasady udostępniania lasów (rozdział 5 ustawy o lasach) przewidziano, że nadleśniczy wprowadza okresowy zakaz wstępu do lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa w przypadkach wymienionych w przepisie art. 26 ust. 3 pkt 1 – 3 oraz że wyznacza drogi leśne, którymi dopuszczalna jest jazda konna w lesie (art. 29 ust. 1 "a").

Z treści ust. 4 art. 26 ustawy o lasach wynika natomiast, że nadleśniczy wprowadza ograniczenie dostępu do lasu poprzez ustawienie tablic z napisem "zakaz wstępu" oraz z podaniem przyczyny i terminu wprowadzonego ograniczenia. W literaturze wskazuje się, że taka forma wprowadzenia zakazu nie może być uznana za formę działania administracji publicznej. Wskazuje się również, że w ust. 3 art. 26 ustawy o lasach prawodawca wyraźnie odwołuje się do własności Lasów Państwowych uwypuklając w ten sposób element prywatnoprawny (B. Rakoczy, "Ustawa ...", tezy do art. 26).

Z kolei odnośnie wyznaczenia drogi leśnej do poruszania się konno podnosi się w literaturze, że "Ustawodawca nie wskazuje, w jaki sposób nadleśniczy wyznacza takie drogi i jak podaje je do publicznej wiadomości. Z pewnością nie jest to decyzja administracyjna ani jakikolwiek władczy akt, w tym akt o charakterze prawa powszechnie obowiązującego. W tym wypadku nadleśniczy działa jako reprezentant właściciela - Skarbu Państwa. Podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić w taki sposób, aby każdy mógł się z tym systemem dróg zapoznać, np. poprzez umieszczenie stosownej tablicy czy wywieszenie informacji w budynku urzędu gminy. [...] Nadleśniczy nie może wyznaczać dróg leśnych w innych lasach niż te, które stanowią własność Skarbu Państwa. [...] Nie działa on bowiem jak organ administracji publicznej, a jedynie jako reprezentant właściciela. Zatem jego władztwo rozciąga się jedynie na lasy Skarbu Państwa." (B. Rakoczy, "Ustawa ...", tezy do art. 29).

Powyższe wnioski o niemożliwości uznania nadleśniczego jako organu administracji publicznej potwierdza lektura Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w którego § 22 - 24 scharakteryzowano czynności podejmowane przez nadleśniczego. Sprowadzają się one do opracowywania planów urządzania lasu, bieżącej oceny stanu lasów, sprzedaży drewna, opracowania planów gospodarczo – finansowych, dochodzenia naprawienia szkód, współdziałania z organami samorządowymi i rządowymi, działalności edukacyjnej, a także innej poza gospodarką leśną, jak również sprawowanie zarządu, w ramach którego w szczególności nadleśniczy: nabywa i zbywa lasy, grunty i inne nieruchomości, wydzierżawia lasy, wydzierżawia lub wynajmuje inne grunty w sytuacjach gospodarczo uzasadnionych. Zdaniem składu orzekającego są to czynności ściśle związane z działaniem nadleśniczego jako reprezentanta podmiotu właścicielskiego Lasów Państwowych.

Uwagę zwrócić też należy na § 22 ust. 3 wymienionego Statutu, zgodnie z którym nadleśniczy wydaje zarządzenia i decyzje obowiązujące na obszarze nadleśnictwa. Jak wynika z zaskarżonego zarządzenia, przepis ten, obok art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, został wskazany jako jego podstawa prawna.

Zdaniem składu orzekającego brzmienie § 22 ust. 3 Statutu nie uprawnia jednak do wniosku, że zarządzenie nadleśniczego wydane na jego podstawie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego.

Przede wszystkim wymieniony Statut, nadany przez ministra właściwego do spraw środowiska na podstawie art. 44 ustawy o lasach, nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego (także aktu prawa miejscowego), zatem nie można z jego przepisów wywodzić uprawnienia nadleśniczego do wydawania aktów z zakresu administracji publicznej, a tym samym wyprowadzać wniosek, że nadleśniczy jest – w zakresie wydawania przedmiotowych zarządzeń – organem administracji publicznej. Wymieniony Statut jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jego treść sprowadza się do regulacji struktury organizacyjnej między jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej jako PGL LP) i nie zawiera przepisów tworzących prawa i obowiązki po stronie obywateli. Ma więc moc obowiązywania wyłącznie wewnątrz układu organizacyjnego PGL LP i wobec ściśle oznaczonych podmiotów z tego układu oraz nie stanowi podstawy podjęcia obowiązkowych czynności wobec nieoznaczonego kręgu podmiotów. W konsekwencji jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może być podstawą wydawania przez nadleśniczego aktów władczych z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem sądu specyfika działania nadleśniczego jako reprezentanta Skarbu Państwa w zakresie czynności zarządzania mieniem w postaci Lasów Państwowych (przedmiotem własności w znaczeniu cywilnoprawnym) wskazuje, że zarządzenia, o których mowa w § 22 ust. 3 Statutu mogą dotyczyć wyłącznie sfery gospodarowania własnością, czyli ograniczają się do sfery dominium, a nie imperium. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 277/09 NSA ocenił, iż "sfera ustalania zasad gospodarowania mieniem [...] przez Skarb Państwa – jako osoby prawnej – należy do zakresu dominium, a nie imperium" (sprawa dotyczyła ustalonych przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wewnętrznych procedur określających zasady sprzedaży drewna). NSA wskazał, że jeśli organowi w konkretnych sprawach nie przyznano kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej, to nie można przyjąć, że działają one jako organ administracji publicznej (CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że skoro nadleśniczemu ustawowo nie przyznano środków do podejmowania działań w formie przewidzianej dla organów administracji publicznej, to bezpodstawne jest wywodzenie działania przez niego jako organ tej administracji wyłącznie na podstawie uprawnienia przewidzianego w Statucie Lasów Państwowych. W konsekwencji kwestionowane zarządzenie nie może stanowić aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zauważyć dalej należy, że zaskarżone zarządzenie dotyczy w istocie zasad udostępniania lasu. Te z kolei są uregulowane na poziomie ustawowym przede wszystkim w Rozdziale 5 ustawy o lasach zatytułowanym "Zasady udostępniania lasów". Przewidziano w nim wyłącznie określone kompetencje nadleśniczego, omówione wyżej tj. wprowadzenie okresowego zakazu wstępu do lasu, wyznaczenie dróg leśnych do jazdy konnej. Nie wyklucza to możliwości dokonywania przez nadleśniczego innych czynności z zakresu gospodarki leśnej (także w formie zarządzeń, jak przewiduje to statut PGL LP), jednak skoro przewidziane ustawowo czynności nie mają charakteru czynności z zakresu administracji publicznej (co wyżej wyjaśniono), to tym bardziej takie, których dokonuje on na podstawie ogólnej kompetencji do gospodarowania lasami.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o lasach gospodarka leśna (a więc także prowadzona przez nadleśniczego) w lasach stanowiących rezerwat przyrody (a takim jest Nadleśnictwo B.) oraz wchodzących w skład parków narodowych uwzględnia zasady określone w przepisach o ochronie przyrody. Do tych zasad należy zaliczyć zakazy dokonywania czynności wymienionych w 27 punktach przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.).

Jak wynika z akt sprawy niniejszej skarżące S. uzyskało decyzje zwalniające z szeregu takich zakazów. Są to rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody – ze względu na wykonywane prace badawcze nad rozmieszczeniem cennych gatunków porostów w Puszczy B.) oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 41 ust. 1 pkt 4 i art. 56 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody – z odwołaniem się do działań mających na celu ochronę przyrody). Jak wynika również z treści tych decyzji, określono w nich warunki m.in. poruszania się po terenie rezerwatu (np. pkt 5 decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. "przed wejściem na teren ww. rezerwatów należy się zwrócić do zarządców tego terenu, który może określić warunki przebywania", pkt 4 decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. "zezwolenie na poruszanie się poza wyznaczonymi szlakami na terenie rezerwatów przyrody" – punkt ten został utrzymany w mocy w reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., w której ustalono m.in. zasady uprzedniego informowania zarządcy rezerwatu o realizacji czynności i o ich efektach).

Powyższe oznacza, że podmioty korzystające z lasów stanowiących szczególną wartość przyrodniczą (rezerwatów przyrody) są ograniczone w prowadzeniu swojej działalności na takich terenach zakazami ustawowymi (art. 15 i 51 ustawy o ochronie przyrody), chyba że zostały od nich w całości lub w części zwolnione, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej dla realizacji określonych celów związanych z szeroko rozumianą ochroną przyrody. W konsekwencji oznacza to, że nawet jeśli nadleśniczy ustali wewnętrzne zasady korzystania z mienia Lasów Państwowych pozostającego w jego zarządzie jako reprezentanta podmiotu właścicielskiego (którego to uprawnienia nie można mu odmówić, co przyznaje nawet skarżący na s. 3 skargi) i nawet jeśli dotyczą one także lasów stanowiących rezerwat przyrody, to nie mogą one uniemożliwiać realizacji uprawnień wynikających dla określonych podmiotów z ustaw lub z decyzji zwalniających od zakazów korzystania z lasów tj. decyzji wydanych na podstawie art. 15 ust. 4 i 5 i art. 56 ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowe zarządzenia nadleśniczego są bowiem wyłącznie aktami administrowania mieniem prywatnym, a nie aktami z zakresu administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, o ile korzystający z lasu (także stanowiącego rezerwat przyrody) ma obowiązek stosować się do wewnętrznych ustaleń czy zarządzeń jego właściciela, to można od niego egzekwować ten obowiązek tylko w takim zakresie, w jakim nie uniemożliwia mu to realizacji uprawnień ustawowych i wynikających z wydanych decyzji zezwalających na odstępstwa od ustawowych zakazów.

Wskazać również należy, że nieprzestrzeganie warunków ustawowych korzystania z lasów, jak również warunków wynikających z udzielonych decyzji rodzi określone konsekwencje prawne. W szczególności zgodnie z art. 11 ustawy o lasach jednostka organizacyjna, osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za powstanie szkody w lasach jest obowiązana do jej naprawienia według zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Skoro więc nadleśniczy jest z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnych, w zakresie swojego działania, to dochodzenie odszkodowania jest jednym ze sposób realizacji jego uprawnień.

Nadto zgodnie z art. 56 ust. 7 "a" - "j" ustawy o ochronie przyrody wykonywanie zezwoleń udzielonych na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych jest kontrolowane przez właściwe podmioty pod sankcją cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia uchybień w jego realizacji. Również umyślne niestosowanie się do zakazów ustawowych obowiązujących w rezerwatach przyrody podlega odpowiedzialności za wykroczenie (art. 127 ust. 1 "b" ustawy o ochronie przyrody).

Nadleśniczy, stwierdzając nieprawidłowe działanie korzystającego z lasu, może więc podjąć działania zmierzające do wdrożenia powyższych trybów odpowiedzialności. Oznacza to, że zarówno zakazy wynikające z ustawy o lasach, jak i z ustawy o ochronie przyrody nie funkcjonują w próżni i podlegają sankcjonowaniu. Nie jest więc tak, że wyłącznie wewnętrzne zarządzenia i regulaminy wprowadzone przez nadleśniczego umożliwiają mu zapewnienie prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej.

Zauważyć natomiast końcowo należy, że podobnych powyżej opisanym sankcjom żaden przepis ustawowy nie przewiduje w stosunku do niezastosowania się do zarządzeń leśniczego wydanych na podstawie art. 35 ustawy o lasach w związku z § 22 statutu PGL LP. Brak jest również ustawowych warunków, z punktu widzenia których można by skontrolować legalność takiego zarządzenia. Potwierdza to zatem, że może ono być rozpatrywane wyłącznie w kategoriach aktu cywilnego zarządu przedmiotem własności, a nie w kategoriach aktu administracyjnego. Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 277/09 (wyżej powoływanej) "Przesądzającym kryterium o tym, czy konkretne czynności danego podmiotu mają charakter administracyjnoprawny jest ustalenie, czy prawo stawia strony stosunku prawnego na takiej samej lub prawie takiej samej płaszczyźnie z punktu widzenia ochrony ich interesów, czy też jedną ze stron tego stosunku wyposaża w atrybuty władztwa państwowego, tj. możliwość jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego". Zdaniem składu orzekającego trudno doszukać się w kwestionowanym w sprawie niniejszej zarządzeniu atrybutów władztwa państwowego. U jego źródeł nie leży bowiem kompetencja władcza, ale kompetencja wynikająca z zarządzania przedmiotem własności (a więc nie imperium, a dominium). Nadto przedmiotowe zarządzenie ma ograniczony zasięg wyłącznie do granic nadleśnictwa (granic przedmiotu własności pozostającego w zarządzie konkretnego nadleśniczego). Brak jest również ustawowych podstaw do jego wydania (jako aktu z zakresu administracji publicznej) oraz ustawowych warunków jego legalności, jak też nie występują ustawowo określone w prawie administracyjnym sankcje niezastosowania się do jego treści.

Powyższe przesądza, w ocenie składu orzekającego, że nadleśniczy jako autor zaskarżonego zarządzenia nie działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 w związku z art. 1 k.p.a., a przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, w tym dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższej oceny sąd nie miał obowiązku kontrolowania terminowości złożenia skargi i uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego, jak również oceny interesu prawnego Stowarzyszenia w zaskarżeniu zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.