Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 78/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") nr 549/OPON/2021 z 25 listopada 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 230/PRD/2021 z 14 września 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił A. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ("inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowę odcinka kanalizacji ogólnospławnej na częściach działek ewid. nr [...] obręb [...]przy ul. [...], dzielnica [...].

Pismem z 7 października 2021 r. skarżąca M. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata J. J., wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z "ewentualnym" wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z powyższego pisma wynika, że skarżąca odwołuje się od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r. w całości i wnosi o jej uchylenie.

Po zapoznaniu się z tym odwołaniem Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 549/OPON/2021 z 25 listopada 2021 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej: "pr.bud.") stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Wskazał przy tym, że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być dwojakie, tj. przedmiotowe i podmiotowe. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym lub ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.

I dalej, organ stwierdził, że skarżąca M.Z. nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a skarżona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r. nigdy nie została jej doręczona.

Wojewoda podkreślił, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono.

Organ wskazał jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez stronę postępowania, tj. inwestora, [...] września 2021 r.; ostatnim dniem uprawniającym do wniesienia odwołania przez skarżącą był dzień [...] września 2021 r., czyli czternasty dzień od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania. Tymczasem odwołanie M. Z. zostało złożone [...] października 2021 r., a więc z ośmiodniowym uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności przez ostatnią ze stron postępowania.

Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 14 września 2021 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2021 r. wniosła skarżąca M.Z., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r. z uwagi na wniesienie odwołania po terminie, podczas gdy odwołanie zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i dopiero merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu będzie dawało podstawę do stwierdzenia dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania.

Skarżąca (w ww. skardze, kwestionującej także odrębnie postanowienie Wojewody Mazowieckiego dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania), zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że kwestionowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości, których jest współużytkownikiem wieczystym, a które (jak podniosła) stanowić mają jedną z dróg dojazdowych do obiektu realizowanego przez A. spółkę z o.o. w W., podczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji, co powoduje, że skarżąca posiada status strony w sprawie pozwolenia na budowę.

Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez w istocie uznanie, że nie przysługiwało jej prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy jako strona miała prawo wystąpić z takim wnioskiem, a ten powinien być merytorycznie rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 549/OPON/2021 z 25 listopada 2021 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 230/PRD/2021 z 14 września 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosując wskazany przepis, organ drugiej instancji miał na uwadze, że pismem z [...] października 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r., albowiem w dacie nadania tego pisma (tj. [...] października 2021 r.) upłynął już termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy dla strony, "której jako ostatniej doręczono decyzję". Jednocześnie Wojewoda wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, a wobec tego nie została jej doręczona decyzja organu pierwszej instancji.

Stanowisko to, zdaniem Sądu, należy uznać za prawidłowe, w konsekwencji – uzasadniające w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 134 k.p.a.

I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten – przed przeprowadzeniem postępowania odwoławczego, a w rezultacie przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie – dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli organ w wyniku analizy dotyczącej ww. zagadnień ustali, że odwołanie zostało wniesione po terminie albo z innych przyczyn jest niedopuszczalne, winien zareagować w sposób określony w art. 134 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że rację ma Wojewoda wskazując, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu przed Prezydentem m.st. Warszawy; organ pierwszej instancji za stronę uznał wyłącznie inwestora – A. spółkę z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz (jak wynika z treści decyzji tego organu) Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa w Warszawie. Niemniej w żaden sposób nie świadczy to jeszcze o tym, że skarżąca nie powinna być stroną tego postępowania (jest to odrębne zagadnienie, które w tej sprawie, z uwagi na treść badanego aktu -i wskazany w nim problem- nie miało znaczenia prawnego); niezależnie jednak od oceny tej kwestii (czyli przymiotu strony skarżącej), istotne znaczenie ma to, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania na wskazanym etapie (tj. przed organem pierwszej instancji), w efekcie – nie doręczono jej w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r.

Rację ma też Wojewoda podnosząc, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy bowiem wyłącznie tych osób, które brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym (w tej sytuacji) decyzja zapadła w tym postępowaniu została doręczona (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12).

W konsekwencji, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania (dla wszystkich stron biorących udział w postępowaniu), osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania (jako że decyzja jest już wówczas ostateczna). Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i w tym też trybie może poszukiwać ochrony własnego interesu prawnego. Co istotne, taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności; wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

W niniejszej sprawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z 7 października 2021 r. (nadanym w ten samej dacie) wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - która nie została jej doręczona. Powyższą decyzję doręczono stronie postępowania, tj. inwestorowi, w dniu 15 września 2021 r.; termin do wniesienia odwołania upływał więc z dniem 29 września 2021 r. W tej dacie odwołanie mógł złożyć także podmiot mający interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Jednakże odwołanie skarżącej zostało nadane ósmego dnia po tej dacie i nie mogło już z tej przyczyny wywołać zamierzonego skutku – w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego. Sąd zauważa przy tym, że organ pierwszej instancji jako stronę potraktował również Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa w Warszawie co budzi wątpliwości co do prawidłowości takiego zachowania, niemniej nie ma to istotnego znaczenia, albowiem odwołanie skarżącej zostało nadane już wówczas, gdy kwestionowana decyzja stała się ostateczna - także przy uwzględnieniu daty jej doręczenia temu ostatniemu podmiotowi (nastąpiło to bowiem z dniem 2 października 2021 r.). Poza tym, wskazane odwołanie skarżącej nie mogło zostać uznane przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Oceniając charakter wystąpienia skarżącej z [...] października 2021 r., nie można było pominąć, że w sposób wyraźny wyraża ono wolę skarżącej. Wynika z niego, że skarżąca składa odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a nie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Co równie istotne, skarżąca była na tym etapie postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który z założenia dostatecznie zna przepisy prawa. Z tego też względu organ nie miał podstaw do "kierowania" czynnościami skarżącej - podmiotu reprezentowanego przez adwokata. Inaczej mówiąc, organ zasadnie uznał, że pismo skarżącej z [...] października 2021 r. stanowi odwołanie, skoro czytelnie, bez żadnych wątpliwości wynika z niego, że składający je podmiot wnosi wskazany środek zaskarżenia (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia). Jakakolwiek ingerencja organu w treść tak sformułowanego żądania mogłaby, zdaniem Sądu, stanowić naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Pogląd ten znajduje oparcie w ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z którym organ administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej takie żądanie. Warto przy tym odnotować, że kwestie powyższe regulują przepisy art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. doprecyzowuje, że podanie powinno zawierać co najmniej m.in. żądanie. Braki podania w tym zakresie – w myśl art. 64 § 2 k.p.a. – podlegają usunięciu w wyznaczonym terminie na wezwanie organu. Tego rodzaju braki (co do żądania), w sprawie nie miały miejsca; nie było zatem podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a., ani też (z przyczyn już wskazanych) art. 9 k.p.a. poprzez wezwanie o doprecyzowanie (jednoznacznie sformułowanego) podania. Podobnie przyjął NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 191/21, podnosząc, że "skoro treść pisma (...) nie nasunęła organowi wątpliwości co do intencji strony i typu wniesionego środka prawnego, to organ nie miał żadnych podstaw nie tylko do zmiany jego kwalifikacji prawnej, lecz również do wzywania strony o doprecyzowanie żądania. Informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale w gruncie rzeczy oceną merytoryczną treści wniosku. Tak daleko idący instruktaż zdecydowanie wykracza poza ramy art. 8 i art. 9 K.p.a., bo przecież pouczenie nie może uprzedzać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 822/18). Udzielana informacja powinna być bowiem obiektywna, co oznacza, że nie powinna zawierać sugestii co do wyboru takiego "scenariusza" dalszego postępowania, który dla strony jest najkorzystniejszy (por. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 9, oraz wyroki NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 1867/16; 20 lipca 1999 r., I SA 2176/98; 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12 i 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10)."

Nie sposób podzielić także argumentację skarżącej, że jej odwołanie z [...] października 2021 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r. powinno zostać rozpatrzone dopiero po merytorycznym rozpatrzeniu złożonego przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Mimo że kwestia przywrócenia ww. terminu nie jest przedmiotem kontrolowanego postanowienia w niniejszej sprawie (orzeczenia wydanego w tym przedmiocie z wniosku skarżącej dotyczy sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 77/22), to Sąd zauważa jednak, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1762/09).

Podsumowując, Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał, że jeśli skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (tj. organ pierwszej instancji nie uznał jej za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – wobec przedmiotu postępowania), to termin do wniesienia przez nią odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2021 r. rozpoczął się wraz z doręczeniem decyzji ostatniej stronie postępowania. Złożenie w takiej sytuacji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miało żadnego wpływu na dalsze procedowanie organu w zakresie odwołania skarżącej, gdyż instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie jedynie w przypadku stron uwzględnionych w postępowaniu. Co ważne, istotnego znaczenia prawnego w takich okolicznościach nie miało także to, czy skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie; nawet bezsporne przyjęcie, że powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogło bowiem prowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego od decyzji ostatecznej. Właściwie w efekcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjęto, że złożenie odwołania po terminie do wniesienia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję, musi skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.