Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 905/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Żłobków nr [...] w [...] oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g.") oraz art. 11 w związku z art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r., poz. 409, zwanej dalej "ustawą o opiece") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Żłobków nr [...] w [...].

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2019r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2019 w sprawie nadania statutu Zespołowi Żłobków nr [...] w [...] ze względu na istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny legalności przedstawionej uchwały Wojewoda wskazał, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy o opiece zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia statutu żłobka lub klubu dziecięcego, który jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać w swej treści uregulowania w zakresie wszystkich elementów wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o opiece.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem statutu Zespołu Żłobków nr [...] w [...] organ nadzoru zarzucił, że Statut nie reguluje zasad udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobkach wchodzących w skład tego Zespołu (art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece).

W § 9 Statutu postanowiono, że "Rodzice mogą brać udział w zajęciach prowadzonych w żłobku na szczególnych zasadach określonych przez Dyrektora Zespołu".

W ocenie Wojewody analiza powyższego prowadzi do wniosku, że Rada Miasta nie tylko nie określiła w Statucie zasad udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobkach, ale również w nieuprawniony sposób delegowała swoje uprawnienia w tym zakresie na Dyrektora Zespołu, naruszając tym samym ustawowy podział kompetencji.

W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że niewypełnienie w całości delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisu upoważniającego i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, badana uchwała dotknięta jest również inną istotną wadą prawną.

W świetle art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, jednym z elementów, jaki musi zawierać statut żłobka i klubu dziecięcego są warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych.

W rozdziale 3 Statutu, zatytułowanym "Warunki przyjmowania i uczęszczania dzieci do żłobka, zasady ustalania opłat oraz zasady udziału rodziców w zajęciach", w § 7 ust. 1 pkt 3, Rada Miasta uchwaliła: "Ustala się następujące warunki przyjęcia dziecka do żłobka: (...) wykonanie obowiązkowych szczepień ochronnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rodzice/opiekunowie prawni są zobowiązani przedstawić kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko. Warunek ten nie dotyczy dzieci, które mają przeciwwskazania medyczne do wykonania szczepień. Powyższe rodzice/opiekunowie prawni są zobowiązani potwierdzić właściwym zaświadczeniem".

Organ nadzoru zakwestionował nałożenie na rodziców/opiekunów prawnych obowiązku przedstawienia kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem "dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko", jak również "właściwego zaświadczenia" o występujących przeciwwskazaniach medycznych do wykonania tychże szczepień, podjęte zostały bez podstawy prawnej.

Wojewoda wskazał na przepis art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2019r., poz. 1239), zgodnie którym wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia ochronnego dokonuje się w dokumentacji medycznej osoby szczepionej.

Zajmując stanowisko odnośnie dokumentacji medycznej, Wojewoda podkreślić, że w myśl art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1), zwanego dalej "RODO", zabrania się przetwarzania m.in. danych dotyczących zdrowia. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 RODO wprawdzie określił wyjątki od tej zasady, jednakże żaden z nich nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej rodzica/opiekuna prawnego dziecka do przedłożenia kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem "dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko" lub przedstawienia "właściwego zaświadczenia" o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepień. Jednocześnie zakaz przetwarzania danych wrażliwych, jakimi niewątpliwie są informacje o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka oraz informacje o "przeciwwskazaniach medycznych" do wykonania szczepień, stanowi przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności wynikającej z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby".

Wojewoda przywołał przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r. poz. 1127 i 1128) zgodne z którym "Dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w niniejszej ustawie oraz w przepisach odrębnych".

Zdaniem organu nadzoru gromadzenie przez żłobki danych o szczepieniach kandydatów oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych przez podmioty, które nie są do przetwarzania takich danych uprawnione.

Poza tym nałożenie na rodzica/opiekuna prawnego dziecka obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu nie koresponduje z obowiązkiem lekarza realizującego świadczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) do wydania przedmiotowych dokumentów.

Pacjentom korzystającym ze świadczeń opieki zdrowotnej, objętych finansowaniem ze środków publicznych nie przysługują wszelkie zaświadczenia na ich żądanie, lecz tylko wymienione w powszechnie obowiązujących przepisach (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.).

Organ nadzoru wskazał, że dane o stanie zdrowia przy uwzględnieniu celu ustawy o opiece, a tym samym celu dla którego dane są zbierane, a następnie przetwarzane odnosić należy do zapewnienia prawidłowej opieki dziecku. Podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy oraz podmiot zatrudniający dziennego opiekuna mogą przetwarzać dane, o których mowa w ust. 1 (w tym o stanie zdrowia) wyłącznie w związku z rekrutacją oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta nakładając na rodziców/opiekunów prawnych dziecka obowiązek przedstawienia kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem "dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko" lub przedstawienia "właściwego zaświadczenia" o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepień w czasie trwania rekrutacji, działała bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem w obowiązującym systemie prawa przepisu przyznającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o powyższym obowiązku.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Miasta wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu niezgodność z prawem, z powodu naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwalony statut żłobka nie zawiera zasad udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku, mimo że § 9 statutu w sposób prawidłowy określa te zasady,

- art. 3a ustawy z dnia 4.02.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacja na temat szczepienia dziecka nie jest informacją na temat stanu zdrowia dziecka,

- art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ustanawia bezwzględny zakaz przetwarzania danych zdrowotnych,

- art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zespół żłobków nie ma kompetencji do przetwarzania danych, stanowiących element dokumentacji medycznej,

- art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239) oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że pozyskanie informacji na temat stanu szczepienia dziecka nie koresponduje z obowiązkiem lekarza realizującego świadczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia,

- art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zmianami), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie pozwala na wydawanie zaświadczeń o przeciwwskazaniach medycznych dzieci do szczepień w celu rekrutacji do żłobka,

- art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nałożenie w statucie zespołu żłobków obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego odbycie przez dziecko obowiązkowych szczepień ochronnych nie znajduje podstawy prawnej, podczas gdy nadrzędną zasadą konstytucyjną jest zasada ochrony zdrowia.

W uzasadnieniu skargi odnośnie pierwszego zarzutu Wojewody Rada Miasta wskazała, że dyrektor ponosi odpowiedzialność za zarządzanie żłobkami, w tym w szczególności za wdrażanie w życie zapisów statutu nadanego uchwałą Rady Miasta. Jego zadaniem jest między innymi nadanie szczegółowego regulaminu organizacyjnego, który ma na celu na poziomie bardziej szczegółowym dookreślić zasady organizacji pracy żłobków. Nadzór nad zespołem żłobków w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki sprawuje Prezydent Miasta. Nie ma prawnych przeszkód, aby zadanie doprecyzowania zasad udziału rodziców w zajęciach również powierzyć w statucie dyrektorowi, jeśli Rada Miasta uzna to za wskazane, zwłaszcza, że wykonanie powierzonego zadania będzie nadzorowane przez organ Miasta.

Odnośnie drugiego zarzutu dotyczącego nałożenia na rodziców/opiekunów obowiązków w zakresie przedstawienia kserokopii potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko, a w przypadku przeciwwskazań medycznych do wykonania szczepień – potwierdzenia właściwym zaświadczenie – Rada zauważyła, że Wojewoda w istocie uznał powyższy zapis za bezprawny wyłącznie w zakresie obowiązku przedłożenia odpowiedniego potwierdzenia przez rodziców lub opiekunów co do kwestii szczepienia dziecka. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie zakwestionował wprowadzenia do statutu żłobka samego warunku w postaci wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że nie ma żadnych przeciwwskazań, aby katalog warunków przyjęcia dziecka do żłobka rozszerzyć o dokonanie obowiązkowych szczepień, wymagane kserokopie dokumentów mają służyć weryfikacji oświadczeń rodziców czy opiekunów prawnych w tym zakresie.

Dalej skarżący wskazał, że ustawa o opiece wprost przyznaje żłobkom możliwość zbierania i przetwarzania danych osobowych dzieci, należących do kategorii wrażliwych – o stanie zdrowia i stosowanej diecie i rozwoju psychofizycznym dziecka (art. 3a ust. 1 pkt 7i art. 3a ust. 2 ustawy o opiece). Do danych tych zaliczyć należy dane na temat odbytych szczepień.

Odnośnie art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy Rada wskazała, że z art. 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia wynika, że zasada o zakazie przetwarzania danych zdrowotnych nie ma zastosowania między innymi, gdy przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z ważnym interesem publicznym (...).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda podkreślał, że brak jest przepisów prawnych, które uzasadniają zbieranie oraz przetwarzanie tego rodzaju danych osobowych. Dysponowanie tego rodzaju danymi i ich gromadzenie przez żłobki odbywałoby się bez podstawy prawnej.

Organ nadzoru uznał jedynie, iż Rada Miasta nakładając na rodziców/opiekunów prawnych dziecka obowiązek przedstawienia kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem "dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko" lub przedstawienia "właściwego zaświadczenia" o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepień w czasie trwania rekrutacji, działała bez podstawy prawnej. Oznacza to, że organ nie zakwestionował samej możliwości uzyskania przez daną placówkę informacji na temat odbytych szczepień przez dziecko, bądź o istniejących przeciwwskazaniach do szczepień. Informacje te można bowiem uzyskać poprzez np. złożenie oświadczenia przez rodzica/opiekuna dziecka. Organ nadzoru kwestionuje jedynie samą możliwość gromadzenia i przetwarzania dokumentacji medycznej przez żłobki, albowiem jak już uzasadniono w rozstrzygnięciu nadzorczym, placówki te nie są podmiotami uprawnionymi do przetwarzania tego typu dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje,

Skarga okazała się zasadna tylko w części, niewystarczającej dla uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli oceniają jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola sądu administracyjnego obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja), według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506, przywoływanej jako "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 11 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2019r., poz. 409, dalej "ustawa o opiece"). Przepis ten zawiera upoważnienie dla podmiotu, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, do ustalenia jego statutu. Jednocześnie określa on zakres przedmiotowy takiego statutu - wskazuje niezbędne elementy, które muszą się znaleźć w jego treści, zaliczając do nich w szczególności:

1) nazwę i miejsce jego prowadzenia;

2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności;

3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych;

3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b;

4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym;

5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym.

Analizowany przepis art. 11 ust. 2 ustawy o opiece wskazuje na minimum spraw, które wymagają uregulowania w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Użyte w przepisie wyrażenie "w szczególności" zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie warunków. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu żłobka. Niemniej jednak, ponieważ przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu podjętego na jego podstawie. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść statutu. Tylko bowiem zawarcie wszystkich elementów obligatoryjnych w postanowieniach statutu będzie gwarancją prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej do jego nadania. jednostki pomocniczej. Materie wymienione wprost w art. 11 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o opiece stanowią obligatoryjne elementy regulacji ustawowej.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje bowiem do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Jakiekolwiek odstępstwo organu stanowiącego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Normy kompetencyjne powinny być, zatem interpretowane w sposób ścisły. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141).

Słusznie zatem zarzucił organ nadzoru, że § 9 załącznika do uchwały istotnie narusza prawo tj. art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z § 9 załącznika do uchwały "Rodzice mogą brać udział w zajęciach prowadzonych w żłobku na szczególnych zasadach określonych przez Dyrektora Zespołu.".

Z jednej strony postanowienie § 9 załącznika do uchwały w sposób nieprawidłowy wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece, z drugiej powyższe postanowienie stanowi nieprawidłową subdelegację uprawnień na rzecz Dyrektora Żłobka.

Po pierwsze, w ocenie Sądu przepis art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece zawiera w swojej regulacji założenie, że rodzice mają zapewniony udział w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym. Natomiast z delegacji ustawowej sformułowanej w art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece wynika, że podmiot tworzący żłobek obligatoryjnie winien ustalić zasady tego udziału. Wobec tego to Rada Miejska powinna określić zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych przez żłobek, na mocy art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece.

Tymczasem § 9 załącznika do uchwały nie określa zasad udziału rodziców w zajęciach, ale w istocie powtarza treść przepisu ustawy, wskazując że rodzice mogą brać udział w zajęciach prowadzonych w żłobku. Taka regulacja statutu nie może być uznana za wypełniającą obligatoryjny element delegacji ustawowej, zawartej w punkcie 5 art. 11 ust. 2 ustawy o opiece, który winien znaleźć się w Statucie Żłobka.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece został dodany do ustawy o opiece nowelizacją z 26 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017r., poz. 1428). Nadto po art. 12 dodano art. 12a, który w swoim ust. 1 stanowi, że w żłobku i klubie dziecięcym może zostać utworzona rada rodziców, która reprezentuje ogół rodziców uczęszczających do żłobka lub klubu dziecięcego. Z uzasadnienia projektu powyższej zmiany do ustawy (VIII 1625) wynika, że proponowane rozwiązanie zwiększa możliwość udziału rodziców w podejmowaniu decyzji związanych z prowadzeniem żłobka lub klubu dziecięcego, a także zapewnia im kontrolę w zakresie wyboru posiłków oraz warunków w danej instytucji (poprzez wizytację wszystkich pomieszczeń w żłobku lub klubie dziecięcym). Wnioskować z powyższego należy, że ustawa zakłada udział rodziców w zajęciach, a w statucie żłobka Rada Miasta winna określić zasady tego udziału.

Skoro § 9 załącznika do uchwały takich zasad nie wskazuje Rada nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w treści art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece. W istocie doszło do tzw. "pominięcia uchwałodawczego" (por. wyr. NSA z 20 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 834/17, dostępne www.orzeczenia.nda.gov.pl). Oznacza to, że pominięcie przez Radę Miasta, któregoś z wymienionych elementów jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w statucie skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada Miasta obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126). Mając na uwadze powyższe rozważania, przedmiotowe pominięcie uchwałodawcze musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, jak orzekł Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Po drugie, Zasadnie wskazał Wojewoda, że naruszenie prawa stanowi także powierzenie Dyrektorowi Żłobka określenia szczegółowych zasad udziału rodziców w zajęciach. Z dyspozycji art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o opiece wynika wręcz wprost, że kompetencję do tej czynności ustawodawca powierzył podmiotowi, który utworzył żłobek. Z dalszych przepisów ustawy o opiece wynika, że pracą żłobka kieruje dyrektor (art. 13 ust. 1) i to on został przez ustawodawcę upoważniony do nadania regulaminu organizacyjnego określającego wewnętrzną organizację żłobka. Słusznie wskazał, zatem Wojewoda, że doszło do nieuprawnionego przekazania Dyrektorowi Żłobka kompetencji zastrzeżonej dla organu tworzącego. Rada w § 9 załącznika do uchwały dokonała niedopuszczalnej subdelegacji kompetencji prawotwórczych.

W tym stanie rzeczy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody co do nieuprawnionego gromadzenia przez żłobek dokumentacji medycznej. O ile Wojewoda wprost nie kwestionował samej możliwości uzyskania przez daną placówkę informacji na temat odbytych szczepień przez dziecko, bądź o istniejących przeciwwskazaniach do szczepień, to informacje te można zdaniem organu nadzoru uzyskać poprzez np. złożenie oświadczenia przez rodzica/opiekuna dziecka. Organ nadzoru kwestionuje możliwość gromadzenia i przetwarzania dokumentacji medycznej przez żłobki, albowiem placówki te nie są podmiotami uprawnionymi do przetwarzania tego typu dokumentacji.

W tym miejscu Sąd wskazuje że podziela powszechne już stanowisko sądów administracyjnych, zgodne z którym wprowadzenie udokumentowania informacji o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom, jako kryterium dostępu do publicznego przedszkola, czy żłobka, nie jest dyskryminujące dla dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego oświadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 489/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 406/19, wyr. WSA w Olsztynie z 23 września 2019r., dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 17 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2019, poz. 1239), a obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji), zaś profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/16, CBOSA).

Zauważyć należy, że przepis prawa nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Tylko tożsame traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji prawnej uzasadnia domniemanie istnienia nierówności w prawie (por. wyrok TK z 11 lipca 2000 r. K 30/99, z 18 stycznia 2000 r., K 17/99, z 5 listopada 1997 r. K 22/97, z 9 maja 2005 r., SK 14/04). Cechy dyskryminacyjne to cechy osobiste, indywidualne adresatów normy, jak płeć, pochodzenie społeczne, kolor skóry, na które nie mają wpływu i są od nich niezależne. Kwestia realizacji szczepień ochronnych nie może więc do nich należeć, gdyż wynika z obowiązku ustawowego, a odmowa jego wykonania z przyczyn innych niż wskazane w ustawie, wprowadza zróżnicowanie kandydatów wbrew woli ustawodawcy i nie ma charakteru racjonalnego.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uchwała uwzględniająca w procesie rekrutacji do publicznego żłobka kryterium poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie jest aktem dyskryminującym dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego potwierdzenia.

Podzielić również trzeba wyrażony w powołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych wniosek, że rodzice (opiekunowie) odmawiający poddania dzieci ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych niejako sami je różnicują, a tym samym dzieci zaszczepione i niezaszczepione nie posiadają identycznej cechy wspólnej, wobec czego rodzice, którzy odmawiają wykonania ustawowego obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie mogą wymagać by były traktowane na równi z tymi, którzy przestrzegają obowiązków ustawowych. Niewątpliwie jest to swobodny wybór rodziców/opiekunów prawnych, choć sprzeczny z prawem i rodzący określone konsekwencje ustawowe. W tej sytuacji nie mogą oni zarzucać, że ich dzieci są dyskryminowane, a dzieci rodziców/opiekunów przestrzegających obowiązków - faworyzowane.

Dodatkowo zauważyć należy, że w sytuacji gdy Konstytucja gwarantuje ochronę zdrowia obywateli i w tym celu państwo wprowadza obowiązek szczepień ochronnych i ogranicza wolność obywateli dla jej realizacji, odstępując od wykonania tego obowiązku obywatel naraża się nie tylko na konsekwencje prawne wynikające z regulacji ustawowych wprowadzonych w tym celu, ale także świadomie ogranicza swoje prawa w innym zakresie, wykluczając się z grupy, która ten obowiązek spełnia.

Wychodząc z konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa, trzeba stwierdzić, że dotyczy to także sytuacji wypełniania obowiązków ustawowych ciążących na danych podmiotach. Niewypełnienie takich obowiązków nie może uprzywilejowywać kogokolwiek w stosunku do tych, którzy ustawowe obowiązki wypełniają, gdyż to właśnie prowadziłoby do nierówności. Nie może więc budzić wątpliwości także to, że kryterium dotyczące wykazania obowiązku szczepienia jest realizacją konstytucyjnej zasady przestrzegania prawa (art. 82), a prawo wyboru potwierdzenia spełnienia tego obowiązku w określonej formie oświadczenia nie stoi w sprzeczności z zasadą prywatności wynikającą z art. 51 pkt 1 Konstytucji.

Nie można przy tym podzielić zarzutu Wojewody, że ustawa o opiece nie przyznaje żłobkom możliwość zbierania danych osobowych dzieci, należących do kategorii wrażliwych. Zgodnie z art. 3a ust. 1 pkt 7 ustawy o opiece wskazuje, że rodzic ubiegający się o objęcie dziecka opieką w żłobku lub klubie dziecięcym albo przez dziennego opiekuna przedstawia, w formie oświadczenia lub zaświadczenia, następujące dane: (...) o stanie zdrowia, stosowanej diecie i rozwoju psychofizycznym dziecka. Zgodnie z art. 3a ust. 2 ustawy o opiece dane te mogą być przy tym przetwarzane wyłącznie na potrzeby rekrutacji oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki. Nie ma wątpliwości, że dane na temat odbycia obowiązkowych szczepień lub niemożności poddania dziecka ze względów zdrowotnych należą do danych o stanie zdrowia. Już zatem na podstawie ustawy o opiece należy uznać przetwarzanie tych danych za dopuszczalne (tak też WSA w Olsztynie z 23 września 2019r., sygn. akt II SA/Ol 493/19; WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Go 406/19; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Cytowane przepisy zabezpieczają ustawowo i określają dane podlegające przekazaniu podmiotowi prowadzącemu żłobek, klub dziecięcy, dziennemu opiekunowi lub niani, a zarazem stanowi realizację wymogu z art. 9 rozporządzenia 2016/679 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1). Zgodnie z tym przepisem cel przetwarzania danych musi być określony w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator, albo musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (zob. A. Olszewski, Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz, Warszawa 2019; publ. LEX- el.2019).

Oceny prawidłowości wykładni zwrotu "dane o stanie zdrowia" zawartego w art. 3a ust. 1 pkt 6 ustawy o opiece, do podania których można zobowiązać w statucie żłobka rodziców/opiekunów prawnych dziecka, należy więc dokonać z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia nr 2016/679. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 15 tego rozporządzenia "dane dotyczące zdrowia" oznaczają dane osobowe o zdrowiu fizycznym lub psychicznym osoby fizycznej - w tym o korzystaniu z usług opieki zdrowotnej - ujawniające informacje o stanie jej zdrowia. Niewątpliwie realizowanie ustawowego obowiązku szczepień ochronnych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239), mieści się w "korzystaniu z usług opieki zdrowotnej". Dodać można, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373) wykonywanie szczepień ochronnych jest wymienione wprost jako świadczenie opieki zdrowotnej, podejmowane na rzecz zachowania zdrowia, zapobiegania chorobom i wczesnego wykrywania chorób. Z cytowanych przepisów wynika bowiem, że informacja o odbyciu przez dziecko ubiegające się o miejsce w żłobku, obowiązkowych szczepień lub o ich długotrwałym odroczeniu, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, mieści się w ustawowej przesłance "danych o stanie zdrowia" dziecka, które mają obowiązek podać na etapie rekrutacji do żłobka, klubu dziecięcego lub przez dziennego opiekuna, zawartej w art. 3a ust. 1 pkt 6 ustawy o opiece.

Stosownie do art. 3a ust. 2 ustawy o opiece podmiot prowadzący żłobek przetwarza dane, o których mowa w ust. 1, wyłącznie w związku z rekrutacją oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki. Organ prowadzący żłobek ma więc bezspornie prawo przetwarzania informacji o stanie zdrowia kandydata do żłobka (w tym danych o podaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom lub o ich długotrwałym odroczeniu) we wskazanych wyżej celach.

Odnosząc się, zatem do zarzutu Wojewody kwestionującego zawarte w § 7 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały zobowiązanie rodziców/opiekunów do przedstawienia kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko oraz potwierdzenia właściwym zaświadczeniem przeciwwskazań do szczepienia, przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie nie godzi w przepisy prawa. Już z samej treści art. 3a ust. 1 ustawy o opiece wynika, że rodzice/opiekunowie przedstawiają dane w formie oświadczenia lub zaświadczenia. Nie jest zatem tak, jak podnosi organ nadzoru, że danych można żądać jedynie w formie oświadczenia.

Słusznie wskazuje też skarżący, że przedkładane dane winny mieć charakter wiarygodnych i weryfikowanych, a te przesłanki z pewnością spełniają potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów potwierdzających odbycie szczepień. Przy czym podkreślić należy, że Statut nie wprowadza określonego katalogu dokumentów, chodzi o każdy dokument poświadczający poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom, w tym może być to także wyciąg z książeczki zdrowia dziecka o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015r. w sprawie rodzaju, zakresu i wzoru dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. 2015r., poz. 2069), gdzie zawarta jest informacja o uczuleniach i reakcjach anafilaktycznych.

Słusznie wskazuje skarżący, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby wystawiające zaświadczenie o urodzeniu żywym są obowiązane do założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018r., poz. 753), osoba wystawiająca zaświadczenie o urodzeniu żywym, która założyła książeczkę szczepień, przekazuje ją za pokwitowaniem osobie obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osobie sprawującej prawną pieczę nad tą osobą albo opiekunowi faktycznemu. Z powyższych przepisów wynika, zatem wprost że dla każdego narodzonego dziecka zostaje wydana książeczka szczepień, która stanowi potwierdzenie wykonania obowiązkowych szczepień. Wobec faktu posiadania przez każdego rodzica/opiekuna prawnego książeczki szczepień dziecka, nałożenie obowiązku przedłożenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii powyższej książeczki zdrowia, czy karty szczepień lub innego zaświadczenia o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom, nie stanowi wymogu niemożliwego do zrealizowania, czy nadmiernego w stosunku do celu, jaki ma zostać przez to osiągnięty. Zwłaszcza, że to z okazania się takim dokumentem wynikają w ramach rekrutacji preferencje związane z przyjęciem dziecka do żłobka. W świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych także rodzice/opiekunowie prawni dziecka mają prawo do pozyskania od lekarza zaświadczenia co do przeciwwskazań medycznych dziecka do wykonania szczepień. Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane między innymi z kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku. Zasadnie wnioskuje skarżący, że w tym ustawowym katalogu brak wprost zaświadczeń na potrzeby rekrutacji do żłobka, ale skoro świadczeniobiorca jest uprawniony do zaświadczeń lekarskich na potrzeby uczestnictwa dzieci w zajęciach sportowych i zorganizowanym wypoczynku, tym bardziej takich zaświadczeń nie można odmówić na potrzeby rekrutacji do żłobka.

Na poparcie powyższej konstatacji wskazać należy, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2019r., poz. 1127) przewiduje prawo pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną (art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta). Powołane wyżej Rozporządzenie z 9 listopada 2015r. w sprawie rodzaju, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej stanowi także, że dokumentację indywidualną zewnętrzną (przeznaczoną na potrzeby pacjenta korzystającego ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot) stanowi w szczególności także zaświadczenie (§ 2 ust 4 pkt 8). Odpowiednio taką dokumentację indywidualną prowadzi lekarz udzielający świadczeń zdrowotnych w ramach praktyki zawodowej, która obejmuje także dokumentację zewnętrzną w formie zaświadczenia, orzeczenia, czy opinii lekarskiej (§ 55 ust. 1 i § 56 pkt 2 powyższego rozporządzenia). Zatem istnieje podstawa prawna do uzyskania przez rodzica/opiekuna stosownego zaświadczenia celem przedłożenia w postępowaniu rekrutacyjnym do żłobka.

Wobec powyższego zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu nie uchybia przepisom prawa, w tym art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece.

Mając powyższe na uwadze, w całokształcie sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jak orzekł w wyroku.