Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 7/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: 1. Rozwiązanie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ może nastąpić w odniesieniu do części gruntu będącego przedmiotem użytkowania wieczystego, jeżeli określone w art. 240 Kc przesłanki rozwiązania umowy są spełnione tylko co do części gruntu, dającej się wyodrębnić w drodze podziału nieruchomości.

2. Odmówić wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych w pozostałym zakresie.

TEZY

1. Rozwiązanie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ może nastąpić w odniesieniu do części gruntu będącego przedmiotem użytkowania wieczystego, jeżeli określone w art. 240 Kc przesłanki rozwiązania umowy są spełnione tylko co do części gruntu, dającej się wyodrębnić w drodze podziału nieruchomości.

2. Odmówić wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych w pozostałym zakresie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie SA/Gd 3123/95 ze skargi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 20 września 1995 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 grudnia 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z przyczyn określonych w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ może nastąpić także w odniesieniu do fizycznie oznaczonej części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 1996 r., wydanym w sprawie SA/Gd 3123/95, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, rozpatrując skargę Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 20 września 1995 r. /nr 609/95/WR/ w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, postanowił wystąpić do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały.

Przedstawione wątpliwości prawne powstały w toku rozpatrywania sprawy, której stan faktyczny jest następujący:

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 20 września 1995 r. utrzymano w mocy decyzję Zarządu Miasta G. z dnia 6 marca 1995 r., orzekającą na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 kodeksu cywilnego o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, zawartej w dniu 23 listopada 1965 r. pomiędzy Skarbem Państwa a PSM "P." w G. /rep. A I/7829/65 PBN w G./, w stosunku do działek nr 58 o powierzchni 3281 m2 nr 60 o powierzchni 5553 m2 /łącznie 8834 m2/, położonych w G. przy ul. O.W. nr 1.

W świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie /nie kwestionowanego w skardze/ jest bezsporne, że opisanym wyżej aktem notarialnym Skarb Państwa oddał w wieczyste użytkowanie PSM "P." w G. na 99 lat grunty o łącznej powierzchni 3,2832 ha, zapisane w Kw nr 3045 i 3046 prowadzonych przez PBN w G. W umowie tej ustalono, że grunt oddany w wieczyste użytkowanie jest przeznaczony pod budowę wielorodzinnych domów mieszkalnych /par. 4/.

Wieczysty użytkownik zobowiązał się do rozpoczęcia tej budowy do dnia 30 kwietnia 1966 r. oraz jej ukończenia do końca 1968 r. /par. 5/. W par. 7 umowy przewidziano, że Prezydium MRN w G. może ją rozwiązać zarządzić odebranie gruntu między innymi w razie niewzniesienia budynków w wyżej ustalonych terminach. Umowa ta stanowiła wykonanie ostatecznej decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 4 listopada 1965 r. (...), w której identycznie określono przeznaczenie gruntu, terminy jego zagospodarowania oraz inne warunki.

Skład orzekający podniósł w uzasadnieniu postanowienia, że z okoliczności sprawy, nie wyjaśnionych szczegółowo w postępowaniu administracyjnym, wynika, iż część gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej wymienioną wyżej umową została następnie przekazana na rzecz innych podmiotów lub zwrócona Skarbowi Państwa w związku z budową infrastruktury osiedla /ulice/. W sprawie jest również bezsporne, że w 1984 r. z działek przekazanych spółdzielni w wieczyste użytkowanie wyodrębniono działki o numerach geodezyjnych 57 - 60 o łącznej powierzchni 1,6853 ha. W dniu wydania zaskarżonej decyzji PSM "P." była użytkownikiem wieczystym czterech działek: nr 57 o obszarze 3812 m2, nr 58 o obszarze 3281 m2, nr 59 o obszarze 4106 m2 nr 60 o obszarze 5553 m2. Decyzja o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego dotyczy działek nr 58 o powierzchni 3281 m2 oraz nr 60 o powierzchni 5553 m2.

Na powyższe ustalenia powołał się skład orzekający w celu wykazania, że ostateczna decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie dotyczy rozwiązania w części umowy o oddanie gruntów w wieczyste użytkowanie. Organy rozstrzygające sprawę, jak również skarżąca spółdzielnia w odwołaniu w skardze, nie podnosiły w ogóle kwestii prawnej związanej z dopuszczalnością rozwiązania, w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewiduje, że rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi szczególną podstawę prawną do orzekania w trybie postępowania administracyjnego przez określone w nim organy administracji rządowej lub samorządowej o rozwiązaniu stosunku cywilnoprawnego, jakim jest umowa o oddaniu gruntów w wieczyste użytkowanie.

W praktyce organy, powołując się na art. 26 ust. 2 tej ustawy, wydają decyzje o rozwiązaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w części. Z art. 26 ust. 2 natomiast wynika wyłącznie dopuszczalność rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przepis bowiem nie przewiduje rozwiązania użytkowania wieczystego. Powstaje zatem przedstawione na wstępie zagadnienie prawne, które ani w orzecznictwie, ani w literaturze nie doczekało się jednolitego stanowiska.

W celu udokumentowania rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii przytoczono w uzasadnieniu postanowienia dwa wyroki, w których Sąd zajął przeciwne stanowiska.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 13 marca 1996 r. / SA/Rz 1039/94/ wyrażono pogląd, że brak jest wynikającej z przepisów prawa podstawy do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości w części odnoszącej się do niektórych nieruchomości nią objętych - nawet wówczas, gdy wieczysty użytkownik korzysta z nich w sposób oczywiście sprzeczny z ich przeznaczeniem określonym w umowie. Sąd zajął stanowisko, że skoro przepis mówi o rozwiązaniu umowy, to pojęcie to nie może być inaczej wykładane niż w prawie cywilnym. Szczególna regulacja art. 26 ust. 2 tej ustawy pozwala na rozwiązanie umowy w całości, a nie w części. Zdaniem Sądu, naruszenie przez użytkownika wieczystego warunków umowy w odniesieniu do części gruntu może być podstawą renegocjowania umowy bądź nałożenia na wieczystego użytkownika dodatkowych opłat rocznych zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 1996 r. / SA/Kr 2162/95/, wyrażając pogląd, że ani przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 240 Kc nie zawierają ograniczenia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w części. Chodzi tutaj szczególnie o przypadki, w których zachodzą określone w art. 69 ust. 1 tej ustawy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości lub w części.

W większości opracowań doktrynalnych, w tym także w komentarzach do ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, brak jest szerszych rozważań dotyczących dopuszczalności rozwiązania umowy wieczystego użytkowania w części. Zdecydowanie jednoznaczne stanowisko zajmują E. Drozd Z. Truszkiewicz w komentarzu do tej ustawy /Kraków 1995/, opowiadając się za niedopuszczalnością częściowego rozwiązania umowy bez zgody drugiej strony tej czynności cywilnoprawnej. Rozwiązanie problemu w sytuacji, gdy wieczysty użytkownik nie wywiązuje się ze swych obowiązków określonych w umowie co do zagospodarowania gruntu, autorzy dostrzegają w drodze wydania decyzji o rozwiązaniu umowy. W takim wypadku użytkowanie wieczyste wygasa w odniesieniu do całego gruntu objętego umową. Gdyby nie zachodziła potrzeba stosowania tej sankcji w odniesieniu do całej nieruchomości, umowę można modyfikować /zmienić/ przez oznaczenie na nowo przedmiotu użytkowania wieczystego. Wymaga to jednak zgody użytkownika wieczystego formy aktu notarialnego.

Przedstawione rozbieżności w orzecznictwie oraz brak jednolitych poglądów w doktrynie konieczność zapewnienia jednolitości w traktowaniu tej problematyki przez organy administracji uzasadniają - zdaniem składu orzekającego - wystąpienie o wyjaśnienie istotnych wątpliwości prawnych. Niemniej jednak skład orzekający wyraził pogląd, że w świetle art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dopuszczalne jest rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w odniesieniu do geodezyjnie wydzielonej działki, która nie została zagospodarowana /zabudowana/ zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie, lub jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z części gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w tej umowie. Zdaniem składu orzekającego, przemawiają za tym następujące argumenty:

Jeżeli dopuszcza się możliwość rozwiązania umowy wieczystego użytkowania w całości, gdy wieczysty użytkownik nie zagospodarował - zgodnie z przeznaczeniem - przeważającej części gruntu, to tym bardziej dopuszczalne powinno być częściowe rozwiązanie umowy, znacznie korzystniejsze dla użytkownika wieczystego, który nie dochowuje podstawowych warunków umowy. W praktyce lat 1961 - 1989 spółdzielnie mieszkaniowe uzyskiwały bez przeszkód i "na wyrost" duże obszary gruntów stanowiących własność Państwa /po wywłaszczeniu osób prywatnych/, których nie były w stanie zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem w terminach określonych w umowach. Pozbawienie poprzednich właścicieli tych gruntów, zagospodarowanych często w niewielkim zakresie, możliwości ich prawnego odzyskania naruszałoby konstytucyjne zasady ochrony własności równości wobec prawa. Niemożliwość rozwiązania umowy w części stwarzać będzie przeszkody do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości.

Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Jakkolwiek ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwana dalej ustawą, utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Sąd kontrolujący pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję uwzględnia stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego. Na mocy tego przepisu /art. 240 Kc/ umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do gmin bądź związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.

Dla rozwiązania cywilnoprawnego stosunku użytkowania wieczystego zastosowano administracyjnoprawny instrument orzekania w drodze decyzji. Chociaż stosunki między właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym mają charakter cywilnoprawny, to rozwiązanie umowy w trybie art. 26 ust. 2 ustawy następuje nie w wyniku złożenia oświadczenia woli przez właściciela gruntu, ale wydania decyzji administracyjnej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej /kierownika urzędu rejonowego/ w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa albo przez zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących jej własność. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy zatem stanowi szczególne upoważnienie dla organów administracji rządowej samorządowej do władczego wkroczenia w sferę stosunków cywilnoprawnych. Nie ulega wątpliwości, iż rozwiązanie umowy w trybie art. 26 ust. 2 ustawy ma charakter rozwiązania jednostronnego /por. G. Bieniek, Z. Marmaj: Gospodarka gruntami wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz orzecznictwo, Warszawa - Zielona Góra 1994, str. 61/, a zatem następuje z chwilą, gdy decyzja o rozwiązaniu staje się ostateczna, niezależnie od przejawów woli użytkownika wieczystego. Powołane przepisy nie normują wprost kwestii, czy opisany tryb rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może mieć zastosowanie jedynie do rozwiązania umowy w całości, czy również w części, jeżeli użytkownik wieczysty nie wywiązał się ze swoich obowiązków określonych w umowie co do części gruntu.

Zwolennicy niedopuszczalności rozwiązania umowy w części argumentują, że nie rozwiązuje się użytkowania wieczystego, lecz umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie można według tego poglądu częściowo rozwiązać umowy bez zgody drugiej strony. Jeżeli więc użytkownik wieczysty nie wywiązuje się ze swych obowiązków zagospodarowania gruntu, określonych w umowie, umowę można rozwiązać decyzją, co oznacza, że użytkowanie wieczyste wygaśnie na całej nieruchomości. Gdyby nie zachodziła potrzeba stosowania tej sankcji w odniesieniu do całej nieruchomości, umowę o oddanie nieruchomości można by zmodyfikować /zmienić/ przez oznaczenie na nowo przedmiotu użytkowania wieczystego. Można to uczynić wyłączenie za zgodą użytkownika wieczystego w sposób właściwy, tzn. za pomocą umowy zmieniającej, zawartej w formie aktu notarialnego. Użytkownikowi wieczystemu nie można narzucić decyzją ograniczenia w zakresie powierzchni oddanej mu w użytkowanie nieruchomości, można jedynie umowę rozwiązać. Decyzja rozwiązująca użytkowanie wieczyste co do części gruntu, nawet wydana na wniosek zainteresowanego, jest nieważna /E. Drozd Z. Truszkiewicz: Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, Kraków 1995, str. 146/.

Z przytoczonego poglądu wynikają następujące konsekwencje: Jeżeli wieczysty użytkownik nie zabudował, w sposób określony w umowie, całości gruntu oddanego mu w tym celu w użytkowanie wieczyste, możliwe jest:

1/ zmodyfikowanie treści umowy co do przedmiotu użytkowania wieczystego w drodze umowy zmieniającej, zawartej w formie aktu notarialnego, lub

2/ rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w całości, przez co użytkowanie wieczyste wygaśnie na całej nieruchomości.

O ile pierwszy człon alternatywy nie budzi żadnych zastrzeżeń, o tyle druga z propozycji nasuwa daleko idące wątpliwości, zwłaszcza gdy - jak w rozpoznawanej sprawie - użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia budownictwa mieszkaniowego.

W wypadku spółdzielni mieszkaniowych w budynkach stanowiących ich własność, wzniesionych na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, członkom spółdzielni przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, lokatorskie lub własnościowe, bądź spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, bądź też prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej. Wygaśnięcie użytkowania wieczystego, będące konsekwencją rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, rzutuje na wykonywanie praw nabytych przez członków spółdzielni mieszkaniowej we wzniesionych budynkach. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego oraz prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej mają charakter ograniczonych praw rzeczowych /art. 244 par. 1 Kc/ obciążają prawo własności budynków wzniesionych przez spółdzielnię, to prawo zaś jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym /art. 235 par. 2 Kc/. Akcesoryjny charakter prawa własności budynków w stosunku do prawa użytkowania wieczystego oznacza, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje wygaśnięcie odrębnego prawa własności budynków spółdzielni. W konsekwencji budynki stają się częścią składową gruntu /art. 48 Kc/ jako takie - zgodnie z art. 47 par. 1 Kc - nie mogą być odrębnym przedmiotem własności innych praw rzeczowych. Z przepisu art. 47 par. 1 Kc zaś wynika reguła, iż gdy pewna rzecz stała się częścią składową, wygasają wszystkie odrębne prawa rzeczowe na tej rzeczy, obecnie już tylko części składowej /S. Grzybowski: System prawa cywilnego, tom I, str. 412; J. Ignatowicz: Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1972, str. 137/. A zatem dopuszczenie możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w całości w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty, będący spółdzielnią mieszkaniową, wykonał swoje obowiązki zabudowy części gruntu, zaspokajając w ten sposób potrzeby mieszkaniowe swoich członków, prowadziłoby w konsekwencji do wygaśnięcia praw do lokalu mających charakter ograniczonych praw rzeczowych. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./ nie dopuszcza przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w prawo własności lokalu poza sytuacją likwidacji lub upadłości spółdzielni /art. 231 tej ustawy/, a taka sytuacja nie zachodzi w wypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

Rozwiązanie zatem w całości umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste prowadziłoby /gdy użytkownikiem wieczystym gruntu jest spółdzielnia mieszkaniowa/ do naruszenia praw podmiotowych jej członków. Uwzględniając zasadę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie, opowiedzieć się należy w takiej sytuacji za niedopuszczalnością rozwiązania w całości umowy w drodze decyzji administracyjnej, albowiem zastosowanie sankcji określonej w art. 240 Kc z przyczyn leżących po stronie użytkownika wieczystego, działającego wbrew umowie, godziłoby w istocie w prawa osób trzecich. Nie można zaś - z oczywistych powodów - przyjąć, że ustawodawca zamierzał aprobował taki skutek.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie spółdzielni mieszkaniowej, która nie wykonała obowiązku wzniesienia określonych w umowie budynków lub urządzeń na części użytkowanych wieczyście gruntów, ogranicza się w zasadzie do możliwości rozwiązania umowy w takiej części, jaka dotyczy gruntów, które nie zostały wykorzystane zgodnie z umową. Jeżeli bowiem podzieli się pogląd, że rozwiązanie umowy w części może nastąpić wyłącznie za zgodą użytkownika wieczystego w drodze umowy zmieniającej, to wówczas sankcja rozwiązania umowy przewidziana w art. 240 Kc nie miałaby w praktyce zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, które nie w pełni wykonały obowiązki w zakresie zabudowy gruntów przejętych w użytkowanie wieczyste. Takiej wykładni przepisu art. 240 Kc nie można zaakceptować, ponieważ pozbawia ona właścicieli gruntów /w tym także właścicieli poprzednio wywłaszczonych/ możliwości prawnego odzyskania gruntów nie zagospodarowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe wbrew umowie, w sytuacji gdy spółdzielnia wykorzystała jedynie część gruntów. Jak trafnie stwierdził skład orzekający w sprawie, naruszałoby to konstytucyjne zasady ochrony własności równości wobec prawa.

Aby wypowiedzieć się o dopuszczalności rozwiązania umowy użytkowania wieczystego "w części", należy rozważyć strukturę stosunku prawnego użytkowania wieczystego. Na użytkowanie wieczyste składają się dwa rodzaje stosunków prawnych: rzeczowy obligacyjny. Zdaniem A. Kleina, wieczyste użytkowanie w płaszczyźnie stosunków prawnych przedstawia się jako zespół związanych ze sobą stosunku względnego stosunku prawnego bezwzględnego. Stosunek względny między właścicielem a uprawnionym z tytułu wieczystego użytkowania można zakwalifikować jako zobowiązanie dwustronnie zobowiązujące, a nawet wzajemne, chociaż w zasadzie nie poddane reżimowi zobowiązań wzajemnych z księgi III Kc. Możliwość jednostronnego rozwiązania użytkowania wieczystego przez właściwy organ następuje w razie niewykonywania przez użytkownika obowiązków nałożonych na niego w ramach względnego stosunku wieczystego użytkowania /A. Klein: Elementy stosunku prawnego prawa rzeczowego, Wrocław 1976, str. 171-173/. Źródłem stosunku obligacyjnego jest umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w szczególności postanowienia określające obowiązki użytkownika wieczystego jako inwestora. Jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać m.in. termin rozpoczęcia zakończenia robót, rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie /art. 239 par. 2 Kc/. Niewykonanie tych obowiązków stanowi podstawę do rozwiązania umowy w trybie art. 240 Kc.

Skoro użytkowanie wieczyste jest nie tylko stosunkiem prawnorzeczowym o charakterze ciągłym, lecz także stosunkiem obligacyjnym, to właśnie ze względu na niewykonanie obowiązków ze stosunku obligacyjnego ustawodawca - inaczej niż w innych stosunkach prawnorzeczowych, takich jak użytkowanie czy służebność - dopuszcza możliwość rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze jednostronnej czynności prawnej. Skuteczne rozwiązanie węzła obligacyjnego łączącego właściciela użytkownika wieczystego powoduje jednocześnie wygaśnięcie użytkowania wieczystego jako stosunku prawnorzeczowego.

Gdy chodzi o stosunki zobowiązaniowe, kodeks cywilny przewiduje możliwość jednostronnego rozwiązania węzła obligacyjnego także w stosunku do części świadczenia. W wypadku zwłoki w spełnieniu świadczenia wzajemnego /art. 491 Kc/, jeżeli świadczenia obu stron są podzielne, a dłużnik dopuszcza się zwłoki tylko co do części świadczenia, uprawnienie wierzyciela do odstąpienia od umowy ulega ograniczeniu, albowiem nie jest dopuszczalne odstąpienie co do spełnionej już części świadczenia. Wierzyciel, który chce wykonać uprawnienie do odstąpienia, może odstąpić od umowy albo co do części świadczenia, z którą dłużnik jest w zwłoce, albo co do pozostałej jeszcze części świadczenia /zaległej oraz jeszcze niewymagalnej/. Wierzyciel może także odstąpić od umowy w całości, jeżeli wykonanie częściowe nie miałoby dla niego znaczenia ze względu na właściwości zobowiązania albo ze względu na zamierzony przez niego cel umowy wiadomy dłużnikowi /Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, Warszawa 1997, str. 997-998/. Możliwe zatem jest odstąpienie od umowy nie tylko w całości, ale w części. Wypowiedzenie umowy ma również charakter jednostronnej czynności prawnej powodującej rozwiązanie umowy; w praktyce często wypowiedzenie dotyczy jedynie określonych postanowień umowy, a więc może dotyczyć rozwiązania umowy w części.

Możliwość rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste także w części powinna być traktowana analogicznie jak możliwość odstąpienia od umowy wzajemnej w przypadku zwłoki jednej ze stron. Jeżeli wieczysty użytkownik nie wykonuje określonych w umowie obowiązków, powinien ponieść odpowiedzialność za ich niewykonanie w zakresie adekwatnym do niedopełnienia warunków umowy. Z tytułu niewykonania umownego obowiązku zabudowy gruntu oddanego w tym celu w użytkowanie wieczyste wieczysty użytkownik powinien ponosić odpowiedzialność w takim zakresie, w jakim obowiązek ten nie został wykonany. Niewykonanie obowiązku zabudowy części działki lub niektórych działek stwarza uprawnienie do rozwiązania węzła obligacyjnego łączącego wierzyciela użytkownika wieczystego w takim zakresie, w jakim oddany w użytkowanie wieczyste grunt nie został wykorzystany do realizacji zobowiązań użytkownika wieczystego.

Pamiętając o podwójnym charakterze użytkowania wieczystego jako stosunku obligacyjnego, rzeczowego, należy stwierdzić, iż o możliwości zakresie rozwiązania umowy w trybie art. 240 Kc decyduje sposób zakres wywiązania się użytkownika wieczystego z obowiązków ciążących na nim z mocy węzła obligacyjnego. Prawnorzeczowy aspekt użytkowania wieczystego rzutuje na rozwiązanie umowy w taki sposób, że warunkiem skutecznego rozwiązania umowy jest wyodrębnienie - zgodnie z obowiązującymi zasadami podziału nieruchomości - z przedmiotu użytkowania wieczystego tej jego części, w stosunku do której użytkowanie wieczyste wygasa na skutek rozwiązania węzła obligacyjnego.

Należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 1997 r. III RN 40/97, że przepisy ustawy kodeksu cywilnego nie zawierają ograniczenia dopuszczalności rozwiązania umowy co do niektórych objętych nią działek, jeśli nie są one wykorzystane w sposób przewidziany w umowie.

Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy dopuszczalne jest rozwiązanie w części przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeżeli przesłanki rozwiązania umowy, o których mowa w art. 240 Kc, są spełnione w odniesieniu do części gruntu dającej się wyodrębnić z przedmiotu użytkowania wieczystego.

Ze względu na stan faktyczny sprawy, przedstawiony przez skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia, rozpoznanie sprawy zależy od wyjaśnienia wątpliwości prawnej dotyczącej rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, a nie art. 26 ust. 3 ustawy, który określa inne przesłanki rozwiązania umowy zarządzenia odebrania gruntu. Oznacza to, że nie ma podstaw do wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego w zakresie dotyczącym rozwiązania umowy na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy. Z przepisu art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że w tym trybie może być wyjaśniona tylko taka istotna wątpliwość prawna, od której wyjaśnienia zależy rozpoznanie skargi.

Z tego względu Sąd odmówił wyjaśnienia zagadnienia prawnego w zakresie dotyczącym rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.