Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1039/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą A. W. przyznania bezzwrotnego pieniężnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł dla gospodarstw domowych na zapewnienie bieżących potrzeb finansowych uruchamianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na wniosek właściwego terytorialnie Wojewody za rok 2010, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnie, z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Dalej organ wskazał, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej).

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Organ podkreślił, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa"). Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Z brzmienia przepisów art.39 i 40 ustawy o pomocy społecznej oraz z faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 Kpa.

Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż po złożeniu wniosku o przyznanie świadczeń skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanych terminach tj. [...] stycznia 2012 r. lub [...] stycznia 2012 r. Powyższe wezwanie zostało doręczone dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r. tj. na jeden dzień przed planowanym przeprowadzeniem wywiadu i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zostało osobiście odebrane przez wzywanego ale najprawdopodobniej przez jego brata (nieczytelny podpis). Mając powyższe na uwadze tj. głównie krótki termin doręczenia wezwania w stosunku do przeprowadzenia wywiadu, brak w dokumentacji zgromadzonej w sprawie jakichkolwiek informacji organu I instancji o wcześniejszych sytuacjach braku współdziałania skarżącego z organem pomocowym - należy stwierdzić, iż organ I instancji nie przedstawił precyzyjnie w zaskarżonej decyzji, konkretnych okoliczności, na okoliczność tego że skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współpracy. Brak skarżącego w dniu [...] stycznia 2012 r. w miejscu zamieszkania wcale nie musiał wynikać ze świadomego braku współdziałania z pracownikiem socjalnym lecz z konkretnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, która zważywszy zwłaszcza na termin doręczenia wezwania uniemożliwiła mu pobyt w miejscu zamieszkania we wskazanym dniu i godzinach i tym samym przeprowadzenie wywiadu.

Organ podkreślił, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy Ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie podstawą przyznania wnioskowanych świadczeń jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, dlatego też to sam skarżący winien być żywotnie zainteresowany przeprowadzeniem tegoż wywiadu i w sytuacji, gdy terminy wskazane w wezwaniu z usprawiedliwionych przyczyn uniemożliwiają jego przeprowadzenie, każdorazowo winien uzgodnić inny dogodny termin. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien zatem w przedmiotowej sprawie ponownie wezwać skarżącego o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazując terminy jego przeprowadzenia bądź bezpośrednio ze skarżącym uzgodnić termin tegoż wywiadu.

Organ zwrócił również uwagę, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych. W świetle ustawy z dnia 18 kwietnia 2012 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U z 2002 Nr 62, poz. 558 ze zm.) przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu. Dlatego też przy rozpatrywaniu wniosku organ winien jednoznacznie stwierdzić czy do takiej katastrofy doszło czy też nie miała ona miejsce i winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, że Wojewoda Wielkopolski nie ogłosił na terenie Miasta i Gminy Jarocin stanu alarmu przeciwpowodziowego.

Skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną następnie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł A. W. wskazując, że straż 4 razy udzielała mu pomocy przy wypompowywaniu wody, jako efektu nadmiernych opadów atmosferycznych. W skardze skarżący wyraził również swoje niezadowolenia z działania MOPS-u w J..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanej pomocy stanowił brak współdziałania skarżącego, jak również nie ogłoszenie przez wojewodę stanu alarmu przeciwpowodziowego.

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia reguluje ustawa o pomocy społecznej.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej).

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej .

Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania pomocy pieniężnej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Jak słusznie zauważył organ w przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Natomiast w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu Kpa.

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Ponadto wskazać należy, iż wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brak współdziałania, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może wynikać z różnych przyczyn, jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, iż i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią.

Stwierdzić również należy, iż jeżeli w zachowaniu czy postawie zainteresowanej trudno jest dopatrzeć się chęci wyłudzenia środków z pomocy społecznej, a jedynie można je raczej zdefiniować jako niemożność wywiązania się, z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy, z zobowiązań postawionych przez organ, to takiej osobie nie można zarzucać złej woli.

Powyższe nabiera dużego znaczenia w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowana zarówno przez organ jak i skarżącego, skarżący po złożeniu wniosku o przyznanie świadczeń został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanych terminach tj. [...] stycznia 2012 r. lub [...] stycznia 2012 r. Powyższe wezwanie zostało doręczone dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r. W tym miejscu wskazać należy, że nie można uznać za brak współpracy uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2012 r. ponieważ w tym dniu skarżący nie wiedział, że ma być przeprowadzony wywiad środowiskowy. Również na brak współpracy nie może wskazywać okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiady środowiskowego w dniu [...] stycznia 2012 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy skarżący wezwanie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego otrzymał na jeden dzień przed planowaną czynnością organu. Co prawda skarżący w razie niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w terminie wskazanym przez organ winien skontaktować się z organem celem ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże brak kontaktu z organem może świadczyć o braku współpracy jedynie w sytuacji gdy strona miała odpowiedni czas na dokonanie powyższego. Doręczenie zawiadomienia na dzień przed planowanym wywiadem środowiskowym, w sytuacji gdy zawiadomienie to zostało odebrane po godzinach urzędu organu, czyniło w istocie skontaktowanie się z organem niemożliwym.

Stąd też nieumożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w określonym dniu, w sytuacji gdy strona zawiadomienie o powyższej czynności otrzymuje dzień wcześniej nie może z automatu świadczyć o braku współpracy i tym samym prowadzić do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Druga przesłanka odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanej pomocy stanowiło ustalenie przez organ, że Wojewoda na terenie Miasta i Gminy J. nie ogłosił stanu alarmu przciwpowodziowego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty - art. 40 ust. 1 i 2 ups) wskazuje na rozmiar i rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Straty, z definicji, winny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego lub jego rodziny, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, ma walor strat (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 185-186 uw. 4).

Powyższe nie oznacza jednak, że o przyznaniu zasiłku celowego, jak przyjął to organ I instancji decyduje ogłoszenie alarmu przeciwpowodziowego.

Ponadto prawidłowo organ II instancji w tym zakresie odwołał się do ustawy z dnia 18 kwietnia 2012 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U z 2002 Nr 62, poz. 558 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Natomiast w myśl art. 3 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu.

Wobec powyższego podnieść należy, że prawidłowo organ II instancji nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie ustalić, bez ograniczenia się do stwierdzenie, że nie było ogłoszonego alarmu przeciwpowodziowego, czy w tym przypadku mieliśmy do czynienia z taką katastrofą.

Powyższe ustalenia, jak słusznie podniosło Kolegium, winno znaleźć odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Podkreślić również należy, że w przypadku decyzji uznaniowych z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie istotną rolę odgrywa uzasadnienie decyzji. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ odwoławczy wobec dostrzeżonych uchybień w postępowaniu i procesowaniu przez organ I instancji zasadnie zastosował art. 138 § 2 Kpa. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że z uwagi na konieczność ponowienia próby przeprowadzenia wywiadu środowisku to jest głównego dowodu w sprawie oraz koniecznością dokonania innych ustaleń organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tzn. wydać decyzji reformatroryjnej. Organ może wydać decyzje reformatoryjną tylko w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z powyższą sytuacją. Organ odwoławczy podejmując próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przeprowadzając ten wywiad oraz dokonując pozostałych ustaleń wyręczyłby całkowicie organ I instancyjny, co stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz z art. 138 § 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.