Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 816/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2019r. na odstawie art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 z późn. zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz zjazdem na drogę gminną na terenie położonym w miejscowości [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr ewidencyjny [...],[...].

Organ wskazał, iż obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi urządzenia służące do wytwarzania energii - systemy fotowoltaiczne - nie są zatem urządzeniami infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do nich zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem przedmiotową inwestycję należy rozpatrywać w kontekście wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tj. wymogu kontynuacji funkcji. W ocenie organu nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji produkcyjnej, projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy).

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. domagając się jej uchylenia. Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;

2) art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego błędna wykładnie wyrażająca się w przyjęciu iż skarżąca w toku postępowania, winna spełniać wszystkie warunki określone w w/w przepisie podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "ustawa" "upzp"), w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Kolegium przychyliło się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie muszą spełniać warunku dobrego sąsiedztwa. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Dodatkowo mieć należy na względzie, że § 3 pkt 52 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, to przyjąć należy, że realizacja instalacji fotowoltaiczna powinna spełniać warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo nie zakwalifikował wnioskowanej inwestycji jako obiektu infrastruktury technicznej do którego zastosowanie ma art. 61 ust. 3 ustawy, a więc gdzie zachodzi brak potrzeby badania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Front działki wynosi ok. 59 m. Obszar analizowany wykreślono w odległości trzykrotnej, szerokości frontu terenu objętego wnioskiem tj. 3 x 59 m= 177 m (i nieco powyżej - po naturalnych elementach zagospodarowania tj. drogi i po granicach działek) wokół terenu objętego wnioskiem. Analiza części graficznej mapy pozwala na stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony poprawnie. Kolegium podzieliło ustalenia analizy urbanistycznej, iż na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Załącznik graficzny do analizy obrazuje, iż w obszarze analizowanym nie ma jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa jednorodzinna i towarzyszące jej budynki garażowe, stodoły, inwentarskie w zabudowie zagrodowej. Tak zabudowane są działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Pozostałe działki w obszarze analizowanym są niezabudowane.

Zabudowa produkcyjna nie znajduje się w obszarze analizowanym. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej stoi w kolizji z enklawą urbanistyczną. Stąd też projektowana inwestycja jest sprzeczna z dominującą, a w zasadzie jedyną funkcją panującą w obszarze analizowanym. Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej będzie burzyć harmonijną całość analizowanej przestrzeni jaką tworzą zabudowa zagrodowa i tereny upraw rolnych. Zabudowa o jaką wnioskuje inwestor w formie instalacji fotowoltaicznych stanowi odrębną enklawę urbanistyczną, nie mającą powiązań funkcjonalnych z istniejącym zagospodarowaniem terenu.

Spółka [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] reprezentowana przez r. S. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] lipca 2019r. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 3 z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz.1945 z późn. zm.) ("Ustawa") poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;

2) art. 61 ust. 1 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że Skarżąca w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, winna spełniać wszystkie warunki określone w ww. przepisie, podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Ustawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W motywach rozstrzygnięcia Spółka odwołała się do treści art. 61 ustawy. Zakwestionowała ustalenie przez organu obu instancji, że farmy fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Ustawy. Co więcej SKO w ogóle nie odniósł się do argumentów oraz przedstawionego przez Skarżącą orzecznictwa, powielając tylko tezę Wójta. Tym samym, błędna interpretacja przepisów Ustawy, spowodowała, że wnioskowana zabudowa została potraktowana jako niespełniająca wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, to jest kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy.

Następnie skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi instalacje fotowoltaiczne należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, w związku z art. 61 ust. 3 Ustawy inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji nie musi spełniać warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z uwagi na art. 61 ust. 3, który wprost wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1-2 nie stosuje się do m.in. urządzeń infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] stycznia 2020r. skarżąca wskazała, że z dniem [...] sierpnia 2019r., już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zmieniony został przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, do których zaliczyć należy instalacje fotowoltaiczne. Wobec powyższego ustawodawca wyłączył z obowiązku ustalania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy instalacje odnawialnego źródła energii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej – "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: "ustawa") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lipca 2019r.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 ustawy) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 pkt 2 ustawy szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na odpowiedniej mapie we właściwej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie").

Mając na uwadze wynikające z powyżej wskazanych przepisów wymogi, jakie powinna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy oraz postępowanie w przedmiocie jej wydania, decyzja organu I instancji oraz czynności poprzedzające jej wydanie zostały podjęte z naruszeniem zarówno ustawy, jak i przepisów rozporządzenia.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów, o których stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Stosownie do § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie jest zatem właściwe wyznaczenie granic terenu analizowanego po naturalnych granicach znajdujących się w terenie, jak drogi, czy granice działek. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, lex nr 467129). Stosownie natomiast do §9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

Do decyzji Wójta z dnia [...] maja 2019 r. nie została w ogóle dołączona mapa zasadnicza lub katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, z zaznaczeniem obszaru analizowanego. Z akt sprawy wynika, że do decyzji załączono tylko mapę stanowiącą wyniki analizy z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Przy czym dopuszczalne jest załączenie do decyzji jednej mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, ale spełniającej kryteria i warunki dotyczące określenia terenu analizowanego i znajdujących się na nim działek oraz linii rozgraniczających teren inwestycyjny.

W dalszej kolejności Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388. Zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432). W niniejszej sprawie brak w ogóle projektu decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy sporządzonego i podpisanego przez uprawnionego urbanistę.

Powyższych braków nie dostrzegł i nie usnął organ odwoławczy. Już, zatem te uchybienia skutkują wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazać jednak w dalszej części należy, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrujące przedmiotową sprawę organy uznały, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada wymogom z pkt 1, przy czym istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powołanego artykułu, tj. czy odpowiada tzw. regule "dobrego sąsiedztwa".

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów administracji, że instalacja fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, co z kolei nakazywało ocenić możliwość jej zrealizowania na działce nr [...] w odniesieniu do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która przyjmuje, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji stalowej nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 794/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17, II OSK 2022/15 z dnia 19 marca 2015 r., dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tą linię orzeczniczą powołały się rozpatrujące sprawę organy administracji. Przytoczoną argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własną, uznając za zbędną konieczność jej powtórzenia.

W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę, która odwołując się również do wyroków sądów administracyjnych wskazuje, że uzasadnione jest traktowanie instalacji fotowoltaicznej tak jak wież wiatrowych - jako urządzenie infrastruktury technicznej. Odnosząc się do tej argumentacji słusznie zauważył organ odwoławczy, że przepis § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71, dalej rozporządzenie z 2016r.) zalicza systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 2016r.). Rację ma zatem Kolegium wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie z 2016r., mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Tym samym uznać należy, że właśnie z uwagi na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia z 2016r. stanowisko części orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie farm wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych.

Stanowisko to należy uznać w aktualnym stanie prawnym za przesądzone, że instalacje fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, skoro w znowelizowanej treści art. 61 ust. 3 ustawy, (ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., Dz.U. z 2019r. poz.1524, obowiązującej od 29 sierpnia 2019r.), wyraźnie ustawodawca obok urządzeń infrastruktury technicznej wymienił instalacje z odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii, do których zaliczają się właśnie instalacje fotowoltaiczne. Wskazuje to że są to instalacje inne niż urządzenia infrastruktury technicznej.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że nowelizacja art. 61 ust. 3 ustawy z 19 lipca 2019r. weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego,, zatem nie może mieć zastosowania do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w obecnie kontrolowanym stanie sprawy.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, w poprzednim stanie prawnym obowiązującym na gruncie rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec powyższego w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Celem tej zasady jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1ustawy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 powołanego powyżej rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jej sporządzenie ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi przy której leży działka objęta wnioskiem, czy granic działek w całości objętych terenem analizowanym (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z kolei warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania w zakresie, w jakim przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i dokonano jej oceny, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W opinii Sądu z analizy i jej wyników nie można jednoznacznie uznać, że planowana zabudowa jest nie do pogodzenia z zastanym ładem urbanistycznym. W ocenie Sądu kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji, gdy planowana zabudowa stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponownie należy podkreślić, że pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Argumentacja organów obu instancji oparta jest na założeniu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana miałaby być na obszarze do tego niepredysponowanym. W tym zakresie wskazano, że w obszarze analizowanym występują tereny upraw rolnych oraz tereny zabudowy zagrodowej, w ramach której zostały zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, inwentarskie. Organ I instancji wywiódł, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej - produkującej energię. Podkreślono, że tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych stoi w kolizji z tą enklawą urbanistyczną. Projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowa funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić. Tymczasem, jak wyżej Sąd wskazał, ocena kontynuacji funkcji powinna uwzględniać fakt, że de facto nie byłoby praktycznie możliwe znalezienie terenów pod farmy fotowoltaiczne, gdyby przyjąć, że jedynym sąsiedztwem dla takiej farmy miałaby być inna zabudowa produkcyjna, przemysłowa wytwarzająca energię elektryczną. Należy zatem akcent kłaść na warunek braku sprzeczności z zastanym ładem urbanistycznym i istniejącą zabudową i okoliczności wykluczające współistnienie farmy fotowoltaicznej i tej zabudowy. Nie można przy tym tracić z pola widzenia funkcji, jaką pełnią farmy fotowoltaiczne, w kontekście ich potencjalnie uzupełniającej funkcji wobec istniejącej zabudowy.

W ocenie Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zachowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie uwzględniała specyfiki instalacji fotowoltaicznej. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że aczkolwiek budowa instalacji fotowoltaicznej prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, to zmiana ta w konkretnych uwarunkowaniach byłaby możliwa do pogodzenia z ładem przestrzennym. Niewątpliwie w obecnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, gdy obiektywnie pożądane jest pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych, szczególnie tych, które nie ingerują negatywnie w środowisko przyrodnicze, a władze gminy nie podjęły inicjatywy w celu uregulowania tej materii w akcie prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, w ramach postępowania prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji należy szczególnie wnikliwie rozważyć, czy inwestycja taka faktycznie naruszy zasady ładu przestrzennego. W opinii Sądu przyjęta w tym zakresie przez organ I instancji argumentacja, powtórzona następnie przez Kolegium budzi wątpliwości.

Należy również wskazać, że jeżeli władze gminy nie chcą dopuścić do lokowania takich inwestycji na określonym terenie, powinny kwestie te uregulować stosownym aktem planistycznym.

Powyższe wątpliwości mają wpływ na ocenę przesłanki kontynuacji funkcji, czynią więc przedwczesnym stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości dokonania w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzonych na ich podstawie wyników. Przedwczesnym jest zatem również wniosek o braku spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 i § 6, 7, 8 rozporządzenia oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia i art. 60 ust. 4 ustawy, jak i naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z [...] maja 2019 r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności w zakresie wymaganych załączników decyzji oraz sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organy rozważą zmianę treści przepisu art. 61 ust. 3 ustawy wynikającą z treści art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 1524).

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł., na którą składa się uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ([...] zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).