Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1428/91
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1992-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Opłaty administracyjne
Podatki inne
Powołane przepisy: article: art. 19 pkt 1 lit. "a"
journal: Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
article: art. 8 i art. 9
journal: Dz.U. 1951 nr 41 poz. 312
law: Dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Rada gminy określając na podstawie art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ wysokość opłaty targowej od sprzedaży z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaży zwierząt, środków i części do środków transportowych może różnicować wysokość tej opłaty w zależności od miejsca na targowisku, a także przedmiotu sprzedaży, jej rozmiaru bądź ewentualnie osoby dokonującej sprzedaży; nie może natomiast zwielokrotniać stawek opłaty targowej w celu przestrzegania przez sprzedawców porządku na targowisku, gdyż obowiązek uiszczenia tej opłaty łączy ustawa wyłącznie z czynnością sprzedaży.

2. Uprawnienie rad gmin do stanowienia opłat lokalnych wynika ze szczegółowej delegacji określonej w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten wyłącza ustalanie takich opłat na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ o wydawaniu przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

3. Uchwalenie regulaminu targowiska miejskiego, o którym mowa w art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 21 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/ należy do zadań rady miasta, a nie zarządu miejskiego.

TEZY

1. Rada gminy określając na podstawie art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ wysokość opłaty targowej od sprzedaży z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaży zwierząt, środków i części do środków transportowych może różnicować wysokość tej opłaty w zależności od miejsca na targowisku, a także przedmiotu sprzedaży, jej rozmiaru bądź ewentualnie osoby dokonującej sprzedaży; nie może natomiast zwielokrotniać stawek opłaty targowej w celu przestrzegania przez sprzedawców porządku na targowisku, gdyż obowiązek uiszczenia tej opłaty łączy ustawa wyłącznie z czynnością sprzedaży.

2. Uprawnienie rad gmin do stanowienia opłat lokalnych wynika ze szczegółowej delegacji określonej w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten wyłącza ustalanie takich opłat na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ o wydawaniu przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

3. Uchwalenie regulaminu targowiska miejskiego, o którym mowa w art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 21 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/ należy do zadań rady miasta, a nie zarządu miejskiego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XI/58/91 z dnia 14 lutego 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O. Rada Miasta O. w rozdziale 3 par. 9-13 uchwały ustaliła stawki i zasady pobierania opłaty targowej od podmiotów dokonujących sprzedaży na targowisku. W par. 9 ust. 2 uchwały za targowiska uznano wszystkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. W par. 10 uchwały natomiast, ustalono wysokość dziennej stawki opłaty targowej zróżnicowanej w zależności od miejsca, w którym dokonywane są czynności targowe. Stawka ta wynosi od 8 tysięcy do 150 tysięcy złotych za 1 m2 zajętej na cele targowe powierzchni gruntu.

Kolejną uchwałą Nr XVIII/131/91 z dnia 17 września 1991 r. w sprawie uzupełnienia treści uchwały o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O. Rada Miejska uzupełniła par. 10 uchwały Nr XI/58/91 z dnia 14 lutego 1991 r. o dodatkowe postanowienia oznaczone ust. 5 i 6, które przewidują podwyższenie stawki opłaty targowej do wielkości 10-krotnej w wypadku

a/ samowolnego zajęcia powierzchni targowiska pod obiekt handlowy, postawiony bez zgody właściciela targowiska i

b/ samowolnego zajęcia powierzchni stanowiącej własność komunalną pod obiekt handlowy na pozostałym terenie miasta.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr ON-IV-0914/64/91 wojewoda O. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm. stwierdził/ nieważność uchwały Nr XVIII/131/91 Rady Miasta O. z dnia 17 września 1991 r. w sprawie uzupełnienia treści uchwały o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O.

Zdaniem Wojewody O. ustalone tą uchwałą stawki nie są opłatą targową, a sankcją pieniężną za niedozwolone zajęcie powierzchni targowiska pod stałe lub tymczasowe obiekty budowlane określoną w wielokrotności stawki opłaty targowej.

Stosowanie tego rodzaju sankcji pieniężnych za nieprzestrzeganie przepisów regulaminowych targowisk przewidziane jest w przepisach dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/ oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta O. w oparciu o uchwałę Nr XX/139/91 Rady Miasta O. z dnia 12 listopada 1991 r. w sprawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego podwyższona opłata pobierana jest nie z tytułu zajęcia gruntu targowiska lub miasta, a za prowadzenie sprzedaży w określonych w par. 10 ust. 5 i 6 uchwały warunkach. Opłata ta jest zatem również opłatą targową, a jej pobieranie nie wyłącza stosowania w trybie orzecznictwa w sprawach o wykroczenia sankcji określonej w dekrecie o targach i targowiskach oraz prawie budowlanym.

Opłata ta nie przekracza również górnej stawki opłaty targowej w wysokości 600 tysięcy złotych dziennie.

Niezależnie od podstawy prawnej do ustalenia opłat targowych, wynikających z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ ustalenie powyższych zwielokrotnionych opłat za zajęcie gruntu targowiska lub innego terenu miasta na cele targowe znajduje również oparcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że delegacja ustawowa do stanowienia opłat targowych z art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie może być rozszerzana dla stanowienia przepisów gminnych. Celem zaś regulacji uchwały Rady Miejskiej nie jest pobieranie opłat za targowiska, a przeciwdziałanie do wznoszenia na tych targowiskach stałych obiektów handlowych. Wynika to wyraźnie z brzmienia par. 10 ust. 5 i 6 uchwały i wychodzi poza gramatyczne brzmienie upoważnienie nie tylko art. 19, lecz również art. 15 ust. 1 tej ustawy. Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze, że podstawę prawną do regulacji podwyższonych opłat targowych stanowi również art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, który określić należy jako przepis ogólny. Natomiast delegacja do stanowienia opłat targowych przez rady gmin w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych ma charakter przepisu szczególnego, którego wykorzystanie wyłącza dopuszczalność stosowania innej delegacji ustawowej o charakterze przepisu ogólnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej gminy miejskiej przedstawił sądowi regulamin targowiska miejskiego przy ulicy D.-T. w O., zatwierdzony przez Zarząd Miejski w O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznanie sprawy wymaga rozważenia kilku aspektów stanowienia przepisów gminnych wykonawczych, odnoszących się nie tylko do treści uchwały Rady Miasta O. z dnia 17 września 1991 r. lecz również do unormowań podstawowej uchwały z dnia 14 lutego 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O., która nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O.

I. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody orzeka o nieważności par. 10 ust. 5 i 6 uchwały o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O. ustanowionych uchwałą nowelizującą Nr XVIII/131/91 z dnia 17 września 1991 r. a wprowadzającą zwiększoną do wielkości 10-krotnej opłatę targową za samowolne zajęcie gruntu pod obiekt handlowy, postawiony

a/ według ust. 5 - na terenie targowiska miejskiego

b/ według ust. 6 - na pozostałym terenie miasta bez bliższego określenia tego obszaru.

Takie zróżnicowanie unormowań w tych przepisach jest konsekwencją przepisu sformułowanego w par. 9 ust. 2 uchwały Nr IX/58/91 z dnia 14 lutego 1991 r., nie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, według którego za targowisko uznano "wszystkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp. a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych".

Tak szeroko pojmowane pojęcie targowiska sprowadzające się praktycznie do obszaru całego miasta, może wydawać się uzasadnione realiami natężającej się działalności gospodarczej społeczności miejskiej w dziedzinie handlu i brakami potrzebnych do tego celu lokali handlowych, jednakże potencjalne zakwalifikowanie obszaru całego miasta jako targowiska i wprowadzenie możliwości egzekwowania opłat targowych od czynności targowych w całym mieście nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ stosowanych łącznie z dekretem z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm. - art. 16/.

Według art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłatę targową pobiera się od osób dokonujących sprzedaży na targowiskach, którymi są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych.

Przepis ten winien być rozumiany łącznie z art. 1 ust. 1 i art. 3 dekretu o targowiskach, według którego targowiskami są wszelkie miejsca i budowle /hale targowe, bazary/ przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp., urządzone i prowadzone w sposób określony w dekrecie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ opłatę targową ustala się i pobiera od osób dokonujących sprzedaży na targowiskach, to jest w miejscach wyznaczonych i urządzonych do sprzedaży z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych.

Wyznaczenie określonego miejsca jako targowiska może nastąpić bądź w uchwale o opłacie targowej, bądź w regulaminie targowiska, w którym określa się zarazem warunki sprzedaży towarów, obowiązki przestrzegania przepisów sanitarno-porządkowych i warunki pobierania opłaty targowej.

Pojęcie targowiska w rozumieniu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 dekretu o targowiskach nie odpowiada natomiast zawarte w par. 9 ust. 2 uchwały Nr XI/58/91 Rady Miasta Opola z dnia 14 lutego 1991 r. określenie, według którego za targowisko uznaje się wszystkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp.

Przy takim wyłącznie funkcjonalnym określeniu targowiska za targowisko miejskie można by uznać każdą część nieruchomości stanowiącej własność gminy, na której dokonana zostanie choćby jednorazowa czynność sprzedaży np. samochodu z parkingu ulicznego albo warzyw lub owoców z działki w miejskich ogrodach działkowych.

Nie można zatem aprobować poglądu, że obszar całego miasta przystosowany jest do urządzania targów i prowadzenia działalności targowej stosownie do kryteriów targowiska określonych w przepisach dekretu o targowiskach.

W konsekwencji powyższego należy wykluczyć dopuszczalność ustalenia opłaty targowej "za samowolne zajęcie powierzchni stanowiącej własność komunalną pod obiekt handlowy na pozostałym terenie miasta", jak to przewiduje par. 10 ust. 6 uchwały o podatkach i opłatach lokalnych na terenie miasta O. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr XVIII/131/91 z dnia 17 września 1991 r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Z porównania tego przepisu z par. 10 ust. 5 uchwały wynika bowiem wyraźnie, że przepis ten dotyczy poboru opłaty targowej na terenie miejskim poza wyznaczonymi targowiskami

II. Dalsza kwestia wymagająca wyjaśnienia wynika z podstawowego zarzutu Wojewody, że stawki opłaty targowej nie mogą ulec zwielokrotnieniu w wypadku uchybienia przez sprzedającego postanowieniom regulaminu targowiska, a w szczególności samowolnego zajęcia powierzchni targowiska pod obiekt handlowy.

Postanowienia par. 10 ust. 5 i 6 uchwały Rady Miasta O. nasuwają przede wszystkim wątpliwości o charakterze legislacyjnym co do tego, czym jest obiekt handlowy, za którego usytuowanie może być pobierana opłata zwielokrotniona, a w szczególności, czy chodzi w tym przepisie o obiekt ruchomy jak stoisko, budynek tymczasowy, kiosk lub budynek trwale związany z gruntem. Wątpliwości tej żadne z postanowień uchwały nie wyjaśnia, a wyjaśnienie takie byłoby niezbędne, skoro zgodnie z art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych osoby i jednostki będące podatnikami od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonymi na targowisku, są zwolnione od opłaty targowej, a zatem i od opłaty wielokrotnej.

Przechodząc jednak do istoty omawianego zagadnienia należy podnieść, że w przepisach prawa administracyjnego instytucja opłat wielokrotnych jako forma represji na niezgodne z prawem zachowania określonych osób jest znana. I tak w art. 17 ustawy 10 kwietnia 1974 r. prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ przewidziane zostały zwielokrotnione opłaty z tytułu wynagrodzenia za korzystanie z lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, a w art. 39 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia. Zwielokrotnione opłaty ustanowione zostały również w aktach normatywnych wykonawczych, a mianowicie za usunięcie drzewa w par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. /Dz.U. nr 42 poz. 245/ i kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska w par. 4 ust. 2 i 3, par. 5 ust. 4, par. 7 ust. 3 i 5 oraz par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. /Dz.U. nr 41 poz. 240 ze zm./, przy czym w obydwu tych wypadkach brzmienie przepisu delegacyjnego art. 86 ust. 3 i 110 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ ogranicza się do ramowego upoważnienia organu wykonawczego do określenia zakresu i wysokości opłat /kar/ oraz zasad i trybu ich ustalania i pobierania.

Podobnie ramowy charakter ma art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zawierający upoważnienie rad gmin do określania zasad i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłat, określonych w ustawie, w tym także opłaty targowej.

Pomimo tego nie można podzielić poglądu Rady Miasta O. że dla celów zapobiegania zabudowywaniu bez zezwolenia terenów targowisk i innych gruntów miejskich kioskami handlowymi dopuszczalne jest ustanowienie dla właścicieli tych kiosków zwielokrotnionej opłaty targowej.

Opłata targowa jest świadczeniem o charakterze podatkowym, co wynika wyraźnie z art. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a według art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./ obowiązek podatkowy określają ustawy.

Oznacza to, że o treści i zakresie obowiązku podatkowego przesądza ustawa, a organy wykonawcze określające w ramach delegacji ustawowej zasady ustalania i poboru należności podatkowych nie mogą rozszerzać tego obowiązku chyba, że ustawa wyraźnie na to zezwala.

Rada gminy określając na podstawie art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ wysokość opłaty targowej od sprzedaży z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaży zwierząt, środków i części do środków transportowych może rozróżniać wysokość tej opłaty w zależności od miejsca na targowisku, a także przedmiotu sprzedaży, jej rozmiaru bądź ewentualnie także osoby dokonującej sprzedaży, nie może natomiast zwielokrotniać stawek opłaty targowej w celu wymuszenia przestrzegania przez sprzedawców porządku na targowisku, gdyż obowiązek uiszczania tej opłaty łączy ustawa wyłącznie z czynnością sprzedaży.

Powyższy pogląd znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Skoro bowiem w przepisie tym upoważniono rady gmin do wprowadzenia zwolnień od opłat lokalnych, nie wymienionych w ustawie, to bez takiego wyraźnego upoważnienia nie jest dopuszczalne ani rozszerzenie ani zaostrzanie obowiązku uiszczenia tych opłat.

III. Nie można zgodzić się z poglądem gminy miejskiej O., że jeśli z art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie można wyprowadzać uprawnienia rad gmin do określenia zwielokrotnienia opłat targowych za niedozwolone zajęcie powierzchni targowiska czy innego gruntu miejskiego pod handlowy obiekt budowlany, to upoważnienie takie wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.

W art. 40 ust. 1-3 ustawy o samorządzie terytorialnym określone zostały trzy różne podstawy do stanowienia przez radę gminy przepisów gminnych, przy czym podstawy te uszeregowane zostały w wyznaczonej kolejności:

1/ upoważnienia ustawowe o charakterze szczególnym,

2/ upoważnienie w zakresie ustrojowym gminy oraz zasad zarządzania i korzystania mieniem gminy i

3/ upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych.

W kolejności tej upoważnienia szczególne wyprzedają upoważnienia ogólniej określone i stosownie do zasady lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że upoważnienie szczegółowe do stanowienia przepisów gminnych wyłącza dopuszczalność wydania tych przepisów na podstawie upoważnienia ogólniejszego.

Uprawnienie rad gmin do stanowienia opłat lokalnych wynika z szczególnej delegacji określonej w art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ i przepis ten wyłącza ustalenie takich opłat w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ o wydawaniu przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

IV. Uchwała Rady Miasta O., objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, nie wyjaśnia również wątpliwości w zakresie stosowania zwielokrotnionej opłaty targowej w razie przekroczenia górnej dopuszczalnej stawki tej opłaty, określonej na kwotę 600.000 zł dziennie w art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Przy założeniu, że według uchwały NR XI/58/91 z dnia 14 lutego 1991 r. stawki opłaty targowe w mieście Opolu określone zostały w kwocie od 8 tysięcy do 150 tysięcy złotych za jeden metr kwadratowy targowiska, a powierzchnia kiosku handlowego wynosi co najmniej 8 metrów kwadratowych, to górna, w ustawie określona wielkość opłaty targowej dziennej od jednej osoby w znacznej mierze w praktyce wykluczałaby stosowanie jej 10-krotnej stawki.

Górna dopuszczalna opłata targowa określona została w ustawie na 600 tysięcy złotych, a w uchwale Rady Miasta O. stawki opłaty targowej ustalone są od jednego metra kwadratowego powierzchni targowiska. Takie zróżnicowanie podstawy wymiaru opłaty, choć dopuszczalne, powodują dalsze wątpliwości co do obliczania opłaty wielokrotnej, a w szczególności co do tego, czy maksymalna stawka opłaty 600 tys. zł dotyczy jednego metra kwadratowego powierzchni targowiska, czy całej zajmowanej powierzchni przez sprzedającego.

Rady gmin, stanowiąc przepisy gminne, powinny przestrzegać reguł techniki prawodawczej, w tym w szczególności określać wyraźnie zakres stosunków normowanych aktem, używać zwrotów jasnych, zwięzłych, ścisłych i powszechnie zrozumiałych, a nadto regulować normowane aktem stosunki prawne w sposób wyczerpujący. Prawidłowe stosowanie aktu normatywnego uzależnione jest przede wszystkim od brzmienia jego postanowień i z tego względu powstające wątpliwości powinny być w akcie wyjaśnione, a nie pozostawione rozstrzyganiu w drodze interpretacji.

V. Ostatnia z kwestii wymagających wyjaśnienia wiąże się z właściwością organu gminy upoważnionego do uchwalania regulaminu targowisk miejskich.

Z przedstawionego przez pełnomocnika gminy miejskiej O. regulaminu targowiska miejskiego przy ul. D.-T. w O. wynika, że akt ten zatwierdzony został na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/, który uprawnienie to zastrzegał do kompetencji ówczesnej miejskiej rady narodowej.

Pod rządem ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130 ze zm./, a następnie ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/ do dnia 1 stycznia 1973 r. organami uprawnionymi do stanowienia przepisów prawa miejscowego w gminach były gminne i miejskie rady narodowe oraz prezydia tych rad, a od 1 stycznia 1973 r. - wymieniono rady narodowe i naczelników gmin /miast/.

Na mocy art. 64 i art. 65 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/ uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego zastrzeżone zostały do właściwości rad narodowych z tym, że ustawy szczególne mogły takich upoważnień udzielać ówczesnym terenowym organom administracji państwowej o właściwości ogólnej /naczelnikom gmin, miast i prezydentom miast/, które zachowały ponadto swoje kompetencje w tym zakresie wynikające z rozporządzeń wykonawczych.

W konsekwencji tych regulacji w ustawach szczególnych i rozporządzeniach wykonawczych upoważnienia do wydawania przepisów prawa miejscowego udzielone były przed dniem 27 maja 1990 r. radom narodowym, prezydiom rad narodowych, a od 1 stycznia 1973 r. w gminach - naczelnikom gmin i naczelnikom miast /miast i gmin/.

W art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ stanowienie przepisów gminnych zastrzeżone zostało do kompetencji rady gminy. Oznacza to, że wszelkie przewidziane w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych do ustaw upoważnienia do wydawania aktów normatywnych prawa miejscowego na rzecz byłych gminnych /miejskich/ rad narodowych, prezydiów tych rad bądź terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przeszły - przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) /Dz.U. nr 34 poz. 198/ - na rzecz rad gmin.

Zarządy gmin mogą wydawać przepisy porządkowe w warunkach przewidzianych w art. 41 ust. 2 o samorządzie terytorialnym, a także inne przepisy gminne na podstawie szczególnych upoważnień w ustawach wydanych po dniu 28 maja 1990 r.

W konsekwencji powyższego uchwalenie regulaminu targowiska miejskiego, o którym mowa w art. 8 i 9 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/ należy do zadań Rady Miasta, a nie Zarządu Miejskiego w O.

VI. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. wydane zostało zatem zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, wobec czego skarga gminy miejskiej O. podlega oddaleniu na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa.