Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1594/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 art. 100 ust. 1 pkt 1 art. 101 ust. 1 pkt 1 art. 114 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 182 par. 2 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2722/19 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2722/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. A. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. A., będący obywatelem P., w dniu 19 lutego 2018 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz S. Sp. z o.o. na podstawie umowy o pracę w wymiarze czasu pracy pełnego etatu za wynagrodzeniem w wysokości 2100 zł brutto miesięcznie, na stanowisku osoby sprzątającej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że cudzoziemiec przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu ważnej 12 dni w okresie od dnia 27 stycznia 2018 r. do dnia 22 lutego 2018 r. wydanej przez konsula W. w R. w celu "turystycznym", wskazując jako miejsce docelowe W., złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym organ I instancji stwierdził, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, utrzymując w mocy decyzję z [...] marca 2019 r. podzielił stanowisko Wojewody [...], że zgodnie z art. 98 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo – w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 – można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące (ust. 1). Zezwolenia na pobyt czasowy udziela się na okres niezbędny do realizacji celu pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie dłuższy jednak niż 3 lata (ust. 2). Samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Z centralnego rejestru wniosków wizowych i wydanych wiz wynika, że cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku przebywał w Polsce na podstawie wydanej w dniu 6 lutego 2018 r. przez konsula W. w R. wizy Schengen typu C jednokrotnego wjazdu z terminem ważności od dnia 27 lutego 2018 r. do dnia 22 lutego 2018 r. na czas pobytu 12 dni, wskazując jako miejsce docelowe W.. Skarżący ubiegał się i uzyskał wizę w celu turystyki. W dniu 13 lutego 2018 r. cudzoziemiec przekroczył granicę strefy Schengen we W. a następnie – jak wskazał we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w tym samym dniu wjechał na terytorium Polski. Jednocześnie we wniosku w rubryce podróże i pobyty zagraniczne poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie ostatnich 5 lat cudzoziemiec zamieścił informację: "ZGODNIE Z PASZPORTEM". Głównym, zadeklarowanym i docelowym miejscem pobytu cudzoziemca w krajach strefy Schengen były W. i powinien był je wykorzystać w zamierzonym celu – turystyki. Natomiast cudzoziemiec wjechał na terytorium strefy Schengen we W. w dniu 13 lutego 2018 r., zaś już w dniu 19 lutego 2018 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce podjęcie pracy. Zdaniem organu administracji, wydaje się zatem zasadne stwierdzenie, że okoliczności sprawy wskazują na to, że cudzoziemiec, uzyskując w. wizę Schengen w celu turystyki miał pełną świadomość tego, że jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy. Skarżący wiedząc, że podejmie pracę w Polsce, przed konsulem W. w R. zadeklarował zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu turystyki. Wskazuje na to bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu cudzoziemca w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy, licząc od dnia jego wjazdu na terytorium strefy Schengen, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie włoskiej wizy Schengen w celu turystyki oraz następujące bezpośrednio po przyjeździe zabiegi, mające na celu umożliwienie mu legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem i wskazujące ewidentnie na realizację zamiaru podjęcia w Polsce pracy, stanowią zatem źródła oceny o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. Nie jest także istotne, czy cel pobytu wynikający z wizy został zrealizowany (sugerowany cel główny), jak również, że cel dalszego pobytu może być dowolnie ukształtowany. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cele, w jakich wydaje się wizy Schengen lub wizy krajowe (odpowiednio w przepisach prawa krajowego w innych państwach obszaru Schengen – wydających wizy w celach tożsamych), zostały określone jako okoliczności zgeneralizowane i zasadniczo odbiegające od siebie. A zatem pewien obszar aktywności cudzoziemców mieszczący się w zakresie pojęcia celu wyznaczonego przez wizę można odróżnić od pozostałych form aktywności. Podjęcie działań bezpośrednio zmierzających do uzyskania możliwości zatrudnienia wprost wskazuje na zmianę celu pobytu aplikującego w Polsce (i na terytorium państw obszaru Schengen). Ustalenie przez organ, że okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1. Przy ocenie tej okoliczności należy mieć na uwadze, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi ma służyć realizacji celu pobytu jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Od powyższej decyzji Szefa Urzędu skarżący skargę wniósł M. A. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie powodu pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz okoliczności zmiany celu pobytu na terytorium Unii Europejskiej,

2. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych,

3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania w postaci niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

4. art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydawaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

5. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...],

6. art. 100 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną interpretację co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do jego udzielenia.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2722/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Szef Urzędu nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., albowiem nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ w rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na jego wniosek. Powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. To zaś spowodowało, że organ nie ustalił w sprawie stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosował ten przepis. Uchybienia te powodują, że w ocenie Sądu rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej jest przedwczesne. Należy przypomnieć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był wskazany już art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Organ odwoławczy wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, że nie analizował i nie oceniał spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemca we wniosku celu pobytu czasowego tj. wykonywania pracy (art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), wobec uznania, że istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji, określona w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy ocenił, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceny takiej dokonał po ustaleniu, że deklarowany przez cudzoziemca cel wjazdu do strefy Schengen (cel turystyczny), który stanowił podstawę do uzyskania przez cudzoziemca wizy był inny, niż ujawniony przy okazji wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Należy wskazać, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące (por. np. wyrok WSA w Warszawie 10 września 2019 r., IV SA/Wa 1474/19, CBOSA; skarga kasacyjna Szefa Urzędu od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19, CBOSA).

Ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W demokratycznym państwie prawnym, realizującym m. in. zasadę pewności prawa i zaufania do działania organów władzy publicznej, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej lub analogii na niekorzyść strony (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a.; por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., I SA/Wa 1355/17). W realiach niniejszej sprawy skarżący składając przedmiotowy wniosek zadeklarował niewątpliwie cel pobytu w postaci pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rzeczywisty cel pobytu (a nie wjazdu) jest inny. Sąd podzielił pogląd (zob. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 1701/19, CBOSA), że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu z turystycznego (na podstawie wizy udzielonej w celu określonym w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy) na cel zarobkowy. O powyższym świadczy przede wszystkim treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracji. Dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin. Co więcej, analiza uzasadnienia do projektu tej zmiany prowadzi do wniosku, że ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia zakazu zmiany celu pobytu w omawianym zakresie dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. Jak wskazano w uzasadnieniu "Zasadą jest bowiem to, że cudzoziemiec może skutecznie złożyć (jest to wniosek dopuszczalny i możliwy do rozpatrzenia przez wojewodę co do istoty) wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). (...) W 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko wyzyskiwania kształtu obecnego stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Organy Straży Granicznej odnotowały zjawisko tzw. turystyki wizowej, polegającej na składaniu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez obywateli państw trzecich (najczęściej nieeuropejskich), którzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywają bardzo krótko (przyjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dacie bardzo zbliżonej do daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy), zazwyczaj w oparciu o wizę Schengen wydaną przez inne państwo obszaru Schengen, w celu niezwiązanym z trwalszym związaniem z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. (...). W ramach rozwiązania systemowego tego zjawiska proponuje się zatem następujące zmiany w ustawie o cudzoziemcach: – dodanie w art. 116 ustawy o cudzoziemcach nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) (...).[druk sejmowy nr 3072].

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy nie zbadały istoty sprawy błędnie przyjmując, że wjazd w oparciu o wizę turystyczną stanowił przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tym samym konieczne było uchylenie nie tylko decyzji Szefa Urzędu, ale i decyzji Wojewody (art. 135 P.p.s.a.).

Nadto Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organy obu instancji będą miał na uwadze podane wyżej oceny prawne, a także treść art. 12 powołanej wyżej ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) polegające na błędnym przypisaniu Szefowi do Spraw Cudzoziemców błędnej wykładni ww. art. 100 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na:

– nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,

3) art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:

– treść art. 101 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż trzy miesiące,

– organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący organ na zasadzie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na fakt zrzeczenia się przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pełni podzielić należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że w czasie złożenia przez cudzoziemca wniosku nie było zakazu składania przez cudzoziemców przebywających na terytorium Polski na podstawie wizy turystycznej wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy w Polsce. Sam fakt złożenia przez cudzoziemca przebywającego na terytorium Polski na podstawie wizy turystycznej wniosku o zezwolenie na pobyt stały w związku z zamiarem podjęcia pracy nie mógł być podstawą odmowy wydania takiego zezwolenia.

Organ I instancji jako podstawę odmowy wydania zezwolenia wskazał art. 100 ust.1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Z art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Z kolei z art. 114 ust. 1 wynika, że zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie następujące warunki:

1. cudzoziemiec posiada:

a. ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b. źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu.

Organ II instancji z kolei jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 98 ustawy o cudzoziemcach, który to przepis (art. 98 ust. 1) stanowi, że zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo – w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 – można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Z uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego wynika, że skoro cudzoziemiec przebywając w Polsce na podstawie wizy turystycznej złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy, to nie spełnia on wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Wskazane przez organy administracji argumenty mają się nijak do wskazanych przez te organy podstaw prawnych odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. To, że najprawdopodobniej cudzoziemiec w celu uzyskania wizy turystycznej podał nieprawdziwe informacje może być powodem cofnięcia mu wizy turystycznej nie zaś powodem odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że sytuacja ta świadczy o tym, że wydawanie wiz turystycznych nie jest poprzedzone należytym wyjaśnieniem, czy celem cudzoziemca jest rzeczywiście turystyka. Świadczy to również o tym, że weryfikacja tego rodzaju osób na granicy jest powierzchowna, a wręcz można stwierdzić, że jeśli istnieje jakaś weryfikacja, to jest to weryfikacja pozorna.

Podsumowując tę, część rozważań ponownie stwierdzić należy, że ukrycie przez cudzoziemca przy ubieganiu się o wizę turystyczną rzeczywistego celu jej uzyskania powinno być podstawą do cofnięcia wizy turystycznej. Sankcją za takie zachowanie nie może natomiast być odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, którego celem jest podjęcie pracy. Przesłanki odmowy udzielenia takiej zgody zostały określone we wskazanych przez organy administracji przepisach i nie ma wśród nich przesłanki w postaci podania przez cudzoziemca nieprawdziwych danych przy ubieganiu się o wizę turystyczną. Z tego też powodu argumentacja organów administracji, zasadnie została przez Sąd I instancji uznana, za błędną.

Z faktu podania przez cudzoziemca przy ubieganiu się o wizę turystyczną niezgodnego z rzeczywistością celu jej uzyskania nie wynika logicznie wniosek, że ubiegając się o zgodę na pobyt czasowy cudzoziemiec także podał niezgodny z rzeczywistością cel pobytu. Tymczasem argumentacja organów administracji sprowadza się do takiego właśnie rozumowania. Organ odwoławczy najpierw bowiem stwierdza, że cudzoziemiec ubiegając się o wydanie wizy turystycznej zataił rzeczywisty cel jej uzyskania, a następnie organ ten stwierdza, że okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące co obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut nr 1, to jest zarzut błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Zadaniem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa.

W zarzucie nr 1 poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż wykładnia dokonana przez organ administracji jest błędna, podczas gdy zdaniem organu administracji jest ona prawidłowa nie wskazano w ogóle na czym polega prawidłowa oraz nieprawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Takie argumenty zawarte zostały dopiero w zarzucie nr 3 skargi kasacyjnej. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadny. Błąd organów administracji nie polega na niewłaściwej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Z przepisu te nie wynika zakaz bądź obowiązek brania pod uwagę deklarowanego przez cudzoziemca powodu wjazdu na terytorium Polski. Błąd organów administracji, jest w istocie błędem w sposobie poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, to jest naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.. Organy administracji gromadząc materiał dowodowy powinny zebrać dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, które następnie powinny zostać ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Organy administracji miały prawo w toku swojego postępowania dokonać ustalenia, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę turystyczną podał niezgodny z rzeczywistością cel jej uzyskania. Organ administracji musi jednak jeszcze wykazać, że ustalenie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przykładowo można wskazać, że jeśli by organ administracji wykazał, że cudzoziemiec ubiegał się o wizę turystyczną nie po to by zajmować się turystyką, tylko zamierzał dostać się na teren Polski, by prowadzić działalność przestępczą, to takie ustalenie miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na jego podstawie można byłoby bowiem sformułować uprawniony wniosek, że występując o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy cudzoziemiec także podał nieprawdziwe dane. Samo zaś tylko ustalenie przez organy administracji, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę turystyczną podał niezgodny z rzeczywistością cel jej uzyskania nie daje uprawnionych podstaw do formułowania twierdzenia, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów uzyskania zezwolenia pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy administracji ograniczyły się bowiem w istocie do ustalenia, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę turystyczną podał niezgodny z rzeczywistością cel, które to ustalenie, w realiach niniejszej sprawy nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem ustalenie to stało się w zasadzie jedynym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt tymczasowy w związku zamiarem podjęcia pracy.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, na który to przepis powołuje się organ odwoławczy zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo – w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 – można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Aby udzielić cudzoziemcowi zgody na pobyt tymczasowy organy administracji powinny zatem ustalić, czy cudzoziemiec:

a. spełnia wymogi określone ze względu na cel pobytu, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność zbadania, czy cudzoziemiec spełnia określone prawem wymogi związane z deklarowanym celem pobytu jakim jest podjęcie pracy zarobkowej,

b. okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, co oznacza, że organ administracji powinien zbadać, czy praca, którą cudzoziemiec zamierza podjąć wymaga pobytu cudzoziemca w Polsce prze okres dłuższy niż 3 miesiące.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwoliłby stwierdzić, czy wymienione wymagania zostały spełnione, czy też nie. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, że w przypadku wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy organy administracji mają niewątpliwie prawo badania, czy deklarowany przez cudzoziemca cel pobytu jest rzeczywistym celem pobytu, czy też celem pozornym. Nie jest przy tym konieczne wykazanie jaki jest rzeczywisty cel pobytu cudzoziemca. Wystarczające jest wykazanie przez organy administracji, że deklarowany cel pobytu nie jest celem rzeczywistym.

Obowiązek badania przez organy administracji, czy deklarowany przez cudzoziemca, we wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy, cel pobytu jest celem rzeczywistym wynika z treści art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy. W przepisie tym mowa jest nie o deklarowanym celu pobytu tylko o celu pobytu, co należy rozumieć jako rzeczywisty cel pobytu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy skarżący składając przedmiotowy wniosek zadeklarował niewątpliwie cel pobytu w postaci pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rzeczywisty cel pobytu (a nie wjazdu) jest inny. Wręcz przeciwnie, deklarowany przez cudzoziemca cel pobytu jakim jest podjęcie pracy budzi wątpliwości i powinien być przez organy administracji w ponownym postępowaniu poddany weryfikacji. Przemawiają za tym okoliczności przyjazdu cudzoziemca na terytoriom Polski i złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.

Cudzoziemiec najpierw przybył z P. na terytorium W. drogą lotniczą. Bilet z P. do W. raczej nie jest biletem tanim. Następnie cudzoziemiec przybył z W. do Polski, w nieustalony sposób, co jednak także zapewne wiązało się z poniesieniem określonych kosztów. Całą tę wyprawę cudzoziemiec miałby zaś podjąć, po to by w Polsce wykonywać zawód sprzątacza za minimalną pensję, przy czym zauważyć należy, że cudzoziemiec ma prawie 70 lat i nie zna języka polskiego. Co najmniej niejasnym pozostaje jak cudzoziemiec miałby utrzymać się w Polsce, w Warszawie otrzymując płacę minimalną zważywszy na fakt, że same koszty wynajmu nawet niewielkiego lokalu mieszkalnego mogłyby pochłonąć znaczną część uzyskanych przez niego zarobków. Musi też budzić zdziwienie, że Spółka, która deklaruje chęć zatrudnienia cudzoziemca poszukuje pracownika mającego wykonywać prostą pracę aż w P. Okoliczności przemawiających za koniecznością zweryfikowania przez organy administracji deklarowanego przez cudzoziemca celu pobytu jest wystarczająco dużo i czynność ta powinna zostać przez organy administracji w toczącym się postępowaniu przeprowadzona.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.