Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 614/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1-4 i pkt 6-6a, art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 92a ust. 2 oraz lp. 1.3 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 2 ust. 1 lit. a), art. 3 pkt h
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 796/17 w sprawie ze skargi D.P.I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 796/17, po rozpoznaniu skargi D.P.I. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2016 r. kontroli drogowej kierowanego przez D.P.I. (dalej: skarżący) zespołu pojazdów, na który składał się samochód marki Renault o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki WIOLA o nr rej. [...], którym przewożono dwa samochody osobowe z Niemiec do miejscowości R. ustalono, że kierujący pojazdem nie posiada zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy, licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ani zaświadczenia o przewozie drogowym na potrzeby własne, a kontrolowany pojazd – którego waga wyniosła 5,5 t – nie jest wyposażony w tachograf. W chwili zatrzymania skarżący stwierdził, że wykonuje przewóz na rzecz przedsiębiorcy M.D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [A.], R.. W toku postępowania administracyjnego skarżący odwołał te zeznania i stwierdził, że przewóz drogowy nie został mu zlecony przez M.D., a przewożone w dniu kontroli samochody osobowe należały do skarżącego. Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków: M.L., J.W. i J.W. wynikało, że nabyli oni samochody bezpośrednio od skarżącego. M.D. oświadczył, że użyczył skarżącemu, na podstawie ustnej umowy, zespół pojazdów, którym ten kierował w dniu kontroli.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 oraz lp. 1.1 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – co zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości 8000 zł – pojazdem, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, co zgodnie z lp. 6.1.1 zał. nr 3 do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości 3000 zł.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne. Treść protokołów przesłuchań potwierdza, że przewóz miał charakter zarobkowy i był wykonywany w celu sprzedaży w Polsce przewożonych z Niemiec zakupionych przez skarżącego samochodów. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.t.d. nakładają na podmiot wykonujący przewóz drogowy na potrzeby własne obowiązek posiadania odpowiedniej licencji, zaświadczenia bądź zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, których to uprawnień skarżący nie posiada. W ocenie organu w stanie faktycznym sprawy zasadna była zmiana kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia z lp. 1.1 na lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. – wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, za które ustawa przewiduje karę w wysokości 8000 zł. Organ wskazał, że w kontrolowanym pojeździe, z uwagi na przekroczenie 3,5 t dmc oraz handlowy charakter przewozu, powinien znajdować się tachograf, a wobec jego braku, zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, zgodnie z lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Natomiast z uwagi na treść art. 92a ust. 2 u.t.d., łączna kwota kary pieniężnej została ograniczona do 10000 zł.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że w toku postępowania zostało udowodnione, że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że jest ona zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

WSA wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy skarżący wykonując zespołem pojazdów niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące o dopuszczalnej masie całkowitej 5,5 t przewóz drogowy rzeczy w postaci zakupionych przez siebie dwóch samochodów osobowych, powinien posiadać zaświadczenie o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne oraz rejestrować swoją aktywność za pomocą tachografu. W ocenie WSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii, a ponadto organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił wszystkich regulacji prawnych, które winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d., warunkiem przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie polegające na braku zaświadczenia o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne jest wykazanie, że w dniu kontroli wykonywał on przewóz drogowy rzeczy jako przedsiębiorca. WSA wskazał, że w przypadku, gdy skarżący nie posiada wpisu do CEIDG, przypisanie mu prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym uznanie za przedsiębiorcę, wymaga wykazania, że prowadzona przez niego działalność ma nie tylko charakter zarobkowy, ale także, że jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, pomimo zmiany kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) na lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia), poza ustaleniem, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli drogowej przewóz drogowy miał charakter zarobkowy, nie ustalił, czy przewóz ten stanowił element działalności skarżącego prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły. W ocenie sądu brak powyższych ustaleń co do charakteru przewozu uniemożliwia ocenę, czy prawidłowo nałożono na skarżącego karę za brak urządzenia rejestrującego, gdyż zgodnie z art. 3 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 2006, nr 102, s. 1; dalej cyt. jako: rozporządzenie (WE) nr 561/2006), niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy. W ocenie sądu za zasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz art. 3 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także naruszenia, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej cyt. jako: k.p.a.), w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 czerwca 2017 r. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien podjąć niezbędne czynności dowodowe i interpretacyjne obowiązujących przepisów celem ustalenia, czy wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli drogowej przewóz drogowy stanowił element działalności skarżącego jako przedsiębiorcy i na potrzeby własne, biorąc pod uwagę fakt, że skarżący bezpośrednio po przywiezieniu samochodów je sprzedał, a przynajmniej jeden z samochodów odbierany był z [A.], a następnie ocenić czy skarżący jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, któremu można przypisać odpowiedzialność za naruszenia opisane w lp. 1.3 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie ustalił on czy przewóz wykonywany przez skarżącego kontrolowanym pojazdem stanowił element jego działalności realizowanej w sposób zorganizowany i ciągły, a tym samym nie wykazał, że był on osobą prowadzącą działalność gospodarczą (przedsiębiorcą), podczas gdy okoliczności i ustalenia faktyczne w sprawie były wszechstronne i rzetelne, a niewątpliwie wynikało z nich, że skarżący prowadził działalność zarobkową w sposób zorganizowany – podjął czynności organizacyjne umożliwiające mu wykonywanie działalności polegającej na handlu pojazdami, natomiast okoliczność w postaci ciągłości działalności zarobkowej nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż w tym przypadku nawet jednorazowe zakupienie i przywiezienie z zagranicy pojazdów w celu ich sprzedaży, powinno odbyć się na podstawie stosownego zaświadczenia na niezarobkowy przewóz drogowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezasadnym poddaniu w wątpliwość przez sąd pierwszej instancji, że przedmiotowy przewóz nie stanowił przewozu niehandlowego i tym samym zakwestionowanie ustalenia, że kontrolowany pojazd musiał być wyposażony w urządzenie rejestrujące, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący wykonywał działalność polegającą na sprowadzaniu z zagranicy i sprzedaży pojazdów, co stanowi działalność zarobkową, a działalności takiej nie można uznać za niehandlowy przewóz drogowy rzeczy w rozumieniu art. 3 pkt h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w rezultacie pojazd wykorzystany do takiego przewozu powinien być wyposażony w urządzenie rejestrujące;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1-4 i pkt 6-6a, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168; dalej cyt. jako: u.s.d.g.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że działalność polegająca na sprowadzaniu pojazdów z zagranicy w celu ich sprzedaży nie wymaga uzyskania zaświadczenia na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż każdy, choćby nawet jednorazowy przewóz drogowy wykonywany pomocniczo w stosunku do zarobkowej działalności prowadzonej w sposób zorganizowany, w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art 4 pkt 4 u.t.d., powinien zostać uznany za przewóz na potrzeby własne, na wykonanie którego wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. a) i art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że niehandlowy przewóz to przewóz wykonywany przez lub na rzecz przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że niehandlowy przewóz rzeczy, to przewóz rzeczy pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony, niepozostający w związku nie tylko z prowadzoną działalnością gospodarczą ale również z inną działalnością zarobkową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W ocenie organu z treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 pkt 6a i art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d. jednoznacznie wynika, że instytucja przewozu na potrzeby własne ma na celu swoiste ułatwienie prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, którzy przewozy drogowe wykonują tylko pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności. Przedsiębiorcy tacy nie muszą bowiem uzyskiwać stosownych zezwoleń/licencji uprawniających do wykonywania transportu drogowego, a jedynie powinni legitymować się zaświadczeniem potwierdzającym zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zdaniem organu działalność skarżącego polegająca na zakupie pojazdów za granicą, ich przewiezieniu do kraju, a następnie sprzedaży, w zależności od tego czy odpowiadała ona warunkom określonym w art. 4 pkt 3 u.t.d, mogła zostać zakwalifikowana zarówno jako transport drogowy, jak i przewóz na potrzeby własne. W tej sprawie organ odwoławczy uznał, że kontrolowany przewóz spełnia przesłanki przewozu na potrzeby własne i w związku z tym zmianie uległa kwalifikacja prawna naruszenia z Ip. 1.1 na Ip. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Przyjęcie jednak, że przedmiotowy przewóz nie stanowił przewozu na potrzeby własne, w tym konkretnym przypadku spowodowałoby najprawdopodobniej zakwalifikowanie przewozu jako transportu drogowego, co w konsekwencji skutkowałoby nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego lub bez wymaganej licencji.

Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarzutach naruszenia prawa procesowego oraz zarzutach naruszenia prawa materialnego. W tej sprawie ocena zarzutów procesowych wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 4 pkt 1-4 i pkt 6-6a, art. 33 ust. 1 i ust 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. oraz art. 2 ust. 1 lit. a i art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego rzutuje bowiem bezpośrednio na prawidłowość ustalenia przez sąd koniecznego zakresu postępowania dowodowego w tej sprawie, a w konsekwencji na prawidłowość poglądu sądu o braku w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wystarczających ustaleń faktycznych. W konsekwencji zatem zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych byłaby konsekwencją zasadności zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z niespornych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, iż w dniu kontroli skarżący przewoził z Niemiec do Polski zespołem pojazdów o dmc 5,5 t dwa samochody osobowe. Przewóz wykonywany był przy użyciu zespołu pojazdów niestanowiącego własności skarżącego. Skarżący nie posiadał zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, a w pojeździe nie było urządzenia rejestrującego. Sporne w tej sprawie jest natomiast to, czy przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne było wystarczające dla prawidłowego ustalenia charakteru kontrolowanego przewozu, tj. charakteru czynności wykonywanych przez skarżącego w kontekście obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania kontroli), przez przewóz drogowy należy rozumieć transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Definicja ustawowa przewozu drogowego nawiązuje do definicji transportu drogowego, który obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy oraz każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków przewozu na potrzeby własne, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., a także działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Międzynarodowy transport drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 2 u.t.d. oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei w świetle art. 4 pkt 4 u.t.d. niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej i spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Zgodnie natomiast z definicją pojęcia przewozu drogowego zawartą w art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przewozem tym jest każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ma ono zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony.

Mając na uwadze niesporne elementy stanu faktycznego oraz przytoczone definicje pojęć ustawowych należy uznać za trafne stanowisko sądu pierwszej instancji, że przedwcześnie GITD uznał, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne, gdyż przewoził zakupione przez siebie na terenie Niemiec pojazdy, które po dniu kontroli zostały sprzedane, co oznacza, że przewóz miał charakter zarobkowy, a zatem podmiot wykonujący ten przewóz powinien – w okolicznościach tej sprawy – posiadać, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d., zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Zasadnie wskazał sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d., obowiązek uzyskania tego zaświadczenia nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., który przewiduje, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro z obowiązku uzyskania takiego zaświadczenia zwolniony jest przewóz drogowy dokonywany przez osoby niebędące przedsiębiorcami, to warunkiem przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie polegające na braku takiego zaświadczenia jest wykazanie, że w dniu kontroli wykonywał on przewóz drogowy rzeczy jako przedsiębiorca.

W ocenie sądu pierwszej instancji, którą NSA podziela, obowiązkowi temu organ nie sprostał. Niewystarczające bowiem dla uznania, że w tej sprawie zostało udowodnione, że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy i powinien być traktowany jak przedsiębiorca było ustalenie, że skarżący, w celu zarobkowym, sprowadził do Polski samochody z Niemiec i następnie je odsprzedał.

Wprawdzie ustawa o transporcie drogowym posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, nie zawiera jednak legalnej definicji tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w art. 4 ust. 1 przewiduje, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Trafnie w tej sprawie organy uznały, że sam fakt braku wpisu w CEIDG nie dowodzi nieprowadzenia działalności gospodarczej. Także powołanie się wyłącznie na wpis w CEIDG nie przesądza, że skarżący faktycznie zajmuje się działalnością regulowaną przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy bowiem zauważyć, że w świetle cytowanego przepisu u.s.d.g. za przedsiębiorcę może być uznany podmiot prowadzący działalność gospodarczą, która charakteryzuje się wskazanymi w art. 2 u.s.d.g. cechami: działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Zasadnie uznał w tej sprawie WSA, że cechy te muszą być spełnione łącznie, a zatem o możliwości uznania kontrolowanego przejazdu za wykonywany w ramach działalności gospodarczej przesądzić może nie tylko jej zarobkowy charakter, ale także ciągłość i zorganizowany sposób działania. O kwalifikacji danego rodzaju działalności gospodarczej nie mogą decydować wyłącznie formalne znamiona tej działalności. Działalność gospodarcza to bowiem stan obiektywny, którego nie kreuje zgłoszenie jej prowadzenia właściwym organom. Nie ma też znaczenia subiektywne podejście podatnika, który uważa, że takiej działalności nie prowadzi (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1393/18 i powołane tam orzecznictwo; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba jednak odróżnić zarządzanie własnym majątkiem od prowadzenia działalności gospodarczej, dla której niezbędne jest łączne występowanie tych trzech elementów, o których mówi ustawa, tj. zorganizowanego charakteru, ciągłości i celu zarobkowego. Zorganizowany sposób działania w obrocie gospodarczym to prowadzenie tej działalności w sposób metodyczny, zaplanowany, systematyczny i uporządkowany (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 933/17). Działalność gospodarcza musi być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły, na co wskazuje planowa realizacja określonych zadań oraz podejmowanie ich w sposób systematyczny i powtarzalny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1446/15).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, poza ustaleniem, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli drogowej przewóz drogowy miał charakter zarobkowy, organ nie ustalił, czy przewóz ten stanowił element prowadzonej w sposób "zorganizowany" i "ciągły" działalności skarżącego polegającej na sprzedawaniu pojazdów sprowadzanych z zagranicy. W tej sprawie organ nie ustalił jednoznacznie, czy sporny przejazd był jedynym czy pierwszym wykonanym przez skarżącego w celu zarobkowym i czy miał on zamiar prowadzenia dalszej działalności polegającej na sprowadzaniu z zagranicy i sprzedaży samochodów w sposób ciągły. Skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego jednorazowe zachowanie w żaden sposób nie wypełnia wskazanych w art. 4 ust. 1 i art. 2 u.s.d.g. znamion prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem nie powinno być kwalifikowane jako przewóz zarobkowy. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji nakazał to ustalić, bowiem ta okoliczność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Trafnie również przyjął sąd pierwszej instancji, że w sytuacji niewyjaśnienia przez organ, czy sporny przejazd był wykonywany przez skarżącego – jako przedsiębiorcę – w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie jest możliwe rozstrzygnięcie o prawidłowości nałożenia na skarżącego kary za brak rejestracji aktywności kierowcy, tj. brak tachografu w kontrolowanym pojeździe. Zgodnie z art. 3 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy. Przy kwalifikacji danego przewozu jako "handlowy" należy wziąć pod uwagę, czy przewóz ten wykonany był przez lub na rzecz przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą. Należy bowiem podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i ugruntowany w doktrynie, że wobec braku w cytowanym rozporządzeniu legalnej definicji pojęcia "przewozu niehandlowego", za przewóz taki należy uznać przewóz rzeczy pojazdem lub zespołem pojazdów o określonej nieprzekraczalnej masie całkowitej, niepozostający w związku z prowadzoną przez przewoźnika działalnością gospodarczą bądź inną działalnością zarobkową, w tym również przewóz, który nie jest wykonywany w ramach pomocniczej działalności w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przewoźnika (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 2762/15; z 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 516/12; z 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1354/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1431/13; zob. też R. Strachowska, Komentarz do art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, LEX/el. 2011). Z kolei Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 3 października 2013 r. o sygn. akt C-317/12 orzekł, że pojęcie "niehandlowego przewozu rzeczy" wymienione w art. 3 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono przewóz rzeczy dokonywany przez osobę fizyczną na własny rachunek i jedynie w ramach aktywności w czasie wolnym, jeżeli aktywność ta jest częściowo finansowana dotacjami osób trzecich, a taki przewóz nie daje podstaw do wynagrodzenia. W ocenie TSUE w istocie z jednej strony niehandlowy przewóz rzeczy oznacza w szczególności przewóz rzeczy dokonywany przez osobę fizyczną niezwiązany z wykonywaniem przez nią działalności zawodowej, w ramach działalności rekreacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że niezasadne są obydwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez sąd prawa materialnego. Wbrew bowiem zarzutowi sformułowanemu w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1-4 i pkt 6-6a, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. oraz w zw. z art. 4 u.s.d.g. Sąd nie przyjął, jak zarzuca skarżący, że nie "każdy, choćby nawet jednorazowy przewóz drogowy wykonywany pomocniczo w stosunku do zarobkowej działalności prowadzonej w sposób zorganizowany, w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., powinien zostać uznany za przewóz na potrzeby własne, na wykonanie którego wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia", lecz nakazał ustalenie, czy w tej sprawie ten konkretny przewóz był wykonywany pomocniczo w stosunku do zarobkowej działalności prowadzonej przez skarżącego w sposób zorganizowany. Niezasadny jest też sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. a) i art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, prawidłowo bowiem przyjął sąd, że niehandlowy przewóz to przewóz wykonywany przez lub na rzecz przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Należy też zauważyć, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przytaczane przez skarżący kasacyjnie organ na poparcie jego stanowiska dotyczą innych stanów faktycznych niż w rozpoznawanej sprawie i nie mogą w tej sprawie znaleźć zastosowania. Organ powołał się bowiem na ocenę prawną sformułowaną w sprawie, w której strona zamierzała prowadzić działalność gospodarczą, wszystko zorganizowała w tym celu, a fakt że to była dopiero pierwsza czynność, został trafnie zakwalifikowany przez organ za niemający znaczenia. Sąd uznał, że w takiej sytuacji nawet w wypadku jednorazowej, odpłatnej usługi przewozu, można już mówić o "podjęciu i wykonywaniu" transportu drogowego (wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Natomiast w niniejszej sprawie organ nie ustalił, że skarżący zamierzał w przyszłości prowadzić działalność gospodarczą, a sporny przewóz był pierwszy. W innej przywołanej przez organ sprawie skarżący nie posiadając licencji na wykonywanie transportu drogowego świadczył odpłatną usługę przewozu osób lub rzeczy pojazdem niebędącym taksówką, ale oznaczonym jak taksówka i wyposażonym w taksometr (wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1799/11). Stan faktyczny tej sprawy także zatem odbiegał od ustalonego w tej sprawie.

Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że kontrolowany przewóz był wykonywany przez skarżącego będącego przedsiębiorcą. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że skarżący wykonywał przewóz zakupionych przez niego w Niemczech samochodów w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą polegającą na handlu pojazdami. Z protokołu przesłuchania skarżącego z 19 września 2016 r. wynika, że skarżący oba przewożone w dniu kontroli samochody sprowadził z Niemiec na potrzeby własne, prywatne, gdyż jeden z nich przeznaczony był dla skarżącego, a drugi dla jego siostry. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że przesłuchany w trakcie kontroli skarżący udzielał wyjaśnień, których treść następnie zmienił w toku postępowania. Jednak to rolą organu jest jednoznaczne ustalenie czy przewóz wykonywany przez skarżącego był związany z prowadzoną przez niego działalnością zarobkową i czy można mu przypisać cechy przedsiębiorcy. W tej sprawie organy nie wykazały, że można skarżącego uznać za przedsiębiorcę, który wykonywał przewóz handlowy, a co za tym idzie, że miał obowiązek posiadania w pojeździe urządzenia rejestrującego. W konsekwencji prawidłowy jest wniosek sądu pierwszej instancji o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w tej sprawie co do wskazanych wyżej okoliczności.

Tym samym nie są zasadne podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., słusznie bowiem sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia faktyczne w sprawie nie były wszechstronne i rzetelne i nie wynikało z nich, że skarżący w ramach działalności gospodarczej zakupił i przywiózł z zagranicy dwa samochody w celu ich sprzedaży, co powinno odbyć się na podstawie stosownego zaświadczenia na niezarobkowy przewóz drogowy. Trafnie również WSA przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżący wykonywał działalność polegającą na sprowadzaniu z zagranicy i sprzedaży pojazdów, co stanowi działalność zarobkową, a działalności takiej nie można uznać za niehandlowy przewóz drogowy rzeczy w rozumieniu art. 3 pkt h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w rezultacie pojazd wykorzystany do takiego przewozu powinien być wyposażony w urządzenie rejestrujące.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 petitum). Obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.