Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 7 sierpnia 2019 r. nr [..] Prezydenta Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy części budynku (zgodnie z pismem [..] z 23 listopada 2012 r.) w zakresie zmiany kształtu dachu i elewacji obejmującej wiatrotap, pokój i łazienkę w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. K. w G. na działce nr [..], obręb [..].

W uzasadnieniu organ wskazał, że 31 maja 2017 r. wpłynął do organu wniosek P. O. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji przebudowy dachu i elewacji części budynku, obejmującej wiatrołap, pokój i łazienkę w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. K. w G.

Z treści wniosku wynikało, że w wyniku działań wojennych budynek położony przy ul. K. uległ częściowemu zniszczeniu w ok. 1/3 części. W ramach powojennej odbudowy wyremontowano ocalałą część budynku, a na kondygnacji parterowej dobudowano przybudówkę w postaci drewnianej werandy. Z uwagi na zły stan techniczny oraz brak nakładów finansowych Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, pismem z 9 października 1984 r., poinformowało najemcę lokalu, że dokona rozbiórki werandy. Najemca lokalu na swój koszt, bez wymaganych zgód i pozwoleń przeprowadził prace budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 23 listopada 2012 r. na podstawie zdjęć ukazujących stan zabudowy z lat 50-tych i zdjęć wykonanych na wizji w 2012 r. stwierdził, że występują wyraźne różnice, tj. inne jest położenie okien, zmienił się kształt dachu i jego wysokość, zmienił się materiał z którego wykonana została weranda. W związku z tym PINB uznał, że także powyższa część budynku, poza garażem, obejmująca pomieszczenie wiatrołapu, łazienki i pokoju przynależne do lokalu nr [..] stanowi samowolnie wykonaną rozbudowę tego budynku. Zobowiązano wnioskodawcę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowanej (istniejącej) części budynku mieszkalnego obejmującej pomieszczenie wiatrołapu, pokoju, łazienki i garażu lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. K. w G.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest rozbudowa części budynku (zgodnie z pismem z 23 listopada 2012 r.) w zakresie zmiany kształtu dachu i elewacji obejmującej wiatrołap, pokój i łazienkę w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. K., a nie jedynie przebudowa dachu i elewacji.

Decyzja nr [..] - doręczoną stronie 30 maja 2016 r. - odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Mając na względzie powyższe w dniu 28 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie z wniosku strony z 31 maja 2017 r. uznając, że sprawa została rozstrzygnięta wcześniej ostateczną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 20/18) uchylił obie te decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dalszym toku postępowania organ zbadał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, gdyż zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym to zabudowa o funkcji mieszkalnej, a przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Natomiast analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała niespełnienie wymogu kontynuacji formy architektonicznej w zakresie parametru: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, geometrii dachu oraz sprzeczności z przepisami odrębnymi ponieważ w obszarze analizowanym budynki usytuowane są równolegle do dróg.

Budynki usytuowane wzdłuż ul. K. położone są w równej odległości od pasa drogowego. Odległość od krawędzi jezdni do ściany budynków po południowej stronie ul. K. wynosi 5 m. Takie usytuowanie obiektów jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa stanowi, że odległość obiektu od krawędzi jezdni drogi gminnej winna wynosić 6 m. Wprawdzie zastany sposób lokalizowania obiektów (5m od krawędzi jezdni) można uznać za kontynuację tego typu zabudowy, jednak nie można uznać za kontynuację linii zabudowy fragmentu strefy wejściowej, która podlega legalizacji, a która jest w odległości 3 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja części budynku, podlegająca legalizacji powoduje zakłócenie istniejącej linii zabudowy oraz wprowadza dysharmonię w obszarze analizowanym.

Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,31, natomiast na przedmiotowej działce wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki uwzględniający powierzchnię zabudowy legalizowanej strefy wejściowej i budynku gospodarczego (objętego odrębnym wnioskiem) wynosi 0,36, zaś bez budynku gospodarczego - wyniesie 155/452 = 0,34.

Budynki posiadają różnorodne formy dachu od płaskich do dwuspadowych o kącie nachylenia od 20° do 45°, z kalenicą główną równoległą do drogi . W celu zachowania ładu przestrzennego oraz charakteru budynku - rozbudowa winna nawiązywać do obiektu istniejącego na działce. Forma dachu o kalenicy usytuowanej niesymetrycznie w stosunku do połaci dachowych nie nawiązuje do charakteru budynku istniejącego. Zatem wnioskowany dach nie spełnia warunku kontynuacji formy zabudowy w tym zakresie.

Ponadto budynek znajduję się w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie prawnej. Oznacza to, że działania (budowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz prace budowlane polegające np. na dociepleniu, remoncie) winny być uzgodnione przed realizacją zamierzenia z organem konserwatorskim prowadzącym ewidencję. Zatem prace budowlane przy tego typu budynkach winny być prowadzone ze szczególną dbałością o zachowanie, podkreślenie lub nawiązanie do istniejącej formy architektonicznej wraz z dbałością o detal architektoniczny oraz materiały wykończeniowe. Forma architektoniczna, jak i wykończenie przedmiotowej nielegalnej rozbudowy nie stanowi nawiązania do budynku podlegającego ochronie prawnej i nie może tworzyć z nim spójnego architektonicznie założenia. Co istotne, legalizacja rozbudowy spowoduje zamknięcie możliwości odtworzenia budynku sprzed zniszczeń wojennych, a zatem współwłaściciele nieruchomości nie będą mieli możliwości odbudowy zniszczonej w ok. 1/3 części budynku. Nadto przedmiotowa substandardowa zabudowa nie nawiązuje swoim charakterem ani do budynku objętego ochroną, ani też do zabudowy sąsiedniej, której estetyka przez remonty, wraz z dbałością o detal architektoniczny, w znacznym stopniu się poprawiła.

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

P. O. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby do analizy przyjęto większy obszar, tym bardziej, że chodzi o obszar silnie zurbanizowanym, w którym można odnaleźć wiele form zabudowy. Analizując szerszy obszar można znaleźć podobnie wysunięte werandy, które powstały w tym samym czasie i które wysunięte są równie daleko. Przy rozpatrywanym pasie drogowym ul. K. takich przypadków zabudowy jest o wiele więcej. Organ przyjął minimalny obszar analizy, niejako dla poparcia przyjętego z góry zamierzenia.

Według strony usytuowanie budynku na działce od granicy tej działki nie wymaga zachowania odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sąsiednia działka jest działką drogową i zarządca drogi może wydać zgodę na bliższe usytuowanie obiektu budowlanego. Organ nie wystąpił do strony o uzupełnienie dokumentów, ani sam nie wystąpił z zapytaniem w tym względzie.

O estetykę obiektu dbał wyłącznie najemca, a wynajmujący, będący zakładem budżetowym, nie wywiązywał się ze swych obowiązków. Organ sam, dokonując parcelacji, a następnie wydając pozwolenie na budowę sąsiedniej apteki, praktycznie zablokował możliwość odtworzenia budynku w całości. Nadto, w toku postępowania organ nie wystąpił o opinię konserwatora zabytków w zakresie spełnienia wymogów nawiązywania do obiektu objętego ochroną, ani też nie wezwał wnioskodawcy do dostarczenia takiej opinii.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 lutego 2020 r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przypomniał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) – zwanego dalej również "rozporządzeniem".

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut przyjętej minimalnej wielkości obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia. Przyjęty obszar zgodny jest z cytowanym wyżej przepisem. Natomiast rozszerzenie obszaru analizowanego, co prawda nie jest wykluczone, ale wymaga zaistnienia określonych przesłanek uzasadniających jego przyjęcie. W analizie wskazano wyraźnie, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, a wyznaczony obszar w promieniu 60 m jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [..]. Do analizy przyjęto 14 nieruchomości (ogółem 18 działek).

Jak wynika z treści analizy urbanistycznej (stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji), w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej. Budynki usytuowane wzdłuż ul. K. położone są w równej odległości od pasa drogowego, która od krawędzi jezdni do ściany budynków po południowej stronie ul. K. wynosi 5 m. Ustawa o drogach publicznych określa, że odległość od krawędzi jezdni drogi gminnej winna wynosić 6 m, a lokalizacja obiektu w mniejszej odległości możliwa jest po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Strefa wejściowa analizowanego budynku usytuowana jest natomiast w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. K., a zatem nie można uznać, że stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach.

Zarzut odwołującego się, że organ winien wystąpić do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentów, albo też sam wystąpić z zapytaniem do zarządcy drogi o możliwość zmniejszenia wymaganej odległości nie jest zasadny, skoro brak jest kontynuacji istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach. Nie został bowiem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

To samo odnosi się do zarzutu, że organ nie wystąpił o opinię konserwatora zabytków w zakresie spełnienia wymogów nawiązywania do obiektu objętego ochroną, ani też nie wezwał wnioskodawcy do dostarczenia takiej opinii. Jak wynika z przeprowadzonej analizy wskazany budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie prawnej. Przebudowa dokonywana w obiekcie zabytkowym wymagała uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę i w ocenie Kolegium, uprawnione jest stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, to jest przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

P. O. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie analizy podnoszonych w odwołaniu faktów (i dowodów) istotnych z punktu widzenia prawidłowej oceny sytuacji prawnej strony;

3) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnej interpretacji przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w okolicznościach sprawy wywołanej wnioskiem do organu I instancji (zawężanie granic obszaru analizowanego).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie uzasadnił swojej decyzji należycie i w koniecznym zakresie. W szczególności nie zwrócił uwagi na podnoszone w odwołaniu okoliczności i zgłaszane dowody - pozostawił je bez analizy i rozpatrzenia, przyjmując z góry, że taka analiza jest zbędna ze względu na brak spełnienia przestanek wydania decyzji, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący przedstawił fakty i dowody prowadzące do konieczności sprawdzenia przez Kolegium, czy ograniczania obszaru analizowanego pozostają słuszne.

W jego ocenie, pozbawione jest podstaw i sztuczne zawężanie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, w sytuacji gdy analizując obszar nieznacznie szerszy można było znaleźć podobne zagospodarowanie nieruchomości, których zabudowa powstała w podobnym okresie. Prawidłowe wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego rzutuje natomiast na ustalenie wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji, naruszenia zasad określania obszaru analizowanego - doszło do zaniechania ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z tym należy uznać, że wniosek o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest przedwczesny - bez poprawnie przyjętej i obiektywnie uzasadnionej wielkości obszaru analizy. W niniejszym przypadku - przyjęty obszar powinien pozwalać na analizę zabudowy całej ulicy K., przy której nie brak przykładów realizacji inwestycji podobnych do wnioskowanej zabudowy.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy interesów majątkowych jednostki reprezentowanej przez organ pierwszej instancji (Miasto jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. K.). Z takiej przyczyny - szczególnej uwadze poświęcić należy też celom działania organu w ramach postępowania (i w ramach interesu jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu prawa). Wymaga tego bowiem konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Niezbędne pozostaje bowiem zachowanie zasady równości wobec prawa. W szczególności - ze względu na cel przepisu art. 24 § 1 k.p.a. - należy przyjąć, że sprawa może dotyczyć interesów majątkowych osób wymienionych w tym przepisie (także pośrednio, tj. poprzez łączące tę osobę ze stroną stosunki prawne tego rodzaju, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na interesy majątkowe takiej osoby).

Pismem z 15 sierpnia 2020 r. uczestnicy postępowania R. R., A. G.-R. i J. M. (właściciele lokali w przedmiotowym budynku) wyrazili poparcie dla stanowiska organu odwoławczego. Wskazali, że skarżący nie jest członkiem wspólnoty K., nie ma udziałów w gruncie, a obecny wjazd na posesję wytyczony jest na gruncie należącym częściowo do spółdzielni mieszkaniowej "[..]". W przypadku legalizacji samowoli, bez uprzedniego, prawnego ustalenia z właścicielem zasad korzystania z tego terenu, może w przyszłości odciąć możliwość wjazdu samochodem na podwórze posesji, jedynego wejścia do budynku. Nadto skarżący odrzucił propozycję wspólnoty, rozbiórki nielegalnej dobudówki, odbudowy według zasad sztuki budowlanej i nabycia przez skarżącego spornej części po cenach rynkowych. Skarżący nie informuje Wspólnoty o swoich zamiarach i prowadzonych postępowaniach administracyjnych w związku z samowolą. Ewentualna legalizacja stoi w kontrze do planów rewitalizacji (odbudowania zniszczonej pierzei) - jedynego sposobu na zdobycie środków potrzebnych do przeprowadzenia kosztownego remontu całej kamienicy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w szczególności art. 59-61 tej ustawy. Objęta kontrolą sądu decyzja została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, dotyczącym rozbudowy części budynku mieszkalnego obejmującej wiatrołap, pokój i łazienkę oraz zmianę kształtu dachu i elewacji w lokalu mieszkalnym nr [..] na działce nr [..] obręb [..] w G. przy ulicy K.

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola legalności postępowania legalizacyjnego (toczącego się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane), lecz kontrola zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji organów obu instancji, które orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, niezbędnych we wspomnianym procesie legalizacyjnym.

Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, że zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., tj. zrealizowana inwestycja, obejmująca rozbudowę budynku, nie daje się pogodzić z sąsiednią zabudową z uwagi na brak spełnienia warunku tzw. warunku dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym - w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej - w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z przepisów prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, a więc także jego rozbudowie, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 up.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Jak wskazano powyżej, jednym z warunków, które musi spełniać inwestycja, według powołanego przepisu, tj. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kreującego zasadę dobrego sąsiedztwa lub podobieństwa, jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec tego, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji ustalił wymagania dotyczące legalizowanej samowoli budowlanej w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Obowiązkiem organu administracji, w ramach ustalenia tej przesłanki, jest sporządzenie w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Według regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim tych zawartych w rozporządzeniu, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać właśnie z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Elementem tej analizy jest też część graficzna, sporządzona na kopii mapy, odzwierciedlającej granice obszaru analizowanego (§ 9 ust. 3 zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza uwzględniana jako materiał dowodowy dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 143/17, dostępny j.w.). Taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie, będąc podstawowym materiałem dowodowym i źródłem ustaleń organów w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że sąd podziela ustalenia poczynione przez organ, a wyszczególnione w załączonej do akt analizie (k. 46 i n. akt administracyjnych), co dotyczy także – kwestionowanego przez skarżącego – sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (jego wielkości). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ ustalił granice obszaru analizowanego w odległości 60 m wokół działki wskazując, że jest to wartość trzykrotności frontu, które to założenie zostało zakwestionowane przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Skarżący tym samym domaga się wyznaczenia większego obszaru analizowanego. W ocenie sądu, oczekiwanie skarżącego w tym zakresie jest nieuzasadnione, ponieważ organ nie ma obowiązku poszukiwania obszaru na tyle dużego, aby odnaleźć obiekty podobne, uzasadniające dobre sąsiedztwo dla zabudowy planowanej (zrealizowanej). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w jego podstawowych wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów (wyrok z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1389/19, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co powinno znaleźć uzasadnienie w obiektywnych wymogach ładu przestrzennego, a nie subiektywnych oczekiwaniach wnioskodawcy.

Jak wynika z analizy, średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,31. Natomiast, na działce inwestycyjnej wskaźnik ten wynosi 0,36. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W analizie sporządzonej w niniejszej sprawie takiej możliwości nie dopuszczono, a zatem, zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia – należy uznać, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym. Podobnie, należy ocenić wskaźnik geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak ustaliły organy, budynki na obszarze analizowanym posiadają różnorodne formy dachu – od płaskich do dwuspadowych o kącie nachylenia od 20 stopni do 45 stopni, jednakże z kalenicą główną równoległą do drogi. W celu zachowania ładu przestrzennego rozbudowa powinna nawiązywać do istniejącej zabudowy. Tymczasem rozbudowana część z dachem o kalenicy usytuowanej niesymetrycznie w stosunku do istniejącej połaci dachowej rozbudowanego obiektu pozostaje w wyraźnej dysharmonii z istniejącym budynkiem, a także z budynkami w obszarze analizowanym. W konsekwencji, w ocenie sądu, słuszne jest stanowisko organów obu instancji, że analizowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie parametru geometrii dachu.

O ile kwestia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz kwestia geometrii dachu są bezdyskusyjne z uwagi na ich obiektywny charakter (wyliczenie, widoczny kształt), o tyle odnieść należy się szerzej do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia linii zabudowy. Zdaniem organów administracji, inwestycja powoduje zakłócenie istniejącej linii zabudowy, wprowadzając dysharmonię w obszarze analizowanym, bowiem rozbudowana część usytuowana jest w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. K. Powyższe oznacza, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźnika linii zabudowy, a także warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem prowadzi do sprzeczności z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej jako u.d.p.).

Stosownie do art. 43 ust. 1 lp. 3 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Art. 43 ust. 2 u.d.p. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Jak wynika z analizy, budynki położone przy ul. K. są położone w równiej odległości od pasa drogowego wynoszącej 5 m, co jest sprzeczne z powołanym przepisem u.d.p. Natomiast legalizowana część obiektu (dobudówka) jest położona w odległości 3 m od krawędzi drogi, co tym bardziej narusza cytowany przepis ustawy. Bez wątpienia zatem, inwestycja narusza odrębne przepisy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Natomiast, ocena tego parametru z punktu widzenia warunku dobrego sąsiedztwa wymaga dodatkowego odniesienia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z analizy urbanistycznej, budynki sytuowane wzdłuż ulicy K. położone są w równej odległości od pasa drogowego, tj. w odległości 5 m. W takiej też odległości znajduje się sama bryła budynku, do którego dobudowano część, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, przy czym, jak wskazano powyżej – dobudowana część znajduje się w odległości 3 m od drogi. Sąd podziela stanowisko organów, że zastany sposób lokalizowania obiektów w odległości 5 m od krawędzi drogi można by uznać za kontynuację linii zabudowy. Otwarta natomiast pozostaje kwestia zgodności z przepisami u.d.p., co powinno być przedmiotem uzgodnienia z zarządcą drogi. Natomiast, jeśli chodzi o analizowaną inwestycję w zakresie części dobudowanej, znajdującej się w odległości 3 m od krawędzi drogi, należy zauważyć, że tego rodzaju przybliżenie strefy wejścia do budynku w obrębie planowanej zabudowy w odległości mniejszej niż 5 m od krawędzi ulicy K., co umknęło analizie organów obu instancji, znajduje wzorzec w jednym budynku, zlokalizowanym przy ulicy K. Skarżący wskazywał na powyższą okoliczność, zarówno w odwołaniu – do czego nie ustosunkował się organ drugiej instancji, jak i w skardze, i argumentował, że gdyby organ przyjął większy obszar analizowany, wówczas objąłby on podobnie wysunięte werandy w innych budynkach, tj. wysunięte poza budynki, których fronty tworzą równą linię zabudowy. Wskazany przez skarżącego budynek przy ulicy K., znajdujący się w obszarze analizowanym, faktycznie posiada od frontu część wysuniętą ku ulicy (vide: część graficzna analizy), co organy obu instancji pominęły w swej analizie. W konsekwencji, o ile można by uznać, że taki sposób zaplanowania inwestycji z punktu widzenia parametru kontynuacji linii zabudowy może być dopuszczalny z punktu widzenia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to bez wątpienia – pozostaje on w sprzeczności z powołanym wyżej art. 43 ust. 1 u.d.p., co czyni inwestycję sprzeczną z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Jednakże, jak wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy (k. 41 akt administracyjnych), zabudowa przy ul. K. jest nielegalna, a to oznacza, że nie może ona stanowić wzorca w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy. W konsekwencji, w ocenie sądu, mimo braku odniesienia się przez organy administracji do stanowiska skarżącego w kontekście podobieństwa jego inwestycji do zabudowy przy ul. K., uznać należy, że analizowana inwestycja nie spełnia również parametru kontynuacji linii zabudowy w obszarze analizowanym. Wobec powyższego, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do wniosków i argumentów strony, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przedmiotu sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., uznać należy że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wreszcie, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, legalizowana inwestycja budzi istotne wątpliwości co do zgodności z innymi przepisami odrębnymi, bowiem budynek znajdujący się w G. przy ulicy K., który rozbudowano o legalizowaną przez skarżącego część, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega z tego tytułu szczególnej ochronie prawnej. Jak wynika z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej jako u.o.z.), opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Sąd podziela stanowisko organu, że zarówno forma architektoniczna, jak i wykończenie legalizowanej rozbudowy nie stanowią nawiązania do zabytkowego charakteru budynku, z którym są związane i nie tworzą z nim spójnego architektonicznie założenia. Tymczasem, roboty budowlane wykonywane w odniesieniu do obiektu zabytkowego wymagały uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę, którymi skarżący się nie legitymuje. W odniesieniu do powyższego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji co do zasady zobowiązany jest do uzyskania stanowiska właściwego organu ochrony zabytków. Zarówno w odniesieniu do konieczności wystąpienia o stanowisko organu uzgadniającego z zarządcą drogi, jak i organem ochrony zabytków, sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 175/20 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skoro bowiem uzgodnienie stanowi ocenę, czy inwestycja nie doprowadzi do naruszenia przepisów prawa (a w niniejszej sprawie wobec faktu istnienia inwestycji - czy już nie narusza ona przepisów prawa), to postępowanie wpadkowe ma sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem słusznie najpierw przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy, a dopiero w związku z jej (niekorzystną dla wnioskodawcy) treścią odstąpiono od uzgodnienia z właściwym organem ochrony zabytków oraz właściwym zarządcą drogi.

Reasumując, decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co w konsekwencji oznacza, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast niespełnienie choćby jednego z tych warunków zawsze będzie prowadziło do odmowy ich ustalenia. Stanowisko to wynika wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 in principio u.z.p.z. Zatem, wobec niespełnienia przez legalizowaną inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, geometrii dachu oraz kontynuacji linii zabudowy zaistniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, o czym słusznie orzekły organy obu instancji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że sprawa dotyczy interesów majątkowych Miasta, ponieważ współwłaścicielem nieruchomości przy ulicy K. jest Gmina, i tym samym zachwianiu ulega zasada równości wobec prawa, wskazać należy, że okoliczność ta, jak zresztą zauważył sam skarżący, nie stanowi podstawy do wyłączenia organu, ani na zasadach ogólnych – wynikających z art. 25 k.p.a., jak i z braku przepisu szczególnego w tym zakresie. W konsekwencji, powołana okoliczność nie może prowadzić do podważenia merytorycznej zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony niniejszego postępowania.