Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3180/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85a ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 836/12 w sprawie ze skargi L.L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L.S. (dalej jako "skarżący") na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 19 czerwca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z [...] czerwca 2012 r., po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w Choszcznie L.S. kandydata z listy nr [...] - Komitet Wyborczy [...] w okręgu wyborczym nr [...] - w związku z wydaniem wobec niego prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ podał art. 85a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym").

Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że [...] września 2011 r. Sąd Rejonowy w Strzelcach Krajeńskich II Wydział Karny wydał wyrok (sygn. akt: [...]) skazujący skarżącego, oskarżonego o czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego (prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środków odurzających). Na skutek apelacji wniesionej przez radnego, Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim Wydział IV Karny Odwoławczy [...] grudnia 2011 r. zmienił wyrok sądu I instancji, w ten sposób, że na podstawie art. 66 § 1 i art. 67 § 1 i § 3 Kodeksu karnego warunkowo umorzył postępowanie przeciwko skarżącemu, ustalając okres próby na 2 lata (sygn. akt: IV Ka 645/11).

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), konsekwencją tego rodzaju skazania jest wygaśnięcie mandatu radnego. Orzeczenie Sądu Okręgowego stało się prawomocne z dniem 6 grudnia 2011 r. W związku z tym Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że tego dnia wygasł z mocy prawa mandat radnego.

Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, wyrażonym w piśmie z 28 listopada 2011 r., art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy przesądza o tym, że do wszelkich zmian w składach osobowych organów jednostek samorządu terytorialnego kadencji 2010-2014 zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W szeroko rozumianym pojęciu "wyborów" mieści się zarówno uzupełnianie składu organów stanowiących, jak i stwierdzanie wygaśnięcia mandatów ich członków. Do końca kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego 2010-2014, tego rodzaju czynności przeprowadzane powinny być na podstawie przepisów dotychczasowych.

Ponadto, art. 5 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281), stanowi, że przepisy ustaw zmienianych w art. 2-4 (samorządowych ustaw ustrojowych), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie.

Wojewoda Zachodniopomorski zaznaczył, że w ocenie Państwowej Komisji Wyborczej przyjęcie, że przepisy Kodeksu wyborczego obowiązują już w obecnej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego determinowałoby konieczność przeprowadzenia wyborów uzupełniających do rad wszystkich gmin powyżej 20.000 mieszkańców oraz nakazywałoby dokonywania oceny, czy nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty biernego prawa wyborczego, na podstawie innych przesłanek, niż ocena biernego prawa wyborczego kandydata biorącego następnie udział w wyborach uzupełniających celem obsadzenia tego samego mandatu.

Wojewoda Zachodniopomorski podał, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zatem Rada Powiatu w Choszcznie powinna była podjąć uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie do 6 marca 2012 r. W razie bowiem zaistnienia jednej z określonych w art. 190 ust. 1 cytowanej ustawy okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwa rada ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu.

Rada Powiatu w Choszcznie nie podjęła uchwały. W związku z powyższym Wojewoda Zachodniopomorski wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skarżący wniósł skargę na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Na rozprawie 24 lipca 2014 r. Przewodniczący składu orzekającego stwierdził, że do akt sprawy wpłynął wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy z powodu choroby, do którego dołączono zwolnienie lekarskie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku skarżącego wskazując, że służy on jedynie przedłużeniu postępowania sądowego. Sąd postanowił oddalić wniosek o odroczenie rozprawy.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotę sporu stanowi kwestia, które przepisy, tj. : Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, czy też przepisy Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie w sprawach wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. na podstawie obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący został wybrany do rady gminy na kadencję 2010-2014, co oznacza, że podstawę wygaśnięcia jego mandatu stanowią przepisy Ordynacji wyborczej. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów wprowadzających zmiany w prawie wyborczym wskazuje, że obowiązuje w nim zasada, iż zmiany w prawie wyborczym mogą dotyczyć przyszłych wyborów i kadencji rozpoczętych po tych wyborach, a nie wyborów i kadencji, w czasie której te zmiany weszły w życie. Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odbyły się jesienią 2010 r. na podstawie przepisów obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej. W dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalony został Kodeks wyborczy oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, wszedł on w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 1 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy z tą datą traci moc m.in. Ordynacja wyborcza oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej, Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2, do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa przepisy mają charakter ogólny, odnosiły się do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, na Prezydenta RP. Przepisy art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej, odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego. Do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Ordynacji wyborczej (art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej). Podobnie art. 16 ust. 4 ustawy wprowadzającej wprowadza zasadę stosowania przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przedterminowych wyborów przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w czasie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu radnych i wójta) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i o bezpośrednim wyborze wójta. Zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej obowiązującej w dniu ich przeprowadzania.

Stanowisko przemawiające za wygaśnięciem mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., naruszałoby wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji, ale także akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego kiedy wystąpiłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Brak jest cech relewantnych, które pozwalałyby na zróżnicowanie sytuacji prawnej tych osób w toku kadencji. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się ponadto do wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy nie zawierał przyczyny, która stanowiłaby uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Skarżący przedstawił zwolnienie lekarskie wystawione przez lekarza specjalistę na okres od 9 lipca do 29 lipca 2014 r. z zaznaczeniem "chory może chodzić". Tym samym mógł stawić się do Sądu, jeżeli wyraziłby wolę brania udziału w rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r., co oczywiście nie było obowiązkowe.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarga wpłynęła do Sądu 20 lipca 2012 r. Skarżący brał udział w rozprawach 26 września 2012 r., 5 czerwca 2013 r. oraz 16 stycznia 2014 r., na których składał pisma procesowe zawierające uzupełnienie zarzutów skargi oraz wnioski o przyznanie prawa pomocy oraz o wyłączenie sędziego. W toku postępowania Sąd rozpoznawał również wnioski o dopuszczenie Stowarzyszenia Ludzi Bezrobotnych w Drawnie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, o sprostowanie oraz wniosek Stowarzyszenia o przyznanie prawa pomocy. Postępowania te przedłużyły merytoryczne rozpoznanie sprawy i mogą wskazywać na dążenie skarżącego do przewlekania postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 190 ust. 1 i w związku z art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W ocenie skarżącego, nie było podstawy prawnej i faktycznej do zastosowania powyższych przepisów według stanu prawnego na dzień 6 grudnia 2011 r. wobec wejścia w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

Po drugie, art. 383 § 1 pkt 2 w związku z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) na skutek prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przez skarżącego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Zdaniem skarżącego, prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie powoduje utraty prawa wybieralności, a co za tym idzie, wygaśnięcia mandatu radnego po wejściu w życie przepisów Kodeksu wyborczego tj. od 1 sierpnia 2011 r.

Po trzecie, art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego przez jego niezastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez organ nieuprawniony, tj. wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Wygaśnięcie mandatu zgodnie z obowiązującym Kodeksem wyborczym stwierdza komisarz wyborczy.

Po czwarte, art. 16 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, przez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały dotychczasowe przepisy.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 109 p.p.s.a., przez brak odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy nieobecność skarżącego spowodowana była znaną Sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć i brak było wniosku strony o rozpoznanie sprawy w nieobecności skarżącego.

Po drugie, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości obrony jego praw, co skutkuje nieważnością postępowania.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 383 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na oddaleniu skargi na zarządzenie zastępcze. W ocenie skarżącego, zarządzenie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów przez uznanie, że prawa wybieralności nie mają osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze i pominął w postępowaniu opinię prawną eksperta ds. Legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu w sprawie wpływu prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne na wygaśnięcie mandatu radnego powiatu. Opinia ta została wydana 27 stycznia 2012 r., pod rządami Kodeksu wyborczego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności konieczne było odniesienie się do zarzutu najdalej idącego, a więc zarzutu nieważności postępowania. Skarżący wskazał na przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc pozbawienie możliwości obrony jego praw. Nieważności postępowania skarżący upatruje w naruszeniu art. 109 p.p.s.a., przez brak odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy nieobecność skarżącego spowodowana była znaną Sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć i brak było wniosku strony o rozpoznanie sprawy w nieobecności skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając z urzędu przesłanki nieważności postępowania stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji w zakresie zasadności odroczenia terminu rozprawy. Wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy nie zawierał bowiem przyczyny, która stanowiłaby uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 109 p.p.s.a. Skarżący przedstawił zwolnienie lekarskie, z którego wynikało jednak, że mógł stawić się na rozprawie. Stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, a wojewódzki sąd administracyjny orzeka przede wszystkim na podstawie akt sprawy. Wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu przepisu art. 109 p.p.s.a. Choroba, na którą powołuje się strona, musi jednak być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale także przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II FSK 417/12, Lex nr 1457621). Z zaświadczenia przedstawionego przez skarżącego wynikało zaś, że "chory może chodzić". Brak więc było podstaw do stwierdzenia, że choroba udokumentowana zwolnieniem stanowiła przeszkodę, której skarżący nie mógł przezwyciężyć.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje także dokonana przez Sąd I instancji ocena, że w okolicznościach niniejszej skarżący nadużywał swojego uprawnienia, wykorzystując instytucję odroczenia rozprawy w celu przewlekania procesu. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując na szereg czynności, które w jego toku dokonywał skarżący i które w sposób nieuzasadniony przedłużały postępowanie, uniemożliwiając załatwienie sprawy. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Konieczność uwzględnienia tego rodzaju okoliczności jako uzasadnienia dla odmowy odroczenia rozprawy prezentowana jest w również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., II FSK 443/12, Lex nr 1410625).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to ponadto, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do konieczności odpowiedzi na pytanie: które przepisy - Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw czy Kodeksu wyborczego - należy stosować w sprawach wygaśnięcia mandatu radnego kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie zgodnie podziela się pogląd, zgodnie z którym w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1305/12, z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 836/13 oraz z 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 215/13). Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej prowadzi do przyjęcia, że od 1 sierpnia 2011 r., kiedy to wszedł w życie Kodeks wyborczy, do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego przed tym dniem, mają nadal zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu ich przeprowadzenia. Do takiego wniosku prowadzi przede wszystkim uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, w którym stwierdzono niezgodność art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym, choć odnosząc się jedynie do reżimu wyborów parlamentarnych, Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za regułą stosowania nowych przepisów prawa wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po dacie wejścia w życie tych przepisów, z odpowiednim vacatio legis i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Ponadto, o trafności tego stanowiska świadczą kolejne nowelizacje przepisów regulujących instytucję wygaśnięcia mandatu radnego, wójta i prezydenta miasta. W art. 6 ustawy z 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1111), którą to ustawą nowelizowano również ustawę o samorządzie powiatowym, przewidziano normę intertemporalną, z której wynika, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Analogiczne rozwiązania znalazły się w art. 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawy - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 34, poz. 172) oraz w art. 6 ustawy z 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz. 1652).

Ponadto, pozostające w obrocie prawnym regulacje zawarte w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, stanowią, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej (...). Kierując się zatem koniecznością zapewnienia spójności i jednolitości systemu wyborczego, nie sposób przyjąć, by podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, z którym to zdarzeniem wiązać się będą przedterminowe wybory, były przepisy Kodeksu wyborczego. Prowadziłoby to bowiem do zachwiania stabilności reguł prawa wyborczego obowiązujących w toku kadencji.

Dla powyższej oceny nie bez znaczenia pozostaje treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw. Jak stanowi ten przepis, przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Podkreśla się więc, że gdyby ustawodawca chciał żeby nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę o samorządzie województwa, mają zastosowanie dopiero w kolejnej kadencji.

Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie przyjął stanowisko, zgodnie z którym podstawą prawną dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji rozpoczętej w roku 2010 są przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej. Dotyczy to zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 190 ust. 1 i w związku z art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 383 § 1 pkt 2 w związku z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego, art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, a także art. 16 ust. 3 ustawy z Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. Sąd I instancji trafnie więc oddalił wniesioną skargę, stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 383 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku, podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, pozwala także na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Opinia prawna eksperta ds. Legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu nie ma oczywiście charakteru wiążącego, a formą odniesienia się do tej opinii była ocena prawna spornej kwestii zaprezentowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.