Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i F. L. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. stwierdza nieważność § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących nr 1117/1, 1128 oraz 1135 położonych w miejscowości Mosty, gmina Kosakowo; 2. zasądza od Rady Gminy Kosakowo solidarnie na rzecz skarżących J. L. i F. L. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. L. i F. L. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2021 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej zaskarżając ją w części dotyczącej zapisów § 43 ust. 1 w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej, niedopuszczenia na przedmiotowym terenie zabudowy siedliskowej (zagrodowej) oraz zabudowań związanych z produkcją rolną dla gospodarstw rolnych.

Przedmiotowej uchwale skarżący postawili zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. w z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości;

3.art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy kubaturowej;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - zakazanie lokalizacji na nieruchomościach rolniczych zabudowy kubaturowej nieuzasadnionej okolicznościami sprawy;

5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, w szczególności w wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolniczych.

Uzasadniając wniesienie skargi podniesiono, że skarżący swój interes prawny do wystąpienia ze skargą wywodzą z faktu, iż zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy ograniczenia ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący są właścicielami działek o numerach [...]-[...] obręb M., gmina Kosakowo. Działki te zlokalizowane są na terenie 49-R planu. Podstawę zaskarżenia uchwały stanowi art. 101 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonym uchwałą XI/77/2019 z dnia 28 marca 2019 r.: "Nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową -minimalna powierzchnia działki - 5000m2. " (3.2.2. Zasady Kształtowania Terenów Zabudowy Zagrodowej).

Wskazała dalej pełnomocnik skarżących, że studium dopuszcza co do zasady lokalizacje siedlisk zagrodowych na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań mieszkalnych, przy zachowaniu odpowiedniej powierzchni działki. Jednocześnie nigdzie nie zdefiniowano terminu "znacznie oddalonych od istniejących zabudowań" dlatego nie sposób jest stwierdzić czy odległość niespełna kilometra od istniejących zabudowań i infrastruktury technicznej można uznać za znaczną.

Nie ujęto również przedmiotowych terenów w dziale 3.5. studium odnoszącym się do zakazów lokalizacji zabudowy. Pomimo powyższego zaskarżoną uchwałą wprowadzono dla terenów 49-R oraz 50-R całkowity zakaz zabudowy kubaturowej. Przedmiotowe rozwiązanie zostało uzasadnione stwierdzeniem, iż "grunty zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 49-R stanowią łąki głównie klasy IV i V. Grunty te są poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych. Występuje tu wysoki poziom wód gruntowych, a przedmiotowe działki są okresowo zalewane. Teren ten nie jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej. Zlokalizowany jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że teren ten nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym zabudowę siedliskową. Ustalenia planu są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który również wskazuje te tereny jako tereny łąk i upraw rolnych. Plan nie wyklucza na tym terenie działalności rolniczej, wyklucza jedynie zabudowę, która powinna być realizowana na terenach o bardziej korzystnych warunkach gruntowo-wodnych."

W ocenie skarżących powyższa argumentacja mija się z prawdą, bowiem tereny zagrożone powodzią (a więc okresowo zalewane) zostały oznaczone na rysunku planu i stanowią zaledwie niewielką część terenów 49-R i 50-R. Na znacznej większości terenu zatem zagrożenie zalaniem nie jest większe aniżeli dla innych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Co prawda teren ten nie jest obecnie uzbrojony w infrastrukturę techniczną i jest oddalony od zabudowań, jednakże odległości w jakiej znajdują się istniejące zabudowania wraz infrastrukturą techniczną nie można uznać za znaczne. Problemem są też immisje jakie emituje zabudowa zagrodowa w gęsto zaludnionej, w zasadzie podmiejskiej części miejscowości M. Powoduje to, iż zasadnym byłoby rozwijanie zabudowy zagrodowej na terenach oddalonych od gęstej zabudowy, gdzie nie jest ograniczona zarówno powierzchnią działki, jak i uciążliwościami dla sąsiadów związanymi z produkcją rolną. Ponadto zaskarżona uchwała nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "zabudowa kubaturowa". Również w przepisach prawa brak jest definicji legalnej przedmiotowego pojęcia, jednakże w orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, iż obiekty kubaturowe to wszelkie budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości, a także tymczasowe obiekty budowlane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 roku, sygn. akt II SA/1527/13). Tym samym projektowany plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym kształcie wyklucza budowę jakichkolwiek budynków.

Aktualnie zapisy planu wykluczają nie tylko zakładanie nowych siedlisk rolniczych, lecz również posadowienie na działkach skarżących jakichkolwiek obiektów rolniczych, np. wiat dla zwierząt.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy dla nieruchomości Skarżących nie istnieją żadne okoliczności uzasadniające wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Nie tylko zgodnie z rysunkiem planu nie są to tereny zagrożone powodzią, co mogłoby być przyczyną wprowadzenia stosownych ograniczeń w zabudowie, lecz także ich odległość od ścisłej zabudowy nie stanowi przeszkody dla powstania siedliska rolniczego, bądź innych budynków związanych z rolnictwem.

Nie sposób jest również przyjąć aby wobec treści przytoczonych powyżej zapisów studium dopuszczenie na terenie 49-R zabudowy zagrodowej oraz budowli związanych z rolnictwem (a nie zabudowy mieszkaniowej, jak wskazuje się w uzasadnieniu planu) nie poniosłoby za sobą negatywnych konsekwencji, co więcej pozwoliłoby na przeniesienie się produkcji rolniczej z aktualnie silnie zurbanizowanego centrum miejscowości na tereny typowo rolnicze, co pozwoliłoby zarówno na rozwój produkcji rolniczej, jak i zmniejszyło uciążliwości związane z rolnictwem dla okolicznych mieszkańców.

Na gruncie przedmiotowej sprawy wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej nie zostało uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 43 ust. 1 planu nie wynika również ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu.

Brak racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzonego zakazu zabudowy jest w ocenie skarżących dowodem na przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego względem nieruchomości skarżących.

Rada Gminy Kosakowo w odpowiedzi na skargę wskazała, że jako organ stanowiący przepisy prawa miejscowego posiada kompetencję do kształtowania zabudowy w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencja gminy, w doktrynie nazywana "władztwem planistycznym", podlega ograniczeniom, które zostały wskazane w orzecznictwie sądów administracyjnych i zaskarżony akt mieści się w granicach władztwa planistycznego. Gmina kształtując politykę przestrzenną uwzględniła fakt, że tereny pradoliny Redy - Łeby wchodzą w skład regionalnego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego do 2030 roku przyjętego przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą nr 318/XXX/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. Jest to obszar, który powinien zostać otwarty, niezabudowany. Jego zasadniczą cechą jest występowania otwartych terenów zielonych - łąk i pastwisk. Rzeczone ukształtowanie terenu pełni funkcję estetyczną i tworzy unikalny krajobraz subregionu. Niezależnie od walorów wizualnych przedmiotowy obszar stanowi ekosystem o znacznych walorach przyrodniczych. Działka skarżących znajduje się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Dopuszczenie zabudowy kubaturowej ingerowałoby w sposób znaczny w krajobraz i w system ekologiczny. Zabudowa kubaturowa stanowi specyficzną infrastrukturę, mającą negatywny wpływ na środowisko i generującą ponadprzeciętną immisje - pośrednie i bezpośrednie (dźwięki, zapachy, etc). Dopuszczenie zabudowy kubaturowej na tym obszarze miałoby wpływ na obszar chroniony.

Działki skarżących są położone na terenach o wysokim poziomie wód gruntowych, okresowo zalewanych i położonych w znacznym oddaleniu od istniejących zabudowań. Działka [...] leży na obszarach zagrożenia powodziowego. Grunty są poprzecinane siecią rowów melioracyjnych. Są położone bezpośrednim sąsiedztwie kanału odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków w Dębogórzu do Zatoki Gdańskiej. Zdaniem organu zabudowa powinna powstawać na odpowiednich gruntach, do tego celu przeznaczonych.

Zakaz wznoszenia zabudowy kubaturowej jest uzasadniony położeniem działek skarżących w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zagrożonych powodzią, w oddaleniu od istniejącej zabudowy, bez uzbrojenia, o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych do posadowienia budynków, poprzecinany siecią rowów melioracyjnych, w bezpośrednim sąsiedztwie kanału odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków w Dębogórzu do Zatoki Gdańskiej oraz w obszarze planowanego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Województwa Pomorskiego. Zakaz jest uzasadniony interesem publiczny, a nałożone ograniczenia są celowe i racjonalne.

Odpierając zarzut niezgodności ze Studium Rada podniosła, że wyłącza ono z możliwości zabudowy tereny przyległe do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu. Studium pozwala na ograniczenia dla lokalizacji zabudowy na terenach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na terenach gruntów organicznych oraz na terenach zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi. Skarżony plan realizuje te zalecenia Studium.

Następnie Rada wskazała, że należąca do skarżących działka nr [...] była objęta uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr V/16/2003 Rady Gminy Kosakowo z dnia 4 marca 2003 r. Uprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego również zakazywał wznoszenia zabudowy kubaturowej na przedmiotowej działce, której część znajdowała się na terenie 15.R i 4RZ. Działka nr [...] w M. była objęta uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XL/58/2017 Rady Gminy Kosakowo z dnia 8 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków "Dębogórze" do Zatoki Puckiej w Mechelinkach. Uprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego również ustanawiał zakaz zabudowy kubaturowej przedmiotowej działce, której część znajdowała się na terenie 15.R.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, iż cofa skargę w odniesieniu do działki nr [...] wyjaśniając, że nie leży ona na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy.

Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do nadesłania w formie załącznika do protokołu pisma zawierającego stanowisko w sprawie wpływu ustanowienia korytarzy ekologicznych uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. na prawo zabudowy na nieruchomościach skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej, w zakresie zaskarżonego przez skarżącego § 43 ust. 1, w części obejmującej działki skarżących nr [...]-[...], obręb M., okazała się zasadna.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga J. L. i F. L. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1372 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia określone w § 43 ust. 1 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 49-R) zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, naruszają interes prawny skarżących w powyższym znaczeniu.

Skarżący są bowiem właścicielami działek nr [..]-[...], położonych w obrębie M., gmina Kosakowo, które to działki, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położone są na terenie oznaczonym symbolem 49-R, dla którego to terenu w § 43 ust. 1 ustalono przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej.

Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu, bez wątpienia pozbawiają skarżących uprawnień wynikających z treści prawa własności stanowiących ich własność działek [..]-[...], obręb M.

Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu, zawarte w § 43 ust. 1, wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 43 ust. 1.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i co zostało już ocenione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 445/21. W wyroku tym Sąd rozpoznawał już skargę na przedmiotową uchwałę i po szczegółowej analizie trybu sporządzania planu, ostatecznie stwierdził, że nie doszło do jego istotnego naruszenia. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze. Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Tym samym, rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, LEX nr 2777718). Konsekwencjami tego są związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kosakowo zasad uchwalania planu, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo, wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu dla terenu stanowiącej własność skarżących, tj. działek nr [...]-[...], obręb M., przeznaczenie jako teren rolniczy z zakazem zabudowy kubaturowej – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie przedmiotowego zakazu zabudowy kubaturowej na działkach skarżących nie znajduje takiego uzasadnienia w materiale planistycznym, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności, w tym w kontekście interesu skarżącego, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Przede wszystkim zaś, wprowadzenie powyższego zakazu dla terenu działek skarżących jest sprzeczne z zapisem ogólnym zaskarżonego planu, zawartym w § 10 pkt 14, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego planem jedynie w granicach stref biologicznie czynnych, oznaczonym na rysunku planu, obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Zgodnie zaś z rysunkiem planu działki skarżących nr [...] oraz [...] nie znajdują się w wyznaczonej planem strefie biologicznie czynnej. Także znaczna część działki nr [...] znajduje się poza tą strefą.

Nadto, w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu, stanowiącym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu tego planu, wskazano, że teren określony w planie symbolem 49-R, na którym znajdują się działki skarżących, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową albowiem grunty zlokalizowane na terenie 49-R stanowią tereny łąk i upraw rolnych, są one poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych, występuje tu wysoki poziom wód gruntowych i przedmiotowe działki są okresowo zalewane. W materiale sprawy okoliczności te nie znajdują jednakże potwierdzenia w stosunku do działek skarżących. Z rysunku planu nie wynika bowiem aby działki skarżących znajdowały się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z przedłożonej zaś przez Radę Gminy do odpowiedzi na skargę mapy zagrożenia powodziowego wynika, że działka skarżącego nr [...] tylko w części znajduje się w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi około 1% (raz na sto lat). Natomiast działki [...] oraz [...] znajdują się całkowicie poza tym obszarem. Przy czym, jak wynika ze znajdującej się w materiale planistycznym "Prognozy oddziaływania na środowisko" nawet dla terenu szczególnie zagrożonego powodzią nie przewidziano zakazu zabudowy a jedynie ustalono następujące warunki lokalizowania zabudowy na tym obszarze: a) poziom terenu przeznaczonego pod zabudowę podnieść do poziomu + 2,0 m n.p.m., co nie dotyczy terenów 1-MN i 9-MN, na których obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią; b) obowiązuje zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnej; c) w części budynków znajdujących się poniżej poziomu zalania należy stosować materiały i konstrukcje izolujące oraz zabezpieczające przed działaniem wody; d) obowiązuje posadowienie obiektów budowlanych na płytach fundamentowych; e) obowiązuje izolowanie przeciwwodne ścian i płyty fundamentowej z zabezpieczeniem przed rozmyciem podłoża; f) należy zastosować zabezpieczenia przed wpływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej więc, wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla działek skarżących, nie znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, budzi wątpliwości co do proporcjonalności wprowadzonego zakazu.

Co więcej, w powołanym wyżej załączniku nr 2 do zaskarżonego planu wskazano również, że teren określony w planie symbolem 49-R, na którym znajdują się działki skarżących, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową albowiem teren ten nie jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej i zlokalizowany jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Okoliczności te nie mogą zaś stanowić racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu zabudowy na działce skarżącego, jako że żaden materiał planistyczny ich nie potwierdza. Uzasadnienia takiego nie może stanowić również, wskazana w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu okoliczność, że ze względu na nadpodaż terenów budowlanych nie powinno się przeznaczać pod zabudowę kolejnych gruntów rolnych.

Okoliczności te, jako mające uzasadniać wprowadzenie na terenie działek skarżących zakazu zabudowy, nie znajdują przy tym potwierdzenia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019.

W Studium wskazano bowiem, że nowe tereny zabudowy mieszkaniowej należy lokalizować w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, na terenach uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej i łatwych do uzbrojenia na zasadzie wydłużenia sieci a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować rozwiązania w tym gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Z kolei, nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2 . Nawet zaś jeśli faktycznie działki skarżących nie znajdują się w takim bezpośrednim sąsiedztwie to Studium dopuszcza na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych, których powierzchnia jest nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Studium nie wyłącza możliwości zabudowania nawet oddalonej od istniejących zabudowań działek skarżących siedliskiem zagrodowym dla gospodarstwa rolnego.

Wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla działek skarżących nie znajduje również uzasadnienia w określonych w Studium zasadach zagospodarowania i kształtowania zabudowy dla sołectwa M., które dopuszczają dla tego terenu mieszkalnictwo jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, ze wskazaniem, że planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych i wskazują, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego organizację przestrzenną terenów urbanizowanych należy podporządkować zasadzie budowania zamkniętych struktur przestrzennych (nie rozpraszać zabudowy), stosować takie proporcje powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy gwarantując harmonię z krajobrazem i dostosowywać zagospodarowanie do cech i specyfiki terenu a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować rozwiązania w tym gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Przy czym, Rada Gminy nie przedstawiła uzasadnienia, które wskazywałoby na naruszenie tych zasad poprzez zezwolenie na zabudowę działek skarżących.

Nadto, nie sposób znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzonego dla działek skarżących zakazu zabudowy w powołanym przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. ( na wezwanie Sądu) Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego przyjętego przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16, co wynika również ze Studium. W planie tym wskazano bowiem m.in., że istnieje zasada pierwszeństwa wykorzystania obszarów istniejącego zagospodarowania oraz ograniczania rozwoju osadnictwa na terenach otwartych a otwieranie nowych terenów pod rozwój osadnictwa powinien uwzględniać uzasadnione potrzeby. M. zamieszkuje największa liczba mieszkańców w gminie. Prognozować należy dalszy rozwój funkcji mieszkaniowej i znaczny przyrost ludności. Rada nie wyjaśniła także w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. ( złożonego na wezwanie Sądu), w jaki sposób zaplanowana w tym Planie budowa regionalnego korytarza ekologicznego uzależniona jest od wprowadzenia na terenie działek skarżących zakazu zabudowy kubaturowej.

Nadto, Rada Gminy Kosakowo w żaden sposób nie uzasadniła aby wskazana przez nią w odpowiedzi na skargę okoliczność położenia działek skarżących w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego musiała się wiązać z wprowadzeniem zakazu zabudowy na tych działkach. W Studium wskazano w tym zakresie zaś jedynie, że część terenu znajduje się w Nadmorskim Parku Krajobrazowym i w jego otulinie a planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych. Wystąpienie takich okoliczności nie zostało zaś przez Radę wykazane. Również, w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy "Prognozie oddziaływania na środowisko", nie sposób odnaleźć takiego uzasadnienia. W Prognozie podkreślono zaś, że ustawowa definicja parków krajobrazowych dopuszcza rozwój gospodarczy zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady Gminy Kosakowo, nie sposób uznać aby wprowadzenie na terenie działek skarżących zakazu zabudowy kubaturowej było zgodne ze Studium. Z kolei, wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zaś jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działek skarżących przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność całego § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących nr [...]-[...]. Mimo bowiem zaskarżenia przez skarżących jedynie ust. 1 § 43 pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych ustępów tego paragrafu w stosunku do działek skarżących jest niecelowe i zbędne. Zapisy te nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym bez ust. 1 § 43 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.