Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2367/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1721/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie nośnika reklamowego na działce nr [...], obręb [...], położonej przy [...] w [...].

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił w całości tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji uznając, że wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Wskazał, że organ pierwszej instancji nie nałożył na Spółkę obowiązku uzupełnienia w określonym terminie dokumentów, z których wynikałoby w jakim miejscu zamierza zlokalizować nośnik reklamowy, uniemożliwiając tym samym sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Organ ten po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał na wymogi zgłoszenia wynikające z art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy i stwierdził, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie parametry techniczne ma zgłaszany obiekt, gdzie ma zostać umiejscowiony, w jaki sposób zostanie połączony z gruntem, jak również czy Spółka posiada zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania dróg lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Braki te uniemożliwiały ocenę, czy zgłaszany obiekt zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także czy jego realizacja zgodna jest z przepisami prawa, w tym z § 21 pkt 2 uchwały Rady Gminy Warszawa – Centrum, nr 2067/LXXXIII/2002 z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2002 r. poz. 7461, dalej określanej jako uchwała). Przepis ten przewiduje bowiem, że nie dopuszcza się umieszczania reklam i znaków informacyjnoplastycznych w tzw. strefie ciszy, zastrzeżonej wyłącznie dla znaków Miejskiego systemu informacji i urządzeń infrastruktury miejskiej. Strefę tę stanowią powierzchnie obejmujące jezdnie ulic i placów wraz z pasami terenu po obu stronach jezdni, po 5 metrów od krawężnika w ulicach i placach podstawowego układu miejskiego, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDE, KDG i KDZ, a po 2 metry od krawężnika w ulicach lokalnych i dojazdowych, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDL i KDD, w odległości mniejszej niż 1 metr od krawędzi ścieżek rowerowych. W tym kontekście stwierdził, że działka objęta zgłoszeniem znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2 KDG - ciągi komunikacyjne - tereny ulic - ulica główna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem umożliwił Spółce zrealizowanie obiektu w dowolnej formie i lokalizacji.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy kwestionując stanowisko, że organ rozpoznający odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw ma wszystkie obowiązki i kompetencje przewidziane przepisami K.p.a., dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy i podjęcia w tym celu wszelkich niezbędnych czynności dowodowych z urzędu. Podniosła, że kompetencję organu odwoławczego w tym postępowaniu wyznacza wymóg zbadania zasadności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia prac budowlanych, a tym samym skuteczności w aspekcie materialnoprawnego charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. przede wszystkim uznał stan faktyczny sprawy przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako prawidłowo ustalony. Podzielił także stanowisko, że decyzja uchylająca decyzję o wniesieniu sprzeciwu i umarzająca postępowanie pierwszej instancji rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 ustawy, przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w sytuacji, gdy zgłoszenie robót budowlanych zawierało braki uniemożliwiające prawidłową ocenę charakteru i rodzaju inwestycji. Sąd przyznał jednocześnie, że z art. 136 i art. 138 K.p.a. nie wynika obowiązek organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Uznał jednak, że w razie wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie, organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, który to obowiązek jest konsekwencją materialnoprawnego charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy powoduje bowiem utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Podkreślił przy tym, że upływ tego terminu nie pozbawia organu odwoławczego kompetencji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem nie wynika to z przepisów prawa.

W nawiązaniu do powyższych uwag Sąd skonstatował, że decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadą o charakterze kwalifikowanym. Skutkiem tej decyzji byłoby bowiem dopuszczenie do budowy nośnika reklamowego o dowolnych parametrach, bez respektowania ograniczeń wynikających z planu miejscowego oraz bez konieczności uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Jak zauważył, z treści zgłoszenia oraz wykonanej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji fotografii działki wskazanej w zgłoszeniu jako lokalizacja zamierzonego nośnika reklamowego wynika, że przedmiotem zgłoszonych robót budowalnych nie jest zainstalowanie tablic i urządzeń reklamowych, tylko budowa nośnika reklamowego, o nieustalonym wyglądzie i wielkości, na co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wymagane jest pozwolenie na budowę.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnoprawnym.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. Pełnomocnik wskazał, że organ wszczął i przeprowadził postępowanie "z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy (jako zarządcy drogi)", gdy tymczasem przedmiot postępowania dotyczył kontroli nadzwyczajnej decyzji wydanej w przedmiocie zamiaru wykonania robót budowlanych na niezabudowanej działce prywatnej. Okoliczność ta decyduje, że Prezydentowi m.st. Warszawy nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a jego wniosek nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w trybie skargowym. Zdaniem pełnomocnika naruszenie przez organ zasady skargowości stanowi rażące naruszenie prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi i w rezultacie uchylić zaskarżoną decyzję.

Z kolei zarzut materialnoprawny podniósł nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 30 ust. 5 ustawy, a zatem przepisu kształtującego specyfikę postępowania prowadzonego w trybie zgłoszenia zamiaru realizacji prac budowlanych, a w rezultacie błędne przyjęcie, że organ rozpoznający odwołanie od decyzji obejmującej sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy, ma wszystkie obowiązki i kompetencje przewidziane przepisami K.p.a. dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy i podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych z urzędu. Pełnomocnik stwierdził, że uwzględnienie tego przepisu, przewidującego czasową kompetencję organu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (kształtu zamierzonej inwestycji i jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa), prowadzi do wniosku, że kompetencje organu odwoławczego w tym postępowaniu wyznaczał wymóg zbadania zasadności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia prac budowlanych.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z wydanym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów argumentował, że interes prawny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym jest pochodną przedmiotu postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną. W rezultacie krąg stron postępowania nadzorczego jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną. Wskazał, że działka na której realizowane miały być zgłoszone prace budowlane nie jest działką drogową i nie leży naturalnie w obrębie pasa drogowego, a jedynie bezpośrednio sąsiaduje z drogami publicznymi pozostającymi w zarządzie m.st. Warszawy. Wyraził zatem przekonanie, że Prezydentowi m.st. Warszawy nie przysługiwał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p,a, bowiem przedmiotem sprawy była kontrola nadzwyczajna decyzji dotyczącej działki prywatnej, sąsiadującej jedynie z pasem drogowym. W ocenie pełnomocnika okoliczności tej nie zmienia fakt, że w świetle obowiązującego planu miejscowego działka znajduje się w strefie oznaczonej jako "ciągi komunikacyjne ulic głównych".

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że norma kompetencyjna z art. 30 ust. 5 ustawy w sposób zasadniczy wpływa na kształt postępowania odwoławczego w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, który to sprzeciw strona następnie zaskarży. W takiej bowiem sytuacji organ drugiej instancji nie prowadzi sprawy administracyjnej od nowa, lecz bada zasadność zgłoszonego sprzeciwu. W realiach rozpoznawanej sprawy wniesienie sprzeciwu było co najmniej przedwczesne, a tym samym bezzasadne. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie Spółki w trybie art. 30 ust. 5c ustawy do uzupełnienia zgłoszenia, czego organ nie uczynił. Na etapie prowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki nie miał już kompetencji, aby wezwać stronę do uzupełnienia zgłoszenia, bowiem kompetencja przysługiwała wyłącznie w okresie 21 dni od momentu dokonania zgłoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a.). Związanie tego Sądu podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone.

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i pomijają niektóre przepisy mające znaczenie dla sprawy. Nie obejmują, poza tzw. wynikowym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności określających reguły przeprowadzania kontroli sądowej. Już choćby z tego powodu pełnomocnik w rozwinięciu większości zarzutów nieskutecznie kwestionuje prawidłowość tej kontroli. Poza podstawami kasacyjnymi znalazły się także kluczowe w sprawie inne przepisy, przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wszak Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu odwoławczego jako rażąco naruszającej prawo. Ponadto zabrakło w podstawach kasacyjnych przepisów procedury administracyjnej dotyczących rodzaju decyzji organu odwoławczego w postępowaniu zgłoszeniowym z katalogu takich decyzji wymienionych w art. 138 K.p.a., pełnomocnik w tym zakresie ograniczył się do zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy. Znacznie zawęża to granice skargi kasacyjnej i możliwość odniesienia się do wszystkich wyłaniających się na tle rozpoznawanej sprawy zagadnień.

Zarzut procesowy rozpoznawanej skargi kasacyjnej został postawiony przy przyjęciu założenia, że Prezydent m.st. Warszawy nie był stroną postępowania zwykłego, nie posiada bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., zatem nie był uprawniony do złożenia wniosku (art. 61 § 1 K.p.a.) o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zakończonego ostateczną decyzją decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu i umorzeniu postępowania przed tym organem.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie należy stwierdzić, że zgłoszenie robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż zgłoszenie nie jest wnioskiem zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z przepisami procedury administracyjnej wymaga zawsze załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Do wykonywania robót budowlanych inwestor może przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Organ ten może przy tym z urzędu, jeszcze przed upływem tego terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie zawsze więc postępowanie zapoczątkowane zgłoszeniem kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania. Stroną jest bowiem jedynie inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1843/18, LEX nr 2536445). Tych samych reguł nie można już odnosić do dalszej fazy postępowania zgłoszeniowego po wydaniu przez organ decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Stanowi to początek nowej fazy postępowania, w postępowaniu przed organem odwoławczym w następstwie wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie stosuje się bowiem przepisy procedury administracyjnej w pełnym zakresie, w tym także w odniesieniu do stron postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 173/11, LEX nr 1081754). Na tym etapie postępowania stroną, oprócz inwestora, mogą być również inne osoby, które wykażą istnienie własnego, indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., co tym samym umożliwi im uczestnictwo w tej fazie postępowania.

W orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowane, że co do zasady stroną postępowania nieważnościowego zmierzającego do wzruszenia decyzji dotychczasowej jest osoba, która miała taki status w postępowaniu zwykłym. Jednakże nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania w trybie nadzwyczajnym, a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także osoba, która z różnych powodów nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16, LEX nr 2443026, 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, LEX nr 2706018, 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 372/18, LEX nr 2799002).

Nie można zatem podzielić stanowczego poglądu pełnomocnika skarżącej, że skoro stroną postępowania w związku ze zgłoszeniem budowy nośnika reklamowego był tylko inwestor, to żadna inna osoba nie mogła uzyskać statusu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji uchylającej sprzeciw i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Przeciwnie, wykazanie, że wynik tego postępowania dotyka interesu prawnego lub obowiązku tej osoby upoważnia ją do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. i udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Dzielnicy [...], działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy we wniosku z dnia 22 maja 2017 r. wniósł o wszczęcie postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. występując nie jako organ administracji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. złożył sprzeciw od zgłoszenia budowy, lecz jako zarządca drogi, przy której usytuowana jest działka, na której zaplanowano budowę nośnika reklamowego. We wniosku powołał się na ustalenia obowiązującego planu miejscowego, kształtującego na tym terenie, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania przez inwestora władztwa nad działką położoną w pasie drogowym ulicy [...] i wywodził konieczność prezentowania stanowiska w ramach procesowych. Istniały zatem podstawy do uznania, że podmiot ten wykazał dostatecznie legitymację do złożenia wniosku, co oznacza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając postępowanie z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji nie naruszył art. 157 § 2 K.p.a. (pominiętego pośród podstaw kasacyjnych, w jego miejsce powołano zaś art. 61 § 1 K.p.a.) w związku z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym co już rozważono nie ma żadnego znaczenia dla ocenu legitymacji procesowej tego podmiotu, że w postępowaniu zwykłym na etapie odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie brał udziału jako strona tego postępowania. Ubocznie jedynie przyjdzie zauważyć, że nawet w sytuacji nieuznania przymiotu strony tego podmiotu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego władny był wszcząć z urzędu przedmiotowe postępowanie traktując wystąpienie z dnia 22 maja 2017 r. jako sygnalizację. Przepisy prawa nie wymagają do wszczęcie takiego postępowania wniosku strony.

Za całkowicie bezzasadny należy uznać drugi zarzut odniesiony do art. 30 ust. 5 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu przez “nieuwzględnienie normy" wypływającej z jego treści, skoro nie przyjął odmiennie niż wynika z tego przepisu, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, że właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może wnieść sprzeciw w drodze decyzji i wreszcie, że inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z rozwinięcia tego zarzutu wynika, że pełnomocnik Spółki naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy upatruje w poglądzie Sądu odnoszącym sie do zakresu postępowania przed organem odwoławczym, twierdzi mianowicie, że organ ten wobec upływu przewidzianego terminu utracił możliwość prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Stanowiska takiego nie można jednak podzielić. Sąd słusznie zauważył, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy, ma bowiem taki charakter, jeśli został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym nie może być już przywrócony. Jednakże żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący sie do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. Wyniki tego postępowania w następstwie poczynionych ustaleń wpływają jedynie na rodzaj decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy uwzględniając normatywną treść art. 30 ust. 5 ustawy.

Organ odwoławczy władny jest więc utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., upływ terminu nie stoi na przeszkodzie wydaniu takiej decyzji. Może także umorzyć postępowanie odwoławcze, jeśli np odwołanie wniosła osoba niemająca przymiotu strony (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). O ile upłynął już wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy termin 21 dni od zgłoszenia, organ odwoławczy traci kompetencje do wydania decyzji reformatoryjnej o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i orzeczeniu w tym zakresie o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może również wydać kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) z tej prostej przyczyny, że decyzja o sprzeciwie nie może być podjęta powtórnie po upływie tego terminu. W takich przypadkach organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ponownie należy podkreślić, że rodzaj decyzji uzależniony jest od wyników postępowania, w tym przed organem odwoławczym.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że także ostatni z podniesionych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgłosił żadnych merytorycznych zarzutów do wyniku kontroli sądowej akceptującej stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja w stosunku do której prowadzono postępowanie nadzwyczajne dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a, oddalił więc skargę kasacyjną. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.