Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 413/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1 i 6, art. 98 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. spółka [...] S.A. wystąpiła do RDOŚ z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na wykonywaniu prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki Wisły oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki Wisły na własnej działce na lewym brzegu. Wniosek ten uzupełniono 12 maja 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły oraz Kampinoska Dolina Wisły, sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na ww. obszary Natura 2000 określając szczegółowy zakres raportu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) uchylił postanowienia RDOŚ w części dotyczącej zakresu raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określił zakres raportu.

W dniu 29 grudnia 2011 r. spółka [...] S.A. złożyła raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Pismem z 20 stycznia 2012 r. RDOŚ wezwał spółkę do uzupełnienia raportu o wskazane w piśmie informacje, zawiadamiając, że brak uzupełnienia raportu skutkować będzie pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania. Skarżąca przedłożyła żądane wyjaśnienia i uzupełnienie raportu w zakreślonym przez organ terminie.

Pismem z 6 czerwca 2012 r. organ zawiadomił strony, że z uwagi na przewidywane "spotkanie z przedstawicielami GDOŚ", w związku z omówieniem kwestii związanych z uzgodnieniem warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wyznacza termin zakończenia sprawy na dzień 31 lipca 2012 r.

Kolejnym pismem z 30 lipca 2012 r. organ wskazał, że rozpoznanie sprawy nastąpi do 30 września 2012 r. zaznaczając, że jednym z powodów niedotrzymania ustawowego terminu rozpoznania sprawy (45 dni od daty otrzymania raportu) jest "przewidywane kolejne spotkanie z przedstawicielami GDOŚ" w ww. materii. Równocześnie organ, zważywszy na wyznaczenie terminu na uzupełnienie raportu do 31 lipca 2013 r., wskazał, że rozpoznanie sprawy nastąpi do 31 sierpnia 2013 r.

Powyższy termin na uzupełnienie i złożenie uzupełnionego raportu na wniosek skarżącej spółki przedłużono do 31 sierpnia 2013 r. i w konsekwencji organ wskazał, że zakończy postępowanie do 30 września 2013 r.

Pismem z 30 sierpnia 2013 r. skarżąca wykonała zobowiązanie organu i przedstawiła:

1. raport o oddziaływaniu na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły PLB 140004 oraz Kampinoska Dolina Wisły PHL 140029,

2. zaktualizowany w zakresie stref poboru operat wodnoprawny;

3. "Opinię w sprawie skutków wstrzymania poboru kruszywa z Wisły (km 528-km 503) w rejonie Łomianki - Buchnik";

4. pismo RZGW z 22 stycznia 2013 r. wskazujące na konieczność udrażniania całego koryta Wisły w granicach określonych w opinii Politechniki Warszawskiej strefami S-1, S-2 i S- 3;

5. wyjaśnienie nt. stref poboru wskazanych w ww. "opinii w sprawie skutków wstrzymania poboru kruszywa z Wisły..." i wyznaczonych przez RZGW w piśmie [...] z [...]sierpnia 2013 r.;

6. opinię ornitologiczną wyspy na Wiśle w m. Łomianki i Jabłonna.

Następnie ww. operat uzupełniono o załącznik części graficznej.

Pismem z 11 października 2013 r. RDOŚ ponownie przedłużył termin rozpoznania sprawy wskazując jako przyczynę "postanowienie GDOŚ znak: [...] z [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia prawidłowości trybu w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie".

Pismem z 19 grudnia 2013 r. RDOŚ ponownie wezwał spółkę do uzupełnienia raportu o wskazany zakres. Skarżąca dnia 13 stycznia 2014 r. przedłożyła uzupełniony i skorygowany raport. Termin na wydanie postanowienia upłynął 28 lutego 2014 r. Pomimo to organ nie wydał postanowienia, jak też nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki i o nowym terminie rozpoznania sprawy zgodnie z art. 36 K.p.a.

Skarżąca 6 marca 2014 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie nie zostało do dnia wniesienia skargi rozpoznane.

Pismem z 15 kwietnia 2014 r. [...] S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność RDOŚ żądając zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca postanowienia kończącego w I instancji postępowanie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Stwierdzono, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 107/14, wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 P.p.s.a.: 1. zobowiązał RDOŚ do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 30 marca 2011 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność RDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył RDOŚ grzywnę w wysokości 2000 zł; 4. zasądził od RDOŚ na rzecz Spółki kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 K.p.a., bądź w innych ustawach, w tym jak w niniejszej sprawie przewidzianym w art. 98 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w uzasadnieniu wyroku ustawy ooś) i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do Sądu – 15.04.2014 r.), jak i na dzień rozpoznania sprawy przed Sądem (14.09.2016 roku, wniosek skarżącej spółki wniesiony do organu 30 marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie został załatwiony w ustawowym terminie - godnie z art. 98 ust. 7 ooś. RDOŚ winien wydać postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności.

WSA stwierdził, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wskazał, że dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

Zdaniem WSA złożona skarga Spółki okazałą się w pełni zasadna. W prowadzonym postępowaniu organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że nie prowadził na bieżąco sprawy. WSA wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 7 ustawy ooś RDOŚ winien wydać postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu tj. do dnia 13 lutego 2012 r., a z uwagi n na fakt, że skarżąca przedłożyła na żądanie organu uzupełniony i skorygowany raport w dniu 13 stycznia 2014 r., termin na wydanie postanowienia upłynął 28 lutego 2014 r., czego organ nie uczynił do dnia rozpoznania sprawy przed sądem.

Podkreślono, że tryb postępowania, jak też konieczność sporządzenia raportu oraz jego zakres wynikały już z uprzednio wydanego postanowienia RDOŚ z [...] maja 2011 r. oraz postanowienia GDOŚ z [...] października 2011 r., i skarżąca Spółka taki raport przygotowała i przedłożyła organowi. Organ natomiast, posiadając kompletną dokumentację do rozpoznania przedmiotowego wniosku, przedłużał postępowanie pomimo, że zakres uzupełnienia raportu żądany przez RDOŚ wykraczał poza zakres nałożony postanowieniem GDOŚ. Sąd wskazał, że niezależnie od powyższego, z wszelkich dodatkowych obowiązków nałożonych przez organ I instancji skarżąca spółka w pełni terminowo się wywiązywała. Pomimo braku jakichkolwiek przeszkód natury formalnej RDOŚ nie wydał postanowienia i nie zakończył przedmiotowego postępowania.

Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd I instancji uznał, że zaistniała bezczynność RDOŚ miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczono, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany przez ponad 5 lat od daty jego wpływu, w sytuacji, kiedy przepis jednoznacznie stanowi, iż rozstrzygnięcie winno zapaść w terminie 45 dni. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, pomimo wyznaczania kolejnych terminów zakończenia postępowania tj. na dzień 31 lipca 2012 r.; 30 września 2012 r., 31 sierpnia 2013 r., żądając również uzupełnienia raportu, kolejnym pismem z 11 października 2013 r. ponownie organ przedłożył termin rozpoznania sprawy, wskazując jako przyczynę "postanowienie GDOŚ znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz wynikającą z jego treści konieczność wyjaśnienia prawidłowości trybu w jakim powinno być prowadzone niniejsze postępowanie". WSA wskazał przy tym, iż postanowienie mające usprawiedliwiać bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku Spółki nie dotyczyło niniejszego postępowania, a Spółka nie była stroną tego postanowienia. Skarżąca ostatecznie przedłożyła uzupełniony i skorygowany raport w dniu 13 stycznia 2014 r., a zatem termin na wydanie wnioskowanego postanowienia upłynął 28 lutego 2014 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może orzekać o obowiązku wydania aktu w określonym terminie i w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że termin jednego miesiąca jest całkowicie zasadny.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność RDOŚ miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono, że przedmiotowy wniosek pozostaje bez rozpoznania przez ponad 5 lat, a organ poza wyżej powołanymi pismami o wyznaczeniu kolejnego terminu rozpoznania wniosku, nie podjął żadnych merytorycznych działań. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to w opisanym powyżej stanie rzeczy należało wymierzyć organowi grzywnę w określonej wyrokiem wysokości. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wywiódł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie. RDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 oraz orzeczenie, że bezczynność RDOŚ nie miała charakteru rażącego i odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. RDOŚ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że RDOŚ pozostawał w bezczynności,

- art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 36 § K.p.a. przez błędną ich wykładnię i w efekcie wadliwe zastosowanie w kontekście pojęcia "rażącego naruszenia prawa",

- art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niczym nieuzasadnione nałożenie grzywny na RDOŚ,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie okoliczność, że wniosek [...] S.A. z dnia 30 marca 2011 r. został rozpoznany postanowieniem RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...]

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną najistotniejsza na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, że wniosek [...] S.A. z 30 marca 2011 r. został rozpoznany postanowieniem RDOŚ z [...] maja 2011 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [....] GDOŚ uchylił ww. postanowienia RDOŚ tylko w części dotyczącej zakresu raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określił zakres raportu, natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Oznacza to, że zawarte w pkt. 1 skarżonego wyroku zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Spółki z 30 marca 2011 r. jest niewykonalne. Co więcej, wykonanie tego zobowiązania skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia obarczonego kwalifikowaną wadą, warunkującą stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Niezależnie od powyższego RDOŚ stwierdził, że trudno uznać istnienie bezczynności, a tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przy jednoczesnym stosowaniu przez organ środka prawnego - w formie pism wysyłanych do strony w trybie art. 36 K.p.a.

Błędnie też zdaniem RDOŚ Sąd I instancji uznał, że organ informując za każdym razem terminowo stronę w trybie art. 36 K.p.a. o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy, naruszył zasadę praworządności, (art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) - poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 K.p.a.. RDOŚ powołał art. 36 K.p.a. i wskazał, że ów przepis nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Jeżeli więc, organ informuje terminowo stronę dlaczego nie została rozpatrzona sprawa i wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy - to trudno uznać, że dopuszcza się "bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa".

W ocenie RDOŚ, zgodnie z art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. WSA powinien był wskazać, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku istnienia bezczynności organu, przy jednoczesnym braku podejmowania przez organ czynności informujących stronę, dlaczego nie została rozpatrzona sprawa oraz wyznaczających nowy termin rozpatrzenia sprawy - co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ zaznaczył, że WSA w skarżonym wyroku w ogóle nie umotywował nałożenia na organ bardzo wysokiej grzywny, co uznać należało za szczególnie krzywdzące, gdyż spółka [...] S.A. nie wnosiła o nałożenie grzywny.

W piśmie procesowym z 14 września 2016 r. RDOŚ poinformował o zakończeniu przez organ postępowania będącego przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 107/14 i przedłożył odpis postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], którym organ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Wydanie rozstrzygnięcia dowodzi zasadności skargi kasacyjnej RDOŚ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one w części uzasadnione.

W szczególności uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija okoliczność, że wniosek [...] S.A. z dnia 30 marca 2011 r. został rozpoznany postanowieniem RDOŚ z dnia [...] maja 2011 r. znak: [....] oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie uznania, że RDOŚ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku spółki [...] S.A. z dnia 30 marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie zmierzające do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 ma charakter dwuetapowy.

W pierwszym etapie, unormowanym w art. art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (dalej u.u.i.ś.), udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. W myśl ust. 3 tego samego artykułu w postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska między innymi określa zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz nakłada obowiązek przedłożenia go, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych.

Postanowienie powyższe zgodnie z art. 97 ust. 6 u.u.i.ś. organ wydaje w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, przy czym przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Skutki nieprzedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 normuje art. 97 ust. 11 u.u.i.ś. wskazujący, iż w takiej sytuacji, żądanie wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, uważa się za wycofane.

Drugi etap postępowania zmierzającego do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 uruchamiany jest z momentem przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Postępowanie to uregulowane jest w art. 98 u.u.i.ś. stanowiącym w ust. 1, że po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, zaś w ust. 7, iż postanowienie, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Powyższe oznacza, iż to przedłożenie przez stronę raportu inicjuje postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.u.i.ś. Co za tym idzie mimo braku w u.u.i.ś. regulacji analogicznej do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, to właśnie przedłożenie raportu traktowane być musi jako sui generis wniosek o wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

W realiach niniejszej sprawy kluczową jest niesporna okoliczności, iż spółka [...] S.A. wystąpiła do RDOŚ z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na wykonywaniu prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki Wisły oraz na czasowe składanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki Wisły w dniu 30 marca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ po rozpoznaniu tegoż wniosku nałożył zaś na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły oraz Kampinoska Dolina Wisły, sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na ww. obszary Natura 2000 określając szczegółowy zakres raportu. Orzeczenie to zostało następnie w części zmienione postanowieniem GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., którym organ ten uchylił postanowienie RDOŚ w części dotyczącej zakresu raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określił zakres raportu.

Powyższe oznacza, iż wniosek spółki [...] S.A. z dnia 30 marca 2011 r. został przez organy ochrony środowiska rozpoznany ostatecznym w administracyjnym toku instancji orzeczeniem GDOŚ z dnia [...] października 2011 r., zaś obowiązek rozstrzygnięcia przez RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 zaktualizował się dopiero w dniu otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co jak wynika z akt nastąpiło w dniu 29 grudnia 2011 r., kiedy to spółka [...] S.A. złożyła raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Specyfika postępowania wyrażająca się w tym, iż prowadzone jest ono w dwóch odrębnych etapach uregulowanych w art. 97 i 98 u.u.i.ś., których zainicjowanie zależne jest jedynie od woli strony a nie organów, nie została natomiast uwzględniona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, gdzie Sąd wskazał wprawdzie na terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 98 ust. 7 u.u.i.ś. i odniósł je do daty przedłożenia przez skarżącą raportu, następnie na żądanie organu uzupełnionego i skorygowanego, lecz jednocześnie w kolejnym akapicie uzasadnienia wskazał, iż wniosek skarżącej nie został rozpoznany przez ponad pięć lat od daty jego wpływu, co w sytuacji gdy orzekał w dniu 14 września 2016 r. wyraźnie wskazuje, iż za nierozpoznany uznał wniosek z dnia 30 marca 2011 r., a nie wniosek wynikający z przedłożenia w dniu 29 grudnia 2011 r. przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Powyższe nieścisłe i nieprecyzyjne ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji doprowadziły ten Sąd do wadliwej konstatacji, iż na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak i na dzień rozpoznania sprawy przed tym Sądem w dniu 14 września 2016 r., wniosek skarżącej spółki wniesiony do organu w dniu 30 marca 2011 r. o wydanie postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie został załatwiony w ustawowym terminie określonym w art. 98 ust. 7 u.u.i.ś., podczas gdy przepisem ustalającym termin dla wydania postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 był art. 97 ust. 6 tej samej ustawy.

Kolejnym następstwem stwierdzonych uchybień było nałożenie przez Sąd I instancji w pkt I wyroku na organ obowiązku rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 30 marca 2011 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy pomimo, że wniosek ten został już rozpoznany postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [....] października 2011 r., zaś przedmiotem skargi była bezczynność RDOŚ w wydaniu postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, a nie bezczynność tegoż organu w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Już tylko powyższe uchybienia procesowe samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku, albowiem niewątpliwie mogły mieć one wpływ istotny na treść rozstrzygnięcia zarówno co do treści nakładanego na organ na podstawie art. 149 § pkt 1 obowiązku, jak i oceny czy bezczynność, względnie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionej podstawie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Niezasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. polegającego na wadliwym uznaniu, że RDOŚ pozostawał w bezczynności pomimo stosowania przez organ środka prawnego w formie pism wysyłanych do strony w trybie art. 36 K.p.a.

Zauważyć bowiem należy, iż obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedynie wyjątkowo organ może przedłużyć termin rozpoznania sprawy, dopełniając przy tym wymogów przewidzianych w art. 36 § 1 K.p.a. Jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie i z tego uprawnienia organ może skorzystać tylko w uzasadnionych przypadkach. Nie można jednak utożsamiać przyznanego na rzecz organu przez ustawodawcę uprawnienia do przedłużenia terminu i wiążącego się z nim obowiązku dopełnienia przez organ wymogów formalnych zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, z generalnym uprawnieniem organu do niezałatwiania spraw w terminach ustawowych. Tylko uzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy ekskulpuje zatem organ od zarzutu bezczynności, o ile zachował w tym zakresie wymagane wymogi formalne.

Sąd był zatem uprawniony do dokonania oceny wielokrotnego przedłużania przez organ postępowania zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, jak i dokonania oceny czy organ dochował tak przedłużanego terminu.

Wobec stwierdzonych uchybień dotyczących poczynionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń co do okresu bezczynności przypisanego organowi i przedmiotu tej bezczynności za przedwczesne uznać natomiast należało odnoszenie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które kwestionowały przyjęcie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i wymiar tejże grzywny, albowiem czynienie tego rodzaju rozważań jest możliwe dopiero w przypadku niewadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w niniejszej sprawie orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., bowiem istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona właśnie odnośnie długotrwałości okresu ewentualnej bezczynności organu i co za tym idzie stopnia naruszenia prawa z tą bezczynnością związanego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie zweryfikowanie czy i w jakim zakresie RDOŚ pozostawał w bezczynności co do wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.u.i.ś., które to postępowanie zainicjowane zostało złożeniem przez spółkę [...]S.A. raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.

,