Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2135/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. znak[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1984 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2,127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanego dalej K.p.a. utrzymał w mocy własną w/w decyzję z dnia [...] listopada 2011r.

W/w decyzja zapadła w następujących okolicnościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca [...] [...] Sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...], z obrębu [...] [...] w [...] zwróciła się z wnioskiem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].01.1984 r., mocą której Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków, pod nr [...], układ urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...] w [...].

Zdaniem pełnomocników Spółki zaskarżona decyzja obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 2, obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, decyzję o wpisaniu dobra kultury do rejestru doręczano właścicielowi, użytkowników lub posiadaczowi dobra wpisanego do rejestru, a zatem "postępowanie w przedmiocie wpisu dobra kultury, powinno było toczyć się z udziałem stron, a co więcej, z udziałem wszystkich stron, i to z ich czynnym udziałem, a zatem z pewnością toczyć się powinno z czynnym udziałem wszystkich właścicieli, użytkowników lub posiadaczy dobra kultury". Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...].01.1984 r. przeprowadzone zostało zaś bez Jakiegokolwiek udziału jakiejkolwiek jego strony", gdyż żaden z właścicieli, użytkowników lub posiadaczy nieruchomości położonych na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...] "nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji i żadnemu z nich decyzja ta nie została doręczona". Według pełnomocników Wnioskodawcy "Prowadzenie postępowania bez udziału jakichkolwiek stron tego postępowania stanowi zaś rażące naruszenie prawa". We wniosku wskazano ponadto, że decyzja została skierowana do Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] - [...], Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] - [...], Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miasta [...], Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] oraz Ośrodka Dokumentacji Zabytków. "Jednakże, (...), stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania do rejestru dobra kultury powinni być wszyscy właściciele, użytkownicy lub posiadacze owego dobra kultury.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji, wskazał w uzasadnieniu, ze zgodnie z art. 14 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3, obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, w miastach liczących powyżej 300 tysięcy mieszkańców mogły być tworzone dzielnice miast, które stanowiły jednostki podziału terytorialnego stopnia podstawowego. Zgodnie zaś z art. 20 ww. ustawy terenowymi organami władzy państwowej i samorządu terytorialnego, w miastach podzielonych na dzielnice były dzielnicowe rady narodowe. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] , l.dz. [...], na terenie układu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...], położonej w granicach administracyjnych, istniejących do 1990 r., dzielnic [...] i [...], znajdowały się nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa. Ponieważ na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów, a naczelnik dzielnicy, stosownie do art. 124 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, był terenowym organem administracji państwowej, organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej działającym w ramach jej właściwości terytorialnej, do którego należało prowadzenie działalności wykonawczo - zarządzającej, organizatorskiej i administracyjnej służącej realizacji zadań rad narodowych, zgodnie z ustawami i uchwałami rad narodowych, to Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] kierując zaskarżoną decyzję do naczelników dzielnic [...] - [...] i [...] - [...], w istocie skierował ją do strony postępowania, którą niewątpliwie był Skarb Państwa.

Okoliczność, że Skarb Państwa nie został literalnie wskazany w rozdzielniku jako strona postępowania nie powoduje, w świetle powyższych rozważań, że badana decyzja, z punktu widzenia praworządności, rażąco narusza prawo. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego brak jest również podstaw do uznania, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1984 r., l.dz. [...], wpisująca do rejestru zabytków układ urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...], została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Wprawdzie organ w rozdzielniku umieścił Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miasta [...] oraz Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...], to nie ulega wątpliwości, że doręczenie przedmiotowej decyzji ww. podmiotom miało, ze względu na wykonywane przez nie zadania, odpowiednio z zakresu ochrony zabytków, zagospodarowania przestrzennego oraz administracji architektoniczno - budowlanej, charakter wyłącznie informacyjny.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że podniesiona we wniosku [...] [...] Sp. z o.o. okoliczność nieuczestniczenia przez wszystkie strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1984 r., stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa,

Odnosząc się do zarzutu błędnego rozumienia przez organ nadzoru terminu "rażącego naruszenia prawa" organ wskazał, że w odniesieniu do prawa procesowego, z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące". Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40).

W skardze skierowanej do Sądu pełnomocnik Strony skarżące zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów proceduralnych, do jakiego doszło w toku wydawania Decyzji [...] nie stanowi "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy o tym, czy dane naruszenie prawa jest "rażące", nie może decydować sam charakter przepisu, a tylko skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą wydanie decyzji obarczonej taką postacią wadliwości

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej wydaniem Decyzji [...] organ prowadzący to postępowanie dopuścił się jedynie naruszeń przepisów proceduralnych, co nie może skutkować stwierdzeniem nieważności Decyzji [...], a co najwyżej może prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; podczas gdy w sprawie tej doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów, z których wynika kwalifikacja danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje i wywołuje skutki prawne decyzja, której stronę określono przez wskazanie organu administracji publicznej;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna istnieje w przypadku doręczenia tej decyzji tylko innym organom administracji państwowej, podczas gdy decyzja wydana w takich okolicznościach powinna zostać uznana za decyzję nieistniejącą, a to powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna istnieje i jest wiążąca dla wszystkich stron postępowania w przypadku doręczenia tej decyzji jednej z kilkuset lub kilku tysięcy stron postępowania, podczas gdy decyzja wydana w takich okolicznościach powinna zostać uznana za decyzję nieistniejącą, a to powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (a tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych wart. 8 i 11 k.p.a.) poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia Ponownej Decyzji MKiDN w sposób odpowiadający wymogom prawa, w szczególności zaś poprzez nieodniesienie się przez MKiDN do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Decyzją MKiDN; podczas gdy w uzasadnieniu Ponownej Decyzji MKiDN powinna znaleźć się analiza i odniesienie do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzj i iwniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu nie doszło do naruszenia prawa.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skarżąca upatruje wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa w rażącym naruszeniu przepisu art. 28, 29 i 30 § 3 kpa poprzez to, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1984 roku, została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, że organ rowadził postępowanie bez udziału jakichkolwiek stron tego postępowania.

Zdaniem Sądu, postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone właściwie. Minister Kultury wziął pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia badając samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, jak również dokonał ustaleń i analizy pod kątem, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w dniu wydania kwestionowanej przez decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1984 roku obowiązywały przepisy ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10 poz. 48). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organem sprawującym ochronę dóbr kultury byli wojewódzcy konserwatorzy zabytków prezydiów wojewódzkich rad narodowych, działający w ramach organizacyjnych ustalonych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisywane były do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika.

Nie można zgodzić się z zarzutem, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1984 roku została skierowana do jednostki organizacyjnej nie posiadającej przymiotu strony.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazał w uzasadnieniu, ze zgodnie z art. 14 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3, obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, w miastach liczących powyżej 300 tysięcy mieszkańców mogły być tworzone dzielnice miast, które stanowiły jednostki podziału terytorialnego stopnia podstawowego. Zgodnie zaś z art. 20 ww. ustawy terenowymi organami władzy państwowej i samorządu terytorialnego, w miastach podzielonych na dzielnice były dzielnicowe rady narodowe. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], na terenie układu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...], położonej w granicach administracyjnych, istniejących do 1990 r., dzielnic [...] i [...], znajdowały się nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa. Ponieważ na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów, a naczelnik dzielnicy, stosownie do art. 124 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, był terenowym organem administracji państwowej, organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej działającym w ramach jej właściwości terytorialnej, do którego należało prowadzenie działalności wykonawczo - zarządzającej, organizatorskiej i administracyjnej służącej realizacji zadań rad narodowych, zgodnie z ustawami i uchwałami rad narodowych, to Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] kierując zaskarżoną decyzję do naczelników dzielnic [...] - [...]i [...] - [...], w istocie skierował ją do strony postępowania, którą niewątpliwie był Skarb Państwa.

Okoliczność, że Skarb Państwa nie został literalnie wskazany w rozdzielniku jako strona postępowania nie powoduje, w świetle powyższych rozważań, że badana decyzja, z punktu widzenia praworządności, rażąco narusza prawo. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego brak jest również podstaw do uznania, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1984 r., l.dz. [...], wpisująca do rejestru zabytków układ urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...], została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Wprawdzie organ w rozdzielniku umieścił Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miasta [...] oraz Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...], to nie ulega wątpliwości, że doręczenie przedmiotowej decyzji ww. podmiotom miało, ze względu na wykonywane przez nie zadania, odpowiednio z zakresu ochrony zabytków, zagospodarowania przestrzennego oraz administracji architektoniczno - budowlanej, charakter wyłącznie informacyjny.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że podniesiona we wniosku [...] [...] Sp. z o.o. okoliczność nieuczestniczenia przez wszystkie strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1984 r., stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa,

Odnosząc się do zarzutu strony błędnego rozumienia przez organ nadzoru terminu "rażącego naruszenia prawa" Sąd podziela pogląd organu, że w odniesieniu do prawa procesowego, z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące".

Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony \v postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40).

Na zakończenie podkreślić należy, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 25.06.2011 r., sygn. akt IIOSK 843/05)

W świetle powyższego należy uznać słuszność stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażonego w zaskarżo--nej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r.. i skargę należało oddalić stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1270),