Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1365/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. R., A. R., J. R., J. C., M. R., na decyzję Wojewody K. - P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Starosta W. (zwany dalej "Starostą"), działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C. za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, położoną w obrębie B. , powiat włocławski, oznaczoną numerem 226, o powierzchni 1.96 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący wystąpili na podstawie art. 128 ust. 1 art. 10 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa, podstawie zarządzenia Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr [...], nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], o powierzchni 1,96 ha, na będącej w tym dniu własnością J. i B. małżonków R. .

Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy wniosek sprowadza się do żądania i zawarcia w nim ocennej interpretacji zaistniałego faktu wywłaszczenia, gdyż co prawda w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasad postępowania cywilnego w postępowaniu dowodowym np.: art. 6 k.c. i art. 3 i 232 k.p.c., to jednak jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu do wyroku z dnia [...].11.2016 r., sygn. akt. II GSK 3721/16 na stronie spoczywa "powinność przedstawienia i wykazania okoliczności mających przemawiać za słusznością jej wniosku". Tymczasem w ocenie Starosty strony tego postępowania nie wskazały oraz nie przedstawiły organowi np.: pism z którymi występowały do ówczesnych władz o wypłatę odszkodowania, bądź dokumentów (pism, decyzji), z których wynikałaby odmowa wypłaty im odszkodowania. Z zeznań świadków wynika, że trudno sobie wyobrazić, aby osoby wywłaszczone nie otrzymały w momencie wydania zarządzenia nr [...] Naczelnika M. i Gminy stosownego odszkodowania. Nie zgłoszono w ówczesnym czasie żadnych skarg i żądań. Zdaniem organu I instancji rodzi się pytanie, dlaczego uprawnione strony, pomijając okres PRL, nie zgłosiły swoich żądań zaraz po [...] stycznia 1990 r.

Badając zasadność przedmiotowego wniosku organ I instancji wskazał, że dołożył wszelkich starań, aby uzyskać dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowej sprawy, jednak zapewne wskutek znacznego upływu czasu, nie udało się ich uzyskać - o czym świadczą akta sprawy.

Ustawa z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 5, poz. 30 z późn. zm.) obowiązująca od [...] maja 1961 r. do dnia [...] lipca 1985 r. przewidywała odszkodowanie za wywłaszczone grunty, które ustalano na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Starosty nie było żadnych przeszkód natury faktyczno-prawnej, żeby odszkodowanie wypłacić na podstawie pkt 4 zarządzenia nr [...] Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., bez potrzeby wydania dodatkowo decyzji odszkodowawczej, ponieważ kwestia wypłaty odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo-księgową.

W ocenie organu I instancji nie można się zgodzić z twierdzeniem, że sprawa odszkodowania nie została ostatecznie załatwiona ww. zarządzeniem, a więc nadal się toczy o czym miałby świadczyć art. 233 u.g.n.. Organ podkreślił, że jak wskazuje stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I CKN 1000/97 - OSNC 1999, nr 1, poz. 6), akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego (m.in. decyzje o wywłaszczeniu) są sprawami cywilnymi. Zakładając cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia, należy odwołać się do instytucji przedawnienia (art. 118 k.c.) - 10 letni okres. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów wykluczających przedawnienie roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, a więc nie zawiera regulacji mających charakter wyjątku od zasady z art. 117 § 1 k.c., stąd w ocenie Starosty można wnioskować, że ustawodawca nie zamierzał wyłączyć skutków upływu czasu związanych z przedawnieniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami chociaż stosunkowo szeroko normuje zasady i tryb przyznawania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, nie zawiera jakichkolwiek wskazań w przedmiocie przedawnienia roszczeń wynikających z odpowiedzialności władzy publicznej. Przyjmując ich cywilnoprawny charakter, nie sposób zatem nie odwołać się do zasad ogólnych, co zdaniem organu administracji nakazuje przyjąć stanowisko o przedawnieniu roszczeń według zasad ogólnych prawa cywilnego, a przyjęcie takiej reguły jest rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia podmiotu wywłaszczanego i beneficjenta prawa do nieruchomości. Zakłada prawo wywłaszczonego do domagania się zrekompensowania szkody w stosunkowo długim, bo dziesięcioletnim terminie przedawnienia.

Analizując natomiast to zagadnienie od strony beneficjenta prawa uzyskanego w wyniku wywłaszczenia, Starosta stwierdził, że celem instytucji przedawnienia jest ustabilizowanie stosunków prawnych i gwarantowanie ich pewności, gdyż możliwość realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłaby do sytuacji trudno akceptowalnej i nieuzasadnionej niepewności. Argument pewności obrotu prawnego należy zatem uznać za aktualny, również w przypadku analizowanego roszczenia. Tym bardziej, że jest on uprawniony w sytuacji, gdy podmioty wywłaszczone nie wykazały przez długi okres zainteresowania uzyskaniem rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, zarzucając:

1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 86 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie lub ewentualnie niewyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności faktu, iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania,

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci niezastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. w sytuacji, kiedy to na ich podstawie organ winien ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomości,

3. nieprawidłowe z zastosowanie przepisów prawa cywilnego w postaci art. 117 - 127 k.c. w sytuacji, kiedy z racji faktu, iż wymagalność niniejszego roszczenia jeszcze nie zaistniała, nie można mówić o przedawnieniu roszczenia.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...].WJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko zauważył, że w ustawie z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wydawało się decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego, pozwalających na wydawanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowanie za grunty przejmowane przez Państwo wypłacane było na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu, dlatego też brak jest rozstrzygnięć organu gminnego w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzez osób uprawnionych.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że skarżący w czasie trwania postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnych dowodów, z których wynikałby fakt braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych jak również pism, z którymi strony zwracały się do ówczesnych władz o wypłatę należnego odszkodowania. Brak jest również dowodów, dokumentów na okoliczność odmowy wypłaty należnego odszkodowania. Natomiast w wyniku przesłuchania świadka w dniu [...] kwietnia 2017 r. przez organ I instancji, pracownika podmiotu wypłacającego odszkodowanie - głównej księgowej, wynika, że odszkodowanie dostali wszyscy właściciele wywłaszczanych w tym samym czasie nieruchomości, wskazując jednocześnie nazwisko takiej osoby. Osoba składająca zeznanie stwierdziła, że najprawdopodobniej poprzednicy prawni stron niniejszego postępowania nie zostali pominięci w wycenie i wypłacie odszkodowania na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika M. i Gminy w K.. Skarżący prawidłowo powiadomieni nie stawili się na rozprawę administracyjną i nie przedstawili żadnych dowodów zaprzeczających zeznaniu świadka, ówczesnego pracownika jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego.

Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić z podnoszonym w odwołaniu stwierdzeniem, że organ I instancji przyjął bierną postawę w gromadzeniu materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dochował staranności w swoim postępowaniu co potwierdzają pisma Starosty. Organ I instancji zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego, K.-P. Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych organów adresatów pism znajduje się dokumentacja księgowo-finansowa dotycząca wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, lecz wszystkie udzielone odpowiedzi w sprawie były negatywne.

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych zainteresowanych stron postępowania, co oznacza również, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza on także stronę postępowania, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych w sprawie. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez strony postępowania, co w ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie było realizowane przez jego strony.

Subiektywne przekonanie stron postępowania o tym, że pierwotni właściciele nieruchomości jak również ich następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, zdaniem Wojewody nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Brak jest również dowodów, które wskazują, że pierwotni właściciele, jak również ich następcy prawni, występowali w okresie wcześniejszym o wypłatę odszkodowania do organów Państwa.

Podnoszenia w odwołaniu nieprzyznania odszkodowania osobom uprawnionym z uwagi na przeniesienie praw własnościowych w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1979 r., (Repertorium A Nr [...] r.) poprzez umowę o dożywocie w okresie wcześniejszym, niż dokument wywłaszczeniowy z [...] marca 1979 r., w ocenie Wojewody nie można uznać za zasadne. Artykuł 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. określa, że za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast dyspozycja art. 19 przedmiotowej ustawy wskazuje następującą procedurę: jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, organ zobowiązany jest ją dopuścić do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany dyspozycją art. 16 ust 1 i 2 ww. ustawy wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia co jednoznacznie wskazuje, że obowiązek udowodnienia swoich uprawnień spoczywa na osobie posiadającej prawo własności.

W skardze do sądu B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt. 3 w związku z artykułem 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. oznaczoną jako dz. nr [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr 3/79 i stanowiącą w momencie przejęcia własność J. i B. R. (K. M. - według zarządzenia),

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego poprzez nierozpatrzenie lub ewentualnie niewyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności faktu, iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, co doprowadziło do przyjęcia, iż brak dowodów na wypłacenie odszkodowania K. M. (lub bezpośrednio byłym właścicielom) nie uwiarygadnia faktu jego nie wypłacenia na rzecz uprawnionych do odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości - J. i B. R. oraz przyjęcia biernej postawy w zakresie gromadzenia dowodów.

Skarżący zwrócili uwagę na tryb wywłaszczenia jaki narzucała ustawa z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. (t.j. Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 z późn. zm.). Ustawa ta regulowała kwestię wywłaszczenia w sposób uproszczony, a w zakresie odszkodowania odsyłała do ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) w pełnym zakresie, co oznaczało, że po wydaniu zarządzenia o przeznaczeniu i przejęciu nieruchomości na cele budownictwa jednorodzinnego z mocy samego tego aktu dokonywało się wywłaszczenie. Nie ulega zatem zdaniem skarżących wątpliwości, iż zarządzenie Naczelnika M. i Gminy w K. nr [...] ujęło osobę, która nie była wówczas właścicielem nieruchomości, a zarządzenie to nie zostało nigdy zmienione wobec czego Naczelnik, prowadzący postępowanie z urzędu - nie zaś na wniosek strony, jak wskazał Wojewoda - miał obowiązek ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, nawet pomimo błędnie skierowanego zarządzenia.

Zdaniem skarżących chybione jest twierdzenie Wojewody jakoby na podstawie art. 19 ustawy z [...] marca 1958 r. J. i B. R. winni byli udowadniać swoje prawo własności, gdyż taka sytuacja zawsze może mieć miejsce, niezależnie od trybu postępowania, jednakże wobec otrzymanej darowizny od K. M. i objęcia go zarządzeniem nr [...], nie kwestionowali oni wywłaszczenia, a domagają się odszkodowania za utracony grunt. Art. 17, czy art. 18 (nie jak wskazano w art. 19) w ówczesnym brzmieniu ustawy wywłaszczeniowej, nie mogły mieć zdaniem skarżących pełnego zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczyły one samej procedury wywłaszczenia, wniosków o jej dokonanie, zawiadomień i obwieszczeń, a te nie miały miejsca w uproszczonym trybie ustawy z 1961 r. Od momentu przejęcia nieruchomości zarządzeniem ustawa wywłaszczeniowa znajdowała zastosowanie poprzez konieczność powołania biegłych ds. szacowania nieruchomości, przeprowadzenia rozprawy w zakresie odszkodowania i wydania decyzji o odszkodowaniu, czyniącej zadość wymogom art. 23 i art. 24 ustawy.

Skarżący - była właścicielka nieruchomości B. R. oraz następcy prawni zmarłego J. R. (czy też on sam), nie otrzymali nigdy decyzji o odszkodowaniu, nie byli stroną żadnego postępowania w tym przedmiocie, a także nie byli zawiadamiani, aby jakiekolwiek postępowanie toczyło się na rzecz ich lub K. M.. Twierdzenie to zdaniem skarżących jest wystarczające do uznania, iż wobec niewydania decyzji o odszkodowaniu na rzecz byłych właścicieli, nie została ona nigdy wydana, a ustalenie odszkodowania następowało z urzędu to tym samym postępowanie administracyjne ws. odszkodowania za nieruchomość jest nadal w toku na zasadzie art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 ugn, w związku z czym powinno zostać zakończone decyzją o odszkodowaniu w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy.

Skarżący podkreślili, że odszkodowanie za nieruchomość miało nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, co jednak nie nastąpiło. W międzyczasie w 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która uchyliła obie te ustawy tj. ustawę z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawę z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (art. 100 pkt 3 i 4), zastępując je funkcjonalnie. Zgodnie z jej przepisem przejściowym art. 96 ust. 1 - sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA 1088/85 (ONSA 1986/1/10) wydanym na tle ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w przypadku, gdy po dacie wejścia w życie tamtej ustawy uchylona zostanie wydana przed tą datą decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - wówczas zastosowanie ma w/w przepis przejściowy art. 96 ust. 1 tej ustawy. Następnie zaś w 1998 r. weszła w życie aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ww.w ustawę z 1985 r. zastępując ją funkcjonalnie. Zgodnie z analogicznym przepisem przejściowym art. 233 u.g.n. - postępowania nie zakończone do chwili wejścia w życie tej ustawy - prowadzi się dalej na podstawie jej przepisów. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skarżący wskazali, iż obie powyższe przesłanki wskazane w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. są tutaj spełnione, gdyż po pierwsze pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, a ponadto przesłanka wskazana w tym przepisie jest spełniona, ponieważ obowiązującym przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania - jest ww. przepis przejściowy (art. 233 u.g.n.). Przepis ten bowiem przewiduje dalsze prowadzenie - na podstawie przepisów u.g.n. -postępowań niezakończonych do chwili wejścia w życie tej ustawy. W tym przypadku postępowanie wszczęte w 1979 r. winno zdaniem strony skarżącej zakończyć się wydaniem nowej decyzji ustalającej odszkodowanie.

Kwestią, która zdaniem skarżących powinna ulec dokładnemu wyjaśnieniu przez organy administracji publicznej jest fakt, czy mimo przeniesienia własności K. M. mógł otrzymać odszkodowanie, pomimo utracenia wówczas przymiotu strony postępowania, jednakże uznać należy, iż zebrane przez Starostę dowody nie mogą stanowić choćby pośrednich dowodów w zakresie potwierdzenia ustalenia lub wypłaty odszkodowania na rzecz K. M. lub skarżących, bowiem dokonane w sprawie czynności nie zmierzały do wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Przesłuchania świadków, zadawane im pytania oraz kierunek postępowania skupił się na ogólnej sferze odszkodowań za nieruchomości objęte zarządzeniem Naczelnika M. i Gminy w K., a żadne z zeznań świadków nie dotyczy konkretnie sprawy i nie dotyka nawet jej istoty, co więcej z zeznań wyłania się obraz, iż ówcześni pracownicy urzędu nie posiadają informacji komu wypłacano odszkodowanie, dlatego w przekonaniu skarżących rację należy przyznać Wojewodzie, że ze względu na upływ długiego czasu od wydania zarządzenia nr [...], prowadzenie postępowania dowodowego jest utrudnione, nie jest jednak niemożliwe. Zazwyczaj brak dokumentów w odpowiednich archiwach oznacza brak ich wytworzenia. Kwerendy potwierdzają ustalenia organów, iż brak jest w materiałach archiwalnych decyzji lub jakiegokolwiek potwierdzenia wypłaty odszkodowania na rzecz ich poprzednika prawnego.

W ocenie skarżących Wojewoda błędnie ocenił, iż brak tych dokumentów nie świadczy o niewypłaceniu odszkodowania, gdyż tak rozumiana koncepcja oceny dowodów prowadziłaby do konieczności udowodnienia okoliczności negatywnych przez stronę postępowania, co przecież nigdy nie nastąpi (negativa non sunt probanda). Jednocześnie wskazano, iż Skarżący w zakresie w jakim mogą przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy, współpracują z organami administracji, lecz z uwagi na stan zdrowia lub pobyt zagranicą, nie mogli stawiać się w wyznaczonych terminach, zaś pełnomocnik stron składał wnioski i wyjaśnienia w imieniu stron, które jednak nie były uwzględniane przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Wojewoda K. - P. było ustalenie i wyplata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z zarządzeniem Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr [...], na mocy którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], o powierzchni 1.96 ha, będąca w tym dniu własnością J. i B. małżonków R. skutkiem czego z mocy prawa - własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia.

Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiły przepisy dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów z przeznaczeniem na tereny budowlane na obszarach wsi, a mianowicie przepisy ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stosownie do postanowień art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Przepisem wykonawczym do ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 maja1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.

Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie konkretnej wsi. W wyniku zmiany organizacji podziału administracyjnego Państwa dokonanej na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym (Dz. U. Nr 16 poz. 91) ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego stało się kompetencją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego tj. w przedmiotowym przypadku naczelnika miasta i gminy (art. 37 ust. 1 ww ustawy oraz art. 49 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych zmieniony na mocy art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975 r.).

Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, wskazując w art. 9 ust. 1, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – nie wskazuje, w jakiej formie owo ustalenie ma nastąpić, w szczególności, czy powinna zostać w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna.

Tym niemniej w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."), starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Problem w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło czy też nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku przejściem na własność Państwa działki nr [...].

W niniejszej sprawie, zarządzeniem Naczelnika M. i Gminy w K. z dnia [...] marca 1979 r., nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], będącej w tym dniu własnością J. i B. małżonków R. skutkiem czego prawo własności tej nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia. Organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, jednak pomimo poszukiwań w jednostkach samorządu terytorialnego, K. - P. Urzędzie Wojewódzkim, Archiwum Państwowym w T. Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczym w K. nie udało się pozyskać akt sprawy.

Sąd podziela ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu.

Zdaniem Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ zbadał kwestię faktycznego przejścia przejętego gruntu na własność Skarbu Państwa. Ponadto organ, kierując stosowne pisma do jednostek samorządu terytorialnego, K. - P. Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...] oraz Banku Spółdzielczego w K. o udzielenie informacji badał, czy w zasobach archiwalnych organów, adresatów pism znajdują się dokumenty (dokumentacja księgowo-finansowa) w sprawach o ustalenie odszkodowania dotyczące niniejszej sprawy i ustalił, że brak jest akt dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte pod budownictwo mieszkaniowe na terenach wsi na mocy zarządzenia nr [...] z [...] marca 1979 r. Naczelnika M. i Gminy w K..

Przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w k.p.a., nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia [...] marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu [...] lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z treścią powyższych przepisów należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Skarżący również nie wykazali, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że w 1979 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2016 r., a więc 37 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1979), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

Przy braku dokumentów przeciwnych w niniejszej sprawie należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i - w ocenie Sądu – nic takiego założenia nie burzy.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.