Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 934/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz S. po kolejnym rozpatrzeniu wniosku inwestora Z. S. z dnia [...] listopada 2014 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego o salę usługową na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] oraz [...] położonych w miejscowości S., obręb S., gm. S..

Odwołanie od tej decyzji zostało po raz kolejny wniesione przez W. S. ("skarżącą") oraz inne osoby, którzy w jednym piśmie ponownie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odwołujący ponownie zauważyli, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że inwestycja polega na rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego, podczas gdy nie przedstawiono im żadnego dokumentu, że budynek ten jest faktycznie wykorzystywany na ten cel. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe jest to budynek transportu i łączności o powierzchni 36 m2. Na skutek realizacji inwestycji ma powstać budynek usługowy z zakresu gastronomii o powierzchni zabudowy około 300 m2, natomiast powierzchnia użytkowa wyniesie 600 m2. Liczba miejsc parkingowych ma wynosić 1 na 100 m2 powierzchni usług, a już obecnie przy prowadzonej działalności gastronomicznej jest więcej samochodów, co zaprzecza tej liczbie w przyszłości.

W analizowanym terenie nie występuje zabudowa o charakterze handlowym bądź usługowym stanowiącym osobny budynek lub budynek przyległy do zabudowy mieszkaniowej o takich przeznaczeniach.

Zdaniem odwołujących urbanista nie dokonał analizy terenu i jego uwarunkowań z należytą starannością. Analiza powinna zawierać szczegółowe zlokalizowanie obiektów podobnych w pełnym zakresie z uwzględnieniem ich przeznaczenia.

W dalszej części odwołania zarzucono wadliwe ustalenie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku.

Ponadto odwołujący podnieśli, że nie określono konkretnej lokalizacji inwestycji, co w obowiązującym stanie prawnym winno nastąpić na etapie ustalania warunków zabudowy. Wskazali również, że inwestycja nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przedstawiona analiza dotycząca działek we wskazanym terenie nie pozwala na stwierdzenie, że są to działki o zabudowie mieszkaniowej, usługowej bądź mieszkaniowo-usługowej.

Odwołujący zauważyli również, że nie ustalono, czy są jakiekolwiek prawne zastrzeżenia, co do określenia zakresu i profilu usług, czy te usługi będą miały negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. W toku postępowania nie ustalono oddziaływania inwestycji na bliską lokalizację obiektów szkolnych i sportowych, a także negatywnego oddziaływania na młodzież szkolną. Ponadto taka zabudowa będzie powodowała zakłócenie ciszy nocnej.

W zaskarżonej decyzji nie określono także, gdzie będzie odprowadzona woda deszczowa z budynku oraz z terenu parkingu i czy nie będzie to zagrożenia zalewania wodą sąsiednich posesji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] na podstawie m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W oparciu o ww. przepisy SKO ustaliło, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, zatem był kompletny, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. SKO wskazało również, że mapa, na której sporządzono część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, a także przeprowadzono analizę posiadała oznaczenia potwierdzające, że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże analizowany obszar został ponownie wyznaczony w dowolny sposób bez prawidłowego uzasadnienia konieczności jego powiększenia.

SKO podało, że obsługa komunikacyjna działek objętych inwestycją będzie odbywała się poprzez zjazd z publicznej drogi gminnej o numerze ewidencyjnym [...] na działkę nr [...], zatem tam znajduje się front terenu inwestycji i jego szerokość wynosi około 22 m. SKO przyjęło, że analizowany obszar winien rozciągać się w odległości nie mniejszej niż 66 m wokół granic działek [...] Jak poprzednio wyjaśniało SKO możliwe jest wyznaczenie szerszego analizowanego obszaru, poza minimum określone przepisami rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku analizowany obszar został wyznaczony w prawidłowy sposób, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Zdaniem SKO nie jest istotne, czy funkcja usługowa występuje samodzielnie w budynkach znajdujących się w analizowanym obszarze, czy też usługi są prowadzone w części budynków, zatem zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Ponadto naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.

W ocenie SKO sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W rozpatrywanym przypadku linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisami odrębnymi, z zastosowaniem odstępstwa, co zostało uzasadnione w decyzji organu I instancji. SKO zauważyło również, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 rozporządzenia jest zaledwie granicą obszaru, ale niekoniecznie linią, do której budynki muszą przylegać.

Według SKO analiza powinna także zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozpatrywanym przypadku parametr ten ustalono z zastosowaniem odstępstwa, na podstawie zabudowy występującej w analizowanym obszarze, co zostało uzasadnione w decyzji organu I instancji. Średnia wartość tego parametru w analizowanym obszarze wynosi około 14%, a zdarzają się przykłady działek zabudowanych w 100%, zatem ustalenie tego parametru w przedziale 29-30 % nawiązuje do zabudowy sąsiedniej.

SKO odnosząc się do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej uznało, że parametr ten został wyznaczony w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem niewielkiego odstępstwa od podstawowego sposobu wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Ustalona wartość w przedziale 18-20 m mieści się w przedziale wielkości występujących w analizowanym obszarze, sięgających do 50 m.

SKO wskazało, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 cyt. rozporządzenia) został wyznaczony w prawidłowy sposób, z zastosowaniem dopuszczalnego odstępstwa. Na terenie objętym analizą średnia wartość tego parametru wynosi 7,56 m, natomiast ustalona wartość w przedziale od 7 m do 9 m nie odbiega znacząco od średniej wielkości i nie zakłóci ładu przestrzennego, gdyż w analizowanym obszarze występują budynki o większej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nawet do 12 m.

W opinii SKO w rozpatrywanym przypadku na analizowanym obszarze występują dachy wielospadowe i taka też geometria dachu została ustalona dla planowanej inwestycji. Kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy nawiązują do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji.

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wniesionych w trakcie postępowania uwag. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, SKO wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes indywidualny, nie zawsze jest zbieżny z interesem społecznym, czy też interesem osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d ww. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO decyzja organu I instancji zawiera wszystkie ustalenia wymagane w tym zakresie. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc np. możliwość zacienienia budynków sąsiednich, ewentualnego zagrożenia dla budynków sąsiednich, kwestii związanych z odprowadzaniem wód opadowych, mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

SKO uznało za bezzasadne żądanie ustalania odległości planowanej inwestycji w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich, ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy, organ administracji nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Nie zgadzając się z dokonanym w sprawie rozstrzygnięciem skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak szczegółowej analizy materiałów pozwalających na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co w jej ocenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi ponowiono zarzuty podniesione w odwołaniu.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest, zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie MI").

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej "p.b."). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa, bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia MI. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W § 4-8 ww. rozporządzenia MI określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za niegodzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy, której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczona została jednak możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Mając na względzie powyższe należy uznać, że zarzuty skargi są bezzasadne i należy w pełni podzielić stanowisko SKO. Przede wszystkim należy stwierdzić, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś wniosek inwestora z dnia [...] listopada 2014 r. (korekta [...] listopada 2014 r.) zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa elementy tj. zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Z akt administracyjnych wynika, że obsługa komunikacyjna działek objętych inwestycją będzie odbywała się poprzez zjazd z publicznej drogi gminnej o numerze ewidencyjnym [...] na działkę nr [...], zatem tam znajduje się front terenu inwestycji i jego szerokość wynosi około 22 m. W konsekwencji organy przyjęły, że analizowany obszar winien rozciągać się w odległości nie mniejszej niż 66 m wokół granic działek [...] W ocenie Sądu analizowany obszar został wyznaczony w prawidłowy sposób, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Obszar oddziaływania wyznaczono, jako obszar działek sąsiednich, przylegających do przedmiotowych działek, których prawa do korzystania mogły zostać naruszone. Natomiast parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z przeprowadzonej analizy w granicach określonych w załączniku graficznym do analizy (zał. do decyzji organu I instancji) sporządzonej na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000 w zakresie funkcji terenów, linii zabudowy i wysokości obiektów, konfiguracji dachów, dostępu komunikacyjnego i innych elementów. Jak zauważyły organy na terenie objętym analizą występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, mieszkaniowo – usługowa. Projektowana inwestycja wpisuje się w funkcję zabudowy mieszkaniowo – usługowej w obszarze analizowanym i stanowi jej kontynuację.

Linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też geometrię dachu ustalono w oparciu o wartości występujące na sąsiednich działkach. Jednakże warto podkreślić, że w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszczono wyznaczenie innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI.

Należy zwrócić również uwagę, że decyzja organu I instancji zapadła po wymaganych uzgodnieniach wynikających z art. 53 ust 4 u.p.z.p., koniecznych w przedmiotowej sprawie z: [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. ze względu na położenie terenu w granicach strefy ochrony konserwatorskiej (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.); Starostą [...] (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.), który wskazał, że inwestor przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę jest zobowiązany do wystąpienia do niego z wnioskiem w sprawie uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.); [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.) w związku z wykorzystaniem na cele rolne części terenu przeznaczonego pod inwestycje.

Ponadto należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wniesionych w trakcie postępowania uwag.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Przedmiotu oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.