Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 217/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,87 ust. 1 i 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134, 141 par. 1, art. 176, 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. "[...]" w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 429/10 w sprawie ze skargi K. S. "[...]" w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 429/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Klubu Sportowego "W" w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Rada Miejska B. w dniu [...] stycznia 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ul. Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II). Klub Sportowy "W" w B. pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwał Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez wskazaną wyżej uchwałę. Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie uwzględniła w/w wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę z dnia [...] stycznia 2010 r. Klub Sportowy "W" w B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa wskazując na:

- różnice pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym przez Radę Gminy, pomimo, że część zmian w planie nie wynikała ze zgłoszonych uwag;

- przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- brak opisu do opracowania ekofizjograficznego;

- brak uzgodnień niezbędnych określonych przepisami prawa wodnego;

- błędy w numeracji legislacyjnej;

- niezgodność planu ze studium;

- niezgodne z prawem określenie potencjalnych terenów zalewowych;

- brak ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwag do drugiego projektu planu.

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza uprawnienia właścicielskie Klubu, a zapis dotyczący zakazu wymiany gruntu rodzimego został wprowadzony bez podstawy prawnej. Skarżący wskazując różnice pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym, zwrócił uwagę na zapis § 17 ust. 9 pkt 4, w którym zakazano wymiany gruntu, choć nikt o to nie wnosił oraz na § 21 ust. 12 pkt 6 zakazujący całkowicie wymiany gruntu, podczas, gdy w wersji pierwotnej dopuszczono wymianę gruntu na terenie możliwym do zabudowy. Według skarżącego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje upoważnienia do wprowadzenia w planie zakazu wymiany gruntu, a zapis w tym przedmiocie pozbawiony jest podstawy prawnej. Plan narusza w sposób rażący art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ogranicza jego prawo własności uniemożliwiając zabudowę terenu zgodnie z otrzymanymi warunkami zabudowy. Nadto opracowanie ekofizjograficzne będące podstawą planu jest niewłaściwe, gdyż nie posiada części opisowej a zamieszczona w planie definicja terenu potencjalnie zalewowego jest niezgodna z definicją, jaką posługuje się ustawa prawo wodne. Ponadto ustalenie, czy dane tereny są terenami zalewowymi wymaga uzgodnień, których nie było. Skarżący zarzucił również niezgodność planu ze studium wskazując, że na części planu dopuszczono inną zabudowę niż przewidywało to studium. W ocenie skarżącego złożenie i uwzględnienie kolejnych uwag do planu skutkować powinno dodatkowymi konsultacjami społecznymi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Pełnomocnik Prezydenta wyjaśnił, że celem uchwalonego planu miejscowego jest ochrona doliny rzeki B., która stanowi główny element wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. systemu przyrodniczego miasta. Teren, którego właścicielem jest skarżący położony jest w dolinie rzeki i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, stagnacją wód opadowych i jest nieprzydatny do zabudowy. Dlatego podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zieleń urządzona, a główną jego funkcją jest ochrona przyległych obszarów przed powodzią i podtopieniami. Wprowadzone zaś w planie zapisy dotyczące ograniczenia możliwości podniesienia rzędnej terenu i zakazu wymiany gruntu są jednym z podstawowych ograniczeń, jakie muszą być zawarte w przedmiotowym planie. W przeciwnym razie, zdaniem Prezydenta, plan nie spełniłby głównego celu, w jakim jest sporządzany – retencji nadmiaru wód deszczowych, roztopowych, powodziowych. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że większość wskazanych przez skarżącego różnic pomiędzy pierwotnym projektem wyłożonego planu, a planem uchwalonym, wynikała bezpośrednio lub pośrednio z uwzględnienia uwag oraz przeprowadzonych w czasie procedury planistycznej uzgodnień i opinii. Wprowadzony zaś zakaz wymiany gruntu jest efektem ponownego przeanalizowania sposobu zabudowy terenu 5.2Zp.Zz, zgodnie z treścią uwagi złożonej przez skarżący Klub. Przychylając się do wniosku skarżącego w zakresie umożliwienia budowy boisk w pasie 100 m od ulicy J., poszerzenia terenu, na którym można zlokalizować obiekty kubaturowe związane z obsługą funkcji sportowej, a także zwiększenia dopuszczalnej maksymalnej wartości podniesienia rzędnej terenu o 2 m, konieczne było zweryfikowanie innych zapisów związanych z zagospodarowaniem przedmiotowego obszaru tak, aby chronić środowisko przyrodnicze przed degradacją. Wnioskowana zaś przez skarżącego wymiana gruntu na tak dużym obszarze w sposób znaczący ograniczyłaby zdolności infiltracyjne terenu i spowodowałaby narażenie na podtopienia okolicznych mieszkańców. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powołał się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1268/09 wskazując, że organ planistyczny uprawniony był do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów z uwagi na szczególne warunki środowiskowe, geomorfologiczne i fizjograficzne, w celu ochrony środowiska naturalnego doliny rzeki B., czystości oraz zdatności wód podziemnych - obowiązek ochrony tych wód spoczywał na organie planistycznym z mocy art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Odpierając zarzut naruszenia prawa własności organ wskazał na treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( żądanie odszkodowania ). Pełnomocnik Prezydenta wyjaśnił także, że opracowanie ekofizjograficzne miasta B. z 2004 r. posiada zarówno część tekstową jak i graficzną, obie dostępne są m.in. na stronach internetowych Urzędu Miejskiego. Wprowadzone i zdefiniowane w § 2.1. pkt 11 planu potencjalne tereny zalewowe nie są obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy - Prawo wodne, który to może wyznaczyć wyłącznie dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednakże w związku z tym, że dotychczas nie sporządzonego określonego prawem opracowania dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej, uchwalenie miejscowego planu jest jedyną formą zarezerwowania terenu na rzecz takich zadań, z pełnym wykorzystaniem opracowania ekofizjograficznego. Organ stwierdził, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. i podał, że uwzględnione podczas drugiego wyłożenia planu uwagi nie zmieniły podstawowych wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu, a tym samym w żaden sposób nie zmieniły możliwości inwestycyjnych na tym terenie w stosunku do wersji uchwały przed przyjęciem tych uwag.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. podkreślił, iż głównym zarzutem kierowanym do przedmiotowej uchwały jest przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez wprowadzenie zakazu wymiany gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając, że naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy. Sąd wskazał, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Sąd przytoczył przepisy art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i stwierdził, iż ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia prawa własności nieruchomości należącej do Klubu Sportowego naruszają istotę prawa własności. Sąd zaznaczył, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. W ocenie Sądu w przypadku skarżącego prawo własności należącej do niego działki doznało ograniczeń jednakże istotne uprawnienia skarżącego zostały zachowane. Skarżący nie może wprawdzie zagospodarować działki zgodnie z pierwotnym założeniem, jednakże nie został pozbawiony możliwości zagospodarowania w ogóle. Może też swobodnie zbywać posiadane nieruchomości. Ograniczenia prawa własności wynikające z planu nie wykraczają poza granice określone w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zwrócił uwagę na relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującym uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności, a art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 tej ustawy nakazującym z kolei uwzględnić potrzeby interesu społecznego i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Sąd wskazał, iż teren o symbolu 5.2ZP,Zz, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego położony jest w dolinie rzeki B. w systemie przyrodniczym miasta i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, stagnacją wód opadowych. Podstawową zaś rolą tych terenów jest funkcja retencyjna – zbieranie nadmiaru wód celem ochrony przyległych terenów przed powodzią i podtopieniami. W ocenie Sądu wszelkie sposoby zagospodarowania muszą uwzględnić ten cel. Szczególne warunki środowiskowe i fizjograficzne uprawniały organ planistyczny do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów mających na celu ochronę środowiska doliny rzeki B., w tym zakazu wymiany gruntów. Obowiązek zaś ochrony doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynika z zapisów studium i z opracowania ekofizjograficznego. Teren, na którym położona jest działka skarżącego Klubu, określony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. jako tereny zieleni urządzonej w systemie przyrodniczym miasta, a tereny sportowe stanowią jedynie uzupełnienie terenów wypoczynkowych i biologicznie czynnych. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z zapisami studium, a skoro ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to przeznaczenie działki skarżącego pod inną funkcję nie było możliwe. Sąd uznał, że organ planistyczny wprowadził na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, które wynikały z zapisów studium oraz do wprowadzenia, których był zobowiązany przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Kwestionowane przez skarżącego zakazy wynikają ze wskazanych szczególnych uwarunkowań i przepisów prawa wodnego, m.in. art. 81, zgodnie z którym ochrona przed powodzią oraz suszą jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej. Przytaczając wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1268/09 Sąd stwierdził, że wprawdzie wprowadzone w zaskarżonym planie pojęcie potencjalnych terenów zalewowych nie jest tożsame z obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne, gdyż teren taki może wyznaczyć wyłącznie dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, to jednak w związku z tym, że dotychczas nie sporządzono określonego prawem opracowania dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej, ochrona doliny rzeki B. możliwa była jedynie poprzez uchwalenie planu miejscowego. Zdaniem Sądu prowadzony zakaz wymiany gruntów nie narusza również zasady równości, bowiem dotyczy nie tylko działki skarżącego, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości. Na całym terenie oznaczonym symbolem 5.2ZP,Zz zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich nieruchomości. Wprowadzone w planie zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Organ z jednej strony położył nacisk na zminimalizowanie negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy, z drugiej zaś strony umożliwił w sposób optymalny wykorzystanie przedmiotowych działek. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżącego skumulowanego w prawie własności. Nadto Sąd przytoczył treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( żądanie odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części ).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Klub Sportowy W. w B., reprezentowany przez radcę prawnego K. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 15 oraz art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że głównym jej przedmiotem jest zarzut wprowadzenia w planie zakazu wymiany gruntu. Uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] pozbawiła skarżącego możliwości realizacji zabudowy terenu będącego własnością skarżącego klubu. Strona skarżąca zaznaczyła, że Sąd nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze. Uzasadnienie wyroku ogranicza się do stwierdzenia, iż skarżącemu nie zostało ograniczone prawo własności oraz że wprowadzone zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Sąd nie rozpoznał istotnych zarzutów dotyczących wprowadzenia zmian do planu po pierwszym wyłożeniu – bez żadnych wniosków oraz braku niezbędnych uzgodnień określonych przepisami prawa wodnego. Skarżący Klub podniósł, że całkowity zakaz wymiany gruntu na obszarze objętym planem faktycznie pozbawia możliwości realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego. Organ mógł inaczej określić wymogi zabudowy, tak aby zapewnić funkcję retencyjną terenu i konieczność ochrony doliny rzeki B., a jednocześnie umożliwić zagospodarowanie terenu. Wbrew bowiem stanowisku Sądu ograniczenia zabudowy w sposób istotny naruszyły interes strony. Sąd nie przeanalizował, czy możliwe były takie ustalenia planu, które pogodziłyby interes społeczny z interesem właściciela. Zdaniem skarżącego całkowity zakaz wymiany gruntu nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i jest przekroczeniem uprawnień planistycznych gminy. Strona skarżąca podniosła, iż organ wprowadził zakaz wymiany gruntu po ponownym wyłożeniu planu bez jakichkolwiek wniosków, co jest niezgodne z prawem. Skarżący nie wnioskował o wprowadzenie zakazu wymiany gruntu. Gdyby organ udzielił informacji, iż uwzględnienie wniosków skarżącego może doprowadzić do zakazu wymiany gruntu to skarżący najprawdopodobniej cofnąłby swoje wnioski. Zakaz wymiany gruntu był własną inicjatywą organu. Sąd nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do tej kwestii. Brak jest również odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wprowadzonego określenia potencjalnych terenów zalewowych. Skarżący wskazał, że prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, nie może posługiwać się terminami pozaprawnymi. Wprowadzenie prawa miejscowego winno opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Prawo wodne nie przewiduje pojęcia potencjalnych terenów zalewowych - albo teren jest zalewowy albo nie jest. Z tą cechą wiąże się wiele innych uprawnień przewidzianych prawem - między innymi odszkodowanie. Organ wprowadził ograniczenia zagospodarowania terenu w oparciu o notatkę ze spotkania. Notatka taka nie może być podstawą stanowienia prawa miejscowego. Jeśli nie było opracowania ochrony przeciwpowodziowej to obowiązkiem organu było "wymuszenie" przygotowania stosownych opracowań i dopiero ich posiadanie mogło stanowić podstawę od ograniczania podmiotom ich prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze podkreślić należy, iż w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucając naruszenie art. 15 oraz art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazał w jakiej formie naruszenia tych przepisów dopuścił się – zdaniem strony – Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na sposób sformułowania powyższych zarzutów podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. A zatem w odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego nie wskazał, czy strona wnosząca skargę kasacyjną opiera skargę na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Brak wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaka powinna być zdaniem strony prawidłowa wykładnia powyższych przepisów mogłoby sugerować, iż zarzuty skargi dotyczą niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie zawiera także uzasadnienia dla zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 15 oraz art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku i sposobu przeprowadzenia kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów Klubu Sportowego a w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że skarżącemu nie zostało ograniczone prawo własności i wprowadzone zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Zgłaszając w sposób opisowy takie zarzuty strona jednak nie postawiła konkretnych zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury sądowoadministracyjnej i nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego, np. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Strona skarżąca nie postawiła zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wskazała, aby takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący Klub Sportowy nie postawił także zarzutu naruszenia konkretnego przepisu postępowania w zakresie należytego przeprowadzenia kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], np. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), art. 134 p.p.s.a. Stosownie do art. 1 § 2 tejże ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej brak jest także przytoczenia brzmienia odpowiednich przepisów procesowych, które pozwoliłoby na stwierdzenie, które przepisy zostały powołane przez stronę.

Dotyczy to zarzutu nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istotnych zarzutów skargi dotyczących: wprowadzenia zmian do planu ( zakaz wymiany gruntu ) po wyłożeniu planu – bez żadnych wniosków strony, braku niezbędnych uzgodnień określonych przepisami prawa wodnego i braku odniesienia do wprowadzonego określenia potencjalnych terenów zalewowych oraz nieprzeanalizowania przez Sąd, czy możliwe były takie ustalenia planu, które pogodziłyby interes społeczny z interesem właściciela.

Z powyższych przyczyn zarzuty sformułowane jedynie w sposób opisowy bez wskazania konkretnych przepisów prawa procesowego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro w niniejszej sprawie nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania to do rozpoznania pozostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, iż zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Zważyć należy, iż brak jest wskazania w skardze kasacyjnej, tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu, daty powołanej ustawy oraz miejsca jej publikacji. Jeśli nawet przyjąć, że strona miała na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) - zwanej dalej "u.z.p. - to i tak nie sposób nie zauważyć, że podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Należy podkreślić, iż jest to istotne uchybienie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych zwłaszcza, gdy przepisy ustawy były wielokrotnie nowelizowane uzyskując nowe (zmienione ) brzmienie i nową numerację poszczególnych jednostek redakcyjnych. Wskazanie numeru Dziennika Ustaw, roku i pozycji pozwala na ustalenie określonego brzmienia danego przepisu prawa.

Nadto zakładając, że skarżący Klub Sportowy miał na myśli ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.), to i tak nie można pominąć braku konkretyzacji jednostki redakcyjnej art. 15 u.z.p. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem artykuł 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) zawiera trzy ustępy dzielące się na kolejne jednostki redakcyjne; ustęp 2 posiada 12 punktów, a ustęp 3 ma 10 punktów.

Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu m.p.z.p. ( wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta ). Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści m.p.z.p. A mianowicie, ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu ), zaś ustęp 2 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb – fakultatywne ustalenia planu). A zatem, poszczególne ustępy art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normują odmienne kwestie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do zarzutu kasacyjnego i nie daje odpowiedzi na pytanie w czym wyraża się – zdaniem strony - naruszenie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia jak w niniejszej skardze kasacyjnej, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przy założeniu, że strona skarżąca miała na myśli ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 u.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji ocenił wprowadzenie przez organ ograniczenia zagospodarowania terenu i prawidłowo ustalił, że organ wprowadził na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, które wynikały z zapisów studium oraz do wprowadzenia, których był zobowiązany przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska i przepisów ustawy - Prawo wodne, m.in. art. 81, zgodnie z którym ochrona przed powodzią oraz suszą jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wypowiedział się, iż wprawdzie wprowadzone w zaskarżonym planie pojęcie potencjalnych terenów zalewowych nie jest tożsame z obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy - Prawo wodne, gdyż teren taki może wyznaczyć wyłącznie dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, to jednak z uwagi na to, że dotychczas nie sporządzono określonego prawem opracowania dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej, ochrona doliny rzeki B. możliwa była jedynie poprzez uchwalenie planu miejscowego. Dla uzasadnienia trafności tego stanowiska Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1268/09 oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 731/08 – wydany w analogicznej sprawie ). Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż teren o symbolu 5.2ZP,Zz, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego położony jest w dolinie rzeki B. w systemie przyrodniczym miasta i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, stagnacją wód opadowych. Podstawową zaś rolą tych terenów jest funkcja retencyjna. Zasadnie też Sąd ten uznał, iż wszelkie sposoby zagospodarowania muszą uwzględnić ten cel, jakim jest zbieranie nadmiaru wód celem ochrony przyległych terenów przed powodzią i podtopieniami.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że stwierdzone warunki środowiskowe i fizjograficzne uprawniały organ planistyczny do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów mających na celu ochronę środowiska doliny rzeki B., w tym zakazu wymiany gruntów. Dokumenty załączone do akt sprawy potwierdzają ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż obowiązek ochrony doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynika z zapisów studium i z opracowania ekofizjograficznego, a nie jedynie - jak podniósł skarżący Klub Sportowy – z notatki ze spotkania. Z tych też względów nie można odmówić słuszności poglądowi zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wprowadzone w zaskarżonym planie zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Organ ma obowiązek uwzględnić w planowaniu przestrzennym nie tylko prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 7u.z.p.), ale i interes społeczny i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 u.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Zakaz wymiany gruntów wprowadzony przez organ wynika ze szczególnych warunków środowiskowych i fizjograficznych mających na celu ochronę środowiska, co potwierdza zapis zawarty w prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozdział 10.1 "Rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji planu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Zgodnie z nim "konieczne jest utrzymanie obecnego zasobu powierzchni o charakterze retencyjnym "co zapewni stały przepływ wody w rzece Białej i jej odpływach. Zakaz wymiany gruntów nie narusza także zasady równości, gdyż został wprowadzony na całym terenie oznaczonym symbolem 5.2ZP,Zz i obciąża w równym stopniu także innych właścicieli działek.

Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zakaz wymiany gruntów stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ miał zarówno na względzie konieczność ochrony terenów doliny rzeki B. i konieczność zminimalizowania negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy, jak i możliwość optymalnego wykorzystania działek leżących na terenie oznaczonym symbolem 5.2ZP,Zz, w tym stanowiących własność skarżącego Klubu Sportowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.