Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3017/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 401/13 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. A. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wojewoda Zachodniopomorski, w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o przeprowadzenie kontroli budynku znajdującego się na działce nr [...], przy ul. [...] w G. Wniosek Wojewody obejmował żądanie ustalenia użytkowania przyziemia wymienionego wyżej budynku mieszkalnego i w przypadku potwierdzenia tego faktu, wskazania, w oparciu o jaką podstawę prawną lokal ten jest użytkowany w przedmiotowy sposób.

W dniu 20 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę nieruchomości objętej wnioskiem Wojewody.

W dniu 7 sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, usytuowanego w przyziemiu budynku znajdującego się przy ul. [...] w G.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. A., a skarga ta wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 481/10, została oddalona. Na skutek wniesionej od tego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok z dnia 6 października 2010 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji stwierdził m.in., że trudno zrozumieć dlaczego dla przyjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wystarczyła Sądowi pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem art. 138 § 2 k.p.a., tymczasem zaskarżona decyzja powinna wzbudzać wiele wątpliwości, które szeroko omówiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym kontrolując zaskarżoną decyzję należało wyjaśnić dlaczego zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji "wydana została z rażącym naruszeniem prawa" oraz dlaczego ten organ w ocenie organu odwoławczego "nie dokonał wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". Ponownie rozpatrujący sprawę Sąd winien, wyjaśnić na jakiej podstawie w niniejszym postępowaniu K. T. ma przymiot strony.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 728/12 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku podał m. in., że będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią przepisów prawa procesowego uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana "z rażącym naruszeniem prawa", jednakże powyższe stwierdzenie negatywne, a mające wpływ na wynik sprawy nie znalazło merytorycznego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, dokonanie ustaleń stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w których zawarty jest nakaz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W szczególności, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, a w szczególności do protokołów z oględzin dokonanych w dniach 20 maja 2009 r. i 19 października 2009 r., jak również do wpisów w księgach wieczystych oraz wynikających z ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji, organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok sprawy i wskazał, że ponownie rozpatrując odwołanie czynił to w oparciu o akta sprawy uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 728/12.

Organ odwoławczy podniósł, że budynek mieszkalny, w którym znajdują się przedmiotowe pomieszczenia przyziemia, wybudowany został przed drugą wojną światową na terenie należącym do Niemiec. Jednakże, zdaniem organu, na ocenę stanu prawnego przedmiotowych pomieszczeń nie mają wpływu stany faktyczne, ani prawne przedmiotowych pomieszczeń zaistniałe pod rządami prawa niemieckiego. Zdaniem organu, uwzględnić należy wyłącznie przepisy prawa polskiego, jakie znajdowały zastosowanie do tych pomieszczeń. Według organu, jednoznacznym jest, że jeśli do użytkowania przedmiotowych pomieszczeń, jako mieszkalnych przystąpiono przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, to użytkowanie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r.

Organ odwoławczy odniósł się następnie do dowodu w postaci książki meldunkowej, zarejestrowanej 24 lutego 1962 r., z której wynika, że w przedmiotowym lokalu nr [...], tj. w pomieszczeniach przyziemia, w dniu 7 listopada 1961 r. zostały zameldowane 4 osoby. Biorąc pod uwagę powyższy dowód, organ uznał, iż można także przyjąć, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń nastąpiła z dniem 7 listopada 1961 r. W takim przypadku – według organu odwoławczego - zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46). Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy, użytkownicy obiektów budowlanych obowiązani byli do korzystania z tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ uznał zatem, że jeśli przedmiotowe pomieszczenia były użytkowane nielegalnie, jako mieszkalne przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, to także nie mogły być legalnie użytkowane jako mieszkalne od chwili wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1961 r.

Wskazując na przepis art. 71 ustawy z 1961 r. Prawo budowlane, organ wywiódł, że przez zmianę sposobu użytkowania należało rozumieć stworzenie tego rodzaju sytuacji w obiekcie budowlanym, przy której następuje przeróbka na pomieszczenie na pobyt ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, albo naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków higieniczno-sanitarnych, albo zmiana obciążeń użytkowych bądź zmiana wyglądu obiektu budowlanego. W takim przypadku, organ uznał, że gdyby przedmiotowe pomieszczenia zaczęto użytkować, jako mieszkalne dopiero od dnia 7 listopada 1961 r., to nastąpiłoby to z naruszeniem art. 71 cyt. ustawy z 1961 r. Prawo budowlane.

Organ podkreślił, że przedmiotowe pomieszczenia nie spełniały także wymogów dotyczących pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi określonych w obowiązujących wówczas przepisach wykonawczych do ustawy z 1961 r. Prawo budowlane.

Organ drugiej instancji za bezsporną uznał okoliczność zameldowania lokatorów w lokalu nr [...], co nie zastępowało wymaganej przepisami zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w przyziemiu, natomiast w świetle powyższego, lokal poniżej powierzchni przyległego terenu mógł być lokalem użytkowym, lecz nieprzeznaczonym na stały pobyt ludzi.

W ocenie organu odwoławczego, jednoznacznym jest ustalenie, że najpóźniej po dniu 7 listopada 1961 r. nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń przyziemia. Podkreślił, że nie jest możliwe jednoznaczne określenie czasu, w którym zmiany tej dokonano. Niezależnie jednak od tego czy zmiana ta miała miejsce zaraz po objęciu przez przepisy prawa polskiego terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek czy też dopiero z dniem 7 listopada 1961 r., nastąpiła ona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak zauważył organ odwoławczy, z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że przedmiotowe pomieszczenia przyziemia były użytkowane jako mieszkalne najpóźniej od dnia 7 listopada 1961 r., nie wynika jednakże w jaki sposób są użytkowane obecnie.

Z tego względu Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zobowiązał organ pierwszej instancji, aby ten ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę jednoznacznie ustalił obecny sposób użytkowania pomieszczeń. W przypadku ustalenia, że pomieszczenia te użytkowane są obecnie jako pomieszczenia mieszkalne, powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm: Dz. U. z 2006 r., nr 193, poz. 1430).

Natomiast w przypadku ustalenia, że przedmiotowe pomieszczenia przyziemia nie są obecnie użytkowane, jako pomieszczenia mieszkalne, a zatem w przypadku ustalenia, że zaprzestano ich nielegalnego sposobu użytkowania, jako pomieszczeń mieszkalnych (ustalenia, iż pomieszczenia te obecnie użytkowane są jako niemieszkalne, gospodarcze), niniejsze postępowanie należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. A., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 6 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i zaniechanie przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu uniemożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przez K. T.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w sprawie wypowiedział się uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 265/11. Sąd przytoczył treść art. 190 p.p.s.a. oraz wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 728/12. Dalej Sąd powołując się na art. 153 p.p.s.a. wskazał, że uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Z powyższych względów, Sąd stwierdził, że aktualnie badając sprawę obowiązany był ustalić, czy podejmując zaskarżoną decyzję z dnia 14 lutego 2013 r., organ odwoławczy dostosował się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 728/12. Dokonując tych ustaleń Sąd doszedł do wniosku, że organ wypełnił ciążący na nim w tym zakresie obowiązek.

Sąd zwrócił też uwagę, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mógłby mieć znaczenie w sprawie, gdyby organ odwoławczy przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe. Tymczasem organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mając do dyspozycji materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, który skarżącemu był znany, choćby z treści samej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wynika jednocześnie z akt sprawy, skarżący brał udział w czynnościach kontrolnych organu co do przedmiotowego budynku, o czym świadczy treść protokołów sporządzonych z tych czynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie, a w szczególności:

1. art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania przepisu na którym Sąd oparł swoje twierdzenia;

3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ art. 136, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 i art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono twierdzenia i argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. T. wniósł o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść się jednak wypadnie do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania K. T. o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna spełnia bowiem wymogi formalne, o których mowa w art. 174 – 176 p.p.s.a., co powoduje że podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej) powinna była czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny jest związany tymi zarzutami.

Przechodząc zatem kolejno do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a to wobec jego wadliwego zredagowania. Przepis ten w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej składał się z 8 punktów (obecnie z 9), a sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy nie sprecyzował, której jednostki systematycznej art. 3 § 2 dotyczy podniesiony przez niego zarzut, do czego był zobowiązany na mocy art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w skardze kasacyjnej należy przytoczyć m.in. podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 p.p.s.a. Zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowe powołanie się na przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. bez wskazania, którego konkretnie punktu zarzut ten dotyczy, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to może spowodować oddalenie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 718/14).

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że autor skargi kasacyjnej w żadnym miejscu jej uzasadnienia nie rozwinął tego zarzutu, stwierdzając jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał obowiązek kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. naruszając tym samym m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustrojowo-kompetencyjne, jakimi są art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12). W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, a w efekcie dokonanej oceny legalności kontrolowanej decyzji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W dalszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione. Nie oznacza to jednak, iż kontrola taka w ogóle nie jest możliwa. Zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przepisów postępowania, jak to już wyżej zaznaczono, odnosi pozytywny skutek tylko o tyle, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również sam autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki rzekomy wpływ na wynik sprawy miałoby stanowić zarzucane w tym zakresie naruszenie procedury.

Wreszcie odnosząc się do ostatniego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzić przyjdzie, że również i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Zarzut ten odnosi się do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść orzeczeń sądowych rozpoznających sprawę in merito. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego. Podobna sytuacja zachodzi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sytuacji gdy Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów prawa, to oddala skargę, o czym stanowi właśnie art. 151 p.p.s.a.

W szczególności stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić naruszenie przez organ art. 136, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a., w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie jest zasadne. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie zatem przyjdzie wskazać, że podstawą uznania za prawidłową i zgodną z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, była konstatacja, że organ odwoławczy wypełnił ciążący na nim z mocy art. 153 p.p.s.a. obowiązek zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednich, prawomocnych wyrokach zapadłych w granicach tej samej sprawy.

W tej sytuacji ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodać przyjdzie, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie omawianego zarzutu znalazły się jedynie wywody odnoszące się do art. 11 i art. 80 k.p.a., które zasadniczo ograniczone zostały do przytoczenia stanowiska doktryny i orzecznictwa, i nie zostały w sposób adekwatny przeniesione na grunt niniejszej sprawy. Pozostałe naruszenia przepisów k.p.a. wskazane w petitum skargi kasacyjnej (art. 136, art. 7, art. 10 § 1) nie zostały przez jej autora w ogóle uzasadnione i w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 176 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dotknięte pewnymi brakami, co jednak jak już wyżej podniesiono, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił bowiem organom uwagi, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy winny nie tylko mieć na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a., ale przede wszystkim winny pochylić się nad rzeczywistym przedmiotem postępowania i ustalić, co w istocie nim jest. Przypomnieć bowiem należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane żądaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, który oczekiwał od organu nadzoru budowlanego wskazania ustalenia sposobu użytkowania spornego lokalu. Tymczasem organy procedując w niniejszej sprawie skupiły się na badaniu legalności zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, dokonanej w bliżej nieustalonym okresie czasu. Zatem badając sprawę ponownie organy winny mieć na uwadze aktualny stan faktyczny i prawny, według którego winny udzielić odpowiedzi Wojewodzie Zachodniopomorskiemu na złożone przez niego żądanie. Organy zwrócą też uwagę, że art. 153 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu wyłącza związanie wyrażoną przez sąd administracyjny oceną prawną i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami w przypadku, gdy przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl