Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1204/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27, art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w L. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), w związku ze stwierdzonymi uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe w A. Sp. z o.o. Sp.k. ul. S. W., nakazał Dyrektor Marketu [...] w L. wykonanie w podanych terminach obowiązków:

1. przeprowadzenia w terminie do 20 września 2013 r. przeglądu stanu technicznego wraz z pomiarem natężenia oświetlenia awaryjnego zainstalowanego w markecie,

2. rozmieszczenie w terminie do 20 września 2013 r. podświetlanych znaków ewakuacyjnych umieszczonych w pomieszczeniu magazynowym oraz na sali sprzedaży w bocznej alejce od strony Kościoła, w sposób umożliwiający skierowanie ludzi do najbliższego wyjścia ewakuacyjnego,

3. zapewnienie w terminie do 30 września 2013 r. w środkowej części sali sprzedaży prawidłowej słyszalności komunikatów głosowych rozgłaszanych z DSO – Dźwiękowego Systemu Ostrzegawczego,

4. przeprowadzenie w terminie do 30 sierpnia 2013 r. przeglądu urządzeń tryskaczowych,

5. poddanie w terminie do 30 września 2013 r. instrukcji bezpieczeństwa pożarowego aktualizacji przez osobę posiadającą uprawnienia uzyskane w jednostce szkoleniowej PSP,

6. przedstawienie KM PSP L. w terminie do 30 września 2013 r. wyciągu z Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego,

7. przeprowadzenie w terminie do 30 sierpnia 2013 r. przeglądu stanu technicznego instalacji kominowej oraz

8. zapoznanie w terminie do 30 sierpnia 2013 r. pracownika pełniącego funkcję konserwatora obiektu z obsługą i konserwacją systemów bezpieczeństwa zamontowanych w obiekcie takich jak: system gaśniczy, alarmowy (SSP) oraz informacyjny (DSO).

Decyzję wydano w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym obiekcie handlowym w dniu 19 lipca 2013 r., z której sporządzony został Protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zobowiązana w myśl art. 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), jest odpowiedzialna za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w obiekcie, a stwierdzone uchybienia rzutują na stan bezpieczeństwa pożarowego i osób w nim przebywających. Następnie wyjaśnił zasadność nałożenia poszczególnych obowiązków, powołując przepisy § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 2, ust. 7, § 15 ust. 1 pkt 6, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 109 poz. 719), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178 poz. 1380 ze zm.), § 181 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), art. 62 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia. Spółka podniosła, iż organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. zaadresował zaskarżoną decyzję do "Pani Dyrektor Marketu [...] w L.", tj. osoby fizycznej będącej pracownikiem nieposiadającym kwalifikacji niezbędnych do wykonania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej.

Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł merytorycznie nakazując A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. usunąć uchybienia stwierdzone podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie marketu handlowego w terminie do dnia 31 października 2013 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zawiera wadę formalną. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków jest A. Sp. z o.o. Sp. k., skierowanie zaś decyzji imiennie do Dyrektora Marketu i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w trybie odwoławczym skutkuje jej uchyleniem.

A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wraz z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na lakonicznym ustaleniu i uznaniu, że strona winna usunąć uchybienia stwierdzone podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie markety handlowego nr [...] w L., a opisane w punktach 1-8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka podniosła, iż wykonała w ustalonym terminie obowiązki opisane w pkt 1, 2 oraz 4-7, czego organ II instancji nie uwzględnił, natomiast w zakresie pkt 3 i 8 organ błędnie ustalił, że takie obowiązki na skarżącej spoczywają,

- § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca jest zobligowana do zapewnienia w środkowej części sali sprzedaży obiektu [...] w L. prawidłową słyszalność komunikatów głosowych rozgłaszanych z Dźwiękowego Systemu Ostrzegawczego (DSO), podczas gdy z uwagi na metraż obiektu wynoszącą nieco ponad 4.000 m2 wystarczający jest system nagłaśniający z podstawową funkcją wraz z dodatkową opcją alarmu, co w konsekwencji narusza przepisy:

- § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, przez jego niezastosowanie, prowadzące do błędnego uznania, że skarżąca zobowiązana jest do zapewnienia prawidłowej słyszalności komunikatów nadawanych przez DSO w sali sprzedaży obiektu [...] w L.,

- art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca jest zobligowana do zapoznania pracownika pełniącego funkcję konserwatora obiektu nr [...] w L. z obsługą i konserwacją zamontowanych w nim systemów bezpieczeństwa, w sytuacji gdy skarżąca nie zatrudnia pracownika pełniącego taką funkcję, albowiem systemy bezpieczeństwa z uwagi na ich stan technologicznego zaawansowania, w razie ewentualnej usterki – każdorazowo wymagają wsparcia technicznego ze strony serwisu gwarancyjnego, na podstawie zawartych przez skarżącą umów serwisowych.

Mając na względzie powołane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że kontrolowana nie złożyła zastrzeżeń do protokołu kontroli przed jego podpisaniem, pomimo posiadanego w tym zakresie uprawnienia. Ponadto kontrolowana miała prawo udzielenia kontrolującemu informacji, wyjaśnień i złożyć oświadczenia dotyczące spraw objętych zakresem czynności kontrolno-rozpoznawczych. Z tego prawa również nie skorzystano. W odwołaniu podniesiono jedynie zarzut niewłaściwego oznaczenia strony, nie kwestionując żadnego z nałożonych obowiązków. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia obowiązku wyposażenia obiektu w DSO organ wskazał, że urządzenia przeciwpożarowe w obiekcie, zgodnie z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających prawidłowość ich działania. Urządzenia przeciwpożarowe powinny być poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym, zgodnie z zasadami i w sposób określony w Polskich Normach dotyczących urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, w dokumentacji techniczno-ruchowej oraz w instrukcjach obsługi, opracowanych przez producentów. Przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne powinny być przeprowadzane w okresach ustalonych przez producenta, nie rzadziej jednak niż raz w roku. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek zgodnie z projektem budowlanym został wyposażony w DSO. W punkcie 8 protokołu z czynności stwierdzono "budynek wyposażony jest w DSO służący do rozgłaszania alarmów. W trakcie kontroli dokonano uruchomienia SSP, który automatycznie wzbudził uruchomienie alarmu przez DSO – "system sprawny, słaba słyszalność komunikatu w środkowej części sali sprzedaży". Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placówek składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zobowiązani są utrzymywać urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej. Organ dodał, że fakt powołania się przez organ I instancji na niewłaściwe przepisy nie podważa zasadności nałożenia omawianego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożonego obowiązku zapoznania pracownika pełniącego funkcję konserwatora obiektu z obsługą i konserwacją systemów bezpieczeństwa organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest w szczególności przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Ponadto, zgodnie z informacjami przekazanymi przez KM PSP w L., zatrudniony na stanowisku konserwatora M. F. posiada w swoich obowiązkach przeprowadzanie wewnętrznej kontroli systemu alarmowego, w informacyjnego oraz gaśniczego, a także nadzór nad ich funkcjonowaniem, w tym w trakcie czynności konserwacyjnych. Fakt ten potwierdziła w Dyrektor Marketu w L. w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu 19 lipca 2013 r. Nałożony zaś przez organ obowiązek miał na celu zapoznanie pracownika odpowiedzialnego za nadzór z zakresem przeprowadzania prawidłowych i terminowych czynności konserwacyjnych, a nie przeszkolenia go w celu dokonywania przeglądów konserwacyjnych, jak skarżąca mylnie interpretuje.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. jest decyzja Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej WKW PSP) z dnia [...] 2013 r., którą w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 1) uchylono decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] 2013 r. nakładającą na Dyrektor Marketu [...] w L. wykonanie określonych w niej obowiązków w zakreślonych terminach, 2) nakazano A. Sp. z o.o. Sp. k. usunąć stwierdzone podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie marketu handlowego uchybienia do dnia 31 października 2013 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z pierwszym z nich komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepis art. 27 powołanej ustawy określa, że organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w art. 26, jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie naruszenia przepisów przeciwpożarowych nastąpiło w niniejszej sprawie na skutek przeprowadzenia w dniu 19 lipca 2013 r., w jednym ze sklepów (market nr [...] w L.) należących do skarżącej spółki, czynności kontrolno-rozpoznawczych. Czynności te zostały przeprowadzone zgodnie z art. 23 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o PSP na podstawie rocznego planu czynności kontrolno-rozpoznawczych.

W myśl art. 23 ust. 3 ustawy o PSP czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie:

1) kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych;

2) oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym;

3) oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym;

4) ustalania spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

5) rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej;

6) rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń;

7) wstępnego ustalania nieprawidłowości, które przyczyniły się do powstania pożaru oraz okoliczności jego rozprzestrzenienia się;

8) zbierania informacji niezbędnych do wykonania analizy poważnej awarii przemysłowej i formułowania zaleceń dla prowadzącego zakład.

W tak przeprowadzonym zakresie w dniu 19 lipca 2013 r. kontrolerzy upoważnieni przez Komendanta Miejskiego PSP w L. przeprowadzili kontrolę w sklepie nr [...] w L., należącym do skarżącej Spółki. W wyniku kontroli, na skutek stwierdzonych uchybień, Komendant Miejski PSP w L. decyzją z dnia [...] 2013 r. nałożył na Dyrektora Marketu [...] w L. określone obowiązki, których wykonanie nakazał w zakreślonych terminach (obowiązki określone w pkt 1, 2 – do 20.08.2013 r., w pkt 3, 5, 6 – w terminie do 30.09.2013r., a w pkt 4, 7 i 8 – w terminie do 30.08.2013 r.).

W pierwszej kolejności zważyć należy, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Komendant Miejski PSP w L. w swej decyzji z dnia [...] 2013 r. z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określił jej adresatem Dyrektor Marketu nr [...] w L. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Decyzja administracyjna skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie obarczona jest wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). k.p.a. Zważywszy, że obowiązki nałożone przez Komendanta Miejskiego PSP w L. są wynikiem stwierdzonego w markecie nr [...] w L. naruszenia przepisów przeciwpożarowych, zastosowanie znajdzie przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym to właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewnia ich ochronę przeciwpożarową. Skoro właścicielem budynku jest skarżąca Spółka, to decyzja organu I instancji, wydana w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, powinna zostać skierowana do A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że gdyby skarżąca Spółka nie władała rzeczonym budynkiem (byłby on w zarządzie innego podmiotu), wówczas adresatem decyzji powinien być tenże zarządca (art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Skoro A. Sp. z o.o. Sp. k. jest właścicielem marketu [...] w L. i włada budynkiem prowadząc w nim sklep, to właśnie ta spółka – a nie dyrektor sklepu jako pracownik spółki - powinna być adresatem decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W tym zatem zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego. Dodatkowo należy stwierdzić, że nie można uznać, by skarżąca została pozbawiona, bez własnej winy, możności udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zarówno bowiem upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i i decyzja organu I instancji zostały doręczone skarżącej Spółce.

Jednocześnie Sąd uznał, mając na względzie rodzaj nałożonych obowiązków i wymagane terminy ich wykonania, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a.), nie zbadał sprawy ponownie, w szczególności nie ustalił, czy nałożone przez organ I instancji obowiązki zostały przed wydaniem zaskarżonej decyzji wykonane.

W myśl wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (organu I instancji). Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 873/11, Lex nr 1137370). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji; obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, Lex nr 1145626). W związku z powyższym również w postępowaniu odwoławczym organ II instancji powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz weryfikować na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. aktualność zebranego materiału dowodowego, a gdy jest to konieczne uzupełnić go w niezbędnym zakresie (art. 136 k.p.a.). Zważywszy bowiem, że każdy organ administracji publicznej związany jest zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), stwierdzić należy, że również organ odwoławczy obowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy na dzień wydania decyzji ostatecznej. Niedopuszczalne jest zaś ustalenie stanu faktycznego w oparciu o dowody, które dotyczą stanu faktycznego istniejącego w przeszłości. Dowody takie mogą zostać wykorzystane, lecz jedynie wówczas, gdy zostanie potwierdzona ich aktualność (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 129/11, Lex nr 1251782).

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym było, że organ I instancji nakazał wykonanie nałożonych obowiązków w stosunkowo krótkim terminie (część do 30 sierpnia, część do 20 września, a część do 30 września 2013 r.). Choć stosownie do art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, to obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy nałożone decyzją Komendanta Miejskiego PSP w L. z dnia [...] 2013 r. obowiązki nie zostały przez stronę wykonane. Z obowiązku tego nie zwalniał organu II instancji brak zarzutów odwołania. W sytuacji bowiem ustalenia przez organ odwoławczy, że doszło do wykonania obowiązków (w całości lub w części), postępowanie w zakresie w jakim wykonano poszczególne obowiązki, stałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Takich ustaleń organu odwoławczego zabrakło. Wydając zaskarżoną decyzję Wielkopolski Komendant Wojewódzki PSP oparł się jedynie na ustaleniach organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika, czy i w jakim zakresie skarżąca spółka wykonała obowiązki określone w decyzji organu I instancji, które wprawdzie nie zostały nałożone na nią, ale dotyczyły obiektu będącego we władaniu skarżącej spółki.

W ocenie Sądu organ odwoławczy całkowicie zaniechał nie tylko zbadania stanu faktycznego sprawy, lecz również nie ocenił, czy rację miał organ I instancji nakładając obowiązki określone w pkt 1-8 decyzji z dnia [...] 2013 r. Ponadto o tym, że organ odwoławczy nie zbadał samodzielnie sprawy świadczy fakt zaakceptowania wadliwie przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej obowiązku określonego w pkt 3 decyzji. Przypomnieć należy, że jako podstawę obowiązku zapewnienia w środkowej części sali sprzedaży prawidłowej słyszalności komunikatów głosowych rozgłaszanych z DSO – Dźwiękowego Systemu Ostrzegawczego Komendant Miejski PSP podał przepis § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA jak w pkt 1. tj. z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdy tymczasem przepis ten określa parametry prześwitu dla wiaduktów, estakad, przejść i innych urządzeń usytuowanych ponad drogami pożarowymi. Tymczasem to przepis § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) normuje kwestię zapewnienia możliwości rozgłaszania sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych przez dźwiękowy system ostrzegawczy w budynkach, dla których jest on wymagany.

Rolą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę, będzie zweryfikowanie, czy w przedmiotowym obiekcie istnieje dźwiękowy system ostrzegawczy. Wskazać bowiem należy, że z § 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ostatnio powołanego rozporządzenia wynika, że stosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego, umożliwiającego rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych na potrzeby bezpieczeństwa osób przebywających w obiekcie, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału z systemu sygnalizacji pożarowej, a także przez operatora, jest wymagane w budynkach handlowych lub wystawowych jednokondygnacyjnych, zawierających strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I o powierzchni powyżej 8 000 m2. Z protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym obiekcie wynika, że obiekt jest jednokondygnacyjny, ma powierzchnię 4597,9 m2 i zaliczony jest jako obiekt użyteczności publicznej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Zgodnie zatem z brzmieniem § 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. DSO nie jest wymagany dla tego typu obiektów, z uwagi na jego mniejszą powierzchnię. Jednakże w protokole z czynności wskazano, że obiekt posiada tenże system (DSO), jest on sprawny, stwierdzono jednak słabą słyszalność komunikatu w środkowej części sali sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podał, że przedmiotowy budynek został wyposażony w DSO zgodnie z projektem budowlanym i stąd czynności kontrolne przeprowadzono również w zakresie sprawności tego systemu. W ocenie Sądu okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Do akt sprawy nie dołączono dokumentacji, w oparciu o którą przedmiotowy budynek wyposażono w DSO. Twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać poza tym, że spóźnione, bo wyrażone już po zakończeniu postępowania administracyjnego, bez należytego udokumentowania.

Poza tym, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien wyjaśnić czy, a jeśli tak w oparciu o jaką podstawę materialnoprawną, zasadnym było zobowiązanie do zapoznania pracownika skarżącej spółki pełniącego funkcję konserwatora obiektu z obsługą i konserwacją systemów bezpieczeństwa zamontowanych w obiekcie takich jak: system gaśniczy, alarmowy (SSP) oraz informacyjny (DSO). Organ I instancji nakładając ów obowiązek powołał przepis art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który to określa ogólnie, że właściciel budynku, obiektu budowlanego, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ocenił zasadności nałożenia tegoż obowiązku. Natomiast w skardze spółka A. podniosła, że nie ma obowiązku zatrudniania osoby na stanowisku "konserwatora", albowiem zatrudnia pracownika pełniącego funkcję "technika" obsługującego kilka obiektów w rejonie L. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał zaś, że z informacji uzyskanych z Komendy Miejskiej PSP w L. wynika, iż zatrudniony przez skarżącą spółkę na stanowisku konserwatora M. F. ma w swoich obowiązkach służbowych również obowiązek przeprowadzania wewnętrznej kontroli systemu alarmowego, informacyjnego oraz gaśniczego, a także nadzór nad ich funkcjonowaniem, w tym w trakcie przeprowadzania czynności konserwacyjnych. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i brak wszechstronnych wyjaśnień powyższej okoliczności na etapie postępowania administracyjnego, obliguje organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) do wyjaśnienia, czy uprawnione było nałożenie na skarżącą spółkę obowiązku, który został określony przedmiotowo w pkt 8 decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym, mając dodatkowo na uwadze, że w skardze podniesiono, iż część obowiązków została wykonana (pkt 1, 2 oraz 4-7), należy uznać, że brak rzetelnego zbadania sprawy przez organ odwoławczy świadczy o naruszeniu przepisów postępowania (art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) i mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej i powyższych wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i , § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, uwzględniając stawkę wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony wpis od skargi (200 zł), łącznie 457 zł.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.