Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 375/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwa B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, warunków sprzedaży, zasad wydawania i cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych postanawia I. skargi odrzucić, II. zwrócić skarżącym A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwu B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. uiszczone wpisy sądowe w kwotach po 300 zł ( słownie: trzysta złotych) na rzecz każdego ze skarżących.


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010r.

W dniu 20 lipca 2001r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 tej uchwały wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C, K, S i W w B ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych. W § 7 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że w miejscowościach, w których znajdują się kaplice wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od tych kaplic od chwili otwarcia punktu, w dniu odprawiania nabożeństwa, do dwóch godzin po zakończeniu nabożeństwa.

Z kolei w dniu [...] 2009r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany powyżej wskazanej Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Zmiana uchwały Nr [...] polegała na dodaniu ulicy L do katalogu ulic w B, wymienionych w § 7 ust. 1 tej uchwały, na których obowiązywał stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej.

Pismem z dnia 8 lutego 2010r. sporządzonym przez pełnomocnika – adwokata M. F., A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez w/w uchwały Rady Gminy. W wezwaniu wniesiono o uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] 2009r., a w konsekwencji o usunięcie wprowadzonych nią zmian uchwały Nr [...], ewentualnie o zmianę powyższej uchwały w ten sposób, że z jej § 7 ust. 1 zostanie wykreślone sformułowanie "w obiektach handlowych". Zdaniem wzywających, w/w uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W dodatkowym piśmie z dnia 8 lutego 2010r., skierowanym do Rady Gminy, firmy A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. powtórzyły zarzuty podniesione przez ich pełnomocnika w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz wskazały, że w wyniku uchwalenia przez Radę Gminy uchwał Nr [...] i Nr [...] poniosły wielomilionowe straty w związku z przeprowadzeniem prac adaptacyjnych i przebudowy nieruchomości przy ul. L dla potrzeb powstającego supermarketu C. W związku z powyższym firmy te zamierzają wytoczyć Gminie proces cywilny o odszkodowanie.

Rada Gminy nie udzieliła firmom A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwu B spółka z o.o. z siedzibą w K. odpowiedzi na ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z powyższym A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 6 kwietnia 2010r., wniosły skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. (sprawa ta została przez Sąd rozpoznana w odrębnym postępowaniu) oraz – jak doprecyzował pełnomocnik skarżących na rozprawie przed Sądem w dniu 23 września 2010r. – na § 7 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r., co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały, zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w wystąpieniu z niniejszymi skargami skarżący odwołali się do własnego prawa do prowadzenia działalności zgodnej z przeznaczeniem nieruchomości położonej przy ul L w B, a które to prawo obie zaskarżone uchwały rażąco naruszyły, bowiem wskutek poszerzenia zakazu istniejącego od 2001r. o ulicę L, działalność ta stała się całkowicie bezprzedmiotowa. Wprowadzony zakaz uniemożliwia bowiem skarżącym prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej, do której czyniły od dłuższego czasu przygotowania. W przypadku A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. jest to wynajmowanie nieruchomości na prowadzenie działalności polegającej, w znacznej części, na sprzedaży alkoholu, a w przypadku C spółka z o.o. – bezpośrednie prowadzenie takiej działalności. Tym samym skarżący zostali pozbawieni możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wysokość szkody skarżący szacują na ponad 6.000.000 zł.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie podnosząc, iż skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skarg na obie zaskarżone uchwały w świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżący nie posiadają żadnego uprawnienia, które zaskarżone uchwały mogłyby im odebrać i nie znajdują się w jakiejkolwiek sytuacji gwarantowanej przepisami prawa, w którą te uchwały mogłyby godzić. Prawo do sprzedaży i podawania alkoholu nie jest prawem powszechnym, przysługuje tylko tym podmiotom, które po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego uzyskają odpowiednie zezwolenie. Skarżący takiego postępowania nawet nie zainicjowali – a więc w chwili wejścia zaskarżonej uchwały w życie nie posiadali nie tylko prawa do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale i nawet ekspektatywy uzyskania takiego uprawnienia. Nadto zaś tylko A spółka z o.o. w przedmiocie swej działalności ma obrót napojami alkoholowymi, a zatem sprzedaż napojów alkoholowych nie jest celem wspólnym dla skarżących spółek, a tym samym nie można uznać, jakoby miały wspólny interes w zaskarżeniu uchwał.

Wątpliwości Rady wzbudził także interes faktyczny skarżących spółek w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał, skoro mimo zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, we wzniesionym przez spółki budynku funkcjonuje pawilon handlowy, który może przynosić zyski. Wprowadzone przez Radę Gminy zakazy wynikały z konieczności ochrony interesu publicznego, mającego prymat przed interesem indywidualnym, a prymat ten wynika z wartości, jakie Rada Gminy ma obowiązek chronić, a więc nie może być mierzony w pieniądzu. Rada Gminy uznała także, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia i operowała niedookreśloną terminologią. Zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych wprowadzono w tej części B, w której występuje duże zagęszczenie obiektów publicznych. Wskazane w uchwale Nr [...] ulice tworzą ścisłe centrum miejscowości, zaś sprzedawanie, podawanie, wnoszenie i spożywanie tam alkoholu uchybiałoby charakterowi tego miejsca oraz miejscowej tradycji.

W piśmie z dnia 20 maja 2010r. adwokat M. F., działając w imieniu skarżących A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o., uzupełnił swoje argumenty podniesione w skardze a dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżących. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1843/09, zgodnie z którym: "Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego." Zdaniem pełnomocnika skarżących, wskazane w treści skarg rażące naruszenie przez zaskarżone uchwały art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych praw skarżących, wynikających z podstawowych zasad porządku prawnego (zasady ustrojowe), a to przede wszystkim zasady wolności działalności gospodarczej oraz zasady równości wobec prawa. Pełnomocnik skarżących stwierdził, iż podjęcie zaskarżonych uchwał z rażącym naruszeniem prawa pozbawiło skarżących, jako współwłaścicieli lokalu zlokalizowanego w budynku przy ul. L, konstytucyjnego prawa do prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności zgodnej z jej przeznaczeniem. Tym samym istnieje po stronie skarżących interes prawny, który poprzez wydanie zaskarżonych uchwał z rażącym naruszeniem prawa, został naruszony przez Radę Gminy.

Pismem z dnia 21 września 2010r. pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko Rady wyrażone w odpowiedziach na skargi. Podtrzymał zarzut, że skarżący legitymują się jedynie wąskim interesem faktycznym majątkowym. Interes prawny w ujęciu art. 101 ust. 1 u.s.g. winien istnieć nie tylko w chwili naruszenia, ale także w chwili zaskarżenia aktu. Ekspektatywa takiego interesu lub jego wystąpienie w przyszłości nie może zostać utożsamione z interesem prawnym lub uprawnieniem w rozumieniu art. 101 u.s.g., a w tym przypadku nie tylko skarżący nie posiadają interesu prawnego, ale i nie mają ekspektatywy jego uzyskania. Jak się wydaje, skarga przybiera charakter actio popularis, a w takim wypadku nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r., Nr [...]. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Uchwałę w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżący wywodzą z tego, że wprowadzony zakaz handlu alkoholem na ulicy L uniemożliwia skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości położonej przy tej ulicy, do której skarżący posiadają tytuł prawny i co do której to działalności czynili od dłuższego czasu przygotowania. A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. są związani z C spółka z o.o. umową zawartą w dniu 21 grudnia 2009r., na podstawie której miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości położonej w B przy ul. L 2 A na potrzeby powstania Supermarketu [...] sieci C. Natomiast po wejściu w życie uchwały, wskutek wprowadzonego zakazu sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. L, skarżący zostali pozbawieni możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem polegającym ze strony A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. na wynajmowaniu nieruchomości na prowadzenie działalności polegającej między innymi na sprzedaży alkoholu, a w przypadku C spółka z o.o. – bezpośrednie prowadzenie takiej działalności. Postanowieniem z dnia 4 marca 2010r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek C sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w supermarkecie [...] położonym przy ul. L 2a w B, odwołując się do treści zaskarżonej uchwały. Naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia dopatrują się zatem skarżący w tym, że na skutek podjęcia uchwały zostali pozbawieni możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu napojami alkoholowymi w nieruchomości przy ul. L w B. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona uchwała nie obejmowała ulicy L, aż do czasu dokonania jej zmiany uchwałą z [...] 2009r., Nr [...], która do ulic objętych zakazem dodała ulicę L. Niniejsza skarga, jak wyraźnie doprecyzowali skarżący na rozprawie przed Sądem, dotyczy części uchwały z 2001r. (§ 7 ust. 1 i 2). Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołują skarżący na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a dotyczące ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej związanej z handlem alkoholem przy ulicy L, nie odnoszą się do zaskarżonej przez nich w niniejszym postępowaniu części uchwały z 2001r. Na żadnej bowiem z wymienionych pierwotnie w uchwale z 2001r. ulicach B (§ 7 ust. 1) ani w innych miejscowościach (o których mowa w § 7 ust. 2), skarżący nie prowadzili działalności gospodarczej. Skutki prawne, na które powołują się skarżący, nie zostały zatem wywołane zaskarżonymi przez nich częściami uchwały z 2001r., lecz spowodowane zmianą do tej uchwały dokonaną w 2009r. Należy zatem ocenić, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu część uchwały z 2001r. naruszyła ich interesy prawne lub uprawnienia. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie mają bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicatae (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skarg, a nie ich oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożone w niniejszej sprawie skargi pochodziły od osób nie mających legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skarg z powodu ich wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.