Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1091/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 77 poz 335
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w C. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 20 lipca 2021 r. znak [...] skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lipca 2021 r[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystosował do J. P. - P. Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego [...]" sp. z o.o. w C. zarządzenie pokontrolne, w którym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 czerwca do 16 lipca 2021 r. Przedsiębiorstwa Komunalnego [...]" Sp. z o.o. udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził:

1. Magazynowanie odpadu 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne) zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym - decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 30 września 2015 r. znak: [...] (ze zm.). Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzeń pokontrolnych.

2. Prowadzenie przetwarzania odpadów wielkogabarytowych kod 20 03 07 zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzeń pokontrolnych.

Ponadto organ administracji wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie ustaleń opisanej wyżej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1-3 ich usunięcie.

Ad. 1 i 2. W trakcie trwania kontroli, stwierdzono naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego z dnia 30 września 2015 r. znak: [...] (ze zm. w zakresie magazynowania wytwarzanych odpadów [...] Odpady palne (paliwo alternatywne) oraz stwierdzono, że Spółka prowadzi przetwarzanie odpadu [...] Odpady wielkogabarytowe poza miejscem wyznaczonym w pozwoleniu zintegrowanym. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2021 r. stwierdzono naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie magazynowania wytwarzanych odpadów. Odpady o kodzie 19 02 10 Odpady palne (paliwo alternatywne) magazynowane były luzem na placu nr [...] zamiast w hali mechanicznego przetwarzania. Przedstawiony sposób magazynowania odpadu stanowi naruszenie - Pkt II.5 pozwolenia zintegrowanego, który określa miejsca i sposoby magazynowania wytwarzanych odpadów w związku z prowadzeniem przetwarzania odpadów wielkogabarytowych - decyzja Marszalka Województwa, z dnia 25 września 2015 r,. znak: [...] (z późn. zm), oraz Operatu przeciwpożarowego opracowanego w lipcu 2019 roku. Ponadto Spółka w dniu zdarzenia (pożaru) tj. 29 czerwca 2021 r. oraz w okresie przed zdarzeniem prowadziła przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych kod 20 03 07 na placu nr [...] tj. poza miejscem wyznaczonym w pozwoleniu zintegrowanym.

Opisane wyżej zarządzenie pokontrolne zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Komunalne [...] Sp. z o. o., zarzucając mu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez:

1. sformułowanie zarządzeń w sposób stanowiący tylko powtórzenie zapisów obowiązującego Spółkę pozwolenia zintegrowanego - decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 30 września 2015 r., znak: [...] (ze zm.);

2. pominięcie w zakresie zarządzenia określonego w pkt. 1 faktu, że Spółka posiada ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia z dnia 15 marca 2018 r. zezwalającą na zbieranie i transportowanie odpadów, w tym zbieranie i magazynowanie odpadu 19 12 10 na placu nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...], co zostało odnotowane w protokole kontroli z 30 czerwca - 16 lipca 2021 r.;

3. bezprzedmiotowość zarządzenia, skoro w protokole kontroli z dnia 30 czerwca -16 lipca 2021 r. wskazano, że zgodnie z treścią protokołu oględzin z dnia 7 lipca 2021 r. i 16 lipca 2021 r., stanowiących integralną część protokołu kontroli, nie odnotowano, że na placu nr [...] dochodzi do naruszeń posiadanego przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego, to wydanie zarządzeń pokontrolnych dotyczących usunięcia stwierdzonych naruszeń było bezcelowe - na dzień wydania zarządzeń wszelkie hipotetyczne naruszenia posiadanego pozwolenia zintegrowanego były usunięte.

Na podstawie tych zarzutów spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skarżącego są bezzasadne. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia wykryto w toku kontroli (w niniejszym stanie faktycznym magazynowanie odpadów z naruszeniem pozwolenia zintegrowanego) i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie - Prezesowi Zarządu - uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń tj. zaprzestanie magazynowania odpadów 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne) wytworzonych z procesu odzysku odpadu 20 03 07 Odpady wielkogabarytowe na placu magazynowym nr [...]. Tym samym, w zarządzeniu pokontrolnym nie przedstawia się ustaleń kontrolnych, które nie wskazują na naruszenie obowiązków czy nakazów z innych posiadanych przez Skarżącą decyzji (zezwolenie na zbieranie odpadów).

Nie bez znaczenia jest również fakt, że w operacie przeciwpożarowym opracowanym w lipcu 2019 r. - zewnętrzne miejsce magazynowania odpadów - plac magazynowy nr [...] został zaliczony do strefy pożarowej nr [...]. Wg przedmiotowego operatu na placu magazynowym nr [...] magazynowane mogą być odpady tylko o ściśle określonych kodach, nie przewiduje się natomiast magazynowania odpadu 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne).

Przedmiotem kontroli była wyłącznie ocena sposobu magazynowania odpadów na placu magazynowym nr [...]. Ustalenia z kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia 16 lipca 2021 r., który został podpisany przez Skarżącą bez wnoszenia uwag czy zastrzeżeń. Kontrola miała charakter interwencyjny, co miało bezpośredni związek z zawiadomieniem WIOŚ o wystąpieniu pożaru. Przeprowadzona kontrola wykazała, że w trakcie pożaru - na placu magazynowym nr [...] były magazynowane odpady zbierane: Odpady wielkogabarytowe – kod odpadu 20 03 07 i wytworzone z procesu przetwarzania odpadów wielkogabarytowych: Odpady palne (paliwo alternatywne) - kod odpadu 19 12 10. W dniu 30 czerwca 2021 r. ustalono, że na placu zmagazynowane były 3 pryzmy odpadów innych niż niebezpieczne: - 2 pryzmy 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne) tj. odpady wytworzone z procesu przetwarzania odpadu 20 03 07 odpady wielkogabarytowe oraz 1 pryzma zebranego odpadu 20 03 07 odpady wielkogabarytowe, przygotowanych do przetworzenia. Ponadto ustalono, że na placu zmagazynowano ogółem 200 Mg odpadów, w tym odpadu 20 03 07 odpady wielkogabarytowe (przywiezionych na teren Spółki w dniu 29 czerwca 2021 roku w godzinach od 8:12 do 20:56) w ilości 125,32 Mg. Natomiast pozostała ilość zmagazynowanych odpadów w dniu zdarzenia: odpad 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne), pochodziła z przetworzenia odpadów 20 03 07 w dniach poprzednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ zarządzenie nie zostało wykonane przez organ, a jedynie przez stronę skarżąca - zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego zarządzenia był przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (osoby te w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń); wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a., por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, publ. Lex nr 953009, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, publ. Lex nr 2731384).

Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705). Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę na terenie, na którym skarżąca prowadzi dzielność gospodarczą, w związku z pożarem, który miał miejsce w dniu 29 czerwca 2021 r. na terenie, na którym magazynowane są odpady.

Kontrola trwała od 30 czerwca do 16 lipca 2021 r., miała charakter pozaplanowy, interwencyjny, a jej przedmiotem było "wyłącznie ocena sposobu magazynowania odpadów na placu magazynowym nr [...] zlokalizowanym na terenie Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" sp. Z o.o." – czyli w miejscu wystąpienia pożaru. (str. 2 i 3 protokołu kontroli w aktach adm.)

Strona skarżąca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym (decyzja Marszalka Województwa, z dnia 25 września 2015 r,. znak: [...], następnie zmieniana - dostępna na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] [...] Decyzja ta określa między innymi miejsca i sposoby magazynowania poszczególnych kategorii odpadów, w tym odpadów o symbolu 19 12 10 (odpady palne – paliwo alternatywne). Jako miejsce magazynowania tego rodzaju odpadów wskazano halę lub wiatę obok wjazdu na teren składowiska. Tymczasem w dniu 30 czerwca 2021 r. podczas oględzin przeprowadzonych w ramach przedmiotowej kontroli ustalono, że odpady te leżały w luzem w pryzmie na placu magazynowym. Podczas kolejnych oględzin tj. w dniu 7 lipca 2021 r. oraz 16 lipca 2021 r. nie stwierdzono już magazynowania odpadów na terenie placu magazynowego.

Strona skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje, zarzuca natomiast, że skoro w trakcie kolejnych oględzin (7 i 16 lipca 2021 r.) nie stwierdzono już naruszeń jak podczas oględzin pierwszych w dniu 30 czerwca 20221 r., to zalecenie pokontrolne zawarte w pkt. 1 (magazynowanie odpadu o symbolu 191210 zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym) - było bezprzedmiotowe. Podobne zarzuty formułowane są co do pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego tj. zarządzenia prowadzenia przetwarzania odpadów wielkogabarytowych 20 03 07 zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Także i w tym przypadku decyzja wskazuje, że demontaż odpadów przy użyciu sprzętu mechanicznego powinien odbywać się w hali, koło linii sortowniczej. Tymczasem w dniu 30 czerwca 2021 r,. podczas oględzin ustalono, że w dniu poprzednim tj. 29 czerwca 2021 r. demontaż rozdrabniaczem mobilnym prowadzony był na placu, na zewnątrz hali. Także i te nieprawidłowości zostały usunięte i nie zostały stwierdzone podczas kolejnych oględzin w dniu 7 i 16 lipca 2021 r.

Jednak – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych- celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18, wyrok WSA w Opolu z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 41/21)

Wszystko to oznacza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa: obydwa nakazy w nim zawarte są zwięzłe i jasne; znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, utrwalonym w protokole kontroli wraz z załącznikami; odwołują się do treści pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu zintegrowanym wydanym na rzecz strony skarżącej. Sąd nie podziela przy tym poglądu, że niedopuszczalne jest odwołanie się w zarządzeniu pokontrolnym do treści obowiązującej stronę decyzji. Wręcz przeciwnie, jeżeli organ stwierdza, że warunki decyzji zostały naruszone, to ma podstawy do tego, aby "przypomnieć" kontrolowanemu o obowiązku ich przestrzegania.

Okoliczność (niesporna), że jeszcze w czasie trwania kontroli, uchybienia stwierdzone podczas pierwszych oględzin WIOŚ z dnia 30 czerwca 2021 r., zostały przez skarżącą szybko usunięte, świadczy jak najlepiej o sprawności i skuteczności systemu zarządzania przedsiębiorstwem skarżącej, w tym także związanym z usuwaniem pewnych błędów, których wszak żaden przedsiębiorca nie jest w stanie uniknąć. Nie czyni to jednak zarządzenia pokontrolnego wydanego w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym czy też niezgodnym z prawem.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.