Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1119/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 257 919,00 zł (słownie złotych: dwieście pięćdziesiąt siedem tysięcy dziewięćset dziewiętnaście, 00/100), za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...],

- uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył skarżącej, administracyjną karę pieniężną w wysokości 199 796 zł (słownie złotych: sto dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt sześć, 00/100) za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...].

Stan sprawy był następujący:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] wymierzył "W." Sp. zo.o. z siedzibą w P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 257 919,00 zł za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2009 ścieków do rzeki [...], z naruszeniem warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...].

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzeczeniem z dnia 1 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1604/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku, jako motywy rozstrzygnięcia, Sąd wskazał naruszenie art. 130 § 1Kpa, zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja (w tej sprawie pozwolenie wodnoprawne) nie podlega wykonaniu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że błędne jest stanowisko przyjęte przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, że okres oceny spełniania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., biegnie od daty wydania tej decyzji. Ponadto Sąd wskazał, że z postanowień art. 305a ust.1 Poś nie wynika bezpośrednio, jak powinien zachować się organ administracji w sytuacji, gdy tylko co któryś z wymaganych pomiarów został przeprowadzony. Jest to szczególnie istotne w przypadku kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, gdyż § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260 poz. 2177), wprowadza wzór arytmetyczny znajdujący zastosowanie, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu jest większa od dopuszczalnej. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia. W uzasadnieniu NSA wskazał, że istotnie miało miejsce naruszenie art. 130 §1 Kpa, jednak Sąd I instancji wadliwie odczytał treść art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, w związku z czym wskazanie, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru nie może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań jest błędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 305a ust.1 pkt 2 Poś służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Wg Sądu tym przepisem ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] ustalił dla Z. Sp. z o.o., aktualna nazwa "W." Sp. z o.o., warunki odprowadzania ścieków przemysłowych do rzeki [...], stan i skład ścieków odprowadzanych do odbiornika określając w pkt I.2 tego pozwolenia. W pkt II.3 pozwolenia skarżąca została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód. Jako podstawę prawną ustalenia warunków pozwolenia w zakresie częstotliwości pomiarów oraz określenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń jakie mogą być zawarte w odprowadzanych ściekach organ wskazał rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia pobieranie próbek ścieków przemysłowych powinno być dokonywane z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, oceny czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom dokonuje się na podstawie średnich dobowych próbek ścieków, w rozumieniu § 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara.

Organ I instancji oceniając spełnianie warunków pozwolenia wodnoprawnego w roku kalendarzowym 2009, ustalił do powyższej oceny okres od dnia 6 sierpnia 2009 r. do dnia 5 sierpnia 2010 r., przyjmując za jego początek datę wydania decyzji Starosty [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, stwierdzając, że w analizowanym okresie skarżąca na sześć wymaganych pomiarów jakości odprowadzanych ścieków wykonała tylko jeden, przeprowadzony w dniu 20 października 2009r., przy czym tym pomiarem nie objęto wskaźnika stanu ścieków - temperatury. Wyniki pozostałych wskaźników zanieczyszczeń w zbadanej próbce nie przekraczały dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do dokonania takich pomiarów. Jeżeli zaś podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit, a i lit, c Poś przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa wart. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji, administracyjne kary pieniężne.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył "W." Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15, organ przyjął, że okres oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego zaczyna się od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna czyli w dniu 10 września 2009 r.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że oceny spełniania warunków pozwolenia w roku kalendarzowym 2009 r. należy dokonać dla okresu od 10 września 2009 r. do 9 września 2010 r.

Organ wyjaśnił, że do wymierzenia kary za rok kalendarzowy 2009 należy przyjąć tylko te części wielkości naruszenia, które wchodzą w rok kalendarzowy 2009. W tej sprawie będzie to wielkość naruszenia mieszcząca się w okresie od 10 września 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., tj. w ciągu 113 dni. Zgodnie z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska udokumentowanym protokołem kontroli Nr [...], w powyższym okresie skarżąca wykonała tylko jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków (próbkę pobrano w dniu 20 października 2009 r.), a stosownie do § 7ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, powinna ich wykonać co najmniej sześć. Pomiar wykonany w dniu 20 października 2009 r. został przeprowadzony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami ww. rozporządzenia. Badania na zlecenie skarżącej przeprowadziło laboratorium akredytowane z użyciem metod referencyjnych. Pomiar ten nie wykazał przekroczenia dozwolonych parametrów jakości odprowadzanych ścieków. W tej próbce nie wykonano jednak pomiaru temperatury, której dopuszczalną wartość określają warunki wskazane w pozwoleniu.

W związku ze zmianą okresu przyjętego do oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego, organ przeliczył wielkość przekroczenia, które wystąpiło w okresie obowiązywania pozwolenia od 10 września 2009 r. do 9 września 2010 r. Wielkość naruszenia obliczono według wzoru, określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Administracyjną karę pieniężną za wskaźniki: substancje ekstrahujące się eterem naftowym, surfaktanty anionowe, surfaktanty niejonowe, chlorki, temperatura, odczyn pH, organ ustalił w oparciu o stawki wynikające z przepisów obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego hałasu, na rok 2009 (M.P. Nr 80, poz. 707). Wysokość kary za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie stanu i składu ścieków odprowadzonych do rzeki [...] w 2009 roku wyniosła 199 796,18 zł.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą w poparciu o art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zarzutu braku powstania zobowiązania podatkowego organ wskazał, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. W niniejszej sprawie, oceny spełniania warunków pozwolenia dokonano dla okresu od 10 września 2009 r. do 9 września 2010 r., a zatem decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za rok 2009 mogła być wydana dopiero po dniu 9 września 2010 r. Oceny spełniania warunków pozwolenia dokonano dla okresu od 10 września 2009 r. do 9 września 2010 r., a zatem decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za rok 2009 mogła być wydana dopiero po dniu 9 września 2010 r. (ponieważ do oceny spełniania warunków pozwolenia przyjmujemy okres roku, co wynika z wskazanych wcześniej przepisów wykonawczych). W tym stanie rzeczy obowiązek podatkowy powstał dopiero z końcem roku 2010, a nie jak przyjęła skarżąca, roku 2009. Decyzja wymierzająca karę została wydana [...]z dnia

listopada 2013 r., tj. przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Organ odwoławczy nie kreuje powstania zobowiązania podatkowego lecz rozpoznaje odwołanie w warunkach już istniejącego.

Organ uznał, że w sprawie nie mają zastosowania art. 189c oraz 189g § 1 kpa z uwagi na dyspozycję art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kpa w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmieniającej. Z tego względu organ odwoławczy w tej sprawie nie rozważał także możliwości zastosowania art. 189f Kpa, który określa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary. Na marginesie tylko można dodać, że w tej sprawie i tak nie znalazłby on zastosowania.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P., wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 7, 77 § 1, 78 § 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("KPA") w związku z art. 10 KPA poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że w okresie od dnia 10 września 2009 r.. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki [...] miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych; nie przekroczyły one dopuszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów ilościowych i jakościowych, a Spółka nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym (co wyrażało się w szczególności w bezzasadnym, pominięciu zgłoszonego przez Spółkę wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - p. J. U. - na wskazane powyżej okoliczności), w wyniku czego GIOŚ podjął wadliwe rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z przekroczeniem dopuszczalnej swobodnej oceny dowodów;

b) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 KPA poprzez brak uchylenia Decyzji MWIOŚ wraz z jednoczesnym umorzeniem postępowania z uwagi na upływ, odpowiednio, 3 i 5 letniego terminu przedawnienia, względnie uchylenia Decyzji MWIOŚ i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MWIOŚ z uwagi na konieczność dokonania przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

e) art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej jako "OP") w związku z art. 281 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "POŚ"), poprzez wymierzenie Spółce kary pieniężnej, pomimo że obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej przez Spółkę nie mógł skutecznie powstać, gdyż ostateczna decyzja ustalająca to zobowiązanie (tj. Decyzja GIOŚ) została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym obowiązek ten miał powstać, tj. po dniu 31 grudnia 2012 r., zaś żadna z uprzednio wydanych decyzji w niniejszej sprawie nie przerwała biegu 3-letnieg okresu (także dlatego, że wszystkie dotychczas wydane w tej sprawie decyzje zostały uchylone, więc należy traktować je tak, jakby nie zostały wydane). Powyższe przesądza o wadliwości Decyzji GIOŚ, która powinna zostać uchylona;

d) art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("Nowelizacja") w zw. z art. 189g § 1 oraz 189c KPA poprzez błędne uznanie, że przepisy KPA uniemożliwiające nałożenie administracyjnej kary pieniężnej po upływie 5 lat od rzekomego naruszenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na wynikającą z art. 16 Nowelizacji dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku, podczas gdy w rzeczywistości art. 16 Nowelizacji dotyczy wyłącznie dalszego stosowania przepisów proceduralnych, zaś przepisy art. 189 g § 1 oraz 189c KPA mają charakter materialnoprawny, zatem znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie i uniemożliwiają nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w związku z rzekomym naruszeniem, które miało miejsce w 2009 roku;

e) § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 6 KPA poprzez ustalenie w Decyzji GIOŚ przekroczenia i wymierzenie kary w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania rozstrzygnięcia (bowiem utraciły moc najpóźniej z dniem 12 lipca 2015 roku, tj. z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia wżycie ustawy z 30 maja 2014 roku). Organ administracji może nałożyć kare wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy, zatem uchylenie przepisów wykonawczych uniemożliwia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co przesądza o wadliwości skarżonej Decyzji GIOŚ i konieczności jej uchylenia;

f) § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w związku z art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ("PrW") oraz w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi poprzez ustalenie w Decyzji GIOŚ przekroczenia i wymierzenie kary w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania rozstrzygnięcia (bowiem utraciły moc z dniem wejścia w życie PrW, tj. 1 stycznia 2018 roku), nie stosuje się w ich miejsce przepisów nowych (bowiem nie ma w tym zakresie podstawy prawnej), zaś zasada stosowania przepisów dotychczasowych wyrażona w art. 545 ust. 3a pkt 1 zasada stosowania przepisów dotychczasowych nie dotyczy przepisów wykonawczych. Organ administracji może nałożyć kare wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy, zatem uchylenie przepisów wykonawczych uniemożliwia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co przesądza o wadliwości skarżonej Decyzji GIOŚ i konieczności jej uchylenia;

g) art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 PrW oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 KPA poprzez nałożenie na Spółkę przez kary za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 rokiem nie przeprowadzano kontroli w Spółce i nie stwierdzono, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez Spółkę (niezmienny od wielu lat) stanowił naruszenie warunków Pozwolenia i przesłankę nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, zatem Spółka mogła mieć uzasadnione przekonanie, że jej postępowanie jest prawidłowe - późniejsze zakwestionowanie dotychczas nie budzącego wątpliwości sposobu działania Spółki podważa zaufanie do organów władzy publicznej;

h) art. 298 ust 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a POŚ w związku z art. 340 ust. 1 pkt 1 POŚ i art. 545 ust. 3a pkt 1 PrW oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP przez wymierzenie dwóch sankcji (grzywny i administracyjnej kary pieniężnej) za ten sam czyn polegający na rzekomym braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji tj. naruszenie jednego warunku Pozwolenia, podczas gdy wymierzenie grzywny wykluczało dopuszczalność wymierzenia kolejnej kary, a więc nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

i) art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ w związku z art. 274 i 298 POŚ w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 PrW, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 KPA, poprzez wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej po upływie blisko 11 lat od popełnienia rzekomego naruszenia, co stanowi działanie nieadekwatne, naruszające standard konstytucyjny (w szczególności w zakresie zasady demokratycznego państwa prawnego i wypływającej z niej zasady proporcjonalności), podważające zaufanie do organów władzy publicznej, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci", bowiem nie miało miejsca faktyczne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska przez Spółkę i nie została wyrządzona przez Spółkę szkoda w środowisku naturalnym.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Decyzji GIOŚ w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA;

ewentualnie o:

b) uchylenie w całości Decyzji GIOŚ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA;

a w każdym przypadku o:

c) zasądzenie od GIOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w sprawie wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2016r. sygn.. akt II OSK 579/15.

Należy zatem przywołać stanowisko NSA, zgodnie z którym przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej.

Stosownie zatem do treści art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków, co z kolei jest podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Kwestia ta nie budzi kontrowersji w orzecznictwie, na co wskazuje treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np.: z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1126/10 - LEX 950521, dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1628/10 - LEX 1251838, dnia 6 marca 2013r. sygn akt II OSK 2319/11 - LEX 1559568, dnia 27 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 1530/13, dnia 13 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2512/12). W wyroku z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 156/11 NSA wyraził zdecydowane stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie podziela, że § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar nie ma znaczenia dla wykładni art. 305a ust. 1 p.o.ś. W art. 305a ust. 1 określone zostały zasady, w oparciu o które dokonuje się ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza wzór arytmetyczny, na podstawie którego określana jest wysokość kary.

Jak przyjęto w powołanym wyżej orzecznictwie, nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że wskazanie w art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jakie wartości przekroczenia należy przyjąć do obliczenia należnej kary pieniężnej nie powoduje, że przestaje mieć zastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęta w art. 305a ust. 1 pkt 2 skala przekroczenia w stosunku do dopuszczalnych wielkości zastępuje pomiar, którego strona nie wykonała. Z art. 305a Prawo ochrony środowiska wylicza się wielkość przekroczenia, która jest podstawiana do wzoru określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia. Wzór określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia stosuje się w przypadku obliczania kary za przekroczenia w dopuszczalnym poziomie emisji ścieków do wód lub do ziemi, gdy wykonane przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wymagane pomiary wykazały przekroczenie, jak i w przypadku braku wymaganych pomiarów.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że z treści art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wynika że brak przeprowadzenia jakiegoś winien być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań.

W pkt II.3 pozwolenia wodnoprawnego skarżąca została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód. Podstawą prawną ustalenia warunków pozwolenia w zakresie częstotliwości pomiarów oraz określenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń jakie mogą być zawarte w odprowadzanych ściekach, było rozporządzenie z 2006 r. Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, pobieranie próbek ścieków przemysłowych powinno być dokonywane z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, udokumentowanej protokołem Nr [...] ustalono, że skarżąca nie wywiązała się z powyższego warunku, zatem stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, w związku z art. 305 ust. 1 i art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu. Ponadto, stosownie do art. 149 Poś, skarżąca nie wykonała obowiązku przedłożenia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów jakości odprowadzanych ścieków.

Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 § 2 oraz art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że w okresie od 10 września 2009 r. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki [...] miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych. Sąd podziela stanowisko organu, że jedynym dowodem w sprawie mogą być wyniki pomiarów wykonane w odpowiedniej liczbie, spełniające wymogi wskazanych wyżej przepisów Poś i przedłożone przez zobowiązanego organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści przepisu art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś wynika, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w drodze decyzji, za przekroczenie określonych w obowiązującym Stronę pozwoleniu wodnoprawnym, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu i składu miało charakter obligatoryjny. W sytuacji kiedy czynność, jak i zakres materiału dowodowego został ściśle określony przepisami prawa materialnego, odmowa rozpatrzenia dowodu, który nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowi naruszenia przepisów Kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd za trafny uznaje pogląd organu, że z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedkładała organowi I Instancji wyników pomiarów zgodnie z art. 149 Poś, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie art. 68 § 2 Op. czyli decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W niniejszej sprawie, oceny spełniania warunków pozwolenia dokonano dla okresu od 10 września 2009 r. do 9 września 2010 r., zatem decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za rok 2009 mogła być wydana dopiero po dniu 9 września 2010 r. (ponieważ stosownie do art. 305 ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym). W tym stanie rzeczy obowiązek podatkowy powstał dopiero z końcem roku 2010, a nie jak przyjęła Strona, roku 2009. Decyzja wymierzająca karę została doręczona skarżącej 27 listopada 2013 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Sąd podzielił również uwagę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że warunek wynikający z art. 68 § 1 Op również został dotrzymany, ponieważ decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe została doręczona przed upływem 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Aktualne pozostają również rozważania organu, oparte na orzecznictwie Izby Finansowej NSA i literaturze przedmiotu, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji, natomiast organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w warunkach istniejącego już zobowiązania podatkowego.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej wskazującej na możliwość zastosowania w tej sprawie art. 189g § 1 oraz art. 189c Kpa. Należało zgodzić się z organem, że przepisy te nie znajdują zastosowania w kontrolowanej sprawie przede wszystkim z uwagi na dyspozycję art. 16 nowelizacji Kpa, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kpa w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n nowelizacji Kpa. Nietrafny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 189c Kpa, gdyż jego stosowanie jest ograniczone do zmiany w przepisach prawa materialnego regulujących administracyjne kary pieniężne i nie obejmuje stosowania przepisów Działu IVa. Co prawda przepisy dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych zmieniły się od dnia 1 stycznia 2018 r. poprzez ich przeniesienie z ustawy Poś do ustawy Prawo wodne, w której stały się opłatami podwyższonymi (ale przesłanki ich wymierzania, sposób ustalenia wielkości przekroczenia oraz sposób ustalenia wymiaru kary, pozostały identyczne), ale w tej sprawie, z uwagi na brzmienie art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo wodne, mają zastosowanie dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy Poś. Zgodnie z art. art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy Poś, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Należało uznać, że w kontekście wskazanego powyżej art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo wodne, nietrafny jest również zarzut naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., w związku z art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 Prawo wodne. Odnosząc się zaś do twierdzenia Strony, że zasada stosowania przepisów dotychczasowych wyrażona w art. 545 ust. 3a pkt 1 nie dotyczy przepisów wykonawczych, należy wyjaśnić, że rozporządzenie z 2005 r. stanowiło wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 310 ust. 2 ustawy Poś, a zatem w ocenie Sądu błędne jest twierdzenie skarżącej, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania ww. art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 6 Kpa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 z późn. zm.) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Poś w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. W niniejszej sprawie warunki te określono w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], które zostało wydane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z 2006 r. Uchylenie z dniem 30 grudnia 2014 r. tego rozporządzenia i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), oraz kolejnego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 roku w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), nie spowodowało jednak automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] - pozwolenia wodnoprawnego, wydanej w oparciu o stan prawny określony w rozporządzeniu z 2006 r., gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa.

Należało zatem uznać za trafny pogląd organu, że skoro w dacie postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie o wydanie pozwolenia obowiązywało rozporządzenie z 2006 r., którego przepisy uwzględniono w pozwoleniu, to organy Inspekcji Ochrony Środowiska są obowiązane dokonywać oceny spełniania warunków pozwolenia w czasie jego obowiązywania (w niniejszej sprawie od 2009 r. do 2013 r.), w odniesieniu do stanu prawnego uregulowanego właśnie w przepisach rozporządzenia z 2006 r.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a Poś w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 Prawo wodne oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 Kpa poprzez nałożenie na skarżącą kary za niewywiązywanie się z okresowych pomiarów ścieków pomimo, że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 r. nie przeprowadzono kontroli w Spółce i nie stwierdzono, że sposób prowadzenie pomiarów ścieków stanowił naruszenie warunków pozwolenia i przesłankę nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej bowiem to art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś przesądza o podstawie stwierdzenia przekroczenia. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów, a do przeprowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezbędne są tylko wyniki pomiarów wielkości emisji, do których wykonywania jest zobowiązany podmiot korzystający ze środowiska i które, stosownie do art. 149 ust. 1 Poś, musi przedkładać organowi kontroli. Słuszna jest uwaga organu, że założenie skarżącej, że brak kontroli przed 2012 r. był równoznaczny z prawidłowym wywiązywaniem się Spółki z warunków pozwolenia jest całkowicie niezrozumiałe, tym bardziej, że nie przekazywała ona wyników badań do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Podczas kontroli w 2012 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] zostało potwierdzone, że w okresie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. badania ścieków przemysłowych nie były wykonywane z wymaganą częstotliwością, w związku z czym w pkt II Lp. 14 ww. protokołu odnotowano naruszenie warunków pozwolenia oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r.

Kolejny zarzut - podwójnego ukarania - pouczenia i administracyjnej kary pieniężnej za ten sam czyn polegający na braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji, jest również chybiony, na co wskazuje m.in. treść uchwały z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt. II OPS 1/14, podjętej w składzie 7 sędziów NSA, zgodnie z którą reguła ne bis in idem nie znajduje zastosowania w przypadkach, kiedy dwie formy karne wymierzane są na podstawie ww. przepisów, bowiem przepis wynikający z art. 340 ust. 1 pkt 1 Poś przewiduje odpowiedzialność karną w formie grzywny za popełnione przez podmiot wykroczenie, w odróżnieniu od odpowiedzialności administracyjnej, którą reguluje art. 305a ust. 1 i 2 Poś w związku z art. 298 ust. 1 i art. 299 ust. 1 oraz art. 305 ust. 1 pkt 2 Poś.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.