Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3017/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 49b ust 4, art. 49b ust 2 i ust 4 art. 30 ust. 2 art. 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/18 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 992 (dziewięćset dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), ustalił dla T. G. i A. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 złotych za samowolne przystąpienie do budowy budynku gospodarczego o wymiarach rzutu: 3,58 x 3,61 m, na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w ramach wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną budynku gospodarczego. Przedłożono zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], z którego wynika, że lokalizacja budynku gospodarczego położonego zgodnie z wydrukiem z mapy ewidencyjnej w systemie GEO-MAP na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz skorygowanym Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i wyrokiem "WSA sygn. akt IVSA/Wa z dnia 27.10.2014". Złożono także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] oraz umowę dzierżawy nr [...], zawartą w dniu [...] marca 2017 r., dla działki nr ew. [...], pomiędzy Miastem [...], dla którego organem reprezentującym właściciela jest Prezydent [...] reprezentowany przez Burmistrza [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i ustalił dla inwestorów, stosownie do art. 49b ust. 4 i art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 złotych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli E. B. i J. B.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia E. B. i J. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działek o nr ew. [...] i [...] (obręb [...]) położonych przy ul. [...] w W. Podkreślił, że z uwagi na wymiary budynku gospodarczego: 3,61 m x 3,58 m i wysokość 3 m, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązującym w czasie jego budowy, nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże objęty był obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Wyjaśnił też, że do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 49b ustawy Prawo budowlane, umożliwiający legalizację takiego obiektu, przy czym konieczne jest kumulatywne spełnienie wskazanych w ww. przepisie warunków. Organ drugiej instancji zauważył, że stąd też postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], organ powiatowy nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opisanej w nim dokumentacji, wzywając następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. do jej uzupełnienia. Organ wojewódzki stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przedłożonych przez inwestorów dokumentów stwierdzając jej kompletność oraz wypełnienie wymagań, jakie zawarte zostały w postanowieniach z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r., a w związku z pozytywną weryfikacją dokumentów zasadnie przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, wydając w efekcie postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. Opłata została prawidłowo naliczona stosownie do art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona po 1997 r. Jeżeli zatem budowę budynku gospodarczego ukończono po 1 stycznia 1995 r., to jego legalizacja powinna odbywać się w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odniósł się także do zarzutu skarżących dotyczącego braku przedłożenia przez inwestorów wymaganej pisemnej zgody właściciela działki nr [...] na legalizację budynku i dysponowania gruntem na cele budowlane, stwierdzając, że do akt sprawy dołączono kopię zawartej [...] marca 2017 r. pomiędzy inwestorami a Miastem [...] umowy dzierżawy nr [...], zgodnie z którą, przedmiotowa nieruchomość została wydzierżawiona inwestorom z przeznaczeniem na teren do obsługi budynków. Zawarcie tej umowy oznaczało zaakceptowanie przez wydzierżawiającego usytuowania na części terenu ww. nieruchomości opisywanego wyżej budynku gospodarczego, a więc inwestorzy przedłożyli wymagane przez prawo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Odnosząc się w końcu do zarzutu skarżących dotyczącego częściowego usytuowania spornego obiektu na terenie ich działki, organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek jest usytuowany wyłącznie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. B. i J. B., zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili m.in., że inwestorzy nie podali prawdziwych danych odnośnie lokalizacji przedmiotowego budynku, albowiem obiekt ten znajduje się w części na ich działce o nr ew. [...], co nie zostało ujawnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 27 marca 2019 r. skarżący wnieśli o załączenie do akt dowodu w postaci mapy z poświadczeniem geodezyjnym przekroczenia granic ich nieruchomości o nr ew. [...], przez nielegalnie zbudowany budynek gospodarczy objęty niniejszym postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że biorąc pod uwagę przeznaczenie i wymiary przedmiotowego budynku, a przy tym kierując się przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązującymi w dacie jego realizacji, prawidłowo przyjęto, że obiekt ten wprawdzie nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale jego realizacja winna być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia, a wobec tego - do legalizacji tego obiektu (wobec jego realizacji bez wymaganego zgłoszenia) znajduje zastosowanie tryb uregulowany w art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który to znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Sąd I instancji zauważył, że inwestorzy wykonując postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz kolejne z dnia [...] listopada 2017 r. (wzywające do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji), złożyli m.in.: inwentaryzację budowlaną zawierającą projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] i [...] wykonany (przez osoby z uprawnieniami budowlanymi – inż. E. S. i mgr inż. M. K.) na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz geodezyjną inwentaryzację budynku (wykonaną przez mgr inż. A. B. - geodetę uprawnionego). Z dokumentów tych wynika, że sporny budynek usytuowany jest na działce inwestorów o nr ew. [...] oraz częściowo na działce nr ew. [...] stanowiącej działkę drogową, której właścicielem jest Miasto [...]. Dokumenty te nie wskazują na to, aby budynek objęty postępowaniem znajdował się także w części na działce skarżących o nr ew. [...]. Dysponując takimi dowodami organy orzekające w sprawie nie miały zatem podstaw, by wywodzić inaczej, tj. po myśli skarżących. Stąd też prawidłowo przyjęły, że legalizowany budynek znajduje się na dwóch ww. działkach, a to obligowało inwestorów m.in. do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do obu tych nieruchomości. Takie też w niniejszej sprawie zostały złożone, w tym dotyczące ww. działki drogowej, w których to inwestorzy wskazali na łączącą ich z Miastem [...] umowę dzierżawy z dnia [...] marca 2017 r. dotyczącą działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Na ocenę organów w ww. zakresie nie wpływa przedłożony przez skarżącą do akt sądowych dokument w postaci szkicu dokumentacyjnego wykonanego w dniu [...] marca 2019 r. przez m.in. M. C. (geodetę uprawnionego), z którego to wynika, że sporny budynek przekracza o 0,16 m granicę działki o nr ew. [...] stanowiącą własność skarżących. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tego rodzaju przekroczenie, wynoszące do kilkunastu cm, mieści się bowiem w granicach dopuszczalnego błędu w pomiarach. Nadto, Sąd ten zauważył, że w ramach nałożonego obowiązku, inwestorzy złożyli do akt również zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], potwierdzające, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego, położonego zgodnie z wydrukiem z mapy ewidencyjnej w systemie GEO-MAP na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. na terenie [...], posiadającego zgodnie z informacją pochodzącą od wnioskodawców wskazane w tym miejscu parametry, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r., poz. [...]). Inwestorzy złożyli także do akt analizę wpływu usytuowania budynku na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego przy ul. [...] w W., wykonaną przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i inżynieryjnej w zakresie dróg i mostów, która uznała, że istniejący budynek gospodarczy w odległości 5,85 m od krawędzi jezdni ul. [...] i zlokalizowany na granicy pasa drogowego (ale poza pasem drogowym i linią rozgraniczenia ulicy) nie ma żadnego (nawet najmniejszego) wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Sąd I instancji stwierdził, że wobec pozytywnej weryfikacji wszystkich dokumentów przedłożonych przez inwestorów, organ miał obowiązek zastosować art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego, że sprawa dotyczy obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo ustalono, że należna opłata legalizacyjna wynosi w tym przypadku 5000 złotych.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutów procesowych podniesionych w skardze, uznając, że postępowanie w sprawie przeprowadzono w sposób wyczerpujący, ustalając wszystkie kwestie istotne w świetle znajdujących zastosowanie przepisów prawa. Sąd ten nie stwierdził m.in., aby wadliwie przyjęto w sprawie, że inwestorzy dopełnili obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki drogowej nr ew. [...]; takie oświadczenie zostało złożone, a jako tytuł prawny do dysponowania przywołano umowę dzierżawy zawartą z Miastem [...]. Nadto, Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie wadliwego poczynienia ustaleń co do usytuowania przedmiotowego obiektu, poprzez przyjęcie, że znajduje się on wyłącznie na działkach nr ew. [...] i [...], z pominięciem ich nieruchomości. Sąd ten zauważył, że stanowisko w tej kwestii skarżący konsekwentnie podnosili w toku postępowania, dlatego też, jako sporne, było przedmiotem oceny organów. Niemniej wobec dokumentacji przedstawionej przez inwestorów (powyżej wskazanej), brak było podstaw do dokonania odmiennej oceny (tj. odpowiadającej ich stanowisku). Z dokumentów złożonych w postępowaniu wynika bowiem, że budynek gospodarczy objęty postępowaniem nie przekracza granicy działki skarżących. Przedstawiony przez skarżących na etapie niniejszego postępowania sądowego kontrdowód, również skutecznie powyższych ustaleń nie podważa. Wprawdzie wskazuje na przekroczenie sporną zabudową granicy ich nieruchomości, ale zdaniem Sądu wojewódzkiego, w stopniu mogącym wynikać z błędów w pomiarach.

Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 49b ust. 4 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie spełniono wszystkich warunków koniecznych dla legalizacji obiektu budowlanego, ponieważ inwestor nie przedłożył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością położoną w W. stanowiącą działkę o nr ew. [...] w obr. [...];

b) art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy, został on zlokalizowany poza nieprzekraczalną linią zabudowy, zatem narusza ustalenia planu miejscowego;

c) art. 49b ust. 2 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organy prawidłowo nałożyły opłatę legalizacyjną, w sytuacji gdy przedmiotowa budowa naruszała przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką o nr ew. [...] w obr. [...];

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły, a Sąd przyjął owe ustalenia jako prawidłowe, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest zlokalizowany na nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obr. [...];

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie zaniechały rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obr. [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy orzekające przeprowadziły zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i mimo sprzeczności pomiędzy inwentaryzacją budowlaną oraz geodezyjną inwentaryzacją budynku, z których wynika, że jest on zlokalizowany na działkach o nr ew. [...] i [...] w obr. [...], a zaświadczeniem wydanym przez Urząd [...] z dnia [...] września 2017 r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek położony jest również na działkach o nr ew. [...] i [...] w obr. [...], arbitralnie dały wiarę wyłącznie dokumentom, z których wynika, że budynek posadowiono na działkach o nr ew. [...] i [...];

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ustalenie, że okoliczność posadowienia przedmiotowego obiektu na nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obr. [...], wynika z błędu pomiarowego, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody, nie dają podstaw dla takiego stwierdzenia;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu na podstawie jakich przepisów lub dowodów Sąd ustalił, że przekroczenie granicy nieruchomości wynoszące kilkanaście centymetrów mieści się w granicach błędu dopuszczalnego w pomiarach;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły, że przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy narusza on § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką o nr ew. [...] w obr. [...].

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) dopuszczenie dowodu z wydruku z serwisu e-mapa geosystem na okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku na nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obr. [...]; 3) zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organy orzekające, a za nimi Sąd I instancji, pomimo treści pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz szkicu z dnia [...] marca 2019 r., pominęły fakt, że sporny obiekt położony jest również na należącej do skarżącego nieruchomości o nr ew. [...] w obrębie [...]. Powyższe w ich ocenie wynika również z załączonego do skargi wydruku z systemu mapowego e-mapa geosystem. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pomimo przedłożenia ww. dokumentów, organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd wojewódzki, dały wiarę wyłącznie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną przedmiotowego budynku, sporządzonej przez mgr inż. M. K., z której wynika, że budynek zlokalizowany jest wyłącznie na działkach o nr ew. [...] i [...]. Co więcej Sąd ten, w przeciwieństwie do organów orzekających w sprawie oparł swoje ustalenia, co do posadowienia budynku, również na geodezyjnej inwentaryzacji budynku wykonanej przez mgr inż. A. B. - geodetę uprawnionego. Z dokumentu owego wynika, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest wyłącznie na działce [...] w obr. [...]. Powyższy, oczywisty błąd rodzi poważne wątpliwości co do rzetelności owej inwentaryzacji. Nadto, Sąd pierwszej instancji samodzielnie dokonał oceny wniesionego przez żonę skarżącego szkicu dokumentacyjnego, wskazując, że przekroczenie wynoszące do kilkunastu centymetrów mieści się w granicach dopuszczalnego błędu w pomiarach. Nie wyjaśnił jednak, na czym oparł swoje ustalenia w tym zakresie, w szczególności nie przytoczył przepisu, który określałby granice dopuszczalnych błędów w pomiarach. Nie przywołał również jakiegokolwiek dowodu, na którym oparł swoją ocenę, co do błędu pomiaru popełnionego przez autora szkicu.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że organy, a za nimi Sąd wojewódzki, błędnie ustaliły, że przedmiotowy budynek wzniesiony jest zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył przy tym, że z załącznika graficznego do uchwały (arkusz 27) wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony jest poza strefą wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, na obszarze, na którym wznoszenie obiektów budowlanych nie jest dopuszczalne. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 1 ww. uchwały w sprawie miejscowego planu "nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, 3". Pewien wyjątek czyni § 5 ust. 4 pkt 2 tejże uchwały, który wskazuje, iż dopuszcza się zachowanie istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, wg stanu istniejącego. W ocenie strony, nie można jednak uznać, aby wyjątek ten odnosił się do budynków wzniesionych nielegalnie. Powyższy przepis służy ochronie praw nabytych, zapewniając osobom, które legalnie wzniosły budynek możliwość jego pozostawienia, mimo jego niezgodności z obowiązującym planem. Ochrona powyższa nie przysługuje osobie, która nie nabyła praw płynących z decyzji w sprawie pozwolenia na budowę lub z braku sprzeciwu, co do zgłoszonego zamierzenia i wzniosła budynek nielegalnie. Zdaniem skarżącego, ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd, nie zauważyły powyższego uchybienia, dając wiarę zaświadczeniu Prezydenta [...] nr [...] z dnia 11 lipca 2016 r. o zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż organy nadzoru budowlanego błędnie stwierdziły, że budynek zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi. W jego ocenie, położenie budynku na działce narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem wzniesiony jest w taki sposób, że przekracza granice działki o ok. 20 cm. Przy tym nie zachodzi przypadek określony w § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia, gdyż przedmiotowy budynek ma wysokość 3,25 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga rozważań w zakresie 3 kwestii: 1) czy prawidłowo organy administracji oraz Sąd wojewódzki przyjęły, że przedmiotowy obiekt nie został posadowiony również na działce ew. nr [...] stanowiącej własność E. i J. B., a w konsekwencji, że brak było podstaw do składania dodatkowego oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane w tej części; 2) czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; oraz 3) czy prawidłowo przyjęto, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.

Rozważając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nietrafnie J. B. podniósł, iż Sąd wojewódzki wadliwie ocenił, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana częściowo na nieruchomości stanowiącej jego własność. Nie przesądzając o prawidłowości dokonanych przez organ administracji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wskazać należy, że okoliczności sprawy pozwalają na przyjęcie, że ocena tej kwestii pozostawała poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego i jedynie sąd powszechny, przy braku porozumienia stron, byłby właściwy do rozstrzygnięcia takiego sporu. Uszło bowiem uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, a wcześniej Sądu pierwszej instancji i organu administracji, że zgodnie z treścią art. 151 Kodeksu cywilnego, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Regulacja ta stanowi wyjątek od określonej w polskim prawie zasady superficies solo cedit określonej w art. 191 k.c. A zatem w sytuacji przekroczenia granicy sąsiedniej nieruchomości przy budowie obiektu w opisanych w przepisie sytuacjach właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego (w tym wypadku rozbiórki budynku gospodarczego), a przysługują mu jedynie stosowne roszczenia. Również przepis art. 321 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 321 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego - w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. W świetle powyższego unormowania prawnego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany w granicy działki inwestora (oraz stanowiącej własność Miasta [...]) czy też z przekroczeniem granicy z działką nr [...]. Jeśli nawet doszło do takiego przekroczenia granicy, to ewentualny konflikt pomiędzy właścicielami może być rozstrzygnięty jedynie na drodze powództwa cywilnego, nie zaś przez organy nadzoru budowlanego.

Nietrafnie również skarżący kasacyjnie wskazał, że ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły czy przedmiotowy budynek jest posadowiony w zgodzie z zasadami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w zrealizowaniu przedmiotowego obiektu, wbrew postanowieniom zawartym w tych przepisach, przy granicy z działkami: nr [...] stanowiącej własność skarżącego oraz nieruchomości stanowiącej działkę drogową (ul. [...]). Podkreślenia jednak wymaga, że § 12 rozporządzenia, w którym ustawodawca ustalił zasady sytuowania obiektu od granicy z działką sąsiednią ma zastosowanie jedynie do działek budowlanych. Tymczasem ani działka drogowa - ul. [...], ani działka nr [...], ani przede wszystkim działka nr [...] nie posiadają cech działek budowlanych. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze wydane w oparciu o upoważnienia zawarte w tej ustawie nie zawierają definicji działki budowlanej, jednakże w takiej sytuacji należy posiłkować się definicjami wprowadzonymi przez inne ustawy. I tak, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) w art. 2 pkt 12 wskazuje, że działka budowlana to: nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobnie w art. 4 pkt 3a działkę budowlaną zdefiniował ustawodawca w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) wskazując, że jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. A zatem dla uznania, że dana nieruchomość jest działką budowlaną niezbędne jest, aby posiadała takie cechy, które pozwolą na realizację na niej obiektu budowlanego. Takich cech z pewnością nie posiada działka nr [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w szczególności map wynika, że na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (wg oświadczenia skarżących ma ok. 5 m szerokości) i de facto stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest m.in. budynek mieszkalny. Wobec powyższego należało uznać, że nieruchomość ta nie jest działką budowlaną, a co za tym idzie, przepisy dotyczące sytuowania obiektów w określonych odległościach od granicy działki nie mają zastosowania dla ww. nieruchomości. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie odnoszący się do braku ustaleń, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że nie ulega wątpliwości, że druga działka, z którą bezpośrednio graniczy działka nr [...], na której częściowo posadowiony jest przedmiotowy budynek stanowi drogę publiczną - ul. [...], a zatem również w tym zakresie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma zastosowania.

Natomiast zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Sąd przedwcześnie uznał, że taka zgodność ma miejsce. W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na obszarze, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] marca 2013 r. § 5 pkt 4 przedmiotowej uchwały określił zasady sytuowania budynków, poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazując jednocześnie, że (pkt 1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. Pkt 2 wprowadził wyjątek od tej zasady wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy wg stanu istniejącego. Wprawdzie organ administracji ustalając opłatę legalizacyjną stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] skorygowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz wyrokiem WSA z dnia 27 października 2014 r. (bez podania sygnatury), jednakże w świetle powyższego zapisu twierdzenie organu oraz Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez M. M. - Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego z dnia [...] marca 2015 r., które wskazuje na sposób interpretacji ww. zapisów, jednakże rzeczą Sądu i organu administracji było dokonanie samodzielnej oceny ww. kwestii. Nie można wszak odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie, co do tego, że podobny zapis ma służyć przede wszystkim ochronie praw nabytych przez osoby, które zrealizowały obiekt zgodnie z prawem, ochronę ich własności. Ochrona taka nie może natomiast przysługiwać osobie, która zrealizowała obiekt bez uzyskania stosownych zezwoleń wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Tacy inwestorzy byliby bowiem w lepszej sytuacji prawnej niż inwestorzy, którzy w przyszłości chcieliby, w takiej samej lokalizacji, zrealizować obiekt budowlany z przekroczeniem linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze organ winien zatem dokonać oceny przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stosowna ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Jedynie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie takie będzie mogło podlegać kontroli sądów administracyjnych. Zaniechanie dokonania takiej oceny przez Sąd wojewódzki i organ administracji czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który niewątpliwie mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, co uzasadniało rozpoznanie przez Sąd drugiej instancji również skargi. Omawiane wyżej uchybienia pozwalały stwierdzić, że organ administracji przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Bezsprzecznie bowiem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że obiekt spełnia warunki do jego legalizacji pozwala na ustalenie takiej opłaty. Rzeczą organu administracji będzie zatem ocena przedmiotowej inwestycji w tym zakresie. Takiemu stwierdzeniu Sądu nie stoi na przeszkodzie fakt, że kontrolowane postanowienie jest kolejnym rozstrzygnięciem w tej sprawie, a poprzednie wydane dnia [...] lipca 2013 r. było przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 2037/13 uchylił kontrolowane wówczas rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wprawdzie rozpoznając sprawę organ niewątpliwie był związany przedstawioną w tym rozstrzygnięciu wykładnią prawa oraz wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), jednakże analiza uzasadnienia wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd wojewódzki nie zawarł żadnych ocen, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż rozstrzygnięciem, które było wówczas przedmiotem oceny tego Sądu w ww. sprawie, organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu działając w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Sąd wojewódzki uchylając tę decyzję wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu oraz analizy wpływu jego usytuowania na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te kwestie zostały wyjaśnione przez organ w należyty sposób, co jednak nie zwalniało organu od poczynienia dalszych ustaleń w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy. Sąd ten nie odnosił się bowiem do kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznając (trafnie), że ocena tego zagadnienia byłaby przedwczesna. ·

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, t.j. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie przedstawioną wyżej oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania. Jego obowiązkiem będzie zatem ocena, czy lokalizacja przedmiotowego obiektu jest zgodna z prawem z punktu widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 tej ustawy. Jednocześnie Sąd uznał, że na niezbędne koszty postępowania określone w pkt 2 wyroku składają się: wartość wpisu sądowego od skargi oraz od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna związana z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika ustalone w oparciu o § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800)) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sąd nie uwzględnił natomiast zawartego w piśmie z dnia 27 marca 2019 r. wniosku o zasądzenie dodatkowo kwoty 1460 zł tytułem poniesionych kosztów sporządzenia szkicu dokumentacyjnego. Koszty takie nie są "niezbędne" w rozumieniu art. 205 p.p.s.a., tym bardziej, że kwestie, które miały być udowodnione ww. dowodem pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.