Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 333/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4, art. 5, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata R. U. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania,


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił R. B. przyznania dodatku mieszkaniowego – na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., nr 71 poz. 734 ze zm., obecnie tj. Dz.U z 2013 r., poz. 966), dalej "u.d.m."; § 2, § 3, § 4, § 5 rozporządzenia z 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie tj.: z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówiono R. B. przyznania dodatku mieszkaniowego (uznano za niewiarygodne oświadczenia złożone przez wnioskodawczynię i jej ojca J. P. o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych). Strona złożyła odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie SKO organ I instancji nie wykazał w sposób oczywisty, iż R. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem i wskazało na konieczność przesłuchania w charakterze świadka wspólnie mieszkającego z wnioskodawczynią J. P.

Pomimo skutecznie doręczonych dwukrotnych wezwań J. P. nie zastosował się do ich treści. Nie mając możliwości ustalenia stanu faktycznego, decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówiono R. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. R. B. wniosła odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż niezbędne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, iż faktycznie R. B. prowadzi obecnie gospodarstwo domowe wyłącznie z synem.

W związku z powyższym w dniu 5.06.2012 r. wezwano R. B. oraz J. P. do zgłoszenia się w Referacie ds. Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta w celu złożenia wyjaśnień w sprawie. Wezwania zostały odebrane w dniu 8.06.2012 r. Nie mając możliwości ustalenia stanu faktycznego, decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówiono R. B. przyznania dodatku mieszkaniowego. R. B. wniosła odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał ponownie na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie czy R. B. prowadzi gospodarstwo domowe wyłącznie z synem.

Dlatego też, w dniu 3.09.2012 r. wezwano R. B. oraz J. P. do zgłoszenia się w Referacie ds. Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta w celu złożenia wyjaśnień. Wezwania zostały odebrane w dniu 5.09.2012 r.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzeń wykonawczych nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec niezastosowania się do wezwań, organ nie ma możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami SKO. W związku z powyższym, bazując na dotychczas zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odmówił wiarygodności oświadczeniu strony o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego ze wspólnie zamieszkującym ojcem. Zdaniem organu, strona nie wyjaśniła na czym polega odrębność gospodarstw domowych oraz nie przedstawiła na tę okoliczność żadnej dokumentacji.

W sprawie odpowiednie zastosowanie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. (OSK 1203/04), zgodnie z którym "ugoda", czy też umowa ustna pomiędzy współwłaścicielami lokalu mieszkalnego w przedmiocie prowadzenia jednego bądź wielu gospodarstw domowych, nie może stanowić podstawy do przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż są to okoliczności w zasadzie nie dające się sprawdzić, ani udowodnić. Organ podziela pogląd, iż przyjęcie rozwiązania polegającego na dopuszczaniu do ustanawiania odrębnych gospodarstw domowych w drodze ustnej umowy pomiędzy najemcami lokalu, sprzyjałoby nadużyciom i prowadziło do fikcyjnych podziałów gospodarstw, w zależności od potrzeby ominięcia określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego bądź metrażowego.

Mając na uwadze powyższe oraz uznając, iż zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony, odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. B. Wskazała, że nie zgadza się z dokonaną oceną jakoby prowadziła wspólne gospodarstwo domowe wraz z ojcem wskazując, iż przeczy temu wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego. Podniosła, że jest to już czwarte odwołanie w sprawie, a wniosek złożyła w lipcu 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 u.d.m. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, wskazując że zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Powyższe uzasadnienie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Niewątpliwie po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagało czy prowadzi ona jedynie dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem R., czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe również wraz z zamieszkującym z nią ojcem – J. P.

Organ odwoławczy przywołując definicję zawartą w art. 4 u.d.m. podniósł, że jak słusznie wskazuje się w doktrynie, w świetle przytoczonego przepisu jako zasadę na gruncie u.d.m. przyjmuje się jedność gospodarstwa domowego w jednym lokalu mieszkalnym. Przypadki, gdy osoby zamieszkujące w tym samym lokalu nie prowadzą jednego gospodarstwa domowego, to jest, gdy w zajmowanym lokalu zamieszkują faktycznie w wydzielonych jego częściach, ponosząc wydatki na utrzymanie siebie i lokalu niezależnie od drugiej osoby, mają charakter wyjątkowy. Wykazanie okoliczności podziału lokalu mieszkalnego między kilka gospodarstw domowych, a tym samym obalenie występującego w ustawie domniemania jedności gospodarstwa domowego w jednym lokalu mieszkalnym, musi podlegać ocenie dokonywanej ze znacznym rygoryzmem, a to ze względu na publicznoprawny charakter pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego.

Brak współdziałania strony utrudniający organowi stwierdzenie faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ewentualnie ustalenie, że pomimo deklaracji skarżącej prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem i ojcem nie uprawnia organu do arbitralnego stwierdzenia, że "materiał dowodowy nie pozwala na rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem Strony" i odmówieniem przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro w ocenie organu strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem R. i ojcem J. P., powinien powyższe wykazać w treści uzasadnienia decyzji - wskazując na okoliczności przemawiające jego zdaniem za taką oceną stanu faktycznego - stojącą w opozycji do deklaracji strony.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż z treści decyzji organu I instancji nie wynika co stanowiło podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ uzasadnienie decyzji ograniczył do przedstawienia przebiegu dotychczasowego postępowania i konkluzji co do ustaleń w zakresie ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. W decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do analizy zaistnienia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro organ uznał, iż wnioskodawczymi pozostaje w trzyosobowym gospodarstwie domowym powinien przeprowadzić stosowne postępowania przy uwzględnieniu tej okoliczności, a nie odstąpić od zweryfikowania pozostałych kryteriów pozwalających ustalić czy stronie przysługuje wnioskowany dodatek mieszkaniowy.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zweryfikuje czy strona (wraz z pozostałymi członkami gospodarstwa domowego) spełnia kryteria uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Na powyższą decyzję R. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zasądzenie od Urzędu Miasta odszkodowania w wysokości 20000 zł za naruszające przepisy prawa i przewlekłe postępowanie. Podniosła, że pracownik socjalny ustalił, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa wspólnie z J. P., a fakt, że J. P. nie zgłosił się do UM nie może być powodem odmowy przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

W konsekwencji powyższego nie mógł przynieść zamierzonego skutku wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Analogicznie bezskuteczny był wniosek o zasądzenie od Urzędu Miasta odszkodowania w wysokości 20 000 zł za naruszające przepisy prawa i przewlekłe postępowanie, ponieważ wniesiona skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja w sprawie poddanej kontroli Sądu była, więc decyzja kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy, wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Taka sytuacja w sprawie zaistniała. Jak, bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagało czy skarżąca prowadzi jedynie dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem R., czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe również wraz z zamieszkującym z nią ojcem – J. P., natomiast organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, wskazując jedynie, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Tym podstawowym obowiązkom organ I instancji nie sprostał, a w konsekwencji czego trafnie w ocenie Sądu, organ odwoławczy zauważył, iż z treści decyzji organu I instancji nie wynika co stanowiło podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji uzasadnienie decyzji ograniczył do przedstawienia przebiegu dotychczasowego postępowania i konkluzji co do ustaleń w zakresie ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. W decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do analizy zaistnienia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro organ uznał, iż wnioskodawczymi pozostaje w trzyosobowym gospodarstwie domowym powinien przeprowadzić stosowne postępowania przy uwzględnieniu tej okoliczności, a nie odstąpić od zweryfikowania pozostałych kryteriów pozwalających ustalić czy stronie przysługuje wnioskowany dodatek mieszkaniowy.

W związku z powyższym w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze wskazaniem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zweryfikuje czy strona wraz z pozostałymi członkami gospodarstwa domowego spełnia kryteria uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego zawarte w treści u.d.m. regulującej zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach.

W szczególności organy orzekające w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego mają obowiązek odniesienia się do tego, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 u.d.m. przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Nie jest zatem wystarczającym poprzestanie jak to uczynił organ I instancji, na stwierdzeniu w tym zakresie, że bazując na dotychczas zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odmówił wiarygodności oświadczeniu strony o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego ze wspólnie zamieszkującym ojcem oraz, że zdaniem organu, strona nie wyjaśniła na czym polega odrębność gospodarstw domowych oraz nie przedstawiła na tę okoliczność żadnej dokumentacji.

Ponadto powyższego stwierdzenia organ I instancji nie odniósł w żaden sposób do kryterium dochodowego wynikającego z treści art. 3 u.d.m. uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego, normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu (art. 5 u.d.m.), wysokości dodatku mieszkaniowego (art. 6 u.d.m.), przesłanek wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i wymaganych dokumentów (art. 7 u.d.m.).

Przeprowadzenie, zatem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie odbyłoby się z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a., a nadto powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a.

Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie wnioskowanego dodatku mieszkaniowego toczy się od 2011 r., organ I instancji wydał cztery decyzje odmawiające przyznania skarżącej dodatku, które następnie zostały czterokrotnie uchylone przez organ odwoławczy. Zatem należy jednoznacznie podkreślić, że aktualne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

Nieprzestrzeganie powyższych zasad przez organ I instancji może być ewentualnie rozważane jako podstawa do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami K.p.a. terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1-3 K.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej adwokata orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).