Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 936/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki odmówił Przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282) dalej "ustawa o sse".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał miedzy innymi, że: Przedsiębiorca [...] sp. z o.o. w dniu [...] września 2000 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie udzielone zostało do dnia [...] kwietnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia

2015 r. Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "Zezwolenie udziela się do dnia [...] kwietnia 2017 r." Przedsiębiorca argumentował przedmiotowy wniosek ograniczeniem możliwości wykorzystania w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w okresie obowiązywania zezwolenia. Oświadczył także, że w aktualnym stanie prawnym wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie strefy obowiązują jednolite zasady w zakresie zmiany zezwolenia. Spółka wskazała również, że ograniczenie okresu obowiązywania zezwolenia stanowi ingerencję w wolność gospodarczą przedsiębiorcy. Ponadto Spółka zwróciła uwagę na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej, który według niej jest równoznaczny z obowiązkiem pozytywnego rozpatrzenia sprawy.

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy

w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. W związku z tym, że opinia ta nie jest wiążąca dla Ministra, nie jest on nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub odmawiającej zmiany zezwolenia. Według organu Zarządzający strefą w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, a więc w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalna.

Po zapoznaniu się ze sprawą stwierdzono, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy

o sse wniosek strony o zmianę zezwolenia we wnioskowanym zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Z powyższego przepisu, w ocenie organu, wynika jednoznacznie, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Przedsiębiorca argumentował wydłużenie terminu ważności zezwolenia zamiarem skorzystania z większej pomocy niż pomoc szacowana do wybrania w obowiązującej dacie ważności zezwolenia

(w tym przypadku do [...] kwietnia 2017 r.). Wprawdzie wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego

od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Z redakcji ww. przepisu jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek

z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest dopuszczalne. Skoro - jak wyraźnie wskazuje strona we wniosku - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej

w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. W świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie nie ma więc charakteru uznaniowego.

W związku z tym, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła negatywna przesłanka obligująca Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia w ww. zakresie, odnoszenie się do pozostałych argumentów przedstawionych przez przedsiębiorcę jest niezasadne.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił się

do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc

o uchylenie decyzji Nr [...] i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie

z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Rozwoju działając na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o see utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podtrzymał dotychczasową argumentację, a ponadto wskazał, że;

Na wstępie Minister Rozwoju wskazał na podstawę prawna zmian organizacyjnych zachodzących w organach naczelnych administracji rządowej. Następnie wyjaśnił, że Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] września 2000 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] do dnia [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie organ wskazał, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych

i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Podkreślił, że nie można pominąć kwestii, iż negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie

z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy

o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 188 poz. 1840, ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse", który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu 31 grudnia 1999 r. wynosi 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jednocześnie w świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy

z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego

do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5

tej ustawy. Należy podkreślić, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał

na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy.

Spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ze stosownym wnioskiem. Decyzją

Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społeczne dokonał zmiany zezwolenia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, ale nie oznacza to, że Spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. terminu jego ważności wpisanego obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Organ nie podzielił opinii Spółki, iż Komisja Europejska nie wykluczyła możliwości korzystania przez dużych przedsiębiorców posiadających zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego

w okresie wykraczającym poza pierwotnie ustalony termin ważności zezwolenia, który nie mógł być dłuższy niż obowiązujący wówczas termin funkcjonowania strefy [...], tj. [...] maja 2017 r. Stanowisko Spółki, iż termin ważności zezwolenia nie dotyczy przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydanych do końca 2000 r. jest nieracjonalne. Przyjęcie przez organ powyższego poglądu za właściwy w istocie prowadziłoby do udzielenia Spółce pomocy większej, niż przysługującej jej przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Teza postawiona przez Spółkę jest sprzeczna z założeniami, które legły u podstaw negocjacji akcesyjnych. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne

z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis

i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach.

Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie. Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r., przedsiębiorcy działający

na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający

w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r., ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1-4 art. 5 ust. 2 tej ustawy.

W przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że Spółce przysługuje pomoc publiczna w wysokości 18,7 mln złotych, stanowiącej równowartość 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia

[...] grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy

do wykorzystania w okresie do dnia [...] kwietnia 2017 r. Termin ważności zezwolenia jest tutaj istotnym czynnikiem ograniczającym wielkość faktycznej pomocy i nie może podlegać żadnym modyfikacjom. Tym samym - jak wskazano wcześniej - decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia [...] kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Warszawie wywiodła skarżąca [...] sp. z o.o.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego,

tj. przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a tym samym uznanie, że wnioskowana przez Spółkę zmiana zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej spełniałaby dyspozycję wskazanego przepisu, co w konsekwencji skutkowałoby niemożliwością zmiany zezwolenia Spółki.

Skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie decyzji w całości,

2. zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano miedzy innymi, że:

na mocy art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1854) dalej "ustawa zmieniająca z 2014 r.", ustawodawca uchylił przepis art. 4 ust. 2 ustawy

z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych

(Dz.U. Nr 118, poz. 746) dalej "ustawa zmieniająca z 2008 r.", zgodnie z którym

do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2008 r. zastosowanie znajdowały przepisy art. 19 ust. 4 ustawy o see w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, decyzją ustawodawcy było, aby również

w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia przed dniem 4 sierpnia 2008 r. (w tym Spółki) stosowany był przepis art. 19 ust. 4 ustawy o see w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Konsekwentnie, w aktualnym stanie prawnym, wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie specjalnej strefy ekonomicznej obowiązują jednolite zasady w zakresie zmiany zezwolenia. W szczególności, obecne regulacje nie uwzględniają już - jak miało to miejsce przed dniem 6 stycznia 2015 r. - warunku, zgodnie z którym Minister Gospodarki posiada uprawnienia

do zmiany zezwolenia, polegającej na ustaleniu dla przedsiębiorcy korzystniejszych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, jedynie w przypadku, jeżeli niemożność dotrzymania dotychczasowych warunków spowodowana jest okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy.

Powyższą konkluzję potwierdza również przepis art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2014 r., w myśl którego "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wobec powyższego, skarżąca była uprawniona do oparcia swojego wniosku na art. 19 ust. 4 ustawy o sse w następującym brzmieniu: Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1

W dalszej części skargi skarżąca dokonała wykładni literalnej i celowościowej art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o see.

W świetle przytoczonych argumentów skarżąca fundamentalnie nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Rozwoju przedstawionym w decyzji, w myśl którego słownikowa definicja "zwiększenia" prowadzi do konkluzji, że przepis art. 19 ust. 4

pkt 2 ustawy o sse powinien być interpretowany jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest utożsamianie, co uczynił w analizowanej sprawie organ wydający decyzję, zwiększenia stopnia wykorzystania przysługującego limitu pomocy publicznej ze zwiększeniem pomocy publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że Minister Rozwoju nie przeprowadził wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse z zastosowaniem podstawowych dyrektyw wykładni, o których mowa powyżej, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że taka interpretacja [interpretacja dokonana przez Ministra Rozwoju - przyp. skarżącej] jest zgodna z celem i funkcją przepisu.

W ocenie skarżącej, celowościowa wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 prowadzi do konkluzji, że faktyczną intencją ustawodawcy był zakaz możliwości zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w przypadku, gdy zmiana ta skutkowałaby zwiększeniem dostępnego limitu pomocy skalkulowanego w oparciu o wydatki kwalifikowane.

Mając na uwadze powyższe skarżąca uznała, że przedmiotowe ograniczenie miało na celu uniemożliwienie w drodze zmiany zezwolenia właśnie maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Do analogicznych wniosków w ocenie skarżącej prowadzi analiza treści uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z 2008 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi powołano się na słuszny interes skarżącej w dążeniu do zmiany zezwolenia, co zostało następnie szczegółowo uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się

do poszczególnych jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 poz. 718

ze zm.; p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Ministra Rozwoju, który utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję Ministra Gospodarki dotyczącą odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego skarżącej.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ, z uwagi

na obecnie obowiązującą treść art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse.

Organ co do zasady podziela pogląd skarżącej, że w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość zmiany zezwolenia w zakresie jego terminu ważności

i wywodzi to z mocy art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy

o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

poz. 1854, dalej: ustawa zmieniająca z 2014 r.). Ustawodawca uchylił przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 118, poz. 746, dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r.), zgodnie z którym do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2008 r. zastosowanie znajdowały przepisy art. 19 ust. 4 ustawy o see w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, decyzją ustawodawcy było, aby przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia obowiązywała regulacja zawarta w art. 19 ust.4 ustawy o see, która to regulacja zawiera pewne wyjątki w tym interesujący nas w obecnej sprawie przepis art. 19 ust. 4 pkt.2 ustawy o see.

W tym miejscu należy wskazać, że Spółka uzyskała zezwolenie w dniu

[...] września 2000 r., a więc pod rządzami ustawy z dnia 20 października 1994 r.

o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.

Na wstępie zauważyć należy, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy o sse, stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega

na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu - przynajmniej w rozpatrywanym przypadku - osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawa o sse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy

o sse, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o sse). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse - w obecnym brzmieniu - zezwolenie wygasa

z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych

w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy o sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy,

po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z powołanego przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów; w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu,

w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak

w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

Przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie również w zakresie terminu jego obowiązywania, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Przepis ten, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej.

Taka wykładnia przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi

do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Jak wynika

z akt sprawy, spółce przysługuje pomoc publiczna w wysokości 18,7 mln złotych, stanowiącej równowartość 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania

w okresie do dnia [...] kwietnia 2017 r. Ewentualna zmiana terminu obowiązywania zezwolenia przy zachowaniu limitu pomocy, może skutkować stopniem zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, co w konsekwencji prowadzić może

do zwiększenia pomocy publicznej.

We wniosku o zmianę zezwolenia wskazano, że wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia.

Z powyższego wynika, że sama skarżąca we wniosku wskazała na istnienie negatywnej przesłanki zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o see. Zatem decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia [...] kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Podkreślenia wymaga fakt, że brak jest w ustawie definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" nie oznacza to jednak, że jego wykładnia może być dokonywana w oparciu o inny akt prawny, w którym zostało ono zdefiniowane

na potrzeby jego interpretacji.

W ocenie składu orzekającego pomoc publiczna to nic innego jak ingerencja państwa-instytucji państwowej polegająca na przyznaniu w jakiejkolwiek formie pomocy pojedynczemu podmiotowi gospodarczemu bądź grupie podmiotów, która to pomoc prowadzi do zakłócenia konkurencyjności na wolnym rynku. W tym miejscu należy wskazać i podkreślić, że czym innym jest limit dopuszczalnej pomocy publicznej uzależniony od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, a czym innym stopień wykorzystania tego limitu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie to właśnie stopień wykorzystania limitu stanowi pomoc publiczną jaką skarżąca uzyskała. Limit dopuszczalnej pomocy jest jedynie wskazaniem wysokości pomocy jaką skarżąca mogłaby uzyskać w określonym czasie.

W ocenie Sądu użyty w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse wyraz "zwiększenie" stanowiący element pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" nie budzi wątpliwości. Organ rozstrzygając sprawę prawidłowo przyjął znaczenia słownikowe tego pojęcia, zgodnie z którym "zwiększenie" oznacza spowodowanie, że rozmiar, zakres, liczebność, intensywność staną się większe. Zatem przy objaśnianiu przepisu stosował wykładnię językową, wybierając najbardziej oczywiste znaczenie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". Interpretację znaczenia powyższego pojęcia dokonaną przez organ Sąd w pełni podziela i akceptuje.

Reasumując zmiana zezwolenia w odniesieniu do terminu jego obowiązywania nie może jednocześnie powodować zwiększenia pomocy publicznej, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku zmiany zezwolenia, w postaci wydłużenia terminu jego ważności, gdyż jej skutkiem będzie zwiększenie pomocy publicznej (zakresu jej wykorzystania), niż miałoby to miejsce w obowiązującej dacie ważności zezwolenia, tj. [...] kwietnia 2017 r. Brak przekroczenia ogólnego limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, w ocenie Sądu, nie może mieć w tym przypadku decydującego znaczenia, gdyż samo zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu bezpośrednio skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej, bowiem w praktyce wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w aktualnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia

na prowadzenie działalności w [...] SSE. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w przypadku ziszczenia się zdarzenia objętego hipotezą pkt 2 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest uwarunkowane od zgody organu, mimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może", gdyż zabrania tego przepis powszechnie obowiązującego prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia Nr [...] obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy

o sse, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001, na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117 poz. 1228, dalej: ustawa nowelizująca z 2000 r.). Ustawa nowelizująca zawierała art. 5, który stanowił, że

w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na dzień 31 grudnia 2000 r.).

W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. Spółka) mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą

na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że Spółka uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą

z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Jak słusznie zauważył organ, nowe zasady udzielania pomocy publicznej

w SSE limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo.

Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy. Należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności z zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. data obowiązywania należącego do Spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia.

Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2001 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r.

Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia nie wchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu. W niniejszej sprawie decyzją z dnia

[...] stycznia 2004 r. Nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dokonał zmiany zezwolenia.

Sąd stwierdza, że opisane wyżej zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane

w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiana (konwersja) nie będzie się dokonywała automatycznie w wyniku uzewnętrznienia przez przedsiębiorcę woli zmiany reżimu prawego. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, przyjął tryb zmiany zezwolenia

w procesie administracyjnym, ponieważ wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego bezpodstawne jest stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Wniosek o konwersję zezwolenia można było złożyć do końca 2007 r.

Podkreślić należy, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po dniu 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie owych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, nie ma możliwości zmiany okresu obowiązywania tego zezwolenia.

Wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy sse art. 19 ust. 1, zgodnie

z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, w ocenie Sądu, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się

w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy.

Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe.

Podobne stanowisko zostało wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku

z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1067/12 oraz w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II FSK 22 06/13.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że zezwolenie Nr [...] zostało wydane skarżącej pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W ustawie o sse nie było bowiem przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa.

Rozstrzygając niniejsza sprawę organ zachował przewidzianą przepisami prawa procedurę postępowania, zwrócił się bowiem do zarządzającego strefą

o stosowną opinię (art. 19 ust 4 ustawy o see). Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Opinia ta nie jest wiążąca dla Ministra. Według organu, Zarządzający strefą w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, a więc w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282) jest niedopuszczalna.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.