Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2477/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., 1322 ze zm. - dalej jako P.b.) po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] w [...] (dalej jako Skarżąca), na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (znak sprawy [...]) o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie z wniosku [...] z dnia 23 grudnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) w zakresie budowy 8 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz placów serwisowo-montażowych, sieci energetycznej i telekomunikacyjnej na terenie gminy [...] w miejscowości [...]; gminy [...] w miejscowości [...]; gmina [...] w miejscowości [...]; w pow. [...], wojew. [...]

- utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Jak wynika z ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej.

Zdaniem Starosty, rozpatrzenie wniosku inwestora uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałami Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnymi wyrokami stwierdził nieważność ww. uchwał.

Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Starosty [...] w sprawie zawieszenia postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. (znak sprawy: [...]) utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, iż fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu nie może być pominięty w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego (a takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że w przypadku uprawomocnienia się ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (czyli oddalenia skarg kasacyjnych) będziemy mieć do czynienia z sytuacją, w której przepisy planu miejscowego, których nieważność stwierdzono ww. orzeczeniem, nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem mieć na uwadze, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc) czyli "na przyszłość". Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, czyli z mocą wsteczną.

W dniu 3 marca 2017 r. Skarżąca wystąpił do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I).

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. odmówił podjęcia postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zagadnienie wstępne dotychczas nie zostało rozstrzygnięte. Wobec powyższego, ponieważ nie ustąpiły przyczyny zawieszenia z urzędu postępowania, brak jest podstaw prawnych do jego podjęcia.

Ponownym wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o podjęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I).

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Starosta [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. ponownie odmówił podjęcia postępowania, zawieszonego z urzędu ostatecznym postanowieniem własnym z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ powiatowy stwierdził, że argumentacja pozostaje tożsama z treścią uzasadnienia wniosku z dnia 1 marca 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca zarzucając naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu pomimo, iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W postanowieniu z dnia [...] września 2017 r., Wojewoda [...], utrzymując postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w mocy wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmuje postępowanie administracyjne z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji była konieczność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego, polegającego na ocenie zgodności projektu budowlanego Farmy Wiatrowej (etap I) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienie wstępne dotychczas nie zostało rozstrzygnięte. Nie ustąpiły przyczyny zawieszenia z urzędu postępowania.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącej, że przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istnieje. Jego zdaniem rozstrzygnięcie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie, pozwolenia na budowę, okaże się czy w ogóle miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę.

II.

W skardze (na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r.), Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegają na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne, które uzasadnia zawieszenia postępowa w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Zobowiązanie Starosty [...] do wydania w określonym terminie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Faktem jest, iż Wojewoda [...] złożył do WSA w Warszawie skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. uchwał, w konsekwencji czego sąd administracyjny I instancji stwierdził nieważność:

1) uchwały nr [...] w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2129/14,

2) uchwały nr [...] w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2128/14,

3) uchwały nr [...] w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2153/14,

4) uchwały nr [...] w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2222/14,

5) uchwały nr [...] w wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2221/14.

Znamienny jest również fakt, iż w stosunku do ww. wyroków Gmina [...] wniosła skargi kasacyjne i w dniu 12 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wszystkie ze wskazanych wyroków (odpowiednie sygnatury: II OSK 22/17, II OSK 2230/16, II OSK 61/17, II OSK 2783/16, II OSK 1178/16).

Z uwagi jednak na fakt, iż uchwały planistyczne stanowią źródło prawa miejscowego obowiązują na danym obszarze do momentu ich eliminacji z obrotu w drodze rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego lub prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, należy dojść do wniosku, że pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, nadal obowiązują. Tym samym podjęcie zwieszonego postępowania jest zasadne.

III.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadnione jest tylko wtedy, gdy zaistnieje (i trwa) przeszkoda do jego kontynuowania.

Jednocześnie organ administracji publicznej ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił podstawę zawieszenia postępowania przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika zobowiązanie organu prowadzącego postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Organy uznały, że załatwienie sprawy z wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to jest rozpoznania skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zagadnienie wstępne polega zatem w istocie na ocenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są kontrolowane przez sądy administracyjne.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W świetle orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Podkreślić trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W tej sprawie organy orzekające błędnie przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.

Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące oceny ważności ww. planów miejscowych nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powoływane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ani też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spowodowały ani wstrzymania wykonania ww. uchwał w sprawie planu miejscowego, ani też ich przywrócenia do obowiązywania. Wobec tego - nie uniemożliwiły rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (nie było w związku z tym potrzeby oczekiwania na ich uprawomocnienie się).

Sąd Zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże toczące się postępowania sądowoadministracyjne dotyczące ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkują utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Zgodnie z art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązującej, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

W konsekwencji plan miejscowy, pomimo wyroków tutejszego Sądu stwierdzających nieważność zaskarżonej uchwały pozostawał w mocy i podlegał stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie "odżył" także w wyniku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylających wcześniejsze orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Tak długo, jak nie doszło do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność planu miejscowego, należało przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązywał.

Nie można tym samym było stwierdzić, że wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Sąd zatem uznał, iż rację ma Inwestor, podnosząc wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem nie istniała podstawa zawieszenia postępowania, to należało podjąć wadliwie zawieszone postępowanie.

Orzekając ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu przedstawioną w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.