Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 397/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 3, art.53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 45, art. 45 par. 1, art. 47 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 1,2,3, art. 19 ust. 1a, art. 21, art. 22 ust. 1,2,3, art. 91 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par. 13, par. 14 ust. 1, par. 15, par. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 marca 2014 r. polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków prowadzonej dla województwa pomorskiego kart ewidencyjnych następujących obiektów położonych na terenie znajdującym się w użytkowaniu wieczystym skarżącej:

1. betonowych słupów bramy/furtki u zbiegu ul. [...] i ul. [...] - poz. [...] wyciągu z wykazu ewidencji dla Miasta G. zamieszczonego na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków,

2. garaży elektrowozów przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji

3. warsztatu działu R-4 przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji,

4. hali prefabrykacji przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji,

5. hali stolarni przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji,

6. stolarni przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji,

7. fragmentów torowisk i nawierzchni brukowej wzdłuż ul. [...] i ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji,

8. fragmentów torowisk i nawierzchni brukowej przy nabrzeżu przy ul. [...] - poz. [...] cyt. wyciągu z wykazu ewidencji.

Zaskarżoną czynność podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych

Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 24 marca 2014 r. włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjne obiektów zlokalizowanych na terenie dawnej Stoczni G. według sporządzonego wykazu.

"A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. wezwała Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa polegającego na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ruchomości stanowiących własność Spółki bez zgody ich właściciela oraz na włączeniu do tej ewidencji nieruchomości stanowiących własność Spółki pomimo faktu, że nieruchomości te nie są objęte ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przywołując art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm.), Spółka wskazała, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo ustawowego wymogu zgody właściciela na włączenie zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie uzyskał zgody Spółki na włączenie do ewidencji ruchomości stanowiących jej własność. Wobec powyższego włączenie tych ruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością jego usunięcia.

Nadto w piśmie tym, wskazano, że obowiązujący na terenie należącym do Spółki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ustanowienia żadnego rodzaju szczególnej formy ochrony tych nieruchomości jako zabytków. Podkreślono, że wobec tego, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać w granicach prawa i nie mogą odmiennie kształtować praw i obowiązków podmiotów prawa w danej sferze w zależności od partykularnej, dyskrecjonalnej oceny sytuacji tego podmiotu należy uznać, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości należących do Spółki nieujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako nieruchomości podlegających ochronie, stanowi działanie naruszające prawo, które powinno podlegać niezwłocznemu usunięciu. Spółka podniosła także, że włącznie nieruchomości należących do skarżącej Spółki do wskazanej ewidencji nie zostało jej w jakikolwiek sposób notyfikowane. Wobec tego Spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie kopii kart ewidencyjnych wszystkich obiektów włączonych do ewidencji.

Na skutek złożonego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w wyniku rozmów z właścicielami obiektów, a także wewnętrznych analiz i konsultacji organ uchylił włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków w stosunku do części obiektów (pisma z dnia 24 kwietnia 2014 r, 5 maja 2014 r i 22 maja 2014 r). Ostatecznie karty ewidencyjne następujących obiektów zlokalizowanych na terenie dawnej Stoczni G. i należących do skarżącej Spółki zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków i są przedmiotem skargi:

1. betonowe słupy bramy/furtki (karta ew. nr [...])

2. garaże elektrowozów (karta ew. [...])

3. hala prefabrykacji (karta ew. nr [...])

4. hala stolarni (karta ew. nr [...])

5. stolarnia (karta ew. nr [...])

6. budynek warsztatu działu R-4 (karta ew. [...])

7. fragmenty torowisk i nawierzchni brukowych (karty ew. [...] i [...]) .

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności dokonanie jej z naruszeniem § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113 poz. 661) oraz art. 22 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuzasadnione uznanie, iż obiekty należące do skarżącej włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowią zabytki w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków, i zasadnie podlegały włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz zawiadomieniu o tym fakcie Prezydenta Miasta w celu ujęcia tych obiektów w gminnej ewidencji zabytków.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości.

Z uzasadnienia skargi wynika, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku: ruchomego lub nieruchomego. Stosownie do ustawy o ochronie zabytków oraz do rozporządzenia w sprawie ewidencji zabytków włączenie danych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest czynnością materialno-techniczną. W związku z powyższym skarżąca nie była stroną żadnego rodzaju postępowania w sprawie włączenia obiektów znajdujących się na jej terenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ani nie została powiadomiona o tym włączeniu. Informację na temat podjętej czynności włączenia skarżąca zaczerpnęła dopiero pod koniec marca 2014 r., na podstawie doniesień medialnych oraz informacji przekazanych przez przedstawicieli innych podmiotów działających na terenie postoczniowym.

Skarżąca wskazała, że z pisma organu z dnia 17 kwietnia 2014 r. wynika, że merytoryczną podstawę do włączenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obiektów (budynków, urządzeń, elementów zagospodarowania) zlokalizowanych na terenach stoczniowych w G. do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiło opracowanie pn. "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni G.", wykonane w lutym 2014 r. przez dr inż. arch. A.O.-S., mgr inż. arch. A. D. oraz mgr inż. arch. A. W.

Według skarżącej z powyższego opracowania nie wynikają żadne kryteria, które posłużyły zakwalifikowaniu poszczególnych obiektów jako zabytków nadające się do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wprost przeciwnie, wynika z niego, iż opracowanie dotyczy bardzo szeroko zakreślonego spektrum obiektów kultury materialnej ("wszelkiego rodzaju budynków stoczniowych, infrastruktury stoczniowej i części jej zagospodarowania: nabrzeża, torowiska, latarni oświetleniowych, nawierzchni brukowanych i pokrywy studzienek"), czy innych konstrukcji i urządzeń postoczniowych (suwnic, żurawi, estakad, polerów i pozostałych elementów technicznego wyposażenia), a także reliktów, czyli trwałych pozostałości po wcześniej wymienionych, bez wskazywania które z nich powinny zostać uznane za zabytki i w konsekwencji włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z opracowania wynika, że inwentaryzacji poddano 290 obiektów (tyle dokładnie opracowano kart ewidencyjnych). Organ włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków ponad 240 z nich. Powyższe oznacza, że nieprawdą jest, jakoby wzmiankowane opracowanie zawierało kryteria włączenia objętych nim obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Według skarżącej fakt włączenia do tej ewidencji jedynie części z nich świadczy o tym, iż w stosunku do zakresu wskazanego opracowania dokonywana była przez organ jeszcze jakaś dodatkowa ocena, której kryteria nie są znane.

Skarżąca negatywnie oceniła uchylanie się organu od dokonania klasyfikacji obiektów jako ruchomości lub nieruchomości i scedowanie tego ustalenia na instytucję kultury. Podkreślono, że niesformalizowanej procedurze włączenia danych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków towarzyszy daleko posunięty luz administracyjny w zakresie zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku. Ustawa o ochronie zabytków nie przewiduje bowiem żadnej procedury ani właściwego w zakresie jej przeprowadzenia organu, zmierzającej do zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku. Ogranicza się jedynie do wskazania w art. 3 pkt. 1 ustawy definicji "zabytku" poprzez wymienienie cech, które musi on spełniać. Tym samym w obowiązującym stanie prawnym, dla celów włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zabytkiem będzie każdy obiekt, który w wojewódzkiego ocenie konserwatora zabytków posiada cechy zabytku. Ocena ta jest w zasadzie nieweryfikowalna, z uwagi na formę włączenia zabytku do ewidencji jako czynności materialno-technicznej.

Skarżąca zakwestionowała ocenę wskazanych w skardze obiektów jako zabytków. Przedłożyła wraz ze skargą opracowanie dr inż. arch. A. K. dotyczące walorów zabytkowych obiektów położonych na terenach znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Opracowanie zatytułowane "Ocena zasobów dziedzictwa kulturowego na terenie dawnej Stoczni S. w G. i rekomendacje w zakresie ochrony i kształtowania dziedzictwa kulturowego miejsca" jej zdaniem wskazuje, iż obiekty wskazane w pkt. 2) - 8) skargi są obiektami fundowanymi doraźnie, nastawionymi na relatywnie szybką eksploatację, przy "skrajnie utylitarnym charakterze zabudowy". Zabudowa stoczniowa była wielokrotnie remontowana i wzmacniana, co jednak, wobec zastosowanych tymczasowych rozwiązań konstrukcyjnych, doprowadziło obecnie do fatalnego stanu technicznego większości elementów tej zabudowy. Z kolei w zakresie zagospodarowania terenu i nabrzeży opracowanie wskazuje, iż ze względu na wielokrotne zmiany jego organizacji przestrzennej i zagospodarowania terenu stoczni jako całości (m.in. przebudowy nabrzeży po 1945 r.), w chwili obecnej jedynie ul. [...] oraz nabrzeże pomiędzy ul. [...] i [...] i w ciągu ul. [...] zachowały swój tradycyjny charakter. Pozostałe zaś fragmentaryczne elementy zagospodarowania (torowiska, nawierzchnie z kostki brukowej itp.) mają "całkowicie reliktowy charakter, a pozbawione kontekstu miejsca są nieczytelne". W podsumowaniu opracowania stwierdza się, iż z uwagi na niewielki stopień zachowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważyć utrzymanie tradycyjnego charakteru, czyli uznania za zabytki i włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jedynie części dzielnicy portowo-stoczniowej w rejonie ul. [...] i ul. [...].

Skarżąca wskazała, że zaskarżone działanie organu narusza jej uzasadniony interes prawny wynikający z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który uzależnia wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków od uzgodnienia tego pozwolenia przez właściwy organ z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ze względu na dyspozycję przepisów art. 22 ust. 5 pkt. 2) ustawy o ochronie zabytków oraz § 15 rozporządzenia w sprawie ewidencji zabytków, ujęcie danego obiektu w ewidencji gminnej jest wprost i bezpośrednio uzależnione od jego włączenia do ewidencji wojewódzkiej w tym sensie, że każdy obiekt nieruchomy znajdujący się w wojewódzkiej ewidencji zabytków z mocy prawa ujmowany jest w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym już z wpisu danego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika istotne dla skarżącej ograniczenie przysługujących jej praw, wyrażające się w związanej z tym wpisem i następującym po nim wpisem do ewidencji gminnej konieczności oczekiwania na uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę danego obiektu od pozytywnego stanowiska w tym zakresie wyrażonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewódzki Konserwator wyjaśnił, że włączając do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiekty będące przedmiotem skargi opierał się przede wszystkim na najnowszym opracowaniu "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni G." autorstwa dr inż. arch. A. O.-S., mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. A. W., G., 02.2014 r. Powyższe opracowanie, na które składają się karty ewidencyjne poszczególnych obiektów, rozpoczyna opis, zawierający historię terenów stoczniowych w G., jak i sposób wartościowania poszczególnych obiektów. Podkreślono, że całe opracowanie zawiera 290 obiektów, z których Wojewódzki Konserwator wyselekcjonował 240 obiektów, przygotowując krótki opis poszczególnych obiektów dotyczący zachowanych wartości zabytkowych i gromadząc dokumentację fotograficzną.

Przedstawiając rys historyczny podejmowanych działań ochronnych w zakresie zabytków na terenach postoczniowych Konserwator wyjaśnił, że do czasu włączenia zespołu obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków na terenach dawnej Stoczni G. ochroną objęte były obiekty wpisane do rejestru zabytków: Plac Solidarności wraz z Pomnikiem Poległych Stoczniowców Grudnia 1970 r., murem wzdłuż północnej pierzei placu oraz Bramą nr 2 i tzw. salą BHP, bezpośrednio związane z wydarzeniami sierpnia 1980 r. oraz obiekty o wartościach kulturowych ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowiły głównie pojedyncze budynki z końca XIX w. - pozostałości dawnej Stoczni C. Podkreślono jednak, że zachowana zabudowa terenów postoczniowych stanowi dużo bardziej zróżnicowany zespół, odzwierciedlający skomplikowaną historię i rozwój przestrzenny tych terenów.

Wyjaśniono, że obiekty, będące przedmiotem skargi reprezentują następujące etapy rozwoju stoczni:

1. Stocznia S., działająca w latach 1892-1945. Pozostałości dawnej Stoczni S. stanowią następujące budynki, powstałe na przełomie XIX i XX w.: garaże elektrowozów - dawny magazyn Stoczni S. (karta ew. [...]), hala prefabrykacji część dawnej hali produkcyjnej i obróbki Stoczni S. (karta ew. [...]), hala stolarni - część dawnej hali produkcyjnej i obróbki Stoczni S. (karta ew. [...]), stolarnia - dawna hala modelarni Stoczni S. (karta ew. [...]). W okresie funkcjonowania Stoczni S. powstał również, datowany na początek XX w., budynek warsztatu Działu R-4 (karta ew. [...]);

2. w pierwszej połowie XX w. wykonano furtkę, której betonowe słupki zostały w bliżej nieokreślonym momencie przeniesione w obecne miejsce (karta ew. [...]);

3. z rozwojem przestrzennym Stoczni S. wiążą się również fragmenty torowisk i nawierzchni brukowych (karty ew. [...] i [...]), będące elementami historycznych ciągów komunikacyjnych.

Szczegółowe charakterystyki wartości zabytkowych w/w obiektów zostały opisane przy kartach ewidencyjnych.

Konserwator wyjaśnił, że obok wartości kulturowych przedmiotowych obiektów, powodem ich włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest również działanie w interesie społecznym. Interes ten manifestował się na przestrzeni ostatnich dwóch lat poprzez wystąpienia organizacji społecznych i stowarzyszeń, zajmujących się statutowo ochroną zabytków do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz innych organów administracji rządowej. Ze skargą na nieobjęcie ochroną obiektów z terenu dawnej Stoczni G. w 2012 r. dwukrotnie występowało Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w G. Z podobną skargą w 2012 r. wystąpiła Fundacja na rzecz edukacji, mediów i ochrony dóbr kultury "B". W 2012 r. do Wojewódzkiego Konserwatora dotarł również List otwarty Forum Rozwoju Aglomeracji G. w sprawie planowanego wyburzenia zabytkowych zabudowań Stoczni G. W 2013 r. w debacie na temat terenów postoczniowych z postulatem objęcia przedmiotowych terenów większą ochroną poprzez utworzenie parku kulturowego wystąpił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Konserwator przywołał liczne wystąpienia przedstawicieli świata kultury i sztuki oraz polityki postulujących zwiększoną ochronę dziedzictwa poprzemysłowego na terenach dawnej stoczni.

Charakteryzując stan prawny ochrony zabytków Wojewódzki Konserwator wyjaśnił, że zabytki są najważniejszym elementem tworzącym materialne dziedzictwo kultury, a ich ochrona stanowi ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej i leży w interesie całego społeczeństwa, gdyż ze względu na swoje szczególne walory dobro kultury przestaje być tylko i wyłącznie dobrem właściciela, prowadząc przede wszystkim do szczególnej, w tym karno- i administracyjnoprawnej, ochrony tego dobra. Organ podkreślił, że powołane do ochrony zabytków zostały organy konserwatorskie, wyposażone dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. Jednym ze środków ochrony zabytków jest prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wpisanie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi najłagodniejszy sposób ingerencji w prawo własności przewidziany przepisami ustawy o ochronie zabytków. Dlatego też organ administracji miał obowiązek wyważyć przed zewidencjonowaniem przedmiotowych obiektów w ewidencji zabytków interes publiczny oraz słuszny interes strony. Konsekwencją tego wyważenia, mając na uwadze ustalony stan faktyczny i ocenę właściwości zabytkowych obiektów, a z drugiej strony uprawnień skarżącej, była zaskarżona czynność wpisu. Wojewódzki Konserwator Zabytków wziął pod uwagę również i to, że wojewódzkie ewidencje zabytków nie stanowią same w sobie podstawy do samodzielnych rozstrzygnięć o charakterze władczym, skierowanych do podmiotów spoza aparatu administracji publicznej, gdyż samo założenie karty ewidencyjnej obiektu i tym samym ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną.

W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest fakt, że obiekty nie były ujęte w programie ochrony przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekty zabytkowe bowiem mogą być wpisane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli wynika to ze wskazania wojewódzkiego konserwatora. Organ gminy zobligowany jest natomiast uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy, co wynika z art. 20 ustawy o ochronie zabytków. Konserwator wskazał, że niedopuszczalne jest stwierdzenie, że brak objęcia obiektu ochroną w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza ujęcie karty ewidencyjnej obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wręcz przeciwnie, ochrona zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi formę ochrony zabytku w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków uzależnioną od uznania danego obiektu za zabytek. Niedopuszczalną i godzącą w fundamentalny cel w postaci ochrony zabytków byłaby sytuacja, gdyby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało uznanie kolejnych obiektów za zabytki bądź weryfikację zasobu dotychczas objętego ewidencją w formach i granicach przewidzianych przez prawo. Objęcie danego obiektu programem ochronnym w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wtórny wobec uznania go za zabytek.

W kwestii kwalifikacji obiektów postoczniowych Konserwator posiłkując się ustawową definicją pojęcia "zabytek" wyjaśnił, że wskazane obiekty spełniają przesłanki uznania ich za zabytek. Są one bez wątpienia dziełem człowieka i są ponadto związane z jego działalnością w ramach historycznych wydarzeń na terenie byłej Stoczni G., stanowiąc świadectwo minionych zdarzeń. Ich zachowanie, nie tylko według opinii specjalistów i własnej merytorycznej oceny Konserwatora, lecz również zgodnie z wyrażanym na wielu forach powszechnych odczuciem, leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Wyjaśniono, że wartość historyczną definiuje się w literaturze jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu istotnego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości (por. J. Prószyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, t. I, Kraków 2001). Bez znaczenia jest przy tym ich obecny stan lub stopień zniszczenia. Ponadto, obiekty są istotne z punktu widzenia potrzeby zachowania różnorodności krajobrazu kulturowego. Konieczność zachowania różnorodności krajobrazu kulturowego wynika z postulatów, zawartych w najnowszych dokumentach międzynarodowych dotyczących ochrony zabytków, a także w publikacjach naukowych. Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. 2006, Nr 14 poz. 98) postuluje "ochronę krajobrazu", rozumianą zgodnie z art. 1 Konwencji jako "działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych". Podejście krajobrazowe do historycznego dziedzictwa terenów zurbanizowanych stanowi również postulat Rekomendacji UNESCO w sprawie historycznego krajobrazu zurbanizowanego (UNESCO Recommendation on the Historie Urban Landscape, 2011 r.).

Podkreślono, że do wojewódzkiej ewidencji zabytków włączono, poza pojedynczymi budynkami również elementy zagospodarowania terenu, infrastrukturę stoczniową oraz elementy wyposażenia technicznego, takie jak nabrzeża, torowiska, nawierzchnie brukowane i suwnice. Obiekty te stanowią element poprzemysłowego krajobrazu terenów dawnej Stoczni G., do którego odnoszą się wyżej opisywane dokumenty.

Organ przywołał Wytyczne w sprawie stosowania Konwencji Światowego Dziedzictwa UNESCO, w których wskazuje się m.in. następujące kryteria oceny wartości obiektu zabytkowego:

- obiekt niesie unikatowe lub co najmniej wyjątkowe świadectwo wciąż żywych albo już nieistniejących tradycji kultury technicznej np. procesów technologicznych albo obyczajów i zwyczajów środowiska produkcyjnego, lub

- jest wybitnym przykładem zespołu obiektów technicznych, przemysłowych lub budowlanych w krajobrazie, który ilustruje znaczący etap(y) rozwoju w historii danego miejsca, regionu, kraju, lub

- jest powiązany bezpośrednio lub przedmiotowo z wydarzeniami lub żywymi tradycjami, ideami, wierzeniami, dziełami artystycznymi o wyjątkowym znaczeniu.

Opisane powyżej kryteria wartościowania zabytków Wojewódzki Konserwator odniósł do zabudowy wraz z infrastrukturą terenów postoczniowych w G. Organ wskazał, że zespół ten nie został wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, jednakże zgodnie z raportem dotyczącym możliwości ponownego ubiegania się G. o wpis na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO opracowanym jako podsumowanie wniosków Komitetu do spraw Światowego Dziedzictwa Kulturowego w Polsce, przekazanym Prezydentowi Miasta wynika to nie z braku wartości kulturowych terenów postoczniowych, lecz treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakładającego znaczne przekształcenie poprzemysłowego krajobrazu na tym terenie.

Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że kwalifikacja obiektów jako zabytków i podjęte w związku z nią czynności były uzasadnione, natomiast działania organu cechował obiektywizm, bezstronność, zachowanie zasady proporcjonalności i ukierunkowanie na cel identyfikowany jako ochrona zabytków.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia § 14 i 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w związku z wykazanym powyżej dochowaniem przez organ obowiązków zawartych w tych przepisach.

Zdaniem organu, organy ochrony zabytków, które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, nie mają obowiązku, rozstrzygając o wpisie dobra do ewidencji zabytków czy rejestru zabytków, dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji obiektu jako nieruchomości z punktu widzenia ustawy o ochronie zabytków, Konserwator przywołał dyspozycję art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, część nieruchomości lub zespół nieruchomości o charakterze zabytku. Organ wskazał, że definicja ustawy o ochronie zabytków różni się od rozumienia pojęcia nieruchomości w kodeksie cywilnym. Podstawowym rodzajem nieruchomości jest nieruchomość gruntowa, stanowiąca część powierzchni ziemskiej, której własność, zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego, rozciąga się nad i pod tą powierzchnią. Co do zasady budynki znajdujące się na powierzchni danej nieruchomości gruntowej stanowią jedynie jej część składową, o której mowa w art. 47 kodeksu cywilnego. Natomiast zgodnie z definicją przyjętą w ustawie o ochronie zabytków zabytkiem nieruchomym jest zazwyczaj np. sam budynek, zaś pozostający pod nim grunt jedynie dzieli jego los prawny. Regulacja prawa administracyjnego przenosi niejako "punkt ciężkości" z gruntu na jego część składową, jako określającą status prawny całości. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 47 § 1 kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Tymczasem na gruncie ustawy o ochronie zabytków zabytkami nieruchomymi, wpisywanymi do rejestru zabytków, są same budynki, bramy, pomniki, studnie czy fontanny. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę obecne możliwości techniczne, możliwe jest nie tylko przeniesienie bramy, dźwigu, pomnika czy płotu, ale też przeniesienie budynku. Zabytki nieruchome na gruncie ustawy o ochronie zabytków mogą posiadać cechę przenoszalności. Jako przykłady takich zabytków podaje się właśnie ogrodzenie, bramę czy pomnik. Tym bardziej jest nią więc furtka (o charakterze i funkcji takiej jak brama) czy torowisko. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że obiekty objęte skargą, z uwagi na ich gospodarcze, fizyczne i funkcjonalne powiązanie, mogą być zakwalifikowane jako części składowe nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nieuznania betonowych słupów bramy/furtki u zbiegu ul. [...] i ul. [...] (k. [...]) za zabytki ruchome organ wyjaśniał, że zostały one zakwalifikowane do obiektów nieruchomych, ponieważ stanowią pozostałość ogrodzenia, będącego integralną częścią nieruchomości - zespołu budowli w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono przy tym, że obiekty po ich przeniesieniu zostałyby pozbawione kontekstu historycznego, który decyduje o ich wartości jako zabytku.

Organ stwierdził, że włączenie kart ewidencyjnych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowi naruszenia konstytucyjnego prawa własności i prawa do jej ochrony, wyrażonych w art. 21 i 64 Konstytucji RP. Nakaz ochrony dorobku Państwa Polskiego, został wyrażony już w preambule do Konstytucji RP. Nakaz wynika również z art. 6 ust. 1 oraz art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska "strzeże (...) dziedzictwa narodowego (...) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju".

Wskazano, że ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu. Nie ingeruje ono zatem w istotę tego prawa. Czynność ta stanowi najmniejszą ingerencję w prawo własności właściciela zabytku, do której uprawniony jest wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki Konserwatora Zabytków wskazał, że jego działanie miało charakter proporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona zabytków. Dbałość o proporcjonalność działania organu potwierdzają ponadto liczne kontakty organu ze Skarżącą oraz częściowe uwzględnienie jej żądań. Dokonana przez organ ocena zmierzająca do wykazania, iż będące przedmiotem skargi obiekty wypełniają treść definicji zabytku nieruchomego nie budzi wątpliwości, znajduje oparcie w zgromadzonych w postępowaniu dowodach, została dokonana przed podjęciem zaskarżonych czynności, wyczerpująco odnosi się do istotnych w tej mierze okoliczności i brak jest podstaw do postawienia zarzutu dowolności w tej ocenie i jej uzasadnieniu.

W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 25 września 2014 r. skarżąca ponownie zakwestionowała ocenę przedmiotowych obiektów jako zabytków dokonaną w oparciu o opracowanie pn. "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni G.". Skarżąca ponownie podkreśliła, że z opracowania tego nie wynikają żadne kryteria, które mogą posłużyć do zakwalifikowania poszczególnych ujętych w nim obiektów jako zabytki. Skarżąca podkreśliła, że załączony do kart ewidencyjnych krótki opis opisanych na nich obiektów nie może stanowić w żaden sposób ani części wojewódzkiej ewidencji zabytków ani uzasadnienia dla uznawania danych obiektów jako zabytki. Według skarżącej taki odrębny opis obiektów nie został jej przedstawiony w czasie wizyty w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w celu przejrzenia ewidencji, a co więcej wskazano skarżącej, że wojewódzka ewidencja zabytków w zasadzie prowadzona jest wyłącznie w formie wykazu elektronicznego, z którego wyciągi są dostępne na stronie internetowej urzędu. Fizyczny zbiór kart ewidencyjnych miał dopiero zostać sporządzony po ostatecznym ustaleniu zakresu ewidencji w odniesieniu do zabytków Młodego Miasta. Wspomniane opisy mogły zostać sporządzone dopiero na użytek niniejszego postępowania. Skarżąca podkreśliła, że tereny postoczniowe jako pewien całościowy kompleks, na terenie którego znajduje się szereg obiektów zabytkowych, zasługuje na zachowanie i ochronę jako element dziedzictwa kultury, nie dotyczy to zaś poszczególnych obiektów postoczniowych. Skarżąca wskazała, że nie neguje potrzeby ochrony tych wartości w odniesieniu do należącego do niej terenu. Wprost przeciwnie tam, gdzie to tylko możliwe, skarżąca dąży do zachowania tego dziedzictwa, skutkiem czego w wojewódzkiej ewidencji zabytków pozostały m.in. budynki, budowle i urządzenia wzdłuż ul. [...], jak również istniejące na terenie skarżącej żurawie stoczniowe.

Według skarżącej interes społeczny wyrażający się w dążeniu do zachowania dziedzictwa terenu byłej Stoczni G. nie jest tym interesem, o którym mówi art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tenże interes społeczny ma się wyrażać w konieczności zachowania konkretnych obiektów będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia. Organ nie wskazał zaś w żaden sposób, jak ogólnie pojęty interes społeczny przemawiający za potrzebą ochrony obiektów postoczniowych miałby mieć bezpośrednie i konkretne przełożenie na poszczególne obiekty znajdujące się na omawianym terenie. W ocenie skarżącej, w dokumentach postępowania brak jest merytorycznej oceny organu konserwatorskiego w zakresie kwalifikacji obiektów jako zabytków. Organ powołuje się w swojej odpowiedzi na skargę na Wytyczne w sprawie stosowania Konwencji Światowego Dziedzictwa UNESCO, która podaje kryteria oceny wartości danego obiektu jako zabytkowego, którymi mają być m.in.: unikatowość świadectwa jakie niesie za sobą dany obiekt, doniosłość tego obiektu jako przykładu zabytku. W dokumentacji postępowania brakuje odniesienia się do tych przesłanek, a skarżąca jest w posiadaniu (załączonego do skargi) opracowania, z którego wynika brak ww. cech w odniesieniu do obiektów objętych skargą.

Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków elementów stanowiących obiekty byłej Stoczni G. dotyczył łącznie 240 obiektów. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło łącznie ze skargą w niniejszej sprawie 5 skarg na czynności włączenia tych obiektów do ewidencji zbytków dotyczących łącznie kilkudziesięciu obiektów. Pozostałe sprawy zarejestrowane zostały pod sygnaturami II SA/Gd 396/14, II SA/Gd 398/14, II SA/Gd 399/14, II SA/Gd 400/14.

Na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. pełnomocnik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazał, że konserwator dokonał wyboru najbardziej reprezentatywnych dla danego okresu i dla danego typu budowli obiektów. Obiekty pochodzące z okresu Stoczni S. powstałej na przełomie XIX i XX wieku posiadają wartość zabytkową, jako relikty zabudowy historycznej Stoczni S. oraz wartość architektoniczną zachowują historyczna bryłę, wystrój elewacji, detal architektoniczny i w części oryginalne ślusarki okienne. Fragmenty torowisk i nawierzchni brukowej posiadają wartość architektoniczną i historyczną jako elementy historycznego układu przestrzennego Stoczni, ukazujące rozplanowanie ciągów komunikacyjnych. Natomiast betonowe słupki furtki posiadają wartości historyczną, z uwagi na charakterystyczny dla czasu ich powstania detal zdobniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwane dalej p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonych aktów bądź czynności organów administracji publicznej ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu bądź czynności brać pod uwagę z urzędu.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

Skarżąca kwestionuje czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencyjnej zabytków kart zabytków dotyczących obiektów zlokalizowanych na terenach dawnej Stoczni G., które stanowią obecnie jej własność.

Prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków regulują przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 21 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Przepis art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Szczegółowy sposób prowadzenia ewidencji regulują wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Z powyższych przepisów wynika, że opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego zbioru, czyli włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma charakter czynności materialno – technicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia. Wskazuje na to chociażby dyspozycja przepisu art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy określająca zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do zadań tych w szczególności należy prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie (pkt 3), a także wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (pkt 4). Ustawa nie określiła natomiast, że w zakresie włączania kart ewidencyjnych zabytków do wojewódzkiej ewidencji konserwator wydaje jakiekolwiek decyzje bądź postanowienia. Z tego powodu takich kompetencji nie można domniemywać.

W ocenie Sądu czynność polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zabytków zarówno ruchomych, jak i nieruchomych stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych.

Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wpis do gminnej ewidencji zabytków wywołują różne skutki prawne.

Konsekwencją wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy i § 15 rozporządzenia).

Natomiast konsekwencją wpisu do gminnej ewidencji zabytków jest mi. in. zgodnie z art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy konieczność uzgodnienia prac podjętych przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Stanowisko, iż wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a zostało wyrażone m.in. w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2525/13 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzedzający wpis do gminnej ewidencji zabytków także należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że automatyzm wpisu obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków przesądza o tym, że także czynność włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oceniać należy jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezależenie od powyższego ocena taka wynika z unormowania art. 28 ustawy. Przepis ten nakłada bowiem na właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego do rejestru lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o:

1. uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia;

2. zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia;

3. zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany;

4. zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości.

Nałożenie na właściciela lub posiadacza zabytku tych obowiązków świadczy o tym, że czynność ta dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analogicznie, jak w przypadku zabytków wpisanych do rejestru, właściciele zabytków ujętych w wojewódzkiej ewidencji ponoszą odpowiedzialność karną, jeżeli nie zawiadomią o zagrożeniach, niekorzystnych zmianach czy zmianie stanu prawnego (art. 108 i art. 110-119 ustawy).

Konsekwencją zakwalifikowania danego obiektu jako zabytkowego jest także zastosowanie innych przepisów ustawy dotyczących zabytków, w tym art. 5 ustawy, zgodnie z którym opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1446/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1521/14 niepubl.).

Zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytków w związku z faktem włączenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków kształtuje legitymację procesową skarżącej i uprawnia do wniesienia skargi na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skarżąca zobowiązana była wezwać organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a wniesienie skargi powinno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostały spełnione, skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono w terminie, o którym mowa powyżej. Skarżąca wystąpiła bowiem z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r., organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. wysłanym skarżącej w dniu 8 maja 2014 r, a skargę wniesiono w dniu 26 maja 2014 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona czynność odpowiada prawu.

Punktem wyjścia dla oceny zaskarżonej czynności powinno być odwołanie do ogólnych regulacji ustawy, a w tym do art. 7, który przewiduje prawne formy ochrony zabytków takie jak wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Wśród wymienionych form ochrony zabytków ustawodawca nie wymienił prowadzenia ewidencji zabytków. Ewidencja zabytków wymieniona w art. 21 i 22 ustawy nie jest zatem formą prawnej ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 ustawy. Jednakże z umieszczeniem obiektu w ewidencji zabytków łączą się określone obowiązki dla ich właścicieli lub posiadaczy. Tym samym można uznać, że ewidencja ma status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy) prawnej formy ochrony zabytków.

Ewidencja ta stanowi uporządkowany zbiór wykonanych według jednolitych wzorów opracowań, zawierających podstawowe informacje o obiektach zabytkowych. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego wynika charakter ewidencji zabytków, która jest zbiorem kart ewidencyjnych zabytków stanowiących podstawowe źródło wiedzy o tych zabytkach.

Ewidencja prowadzona jest trójstopniowo jako:

1. krajowa ewidencja zabytków, obejmująca zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków, prowadzona przez Generalnego Konserwatora Zabytków,

2. wojewódzka ewidencja zbytków, obejmująca zbiór kart ewidencyjnych zabytków z terenu województwa, prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków,

3. gminna ewidencja zabytków, obejmująca zbiór kart adresowych zabytków wyłącznie nieruchomych z terenu gminy, prowadzona przesz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Prowadzenie ewidencji zabytków jest obowiązkiem wskazanych organów. Kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w powyższym zakresie zostały skatalogowane w otwartym katalogu zadań określonym w art. 91 ust. 4 ustawy. W szczególności do zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków należy prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie oraz wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Uszczegółowienie wskazanych kompetencji w zakresie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w art. 22 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

Z ustawy wynika, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 ustawy). Wojewódzka ewidencja zabytków wywołuje konsekwencje w postaci obowiązku uwzględnienia wpisu w gminnej ewidencji zabytków oraz w krajowej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, § 13 i 14 ust. 2 rozporządzenia).

Jednym z zasadniczych celów wojewódzkiej ewidencji zabytków jest zatem ujęcie wskazanych w niej zabytków w programach ochrony zabytków na wszystkich szczeblach – gminnym, wojewódzkim i krajowym, sporządzanych na podstawie art. 84 – 87 ustawy na okres 4 lat. Nadto konsekwencją wpisu do wojewódzkiej a następnie gminnej ewidencji zabytków jest, zgodnie z art. 19 ustawy, konieczność uwzględnienia zabytków nieruchomych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ewidencja zabytków realizuje w sposób najszybszy cele ustawy związane z uchronieniem obiektów zabytkowych od zniszczenia. Stanowi ona podstawowy wpis, który może stać się w przyszłości podstawą do dalszej szczegółowej ochrony obiektu zabytkowego w ustaleniach programów ochrony zabytków i ustaleniach planistycznych.

Wojewódzka ewidencja zabytków służy do katalogowania zarówno zabytków ruchomych, jak i nieruchomych.

W odniesieniu do zabytków ruchomych niewpisanych do rejestru zbytków, ich włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku, o czym stanowi art. 22 ust. 3 ustawy.

W tym zakresie zastrzeżenia wniosła skarżąca Spółka kwestionując prawidłowość włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty zabytku ruchomego w postaci betonowych słupów furtki.

Sąd orzekający w sprawie nie podziela stanowiska skarżącej, albowiem obiekt ten w świetle przepisów ustawy stanowi, jako część składowa nieruchomości gruntowej zabytek nieruchomy.

Dla wyjaśnienia powyższej kwestii, w pierwszej kolejności należy odwołać do ustawowej definicji zabytku nieruchomego, określonej w art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości uznanych za zabytek zgodnie z jego rozumieniem przyjętym w pkt 1 tego artykułu. Dla porównania zabytkiem ruchomym w myśl art. 3 pkt 3 ustawy jest rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych uznanych za zabytek. Za zabytek nieruchomy ustawa uznaje zatem nie tylko nieruchomość, lecz także jej część.

Wobec tego, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie definiują na jej potrzeby pojęcia nieruchomości, przestrzeganie zasady spójności systemu prawa przy interpretacji tekstów prawnych wymaga odwołania się do regulacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej k.c.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomości stanowią rzeczy w rozumieniu art. 45 k.c. Mogą mieć one charakter gruntowy lub budynkowy, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast budynki znajdujące się na nieruchomości, które nie stanowią odrębnych nieruchomości stanowią część składową nieruchomości.

W ocenie Sądu przyjąć należy, że ustawodawca w art. 3 pkt 2 ustawy mówiąc o części nieruchomości miał na myśli nie tylko wydzieloną część nieruchomości gruntowej bądź budynkowej, lecz każdą część nieruchomości, także taki element nieruchomości, który jest jej częścią składową.

Zgodnie art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Pewne uściślenia tego określenia zawierają inne przepisy. W myśl art. 47 § 3 k.c., przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Zgodnie zaś z art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem. Z kolei art. 49 k.c. wyłącza z kategorii części składowej gruntu urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą one w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.

Części składowe nieruchomości stanowią w szczególności obiekty budowlane trwale połączone z gruntem. Do obiektów takich należą budynki, jak również budowle i obiekty małej architektury połączone z gruntem w sposób trwały.

Fizyczne i funkcjonalne połączenie w sposób trwały (tj. nie do przemijającego użytku) kilku samodzielnych elementów, tak że tworzą one całość w sensie gospodarczym sprawia, iż rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. jest ta właśnie całość. Odłączenie od niej jednego z tych elementów powoduje, że ulega istotnej zmianie możliwość korzystania bądź z odłączonego elementu, bądź z pozostałej reszty. O tym więc, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2002 r., I CK 5/02, Lex nr 56604).

Osadzone w gruncie słupy betonowe stanowiące uprzednio element części ogrodzenia, na którym zamocowana była furtka są elementem trwale związanym z gruntem, na co wskazuje zarówno ich fizyczne trwałe połączenie z gruntem jak i związek i funkcjonalny. Istotą części ogrodzenia jest bowiem korzystanie z niego jako elementu nieruchomości, na której się ono znajduje.

Podobną argumentację odnieść należy do fragmentów torowisk i nawierzchni brukowej. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że torowisko, a ściślej odcinki torów zakładowej sieci kolejowej, o które toczy się spór, to budowla o charakterze kolejowym stanowiąca odcinek drogi kolejowej z własną podbudową pod podkładami kolejowymi pełniąca na terenie dawnej Stoczni funkcje komunikacyjne. Z punktu widzenia technicznego składa się ona z torów oraz podkładów kolejowych połączonych z gruntem według norm przewidzianych tylko dla tego rodzaju konstrukcji. Zespół tych torów nie mógłby funkcjonować zgodnie ze swym przeznaczeniem bez ulokowania ich na nieruchomości gruntowej i zespolenia z nią na trwałe dla realizacji funkcji gospodarczej, co czyni torowisko częścią składową tej nieruchomości gruntowej. O tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Jeśli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie, tak że tworzą razem gospodarczą całość, stanowią części składowe jednej rzeczy, choćby całość ta dała się technicznie łatwo zdemontować. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do torowiska, jak i nawierzchni z kostki brukowej.

Stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w opinii z dnia 2 września 2014 r. przedłożonej do akt sądowych, w której torowisko uznano za nieruchomy zabytek techniki (vide: k. 89 akt) zasługuje zatem na akceptację.

Elementy betonowe furtki, torowisko i nawierzchnia brukowa są zatem częściami składowymi nieruchomości gruntowej, dzielą jej charakter prawny jako nieruchomości i stanowią jej części w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Wobec tego, wojewódzki konserwator zabytków nie był zobligowany do pozyskania przed włączeniem karty tych zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków zgody ich właściciela, czyli skarżącej.

Skarżąca kwestionowała zabytkowy charakter obiektów włączonych do ewidencji zabytków.

W ocenie Sądu, zabytkowy charakter wpisanych obiektów został w sprawie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zweryfikowany prawidłowo.

Wyjaśnienie tej materii rozpocząć należy od przywołania definicji zabytku na gruncie ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Obiekty, których karty dołączono do wojewódzkiej ewidencji zabytków są częściami nieruchomości bądź nieruchomościami budynkowymi, są one dziełem człowieka i są związane z jego działalnością. Stanowią one świadectwo minionej epoki i istotnych z punktu widzenia losów Polski zdarzeń historycznych, jakimi były strajk robotników w sierpniu 1980 r. i powstanie Niezależnego Związku Zawodowego "Solidarność", stanowiących impuls zmian polityczno-ustrojowych w Polsce i Europie Środkowo-wschodniej i prowadzących do budowy suwerennego i demokratycznego państwa polskiego. Niewątpliwie ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną.

Wojewódzki konserwator zabytków, jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków i opiece nad nimi organ, dysponujący odpowiednią kadrą urzędniczą mógł w ramach własnego urzędu dokonać oceny wartości zabytkowych obiektów, których włączenie kwestionuje się w skardze.

Podkreślić należy, że konserwator poddał ocenie cały obszar dawnej Stoczni G., analizując wartości zabytkowe poszczególnych obiektów zarówno w wymiarze kulturowym i historycznym. Zachowanie krajobrazu terenów postoczniowych wymagało od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonania analizy w kontekście wartości historycznych całego terenu postoczniowego z uwzględnieniem różnorodności krajobrazu stoczniowego. Zakres wpisu do ewidencji obiektów postoczniowych wskazuje na wolę zachowania istotnej części obiektów byłej Stoczni G. Za uzasadnione należy uznać stanowisko, że wartość zabytkową poszczególnych elementy kultury materialnej na terenie byłej Stoczni, analizować należało nie w sposób wybiórczy, lecz w powiązaniu z całokształtem dawnej infrastruktury stoczniowej oraz kontekstem miejsca, w jakim się znajdują się te obiekty, jego charakterem i znaczeniem.

Konserwator dokonał czynności włączenia kart ewidencyjnych zabytków zidentyfikowanych na terenach postocznionych w oparciu o opracowanie zatytułowane "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni G.", sporządzone przez autorów: dr inż. arch. A. O.-S., mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. A. W. Stanowiło ono merytoryczną podstawę uznania obiektów postoczniowych za zabytki. Przedmiotem opracowania uczyniono obiekty historyczne dawnej Stoczni G., które w trakcie opracowania zostały rozpoznane i udokumentowane na kartach ewidencyjnych. Ewidencją objęto elementy kultury materialnej pochodzące z różnych okresów działalności Stoczni, reprezentujących zróżnicowane walory architektoniczne, stan zachowania i wartość materialną, składających się jednak na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego. Z opracowania tego wynika, że wykonanie ewidencji obiektów postoczniowych polegało na identyfikacji podczas prac terenowych wartościowych kulturowo obiektów i uporządkowaniu ich na zbiorczej liście ewidencyjnej. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał wykonany został katalog kart ewidencyjnych pokazujących dokładną lokalizację obiektu na terenie Stoczni wraz z podstawowymi danymi administracyjno-adresowymi, uzupełnionymi o przedstawienie stanu zachowania na ilustracjach fotograficznych. Dopełnieniem materiału opracowanego na kartach ewidencyjnych były ilustracje fotograficzne poszczególnych obiektów uporządkowane i zapisane na nośniku elektronicznym oraz zbiorcza mapa obszaru w skali 1:2000. Opracowanie zawiera opis metodologii działania oraz, wbrew twierdzeniom skarżącej, również kryteria, którymi posługiwano się przy ocenie wartości zabytkowych obiektów. Konserwator poddał przedmiotowe opracowanie krytycznej analizie, co potwierdza fakt, że zaewidencjonowano 290 obiektów na terenie stoczniowym, a tylko 240 z pośród nich włączono do ewidencji. Konserwator przy podejmowaniu kwestionowanych czynności poza opracowaniem, o którym mowa powyżej, oparł się również na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania oraz roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne analizowanych obiektów oraz wszelkie zmiany, jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji. Konserwator skorzystał z opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Działu Ekspertyz i Analiz Konserwatorskich w sprawie oceny kategorii zabytków, jako nieruchomości. Nadto zgromadził on pisma związane z monitami społecznymi w sprawie ochrony obiektów Stoczni G. i publikację dotyczącą wartościowania dziedzictwa techniki.

W ocenie Sądu ewidencja zabytków postoczniowych sporządzona została z uwzględnieniem wartości historycznych wykazywanych w sporządzonych w sprawie opracowaniach, odpowiadających definicji zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy potwierdza prawidłowość przeprowadzonej przez konserwatora oceny przygotowanych kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenach postoczniowych. Procedowanie przez konserwatora, zgodne z dyspozycją § 14 ust. 1 rozporządzenia, nie wykazuje uchybień. Zgodnie z powołanym przepisem wojewódzki konserwator zabytków włączył karty ewidencyjne zabytków na terenach postoczniowych do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w poszczególnych kartach ewidencyjnych zabytków są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytków umożliwia ich identyfikację.

Podkreślenia wymaga fakt, że identyfikacji i weryfikacji w aspekcie posiadania walorów zabytkowych poddano poszczególne elementy kultury materialnej, aczkolwiek w konkretnym kontekście historycznym obszaru dawnej Stoczni G. Uwzględniono bowiem etapy rozwoju przemysłu stoczniowego na tym terenie począwszy od Królewskiej Bazy Korwet, przez Stocznię K. przekształconą w Stocznię C., przez Stocznię S., aż po okres powojenny i Stocznię G. im. L. Uwzględniono również aspekt najnowszej historii Polski, w tym walkę polskiego społeczeństwa o wolność i niepodległość od obcych wpływów. Teren dawnej Stoczni był miejscem, w którym rozgrywały się kluczowe dla demokracji i wolności w Polsce wydarzenia, w tym zrywy wolnościowe robotników. Stocznia G. stała się symbolem walki o wolność i godność człowieka, dlatego też zachowanie jej śladów materialnych leży w interesie społecznym, nie tylko społeczności lokalnej, ale również krajowej i międzynarodowej. Stocznia G. jest rozpoznawalnym na świecie symbolem Polski i ruchu wolnościowo-demokratycznego. Działania związane z zabiegami o wpis tego terenu na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Przyrodniczego, stanowiącej rejestr najwybitniejszych zabytków, zespołów i miejsc zabytkowych oraz pomników przyrody i obszarów chronionych, prowadzonej w ramach wypełniania Konwencji o Ochronie Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego przyjętej w Paryżu w dniu 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych (Dz. U. 1976 nr 32 poz. 170) przez Komitet Dziedzictwa Światowego UNESCO (Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury), dodatkowo potwierdzają rangę i znaczenie tego terenu jako zabytkowego nie tylko dla Polski, lecz istotnego także z punktu widzenia globalnego.

Tym samym poszczególne obiekty uznane za zabytkowe na terenach postoczniowych razem składają się na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego i historycznego, co rozważył Wojewódzki Konserwator Zabytków podejmując kwestionowane czynności. Zidentyfikowane na terenach postoczniowych obiekty są świadectwem działalności ludzkiej dokumentującej przeszłość, a tym samym identyfikującej społeczeństwo kulturalnie, politycznie i historycznie. Ich wartość zabytkowa rozważana w tym kontekście nie wynika z ich wartości materialnej czy artystycznej, lecz historycznej. Zgodnie z z treścią art. 6 ust. 1 ustawy obiekty te podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania. Zarzuty skargi w tym zakresie nie były zatem uzasadnione.

Uznanie wartości historycznej w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy nie sprowadza się do "dawności", pojęcie świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia dotyczyć może bowiem także obiektów, które w nie są obiektami z czasów odległych. Taka ocena dotyczy w szczególności obiektów techniki, z uwagi na znaczny rozwój i zmienność w tej dziedzinie.

Odnosząc się do zarzutu skargi braku walorów zabytkowych poszczególnych obiektów uznanych za zabytki wskazać należy, że oceny w tym zakresie nie można dokonywać w oderwaniu od miejsca ich położenia. Wobec przyjęcia w ustawie definicji zabytku jako nieruchomości stanowiącej świadectwo zdarzenia historycznego, zbytkowy charakter obiektów Stoczni G., nie budzi wątpliwości i jest faktem powszechnie znanym.

Wskazać także należy, że jak wyjaśnił w toku postępowania organ, dokonał on wyboru najbardziej reprezentatywnych dla danego okresu i dla danego typu budowli obiektów Stoczni G. Wpisane do ewidencji obiekty, których dotyczy skarga, pochodzące z okresu Stoczni S., powstałej na przełomie XIX i XX wieku posiadają wartość zabytkową, jako relikty zabudowy historycznej Stoczni S. Obiekty tej stoczni położone na terenie Stoczni G. stanowią dodatkowo zabytki techniki w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy - przemysłu stoczniowego. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na wartość architektoniczną wpisanych do rejestru budynków, wskazał, iż zachowują one historyczną bryłę wystrój elewacji, detal architektoniczny i w części oryginalne ślusarki okienne. Fragmenty torowisk i nawierzchni brukowej posiadają wartość architektoniczną i historyczną, jako elementy historycznego układu przestrzennego Stoczni, ukazujące rozplanowanie ciągów komunikacyjnych, natomiast betonowe słupki furtki posiadają wartości historyczną, z uwagi na charakterystyczny dla czasu ich powstania detal zdobniczy. Okoliczności te potwierdzają zabytkowy charakter podlegających wpisowi obiektów.

Podniesiony przez skarżącego zarzut braku rozważań organu odnośnie wartości zabytkowej poszczególnych obiektów, których karty włączono do ewidencji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że karty ewidencyjne poszczególnych zabytków muszą spełniać wymogi formalne rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, które szczegółowo określa zakres danych podlegających umieszczeniu w karcie informacyjnej. Regulacji dotyczących zasad procedowania przy włączeniu kart zabytków do ewidencji należy poszukiwać w ustawie o ochronie zabytków oraz w aktach wykonawczych. Zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak i powołanego rozporządzenia wykonawczego, nie wymagają uzasadniania kart ewidencyjnych zabytków.

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki o konieczności szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia kwestii włączenia danego obiektu jako zabytkowego do ewidencji, zwłaszcza w sytuacji, gdy podstawą klasyfikacji obiektu jako zabytkowego jest nieostre pojęcie "zabytku" na gruncie ustawy o ochronie zabytków. Przy tego rodzaju luzie decyzyjnym organy administracji zobowiązane są do zwiększonego wysiłku przy wykazaniu zasadności podjętych działań bądź decyzji, ażeby nie narazić się na zarzut arbitralności. W ocenie Sądu, wartość historyczna zaewidencjonowanych jako zabytkowe obiektów na terenie dawnej Stoczni G. nie budzi wątpliwości, a Wojewódzki Konserwator Zabytków zgromadził materiał dowodowy potwierdzający tą okoliczność.

W aktach konserwatorskich znajdują się karty opisujące szczegółowo charakter i stan poszczególnych obiektów, których karty włączono do ewidencji. Skarżąca wskazywała na możliwości ich późniejszego sporządzenia. Zaznaczyć należy, że przepisy prawa regulujące włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują szczegółowych wymogów dotyczących sposobu prowadzenia tego postępowania ani wymogu udziału właściciela w tym postępowaniu. Właścicielowi zabytku, który został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków służy uprawnienie do zweryfikowania tej czynności z zakresu administracji publicznej poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego i uruchomienie kontroli legalności dokonanej czynności. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku sporządzenia formalnego uzasadnienia włączenia karty do ewidencji, a zasadność tej czynności może wynikać z materiałów zebranych przez organ. Nie można także, do co do zasady, wykluczyć dodatkowego potwierdzenia zabytkowego charakteru czynności dokumentacją złożoną w toku zainicjowanego przez właściciela zabytku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazać należy, że fakt zbycia terenów byłej Stoczni G. podmiotom prywatnym nie mógł w niniejszej sprawie stanowić okoliczności wyłączającej możliwość dokonania wpisu obiektów do ewidencji zabytków, przez stanowiącego organ administracji rządowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzje organów ochrony konserwatorskiej mają charakter decyzji związanych, a nie decyzji uznaniowych, a skutek prawny objęcia obiektu zabytkowego ochroną nie wynika z faktu opracowania dla niego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia przesłanki ustawowe uznania za zabytek. Celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Z powodu stale rozszerzającego się na kolejne grupy zakresu zainteresowań konserwatorskich ewidencja rozumiana jako sporządzanie dokumentacji jest działaniem ciągłym i nigdy nie zostanie definitywnie zakończona. Poszerzanie się zakresu zainteresowań o kolejne grupy obiektów dziedzictwa kulturowego oraz dostęp do wcześniej niedostępnych źródeł archiwalnych powodują konieczność uzupełniania i modyfikacji ewidencji. Do regularnej jej weryfikacji obliguje nadto zmieniający się ciągle stan zachowania poszczególnych obiektów. Zwłaszcza ze względu na wyjątkowe walory historyczne zespołu przemysłowego dawnej Stoczni, w opracowaniu stanowiącym podstawę merytoryczną zaskarżonych działań Konserwatora, postulowano objęcie tego terenu dalszymi studiami historyczno – konserwatorskimi i waloryzacją całego obszaru.

Rzetelnie opracowana ewidencja umożliwia prowadzenie planowej polityki konserwatorskiej w zakresie wpisów do rejestru zabytków, współpracy konserwatora przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 19 ustawy), prac remontowo-budowlanych, dofinansowania prac konserwatorskich, przygotowywania szczegółowej dokumentacji wybranych obiektów zabytkowych, tworzenia zbioru informacji o zabytkach na określonym terenie (gmina, powiat, województwo) oraz tworzenia krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 85-87 ustawy). Wojewódzka ewidencja zabytków stanowi również bazę informacji o zabytkach z terenu województwa, która zasila krajową ewidencję zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy.

Zarzut skarżącej, że brak objęcia obiektu ochroną w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczał ujęcie karty ewidencyjnej obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków ocenić należy jako niezasadny. Okoliczność ta w nie stoi na przeszkodzie włączeniu karty zabytku do ewidencji. Przeciwnie, wpis do ewidencji należy uwzględnić w przyszłych ustaleniach planistycznych. Właściciel nieruchomości nie ma gwarancji, że w przyszłości plan miejscowy obowiązujący w dacie nabycia nieruchomości nie zostanie zmieniony, a przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują w art. 36 ust. 1 roszczenia o zapłatę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Zaznaczyć należy, że żadna dokumentacja nie ochroni obiektu zabytkowego przed zniszczeniem, ale jej istnienie umożliwia rozeznanie, co i jak należy chronić, ułatwia identyfikację zagrożeń oraz umożliwia podejmowanie odpowiedzialnych decyzji, dotyczących prac przy obiektach zabytkowych, a w przypadku zniszczenia może posłużyć do rekonstrukcji zabytku. Wpis zabytku do ewidencji zabezpiecza przed jego utratą i umożliwia podjęcie dalszych decyzji i rozwiązań odnośnie sposobu ochrony zbytku, w tym w postępowania planistycznych oraz programach ochrony zabytków sporządzanych na wszystkich szczeblach. Pominięcie zabytku nieruchomego w ewidencji zagraża więc jego ochronie.

Zwrócić należy nadto uwagę na skutki włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa.

O fakcie ujęcia zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany zawiadomić właściwą gminę w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją natomiast włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują pozostałe formy prawne ochrony zabytków, np. wpis do rejestru. Prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Uzgodnienia czynione przez konserwatora w toku postępowań w sprawie ustalenia warunków realizacji wskazanych inwestycji, jak i w toku zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę podlegają weryfikacji w administracyjnym toku instancji i właściciel bądź posiadacz obiektu zabytkowego może je zaskarżyć. Ponadto właściciele lub posiadacze takich zabytków muszą zawiadamiać wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagrożeniach, niekorzystnych zmianach, oraz o zmianie stanu prawnego zabytku ujętego w ewidencji. Analogicznie, jak w przypadku zabytków wpisanych do rejestru, właściciele zabytków ujętych w wojewódzkiej ewidencji ponoszą odpowiedzialność karną, jeżeli nie zawiadomią o zagrożeniach, niekorzystnych zmianach czy zmianie stanu prawnego.

Podkreślić należy, że prawna ochrona zabytków nieruchomych znajduje swoje oparcie w preambule oraz przepisach art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP. Preambuła do Konstytucji RP stanowi, że: "[...] wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku [...]". Preambuła odnosi się w ten sposób do wartości, jaką jest dziedzictwo kultury, wskazując jednocześnie podstawowy cel jego ochrony, a więc zachowanie w jak najlepszym stanie oraz przekazanie przyszłym pokoleniom. Przepis art. 5 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Przyjmuje się, że art. 5 Konstytucji wskazuje najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w których realizację winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie ich kompetencje. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju.

Z powyższego wynika, że przepisy art. 5 i 6 Konstytucji RP określają podstawowe zadania państwa, zobowiązując je do stworzenia odpowiednich warunków dla działań ochronnych. Na ochronę zabytków nieruchomych należy patrzeć przez pryzmat preambuły, która wyraża jej cel i istotę, a także art. 1 i 82 Konstytucji RP, które proklamują zasadę dobra wspólnego. Oczywiście istotne z punktu widzenia problematyki prawnej ochrony zabytków nieruchomych są postanowienia Konstytucji RP dotyczące zakresu dopuszczalnego ograniczenia prawa własności. Konstytucja RP wprowadza jedną z podstawowych w naszym porządku prawnym zasadę ochrony prawa własności. Ochrona ta, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie ma jednak charakteru absolutnego. Trybunał Konstytucyjny orzekający w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3, wskazał m.in., że prawo własności i jego gwarancje z art. 64 Konstytucji RP należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21 Konstytucji RP, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. Zdaniem Trybunału, prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ograniczenie prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniane także z perspektywy ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Trybunał Konstytucyjny wywiódł ponadto z art. 64 ust. 1 in fine, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa. Potrzeba ochrony zabytków nieruchomych wymusza ograniczenia w prawie własności, m.in. wykluczając możliwość zużycia rzeczy oraz określając sposób korzystania z niej. Konstytucja RP dopuszcza możliwość ograniczenia własności, przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc tylko w ustawie i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa oraz gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. "Istota", rozumiana jako pewien rdzeń, bez którego dane prawo w ogóle nie mogłoby istnieć, wyznacza bezwzględną granicę dopuszczalnej ingerencji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z istoty uznania za zabytek i w konsekwencji włączenia karty tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela zabytku, które ingerowałyby w ów "rdzeń" prawa własności powodując jego niedopuszczalne naruszenie.

Przedsięwzięte przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków działania polegające na włączeniu kart zabytków do ewidencji były konsekwencją uznania tych obiektów za zabytki w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Sąd nie dopatrzył się uchybień Konserwatora w powyższym zakresie zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Zważyć należy, że czynność materialno – techniczna włączenia do ewidencji zabytków obiektów zlokalizowanych na nieruchomości już po nabyciu jej przez właściciela ma na celu ochronę zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu odnośnie ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5).

Konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest tworzenie warunków dla właściwej realizacji zadań z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym jego materialnych wytworów, jakimi są zabytki nieruchome. Ochrona zabytków stanowi część naszego systemu prawa - utrzymanie spuścizny kulturalnej narodu jest obowiązkiem społeczeństwa, jak i wszystkich organów państwa w zakresie ich właściwości (tak K. Zalasińska, "Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP" [w:] Ochrona prawna zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010). Obiekty, których włączenie do ewidencji jest kwestionowane, zostały prawidłowo uznane za zabytki, a wojewódzki konserwator podjął działania, jakie nakazuje mu przepis art. 22 ust. 2 ustawy. Właścicielowi zabytku, który został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków służyło uprawnienie do zweryfikowania tej czynności z zakresu administracji publicznej poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego i uruchomienie kontroli legalności.

Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest niewątpliwie z punktu widzenia właściciela nieruchomości łagodniejszą niż wpis do rejestru zabytków formą ochrony, a § 16 ust. 1 rozporządzenia przewiduje możliwość wyłączenia z ewidencji karty ewidencyjnej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Poza zakresem oceny Sądu pozostawało w niniejszej sprawie czy cały teren byłej Stoczni G. winien zostać objęty ochroną konserwatorską, a jeśli tak w jakim trybie, niewątpliwie jednak dokonanie takiego wpisu byłoby dużo dalej idącym, niż zastosowane w niniejszej sprawie, ograniczeniem uprawnień właściciela i posiadacza tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.