Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1906/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 okt 6 i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art 48 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 9 w zw. art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 79
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 282/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 282/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu - powołując między innymi art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") wyjaśnił - nakazał M.L. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w miejscowości Nowe Guty, gmina Orzysz (działka nr [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż w wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010 r. ustalono, że na wskazanej działce wybudowano bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy. Budynek ten znajduje się w stanie surowym, jest parterowy z poddaszem, całkowicie podpiwniczony o wymiarach 5,95 x 11,95m (5,95 x 16,05m łącznie z zadaszonym tarasem). Wysokość w świetle kondygnacji piwnicy około 2,90m, wysokość w świetle kondygnacji parteru (do deskowania stropu nad parterem) około 2,97m. Piwnice wykonane z bloczków betonowych, ściany powyżej stanu zerowego z bloczków ceramicznych, stropy żelbetonowe wylewane na mokro, dach dwuspadowy pokryty papą na pełnym deskowaniu. Wysokość budynku od poziomu terenu, mierzona od strony ulicy - 7,20m. Organ I instancji wskazał przy tym, że pismem z dnia 14 kwietnia 2010r. (data wpływu do organu 19 kwietnia 2010r.) poprzedni inwestor zgłosił Staroście Piskiemu remont budynku gospodarczego, polegający na wymianie pokrycia i poszycia dachowego, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu nowych elewacji. Organ dodał, że w wyniku tych ustaleń zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, lecz inwestor mimo nałożenia (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r.) obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów w celu umożliwienia legalizacji budynku, nie dostarczył wymaganych dokumentów, co w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązywało organ do wydania nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.L. podał, że w dniu 17 czerwca 2010r. została mu darowana działka, na której zlokalizowany był oprócz budynku mieszkalnego sporny budynek gospodarczy murowany, podpiwniczony z poddaszem użytkowym, o powierzchni użytkowej 240m² na trzech kondygnacjach oraz dwa tarasy o powierzchni użytkowej około 50m². Dodał, że poprzedni właściciel oświadczył, że prowadził prace budowlane na podstawie zgłoszenia złożonego do Starostwa Powiatowego w Piszu w dniu [...] kwietnia 2010r., co pozwalało mu pozostawać w przekonaniu, że obiekt został wybudowany legalnie. Zarzucił, że organ I instancji oparł się na oświadczeniach osób trzecich, zupełnie nie związanych ze sprawą i nie będących stroną. Podniósł, że sporny budynek nie został wybudowany a jedynie wyremontowany na podstawie zgłoszenia, co oznacza, że niniejsze postępowanie może być prowadzone w trybie ewentualnego odstępstwa od zgłoszenia (art. 50, 51 Prawa budowlanego), a nie w trybie samowoli budowlanej (art. 48, 49 Prawa budowlanego).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niespełnienie wymagań określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieprzedłożeniu organowi nadzoru budowlanego przez inwestora stosownych dokumentów, obliguje ten organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że ustalony stan faktyczny sprawy jest całkowicie odmienny od czynności opisanych w zgłoszeniu, a z załączonych do akt zdjęć jednoznacznie wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania jest całkowicie nowym obiektem, postawionym od podstaw. Wskazał przy tym, że załączone do zgłoszenia zdjęcia mającego zostać wyremontowanym budynku kompletnie różnią się od obiektu sfotografowanego w trakcie analizowanego postępowania. Zauważył także, że sporny budynek znajduje się w stanie surowym, co wyklucza uznanie wykonanych robót za remont, jak również inna była bryła tego obiektu. W tych okolicznościach, zastosowanie przez organ I instancji procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego uznano za prawidłową. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w analizowanym postępowaniu nie może mieć zastosowania przytoczona przez stronę definicja remontu, gdyż warunkiem remontu jest wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, a nie rozebranie starego obiektu i wybudowanie nowego od podstaw, nawet jeśli jest identyczny jak poprzedni, co jednak nie zaistniało w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu oparcia się na oświadczeniach niewłaściwych osób, organ przytoczył treść art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz wyjaśnił, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przede wszystkim dokumenty zebrane w wyniku oględzin oraz dostarczone ze Starostwa Powiatowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – M.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi odwoławczemu:

1) rażące naruszenie prawa – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w oparciu o dowody uzyskane podczas oględzin (zeznania, szkice, zdjęcia), przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010r. bez zawiadomienia i udziału skarżącego, mimo że organ od 28 czerwca 2010r. posiadał informację o przeniesieniu własności gruntu wraz z budynkiem;

2) rażące naruszenie prawa – art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a., polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że skarżący automatycznie wszedł w prawa stron postępowania – B. i K.L., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek I.A. i było faktycznie prowadzone przed wystosowaniem do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które zostało wydane dopiero w dniu 19 lipca 2010 r.;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niezastosowaniu tych przepisów i dowolnym uznaniu, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy poprzedni właściciel dokonał zgłoszenia robót budowlanych w tym budynku, przeprowadził jedynie remont tego budynku, przez co nie doszło do dalszej zabudowy działki, a wyremontowany budynek spełnia taką samą funkcje i jest posadowiony w tym samym miejscu co wcześniej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zażądał ponadto przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dwóch map z dnia 18 marca 2011r. wydanych przez Starostwo Powiatowe w Piszu na okoliczność różnic w dokumentacji posiadanej i wydawanej przez organy; jedna z map nie ma naniesionego spornego budynku, na drugiej zaś sporny budynek istnieje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podał, że poprzedni właściciele informując organ w dniu 28 czerwca 2010r. o zbyciu nieruchomości nie wskazali nowego jej właściciela, nie przedłożyli także żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność, a następnie nie wzięli udziału w oględzinach, przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010r. Dodał, że pełną informację o nowym właścicielu działki (synu poprzedniego właściciela) organ powziął dopiero w dniu 5 lipca 2010 r., stąd w dniu 19 lipca 2010 r. zostało wystosowane do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu w dniu 29 czerwca 2010 r. postępowania w niniejszej sprawie oraz o prawach przysługujących mu jako stronie, z których skarżący jednak nie skorzystał. Organ wskazał także, że wszelkie czynności organu podjęte przed dniem 29 czerwca 2010 r. były czynnościami sprawdzającymi informacje uzyskane od I.A. i Burmistrza Miasta Orzysza, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek. Organ wniósł także o nieuwzględnienie dowodu z załączonych do skargi map podnosząc, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsporne jest, że na działce nr [...] istniał budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji wskazując na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wyjaśnił, iż sankcję za naruszenie powyższej zasady przewiduje art. 48 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru budowlanego zobligowany był ustalić czy wykonane w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wywodzi, że sporny budynek był remontowany, a to wymagało jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Budynek ten znajduje się bowiem w tym samym miejscu i ma to samo przeznaczenie, zastosowanie zaś materiałów budowlanych innych, niż w stanie pierwotnym jest zgodne z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgłoszenie Staroście Piskiemu w dniu 19 kwietnia 2010 r. remontu budynku gospodarczego polegającego na wymianie pokrycia i poszycia dachowego, wymianie stolarki i wykonaniu elewacji na działce [...] dokonane przez K.L. nie mogło zastąpić wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nowego budynku podpiwniczonego o większych wymiarach, położonego w odległości 25 m od jeziora Śniardwy, nawet gdy budynek ten powstał w tym samym miejscu. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy w dostateczny sposób ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że zgłoszony do remontu budynek gospodarczy został rozebrany, a w jego miejsce wybudowano nowy obiekt budowlany, na którego realizację ani skarżący, ani jego ojciec - poprzedni inwestor nie posiadali pozwolenia na budowę. Okoliczność tę potwierdzają przede wszystkim zdjęcia załączone do pisma Burmistrza Orzysza z dnia 11 czerwca 2010 r. zgłaszającego samowolę budowlaną, powstałą według planu zagospodarowania przestrzennego na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowo usługowej bez prawa dalszej zabudowy w strefie ochronnej jeziora Śniardwy i obszaru Natura 2000. Potwierdzają to także materiały zgromadzone podczas przeprowadzania dowodu z oględzin działki w dniu 29 czerwca 2010 r. (k.11 akt administracyjnych wraz z załącznikami). Sąd I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonane przy spornym budynku gospodarczym nie były remontem, ale budową. Z przedstawionych dowodów w sprawie jednoznacznie też wynika, iż poprzedni budynek gospodarczy miał inny wygląd i powierzchnię, nie posiadał żadnych tarasów. Jak zaś słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Wskazując na treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane określającym co należy rozumieć pod pojęciem budowy Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że sporna inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Poprawnie również wdrożyły procedurę legalizacyjną, o której mowa w cytowanym wyżej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, skoro inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji zasadnie też, wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, organy nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 48 ust. 4 tej ustawy. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji stwierdził, iż niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Stroną tego postępowania jest zaś każdorazowy nabywca działki, na której znajduje się wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany. Z chwilą zatem nabycia przez skarżącego działki nr [...] przeszły na niego wszelkie związane z tą nieruchomością prawa i obowiązki, w tym również dotyczące likwidacji samowoli budowlanej nabytego budynku gospodarczego (por. wyrok NSA z 9 marca 2011r., II OSK 409/10). Nadto Sąd I instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dochował w pełni wymogu wynikającego z art. 79 k.p.a., gdyż przeprowadził dowód z oględzin działki bez udziału skarżącego, będącego w tej dacie nowym właścicielem działki. Sąd I instancji zaznaczył, że nowego właściciela działki, na co organ nie zwrócił uwagi, wskazał Burmistrz Orzysza w piśmie z dnia 11 czerwca 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 czerwca 2010 r. Jednakże w ocenie Sądu I instancji uchybienie to, choć zawinione przez organ, pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") Sąd I instancji podkreślił, że rodzice skarżącego B. i K. L. pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. zostali zawiadomieni o oględzinach spornej inwestycji w terenie w dniu 17 czerwca 2010 r. Jednak w tym dniu podjęli inną decyzję o przekazaniu synowi M.L. przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...] ze spornym obiektem (która jeszcze w dniu 14 czerwca 2010 r. była ich własnością na co wskazuje zał. do zgłoszenia samowoli przez Burmistrza). Nowy termin oględzin został ustalony na dzień 29 czerwca 2010 r., ale zawiadomieni o nim B. i K. L., nie poinformowali organu, że przekazali nieruchomość synowi M. Sąd I instancji uznał, że nie można zatem w tym stanie faktycznym przypisać postępowaniu administracyjnemu w tej sprawie cech naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż jak wynika z akt administracyjnych (k.15) kserokopia protokołu oględzin wraz z załącznikami została doręczona skarżącemu w dniu 21 lipca 2010 r. przy piśmie zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie tym skarżący został poinformowany o możliwości ustosunkowania się do treści protokołu oględzin, z czego jednak nie skorzystał. Pozostałe zaś czynności procesowe były prowadzone przy zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału. W tych okolicznościach, zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Sąd I instancji uznał za chybiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.L. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucają mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni tego przepisu i dowolnym uznaniu przez organy administracji, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], położony w obrębie miejscowości Nowe Guty, gm. Orzysz został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy:

- wyremontowany budynek spełnia taką samą funkcję jak poprzednio, nie nastąpiła zmiana jego lokalizacji i znajduje się w tym samym miejscu na działce nr [...],

- wykonane prace remontowe zostały przeprowadzone w celu odtworzenia zniszczonego budynku gospodarczego, a nie wybudowanie nowego,

- organy administracji posiadają i wydają rozbieżną dokumentację w postaci kopii mapy ewidencyjnej, z której wynika, że działka nr [...] jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, oraz kopii mapy zasadniczej, z której wynika zabudowanie działki nr [...] już dwoma budynkami mieszkalnym i gospodarczym - co wskazuje na to, że organy administracji nie są w stanie jednoznacznie ustalić, czy doszło do dalszej zabudowy działki czy też remontu budynku gospodarczego już istniejącego;

oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu szeregu przepisów postępowania, a w szczególności naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na oparciu decyzji na dowodach uzyskanych bez zapewnienia skarżącemu udziału w ich przeprowadzeniu, w sytuacji gdy: organ administracji przeprowadził dowód z oględzin, oraz przesłuchania świadków w dniu 29 czerwca 2010 r. i posiadał jednocześnie informację z dnia 28 czerwca 2010 r., że nastąpiło przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości wraz z budynkami, a dodatkowo organ administracji posiadał informację od Burmistrza Orzysza w piśmie, które wpłynęło dnia 17 czerwca 2010 r., gdzie wskazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Piszu nowego właściciela działki nr [...] w Nowych Gutach,

- nie zawiadomiono skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oględzin i zeznań świadków, na podstawie których zostały następnie wydane decyzje administracyjne i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie,

- skarżący podczas oględzin miałby możliwość wykazania urzędnikom bezpośrednio na terenie budowy - w jaki sposób przeprowadził remont budynku, oraz dlaczego wykonane prace nie wymagały pozwolenia na budowę - w szczególności przy uwzględnieniu powierzchni fundamentów budynku gospodarczego i zachowanych jego elementów sprzed remontu,

- naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z 61 § 4 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na zawiadomieniu skarżącego M.L. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w dniu 29 czerwca 2010 r. dopiero pismem z dnia 19 lipca 2010 r., podczas gdy większość dowodów - z oględzin i przesłuchania świadków - zostały przeprowadzone już w dniu wszczęcia postępowania z urzędu i nie zapewniono skarżącemu należytego udziału i możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dowodowym, na wynikach którego oparł swoje orzeczenie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jak i swoją decyzję organy administracji w obu instancjach.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

- o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r., z uwagi na okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu M.L. poprzez jej wykonanie,

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie wniesiono o:

- o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji a nadto o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz skarżącego M.L. kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż poprzedni właściciel działki nr [...], położonej w obrębie miejscowości Nowe Guty w dniu 14 kwietnia 2010 r. dokonał zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych w budynku gospodarczym znajdującym się na tej nieruchomości. Zarówno PINB w Piszu, jak i organ odwoławczy nie uwzględnili w dostatecznym stopniu okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego. Aktualna powierzchnia budynku liczona w stosunku do wymiarów jego fundamentów - odpowiada powierzchni budynku z przed jego remontu. Nie doszło do dalszej zabudowy działki, bowiem znajdują się na niej w dalszym ciągu dwa budynki - jeden mieszkalny o zabudowie bliźniaczej i drugi gospodarczy. Remont budynku może być przeprowadzony przy użyciu innych materiałów budowlanych, niż te których użyto podczas pierwotnej zabudowy. Organy administracji, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie nie dokonały zbadania materiałów budowlanych użytych do remontu, w porównaniu do starych materiałów budowlanych, które zostały zastąpione nowymi. Nadto wskazano, że organy administracji posiadają i wydają rozbieżną dokumentację. Na mapie ewidencyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w Piszu z dnia 18 marca 2011 r., wraz z wypisem z rejestru gruntów - jest naniesiony tylko jeden budynek -mieszkalny, natomiast na mapie zasadniczej wydanej w tym samym dniu przez Starostwo Powiatowe w Piszu znajdują się już dwa budynki. Analizując położenie przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie kopii mapy ewidencyjnej z dnia 18 marca 2011 r. można istotnie dojść do wniosku, że doszło do budowy nowego obiektu, natomiast mapa zasadnicza z dnia 18 marca 2011 r. wskazuje na dokonanie remontu budynku już istniejącego. Skarżący zaznaczył, iż w dniu 17 czerwca 2010 r. na podstawie umowy darowizny — sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...] przez notariusza J.S. w Piszu nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości - stanowiącej wskazaną działkę nr [...] wraz z posadowionymi na niej budynkami mieszkalnym i gospodarczym. Organy administracji posiadały informację, że nastąpiło przeniesienie własności działki wraz z budynkami - bowiem pismem z dnia 24 czerwca 2010 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu w dniu 28 czerwca 2010 r. B.L. poinformowała organ administracji, że wraz z mężem nie są już właścicielami działki nr [...], na której maja być dokonane oględziny w dniu 29 czerwca 2010 r. Ponadto nowego właściciela działki wskazał Burmistrz Orzysza w piśmie z dnia 11 czerwca 2010 r., które wpłynęło do organu administracji już w dniu 17 czerwca 2010 r. Pomimo tych faktów, w dniu 29 czerwca 2010 r. z pominięciem w/w okoliczności dokonano czynności oględzin, których dotyczy protokół znajdujący się w aktach sprawy. W czynnościach tych brali udział przedstawiciele organu administracji, oraz I.A., jako nieobecną stronę podczas czynności wpisano B. i K. L. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. dowodu z oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu. Branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie jak to wywodzi Sąd I instancji - na zapoznaniu się z wynikami tych oględzin. Podniesiono także, iż Sąd I instancji uznał, że wystarczające jest zweryfikowanie stanu faktycznego na podstawie fotografii, z których wynika fakt budowy budynku, a nie jego remontu. Zdaniem skarżącego wykonane zdjęcia, które są dowodem w sprawie nie mogą być utożsamiane z przeprowadzaniem czynności oględzin i usprawiedliwiać przeprowadzenia dowodów z całkowitym pominięciem strony, której własności te dowody dotyczyły. Podniesiono, iż zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że dowody uzyskane podczas oględzin i przesłuchania świadków w dniu 29 czerwca 2010 r. były podstawą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazano, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zawiadomiono skarżącego o terminie i miejscu oględzin, a naruszenie swojego obowiązku organy administracji, oraz Sąd I instancji - usprawiedliwiły okolicznością, że skarżący nie kwestionował protokołów dotyczących oględzin. Z art. 10 k.p.a. i sformułowanej w nim zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazano, że w niniejszej sprawie dochowano tylko drugiego z wskazanych obowiązków i jego zrealizowaniem organy administracji usprawiedliwiły zaniechanie pierwszego z obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Gdyby skarżący został zawiadomiony o terminie przeprowadzania dowodów w niniejszej sprawie - w postaci oględzin i przesłuchania świadków - skorzystał by z możliwości zadawania pytań świadkowi I.A. Dodatkowo mógłby również wskazać w jaki sposób przeprowadził remont budynku gospodarczego na działce nr [...] w Nowych Gutach oraz w odniesieniu do konkretnych elementów budynku i użytych materiałów budowlanych wykazać, że błędnie zakwalifikowano wykonane prace - jako wymagające pozwolenia na budowę. Przeprowadzone dowody miały charakter jednostronny bowiem - zdaniem skarżącego - świadek i strona postępowania I.A., w sposób dość jednoznaczny prezentuje stanowisko wskazujące na konieczność dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Przy ponownych oględzinach przeprowadzonych zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego - skarżący miałby możliwość zajęcia na miejscu budowy stanowiska w przedmiocie wymiarów budynku, odnowienia fundamentów, zastosowania nowszych materiałów przy wykończeniu ścian, pokrycia dachowego, a także wskazać stare elementy budynku, wskazujące na fakt wykonania remontu. Wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 lipca 2010 r. było wykonane ze znacznym opóźnieniem, mając na uwadze fakt przeprowadzenia postępowania dowodowego w dniu 29 czerwca 2010 r. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego ma na celu umożliwienie stronie odpowiedniego przygotowania się do obrony swoich sprawy, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu w dniu w którym wszczął postępowanie administracyjne z urzędu - przeprowadził jednocześnie oględziny i przesłuchanie świadków. Powyższa okoliczność świadczy o tym, że skarżący był całkowicie ignorowany jako strona postępowania. Zdaniem skarżącego znamienne jest, że treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z dnia 2 sierpnia 2010 r., oraz uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektowa Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. (karta 2) wskazują, że na skutek zbycia działki nr [...] wraz z budynkiem w toku postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstąpił M.L. jako następca prawny. Skoro przeniesienie własności działki wraz z budynkiem nastąpiło w dniu 17 czerwca 2010r., a zdaniem organu II instancji, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie zostało wszczęte w dniu 29 czerwca 2010 r. - to nie nastąpiło wstąpienie skarżącego w miejsce dotychczasowej strony w toku postępowania administracyjnego z uwagi na to, że zostało ono wszczęte dopiero 12 dni po przeniesieniu własności. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy pochodzi z czynności przeprowadzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co narusza również zasadę prawdy obiektywnej. Wskazano również, że przy wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu - na właściwym organie administracji ciąży obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, a zatem to na PINB w Piszu ciążył obowiązek zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i nie można tych czynności powiązywać z dotychczasowym udziałem poprzednich właścicieli przedmiotowego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawnej stanu faktycznego, tzn. czy przeprowadzone przez skarżącego roboty stanowiły remont czy przebudowę obiektu gospodarczego. Z tego względu w warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i podkreśliły, iż skarżący wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Roboty budowlane były prowadzone w oparciu o pozwolenie na remont starego budynku gospodarczego mającego polegać na wymianie starego pokrycia i poszycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonaniu nowych elewacji budynku. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w Piszu w dniu 29 czerwca 2010 r. i zdjęć będących jego załącznikiem ustalono, iż w wyniku przeprowadzonych prac powstał budynek parterowy z poddaszem, całkowicie podpiwniczony o wymiarach 5,95 x 11,95m (5,95 x 16,05 m łącznie z zadaszonym tarasem). Mimo wstrzymania postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. prowadzenia dalszych robót i wezwania skarżącego do przedstawienia stosownych dokumentów, skarżący nie przedłożył dokumentów wskazanych w tym postanowieniu umożliwiających legalizację.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż roboty jakie wykonał, należy zakwalifikować jako remont.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Nie można podzielić poglądu skarżącego, aby za remont można byłoby uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. Bowiem w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/10; z dnia 25 stycznia 2008r., II OSK 1945/06, dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 http://cbois.nsa.gov.pl).

Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na rozbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zmiany konstrukcji budynku z wykonaniem podpiwniczenia oraz dobudowy tarasu z zadaszeniem – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie można zakwalifikować jako remontu. Dokonanie rozbudowy, nadbudowy budynku, wykonanie elementów konstrukcyjnych, nie stanowi remontu i wymaga pozwolenia na budowę. W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, które jest zgodne ze stanowiskiem organów administracji publicznej, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał na definicje robót budowlanych, budowy ( art. 3 pkt 6 ustawy ) i remontu ( art. 3 pkt 8 ustawy ). Zarzut naruszenia prawa materialnego - oparty na twierdzeniu, iż roboty budowlane stanowią w istocie remont budynku - nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Potwierdzeniem dla wskazanego wyżej stanowiska jest teza zawarta w wyroku NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1418/10, z której wynika, że "W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy i remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy".

Wyjaśnić należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek, a zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się z mocy art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów organy prawidłowo nakazały rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Zatem jako bezzasadny należało uznać zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących przepisów postępowania wyjaśnić należy, iż są one uzasadnione, lecz nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te sprowadzają się do niedochowania przez organ wymogów wynikających z art. 79 k.p.a., tj. przeprowadzeniu oględzin działki bez udziału skarżącego, będącego w tej dacie nowym właścicielem przedmiotowej działki. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, w tym zakresie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było potrzeby ponownego przeprowadzania oględzin spornego obiektu, albowiem ustalenia dokonane na podstawie oględzin dokonanych w dniu 29 czerwca 2010 r. r. są wystarczające dla wyjaśnienia sprawy. Nadto skarżący nie wskazał także na żadne okoliczności świadczące o tym, że stan faktyczny od dnia 29 czerwca 2010 r. do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę uległ zmianie. Sąd I instancji prawidłowo także uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organy nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem pozostałe czynności procesowe były prowadzone przy zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału. Skarżący nie podał, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać w sprawie z uwagi na naruszenie przez organy powyższego przepisu. Skarżący miał natomiast możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zapoznania się z aktami sprawy, o czym został pouczony w piśmie organu I instancji informującym o wszczęciu postępowania, które zawierało stosowne pouczenie, mimo tego z przysługujących uprawnień skarżący nie korzystał. Przy piśmie tym organ doręczył skarżącemu kserokopię protokołu oględzin wraz z załącznikami. Organ pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Nie sposób zaś przyjąć, aby brak udziału skarżącego w przeprowadzonych oględzinach stanowił uchybienie, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Także pismo Burmistrz Orzysza z dnia 11 czerwca 2010 r. jest bez znaczenia, gdyż zostało sporządzone przed zawarciem umowy przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości (17 czerwiec 2010 r.), czyżby wskazany organ samorządowy ustalał właściciela nieruchomości przed zawarciem skutecznej umowy o przeniesienie własności.

Z tych przyczyn, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 i 79 k.p.a. oraz naruszenia art. 8, art. 9 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.