Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 114/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.23 ust.1a
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw
article: art.2 pkt 5 w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP oraz  niektórych innych ustaw( Dz.U. Nr 33, poz. 290)
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 409/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 409/10, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Na podstawie decyzji Dowódcy Garnizonu Wrocław nr [...] i protokołu przyjęcia osobnej kwatery stałej z dnia [...] kwietnia 1982 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. został przydzielony A. K.. Przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej ww. lokalu uwzględniono członków rodziny A. K. tj. żonę J. K. oraz synów M. K. i Pr. K..

A. K. zmarł [...] lipca 2009 r.

J. K. w dniu 14 lipca 2009 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w O. w związku ze śmiercią męża.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], odmówił przyznania J. K. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w O..

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), w razie śmierci osoby - której do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą - zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie zamieszkałe z nią w chwili śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) tj. małżonek, dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania (art. 23 ust. 1b ustawy nowelizującej).

Organ II instancji stwierdził, że z treści powyższego przepisu wynika wyraźnie, że jednym z warunków otrzymania przez osoby najbliższe decyzji o prawie zamieszkiwania, jest fakt ich wspólnego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z żołnierzem zawodowym lub inną osobą w chwili ich śmierci.

Z uwagi na to, że cytowana ustawa nie definiuje pojęcia zamieszkiwania organ odwołał się w tym zakresie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), wedle którego pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a taki zamiar przejawia się w fakcie nieopuszczania lokalu. Z tego względu warunkiem niezbędnym, aby uznać, że dana osoba zamieszkuje w danym lokalu, koniecznym jest, aby ona tam stale przebywała i była tam zameldowana.

Organ wskazał, że z dołączonego do akt sprawy poświadczenia zameldowania na pobyt stały wydanego przez Urząd Miasta w O. w dniu 24 lipca 2009 r. wynika, że A. K. był zameldowany na pobyt stały w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w O. od 3 lutego 1983 r. do 13 sierpnia 1986 r. Natomiast z wyjaśnień przedstawionych przez stronę w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. wynika, że powodem wymeldowania się męża z pobytu stałego pod ww. adresem był fakt, iż prowadził on własną działalność gospodarczą w Chorzowie oraz, dodatkowo, okoliczność sprawowania opieki nad chorymi rodzicami.

Ponadto w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. J. K. wyjaśniła, że po odejściu z czynnej służby wojskowej jej mąż wiele czasu spędzał poza Oleśnicą i w tym okresie mieszkał wraz z matką w jej mieszkaniu w C. przy ul. [...] m. [...]. Wymeldowanie z lokalu w O. przez jej męża było podyktowane również względami ekonomicznymi, bowiem część opłat za ten lokal uzależniona jest od liczby osób faktycznie zamieszkujących w tym lokalu.

Organ odwoławczy oparł się również na treści aktu zgonu A. K., z którego wynika, iż zmarł on w Chorzowie, a ostatnim miejscem jego zamieszkania był adres przy ul. [...] m. [...] w Chorzowie.

Prezes WAM uznał, iż według ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie została wyczerpana przesłanka, o której mowa w art. 23 ust. 1a i 1b ustawy nowelizującej, umożliwiająca wydanie stronie, w określonym tym przepisem trybie, decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Organ stwierdził, że od 14 sierpnia 1986 r. do chwili śmierci centrum życiowe A. K. koncentrowało się poza lokalem mieszkalnym przy ul. [...] m. [...] w O., ponieważ zamieszkiwał on w Chorzowie przy ul. [...] m. [...], gdzie opiekował się matką i w tej miejscowości prowadził również działalność gospodarczą.

Organ II instancji nie zgodził się przy tym z twierdzeniami skarżącej, wedle których przemeldowanie jej męża do Chorzowa miało jedynie charakter formalny. Prezes WAM odmówił również trafności stanowiska skarżącej, w którym, mimo ustalonego okresu nieobecności męża, fakt wspólnego zamieszkiwania z nim wywiodła z faktu utrzymywania z nim kontaktu telefonicznego, listownego oraz comiesięcznych przyjazdów do O..

J. K. w skardze od powyższej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na odstąpieniu przez orzekające w sprawie organy od rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i obiektywny całego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych okoliczności wskazujących w sposób jednoznaczny, że intencją A. K., jako osoby uprawnionej do wojskowej kwatery stałej było aż do chwili jego śmierci korzystanie z tej kwatery łącznie z realizacją prawa do jej wykupienia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że przemeldowanie jej męża było wynikiem przyczyny obiektywnej - niezależnej zarówno od woli skarżącej, jak i jej męża – w postaci konieczności sprawowania opieki nad jego poważnie chorymi rodzicami, a nie, jak to przyjął organ, przyczyny subiektywnej – prowadzenia działalności gospodarczej w Chorzowie i tylko dodatkowo sprawowania opieki nad chorymi rodzicami. Organ pominął również okoliczność wystąpienia przez jej męża w lutym 2008 r. z wnioskiem o wykup przydzielonego lokalu, oraz fakt dokonania wpłaty na konto OR WAM zryczałtowanej kwoty tytułem pokrycia kosztów przygotowania lokalu do sprzedaży.

W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo uznał jako równoznaczne pojęcia: "zamieszkiwania" i "stałego przebywania" podczas, gdy pozostawanie w czasowej rozłące wskutek różnego rodzaju zdarzeń losowych nie oznacza rozpadu związku rodzinnego. Od chwili zawarcia związku małżeńskiego aż do chwili śmierci męża pozostawała w majątkowej wspólności małżeńskiej, utrzymywała wraz z mężem jedno gospodarstwo domowe i wspólnie z nim podejmowała ważne decyzje życiowe.

W odpowiedzi na skargę, Prezes WAM wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 409/10, podniósł, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, zwanej dalej ustawą zmieniającą), w brzmieniu nadanym przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290), tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy.

W myśl bowiem tego przepisu, w razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym.

Z kolei, stosownie do treści ust. 1 przywołanego przepisu, osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery.

Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, członkami rodziny żołnierza służby stałej, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek, 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała interpretacja pojęcia "osoby zamieszkałej" użytego w przepisie art. 23 ust. 1 a ustawy zmieniającej.

Organy dokonując we wskazanym zakresie wykładni powołanego przepisu, z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odwołały się do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym to przepisem pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przy czym, powyższe stanowisko organ odwoławczy uzupełnił o stwierdzenia, że zamiar stałego przebywania przejawia się w fakcie nieopuszczania lokalu oraz że warunkiem niezbędnym do tego, aby uznać że dana osoba zamieszkuje w danym lokalu, koniecznym jest, aby ona stale tam przebywała i była tam zameldowana.

Tak dokonana wykładnia przepisu miała następnie bezpośredni wpływ na sposób prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych w jego toku dowodów. Organ oparł się bowiem na pisemnych wyjaśnieniach skarżącej (pisma z dnia 15 lipca i 30 lipca 2009 r.) w części dotyczącej podniesionych w nich okoliczności wymeldowania się A. K. w dniu 13 sierpnia 1986 r. z lokalu mieszkalnego położnego w O. przy ul. [...] oraz zamieszkania i zameldowania się wyżej wymienionego w stanowiącym własność jego matki, lokalu w Chorzowie przy ul. [...] oraz przyczyn, które legły u podstaw tego wymeldowania, tzn.: sprawowania opieki nad chorymi rodzicami i prowadzenia działalności gospodarczej w Chorzowie. Przede wszystkim organ oparł się na dokumencie urzędowym w postaci poświadczenia zameldowania na pobyt stały wydanego przez Urząd Miasta w O. w dniu 24 lipca 2009 r., z którego wynika, że A. K. był zameldowany na pobyt stały w lokalu mieszkalnym w O. od 3 lutego 1983 r. do 13 sierpnia 1986 r.

Sąd podkreślił, że posłużenie się na potrzeby interpretacji tego pojęcia, definicją pobytu stałego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych było nieprawidłowe.

Ustawodawca w analizowanym przepisie art. 23 ust. 1a cyt. ustawy zmieniającej użył pojęcia "osoby zamieszkałej" a nie "osoby zameldowanej". W sytuacji zaś, gdy ustalenie znaczenia tego przepisu nie było możliwe przy zastosowaniu reguł wykładni językowej organ powinien był zastosować wykładnię systemową zewnętrzną, respektując jednocześnie zakaz wykładni prowadzącej do sprzeczności z innymi przepisami prawa, a w tym konkretnie przypadku z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego.

Skoro bowiem organ skorzystał z wykładni systemowej zewnętrznej, to miał obowiązek uczynić to mając na względzie zasadę, że system prawny jest spójny i uporządkowany, a wynik wykładni systemowej zewnętrznej nie może prowadzić do niezgodności prakseologicznej norm. Odwołanie się zatem do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w którym zdefiniowano pojęcie pobytu stałego na potrzeby realizacji obowiązku meldunkowego (art. 5 tejże ustawy) było w istocie odwołaniem się do pojęcia znaczeniowo węższego od pojęcia "zamieszkania", którym to z kolei pojęciem ustawodawca posłużył się w art. 23 ust. 1a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. W ten sposób organ zignorował spójność systemu prawa i pominął, że pojęciem najbardziej zbliżonym do pojęcia "zamieszkiwania" jest pojęcie "miejsca zamieszkania".

Zdaniem Sądu, organy dokonując wykładni art. 23 ust. 1a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP powinny były zatem odwołać się do pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w myśl którego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Pojęcia "miejsca zamieszkania" używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania (por. Stanisław Dmowski [w:] Stanisław Dmowski, Stanisław Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część Ogólna", Warszawa 2006, Wyd. 7, str. 116). Natomiast dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania (corpus) i zamiaru stałego pobytu (animus), przy czym o zamieszkiwaniu z zamiarem stałego pobytu mówi się wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

Z kolei zameldowanie na pobyt stały nie wystarczy samo przez się do przyjęcia zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c. Może ono natomiast stanowić jedną z przesłanek do wyciągnięcia prawidłowego wniosku, a więc ułatwiać ustalenie miejsca zamieszkania (tamże, str. 117).

W przedmiotowej sprawie organy ustalenia takiego nie poczyniły i poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu będącego podstawą materialną wydanych w sprawie decyzji, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania.

W toku postępowania organy ograniczyły się do ustalenia okoliczności zameldowania A. K. na pobyt stały w Chorzowie, a pozostawiły niewyjaśnionymi niejednoznaczne oświadczenia J. K., co do miejsca zamieszkania jej męża w O..

Organy nie dostrzegły ponadto, że wprawdzie skarżąca nie kwestionowała faktu zmiany miejsca zameldowania męża, to zarazem wskazywała na powody tej zmiany (prowadzenie działalności gospodarczej w Chorzowie, ułatwienia w załatwianiu spraw urzędowych, sprawowanie opieki na poważnie chorymi rodzicami, zmniejszenie kosztów utrzymania mieszkania w O.) czyniąc jednak uwagę, że przez cały ten okres prowadziła z mężem wspólne gospodarstwo domowe, wspólnie wychowała dzieci a mąż regularnie przyjeżdżał do O..

W ocenie Sądu wyjaśnienia skarżącej, mimo zamknięcia postępowania dowodowego, w dalszym ciągu budzą wątpliwości co do ustalenia istnienia albo nieistnienia zamiaru stałego pobytu jej męża (animus). Skoro zatem po wyczerpaniu środków dowodowych pozostał niewyjaśniony fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, to organy administracji publicznej, w oparciu o art. 86 k.p.a., dla wyjaśnienia tego faktu zobligowane były do przesłuchania strony, czego nie uczyniły. Tym samym organy naruszyły obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) oraz przepisy stanowiące gwarancję jej realizacji, tj. art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe o dowód z przesłuchania w charakterze strony, w trybie art. 86 k.p.a., skarżącej na okoliczność ustalenia występowania łącznie dwóch przesłanek o których mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego, mianowicie przebywania (corpus) oraz woli, zamiaru (animus) stałego pobytu A. K.. Po dokonaniu powyższych ustaleń organy będą zobligowane dokonać ponownej oceny stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę aktualny stan prawny sprawy.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) w brzmieniu nadanym przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290), tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, przejawiające się w błędnej interpretacji tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że organ przy wydawaniu decyzji zignorował spójność systemu prawa i pominął, że pojęciem najbardziej zbliżonym do pojęcia "zamieszkania" jest pojęcie "miejsca zamieszkania", a tym samym przy prowadzeniu postępowania, po wyczerpaniu środków dowodowych pozostał niewyjaśniony fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a w takiej sytuacji organ zobowiązany był do przesłuchania strony, a tego nie uczynił, przez co naruszył przepisy art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny bada skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to związanie zarzutami skargi kasacyjnej wyraża się również w tym, że NSA ma obowiązek traktować wynikające z wyroku sądu I instancji ustalenia faktyczne, których dokonano w decyzji ostatecznej, za bezsporne.

Naruszenie prawa materialnego polegać może na jego błędnej wykładni (nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego) lub na niewłaściwym zastosowaniu przepisu (tzw. błąd w subsumcji, to znaczy wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej).

Zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiący podstawę skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest zasadny aczkolwiek jego uzasadnienie nie do końca dotyka istoty tego naruszenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, stanowi przepis art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji ostatecznej, a więc nadanym przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290). Ten bowiem przepis wskazała wnioskodawczyni organowi I instancji precyzując treść swego żądania o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu nie będącym kwaterą, pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 a w wyżej wskazanym brzmieniu: "W razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym."

Bezsporne między stronami jest, że wnosząca skargę do Sądu I instancji J. K. należy do kręgu osób wymienionych w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również to, że jej zmarły mąż był osobą o której mowa w art. 23 ust 1 tej ustawy w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

Spór powstał natomiast na tle użytego w art. 23 ust. 1 a określenia: "osoby zamieszkałej". Dokonując wykładni tego pojęcia, organ odwoławczy i Sąd I instancji, jak wynika to z uzasadnienia decyzji ostatecznej oraz z motywów wyroku, kierował się innymi przesłankami .

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonał wykładni określenia "osoba zamieszkała" przez pryzmat pojęcia miejsca pobytu zdefiniowanego w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), wywodząc, że stosownie do tego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a taki zamiar przejawia się w fakcie nieopuszczania lokalu. Z tego względu warunkiem niezbędnym, aby uznać, że dana osoba zamieszkuje w danym lokalu, koniecznym jest, aby ona tam stale przebywała i była tam zameldowana.

Sąd I instancji natomiast, kwestionując prawidłowość interpretacji organu odwoławczego stanął na stanowisku, że najbliższe użytemu w analizowanym przepisie pojęciu "zamieszkania" jest cywilistyczne ujęcie "miejsca zamieszkania " w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej.

W związku z powyższymi spornymi sposobami wykładni art. 23 ust. 1 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, zauważyć trzeba, że zarówno Prezes WAM jak i WSA w Warszawie skupiając swoją uwagę na analizie pojęć "miejsce pobytu" lub "miejsce zamieszkania" po pierwsze nie dostrzegły, że stanowiący materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis w ogóle nie posługuje się pojęciem "miejsca" zamieszkania, lecz mówi o osobie "zamieszkałej", co jest rzeczownikową formą czasownika "zamieszkiwać". Po drugie i co najważniejsze, oraz na co zwrócił uwagę organ I instancji w swojej decyzji, utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WAM, istnieje w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP definicja legalna pojęcia zamieszkiwania. Na podstawie art. 1 wskazanej już wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm) po art. 1 dodany został art. 1 a zawierający wyjaśnienie pojęć ustawowych i definiujący między innymi takie użyte w niej pojęcia, mające znaczenie w niniejszej sprawie jak: lokal mieszkalny (pkt 1), żołnierz służby stałej (pkt 2) kwatera (pkt 3), zamieszkiwanie (pkt 5). Zgodnie zatem z art. 1 a pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu wynikającym z art. 1 i obowiązującym w dacie decyzji ostatecznej: "ilekroć w ustawie jest mowa o zamieszkiwaniu - należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego lub prawa zamieszkiwania"

Sąd I instancji uchylając decyzję Prezesa WAM, w toku jej kontroli nie dokonał analizy ustalonego w decyzji stanu faktycznego w kontekście wyżej cytowanej definicji ustawowej (mimo że na jej istnienie wskazywał w swym rozstrzygnięciu Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu), a w konsekwencji nie rozważył, czy decyzja ostateczna utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisu stanowiącego jej podstawę prawną, jest zgodna z prawem, lecz dokonał własnej interpretacji rozumienia pojęcia "osoby zamieszkałej" z pominięciem ustawowej definicji "zamieszkiwania".

Z powyższego względu, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię należało uznać za zasadny, mimo niedostatecznie trafnego uzasadnienia przytoczonego przez wnoszącego tę skargę.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". W rozpatrywanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zastosowanie przez NSA wyżej cytowanego przepisu, bowiem skarga kasacyjna nie zarzuca wyrokowi sądu I instancji naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji stwierdzając, że: "wyjaśnienia skarżącej, mimo zamknięcia postępowania dowodowego, w dalszym ciągu budzą wątpliwości co do ustalenia istnienia albo nieistnienia zamiaru stałego pobytu jej męża (animus)" i przyjmując na tej podstawie, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. stanowisko to wywiódł w konsekwencji swej błędnej wykładni wyżej wskazanego art. 23 ust. 1 a ustawy zmieniającej. Jednocześnie jednak Sąd ten nie zanegował prawidłowości ustaleń organów co do faktów mających, w świetle art. 1a pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. W świetle zaś tych ustaleń, a zwłaszcza nie tylko wobec faktu, że zmarły w dniu [...] lipca 2009 r. w Chorzowie mąż skarżącej - A. K. był zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. w okresie od 3 lutego 1983 r. do 13 sierpnia 1986 r. po czym do dnia śmierci zameldowany był w Chorzowie, gdzie mieszkał z rodzicami, którymi opiekował się i gdzie prowadził działalność gospodarczą, ale również wobec przyznanego przez samą skarżącą faktu uiszczania należności za zajmowany lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji WAM tylko w odniesieniu do osób faktycznie w nim zamieszkałych, a więc z pominięciem A. K., nie ulega wątpliwości, że nie została spełniona przesłanka wspólnego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z osobą zamieszkałą w tym lokalu, o której mowa w art. 23 ust.1 ustawy w brzmieniu ustanowionym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającą ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Taki stan faktyczny nie dowodzi bowiem, że A. K. przed śmiercią zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w O. przy ul [...]. Podnoszone przez J. K. okoliczności utrzymywania z mężem kontaktu (listownego i telefonicznego) oraz jego przyjazdów do O. raz w miesiącu mogą dowodzić utrzymywania więzi z rodziną, ale nie dowodzą przebywania i korzystania z lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 1 a pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy formułującemu tę definicje nie chodziło bowiem o sporadyczne czy okazjonalne pobyty w lokalu, lecz o faktyczne przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego, z czym wiąże się nie tylko okoliczność zameldowania, ale również opłacanie należności za takie zamieszkiwanie.

W takim stanie sprawy, rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania J. K. prawa zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym, utrzymane w mocy decyzją Prezesa WAM z [...] sierpnia 2009 r. uznać należało za zgodne z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Dlatego należało na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę J. K.. Zważywszy na wynikającą z pism skarżącej jej sytuację materialną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione odstąpienie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia od J. K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o których mowa w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.