Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej S. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r, po rozpatrzeniu wniosku S. W. o stwierdzenie nieważności:

- Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 11.123 m2, stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G. (pkt 5 orzeczenia),

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...],

o powierzchni 11.123 m2, objętej księgą hipoteczną "[...]", stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G. (pkt 5 orzeczenia), oraz

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] uchylającego: orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1953 r.

nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...]

z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...]

z dnia [...].10.1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].10.1953 r.

nr [...] zmieniające częściowo ww. orzeczenia - w części, w której ww. orzeczenie

z dnia [...] maja 1956 r. dotyczy nieruchomości pod nazwą "[...]", stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G.

odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w [...],

o powierzchni 11.123 m2, objętą księgą hipoteczną "[...]", stanowiącą współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G. (pkt 5 orzeczenia).

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość (pkt 5 orzeczenia).

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dalej r.p.a., uchylił w całości m. in. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r. oraz ww. orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. o przyznaniu odszkodowania.

Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] ponownie orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości o powierzchni 11.123 m2, stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G. (pkt 5 orzeczenia).

Pismem z dnia [...] października 2014 r. S. W. - następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, tj. Z. M. z domu G., K. S., wystąpiła z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości (pkt 5 orzeczenia). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również było ono trwale niewykonalne. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. S. W., rozszerzyła swój wniosek z dnia [...] października 2014 r., występując dodatkowo o stwierdzenie nieważności: orzeczenia z dnia [...] maja

1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości (pkt 5 orzeczenia) oraz orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] - wydanego w trybie art. 100 r.p.a. - w części dotyczącej ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, że orzeczenie wywłaszczeniowe

z dnia [...] maja 1953 r. oraz dnia [...] maja 1956 r. były niewykonalne, albowiem nie wskazywały one w sposób precyzyjny nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Brak precyzyjnego wskazania nieruchomości w orzeczeniach wywłaszczeniowych powodował również, że były one obarczone wadą o charakterze rażącym. Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowe orzeczenia wywłaszczeniowe zawierają inne wady o charakterze rażącym, albowiem zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie zostało poprzedzone opinią stwierdzającą niezbędność nabycia nieruchomości na cele realizacji narodowych planów, gospodarczych, orzeczenia wywłaszczeniowe nie zostały poprzedzone rozprawami, zaś w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości nie podano ceny.

Organ w toku postępowania ustalił, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są:

1. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. S. W., K. M., J. H., A. L., K. J., P. J., T. G., J. G., K. G., B. G.,

2. podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj.:

- Skarb Państwa - Prezydent [...] - właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]), [...] (KW nr [...]), 5/2 (KW nr [...]);

- [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - użytkownik wieczysty działek nr [...], [...], [...] i [...] (KW nr [...]);

- [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] - obecny właściciel działki nr [...] (KW nr [...]),

- [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] - użytkownik wieczysty działki nr [...] (KW nr [...]).

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju

w decyzji wskazanej na wstępie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń wskazanych przez wnioskodawcę.

Organ wyjaśnił, iż kontrolowane orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r nr [...] weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] czerwca 1953 r. – [...] czerwca 1953 r.

Orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...], jak wynika z adnotacji na egzemplarzu ww. orzeczenia (którego uwierzytelniona kopia została nadesłana przy piśmie Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zespołu archiwalnego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]), zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. Ponadto, ww. orzeczenie stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych: nr [...] i nr [...].

Ponadto organ wskazał, że w zachowanych szczątkowych aktach sprawy brak jednocześnie bezpośredniego dowodu wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] wydanego w trybie art. 100 r.p.a. Prezentata zamieszczona na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu ww. orzeczenia potwierdza, że

w dniu [...] maja 1956 r. wraz z tym orzeczeniem wpłynęły do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] dwa inne orzeczenia, tj. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe

z dnia [...] czerwca 1956 r. oraz orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] przyznające odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które zostały przekazane do organu dzielnicy celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń tego organu na okres 14 dni.

Należy zatem przyjąć, że orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. wydane w trybie art. 100 r.p.a. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wraz z wydanym w tym samym dniu orzeczeniem wywłaszczeniowym oraz orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, tj. w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. Tym samym przedmiotowe orzeczenia mogą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Poza tym organ wskazał, że ze względu na niedopuszczalność formułowania domniemań pozostających w kontrze do domniemania legalności wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. w stosunku do nowo wydanego (w tym samym dniu, co orzeczenie uchylające) orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 14 maja 1956 r., organ nie mógł przyjąć tezy, że orzeczenie wydane w trybie art. 100 r.p.a. nie weszło do obrotu prawnego lub weszło do obrotu prawnego dopiero po wydaniu nowego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia.

Minister w toku postępowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dostrzegł.

Orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r. oraz orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. o wywłaszczeniu zostały wydane na podstawie przepisów dekretu

z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),

a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenia. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu.

Z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie nr [...], dotyczące inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu zostało wydane najprawdopodobniej w dniu [...] grudnia 1951 r. (data pisma: [...].12.1951 r.). Z treści zezwolenia wynika, że zostało ono wydane w wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1951 r. Ponieważ niemożliwością było rozpoznanie wniosku, który został sporządzony dopiero następnego dnia, tym samym należy przyjąć, że zezwolenie w rzeczywistości zostało wydane w dniu [...].12.1951 r.

Zezwolenie w trybie art. 5 dekretu zostało zatem wydane przed wejściem

w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Zezwolenie to nie mogło zatem zostać wydane w oparciu o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającą niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji). W ocenie Ministra wydane prawidłowo na podstawie przepisów dekretu przed nowelizacją zezwolenie było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych również na gruncie przepisów po nowelizacji.

Dodatkowo organ wskazał, że art. 13 dekretu przed nowelizacją ani art. 17 dekretu po nowelizacji nie przewidywały obowiązku dołączenia do wniosku wywłaszczeniowego opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji.

Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo o: wniosek Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli z dnia [...].12.1951 r. nr [...],-zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1951 r. nr [...], zezwolenie Ministra Budowy Miast i Osiedli z dnia [...].12.1951 r. nr [...] na zgłoszenie ww. wniosku, plan sytuacyjny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 5 dekretu.

Dalej organ wskazał, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa

w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

W warunkach przedmiotowej sprawy właścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli N. G., E. G., K. S., oraz Z. G.. Do właścicieli inwestor - [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych skierował (załączone do pisma z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...]) wezwanie (nie zawierające daty ani numeru) do właścicieli przedmiotowej nieruchomości (którą opisał jako [...] nr [...] wydzielona z nieruchomości [...] lit. [...] nr [...]) wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, ewentualnie na życzenie właściciela zostanie przyznana w zamian nieruchomość zamienną. Z adnotacji na przedmiotowym wezwaniu oraz treści pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].01.1952 r. nr [...] wynika, iż zostało ono wywieszone na tablicy PDRN [...] w dniu [...].01.1952 r.

Ze zgromadzonych akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 1952 r. z tożsamym wezwaniem do właścicieli przedmiotowej nieruchomości (którą opisani jako [...] lit. [...] nr [...]) wystąpiła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...].

Treść pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] potwierdza, że powyższe wezwanie z dnia [...] grudnia 1952 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]

w dniach [...].12.1952 r. - [...].12.1952 r.

Zezwolenia na zbiorowe wezwanie zaś udzielono w piśmie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...].

Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą Siedmiu Sędziów NSA

z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, "określenie ceny w wezwaniu,

o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu [a więc bez podania konkretnej ceny nabycia], nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora, który - jak wynika z treści orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] został złożony przez Dyrekcję w dniu [...] stycznia 1953 r. Wniosek ten nie zachował się, aczkolwiek w pozyskanych aktach archiwalnych znajdują się niektóre z wymaganych załączników, w tym. m.in. wezwanie z art. 8 dekretu (z potwierdzeniem jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń). Minister podkreślił ponadto, iż w szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego brak jest egzemplarza zezwolenia z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz mapy sytuacyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokumenty te zostały wytworzone, albowiem wchodzą w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych.

Pomimo dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe odnalezienie wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron

o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności. W tych warunkach organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu po nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji.

Dalej organ wskazał, że z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach od [...].05.1953 r. do [...].06.1953 r.), organ wywłaszczeniowy poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu.

Zdaniem organu orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy z art. 21 ust. 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie należy wskazać, że niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia ustalenie przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej.

Oceniając okoliczność zajęcia i zagospodarowania nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, należy wskazać, że z uwagi na zachowanie się tylko w szczątkowym zakresie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie można dokonać jednoznacznej oceny prawidłowości działań inwestora, który zrealizował zamierzenie budowlane (budynki mieszkalne dla budowniczych PKiN) w 1952 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie można jednak wykluczyć, że zostało wydane - na etapie postępowania przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - orzeczenie zezwalające na niezwłoczne objęcie nieruchomości, gdyż został dokonany w dniach od [...].01.1952 r. do [...].01.1952 r. opis nieruchomości (co znajduje potwierdzenie w odpisie protokołu z dnia [...].01.1952 r.), który zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 dekretu był konieczny do skorzystania

z przyspieszonego trybu zajęcia nieruchomości. W przypadku zaś objęcia nieruchomości we władanie i zrealizowania inwestycji w powyższym trybie nie można mówić o odpadnięciu przyczyny wywłaszczenia nieruchomości.

Przechodząc do oceny legalności orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...]

o wywłaszczeniu należy wskazać, że zostało ono wydane w tym samym dniu, do orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] uchylające w całości (w trybie art. 100 r.p.a.) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. nr [...].

Organ wskazał, że wymaga podkreślenia, iż czynności dokonane

w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym uchylonym orzeczeniem z dnia [...].05.1953 r. nr [...] pozostały w mocy, a procedura wywłaszczeniowa (jak wskazano powyżej) została zachowana, względnie nie można uznać (na podstawie szczątkowych akt archiwalnych), że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie budzi wątpliwości, iż orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wymienione elementy wymagane przepisem art. 21 ust. 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Ponadto orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 14 maja 1956 r. nie jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skoro zostało wydane jednocześnie (tj. w tym samym dniu) z orzeczeniem uchylającym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r. Wprawdzie brak jest bezpośredniego dowodu stwierdzającego datę ogłoszenia tego orzeczenia, lecz nie można w tych warunkach przyjąć domniemania bezprawności w stosunku do nowo wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r., gdyż takie domniemanie sprzeczne jest z art. 16 § 1 k.p.a., przewidującym domniemanie legalności decyzji ostatecznych.

Przechodząc do oceny legalności orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. uchylającego w całości (w trybie art. 100 r.p.a.) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r., Minister wskazał, że zostało ono wydane na podstawie art. 100 r.p.a.

Organ powołując się na treść art. 100 r.p.a., podniósł, że jedynym beneficjentem wywłaszczenia, tj. stroną która nabyła prawa w drodze wyw łaszczenia (orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r.) był Skarb Państwa - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] (wnioskodawca wywłaszczenia), to zaś oznacza, że wydane przez organ wojewódzki orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. uchylającego orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r., nie wymagało uzyskania uprzedniej zgody właścicieli wywłaszczonej nieruchomości na uchylenie (lub zmianę) orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1953 r.

W związku z powyższym (biorąc pod uwagę szczątkowy charakter akt archiwalnych) nie można uznać, aby orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. w części uchylającej ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 100 r.p.a. Nie budzi również wątpliwości

w ocenie Ministra, iż ww. orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wymagane przepisami r.p.a. elementy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 75 ust. 1 i 3 ani art. 100 r.p.a.

W przedmiotowych orzeczeniach (tj. orzeczeniu z dnia [...] maja 1953 r., orzeczeniu z dnia [...] maja 1956 r., wydanym w trybie art. 100 r.p.a. oraz orzeczeniu z dnia [...] maja 1956 r. o wywłaszczeniu) nie stwierdzono wad wymienionych

w art. 156 § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości, nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną

w sprawie, brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Minister wyjaśnił, że

w zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej nie wynika, aby zaszły okoliczności uniemożliwiające wykonanie ww. orzeczeń z uwagi na brak wskazania

w orzeczeniu wywłaszczeniowym dokładnego oznaczenia i położenia nieruchomości. Z treści akt sprawy wynika bowiem, że wywłaszczona nieruchomość objęta zezwoleniem z dnia [...] grudnia 1951 r. została oznaczona na planie sytuacyjnym

z dnia [...] listopada 1951 r. wykonanym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, jako nieruchomość wchodząca w skład obszaru, którego granice wyznaczały punkty styczne oznaczone literami E, F, G, H, E.

Z treści ksiąg wieczystych o nr [...] i [...] wynika, że podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w dziale II ww. księgi wieczystej stanowiło orzeczenia z dnia [...].05.1956 r. nr [...]

Powyższe okoliczności pozwalają zatem wykluczyć, że kontrolowane orzeczenia w dacie ich wydania były niewykonalne.

Powyższe wywody prowadzą do konstatacji, iż przedmiotowe orzeczenia

w kontrolowanej części (tj. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 11.123 m2, stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G.) nie zostały wydane

z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w trybie art. 156 k.p.a.

S. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższej decyzji zarzuciły:

I. W zakresie pkt 1 decyzji, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r.

o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 5:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu legalności tego orzeczenia;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ nadzorczy, że ww. orzeczenie było wykonalne, podczas gdy w rzeczywistości było ono orzeczeniem niewykonalnym a jego niewykonalność miała charakter trwały;

3) naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego oraz wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności;

II. w zakresie pkt 2 decyzji, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m[...] z dnia [...] maja 1953 r.

o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 5:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 dekretu z dnia

26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez przyjęcie, że wydanie orzeczenia z [...] maja 1952 r. nastąpiło zgodnie z ww. przepisem;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ orzekający, że orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. było wykonalne; podczas gdy

w rzeczywistości było ono orzeczeniem niewykonalnym a jego niewykonalność miała charakter trwały;

3) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego oraz wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności;

III. w zakresie pkt 3 decyzji, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r. o uchyleniu - na podstawie art. 100 r.p.a.

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 75 i art. 100 r.p.a. polegające na uznaniu, że orzeczenie z 14 maja 1956 r. nastąpiło zgodnie

z przepisami art. 75 i art. 100 r.p.a.;

2) naruszenie art. 100 r.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym zawężeniu kategorii podmiotów (jedynie do wnioskodawcy wywłaszczenia), które należy traktować jako podmioty, które nabyły prawa z decyzji wywłaszczeniowej;

3) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego oraz wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Ministra oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozpatrywanym przypadku brak kompletności akt postępowania wywłaszczeniowego użyty został przez organ instrumentalnie. Wbrew ustaleniom wyrażonym w uzasadnieniu decyzji nie podjął on adekwatnych do swoich możliwości dowodowych starań o zgromadzenie kompletnych akt wywłaszczeniowych. Organ nie wskazał dlaczego nie skorzystał

z instytucji odtworzenia wybrakowanych akt, a równocześnie organ wybiórczo powoływał się w nim na dowody z innych dokumentów jako na dowody pośrednie, zatem te same dowody mogłyby stanowić materiał do podjęcia próby skompletowania całej dokumentacji w ramach częściowego odtworzenia.

W ocenie skarżącej decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 1953 r. (rażąco narusza art. 21 ust. 1 dekretu, bowiem została wydana bez przeprowadzenia rozprawy. Oznacza to również, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju w pkt 2 narusza art. 156 § 6 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 dekretu.

Poza tym orzeczenia administracyjne z [...] maja 1953 r. oraz z [...] maja

1956 r. były w dacie ich wydania niewykonalne, przy czym braki powyższe nie były brakami, dającymi się konwalidować w okresie późniejszym bowiem stosownie do treści art. 39 dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku

o wywłaszczenie. Niezależnie od specyficznej konstrukcji prawnej wytworzonej przez ww. dekret, tj. retroaktywnego odjęcia własności, walor wykonalności orzeczenie takie mogło posiadać tylko i wyłącznie wtedy, gdyby jego treść odwoływała się do wyodrębnionej geodezyjnie części gruntu lub też istniejącego w tej dacie dokumentu geodezyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga został uwzględniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zostały uznane za zasadne.

Jak wynika z akt sprawy orzeczeniem z [...] maja 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], zgłoszonego [...] stycznia 1953 r., orzekło w pkt 5 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...], w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o powierzchni 11.123 m2, objętej księgą hipoteczną "[...]", stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G.. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu (było wywieszone w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] czerwca do [...] czerwca 1953 r. – pismo Prezydium DRN [...] z [...] października 1953 r.).

Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 100 r.p.a. orzekło o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w [...] na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] [...] maja 1956 r. celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni.

[...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], ponownie orzekło w pkt 5

o wywłaszczeniu o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 11.123 m2, objętej księgą hipoteczną "[...]", stanowiącej współwłasność N. G., E. G., K. S., oraz Z. G..

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej

w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy okazał się zasadny zarzut skargi sformułowany w pkt III dotyczący pkt 3 zaskarżonej decyzji, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r. uchylającym wskazane tam orzeczenia na podstawie art. 100 r.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Rację należy przyznać stronie skarżącej, że art. 100 r.p.a., który stanowił podstawę wydania decyzji z 14 maja 1956 r., nie pozostawiał wątpliwości, że prawomocne decyzje, na mocy których strony lub inne osoby nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała tylko za zgodą tych stron lub osób. Pogląd organu wyrażony w treści zaskarżonej decyzji, jakoby jedynym beneficjentem orzeczenia z dnia 30 maja 1953 r. był Skarb Państwa - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] (wnioskodawca wywłaszczenia) stanowi przejaw nieprawidłowego odczytania tej normy przez organ.

Z art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. wynika wprost, że prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób. Zatem stron, w stosunku do których przeprowadzono postępowanie odszkodowawcze i które brały udział w pierwszym postępowaniu, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy.

Poza tym w niniejszej sprawie nie zostało w sposób przekonywujący wyjaśnione, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. w pkt 5 zostało uchylone orzeczeniem kasacyjnym z 1956 r. W ocenie Sądu Minister nie wykazał, że

z dostępnego materiału dowodowego wynika, że orzeczenie kasacyjne wydane w trybie art. 100 r.p.a. (odpowiednik obecnego art. 155 k.p.a.) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ( [...] maja 1956 r.) nie zostało jeszcze wprowadzone do obrotu prawnego. Z ówczesnych przepisów prawa i treści orzeczenia kasacyjnego

nie wynika zaś, że tego typu orzeczenie kasacyjne jest natychmiast wykonalne

(art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 r.p.a). Z treści ówczesnych przepisów prawa i treści orzeczenia kasacyjnego nie wynika, że akt ten jest ostateczny w administracyjnym toku instancji (art. 76 ust. 2 r.p.a.).

Wobec tego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, że [...] maja 1956 r. orzeczenie z 1953 r. w pkt 5 wydane w trybie art. 100 r.p.a. zostało skutecznie uchylone i że wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w stosunku do orzeczenia z [...] maja 1956 orzekającej o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 5. (tj. że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) (wyrok WSA w Warszawie

z dnia 9 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1686/17, dotyczący tego samego orzeczenia

z [...] maja 1956 r.).

Okoliczności te wskazują, że Sąd uwzględnił skargę także w zakresie pkt I, choć z innych względów niż w niej podniesione.

Zatem w ocenie Sądu stanowisko organu w części jest nieprawidłowe, co przesądza o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 1 i 3.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie Sąd przyjął uzasadnienie organów za prawidłowe.

Odnosząc się do decyzji z [...] maja 1953 r. o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 5. Sąd w tym zakresie nie znalazł przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu w sprawie jest niezasadny.

Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach od [...].05.1953 r. do [...].06.1953 r.), organ wywłaszczeniowy poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej.

Co prawda brak jest w aktach archiwalnych protokołu rozprawy. W tych warunkach nie można jednak przyjąć domniemania, że rozprawa nie została przeprowadzona, gdyż taki wniosek stałby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu nadzoru, nawet nieprzeprowadzenie przez organ wojewódzki rozprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa albowiem właściciele nieruchomości potwierdzili, że nieruchomość została zajęta. Współwłaściciele nieruchomości zostali przy tym prawidłowo poinformowani o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a mimo to nie zgłosili w sprawie żadnych wniosków lub sprzeciwów.

Poza tym orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy z art. 21 ust. 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie należy wskazać, że niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia ustalenie przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej.

Za niezasadny także należy uznać zarzut, że w dacie wydania orzeczenia

z [...] maja 1953 r. było ono niewykonalne z uwagi na brak wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym dokładnego oznaczenia i położenia nieruchomości. Jak zasadnie organ zwrócił uwagę z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość objęta zezwoleniem z dnia [...] grudnia 1951 r. została oznaczona na planie sytuacyjnym

z dnia [...] listopada 1951 r. wykonanym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, jako nieruchomość wchodząca w skład obszaru, którego granice wyznaczały punkty styczne oznaczone literami E, F, G, H, E.

Poza tym Sąd ocenia dokumentację, która została zgromadzona w sprawie. W ocenie Sądu w toku postępowania w tym zakresie organ poczynił wszelkie możliwe ustalenia, zwracał się do instytucji i archiwów o wszelkie informacje dotyczące niniejszej sprawy. Strona natomiast nie dołożyła starań w celu uzupełnienia materiału dowodowego, przerzucając cały ciężar zgromadzenia materiału dowodowego na organ.

Wobec tych ustaleń Sąd uznał za niezasadny wskazany w pkt II. skargi zarzut odnoszący się do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 5.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 3 (punkt 1 sentencji wyroku), natomiast na podstawie art. 151 cyt. ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 wymienionej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składają się wpis uiszczony od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.