Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2191/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 30, art. 32 ust. 1-4, art. 34 ust. 1 i 1a, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 3, art. 34 ust. 1a.
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art.  72 ust . 2 pkt 2 lit. k, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 155.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ze zn. 4.
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 2 pkt 27 lit. a, par. 3 ust. 1 pkt 40.
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 1 ust. 2 lit. c, art. 1 ust. 2 lit. a, art. 4 ust. 1.
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska (poprzednio Ministra Środowiska) na rzecz F. z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona decyzja") Minister Środowiska (dalej ,,Organ", ,,Minister", ,,MŚ"), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. (dalej ,,[...]", ,,Uprawniony", ,,Wnioskodawca", ,,Uczestnik") zmienił koncesję wydaną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r.(znak: [...]) (dalej ,,Koncesja") na rzecz [...] w K. (obecnie [...] S.A.) na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]", położonego na terenie gmin K., W. i S., w powiecie [...], woj. [...], poprzez nadanie pkt 5 Koncesji brzmienia "5. Koncesji udziela się do dnia [...] sierpnia 2026 r.". Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została wydana na podstawie art. 104 oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej ,,Kpa"), oraz art. 37 ust 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), a także art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30, art. 32, art. 34 ust.1 i 1a, art. 205 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064, dalej ,,Pgg").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] sierpnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił na rzecz [...] w K. (aktualnie [...] S.A.) Koncesji, która następnie została zmieniona decyzją tego Ministra z dnia [...] czerwca 1998 r. Termin obowiązywania Koncesji określono do dnia [...] sierpnia 2020 r.

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2019 r. (dalej ,,Wniosek") Kopalnia Węgla zwróciła się o wydłużenie czasu obowiązywania Koncesji do dnia 31 sierpnia 2026 r. Szczegółowe warunki kontynuacji działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny zostały określone w załączonym do wniosku o zmianę Koncesji Dodatku Nr [..] do Projektu zagospodarowania złoża węgla brunatnego " [...]. Strona, w dniu [...] lipca 2020 r. zawarła ze Skarbem Państwa umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu wydobywania węgla brunatnego ze złoża "[...]".

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 205 ust. 5 Pgg, Organ uzyskał pozytywną opinię: Wójta Gminy W. (postanowienie z [...] lutego 2020 r., znak: [...]), Burmistrza Gminy i Miasta K. (postanowienie z [...] marca 2020 r., znak: [...]) oraz Burmistrza Miasta i Gminy S. (postanowienie z [...] lutego 2020 r. znak: [...]).

Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 Pgg Organ zwrócił się do Ministra Aktywów Państwowych o uzgodnienie zmiany przedmiotowej Koncesji. W odpowiedzi, Minister Aktywów Państwowych (postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...]) uzgodnił zmianę Koncesji.

Z dniem 21 marca 2020 r. kompetencje Ministra Klimatu, jako kierującego działem administracji rządowej "środowisko", przejął Minister Środowiska - § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 494).

Pismem z dnia 12 maja 2020 r. Kopalnia Węgla zawnioskowała o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa.

Pismem z 18 maja 2020 r. F.z siedzibą w K. (dalej ,,Skarżąca", ,,Strona", ,,Fundacja") zgłosiła swój udział w postępowaniu w przedmiocie zmiany Koncesji. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) Organ działając na podstawie art. 31 § 2 Kpa, dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu.

W dniu 23 czerwca 2020 r. F. przesłała do Ministra pismo, w którym podniosła, że zmiana Koncesji objęta niniejszym postępowaniem powinna wiązać się z obligatoryjną oceną oddziaływania na środowisko. Zdaniem Strony, Organ powinien odmówić zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej ,,Ooś") i odmówić zmiany koncesji z uwagi na brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania środowiskowego i brak dołączenia do wniosku o zmianę koncesji właściwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem F. powyższy przepis jest wprost niezgodny z prawem unijnym, tj. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z 28 stycznia 2012r., dalej ,,Dyrektywa").

Pismem z 23 czerwca 2020 r. Organ zawiadomił, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, o zakończeniu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z aktami, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i uwag odnośnie przedmiotowej sprawy. Z prawa tego skorzystała F., która w dniu 2 lipca 2020 r. zapoznała się z aktami oraz wykonała kopię całości akt.

W dniu 3 lipca 2020 r. do MŚ wpłynęło pismo F., w którym zwróciła ona uwagę, iż w sąsiedztwie kopalni [...] (złoże [...]) znajduje się obszar Natura 2000, w skład którego wchodzi m.in. [...]. F. wskazała, że na obszar ten oraz na samo Jezioro od bardzo wielu lat negatywnie oddziałuje kopalnia odkrywkowa [...] . Do pisma zostały dołączone: opinia naukowa o zmianie w stanie wód [...] autorstwa dr S. K. oraz opinia naukowa o zmianie stanu wód [...], autorstwa dr hab. R. S..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwołał się do art.72 ust.2 pkt 2 lit. k Ooś, który stanowi, że jednokrotne wydłużenie terminu obowiązywania koncesji do 6 lat, gdy wyłączną przyczyną takiej decyzji jest racjonalna gospodarka złożem i nie jest to związane z rozszerzeniem zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji, nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten w ocenie MŚ nie jest więc niezgodny z Dyrektywą, gdyż nie dochodzi do zmiany lub rozbudowy przedsięwzięcia już realizowanego, w tym także do zmiany granic, w których to przedsięwzięcie jest realizowane. Minister zauważył przy tym także, że Dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej ,,Rozporządzenie").

Odnosząc się do poruszanych przez Fundację kwestii oddziaływania odkrywki [...] na [...] Minister podkreślił, że w tym postępowaniu nie dokonuje oceny oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przesłankami do zmiany koncesji są w tym przypadku, względy racjonalnej gospodarki złożem, z którą nie jest związana zmiana zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji. Skoro postępowanie w przedmiocie zmiany koncesji nie jest związane z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to argumenty podnoszone przez F. w piśmie z 3 lipca 2020 r. nie mogą być przedmiotem oceny Organu w tym postępowaniu.

Jak to ocenił MŚ, brak jest również podstaw do odwoływania się do innego postępowania w sprawie szkody w środowisku, które toczy się przed innym organem. Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że mając na względzie systematyczne wyczerpywanie się dotychczas eksploatowanych złóż węgla, nie powinno budzić wątpliwości, że dla zapewnienia wymaganego wydobycia racjonalne jest wykorzystanie już eksploatowanych złóż do końca. Powyższe jest także zgodne z obowiązkiem prowadzenia racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, wyrażonym w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.).

Zdaniem Ministra, brak przedłużenia terminu obowiązywania koncesji może potencjalnie doprowadzić do stanu, w którym krajowe wydobycie węgla brunatnego nie odpowiadałoby zapotrzebowaniu energetycznemu, co stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Program dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce, opracowany przez Ministerstwo Energii w 2018 r. i przyjęty przez Radę Ministrów, wskazuje, że węgiel brunatny w polskiej energetyce od lat pełni strategiczną rolę. Kluczowy jest wpływ tego surowca na rozwój gospodarczy państwa i jego pozytywne oddziaływanie na społeczeństwo. Wydanie decyzji zmieniającej (przedłużającej) koncesję ma na celu utrzymanie bezpieczeństwa energetycznego kraju i uniknięcie zagrożenia w postaci zaniechania produkcji energii elektrycznej przez elektrownie, w związku z brakiem możliwości kontynuowania wydobycia kopaliny ze złoża "[...]" po 31 sierpnia 2020 r. Niedobory energii powstałe w wyniku przestoju w działaniu elektrowni mogą skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, co wiązać się może z koniecznością wprowadzenia ograniczenia w poborze i dostarczaniu energii elektrycznej na terytorium Polski lub jego części. Takie ograniczenie wpłynęłoby niewątpliwie na sytuację społeczną i rodziłoby poważne obawy, co do bezpieczeństwa energetycznego, wynikające z ograniczenia produkcji. Długotrwały brak dostaw energii elektrycznej może natomiast stanowić zagrożenie również dla życia lub zdrowia ludzi.

Jak to ocenił Organ, inny istotny aspekt sprawy stanowi także konieczność przedłużenia koncesji ze względu na interes społeczny rozumiany jako perspektywa wzrostu bezrobocia w regionie spowodowanego likwidacją kopalni. Brak możliwości kontynuowania wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" może doprowadzić do konieczności likwidacji zakładu górniczego, co spowodowałoby utratę zatrudnienia przez ogromną ilość pracowników. Likwidacja tak dużego zakładu pracy niewątpliwie znacząco wpłynęłaby na zwiększenie bezrobocia oraz pogorszenie sytuacji ekonomicznej w regionie. Przedłużenie zatem Koncesji jest, również uzasadnione interesem społecznym w postaci zapewnienia zatrudnienia dla znacznej ilości pracowników, a także zagwarantowanie stabilnej sytuacji społecznoekonomicznej w regionie.

W ocenie MŚ kontynuacja wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" jest zgodna z zasadami racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, zatem zasadne jest wydanie decyzji umożliwiającej dalsze funkcjonowanie istniejącego zakładu górniczego. W tym stanie rzeczy uznając, że Wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zmianie Koncesji Organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie z wnioskiem. Nadto uznając, że w rozpatrywanej sprawie Uprawniony wykazał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]", jest niezbędne zarówno ze względu na ważny interes społeczny (wiążący się z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju), jak również ze względu na wyjątkowy ważny interes Inwestora, MŚ nadał ten rygor decyzji .

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła Organowi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia:

1. art. 4 ust. 1 w związku z załącznikiem I pkt 19 w zw. z załącznikiem I pkt 24 Dyrektywy w związku z art. 72 ust. 2 pkt. 2 lit. k Ooś, poprzez zastosowanie przepisu w sposób oczywisty sprzecznego z prawem unijnym,

2. art. 96 ust. 1 Ooś w zw. z art. 6 Dyrektywy Rady 92/42/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dalej ,,Dyrektywa siedliskowa"), poprzez brak rozważenia, czy przedłużenie przedmiotowej koncesji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000,

3. art. 96 ust. 3 Ooś w zw. z art. 6 Dyrektywy siedliskowej, poprzez brak nałożenia na Wnioskodawcę obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska właściwych dokumentów z uwagi na fakt, że przedłużenie przedmiotowej koncesji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wskazując na powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżąca podniosła, że decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nią objętego. Strona wskazała, iż brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedzałaby wydanie zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit k Ooś.

W ocenie Skarżącej powyższy przepis jest zaś wprost niezgodny z prawem unijnym, tj. z Dyrektywą. Z analizy tej Dyrektywy wynika, że zmiana koncesji objęta niniejszym postępowaniem powinna wiązać się z obligatoryjną oceną oddziaływania na środowisko. W odwołaniu do postanowień Dyrektywy Skarżąca stwierdziła, że niektóre zmiany przedsięwzięcia na gruncie powołanej Dyrektywy wymagać będą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Jak to dalej oceniła Fundacja, art. 72 ust. 2 Ooś przewiduje sytuacje, w których zmiana określonej decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedną z tych sytuacji wskazaną w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś jest: jednokrotne wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji. Powierzchnia kopalni odkrywkowej [...] (złoże [...]) zdecydowanie przekracza limit ustanowiony w załączniku I Dyrektywy. W związku z tym dla przedsięwzięcia takiego jak kopalnia odkrywkowa [...] przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z załącznikiem I Dyrektywy jest obligatoryjne. Przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga również jakakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w załączniku I, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w tym załączniku.

Zdaniem Strony, zmiana Koncesji polegająca na jednokrotnym przedłużeniu jej funkcjonowania o 6 lat powinna zostać uznana za zmianę, która napotyka progi podane w załączniku I. Gdyby nie przedłużenie koncesji, Kopalnia zakończyłaby funkcjonowanie, a dzięki temu przedłużeniu Kopalnia o powierzchni ponad 25 ha będzie w dalszym ciągu funkcjonować. W związku z tym wydaje się zasadne uznać, że zmiana polegająca na przedłużeniu czasu funkcjonowania Kopalni powoduje, że "napotkane są progi wskazane w Załączniku I". Inaczej sytuacja mogłaby się kształtować gdyby przedłużenie dotyczyło obszaru o powierzchni mniejszej niż 25 ha, wówczas należałoby przeanalizować, czy spełnione byłby przesłanki z załącznika II. jednakże w niniejszej sprawie przedłużenie ma dotyczyć kopalni o powierzchni znacznie przekraczającej 25 ha.

W ocenie Skarżącej należy ponadto zauważyć, że niezależnie od tego, czy warunki określone w załączniku I do Dyrektywy są spełnione, warunki określone w załączniku II do Dyrektywy powinny zostać uznane za spełnione z całą pewnością. Przedłużenie koncesji o 6 lat stanowiłoby modyfikację przedsięwzięcia mogącą mieć istotny negatywny wpływ na środowisko naturalne.

Zdaniem Strony, w związku z tym można postawić tezę, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś wyłączający konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest niezgodny z Dyrektywą, a dla zmiany koncesji dla kopalni [...] polegającej na jej przedłużeniu o 6 lat konieczne jest, zgodnie z Dyrektywą przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W konsekwencji powyższego Strona stanęła na stanowisku, że z uwagi na niezgodność polskiej ustawy Ooś z prawem unijnym, zarówno Organ, jak i sąd powinny odmówić zastosowania polskiej ustawy i oprzeć się na prawie unijnym. Wynika to z zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

Jak to oceniła F., Organ winien był odmówić zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś i odmówić zmiany Koncesji z uwagi na brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania środowiskowego i brak dołączenia do wniosku o zmianę Koncesji właściwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, za zmianę o której mowa w załączniku I pkt 24 i załączniku II pkt 13 a) Dyrektywy, powinna być uznana również zmiana polegająca na przedłużeniu okresu funkcjonowania przedsięwzięcia, które bez tej zmiany zakończyłoby swój żywot. Gdyby nie przedłużenie Koncesji, Kopalnia zakończyłaby funkcjonowanie, a dzięki temu przedłużeniu Kopalnia o powierzchni ponad 25 ha będzie w dalszym ciągu funkcjonować. Taka zmiana, w ocenie Skarżącej, stanowi zmianę przedsięwzięcia. Jej zdaniem za takim rozumowaniem przemawia duch Dyrektywy. Dyrektywa zakłada, że przed wydaniem zezwolenia na wykonanie określonego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona również w sytuacji zmiany przedsięwzięcia. Zdaniem Skarżącej, jest to oczywiste, albowiem wynika z założenia, że wpływ przedsięwzięcia na środowisko może być inny w przypadku pierwotnego wariantu, jak i w przypadku wariantu po zmianie. Dlatego ewentualna zmiana również musi zostać poddana ocenie oddziaływania na środowisko. Tak samo wygląda sytuacja z przedłużeniem okresu oddziaływania na środowisko. Zupełnie inaczej oddziaływać będzie na środowisko przedsięwzięcie w czasie "x", a inaczej to samo przedsięwzięcia w czasie np. "2x''. Przede wszystkim oddziaływanie w wydłużonym okresie czasu może być zdecydowanie większe, może doprowadzić do tego, że pewne elementy środowiska zostaną np. doszczętnie zniszczone. Taka sytuacja może mieć miejsce właśnie w przypadku oddziaływania kopalni odkrywkowych. Zmiana polegająca na przedłużeniu okresu funkcjonowania danego przedsięwzięcia również powinna zostać poddana odpowiedniej procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Tylko takie działanie będzie w pełni realizować zasadę ostrożności, będącą podstawową zasadą prawa ochrony środowiska w Unii Europejskiej.

Zdaniem F., dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko są kwestie związane z sąsiadującym z kopalnią obszarem Natura 2000 [...] Strona zwróciła uwagę, że ocena oddziaływania określonego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w polskim systemie prawnym dokonywana jest w dwóch różnych postępowaniach:

- jeżeli mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które również oddziałuje na obszar Natura 2000, wówczas ocena oddziaływania na tenże obszar dokonywana jest w ramach ogólnej oceny oddziaływania na środowisko,

- jeżeli mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a jednocześnie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wówczas ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w ramach osobnego postępowania, tj. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Skarżąca zwróciła uwagę, że powyższe uregulowania stanowią implementację Dyrektywy siedliskowej. Art. 6 Dyrektywy siedliskowej przewiduje, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4, właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. Przekładając powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy, Skarżąca po pierwsze zauważa, iż w jej ocenie zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu czasu funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które normalnie zakończyłoby swoje życie, powinna zostać uznana sama w sobie za przedsięwzięcie o którym mowa w art. 6 Dyrektywy siedliskowej i powinna podlegać ocenie czy będzie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jak podkreśliła Strona, negatywne oddziaływanie Kopalni na obszar [...] jest przedmiotem postępowania w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] W decyzji z [..]grudnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wskazał, że [...]S.A. stara się o przedłużenie Koncesji do 2026 roku, co może skutkować dalszym spadkiem wody w [...] ewentualnie też w innych zbiornikach stanowiących siedlisko [....]. Zdaniem Strony, uwzględniając całokształt przedstawionych powyżej informacji stwierdzić należy. iż jest wysoce prawdopodobne, że dalsza eksploatacja złoża [...] (kopania odkrywkowa [...]) będzie miała negatywne oddziaływanie na [...], stanowiące obszar Natura 2000.

Skarżąca zwróciła także uwagę, iż w niniejszym postępowaniu, ani w żadnym innym postępowaniu nie został oceniony wpływ dalszej eksploatacji kopalni na obszar Natura 2000. W ocenie Skarżącej, w świetle Dyrektywy siedliskowej właściwy Organ winien dokonać takiej oceny. Argument ten jest tym bardziej zasadny, że pierwotna koncesja wydana w 1994 roku nie była przedmiotem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (z uwagi na fakt, iż w momencie jej wydania obszary Natura 2000 nie był ustanowione). W związku z tym wyrażenie zgody na funkcjonowanie kopalni odkrywkowej przez dalsze 6 lat, co do której jest praktycznie pewnie, że znacząco oddziałuje na obszar Natura 2000 bez przeprowadzenia właściwej oceny oddziaływania na ten obszar, stanowi oczywiste naruszenie Dyrektywy siedliskowej. Organ winien był przeprowadzić ocenę oddziaływania dalszego funkcjonowania kopalni odkrywkowej na obszar Natura 2000. W ocenie Fundacji, powinno to było nastąpić w ramach oceny oddziaływania na środowisko, albowiem istnieją podstawy obligujące inwestora do jej przeprowadzenia.

Jednocześnie Skarżąca podniosła, że w sytuacji powzięcia wątpliwości przez Sąd co do zasadności twierdzeń Strony przedstawionych w skardze, Sąd może, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej ,,TFUE") zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni Dyrektywy siedliskowej i Dyrektywy, oraz TFUE.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Minister podniósł, że pierwotna Koncesja została udzielona w 1994 roku, a więc na dzień dzisiejszy obowiązuje już ponad 25 lat. W sprawie natomiast niniejszej okres obowiązywania tej koncesji został przedłużony o okres nieznaczny - jedynie 6 lat. Przedłużenie czasu trwania Koncesji o 6 lat nie jest w żaden sposób zmianą lub poszerzeniem przedsięwzięć, o których mowa w załączniku I pkt 24 do Dyrektywy, które to napotyka progi podane w załączniku I do omawianej Dyrektywy. Co więcej, nie jest także zmianą lub rozbudową przedsięwzięć wymienionych w załączniku II pkt 13a do Dyrektywy. Organ podniósł, że wyłączną przyczyną takiej decyzji jest racjonalna gospodarka złożem i nie jest to związane z rozszerzeniem zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji i nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak to zatem ocenił Organ, w świetle powyższych argumentów, w przypadku zmiany Koncesji dla kopalni [...] (złoże [...] polegającej na przedłużeniu okresu jej obowiązywania o 6 lat nie było w żaden sposób wymaganym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto MŚ stwierdził, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Dotychczas zgodność przepisów ustawy Ooś z prawem unijnym nie została zakwestionowana przez żaden organ ani sąd.

W odpowiedzi na skargę Kopalnia Węgla wniosła o jej oddalenie, wskazując na zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mocą postanowienia z 17 maja 2021r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ,,Ppsa") zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniesione przez Ministra Klimatu i Środowiska zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2021r. (sygn. akt II GZ 434/21). Następnie, postanowieniem z 30 marca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa ).

Dokonana w świetle powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją, Organ zmienił Koncesję przysługującą Kopalni Węgla w ten sposób, że przedłużył o kolejne 6 lat, termin jej obowiązywania.

Stosownie do postanowienia art. 30 Pgg:

,,1. Koncesja określa:

1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności;

2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność;

3) czas obowiązywania koncesji;

4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności.

2. Koncesja może określać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska.

3. Koncesja nie zwalnia z obowiązków określonych odrębnymi przepisami, w tym uzyskania przewidzianych nimi decyzji".

W art. 32 ust. 1-4 Pgg zostały zaś ujęte dodatkowe postanowienia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, czyli takiego rodzaju koncesji jaka przysługuje Uprawnionemu.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stał się przepis art. 34 ust. 1 i 1a Pgg zgodnie z którym organ koncesyjny może dokonać zmiany koncesji także na wniosek przedsiębiorcy, któremu została ona udzielona (ust.1) a do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1a).

W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną wydanej przez MŚ decyzji nie budzi wątpliwości to, że koncesja zawiera m.in termin jej obowiązywania (art. 30 ust. 1 pkt 3 Pgg), ale i może zawierać inne elementy jak np. wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska ( art. 30 ust. 2 Pgg), a jej uzyskanie nie zwalnia z obowiązku uzyskania innych decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 30 ust. 3 Pgg). Nadto, koncesja może zostać zmieniona i do zmiany stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu (art. 34 ust. 1a Pgg). Jednoznacznie też ustawodawca rozstrzygnął, że w takim przypadku przepis art. 155 Kpa nie ma zastosowania.

Istota sporu prawnego, jaki zaistniał na gruncie sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją związana jest zaś z zakresem warunków, jakich dopełnienie winno być uznawane za obowiązkowe dla uzyskania wnioskowanej zmiany Koncesji. Organ utrzymuje bowiem, że dla wydania zaskarżonej decyzji nie było wymagane uprzednie uzyskanie przez Wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to z uwagi na brzmienie art. 72 ust.2 pkt 2 lit. k Ooś. Zdaniem Strony stanowisko to jest błędne. W ocenie Skarżącej przyjęcie, że obowiązek uzyskania takiej decyzji nie ma zastosowania w przypadku jednokrotnego wydłużenia terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego na 6 lat, pozostaje sprzeczne z postanowieniami Dyrektywy a zatem uprzednie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane.

Niewątpliwie literalne brzmienie postanowienia art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś pozwala sformułować wniosek, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie tj. wniosek dotyczy zmiany koncesji polegającej na jednokrotnym wydłużeniu czasu jej obowiązywania o 6 lat, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. W ocenie jednak Sądu trzymanie się, w takim przypadku jak w niniejszej sprawie, jedynie literalnej wykładni ww. przepisu prawa jest niewskazane i prowadzi do wniosków, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia regulacji prawnej dotyczącej udzielania koncesji na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w tym zasady uzyskiwania dla tego typu przedsięwzięć decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd stwierdza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o braku podstaw do przyznania nadrzędnego charakteru wykładni literalnej nad innymi sposobami odkodowania treści normatywnej przepisów. Ten nurt orzecznictwa obecny jest w wielu gałęziach prawa administracyjnego. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2018 r. w sprawie sygn. akt II GSK 969/18 wskazał, iż wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92, dodatkowo także na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, gdzie również opublikowane są pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się Sąd w dalszej części uzasadnienia). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest m.in. wtedy, gdy wykładnia gramatyczna sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009 r., II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I FSK 637/10 oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).

NSA w powołanym wyroku podniósł, iż zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając ten pogląd, NSA dodatkowo zwrócił uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08, publ. na stronie orzeczenia. nsa.gov.pl) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną".

Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 18 października 2017 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 135/16, stwierdzając, że "skoro obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, to znaczy, że nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści".

Powyższy pogląd sądów administracyjnych odnośnie konieczności dokonania, oprócz wykładni językowej (opierającej się na literalnym brzmieniu przepisu), także innych rodzajów wykładni (w szczególności systemowej i funkcjonalnej) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela i przyjmuje za swój.

Wypada zatem zwrócić uwagę na to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 Ooś). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 Ooś).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z przedsięwzięciem wydobywania węgla brunatnego ze złoża, będącym przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 27 lit a Rozporządzenia). Dla tego typu przedsięwzięć Ooś przewiduje każdorazowo uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust 1 pkt 4 Ooś) a w jej ramach przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 Oos).

Sąd podkreśla, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed udzielaniem koncesji ma istotne znaczenie z punktu widzenia uwarunkowań na jakich powinno dojść do realizacji przedsięwzięcia i zagrożeń dla środowiska, jakie się z tym wiążą. Przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena i analiza dopuszczalności konkretnego planowanego dopiero przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko, ludzi, krajobraz, przy spełnieniu ustawowych warunków (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., I OSK 440/21).

W tym stanie rzeczy przyjęcie regulacji zgodnie z którą dla wydłużenia terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje, że nie jest także poddany ocenie dalszy wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko. Trzeba zaś mieć na uwadze, że tego typu przedsięwzięcia z natury rzeczy pociągają za sobą określone skutki w sferze środowiska, niejednokrotnie prowadzą do istotnej degradacji objętych nim terenów lub też ją pogłębiają. Nadto skutki te mogą być odmienne w czasie gdy koncesja jest udzielana i w czasie dokonanego przedłużenia jej obowiązywania.

Przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś przewidywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany koncesji polegających na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji. Wykładania literalna tego artykułu Ooś wskazuje, że dla zmiany koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego, nie będzie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowania i poprzedzająca ją ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ramach zaś takiej oceny określa się, analizuje oraz ocenia:

1)bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a)środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

b)dobra materialne,

c)zabytki,

ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca,

e) dostępność do złóż kopalin;

1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu (por. art. 62 ust. 1 Ooś).

W konsekwencji takiego stanu rzeczy przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko niepoddane takiej ocenie miałoby zapewnioną aktywność na dalsze 6 lat bez zbadania konsekwencji, jakie rodziłoby dla wskazanych powyżej wartości.

Ww. zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie precyzuje przy tym rodzaju przedsięwzięcia jakiego dotyczy. Zakres zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś został zatem określony bardzo szeroko. Obejmuje on zarówno wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha tj. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 27 lit a Rozporządzenia), które zawsze wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i przedsięwzięcia o mniejszej powierzchni obszaru górniczego niż 25 ha mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża, które to ewentualnie może zostać poddane takiej ocenie (por. § 3 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 Ooś).

W ramach dokonywanej wykładni językowej art. 72 ust. 2 pkt 2 lit k Ooś należałoby przyjąć, że prawodawca - wbrew celowi, jaki przyświecał wprowadzeniu wymogu każdorazowego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i w jej ramach przeprowadzenia obowiązkowej oceny - uzależnił kontynuowanie takich przedsięwzięć, ponad czas wskazany pierwotnie w koncesji, jedynie od zapewnienia dalszego racjonalnego gospodarowania złożem oraz nierozszerzania zakresu koncesji.

W ocenie zaś Sądu wraz z upływem wyznaczonego pierwotnie czasu obowiązywania koncesji nie ustaje wpływ ww. przedsięwzięcia na środowisko a umieszczenie go w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, że wpływ ten nie jest marginalny czy też mogący jedynie potencjalnie wystąpić. W takim zaś przypadku pojawia się realna potrzeba zbadania, jakiego rodzaju bezpośredni lub pośredni skutek dla wspomnianych wyżej dóbr wywołuje dalsze prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięcia. Za niewystarczające jest w tym przypadku odwołanie się tylko do racjonalności gospodarowania złożem.

Skutki oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia nie ustają bowiem po upływie pierwotnie określonego w koncesji czasu jej obowiązywania. Wpływ, jaki wydobywanie kopalin ze złóż ma na środowisko nie powinien zatem pozostawać bez zbadania i oceny także po upływie zakreślonego pierwotnie czasu jej obowiązywania, w sytuacji gdy wolą uprawnionego z koncesji ma on zostać wydłużony. W przeciwnym przypadku doszłoby zdaniem Sądu do unicestwienia funkcji, jaka została przypisana wprowadzeniu szczególnej reglamentacji prawnej dla prowadzenia tego typu przedsięwzięć.

W konsekwencji dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia w postaci kopalni węgla brunatnego, takiej jak w niniejszej sprawie, pozostawałoby poza jakąkolwiek oceną oddziaływania na środowisko. Niezależnie zaś od skutków, jakie wywołałoby ono w środowisku mogłoby być kontunuowanie przez kolejne 6 lat. A zatem, to czy i jakie skutki pociągałoby dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia dla dóbr całego społeczeństwa, tak jak to zostały one dookreślone w art. 62 Ooś, nie podlegałoby jakiejkolwiek analizie i ocenie.

Sąd zwraca nadto uwagę, że z art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynikają określone obowiązki dla władzy publicznej: prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, ochrona środowiska, zapewnienia każdemu prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska i wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Podsumowując, w ocenie Sądu, rezygnacja z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w jej ramach przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy wydłużaniu terminu obowiązywania koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, niweczy cel regulacji prawnych, jakim poddane zostały tego rodzaju przedsięwzięcia. Nie dochodzi w takim przypadku do analizy i oceny wpływu przedsięwzięcia na ww. dobra i poza jakąkolwiek oceną pozostaje też możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następuje to w sytuacji gdy zasadą jest uzyskanie tego typu decyzji właśnie z racji istotnego wpływu tych przedsięwzięć na środowisko. Brak w konsekwencji instrumentów zapewnienia realnej ochrony środowiska i warunków dla wywiązania się przez władzę ze wspomnianych obowiązków wynikających z art. 74 Konstytucji RP. Sąd uznaje zatem, że w przypadku wydobywania węgla brunatnego będącego przedsięwzięciem z art. 71 ust. 2 pkt 1 Ooś odpowiednie stosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany takiej koncesji (zob. art. 34 ust. 1a Pgg) wymaga aby przy wydłużeniu okresu jej obowiązywania, dochowano także wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych wszystkich względów, zdaniem Sądu, przewidziane w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś ,,rozszerzenie zakresu koncesji", wyłączające zastosowanie tego przepisu prawa, powinno być wykładane jako obejmujące nie tylko przypadki jej np. terytorialnego rozszerzenia, ale także czasowego wydłużenia obowiązywania koncesji dotyczącej tego typu przedsięwzięcia.

W rezultacie wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś przemawia za uznaniem, że w przypadku zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego stanowiącego przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stosuje się wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też na błędnej wykładni ww. przepisu prawa było oparte wnioskowanie Organu o dopuszczalności zmiany Koncesji bez uzyskania tej decyzji a i przeprowadzanej w jej ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W tym miejscu Sąd nie przesądza, czy od wymogu uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zwolniona zmiana koncesji na wydobywanie węgla brunatnego niebędącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albowiem kwestia ta wykracza poza istotę sporu zakreślonego w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszym składzie dostrzega także, że dla przedstawionej powyżej wykładni art. 72 ust. 2 pkt 2 lit k Ooś znajduje się potwierdzenie w prounijnej wykładni tego przepisu prawa, którą należy stosować tak dalece, jak to możliwe. Nie można bowiem tylko poprzestać na dokonaniu wykładni językowej przepisu, jeżeli nie pozwala ona na osiągnięcie rezultatu wyznaczonego w dyrektywie. Zdaniem Sądu przedstawiona powyżej wykładnia systemowa i celowościowa omawianego tutaj przepisu prawa pozwala na osiągnięcie spójności z rozwiązaniami przyjętymi w Dyrektywie.

Sąd zauważa, że w prawie unijnym jasno rozdzielono kompetencje dotyczące wykładni i stosowania prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania o wiążącej wykładni lub ważności aktów prawa Unii Europejskiej (art. 267 TFUE, uprzednio art. 234 WE), zaś na sądach krajowych, jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. IGSK 304/15, LEX nr 2190094). Jest to ściśle związane z zasadą lojalnej współpracy, przewidzianą m. in. w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.

W konsekwencji na sądzie krajowym ciąży obowiązek prounijnej (prowspólnotowego) stosowania prawa w taki sposób, aby zapewnić spójność systemu prawa UE. Nakaz takiego działania sądu krajowego wynika wprost, z zasady lojalności (szczerej współpracy), której skutkiem musi być dążenie sądu krajowego do orzekania w zgodzie z prawem UE, jego treścią i celem.

Ustawodawca unijny wyszedł zaś z założenia, że niektóre rodzaje przedsięwzięć mogą powodować znaczące skutki w środowisku i te przedsięwzięcia powinny z zasady podlegać systematycznej ocenie (motyw 8 Dyrektywy).

Idąc dalej trzeba spostrzec, że ,,koncesja" w rozumieniu art. 72 ust. 2 Ooś stanowi ,,zezwolenie" w rozumieniu postanowień Dyrektywy. Artykuł 1 ust. 2 lit. c) tej Dyrektywy definiuje pojęcie ,,zezwolenia na inwestycję" jako decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) Dyrektywy, jeżeli mogą powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, muszą przed uzyskaniem zezwolenia zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 2 ust. 1 tej Dyrektywy. Nie ustanowiono zatem wymogu, aby procedurze oceny przewidzianej w tej Dyrektywie podlegały wszelkie przedsięwzięcia mogące powodować skutki w środowisku, lecz jedynie te z nich, które wymieniono w art. 4 tej Dyrektywy, zawierającym odesłanie do przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do Dyrektywy.

Jak stanowi art. 4 ust. 1 Dyrektywy ,,z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5-10", a w myśl ust. 2 tego artykułu ,,z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5-10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:

a)badania indywidualnego; lub

b)progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie".

Wskazać należy, że w pkt 19 załącznika I do Dyrektywy zostały wymienione "kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha", to znaczy kopalnie o powierzchni podobnej do kopalni węgla brunatnego jakiej dotyczy sprawa. Dla potrzeb niniejszej analizy ważny jest też pkt 24 tego załącznika, ponieważ przewidziano w nim, że procedurze oceny powinna podlegać "jakakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku". A zatem w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustanowiony w Dyrektywie wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy należy wydać zezwolenie pierwotne (koncesję), ale również w przypadku niektórych decyzji związanych z tym pierwotnym zezwoleniem (zmiana koncesji).

Artykuł 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś może wchodzić w zakres zastosowania pkt 24 załącznika I do Dyrektywy, ponieważ ten przepis krajowy dotyczy przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej a zatem ,,pierwotnego zezwolenia" (zmiany koncesji). Powstaje pytanie, czy takie "przedłużenie terminu obowiązywania koncesji" może być rozumiane jako "poszerzenie przedsięwzięcia" w rozumieniu Dyrektywy. Nie ulega wątpliwości, że termin "poszerzenie" można rozumieć w pierwszej kolejności jako "zwiększenie zasięgu terytorialnego" przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu usprawiedliwionym jest w tym przypadku także wnioskowanie, że takie poszerzenie obejmuje "przedłużenie istnienia w czasie" określonego przedsięwzięcia. W okresie bowiem zastosowanego wydłużenia okresu funkcjonowania przedsięwzięcia dochodzi także do automatycznego przekroczenia progów wskazanych w pkt 19 załączniku I do Dyrektywy. Podsumowując, z istoty rzeczy zmiana zezwolenia (koncesji) dotycząca czasu jego obowiązywania - przy jednoczesnej niezmienności parametrów przedsięwzięcia kwalifikującego je jako objęte załącznikiem I do Dyrektywy - powoduje, że w tym wydłużonym okresie dochodzi także do automatycznego przekroczenia progów podanych w załączniku I do Dyrektywy.

Wypada zwrócić tutaj uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, jakie zajął orzekając w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (wyrok Trybunału z 29 lipca 2019r., C-411/17), że środki skutkujące przedłużeniem terminu obowiązywania zezwolenia na przedsięwzięcie wymienione już w załączniku I do Dyrektywy wchodzą w zakres zastosowania pkt 24 tego załącznika. Z wyroku tego wynika, że norma ustanowiona w art. 4 ust. 1 Dyrektywy ma zastosowanie nawet wówczas, gdy termin, o który zostało przedłużone obowiązywanie rozpatrywanego zezwolenia, nie przekracza dziesięciu lat, tak jak ma to właśnie miejsce w przypadku, którego dotyczy wspomniany przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś. Wynika stąd wniosek, że jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o sześć lat stanowi przedsięwzięcie, które zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

A zatem zmiana Koncesji spełniającej kryteria określone w art. 4 ust. 1 Dyrektywy (kopalnia o powierzchni przekraczającej 25 ha) (pkt 19 załącznika I do Dyrektywy), polegająca na przedłużeniu działalności wydobywczej do 2026 r. skutkuje jednocześnie przekroczeniem progów, o których mowa w tym punkcie załącznika I do Dyrektywy. W związku z tym należałoby dalej wnioskować, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i pkt 24 Załącznika I Dyrektywy reguluje przypadek zmiany Koncesji polegającej na wydłużeniu okresu jej obowiązywania o kolejne 6 lat i w tym przypadku wymagana ocena oddziaływania na środowisko powinna zostać przeprowadzona.

Wykładania krajowego przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k Ooś wyłączająca obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zmiany koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i polegającej na wydłużeniu okresu jej obowiązywania, godziłaby zatem w art. 4 ust. 1 Dyrektywy w związku z pkt 19 i pkt 24 załącznika I do tej Dyrektywy. Innymi słowy dokonana w duchu postanowień Dyrektywy wykładnia wspomnianego przepisu Ooś wymaga, dla przypadku zmiany Koncesji do jakiej doszło w niniejszej sprawie, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Sądu, przepisy Dyrektywy dotyczące omawianego tutaj zagadnienia nie wymagały wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stąd też Sąd nie skierował pytania prejudycjalnego w tej sprawie.

Wobec zajętego przez Sąd stanowiska, co do obowiązku uzyskania przed zmianą Koncesji dokonanej zaskarżoną decyzją, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zarzuty skargi co do nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 straciły na istotności. W ramach bowiem wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ten aspekt oddziaływania na środowisko będzie także poddany ocenie w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (por. art. 67 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 Ooś). Podobnie, bez znaczenia dla dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji była też okoliczność wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z [...] grudnia 2020r. utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] grudnia 2019r. umarzającej postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] stanowiącego siedlisko [...]. Na te decyzje wskazywał Organ w odpowiedzi na skargę. Powoływanie się na wydanie tych decyzji należy jednak aktualnie postrzegać za przedwczesne wobec stwierdzonego przez Sąd uchybienia przepisowi prawa materialnego, którego błędna wykładnia wyłączyła dokonywanie oceny oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z tych też względów Sąd, działając w oparciu o art. 106 § 3 Ppsa, nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 Ppsa zasądzając od Organu na rzecz Strony kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku, przyjmując, że dla potrzeb wydawanego rozstrzygnięcia o wnioskowanej zmianie Koncesji Kopalnia Węgla powinna legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2022r. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).