Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 552/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1-3, art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1473
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - t.j.
article: art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 2 ust.1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 14 ust. 7 i 8, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 roku sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] Nr [...] odmawiającą uchylenia własnej dotychczasowej decyzji z [...] r. Nr [...] w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie oraz nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na przedmiotowym terenie.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wyraził zgodę na sytuowanie cmentarza zlokalizowanego w R. przy ul. A., obejmującego teren działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. Wskazana decyzja została wydana w następstwie rozpoznania wniosku Ax. w R., ul. B. 192, na podstawie "Opinii hydrologicznej dotyczącej przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. A. w R.".

1 grudnia 2017 r. do Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w R. wpłynął wniosek M.S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Wnioskodawca podniósł, że został pozbawiony prawa udziału w sprawie jako strona postępowania. Własny interes prawny wywiódł z faktu, iż jego zdaniem naruszenie wymagań wymienionych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej r.t.s.c.) stwarza sytuację, w której działki nr 124, 125 położone w obrębie [...] w R. przy ul. A., będące jego własnością, pozostają w strefie oddziaływania sanitarnego przedmiotowego cmentarza. Oddziaływanie to polega na negatywnym wpływie cmentarza na posiadany przez niego sad czereśniowy, bowiem powoduje ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu jego nieruchomości, a zatem ogranicza prawa właściciela do władania nieruchomością, określone w przepisach.

Postanowieniem z [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania.

M.S. złożył zażalenie na wyżej wskazane postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.

Postanowieniem z [...] znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie nieposiadania przez skarżącego statusu strony postępowania.

M.S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 227/18 uchylił zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. W ocenie Sądu strona wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., przy czym interesem jest wykazanie, że jako strona została bez własnej winy pominięta w postępowaniu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. ponownie rozpatrzył wniosek M.S. z 1 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania i postanowieniem z [...] znak: [...] wznowił postępowanie.

5 listopada 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. przeprowadził oględziny działek nr 124, 125 obręb [...] w R. przy ul. A., usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza, w wyniku których stwierdzono brak śladów użytkowania tych działek.

W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji powtórnie nie podzielił stanowiska wnioskodawcy w kwestii uznania go za stronę postępowania zakończonego uprzednio ostateczną decyzją z [...] nr [...] i w konsekwencji decyzją z [...] nr [...] umorzył w całości wznowione postępowanie.

Decyzją z [...] znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania M.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, uchylając wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 268/19 zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] nr [...].

Od wyżej wskazanego wyroku [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3454/19.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania decyzją z [...] nr [...], odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] nr [...] w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia. W ocenie organu teren obejmujący część działek przy ulicy A. w R., oznaczony na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, spełnia wymagania r.t.s.c.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do podstaw wznowienia;

- art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji istnienia przyczyny wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz przy braku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od wezwania wnoszącego podanie (Księdza J.W. Proboszcza Ax. w R.) do usunięcia braków, przez wskazanie przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny lub obowiązek, w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania;

- art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie żądania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., wniesionego przez osobę niebędącą stroną (Księdza J.W. Proboszcza Ax. w R.);

- art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (Księdza J.W. Proboszcza Ax.);

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez wywoływanie przez decyzję czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od stania na straży praworządności, podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie (brak odpowiedzi) żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (odległość ocenianego terenu cmentarza od podziemnego ujęcia wody pitnej, oraz podłączenie wszystkich budynków korzystających z wody do sieci wodociągowej w odległości od 50 do 150 m od ocenianego terenu cmentarza);

- art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. poprzez uchylenie się od prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników od władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, oraz uchylenie się od obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz ewentualnym określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] r. oraz nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na terenie części działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że organ pierwszej instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez M.S., choć potraktował go jako stronę postępowania. Dostrzegając to uchybienie organ rozpatrujący odwołanie stwierdził, iż M.S. jest stroną prowadzonego postępowania i w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, jaką jest brak udziału strony w postępowaniu. W stanie faktycznym sprawy istniały bowiem okoliczności, które nadawały M.S. przymiot strony. M.S. składając wniosek o wznowienie postępowania wywiódł swój interes prawny z faktu, że usytuowanie cmentarza narusza wymagania określone w r.t.s.c., a działki będące jego własnością pozostają w strefie oddziaływania sanitarnego przedmiotowego cmentarza. Oddziaływanie to może polegać na negatywnym wpływie cmentarza (zagrożenie sanitarne) na nieruchomości stanowiące jego własność i może powodować ograniczenia w ich użytkowaniu. Tym samym, w ocenie organu II instancji, skarżący posiadający status strony bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a zatem zachodziła przyczyna wznowienia postępowania.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien był ustalić, czy na terenie, który został określony we wniosku o wszczęcie postępowania został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż wymaga tego art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm.). Wskazany przepis przesądza o obligatoryjnym i wyłącznym charakterze formy regulacji zasad zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod cmentarz, a ta obligatoryjność stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) w związku z art. 3 i 5 ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przekłada się również na wymóg wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza, o jakiej mowa w r.t.s.c. Zatem wyłącznie miejscowy plan może określić warunki zagospodarowania określonego terenu jako cmentarz.

W ocenie organu odwoławczego z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż uchwałą Rady Miejskiej w R. z 24 kwietnia 2019r. nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A. Brak jest jednak informacji, czy obecnie dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz wprowadzony został uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji nie wystąpił do Urzędu Miasta R. z zapytaniem w tym zakresie. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. nie było zatem możliwości dokonania faktycznej oceny warunków sanitarnych, w tym strefy ochronnej wokół cmentarza i tym samym organ I instancji nie mógł wypowiedzieć się co do spełnienia wszystkich wymogów sanitarnych terenu przeznaczonego pod założenie lub rozbudowę cmentarza.

[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał jednocześnie, że pismem z 4 marca 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta R. o udzielenie informacji, czy dla działek o nr 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 10 marca 2021 r. Urząd Miasta R. poinformował, iż w przedmiotowej sprawie nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z 24 kwietnia 2019 r. Nr [...] Rady Miejskiej w R. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A. Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura planistyczna znajduje się na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Pismem z 12 marca 2021 r. Urząd Miasta R. w uzupełnieniu odpowiedzi z 10 marca 2021 r. poinformował, iż przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A., podjęte uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 24 kwietnia 2019 r. Nr [...] nastąpiło na wniosek Arcybiskupa Metropolity [...].

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. zgoda Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. - która jest przedmiotem prowadzonego po wznowieniu postępowania - nie posiada charakteru samodzielnie funkcjonującego orzeczenia, a ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do dokumentacji o pozwolenie na budowę i powinna być wdrożona w drodze decyzji najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza.

W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził, że w niniejszej sprawie, wobec braku uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Ax. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust 1 r.t.s.c. w zw. z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że brak uchwalonego planu zagospodarowania miejscowego ma skutek w postaci odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza, podczas gdy ocena lokalizacji nekropolii dokonana przez inspekcję sanitarną nie rozstrzyga, czy na danym terenie powstanie cmentarz, a jedynie określa warunki sanitarne terenu na którym ma powstać nekropolia;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, iż założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza, podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisu temu przeczy, a w konsekwencji bezzasadne odmówienie zgody na usytuowanie nekropolii na działkach nr 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. położonych przy ul. A. w R.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. (dalej: organ odwoławczy lub ŁWPIS) z [...] r. uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r., którą po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówiono uchylenia własnej dotychczasowej decyzji z [...] r. w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, jednocześnie orzeczono o niewyrażeniu zgody na usytuowanie cmentarza na przedmiotowym terenie.

Nie powtarzając okoliczności faktycznych wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, które obszernie omówiono wcześniej, a których tok i prawidłowość nie są kwestionowane, zauważyć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy możliwe i dopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji o wyrażeniu zgody na usytuowanie cmentarza na spornym terenie. Przypomnieć wypada, że w postępowaniu zwyczajnym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z [...] wydał taką zgodę, a następnie w toku postępowania wznowieniowego decyzją z [...] odmówił jej uchylenia. Na skutek wniesionego odwołania od ostatniej z wymienionych decyzji organ odwoławczy to rozstrzygnięcie uchylił w całości oraz orzekł merytorycznie w ten sposób, że odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza. Organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, następnie zaś, gdy chodzi o kwestie merytoryczne uznał, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem swojej decyzji, wbrew treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej: ustawa lub ustawa o cmentarzach), nie ustalił, czy na terenie, który został określony we wniosku o wszczęcie postępowania uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. ŁWPIS stwierdził nadto, że wobec treści § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, oraz art. 3 ustawy, a także w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza. Wobec braku takiego planu, w ocenie organu odwoławczego nie było także możliwości wyrażenia przez organ inspekcji sanitarnej zgody na usytuowanie cmentarza.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, kwestionując zaprezentowany w zaskarżonej decyzji kierunek wykładni przepisów ww. rozporządzenia i ustawy, zgodnie z którym brak uchwalonego planu miejscowego ma skutek w postaci odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza, podczas gdy ocena lokalizacji nekropolii dokonana przez inspekcję sanitarną nie rozstrzyga, czy na danym terenie powstanie cmentarz, a jedynie określa warunki sanitarne terenu, na którym nekropolia ma powstać. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy błędnie wywiódł, że założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza, podczas gdy literalna wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach temu przeczy.

Analizując stan faktyczny sprawy oraz adekwatne w tym zakresie przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że strona skarżąca nie ma racji.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach (w skardze błędnie powołuje się ust. 2 niniejszego przepisu, który nie był jednak podstawą orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji), właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z kolei art. 3 ww. ustawy stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl natomiast art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe, a przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, nie może podlegać dyskusji, że warunkiem sine qua non utworzenia cmentarza, a także jego ewentualnego późniejszego rozszerzenia jest stosowne przeznaczenia określonego na ten cel terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na określonym terenie, tj. gminy (jej fragmentu), dla którego został uchwalony. Konstatacja ta ma o tyle istotne znaczenie, że jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie plan miejscowy ma prymat nad aktami stosowania prawa, czyli m.in. decyzjami administracyjnymi, co przejawia się tym, że wydawane przez organy administracji decyzje dotyczące terenów objętych planem nie mogą stać w sprzeczności z postanowieniami tego aktu. Przenosząc ponadto te rozważania na grunt niniejszej sprawy, powyższe musi prowadzić do wniosku, że w świetle powołanych wcześniej przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności zaś jej art. 3, kwestia uchwalenia planu miejscowego dla terenów planowanego cmentarza ma absolutnie podstawowe, a wręcz pierwotne znaczenie, w tym sensie, że nie jest możliwe podejmowanie jakichkolwiek działań faktycznych i prawnych związanych z realizacją takiego zamierzenia bez obowiązującego w tym zakresie planu miejscowego. Co więcej, imperatywne brzmienie art. 3 ustawy wyklucza dopuszczalność lokalizacji cmentarza na podstawie innego tytułu prawnego, w szczególności zaś decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potwierdzeniem tego jest zresztą art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, a takim przepisem odrębnym jest właśnie art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Już tylko z wyżej przedstawionych powodów za chybiony należy uznać zarzut strony skarżącej naruszenia kontrolowanym rozstrzygnięciem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza, podczas gdy zdaniem strony skarżącej, literalna wykładnia ww. przepisu temu przeczy. Sąd tego zarzutu nie tylko nie podziela, z przedstawionych już wcześniej względów, ale również z tego powodu, że pierwotnego charakteru względem wszelkich dalszych czynności związanych z lokalizacją i utworzeniem (rozszerzeniem) cmentarza nie można wiązać z rzekomo naruszonym przepisem art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W odniesieniu do nekropolii wyznaniowych odpowiednikiem ww. regulacji jest ust. 3 art. 1, zgodnie z którym właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Przepisy te w najmniejszym stopniu nie nawiązują do kwestii planu miejscowego dla cmentarza, gdyż o tym stanowi wyłącznie art. 3 ustawy. Istota art. 1 ust. 2 i 3 ustawy odnosi się natomiast do sfery następczej względem planu miejscowego, a więc podjęcia faktycznych i prawnych działań dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarza, wskazując przy tym podmioty decyzyjne do podjęcia takich działań oraz warunek konieczny dla ich dalszej skuteczności w postaci uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego. Nie można bowiem abstrahować, po pierwsze od tego, że samo uchwalenie planu miejscowego dla planowanego cmentarza nie oznacza jeszcze, że na danym terenie cmentarz taki musi powstać. O ile bowiem dla założenia cmentarza (względnie jego rozszerzenia) konieczne jest przeznaczenie przez gminę określonych terenów, to samo w sobie nie obliguje to jeszcze gminy (lub podmiotu uprawnionego do zakładania cmentarza wyznaniowego), aby ten cel realizować bądź też, aby cmentarz powstał na całości terenu objętego planem miejscowym. Nie można bowiem wykluczyć, iż np. z przyczyn finansowych bądź braku zapotrzebowania na znaczną ilość miejsc grzebalnych, realizacja takiej inwestycji zostanie rozłożona w czasie lub podzielona na etapy. W konsekwencji więc początkowo może powstać cmentarz na części terenu objętego planem miejscowym, a dopiero w późniejszym okresie reszta terenu może zostać zagospodarowana poprzez rozszerzenie cmentarza. Co więcej, ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania lub zmianę przeznaczenia terenów przylegających do terenów objętych planem miejscowym dla cmentarza, już w okresie obowiązywania planu, może w okazać się, iż docelowo nie będzie możliwe urządzenie cmentarza na całości terenów przeznaczonych do tego w planie miejscowym, gdyż to inne zagospodarowanie lub przeznaczenie będzie w kolizji z planowaną inwestycją m.in. ze względu na zmienione uwarunkowania sanitarne w stosunku do tych, które podlegały badaniu w toku procedury planistycznej wymagającej m.in. zaopiniowania projektu planu miejscowego przez właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) pod względem spełniania tego zamierzenia planistycznego z wymogami sanitarnymi, w szczególności co do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Trzeba także wyraźnie podkreślić, że pozytywne zaopiniowanie projektu planu miejscowego nie zastępuje odrębnego postępowania w przedmiocie uzyskania zgody inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza, o której mowa w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, wyrażone w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 804/12). Gdyby tak właśnie miało być, ustawodawca nie rozdzielałby tych kwestii do regulacji w dwóch odrębnych aktach normatywnych, a przynajmniej zrezygnowałby z wymogu uzyskania takiej zgody, czego jednak uczynił. Takie oddzielenie tych dwóch zagadnień jest zresztą celowe, bowiem analiza spełnienia wymogów sanitarnych przez tereny planowane do realizacji jako cmentarz powinna być aktualna na okres, kiedy taka inwestycja ma być realizowana, a więc powinna ona uwzględniać realia bieżące, co jest zwłaszcza dostrzegalne w przypadku rozszerzania cmentarza już istniejącego. W takim bowiem przypadku, zwłaszcza gdy upłynął znaczny okres od założenia cmentarza lub jego poprzedniego rozszerzenia, uwarunkowania sanitarne mogły się diametralnie zmienić, a więc dalsze rozszerzenie cmentarza powinno opierać się na zgodzie wyrażonej z uwzględnieniem przez organ najbardziej aktualnego stanu wiedzy w zakresie spełniania danego terenu niezbędnych wymogów sanitarnych.

Nie do zaakceptowania jest zatem teza strony skarżącej, sformułowana przy okazji zarzutu naruszenia przez organ kwestionowaną decyzją § 2 ust. 1 wcześniej wspomnianego rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r., iż ocena lokalizacji nekropolii dokonana przez Inspekcję Sanitarną nie rozstrzyga, czy na danym terenie powstanie cmentarz, a jedynie określa warunki sanitarne terenu, na którym nekropolia ma powstać. Oczywiście, ocena taka, a w jej konsekwencji decyzja o zgodzie na założenie lub rozszerzenie cmentarza nie przesądza o ostatecznym powstaniu takiej inwestycji, bo to jest zależne wyłącznie od woli inwestora. Niemniej nie można przyjąć, a tak wynika to z argumentacji skarżącej, że mamy w tym przypadku ze swoistą formą decyzji o warunkach zabudowy, lecz w zakresie określającym warunki sanitarne terenu a nie sposób jego zagospodarowania. Rzecz w tym, że ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych brak jest odpowiednika art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji"), a tylko w takim przypadku zapatrywanie strony skarżącej miałoby sens i byłoby uprawnione. Co więcej, powyższe nie stoi w żadnej sprzeczności z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. Przepis ten stanowi, że przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należ zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1:500, określony w tym przepisie zagadnienia. Przepis ten nie odnosi się więc wprost do procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego dla cmentarza, jakkolwiek jest on wykorzystywany w tej procedurze jako wzorzec kontroli na potrzeby zaopiniowania projektu takiego planu. Niezależnie od tego ww. unormowanie należy w pierwszej kolejności odnosić do etapu lokalizacji cmentarza już po uchwaleniu planu miejscowego przeznaczającego na ten cel określone tereny, bowiem dopiero wówczas inwestor określa, czy będzie urządzać cmentarz na całości tych terenów, czy też ograniczy się do ich części, zakładając ewentualne późniejsze rozszerzenie. Tym samym nie można postawić znaku równości między pojęciem obszaru projektowanego (na założenie/poszerzenie cmentarza) a pojęciem projektu planu miejscowego dla cmentarza, gdyż nie są one tożsame. Nadto nie może być mowy o obszarze projektowanego cmentarza dopóty dopóki nie zostanie wcześniej uchwalony stosowny plan miejscowy. Wyklucza to więc sytuację uprzedniego występowania o zgodę właściwego inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza, gdyż takie postępowanie byłoby bezprzedmiotowe i niecelowe skoro lokalizację cmentarza można formalnie określać dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym jest plan miejscowy przesądzający, na jakich terenach taka lokalizacja w ogóle może się znajdować. Postępowanie o uzyskanie ww. zgody nie może się bowiem odnosić do hipotetycznej lokalizacji, choćby inwestor był przekonany, że właśnie w danym miejscu cmentarz powinien powstać, bowiem granice maksymalnej lokalizacji cmentarza muszą zostać uprzednio ustalone planem miejscowym.

Przenosząc rozważania Sądu na grunt niniejszej sprawy, bezsporną okolicznością jest brak miejscowego planu dla spornego terenu, na którym odbywają się pochówki, a który strona skarżąca chce formalnie przeznaczyć na poszerzenie cmentarza. Jak wynika zresztą z akt sprawy, organ odwoławczy realizując wymóg z art. 136 § 1 k.p.a., wystąpił w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego do Prezydenta Miasta R. pismem z 4 marca 2021 r., wnosząc o pilne udzielenie informacji, czy dla działek o nr 117/1, 118/, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na ww. zapytanie, pismem z 10 marca 2021 r. Naczelnik Wydziału Rozwoju Miasta R. poinformowała, że plan taki nie został dotychczas uchwalony, przy czym 24 kwietnia 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego fragmentu Miasta i procedura w tym zakresie znajduje się na etapie sporządzania projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Dodać jednocześnie trzeba, że w aktach postępowania znajduje się także kopia pisma z 25 marca 2021 r. Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta R. skierowanego do M.S., z którego wynika, że prace nad ww. planem miejscowym są wstrzymane i będą kontynuowane wraz z przyjęciem zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.

Podsumowując, wbrew stanowisku skargi, brak planu miejscowego jest w ocenie Sądu bezwzględną przeszkodą do wyrażenia przez właściwego inspektora sanitarnego zgody, o której mowa w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przypomnieć jedynie należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach postępowania wznowieniowego. Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowieniowa, organy administracji były dalej zobowiązane do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy sprostał temu obowiązkowi, a zgromadzony materiał dowodowy, jak również jego ocena i dokonany następnie proces subsumpcji doprowadziły ten organ do prawidłowych i zgodnych z prawem wniosków. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji z [...] r., gdyż była ona przedwczesna z uwagi na brak planu miejscowego dla terenów, na których miałby zostać usytuowany cmentarz. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w toku postępowania wznowieniowego powinien był tę okoliczność wziąć pod uwagę, czego jednak nie uczynił, wydając decyzję o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] r. Decyzję tę wydano zatem z naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a., bowiem istniały przesłanki do zastosowania pkt 2 ww. przepisu i uchylenia dotychczasowej decyzji oraz wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy, a Sąd tę ocenę podzielił, czemu dał wyraz w swoich rozważaniach i sentencji wyroku.

Mając powyższe na względzie, a także uwzględniając fakt, iż Sąd działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu.

d.cz.