Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1150/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20a ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. – C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1455/10 w sprawie ze skargi S. O. – C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. O. – C. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 stycznia 2010 r. o godz. 19:32 na przystanku autobusowym przy A. T. koło P. Z. w L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej WITD) zatrzymał do kontroli drogowej autobus marki M. B. nr rej. [...] należący do przewoźnika S. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C.". W momencie kontroli pojazdem kierował Z. K., który wykonywał przewóz drogowy osób w ramach linii regularnej W. – L. Z okazanego do kontroli rozkładu jazdy wynikało, że planowa godzina przyjazdu na przystanek końcowy w L. to 19:00. Kierowca oświadczył, iż spóźniony o 32 minuty przyjazd na przystanek końcowy w L. był spowodowany spowolnionym ruchem drogowym przy wyjeździe z W. oraz zatorem drogowym przed miejscowością K.

W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a także o ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, w dniu [...] marca 2010 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej u.t.d.), a także lp. 2.2.2. załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Organ pierwszoinstancyjny nie uznał wyjaśnień kierowcy za wystarczające do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, że podane przez kierującego powody nie mogą być zakwalifikowane jako spełniające warunki art. 20a u.t.d. dotyczącego czynników niezależnych i niedających się przewidzieć przez przewoźnika.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92 ust. 1 i 4 t.d., a także lp. 2.2.2. załącznika do t.d., decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, iż kontrolowany przedsiębiorca bezspornie naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu pojazdu. Fakt, że stwierdzone naruszenie wynikało ze spowolnionego ruchu drogowego przy wyjeździe z Warszawy nie może stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności skarżącego, gdyż takiej możliwości nie przewiduje ustawa o transporcie drogowym. Trudno zatem we wskazanych przez niego okolicznościach dopatrzyć się zdarzeń, których nie mógł przewidzieć, a o których mowa w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Zdaniem organu, przedmiotowe naruszenie było wynikiem "świadomego lub nie, ale jednak, zaniedbania (...)" skarżącego. Dlatego skarżący nie może się uwolnić od odpowiedzialności na podstawie tych przepisów. W sprawie tej nie przedstawił on dowodów potwierdzających, że nie miał wpływu i nie mógł przewidzieć zaistniałych naruszeń.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy wydające decyzje miały prawo uznać brak zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 20a ust. 1 u.t.d. uprawniających przedsiębiorcę do odstąpienia od warunków zezwolenia, skoro jedynym materiałem w tym względzie, jakim dysponowały w toku postępowania administracyjnego, było wyjaśnienie/oświadczenie kierowcy pojazdu złożone do protokołu kontroli), który wskazał w sposób ogólnikowy na spowolnienie ruchu i zator, jako przyczynę spóźnionego przyjazdu na przystanek końcowy w Lublinie. Poza tym skarżący nie przedstawił w sprawie żadnych innych dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie względem niego art. 20a ust. 1u.t.d.

Zdaniem Sądu, do okoliczności z tego przepisu należy zaliczyć sytuacje o cechach zdarzeń wyjątkowych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych przez przedsiębiorcę wykonującego przewozy regularne. Wymieniony przepis używa sformułowania "w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności (...)", co wskazuje na ich incydentalność, a nie typowość rozciągniętą w czasie. Okoliczności długotrwałe, tj. trwające dłużej niż dwa tygodnie, stanowią bowiem przesłankę do orzeczenia o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu. Orzeczenie o odstępstwie następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek przedsiębiorcy (art. 20a ust. 2 u.t.d.). W tej sprawie skarżący nie zwracał się do organu właściwego w sprawach zezwoleń z takim wnioskiem, co dowodzi, że na trasie przejazdu objętego zezwoleniem nie występowały długotrwałe i niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające mu wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia. Z drugiej strony skarżący nie wskazał na żadne konkretne zdarzenia czy sytuacje, które w dniu kontroli skutkowały spowolnieniem ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z Warszawy i zatorem drogowym przed miejscowością Kołbiel, a zatem potwierdzałyby, że doszło wówczas do sytuacji wykraczających poza zwykłą zmienność natężenia ruchu na drodze.

Sąd wskazał także, że wnioskowany w skardze i dopuszczony na rozprawie, dowód uzupełniający z dokumentu w postaci protokołu kontroli innego pojazdu – M. nr rej. [...], którym przedsiębiorca wykonywał przewóz w tym samym dniu i na tożsamej trasie co skontrolowanym pojazdem M. nr rej. [...], nie wnosi do stanu faktycznego sprawy niczego istotnego. Dodatkowo natomiast może oznaczać – w ocenie Sądu I instancji – a wbrew intencjom skarżącego, który upatruje w tym dowodzie potwierdzenia swego stanowiska w sprawie, że skoro oba ww. pojazdy rozpoczęły (jak podnosi skarżący) przejazd na tej samej trasie z 35-minutową różnicę w czasie odjazdu, a przybyły na przystanek końcowy "prawie jednocześnie", to wykonywały przejazd w zbliżonych uwarunkowaniach ruchu drogowego na tej trasie. W konsekwencji dochowanie warunków zezwolenia przez jeden z nich uprawnia do wniosku, że warunków tych mógł dochować drugi. Zaledwie 35-minutowa różnica w wyjeździe pojazdów na trasę nie uzasadnia sama w sobie twierdzenia – bez wskazania na konkretne zdarzenia/przeszkody w ruchu zmieniające realia przejazdu w tym czasie, że pojazdy przejeżdżały tę trasę w odmiennych uwarunkowaniach ruchu drogowego tak, że jeden z nich nie mógł jej przejechać zgodnie z rozkładem jazdy.

Sąd podniósł także, że zaakceptowanie stanowiska skarżącego, który na tle zgłoszonego dowodu z ww. dokumentu wyraził w skardze pogląd, że trudno przewidzieć wszystkie okoliczności na trasie przejazdu tak, aby wykonać przejazd zgodnie z rozkładem jazdy, prowadziłoby do podważenia wynikającej z art. 18b ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d. zasady wykonywania przewozów regularnych według rozkładu jazdy podawanego do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie przystankach lub dworcach autobusowych. W sytuacji dużego natężenia ruchu na drogach – co jest zjawiskiem powszechnie znanym, nietrudno dopatrzyć się sytuacji utrudniających przewóz, w tym determinujących czas przejazdu. Jednak zadaniem przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą w tej dziedzinie, jest dochowanie należytej staranności i prowadzenie jej zgodnie z warunkami zezwolenia, którego istotnym elementem jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 i ust. 1a u.t.d.).

W świetle tych wszystkich uwag - zdaniem Sądu I instancji - bezzasadny jest też zarzut skargi naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. przez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia – w przekonaniu skarżącego – okoliczności określonych w tym przepisie. Przepis ten wyłącza, odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przezeń zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów, jednakże udowodnienie zaistnienia tych okoliczności (tak samo zresztą jak okoliczności objętych dyspozycją art. 92a ust. 4 u.t.d.) spoczywa na przedsiębiorcy powołującego się na ten przepis, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Wcześniej wykazano zaś w sprawie brak takich dowodów, co uzasadniało niezastosowanie tego przepisu przez organy wydające decyzje, które z drugiej strony wywiązały się z procesowego obowiązku zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozstrzygając ją w sposób zgodny z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. O., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a, polegające na jego niezastosowaniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie materiałów dowodowych w sprawie dotyczących istnienia zdarzeń czy sytuacji w dniu kontroli, które skutkowały spowolnieniem ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zatorem drogowym przed m. K., gdy obowiązek zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie;

2) art. 141 § 4 ustawy o p.p.s.a, polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku tj. opisaniu przez Sąd ustaleń faktycznych organu ale bez ich oceny prawnej, a ponadto dokonaniu własnej oceny stanu faktycznego odmiennie od ustaleń organu administracji co do spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz co do zatoru drogowego przed m. K.;

3) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a, polegające na ich naruszeniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez zastosowanie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 20a ust. 1 u.t.d.;

4) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a, polegające na ich naruszeniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 u.t.d.

5) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić w całości.

6) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20a ust. 1 u.t.d.

7) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony wyrok art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez opisanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu, bez ich oceny prawnej, a ponadto dokonaniu przez Sąd własnej oceny stanu faktycznego odmiennie od ustaleń organu administracji.

Podniósł także, że fakt spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zator drogowy przed m. Kołbiel był okolicznością uznaną przez organ, to nie można zarzucać stronie, tak jak to uczynił Sąd, że obowiązek wskazania dowodów w sprawie ciążył na stronie, a zatem zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Sąd naruszył także przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. naruszenie 20a ust. 1 u.t.d. dokonując wykładni zawężającej, sprzecznej z literalnym brzmieniem tego przepisu.

Natomiast, w ocenie skarżącego, naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie 93 ust. 7 u.t.d. wynika z tego, że fakt spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zator drogowy przed miejscowością K. były okolicznościami uznanymi przez organy, pomimo, że zatory i spowolnienia ruchu są ogólnie przewidywalne na trasie W. – L., L. – W., nie można twierdzić, że konkretny zator czy spowolnienie ruchu wystąpi z całą pewnością i doprowadzi do nieprzestrzegania warunków wykonywania przewozów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował zaskarżoną decyzję w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy i oceny materiału dowodowego dokonanego przez organ. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie tyle dokonał oceny zaskarżonej decyzji, co dokonał własnych ocen okoliczności, które nie wynikają z zaskarżonej decyzji.

Organy administracji w tej sprawie przyjęły, że naruszenie rozkładu jazdy polegające na tym, że autobus skarżącego przyjechał do L. z opóźnieniem było spowodowane spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W. i zatorem pod miejscowością K., jednakże nie jest to okoliczność, która może uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ nie jest to "czynnik niezależny i niedający się przewidzieć przez przewoźnika". Wynika z tego, że organy przyczyn opóźnienia podanych przez kierowcę skarżącego nie zakwestionowały, ale dokonały oceny, że przyczyna ta, nie jest przyczyną niezależną od przedsiębiorcy.

Sąd I instancji natomiast skoncentrował się na tym, że przyczyna opóźnienia spowodowana spowolnieniem ruchu i zatorem na drodze może stanowić okoliczność niezależną od przedsiębiorcy w rozumieniu art. 20a ust. 1 u.t.d., jednakże pod warunkiem, że przedsiębiorca wykaże, co było przyczyną tego spowolnienia ruchu i zatoru na drodze.

Analiza przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczy przede wszystkim tego, że skarżący nie wykazał, co spowodowało spowolnienie ruchu i zator drogowy, skoro powołuje się na te okoliczności.

Nie sposób zgodzić się także z poglądem Sądu, że skoro zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, zwłaszcza w godzinach szczytu oraz zatory na drogach nie należą do wyjątków, to są typowe i powinno to być uwzględnione w rozkładzie jazdy, co można rozumieć tylko tak, że nie mogą być przyczyną usprawiedliwiająca naruszenie rozkładu jazdy chyba, że przedsiębiorca wykaże nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały zatory na drogach. Skarżący trafnie podnosi, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, iż rozkład jazdy nie uwzględnia sytuacji na trasie z W. do L. Zgodzić się należy również ze skarżącym, że Sąd I instancji przeprowadził dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli innego pojazdu skarżącego, jednakże dokonał wadliwej oceny tego dowodu.

Po pierwsze nie można podzielić stanowiska Sądu, że dokument ten nie wnosi do stanu faktycznego sprawy niczego istotnego. Wręcz przeciwnie z faktu, że jeden pojazd przyjechał do L. zgodnie z rozkładem jazdy (oba pojazdy jechały w godzinach szczytu) można wyprowadzić wniosek, że rozkład jazdy był prawidłowo zaprojektowany, a opóźnienie jednego pojazdu było spowodowane zatorem na drodze i spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W., tak jak to wyjaśnił kierowca skarżącego i ustaliły organy administracji. Tych okoliczności nie kwestionowali kontrolujący pojazd i uznali je za uzasadniające odstąpienie od ukarania za przekroczenie czasu pracy kierowcy, zgodnie z art. 12 rozporządzenia UE 561/2006.

Po drugie rozumowanie, że skoro przejazd jednym pojazdem odbył się zgodnie z rozkładem jazdy, to tym samym przejazd drugim pojazdem też mógłby odbyć się zgodnie z rozkładem jazdy jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia zmian sytuacji na drodze, która jest dynamiczna i może ulec zmianie w krótkim czasie.

Zasadny jest również zarzut skarżącego, że organy i Sąd I instancji w ogóle nie odniosły się do tego, że przekroczenie czasu pracy kierowcy autobusu zostało ocenione jako spowodowane okolicznościami, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za ten delikt administracyjny, zaś naruszenie rozkładu jazdy nie jest spowodowane przyczyną niezależną od przedsiębiorcy.

Rozpoznanie skargi w tej sprawie nakładało na sąd administracyjny obowiązek dokonania oceny, czy organy administracji zebrały cały materiał dowodowy, dokonały prawidłowej oceny dowodów zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz dokonały prawidłowych ustaleń, co do tego, czy przyczyna opóźnienia przyjazdu autokaru do L. w stosunku do rozkładu jazdy została spowodowana okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu pełnej i prawidłowej oceny w tym zakresie co stanowi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozważenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe bowiem zastosowanie przepisu prawa materialnego, który określa przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia przez Sąd I instancji prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem materiału dowodowego na podstawie którego decyzja została wydana, oraz ustaleń dokonanych przez organ na podstawie tego materiału dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji oceni, czy zaskarżona decyzja nie narusza kodeksu postępowania administracyjnego które wskazał skarżący, czy organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły, a także, czy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.