Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2585/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 87 poz 506
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 442/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 marca 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 442/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. K., dalej skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [...], Starosta Gryficki, na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s.), uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Szczecinie z dnia 23 września 1994 r., nr [...] o skierowaniu B. K., dalej skarżący, do Domu Pomocy Społecznej (DPS) w Gryficach i ustalił, że od dnia 21 listopada 2012 r. skarżący zostaje skreślony z listy mieszkańców ww. Domu Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu 21 listopada 2012 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Gryficach wpłynęła informacja z DPS w Gryficach, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. II [...] skarżący zostanie w dniu 20 listopada 2012 r. doprowadzony przez funkcjonariuszy Policji do zakładu karnego, gdzie będzie odbywał karę dwóch miesięcy pozbawienia wolności.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący odbywa karę w Areszcie Śledczym w Szczecinie. Wobec powyższego, w ocenie organu, w świetle art. 13 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s., należało uchylić w całości decyzję Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Szczecinie z dnia 23 września 1994 r., nr [...] dotyczącą umieszczenia skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w Gryficach.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, w którym podniósł, że w DPS w Gryficach mieszka nieprzerwanie od 1994 r., gdzie został skierowany przez Wojewódzki Ośrodek Pomocy Społecznej w Szczecinie. Podniósł też, że przepisy podane w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji są wyrwane z kontekstu i nie mają nic wspólnego z wyrzuceniem go z DPS w Gryficach, robiąc z niego osobę bezdomną. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. rozszerzył zarzuty odwołania, poddając w wątpliwość możliwość zmiany (uchylenia) decyzji przez Starostę Gryfickiego, tj. organ, który nie istniał w dniu wydania decyzji o skierowaniu do DPS w Gryficach.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Szczecinie, decyzją z dnia 18 marca 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Gryfickiego.

W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 26 listopada 2012 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Gryficach uzyskało informację, że w dniu 20 listopada 2012 r. skarżący został odprowadzony przez funkcjonariuszy Policji do Zakładu Karnego w Nowogardzie celem odbycia kary pozbawienia wolności orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II [...], zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. IV [...] Wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II [...]. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji administracyjnej opartej na art. 106 ust. 5 w związku z art. 13 ust. 1 u.p.s. Organ II instancji podkreślił, że przepis art. 13 u.p.s. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że odbywanie kary pozbawienia wolności wyklucza możliwość przyznania pomocy społecznej.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podało, że osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie mogą nabyć uprawnień w trakcie odbywania tej kary. Stan taki motywowany jest faktem, że osoba osadzona pozostaje na utrzymaniu państwa, w związku z czym ma zapewnione przez zakład kamy, w którym przebywa, odpowiednie warunki mieszkaniowe, opiekę zdrowotną, posiłki i odzież. Nie ma zatem potrzeby dodatkowe dofinansowanie jej podstawowych potrzeb bytowych. Wobec osób odbywających karę pozbawienia wolności ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Zgodnie z art. 109 – art. 111 k.k.w., osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum 3 razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej 1 gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie. Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych. Nie ma zatem przesłanek do udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego umocowania Starosty Gryfickiego do wydania kwestionowanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.s., decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Tym samym także do wydania decyzji zmieniającej decyzję w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 106 ust. 5.u.p.s., uprawniony jest podmiot wskazany w ww. przepisie.

Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że skreślenia go z listy mieszkańców DPS w Gryficach dokonano bezprawnie, przez co obecnie jest bezdomny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest ona niezasadna. Odnosząc się do zarzutu właściwości Starosty Gryfickiego do załatwienia sprawy indywidualnej w przedmiocie uchylenia w stosunku do skarżącego wydanej na jego rzecz w dniu 12 marca 1994 r. decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej w Gryficach wskazał, że generalną zasadą w procedurze administracyjnej zgodnie z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 w związku z art. 19 k.p.a. k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w tym zakresie z urzędu zobligowane są do przestrzegania swojej właściwości. Podstawę ustalenia właściwości, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Dotyczy to także sytuacji, gdy na skutek reform administracyjnych nastąpi likwidacja lub utworzenie poszczególnych organów oraz przypisanie nowych lub też zmiana albo ograniczenie dotychczasowych zadań lub kompetencji.

Aktem prawnym obejmującym podstawy materialnoprawne oraz zawierającym normy kompetencyjne do wydania decyzji z dnia 23 września 1994 r. o skierowaniu skarżącego do DPS w Gryficach była ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zadania z zakresu pomocy społecznej w zakresie m.in. organizacji i finansowania domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki należały do właściwego miejscowo wojewody. Zgodnie z art. 48 owej ustawy, do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej wojewoda zobligowany był powołać bezpośrednio sobie podległą wyodrębnioną jednostkę budżetową - wojewódzki zespół pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania na rzecz skarżącego decyzji z dnia 23 września 1994 r., zakładała w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku osób, które na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy ubiegały się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, załatwienie sprawy poprzez wydanie jednej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. W decyzji takiej należało także zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie odpłatności za pobyt w danym DPS. Na podstawie ww. decyzji jej adresat odrębnym pismem był następnie zawiadamiany przez dyrektora danej placówki, do której uzyskał skierowanie, o terminie przyjęcia do określonego DPS.

Z kolei w świetle ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.) z 2004 r., według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przez Starostę Gryfickiego decyzji z dnia 12 grudnia 2012 r., prowadzenie domów pomocy społecznej oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 19 ust. 1 pkt 10 oraz art. 21 pkt 5 u.p.s., należy do zadań gmin, a w przypadku ponadgminnych oraz regionalnych domów pomocy społecznej, do zadań odpowiednio powiatów oraz samorządów województw. Dwa ostatnie spośród wymienionych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego (powiaty i samorządy województw) zostały utworzone w ramach reformy ustrojowej państwa, która została wprowadzona w dniu 1 stycznia 1999 r. W świetle unormowań u.p.s., zadań w zakresie prowadzenia oraz kierowania do domów pomocy społecznej nie wykonują już wojewodowie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 59 ust. 2 u.p.s., decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, a w przypadku regionalnych domów pomocy społecznej - marszałek województwa.

W praktyce, na podstawie ww. unormowań, z reguły ten sam organ decyduje o skierowaniu do DPS, jak i o umieszczeniu w konkretnym domu pomocy społecznej. Jeżeli jednak zainteresowana osoba ma zostać umieszczona w domu pomocy społecznej poza siedzibą swojego miejsca zamieszkania, wówczas organ miejsca zamieszkania jest właściwy jedynie rozstrzygnąć w drodze decyzji o skierowaniu wnioskodawcy do DPS oraz ustalić zasady odpłatności. O umieszczeniu w DPS orzeka natomiast organ, na terenie właściwości którego dany ośrodek jest położony.

W konsekwencji, w świetle regulacji u.p.s. z 2004 r. przyjąć należy, że na decyzję obejmującą przyznanie tej formy pomocy aktualnie składają się trzy elementy - pierwszy element obejmuje skierowanie do domu pomocy społecznej, drugi z elementów zawiera rozstrzygnięcie o umieszczeniu w konkretnej placówce, w trzecim rozstrzygane są kwestie odpłatności.

Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., według którego decyzję administracyjną bez wymogu zgody strony, zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. u.p.s., nie określa zasad ustalania właściwości organów do rozstrzygania w przedmiocie spraw załatwionych w drodze decyzji przez organy, które uległy likwidacji bądź też utraciły kompetencję w zakresie danego rodzaju spraw, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do decyzji z dnia 23 września 1994 r. wydanej przez Wojewodę Szczecińskiego.

Dokonując zestawienia obu regulacji, tj. ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. oraz 2004 r. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do uchylenia decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 23 września 1994 r., wobec braku w tym względzie odrębnych rozwiązań w regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. wskazać należy, że brak konieczności w zakresie ustawy z 1990 r. wydawania odrębnej decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wynikał z faktu, iż w świetle regulacji art. 12 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. jedynym organem właściwym w sprawach organizacji i finansowania domów pomocy społecznej był wojewoda. W świetle powyższego wydawana w oparciu o unormowania tej ustawy decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej swoim zakresem obejmowała jednocześnie kwestię umieszczenia w konkretnym DPS i to ta kwestia z uwagi na okoliczność umieszczenia skarżącego na podstawie decyzji z 1994 r. w DPS w Gryficach stanowiła w zasadzie istotę rozpoznania jego wniosku składanego w oparciu o regulację art. 19 ust. 2 ustawy z 1990 r.

W tej sytuacji, w świetle art. 59 ust. 2 u.p.s., uznać zdaniem Sądu I instancji należy, że skoro w aktualnym stanie prawnym decyzję o umieszczeniu w DPS prowadzonym przez powiat wydaje starosta, to w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na okoliczność prowadzenia DPS w Gryficach przez Powiat Gryficki, starosta tego powiatu był uprawniony do uchylenia decyzji o skierowaniu i jednocześnie umieszczeniu w przedmiotowym domu opieki społecznej. Na okoliczność posiadania przez Starostę Gryfickiego kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej pośrednio wskazuje także treść art. 155 ust. 1 i 3 u.p.s. w związku z art. 101 ust. 6 u.p.s. oraz art. 38 ust. 6a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów, dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Tożsame rozwiązanie przyjmuje obecny art. 101 ust. 6 u.p.s. W myśl art. 155 ust. 1 u.p.s., do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy. Art. 155 ust. 3 u.p.s. stanowi natomiast, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Wykładnia powołanych przepisów wskazuje, że w przypadku, gdy decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej sprzed 1 stycznia 2004 r. nie wydawał organ gminy, wówczas kompetencję do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie tej decyzji posiada starosta właściwy ze względu na położenia danego DPS. W rozpoznawanej sprawie, decyzja o skierowaniu skarżącego do DPS w Gryficach z 23 września 1994 r. wydana została przez Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wojewody Szczecińskiego, co także wskazuje na właściwość Starosty Gryfickiego do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.

Przechodząc do oceny istnienia podstaw faktycznych i prawnych do weryfikacji ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS w Gryficach skutkujących uchyleniem ww. decyzji Sąd I instancji wskazał, że nie budzi w sprawie wątpliwości okoliczność, że skarżący na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II [...], zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. IV [...], odbywał karę 2 miesięcy pozbawienia wolności, a odbywanie kary rozpoczął w dniu 20 listopada 2012 r. Kwestią sporną jest, czy okoliczność ta stanowić mogła podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia ww. decyzji z 1994 r.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji organów obu instancji stanowił art. 13 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Podstawę zmiany decyzji stanowił zaś art. 106 ust. 5 u.p.s. Podał, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Katalog świadczeń z pomocy społecznej zdefiniowany został w art. 36 u.p.s. Stosownie do treści ww. przepisu, świadczeniem niepieniężnym jest m.in. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). W myśl art. 55 ust. 1 u.p.s., dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających.

Zgodnie z art. 13 ust. 1-2 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej nie przysługuje osobie odbywającej karę pozbawienia wolności, chyba że karę pozbawienia wolności odbywa ona w systemie dozoru elektronicznego (ust. 1 i 1a). Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej, przy czym za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Z powyższego wynika, że ustawodawca w szczególny sposób uregulował kwestię prawa osób aresztowanych i osób odbywających karę pozbawienia wolności do świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślenia zdaniem Sądu I instancji wymaga, że przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. nie wskazuje określonych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, wobec czego należy przyjąć, że dotyczy on prawa do wszystkich świadczeń z pomocy społecznej, zarówno pieniężnych jak i niepieniężnych. Ustawodawca dokonał natomiast wyraźnego rozróżnienia pomiędzy sytuacją osoby tymczasowo aresztowanej oraz osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, nie pozostawiając tej kwestii uznaniu organów. Prawo osób odbywających karę pozbawienia wolności do świadczeń z pomocy społecznej wyłączył, podczas gdy prawo do tych świadczeń osób tymczasowo aresztowanych zawiesił.

Sąd I instancji podkreślił, że wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń w treści art. 13 ust. 1 u.p.s. w sposób jednolity ukształtowana została sytuacja wszystkich osób odbywających karę pozbawienia wolności - niezależnie od tego - jak długi jest czas ich pobytu w zakładzie karnym. Przepis ten ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. W myśl art. 13 ust. 1 u.p.s., osoby odbywające karę pozbawienia wolności pozbawia się prawa do świadczeń niezależnie od położenia, czy stanu tych osób. Przyjmuje się, bowiem że kara pozbawienia wolności stanowi środek przymusu państwowego orzekany za przestępstwa, wyrażający społeczne potępienie czynu i polegający na sprowadzeniu dolegliwości na sprawcę przestępstwa. Z natury rzeczy jej wykonanie wiąże się z pozbawieniem lub ograniczeniem pewnych swobód obywatelskich, z których w warunkach izolacji odbywający ją nie może korzystać. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że odbywając karę pozbawienia wolności skazany ma zapewnione warunki do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, których koszty pokrywane są z budżetu państwa.

W konsekwencji uznać zdaniem Sądu I instancji należy, że bezpośrednio z woli ustawodawcy, osoby odbywające karę pozbawienia wolności, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.p.s., z uwagi na tę okoliczność tracą prawo do wszystkich świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że wobec faktu odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności, z momentem rozpoczęcia jej odbywania ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.p.s.

Sąd I instancji wskazał, że powyższa okoliczność stanowiła podstawę do wszczęcia z urzędu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. postępowania w przedmiocie uchylenia bez konieczności uzyskania zgody skarżącego, z uwagi na zmianę jego sytuacji osobistej, decyzji z dnia 23 września 1994 r. przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie skierowania i umieszczenia w DPS w Gryficach.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w z w. z art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 19 pkt 10, art. 21 pkt 5 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez przyjęcie, że Starosta Gryficki miał kompetencję do zmiany decyzji Wojewody nr [...]z dnia 23 września 1994 r. dotyczącej umieszczenia skarżącego w Domu Opieki Społecznej w Gryficach;

b) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 u.p.s. wskutek przyjęcia, że odbywanie kary pozbawienia wolności niweczy przesłanki pierwotnego przyznania prawa do pomocy społecznej, podczas gdy właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, iż odbywanie kary pozbawienia wolności stoi jedynie na przeszkodzie pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej przez okres przebywania w zakładzie karnym;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez przyjęcie, iż odbywanie kary pozbawienia wolności stanowi zmianę sytuacji osobistej, która uzasadniałaby zmianę lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej prawo do pomocy społecznej bez zgody beneficjenta, podczas gdy prawidłowa interpretacja nie uzasadnia zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. w niniejszym stanie faktycznym.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że ratio legis przepisu art. 13 ust. 1 u.p.s. sprowadza się do uniknięcia sytuacji, w której osoba przebywająca w zakładzie karnym, a zatem w myśl ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy, dalej: KKW, mająca zapewnione odpowiednie warunki lokalowe, odzież oraz trzy posiłki dziennie, czyli osoba w tym zakresie zwolniona z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, miałaby ponadto te same potrzeby zaspokajane w drodze świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej. Za taką interpretacją przemawia także art. 13 ust. 1a, zgodnie z którym osoba odbywająca karę pozbawienia wolności nie traci prawa do uzyskiwania świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli kara ta odbywana jest w formie dozoru elektronicznego, gdyż osoba taka nie zostaje zwolniona z konieczności zaspokajania swoich podstawowych potrzeb poprzez objęcie jej szeregiem świadczeń przysługujących osadzonym. Sam fakt przebywania w zakładzie karnym nie niweczy wszystkich pozostałych przesłanek, które legły u podstaw decyzji o udzieleniu pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu opieki społecznej. Osoba osadzona w momencie doprowadzenia do zakładu karnego nie staje się ani zdrowsza ani bardziej zaradna, a jedynie inny podmiot przejmuje na siebie trud zapewnienia takiej osobie niezbędnej pomocy. Kara pozbawienia wolności - o ile tylko nie jest to kara dożywotniego pozbawienia wolności - ma swój kres, a maksymalny czas przebywania przez osadzonego w zakładzie karnym jest z góry znany.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący został doprowadzony do Zakładu Karnego w Nowogardzie w celu odbycia kary dwóch miesięcy pozbawienia wolności i opuścił zakład karny w dniu 19 stycznia 2013 r. Decyzja o skreśleniu skarżącego z listy pensjonariuszy DPS w Gryficach została wydana 12 grudnia 2012, tj. nieco ponad miesiąc przed opuszczeniem zakładu karnego przez skarżącego. W owym czasie nie uległa zmianie sytuacja dochodowa jak i osobista skarżącego, która uzasadniałaby odmowę udzielenia pomocy społecznej. W konsekwencji podjętych przez organy administracji publicznej decyzji, sytuacja skarżącego znacząco się pogorszyła, albowiem pozbawiony on został niezbędnych świadczeń w szczególnie trudnym dla niego okresie zimowym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ administracji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., a następnie właściwie przepisy te zastosował, przyjmując, że odbywanie kary pozbawienia wolności stanowi zmianę sytuacji osobistej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniać miałoby zmianę lub uchylenie decyzji bez zgody jej adresata. Podniósł, że sytuacja dochodowa i osobista stanowi przesłankę udzielenia pomocy w konkretnej formie. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60) obowiązującej w dniu wydania decyzji z 23 września 1994 r., do domów pomocy społecznej mogą być kierowane osoby, które z uwagi na wiek, sytuację życiową, warunki rodzinne, mieszkaniowe, materialne kwalifikują się do korzystania z tej formy pomocy, a także przewlekle chore, których stan zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, natomiast uzasadnia potrzebę stałej opieki. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1. u.p.s., prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej stałej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sam fakt przebywania (zwłaszcza przez stosunkowo krótki okres 2 miesięcy) w zakładzie karnym nie stanowi zmiany sytuacji osobistej w rozumieniu art. 106 ust. 5 u.p.s., która uzasadniałaby uchylenie pierwotnej decyzji o przyznaniu prawa do pomocy społecznej.

Skarżący kasacyjnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest racjonalnego uzasadnienia do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej przez osobę osadzoną w zakładzie karnym.

Podniósł, że decyzja z dnia 23 września 1994 r. wydana została w oparciu o ustawowe przesłanki, które w przypadku skarżącego nadal występują, a zatem nie może być mowy o zmianie jego sytuacji osobistej, która w myśl art. 106 ust. 5 u.p.s. upoważniałaby organ do uchylenia decyzji bez jej zgody. Przebywając w zakładzie karnym skarżący nie uzyskiwał świadczeń z pomocy społecznej, gdyż pomoc w zaspokojeniu podstawowych jego potrzeb zapewniona była przez administrację zakładu karnego. Opuszczając zakład karny w dniu 19 stycznia 2013 r. pozbawiony jednak został wszelkiej pomocy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organy administracji dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa wydały decyzję administracyjną, której podstawę stanowiło błędne przyjęcie, że ustąpiły przesłanki do świadczenia skarżącemu pomocy społecznej, podczas gdy analiza stanu faktycznego i właściwa interpretacja przepisów winny doprowadzić do odmiennych wniosków. Podniósł, że skarżący wymaga całodobowej opieki, w związku z czym w 1994 r. przyznano mu prawo do przebywania w DPS w Gryficach. Jego sytuacja osobista, ani dochodowa nie uległa zmianie w okresie przebywania w Zakładzie Karnym w Nowogardzie w celu odbycia kary dwóch miesięcy pozbawienia wolności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, świadczenia wynikające z pierwotnej decyzji administracyjnej winny zostać wstrzymane, tak by po odbyciu przez skarżącego kary skarżący mógł powrócić do DPS w Gryficach, gdzie nadal mógłby uzyskiwać niezbędną jej pomoc. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zmiana sytuacji osobistej skarżącego uzasadniająca uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do pomocy społecznej musiałaby być trwałą zmianą w zakresie faktów upoważniających do twierdzenia, że pomoc społeczna nie będzie już w przypadku danej osoby konieczna. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że aktualnie, w konsekwencji ww. błędnych decyzji organów administracji i skreślenia skarżącego z listy pensjonariuszy DPS w Gryficach, skarżący pozostaje bez niezbędnych świadczeń mimo, że jego sytuacja dochodowa i osobista, będąca przesłanką uzyskania owej pomocy, nigdy nie uległa zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna zasługuje zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Za niezasadny bowiem uznać należy podniesiony w niej zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 19 pkt 10, art. 21 pkt 5 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: u.p.s., poprzez przyjęcie, że Starosta Gryficki miał kompetencję do zmiany decyzji Wojewody Nr [...]z dnia 23 września 1994 r. dotyczącej umieszczenia skarżącego w Domu Opieki Społecznej w Gryficach. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozpatrując sprawę Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących wskazania organu właściwego do uchylenia w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Szczecinie z dnia 23 września 1994 r., nr [...] o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w Gryficach. Zauważyć jednak należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł jakichkolwiek argumentów mających świadczyć o trafności stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym względzie, a tym samym zasadności zarzucanego Sądowi I instancji błędu w zastosowaniu ww. przepisów prawa. W tej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do owego zarzutu skargi kasacyjnej jest utrudnione. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania argumentów mających uzasadniać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie natomiast został podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 13 ust. 1 u.p.s., jak i zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. przez ich błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s., osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej.

Przepis zaś art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrana nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący przebywał w Domu Pomocy Społecznej w Gryficach na podstawie decyzji o skierowaniu do tegoż Domu Pomocy Społecznej z dnia 23 września 1994 r. wydanej przez Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wojewody Szczecińskiego. W dniu 21 listopada 2012 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Gryficach wpłynęła informacja z DPS w Gryficach, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. II [...] skarżący zostanie w dniu 20 listopada 2012 r. doprowadzony przez funkcjonariuszy Policji do zakładu karnego, gdzie będzie odbywał karę dwóch miesięcy pozbawienia wolności. Niespornym także w sprawie jest, że skarżący na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II [...], zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. IV [...], odbywał karę 2 miesięcy pozbawienia wolności, a odbywanie kary rozpoczął w dniu 20 listopada 2012 r., a odbywanie tej kary ukończył w dniu 19 stycznia 2013 r. Trafnie Sąd I instancji przyjął, mając na względzie treść art. 13 ust. 1 u.p.s., że odbywanie kary pozbawienia wolności przez beneficjenta pomocy społecznej pozbawia go prawa do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1a, nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie, przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego.

Zważyć jednak należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie jak należy daną, indywidualnie rozstrzyganą, sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu podejmowania w sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji, to jest w dniu 12 grudnia 2012 r., skarżący odbywał karę dwóch miesięcy pozbawienia wolności na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II [...], zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. IV [...], a odbywanie kary rozpoczął w dniu 20 listopada 2012 r. W dniu jednak podejmowania decyzji przez organ odwoławczy, to jest w dniu 18 marca 2013 r., stan faktyczny sprawy uległ zmianie, czego organ odwoławczy nie uwzględnił, a co uszło także uwagi Sądu I instancji. W dniu bowiem 18 marca 2013 r. skarżący nie odbywał kary pozbawienia wolności, co zostało w sprawie prawidłowo ustalone i co jest okolicznością niesporną, a co – orzekając według stanu faktycznego i prawnego w dacie podejmowania decyzji - organ odwoławczy winien był uwzględnić. Okoliczność ta przesądzała o braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania art. 13 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s.

W tej sytuacji za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 13 ust. 1 u.p.s., jak i art. 106 ust. 5 u.p.s. przez ich błędne zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zasadność owych zarzutów dawało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zdanie pierwsze p.p.s.a. wyroku Sądu I instancji, jak i uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji, co orzeczono na wstępie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.