Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1014/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 162
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy uchylenia decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...] orzekł:

< w pkt 1 - o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...] o pow. 0,1170 ha i nr [...] o pow. 0,1848 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] stanowiącej współwłasność ustawową majątkową małżeńską A. K. i M. K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] [...] [...], poprzez zezwolenie [...] im. J. P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na założenie i przeprowadzenie przewodów - na działce nr [...] dwóch rurociągów tłocznych DN 1000 mm, rury ochronnej DN 1200 mm oraz komory zamknięć o wymiarach 360 x 320 cm w pasie o szerokości od 28,5 m do 44,0 m i długości od 9,6 m - 28,5 m, a na działce nr [...] dwóch rurociągów tłocznych DN 1000 mm w pasie o szerokości od 21,2 m - 25,8 m i długości od 24,0 m - 26,5 m - o przebiegu zakreślonym kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej, która stanowi załącznik do decyzji i jej integralną część - w celu realizacji inwestycji określonej ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta K. w dniu 29 września 2010 r. pod sygnaturą [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Odprowadzanie wód opadowych z terenu lotniska K. - B. w zakresie umożliwiającym zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na działkach (...)",

< w pkt 2 - o zobowiązaniu spółki [...] im. J. P. [...] do założenia i przeprowadzenia przewodów wymienionych powyżej w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości,

< w pkt 3 - o zobowiązaniu spółki [...] im. J. P. [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót,

< w pkt 4 - o zobowiązaniu właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii

< w pkt 5 - o tym, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Decyzja ta - po rozpoznaniu odwołania A. K. i M. K. - została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 7 maja 2014 r. znak [...]

Pismem z dnia 18 października 2016 r. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K. wniosło o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a.

Decyzją z 23 grudnia 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak [...]

Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, że na przedmiotowych działkach: nr [...] i nr [...] spółka "[...] J. P. [...] Sp. z o.o." z siedzibą w B. nie rozpoczęła robót budowlanych polegających na założeniu i przeprowadzeniu zamierzonej inwestycji, zatem nie można uznać, aby wskazany w decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. termin rozpoczął bieg, tym samym brak podstaw do uchylenia ww. decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 2 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...] oraz wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem odwołującego.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z 23 grudnia 2016 r. nr [...] w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na komentarz do art. 162 k.p.a., że zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli ją, jeżeli:

< po pierwsze - nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności;

< po drugie - czynności te powinny zostać zrealizowane w wyznaczonym terminie;

< po trzecie - strona w tym terminie ich nie dopełniła.

Chodzi tu, zatem o sytuacje, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do określenia w decyzji administracyjnej dodatkowych obowiązków. Nie można traktować, jako zlecenie obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów.

Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r., znak [...] została wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), który w ust. 1 przewiduje, iż: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W decyzji. Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. nie doszło do określenia dodatkowych czynności, poza wynikającymi z przepisów prawa (art. 124 u.g.n.), które polegać mają na założeniu i przeprowadzeniu wskazanych wcześniej przewodów i które stanowią "uprawnienie przyznane przez akt główny". W związku z powyższym ewentualność uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak [...], nie może być rozpatrywana w oparciu o regulację zawartą wart. 162 § 2 k.p.a., który przewiduje obowiązek uchylenia decyzji, jeżeli "została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności...", ponieważ powyższa decyzja nie zawiera takiego elementu. W szczególności za taki dodatkowy element nie sposób uznać określonego w tej decyzji horyzontu czasowego dla przeprowadzenia planowanych prac, który nie stanowi wszak terminu na wykonanie zlecenia, o którym mowa w ww. przepisie, lecz dotyczy "uprawnienia przyznanego przez akt główny".

Jak wskazał organ odwoławczy, brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 2 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznej decyzji, co tym samym czyniło bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. i z tego względu orzeczono jak w sentencji, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § l (w związku z art. 140 k.p.a.).

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K., zarzucając jej błędne przyjęcie, że art. 162 § 2 k.p.a. nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. w celu wydania orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem odwołującego, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda nie odniósł się do żadnych z zarzutów skarżącej zawartych w jej odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K.. Wojewoda stwierdził jedynie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 162 § 2 k.p.a., wobec czego, bez merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie przed organem l instancji uznając je za bezprzedmiotowe. Rozstrzygniecie takie jest bezzasadne, gdyż organ II instancji winien był rozpatrzeć merytorycznie odwołanie i orzec co do istoty sprawy.

Przepis art. 162 § 2 k.p.a. mówi o uchyleniu przez organ administracji publicznej własnej decyzji, wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych w niej czynności, których strona nie wykonała w wyznaczonym tą decyzją terminie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. wyznaczony bowiem został inwestorowi termin 12 miesięcy na realizację szczegółowo określonych robót budowlanych na nieruchomościach skarżącej. Ogólną podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które, wbrew stanowisku organu II instancji, zostały skonkretyzowane i zindywidualizowane w w.w. decyzji administracyjnej poprzez dokładne określenie: rodzaju i zakresu czynności do wykonania przez stronę (inwestora), osoby inwestora i terminu dopełnienia tych czynności. Czynności te nie wynikały zatem bezpośrednio z przepisów prawa, tylko z zamieszczenia ich w decyzji administracyjnej, która dopiero zindywidualizowała dopełnienie tych czynności a nie jedynie poinformowała o ich treści określonej w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r. l OSK [...]). Nie został przy tym określony w tej decyzji skutek niedochowania wyznaczonego terminu na zrealizowanie przez inwestora określonych w niej czynności. W tej sytuacji, w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a., nie zachodzą bowiem żadne przesłanki negatywne wyłączające jego stosowanie a wskazane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Wobec zasadności zastosowania w niniejszej sprawie regulacji zawartej w art. 162 § 2 k.p.a., skarżąca wskazuje zatem, że sporną jest data, od której należy Iiczyć bieg terminu wyznaczonego inwestorowi w decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. i w konsekwencji ustalenie, czy termin ten bezskutecznie upłynął - co oznaczałoby konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie w.w. regulacji. W zaskarżonej odwołaniem decyzji z dnia 23 grudnia 2016 r., organ l instancji przyjął za inwestorem, że termin ten należy liczyć od rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych na przedmiotowych nieruchomościach. Skarżąca wskazywała natomiast na różne określenie początku biegu tego terminu, zarówno w treści decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...] i jej uzasadnieniu, jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia 7 maja 2014 r. znak [...] Z jednej strony termin ten określa się tam bowiem na 12 miesięcy od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości, z drugiej zaś na 12 miesięcy od daty udostępnienia tej nieruchomości inwestorowi przez jej właściciela. Zdaniem organu l instancji nie ma wątpliwości ani sprzeczności w tak określonym sposobie liczenia tego terminu a w.w. zdarzenia skutkujące rozpoczęciem jego biegu są tożsame, tj. rozpoczęcie robót budowlanych jest tożsame z udostępnieniem nieruchomości przez skarżącą. Organ l instancji nie uzasadnił jednak szerzej swojego stanowiska ani praktycznie w ogóle nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu a wskazującej, po pierwsze na brak takiej tożsamości, po drugie na bezzasadność liczenia przedmiotowego terminu od dnia rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych na nieruchomości skarżącej, jako zbyt daleko idącego uprawnienia dla inwestora, bo w praktyce dającego mu wolną rękę w tym zakresie kosztem i z pokrzywdzeniem właściciela nieruchomości. Zaniechanie organu l instancji należytego odniesienia się do zarzutów odwołania było ewidentnym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., a w niniejszej sprawie jest tym bardziej rażące, że nieuzasadnione i gołosłowne stanowisko tego organu w zaskarżonej odwołaniem decyzji oznacza, że ograniczenie a w praktyce pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z jej nieruchomości może trwać bezterminowo i to bez jakiegokolwiek odszkodowania. To wyłącznie od inwestora zależeć, bowiem będzie kiedy rozpocznie on roboty budowlane i nie będzie on w tym ograniczony jakimkolwiek terminem, skoro nie wynika on z decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...]

W zaskarżonej decyzji interes prywatny właściciela nieruchomości, czyli skarżącej został zupełnie pominięty, a w sposób całkowicie nieuprawniony został uprzywilejowany interes inwestora.

Wbrew twierdzeniu organu l instancji, powyższe decyzje wskazują odmienne sposoby liczenia terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości, co więcej, są one sprzeczne, niespójne i budzą poważne wątpliwości interpretacyjne a tym samym, również wbrew stanowisku organu l instancji, wymagają wyjaśnienia.

Zdaniem strony skarżącej należy interpretować zapisy znajdujące się w omawianych decyzjach, jako określenie terminu wykonania prac w czasie możliwie krótkim i najmniej dolegliwym dla właściciela, ale równocześnie wystarczającym dla inwestora. Przyjmując za zasadne takie rozumowanie organów obu instancji, przyjąć należy, iż termin zawarty w punkcie 2 decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...] winien być liczony od pierwszego możliwego zdarzenia prawnego, dającego inwestorowi możliwość wywiązania się z nałożonego na niego zobowiązania.

Przyjęcie, jak chce to rozumieć organ l instancji, daty początkowej w postaci terminu rozpoczęcia robót budowlanych jest nieuzasadnione i niezgodne z celem wymogu czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości w decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Inwestor nie jest, bowiem związany w rozumieniu tego przepisu żadnym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W szczególności zaś nie jest dla niego wiążący w kontekście treści w.w. decyzji powołany w niniejszej sprawie a wynikający z Prawa budowlanego termin trzech lat na rozpoczęcie robót od ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego bezskuteczny upływ oznacza, bowiem tylko tyle, że wygaśnie pozwolenie na budowę a nie decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. a inwestor będzie mógł, ale nie musiał wystąpić o nowe pozwolenie, skoro zaś nie rozpoczął robót, ograniczenie właściciela nieruchomości w dysponowaniu nią będzie cały czas aktualne i może nigdy się nie skończyć. Bo przecież, jak twierdzi organ l instancji, wobec braku rozpoczęcia robót nie zaczął biec termin na ich wykonanie a tym samym nie można uchylić decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Taka interpretacja decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. znak [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia, jest sprzeczna z istotą i celem decyzji wydawanych na podstawie art. 124 u.g.n. i narusza konstytucyjnie chronione prawo własności właściciela obciążonej taką decyzją nieruchomości.

Decyzja Wojewody o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 1 września 2015 r. znak [...] stała się ostateczna z dniem 9 października 2015 r. Termin na zrealizowanie robót opisanych w decyzji z dnia 11 grudnia 2013 r. o ograniczeniu prawa własności na działkach skarżącej, wyznaczony na 12 miesięcy od daty udostępnienia nieruchomości upłynął 9 października 2016 r. tj. z upływem roku od dnia, w którym pozwolenie na budowę tych instalacji stało się ostateczne. Najpóźniej od tego dnia, inwestor miał pełny dostęp i nieograniczoną możliwość korzystania z przedmiotowych działek i mógł te roboty wykonywać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto uczestnik postępowania [...] im. J. P. [...] K. - B. sp. z o.o. oświadczył, że termin wynikający z decyzji jest terminem na wykonanie robót budowlanych, a nie na ich podjęcie - z terminem ważności 3 lata od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a dotyczącym rozstrzygania skarg na interpretacje indywidualne przepisów prawa podatkowego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. To właśnie ten przepis został wprost wskazany we wniosku strony skarżącej, który zainicjował kontrolowane postępowanie administracyjne. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd bada jedynie, czy prawidłowo przeanalizowano przesłanki wynikające z tego przepisu. Poza granicami sprawy pozostaje zaś badanie prawidłowości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 grudnia 2013 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wątpliwości skarżącej budzą zapisy zawarte w decyzji, której uchylenia się obecnie domaga. Mianowicie w pkt 2 sentencji decyzji orzeczono o zobowiązaniu [...] sp. z o.o. do wykonania czynności określonych w pkt 1 tej decyzji "w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości", zaś w jej uzasadnieniu mowa jest o terminie "12 miesięcznym (...) liczonym od daty udostępnienia nieruchomości". Zdaniem strony skarżącej dwunastomięczny termin należy liczyć od dnia, w którym wykonanie robót budowlanych było najwcześniej możliwe tj. od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca przedmiotowe roboty budowlane stała się ostateczna. Taka interpretacja ma służyć zabezpieczeniu interesów właściciela nieruchomości w sposób maksymalny, a więc możliwie wąskiego zakreślenia terminu wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości, nałożonego na niego w zaskarżonej decyzji.

Z kolei Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie hipoteza art. 162 § 2 k.p.a. nie spełniła się, bowiem zamieszczenie w decyzji terminu, w jakim należy wykonać przedmiotowe roboty budowlane nie może być uznane za "zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w określonym terminie" w rozumieniu tego przepisu.

Jak wskazuje się w doktrynie "W art. 162 § 2 wprowadzono tryb uchylania decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a adresat tego aktu nie dopełnił tych czynności w wyznaczonym terminie. W istocie pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. (...) Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed określonymi działaniami, np. zakazie sprzedaży wskazanych w decyzji produktów pewnym kategoriom jednostek. (...) Przykładem rozwiązania normatywnego związanego z uchyleniem decyzji w związku z niewykonaniem zlecenia jest art. 138 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 128), zgodnie, z którym Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może uchylić zezwolenie na utworzenie banku i podjąć decyzję o likwidacji banku w sytuacji, kiedy ten nie realizuje zaleceń określonych w art. 138 ust. 1 lub nakazów określonych w ust. 2, a także gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem prawa lub statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi" (Klonowski, Kamil. Art. 162 teza 5. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawie należy podkreślić, że istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez innych podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Nie ma w tym przypadku mowy o "zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w określonym terminie". Nie może tu być mowy o konstrukcji tzw. zlecenia i w konsekwencji o uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK [...] (ONSAiWSA [...]/42): "zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., nie może dotyczyć czynności - obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy (por. szerzej M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El., 2011)". Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Ol [...] (LEX nr 550485): "Artykuł 162 § 2 k.p.a. uzależnia możliwość uchylenia decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji, zlecenie nie może dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa".

Z tych względów należało uznać, że Wojewoda prawidłowo wykluczył możliwość zastosowania wnioskowanego trybu w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd całkowicie podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowe było również uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed organem I instancji, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. bowiem w istocie postępowanie to było bezprzedmiotowe.

Skoro nie mamy do czynienia ze zleceniem, to nie mogą odnieść skutku rozważania dotyczące ewentualnej rozbieżności pomiędzy treścią sentencji i uzasadnienia decyzji ograniczającej sposób korzystania z działek nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Pozostaje to poza granicami niniejszej sprawy.

Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji.

To samo można odnieść do argumentacji strony skarżącej, iż ograniczenie praw właściciela nieruchomości winno być możliwie najmniejsze, co wymaga ścisłego i jednoznacznego wskazania terminu udostępnienia nieruchomości.

W kwestii określania terminu wykonania robót budowlanych w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że określanie takiego terminu nie jest dopuszczalne (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK [...], LEX nr 2100674: "Dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, np. art. 124b ust. 3 u.g.n."; por. także wyroki NSA sygn. I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...]).

Biorąc powyższe pod uwagę należało oddalić skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.