Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1297/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na uchwałę Nr XVI/118/2016 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 19 lipca 2016 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Igołomia – Wawrzeńczyce stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 21, § 18, § 19 pkt 1, § 19 pkt 2 tiret 1-6 i 8, § 19 pkt 3, § 19 pkt 4 Załącznika do Uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lipca 2016 r. Rada Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce podjęła uchwałę Nr XVI/118/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Igołomia – Wawrzeńczyce. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 29 lipca 2016 r., poz. 4550. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Igołomia – Wawrzeńczyce (dalej: Regulamin) stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały.

Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie wniósł w dniu 21 października 2019 r., za pośrednictwem Rady Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce skargę na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 18 i § 19 załączonego do niej Regulaminu.

Skarżący Prokurator Rejonowy zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:

- powtórzenie w §18 Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 tej ustawy oraz art. 431 Kodeksu cywilnego o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe i ich odpowiedzialności za nie;

- powtórzenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt o wydaniu przez wójta zezwolenia na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną;

- powtórzenie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt o obowiązku systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie;

- ustanowienie normy nakazującej prowadzenia psa na smyczy lub kagańcu oraz dozwalającej zwolnienie zwierząt z uwięzi na obszarze prywatnych nieruchomości, oraz nakazującej okazywanie na żądanie uprawnionym organom zaświadczenia o wykonaniu szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, oraz ustanawiającej zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej i wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk;

- ustanowienie niejasnego i wieloznacznego zapisu psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu,

- ograniczenia obowiązków dotyczących zwierząt domowych do właścicieli utrzymujących te zwierzęta,

- opłacania podatku od posiadania psów,

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności uchwały w części obejmującej §18 oraz §19 pkt 1 i 2 załączonego do uchwały Regulaminu jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 r., poz. 1454; dalej: u.c.p.).

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że norma ujęta w §18 Regulaminu stanowi naruszenie prawidłowego prawodawstwa. W istocie rzeczy stanowi on powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 431 Kodeksu cywilnego, który odnosi się do odpowiedzialności za wyrządzoną przez zwierzę szkody. Według skarżącego, potrzeba zamieszczenia unormowania tego przepisu w §18 była zbędna i niedopuszczalna. W myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym. W ocenie skarżącego naruszenie § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej postrzegać trzeba jako rażące naruszenia prawa. Skarżący przywołał w tym kontekście treść przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który stanowi, że prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. W ocenie Prokuratora, analiza zapisu §19 pkt 1 Regulaminu świadczy, iż zamieszczenie w nim powtórzenia normy ustawowej było niedopuszczalne i zbędne, wobec uregulowania poruszonych w nim kwestii przepisie rangi ustawowej. Również wskazanie, które psy podlegają systematycznym szczepieniom przeciwko wściekliźnie, stanowiło naruszenie norm prawidłowej techniki uchwalania prawa miejscowego. Prokurator dostrzegł ponadto, że organ uchwałodawczy nie posiada umocowania do nałożenia obowiązku okazywania okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu.

W ocenie skarżącego uchwała dotknięta jest też wadami w zakresie regulacji odnoszącej się do obowiązków prowadzenia psów na terenach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu. Zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób zajmujących się zwierzętami w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnie dostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 122), oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust, 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Nakłada on na organ stanowiący prawo powinność takiego ukształtowania przepisów, aby generowały określone obowiązki adekwatnie do konkretnej sytuacji. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono indywidualnych cech psa, do których należy dostawać wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Zapis ten winien korespondować z regulacją art. 77 k.w. Nadto skarżący zwrócił uwagę na problem jasnego, czytelnego i zrozumiałego redagowania przepisów, co dotyczy zapisu "w inny sposób zagrażającego otoczeniu". Rada Gminy stworzyła normę niejasną i nieprecyzyjną, a w konsekwencji trudną do zastosowania. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

W sposób nieuprawniony uregulowano także sprawę dotyczącą zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi. Z jednej strony wprowadzono zakaz puszczania zwierzęcia, w sytuacji gdy brak jest możliwości sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Pominięto przy tym unormowanie art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Norma zatem zawarta w Regulaminie pozostaje w sprzeczności z zapisem aktu prawnego wyższego rzędu. Stanowi to kolejne naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Z drugiej strony Rada Gminy, nie będąc do tego uprawnioną, nałożyła na właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, które przebywają na nich swobodnie, obowiązek takiego zabezpieczenia tych nieruchomości, aby uniemożliwić samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. To postanowienie regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Skarżący krytycznie odniósł się także do unormowania §19 Regulaminu w części dotyczącej zakazu wprowadzania zwierząt domowych do budynków użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk i nawiązał w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17, w którym Sąd ten uznał, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie jest dopuszczalne wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren. Możliwe jest jedynie ustalenie sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Następnie należy zauważyć ich analiza zapisów §19 Regulaminu prowadzi do wniosku, iż zbyt wąsko ujęto podmioty na których ciążą stosowne powinności. Przepis ten adresowany jest bowiem wyłącznie do "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe". Taka technika nadmiernego zawężenia kręgu podmiotów, wyklucza z zasięgu unormowania osoby, które jak podpowiada doświadczenie, w życiu codziennym mają pod swoją opieką zwierzęta domowe i które postrzegane są przez osoby postronne jako podmioty odpowiedzialne za zwierzęta. Skarżący podniósł także okoliczność ujęcia w §19 Regulaminu powinności opłacania podatku od posiadania psa. Kwestia regulowania podatku nie mieści się bowiem w delegacji dla Rady Gminy zawartej w art. ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Winna być ona przedmiotem odrębnej uchwały podjętej na podstawie art. 18a. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce przyjęła w dniu 24 października 2019 r. uchwałę Nr XII/80/2019 z dnia 24.10.2019 r w sprawie zmiany Uchwały Nr XVI/118/2016 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, czym uwzględniła w całości skargę Prokuratora Rejonowego, zmieniając Regulamin w zaskarżonej części. Organ stwierdził, że zarzuty skarżącego nie znajdują obecnie uzasadnienia, a skarga winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506: dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), przy czym brak jest katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń zaliczane do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawy prawnej aktu, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przed sądem administracyjnym bezprzedmiotowym. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza legalności Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego wymaga oparcia o upoważnienie ustawowe, bądź to ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowe, zawarte w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Realizacja tego upoważnienia musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa miejscowego, zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Upoważnienie do wydania zakwestionowanego aktu prawa miejscowego wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.), zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Odnosząc się do treści art. 4 ust. 2 u.c.p. należy przyjąć, że wskazany w nim teren gminy koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 u.s.g. w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu (kategorie terenu), z którym wiąże określone obowiązki podmiotów prawa. Korzystając z analizowanego upoważnienia prawotwórczego, którego celem jest zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nieprzekraczania granicy upoważnienia ustawowego, a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości, w tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku ze zwierzęciem (wolność poruszania się). Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 31 Konstytucji RP: "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził nieważność §3 ust. 1 pkt 21 Regulaminu, którego skarżący nie objął zarzutami skargi. Sąd dostrzegł jednak istotną wadliwość określonej tu definicji zwierząt domowych, która jest ściśle związana z zaskarżonymi przepisami Regulaminu. Przepis ten stanowi, że przez zwierzęta domowe należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, a w szczególności psy, koty, ptaki egzotyczne, chomiki, świnki morskie, ryby, żółwie oraz inne zwierzęta uznane za nadające się do trzymania w mieszkaniach w celach niehodowlanych. Tymczasem pojęcie zwierząt domowych ma swoją definicję legalną w obowiązującym w dacie uchwalenia Regulaminu przepisie art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2019, poz. 122; dalej: u.o.z.). Stanowi on, że zwierzętami domowymi są zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Zestawienie obu regulacji wskazuje, że w Regulaminie powtórzona została definicja ustawowa, a ponadto dodano do niej przykładowe wyliczenie zwierząt uznawanych za domowe oraz ogólną kategorię "innych zwierząt uznanych za nadające się do trzymania w mieszkaniach w celach niehodowlanych". Określenie to nie jest jasne i może obejmować wszystkie inne zwierzęta niż domowe. Brak jest bowiem kryteriów, według których można jednoznacznie ocenić, czy zwierzę "nadaje się" do trzymania w mieszkaniu w celach niehodowlanych.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego i stwierdził nieważność § 18 Regulaminu, który stanowi: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt." Zgodzić się należy ze skarżącym, że przywołany przepis powtarza treść upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. Z regulaminu wynikać powinno natomiast, jakie konkretnie nakazy czy zakazy dotyczą osób utrzymujących zwierzęta domowe. Powtórzenie zakresu przedmiotowego upoważnienia, ujętego tylko w postać obowiązku skierowanego do osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie mogło zostać uznane za realizację tego upoważnienia.

Analizowany § 18 Regulaminu wskazuje ponadto na pełną odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt. Nie może być wątpliwości, że tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi: "Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy". Odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta została również uregulowana w Kodeksie wykroczeń, który m.in. stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (art. 77 §1), a także stanowi: "Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 §2). W konsekwencji należało stwierdzić, że § 18 Regulaminu w części nie realizuje upoważnienia ustawowego, w części zaś – wychodzi poza jego granice, wkraczając w materię już uregulowaną na poziomie ustaw.

Sąd dostrzegł również istotne naruszenie prawa w § 19 pkt 1 Regulaminu, który określa obowiązki właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe odnoszące się do psów, tj. wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu, opłacanie podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r. Nr 69, poz. 625), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. Nr 77, poz. 687).

Norma zawarta w § 19 pkt 1 Regulaminu w zakresie, w jakim wyraża generalny nakaz wyprowadzania psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w kagańcu, ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, które uwzględniałyby specyficzne cechy biologiczne zwierząt, ich wiek, stan zdrowia, fizjologię. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 u.o.z., zakazującą puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tymczasem korzystanie z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. musi uwzględniać zasadę humanitarnego traktowania zwierząt, wyrażoną w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 u.o.z., stanowiących, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Generalny nakaz prowadzenia psów w obroży, na uwięzi nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia i może prowadzić do naruszenia zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić również może do przypisywania osobie utrzymującej zwierzę odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Wobec tego § 19 pkt 1 tiret 1-3 Regulaminu wprowadzający generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, w obroży i kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, "Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 42).

Również w pozostałej części §19 pkt 1 Regulaminu (tiret 4-6) istotnie narusza prawo. Bez upoważnienia ustawowego ustanowiono obowiązek okazywania, na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu. Przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w sposób kompleksowy regulują kwestię szczepień psów, wobec czego brak uzasadnienia do zamieszczenia w Regulaminie obowiązków związanych z egzekwowaniem norm zawartych w tamtej ustawie. W pozostałym zakresie regulacje zawarte w tym miejscu stanowią w istocie przypomnienie o obowiązkach wynikających z innych przepisów prawa, tj. obowiązku opłacania podatku od posiadania psa, obowiązku uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, czy też systematycznego szczepienia i związanych z tym obowiązków. Podkreślić należy w tym kontekście, że rola regulaminu utrzymania i czystości na terenie gminy – jako aktu prawa miejscowego – jest znacznie donioślejsza niż przypominanie o obowiązkach wynikających z innych aktów prawnych. Rolą regulaminu jest określenie odrębnych, dopasowanych do uwarunkowań konkretnej gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, realizujących cele zakreślone w upoważnieniu ustawowym. Takiej roli analizowane przepisy nie spełniają.

Zdaniem Sądu konieczne było również uwzględnienie skargi w zakresie § 19 pkt 2 Regulaminu, który odnosi się do obowiązków osób utrzymujących wszystkie zwierzęta domowe. Spośród zawartych w nim przepisów nie budził istotnych wątpliwości jedynie obowiązek wyrażony w §19 pkt 2 tiret 7 dotyczący natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe. Obowiązek ten został określony w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, a nadto mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Obowiązek usuwania nieczystości bezsprzecznie ma na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością dla ludzi, jak i przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie Sądu niejasny i nieprecyzyjny jest obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi. Dozór jest pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Stały dozór oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór oznacza dozór dający oczekiwane skutki. Skutki te nie zostały jednak przez prawodawcę lokalnego wskazane. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść nie mieści się również w upoważnieniu ustawowym. Dotyka również materii uregulowanej w przywołanym już art. 77 Kodeksu wykroczeń.

W ocenie Sądu niewłaściwie sformułowano również obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., oraz z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników, jak też obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk. Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasne zakresowo pojęcie "obiektów użyteczności publicznej". Przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej.

Wobec powyższego trzeba dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich ww. obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. Zakaz ten obejmuje zatem m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej. Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są za wąskie i nieprecyzyjne. Pozostają nadto w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami ustawowymi. Pomijają bowiem inne, niż osoby niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w kontekście art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172), tj. osób niedowidzących, niepełnosprawnych ruchowo. Pomijają też osoby z psami służbowymi.

Powyższe uwagi należy odnieść również do nakazu niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk. Norma ta nie realizuje postulatu określoności prawa w zakresie, w jakim określa tereny, na które zakazuje się wstępu ze zwierzętami, bez konieczności jednoznacznego ich wyznaczenia. W ocenie Sądu zastosowane zwroty konstytuujące obowiązek odznaczające się niedookreślonością i brakiem precyzji użytych sformułowań, skutkują brakiem pewności co do zakresu przedmiotowego tego obowiązku. Innymi słowy, adresat normy nie ma pewności co do tego, czy zachowuje się zgodnie z normą, czy też nie, a dalej idąc, czy za jego zachowanie grozi sankcja, czy też nie. Tak sformułowane obowiązki nieproporcjonalnie ograniczają prawa i wolności osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Zaznaczyć należy, że powyższa ocena nie oznacza, że nie jest dopuszczalne wprowadzanie w omawianym zakresie szczególnych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta. Obowiązki te muszą jednak mieścić się w zakresie upoważnienia ustawowego, realizując jego cel, a nade wszystko muszą stanowić wynik starannego wyważenia przez prawodawcę lokalnego wartości, którymi z jednej strony w szczególności są powinność humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobata wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczanie wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się). Z drugiej strony powinny być wzięte pod uwagę wartości, o których stanowi zacytowany powyżej art. 31 Konstytucji. Warto, za skarżącym, przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17, w którym wskazano, że wprowadzenie zakazu wchodzenia z psami do terenów wspólnego użytku nie ma nic wspólnego z nakładaniem obowiązków (o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. – przyp. WSA w Krakowie) ponieważ są one wówczas niepotrzebne. NSA zauważył, że nie ma żadnej delegacji ustawowej upoważniającej do wprowadzania zakazu wprowadzania psów do parku miejskiego. Natomiast ustanowienie ewentualnych nakazów określonego postępowania ze zwierzętami oraz stworzenie specjalnych wydzielonych i ogrodzonych stref dla odwiedzających park z psami mogłoby być uznane za spełniające wymogi delegacji ustawowej zawartej w u.c.p.

Sąd stwierdził również nieważność przepisów zawartych w §19 pkt 2 tiret 4-6 Regulaminu, dotyczących zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi oraz zwolnienia psów ze smyczy. Przepisy te zostały sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny, a dodatkowo nakładają się na kwestie już uregulowane w punkcie 1 (w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne). Zakwestionowana norma dotycząca zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi została sformułowana w taki sposób, jakoby określała wyjątki od zasady trzymania (prowadzenia) zwierząt domowych na uwięzi. Zasada taka jednak nie została nigdzie sformułowana, w szczególności w Regulaminie. Godzi się jednak ponownie zwrócić uwagę, że generalny nakaz trzymania zwierząt na uwięzi, bez uwzględniania ich cech osobniczych, fizjologii nie jest zgodny z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt. Kwestia puszczania (zwalniania z uwięzi) psów została natomiast uregulowana w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., które zabraniają puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, z wyłączeniem terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W odniesieniu do możliwości zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości należy wskazać, że wykracza on poza granice upoważnienia ustawowego, wkraczając w sposób niedopuszczalny w sferę prawa własności, z naruszeniem regulacji zawartych w normach wyższej rangi, tj. art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., jak też art. 77 k.w.

Sąd zakwestionował również obowiązek niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe (§19 pkt 2 tiret 8). Obowiązek ten jest niedookreślony, niejasny i nadmierny. Regulamin nie precyzuje, w jakich okolicznościach osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są przeciwdziałać zakłócaniu ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Tak szeroko sformułowany nakaz mógłby być interpretowany zarówno jako obowiązek "uciszania" i "uspokajania" zwierząt w bliżej nieokreślonych okolicznościach, jak i podejmowania działań zmierzających na stałe do uniknięcia sytuacji zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta spowodowane ich zachowaniem, w szczególności wydawaniem dźwięków, np. poprzez niewychodzenie ze zwierzętami domowymi na tereny przeznaczone do użytku wspólnego, czy też działania zmierzające do pozbawienia fizycznej możliwości zakłócania hałasu za pomocą głosu. Tak sformułowany obowiązek stoi w rażącej sprzeczności z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt i zasadą proporcjonalności. Należy ponadto zaznaczyć, że regulacja ta wkracza również w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, odnoszącym się do immisji, jak też w art. 51 oraz 77 Kodeksu wykroczeń, odnoszących się do zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta. Tym samym § 19 pkt 2 tiret 8 Regulaminu narusza również granice upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.

Istotnie narusza prawo również § 19 pkt 3 Regulaminu, w którym wskazano, że "hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy". Zauważyć wypada, że określenie "hodowca zwierząt domowych" nie jest adekwatne. Hodowla bowiem dotyczyć może zwierząt gospodarskich. Sama rada gminy w zakwestionowanym wprawdzie art. 3 ust. 1 pkt 21 Regulaminu wskazywała w kontekście definicji zwierząt domowych na niehodowlane cele utrzymywania zwierząt domowych. Pojęcie "hodowcy zwierząt domowy" odmienne od "osób utrzymujących zwierzęta domowe", jak też pojęcia "właściciela zwierząt", którym posługuje się uchwała, nie zostało zdefiniowane. Niejasny pozostaje również przedmiot obowiązku ustanowionego w tym przepisie. Wskazani wyżej hodowcy zobowiązani są bowiem "spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy". Tymczasem w Regulaminie brak określenia takich obszarów. Rozdział 8 (realizujący upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.) obejmuje jedynie wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś wyłączonych spod zabudowy. Dyspozycja §19 pkt 3 Regulaminu jest w istocie pusta.

Istotnie narusza prawo również § 19 pkt 4 Regulaminu, który rozszerza zakres obowiązywania przepisów Regulaminu na zwierzęta nieudomowione, utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. obejmuje wyłącznie możliwość uregulowania obowiązków dotyczących zwierząt domowych. Kategoria zwierząt nieudomowionych, które w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.o.z. są zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi), wykracza zatem poza dopuszczalny zakres regulacji. Wobec tego Sąd stwierdził nieważność uchwały także w zakresie § 19 pkt 4 Regulaminu.

Podsumowując, Sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części spowodowane było istotnymi naruszeniami prawa dostrzeżonymi w przepisach zakwestionowanych przez Prokuratora, jak i przepisach z nimi bezpośrednio związanych. Wadliwe było, po pierwsze, powtarzanie i modyfikowanie w uchwale regulacji ustawowych, w tym definicji ustawowych. Po drugie, uchwała naruszyła zakres upoważnienia ustawowego, które określa ramy stanowienia prawa przez radę gminy. Po trzecie, za niedopuszczalne Sąd uznał wprowadzenie niejasnych, nieprecyzyjnych regulacji, nie określających czytelnie powinności adresatów norm. Po czwarte wreszcie, Sąd zakwestionował tego rodzaju obowiązki, które prowadzą do nieproporcjonalnego, nadmiernego ograniczenia praw i wolności człowieka, jak też do niehumanitarnego traktowania zwierząt. W ocenie Sądu zbędna była w niniejszej sprawie analiza zgodności zaskarżonych przepisów z Zasadami techniki prawodawczej, skoro zaskarżone regulacje stoją w sprzeczności z normami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Sąd zauważa natomiast, że zasady te stanowią zbiór dyrektyw skierowanych przede wszystkim do legislatorów, będących uszczegółowieniem zasad tworzenia prawa wynikających w swej istocie m.in. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu i praworządności. W konsekwencji Zasady techniki prawodawczej mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jednak Sąd nie dostrzegł takiej konieczności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.