Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawny w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Komisji Stypendialnej do spraw Studentów D. z siedzibą we W. w przedmiocie przyznania stypendium rektora I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną do spraw Studentów D. z siedzibą we W. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną do spraw Studentów D. z siedzibą we W. nie miały miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Komisję Stypendialną do spraw Studentów D. z siedzibą we W. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Komisji Stypendialnej do spraw Studentów D. z siedzibą we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną ds. Studentów D. we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku K. K. o stypendium rektora.

Pismem z dnia 27 maja 2022 r. Strona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną ds. Studentów D. we W. (organ) w przedmiocie wniosku Strony z dnia 28 października 2021 r. o stypendium rektora.

Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do stwierdzenia, że przysługuje mu prawo otrzymania stypendium reaktora za okres od października 2021 r. do lutego 2022 r., a także wypłaty związanych z tym świadczeń pieniężnych, ewentualnie do wydania decyzji w przedmiocie wniosku Strony w terminie miesiąca; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, nie niższej niż wysokość utraconego świadczenia stypendialnego za okres od października 2021 r. do lutego 2022 r. oraz o zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Strona wskazała, że w dniu 28 października 2021 r. o godz. 21:20 zarejestrowała wniosek o stypendium rektora na platformie internetowej uczelni. Wniosek po jego zapisaniu posiadał status "zarejestrowany" i status ten jest dalej aktualny. Wniosek został uzupełniony o dane kontaktowe Strony (adres e-mail, nr telefonu, adres korespondencyjny), które miały posłużyć do kontaktu między organem rozpoznającym wniosek a wnioskodawcą. Na potwierdzenie Strona przedłożyła wydruk wniosku zarejestrowanego na platformie. Wniosek zawierał oświadczenie wymagające jego zatwierdzenia, gdyż celem przesłania formularza obowiązkowa jest jego akceptacja. Treść oświadczenia brzmiała: "wyrażam zgodę na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej – USOSWeb w postępowaniu wszczętym niniejszym wnioskiem. Jako adres elektroniczny wskazuję adres e-mail znajdujący się we wniosku o przyznanie stypendium". W trakcie tury składnia wniosków Strona wielokrotnie komunikowała się z działem obsługi finansowej w celu uzyskania informacji o statusie wniosku. W odpowiedzi wskazano, że tura trwa i należy oczekiwać na jej wynik. Dopiero po upływie terminu składania wniosków Strona uzyskała telefoniczną informację, że wobec niedostarczenia dokumentów w formie papierowej jej wniosek nie zostanie rozpoznany. Strona wielokrotnie próbowała zasięgnąć informacji, co do statusu wniosku (od Rektora, Kanclerza, Prorektora ds. Studenckich, Radcy Prawnego Uczelni), jednak nie uzyskała odpowiedzi. Sprawie nie został nadany bieg, nie nawiązano kontaktu mimo ponaglenia, licznej korespondencji mailowej, rozmów telefonicznych. Skarżący zwracał uwagę, że na stronie internetowej Uczelni, przy następnej turze składania wniosków o stypendium rektora wprowadzono zmiany będące odpowiedzią na zaistniałą sytuacje. Zamieszczono bowiem zapis: "uwaga zmiana: dokumenty muszą być dostarczone w oryginale do działu obsługi finansowej studenta, można je dostarczyć do działu pokój nr 107A, wrzucić do wrzutki znajdującej się przy pokoju 107A lub przesłać pocztą".

W opinii Strony po złożeniu wniosku za pośrednictwem platformy w przypadku uznania, że wniosek winien zostać złożony papierowo organ był obowiązany, stosownie do treści art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) wezwać Stronę do usunięcia braków w zakreślonym terminie z odpowiednim pouczeniem o skutkach niedochowania tego wymogu. Skoro organ nie wzywał Strony w tym trybie należy uznać, że wniosek odpowiadał prawu. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany.

Dalej Strona wskazywała, że Uczelnia jest zakładem administracyjnym wykonującym zadania publiczne i jej organy ponoszą odpowiedzialność za opieszałe procedowanie. Strona złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia, który wskazał, że jest uprawniony jedynie do procedowania w przedmiocie odwołania w sprawie stypendiów, stanowiska nie zajął także organ prowadzący postępowanie. Skarżąca wskazała na uprawnienia i kompetencje Rektora, który sprawuje nadzór nad działalnością komisji stypendialnych, pomimo przekazania mu wezwań nie podjął żadnych działań, nie przekazał ponagleń, co uzasadnia wniesienie skargi.

Dalej Strona powołała się na art. 86 § 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2021 r., poz. 487 ze zm., dalej u.s.w.n.) wskazując, że w sprawie stypendiów wydawana jest decyzja administracyjna, co powiązała z art. 104 k.p.a. W opinii Strony dopuszczalne jest skarżenie zarówno bezczynności jak i przewlekłości, powołała się na zasadę szybkości postępowania i terminy rozpoznania sprawy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujące do zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Skarżący zdefiniował pojęcie rażącego naruszenia prawa uznając, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, organ działał w złej wierze, przedłużając postępowanie. Nadto Strona wywodziła konieczność zastosowania środków o charakterze dyscyplinująco – represyjnym (grzywna i przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej), gdyż zwłoka organu ma charakter drastyczny i należy zadośćuczynić za krzywdę poniesioną przez Stronę.

Do skargi Strona załączyła pismo z dnia 17 grudnia 2021 r. skierowane do Rektora wzywające do bezzwłocznego rozpoznania wniosku Strony o stypendium. Skarżący wskazał, że stosownie do pouczenia na stronie internetowej Uczelni złożył wniosek za pośrednictwem platformy USOSweb, zawierał on dane umożliwiające kontakt, sam także komunikował się z Uczelnią w tej sprawie. Ostatecznie uzyskał informację o braku podstaw do wydania decyzji ze względu na niezłożenie stosownego wniosku i niedopełnienie czynności. W piśmie Strona polemizowała z tym stanowiskiem, wskazując na art. 64 k.p.a., który winien mieć zastosowanie w sprawie i zasady informowania. Sprawa nie została rozpoznana, a organy mogą rozpoznawać sprawy online. Strona zwracała także uwagę na nieprzejrzystość strony internetowej Uczelni w zakresie informacji o trybie składnia wniosków, zawarto tam jedynie informację, że wniosek należy wypełnić na platformie zgodnie z zasadami zawartymi w Regulaminie. Brak informacji o konieczności wydruku wniosku i złożenia go w formie papierowej, brak odnośnika do Regulaminu.

Strona załączyła także odpowiedź Rektora na ww. pismo, z której wynika, że wniosek nie został w istocie złożony, a zatem brak podstaw do jego rozpoznania. Wskazując na podstawy prawne procedowania w sprawie stypendiów organ powołał się na Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i uczestników studiów doktoranckich nadany zarządzeniem Rektora D. nr [...] z dnia [...] (Regulamin) W § 5 ust. 1 ww. Regulaminu wskazano, że osoba ubiegająca się o świadczenie po uprzednim elektronicznym zarejestrowaniu i wypełnieniu wniosku na platformie składa kompletny wniosek w formie papierowej wraz z wymaganymi dokumentami do właściwej komisji. Zatem wniosek zostaje wniesiony z chwilą złożenia go w wersji papierowej. Przepis art. 64 k.p.a nie ma zastosowania, gdyż wniosek nie został złożony. Organ wskazał na obowiązek działania w granicach prawa, zaś rozstrzygnięcia w sprawie stypendium zapadają w drodze decyzji. Podkreślał, że Skarżący nie złożył wniosku, co uniemożliwia jego rozpoznanie, nawet jeśli przyjąć, że pismo strony stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.

Do skargi Strona załączyła również ponaglenie z dnia 18 lutego 2022 r. oraz z dnia 19 maja 2022 r. wskazując, że w Regulaminie przyjęto obowiązek rejestracji wniosku, a więc skutecznego doręczenia organowi, zatem czynność ta nie stanowi wyłączenie wypełnienia wniosku. Wniosek nadal nie jest rozpoznany, zatem organ pozostaje w zwłoce.

W przedłożonej przez Stronę przy skardze odpowiedzi na ponaglenia organ wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko przedstawione w dniu 29 grudnia 2021 r., zaś Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest powołane wyłącznie w sprawie odwołań od decyzji Komisji Stypendialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie było podstaw do rozpoznania wniosku Strony, gdyż ten nie został złożony. W dalszych wywodach organ wskazał na regulacje prawne odnoszące się do zasad przyznawania stypendiów, w tym uprawnienia do wydania Regulaminu przyznawania świadczeń przez rektora. Powołując się na Regulamin obowiązujący na Uczelni organ przywołał zapisy § 5 ust. 1 Regulaminu stanowiące, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, po uprzednim elektronicznym zarejestrowaniu i wypełnieniu wniosku na platformie USOSweb, składa podanie w wersji papierowej wraz z wymaganymi dokumentami do odpowiedniej komisji stypendialnej za pośrednictwem Działu Obsługi Finansowej Studenta. Zatem wniosek zostaje złożony z chwilą przedłożenia go w wersji papierowej.

Podkreślał, że art. 64 k.p.a. ma zastosowanie do złożonego wniosku, co w tej sprawie nie nastąpiło. Wywodził, że organ działa na podstawie przepisów prawa, a formą rozpoznania wniosku jest decyzja. Podkreślał, że skarga może być wywodzona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania a nie na obie formy opieszałości. W tej sprawie nie może być mowy o bezczynności gdyż w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie – brak wniosku.

Z ostrożności procesowej organ wnosił o oddalenie wniosków zawartych w pkt 5 i 6 skargi.

Na wezwanie Sądu Strona przedłożyła wydruki USOSweb dotyczące wniosków Strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny i działał przewlekle w sprawie z wniosku Strony o stypendium rektora.

W opinii Skarżącego złożył on wniosek o przyznanie wskazanego świadczenia, pomimo tego do dnia wniesienia skargi nie został on rozpoznany. Podkreślał, że obowiązujące przepisy prawa, w tym wewnętrze regulacje Uczelni, wymagały wezwania o ewentualne uzupełnienie braków formalnych wniosku, a nie pozostawanie w całkowitej bierności.

W opinii organu obowiązujące procedury, w tym uregulowania wewnętrzne Uczelni, wymagają złożenia wniosku w formie papierowej, a skoro Strona wymogu tego nie dochowała rejestrując i wypełniając jedynie wniosek w systemie informatycznym, nie można przyjąć, że skutecznie złożyła podanie o przyznanie stypendium. W takiej sytuacji nie istniały podstawy do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Oceniając zaistniały w sprawie spór na wstępie odnotowania wymaga, że strony w istocie są zgodne co do przebiegu okoliczności faktycznych, wątpliwości budzi wyłącznie ich ocena. Sporne mianowicie jest to, czy w sprawie doszło do wszczęcia postępowania, co przekłada się na stwierdzenie, czy organ popadł w zwłokę w rozpoznaniu wniosku Strony.

Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. W opinii Sądu obowiązujące regulacje prawne nakazują przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania, a brak jakichkolwiek działań organu zmierzających do jego rozpoznania skutkuje stwierdzeniem i bezczynności, gdyż upłynęły terminy na rozpoznanie sprawy i przewlekłości, gdyż nie podjęto żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy.

Rozważania należy rozpocząć od przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy student może ubiegać się o stypendium rektora. Ust. 2 ww. zapisu stanowi, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Warunki przyznania tego świadczenia precyzuje art. 91 u.s.w.n. Jednocześnie istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zapis art. 95 ww. ustawy stanowi on, że regulamin świadczeń dla studentów określa: 1) wysokość świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, lub sposób jej ustalania; 2) szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, oraz zakwaterowania i wyżywienia, o których mowa w art. 104, oraz sposób wypłacania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4; 3) sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta; 4) tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej (ust. 1). Regulamin świadczeń dla studentów ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim. W nowo utworzonej uczelni regulamin ustala na okres roku rektor (ust. 2).

Na tej podstawie ustanowiono Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń dla studentów i uczestników studiów doktoranckich, stanowiący załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Rektora Rektor D. we W. (dalej: Regulamin). W § 5 ww. aktu (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez Stronę podania) wskazano, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, po uprzednim elektronicznym zarejestrowaniu i wypełnieniu wniosku na platformie USOSweb, składa podanie w wersji papierowej wraz z wymaganymi dokumentami do odpowiedniej komisji stypendialnej (ust. 1). Termin składania wniosków o przyznanie stypendium socjalnego oraz dla osób niepełnosprawnych upływa 31 października danego roku akademickiego, dla studentów zaczynających zajęcia w semestrze letnim termin upływa 31 marca (ust. 2). Termin składania wniosków o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów upływa 31 października danego roku akademickiego, dla studentów zaczynających zajęcia w semestrze letnim termin upływa 31 marca (ust. 3). Rektor może zmienić terminy, o których mowa w ust. 2 i 3 (ust. 4). W przypadku złożenia wniosku po upływie terminu wymienionego w ust. 2 i 3 student może otrzymać świadczenia pomocy materialnej, jeśli wniosek został złożony do momentu rozdysponowania środków przeznaczonych na ten cel (ust. 5). Terminy wymienione w ust. 2 i 3 odnoszą się do złożenia wniosku w formie papierowej (ust.6).

Procedura opisana w przywołanym zapisie Regulaminu wprowadza etapowy tryb postępowania w sprawie składania wniosków o świadczenia. Pierwszy etap wymaga zarejestrowania i wypełnienia wniosku na platformie USOSweb, a drugi złożenia go w wersji papierowej wraz z wymaganymi dokumentami do odpowiedniego organu. W istocie zatem wprowadzono dodatkowe kryteria składania wniosku, co nie jednak wykracza poza umocowanie ustawowe do wydania aktu regulującego tą procedurę, tj. Regulaminu. Problemem jest natomiast właściwe określenie momentu wszczęcia postepowania. Regulamin w wersji obowiązującej w dacie składnia wniosku kwestii tej nie rozwiązywał, co nie oznacza jakiejkolwiek dowolności w tym względzie. Regulacje wewnętrzne nie mogą być bowiem sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami określającymi zasady procedowania w trybie administracyjnym, czyli przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten jest oczywisty i ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Należy przyjmować, że przepisy zakładowe normujące sytuację prawną użytkownika zakładu administracyjnego muszą być zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i muszą być interpretowane w sposób zbieżny z brzmieniem tych przepisów. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm zakładowych i przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustaw i Konstytucji RP, pierwszeństwo mają wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 265/18 oraz w Poznaniu z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 151/22 oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis ten na podstawie art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. odnosi się także do organów władnych do procedowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z jego treścią ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, tj. inne organy państwowe oraz przed inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Ustanawiając zatem dwuetapowy tryb składania podań przez wnioskodawców, poprzez system informatyczny, a następnie poprzez złożenie wniosków papierowych, bez wyraźnego wskazania, który z tych trybów wszczyna postępowanie organ nie może wywodzić, że dotyczy to wyłącznie formy pisemnej. Taki wniosek nie wynika ani z treści powołanego przepisu Regulaminu ani z innych aktów prawnych dotyczących spornej sprawy. Jedynym odniesieniem i wyznacznikiem jest zatem przepis art. 61 § 3 k.p.a. wskazujący na moment wszczęcia postępowania wnioskowanego przez stronę. Jest nim data doręczenia żądania organowi. A skoro Uczelnia z racji władztwa zakładowego wymaga, aby student przy składaniu wniosku o stypendium korzystał z technicznego narzędzia w postaci USOSweb, to posługiwanie się tym narzędziem nie może prowadzić do ograniczenia ustawowo określonych praw materialnych z zakresu wnioskowanych świadczeń. W efekcie trzeba przyjąć, że data zarejestrowania wniosku w tym systemie przez studenta stanowi datę doręczenie żądania organowi w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 151/22 dostępny w CBOSA).

O słuszności tego poglądu na tle okoliczności sprawy, poza wskazanym wywodem prawnym, przekonuje także analiza samego wniosku dostępnego w systemie USOSweb. Jak wynika z przedłożonych Sądowi materiałów, w szczególności wniosku Skarżącego, został on zarejestrowany w systemie informatycznym Uczelni. W jego treści znajduje się powoływane przez Stronę oświadczenie o następującej treści: "Wyrażam zgodę na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej – USOSweb w postępowaniu wszczętym niniejszym wnioskiem (podkreślenie Sądu). Jako adres elektroniczny wskazuję adres e-mail znajdujący się we wniosku o przyznanie stypendium". Potwierdza to również Instrukcja składania wniosku o przyznanie stypendium dostępna na stronie internetowej Uczelni.

Tym samym Skarżący, niezależnie od wskazanych regulacji precyzujących moment złożenia wniosku (wniesienia podania), mógł pozostawać w słusznym przekonaniu, że rejestracja wniosku wszczęła postępowanie. Taki wniosek należy wyprowadzić bowiem z treści wskazanego pouczenia oraz informacji zawartych w powołanej Instrukcji składania wniosku o przyznanie stypendium. Pogląd organu prezentowany w odpowiedzi na skargę niezależnie od naruszenia wskazanych już przepisów prawa procesowego, w kontekście omawianego zagadnienia, godzi także w zasadę zaufania oraz informowania zawartych w art. 8 i art. 9 k.p.a.

Nie jest sporne, że Skarżący nie wykonał czynności przewidzianych w kolejnym etapie procedowania, tj. nie złożył we właściwym organie podania w wersji papierowej. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak całkowitej bezczynności organu administracji. W tej sytuacji znajdą bowiem zastosowanie przepisy art. 64 § 2 k.p.a. stanowiące, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

Rację na Skarżący, że obowiązkiem organu, po otrzymaniu wniosku Strony zarejestrowanego w systemie informatycznym Uczelni należało wezwać wnioskodawcę do złożenia wniosku w formie papierowej, skoro był to wymóg rozpoznania podania. W opinii Sądu nie ma bowiem znaczenia w jakiej formie składa się wniosek. Idąc tokiem rozumowania organu należałoby przyjąć, że jeżeli Skarżący złożyłby wniosek wyłącznie w formie papierowej organ także by nie uczynił nic, gdyż nie zachowano formy elektronicznej. Takie rozumowanie jest oczywiście błędne i niedopuszczalne w odniesieniu do art. 61 k.p.a.

Zaniechanie w tym względzie naruszało przywołaną regulację, co przekłada się na ocenę bezczynności i przewlekłości organu w tej sprawie.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w odniesieniu do zasad procedowania – jak to już wskazano – znajdzie zastosowanie na tle tej sprawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".

Bezczynność występuje zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność́ organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać́, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność́ oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Przewlekłe postępowania występuje natomiast w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działa, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą̨ to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się̨ sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku Strony mieści się w zakresie obu pojęć – bezczynności i przewlekłości procedowania. Jednocześnie Sąd nie podziela poglądu organu, że dopuszczalnym jest skarżenie wyłącznie jednej ze wskazanych form naruszenia terminów i zasad procedowania. Przywołane definicje bezczynności i przewlekłości wskazują, że obie instytucje odnoszą się do różnych aspektów działania organu administracji. Może on poprzez przedłużanie terminów procedowania zachować wyznaczony termin, co nie uchyla zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W tej sprawie w istocie bezczynność organu wpisywała się w obie formy procedowania, co wynikało z odmiennej wykładni przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy to nie sposób postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na odmienną wykładnię spornych w sprawie przepisów, fakt, że Sąd nie podziela argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p. p. s. a.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy nakazuje oddalenie wniosku Skarżącego o wymierzenie grzywny oraz przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, gdyż wskazane środki winny być wiązane z rażącym naruszeniem prawa, czego w sprawie nie stwierdzono. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił dalej idącą Skargę, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).