Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2362/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 182§ 2 i 3, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/20 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2020 r. nr GZ.gn.625.103.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. znak WS-III.7515.2.13.2017.RW; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. G. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2021 r., I SA/Wa 1434/20, oddalił skargę B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 czerwca 2020 r. nr GZ.gn.625.103.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z 5 października 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położnych w miejscowości Ł., w tym nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia). Orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. uchyliło orzeczenie z 5 października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, które objęły osoby wymienione w tym orzeczeniu, m.in. P. K. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność ww. (pkt b poz. 33 orzeczenia) złożyła B. G., następczyni prawna ww. (postanowienie Sądu Rejonowego w Gorlicach z 29 czerwca 1981 r. bez sygn. akt, postanowienie Sądu Rejonowego w Gorlicach z 28 września 1999 r. sygn. akt Ns 459/99). Decyzją z 4 kwietnia 2017 r. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność orzeczenia z 5 października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia), nieuchylonej orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. Wnioskiem z 12 maja 2017 r. Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wystąpił do Wojewody o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 4 kwietnia 2017 r. (ze względu na to, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie był powiadomiony jako strona o toczącym się postępowaniu) oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji na czas toczącego się postępowania. Postanowieniem z 19 maja 2017 r. Wojewoda wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 4 kwietnia 2017 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia), nieuchylonej orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. oraz drugim postanowieniem z 19 maja 2017 r. wstrzymał wykonanie decyzji z 4 kwietnia 2017 r.

Po wznowieniu postępowania, decyzją z 11 grudnia 2017 r. Wojewoda odmówił uchylenia decyzji z 4 kwietnia 2017 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia), nieuchylonej orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że orzeczenie z 5 października 1956 r. nie określało dokładnie nieruchomości, które przeszły na rzecz państwa, a tym samym nie ma podstaw do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości. Ponadto, w ocenie Wojewody, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. aktualny właściciel przejętej nieruchomości nie jest stroną. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 4 kwietnia 2017 r., że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia), nieuchylonej orzeczeniem z 10 listopada 1960 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z 15 czerwca 2020 r. w punkcie 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. uchylił w całości decyzję Wojewody z 4 kwietnia 2017 r., zaś w punkcie 3. rozstrzygnął merytorycznie i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 5 października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia), nieuchylonej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 10 listopada 1960 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że przed wydaniem postanowienia z 19 maja 2017 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z 4 kwietnia 2017 r., Wojewoda podjął czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zbadał, czy: 1) decyzja z 4 kwietnia 2017 r. jest ostateczna, 2) wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., 3) został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.). Wojewoda ustalił, że spełnienie wymienionych przesłanek zezwala na wszczęcie postępowania wznowieniowego. Ponadto bezsporne było, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 4 kwietnia 2017 r., a to, czy przysługuje mu status strony, należało ocenić w toku wznowionego postępowania. Minister wyjaśnił, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że jako podstawę prawną decyzji z 11 grudnia 2017 r. Wojewoda powołał przepisy art. 151 § 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jednakże z rozstrzygnięcia i treści uzasadnienia decyzji z 11 grudnia 2017 r., którą Wojewoda odmówił uchylenia decyzji z 4 kwietnia 2017 r. (gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia), wynika, że rzeczywistą podstawę decyzji stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.). Decyzją z 11 grudnia 2017 r. Wojewoda stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z 4 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Na zaistnienie przesłanki zawartej w tym przepisie powołało się Nadleśnictwo Ł., które w celu wykazania interesu prawnego nadesłało: 1) uproszczony wypis z rejestru gruntów dot. działek nr [...] i [...] w obrębie Ł., gm. R., pow. g.; 2) wykaz synchronizacyjny dla wskazanych działek z 5 czerwca 2017 r., wykonany przez uprawnionego geodetę – K. N., z którego wynika, że działki nr [...] i [...] pochodzą z nieruchomości objętej Lwh [...] i [...] gm. kat. Ł.; 3) wydruk elektronicznej księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości położonych w miejscowości Ł., w której w dziale 11 jako właściciel figuruje Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. P. K. był właścicielem nieruchomości objętych Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. Ł., w skład których wchodziły: parcela [...] o pow. 0,8455 ha, parcela [...] o pow. 2,4834 ha i parcela [...] o pow. 1,5062 ha (obecnie parcele te pokrywają się z częściami działek nr [...] o pow. 2,18 ha i [...] o pow. 9,3706 ha). Tymczasem Wojewoda dokonując oceny przedłożonej dokumentacji geodezyjnej stwierdził, że dołączony do akt sprawy wykaz synchronizacyjny nie zawiera wszystkich parcel katastralnych objętych Lwh [...] gm. kat. Ł., m. in. parceli gr. 1. kat.: [...], [...] i części parceli gr. [...], w związku z tym nie wyczerpuje całego Lwh [...] gm. kat. Ł.; że brakuje działek w nowym stanie odpowiadających parcelom nie ujętym w tym wykazie; jak również że nie przedstawiono zarówno mapy ewidencyjnej, jak i mapy katastralnej dla parcel katastralnych objętych Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. Ł. Wojewoda doszedł do wniosku, że skoro na podstawie przedłożonych dokumentów nie można ustalić, jakie działki ewidencyjne odpowiadają parcelom katastralnym objętym wskazanymi wykazami hipotecznymi, to Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie wykazał, że posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. Wojewoda powołał się przy tym na § 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), wydanego na podstawie art. 19 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276) dotyczącego geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Tymczasem synchronizacja działek na podstawie dokumentacji geodezyjnej i wieczystoksięgowej nie mieści się w pojęciu "geodezyjny pomiar sytuacyjny" lub "geodezyjny pomiar wysokościowy". Nie ma więc przeszkód, aby czynić ustalenia na podstawie wykazu synchronizacyjnego. Minister podzielił stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym Skarb Państwa – Nadleśnictwo Ł. ma interes prawny w sprawie objętej kontrolą, a tym samym podmiotowi temu przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r.

Minister wskazał, że orzeczenie to nie zawiera szczegółowych danych dotyczących mienia, które przeszło na rzecz Państwa, wskazując jedynie, że przejmowane są grunty i budynki we wsi Ł. po enumeratywnie wymienionych osobach nieobecnych i niewładających swoimi gruntami i budynkami (m.in. wymieniony jest P. K.) oraz grunty o ogólnym obszarze 933 ha (obecnie nieruchomości te objęte są księgą wieczystą nr [...]). Minister podniósł, że w uzasadnieniu orzeczenia z 5 października 1956 r. wskazano, że pozostała w gromadzie jedynie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagę przewagę tych stosunków należało ustalić przy udziale osób obecnych oraz przyjąć, że reszta tych gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie według powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na Ziemie Zachodnie niezamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu. Organ zaznaczył, że orzeczenie z 5 października 1956 r. nie pozwala na precyzyjne wskazanie granic nieruchomości stanowiących dawniej własność P. K. Zdaniem organu wątpliwość ta powinna być jednak rozstrzygnięta na korzyść wnioskodawcy, albowiem odmienna ocena musiałaby prowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie mógłby w niemal żadnych okolicznościach dowieść, że jest właścicielem gruntów stanowiących pierwotnie własność wskazanych osób, z którego to prawa wywodzi przymiot strony. Skoro Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. jest właścicielem nieruchomości przejętych mocą orzeczenia z 5 października 1956 r., to zdaniem organu, nawet, jeśli nie można ustalić granic nieruchomości P. K., należy uznać, że Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2014 r., l SA/Wa 2831/13). Tym bardziej, że Skarbowi Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. przysługiwałby przymiot strony postępowania, nawet gdyby był obecnym właścicielem choćby małej części przejętej nieruchomości. Minister wskazał ponadto, że z przepisów art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) wynika, że nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro więc nieruchomości, których dotyczy postępowanie, są obecnie nieruchomościami leśnymi, Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ich przejęciu (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2013 r., I SA/Wa 2280/12). Jest zdaniem organu oczywiste, wbrew zawartemu w kwestionowanej decyzji twierdzeniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. dotyczy interesu prawnego zarówno byłych właścicieli przejętych nieruchomości (ich następców prawnych), jak również obecnych właścicieli nieruchomości. Reasumując, Minister wskazał, że nie może być wątpliwości co do tego, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. jako aktualnego właściciela nieruchomości objętych badanym orzeczeniem.

Organ wskazał, że orzeczenie z 5 października 1956 r. wydane zostało na podstawie art. 1 i 3 dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339). Orzeczenie to określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w miejscowości Ł., bez opisu konkretnych działek, oraz wymienia listę osób – adresatów tego orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął, w tym P. K. (pkt b poz. 33 orzeczenia). Organ podał, że przepis art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., powołany w orzeczeniu z 5 października 1956 r., przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Przy czym przepisy dekretu uprawnienia tego nie wiązały z przyczynami utraty władztwa przez właściciela, a tylko z określonymi działaniami podjętymi przez organy Państwa. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, były uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) przejęta nieruchomość była położona w powiatach i województwach wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu, 2) stanowiła nieruchomość ziemską, 3) nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. W myśl wskazanego przepisu na własność państwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie położone w województwach; białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83). Na podstawie art. 10 ust. 2 oraz art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa, Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. z 1938 r.. Nr 43, poz. 360 ze zm.), w załączniku którego określono, że powiat g. wchodził w skład pasa granicznego. Zdaniem Ministra pierwsza przesłanka przejęcia została zatem spełniona. Na spełnienie drugiej przesłanki, tj. że przejęta została nieruchomość ziemska, jednoznacznie wskazują rodzaje użytków (pastwisko, rola, parcela budowlana, las) wymienione w ramach Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. Ł. Natomiast spełnienie trzeciej przesłanki, tj. że P. K. nie władał nieruchomością w miejscowości Ł. w dacie wydania orzeczenia z 5 października 1956 r., wskazują zdaniem organu: 1) karta przesiedleńcza nr [...], wystawiona przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w G. (z której wynika, że w czerwcu 1947 r. P. K. został w ramach akcji Wisła przesiedlony wraz z rodziną na Ziemie Zachodnie, do miejscowości B., gm. L., obecnie gmina J.), 2) pismo z 15 października 2015 r. (w którym Urząd Miasta i Gminy J. wskazał, że z akt osadnika rolnego wynika, że P. K. posiadał gospodarstwo rolne w miejscowości B. od 1953 do 1958 r., natomiast mieszkał w B. od 1947 r.), 3) zaświadczenie Urzędu Gminy w Ł. pow. o. z 5 grudnia 1947 r. (z którego wynika, że P. K. stale zamieszkiwał w gromadzie B. wraz z żoną A., córkami D. i M. oraz siostrzeńcem P.). Orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa z 4 marca 1948 r. Państwowa Komisja Osadnictwa Rolnego w O. nadała P. K. działkę stanowiącą własność Skarbu Państwa w miejscowości B. Aktem nadania z 16 listopada 1953 r. P. K. nabył gospodarstwo rolne w miejscowości B., gm. L. (obecnie gmina J.) o powierzchni 6,62 ha. Aktem notarialnym rep. A nr [...] z 9 kwietnia 1958 r. P. K. zrzekł się własności gospodarstwa rolnego w miejscowości B., a jego żona A. wyraziła na to zgodę. W piśmie z 19 października 2015 r. Urząd Miasta Gminy J. wskazał, że P. K. zameldowany był w miejscowości B. nr domu [...] od 26 czerwca 1947 r. do 19 kwietnia 1958 r. Z uzasadnienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 10 stycznia 1960 r. wynika, że część osób przesiedlonych w ramach akcji Wisła przed 1958 r. powróciła do wsi Ł. Wśród tych osób znalazł się P. K. (z tego powodu, orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. uchylono orzeczenie z 5 października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które objęli w posiadanie po powrocie). W omawianej sprawie bezsprzeczne jest więc, że w dacie wydania orzeczenia z 5 października 1956 r. P. K. nie władał nieruchomością w miejscowości Ł. W badanej sprawie, zdaniem Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z którego wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (stanowiącego, że decyzja, obok innych elementów, powinna zawierać osnowę). Brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność P. K. nie musi oznaczać, że organ powinien zastosować ten przepis rozporządzenia. Są to bowiem dwie różne kwestie prawne: konkretne określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był P. K., były zatarte. Z akt sprawy można wywieść, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a wnioskodawca występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. tezy tej nie podważa. Organ podniósł, że ogólnikowość sentencji orzeczenia z 5 października 1956 r. również nie powoduje jego nieważności. Chociaż mogłoby to stanowić naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulegało wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał oznaczenia przejmowanej nieruchomości w ściśle określony sposób. Wskazanie imienia i nazwiska dostatecznie identyfikowało przejętą nieruchomość. Obowiązek szczegółowego określenia przejętej nieruchomości aktualizował się dopiero po tym, kiedy orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stało się ostateczne. Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu bądź mienia nierolniczego (art. 5 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Jednak na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Aby więc określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej winna wpierw wydać orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność państwa (art. 7 ust. 3 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Zatem na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości winien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero bowiem wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiało rozliczenie finansowe za przydział mienia i zakończenie tej sprawy. Sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były więc sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2016 r., I SA/Wa 13/16). Organ wskazał, że gdyby orzeczenie z 5 października 1956 r. było nieprecyzyjne w stopniu uniemożliwiającym identyfikację nieruchomości, to Wojewoda nie miałby podstaw, aby wszcząć i prowadzić postępowanie, ponieważ wnioskodawczyni nie byłaby w stanie wykazać, że ma interes prawny jako spadkobierczyni osoby, od której orzeczeniem tym przejęto nieruchomość. Nie byłaby też w stanie już dwa dni po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 4 kwietnia 2017 r. wystąpić do Nadleśnictwa Ł. z pismem w sprawie zwrotu działek (por. pismo r. pr. P. S., reprezentującego skarżącą z 6 kwietnia 2017 r.). Minister podniósł, że rozstrzygnięcie o przejęciu nieruchomości P. K. znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy i nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego. W tej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a., a zatem może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem, zdaniem organu, istniejący materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie w sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 5 października 1956 r. została wydana na podstawie dekretu z 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na ww. dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. Wskazano, że są to grunty o ogólnym obszarze 933 ha wg ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów zaś według szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przedregulacyjnym starego stanu posiadania. Zaznaczono także, że w zawiązku z akcją przesiedlenia na Ziemie Zachodnie z powodu opuszczenia gospodarstw i przebywania w nieznanym miejscu pobytu obejmuje zagrody (gospodarstwo rolne i budynek mieszkalny) m.in. P. K. Bezspornie natomiast z akt sprawy wynika i skarżąca tego nie kwestionuje, że P. K. został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że przejęte nieruchomości znajdowały się w obrębie pasa granicznego – wieś Ł., gm. R., pow. g. Nie budzi również wątpliwości, że były to nieruchomości ziemskie – gospodarstwo rolne – zagroda.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził, że nieruchomości położone w miejscowości Ł., stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność P. K., nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że właściciele tych nieruchomości zostali przesiedleni w ramach akcji "Wisła" w 1947 r.

Sąd I instancji podał, że orzeczenie z 5 października 1956 r. zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa całości nieruchomości, która stanowiła własność P. K. – budynek mieszkalny i gospodarstwo, zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające, aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie decyzja z 5 października 1956 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. Innymi słowy Państwo skutecznie odjęło własność nieruchomości, uprzednio należących do P. K. W dekrecie z 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret z 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia z 5 października 1956 niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi i wobec czego w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia. Ponadto ponad wszelką wątpliwość przejmowana nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jej właścicieli w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. 5 października 1956 r. Jak wynika z akt sprawy P. K. został wraz z rodziną przesiedlony na Ziemie Zachodnie w czerwcu 1947 r. do miejscowości B., gm. L., obecnie gmina J. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach, w tym z karty przesiedleńczej, wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w G., w której P. K. określił także jaki majątek pozostawia, a jaki majątek ruchomy ze sobą zabiera, z pisma z 15 października 2015 r. Urzędu Miasta i Gminy J., w którym wskazano, że z akt osadnika rolnego wynika, że P. K. posiadał gospodarstwo rolne w miejscowości B. od 1953 do 1958 r., natomiast mieszkał w B. od 1947 r., a także z zaświadczenia Urzędu Gminy w Ł. pow. o. z 5 grudnia 1947 r., z którego wynika, że P. K. stale zamieszkiwał w gromadzie B. wraz z żoną A., córkami D. i M. oraz siostrzeńcem P. Kwestionowana decyzja z 5 października 1956 r nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zapadła ona w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że podstawa faktyczna tego orzeczenia ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, jak wynika z akt sprawy P. K. za przejęte nieruchomości uzyskał nieruchomości zamienne we wsi B., a orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa z 4 marca 1948 r. Państwowa Komisja Osadnictwa Rolnego w O. nadała P. K działkę stanowiącą własność Skarbu Państwa w miejscowości B. Aktem nadania z 16 listopada 1953 r. P. K. nabył gospodarstwo rolne w miejscowości B., gm. L. (obecnie gmina J.) o powierzchni 6,62 ha. Aktem notarialnym rep. A nr [...] z 9 kwietnia 1958 r. P. K. zrzekł się własności gospodarstwa rolnego w miejscowości B., a jego żona A. wyraziła na to zgodę i powrócił do wsi Ł. W art. 1 ust. 1 ww. dekretu wskazano, że mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli.

Sąd I instancji podkreślił, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności powołane wyżej dokumenty potwierdzają, że P. K. nie władał przedmiotowymi nieruchomościami w dniu wydania przedmiotowej decyzji, gdyż został on wraz z rodziną przesiedlony w ramach Akcji Wisła w 1947 r. do miejscowości B. Ponadto w piśmie z 19 października 2015 r. Urząd Miasta Gminy J. potwierdził na podstawie posiadanych dokumentów, że P. K. zameldowany był w miejscowości B. nr domu [...] od 26 czerwca 1947 r. do 19 kwietnia 1958 r. Z kolei z uzasadnienia orzeczenia z 10 stycznia 1960 r. wynika, że część osób przesiedlonych w ramach akcji Wisła przed 1958 r. powróciła do wsi Ł. Wśród tych osób znalazł się P. K. Z tych przyczyn właśnie orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. uchylono w orzeczenie z 5 października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które te osoby w tym P. K. objęli w posiadanie po powrocie.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z 5 października 1956 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Słusznie organ wskazał, że brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność P. K. nie musi oznaczać, że organ powinien zastosować ten przepis rozporządzenia. Są to bowiem dwie różne kwestie prawne: konkretne określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Jak zasadnie podnosi Minister z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającego ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był P. K., były zatarte. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można bowiem ustalić kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a wnioskodawca występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. tezy tej nie podważył. Organ słusznie także podniósł, że obowiązek szczegółowego określenia przejętej nieruchomości aktualizował się dopiero po tym, kiedy orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stało się ostateczne. Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu bądź mienia nierolniczego (art. 5 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Jednak na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Aby więc określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej winna wpierw wydać orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność państwa (art. 7 ust. 3 dekretu z 27 lipca 1949 r.). Zatem na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości winien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero bowiem wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiało rozliczenie finansowe za przydział mienia i zakończenie tej sprawy. Sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były więc sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot. W ocenie Sądu I instancji zawarty w orzeczeniu opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu I instancji chybiony okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd I instancji w pełni podzielił zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu nadzoru, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny, stanowią w zasadzie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu, tym niemniej wiążą się głównie z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny – stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową – trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrują się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie sposób również nie dostrzec, że na skutek powrotu P. K. do wsi Ł. orzeczeniem z 10 listopada 1960 r. uchylono w części zaskarżone orzeczenie co do nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które P. K. objął w posiadanie i co do których orzeczenie to przywracało mu prawo własności. Nie sposób także nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 60 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z póżn. zm.) przez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia P. K. i innych osób w miejscowości Ł. wskazany w orzeczeniu z 5 października 1956 r. pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r.,

b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) przez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji odnośnie błędnych twierdzeń Ministra, że nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia nie zastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia z 5 października 1956 r., w sytuacji gdy przywołane w tym orzeczeniu przepisy nie wymieniały przepisów w/w rozporządzenia z 16 września 1950 r.,

c) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) przez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że orzeczenie z 5 października 1956 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra, pomimo tego, że przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.,

b) art. 170 p.p.s.a., w sytuacji gdy wobec zaskarżonego orzeczenia z 5 października 1956 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 775/09 oraz wyrokiem z 13 stycznia 2015 r., I OSK 2132/13, stwierdził już nieważność tego orzeczenia odnośnie innych osób objętych tym orzeczeniem i w związku z tym przy ocenie orzeczenia tego samego orzeczenia z 5 października 1956 r. odnośnie innych osób objętych tym orzeczeniem, nie można już przyjmować odmiennych twierdzeń co do jego zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ł. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna w ocenie składu orzekającego, podlega uwzględnieniu.

Za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., I OSK 3210/15 oraz z 2 marca 2017 r., I OSK 1219/15.

Oceniane w postępowaniu nieważnościowym i później – wznowieniowym, orzeczenie z 5 października 1956 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek, oraz wymienia listę osób – adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Ocena prawidłowości takiej sentencji orzeczenia wymaga przypomnienia treści wymogów, jakie formułowały ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zakresie tu rozważanym oraz odniesienia orzeczenia, stanowiącego przedmiot postępowań w obu trybach, do wskazanych przepisów.

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Przepis ust. 2 art. 1 uregulował dalsze przesłanki dokonywania nacjonalizacji. Przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy dekretu nie wskazywały elementów składowych decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania jej przedmiotu wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącego, że decyzja – obok innych elementów – powinna zawierać osnowę. W doktrynie wskazuje się, że "Rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408). W sytuacji, gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym, identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana jest w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, przez wytyczenie granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, CBOSA). W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji trzeba uznać, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02; Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67).

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. To dwie różne kwestie prawne: prawidłowe (konkretne) określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, były zatarte. Również zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, że granice tych nieruchomości były zatarte. W skardze kasacyjnej nie wskazano na dowód, z którego stan zatarcia granic wynika.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanka ta nie była objęta zarzutami skargi do Sądu I instancji, nie była też przez ten Sąd rozważana, zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują, na czym miałaby polegać niewykonalność decyzji, skoro była ona podstawą do skutecznego ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa, czemu nie zaprzeczono.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przepisie tym wyrażona została tzw. prawomocność materialna orzeczenia, której istota polega na tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego wyroku. Dla związania wyrokiem konieczne jest istnienie tożsamości podmiotowej przy istnieniu tożsamego stanu faktycznego sprawy. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki dotyczą tego samego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., ale odnoszą się do inny osób. W tej sytuacji nie można mówić o związaniu prawomocnym wyrokiem w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Orzeczenie z PPRN z 5 października 1956 r. zawierało większą liczbę indywidualnych rozstrzygnięć, wydawane w stosunku do takich indywidualnych rozstrzygnięć wyroki nie rodzą stanu res iudicata w stosunku do pozostałych i w nich nie wiążą.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została uwzględniona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 grudnia 2017 r. było błędne ustalenie przez organ I instancji, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 5 października 1956 r. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.