Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1610/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 pkt 2, art. 16, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 35, art. 42, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 kwietnia 2012 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie "[...]" wraz z realizacją urządzeń budowlanych, zlokalizowanej na części działki nr ewid. [...] w S., gm. B., obejmującej budowę wieży kratowej o wysokości do 55m. n.p.t., urządzeń zewnętrznych posadowionych na ramie obok wieży o wymiarach: (1m x 5m x 2m) x 2 i rezerwa: 1m x 5m x 2m oraz stacji bezobsługowej i ogrodzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 z późn. zm.) z uwagi na fakt, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, iż inwestycja objęta wnioskiem inwestorskim jest inwestycją celu publicznego. Ponadto decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. narusza postanowienia art. 54 pkt 2 lit. b ustawy, bowiem stosownie do wymogów tego przepisu, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać m.in. wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wydając decyzję Burmistrz nie zbadał jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz nie określił warunków dotyczących ochrony osób trzecich, przez co naruszył art. 54 pkt 2 lit d ww. ustawy.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz wydanie orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 kwietnia 2012 r. lub o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. W ocenie T. K. inwestycja określona we wniosku jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto jego zdaniem Kolegium bezpodstawnie przyjęło, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy narusza postanowienia art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1, 2, 3 oraz art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te w ocenie T. K. mogą dotyczyć wyłącznie prowadzonego postępowania, zaś działając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ ocenia jedynie istnienie wad w samej decyzji. Skarżący podniósł także, iż Kolegium wadliwie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji na wniosek wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa do prowadzenia przedmiotowej sprawy adw. M. S.. Wszczęcie postępowania nastąpiło bez uprzedniego sprawdzenia, czy osobom występującym z wnioskiem przysługuje przymiot strony. W ocenie skarżącego obszar, na który będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem. W środku zaskarżenia podniesiono również, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż na podstawie umowy sprzedaży i umowy przeniesienia cesji praw z dnia 22.04.2013 r. nakłady na budowę masztu teleinformatycznego transmisji danych, dla którego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostały sprzedane wraz z cesją wszelkich praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 maja 2013 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r., znak: [...].

Uzasadniając decyzję Kolegium powołało się na art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podtrzymało ocenę, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Zarówno wniosek złożony w tej sprawie, a co za tym idzie również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r., znak: [...] nie określają w jaki sposób planowana inwestycja będzie realizowała cel publiczny. Organ I instancji ustalając decyzją z dnia 10.05.2 012 r. lokalizację inwestycji celu publicznego rażąco naruszył art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, iż w sposób nieuprawniony zakwalifikował inwestycję określoną we wniosku Inwestora do inwestycji celu publicznego.

Z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia organu I instancji z treścią wyżej wskazanych przepisów art. 50 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ I instancji wydał w dniu 10 kwietnia 2012 r. decyzję z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa.

Wskazano, iż stosownie do wymogów art. 54 ust. 2 ww. ustawy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z przepisem odrębnym, tj. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne., w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: 1) inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub 3) inwestycje nieoddziaływujące znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. O tym, czy dane przedsięwzięcie teleinformatycznej transmisji danych, będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji.

Wnioskodawca we wniosku z dnia 30.01.2012 r., uzupełnionym w dniu 29.03.2012 r. wskazał, iż planuje montaż czterech anten sektorowych – [...] 2,4 GHz 14 dBi -azymut: 0°, 90°, 180°, 270°. Wskazał także, iż inwestor nie wyklucza w przypadku uzyskania lepszego terminu dostawy lub korzystniejszej ceny, instalacji innych typów anten.

W § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określono przedsięwzięcia - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do których zaliczono m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

- przy czym równoważną moc promieniowania izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z powołanych przepisów rozporządzenia wynika jednoznacznie, że do parametrów technicznych instalacji teleinformatycznej transmisji danych mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Na tle powołanych przepisów ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu lokalizacyjnym organ I instancji był zobligowany ustalić wpływ inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła - w sposób kwalifikowany normatywnie - znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ bada w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko oraz niezależnie od kwalifikacji inwestycji był zobligowany ustalenia te zawrzeć w decyzji. Skoro parametry techniczne podane we wniosku determinują kwalifikację inwestycji, to muszą one znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej.

W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...], który w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. wyłącznie określił: rodzaj inwestycji - maszt teleinformatyczny transmisji danych oraz parametry "urbanistyczne" tj. wysokość masztu oraz ram zlokalizowanych obok wieży.

Z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia organu I instancji z treścią wyżej wskazanego przepisu art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ I instancji w decyzji z 10 kwietnia 2012 r. nie określił warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, tj. dotyczących ochrony środowiska, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto stosownie do art. 54 pkt 2d ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości na którą inwestycja oddziaływuje. Realizacja inwestycji może naruszać prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. Organ I instancji wydając decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji, zobowiązany był zbadać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z nieruchomości niekoniecznie graniczącej z obszarem przeznaczonym do zainwestowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia z dnia 6.12.2012 r., sygn. Akt IISA/Ke 648/12).

Zasiąg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone.

Organ I instancji nie ustalił zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Jak wyżej wskazano w tym zakresie nie badał w toku prowadzonego postępowania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z decyzji organu nie wynika, ani w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów organ ustalił strony postępowania. Organ I instancji nie ustalił zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Jak wyżej wskazano w tym zakresie nie badał kompletności wniosku inwestora oraz nie badał w toku prowadzonego postępowania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Warunku tego nie wypełnia zawarty w pkt 3.f. przedmiotowej decyzji zapis wskazujący, iż projekt budowlany winien uwzględniać wymagania określone w art.5 ustawy - Prawo budowlane.

Z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia organu I instancji z treścią wyżej wskazanego przepisu art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ I instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem cytowanego przepisu.

Wobec powyższego, Kolegium Odwoławcze zasadnie decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak: [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium powołało się na art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie powyższego przepisu następuje weryfikacja stanu faktycznego i prawnego pod kątem zgodności z przepisami prawa. O ile stwierdzona zostanie niezgodność, zachodzi przesłanka zobowiązująca do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji, bądź w braku takich przesłanek, należy uwzględnić żądanie wniosku. Analiza, o której mowa w powyższym przepisie prowadzić ma do stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 56 ustawy), przy czym nie ulega wątpliwości, że chodzi także o zgodność inwestycji z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego wskazano, że bezzasadne są zarzuty wniosku stwierdzające, iż Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw prawnych do oceny decyzji organu I instancji w aspekcie wymagać wynikających z treści art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieuzasadniony jest także zarzut wniosku wskazujący, iż Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2012r bez sprawdzenia czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Natomiast wniosek T. K. zawarty w piśmie z dnia 10.05.2013 r. dotyczący postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 10 kwietnia 2012 r. należy uznać za pozbawiony podstawy

Jak wyżej wskazano, z akt sprawy organu I instancji nie wynika, ani w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji jak również w jaki sposób został określony obszar oddziaływania inwestycji. Podkreślić należy, iż w pojęciu oddziaływania mieści się w istocie rzeczywisty wpływ na korzystanie z nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję.

Uwzględniając zakres inwestycji tj. budowę: wieży kratowej o wysokości do 55 m. n.p.t, urządzeń zewnętrznych posadowionych na ramie obok wieży o wymiarach: (1mx5mx2m)x2, rezerwa 1mx5mx2m, stacji bezobsługowej oraz jej wpływ na działki sąsiadujące z terenem inwestycji Kolegium uznało, iż przymiot strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących z działką na której planowana jest lokalizacja wyżej wymienionej inwestycji oraz osób posiadających prawa rzeczowe w obszarze oddziaływania inwestycji.

Nieuzasadniony jest także zarzut wniosku, iż Kolegium bezpodstawnie wywiodło zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z treści art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak określenia w kwestionowanej decyzji parametrów przedmiotowej inwestycji, a w szczególności nie sprecyzowanie w niej, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie masztu teleinformatycznej transmisji danych jest również montaż stosownych anten i nie wskazanie w konsekwencji ich typu, mocy oraz ilości przesądza o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie kwestionowaną decyzją wskazanego przepisu ma charakter rażący, albowiem jest ono oczywiste, a treść naruszonego przepisu może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Skutki zaś wywołane przez przedmiotową decyzję, zarówno te wynikające dla strony jak i interesu publicznego, są z uwagi na charakter spornego przedsięwzięcia i wagę naruszonych przepisów niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasady praworządności; natomiast korzyści związane z podważeniem takiej decyzji są znacznie większe niż te wynikające ze stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że kwestionowana decyzja dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu T. K., iż decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne, to w ocenie Kolegium stanowisko to nie jest zasadne. Nieodwracalny skutek prawny pojawia się bowiem wówczas gdy dany organ nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji.

W świetle powyższego Kolegium Odwoławcze uznało, iż nieuzasadniony jest wniosek T. K. o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 15 kwietnia 2013 r. W badanej sprawie wystąpiło naruszenie prawa, które nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie stanowi go błąd w wykładni prawa ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 kwietnia 2012 r. i czynności ją poprzedzającej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. K., zarzucając jej naruszenie:

← art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

← art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem;

← art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

← art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na rzecz

skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego. Organ w sposób nieuprawniony pominął wynikającą z art. 77 § 4 k.p.a. zasadę, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Takim faktem jest bez wątpienia znaczenie rozwoju infrastruktury informatycznej dla rozwoju państwa i społeczeństwa całego kraju. Rozwój struktury teleinformatycznej ma istotne znaczenie dla rozwoju całego kraju, a tym samym spełnia warunek znaczenia ponadlokalnego dla zaspokajania potrzeb ludności. Jednocześnie jest to wiedza notoryjna, którą Organ winien był posiadać.

Wbrew twierdzeniom Organu inwestycja spełnia też drugi z elementów wskazanych w definicji "inwestycji celu publicznego", jakim jest cel określony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia r. o gospodarce nieruchomościami. Celem tym jest "łączność publiczna", zdefiniowana jako struktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług komunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Kolejny z zarzutów sformułowanych przez Organ dotyczy zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 lit. c) poprzez nieokreślenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Organ nie zauważył jednak najwyraźniej postanowień punktu 3 b) decyzji lokalizacyjnej. Ponadto Organ pomija (podane w decyzji) informacje o równoważnej mocy promieniowania izotropowe wyznaczonej dla pojedynczej anteny, która nie przekracza 15W, albowiem wynosi 5,01W (określenie rodzaju inwestycji).

Biorąc powyższe pod uwagę przedmiotowa inwestycja powinna być zaliczona do trzeciej z kategorii wskazanych przez Organ, to jest inwestycji nie oddziaływujących znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. Dlatego też analiza środowiskowa dla inwestycji nie jest wymagana, a wszelkie dalsze rozważana w tym zakresie są zbędne. Zbędne jest więc także określanie w decyzji lokalizacyjnej takiej ilości parametrów na jakie wskazuje Organ, gdyż nie można ich uznać za charakterystyczne. Żądanie od wnioskodawcy sporządzenia takiej analizy, w świetle deklaracji o mocy anten byłoby sprzeczne z prawem.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu cennym i jest on również chybiony. Organ w sposób oczywisty połączył w tym zagadnieniu 2 elementy - ustalenie osób uczestniczących w postępowaniu (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz nakaz określenia wymagań dotyczących osób trzecich (z art. 54 pkt 2d upz).

Pierwszy z tych aspektów związany jest z umożliwieniem uczestnictwa osobom trzecim (nie w strefie oddziaływania, ale każdej osoby posiadającej właściwie sformułowany interes) w postępowaniu, co odbywa się poprzez ich właściwe zawiadomienie. Takiej czynności Burmistrz dopełnił poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania.

Drugi aspekt - związany z bezpośrednią decyzją - wymaga odwołania się do przepisów odrębnych i może ograniczać się do wskazania tych przepisów. Ustalenie kręgu osób będzie następowało dopiero w momencie ich stosowania (np. przepisów prawa budowlanego), a nie na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej.

Pojęcie "osoby trzeciej" nie jest tożsame z pojęciem "osoby posiadającej interes w rozumieniu art. 28 k.p.a." i jako takie pojęcia te nie mogą być utożsamiane ze sobą (aczkolwiek z faktycznego punktu widzenia krąg tych osób będzie w znacznej części tożsamy). Ochrona interesów osób trzecich musi więc być sformułowana w sposób ogólny, gdyż jednoznaczne ustalenie grona osób trzecich jest de facto niemożliwe lub znacznie utrudnione.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie doszło do rażących uchybień art. 50 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzuty Organu w tym zakresie są chybione i opierają się wręcz na zignorowaniu treści wydanej decyzji lokalizacyjnej (wraz ze wszystkimi materiałami postępowania) oraz nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy, co przesądza o konieczności wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, podobnie jak podtrzymana nią pierwsza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Zaskarżona decyzja winna zostać uchylona także ze względów formalnych. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Dodatkowo Organ, pomimo pisemnego wniosku, nie przekazał Skarżącemu drugiej części (uzupełnienia z dnia 18 lutego 2013 r.) wniosku stwierdzenie nieważności decyzji. W ten sposób Skarżący nie mógł brać w pełni udziału w postępowaniu, co ograniczyło jego prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II OW 159/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się zasadach określonych w art. 156-159 Kpa, regulujących nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny. W ramach postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a., dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Oznacza ono, iż weryfikowany akt jest dotknięty ciężką wadliwością od chwili jego wydania.

Dalej wskazać należy, że postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa. O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, o tyle rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena dokonywana przez organ jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 kpa.

Dalej wskazać należy, że na organie administracji prowadzącym każde postępowanie spoczywa obowiązek poczynienia wyjaśnień w zakresie interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie administracyjne. Organ zobligowany jest do poczynienia ustaleń potwierdzających bądź zaprzeczających istnieniu tego interesu. Dotyczy to zarówno postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnych trybów zmierzających do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ ustaleń takich nie poczynił w zarówno w zaskarżonej jak i w poprzedzającej ją decyzji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na k. 281 akt administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 4 marca 2013r. o wszczęciu postepowania, jednakże nie zawiera ono żadnej, choćby lakonicznej, wzmianki na temat źródeł interesu prawnego wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w odniesieniu choćby do wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej, pozyskanych w trakcie prowadzonego postępowania przez SKO w [...] - również znajdujących się w aktach sprawy. Z mapy tej nie wynika przykładowo gdzie położone są działki nr [...] i [...] stanowiące własność (według wypisu z rejestru gruntów) S. i E. O., wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nadto wskazać należy, że wniosek skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata M. S. z dnia 14 lutego 2013r. wskazuje zarzut rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) tj. zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego, podczas gdy zdaniem skarżących, inwestycja ta celowi publicznemu nie służy. Jednakże w dalszej części wniosku, wskazuje się na okoliczności stanowiące ewentualnie podstawę wznowienia postępowania tj. sytuację, w której strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa). W przedstawionych aktach sprawy znajdują się zresztą wnioski o wznowienie postępowania i postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy o wznowieniu przedmiotowego postępowania (k. 65 -252), jak można się domyślać postepowania te nie toczą się, oczekując na zakończenie postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako postepowania, które może wywołać dalej idące skutki prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 28 maja 2013r. wskazało na kilka przepisów, które jego zdaniem zostały rażąco naruszone decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadząc do jej nieważności. Po pierwsze wskazano na rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych nie jest inwestycją celu publicznego, zarówno z powodu tej okoliczności, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jak również z tego powodu, że inwestycja ta nie realizuje celu publicznego (lokalnego lub ponadlokalnego) ale wyłącznie interes prywatny wnioskodawcy.

Z poglądami tymi zgodzić się nie można. Wskazać należy najpierw na przepisy, z których wynika, że budowa masztu teleinformatycznego transmisji danych jest inwestycją celu publicznego, wbrew stanowisku SKO w [...].

Zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.).

Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślenia wymaga, że dla oceny czy inwestycja realizuje cel publiczny nie ma znaczenia "status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania". Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że nie ma znaczenia czy cel publiczny został zamierzony (i zrealizowany) przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego czy też przez osobę nie mającą tego przymiotu, tak jak skarżący w niniejszej sprawie. Nawet jeżeli obiekt czy urządzenie łączności publicznej wzniesione zostało tylko w celu odpłatnego oddawania go do korzystania np. przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, nie zmienia to faktu, że za pośrednictwem tego urządzenia odbywa się "łączność publiczna" i tym samym cel publiczny jest realizowany. Aby szeroko rozumiana łączność publiczna mogła rzeczywiście posiadać walor "publiczny" czyli aby była powszechnie i ogólnie dostępna, to muszą uprzednio funkcjonować poszczególne urządzenia i obiekty, które zasięgiem swojego oddziaływania pokrywają poszczególne, mniejsze obszary, łącznie składając się na sieć o znaczeniu krajowym (ponadlokalnym).

Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednym z celów publicznych w rozumieniu tej ustawy jest między innymi budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Art. 4 pkt. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, że łącznością publiczną jest infrastruktura telekomunikacyjna służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Art. 2 pkt. 35, 42, 48 ustawy prawo telekomunikacyjne definiuje pojęcie sieci telekomunikacyjnej, telekomunikacji i usługi telekomunikacyjnej. Telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Usługa telekomunikacyjna polega głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej, czyli w systemach transmisyjnych (i innych) które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju.

Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106 poz. 675 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm).

Z wszystkich wyżej powołanych przepisów wynika, że budowa masztu teleinformatycznej transmisji danych mieści się w kategorii budowy urządzeń łączności publicznej a zatem jest inwestycją celu publicznego. Tym samym twierdzenie organu, że naruszony został i to rażąco przepis art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uprawnione. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, gdyż tego rodzaju zarzuty są właściwe dla zwykłego toku instancji postępowania administracyjnego.

Drugim przepisem co do którego Kolegium uznało, że został rażąco naruszony jest art. 54 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdza w kilku miejscach uzasadnienia zaskarżonej decyzji , że decyzja ULICP nie ustala parametrów technicznych determinujących wpływ inwestycji na środowisko a także stawia zarzut co do niewłaściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie, poprzez oparcie się wyłącznie na oświadczeniu inwestora w zakresie parametrów technicznych decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do przedsięwzięć niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Organ twierdzi też, że Burmistrz zupełnie pominął tę kwestię w decyzji, nie określając rodzaju i typu anten, ich liczby, mocy, wysokości zawieszenia i innych parametrów technicznych.

To twierdzenie jednak nie jest usprawiedliwione. Na stronie 1 decyzji z 10 maja 2012r. której stwierdzenia nieważności żądano, w pkt. 1 określona została charakterystyka parametrów technicznych anten. Określono, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi poniżej 15W. Moc wypromieniowywania dla pojedynczej anteny wynosi 5,01 W. Nadto w pkt. 3 lit. b decyzji określono, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji "o środowiskowych uwarunkowaniach". Tym samym wobec zacytowanych wyżej postanowień, na podstawie spornej decyzji możliwe jest tylko i wyłącznie zamontowanie na przedmiotowym maszcie anten, których moc wypromieniowywania dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej niż 5,01 W, zaś ich łączna moc nie może przekraczać 15 W.

Konkluzja ta wynika z zestawienia przytoczonych wyżej ustaleń decyzji ULICP z brzmieniem z § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213 poz.1397 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne (...) emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Oznacza to, że jeśli równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi mniej niż 15 W, jak w niniejszej sprawie, to przedsięwzięcie mieści się w grupie takich, które na środowisko ani potencjalnie ani znacząco nie oddziaływują. Nie jest więc prawdą, że w kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie został określony rodzaj inwestycji i jej charakterystyczne parametry.

Prawdą jest natomiast, że w trakcie prowadzonego postępowania organ zaniechał dokonania własnych ustaleń - opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora - co do kwalifikacji spornej inwestycji jako wymagającej (lub nie) wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże nie jest to tego rodzaju naruszenie prawa, które pozwoliłoby uznać je za rażące, pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. Są to zarzuty, które mogą być podnoszone w zwykłym postępowaniu odwoławczym, jednak nie są wystarczające dla wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Generalnie wady decyzji pozwalające na stwierdzenie jej nieważności musza tkwić w samej decyzji a nie w poprzedzającym ją postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do wielokrotnie zgłaszanych przez sąsiadów spornej inwestycji obaw co do tego, że w rzeczywistości zrealizowano stację bazową telefonii komórkowej emitującą znacznie większe pole elektromagnetyczne niż deklarowane przez skarżącego, wskazać należy, że okoliczności te mogą być skontrolowane przez Państwową Inspekcję Sanitarną, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 nr 212 poz.1263 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany w pierwszej kolejności wskazać na interes prawny wnioskodawców postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ULICP, a w następnej kolejności rozstrzygając sprawę uwzględnić powyższe rozważania.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.