Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 172/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1 pkt 5 i pkt 10
journal: Dz.U. 2002 nr 98 poz 890
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego  funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie : Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Sprawę rozpoznawał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 151/11), WSA uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] (nr[...]) w przedmiocie opinii służbowej.

Sąd orzekł w oparciu o następujący stan faktyczny.

Kierownik Referatu Dochodzeniowo - Śledczego Sekcji Kryminalnej KPP w S. wydał opinię służbową za okres służby od 7 maja 2008 r. do 29 maja 2009 r. policjantowi w służbie stałej asp. K. B. (dalej opiniowana, skarżąca).

Opinia ta składa się z następujących części:

A - dane opiniowanego,

B - opis stanowiska opiniowanego,

C - ocena opiniowanego, w tym:

- pkt 1 - ocena przygotowania zawodowego - zgodnie z wymogami przy czym wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, staż służby - powyżej wymagań,

- pkt 2 - ocena wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według określonych kryteriów tj.:

znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania - zgodnie z wymaganiami,

rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji - zgodnie z wymaganiami,

planowanie i organizowanie pracy - zgodnie z wymaganiami,

praca w zespole - poniżej wymagań,

komunikacja - zgodnie z wymaganiami,

zdolność analityczna - zgodnie z wymaganiami,

samodzielność - zgodnie z wymaganiami,

kreatywność - zgodnie z wymaganiami,

dyspozycyjność - poniżej wymagań,

10) radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych - zgodnie z wymaganiami,

11) realizacja zadań i czynności - zgodnie z wymaganiami.

- pkt 3 - ocena opisowa opiniującego w zakresie przygotowania zawodowego, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, a także predyspozycje do zajmowanego stanowiska służbowego. W tej części opinii stwierdzono m.in., że opiniowana w okresie od stycznia 2009 r. zgodnie z kartą opisu stanowiska winna była pełnić dyżury operacyjno-dochodzeniowe i obsługiwać zdarzenia zaistniałe podczas dyżuru. W tym okresie nie pełniła jednak żadnego dyżuru. Gdy wypadł jej w grafiku dyżur, przedkładała każdorazowo zwolnienie lekarskie lub brała zwolnienie z tytułu opieki nad dzieckiem. W związku z tym w pkt 9 oceny "dyspozycyjność - wywiązywanie się z obowiązków oraz realizacji zadań", opiniowana otrzymała ocenę poniżej wymagań. Na skutek tego opiniowana także w pkt 4 oceny otrzymała ocenę poniżej wymagań. Dotyczyło to pracy w zespole, z uwzględnieniem rozumienia celów i korzyści wynikających ze wspólnej realizacji zadań, współpracy - a nie rywalizowania z członkami zespołu, współdziałania w realizacji celów bez obciążania własnymi zadaniami i czynnościami członków zespołu oraz w razie potrzeby udzielania pomocy i doradzania, niestwarzania sytuacji konfliktowych. Kierownik referatu stwierdził, że uchylanie się od pełnienia dyżurów przez opiniowaną stwarza sytuacje konfliktowe w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym. Gdy funkcjonariusz nie stawi się do służby na dyżur wyjazdowy, dyżur musi być przydzielony innemu funkcjonariuszowi. Zakłóca to jego rytm pracy i powoduje niezadowolenie innych funkcjonariuszy. Kierownik stwierdził, że opiniowana nie wykazuje zainteresowania pracą w zespole ds. przestępstw gospodarczych. Wykonuje zadania indywidualnie. Nie wykazuje inicjatywy w realizacji wspólnych przedsięwzięć referatu dochodzeniowo-śledczego.

W pozostałych wskaźnikach wywiązywania się z obowiązków funkcjonariuszkę oceniono jako zgodne z wymaganiami. Biorąc pod uwagę, że w okresie opiniowania od 1 stycznia 2009 r. opiniowana przebywała 81 dni na zwolnieniu lekarskim, stwierdzono, że nie była możliwa pełna ocena opiniowanej w zakresie realizacji jej zadań i czynności.

W części D - propozycje dotyczące rozwoju zawodowego opiniowanej, nie wskazano propozycji, a w części E - wnioski końcowe dotyczące opiniowanej, stwierdzono, że jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się przez nią z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.

W odwołaniu od opinii funkcjonariuszka podniosła, że w pkt 4 i 9 opinii ocena powinna brzmieć: zgodnie z wymaganiami, natomiast w pkt 2 i 5: powyżej wymagań. Wnioskowała w rezultacie o zmianę oceny w punktach wskazanych oraz o zmianę opinii służbowej na: przydatna na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe. W uzasadnieniu wskazała, że opinia służbowa dotyczy okresu od 7 maja 2008 r. do 29 maja 2009 r. W tym czasie otrzymała dwie oceny służbowe, a mianowicie za okres od 21 grudnia 2007 r. do 20 grudnia 2008 r., każdą z oceną pozytywną (zgodnie z wymaganiami), a za okres od 1 stycznia do 11 maja 2009 r. z oceną negatywną (poniżej wymagań).

Zarzuciła, że opiniujący w sposób niezrozumiały utożsamia nieobecności wynikające z chorób z pojęciem braku dyspozycyjności. Dyspozycyjność doznawała natomiast ograniczeń z powodów niezależnych od opiniowanej funkcjonariuszki. Opiniujący zakwestionował bezpodstawnie opinię lekarską, legalność wystawianych zwolnień lekarskich oraz prawo pracownika do korzystania ze zwolnień lekarskich podczas choroby i opieki nad chorym dzieckiem. Nie wystąpił natomiast z wnioskiem do komisji lekarskiej bądź do innego urzędu o podważenie legalności tych zaświadczeń. Przyjął zatem, że są one legalne. Opiniowana podkreśliła, że nie można mówić o braku dyspozycyjności w przypadkach choroby bądź uzasadnionych, usprawiedliwionych nieobecności w pracy czy obarczać odpowiedzialnością nieobecnego pracownika za złą organizację pracy i przyjmować, że w okresie przebywania na zwolnieniu powodowała sytuacje konfliktowe. Nie zgodziła się z zaniżeniem oceny w punkcie komunikatywność. Do 2009 r. była bowiem oceniana powyżej wymagań. Podkreśliła, że specyfika prowadzonych spraw zmusza ją do zaznajamiania się z nowymi aktami prawnymi. W wyniku nabytej wiedzy była w stanie udzielić pomocy wielu osobom (porady prawne, sporządzanie pism urzędowych), choć nie należy to do jej zakresu obowiązków. Stąd uznała za zaniżoną ocenę co do jej rozwoju i podnoszenia kwalifikacji zawodowych.

Rozpoznając odwołanie Komendant Powiatowy Policji w S., na podstawie § 11 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii, która w dniu 9 czerwca 2010 r. sporządziła sprawozdanie z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Następnie Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy opinię służbową wydaną w dniu 27 maja 2009 r. i polecił włączyć ją do akt osobowych funkcjonariusza.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 151/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania całej formacji oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Sąd podniósł, że nie ma wątpliwości co do tego, że opinia służbowa ma w istocie charakter decyzji administracyjnej i jako taki akt winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne.

Decyzja podjęta w sprawie skarżącej ma charakter uznaniowy. Dlatego, zdaniem Sądu, powinna być zaopatrzona w stosowne motywy, aby strona mogła zapoznać się z tym, czym kierował się organ administracyjny w załatwieniu sprawy, a Sąd mógł prześledzić drogę rozumowania organu i stwierdzić, czy decyzja odpowiada prawu czy też z prawem tym jest sprzeczna. Zaskarżona decyzja nie została natomiast stosownie uzasadniona. Należało więc uznać, że naruszono art. 107 § 3 kpa, art. 9 kpa i art. 11 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do jej uchylenia.

W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w S. postanowił: utrzymać w mocy zaskarżoną opinię służbową skarżącej wydaną w dniu 27 maja 2009 r.; a zaskarżoną opinię, jako ostateczną, włączyć do akt osobowych funkcjonariusza.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia dokładnie przytoczono przebieg postępowania w sprawie przed organami Policji, powołując daty dokonania poszczególnych czynności wraz z opisującymi je okolicznościami. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że powodem uchylenia wcześniejszej decyzji był fakt, że brak było w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dlatego stosując się do wskazań Sądu co do istnienia niezbędnych elementów składowych decyzji administracyjnej, którą jest również decyzja w sprawie włączenia zaskarżonej opinii służbowej do akt sprawy. W związku z tym Komendant Powiatowy Policji w Strzelinie podjął decyzję opartą na art. 6f i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji § 10 ust. 2 pkt 3 oraz § 11 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej.

Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 537/11) WSA we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skutki takiego wyroku wykraczają poza granice postępowania sądowo administracyjnego, rozciągając się na przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie sądu administracyjnego wyrokiem oznacza, że nie może on tworzyć nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej w sprawie poglądem. Sąd jest zobligowany do stosowania przyjętej uprzednio wykładni w całości oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wytycznych w zakresie dalszego postępowania.

Wskazano, że naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, czyli jej całkowitym wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Podkreślono w uzasadnieniu wyroku, że organ administracyjny zobowiązany jest przedstawić analizę zebranych dowodów i określić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku uznania, że zgromadzone materiały są niewystarczające, powinien rzetelnie wyjaśnić stan sprawy w drodze dodatkowego postępowania dowodowego. Musi wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez skarżącą we wnioskach i odnieść się do niej w sposób dla niej zrozumiały. Bezwzględny obowiązek zastosowania się organu administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa lub po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym trybie. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie zostało wzruszone w żadnym trybie. Również obowiązujący w dniu podejmowania decyzji w sprawie § 9 ust. 1 nowego rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. nr 170, poz. 1145), które uchyliło z dniem 17 grudnia 2010 r. poprzedzające je rozporządzenie MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej nakazuje, by do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosować dotychczasowe przepisy.

Dalej Sąd stwierdził, że bezsporne jest, że organ administracyjny, rozpatrując ponownie sprawę, był zobowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu organ nie zastosował się jednak do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wskazanym wyroku. Rozstrzygnięcie ostateczne, mające walor decyzji administracyjnej, warunkuje przepis art. 107 § 3 k.p.a., dotyczący uzasadnienia takiego orzeczenia. Na istotę tej regulacji prawnej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny już w wyroku wcześniejszym. Podkreślił w nim, że opinia służbowa policjanta ma w istocie charakter decyzji administracyjnej uznaniowej. Natomiast decyzja taka, poza innymi elementami, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazał w nim, jak powinno być skonstruowane uzasadnienie i jakie składniki powinno zawierać. Zwrócił uwagę na rolę uzasadnienia i obowiązek organu w zakresie jego prawidłowego sporządzenia.

Zdaniem Sądu, rozpoznając ponownie sprawę, organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wskazanym wyroku dotyczących wymogu prawidłowego umotywowania swojej decyzji. Z pewnością za wykonanie zalecenia Sądu nie można uznać uzupełnienia wydanej decyzji o nakaz włączenie opinii do akt osobowych funkcjonariusza. Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie formułował wymogu zawarcia takiego rozstrzygnięcia w treści decyzji. Nakaz włączenia opinii do akt osobowych pracownika wynika bezpośrednio z treści § 9 ust. 2 i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy, znajdującego zastosowanie w sprawie. Został też powtórzony w treści § 6 ust. 6 i § 8 ust. 8 nowego rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów.

Sąd stwierdził, że wskazanego przez Sąd uchybienia polegającego na niewykonaniu zalecenia w postaci uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie może sanować podanie motywów rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika bowiem, że powinno ono zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi.

Dlatego, zdaniem Sądu, rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim powinien wykonać wyrok Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., a więc uzasadnić kwestionowane rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym orzeczeniu.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w S. postanowił: utrzymać w mocy zaskarżoną opinię służbową skarżącej wydaną w dniu 27 maja 2009 r.; a zaskarżoną opinię, jako ostateczną, włączyć do akt osobowych funkcjonariusza.

W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazano przepisy prawne, przedstawiono przebieg postępowania w sprawie przed organami Policji, powołując się na datę dokonania poszczególnych czynności wraz z opisującymi je okolicznościami. Organ podniósł, że powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Podkreślił, że w skład tej komisji nie wchodził żaden policjant wydający opinię lub uczestniczący przy wydawaniu zaskarżonej opinii, a ponadto powołany został przedstawiciel związku zawodowego. Komisja po zakończeniu prac wystosowała do Komendanta Powiatowego Policji w S. wniosek o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii.

Organ stwierdził, że treść wniosku tej komisji obliguje go do rozstrzygnięcia odpowiadającego treści wniosku komisji. Znajduje to odzwierciedlenie w dyspozycji § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie opiera się na uznaniu administracyjnym organu, lecz ściśle wiąże się z treścią wniosku komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej.

Organ podniósł, że prace komisji zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych dotyczących służby policjantki w okresie podlegającym opiniowaniu. Nie wpłynęła żadna skarga dotycząca formy, bądź sposobu, czy zasad pracy komisji. Osobista ocena skarżącej dotycząca nastawienia poszczególnych członków komisji do jej osoby oraz prywatna, nie poparta żadnymi dowodami, opinia skarżącej o ustaleniu "z góry" wyników jej prac, nie może być przedmiotem jakiejkolwiek polemiki czy zajmowania stanowiska przez organ.

W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że mając na uwadze powyższe oraz okoliczność, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie, ani nie zostały ujawnione w niniejszej sprawie żadne nowe okoliczności, rozstrzygnięto jak w sentencji decyzji.

W skardze, po opisie stanu faktycznego sprawy, skarżąca podniosła, że opinia jest dla niej krzywdząca, nie jest poparta bowiem żadnymi argumentami. Dotyczyła w zasadzie oceny za jeden miesiąc jej pracy. Stwierdziła, że głównym argumentem przemawiającym za negatywną opinią była okoliczność, że przebywała na zwolnieniach lekarskich, chociaż nikt ich nie zakwestionował. Wniosła o uchylenie decyzji, gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 151/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpatrując odwołanie organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania określonych w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. co do wymogu prawidłowego umotywowania swojej decyzji. W decyzji z dnia [...] organ powtórzył uzasadnienie decyzji z dnia [...], którą Sąd uchylił wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. Uzasadnienie uzupełniono jedynie o stwierdzenie, że stanowisko komisji do zbadania zaskarżonej opinii z dnia 9 czerwca 2010 r. wnioskujące o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej, zobowiązuje organ do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z treścią tego wniosku. Sąd nie uznał tego uzupełnienia uzasadnienia decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia, za wykonanie zalecenia Sądu. Zgodnie z § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy oraz wzoru formularza opinii służbowej, komisja sporządza bowiem sprawozdanie z wnioskiem o: uwzględnienie odwołania bądź utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Wniosek o uwzględnienie odwołania powinien zawierać propozycję sposobu jego załatwienia (ust. 4). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo 2) uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu (ust. 5). Przepis ten powtórzono w § 8 ust.5 i 6 nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U. Nr 170, poz. 1145 ze zm.). Według Sądu z tych przepisów nie wynikał obowiązek Komendanta Powiatowego Policji rozpatrującego odwołanie do podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego treści wniosku komisji. Przepisy te wskazują natomiast, że organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji, jest obowiązany do wydania stosownego rozstrzygnięcia, to znaczy: do utrzymania opinii służbowej albo jej uchylenia w całości lub części z poleceniem wydania nowej. Sąd uznał więc za niewłaściwe działania organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia we własnym zakresie ustaleń w przedmiocie treści wydanej opinii służbowej, ograniczył się jedynie do zaakceptowania wniosku powołanej komisji.

Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego jest bowiem poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia. Powinno ono zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest bowiem uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ rozstrzygając negatywnie dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. A tego organ nie uczynił.

Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] którą odmówił uchylenia opinii służbowej z dnia 27 maja 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił obszernie dotychczasowy tok postępowania w sprawie, począwszy od 2009 r., przytaczając rozstrzygnięcia oraz motywy kolejnych decyzji wydanych w drugiej instancji oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które zapadły w rozpatrywanej sprawie.

Organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z zaleceniami Sądu dokonał własnych ustaleń odnośnie treści wydanej opinii. Powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U. Nr 170, poz. 1145) do spraw dotyczących odwołań od opinii wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ podkreślił, że aby zapewnić obiektywizm w rozpatrzeniu sprawy, nie rozpoznał odwołania jednoosobowo, lecz na podstawie § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W jej skład nie wchodził żaden policjant wydający lub uczestniczący przy wydawaniu zaskarżonej opinii. Jej członkiem był także, zgodnie z §11 ust. 3 rozporządzenia, Przewodniczący Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. Komisja po zakończeniu prac przedłożyła organowi wniosek o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Organ ocenił prace komisji jako przeprowadzone prawidłowo i rzetelnie, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych dotyczących służby policjantki w okresie podlegającym opiniowaniu. Komisja dysponowała treścią odwołania policjantki, zaskarżoną opinią, stanowiskiem przełożonego wydającego zaskarżoną opinię oraz całością materiałów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej opinii. Do organu nie wpłynęła żadna skarga dotycząca pracy tej komisji.

Organ stwierdził, że przeanalizował całość materiałów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej opinii służbowej, w tym: sprawozdanie komisji, dokumentację komisyjnego badania lekarskiego skarżącej zakończoną orzeczeniem o jej zdolności do pełnienia służby w Policji, opinie adwokata i radcy prawnego w kwestii pełnienia dyżurów dochodzeniowo-śledczych przez skarżącą. Skarżąca oraz jej pełnomocnik czynnie uczestniczyli w postępowaniu.

Skarżąca stwierdziła natomiast, że: "organ prowadzący postępowanie nie wysilił się", gdyż nie sprawdził wiarygodności informacji na okoliczność przeprowadzonych rozmów telefonicznych z prokuratorami oraz nie uwiarygodnił osób wyrażających niezadowolenie z nieobecności opiniowanej w służbie. Skarżąca uważa, że "...rozmowy telefoniczne z prokuratorami są wymysłami. Zdaniem skarżącej, to kierownik jednostki i naczelnik wydziału są niekompetentni i nie potrafią zorganizować pracy pod jej nieobecność. Wskazała na nadinterpretację wypowiedzi przewodniczącego ZT NSZZ Policjantów na posiedzeniu komisji badającej zaskarżoną opinię 9 czerwca 2010 r. Ze stanowiska tego wynika bowiem, że postępowanie przeprowadzono nierzetelnie.

Organ uznał za wystarczające dowody na uzasadnienie podjętej decyzji, czyli: raport bezpośredniego przełożonego skarżącej z dnia 18 maja 2009 r. oraz notatkę służbową naczelnika wydziału kryminalnego z dnia 28 października 2008 r. Z dokumentów tych wynika, że absencja w pracy skarżącej zakłóca rytm pracy referatu dochodzeniowo-śledczego i powoduje niezadowolenie innych funkcjonariuszy. Ponadto prokuratorzy Prokuratury Rejonowej zgłaszali zastrzeżenia do pracy skarżącej, głównie odnośnie braku z nią osobistego kontaktu jako z prowadzącą postępowania oraz przewlekłości prowadzonych przez nią postępowań.

W ocenie organu dokumenty te zasługują na uwzględnienie. Są wiarygodne i nie ma podstaw do przyjęcia, że zawierają nieprawdę. Skarżąca uważa, że w tych dokumentach znajdują się "wymysły i konfabulacje", a jako policjantka pokrzywdzona jest tymi treściami. Nie nadała jednak w minionych latach właściwego biegu sprawie, np. poprzez powiadomienie prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego, określonego w art. 271 k.k. Według organu skarżąca usiłuje winą za niezadowolenie funkcjonariuszy i zakłócenie rytmu pracy referatu obarczyć bezpośredniego przełożonego oraz kierownika jednostki. Stanowisko takie nie pozostawia wątpliwości co do stosunku skarżącej do obowiązków wynikających z karty opisu stanowiska pracy oraz do istoty służby w Policji. Zadaniem przełożonego w sytuacji nieobecności policjanta w służbie jest rozłożenie realizowanych przez niego zadań na pozostających w służbie innych policjantów. I takie też działania kierownictwo jednostki podejmowało. To jednak skutkowało niezadowoleniem wśród pozostałych policjantów referatu i zakłócało rytm normalnej pracy. Obok własnych zadań realizowali oni bowiem także czynności, które winna była realizować skarżąca.

Organ powołał art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, według którego służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającym rygorom i ograniczeniom. Stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się dyspozycyjnością, polegającą na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, której policjant gotów jest się podporządkować. Służba w Policji oznacza również dyspozycyjność policjanta. To z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć policjanta. Organ wywiódł na tej podstawie, że wielokrotne zwolnienia lekarskie, kiedy skarżącą wyznaczano do pełnienia dyżurów dochodzeniowych, to przesłanki do przyjęcia, że dyspozycyjność policjantki jest poniżej oczekiwań. Na tę zbieżność wskazuje przeprowadzona przez organ analiza przypadających dyżurów oraz przedkładanych przez skarżącą stronę zwolnień lekarskich, udokumentowane w notatce z dnia 21 stycznia 2013 r. Organ wprawdzie nie podważa zasadności zwolnień, lecz wskazuje na brak dyspozycyjności funkcjonariusza Policji wynikający z wielokrotnie okazywanych zwolnień lekarskich.

Organ stwierdził, że przy ocenie kryteriów: praca w zespole i dyspozycyjność, których ocena jest kwestionowana przez skarżącą, według § 6 ust. 1 pkt 5 i pkt 10 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. bierze się pod uwagę:

- przy ocenie pracy w zespole - uwzględnienie rozumienia celów i korzyści wynikających ze wspólnej realizacji zadań, współpracy, a nie rywalizowania z członkami zespołu, współdziałania w realizacji celów bez obciążania własnymi zadaniami i czynnościami członków zespołu oraz w razie potrzeby udzielania pomocy i doradzania, niestwarzania sytuacji konfliktowych,

- przy ocenie dyspozycyjności - uwzględnienie możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych w czasie i poza czasem służby.

Organ powołał się na orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r., w którym zdolność skarżącej do służby w Policji określono jako: zdolna do służby w Policji z ograniczeniem, zdolna do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Zawarte w orzeczeniu niedoprecyzowane określenie "z ograniczeniem" zdaniem organu wskazuje na zmniejszenie pełnej zdolności do służby.

Według organu, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy, po dokonaniu wszechstronnej oceny faktów i dowodów istotnych w sprawie, należy stwierdzić, że zaskarżona opinia służbowa jest prawidłowa. Jej uzasadnienie znajduje pokrycie w stanie sprawy. W toku przeprowadzonego postępowania, w celu rzetelnego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, zebrano liczne dowody, m. in. materiały stanowiące podstawę wydania zaskarżonej opinii służbowej, dokumentację związaną z oceną stanu zdrowia skarżącej, przedkładane przez nią zwolnienia lekarskie, opinie radców prawnych, w całości potwierdzające zasadność zaskarżonej opinii służbowej. Wynika z nich jednoznacznie, że ocena odnosząca się do pracy w zespole oraz dyspozycyjności w przypadku skarżącej jest poniżej wymagań.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, po opisie stanu faktycznego sprawy, skarżąca podniosła, że opinia jest dla niej krzywdząca. Nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie powołuje się na konkretne osoby czy zdarzenia, które przyczyniły się do wydania takiej decyzji, chociaż jest to obowiązkiem organu. Dotyczy w zasadzie oceny za jeden miesiąc pracy. Jej zdaniem, głównym argumentem przemawiającym za negatywną opinią była okoliczność, że przebywała na zwolnieniach lekarskich, których nikt nie zakwestionował. Nie może to być przesłanką braku dyspozycyjności Nie można jej też obwiniać za złą organizację pracy w Komendzie Policji, gdyż należy to do obowiązków przełożonych. Wniosła o uchylenie decyzji, bo nie zawiera żadnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności przyjęte w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dla prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotne znaczenia ma natomiast przepis art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów.

Według powołanego art. 153 p.p.s.a., Komendant Powiatowy Policji w S. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] był zobowiązany zastosować się do wskazań określonych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tutejszego Sądu (z dnia 7 grudnia 2012 r., IV SA/Wr 151/12). W wyroku tym Sąd przyjmując, że opinia służbowa policjanta ma charakter uznaniowy, wskazał, że poza innymi elementami, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że decyzja winna być zaopatrzona w stosowne motywy, tak jak Sąd już w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, z dnia 14 kwietnia 2011 r., by strona mogła zapoznać się z tym, co kierowało organem załatwiającym sprawę, a Sąd mógł prześledzić drogę rozumowania organu i stwierdzić, czy decyzja odpowiada prawu, czy jest z nim sprzeczna. W zakończeniu uzasadnienia poprzedniego wyroku Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim winien wykonać wyrok Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., a więc uzasadnić zakwestionowane rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanym orzeczeniu.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę (skargę na decyzję z dnia [...]), organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r., a dotyczących wymogu prawidłowego umotywowania swojej decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest w istocie tożsame z uzasadnieniem decyzji z dnia [...], którą uchylił Sąd w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. Organ opiera konsekwentnie uzasadnienie utrzymania negatywnej oceny służbowej skarżącej na jej nieobecnościach w pracy w czasie wyznaczonych jej dyżurów operacyjnych, wprowadzały dezorganizację w pracy wydziału komendy Policji, w którym jest zatrudniona oraz wywoływały niezadowolenie zastępujących ją funkcjonariuszy. Zdaniem organu okoliczności te świadczą o niedyspozycyjności skarżącej.

Z załączonych do akt administracyjnych sprawy dwóch opinii prawnych - z dnia 30 listopada 2007 r. oraz z dnia 1 października 2008 r., opartych na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1471), wydanego na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wynika, że § 16 tego rozporządzenia nie daje podstaw do zwolnienia skarżącej ze służby porze nocnej w godzinach od 22.00 do 6.00 oraz w niedziele i święta. Z takiej służby zwalnia się bowiem policjanta: kobietę w ciąży czy będącego jedynym opiekunem dziecka w wieku do lat ośmiu lub osoby wymagającej stałej opieki. Skarżąca nie spełnia tych warunków, gdyż mieszka z mężem.

Opinie te nie dotyczą wszakże przedmiotu sprawy, który obejmuje następstwa prawne nieobecności na służbie spowodowanej zwolnieniami lekarskimi skarżącej lub z tytułu sprawowania przez nią opieki nad małoletnim dzieckiem. Organ nie dowiódł, że uzyskując te zwolnienia skarżąca naruszyła jakiekolwiek przepisy prawne obowiązujące w badanym zakresie. Należy w szczególności wskazać: art. 68 Konstytucji, art. 188 Kodeksu pracy, § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. Nr 60, poz. 281), wydane na podstawie art. 2982 Kodeksu pracy, art. 79 ust. 1, art. 121, art. 188 ustawy o Policji, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 77, poz.512). Sąd podkreśla zatem, że skarżąca korzystając ze swych gwarantowanych konstytucyjnie i ustawowo uprawnień nie może z tego tytułu ponosić ujemnych konsekwencji służbowych, jak konsekwentnie i bezzasadnie przyjmuje organ w podejmowanych decyzjach.

Sąd wskazuje, że negatywna ocena skarżącej przez prokuratorów nie została w żaden sposób uwiarygodniona czy spersonalizowana, jeśli chodzi o jej źródło.

Sąd w obecnym składzie podziela zatem stanowisko zawarte w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uzasadnić kwestionowane rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanym orzeczeniu. Należy podkreślić, że decyzja uznaniowa wydana niniejszej sprawie jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien natomiast wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne.

W kontekście powyższych rozważań należy dodać, za Sądem wydającym poprzedni wyrok, że jeżeli organ nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu zawartym w poprzednim wyroku wydanym w sprawie, miał możliwość zakwestionowania go poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro nie skorzystał z tej możliwości, to tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu uchylającym zaskarżoną decyzję były dla organu wiążące.

Sąd zwraca także uwagę organowi, że kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję została już pozytywnie rozstrzygnięta w pierwszym wyroku Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r. wydanym w rozpatrywanej sprawie. Pouczenie do wniesienia takiej skargi zawarte jest także w zaskarżonej decyzji z dnia 7 lutego 2013 r. Wniosek o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi organu na skargę, jest zatem niezrozumiały i oczywiście bezzasadny.

Z uwagi na wskazane powyżej naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.