Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 63/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: ZOBOWIĄZANO DO WYDANIA AKTU LUB PODJĘCIA CZYNNOŚCI

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi E.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta R. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E.Z. z dnia [....] stycznia 2009 roku o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [....] października 2005 roku do dnia [....] grudnia 2008 roku dla terenu gminy R. , w części dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych tymi decyzjami (adres, numer działki); II. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie sadowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi E.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta R. do udostępnienia żądanej informacji, ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 38 k.p.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe wskazał, że w dniu [....] .01.2009r. wystąpił w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji, obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [....] .10.2005r. do dnia [....] .12.2008r. dla terenu Gminy R. w formie przekształconej, tj. tabelarycznego zestawienia, zgodnie ze wskazanym we wniosku wzorem. W dniu 10.02.2009r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję znak [....] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o lokalizacji inwestycji objętych powyższymi decyzjami o warunkach zabudowy, a to adresu oraz numeru ewidencyjnego działki. W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 11.05.2009 znak [....] uchyliło powyższą decyzję oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło , że organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji. Przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując taką samą podstawą prawną jak w zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście skarżący zarzucał, że po otrzymaniu wiążącego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do dnia złożenia skargi Burmistrz Miasta R. uchyla się od ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Nie wydał też ponownej decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej, pozostając tym samym w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wnosił o jej odrzucenie, względnie - o oddalenie skargi.

Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania od momentu złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji wskazywał między innymi, na treść pisma z dnia [....] .02.2009r. dotyczącego terminu realizacji znacznej części wniosku oraz wydaną w tej samej dacie decyzję znak [....] , którą na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych w postępowaniach wszczętych w okresie od dnia [....] .10.2005r. do dnia [....] .12.2008r. dla ternu Gminy R. w formie przekształconej zgodnie ze wskazanym we wniosku wzorem w części dotyczącej udostępnienia informacji o lokalizacji inwestycji objętych powyższymi decyzjami o warunkach zabudowy, a to adresu oraz numeru ewidencyjnego działki. Podanym w uzasadnieniu tej decyzji motywem odmowy była okoliczność, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w tej części naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust 2 ustawy dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej. Za pomocą informacji dotyczącej adresu oraz numeru ewidencyjnego działki można bowiem pośrednio określić tożsamość właściciela działki.

Wyjaśniał dalej, że po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, w dniu 11.05.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało decyzję znak [....] , doręczoną organowi 20.05.2009r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych nie ma norm prawnych ograniczających prawo dostępu do informacji o oznaczeniu nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Podzieliło także stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, że informacje o oznaczeniu nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy uwidocznione w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, nie dotykają również w żaden sposób niczyjej sfery prywatności, albowiem ze swej istoty nie mogą one godzić ani w sferę intymną, ani osobistą, ani też rodzinną jakiejkolwiek osoby fizycznej. Kwalifikacji powyższych informacji jako objętych "prywatnością osoby fizycznej" wprost przeczy dyspozycja art. 24 ust 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia E.Z. żądanej informacji publicznej. Treść takiego rozstrzygnięcia wynika z faktu, że obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. W związku z takim orzeczeniem organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując taką samą podstawę prawną jak w skarżonej decyzji.

Burmistrz Miasta R. wskazywał, że w dniu [....] .05.2009r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w N. z wnioskiem o wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Wraz z wnioskiem przesłane zostały akta sprawy. W dniu 8.06.2009r. Prokuratura Okręgowa zwróciła akta sprawy z równoczesną odmową skierowania skargi.

W dalszych wywodach powtarzał jako aktualne także obecnie motywy odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej w spornej części wniosku, który w pozostałości został zrealizowany, jak również polemizował z odmienną oceną, wyrażoną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2009r. znak [....].

Podnosił następnie, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Tym samym skarga, a w szczególności zawarte w niej żądanie zobowiązania Burmistrza Miasta R. w terminie określonym przez sąd do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie może być rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga, choć w swych podstawach prawnych i żądaniu jest skargą na bezczynność, to jednak tylko sąd powszechny może udostępnić skarżącemu wnioskowaną przez niego informację publiczną, zatem skarga w niniejszej sprawie winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wobec bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Artykuł 101a ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z treści wskazanych przepisów wynika, że warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia części informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23.01.2009r. Zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka regulacja naprowadza, że wniesienie skargi będzie możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101a ust. 1w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tego obowiązku skarżący nie wykonał, co uzasadnia odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z ostrożności procesowej Burmistrz Miasta R. podnosił, że podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ, była ochrona prawa do prywatności. Z decyzją odmowną organu z dnia 10.02.2009r. nie zgodził się organ drugiej instancji , który w dniu 11.05.2009r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał też, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym niedopuszczalne jest nakazanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym) udzielania informacji znajdującej się w jego posiadaniu. W takim stanie prawnym powstaje pytanie, czy organ w ogóle pozostaje w bezczynności. Jeżeli organ drugiej instancji nie może nakazać organowi pierwszej instancji udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu, to od kiedy należy liczyć termin do udzielenia informacji po wydaniu wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i czy w ogóle taki termin można ustalić. Żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takiego terminu. We wskazanym kontekście sytuacyjnym rodzą się także kolejne problemy. Jeżeli podstawą odmowy udzielania informacji publicznej jest ochrona prawa do prywatności ( jak to ma miejsce w niniejszej sprawie ) i w zakresie jej udzielenia orzeka sąd powszechny, to powstaje pytanie czy od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, czy też od razu powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli zaś przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, to jak należy rozwiązywać konflikt pomiędzy sprzecznymi decyzjami dwóch różnych organów. Nie rodzi problemu sytuacja, w której organ pierwszej instancji odmawia udzielenia informacji ze względu na ochronę prawa do prywatności, a organ drugiej instancji tą decyzję utrzymuje w mocy. W takim przypadku wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej przysługuje powództwo do sądu powszechnego. Natomiast nie jest jasne, jak należy postępować w sytuacji, gdy organ drugiej instancji w jakikolwiek sposób przewidziany w art. 138 k.p.a. nie zgodzi się z decyzją organu pierwszej instancji. Przyjęcie możliwości udostępnienia informacji publicznej po takim orzeczeniu organu drugiej instancji powoduje, że traci sens regulacja zawarta w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast przyjęcie tezy, że orzeczenie organu drugiej instancji nie może zobowiązać organu pierwszej instancji do udostępnienia informacji publicznej ze względu na treść art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powoduje, że kontrola instancyjna organu drugiej instancji traci całkowicie sens.

Burmistrz Miasta R. wskazywał, że jego zdaniem wobec wyraźnego zastrzeżenia kompetencji dla sądu powszechnego w sprawach określonych w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączona jest kontrola instancyjna organu drugiej instancji w sprawach decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej ze względu na okoliczności wymienione w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko powoduje, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny organ nie pozostaje w bezczynności. Jeżeli skarżący nie wniósł powództwa do sądu powszechnego, a sąd nie wydał wyroku udostępniającego informację, to trudno w niniejszej sprawie mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu. Takie stanowisko potwierdziło też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w innej sprawie w której odmówiono dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności dotyczącej skarżącego przyjmując niedopuszczalność wniesienia odwołania.

W polemice z argumentami podnoszonymi w odpowiedzi na skardze, skarżący w obszernych wywodach pisma z dnia [....] .2009r. akcentował brak znaczenia orzeczeń wydawanych w innych sprawach dla niniejszej z uwagi na moc wiążącą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2009 znak [....] , której nie wyeliminowano z obrotu prawnego, a także występujący po dacie jej wydania stan bezczynności Burmistrza Miasta R. w rozpoznaniu wniosku z dnia [....] .01.2009r. w kwestionowanej części. Wyjaśniał przyczyny wystąpienia z wnioskiem z dnia [....] .01.2009r., wskazywał na brak podstaw do stosowania w sprawie niniejszej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Informował też o kolejnej sprawie zarejestrowanej do sygn. akt II SO/Kr 22/09 , która dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta R. w przekazaniu skargi z dnia 19.06.2009r. wraz z odpowiedzi na skargę i aktami sprawy

Do powyższego pisma Burmistrz Miasta R. ustosunkował się w obszernych wywodach pisma z dnia [....] .09.2003r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – zwana dalej w skrócie u.d.i.p. ), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Z art. 3 § 2 pkt 1- 4a i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na :1)decyzje administracyjne; 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3)postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W sprawie niniejszej istotne znaczenie z punktu widzenia kognicji do rozpoznania skargi ma treść art. 3 §1 pkt 4 i 8 p.p.s.a., które odnoszą się do bezczynności w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Artykuł 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Powyższa regulacja potwierdza dodatkowo kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu informacji publicznej , która wynika z uprzednio powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś jej zasadniczym celem jest wprowadzenie modyfikacji proceduralnych dotyczących terminu przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz rozpoznania skargi.

Artykuł 22 u.d.i.p ust. 1 przewiduje, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Regulacje zawarte art. 22 ust. 2-3 u.d.i.p. mają charakter procesowy i dotyczą spraw przed sądem powszechnym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze powództwa do sądu powszechnego, konkurencyjny w stosunku do sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przesłanką dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego jest przy tym wyłącznie odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią, art. 16 ust. 2 udip - " Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenie w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 §1 – 3 k.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że " Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa ". Regulacja z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Brak takiej ostatecznej decyzji odmownej oznacza kognicję sądu administracyjnego w każdej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnienie informacji publicznej, zaś ma ona charakter wyłączny ( podobnie M. Kłaczyński , S. Szuster, LEX/El. 2003, Komentarz do art. 16 u.d.i.p.). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku z treścią ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2009r. znak [....] , którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 10.02.2009r. znak [....] . Brak zatem przesłanek do odrzucania skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a.

Kolejnym zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozważania jest kwestia skuteczności złożenia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na regulacje z art. 52 §1 – 4 p.p.s.a. , który przewiduje, że :

" § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

§ 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Uwzględniając powyższe należy ponownie wskazać na specyfikę udostępniania informacji publicznej, na gruncie ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, która nie zawiera odrębnych regulacji nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Ustawa ta nie wprowadza środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a., Dodatkowo można wskazać, że gdyby nawet przyjąć poglądy odmienne, wskazujące na obowiązek uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. zważyć należy , że o postępowaniu administracyjnym można by mówić dopiero w sytuacji stwierdzenia przez organ władzy będący w posiadaniu informacji publicznej istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. należałoby jednak z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zawiadomić o tym strony, zgodnie art. 61 §4 k.p.a. Tak się nie stało w niniejszej sprawie, zaś treść odpowiedzi na skargę naprowadza, że także Burmistrz Miasta R. uznaje nieuzasadnione stosowanie trybu z art. 37 k.p.a. O ile zdaniem wyżej wymienionego obowiązek wyczerpania trybu przedskargowego wynika z art. 101 a ustawy, takich poglądów nie można podzielić. Zarówno art. 101, jak i art. 101 a ustawy stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa niniejsza, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Artykuł 51 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i §2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" bo taki nie istnieje. Każdy tryb "przedsądowy" , w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego wypełnienie jest warunkiem kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych, niż w przypadkach ściśle określone w § 3 art. 52 p.p.s.a., albowiem takie podejście stanowi ograniczenie prawa do sądu. Analizowany przepis nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji, zatem uprzednia interwencja ma dotyczyć działania, nie zaniechania . Stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie zachodzą zatem przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa , w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.

W niniejszej wniosek E.Z. z dnia [....] .01.2009r. należało rozpoznać na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej . Żądane przez niego informacja ma w części spornej charakter informacji publiczne. Burmistrz Miasta R. jako organ władzy publicznej był w jej posiadaniu, przy czym realizacja wniosku wymagała przetworzenia danych. Powyższe jako bezsporne pozostaje poza szerszymi rozważaniami, podobnie jak mające taki charakter okoliczności dotyczące podejmowanych w tej sprawie czynności, składanych pism, wydawanych aktów administracyjnych i ich treści.

Dla oceny zasadności skargi istotne znaczenie ma fakt wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2009r. znak [....] , którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 10.02.2009r. znak [....] , w całości i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Badanie legalności decyzji organu drugiej instancji przekracza granice niniejszej sprawy. Istotnym jest natomiast, że akt ten pozostaje w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący. Powoduje ona w skutkach stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 10.02.2009r. znak [....] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasada ta dotyczy bowiem także decyzji o umorzeniu postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 21.01. 1998r., III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19 z glosą B. Adamiak ). Jak wskazuje się trafnie w wyroku NSA z dnia 29.04.1998r.sygn. akt I SA/Gd 1279/96, zam. zb. Lex nr 35931) : "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej obliguje Burmistrza Miasta R. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [....] .01.2009r. w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek winien on rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta R. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2009r. znak [....] , przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. Skoro od dnia 20.05.2009r wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób wskazany w ustawie, uznany przez Burmistrza Miasta R. na właściwy z uwzględnieniem jednakże wiążącego waloru decyzji organu drugiej instancji , zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek o ukaranie dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 38 k.p.a., albowiem orzekanie o powyższym pozostaje poza kognicją sadów administracyjnych.