Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1962/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1, art. 3 ust 3 i 4, art. 4, art. 147 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech – spr., Joanna Banasiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 344/05 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od T. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 341/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w [...] z dnia [...], [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 5, art, 106 ust. 1 i art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał T. M. zasiłek okresowy na okres od 1 sierpnia 2004r. do 30 listopada 2004 r. w kwocie 57,08 zł. Zasiłek ten został przyznany stronie w jego minimalnej ustawowej wysokości to jest 20 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym z uzyskiwanym dochodem.

Od tej decyzji T. M. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, przykładowo takich jak potrzeby strony czy możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.

W opinii organu odwoławczego przyznanie T. M. świadczenia w jego minimalnej dopuszczalnej wysokości bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia nie pozwoliło sprawdzić jego merytorycznej poprawności.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...]. przyznał T. M. zasiłek okresowy w takiej samej wysokości co w poprzednio wydanej decyzji, to jest w wysokości 57,08 zł.

Organ wskazał, iż ustawodawca w ramach przepisów przejściowych określił minimalną wysokość zasiłków okresowych w latach 2004 – 2006, podnosząc, iż w roku 2004 zasiłek okresowy nie może być niższy niż 20 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a jej rzeczywistym dochodem. W przypadku strony, zgodnie z twierdzeniem organu była to kwota 57,08 zł. Taką też kwotę przyznano wnioskodawcy, bowiem zdaniem organu uzasadniały to ograniczone środki finansowe Ośrodka.

Od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej T. M. wniósł odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując, iż nie uzyskuje żadnych dochodów, bowiem jego zdaniem otrzymywany dodatek mieszkaniowy w kwocie 175,60 zł nie powinien być uważany za dochód.

Po rozpoznaniu złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na przeprowadzony w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wywiad środowiskowy organ odwoławczy podniósł, iż wnioskodawca mieszka sam prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest bezrobotny bez prawa do zasiłku i leczy się u neurologa. Kolegium uznało otrzymywany przez odwołującego dodatek mieszkaniowy w wysokości 175,60 zł jako jego dochód i w konsekwencji uznało, iż zasiłek okresowy przyznany odwołującemu został wyliczony w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę, że jest on osobą samotnie gospodarującą.

Organ uznał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu tego zasiłku w jego minimalnej wysokości wskazujące na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], jest wystarczające.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podniósł, iż nie jest możliwe przeżycie za otrzymywaną przez niego kwotę 57,08 zł, stanowiącą jedyne jego źródło utrzymania. Nie można więc, zdaniem skarżącego, uzasadniać przyznania mu minimalnej kwoty zasiłku okresowego znacznie ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 341/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. w przedmiocie zasiłku okresowego.

W ocenie Sądu, w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, a więc w dniu [...], minimalną wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wskazywał przepis art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tej normy minimalny zasiłek okresowy nie mógł być mniejszy niż 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, zatem wyliczenie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego dokonane w decyzji organu pierwszej instancji było całkowicie błędne i oparte na nieprawidłowej podstawie prawnej.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dostrzegł również zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła w toku postępowania administracyjnego, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie oparte na niewłaściwie wskazanej normie prawnej, jak również uznał, że uzasadnienie przyczyn przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w jego minimalnej wysokości twierdzeniem, że ośrodek posiada ograniczone środki finansowe, nie jest wystarczającym uzasadnieniem przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w jego minimalnych granicach

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż organ nie wypełnił ciążącego na nim z mocy treści decyzji kasacyjnej organu odwoławczego obowiązku, a także nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób wypełniający przesłanki określone w treści art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie wyjaśniło bowiem, jakie są potrzeby skarżącego wynikające chociażby z tytułu niezbędnych wydatków koniecznych do zaspokojenia potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, radca prawny R. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy ze skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, celem ponownego rozpoznania.

Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, to jest:

1. art. 147 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w decyzji wydanej w styczniu 2005r. w sprawie zasiłku okresowego przyznanego za okres od 1 sierpnia 2004r. do 30 listopada 2004r. należy zastosować minimalne stawki zasiłku okresowego obowiązujące w roku 2005r.,

2. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż niewystarczające do uzasadnienia przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości było odwołanie się przez organ pierwszej instancji do ograniczonych środków finansowych, pozwalających jedynie na przyznanie wskazanego zasiłku w minimalnej ustawowej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium poniosło, że zgodnie z obowiązującym art. 147 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi:

w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 20 % różnicy między kryterium

dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby,

w przypadku rodziny - 15 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a

dochodem rodziny.

Wskazano, że na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, w 2005r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi:

w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 30 % różnicy między kryterium

dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby,

w przypadku rodziny - 20 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a

dochodem rodziny.

W ocenie skarżącego Kolegium stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji minimalną wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wskazywał przepis art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest całkowicie błędne, bowiem znaczenia w niniejszej sprawie nie ma data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a okres na który został przyznany zasiłek okresowy.

Podniesiono, że z decyzji organu pierwszej instancji, jak też z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyraźnie wynika, że zasiłek okresowy został przyznany stronie za okres od dnia 1 sierpnia 2004r. do dnia 30 listopada 2004r., w związku z czym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w tej sytuacji powinien mieć zastosowanie przepis art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie jak przyjął Sąd art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podkreśliło też, że przepis art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, dlatego też zdaniem strony skarżącej trudno się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie organu pomocy społecznej, iż posiadane ograniczone środki finansowe pozwalają przyznać zasiłek okresowy tylko w minimalnej wysokości, nie jest wystarczające jako uzasadnienie decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego w ograniczonym wymiarze.

Wskazano również, że z otrzymywanych przez Wojewodę i Kolegium raportów i informacji wynika jednoznacznie, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej w województwie śląskim są o wiele większe, niż środki mogące być przeznaczone na taką pomoc. Tym samym zasadą się stało to, że w większości gmin tego województwa (w tym w gminie [...]), zasiłki okresowe wypłaca się jedynie w wysokości minimum ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna, na podstawie art. 174 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opiera swój zarzut na naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy o pomocy społęcznej, uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, że w sprawie zasiłku okresowego przyznawanego za okres od dnia 1 sierpnia 2004r. do dnia 30 listopada 2004r. winno się zastosować minimalne stawki zasiłku okresowego obowiązujące w roku 2005r., bowiem przy przyznawaniu tego zasiłku znaczenie ma okres, na który został przyznany ten zasiłek, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W związku z tym, w niniejszej sprawie zasiłek taki nie może być niższy niż 20% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a jej rzeczywistym dochodem, o czym stanowi art. 147 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, a nie – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – 30%.

Zasadnym zatem jest przyjęcie, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej.

Zważyć w tym miejscu należy, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Podkreślić należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W świetle powołanych powyżej przepisów oraz okoliczności niniejszej sprawy, uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.