Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: i art. 104 oraz 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 869/20 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2020 r. nr SKO/Ma/420/1555/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 marca 2021 r., II SA/Sz 869/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (SKO lub Kolegium) z 28 lipca 2020 r., nr SKO/Ma/420/1555/2020, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Szczecin, decyzją z 25 lutego 2019 r., nakazał S. Spółce z o.o. (Spółka) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu obejmującego działkę nr [...] z obrębu [...], zlokalizowaną w S., w rejonie ul. [...] i ul. [...], tj. przywrócenie pierwotnego naturalnego stanu ukształtowania działki, zmienionego przez podniesienie terenu w wyniku nawiezienia ziemi - w terminie do 30 września 2019 r. SKO w Szczecinie, decyzją z 15 maja 2019 r., nr SKO/Ma/420/1350/19, uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta Szczecin i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka jest położona na obszarze, na którym od 2012 r. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce-Mierzyńska", w związku z czym organ I instancji powinien był uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ma nastąpić przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, w szczególności nie wskazał do jakich rzędnych ma nastąpić usunięcie gruntu, jakie ma być ostateczne nachylenie terenu i w jakim kierunku oraz jaka powinna być ostateczna powierzchnia znajdującego się na działce zbiornika wodnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby jaki był uprzedni stan działki i zasugerował organowi I instancji zasadność powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne w zakresie geologii, czy też klasyfikacji gruntów, którego opinia mogłaby się okazać pomocna w określeniu zakresu obowiązku przywrócenia terenu działki do stanu pierwotnego.

Wyrokując w sprawie II SA/Sz 869/20 kolejno wskazano, że Prezydent Miasta Szczecin decyzją z 12 marca 2020 r., nr WUiAB-S.6724.8.3.2018.MJ, wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp) i art. 104 oraz 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] z obrębu [...] w S., należącej do Spółki jako bezprzedmiotowe.

Sąd wojewódzki wskazał w swym wyroku, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Szczecin uzyskał dokumentację prac geodezyjno-kartograficznych dotyczącą zmian w użytkowaniu działki nr [...]. Z przedłożonych dokumentów wynika, że jej teren został podniesiony o około 1,5 m w części środkowej i wschodniej. Jednocześnie ustalono, że mapa, która stanowiła podkład geodezyjny, na bazie którego sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce-Mierzyńska", uchwalony uchwałą Nr XVIII/522/12 Rady Miasta Szczecin z 23 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 30.05.2012 r., poz. 1234, "MPZP"), odzwierciedla w swojej treści aktualny stan zagospodarowania gruntu, w tym aktualne rzędne terenu działki nr [...].

W wyroku przywołano motywy uzasadnienia decyzji organu I instancji, który wskazał, że z uwagi na dokonanie podwyższenia terenu działki nr [...] przed wejściem w życie przepisów MPZP oraz braku w nim zakazu dokonywania tego typu prac ziemnych, brak jest podstaw do nakazania właścicielowi działki nr [...] doprowadzenia jej do stanu zgodnego z ustaleniami MPZP. Dalej organ ten wyjaśnił, że z treści pisma Biura Planowania Przestrzennego Miasta w Szczecinie z 27 stycznia 2020 r., znak: BPPM.II.322.8.2020.AS.126 wynika, że problem zalewania sąsiednich terenów ogródków działkowych znany był już na etapie sporządzenia projektu planu "Gumieńce-Mierzyńska", w związku z czym wprowadzono w nim postanowienia regulujące kwestie gromadzenia się wód opadowych. Jednocześnie jednak nie przewidziano żadnych regulacji odnośnie możliwości prowadzenia lub zakazu prac ziemnych. Prezydent wskazał, że jedynym ustaleniem, które winno chronić przed negatywnymi zmianami mogącymi mieć wpływ na stosunki gruntowo-wodne jest zakaz ich pogarszania wynikający z § 6 ust. 2 pkt 8 MPZP. Zwrócił również uwagę na to, że jest prowadzone odrębne postępowanie w sprawie wydania decyzji w odniesieniu do powstałych zmian stanu wody na gruntach objętych niniejszym postępowaniem.

Końcowo organ wywiódł, że zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp oraz z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie wykazano, że zmiana zagospodarowania terenu, powstała na skutek nawiezienia ziemi, nastąpiła przed uchwaleniem MPZP, a obowiązujący plan nie odnosi się do prac ziemnych. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia, że dokonana w 2011 r. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na nawiezieniu ziemi, jest sprzeczna z MPZP. Ponadto przedmiotowy teren objęty jest wcześniej opisaną decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 15 wielorodzinnych budynków, wobec czego teren zostanie zagospodarowany na cele zgodne z obowiązującym MPZP.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.A..

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł także [...] w W. - Okręg w S.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Szczecinie, powołaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie choć podwyższenia terenu dokonano bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podstaw do zobowiązania właściciela działki nr [...] do jej doprowadzenia do stanu poprzedniego. Wynika to z faktu, że przepisy art. 59 ust. 1-3 Upzp dają organom planistycznym uprawnienie do zobowiązywania właścicieli nieruchomości albo do ich doprowadzenia do stanu poprzedniego, jeżeli na danym obszarze nie ma miejscowego planu i nie uzyskano wcześnie na daną inwestycję decyzji o warunkach zabudowy, albo doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym położona jest działka nr [...] obowiązują już ustalenia MPZP. Aktualnie możliwe jest zatem nałożenie na inwestora tylko obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem, a nie do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że MPZP został sporządzony na mapie geodezyjnej (podkładzie geodezyjnym) uwzględniającej podwyższenie poziomu działki nr [...]. Tym samym aktualny poziom terenu tej działki, choć został zmieniony w 2011 r. wbrew przepisom prawa, został niejako sanowany. Z uwagi na to, że aktualny poziom terenu przedmiotowej działki jest taki sam, jak na rysunku MPZP, brak jest powodu dla którego można by było zobowiązać właściciela działki do jej doprowadzenia do stanu zgodnego z miejscowym planem. W ocenie organu II instancji, z tych właśnie względów, postępowanie okazało się być bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Dalej w wyroku II SA/Sz 869/20 przywołano, że M.A., wniósł do tegoż sądu skargę na powyższą decyzję SKO w Szczecinie z 28 lipca 2020 r., zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do zmiany zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...] i nr [...] obręb [...], położonej w S. w rejonie ulicy [...], bez uprzedniego uzyskania przez jej właściciela decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższe przepisy znajdowały zastosowanie, co skutkowało umorzeniem postępowania;

b) art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast w tej sprawie organ nie uwzględnił okoliczności, iż toczy się postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, a zatem nawiezienie ziemi doprowadziło do długotrwałej zmiany zagospodarowania terenu;

c) art. 6, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a., poprzez ich nie zastosowanie w postępowaniu, a mianowicie niepodjęcie działań przewidzianych przepisami prawa w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu bez decyzji o warunkach zabudowy, co skutkuje tym, że w ocenie skarżącego bezprawne działanie Spółki nie spotkało się z należytym działaniem organu administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z 30 marca 2020 r., znak: WGK-II.7021.14.5.2019.DR, na okoliczność, że doszło do długotrwałej zmiany zagospodarowania terenu oraz na okoliczność, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 9 marca 2021 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi i poparła stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo Spółka wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego, powołana jako dowód w przedmiotowej sprawie, decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 30 marca 2020 r., została w całości uchylona decyzją SKO w Szczecinie z 15 lutego 2021 r., nr SKO.SL.457.3734.2020.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do zmian w ukształtowaniu terenu, ale zmian tych nie można utożsamiać ze zmianą sposobu jego zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 Upzp. Podniesienie rzędnych terenu i częściowe zasypanie zbiornika wodnego usytuowanego na działce, skutkiem czego były sygnalizowane we wniosku o wszczęcie postępowania podtopienia i zalewanie sąsiednich działek bezsprzecznie dawało asumpt do przyjęcia, że mogło dojść do zmiany stosunków wodnych i tego powinno dotyczyć wszczęte postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt postępowania takie postępowanie się toczy, a jego efektem powinno być, w przypadku ustalenia, że zmiana stosunków wodnych miała miejsce, nałożenie na właściciela działki nr [...] przewidzianych w ustawie Prawo wodne obowiązków.

Zdaniem sądu pierwszej instancji z tego punktu widzenia postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć.

Końcowo, sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji organu I instancji, z której wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konwalidowało działania właściciela działki, które mogły doprowadzić do zaburzenia stosunków wodnych, tylko z tego względu, iż zmiany w ukształtowaniu terenu zostały uwzględnione na mapie, na której został wykonany załącznik graficzny do planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.A. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 59 ust 3 pkt 2 Upzp poprzez przyjęcie, że nawiezienie ziemi nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu, pomimo tego że pozbawiono teren funkcji retencyjnej, co doprowadziło do tego, że w ocenie sądu, organ prawidłowo nie zastosował ww. przepisu w sytuacji, gdy w istocie doszło do zmiany zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...], położonej w S. w rejonie ul. [...] i to bez uprzedniego uzyskania przez jej właściciela decyzji o warunkach zabudowy,

na podstawie art 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. "145 § 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez sąd, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował powyższe przepisy i umorzył postępowanie, albowiem należało sprawę nawiezienia ziemi rozstrzygać w oparciu o przepisy Prawa wodnego,

art. "145 § 1 lit. c" Ppsa "w art. 77 § 1 K.p.a.", poprzez uznanie przez sąd, że organ administracji publicznej nie naruszył ww. przepisu, chociaż był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił okoliczności, iż nawiezienie ziemi doprowadziło do długotrwałej zmiany zagospodarowanie terenu, pozbawiając teren funkcji retencyjnej,

art. "145 § 1 lit. c" Ppsa "w art. 6, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a.", poprzez uznanie przez sąd, że organ nie naruszył ww. artykułów w postępowaniu, w sytuacji, gdy nie podjęcie działań przewidzianych przepisami prawa w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu przez Spółkę bez decyzji o warunkach zabudowy, skutkowało tym, że bezprawne działanie Spółki nie spotkało się z należytym działaniem organu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o chylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący oświadcza także, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy podnosi się, że działanie właściciela terenu było bezprawne i pozostaje ono bezprawne w dalszym ciągu. A zatem niezależnie od tego czy nawiezienie ziemi jest zgodne z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego czy nie, winno ono zostać zalegalizowane lub usunięte. Zatem jeżeli zamierzenie zostało zrealizowane bez wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy organ nie mógł umorzyć postępowania. W opinii skarżącego organ miał dwa wyjścia, albo nakazać przywrócenie stanu poprzedniego albo dokonać legalizacji nawiezienia ziemi.

Skarżący kasacyjnie eksponuje, że zgodnie z treścią § 6 pkt 8, 9 i 10 MPZP zakazano pogarszania stosunków gruntowo-wodnych, likwidacji istniejących rowów melioracyjnych oraz nakazano utrzymanie istniejącego drenażu melioracyjnego. Toczące się postępowanie, którego przedmiotem ma być naruszenie stosunków wodnych, jak również niewłaściwej konserwacji rowu, nie powoduje, że bezprzedmiotowe stać się miało przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki Spółki. Zmiana taka poprzez nawiezienie ziemi spowodowała zmianę funkcji tego terenu jako retencyjnego, była to zmiana długotrwała. Błędnie sąd pierwszej instancji miał ocenić, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania wyłuszczonych w petitum skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Wskazanie w skardze kasacyjnej jako mającego być naruszonym art. "145 § 1 lit. c" Ppsa jest formalnie wadliwe, albowiem takiej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 Ppsa nie posiada, przyjdzie uznać zatem, że stronie skarżącej kasacyjnie zapewne chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ, były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Przywołane w skardze kasacyjnej liczne przepisy K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, o który – jak to uprzednio wywiedziono – w istocie chodzi stronie skarżącej kasacyjnie, jako mające być naruszonymi, związane są integralnie z zarzutem naruszenia prawa materialnego – art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp. Zarzuty te podlegają przeto łącznemu rozpatrzeniu.

C. Zdaniem Sądu Naczelnego w realiach kontrowanej sprawy nie można – przy nieskuteczności niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 77 § 1 K.p.a. – uznać za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, w ramach której zarzuca się błędną wykładnię art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp. Z treści cyt. przepisu prawa materialnego wynika, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu w istocie dowodzi wadliwego jego zastosowania, skoro dowodzi, że "oceny czy dane działanie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku", a z tym wszakże Sąd Naczelny się zgadza. Skarżący kasacyjnie naprowadza jednak, że takiej oceny można dokonać przez pryzmat art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb). Poglądu tego Sąd w tym składzie nie podziela, skoro przepis powyższy odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zatem jest to określenie stosowane wyłącznie wobec takiej kategorii obiektów. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotem uwagi organów podlegało działanie Spółki, która w 2011 r. nawiozła na teren własnej działki nr [...] ziemię z wykopów z działki sąsiedniej, podnosząc dotychczasowy poziom działki nr [...]. Trafnie ustalił sąd pierwszej instancji, że takie działanie nie stanowiło wykonywania robót budowlanych. Interwencję w związku z nawiezieniem przez Spółkę mas ziemnych skutkującą wszczęciem postępowania wywołało żądanie [...] w S. w 2017 r. Niesporne jest także, że w piśmie podmiotu interweniującego w organie gminy podnoszono skutki, jakie wywołało nawiezienie mas ziemnych, a których efektem miało być naruszenie stosunków wodnych w tym obszarze. Nie jest także kwestionowane, że działka Spółki w 2012 r. została objęta ustaleniami Upzp, a poziom terenu odzwierciedlić miano na rysunku tego planu. Nie podważono również ustalenia, że Spółka uzyskała pozwolenie na budowę zespołu kilkunastu budynków wielorodzinnych, teren tej inwestycji obejmuje przedmiotową działkę Spółki.

W tych okolicznościach podzielić trzeba stanowisko sądu pierwszej instancji, że samo nawiezienie w 2011 r. mas ziemnych na działkę Spółki nr [...], gdy nie wiązało się z wykonaniem robót budowlanych, a działka ta nadal nie było wykorzystywana, nie mogło skutkować przyjęciem, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Skoro właściwy organ gminy na mocy art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp jest uprawniony do nakazania, w drodze decyzji, przywrócenia "poprzedniego sposobu zagospodarowania", musi istnieć rozziew między takim "poprzednim sposobem zagospodarowania" a nowym, zmienionym zagospodarowaniem terenu wywołanym działaniem jego właściciela lub użytkownika wieczystego. Samo podniesienie poziomu terenu w przedmiotowej sprawie, uwzględniając wszakże wobec tegoż terenu następczo uchwalenie MPZP oraz uzyskanie przez Spółkę w tym obszarze pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych, nie mogło prowadzić do wniosku, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 Upzp.

W piśmiennictwie fachowym wskazuje się, że zagospodarowanie terenu to szeroko rozumiany sposób jego wykorzystania na różne cele poprzez zabudowę i użytkowanie terenu (por. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 603-604). W judykaturze natomiast zasadnie wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (wyrok NSA z 25.04.2018 r., II OSK 2763/17, LEX nr 2502455). Podzielając powyższy pogląd, jako trafne przyjdzie uznać ustalenie sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie, mimo znacznych zmian w ukształtowaniu terenu działki Spółki, nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 Upzp. Chybiony jest przeto zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp.

D. Zdaniem Sądu Naczelnego słuszne jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że podniesienie rzędnych terenu na działce Spółki i częściowe zasypanie zbiornika wodnego, skutkiem czego było sygnalizowane przez inne – niż Spółka – strony postępowania, zalewania sąsiednich działek, stanowić mogło asumpt do przyjęcia, że doszło do naruszenia stosunków wodnych i tego powinno dotyczyć postępowanie. Nie jest także kwestionowane ustalenie sądu a quo, że takie odrębne postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych wywołanych działaniem Spółki w 2011 r., jest prowadzone. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji ocenił jako trafne umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu przez organ I instancji. Podzielając to stanowisko przyjdzie ocenić następczo jako nietrafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 2 K.p.a.

E. W konsekwencji nie mogły zostać uznane jako oparte na uzasadnionej podstawie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7b, 8 § 1 i art. 9 K.p.a., skoro zostały one w skardze kasacyjnej powiązane ściśle z zarzutem braku zastosowania art. 59 ust. 3 Upzp.

F. Z wyłuszczonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.