Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 746/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 976/17 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania: I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego J.R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 976/17) oddalił skargę J.R. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2017 r. (nr [...]) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta K. decyzją nr [...]z dnia [...]2016 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku M.G. (dalej jako Inwestor) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku obory o powierzchni zabudowy 694,55 m2, powierzchni użytkowej: 679 m2 i kubaturze: 3125,48 m3, o obsadzie 74 DJP oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 1400 m3, w miejscowości P., gmina B., na działkach nr [...] i nr [...], arkusz mapy 1. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...]2017 r. (znak [...]), na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako P.b.), po rozpoznaniu wniosku M.G., zmienił opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przedstawionym w projekcie zmian, i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany tych zmian. Starosta wskazał, że zmiany obejmują - w zakresie zbiornika - zmianę lokalizacji oraz jego gabarytów, w zakresie zaś budynku obory - zwiększenie obsady do 110 DJP, zmianę gabarytów budynku, długości i szerokości oraz danych technicznych na następujące: powierzchnia zabudowy: 989,09 m2, powierzchnia użytkowa: 963,30 m2 oraz kubatura: 4450,91 m3. Decyzja z dnia [...]2017 r. została doręczona jedynej stronie postępowania – tj. inwestorowi M.G., w dniu [...] 2017 r.

Od opisanej powyżej decyzji Starosty K. z dnia [...]2017 r. odwołanie wniósł właściciel nieruchomości sąsiedniej - J.R., domagając się uchylenia w całości decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...]2017 r. (nr [...]) wskazując na art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że treść art. 134 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia tego środka prawnego. Druga, dotycząca niedopuszczalności odwołania, ma cechę ogólną. Podał Wojewoda, że w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 16 § 1 K.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych.

Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż odwołujący się nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewoda wskazał, że odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała w sprawie udziału, i której nie została doręczona decyzja. Podał organ odwoławczy, że stroną w przedmiotowym postępowaniu był jedynie inwestor, który decyzję Starosty K. odebrał w dniu [...]2017 r. W związku z powyższym, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...]2017 r. Odwołanie z dnia [...]2017 r. zostało złożone w Kancelarii Starostwa dnia [...]2017 r. Zatem odwołanie to zostało złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu i przez osobę nie mającą statusu strony postępowania.

Na opisane wyżej postanowienie z dnia [...]2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.R.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art.16, art. 28, art. 35, art. 36, art. 38, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 85, art. 123. Nadto wskazał na niewłaściwe zastosowanie przepisów K.p.a. i oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na art. 134 i art. 129 § 2 K.p.a. które dotyczą stron postępowania w procesie odwoławczym, zamiast zastosowania przepisów zawartych w art. 145, art. 152, art. 156, art. 159 K.p.a., dotyczących wznowienia postępowania i przepisów określających normy w postępowaniu zmierzającym do uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zarzucił naruszenie § 3 (bez dookreślenia przepisu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

W uzasadnieniu skargi podał m.in, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, gdyż po pierwsze ma mieć obsadę powyżej 40 DJP (w postanowieniu 110 DJP), po drugie w całości planowana inwestycja znajduje się w [...]Obszarze Chronionego Krajobrazu. Takie procedury nie zostały przeprowadzone. Inwestor najpierw wycofał się z planów przeniesienia inwestycji na odległość 4 m od granicy nieruchomości skarżącego, ale Starosta dwa miesiące później wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, w której zezwolił na lokalizację inwestycji o obsadzie 110 DJP w odległości 4 m od tej granicy. Skarżący podkreślał, że został wykluczony z postępowania mimo, że przed innymi organami administracji w sprawach dotyczących inwestycji sąsiada występował jako strona. Podkreślił, że w chwili obecnej, hodowla prowadzona przez sąsiada stanowi poważną uciążliwość dla skarżącego i jego rodziny. Wskazał w tym względzie, że bydło na wybiegu znajduje się bliżej domu mieszkalnego skarżącego, niż domu inwestora. Zwiększenie kilkakrotne hodowli bez wprowadzenia stosownych zabezpieczeń jest dla skarżącego, jako sąsiada, nie do zaakceptowania.

W piśmie z [...]2017 r. inwestor podał, że skarżący wraz z żoną wystąpił w 2014 r. o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obór o łącznej obsadzie 120 DJP oraz dwóch budynków gospodarczych na pasze i maszyny rolnicze, zbiornika na gnojówkę oraz płyty obornikowej, przy czym inwestycja planowana przez skarżącego znajdować się będzie w bezpośrednim sąsiedztwie około 5 m od granicy działek inwestora. Inwestor zaznaczył, że nie wnosił zastrzeżeń do inwestycji planowanej przez skarżącego i nie rozumie, dlaczego skarżący w skardze stwierdza poważną uciążliwość hodowli dla siebie i swojej rodziny, a sam planuje realizację podobnej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20.12.2017 r. skargę oddalił. Podał, że ze skargi wynika, iż skarżący kwestionuje cały proces inwestycyjno-budowlany na działce sąsiada. Tymczasem granice sprawy wyznacza przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia było zaś postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Oznacza to, że kontrola sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Z tego powodu argumenty skargi sąd uznał za niezwiązane z istotą tej sprawy, co czyniło zbędnym odnoszenie się do nich.

Rozstrzygając w granicach sprawy, WSA w Poznaniu wyjaśnił przesłanki wpływające na ocenę niedopuszczalności odwołania. Podał m.in., że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zwrócił uwagę WSA w Poznaniu, że skarżący wniósł odwołanie, twierdząc, że jest stroną. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy co do zasady obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie jednak stroną w sprawie nie jest (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po stronie wnoszącego odwołanie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd. Warszawa 2011, s. 521). Odmienna jednak sytuacja ma natomiast miejsce, gdy (tak jak w sprawie niniejszej) odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (osobie tej nie doręczono decyzji), ale po terminie do wniesienia odwołania, liczonego dla stron biorących udział w tym postępowaniu. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uzyskała status decyzji ostatecznej (wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania), podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Wskazywał sąd I instancji, że w przedstawionej sytuacji, organ odwoławczy powinien wówczas, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o wznowienie tego postępowania, gdy bez własnej winy nie brała w nim udziału. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził WSA w Poznaniu, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Poza sporem pozostawała okoliczność, że skarżący nie był przez organ I instancji uznany za stronę w postępowaniu wszczętym z wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę. WSA w Poznaniu zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie został uznany za stronę także wcześniej, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z rozdzielników do tych decyzji wynika, że jedyną stroną w obu postępowaniach był inwestor. Podkreślił jednak WSA w Poznaniu, że zgodność z prawem określenia inwestora jako jedynej strony postępowania, zarówno postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę, jak i postępowania z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. W kontrolowanym przypadku bowiem sąd oceniał wyłącznie to, czy organ administracji słusznie uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącego było niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione w dacie, w której decyzja o zmianie pozwolenia na budowę była już ostateczna. Zauważył sąd I instancji, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż jedyna strona postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę (inwestor), otrzymała przedmiotową decyzję w dniu [...]2017 r., a więc w tym samym dniu, w którym decyzja została wydana (pokwitowanie odbioru decyzji na jej odwrocie). Termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg w dniu [...]2017 r. i upłynął z dniem [...]2017 r. Skarżący natomiast wniósł odwołanie w dniu [...]2017 r., czyli po terminie, o którym mowa wyżej. Sąd zaznaczył, że także data w nagłówku pisma – [...].2017 r. (k. 52) potwierdza wniesienie odwołania po terminie. W ocenie WSA w Poznaniu, Wojewoda Wielkopolski postąpił zatem prawidłowo, stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, skoro odwołanie dotyczyło decyzji, która stała się ostateczna.

Reasumował WSA w Poznaniu, że podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania, i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2432/15).

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2017 r. wniósł J.R..

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 par. 1 i 3 w zw. z art. 147 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 9, art. 8 par. 1 i art. 7 w zw., z art., 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji, gdy pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie", które wniósł w dniu [...].2017 r. do Wojewody, powinno zostać potraktowane jako podanie o wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez swej winy, co w konsekwencji oznacza, że właściwe było wydanie przez organ administracji postanowienia o wznowieniu postępowania.

W oparciu o ten zarzut, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].2017 r. Nadto, skarga kasacyjna domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazanej podstawy skargi kasacyjnej podano, że skarżący kasacyjnie przez przypadek dowiedział się o wydanej decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. W jego ocenie, pismo zatytułowane "odwołanie" powinno zostać potraktowane jako podanie o wznowienie postępowania. Kwalifikacja żądania powinna odbywać się na podstawie jego istoty, a nie tytułu pisma. Akcentowała skarga kasacyjna, że skoro skarżący nie był uznany za stronę, i z tego powodu nie brał udziału w postępowaniu, i po terminie wniósł o uchylenie decyzji, to uważa się za stronę, i jego intencją jest doprowadzenie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, co winno odbywać się w trybie wznowienia postępowania. Nie musiał o tym wiedzieć skarżący ale winien to uwzględnić organ administracji. Tytuł pisma nie powinien wiązać się z negatywnymi dla skarżącego konsekwencjami. Organ administracji powinien czuwać aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa. Zwrócono uwagę na wyrok NSA z dnia 2.10.2015 r. (II OSK 286/14), w którym stwierdzono, że organ administracji powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. W ocenie skargi kasacyjnej, organ administracji powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M.G., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako zasadny i trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z art. 9 oraz art. 8 par. 1 K.p.a. Na gruncie tej sprawy nie było bowiem uzasadnione ani usprawiedliwione, przyjęte przez Wojewodę Wielkopolskiego i zaakceptowane przez sąd I instancji – zakwalifikowanie pisma J.R. jako "odwołania" od decyzji Starosty K. z dnia [...].2017 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku obory, a w konsekwencji, brak też było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność tego "odwołania", z uwagi na wniesienie go po terminie. Poprzedzając dalsze wywody należy wskazać, że niewątpliwie rację miał orzekający w sprawie sąd I instancji, iż podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, tj. nie upłynął jeszcze termin do wniesienia tego środka prawnego. Poprawne też było to stanowisko, które zakładało, że w przedstawionej wyżej sytuacji, termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia określonego (liczonego) dla tych stron, które w postępowaniu brały udział. Te, prawidłowe prawnie konstrukcje, nie mogły jednak znaleźć zastosowania w ocenianym przypadku. Nie uwzględniają one bowiem oczywistej specyfiki kontrolowanej sprawy, a także istoty i sposobu oceniana żądań (pism) zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zmiany pozwolenia na budowę dla dużej inwestycji budowlanej o charakterze rolniczym (obora), usytuowanej blisko granicy sąsiedniej nieruchomości. Oddziaływanie tego rodzaju inwestycji, z reguły nie zamyka się w obrębie działki inwestora. Mimo tego, krąg stron postępowania określony został wąsko, poprzez uznanie za stronę wyłącznie inwestora. Wydaną w sprawie decyzję, inwestor odebrał osobiście w siedzibie organu. Taka czynność niewątpliwie miała także istotny wpływ na skrócenie terminu do ewentualnego wniesienia środka prawnego - przez inne, zainteresowane sprawą podmioty, mającego na celu zakwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia. W przedstawionej więc sytuacji, pośpieszne i bez głębszej analizy potraktowanie przez organ administracji pisma zainteresowanego podmiotu, podważającego wydaną w sprawie decyzję – jako spóźnionego odwołania od tej decyzji – uznać należało za nieuprawnione. W przypadku bowiem, w którym w zakończonym postępowaniu administracyjnym nie działał (nie występował) podmiot, który złożył środek prawny kwestionujący wydane rozstrzygnięcie - rzeczą organu administracji było rozważenie, jakiego, prawnie dopuszczalnego etapu postępowania może i powinno pismo to dotyczyć. Faza bowiem postępowania, w której sporne pismo J.R. zostało złożone, zobowiązywała organ administracji do podjęcia szczególnych kroków i czynności celem ustalenia rzeczywistej woli zgłoszonego żądania, adekwatnej do procesowego etapu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadany był pogląd z którego wynika, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc do czasu aż nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8.09.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10). W ocenianej sprawie, skarżący kasacyjnie, nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, wniósł jednak do organu administracji żądanie, które wpłynęło, jak przyjęto, po terminie do wniesienia odwołania. Kwalifikacja powyższego żądania, winna więc odbywać się przy uwzględnieniu jedynie możliwego i celowego dla tego etapu sprawy trybu postępowania (art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a.). Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 9 K.p.a. organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, wymienione podmioty, obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orzekający w sprawie organ administracji oraz sąd administracyjny kontrolujący wydany przez Wojewodę Wielkopolskiego akt, powyżej przedstawionych zasad nie uwzględniły, ograniczając się jedynie do zaprezentowania nazbyt formalistycznego – w realiach tej sprawy – stanowiska zakładającego stwierdzenie uchybienia terminowi przez podmiot, który w postępowaniu w ogóle nie brał udziału. Powyższe przesądza o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej i konieczności uchylenia wydanego w sprawie wyroku. Jednocześnie spełnione zostały warunki o których mowa w art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania przez NSA skargi J.R. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia z dnia [...]2017 r. (nr [...]) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Skarga ta zaś, z przedstawionych wyżej motywów, zasługiwała na uwzględnienie. Jak wyżej już podkreślono, w realiach sprawy uznać należało, że dokonana przez Wojewodę Wielkopolskiego kwalifikacja złożonego przez skarżącego pisma nie była prawidłowa. Etap postępowania, w którym pismo to zostało złożone (po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności), przy uwzględnieniu faktu, że J.R. nie brał udziału w zakończonym postępowaniu - nie uprawniał do przyjęcia, iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji. Prawidłowa ocena tego wniosku, powinna prowadzić do konstatacji, że stanowić on może żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia z dnia [...]2017 r. Taka też kwalifikacja tego pisma została wyeksponowana w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, NSA w pkt I sentencji wyroku, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł więc także o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2017 r. Ponownie prowadząc postępowanie, rzeczą organów administracji publicznej będzie uwzględnienie powyższych ocen i dalsze prowadzenie postępowania, przy uwzględnieniu, że sporne pismo J.R. rozważane winno być jako żądnie wznowienia określonego wyżej postępowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego - od organu administracji publicznej - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.