Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 276/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 7, ART. 77 PAR. 1, ART. 107 PAR. , ART. 156 PAR. 1, ART. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A.K. i G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa rzecz A. K. i G. S. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 276/17

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016r. po rozpatrzeniu odwołania A. K. i G. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi B., gmina B., oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętą na własność Państwa.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Zarządzeniem z dnia [...].10.1974 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w A. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1974 r. nr [...] poz. [...].

Decyzją z dnia [...].03.1975 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w A. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. K. za nieruchomość położoną we wsi B., gmina B., oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętą na własność Państwa na mocy ww. zarządzenia Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].10.1974 r., nr [...].

Pismem z dnia 12.11.2015 r. A. K. i G. S. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r. W uzasadnieniu wniosku skarżące zarzuciły, iż decyzja Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r. została wydana bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego.

Decyzją z dnia [...].03.2016 r" nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r.

A. K. oraz G. S., wniosły odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r. należy mieć na uwadze, iż mimo wnikliwych poszukiwań nie odnaleziono całości akt archiwalnych sprawy. Pozyskano jedynie szczątkowe akta tj. kopię zaskarżonej decyzji, zarządzenie Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].10.1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. pow. A. oraz uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia [...].11.1972 r" nr [...] w sprawie podwyższenia odszkodowania za grunty rolne przejmowane na własność Państwa w drodze wywłaszczenia na terenie wsi powiatu [...] od osób, których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 12.07.2005r" sygn. akt I SA/Wa 170/04 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi B., gmina B., oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność W. K., została objęta zarządzeniem Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].10.1974 r., nr [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych uchwałą o ustaleniu granic terenów budowlanych, następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym uchwały o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa.

W przedmiotowej sprawie ogłoszenie o ustaleniu granic budowlanych we wsi B. przejmowanych na własność Państwa nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1974 r. nr [...] poz. [...].

Podstawą prawną decyzji z dnia [...].03.1975 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

W myśl powołanych przepisów art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie, właściwy organ wydawał decyzję wymieniającą osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Ustalenie i wypłata odszkodowania następowała według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31.01.1961 r. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r., wydane na podstawie ww. art. 16 ustawy z dnia 31.01.1961 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że wysokość odszkodowania oraz sposób wypłaty ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12.03.1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12.03.1958 r. tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12.03.1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12.03.1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31.01.1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 06.07.1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Za brakiem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przemawia zdaniem organu również sentencja przedmiotowej decyzji z dnia [...].03.1975 r., w której jako podstawę prawną do wydania decyzji wskazano art. 7 i art. 8 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12.03.1958 r.

Niezależnie od powyższego organ uznał, że ze względu na brak akt archiwalnych nie można jednoznacznie stwierdzić, czy organ przeprowadził rozprawę oraz powołał biegłego. Nie można również ocenić, czy wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Skoro zatem odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa to brak jest podstaw do uznania, że przyznana kwota odszkodowania w wysokości 24 365 zł została błędnie ustalona.

W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975 r" nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi B., gmina B., oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętą na własność Państwa, nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja z dnia [...].03.1975 r. naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, w związku z tym należy stwierdzić, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. K. i G. S. zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...].03.1975r. nr [...] dot. ustalenia odszkodowania na rzecz W. K.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał zawężającej interpretacji przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału II ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961r., a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu.

Wskazano, że w ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania:

• ww. art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania,

• art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu,

• art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa.

Dlatego też można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Przyjmując natomiast interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział II ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie była uchwała Naczelnika Powiatu w A. wskazująca wysokość stawek odszkodowania.

Należy zgodzić się z Ministrem, że przejmowanie terenów w trybie ustawy z 1961 r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z ono jedynie z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt.

Zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" (art. 9 ust. 1 in fine) wskazuje, że ustawa z 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zmienia ani nie wyłącza stosowania przepisów ustawy z 1958r., a jedynie je uzupełnia. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie strony skarżącej taka interpretacja organu jest bezpodstawna, gdyż nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy.

Takie uproszczone podejście, które według organu pozwalało jedynie na proste przemnożenie powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel spowodowało, że właścicielom nieruchomości uniemożliwiono wypowiedzenie się co do wysokości przyznanego odszkodowania. Nie zostali oni bowiem poinformowani o toczącym się postępowaniu, nie wiedzieli w jaki sposób ustalono odszkodowanie i nie mogli wnosić swoich uwag.

W ocenie skarżących, gdy nie tylko nie powołano biegłych, ale nie wyznaczono rozprawy administracyjnej, a organ samodzielnie ustalił wysokość odszkodowania, wszystkie te uchybienia należało uznać za rażące, a zaskarżoną decyzję Ministra za wadliwą, podobnie jak poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż te, które zostały przedstawione w skardze. W ocenie sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym jest przedwczesne.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] listopada 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...] marca 1975r.

W ocenie sądu nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ odwoławczy uniemożliwia ocenę, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] marca 1975r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną nr [...] położoną we wsi B., gmina B. została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie ze względu na brak dokonania przez organ odwoławczy oceny czy prawidłowo zastosowane zostały ówczesne przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania, nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że nie doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności.

Niesłusznie zarzucają skarżący, iż organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku przede wszystkim z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...] marca 1975r. jest art. 9 i 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości .

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o terenach budowlanych za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1975 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe". Zasadny jest także wniosek, iż w związku z powyższym racjonalnie ówcześnie działający organ mógł ocenić, że właśnie w takim zakresie przepisy ustawy nie znajdą zastosowania.

Słusznie podnosi organ odwoławczy, że użyty w art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania, a zwrot "wypłaca się" z kolei wyłącznie do czynności technicznej, polegającej na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu podmiotowi.

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżących, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W ocenie sądu uprawnione jest twierdzenie organu co do braku konieczności przeprowadzania rozprawy, jak też powoływania biegłego do sporządzenia wyceny nieruchomości gruntowej. Rzeczywiście dla prawidłowego ustalenia odszkodowania według obowiązujących wówczas przepisów ani rozprawa, ani biegły nie mieli znaczenia, bowiem i tak obowiązywały odgórnie ustalone stawki za 1 m2 powierzchni za niezabudowany grunt. Dlatego, gdy nie ma wątpliwości, że ustalone odszkodowanie nie zostało obliczone i przyznane w sposób dowolny, ale faktycznie według zasad wynikających z przepisów prawa, to nie można uznać, że decyzja odszkodowawcza narusza rażąco przepisy prawa, nawet gdyby prowadzone w tym zakresie postępowanie dotknięte było wadami. Brak rozprawy i opinii biegłego w zakresie oszacowania wartości gruntu nie mógł mieć bowiem wpływu na wysokość odszkodowania, nawet przy założeniu, że wykładnia przepisów jest oczywista i zastosowanie art. 22 ustawy było obligatoryjne.

Tymczasem kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem tylko naruszenie art. 22 tej ustawy w przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Jednak mimo prawidłowości stanowiska w odniesieniu do zagadnienia rozprawy i opinii biegłego, należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przez organ odwoławczy ustalone, a następnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Organ nie dokonał analizy czy ustalona w kontrolowanej decyzji wysokość odszkodowania przyznanego za przejętą na własność Państwa nieruchomość odpowiada obowiązującym wówczas przepisom prawa.

Uzasadnienie decyzji w tym zakresie zawiera sprzeczności. Z jednej strony organ odwoławczy twierdzi, że ze względu na szczątkowy materiał dowodowy nie można ocenić nie tylko czy przeprowadzono rozprawę i powołano biegłego celem ustalenia odszkodowania, ale też że nie można ocenić czy wysokość ustalonego w decyzji odszkodowania odpowiadała prawu. Z drugiej zaś strony organ odwoławczy twierdzi, że skoro odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa to brak jest podstaw do uznania, że przyznana kwota odszkodowania w wysokości [...] zł została błędnie ustalona.

W sentencji kontrolowanej decyzji z [...] marca 1975r. ustalającej odszkodowanie wskazano jako podstawę art. 8 ust. 1 i 5 ustawy z 12 marca 1958r. Jednocześnie w materiale dowodowym znajduje się uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia [...] listopada 1972r. w sprawie podwyższenia odszkodowania za grunty rolne przejmowane na własność Państwa w drodze wywłaszczenia na terenie wsi powiatu [...] od osób, których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do tego czy uchwała ta powinna mieć zastosowanie do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość i czy odszkodowanie zostało ustalone według podwyższonej czy standardowej stawki za 1m2 powierzchni i czy było to działanie odpowiadające prawu, mimo że wnioskodawcy formułowali taki zarzut, a organ I instancji wyraził swoje stanowisko.

Zatem organ odwoławczy nie ocenił czy decyzja Naczelnika Powiatu w A. z dnia [...] marca 1975 r. nie jest obarczona rażącą wadą uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego, mimo iż sąd podziela stanowisko organu co do braku rażącego naruszenia prawa w przypadku nieprzeprowadzenia rozprawy i niepowołania biegłych. Organ odwoławczy powinien jednak ocenić poza kwestią rozprawy i opinii biegłych czy należne dawnemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie wyliczone zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez organ odszkodowawczy przepisami prawa, regulującymi zasady ustalania odszkodowania. W przypadku zaś stwierdzenia uchybień w tym zakresie organ odwoławczy powinien ocenić czy ewentualne naruszenie prawa wywołuje skutki, które nie są do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zdaniem sądu do oceny czy odszkodowanie za grunt niezabudowany zostało ustalone zgodnie z przepisami powinna być wystarczająca analiza zachowanych materiałów archiwalnych w postaci decyzji (z której wynika zarówno powierzchnia nieruchomości, jak też ustalona kwota odszkodowania) i wskazanej uchwały.

W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...] marca 1975 r. jest w związku z powyższym przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona niezbędnych ustaleń w zakresie czy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.