Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1178/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 pkt 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. W. P. w L. na czynność Zarządu Powiatu z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 2 września 2020r. F. W. P. w L. zwróciła się do Zarządu Powiatu o udzielenie dotacji na realizację zadań na rok 2020 w związku z prowadzeniem niepublicznej szkoły specjalnej podstawowej.

Zarząd Powiatu reprezentowany przez Starostę L. pismem z dnia 24 września 2020r. nr [...] odmówił udzielenia w okresie wrzesień-grudzień 2020r. dotacji, ze względu na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym.

Pismem z dnia 28 października 2020r. F. W. P. w L. zaskarżyła powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w sytuacji, gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Zarząd Powiatu zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od 1 września 2020r.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej stronie skarżącej dotacji, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy skarżąca prowadząc specjalną szkołę podstawową na terenie Powiatu L. realizuje zadania własne powiatu, a w piśmie z dnia 25 września 2020r. organ nie wskazał nawet przyczyn odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego i nie uzasadnił motywów swojego działania w tym zakresie.

Strona skarżąca wniosła o uznanie czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego; o uznanie jej uprawnienia do otrzymania dotacji w 2020r. w związku z prowadzeniem Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M.; oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z wniosku o udzielenie dotacji z budżetu Powiatu L. w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego – na okoliczność złożenia przez nią wniosku o wyrażenie zgody na wypłatę dotacji w roku 2020 oraz pisma z dnia 25 września 2020r. - na okoliczność stanowiska organu w przedmiocie jej wniosku i odmowy przyznania dotacji w roku 2020. Strona skarżąca wskazała, że podjęta przez Zarząd Powiatu czynność w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na rok 2020 jest wadliwa i została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Przede wszystkim z pisma organu z dnia 25 września 2020r. nie wynika, jakie przyczyny spowodowały odmowę wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Strona skarżąca podkreśliła, że prowadzi działalność oświatową związaną z zapewnieniem edukacji, wychowania i opieki nad uczniami niepełnosprawnymi, a zatem te okoliczności winny zostać przez organ uwzględnione przy ocenie jej wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Skarżąca wskazała nadto, że przepis art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi jedyną podstawę prawną do otrzymania przez szkołę dotacji od początku jej funkcjonowania. Powyższe nie pozostaje, w jej ocenie, bez znaczenia dla oceny okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem podkreśliła, otworzenie szkoły podstawowej ma ścisły związek z początkiem roku szkolnego. Jednocześnie, aby skutecznie złożyć wniosek o przyznanie dotacji od września 2020r., winna ona zostać wpisana do ewidencji szkól i placówek niepublicznych przed dniem 30 września 2019r. Powyższe natomiast jest niemożliwe, gdyż zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt. 5 Prawa oświatowego, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku zaprzestania działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Tym samym uzyskanie przez szkołę prowadzoną przez stronę skarżącą dotacji od samego początku jej funkcjonowania jest możliwe wyłącznie w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Organ winien te okoliczności także brać pod uwagę, przepisy prawa stwarzają bowiem swojego rodzaju "pułapkę" dla osób, które zakładają szkołę niepubliczną - nie dają im możliwości złożenia wniosku o przyznanie dotacji od początku ich funkcjonowania, gdyż nie jest możliwe zarejestrowanie placówki na rok przed jej uruchomieniem. Szkoła, która nie prowadzi swojej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące podlega wykreśleniu. Tym samym oceniając złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie dotacji na rok 2020 przez pryzmat art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy mieć na uwadze, iż jest to wyłączna podstawa prawna do otrzymania przez nią dotacji od 1 września 2020r.

Mając to na uwadze strona skarżąca podkreśliła, że odmowa przyznania dotacji od września 2020r. jest dla niej krzywdząca. Wskazuje także na nieprawidłową praktykę jednostek samorządu terytorialnego wobec osób tworzących niepubliczne szkoły podstawowe.

W opinii strony skarżącej, nie bez znaczenia w jest także to, jakie znaczenie w obrocie prawnym ma fakt złożenia przez organ prowadzący daną placówkę oświatową wniosku o przyznanie dotacji oraz informacji o planowanej liczbie dzieci, a więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest cel tego obowiązku nakładanego na jednostki spoza sektora finansów publicznych. Jak wskazuje M. Pilich: "W całym art. 90 ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90, ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty - Komentarz, Komentarz do art. 90, SIP LEX). Nie ulega żadnej wątpliwości, iż celem obowiązku związanego ze wskazaniem planowanej liczby uczniów, jest umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach. Obowiązek ten nie został wprowadzony jako warunek decydujący o nabyciu uprawnienia do otrzymania dotacji, lecz jako gwarancja dla jednostek samorządu terytorialnego prawidłowego zaplanowania wydatków budżetowych.

Strona skarżąca wskazała, że w judykaturze przyjmuje się, iż termin złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej wraz z informacją o liczbie dzieci ma charakter instrukcyjny, a więc nie jest to termin zawity.

Fundacja podniosła także, że wyrażenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego ma charakter uznania administracyjnego. Jednakże jak podkreśliła, organ nie ma jednak całkowitej swobody w podejmowaniu takiej decyzji.

Zarząd Powiatu, rozpoznając jej wniosek zobowiązany był wnikliwie rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej. Ponadto z pola widzenia organu nie mogą schodzić okoliczności związane z tym, że prowadząc szkołę specjalną wykonuje ona w tym zakresie zadania własne powiatu, tym samym sprawia, że tych zadań nie musi realizować Powiat L. poprzez własne jednostki organizacyjne. W opinii strony skarżącej, nie bez znaczenia jest również fakt, że w piśmie z dnia 25 września 2020r. organ nie wskazał żadnych konkretnych powodów, dla których odmówił jej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Strona skarżąca wskazała, że odmowa organu na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w sposób oczywisty narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, bowiem czynność ta podjęta została z naruszeniem zasady równości. Zdaniem strony skarżącej, mimo braku istnienia ku temu obiektywnych powodów, została potraktowana w sposób mniej korzystny od innych podmiotów prowadzących na terenie Powiatu L. placówki niepubliczne, albowiem odmówiono jej przyznania i wypłaty dotacji na rok 2020, pomimo istnienia ku temu uzasadnionych podstaw.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021r. sygn. akt: I SA/Kr 1218/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od Zarządu Powiatu kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania .

W pisemnych motywach wyroku Sąd podał, że zaskarżono czynność Zarządu Powiatu reprezentowanego przez Starostę L. dotyczącą odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

W orzecznictwie wyrażono pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013r., sygn. akt: II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014r., sygn. akt: II GSK 1634/14). Pogląd zachował aktualność w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowoadministracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP.

Ocenę zaskarżonej czynności dokonać na podstawie stosownych regulacji ustawy z dnia 27 października 2017r. o finasowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 2029 ze zm., dalej-u.f.z.o.).

Organ w piśmie z dnia 25 września 2020r. odmawiającym przyznania stronie skarżącej dotacji za okres od września do grudnia 2020r. sygnowanym przez Starostę L. nie przywołano żadnych przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na podstawę prawną podjętej czynności.

Sąd wskazał, że stosownie z treści art. 26 ust. 1 u.f.z.o, niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Jak zaś o tym stanowi art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1. organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego;

2. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Rokiem bazowym jest, jak to wynika z art. 2 pkt 25 u.f.z.o., rok poprzedzający rok budżetowy.

Z akt sprawy wynikało, że strona skarżąca wystąpiła o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2020r. przedkładając jednocześnie informację o faktycznej liczbie uczniów.

W ocenie Sądu powyższy wniosek mógł zostać rozpatrzony wyłącznie w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o., dlatego też bez znaczenia są zastrzeżenia podniesione przez Zarząd w odpowiedzi na skargę, że wniosek dotyczył faktyczne przyznania dotacji na 2020r., a pismo z dnia 2 września 2020r. swojej treści nie zawierało wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego.

Jak wynika chociażby z protokołu z dnia 10 września 2020r. zawierającego w pkt III Propozycję załatwienia sprawy, w której wnioskuje się o nieudzielenie dotacji w bieżącym roku z uwagi na brak naliczenia środków finansowych na rok 2020, sprawa wniosku strony skarżącej była procedowana w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Słusznie zauważyła strona skarżąca w świetle obowiązujących przepisów nie mogła otrzymać w dotacji do nowo utworzonej szkoły na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Strona skarżąca nie miała możliwości na przekazanie do systemu informacji oświatowej odpowiednich danych w terminie do 30 września roku bazowego. Dlatego też nie nabyła prawa do dotacji oświatowej za 2020r.

Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "Z. Z." w M., której organem prowadzącym jest strona skarżącą (F. W. P. z siedzibą w L.), rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2020r. po wcześniejszym uzyskaniu wpisu do ewidencji szkół niepublicznych prowadzonym przez Starostę L. w dniu 26 sierpnia 2020r.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez strony postępowania sądowego zauważono, że powołany wyżej przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o. wymaga przekazania organowi dotującemu, w tym przypadku Zarządowi Powiatu, informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca powinna zatem przekazać odpowiednie informacje w terminie 30 września 2019r.

Ratio legis przytoczonych regulacji jest dość oczywiste. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji, o której mowa w art. 26 u.f.z.o. (zwłaszcza, że środki te otrzymuje jednostka samorządu terytorialnego z budżetu państwa i w związku z tym, w odpowiednich terminach, obowiązana jest przedstawić dane do systemu informacji oświatowej).

We wskazanym terminie strona skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzona przez nią placówka jeszcze nie istniała.

Pismo złożone przez stronę skarżącą w dniu 2 września 2020r., z wykorzystaniem formularza wniosku o udzielenie dotacji oświatowej, winno zatem zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Zgodnie z jego treścią, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Analizując treść art. 33 ust. 4 u.f.z.o., zauważono, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego.

Organ (Zarząd Powiatu [...] może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Co więcej, w treści powołanego przepisu nie zostały wskazane dyrektywy, jakimi powinien kierować się organ dotujący dostępując od wskazanego terminu, i w konsekwencji udzielając dotacji mimo złożenia odpowiednich informacji i danych w terminie późniejszym, czy odmawiając odstąpienia od wskazanego terminu, czego konsekwencją będzie nieudzielenie dotacji w danym roku budżetowym.

Sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego funkcje wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz właściwość określoną w przepisach p.p.s.a., uznaje, że nie ma uprawnień do tego, aby formułować kryteria podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć w ramach wynikającego z ustaw uznania administracyjnego. Rolą Sądu w takim przypadku jest ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r., sygn. akt: I GSK 613/19). Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Przeciwnie, podejmując taką czy inną czynność organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP.

Podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania.

Według Sądu, działanie Zarządu Powiatu uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej za pismem z dnia 25 września 2020r. tych warunków nie spełniło. W przedmiotowym piśmie, Zarząd Powiatu reprezentowany przez Starostę L., ograniczył się on do lakonicznego, w zasadzie jednozdaniowego uzasadnienia, że "postanowił nie udzielić w okresie wrzesień-grudzień 2020r. dotacji do Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. ze względu na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym".

Abstrahując od faktu, że odmawiając udzielenia dotacji, Zarząd nie przywołał żadnego przepisu prawa w tym u.f.z.o., które stanowiły podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia, to należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący także faktycznych podstaw swojej odmownej decyzji w tym zakresie. Art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jak już wyżej zasygnalizowano, jakimi przesłankami) winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej.

Według Sądu, stosując ten przepis, organ dotujący powinien wziąć pod uwagę np. takie okoliczności jak te, czy w interesie społecznym jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych. Obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel dotacji. Np. czy dotyczy ona właśnie dzieci (uczniów) niepełnosprawnych, które należy objąć szczególną troską i umożliwić im edukację szkolną, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ważne jest również i to, czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne.

Podejmując zaskarżoną czynność Zarząd Powiatu de facto zignorował art. 33 ust. 4 u.f.z.o., nie powołał jego treści (ani żadnego innego przepisu ustawy), jak i nie wykonał jego dyspozycji, co jest niedopuszczalne i stanowi o naruszeniu tego przepisu. W konsekwencji także przepisów (zasad w nich określonych) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11a co za tym idzie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarząd Powiatu dopiero w odpowiedzi na skargę przedstawił motywy swojej decyzji o odmowie przyznania dotacji. Nie odnosząc się do zasadności merytorycznej przedstawionej argumentacji należy wskazać, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla oceny legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Pełne stanowisko, Zarząd Powiatu przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to należy jednak uznać za spóźnione. Jako takie nie mogło zostać objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do podjętego rozstrzygnięcia, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać brakujących elementów uzasadnienia. W związku z tym, co do zasady argumenty wskazywane w odpowiedzi nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Zarząd Powiatu jako organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu i ocenić wniosek strony skarżącej na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146§1 w związku z art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia 9 lipca 2021r. nr [...] Zarząd Powiatu wykonując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: I SA/Kr 1218/20 ponownie rozpatrzył sprawę udzielenia dotacji Niepublicznej Szkole Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. w okresie wrzesień - grudzień 2020r. Działając w granicach prawa oraz swoich kompetencji wynikających z przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o. a także z poszanowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na udzielenie dotacji, w związku z brakiem naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w roku budżetowym 2020 dla Powiatu L. - uwzględniających nowo utworzoną Szkołę, oraz z uwagi na brak faktycznych podstaw do ubiegania się przez Powiat o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na 2020r.

Uzasadniając stanowisko organ podał, że prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. jest zadaniem jej organu prowadzącego tj. F. W. P. z siedzibą w L.. Szkoły niepubliczne, w przeciwieństwie do szkół publicznych, mogą pozyskiwać środki z różnych źródeł w tym opłat wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne. Fundator decydując się na założenie szkoły niepublicznej winien zapewnić jej finansowanie. Powiat L. w żaden sposób nie odżegnuje się od wspierania oświaty niepublicznej, niemniej musi się to odbywać w zgodzie z obowiązującym prawem i innymi potrzebami mieszkańców. Obecnie Powiat L. prowadzi publiczną szkołę podstawową specjalną oraz publiczne szkoły ponadpodstawowe specjalne różnych typów zapewniając możliwość kształcenia specjalnego dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami. W dniu 3 września 2020r. F. W. P. - organ prowadzący szkołę przekazał organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów w roku 2021r., zarazem Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "Z. Z." w M. przekazała dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2020r. W związku z powyższym spełnione zostały warunki do przekazania szkole dotacji począwszy od l stycznia 2021r.

Sposób oraz zasady dotowania szkół niepublicznych określają przepisy ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych. Tryb udzielania i rozliczania dotacji, jak również tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania określają przepisy uchwał organów stanowiących właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. dotacje są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego (roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji), zaś szkoła przekaże dane do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Określając powyższe warunki ustawodawca miał na uwadze konieczność zachowania spójności między przepisami oświatowymi oraz przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 305) określającej tryb pracy nad budżetem państwa oraz budżetami jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności przepisem art. 238 tej ustawy, zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej właściwym organom w terminie do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Informacja o planowanej liczbie uczniów złożona przez organ prowadzący szkołę nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (rok udzielenia dotacji) ma zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego możliwość prawidłowego opracowania projektu budżetu w zakresie wydatków przeznaczonych na dotacje dla szkół i placówek niepublicznych. Wysokość dotacji jest wprost uzależniona od liczby uczniów i dlatego informacja składana przez organ prowadzący szkołę ma tak istotne znaczenie dla prawidłowości procesu opracowywania projektu budżetu.

Z brzmienia przepisu art. 33 ust. 1 (zdanie pierwsze) u.f.z.o. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego "przekazują" dotację, tzn. pośredniczą w przepływie środków publicznych z budżetu państwa do podmiotów niepublicznych.

Zgodnie z §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. poz. 2446) środki na dotacje dla szkół niepublicznych znajdują się w subwencji oświatowej.

Wysokość subwencji obliczana jest z kolei w oparciu o dane zawarte w systemie informacji oświatowej (SIO) wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Jako drugi z warunków przekazania dotacji ustawodawca określił konieczność wprowadzenia przez szkołę niepubliczną do systemu informacji oświatowej odpowiednich danych potrzebnych do naliczenia w subwencji oświatowej środków w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów szkoły.

Warunki przyjęte przez ustawodawcę mają na celu, po pierwsze zaplanowanie środków w budżecie państwa już na etapie opracowywania jego projektu, a po drugie otrzymanie tych środków z budżetu państwa przez samorząd celem ich dalszego przekazania podmiotom niepublicznym. Mechanizm, w oparciu o który odbywa się wsparcie finansowe podmiotów wykonujących zadania publiczne z zakresu oświaty jest logiczny i zabezpiecza potrzeby wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie dotowania szkół. Organom rządowym pozwala on określić potrzeby w zakresie wsparcia oświaty niepublicznej i przekazać odpowiednie środki samorządom w ramach subwencji ogólnej. Jednostkom samorządu terytorialnego pozwala z kolei zaplanować i pozyskać środki na dotację z budżetu państwa, by móc je następnie przekazać podmiotom niepublicznym. Zapewne z tego właśnie powodu ustawodawca przyjął a priori, że szkoła niepubliczna wraz z organem ją prowadzącym muszą liczyć się z odmową przyznania dotacji na okres pierwszych czterech miesięcy jej funkcjonowania (wrzesień-grudzień) z uwagi na niemożność spełnienia wyżej opisanych warunków. Odstępstwo od tej reguły, do którego prawo ustawodawca zawarł w przepisie art. 33 ust. 4, zależy wyłącznie od woli organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który "może wyrazić zgodę" na udzielenie dotacji bez spełnienia wyżej opisanych warunków.

Sformułowanie "może wyrazić zgodę" użyte w przepisie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. w pełni oddaje wolę legislatora, który uchwalając w/w ustawę miał na uwadze inne przepisy regulujące sposób działania organów władzy publicznej. Gdyby było inaczej, to z pewnością prawodawca redagując przepis art. 33 ust. 4 posłużyłby się innym sformułowaniem wskazującym np. że organ dotujący rozpatrując wniosek o udzielenie dotacji powinien uwzględnić określone przesłanki.

Zgodnie ustawą z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych wysokość dotacji należnych szkołom niepublicznym obliczana jest, co do zasady, jako iloczyn liczby uczniów danej szkoły oraz kwoty przewidzianej na ucznia w subwencji oświatowej. Zasady te przewidują, że zwiększenie subwencji ogólnej oświatowej na 2020r. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy wzrośnie liczba zadań oświatowych - polegająca na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na 2020r. - co w przypadku Powiatu L. nie miało miejsca.

Podejmując przedmiotowa decyzję Zarząd Powiatu wskazał, że kierował się obiektywnymi przesłankami natury prawno-finansowej, które stanowią legislacyjne ramy działania organu wykonawczego Powiatu L.. Zarząd Powiatu zaznaczył, że w żaden sposób nie odżegnuje się od wspierania oświaty niepublicznej. Zwrócił jednak uwagę, że w praktyce działania organów samorządu terytorialnego wola organu dotującego, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. co do możliwości udzielenia dotacji szkole niepublicznej w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, determinowana jest faktem posiadania bądź nieposiadania odpowiednich środków finansowych w budżecie na udzielenie dotacji, jak również ewentualną możliwością ich realnego pozyskania na ten cel do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze do Sądu na powyższą czynność Zarządu Powiatu, F. W. P. - organ prowadzący Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną ,,Z. Z." w M. zarzuciła naruszenie:

1.przepisów prawa materialnego, a mianowicie art.33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Skarżącej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasad równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażaniem przez Zarząd Powiatu zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od 1 września 2020r.,

2.przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Skarżącej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego na skutek uznania, że przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego zależy wyłącznie od ,,woli" organu dotującego, a podjęta w tym zakresie czynność jest determinowana faktem posiadania, bądź nieposiadania odpowiednich środków finansowych w budżecie na udzielenie dotacji, podczas gdy uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działania organu administracji, a powołując się na kwestie finansowe organ winien wskazać, jaką kwotę dotacji byłby zobowiązany w roku 2020 wypłacić Skarżącej, jaką kwotę planu w budżecie na wydatki z działu ,,Oświata" i jakie znaczenie w tym kontekście miałyby wydatki na dotację dla Skarżącej, a także Zarząd Powiatu pominął, że względem uchwały budżetowej wydatki na szkoły specjalne z kwoty 1.239.064,67 zł uległy obniżeniu do kwoty 1.082.412,12 zł co zostało spowodowane uruchomieniem szkoły przez Skarżącą czyniąc w budżecie Powiatu oszczędność, którą można było przeznaczyć właśnie na dotację dla Skarżącej,

3.przepsiów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącym dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprze brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sytuacji gdy Skarżąca prowadząc specjalną szkołę podstawową na terenie Powiatu L. realizuje zadania własne powiatu, a w piśmie z dnia 9 lipca 2021r. Organ po raz drugi nie wskazał konkretnego uzasadnienia przyczyn odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego i nie uzasadnił motywów swojego działania w tym zakresie.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uznanie czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego za bezskuteczną, stosownie do art. 146§2 p.p.s.a. wniosła o uznanie uprawnienia strony skarżącej do otrzymania dotacji w roku 2020 w związku z prowadzeniem Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej ,,Z. Z." w M. i o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca wniosła na podstawie art. 106§3 p.p.s.a. o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: uchwały budżetowej na okoliczność ustalenia wysokości wydatków planowanych na utrzymanie szkół specjalnych przez Powiat L. na początku roku budżetowego, sprawozdania [...] z wykonania planu wydatków budżetowych za okres od 1 stycznia 2020r. do 31 grudnia 2020r. na okoliczność ustalenia wysokości wydatków zaplanowanych ostatecznie tj. na 31 grudnia na utrzymanie szkół specjalnych przez Powiat L. i stwierdzenia faktu, że plan ten uległ obniżeniu, a ta obniżka mogła zostać przeznaczona na dotację dla szkoły Skarżącej.

Uzasadniając skargę jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że w piśmie z dnia 9 lipca 2021r. nie odniesiono się do obniżenia kwoty 200 tyś. zł wydatków na szkołę specjalną prowadzoną przez Powiat L.. Organ posługuje się wyłącznie ogólnikowymi zwrotami. Treść tego pisma jest zastanawiająca tym bardziej, że WSA w Krakowie zwrócił uwagę organowi na konieczność uzasadnienia stanowiska.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenia. W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2021r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) Uchwały Nr XIII/151/20 Rady Powiatu Limanowskiego z dnia 26 czerwca 2020r.

w sprawie zmian w budżecie na 2020r.

2) Uchwały Nr 573/20 Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 10 września 2020r.

w sprawie: zamian w budżecie w 2020r.

3) Uchwały Nr 659/20 Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 4 grudnia 2020r.

w sprawie: zmian w budżecie w 2020r.

4) Uchwały Nr 669/20 Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 10 grudnia 2020r.

w sprawie: zmian w budżecie w 2020r.

5) Uchwały Nr 671/20 Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 17 grudnia 2020r.

w sprawie: zmian w budżecie w 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd w dniu 23 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.), który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W sprawie niniejszej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożony został przez pełnomocników stron postępowania.

Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134§1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145§1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021r., sygn. akt: I SA/Kr 1218/20, który stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.) bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt: I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r., sygn. akt :II SA/Ol 443/09; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt: II GSK 240/06).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011r., sygn. akt: II FSK 1057/11).

Sąd, dokonując kontroli legalności skarżonej czynności miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2021r. nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą zaleceń Sądu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021r. było to by organ- Zarząd Powiatu rozpoznając wniosek F. W. P. w L. o udzielenie dotacji na realizację zadań na rok 2020 w związku z prowadzeniem niepublicznej szkoły specjalnej podstawowej-powinien wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnić w sposób przekonywujący także faktyczne podstawy swojej odmownej decyzji w tym zakresie.

Organ wprawdzie wskazał podstawę prawną jednakże nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia motywów swojej decyzji.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Przepis ten nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji.

W takim wypadku nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony (por. wyrok z dnia 21 lipca 2020r. sygn. akt: I SA/Bd 99/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019r. sygn. akt: III SA/Wr 571/18-CBOSA).

Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 sierpnia 2012r. sygn. akt: II SA/Go 393/12).

Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

Organ nie dochował wskazanych powyżej standardów podejmując zaskarżoną czynność. Pismo informujące o podjętej czynności nie zawiera pełnego, wyczerpujące uzasadnienia, w szczególności nie odnosi się do okoliczności podnoszonych zarówno przez Fundację, jak i okoliczności znanych mu z urzędu w związku z podejmowaniem uchwał Rady Powiatu L. oraz kolejnych uchwał Zarządu Powiatu.

Ustosunkowując się do wniosków dowodowych stron postępowania Sąd oddalił te wnioski.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 106§3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133§1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny.

Przepis artykuł 106§3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106§3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106§3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016r. sygn. akt: I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012r. sygn. akt: II OSK 840/11, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. akt: II OSK 2501/15). Przepis art. 106§3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ.

Co ważne i co wymaga podkreślenia, Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 22 kwietnia 2021r. sygn. akt: I SA/Kr 1218/20, zaznaczył, że stanowisko organu winno być przedstawione w podejmowanej czynności nie zaś na etapie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie służy do uzupełniania wydanego uprzednio aktu administracyjnego. Jego braki nie mogą być w ten sposób uzupełniane.

Organ podejmując czynność powielił błąd i tym razem ponownie, na etapie odpowiedzi na skargę zaprezentował swoją argumentacje w sprawie oraz złożył wniosek dowodowy.

Argumentacja oraz mająca ją wesprzeć treść poszczególnych uchwał odnoszących się do budżetu Powiatu L. (wysokość kwot, wyliczenia, subwencja oświatowa itd.) powinny być uwidoczniona w kwestionowanej czynności nie zaś poza nią czyli dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Jest to działanie spóźnione i Sąd nie mógł brać tego pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowym.

Sąd, biorąc pod uwagę jego funkcje wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz właściwość określoną w przepisach p.p.s.a., nie miał uprawnień do tego, aby formułować kryteria podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć w ramach wynikającego z ustaw uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz powołanych powyżej przepisów k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146§1 w zw. z art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 p.p.s.a.) organ przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia uwzględniając ocenę prawną zawartą w pisemnych motywach wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205§2 i art. 209 p.p.s.a. i w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł, na którą składa się 200,00 zł tytułem wpisu sądowego, 480,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17,00 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.