Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1520/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. K. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]-o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego, gdzie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania oraz nałożeniu obowiązku przedstawienia w określonym terminie odpowiednich dokumentów- i umarzające w całości postępowanie administracyjne w sprawie, w następujący stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126, dalej: Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.), w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) położony na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (od strony ulicy [...]), należący do I. P., nakazał I. P. jako właścicielce ww. lokalu wstrzymać użytkowanie części obiektu budowlanego, w której nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tj. lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane, tj.:

1) opisu i rysunku określającego usytuowanie lokalu w obiekcie budowlanym w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonana została zmiana sposobu użytkowania;

2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę części obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi

technologicznymi;

3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 przywołanej ustawy;

4) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. mieszkania na lokal usługowy - gabinet lekarski pn.: "Centrum Medyczne M." z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ powiatowy wskazał, że w dniu 2 grudnia 2009 r. wszczął na wniosek strony – Z. K. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z wypożyczoną dokumentacją budowlaną z Urzędu Miasta [...], w tym decyzją Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej udzielającą Miejskiemu Towarzystwu Budownictwa Społecznego w [...] przy ul. [...] w [...], pozwolenia na użytkowanie zespołu mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...], lokale usługowe znajdowały się tylko od strony ul. [...] z odrębnymi wejściami do pomieszczeń, natomiast od ul. [...] znajdowały się wyłącznie mieszkania. Wskazał też, że ze złożonego do akt oświadczenia Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] wynika, iż ww. Spółka pełni rolę zarządcy nieruchomości wspólnej budynku przy ul. [...]w [...], natomiast nie ma podstaw prawnych w stosunku do lokali wyodrębnionych, tym samym nie może ich kontrolować, ani nadzorować. Wskazana Spółka poinformowała również, że nikt z właścicieli nie dostarczył decyzji dotyczącej zmiany przeznaczenia lokali mieszkalnych na niemieszkalne. Dalej organ podał, że ze

złożonego przez Z. K. wniosku wynika, iż mieszkanie będące własnością I. P. użytkowane jest jako gabinety lekarskie, w których przyjmuje 13 specjalistów, w tym od chorób zakaźnych. Tego rodzaju praktyka lekarska sprawia, że Z. K. nie może prawidłowo korzystać ze swojego mieszkania. Nie ma stałych godzin przyjmowania pacjentów, więc pacjenci przyjmowani są o każdej godzinie i w każdy dzień tygodnia, z niedzielą włącznie. W oczekiwaniu na przyjęcie do lekarza pacjenci przebywają na wspólnej klatce schodowej, z reguły jest kilka chorych osób. Tego rodzaju sytuacja według wnioskującej jest nie do przyjęcia, zwłaszcza, że stan ten trwa od chwili wybudowania tego budynku, tj. od około 10 lat. Dodatkowo Z. K. podniosła (jak zauważył organ), że wejście do budynku odbywa się przez furtkę z zamontowanym domofonem i patio. Zarówno furtka jak i drzwi otwarte są przez cały dzień i zamontowany domofon pełni już tylko funkcję symboliczną Mieszkańcy pozbawieni są jakiejkolwiek kontroli wejść obcych do budynku. Następnie organ powiatowy zaznaczył, że z uwagi na to, że lokal jest użytkowany od około 10 lat, niniejsze postępowanie należy prowadzić w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Konkludując organ powiatowy stwierdził, że I. P. jako właścicielka mieszkania nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...] użytkuje lokal mieszkalny jako gabinety lekarskie bez uzyskania odpowiedniej zgody, a w tym przypadku bez pozwolenia na budowę od właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na niemieszkalny, dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła I. P. W uzasadnieniu zażalenia ww. wskazała, że część jej mieszkania wykorzystywana jest jako gabinety lekarskie. Działalność ta została zgłoszona do Urzędu Miasta [...]. W dwóch pokojach przyjmuje 8 lekarzy i nie ma wśród nich specjalisty od chorób zakaźnych. Pacjenci oczekują w przygotowanej specjalnie poczekalni - przedpokoju mieszkania. Zgodnie z opinią Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wspólne wejście do budynku dla pacjentów i lokatorów nie stanowi żadnego wzajemnego zagrożenia. Na koniec I. P. wskazała, że wnosi zażalenie w terminie 14 dni bo nie została w tej kwestii pouczona.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowany postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2

ustawy - Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Na wstępie organ odwoławczy podał, że zażalenie spóźnione z powodu błędnego pouczenia należy rozpatrzyć jako wniesione we właściwym terminie. Następnie podał, że w jego w ocenie zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż w nim podniesione.

Wskazał, że organ I instancji uznał, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy tj. specjalistyczny gabinet lekarski i prowadził postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. PINB w [...], wszczynając powyższe postępowanie na podstawie pisma Z. K. z dnia 30 listopada 2009 r., błędnie jednak przyjął, iż podmiot wnioskujący posiada interes prawy w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt sprawy budynek mieszkalno- usługowy zlokalizowany przy ul. [...]w [...] jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej w zarządzie Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...]. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, że właściciele lokali mogą określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej, która reprezentowana jest przez swego zarządcę, tj. Miejskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...]. Nieuzasadnione byłoby więc (jak stwierdził) uznanie za stronę członka tej wspólnoty, tj. Z. K. mimo, że przysługuje jej współwłasność nieruchomości. Powyższe stanowisko organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych. Dostrzegł jednocześnie, że możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i możliwe jest uznanie za stronę określonego lokatora. Ma to miejsce jednak w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony lokator -inaczej niż cała wspólnota- może mieć interes prawny wywiedziony z

art. 28 k.p.a. do występowania jako strona. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że Z. K. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jej nieruchomość nie pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. W konsekwencji zainteresowanie Z. K. rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania jej za stronę postępowania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że sporny lokal nr 1 znajdujący się na I piętrze w budynku przy ul. [...]w [...], a w szczególności zmiana jego sposobu użytkowania, nie oddziałuje na lokal nr 5 usytuowany na poddaszu (III piętro) w budynku przy ul. [...]w [...] należący do Z. K., na żądanie której wszczęto postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła Z. K. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

-i to rażące art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że nie przysługuje jej status strony postępowania administracyjnego, a to miało decydujący wpływ na umorzenie postępowania;

-art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego;

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie, że nie posiada ona interesu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty;

-art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez uchylenie postanowienia prawidłowo wstrzymującego użytkowanie części obiektu budowlanego i nakładającego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego;

-art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że nie posiada ona w sprawie interesu prawnego wobec tego, że sporny lokal nr 1 znajdujący się na I piętrze w budynku przy ul. [...] w [...], a w szczególności zmiana jego sposobu użytkowania, nie oddziałuje na lokal nr 5 usytuowany na poddaszu (III piętro) budynku przy ul. [...] w [...], należący do skarżącej, na żądanie której wszczęto postępowanie.

-art. 40 § 2 k.p.a. i art. 125 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej, ustanowionemu w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim zwróciła uwag na to, że w sprawie organ II instancji w sposób rażący naruszył art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej przymiot strony. Podkreśliła, że z przytoczonego przez organ orzeczenia Sądu (sygn.. akt VII SA/Wa 809/07, lex nr 439891) wynika jasno, iż możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Wskazała, że jednym ze źródeł interesu prawnego (o którym mowa w art. 28 k.p.a.), może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Wskazała też, że pojęcie interesu prawnego należy pojmować ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, czyli taki który jest chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym, nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym i procesowym. W kontekście niniejszej sprawy skarżąca podniosła, że prowadzenie praktyki lekarskiej przez kilkunastu lekarzy ewidentnie w jej ocenie stanowi działalność, która narusza prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i godzi w zasadę "dobrego sąsiedztwa". Działalność ta narusza także inne przepisy prawa, tj. przepisy prawa budowlanego, zagospodarowania i planowania przestrzennego i administracyjnego. Ponadto, w wyniku prowadzenia tej działalności gospodarczej jest naruszany w sposób znaczący interes skarżącej wynikający z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykorzystywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. W tym miejscu skarżąca podała, iż kupowała mieszkanie w przekonaniu, że budynek w tej części będzie pełnić jedynie funkcje mieszkalne. Tymczasem w jej klatce, wbrew przepisom prawa prowadzona jest intensywna działalność gospodarcza. Wspólny korytarz wykorzystywany jest jako poczekalnia dla chorych pacjentów, korytarz ten jest ciągle brudny, a furtka zepsuta i otwarta. Nadto, samochodami pacjentów ciągle zastawiony jest własny garaż skarżącej znajdujący się na parterze budynku. W związku z prowadzoną działalnością zwiększyła

się także ilość odpadów, za które większe koszty pokrywa także skarżąca. Dalej, skarżąca zaznaczyła, że zmiana przeznaczenia sposobu użytkowania lokalu położonego w klatce, w której mieszka dotyka w zasadzie wyłącznie praw lokatorów z tej klatki. Jedynie właściciele pozostałych mieszkań z tej klatki mają interes faktyczny i prawny w prowadzeniu postępowania o zmianę przeznaczenia lokalu, albowiem tylko oni odczuwają ujemne skutki zmiany przeznaczenia tego lokalu. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie przeprowadzenia dokładnej analizy art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Do skargi skarżąca załączyła m.in. dokumentację zdjęciową i wniosła w skardze o przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za trafne i nie wszystkie (uchylając zaskarżone postanowienie) podzielił.

Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Orzeczenie to zapadło w sprawie wszczętej przez organ powiatowy na wniosek skarżącej (zawarty w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r.), a sprawa ta dotyczyła zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - gabinet lekarski. Zaskarżonym orzeczeniem organ II instancji uchylił postanowienie merytoryczne organu powiatowego zapadłe w niniejszej sprawie i umorzył postępowanie. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż postępowanie prowadzone jest na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, a więc nie będącego stroną w sprawie. Takiej oceny organ II instancji dokonał w oparciu o art. 28 k.p.a. i przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903). Uwzględnił, iż sprawa dotyczy części obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. W efekcie przymiot strony w sprawie przyznał Wspólnocie, a odmówił takiego przymiotu skarżącej - wnioskodawczyni postępowania. Z tego też powodu przyjął, iż wadliwie wszczęte postępowanie należało umorzyć.

Badając wskazane postanowienie [...]WINB pod względem jego zgodności z przepisami prawa Sąd uznał, iż jest ono co najmniej przedwczesne. Uzasadnienie tego orzeczenia wskazuje na ogólnikowe, wręcz szablonowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla kwestii formalnej, która wystąpiła w tej sprawie.

Przed rozwinięciem dostrzeżonych uchybień w działaniu [...]WINB zgodzić się trzeba z organem, iż tylko wniosek pochodzący od strony może uruchomić postępowanie administracyjne, a organ zobligowany jest z urzędu ustalić, czy osoba wnosząca o wszczęcie postępowania ma interes prawny w sprawie. Organ administracji publicznej nie może bowiem wszczynać postępowania na wniosek dowolnego podmiotu. Musi ustalić, czy wniosek pochodzi od strony. Ten kto nie jest stroną nie może zaś dochodzić swoich praw. Stanowi o tym art. 61 §1 k.p.a., stosownie do którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, iż w sprawie należało wyjaśnić, czy występująca z żądaniem przeprowadzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, ma w tym interes prawny. Skoro nie uczynił tego organ I instancji, to postępowanie należało w tym zakresie uzupełnić na etapie postępowania zażaleniowego.

Nadto, podnieść również należy, iż organ II instancji prawidłowo wskazał na art. 28 k.p.a. Badając przymiot strony skarżącej należało kierować się bowiem treścią tego artykułu, gdyż przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wprowadzają w tym zakresie żadnych odmiennych regulacji, stanowiących unormowania szczególne w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z ww. przepisu Kodeksu. W kontekście zarzutów skargi zauważyć dodatkowo trzeba, iż sprawa przedstawiona przez skarżącą w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczyła nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, a w tym przypadku nie ma zastosowania przy ustalaniu kręgu stron ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ani art. 3 pkt 20 tej ustawy definiujący obszar oddziaływania obiektu. Tym samym należało przyjąć, iż stroną tego postępowania "jest każdy, czyjego interesu

prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", stosownie do art. 28 k.p.a. Trzeba w tym miejscu też zaznaczyć, iż pojęcie strony w Kodeksie, oparte jest na kryterium interesu prawnego, który to należy traktować szeroko. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r. sygn.. akt II OSK 842/09 (lex nr 597904) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "(...) kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". I dalej, w tym samym wyroku Sąd wskazał, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".

Zgodzić się trzeba także z [...]WINB co do tego, iż interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, iż rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zatem, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Przy czym, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22 tejże ustawy wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. W wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1648/06, lex nr 425329), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 729/09, lex nr 597816) NSA również przyjął, iż każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można, więc wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych.

Reasumując, w sprawie niewątpliwie należało wyjaśnić, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i należało uczynić to w oparciu o art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o własności lokali. Sposób procedowania organu II instancji w tym zakresie nie odpowiada jednak prawu. Organ ten poczynił wprawdzie prawidłowe, wstępne założenia, ale prawidłowego, wyczerpującego postępowania w tej kwestii formalnej nie przeprowadził. Wskazuje na to wyraźnie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które w ocenie Sądu nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to sprowadza się do przytoczenia przepisów ustawy o własności lokali i przywołania orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na ich tle. Brak w nim natomiast analizy okoliczności faktycznych występujących w sprawie i mających znaczenia dla ustalenia przymiotu strony skarżącej.

Rozwijając powyższą ocenę dostrzec trzeba, iż w niniejszej sprawie organ powiatowy zawiadamiając o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej nie miał żadnych wątpliwości co do jej przymiotu strony. Wskazuje na to zarówno treść

zawiadomienia organu z 8 października 2010 r. o wszczęciu postępowania, jak i uzasadnienie postanowienia tego organu z [...] lutego 2011 r. Organ powiatowy przyjął bez żadnych zastrzeżeń, iż Z. K. ma interes prawny w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na I piętrze w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...], w którym to (na tej samej klatce, zgodnie z oświadczeniem) posiada lokal mieszkalny. Organ ten wskazał m.in., iż prowadzenie praktyki lekarskiej (tj. gabinetów, w których przyjmuje 13 specjalistów, w tym od chorób zakaźnych) w ww. lokalu mieszkalnym powoduje, że skarżąca nie może korzystać prawidłowo ze swojego mieszkania. Jednocześnie trzeba dostrzec, iż postępowanie zostało uruchomione na żądanie skarżącej, która w piśmie inicjującym to postępowanie zatytułowanym "skarga", powołała art. 221 k.p.a., a więc przepis zawarty w Dziale VIII Kodeksu (Skargi i Wnioski), a to sugerować może tryb, w jakim skarżąca domagała się załatwienia jej podania. Należy jednak zauważyć, że art. 233 k.p.a. wyłącza załatwianie pism w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony, a sprawa przedstawiona we wniosku skarżącej w taki sposób mogła zostać zakwalifikowana. Wątpliwości dotyczące przymiotu strony skarżącej pojawiły się dopiero w postępowaniu przed organem II instancji, działającym na skutek zażalenia właściciela lokalu, którego dotyczy postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując interes prawny skarżącej wskazał na to, że sporny lokal znajduje się w budynku, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Stwierdził na tej podstawie, iż w sprawie przymiot strony przysługuje Wspólnocie, a nie członkowi Wspólnoty. Przy czym z uzasadnienia postanowienia organu II instancji wynika, iż organ ten niejako z góry (w sposób automatyczny) założył, że skoro sprawa dotyczy części obiektu budowlanego (lokalu), w którym właściciele wyodrębnionych lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, to skarżąca nie ma interesu prawnego, jej interes prawny winien być reprezentowany przez tę Wspólnotę. [...]WINB dostrzegł wprawdzie, że wyjątkowo również członek wspólnoty może mieć interes prawny, ale taką sytuację w stosunku do skarżącej wykluczył biorąc pod uwagę położenie spornego lokalu i lokalu skarżącej. W ocenie Sądu, argumentacja przywołana przez [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu jest niewystarczająca do odmowy skarżącej przymiotu strony, a w efekcie do uchylenia postanowienia I instancji i umorzenia postępowania w sprawie (z uwagi na jego wszczęcie na wniosek nieuprawnionego podmiotu). Argumentacja ta świadczy o bardzo pobieżnej analizie sprawy, nie ustaleniu stanu faktycznego i nie przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

[...]WINB przede wszystkim prowadząc postępowanie nie wezwał samej skarżącej do wykazania interesu prawnego w sprawie. Co więcej, nie skierował do skarżącej żadnego pisma, w którym informowałby o powziętych wątpliwościach co do jej interesu prawnego. Zaniechanie powyższych działań stanowi o naruszeniu przez ten organ w sprawie art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Świadczy bowiem w szczególności o naruszeniu uprawnień przysługujących stronom tego postępowania. Skarżąca została potraktowana w I instancji jako strona, na jej wniosek doszło do wszczęcia postępowania, a następnie wydania postanowienia merytorycznego. Zmiana stanowiska organu co do jej statusu strony na etapie II instancji -w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania- wymagała więc umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym przedmiocie i zapewnienia w ten sposób czynnego udziału w sprawie oraz zgromadzenia z jej udziałem pełnego materiału dowodowego. Brak właściwego działania organu II instancji w oparciu o ww. przepisy, w tym art. 9 k.p.a. (w którym uregulowano zasadę informowania stron), spowodował, iż swoje stanowisko w kwestii interesu prawnego skarżąca mogła przedstawić dopiero w skardze do Sądu, a na tym etapie analiza okoliczności przez nią przywołanych nie była już przez organ możliwa. Z ww. powodów Sąd przyjął, iż skarżąca została pozbawiona w toku postępowania administracyjnego możliwości przedstawienia własnego stanowisko co do jej udziału w tej sprawie, jej interesu prawnego i prawa do zainicjowania postępowania przed organem nadzoru budowlanego. To zaś musiało stanowić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jako wydanego z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej zasad ogólnych uregulowanych w Kodeksie i rządzących postępowaniem administracyjnym. Trzeba przy tym dodać, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż członek wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1269/08, lex nr 558379). Wynika z tego, że to na osobie występującej z podaniem przede wszystkim spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w sprawie. Osoba ta musi mieć jednak zapewnioną możliwość takiego działania, a to w niniejszej sprawie nie miało zupełnie miejsca.

Nadto, podnieść trzeba, iż [...]WINB wprawdzie prawidłowo wskazał, iż przymiot strony należy w sprawie analizować w kontekście art. 28 k.p.a., ale takiej analizy nie przeprowadził. Nie wziął pod uwagę w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego toczy się, czy też powinno toczyć się postępowanie, ani tego, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu należy interpretować szeroko i wywodzić nie tylko z jednego przepisu, lecz z wielu, wspierając je przy tym przepisami prawa cywilnego. Organ nie wyjaśnił przy tym także w jakim dokładnie zakresie prowadzone jest postępowanie. Wskazał jedynie, że organ I instancji stwierdził samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, ale już nie ocenił ewentualnej konsekwencji tej samowoli, czy dotyka ona tylko w nieruchomość wspólną, czy także w odrębną własność poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej. Trzeba także wskazać, iż [...]WINB przyjął, iż w przedmiotowym w sprawie budynku ze spornym lokalem, skarżąca posiada lokal mieszkalny stanowiący jej własność, ale w aktach brak dokumentów okoliczność tę potwierdzających, a to tylko potwierdza wadliwy sposób procedowania [...]WINB w tej sprawie. Organ ten dokonał ustaleń i wyciągnął na ich podstawie wnioski nie dysponując pełnym materiałem dowodowym i nie odnosząc się do konkretnych okoliczności sprawy, a to stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 §3 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się ze skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uwzględniając skargę nie przesądza, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w kontrolowanej sprawie. Kwestia ta nie została bowiem przez organ II instancji w dostateczny sposób wyjaśniona i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania, z udziałem wnioskodawczyni tego postępowania. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż skarżąca winna mieć możliwość wypowiedzenia się co do swojego interesu prawnego w sprawie, a jej argumentacja winna być uwzględniona i przeanalizowana przez organ przy ocenie jej przymiotu strony. To rzeczą organu (a nie Sądu) jest bowiem ustalenie -w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego- czy okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię stanowią jedynie o jej interesie faktycznym, czy też uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. Nadto, akta sprawy winny być uzupełnione o dokumenty wskazujące na prawo skarżącej do lokalu mieszkalnego w

budynku, w którym znajduje się sporny lokal, który (jak ustalił organ powiatowy) wykorzystywany jest niezgodnie z przeznaczeniem, tj. jako gabinety lekarskie. Dostrzegając braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ II instancji w kwestii formalnej (dotyczącej tylko przymiotu strony), Sąd nie mógł w efekcie podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez nie przeprowadzenie przez wskazany organ postępowania co do istoty sprawy. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ przy doręczaniu korespondencji pełnomocnika skarżącej, gdyż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w tej sprawie skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika.

Zatem, ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego i uzupełnionego (z udziałem stron tego postępowania, w tym skarżącej, której zapewni wypowiedzenie się w sprawie) materiału dowodowego, kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., a także przepisami prawa materialnego, w oparciu o które sprawa winna być prowadzona. Winien przy tym uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi (w tym dotyczące art. 28 k.p.a.) pamiętając o tym, iż uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wyjaśniając stan sprawy organ II instancji winien zaś zwrócić uwagę na to, iż dotyczy ona samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (przy czym Sąd okoliczności tej nie przesądza) i stan ten może trwać od początku użytkowania tego lokalu (tj. od 1999 r. ), a to ma znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego (v. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 93, poz. 888). Ustalając przymiot strony organ nie może zaś pozostawać w oderwaniu od zakresu sprawy, w której kwestia ta wystąpiła (stąd też przepisy prawa materialnego analizując sprawę winien mieć na względzie).

Na koniec i niezależnie od powyżej poczynionych uwag Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zaskarżone postanowienie wziął pod uwagę, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu. Sąd miał także na względzie, iż postanowienie I instancji nie zawierało prawidłowego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. nie wskazywało terminu, w którym przysługuje

zażalenie. W tej zaś sytuacji należało przyjąć (tak jak uczynił to [...]WINB), iż zażalenie - choć wniesione po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia I instancji- zostało wniesione skutecznie. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn.. akt I OSK 840/10, lex nr 593399). Przytoczony przepis na zasadzie art. 126 k.p.a. znajduje zastosowanie także do postanowień.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.