Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1261/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1957/10 w sprawie ze skargi J. Ś. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat oddala skargę kasacyjną .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1957/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ś. na rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego, z dnia 16 kwietnia 2004 r., w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

J. Ś. – po uprzednim wezwaniu Wojewody Mazowieckiego, pismem z 14 lipca 2008 r., do usunięcia naruszenia interesu prawnego, na co otrzymał odpowiedź z dnia 2 września 2008 r. uznającą zażalenie za nieuzasadnione – wniósł skargę w dniu dnia 7 października 2008 r. na rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ustanowieniu planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, na okres 20 lat. Zarzucił sprzeczność z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i z rozporządzeniem tegoż Wojewody z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1982). W skardze domagał się:

– uchylenia rozdziału 9 rozporządzenia, w którym wyróżniono trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania, w tym strefę terenów leśnych z zakazem zmiany przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne (§ 33), strefę terenów osadniczych, na których dopuszczono zabudowę tylko w określonych miejscach i w ograniczonym zakresie (§ 34, § 35) oraz strefę terenów otwartych – nieleśnych i pozaosadniczych, na których dopuszczono zabudowę w ograniczonym zakresie (§ 36),

– uchylenia załączników nr 3.1-3.13, oznaczających strefę terenów osadniczych,

– uchylenia ewentualnie całego rozporządzenia,

podnosząc, iż jest współwłaścicielem działki ew. nr 2/23 z obrębu 3-11-48 położonej w obszarze Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w strefie terenów leśnych pozaosadniczych z zakazem zmiany ich przeznaczenia. Twierdził, że z dniem wejścia w życie ww. ustawy o ochronie przyrody Mazowiecki Park Krajobrazowy, którego podstawą działania było rozporządzenie nr 38a Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2001 r., stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu tej ustawy, co oznacza, że należy do niego stosować nowe przepisy. Wobec tego skarżący uważał, że w Parku nie obowiązywały już zakazy ustanowione rozporządzeniem nr 38a, jeśli były sprzeczne z art. 17 ust. 1 nowej ustawy o ochronie przyrody, w tym generalny zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli. Nowe rozporządzenie Wojewody w sprawie Parku z dnia 4 kwietnia 2005 r. zostało wydane, aby dostosować się do nowych przepisów i w nim nie ma już zakazu budowy, jako sprzecznego z ustawą, chyba że chodziło o przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/08, oddalił skargę. Stwierdził, że w związku ze zmianą przepisów o ochronie przyrody organem administracji mającym status strony jest Sejmik Województwa Mazowieckiego (art. 19 ust. 6a ustawy o ochronie przyrody). W rozważaniach wskazał, iż zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Odnotował, ze w rozdziale 9 wyróżnia się trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania oraz konkretne wytyczne dla miejscowych planów odnoszące się do każdej z tych stref. Z zapisów tego rozdziału wynika, że wytyczne do planu ograniczają możliwość nowej zabudowy w strefie terenów pozarolniczych. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w ocenie skarżącego te uregulowania stoją w sprzeczności z art. 17 ust. 1 nowej ustawy o ochronie przyrody (z dnia 16 kwietnia 2004 r.) oraz § 3 ust. 1 nowego rozporządzenia Wojewody w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (z dnia 4 kwietnia 2005 r.). Odnosząc się do tego stanowiska Sąd stwierdził, iż przedmiotem zakazów wymienionych w tych przepisach jest realizacja w parku krajobrazowym przedsięwzięć w oczywisty sposób szkodzących bezpośrednio faunie, florze, ukształtowaniu terenu lub stosunkom wodnym i organ tworzący park krajobrazowy został umocowany do stosowania instrumentów zapewniających ochronę cennego środowiska przyrodniczego. Z istoty tego upoważnienia, jak dalej wywodził Sąd, wynika prawo do formułowania przez organ własnego stanowiska w zakresie inwestycyjnego przeznaczania terenów objętych granicami parku, a prawo to wynikało z uprzednio obowiązującej, jak i nowej ustawy o ochronie przyrody. W ramach swego uprawnienia organ, chroniąc cenną przyrodę, może ustalić, gdzie na terenie parku nowa zabudowa (potencjalne zagrożenie dla środowiska przyrodniczego) może być dopuszczalna, a gdzie winien być zachowany dotychczasowy charakter zagospodarowania terenu, czego techniczną konsekwencją jest możliwość dzielenia parku dla potrzeb ustalania wytycznych do planu zagospodarowania na poszczególne strefy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut nieobowiązywania zaskarżonego rozporządzenia w związku z wejściem w życie nowej ustawy o ochronie przyrody. Podstawą wydania rozporządzenia była uprzednio obowiązująca ustawa, która nie utraciła mocy z dniem 1 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowił jedynie, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych, w zakresie w jakim są niesprzeczne z ustawą zmieniającą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia, w życie. W dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia obowiązywała zarówno ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, jak i rozporządzenie nr 38a Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie ustanowienia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, gdyż nie wygasło ono z dniem 1 sierpnia 2001 r. Nadto plan ochrony Parku nie utracił mocy obowiązującej z dniem wejścia w życie nowej ustawy o ochronie przyrody, ale na podstawie jej art. 154 ust.1 stał się planem ochrony w jej rozumieniu.

J. Ś. wniósł skargę kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie zmiany wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie niezgodności z prawem § 33 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 13 z dnia 16 kwietnia 2004 r. , a w szczególności niezgodności tej regulacji z art. 3b ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 9 lit. c/ i d/ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parki krajobrazowego (Dz. U. Nr 55, poz. 497) w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na jego treść, tj. naruszenie:

– art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie –podniesionego w skardze – zarzutu, odnoszącego się do niedopuszczalności objęcia przez Wojewodę Mazowieckiego, będącej współwłasnością skarżącego działki nr ew. 2/23 obręb 260 Wiśniowa Góra, położonej w Warszawie-Wawrze przy Alei Dzieci Polskich, ograniczeniami w możliwości korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi w § 33 rozporządzenia – tj. aktem prawa miejscowego – a polegającymi nie tylko na uniemożliwieniu zabudowy tej działki, ale także na zakazie zmiany jej przeznaczenia w przyszłości. Należy podkreślić, iż Sąd nie dokonał oceny – czy przez pryzmat konstytucyjnej zasady ochrony własności, ustanowionej w art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą to zasadą ograniczenie prawa własności może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i za słusznym odszkodowaniem – taka sytuacja była prawnie dopuszczalna;

– art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie podniesionego w skardze zarzutu, odnoszącego się do niedopuszczalności objęcia przez Wojewodę Mazowieckiego, działki nr ew. 2/23 obręb 260 Wiśniowa Góra, położonej w Warszawie-Wawrze przy Alei Dzieci Polskich (będącej współwłasnością skarżącego), ograniczeniami w możliwości korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi zaskarżonym rozporządzeniem, w sytuacji, w której – jak wynika z akt sprawy – istniała i istnieje wciąż w obrocie prawnym, wykazana w aktach sprawy, decyzja parcelacyjna gruntów budowlanych dotycząca m.in. działki nr 2/23,

2) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez błędną wykładnię art. 13 b/ ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 9 lit. c i d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego (Dz. U. Nr 55, poz. 497) polegającą na uznaniu, iż zawarte w rozporządzeniu wojewody, ustanawiającym plan ochrony parku krajobrazowego, sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody, propozycje eliminacji lub ograniczania źródeł zagrożeń dla środowiska, lub propozycje wskazań odpowiedniego działania dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, mogły w świetle art. 21 Konstytucji RP, statuującej zasadę ochrony własności prywatnej i możności jej ograniczania jedynie za słusznym odszkodowaniem w drodze ustawy, dotyczyć takich spraw jak ograniczenia zmiany przeznaczenia gruntów z leśnego na np. budowlany oraz wprowadzania możliwości zakazu zabudowy tych terenów, bez jednoczesnego zapewnienia stosownego odszkodowania. Skoro rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 13 z dnia 16 kwietnia 2004 r. miało przełożenie – poprzez bezpośredni wpływ – na treść uchwalanych przez właściwą radę gminy – studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego, to Sąd I Instancji powinien był uznać, iż § 33 ust. 1 rozporządzenia, w którym wskazano, iż nie przewiduje się w ogóle możliwości przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne z wyjątkiem terenów osadniczych, naruszało prawo w trojakiej płaszczyźnie:

– po pierwsze dlatego, że aktem prawa miejscowego regulowano materię zastrzeżoną Konstytucyjnie dla ustaw,

– po drugie, gdyż ingerowano w prawo własności zbyt daleko, co nie było w żaden sposób uzasadnione koniecznością ochrony walorów Mazowieckiego Parku Krajobrazowego,

– a po trzecie – bo w żaden sposób nie uregulowano kwestii odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1179/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał zarzutu dotyczącego ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez zakazy wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat. Z zarzutem tym Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się o tyle, iż w jego ocenie Wojewódzki Sąd ograniczył się w istocie do rozpoznania zarzutów w aspekcie niezgodności zaskarżonego rozporządzenia w sprawie planu ochronny Mazowieckiego Parku z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozporządzeniem nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka. Istotą w sprawie jest nie kwestia niezgodności, co podnosi skarżący, ale to czy uzasadnione było objęcie nieruchomości skarżącego takimi zakazami jak to czyni rozporządzenie w sprawie planu ochrony Mazowieckiego Parku z punktu widzenia właśnie ochrony środowiska przyrodniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził ze stanowiskiem, że organ tworzący formę ochrony przyrody i ustalający plan jej ochrony jest umocowany i uprawniony do tego aby wprowadzić regulacje – zakazy, nakazy – konieczne dla ochrony flory, fauny, krajobrazu itp. Uznał jednak, iż dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy takie ogólnikowe stwierdzenie nie jest wystarczające. Nie odpowiada ono nie tylko na wątpliwości skarżącego co do konieczności objęcia jego nieruchomości zakazami, ale również nie wyjaśnia wcale, czy wprowadzone nakazy są niezbędne dla ochrony wartości przyrodniczych, znajdujących się na terenie, na którym leży nieruchomość skarżącego.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, ze zaskarżone rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane na podstawie art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, przy czym przepis ten jest natury kompetencyjnej. Daje organowi w nim wskazanemu podstawy do wydania rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego. Jednak już art. 13b ust. 1 i 3 zawierał wskazania, które należy uwzględnić ustanawiając plan ochrony parku krajobrazowego, a nadto przy ustalaniu planu ochrony parku krajobrazowego niezbędne było uwzględnienie normy art. 24 ust. 1 tej ustawy, która definiowała pojęcie parku krajobrazowego i cel utworzenia tej formy ochrony przyrody. Park krajobrazowy, zgodnie z tym przepisem, to obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, a celem jego utworzenia to zachowanie, popularyzacja i upowszechnianie tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Przepis ten wskazywał zatem na równowagę pomiędzy różnymi dobrami, mówiąc o zrównoważonym rozwoju.

W ocenie naczelnego Sadu Administracyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu omawianego wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., plan ochrony parku krajobrazowego stanowi "wytyczne" przede wszystkim dla organów go realizujących, ale oddziałuje również na prawa podmiotów posiadających – pod różnymi tytułami prawnymi – nieruchomości położone na terenie parku. Realizacji ochrony środowiska przyrodniczego służyć mają określone nakazy i zakazy, co zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlatego zatem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy zawiera zapis, że plan ochrony powinien zawierać sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody. Ten element planu ochrony mógł właśnie w szczególności wpływać na prawa do gospodarowania nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że mając na uwadze zasady określone w art. 13b ust. 1 ustawy, a więc ocenę i identyfikację zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych i ust. 3 co do celów ochrony, obszarów działań itd. konieczne jest wymienienie w planie ochrony jakie rzeczywiście są konieczne sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń. Takiej oceny w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że organ miał uprawnienia do wprowadzenia nakazów czy zakazów, podczas gdy konieczne było rozważnie ich zasadności jeśli idzie o teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego. Temu właśnie służy zasada ujęta w art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jeszcze uwagę na to, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która przewiduje również jako formę ochrony park krajobrazowy, którego cel ustanowienia definiuje tak samo, jak uprzednio obowiązująca (art. 16 ust.1) również zwraca uwagę na zrównoważony rozwój. W odniesieniu do planu ochrony parku krajobrazowego, również nakazuje identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczenia istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków (art. 20 ust. 4). Inaczej natomiast traktuje zakazy, jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. O ile art. 26a ust. 1 ustawy z 1991 r. mówi o tym, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizacji obiektów w nim wymienionych, o tyle art. 17 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy mówi o możliwości wprowadzenia zakazów. Dotyczy to aktów ustanawiających tę formę ochrony przyrody, jakkolwiek nie bez znaczenia to jest przy sporządzaniu planów ochrony.

Przepisy ustawy uprzednio i obecnie obowiązującej, pozwalają, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, na wyciągnięcie jednakowych wniosków – nakazy i zakazy wprowadzone przy ustanawianiu formy ochrony przyrody i ustalaniu planów ochrony danej formy muszą wynikać z rzeczywistych potrzeb ochrony i eliminować, gdzie to niezbędne lub ograniczać, gdzie to możliwe zagrożenie dla przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął się tym aspektem sprawy, do czego był zobowiązany z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Już samo to było wystarczające do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej co da naruszenia ww. przepisu.

W związku z zarzutem skarżącego, że zaskarżone rozporządzenie jest niezgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody i obecnie obowiązującym rozporządzeniem w sprawie Mazowieckiego Parku i stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie ma niezgodności, Naczelny Sąd Administracyjny odnotował treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W myśl tego przepisu, plany ochrony parków krajobrazowych ustanowione w okresie od 2 lutego 2001 r. do dnia jej wejścia w życie stają się planami ochrony w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis jest oczywisty, niewymagający wykładni. Jednak zgodził się ze skarżącym o tyle, że pewna sprzeczność między planem ochrony a ustawą i rozporządzeniem istnieje, mogła też być zamierzona, biorąc pod uwagę sposób jego wprowadzenia – jest on z dnia 16 kwietnia 2004 r. Z ww. art. 154 ust. 1 wynika, że jest on planem w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., nawet przy sprzecznościach jednak pod warunkiem, że są one uzasadnione celami ochrony i eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. To zaś nie zostało też przez Sąd ocenione.

W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny miał rozważyć na jakim terenie leży nieruchomość skarżącego, jakie się na niej znajdują wartości przyrodnicze, konieczne do objęcia takimi nakazami ochrony jak to ma miejsce w rozporządzeniu, jakie jest sąsiednie zagospodarowanie terenu, jakie zagrożenia mogłaby nieść zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącego skoro już, jak stwierdził, projektowane jest urządzenie infrastruktury komunalnej i wówczas oceni czy wprowadzone zakazy planu ochrony są uzasadnione, mając też na uwadze słuszne prawo skarżącego do uwzględnienia jego prawa własności, konstytucyjnie chronionego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do organu o uzasadnienie spornych zakazów i nakazów.

Pismem z dnia 25 listopada 2010 r. Urząd Marszałkowski przesłał wyjaśnienie dotyczące statusu prawnego działki nr 2/23 oraz uzasadnienie regulacji, opisując ekosystem leśny do którego działka należy.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zastrzegł, że z mocy art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1179/10. Przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poprzednie stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ tworzący formę ochrony przyrody i ustalający plan tej ochrony jest umocowany upoważniony do tego, aby wprowadzać regulacje konieczne dla ochrony flory, fauny, krajobrazu, itp. wartości związanych z ochroną środowiska. Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie przyrody uprzednio i obecnie obowiązującej pozwalają na wyciągnięcie jednakowych wniosków – nakazy i zakazy muszą wynikać z rzeczywistych potrzeb ochrony i eliminować, gdzie to niezbędne lub ograniczać, gdzie to możliwe, zagrożenie dla przyrody. Sąd pierwszej instancji dodał, iż z art. 154 ust.1 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. wynika, że przedmiotowy plan jest planem w rozumieniu tej ustawy, nawet gdyby zawierał pewne sprzeczności pomiędzy ustawą o ochronie przyrody z 2004 r. i rozporządzeniem w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, pod warunkiem, że są one uzasadnione celami ochrony i eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, ustalił, że działka o numerze ewidencyjnym 64 (poprzednio oznaczona numerem 2/23), położona jest w dzielnicy Wawer m. st. Warszawy. Działka ta jest działką leśną i status gruntu leśnego posiadała również w chwili ustanowienia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, jak i planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Sąd ustalił, że obszar spornej działki stanowi w pełni wykształcony ekosystem leśny, z typowym dla poszczególnych jego komponentów zestawem gatunkowym. Opisując ten ekosystem Sąd wskazał między innymi, że stanowi on integralną, powiązaną przestrzennie, funkcjonalnie i krajobrazowo część znacznej wielkości kompleksów leśnych. Wraz z sąsiednimi działkami łączy lasy wawersko-otwockie z kompleksem leśnym Lasu Sobieskiego, pozwalając na swobodną migrację zwierząt i roślin. Kompleksy leśne, w skład których wchodzi omawiany teren, stanowią dziedzictwo przyrodnicze i krajobrazowe, obejmujące tereny cenne przyrodniczo, stanowiska zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, obszary istotne dla zachowania różnorodności biologicznej, zapewniające migrację gatunków, cechujące się wyjątkową wartością dla nauki, a także istotne z punktu widzenia zapewnienia mieszkańcom miasta stołecznego Warszawy odpowiedniego komfortu życia i warunków do wypoczynku. Ponadto, lasy stanowią funkcję ochronną i wraz z innymi terenami zieleni tworzą swoisty system przyrodniczy zapewniający spójność ekologiczną miasta stołecznego Warszawy z otoczeniem i powiązany z obszarami cennymi przyrodniczo na terenie województwa mazowieckiego. W związku z tym, w planie ochrony, między innymi na działce nr 2/23, została wyznaczona strefa krajobrazu naturalno-kulturowego o najwyższych rygorach ochrony. Zmiana przeznaczenia spornej działki z leśnego na cele nieleśne doprowadziłaby do przerwania powiązań przyrodniczych oraz izolacji dwóch ważnych dla miasta stołecznego Warszawy kompleksów leśnych, a tym samym do obniżenia ich odporności biologicznej, pozbawiłaby możliwości migracji zwierząt i roślin, ograniczyłaby mieszanie się genów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do zmniejszenia i osłabienia poszczególnych populacji, w tym w szczególności zwierząt i roślin będących pod ochroną. Nadto doprowadziłaby do rozerwania systemu przyrodniczego miasta stołecznego Warszawy. Przyzwolenie na dalszą antropopresję kosztem terenów cennych przyrodniczo, na tak dalece zurbanizowanym terenie, mogłoby zagrozić równowadze ekosystemowej, zarówno na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, jak również na terenie systemu obszarów chronionych Województwa Mazowieckiego. Uzasadnione są więc, jak wywodził Sąd pierwszej instancji, regulacje zawarte w kwestionowanym planie ochrony.

Sąd przytoczył przepisy art. 16 ust.1 oraz art. 3 ust.3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. i wskazał względy, które decydują o ochronie terenu w formie parku krajobrazowego oraz funkcję planów ochrony. Zauważył, ze cele ochrony zostały określone w § 17, § 18 i § 19 zaskarżonego rozporządzenia. Zachowanie kompleksów leśnych, wskazane w § 16 ust.1 jako jeden z kierunków głównych ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, jest zawartą w § 33 ust.1 wytyczną do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że ustawodawca wymagał (art. 13b ust.3 pkt 4 ustawy z 1991 r.) oraz wymaga (art. 20 ust.4 pkt 2 ustawy z 2004 r.), aby plan ochrony zawierał sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody. Zgodnie z art. 20 ust.4 pkt 6 ustawy z 2004 r. plan ma zawierać ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Stosownie do tych wymogów, zaskarżone rozporządzenie w § 28 określa sposoby eliminacji lub ograniczenia zagrożeń dla przyrody. Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wymienionych w rozdziale 7 zawiera rozdział 9 zaskarżonego rozporządzenia, w którym ujęta jest treść § 33, kwestionowana przez skarżącego.

Zdaniem Sądu, dzięki przedstawionym rozwiązaniom prawnym, organy ochrony przyrody, środowiska, mogą zatrzymać wciąż narastającą antropopresję, czyli ogół działań człowieka planowych i przypadkowych, mających wpływ na środowisko przyrodnicze, które mogłyby zagrozić równowadze ekosystemowej, zarówno na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, jak i na terenie systemu obszarów chronionych Województwa Mazowieckiego. Groźba bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, kulturowych, walorów krajobrazowych tego obszaru dla współczesnych i przyszłych pokoleń, stanowi, według Sądu, uzasadnienie wprowadzenia kwestionowanych w sprawie ustaleń, dla ich ochrony, które w swoich skutkach będą ograniczać interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze ochrony. Sąd zauważył, iż w sprawie występują dwie wartości konkurujące ze sobą: ochrona środowiska przyrodniczego i ochrona własności. Według Sądu, nie doszło do naruszenia zrównoważonego rozwoju, o którym stanowi art. 16 ustawy z 2004 r.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia nie pozbawiają skarżącego własności. Sankcjonują ograniczenie prawa własności skarżącego. Ograniczenie prawa własności nastąpiło w momencie ustanowienia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, a taki stan rzeczy został dopuszczony na gruncie ustawowym., tj. ustawy o ochronie przyrody. Ograniczenie prawa własności znajduje swoje źródło w art. 16 i kolejnych ustawy z 2004 r., a wcześniej w art. 24, art. 13a i b ustawy z 1991 r., które przewidują utworzenie formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. Akty prawa miejscowego w postaci uchwały, na mocy której utworzony został Park, rozporządzenia w sprawie Parku i rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku, są tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności, wynikającego z wymienionych ustaw. Zarówno rozporządzenie w sprawie Parku, jak i zaskarżone rozporządzenie, są aktami wykonującymi ustawę, zostały podjęte przez organ do tego upoważniony i w zakresie zgodnym z delegacja ustawową.

Sąd zaznaczył jeszcze, iż zgodnie z art. 16 ust.6 ustawy z 2004 r., skarżący ma dalej prawo prowadzenia na działce gospodarki leśnej na dotychczasowych zasadach. Dla sprawy istotne znaczenie ma obecna kwalifikacja działki – jako grunt leśny – bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to kwalifikacja sporna i toczy się postępowanie co do zmiany wpisu w ewidencji.

Skargę kasacyjną złożył J. Ś.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie niezgodności z prawem § 33 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 13 z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż rzekomo występujący na działce należącej do skarżącego rozchodnik wielki podlega ochronie gatunkowej, podczas gdy rozporządzenie gatunku takiego nie wymienia,

2) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż rzekomo występujące na działce należącej do skarżącego zwierzęta, takie jak borowiec wielki, gacek brunatny, karlik większy, kuna leśna, jastrząb gołębiarz i inne, podlegają ochronie gatunkowej, podczas gdy rozporządzenie tych gatunków nie wymienia,

3) art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez brak zastosowania skutkujący pominięciem przez Sąd I instancji ustanie istnienia oraz treści uproszczonego planu urządzenia lasu odnośnie działki należącej do skarżącego, na cele wykonania charakterystyki przyrodniczej działki skarżącego oraz jej sąsiedztwa,

4) art. 21 w związku z art. 31 ust.1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, wywołaną zaniechaniem wnikliwego ustalenia treści interesu społecznego przemawiającego za ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności, a w konsekwencji skutkującą przyzwoleniem na nieuzasadnione ograniczenie tego prawa,

5) art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą dopuszczeniem naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności aktem niższego rzędu, niż ustawa,

6) art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem dopuszczalności ustanowienia dalej idących ograniczeń prawa własności w parku krajobrazowym, podczas gdy katalog tychże ograniczeń przepis ten ustanawia w sposób wyczerpujący,

7) art. 154 ust.1 w związku z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące dopuszczeniem możliwości funkcjonowania w systemie prawnym aktu prawa miejscowego sprzecznego z ustawą.

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 278 ust.1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność charakterystyki przyrodniczej nieruchomości skarżącego oraz oparcie zaskarżonego wyroku na ustaleniach wymagających wiadomości specjalnych bez zasięgnięcia opinii biegłego,

2) art. 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia zapatrywań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie postępowania dowodowego, przeprowadzanego po uchyleniu poprzedniego wyroku Sądu wskutek skargi kasacyjnej skarżącego, co skutkowało wydaniem orzeczenia na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację odnoszącą się do zgłoszonych podstaw kasacji. Podniósł, że po drugiej stronie ulicy znajduje się szereg zabudowanych działek. Jest niemożliwe, aby przez teren działki skarżącego przechodził korytarz ekologiczny. Wspomniana ulica oraz ogrodzenia zabudowanych nieruchomości znajdujące się naprzeciwko działki skarżącego stanowią dla takiej migracji naturalną barierę. Nadto, zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował twierdzeń organu w zakresie charakterystyki przyrodniczej nieruchomości skarżącego. Wymagało to wiadomości specjalnych. Skarżący zaprzeczył, by do ograniczenia prawa własności doszło już w chwili ustanowienia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Decyzją z dnia 6 września 1999 r. Burmistrz Gminy Warszawa-Wawer ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego działkę nr 2/23. Decyzją z dnia 18 stycznia 2000 r. Burmistrz Gminy Warszawa-Wawer ustalił wstępne warunki podziału działki . Odnośnie leśnego charakteru nieruchomości, skarżący przywołał decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 22 listopada 1999 r., którą Dyrektor zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych stanowiących działkę nr 2/23. Decyzje te wskazują wprost, że do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności doszło wskutek uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Zarzucał, że teren stanowiący działkę nr 2/23 powinien być wyposażony w plan urządzenia lasu. Plan taki nigdy nie został sporządzony, z uwagi na niską wartość przyrodniczą oraz niewielkie znaczenia dla produkcji leśnej. Skarżący wywodził, że sporny Plan Ochrony z dnia 16 kwietnia 2004 r. został wydany na podstawie art. 13a ust.6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Wymogi odnośnie sposobu sporządzenia oraz treści planu określał § 13b tej ustawy. Plan powinien uwzględniać także postanowienia art. 26a ust.1 ustawy. same ustalenia planu ochrony dla parku krajobrazowego, na podstawie art. 13b ust.4 ustawy z 1991 r. miały charakter wiążący dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten wiążący charakter postanowienia planu ochrony utraciły pod rządami ustawy z 2004 r. są one adresowane do gmin. Mając na względzie powyższe, a także treść art. 16 ust.1 oraz art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, należy, zdaniem skarżącego przyjąć, że plan ochrony parku krajobrazowego, wprowadzając ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województw, nie może stanowić generalnego, samoistnego zakazu przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne. Wprowadzenia takiego zakazu nie przewiduje art. 17 ust.1. Rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego jest więc niezgodne z ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarżący zarzucił również, że wobec zmiany ustawy delegującej uprawnienie do wydania aktu prawa miejscowego, akt ten traci moc obowiązująca w zakresie, w jakim pozostaje niezgodny z aktem wyższego rzędu. Skoro więc ustawa uniemożliwia wprowadzenie w planie ochrony parku krajobrazowego zakazów i ograniczeń, w szczególności w przedmiocie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pomimo treści art. 154 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, plan traci moc obowiązującą w zakresie dotkniętym niezgodnością z aktem prawnym wyższego rzędu. Skarżący argumentował dalej, iż z mocy art. 64 ust.3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa własności dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie ustawy. Skoro więc ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie dopuszcza ustanowienia generalnego zakazu przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne, czynić tego nie może także plan ochrony parku krajobrazowego. Akt prawa miejscowego nie może bowiem rozstrzygać praw i obowiązków w sposób odmienny, niż ustawa, a tym bardziej praw tych ograniczać w stopniu dalej idącym, niż ustawa. Jeśli więc ustawodawca zmodyfikował wcześniejsze stanowisko w przedmiocie zasad i sposobów ochrony przyrody w parkach krajobrazowych, także akty prawa miejscowego ustanowione w realizacji tegoż stanowiska zmianę tę muszą uwzględnić.

W dniu 23 lutego 2011 r. skarżący sporządził pismo, w którym oświadczył, że dokonuje sprostowania omyłek pisarskich zawartych w treści skargi kasacyjnej. W ust.1 pkt 1 zarzutów zamiast "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości" powinno być "rozporządzenie Ministra Środowiska". W ust.1 pkt 2 zarzutów z wymienionych zwierząt: "borowiec wielki, gacek brunatny, karlik większy, kuna leśna, jastrząb gołębiarz i inne" powinna być wymieniona tylko: "kuna leśna". Zmiany te skutkują także sprostowaniem odpowiednich części uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawartego w pierwszym akapicie na stronie 5. W przedostatnim akapicie na stronie 6 określenie: "plan urządzenia lasu" należy zastąpić określeniem: "uproszczony plan urządzenia lasu".

W dniu 16 września 2011 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe skarżącego, w którym wniósł on o dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z ekspertyzy przyrodniczej, sporządzonej w sierpniu 2011 r., dotyczącej nieruchomości skarżącego, tj. działki nr 64 (poprzednio 2/23).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Na wstępie stwierdzić należy, że wniosek dowodowy skarżącego nie mógł być uwzględniony. Wynikająca z art. 183 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji. Przepis art. 183 P.p.s.a. wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSA i wsa 2008/4/69).

Nie jest usprawiedliwiona proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że co zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, s. 323). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny z urzędu lub na wniosek stron dowodu z dokumentów. Nie jest zatem dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1354/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 598347; wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1215/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 594964). Podkreślić zaś trzeba, iż podstawa kasacji nie nawiązuje do konkretnego dokumentu prywatnego, który miałby charakter ekspertyzy, a którego przeprowadzenia Sąd pierwszej instancji odmówił. Zarzut polega na niepowołaniu przez Sąd biegłego. Taki zarzut jest bez wątpienia bezzasadny i nie ma związku z podnoszonym w literaturze i orzecznictwie problemem potraktowania złożonej przez stronę ekspertyzy jako dokumentu prywatnego (por. B. Dauter, op. cit. s. 322). Nadto, zauważyć trzeba, iż przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. zawiera odesłanie do tych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, które dotyczą postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., a więc do przepisów art. 244-257 K.p.c. Powołany przez skarżącego w podstawie kasacji art. 278 § 1 K.p.c. (a nie, jak skarżący błędnie określił ten przepis – art. 278 ust.1 K.p.c.) nie jest więc w postępowaniu przed sądem administracyjnym stosowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył także art. 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia zapatrywań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie postępowania dowodowego. W poprzednim wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1179/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie na jakim terenie leży nieruchomość skarżącego, jakie się na niej znajdują wartości przyrodnicze, konieczne do objęcia takimi nakazami ochrony, jak to ma miejsce w rozporządzeniu, jakie jest sąsiednie zagospodarowanie terenu, jakie zagrożenia mogłaby nieść zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącego, skoro projektowane jest urządzenie infrastruktury komunalnej. Następnie Sąd pierwszej instancji miał dokonać oceny, czy wprowadzone zakazy planu ochrony są uzasadnione, mając też na uwadze słuszne prawo skarżącego do uwzględnienia jego prawa własności, konstytucyjnie chronionego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał we wskazanym zakresie obszernych i szczegółowych ustaleń. Wyraził także ocenę zasadności wprowadzenia zakazów odnoszących się do nieruchomości skarżącego, uwzględniającą wymagane ustalenia oraz konstytucyjny wymóg ochrony prawa własności. We wskazaniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast przesądzić, jaki będzie, w omawianym zakresie, rezultat ustaleń i rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę. Brak akceptacji skarżącego dla ponownego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zatem formułowany jako zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a.

Skarżący nie podważył prawidłowości ustaleń Sądu pierwszej instancji. Skuteczną próbą takiego podważenia ustaleń faktycznych nie jest powołanie w podstawie kasacji jedynie art. 190 P.p.s.a. oraz art. 278 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Niezależnie od tego można odnotować, że zaskarżony wyrok nie jest dotknięty naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (arty. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wymaganych ustaleń w oparciu o informację organu. Dwa uchybienia w zakresie ustalenia zwierząt i roślin podlegających ochronie zostaną omówione dalej, nie miały one istotnego wpływu na zasadnicze okoliczności odnoszące się do konieczności wprowadzenia zakazów. Nadto, Sąd dokonał wymaganych rozważań również w oparciu o normy zaskarżonego rozporządzenia stanowiące podstawę dla wprowadzenia regulacji Rozdziału 9 – Ustaleń (wytycznych) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o przepisy Rozdziału 2, 3 i 7 zaskarżonego rozporządzenia (charakterystyka i diagnoza stanu przyrody, cele ochrony, sposoby eliminacji lub ograniczania zagrożeń). Tego rodzaju analiza stanowiła także realizację wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Przede wszystkim podkreślić należy, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: postanowienie NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1900/10, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 743346). Z tego powodu za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem dopuszczalności ustanowienia dalej idących ograniczeń prawa własności w parku krajobrazowym, podczas gdy katalog tychże ograniczeń przepis ten ustanawia w sposób wyczerpujący. Przypomnieć zatem trzeba, że wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny była odmienna. Otóż po przeprowadzeniu analizy przepisów stanowiących podstawę zapisów planu ochrony parku krajobrazowego (art. 13a ust.6, art. 13b ust.1 i 3, art. 24 ust.1, art. 13b ust.3 pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody), i po akceptacji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o umocowaniu organu do wprowadzenia regulacji (nakazów i zakazów), o ile są one konieczne, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podobne są unormowania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 17 ust.1 obecnie obowiązującej ustawy, mówiący o możliwości wprowadzenia zakazów, dotyczy aktów ustanawiających park krajobrazowy, z tym, że nie jest bez znaczenia przy sporządzaniu planów ochrony. Za normę podstawową przy sporządzaniu planów ochrony Naczelny Sąd Administracyjny uznał przepis art. 13b ust.3 pkt 4 ustawy z 1991 r. oraz odpowiednio art. 20 ust.4 ustawy z 2004 r. Jednocześnie wywodził, że sporne zakazy mogą być wprowadzone tylko w razie konieczności ich wprowadzenia w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, dla eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, nie ma wiec podstaw formalnych (art. 190 P.p.s.a.) i merytorycznych, do kwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 154 ust.1 w związku z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dopuszczeniem możliwości funkcjonowania w systemie prawnym aktu prawa miejscowego sprzecznego z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku wypowiedział się wiążąco, iż przepis art. 154 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. jest oczywisty i niewymagający wykładni – plany ochrony parków krajobrazowych ustanowione w okresie od 2 lutego 2001 r. do dnia jej wejścia w życie, stają się planami ochrony w rozumieniu tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 154 ust.1 wynika, iż plan taki jest planem ochrony w rozumieniu ustawy z 2004 r. nawet przy sprzecznościach, jednak pod warunkiem, że są one uzasadnione celami ochrony i eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. Dalej, również w tym kontekście, nakazał Sądowi pierwszej instancji wykazanie w uzasadnieniu orzeczenia, iż wprowadzenie spornych zakazów jest konieczne. Sąd pierwszej instancji zajął w tej kwestii identyczne stanowisko i zrealizował wskazanie. Omawiany zarzut jest zatem sprzeczny z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można podzielić zarzutu o naruszeniu art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez błędna wykładnię skutkującą dopuszczeniem naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności aktem prawa niższego rzędu, aniżeli ustawa. Również w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w poprzednim wyroku. Wskazał, że należy mieć na uwadze prawo skarżącego do uwzględnienia jego prawa własności, konstytucyjnie chronionego. Jednocześnie, nawet ten wzgląd nie stał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przeszkodzie ustanowieniu zakazów, o ile byłyby one uzasadnione koniecznością. Trafnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ograniczenia prawa własności wynikają z ustaw o ochronie przyrody. Normy prawa miejscowego uszczegółowiły zaś tylko terytorialnie i przedmiotowo te ograniczenia. Tego rodzaju, a więc wynikające z ustawy, unormowanie aktu prawa miejscowego, nie stanowi naruszenia art. 64 ust.3 Konstytucji RP (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 630/05, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746223).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 21 w związku z art. 31 ust.1 Konstytucji RP. W myśl art. 31 ust.1 Konstytucji RP, wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Dotyczy to także wolności i praw ekonomicznych, a więc również prawa własności (art. 64 ust.1-3 Konstytucji RP). Mimo jednak, że ochrona własności wymieniona jest wśród zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust.1 Konstytucji RP), możliwe jest ograniczenie tego prawa. Zakres tego ograniczenia wyznacza norma art. 64 ust.3 Konstytucji RP – ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto, należy uwzględniać unormowanie art. 31 ust.3 Konstytucji RP, w myśl którego, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony środowiska (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 36-40; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004 r., teza 2 do art. 6). Sporne regulacje rozporządzenia w sprawie planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego znajdują zatem formalne umocowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została także merytoryczna przesłanka tych ograniczeń: konieczność ich wprowadzenia dla zachowania skuteczności sposobów eliminacji i ograniczenia zagrożeń dla przyrody, a więc ograniczenie prawa własności nastąpiło dla ochrony środowiska, w rozumieniu art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Konieczność tę Sąd pierwszej instancji wykazał, stwierdzając, że wytyczne do planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w przepisach § 33, § 34 i § 35 zaskarżonego rozporządzenia w sprawie planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego są konsekwencją zagrożeń dla wartości przyrodniczych występujących na tamtym terenie i sposobów ich eliminacji wskazanych w rozdziale 7 tego rozporządzenia, a także uwzględniają cele ochrony wskazane w § 17, § 18 i § 19. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że zagrożenia, sposoby ich eliminacji lub ograniczenia, odnoszą się do działki będącej własnością skarżącego. W obszernym wywodzie Sąd pierwszej instancji wykazał funkcję tego terenu jako istotnej części ekosystemu, stanowiącego integralną, powiązana przestrzennie, funkcjonalnie i krajobrazowo kompleksów leśnych. Sąd, charakteryzując sporna działkę i jej sąsiedztwo wskazał na jej szczególną rolę w tym ekosystemie. Analizując zagrożenia zaakcentował ewentualne konsekwencje zerwania łączności między kompleksami leśnymi wawersko-otwockimi i kompleksem leśnym Lasu Sobieskiego, dla flory, fauny i krajobrazu. Ustalenia te odniósł do konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego i dopiero po rozważeniu obu porównywanych wartości uznał, że konieczność wprowadzenia regulacji stanowiących wytyczne dla planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia ograniczenie prawa własności skarżącego.

Oceny tej nie zmienia fakt, iż Sąd pierwszej instancji nieprecyzyjnie ustalił, jakoby rozchodnik wielki i kuna leśna były objęte ochroną gatunkową. Wskazać trzeba, iż rzeczywiście nie są one objęte ochroną na podstawie przepisów rozporządzeń Ministra Środowiska wydanych w oparciu o art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na analizowanym terenie występuje jednak szereg gatunków, nie tylko wymienionych jako chronione w przepisach rozporządzenia nr 13 z dnia 16 kwietnia 2004 r., ale także objętych ochroną rozporządzeń Ministra Środowiska: z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz.1764) oraz z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz.2237). Uchybienie nie miało zatem wpływu na wynik sprawy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez brak zastosowania skutkujący pominięciem przez Sąd pierwszej instancji ustalenia istnienia oraz treści uproszczonego planu urządzenia lasu odnośnie działki należącej do skarżącego, na cele wykonania charakterystyki przyrodniczej działki skarżącego oraz jej sąsiedztwa. Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej, opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. W tym zakresie skonstatować należy, iż niezależnie od roli dowodowej takiego dokumentu dla oceny konieczności wprowadzenia spornych zakazów z dziedziny ustawy o ochronie przyrody, skarżący nie zgłosił zarzutu proceduralnego w tym zakresie. Poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można zaś kwestionować ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194728; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). Dodać zaś trzeba, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przepisy art. 19 ust.1 i 2 ustawy o lasach, regulujące obowiązek sporządzenia planów urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, nie miały zastosowania.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.