Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 890/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, ust. 2, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w D. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "..." 1) oddala skargę, 2) zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej spółki – "A" Sp. z o.o. w D. kwoty 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 890/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu przedsiębiorstwa A. sp. z o.o. (dalej Wnioskodawca, Spółka lub Skarżąca), od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej w miejscowości [...]".

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 maja 2017r. Spółka złożyła do Zarządu Województwa [...] (dalej Instytucja Zarządzająca lub IZ RPO WP) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej w miejscowości [...] w ramach naboru nr [...] Osi priorytetowej IlI Czysta energia, Działania 3.1 Rozwój OZE- konkurs ogólny, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Instytucja Zarządzająca oceniła wniosek negatywnie pod względem formalnym, gdyż nie spełnił on kryterium formalnego administracyjnego standardowego nr 5 pn. Prawidłowość załączników do wniosku/ kompletność i prawidłowość poprawek wniosku i załączników w zakresie kompletności i prawidłowości złożonych na etapie uzupełnień załączników do wniosku o dofinansowanie.

Od oceny tej Spółka złożyła w dniu 30 stycznia 2018r. protest, w którym zakwestionowała prawidłowość oceny wniosku dokonanej pod kątem spełnienia ww. kryteriów.

W proteście Wnioskodawca argumentował, że zakres rzeczowy projektu nie uległ zmianie w toku oceny wniosku o dofinansowanie. W zakresie rzeczowym projektu zostało ujęte przyłącze średniego napięcia zgodnie z przebiegiem wskazanym na dołączonym do dokumentacji konkursowej załączniku graficznym (tj. od stacji transformatorowej do rozdzielni średniego napięcia RS). Punkt styku instalacji (objętej zakresem rzeczowym wniosku) z siecią elektroenergetyczną (nieobjętą zakresem rzeczowym wniosku) stanowi rozdzielnia średniego napięcia (oznaczona symbolem RS). Tak więc przyłącze przebiega od stacji transformatorowej – stanowiącej "zakończenie" instalacji fotowoltaicznej do rozdzielni średniego napięcia RS - stanowiącej "początek" sieci elektroenergetycznej – nieobjętej projektem.

Wnioskodawca wskazał, że informacja o przyłączu (od transformatora do sieci średniego napięcia) znalazła się w załączonym do wniosku projekcie budowlanym instalacji, w którym wymieniono je jako element projektowanego zagospodarowania terenu. Zgodnie z zamieszczonym tam opisem w pkt 3 opisu technicznego, przyłącze zostanie zrealizowane w formie kabla od transformatora do sieci średniego napięcia i stanowi zakres odrębnego opracowania – tj. dołączonego projektu przyłącza elektroenergetycznego SN 15 kV kablem ziemnym do farmy fotowoltaicznej, co jest całkowicie zgodne z planami Wnioskodawcy i przedłożoną dokumentacją.

Wnioskodawca stwierdził również, że wprowadzenie nowego podmiotu do przedłożonej dokumentacji - tj. B. Sp. z o.o. - poprzez zaznaczenie projektowanej sieci dystrybucyjnej będącej własnością tego podmiotu odbyło się na wyraźne wezwanie Instytucji na etapie oceny formalnej wniosku. Ww. sieć nie została pokazana w pierwotnej wersji wniosku, ponieważ Wnioskodawca uważał, że nie należy w załączniku graficznym wskazywać elementów nie będących częścią zakresu rzeczowego projektu.

Wnioskodawca zarzucił, że Instytucja Zarządzająca bezpodstawnie przyjęła, że zmniejszono długość przyłącza, bez oparcia tych twierdzeń w dokumentach, które mogłyby potwierdzać lub chociaż uprawdopodabniać takie działanie. Ponadto, bezpodstawnie żądała wykazania przez Wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomościami, przez które przebiega sieć elektroenergetyczna, do której Wnioskodawca przyłącza instalację - mimo jednoznacznych zapisów i deklaracji Wnioskodawcy wskazujących, że sieć ta nie jest elementem zakresu rzeczowego projektu i stanowi własność odrębnego podmiotu. Za bezpodstawne Wnioskodawca uznał również żądanie uzupełnienia załącznika nr 10 (mapy), mimo że wszystkie elementy zakresu rzeczowego zostały na niej wskazane oraz żądanie uzgodnienia lokalizacji przyłącza i miejsca przyłączenia projektowanej instalacji z zakładem energetycznym (operatorem systemu dystrybucyjnego), jako nie opartego na postanowieniach Regulaminu konkursu.

Instytucja Zarządzająca w opisanej na wstępie uchwale z dnia [...] sierpnia 2018r. nie uwzględniła protestu.

W uzasadnieniu uchwały Instytucja Zarządzająca odniosła się w pierwszej kolejności do kwestii niedopuszczalnej zmiany zakresu rzeczowego projektu na etapie uzupełnienia wniosku. W tym zakresie wyjaśniła, że Spółka w pierwotnie złożonym wniosku o dofinansowanie oraz w dokumentacji technicznej określiła przebieg przyłącza jako odcinek biegnący od transformatora do sieci średniego napięcia. W studium wykonalności wskazano, że przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nastąpi kablem ziemnym ze stacji transformatorowej farmy fotowoltaicznej poprzez słup z odłącznikiem sterowanym radiowo do istniejącego słupa linii napowietrznej 15kV.

Na etapie uzupełniania przedmiotowego wniosku Spółka zmieniła natomiast konfigurację przyłącza w ten sposób, że na mapie (zał. nr 10: Mapy/szkice lokalizujące projekt w najbliższym otoczeniu):

• zaznaczyła jako przyłącze odcinek od słupowej stacji transformatorowej do rozdzielni SN (RS),

• zaznaczyła projektowaną sieć dystrybucyjną (nie występującą w pierwotnym wniosku) będącą własnością B. Sp. z o. o., od rozdzielni SN (RS) do słupa istniejącej sieci dystrybucyjnej (linii napowietrznej 15 kV).

Ponadto w ramach uzupełnień na ocenie formalnej Wnioskodawca przedłożył Projekt zagospodarowania działki – Przyłącz elektroenergetyczny SN 15 Kv kablem ziemnym od rozdzielni RS do sieci SN, w którym jako inwestora wskazano A. sp. z o.o. Wskazano, że w zakres opracowania wchodzi przyłącz kablowy kablem ziemnym z rozdzielni średniego napięcia do istniejącego słupa linii napowietrznej 15kV.

Według IZ RPO WP istotne dla sprawy było również to, że Wnioskodawca przedłożył na etapie uzupełnienia wniosku załącznik nr 11 dot. Prawa do dysponowania nieruchomościami dla działki nr 1070/2 a nie wykazał prawa do dysponowania pozostałymi nieruchomościami, niezbędnymi do wybudowania przyłącza do istniejącej sieci dystrybucyjnej (1070/14).

Instytucja Zarządzająca argumentowała również, z powołaniem się na treść § 3 ust. 2 pkt 15) Regulaminu konkursu, że jeżeli zakres dokumentacji technicznej jest szerszy niż zakres objęty wnioskiem o dofinansowanie Wnioskodawca jest zobowiązany umieścić stosowną informację w załączniku nr 7 do wniosku o dofinansowanie - Wykaz z dokumentacji technicznej. Wnioskodawca w załączniku nr 7 do wniosku nie zawarł tymczasem wyjaśnień, które wskazywałyby, że dokumentacja techniczna zawiera zakres szerszy niż wniosek o dofinansowanie. Co więcej, wskazany w ww. załączniku zakres rzeczowy projektu jest zgodny z informacjami przedstawionymi przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie oraz w studium wykonalności. Wobec powyższego należy uznać, że zakres przedsięwzięcia obejmuje przyłącz do słupa przyłączeniowego linii 15 kV, tj. do istniejącej sieci dystrybucyjnej - linii napowietrznej 15 kV, zgodnie z informacją zawartą w pkt 10.3 projektu architektoniczno- budowlanego.

Instytucja Zarządzająca wskazała również, że w rozdziale 10.3 Opracowanie związane dokumentacji technicznej wskazano, że przyłącze należy wykonać od stacji transformatorowej do linii napowietrznej.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego żądania uzupełnienia załącznika nr 10 (mapy), mimo iż wszystkie elementy zakresu rzeczowego zostały na niej wskazane, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wezwanie do uzupełnień dopuszczone zostało przez § 14 ust. 3 pkt 6 Regulaminu konkursu. Wezwanie do uzupełnień i poprawek w ww. zakresie początkowo było następstwem braku przedłożenia załącznika nr 10 do wniosku, a później następstwem zawartych m.in. w dokumentacji technicznej zapisów i było spowodowane koniecznością zapewnienia spójności postanowień załącznika nr 10 do wniosku w ten sposób, by obrazował on pełen zakres rzeczowy projektu przedstawiony we wniosku o dofinansowanie i dokumentacji technicznej.

Odnośnie do pozostałych zarzutów zawartych w proteście Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że nie żądała uzgodnienia z zakładem energetycznym lokalizacji przyłącza i miejsca przyłączenia projektowanej instalacji do sieci, lecz przedstawienia na mapie przyłącza, którego przebieg został uzgodniony z zakładem energetycznym. Zgodnie z Regulaminem konkursu wnioskodawcy zobowiązani byli do przedłożenia wraz z wnioskiem o dofinansowanie m.in. wyciągu z dokumentacji technicznej oraz mapy, przedstawiając tym samym zakres rzeczowy projektu. Na etapie oceny formalnej nie żądano od wnioskodawców przedstawienia warunków przyłączenia do sieci, gdyż nie wymagały tego zapisy Regulaminu konkursu.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego żądania przez IZ RPO WP wykazania przez Wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomościami przez które przebiega sieć elektroenergetyczna, do której Wnioskodawca przyłącza instalację - Instytucja Zarządzająca podniosła, że na etapie oceny formalnej Wnioskodawca przedstawił załącznik nr 11 i umowę, które dotyczyły tylko działki nr 1070/2. Brak prawa do nieruchomości w czasie oceny wniosku dopuszczalny jest w sytuacjach enumeratywnie wymienionych, tj. realizacji inwestycji w trybie tzw. "specustaw" lub w formie tzw. "projektu parasolowego". Powyższe wyjątki nie dotyczą przedmiotowego projektu, dlatego Wnioskodawca zobowiązany był do przedłożenia prawidłowo wypełnionego załącznika nr 11 do wniosku, który wskazywałby posiadanie przez niego prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami, na których realizowany będzie cały zakres rzeczowy projektu wraz ze wskazaniem tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami, czego Wnioskodawca nie uczynił. Nie ulega wątpliwości, że punkt włączenia do istniejącej sieci dystrybucyjnej przebiegać będzie poza działką nr 1070/2.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata P.G. wniosła skargę na wyżej opisaną uchwałę w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W skardze wniosła o jej uwzględnienie, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych na podstawie art. 200 Ppsa.

Skarżąca zarzuciła Instytucji Zarządzającej naruszenie:

- art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017, poz. 1460 ze zm.) - dalej: ustawa wdrożeniowa, poprzez brak dokonania zmiany podjętego rozstrzygnięcia, wskutek czego nie skierowano projektu do właściwego etapu oceny;

- art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak uwzględnienia protestu i brak odpowiedniego skierowania projektu do właściwego etapu oceny albo dokonania aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej;

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności, a zatem zasady równego prawa do pomocy przez:

• ustalenie nieprecyzyjnych i niejednoznacznych kryteriów wyboru, które nie wyłączają dowolności organu przy dokonywaniu oceny wniosku (protestu) w kontekście spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów do przyznania pomocy, jak również innych okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę,

• zaniechanie wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów (rozstrzygnięcia protestu),

• zaniechania dokonania oceny wyboru projektu (rozstrzygnięcia protestu) przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

- art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rozpoznania protestu w terminach prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zgodnie z którym, zakres rzeczowy projektu nie uległ zmianie w toku oceny wniosków o dofinansowanie, w szczególności nie dokonano zmniejszenia lub wyłączenia odcinka przyłącza elektroenergetycznego z zakresu rzeczowego projektu. W zakresie rzeczowym projektu zostało ujęte przyłącze średniego napięcia zgodnie z przebiegiem wskazanym na dołączonym do dokumentacji konkursowej załączniku graficznym oraz opisem w dokumentacji technicznej (tj. od stacji transformatorowej do rozdzielni średniego napięcia - oznaczonej symbolem RS, stanowiącej "punkt styku" z siecią elektroenergetyczną). Taki przebieg oraz sposób realizacji przyłącza jest zgodny z zapisami we wniosku o dofinansowanie oraz definicjami "przyłącza" oraz "sieci" zawartymi w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu. Wnioskodawca przedłożył wyciąg z dokumentacji technicznej obejmujący pełny zakres rzeczowy projektu (w tym w szczególności obejmujący planowane i opisane w dokumentacji przyłącze elektroenergetyczne - dołączono projekt przyłącza kablowego wykonanego kablem ziemnym "ze stacji transformatorowej farmy fotowoltaicznej do rozdzielni 15 kV RS). Wbrew sugestiom DWP nie istnieje żadna rzekoma "część" przyłącza nieujęta w ww. projekcie.

Skarżący argumentował, że Instytucja Zarządzająca nie sformułowała warunku, że rozpatrywane będą jedynie wnioski, których rozwiązania przyłączeniowe bazować będą na gruntach własnych, bądź prawie służebności przesyłu. Skoro takiego warunku nie postawiono należało uznać, że prawne uregulowanie statusu przyłączy nie było warunkiem istotnym a dopuszczano, że rozwiązania w tym względzie będą organizowane już w trakcie inwestycji. Podmioty oceniające wnioski domagały się następnie wykazania, iż wnioskowana instalacja już w momencie składania lub rozpatrywania wniosku ma możliwość pełnego funkcjonowania, co jest tworzeniem proceduralnej "kwadratury koła" - w momencie wnioskowania ma działać instalacja, która ma zostać zbudowana dopiero na skutek realizacji wniosku. Skarżąca zarzuciła, że tytuły prawne do dysponowania nieruchomościami, wymienione w punktach od d do f tworzą kryteria niejasne i dowolne.

do powstania takiego przyłączenia przejęła na siebie B. Sp. z o.o. – i jest to "inny stosunek zobowiązaniowy", o którym mowa w punkcie f zawartego w Instrukcji wypełniania załączników w zakresie załącznika nr 11.

Ponadto oceniający protest mylnie założyli, że stworzona przez wnioskodawcę infrastruktura nie zostanie podłączona do istniejącej sieci dystrybucyjnej. IZ RPO nie wzięła pod uwagę celu projektu, który wynikał z wniosku o dofinansowanie, a mianowicie faktu, że celem realizacji projektu jest zwiększenie ilości energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych, a w efekcie poprawa jakości i ochrony środowiska, zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do atmosfery.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.

Instytucja Zarządzająca wskazała, że podstawą przyznania oceny negatywnej wniosku była zmiana zakresu rzeczowego projektu w wyniku zmiany długości przyłącza oraz brak wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami dotyczącymi przyłącza. Na etapie uzupełnienia wniosku Wnioskodawca dokonał modyfikacji długość przyłącza, wprowadzając jednocześnie odrębny podmiot - B. sp. z o. o. (B.). Konsekwencją tego było przesunięcie końcowego punktu przyłącza z istniejącego słupa przyłączeniowego linii energetycznej średniego napięcia do rozdzielni średniego napięcia (RS). Dalszy przebieg, a wiec pierwotnie wskazany jako część przyłącza, ale biegnący już na terenach, do których prawo do dysponowania nie zostało wykazane - został zamieniony na "projektowaną sieć dystrybucyjną" B.. Zdaniem Instytucji Zarządzającej była to próba obejścia wymagań konkursowych w stosunku do tych nieruchomości, co do których nie zdążono ustalić z ich właścicielami kwestii zlokalizowania przyłącza z farmy fotowoltaicznej do sieci odbiorczej, biegnącego przez te nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących określenia w sposób dowolny i niejasny katalogu tytułów prawnych, na podstawie których można było wykazać się prawem do dysponowania nieruchomościami - Instytucja Zarządzają argumentowała następująco. Organizator konkursu oznaczył szeroko katalog możliwych do wykazania praw do dysponowania nieruchomością. Możliwości oznaczone w punktach: d, e, f są prawnie dopuszczalne. Ograniczone prawo rzeczowe zostało potraktowane szerzej i nie zostało ograniczone jedynie do służebności przesyłu, która istnieje w Kodeksie cywilnym od 2008 roku i mieści się w katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Nadal w obiegu są również umowne (obligacyjne), na mocy których właściciel sieci może przechodzić przez cudze nieruchomości. Gdyby IZ RPO WP ograniczyła powyższy katalog jedynie do służebności przesyłu, mogłoby to zostać uznane za określenie dyskryminujące wobec podmiotów, które prawo do dysponowania nieruchomością, na której miałoby przebiegać przyłącze, mają uregulowaną w inny sposób, choćby przed wejściem w życie przepisów dotyczących służebności przesyłu. W przypadku Skarżącej nie wykazała ona żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele przyłącza, w tym także służebności przesyłu i m.in. dlatego jej wniosek został oceniony negatywnie.

Według IZ RPO WP Skarżąca nie wykazała, że wiązał ją inny stosunek zobowiązaniowy ze spółką B.. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów (do czego był zobowiązany instrukcją w zakresie załącznika nr 11) by udowodnić, że ten stosunek zobowiązaniowy istnieje i daje uprawnienie do realizacji robót budowlanych oraz późniejszej eksploatacji przedmiotu projektu na danej nieruchomości. Wnioskodawca obowiązany był - już w momencie składania wniosku o dofinansowanie, ewentualnie na etapie uzupełnień wniosku - złożyć co najmniej stosowne oświadczenie i powołać się na dokument, z którego wynika prawo do nieruchomości, na której planowano zlokalizować inwestycję (więc także i przyłącze). Należy podkreślić, że projektowana sieć B. zamiast przyłącza, pojawiła się na etapie poprawek, jako niedopuszczalna zmiana projektu, a sama B. nie miała statusu Operatora Sieci Dystrybucyjnej, co jest wymagane prawem w przypadku podmiotów zarządzających sieciami.

Odnośnie do zmiany zakresu rzeczowego wniosku Instytucja Zarządzająca podtrzymała twierdzenia zawarte w zaskarżonej uchwale. Zmiana jej zdaniem wynika już z prostego porównania pierwotnych założeń projektowych, wyrażonych w zapisach dokumentacji technicznej z przedstawionym w ramach uzupełnień kształtem przyłącza, zmodyfikowanym w taki sposób, aby na nieruchomościach, co do których Wnioskodawca nie był w stanie wskazać tytułu prawnego do ich dysponowania, umieścić sieć dystrybucyjną B. i twierdzić, że przez przyłącze od początku rozumiano odcinek linii biegnący od farmy fotowoltaicznej do nowej, projektowanej "sieci dystrybucyjnej B.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017r. poz.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018r., poz.1302 – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpoznania skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Należy mieć na uwadze, że postępowanie konkursowe nie jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie wskazanym w art.50 ustawy wdrożeniowej), ale ma charakter szczególny, jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez instytucję organizującą konkurs, która jest też autorem przepisów normujących zasady postępowania konkursowego. Udział beneficjentów w takim konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach.

Stosownie do treści z art. 37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, której, zgodnie z art.44 ustawy wdrożeniowej, dokonuje komisja oceny projektów, powołana przez właściwą instytucję. Ramy prawne dla takiej oceny stanowią zasadniczo przepisy odpowiedniego regulaminu oraz powiązanych dokumentów.

Przedmiotowym wnioskiem objęte jest przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej w ramach konkursu organizowanego przez Zarząd Województwa [...] – Konkurs Ogólny RPO WP na lata 2014-2020 – oś priorytetowa III. Czysta energia. Warunki uczestnictwa w konkursie, zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów, sposób oceny wniosków i sposób wyboru projektów do dofinansowania określa Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach osi priorytetowej III. CZYSTA ENERGIA działania 3.1 Rozwój OZE konkurs ogólny Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 nr [...]" – dalej: Regulamin konkursu.

Stosownie do § 1 ust. 5 Regulaminu konkursu, realizacja projektów w ramach RPO WP powinna odbywać się z zachowaniem należytej staranności, w szczególności przez planowanie oraz ponoszenie wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektów oraz osiągnięcie ich celów, zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto projekty i wydatki kwalifikowane inwestycji muszą być zgodne z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej RPO WP na lata 2014-2020 w zakresie kwalifikowania wydatków (§3 ust.2 Regulaminu konkursu).

Z kolei w myśl § 14 ust. 3 pkt 5 Regulaminu Konkursu, ocena formalna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria oceny formalnej zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WP 2014-2020.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez Skarżącą kryterium formalnego wyboru projektów - administracyjnego standardowego nr 5 – "Prawidłowość załączników do wniosku/kompletność i prawidłowość poprawek wniosku i załączników".

Przez kryterium nr 5 – "Prawidłowość załączników do wniosku/kompletność i prawidłowość poprawek wniosku i załączników" wymaga zbadania, czy załączniki są prawidłowe i czy poprawki są zgodne z pismem wzywającym do ich dokonania i zasadami określonymi w Regulaminie konkursu.

Z uwagi na to, że IZ RPO WP zakwestionowała spełnienie kryterium rzeczowego zarzucając zmianę zakresu rzeczowego projektu, trzeba w pierwszym rzędzie ustalić, jaki był pierwotnie wnioskowany przez Spółkę zakres rzeczowy projektu.

W myśl § 3 ust.2 pkt 15 Regulaminu konkursu, podstawą do ustalenia zakresu rzeczowego projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie jest dokumentacja techniczna, specyfikacja dostaw, specyfikacja usług – będące przedmiotem oceny. Jeżeli zakres dokumentacji technicznej jest szerszy niż zakres objęty wnioskiem o dofinansowanie, Wnioskodawca jest zobowiązany umieścić stosowną informację w załączniku nr 7 do wniosku o dofinansowanie – "Wykaz dokumentacji technicznej". Natomiast zasady wypełniania wniosku określa "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków EFRR" – zał. Nr 2 do Regulaminu konkursu (dalej: Instrukcja dot. wniosku). Z Instrukcji tej wynika, że w polu B.1 wniosku należy krótko opisać cele i przedmiot projektu (produkty projektu), opis musi jednoznacznie i w pełni identyfikować przedmiot projektu i jasno określać zakres rzeczowy realizowanej inwestycji. Szersze informacje nt. celów projektu oraz zakresu rzeczowego projektu należy umieścić w studium wykonalności projektu.

Jednocześnie w załączniku do regulaminu konkursu nr 5 – Instrukcja do opracowania studium wykonalności – odnawialne źródła energii instytucja zarządzająca określiła elementy projektu , jakie musi on zawierać aby mógł być uznany za kompleksowy i mogący uzyskać dofinansowanie. W pkt 2 tego aktu wskazano, powołując się na wytyczne Ministra Rozwoju i Finansów, że projekt składa się z całej serii robót, działań lub usług, których celem jest osiągnięcie konkretnego zadania. Projekt powinien mieć określony cel, spójny i skoordynowany charakter oraz obejmować wszystkie działania i wydatki, które umożliwią jego samodzielne funkcjonowanie po ukończeniu. Przy określaniu zakresu projektu instytucja stwierdziła więc jednoznacznie ,że musi on obejmować wszystkie działania, które pozwolą na jego pełne i samodzielne funkcjonowanie.

Jak już wskazano dyspozycje te znajdują uzasadnienie w wytycznych Ministra i Finansów z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie zagadnień związanych z przygotowywaniem projektów inwestycyjnych w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014 – 2020 r. W rozdziale 5 pkt 2 tego aktu dotyczącym identyfikacji projektu wydający go Minister określił, że projekt powinien stanowić samoistną pod względem operacyjności jednostkę analizy. Oznacza to, że powinien on obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawiają, że wynikiem jego realizacji będzie powstanie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury bez podejmowania działań nieopisanych w projekcie. Jeżeli by się okazało, że projekt nie spełnia tego warunku, gdyż jest tylko elementem szerszego działania inwestycyjnego, to dokumentacja tych dalszych zamierzeń inwestycyjnych powinna być przedmiotem analizy, tak sam ten projekt.

Z regulacji tych wynika zatem ,że projekt musi mieć charakter kompleksowy i w realiach danego zadania inwestycyjnego musi zawierać wszystkie działania i wydatki konieczne dla zapewnienia jego operacyjności czyli działania.

W przedmiotowej sprawie wymóg ten należy rozumieć jako wszelkie działania jakie muszą być podjęte by z jednej strony wykonać farne fotowoltaiczna, a z drugiej strony połączyć ja z istniejącą infrastrukturą elektroenergetyczną czyli mówiąc w uproszczeniu podłączenia jej do istniejącej linii średniego lub niskiego napięcia.

Taką też definicje mikroinstalacji lub małej instalacji zawiera regulamin konkursu w części stanowiącej słowniczek tego aktu. Pomimo różnic wielkości odróżniających te dwie kategorie instalacji twórca regulaminu wskazał, że przez taką instalację rozumie się nie tylko same ogniwa fotowoltaiczne ale również przyłącz do sieci energetycznej.

Dlatego tez każdy wniosek opisujący projekt zgłoszony do konkursu musi zawierać element obejmujący przyłączenie farmy do istniejącej sieci linii średniego napięcia.

Tak też zakres wniosku ujęła skarżąca, która we wniosku o dofinansowanie z dnia 31 maja 2017r. w pkt B.1 wskazała, że budowa farmy fotowoltaicznej polegać będzie na montażu i instalacji m.in. kabla od transformatora do sieci średniego napięcia (przyłącz średniego napięcia). W studium wykonalności Wnioskodawca opisując przedmiot projektu podał, że w ramach projektu konieczne jest wykonanie przyłączenia instalacji do sieci średniego/niskiego napięcia, a przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nastąpi przez przyłącze kablowe, kablem ziemnym ze stacji transformatorowej farmy fotowoltaicznej poprzez słup z odłącznikiem sterowanym radiowo do istniejącego słupa linii napowietrznej 15 kV (tabela nr 11). Dalej wskazał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania warunków przyłączeniowych do sieci dystrybucyjnej, inwestor pozyska stosowne dokumenty do końca grudnia 2017r. (studium wykonalności - tabela nr 16), a ponadto że cała wyprodukowana energia sprzedawana będzie do sieci (tabela nr 20).

Ze złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji technicznej wynika, że budowa farmy fotowoltaicznej polegać będzie na montażu i instalacji m.in. kabla od transformatora do sieci średniego napięcia (przyłącz średniego napięcia) – zgodnie z uzyskanymi warunkami technicznymi wg odrębnego opracowania.

Tak zakreślone ramy projektu, przy uwzględnieniu wyżej wskazanych wymogów co do kompletności projektu i elementów jakie musi on zawierać w aspekcie jego funkcjonalności i operacyjności słusznie doprowadziły organ do przyjęcia, że wniosek ten obejmuje wszystkie zadania, jakie muszą zostać wykonane do stworzenia takiej właśnie infrastruktury, czyli zarówno samą farmę jak i kompletny przyłącz. W dokumentacji tej nie wskazano, aby skarżący miał angażować do swoich działań inwestycyjnych jeszcze inne podmioty.

Ponieważ w przedłożonej dokumentacji technicznej (projekt budowlany) wskazano, że przyłącz będzie wykonany według odrębnego opracowania organ słusznie wezwał spółkę do uzupełnienia braku tego elementu złącznika nr 7 (k.181), mając na uwadze kompletność projektu, zwłaszcza, że wykazano dokumentację tego przyłącza jako dokumentację związaną. Dokumentacja taka podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Wezwano również o przedstawienie mapy zawierającej przebieg projektowanego przyłącza, jak też oświadczeń o prawie do dysponowania gruntem, przez który ten przyłącze miało zostać przeprowadzone.

W odpowiedzi skarżąca (k.176) przedstawiła wykaz dokumentacji technicznej obejmującej:

1) budowę farmy fotowoltaicznej,

2) przyłącze elektroenergetyczne SN 15kV kablem ziemnym do farmy fotowoltaicznej, które według opisu technicznego obejmowało odcinek od stacji transformatorowej farmy do rozdzielni 15kV RS. Dołączono do niego mapę obejmującą jedynie działkę, na której posadowiono farmę, bez połączenia z istniejąca linia elektryczną.

Wobec braku tej części projektu, który obejmował by połączenie farmy (punkt RS) z istniejącą linią elektroenergetyczną organ wezwał skarżącą na etapie oceny formalnej (k.117/2) do przedłożenia opisu technicznego przyłącza pomiędzy farmą a punktem przyłączenia do sieci, oraz przedłożenia mapy oraz stosownych oświadczeń o dysponowaniu prawem do gruntu, na którym przyłącze to ma zostać zrealizowane.

W odpowiedzi (k. 109/2) spółka oświadczyła, że przedkłada żądane dokumenty.

Przedłożyła dokumenty w postaci wykazu dokumentacji technicznej (k.60) obejmującego opracowania:

1) budowy farmy fotowoltaicznej

2) budowy przyłącza elektroenergetycznego SN 15kV kablem ziemnym do farmy fotowoltaicznej

3) przyłącza elektroenergetycznego SN 15kV kablem ziemnym od rozdzielni RS do sieci SN.

Przedłożono opis techniczny przyłącza od rozdzielni RS do istniejącego słupa linii napowietrznej 15kV (k.60-62).

Jednocześnie przedłożono mapę do celów projektowych, na której zaznaczono przebieg przyłącza elektroenergetycznego od rozdzielni RS do sieci dystrybucyjnej. W legendzie mapy zaznaczono ten przyłącz jako należący do B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (k. 59) - dalej B.. Ze złożonej dokumentacji technicznej nie wynika jednak aby inwestorem tego przyłącza była B..

Nie wykazała spółka prawa do dysponowania gruntem, na którym miał być zlokalizowany przyłącz do słupa 15 kV, przedkładając jedynie oświadczenie co do działki 1070/2, na której była zlokalizowana sama farma. Przyłącze to do sieci 15 kV według mapy przebiegało przez inne działki.

W takich okolicznościach stanu faktycznego organ słusznie uznał, że skarżąca nie przedłożyła obowiązkowych załączników a to oświadczenia o prawie do dysponowania terenem, przez który przebiegać miało przyłącze elektroenergetyczne od rozdzielni RS do istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV, a tym samym zaistniała podstawa do jego negatywnej oceny formalnej.

Spółka na etapie oceny formalnej wezwana została do złożenia uzupełniających dokumentów w postaci m.in. załączników określonych jako załączniki nr 11 - miała obowiązek przedłożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami, na jakich miał być zrealizowany projekt. Jak już wyżej wspomniano przyłącze elektroenergetyczne do istniejącej sieci jest obligatoryjnym elementem i musi być wykonane, zaś na etapie konkursu uczestnik musi przedłożyć w tym zakresie wszystkie wymagane dokumenty.

W powołanych powyżej dokumentach spółka nie wskazywała, że przyłącze zostanie wykonane przez inny podmiot. Nie ma żadnych informacji na ten temat w przedłożonej dokumentacji technicznej, z której wynika, że jest ona inwestorem również w tej części. Jedynie na mapie przyłącze poza działką, na której zlokalizowano farmę jest wykazane jako własność B., lecz to zbyt mało by zidentyfikować ją jako wykonawcę projektu.

Na podstawie powyższych zapisów IZ miała prawo uznać, że zakresem rzeczowym projektu objęty jest odcinek sieci biegnący od stacji transformatorowej do linii napowietrznej 15 kV i jego wykonawca będzie spółka.

To obligowało ja do przedłożenia wymaganych załączników nr 11 do projektu w postaci oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami..

Skarżąca natomiast nie wykazała żadnego tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami, a w skardze zarzuciła zbyt szerokie określenie katalogu możliwości w tym względzie (punkty od a do f w Instrukcji wypełniania załączników – w zakresie załącznika nr 11), podnosząc, że w istocie w obecnym porządku prawnym nie ma możliwości regulowania przebiegu instalacji na gruntach cudzych w innym trybie niż służebność przesyłu.

Odnosząc się do tych zarzutów trzeba wskazać, że ocena uregulowań ustawowych w zakresie służebności przesyłu pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, natomiast fakt szerokiego określenia dopuszczalnych możliwości prawnych – do wyboru przez wnioskodawców - nie może być poczytany za nieprawidłowość. Wręcz przeciwnie, gdyby IZ ograniczyła powyższy katalog jedynie do służebności przesyłu, mogłoby to zostać uznane za określenie dyskryminujące wobec podmiotów, które prawo do dysponowania nieruchomością na potrzeby wykonania przyłącza, mają uregulowane w inny sposób. Podnoszone natomiast w skardze argumenty co do przejęcia przez B. Sp. z o.o. odpowiedzialności za doprowadzenie do powstania przyłącza i możliwości zakwalifikowania tego zdarzenia jako "innego stosunku zobowiązaniowego", o którym mowa w punkcie f powołanego katalogu, są zupełnie bezpodstawne, bo Skarżąca w postępowaniu konkursowym na taki tytuł do gruntów nie wskazywała, ani też nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by to potwierdzały.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby dokonaną ocenę formalną wniosku zakwestionować jako nierzetelną lub naruszającą zasadę przejrzystości i zasadę równego prawa do pomocy. Za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. Natomiast zasada przejrzystości oceny projektów, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi regułami.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, aby organ zaniechał wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny projektu. Zarówno dokonana ocena formalna, jak i rozstrzygnięcie protestu zawierają wszechstronne uzasadnienia, które drobiazgowo wskazują na konkretne zapisy w dokumentacji konkursowej odnoszące się do zakresu rzeczowego projektu i ich niespójności z przedłożonymi załącznikami. Organ odniósł się do podnoszonych przez Wnioskodawcę okoliczności, w tym do zmodyfikowania przebiegu przyłączenia farmy do sieci i określenia punktu połączenia z siecią dystrybucyjną. Formułując zarzut zaniechania dokonania oceny projektu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej dokumentacji Skarżąca nie sprecyzowała, jakich konkretnie okoliczności organ nie uwzględnił.

W ocenie Sądu, kryteria wyboru projektu zostały określone w sposób jednoznaczny, a zasady konkursu były jednakowe dla wszystkich uczestników. Wbrew zarzutom skargi, podmiot oceniający nie domagał się wykazania, że wnioskowana instalacja będzie działała już w momencie składania wniosku, ale że w ogóle przedstawiony projekt ma możliwość zrealizowania w taki sposób, aby osiągnąć założone cele, bo tylko takie przedsięwzięcia mogą zostać objęte dofinansowaniem w ramach konkursu. Przez przystąpienie do konkursu Wnioskodawca zaakceptował jego zasady i chcąc uzyskać pomoc powinien się do tych zasad zastosować. Ponadto, skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2018 r. sygn.. akt I GSK 2719/18, LEX nr 2562761 )

Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art.57 ustawy wdrożeniowej, bowiem istotnie rozpatrzenie protestu nastąpiło po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie tj. co do zasady 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. Termin ten może być wprawdzie przedłużony w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, o czym wnioskodawca powinien być zawiadomiony, lecz łącznie termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć 45 dni od dnia jego otrzymania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że rozstrzygnięcie protestu nastąpiło po upływie 45 dni od dnia jego otrzymania. Jednakże wskazany w art.57 ustawy wdrożeniowej termin na rozpatrzenie protestu ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego niedochowanie nie wpływa na ocenę legalności rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący protest. Powyższe uchybienie należy zatem zakwalifikować jako naruszenie proceduralne, które jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie dopatrzył się natomiast żadnych podstaw do formułowania przez Skarżącą zarzutów o "de facto bezczynności" i "niechęci właściwej instytucji do pozytywnego rozstrzygnięcia protestu i przyznania stosownego dofinansowania".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.

Na podstawie art. 225 P.p.s.a., Sąd zarządził zwrot na rzecz Skarżącej nadpłaconego wpisu od skargi, gdyż zgodnie z art. 61 ust.2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), należny wpis w niniejszej sprawie wynosi 200zł.