Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr IFXIV.7840.6.2.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta D. (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" lokalizacja: działka nr 1 obręb [...] [...], [...] D. ul. [...].

Na skutek pisma Z. P. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") z dnia 14 października 2021 r., organ postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. wznowił postępowanie zakończone opisaną na wstępie decyzją. Po przedstawieniu stanowiska przez każdą ze stron organ stwierdził, iż zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. co do wznowienia postępowania oraz, że zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. uprawdopodobniony przez Wnioskodawcę.

Organ wyjaśnił dalej, że Inwestor projektuje wjazd z działki nr 1 na działkę, której nie jest właścicielem tj. działkę nr 2 - obciążoną służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki 3, której to działki Inwestor jest współwłaścicielem, natomiast ustanowiona służebność nie reguluje kwestii zjazdu z działki. Zdaniem organu właściciel działki nr 4, również jako współwłaściciel działki nr 3, posiada dostęp do drogi publicznej w ramach nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu ustanowionej na działce nr 2. Powyższe wynika z wpisu do księgi wieczystej nr [...]. Ponadto projektowany zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie wprowadza ograniczeń w zakresie zagospodarowania działek budowlanych wynikających z obowiązujących przepisów prawa w stosunku do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W powołaniu na art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 - na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę) organ wskazał, iż zgłoszenia wymaga tylko wykonanie zjazdu z dróg krajowych i wojewódzkich, natomiast działka 2 stanowi własność prywatną, nie podlega przepisom ustawy o drogach publicznych oraz przepisom ustawy Prawo budowlane. Nie jest też wymagane uzgodnienie lokalizacji zjazdu do tej działki. Końcowo organ wyjaśnił, iż działka nr 2 nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie projektowano na niej obiektów budowlanych, nie dokonano na niej zmian w projekcie zagospodarowania terenu, a Wnioskodawca nie został uznany za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza granice ewidencyjne działki nr 1, gdyż nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym również działki nr 2. Organ stwierdził brak możliwości uchylenia decyzji zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., a także brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to: określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, kręgu stron postępowania oraz ustalenia czy Inwestor posiada uzgodnienie na lokalizację zjazdu na działkę 1 od strony działki 2 od właściciela tej nieruchomości, a w rezultacie czy zamierzenie inwestycyjne posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej i odpowiada prawu,

2. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji, mimo że organ niewłaściwie określił obszar oddziaływana projektowanego obiektu, a w konsekwencji bezzasadnie odmówił przymiotu strony Skarżącemu jako właścicielowi działki nr 2 w sytuacji, gdy lokalizacja zjazdu z działki inwestora na działkę Skarżącego bezpośrednio godzi w interes prawny Skarżącego wywodzony z jego prawa własności stosownie do art. 140 k.c.,

3. art. 3 ust. 20 w zw. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość Skarżącego objęta działką nr 2 nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w sytuacji, gdy Inwestor zaprojektował zjazd na działkę nr 1 bezpośrednio z działki nr 2 stanowiącej własność Skarżącego, co będzie wiązało się z podjęciem robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działce Skarżącego oraz może mieć wpływ na organizację ruchu na drodze dojazdowej stanowiącej własność Skarżącego, w tym jej przejezdność, parkowania oraz korzystania z nieruchomości sąsiednich uzasadniając posiadanie interesu prawnego przez Skarżącego w byciu stroną postępowania,

4. art. 4 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d, e ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie, że rozwiązania projektowe wnioskowane przez Inwestora w zakresie zapewnienia dostępu projektowanego obiektu do drogi publicznej, projektowany układ komunikacyjny i lokalizacja zjazdu są prawidłowe i zgodne z prawem, mimo że obiekt budowlany powinien mieć zapewnione warunki użytkowe zgodne z jego przeznaczeniem, a organ wydał decyzję z pominięciem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz pomimo braku kompletności projektu budowlanego Inwestora tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu tj. braku przedłożenia przez Inwestora wymaganego uzgodnienia zjazdu ze Skarżącym oraz mimo, że przyjęte przez Inwestora założenia projektowe mogą spowodować w obszarze oddziaływania inwestycji pogorszenie dostępności do dróg publicznych, w tym ich przejezdności i możliwości parkowania, możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich, narażając Skarżącego na szkodę,

5. § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych Inwestor zobowiązany jest zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a w rezultacie wyciągnięcie przez organ bezzasadnego wniosku, że lokalizacja zjazdu pozostaje irrelewantna z punktu widzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

6. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową uchylenia przedmiotowej decyzji polegające na przyjęciu przez organ, że budowa zjazdu na drogę stanowiącą własność prywatną nie podlega przepisom tej ustawy, podczas gdy elementem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, a zatem lokalizacja zjazdu na działkę Inwestora nawet w sytuacji, gdy zjazd projektowany jest na drogę stanowiącą własność prywatną,

7. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że budowa zjazdu na drogę stanowiącą własność prywatną nie podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, mimo że zarówno budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona, jak i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, a w rezultacie organ bezzasadnie odmówił przymiotu strony Skarżącemu, a w konsekwencji bezzasadnie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy Inwestor nie uzyskał wymaganego prawem uzgodnienia właściciela drogi wewnętrznej na budowę zjazdu,

8. art. 258 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny poprzez niewłaściwe zastosowanie, mimo że w sprawie nie wykazano by zachodził przypadek użytkowania, a Inwestor powołuje się co najwyżej na inne ograniczone prawo rzeczowe tj. służebność gruntową, a zatem zastosowanie znaleźć mógłby co najwyżej art. 285 k.c. jednak również zawarta w nim norma prawna nie daje Inwestorowi uprawnienia do dowolności w lokalizacji zjazdu na jego działkę.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych zarzutów.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., nr IFXIV.7840.6.2.2022, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował czynności przeprowadzone dotychczas w sprawie, przywołał podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, następnie wyjaśnił, iż nowelizacją obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. dokonano zawężania definicji obszaru oddziaływania obiektu. W znowelizowanej definicji nie mieszczą się już ograniczenia niestanowiące ograniczenia możliwości zabudowy terenu. Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem Skarżący swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wywodzi z faktu, iż jest właścicielem działki o nr ewid. 2, na której ustanowiono służebność przejazdu. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. 2, nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie projektowano na niej obiektów budowlanych, nie dokonano na niej zmian w projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto, z uwagi na wpisaną służebność przejazdu, brak jest możliwości jej zabudowy. A zatem w ocenie organu odwoławczego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał natomiast, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w ramach jej realizacji nie przewiduje się budowy zjazdu. Nadto w powołaniu na art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, iż połączenie nieruchomości inwestycyjnej z drogą wewnętrzną - pełniącą funkcję pośredniego dostęp do drogi publicznej i niezaliczoną do kategorii dróg publicznych - nie jest zjazdem w rozumieniu w/w przepisów ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych połączenie danej nieruchomości z działką stanowiącą drogę wewnętrzną nie stanowi zjazdu, o którym mowa w art. 4 pkt 8 tej ustawy. Opisane kwestie pozostają zatem w ocenie organu odwoławczego bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej z uwagi na niewyrażenie przez Skarżącego zgody na wykonanie zjazdu z działki nr 2, organ odwoławczy w powołaniu na art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) wyjaśnił, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Nadto zwrócił uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych, w myśl których w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej, a za wystarczającą uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego działka o nr ewid. 2 nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i brak wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie pracowników biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji nr [...],

2. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlane w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 140, art. 285 § 1 oraz art. 287 Kodeksu cywilnego poprzez wadliwe uznanie, iż działka skarżącego nr 2 nie mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji,

3. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Inwestorzy uprawnieni są do zorganizowania wjazdu ze swojej nieruchomości na teren drogi wewnętrznej - działki nr 2, pomimo sprzeciwu jej właściciela,

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowanie dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to prawidłowego określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, jej wpływu na możliwość zabudowania działki nr 2 oraz kręgu stron postępowania,

5. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podkreślił, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. jak i decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. wydanej przez organ w niniejszej sprawie na skutek wznowienia postępowania brali udział ci sami pracownicy. Kolejne zarzuty zostały natomiast podniesione jedynie z ostrożności procesowej.

Zdaniem Skarżącego obciążenie służebnością gruntową działki nr 2 nie oznacza, iż Skarżący miałby utracić wszelkie władztwo nad w/w działką i być pozbawionym możliwości czynienia na jej terenie inwestycji, takich jak m.in. chodnik, odwodnienie (rów melioracyjny), parking, oświetlenie uliczne, instalacje podziemne. Natomiast poprzez wykonanie spornego wjazdu możliwości realizacji w/w działań inwestycyjnych zostały ograniczone. W ocenie Skarżącego działka nr 2 pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nadto konieczne pozostawało uzyskanie przez Inwestorów od Skarżącego zgody na wykonanie przedmiotowego wjazdu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnił, że jakkolwiek jest to uchybienie proceduralne tym niemniej wobec merytorycznej prawidłowości decyzji organu I instancji, uchybie to zostaje bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2494) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniającą jej uchylenie, tj. naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W tym zakresie zarzut skargi należało uznać za zasadny.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wskazane wyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji - Prezydent Miasta D. z dnia 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" lokalizacja: działka nr 1 obręb [...] [...], [...] D. ul. [...] (karta nr 21 akt administracyjnych). Decyzja została wydana z upoważnienia organu przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury A.W..

Na skutek wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., organ postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r. (karta nr 28 akt administracyjnych). Zarówno w/w postanowienie jak również wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r., zostały wydane z upoważnienia organu przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury A.W. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z dnia 15 grudnia 2021 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą odmówiono uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r., została wydana przez tę samą osobę co decyzja ostateczna, której to postępowanie wznowieniowe dotyczyło.

Oceniając, czy wskazana sytuacja wyczerpuje przesłankę wyłączenia określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel jej wprowadzenia. Istotą tego unormowania jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06 w: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 857/20).

Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przywołanym przepisie art. 24 § 1 i 2 k.p.a. wymienione zostały okoliczności powodujące wyłączenie pracownika z mocy prawa. Niedopuszczalne jest wydawanie postanowienia o wyłączeniu pracownika, jeżeli pojawiła się jedna z okoliczności wskazanych w tych przepisach. Pracownik, który stwierdzi istnienie jednej z tych okoliczności, powinien bezzwłocznie powiadomić o tym swego bezpośredniego przełożonego i odstąpić od czynności w sprawie zgodnie z dyspozycją art. 24 § 4 k.p.a. Okoliczność ta powinna być utrwalona w aktach sprawy w formie adnotacji (J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 105).

Ponadto już samo stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 24 § 1 wywołuje skutek w postaci wyłączenia pracownika i jest zbędne badanie, czy pracownik taki istotnie zachowywałby się w danej sprawie w stronniczy sposób (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021 za: A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2018).

W tym kontekście należy mieć na uwadze, iż przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć zarówno załatwienie sprawy w formie decyzji, jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, jak również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex el. 2022).

W powyżej analizowanym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 857/20 podkreślił konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnił, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 135/15, z dnia 20 października 2017 r. sygn. II GSK 110/16, z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2386/17; Andrzej Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, pkt 9 do art. 24).

Obowiązek wyłączenia pracownika w sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio pracownik ten uczestniczył, a następnie poddawana jest kontroli w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji), jako wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważa się, że przedmiot sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym jest inny niż w trybie zwykłym, jednak ocena dotyczy tej samej decyzji z trybu zwykłego (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2317/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. III SA/Łd 188/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. II SA/Wa 2526/21). Z uwagi na standardy zachowania bezstronności wyznaczone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego podobnie oceniane jest już samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez tą samą osobę, która wydała kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję ostateczną działającą z upoważnienia organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Rz 1111/19).

Omawiany przepis należy zatem interpretować w przedstawiony wyżej sposób, by usunąć wszelkie obawy, że ocena nie będzie obiektywna.

Odnotowania również wymaga, iż stwierdzenie w toku prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, wad będących przyczynami wznowienia postępowania, tak jak wad stwierdzających nieważność decyzji, skutkować winno, stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 356-357; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 919/05 w: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r. sygn. II OSK 737/10).

W niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji w kontekście podstaw wznowienia dokonała ta sama osoba, która wydawała w/w decyzję w postępowaniu zwykłym. Uwzględniając, iż okoliczność, o której mowa w art. 24 pkt 5 k.p.a. stanowi bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, pracownik ten powinien zostać wyłączony od jej rozpoznania.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy - wydaną z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania decyzję organu I instancji, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd zobowiązany był zatem uchylić zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazane naruszenie pociąga za sobą konieczność ponowienia czynności w sprawie.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż w takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest ocena decyzji z punktu widzenia prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). Stąd też przedwczesnym było odnoszenie się przez tut. Sąd na aktualnym etapie postępowania do innych kwestii związanych z przedmiotową sprawą o wznowienie.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące obowiązku uwzględnienia regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ponowienia postępowania przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości po 980,00 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 500,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. kwota 480,00 zł ustalona na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.