Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i częściową nadbudowę budynku handlowo-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub w skrócie SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2014r., nr [...], , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej jako organ I instancji lub Burmistrz) dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...], którą ustalono na rzecz E. J. i A. J. (dalej jako inwestorzy) - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: 1) przebudowę, rozbudowę i częściową nadbudowę budynku handlowo - usługowego usytuowanego na działce nr [...], [...], obręb [...]; 2) przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego usytuowanego na działce nr [...], [...], obręb [...] z przeznaczeniem na działalność handlowo – usługową.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. W motywach uzasadniających organ lokalizacyjny wskazał, że wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 647, ze zm., dalej jako u.p.z.p.) zostały spełnione, co obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. W ocenie organu I instancji, przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Zdaniem organu, także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Następnie Kolegium wskazało, że od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli B. T. i K. T. (dalej jako odwołujący lub skarżący) zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także § 3, § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako r.p.M.I.). W złożonym odwołaniu wskazano przede wszystkim na brak kontynuacji cech zabudowy - wskaźnika powierzchni oraz wysokości budynku. W ocenie odwołujących sąsiedztwo planowanej inwestycji nie dopuszcza lokalizacji obiektów o takiej powierzchni sprzedaży. Zwrócono także uwagę na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, w wyniku przyjęcia minimum wynikającego § 3 r.p.M.I. Także ustalenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji jest wadliwe i nie zaspokaja potrzeb inwestycji. Według autorów odwołania, inwestycja będzie generowała hałas, co narusza interes osób trzecich.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Uzasadniając takie stanowisko Kolegium przedstawiło analizę charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. W tym zakresie zauważano, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. W tym zakresie SKO podało, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są bowiem funkcja mieszkaniowa oraz funkcja usługowa. Licznie występują też budynki "mieszane", o funkcji mieszkalno-usługowej. Z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że w sąsiedztwie na 141 pozycji poddanych analizie, aż 43 zabudowanych jest obiektami przeznaczonymi wyłącznie do prowadzenia działalności gospodarczej, o różnym stopniu nasilenia i uciążliwości. Występują obiekty biurowe, usługowe z zakresu zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców typu, fryzjer, sklepy handlowe, butiki, usługi finansowe, apteki i lokale gastronomiczne. Według Kolegium, znaczna część terenów przeznaczona jest także pod usługi o wysokim stopniu uciążliwości, takie jak hurtownie, obiekty produkcyjne, stacje paliw, handel materiałami budowlanymi, warsztaty samochodowe i skład drewna. Dalej zwrócono uwagę, że licznie (17 obiektów) występują budynki o mieszanym przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. Około 60 nieruchomości przeznaczonych jest wyłącznie pod funkcję mieszkaniową. Pozostałe obiekty to obiekty infrastrukturalne: garaże, stacje trafo i przepompownie ścieków. W przekonaniu Kolegium, takie zróżnicowanie obszaru analizowanego nie przeczy zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla galerii handlowej. Organ II instancji dostrzegł również, że rozpatrywana sprawa nie dotyczy powstania nowej galerii handlowej, ale jej rozbudowy. Częściowo jedynie w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] nastąpi zmiana sposobu użytkowania obiektu z usługowego na handlowo-usługowy. W ocenie Kolegium, nie wolno też pominąć, że w zasadzie najbliższe sąsiedztwo to zabudowa produkcyjna i usługowa, zlokalizowana po północnej i zachodniej stronie od terenu inwestycji. Jak wynika z podkładu mapowego kwartał ograniczony ulicami B., L., K. i N. niemal w 90% przeznaczony jest pod tereny aktywności gospodarczej. Zabudowa mieszkaniowa jest tu szczątkowa, występująca z reguły na obrzeżach kwartału, wzdłuż ulicy B.. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że przy takim rozłożeniu akcentów urbanistycznych obszaru analizowanego, planowana inwestycja będzie kontynuacją dotychczasowej funkcji obszaru analizowanego. Przywołując obszernie stanowisko zawarte w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium zauważyło, że kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. (...) Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego". (Z. Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz 2011, Komentarz do art. 61 u.p.z.p., Legalis/el.).

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. W tym zakresie SKO odwołało się do § 4 ust. 1 r.p.M.I., zgodnie z którym - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W przekonaniu Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona od ulicy L. na odcinku istniejącego budynku na działce nr [...] - jako lico elewacji frontowej. W konsekwencji na tym odcinku linia zabudowy nie ulegnie zmianie. Z kolei nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono wzdłuż ulicy L. ale poza istniejącym budynkiem. W przekonaniu Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, wyznaczona linia zabudowy znajduje umocowanie w § 4 ust. 1 r.p.M.I., jako linia wykształcona przez budynek galerii handlowej na działce nr 31/25. Ponadto według Kolegium nie jest już możliwe inne ukształtowanie linii zabudowy, ponieważ budynek podlegający rozbudowie usytuowany został na granicy pasa drogowego, co wyklucza cofnięcie lub wysunięcie linii zabudowy.

W przekonaniu Kolegium prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 r.M.I., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wobec powyższego organ odwoławczy podał, że średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,35, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,01 do 1,0. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,85, a więc odbiegający od średniego wskaźnika zabudowy. W ocenie Kolegium, choć ustalony wskaźnik przekracza średnie wartości o 0,5 to jednak znajduje on umocowanie w wynikach analizy. Po pierwsze, Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym nie wykształciły się żadne jednolite wzory urbanistyczne co do wartości wskaźnika zabudowy. Współczynnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany i o bardzo znacznej rozpiętości skrajnej. Dużo nieruchomości zabudowanych jest wskaźnikiem 0,6 i więcej (poz. 25, 26 - 0,81; poz. 29 - 1,0; poz. 52 - 1,0; poz. 55 - 0,69; poz. 69-74-0,67; poz. 99-0,78; poz. 103-1,0; poz. 104-0,83; poz. 105-0,6; poz. 106-61, poz. 138-0,64). Po drugie, organ odwoławczy stwierdził, że same działki objęte inwestycją już posiadają dużą wartość współczynnika zabudowy i podniesienie go do 0,85 nie spowoduje naruszenia walorów urbanistycznych sąsiedztwa. Ponadto organ odwoławczy uznał, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich i centrach miast średnich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Takie ujęcie pozwala, zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,85, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 r.p.M.I., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Również analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. W tym zakresie podano, że zgodnie z § 6 ust. 1 r.p.M.I. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei według § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Odnosząc powyższą regulację do niniejszej sprawy Kolegium podało, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 20 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 16 m do 24 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej na poziomie do 101,5 m od ulicy L. (niezależnie od wejścia do budynku). Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadne zastosowanie § 6 ust. 2 r.p.M.I., ponieważ wyniki analizy pokazują, że w szczególności zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna bardzo często tworzy pierzeje. Budynki wielorodzinne usytuowane są w jedynym ciągu tworząc elewacje frontową nawet do 136 m. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji - na działce nr [...], zabudowa usługowa charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej około 92 m. W ocenie składu orzekającego Kolegium, nie ma zatem urbanistycznych przeszkód dla zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego i wyznaczenia elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na poziomie do 101,5 m. Wręcz przeciwnie, sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy wyraźnie pokazuje, że zabudowa pierzejowa o dużych wartościach szerokości elewacji frontowej jest elementem wyraźnym w sąsiedztwie. Ponadto budynek objęty inwestycją już ma szerokość elewacji frontowej na poziomie 82,5 m i zwiększenie wartości o 20%, nie jest naruszeniem uwarunkowań urbanistycznych.

Według Kolegium nie można także wykazać sprzeczności i braku kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej. Stosownie bowiem do § 7 ust. 1 r.p.M.I., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W świetle powyższej regulacji Kolegium zauważyło, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6,2 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 2 m (poz. 79 analizy), zaś maksymalny ok. 16 m (poz. 131, 132, 139, 140 analizy). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 15,5 m. Kolegium zauważyło przy tym, że obszar analizowany charakteryzuje się liczną zabudową z wysokością na poziomie od 8 m do 16 m. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że dominuje zabudowa z wysokością do 6 m. Planowany budynek może więc stanowić dominantę o sąsiedztwa. W ocenie SKO nie przesądza to jednak o naruszeniu ładu przestrzennego. Po pierwsze, dlatego że ekspozycja budynku o odpowiedniej formie architektonicznej, przeszklonej i nowoczesnej będzie wyróżniała się estetycznym wyglądem, wpływając pozytywnie na wizerunek centrum miasta, poprzez zacieranie widoku na obiekty produkcyjne i usługowe zlokalizowane w północnym i zachodnim sąsiedztwie terenu inwestycji. Po drugie, ustalona wysokość 15,5 m jest jednocześnie wysokością maksymalną. Zauważając, że organ dopuścił także dach dwuspadowy, ale zastrzegając wysokość kalenicy do 15,5 m. Po trzecie, budynek istniejący już charakteryzuje się wysokością 10 m, 13,5 m oraz 15,5 m. Po czwarte, w obszarze analizowanym znajdują się już budynki o zbliżonej wysokości, dając podstawę do ustalenia takiej wysokości.

Zastrzeżeń składu orzekającego nie wywołały także ustalenia rodzaju dachu. Zgodnie z § 8 r.p.M.I., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji dopuścił możliwość realizacji dachu płaskiego, dwuspadowego i kopuły. Dachy dwuspadowe i płaskie licznie występują w obszarze analizowanych. W przekonaniu Kolegium, nowoczesna architektura budynku uzasadnia dopuszczenie kopuł. Wysokość kalenicy ustalono na poziomie maks. 15,5 m, co także, w ocenie Kolegium, nie naruszy walorów urbanistycznych - jak już wyżej wyjaśniono przy omawianiu wysokości gzymsu.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. L.. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. pismo A. Sp. z o.o. z dnia 1 grudnia 2014 r. oraz B. S.A. z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz z dnia 16 października 2014 r.). Rozbudowa obiektów nie zwiększy zapotrzebowania w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków ponad poziom zagwarantowanej w umowie na zaopatrzenie dotychczasowych budynków. Wskazano, że w piśmie z dnia 17 października 2014 r. C. Sp. z o.o. w O. wyraźnie potwierdził, że planowana inwestycja nie wymaga rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm., dalej jako u.o.g.r.l.), grunty rolne stanowiące użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, nie wymagają zgody na zmianę na cele nie rolne. Tak więc, wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania zgody rolnej.

W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

W ocenie Kolegium, również przyjęte w sprawie ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich są wystarczające. W tym zakresie powołano się na prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich, w szczególności w sprawie pozbawienia dostępu do światła dziennego i hałasu. Na tej podstawie w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że należy spełnić wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej jako r.b.M.I.). Obliguje to inwestora, zgodnie z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej (pkt 2 lit. e tiret trzecie), ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej jako u.p.b.), do takiego przedstawienia projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 r.b.M.I. Za istotne Kolegium uznało stwierdzenie, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Wyjaśniono, że akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego też względu na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowania budynku na granicy działki oraz zachowania linijki światła. Przepisy techniczno-budowlane będą bowiem stosowane dopiero, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie warunków "odległościowych".

Według Kolegium również uwarunkowania związane z hałasem zostały prawidłowo zbadane i określone w decyzji. W tym zakresie Kolegium wskazało, że we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia 17 kwietnia 2014 r. zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia wniosku w zakresie wyznaczenia terenu oddziaływania inwestycji. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2014 r. inwestorzy dookreślili oddziaływanie inwestycji związane m. in. z poziomem hałasu w porze nocne i w ciągu dnia. Zasadnicze źródło hałasu związane jest infrastrukturą budynku. Kolegium podało zatem, że z analizy przedstawionej przez inwestorów wynika, że poziom hałasu nie przekroczy dopuszczalnych norm ochronnych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. W decyzji (pkt 2 lit. e tiret czwarte) organ wprost wskazał - powołując się na art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej jako u.p.o.ś.), że obszar zainwestowania jest położony w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, dla których dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych dla tych terenów określonych w tabeli I rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Wobec powyższego w ocenie Kolegium na tym etapie postępowania uwarunkowania związane z hałasem kompleksowo zostały zbadane i określone w decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji zarzuty odwołania w tej materii są chybione.

Przedstawiając regulację zawartą w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., dalej jako u.o.o.s.) oraz w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), Kolegium podało, że powierzchnia użytkowa planowanego budynku handlowego nie przekroczy 20.000 m². Inwestycja nie należy zatem do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i brak było podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przechodząc do badania ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej, skład orzekający stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Wyjaśniono, że teren zainwestowania ma dostęp do drogi publicznej - ulicy L., przez gminne drogi wewnętrzne - działki nr [...] i nr [...]. Obsługa komunikacyjna będzie odbywała się z ulicy L. poprzez działkę nr [...] (droga wewnętrzna). Dalej powołując się na § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego, wskazano że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W takim przypadku SKO uznało, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W tak kształtującym się stanie sprawy skład orzekający Kolegium wskazał, że organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 10 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni sprzedaży, co w ocenie Kolegium jest wystarczające. Ponadto zauważano, że do akt sprawy została dołączona decyzja z dnia 22 sierpnia 2014 r. ustalająca na rzecz inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody osobowe - 60 miejsc postojowych, wraz z niezbędnymi ciągami pieszo - jezdnymi. Parking zostanie zlokalizowany po drugiej stronie ulicy L. i będzie służy obsłudze inwestycji. W ocenie Kolegium nie stoi w sprzeczności w przepisami lokalizowanie parkingu poza terenem inwestycji w sytuacji, gdy na terenie inwestycji nie ma technicznych możliwości zapewnienia miejsc postojowych. W tej sytuacji bliskość parkingu od obiektu handlowego gwarantuje, że będzie on służył planowanej inwestycji. Ponadto projekt rozwiązań komunikacyjnych został uzgodniony z Zarządem Powiatu O. - jako zarządcą drogi powiatowej - ulicy L. Już całkiem niezależnie od powyższej argumentacji Kolegium zauważyło, że inwestorzy na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, będą musieli przedstawić taki projekt budowlany, który uwzględni w całości wymagania określone decyzją lokalizacyjną (zob. § 18 r.B.M.I.).

Także w zakresie ustaleń związanych z ochroną konserwatorską Kolegium uznało, że odpowiadają przepisom prawa i co najważniejsze zostały zaakceptowane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (postanowienie z dnia 27 marca 2013 r. i następnie pismo z dnia 29 listopada 2013 r., k. 115).

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania.

Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, SKO uznało, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 r.p.M.I. W myśl § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium wskazało, że w sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 100 - 105 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 300 - 315 m, od każdej z granic działek nr [...] i nr [...]. Tak też uczynił organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia. Co prawda, obszar analizowany został ustalony w odległości około 300-400 m od działek objętych inwestycją, ale w przekonaniu Kolegium było to podyktowane koniecznością uchwycenia urbanistycznej całości, która w sposób obiektywny pozwala zbadać parametry i cechy zabudowy sąsiedzkiej. Według Kolegium, tą zasadę organ I instancji zachował, starając się wytyczyć granice obszaru analizowanego wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych, które w warunkach miejskich często stanowią granice obszarów o różnym przeznaczeniu. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do uczynienia zadość żądaniu odwołujących i wyznaczenia obszaru w promieniu 1 kilometra od terenu inwestycji. Taki obszar nie stanowiłby bowiem sąsiedztwa dla inwestycji.

Na ostateczną decyzję Kolegium skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na uznanie w niej, że inwestor winien spełnić wymagania dotyczące nieprzekraczania norm hałasu, podczas gdy z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszym postępowaniu wynika, że już dzisiaj normy te są przekraczane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto autorzy skargi sformułowali zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 2 pkt 7 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (dalej jako rozporządzenie nomenklaturowe), poprzez wydanie decyzji określającej warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, które nie mogą być zrealizowane w świetle ustaleń faktycznych uczynionych w niniejszym postępowaniu; 2) § 324 r.b.M.I., poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie przewiduje obowiązku ukształtowania i zabezpieczenia budynku w taki sposób, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska; 3) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasy w środowisku w związku z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji umożliwiającej rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego w sytuacji, gdy na dzień wydawania decyzji przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.

Uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów autorzy skargi wskazali na fakt, że wydane przez organy obydwu instancji decyzje całkowicie ignorują kwestię hałasu w okolicy planowanej rozbudowy galerii. Organ I instancji ustalił, że dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Tymczasem już z uzasadnienia decyzji z 17 stycznia 2014 r. (str. 8) wynika, iż aktualnie dopuszczalny poziom hałasu na analizowanym terenie przekroczony jest o 16,6 dB. Organ I instancji jednak pominął tę okoliczność dwukrotnie i każdorazowo wydawał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Z kolei organ II instancji nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji i wydaną przez niego decyzją. Dał wiarę inwestorom, że "poziom hałasu nie przekroczy dopuszczalnych norm ochronnych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej" (str. 7 uzasadnienia decyzji SKO). W przekonaniu skarżących, przytoczone przez organ II instancji argumenty jednak są całkowicie nielogiczne i niespójne. Nie ma bowiem możliwości dokonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, a co się z tym wiąże, również rozwijania działalności usługowo-handlowej w tym miejscu i zwiększenia choćby ruchu samochodów (osobowych i dostawczych), bez podwyższenia poziomu hałasu w okolicy. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przekroczenie poziomu hałasu na analizowanym terenie zwiększy się jeszcze bardziej. Tym samym nie będzie możliwe zachowanie przez inwestorów warunków decyzji obejmujących poszanowanie postanowień rozporządzeń dotyczących hałasu. W ocenie skarżących, zarówno Kolegium, jak i Burmistrz przyjęli - wbrew logice i doświadczeniu życiowemu - że obiekt handlowy z powierzchnią handlową przekraczającą 9.000 m kw. oraz parkingiem na kilkadziesiąt samochodów zredukują poziomu hałasu. W ocenie skarżących jest oczywistym, że inwestor nie będzie mógł spełnić warunków wskazanych w decyzji, tj. utrzymać poziom hałasu w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska, ponieważ już teraz jest on istotnie przekroczony. Skarżący podkreśli, że hałas generowany jest głównie od strony ul. W. i zbudowanie wysokiej galerii nie spowoduje powstania cienia akustycznego, ponieważ budynki mieszkalne znajdują się pomiędzy tą ulicą a planowaną inwestycją. Decyzja, która jest niemożliwa do wykonania już w dniu jej wydania będzie naruszać zaufanie obywateli do organów państwowych. Dalej zauważyli, że kwestia zabezpieczenia użytkowników okolicznych nieruchomości przed hałasem, którego poziom stanowiłby dla nich zagrożenie stanowi wymóg prawny już na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji. Argument organów, iż decyzja jest prawidłowa, ponieważ nakazuje zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu po wybudowaniu budynku jest z góry skazany na niepowodzenie z uwagi na faktyczny brak możliwości zachowania tychże norm.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także jako u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie niezgodność z prawem skarżonej decyzji uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie wzmiankowanej już wielokrotnie wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W celu ustalenia, czy inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu zważyć należy, że z wniosku inwestorów z dnia 23 lipca 2012 r. wynika, że zamiar inwestycyjny sprowadza się do przebudowy, rozbudowy i częściowej nadbudowy już istniejących budynków handlowo-usługowych oraz zmiany sposobu użytkowania jednego z nich. Nie mamy więc do czynienia z powstaniem nowego obiektu usługowo-handlowego (galerii handlowej), ale jej rozbudową.

Wobec powyższego należy zauważyć, że na obszarze poddanym analizie urbanistycznej znajduje się zróżnicowana zabudowa. Występuje bowiem zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa. Przy czym występują też budynki "mieszane", o funkcji mieszkalno-usługowej. Z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że na wyznaczonym obszarze prowadzona jest działalność gospodarcza, o różnym stopniu nasilenia i uciążliwości. Występują obiekty biurowe i usługowe (fryzjer, sklepy handlowe, butiki, usługi finansowe, apteki i lokale gastronomiczne). Znajdują się również hurtownie, obiekty produkcyjne, stacje paliw, handel materiałami budowlanymi, warsztaty samochodowe i skład drewna. W zasadzie najbliższe sąsiedztwo działki zainwestowania to zabudowa produkcyjna i usługowa, zlokalizowana po północnej i zachodniej stronie od terenu inwestycji. Na 141 pozycji poddanych analizie tylko około 60 nieruchomości przeznaczonych jest wyłącznie pod funkcję mieszkaniową. Podzielając zatem stanowisko Kolegium, przyjąć należało, że zróżnicowanie obszaru analizowanego nie przeczyło możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem obiektu handlowo-usługowego. Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym, w tym na działce sąsiedniej znajduje się zabudowa handlowa/usługowa.

W realiach niniejszej sprawy przyjdzie również zauważy, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 308/12). W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo na właściwej mapie. Na mapie tej organ zaznaczył obiekty, w których prowadzona jest działalność handlowa/usługowa. Wobec tego należy uznać, że organ nie popełnił błędów w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym czym naruszył przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. Również warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ocenie Sądu został zachowany.

W dalszej części należy zgodzić się z Kolegium w ocenie ustalonego terenu zainwestowania wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 r.p.M.I., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustęp 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla spornej inwestycji wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,85, przy średnim poziomie współczynnika zabudowy wynoszącym 0,35 i przy wartościach skrajnych znajdujących w przedziale od 0,01 do 1,0. W ocenie Sądu, przekroczenie przez ustalony wskaźnik średnich wartości znajduje umocowanie w wynikach analizy. Po pierwsze dlatego, że na obszarze analizowanym brak jest jednolitego wzorca urbanistycznego na podstawie którego można byłoby określić wartości wskaźnika zabudowy. Słusznie wobec tego powołało się Kolegium na duże zróżnicowanie i znaczną rozpiętość tego współczynnika. Po drugie, same działki objęte inwestycją posiadają dużą wartość współczynnika zabudowy i podniesienie go do 0,85 nie spowoduje naruszenia walorów urbanistycznych sąsiedztwa. Powyższe powoduje, że podwyższenie wskaźnika zabudowy w realiach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy, nie jest niczym wyjątkowym i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym.

Za prawidłowe należało potraktować ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 r.p.M.I. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei według § 6 ust. 2 r.p.M.I. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 20 m. Przy wskazanej tolerancji wynoszącej 20%, pozwala to ustalić wartości tego elementu decyzji o warunkach zabudowy w przedziale od 16 m do 24 m. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł jednak § 6 ust. 2 r.p.M.I. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono bowiem na poziomie do 101,5 m od ulicy L. (niezależnie od wejścia do budynku). Skład orzekający podziela przy tym wyrażoną przez Kolegium ocenę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na takie rozwiązanie. Analiza urbanistyczna wykazała, że znajdująca się na tym obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tworzy pierzeje. Wskazuje się, że na obszarze analizowanym budynki wielorodzinne usytuowane są w jedynym ciągu, tworząc elewacje frontową nawet do 136 m. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji - na działce nr [...], zabudowa usługowa charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej około 92 m. Zgodzić się zatem należy z poglądem o braku przeszkód dla zastosowania § 6 ust. 2 r.p.M.I. i wyznaczenia elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na poziomie do 101,5 m. Równie ważnym jest i to, że budynek objęty inwestycją już ma szerokość elewacji frontowej na poziomie 82,5 m i w tym przypadku zwiększenie wartości o 20%, nie jest naruszeniem uwarunkowań urbanistycznych.

Kontynuacja cech zabudowy ma miejsce także w zakresie wyznaczonej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust. 1 r.p.M.I., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że na podstawie danych wynikających z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6,2 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 2 m, natomiast maksymalny ok. 16 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 15,5 m. Uwzględniając zatem okoliczność dominacji na obszarze poddanym analizie urbanistycznej zabudowy z wysokością na poziomie od 8 m do 16 m, uznać należało, że planowany budynek stanowić będzie dominantę. Rację ma jednak Kolegium, przyjmując że nie przesądza to o naruszeniu ładu przestrzennego. Po pierwsze dlatego, że ekspozycja budynku o odpowiedniej formie architektonicznej, przeszklonej i nowoczesnej będzie wyróżniała się estetycznym wyglądem, wpływając pozytywnie na wizerunek centrum miasta, poprzez zacieranie widoku na obiekty produkcyjne i usługowe zlokalizowane w północnym i zachodnim sąsiedztwie terenu inwestycji. Po drugie, ustalona wysokość 15,5 m jest jednocześnie wysokością maksymalną. Po trzecie, słusznie wskazuje się w zaskarżonej decyzji, że nie tylko budynek istniejący, ale także inne budynki na obszarze analizowanym charakteryzuje się zbliżoną do ustalonej w decyzji wysokości.

Na pełną aprobatę zasługują także ustalenia Kolegium odnoszące się do ustalonego w decyzji na podstawie § 8 r.p.M.I. rodzaju dachu.

Prawidłowo również organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej – od ul. L. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Burmistrz prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na lokalizację inwestycji przy drodze powiatowej, uzyskał wymagane przepisami art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie z zarządcą drogi – Powiatowym Zarządem Drogowym w O. (zob. postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., nr [...]). Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. pismo A. sp. z o.o. z dnia 1 grudnia 2014 r. oraz B. S.A. z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz 16 października 2014 r.). Rozbudowa obiektów nie zwiększy zapotrzebowania w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków ponad poziom zagwarantowanej w umowie na zaopatrzenie dotychczasowych budynków, co potwierdził C. Sp. z o.o. w O. w piśmie z dnia 17 października 2014 r.

Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, albowiem zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. grunty rolne stanowiące użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, nie wymagają zgody na zmianę na cele nie rolne. Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Odpowiadając natomiast na zarzuty skarżących dotyczące ewentualnego hałasu, podzielając w pełni stanowisko Kolegium, przede wszystkim wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega problem, który jest źródłem i podłożem skargi w niniejszej sprawie, a związany z pewnego rodzaju chaosem urbanistycznym jaki powstał w tej części miasta. Nie trudno zauważyć, że w wyniku realizacji kwestionowanej przez skarżących inwestycji, należąca do nich nieruchomość przy ul. B. [...], znajdzie się pomiędzy dwoma dużymi obiektami handlowymi, tj. należącym do sieci D. marketem i rozbudowaną galerią. Nie można także nie zauważy, że w sąsiedztwie należącej do nich posesji znajduje się również stacja paliw. Za chaotycznie kształtowaną zabudowę nie można jednak winić inwestorów. Do zadań bowiem gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jaki widać w niniejszej sprawie takich kompleksowych działań zabrakło, doprowadzając do powstania zróżnicowanej zabudowy.

W świetle powyższego przede wszystkim należy powtórzyć za Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno- budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi.

Dalej należy dostrzec, że decyzja o warunkach zabudowy ma w dużym stopniu charakter informacyjny, wskazując inwestorowi jakie przepisy prawa będą brane pod uwagę przy realizacji inwestycji. Stad też przyznać należy rację argumentacji Kolegium, wskazującej że na etapie warunków zabudowy nie można przesądzić, że inwestycja będzie naruszała normy związane z emisją hałasu. Wszystko w tej kwestii będzie zależało od zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych urządzeń, użytych materiałów budowlanych i zastosowanej techniki budowlanej. Z tego względu samo sformułowanie zapisu w decyzji lokalizacyjnej - z powołaniem się na art. 115 u.p.o.ś. - że obszar zainwestowania jest położony w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, dla których dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych dla tych terenów określonych w tabeli I ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jest w zupełności wystarczający. Zgodzić się zatem należało z Kolegium, że taka treść decyzji oznacza tylko tyle, że projekt budowlany musi przewidzieć takie rozwiązania techniczne, aby normy hałasu po wykonaniu inwestycji nie przekraczały ustalonych poziomów (zwłaszcza w miejscu lokalizacji wjazdu na parking podziemny, który to wjazd znajduje się na wysokości posesji skarżących). Raz jeszcze należy podkreślić, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwe badanie emisji hałasu i uzależnianie od wyników tego badania, wydanie decyzji pozytywnej. Trzeba poza tym zauważyć, co było zresztą sygnalizowane już wcześniej, że decyzja o warunkach zabudowy określa w świetle art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. parametry dla realizacji oznaczonej inwestycji, a nie sposób, w jaki nowa zabudowa powinna być użytkowana. Dlatego też w pełni zrozumiałe argumenty skarżących odnoszące się do nadmiernego hałasu jako niedotyczące cech urbanistycznych nie mogły być uwzględnione przez organy administracji publicznej, nawet gdyby okazały się one prawdziwe i realne. Podnoszone w trakcie postępowania zarzuty skarżących odnoszą się głównie do uciążliwości związanych z funkcjonowaniem już istniejących na tym obszarze obiektów, w tym zakładu przetwarzającego piankę poliuretanową. Nie mogły one więc również zasługiwać na aprobatę. Wydane rozstrzygnięcia należy w konsekwencji uznać za prawidłowe.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1800/12). Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia (hałas w tym wypadku) nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Ponadto, gdyby okazało się, że inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomości sąsiednie po jej zrealizowaniu, to właściwy tryb do usunięcia takich naruszeń został przewidziany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Nie jest również w tej mierze z góry wykluczone ewentualne skorzystanie z drogi sądowej na podstawie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), regulującego tzw. immisje. Także i to zagadnienie nie jest jednak uwzględnianie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Uciążliwości sąsiedzkiego zamieszkiwania nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że organy orzekające w sprawie nie były zobligowane do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z postanowieniami § 324 r.b.M.I. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 324 wskazanego rozporządzenia, budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach. Określony więc w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b., mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Zgodność z nimi nie jest zatem wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, czy określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Przyjąć zatem należy, że § 324 r.b.M.I. nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też nie mógł zostać w niniejszej sprawie naruszony.

Wbrew również twierdzeniom strony skarżącej, uzasadnienie decyzji organu I i II instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za istotne z uwagi na kwalifikację środowiskową objętego wnioskiem zamierzenia oraz w sposób prawidłowy wyjaśniono podstawę prawną takiej kwalifikacji z przytoczeniem przepisów prawa oraz ich wnikliwą analizą. Sam fakt, że skarżący nie podzielają stanowiska Kolegium nie przesadza o wadliwości prawnej uzasadnienia.

Mając na względzie powyższe, w ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.