Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2817/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 1 ust. 1, art 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, ust. 1 pkt 4 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. Oddział R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 524/19 w sprawie ze skargi T. K. i G. K. na decyzję A. S.A. Oddział R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność decyzji A. S.A. Oddział R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji A. S.A. Oddział R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od T. K. i G. K. na rzecz A. S.A. Oddział R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 524/19 w sprawie ze skargi T. K. i G. K. na decyzję A. S.A. Oddział R. z [...] lutego 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję A. S.A. Oddział R. z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. spółka A. S.A. Oddział R. (dalej zwana "Spółką") odmówiła T. K. i G. K. udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie kserokopii wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentacji, w tym zgody ówczesnego właściciela działki ew. nr [...] położonej w J. L. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury energetycznej usytuowanej na tej działce, a także wskazanie, kiedy urządzenia przesyłowe posadowione na ww. działce weszły w skład przedsiębiorstwa przesyłowego oraz czy od tej daty zmieniano położenie urządzeń stanowiących część sieci usytuowanej na działkach skarżących. Zaskarżoną decyzją utrzymano tę decyzję w mocy. Spółka powołała się na tajemnicę swojego przedsiębiorstwa. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.".

W skardze T. K. i G. K. zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie Spółki, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości. Sąd podkreślił, że - z uwagi na przedmiot działalności Spółki - treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych na nieruchomości skarżących nie stanowi zasadniczo informacji wymagającej zachowania poufności, zwłaszcza że ma dotyczyć wyłącznie ich działek.

Skargę kasacyjną złożyła spółka A. S.A. Oddział R., zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto przyznanie Spółce zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz tiret 1 a oraz pkt 2 lit. f) oraz pkt 5 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej oraz żądanie udostępnienia ,,informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej, partykularnej sprawie (roszczeń typowo cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja osób wnioskujących o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowane dokumenty dotyczą ich prywatnej i indywidualnej sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p. nie zawiera takiej kategorii informacji, jak podstawa prawna korzystania z nieruchomości czy podstawa prawna wybudowania, przebudowania urządzeń energetycznych, względnie informacji o zgodzie na posadowienie urządzeń na gruncie. Podkreślono, że wnioskodawcy formułują w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domagają się udostępnienia "informacji publicznej". Nie są przy tym zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył też, że przepisy k.p.c. stanowią samodzielną regulację dotyczącą udostępniania dokumentów, zatem nawet przy założeniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy tego kodeksu w tym wypadku wyprzedzają przepisy ustawy - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto podniesiono, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, dotyczą bowiem regulacji posadowienia urządzeń, co do których wnioskodawcy zapowiadają spór. Ujawnienie ich, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiłoby działanie na szkodę Spółki. Dodano, że względem żądanych dokumentów i informacji Spółka podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji , o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że żądane przez wnioskodawców informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to Sąd oparł na tym, że informacje te odnoszą się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne oraz do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej. Sąd nie wziął jednak pod uwagę innych, bezspornych okoliczności mających miejsce w sprawie, w szczególności treści wniosku z 27 listopada 2018 r. Treść tego wniosku wskazuje, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi udostępnianymi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

W niniejszej sprawie istotny jest zatem fakt, że T. K. i G. K. zwracając się do A. S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z 27 listopada 2018 r., nie kierowali się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Wniosek w tym jego uzasadnienie w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawców było uzyskanie informacji w związku z toczącym się sporem pomiędzy wnioskodawcami a A. S.A. i zamiarem wystąpienia na drogę postępowania sądowego o odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości wnioskodawców i uregulowania dalszego sposobu korzystania z tej nieruchomości, zajętej pod urządzenia energetyczne. Wnioskodawcy zażądali udostępnienia uwierzytelnionych kopii wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, w tym zgody ówczesnego właściciela działki nr [...] położonej w J. L., będącej obecnie własnością wnioskodawców oraz protokołu zdawczo – odbiorczego, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury energetycznej na tej działce. Zażądali ponadto wskazania, kiedy urządzenia przesyłowe posadowione na nieruchomości wnioskodawców weszły w skład przedsiębiorstwa przesyłowego oraz czy od tej daty do chwili obecnej zmieniono położenie urządzeń stanowiących część sieci usytuowanej na tej nieruchomości. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej w tym jego uzasadnienie i pisma składane w toku postępowania, nawiązują do sporu toczącego się pomiędzy stronami i zakończonych niepowodzeniem rokowań. Potwierdzają to złożony w sprawie protokół rokowań i propozycja porozumienia. Także we wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, skarżący podkreślili pogrubioną czcionką to, że wskazane we wniosku informacje niezbędne są im w celu wystąpienia na drogę powództwa cywilnego przeciwko A. SA.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawcy w ten sposób wykazują swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku T. K. i G. K. z 27 listopada 2018 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które pismo to złożyły. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27.maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/19, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19, z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19, z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 27 listopada 2018 r., wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osób składających wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko T. K. i G. K. zawarte w skardze za słuszne.

Konstatacja, że wnioskodawcy nie domagali się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie, oznacza, że także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest usprawiedliwiony, ponieważ Sąd niezasadnie uznał, że Spółka była zobowiązana do rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana przez A. S.A. oddział R. z [...] lutego 2019 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2019 r., które zostały wydane na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak już wyżej wykazano, do rozpoznania wniosku z 27 listopada 2018 r. nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wniosek ten nie dotyczył informacji o sprawach publicznych, lecz informacji we własnej indywidualnej sprawie. Zatem prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku byłoby odmówienie udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawców pismem. Wobec tego zaskarżona decyzja A. S.A. oddział R. z dnia [...] lutego 2019 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r., zostały wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia ich nieważności. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność tych decyzji.

Skoro skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, to na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od T. K. i G. K. na rzecz A. S.A. oddział R. koszty postępowania kasacyjnego.