Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 87/09 w sprawie ze skargi Z. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 87/09, oddalił skargę Z. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N. Z. S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia było naruszenie przez Z. S. art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z informacji, które organ uzyskał w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikało, że Z. S. będąc od dnia [...] stycznia 2007r. radnym Rady Miejskiej w N. jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą. Zakład główny związany z wykonywaniem tej działalności mieści się w budynku położonym w N. przy ul [...], a nieruchomość na której usytuowany jest budynek stanowi własność gminy N., przy czym budynek został wybudowany przez Z. S. Zainteresowany prowadził działalność gospodarczą na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości o powierzchni 70 m2 z dnia [...] marca 2003 r., która następnie została przedłużona umową z dnia [...] stycznia 2006r., aneksem zaś do umowy z dnia [...] stycznia 2007r. w miejsce dotychczasowego dzierżawcy wpisano K. K.

Wydanie powyższego zarządzenia zastępczego poprzedzała procedura, która obejmowała wezwanie Rady Miejskiej w N. (pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...]) do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, a następnie podjęcie przez Radę Miejską w N. w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwały nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N. Z. S. Kolejnym etapem było powiadomienie przez organ nadzoru Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. S., które to powiadomienie było ostatnim elementem procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia zastępczego.

Zarządzenie to zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w N. i Delegaturze Krajowego Biura Wyborczego w Olsztynie. Z. S. po powzięciu przez niego informacji o wydaniu przez Wojewodę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu i w braku doręczenia tego dokumentu, pismem z dnia [...].01.2009 r. zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o jego doręczenie a następnie w terminie 30 dni od jego doręczenia, w dniu [...] lutego 2009 r., wniósł za pośrednictwem organu skargę na wskazane wyżej zarządzenie zastępcze. W skardze zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego a ponadto naruszenie przepisów art. 24f ust. 1 i ust 1a, art. 98a ust. 2, art. 98 a ust 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). W ocenie skarżącego organ wydający rozstrzygnięcie o wygaśnięciu sprawowanego przez niego mandatu radnego błędnie przyjął, że prowadzona przez niego działalność odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego, mimo iż faktycznie prowadzona jest z wykorzystaniem nakładów na mienie komunalne, gdyż to właśnie skarżący na podstawie łączącej go z Gminą N. umowy dzierżawy nieruchomości, z własnych środków wybudował posadowiony na nieruchomości budynek. Ponadto Z. S. wskazał, iż zgodnie z aneksem do umowy z dnia [...] stycznia 2007 r. nie jest on już dzierżawcą nieruchomości, gdyż w miejsce dotychczasowego dzierżawcy został wpisany K. K. Wobec powyższego nie można uznać, iż prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a należałoby przyjąć, iż w prowadzonej działalności gospodarczej korzysta z własnych nakładów na nieruchomości komunalnej, nie zaś z samego mienia. Wskazał również na konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, zgodnie z którymi należałoby uznać iż przepis ten jest przepisem tzw. antykorupcyjnym. Wprowadzenie bowiem przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej, miało na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez organ stanowiący gminy i wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia komunalnego przez osoby wchodzące w skład tego organu. Celem zaś tych regulacji miała być ochrona interesu publicznego polegająca na zapobieganiu sytuacjom, w których radni jako osoby piastujące stanowiska publiczne, mogliby angażować się w sytuacje, mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, czy też uczciwości. Sytuacja taka w jego przekonaniu skarżącego w jego sprawie nie mogła mieć miejsca, gdyż korzystając w prowadzonej działalności gospodarczej z wybudowanego przez siebie pawilonu handlowego nie miał możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania swojej pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści z naruszeniem praw innych członów wspólnoty gminnej. Brak było zatem podstaw do wydania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wykonywanego przez skarżącego mandatu radnego.

Ponadto skarżący zarzucił pozbawienie go prawa do wniesienia skargi poprzez niedoręczenie mu zarządzenia zastępczego. Wskazał, iż kopię tego orzeczenia uzyskał w dniu [...] stycznia 2009 r., dlatego też w ocenie skarżącego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należałoby liczyć od powyższej daty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność wniesienia skargi przez skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009r. oddalił skargę Z. S. jako nieuzasadnioną. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Warmińsko-Mazurskiego co do niedopuszczalności skargi wniesionej przez radnego na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007r. (sygn. akt P 19/04), Sąd wskazał, że należy przyjąć interpretację, zgodnie z którą art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu - ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie i dlatego skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawodawca wprowadził więc generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, chcąc zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Definicja zawarta w art. 24f ust. 1 nie nawiązuje do pojęcia przedsiębiorcy, nie definiuje również działalności gospodarczej na użytek ustawy samorządowej. Użyte przez ustawodawcę pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, szersze od pojęcia przedsiębiorcy, świadczy iż zamiarem było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005r., OSK 1149/04). Zatem w ocenie Sądu przyjąć należy, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest poświęcony ograniczeniom aktywności gospodarczej radnych, o ile taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Tak więc fakt, iż skarżący nie jest już dzierżawcą nieruchomości na której prowadzi działalność gospodarczą, a jest nią inna osoba fizyczna, nie zmienia faktu, iż nieruchomość ta nadal stanowi mienie komunalne.

Sąd I instancji uznał, że jak wynika z analizy materiałów zgromadzonych w postępowaniu, stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Z. S. od dnia [...] stycznia 2007 r. jest radnym Rady Miejskiej w N., jak również, że od dnia [...] września 2004 r. prowadzi działalność gospodarczą w pawilonie usługowym położonym przy ulicy [...] w N., działka zaś gruntu na której posadowiony jest ten pawilon stanowi własność Gminy N. Kwestią sporną jest charakter budynku znajdującego się na tym gruncie, bowiem skarżący uważa, że skoro są to jego nakłady na nieruchomość Gminy, to w efekcie skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem nakładów majątkowych na mienie komunalne. Dla oceny tego faktu, zdaniem Sądu, należy odnieść się do zasad dotyczących nieruchomości wyrażonych w kodeksie cywilnym. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 46-48 k.c. budynki trwale związane z gruntem stanowią część składową gruntu, na którym zostały wzniesione i stanowią własność właściciela gruntu czyli w rozpatrywanej sprawie Gminy N. Słusznie zatem organ uznał działalność prowadzoną przez skarżącego jako działalność prowadzoną z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat i objętej zakazem wynikającym z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro bowiem przedmiotowy budynek znajduje się na gruncie stanowiącym własność gminy, to zgodnie z zasadą superficies solo cedit, budynek nie może stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Zatem fakt, iż został on wybudowany przez skarżącego nie ma żadnego znaczenia, gdyż okoliczność ta nie spowodowała nabycia prawa własności przedmiotowego budynku - co najwyżej powstało roszczenie osoby, która wybudowała budynek oraz jej następców prawnych o zwrot nakładów na cudzy grunt, co ma jednak znaczenie wyłącznie w stosunkach miedzy tymi stronami. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zarówno budynek, jak i lokale w nim się znajdujące stanowią własność gminy, a korzystanie z tego budynku umożliwia wyłącznie umowa dzierżawy gruntu zawarta z gminą. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż od dnia [...] stycznia 2007r. skarżący nie jest już stroną umowy dzierżawy. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005r. (Sygn. akt OSK 1854/05) fakt, iż stosunek najmu lokalu (będącego własnością gminy) nie łączy skarżącego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a w związku z tym zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność gospodarcza prowadzona z wykorzystaniem własnych nakładów na mienie gminy jest działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

2) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej;

3) art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, 2) wykorzystania mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), jednakże nie została spełniona druga z ww. przesłanek, bowiem skarżący w prowadzonej działalności nie korzysta z mienia komunalnego gminy. Nieruchomość gruntowa położona w N. przy ul. [...] stanowi własność Gminy N. i początkowo była dzierżawiona przez skarżącego, a od 1 stycznia 2007 r. jest dzierżawiona przez K. K. Nieruchomość ta, po wyrażeniu przez wydzierżawiającego zgody na usytuowanie na dzierżawionej działce pawilonu handlowego - została przez skarżącego zabudowana budynkiem pawilonu handlowego, w którym prowadzi on działalność gospodarczą. Budynek ten stanowi więc jego nakłady na mienie wydzierżawiającego, czyli Gminy. Nie można zatem uznać, że radny Z. S. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Od dnia [...] stycznia 2007 r. nie jest on stroną umowy dzierżawy wskazanej nieruchomości gruntowej, nie wykorzystuje też tej nieruchomości w prowadzonej działalności gospodarczej. W prowadzonej działalności gospodarczej korzysta jedynie z własnych nakładów na nieruchomość komunalną, a nie z mienia komunalnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że działalność gospodarcza prowadzona z wykorzystaniem własnych nakładów na mienie gminy jest działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonana przez Sąd I instancji z powołaniem na zasadę superficies solo cedit, jest - zdaniem skarżącego - błędna, bowiem prowadzi do uznania, że korzystanie z nieruchomości stanowiącej mienie komunalne wyłącznie w sensie formalnym powoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przewidziany w tym przepisie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy należy oceniać przez pryzmat reguł i celów jakim mają służyć tzw. regulacje antykorupcyjne. Przepisy ograniczające swobodę działalności gospodarczej radnych mają na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez organ stanowiący gminy, wyłączają one możliwość wykorzystywania mienia komunalnego przez osoby wchodzące w skład tego organu. Celem tych regulacji jest ochrona interesu publicznego, polegająca na zapobieżeniu angażowaniu się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, czy też uczciwości. W przypadku radnego Z. S. w ustalonym stanie faktycznym nie ma możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej.

Zdaniem skarżącego, art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być interpretowany rozszerzająco. Zasada praworządności wyrażona w art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP nakazuje przy wykładni przepisów prawa mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczonych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego a to z uwagi na pierwszeństwo prawa członków wspólnoty samorządowej do decydowania o składzie osobowym organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji pominął przy dokonywaniu wykładni ten aspekt sprawy i dokonał wykładni rozszerzającej przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dając pierwszeństwo interesowi publicznemu wyrażającemu się w ograniczeniu aktywności gospodarczej radnych, o ile aktywność ta miałaby jakikolwiek nawet formalny związek z gminą lub jej mieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnymi zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

W myśl art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz.U. z 2003 r., Nr 159,poz.1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji, gdy radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie w/w dwóch przesłanek łącznie. W sprawie wymagało ustalenia wystąpienie drugiej przesłanki - wykorzystania mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej, skarżący nie kwestionuje bowiem, że nadal (począwszy od dnia [...] września 2004 r.) prowadzi działalność gospodarczą.

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż działalność gospodarcza prowadzona z wykorzystaniem własnych nakładów na mienie gminy jest działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w sytuacji, gdy budynek pawilonu handlowego, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą, zbudowany został na wydzierżawianym przez niego gruncie gminy, zaś od dnia [...] stycznia 2007 r. stroną umowy dzierżawy tego gruntu jest inna osoba. W ocenie skarżącego przyjąć więc należy, że w prowadzonej działalności gospodarczej korzysta on jedynie z własnych nakładów na nieruchomość komunalną, a nie z mienia komunalnego, a zatem w tak ustalonym stanie faktycznym nie ma on możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gruntowej. Te argumenty są nietrafne.

Dyspozycja przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Nie sposób zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w budynku posadowionym na gruncie stanowiącym własność gminy. Fakt, że skarżący nie jest już stroną umowy dzierżawy tej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia prawnego z punktu widzenia własności tej nieruchomości. Jej właścicielem jest nadal Gmina N., umowa dzierżawy nie prowadzi bowiem do pozbawienia prawa własności ani jego ograniczenia. Z powyższego bezspornie wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Należy podkreślić, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Trudno dokonać odmiennej oceny niż dokonano w niniejszej sprawie, skoro radny prowadzi działalność gospodarczą w pawilonie handlowym wybudowanym na gruncie stanowiącym własność gminy, w której piastuje funkcję radnego, tym samym mając wpływ na sposób zarządzania tą nieruchomością i ponosząc odpowiedzialność za jej zarządzanie.

Zasadnie zatem stwierdzono, że naruszony został ustawowy obowiązek zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a naruszenie to prowadziło do skutku określonego w przepisie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich.

W konsekwencji zważywszy na cele przepisów antykorupcyjnych, wielokrotnie badanych także przez Trybunał Konstytucyjny, oraz prawidłową ich wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji zarzut dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji poprzez ich nieuwzględnienie, nie może być uznany za uzasadniony. Ustanowienie instytucji represyjnych, których celem jest stworzenie gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu powierzonego mienia nie oznacza, że ustawodawca odchodzi przy stosowaniu tych instytucji od konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji R.P. Jedną z wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności. Według art. 7 Konstytucji "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując prawidłowej wykładni przepisów będących podstawą zaskarżonego zarządzenia zastępczego w ustalonym prawidłowo stanie prawnym i faktycznym sprawy, nie naruszył zatem przepisów art.2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, nie musiał bowiem sięgać bezpośrednio do przepisów Konstytucji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw, skoro bowiem dowiedziono, że skarżący będąc radnym wykorzystywał w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienie gminy, w której wykonywał mandat radnego, należało stwierdzić wygaśnięcie jego mandatu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.