Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1482/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 8 pkt 115, 39, 51 ust. 1, 55, 56 ust. 1, 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. art. 2 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy

z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w im. [...] w [...]. W uchwale uczniom likwidowanej szkoły zapewniono możliwość kontynuacji nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. Jako przyczynę likwidacji szkoły wskazano na problemy gminy przy wdrażaniu restrukturyzacji sieci szkół co związane jest z niską demografią dzieci oraz rozbudowaniem sieci szkół, która generuje koszty związane z ich utrzymaniem. Wskazano na konieczność przekazywania na szkołę w [...], poza subwencją oświatową, środków na jej utrzymanie z budżetu gminy.

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę Wójt Gminy [...], pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły w [...] oraz wystąpił

o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem wydanym w dniu [...] marca 2020 r., po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału, stwierdził brak zasadności likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu kurator wskazał, że szkoła przeznaczona do likwidacji jest szkołą bezpieczną, dysponującą dobrymi warunkami lokalowymi i dydaktycznymi, a jej likwidacja nie będzie służyła realizacji polityki oświatowej, która powinna być dostosowana do potrzeb mieszkańców. Kurator zauważył, że liczba urodzeń w obwodzie szkoły utrzymuje się na stabilnym poziomie, a zamierzona likwidacja wywołała sprzeciw lokalnej społeczności.

Na wskazane wyżej postanowienie, Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2020 r., za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej (dalej także jako "Minister"). Zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie.

W zażaleniu domagano się uchylenia w całości postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. [...] Kuratora Oświaty i zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie pozytywnej opinii lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W zażaleniu zarzucono wykroczenie kuratora wydającego opinię poza ustawową rolę nałożoną na kuratora treścią przepisu art. 51 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej wskazał między innymi, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji, czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy- Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia

i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane

z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie organu II instancji, opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego, zaś zarzuty strony są niezasadne.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w związku z przedstawionym do opinii zamiarem likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] w dniu [...] marca 2020 r., wizytatorzy Kuratorium Oświaty z [...], przeprowadzili zarówno w tej szkole, jak i w Szkole Podstawowej w [...], wizję lokalną. W protokołach opisano

w szczegółowy sposób budynki szkolne, ich zaplecze dydaktyczne w tym pracownie przedmiotowe, boiska sportowe, warunki dowozu dzieci do szkoły ze wskazaniem czasu dojazdu, liczebność uczniów w poszczególnych klasach, opiekę świetlicową, kwestie związane z żywieniem uczniów w szkole, sytuacje oddziałów przedszkolnych, organizację zajęć wyrównawczych w szkołach, obie szkoły zostały objęte przez Kuratorium Oświaty w [...] rocznym planem wspomagania

w zakresie matematyki, co przyniosło oczekiwane rezultaty w postaci poprawy na egzaminie próbnym wyników z matematyki. Wskazano ponadto, że w szkole

w [...] działa Stowarzyszenie "Wspólnie łatwiej" zawiązane przez rodziców uczniów w 2016 r.

Po przeanalizowaniu sytuacji demograficznej zarówno dla gminy [...], jak i obwodu szkoły w [...] oraz liczebności oddziałów szkolnych, Minister wskazał, że Gmina [...] ma nadmierną sieć szkół podstawowych w stosunku do zapotrzebowania mieszkańców, o czym wspomniano w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy [...]. W ocenie Ministra należy zauważyć, że jedną z przesłanek powodujących zmniejszenie się ogólnie liczby uczniów w szkołach gminnych jest nowopowstała i funkcjonująca od roku szkolnego 2017/2018 w budynku, w którym działało wygaszone gimnazjum gminne - niepubliczna szkoła podstawowa.

W pierwotnym planie wyrażonym w uchwale Rady Gminy [...]

nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zamierzano przekształcić dotychczasowe gimnazjum w szkołę podstawową w [...]. Ostatecznie z tego planu zrezygnowano, gimnazjum zostało wygaszone, a w budynku - oprócz funkcjonującego tam punktu przedszkolnego, utworzona została szkoła niepubliczna, do której uczęszcza obecnie 85 uczniów, w tym 8 dzieci do oddziału przedszkolnego. Zdaniem Ministra w każdej gminie mogą być tworzone szkoły niepubliczne, ale fakt ten nie zwalnia gminy z obowiązku zapewnienia wszystkim mieszkańcom gminy możliwości realizacji obowiązku szkolnego.

Organ wyjaśnił, że liczebność dotychczasowych oddziałów w likwidowanej szkole, a także informacje zawarte w aktach sprawy nie wskazują, że zajęcia lekcyjne prowadzone są obecnie w systemie klas łączonych, które także są dopuszczone prawem. W roku szkolnym 2020/2021 - jak wskazuje strona

w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej - naukę w klasie I rozpocznie 10 uczniów,

a w kolejnych latach odpowiednio 10, 8, 12. Oznacza to, że w szkole w kolejnych latach uczyć się będzie stabilna liczba uczniów, a mianowicie 55 w roku szkolnym 2020/2021, a następnie 58, 55 i 60. Bez podejmowania kolejnych prób likwidacji tej szkoły wprowadzających niestabilność funkcjonowania szkoły, zgodnie z danymi demograficznymi, w szkole w każdej klasie może uczyć się od 8 do 12 uczniów, co przekłada się na komfortowe warunki nauki uwzględniające także możliwość rywalizacji, o których pisze strona w zażaleniu. Dlatego też, w ocenie Ministra, zarzut strony odnoszący się do aspektu demograficznego oraz liczebności oddziałów klasowych jest bezzasadny i jako taki Minister go odrzuca.

Odpowiadając na pytanie, czy podejmując zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] i zapewniając możliwość kontynuacji nauki uczniom tej szkoły w Szkole Podstawowej w [...], organ prowadzący spełnił jedynie warunek formalny określony w art. 89 ust 1 ustawy - Prawo oświatowe, czy też zapewnił tym uczniom nie gorsze niż dotychczas warunki nauki, organ dokonał oceny liczebności oddziałów szkolnych, bazy lokalowej, warunków dowozu dzieci do szkoły z miejscowości położonej dalej niż odległości wskazane w art. 39 ust. 2 - Prawo oświatowe.

Jak wynika z protokołu oględzin, po likwidacji szkoły w [...], w Szkole Podstawowej w [...] zostanie zorganizowanych 10 oddziałów, po jednym

w każdej klasie, z wyjątkiem klasy I i VII, gdzie będą musiały funkcjonować dwa oddziały. Łącznie w szkole uczyłoby się 194 uczniów.

W ocenie Ministra należy zauważyć, że w przypadku klasy VII grupa szkolna, która obecnie funkcjonuje w klasie VI Szkoły Podstawowej w [...] obejmuje 11 uczniów, a w klasie VI w szkole w [...] obecnie uczy się 23 uczniów. Według zapisów w protokole w roku szkolnym 2020/2021 do klasy VII uczęszczałoby 34 uczniów podzielonych na dwa oddziały po 17 uczniów. Zatem, w momencie, gdy grupa szkolna jest już najczęściej grupą kolegów i przyjaciół, grupy z obu szkół musiałaby być rozdzielone, bądź tylko grupa ze szkoły w [...]. W przypadku każdej innej klasy uczniowie obu szkół znaleźliby się w jednym oddziale. Należy także podkreślić, że liczebność oddziału klasy VI wyniosłaby 28 uczniów, a zatem trzeba przyjąć, zgodny z przepisami prawa, nastąpi obowiązkowy podział tego oddziału na grupy w przypadku zajęć z informatyki i nauki języka obcego. Ponadto taki podział, wynikający bezpośrednio z ograniczenia jakim jest liczba stanowisk komputerowych w pracowni komputerowej (jak wynika z protokołu oględzin jest ich 15) dotyczyłaby wszystkich oddziałów, z wyłączeniem klasy IV. Należy także podkreślić, że zgodnie z ww. protokołem, część grupy uczniów, która nie uczestniczy w zajęciach z informatyki, obecnie oczekuje na dalsze zajęcia w świetlicy lub korzysta w tym czasie z zajęć dodatkowych. Podsumowując organ stwierdził, że

z uwagi na fakt, że szkoła dysponuje 9 salami lekcyjnymi, pracownią komputerową oraz salą gimnastyczną, po zamierzonej likwidacji szkoły w [...], baza lokalowa szkoły w [...] nie będzie wystarczająca, aby w roku szkolnym 2020/2021 zajęcia odbywały się w systemie jednozmianowym.

Z uwagi na powyższe, Minister stwierdził, że nie uznaje argumentu wskazującego na poprawę warunków nauki uczniów zarówno szkoły likwidowanej jak i uczniów szkoły, w której uczniowie z Jesionowa mieliby kontynuować naukę. Zdaniem Ministra warunki nauki zarówno w roku szkolnym 2020/2021 jak i kolejnych staną się gorsze od obecnych.

Minister podkreślił, że organ prowadzący wszczynając proces likwidacji szkoły nie zadbał w sposób dostateczny o miejsce dla wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym. A tym samym nie zapewnił im możliwości kontynuowania nauki

w innej szkole publicznej, wbrew art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.

Odnosząc się do kwestii dowozu dzieci do szkoły Minister wskazał, że jak wynika z uzasadnienia do uchwały, gmina [...] podejmując przedmiotowy zamiar likwidacji zobowiązała się do organizacji transportu wraz z odpowiednią opieką wszystkim uczniom dotychczas uczęszczającym do szkoły w [...]. Jednocześnie gmina szacuje, że czas dojazdu z Jesionowa do Kłodzina zajmować będzie maksymalnie 29 minut. Jako korzyść w przypadku zlikwidowania Szkoły Podstawowej w [...] gmina wskazuje, że dla uczniów mieszkających

w miejscowości [...] czas dojazdu wobec dotychczasowego ulegnie skróceniu. Minister przeanalizował odległości pomiędzy miejscowościami, z których obecnie dowożeni są uczniowie. Z wyznaczanych za pomocą www.google.com/maps tras wynika, że najdalej położoną miejscowością od Szkoły Podstawowej w [...]

i jednocześnie położoną na terenie dotychczasowego obwodu szkoły likwidowanej jest miejscowość [...]. Długość trasy z tej miejscowości do szkoły w [...] wynosi 11 km, podczas gdy do szkoły w [...] było to ok. 3 km. Zatem można wskazać, że dla niektórych uczniów już dowożonych nowa organizacja transportu będzie stanowić poprawę warunków, a dla niektórych wręcz przeciwnie. Minister wyjaśnił, że na 69 uczniów, 43 korzysta ze zorganizowanego przez gminę transportu. Dla uczniów mieszkających w pobliżu szkoły (26 uczniów) likwidacja szkoły będzie oznaczała konieczność korzystania z transportu, którego dotychczas nie mieli.

Kolejną grupą, której w wyniku likwidacji szkoły zdecydowanie się pogorszą warunki nauki, są uczniowie mieszkający poza obwodem tej szkoły, na terenie gminy [...]. Jak wynika z pisma Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] lutego 2020 r. skierowanego do [...] Kuratora Oświaty, dzieci te, na podstawie dawnej umowy między Wójtami gmin są dowożeni do szkoły w [...] transportem zorganizowanym przez gminę [...]. Zawarte w uzasadnieniu do uchwały stwierdzenie o zobowiązaniu do zorganizowania dowozu wszystkim dzieciom dotychczas uczęszczającym do likwidowanej szkoły nie daje gwarancji organizacji takiego dowozu dzieciom wchodzącym do systemu w kolejnych latach. Gmina wskazała, że dojazd pomiędzy szkołą w [...] a szkołą w [...] trwać będzie 29 minut. Minister stwierdza, że dojazd dzieci do szkoły zdecydowanie się wydłuży i będzie trwał ok. 50 minut. Na podstawie www.google.com/maps można stwierdzić, że droga z miejscowości - [...] - najdalej położonej, w której mieszkają uczniowie szkoły likwidowanej wynosi ok. 30 km, z uwzględnieniem przejazdu przez inne miejscowości. Czas samej jazdy, bez przystanków wynosi ok. 45 minut. Ponadto, należy zauważyć, że ani w uchwale Rady Gminy [...] ani w innych dokumentach nie przedstawiono warunków dowożenia dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo oświatowe, organ prowadzący nie jest objęty obowiązkiem dowożenia młodszych dzieci niż w wieku 5

i 6 lat do placówek wychowania przedszkolnego. Brak nawet deklaracji ze strony organu prowadzącego, że taki dowóz w stosunku do tych dzieci będzie się odbywał oraz brak deklaracji zwrotu kosztów przejazdu dzieci i ich opiekunów sprawia, że Minister uznaje, że dzieci te korzystające z wychowania przedszkolnego,

a mieszkające w pobliżu szkoły w [...] zostaną pozbawione ustawowo zagwarantowanej możliwości rozwoju w środowisku przedszkolnym.

Minister stwierdził, że warunki nauki, wychowania i opieki, które oferuje gmina [...] uczniom i przedszkolakom po zlikwidowaniu Szkoły Podstawowej

w [...] są zdecydowanie gorsze niż obecne. Gmina pozbawia te dzieci prawa do realizacji obowiązku szkolnego w warunkach komfortowych. Codzienne spędzenie w drodze do szkoły i potem do domu ok. 1,5 godziny, a w niektórych przypadkach nawet dłużej, nie stanowi o poprawie warunków nauki, ani

o zachowaniu ich higieny. W ocenie Ministra przepis art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, o czym pisze strona w zażaleniu, nakładający na gminę obowiązek organizacji bezpłatnego transportu w określonych warunkach, nie zdejmuje z gminy obowiązku zorganizowania sieci publicznych szkół podstawowych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z zachowaniem - zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy - bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zdaniem Ministra, powyższe świadczy o tym, że sam fakt zorganizowania dowozu, bez oceny jego wpływu na uczniów, nie może być podstawą do uznania, że zamierzona likwidacja jest korzystna dla tych uczniów.

Ważnym dla gminy argumentem przemawiającym za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] jest aspekt ekonomiczny. Minister wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2446), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podkreślił ponadto, że w ostatnim okresie wydatki oświatowe gminny zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem.

Minister wskazał, że wyniki z egzaminu ósmoklasisty w [...] w roku szkolnym 2018/2019 były słabsze niż w Szkole Podstawowej w [...]. W efekcie Kuratorium Oświaty w [...] objęło uczniów szkoły rocznym planem wspomagania w zakresie matematyki. Obecni uczniowie klasy VII na próbnych egzaminach organizowanych przez Gdańskie Wydawnictwo oświatowe osiągnęli wyniki wyższe od ubiegłorocznych (matematyka - 4 Stanin, język polski - 5 Stanin). W próbnym teście organizowanym przez kuratorium uczniowie ci osiągnęli wynik jeszcze lepszy (6 stanin). Organ zauważył także, że rocznym planem wspomagania w zakresie matematyki zostali - zgodnie z protokołem oględzin - objęci także uczniowie Szkoły Podstawowej w [...]. W roku szkolnym 2018/2019 uczniowie tej szkoły osiągnęli wynik z tego przedmiotu na podobnym poziomie (2 stanin),

a w obecnym roku szkolnym z próbnego egzaminu organizowanego przez kuratorium osiągnęli wynik wyższy (6 stanin), co stanowi podobny wynik jak uczniów ze szkoły w [...]. Z uwagi na powyższe zarzut strony w kwestii osiąganych wyników z egzaminów, chociaż jest to w ocenie Ministra argument poboczny, nie zasługuje na uwzględnienie.

Minister podkreślił, że w wyniku likwidacji szkoły w [...] jedynie 5 z 17 nauczycieli miałoby możliwość zatrudnienia w szkole w [...].

Organ wskazał również, że przeciw likwidacji szkoły w [...] było również Stowarzyszenie "Wspólnie łatwiej" działające przy Szkole Podstawowej

w [...].

W ocenie Ministra zażalenie Gminy [...] nie zasługuje za uwzględnienie i nie do przyjęcia są argumenty wskazane przez stronę, w szczególności dotyczące kwestii demograficznej, lokalowej, wyposażenia dydaktycznego, warunków nauki oraz aspektu ekonomicznego. Wiele argumentów strony ma charakter subiektywny, przedstawiający negatywny obraz funkcjonującej od wielu lat szkoły.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...]. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła przekroczenia ustawowej kompetencji wskazanej w treści art. 51 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie Gminy [...] w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie, w treści uzasadnienia swoich orzeczeń wskazały na pozaustawowe przesłanki i w sposób arbitralny wydały negatywną opinię

w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym dalej u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty,

w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1

i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin

w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy

o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego niekiedy

w orzecznictwie, co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy

w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły. Ingerowania zatem w tę działalność gminy głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący

o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja

o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia zatem takiej odmowy powoływanie się na politykę państwa – kryterium z natury nieostre

i w tej sprawie użyte w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić

o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Zdaniem Sądu wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Jak już powiedziano, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą i tą ustawą jest ustawa Prawo oświatowe.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym, w tym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły. W ramach rozważenia kwestii dowozu dzieci do szkoły organ usiłuje wykazać, że dla niektórych dzieci będzie to sytuacja mniej korzystna niż obecnie, jednak zdaniem Sądu nie świadczy to o naruszeniu wskazanego powyżej przepisu.

Przepis art. 89 ust. 1 nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że warunki nauki w szkole w [...] nie ulegną pogorszeniu zarówno dla dzieci ze szkoły w [...] jak i [...]. Nie kwestionuje tego zresztą organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż sam fakt ewentualnego wprowadzenia nauczania zmianowego jest dopuszczalny i tym samym nie świadczy o pogorszeniu warunków nauczania, również podział klasy na grupy na zajęciach informatycznych i językowych jest dopuszczalny, a nawet w ocenie Sądu powoduje lepszy nadzór nauczyciela wykładającego język obcy, czy informatykę. W uchwale o zamiarze likwidacji szkoły Gmina [...] zapewniał dowóz dla wszystkich uczniów uczęszczających dotychczas do szkoły w [...], tak więc również dla uczniów tej szkoły zamieszkałych w gminie [...]. Ponadto należy nadmienić, że zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo oświatowe, organ prowadzący nie jest objęty obowiązkiem dowożenia młodszych dzieci niż w wieku 5 i 6 lat do placówek wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu również większa ilość dzieci uczęszczających do danej klasy, oczywiście w ramach obowiązujących uregulowań prawnych, nie powoduje pogorszenia warunków nauczania.

Zdaniem Sądu negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły, gdyż samo porównanie szkoły w [...] ze szkołą w [...]

z uwypukleniem zalet pierwszej z nich nie uzasadnia zdaniem Sądu wydania negatywnej opinii o likwidacji szkoły w [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 i z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m. in. że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym

w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych

w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał również podkreślił ,że kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych

w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności podniesionych

w zażaleniu, akcentując to, że względy ekonomiczne nie mogą decydować

o likwidacji placówki oświatowej.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w szkole podlegającej likwidacji i na politykę oświatową państwa. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17).

Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...], zapadły zatem

z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a..

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu

I instancji.

-----------------------

13