Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 953/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy C. działając jako organ I instancji, nakazał właścicielowi gruntu - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział K. "przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na tym odcinku drogi, powstałym na skutek likwidacji odcinka kanalizacji deszczowej w poboczu jezdni

drogi krajowej [...] co spowodowało zalewanie posesji oraz budynków

zlokalizowanych przy ul. [...] w Glinicy, Gmina C.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieokreślenie w sposób poprawny kręgu stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy ponownie nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział K. "przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na tym odcinku drogi, powstałych na skutek likwidacji odcinka kanalizacji deszczowej w poboczu jezdni drogi krajowej [...], co powoduje zalewanie posesji oraz budynków zlokalizowanych przy ul. [...] w G., Gmina C.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie robót związanych z przebudową nawierzchni drogi krajowej nr [...] oraz leżącego w pasie drogowym chodnika, inwestor i działający w jego imieniu i na jego rzecz wykonawca zlikwidował istniejący od kilkudziesięciu lat odcinek kanalizacji deszczowej. Ponieważ kanalizacja ta, spełniała zarówno funkcję odwadniania jezdni drogi krajowej nr [...], jak i funkcję odwadniania terenów przylegających do tej drogi, jej likwidacja spowodowała zachwianie stosunków wodnych na tym terenie czego skutkiem jest podniesienie wód gruntowych oraz podtapianie sąsiadujących z drogą posesji przy ulicy [...]. Poprzednikiem zlikwidowanego kanału był rów odprowadzający zarówno wody napływające z pasa drogowego, jak i terenów sąsiednich. Te funkcje przejął wybudowany później rurociąg i pełnił je z dobrym skutkiem, aż do jego likwidacji podczas modernizacji DK [...]. Likwidacja rowu spowodowała zmianę stanu wody na gruntach przylegających do drogi krajowej. Napływające z wyżej położonych terenów wody podskórne i opadowe nie mogąc odpłynąć, jak poprzednio kanalizacją, podtapiają budynki powodując ich niszczenie. Ponadto po zlikwidowaniu kanału brak jest urządzenia odwadniającego ciąg pieszy (chodnik), z którego wody opadowe przedostają się na sąsiednie posesje prywatne. Likwidacja kanału nie była planowana przed rozpoczęciem robót. Świadczy to o tym, że projekt przewidywał utrzymanie jej dotychczasowych funkcji. Zmiana projektu w trakcie trwania robót nastąpiła bez analizy pod kątem skutków likwidacji kanału oraz bez uzyskania zgody na jego rozbiórkę (nowej decyzji wodno-prawnej). Inwestor i wykonawca modernizacji drogi, na skutek interwencji mieszkańców posesji położonych wzdłuż zlikwidowanego kanału, odtworzyli w części chodnika urządzenie wodne, w postaci wbudowania trzech rur typu peszel, co świadczy o ich świadomości konieczności odbudowania kanału wodnego i negatywnych skutków likwidacji poprzedniego urządzenia wodnego. W związku z powyższym, jak podkreślił organ w uzasadnieniu, Wójt Gminy C. zobowiązał Generalną Dyrekcję do cyt. "odbudowania zlikwidowanego odcinka kanalizacji deszczowej lub wykonania pomiędzy zabudowaniami a chodnikiem nowego rurociągu o odpowiedniej średnicy, uzbrojonego w studzienki z przykanalikami, które będą w stanie przechwycić wody opadowe wlewające się na posesje z pasa drogi krajowej i ul. [...] oraz odprowadzać wody z odwodnienia obiektów budowlanych".

Decyzja wydana została na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późno zm.).

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż w wyniku inwestycji polegającej na modernizacji [...] w miejscowości G. doszło do naruszenia istniejących stosunków wodnych, a pomiędzy tym naruszeniem a wystąpieniem szkód na nieruchomościach przylegających do drogi istnieje bezpośredni związek przyczynowy. W opinii biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego A.R., sporządzonej w [...] r. wskazano, że jednym z problemów, które mogły wpłynąć na stan stosunków wodnych na przedmiotowym odcinku drogi [...] i obszarach do niego przylegających, jest zlikwidowanie istniejącej kanalizacji deszczowej w ten sposób, że kanał po prawej stronie drogi zastąpiono systemem przykanalików zbierających wody z lewej strony jezdni do kanału biegnącego po prawej stronie. Zdaniem odwołującej się strony kanał ten pełnił funkcje odbiornika wód gruntowych tylko i wyłącznie z uwagi na brak szczelności wynikający ze złego stanu technicznego. Nieszczelność tego kanału i jego generalnie zły stan techniczny potwierdził biegły w swojej opinii, jednak zwrócił on również uwagę na to, że "brak szczelnych połączeń, sprawił, że kanał ten pełnił także funkcję drenażową do przyległego terenu" (pkt 3.1 lit. a opinii). Powołany specjalista stwierdził nadto, że "likwidacja istniejącego kanału na odcinku lewej strony pasa drogowego (...) oraz nieskuteczne działania prowizorycznych rurociągów [...] mm [...] uniemożliwia skuteczny odbiór wód powierzchniowych i gruntowych z obszaru przyległego do pasa drogowego w bezpośredniej odległości" (pkt 5 opinii). Biegły w dalszej części swojej opinii jeszcze kilkakrotnie podkreśla, że likwidacja kanału po lewej stronie [...] spowodowała skutki zarówno pozytywne jak i negatywne, jednak zawsze wśród tych negatywnych wymienia "odcięcie dopływu wody opadowej z systemu odwodnienia zabudowań" oraz "odcięcie odpływu wód gruntowych z pasa [...] m wzdłuż analizowanego odcinka" i spowodowany tym "wzrost poziomu wody gruntowej" (pkt 6.3 opinii). Zdaniem Kolegium istniejący kanał pełnił zatem funkcję nie tylko odbiornika wód z powierzchni terenu, lecz dodatkowo był odbiornikiem wód gruntowych i drenażowych oraz wód opadowych ujmowanych przez przydomowe systemy rynien. Dlatego jego likwidacja spowodowała naruszenie stosunków wodnych i wystąpienie szkód z tym związanych, min. zalewania nieruchomości i występowania zastoin wody na gruncie. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na niefortunne, jego zdaniem, użycie w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowania "przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających ... ". W ocenie Kolegium w rzeczywistości organowi I instancji chodziło o "przywrócenie poprzednich stosunków wodnych" poprzez wykonanie stosownych urządzeń. Kolegium podkreśliło bowiem, że stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ ma alternatywne możliwości, bądź to nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, bądź też nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego o ile nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wniesiona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. skarga na ww. decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucona postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 352/09, a skarga kasacyjna na ww. postanowienie została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1462/09.

Pismem z dnia [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Wójta Gminy C., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium. W uzasadnieniu strona zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podjęte przez wnioskodawcę zgodne z prawem działania doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływującej na grunty sąsiednie, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uchylenie się od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a tym samym nie podjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia oczywistych sprzeczności pomiędzy treścią sporządzonej przez biegłego A.R. opinii, a rozstrzygnięciem sprawy przez organ administracji publicznej, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzję są niewykonalne i ich niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na fakt, że odtworzenie zlikwidowanego odcinka kanalizacji nie przyniesie oczekiwanego skutku tj. poprawy sytuacji w zakresie stosunków wód gruntowych i powierzchniowym poza pasem [...] z uwagi na fakt, iż kanał ten pełnił funkcje odbiornika wód gruntowych wyłącznie poprzez brak szczelności wynikający ze złego stanu technicznego kanału. Nadto, zdaniem strony, wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą na podstawie art. 182 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 28 ust. 4a w związku z art. 9 ust. 1 oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 71, poz. 747 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C.. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało faktyczny stan sprawy, omówiło nadto pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie przytoczyło treść art. 29 Prawa wodnego i omówiło zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zwłaszcza opinię biegłego. W konkluzji stwierdziło,

że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane przez stronę we wniosku. Po pierwsze, zdaniem Kolegium, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nie można bowiem stwierdzić, że decyzja ta treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów, albo że treść decyzji przeciwstawia się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Nie miało też miejsce naruszenie prawa polegające na tym, że czynności zmierzające do wydania decyzji oraz jej treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Decyzja nie została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie sposób też uznać, że wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Po drugie, nie można twierdzić, jak czyni to strona, że decyzja Wójta Gminy C. była od samego początku niewykonalna. Trzeba stwierdzić, że jej wykonanie może nastręczać trudności technicznych, czy rodzić po stronie wykonawcy konieczność poniesienia znacznych wydatków, ale akurat te względy nie stanowią o niewykonalności decyzji. Po trzecie wykonanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na wskazanym odcinku drogi, nie będzie skutkowało sankcją karną w szczególności karami przewidzianymi w przepisach wskazanych przez GDDKiA we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia. Decyzja organu Gminy nie ma spowodować przywrócenia (odtworzenia) faktycznego stanu technicznego urządzeń znajdujących się na wskazanym terenie przed modernizacją drogi, ale przywrócenia stosunków wodnych tj. stanu kiedy woda z jednej nieruchomości nie będzie zalewała innej nieruchomości. Kolegium podkreśliło nadto, że w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C,. z dnia [...] r. nr [...] wzięto pod uwagę i przeanalizowano ewentualne występowanie również innych, wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, uznano jednak, że w niniejszej sprawie one nie występują.

Pismem z dnia [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu ponowił zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo zaakcentował, że strona skarżąca ze swej strony podjęła w trakcie prowadzonej modernizacji drogi działania zmierzające do doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem oraz wymogami technicznymi. Po dokonanych z uprawnionym projektantem uzgodnieniach odcięto wszystkie nielegalne podłączenia kanalizacji sanitarnej oraz przebudowano układ odwodnienia z dwóch kolektorów na jeden stosując przykanaliki zbierające wszystkie wody z pasa drogowego (chodniki, zieleń, nawierzchnia drogi). Działanie takie miało również na celu uniemożliwienie w przyszłości podłączenia nielegalnych przyłączy kanalizacji sanitarnej z pobliskich posesji. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 9 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U 2007, Nr 19, poz. 115) zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnie drogi. Skarżąca wykonała przedmiotowe roboty zgodnie z prawem oraz wymogami technicznymi. Zalewanie posesji przy ul. [...] podniesione w zaskarżonej decyzji jest natomiast związane z brakiem przy tych posesjach kanalizacji oraz właściwego systemu odwadniającego, co do czasu modernizacji drogi krajowej nr [...] było kompensowane nielegalnymi przyłączeniami odwodnienia i ścieków komunalnych. Należy przy tym zauważyć, że wykonanie kanalizacji jest zadaniem wykraczającym poza obowiązki zarządcy drogi i należy do zadań własnych Gminy. Stanowi o tym wprost art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2001, Nr 142 poz. 1591).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu ponownie zrelacjonowało faktyczny i prawny stan sprawy konkludując, iż organ I instancji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i po jego analizie uznał, że w wyniku inwestycji polegającej na modernizacji [...] w miejscowości G. doszło do naruszenia istniejących stosunków wodnych, zaś pomiędzy tym naruszeniem a wystąpieniem szkód na nieruchomościach przylegających do drogi istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Podstawą ustaleń faktycznych w zakresie zmiany stosunków wodnych w wyniku modernizacji drogi była opinia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego sporządzona w [...] r. W opinii tej wskazano, że jedną z przyczyn, które mogły wpłynąć na stan stosunków wodnych na przedmiotowym odcinku drogi [...] i obszarach do niego przylegających, jest zlikwidowanie istniejącej kanalizacji deszczowej w ten sposób, że kanał po prawej stronie drogi zastąpiono systemem przykanalików zbierających wody z lewej strony jezdni do kanału biegnącego po prawej stronie. Kolegium stwierdziło nadto, że z akt sprawy nie wynika , aby GDDKiA uzyskała nowe pozwolenie wodno-prawne na likwidację istniejącego kanału i odprowadzenie wód opadowych z drogi w winny sposób (także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie podnosi, aby pozwolenie takie uzyskała). Jeśli chodzi o zmianę koncepcji odprowadzenia wód opadowych to w aktach sprawy znajduje się jedynie adnotacja , iż "po uzgodnieniu z projektantem przebudowano istniejący układ odwodnienia składający się z dwóch kolektorów na jeden kolektor po prawej stronie jezdni". W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 u.s.g. Kolegium wskazało, że niewątpliwie do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Trudno jednak przyjąć, aby decyzja Wójta przymuszała stronę do wykonania w zastępstwie Gminy C. komunalnej kanalizacji deszczowej. Chodzi tylko i wyłącznie o odcinek kanalizacji odprowadzającej wody opadowe z modernizowanej drogi. Nie ma przy tym większego znaczenia, że kanalizacja istniejąca przed modernizacją drogi spełniała de facto także, po części, funkcję kanalizacji sanitarnej. Podłączenia o charakterze sanitarnym były nielegalne i powinny zostać zlikwidowane na zasadach określonych w art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Kolegium, stan faktyczny sprawy wypełniał zatem stan hipotetyczny, określony w normie art. 29 ustawy Prawo wodne. W świetle poczynionych ustaleń brak jest zatem podstaw do uznania za wadliwą decyzję Wójta nakładająca na GDDKiA przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (odtworzenie kanalizacji deszczowej). Wobec tego, nie można zarzucić Wójtowi podjęcia tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił, analogicznie jak czynił to poprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podjęte przez wnioskodawcę zgodne z prawem działania doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływującej na grunty sąsiednie, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uchylenie się od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a tym samym nie podjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia oczywistych sprzeczności pomiędzy treścią sporządzonej przez biegłego opinii, a rozstrzygnięciem sprawy przez organ administracji publicznej, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzje są niewykonalne i ich niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na fakt, że odtworzenie zlikwidowanego odcinka kanalizacji nie przyniesie oczekiwanego skutku tj. poprawy sytuacji w zakresie stosunków wód gruntowych i powierzchniowym. W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła argumenty podnoszone już uprzednio akcentując, że pomiędzy jej działaniem a zalewaniem nieruchomości nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy. To brak działań władz Gminy spowodował efekt w postaci zalewania nieruchomości a także wprowadzania do przydrożnego rowu oraz do ziemi odpadów bytowych. Nie można zatem zobowiązać strony skarżącej do przywrócenia stanu poprzedniego, jeżeli jej działanie było zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja narusza bowiem zarówno przepisy proceduralne, jak też prawo materialne w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). Dodać także należy, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności następuje na podstawie wyczerpujących wyników czynności dowodowych, które bądź to ujawnią istnienie przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. bądź też zezwolą na uznanie, że przesłanki te nie występują, a tym samym decyzja, której zgodność z prawem została zakwestionowana przez stronę jest prawidłowa bądź dotknięta jest wprawdzie wadami jednak niekwalifikowanymi, innymi niż wymienione w przywołanej normie.

Zdaniem składu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wymogów tych nie dochowało, a w konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii proceduralnych wskazać w tej mierze należy, iż wnioskiem z dnia 27 stycznia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno pierwszoinstancyjnej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. jak też utrzymującej decyzję tę w mocy decyzji SKO w C.z dnia [...] r. Rozpoznając złożony wniosek Kolegium zobligowane było zatem do rozważenia go w całości i odpowiedniego ustosunkowania się do obydwu żądań strony. Zawarte w aktach sprawy rozstrzygnięcia Kolegium (a także informujące o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności zawiadomienie z dnia [...] r.) dotyczą jednak jedynie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C., pomijając całkowicie drugie z zawartych w piśmie z dnia [...] r. żądań, pomijając też tym samym fakt, iż ostateczną decyzję w sprawie nakazania właścicielowi gruntu określonych działań wydało, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Z uwagi na to, że z akt sprawy, w tym z podlegającej zaskarżeniu decyzji, nie wynika by decyzje Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. miały charakter rozstrzygnięć częściowych, ograniczenie się do rozpoznania wyłącznie tej części wniosku strony, która dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, niewątpliwie świadczy zatem, z wskazanych wyżej względów, o wadliwości rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Odnosząc się z kolei do merytorycznej oceny podjętych przez Kolegium rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy C. Sąd zdecydowanie nie podziela przekonania Kolegium, iż decyzja ta nie była dotknięta wadą kwalifikowaną. Zdaniem Sądu niewątpliwym jest bowiem, iż decyzja ta rażąco naruszała art. 29 ust. 3 prawa wodnego.

Trzeba zatem podkreślić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). W konsekwencji Kolegium winno było w pierwszej kolejności zbadać i ocenić czy osnowa decyzji oraz jej uzasadnienie nie naruszają w sposób rażący przepisów prawa materialnego bądź procesowego.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – por. szerzej np. J. Szachułowicz: Prawo wodne. Komentarz. Warszawa 2006, s. 105. Stwierdzenie, że sytuacja taka nastąpiła umożliwia organowi podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie mu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07. Wyboru jednego z alternatywnych rozstrzygnięć i jego stosownego uzasadnienia dokonać musi zatem organ, a wydany nakaz jednoznacznie określać winien czy właściciel gruntu obowiązany jest przywrócić stan poprzedni, a jeśli tak to poprzez jakie czynności czy też wykonać ma wskazane przez organ urządzenia. Jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 539/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 912/2007).

Wydana przez Wójta Gminy C. decyzja wymogów tych jednak nie spełnia. W osnowie decyzji z dnia [...] r. organ zawarł bowiem nie jeden z możliwych w świetle przywołanej normy nakaz lecz obydwa, niejasno nadto ze sobą powiązane. Organ nakazał bowiem Generalnej Dyrekcji cyt. "przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na tym odcinku drogi", notabene nie wskazując o jakie roboty bądź urządzenia chodzi. Osnowa decyzji, ujmująca obie alternatywnie wskazane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego możliwości nie dokonuje zatem wymaganego prawem wyboru, a nadto wprowadza nie przewidziany w art. 29 ust. 3 ustawy wariant nakazując przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskutek braku wskazania na czym w istocie wykonanie nakazu ma polegać powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego.

Podkreślenia wymaga, iż Kolegium wskazaną wadliwość osnowy wydanej przez organ I instancji decyzji dostrzegło, jednak dwukrotnie (w decyzji utrzymującej decyzję Wójta Gminy C. w mocy, jak również w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta) minimalizowało jej znaczenie i w uzasadnieniach podejmowało próbę innej niż literalna interpretacji przedmiotowej osnowy wywodząc, iż zdaniem Kolegium Wójtowi, choć użył niefortunnego sformułowania, w rzeczywistości chodziło nie o przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie stosownych urządzeń lecz przywrócenie poprzednich stosunków wodnych na gruncie poprzez wykonanie tychże urządzeń. Natomiast w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. Kolegium niejasno stwierdza, iż decyzja Wójta nakłada cyt. "przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (odtworzenie kanalizacji deszczowej)", definitywnie nie odróżniając tym samym, wbrew treści art. 29 ust. 3 ustawy nakazu przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie kanału uprzednio istniejącego od nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a więc takich urządzeń, których uprzednio na gruncie nie było. W rzeczywistości w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Wójt Gminy C. w sposób zgoła jednak inny, niż czyni to Kolegium, pojmuje istotę nałożonego na stronę nakazu. Jednoznacznie wskazuje bowiem, że zobowiązuje Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do odbudowania zlikwidowanego odcinka kanalizacji deszczowej lub do wykonania nowego rurociągu. Tym samym, notabene odmiennie niż uczynił to w osnowie, nakaz sformułował alternatywnie, pozostawiając właścicielowi gruntu decyzję, który wariant wybierze i który podlegać będzie wykonaniu. Niewątpliwie zatem, zdaniem Sądu, wydana przez organ I instancji decyzja rażąco narusza art. 29 ust. 3 Prawa wodnego co tym samym obligowało Kolegium do stwierdzenia jej nieważności. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 k.p.a. w razie gdy stanowiąca przedmiot postępowania w sprawie nieważności decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź dotknięta jest inną wadą kwalifikowaną wówczas organ zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności.

Z powyższych względów Sąd uznał konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Powtórnie rozpoznając wniosek strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uwzględni powyższe oceny oraz wskazania i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Sąd podkreśla w tym miejscu, że przedmiotem niniejszego postępowania była, stosownie do treści skargi, jedynie kontrola rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji nakazującej stronie skarżącej dokonanie określonych działań. Decyzja pierwszoinstancyjna mogła zatem podlegać ocenie jedynie w celu stwierdzenia czy dotknięta była, czy też nie, wadami kwalifikowanymi, nie zaś uchybieniami o innym charakterze, a tym samym czy Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji niniejsze postępowanie nie obejmowało zatem ani oceny dokonanej zmiany stosunków wodnych i jej skutków, ani też celowości sformułowanych przez Wójta Gminy nakazów. W efekcie wykraczają poza przedmiot sprawy zarzuty strony skarżącej co do naruszenia przez Wójta Gminy C. art. 7 i 77 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje także, że nie podziela wyrażonej przez stronę skarżącą tezy, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest nadto "niewykonalna" bo, zdaniem strony, odbudowa kanału nie przyniosłaby korzystnych skutków dla nieruchomości sąsiednich. Wątpliwości strony co do celowości i racjonalności nałożonych przez organ nakazów nie przesądzają bowiem o ich niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. o ile tylko nakazy te w sensie technicznym i prawnym możliwe są do realizacji.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).