Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1166/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 495/14 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...]" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 495/14 oddalił skargę [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa[...] ".

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po bezskutecznym wezwaniu Sejmiku Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zaskarżyła § 1 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] ", na mocy którego [...] w [...] ([...] Zakład Pracy Chronionej Sp. z o.o.) przyznany został status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu południowego Województwa[...] .

Skarżąca podniosła zarzuty naruszania:

- art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) poprzez przyjęcie go, jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten mógł znaleźć zastosowanie tylko do 30 czerwca 2012 r.,

- art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. - zwanej dalej: "ustawa o odpadach") w zw. z postanowieniem pkt 7 załącznika do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] 2010 i uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa [...] na lata 2005 – 2012" oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] 2010, oraz art. 143 i art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że zakład w [...] spełnia wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy: 1) moce przerobowe istniejącej części biologicznej zakładu są niewystarczające do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego, przez co najmniej 120 000 mieszkańców w części biologicznej zakładu; 2) istniejąca cześć biologiczna zakładu nie spełnia wymogu najlepszej dostępnej techniki lub technologii; 3) inwestor nie zakończył robót budowlanych niezbędnych do wykonania części biologicznej zakładu opisanej w posiadanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ bezpodstawnie nadał status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) [...] w [...] ([...]Zakład Pracy Chronionej Sp. z o.o.) co pozwoliło mu, mimo niespełniania wymagań stawianych regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, na przejęcie znacznej części strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach regionu południowego.

Skarżąca argumentowała, że okoliczność nadania jej statusu RIPOK stosowną uchwałą Sejmiku Województwa[...] , stanowiła co do zasady realizację pierwotnych postanowień Planu Gospodarki Odpadami Województwa[...] , które zakładały konieczność wybudowania na terenie województwa 8 zakładów zagospodarowania odpadów. Wobec braku w regionie południowym innych instalacji regionalnych dedykowanych zagospodarowaniu zmieszanych odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. Nr 396 - zwanej dalej: "u.c.p.g.") zakład należący do skarżącej miał zagwarantowany strumień odpadów komunalnych z gmin regionu niezbędny do zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu oraz osiągnięcia efektu ekologicznego. Spółka uzyskała dofinansowanie ze środków unijnych, jak również otrzymała na ten cel pożyczkę. W ocenie strony wskazany przepis prawa materialnego przyznawał skarżącej prawo do zagospodarowania zmieszanych odpadów w ilości wyznaczonej tzw. jej mocami przerobowymi. Zaskarżoną uchwałą zostało ono jednak ograniczone.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując na normatywny charakter uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jako aktu prawa miejscowego, podniósł, że skarżąca nie wskazała naruszenia indywidualnego, skonkretyzowanego, realnego i osobistego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. Nr 596 - zwanej dalej: "u.s.w.") warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, powoływanie się na niezgodność z prawem uchwał w przedmiocie nadania statusu prawnego RIPOK innym podmiotom, w nawiązaniu do brzmienia art. 90 u.s.w., nie stanowi samo w sobie wskazania naruszenia interesu prawnego, lecz może świadczyć jedynie o interesie faktycznym Spółki, który uległ przekształceniu. Aby Sąd zbadał obiektywny porządek prawny, strona skarżąca powinna wskazać normę prawną, z której wynika naruszony kwestionowanym aktem prawa miejscowego interes prawny skarżącego. W przedmiotowej sprawie Spółka nie wskazała wprost przepisu prawa, z którego wynika zakaz nadawania innym podmiotom, za wyjątkiem jej samej, statusu prawnego RIPOK w danym regionie, jak również normy, która by w inny sposób wprost stanowiła ochronę prawną skarżącej, jej bytu prawnego, jako jedynego podmiotu o statusie RIPOK w regionie, lub niezmieniania stanu prawnego i faktycznego polegającego na tym, że od momentu uzyskania przez stronę statusu RIPOK w regionie, inny podmiot tego statusu RIPOK w regionie nie otrzyma.

Odnosząc się do treści powoływanego przez stronę art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wskazano, że przepis ten sam w sobie nie ogranicza w żaden sposób potencjalnej ilości RIPOK w regionie, ani nie determinuje strumienia odpadów kierowanych do poszczególnych RIPOK. Wymienione w nim trzy rodzaje odpadów mogą być przekazywane tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Oczywistym zaś jest, że może nią być tylko instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych wskazana w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jako instalacja główna lub zastępcza.

Sąd podkreślił nadto, że skarżąca powołuje się na postanowienia Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] 2010, który nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach. Nie zawiera on bowiem norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."). Plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Analiza treści art. 14, 14a, 14b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że zawiera on w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jedynie zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można rzeczywiście przypisać znaczenie normatywne w kontekście rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. Jednakże z powyższego nie można wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a jedynie należy zawrzeć wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innej przyczyny (art. 14 ust. 8 pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w[...] , zaskarżając go w całości. Strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie w związku z wydaniem zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako podmiotu zarządzającego regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), a w konsekwencji skarżąca nie jest uprawniona do zaskarżenia sprzecznej z prawem uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nadającej innemu podmiotowi status RIPOK niezgodnie z przepisami prawa, podczas gdy z brzmienia przepisów prawa materialnego wynika, że w takiej sytuacji niewątpliwie dochodzi do naruszenia interesu prawnego innych podmiotów prowadzących RIPOK w danym regionie gospodarki odpadami;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji niestwierdzeniu nieważności przepisu § 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa[...] " z powołaniem na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, pomimo iż fakt naruszenia tego interesu jest oczywisty w świetle brzmienia przywołanych wyżej przepisów prawa.

W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] nadała status RIPOK [...] Zakład Pracy Chronionej Sp. z o.o., co pozwoliło mu, mimo braku spełnienia wymagań stawianych regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, na przejęcie znacznej części strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach regionu południowego. Zaskarżony akt wpływa, więc, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, na sytuację skarżącej, ograniczając jej uprawnienie do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych pochodzących z tego regionu. Naruszony w ten sposób interes prawny skarżącej charakteryzuje się konkretnością, indywidualnością, aktualnością, obiektywizmem i należy go wiązać z treścią i wykładnią art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, jak również art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Przepisy te, określając wymogi niezbędne do spełnienia w celu uzyskania statusu RIPOK, nie tylko stanowią dla zainteresowanego podmiotu podstawy uzyskania uprawnienia sprowadzającego się do zapewnienia pierwszeństwa w zakresie możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w danym regionie gospodarki odpadami, ale również, wiążąc organy nadające status RIPOK, są gwarancją, aby na rynku gospodarki odpadami w charakterze RIPOK występowały jedynie podmioty spełniające określone wymogi, a co za tym idzie, aby działalność RIPOK mogła być prowadzona z uwzględnieniem określonych przepisami prawa wysokich standardów związanych z wymogami ochrony środowiska, ale również z poszanowaniem zasady równości wobec prawa i uczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej: "u.s.w.") i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 21, dalej: “ustawa o odpadach"), których wadliwa wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżaca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 90 ust. 1 u.s.w. polegającą na przyjęciu, że w związku z wydaniem zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, jako podmiotu zarządzającego regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), a w konsekwencji, że skarżąca nie jest uprawniona do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nadającej innemu podmiotowi status RIPOK.

Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w., określa zasady dotyczącej legitymacji skargowej podmiotów innych niż organy nadzoru do zaskarżania aktów prawa miejscowego, wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do jego treści akt prawa miejscowego może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przepis tego aktu. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wykazanie naruszenia przez akt prawa miejscowego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. jest zatem niezgodność z prawem aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją. Interes ten musi być osobisty, własny, konkretny i indywidualny, musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny osoby wnoszącej skargę nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu uchwały na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, że skarżąca Spółka wykazała w rozpatrywanym zakresie tylko swój interes faktyczny, natomiast nie wskazała żadnej normy prawnej, z której można byłoby wyprowadzić jej interes prawny, uprawniający do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Skarżąca postrzega swoją ochronę, jako jedynej RIPOK w regionie - w zbadaniu przez Sąd prawidłowości/legalności uchwały w przedmiocie nadania statusu RIPOK w tym samym regionie potencjalnemu konkurentowi, czyli [...] w [...] ([...] Zakład Pracy Chronionej Sp. z o.o.). Jednak nie wskazała normy, z której wynika, że ma interes prawy w polegający na prawem wyrażonej możliwości ograniczania Sejmiku w nadawaniu statusu prawego RIPOK innym podmiotom. Powoływanie się na niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie nadania statusu prawnego RIPOK innym podmiotom, w nawiązaniu do brzmienia art. 90 ust. 1 u.s.w. - nie stanowi samo w sobie wskazania naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa[...] " nie spowodowała zmiany ani statusu instalacji prowadzonej przez skarżącą Spółkę, ani zakresu jej obowiązków, jako prowadzącego instalację. Obowiązki te nie uległy przecież rozszerzeniu, tak jak nie zmniejszyły się uprawnienia, jakie przysługują skarżącej Spółce celem ich wykonania. Nadal musi ona podejmować dokładnie takie same zadania, jakie ciążyły na niej przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazanie nowych instalacji regionalnych, czyli stworzenie konkurencji i alternatywy rynkowej w granicach regionu, oddziałuje zatem nie na sytuację prawną skarżącej Spółki, wyznaczoną przez generalnie pojmowane jej prawa i obowiązki, lecz na uwarunkowania, w jakich te prawa i obowiązki są realizowane, gdyż może co najwyżej wpłynąć na wielkość strumienia odpadów, który będzie kierowany do jej instalacji, oraz na liczbę zawieranych z nią umów na przetwarzanie odpadów. Te uwarunkowania, choć niewątpliwie są dla skarżącej Spółki okolicznościami o pierwszorzędnym znaczeniu, należą do sfery faktu, a nie prawa. Z tego ostatniego punktu widzenia uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki, gdyż pozostaje ona prowadzącą instalacje regionalną (§ 15 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.), nadal wykonuje obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mimo że uchwała ta może przyczynić się do zmiany warunków rynkowych, w jakich ona funkcjonuje, a przez to wpłynąć na rozmiar i wynik finansowy jej działalności. Jednakże te ekonomiczne w istocie kwestie nie mogą być brane pod uwagę podczas badania interesu prawnego.

Stosownie do art. 36 ust. 4 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach podział na regiony gospodarki odpadami oraz wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla poszczególnych regionów, a także instalacji do zastępczej obsługi tych regionów następuje w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz w uchwale w sprawie wykonania tego planu, będącej – wedle art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach – aktem prawa miejscowego. W tej ostatniej uchwale mogą być jednak ujęte jedynie takie instalacje, które nie są dopiero projektowane, jak to z reguły bywa na etapie sporządzania planu gospodarki odpadami, lecz zostały już wybudowane i mogą podjąć działalność, m.in. dzięki uzyskaniu niezbędnych zezwoleń będących podstawą prowadzonego w nich przetwarzania odpadów. Stąd w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w brzmieniu, jakie znajduje w sprawie zastosowanie, wprowadzono obowiązek zmiany tej uchwały w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

W świetle brzmienia art. 38 ust. 1-3 ustawy o odpadach do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w akcie prawa miejscowego, którym jest także przedmiotowa uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. Należy przy tym zaznaczyć, że sejmik województwa w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. "Oznacza to, że tego rodzaju akt prawa miejscowego wykazuje cechy tzw. generalnego aktu administracyjnego. Ponadto z woli ustawodawcy przyznanie statusu tego rodzaju regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w formie uchwały sejmiku województwa pozbawia przedsiębiorców prowadzących tego typu instalacje środków ochrony prawnej o charakterze procesowym, które przewidziane są w ogólnej procedurze administracyjnej regulującej wydawanie decyzji administracyjnych, a więc indywidualnych aktów administracyjnych." (wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 1481/15, [w:] CBOSA).

Uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. ma charakter indywidualny polegający na uznaniu instalacji prowadzonych przez [...] Sp. z o.o. w [...] oraz instalacji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej w [...] za instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie Południowym Województwa[...] . Uchwała taka, w świetle powyższych uwag, ma znaczenie wyłącznie dla interesu prawnego podmiotu prowadzącego instalację, o której statusie się w tej uchwale rozstrzyga, toteż nie zmienia sytuacji prawnej innych przedsiębiorców funkcjonujących w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, choć może wpłynąć na stosunki rynkowe w tym regionie, a tym samym na ogólne warunki prowadzenia działalności gospodarczej na jego terenie. Takie konsekwencje może pociągnąć za sobą tylko każdy akt indywidualny przyznający określonemu podmiotowi uprawnienie do prowadzenia oznaczonej działalności, osłabiając lub zmieniając położenie rynkowe wszystkich tych przedsiębiorców, dla których podmiot ten może okazać się konkurentem. Niemniej nie oznacza to, że ci inni przedsiębiorcy mają nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w tym, by ten akt podważać, jako niezgodny z prawem lub podjęty bez zachowania wymogów, jakie rygorystycznie przestrzegano w stosunku do nich.

Nie można zaakceptować poglądu zakładającego łączne badanie legitymacji skargowej oraz prawidłowości zaskarżonego aktu, który w istocie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13. W uzasadnieniu tego wyroku wprawdzie z jednej strony stwierdzono, że: "błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa" oraz że: "tylko zarządzający instalacją podmiot może uzyskać lub też nie uzyskuje określone, dane materialnoprawne uprawnienie w tym zakresie przedmiotowym, których nie posiadają inne instalacje tego rodzaju, nieujęte w tym akcie prawa miejscowego", lecz w dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił kwestię interesu prawnego podmiotu skarżącego w tamtej sprawie otwartą, podkreślając, że interes ten powinien być wykazany przez stronę i zbadany przez Sąd pierwszej instancji w toku dalszego postępowania. Dowodzą tego następujące jego fragmenty: "interes prawny skarżącej spółki w danej sprawie powinien polegać na tym, że dany podmiot musi wskazać przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, na podstawie którego może domagać się konkretnej czynności właściwego organu, żeby zaspokoić własne potrzeby lub żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności danego organu, sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu. Ponadto strona, która twierdzi, że posiada interes prawny powinna wskazać okoliczności faktyczne, które umożliwiają zastosowanie danej normy prawnej do zaistniałego stanu faktycznego (...) Stąd przedmiotem dalszej oceny przez Sąd I instancji powinna być kwestia, czy uchwała Sejmiku Województwa w zaskarżonej części narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej spółki". Jednakże w wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13, NSA wcale jednoznacznie nie przesądził, że podmiotowi prowadzącemu regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały przyznającej taki status instalacji prowadzonej przez innego przedsiębiorcę. Tym samym wyrok ten nie może stanowić decydującego argumentu przemawiającego na rzecz stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, tak samo jak te powołane w niej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których odwołano się do tego wyroku.

W nawiązaniu do poczynionych uwag skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1896/15, [w:] CBOSA, że interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji, jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym lub innym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.

Skoro skarżąca Spółka nie wskazała skutecznie naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w. warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia, to zasadnie Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.