Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 359/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.W. i K.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J.W. i K.W. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego V - kondygnacyjnego przy ul. [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 2012r.

W dniu 7 listopada 2012r. współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...]: M.Z., B.K.-Z., J.W., K.O., T.P., R.G., M.K., J.W., T.J., I.S., K.J., złożyli do Wojewody pismo zatytułowane ,,zażalenie", w którym podali, iż w dniu 31 października 2012 r. dowiedzieli się o uzyskaniu przez Spółdzielnię Mieszkaniową zgody na wykonanie prac termomodernizacyjnych budynku przy ul. [...]. Po sprecyzowaniu na wezwanie organu treści w/w pisma i wskazaniu przez wnioskodawców na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4-5 kpa, zostało ono przez Wojewodę zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wobec powyższego Wojewoda przekazał w/w wniosek organowi właściwemu tj. Prezydentowi Miasta.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na złożenie wniosku przez osoby, które w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie posiadały przymiotu strony.

Na skutek złożonego przez wnioskodawców zażalenia Wojewoda uchylił powyższe postanowienie stwierdzając po pierwsze, iż organ nie wykazał, z czego wywiódł, iż B.K.-Z. i J.W. złożyli wniosek o wznowienie w terminie do jego wniesienia. Nadto Wojewoda zarzucił organowi brak zbadania czy przymiot strony przysługuje I.S. oraz T.J.. Ponadto zwrócił uwagę, iż ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu udziału w czynnościach ustalających.

Po przeprowadzeniu niezbędnych czynności wyjaśniających Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne. W dniu [...] lipca 2013r. Prezydent Miasta wydał decyzję, w której w pkt 1 odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2012 r. i w pkt 2 umorzył postępowanie z wniosku K.J. (z uwagi na wycofanie przez nią wniosku). Jako podstawę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej organ wskazał brak indywidualnego interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali, a co za tym idzie brak możliwości przypisania im statusu strony. Zdaniem organu wnioskodawcy nie wykazali konkretnych przepisów prawa, które zostałyby naruszone w związku z udzieleniem pozwolenia na budowę w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i za stronę tegoż postępowania uznał wyłącznie organ właściwy do reprezentowania spółdzielni mieszkaniowej.

Następnie w wyniku złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie zbadania przez organ kwestii reprezentacji wnioskodawców przez statutowy organ Spółdzielni Mieszkaniowej, i ewentualnego członkostwa wnioskodawców w tejże Spółdzielni. Za nieprawidłowe uznał Wojewoda przyjęcie przez organ, że sprawowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową zarząd powierzony upoważnia ją do nieograniczonego dysponowania nieruchomościami wspólnymi i występowania w imieniu wszystkich podmiotów w sprawie pozwolenia na budowę, w tym też podmiotów niebędących członkami spółdzielni. Organ odwoławczy wskazał również, że umorzenie postępowania wszczęte wnioskiem K.J., z uwagi na jego wycofanie przez wnioskodawczynię winno zapaść w odrębnej decyzji umarzającej.

Mając na względzie powyższe Prezydent Miasta wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia dokumentu, w którym statutowy organ Spółdzielni został upoważniony do reprezentacji podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. gr. [...] wraz ze wskazaniem podmiotów posiadających statut członka spółdzielni oraz podmiotów posiadających prawo własności do wyodrębnionego lokalu oraz części wspólnych nieruchomości niebędących członkami spółdzielni przy ul. [...], działka nr ew. gr. [...].

Równocześnie działając na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie z wniosku K.J. w sprawie wznowienia postępowania z uwagi na wycofanie wniosku przez wnioskodawcę.

Zarząd Spółdzielni przedłożył organowi Statut Spółdzielni oraz "Regulamin zasad przeprowadzania termomodernizacji budynków w zasobach SM i rozliczania poniesionych kosztów" obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2012r. W złożonym piśmie wskazano m.in., że zgodnie z treścią pkt 3 rozdział III wyżej przywołanego regulaminu Zarząd podejmował decyzję o rozpoczęciu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego po uzyskaniu zgody w formie pisemnego oświadczenia większości (ponad 50%) wszystkich użytkowników lokali w danym budynku. Wyjaśniono, iż w dniu [...] października 2011 r. na podstawie Regulaminu Zarząd podjął uchwałę nr [...] w sprawie termomodernizacji budynku. Jednocześnie Zarząd w ww. piśmie podtrzymał swoje stanowisko odnośnie uprawnienia Zarządu spółdzielni mieszkaniowej w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zgodne było z obowiązującym wówczas stanem prawnym i orzecznictwem sądów administracyjnych. Zarząd SM załączył do pisma zestawienie podmiotów posiadających tytuły prawne do lokali w nieruchomości przy ul. [...] z uwzględnieniem właścicieli lokali, a także ze wskazaniem podmiotów posiadających status członka Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z wykazem M.Z. i B.K. – Z., K.O., T.P., J.M.-W., J.W., I.S. są członkami spółdzielni, R.G. (odrębna własność lokalu, właściciel jest członkiem spółdzielni), M.K. nie jest członkiem spółdzielni.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji. Organ wskazał, iż podstawą wydania decyzji z dnia [...] maja 2012r. było złożone przez Spółdzielnię oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie zostało złożone przez inwestora, świadomego swoich uprawnień w ramach sprawowanego zarządu powierzonego, pod rygorem odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. W oświadczeniu jako tytuł prawny do nieruchomości Spółdzielnia Mieszkaniowa powołała art. 54 § 1 ustawy Prawo Spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r. oraz § 110 Statutu SM, nie powołała natomiast zgody współwłaścicieli nieruchomości. Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2007r., II OSK 193/07, organ zauważył, iż samo złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cel związany z realizacją projektu budowlanego wyłącza obowiązek badania przez organy merytorycznej poprawności oświadczenia. Oświadczenie to badane jest przez organ wydający decyzję jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego. Jak wskazał organ w omawianym przypadku, na dzień wydawania ww. decyzji, sprawdzeniu podlegał rzeczywisty stan prawny nieruchomości, nie była natomiast badana treść umów zawartych przez właścicieli lokali ze spółdzielnią mieszkaniową oraz treść podjętych uchwał. Złożenie bowiem oświadczenia na podstawie art. 32 § 4 ustawy - Prawo budowlane, jak zauważył organ, podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia, przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwa określone w art. 233 § 6 Kodeksu karnego.

Prezydent stwierdził, iż organ działający w oparciu o przepisy prawa nie ma podstaw by żądać od inwestora dokumentów lub badać okoliczności, które nie wynikają z konkretnych przepisów. Organ dodał, iż w czasie obowiązywania ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni był wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Organ wskazał, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi wykonywany jest przez spółdzielnię według przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o własności lokali, ale w zakresie określonym przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz postanowieniami statutu spółdzielni i regulaminów wydanych na jego podstawie przez właściwy statutowo organ. Zdaniem organu przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pozostawiały spółdzielni i jej członkom pełną swobodę w kształtowaniu uprawnień organów statutowych spółdzielni, tj. walnego zgromadzenia, rady nadzorczej i zarządu w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną, która powinna się wyrażać w podjęciu na walnym zgromadzeniu stosownych rozstrzygnięć dotyczących treści statutu. Wobec powyższego w ocenie organu uprawnione było stanowisko, że sprawowanie przez spółdzielnię na podstawie art 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarządu powierzonego, upoważniało uprawnione statutowo organy spółdzielni tj. do złożenia w postępowaniu administracyjnym przed organem architektoniczno-budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez wyrażania woli przez właścicieli lokali znajdujących się w tej nieruchomości.

Organ stwierdził brak podstaw do przyznania wnioskodawcom interesu prawnego. W tym zakresie odwołano się do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak podał organ w przedmiotowej sprawie inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Na dzień wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 - tekst jednolity ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 2 cyt. ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć zdaniem organu, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w ar. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz.

Prezydent Miasta stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, wobec czego jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie.

W ocenie organu wnioskodawcy nie wykazali własnego indywidualnego interesu prawnego. Jako podstawę żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony wskazali jedynie na fakt, iż są właścicielami lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T.P., R.G., J.W., K.O., B.K.- Z., M.Z., którzy podnieśli, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Stwierdzili, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutu, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była uprawniona do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę i jej oświadczenie jako inwestora o jej wyłącznym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe. Wskazali, że orzecznictwo sądów powszechnych nie dostarcza argumentów na rzecz domniemania prawa spółdzielni mieszkaniowej do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w przypadkach powierzenia obowiązku zarządzania wspólną nieruchomością w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zaznaczyli również, że organ I instancji uwzględnił wcześniej ich uprawnienia jako strony postępowania w innych postępowaniach o podobnym charakterze - postępowaniach w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda przeprowadził analizę zagadnienia dotyczącego wyrażenia zgody przez właścicieli lokali na remont budynku przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej, odwołując się do orzeczenia składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchwała z dnia 13 listopada 2012r, sygn. akt II OPS 2/12. NSA wyraził w nim pogląd, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni - w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej - uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Sąd stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Jak zauważył organ, przewidziane w art 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (w skrócie u.s.m.) rozwiązanie odnoszące się do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni jest bardzo lakoniczne i enigmatyczne, nie wynika z niego zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną. Stąd zdaniem Wojewody rozwiązania należy szukać w Kodeksie cywilnym i w tym zakresie wskazał na treść art. 199 Kodeksu cywilnego z którego treści wynika, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zdaniem organu zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, tzn. ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. W przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Jeżeli natomiast realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda podał, iż do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu przyjmuje się, że należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, organ stwierdził, iż chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 ust. 4 tej ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Wojewoda stwierdził, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne nie stanowi czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Roboty budowlane polegają na odnowieniu elewacji budynku, zatem związane są z bieżącą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Taki zakres inwestycji uprawnia Spółdzielnię Mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Tym samym zdaniem Wojewody stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele nieruchomości, który - wbrew twierdzeniu odwołania - nie wykazali swojego indywidualnego interesu prawnego. Wnioskodawcy wskazali bowiem wyłącznie na fakt, iż są współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a z uwagi na tą okoliczność wymagana jest ich zgoda na planowane roboty budowlane. Twierdzenie to zostało obalone w powyższych wyjaśnieniach.

Wojewoda za nieuzasadnione uznał zarzuty odwołujących w zakresie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ I instancji wyjaśnił, dlaczego w jego opinii Spółdzielnia Mieszkaniowa była uprawniona do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące w sprawie, tymczasem przywołana uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II OPS 2/12 wydana została na podstawie art. 264 § 2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w doktrynie przyjmuje się za wiążące nie tylko w danej sprawie. Dalej odnosząc się do zarzutów odwołujących Wojewoda stwierdził, iż okoliczność uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez wpływu na ustalenia w przedmiocie ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę.

J. i K.W. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zdaniem skarżących Zarząd SM wprowadził w błąd Prezydenta Miasta w zakresie, że jest właścicielem i zarządcą nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem skarżących Zarząd traktuje to przedsięwzięcie od samego początku jako formę remontu i konserwacji nieruchomości wspólnej do utrzymania jej w odpowiednim stanie. Zdaniem skarżących zakres prac termomodemizacyjnych jaki wynika z projektu budowlanego w sprawie, że powyższe zamierzenie budowlane ze względu na jego koszt, rozmiar i zakres przedmiotowy prac do wykonania posiada charakter poważnej inwestycji, a nie remontu bieżącego, lecz kapitalnego. W ocenie skarżących merytorycznie w tym przedmiocie powinien wypowiadać się biegły z zakresu budownictwa i określić czy zakres prac termomodemizacyjnych mieści się jeszcze w tzw. zwykłym zarządzaniu nieruchomością wspólną, czy wyraźnie przekroczył jej zakres.

Według skarżących Wojewoda wydał dwie bardzo kontrowersyjne i sprzeczne decyzje ostateczne: z [...] września 2013 r. według, której zdecydowanie uchyla w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji wytykając administracji Prezydenta liczne uchybienia i uproszczoną interpretację istniejących przepisów. W decyzji tej Wojewoda niedwuznacznie stwierdził m.in., że nie można aby art. 27 ust. 2 u.s.m. dawał spółdzielni prawo niczym nieograniczonego zarządu. Istnieje co prawda po stronie spółdzielni domniemanie pełnego zarządu - obejmującego czynności zarządu zwykłego, jak i czynności przekraczających ten zarząd nieruchomością wspólną jak też lokalami z odrębną własnością lokalu, lecz jest to niczym nieuzasadnione. Przyjęcie takiego stanowiska jak wskazał Wojewoda spowodowałoby bowiem ograniczenie właścicieli wyodrębnionych lokali posiadających udział w nieruchomości wspólnej w zakresie współwładania rzeczą wspólną, jak i decydowania o przedmiocie odrębnej własności, co prowadziłoby de facto do zniwelowania skutków wyodrębnienia lokali, a nadto prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ustanowienie odrębnej własności oznacza nie tylko nabycie określonego prawa majątkowego, ale także związanego z nim prawa do decydowania i wpływania na przedmiot własności lokalu, jak i współdecydowania o częściach wspólnych nieruchomości.

Zdaniem skarżących Prezydent Miasta naruszył przepisy postępowania bowiem nie przeprowadził skutecznego postępowania wyjaśniającego w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nie uwzględnił wskazanych przez wnioskodawców tytułów prawnych do nieruchomości.

Druga decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012r., jest zdaniem skarżących odwrotnością pierwszej. W uzasadnieniu wskazano, iż wszelkie prace remontowe, konserwatorskie czy modernizacyjne Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonuje w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, że prace te związane są z bieżącą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia.

Skarżący wnieśli o powołanie biegłego z zakresu prac budowlanych do oceny wspomnianego w piśmie zamierzenia inwestycyjnego i ustalenia m.in. czy zakres prac budowlanych mieścił się jeszcze w zwykłym zarządzie nieruchomością wspólną oraz o wezwanie na rozprawę przedstawiciela Zarządu SM w celu okazania m.in. protokołów z dwóch zebrań z mieszkańcami wspomnianej nieruchomości oraz przedstawienia pełnego i rzetelnego rozliczenia przeprowadzonej termomodemizacji i kolorystyki budynku przy ul. [...], okazania protokołu końcowego odbioru przeprowadzonych prac termomodemizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na wezwanie Sądu do wykazania przysługującego skarżącemu interesu prawnego uprawniającego do złożenia skargi K.W. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. podał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnej w [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. uczestnik postępowania M.Z. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska skarżących w sprawie. W dniu 26 czerwca 2014 r. do tutejszego Sądu pismo procesowe złożył uczestnik postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o oddalenie skargi, powołując się w uzasadnieniu na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. złożyli również odrębnymi pismami: T.P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Go 358/14) i M.Z. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Go 360/14). Skarga T.P. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 9 czerwca 2014 r. (w związku z nieuiszczeniem wpisu od skargi i nieusunięciem braku formalnego skargi), z kolei skarga M.Z. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 30 maja 2014 r. (z uwagi na złożenie skargi po terminie). Tym samym skarżący, których skargi zostały odrzucone w w/w zakresie stali się uczestnikami niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym tj. w ramach wznowienia postępowania. Postępowanie dotyczące ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wznowione zostało na skutek wniosku współwłaścicieli nieruchomości (objętej decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych), którzy podnieśli zarzut przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez ich udziału. Organ odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej stanął na stanowisku, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, w skrócie zwana kpa) nie została spełniona, gdyż za stronę postępowania administracyjnego organ uznał wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu II instancji co do wzajemnego stosunku ustawy z dnia 24 czerwca 199 r. o własności lokali (w skrócie zwanej dalej u.w.l.) i ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (w skrócie zwanej dalej u.s.m.), a w szczególności co do relacji przepisów art. 22 ust. 3 u.w.l. i art. 27 ust. 2 u.s.m., do momentu zdefiniowania i zinterpretowania ,,czynności związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych" wymienionych w art. 4 ust. 2 i 4 u.s.m. Powyższe wiąże się z przyjęciem, że roboty budowlane obejmujące termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego V-kondygnacyjnego przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] stanowią czynności niestanowiące przekroczenia czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Tym samym uprawniało to Spółdzielnię Mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

Stąd też nie wystąpiła przesłanka dla uchylenia decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...] z [...] maja 2012 r. Prezydenta Miasta w postępowaniu nadzwyczajnym jakim było postępowanie wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na to, że właściciele lokali nie brali udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Właściciele lokali nie mieli zatem interesu prawnego, a tym samym nie przysługiwał im status strony, jak to wywiódł organ I instancji.

W tym miejscu należy przytoczyć fragment uzasadnienia uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w którym to Sąd ten odpowiedział na pytanie ,,Czy uprawniony przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania przez zarządcę zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na tak postawione pytanie zależy od rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej), podejmowanych w konkretnej sytuacji przez spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategoryczne wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną. NSA uznał, że rozwiązania przedstawionego zagadnienia należy szukać w Kodeksie cywilnym. Stosownie zresztą do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Chodziłoby więc o te przepisy Kodeksu cywilnego, które dotyczą instytucji współwłasności. Powołane przepisy regulują m.in. kwestię zarządu nieruchomością wspólną. Jak zauważył NSA z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c.

NSA zauważył, iż realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Jak już wskazano wcześniej, przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy stwierdzić, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy.

Podkreślić należy, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy organy ani I i II instancji, nie rozważały charakteru robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na ich wykonanie. Organ II instancji gołosłownie jednym zdaniem stwierdził, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na odnowieniu elewacji budynku, zatem związane jest z bieżącą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Natomiast sięgając do przepisów Prawa budowlanego, a konkretnie art. 3 należy zwrócić uwagę, iż w 2005 r. dodano w tym artykule pkt 7 a wprowadzający definicję ,,przebudowy" w odróżnieniu od pojęcia budowy. Przebudowa może dotyczyć każdego istniejącego obiektu budowlanego i polega na wykonaniu robót budowlanych, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu pod warunkiem, że nie dotyczy to kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Według Sądu nie budzi wątpliwości, że termomodernizacja to przebudowa, która zmienia parametry użytkowe i techniczne budynku i nie wiąże się z bieżącą eksploatacją i utrzymaniem lokali a więc czynnościami nie przekraczającymi zwykłego zarządu nieruchomością.

Nadto w doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwienie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, a czynności przekraczające zwykły zarząd to, poza rozporządzeniem nieruchomością wspólną i jej obciążeniem, modernizacja, większy remont, nadbudowa, przebudowa, podział nieruchomości i łącznie lokali (przytacza to stanowisko cytowana wcześniej uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r.). A zatem w przypadku, gdy zakres robót budowlanych dotyczyłby eksploatacji i bieżącego utrzymania nieruchomości wspólnej to uprawniałoby spółdzielnię mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale w przedmiotowej sprawie zakres robót budowlanych dotyczył przebudowy, a zatem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu i właściciele odrębnych lokali mieli interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem na prawach strony. Zatem spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy także zauważyć, iż orzecznictwo administracyjne w większości przyjmuje, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem o charakterze dowodowym i podlega badaniu organów administracyjnych (por. NSA II OPS 2/10 z dnia 10 stycznia 2011 r.).

Te zdaniem Sądu okoliczności zadecydowały, iż Sąd uchylił obie decyzje jako niezgodne z obowiązującym prawem. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Na marginesie dodać należy, iż Sądowi znana jest treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie III CZP 122/13, w sentencji której stwierdzono, że "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222)", jednakże Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały 7 sędziów NSA z dnia z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie II OPS 2/12. Podkreślić przy tym należy, że do dnia sporządzania niniejszego uzasadnienia nie była znana treść uzasadnienia cyt. uchwały Sądu Najwyższego, więc nie było możliwości odniesienia się do podnoszonej w niej argumentacji. Nadto Sąd zwraca uwagę na treść art. 269 § 1 p. p. s. a., w myśl którego jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p. p. s. a. zobowiązany był respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12.