Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 324/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 389 pkt 1, 6, 9, art. 390 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1, art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 400 ust. 8, art. 403, art. 407 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 11, art. 15, art. 64 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 86 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi J. Ł. i W. Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących J. Ł. i W. Ł. solidarnie kwotę 814 zł /słownie: osiemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Ł. i W. Ł. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. D. W. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor Zarządu Zlewni") nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni działając na podstawie art. 389 pkt 1, 6, 9 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 390 ust. 1 pkt 1, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 403, art. 400 ust. 1, 4, 7, 8, art. 401 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.w."), art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzeniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311), rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne (Dz. U. z 2019 r., poz. 227) - udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na:

1) lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych w ramach projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa drogi wojewódzkiej w [...] na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do [...]";

2) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rzeki [...] mostu drogowego ośmioprzęsłowego o konstrukcji skrzynkowej, żelbetowej, sprężonej, ciągłej - [...] w ciągu drogi wojewódzkiej w km [...] w km rzeki - [...];

3) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rzeki [...] mostu drogowego trójprzęsłowego o konstrukcji belkowo-płytowej, żelbetowej, sprężonej, ciągłej [...] w ciągu drogi wojewódzkiej w km [...] przez rzekę [...] w km [...];

4) wykonanie urządzeń wodnych, tj.: umocnień koryt rzeki [...] i rzeki [...];

5) wykonanie urządzeń wodnych obejmujące: przebudowę koryta [...] z [...] uchodzącego do rzeki [...] w jej km [...] na długości 470,7 m (od km [...] do km [...]); likwidację rowu z [...] uchodzącego do Rzeki [...] w km [...] w okolicy ul. [...] na długości 382,0 m (od km [...] do km [...]) - poprzez jego zasypanie; likwidację rowu z [...] uchodzącego (przy ul. [...]) do rzeki [...] w km [...] wg ISOK na długości 403,0 m - poprzez jego zasypanie; umocnienie i przełożenie koryta [...] ze [...] uchodzącego do cieku [...] w km [...] na długości 51,0 m od km [...] do km [...]; umocnienie koryta cieku [...] na długości 22,4 m od km [...] do km [...]; wykonanie wylotów kanalizacji deszczowej do istniejących rowów i cieków;

6) prowadzenie przepustów oraz likwidację istniejących przepustów na ciekach wodnych;

7) prowadzenie wodociągu [...] przez wody powierzchniowe płynące cieku [...] z [...] w km [...];

8) korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód opadowo roztopowych, do wód i do urządzeń wodnych.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołań Gminy [...] (w części dotyczącej odmowy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) oraz skarżącej J. Ł., Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RZGW odnosząc się do odwołania Gminy [...] dotyczącego zasadności odmówienia nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ argumenty przedstawione w tej kwestii przez inwestora nie wskazywały, aby dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zachodził przypadek "niezbędności" niezwłocznego wdrożenia w życie projektowanych rozwiązań lub aby nie można się obejść w najbliższym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że inwestor realizuje już od kilku lat przedmiotowe zamierzenie, a okoliczności sprawy nie wskazują na żadną sytuację wyjątkową, jak choćby realne zagrożenie wystąpienia awarii czy groźbę utraty finansowania inwestycji. Zatem choć inwestycja jest bezsprzecznie istotna z punktu widzenia wnioskodawcy i interesów społeczności regionu, to jednak zagrożenia dla interesu gospodarczego oraz społecznego są obecnie tylko potencjalne i nie wymagają stosowania środka nadzwyczajnego, jakim jest zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącej J. Ł. Dyrektor RZGW stwierdził, że kwestionowana przez nią decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia podlegała kontroli instancyjnej wskutek złożonego od niej odwołania, po rozpatrzeniu którego SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, zatem stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Kolegium nie dopatrzyło się jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa w zakresie kompetencji Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustalonego w niej kręgu stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego różnic m. in. w zakresie parametrów projektowanych obiektów mostowych w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej i operacie wodno prawnym, Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że zakres i szczegółowość danych zawartych w operacie wodnoprawnym oraz przede wszystkim cel sporządzania tego dokumentu jest inny niż ustanowiony dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej Dyrektor RZGW wskazał, że planowana lokalizacja mostu [...] jak i całej Drogi [...] została ustalona w oparciu o korytarz projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględniona w decyzji środowiskowej. Ponadto, na potrzeby projektu zostały wykonane obliczenia i modele przepływu wód w rzekach [...] i [...] zarówno dla stanu istniejącego - bez "Drogi [...]", jak i dla zagospodarowania z "Droga [...]", które wykazały, że projektowane rozwiązania mostowe nie wpłyną na pogorszenie przepływów w obu rzekach. Ze względu na specyficzną lokalizację projektowanej inwestycji - teren zurbanizowany, będący terenem zalewowym rozwiązania te były szczegółowo analizowane celem zminimalizowania wszystkich ewentualnych zagrożeń spowodowanych budową Drogi [...].

Wreszcie Dyrektor RZGW nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor RZGW stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni dostosował zakres obowiązków obciążających użytkownika pozwolenia wodnoprawnego do rodzaju inwestycji i jej zasięgu oraz lokalizacji m. in. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ wskazał ponadto niezbędne działania, jakie należy podjąć w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdefiniował inne obowiązki, jakie inwestor powinien wykonać przed oraz po zakończeniu robót.

W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego i z tego powodu powinno zostać uchylone, zaś samo postępowanie - umorzone w całości;

2) art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, jak również nierozpoznanie części zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu;

3) art. 10 § 1, art. 15, art. 64 § 2, art. 79 oraz 81 k.p.a. poprzez:

- uznanie, że brak podpisu W. Ł. pod odwołaniem skutkuje bezwzględnie tym, że nie jest on stroną postępowania w konsekwencji pozbawienie W. Ł. czynnego udziału w całym postępowaniu przed organem II instancji, podczas gdy organ ten powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych;

- niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania, jak również brak zapewnienia stronom możliwości zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Dyrektor Zarządu Zlewni w sposób wyczerpujący uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, jak również powielenie tego naruszenia poprzez posługiwanie się ogólnikowymi stwierdzeniami, które poddają w wątpliwość wyczerpującą analizę materiału dowodowego, a tym samym prawidłowe rozpoznanie sprawy.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 401 ust. 1 u.p.w. poprzez pozbawienie W. Ł. udziału w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy wniósł on odwołanie od wydanego pozwolenia wodnoprawnego w przepisanym terminie;

2) art. 407 ust. 2 pkt 2 u.p.w. poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia wodnoprawnego wydanego w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na rzecz innego podmiotu niż wnioskująca Gmina i dla przedsięwzięcia o innych parametrach niż objęte pozwoleniem wodno prawnym, a w konsekwencji wydanego bez wymaganej przepisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 409 ust. 6 u.p.w. poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wydane w oparciu o niekompletny operat wodnoprawny.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni i umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w całości i umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w odwołaniu wskazali Dyrektorowi RZGW szereg naruszeń. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do części z nich, a w pozostałym zakresie ograniczył się jedynie do oceny stanowiska organu I instancji, co bliższe jest raczej kontroli zaskarżonego aktu - zastrzeżonej dla sądów administracyjnych - niż ponownemu przeprowadzeniu postępowania w ramach zasady dwuinstancyjności.

Dalej skarżący wskazali, że W. Ł. jest współwłaścicielem nieruchomości, na którą oddziałuje zamierzone korzystanie z wód i planowane do wykonania urządzenia wodne - określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Z tego powodu przysługiwał mu status strony postępowania. W takiej sytuacji Dyrektor RZGW zobowiązany był do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie podpisu, zakreślając w tym celu siedmiodniowy termin i pouczając, że dopiero uchybienie tak wskazanemu obowiązkowi będzie skutkować pozostawieniem jego pisma bez rozpoznania.

Skarżący wskazali, że Dyrektor RZGW w obwieszczeniu z dnia 11 stycznia 2021 r. o wydaniu zaskarżonej decyzji zakreślił termin do zgłoszenia uwag i wniosków dotyczących przedmiotowej sprawy. Tak zakreślony termin przypada na okres po wydaniu decyzji, kiedy to postępowanie jest już zakończone.

Następnie skarżący podnieśli, że przedłożona przez wnioskodawcę decyzja środowiskowa została wydana na rzecz Prezydenta Miasta [...], a nie na rzecz Gminy [...].

Dalej skarżący wskazali na rozbieżności charakterystyki przedsięwzięcia - która jest integralną częścią decyzji środowiskowej z treścią operatu wodnoprawnego, dotyczące wysokości konstrukcji mostu [...] oraz długości mostu [...], oraz niekompletność operatu wodnoprawnego w części dotyczącej obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Inwestycja, której dotyczy kwestionowana skargą decyzja obejmuje:

1) lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych w ramach projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa drogi wojewódzkiej w [...] na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do [...]";

2) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rzeki [...] mostu drogowego ośmioprzęsłowego o konstrukcji skrzynkowej, żelbetowej, sprężonej, ciągłej - [...] w ciągu drogi wojewódzkiej w km [...] w km rzeki - [...];

3) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące rzeki [...] mostu drogowego trójprzęsłowego o konstrukcji belkowo-płytowej, żelbetowej, sprężonej, ciągłej [...] w ciągu drogi wojewódzkiej w km [...] przez rzekę [...] w km [...];

4) wykonanie urządzeń wodnych, tj.: umocnień koryt rzeki [...] i rzeki [...];

5) wykonanie urządzeń wodnych obejmujące: przebudowę koryta [...] z [...] uchodzącego do rzeki [...] w jej km [...] na długości 470,7 m (od km [...] do km [...]); likwidację rowu z [...] uchodzącego do Rzeki [...] w km [...] w okolicy ul. [...] na długości 382,0 m (od km [...] do km [...]) - poprzez jego zasypanie; likwidację rowu z [...] uchodzącego (przy ul. [...]) do rzeki [...] w km [...] wg ISOK na długości 403,0 m - poprzez jego zasypanie; umocnienie i przełożenie koryta [...] ze [...] uchodzącego do cieku [...] w km [...] na długości 51,0 m od km [...] do km [...]; umocnienie koryta cieku [...] na długości 22,4 m od km [...] do km [...]; wykonanie wylotów kanalizacji deszczowej do istniejących rowów i cieków;

6) prowadzenie przepustów oraz likwidację istniejących przepustów na ciekach wodnych;

7) prowadzenie wodociągu [...] przez wody powierzchniowe płynące cieku [...] z [...] w km [...];

8) korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód opadowo roztopowych, do wód i do urządzeń wodnych.

Stosownie do postanowień art. 389 pkt 1, pkt 6 i pkt 9 u.p.w. na usługi wodne, wykonanie urządzeń wodnych oraz prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Zgodnie natomiast z art. 390 ust. 1 pkt 1 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wymagane jest również na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych.

Nie ma zatem wątpliwości, że na planowane przedsięwzięcie była wymagana zgoda wodnoprawna w postaci pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ; 2) ustaleń planów ochrony

i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; 3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; 5) ustaleń programu ochrony wód morskich; 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających

z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów,

o których mowa w pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w pkt 8;

Pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji –

art. 400 ust. 8 u.p.w.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 407 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się: 1) operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych; 2) decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana; 3) wypis i wyrys

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane; 4) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana;

5) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania

z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Z treści powołanych przepisów wynikają pewne, zasadnicze wymagania kształtujące rygory procesowe w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze, zakres pozwolenia wodnoprawnego wyznacza wnioskodawca. Po drugie, podstawowym dokumentem pozwalającym na weryfikację zgodności planowanego przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne z przepisami u.p.w. jest operat wodnoprawny. Operat wodnoprawny jest szczególnego rodzaju dokumentem; z jednej strony ma on charakter wysoce techniczny i specjalistyczny, co zbliża go funkcją do opinii biegłego, z drugiej natomiast jest on przedkładany przez stronę postepowania, a więc podmiot z istoty zainteresowany korzystnym zakończeniem postępowania, czyli uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. W ujęciu modelowym należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował, iż wszystkie istotne dane i parametry zamierzenia, na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, zobowiązany jest podać inwestor, natomiast rzeczą organu jest je zweryfikować pod kątem kompletności, rzetelności oraz prawdziwości, albowiem to na podstawie właśnie tych informacji organ będzie kształtował treść pozwolenia wodnoprawnego, a przez to sytuację prawną jego adresata oraz podmiotów trzecich, na które planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Prowadzący postępowanie organ jest zobowiązany ocenić informacje przedłożone przez inwestora w operacie wodnoprawnym, a w razie jakichkolwiek wątpliwości podjąć adekwatne czynności procesowe w ramach postępowania dowodowego, tak aby można było rozstrzygnąć, czy projektowany sposób korzystania z wód spełnia wymogi, określone w art. 396 ust. 1 u.p.w. oraz nadać pozwoleniu wodnoprawnemu treść wymaganą art. 403 u.p.w.

Sąd stwierdza, że na gruncie analizowanej sprawy wymogi te nie zostały spełnione przez organ II instancji. Punktem wyjścia tej krytycznej oceny musi być odwołanie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że sprawa administracyjna, a więc wymagający wydania prawokształtującego rozstrzygnięcia układ stanu faktycznego

i obowiązujących rozwiązań normatywnych, powinien być rozpatrzony

i rozstrzygnięty dwukrotnie, przez organy obu instancji. Organ drugiej instancji nie ma kompetencji wyłącznie kontrolnych, lecz przede wszystkim merytoryczne, które obligują go do pełnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

We wniesionym odwołaniu skarżący sformułowali szereg konkretnych zarzutów:

1) Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego innemu podmiotowi, niż ten który uzyskał decyzję środowiskową dla planowanego przedsięwzięcia;

2) Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przedsięwzięcie o innych parametrach od tych, jakie określono w decyzji środowiskowej;

3) Wadliwe uzasadnienie decyzji – art. 107 § 3 K.p.a.;

a) Całkowity brak wyjaśnienia i uzasadnienia Warunków pozwolenia wodnoprawnego – pkt. II decyzji;

b) Brak odniesienia się do zarzucanych negatywnych konsekwencji likwidacji rowu z [...] i rowu [...];

c) Brak odniesienia się do licznych wniosków stron sformułowanych

w piśmie z dnia 14 września 2020 roku.

4) Naruszenie § 14 ust. 2, § 27 ust. 1 i § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, Dz. U. 2000 r. nr 63, poz. 735.

5) Naruszenie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. 2021 r. poz. 247; dalej w skrócie "ustawa środowiskowa", polegające na braku spełnienia przez wydane pozwolenie wodnoprawne warunków określonych w decyzji środowiskowej – między innymi brak określenia parametrów rowów odwadniających.

6) Naruszenie art. 409 ust. 6 u.p.w. poprzez brak prawidłowego przedstawienia

i obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie odniósł się do większości podniesionych w odwołaniu zarzutów, naruszając tym samym art. 15 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

I. Sąd podziela wywody organu dotyczące adresata decyzji środowiskowej. Owszem decyzja została skierowana do Prezydenta Miasta [...], ale jest oczywiste, że prezydent działał jako organ wykonawczy Gminy [...]. Ostatecznym odbiorcą wiązki praw i obowiązków inkorporowanych decyzją środowiskową była gmina, nie prezydent.

II. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. W decyzji środowiskowej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się między innymi rodzaj

i miejsce realizacji przedsięwzięcia, istotne warunki korzystania ze środowiska

w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia

w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji – art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.a, b i c ustawy środowiskowej.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający pozwolenie wodnoprawne – art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Z tego względu, obowiązkiem inwestora jest załączyć decyzję środowiskową do wniosku

o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodność projektowanego pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach weryfikuje się

w formule normatywnej wyznaczonej treścią art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w., a więc

w kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję określonych w decyzji środowiskowych wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody

i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Negatywna weryfikacja w tym zakresie musi skutkować odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego – art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w.

Sąd podziela argumentację organu II instancji, że rozbieżność parametrów projektowanych mostów wskazanych w decyzji środowiskowej i operacie wodnoprawnym nie zawsze stanowi naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Decyzja środowiskowa ma oczywiście charakteryzować planowane przedsięwzięcie, ale jedynie w zakresie niezbędnym do jego wydania. Z treści art. 82 ustawy środowiskowej nie wynika, aby decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych miała w pełni i ostatecznie parametryzować technicznie przyszłe przedsięwzięcie. Decyzja ta ma natomiast wyznaczać pewne ramy, siatkę uwarunkowań,

w przestrzeni których można zrealizować przedsięwzięcie w warunkach odpowiednich dla środowiska. Jest zrozumiałe i oczywiste, że pewne kwestie techniczne, konstrukcyjne mogą ulec zmianie na dalszym etapie realizacji inwestycji

i pozostają one bez znaczenia, w kontekście zgodności pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie może to prowadzić do modyfikacji warunków i wymogów korzystania ze środowiska określonych w tej decyzji. Kwestia ta musi zostać jednoznacznie wyjaśniona i rozstrzygnięta przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne. Z tej perspektywy prezentowane przez organ wyjaśnienia dotyczące zmiany parametrów wysokości mostów Sąd ocenia jako niewystarczające. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji zacytował wyłącznie stanowisko inwestora przedstawione w piśmie z dnia 2 października 2020 roku,

(k. 257 i n.), że rozbieżności pomiędzy parametrami mostów podanymi w decyzji środowiskowej i operacie wodnoprawnym "nie wpływają na parametry hydrauliczne obiektów mostowych ani na uwarunkowania środowiskowe określone w decyzji". Organ nie wyjaśnił w jaki sposób, w oparciu o jakie dane i jakie ustalenia przeanalizował i rozstrzygnął tę kwestię.

Analogicznego uchybienia organ dopuścił się rozpoznając zarzut wadliwej lokalizacji oraz długości mostu, w kontekście przepływu rzek oraz przepisów rozporządzenia z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. I w tej kwestii organ wyręczył się pismem inwestora, cytując go in extenso. Sąd zaznacza, że to nie inwestor, lecz organ dokonuje oceny i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście treści materialnoprawnych uwarunkowań,

w których wydawana jest decyzja administracyjna. Z tych względów organ powinien szczegółowo i konkretnie odnieść się do podnoszonych zarzutów przedstawiając własne, autonomiczne stanowisko i ujawniając podstawy faktyczne oraz normatywne przyjętych ostatecznie ocen. Jedynie w takim skonfigurowaniu Sąd będzie miał sposobność weryfikacji decyzji w tym zakresie.

III. Organ nie odniósł się do zarzutu braku uzasadnienia Warunków pozwolenia wodnoprawnego, określonych w jego pkt II.

IV. Organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu negatywnych konsekwencji likwidacji rowu z [...] i rowu [...]. Jest to zarzut konsekwentnie podnoszony w toku całego postępowania. Skarżący zwracają uwagę, że likwidacja przedmiotowych rowów doprowadzi do deficytu urządzeń odbierających wody opadowe w terenie

i spowoduje jego zalewanie. Kwestia ta w ogóle nie została przez organ wyjaśniona, a jest ona o tyle istotna, że organ I instancji, w swojej decyzji również w ogóle jej nie rozważył, powielając w całości i dosłownie, zajęte w tej materii stanowisko inwestora – "Szczegółowe rozwiązania odnośnie zasypania rowów z [...] oraz rowu [...] zostały opisane w operacie wodnoprawnym. Rowy zostaną częściowo zasypane, a prowadzone przez nie wody włączone do projektowanej kanalizacji deszczowej". Skarżący domagali się wyjaśnienia i przeanalizowania tej kwestii, czego organy nie uczyniły.

V. Organ nie odniósł się do zarzutów naruszenia § 14 ust. 2, § 27 ust. 1 i § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

VI. Organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 409 ust. 6 u.p.w. poprzez brak prawidłowego przedstawienia i obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych.

VII. Sąd podziela zarzut skargi, że wobec niepodpisania odwołania przez W. Ł. obowiązkiem organu II instancji było wezwanie go do usunięcia braku formalnego odwołania w trybie art. 64 § 1 K.p.a. Można byłoby rozważać wpływ tej wadliwości na wynik sprawy, jeżeli byłoby to jedyne uchybienie. W zaistniałej sytuacji, rozpoznając ponownie sprawę, organ wezwie W. Ł. do podpisania odwołania.

Z podanych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.w. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji wezwie W. Ł. do podpisania odwołania, a następnie rozpoznana wszystkie zarzuty odwołania i dokonana ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.