Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 700/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy kanalizacji sanitarnej. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

B. Ś. w dniu 25 maja 2015 r. złożyła do Starosty Ś. zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...], Gmina Ś.. Przedmiotowe zgłoszenie zawierało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informację z rejestru gruntów, projekt budowlany, warunki techniczne przyłączenia, uzgodnienie dokumentacji projektowej dokonane przez A. Sp. z o.o. oraz mapę do celów projektowych. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zamierzeniem budowlanym objęte zostały tereny działek nr 77/2, 77/5, 77/6 i 77/12, AM-1, obręb [...]-[...].

Starosta Ś. odnosząc się do zgłoszenia w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą wskazując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] , Gmina Ś.. Zamierzeniem budowlanym objęte zostały tereny działek nr 77/2, 77/5, 77/6 i 77/12, AM-1, obręb [...]-[...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie we wskazanej wyżej decyzji organ I instancji przytoczył regulacje ustawy Prawo budowlane dotyczące zagadnień związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę i zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Następnie posiłkując się ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 139,) wskazując na art. 2 pkt 6 zacytowano definicje przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego.

W treści decyzji Starosta Ś. podał, że w graficznej części projektu zagospodarowania terenu wskazano, iż planowane zamierzenie budowlane obejmuje budowę nie przyłącza kanalizacji sanitarnej lecz tzw. doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej bowiem ten zakres określony został jako odcinek przewodu łącznego budynek z pierwszą studzienką licząc od strony budynku, a zatem zakres ten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec zgłoszenia przez inwestora robót budowlanych, którego część objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wskazując na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniesiono sprzeciw na całość wnioskowanego w zgłoszeniu zamierzenia budowlanego.

W złożonym w ustawowym terminie odwołaniu B. Ś. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku sprzeciwu ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Żądania odwołania poparto zarzutem naruszeniami art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 1a Prawa budowlanego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6, art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych organu. Rozwijając zarzuty odwołania w szerokim i popartym przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadnieniu zakwestionowano słuszność wniesionego przez organ sprzeciwu, w sytuacji gdy autorka odwołania wykazywała, że zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania B. Ś. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...]w gminie Ś., na terenie działek nr ewid. 77/2, 77/5, 77/6, 77/12, AM-1, w obrębie [...]-[...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w tej części zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej przywołano treść zgłoszenia oraz argumentację decyzji pierwszoinstancyjnej i zarzuty odwołania. Następnie Wojewoda D. przytoczył i omówił przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do pozwolenia na budowę i zgłoszenia. W ramach analizy przepisów prawa materialnego stwierdzono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej - z zastrzeżeniem art. 29a - wymaga budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. W dalszej kolejności wskazano na definicję przyłącza wodociągowego zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 139) rozumianego jako: odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z tego samego aktu normatywnego wywiedziono definicję legalną przyłącza kanalizacyjnego rozumianego jako: odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej - art. 2 pkt 5 wskazanej ustawy.

Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego Wojewoda D. uznał, że z dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia wynika, że zamierzeniem inwestycyjnym objęto budowę przyłącza wodociągowego oraz budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej. W ocenie organu odwoławczego zaprojektowane przyłącze wodociągowe jest zgodne z warunkami określonymi w definicji legalnej. Z części rysunkowej i opisowej projektu budowlanego wynika, że projektowane przyłącze wodociągowe De40x2,4 mm PE100 SDR17, L=31mb, oznaczone w części graficznej, jako odcinek W1-W5, łączy istniejącą sieć wodociągową z istniejącą instalacją wodociągową wewnątrz nieruchomości inwestora, a zatem jest zgodna z wszystkimi warunkami wskazanymi w przywołanej definicji legalnej. W związku z tym uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego i umarzono postępowanie organu I instancji w tej części, uznając że zgłoszenie dokonane przez inwestorkę w tym zakresie jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Oceniając sprzeciw wniesiony przez organ I instancji odnośnie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacyjnego, Wojewoda D. podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu II instancji słuszność rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego potwierdza argumentacja przyjęta przez sądownictwo. Odwołano się w tym zakresie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., III CZP 79/2007, publ.: OSNC 2008/10/111, Biul. SN 2007/9/6, gdzie podano, że jako przyłącze kanalizacyjne należy zakwalifikować odcinek instalacji między studzienką a budynkiem tylko wówczas, gdy studzienka znajduje się na nieruchomości podmiotu przyłączanego, jeżeli studzienka taka znajduje się poza granicami nieruchomości przyłączem będzie odcinek przewodu między granicą nieruchomości, a budynkiem. Jako słuszne oceniono uznanie przez organ I instancji, że odcinek projektowanej instalacji kanalizacji sanitarnej obejmuje budowę tzw. doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, która nie mieści się w pojęciu przyłącza kanalizacyjnego i wymaga pozwolenia na budowę. Wobec tego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane utrzymano w mocy sprzeciw Starosty Ś. wniesiony w tej części zgłoszenia.

Działając przez profesjonalnego pełnomocnika B. Ś. oprotestowała powyższą decyzję skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie w zaskarżonej części lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane:

- art. 30 ust. 6 pkt. 1 poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy taki obowiązek nie istniał w tej sprawie;

- art. 29 ust. 1 pkt. 20 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że budowa przyłącza kanalizacyjnego wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy ustawa zwalnia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadku budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych;

- art. 30 ust. 1 pkt. 1a poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że budowa przyłącza kanalizacyjnego wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę w tym przypadku, a inwestor skorzystał z możliwości zgłoszenia inwestycji do właściwego organu, co jest wystarczające i wyczerpuje procedurę przed organem administracji budowlanej;

- art. 29 ust. 1 pkt 20 poprzez niewyjaśnienie charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem;

- art. 3 pkt. 9 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że planowane zamierzenie budowlane obejmujące budowę odcinka tzw. doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, tj. przewodu łączącego budynek z pierwszą studzienką licząc od strony budynku wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zamierzenie budowlane inwestora w przedmiotowej sprawie obejmuje budowę przyłącza rozumianego jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (istniejącym już budynku mieszkalnym jednorodzinnym), zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej autor skargi uzasadnił niedziałaniem organu na podstawie właściwego prawa materialnego i nieorzekanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do niewymienionej w ustawie ani innym akcie prawa materialnego powszechnie obowiązującego kategorii tzw. doziemnych instalacji kanalizacji sanitarnej;

Zarzucając naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia autor skargi wskazał na:

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy części zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy w tym zakresie również należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie;

- art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i nieorzekanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do niewymienionej w ustawie ani innym akcie prawa materialnego powszechnie obowiązującego kategorii tzw. doziemnych instalacji kanalizacji sanitarnej;

- art 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej w sensie prawnym konstrukcji tzw. doziemnych instalacji kanalizacji sanitarnej, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie potrzebne jest pozwolenie na budowę, podczas gdy do budowania przyłącza wystarczające jest zgłoszenie, którego to zgłoszenia dopełnił inwestor w przedmiotowej sprawie;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji, ponieważ organ nie wskazał, jakie przepisy regulują tzw. doziemne instalacje kanalizacji sanitarnej, ani jakie przepisy regulują kwestię konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tych doziemnych instalacji kanalizacyjnej, ani nie wyjaśnił, jakie szczególne cechy posiada doziemna instalacja kanalizacji sanitarnej, ani nie przedstawił żadnej analizy prawnej i faktycznej zamierzenia budowlanego, które miał zrealizować inwestor;

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyjaśnienie charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

W zarzutach skargi podniesiono także błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że:

- planowane zamierzenie budowlane obejmuje budowę odcinka tzw. doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, tj. przewodu łączącego budynek z pierwszą studzienką licząc od strony budynku wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zamierzenie budowlane inwestora w przedmiotowej sprawie obejmuje budowę przyłącza rozumianego jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (istniejącym już budynku mieszkalnym jednorodzinnym), zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

- w sprawie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę podczas gdy ustawa zwalnia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadku budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych i wystarczające jest zgłoszenia inwestycji do właściwego organu.

W szczegółowych motywach skargi skarżąca padała, że organ naruszył art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego uznając, że w sprawie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jej zdaniem organ uznając, iż inwestycja nie mieści się w pojęciu przyłącza, tylko jest doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej oparł się nie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa lecz na pojęciu z języka potocznego czym naruszył art. 6 k.p.a.. Powołano przy tym orzecznictwo wskazujące na realizację zasady praworządności poprzez orzekanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Autor skargi zwrócił uwagę na pominięcie przez organ zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Naruszenie art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego uzasadniono przyjęciem, że planowane zamierzenie budowlane obejmuje budowę odcinka tzw. doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, tj. przewodu łączącego budynek z pierwszą studzienką licząc od strony budynku wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca uznając, że zamierzenie budowlane obejmuje budowę przyłącza, rozumianego jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem zarzuciła niewypełnienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Nadto organ nie wskazał jakie przepisy regulują tzw. doziemne instalacje kanalizacji sanitarnej, ani jakie przepisy regulują kwestię konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tych doziemnych instalacji kanalizacyjnej, ani nie wyjaśnił, jakie szczególne cechy posiada doziemna instalacja kanalizacji sanitarnej, ani nie przedstawił żadnej analizy prawnej i faktycznej zamierzenia budowlanego, które miał zrealizować inwestor. Z niewyjaśnienia charakteru robót objętych wywiedziono uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1, art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a.

Odnosząc się do zagadnienia przyłącza przywołano odpowiednie regulacje ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, orzeczenia sadów administracyjnych i Sądu Najwyższego, na tle których wykluczono prawidłowość uznania przez organ, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Posiłkując się szeroko przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych w motywach skargi podano, iż zaskarżona decyzja została wydana z licznymi naruszeniami prawa, a stanowisko organu w niej prezentowane w ogóle nie odpowiada istniejącym przepisom prawa, orzecznictwu, ale także realiom normalnego życia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podając, że merytoryczne uzasadnienie zawarto w zaskarżonej decyzji, zaś po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. również odmówił wstrzymania wykonania pkt 2 zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2002, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a), według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej strony postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

W przypadku braku realizacji przez organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków procesowych dochodzi do wystąpienia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą oddziaływać na merytoryczny wynik sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił właśnie taki przypadek. Przed odniesieniem się do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że organy administracyjne podejmowały rozstrzygnięcia związane ze zgłoszeniem zamiaru wykonania spornej inwestycji. Postępowanie w sprawie zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym, które kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony postępowania (wnioskodawcy). Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jednocześnie z koniecznością wyczerpującego zebrania materiału dowodowego związany jest ściśle obowiązek organu polegający na przyporządkowaniu stanu faktycznego, (prawidłowego ustalonego), do konkretnej normy prawa materialnego. Tylko i wyłącznie w takim przypadku będzie można mówić o zasadnym sprzeciwie organu względem konkretnej inwestycji, gdy organ administracyjny wskaże konkretną normę prawną i wykaże dlaczego zawiadomienie o wykonaniu robót nie jest właściwym trybem zainicjowania procesu inwestycyjnego.

W realiach niniejszej sprawy Starosta Ś. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej opierając wniesiony sprzeciw na treści art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego obligującego do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda D. zreformował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w ten sposób, że uchylił decyzję organu I instancji w zakresie przyłącza wodociągowego i umorzył w tym względzie postępowanie, natomiast utrzymał w mocy decyzję w części odnoszącej się do przyłącza kanalizacji sanitarnej. Odnośnie kanalizacji sanitarnej uzasadnienie decyzji organów obu instancji sprowadza się w istocie do uznania przedmiotowego zamierzenia za doziemną instalację kanalizacji sanitarnej. Mimo tożsamości stanowisk organów obu instancji odnośnie kwalifikacji prawnej zamierzenia istnieje jednak poważna różnica między postępowaniem pierwszo i drugoinstancyjnym. Jak wcześniej wskazano organ I instancji dysponując przedłożonymi przez wnioskodawcę materiałem dowodowym oraz mając ograniczony mocą art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego czas na reakcję może z urzędu wszcząć postępowanie i decyzją wnieść sprzeciw. Organ odwoławczy z kolei prowadzi klasyczne postępowanie administracyjne i wiążą go wszelkie reguły procesowe związane w szczególności z ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy oraz rozpoznaniem twierdzeń i zarzutów odwołania. Jego postępowanie jest nadto ubogacone o twierdzenia i wnioski złożonego środka odwoławczego, które musi uwzględnić, co winno przybrać formę właściwego odniesienia się do nich w treści decyzji.

W realiach niniejszej sprawy poza zarzutami błędnego ustalenia stanu faktycznego i zarzutami związanymi z naruszeniem procedury administracyjnej w odwołaniu wskazano na naruszenie kilku przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie czy błędne zastosowanie. Autor odwołania kwestionował w szczególności nieprawidłowe wykluczenie planowanego zamierzenia spod regulacji art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i uznanie przez organ, że tego rodzaju inwestycji wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda D. uzasadniając utrzymanie w mocy sprzeciwu wobec realizacji kanalizacji sanitarnej podał, że podziela słuszność stanowiska organu I instancji oraz opierając się na uchwale Sądu Najwyższego przywołanej zresztą przez Starostę Ś. stwierdził, że słusznie uznał organ I instancji, że odcinek projektowanej instalacji stanowi doziemną instalację kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Sądu mimo ciążącego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w ramach czego mieści się z całą pewnością obowiązek odniesienia się do treści odwołania, w niniejszej sprawie postępowanie przed organem II instancji cech takiego działania nie zawiera. Wnioskodawczyni szeroko uzasadnia oparcie się przez organ I instancji na pojęciu zaczerpniętym z języka potocznego oraz twierdzi, że organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy i nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody D. próżno jednak doszukiwać się odniesienia do tych zagadnień, a więc nie może być mowy o właściwym rozpoznaniu odwołania czy kompletnym uzasadnieniu decyzji, a nawet zastosowaniu wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W jednym z nowszych orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrok z dnia 31 marca 2015 r., (sygn. akt I SA/Wa 3046/14), wyraził pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający, że ,,Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji" - LEX nr 1816914.

W świetle dotychczas powiedzianego należy przyjąć, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 77, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. znajdują uzasadnienie. Organ odwoławczy nie dokonał należytego omówienia stanu faktycznego na tle przepisów prawa materialnego bowiem nie dokonał takiej kwalifikacji prawnej zamierzenia, która pozwalała by adresatowi decyzji na przyjęcie i zrozumienie stanowiska organu. Samo przytoczenie treści przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jak uczynił to Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji, jest tylko i wyłącznie powtórzeniem normy prawnej bez jej "odkodowania" i porównania ze stanem faktycznym sprawy, a następnie wyjaśnienia, dlaczego norma ta ma lub nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, jako że ma uprawnienia tylko do kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć w ocenie ich legalności, nie może zastępować organu w jego kompetencjach i obowiązkach jako władzy wykonawczej i dokonywać wykładni przepisu, którego nie dokonał organ wydając decyzję.

Nieodniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii w odwołaniu zasadnie dowodzi naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym eliminację zaskarżonej decyzji organu II instancji z obrotu prawnego. Bez wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości nie jest możliwe dokonanie oceny stanowiska organu odwoławczego odnośnie poczynionych przez niego ustaleń.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda D. oceni wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i odniesie się do zarzutów odwołania, a swym ustaleniom i ich ocenie da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ zobowiązany będzie do ustalenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa materialnego i zakwalifikowania planowanego zamierzenia jako objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót względnie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co istotne tok rozumowania organu, okoliczności jakie brał pod uwagę i przesłanki jakimi się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy.