Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 273/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 a p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz B. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Skargę z [...] sierpnia 2020 r. do WSA w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") w sprawie uciążliwie hałasującej instalacji centralnego ogrzewania wniosła B. L.

Skarżąca zarzuciła w niej naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez PINB oraz o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że w niniejszej sprawie oczekuję na pomoc od PINB już ponad dwa lata tj. od maja 2018 r. Opieszałość organu powoduje niemożność zamieszkiwania w pokoju gdzie znajduje się wadliwa instalacja grzewcza, bowiem dobiegający z wadliwej instalacji hałas nie pozwala na odpoczynek jak również normalne funkcjonowanie. Przebywanie w tym hałasie ma bardzo negatywny wpływ na zdrowie. Przeciąganie postępowania w sposób bezpośredni zagraża występowaniu szkód, w postaci utraty zdrowia córki. Postępowanie prowadzone przez PINB jest nieefektywnie a wykonywane czynności odbywają się w dużym odstępie czasu. Od września 2019 r. organ oczekuje na "Ocenę techniczną instalacji Centralnego ogrzewania z uwzględnieniem powstawania przyczyn odgłosów akustycznych tj. stukania instalacji." Kilkukrotnie w ciągu 11 miesięcy PINB odsyłał niezadawalające opracowania, nie informując skarżącej o tym, co się dzieje w sprawie a przecież o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.

PINB nie odpowiada na zapytania i prośby Skarżącej naruszając w ten sposób przepisy k.p.a. oraz etykę urzędniczą. Ponadto nieprawdą jest, że Skarżąca była informowana o przebiegu postępowania. Jedyne pismo jakie otrzymał od sierpnia 2019 r. napisano bowiem dopiero w dwa dni po otrzymaniu mojego ponaglenia 26 czerwca 2020 r. Więc przez 10 miesięcy PINB o niczym nie informował skarżącej i nic nie robił w jej sprawie. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, gdyż dotychczas rozstrzygnięcie nie zapadło. Organ nadal nie ustalił przyczyn powstawania uciążliwego hałasu centralnego ogrzewania oraz nie wskazał sposobu naprawy wadliwie działającej instalacji. Zatem prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły.

2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Pani B. L. wyczerpała środki zaskarżenia o których mowa w art. 52 ustawy - p.p.s.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2020 r. uznał za niezasadne ponaglenie wniesione przez Skarżącą na bezczynność i niezałatwienie przez PINB sprawy dotyczącej instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...] w PINB ponownie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

W ramach tego postępowania postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. nałożono na Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową [...] obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z uwzględnieniem powstawania przyczyn odgłosów akustycznych tj. stukanie instalacji w lokalu nr [...] mieszczącym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z zażaleniem Pani B. L. postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie zażaleniowe.

Z uwagi na brak wykonania w/w obowiązku, postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. zobowiązano Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową [...] do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia wymaganej oceny technicznej.

Po otrzymaniu wskazanej należności pieniężnej, zgodnie z procedurą dotyczącą zamówień publicznych, podjęto czynności mające na celu wyłonienie wykonawcy i zlecenie sporządzenia wymaganej oceny technicznej.

Z uwagi na to, że dokumentacja sporządzona przez wyłonionego wykonawcę zawierała braki, była zwracana celem jej uzupełnienia. Z uwagi na to, iż organ nie otrzymał jeszcze uzupełnionego opracowania i rozważana będzie możliwość wyboru innej firmy do wykonania w/w dokumentacji, postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wyznaczono nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 listopada 2020 r.

PINB wyjaśnił, że nie zakończył postępowania wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, ale podejmował przewidziane prawem czynności i prowadzi postępowanie zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej. Znaczący wpływ na przebieg przedmiotowej sprawy, miał fakt ogłoszenia stanu epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej i wstrzymanie biegu terminów procesów w postępowaniach administracyjnych. Można również domniemywać, iż powyższa sytuacja wpłynęła także na opóźnienie w dokonaniu poprawek w dokumentacji o której mowa w postanowieniu Nr [...] przez wyłonionego wykonawcę.

Jednocześnie organ wskazał, że Pani B. L. posiada legitymację procesową strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i jest informowana o jego przebiegu, a wydawane rozstrzygnięcia są do niej kierowane na wskazany adres. Ponadto, Pani B. L. w dniu 9 grudnia 2019 r. przeglądała akta przedmiotowego postępowania administracyjnego (por. protokół z przyjęcia interesanta). Ponadto, pismem z 26 czerwca 2020 r. udzielono Skarżącej dodatkowych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej z 23 czerwca 2020 r. – w aktach sprawy, k. 4).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

2. W tym miejscu wypada zauważyć, że skarżąca zarzuca PINB "przewlekłe" prowadzenie postępowania a nie "bezczynność". Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości, Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

Zatem "przewlekłość" postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 763/16). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

3. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia faktyczne i prawne, które miały wpływ na toczące się w sposób "przewlekły" postępowanie:

- w związku z decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] lutego 2019 r. w PINB ponownie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...];

- w ramach tego postępowania postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. PINB nałożył na Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową [...] obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z uwzględnieniem powstawania przyczyn odgłosów akustycznych tj. stukanie instalacji w lokalu nr [...] mieszczącym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...];

-[...]WINB po rozpoznaniu zażalenia Pani B. L. postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie zażaleniowe;

- z uwagi na brak wykonania wskazanego obowiązku, postanowieniem Nr [...]z [...] sierpnia 2019 r. zobowiązano Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową [...] do wpłacenia zaliczki (w wysokości 6000 zł) na pokrycie kosztów sporządzenia wymaganej oceny technicznej;

- po otrzymaniu wskazanej należności pieniężnej, pismem z 2 września 2019 r. PINB zwrócił się z prośbą do Oddziału Administracji i Zamówień Publicznych z wnioskiem o podjęcie czynności mających na celu wyłonienie wykonawcy i zlecenie sporządzenia wymaganej oceny technicznej;

- w dniu 24 października 2019 r. dostarczono do organu ocenę techniczną (por. pismo z 30 października 2019 r. – k. 123); z uwagi na to, że dokumentacja sporządzona przez wyłonionego wykonawcę zawierała braki, była zwrócona celem jej uzupełnienia;

- z pisma z dnia 12 listopada 2019 r. (k. 125) wynika, że dostarczona w dniu 7 listopada 2019 r. opinia (ekspertyza) również zawierała braki;

- kolejna ocena techniczna wpłynęła do PINB 21 listopada 2019 r. (k. 137);

- pismem z 9 grudnia 2019 r. (k. 138) PINB ponownie wskazał na braki w opinii;

- z akt sprawy nie wynika, aby PINB otrzymał uzupełnione opracowanie;

- postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (k. 152) wyznaczono nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 listopada 2020 r.;

- w aktach sprawy nie ma merytorycznej decyzji PINB rozstrzygającej sprawę co do istoty;

- skarga na przewlekłość postępowania przez PINB (poprzedzona ponagleniem z 23 czerwca 2020 r.) wpłynęła do WSA w Warszawie 27 sierpnia 2020 r.

4. W ocenie Sądu, okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie jest oczywista. Towarzyszył temu zastój postępowania a "dynamika" nadana podejmowanym przez PINB czynnościom nie tylko była wątpliwa, ale ukazuje opieszałość działań procesowych tego organu. Czynności zawiadamiania o nowym terminie załatwienia sprawy nie mogą tylko pozorować działań organu w sprawie – a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych/technicznych czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Sprawa, która powinna zostać załatwiona w możliwie szybkim terminie, faktycznie trwa (i nadal nie jest załatwiona) od ponad 2 lat. Nie jest to też sprawa, która powodować może konieczność uzyskania niezwykle specjalistycznej wiedzy z zakresu praw budowlanego czy też obszernej (skomplikowanej) wiedzy technicznej. Sprawa dotyczy bowiem "odgłosów akustycznych wydobywających się z instalacji centralnego ogrzewania". Trudno zatem zrozumieć aż taką opieszałość PINB w załatwieniu sprawy i można postawić pytanie, ile trwałaby przed PINB sprawa (postępowanie) dotycząca np. wad konstrukcyjnych budynku, gdzie zagadnienia techniczne byłyby zapewne dużo bardziej skomplikowane.

Co więcej, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie tego samego aktu lub dokonania tej samej czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1290/19).

5. Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez Sąd "rażącego" naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała, ponieważ PINB nie tylko w sposób niesprawny i nieefektywny prowadził postępowanie, ale także nie informował skarżącej o przedłużającym się nadmiernie postępowaniu a wskazany przez PINB termin na "załatwienie" sprawy również nie został dotrzymany. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/20). Takiego rozstrzygnięcia nadal nie ma w sprawie. Zatem Sąd w pkt 1) sentencji zobowiązał PINB do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W rozstrzyganej sprawie skarżąca została pozbawiona podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co wobec niewydania przez PINB decyzji załatwiającej sprawę, każe Sądowi przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z "rażącym" naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd uznał ponadto, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia konkluzję, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter "rażącego" naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Mając bowiem na uwadze niewątpliwą i nieuzasadnioną przewlekłość w prowadzeniu postepowania przez organ w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania: zwalczenia przewlekłości oraz zdyscyplinowania organu.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu zasadne było stwierdzenie, że postępowanie przed PINB prowadzone było w sposób "przewlekły" i "rażąco" naruszało terminy do załatwienia sprawy przewidziane w k.p.a.

W ocenie Sądu, kilkunastomiesięczne rozpoznawanie sprawy skarżącej (i w efekcie brak w sprawie jakiejkolwiek decyzji), kilkukrotne nieefektywnie wnioski związane z uzupełnieniem wymaganej opinii technicznej, niedotrzymanie wskazanych przez PINB terminów na załatwienie sprawy, brak informowania skarżącej o przedłużającym się postępowaniu (art. 36 § 1 k.p.a.) - wypełniają przesłanki "przewlekłości" (pkt 2 sentencji), która miała miejsce z "rażącym" naruszeniem przepisów k.p.a. (pkt 3 sentencji). Zasadne było również wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji) oraz zwrot skarżącej kosztów postępowania (pkt 5 sentencji). Sąd zobowiązał również PINB do wydania aktu w terminie 30 dniu od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji).

7. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.