Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 49, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg S. P. i P. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz S. P. i P. P. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz P. P. kwotę 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] 5.2021 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "ŚWINB"), po rozpoznaniu odwołań A. K. i Z. K., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], którą nałożono na skarżącą S. P. nakaz wykonania w terminie do dnia 21 października 2021 r. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w S. , polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym (od strony granicy z działką nr ewid.[...]), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów po oknach materiałem przepuszczającym światło, takim jak kształtki szklane - luksfery, cegła szklana lub im podobne - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej ww. garażu.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i argumentację prawną.

W wyniku interwencji inspektorzy PINB przeprowadzili 12 lipca 2018 r. kontrolę w sprawie rozbudowy ww. budynku garażowego. Podczas kontroli ustalono, że na froncie działki istnieje murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, trzykondygnacyjny, podpiwniczony, z częścią parterową stanowiącą garaż, usytuowaną od strony północno-zachodniej. Na garażu istnieje taras w poziomie 1,5 kondygnacji głównej części budynku, na którym wykonano otwartą zabudowę drewnianą. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych P. P., mąż właścicielki nieruchomości - S. P. oświadczył, że budynek mieszkalny wybudowany został przez W. I. - teścia w 1986 r. W bieżącym roku, w czerwcu i lipcu, wykonana została na tarasie (nad garażem) dekoracyjna pergola z lekką ścianką drewnianą, natomiast w ubiegłym roku wymieniono na tarasie podłogę. Inwestorem wykonanych robót jest E. I.. A. K. - współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w S. oświadczyła, że garaż w granicy z jej działką wybudowany został nielegalnie w 1995 r. (wcześniej był sam budynek mieszkalny), w ubiegłym roku budynek został ocieplony w całości razem z garażem i położona została drewniana podłoga na garażu, a w tym roku wykonana została zabudowa tego tarasu z elementów drewnianych, która przygotowana jest pod dach. A. K. wniosła do protokołu kontroli żądanie o wydanie nakazu rozbiórki wykonanej konstrukcji na garażu, jak i samego garażu.

W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z dnia 16 sierpnia 2018 r. skierowane do [...] i Z. K., w którym poinformowano o ustaleniach dokonanych w związku z przeprowadzoną kontrolą, jak również o archiwalnych dokumentach przekazanych z Urzędu Miejskiego w S.-K., a dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w S.-K.. Zwrócono uwagę, że przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem został oddany do użytkowania w 1995 r. (pismo o wyrażeniu zgody na użytkowanie Prezydenta Miasta S.-K. z [...] listopada 1995 r., Znak: [...]).

Następnie ŚWINB pismem z dnia 5 października 2018 r. zobowiązał PINB do wyjaśnienia kwestii bytu prawnego decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S.-K. z dnia [...] maja 1988 r. znak: [...] w kontekście jej wykonalności. Decyzja ta podjęta w trybie art. 36, art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.") nakazywała m.in. rozbiórkę pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym i uporządkowanie terenu po rozbiórce oraz przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 1988 r. dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budynku.

W dniu 13 listopada 2018 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę spornego budynku, w wyniku której ustalono, że zostały dodatkowo wykonane roboty budowlane. S. P. poinformowała, że jest właścicielem nieruchomości, jednakże budynek mieszkalny, w takim kształcie jak obecnie, został wybudowany przez ojca - W. I., który jej zdaniem posiadał wymagane dokumenty związane z realizacją garażu. Dodała również, że we wrześniu 2018 r. wykonane zostało zadaszenie z lekkich płyt poliwęglanowych i zamontowane przesuwne osłony ścian wschodniej i zachodniej. Roboty zostały poprzedzone zgłoszeniem do Starosty [...] i wykonane zgodnie ze zgłoszeniem.

PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r."), wydał decyzję [...] grudnia 2018 r. znak: [...], nakazującą S. P. wykonanie robót budowlanych przy ww. budynku, polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych wykonanych w ścianie północnej spornego garażu (od strony granicy z działką o nr ewid.[...]), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne. ŚWINB decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na etapie postępowania odwoławczego [...] i Z. K. zwrócili się do ŚWINB o zobowiązanie PINB do wykonania decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w S. z dnia [...] maja 1988 r. znak: [...](42)88. W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o wypożyczenie całości akt sprawy dotyczących wydanej w dniu 10 lipca 1987 r. decyzji, którą udzielono W. I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, ogrodzenia usytuowanego przy ul. [...] w [...], jak również całości akt spraw dotyczących upomnienia wydanego w trybie przepisów egzekucyjnych oraz wyrażenia zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z garażem.

W dniu 12 lipca 2019 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka J. K. w sprawie spornego garażu, która m.in. zeznała, że garaż ten został wybudowany w 1987 r. przez W. I.. Garaż posiadał kanał, znajdowały się w nim cztery otwory okienne, od ulicy garaż posiadał wielkie drzwi wjazdowe, drzwi znajdowały się z tyłu od strony ogrodu. Garaż ten nigdy nie został wyburzony, jest to ten sam garaż, który został wybudowany na przełomie lat 1987-1988 przez W. I.. J. K. oświadczyła, że w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających fakt wykonania rozbiórki garażu, w stosunku do którego taki nakaz został wydany, jak również dokumentów potwierdzających wykonanie ponownie garażu. Dodała również, że na garażu jest strop i kiedy budynek domu osiadał to zrobił się spadek, wtedy na garażu została zrobiona wylewka na starym stropie w kierunku działki sąsiedniej. Roboty te były wykonywane około 10 - 12 lat temu.

Następnie PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowanego z 1994 r., wydał decyzję z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: [...], nakazującą S. P., wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej ww. garażu poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne. ŚWINB powyższą decyzję utrzymał w mocy decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]

WSA w Kielcach wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 760/19 uchylił zaskarżoną decyzję ŚWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazując, że organy nadzoru budowlanego nie wyczerpały wszystkich możliwości zebrania materiału dowodowego celem ustalenia, czy decyzja z [...] maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego została przez zobowiązanego wykonana. Zdaniem Sądu, organ powinien rozważyć również możliwość skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu.

W dniu 23 stycznia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie stwierdzenia zamurowania dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej spornego garażu. Stwierdzono, że otwory zostały zaślepione pianką poliuretanową i płytą z blachy.

Pismem z 8 czerwca 2020 r. Urząd Miasta w [...] poinformował, że brak jest dokumentacji potwierdzającej wykonanie rozbiórki garażu, do której został zobowiązany W. I. decyzją z dnia [...] maja 1988 r.

W dniu 10 czerwca 2020 r. przesłuchano w charakterze strony S. P., która zeznała, że nie posiada żadnych dokumentów, poza tymi które znajdują się już w aktach sprawy. Oświadczyła, że nic nie wie o fakcie zgłoszenia rozbiórki garażu w 1988 r. Od matki posiada informację, że ojciec musiał rozebrać fundament pod garaż, bo miał nakaz ich rozbiórki, a potem po wykonaniu nowego projektu zalewał jeszcze raz ławy pod garaż, więc chyba dokonał rozbiórki tego garażu, jeśli rozbierał fundamenty.

Decyzją z [...] września 2020 r., na podstawie art. 105 k.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych otworów okiennych w ścianie północnej ww. garażu, stwierdzając, że inwestor obiektu, zmarły już W. I., wystąpił do Urzędu Miejskiego w S.-K. z wnioskiem o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych dostarczając projekt techniczny - inwentaryzację budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. PINB uznał, że z uwagi na fakt, iż opracowanie to zostało opieczętowane, została wyrażona zgoda na kontynuowanie robót budowlanych, a w 1995 r. wyrażono zgodę na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z garażem. Dalej organ stwierdził, że z inwentaryzacji budynku wynika, że otwory w pomieszczaniu garażowym miały być wypełnione luksferami, natomiast po przeprowadzonych 13 listopada 2018 r. czynnościach kontrolnych stwierdzono, że w ścianie północnej garażu znajdują się otwory okienne z osadzoną stolarką okienną. Ściana ta znajduje się w odległości ok. 1 m od granicy nieruchomości, a tym samym narusza obowiązujące przepisy określone w warunkach technicznych. Niemniej organ stwierdził, że otwory te zostały zlikwidowane, a tym samym nie ma podstaw do nakazania jakichkolwiek robót czy przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, więc należy umorzyć postępowanie administracyjne.

ŚWINB decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] 14.2020, uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ ten przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, z uwagi na fakt niewyjaśnienia w sposób wystarczający, czy decyzja z [...] maja 1988 r. została wykonana.

Na ww. decyzję ŚWINB został złożony sprzeciw, który WSA w Kielcach wyrokiem z 23 grudnia 2020 r., sygn. akt SA/Ke 991/20 oddalił. Sąd wskazał, że w sprawie nie zbadano, czy garaż przy budynku mieszkalnym powstał w sposób legalny, z tej przyczyny przedwczesne było badanie przez PINB, czy w ścianie północnej garażu doszło do likwidacji otworów okiennych. Zdaniem Sądu, nie zostało ustalone, czy sporny garaż jest tożsamy z garażem wybudowanym w 1987 r., z czym się wiąże brak ustalenia, czy garaż postawiony na tej działce w 1987 r. został rozebrany.

Wobec powyższego PINB w dniu 6 maja 2021 r. przeprowadził kontrolę. Stwierdzono, że od strony północnej ściany garażu znajdują się dwa otwory okienne od zewnątrz zabezpieczone blachą. S. P. przedłożyła do wglądu pismo skierowane przez W. I. do Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lutego 1989 r., z treści którego wynika, że wraz z pismem przedkłada się dwa egzemplarze

inwentaryzacji budynku zgodnie z decyzją z [...] maja 1989 r.

Następnie PINB wydał decyzję z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] 2018, będącą ponownie przedmiotem postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] ŚWINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę rzetelnego ocenienia materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Na powyższą decyzję ŚWINB złożony został sprzeciw do WSA w Kielcach, który wyrokiem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 732/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stanął na stanowisku, że ŚWINB uchyla się od oceny merytorycznej zebranego materiału dowodowego w sprawie, w związku z tym zobligowano organ odwoławczy do dokonania takiej oceny, posiłkując się dotychczas zebranymi dowodami, jak i dokumentem okazanym przez S. P. podczas kontroli z

6 maja 2021 r.

W piśmie z 21 grudnia 2021 r. Prezydenta [...] - Kamienna wskazał, że działka o nr ewid.[...], obr. 0010 Metalowiec, ark. 44 usytuowana przy ul. [...], znajdowała się na dzień 27 maja 1990 r. na terenie oznaczonym w mpzp zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 20 czerwca 1977 r. oraz analizą aktualności ww. planu zatwierdzoną Zarządzeniem Nr [...] Wojewody Kieleckiego z dnia 31 grudnia 1984 r. na terenie oznaczonym symbolem: ID.8MN, który przeznaczony był pod realizację budownictwa jednorodzinnego Osiedla Metalowiec. Dokonany podział geodezyjny na działki przekazano budującym w wieczyste użytkowanie i rozpoczęto realizację domków jednorodzinnych.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB stwierdził, że odwołania zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał na zapadły w niniejszej sprawie wyrok WSA w Kielcach z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 732/21, którym uchylono poprzednią decyzję ŚWINB z dnia 27 sierpnia 2021 r.

Przechodząc zatem do oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie ŚWINB wskazał, że do budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem W. lzbiński przystąpił, legitymując się decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Architekta Miejskiego z [...] lipca 1987 r. znak: [...] Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany, w którym garaż usytuowany miał być od strony południowej. Dzień przed udzieleniem pozwolenia na budowę inwestor uzyskał od sąsiadów A. i Z. K. zgodę na usytuowanie garażu od strony ich nieruchomości (oświadczenie A. i Z. K. z 9 lipca 1987 r. znajdujące się w aktach sprawy dostarczonych przez Urząd Miasta Skarżysko - Kamienna). Taki ruch inwestora świadczy, że w chwili uzyskania pozwolenia na budowę i przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji technicznej zamierzał wykonać obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dniu 26 listopada 1987 r. inspektorzy Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę i warunków w nim zawartych oraz od projektu technicznego. Dokonano oględzin budynku mieszkalnego z garażem w budowie na działce przy ul. [...] i ustalono, że budynek realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę z 10 lipca 1987 r. W trakcie oględzin budowa była na etapie wykonania piwnicy, parteru i piętra oraz drewnianej więźby dachowej, do budynku dobudowano w granicy z działką nr [...] garaż przelotowy z kanałem. W granicy na stronę zachodnią wykonano 4 otwory okienne, a odległość od budynku mieszkalnego ul. [...] wynosi 4 m. Nadto zmieniono obrys budynku i wykonano jego lustrzane odbicie niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją oraz zagospodarowaniem terenu, zmieniono konstrukcję dachu. W protokole zapisano również, że w dzienniku budowy brak jest wpisów wskazujących na dokonane w trakcie budowy odstępstwa odnośnie zatwierdzonego projektu budowlanego, które powinny być wykonane za zgodą inspektora nadzoru. W dalszej części protokołu oględzin wpisano, że należy wydać decyzję na rozbiórkę wykonanego garażu i przywrócić stan budowy do zgodności z projektem zagospodarowania i technicznym. Podano również, że w dzienniku budowy dokonano wpisu o wstrzymaniu robót budowlanych. Wpis o takim charakterze, dokonany 27 listopada 1987 r., rzeczywiście znajduje się w dzienniku budowy Nr [...]. Następny wpis, jaki został wpisany w dzienniku budowy to oświadczenie inwestora W. I. z 15 grudnia 1987 r. informujące o rezygnacji z nadzoru przez A. M. i informujące, że nowy nadzór budowlany będzie pełnił E. K.. Pierwszy wpis jaki dokonał nowy inspektor nadzoru był 17 grudnia 1987 r., z treści którego wynika, że objął funkcję inspektora nadzoru na ww. budowie, na której są "pewne niezgodności, które należy uzupełnić przez inwentaryzację". Następny wpis w dzienniku budowy jest z 5 maja 1988 r., z jego treści wynika, że inspektor nadzoru dokonał kontroli budowy, na której wykonywano w sposób prawidłowy pokrycie dachowe. Kolejny wpis E. K. z 21 sierpnia 1988 r. wskazuje na brak postępów budowy z przyczyny niewystarczających środków finansowych. Następny wpis z 10 czerwca 1989 r. stanowi o wykonywaniu na budowie tynków i podłóg w sposób prawidłowy. Kolejne wpisy dokonywane przez inspektora nadzoru wskazywały na przeprowadzone kolejne etapy budowy, przemiennie z informacjami o braku postępów budowy ze względów finansowych. Ostatni wpis inspektor nadzoru dokonał 21 listopada 1995 r., którym poinformował, iż wszystkie roboty zostały wykonane, budynek nadaje się do odbioru, inspektor nadzoru zakończył nadzór nad budową budynku. W oświadczeniu znajdującym się na końcowych kartach dziennika budowy inspektor nadzoru budowlanego oświadczył, że budowa budynku mieszkalnego piętrowego z poddaszem i garażem została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę z d10 lipca 1987 r., bez zmian w stosunku do rozwiązań projektu. Budynek nadaje się do użytkowania.

Analizując powyższy dowód w sprawie, jakim jest dziennik budowy ŚWINB stwierdził, że ówczesny organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego 27 listopada 1987 r. Na dalszych kartach dziennika budowy nie ma jakiejkolwiek wzmianki, na jakiej podstawie wznowiono wstrzymane roboty. Co więcej nowy inspektor nadzoru w osobie E. K. wpisem z 17 grudnia 1987 r. informuje, że powstałe niezgodności w trakcie budowy należy uzupełnić przez inwentaryzację za zgodą władz. Zatem nowy inspektor nadzoru, po zapoznaniu się ze stanem budowy, widział konieczność opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót w organie nadzoru, który to obowiązek ostatecznie został potwierdzony w decyzji z [...] maja 1988 r., którą nakazano m.in. wstrzymać roboty budowlane i rozebrać pomieszczenie garażowe z kanałem rewizyjnym oraz do 30 czerwca 1988 r. opracować i przedłożyć dwa egzemplarze inwentaryzacji budynku. W rozstrzygnięciu tej decyzji poinformowano również, że po przedłożeniu inwentaryzacji zostanie podjęta decyzja co do kontynuacji robót budowlanych. Powyższa decyzja wydawana była na podstawie art. 36 ust. 1-3, art. 37, art. 40 i art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowanie w decyzji z dnia [...] maja 1988 r. art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wiązało się z tym, że przedmiotem postępowania było samowolne odstąpienie od projektu technicznego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego elementem był garaż usytuowany w miejscu niezgodnym z zatwierdzonym projektem. Ówczesny organ nadzoru budowlanego uznał, że jedynym sposobem doprowadzenia budowy do zgodności z przepisami będzie nakazanie przeróbki budynku polegającej na nakazaniu rozbiórki pomieszczenia garażowego. Organ nie widział możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami w inny sposób np. poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującej zamurowanie czterech otworów okiennych znajdujących się w ścianie północnej garażu (usytuowanie otworów okiennych w ścianie naruszało § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z treścią którego ścianę z otworami budynku mieszkalnego należało usytuować w odległości co najmniej 4m od granicy działki) i pozostawienia pomieszczenia garażowego w obecnym usytuowaniu. W związku z tym decyzją z

5 maja 1988 r. nakazano dokonać rozbiórki pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym do 30 maja 1988 r., a po dokonaniu rozbiórki w terminie do 30 czerwca 1988 r. zlecić sporządzenie dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budynku. Po wykonaniu tego obowiązku miała zapaść decyzja co do kontynuacji robót budowlanych.

Zdaniem ŚWINB, wobec powyższego inwentaryzacja budynku dokonana po rozbiórce pomieszczenia garażowego nie mogła przedstawiać garażu. Natomiast dwa opracowania zatytułowane "Projekty techniczne" znajdujące się w aktach sprawy, przedłożone przez E. I. 25 marca 2019 r., przedstawiają garaż w miejscu obecnego jego usytuowania, z kanałem naprawczym i czterema otworami okiennymi. Jeden z tych projektów stanowi najprawdopodobniej brudnopis, jest pokreślony, znajdują się w nim dopiski wykonane długopisem lub ołówkiem, ołówkiem przekreślony został naniesiony kanał naprawczy usytuowany w garażu, a w miejscu istniejących otworów okiennych znajduje się dokonany ołówkiem wpis - luksfery. ŚWINB stwierdza, że przedłożone dwa opracowania zatytułowane "Projekt techniczny" nie są inwentaryzacją, której organ zażądał decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem E. I. zaprezentowanym 25 marca 2019 r., że jej mąż wykonał nałożone obowiązki i projekt techniczny przedłożył w Urzędzie Miejskim, że projekt techniczny stanowi załącznik do decyzji [...] z [...] lipca 1987 r., że projekty z taką adnotacją zostały zwrócone mężowi i pracownicy Urzędu zezwolili na dalszą kontynuację budynku zgodnie z tą inwentaryzacją.

ŚWINB uznał, że na okoliczność wykonania nałożonego obowiązku nie znalazła się jakakolwiek dokumentacja potwierdzająca ten fakt, która zostałaby przyjęta przez właściwy organ. Co więcej na "Projekcie technicznym", o którym mówi E. I. widnieje napisana długopisem adnotacja "decyzja [...] z dnia 1987-07-[...]". Nie ma na nim jakiejkolwiek informacji, aby opracowanie to stanowiło załącznik do decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1987 r. W aktach sprawy nie ma również jakiejkolwiek wzmianki, aby organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, która mogłaby być wydana po dokonaniu rozbiórki garażu, przedłożeniu inwentaryzacji potwierdzającej wykonanie obowiązku i wystąpieniu przez inwestora z wnioskiem o wznowienie robót budowlanych. Adnotacja "decyzja [...] z dnia 1987-07-[...]" wskazuje, że opracowanie winno być zgodne z tą decyzją, jednak dokumentacja techniczna, która została nią zatwierdzona, stanowiła o usytuowaniu pomieszczenia garażowego po przeciwnej stronie działki. ŚWINB wskazał również, że oświadczenie inspektora nadzoru z dnia 21 listopada 1995 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem również mówi jedynie, że budowa została wykonana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę z [...] lipca 1987 r. Nie wspomniano tam o wydaniu innej decyzji zezwalającej na usytuowanie garażu od strony nieruchomości nr [...]. W zgłoszeniu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wraz z garażem usytuowanym przy ul. [...] inwestor również informuje organ o wykonaniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 1987 r.

ŚWINB podkreślił, że roboty budowlane wykonane na podstawie ww. decyzji zostały wstrzymane ze względu na odstępstwa od projektu, organ nałożył obowiązek rozbiórki garażu, nie widząc możliwości jego doprowadzenia do zgodności z przepisami. Zdaniem ŚWINB nie można zatem stwierdzić, że pismo wydane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z upoważnienia Prezydenta [...] z 24 listopada 1995 r. znak: [...] mówiące, że po dokonaniu oględzin obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 lipca 1987 r., którym stwierdzono zdatność omawianego budynku mieszkalnego z garażem do zamieszkania oraz zgodność z dokumentacją techniczną, a także planem zagospodarowania terenu, było skuteczne, zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że garaż ten jest usytuowany od strony północnej - przeciwnej niż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w ww. decyzji, posiadał cztery otwory okienne, co stanowiło naruszenie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

ŚWINB dodał, że nieprawdopodobnym byłoby, aby ściana północna garażu w chwili orzekania zgody na użytkowanie budynku stanowiła ścianę pełną, a następnie w okresie późniejszym zostały w niej wykonane otwory okienne, których likwidację PINB nakazał kontrolowaną decyzją.

Odnosząc się do otworów okiennych organ odwoławczy powołał się na zeznania A. K. z 25 marca 2019 r., że garaż od samego początku był w takiej samej formie, a w 2018 r. podczas ocieplania budynku zamurowano dwa okna w garażu. Z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej w 13 listopada 2018 r. również wynika, że w garażu dwa środkowe otwory okienne zostały zaślepione, a powstałe wnęki służą jako półki. Organ zwrócił uwagę na stronę internetową www.google.pl/maps, gdzie wpisując w wyszukiwarce adres budynku znajduje się zdjęcie z adnotacją "data zdjęcia: wrzesień 2012 r.", które przedstawia sporny budynek mieszkalny, na którym widnieją otwory okienne w rozstawie pierwotnym.

Kolejną kwestią budzącą wątpliwości ŚWINB jest forma wyrażenia zgody na użytkowanie tego budynku mieszkalnego wraz z garażem - zwykła forma pisemna. Z treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika bowiem, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (w sprawie zmiana polegała na rozbiórce pomieszczenia garażowego jako elementu budynku mieszkalnego), dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (decyzji).

Odnosząc się do pisma W. z 5 lutego 1989 r., z treści którego wynika, że wraz z pismem przedkłada się dwa egzemplarze

inwentaryzacji budynku zgodnie z decyzją z dnia 5 maja 1988 r., ŚWINB uznał, że dokument ten niczego nie dowodzi w sprawie. ŚWINB ocenił, że jedynie co

można z tego pisma wysnuć to, że organ przyjął je 5 lutego 1989 r. tj. w niedzielę.

Przy czym organ zobowiązany był, jak i jest obecnie, do przyjmowania wszelkich pism adresowanych do niego.

W ocenie ŚWINB, z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby wymagana inwentaryzacja budynku była rzeczywiście przedłożona i że została zaakceptowana przez ówczesny organ nadzoru budowlanego. Natomiast znajdujących się w aktach sprawy dwóch "Projektów technicznych" nie można uznać za inwentaryzacje - na stronach tytułowych tych opracowań widnieje adnotacja dokonana długopisem, że dotyczą one decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 lipca 1987 r., a nie że są związane z późniejszym obowiązkiem nałożonym decyzją z dnia [...] maja 1988 r. W dzienniku budowy od dnia wydania decyzji o rozbiórce garażu i obowiązku przedłożenia inwentaryzacji, jak również dnia wpisu dokonanego przez inspektora nadzoru E. K. o wykonaniu pokrycia dachowego nie ma żadnej informacji o dokonaniu rozbiórki pomieszczenia garażowego, a tym samym wykonania ciążącego na inwestorze obowiązku.

ŚWINB podkreślił, że jest to jedyny wpis dokonany w miesiącu maju 1988 r. w dzienniku budowy tj. w miesiącu wydania decyzji o rozbiórce i zobowiązaniu inwestora do dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego do końca tego miesiąca. Kolejny wpis dokonany w dzienniku budowy w sierpniu 1988 r. przez inspektora nadzoru dotyczył braków w postępie budowy ze względów finansowych. W związku z tym nie można stwierdzić, aby w aktach sprawy, pomimo podjęcia przez organy nadzoru budowlanego próby pozyskania dowodów, znajdowały się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające wykonanie w maju 1988 r. obowiązku

rozbiórki pomieszczania garażowego, jak również dowód potwierdzający, że inwestor po dokonaniu tej rozbiórki przedłożył w organie inwentaryzację budynku, a także

informacji o wznowieniu wstrzymanych robót budowlanych, zaakceptowaniu przez organ przedłożonej dokumentacji i dokumentu potwierdzającego, że ówczesny organ nadzoru budowlanego zgodził się na wykonanie garażu z czterema otworami okiennymi i kanałem naprawczym od strony nieruchomości nr [...] (strona północna), pomimo tego, że wcześniej nakazał rozbiórkę pomieszczenia garażowego usytuowanego właśnie w tym miejscu, nie widząc możliwości pozostawienia go w tej lokalizacji.

ŚWINB uznał, że z oświadczenia złożonego przez E. I. z 25 marca 2019 r. można wysnuć wniosek, że skoro inwestor miał wykonać nałożony decyzją z [...] maja 1988 r. obowiązek i nie negował jego zasadności, to decyzja była ostateczna. O ostateczności tej decyzji dowodzi również upomnienie z dnia 14 stycznia 1989 r., którym wezwano W. I. do przedłożenia inwentaryzacji omawianego budynku wraz z wnioskiem na kontynuację robót budowlanych, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie.

W podsumowaniu ŚWINB stwierdził, że ostateczna decyzja z [...] maja 1988 r. nie została przez zobowiązanego wykonana. Pomimo wstrzymania robót budowlanych przez organ, inwestor kontynuował je, wykańczając budynek, nie dokonano rozbiórki pomieszczania garażowego (nie ma jakiegokolwiek dowodu w sprawie potwierdzającego ten fakt), nie przedłożono inwentaryzacji budynku i nie wystąpiono z wnioskiem o wznowienie robót, co w efekcie uniemożliwiło organowi wznowienie tych robót budowlanych. Przyjmując za twierdzeniem PINB, że garaż został rozebrany, a następnie ponownie wykonany w tym samym miejscu z czterema otworami okiennymi, należałoby wyjaśnić, na jakiej podstawie prawnej został on ponownie wykonany w tym samym miejscu.

W dzienniku budowy, ani w żadnych oświadczeniach stron znajdujących się w aktach sprawy nie wskazano o istnieniu decyzji o wznowieniu robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na budowę garażu usytuowanego od strony północnej budynku mieszkalnego. Nawet inwestor przy wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem posiłkuje się jedynie decyzją z 10 lipca 1987 r.

Biorąc powyższe pod uwagę ŚWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładając obowiązek zamurowania otworów okiennych w pomieszczeniu spornego garażu. W obrocie prawnym bowiem jest decyzja z dnia 5 maja 1988 r., która nie została wykonana, w związku z czym PINB zobowiązany jest do jej wyegzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym. Byt pomieszczenia garażowego, w tym i otworów okiennych usytuowanych w ścianie północnej garażu, został bowiem rozstrzygnięty ww. decyzją z 5 maja 1988 r., a więc postępowanie w przedmiocie likwidacji otworów okiennych stało się bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę do jego umorzenia w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do pisma P. P. z 20 stycznia 2022 r. ŚWINB wskazał, że z treści pisma W. I. złożonego 5 lutego 1989r. w organie może wynika tylko tyle, że być może inwestor poinformował inspektora R. T. o dokonaniu rozbiórki w maju 1988 r., jednak nie przyniosło to oczekiwanego dla inwestora rezultatu, gdyż zgodnie z treścią decyzji z [...] maja 1988r. organ oczekiwał od inwestora przedłożenia inwentaryzacji potwierdzającej fakt dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego, przedstawiającej rzeczywisty stan faktyczny budynku po dokonaniu rozbiórki, co poskutkowało wydaniem upomnienia z 14 stycznia 1989 r., obligującego inwestora do przedłożenia inwentaryzacji. W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego fakt wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego, a w ostateczności informacji o wznowieniu robót budowlanych i zaakceptowaniu przez organ usytuowania pomieszczenia garażowego od strony północnej.

Odnosząc się do wytycznych WSA w Kielcach zawartych w wyroku z 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 760/19, dotyczących rozważenia skorzystania

z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu, ŚWINB wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie dowodzi, iż wybudowane w 1987 r. pomieszczenia garażowe usytuowane od strony północnej budynku nie zostało rozebrane. ŚWINB podkreślił, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiodła S. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji PINB z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz umorzenia postępowanie prowadzonego przez organ pierwszej instancji z uwagi na fakt, że organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia tego postępowania, bowiem w obrocie prawnym jest decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1988 r. znak: [...], którą nie została wykonana, a decyzja w całości została wykonana przez ojca skarżącej - ówczesnego inwestora, dlatego organ błędnie przyjął, że w związku z niewykonaniem ww. decyzji PINB winien wyegzekwować rozbiórkę;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym uznaniem, że pismo z 24 listopada 1995 r. znak: [...] [...], stwierdzające zdatność budynku mieszkalnego z garażem usytuowanego przy ul. [...] w S.-K. do użytkowania nie było skuteczne do stwierdzenia stanu faktycznego na działce;

3) art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła w szczególności, że jej ojciec wykonał wszystkie obowiązki, które zostały na niego nałożone decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Świadczy o tym fakt, że garaż w 1988 r. miał 3,90 m szerokości, a obecnie 3,60 m. Gdyby nie dokonano rozbiórki garażu i byłby to ten sam garaż, to jego szerokość winna wynosić 3,90 m plus ocieplenie ok. 5 cm. Zdaniem skarżącej, o tym, że Urząd Miejski w S.-K. wiedział o dokonanej rozbiórce świadczy treść upomnienia z dnia 14 stycznia 1989 r. wysłanego przez Urząd Miejski w S.-K., w którym przypomina się o wykonaniu obowiązku określonego decyzją z [...] maja 1988 r. W upomnieniu nie ma przypomnienia o wykonaniu rozbiórki. Jeśli rozbiórka nie byłaby wykonana, to w upomnieniu zamieszczono by ten punkt rozstrzygnięcia z decyzji rozbiórkowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że gdyby obowiązek nie został wykonany to inwestor nie uzyskałby pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem. Tymczasem otrzymał on pozwolenie na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego z garażem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1987 r. i stwierdzeniu zdatności obiektu do zamieszkania oraz zgodności z dokumentacją techniczną, a także planem zagospodarowania terenu działki (pismo z 24 listopada 1995 r., znak: [...]).

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł również P. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek;

- art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów prowadzącą do błędnego uznania, że ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z 5 maja 1988 r. nie została wykonana, podczas gdy pismo Urzędu Miejskiego w [...] z 24 listopada 1995 r. znak: [...] jest w istocie decyzją administracyjną finalizującą postępowanie naprawcze.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że inwestor wykonał ciążące na nim obowiązki, wynikające z decyzji z [...] maja 1988 r., skoro uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, pismo Urzędu Miejskiego w [...] z 24 listopada 1995 r. jest w istocie decyzją administracyjną zawierającą to pozwolenie, które w świetle orzecznictwa NSA oznaczało objęcie inwestycji gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Powyższe pismo zawiera obligatoryjne cztery elementy: określa autora (z up. Prezydenta [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego mgr inż. J. P.-B.), adresata (W. I.), rozstrzygnięcie (zgoda na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem usytuowanego na ogrodzonej działce położonej przy ul. [...] nr [...] w S.-K.), podpis osoby reprezentującej organ. Jest więc ono decyzją, która korzysta z domniemania prawidłowości i ważności. W aktualnym stanie prawnym nie ma też możliwości usunięcia jej z obrotu prawnego. Błędne jest zatem stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym decyzja ta jest tylko "pismem".

W świetle powyższego, w ocenie strony skarżącej, brak jest podstaw do twierdzenia, że nakaz rozbiórki garażu nie został wykonany.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z 4 kwietnia 2022 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt II SA/Ke 149/22 i II SA/Ke 150/22 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Ke 149/22.

Na rozprawie 29 czerwca 2022 r. skarżąca poparła skargę. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik uczestniczki postępowania A. K. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi S. P. i P. P. zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle wydanych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego decyzji administracyjnych i prawomocnych wyroków tut. Sądu w sprawach sygn. akt II SA/Ke 760/19, II SA/Ke 991/20 i II SA/Ke 732/21 – uwzględniając granice związania wynikające z art. 153 p.p.s.a - zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego była okoliczność, czy decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1988 r. nakładająca na W. I. obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym na działce przy ul. [...] w S.-K. została przez zobowiązanego wykonana.

Rozstrzygnięcie sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji ŚWINB jest skutkiem ustalenia przez organ drugiej instancji, że powyższa decyzja z 5 maja 1988 r. nie została wykonana, zobowiązany nie dokonał rozbiórki pomieszczenia garażowego. Organ ten przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyciągając z niego w tej zasadniczej kwestii zupełnie odmienny wniosek niż organ pierwszej instancji. PINB ocenił bowiem, że nałożony decyzją z [...] maja 1988 r. obowiązek rozbiórki garażu został wykonany przez W. I..

Organ drugiej instancji, wydając zaskarżony akt, szczególny walor dowodowy przyznał dokumentowi urzędowemu, jakim jest dziennikowi budowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentu tego wynika, iż ówczesny organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego 27 listopada 1987 r. Jak wyjaśnił ŚWINB, na dalszych kartach dziennika budowy nie ma jakiejkolwiek wzmianki, na jakiej podstawie wznowiono wstrzymane roboty. Natomiast nowy inspektor nadzoru E. K. wpisem z 17 grudnia 1987 r. poinformował, że powstałe niezgodności w trakcie budowy należy uzupełnić przez inwentaryzację za zgodą władz, zatem widział konieczność opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót w organie nadzoru, który to obowiązek ostatecznie został potwierdzony w decyzji z [...] maja 1988 r.

Jak dalej wskazał ŚWINB, zastosowanie w decyzji z [...] maja 1988 r. art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wiązało się z tym, że przedmiotem postępowania było samowolne odstąpienie od projektu technicznego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego elementem był garaż usytuowany w miejscu niezgodnym z zatwierdzonym projektem. Zatem ówczesny organ nadzoru budowlanego uznał, że nakazanie rozbiórki pomieszczenia garażowego jest jedynym sposobem doprowadzenia budowy do zgodności z przepisami. Organ nie widział możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami w inny sposób np. poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującej zamurowanie czterech otworów okiennych znajdujących się w ścianie północnej garażu i pozostawienia pomieszczenia garażowego w obecnym usytuowaniu. Po dokonanej rozbiórce inwestor został ponadto zobowiązany do przedłożenia w organie inwentaryzacji budynku w terminie do 30 czerwca 1988 r. Zdaniem powyższego organu, po wykonaniu tego obowiązku miała zapaść decyzja co do kontynuacji robót budowlanych. W związku z czym - w ocenie organu drugiej instancji - inwentaryzacja budynku dokonana po rozbiórce pomieszczenia garażowego nie mogła przedstawiać garażu. Natomiast "Projekty techniczne" przedłożone przez E. I. w marcu 2019 r. przedstawiają garaż w miejscu obecnego jego usytuowania, z kanałem naprawczym i czterema otworami okiennymi. ŚWINB ocenił, że projekty te nie są inwentaryzacją, której organ zażądał w decyzji z 5 maja 1988 r. Nie ma na nim jakiejkolwiek informacji, aby opracowanie to stanowiło załącznik do decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z 10 lipca 1987 r. Organ nie dał wiary zeznaniom E. I., aby pracownicy Urzędu zezwolili na dalszą kontynuację budynku zgodnie z tą inwentaryzacją. W aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek wzmianki, aby organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, która mogłaby być wydana po dokonaniu rozbiórki garażu, przedłożeniu inwentaryzacji potwierdzającej wykonanie obowiązku i wystąpieniu przez inwestora z wnioskiem o wznowienie robót budowlanych. Poza tym inspektor nadzoru E. K. w dzienniku budowy stwierdził jedynie, że budowa została wykonana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę z 10 lipca 1987 r. Nie wspomniano w tym dokumencie o wydaniu innej decyzji tj. zezwalającej na usytuowanie garażu od strony nieruchomości nr [...]. Również w zgłoszeniu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wraz z garażem usytuowanym przy ul. [...] z 20 listopada 1995 r. inwestor informuje organ o wykonaniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z 10 lipca 1987 r. Podobnie pismo wydane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z upoważnienia Prezydenta [...] z 24 listopada 1995 r. odnosi się do obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 lipca 1987 r., którym stwierdzono zdatność budynku mieszkalnego z garażem usytuowanym przy ul. [...] w [...] do zamieszkania oraz zgodność z dokumentacją techniczną, a także planem zagospodarowania terenu. Usytuowanie garażu po stronie północnej było niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nieprawdopodobnym byłoby – zdaniem ŚWINB - aby ściana północna garażu w chwili orzekania zgody na użytkowanie budynku stanowiła ścianę pełną, a następnie w okresie późniejszym zostały w niej wykonane otwory okienne. Z zeznań A. K. wynika, że garaż od samego początku był w takiej samej formie, a w 2018 r . podczas ocieplania budynku zamurowano dwa okna w garażu. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła forma wyrażenia zgody na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z garażem tj. zwykła forma pisemna.

Z treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynikało, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie - decyzji. Z kolei odnośnie pisma W. l. z [...] lutego 1989 r., złożonego w tym samym dniu tj. w niedzielę w siedzibie organu, z którym ww. inwestor miał przedłożyć dwa egzemplarze inwentaryzacji budynku zgodnie z decyzją z [...] maja 1988 r., organ odwoławczy uznał, że organ zobowiązany był, jak i jest obecnie, do przyjmowania wszelkich pism adresowanych do niego, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby wymagana inwentaryzacja budynku zgodnie z decyzją z [...] maja 1988 r. była rzeczywiście przedłożona, i że została zaakceptowana przez ówczesny organ nadzoru budowlanego.

Konkludując, ŚWINB stwierdził, że pomimo wstrzymania robót budowlanych inwestor je kontynuował wykańczając budynek, nie dokonał rozbiórki pomieszczania garażowego - nie ma jakiegokolwiek dowodu w sprawie potwierdzającego ten fakt, nie przedłożono inwentaryzacji budynku i nie wystąpiono z wnioskiem o wznowienie robót, co w efekcie uniemożliwiło organowi wznowienie tych robót budowlanych.

Z tego względu organ ten zważył, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany jest do jej wyegzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym. Organ ten nie miał więc podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Powyższej konkluzji należy przeciwstawić ocenę dowodów dokonaną przez PINB. Organ pierwszej instancji dysponował przecież tożsamym materiałem dowodowym, wysnuł zaś z niego odmienne wnioski niż organ odwoławczy.

PINB stwierdził, że garaż, w stosunku do którego wydano decyzję o rozbiórce z [...] maja 1988 r., nie jest tożsamy z obecnie istniejącym garażem. Stanowisko to organ oparł o szkice sytuacyjne dokonane przez pracowników Urzędu Miasta w S.-K. w 1988 r. oraz odbitki z mapy zasadniczej z różnych okresów, znajdujących się w aktach sprawy. Pracownicy Urzędu Miasta w S.-K. w trakcie oględzin 26 listopada 1987 r. dokonali pomiarów wykonanych robót i sporządzili stosowny szkic, z którego wynika, że garaż z kanałem miał wymiary 3,90x9,40 m i był usytuowany w odległości 50 cm od granicy działki. Według projektu technicznego budynku mieszkalnego (inwentaryzacja), opieczętowanego jako załącznik do pozwolenia z 10 lipca 1987 r., wymiary garażu wynoszą 3,55x9,55 m. Ponadto – jak dalej wyjaśnił organ pierwszej instancji - wymiary przedmiotowego garażu na rysunku powykonawczym trasy przyłącza gazowego wynoszą około 3,50x9,60 m w odległości około 1 m od granicy działki, zaś na mapie zasadniczej z 2019 r. wymiary tego garażu przy zastosowaniu skali wynoszą około 3,50x9,60 m.

W 1989 r. garaż usytuowany był w odległości około 1,00 m, a w trakcie oględzin 26 listopada 1987 r. w odległości 0,50 m. Zmiana szerokości garażu z 3,90 m w 1987 r. na obecny wymiar 3,60 m świadczy – w opinii PINB - o jego rozbiórce, bowiem trudno byłoby bez dokonania rozbiórki zmniejszyć wymiar obiektu. Obecna szerokość garażu - 3,60 m pomierzonego w takcie kontroli z 12 lipca 2018 r. nie odbiega od szerokości określonej w dokumentacji projektowej (inwentaryzacji) - 3,55 m, stanowiącej załącznik do pozwolenia. Różnica pomiędzy tymi pomiarami wynosząca około 5 cm najprawdopodobniej wynika, zdaniem PINB, z faktu ocieplenia budynku wraz z garażem w 2017 roku, co potwierdziły strony w trakcie kontroli.

Organ pierwszej instancji odniósł się także do upomnienia z 14 stycznia 1989r., wzywającego zobowiązanego W. I. do wykonania tylko jednego z czterech określonych w decyzji z 5 maja 1988 r. nakazów tj. złożenia inwentaryzacji budynku (pkt 3 rozstrzygnięcia tej decyzji), co doprowadziło organ do domniemania, że inne punkty przedmiotowej decyzji zostały wykonane. Nadto po wystawieniu upomnienia W. I. przedłożył dokumenty, co potwierdza pismo z 5 lutego 1989 r., w którym zawarł informację, że o dokonaniu garażu poinformował inspektora R. Tabisia w maju ubiegłego roku, czyli w 1988 roku. Brak dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym świadczy według PINB, że zobowiązany po otrzymaniu upomnienia wykonał nałożony obowiązek i prowadzenie dalszego postępowania egzekucyjnego nie było konieczne. W konsekwencji, zdaniem organu pierwszej instancji, roboty przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z garażem zostały zakończone w 1995 roku i w tym też roku budynek ten został oddany do użytkowania - w takim samym kształcie, jaki jest obecnie, choć ściana północna garażu z otworami okiennymi narusza obowiązujące przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedynym sposobem doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami jest likwidacja otworów okiennych w ścianie północnej budynku

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji stwierdziły, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie jest w sprawie konieczne, ponieważ w aktach sprawy znajdują się wystarczające dokumenty potwierdzające, że:

- dokonano rozbiórki garażu – według PINB,

- pomieszczenie garażowe usytuowane od strony północnej przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zostało rozebrane – według ŚWINB.

Treść decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego, które obecnie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dobitnie pokazuje, że w oparciu o zgromadzony materiał dowody nie można w sposób niewątpliwy rozstrzygnąć, czy W. I. wykonał obowiązek rozbiórki pomieszczenia garażowego zgodnie z decyzją z 5 maja 1988 r. Ocena dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego prowadzi w tej kwestii do sprzecznych wniosków.

Z jednej strony wydana została decyzja o rozbiórce pomieszczenia garażowego, co w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, rodzi wniosek, że nie było możliwe usytuowanie tego pomieszczenia po północnej stronie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie ma również w aktach sprawy żadnego dokumentu wskazującego na udzielone inwestorowi przez właściwy organ zezwolenie na posadowienie garażu po przeciwnej stronie budynku mieszkalnego niż zostało to określone w pozwoleniu na budowę, jak również brak jest w dzienniku budowy jakiegokolwiek wpisu o dokonaniu rozbiórki garażu, a w zasobach Urzędu Miejskiego w S.-K. inwentaryzacji, z której wynikałoby, że garaż został rozebrany i usytuowany po stronie południowej budynku mieszkalnego– zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Z drugiej strony w aktach sprawy znajduje się dokumentacja – inwentaryzacja oznaczona datą i znakiem wydanego W. I. pozwolenia na budowę, opieczętowana przez Urząd Miejski w S.-K., co w kontekście:

- zeznań świadka E. I. o zatwierdzeniu tej inwentaryzacji z projektem przez pracowników Urzędu Miejskiego, jak również

- treści pisma wydanego przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 1995 r. o wyrażeniu zgody na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem, wydanego po dokonaniu oględzin obiektu oraz

- braku dokumentacji z postępowania egzekucyjnego po styczniu 1989 r.

wskazuje, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wykonana.

Z tych powodów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdził, że materiał dowodowy nadal wymaga uzupełnienia, celem wyjaśnienia wątpliwości odnośnie kwestii rozbiórki garażu, a które powstają na skutek analizy zgromadzonych dotąd w postępowaniu administracyjnym dowodów. Jak już tut. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Ke 760/19 organy powinny rozważyć możliwość skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa wówczas, gdy sprawy nie będzie można rozstrzygnąć w oparciu o zebrane dowody. Zdaniem Sądu, taka konieczność w tej sprawie zaistniała.

W decyzji z [...] sierpnia 2021 r. ŚWINB już wskazywał, wydając decyzję kasacyjną, że w przypadku nieuzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o inne dowody mogące potwierdzić wykonanie obowiązku rozbiórki należy dopuścić dowód z opinii biegłego. Opracowanie takie, sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane miało wyjaśniać, w jaki sposób pomieszczenie garażowe zostało wykonane i połączone z główną bryłą budynku mieszkalnego. Opracowanie winno zawierać dokumentację fotograficzną przedstawiającą ścianę nośną garażu i ścianę nośną budynku mieszkalnego, sposób połączenia ww. ścian, przewiązaniu spoin, czy pod posadzką garażu znajduje się kanał naprawczy, aby biegły określił w ten sposób datę budowy garażu. Powyższa decyzja kasacyjna została uchylona przez tut. Sąd w sprawie sygn. II SA/Ke 732/21 celem dokonania przez ŚWINB wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, w tym dowodów zgromadzonych po dacie orzekania przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 760/19. To nie oznaczało, że Sąd wykluczył możliwość sięgnięcia przez organy po dowód z opinii biegłego, ale po uprzedniej materialnoprawnej analizie okoliczności sprawy w świetle dowodów już zebranych w postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego, celem stwierdzenia, czy zebrane dowody pozwalają wyjaśnić kwestię wykonania obowiązku jego rozbiórki. ŚWINB dokonał takiej analizy, niemniej jej wynik, w ocenie Sądu, nie daje przekonywującego rozstrzygnięcia spornej kwestii.

Zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8 k.p.a.) obligują organy administracji do podjęcia wszelkich możliwych czynności dowodowych, celem przygotowania materiału dowodowego, w oparciu o który możliwe będzie ustalenie istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych. W tej sprawie organy obu instancji tym wymogom nie sprostały, skoro nadal nie jest możliwe załatwienie sprawy bez bezsprzecznego wyjaśnienia ujawnionej wyżej wątpliwości.

Końcowo należy wskazać, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego P. P., że pismo Urzędu Miejskiego w S.-K. z 24 listopada 1995 r. stanowi decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem. Pismo to nie zawiera takich zasadniczych elementów decyzji administracyjnej jak: podstawa prawna i pouczenie, a nadto nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania (w szczególności Z. K., który był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę). Ponadto analizowany dokument znajdował się w aktach administracyjnych sprawy, w oparciu o które wyrokował tut. Sąd w przywołanych wyżej sprawach i Sąd nie zakwestionował celowości dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co oznacza, że Sąd nie przyznał takich skutków prawnych ww. pismu z 24 listopada 1995 r., jak chce tego skarżący (art. 153 p.p.s.a.).

Skuteczne okazały się zatem te wszystkie zarzuty obu skarg, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów zebranych w sprawie i ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Natomiast w punkcie II wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 500 zł (uiszczony solidarnie przez skarżących) oraz na rzecz P. P. wynagrodzenie jego pełnomocnika w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) z opłatą skarbową w wysokości 17 zł.

Organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone powyżej przez Sąd.