Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2065/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 7, art. 77 § 1 i art. 60
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 278/10 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 278/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Prezydent Miasta Łodzi, opierając się na art. 98, art. 104 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 15, poz. 728 ze zm.) zażądał od I. N. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego jako zasiłek okresowy w styczniu 2008 r., w kwocie [...] zł, w terminie do dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uznał wypłacony I. N. za styczeń 2008 r. zasiłek okresowy za świadczenie nienależnie pobrane i od decyzji tej strona się nie odwoływała, a stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń, niezależnie od dochodu rodziny.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. N. opisała trudną sytuację materialną rodziny wyjaśniając, iż pobrane w styczniu pieniądze w pełni przeznaczyła na bieżące utrzymanie oraz na zakup opału. Podkreśliła, iż zaczyna jej brakować środków na pokrycie bieżących wydatków życia codziennego, bowiem jej mąż nie pracuje.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., iż obecnie nie ma w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy w styczniu 2008 r. W tym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę treść art. 98 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, iż świadczenie nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny i wydał zaskarżoną decyzję rozstrzygającą o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium dodało, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialnej i życiowej strony i rozważył zastosowanie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niemniej jednak poczynione ustalenia nie dały podstawy do orzeczenia o odstąpieniu od żądania zwrotu, ewentualnie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub do odroczenia terminu płatności, bądź rozłożenia należności na raty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji złożyła I.N.. Wskazując na trudną sytuację materialną skarżąca podniosła, iż po otrzymaniu poprzedniego wyroku Sądu żyła w przekonaniu, iż sprawa już się zakończyła, a obecnie nie jest w stanie pokrywać wydatków bieżących, a co dopiero dodatkowych tytułem zwrotu orzeczonego zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. uwzględnił powyższą skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.

Sąd wskazał, iż w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt sprawy w powyższym zakresie, Prezydent Miasta Łodzi nadesłał jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie książki nadawczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Łódź-[...]. Oznacza to, iż w sprawie niniejszej nie można zweryfikować, czy decyzja organu I instancji została doręczona stronie, a ponadto w jakiej dacie, co jest niewątpliwie istotnym elementem dla rozstrzygnięcia zachowania przez stronę skarżącą terminu do złożenia odwołania. Warto w tym miejscu zauważyć, iż organ odwoławczy zupełnie pominął tę kwestię i nie mając żadnego dowodu doręczenia przyjął, że strona zachowała 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od daty doręczenia.

W ocenie Sądu, czynności materialnotechniczne doręczenia są sformalizowane z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Przepisy art. 39 i następne k.p.a., regulujące kwestie doręczeń w postępowaniu administracyjnym, nie mają w żadnym stopniu charakteru uznaniowego, są to przepisy bezwzględnie obowiązujące Obowiązek dysponowania przez organ dokumentem potwierdzającym odbiór aktu jest jasno i jednoznacznie sformułowany. W przypadku doręczenia przez pocztę taki pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

W świetle powyższego nie można przyjąć, iż kserokopia książki nadawczej MOPS stanowi dowód, iż decyzja organu została wysłana do strony. Tego typu dokument nie stanowi dowodu doręczenia i sam w sobie nie potwierdza, że przesyłka dotarła do adresata. Z nadesłanej kserokopii wynika jedynie, iż w dniu 20 marca 2009 r. wystosowana została do skarżącej, na jej adres domowy, jakaś korespondencja. Nie sposób zweryfikować, czy istotnie była to decyzja organu I instancji, bowiem brak w tym zakresie jakichkolwiek adnotacji. Przede wszystkim jednak z dokumentu tego nie wynika kiedy i czy w ogóle, stronie doręczona została przedmiotowa decyzja. Nie było tym samym uprawnione stanowisko organu odwoławczego, który nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności kontrolnych przyjął, iż odwołanie wniesione od tej decyzji zostało złożone w terminie. W wypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Stąd wyprowadzona przez Sąd wskazówka, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy obowiązane są podjąć wszelkie niezbędne czynności, mając na uwadze zabezpieczenie praw jednostki wynikających z podstawowych zasad procesowych sformułowanych w ustawie.

Niezależnie od tego jednak Sąd podniósł także, iż wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważenie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższego unormowania Sąd stwierdził, iż poczynione ustalenia organów nie były wystarczające i nie zmierzały do wnikliwego, indywidualnego wyjaśnienia sytuacji materialnej i rodzinnej strony oraz jej analizy w świetle przytoczonego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd wskazał w związku z tym, aby w ponownym postępowaniu, właściwy organ uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym wyroku przeprowadził postępowanie od początku, a w jego ramach postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i z uwzględnieniem wszystkich składanych przez stronę wniosków, w tym wniosku o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające z pomocą profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie (1) prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 1ipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem i dokonał oceny zaskarżonej decyzji pomijając fakt, że brak dowodu doręczenia decyzji stanowi o konieczności przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione w terminie oraz (2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 1it. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 76 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano prawidłowej jego oceny i, po pierwsze, wobec braku dowodu doręczenia decyzji słusznie przyjęto, że odwołanie jest wniesione z zachowaniem terminu ustawowego, po drugie, prawidłowo orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, po trzecie nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania oraz po czwarte, dowód doręczenia decyzji nie jest dowodem przeprowadzonym w postępowaniu administracyjnym,

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, w której brak jest pełnych wskazań co do dalszego postępowania oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

- art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zapisy w księdze nadawczej i brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wyraźnie wskazują, że nie jest możliwym ustalenie, kiedy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego została stronie doręczona, a zatem należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania został zachowany.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie do braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę skarżącą decyzji SKO wskazało, iż zastosowało rozwiązanie korzystne dla skarżącej, przyjmując, iż odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu ustawowego, co znajduje potwierdzenie zarówno w praktyce administracyjnej jak i orzecznictwie sądowym. Natomiast co do stwierdzenia Sądu, iż ustalenia organów nie były wystarczające i nie zmierzały do wnikliwego, indywidualnego wyjaśnienia sytuacji materialnej i rodzinnej strony, organ podniósł, iż Sąd nie wykazał, że działanie organów administracji było błędne i tym samym możliwe było wydanie innego rozstrzygnięcia, a także na czym polegał brak wnikliwości i brak indywidualnego wyjaśnienia sytuacji skarżącej (s. 7-8 skargi kasacyjnej). Należy bowiem w ocenie organu brać pod uwagę zarówno fakt, iż kwota podlegająca zwrotowi "nie jest astronomiczna czy też bajońska", natomiast wnikliwe i indywidualne podejście nie może oznaczać, że interes strony jest ponad interesem społecznym, że "pieniądze publiczne są niczyje", a każdy ma prawo wprowadzić organ w błąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi oba rodzaje zarzutów, koncentrując się na kwestiach naruszeń przepisów postępowania, związanych przede wszystkim z błędnym określeniem przez Sąd I instancji skutków niewyjaśnienia daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Wpadkowo i głównie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwija argumentację dotyczącą drugiej przyczyny uchylenia decyzji przez Sąd I instancji, związanej z błędnym zastosowaniem art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo nieujęcia tej ostatniej kwestii w samodzielny zarzut kasacyjny, odgrywa ona, jako część składowa zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zasadniczą rolę dla wyniku kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji bowiem jednoznacznie wskazał, aczkolwiek w sposób zwięzły (s. 5-6 uzasadnienia), iż brak było w działaniach obu organów administracji postępowania wyjaśniającego prowadzonego na gruncie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do czego zobowiązywał te organy przepis art. 98 tej ustawy, co w konsekwencji prowadzi do uznania ustaleń organów za niewystarczające i nie zmierzające do wnikliwego i indywidualnego wyjaśnienia sytuacji strony na gruncie art. 104 ust. 4 ustawy.

Nie jest w związku z tym trafny w szczególności ten zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 60 k.p.a..

Należy już na wstępie wskazać, iż zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sposób argumentacji Kolegium w odniesieniu do zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie zasługuje na akceptację. Niezależnie bowiem od posługiwania się nieostrymi, a jednocześnie mającymi zabarwienie "pejoratywne" w konkretnej sprawie terminami "kwota astronomiczna" czy "kwota bajońska", które dla oceny sposobu ustalenia przez organ przesłanek braku podstaw do orzekania o zwrocie nienależnego świadczenia samodzielnie nie mają istotnego znaczenia, wprowadzają organ w rodzaj argumentacji przesądzającej o stwarzaniu atmosfery braku przyjaznego stosunku do zainteresowanego, a w konsekwencji uformowania relacji, z której nie wynika możliwość ukształtowania się postawy zaufania obywatela do instytucji administracji publicznej. Jest to niezgodne nie tylko z odpowiednimi zasadami uregulowanymi w k.p.a. (art. 8 czy art. 11 k.p.a.), ale także z modelem załatwiania sprawy administracyjnej, określonej w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który mimo braku bezpośredniego obowiązywania oraz odmiennego zakresu podmiotowego jego zastosowania, wskazuje (np. w art. 11 czy art. 12 Kodeksu) na ogólne i mające wyraźne zabarwienie aksjologiczne, standardy działania administracji w państwach Unii Europejskiej.

Kryteria prawidłowego działania administracji dotyczą też podejmowania decyzji o charakterze uznaniowym. Można nawet powiedzieć, że dotyczą tych decyzji w szczególności, bowiem towarzyszy im modelowy luz decyzyjny, brak precyzyjnego określenia materialnoprawnych przesłanek pozytywnego dla strony załatwienia sprawy oraz szerszy niż zwykle zakres swobody w odniesieniu do sfery aktywności w uwzględnianiu danych, stających się podstawą decydowania.

Istotnym składnikiem takiego standardu jest dokładne zbadanie okoliczności, które usprawiedliwiają w ramach zakreślonego luzu decyzyjnego, skorzystanie z możliwości, jakie daje uznaniowy charakter decyzji. Na te okoliczności wskazują znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy. Art. 98 ustawy określa obowiązek zwrotu świadczeń nienależenie pobranych, skierowany do osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej i niezależny od dochodu rodziny. Jednocześnie jednak przepis ten wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 104 ust. 4 ustawy, w którym jest mowa o przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ich istotnym elementem jest ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu.

Regulacje te oznaczają, iż wskazana w art. 98 ustawy sytuacja dochodowa rodziny, niewpływająca na jego gruncie na obowiązek zwrotu, ustępuje pierwszeństwa w określeniu kwalifikacji sytuacji faktycznej, jeśli tę ostatnią można określić jako nadmierne obciążenie czy zniweczenie skutków udzielanej pomocy. Są to zatem sytuacje szczególne, wyłączające zastosowanie reguły ogólnej z art. 98 ustawy, przy czym fakt wskazania odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 powoduje, że organ ma obowiązek rozważenia ich wystąpienia. Stanowisko powyższe wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyr. NSA z dn.19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349, wyr. z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010/2/31 czy z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, Lex 501065).

Jeżeli zatem organy administracji nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przy okazji orzekania na gruncie art. 98 ustawy o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, naruszyły powyższe przepisy w ramach ustalania podstawy materialnoprawnej decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych. Nie zbadały bowiem kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy. Tym samym także, nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić.

Na marginesie należy wskazać, iż określona powyżej możliwość odstąpienia od zwrotu w regulacji art. 104 ust. 4 ustawy zawarta jest także w regulacji obowiązującej do dnia 31 marca 2010 r., w związku z czym argument podniesiony w skardze kasacyjnej odnośnie do posłużenia się brzmieniem przepisu nie obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej nie jest zasadny. Zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jakim kontekście takie zastosowanie wpłynęło na treść orzeczenia Sądu. W ocenie Składu Orzekającego NSA nie miało ono żadnego znaczenia, bowiem nie zmieniony został obowiązek organu odnoszący się do rozważenia wskazanej we wszystkich brzmieniach tego przepisu od momentu jego ustanowienia, możliwości odstąpienia od zwrotu.

Organ odwoławczy ma rację, gdy wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że każdej decyzji można przedstawić zarzut niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a wyjątek określony w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy pozostawiony jest uznaniu organu administracyjnego. Na gruncie jednak modelu oceny decyzji uznaniowych należy wyraźnie wskazać, że uznanie to nie polega i nie może polegać na nierozważeniu możliwości zastosowania regulacji określającej ten wyjątek. Nie można bowiem jako rozważenie takie traktować jednozdaniowego (przy braku jakiegokolwiek rozwinięcia argumentacyjnego) wskazania na treść art. 104 ust. 4 ustawy w uzasadnieniu decyzji odwoławczej czy też właściwie braku jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w niezwykle pod tym względem lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w którym art. 104 ust. 4 nie jest w ogóle wskazany w ramach normatywnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wbrew argumentom skargi kasacyjnej nie idzie przy tym o to, że Sąd nie wykazał, że przekroczono granice uznania. Sąd podnosił bowiem nie kwestie granic uznania, lecz brak rozważenia podstaw podjęcia decyzji uznaniowej w kontekście zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny ustalania faktów przez organy administracji jest niezasadny w świetle wskazania przez Sąd I instancji, iż brak tych ustaleń nie pozwolił na rozważenia zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Argumentacja Sądu I instancji w odniesieniu do tego zagadnienia jest wprawdzie niezwykle zwięzła i utrudnia odczytanie wszystkich założeń i intencji, niemniej jednoznacznie wskazuje na rolę braku tych ustaleń i braku rozważenia zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy, co jest dla wyniku kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku decydujące.

Autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi natomiast, że nie jest zasadna argumentacja Sądu I instancji odnośnie do skutków przyjęcia przez organ odwoławczy, w sytuacji braku możliwości stwierdzenia rzeczywistej daty doręczenia decyzji, że strona skarżąca złożyła odwołanie w ustawowym terminie. Niezależnie od trafności wywodów Sądu I instancji odnośnie do wagi wymogów formalnych w ramach instytucji doręczeń oraz terminów do wniesienia środków odwoławczych, nie można negatywnie zakwalifikować rozwiązania przyjętego przez organ odwoławczy, działającego w istocie na korzyść wnoszącego środek odwoławczy, że zachował on ustawowy termin. Istotne jest jedynie, aby z całą pewnością stwierdzić, iż ustalenie rzeczywistej daty doręczenia nie jest możliwe (por. wyr. NSA z dn. 27 kwietnia 2010 r., I OSK 111/10).

O ile zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy nie da się stwierdzić daty realnego doręczenia decyzji, należy przyjąć zachowanie ustawowego terminu wniesienia środka odwoławczego. W tym zakresie wskazówek Sądu organ nie powinien uwzględniać.

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Oceny Sądu I instancji nie są bowiem wewnętrznie sprzeczne, o tyle, o ile dotyczą dwóch aspektów naruszeń przez organy administracji przepisów k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej. Są natomiast lakoniczne, zwłaszcza w kontekście zastosowania art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niemniej charakteryzuje ich taka skala konkretności, z której wynika, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy winny możliwość łącznego zastosowania tych przepisów uwzględnić w kontekście rozważenia zastosowania rozwiązań ujętych w art. 104 ust. 4 ustawy.

Argumentacja w powyżej przedstawionym ujęciu stanowi zatem podstawową reakcję Sądu I instancji na treść skargi, stąd też nie można zasadnie czynić Sądowi zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Głębsza ingerencja Sądu co do rozważania argumentów podniesionych w skardze mogłaby bowiem przekroczyć granice sądowej kontroli administracji i zbliżać się do merytorycznego przesądzenia jej trafności czyli rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei zastosowanie art. 135 p.p.s.a. przez Sąd nie może budzić żadnych zastrzeżeń z powodu niezwykle lakonicznego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasady dwuinstancyjności, umożliwiającej kontrolę ustaleń organu I instancji w toku postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, iż Sąd I instancji uchylając decyzje organów administracji nie wykazał, iż naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięć tych organów. Należy jednak wskazać, że formułując ten zarzut, sam autor nie wykazał w postaci rozwiniętej i skutecznej argumentacji, w jakim kontekście i w jakim zakresie podstawowe rozstrzygnięcie Sądu co do nierozważenia zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i nieustalenie w związku z tym odpowiednich faktów, mogło mieć istotny wpływ na niezgodność z prawem rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Na gruncie natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek kontroli kasacyjnej może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy.

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego (w kwestii określenia zachowania ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego) i częściowo lakonicznego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu w zakresie, w jakim Sąd prawidłowo zakwalifikował fakt nierozważenia przez organy potrzeby zastosowania art. 104 ust. 4 do oceny sytuacji materialnej i rodzinnej strony skarżącej i uchylił podjęte w sytuacji takiego nierozważenia decyzje organów administracji.

Stanowiło to podstawę przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w oparciu o art. 184 p.p.s.a.