Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2332/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 k.p.a., art. 21 par 1 pkt 1, 2 i 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Samorząd notarialny jest stroną, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: „k.p.a.”), w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach, mającego charakter publicznoprawny, jest art. 17 ust. 1 Konstytucji, który pozwala na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu  indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego, w celu umożliwienia samorządowi notarialnemu realizację jego zadań w zakresie reprezentowania osób wykonujących ten zawód oraz sprawowania pieczy nad jego należytym wykonywaniem, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przymiotu strony nie pozbawia samorządu notarialnego udział w tych postępowaniach również w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a.

TEZY

Samorząd notarialny jest stroną, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: „k.p.a.”), w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach, mającego charakter publicznoprawny, jest art. 17 ust. 1 Konstytucji, który pozwala na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu  indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego, w celu umożliwienia samorządowi notarialnemu realizację jego zadań w zakresie reprezentowania osób wykonujących ten zawód oraz sprawowania pieczy nad jego należytym wykonywaniem, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przymiotu strony nie pozbawia samorządu notarialnego udział w tych postępowaniach również w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 507/11 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko asesora notarialnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 czerwca 2011 r., wydanym w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko asesora notarialnego, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

M. W., zwana dalej "wnioskodawczynią", złożyła wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie jej na stanowisko asesora notarialnego, przedkładając dowód na okoliczność zdania egzaminu notarialnego oraz oświadczenie A. M., prowadzącego Kancelarię Notarialną w K. przy [...], o gotowości zawarcia z nią umowy o pracę na stanowisku asesora notarialnego.

Wspomniany wniosek wraz z dokumentami Minister Sprawiedliwości przedstawił do zaopiniowania Radzie Izby Notarialnej w K., zwaną dalej "RIN", która wyraziła negatywną opinię, wskazując na zaspokojenie potrzeb na usługi notarialne w okręgu objętym jej właściwością. Zdaniem RIN właściwym organem współdziałającym powinna być Rada Izby Notarialnej w L., jako właściwa z uwagi na dotychczasowe miejsce zamieszkania wnioskodawczyni.

Wspomnianą decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., w której powołał wnioskodawczynię na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w K.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). W myśl art. 76 § 1 powołanej ustawy, asesora notarialnego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zgodnie zaś, z paragrafem drugim, asesorem notarialnym może być osoba, która zdała egzamin notarialny i przedstawi oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z nią umowy o pracę.

Omawianą decyzję RIN zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę tę oddalił, o czym była na wstępie mowa.

Według Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 76 Prawa o notariacie, jak również nie naruszyła przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku RIN wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.".

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 77 i 76 Prawa o notariacie poprzez dokonanie ich błędnej wykładni "systemowej" i uznanie, że określają one właściwość rady izby notarialnej, podczas gdy milczą one w tym zakresie,

• art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie kompetencji Rady Izby Notarialnej w K. do zaopiniowania powołania asesora oraz kompetencji Ministra Sprawiedliwości do przypisania asesora notarialnego do konkretnej izby notarialnej.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 106 k.p.a., w zw. z art. 76 § 1 Prawa o notariacie;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji wobec przekroczenia przez Ministra Sprawiedliwości swoich uprawnień poprzez przypisanie asesora notarialnego do konkretnej izby.

Jak wywodzi skarga kasacyjna, ilekroć przepisy szczególne milczą na temat właściwości, jak to ma miejsce w odniesieniu do izby właściwej w sprawie powołania asesora notarialnego, należy się odwołać do zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyznaczają, na mocy art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., organ właściwy według miejsca zamieszkania strony. Dlatego w odniesieniu do wnioskodawczyni, która zamieszkuje w L., organem właściwym do wydania opinii nie jest [...] izba notarialna. Toteż, Minister Sprawiedliwości nie zasięgnął opinii właściwego organu samorządu notarialnego przy powołaniu na stanowisko asesora notarialnego.

Nie jest także, zdaniem RIN w drodze analogii do art. 10 § 1 Prawa o notariacie, uprawnione przypisanie przez Ministra Sprawiedliwości asesora notarialnego do określonej izby, gdyż nie ma on, w przeciwieństwie do notariusza, siedziby. Zdaniem skarżącej rady przepis art. 77 Prawa o notariacie, w myśl którego aplikanci i asesorzy notarialni mają prawo uczestniczyć w walnych zgromadzeniach notariuszy izby notarialnej, zabierać głos w obradach, jednakże bez prawa składania wniosków i brania udziału w głosowaniu, wskazuje, że izbą tą jest każdorazowo izba właściwa dla siedziby notariusza zatrudniającego asesora. Izba ta nie ma nic wspólnego z izbą "właściwą" wymienioną w przepisach o powołaniu asesora, ponieważ przed powołaniem na notariusza dana osoba nie jest członkiem owej izby.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, Minister Sprawiedliwości zarzucił brak po stronie RIN przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na nieposiadanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Żaden z przepisów ustawy o notariacie nie wyposaża samorządu notarialnego w przymiot strony postępowania. Organ samorządu notarialnego występuje jedynie w charakterze organu opiniodawczego, w trybie przepisów art. 106 k.p.a., przy wydawaniu decyzji dotyczących powołania czy odwołania notariusza bądź asesora notarialnego. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem w piśmiennictwie i orzecznictwie ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. Te role procesowe wykluczają się wzajemnie także wówczas, gdy współdziałanie organów przybiera najluźniejszą z form opiniowania.

Wprawdzie w toku niniejszego postępowania organ przyznał RIN status strony, jednakże była to praktyka oparta na uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (por. III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony, to bez wyposażenia go we właściwe instrumenty prawne, tj. w uprawnienie do zaskarżenia stosownych decyzji administracyjnych, wypełnianie obowiązków samorządu notarialnego w zakresie zapewnienia przez jego członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, byłoby utrudnione. Orzeczenie to, jak podniósł Minister Sprawiedliwości, odbiegało jednak od utrwalonej linii orzecznictwa i poglądów doktryny prezentowanych do 1996 r. i spotkało się z krytyką przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego (por. m.in. krytyczną glosę J. Borkowskiego, OSP 1997/1/20, oraz A. Wróbel, Komentarz do art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP Lex, stan prawny na dzień 2 kwietnia 2012 r.).

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości za zmianą stanowiska w omawianej kwestii przemawia także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, w którym odmówiono samorządowi notarialnemu przymiotu strony w sprawie o wznowienie postępowania, w którym samorząd ten, wydając opinię o jakiej mowa w art. 106 k.p.a. występował w roli organu współdziałającego z organem prowadzącym to postępowanie. Wskazano na przykłady orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości o braku przymiotu strony samorządu notarialnego w omawianych postępowaniach (por. wyroki z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2156/11 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 453/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

W związku z pismem Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2013 r. w pierwszej kolejności wyłania się kwestia posiadania przez RIN legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, a w szczególności zajęcia stanowiska w kwestii przymiotu strony samorządu notarialnego w sprawach dotyczących powoływania notariusza i asesora notarialnego. W świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skarga ta została wniesiona przez stronę (ONSAiWSA 2005/4/62, Lex 151232).

Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., l SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., l OSK 755/06, Lex nr 337023; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Również, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa, co jest zasadą, organ nie może występować jednocześnie, jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93; wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 1995 r. II SA 1625/94; A. Wróbel Komentarz do art. 106 k.p.a. Lex/el. 2011). Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada ta nie może być realizowana w sposób absolutny, nie dopuszczający żadnych wyjątków. Mogą bowiem zaistnieć szczególne sytuacje, gdy organ współdziałający w danym postępowaniu administracyjnym posiada własny interes prawny w rozumieniu, o którym wyżej mowa. Zbadanie, czy taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do RIN wymaga odniesienia się do ustroju i charakteru wykonywania działalności zawodowej przez przedstawicieli zawodu notariusza. Ma to bowiem wpływ na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., K 20/08 (OTK-A 2010/10/129, Dz.U.2010/244/1636; LEX 653615), dotyczącego samorządu zawodowego komorników. Jak wskazał w tym wyroku Trybunał Konstytucyjny status zawodu notariusza zbliżony jest do statusu komornika. Toteż zawarte w tym wyroku rozważania Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące statusu zawodu komornika i uprawnień samorządu komorniczego, mają odpowiednie zastosowanie przy ocenie statusu zawodowego notariusza i związanych z tym uprawnień samorządu notarialnego.

W świetle art. 2 § 1 Prawa o notariacie, notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Czynności notarialne, w myśl paragrafu drugiego, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego.

Stosownie do art. 26 § 1 Prawa o notariacie, notariusze tworzą samorząd notarialny, który zgodnie z paragrafem drugim obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną.

Do zakresu działania rady izby notarialnej, w świetle art. 35 Prawa o notariacie, należy w szczególności: opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych; nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza; organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych; prowadzenie wykazów notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych izby. Natomiast do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej, stosownie do art. 40 § 1 wspomnianej ustawy, należy w szczególności: uchwalanie regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii; przedstawianie opinii i propozycji w sprawach dotyczących taksy notarialnej oraz zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu; współpraca z notariatami innych państw; wypowiadanie się w sprawie zasad etyki zawodowej notariuszy; ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Możliwość tworzenia samorządów zawodowych przewiduje art. 17 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przepis ten odnosi się do samorządu zawodowego notariuszy, jako reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego.

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jak podkreśla się w piśmiennictwie, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W ustawach o samorządach zawodowych ustalony jest także sposób wykonywania danego zawodu (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Przegląd Sejmowy" 2011/6/61).

Szczególna regulacja zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego, korzystającego z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, posiadającego prawny monopol na sporządzanie aktów notarialnych, samodzielnie działającego na własny rachunek i samodzielnie organizującego sobie swój warsztat pracy, jakim jest kancelaria, samodzielnie też finansującego swoją działalność, a także wykonującego swój zawód w warunkach konkurencyjnych determinuje zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu notariuszy w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji).

Według Trybunału Konstytucyjnego zawody zaufania publicznego, to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Od przedstawicieli tych zawodów społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, zwykle ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych szkoleń, takich jak aplikacja, czy specjalizacja. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że z nadaniem określonym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego, w rozumieniu Konstytucji, związana jest ustawowa dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz objęcie osób wykonujących takie zawody obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego.

Samorząd zawodu zaufania publicznego, powołany zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, w drodze ustawy, realizuje dwie zasadnicze funkcje: reprezentuje osoby wykonujące ten zawód oraz sprawuje pieczę nad jego należytym wykonywaniem w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Obie te funkcje są jednakowo ważne i nie ma powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00; OTK ZU nr 4/2001, poz. 86).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, co wymaga podkreślenia, termin konstytucyjny "piecza" rozumie szeroko. Wąskie, nazbyt literalne jego tłumaczenie, może bowiem w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji spowodować brak uwzględnienia podstawowych, istotnych cech tego samorządu, jak np. niezależność.

Zakres przedmiotowy "pieczy" określa konstytucyjny termin "należyte wykonywanie zawodu". Pieczą samorządu zostały objęte te czynności, które należą do zakresu zadań realizowanych w ramach wykonywania zawodu. Piecza nie jest tożsama z nadzorem nad należytym wykonywaniem zawodu, jest to pojęcie znacznie szersze, obejmujące między innymi udzielanie wsparcia (pomocy) członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków, ale także egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonywania zawodu. Odnosząc się do "istoty" pieczy, należy pamiętać również o publicznym charakterze tej funkcji. W aspekcie podmiotowym "pieczy" podlegają wszystkie osoby wykonujące dany zawód zaufania publicznego.

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie sprawowania "pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Ustawa Prawo o notariacie, jak to już wyżej wskazano, przekazuje samorządowi notarialnemu szeroki zakres zadań służących realizacji wspomnianej pieczy. Należą do nich zadania wspólne dla wszystkich samorządów zawodów zaufania publicznego, jak nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, uczestnictwo w procedurze dopuszczania osób do wykonywania omawianego zawodu, prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu, czuwanie nad przestrzeganiem etyki wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie oraz sądownictwo dyscyplinarne.

Wzgląd na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, opowiadającego się za szerokim rozumieniem pojęcia "piecza", o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, co podziela Naczelny Sąd Administracyjny, przemawia za objęciem zakresem pojęcia "piecza", którą sprawuje samorząd, również spraw związanych z dopuszczaniem nowych osób do zawodu notariusza i asesora notarialnego.

Reasumując, samorząd notarialny jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach, mającego charakter publicznoprawny, jest art. 17 ust. 1 Konstytucji, który pozwala na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego, w celu umożliwienia samorządowi notarialnemu realizację jego zadań w zakresie reprezentowania osób wykonujących ten zawód oraz sprawowania pieczy nad jego należytym wykonywaniem, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przymiotu strony nie pozbawia samorządu notarialnego udział w tych postępowaniach również w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wysuwają się tutaj dwie najistotniejsze kwestie. Pierwsza z nich dotyczy rozumienia pojęcia "właściwa izba notarialna", której opinii obowiązany jest zasięgnąć Minister Sprawiedliwości przy powołaniu na stanowisko asesora notarialnego, stosownie do przepisu art. 76 § 1 Prawa o notariacie. Jak wywodzi RIN, w braku wyraźnego wskazania w powołanym przepisie właściwej izby notarialne, należy w tym zakresie kierować się zasadami ogólnymi wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności normą zawartą w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazującą na kryterium miejsca zamieszkania strony postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że w braku sprecyzowania w art. 76 § 1 Prawa o notariacie rady izby notarialnej właściwej miejscowo do wyrażenia omawianej opinii należałoby posiłkować się przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o tyle trudno jest podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, aby w spornej kwestii właściwości organu samorządu notarialnego miał zastosowanie przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., ustalający właściwość miejscową organu według kryterium miejsca zamieszkania strony postępowania. Czego nie dostrzega RIN, normując właściwość miejscową organu, przepisy art. 21 § 1 k.p.a. w pierwszej kolejności nakazują jej wyznaczenie, biorąc za podstawę kryterium związane z przedmiotem sprawy. I tak, w kwestiach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia (pkt 1). Natomiast w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy dla właściwości miejscowej organu decydujące jest miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony (pkt 2). Dopiero w innych sprawach, stosownie do przepisu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu ustala się według kryterium miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu właściwości rady izby notarialnej, jako właściwej dla zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko asesora notarialnego, stosownie do art. 76 § 1 Prawa o notariacie, należałoby kierować się przepisem art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. i w rezultacie przyjąć, że właściwą radą notarialną jest rada, na której obszarze ma miejsce siedziba kancelarii notarialnej, będąca zakładem pracy dla nowo mianowanego asesora notarialnego. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia treść art. 76 § 1 Prawa o notariacie, wskazująca na istotny warunek dla uwzględnienia wniosku o powołanie na stanowisko asesora notarialnego, jakim jest oświadczenie notariusza o gotowości zawarcia z wnioskodawcą umowy o pracę. Oświadczenie to wskazuje na miejsce usytuowania przyszłego zakładu pracy wnioskodawcy, co przesądza, stosownie do przepisu art. 21 § 1 k.p.a., o właściwości rady izby notarialnej, w obszarze której ma siedzibę kancelaria notariusza, wyrażająca gotowość zatrudnienia kandydata na asesora notarialnego. Za takim stanowiskiem przemawiają również względy merytoryczne. Izba notarialna, na której obszarze właściwości znajduje się kancelaria notariusza wyrażającego gotowość zatrudnienia kandydata na asesora notarialnego, ma dużo lepsze rozeznanie co do stopnia zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne, które ma urzeczywistniać przyszły asesor notarialny, aniżeli inna izba, przykładowo ta, na której wnioskodawca dotychczas zamieszkuje. Nie bez znaczenia jest również, oczywiście lepszy, kontakt asesora notarialnego z władzami statutowymi izby, na której obszarze funkcjonuje zatrudniający notariusz, a to choćby na potrzeby doskonalenia zawodowego asesora notarialnego, a także kontroli jego pracy ze strony izby.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zaakceptowaniu stanowiska Ministra Sprawiedliwości, uznającego skarżącą radę za organ właściwy dla zaopiniowania omawianego wniosku. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości miejscowej organu, a tym samym do zastosowania w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 106 k.p.a.

Przechodząc do drugiej spornej kwestii, jaką jest ustalenie treści decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko asesora notarialnego, stosownie do przepisu art. 76 § 1 Prawa o notariacie, zgodzić się należy ze stanowiskiem RIN, iż konstytutywnym następstwem tej decyzji, wyrażającym oświadczenie woli Ministra Sprawiedliwości, jest jedynie powołanie danej osoby na stanowisko asesora notarialnego. Zatem, nie znajduje podstaw wyznaczenie asesorowi notarialnemu we wspomnianej decyzji okręgu izby notarialnej, w której osoba ta ma wykonywać swoje obowiązki w zakresie działalności notarialnej, jak to ma miejsce przy powołaniu na stanowisko notariusza w świetle przepisu art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Jednakże wspomniany mankament decyzji nie powinien sam przez się pociągnąć za sobą wyeliminowania z obrotu prawnego, mieszczącej się w kompetencji Ministra Sprawiedliwości, decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko asesora notarialnego. Wskazanie w omawianej decyzji miejsca okręgu izby notarialnej, w której asesor notarialny ma wykonywać swoje obowiązki, nie ma konstytutywnie wiążącego charakteru. Co najwyżej, takie wskazanie można by traktować jako nienormatywne, a tym samym niewiążące, oświadczenie wiedzy Ministra Sprawiedliwości o wykonywaniu przez wnioskodawczynię obowiązków asesora w okręgu skarżącej izby, w której mieści się kancelaria notariusza, wyrażającego gotowość jej zatrudnienia.

Ponadto, co należy zauważyć, w wyniku zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni uzyskała prawo do wykonywania zawodu w zakresie usług notarialnych. Wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji jedynie w następstwie mankamentu, jakim jest określenie okręgu izby notarialnej, w którym wnioskodawczyni ma wykonywać swoje obowiązki, zgodnego zresztą z usytuowaniem kancelarii zatrudniającego ją notariusza, byłoby trudne do zaakceptowania w świetle przepisu art. 8 k.p.a., statuującego zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W tym stanie sprawy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.).