Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 752/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 12, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, 64d par. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprzeciwu I. B. od decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I. B., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy pismem z 1 marca 2011 r. J. H. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z wnioskiem o interwencję w sprawie okien znajdujących się w ścianie budynku na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł., usytuowanej ok. 1 m od granicy między nieruchomościami.

W dniu 4 maja 2011 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości usytuowanej w Ł. przy ul. A 13a, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z 13 września 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z wykonaniem dwóch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. A 13), zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł..

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdził, że błędnie określił przedmiot postępowania jako wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł. i decyzją z [...] maja 2012 r. umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne.

Następnie pismem z 22 maja 2012 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego (wraz z wykonaniem 2-ch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. A 13) - zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 13a.

Postanowieniem z [...] r. PINB, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") i art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn.zm. – w dalej w skrócie "Pr. bud. z 1994 r.") nakazał J.B. przedłożenie w terminie do 30 września 2012 r. trzech egzemplarzy następujących dokumentów: inwentaryzacji zagospodarowania terenu, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych; inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym; projektu budowlanego ewentualnych niezbędnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wymienionego obiektu do zgodności z przepisami i prawem; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a.

Pismem z 12 grudnia 2012 r. PINB wezwał inwestorkę do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z [...], pouczając, iż w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów stosownie do treści art. 56 ust. 3 organ zleci ich wykonanie na koszt J.B., jako właściciela nieruchomości przy ul. A 13a w Ł..

Postanowieniem z [...] PINB nakazał J.B. wpłacenie w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, kwoty 8.610,00 złotych, tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z [...] maja 2012 r.

Pismem z 26 sierpnia 2014 r. J.B. zwrócił się do PINB o pilne wyjaśnienie sprawy wydania postanowienia nr [...].

Organ I instancji pismem z 10 września 2014 r. wezwał I. B. do uzupełnienia braków formalnych podania z 26 sierpnia 2014 r. W wezwaniu zawarto pouczenie, iż nieuzupełnienie braku formalnego spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Przy piśmie z 19 września 2014 r. J.B. przekazał szereg kserokopii dokumentów dotyczących nieruchomości przy ul. A 13a w Ł., jednakże nie potwierdziły one legalności budowy analizowanego budynku mieszkalnego, nie było w nich również pełnomocnictwa udzielonego I.B. przez J.B.

Upomnieniem z 7 grudnia 2015 r. organ I instancji wezwał J.B. do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r.

Następnie 14 stycznia 2016 r. PINB działając w charakterze wierzyciela, wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych nr [...], który przesłał właściwemu organowi egzekucyjnemu.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-B. pismem z 5 kwietnia 2016 r. przekazał organowi I instancji, celem zajęcia stanowiska, podania J.B. z 24 marca 2016 r., 25 marca 2016 r. i 1 kwietnia 2016 r., zakwalifikowane przez organ egzekucyjny jako zarzut nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. PINB uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego [...] z 14 stycznia 2016 r. Postanowieniem z [...]WINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 500/16 odrzucił skargę J.B. na rozstrzygnięcie organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 21/17 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. - B. 8 listopada 2016 r. zawiadomił o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...].

Postanowieniem z [...] PINB na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] W tym samym dniu [...]WINB postanowieniem odmówił uchylenia własnego postanowienia ostatecznego z [...].

W dniu 7 marca 2017 r. w siedzibie PINB stawił się I. B., który przedłożył opracowanie "Inwentaryzacja - aktualizacja" sporządzone w lutym 2017 przez mgr inż. arch. M. Z.. Pismem z 13 marca 2017 r. organ I instancji powiadomił inwestorkę, że przedłożone opracowanie nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z [...].

Przy piśmie z 21 marca 2017 r. J. B. przekazała między innymi opracowanie "Inwentaryzacja - aktualizacja", sporządzone w lutym 2017 przez mgr inż. arch. M. Z.; protokoły kontroli okresowych; "Projekt techniczny przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej do budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. A 13" opracowany w 1983 r. przez J. L. oraz "Projekt bud. przyłącza kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ulicy A 13A" z marca 2009 r. opracowany przez J. G..

Przy piśmie z 14 marca 2017 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-B. przekazał do organu I instancji wystąpienie J.B. noszące znamiona wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela.

Postanowieniem z [...] r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne w omawianej sprawie do czasu, gdy możliwe stanie się wezwanie spadkobierców zmarłej strony J. H. do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z [...] r. PINB uznał za uzasadniony wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 14 stycznia 2016 r. J. B. pismem z 3 kwietnia 2017 r. wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] r.

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. organ I instancji w związku z informacją o śmierci M. G. wezwał K. G. i W. G. do złożenia wyjaśnień i ewentualnie przedstawienia dokumentów w tym zakresie, zaś odrębnym pismem wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu dotyczącego M. G..

W dniu 19 kwietnia 2017 r. J. S.-P. przedłożyła w organie szczebla powiatowego akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z 4 kwietnia 2017 r. W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

W. G. 28 kwietnia 2017 r. doręczył organowi I instancji odpis skróconego aktu zgonu M. G., informując jednocześnie, że nie zostało stwierdzone nabycie spadku, ani postępowanie takie się nie toczy.

Postanowieniem z [...] r. PINB ponownie zawiesił postępowanie do czasu, gdy możliwe stanie się wezwanie spadkobierców zmarłej strony (M. G.) do udziału w postępowaniu. Jednocześnie pismem z 28 kwietnia 2017 r. wezwał potencjalnych spadkobierców do niezwłocznego dokonania czynności mających na celu stwierdzenie praw do spadku.

Pismem z 12 czerwca 2017 r. J.B. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu w użytkowaniu budynku jednorodzinnego mieszkalnego przy ul. A 13a w Ł..

Postanowieniem z [...] PINB odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. [...]WINB postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Przy piśmie z 5 grudnia 2019 r. J.B. złożył w PINB postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z [...] stwierdzające, że spadek po M. G. z domu B., córce S. i H. z domu W., zmarłej 20 sierpnia 2016 r. nabyły jej dzieci K. Z. G. i W. R. G. po 1/2 części.

Postanowieniem z [...] r. PINB podjął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 13.

Pismem z 5 lutego 2020 r. PINB poinformował J. B., że po sprawdzeniu dokumentów przekazanych przez I. B. w związku z postanowieniem z [...] r., stwierdzono: pkt 1 - brak planu zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych z wymiarami budynku, z zaznaczeniem wejść, wjazdu, pkt 2 - przyłącza miały pozwolenia, ale według mapy projektowej zostały wykonane niezgodnie z załączoną dokumentacją, należy sporządzić nowe projekty, pkt 3 - brak orzeczenia o stanie technicznym i że obiekt można bezpiecznie użytkować, pkt 4 - brak schematów instalacji wewnętrznych, pkt 5 - brak określenia ogrzewania.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 5 marca 2020 r. stwierdzono, że instalacje zewnętrzne studzienka wodomierzowa i studnia kanalizacji sanitarnej, skrzynka gazowa znajdują się w tym samym miejscu - zgodnie z mapą do celów projektowych z 2017 r. W budynku znajduje się centralne ogrzewanie, wod. - kan, gaz, instalacja elektryczna.(...) Osprzęt sanitarny - zgodnie z projektem". Wykonano dokumentację fotograficzną.

Pismem z 16 kwietnia 2020 r. wezwano H. K. pełnomocnika J.B. do przedłożenia aktualnych protokołów z kontroli instalacji gazowej oraz z okresowej kontroli przewodów kominowych.

Z notatki służbowej sporządzonej 14 maja 2020 r. wynika, że inspektor PINB zweryfikował "dokumenty przedłożone przez właściciela nieruchomości określone w postanowieniu z [...]. Dokumenty spełniają wymagania określone w przepisach prawa budowlanego.

Pismem z 29 maja 2020 r. PINB wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Departament Architektury i Rozwoju Wydział Urbanistyki i Architektury o przesłanie wypisu i wyrysu z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a (dz. ew. nr 351/2 w obrębie [...]) lub wypisu i wyrysu na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego.

Przy piśmie z 30 czerwca 2020 r. Prezydenta Miasta Ł. wskazał, że dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a, tj. działki o nr ewid. 351/2 w obrębie [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Wobec poczynionych ustaleń PINB decyzją z [...] r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł. (dz. ew. 351/2, obręb [...]).

W dniu 28 lipca 2020 r. do [...]WINB wpłynęło pismo I. B. zatytułowane "Odwołanie dotyczy dz. 351/2", "II Dotyczy dz. 351/4". Wobec faktu, że pismo nie zawierało żądania, pismem z 30 lipca 2020 r. wezwano wnioskodawcę do jego sprecyzowania poprzez wskazanie czy intencją było złożenie odwołania od decyzji PINB z [...], czy też zgłoszenie innego żądania.

Pismem z 6 sierpnia 2020 r. I. B. zgłosił zarzuty w stosunku do decyzji PINB z [...] r. wskazując, że decyzja dla wszystkich jest nieczytelna, zbyt skomplikowana i błędna.

Następnie PINB 11 sierpnia 2020 r. przekazał trzy pisma I. B.: zatytułowane "Poprawka" z [...], zatytułowane "Odwołanie dotyczy dz. 351/2, II dotyczy 351/4" z 28.07.2020 r., oraz zatytułowane "Rozbiórka" z 28 lipca 2020 r., zakwalifikowane jako odwołanie przez organ I instancji od decyzji nr [...] z [...]r.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń PINB wynika, że jednorodzinny budynek mieszkalny zlokalizowany na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł. zrealizowany został w 1990 r. w miejscu częściowo rozebranego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości od 1939 r. budynku mieszkalnego parterowego ze strychem, a tym samym zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w zasobach archiwalnych właściwych organów brak jest dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. A 13a w Ł., obecnie działka o nr ewid. 351/1, obręb [...].

Zdaniem [...]WINB, organ I instancji trafnie uznał, że w tej sprawie zastosowanie znajdzie ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Skoro więc badana samowola budowlana mieści się w zakresie zastosowania art. 103 ust. 2 Prawo budowlane, to organ ma obowiązek dokonać w związku z art. 37 ust. 1 i 2 Pr. bud. z 1974 r. wstępnej oceny sprawy polegającej na zweryfikowaniu istnienia podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Wstępna ocena sprawy ogranicza się do zbadania przesłanek wydania nakazu rozbiórki w następującym zakresie: czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. z 1974 r. (tj. do postaci gwarantującej bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz niepogorszenie w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że kwestia definiowania zgodności wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Jednoznacznie przeważa pogląd, że samo badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiąże się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. W tej sprawie badanie zgodności budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 351/2, wybudowanego przed 1995 r. co do zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinno odnosić się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z informacją Prezydenta Miasta Ł. z 30 czerwca 2020 r. dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a, tj. działki nr ewid. 351/2 w obrębie [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przesłankę o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. można ustalić jedynie w drodze analizy decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego, organ I instancji nie mógł ustalić, czy przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. została spełniona, czy też nie.

Ponadto, kolejnym obowiązkiem organu I instancji w tej sprawie winno być dokonanie oceny spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. tzn. powodowanie powstania stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości przy ul. A 15 oraz w odległości ok. 1 m od granicy z posesją przy ul. A 13. Zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w czasie budowy budynku rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn.zm.), budynki mieszkalne na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 metrów od działki (odległość ta mogła być zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (art. 12 ust. 2 w/w rozporządzenia). Z ustaleń poczynionych przez PINB wynika, że usytuowanie obiektów budowlanych przy ul. A 13a i A 13 jest wynikiem wtórnego podziału nieruchomości w związku z zasiedzeniem części działki ewid. 351/3. Wskutek tego podziału dotychczasowa działka nr ewid. 351/3 została podzielona na działki nr ewid. 351/4 i 351/5 a podział ten spowodował, że ściana budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 13a, w której zlokalizowane są otwory okienne znalazła się w zbliżeniu ok. 1 m do granicy z nieruchomością przy ul. A 13. [...]WINB zgodził się z organem I instancji, że stanu tego nie można kwestionować w zakresie norm odległościowych z uwagi na wtórny podział działek. Jednakże PINB nie przeanalizował tejże kwestii w odniesieniu do działki nr 350, położonej przy ul. A 15, w stosunku do której takie zmiany geodezyjne nie zachodziły. W razie ustalenia, że naruszone zostały warunki usytuowania budynku od granicy z działką nr 350, należałoby dokonać dodatkowych ustaleń, czy tak wzniesiony na ww. działce budynek mieszkalny powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Dalej [...]WINB stwierdził, że w procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W przedmiotowej sprawie PINB [...] postanowieniem, wydanym w trybie art. 56 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. i art. 103 Pr. bud. z 1994 r. nakazał J.B. przedłożenie w terminie do 30 września 2012 r. trzech egzemplarzy następujących dokumentów: inwentaryzacji zagospodarowania terenu, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych, inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym, projektu budowlanego ewentualnych niezbędnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wymienionego obiektu do zgodności z przepisami i prawem, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a.

PINB przyjął, że w oparciu o przedstawione przez inwestora (właściciela) dokumenty oraz analizę zebranego materiału dowodowego, nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Pr. bud. z 1974 r., tak więc odpada prawna możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., jak również brak jest racjonalnych podstaw do nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 42 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r., a przedłożona dokumentacja jest wystarczająca do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Według [...]WINB ustalenia organu I instancji czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia są przedwczesne w świetle regulacji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W analizowanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem powyższych reguł, co skutkowało niewyjaśnieniem kluczowych dla sprawy kwestii. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie miał możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną normą art. 15 k.p.a. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego. Ponownie prowadząc postępowanie PINB winien ustalić zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, pamiętając, że w przypadku gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kwestię tą ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, winien ponownie przeanalizować inwestycję pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r., a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do treści odwołania i naniesionych uwag odwołującego na kserokopii zaskarżonej decyzji, [...]WINB wskazał na art. 113 § 1 k.p.a. i prawną możliwość sprostowania omyłek i błędów pisarskich oraz rachunkowych.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotową inwestycję inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, tym samym nie było możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sam fakt zamieszkiwania w budynku, o czym pisze I. B., czy też uiszczanie podatku od tego budynku nie świadczy o uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. Ponadto, oceniając legalność spornej decyzji [...]WINB stwierdził, iż decyzja ta odpowiada wymaganiom przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Kwestie dotyczące podziału działek oraz wyjaśnienia dotyczące właścicieli działek sąsiednich, będących stronami postępowania winny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji, tak jak to zrobił organ I instancji. Natomiast, w sytuacji gdy, odwołujący posiada wiedzę w zakresie czynów zabronionych, powinien zgłosić sprawę do właściwych organów ścigania. Z kolei, kwestia naprawienia szkody wyrządzonej przez organu władzy publicznej, winna zostać przez odwołującego zgłoszona na drodze powództwa cywilnego. Jednocześnie [...]WINB stwierdził, że do pozostałych kwestii trudno mu się odnieść, z uwagi na formę odwołania. Odwołujący podkreślił fragmenty z uzasadnienia decyzji, a zarzut czynił jednym wyrazem, który to zarzut w taki sposób sformułowany jest niezrozumiały. Ponadto, w zakresie twierdzenia "II Dotyczy dz. 351/4" [...]WINB poinformował, iż w chwili obecnej nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej działki nr ewid. 351/4. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ szczebla wojewódzkiego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie była to decyzja, jak twierdzi odwołujący, "o przejęciu na własność Państwa".

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się I. B., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw. Jego zdaniem decyzja [...]WINB jest sprzeczna z prawem.

Odpowiadając na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z przywołanych unormowań wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388). Zauważyć wobec tego trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dowodzi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w toku toczącego się od 2011 r. postępowania prowadzonego pierwotnie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z wykonaniem otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. A 13a w Ł.), a od 22 maja 2012 r. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego (wraz z wykonaniem 2-ch otworów okiennych od strony granicy z posesją przy ul. A 13) - zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 13a, nie zdołał zgromadzić kompletnego materiału dowodowego, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Pomimo tego, że akta administracyjne załączone do rozpatrywanej sprawy są bardzo obszerne, to ich analiza pozwala bezspornie zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prowadził dotychczasowe postępowanie wyjaśniające z naruszeniem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, zdefiniowanych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że na terenie nieruchomości przy ul. A 13a w Ł. od 1939 r. istniał budynek mieszkalny parterowy ze strychem, który w 1990 r. został częściowo rozebrany, a w jego miejsce wybudowano sporny budynek mieszkalny jednorodzinny. Powyższe ustalenia uzasadniały stanowisko organów obu instancji o konieczności prowadzenia postępowania zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r., na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten stanowi mianowicie, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Prawidłowo w związku z tym stwierdził organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji powinien ocenić zrealizowaną inwestycję z punktu widzenia wymagań określonych przepisem art. 37 ust. 1 i 2 Pr. bud. z 1974 r., stanowiącym, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: pkt 1 - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub pkt 2 - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z przywołanego unormowania wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 Pr. bud. z 1974 r., powinno nastąpić tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak prawnych możliwości jego zalegalizowania. Działania organu nadzoru budowlanego winny być więc ukierunkowane na zbadanie, przesłanek zalegalizowania obiektu, a więc po pierwsze - czy sporny obiekt budowlany – w tym wypadku budynek mieszkalny jednorodzinny – znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju i po drugie - czy sporny budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w kontrolowanym postępowaniu i zebranym materialne aktowym sprawy ewidentnie zabrakło, co trafnie wytknął organ drugiej instancji w motywach decyzji kasacyjnej.

Zweryfikowanie pierwszej z przesłanek, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, wymaga więc dokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny spornej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organ, czy też mówiąc inaczej na podstawie aktualnego stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, podzielane przez tutejszy Sąd, według którego w odniesieniu do samowoli powstałych przed 1 stycznia 1995 r. – czyli tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - mają zastosowanie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. ocenia się według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (vide: wyroki z: 26 kwietnia 2017 r. II OSK 2174/15, 9 lutego 2017 r. II OSK 1345/15, uchwała 7 Sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie organ pierwszej instancji ustalił co prawda, że dla terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13a (działka nr 351/2) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], zmienione uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wedle którego nieruchomość przy ul. A 13a w Ł. położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Niewątpliwie jednak rację ma [...]WINB twierdząc, że w przypadku gdy dla danego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zweryfikowanie pierwszej z rozważanych przesłanek nie jest możliwe poprzez sięgnięcie do rozwiązań Studium, które nie jest przecież aktem prawa miejscowego, lecz możliwie jest wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która dotychczas nie została załączona do materiału aktowego rozpatrywanej sprawy.

Natomiast ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy spełniona została druga z wymienionych wyżej przesłanek (art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r.), umożliwiająca kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, powinno nastąpić na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie budowy spornego budynku mieszkalnego, a więc w tym wypadku w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62). Pełnych ustaleń w tym zakresie, jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy, ewidentnie zabrakło, ponieważ organ pierwszej instancji skupił swoją uwagę wyłącznie na ocenie spełnienia wymagań określonych w § 12 w/w rozporządzenia względem budynku znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. A 13 w Ł., pomijając zupełnie ocenę tych wymagań względem działki nr 350, usytuowanej przy ul. A 15 w Ł.. Prawidłowo w związku z tym stwierdził [...]WINB, iż w przypadku ustalenia, że sporny budynek został zrealizowany z naruszeniem § 12 wskazanego wyżej rozporządzenia, organ pierwszej instancji winien również ocenić, czy sporny budynek mieszkalny powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otocznia.

Lektura zgromadzonego w sprawie materiału aktowego i wydanej na jego podstawie decyzji kasatoryjnej, pozwala także zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż w świetle postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. wydanego, na podstawie art. 56 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 Pr. bud. z 1994 r. i przedłożonej w jego wykonaniu przez inwestorkę i skarżącego dokumentacji, wydanie decyzji umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., należało ocenić co najmniej jako przedwczesne. Z całą zaś pewnością brak było podstaw do stwierdzenia, że sporne postepowanie jest bezprzedmiotowe, skoro na gruncie rozpatrywanej sprawy organ I instancji nie zweryfikował dotychczas przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. z 1974 r. umożliwiających legalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 13a w Ł..

Co równie istotne omówione wyżej braki i uchybienia w toczącym się dotychczas postępowaniu legalizacyjnym nie mogły zostać sanowane ani uzupełnione w toku postępowania odwoławczego przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., bowiem wówczas to organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., byłby obciążony obowiązkiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, a na pewno w istotnym jego zakresie. Stwierdzić wobec tego trzeba, że organ odwoławczy miał pełne i uzasadnione podstawy do wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. W motywach kontrolowanego aktu administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. precyzyjnie wypunktował braki i wadliwości postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem pierwszej instancji oraz prawidłowo wskazał jakie okoliczności PINB winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Jasno i rzeczowo ustosunkował się także do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu I. B..

Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kasująca decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw I. B. należało oddalić.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A. P.