Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2120/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. J. i J. J., Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3027/18 w sprawie ze skarg A. J. i J. J., Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3027/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. J. i J. J., Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 28 września 2010 r. A. J. oraz J. J., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978. r. nr [...] w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa na cele budowy drogi przeciwpożarowej nieruchomości położonych w b. gm. Kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha, obj. Lwh [...] (pkt 1 decyzji) oraz nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, obj. Lwh [...] (pkt 2 decyzji), stanowiących własność M. J., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa polegające m.in. na tym, że została ona skierowana do zmarłej M. J. oraz nie poprzedzono jej ustaleniem, czy wystąpiła przesłanka niezbędności nieruchomości na jeden z celów określonych przepisami ustawy wywłaszczeniowej,

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...], oznaczonych jako działka nr [...] i działka nr [...], a w pkt 2 stwierdził, że ww. decyzja w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentujący Gminę Miasta Kraków.

Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju orzekł o:

1) utrzymaniu w mocy ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r., w jej pkt 1, tj. w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r.;

2) uchyleniu pkt 2 ww. decyzji i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa działek nr [...] o pow. [...]ha, obj. Lwh [...] i nr [...] o pow. [...]ha, obj. Lwh [...], stanowiących własność M. J.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia 18 lutego 1977 r., nieruchomości, o wywłaszczenie których zwróciło się Przedsiębiorstwo [...] "C.", zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w Osiedlu [...]. Budowa drogi przeciwpożarowej stanowiącej niezbędną infrastrukturę towarzyszącą składowi paliw "C." będącemu inwestycją służącą przechowywaniu paliw, a także będącemu infrastrukturą logistyczną dystrybucji produktów naftowych w Polsce, stanowiła niewątpliwie element przedsięwzięcia, którego przeznaczeniem było służenie całemu społeczeństwu. Z uwagi na powyższe organ uznał, że był to cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy z dnia o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Organ wskazał również, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ww. ustawy, stosownie do którego odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się 14 czerwca 1977 r. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu wynika, że w rozprawie nie wzięli udziału domniemani spadkobiercy poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo, w rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca. Brak biegłych na rozprawie nie może jednak, zdaniem organu, być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przeprowadził stosowną rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, zaś biegły brał udział w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego w dniu 10 sierpnia 1976 r.

Minister dokonał także oceny poprawności ustalenia wysokość należnego odszkodowania i uznał, że zostało ono ustalone właściwie poprzez przemnożenie łącznej powierzchni wywłaszczonych działek przez obowiązujące stawki odszkodowania (12 zł), co dało kwotę 2.580 zł + 314 zł za składniki rolne (2.894 zł) oraz kwotę 1.344 zł + 90 zł za składniki rolne (1.434 zł). Zatem w ocenie organu ustalona przez Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza w decyzji z dnia [...] października 1978 r., kwota odszkodowania – 2.894 zł oraz 1.434 zł przysługująca spadkobiercom M. J. odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu.

Pomimo wskazanej powyżej oceny organ wyjaśnił, że konsekwencją stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] jest stwierdzenie nieważności ww. decyzji również w części dotyczącej, odszkodowania przyznanego za działki nr [...] i nr [...].

Organ uznał także, że kwestionowana decyzja spełniała wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Na marginesie Minister wskazał, że Naczelnik Dzielnicy Kraków-Krowodrza w ww. decyzji błędnie podał nazwisko poprzedniej właścicielki (M. J.), podczas gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność M. J. z d. M. Jednakże całe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze było prowadzone w stosunku do M. J. z d. M., co potwierdza materiał dowodowy. Tym samym wskazany błąd w nazwisku poprzedniej właścicielki nieruchomości należy uznać za oczywistą omyłkę, która nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister odnosząc się zaś do kwestii niezbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej, zgodził się z oceną Wojewody Małopolskiego, że działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] nie były przeznaczone do wywłaszczenia na ww. wskazany cel, natomiast w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] nie podzielił stanowiska Wojewody Małopolskiego, że decyzja wywłaszczeniowa jest w tym zakresie dotknięta wadą określoną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z opracowania geodety uprawnionego A. G. z dnia 17 kwietnia 2018 r. do wywłaszczenia zostały zawnioskowane tylko parcele nr [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] o pow. [...]m2, natomiast parcele nr [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] o pow. [...]m2 miały pozostać poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia. Potwierdza to m.in. wykaz wywłaszczeniowy znajdujący się w archiwalnych aktach przedmiotowej sprawy. Dodatkowo ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej projektu podziału nieruchomości ([...]) wynika, że w granicach projektowanej drogi znajdowały się parcele nr [...] oraz nr [...], a nie jak było wskazane w rejestrze pomiarowym oraz wykazie wywłaszczeniowym parcele nr [...] i nr [...]. Geodeta stwierdził, że na mapie błędnie oznaczono numery działek. Działka wydzielona z działki nr [...] znajdująca się w granicach projektowanej drogi powinna zostać oznaczona na mapie nr [...], natomiast działka będąca poza jej obszarem - nr [...].

Na podstawie powyższej analizy, Minister stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. A zatem Wojewoda Małopolski prawidłowo stwierdził nieważność decyzji w tej części.

Dodatkowo wyjaśniono, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Jak wskazał bowiem Wojewoda Małopolski nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Nie nastąpiły zatem jakiekolwiek przekształcenia prawne, które mogłyby zostać uznane za nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z kolei wywłaszczona działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony D. B. na podstawie umowy darowizny z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr rep. A [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z [...] grudnia 1979 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), J. P. i M. P. (poprzednicy prawni D. B.) stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nabycie to nie było zatem skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. Tym samym Ministra uznał, że decyzja z dnia [...] października 1978 r. w zakresie działek nr [...] i nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody Małopolskiego o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez realizację - względem działek nr [...] i nr [...] - celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Ministra błędnie Wojewoda Małopolski wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek oznaczonych nr [...] i nr [...] była regulacja stanu prawnego nieruchomości z uzasadnieniem, że fakt ten potwierdza pismo Przedsiębiorstwa [...] "C." w K. z dnia 25 lutego 1978 r., z którego treści wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi przeciwpożarowej w O. została zakończona. Realizacja tak dużej inwestycji jak budowa składu "C." wraz z urządzeniami towarzyszącymi miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw "C." w O. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw C. i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Niemniej jednak z tych samych dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją rozłożoną w czasie, o charakterze etapowym, a zakończenie postępowania wywłaszczeniowego było warunkiem koniecznym do kompleksowego i ostatecznego zakończenia realizacji inwestycji oraz oddania jej do użytkowania. W sprawie nie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze obejmujące przedmiotowy teren według stanu 1975 r. wskazuje jedynie, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw "C." w O. rozpoczęto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie stanowi dowodu zrealizowania w całości inwestycji, zwłaszcza na objętych niniejszym postępowaniem działkach należących do M. J. Dodatkowo podkreślono, że na ww. zdjęciu lotniczym wyraźnie widać, iż budowa awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w O. nie została zakończona, a sfotografowany teren stanowi wciąż plac budowy. W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się natomiast dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto zauważono, że art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu. W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Ponadto, w ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Inwestor dysponował bowiem decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny, z której wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w Osiedlu [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby składu paliw "C." w O.

Odnosząc się do zarzutu skierowania ww. decyzji z dnia [...] października 1978 r. do osoby zmarłej – M. J., Minister wskazał, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci M. J., a organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób. Niespornym jest, że wskazana przez Państwowe Biuro Notarialne w Krakowie właścicielka przedmiotowej nieruchomości, tj. M. J. nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowoodszkodowawczej. Jednakże, jak już wskazano postanowienie o stwierdzeniu spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości zostało wydane dopiero 32 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy M. J.

Natomiast organ wskazując w opisie przedmiotowej nieruchomości M. J. (błędnie wskazując jako M. M.), jako właścicielkę nieruchomości wskazał ją jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowała ona nadal w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, co miało jedynie charakter informacyjny, nie przesądzało zaś o przymiocie strony postępowania. Podkreślono, że w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Skoro więc przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywała wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nawet gdyby uznać, że organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do nieżyjącej w dacie orzekania M. J., to przedmiotem orzeczenia z dnia [...] października 1978 r. była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. J. i J. J. oraz Skarb Państwa i Gmina Miejska Kraków reprezentowani przez Prezydenta Miasta Krakowa.

A. J. i J. J. zaskarżyli ją w części, tj. co do orzeczenia o uchyleniu pkt 2 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. i orzeczeniu co do istoty w tej części poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części, której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]), stanowiących własność M. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i wywłaszczania nieruchomości;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 k.p.a.

W skardze Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa skarżący zaskarżyli decyzję Ministra w części, tj. w zakresie, w której utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. w jej pkt 1, tj. w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza dnia [...] października 1978 r.

Zaskarżonej w części decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.;

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.;

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na ustalony w sprawie stan faktyczny i podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanej przez organ części.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, nie można uznać aby okoliczność nieustalenia przez organy, że kwestia ustalenia tą decyzją odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości i jego wypłata stanowi nieodwracalny skutek prawny, który stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Skoro, jak wskazały orzekające w sprawie organy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Nie nastąpiły zatem jakiekolwiek przekształcenia prawne, które mogłyby zostać uznane za nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z kolei wywłaszczona działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest objęta księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel został ujawniony D. B. na podstawie umowy darowizny z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr rep. A [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z [...] grudnia 1979 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), J. P. i M. P. (poprzednicy prawni D. B.) stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nabycie to nie było zatem skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r.

Na rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem Sądu, nie mógł mieć także wpływu zarzut podniesiony przez ww. skarżących, nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących A. J. i J. J., w zakresie błędnego uznania przez organ odwoławczy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszeniu prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazano, że realizacja inwestycji w postaci budowy składu "C." wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jak wynika z akt sprawy miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw "C." w O. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw C. i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Cała inwestycja była zaś rozłożona w czasie, i realizowana etapami. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze obejmujące przedmiotowy teren według stanu 1975 r. wskazuje jedynie, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw "C." w O. rozpoczęto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie stanowi dowodu zrealizowania w całości inwestycji, zwłaszcza na objętych niniejszym postępowaniem działkach należących do M. J. Podkreślono, że na ww. zdjęciu lotniczym wyraźnie widać, że budowa awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w O. nie została zakończona, a sfotografowany teren stanowi wciąż plac budowy.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się natomiast dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Przywołane zaś przez organ I instancji pismo nie powołuje się na żadne dokumenty, stwierdzające zawartą w nim okoliczność. Ponadto, zdaniem Sądu, niezależnie od tego zasadnie Minister wskazał, że art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu.

W aktach sprawy wprawdzie nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, ale analiza akt spawy, okoliczność, realizacji tak dużej inwestycji etapami, nie pozwala na uznanie, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Mając na uwadze, że w sprawie organy opierały się na materiale dowodowym sprzed 40 lat, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione, że z akt sprawy wynika, iż inwestor dysponował decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny, z której wynika, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w Osiedlu [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby składu paliw "C." w O.

W świetle powyższego zasadnie organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność M. J.

Sąd podzielił także pogląd organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy regulujących tryb wywłaszczenia i określenia odszkodowania oraz stanowisko w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na skierowanie decyzji z dnia [...] października 1978 r. do osoby zmarłej – M. M. Zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci M. J., a organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób.

Niespornym jest, że wskazana przez Państwowe Biuro Notarialne w Krakowie właścicielka przedmiotowej nieruchomości, tj. M. J. nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże, postanowienie o stwierdzeniu spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości zostało wydane dopiero 32 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy M. J.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części oddalającej skargę A. J. i J. J., wniesioną na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w której orzeczono o uchyleniu pkt 2 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. i orzeczeniu co do istoty w tej części poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] października 1978 r. w części, którą orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność M. J., wnieśli A. J. i J. J., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuprawnione oddalenie skargi, a to wskutek błędnego przyjęcia, że ustalenia faktyczne oraz wyrażona przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy są prawidłowe i nie dają podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym w zakresie odnoszącym się do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w kwestionowanym przez skarżących zakresie; istota sygnalizowanego uchybienia polegała na tym, że Sąd I instancji w wyniku nienależycie przeprowadzonej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie oddalił skargę, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w celu wyeliminowania zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, mimo istotnego błędu w ustaleniach faktycznych organu odwoławczego, które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzającego się do przyjęcia, że w dacie wydania spornej decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany w odniesieniu do wywłaszczonych działek stanowiących własność poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie, a tym samym, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa nie służyła regulacji stanu prawnego gruntu, na którym wcześniej cel wywłaszczenia został już faktycznie zrealizowany;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i bezkrytyczne zaakceptowanie na potrzeby dokonywanej kontroli legalności kwestionowanej decyzji ustaleń poczynionych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu administracyjnym; wskutek nienależytego, pobieżnego i powierzchownego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji przyjął za podstawę wyroku w zaskarżonym zakresie stan faktyczny, który wcześniej organ odwoławczy ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej (tj. rzetelnej i logicznej) oceny; wskutek niewyjaśnienia w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko co do faktów stanowiące powielenie wadliwych wniosków zaprezentowanych przez organ odwoławczy, że w dacie wydania spornej decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany w odniesieniu do spornych działek;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, sporządzenie lakonicznego i wewnętrznie niespójnego wywodu odnoszącego się do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, uniemożliwiającego kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; powierzchowne ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy oraz treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organ odwoławczy - orzekając reformatoryjnie - nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim wynikało to z treści wniesionej skargi;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadną akceptację oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy, że decyzja o wywłaszczeniu w analizowanej części, którą orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa służyła wyłącznie regulacji prawa własności Skarbu Państwa do zajętego i zagospodarowanego już w tej części gruntu.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części, przekazanie sprawy w opisanym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

względnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i równocześnie zachodzi możliwość wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy - wnieśli o:

2) uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej skargą kasacyjną części oraz uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając tym samym skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a.

W ocenie skarżących kasacyjnie naruszone zostały następujące przepisy prawa:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej w części decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

a) art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

c) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności/ legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

d) art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji w części mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak:

a) art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn.akt P 46/13.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyli że zrzekają się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w P. wniósł o ich oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Pierwszą skargę wniosła Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta Krakowa, a drugą skargę kasacyjną wnieśli A. J. i J. J.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Miejską Kraków i Skarb Państwa, zarzucała Sądowi pierwszej instancji nieuchylenie zaskarżonej części decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r., tj. pkt 1 w którym utrzymany został w mocy pkt 1 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. W pkt 1decyzji Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1978 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działek nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha stanowiących własność M. J.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez A. J. i J. J. zarzucała Sądowi pierwszej instancji nieuchylenie zaskarżonej części decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r., tj. pkt 2 w którym uchylony został pkt 2 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. w którym stwierdzono, że decyzja z dnia [...] października 1978 r. o wywłaszczeniu działek nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] pow. [...]ha wydana została z naruszeniem prawa i w tym zakresie Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miejską Kraków i Skarb Państwa zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i naruszenie takich przepisów prawa materialnego jak: art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego i nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jak również naruszenie art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w związku z nieuwzględnieniem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie wyłącznie powołanych wyżej przepisów, zarzutami nie zostały objęte żadne przepisy, które stanowiły podstawę materialnoprawną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne i nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że już w skardze do Wojewódzkiego Sądu skarżący powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wskazując go jako podstawę uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na s. 20 szczegółowo odniósł się do tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wyjaśnił, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem, gdy od wydania decyzji nastąpi znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w opisanym zakresie ma charakter zakresowy, wskazujący na pominięcie prawodawcze. Wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji wskazanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. również o te przypadki gdy stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest termin przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a., który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonych niektórymi wadami, innymi niż wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie zaś powoływanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków NSA, w których odwoływano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, to zauważyć należy, że w wyrokach tych podstawą rozstrzygnięcia nie był wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W sprawach tych wskazywano na różnego rodzaju uchybienia, czy wątpliwości dotyczące zarówno spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lub zaistnienia przesłanki negatywnej czyli upływu czasu lub wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a dodatkowo odwoływano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. To odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a właściwie do uzasadnienia tego wyroku, czynione było celem dokonania prawidłowej wykładni tych przepisów materialnoprawnych, które w danej sprawie stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Jednym słowem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. z uwagi na jego zakresowy charakter, a więc wyrok, który nie deroguje z sytemu prawa normy prawnej, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie może stanowić samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast wyrok ten może stanowić dodatkowe, uzupełniające źródło argumentów wykorzystywanych przy ocenie danego stanu faktycznego i wykładni przepisów materialnoprawnych, które zostały naruszone w prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że istota zarzutów skargi kasacyjnej oparta została o fakt niezastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, natomiast nie zostały podniesione inne zarzuty typowe dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z właściwymi dla tej sprawy przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

Natomiast w drugiej skardze kasacyjnej wniesionej przez A. J. i J. J. w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I a wymienionych w ppkt 1 do 3 wskazano na naruszenie następujących przepisów art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z wskazanymi przepisami k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia faktyczne oraz wyrażona przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy jest prawidłowa, poprzez dokonanie przez Sąd wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy. Z kolei w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie o wywłaszczeniu działek [...] i [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa służyła regulacji prawa własności Skarbu Państwa do zajętego i zagospodarowanego już w tej części gruntu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, które zostały sformułowane w sposób jakby przedmiotem skargi była decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, już na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać przy tym należy, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia do rozstrzygnięcia wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a.). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11).

Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kontrolując natomiast decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe, sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych - nie skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, czy też naruszeń kwalifikowanych-zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. W tym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej był pkt 2 decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1978 r.

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na podstawie wniosku Przedsiębiorstwa [...] "C." z dnia 18 lutego 1977 r., objęte wnioskiem nieruchomości były potrzebne pod budowę awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." na osiedlu [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny. Z decyzji tej wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone jako teren awaryjnej drogi przeciwpożarowej do składu paliw "C." w osiedlu [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z kolei decyzja wywłaszczeniowa wydana została w dniu [...] października 1978 r. w decyzji tej organ orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych w Krakowie w b. gm. kat. [...] na cele budowy drogi przeciwpożarowej wymienionych w niżej przedstawionym wykazie oraz odszkodowaniu. Wskazać należy, że realizacja tak dużej inwestycji jaką była budowa składu "C." wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w tym drogą przeciwpożarową, miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również przedmiotowe nieruchomości, tj. działka nr [...] o powierzchni [...]m2 i działka nr [...] o powierzchni [...]m2, stanowiły część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw "C." w O. Z akt sprawy wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw "C." i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Natomiast przedmiotem sporu jest ocena prawna pisma Przedsiębiorstwa [...] "C." w K. z dnia 25 lutego 1978 r., z którego treści wynika, iż inwestycja polegająca na budowie drogi przeciwpożarowej w O. została zakończona, powołane pismo nie powołuje się na żadne dokumenty. Zagadnieniem spornym jest również ocena zdjęcia lotniczego wykonanego w 1975 r. dotyczącego terenu na którym realizowana była przedmiotowa inwestycja, z którego zdaniem organu II instancji i Sądu wynika, że prace były wykonywane, a zdaniem skarżących kasacyjnie, że prace zostały zakończone.

W aktach sprawy nie zachowały się inne dokumenty, tzn. dokumenty istniejące na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej to jest na dzień [...] października 1978 r., które mogłyby z całą pewnością potwierdzić, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, a konkretnie, że cel ten został zrealizowany na przedmiotowych działkach: tj. nr [...] o powierzchni [...]m2 i nr [...] o powierzchni [...]m2. To wskazanie daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] października 1978 r. ma istotne znaczenie zważywszy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustala się, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w dacie jej wydania. Stąd też w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna podlega ocenie prawnej na datę jej wydania, co oznacza, że zaistniałe później okoliczności nie mają znaczenia dla oceny legalności tej decyzji z perspektywy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję wydaną w dniu [...] października 1978 r. należy oceny tej dokonać na tę datę, w oparciu o materiały i dowody istniejące w dacie wydania decyzji, a nie po jej wydaniu. Mając powyższe na uwadze, tj. zarówno okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz fakt, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie jest decyzja wywłaszczeniowa, ale decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco.

Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności gdy dotyczy to oceny tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy z uwagi na znaczny upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zachowały się pełne akta administracyjne.

Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany art. 3ust. 1 stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach realizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu przesłanka niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej niewątpliwie została spełniona, o czym świadczy zarówno z decyzja Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny, wniosek z dnia 18 lutego 1977 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jak i sama treść decyzji wywłaszczeniowej. Nadto mając na uwadze, rodzaj, charakter i wielkość inwestycji, a także fakt, że w części inwestycja była realizowana na nieruchomościach nabytych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można przyjąć, że przesłanka niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie została spełniona. Fakt, że w aktach znajduje się pismo Przedsiębiorstwa [...] "C." w K. z dnia 25 lutego 1978 r., z którego treści wynika, iż inwestycja polegająca na budowie drogi przeciwpożarowej w O. została zakończona, bez powołania się na żadne dokumenty, nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że przesłanka niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie została spełniona, a w konsekwencji, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile powyższa okoliczność podnoszona w postępowaniu zwykłym mogłaby być uznana za naruszenie prawa, to niewątpliwie nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższych względów niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też mając na uwadze wskazane wyżej wszystkie okoliczności dotyczące tej sprawy nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących kasacyjnie, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1978 r. w części jakiej dotyczyła działek: nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 (aktualnie wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...]) należących do ich poprzednika prawnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa gdyż służyła regulacji stanu prawnego.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie co do zasady zgadza się z stanowiskiem, że decyzja wywłaszczeniowa zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości służy do pozyskiwania terenów dla planowanych inwestycji jeżeli są one niezbędne na cele użyteczności publicznej, a nie służy regulacji stanu prawnego. Dlatego też w każdej sprawie muszą być odrębnie rozważane okoliczności faktyczne i prawne dotyczące danej sprawy, zakres tych rozważań jest różny w zależności, czy przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, czy w postępowaniu nadzwyczajnym.

W rozpoznawanej sprawie, w okolicznościach faktycznych występujących w tej sprawie, przedmiotem której była kontrola decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez A. J. i J. J. są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.