Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 81/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 3, ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 26 czerwca 2019 roku nr XII/79/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowalnych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarządcą jest Gmina Błaszki 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 pkt 1 i 2; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XII/79/19 z 26 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 17.07.2019 r., poz. 4046), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, poz.12, poz. 317, Dz. U. z 2019 r., poz. 698 ze zm.; dalej: "u.d.p.") Rada Miejska w Błaszkach ustaliła wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarządcą jest Gmina Błaszki.

W § 1 określono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na obszarze gminy Błaszki, na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3.

Zgodnie z § 2. 1., za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego dróg gminnych, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu zieleńca, pobocza, rowu - 7,00 zł;

2) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 7,00 zł;

3) przy zajęciu jezdni pow. 50% do całkowitego zajęcia jezdni - 9,00 zł.

2. Stawki określone w ust. 1 pkt. 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

3. Do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości - 6,00 zł.

4. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

5. W przypadku drogi nie urządzonej (nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego) całość drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych drogi traktowana jest jako jezdnia;

Zgodnie z § 3. 1., za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, o którym roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi umieszczanego urządzenia:

1) w pasie drogowym - 25,00 zł;

2) na drogowym obiekcie inżynierskim -100,00 zł;

3) przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w § 2 ust. 1 pkt. 1, 2. i 3;

4) roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym;

5) za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub obiekcie inżynierskim;

Stosownie do § 4. 1 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 3 ustala się następujące stawki opłat za 1m2 powierzchni:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego:

a) poza terenem zabudowanym -1,00 zł;

b) w terenie zabudowanym -1,00 zł;

2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów -1,00 zł;

3) tymczasowego obiektu handlowego - stoiska - 2,00 zł;

4) reklamy - 2,00 zł.

Zgodnie z § 5 w przypadku:

1) zajęcia pasa drogowego w celu realizacji infrastruktury technicznej realizowanej ze środków budżetu gminy ustala się za każdy dzień zajęcia pasa drogowego drogi gminnej stawkę opłaty za 1 m2 - 2,00 zł;

2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej realizowanej ze środków budżetu gminy nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - 2,00 zł.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 4 pkt 5, art. 40 ust 8, 9 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 470.) dokonane w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym oraz w przypadku zajęcia tego pasa na zasadzie wyłączności poprzez:

- wprowadzenie nieznanej ustawie kategorii "dróg nieurządzonych", i definicji takiej drogi jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego;

- rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych";

2/ naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p., polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie w § 2 uchwały, ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót niezwiązanych z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

3/ naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 3 ust. 1 pkt. 4 zaskarżonej uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty, za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci roku kalendarzowego w miejsce parametru normatywnego w postaci roku;

4/ naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 3 ust. 1 pkt. 5 zaskarżonej uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty, za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i modyfikacją sposobu naliczania opłaty rocznej, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci miesiąca, w miejsce parametru normatywnego w postaci dni;

5/ naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p. polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie ustalenia w § 3 uchwały wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

- w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

6/ naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., poprzez dokonane w § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały, przekroczenie kompetencji do różnicowania wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam i uzależnienie ich wysokości, od nienormatywne kryterium usytuowania zajęcia pasa drogowego w ternie zabudowanym i niezabudowanym;

7/ naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p., poprzez dokonane w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki, za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, i modyfikację sposobu naliczania opłaty, przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci powierzchni tymczasowego obiektu handlowego w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni rzutu poziomego obiektu budowanego na pas drogowy;

8/ naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p., polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez zaniechanie ustalenia w § 4 uchwały wysokości stawki opłaty, za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej;

9/ naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. dokonane w § 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i rozszerzenie katalogu kryteriów ustawowych uwzględnianych przy ustalaniu wysokości stawki, o kryterium podmiotowe, w postaci źródeł finansowania inwestycji skutkującej zajęciem pasa drogowego - niewyczerpanie zakresu delegacji ustawowej, poprzez zaniechanie ustalenia wysokości stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

W oparciu o wskazane zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Blaszkach w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Błaszkach wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że w dniu 21 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/212/21 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Burmistrz Błaszek, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w której to w § 6 znajduje się następujący zapis: "Traci moc Uchwała Nr XII/79/19 Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczania w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarząd jest Gmina Błaszki oraz Uchwała Nr XX/126/20 Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XII/79/19 z dnia 26 czerwca 2019 r. Rady Miejskiej w Błaszkach w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarządcą jest Gmina Błaszki." W związku z wyżej wskazanym faktem, w ocenie Rady Miejskiej w Błaszkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż będąca nim uchwałą została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym postępowanie sądowe dotyczące tej uchwały stało się bezprzedmiotowe.

Organ podkreślił ponadto, że gdyby jednak Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, to w zakresie pkt. 2, 5, 8 oraz 9 skargi, Rada Miejska w Błaszkach podejmując uchwałę w czerwcu 2019 roku nie mogła w niej uwzględnić zapisów ustawy o drogach publicznych, które zostały do niej wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), która została ogłoszona 24 września 2019 roku, a weszła w życie 25 października 2019 r., czyli prawie 4 miesiące po przyjęciu przez Radę Miejską w Błaszkach skarżonej uchwały. Aby dostosować zapisy prawa lokalnego do zmieniające się otoczenia prawnego wynikającego z zapisów wyżej wskazanej ustawy Rada Miejska w Błaszakach w dniu 30 stycznia 2020 roku podejmuje Uchwałę Nr XX/126/20 Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XII/79/19 z dnia 26 czerwca 2019 r. Rady Miejskiej w Błaszkach w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarządcą jest Gmina Błaszki, w której to dostosowuje zapisy skarżonej uchwały do aktualnego stanu prawnego. Tak wiec w dacie złożenia skargi w tym zakresie jest ona nietrafiona albowiem od niemal roku uchwała Rady Miejskiej w Błaszkach w tym zakresie jest w pełni dostosowana do zapisów ustawy na którą wskazuje skarga.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 1 skargi, to w ocenie Rady Miejskiej w Błaszkach nie zasługują one na uwzględnienie, z uwagi na fakt, iż użyte sformułowanie "dróg nieurządzonych", nie jest faktycznie wprowadzeniem nowej kategorii drogi jak przedstawia to skarżący, a jedynie oddaje stan faktyczny z jakim mamy do czynienia na niektórych drogach gminnych. Ponadto z treści art. 40 ust 8 u.d.p., w przekonaniu organu, ustawodawca nie ogranicza się li tylko do dróg publicznych a wskazuje na wszystkie drogi, co prowadzi do przekonania, iż pozwala kształtować organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego opłaty w zależności o dróg jakie na terenie działania danego samorządu występują.

W pozostałym zakresie Rada Miejska wniosła, przy nie uwzględnieniu wniosku o umorzenie postępowania, o nieeliminowanie z obrotu prawnego całości skażonej uchwały, o co wnosi Prokurator, a jedynie wybranych i jasno wskazanych w skardze jej elementów składowych takich jak § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 pkt. 4 i 5, § 4 ust, 1 pkt. 1, § 5 ponieważ w ocenie Rady, nie zachodzą przesłanki powodujące konieczność wyeliminowania całego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1842) zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 9 lutego 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych.

Informacje o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym zostały doręczone stronom, tj.: Prokuratorowi Rejonowemu w Sieradzu – 15 marca 2021 r. oraz Radzie Miejskiej w Błaszkach – 16 marca 2021 r.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis nie określa rodzaju naruszenia prawa, którego następstwem byłoby zastosowanie uregulowanej w nim sankcji nieważności. Kwestii powyższej nie rozstrzyga również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.), w treści której ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne – mogące być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowych definicji ww. rodzajów naruszeń czyni niezbędnym odwołanie się w tym zakresie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym za "istotne" naruszenie prawa zarówno prawa ustrojowego, materialnego, jak i proceduralnego uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za przejaw istotnego naruszenia prawa uznaje się między innymi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co więcej, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast jak wynika z treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Błaszkach z 26 czerwca 2019 r., Nr XII/79/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, dla których zarządcą jest Gmina Błaszki.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.").

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl ust. 2 powołanego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4 powołanego przepisu); natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5 powołanego przepisu).

Stosownie zaś do art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej skargi Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie kwestionowanego zapisu § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Błaszkach wprowadziła nie przewidzianą w ustawie kategorię "dróg nieurządzonych" oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych".

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1. drogi krajowe; 2. drogi wojewódzkie; 3. drogi powiatowe; 4. drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, nie przewiduje on kategorii "drogi nieurządzonej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych zawiera już bowiem definicję legalną, zarówno jezdni, pasa drogowego, jak i drogi.

Pas drogowy to zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią na i pod powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym ( art. 4 pkt.2 u.d.p.) Jezdnia to cześć drogi przeznaczona do ruchu pojazdów ( art. 4 pkt.5 pkt 5 u.d.p.) Chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych ( art. 4 pkt.6 u.d.p.)

Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ samorządowy uchwalając przepis § 2 ust. 5 wprowadził nowe pojęcia, nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie regulacyjne". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował również jej definicję, jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego." Co więcej wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał w przypadku drogi "nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie, traktować jak zajęcie jezdni. Przy czym chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii regulacyjnych drogi" albowiem - jak słusznie wskazuje strona skarżąca - nie wiadomo czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt. 1 ustawy, czy też pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w pkt 3 procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść przepisu zaś § 2 pkt. 5 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

Za zasadny uznać również trzeba zarzut skarżącego przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Rację ma bowiem strona skarżąca podnosząc, że poprzez dodanie w wymienionym przepisie wyrażenia "kalendarzowy" doszło do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Z przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że rada gminy została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Rada Miejska w Błaszkach poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła poza przyznane jej kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały w zakresie sformułowania "kalendarzowy".

Zasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Błaszkach ustaliła, że wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub obiekcie inżynierskim. Określenie przez organ innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Za zasadny uznać również trzeba zarzut skarżącego przekroczenia upoważnienia ustawowego § 4 ust. 1 pkt.1 i 3.

Z brzmienia art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. We wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriach brak jest kryterium charakteru obszaru, na którym dochodzi do zajęcia pasa drogowego.

Tymczasem w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały organ za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 3 ustalił stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: poza terenem zabudowanym -1,00 zł (a) oraz w terenie zabudowanym -1,00 zł (b). Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie upoważniał Rady Miejskiej w Błaszkach do wprowadzenia w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dodatkowego, niewymienionego w ustawie kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego przyjęte w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zlokalizowania zajętej drogi w obszarze zabudowanym lub poza takim obszarem stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy również do czynienia w § 4 ust. 1 pkt. 3 zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 3 ustala się stawki opłat za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego przez powierzchnię tymczasowego obiektu handlowego – stoiska. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (ustawy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Ustawa wprost przewiduje zatem kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię obiektu umieszczanego w pasie drogowym tylko w przypadku reklamy. W pozostałych przypadkach opłata kształtowana jest w oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy.

Należało zgodzić się zatem ze stroną skarżącą, że organy samorządowe uprawnione są do potraktowania tymczasowych obiektów handlowych inaczej niż pozostałe rodzaje obiektów, lecz tylko według kryteriów z art. 40 ust. 9 u.d.p. i tylko w zakresie wysokości stawki.

Z treści przepisu § 4 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu opłaty za umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu handlowego - stoiska, zgodnie z uchwałą, użyty zostanie parametr powierzchni takiego obiektu, a nie określony w ustawie parametr powierzchni jego rzutu poziomego na pas drogowy. Jest to jednocześnie naruszenie zakresu delegacji wyłącznie do ustalenia stawki opłaty z art. 40 ust. 8 u.d.p. i naruszenie określającego sposób ustalania opłaty, przepisu art. 40 ust 6 u.d.p.

Rację ma również strona skarżąca, wskazując, że w przepisie § 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Błaszkach ustaliła odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu realizacji infrastruktury technicznej realizowanej ze środków budżetu gminy oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej realizowanej z środków budżetu gminy nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem jednym kryterium wziętym pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki, było źródło finansowania infrastruktury technicznej. Tymczasem jak słusznie podnosi Prokurator Rejonowy w Sieradzu, art. 40 ust 8 u.d.p. uprawnia organy samorządu terytorialnego jako zarządców dróg do kształtowania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego jednak dotyczącymi górnej granicy. Ograniczenie swobody kształtowania wysokości stawki wynika również z art. 40 ust. 9 który narzuca organowi ustalającemu stawki, kryteria, które ten ma obowiązek uwzględnić czyli: 1) kategorie drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Jak już wcześniej wskazano przywołany przepis ma formę nakazu i nie ma wątpliwości, że wskazany w nim katalog ma charakter zamknięty. Nie ma w nim żadnego kryterium o charakterze podmiotowym, co uniemożliwia różnicowanie wysokości stawek opłat wobec podmiotów dokonujących takiego samego rodzajowo zajęcia, nawet jeżeli podmiotem tym jest sama gmina lub podmiot działający na jej zlecenie. Przepis § 5 uchwały podobnie jak to ma miejsce w przypadku § 4, przez wyjście poza ustawowe kryteria, narusza normy zakazujące dyskryminacji wynikające z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.).

Niezasadne są natomiast zarzuty skargi w części, w jakiej skarżący zarzuca zaskarżonej uchwale brak regulacji w zakresie wysokości stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Rada Miejska w Błaszkach podejmując uchwałę w 26 czerwca 2019 roku nie mogła uwzględnić w niej zapisów ustawy o drogach publicznych, albowiem zapisy w tym zakresie zostały do niej wprowadzone dopiero ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 poz. 1815), która została ogłoszona 24 września 2019 roku, a weszły w życie 25 października 2019 r. czyli prawie 4 miesiące po przyjęciu przez Radę Miejską w Błaszkach skarżonej uchwały.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Błaszkach w dniu 30 stycznia 2020 roku uchwały Nr XX/126/20 w sprawie zmiany uchwały Nr XII/79/19 z dnia 26 czerwca 2019 r., w której to organ dostosowuje zapisy skarżonej uchwały do aktualnego stanu prawnego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt 1 i 2.

W pozostałym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

e.o.