Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 391/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1, 1 a, art. 148 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 75 par. 1 i art. 84 par. 1 Kpa, art. 7, 77 par. 1 i art. 80 kpa, art. 138 par. 1 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 i 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P. ustalił warunki zabudowy dla dz. nr ew. [...] w miejscowości dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy zatwierdził podział wyżej wskazanej działki nr [...] na działki o nr : [...] [...] ( ), [...] ( ), [...] ( ), [...] ( ), [...] ( ), [...] ( ). Decyzja ta stała się ostateczną z dniem [...].

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr102, poz. 651 z późn. zm.), uchwały Rady Gminy Nr XXX/180/01 z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 56, poz. 1677) w związku z uchwałą Rady Gminy Nr IV/23/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 25, poz. 407) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu podziału działki Nr [...] położonej w obrębie, stanowiącej własność J.P. oraz orzekł o jej zapłacie w ratach.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w wyniku dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału. Przed podziałem wartość nieruchomości wynosiła: [...] zł, a po podziale wynosi: [...], różnica wartości wynosi: [...] zł. Wobec obowiązywania 10% stawki procentowej, zgodnie z uchwałą wskazaną w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, należna opłata adiacencka wynosi [...] zł i na wniosek strony została rozłożona na raty.

S. P. od powyższej decyzji wniósł odwołanie, w którym decyzji tej zarzucił:

- naruszenie art. 7,77,80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy,

- § 55 i 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez brak dokonania opisu nieruchomości porównawczych, na podstawie których ustalono cenę nieruchomości po podziale,

- pkt 4 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Nota interpretacyjna poprzez brak określenia zbioru nieruchomości, które zostały wykorzystane do zastosowania metody porównania parami.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania S. P. rozwinął zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, które najogólniej je ujmując, zawierają się w następujących stwierdzeniach:

1) rzeczoznawca nie zawarł w operacie szacunkowym informacji wskazujących na cechy nieruchomości porównawczych (§ 4 ust. 3 rozporządzenia),

2) rzeczoznawca nie przedstawił jakie były warunki transakcji nieruchomości porównawczych,

3) rzeczoznawca w operacie nie przedstawił danych pozwalających dokonać identyfikacji nieruchomości porównawczych,

4) brak jest w operacie określenia zbioru nieruchomości, które zostały wykorzystane do zastosowania metody porównania parami,

5) rzeczoznawca nie wskazał w operacie zbioru nieruchomości podobnych, z których następnie dokonany został wybór nieruchomości do porównań,

6) rzeczoznawca nie określił w operacie właściwego rynku nieruchomości podobnych,

7) brak jest danych dotyczących popytu i podaży,

8) operat zawiera szereg nieścisłości, m.in. wskazano w tabeli, że działka ma dostęp do publicznej drogi asfaltowej, a tymczasem działka [...] jest działką żużlową a nie asfaltową,

9) wątpliwości budzi sposób wyliczeń w tabelach,

10) rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jaki sposób dokonał oszacowania drogi wewnętrznej ( ),

11) brak jest analiz i badań zależności pomiędzy wielkością działki a ceną.

Wójt Gminy przesłał odwołanie J. P. autorowi operatu szacunkowego, który w piśmie z dnia [...] ustosunkował się do zarzutów wnoszącego odwołanie uznając je za niezasadne.

Tak uzupełniony materiał dowodowy organ I instancji przedstawił organowi odwoławczemu.

Pismem z dnia [...] adresowanym do SKO J.P. odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego kwestionując część twierdzeń zawartych w piśmie z dnia [...] i wskazał, że niezrozumiałe jest dlaczego rzeczoznawca tego pisma odnosi się do działek [...], które w ogóle nie są przedmiotem wyceny, a ponadto zarzucił, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku oceny operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 98a ust. 1 , 1a, oraz art. 148 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr102, poz. 651 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał odwołanie za bezzasadne, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również z przepisami obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna, uchwały nr XXX/180/01 Rady Gminy z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, ustalającej 10 procentową stawkę tej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Kolegium dokonało identycznych –jak organ I instancji - ustaleń faktycznych zaistniałych w sprawie. SKO podkreśliło, że nie może wkraczać w zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego , ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Przyznało jednak, że powinno dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera w swej treści wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie organu drugiej instancji operat szacunkowy sporządzony w sprawie pod względem formalnym jest poprawny, odpowiada ponadto wymaganiom i standardom zawodowym, a także wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia, zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, wskazano sposób wyceny , uzasadniono wybór podejścia i metody wyceny . Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości stosując podejście porównawcze i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej metody porównywania parami. Wbrew zarzutom odwołania, operat zawiera także, zdaniem organu, pozostałe elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Odnosząc się do zgłoszonych przez stronę wątpliwości związanych ze sposobem oszacowania wartości nieruchomości Kolegium wskazało, że wątpliwości te zostały przeanalizowane przez rzeczoznawcę majątkowego, który w piśmie wskazał podstawy i motywy przyjętego sposobu szacowania przedmiotowych nieruchomości. Przede wszystkim rzeczoznawca wyjaśnił, że w operacie uwzględnione zostały zasady ogólne wyceny wynikające z § 55 i 56 rozporządzenia, w związku z czym nieruchomości przyjęte do porównania zostały opisane w sposób wystarczający do dokonania wyceny, łącznie z opisaniem poszczególnych transakcji, dokonano również analizy rynku w badanym segmencie z określeniem źródeł, na których się oparto. W swoich wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał także, iż na cenę jednostkową działki ma wpływ nie tylko jej wielkość, na rynku lokalnym obserwuje się bowiem wyraźną tendencję wzrostu cen wraz ze zmniejszaniem się powierzchni działki.

Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie można czynić zarzutu, że ustalenia zawarte w wycenie są oparte na błędnych przesłankach czy też nie odpowiadają stanowi wiedzy. Operat szacunkowy został bowiem sporządzony zgodnie z zasadami wyceny oraz zasadami logicznego wnioskowania. Opinia została wykonana w sposób prawidłowy, a wnioski są kategoryczne i logiczne, a tym samym operat ma wartość dowodową. W rezultacie tej oceny, Kolegium nie znalazło podstaw do ewentualnego ponownego określenia wartości nieruchomości, gdyż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat uznało za wiarygodny i całkowicie przydatny.

W zaistniałej sytuacji organ II instancji uznał, że wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione.

J. P. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący decyzji ostatecznej zarzucił:

1. naruszenie art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcie decyzji o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy i bark odniesienia się do zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu,

2. naruszenie art. 8 i 88 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji i bark odniesienia się do zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu,

3. naruszenie - § 55 i 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez brak dokonania opisu nieruchomości porównawczych, na podstawie których ustalono cenę nieruchomości po podziale,

4. naruszenie pkt 4 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Nota interpretacyjna poprzez brak określenia zbioru nieruchomości, które zostały wykorzystane do zastosowania metody porównania parami.,

5. oparcie się przez rzeczoznawcę majątkowego na danych, które nie dają żadnej możliwości zweryfikowania, czy operat został sporządzony w prawidłowy sposób .

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J. P. stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego jego argumentu merytorycznego, do żadnego z zastrzeżeń jakie sformułował w odwołaniu. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się jedynie do części jego zarzutów. Nie ustosunkował się do tego, dlaczego w tabeli dotyczącej wyznaczenia wartości działek z grupy i w tabeli dotyczącej wyznaczenia wartości rynkowej działek z grupy zostały wskazane identyczne dane. Rzeczoznawca wskazał, że dostęp do drogi publicznej, częściowo utwardzonej zapewniony jest poprzez udziały w prawie do działek [...] powołując się na operat szacunkowy, który dotyczy zupełnie innych działek, gdy tymczasem sprawa dotyczy działek powstałych w wyniku podziału działki [...].

Skarżący powtórzył swoje stanowisko zawarte w odwołaniu co do tego, że cechy konstytutywne nieruchomości podobnych powinny być w operacie szczegółowo opisane, a operat powinien być sporządzony w sposób umożliwiający jego weryfikację. Z zawartego w operacie zestawienia nieruchomości porównawczych przyjętych dla wyceny wartości nieruchomości po podziale metodą korygowania ceny średniej nie wynika czy nieruchomości porównawcze są nieruchomościami podobnymi, nie ma informacji jakie cechy posiadają nieruchomości porównawcze oraz jakie były warunki transakcji nieruchomości porównawczych.

Skarżący nie zgodził się również z wyjaśnieniem rzeczoznawcy majątkowego, że w operacie szacunkowym został wskazany zbiór nieruchomości, z których następnie dokonany został wybór nieruchomości do porównań.

Według skarżącego, w sporządzonym operacie szacunkowym nie został określony właściwy rynek nieruchomości podobnych, brak jest danych z których wynikałyby informacje dotyczące popytu i podaży.

Skarżący zarzucił również, że organ i rzeczoznawca nie odnieśli się do zastrzeżenia, że operat szacunkowy w części "Obliczenie wartości rynkowej działek po podziale" ( ) w tabeli (dotyczącej wyznaczenia wartości rynkowej działek z grupy I) i w tabeli (dotyczącej wyznaczenia wartości rynkowej działek zostały wskazane identyczne dane. Tymczasem tabela odnosi się do działek o średnio regularnym kształcie i powierzchni między [...], zaś tabela odnosi się do działek o nieregularnym kształcie i powierzchni miedzy [...]. Skoro zatem nieruchomości po podziale będące przedmiotem wyceny grupuje się ze względu na różnice występujące między nimi, to wydaje się, że powinny mieć one różną cenę. W przeciwnym razie tworzenie takich grup nie byłoby celowe.

J. P. zakwestionował ustalenie rzeczoznawcy w Tabeli zawierającej opis stanu technicznego i użytkowego przedmiotowej nieruchomości () polegające na przyjęciu, że wyceniane działki znajdują się w odległości kilkuset metrów od lokalnych punktów handlowych i usługowych, gdy tymczasem odległość ta jest większa i wynosi około w linii prostej. W tabeli tej ponadto rzeczoznawca wskazał, że działka posiada dostęp do publicznej drogi asfaltowej, a tymczasem działka [...] jest działką żużlową a nie asfaltową. Rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] wskazał, że dostęp do drogi publicznej częściowo utwardzonej zapewniony jest przez udział w prawie do działek [...], powołując się na operat dotyczący wyceny zupełnie innych działek, gdy tymczasem niniejsza sprawa dotyczy wyceny działek powstałych na skutek podziału działki [...]. Tym samym rzeczoznawca nie ustosunkował się do wątpliwości dotyczących dostępu do drogi publicznej asfaltowej.

Rzeczoznawca, jak i organ, nie ustosunkował się do zarzutu przyjęcia do porównania () nieruchomości dwukrotnie mniejszych bez uzasadnienia takiego wyboru.

W tabeli do porównania rzeczoznawca przedstawił nieruchomości, dla których jako przeznaczenie/zagospodarowanie zostało wskazane występowanie zabudowy jednorodzinnej . Tymczasem na działce będącej przedmiotem wyceny nie występuje żadna zabudowa. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, nieprzekonywujące jest wyjaśnienie rzeczoznawcy, że "do porównań przyjęto oczywiście nieruchomości niezabudowane tak, jak wyceniana nieruchomość".

Wątpliwości skarżącego wzbudził również sposób wyliczeń w tabelach, zwłaszcza określenie współczynników korygujących oraz brak analiz i badań wskazujących na zależność pomiędzy wielkością powierzchni działki a uzyskanymi cenami na rynku.

W związku z powyższym, zdaniem strony, organ wydając decyzję naruszył art. 7, 77 i 80 Kpa albowiem nie dokonał oceny, czy okoliczności przedstawione w operacie szacunkowym zostały należycie udowodnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym. (k.19 akt sąd.), które traktować należy jako uzupełnienie skargi zwrócił dodatkowo uwagę na nieprawidłowość mogącą - jego zdaniem – prowadzić do zawyżenia ceny działek wycenianych. Wskazał mianowicie, że rzeczoznawca ustalił wartość rynkową działek po podziale stosując metodę korygowania ceny średniej. Odrębnie ustalił cenę działek przeznaczonych pod zabudowę ( ) oraz odrębnie dla działki ( ), która została przeznaczona pod drogę wewnętrzną ( ).W tabeli stanowiącej zestawienie nieruchomości porównawczych, na podstawie których ustalono cenę średnią, ceny transakcji wyszczególnionych obejmują cenę kupowanej działki wraz z udziałem w drodze wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Na cenę działek porównawczych składa się wartość samej działki i dodatkowo wartość należna za udział w drodze wewnętrznej. Zasadniczo cena takiej działki będzie wyższa niż cena samej działki bez udziału w drodze wewnętrznej. Ceny obejmujące zakupione działki wraz z udziałem w drodze wewnętrznej rzeczoznawca przyjął dla ustalenia wartości działek [...], mimo że w operacie ich wartość nie obejmuje udziału w drodze wewnętrznej. Oznacza to, że cena działek [...] ustalona została w oparciu o cenę sprzedaży takich działek, których ze względu na warunki realizacji sprzedaży nie można uznać za porównywalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób zarzucany skargą, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej geodezyjnego podziału dokonanego na wniosek właściciela.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.".

Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 4) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w konfrontacji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, dokonana w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że bezsporne jest, iż w spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej sformułowane w wyżej wskazanych pkt 1)-3), zaś istota sporu koncentruje się na kwestii wskazanej w pkt 4).

Skarżący przy tym a priori nie twierdzi, że w ogóle nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, lecz kwestionuje ustalenie w tym przedmiocie dostrzega bowiem w operacie szacunkowym błędy i niejasności, które w jego ocenie nie pozwalają na uwzględnienie tego dowodu.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7, 77§ 1 i 80 kpa jest w pełni zasadny. Niewątpliwie operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi obligatoryjny dowód w sprawie o ustalenia opłaty adiacenckiej, który w istotny sposób wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W myśl bowiem art. 146 ust. 1a ww. ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Rację ma wprawdzie organ odwoławczy, że nie posiadając wiadomości specjalnych, organ administracji publicznej nie może wkraczać w treść merytoryczną takiej opinii, jednakże, co - wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie - nie może być uznana za zgodną z prawem taka formalna ocena tego dowodu, która poza ogólnymi sformułowaniami zaczerpniętymi przede wszystkim z orzecznictwa, de facto w ogóle nie wnika w istotę zarzutów strony, co w konsekwencji powoduje, że operat szacunkowy jest dowodem pozostającym poza rzeczywistą kontrolą.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. , lecz z drugiej strony merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – organ ten powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy.

Jeśli jednak w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 651 ze zm.), zwanego dalej : "rozporządzeniem", to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu, co do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz różnicy tych wartości.

W niniejszej sprawie, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium dokonało pozytywnej samooceny twierdząc, że wnikliwie przeanalizowało materiał dowodowy, jednakże zestawienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z treścią odwołania i pisma strony kwestionującego na etapie postępowania administracyjnego operat szacunkowy, tej wnikliwości organu odwoławczego nie potwierdza.

W szczególności, Kolegium przyjmując, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wszystkie niejasności wynikające z zarzutów strony i uznając sporządzony operat szacunkowy za odpowiadający wymogom przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zatem oceniając ten dowód jako w pełni przydatny nie dostrzegło, że po pierwsze, podnoszona przez odwołującego się kwestia dostępu do drogi publicznej określonego w operacie jako dostęp do drogi asfaltowej, nie została należycie wyjaśniona. Według twierdzeń strony, działka drogowa nr [...] na którą wskazał rzeczoznawca w operacie jako dostęp do drogi publicznej jest droga żużlową a nie asfaltową. Autorka operatu szacunkowego ustosunkowując się do tego zarzutu powołała się na okoliczności, które nie występują w treści znajdującego się w aktach sprawy operatu. Mianowicie, stwierdziła, że:" w operacie wyraźnie napisane jest, że dostęp do drogi publicznej częściowo utwardzonej zapewniony jest poprzez udziały w prawie do działek [...] stanowiących nieurządzone drogi wewnętrzne; dz. nr [...] została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej nr [...]" - nigdzie nie jest podane, "że działka posiada dostęp do publicznej drogi asfaltowej" jak podaje Odwołujący się". Taka treść wyjaśnienia pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią (vide str. operatu) przedłożonego operatu szacunkowego, co zasadnie zarzucił skarżący.

Po drugie, rzeczoznawca nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał oszacowania drogi wewnętrznej i nie odniósł się należycie do tego zarzutu strony. Wprawdzie w piśmie rzeczoznawca stwierdził, że: "w operacie nie dokonywano oszacowania drogi wewnętrznej stanowiącej działkę [...]", jednakże wyjaśnienie to stoi w całkowitej sprzeczności z treścią przedmiotowego operatu.

Gdyby organ odwoławczy rzetelnie punkt po punkcie przeanalizował treść zarzutów strony w zestawieniu z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, to zapewne dostrzegłby powyższe okoliczności uniemożliwiające przyjęcie , że sprawa została należycie wyjaśniona. Jeśli bowiem istnieje zasadnicza sprzeczność między treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a treścią jego wyjaśnień złożonych na skutek wcześniejszych zarzutów i zastrzeżeń strony, to brak jest podstaw do uznania, że formalna ocena dowodu z opinii jaką jest operat szacunkowy pozwala na uznanie tego dowodu za pełnowartościowy i przydatny do rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższych braków postępowania wyjaśniającego, będących następstwem niepełnej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji w kontekście zarzutów odwołania, należy również przyznać rację skarżącemu w zakresie zarzutu, który w odwołaniu tylko sygnalizował, a ostatecznie sprecyzował dopiero w piśmie uzupełniającym skargę. Mianowicie, sposób ustalenia wartości drogi wewnętrznej musi budzić wątpliwości wobec niekonsekwencji obliczeń, w których rzeczoznawca stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej wyceniał wartość działek bez udziału w drodze wewnętrznej (droga wewnętrzna została wyceniona odrębnie), zaś jako działki porównawcze przyjął między innymi takie, w których cenie mieścił się udział w drodze wewnętrznej.

Poza tym wątpliwości Sądu budzi, wobec braku odpowiedniego wyjaśnienia tej kwestii w operacie szacunkowym, niejednorodność metod wyceny. Z operatu tego bowiem wynika, że rzeczoznawca przyjął dla sporządzanej wyceny podejście porównawcze. Przy wycenie nieruchomości przed podziałem stosował metodę porównania parami, a przy wycenie działek po podziale stosował metodę korygowania ceny średniej. Wprawdzie obie te metody, jak wynika to z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego są przewidziane w przypadku podejścia porównawczego, którego istota jest wyjaśniona w art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie jest zrozumiałe dlaczego biegły przyjął dwie różne metody przy tym samym podejściu i jaki to miało lub mogło mieć wpływ na wynik wyceny.

W ocenie Sądu operat szacunkowy, poza zawarciem w nim wszystkich wymaganych przepisami elementów, powinien być sporządzony w sposób jasny i przejrzysty, tak aby był zrozumiały zarówno dla wszystkich podmiotów które nie posiadają wiadomości specjalnych z tej dziedziny, a więc dla strony, dla organów administracyjnych orzekających w konkretnej sprawie, jak również dla sądu. W przeciwnym bowiem razie jego obiektywna ocena jako dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej nie będzie możliwa. Dlatego tak istotne znaczenie ma wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z treścią operatu szacunkowego, jakie wyłaniają się na etapie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wprawdzie organ uznał, że wątpliwości te zostały wyjaśnione, kierując się stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie, ale organ skupił się na tym, co istotnie autorka operatu wyjaśniła, a przemilczał kwestie, do których się nie ustosunkowała.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie, skoro wyżej wskazane wątpliwości nie zostały wyjaśnione, co w istotny sposób naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 138 § 1 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zobligowanie rzeczoznawcy do rzetelnego odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, w piśmie oraz w skardze i w jej uzupełnieniu, a następnie zbadanie czy wątpliwości zostały wyjaśnione w stopniu umożliwiającym wydanie zgodnej z prawem decyzji, czy przeciwnie, zachodzą okoliczności wymagające zlecenie sporządzenia nowej opinii.

Dlatego należało skargę uwzględnić i orzec na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art., 200 i 205 § 2 P.p.s.a – jak w pkt I-III wyroku.