Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1478/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 895/16 w sprawie ze skarg W. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 895/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., wydaną po rozpoznaniu wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w[...], dalej jako "Prezydium", z dnia [...] r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.[...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] ozn. nr hip.[...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister", (1) umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa w części dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz [...] i [...] oraz w obrębie[...], umorzył postępowanie w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu[...] , [...] z obrębu[...].[...] z obrębu[...] , [...] z obrębu [...] i dz. [...] z obrębu [...] oraz (2) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z dnia [...] r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa w części dz. ew. nr [...] z obrębu[...], nr [...] z obrębu[...] , nr [...] w obrębie[...] , nr [...] w obrębie[...].

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionych przez J. G. oraz W. G., decyzją z dnia [...] r. Minister uchylił decyzję z dnia [...] r. oraz (1) umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa w części dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie[...] , jak również umorzył postępowanie w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] z obrębu [...] z obrębu[...] , [...] z obrębu [...] i dz. [...] z obrębu[...]; (2) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z dnia [...] r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa w części dz. ew. nr [...] z obrębu[...] , nr [...] z obrębu[...] , nr [...] w obrębie[...] , nr[...],[...] w obrębie[...].

Organ uznał, że orzeczenie z dnia [...] r. mimo swojej lakoniczności nie naruszyło w sposób rażący przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret", oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n." Dodatkowo organ wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] r. był fakt skierowania jej do osoby zmarłej, to jest do W. S.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją odrębne skargi na nią wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. oraz J. G. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będące następstwem wniesienia skargi przez W. G. i J. G.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. uczestnik [...] Sp. z o.o. przyłączył się do stanowiska organu.

Rozpoznając powyższe skargi, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że są one uzasadnione, gdyż decyzja z [...] r. narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Sąd I instancji wskazał, że w ocenie organów, po uwzględnieniu – (a) treści aktu notarialnego z dnia 3 grudnia 1949 r., na mocy którego M. D. rozdysponował na rzecz swoich dzieci (T., H. G. i B.) oraz żony K. przedmiotową nieruchomość, pozostawiając również udział w niej dla siebie, (b) okoliczności, że z aktu tego wynikało, iż w skład nieruchomości dekretowej wchodziły dwie działki: jedna o powierzchni 2 ha 47 arów i druga o powierzchni 2 ha 46 ar i 60 m2, przy czym M. D. zachował udział wyłącznie w drugiej działce, (c) treści wniosku o wpisanie do księgi wieczystej prowadzone dla nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...] z tabeli likwidacyjnej[...], w którym wskazano, jako podstawę nabycia orzeczenie administracyjne o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wpisano odręcznie "[...]- grunty rolne, pow. 3610 m2", (d) faktu, że powierzchnia gruntu odpowiadającej udziałowi M. D. po dokonanej darowiźnie w działce o powierzchni 2 ha 46 ar. 60 m2 wynosiła około 6300 m2, (e) braku w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie czy działka M. D. była wydzielona i stanowiła odrębną nieruchomość, (f) faktu, że orzeczenie dekretowe skierowano do M. D.a – uznać należało, że orzeczenie dekretowe - dotyczyło wyłącznie drugiej z opisanych wyżej działek, to jest działki o powierzchni 2 ha 46 ar i 60 m2, w której M. D. darował udziały na rzecz dzieci: H. i T. oraz na rzecz żony K., pozostawiając również pewien udział dla siebie.

W ocenie WSA powyższa wykładnia orzeczenia dekretowego dokonana przez organ jest wadliwa i nie uwzględnia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dalej WSA podniósł, że decyzją z dnia [...] r. przyznano M.D. działkę zamienną tytułem odszkodowania za grunt o powierzchni 1577 m2. Wyjaśniono również, że na podstawie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r. inwestorem przejmującym grunty we wsi [...] jest Dyrekcja Rozbudowy Miasta - Budownictwo Obiektów Przemysłowych. Wskazano także, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] r. odmówiono dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do omawianej nieruchomości w związku z czym zastosowanie mają przepisy art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z akt administracyjnych wynikało, iż nieruchomość zamienna miała łączną powierzchnię 2 ha 4350 m2 i wartość 87.660 złotych podczas gdy wartość nieruchomości o powierzchni 1577 m2 wynosiła 5.662,80 złotych (wycena rzeczoznawcy z dnia 30 maja 1965 r.). WSA wskazał też na znajdujący się w aktach administracyjnych protokół rozprawy odszkodowawczej z dnia 14 lutego 1966 r. W rozprawie tej wzięli udział M. D., jego syn T. (któremu na mocy akt notarialnego z 3 grudnia 1949 r. przypadły udziały w obu działkach), córka H. i żona K. (które otrzymały udziały wyłącznie w drugiej działce, objętej, jak twierdzi organ orzeczeniem dekretowym) oraz córka G. (która otrzymała udziały w pierwszej działce, to jest w działce o powierzchni 2 ha 47 arów i która, jak uznał organ, nie była objęta orzeczeniem dekretowym). W treści protokołu wskazano, że stawający to jest T. D., H. P., K. D. i G. K. zrzekają się na rzecz M. D. odszkodowania w związku z przydzieleniem mu gruntu zamiennego za grunt rolny o powierzchni 1577 m2 dz.[...], przy czym zrzeczenie odszkodowania nastąpiło w zamian za darowane działki o powierzchni i numerach opisanych w protokole (w odniesieniu do H. P. działka nr 17 o powierzchni 5872 m2, w odniesieniu do G. K. działka nr [...] o powierzchni 5697 m2, w odniesieniu do K. D. działka nr [...] o powierzchni 5062 m2 i w odniesieniu do T. D. działka nr [...] o powierzchni 5872 m2).

Po przeprowadzeniu powyższej rozprawy Prezydium w dniu [...] r. wydało dwie decyzje. Pierwszą decyzją dokonano zmiany decyzji z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia na okres 99 lat użytkowania wieczystego działki zamiennej na rzecz M. D. w ten sposób, że wskazano, iż nieruchomość zamienna stanowi odszkodowanie za grunt rolny położony w [...] na terenie byłej wsi[...], grunty hip. Nr [...] dz. [...] o powierzchni 2 ha 4080, faktycznie użytkowane przez M. D. a stanowiącej współwłasność M. D., G.K., T. D., H. P. i K. D., oznaczonych na planie pomiarowo-geodezyjnym sporządzonym przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne ze[...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że M. D. prowadził gospodarstwo o powierzchni 2 ha 59, a z przedłożonego przez niego aktu notarialnego z dnia 3 grudnia 1949 r. wynika, że podzielił nieruchomość na części między członków rodziny faktycznie użytkując nadal całą nieruchomość. Dyrekcja Rozbudowy Miasta, Budownictwa Obiektów Przemysłowych w dniu 6 października 1961 r. wprowadziła M. D. w posiadanie gruntu zamiennego na [...] o powierzchni odpowiadającej powierzchni gruntu przejętego w b. wsi [...] pomijając stan prawny wynikający z aktu notarialnego.

Drugą decyzją z [...] r. ustalono dopłatę od M. D. na rzecz Prezydium z tytułu różnicy obszaru przejętej nieruchomości gruntu rolnego stanowiącego byłą własność M. D. oraz K. D., H. P., G.K. i T.D. o łącznej powierzchni 24.080 m2 położonej w [...] na terenie byłej wsi [...] grunty hip. Nr [...] działki nr [...] i nieruchomości zamiennej stanowiącej grunt rolny o powierzchni 24.350 m2 położonej w[...].

Po przytoczeniu powyższych okoliczności WSA wskazał, że nie może on podzielić ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy co do tego, jaka nieruchomość objęta była orzeczeniem dekretowym.

Sąd I instancji podkreślił, iż w ocenie organu drugiej instancji o tym, że orzeczenie dekretowe obejmowało tylko działkę o powierzchni 2 ha 46 arów i 46 m2 świadczy fakt, że wydane ono zostało już po dacie sporządzenia aktu z dnia 3 grudnia 1949r. (czyli po dniu rozdysponowania przez M. D. udziałami w działce o powierzchni 2 ha 47 arów na rzecz B.S., G. K. i T. D.). Z faktu skierowania orzeczenia wyłącznie do M. D. organ wywodzi, iż skoro rozdysponował on już w tej dacie udziałami w działce o powierzchni 2 ha 47 arów, to orzeczenie nie mogło jej dotyczyć.

Jednak WSA uznał, iż z akt sprawy wynika, że M. D. dopiero w latach 60-tych ubiegłego wieku przedstawił organom administracyjnym akt notarialny z 3 grudnia 1949 r. Sąd wskazał, że w aktach znajduje się wezwanie skierowane do M. D. w dniu 21 lutego 1963 r., w którym Prezydium prosi o zgłoszenie się w dniu 6 marca 1963 r. w sprawie wyjaśnienia odnośnie nieruchomości położonej w b. wsi [...]- grunty hipoteczne nr [...] wsi[...]. Dodatkowo w aktach znajduje się notatka z dnia 6 marca 1963 r., z której wynika, iż "wg danych przedstawionych przez zainteresowanego posiadał on w b. wsi [...] ca 5-000 ha (tj. według danych planu rosyjskiego - 8 mórg polskich i 245 prętów) i otrzymał na [...] ca 2-500 ha gruntu zamiennego". W notatce wskazano również na konieczność uzupełnienia przez D.R.M.RB.O.P. dokumentów stwierdzających prawo własności do gruntu oraz "wyjaśnienie z inwestorem całości gruntu ca 5000 ha - dlaczego nie ujęto w rejestrze geodezyjnym". Jak zauważył WSA, dopiero przy piśmie z dnia 3 kwietnia 1963 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta i Budownictwa Obiektów Przemysłowych przekazała do Prezydium akt notarialny z 3 grudnia 1949 r. oraz zaświadczenie z dnia 19 grudnia 1962 r. potwierdzające, że M. D. jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo o pow. 2,55 ha, a przed przejęciem gruntów przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta posiadał 5.00 ha. Dokumenty te, jak wyjaśniono w piśmie z 3 kwietnia 1963 r., złożone zostały przez M. D.

Zatem WSA uznał, że argument organu, iż orzeczenie z dnia [...] r. jako skierowane do M. D., który w tej dacie posiadał prawo już tylko do około 6310 m2 nie mogło objąć części nieruchomości, która rozdysponowana została na rzecz G. K., B. S. i T. D., nie może być uznany za prawidłowy. Sąd podkreślił przy tym, że w akcie z dnia 3 grudnia 1949 r. M. D. rozporządzał prawami do gruntu, darowując na rzecz określonych osób określone udziały w tychże prawach.

WSA zauważył także, że przy dokonywaniu wykładni orzeczenia z [...] r. należy mieć na względzie przede wszystkim treść wniosku z dnia 19 lutego 1949 r. oraz samego orzeczenia.

Następnie Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się podanie M. D. (data wpływu do organu 19 luty 1949 r.) w którym informuje on, że jest właścicielem gruntów położonych częściowo w dawnej Wsi[...], obecnie położonych w obrębie [...] jak to stwierdza świadectwo hipoteczne z 19 maja 1944 r. oraz szkic mierniczego przysięgłego. M. D. do powyższego wniosku dołączył wspomniane świadectwo hipoteczne, szkic mierniczego przysięgłego oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego Wydział Ksiąg wieczystych potwierdzające, że księga hipoteczna powyższych gruntów zaginęła. Przy czym wniosek dekretowy złożony został przed sporządzeniem aktu z dnia 3 grudnia 1946 r., zaś orzeczenie dekretowe wydane zostało przed datą ujawnienia treści tegoż aktu organom administracji. W treści orzeczenia dekretowego wskazano, że jest ono wydane po rozpoznaniu wniosku M. D., a nieruchomość opisana została poprzez wskazanie księgi wieczystej, co wskazuje, że obejmuje ono całą nieruchomość.

WSA zwrócił również uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Prezydium z dnia 11 października 1961 r. w którym organ wnosi o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr hip. Grunty hip nr [...] pow. 94444 m2, która przeszła na Skarb Państwa w związku z niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu. W ocenie organu rozpoznającego sprawę w trybie nadzorczym, jest to teren działki nr[...], której prawa przysługiwały B.S. Jak wskazał WSA treść tego pisma mogłaby zostać uznana za wskazującą, iż orzeczenie dekretowe nie obejmowało całości nieruchomości stanowiącej własność M. D., jednakże w jego ocenie taka wykładnia stałaby w sprzeczności z treścią dwóch podstawowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy to jest wniosku M. D. z dnia 19 lutego 1949 r., dotyczącego całej nieruchomości oraz orzeczenia dekretowego, w treści którego wprost wskazano, że wydane jest ono po rozpoznaniu tego właśnie wniosku, przy czym z treści tego orzeczenia nie wynika, by miało ono charakter częściowy.

Sąd I instancji podkreślił, że od daty wydania orzeczenia dekretowego minęło blisko 60 lat. W jego opinii okoliczność, że po 60 latach organy administracji nie ustaliły, gdzie miała znajdować się ul.[...], nie może zadecydować o uznaniu, że orzeczenie obejmowało tylko część nieruchomości. WSA zauważył również, że jak wynika z opisywanych wyżej dokumentów, na przestrzeni lat organy administracji w różny sposób interpretowały zakres orzeczenia dekretowego. W świetle powyższego, WSA uznał, że podstawą do ustalenia zakresu orzeczenia z [...] r. musi być wniosek, który dotyczył całej nieruchomości i treść orzeczenia, w którym wprost odwołano się do tego wniosku.

Kolejną kwestią sporną, jak wskazał WSA, była kwestia możliwości dokonania ustaleń faktycznych co do zgodności z prawem orzeczenia dekretowego w sytuacji w której nie odnaleziono wszystkich decyzji lokalizacyjnych powołanych w decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. Przedtem WSA zaakcentował, że w jego ocenie art. 54 ust. 1 z.t.w.n. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. Natomiast dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. Dodatkowo wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18. W opinii WSA organy rozpoznające sprawę postąpiły prawidłowo badając, czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona przesłankami przewidzianymi w art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 z.t.w.n. Zatem WSA uznał za niezasadne podniesione w skardze J.G. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez odwołanie się do przepisów z.t.w.n., jak też powiązane z tymże zarzutem zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu.

Sąd I instancji wskazał, że co do zasady podzielił wyrażony przez organy pogląd, zgodnie z którym fakt, że po blisko 60 latach od daty wydania orzeczenia dekretowego nie odnaleziono decyzji lokalizacyjnych opisanych w decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej, nie może przesądzić o stwierdzeniu nieważności orzeczenia, a co za tym idzie nie pozwala na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego rzez W. G. Podniósł również, że z art. 16 k.p.a. wynika domniemanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej, a zasadę tę wspiera również zasada stabilizacji stosunków prawnych powstałych na skutek wydania aktu administracyjnego. Jednakże z akt administracyjnych nie wynika, by na skutek pisma Urzędu[...], organ podjął próby odszukania decyzji lokalizacyjnych. Tymczasem dopiero w sytuacji, w której pomimo podjęcia wszelkich czynności decyzje lokalizacyjne nie zostaną odnalezione, możliwe będzie dokonanie oceny zgodności z prawem orzeczenia dekretowego przy uwzględnieniu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, przy zastosowaniu powołanych przez organ i sąd domniemań zgodności decyzji administracyjnej z prawem oraz zasady stabilności stosunków prawnych powstałych na skutek wydania aktu administracyjnego. Zatem WSA uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy podniesione w skardze W. G.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż błędne ustalenie przez organ, jakoby akty notarialne przeniesienia udziału w spadku zawarte zostały przez W. G., podczas gdy w rzeczywistości zawarte zostały przez W. D., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo błędnego przyjęcia skarżąca nie została bowiem pozbawiona udziału w sprawie, złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a następnie skargę do tutejszego sądu na decyzję z dnia [...] r.

Pozostałe zarzuty podniesione w obu skargach WSA uznał za niezasadne. W ocenie sądu organ wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że orzeczenie dekretowe obejmuje tylko część nieruchomości stanowiącej własność M. D. Fakt, że argumentacja ta nie przekonała skarżących nie oznacza jednak, że organ naruszył przywołane w skargach przepisy postępowania.

Końcowo WSA wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702.), stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, będąca uczestnikiem postępowania, zaskarżając ów wyrok w całości.

W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem :

• prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie art 7, 16 i 80 k.p.a. przez uznanie, że ustalenia organu nadzoru nie uwzględniają słusznego interesu obywateli przy wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, i nie wykazują przekonujących dowodów na poparcie swoich wniosków w sytuacji niekwestionowania działań organu i jednoczesnej akceptacji tych działań, przy czym Sąd pominął również istotę domniemania legalności decyzji, a zatem wniosków z niej płynących;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. ż art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 z.t.w.n. w zw. z art. 7 ust 2 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż legalność decyzji Prezydium z dnia [...] r. może być oceniana w postępowaniu nadzorczym z uwzględnieniem celu użyteczności publicznej wskazanym w decyzji o lokalizacji szczegółowej w sytuacji, gdy decyzje o lokalizacji są aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium;

• przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj,:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na skutek błędnego przyjęcia, iż organ naczelny dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego — z jednoczesnym niewskazaniem przepisów, które zdaniem Sądu zostały naruszone,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z aft. 28 k.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, iż organ naczelny naruszył przepisy postępowania, a konkretnie art. 28 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której Sąd doszedł do błędnego przekonania, iż o zakresie orzeczenia dekretowego z dnia[...] .;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez lakoniczne i uchybiające wymogom należytej staranności uzasadnienie wyroku, które uniemożliwia ustalenie toku rozumowania Sądu w kwestiach zasadniczych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od uczestnika [...] sp. z o.o. sp. k. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej ocenie skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, gdyż nie dotyczy istoty skarżonego orzeczenia, a jedynie kwestii pobocznych, które nie były podstawą jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 .p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 16, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

W konsekwencji bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zwłaszcza, że ten ostatni przepis nie był przedmiotem stosowania przez WSA, a sam zarzut nie został uzasadniony.

Natomiast uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. – co zostało swoje odzwierciedlenie w argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Podniesione w skardze do WSA zarzuty mają w większości charakter formalny wiążą się z wadami postępowania, zgromadzeniem materiału dowodowego. Co więcej z takich też względów - związanych z ustaleniami stanu faktycznego - WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty WSA koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Podkreślić zresztą należy, że sam Sąd I instancji prawidłowo uznał większość zarzutów skarżących za nieuzasadnione.

Na koniec należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Przywołać tu należy tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie zatem od wyżej przytoczonej argumentacji, także znaczny upływ czasu od wydania decyzji z dnia [...] r., uzasadnia brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie stwierdza się nieważności decyzji po upływie dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 694/17).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.