Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1340/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 259/03 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 259/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi T. K. od postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Mławskiego z 5 listopada 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku podano, że w dniu 8 października 2002 r. T. K. złożył wniosek do Starosty Powiatowego o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce numer ewidencyjny 182 położonej w miejscowości [...] gm. Szydłowo. Przyczyną złożenia tego wniosku było otrzymanie decyzji z dnia 20 września 2002 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie w przedmiocie opróżnienia (z rygorem natychmiastowej wykonalności) przedmiotowego budynku z uwagi na jego stan techniczny. Zamieszkujący w w/w budynku S. K. od tej decyzji odwołał się do Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie to nie zostało rozpatrzone do dnia złożenia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę.

Postanowieniem nr 68/02 z dnia 5 listopada 2002 r. Starosta Powiatowy w Mławie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2000 r., Nr 106, poz. 1126) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w Mławie w sprawie sygn. akt I C 139/00 dot. "własności działki" oraz postępowanie odwoławcze przed Wojewódzkim Mazowieckim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie opróżnienia przedmiotowego budynku.

Na powyższe postanowienie T. K. wniósł zażalenie do Wojewody Mazowieckiego.

Rozpatrując ten środek zaskarżenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 15 grudnia 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji w pełni poparł stanowisko Starosty Mławskiego, powołując się na te same przesłanki.

Ostateczne postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2002 r. nr [...] T. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż w tej sprawie ocenia czy zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ I jak i II instancji słusznie przyjął przesłankę toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym, w sprawie ustalenia własności działki nr 182, na której znajduje się przedmiotowy budynek oraz fakt nierozpatrzenia odwołania od decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego lokalu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jako podstawę zawieszenia postępowania.

Organy obu instancji – jak podkreślono – uznały te fakty za istotne w sprawie, mające charakter prejudycjalny dla postępowania o rozbiórkę i zawiesiły postępowanie administracyjne podając jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organów "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd". Stanowisko to – zdaniem Sądu – jest wadliwe ponieważ ani fakt toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym, w przedmiocie ustalenia zmiany prawa własności działki nr 182, ani nierozpatrzenie odwołania w przedmiocie opróżnienia budynku, nie stanowią zagadnienia wstępnego (prejudycjalności), którego rozstrzygnięcie mogłoby mieć zasadnicze znaczenie przy rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę miał obowiązek samodzielnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Uznano, że niesporny w sprawie jest fakt, że K. K. jest wyłącznym właścicielem działki nr [...] w Biedni [...]. Szydłowo, na której usytuowany jest budynek, podlegający opróżnieniu z uwagi na stan techniczny zagrażający życiu i zdrowiu ludzi. O pozwolenie na jego rozbiórkę wystąpił więc właściciel, do którego wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował decyzję nakazującą opróżnienie budynku. Sam fakt – jak zaznaczono – że osoby trzecie w postępowaniu przed Sądem Powiatowym zgłosiły swoje roszczenia do własności działki nr [...] – nie ma prejudycjalnego znaczenia dla wszczętego postępowania o pozwolenie na rozbiórkę. Również złożone odwołanie przez S. K. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozostawało bez znaczenia dla tego postępowania. Na dzień wniesienia wniosku o rozbiórkę, S. K. nie legitymował się żadnym, tytułem, do powyższej nieruchomości i ten stan prawny został potwierdzony na datę wyrokowania. W świetle akt sprawy i złożonych przez skarżącego dokumentów – jak uznał Sąd – postanowienie o zawieszeniu zapadło więc z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonych postanowień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. K. zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

a) art. 155 § 1 kc w zw. Z art. 158 kc w zw. Z art.922 § 1 kc przez przyjęcie, iż akty notarialne przeniesienia własności nieruchomości z 1912 r. i z 1928 r. na rzecz poprzedników prawnych S. K., których spadkobiercy nie stanowią dowodów prawa własności S. K., co do części działki nr [...] zabudowanej budynkiem zajmowanym przez niego;

b) art. Art. 67 just. 1 w zw. z art. 68 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez uznanie, iż strona decyzji czy postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego może być osoba T. K., nie będącego właścicielem ani zarządcą tego obiektu w części należącej do S. K..

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 106 § 3 i 113 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

b) art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku;

c) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że ustalenie własności budynku nie ma znaczenia dla decyzji o jego rozbiórce.

Zarzucając powyższe, zgłoszono żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna T. K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość podjętego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd; uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W skardze kasacyjnej S. K. zgłoszono zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego.

W myśl art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Taką podstawę materialnoprawną zastosowaną przez Sąd w niniejszej sprawie, za organami administracji publicznej, stanowił przepis prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszący się do obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zarzucanie więc w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 155 § 1 k.c. w związku z art. 158 k.c. w związku z art. 922 k.c. jak i art. 67 ust. 1 w związku z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), które nie stanowiły podstawy orzekania w tej sprawie ani przesz organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zgłoszono również zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji.

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania skierowano przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na naruszenie art. 106 § 3 i 113 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z dyspozycji art. 106 § 3 ustawy procesowej wynika, iż Sąd może z urzędu na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zauważyć należy w tym miejscu, iż podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumenty, jeżeli w jego oceni jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne.

W skardze kasacyjnej powołując się na liczne orzeczenia sądów powszechnych podnosi się, iż S. K. posiada tytuł prawny do części domu, w którym zamieszkuje i czyni się Sądowi zarzut nie zażądania tychże dokumentów do oceny zaskarżonego postanowienia.

Jednakże podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią do rozstrzygnięcia pozostawało wystąpienie przesłanki prejudycjalnej do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd administracyjny nie bada przecież tytułu własności, bowiem w tym zakresie posiłkuje się orzeczeniem sądów powszechnych. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 ustawy procesowej.

Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 ustawy procesowej, który statuuje zasadę, iż przewodniczący zamyka rozprawę gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zamknięcie rozprawy następuje w drodze zarządzenia gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a to kończy fazę postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Ocena spełnienia przesłanki warunkującej zamknięcie rozprawy określonej w art. 113 § 1 należy do Sądu i jest pozostawiona uznaniu całego składu orzekającego, a tym samym brak jest uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, iż w tej sprawie naruszono to uznanie.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku jest również nieusprawiedliwiony w tej sprawie.

Norma ta nakazuje Sądowi umieścić określone elementy w uzasadnieniu wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd przyjął, iż brak jest w postępowaniu o rozbiórkę obiektu – kwestii prejudycjalnej pozwalającej na zawieszenie tego postępowania administracyjnego bowiem nie stanowi jej ani postępowanie odwoławcze w sprawie opróżnienia budynku jak też toczące się postępowanie, nazwane "o własność działki", a w istocie będące postępowaniem o eksmisję.

Dlatego też konkludując Sąd uznał, iż to T. K. legitymuje się tytułem własności, a postępowanie z jego wniosku winno być prowadzone bez potrzeby zawieszanie go. Odmienne stanowisko S. K. na tę kwestię własności nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej.

W efekcie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w zaskarżonym wyroku, że brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Przepis ten stanowi także zarzut skargi kasacyjnej, a określa on, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 kpa. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo zaznaczono w zaskarżonym wyroku, kwestią prejudycjalną nie jest złożenie odwołania przez S. K. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o opróżnienie (z rygorem natychmiastowej wykonalności) budynku na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]

Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w tej sprawie i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, nie wpływa na przebieg postępowania o rozbiórkę obiektu budowlanego na w/w działce. Niewątpliwie są to dwa różne postępowania, a więc brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Również wskazywane postępowanie przed sądem powszechnym ( w postanowieniu pierwszoinstancyjnym powołano się na postępowanie przed Sądem Rejonowym w Mławie, Wydział I Cywilny IC 139/00, z powództwa T. K. p-ko S. K. o eksmisję) nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sprawy o rozbiórkę obiektu.

Sąd orzekając o braku zagadnienia prejudycjalnego w rozpoznawanej sprawie uznał, iż S. K. w oparciu o przedstawione materiały nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, którego rozbiórka dotyczy. Przy czym w kontekście tegoż stwierdzenia zauważyć należy, iż Sąd administracyjny orzekł o tym wyłącznie na podstawie przedstawionych materiałów do chwili wyrokowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd administracyjny nie bada tytułu własności, a jedynie posiłkuje się ustaleniami (orzeczeniami) sądów powszechnych uprawnionych do orzekania w tym zakresie. Zmiana okoliczności prawnych i faktycznych po wydaniu wyroku przez Sąd administracyjny musi być uwzględniona przez organy administracji.

Jednakże wobec wskazanych wyżej przesłanek uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień.

Z tych względów uznać trzeba, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i stosownie do art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.