Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 171/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 29 ust. 1 i 3 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2100
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2952/19 w sprawie ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2952/19, oddalił skargę T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 18 października 2015 r. W. i H. P. wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu ciągu komunikacyjnego, zlokalizowanego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...], [...], [...] obr. 07-17 oraz [...] i [...] obr. [...].

Pismem z 23 października 2015 r., sprecyzowanym pismem z 29 lipca 2016 r., swój wniosek do projektu planu wnieśli również T. W. i K. W. (dalej: skarżący), wnosząc o ustalenie w planie przeznaczenia działki [...] w całości oraz działki [...] w części o szerokości 3,5 m, przyległego do działki [...] jako drogi leśnej, a także o ustalenie względem właścicieli działki [...] oraz [...] obowiązku usunięcia roślinności leśnej, kolidujących z przebiegiem drogi leśnej.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Prezydent W. orzekł o nieuznaniu obu wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu Dzielnica W., przewidzianego na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r., na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną, ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...], w pasie o szerokości 3,5 m, przylegającym do działki nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], orzekło o:

1) nieuznaniu wniosku do projektu planu w sprawie uwzględnienia w projekcie planu istniejącego ciągu komunikacyjnego na działkach o nr. ewid. [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...];

2) umorzeniu postępowania w zakresie działek o nr. ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotowe wnioski do planu dotyczą poszerzenia istniejącej drogi leśnej, położonej na działce [...], o przylegający pas na działkach [...] i [...], tak aby powstała w ten sposób droga zapewniała dostęp do położonych dalej działek o charakterze rolnym, na których prowadzona jest budowa zabudowy siedliskowej. Kolegium wyjaśniło, że plan urządzenia lasu nie stanowi instytucji mającej służyć cywilnoprawnej regulacji stosunków własnościowych, czy też regulacjom z zakresu dostępu do dróg publicznych. Jak wyraźnie to podkreśla § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. poz. 1302; dalej: rozporządzenie MŚ z 12 listopada 2012 r.) przy sporządzaniu planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu uwzględnia się: wymogi hodowli, ochrony, urządzania, ochrony przeciwpożarowej i użytkowania lasu, wymogi ochrony przyrody i krajobrazu oraz ochrony różnorodności biologicznej, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, zasady prowadzenia gospodarki leśnej w lasach ochronnych, planowany w aktach prawa miejscowego sposób zagospodarowania lasu i jego otoczenia, potrzeby racjonalnego kształtowania i ochrony zasobów wodnych. Przepis ten nie wymienia wśród celów zapewnienia możliwości dostępu do dróg publicznych przez tereny leśne. Jak stanowi zaś wyraźnie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2100, z późn. zm.; dalej: ustawa o lasach) plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Natomiast uproszony plan urządzenia (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach) jest dokumentem zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Również definicja gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach) podkreśla, że jest to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego. Wskazane przepisy nie odnoszą się zatem do kwestii zapewnienia przez zapisy planu realizacji innych celów niezwiązanych z gospodarką leśną, takich jak np. podniesienie jakości dojazdu do nieruchomości nie stanowiących lasu. Zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi jeden z elementów gospodarki leśnej. Nadal jednak nie można z faktu istnienia czy też regulowania w planie kwestii dróg leśnych wywodzić, że kwestie te należy oceniać z innego punktu widzenia niż cele gospodarki leśnej.

Kolegium stwierdziło, że założenie wnioskodawców, że droga leśna ma ten sam charakter jak droga wewnętrzna, a droga taka, jako położona na gruncie prywatnym, podlega decyzji właściciela co do jej utworzenia, w tym szerokości, w ramach wykonywania prawa własności jest błędne z punktu widzenia celów ustawy o lasach. Kolegium wyjaśniło, że droga wewnętrzna ze swej istoty służy komunikacji, zapewnieniu dostępu za jej pośrednictwem do drogi publicznej. Podstawowym zadaniem zaś drogi leśnej jest dostęp do terenu leśnego w celu prowadzenia w nim gospodarki leśnej. Fakt, że droga leśna może służyć również do dostępu do drogi publicznej (nadal w ramach gospodarki leśnej – konieczność najpierw dojazdu do lasu drogą publiczną) i dostępu do gruntów o innym przeznaczeniu, nie oznacza, że wyznaczanie dróg leśnych odbywa się z pominięciem nadrzędnej zasady związanej z przeznaczeniem takiej drogi na cele gospodarki leśnej. Wykorzystanie drogi leśnej na inne cele następuje niejako przy okazji. Droga ta nie jest zaś tworzona samoistnie dla innych celów niż gospodarka leśna, nawet jeśli po jej utworzeniu, może być uznawana za drogę wewnętrzną w rozumieniu innych przepisów (ustawy o drogach publicznych czy też prawa budowlanego). W ocenie Kolegium na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie miały także wpływu powoływane argumenty i przepisy w zakresie ustanawiania dróg koniecznych. Art. 145 k.c. ustanawia roszczenie o ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Jednakże plan urządzenia lasu, nie jest instrumentem regulowania stosunków sąsiedzkich, a ma służyć prawidłowej gospodarce leśnej. Również z treści art. 39a ustawy o lasach nie można wywodzić wniosku o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie, że wnioskowana droga leśna ma zapewniać dostęp do innych nieruchomości wnioskodawców. Przepis ten dopuszcza rzeczywiście ustanowienie służebności drogowej na terenie lasów państwowych, jednak należy go odczytywać w połączeniu z ww. przepisem art. 145 k.c., jako przepis szczególny z punktu widzenia wskazania organu właściwego, jak i dodatkowej przesłanki ustanowienia drogi koniecznej (uwzględnienie zasad gospodarki leśnej). Kolegium wskazało ponadto, że bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostają zapisy projektu planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego dla przedmiotowego terenu, albowiem nie jest to już obowiązujący akt prawa miejscowego. Kolegium wyjaśniło także, że art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach nie nakazuje uwzględniania w planie urządzania lasu konieczności zapewnienia, za pośrednictwem działek leśnych, dojazdu do działek rolnych. Uprawnienie odwołujących się do poruszania się po istniejącej drodze leśnej, na zasadach przewidzianych w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach, nie budzi natomiast zastrzeżeń.

W ocenie Kolegium również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: rozporządzenie MI) nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem nie regulują i nie odnoszą się do stanów faktycznych powstałych poza regulacjami prawa budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Miałyby zastosowanie tylko w przypadku gdyby na przedmiotowych działkach budowano drogę.

Kolegium wskazało także, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego lasów (Dz.U. 2006 nr 58 poz. 405; dalej: rozporządzenie MŚ z 22 marca 2006 r.) określa w § 7 wymagania co do dróg leśnych wykorzystywanych jako dojazdy przeciwpożarowe. Jednak kwestia, czy dana droga ma być wykorzystywana jako dojazd przeciwpożarowy wynika z planu urządzenia lasu. Wnioskodawcy nie wnoszą o ustalenie wskazanych działek jako dróg przeciwpożarowych, a jedynie odniesienie z tego punktu widzenia do konieczności poszerzenia szerokości drogi leśnej. Skoro jednak taki wniosek do planu nie został zgłoszony, to nie jest to przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem są tylko wnioski do planu w zakresie wycięcia drzew na potrzeby drogi leśnej, a nie drogi przeciwpożarowej. Na marginesie Kolegium wskazało, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowego budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719; dalej: rozporządzenie MSWiA) w § 38 ust. 2 pkt 1 i § 39 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 odsyła do ww. rozporządzenia MŚ z 22 marca 2006 r. w zakresie leśnych dróg przeciwpożarowych, nie ustalając w tym zakresie innych wymogów, warunków, itp.

Kolegium uznało za wystarczające poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie istniejącego stanu faktycznego, że istniejąca droga leśna o szerokości 3m jest wystarczająca do prowadzenia gospodarki leśnej i nie ma potrzeby wykonywania czynności polegających na dokonaniu wycinki drzew na wnioskowanych działkach. Kolegium zwróciło również uwagę, że odwołujący się nie kwestionują ustalonego stanu faktycznego w toku dokonanych oględzin, w tym co do szerokości istniejącej drogi leśnej oraz niezalesionych części działek przyległych do tej drogi. Ustalenia organu I instancji, oparte o stanowisko autorów planu, że istniejąca droga leśna jest wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej, jest prawidłowe. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki zdjęć wykonanych w toku oględzin jasno obrazują, że szerokość drogi jest wystarczająca, aby zapewnić dostęp, również pojazdów silnikowych, do przedmiotowych działek, jak i terenów położonych dalej. Nie zostały zaś podniesione żadne argumenty merytoryczne mające świadczyć, że istniejąca szerokość drogi leśnej jest niewystarczająca. W ocenie Kolegium także poczynione w piśmie z 29 lipca 2016 r. uwagi, co do braku precyzyjnego ustalenia z udziałem biegłego geodety przebiegu działki – drogi leśnej, nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ I instancji zebrał bowiem w ramach uzupełnienia materiału dowodowego mapy z zaznaczeniem przebiegu tych działek, w tym również wydruki ortofotomapy. Ujawniony na nich przebieg drogi leśnej w konfrontacji z materiałem zdjęciowym oraz dokonanymi ustaleniami faktycznymi co do szerokości w terenie, są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności ustalone w toku oględzin wystarczają dla przyjęcia, że szerokość pasa, przez który przebiega droga leśna, jest wystarczająca dla prowadzenia gospodarki leśnej.

Kolegium podniosło ponadto, że uwzględnienie zaproponowanego przez odwołujących podejścia do kwestii wprowadzania do uproszczonego planu urządzenia lasu okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie cywilistycznego sposobu korzystania z gruntu leśnego (np. przez ustanawianie służebności drogowych) prowadziłby de facto do obchodzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o lasach. Właściciele działek przez swoje czynności prawne mogliby tak kształtować swoje relacje cywilne, że mogliby z nich zawsze wywodzić konieczność dostosowania gospodarki leśnej do takiego stanu, jaki sami ukształtowali umownie. Uwzględnienie przedmiotowych wniosków do planu w niniejszym postępowaniu doprowadziłoby w sposób faktyczny do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek leśnych na przeznaczenie budowlane – działka drogowa, jak i wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, przez zezwolenie na wycięcie z niego drzew. Stan, jaki ukształtowałby się na przedmiotowych działkach, odpowiadałby stanowi jaki nastąpiłby w ramach procedury zmiany przeznaczenia terenu i wyłączenia go z produkcji leśnej. Z tego względu takie wnioski nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, jako prowadzące do naruszenia zasad gospodarki leśnej – przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele. Fakt korzystania niejako przy okazji z drogi leśnej jako drogi wewnętrznej, dojazdowej do działek o innym niż leśne przeznaczeniu, nie może powodować, że ten cel uboczny stanie się celem głównym.

Kolegium wskazało, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne w zakresie dokonanej oceny konieczności lub uzasadnienia wprowadzenia zmian w projekcie uproszczonego planu, jednak nie wpływa to na ocenę prawidłowości podjętej decyzji. Dokonane w uzasadnieniu decyzji rozważania i odniesienie się do mających w sprawie zastosowanie przepisów są wystarczające dla dokonania oceny, że przedmiotowe wnioski do uproszczonego planu urządzenia lasu są nieuzasadnione i nie powodują konieczności ich wprowadzenia do projektu tego planu.

Kolegium stwierdziło jednak, że decyzja organu I instancji jest objęta uchybieniem procesowym, pociągającym za sobą konieczność jej zreformowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania były wnioski z 18 października 2015 r. W. P. i H. P., którzy wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu urządzenia lasu istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...]. Natomiast pismem z 23 października 2015 r. skarżący wnieśli wniosek do projektu przez uwzględnienie w planie istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki [...] i [...] i uwzględnienie go na aktualnych mapach gospodarczych. Wskazano, że działki stanowią drogę dojazdową od ul. S. do działki [...], na którym zgodnie z pozwoleniem na budowę znajduje się dom jednorodzinny. Zawnioskowano o zapewnienie rezerwy terenu ok. 5-7 m pod przyszła drogę, która umożliwi również komunikację do działek [...], [...] i [...] oraz zapewni komunikację dla służb leśnych, pożarowych, energetycznych oraz sanitarnych. Obecnie droga ta ma przewężenia, nieregularny kształt. Wniosek ten ostatecznie ograniczono do dz. [...] i [...]. Organ I instancji zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcie jedynie o dz. nr ew. [...] i [...], nie wydając decyzji w stosunku do pozostałych działek. Za takie rozstrzygnięcie nie może być uznane przywołane w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że dz. [...] i [...] są pod wodami płynącymi, a dz. 74 stanowi drogę, w związku z czym nie są i nie mogą być objęte projektem planu. Kolegium stwierdziło, że skoro przedmiotowe działki nie są ujęte w planie urządzania lasu, jak też nie mogą być w nim ujęte z uwagi na ich przeznaczenie, to sprawa w tym zakresie jest bezprzedmiotowa – brak jest możliwości wydania w tym zakresie orzeczenia merytorycznego, gdyż brakuje przedmiotu sprawy. Wobec tego Kolegium zmuszone było wydać orzeczenie reformatoryjne, w którym orzekło o całości żądania stron. Dodatkowo, Państwo Poliszkiewicz żądali uwzględnienia szerszego pasa niż w decyzji. Z uwagi jednak na odmowę uwzględnienia w ogóle wprowadzenia do uproszczonego planu urządzenia lasu poszerzenia terenu drogi leśnej oraz usunięcia z tego terenu drzew, orzeczenie nie odnosi się do szerokości żądanego pasa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 54/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Kolegium. Zdaniem Sądu organ w niedostateczny sposób wyjaśnił, czy droga na działce 41/1 jest drogą wewnętrzną o ustalonym użytku ewidencyjnym "dr", na podstawie informacji z rejestru gruntów. Ponadto, organ nie wyjaśnił, czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.), odnoszącego się do wyłączenia zastosowania przepisów o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie do terenów położonych w granicach administracyjnych miasta. Organ w niewystarczający sposób wyjaśnił kwestię potrzeb poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gospodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach. Braki wniosku skarżących w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wyrokiem z 25 października 2019 r., II OSK 3046/17, wydanym po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych Kolegium oraz skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 24 kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że przedmiotem prowadzonej sprawy administracyjnej były wnioski do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, które dotyczyły działek mających posłużyć do poszerzenia istniejącej drogi. Wniosek skarżących został jasno sformułowany – chcą oni poszerzyć drogę dojazdową przez usunięcie drzew z części działki [...] i całości działki [...]. Tym samym brak rozważenia przez organy okoliczności, czy działka ewid. nr [...], jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach nie mógł mieć jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy. W istocie okoliczność, czy ww. działka jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu powyższego przepisu, nie ma żadnego wypływu na wynik postępowania.

W ocenie NSA brak wyjaśnienia przez organy czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. nie miał żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Skoro plan urządzenia lasu służy gospodarce leśnej, to działania i ustalenia przewidziane w planie odnoszą się cały czas do lasu, nawet jeżeli planowane jest w nim działanie polegające np. na wycięciu drzew. Działanie takie, jak i w ogóle zapisy planu, nie powodują żadnych zmian w przeznaczeniu i charakterze terenu objętego jego zapisami – nadal jest to las w rozumieniu ustawy o lasach, jak i u.o.g.r.l. Jakiekolwiek by nie były zapisy planu, nie spowodują one w żaden sposób aby zmieniało się przeznaczenie terenu. Aby takie przeznaczenie się zmieniło musiałoby dojść do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Nie sposób znaleźć jakąkolwiek relację pomiędzy art. 10a u.o.g.r.l., który tyczy się gruntów rolnych, a wnioskiem skarżących dotyczącym przecież gruntów leśnych.

NSA wyjaśnił również, że ocena potrzeb zapewnienia działkom rolnym skarżących odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie jest materią ustaleń faktycznych, a materią wykładni i zastosowania przepisów prawa. Organ nie musiał w związku z tym uzupełniać braku wniosku, gdyż wniosek ten nie zawierał żadnych braków. Kwestia, że uzasadnienie wniosku uniemożliwiało jego uwzględnienie, jest kwestią merytoryczną oceny sprawy, a nie kwestią do wyjaśnienia ze stroną w toku postępowania dowodowego.

W ocenie NSA, Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał i nie wyjaśnił, aby w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta nie została w żaden sposób uzasadniona w zaskarżonym wyroku. Tym samym należy się zgodzić ze stanowiskiem obu stron postępowania sądowo-administracyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jaki wpływ miały wytknięte uchybienia na wynik postępowania. Zdaniem NSA, wyrokując w sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do działek o nr. ewid.: [...], [...] i [...].

Na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. skarżący podniósł, że korzysta z ciągu komunikacyjnego, znajdującego się pomiędzy jego działką a S., po działkach nr [...] (skarżący dysponuje służebnością przejazdu po tej działce) oraz [...] (skarżący posiada udział we własności tej działki). W tym zakresie skarżący chciałby doprowadzić do zgodności stanu faktycznego (tj. faktycznego zagospodarowania tych działek jako części drogi) z wymogami ochrony gruntów leśnych (poszerzenie drogi leśnej) w celu uzyskania parametrów drogi przewidzianych w stosownym rozporządzeniu wykonawczym. Pełnomocnik skarżącego przedłożył załącznik do protokołu rozprawy, akcentując m.in. konieczność uwzględnienia w sprawie zasady zrównoważonego rozwoju, wynikającej z art. 5 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1a ustawy o lasach w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 145 k.c. w zw. z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, drogi leśne to drogi położone w lasach, niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zatem co do zasady ustawa o lasach nie wyklucza ruchu pojazdów mechanicznych po drogach leśnych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o lasach stanowi bowiem wprost, że dopuszcza się ruch pojazdów mechanicznych w lesie także po drogach leśnych z tym jedynie zastrzeżeniem, że drogi te muszą być oznakowane drogowskazami dopuszczającymi taki ruch (nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb). Jeszcze dalej idzie ust. 3 ww. art., zwalniający z tego typu obostrzeń m.in. wykonujących czynności służbowe i gospodarcze właścicieli lasów we własnych lasach (pkt 6), osoby użytkujące grunty rolne położone wśród lasów (pkt 7). Jednocześnie orzecznictwo sądowe nie wyklucza, że istniejąca droga leśna, jako droga wewnętrzna, może umożliwiać dostęp do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 451/15).

Sąd I instancji podkreślił, że istota niniejszej sprawy nie polega na rozstrzygnięciu, czy w oparciu o art. 29 ustawy o lasach skarżący mogą się poruszać się pojazdami mechanicznymi po drodze leśnej, istniejącej już na działce nr [...], czy też czy przez w/w drogę może zostać zapewniony dostęp działki skarżących do drogi publicznej, ale na tym, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z ustawy o lasach, umożliwiające uwzględnienie wniosku skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu o poszerzenie w/w drogi o przylegające do niej działki, do których skarżący mają tytuł prawny (ewentualnie o urządzenie na tych działkach drogi leśnej, przylegającej do drogi istniejącej).

W ocenie Sądu I instancji Kolegium trafnie przyjęło, że dopuszczalność uwzględnienia wniosku skarżących była uzależniona od wykazania, iż rozwiązanie takie byłoby uzasadnione realnymi potrzebami gospodarki leśnej. Zależność taką należy wyprowadzać wprost z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, w myśl którego lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej w tym drogi leśne. O ile zatem ustawa o lasach nie ustanawia zakazu urządzania dróg leśnych na takich gruntach leśnych, które stanowią własność prywatną, o tyle nie ulega wątpliwości, że ustanowienie takiej drogi nie jest kwestią swobodnego uznania właściciela lasu, albowiem musi być podyktowane czytelnym i obiektywnymi wymogami gospodarki leśnej.

W sytuacji, w której w ocenie organu droga leśna urządzona na działce nr [...] w pełni zaspakaja obsługę komunikacyjną prowadzonej na tym terenie gospodarki leśnej (wniosek taki wynika z oględzin przeprowadzonych na etapie postępowania przed organem I instancji w dniach 13 i 20 czerwca 2016 r.), a oceny tej skarżący co do zasady nie kwestionują, konsekwentnie powołując się wyłącznie na potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej działce nr [...], Sąd I instancji uznał, że objęte wnioskiem urządzenie drogi leśnej na działkach leśnych nr [...] i [...], jako nie dające się powiązać z potrzebami gospodarki leśnej, nie znajduje uzasadnienia. Celem gospodarki leśnej nie jest bowiem obsługa komunikacyjna terenów nieleśnych.

Zdaniem Sądu I instancji w tym kontekście organ trafnie powołał także wnioski wynikające z § 1 ust. 1 rozporządzenia MŚ z 12 listopada 2012 r. Przepis ten nie stanowi bowiem, że wśród celów sporządzania planu znajduje się również zapewnianie okolicznym nieruchomościom dostępu do dróg publicznych przez tereny leśne. Legalność zaskarżonej decyzji Kolegium, odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżących, nie budzi w tej sytuacji zastrzeżeń.

Sąd I instancji stwierdził również, że zasadności wykładani ww. przepisów o lasach w ścisły sposób nie podważa w żaden sposób przewidziana w art. 39a ust. 1 ustawy o lasach dopuszczalność ustanawiania na gruntach leśnych służebności drogowej. Abstrahując już od faktu, że wniosek skarżących nie odnosił się do kwestii wykorzystania na cele komunikacyjne nieruchomości pozostających w zarządzie Lasów Państwowych (odnosił się bowiem do wykorzystania na takie cele gruntów prywatnych), ustanowienie przez Nadleśniczego służebności (za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny – ponownie podkreślić należy, iż dopuszczenie w ustawie przypadków, w których (podobnie jak ma to miejsce w art. 29 ustawy o lasach) możliwe jest, na zasadzie wyjątku od zasady wykorzystywania nieruchomości leśnych na cele gospodarki leśnej, wykorzystywanie nieruchomości na cele komunikacyjne, nie może prowadzić do podważenia, czy też zdeformowania tej zasady. Nie jest zatem dopuszczalne wywodzenie w oparciu o w/w precedens, że funkcja komunikacyjna jest naturalnym uzupełnieniem gospodarki leśnej, upoważniającym do swobodnego, tj. niezdeterminowanego potrzebami gospodarki leśnej, rozumianej ściśle według wskazań art. 6 ust. 1 ustawy o lasach, urządzania dróg leśnych. W taki sam sposób traktować należy, wynikającą z ogólnych zasad k.c., dopuszczalność ustanawiania na gruntach leśnych służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.). Ustanowienie tego rodzaju służebności jest uzależnione od wykazania, że nieruchomość władnąca nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej a ustanowienie służebności nie wpłynie negatywnie na gospodarkę leśną.

Zdaniem Sądu I instancji odmownego rozpoznania wniosku skarżących nie można w tej sytuacji postrzegać jako naruszenia konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. O ile z zasady tej należy wywodzić, że ochrona zasobów przyrodniczych nie może być traktowana w każdej sytuacji jako nadrzędny priorytet, wykluczający – w razie kolizji z innymi potrzebami społecznymi – realizację tychże potrzeb, o tyle nie można z niej wywodzić braku upoważnienia ustawodawcy do ustanawiania instrumentów, chroniących w uzasadnionych przypadkach wyłącznie w/w zasoby przyrodnicze z wyłączeniem możliwości jednoczesnego realizowania jakichkolwiek innych potrzeb społecznych.

W ocenie Sądu I instancji Kolegium trafnie uznało, że orzekając w sprawie, związane było przedmiotem żądania skarżących, wskazanym w ich wniosku do projektu planu. Oczywistym przedmiotem tego żądania było zatem poszerzenie drogi leśnej, istniejącej na działce nr [...], mające na celu zapewnienie przez tę drogę obsługi komunikacyjnej działki nr [...], nie zaś poszerzenie, mające wynikać z wywodzonej obecnie hipotetycznej konieczności nadania tej drodze statusu drogi pożarowej. Sąd I instancji stwierdził, że ww. różne cele poszerzenia drogi odwołują się do całkowicie różnych kryteriów i nie pokrywają się ze sobą. Zarzuty skarżących co do ich zdaniem niedostatecznego rozważenia kwestii przeciwpożarowych przez Kolegium, nie mają zaś w tej sytuacji racji bytu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przez przyjęcie, że droga leśna może być ustanawiana tylko wtedy, gdy zostanie wykazany jej ścisły związek z gospodarką leśną, a w związku z tym przez przyjęcie, że nie może ona służyć zapewnieniu odpowiedniego dostępu do drogi publicznej innym niż leśne gruntom, które nie wykazują z taką gospodarką żadnego związku, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, uwzględniająca również wykładnię opartą o art. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i 145 k.c. w zw. z art. 39a ust. 1 ustawy o lasach nakazuje przyjąć, że droga leśna może służyć zapewnieniu nieruchomościom innym niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej również wtedy, gdy jej ustanowienie uzasadnione jest tylko ww. celem i nie jest związane z jakąkolwiek potrzebą gospodarki leśnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach;

2) błędną wykładnię art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przez przyjęcie, że droga, zapewniająca nieruchomościom inne niż leśne odpowiedni dostęp do drogi publicznej przez grunty leśne również wtedy, gdy jej ustanowienie na tym gruncie uzasadnione jest tylko ww. celem, nie jest drogą leśną, gdyż nie wykazuje żadnego związku z gospodarką leśną, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, uwzględniająca również wykładnię opartą o art. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i 145 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 1a ustawy o lasach nakazuje przyjąć, że tego typu droga jest drogą leśną, gdyż wykazuje związek ze zrównoważoną gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1a ustawy o lasach;

3) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu z 20 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 256, poz. 2151 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie MŚ z 20 grudnia 2005 r.) w zw. z art. 6 ust. 1a ustawy o lasach przez przyjęcie, że kształtowanie struktur dróg leśnych, zapewnianiających nieruchomościom innym niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej również wtedy, gdy ich ustanowienie uzasadnione jest tylko ww. celem, nie może być przedmiotem regulacji w ramach uproszczonego planu urządzenia lasu, gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wynika, że kształtowanie ww. struktur dróg leśnych może być przedmiotem regulacji w ramach uproszczonego planu urządzenia lasu;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, gdy występujące w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej nią decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego możliwość ustanowienia drogi koniecznej przez grunty leśne na rzecz innych niż leśne nieruchomości nie jest kwestionowana (por. postanowienie SN z 8 maja 2008 r., V CSK 570/07; postanowienie SN z 10 listopada 2010 r., II CSK 273/10). Również doktryna prawa leśnego akceptuje pogląd o możliwości ustanowienia tego typu drogi w ramach realizacji roszczenia z art. 145 k.c. nie wyłączając jednocześnie możliwości ustanowienia tej drogi na rzecz innych niż leśne gruntów (Por. W. Radecki, Komentarz do art. 39a ustawy o lasach [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 295; Komentarz do art. 39a ustawy o lasach [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, dr hab. Jerzy Bieluk, dr Katarzyna Leśkiewicz, źródło: Legalis 2020r.). Natomiast, w orzecznictwie NSA brak rozstrzygnięć w przedmiocie ww. zagadnienia. Jedynie, jak podniesiono w wyroku NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2264/14, wykładnia systemowa przepisów ustawy o lasach przemawia za uznaniem, że w pewnych przypadkach wytyczenie infrastruktury technicznej na gruntach leśnych, służącej innym niż leśne celom, nie prowadzi z automatu do ich wyłączenia z produkcji leśnej, z czego należałoby wywieść, że pozostaje ona w granicach związanych z gospodarką leśną. W ocenie skarżących kasacyjnie przyjęta w wyroku wykładnia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, tycząca się drogi leśnej w kontekście możliwości uczynienia z niej drogi koniecznej na rzecz innych niż leśne gruntów sprzeciwia się ww. poglądom. Podważa ona zatem możliwość skutecznej realizacji roszczenia określonego w art. 145 k.c. powodując, że nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej staje się nieruchomością izolowaną (zwłaszcza, jeżeli nie ma możliwości ustanowienia drogi koniecznej po innych niż leśne gruntach). Zdaniem skarżących kasacyjnie, zapewnienie nieruchomości odpowiedniego dostępu do drogi publicznej składa się na podstawowy atrybut prawa własności. Bez tego dostępu nieruchomość staje się izolowana. W efekcie, wykładnia prawa powodująca wykluczenie możliwości realizacji roszczenia z art. 145 k.c. narusza istotę prawa własności, a tym samym prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób naruszający jego istotę (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazuje to, że przyjęta w wyroku wykładnia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach jest błędna oraz podważa możliwość ustanowienia służebności drogowej, w ramach przewidzianych przez art. 39a ust. 1 ustawy o lasach, na rzecz innych nieruchomości niż tylko tych o funkcji stricte leśnej. Wymieniony w ww. przepisie związek służebności drogowej (podobnie jak przesyłu) nie odnosi się do bezpośredniego związku tych służebności z funkcją leśną (gospodarką leśną) lecz tylko do wymogu uwzględnienia zasad gospodarki leśnej przy ich ustanawianiu. Gdyby przyjąć rozumowanie zawarte w wyroku za prawidłowe, należałoby więc użyty w art. 39a ust. 1 ustawy o lasach zwrot "z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej" rozumieć jako wymóg wykazania, że dana służebność służy tej gospodarce wprost. Innymi słowy, służebność przesyłu linii energetycznych na gruntach leśnych byłaby niedopuszczalna, jeżeli linia ta służyłaby wyłącznie infrastrukturze miasta, osiedla lub zakładu przemysłowego bez żadnego związku z gospodarką leśną. Nie wydaje się, aby przepis art. 39a ust. 1 ustawy o lasach zakładał tego typu ograniczenia do czego zresztą zdaje się nawiązywać NSA w wyroku z 24 maja 2016 r., II OSK 2264/14. Prawidłowa wykładnia systemowa wewnętrzna i zewnętrzna oparta o art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 8 w zw. z art. 39a ust. 1 ustawy o lasach w zw. z art. 140 i 145 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że droga leśna może służyć zapewnieniu nieruchomościom inne niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej również wtedy, gdy jej ustanowienie uzasadnione jest tylko ww. celem i nie jest związane stricte z jakąkolwiek potrzebą gospodarki leśnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Powyższa wykładnia wymaga oczywiście odpowiedniego wyważenia, aby nie stała się podstawą dla swobodnego wytyczania dróg przez lasy w sytuacji, w której istnieje realna i uzasadniona w danych okolicznościach sprawy możliwość ustanowienia drogi koniecznej lub służebności drogowej w inny sposób aniżeli w przebiegu poprzez las (np. przez inne niż leśne grunty). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Grunty rolne skarżących kasacyjnie są z każdej strony otoczone kompleksem leśnym, a jedynym sposobem na zapewnienie im odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (zważając na rozpoczętą na nich budowę siedliska) jest przebieg drogi przez grunty leśne w dopełnieniu jej przebiegu przez użytek "dr" na działce ewid. nr [...].

Dla wykazania prawidłowości powyższej wykładni skarżący kasacyjnie wskazali także, że ustawa o lasach definiuje dwa wymiary gospodarki leśnej. Pierwszy wyznacza zasadniczo pojęcie czegoś, co można by określić mianem gospodarki leśnej sensu stricte (art. 6 ust. 1 ustawy o lasach). Drugi odnosi się do gospodarki leśnej w szerokim tego pojęcia znaczeniu, budowanym z całą pewnością w kontekście zasady zrównoważonego rozwoju (art. 6 ust. 1a ustawy o lasach w zw. z art. 5 Konstytucji RP). Nie można mieć przy tym wątpliwości, co wynika choćby z założenia racjonalnego prawodawcy, że pojęcia gospodarki leśnej i trwale zrównoważonej gospodarki leśnej nie mogą być uznawane za tożsame. W ocenie skarżących kasacyjnie, pojęcie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej konsumuje pojęcie gospodarki leśnej sensu stricte. Co jednak istotne, wychodzi ponad tę część gospodarki i nawiązując do zasady zrównoważonego rozwoju podkreśla, że gospodarka lasami wymaga takiego kształtowania ich struktur, które nie tylko uwzględniać będą ich ochronę, ale również inne ważne socjalne lub gospodarcze funkcje. Wśród tych ważnych gospodarczych funkcji należy w ocenie skarżących kasacyjnie wymienić drogi leśne służące zapewnieniu dostępu do drogi publicznej innym niż leśne gruntom, jeżeli ich ustanowienie jest uzasadnione wymogami zrównoważonego rozwoju, w tym infrastrukturalnego oraz uzasadnionymi, ważnymi względami związanymi z realizacją podstawowych atrybutów (istoty) prawa własności (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i 145 k.c.). Również powyższa wykładnia wskazuje, że przyjęta w wyroku wykładnia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach jest błędna. Uznanie, że droga leśna może służyć zapewnieniu nieruchomościom inne niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej również wtedy, gdy jej ustanowienie uzasadnione jest tylko ww. celem i nie jest związane stricte z jakąkolwiek potrzebą gospodarki leśnej, w wymiarze opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, implikuje wprost uznanie tej funkcji za jedną z funkcji lasu (wszak zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, droga leśna jest lasem). W ocenie skarżących kasacyjnie, powyższa funkcja drogi leśnej wpisuje się tym samym w pojęcie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1a ustawy o lasach), a dokładnie w jej funkcję gospodarczą. Las, zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy o lasach, pełnić bowiem może zarówno funkcje ochronne, ale również socjalne i gospodarcze, a celem zrównoważonej gospodarki leśnej jest takie kształtowanie struktury lasów (obszarów leśnych), w tym więc dróg leśnych, aby wszystkie ww. ważne funkcje były realizowane i zrównoważone. Również, biorąc pod uwagę treść art. 5 Konstytucji RP, która niewątpliwie wpływa na sposób rozumienia art. 6 ust. 1a ustawy o lasach, nie można a priori wykluczać, że w pojęciu funkcji gospodarczych lasu nie mieści się takie kształtowanie struktur dróg leśnych, które zapewniają nieruchomościom innym niż leśne odpowiedni dostęp do drogi publicznej nawet, jeżeli ich istnienie uzasadnione będzie przede wszystkim, czy wyłącznie realizacją ww. ważnej funkcji. W ocenie skarżących kasacyjnie ukształtowanie drogi leśnej realizującej dostęp nieruchomości innych niż leśne do drogi publicznej jest niewątpliwie ważną potrzebą gospodarczą, uzasadniającą wpisanie jej do trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 5 Konstytucji RP). Przyjęcie, że tworzenie struktur dróg leśnych, które zapewniają nieruchomościom innym niż leśne odpowiedni dostęp do drogi publicznej nawet, jeżeli ich istnienie uzasadnione jest wyłącznie realizacją ww. ważnej funkcji, implikuje potrzebę uwzględnienia kształtowania ww. struktur w uproszczonym planie urządzenia lasu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. Przy czym, co istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 7 ust. 1 ustawy o lasach nie zamyka katalogu celów trwale zrównoważonej gospodarki leśnej; użycie w nim pojęcia "w szczególności" bez wątpienia nakazuje uznanie wymienionego tam katalogu celów za otwarty. Tym samym, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MŚ z 20 grudnia 2005 r., wbrew wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku, nie może być interpretowany, jako zamykający ww. katalog, gdyż powodowałoby to sprzeczność aktu niższej rangi z regulacją ustawową. Stąd też, brak wykazania w § 1 ust. 1 rozporządzenie MŚ z 20 grudnia 2005 r. materii kształtowania struktur dróg leśnych Prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenie MŚ z 20 grudnia 2005 r. prowadzi zatem do wniosku, że uproszczony plan urządzenia lasu może i powinien, kształtować tak struktury dróg leśnych, aby zapewniały one również odpowiedni dostęp do drogi publicznej innym niż leśne grunty nawet, gdy jej ustanowienie uzasadnione jest tylko ww. celem i nie jest związane stricte z jakąkolwiek potrzebą gospodarki leśnej sensu stricte. Dotyczy to zwłaszcza gruntów, które położone są pośród kompleksu leśnego, otoczone z każdej strony lasem, jak w przypadku gruntów rolnych skarżących. Uznać zatem należy, że droga leśna może stanowić drogę zapewniającą innym niż leśne gruntom odpowiedni dostęp do drogi publicznej nawet wtedy, gdy nie wykazuje ona żadnego związku z gospodarką leśną sensu stricte. Tego typu droga leśna jest bowiem elementem trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Jako taka może i powinna więc być elementem kształtowania struktur leśnych w ramach uproszczonych planów urządzenia lasu. Za powyższą wykładnią przemawia również argument wywodzony z treści zasady proporcjonalności. W ocenie skarżących kasacyjnie wykładnia zawarta w zaskarżonym wyroku prowadząca wprost do uniemożliwienia ustanawiania drogi koniecznej (służebności gruntowej) na gruntach leśnych w celu zapewnienia gruntom inne niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, zwłaszcza w sytuacji, w której ustanowienie tej drogi na gruntach leśnych jest jedynym możliwym sposobem prowadzącym do zapewnienia ww. dostępu, oprócz wykazanych już wcześniej skutków związanych z naruszeniem istoty prawa własności prowadzi jednocześnie do nieproporcjonalnych obciążeń po stronie obywatela. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji skarżących. Ochrona małego wycinka kompleksu leśnego, porośniętego kilkunastoma drzewami jest nieproporcjonalna do ujemnych skutków, jakie wiążą się dla nich z faktem, że ich nieruchomości mogą zostać pozbawione dostępu do drogi publicznej w efekcie wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku. Tym samym, wykładając prawo w zakresie oceny, czy drogi leśne mogą służyć innym niż leśnym gruntom, jako drogi zapewniające im odpowiedni dostęp do drogi publicznej, nawet jeżeli nie wykazują one związku z gospodarką leśną sensu stricte, należy przyjąć takie rozwiązania, które zapewniają jak najmniejsze ograniczenia prawa własności. Stan faktyczny sprawy, mając na uwadze powyższą prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego uzasadnia więc przyznanie skarżącym skutecznego względem organów prawa do żądania uwzględnienia w strukturze kompleksu leśnego, będącego przedmiotem uproszczonego planu urządzenia lasu Dzielnicy W. (dalej: u.p.u.l.), przebiegu drogi leśnej przez działki ew. nr [...] oraz [...], zgodnie ze zgłoszonym w tym zakresie wnioskiem skarżących. Dotyczy to również żądania określenia w u.p.u.l. Dzielnicy W. etatu cięć na ww. działkach w celu usunięcia z nich drzewostanu kolidującego z przebiegiem drogi leśnej. Celem wniosków skarżących do u.p.u.l. Dzielnicy W. nie jest legalizacja żadnych służebności drogowych, gdyż ta w stosunku do działki ew. nr [...] już im przysługuje. Natomiast, w stosunku do działki [...] skarżący są jej współwłaścicielami, a działka ta została wyodrębniona właśnie pod drogę leśną w celu zapewnienia m. in. działkom rolnym skarżących odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, czego w chwili obecnej użytek drogowy na działce [...] nie zapewnia. W ocenie skarżących kasacyjnie przyjęcie w wyroku, że kolizja potrzeb związanych z ustanowieniem drogi leśnej dla zapewnienia działkom inne niż leśne odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, z potrzebami ochrony lasów zawsze powinna dawać rezultat wykładni zmierzający do ochrony lasów, nie jest uzasadniona. Tego typu założenie prowadziłoby a priori do wyeliminowania potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegów wykładniczych skoro z góry byłyby one skazane na przyznanie priorytetu ochronie lasów. Co więcej, na gruncie prawa konstytucyjnego jest rzeczą oczywistą, że w przypadku kolizji prawa własności z potrzebami ochrony środowiska, jeżeli wynik wykładni prowadzi do sytuacji wątpliwych albo równoważnych w tym sensie, że nie jest jednoznaczne, której wartości należy nadać pierwszeństwo, przyjmuje się, że należy rozstrzygnąć je na korzyść prawa własności. Przekonuje do tego podstawowa zasada zarówno prawa konstytucyjnego, ale również administracyjnego – in dubio pro libertate. Nadto, w państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 875 ze zm., dalej: uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem z 4 maja 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował, że podtrzymuje wniesioną skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Jakkolwiek skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do dwóch przepisów: art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Są to przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji i ich rozpatrzenie zależy od uprzedniego zbadania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie brak innych zarzutów dotyczących przepisów postępowania oznacza, że nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany stan faktyczny sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w zakresie określonym w samej skardze kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni wymaga określenia, jakie powinno być prawidłowe rozumienie objętych zarzutami przepisów. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazali, że prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że urządzenie drogi leśnej może służyć wyłącznie zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości innych niż leśne, w oderwaniu od potrzeb gospodarki leśnej, a droga urządzona wyłącznie dla takiego celu na gruntach leśnych jest drogą leśną, gdy z wykazuje związek ze zrównoważoną gospodarką leśną. Te tezy nie znajdują potwierdzenia.

Skarżący zwrócili się do organu o nadanie w uproszczonym planie urządzenia lasu statusu drogi leśnej działkom przyległym do istniejącej drogi leśnej, wraz z jednoczesnym ustaleniem obowiązku dla właścicieli tych działek usunięcia drzew kolidujących z przebiegiem tak wyznaczonej drogi. W świetle okoliczności sprawy trafne jest stanowisko organów, że przedmiotem wniosku było poszerzenie istniejącej drogi leśnej. Jak wynika ze stanu sprawy, poszerzenie to obejmowało tereny, które aktualnie funkcji komunikacyjnej nie mogą pełnić, o czym świadczy fakt, że rosną na nich drzewa kolidujące z funkcją komunikacyjną. Oznacza to również, że ustanowiona w drodze umowy służebność drogowa po działce [...] dla obsługi zabudowy mieszkaniowej w istocie nie może być wykonywania, i to z powodu dwóch przeszkód: faktycznych i prawnych. Przeszkodą faktyczną jest istniejący drzewostan, natomiast przeszkodę prawną stanowią ograniczenia dla ruchu pojazdów w lesie, wynikające z art. 29 ust. 1 i 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach. Ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie jest dozwolony drogami publicznymi i drogami leśnymi, gdy są tak oznaczone. Ograniczenie to, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 nie dotyczy w szczególności właścicieli lasów we własnych lasach oraz osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów, ale wyłącznie gdy wykonują czynności gospodarcze (wykonywanie czynności służbowych do tych kategorii podmiotów raczej nie będzie bowiem znajdowało zastosowania). Ta regulacja pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie komunikacja może być uznana za "funkcję lasu", jak to ujęto w skardze kasacyjnej, a zarazem stanowić element zrównoważonej gospodarki leśnej. Ustawa o lasach wprowadza do właścicieli lasów prywatnych, a także osób legitymujących się ograniczonymi prawami rzeczowymi dla nieruchomości leśnych, szczególne ograniczenia związane z korzystaniem z ich praw. Jeżeli chodzi o komunikację i wykorzystanie własnego gruntu na cele komunikacji (ruchu pojazdów), to właściciele i osoby mające tytuł prawnorzeczowy do cudzej nieruchomości (służebność) mogą poruszać się pojazdami po tych gruntach jedynie wykonując czynności gospodarcze. W odniesieniu do gruntów leśnych będą to czynności związane z gospodarką leśną, a w przypadku użytkujących grunty rolne, czynności związane z gospodarką rolną. Przysługujący skarżącym tytuł do przedmiotowych działek uprawnia ich zatem do poruszania się pojazdami po terenie lasu w takim właśnie celu. Taki też cel, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może uzasadniać wniosek o uwzględnienie w uproszczonym planie urządzenia lasu drogi leśnej lub też poszerzenie drogi istniejącej, jeżeli droga istniejąca tym celom służy w stopniu niedostatecznym. Nie jest zatem efektem błędnej wykładni stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczalność uwzględnienia wniosku zależała od wykazania, że rozwiązanie nim objęte było uzasadnione realnymi potrzebami gospodarki leśnej (skarżący nie twierdzili, że na działce rolnej prowadzą działalność rolniczą), a ustanowienie drogi leśnej nie jest kwestią decyzji właściciela lasu, lecz musi być podyktowane wymogami gospodarki leśnej. Gospodarkę leśną definiuje art. 6 ust. 1 ustawy o lasach i jakkolwiek obejmuje ona również pozaprodukcyjne funkcje lasu, to w tym pozaprodukcyjnym wymiarze dostęp do dróg publicznych nieruchomości leśnych czy rolnych położonych w lasach samodzielnie nie jest funkcją lasu. Również przewidziane w art. 39a ustawy o lasach uprawnienie do obciążenia nieruchomości będących w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową nie oznacza konieczności urządzenia drogi leśnej i do tego zagadnienia się nie odnosi, ustanowienie służebności daje uprawnionemu jedynie tytuł prawny do wykorzystywania cudzej nieruchomości w określonym celu, art. 39a ustawy lasach wskazuje podmioty uprawnione do dokonania takiego obciążenia i nie zawiera postanowień wskazujących, że takie ustanowienie skutkuje wytyczeniem drogi leśnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego tezy skargi kasacyjnej, że ustanowienie drogi leśnej może być uzasadnione wyłącznie potrzebą zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom innym, niż leśne. Nie sprzeciwia się to jednocześnie stwierdzeniu, że drogi leśne, gdy już istnieją i dopuszczają ruch pojazdów, służą komunikacji i w konsekwencji mogą zapewniać dostęp do drogi publicznej. Relacja ta nie jest jednak przechodnia – to, że w praktyce takie drogi zapewniają dojazd do innych gruntów nie oznacza, że brak takiego dojazdu jest wystraczającą przyczyną utworzenia drogi leśnej w planie urządzenia lasu przez zobowiązanie do wycinki drzew. Wszak istniejąca na działce 41/1 droga leśna, jeżeli dopuszcza ruch pojazdów, służy również takiej obsłudze komunikacyjnej. Natomiast związek drogi leśnej z gospodarką leśną istnieje, gdy droga służy również obsłudze parkingów leśnych czy urządzeń turystycznych położonych w lasach (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach), są to bowiem grunt związane z gospodarką leśną.

Przepis art. 6a ustawy o lasach definiujący trwale zrównoważoną gospodarkę leśną nie daje podstaw do tez stawianych w skardze kasacyjnej. Gospodarka tego rodzaju ma zmierzać co ukształtowania i wykorzystania lasów w sposób zapewniający trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania wszystkich ważnych funkcji ochronnych, gospodarczych i socjalnych, bez szkody dla innych ekosystemów. Stawianie w rzędzie ważnych gospodarczych funkcji lasów zapewnienia przez system dróg leśnych dostępu do drogi publicznej innym gruntom niż leśne i uznanie tego za przejaw zrównoważonego rozwoju ze względu na ochronę prawa własności jest nieuprawnione i błędne, idea zrównoważonej gospodarki jest kształtowana w relacji do innych ekosystemów, z zastrzeżeniem braku szkody dla nich, a nie w relacji do sfery interesu prawnego czy praw podmiotowych, pojęcie ekosystemu nie jest kształtowane przez kategorię prawa własności. Również art. 5 Konstytucji łączy zasadę zrównoważonego rozwoju z zasadą ochrony środowiska, a nie z zasadą ochrony praw obywatela. Zasada zrównoważonego rozwoju dotyczy ingerencji w środowisko, wszędzie tam, gdzie miałoby dochodzić do ingerencji w środowisko, należy dbać nie tylko o to, aby ingerencja ta była jak najmniejsza (najmniej szkodliwa), lecz by osiągane korzyści społeczne były co najmniej proporcjonalne, społecznie adekwatne do strat, jakie się wówczas ponosi. Pojęcie "zrównoważonego rozwoju" przejęto z międzynarodowych dokumentów, tworzonych m.in. w ramach ONZ (kongres w Rio de Janeiro w 1992 r.) i znajdujących nawiązanie w rozwiązaniach prawnych UE oraz pracach Rady Europy (zob. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 5).

O wadliwości stanowiska Sądu I instancji nie świadczy regulacja art. 140 i 145 k.c. Granice wykonywania prawa własności określa ustawa, reżim przewidziany dla lasów ma rangę ustawową. Reżim ten nie sprzeciwia się także regulacji art. 145 k.c. Dostęp do drogi publicznej powinien być wytyczany z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a zatem po gruntach, które taki dostęp mogą zapewnić. W drodze umowy ustanawiającej służebność właściciele gruntów leśnych nie mogą modyfikować ustawowo uregulowanych zasad poruszania się pojazdów w lasach. Również art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Brak możliwości wytyczenia dojazdu w sposób preferowany przez właściciela, jeżeli sprzeciwiają mu się przepisy dotyczące lasów, nie świadczy o naruszeniu istoty prawa własności, nie narusza zatem także art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Uproszczony plan lasu, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, zawiera skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Gospodarka leśna, w tym również zrównoważona gospodarka leśna nastawione są na realizację celów określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o lasach. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ustanowienie w planie urządzenia lasu drogi leśnej nie może być kwestią decyzji właściciela, lecz musi znajdować uzasadnienie w celach gospodarki leśnej. Jak już uprzednio wskazano, aktualnie na gruntach objętych wnioskiem nie jest także faktycznie możliwa komunikacja, również w sferze opisowej brak zatem było podstaw do ujawnienia traktu stanowiącego drogę leśną, droga taka nie jest bowiem na przedmiotowych działkach urządzona.

Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. nr 256, poz. 2151 ze zm.), albowiem rozporządzenie to nie miało zastosowania w sprawie, w dacie wydania zaskarżonych decyzji już nie obowiązywało, utraciło moc obowiązującą z dniem 2 lipca 2012 r.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19.