Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 830/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. Ż.-H., D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w.[...] z dnia .[...] maja 2015 r. nr .[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...].03.2015 r. wydaną na podstawie przepisów art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "upzp", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku E. W. i I. W. (inwestorów) złożonego w dniu 16.06.2014 r., uzupełnionego w dniu 25.11.2014 r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników) z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i techniczną oraz budynku gospodarczego w ramach rozbudowy istniejącej zagrody w gospodarstwie rolno - hodowlanym dla łącznej średniorocznej obsady zwierząt po ok. 47 880 sztuk brojlerów każdy, tj. 383,04 DJP na działce o nr ewidencyjnym [...] wraz z rozbudową istniejącej płyty obornikowej na działce o nr ewidencyjnym [...] położonych w miejscowości S., gmina O., ustalił dla powyższego przedsięwzięcia warunki zabudowy. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono między innymi, że zgodnie z wynikiem przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dla planowanej inwestycji realizowanej w gospodarstwie rolnym o powierzchni 40,[...] ha, a więc większym od średniej powierzchni gospodarstwa w gminie O. wynoszącej 16,[...] ha, przepis art. 61 ust 1. pkt 1 upzp mówiący o zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie ma zastosowania, zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp. Analiza w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp przeprowadzona została więc w obszarze obejmującym usytuowanie planowanej inwestycji wraz z oddziaływaniem, tj. w liniach rozgraniczenia terenu inwestycji. Organ stwierdził także, że realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z przepisami upzp, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; z późn. zm.); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 75, poz. 690 z późn. zm.); rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1323; z późn. zm.); ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235; z późn. zm.); ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260); rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 260); ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205; z późn. zm.), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145; z późn. zm.). Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która nabyła uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99; z późn. zm.) - art. 5 ust. 1 upzp, w związku z art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768).

Odwołanie od tej decyzji złożyli J. Z. i D. H. – sąsiedzi inwestorów. Stwierdzili oni, że w ich ocenie organ wydając przedmiotową decyzję nie zrealizował w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].10. 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...].05.2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że w ramach postępowania w przedmiocie warunków zabudowy organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę warunków art. 61 ust. 1 upzp. Uwzględnił również uwagi i zalecenia co do sposobu prowadzenia postępowania zawarte w decyzji SKO, sygn. akt [...]. W szczególności organ pierwszej instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku o brakujące elementy. Pismem z dnia 25.11.2014 r. braki zostały uzupełnione. Do pisma dołączono mapy, na których zaznaczono teren planowanych inwestycji na działkach nr [...] i [...] oraz teren oddziaływania planowanych inwestycji. Jednocześnie inwestorzy przedstawili projekt zagospodarowania działki nr [...], na której planowana jest budowa dwóch budynków inwentarskich (kurników), pomieszczenia socjalno-gospodarczego, budynku gospodarczego do magazynowania słomy, budowa 4 silosów paszowych, montaż 4 zbiorników naziemnych na gaz posadowionych na płycie fundamentowej. Ponadto planowane jest uzbrojenie inwestycji w niezbędną infrastrukturę techniczną: zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, odprowadzenie wód deszczowych, zaopatrzenie w energię elektryczną, zaopatrzenie w ciepło a także wydzielenie miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych stałych oraz ścieków technologicznych. Ponadto w uzupełnieniu wniosku załączono projekt zagospodarowania działki nr [...], na której planowane jest rozbudowanie istniejącej płyty obornikowej. W części opisowej wskazano szczegółowe wymiary planowanych obiektów budowlanych oraz plan ich rozmieszczenia w terenie. Następnie dołączono do akt sprawy pismo spółki E. potwierdzające możliwości techniczne zaopatrzenia i planowanej inwestycji w energię elektryczną o mocy przyłączeniowej 40 kW. oraz pismo Spółdzielni [...] z dnia 24.11.2014 r., wyrażające zgodę na przyłączenie planowanej inwestycji do sieci wodociągowej. Na następnym etapie postępowania organ pierwszej instancji wykazał, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O. Inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 44,[...] ha przy średniej wielkości gospodarstwa w gminie wynoszącej 16,[...] ha. Stąd słusznie organ pierwszej instancji wywiódł, że w analizie funkcji będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie ma konieczności badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa stosownie do treści art. 61 ust. 4 upzp. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ponownie ustalił krąg osób, którym przysługuje status stron w niniejszym postępowaniu. Ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - w związku z brakiem regulacji szczególnych w tym zakresie - nastąpiło w oparciu o ogólne regulacje kodeksowe - art. 28 kpa. I tak stroną postępowania w przedmiocie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną przedmiotowego postępowania jest więc wnioskodawca oraz osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, czyli - co do zasady - właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości. Podstawą do prawidłowego ustalenia stron w postępowaniu są wypisy z ewidencji gruntów, które winny znaleźć się w aktach sprawy na dowód prawidłowego ustalenia stron postępowania. W aktach sprawy dostarczonych do SKO takich wypisów zabrakło. Jednak Skład orzekający działając na zasadzie art. 136 kpa zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie tego braku w materiale dowodowym poprzez dostarczenie informacji o właścicielach działek sąsiednich, którym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 24.04.2015 r. doręczonym do SKO w dniu 28.04.2015 r. do akt sprawy dołączono informacje o działkach wygenerowane z geoportalu potwierdzające prawidłowość ustalenia stron w postępowaniu. SKO następnie wskazało, że w świetle art. 53 ust. 3 upzp (poprzez art. 64 ust. 1 upzp), właściwy organ w postępowaniu (tutaj Wójt) związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. SKO wskazało, że w realiach niniejszej sprawy przedmiotowa analiza winna obejmować przede wszystkim zbadanie, czy inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 upzp, z wyłączeniem konieczności badania zasady "dobrego sąsiedztwa", co wykazano powyżej.

Odnośnie analizy załączonej do zaskarżonej decyzji, SKO wyjaśniło, co następuje:

Warunek I (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) "dobre sąsiedztwo".

Organ I instancji wykazał, że istnieją podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 upzp. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o zaświadczenie Wójta Gminy O. z dnia 23.12.2014 r. o wielkości gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorów, z którego wynika, że wynosi ona 40,[..] ha. W aktach sprawy znajduje się także informacja o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie O, z której wynika, że wynosi ona 16,[...] ha. W świetle wskazanych materiałów w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wykazał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów - 40,[...] ha - w ramach, którego planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie O. - 16,[...] ha. Fakt ten pozwala na odstąpienie od badania dobrego sąsiedztwa stosownie do art. 61 ust. 4 upzp. Przy czym SKO podzieliło pogląd zaprezentowany przez prof. Z. Niewiadomskiego w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydanie, C H Beck, wydanie 7, Warszawa 2013 str. 519, gdzie wskazano, że wiązanie gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową należy rozumieć funkcjonalnie (przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej). Oznacza to, zdaniem SKO, że sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, gdzie inwestycja jest planowana na dwóch odrębnych działkach ewidencyjnych.

Warunek II (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp) dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z art. art. 2 pkt 14 upzp przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki objęte niniejszą inwestycją posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - działki nr [...] i [...]/7, co wynika z map załączonych do analizy oraz wypisów w ewidencji gruntów.

Warunek III (art. 61 ust l pkt 3 upzp) wystarczające uzbrojenie terenu.

W myśl ust. 5 art. 61 upzp, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji, zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W analizie funkcji wskazano cały wachlarz potrzeb w zakresie infrastruktury niezbędny do prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji, jednocześnie wskazano na źródła ich zaspokojenia, a w przypadku, kiedy źródłem tym jest jednostka zewnętrzna, w aktach sprawy znajduje się umowa potwierdzająca możliwość zaopatrzenia.

Warunek IV ( art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp) odrolnienie lub odlesienie.

Planowana inwestycja lokowana jest na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S., które zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią użytki rolne o klasach bonitacyjnych od R-III a do ŁV. Jednocześnie przepisy art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią, że grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są gruntami rolnymi. Stąd prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że grunty, na których planowana jest inwestycja nie wymagają odrolnienia lub odlesienia.

Warunek V (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp) zgodność z przepisami odrębnymi.

Z przeprowadzonej analizy wynika zgodność z przepisami odrębnymi. Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze, dla którego brak jest odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniem dotyczącym możliwości zabudowy. Aby uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, dokonujący analizy powinien wskazać, jakie to przepisy odrębne brał pod uwagę przy dokonywaniu analizy. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. W ocenianej analizie sporządzający ją wskazał na katalog przepisów powszechnie obowiązujących, z którymi planowane przedsięwzięcie jest zgodne.

Reasumując SKO stwierdziło, że przeprowadzona powtórnie analiza wykazała, iż planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 upzp, tj. że teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Obligowało to organ rozpoznający sprawę do wydania decyzji ustalającą warunki zabudowy i świadczy o tym, że decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. SKO podkreśliło także, że projekt decyzji został powtórnie uzgodniony zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 1-9, 11 upzp postanowieniem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. znak: [...] z dnia [...].02.2015 r., postanowieniem Starosty R. Nr [...] z dnia [...].02.2015 r. i postanowieniem Zarządu Dróg Wojewódzkich, [...] W., ul. [...] znak: [...] z dnia [...].02.2015. Dodatkowo, zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące stronom przesłanki stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wskazało, że organ pierwszej instancji uzupełnił braki zarówno w materiale dowodowym jak i sporządził prawidłowo analizę funkcji dla planowanej inwestycji. Jedyny brak w dokumentacji dotyczył prawidłowości wykazania, iż podmiotom wykazanym w aktach przysługuje status strony. Brak ten został uzupełniony w trakcie postępowania odwoławczego, co zostało wykazane w uzasadnieniu. Wobec powyższego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została wydana po przeprowadzeniu postępowania, które odpowiada ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Kolegium zdecydowało o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli J. Z. i D. H. (dalej "skarżący"). Zarzucili jej naruszenie art. 110 kpa, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 upzp (co do kompletności wniosku) oraz art. 6, 7, 8 i 12 kpa. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2015 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie skargi jest konieczne, ponieważ organ naruszył obowiązujące przepisy prawa i ignoruje nieprawidłowości, które zarzucił prowadzonemu postępowaniu wcześniejszą decyzją z dnia [...] października 2014 r., a które spowodowały uchylenie poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. SKO powołując się w w/w decyzji na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. W związku z tym wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru i w każdym kierunku obszar ten powinien być wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości działki. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że nie wyznaczono właściwie obszaru analizowanego na mapie. Powoduje to zawężenie kręgu stron postępowania oraz daje niewłaściwy obraz zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia a tym samym rzetelności analizy. Wg mapy będącej załącznikiem do decyzji z [...].03.2015 r. obszar analizowany wyznaczono od miejsca centralnego planowanego usytuowania inwestycji a nie od działki budowlanej jak stanowią wskazane powyżej przepisy. Takie wyznaczenie powoduje zdaniem skarżących znaczne zmniejszenie analizowanego obszaru i może istotnie wpływać na końcowe postanowienia decyzji. Ponadto organ II instancji pominął całkowicie fakt, że Wójt Gminy S. prowadząc postępowanie nie doprowadził do usunięcia stwierdzonych braków poprzednią decyzją SKO z dnia [...].10.2014 r., tj. nie doprowadził do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie tak, aby spełniał wymagania upzp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...].03.2015 r. nie wzięło pod uwagę braku w dokumentacji inicjującej postępowanie wskazania rozmieszczenia i określenia pasa zieleni wokół inwestycji, którego wykonanie ustalono w decyzji środowiskowej z dnia 16 sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżących organ II instancji rozpatrując odwołanie pominął nadal istniejące braki w postępowaniu organu I instancji, wytknięte wcześniejszą decyzją SKO z dnia [...].10.2014 r., które to spowodowały orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników) z niezbędną infrastrukturą oraz budynku gospodarczego (działka nr [...]) oraz rozbudowie istniejącej płyty obornikowej (działka nr [...]) w ramach rozbudowy istniejącej zagrody w gospodarstwie rolno-hodowlanym, należącym do E. W. i I. W. W ocenie skarżących J. Ż. i D. H. organ I instancji nie doprowadził do usunięcia stwierdzonych decyzją SKO z [...] października 2014 r. braków, tj. nie zobowiązał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie tak, aby spełniał wymagania upzp. Ponadto według skarżących dla przedmiotowego zamierzenia nieprawidłowo wyznaczony został obszar analizowany, a dokumentacja inicjująca postępowanie nie zawierała wskazań dotyczących rozmieszczenia i określenia pasa zieleni wokół inwestycji.

Przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej: "upzp"). Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - a sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymóg bezwzględnego spełnienia wszystkich powyższych warunków ograniczony został przez ustawodawcę przepisami art. 61 ust. 2-4 upzp. Zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp przepisów ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że budowa inwestycji związanej z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym (więcej niż średnim) nie wymaga sąsiedztwa zbudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.

Pojęcie "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza czy hodowlana, związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu komentowanego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa (wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/2006, Lexis.pl nr 2118539). W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, [red.] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LexisNexis 2014).

Odstępstwo od oceny planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem spełnienia przez nie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zatem ustalenia - po pierwsze - czy zamierzenie to dotyczy kategorii zabudowy zagrodowej i - po drugie - czy powierzchnia gospodarstwa związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Interpretując zawarte w art. 61 ust. 4 pojęcie zabudowy zagrodowej mieć należy na uwadze, iż w systemie prawa brak jest definicji legalnej tego pojęcia mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niedopuszczalnym jest uznanie za definicję legalną określenia zabudowy zagrodowej zawartego w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1129 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a ponadto z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Stosując zatem wykładnię językową przedmiotowego pojęcia przyjąć należy, zgodnie zresztą z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r., IV SA/Po 1053/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy ponadto, iż produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego nie wyklucza przyjęcia, że istniejąca w jego obszarze zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy słusznie przyjęły, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestorów uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisu art. 61 ust. 4 upzp wyłączającego konieczność przeprowadzenia analizy inwestycji pod względem zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników) z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i techniczną oraz budynku gospodarczego w ramach rozbudowy istniejącej zagrody w gospodarstwie rolno – hodowlanym (działka nr 14) wraz z rozbudową istniejącej płyty obornikowej (działka nr 109) podlega kwalifikacji zabudowy zagrodowej w związku z jej lokalizacją i przeznaczeniem. Ponadto, jak wynika z akt sprawy (zaświadczenie Wójta Gminy O. z dnia 23.12.2014 r.) wielkość gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorów wynosi 40,[...] ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie O. wynosi 16,[...] ha (adnotacja organu I instancji z 25.11.2014 r.); powierzchnia działki inwestorskiej przekracza zatem 2,5-krotnie średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O. W związku z powyższym i w świetle przytoczonych przepisów stwierdzić przyjdzie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły spełnienie obu warunków z art. 61 ust. 4 upzp.

Zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 2-5 upzp potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Planowana inwestycja spełnia warunek dostępu do drogi publicznej (działki inwestorskie nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej – działki nr [...] i 44/[...]), wystarczającego uzbrojenia terenu (planowana infrastruktura techniczna), brak wymagalności odrolnienia lub odlesienia gruntów inwestorskich oraz zgodność z przepisami odrębnymi (dopuszczalność realizacji inwestycji potwierdzona została uzgodnieniami właściwych organów). W obliczu spełnienia wszystkich ustawowych warunków organ I instancji obowiązany był pozytywnie ustosunkować się do wniosku inwestorów, co słusznie potwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu natomiast do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić przyjdzie, iż żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Organy w sposób prawidłowy przeanalizowały cechy planowanej inwestycji pod względem jej zgodności z właściwymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją powzięte zostało na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego (inwestorzy uzupełnili wniosek o warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia pismem z dnia 25.11.2014 r.), zatem zarzut pominięcia wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2014, nr [...] uznać należy za nieuzasadniony. Podobnie niezasadny jest zarzut braku w dokumentacji inicjującej postępowanie rozmieszczenia i określenia pasa zieleni wokół inwestycji, którego wykonanie ustalono w decyzji środowiskowej – jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, nie ma unormowań obligujących inwestora na tym etapie postępowania do przedkładania organowi konkretnych rozwiązań w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.