Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 881/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zawiesił skarżącego M. B. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), przedłużył skarżącemu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Następnie Dyrektor Izby Celnej w B. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformował skarżącego M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Natomiast skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wniósł o zaniechanie prowadzonego postępowania w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej oraz zawarł wyjaśnienia odnośnie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego i przedstawił również swoją trudną sytuację finansową. Ponadto zawarł szereg wniosków, w tym wniósł o załączenie do akt postępowania ocen okresowych przeprowadzanych corocznie przez przełożonych oraz przesłuchania w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych, funkcjonariuszy [...] pod kątem stwierdzenia nieprawidłowości w jego pracy.

Jednakże Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił M. B. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło [...] lutego 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lutego 2010 r., Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżący M. B. w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył do Dyrektora Izby Celnej w B. oświadczenie o gotowości do podjęcia obowiązków służbowych zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami i w tej sytuacji organ pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyznaczył mu miejsce pełnienia służby, stopień i stanowisko służbowe oraz poinformował o wysokości przysługującego uposażenia. Ponadto wyjaśniono, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2010 r. przywróciła stan prawny przed dniem zwolnienia i w związku z tym, zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., skarżący pozostaje zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

Następnie Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 cytowanej już wyżej ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego M. B. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Sąd Rejonowy w C. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował, iż postępowanie wobec skarżącego nie zostało zakończone i jest on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] marca 2008 r., czyli ponad 12 miesięcy, a zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, zaś przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustała. W związku z powyższym wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy. Ponadto wskazano na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych dla służby, bowiem prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na Służbę Celną zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. W dalszej części przedstawiono sytuację kadrową w Urzędzie Celnym w Z., wskazując m.in. na znaczne braki kadrowe związane z zawieszeniem funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, co w konsekwencji powoduje blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Konsekwencją tych braków kadrowych jest konieczność wykonywania przez jednego funkcjonariusza obowiązków na dwóch lub więcej stanowiskach, co z kolei wpływa na tempo i płynność odpraw celnych, a braki kadrowe doprowadziły także do skumulowania wypracowanych nadgodzin w poszczególnych oddziałach celnych, jak również konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na aspekt finansowy związany z zawieszeniem w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50% uposażenia. Z kolei odnosząc się do złożonych przez M. B. wniosków dowodowych, organ stwierdził, że okoliczności, które miałyby być udowodnione wnioskowanymi środkami dowodowymi, znane są organowi z urzędu. Natomiast co się tyczy wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych i funkcjonariuszy w celu stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości co do wykonywanych obowiązków służbowych, stwierdzono, że powyższe postępowanie nie ma na celu badania postawy etycznej funkcjonariusza ani jakości wykonywanej przez niego pracy.

W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. do Szefa Służby Celnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; w szczególności niezgromadzenie dowodów wskazujących, iż sytuacja kadrowa w Oddziale Celnym w D. w sposób zasadniczy różni się od tej przed zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych i jest możliwe normalne funkcjonowanie Oddziału nawet w sytuacji dalszego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych,

2. art. 10 k.p.a. przez pozbawienie go prawa do wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym i złożenia dalszych wniosków dowodowych celem jego uzupełnienia,

3. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez błędne zastosowanie w sprawie, gdy w ustalonym stanie faktycznym norma ta nie mogła stanowić podstaw do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, bowiem weszła w życie już po zaistnieniu zdarzenia dającego podstawę do ewentualnego zwolnienia ze służby,

4. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zakresie, w jakim Szef Służby Celnej nie był uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. oraz niewskazanie okoliczności, które organ I instancji winien ustalić w trakcie postępowania wyjaśniającego,

5. art. 138 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny i argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji – podał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, jest stosownie do treści przepisu art. 105 pkt 10, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, zaś w rozpoznawanej sprawie okres taki bezspornie upłynął, natomiast przyczyną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, które nie zostało jeszcze zakończone. Stąd też nie ustała przyczyna zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, a zatem również druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy została spełniona i w tej sytuacji zwolnienie ze służby było zgodne z przepisami prawa. Ponadto zaskarżona decyzja, nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w B., bowiem wykazano, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, powoduje utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. W sytuacji bowiem niewykonywania obowiązków służbowych przypisanych do danego etatu w okresie zawieszenia funkcjonariusza oraz braku prawnej możliwości obsadzenia tego etatu przez inną osobę oczywistym jest, że występuje "blokada etatu", a obowiązki z tym związane muszą wykonywać inne osoby. Zatem jest to rzeczywisty i prawdziwy powód wymuszający podejmowanie przez organ działań organizacyjnych, których konsekwencją są dodatkowe koszty ponoszone między innymi w związku z wykonywaniem obowiązków przez innych funkcjonariuszy poza ich normatywnym czasem służby, a ponadto sytuacja taka bezspornie dezorganizuje pracę i niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań. Ponadto przepisy ustawy nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Zatem nie można przyjąć, iż brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby, a co organ pierwszej instancji wykazał, że z uwagi na fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, pozostali funkcjonariusze zmuszeni byli do wykonywania jego obowiązków służbowych i co utrudniało prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej. Niezależnie od powyższego podano, że fakultatywne zwolnienie ze służby, jakie ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, co jednak nie oznacza dowolności w podejmowaniu przez organ decyzji. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest bowiem obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W ocenie zatem organu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu pierwszej instancji, bowiem w sytuacji trwającego ponad 42 miesiące okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z wykazanymi przez organ pierwszej instancji problemami kadrowo – organizacyjnymi związanymi z niewykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych, z całą pewnością decyzja tego organu nie nosi cech dowolności, a nadto organ ten dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby w istniejącej sytuacji niecelowe. Ponadto Dyrektor Izby Celnej przeprowadził również wystarczające postępowanie dowodowe, bowiem zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał również przepisy prawa materialnego, na których się oparł i nie sposób zatem zarzucić braku dostatecznego uzasadnienia decyzji. Podkreślono ponadto, że w interesie społecznym leży to, aby czynności celne były wykonywane, a stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza ich zakres, zaś biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, niemożliwym jest powierzenie skarżącemu innych obowiązków służbowych. Skoro bowiem ustawodawca kierując się interesem społecznym uznał, że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to nie sposób zaakceptować twierdzeń skarżącego, że w tymże interesie zasadnym jest powierzenie funkcjonariuszowi celnemu innych zadań w służbie mimo toczącego się postępowania karnego w sprawie o przestępstwo związane z wykonywaniem obowiązków służbowych. Dalej podkreślono, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby i przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca sprowadzać się wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia funkcjonariuszom celnym większych gwarancji niż wynikają one z istoty tych regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań o charakterze publicznym bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia. Z drugiej zaś strony właśnie rodzaj tych zadań powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wadliwie zastosowanej podstawy prawnej zwolnienia, stwierdzono, iż przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 210, poz. 1540) nie normują sposobu liczenia okresu zawieszenia, co oznacza, że zastosowanie ma zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowopowstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie nawiązały się wcześniej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03 – OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40, s. 561 i uchwałę NSA z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt I FPS 2/05 - ONSA i WSA 2006/1/1). W świetle powyższego, skoro w momencie wydania zawiadomienia z dnia [...] listopada 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby istniała już określona okoliczność (upływ 12 miesięcy zawieszenia i nieustąpienie przyczyny zawieszenia), to miało miejsce bezpośrednie działanie nowego prawa, w związku z istnieniem stanu faktycznego spełniającego przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy. Przepis ten wiąże bowiem skutek prawny ze zdarzeniem, które zaistniało wcześniej (upływ 12 miesięcy zawieszenia nastąpił przed dniem [...] października 2009 r.), ale stan taki istniał nadal (po [...] października 2009 r.), a przepis art. 105 pkt 10 wiąże z tym określony skutek prawny, to jest możliwość zwolnienia ze służby. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem organ kilkakrotnie informował skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (m.in. pisma z dnia [...] października 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r. i [...] czerwca 2011 r.). Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem, w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Zatem ogólne powołanie się na naruszenie tej normy nie może być uznane za rzeczywiste naruszenie przywołanego przepisu i w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia norm procesowych, o których mowa wyżej. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wyjaśnić należy, że M. B. nie kwestionował decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia ze służby i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a nadto mimo pouczenia, nie złożył skargi do sądu administracyjnego. Zatem decyzja ta jest prawomocna i jako taka nie może być podważana w niniejszym postępowaniu bez jej wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego dodano, że zaskarżona decyzja nie zawiera również cech dowolności mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego. Zwolnienie ze służby nie wyklucza jednak w przyszłości możliwości powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej, bowiem zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a., 2) uniewinnienia, 3) uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; w szczególności niezgromadzenia dowodów wskazujących, iż sytuacja kadrowa w Oddziale Celnym w D. w sposób zasadniczy różni się od tej przed zawieszeniem odwołującego się w pełnieniu obowiązków służbowych i jest możliwe normalne funkcjonowanie Oddziału nawet w sytuacji dalszego zawieszania go w pełnieniu obowiązków służbowych skarżącego,

2. art. 10 k.p.a. przez pozbawienia go prawa do wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym i złożenia dalszych wniosków dowodowych celem jego uzupełnienia,

3. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) przez błędne zastosowanie w sprawie, gdy w ustalonym stanie faktycznym norma ta nie mogła stanowić podstawy do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, bowiem weszła ona w życie już po zaistnieniu zdarzenia dającego podstawę od ewentualnego zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu natomiast podał, że organ w żaden sposób nie wskazał różnic w zakresie liczebności funkcjonariuszy w latach [...] i nie udowodniono również, czy ze względu na zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych, nastąpił drastyczny wzrost nadgodzin. Zatem argumenty te są gołosłowne i trudno stwierdzić, aby problemy kadrowe były zagrożeniem dla służby, a jeśli tak, to nic nie stoi na przeszkodzie przywrócenia go do służby i nie sposób się zgodzić z organem, iż przeciwstawia się temu prowadzone postępowanie karne i to w sposób przewlekły, bowiem nie został on jeszcze prawomocnie skazany, a ewentualności przywrócenia go do służby nie można traktować jako uzasadnienie zwolnienia. Zatem organ nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, koncentrując się jedynie na interesie publicznym i to źle rozumianym. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy społeczne, tzn. konsekwencje pozbawienia funkcjonariusza i jego rodziny środków do życia, podczas gdy posiada on, o czym wspomniano tylko marginalnie, dobre opinie. Niezależnie od powyższego dopiero po wielu trudach otrzymał on kserokopie dokumentów i natychmiast po ich otrzymaniu otrzymał decyzję, czym pozbawiono go prawa możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym i ewentualnym jego uzupełnieniu. Zatem postawa organu nie tylko, że pozbawiła prerogatywy aktywnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ale również nie mogła pogłębiać zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W dalszej części wskazał na wadliwość zastosowania przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), gdyż w chwili zaistnienia zawieszenia w obowiązkach służbowych nowa ustawa o Służbie Celnej jeszcze nie obowiązywała i nie zmienia takiego stanowiska nawet to, że postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza zostało wszczęte już po wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 231 ust. 1 ustawy, w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodatkowo przepisy przejściowe wskazują, że do postępowań dyscyplinarnych, które wszczęte zostały przed wejściem w życie ustawy, stosowane są przepisy dotychczasowe. Organ uznał, że skoro wszczęto postępowanie już w chwili obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., to ten fakt ma znaczenie dla określenia, którą ustawę należy uwzględniać i jest to błędne założenie, bowiem trwanie dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia następowało w czasie obowiązywania "dawniejszej ustawy", a więc ta ustawa była właściwa dla określenia jego sytuacji prawnej. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji powiela stanowisko organu pierwszej instancji, zaś sama decyzja ma charakter fakultatywny (uznaniowy) i w tej sytuacji opinie przełożonych muszą mieć niebagatelny wpływ na jej treść. Podobnie, jak wskazanie wszystkich okoliczności danej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku m.in. upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zatem, aby można zastosować powyższy przepis, muszą być spełnione dwie przesłanki. Mianowicie po pierwsze musi upłynąć okres 12 miesięcy pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, po drugie zaś nie mogą ustąpić przyczyny, które stanowiły podstawę zawieszenia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zawiesił skarżącego M. B. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], przedłużył okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem została spełniona pierwsza z powyższych przesłanek, bowiem od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. do dnia [...] października 2011 r., upłynął okres ponad 42 miesięcy, a więc przekraczający okres ustawowych 12 miesięcy aż o ponad 30 miesięcy. Po drugie zaś przyczyną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było – jak już wyżej podano – toczące się postępowanie karne wobec niego i które do chwili wydania decyzji nie zakończyło się, zatem nie ustała przyczyna zawieszenia. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z uwagi na użyte w tym przepisie sformułowanie "można", decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca mocą przepisu prawa materialnego przyznał organowi administracji pewien luz decyzyjny, a w konsekwencji możliwość sposobu rozstrzygnięcia. Jednakże korzystając z tej formy, organ jest zobligowany zmieścić się w granicach wynikających z art. 7 k.p.a., tzn. musi dążyć do wyjaśnienia prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Tymczasem analizując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organ – wbrew stanowisku skarżącego – w sposób szczegółowy i rzetelny wykazał, że w Urzędzie Celnym w Z. występują znaczne braki kadrowe, w konsekwencji dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy, a to z kolei ma negatywny wpływ na ekonomikę służby i skumulowanie się nadgodzin wypracowanych przez innych funkcjonariuszy oraz dezorganizuje służbę chociażby z uwagi na konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Podkreślono też, co jest notoryjnie znane, że nie ma podstaw prawnych obsadzenia etatu funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych, przez innego funkcjonariusza. Stąd też w sposób przekonywujący wykazano nierozerwalny związek pomiędzy zawieszeniem skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, a organizacją służby i który jest – z czym Sąd się w pełni zgadza – destabilizujący zważywszy ponadto na dość długi okres zawieszenia oraz na niemożliwość powierzenia skarżącemu pełnienia innych obowiązków służbowych. Ponadto w wyżej wymieniony przekonywujący sposób wykazano, że interes społeczny był dostateczną przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i to mimo dobrych opinii służbowych. Tym bardziej, że dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, o czym mówi się w art. 76 ustawy, ustanawiając wymóg i aby funkcjonariusze mieli nieposzlakowaną opinię. Skoro skarżącemu, jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji publicznej, w tym przypadku przeciwko Służbie Celnej, której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) dają podstawy do powzięcia wątpliwości, co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii. Reasumując, w sprawie zachowano właściwe proporcje pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Z tego mianowicie powodu, że stosunki służbowe mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby, a nie stosunku pracy. Jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 390/12 i co w pełni można odnieść do niniejszej sprawy: "Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej. Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienia na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz na możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B., dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez 42 miesiące, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych".

Tytułem uzupełnienia tej kwestii dodać należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, bowiem nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej zaś sprawie powyższe obowiązki ciążące na organie zostały – w ocenie Sądu – w sposób prawidłowy wykonane i nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym i złożenia dalszych wniosków dowodowych. Bezspornym jest, że nie umożliwiono skarżącemu takiej możliwości, jednakże nie miało to – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem organ ograniczył się w zgromadzonym materiale dowodowym do faktów znanych skarżącemu i w zasadzie nic nowego, a na pewno niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie zebrał. Ponadto – a właściwie przede wszystkim – postawienie skutecznie takiego zarzutu wymaga podania, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł skarżący dokonać, tj. jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do argumentacji o wadliwości zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy w odniesieniu do przepisu art. 231 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że zgodnie z brzmieniem tego drugiego przepisu, w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć bowiem należy, że sformułowanie "w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy" dotyczy – w tej akurat sprawie – sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, tj. zwolnienia ze służby zaistniałej po dniu wejścia w życie ustawy, a nie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych właśnie przed tym dniem. Taki bowiem sposób wykładni przepisu zgodny jest z wykładnią leksykalną, ponieważ "sprawa zaistniała" bezspornie wskazuje na taką interpretację. Ponadto byłaby sprzeczna z wykładnią celowościową, bowiem w sposób zupełnie nieuprawniony premiowanoby dłuższy okres pozostawania w zawieszeniu.

Na sam koniec stwierdzić należy, że wzrost nadgodzin pozostałych funkcjonariuszy nie musi wcale charakteryzować się – jak twierdzi skarżący – "drastycznością", bowiem już sam fakt wypracowanych nadgodzin w związku z jego sytuacją służbową jest wystarczający do uznania racji interesu służby, zaś organ drugiej instancji nie "powielił" w zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji, lecz przy jej charakterze powtarzając pewne kwestie, w znaczny sposób je rozszerzył i w sposób szczegółowy ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.