Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2430/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: w zw z art 7 art 8 art 77 § 1 art.80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2991/18 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2991/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...], mocą której organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 15 marca 2017 r. nr [...] i orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania na rzecz R. M. w wysokości 37.400 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-7 wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...] – granica województwa [...], od km 583+540,00 do km 603+472,59 drogi krajowej, na terenie gmin: [...] i [...],

2. zaliczeniu na poczet ustalonego w pkt 1 odszkodowania kwoty wypłaconej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 2014 r. znak: [...], tj. 35.744 zł,

3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości 1.656 zł w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego (błąd w tych ustaleniach) naruszające interes strony skarżącej a także nieuczynienie zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2022 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, natomiast w piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad także wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy. Wydanie zaś wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, a nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli, o której mowa w powyższym przepisie albo, że dokonując tej kontroli, zastosował środek nie przewidziany ustawą.

Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast postulowanego przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawną zaskarżonej decyzji, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Z treści zaskarżonego wyroku wynikało, że wymieniona w zaskarżonej decyzji nieruchomość, położona w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia 2 maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S-7. W związku z tym oraz z uwagi na uchylenie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3503/15), poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji (to jest: decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 września 2015 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 7 października 2014 r. nr [...]), aktualnie orzekający organ wojewódzki ustalił – na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r, poz. 2031 ze zm.) należne R. M. odszkodowanie. Rozpatrując zaś odwołanie strony, Minister generalnie podzielił zaś w całości stanowisko Wojewody, a uchylił decyzję organu I instancji jedynie z tego powodu, że nie uwzględniała ona faktu, iż przyznana poprzednią decyzją Wojewody [...] (tj. decyzją z dnia 7 października 2014 r.) kwota odszkodowania została stronie już wcześniej wypłacona.

Zdaniem Ministra, będący w niniejszej sprawie podstawą wyceny, operat szacunkowy, sporządzony w sierpniu 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr inż. J.J. był prawidłowy. Nie zawierał pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła zastosowane w tym przypadku podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. W szczególności, w ocenie Ministra, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem R. M., jakoby dowodem na wadliwie określoną wartość wycenianej nieruchomości, mogła być okoliczność, że cena transakcyjna nieruchomości położonej w niedalekiej odległości od wycenianej była od niej o wiele wyższa. Każda bowiem nieruchomość – jak wywodził Minister - posiadała cechy indywidualne, które wyróżniały ją względem pozostałych a biegła, wyceniająca daną nieruchomość, która została przeznaczona na cele realizacji inwestycji drogowej, musiała kierować się wytycznymi określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz specustawy drogowej.

Stanowisko Ministra podzielił następnie Sąd Wojewódzki, zwracając zwłaszcza uwagę na fakt, że wprawdzie skarżący twierdził, iż biegła w sposób nieprawidłowy i niepełny zebrała w tym przypadku materiał porównawczy, ale jednocześnie w żaden sposób nie sprecyzował, kiedy transakcje na które skarżący się powoływał, zostały zawarte ani jakich konkretnie nieruchomości dotyczyły. Okoliczność ta oznaczała zatem brak możliwości rozważenia czy rzeczywiście owe transakcje zostały zawarte w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. W operacie szacunkowym został bowiem wskazany okres objęty monitoringiem, który wynosił dwa lata poprzedzające datę wyceny, tj. od 18 sierpnia 2014 r. do 17 sierpnia 2016 r.

Ponadto, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, ponieważ na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym dla sporządzenia wyceny jest dobranie nieruchomości podobnych do wycenianej, to w treści operatu rzeczoznawca wskazała kryteria doboru oraz ich wagę mającą wpływ na wartość wycenianych działek. Były to: położenie szczegółowe nieruchomości (waga 35%), przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 35%), sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 30%). Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nieuprawnione były zawarte w skardze twierdzenia strony o braku kompletności zebranego materiału porównawczego, oparte jedynie na jednym z kryteriów tj. niedalekim położeniu nieruchomości postulowanej od nieruchomości wycenianej.

Sąd Wojewódzki stwierdził również, że rzeczoznawca słusznie przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż było to zgodne z wytycznymi, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3503/15). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jasno bowiem wskazał, że w odniesieniu do regulacji z art. 36 ust. 3 cyt. rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną, która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę, najpierw porównuje się transakcje drogowe. Tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych. W związku z tym, orzekający obecnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że biegła, dokonała także oceny nieruchomości o przeznaczeniu, jak na gruntach przyległych i w jej wyniku ustaliła, iż wartość nieruchomości wg przeznaczenia drogowego była w tym przypadku wyższa niż cena nieruchomości budowalnych. Sposób wyceny dokonany zatem przez biegłą był zgodny z wytycznymi Sądu, zawartymi w w/w wyroku i jednocześnie odpowiadał wymogom przewidzianym w § 26 i z § 36 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w skardze kasacyjnej twierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bo nieprawidłowo (niewyczerpująco) został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności (cyt.): "w zakresie oceny operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organy obu instancji nie ustaliły czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu". W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej, jej autor podnosił również, iż (cyt.): w operacie (cyt.): "bezzasadnie przyjęto dla porównania transakcje i ceny nieruchomości z innych odległych terenów podczas gdy należało wykorzystać w tym celu umowy sprzedaży nieruchomości położonych w stosunkowo bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami wycenianymi. Mimo, że faktycznie zawarto co najmniej kilkanaście umów sprzedaży, których przedmiotem były nieruchomości położone w odległości około 1,5 km od nieruchomości wywłaszczonych gdzie cena 1 m kw. gruntu wynosiła 60-65 zł to na potrzeby wyceny przyjęto do porównania umowy sprzedaży gdzie najwyższa cena to 48,75 zł. za metr kwadratowy".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, które toczyło się przed Sądem Wojewódzkim nie zostało przez stronę skarżącą wykazane, które konkretne nieruchomości "położone w odległości około 1,5 km od nieruchomości wywłaszczonych" zostały sprzedane za wyżej wskazane kwoty i czy fakt ten miał miejsce w okresie dwóch lat, które obejmował operat szacunkowy, sporządzony w sierpniu 2016 r. Ponadto w piśmie z dnia 10 października 2016 r. skierowanym do organu wojewódzkiego, skarżący wskazywał wprawdzie na ceny różnych nieruchomości, ale przytaczał je powołując się na bliżej nieokreślone źródło ("z tego co jest mi wiadomo"). Tego rodzaju zaś twierdzenie należało uznać za całkowicie gołosłowne a w związku z tym powtórzenie tego rodzaju argumentacji w skardze kasacyjnej, nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przepisów procesowych przez organ administracji publicznej a którego to faktu nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

Kwestia natomiast związana z brakiem ujęcia w wycenie przedmiotowej nieruchomości wartości utwardzonego dojazdu do garażu, również, została wyjaśniona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji a do kwestii tej odniósł się także Sąd Wojewódzki.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że (cyt.): "organ I instancji przeprowadził w dniu 22 lutego 2017 r. rozprawę administracyjną, na której Skarżący wyjaśnił, że roszczenia i informacje dotyczącej utwardzenia dotyczą prawdopodobnie działki [...], a więc działki nie objętej niniejszą decyzją. Co prawda Skarżący w skardze skierowanej do Sądu oraz na rozprawie przed tutejszym Sądem kwestionuje te ustalenia, to jednak nie wskazał on żadnych innych konkretnych informacji w tym zakresie, w szczególności zaś wskazuje jedynie, że nie jest pewien czy było ono wyłącznie na działce [...]. W tej sytuacji nie można uznać, że ustalenia organu co do braku naniesień w postaci drogi dojazdowej do garażu na działce objętej zaskarżoną decyzją, są nieprawidłowe".

W skardze kasacyjnej, poruszając po raz kolejny to samo zagadnienie, dotyczące braku ustalenia odszkodowania za utwardzenie dojazdu do garażu, skarżący również nie wskazał na żadne dowody, które by potwierdzały, iż na wycenianym gruncie znajdował się ów utwardzony wjazd. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przeczy zaś stanowisku skarżącego. Powyższe wynika to w szczególności z treści protokołu rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 22 lutego 2017 r. a który to protokół skarżący podpisał i nie wnosił o jego sprostowanie. W jego treści czytamy zaś: "W tym miejscu Pan M. prostuje, że jego roszczenie i informacje o utwardzeniu drogi nie dotyczą działek: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ale dotyczą innej mojej działki prawdopodobnie działki nr [...]". W rezultacie zatem skład orzekający uznał, iż i ten zarzut nie był uzasadniony.

Końcowo, odnosząc się do dalszej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dodać również trzeba, że okoliczność, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca ustalały odszkodowanie tylko za część nieruchomości, objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a która dawniej stanowiła własność skarżącego, nie mogło świadczyć o wadliwości tych decyzji. Decyzja ustalająca odszkodowanie ma bowiem charakter podzielny.

W rezultacie, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.