Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 366/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi G.M. i K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną na dzień wydania decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] lutego 1968 r. w sprawie podziału i rozgraniczenia nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] jako działki nr: [...], [...], [...] położone w B..

Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. G. M. oraz K. B. wystąpiły do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.").

Skarżące podniosły, że S. K. był właścicielem wskazanej nieruchomości o łącznej pow. [...] m2. Przejęcie [...]% tej nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm. – dalej jako: "u.t.d.b.") i na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1968 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr 6, poz. 83). Zdaniem skarżących z uwagi na fakt, że odszkodowanie za przejęcie [...]% wskazanej nieruchomości nigdy nie zostało ustalone, obecnie istnieje taka możliwość, nawet w sytuacji kiedy akt obowiązujący w chwili przejęcia nieruchomości przewidywał wywłaszczenie bez odszkodowania.

Organ pierwszej instancji ustalił, że na mocy postanowienia SR w [...] z [...] maja 1984 r., I Ns [...] spadek po S. K. na podstawie ustawy nabyły skarżące, każda z nich po połowie.

Starosta wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tego aktu. Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo tego, że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie przewidywały odszkodowanie. Wskazany przepis nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli prawo obowiązujące w czasie wywłaszczenia nie przewidywało odszkodowania. Tymczasem z art. 11 u.t.d.b. wynika, że przejście części nieruchomości na własność państwa następowało nieodpłatnie. W konsekwencji zarówno w minionym stanie prawnym jak i obecnie brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania.

Pismem z [...] października 2020 r. skarżące (reprezentowane przez pełnomocnika) wniosły odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji. Wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz wydanie przez Wojewodę decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ewentualnie zaś wniesiono o przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.d.b. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wynika to wprost z art. 11 powołanej ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wskazano również, że u.t.d.b. utraciła moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Przepisy uchwalone w 1958 r. nie mogły odpowiadać standardom zawartym w powołanych aktach.

Pismem z [...] marca 2021 r. skarżące wniosły skargę na decyzję Wojewody, z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W przypadku zastosowania przez wskazany organ trybu autokontroli wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawcy skarżących;

2) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji polegające na:

– niepodaniu powodów dla których nie przyjęto wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.d.b. zawartej w ośmiu orzeczeniach NSA przedstawionych w skierowanym do Wojewody [...] lipca 2020 r. odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., znak [...];

– niepodaniu powodów dla których przepisy Konstytucji RP oraz wiążące Polskę i obowiązujące w porządku prawnym normy konwencyjne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.d.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzją utrzymano w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w trybie art. 11 u.t.d.b. W ocenie organów z uwagi na fakt, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały z tego tytułu odszkodowania, brak jest podstaw do zastosowania postanowień art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skarżące kwestionują powyższe zapatrywanie organów.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Jak stanowił zaś art. 11 u.t.d.b. z gruntów objętych podziałem [...]% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z art. 12 powołanego aktu, w przypadkach gdy obszar, którego podział ma być przeprowadzony, obejmuje dwie lub więcej nieruchomości, nieruchomości te w celu dokonania podziału łączy się w jedną całość (ust. 1). Po dokonaniu podziału właściciele poszczególnych nieruchomości złączonych w jedną całość otrzymują własność działki lub działek o łącznej powierzchni odpowiadającej powierzchni, jaką posiadali przed dokonaniem podziału, zmniejszonej o [...]% (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym [tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18].

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie istnieją odmienne linie orzecznicze, z których jedna opowiada się za brakiem możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa w trybie art. 11 u.t.b.m. Z tego względu wskazuje się, że organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania [tak np.: wyroki NSA z: 16 marca 2021 r., I OSK 2665/20, 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11 i 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2014 r., I SA/Wa 2753/13]. Natomiast zgodnie z drugą linią orzeczniczą istnieje możliwość ustalenia odszkodowania w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa [...]% powierzchni działki dzielonej [tak: wyroki NSA z: 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20, 23 czerwca 2020 r., I OSK 2031/19; 17 września 2015 r., I OSK 90/14; 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13; 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 19 października 2016 r., IV SA/Po 598/16; w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18].

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasadniczo przychyla się do pierwszego stanowiska.

Dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 nieobowiązującej już u.t.d.b. Co więcej treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd podziela pogląd głoszący, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. [tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20]. Również w uchwale NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 stwierdzono, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.

Odnosząc się do argumentacji skargi, należy w ślad za wskazanym wyżej wyrokiem (tj. wyrokiem NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20) stwierdzić, że sądowa wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Fakt, że analizowany przepis może znajdować zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie oznacza, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody.

Zdaniem Sądu pogląd o zastosowaniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do sytuacji, w których doszło w przeszłości do bezpłatnego – według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa – pozbawienia prawa własności do części wydzielonego terenu w wyniku podziału nieruchomości, nie może być uzasadniany również tym, że aktualny art. 98 u.g.n. dający podstawę do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielane współcześnie w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, zastąpił uprzednie przepisy dotyczące takiej kwestii. Pomijając, że cel bezpłatnego przejmowania działek gruntu przy podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie przepisów u.t.d.b. był zdecydowanie szerzej ujęty od celu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n., to również TK w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2014 r., SK 7/13 (pkt 6.3.7) stwierdził, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według wskazanego ostatnio przepisu z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 u.t.d.b. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 u.t.d.b. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania [...]% powierzchni gruntu przechodzącego na własność podmiotu publicznego.

Podzielić należy pogląd głoszący, że sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej [tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17].

W ocenie Sądu zamierzonego rezultatu nie może wywrzeć argumentacja odwołująca się do postanowień Konstytucji RP oraz regulacji art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazane akty prawne weszły bowiem w życie po wydaniu decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1968 r. Powołane ostatnio akty w myśl ogólnych reguł prawa intertemporalnego można odnosić jedynie do zdarzeń mających miejsce po dniu ich wejścia w życie. W orzecznictwie TK wprost wskazuje się, że ponieważ obowiązująca Konstytucja nie zawiera własnych przepisów intertemporalnych przyjmuje się, że powinna być stosowana na przyszłość [tak: wyrok TK z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12, pkt 4.2.1]. Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd TK wyrażony w powołanym ostatnio wyroku głoszący, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w okresie komunistycznym jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji nie mogą być traktowane jako remedium na brak działań ustawodawcy w zakresie uchwalenia regulacji prawnych w powyższym zakresie (pkt 4.4). Wskazać również należy, że TK w swoim postanowieniu z 28 października 2015 r., P 6/13 zwrócił uwagę, że w Konstytucji brak jest formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Również w omawianym orzeczeniu stwierdzono, że Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem – zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie (pkt 4.3.4.). W omawianym orzeczeniu wskazano również, że omówione szczegółowo w pkt od 4.3.1. do 4.3.6. uzasadnienia okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji TK podtrzymał wyrażony już wcześniej pogląd, uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Stwierdzono przy tym, że podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje TK (pkt 4.3.6). Powyższego rodzaju argumentacja w ocenie Sądu przemawia również za przyjęciem braku podstaw do dokonywania wykładni postanowień u.g.n. przez pryzmat Konstytucji RP oraz powołanych przez skarżące uregulowań konwencyjnych i odnoszenia wyinterpretowanych w ten sposób norm w stosunku do roszczeń wywodzonych ze zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie powołanych aktów prawnych.

Kierując się powyższymi rozważaniami należało podzielić pogląd orzekających w sprawie organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 11 u.t.d.b.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nie podzielono zaprezentowanej przez skarżące wykładni przepisów u.g.n. umożliwiającej ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w trybie powołanego ostatnio przepisu u.t.d.b. Wyjaśniono również dlaczego przepisy Konstytucji RP oraz obowiązujące RP regulacje konwencyjne nie mogą przemawiać za przyjęciem wykładni prawa prezentowanej przez skarżące.

Podsumowując należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi poddana sądowej kontroli decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.