Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 44/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi U. C. i J. C. na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

U. C. i J. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2018 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [..], odmawiającą ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działki: [..] o pow. 2394 m², [..] o pow. 1163 m², [..] o pow. 510 m² (powstałych po podziale działki nr [..] i działki nr [..]).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 21 lipca 1993 r., nr [..], Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku J. i U. C. z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r., w pkt 1 zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i [..] położonej we wsi K., zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. W pkt 2 decyzji orzekł o przejęciu nieodpłatnie, zgodnie z wolą wnioskodawców, działek nr [..] o pow. 2294 m², [..] o pow. 1163 m², [..] o pow. 510 m², stanowiących projektowane drogi na rzecz Gminy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 lipca 1993 r.

W dniu 25 lipca 2017 r. U. i J. C., po bezskutecznych próbach ustalenia odszkodowania w drodze negocjacji z Wójtem Gminy, wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki o numerach [..]-[..], które powstały wskutek podziału dokonanego na wniosek małżonków C. i zostały przeznaczone pod drogę na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 21 lipca 1993 r.

W toku wszczętego postępowania administracyjnego Starosta zgromadził dokumenty w postaci decyzji zatwierdzającej projekt podziału wskazanych działek z adnotacją małżonków C., datowaną na dzień 23 lipca 1993 r., o niewnoszeniu od niej odwołania oraz zaświadczenie Wójta Gminy, zgodnie którym w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXIV/69/87 z dnia 30 czerwca 1987 r. oraz zmianami do planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy nr XX/139/92 z dnia 22 maja 1992 r., działka nr [..] i [..] oznaczone były jako tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz jako uprawy polowe, przez działkę nr [..] przebiegała linia energetyczna napowietrzna, zaś działka nr [..] oznaczona była jako uprawy polowe. Pozyskał również pismo małżonków C. z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r., stanowiące wniosek o podział działki nr [..], w którym oświadczyli również, że rezygnują z odszkodowania za przejmowane działki nr [..]-[..].

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [..], Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz U. i J. C. za prawo własności nieruchomości położonych w K., gmina L., stanowiących działki o numerach [..]-[..], (powstałych po podziale działki nr [..]). Uzasadniając decyzję Starosta powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym Sąd stanął na stanowisku, że nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, co oznacza, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić oświadczenie małżonków C. z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r. o rezygnacji z odszkodowania za działki przejęte w wyniku podziału pod drogę przez Gminę, co w ocenie Starosty było równoznaczne ze zrzeczeniem się odszkodowania.

Rozpoznając odwołanie złożone od powyższej decyzji przez skarżących Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2018 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że skarżący zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wyniku złożenia oświadczenia. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ważność zrzeczenia się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu administracyjnego przed sądem powszechnym, a tym samym organ odwoławczy był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z treści tego oświadczenia. Wojewoda uznał również, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a strony tego porozumienia wiedziały, że w wyniku podziału działki nr [..] i [..] powstanie m.in. działka nr [..]-[..], co też jednoznacznie wynikało z treści złożonego oświadczenia. Wojewoda rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej powołał również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. Sąd Najwyższym opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Zwrócił również uwagę na akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość zrzeczenia się odszkodowania.

Wojewoda, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w powyższym wyroku, stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr [..]-[..]. Skoro byli właściciele zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty ich prawa własności, to doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że brak jest przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, odstąpił od dotychczasowego poglądu prawnego, w wyniku analizy najnowszego orzecznictwa. Jednocześnie zanegował możliwość oparcia się – przy rozpatrywaniu spraw – na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że zapadły one przed wydaniem orzeczenia Sądu Najwyższego. Podkreślił, że nie jest rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się odszkodowania, a tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów co do samego zrzeczenia i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny. Z tego powodu nie wyciągnął żadnych skutków prawnych z oświadczenia wnioskodawców złożonego w piśmie z dnia 25 maja 2018 r., z którego wynika, że nigdy nie zrzekali się odszkodowania za wskazane działki przejęte w wyniku podziału pod drogę przez Gminę.

W skardze U.i J. C. zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów tj.:

- dowodu z decyzji Wójta Gminy z dnia 21 lipca 1993 r., celem ustalenia treści tej decyzji, a nadto okoliczności w jakich doszło do sporządzenia adnotacji o zrzeczeniu się prawa do odwołania,

- oryginału podania, na które powoływał się Starosta, celem ustalenia okoliczności złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania,

- dowodu z przesłuchania skarżących, celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia adnotacji o zrzeczeniu się prawa do odwołania, a nadto okoliczności złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania,

- dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżących z dnia 25 maja 2018 r., celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia podania 14 listopada 1993 r.,

- dowodu z dokumentu w postaci odpisu decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 21 lipca 1993 r. na okoliczność ustalenia, iż dokument złożony do akt księgi wieczystej nr [..] różni się od tej samej decyzji, jaką Wójt Gminy złożył do akt niniejsze sprawy,

- dowodu z dokumentu w postaci pisma Wójta Gminy z dnia 19 czerwca 2018 r., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia podania z dnia 14 listopada 1993 r., co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między U. i J. C. doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej ustawa z 1985 r.) skutkowałyby utratą należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się ostateczna,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, iż rzekomo złożone przez skarżących oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającego wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem,

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżących stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 23 czerwca 2017 r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, a następnie pismem z dnia 19 lipca 2017 r. wystąpili do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [..]-[..], czym dali wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego im odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nawet jeśli przyjąć, iż wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy własności działek objętych niniejszym postępowaniem, to przy ocenie skutków jakiegokolwiek ewentualnie złożonego w tym przedmiocie oświadczenia, nie można abstrahować od charakteru tego oświadczenia. Ich zdaniem oświadczenie to ma co najwyżej charakter jednostronnego oświadczenia woli, i jako takie może być w dowolnej chwili odwołane, a co więcej odwołanie tego oświadczenia nastąpić może w jakiejkolwiek formie, w tym także per facta concludentia. W ocenie skarżących występując do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie, a następnie składając do Starosty wniosek o ustalenie odszkodowania, skarżący w sposób jednoznaczny dali wyraz temu, iż domagają się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co winno być interpretowane jako odwołanie ewentualnie wcześniej złożonych odmiennych oświadczeń.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie, nie później niż do dnia 8 lutego 2019 r., decyzji uchylającej decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2018 r. w całości i wydanie decyzji ustalającej na ich rzecz odszkodowania w kwocie 190.371,00 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując Gminę do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem skutków przewidzianych w prawie cywilnym w przypadku opóźnienia lub zwłoki z zapłatą ustalonego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania wobec złożenia pozwu do sądu powszechnego o ustalenie, w oparciu o art. 189 k.p.c., że Gminę i małżonków C. wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, a rozstrzygnięcie w tej materii, w jej ocenie, będzie miało wpływ na wynik postępowania sądowego. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. Do przedmiotowego pisma załączono pierwszą stronę pozwu wraz z dowodem jego nadania.

W wykonaniu zarządzenia Sądu Gmina w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. wyjaśniła, że nie wycofała z Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny pozwu o ustalenie istnienia umowy z U. i J.C., którego pierwszą stronę dołączono do pisma strony z dnia 28 stycznia 2019 r., co potwierdza, że sprawa jest zawisła przed tym sądem, pomimo tego, że nie nadano jej jeszcze sygnatury.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżących odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego stwierdził, że jest on przedwczesny. Jego zdaniem Gmina nie wykazała dostatecznie, iż przed jakimkolwiek sądem powszechnym toczy się postępowanie mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na to, że pełnomocnik Gminy złożył do akt jedynie jego pierwszą i ostatnią stronę, zdaniem skarżących, nie sposób zapoznać się z treścią tego dokumentu i ocenić, czy pozostaje on w jakimkolwiek związku z postępowaniem toczącym się w niniejszej sprawie, a jeśli tak, to czy jego treść uzasadnia zawieszenie postępowania. Wskazali przy tym, że nawet jeśli postępowanie przed sądem powszechnym, na które powołuje się Gmina, zostało faktycznie zainicjowane, to w ich ocenie droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, co skutkować winno odrzuceniem pozwu w oparciu o treść art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.

W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2019 r. pełnomocnik Gminy nie podzielił stanowiska skarżących o istnieniu podstaw do odrzucenia pozwu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Sądownictwo administracyjne jednolicie przyjmuje, że kwestie skuteczności oświadczeń woli należą do sądów powszechnych i to przed nimi można kwestionować skuteczność cofnięcia oświadczeń woli. Sądy administracyjne przyjmują istniejący w tym zakresie stan prawny. Ponieważ oświadczenie o cofnięciu swojego oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wywołuje skutek materialno-prawny, tzn. w razie uchylenia się w terminie określonym w art. 88 § 2 k.c. oświadczenie to staje się od początku bezwzględnie nieważne, powódka posiada jedynie drogę cywilną, aby podważyć skuteczność oświadczenia skarżących o cofnięciu swojego oświadczenia woli.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Gminy o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2018 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę przez Gminę, nie narusza prawa.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia legalności decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty, którą odmówiono skarżącym ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonych w K., gmina L., stanowiących działki o numerach [..]-[..], powstałe w wyniku podziału działek nr [..] i [..], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy, co uwidoczniono we właściwej księdze wieczystej.

Okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że wydzielone w następstwie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału decyzją z dnia 21 lipca 1993 r. nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Gminy, a skarżący nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania.

Organ procedował w niniejszej sprawie w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzja Wójta Gminy z dnia 21 lipca 1993 r. zatwierdzająca projekt podziału działek nr [..] i [..] wydana została jednak na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1985 r. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Obie regulacje, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału, jak i aktualna w dacie rozstrzygania o wniosku skarżących, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za działki przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych - zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic - zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r.

W pkt 2 decyzji zatwierdzającej projekt podziału orzeczono o przejęciu nieodpłatnym, zgodnie z wolą wnioskodawców, wydzielonych działek nr: [..]-[..], stanowiących projektowane drogi, na rzecz Gminy i wpisaniu jej do Kw [..]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że pismem z dnia 19 (miesiąc nieczytelny) 1993 r. skarżący wystąpili z podaniem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..]. Z adnotacji na tym piśmie wynika również, że skarżący złożyli oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania za przejmowane działki o numerach [..]-[..].

Organy obu instancji powyższe oświadczenie potraktowały jako skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki przejęte na rzecz Gminy pod drogi, dokonane co prawda przed uostatecznieniem się decyzji zatwierdzającej podział, co jednak w świetle najnowszego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano za dopuszczalne.

Sąd analizując całokształt okoliczności niniejszej sprawy podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji przyjmowano, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie podchodzono do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając taką możliwość dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości.

Pogląd prawny uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź możliwość jego zrzeczenia się od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości został zakwestionowany w przywołanym przez orzekające w sprawie organy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513).

W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n., z treści którego wynika, że uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien dokonań właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa.

Z kolei odnosząc się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Sąd Najwyższy odwołał się do instytucji zwolnienia z długu przyszłego, dopuszczając tym samym możliwość skutecznego zrzeczenia się odszkodowania jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział.

Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, Lex nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest ich treść wynikająca z zawartej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. Pomimo tego, że wyrok Sądu Najwyższego zapadł w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, to jednak nie stanowi przeszkody do tego, aby trafnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zastosować w okolicznych niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17.

Wyjaśniając aktualną w niniejszej sprawie kwestię dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania wskazać należy, że o ile zwolnienie z długu już istniejącego nie budzi, w świetle art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej k.c., wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza możliwość zwolnienia z długu przyszłego. Wskazuje się, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek (w:) J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7-8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., I CSK 125/08, LEX nr 510988).

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08 (Lex 510988), wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą Sadu Najwyższego z 19 września 1997 r., III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98 (OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Z powyższych orzeczeń dopuszczających co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego, wynika jednoznacznie, że uzależnia się ją od określenia przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić przed ukształtowaniem się wierzytelności w decyzji ostatecznej, warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z oświadczenia złożonego przez skarżących co do rezygnacji z odszkodowania wynika, że zrzekli się oni prawa do odszkodowania za precyzyjnie wskazane nieruchomości mające powstać w wyniku podziału pod drogi, tj. działki nr [..]-[..]. W świetle tego oświadczenia nie budzi wątpliwości, że zamiarem skarżących było zrzeczenie się odszkodowania za konkretne działki powstałe w wyniku podziału. Oświadczenie to nie zostało opatrzone dokładną datą, albowiem nieczytelny jest miesiąc jego złożenia, aczkolwiek z ustalonych w toku postępowania okoliczności wynika, że oświadczenie to złożono przed uostatecznieniem się decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Oświadczenie złożono bowiem w piśmie obejmującym wniosek skarżących o zatwierdzenie podziału, a w treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału w pkt 2 wyraźnie stwierdzono, że gmina przejmuje działki wydzielone pod drogi nieodpłatnie, zgodnie z wolą wnioskodawców.

W ocenie Sądu precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący mieli pełną wiedzę i rozeznanie, jakie działki powstaną w wyniku podziału należących do nich nieruchomości i na jakie cele zostaną przeznaczone. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania były skarżącym znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej.

Skoro zatem w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania za działki, które zostaną wydzielone w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego.

Do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretne działki doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie Sądu bowiem uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Do oceny skuteczności zrzeczenia muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc skarżący zrzekli się odszkodowania za działki, których własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia, w tym warunki, jakie powinno ono spełniać, jego treść i skutki, należy do drogi cywilnej. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy bądź oświadczenia jednostronnego.

W zaistniałej sytuacji decyzja Wojewody jest prawidłowa i jako taka nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku, kwestia odszkodowania za przejętą nieruchomość została rozstrzygnięta poprzez złożenie przez skarżących jednostronnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, które to oświadczenie skierowano do organu i którego nie można było skutecznie odwołać inaczej niż jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 k.c.).

Należy zauważyć, że skuteczność tej czynności prawnej nie została w toku postępowania administracyjnego zakwestionowana przed sądem powszechnym, a jedynie ten jest uprawniony do badania ważności czynności prawnych, w tym rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli i ich skutków dla określonej czynności prawnej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższe kwestie ustaliły zgodnie z istniejącą wówczas sytuacją faktyczną i prawną, w której żadna ze stron nie podjęła próby podważenia skuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed sądem cywilnym. Wojewoda orzekając zatem prawidłowo bazował na oświadczeniu o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, a zabiegi skarżących zmierzające do podważenia przed organami ścigania autentyczności dokumentu zawierającego to oświadczenie, dopóki nie zakończą się wyrokiem stwierdzającym popełnienie przestępstwa, nie mogły mieć wpływu na treść decyzji.

Sąd nie przychylił się do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania sądowego, albowiem uznał, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zagadnienia prejudycjalnego Gmina upatrywała we wniesionym, w trybie art. 189 k.p.c., do sądu powszechnego pozwie o ustalenie, że skarżących i Gminę wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego. W toku postępowania sądowego Gmina wyjaśniła, że sprawa nie została jeszcze zarejestrowana i nie została jej nadana sygnatura akt, ale pozwu nie wycofano, co czyni aktualną potrzebę zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym. Z pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia 15 kwietnia 2019 r. wynika, że nie miał on wiedzy o treści pozwu, co pozwoliło Sądowi przyjąć, że skarżącym nie doręczono odpisu powyższego pozwu. Zgodnie z art. 192 k.p.c. z chwilą doręczenia pozwu:

1. nie można w toku sprawy wszcząć pomiędzy tymi samymi stronami nowego postępowania o to samo roszczenie;

2. pozwany może wytoczyć przeciw powodowi powództwo wzajemne;

3. zbycie w toku sprawy rzeczy lub prawa, objętych sporem, nie ma wpływu na dalszy bieg sprawy; nabywca może jednak wejść na miejsce zbywcy za zezwoleniem strony przeciwnej.

Z powyższego wynika, że dopiero z chwilą doręczenia pozwu ustawa wiąże powstanie doniosłych skutków zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych, w tym tzw. zawisłość sporu, czyli stan sprawy w toku, do której w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odwołuje się ustawodawca stanowiąc, że jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przepisie tym uzależniono możliwość zawieszenia postępowania sądowego od wyniku toczącego się postępowania, co na gruncie procedury cywilnej należy rozumieć jako sprawę będącą w toku, tj. już po doręczeniu odpisu pozwu pozwanemu. Do spełnienia przesłanek zawieszenia nie jest wystarczające samo wniesienie pozwu, ale konieczne jest jego doręczenie stronie pozwanej, co – jak wynika z pisma skarżących z dnia 15 kwietnia 2019 r. – nie nastąpiło. Postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne, gdyż tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla skonstruowania prejudycjalności (por. R. Hauser, M Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 603). Jak wynika z ustaleń, nie ma wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane pozwem Gminy nie było jeszcze w toku.

W ocenie Sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności.

Dowody, przeprowadzenia których domagali się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

Za nietrafione należy ocenić zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn. Wskazać bowiem należy, że zmiana poglądu prawnego, w szczególności w sytuacji, gdy opiera się na wyroku wydanym przez Sąd Najwyższy, nie stanowi odstępstwa od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły i oceniły, że dotychczasowi właściciele działek przejętych pod drogi zrzekli się prawa do odszkodowania za nie, a ich jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa dotarło skutecznie do adresata – organu gminy. Tym samym doszło do uzgodnienia kwestii rezygnacji z odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., którego nie podważono przed sądem powszechnym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skoro doszło do uzgodnienia powyższych kwestii, brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tym niemniej zaakceptowane przez Wojewodę rozstrzygnięcie Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania, zamiast o umorzeniu postępowania, nie nosi cech wadliwości, która miałaby wpływ na wynik sprawy, albowiem oba rozwiązania prowadzą do takiego samego skutku w postaci braku ustalenia odszkodowania.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.