Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1025/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165  ust. 7  art. 170  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 7  art. 8  art. 11  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 138  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c w związku z  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor [...] w G., powołując się na art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej: "Przep. wprow."), poinformował aspiranta [...] B.K. (dalej: "skarżąca"), że z dniem [...] marca 2017 r. będzie pełniła służbę w [...] w G. (dalej: [...]), realizując zadania w [...] w G.. Natomiast w piśmie z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor [...], odwołując się do konieczności dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w [...], wyznaczył skarżącej do [...] sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w [...] w Delegaturze w G. [...] w G.. Nadto powiadomił skarżącą, iż zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przep. wprow., wobec braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jej stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Skarżąca w skardze skierowanej przeciwko Dyrektorowi [...] zakwestionowała w całości jego decyzję mającą za przedmiot niezłożenie jej - jako funkcjonariuszowi Służby [...] pełniącemu służbę w [...] w G. - do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w oparciu o Przep. wprow. Wniosła również o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Wyrokiem z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (dalej: [...] zobowiązał Dyrektora [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od ww. orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 932/18 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd kasacyjny podzielił interpretację art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 Przep. wprow., dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Z treści pierwszego z ww. przepisów wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 Przep. wprow. (mającym zastosowanie do skarżącej, czyli m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do [...] maja 2017 r. nie przedstawiono w trybie art. 165 ust. 7 Przep. wprow. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które to ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art 170 ust. 3 Przep. wprow). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu (polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 Przep. wprow. z zastosowaniem podanych w nim kryteriów i skutkującej wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 Przep. wprow.) uznawać za zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 Przep. wprow.). W istocie oznacza to, że ustawodawca - poprzez regulację zawartą w art. 170 ust. 3 Przep. wprow. - zrównuje skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby. Ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 505 ze zm.; dalej: "ustawa o KAS") wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Dlatego Dyrektor [...] jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.

Mając na względzie powyższe orzeczenia sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA w [...] z [...] listopada 2017 r. oraz wyrok NSA z 3 września 2019 r., Dyrektor [...] doszedł do przekonania, że w sytuacji dotyczącej byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który nie otrzymał do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, decyzja dotycząca stosunku służbowego może jedynie stwierdzić fakt wygaśnięcia tego stosunku. W konsekwencji decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor [...], mając za podstawę art. 170 ust. 3 w związku z art.170 ust. 1 pkt 1 Przep. wprow., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor IAS podał, że korzystając z kompetencji przysługujących na mocy Przep. wprow., podjął decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej w ustawowym terminie, tj. do [...] maja 2017 r., pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Podkreślił, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji - prawo decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Skarżąca od [...] stycznia 2015 r. pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w G., a [...] grudnia 2015 r. została powołana na stanowisko kierownika tej komórki organizacyjnej, które zajmowała do [...] lutego 2017 r. Przed dokonaniem konsolidacji służb, tj. przed dniem [...] marca 2017 r., w [...] w G. wraz z podległymi urzędami celnymi, funkcjonowały łącznie trzy komórki organizacyjne realizujące zadania z zakresu kontroli przedsiębiorców. W wyniku przeprowadzonej reformy, ilość komórek organizacyjnych w [...] w G., zajmujących się tymi zagadnieniami została ograniczona do jednej. Funkcjonariusze pełniący w niej służbę to tzw. [...], w skład której może wchodzić ograniczona ilość osób posiadających odpowiednie kwalifikacje, doświadczenie i wiedzę, których przebieg dotychczasowej pracy lub służby byłby gwarantem właściwego i odpowiedniego zabezpieczenia ciągłości zadań wskazanej komórki organizacyjnej.

Od decyzji Dyrektora [...] z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym zażądała uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - w celu wydania rozstrzygnięcia dotyczącego jej stosunku służbowego, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o kryteria zawarte w art. 165 ust. 7 Przep. wprow., w tym obecne okoliczności związane z pełnieniem służby w [...], czyli zgodnie z wydanymi w jej sprawie prawomocnymi wyrokami sądów, obligującymi Dyrektora [...] do uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności związanych z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji drugoinstancyjnej Szef KAS wskazał, że organ pierwszej instancji, podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą mu [...]. Ważąc wszystkie argumenty, Dyrektor [...] był zobowiązany brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne jak interes publiczny, dobro wspólne i równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego, dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na [...], istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 Przep. wprow.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że Dyrektor [...], będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja

nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką, jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 Przep. wprow. nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmował decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem czy też - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie.

W ocenie Szefa KAS, w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Otóż zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie, jak również powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało brak możliwości realizowania ich w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Zatem wejście w życie przepisów ustawy o KAS, a pośrednio także Przep. wprow., miało służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. W związku z tym dobór kadr KAS ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej.

Tak więc z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej, a także zadań nałożonych na KAS, organ pierwszej instancji był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy. Konsekwencją braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 Przep. wprow. było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji Dyrektor [...] - zobligowany wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w [...] oraz NSA – wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej. Rozstrzygnięcie to, zdaniem organu drugiej instancji, jest prawidłowe; zawiera trafne wnioski wywiedzione ze spójnego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się też oznak nierównego traktowania czy dyskryminacji skarżącej, akcentując, iż nie wskazała ona cechy, z uwagi na którą została nierówno potraktowana bądź zdyskryminowana. W tym kontekście powołał się na wyrok NSA z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa decyzja Szefa KAS z [...] lutego 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przep. wprow. poprzez niezastosowanie się do wykładni przepisów prawa oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroków sądów administracyjnych wydanych w jej sprawie (tj. wyroku WSA w [...] z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] oraz wyroku NSA z 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 932/18);

2. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. naruszenie sformułowanych w art. 7 i art. 15 k.p.a. zasad ogólnych prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności postępowania poprzez:

- niewywiązanie się z obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym,

- oparcie uzasadnienia na powielaniu niepopartych dowodami stwierdzeniach organu niższej instancji;

4. rażące naruszenie sformułowanych w art. 8 k.p.a. i powiązanych ze sobą zasad ogólnych: pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania tychże organów na świadomość i kulturę prawną obywateli poprzez pozorność postępowania wyjaśniającego, nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz działanie godzące w powagę organu, a jednocześnie w dobre imię strony, manifestujące się w szczególności w powielaniu przez organ odwoławczy całkowicie niezasadnej i niepopartej dowodowo sugestii organu pierwszej instancji o rzekomym niespełnianiu przez skarżącą wymagań do pełnienia służby w [...], w [...], tj. niedysponowaniu odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem, gwarantującymi właściwe i odpowiednie zabezpieczenie ciągłości zadań po wprowadzeniu reformy administracji;

5. naruszenie sformułowanej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej przekonywania, sprecyzowanej w szczególności w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymogów dotyczących uzasadnienia faktycznego;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 Przep. wprow. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności posiadanych przez skarżącą kwalifikacji oraz przebiegu jej dotychczasowej służby;

7. naruszenie art. 165 ust. 7 Przep. wprow. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby skarżącej oraz posiadanych przez nią kwalifikacji, wbrew wskazaniom zawartym w prawomocnych wyrokach sądów wydanych w jej sprawie, a w konsekwencji nieprzedstawienie jej propozycji służby bądź pracy w KAS, pomimo istnienia oczywistych przesłanek do przedłożenia jej takiej propozycji oraz zapotrzebowania zarówno na funkcjonariuszy, jak i na pracowników cywilnych, posiadających podobne do jej lub tożsame kwalifikacje;

8. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie i dyskryminację;

9. naruszenie art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej

uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie, że dalsza praca bądź służba skarżącej w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu z jej słusznym interesem wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego oraz możliwości zarobkowania, zgodnie z poszerzaną przez lata wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, zdobywanymi kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wywód prawny zawarty w ww. wyrokach WSA w [...] i NSA, obligujących Dyrektora [...] do dokonania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności związanych z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 Przep. wprow.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej, Przep. wprow. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy [...] w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w [...].

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 Przep. wprow.). Przy czym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w [...] następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 Przep. wprow.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął NSA w uzasadnieniu uchwały podjętej 1 lipca 2019 r. w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19.

Z uzasadnienia ww. uchwały NSA wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 Przep. wprow.). Dochodzi wówczas do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 Przep. wprow. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Stanowi on, iż decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Katalog zawartych w tej regulacji przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jest zamknięty.

Analogiczne stanowisko, do tego z przywołanej uchwały NSA, prezentowały sądy administracyjne, które orzekały w sprawie skarżącej, tj. WSA w [...] w wyroku z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] oraz NSA w wyroku z 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 932/18, który utrzymał w mocy orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Zarówno organy administracji skarbowej, jak tut. Sąd był związany wykładnią prawa dokonaną przez ww. orzeczeniach, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, decyzje organów administracji skarbowej obu instancji nie uwzględniają wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w [...]. Sąd ten nakazał Dyrektorowi [...] rozważenie wszelkich okoliczności sprawy - a w szczególności tych związanych z posiadanymi przez skarżącą kwalifikacjami i przebiegiem jej dotychczasowej służby, zgodnie z art. 165 ust. 7 Przep. wprow. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż Dyrektor [...] ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej.

Wybierając to drugie rozstrzygnięcie, czyli decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby, organy zaniechały zindywidualizowanych rozważań w zakresie przyczyn niezłożenia skarżącej propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Tymczasem funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania powodów wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Sąd kasacyjny w wyroku z 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 932/18, zaaprobował stanowisko WSA w [...], wedle którego podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej stanowi art. 170 ust. 3 Przep. wprow., a w ujęciu procesowym - art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. Powyższe przepisy powinny być zatem w szczególności brane pod rozwagę przez organy administracyjne, tym bardziej, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje należały do kategorii decyzji uznaniowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. I tak z wyroków: NSA z 23 września 1987 r., sygn. akt II SA 468/87 (OPS 1988, nr 11 -12, poz. 258) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 266/08 wynika, że organ, wydając decyzję uznaniową, winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakim się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

Sąd stwierdza, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, tj. Dyrektor [...] oraz Szef KAS naruszyły art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Szef KAS, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] opierają się na ogólnikowo przedstawionych motywach, które mogą odnosić się do każdego funkcjonariusza znajdującego się w takiej sytuacji jak skarżąca, czyli funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono propozycji służby lub pracy. Ogólne rozważania na temat uwzględnienia potrzeb [...] w procesie kształtowania polityki kadrowej oraz przesłanki z art. 165 ust. 7 Przep. wprow. m.in. posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby funkcjonariusza; istoty reformy organizacyjnej służb podatkowych i celnych, która sprowadzała się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w ramach stosunku służby; uprawnień w zakresie składania bądź nie propozycji funkcjonariuszom i pracownikom oraz decydowania co do zakresu i rodzaju propozycji nie stanowią realizacji wytycznych przedstawionych w prawomocnym wyroku WSA w [...]. Organy powinny ocenić konkretne okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do nieprzedstawienia propozycji służby i pracy; szczegółowo wyjaśnić dlaczego skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych, co skutkowało de facto utratą przez nią zatrudnienia.

Tymczasem skarżąca przez ponad 22 lata pełniła nienaganną służbę i posiada wysokie kwalifikacje. Ukończyła wyższe studia magisterskie na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu [...] oraz studia podyplomowe na kierunku Rachunkowość i Finanse oraz Bezpieczeństwo finansowe w obrocie gospodarczym (te ostatnie ukończyła w 2016 r. z wynikiem bardzo dobrym). Podnosiła także kwalifikacje na kursach e-learningowych. Skarżąca była pozytywnie opiniowana przez przełożonych, wielokrotnie ją nagradzano i awansowano. Została dwukrotnie wyróżniona przez Dyrektora Izby Celnej w G. za wybitne osiągnięcia w pracy (w 2013 r. bezpośrednio przyczyniła się do ujawnienia przemytu 7.250.000 sztuk papierosów, a w 2014 r. przyczyniła się do stwierdzenia nieprawidłowości skutkujących zatrzymaniem 9.950.000 sztuk papierosów). Kierowany przez nią [...] w Urzędzie Celnym w G. osiągał bardzo dobre wyniki (w porównaniu z poprzednimi latami).

Sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w uzasadnieniu decyzji istotnych celów reformy administracji skarbowej, tym niemniej nie stanowi to o zindywidualizowaniu przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor [...] uwzględni powyższe rozważania prawne, dokona wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego, a następnie podejmie decyzję, którą wyczerpująco uzasadni, w tym odniesie się do argumentacji skarżącej oraz zamieści zindywidualizowane powody wybranego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.