Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 2722/95
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1996-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 3, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Teza: 1. Każdy - czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone z uwagi na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem lub podejmowanie przez nie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich - może wnieść skargę do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a zatem po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.

2. Prawo do otrzymania informacji, służące mieszkańcom gminy, nie ma charakteru absolutnego i podlega różnego rodzaju ustawowym ograniczeniom, wynikającym m.in. z potrzeby ochrony obrotu gospodarczego, ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, ochrony praw innych osób, w tym ochrony dóbr osobistych.

TEZY

1. Każdy - czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone z uwagi na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem lub podejmowanie przez nie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich - może wnieść skargę do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a zatem po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.

2. Prawo do otrzymania informacji, służące mieszkańcom gminy, nie ma charakteru absolutnego i podlega różnego rodzaju ustawowym ograniczeniom, wynikającym m.in. z potrzeby ochrony obrotu gospodarczego, ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, ochrony praw innych osób, w tym ochrony dóbr osobistych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 1996 r. sprawy ze skargi Zenona M. na odmowę udostępnienia protokołów z po siedzeń Zarządu Miasta Ł. - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Zenon M. pismem z dnia 14 czerwca 1995 r. wezwał Zarząd Miasta Ł. do zaprzestania praktyki ukrywania protokołów Zarządu przed członkami wspólnoty samorządowej. W uzasadnieniu podał, że 31 maja 1995 r. po raz kolejny próbował zapoznać się z protokołami Zarządu Miasta, jednak również i w tym dniu odmówiono mu udostępnienia protokołów.

Kolejnym pismem z dnia 4 lipca 1995 r. Zenon M., w związku z nieudostępnieniem protokołów Zarządu, prosił o odpowiedź na pytanie, jakie kwoty były wydatkowane z budżetu gminy /zał. nr 7, dział 89, bieżące, jednostki pomocnicze, 1.417 mln zł/ w pierwszym półroczu 1995 r.

Sekretarz Miasta Ł. pismem z dnia 20 lipca 1995 r. poinformował, że w I półroczu 1995 r. względy natury prawnej uniemożliwiły uruchomienie środków finansowych rezerwowanych w budżecie miasta na wydatki bieżące jednostek pomocniczych. Będzie to możliwe po uregulowaniu problematyki funkcjonowania jednostek pomocniczych co nastąpi w terminie do 30 września 1995 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 12 lipca 1995 r. podjęła uchwałę w sprawie zmian budżetu, w której podzieliła środki zarezerwowane dla jednostek pomocniczych na dwa tytuły: na finansowanie inicjatyw społecznych oraz na wydatki bieżące jednostek pomocniczych. Kwota dotycząca inicjatyw społecznych /59.455 zł/ zostanie w najbliższym czasie uruchomiona a wnioski organów samorządu mieszkańców w sprawie wydatków bieżących /kwota 82.245 zł/ są już przyjmowane. Poinformował także, że protokoły są dokumentami wewnętrznymi i mogą być udostępniane tylko stronie postępowania administracyjnego w zakresie ograniczonym do konkretnej sprawy.

12 września 1995 r. do Sądu wpłynęła skarga Zenona M. na działalność Zarządu Miasta Ł. polegającą na odmowie dostępu do protokołów Zarządu Miasta, co narusza jego uprawnienia jako członka wspólnoty samorządowej - gminy Ł. /pismo z datą 22 sierpnia 1995 r./.

W uzasadnieniu skargi Zenon M. wyjaśnił, że w II półroczu 1994 r. i w I półroczu 1995 r. wielokrotnie zwracał się o udostępnienie protokołów Zarządu Miasta i wielokrotnie spotkał się odmową. Na kolejną odmowę zareagował pismem wzywającym Zarząd do zaprzestania tej praktyki. Otrzymał pismo sekretarza miasta z odpowiedzią na inne jego pismo, a odpowiedź ta w istocie zawierała odmowę udostępnienia protokołów zarządu miasta, a tym samym wezwanie okazało się bezskuteczne. Wyrażony w piśmie sekretarza pogląd, że protokoły zarządu gminy są tzw. dokumentami wewnętrznymi i z tego względu dostęp do nich może być w istocie dowolnie ograniczany, nie daje się pogodzić z prawami członka wspólnoty samorządowej.

Praktyka Zarządu stoi również w sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Wynika z niego bowiem, że ustawodawca ustanowił obowiązek informacji ograniczony jedynie przepisami o tajemnicy państwowej i służbowej. Opracowana w doktrynie administracji definicja informacji określa ją jako oświadczenie wiedzy a nie woli organu.

Skarżący podniósł także, że postępowanie Zarządu Miasta narusza również art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym statuujący zasadę jawności gospodarki gminy. Wyrażony w piśmie sekretarza pogląd o regulacji Kpa również nie jest trafny w świetle art. 10 par. 1 Kpa.

Jeśli w ustawie o samorządzie terytorialnym prawo członków wspólnoty do informacji o działalności organów gminy nie zostało sformułowane expressis verbis, to nie oznacza to, że obowiązek taki nie daje się wyprowadzić z szeregu innych jej postanowień szczegółowych. Zdaniem skarżącego istnieje refleksowe prawo obywateli do otrzymywania informacji od określonych podmiotów lub w określonym zakresie. Widoczna ułomność statutu miasta Ł. w tym zakresie nie może stanowić przeszkody w korzystaniu z praw przez członków wspólnoty samorządowej.

Skarga była złożona za pośrednictwem Zarządu Miasta, który poinformował Zenona M. pismem z dnia 4 września 1995 r. podpisanym przez Sekretarza Miasta, że właściwy do rozpatrzenia skargi dotyczącej sekretarza działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta jest Zarząd Miasta, a Zarządu - Rada - co wynika z przepisów Kpa. W związku z powyższym skargę przekazano Zarządowi do rozpatrzenia. W piśmie wskazano także, że w świetle przepisów Kpa i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym skarga, z uwagi na jej przedmiot, nie podlega rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na pisma z dnia 14 czerwca 1995 r. i z dnia 4 lipca 1995 r. skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 20 lipca 1995 r.

Zarząd wyjaśnił, że sprawa udostępniania protokołów zarządu Miasta Ł., będąca przedmiotem skargi, była rozpatrywana na posiedzeniu Zarządu i o stanowisku Zarządu Zenon M. został zawiadomiony. W świetle postanowień działu VI Kpa obowiązujących w dacie wnoszenia skargi, skarga na nieudostępnianie protokołów z posiedzeń Zarządu była niedopuszczalna. Brak również podstaw do rozstrzygania sprawy odmowy udostępniania protokołów w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że nie przysługuje także skarga na bezczynność w tym zakresie.

Skargę Zenona M. rozpatrzono na posiedzeniu Zarządu w trybie działu VIII Kpa.

Skarga jest bezzasadna, bo Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje obywatelom prawo składania do organów samorządowych skarg i wniosków, dotyczących działalności tych organów. Obowiązujące przepisy nie dają uprawnień obywatelom do występowania z żądaniem udostępniania dokumentów będących w posiadaniu organów samorządowych - z wyjątkiem udostępniania stronom akt w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spraw rozstrzyganych w drodze decyzji. Protokoły z posiedzeń Zarządu Miasta są dokumentem wewnętrznym tego organu, dokumentującym przebieg posiedzenia. Posiedzenia Zarządu nie mają charakteru otwartego /jawnego/. W posiedzeniach, zgodnie ze Statutem Miasta Ł., uczestniczą członkowie Zarządu, a także sekretarz i skarbnik. O uczestnictwie innych osób decyduje Zarząd. Tym samym udostępnianie osobom postronnym protokołów z posiedzeń Zarządu zależy wyłącznie od woli Zarządu /nie dotyczy to postępowania organów nadzoru i kontroli/. O dostępie do wiadomości stanowiących tajemnicę służbową decyduje Prezydent Miasta, zgodnie z ustawą o tajemnicy państwowej i służbowej.

Pogląd skarżącego, że nieudostępnienie mu protokołów z posiedzeń Zarządu jest równoznaczne z nieudzieleniem informacji w sprawie go interesującej nie jest trafny, ponieważ informację taką skarżący otrzymał w piśmie Sekretarza Miasta z dnia 20 lipca 1995 roku, a tym samym zarzut o ograniczaniu praw członków wspólnoty samorządowej nie jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należało rozważyć zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia protokół Zarządu Miasta jako naruszającej prawa członka wspólnoty samorządowej.

Zgodnie z przepisem art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 r. nr 13 poz. 74/ przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone z uwagi na niewykonywanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem lub podejmowanie przez nie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich - może wnieść skargę do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, a zatem po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.

Przedmiotem skargi jest odmowa dostępu do protokołów Zarządu Miasta, która w przekonaniu skarżącego, narusza jego prawa jako członka wspólnoty samorządowej z uwagi na ustawową zasadę jawności gospodarki gminy /art. 61 ust. 1 i 3 ustawy samorządowej/ oraz przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Tym samym zarzut niedopuszczalności skargi zawarty w odpowiedzi na skargę i wcześniej w piśmie skierowanym do skarżącego nie mógł być uznany za zasadny. Odmowa dokonania czynności faktycznych polegających na udostępnieniu protokołów Zarządu Gminy, w sytuacji gdy skarżący powołał się na to, że czynności te są nakazane prawem, dawała podstawę do zaskarżenia wskazanej odmowy do sądu administracyjnego, pod warunkiem uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Warunek ten został zachowany, skarżący bowiem pismem z dnia 14 czerwca 1995 r. wezwał Zarząd Miasta Ł. do zaprzestania praktyki ukrywania protokołów z jego posiedzeń, a będące odpowiedzią na to wezwanie pismo Sekretarza z dnia 20 lipca 1995 r. informujące o wykorzystaniu środków przeznaczonych w budżecie gminy na jednostki pomocnicze wyjaśnia, że kwestię udostępniania protokołów z posiedzeń Zarządu regulują przepisy Kpa, stanowiące, że strona ma prawo przeglądania akt sprawy, a tym samym protokoły mogą być udostępniane tylko stronom w zakresie ograniczonym do konkretnej sprawy. Można było zatem uznać wezwanie za bezskuteczne.

Problem dostępu do protokołów posiedzeń Zarządu Gminy jest w praktyce problemem kontrowersyjnym, bo nawet radni, jak wynika z licznych informacji i opracowań zamieszczanych w czasopiśmie "Wspólnota", spotykają się z odmową udostępnienia protokołów Zarządu gminy. W utrzymanych w mocy przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących praw obywatelskich, pochodzących z 1952 r., nie znajdujemy prawa do informacji znajdującego się w większości nowoczesnych konstytucji. Prawo do informacji wynika jednak z szerszego prawa do wyrażania opinii, ustanowionego w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz.U. 1993 r. nr 61 poz. 284/. Zgodnie z art. 10 Konwencji "każdy ma prawo wolności wyrażania opinii; prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (...)". Prawo do uzyskiwania informacji jest zatem - w ujęciu Konwencji, elementem szerszego prawa do swobodnego wyrażania opinii. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w rozdziale zatytułowany "władze gminy" wymienia mieszkańców gminy /wspólnoty samorządowej/ i określa ich uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy, a ponadto stanowi, że w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz powołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego.

Aby móc racjonalnie podejmować decyzje, mieszkańcy gminy powinni znać działalność organów gminy w różnych jej aspektach.

Ustawa o samorządzie terytorialnym nie statuuje generalnej zasady jawności działania organów gminy. Wyrazem uznania znaczenia zasady jawności oraz praw mieszkańców określonych w przepisie art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy samorządowej, których racjonalna realizacja wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy, jest przepis art. 61 ustawy samorządowej. W ust. 1 art. 61 wprowadzono zasadę jawności gospodarki finansowej gminy, w ust. 2 nałożono na wójta ustawowy obowiązek ogłaszania w trybie przewidzianym dla przepisów gminnych uchwały budżetowej i sprawozdania z jej wykonania, a z kolei ust. 3 art. 61 nakłada na zarząd gminy obowiązek informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych.

Ustawa o samorządzie terytorialnym nie określa, w jaki sposób zarząd gminy ma realizować obowiązek udzielania mieszkańcom gminy informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 3. Można zatem przyjąć, że obowiązek ten może być wykonywany w różnych formach, które mogą być skonkretyzowane bliżej w statucie gminy lub w razie braku regulacji statutowej - ustalane przez zarząd gminy. Przyjęcie takiego założenia nie wyłącza możliwości domagania się przez mieszkańców gminy lub ich grupy informacji mieszczących się w zakresie ustalonym w przepisie art. 61 ust. 3. Przepis art. 61 nie ustala także gwarancji prawa do informacji wynikającego z tego przepisu. W związku z wprowadzeniem do ustawy o samorządzie terytorialnym art. 101a prawo mieszkańców gminy do uzyskania informacji m.in. o wykorzystaniu środków budżetowych gminy może być chronione na drodze sądowej. Statut Miasta Ł. w par. 29 do zadań Zarządu zalicza m.in. informowanie mieszkańców miasta o kierunkach polityki społeczno-gospodarczej oraz o wykorzystaniu środków budżetowych /pkt 4/ - pominięto wynikający z ustawy obowiązek informowania o założeniach budżetu.

Skarżący - członek wspólnoty samorządowej gminy Ł. - w rozpatrywanej sprawie miał interes prawny w domaganiu się informacji o wykorzystaniu środków budżetowych. Zdaniem Sądu, nałożenie na zarząd gminy ustawowego obowiązku udzielania informacji, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 3 ustawy samorządowej, jako formy realizowania zasady jawności gospodarki finansowej gminy - bez wskazania form realizacji tego obowiązku - nie wyłącza możliwości udostępniania dokumentów urzędowych - protokołów z posiedzeń zarządu gminy w zakresie objętym dyspozycją art. 61 ust. 3 ustawy samorządowej.

Prawo do otrzymywania informacji, przysługujące mieszkańcom gminy, nie ma charakteru absolutnego i podlega różnego rodzaju ustawowym ograniczeniom wynikającym m.in. z potrzeby ochrony obrotu gospodarczego, ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, ochrony praw innych osób w tym ochrony dóbr osobistych. Udostępnianie protokołów z posiedzeń Zarządu gminy również podlega tym ograniczeniom. Aby zatem można było dokonać oceny, czy odmowa udostępnienia protokołów była uzasadniona, żądanie udostępnienia protokołów musi być sprecyzowane w taki sposób, by można było ustalić, jakie konkretnie informacje członek wspólnoty chce uzyskać, czy mieszczą się one w zakresie ustalonym w art. 61 ust. 3 - oraz czy udostępnienie określonego dokumentu urzędowego nie naruszy tajemnicy państwowej, służbowej, zasad ochrony obrotu gospodarczego, ochrony praw stron postępowania administracyjnego czy innych osób.

Skarga Zenona M. dotyczyła generalnie odmowy udostępnienia protokołów zarządu, a uzasadniana była naruszeniem jego praw członka wspólnoty samorządowej wynikających m.in. z przepisu art. 61 ust. 1 i 3 ustawy samorządowej. Dopiero na rozprawie skarżący sprecyzował swoje żądania, wyjaśniając, że nie chodziło mu wyłącznie o ogólną informację o sposobie rozdysponowania środków przewidzianych na potrzeby jednostek pomocniczych, ale także o ustalenie jak duża część środków wykorzystywana jest na finansowanie "różnych grup klienteli sił politycznych w Ł." m.in. poprzez wyodrębnienie środków na inicjatywy społeczne bez bliżej określonych kryteriów, co prowadziło do dowolności wykorzystywania tych środków. Chodziło mu też o to, kiedy Zarząd wykorzystał te środki oraz o udzielane z nich granty podmiotowe i przedmiotowe. Z tego punktu widzenia informacja, jaką ostatecznie uzyskał, była niepełna. Uzupełniająco skarżący podał, że chodzi mu o udostępnienie protokołów zarządu w całym zakresie nie objętym tajemnicą państwową oraz ochroną wynikającą z innych ustaw.

Prawo mieszkańców gminy do informacji z zakresu gospodarki finansowej, dotyczących wykorzystania środków budżetowych /a także o założeniach budżetu oraz kierunkach polityki społecznej i gospodarczej/, ma umocowanie w przepisie art. 61 ust. 3 ustawy samorządowej i jest formą realizacji zasady jawności gospodarki finansowej gminy. Obowiązujące prawo nie daje jednak podstaw do rozszerzenia zakresu tego prawa na wszelkie informacje, których źródłem mogą być dokumenty urzędowe, w tym protokoły z posiedzeń zarządu gminy. Tym samym brak obecnie podstaw prawnych do domagania się przez mieszkańców gminy informacji wykraczających poza zakres przepisu art. 61 ust. 3, w tym udostępniania protokołów w pełnym zakresie - co nie oznacza, że informacje takie nie mogą być udzielane, także na żądanie określonych mieszkańców lub ich grup. Żądanie takie bowiem trzeba oceniać w kontekście prawa do informacji, będącego elementem prawa wyrażania opinii, ustanowionego ratyfikowaną Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, mając na względzie to, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i podlega różnym ustawowym ograniczeniom. O udostępnieniu innych informacji, w tym informacji wynikających z posiedzeń zarządu, decydować może prezydent /z jego upoważnienia sekretarz/ bądź sam Zarząd i w takim przypadku tryb postępowania wynikający z przepisów Działu VIII Kpa jest właściwy.

Podstawą prawną do udostępniania protokołów nie może być wskazany przez skarżącego przepis art. 15 ust. 2 pkt 3, określający obowiązki pracowników samorządowych.

Zarząd jest organem wykonawczym gminy i tym samym do zarządu nie można odnosić obowiązków należących do pracowników samorządowych.

Jawność gospodarki finansowej gminy działa "w interesie mieszkańców" i respektowania tej zasady, jako postawy wiedzy niezbędnej do wykorzystywania innych uprawnień /decydowania o samopodatkowaniu czy o odwołaniu rady gminy/, można domagać się w drodze ochrony sądowej. Jawność ta - jak wskazano - nie rozciąga się jednak na całokształt działań organów gminy, choć jednocześnie wiele rozwiązań ustawowych /ogłaszanie przepisów gminnych/ czy statutowych /jawność sesji/ służy tak szeroko rozumianej zasadzie. Tym samym w obowiązującym stanie prawnym są podstawy do skargi na odmowę udzielania przez Zarząd gminy konkretnych informacji dotyczących wykorzystania środków finansowych /w tym także odmowę udostępnienia określonych protokołów, jeśli tylko w ten sposób można byłoby informacje uzyskać/.

Granice prawa mieszkańców do informacji uzyskiwanych od zarządu gminy oraz możliwości udostępnienia protokołów Zarządu wyznaczają przepisy art. 61 ust. 3, przepisy ustawy o tajemnicy państwowej i służbowej, ustawy o zamówieniach publicznych, ustawy o ochronie obrotu gospodarczego, kodeksu handlowego w zakresie tajemnicy handlowej, kodeksu cywilnego w zakresie ochrony dóbr osobistych i kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy, że skarżący domagał się udostępnienia protokołów Zarządu Miasta bez sprecyzowania, jakie konkretnie informacje chce uzyskać, odmowa udostępnienia protokołów nie może być uznana za naruszenie jego praw jako członka wspólnoty samorządowej. Tym samym zarzut niewykonywania przez Zarząd czynności nakazanych prawem nie mógł być uznany za zasadny.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 oraz art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji.