Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2783/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 4 października 2019 r. nr SKO/I/II/1633/2019 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Wa 2783/19

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...], działając na podstawie art.144, art. 145 , art. 146 , art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich ( Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 88 z dnia 02 czerwca 2008 r.) ustalił wobec J. P. opłatę adiacencką w wysokości 6 216,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, spowodowanego wykonaniem zadania inwestycyjnego pn. " Budowa ulicy [...] w [...]", zobowiązał właścicielkę działki nr [...] do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w roku 2017 Gmina Miejska [...] zrealizowała inwestycję w ramach zadania pn. "Budowa ulicy [...] w [...]", polegającą na wykonaniu jezdni o nawierzchni z kostki betonowej, chodników o nawierzchni z kostki betonowej i zjazdów indywidualnych z kostki betonowej. Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich, nałożono na Prezydenta Miasta obowiązek pobierania opłaty adiacenckiej każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Podstawą naliczenia przedmiotowej opłaty jest protokół z dnia [...].07.2017 r. z dokonanego odbioru końcowego przyjęcia inwestycji do eksploatacji oraz decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2017 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej, jako dokumenty potwierdzające spełnienie ustawowej przesłanki dot. stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Określenie wysokości opłaty adiacenckiej w kwocie 6 216 zł nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z [...] czerwca 2019 r., sporządzonego przez osobę uprawnioną.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, decyzją z 4 października 2019 r. Nr SKO/l/ll/1633/2019 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Skarżąca podnosiła, że w niniejszej sprawie nie doszło do budowy drogi, lecz jej przebudowy. Ponadto wskazała na błędy rachunkowe w operacie szacunkowym. Organ wyjaśnił ponadto, że naliczenie opłaty adiacenckiej ma umocowanie w art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204). Zgodnie z jego brzmieniem, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2) W myśl art. 145 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2). Zgodnie z przepisem art. 146 ust. 1 przywołanej ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 ustawy). Stosownie do unormowania przyjętego w przepisie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] w [...]." W dniu [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie wskazanej wyżej inwestycji. Droga została oddana do użytku w dniu [...] lipca 2017 r. (dowód: protokół odbioru końcowego zadania inwestycyjnego). Inwestycja została zatem zrealizowana.

Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w czerwcu 2019 r. zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównań przyjął 12 transakcji z rynku lokalnego, dotyczących nieruchomości podobnych (niezbudowane, przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, posiadające podobny dostęp do infrastruktury technicznej, bez dostępu do drogi publicznej urządzonej, o podobnej lokalizacji i położeniu, sąsiedztwie i otoczeniu oraz parametrach). W ten sposób ustalił, że wartość działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...] przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej - ul. [...] wynosiła 171.947,00 zł, zaś po wybudowaniu wskazanego urządzenia wzrosła do kwoty 187.489,00 zł. Różnica między tymi wartościami wyniosła zatem 15.542,00 zł.

Na dzień wybudowania drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 2 czerwca 2008 r. Nr 88) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, z której wynika, że stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na 40 % różnicy między wartością, jaka nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia, a jaka ma po jego wybudowaniu. Opłata adiacencka została zatem ustalona na kwotę 6.216,80 zł (40 % od kwoty 15.542,00 zł). Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki ustawowe do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium podniosło, że z dokumentów organów budowlanych wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do budowy drogi - ul. [...]. Świadczy o tym zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na realizację inwestycji pn. "Budowa ulicy [...] w [...]", jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] udzielająca gminie miejskiej [...] pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] w [...]" oraz protokół odbioru końcowego sporządzony w dniu [...] lipca 2017 r., dotyczący inwestycji pn. "Budowa ul. [...] w [...] z towarzyszącą infrastrukturą techniczną".

Z wyjaśnień rzeczoznawcy w piśmie z dnia 25 września 2019 r., w odpowiedzi na zarzuty skarżącej, wynika, że przed dniem 5 grudnia 2016 r. droga, o której mowa (ul. [...]) była drogą nieurządzoną, z nawierzchnią żwirową i gruntową, pobocza gruntowe, bez chodników i możliwości odprowadzania wód opadowych, w innym pasie drogowym (w kilku punktach grunty były wywłaszczane pod budowę ulicy); obecnie ulica ta przebiega inaczej, ma nową podbudowę, nową nawierzchnię (z odprowadzeniem wód opadowych), nowe chodniki i oznakowanie, co daje całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, w tym również do obsługi tego osiedla przez autobusową komunikację miejską. Całość połączona jest z obwodnicą miejską.

W rozpatrywanej obecnie sprawie Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej i stwierdziło, że wycena została sporządzona przez osobę uprawnioną, dla celu - określenie wartości rynkowej w celu naliczenia opłaty adiacenckiej, prawidłową metodą, tj. podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie bazy 12 nieruchomości będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym w latach 2017- 2019 (nie przyjęto do porównania transakcji skrajnych o najwyższych i najniższych cenach). Do porównania zostały przyjęte nieruchomości podobne ze względu na wiele atrybutów. Jako cechy rynkowe przyjęto: położenie i lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie oraz parametry działki, prawidłowo też zostały określone daty istotne dla operatu, tj. przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Wycena zawiera również szczegółowy opis nieruchomości, opis stanu prawnego, stanu techniczno- użytkowego nieruchomości, stanu zagospodarowania, stanu otoczenia i przeznaczenia w planie oraz obszerną analizę i charakterystykę rynku lokalnego; dla ustalenia wartości nieruchomości przez wybudowaniem drogi zostały wybrane działki bez dostępu do drogi publicznej, zaś do ustalenia wartości tejże nieruchomości po wybudowaniu ul. [...] z dostępem do drogi publicznej.

W ocenie organu operat szacunkowy nie narusza prawa, ani obowiązujących standardów szacowania nieruchomości. W stosunku do zarzutu popełnionych błędów w operacie, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 25 września 2019 r. skierowanym do organu I instancji wyjaśnił, iż wszelkie obliczenia powinny być wykonane tą samą metodą, z tą samą dokładnością po przecinku i metodą zaokrągleń wyników. Jak wskazał rzeczoznawca, wszystkich wyliczeń dla szacowanej nieruchomości tak przed wybudowaniem drogi, jak i po jej wybudowaniu dokonał za pomocą tego samego programu komputerowego do szacowania nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. P..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] naliczającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr. [...]), w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze winno być zakończone wydaniem decyzji reformatoryjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a - uchylającej tą decyzję i umarzającej postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z uwagi na to, że nie miała miejsce budowa, lecz przebudowa ww. ulicy (polegająca za podwyższeniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi poprzez zmianę nawierzchni tej drogi), zaś przebudowa ta nie spowodowała wzrostu wartości tej nieruchomości (co najwyżej obniżenie tej wartości z uwagi na wadliwe odprowadzanie wody opadowej na teren nieruchomości, co wcześniej nie miało miejsca), ewentualnie winno być zakończone wydaniem decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, z uwagi na to, że przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne, zaś koronny dowód w sprawie, tj. operat szacunkowy, sporządzony w sposób wadliwy

(błędy merytoryczne i błędy w obliczeniach) i winien zostać poprawiony na etapie postępowania w I instancji;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], w sytuacji gdy organ II instancji zauważył błąd organu I instancji polegający na błędnym określeniu daty wymagalności opłaty adiacenckiej, tj. wskazaniu przez ten organ, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zamiast wskazaniu, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w który decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, a zatem winien był skorygować go w drodze decyzji reformatoryjnej zamiast wydawać decyzję utrzymującą w mocy wadliwą decyzję organu I instancji;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie, czy faktycznie miała miejsce budowa, czy jedynie przebudowa istniejącej drogi (która nie uzasadniała naliczenia opłaty adiacenckiej), czy nastąpił wzrost, czy też obniżenie wartości nieruchomości z uwagi na wadliwe odprowadzanie wody opadowej na teren nieruchomości, a w szczególności poprzez akceptację przez organ II instancji wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, który zawierał błędy merytoryczne i błędy w obliczeniach, których weryfikacja nie wymagała wiadomości specjalnych, lecz znajomości podstawowych działań matematycznych, a więc ocena dowodów przez organ I instancji była oceną dowolną, a nie swobodną i organ ten nie powinien był wydać w sprawie decyzji pozytywnej, zaś organ II instancji tej decyzji utrzymać w mocy;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ I instancji do tego, czy: a) dokonane przez biegłego wyliczenia były prawidłowe oraz niewyczerpujące wyjaśnienie przez organ II instancji powodów uznania dokonanych przez biegłego wyliczeń za prawidłowe i oparcie się wyłącznie na jego twierdzeniach, że "wszystkich wyliczeń dokonał za pomocą tego samego programu komputerowego do szacowania nieruchomości", w sytuacji gdy organ winien był dokonać samodzielnych obliczeń wyszczególnionych w odwołaniu pozycji, gdyż ich dokonanie nie wymagało wiadomości specjalnych, lecz znajomości podstawowych działań matematycznych i organ powinien był te wyliczenia przeprowadzić, b) zmiana nawierzchni drogi istniejącej (przebudowa), spowodowała wzrost wartości nieruchomości, w sytuacji gdy dokonana przebudowa faktycznie zaniżała jej wartość z uwagi na wadliwe odprowadzanie wody z ulicy na teren nieruchomości; : co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

art. 144 ust. 1 i art. 143 ust. 2 w zw. z art. 145 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), poprzez błędne przyjęcie, że ul. [...] w [...] została wybudowana (wybudowana w całości, w ramach nowego pasa drogowego), w sytuacji gdy faktycznie miała miejsce jednie jej przebudowa (podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi poprzez zmianę nawierzchni drogi istniejącej), zaś przebudowa nie jest objęta dyspozycją art. 145 ust 1 ugn uzasadniającą naliczenie opłaty adiacenckiej,

art. 146 ust 1 ugn poprzez błędne przyjęcie, że sam fakt zmiany jednego z elementów istniejącej już drogi (zmiana nawierzchni drogi istniejącej), spowodował wzrost wartości nieruchomości,

art. 146 ust 2 ugn poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości i w konsekwencji wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy za podstawę ustalenia wartości nieruchomości organy przyjęły wadliwy operat szacunkowy, który oprócz szeregu błędów merytorycznych zawierał również błędy w obliczeniach, a ich weryfikacja z pewnością nie wymagała wiadomości specjalnych

art. 148 ust. 1 ugn poprzez błędne określenie daty wymagalności opłaty adiacenckiej, tj. wskazanie, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 4 października 2019 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Z art. 145 ust. 1 ugn wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ugn). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W sprawie został zachowany również termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oceniając czy na ul. [...] doszło do wybudowania drogi wskazać należy, że ugn nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy.

Analiza akt sprawy wskazuje, że w ramach inwestycji zrealizowanej na ulicy [...] wybudowano jezdnię i chodniki - nawierzchnię z kostki betonowej, zjazdy na posesje, krawężniki i obrzeża. Ponadto droga ma częściowo inny przebieg niż ten przed budową. Wcześniej istniała droga nieurządzona, żwirowa, bez chodników i możliwości odprowadzania wód opadowych. Niewątpliwe nie istniał zatem obiekt budowlany w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowane. Zatem prawidłowe było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące na realizację (budowę) drogi, a nie jej przebudowę jak twierdziła skarżąca.-

Dalej należy wskazać, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie - bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości - podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm. - dalej rozporządzenie wykonawcze), operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08,CBOSA).

Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych (a nie identycznych) do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia wykonawczego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Dla zastosowania tego podejścia oraz metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, w oparciu o cechy rynkowe takie jak lokalizacja, otoczenie, powierzchnia działki oraz czynniki dodatkowe (kształt, ukształtowanie terenu, ograniczenia w zabudowie, dostępność mediów, warunki geotechniczne gruntu, wydane decyzje administracyjne), przy zastosowaniu przyjętej metodyki, dokonał korekty średniej ceny z przyjętych zbiorów: nieruchomości posiadających dostęp do drogi urządzonej oraz nieruchomości nieposiadających takiego dostępu. Na tej podstawie określił wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Skarżąca wskazała, że działki przyjęte do wyceny odbiegają powierzchnią od wycenianej. Zarzut ten jest bezzasadny. Z operatu wynika, że biegły wziął pod uwagę przy wycenie również powierzchnię działki, dokonując również i z tej przyczyny korekty ceny średniej.

Skarżąca zarzuciła również błąd w wyliczeniach matematycznych. Do powyższego odniósł się rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 25 września 2019r., wskazując jednocześnie że zarzut ten jest bezzasadny a jego wyliczenia prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego jak i skardze kwestionowała ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, jej argumenty w ocenie Sądu stanowią jednak jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i konkluzjami rzeczoznawcy zawartymi w operacie szacunkowym.

Skoro więc formułowane w stosunku do uzasadnienia kwestionowanej decyzji zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

-----------------------

#