Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1337/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 659/17 w sprawie ze skargi J. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od J. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I OSK 1337/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. o sygn. II SA/Go 659/17 po rozpoznaniu skargi J. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia I. uchylił zaskarżony akt, II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej J. C. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej J. C. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca J. C. pełniła służbę w Służbie Celnej od dnia [...] sierpnia 1999 r. do końca lutego 2017 r.

W dniu [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm. - określanej dalej u.p.w.u. KAS) skarżąca otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako: DIAS) informację, że od dnia [...] marca 2017 r. miejscem wykonywania jej obowiązków służbowych w KAS będzie Izba Administracji Skarbowej w [...], z miejscem ich świadczenia w [...].

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca otrzymała pismo z dnia [...] maja 2017 r., w którym DIAS, powołując się na art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, złożył jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na warunkach określonych w tym piśmie.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca skierowała do DIAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie jej propozycji służby.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do DIAS wpłynęło – skierowane do Szefa Administracji Skarbowej - pismo skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., zatytułowane “odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym uznając otrzymaną propozycję za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby, zaskarżyła ją w całości wnosząc o jej uchylenie w całości i pozostawienie jako jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do DIAS wpłynęło oświadczenie skarżącej o przyjęciu propozycji zatrudnienia na warunkach zaproponowanych jej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. z zastrzeżeniem podejmowania wszelkich kroków prawnych zmierzających do przywrócenia jej statusu funkcjonariusza.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność DIAS wyrażoną w pisemnej propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. i w tej formie zwolnienie jej ze służby Celno-Skarbowej, pomimo braku ustawowych przesłanek, wnosząc o usunięcie istotnego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o:

1). odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

2). ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku wskazał, że przedmiotem skargi jest złożona - na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS - pisemna propozycja DIAS z dnia [...] maja 2017 r., skierowana do skarżącej i określająca warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca sprecyzowała przedmiot zaskarżenia jako czynność względnie akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć w uzasadnieniu konsekwentnie wskazywała, iż powyższa propozycja powinna mieć formę decyzji.

Sąd podkreślił, że znane mu są z urzędu poglądy wyrażane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w analogicznych do niniejszej sprawach, a także poglądy akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17) albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 891/17) lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17).

Sąd I instancji podzielił ten ostatni pogląd i będącą jego podstawą argumentację wskazując, że w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skierowane są przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji wywiódł, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wywieść również, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku - wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (vide: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 - 68).

Zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została przedstawiona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS.

Po przedstawieniu szczegółowego wywodu Sąd I instancji stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Nie miało też, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd zauważył, że skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Ponadto skargę do sądu skarżąca wniosła z zachowaniem terminu 30 dni od otrzymania odpowiedzi zawezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu.

Sąd wyjaśnił, że według skarżącej, użycie w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Sąd takiego stanowiska nie podzielił. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 i art. 174 ust. 3 u.p.w.u. KAS.

Sąd stwierdził, że jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. Brak takiego uzasadnienia powodował konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek DIAS do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosząc o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi skarżącej na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

a na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił w/w wniosku, wnosząc o :

2. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono :

I. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art.146 § 1 i § 2, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art.3 § 1 i § 2 pkt 4 i art.134 § 1oraz art.58 § 1 pkt 1 i § 3 i art.5 pkt2 p.p.s.a. w związku z art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz art.2, art.7, art.32, art.45 ust.1, art.77 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez :

- rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem mimo, iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia,

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona skarżącej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,

- bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się naruszenia art.2, art.7 oraz art.32 i art.184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że wynikające z art.45 ust.1 i art.77 ust.2 Konstytucji domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej skarżącej propozycji warunków zatrudnienia.

II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS w związku z art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a. poprzez:

- błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona skarżącej propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia,

III, Naruszenie prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 i art.170 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. u.p.w.u. KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu , wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] może ponownie przedłożyć skarżącej propozycję pracy lub służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano szczegółową argumentację dotyczącą w/w zarzutów. W szczególności wskazano, że złożona skarżącej propozycja warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. stanowi akt woli, a nie władzy, jest swoistego rodzaju ofertą złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i ma na celu nawiązanie z dotychczasowym funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego. Akt ten sam w sobie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dopiero jego przyjęcie lub odmowa przyjęcia rodzi skutki odpowiednio w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy lub wygaśnięcie stosunku służbowego. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie propozycji bądź odmowa przyjęcia, mógł też nie składać żadnego oświadczenia , co wywoływało skutki równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji.

Tym samym, propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby określony akt można było zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej musi on mieć charakter zewnętrzny, czyli musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Ponadto dana czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać ewentualnie zawierać odmowne stanowisko co do uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa i w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa.

Złożona skarżącej propozycja warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. w/w cech nie posiada.

Bezzasadne są też zawarte w zaskarżonym wyroku zarzuty dotyczące naruszenia przez skarżącą art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie znajdują też uzasadnienia zarzuty Sądu I instancji dotyczące naruszenia art.2, art.7, art.32, art.45, art.77 ust.2 i art. 184 Konstytucji RP. Wobec tego, że w niniejszej sprawie droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna, nie można było za jej pośrednictwem zrealizować prawa skarżącej do sądu.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS w związku z art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona skarżącej propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. C. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności postępowania, natomiast dostrzegł przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r. o sygn. II SA/Go 659/17 uchylający akt, za jaki uznano pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia, i uznający obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej J. C. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji warunków zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tą sprawę Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że skarga w tym przedmiocie nie podlega odrzuceniu ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie.

Z uwagi na stanowisko skarżącego kasacyjnie co do dopuszczalności wniesionej skargi, przede wszystkim należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja określona w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty. Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku czynności lub aktów objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie.

Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji skarbowej (podatkowej). W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Ma ona zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u. KAS funkcjonariusze celni stali się, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło dnia 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 u.p.w.u. KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 u.p.w.u. KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 u.p.w.u. KAS).

Dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a konsekwencją przyjęcia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 u.p.w.u. KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji służby następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Przypomnieć należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Przedstawiona wyżej problematyka budziła liczne kontrowersje w judykaturze. Jednakże wyżej zaprezentowane przez Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Stwierdzono w niej, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.p.w.u. KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie u.p.w.u. KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi – jak już wspomniano wcześniej - aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 u.p.w.u. KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS okazały się uzasadnione, ponieważ Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia), odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji wyroku odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącej.