Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 106
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 981/15 w sprawie ze skargi J.P., A.P. i M.P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.P. na rzecz Ministra Klimatu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 981/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę J.P., A.P. i M.P. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. (uzupełnionym [...] października 2013 r.) A. S.A. z siedzibą w W. (dalej "spółka") zwróciło się do Ministra Środowiska o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], położonego na terenie gminy [...] oraz miasta i gminy [...] w województwie podkarpackim

W toku postępowania J.P., M.P., A.P. (dalej "skarżący") oraz K.Z. złożyli pismo, w którym wskazali, że spółka bezumownie i bez uzgodnienia z nimi wkroczyła na teren należącej do nich nieruchomości i rozpoczęła na jej terenie odwierty. Poinformowali również, że toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie roszczenia odszkodowawczego.

W odpowiedzi spółka przedstawiła wyjaśnienia oraz kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 3 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt I C 117/10 oraz kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 15 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt I Ca 11/11, w przedmiocie ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności do wspomnianej nieruchomości.

Minister Środowiska uznał, że K.Z. nie jest stroną postępowania, ponieważ nie należy do grona spadkobierców S.P..

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Środowiska udzielił spółce koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], udokumentowanego do głębokości 1.367 m, położonego na terenie gminy [...] oraz miasta i gminy [...] w województwie podkarpackim. Koncesja przewidywała prowadzenie eksploatacji złoża otworem wiertniczym [...], zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], której właścicielami są skarżący, tj. spadkobiercy S.P., figurującego jako właściciel działki w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli skarżący oraz K.Z..

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej K.Z..

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących spółka nie korzysta z nieruchomości będącej ich własnością bezprawnie. Spółka, składając wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], spełniła warunek wskazany w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.; dalej "p.g.g."). Przedłożyła organowi koncesyjnemu wyrok Sądu Rejonowego w [...] ograniczający skarżącym prawo własności nieruchomości przez zobowiązanie ich do zezwolenia na zajęcie stałe przez okres 10 lat części ich działki w celu wykonania i zagospodarowania odwiertu [...]. Spółka do akt postępowania złożyła również wyrok Sądu Okręgowego w [...] utrzymujący w mocy wyżej wymienione orzeczenie oraz dowód przelania M.P. kwoty 5.255,00 zł zasądzonej na rzecz jej i pozostałych skarżących przez Sąd Rejonowy w [...].

Minister Środowiska podkreślił, że nie ma żadnych przewidzianych prawem możliwości kształtowania stosunków cywilnoprawnych pomiędzy skarżącymi i spółką, dlatego też nie może nakazać spółce, aby ta – zgodnie z żądaniem skarżących –zawarła z nimi umowę dzierżawy nieruchomości. Nie ma również możliwości ingerowania w wyroki niezawisłych sądów, nawet jeśli statuują one stan prawny, który jest dla skarżących wysoce niesatysfakcjonujący.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący oraz K.Z..

Postanowieniem z 6 listopada 2015 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę w K.Z., uznając, że nie ma ona interesu prawnego.

WSA w Warszawie oddalił w całości skargę na decyzję z [...] lutego 2015 r.

Sąd przywołał wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I C 117/10, i stwierdził, że spółka, w dniu złożenia do Ministra Środowiska wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], spełniła warunek wskazany w art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g., gdyż nie korzystała z nieruchomości będącej własnością skarżących bezprawnie, lecz na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Kwestia wysokości przyznanej z tego tytułu skarżącym należności pieniężnej oraz wynikły na tym tle spór, jak również toczące się postępowanie w tym przedmiocie nie miało żadnego znaczenia dla oceny legalności wydanych przez Ministra Środowiska decyzji koncesyjnych.

WSA zauważył, że przyznanie koncesji na rzecz spółki stanowi konsekwencję ww. wyroku. Wyrokiem tym organ i Sąd były związane, stosownie do treści art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.; dalej "k.p.c."), w tym sensie, że kwestia ograniczenia prawa własności skarżących do opisanej wyżej nieruchomości, jako prawomocnie zakończona, nie mogła być już przedmiotem ponownego rozstrzygania. Dotyczy to również wysokości przyznanej z tego tytułu skarżącym należności pieniężnej oraz wniosku o zawarcie ze skarżącymi umowy cywilnoprawnej w przedmiocie użytkowania przez ww. spółkę ich nieruchomości.

Wobec tego Sąd uznał, że Minister Środowiska dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a decyzje pozostają zgodne z prawem.

Wniosek o uzasadnienie powyższego wyroku złożyła M.P..

Po rozpoznaniu wniosku M.P. i J.P. referendarz sądowy WSA w Warszawie zwolnił ich od kosztów sądowych ponad kwotę 100 zł i ustanowił dla nich radcę prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 4 kwietnia 2016 r. złożyli M.P. i J.P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów pomocy prawnej, zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucili:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 ust.2 p.g.g. w ten sposób, iż poprzez oddalenie skargi skarżących WSA przyjął, iż decyzja – koncesja nr [...] r. z [...] stycznia 2014 r., a w jej następstwie decyzja z [...] lutego 2015 r. [...]P wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji kiedy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej "Studium") w odniesieniu do nieruchomości skarżących wskazano, że działki do nich należące oznaczone są symbolem R2 – obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy i nie przewidziano na tych terenach obszarów górniczych oraz możliwości wydobywania kopalin w tym gazu ziemnego. W konsekwencji powstała sprzeczność pomiędzy prowadzoną działalnością wydobycia gazu ziemnego i zapisami Studium uwarunkowań, co w świetle art. 7 ust. 2 p.g.g. nie powinno mieć miejsca;

naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez uznanie, iż:

prowadzenie działalności górniczej polegającej na wydobyciu kopalin metodą otworową nie powoduje ujemnych skutków dla środowiska, zwłaszcza w sytuacji kiedy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości skarżących, a także innych nieruchomości w pobliżu wskazuje na priorytet, jakim ma być ekologia w prowadzonej działalności rolniczej.

niedokonania weryfikacji sądowoadministracyjnej decyzji nr [...] z [...] maja 2013 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Uzyskanie koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...]".

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Postanowieniami z 14 marca 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę J.P., ponieważ nie złożył on wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, a także odrzucił jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z 14 marca 2017 r. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M.P., przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania naruszenia tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie ma on natomiast prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna, jako sformalizowany i profesjonalny środek prawny, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym do uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej, było konieczne, bowiem skarga kasacyjna, przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie w zdecydowanej części wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (bądź pkt 2 p.p.s.a.) nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia p.g.g. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej – polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, trzeba wskazać, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała ich błędna wykładnia przez Sąd I instancji.

Z kolei podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie wskazanego przepisu powinny zmierzać do wyjaśnienia, dlaczego przepis wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien – w związku z ustalonym stanem faktycznym – mieć w sprawie zastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 7 ust. 2 p.g.g., twierdząc, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących wskazano, że działki do nich należące oznaczone są symbolem R2 – obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy i nie przewidziano na tych terenach obszarów górniczych oraz możliwości wydobywania kopalin w tym gazu ziemnego. W konsekwencji powstała sprzeczność pomiędzy prowadzoną działalnością wydobycia gazu ziemnego i zapisami Studium uwarunkowań, co w świetle art. 7 ust. 2 p.g.g. nie powinno mieć miejsca.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej działka ewidencyjna nr [...] w [...], na obszarze której planowana była koncesjonowana działalność, zgodnie z przywołanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R2, lecz na terenie oznaczonym symbolem RZ, obejmującym tereny łąk i pastwisk oraz zieleń towarzyszącą ciekom wodnym. Stąd też w toku postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...] rolą organu była ocena, czy zajęcie takiej części nieruchomości skarżących uniemożliwi jej wykorzystanie w sposób określony w studium, tj. jako teren łąki, pastwiska lub zieleni towarzyszącej ciekom wodnym. Takiej też oceny organ dokonał w ramach współdziałania z innymi uprawnionymi organami.

Autor skargi kasacyjnej w zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. Jakkolwiek w k.p.a. można odnaleźć przepisy prawa materialnego, to powołany przez skarżącą kasacyjnie przepis takiego charakteru nie ma.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że omawiane zarzuty kasacyjne dotyczą w rzeczywistości naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w żadnej mierze nie odnoszą się do postępowania Sądu I instancji.

Pamiętać zaś należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej nie powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować wprost przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań; pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a.

W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd, rozpoznając skargę, stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W świetle przedstawionych na wstępie ogólnych zasad określających prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie nie tylko, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

Zauważyć należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06, LEX nr 456691).

W rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana w odniesieniu do zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż jej autor wadliwie przyporządkował art. 7 k.p.a. do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego, podczas gdy powinien zaliczyć go do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665). Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex 745778, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex 505250, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244).

Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, potraktował zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jako pkt II ppkt 1, 2, 3 i 4 p.p.s.a. jako zarzuty procesowe. Dodać zaraz trzeba – co w rozpatrywanej sprawie uznać należało za konieczne i niezbędne – że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarżący kasacyjnie takiej argumentacji nie przedstawił, co stanowi kolejną wadę złożonego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd Sądu I instancji, że organ w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w sposób wskazany w zarzucie 2 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew jej autorowi Sąd słusznie wywiódł, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt 117/10), ograniczający skarżącym prawo własności nieruchomości poprzez zobowiązanie ich do zezwolenia na zajęcie stałe przez A. przez 10 lat części ich działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w celu wykonania i zagospodarowania odwiertu [...]. Poza tym z akt sprawy administracyjnej wynika, że ocena, czy zaplanowana działalność nie uniemożliwi wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została dokonana w ramach uzgodnienia z Wójtem Gminy [...], który w decyzji środowiskowej nr [...] z [...] maja 2013 r. (wydanej w uzgodnieniu z regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Dodać należy, że organ koncesyjny związany jest ww. decyzją środowiskową, co sprawia, ze nie może dokonać samodzielnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie Sąd I instancji nie mógł badać legalności tej decyzji, gdyż kontroli sądowej w sprawie o udzielenie koncesji nie podlegają postanowienia uzgadniające wydane w trybie współdziałania (art. 106 k.p.a.). Obowiązek współdziałania określony w art. 106 k.p.a. wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia) nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie. Dodać też należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest chybiony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804). NSA, zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który ni występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie.