Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 207/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 6, par. 7. par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013r. sprawy ze skargi L.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L.S. i J.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta W., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), na wniosek A. L., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu oraz zjazdu z ulicy Z. na terenie dz. nr [...] obręb W. [...], dz. nr [...],[...] obręb W. [...] położonych przy ul. Z. [...] w. W.. W pkt 2.1 organ określił warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy – od ulicy Z. – w odległości 5,0 m od granicy działki według oznaczenia na załączniku graficznym, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 26%, szerokość elewacji frontowej – od 11,0 m do 16,0 m, wysokość budynku – od 8,0 m do 9,0 m, geometria dachu – dach dwuspadowy, kąt nachylenia 30%, kalenica główna równoległa do kalenicy budynku usytuowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, prowadzonego ponownie w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. W. poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Za front działki przyjęto jej granicę od strony ul. Z., której długość wynosi ok. 18 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 54 m od granic terenu objętego wnioskiem, a wyznaczony w ten sposób obszar stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno - architektoniczną i pozwala na dokonanie pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Jest to obszar całkowicie jednorodny pod względem funkcji zlokalizowanych na nim budynków jak również ich gabarytów i formy architektonicznej. W powyższym obszarze wszystkie analizowane działki zabudowane są obiektami o funkcji mieszkaniowej: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej i wolnostojące wraz z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażami.

Linię zabudowy organ wyznaczył zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdyż jego zdaniem nie było możliwości ustalenia jej zgodnie §4 ust. 1, ani też konieczności zastosowania ust. 2 i 3. Od strony ulicy Z. zlokalizowane są jedynie trzy nieruchomości, w tym jedna całkowicie niezabudowana stanowiąca tereny rekreacyjne, nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z garażem oraz działka objęta wnioskiem. Z analizy wynika, że odległość budynku 5,0 m od granicy działki jest najbardziej charakterystyczna dla zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym (budynki usytuowane przy ulicy K.). Wobec powyższego linię zabudowy organ wyznaczył na 5,0 m od granicy działki, co pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego dla istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy Z.. Organ wyjaśnił, iż linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać.

Organ ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy kształtuje się od 16% do 43%, średni wskaźnik wynosi 26% i tak ustalił wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki.

Szerokość elewacji frontowej ustalono od 11 do 16 m, na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wyjaśniono, że z analizy terenu wynika, iż szerokość elewacji frontowych budynków kształtuje się od 6m do 16m, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 11,5 m. Organ ustalając szerokość elewacji frontowej ograniczył analizę do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] obręb W. [...], na których szerokość ta kształtuje się od 11 do 16m, bowiem wszystkie budynki na tych działkach projektowane były w ramach jednego zadania inwestycyjnego i realizowane w jednym czasie. Posiadają powtarzalną bryłę, gabaryty, spadki dachu oraz formę architektoniczną.

Organ wyjaśnił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu, kalenicy lub punktu zbiegu połaci dachowych. Wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a średnia wysokość w obszarze analizy wynosi 7,0 m, jednak zdaniem organu wyznaczenie tej wysokości było nieuzasadnione ze względu na fakt, że w analizie do ustalenia brano pod uwagę obiekty o funkcji mieszkalnej, których wysokość wynosi od ok. 6,0 m do 9,0 m oraz wysokość obiektów im towarzyszących, czyli garażowych i gospodarczych, których wysokość wynosi ok. 3,0 m. Organ ustalił tą wysokość wg. wysokości dla budynków mieszkalnych na wskazanych działkach gdzie zabudowa była realizowana wspólnym zadaniem inwestycyjnym - od 8,0 m do 9,0 m. Geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia 30°, z kalenicą równoległą do kalenicy budynku usytuowanego na działce [...]. Prezydent wskazał również, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg, ponieważ inwestycja będzie realizowana na obszarze przylegającym do pasa drogowego i częściowo w pasie drogowym oraz, że nieruchomość objęta decyzją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. Z..

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zarzucił naruszenie przepisów K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, polegające na zawężeniu tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiadujących z działką nr [...], a pominięcie właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiadujących z działkami nr [...] i [...]. Zarzucił również organowi naruszenie, określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrego sąsiedztwa, błędne przeprowadzenie analizy poprzez mieszanie ze sobą różnych form zabudowy, naruszenie §4rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustanowiona w decyzji linia zabudowy doprowadzi do sytuacji, że budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nr [...], zamiast stać się wyznacznikiem dla ukształtowanej w decyzji linii zabudowy znalazł się poza nią. Zdaniem odwołującego się decyzja w zasadniczy sposób zmieni sposób korzystania z działek sąsiadujących z terenem objętym decyzją, poprzez dopuszczenie na działce, na której dotąd znajdowała się zabudowa bliźniacza, zabudowy wypełniającej całą szerokość działki. To w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, w której zamiast niezabudowanej granicy z istniejącą od wielu lat zielenią działki te będą graniczyć z wysokim na 9 m budynkiem, a obiekt taki ograniczy dostęp do słońca i światła do ogródków. Zgodnie z odrębnymi przepisami właściciel takiego budynku będzie mógł skutecznie dochodzić prawa do konserwacji granicznej ściany szczytowej, co z kolei ograniczyć możliwość korzystania z prawa własności jej sąsiadów.

Odwołanie złożyła również L. S. wskazując, że punkt 1 decyzji "rodzaj inwestycji" został tak sformułowany, że nie można jednoznacznie stwierdzić, na której z wymienionych tam działek ma być realizowana inwestycja budowy domu, garażu i zjazdu. Dodatkowo wskazała, że krąg zainteresowanych, którzy winni brać udział w sprawie powinien być szerszy niż dotychczasowy. Podniosła również, że choć z tytułu decyzji wynika, że obejmuje ona zjazd z ul. Z., to w treści decyzji nie określono w żaden sposób warunków tego zjazdu. Zakwestionowała również ustaloną linię zabudowy wskazując, iż nie ma ona żadnego związku z istniejącym zagospodarowaniem działek na obszarze objętym analizą. Podniosła, że dopuszczalna szerokość frontu nie jest niczym uzasadniona, tym bardziej, że taka szerokość elewacji frontowej powoduje, że zamiast budowy bliźniaczej, na działce nr [...] może znaleźć się zabudowa szeregowa, która nie ma żadnego odzwierciedlenia w sposobie zagospodarowania sąsiednich działek. W jej opinii w decyzji pominięto również wpływ dopuszczalnej szerokości frontu zabudowy na interesy i prawa właścicieli sąsiednich działek, bowiem realizacja zabudowy w kształcie przyjętym w decyzji spowoduje uszkodzenia istniejących od wieli lat elementów zagospodarowania terenu na sąsiednich działkach oraz utrudni korzystanie z nich poprzez konieczność zapewnienia dostępu do powstałej zabudowy. Nie uwzględniono również, że wypełnienie zabudową całej szerokości działki nr [...] spowoduje, że odcięty zostanie dostęp do pozostałej części tej działki od strony drogi publicznej, co w przyszłości może być powodem roszczeń wobec sąsiadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestorski, po jego uzupełnieniu spełnia wymogi art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi i podlegał uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w W. Organ wskazał również, że Prezydent Miasta W. zgodnie z wymogami ustawy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, prawidłowo wyznaczając obszar analizowany, a zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację istniejącej już w terenie linii zabudowy. W opinii organu odwoławczego zachowano warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem nowa zabudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji mieszkalnej, gospodarczej i garażowej. Określone w decyzji warunki zabudowy odpowiadają też wymogom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo, na podstawie dokonanej analizy, organ ustalił linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki oraz wskaźnik średniej zabudowy na poziomie 26%. Uzasadnionym było, w opinii organu odwoławczego, ustalenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, ograniczając analizę do obiektów znajdujących się na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] do zakresu od 11m do 16m gdyż miejsce inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wskazanych działek i stanowi wraz z nimi pewną architektoniczną całość. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania związanych z szerokością elewacji dotyczących zachowania odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i innych budynków, SKO wskazało, iż warunki dotyczące odległości budynku od granic nieruchomości regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 12 i warunki te będą podlegać badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W opinii SKO uzasadnione było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, co organ pierwszej instancji szeroko i trafnie uzasadnił. Podobnie podzielił ustalenia Prezydenta Miasta dotyczące geometrii dachu.

Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w art. 61 ust 1 bowiem działka inwestorska posiada dostęp do drogi publicznej - ul. Z., posiada infrastrukturę (media) wystarczającą do obsługi obiektu, a grunty objęte wnioskiem nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniach. Uznał, że prawidłowo ustalono strony postępowania. Wyjaśnił, że linia zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, a prawem inwestora jest juz wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że planowana inwestycja musi być tożsama co do wielkości z obiektami już istniejącymi. Zakresem zasady dobrego sąsiedztwa obejmuje się sposób użytkowania obiektów budowlanych, usytuowanie, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a konkretne usytuowanie poszczególnych obiektów planowanej inwestycji nie obejmuje postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Nie uwzględniono również zarzutów dotyczących nieprawidłowego oznaczenia działek, na których ma być realizowana inwestycja, bowiem w decyzji wyliczono poszczególne nieruchomości, na których planowane jest zamierzenie, a lokalizacja i oznaczenie konkretnych parametrów zjazdu określone zostaną w odrębnym postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. SKO nie dopatrzyło się również by decyzja naruszała interesy osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy L. S. i J. S., reprezentowany przez pełnomocnika A. S., wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W., zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów:

- Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8 poprzez całkowite pominięcie, że na działce inwestora znajduje się budynek mieszkalny (bliźniaczy z budynkiem na działce nr [...]) i nienawiązanie do jego usytuowania, podczas gdy dotychczasowa zabudowa działek [...] i [...] współgrała z kształtem całego osiedla domów i stanowiła wynik określonych kompromisów wszystkich właścicieli działek, art. 15, 77 § 1 poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 106 § 5 i 107 § 3 poprzez całkowite pominięcie czy uzgodnienia z Zarządem Dróg odnośnie zjazdu z nieruchomości zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy,

- ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 60 ust. 4 poprzez sporządzenie projektu decyzji i samej decyzji przez tą samą osobę, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 poprzez nieprecyzyjne i niejednoznaczne określenie w decyzji lokalizacji zamierzonej inwestycji, przez co w sferze domysłów pozostaje na której konkretnie nieruchomości ma być realizowana zabudowa i bezpodstawne rozszerzenie lokalizacji inwestycji na działki drogowe oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 3 poprzez pominięcie, że wniosek i decyzja Prezydenta Miasta naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa – które to uchybienia mogą mieć wpływ na wynika sprawy.

- § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja w sposób właściwy ustala granice obszaru analizowanego, nieuzasadnione odstąpienie od zasad ustalania parametrów według wartości średnich. Niezrozumiałe dla skarżących jest dlaczego nie było możliwości ustalenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ pominął w swoich rozważaniach stan zainwestowania na działce nr [...] i na objętej wnioskiem działce nr [...], gdy na działce inwestora znajduje się dom w budowie. W wyniku przyjętej w decyzji linii zabudowy budynek na działce nr [...] znalazł się poza tą linią. Skarżący podnieśli również, że warunki zabudowy ustala się dla zabudowy nowej, gdy tymczasem na działce objętej wnioskiem znajduje się jeszcze nieukończony budynek, jednak nie sposób zaliczyć go do zabudowy nowej.

Organ w sposób całkowicie dowolny ustalił szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 11 do 16 m, odstępując od średniej szerokości elewacji na obszarze analizowanym, gdy średnia szerokość zabudowy na tym obszarze wynosi 11,5 m.

Błędnie również zdaniem skarżących określono w decyzji wysokość budynku zamiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie wskazano również żadnych parametrów budynku garaży poza stwierdzeniem, że ma on zostać usytuowany bezpośrednio przy budynku mieszkalnym. Decyzja narusza również zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem dopuszczenie frontu zabudowy 16m – równiej szerokości działki powoduje możliwość usytuowania zabudowy bezpośrednio przy granicy, co powodować może ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością sąsiednią.

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) poprzez ominięcie w decyzji oznaczenia nieruchomości, na której ma zostać usytuowany zjazd. Z decyzji nie wynika również czego dotyczyły ustalenia z Zarządem Dróg, że w myśl art. 106 § 1 K.p.a. uzgodnienie powinno zostać wyrażone w postanowieniu, które powinno zostać doręczone stronom, gdyż przysługuje na nie zażalenie,

- art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie równych zasad ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. W. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2012 ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z garażem oraz zjazdem z ul. Z. na terenie dz. nr [...] obręb W. [...], dz. nr [...],[...] obręb W. [...] położonych przy ul. Z. [...] w W.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 947, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust 1 i 2 ustawy). Stosownie do art. 59 ust 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja taka składa się z dwóch części tj. części tekstowej i części graficznej, a jej nieodłącznym załącznikiem powinny być wyniki analizy. Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1), a sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 jest między innymi właściwy zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 52 ust. 5).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową informację o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami, może inwestor zbudować na danym terenie, nie naruszając przepisów prawa. Wydanie decyzji musi być poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie jednoczesnego spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie czy spełnia on wszystkie wymagania określone przepisami prawa i czy został on złożony wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

W ocenie Sądu, wniosek A. L. inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy spełnia wymagania wskazane w art. 52 ust. 2 ustawy. Nadto analiza akt sprawy potwierdza co do zasady prawidłowość ustaleń organów, iż spełnione zostały przesłanki do wydania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktów wykonawczych. Z mocy art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno – budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie.

A zatem określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zasadnie skarżący kwestionują sprzeczność pomiędzy określeniem rodzaju, charakteru i zakresu planowanej inwestycji we wniosku i pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2012 r., a faktycznymi ustaleniami dotyczącymi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji oraz jej uzasadnieniu. Organ pierwszej instancji określił rodzaj inwestycji jako: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu oraz zjazdu z ulicy Z. na terenie dz. nr [...] obręb W. [...] , dz. nr [...],[...] obręb W. [...] położonych przy ul. Z. [...] w W."

Stosownie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analiza treści decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż określa ona wyłącznie zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb W. [...], a pozostałe dwie działki określone w decyzji, jak wynika z jej części graficznej stanowią drogę publiczną. Działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. Z., co pozostaje okolicznością bezsporną. Inwestor we wniosku określił, że ubiega się ustalenie warunków zabudowy m.in. dla zjazdu z tej drogi, które jednakże w tej decyzji nie zostały określone. W pkt 2.3. lit. b tiret drugie decyzji z dnia [...] października 2012 r. określającym warunki obsługi w zakresie komunikacji organ I instancji wskazał, że "na budowa zjazdu z drogi na nieruchomość położona na terenie działki nr [...] oraz na jego parametry techniczne należy uzyskać zezwolenie zarządu Drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Abstrahując od prawidłowości tego odesłania oznacza ono jednoznacznie, że decyzja nie określa przedmiotowych warunków zabudowy dla budowy zjazdu z drogi publicznej na teren działki nr [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta W., wbrew sugestii wynikającej z określenia rodzaju i zakresu planowanego zamierzenia nie określa żadnych parametrów dotyczących budowy ewentualnego zjazdu do drogi publicznej, w żadnym zakresie nie dotyczy także działek o nr [...],[...]. Nadto w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na planowany przez inwestora sposób rzeczywistego uregulowaniu zjazdu z drogi publicznej.

Jeżeli bowiem zamierzeniem inwestora i organu było rozstrzygniecie w niniejszej decyzji także kwestii zjazdu z ul. Z. (na terenie wskazanych działek nr [...] i [...]) decyzja winna określić szczegółowe warunki tego zamierzenia, bądź co najmniej odwoływać się do warunków szczegółowych określonych w odrębnym ostatecznym akcie administracyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że decyzja organu pierwszej instancji określiła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla działki nr [...] położonej przy ul. Z. [...] w W., podczas gdy określony w pkt 1 jej rodzaj wskazuje na jej szerszy obszarowo i rodzajowo zakres. Także załączniki do decyzji oraz przeprowadzona analiza wskazują jako obszar planowanej inwestycji (w tym linie rozgraniczające teren inwestycji) działki o nr [...],[...] i [...]. Powyższe oznacza, iż stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony prawidłowo a rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem odmówić częściowo słuszności wyrażanym przez skarżących wątpliwości co "pozornego" poszerzania obszaru analizowanego, objęcia analizą także terenów, które nie znalazłyby się w obszarze analizowanym odnoszonym wyłącznie do działki nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji, przed jej wydaniem Prezydent Miasta W. dokonał uzgodnień z Miejskim Zarządem Dróg w W. – jako zarządcą drogi. Pismem z dnia [...] września 2012 r. organ zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w W. powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., o uzgodnienie projektu decyzji. Trudno jednak ocenić w jakim zakresie to uzgodnienie miało być dokonane, skoro projekt decyzji nie odnosi się do kwestii ewentualnego zjazdu z drogi publicznej. Uwadze organu pierwszej jak i drugiej instancji umknęło jednak, iż to nie Miejski Zarząd Dróg w W. jest zarządcą drogi przylegającej do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Miasto W. jest bowiem miastem na prawach powiatu, a stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm. – w dacie orzekania przez organy) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Miejski Zarząd Dróg w W. jest jedynie jednostką budżetową, przy pomocy której Prezydent Miasta W. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi (art. 21 ust. 1). Takie przeniesienie niektórych zadań zarządcy drogi na jednostkę podległą temu zarządcy nie oznacza jednak przeniesienia kompetencji organu. Wobec powyższego zarządcą ul. Z. jest Prezydent Miasta W. i to on jest organem właściwym do dokonania wspomnianego uzgodnienia. Powołanie jednostki organizacyjnej w postaci Miejskiego Zarządu Dróg nie oznacza, że może być ona traktowana jako odrębny organ, bowiem jest ona jedynie jednostką organizacyjną przy pomocy której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki. Jak słusznie przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji w której organ wydający decyzję oraz organ mający tą decyzję uzgodnić to jeden i ten sam organ, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie tylko nie stosuje się art. 106 k.p.a., ale i kwestie tą powinien rozstrzygnąć ten organ samodzielnie, a rozstrzygnięcie to powinno stanowić część decyzji o warunkach zabudowy i znajdować się w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08, wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1455/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 752/08). W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta W. nie tylko zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do podległej sobie jednostki organizacyjnej, która nie był właściwa do dokonania takiego uzgodnienia, ale też w konsekwencji nie rozstrzygnął kwestii w podjętej decyzji. W uzasadnieniu powołał się na dokonane uzgodnienia z Miejskim Zarządem Dróg w W., wskazując jedynie, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a na budowę zjazdu z tej drogi uzyskać należy zezwolenie "zarządu drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w formie decyzji administracyjnej". Oczywiście takie stanowisko Sądu nie oznacza, że Miejski Zarząd Dróg w W. nie mógł brać udziału w postępowaniu jako jednostka wyspecjalizowana, niemniej jednak nie mógł on być uznany za zarządcę drogi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na zaniechanie obowiązku dokonywania przedmiotowego uzgodnienia w formie postanowienia, na które przysługiwać miałoby skarżącym zażalenie. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby w sprawie miał zastosowanie tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zażalenie przysługiwałoby wyłącznie inwestorowi.

Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowiący analizę odwołującą się do powyższej normy. W zakresie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wskazano działki nr [...], nr [...] i [...] ich stan prawny i opis użytków. Co do działki nr [...] wskazano, że ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, położona jest położona w obszarze zabudowy mieszkaniowej i posiada przyłącze wod.-kan. Brak natomiast jakichkolwiek informacji co do stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania tego terenu.

Skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosili, co wynika z materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz uzupełnionego przez organ na wezwanie sądu, że na nieruchomości objętej wnioskiem (działka nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy, posadowiony zgodnie z decyzja o pozwoleniu na budowę w zabudowie bliźniaczej wobec budynku na sąsiedniej działce nr [...]. Fakt ten nie znajduje jednak odzwierciedlenia ani we wskazanej analizie stanu faktycznego nieruchomości, ani też w wydanej decyzji. Co oczywistym dokładne określenie prac, które zostaną wykonane na przedmiotowej działce, takich jak np. rozbiórka istniejącego budynku lub jego części uregulowane zostanie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak zdaniem Sądu określenie charakteru i zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do zabudowy istniejącej na działce powinno znaleźć się w treści decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych konkretnych robót budowlanych, a w sytuacji gdy na nieruchomości objętej wnioskiem istnieje już zabudowa (także gdy obiekt budowlany jest w budowie), decyzja ta powinna odpowiadać charakterystyce i aktualnej specyfice takiej nieruchomości. Pominięcie tego faktu w wydanej decyzji pozwala przyjąć, iż organ niedostatecznie ustalił stan faktyczny na działce nr [...] oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i uzasadniony jest zarzut skarżących naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wskazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy – szczegółowy sposób ukształtowania warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnych działkach/działce.

W dalszej kolejności, mając także na uwadze zarzuty skargi, rozważyć należało prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez uprawnionego architekta, jak również dokonanych na jej podstawie merytorycznych ustaleń w decyzji organu administracji.

Z zastrzeżeniem wskazanej wyżej sprzeczności i wątpliwości co do rzeczywistego terenu planowanej inwestycji, która w konsekwencji rzutować musi na niemożliwość zaakceptowania co do zasady prawidłowości ustalenia terenu inwestycji jako obejmującego teren działek nr [...], nr [...] i [...] (na co wskazuje oznaczenie terenu inwestycji w pkt 1 decyzji, na załącznikach graficznych do decyzji oraz analizy) lub wyłącznie działki [...] (na co wskazują ustalenia decyzji), obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z przepisami rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, przy czym podkreślenia wymaga, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. W przedmiotowej sprawie przyjmując, że front działki nr [...] wynosi 18m (okoliczność bezsporna) wyznaczono granicę obszaru analizowanego w odległości 54m od granic terenu objętego wnioskiem. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż przyjęty obszar analizy stanowi zwartą terenową jednostkę urbanistyczno – architektoniczną, pozwalającą na dokonanie pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Wskazał również, iż obszar ten jest jednorodny pod względem funkcji zlokalizowanych na nim budynków jak również gabarytów i formy architektonicznej. Granice tego obszaru wyznaczono więc w sposób odpowiadający wymaganiom przepisów rozporządzenia, jednocześnie wskazując na powody wyznaczenia właśnie takiego obszaru, a wyznaczony w ten sposób obszar analizowany, w ocenie Sądu, jest wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy oraz ustalenia, że spełniona zostanie zasada dobrego sąsiedztwa.

W opinii Sądu linia zabudowy na działce nr [...], wbrew twierdzeniom skarżących, wyznaczona została zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zasadą jest, że linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), jednak dopuszczalne jest inne wyznaczenie linii zabudowy jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 (§ 4 ust. 4). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że od strony ul. Z. w obszarze analizowanym znajdują się tylko trzy nieruchomości, w tym jedna całkowicie niezabudowana i brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1, wobec czego niezbędnym było jej ustalenie na podstawie charakterystycznej linii zabudowy dla całego obszaru analizowanego, co pozwoli na utrzymanie ładu przestrzennego dla istniejącej już zabudowy. Trafnie organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo NSA, że wyznaczenie linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, a prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W sytuacji gdy nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 organ jest uprawniony do innego wyznaczenia tej linii, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 sygn. akt II OSK 967/07 LEX nr 488289, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 463/10 LEX nr 754431, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 185/09 LEX nr550506). Dokonując analizy ukształtowania linii zabudowy w obszarze analizowanym zważyć należy, iż przebiegać ona winna jako linia równoległa do pasa drogi w podobnej odległości jak zabudowa kształtowana wobec dróg publicznych tj. ulicy W. (3m), Z. i K. (zróżnicowana 5-8 m). Organ wyznaczył linię zabudowy jako linię odpowiadającą obecnej zabudowie działek "narożnych" położonych przy ul. Z., w odległości 5,0 m od granicy działki, co stanowi w kontekście rozmieszczenia i usytuowania zabudowy wzdłuż dróg w obszarze analizowanym spójną koncepcję i kontynuację obecnego zagospodarowania tych terenów i linii zabudowy. W ocenie Sądu nieuzasadnione w świetle obowiązujących przepisów jest oczekiwanie przez skarżących, że inwestor zabuduje swoją nieruchomość w taki sposób, aby odpowiadało to ich potrzebom. Brak jest również podstaw do wyznaczenia linii zabudowy jedynie jako dostosowanej do zabudowy na jednej sąsiedniej działce czyli działce nr [...]. Skarżący pomijają przy tym fakt, iż ich działka nr [...] (położona u zbiegu ulic K. oraz Z.) jest zabudowana także w sposób, który kształtuje przebieg linii zabudowy wzdłuż ulicy Z.).

Niewłaściwie natomiast, organ ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji od 11,0 do 16,0 m, która nie znajduje dostatecznego oparcia w przeprowadzonej analizie. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, dopuszczając w uzasadnionych przypadkach wyznaczenie innej szerokości jeśli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). W analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,5 m, przy czym kształtuje się od 6,0 m do 16,0 m. Organ odstępując od ustalenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z ust. 1 ustalił w decyzji jej szerokość dla przedmiotowej inwestycji (domu jednorodzinnego z garażem) na podstawie wybranych nieruchomości, wskazując, że budynki na nich wybudowane zostały w ramach jednego zadania inwestycyjnego, posiadają powtarzalną bryłę, gabaryty, spadki dachu oraz formę architektoniczną. Niezrozumiały jest jednak dowolny w ocenie Sądu sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej. Organ ustalając tą wartość w znacznym przedziale od 11,0 m do 16,0 m całkowicie pominął, iż na obszarze analizowanym znajduje się większość nieruchomości o szerokości mniejszej niż określona dla nieruchomości objętej wnioskiem, natomiast szerokość tylko jednej jest równa maksymalnej określonej w decyzji. Przy czym zupełnie organ pominął formę, ukształtowanie rozmiar działki, zabudowanej budynkiem o szerokości 16,0 m (narożna), której ukształtowanie nie jest tożsame z nieruchomością oznaczoną nr działki [...]. Dopuszczenie zabudowy o szerokości elewacji frontowej 16,0 m znacznie przewyższa średnią dla obszaru analizowanego. Taki sposób określenia tego parametru w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu I instancji, nie zmierza do utrzymania ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy. Przepis wprawdzie pozwala organowi od odstąpienie od ustalenia szerokości elewacji frontowej w inny sposób niż określony w ust. 1 niemniej jednak każde odstępstwo od tej zasady powinno być traktowane jako wyjątek, wynikać z dokonanej analizy, być uzasadnione stanem faktycznym oraz szczegółowo wyjaśnione przez organ. Nie bez znaczenia pozostaje również podnoszona przez skarżących okoliczność, iż obecny budynek na spornej działce (wybudowany właśnie w ramach wspólnej, jednolitej koncepcji urbanistycznej wraz z wcześniejszą zabudową sąsiednich terenów) ma zupełnie inne usytuowanie i szerokość elewacji frontowej, a nadto w miejscu planowanej zabudowy działka inwestora ma szerokość około 16,0 m, co oznaczać będzie dopuszczenie zabudowy na całej szerokości tej działki. Uzasadnienie poczynione przez organ nie wskazuje na konieczność ustalenia tego parametru zgodnie z wyjątkiem uregulowanym w § 6 ust. 2, jednocześnie jest niespójne z ustaleniami wskazanymi w analizie.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie określono również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, zgodnie z wymogiem art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 4. Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli ta wysokość, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3), pomimo powyższego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie, stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się od ok. 3,0 m do ok. 9,0 m. średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków wynosi ok. 7,0 m.

Sporne zamierzenie inwestycyjne obejmować ma budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek garażu (w jednej bryle). Wskazać należy, że w obszarze analizowanym znajdują się również działki zabudowane przez budynki o różnej wysokości dla budynku mieszkalnego i garażowego ( wynika to pośrednio z analizy).

W decyzji organ I instancji określił jednakże nie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki lecz "wysokość budynku - od 8,0 do 9,0 m." Uzasadniając ustanowienie tego parametru organ wyjaśnił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalił od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu, kalenicy lub punktu zbiegu połaci dachowych. Wysokość budynków przebiega tworząc uskok, średnia wysokość w obszarze analizy wynosi 7,0. Zdaniem organu wyznaczenie tej wysokości jest jednak nieuzasadnione, ze względu na fakt, że w analizie do ustalenia brano pod uwagę obiekty o funkcji mieszkalnej, których wysokość wynosi od ok. 6,0 do 9,0 m oraz wysokość obiektów im towarzyszących, czyli garażowych powyższego gospodarczych których wysokość wynosi ok. 3,0 m. Wobec takich ustaleń, jako zasadne należałoby uznać określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z uwzględnieniem średniej wysokości tych elewacji budynków mieszkalnych oraz określenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku garażowego adekwatnie do tego rodzaju zabudowy. Nieuzasadnione jest zatem ustalenie przez organ wspólnej "wysokości budynku" od 8,0 do 9,0 m, skoro planowana jest zabudowa budynku mieszkalnego oraz garażu. Zasadny jest zarzut skarżących, że takie ustalenia są całkowicie dowolne i niczym nieuzasadnione. Może w istocie dopuszczać, jak obawiają się tego skarżący zabudowanie działki nr [...] obiektem budowlanym o szerokości elewacji frontowej 16,0 m i wysokości do 9,0 m, co nie stanowi kontynuacji zabudowy domami jednorodzinnymi także z garażami o zbliżonych parametrach architektonicznych w obszarze analizowanym, także na działkach wskazanych przez organ. W decyzji całkowicie też pominięto budynek garażowy, który również objęty był wnioskiem. Mimo, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnia, że wysokość budynków garażowych wynosi 3m, jednak ustalając wskazane parametry organ pominął ich ustalenie dla budynku garażowego. Organ odwoławczy natomiast powołał się na "szerokie i trafne uzasadnienie organu pierwszej instancji", jednak w ocenie Sądu w uzasadnieniu tym nie sposób znaleźć podstawę, na której oparł swoje stanowisko organ odwoławczy.

Ponadto zastosowane przez organ I instancji przy ustaleniu warunków zabudowy pojęcie "wysokość budynku", nie odpowiada wymogom ww. rozporządzenia i określeniu wymaganego nim parametru kształtowania nowej zabudowy. Pojęcie to stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) wykorzystywane jest do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia i mierzy się ją od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W decyzji o warunkach zabudowy określona powinna być więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu i za niedopuszczalne uznać należy ustalanie określonej wysokości w inny sposób niż nakazuje to przepis rozporządzenia, jak również wymienne stosowanie pojęć, bowiem może to nastręczyć stronie postępowania trudności interpretacyjne, co w rzeczywistości ustalił organ. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 643/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 796/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją ustalenia wysokości budynku, zamiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki było nieprawidłowe zastosowanie również przepisu § 8 rozporządzenia poprzez określenie jedynie geometrii dachu z pominięciem wysokości głównej kalenicy (dach dwuspadowy, kąt nachylenia 30°, kalenica główna równoległa do kalenicy budynku usytuowanego na działce nr [...] obręb W. [...]) w sytuacji gdy przepis rozporządzenia, cytowany również przez organ wyraźnie wskazuje, że ustalając geometrię dachu organ ustala kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Nie można bowiem uznać, iż ustalając wysokość budynku organ określił również wysokość głównej kalenicy. Przepis § 7 nakłada na organ obowiązek określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a § 8 m.in. wysokości głównej kalenicy. Tak wyraźne rozgraniczenie tych dwóch wartości w rozporządzeniu, wymaga od organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, by każdy z tych parametrów określony został z osobna i nieprawidłowym jest stanowisko organu ogólnikowo określające jedynie wysokość budynku. Jak wynika bowiem z treści przywołanych przepisów rozporządzenia określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy jest koniecznym elementem każdej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11). Przypomnieć należy, że wysokość głównej kalenicy nie jest równoznaczna z wysokością budynku. Brak prawidłowego określenia w decyzji tych warunków zabudowy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania decyzji przez tą samą osobę wskazać należy, iż nie stanowi to naruszenia obowiązującego porządku prawnego. W art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wskazano by sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzyć osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymagane jest więc, by osoba sporządzająca projekt decyzji posiadała stosowne kwalifikacje, czego potwierdzeniem jest wpis na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. J. S. (nr uprawnień [...]), będącą jednocześnie pracownikiem organu - Dyrektorem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W.. Projekt decyzji został przez nią podpisany wraz ze wskazaniem posiadanych uprawnień. W ocenie Sądu wymóg, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy został spełniony, a fakt, iż następnie ta sama osoba posiadająca wiedzę techniczną i uprawnienia, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., wydała decyzję administracyjną nie stanowi naruszenia przepisów i nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Również zarzut skarżących dotyczący naruszenia chronionego konstytucyjnie ich prawa własności nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jak już wcześniej wskazano decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter informacyjny - wskazuje co można wybudować na danej działce, nie kształtuje zatem praw i obowiązków osób trzecich. Celem ustalenia warunków zabudowy jest wyznaczenie podstawowych warunków planowanej inwestycji budowlanej, a skonkretyzowanie założenia inwestycyjnego następuje dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Dopiero na takim etapie postępowania osoby trzecie legitymujące się tytułem prawnym do gruntu sąsiedniego mogą domagać się zbadania czy planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością właścicieli działek sąsiednich.

Podsumowując powyższe rozważania, wskazać należy, że stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak prawidłowego określenia parametrów nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszanie reguł postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz prawa materialnego uzasadniające uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i wadliwej , a utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy organ, stosując się do poczynionych przez Sąd wskazań, wyeliminuje wskazane wyżej naruszenia prawa, a wymagania dotyczące nowej zabudowy określi w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 §1 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (500 zł wpis sądowy, 180 zł koszty dojazdu na rozprawę).