Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 778/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 § 1 i §2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB") decyzją z dnia [...] kutego 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), po wznowieniu na wniosek M. A. ( dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB") z dnia 25 kwietnia 2006 r., znak: [...], nakazującą właścicielowi – K. A. rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach o numerach ew. [...] oraz [...], w S. przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce o numerze ew. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2128/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/16, oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Następnie skarżący, wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy, organ stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez GINB, którego wznowienia domaga się wnioskodawca, została przedłożona opinia techniczna z dnia 23 listopada 2015 r., sporządzona przez M. B., w której również wskazywano na niewykonalność nałożonego obowiązku rozbiórki.

Odnosząc się do kwestii sposobu wykonywania rozbiórek obiektów budowlanych czy ich części, gdy taki obowiązek wynika z decyzji organu nadzoru budowlanego, organ podkreślił, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego określanie szczegółowego sposobu wykonania decyzji. Wykonanie robót budowlanych nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego należy powierzyć osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia, które zapewnią realizację nakazu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i z zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Nie jest także wykluczone wykonanie dodatkowych czynności czy robót budowlanych, w celu zabezpieczenia pozostałych części konstrukcji budynku. To zobowiązanego, a nie organ nadzoru budowlanego obciążają nie tylko koszty rozbiórki, ale i obowiązek należytej dbałości o bezpieczne wykonanie robót i ewentualnej konieczności podjęcia również prac odtworzeniowych doprowadzających obiekt do zdatności do użytkowania.

Organ wskazał, że z treści wniosku skarżącego, wynika że opiera on swoje żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. na przesłance określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję).

Zdaniem wnioskodawcy, okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest to, że "uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem z opinii M. B. z 22 listopada 2019 r. wynika, że nie zbadano odległości, o której mowa § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Chodzi o odległość, która ma zostać zachowana w efekcie wykonania nakazu rozbiórki i braku określenia w tym nakazie ewentualnej konieczności odsunięcia się od granicy działki sąsiedniej. Pomiary dokonane przez wnioskodawcę wykazują, że stan faktyczny ma się inaczej niż ten określony w decyzji i wykonanie częściowej rozbiórki będzie naruszało § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście odległości od granicy pozostałej po rozbiórce części budynku".

Organ wskazał, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ustawodawca użył alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji, co oznacza, że zarówno ujawnienie się nowych dowodów jak i nowych okoliczności może stanowić samodzielną podstawę wznowienia. Tym samym, o ile opinia sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji, to jednak ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mogą stanowić okoliczności faktyczne, na których występowanie wskazuje taka opinia, a które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi.

Tymczasem, jak ocenił organ, w przedłożonej opinii nie wskazano żadnych okoliczności faktycznych, spełniających ww. wymogi. W opinii zawarto m.in. następujące stwierdzenia: "nasuwa się pytanie czy w związku z dokonaną rozbiórką powinna zostać zachowana minimalna odległość do działki sąsiedniej (...)"; "(...) z budynku gospodarczego po rozbiórce częściowej praktycznie zostałaby tylko jedna ściana, a budynek magazynu wyrobów gotowych straciłby znacznie dla swojej powierzchni użytkowej."; "W związku z tym budynek gospodarczy powinien być objęty całkowitą rozbiórką, natomiast magazyn wyrobów gotowych, nie mógłby pełnić charakteru wysokiego składowania (...). W związku z powyższym próba legalizacji takiego budynku będzie po częściowej rozbiórce bezzasadna i najlepiej byłoby w takich okolicznościach nałożyć obowiązek całkowitej rozbiórki takiego obiektu (...)"; "Nie można zostawiać inwestora w takie sytuacji, gdzie brak jest orzeczenia co do pozostałej części budynku (...)".

Wobec powyższego organ wskazał, że nowej okoliczności nie może stanowić zawarta w opinii biegłego odmienna ocena faktów znanych organowi. Nie jest to bowiem w istocie nowa okoliczność, ale próba wykazania błędnej oceny stanu faktycznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zakres rozbiórki i jej konsekwencje były znane GINB w postępowaniu nieważnościowym i podlegały ocenie. Tym samym opinia nie wskazuje nowych okoliczności, dotyczących stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, lecz koncentruje się na polemice z oceną organu, co potwierdza stwierdzenie: "Mogę jedynie wyrazić swoją dezaprobatę, bowiem wielokrotnie spotykając się z takim podejściem do procedur administracyjno-prawnych związanych z moją branżą tj. branżą budowlaną, w której częściej dzieli się niż godzi spory administracyjno-prawne. Ubolewam, że organy pozostawiły inwestora z problemem braku orzeczenia, co do części obiektu nie podlegającego rozbiórce".

Zdaniem organu, podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie może także stanowić przedstawiona w opinii biegłego ocena konsekwencji jej wykonania. Za nowe okoliczności można uznać wyłącznie takie, które zostały po raz pierwszy zgłoszone przez stronę we wniosku o wznowienie. Przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia, stanu rzeczy istotne z punktu widzenia stosowanej normy, ale niezależne od treści, a tym bardziej od wykładni przepisów prawa.

Wniosek o wznowienie oparty został zdaniem organu, nie na wskazaniu nowej okoliczności faktycznej, lecz na twierdzeniu, że wykonanie decyzji W. WINB z dnia [...] lipca 2006 r. doprowadzi do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Złożony wniosek o wznowienie postępowania organ uznał zatem za kolejną próbę wzruszenia decyzji W. WINB z dnia [...] lipca 2006 r. w oparciu o te same twierdzenia i argumenty, zmodyfikowane jedynie nieznacznie na potrzeby innego trybu nadzwyczajnego. Dlatego też wniosek, z powodów opisanych powyżej, nie może zdaniem organu, odnieść zamierzonego skutku.

Organ dodał, że wniosek dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc takiego, w którym uwzględnia się stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji badanej w tym postępowaniu, a dodatkowo zakończonego decyzją, na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Analiza argumentacji strony skarżącej, jak i samodzielna ocena GINB, jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec powyższego organ, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji.

Z ww. decyzją GINB z dnia [...] lutego 2020 r. nie zgodził się skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. dodając, że ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dlatego należało na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia tej decyzji.

Organ dodał, że argumenty i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowią w istocie polemikę z działaniami organów nadzoru budowlanego podjętymi w przedmiocie nakazu rozbiórki spornych obiektów i dlatego pozostają bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia organu nadzorczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Decyzję zaskarżył w całości i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 16 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiło ujawnienie się nowych dowodów, jak i nowych okoliczności mogących stanowić samodzielną podstawę wznowienia. Przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mogą stanowić okoliczności faktyczne, na których występowanie wskazuje załączona do akt opinia techniczna z 2019 r. zawierająca informacje niewyartykułowane wprost w opinii z 2015 r. istniejącej w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, a organ powinien był je wziąć pod uwagę, nawet, jeśli nie były wprost wyartykułowane w opinii z 2015 r., co zdaje się być oczywistym w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy jest rozbiórka, w szczególności części obiektu przylegającego do granicy nieruchomości. Skarżący powziął wiedzę w tym zakresie z opinii z 2019 r., natomiast wszechstronna analiza sprawy i opinii z 2015 r., powinna skutkować dostrzeżeniem przez organ kwestii odległości 3 m, która to kwestia istniała w dniu orzekania, jednakże z jakichś względów nie była znana organowi, bo organ w ogóle nie ustosunkował się do niej w swojej decyzji;

- art. 8 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaniechanie dokładnego zbadania stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wniosków i twierdzeń przedstawionych przez wnioskodawcę, co skutkowało zignorowaniem okoliczności powołania przez niego nowych faktów;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy i brak uzasadnienia dlaczego GINB uważa, że nakaz rozbiórki jest możliwy do wykonania w sytuacji, gdy organ nakazujący rozbiórkę nie wskazuje, jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki przy zachowaniu odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 11 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie argumentacji podnoszonej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w tym wniosku, a także poprzez użycie ogólnych stwierdzeń typu "odmienna ocena tego samego stanu faktycznego", w sytuacji, gdy organ z jednej strony twierdzi, że opinii z 2019 r. nie było w dniu orzekania, to jest w dniu [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy organ sam twierdzi, że istnieje opinia z 2015 r. i do tej opinii zbliżona jest ta z 2019 r. W obu opiniach wskazywano na niewykonalność obowiązku, jednakże w opinii z 2015 r. nie był wyartykułowany fakt minimalnej odległości od działki sąsiedniej tj. 3 m, podczas gdy istniał on w dacie orzekania to jest w 2016 r., a wyszedł na jaw później, to jest w momencie przystąpienia do rozbiórki i sporządzenia opinii z 2019 r. Fakt nie był znany organowi i nie był w ogóle badany, bowiem w swojej decyzji organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do tego zagadnienia (odległości 3 m).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, bowiem z opinii M. B. z 22 listopada 2019 r. wynika, że nie zbadano odległości, o której mowa § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chodzi o odległość, która ma zostać zachowana w efekcie wykonania nakazu rozbiórki i braku określenia w tym nakazie ewentualnej konieczności odsunięcia się od granicy działki sąsiedniej. Problem odległości od granicy istniał w dacie orzekania, ale wyszedł na jaw później. Skoro organ w dacie orzekania rzekomo badał kwestię odległości, należy zadać pytanie dlaczego w uzasadnieniu nie wyjaśnił tej kwestii.

Skarżący wskazał, że wykonanie nakazu rozbiórki spowoduje stan niezgodny z prawem tzn. naruszający § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym wnioskodawca dowiedział się po przedstawieniu mu specjalistycznej opinii, a o czym powinien był wiedzieć organ powołany do orzekania w takich sprawach już w dacie orzekania.

Skarżący wywodził, że niestety ani organy, ani poprzedni wnioskodawcy postępowania nieważnościowego nie zwrócili uwagi na kwestie zachowania odległości obiektu od granicy po dokonaniu częściowej rozbiórki. Organy również popełniły błąd, bowiem nie orzekły odnośnie pozostałej części obiektu, tzn. tej niepodlegającej rozbiórce.

Zmiana wcześniej wydanej decyzji przez GINB jest konieczna, bowiem organ wydał decyzję nie wiedząc o istnieniu pewnych okoliczności (odległości od granicy pozostałej po rozbiórce części obiektu), które jednak istniały w chwili wydania decyzji. Organy bowiem nie zbadały precyzyjnie jaka będzie odległość od granicy działki pozostałej części obiektu po dokonanej rozbiórce częściowej. Z kolei potwierdzeniem braku badania tej kwestii jest okoliczność, że organy nie orzekły odnośnie pozostałej części obiektu, tzn. tej niepodlegającej rozbiórce. Fakt ten wyszedł na jaw dopiero teraz, gdy potencjalny kierownik budowy rozpoczął pomiary i sporządził opinię. Nie był znany organowi wcześniej, bowiem brak jest w aktach sprawy śladu po badaniu tej kwestii przez organ, brak jest protokołu pomiarów, rozważań w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, a więc i wskazanych w skardze art. 16 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...]. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

Tą ostatnią decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji W. WINB z dnia [...]lipca 2006 r., znak: [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], nakazującą właścicielowi – K. A. rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...], w S. przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...].

Będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja GINB z dnia [...] lutego 2021 r., zapadła w jednym z trybów nadzwyczajnych – wznowienia postępowania.

Tytułem wstępu, należy więc wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, gdyż jak już wspomniano, dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia), stanowiąc odstępstwo od zasady trwałości tego rodzaju rozstrzygnięć, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i 145b k.p.a. Z uwagi na wspomnianą zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Z kolei ze względu na obligatoryjny sposób sformułowania przyczyn wznowienia, organ nie dysponuje tutaj uznaniem administracyjnym (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy.

Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a.

Podczas drugiego etapu tj. po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, wznowienie postępowania, nastąpiło zgodnie z przepisem art. 149 § 1 k.p.a. GINB rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, zasadnie stwierdził, że spełnia on przesłanki formalne dopuszczające możliwość wznowienia postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Podstawę wniosku skarżącego, stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie wyżej przytoczonej normy prawnej konstrukcją alternatywy wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą, ale nie muszą, iść w parze (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10, LEX nr 1151651). W konsekwencji będzie to oznaczało, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca zawarł dwie przesłanki wznowienia, które łączy element nowości w postępowaniu, istotności, istnienia w dniu wydania decyzji oraz ich nieznajomości organowi, który wydał decyzję.

Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi. Stan ten ma przy tym wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest zatem taka tylko okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985/1, poz. 35; z dnia 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1302/97, LEX nr 43148; z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1440/97, POP 2001/2, poz. 29; z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, LEX nr 50152).

Z kolei nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Przez nowy dowód istotny dla sprawy również należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swojej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021).

Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 737/97, LEX nr 33391). Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, OSP 2001/2, poz. 21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zasygnalizować, że na wniosek K. A. i N. A., zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2006 r.. GINB decyzją z [...] lutego 2016 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku K. A. i N. A. o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2016 r., GINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2016 r. Wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. A. i N. A. na decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r. Wspomnieć także należy, że podstawą wniosku skarżącego w ww. sprawie była opinia techniczna z dnia 23 listopada 2015 r., sporządzona przez M. B., w której wskazywano na niewykonalność nałożonego obowiązku rozbiórki.

Kolejne postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2006 r., uruchomione pismem skarżącego z dnia 16 października 2019 r., skutkowało wydaniem przez GINB, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 359/20 tut. Sąd oddalił skargę M. A. na powyższe postanowienie.

Z kolei postępowanie w rozpoznawanej sprawie, zapoczątkował wniosek skarżącego o wznowienie, oparty na kolejnej opinii M. B. z dnia z 22 listopada 2019 r. Opinia ta, której obszerne fragmenty przytoczone zostały w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, również wskazuje na niewykonalność decyzji rozbiórkowej PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. Ponadto, zdaniem autora opinii, rozbiórka spowoduje naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t.") zaś wskazana w decyzji częściowa rozbiórka budynków, jest niezasadna i wskazane, byłoby orzeczenie o ich rozbiórce w całości.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja, nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu wznowieniowym.

Oczywistym jest i nie jest to w sprawie kwestionowane, że opinia M. B. z dnia 22 listopada 2019 r., jako "nowy dowód", nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji. Rozważenia zatem wymagało w rozpoznawanej sprawie, czy ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mogą stanowić okoliczności faktyczne, na których występowanie wskazuje powyższa opinia, a które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie, jest również negatywna.

W opinii z dnia 22 listopada 2019 r., nie przedstawiono bowiem żadnych nowych okoliczności, które istniały w dniu wydania przez GINB decyzji ostatecznej, a jednocześnie nie były znane temu organowi. Podnoszony w opinii zakres rozbiórki oraz jej konsekwencje, znane były organowi wydającemu decyzję objętą wnioskiem o wznowienie. Argumenty dotyczące nieracjonalności częściowej rozbiórki oraz niebezpieczeństwo związanej z nią katastrofy budowlanej, poddane były kontroli tut. Sądu w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/16. Podniesiona w opinii okoliczność dotycząca naruszenia w wyniku rozbiórki § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., nie jest okolicznością nie znaną organowi lecz inną oceną faktów mu znanych. Jak już wskazano, zakres rozbiórki i jej konsekwencje, były znane GINB w postępowaniu nieważnościowym i podlegały ocenie. W ocenie Sądu, wniosek o wznowienie oparty został nie na wskazaniu nowej okoliczności faktycznej, lecz na twierdzeniu, że wykonanie decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2006 r., doprowadzi do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wskazane w skardze konsekwencje rozbiórki w kontekście naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., nie stanowią nowej okoliczności faktycznej, lecz w istocie ponowną próbę wzruszenia decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2006 r. w oparciu o przesłankę trwałej niewykonalności decyzji, zmodyfikowaną na potrzeby postępowania wznowieniowego i wskazaną jako nowa okoliczność. Reasumując, organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie pojawiły się nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka tylko okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 74/11, LEX nr 853003). Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a więc muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 696/17, LEX nr 2435849; por. też wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1631/16, LEX nr 2493404). Okolicznością taką, nie jest natomiast w ocenie Sądu podniesiona kwestia naruszenia w wyniku rozbiórki przepisów r.w.t.

Za niezasadny uznać także należy sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a,. poprzez brak odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy i brak uzasadnienia dlaczego GINB uważa, że nakaz rozbiórki jest możliwy do wykonania w sytuacji, gdy organ nakazujący rozbiórkę nie wskazuje, jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki przy zachowaniu odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy bowiem podzielić stanowisko organów, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego określanie szczegółowego sposobu wykonania decyzji. Wykonanie robót budowlanych nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego należy powierzyć osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia, które zapewnią realizację nakazu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i z zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak trafnie wskazał tut. Sąd we wspomnianym wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/18, w decyzji rozbiórkowej zasadnie ograniczono się do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej.

W odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę