Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2397/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7,8,11,77 i 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących (...) kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", postanowieniem z dnia (...) września 2015 r., znak: (...), po rozpatrzeniu zażalenia (...), zwanych dalej również "skarżącymi", utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej także "MWINB", z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...), znak: (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...), dalej "PINB", z dnia (...) grudnia 2014 r., Nr (...), znak: (...), wydane w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia GINB wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora (...), PINB (...) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. (...), na terenie (...), stanowiącej działki nr ew. (...) z obrębu (...). Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu oraz po analizie złożonych dokumentów. Z czynności tych wynikało, że przedmiotowy budynek nadaje się do użytkowania. Budynek ten został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym, położonego przy ul. (...), kat. obiektu (...).

Wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2015 r. (...) zwrócili się do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o:

a) stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

b) w razie uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu – wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu; przy czym

c) w razie stwierdzenia przez organ braku przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji – skarżący wskazali, że ich wniosek z dnia (...) kwietnia 2015 r. stanowi również wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zakończonego decyzją PINB z dnia (...) grudnia 2014 r.

Uzasadnienie powyższego wniosku stanowiła okoliczność, że zdaniem wnioskodawców, podczas kontroli budynku prowadzonej przez PINB dokonano nieprawidłowych ustaleń, a także iż w ocenie skarżących inwestycja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w stopniu znacznie oddziałuje na należącą do nich sąsiednią nieruchomość.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), dalej: "pr.bud.", po rozpatrzeniu wniosku skarżących, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r.

Organ, w uzasadnieniu, wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tylko do inwestora. Przepis ten stosuje się także do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ stwierdził, że inwestorem przedmiotowej inwestycji był (...)., co oznacza, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym na działce przy ul. (...).

W ocenie organu, zainteresowanie skarżących rozstrzygnięciem tej sprawy, świadczyło jedynie o ich interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania ich za stronę postępowania przed MWINB.

Organ wojewódzki, odnosząc się do wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r., wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od osoby niebędącej stroną, zbadanie przez organ, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, nie jest obowiązkiem organu, ale zależy od jego uznania. Organ nie przedstawił swojego stanowiska wprost, ale ze względu na sentencję postanowienia można domniemywać, że organ uznał wszczęcie takiego postępowania za niecelowe i postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r.

Do tej części wniosku, która obejmowała żądania o wznowienie postępowania organ wojewódzki się nie odniósł.

Zażalenie [z dnia (...) lipca 2015 r.] na postanowienie MWINB z dnia (...) czerwca 2015 r. złożyli skarżący, wskazując, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki nieprawidłowo zastosował art. 59 ust. 7 pr.bud. Skarżący podkreślili, że ograniczenie wynikające z powołanego przepisu dotyczy tylko sytuacji, w której inwestycja realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto, zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym, obowiązany był do dokonania własnych ustaleń co do stawianego zarzutu wykonania inwestycji niegodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ tylko takie ustalenia mogłyby stanowić podstawę do określenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 59 ust. 7 pr.bud. jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. zawęża krąg stron postępowania na etapie oddawania obiektów do użytkowania do inwestora i wyłącza tym samym możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał na utrwalony pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 pr.bud. znajduje zastosowanie tylko w ściśle określonych stanach faktycznych i prawnych. Dotyczy to sytuacji, w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje zamierzenie inwestycyjne zgodnie z tym pozwoleniem.

Organ podkreślił również, że analiza wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, iż odnosi się on przede wszystkim do zgodności z prawem zatwierdzonego decyzją Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. projektu budowlanego. Na poparcie własnych żądań skarżący przedłożyli organowi pierwszej instancji dokument pt. "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym, położonego przy ul. (...) na terenie dzielnicy (...) (dz. ew. nr (...),(...))", sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. (...). Zdaniem GINB, rodzaj uzasadnienia przesądza zatem o treści wniosków i żądań skarżących.

Ponadto, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru nie weryfikuje prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, a jedynie sprawdza, czy obiekt został wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem i projektem. Ponadto, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że budynek przy ul. (...) wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, skarżący, zdaniem organu, nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów. Również zarzuty odnośnie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie mogły skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie, ponieważ udzielając pozwolenia na użytkowanie organ jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji GINB z dnia (...) września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli (...). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a pr.bud. poprzez uznanie, że inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59a pr.bud. oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej, w szczególności ustaleń mogących prowadzić do ustalenia, że obiekt został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także ustaleń w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) oraz wykonania urządzeń budowlanych;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 pr.bud. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, mimo że wykonany obiekt został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali, wskazywane już w postępowaniu administracyjnym argumenty, podkreślając wykonanie przedmiotowej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz opinię, że organ pierwszej instancji nie poczynił w tej mierze własnych ustaleń. Skarżący powołali się także na złożoną wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r. niezależną ekspertyzę, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego. W ocenie skarżących, ekspertyza ta, jako sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, powinna stanowić co najmniej podstawę do przeprowadzenia przez organy własnych, niezależnych ustaleń. Tego w niniejszej sprawie, ich zdaniem, organy całkowicie zaniechały.

Skarżący pozbawieni byli prawa udziału w całym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, co znacznie utrudniało przeprowadzanie przez nich jakichkolwiek dowodów na poparcie ich twierdzeń, tym bardziej, że kwestionowane są również ustalenia dokonane na etapie kontroli obowiązkowej. Zdaniem skarżących, organy obu instancji obowiązane były do dokonania własnych ustaleń co do stawianego zarzutu wykonania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ tylko takie ustalenia mogłyby stanowić podstawę do określenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego zawierał również wniosek o dokonanie takich ustaleń.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Podstawową kwestią, która wymaga wyjaśnienia w toku rozstrzygania niniejszej sprawy, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o interpretacje art. 59 ust. 7 pr.bud. Należy zatem ustalić, czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiego pozwolenia, wyłączną stroną jest inwestor, czy też przymiot strony może również przysługiwać innym podmiotom, na przykład w myśl art. 28 k.p.a.

Stanowisko organów we wskazanej kwestii jest raczej jednostronne, chociaż nie do końca konsekwentne.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przyjmują w niniejszej sprawie, że art. 59 ust. 7 pr.bud. co do zasady jest językowo jasny i nie wymaga, a nawet nie dopuszcza bardziej swobodnej interpretacji: stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak naprawdę, rzecznicy dosłownej wykładni powołanego przepisu nie polegają jedynie na wykładni językowej (gramatycznej), gdyż w uzasadnieniach postanowień obu instancji w niniejszej sprawie podniesiony jest argument, że art. 59 ust. 7 pr.bud. stanowi wyjątek, jest inaczej mówiąc przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. Ma to prowadzić do potwierdzenia, że ustawodawca świadomie i celowo wykluczył inne podmioty niż inwestor z omawianego postępowania, a ze względu na wyjątkowy charakter art. 59 ust. 7 pr.bud. jakakolwiek wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna ("exceptiones non sunt extendendae"). Oznacza to, że ostatecznie o treści normy wynikającej z art. 59 ust. 7 pr.bud. przesądza wykładnia pozajęzykowa, ściśle mówiąc: wykładnia systemowa, gdyż o zakresie regulacji rozstrzygamy porównując wskazany przepis oraz inny składnik systemu prawa: art. 28 k.p.a.

Na podstawie przedstawionego rozumowania organy obu instancji odmawiają skarżącym (nie będącym w tej sprawie inwestorami) przymiotu strony i z tego powodu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie (...)WINB. Dla pewności GINB uzasadnił swoje stanowisko powołując sygnatury sześciu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2010-2014, wyrażających omawianą interpretację art. 59 ust. 7 pr.bud.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie z dwóch ważnych powodów nie dał się jednak przekonać argumentem z autorytetu NSA oraz argumentem o oczywistości wykładni językowo-systemowej omawianego przepisu ustawy Prawo budowlane.

Przede wszystkim, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, zwłaszcza w ostatnich dziesięciu latach, znajdujemy orzeczenia prezentujemy odmienne stanowisko. W wielu orzeczeniach podkreśla się, że art. 59 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Taką tezę wyraża m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt 98/09, z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt 1281/05, LEX 317393; analogiczne stanowisko vide: wyrok WSA w Gorzowie z dnia 16 stycznia 2013, sygn. akt II SA/Go 966/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/13, LEX 1482125. Prawidłowość tego rozwiązania potwierdza również nauka prawa; vide: Z. Kostka, Komentarz do art. 59, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 547.

Powyższe stanowisko akceptuje, rozwija i uzasadnia w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Według NSA wskazane ograniczenie zastosowania art. 59 ust. 7 pr.bud. ma bowiem jasny i racjonalny cel: "Tylko w takim przypadku – w ocenie składu orzekającego - można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12, z powołaniem się na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07).

W związku z powyższą interpretacją Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował również wcześniejsze, uproszczone rozumienie art. 59 ust. 7 pr.bud., a także wskazał właściwe konteksty interpretacyjne w tym zakresie. Sąd stwierdził, że "artykuł 59 ust. 7 stanowi, że ‘Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor’. Regulacja ta zawiera normę prawną, która przez ustanowienie expressis verbis ograniczenia podmiotowego, nie podlega wykładni. Taka ocena stosowania art. 59 ust. 7 nie może [jednak] zostać uznana jako reguła, wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Taką wykładnię przeprowadził w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zasadnie wywodząc, że w nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazywało przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazywała uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej." (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12).

Przedstawiony sposób wykładni i stosowania art. 59 ust. 7 pr.bud. wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny również w innym, wcześniejszym wyroku. Sąd wskazał, że "omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. Podkreślić (...) wypada, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora." (vide: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09).

Przedstawione zasady wykładni i stosowania art. 59 ust. 7 pr.bud. doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do zaprezentowania modelowego rozwiązywania sporów o przymiot strony w przypadkach kwestionowania pozwolenia na użytkowanie. W wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14, NSA wyraźnie wskazał na "konieczność badania przymiotu strony skarżącej [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...], którą udzielono [...] pozwolenia na użytkowanie [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] w oparciu o art. 28 kpa. [...] Błędna wykładnia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego doprowadziła do błędnego zastosowania w sprawie z wniosku skarżącej treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczającego pojęcie strony, który nie przystaje do sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, i jako taki w związku z tym został także błędnie zastosowany w okolicznościach sprawy. [i dalej] W ocenie Sądu II instancji [...] [uzasadniony jest] pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji – stwierdza NSA - nie można zaakceptować stanowiska organu administracyjnego, który z przyczyn natury formalnej, kierując się literalną wykładnią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zastosował w sprawie art. 61a k.p.a., przyjmując, że treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w pełni uprawnia go do wykorzystania aspektów formalnych tej instytucji i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności". [i dalej] Sposób realizacji obiektu budowlanego powinien być "oceniony przez organ w kontekście dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, co z kolei może mieć wpływ na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oczywiście wyłącznie w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 kpa." (vide: analogiczne stanowisko, które przyjął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2016, sygn. akt VII SA/Wa 789/16).

Stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne jest zatem spójne, zarówno na poziomie wykładni systemowej art. 59 ust. 7 pr.bud., przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji R.P., jak i wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej. Jest ono zarazem zdecydowanie odmienne od prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przedstawione stanowisko uznaje za w pełni słuszne i właściwe dla rozpoznania skargi (...).

Drugi powód zakwestionowania i odrzucenia w rozpatrywanej sprawie stanowiska organu wojewódzkiego oraz GINB w sprawie wykładni art. 59 ust. 7 pr.bud. ma szerszy kontekst i bardziej generalne zastosowanie. Sąd nie przyjmuje mianowicie argumentu, że o zakresie wykładni i zakresie zastosowania omawianego przepisu przesądza ostatecznie jedynie uznanie go za wyjątek od art. 28 k.p.a.

Należy pamiętać, że relacja lex generalis i lex specialis jako jedna z postaci tzw. reguł kolizyjnych lub szerzej, reguł rozumowania prawniczego, pozwala przyjąć prosty schemat: "norma szczególna uchyla normę ogólną". Oznacza to, że w przypadku, gdy okoliczności stanu faktycznego odpowiadają elementom hipotezy normy szczególnej, wówczas nie stosujemy dyspozycji normy ogólnej.

Tak rozumiana reguła kolizyjna została w polskich naukach prawnych sformułowana ponad pół wieku temu, ściśle przez J. Wróblewskiego w artykule pt. Lex generalis a lex specialis ("Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Seria 1, t. 28 [1963], s. 4 i nast.). Był to jednak okres, w którym w naukach prawnych, nie tylko polskich, ale również światowych, przyjmowano niemal bezwzględny prymat wykładni językowej przepisów prawnych (tekstów prawnych) i schemat sylogizmu prawniczego jako podstawowego, może nawet wyłącznego modelu rozumowania prawniczego. Porównując językową treść dwóch przepisów można było łatwo rozstrzygnąć, która norma (który przepis prawny) jest lex generalis, a która lex specialis, i dzięki temu ustalić, która z norm powinna być stosowana, a która nie.

Nie wchodząc w szczegóły rozwoju nauk prawnych w ciągu ostatniego półwiecza, należy wszak pamiętać, że od mniej więcej trzydziestu lat nauka prawa, a za nią praktyka stosowania prawa przyznaje znacznie większą (ważniejszą) rolę wykładni tekstów prawnych, niż to miało miejsce wcześniej. Współcześnie dominuje już przekonanie, że w procesie interpretacji prawa powinno się sięgać po pozajęzykowe metody i konteksty interpretacyjne: wykładnię celowościową, funkcjonalną, prokonstytucyjną, prowspólnotową (prounijną), porównawczą itd. Powinno się też dokonywać wyważania (balancing) zasad systemu prawa jako szczególnego wyrazu wartości prawnie chronionych. Rozumowanie prawnicze ma przy tym przede wszystkim charakter argumentacyjny, tzn. oparty na ważeniu racji i przekonywaniu, a nie czysto subsumcyjny, jak sugerowała tradycyjna jurysprudencja. Odwołując się do znanej metafory, sędzia już od dawna nie jest tylko "ustami ustawy", a stosowanie prawa nie może być redukowane do ścisłego formalizmu "mechanicznej jurysprudencji" (vide: L. Leszczyński, Wykładnia w procesie stosowania prawa administracyjnego oraz Tenże, Wykładnia celowościowo-funkcjonalna przepisów prawa administracyjnego, a także B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne i inferencyjne w interpretacji prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, autorzy: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 36-38,

45-46, 49-51, 263-288 oraz 436-440).

W niniejszej sprawie uznanie kluczowej roli wielorodzajowej wykładni prawa oznacza, że zastosowanie art. 59 ust. 7 pr.bud. do sytuacji skarżących będzie prawidłowe dopiero wtedy podmiot stosujący prawo (organ, sąd) upewni się, że wybranie wyjątku (lex specialis) a nie art. 28 k.p.a. (lex generalis) jest uzasadnione celami art. 59 ust. 7 pr.bud. oraz miejscem w systemie prawa i funkcjami innych istotnych norm prawnych. W niniejszej sprawie należało sprawdzić, czy wartość sprawności postępowania (jako wartość realizowana przez wąsko rozumiany art. 59 us.7 pr.bud.) nie niweczy innych wartości prawa administracyjnego oraz innych zasad porządku prawnego, zwłaszcza zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowanie tak, aby budzić i pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), działania w myśl zasady szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.), konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ustawy zasadniczej), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.) oraz zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.). Dopiero uwzględnienie tych przepisów i standardów prawnych pozwala stwierdzić, że fundamentalna zasada legalności działania organów administracji w rozpatrywanej sprawie (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji R.P.) została właściwie zastosowana.

Jeśli takiej wielorodzajowej wykładni prawa nie przeprowadzono, to argument ograniczający się do stwierdzenia reguły ogólnej i wyjątku od niej, nie zasługuje na uznanie. Wyraźnie wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy w powoływanych wyżej orzeczeniach.

Naszkicowana analiza przyjmowanych współcześnie zasad wykładni prawa, wskazuje na dwie ważne okoliczności. Po pierwsze, ujawnia ona słabość ograniczenia się do argumentu z relacji lex specialis – lex generalis. Zdaniem Sądu, o rozstrzygnięciu, kto jest stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...), z dnia (...) grudnia 2014 r., nie może przesądzić jedynie argument z dosłownie rozumianej treści art. 59 ust. 7 pr.bud. Po drugie, przedstawione rozumowanie wskazuje, dlaczego Sąd w niniejszej sprawie przyjął za punkt odniesienia i normatywny wzorzec powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie te orzeczenia, które powołał organ w zaskarżonym postanowieniu. Powoływanie się na zasady formułowane przez sądy, zwłaszcza sądy najwyższe, nie może polegać na zacytowaniu kilku dowolnie wybranych sygnatur spraw. Niezbędne jest wskazanie, dlaczego właśnie przywołane stanowisko jakiegoś sądu należy uznać za słuszne, lub po prostu za wzorzec dla danej, rozstrzyganej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżący mieli przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Skarżący uprawdopodobnili zarazem, że w procesie wykonania przedmiotowego obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalenie jak znaczne są te odstępstwa, to zadanie organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, a nie skarżących. Aby tego dokonać, konieczne jest jednak wszczęcie, a następnie rzetelne przeprowadzenie postępowania, o które wnioskowali skarżący. Odmowa wszczęcia takiego postępowania uzasadniona powołaniem się na oczywistość art. 57 ust. 9 pr.bud. stanowi zdaniem Sądu naruszenie prawa i nie powinno być zbyt pośpiesznie akceptowane przez organ drugiej instancji.

Sąd podkreśla przy tym, że argument ze swobody uznania potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu nie oznacza całkowitej dowolności rozstrzygnięcia w tym zakresie. Fakultatywność określonej decyzji (tu: postanowienia) to tylko brak bezwzględnego obowiązku dokonania aktu administracyjnego. Oznacza to wszak, że organ przed wydaniem postanowienia miał obowiązek rozważenia wszystkich argumentów "za" oraz "przeciwko" określonemu rozstrzygnięciu z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 k.p.a.

Mając na względzie powyższe sposoby i standardy rozumowania, Sąd stwierdza, że rozumowanie przyjęte przez organ odwoławczy i przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) września 2015 r. należy uznać za przedwczesne i niewystarczające, a przez to nie zapewniające wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegł wad rozumowania i uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a.

Sąd uchylił tylko postanowienie organu drugiej instancji, aby organ ten mógł ocenić zasadność odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia (...) grudnia 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Następnie organ drugiej instancji powinien zbadać, czy rzeczywiście w procesie budowy obiektu doszło do odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Jeśli tak, organ powinien ustalić, jakie powinny być konsekwencje stwierdzonych odstępstw: utrzymanie w mocy wcześniejszego postanowienia (...)WINB, wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, czy stwierdzenie nieważności postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 59 ust 7 Prawa budowlanego, co w konsekwencji musi skutkować ich uchyleniem na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 przywołanej ustawy.