Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 970/10 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 970/10 oddalił skargę P. L. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu .

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Komendant Miejski Policji w Płocku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 21 § 1 pkt 3, art. 163 i art. 107 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie przyznania P. L. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i cofnął od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do tego świadczenia. Organ podniósł, że P. L. od dnia [...] lipca 2002 r. jest rencistą policyjnym. W dniu [...] kwietnia 1999 r. Komendant Miejski Policji w Płocku decyzją nr [...] przyznał P. L. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia od dnia 1 stycznia 1999 r. na czas nieokreślony. Na tej podstawie P. L. pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 r. włącznie. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Do dnia 31 grudnia 2005 r. prawo do przedmiotowego równoważnika wynikało z § 8 i 9 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować §1 ust.1 rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych. Organ wywiódł, że skoro podstawa ta odpadła, to emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże §1ust.1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Z kolei § 6 powołanego rozporządzenia stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Dlatego zachodziły przesłanki do zastosowania art.163 k.p.a.

W wyniku złożonego przez P. L. odwołania, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w Radomiu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. L. zarzucił naruszenie art. 163 k.p.a. i § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 2 Konstytucji RP, wnosząc o uchylenie decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Płocku nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. i cofnięcie skarżącemu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nastąpiło zgodnie z prawem. Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. , który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o Policji Sąd wywiódł, że prawo do równoważnika za remont lokalu przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej.

Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. należy skarżącemu cofnąć prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, gdyż odpadła podstawa prawna do kontynuacji jego wypłacania. Powołały również prawidłową podstawę prawną takiej decyzji, którą stanowi § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Sąd zauważył, że uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów czy rencistów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków określonych we wskazanym wyżej § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.

Sąd podkreślił, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które go przyznawało emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte. Tym samym Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W związku powyższym, odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, że nie mogło dojść do naruszenia art. 163 k.p.a. w sposób który mógłby spowodować uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd podzielił pogląd organu, że przepisem szczególnym, pozwalającym na zastosowanie art. 163 kpa, jest właśnie § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Ten bowiem przepis stanowi podstawę do cofnięcia policjantowi uprawnienia do równoważnika wobec utraty uprawnienia w ogóle lub wobec zmiany ilości norm zaludnienia. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że prawo do równoważnika zostało cofnięte skarżącemu nie od dnia wydania uchylonej decyzji z [...] kwietnia 1999 r., a dopiero od 1 stycznia 2006 r. Tym samym, pozostaje w mocy i jest zgodne z prawem dokonanie przez organ wypłaty przedmiotowego równoważnika za okres do 1 stycznia 2006 r. Sąd nie dopatrzył się również w decyzjach organów obu instancji naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa, czy też art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, jak to określił sam skarżący - naruszenia sprawiedliwości społecznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. 2007 r., Nr 43, poz. 277) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r., Nr 100, poz. 919) poprzez niewłaściwe zastosowanie ich w sprawie podczas, gdy przepisy te, jako odnoszące się do policjantów będących w służbie czynnej, nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięć o cofnięciu uprawnień skarżącemu będącemu rencistą policyjnym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi P. L. w wyniku przyjęcia, że decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Komendanta Policji w Płocku nie zostały wydane z naruszeniem prawa podczas, gdy prawidłowa analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz interpretacja zastosowanych do niego przez te organy przepisów prowadzi do wniosku, że organy przy wydawaniu decyzji naruszyły wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 11, 16, 77§1, 80 oraz 107 §3 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Miejskiego Komendanta Policji w Płocku określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, co polegało w niniejszej sprawie na przyjęciu art. 163 k.p.a. za podstawę prawną decyzji, mimo braku przepisów odrębnych dopuszczających wprost wzruszenie ostatecznych decyzji w tym trybie jako, że takim przepisem szczególnym nie mógł być § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Miejskiego Komendanta Policji w Płocku określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, co polegało w niniejszej sprawie na przyjęciu, że w zakresie orzeczenia o cofnięciu skarżącemu od dnia 1 stycznia 2006r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podstawę prawną rozstrzygnięć stanowi § 6 cyt. rozporządzenia podczas, gdy on nie odnosi się do emerytów i rencistów policyjnych, a zatem nie można im cofnąć w oparciu o ten przepis wcześniej nabytego prawa do w/w równoważnika pieniężnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku w sposób logiczny i spójny przyjętych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w szczególności powodów uznania § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia i art. 91 ust. 1 ustawy o Policji za właściwą podstawę prawną w zakresie obu kwestii, co do których orzeczono w decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., mimo zauważenia przez Sąd, że przepisy te nie odnoszą się do emerytów i rencistów policyjnych, a tylko do czynnych policjantów, niewskazanie koniecznej do uchylenia decyzji w trybie art. 163 k.p.a. podstawy prawnej dopuszczającej wprost wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej dla skarżącego w roku 1999, na podstawie której nabył uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, niewskazanie podstawy prawnej i niewyjaśnienie powodu uznania, że decyzja wydana w tej sprawie w zakresie orzeczenia o cofnięciu skarżącemu od dnia 1 stycznia 2006r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, winna mieć charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. mógł stanowić przepis szczególny pozwalający na zastosowanie art. 163 k.p.a. do wydania decyzji uchylającej ostateczną decyzję, na mocy której skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie jest spójne, ani logiczne. W skardze kasacyjnej podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie poruszana była kwestia możliwości uchylania decyzji ostatecznych na podstawie art. 163 k.p.a. Przepis ten przede wszystkim nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia i może być powoływany tylko w przypadkach, gdy obowiązujące przepisy odrębne dopuszczają wprost wzruszenie decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organy administracji błędnie wskazały § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a Sąd nie powinien uznać jej za prawidłową. Za takim stanowiskiem przemawia to, że przepis ten jednak wskazuje wyraźnie adresata decyzji o cofnięciu uprawnienia i nie jest to emeryt, czy rencista policyjny. Nadto wskazuje jednoznacznie przesłanki stanowiące podstawę cofnięcia decyzji - "jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Autor skargi kasacyjnej wywodził dalej, że jeżeliby przyjąć za Sądem, że przepis ten analogicznie można zastosować do emeryta i rencisty policyjnego, to koniecznym wydaje się ustalenie, czy zaistniały powyższe przesłanki. Oczywistym dla skarżącego jest, że jeśli dopuszcza się stosowanie jakiegoś przepisu, to w całej jego treści, a nie wybrany, pasujący fragment. P. L. nie przestał spełniać warunków określonych w §1 ust. 1 rozporządzenia, ani nie uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Cofnięcie zatem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999r., po dokonaniu w taki sposób analizy § 6 rozporządzenia, było bezpodstawne. Gdyby natomiast przyjąć, tak jak Sąd, że §1ust.1 rozporządzenia w ogóle nie dotyczy emerytów i rencistów policyjnych, to nie dotyczy ich też w ogóle § 6 rozporządzenia, który wyraźnie mówi o policjantach w służbie czynnej. W skardze kasacyjnej wywodzono, że § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. nie może w obecnym stanie prawnym (po zmianie w/w rozporządzenia od 1 stycznia 2006r.) stać się podstawą do wydania na jego podstawie decyzji zmieniającej poprzednią decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła uprawnienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że brak jest innej wyraźnej podstawy w obowiązującym prawodawstwie do cofnięcia emerytowi policyjnemu uprawnień uzyskanych na podstawie przepisów obowiązujących do końca 2005r. Dalej w skardze kasacyjnej wywodzono, że ustawodawca, uchylając § 8 rozporządzenia i nie wprowadzając wyraźnego przepisu pozwalającego na cofanie emerytom i rencistom policyjnym wcześniej nabytych uprawnień chciał uregulować tę kwestię na przyszłość. Odebrał więc prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego policjantom przechodzącym na emeryturę, czy rentę po 1 stycznia 2006r., nie pozbawiając tego świadczenia byłych policjantów, będących już w chwili zmiany przepisów na emeryturze, czy rencie.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu, że organ miał prawo odebrać skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z datą wsteczną tj. od dnia 1 stycznia 2006 r. W jego ocenie decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego i cofająca uprawnienia do tego świadczenia ma charakter konstytutywny i może wywoływać skutki na przyszłość.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, wnosząc o jej oddalenie i przedstawiając argumentację analogiczną, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, a zatem postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy art.145§1pkt 2 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a w zw. z art.156 §1 pkt 2 p.p.s.a. stojąc na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przyjęciu za podstawę prawną decyzji art.163 k.p.a., mimo braku przepisów odrębnych dopuszczających wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznych. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art.145§1 pkt 1 lit.c w zw. z art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 §1 i 107 §3 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu tj. nieuwzględnienia przez Sąd, iż doszło w postępowaniu administracyjnym do rażącego naruszenia prawa ( art.156 §1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi konieczność dokonania analizy art.163 k.p.a. i oceny prawidłowości jego zastosowania w niniejszej sprawie. Otóż z treści art.163 k.p.a. wynika, że organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, że niezbędną przesłanką do zastosowania art.163 k.p.a. jest istnienie i wskazanie przez organ przepisu szczególnego, lecz mimo trafności tego spostrzeżenia w skardze kasacyjnej wywiedziono nietrafne wnioski. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że art.163 k.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką jest przepis szczególny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w wyroku Sądu I instancji trafnie wskazano, że przepisem szczególnym pozwalającym na zastosowanie art.163 k.p.a. jest w rozpoznawanej sprawie §6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w §1 ust.1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do ilości norm. Jeśli zważy się na treść wskazanego wyżej §1 ust.1 rozporządzenia, to zauważyć należy, że przepis ten określa - przez enumeratywne wyliczenie - sytuacje, kiedy policjantowi przyznaje się równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Z kolei w świetle treści obowiązującego do dnia 1 stycznia 2006 r §8 powołanego wyżej rozporządzenia przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. Nr 53, poz.214 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2006 r. mocą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ( Dz.U. 2005 r., Nr 266, poz. 2246) został uchylony wspomniany wyżej § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Jeśli zatem został uchylony przepis ( §8 ), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do pobierania równoważnika, to tym samym z dniem uchylenia tegoż przepisu tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. nie spełniają oni również przesłanek z §1 ust.1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. warunkujących uprawnienie do przyznania omawianego świadczenia. Skoro przestali spełniać przesłanki z §1ust.1 rozporządzenia, to tym samym zachodzą warunki do zastosowania §6 rozporządzenia – wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia. Zatem §6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., jak trafnie przyjął Sąd I instancji, jest podstawą cofnięcia wcześniej przyznanego uprawnienia do równoważnika, co czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.145 §1 pkt 2 i art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i art.163 k.p.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c , art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 16, 77 §1, 80 i art.107 §3 k.p.a., ani też zarzut naruszenia art.141§4 p.p.s.a. Nie zostały naruszone zasady: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, przekonywania, trwałości decyzji administracyjnych wyrażone w art.6, 7, 8, 11 i 16 k.p.a. Niczym nie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art.77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. Nie można także uznać za słuszny zarzutu naruszenia art.141§4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie ma spełniać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Sąd I instancji w jasny i wyczerpujący sposób przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, podstawę prawną rozstrzygnięcia a także wyjaśnił, powody dla których uznał za słuszne zastosowanie w sprawie art.163 k.p.a. w zw. z §6 wskazanego na wstępie rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. W ramach zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów uznania, że wydana w sprawie decyzja o cofnięciu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego winna mieć charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. W tej kwestii w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że prawo do równoważnika zostało skarżącemu cofnięte od dnia 1 stycznia 2006 r., czyli od dnia, w którym przestał spełniać warunki, o których mowa w §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Zatem Sąd I instancji zaakceptował deklaratoryjny charakter decyzji o cofnięciu uprawnienia.

Stanowisko Sądu jest słuszne, gdyż przemawia za nim konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. , sygn. akt I OSK 320/11, publ. www.nsa.gov.pl.: " Cofnięcie uprawnienia do równoważnika znosi od 1 stycznia 2006 r. materialny skutek decyzji przyznającej to uprawnienie skarżącemu. Z tym dniem przestaje istnieć przedmiot tej decyzji, co może stanowić przesłankę przesądzającą o jej bycie prawnym poczynając od tej daty." Tak więc uchylenie decyzji w trybie art.163 k.p.a. może wywoływać skutek prawny, w zależności od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy bądź od momentu wydania, bądź - jak w niniejszej sprawie - od daty wskazanej w jej rozstrzygnięciu.

W kontekście powyższego skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji zasady ochrony praw nabytych. W tej kwestii wypada przypomnieć, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jak również wcześniejsze rozporządzenie z dnia 20 grudnia 1999 r. i zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., na podstawie którego przyznano skarżącemu prawo do równoważnika, zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, obejmującego wyłącznie upoważnienie do określania aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Mocą ustawy nowelizującej ustawę o Policji z dniem 8 listopada 2001 r. upoważnienie obejmowało również " uwzględnienie podmiotów uprawnionych do jego otrzymania". Treść upoważnienia ustawowego w brzmieniu nadanym wskazaną wyżej ustawą nowelizującą było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzając zgodność z Konstytucją art.92 ust.1 ustawy o Policji, zauważył jednocześnie, że przepisy wykonawcze mają znaczenie techniczno – proceduralne, ale nie stwierdził, iż upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo wyjścia poza ustawowy krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, publ. OTK-A 2004/10/109). Mając na uwadze treść uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że zamieszczany w przepisach wykonawczych do art.92 ust.1 ustawy o Policji przepis o odpowiednim stosowaniu do emerytów i rencistów policyjnych zasad przyznawania równoważnika obowiązujących w stosunku do czynnych funkcjonariuszy policyjnych był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Uprawnienie do równoważnika przyznane zostało skarżącemu kasacyjnie na mocy przepisów wykonawczych, a nie na podstawie ustawy. W taki sam sposób przez zmianę przepisów wykonawczych uprawnienie to zostało cofnięte. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych zakazuje znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce, określenie praw i obowiązków jednostki może nastąpić w akcie prawnym rangi ustawy, nie można natomiast uznać skutecznego nabycia praw podmiotowych w oparciu o przepisy aktu wykonawczego i to wykraczającego poza delegację ustawową ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. U 4/08, publ. OTK –A 2008/8/141).

Nie trafne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego – art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz §6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., które według skarżącego kasacyjnie, jako odnoszące się do policjantów w służbie czynnej nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięć o cofnięciu uprawnień rencisty policyjnego. Jak wynika z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji i zaskarżonego wyroku przywołanie powyższych przepisów, zarówno przez organy administracji, jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało na celu wyjaśnienie, że z przepisów ustawy o Policji nie wynika uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji przytaczając treść art.91 ust.1 ustawy o Policji oraz art.29 i art.30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy trafnie wywiódł, że uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów tych ustaw.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.