Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1107/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 3, 104 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2 . orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. nałożył na D. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu po scaleniu wartości nieruchomości, położonych w K. , a to działek: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 104 k.p.a. i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n. ), uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U Nr 86, poz. 736). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż na podstawie powołanych w podstawie prawnej uchwał Rady Gminy K. przeprowadzono scalenie i podział gruntów w miejscowości K. w obrębie ulic [...],[...] i [...]. Przed scaleniem działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiąca własność D. K. stanowiła niezabudowaną działkę o wydłużonym kształcie. Po przeprowadzeniu scalenia za w/w działkę właściciel otrzymał dwie działki, które charakteryzują się regularnym kształtem oraz posiadają dostęp do drogi wyposażonej w sieć energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że w wyniku postępowania podziałowo - scaleniowego wartość nieruchomości D. K. wzrosła o kwotę [...] zł, a zatem stosownie do § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako 30% przyrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania ustalono ponadto, że na terenach objętych scaleniem w [...] r. została wykonana sieć energetyczna (odebrana w dniu [...] r.), wodociągowa (odebrana w dniu [...] r.), a w [...] r. wykonana została sieć kanalizacyjna ( odebrana [...] r.). Utwardzenie drogi zostało natomiast zaplanowane na [...] r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K. zastępowany przez adwokata W. B. domagając się stwierdzenia nieważności opisanej decyzji bądź jej uchylenie. Zarzucił jej skierowanie do osoby nie będącej stroną postępowania w sprawie, upływ trzyletniego okresu do wydania decyzji o poborze opłaty adiacenckiej, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i naruszenie art. 106 u.g.n. poprzez naliczenie opłaty adiacenckiej mimo iż koszty budowy urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się podał, że wskazane w decyzji działki gruntu zostały przez niego zbyte [...] r. (w odwołaniu błędnie podano, że miało to miejsce w [...] r.) oraz w dniu [...] r., a zatem w dacie wydania decyzji nie miał on już przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co powoduje nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej kwestii odwołujący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1995 r. (w: ONSA 1996/1/34), w którym wskazano, że decyzje administracyjne ustalające opłaty adiacenckie skierowane do byłych właścicieli są nieważne. Niezależnie od omówionego zarzutu odwołujący się zarzucił, że z treści decyzji nie wynika podstawa żądania opłaty adiacenckiej. W petitum decyzji wskazano, że opłata ta wynika ze wzrostu wartości działek na skutek scalenia, a w uzasadnieniu pominięto tę okoliczność powołując się natomiast na wzrost wartości gruntu na skutek podłączenia sieci energetycznej, wodnokanalizacyjnej i utwardzenia drogi. Z uzasadnienia nie wynika także, że wymierzona opłata została naliczona od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku scalenia w stosunku do nieruchomości dotychczas posiadanej. Odwołujący się podał także, że skoro sprzedał w [...] r. działki już po ich scaleniu to należy uznać, że decyzja nakładająca opłatę została wydana 5 lat po scaleniu, a zatem przekroczony został trzyletni termin na dochodzenie tej opłaty. Rozwijając zarzut naruszenia art. 106 u.g.n. odwołujący się wskazał na ust. 3 tego przepisu nakładający na gminę obowiązek wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, których koszty budowy nie mogą obciążać uczestników postępowania, chyba że na mocy zawartego z gminą porozumienia strony postanowią inaczej. W decyzji nie określono także warunku i terminu domagania się przez gminę uiszczenia opłaty adiacenckiej. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2002 r. , I SA 1595/00, [w:] Lex nr 81676, wskazując, że przy ustalaniu przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta opłaty adiacenckiej istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres w którym można zobowiązać właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał. Tym samym skoro odwołujący się sprzedał swoje nieruchomości w [...] r. to nie można obciążać go kosztami wybudowania urządzeń kilka lat po ich sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 u.g.n. osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Z tego przepisu wynika zatem obowiązek wójta do naliczenia opłaty adiacenckiej osobom, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone po przeprowadzonym scaleniu. W ocenie Kolegium zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości ( Dz. U. Nr 86, poz. 736), nie dają możliwości odstąpienia od naliczenia przedmiotowych opłat i wskazują na obligatoryjny charakter opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją uznaniową. Adresatami tych decyzji są zaś właściciele działek, które poddane zostały scaleniu i w wyniku czego otrzymali oni nowe, powstałe po podziale, nieruchomości. W ocenie organu powołany w skardze wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, dotyczy określenia adresata decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie z tytułu scalenia i podziału nieruchomości lecz z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto wyrok ten wydany został pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a wskazany w tym wyroku art. 44 tej ustawy odpowiada art. 144 u.g.n. Przepisy te dotyczą zaś opłat z tytułu budowy urządzeń infrastruktury i zgodnie z nimi zobowiązanymi do wniesienia opłat adiacenckich z tego tytułu są właściciele nieruchomości. Natomiast art. 107 ust. 1 u.g.n. określa podmioty zobowiązane jako "osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału". Decydujące zatem przy ustaleniu adresata tej decyzji jest fakt uzyskania w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 101 i nast. u.g.n. nowych nieruchomości. Tym samym skoro nie budzi wątpliwości, że D. K. otrzymał w wyniku scalenia dwie nowe działki, to prawidłowe było skierowanie do niego zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia SKO stwierdziło, że Rada Gminy K. w oparciu o art. 104 ust 2 pkt 7 u.g.n. uchwałą z dnia [...] r. zmieniła dotychczasową treść § 3, ustalając w pkt 1 wysokość tej opłaty na 30% przyrostu wartości, a w § 3 pkt określiła termin wnoszenia opłat adiacenckich na okres 3 lat po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Bezspornym w sprawie pozostaje, że uzbrojenie wykonano (przynajmniej częściowo) w [...] r., a zatem podjęcie w [...] r. decyzji o naliczeniu opłaty nastąpiło w terminie. Kolegium zwróciło także uwagę, że przedmiotowa opłata wynika z faktu wzrostu wartości w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału nieruchomości, a drugi wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r., I SA 1595/00, na który powołał się odwołujący, dotyczy opłaty ustalonej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. W tym ostatnim przypadku decyzja o nałożeniu opłaty adiacenckiej istotnie winna zostać wydana w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od daty stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Przedmiotowa sprawa dotyczyła jednak opłat z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, a termin do wnoszenia opłat został określony w uchwale rady gminy, bowiem nie doszło do porozumienia w tej kwestii między wójtem a uczestnikami scalenia. Tym samym zarzut przedawnienia należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuzasadniony SKO uznało także zarzut odwołującego się dotyczący braku wskazania w decyzji Wójta Gminy K. podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej. W decyzji tej organ wyraźnie wskazał bowiem na art. 107 u.g.n. Podniesienie w uzasadnieniu decyzji kwestii związanych z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynikało zaś z wpływu wybudowanych urządzeń na wzrost wartości nieruchomości, który uwzględnił rzeczoznawca majątkowy stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie scalania i podziału nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego D. K. domagał się uchylenia decyzji Wójta Gminy K. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że w § 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] zrezygnowano z naliczania opłat adiacenckich z tytułu scalenia. Proces scalenia i podziału został zaś ukończony w [...] r. kiedy to uczestnicy scalenia otrzymali nowe mapki geodezyjne. Na podstawie tych mapek z nowymi numerami działek, każdy mógł od [...] r. założyć księgę wieczystą dla otrzymanych działek. Od tej daty można było także rozporządzać otrzymanymi nieruchomościami, a w szczególności można je było sprzedać. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], została zatem podjęta 28 miesięcy od zakończenia scalenia i podziału nieruchomości i nie mogła ona objąć uczestników scalenia, skoro obowiązywała ich uchwała z [...] r., w której nie było mowy o opłatach adiacenckich. O zmianie w [...] r. pierwotniej uchwały mimo, że wprowadziła ona bardzo wysokie opłaty, Wójt nie powiadomił uczestników scalenia. Skarżący podniósł także, że był posiadaczem działek przy ul. [...] wyposażonych w pełni w urządzenia infrastruktury technicznej. Nowi właściciele tych działek zapłacili zaś za przyłączenie się do wszystkich mediów znajdujących się przy tej ulicy. Skarżący podał także, że Urząd Skarbowy w C. przeprowadził kontrolę dotyczącą sprzedaży działek uzyskanych w wyniku scalenia uznając, iż ich cena nie odbiegała od cen innych działek tego rodzaju sprzedawanych w [...] r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie wskazując, że podniesione w niej argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Powołując się na art. 107 ust. ust. 1 u.g.n. podkreśliło, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nowych nieruchomości. W przypadku Gminy K. wysokość tej opłaty ustalona została w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r., w której określono ją w wysokości 30% przyrostu wartości nieruchomości. Z treści przywołanych przepisów wynika więc nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek gminy polegający na naliczeniu tej opłaty w stosunku do osób biorących udział w scaleniu, które otrzymały nowe nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że D. K. uczestniczył w przeprowadzanym na terenie gminy scalaniu i podziale nieruchomości i wyniku tego otrzymał dwie nowe działki, zasadnie więc organ skierował zaskarżoną decyzję do niego. Uzbrojenie terenów objętych scaleniem i podziałem wykonane zostało w [...] r., a decyzję o nałożeniu opłaty wydano w [...] r. została ona zatem podjęta w terminie określonym uchwałą Rady Gminy.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego radcę prawnego M. S. sprecyzowane zostały żądania i zarzuty skargi. W szczególności precyzując żądania skargi skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił zaś wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą prawa materialnego, a to art. 2 i art. 84 Konstytucji R.P. oraz art. 107 i art. 156 ust. 3 u.g.n. oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a tw szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu pisma skarżący podał, że został pozbawiony możliwości zawarcia ugody z Wójtem Gminy, o jakiej jest mowa w art. 107 ust. 3 u.g.n. Dla skutecznego ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej mają natomiast, jego zdaniem, daty wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również uchwały rady gminy ustalającej wysokość opłaty. Ustalenie stawki opłaty adiacenckiej miało miejsce już po dokonaniu scalenia i podziału nieruchomości, a tym samym w chwili podziału nieruchomości nie istniała uchwała na podstawie której wymierzono te opłatę. Przepis art. 107 u.g.n. i § 3 uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nie mógł stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji bowiem ustalono w nich, że decyzji o nałożeniu opłaty nie można wydać przed ukończeniem urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu utwardzenie drogi zostało zaplanowane dopiero na [...] r. Przedmiotową opłatę ustalono także pomimo wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący zarzucił także oparcie decyzji na operacie szacunkowym sporządzonym [...] r., a zatem po upływie 12 miesięcznego terminu do jego wykorzystania wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n. Zarzucił wreszcie, ze nałożona opłata ma charakter daniny publicznej, a do podstawowych zasad prawa podatkowego należy zaliczyć pewność prawa i zakaz retroakcji. W związku z tym nałożenie opłaty ustalonej już po dokonanym podziale nieruchomości naruszyło zasadę pewności prawa, a uchwała zmieniająca uchwałę o scaleniu naruszyła zasadę nieretroakcji. Wskazał, ze zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., I SA 3062/01, [w:] Lex nr 82647, uchwała podjęta w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego i ma charakter normy powszechnie obowiązującej. W tym kontekście zauważył, że praktyka, jakiej w przedmiotowej sprawie dopuściły się organy administracji pozbawiła go możliwości zabezpieczenia swoich interesów. Nie znając stawek opłaty adiacenckiej w chwili wykonywania scalenia i podziału nieruchomości nie mógł on bowiem wiedzieć, czy scalenie i podział będzie dla niego opłacalne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący przytoczył treść przepisów zawierających zasady postępowania administracyjnego. Nieco szerzej rozwinął zaś zarzut naruszenia zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej wyrażony w art. 7 k.p.a. i rozwinięty przez ustawodawcę w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazując, że organ nie był związany sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym i winien dokonać jego oceny biorąc pod uwagę podnoszone przez strony okoliczności mające wpływ na obniżenie wartości nieruchomości. Zarzut ten nabiera zaś aktualności w związku z naruszeniem przez organ art. 156 ust. 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. ) nakłada na Sąd w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obowiązek uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzenia ich nieważności bądź niezgodności z prawem. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tak rozumianej kontroli legalności sąd dokonuje z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję, a także stosownie do dyspozycji art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

Instytucję opłat adiacenckich reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. W art. 4 pkt 11 tej ustawy zamieszczona została ustawowa definicja tej instytucji zgodnie nią przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Uprawnienie do ustalania opłaty z tytułu podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, z tytułu otrzymania nowych nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, a także z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń ustawodawca powierzył wójtowi , burmistrzowi albo prezydentowi miasta. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości oraz stworzeniem możliwości podłączenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ustawodawca przewidział 3 letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w przypadku opłat adicenckich należnych z tytułu scalenia i podziału terminy i sposób ich wnoszenia ustala organ wykonawczy gminy w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, a w razie niedojścia do ugody o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Wysokość nakładanych opłat adiacenckich ustawodawca uzależnił od stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości w wyniku omawianych działań gminy, którą ustala w każdym z omawianych przypadków rada gminy. W przypadku podziału nieruchomości stawka opłaty nie może być większa niż 30 % różnicy wartości nieruchomości ( art. 98a ust. 1 u.g.n.), a w przypadku scalenia i podziału oraz wybudowania urządzeń infrastruktury 50 % wzrostu wartości ( art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Szczegółowe regulacje dotyczące przebiegu scalenia i podziału nieruchomości, które nie zostały objęte postępowaniem scaleniowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2007, nr 4, poz. 11 ze zm.), zamieszczone zostały w rozdziale 2 działu III u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 102 ust. 3 u.g.n. o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, w której określa granice gruntów objętych scaleniem i podziałem. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy K. uczyniła to uchwałą z dnia [...] r., Nr [...]. Następny krok stanowi podjęcie przez radę gminy opartej na przepisie art. 104 ust. 1 u.g.n. uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, którą doręcza się uczestnikom postępowania. W kontrolowanym postępowaniu Rady Gminy K. uczyniła to uchwałą z dnia [...] r. Nr [...]. Projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości podlega zaopiniowaniu przez radę uczestników scalenia w razie dokonania jej wyboru, a także jest wykładany przez okres 21 dni do wglądu uczestnikom scalenia (art. 103 ust. 3 u.g.n.). Informacje o podjęciu przez radę gminy uchwały o scaleniu i podziale podaje się także do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej ( art. 104 ust. 1 u.g.n.).

W kontekście przywołanych przepisów zauważyć należy iż zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, a w szczególności zmianę brzmienia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, że na akualności stracił pogląd prawny wyrażony w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r., I SA 3062/01, w którym ostatnio wskazaną uchwałę zaliczono do aktów prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. była także kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 8 września 2003 r., II SA/Ka 422/03, stwierdził niezgodność z prawem jej § 2, § 3 i § 4, Sąd ten uznał jednocześnie, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, a pogląd prawny wyrażony w tym wyroku stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W art. 104 ust. 2 u.g.n. określone zostały obligatoryjne elementy uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w uchwale takiej winny się między innymi znaleźć ustalenia, co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania ( pkt 6 ), a także kwestie dotyczące wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7). Przywołanym wyżej wyrokiem z 2003 r. NSA uchylił postanowienia uchwały Rady Gminy K. regulujące m.in. sprawę częściowego finansowania przewidzianych do wykonania urządzeń infrastruktury technicznej ( § 2 uchwały) oraz zwolnienia uczestników scalenia od naliczania opłat adiacenckich ( § 3) uznając je za niezgodne z prawem. Na skutek tego wyroku Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę Nr [...]. W uchwale tej Rada ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu oraz ustaliła termin wnoszenia przedmiotowych opłat na okres 3 lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji, energetyki i drogi. W aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z zebrania z dnia [...] r. w sprawie scalenia na którym Wójt zapoznał część uczestników scalenia z projektem omówionej uchwały zmieniającej. W zebraniu tym uczestniczyło jednak zaledwie 20 uczestników scalenia, a jak wynika z listy obecności, udziału w tym zebraniu nie wziął m.in. skarżący. Z akt sprawy nie wynika także, że uchwała zmieniającą z [...] r. w oparciu o którą nałożona została na skarżącego D. K. opłata adiacencka została mu doręczona, brak także dowodów doręczenia tej uchwały innym uczestnikom scalenia. Przywołane okoliczności wskazują, że uchwała na której podstawie ustalone zostały: stawka procentowa opłaty adiacenckiej oraz termin wnoszenia opłat została podjęta z naruszeniem wymogów wynikających z art. 103 ust. 3 oraz 104 ust. 1 u.g.n.

Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma jednak ocena mocy wiążącą wydanej już po przeprowadzeniu scalenia i podziału nieruchomości uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej oraz termin jej wnoszenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 107 ust. 2 u.g.n. Przywołany przepis stanowi bowiem, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu podziale nieruchomości. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że uczestnik scalenia powinien być w dacie scalenia i podziału nieruchomości poinformowany o stawce procentowej opłaty adiacenckiej pobieranej z tego tytułu, a naruszenie tej regulacji godzi w zasadę ochrony zaufania jednostki do organów państwa, w tym do organów samorządu terytorialnego wynikającą z art. 2 Konstytucji R.P. W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony zaufania jednostki do organów państwa opiera się na pewności prawa, a więc na zespole cech przepisów prawa zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Bez wątpienia rolę taka pełni przywołany art. 107 ust. 2 u.g.n. pozwala on bowiem uczestnikom scalenia na decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów administracji i konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, [w:] OTK-A 2007/4/37). Przeprowadzone rozważania dowodzą, że Rada Gminy K. podejmując uchwalę z dnia [...]. Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie scalenia i podziału nieruchomości stanowiącą podstawę przeprowadzenia postępowania scaleniowego i podziałowego, które zostało przeprowadzone w [...] r. naruszyła nie tylko regulację zawartą w art. 107 ust. 2 u.g.n., ale także konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do organów państwa.

Odnosząc przedstawiony wyżej pogląd do skutków prawnych omówionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. należy stwierdzić, że wyrok stwierdzający niezgodność z prawem zapisu dotyczącego rezygnacji z naliczania opłat adiacenckich pozbawił kontrolowany akt organu gminy mocy wiążącej dopiero po wydaniu tego orzeczenia. Innymi słowy uchylone tym wyrokiem zapisy uchwały wywarły skutki prawne przed pozbawieniem ich mocy prawnej. Wobec powyższego zmiana uchwały scaleniowej wprowadzona uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. nie mogła mieć wpływu na sytuację prawną skarżącego, który w dacie zmiany tej uchwały nie był już nawet właścicielem uzyskanych w toku postępowania scaleniowego nieruchomości, bowiem zbył je w [...] r.

Powołując się zatem na postanowienia tej uchwały organ pierwszej instancji wydając decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej zastosował ją z mocą wsteczną, a zatem z naruszeniem zasady nieretroakcji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że tego typu działanie narusza także podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W szczególności wprowadzanie niepewności dotyczącej stanu prawnego i obciążanie jej skutkami obywateli narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 oraz 7 k.p.a., a także wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, czy wreszcie zasadę udzielania informacji ( art. 9 k.p.a.).

Trybunał Konstytucyjny zajmując się problematyką nakładania opłat adiacenckich na podstawie nieobowiązującego już art. 98 ust. 4 u.g.n. w cytowanym już wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, uznał, że nałożenie tej opłaty nie może być związane ze stanem niepewności co do zakresu tego obowiązku daniowego, a zatem co do samej zasady jego nałożenia, jak i wysokości opłaty. Działanie takie w ocenie Trybunału jest sprzeczne z art. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bowiem narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa sferze danin publicznych. Wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne zatem w ocenie Trybunału jedynie wtedy, gdy w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Bazując na opisanym poglądzie prawnym Trybunału należy stwierdzić, że obciążenie uczestnika scalenia opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i podziałowego jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, będąca podstawą tego postępowania zawierała określenie stawki procentowej tej opłaty.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy K. wobec braku podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej umorzy postępowanie w tej sprawie. Organ ten winien jednocześnie rozważyć, czy w związku z wybudowaniem na terenach objętych postępowaniem scaleniowym urządzeń infrastruktury technicznej zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na nabywców działek skarżącego w oparciu o przepisy rozdziału 7 działu 3 u.g.n.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do art. 152 cyt. ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz na mocy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 kt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

.