Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2116/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1; art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że w sprawie brak było podstaw do wydania przez Burmistrza Miasta Sochaczew decyzji o odmowie udostąpnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego, to postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało sie bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie - to jest w zakresie wydania decyzji odmawiajacej udostępnienia informacji publicznej.

TEZY

w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że w sprawie brak było podstaw do wydania przez Burmistrza Miasta Sochaczew decyzji o odmowie udostąpnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego, to postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało sie bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie - to jest w zakresie wydania decyzji odmawiajacej udostępnienia informacji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 948/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od R. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w części umarzającej postępowanie I instancji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 4 lutego 2010 r. R. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta Sochaczewa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o majątku publicznym jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Sochaczew w zakresie własności wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem nieruchomości drogowych, których właścicielem jest Gmina Miasto Sochaczew.

Burmistrz Miasta Sochaczewa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym przez wnioskodawcę oraz o udostępnieniu w zakresie jakim dysponuje Gmina Miasto Sochaczew.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż Gmina Miasto Sochaczew nie prowadzi odrębnej ewidencji gruntów i budynków. Korzysta z bazy udostępnianej i aktualizowanej przez Powiat Sochaczewski (bez prawa wydawania odpisów osobom trzecim). Zgodnie zaś z kompetencjami organem właściwym do wydawania takich danych z ewidencji gruntów jest Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sochaczewie. Stosownie natomiast do ustawy o finansach publicznych ewidencja mienia komunalnego prowadzona jest poprzez wskazanie powierzchni ogólnej w hektarach (w tym: tworzących gminny zasób nieruchomości, przekazanych w trwały zarząd oraz przekazanych w użytkowanie wieczyste). Informacja odnośnie mienia komunalnego przekazywana jest przez Gminę Miasto Sochaczew w załączonym do decyzji sprawozdaniu oraz informacji o stanie mienia komunalnego.

Po rozpoznaniu odwołania R. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. i umorzeniu postępowania I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza Miasta Sochaczewa, iż organem właściwym do wydawania żądanych przez stronę danych z ewidencji gruntów jest Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sochaczewie. Podkreślił, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Burmistrz Miasta Sochaczewa nie posiada danych o nieruchomościach gruntowych, których właścicielem jest Gmina.

Jednocześnie zaznaczył, iż organ wyższego stopnia nie jest władny nakazać Burmistrzowi Miasta Sochaczewa udzielenia informacji, które znajdują się w jego posiadaniu, gdyż zobowiązanie podmiotów będących w posiadaniu informacji publicznej do jej udostępnienia wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo udostępnienie informacji jest zaś czynnością materialno – techniczną. Oznacza to, że w sytuacji nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej i braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia musi uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co oznacza, iż z momentem doręczenia decyzji organu wyższego stopnia organ pierwszej instancji nie może – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – odmówić udzielenia informacji, powołując tą samą podstawę prawną, jak w uchylonej decyzji. Powyższe oznacza, iż wyeliminowanie z obrotu decyzji Burmistrza Miasta Sochaczewa powoduje, że w dalszym ciągu aktualny pozostaje do załatwienia wniosek strony o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie i żądanej formie.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o jej uchylenie w części umarzającej postępowanie I instancji z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie I instancji stwierdził, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Przy czym bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie jest bowiem podmiot postępowania – wnioskodawca oraz istnieje wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej. Skoro wnioskodawca żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie mógł zatem umorzyć postępowania.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, umorzenie postępowania I instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 4 lutego 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.";

a) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja w części umarzającej postępowanie I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji w sposób bezzasadny odmówił stronie udostępnienia stronie informacji publicznej;

b) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego tylko uchylającej decyzję organu administracji stopnia podstawowego bez określenia stanowiska organu odwoławczego w sprawie, która to decyzja nie odpowiada ani decyzji wydawanej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ani na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro konstrukcja ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne dotyczy tylko sfery wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie można uznać, iż uchylenie w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania I instancji jest równoznaczne z zakończeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o udostępnienie informacji publicznej. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzja w istocie kończy postępowanie administracyjne w "sprawie indywidualnej" (odmowy udostępnienia informacji publicznej), w której stosuje się tryb decyzyjny i przepisy k.p.a., ale nie załatwia "sprawy administracyjnej".

Ponadto podniesiono, że w sytuacji uznania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, Sąd I instancji winien uchylić tę decyzję w całości. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił przedmiotową decyzję jedynie w części umarzającej postępowanie I instancji. Skutkiem tego orzeczenia jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego jedynie uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną bez określenia stanowiska tego organu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Ponadto w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. wniósł o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 192 P.p.s.a. lub art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 P.p.s.a. wobec złożenia w dniu 26 marca 2010 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Sochaczewa z dnia [...] marca 2010r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przechodząc do omówienia zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą", określa prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania, procedurę i tryb. W ograniczonym zakresie ustawa odsyła do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego Przepisy kpa stosuje się w sprawach udostępnienia informacji publicznej jedynie w zakresie wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 ustawy (odmowa udostępnienia informacji publicznej - art. 5 ustawy - oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez Burmistrza Miasta Sochaczew decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego, to postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało się bezprzedmiotowe. (art. 105 § 1 k.p.a.) Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie - to jest w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. (w komparycji decyzji organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał art.138 §2 kpa jest to niewątpliwie omyłka pisarska o czym świadczy uzasadnienie tej decyzji w, w którym organ powołuje treść art. 13 §1 pkt.2 kpa)

Należy dodać, że w sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 – to znaczy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (decyzja reformatoryjna), jak również zastosowania art. 138 § 2 - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja kasacyjna), nie zachodziła bowiem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, gdyż możliwość udostępnienia informacji publicznej ma tylko podmiot, który jest w posiadaniu takiej informacji i tylko ten podmiot może ocenić czy jest w stanie udzielić informacji w sposób wnioskowany, a przede wszystkim samo udostępnienie informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a jedynie dokonania czynności materialno-technicznej.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej to jest naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on także uzasadniony.

Zgodnie z tym przepisem decyzja organu II instancji uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną powinna określać stanowisko tego organu w sprawie, co powinno nastąpić albo przez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając prawidłową decyzję organu odwoławczego, w części umarzającej postępowanie organu I instancji, pozostawił w obrocie prawnym tylko część decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, której treści nie przewiduje art. 138 kpa. i która z punktu widzenia procesowego nie może mieć samodzielnego bytu, bowiem nie nadaje się do wykonania. W ten sposób Sąd naruszył ten przepis. a także art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.