Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 651/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Lasy
Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 2 pkt 12, art. 22 ust. 1, 20 ust. 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Art. 3 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: Art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: Art. 28 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 kwietnia 2008 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 440,00 ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozpatrując odwołanie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] 2008 r. [...] orzekającej w przedmiocie zmiany konturów klasyfikacyjnych dla działek ewid. nr. nr. 77/4, 77/9, 1830/1, 1832/1, 1832/2, 1833/5, 1833/6, 1833/7, 1833/8 i 1835 położonych w obrębie K. jedn. ewid. C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r. [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.), oraz ogólnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.).

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że zapadła ona w następujących okolicznościach faktycznych.

Rozpatrując wniosek podmiotu – A Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie zmiany konturów klasyfikacyjnych PS VI, Ls IV, Ls V, Ls VI oraz Bi w obrębie K., Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2008 r. wprowadził zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr. nr. 77/4, 77/9, 1830/1, 1832/1, 1832/2, 1833/5, 1833/6, 1833/7, 1833/8 i 1835 położonych w obrębie K., jedn. ewid. C. przez zmianę klasyfikacji gruntów i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z operatem i mapą uzupełniającą gleboznawczej klasyfikacji gruntów przyjętymi do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w dniu 16 marca 2007 r. za nr [...]. Postępowanie co do zmian klasyfikacji gleboznawczej dla działki 1833/4 umorzono.

Istota rozstrzygnięcia polegała na tym, że oznaczone w dotychczasowej klasyfikacji gleboznawczej grunty jako lasy – Ls IV, Ls V, Ls VI położone na wyżej wymienionych działkach zostały zastąpione oznaczeniami użytków rolnych jako pastwiska trwałe – PS VI i jako grunty zadrzewione i zakrzewione Lz – PS VI, przy wyznaczeniu nowych konturów tych użytków. Nadto na działce 77/9 dotychczasowy użytek gruntowy B-Ps VI zmieniono na użytek grunty zabudowane i zurbanizowane – Bi.

Uzasadniając swoją decyzję Starosta wskazał, że jako organ prowadzący ewidencję gruntów oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów obowiązany jest do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Podkreślono, że z wizji lokalnej przeprowadzonej przez uprawnionego klasyfikatora oraz przyjętego do zasobu operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynika, że obszar wymienionych działek ewidencyjnych oznaczony w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy "lasy" w rzeczywistości nie posiada charakteru użytku leśnego i w przyszłości nie będzie mieć charakteru drzewostanu produkcyjnego. Istniejące obszary drzewostanu są niewielkie i odosobnione, zasadzone głównie w sposób sztuczny, mają niską wartość hodowlaną i narażone są na możliwość rozpadu i degradacji gdyż rosną w trudnych warunkach glebowych. Gleba na omawianym terenie jest płytka, inicjalna o niewykształconym profilu.

Organ wskazał, że ponadto decyzją z dnia [...] 2004 r. Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zezwolono na czasowe wyłączenie do 30.09.2024 r. z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę obiektów turystyki narciarskiej części obszarów działek ewidencyjnych 77/4, 77/9, 1832/1, 1832/2 i 1833/4.

Powyższe okoliczności zdaniem Starosty stanowiły wystarczającą podstawę dokonania zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntów.

Organ wskazał, że Gmina reprezentowana przez Wójta oraz wnioskodawca A ustaliły, że stanowiąca własność gminy a pozostająca we władaniu Spółki działka 1833/4 po dokonanej kontroli terenowej nie będzie objęta zmianą w zakresie klasyfikacji gleboznawczej i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z wnioskiem o jej uchylenie w stosunku do wszystkich gruntów i kwestionując zmianę użytków leśnych na użytki rolne. Składający odwołanie wskazał, że decyzją tego organu z dnia [...] 2001 r. ([...]) orzeczono o trwałym wyłączeniu z produkcji leśnej powierzchnię 0.37 ha stanowiącej część działki 77/3, której po podziale odpowiada działka 77/9 z przeznaczeniem pod wyciąg narciarski. Inną decyzją, z dnia [...] 2004 r. ([...]) orzeczono o czasowym – do 30.09.2024 r. wyłączeniu z produkcji leśnej gruntu o pow. 2,79 ha stanowiącego część działek ewidencyjnych nr 77/4, 77/9, 1832/1, 1832/2, 1833/4 z przeznaczeniem na trasy narciarskie.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zarzucił, wadliwą klasyfikację użytków. Wskazano, że tereny przeznaczone pod wyciąg narciarski powinny być zaliczone do terenów z grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe-Bz, a nie jako grunty zadrzewione i zakrzewione - symb. Lz-Ps VI, natomiast grunty przeznaczone pod trasy narciarskie a czasowo wyłączone z produkcji leśnej (część działek 77/4, 77/9, 1832/1, 1832/2) winny być zaliczone do terenów różnych, które po zakończeniu użytkowania będą zrekultywowane w kierunku leśnym, a nie jako użytki rolne – Ps.

Składający odwołanie wskazał, że Starosta decyzją z dnia [...] 2003 r. znak [...] już odmówił zmiany tych samych działek leśnych na użytki rolne właśnie z tej przyczyny, że zmiana nie wiązała się z prowadzeniem gospodarki rolnej, lecz z inwestycją trasy narciarskiej.

W przekonaniu organu zaskarżona decyzja narusza Rozporządzenie z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów oraz stanowi obejście przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.). Wskazano, że tryb przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne reguluje przepis art. 7 tej ustawy, natomiast zasady wyłączania gruntów leśnych z produkcji regulują przepisy art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy.

Wskazano także, że stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.) zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. A właścicielem lasu jest spółka narciarska, która wyłącza grunty czasowo na potrzeby turystyki narciarskiej, a po upływie okresu winny być zrekultywowane i zalesione.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanął na stanowisku, że Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych tylko do wiadomości i sama ta okoliczność, nie czyni z tego organu strony postępowania. Wskazano, że interes prawny nie może być przewidywany w przyszłości lub hipotetyczny, lecz musi wynikać z przepisów prawa materialnego i dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Zdaniem organu nie ma bezpośredniego związku między sytuacją prawną tego organu a przedmiotem sprawy.

Podkreślono, że prawo własności działek, które są przedmiotem decyzji nie przysługuje Lasom Państwowym i nie mogą być uznane za stronę postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Z tych przyczyn z powołaniem na przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzono postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 3, 28 i 107 w zw. z art. 140 kpa. Zarzucono błędną wykładnię art. 28 kpa w związku z przepisami art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.) oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.). Wskazując na powyższe przepisy podniesiono, że Dyrektor RDLP jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na grunty rolne. Natomiast zdaniem organu jest poza sporem, że w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji dokonano zmiany klasyfikacji gruntów z leśnych na rolne, co do których Dyrektor RDLP wyłączył je z produkcji leśnej na okres lat dwudziestu na cele nierolne i po upływie tego czasu winny być zalesione.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał właścicieli działek objętych zaskarżoną decyzją, które nie stanowią własności Lasów Państwowych. W przekonaniu organu odwoławczego wskazane przepisy ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dowodzą interesu prawnego w udziale w postępowaniu w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów wynikających z obowiązku utrzymywania operatu w stanie aktualności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona częściowo z przyczyn podniesionych na jej poparcie.

Nadal aktualne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na tej podstawie proceduralnej oparte zostało rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.

Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stanowi kwestia czy prawidłowo w okolicznościach sprawy odmówiono skarżącemu Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, następstwem czego było umorzenie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji nierozpoznanie zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji.

Przepis art. 28 kpa definiuje jako stronę każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższej regulacji wynika, iż pojęcie strony jest kategorią z zakresu prawa procesowego, a nie kategorią prawa materialnego.

Natomiast kwalifikację proceduralną jako strony, określony podmiot uzyskuje poprzez przysługujący mu interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie lub w oparciu o który żąda czynności od organu. Powszechnie jest natomiast przyjęte w orzecznictwie i piśmiennictwie, że tylko przepisy prawa materialnego stanowić mogą źródło kreujące interes prawny czy obowiązek określonego podmiotu.

Wstępną zatem kwestię stanowi rozważenie co stanowiło przedmiot postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Zakres bowiem i treść mających w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego musi rzutować na ocenę czy skarżącemu służy przymiot strony tego postępowania. Kwestia jest tym bardziej istotna, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta Powiatu powoływał się na swoje kompetencje jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jak i gleboznawczą klasyfikacją gruntów, a wprowadzone decyzją zmiany motywował obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. W materialno-prawnej podstawie swojej decyzji Starosta Powiatu powołał przepisy art. 20 ust. 3 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ogólnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zmianami) oraz § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).

Również w odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, akcentowano brak interesu prawnego w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów.

Określając przedmiot postępowania, w którym zapadła decyzja organu I instancji wyjść należy od przypomnienia, iż ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – w przepisie art. 1 w jego brzmieniu obowiązującym od 7.10.2003 r. wyczerpująco określa materie, które reguluje. W szczególności zgodnie z art. 1 pkt 3, ustawa reguluje sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków.

W ustawie zawarte jest jednak szereg przepisów, które dotyczą wprost gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że starostowie prowadzą ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów. Ustawa definiując w przepisie art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami, zarazem definiuje w art. 2 pkt 12 gleboznawczą klasyfikacje gruntów – jako podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w jednolity sposób dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Równocześnie dodany z dniem 5 września 1997 r. przepis ust. 3a w art. 20 stwierdza, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

W myśl przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Z powyższych regulacji wynika, iż dane zawierające informacje co do rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, są elementem zbioru tzw. informacji przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Nośnikiem tych informacji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który w myśl powołanego przepisu, składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Przyczynę objęcia ewidencją gruntów także danych dotyczących rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, wyjaśnia przepis art. 21 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarski nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Przepisy ustawy nie zawierają w zasadzie regulacji szczegółowo określających zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych. Obecnie czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy a obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem.

Zgodnie z przepisem § 59 pkt 6 Rozporządzenia danymi dotyczącymi gruntów są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. W myśl § 66 ust. 1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis § 66 ust. 2 stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast przepis § 67 Rozporządzenia wykazywane w ewidencji użytki gruntowe dzieli na grupy w tym m.in. na użytki rolne (pkt 1), grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (pkt 2). Wprowadzając w ramach grup użytków ich podział, przepisy § 68 stanowią w ust. 2, że grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem Ls (pkt 1), oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (pkt 2) oznaczone symbolem Lz z ewentualnym symbolem użytku gruntowego stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu opisanego szczegółowo w tym przepisie.

Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. W myśl ust. 2 pkt 1 tego załącznika, do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach – obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm. W punkcie 2-gim wskazano rodzaj gruntów podlegających zaliczeniu do użytków gruntowych zadrzewionych i zakrzewionych.

Natomiast przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają zasad postępowania, w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów. W tym przedmiocie obowiązują nadal przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.). Podstawę obowiązywania tych przepisów stanowi przepis art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie (vide art. 26 ust. 1) pozostają w mocy dotychczasowe, jeżeli nie są z nią sprzeczne.

W myśl § 1 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów – dalej Rozporządzenie w sprawie klasyfikacji – gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Klasyfikację przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju na zasadach określonych w rozporządzeniu i na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia (§ 1 ust. 2). Przepisy stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w art. 1 niezależnie od tego w czyim są władaniu. Stanowiąca załącznik tabela klas gruntów w szczególności określa rodzaje gruntów pod lasami.

Przepisy rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące także postępowania przed organem prowadzącym gleboznawczą klasyfikację gruntów, którym w obecnym stanie prawnym jest – jak wyżej wskazano – Starosta. Z przepisów § 3 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 4-7 wynika, iż organ obowiązany jest w trybie przewidzianym tymi przepisami o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów zawiadomić użytkowników gruntów, oraz jednostki organizacyjne sprawujące zarząd gruntów. Podmioty te jeśli wezmą udział w klasyfikacji podpisują protokół z dokonanych czynności (§ 6 ust. 1).

Wyniki klasyfikacji winny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego, a protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny podlegają wyłożeniu jako projekt klasyfikacji gruntów, podlegający zastrzeżeniom (§ 6 ust. 1 zd. II ust. 2). Przepis § 7 nakłada obowiązek kontroli na gruncie projektu klasyfikacji przez upoważnionego inspektora. Czynności te poprzedzają wydanie przez Starostę decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1), od której służy odwołanie w trybie przepisów kpa (§ 8 ust.2).

Zgodnie z § 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klas gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów i klas gleby wraz ze sporządzeniem stosownej dokumentacji.

W postępowaniu zatem, którego przedmiotem jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów następuje ustalenie, które grunty tej klasyfikacji podlegają (grunty rolne czy grunty pod lasami, czy pod wodozbiorami), a następnie ustalenie w odniesieniu do gruntów podlegających klasyfikacji ustalenie typów gleby, jej klas i konturów.

W myśl przepisu § 9 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji, prawomocne "orzeczenie" przez które w obecnym stanie prawnym rozumieć należy decyzję starosty – stanowi podstawę wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powyższych regulacji, prowadzone przez starostę postępowanie w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gruntów jest postępowaniem odrębnym od prowadzonego przez ten sam organ postępowania, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Ostateczna bowiem decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów, stanowi dopiero podstawę do wprowadzenia wynikających z niej zmian w zakresie klasyfikacji gruntów do ewidencji gruntów.

Przepis § 47 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa sytuacje, w których w sprawach aktualizacji operatu ewidencji starosta przeprowadza postępowanie administracyjne i wydaje decyzję w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów.

Decyzja Starosty z dnia [...] 2008 r. zapadła w postępowaniu, którego przedmiotem było wprowadzenie zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntów figurujących w ewidencji gruntów jako działki leśne. Jednakże z treści rozstrzygnięcia decyzji wynika, iż w istocie zmienia ona charakter poddanych klasyfikacji użytków z lasów na użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione, nadając tym użytkom nowe symbole i odpowiadające im kontury klasyfikacyjne. Z uzasadnienia decyzji organu wprost wynika, że oparł się na opinii klasyfikatora, że działki oznaczone w ewidencji gruntów jako lasy, ze względu na swe cechy nie mają "charakteru użytków leśnych".

Zgodnie natomiast z przepisem 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.) – dalej ustawa o lasach – lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków.

Przepis art. 3 pkt 2 ustawy do lasu w jej rozumieniu zalicza także m.in. drogi leśne, tereny pod urządzeniami energetycznymi, miejsca wykorzystane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Lasem zatem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna.

Powołany wcześniej przepis art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oznacza zatem, że jak długo dany grunt w kategorii prawnej jest lasem, tak długo w ewidencji gruntów figurować musi jako grunt leśny – las oznaczony symbolem Ls. Do czasu przeprowadzonej w odpowiednim trybie – o czym niżej – zmiany klasyfikacji prawnej użytku jako gruntu leśnego – lasu, na grunt nieleśny zgodna z prawem klasyfikacja gleboznawcza może dotyczyć tylko zmiany klas i konturów gruntów pod lasami, stosownie do tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Cytowany wyżej przepis ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczący zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, wprost stanowi, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach.

Na tle okoliczności sprawy, poza sporem jest, iż

żadna z wymienionych decyzją organu I instancji działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako las nie stanowiła własności Skarbu Państwa,

części działek 77/4, 77/9, 1832/1, 1832/2 i 1833/4 (co do której umorzono postępowanie klasyfikacyjne) o łącznej powierzchni 2.79 ha oznaczone na mapie załączniku do decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] 2004 r. zostały tą decyzją czasowo do 30.09.2024 r. wyłączone z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę obiektów turystyki narciarskiej,

z treści odwołania wynikało, że obecny skarżący wcześniejszą decyzją z dnia 14 sierpnia 2001 r. orzekł także o wyłączeniu części działki ewid. 77/3 (późniejsza 77/9) na trwale z produkcji leśnej o pow. 0.37 ha z przeznaczeniem pod wyciąg narciarski,

przedmiotem zmian wprowadzonych decyzją Starosty z dnia [...] 2008 r. objęto cały obszar działki ewidencyjnej 77/4, większy niż wyłączony obszar działek 77/9, 1832/1, 1832/2 oraz leśne działki ewid. 1833/5, 1833/6, 1833/7, 1833/8 i 1835 nie objęte decyzjami o wyłączeniu z produkcji leśnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nadzór nad gospodarka leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie przysługujących staroście z tytułu nadzoru kompetencji może prowadzić powierzone mu w drodze porozumienia sprawy z zakresu nadzoru, w tym wydanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji.

Stosownie do przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami właścicieli lasu. Decyzje w tych sprawach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.

Powołane w skardze powyższe przepisy prawa materialnego nie kreują zatem po stronie skarżącego Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych przymiotu strony – w rozumieniu art. 28 kpa – postępowania, którego przedmiotem jest klasyfikacja gruntów. Nie zmienia tego stanu okoliczność, iż przepis art. 13a ust. 2 przewiduje, że Lasy Państwowe bez względu na formę własności lasów wykonują zadania określone w art. 13a ust. 1 pkt 2 i 3, tj. sporządzają okresowe wielkoobszarowe inwentaryzacje lasów i aktualizacje stanu zasobów leśnych oraz prowadzą bank danych o zasobach leśnych i stanie lasów.

Jednakże kompetencje i obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych określone są także przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.), przy czym gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 grunty określone jako lasy w przepisach o lasach.

Natomiast w odniesieniu do gruntów rolnych, zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 decydujące znaczenie dla takiego ich charakteru ma określenie ich w ewidencji gruntów jako użytków rolnych.

Przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy wyczerpująco w punktach 1-5 wymienia formy ochrony gruntów leśnych stanowiąc m. innymi iż polega ona na: pkt 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, pkt 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym w skutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, pkt 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych w skutek działalności nieleśnej.

W myśl przepisu art. 5 ust. 1 jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.

Taka regulacja wskazuje, iż w braku odmiennej regulacji ustawy, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych bez względu na podmiot ich własności, z wyłączeniem obszarów parków narodowych.

O ile zatem stosownie do art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa do Starosty należy decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, o tyle w świetle art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i nierolnicze orzeka w formie decyzji dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, określając obowiązki związane z wyłączeniem na te cele.

Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest umocowany a zarazem obowiązany (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1) obok innych wskazanych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych organów, do kontroli stosowania jej przepisów. W szczególności ten organ na podstawie art. 28 ust. 7 tej ustawy wydaje decyzje ustalające opłaty w razie stwierdzenia, że grunty leśne zostały wyłączone z produkcji leśnej bez decyzji o wyłączeniu z przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne.

W świetle przytoczonych regulacji doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny do przekonania, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest klasyfikacja gruntów pod lasami, także niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa ze względu na nałożone na ten organ ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązki w zakresie ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne i nierolnicze.

Utrata przez grunt leśny charakteru lasu w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) powoduje, iż brak podstawy prawnej do dalszego kwalifikowania takiego użytku gruntowego w ewidencji gruntów jako lasu oznaczonego symbolem Ls.

Jak długo natomiast użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może wyłącznie podlegać klasyfikacji jako grunt pod lasami.

Skoro przedmiotową decyzją organu I instancji orzeczono w przedmiocie klasyfikacji gruntów, mających nadal charakter gruntów pod lasami (gdyż tylko części i to niektórych działek wyłączono wcześniej z produkcji leśnej), to skarżący Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych miał przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa aczkolwiek z racji nałożonych na ten podmiot ustawowych obowiązków a nie ze względu na interes prawny, który z istoty swej nie służy temu organowi. W sprawach bowiem dotyczących niepaństwowych lasów, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie reprezentuje Skarbu Państwa jako strony stosunków administracyjno prawnych, lecz wykonuje własne kompetencje. Organ odwoławczy winien zatem rozpoznać złożone odwołanie z pominięciem przyjętej przeszkody, mając na uwadze wiążące oceny prawne.

Z tych względów uznając skargę za uzasadnioną orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz strony skarżącej zastąpionej przez pełnomocnika adwokata oparto na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.