Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 736/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2009 nr 145 poz 1184
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego
article: art. 107 par. 3, art. 8.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 74, art. 75, art. 89, art. 92a ust. 1, 6 i 7.
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 274/15 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od [A.] S.A. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2015r., sygn. akt II SA/Op 274/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 7 czerwca 2013r. na dworcu PKS w R. przy ul. P., została przeprowadzona kontrola drogowa autobusu o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował P. J. w załodze z Ł. R.. Kierowcy wykonywali przewóz drogowy osób z L. do G. w imieniu O. P. K. S. S.A. z siedzibą w O. (zwanego dalej także: Skarżący lub Spółka).

Decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z powodu stwierdzenia trzech naruszeń ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 z późn. zm., zwanej dalej u.t.d.): 1) z l.p. 2.5.2. załącznika nr 3 tj. wykonywania przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (brak tablicy kierunkowej głównej i bocznej), 2) z l.p. 5.3.1. załącznika nr 3 w postaci skróconego dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, 2) z l.p. 2.1. załącznika nr 3 w postaci wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że brak tablic kierunkowych nie może być sankcjonowany na podstawie l.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. jako brak wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, lecz stanowi naruszenie określone w l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Oceniając z kolei, czy w sprawie zaistniało naruszenie określone w l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się zezwolenie na linię B. – P. wydane przez B. K. w N., w którym w załączniku na 29 miejscu jako podwykonawca wskazana została Spółka. Ponadto w toku postępowania przedstawiono umowę zlecenia zawartą pomiędzy S. Sp. z o.o. w O. a Spółką. Mając na uwadze powyższe GITD zalecił dokonanie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oceny, czy wskazane zezwolenie uprawniało Spółkę do wykonywania usługi regularnej w międzynarodowym transporcie drogowym osób.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uzyskał odpowiedź GIDT, że na dzień kontroli Urząd Federalny Niemiec nie zgłosił przedmiotowej Spółki jako podwykonawcy do zezwolenia na międzynarodową linię regularną na trasie B. – P., doprecyzowane następnie poprzez informację, że Urząd Federalny Niemiec nie zgłosił Spółki jako podwykonawcy do zezwolenia nr [...] z datą ważności do dnia 19 lipca 2014r. Jednocześnie GIDT podał, iż w dacie 2 kwietnia 2014r. z Urzędu Federalnego Niemiec wpłynął wniosek o przedłużenie zezwolenia, w którym Spółka zgłoszona została jako podwykonawca. Jako załącznik GIDT przesłał tożsame z zezwoleniem nr [...] z dnia 22 listopada 2011r. zezwolenie z dnia 14 lipca 2014r. ważne do 18 lipca 2019r., opatrzone tym samym numerem, w treści którego również w załączniku na 29 miejscu jako podwykonawca wskazana została Spółka.

Pismem z dnia 29 grudnia 2014r., organ poinformował Spółkę o zmianie charakteru naruszenia z l.p. 2.5.2. na l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu organ opisał trzy naruszenia, stwierdzone podczas kontroli drogowej, tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (l.p. 5.3.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozów autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 4 pkt 7, 9, 22, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015r. poz. 305), art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. U. UE.L.06.102.1 ze zm.) oraz Ip. 2.1, Ip. 2.5.1 i Ip. 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy wskazał, iż dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że Spółka przewozy na trasie L. – G. wykonuje codziennie. Za wykonywaną usługę strona otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 3 zł netto za km. Tym samym Spółka była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych. Natomiast zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii B. – P., w tym także stanowiącą jej część trasę L. – G., strona uzyskała dopiero w dniu 14 lipca 2014r. Zatem organ I instancji prawidłowo przyjął, że przewóz był wykonywany przez Spółkę i był to przewóz regularny. Odnośnie naruszenia z l.p. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. organ stwierdził, że podczas kontroli wykonanej w dniu 7 czerwca 2013r. ustalono, że obaj kierowcy wykonujący przewóz osób na regularnej trasie L. – G. nie posiadali za przednią i boczną szybą pojazdu tablic kierunkowych z nazwą miejscowości, do której był wykonywany przejazd. Organ zaznaczył, że do Spółki mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015r. poz. 305), ponieważ przewóz był wykonywany pojazdem zarejestrowanym na terenie Polski i tym samym pojazd ten musi odpowiadać warunkom technicznym określonym w wymienionym rozporządzeniu. Z kolei, odnosząc się do naruszenia z l.p. 5.3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. organ II instancji wskazał, iż analiza zapisów cyfrowych z karty kierowcy nr [...] Ł. R. wykazała, że 24-godzinny okres rozliczeniowy kierowca rozpoczął w dniu 5 czerwca 2013r. o godzinie 05:53. W ciągu tego okresu kierowca powinien zatem zgodnie z przepisami odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Jednak jak wynika ze zgromadzonego materiału, kierowca ten w tym okresie odebrał tylko 8 godzin i 20 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 21:33 dnia 5 czerwca 2013r. do godziny 05:53 dnia 6 czerwca 2013r. Tym samym kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 40 minut. Ponadto podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Zdaniem organu brak wskazania w protokole kontroli określonego naruszenia nie wyklucza możliwości stwierdzenia takiego naruszenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż protokół kontroli ma na celu jedynie utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w dniu kontroli i w oparciu o ten stan faktyczny organ prowadzący postępowanie stwierdza czy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce, czy też nie. Natomiast wiążące stwierdzenie naruszeń następuje w decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. Natomiast w dniu kontroli strona wykonywała przewóz na podstawie zezwolenia wydanego dla spółki Sindbad. Zaś uprawnienia do wykonywania przewozów na linii B. – P. Spółka uzyskała po zgłoszeniu jej jako podwykonawcy do zezwolenia spółki S. w dniu 14 lipca 2014r., a więc po dniu kontroli. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu II instancji, nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i c u.t.d.

Uchylając decyzje organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem kierowców kontrolowanego pojazdu, dotyczące naruszenia przez przewoźnika przepisów u.t.d., wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego pod względem stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184, cyt. dalej jako rozporz. k.p.d. z 2009r.). W treści protokołu kontroli sporządzonego w dniu 7 czerwca 2013r. wskazano tylko na jedno naruszenie przepisów, tj. dotyczące braku wyposażenia kontrolowanego autobusu w tablice kierunkowe czołową i boczną. Jako kwalifikację prawną w/w naruszenia organ wskazał art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozów autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Tymczasem w toku prowadzonego postępowania organ aż dwukrotnie uzupełniał zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozszerzając zakres przedmiotowy postępowania i stawiając Skarżącej kolejne zarzuty związane z ustalonymi naruszeniami, które nie zostały ujęte w protokole, tj. w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (l.p. 5.3.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Rozszerzenie przez organ zarzutów o kolejne dwa naruszenia nie wynikało zatem z ustaleń faktycznych ani prawnych zawartych w protokole, który stosownie do treści § 4 rozporz. k.p.d. z 2009r. stanowił podstawę do wydania decyzji. Zdaniem Sądu, organ w trakcie postępowania nie wykazał także, że kolejne naruszenia zostały stwierdzone podczas tej jednej kontroli. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, które miały i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu, w sytuacji, w której organ zamierzał rozszerzyć zakres stawianych zarzutów, na potrzeby nałożenia na przewoźnika dalej idących sankcji niż to wynika z ustaleń stwierdzonych w protokole, powinien był wszcząć odrębną przewidzianą w przepisach prawnych kontrolę w przedsiębiorstwie przewoźnika. Ustawa bowiem przewiduje dwie formy kontroli przewoźnika, tj. w postaci kontroli drogowej i kontroli w przedsiębiorstwie i w tym zakresie przewiduje odrębne wymagania (art. 89, art. 92 u.t.d.).

Sąd zauważył, że organy na potrzeby prowadzonego postępowania nie dokonały precyzyjnego, jasnego i wyraźnego ustalenia, czy wykonywany przez Spółkę przewóz uznany został za krajowy regularny transport drogowy, czy międzynarodowy. Brak jednoznacznego stanowiska organów w tym zakresie uniemożliwia zastosowanie odpowiednich norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego, a tym samym i zaskarżone decyzje wymykają się spod kontroli sądowej.

Sąd stwierdził, że przypisanie Skarżącej naruszenia z l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. braku wyposażenia kontrolowanego autobusu w tablice kierunkowe czołową i boczną, organy raz wiążą z krajowym regularnym transportem drogowym na trasie L. – G. i wskazują na art. 18b ust. 2 pkt 1b u.t.d., który ma zastosowanie w przypadku wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i zgodnie z którym podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Innym razem, przypisując przewoźnikowi naruszenia z l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wobec braku posiadania przez Spółkę, jako podwykonawcy S. R. Sp. z o.o., uprawnienia na wykonywanie przewozów na linii B. – P. przyjmują, iż mamy do czynienia z międzynarodowym transportem drogowym. Zdaniem Sądu, w przypadku wykonywania międzynarodowego transportu drogowego za zasadny należałoby uznać zarzut Spółki dotyczący braku podstaw do przypisanego jej naruszenia z l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 72-87) brak jest bowiem regulacji nakładających na przewoźnika stosowania tablic kierunkowych bocznych.

Według Sądu konsekwencją przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z międzynarodowym transportem drogowym, może też być brak podstaw prawnych do uznania, że Spółka wykonywała regularny przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia, o którym jest mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. Nawet gdyby podzielić stanowisko organu, że pomimo braku wskazania w protokole z kontroli naruszenia dotyczącego braku zezwolenia, o którym mowa w art. 18 u.t.d., dla jej prawidłowego zastosowania wymagało ustalenia jakiego rodzaju przewóz drogowy wykonywała Spółka i jakie konkretne normy zostały w związku z jego wykonywaniem naruszone. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że Spółka już w dacie kontroli okazała nie tylko licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób z dnia 23 maja 2012r. nr [...], ważną od 14 czerwca 2012r. do 13 czerwca 2017r., ale także zezwolenie nr [...] wydane przez N. w dniu 22 listopada 2011r. na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego na trasie B. – P. przez S. sp. z o.o. z datą ważności do 19 lipca 2014r., w którym to zezwoleniu jako podwykonawcę wskazano w pozycji 23 Skarżącą oraz zatwierdzony rozkład jazdy i przystanków. Tym samym - zdaniem Sądu - w realiach przedmiotowej sprawy organ winien wyjaśnić z jakich przyczyn odmówił waloru dowodowego znajdującemu się w aktach sprawy zezwoleniu nr 57 z dnia 22 listopada 2011r. Podobnie zachował się organ II instancji, przyjmując, że Spółka wykonywała przewóz regularny na trasie L. – G.. Ustalenie w tym zakresie ma o tyle istotne znaczenie, że przedmiotowe zezwolenie wydane zostało na okres od 22 listopada 2011r. do 19 lipca 2014r. i obejmowało swym zakresem dzień kontroli 7 czerwca 2013r., a trasa L. – G. stanowiła część trasy B. – P. objętej okazanym zezwoleniem.

Zdaniem Sądu, wbrew ocenie organu, znajdujące się w aktach sprawy tożsame zezwolenie, opatrzone również tym samym numerem, zawierające od w/w inną datę wydania, tj. 14 lipca 2014r., w treści którego również w załączniku na 29 miejscu jako podwykonawca spółki S. wskazany został Skarżący, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż w dacie kontroli Spółka nie posiadała uprawnienia do wykonywania międzynarodowych przewozów na trasie B. – P.. Również znajdująca się w aktach odpowiedź GITD z dnia 12 grudnia 2014r. potwierdza jedynie okoliczność, iż Urząd Federalny Niemiec nie zgłosił przedmiotowej Spółki jako podwykonawcy do zezwolenia nr [...]. Brak jest natomiast w sprawie ustaleń czy spółka S. występowała i uzyskała zezwolenie na świadczenie usług przez podwykonawcę (m.in. Skarżącego), a jeżeli tak, to z jakiej przyczyny nie doszło do poinformowania o tym GITD Biura do spraw Transportu Międzynarodowego. Wreszcie organ nie wyjaśnił okoliczności, że skoro nie doszło do zgłoszenia Spółki jako podwykonawcy do zezwolenia nr 57, to dlaczego Spółka podczas całego procesu legitymuje się takim uprawnieniem w postaci zezwolenia nr [...] z dnia 22 listopada 2011r., w którym wymieniona została jako podwykonawca spółki S. i czy jest to dokument wiarygodny (organ dysponuje jedynie kserokopiami, w tym jedną potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony).

Zdaniem Sądu, niedokonanie ustaleń co do tego, czy skarżąca Spółka była zgłoszona jako podwykonawca spółki S. w niemieckim urzędzie w dniu 22 listopada 2011r., tj. przed dniem kontroli, ale wiedzy o tym fakcie nie posiadał organ, ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i to zarówno w zakresie ustalenia zakresu naruszeń, jak i wysokości wymierzonej kary. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zwrócił się albo do spółki S. o udzielenie informacji, czy składając w 2011r. wniosek dotyczący zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu osób na trasie B. – P. wnosiła o wymienienie w nim, jako podwykonawcy skarżącej Spółki, lub uzyskał taką informację w urzędzie, który wydał to zezwolenie w dniu 22 listopada 2011r. Organ winien także ustalić, czy przed dniem kontroli przedmiotowe zezwolenie było zmienianie lub uzupełniane. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ przedwcześnie uznał, że w sprawie ustalone zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.

W związku z brakiem jednoznacznego stwierdzenia charakteru wykonywanego przewozu, nie zachodziła zdaniem Sądu konieczność ustosunkowania się do stwierdzonego w protokole kontroli naruszenia związanego z brakiem tablic kierunkowych bocznych i czołowych.

Sąd uznał, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 lutego 2015r. nie spełnia wymogów stawianych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary. Sąd uznał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. dotyczącego niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi Spółki, uznając, że naruszenie to nie miało wpływu na terminowe zaskarżenie przez pełnomocnika reprezentującego Spółkę przedmiotowej decyzji do Sądu, a nadto analiza dowodu doręczenia wskazuje, że zostało ono zaadresowane i nadane przez organ na adres kancelarii pełnomocnika Spółki. Tym samym Spółka nie doznała żadnego uszczerbku w realizacji swoich uprawnień, a jej pełnomocnik nie wykazywał, że decyzja do niego nie dotarła.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 74 i art. 75 u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że organ w postępowaniu administracyjnym nie mógł rozszerzyć kręgu naruszeń o naruszenia z Ip. 2.1 i 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. bez sporządzenia w trybie art. 74 u.t.d. protokołu weryfikującego, podczas gdy art. 74 u.t.d. nie przewiduje takiej możliwości, bowiem protokół kontroli drogowej sporządzany jest według procedury określonej w/w przepisami jako potwierdzenie przebiegu czynności kontrolnych i jako taki ma walor dokumentu urzędowego, który nie podlega zmianie (weryfikacji) po zakończeniu kontroli, lecz wyznacza granice postępowania administracyjnego wszczynanego na jego podstawie;

2. prawa materialnego, tj. art. 89 u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że organ w postępowaniu administracyjnym nie mógł rozszerzyć kręgu naruszeń o naruszenia z Ip. 2.1 i 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. bez wszczęcia odrębnej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, podczas gdy protokół z kontroli drogowej z dnia 7 czerwca 2013r. wyznaczył granice postępowania administracyjnego, które nie zostały naruszone przez zawiadomienie Skarżącego o rozszerzeniu kręgu naruszeń;

3. prawa materialnego, tj. art. 75 i art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że rozszerzenie przez organ kręgu naruszeń objętych postępowaniem o naruszenie z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nie wynikało z ustaleń faktycznych ani prawnych zawartych w protokole, podczas gdy powyższe naruszenie nie wykraczało poza ramy kontroli drogowej, która dotyczyła wykonywania przez stronę przewozu regularnego osób na trasie L. – G., a nadto ustalenie, czy strona na dzień kontroli dysponowała zezwoleniem na wykonywanie przewozu regularnego na trasie L. – G. wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie;

4. prawa materialnego, tj. art. 75 i art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2013r. poz. 1064, cyt. dalej jako rozporz. k.p.d. z 2013r.), które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że rozszerzenie przez organ kręgu naruszeń objętych postępowaniem o naruszenie z Ip. 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nie wynikało z ustaleń faktycznych ani prawnych zawartych w protokole, podczas gdy ustalenia dotyczące w/w naruszenia zostały oparte o analizę pobranych od kierowcy danych dotyczących czasu pracy za okres objęty kontrolą, a nadto ich analiza mogła odbyć się w siedzibie kontrolującego po zakończeniu kontroli drogowej zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 1 pkt 2 rozporz. k.p.d. z 2013r.;

5. prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 2 pkt 1 b u.t.d. w zw. z Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 72-87; cyt. dalej jako rozporz. WE nr 1073/2009), które miało wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego uznania, że kontrolowany przewóz był międzynarodowym przewozem regularnym osób, w którego przypadku brak jest sankcji za niezastosowanie się przez przewoźnika do obowiązku stosowania tablic kierunkowych bocznych, podczas gdy kontrola drogowa nie dotyczyła przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. wykonującego przewozy regularne osób na trasie B. – P., lecz Skarżącego wykonującego w chwili zatrzymania do kontroli krajowy przewóz regularny osób na trasie L. – G. jako podwykonawca przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o., a więc przewóz będący wyłącznie wycinkiem trasy międzynarodowej, który odbywał się bez przekroczenia granicy RP i do którego zastosowanie ma sankcja z Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.;

6. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie wyjaśnił podstawowych kwestii dotyczących trasy kontrolowanego przewozu oraz okoliczności w postaci możliwego występowania przez przedsiębiorcę S. R. sp. z o.o. o wydanie jej zezwolenia na świadczenie usług przez podwykonawcę, podczas gdy okoliczności powyższe zostały w toku postępowania należycie wyjaśnione i poparte dowodami na to, że Skarżący wykonywał przewóz na trasie L. – G. jako podwykonawca przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. dysponującego zezwoleniem nr 57 na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób na trasie B.- P., w którym Skarżący nie był na dzień kontroli wskazany jako podwykonawca;

7. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził koniecznych dowodów w sprawie i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego uchybiając zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, a także nie uwzględniając w decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy organ prowadząc postępowanie działał z poszanowaniem procedury administracyjnej wyjaśniając wszystkie okoliczności sprawy i doprowadzając do ustalenia prawdy w sensie materialnym, której wyrazem jest zaskarżona decyzja wydana zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że protokół kontroli z dnia 7 czerwca 2013r. określał wykonawcę przewozu, rodzaj przewozu oraz stwierdzał popełnienie przez Spółkę naruszenia z Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Poza tym kierowca podpisał protokół bez wniesienia do niego zastrzeżeń, potwierdzając tym samym prawidłowość powyższych ustaleń.

Kontrolujący pobrali od kontrolowanego kierowcy dokumenty, w tym dane cyfrowe zawarte na karcie kierowcy i w urządzeniu rejestrującym, celem ich dalszej analizy, co jest dopuszczalne w świetle treści § 5 ust. 1 pkt 2 rozporz. k.p.d. z 2013r.

W odniesieniu natomiast do stwierdzonego w toku postępowania naruszenia z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący kasacyjnie wskazał, że ustaleń dotyczących okoliczności popełnienia tego naruszenia kontrolujący nie mogli poczynić w toku kontroli drogowej. Brak zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę przewozów regularnych osób na trasie L. – G. stwierdzono w oparciu o dowody z pism z Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z 29 kwietnia 2013r. oraz 20 października i 12 grudnia 2014r., zgodnie z którymi na dzień kontroli Spółka nie była zgłoszona jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie B. – P. wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenia dotyczące popełnienia przez Spółkę powyższego naruszenia nie wykraczają poza zakres kontroli drogowej, bowiem dotyczą wykonywanego w chwili zatrzymania przewozu regularnego osób.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zarzutem Sądu I instancji, że organ nie wykazał, czy kontrolowany przewóz wykonywany był z przekroczeniem granicy RP, czy też bez jej przekroczenia. Już bowiem na etapie kontroli drogowej ustalono bezspornie, że Spółka wykonywała przewóz regularny na trasie L. – G., co wynikało z treści zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka oraz okazanych dokumentów. Z faktu wykonywania przewozu regularnego na części trasy wynikającej z zezwolenia nr [...] udzielonego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. nie wynika obowiązek posiadania przez Skarżącą odrębnego zezwolenia na całość przewozu. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Spółka nie była organizatorem przewozu na całej trasie wynikającej z zezwolenia nr [...], lecz pełniła rolę podwykonawcy wykonującego przewozy regularne na trasie L. – G., będącej wycinkiem objętej zezwoleniem nr [...] trasy B. – P.. Spółka wykonując krajowy przewóz regularny w komunikacji publicznej, zobowiązana więc była wyposażyć pojazd w tablice czołową i boczne.

W ocenie organu, niezasadne są również argumenty Sądu I instancji dotyczące wątpliwości związanych z posiadaniem uprawnień do wykonywania przewozów regularnych osób na trasie L. – G. według stanu na dzień kontroli. Organ ustalił bowiem, w oparciu o dowody z pism z Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z 29 kwietnia 2013r. oraz 20 października i 12 grudnia 2014r., że na dzień kontroli Spółka nie była zgłoszona jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie B. – P. wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność w postaci przedłożenia przez pełnomocnika Spółki w toku postępowania kserokopii zezwolenia nr [...] wraz z poprawionym wykazem podwykonawców nie mogła mieć wpływu na odstąpienie od nałożenia kary tytułem popełnienia naruszenia z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę na fakt nieprzedłożenia uwierzytelnionych tłumaczeń w/w dokumentów. Poza tym treść dokumentów stała w sprzeczności z ustaleniami organu poczynionymi na podstawie informacji posiadanych przez Biuro ds. Transportu Międzynarodowego GITD. Podsumowując skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro właściwy organ nie posiadał na dzień kontroli informacji na temat zgłoszenia Skarżącego do zezwolenia nr [...] wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o., to należy przyjąć informacje pochodzące od właściwego organu za bardziej wiarygodne, aniżeli przedłożone przez Spółkę w toku postępowania poprawione kserokopie dokumentów, tym bardziej bez ich uwierzytelnionych tłumaczeń.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy naruszenie takie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie miało miejsca, a organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz przedstawiły motywy wydanych decyzji. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że rozstrzygnięcia organu, które miałyby zapaść w postępowaniu toczącym się po uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego musiałyby być identyczne w swej treści, co zawarte w uchylonych decyzjach. Stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. to, że Spółka wykonywała krajowy przewóz regularny osób popełniając naruszenia z lp. 2.1, 2.5.1 i 5.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. znajdował bowiem potwierdzenie w całokształcie zgromadzonych dowodów, zaś Spółka ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu odwoławczym nie przedstawiła żadnych wiarygodnych przeciwdowodów podważających ustalenia organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania są zasadne. Nieprawidłowo bowiem uznał Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przedwcześnie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy ustalone zostały wszystkie istotne okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie takie nie miało miejsca, gdyż organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz przedstawiły motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. to, że Spółka wykonywała krajowy przewóz regularny osób na trasie L. – G. bez wymaganego zezwolenia, z naruszeniem przepisów o czasie pracy, pojazdem bez tablic kierunkowych czołowej i bocznych, został ustalony prawidłowo. Protokół kontroli z dnia 7 czerwca 2013r. określał wykonawcę przewozu, rodzaj przewozu oraz stwierdzał popełnienie przez Spółkę naruszenia dotyczącego braku tablic kierunkowych. Ponadto kontrolujący pobrali od kierowcy dokumenty, w tym dane cyfrowe zawarte na karcie kierowcy i w urządzeniu rejestrującym, i następnie dokonali ich dalszej analizy, zgodnie z obowiązującym w dacie kontroli drogowej § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009r., Nr 145, poz. 1184). Kwestię braku posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na trasie L. – G. (braku zgłoszenia Spółki jako podwykonawcy) ostatecznie ustalił organ w wyniku podjętych kolejnych czynności w toku prowadzonego postępowania, w oparciu o treść informacji uzyskanych z pism Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z 29 kwietnia 2013r. oraz 20 października i 12 grudnia 2014r., na podstawie których organ ustalił, że na dzień kontroli Spółka nie była zgłoszona jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie B. – P. wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o.

Wbrew zarzutowi Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe było prawidłowe. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadnie zarzucił Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, że w dacie kontroli Spółka nie posiadała uprawnienia do wykonywania przewozu jako podwykonawca spółki S.. Przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz. L 300 z 14.11.2009, s. 72-87) przewiduje, że "Zezwolenia są wydawane na rzecz określonego przewoźnika i nie mogą być przenoszone. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie, może, za zgodą właściwego organu państwa członkowskiego, na którego terytorium znajduje się miejsce odjazdu, zwanego dalej "organem wydającym", świadczyć usługi przez podwykonawcę (...)". Z art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika natomiast, że "Zezwolenia są wydawane w porozumieniu z organami wszystkich państw członkowskich, na których terytorium pasażerowie są zabierani lub dowożeni. Organ wydający przekazuje takim organom - jak również właściwym organom państw członkowskich, przez których terytoria przebiega trasa, chociaż nie są tam zabierani ani dowożeni pasażerowie - kopię wniosku wraz z kopiami wszelkich innych istotnych dokumentów i ich oceną." Organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego, wykonujący swoje zadania poprzez Biuro ds. Transportu Międzynarodowego.

W świetle obowiązujących, przytoczonych powyżej przepisów oraz poczynionych przez organ ustaleń co do tego, że do właściwego w ich rozumieniu polskiego organu nie dokonano zgłoszenia Spółki do zezwolenia przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. nr [...], w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że Spółka na dzień kontroli nie posiadała ważnego zezwolenia uprawniającego ją do wykonywania regularnego przewozu osób na trasie L.-G.. Organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego przez Spółkę dowodu uznając, że wobec ustaleń poczynionych na podstawie informacji posiadanych przez Biuro ds. Transportu Międzynarodowego GITD co do braku zgłoszenia podwykonawcy, bez znaczenia jest przedłożenie przez pełnomocnika Spółki w toku postępowania kserokopii zezwolenia nr [...] wraz z poprawionym wykazem podwykonawców. W toku postępowania Spółka nie wykazała, że została zgłoszona właściwemu organowi jako podwykonawca do zezwolenia nr [...]. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych w sprawie przez organ ustaleń faktycznych.

Niezasadnie zarzucił także Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał należytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym nie przesądził jednoznacznie, czy kontrolowany przewóz miał charakter krajowego regularnego transportu drogowego czy międzynarodowego. Wbrew temu twierdzeniu Sądu, w treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny organ stwierdził, że przewóz wykonywany przez kierowców P. J. w załodze z Ł. R. w dniu kontroli miał charakter przewozu regularnego osób na trasie L.-G..

Wbrew zarzutowi Sądu I instancji, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje odzwierciedlenie ocena zebranego materiału dowodowego, a przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione przez organ.

Nie doszło też do zarzucanego przez Sąd naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania strony do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, gdyż organ na bieżąco informował Spółkę o podejmowanych czynnościach i zakresie prowadzonego postępowania. Strona nie miała zatem żadnych wątpliwości co do tego, jaki jest zakres prowadzonego przez organ postępowania. Spółka mogła aktywnie uczestniczyć w tym postępowaniu na każdym jego etapie, składać wyjaśnienia i wnioski dowodowe dotyczące okoliczności, o wyjaśnienie których zwracał się do niej organ, w szczególności zaś co do posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na tej trasie.

W konsekwencji za zasadne uznać więc należało zarzuty naruszenia przez Sąd przytoczonych powyżej przepisów postępowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd prawa materialnego uznać należy za zasadne.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 74, art. 75, art. 89 oraz art. 92 a ust. 1, 6 i 7 u.t.d.

Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ w sposób niedopuszczalny rozszerzył zakres postępowania poza zakres wyznaczony protokołem kontroli z dnia 7 czerwca 2013r. W rozpoznawanej sprawie wszystkie trzy naruszenia prawa, za które została wymierzona sankcja, objęte były kontrolą z dnia 7 czerwca 2013r., a zatem mogły stanowić przedmiot niniejszego postępowania. Protokół kontroli z dnia 7 czerwca 2013r. określał wykonawcę przewozu, rodzaj przewozu oraz stwierdzał popełnienie przez Spółkę naruszenia z Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Nadto w trakcie tej kontroli kontrolujący pobrali od kierowcy dokumenty, w tym dane cyfrowe zawarte na karcie kierowcy i w urządzeniu rejestrującym, i następnie dokonali ich dalszej analizy, zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem rozporządzenia wykonawczego do ustawy o transporcie drogowym. Poza dopuszczalny zakres tego postępowania nie wykraczały też ustalenia dotyczące posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę przewozów regularnych osób na trasie L. – G. (naruszenie z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). Brak zezwolenia ostatecznie ustalił organ w wyniku kolejnych czynności prowadzonych w toku postępowania, w oparciu o treść informacji uzyskanych z pism z Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z 29 kwietnia 2013r. oraz 20 października i 12 grudnia 2014r., na podstawie których organ ustalił, że na dzień kontroli Spółka nie była zgłoszona jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie B. – P. wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. Te ustalenia nie wykraczają poza zakres kontroli drogowej, bowiem dotyczą wykonywanego w chwili zatrzymania przewozu regularnego osób. Ustaleń dotyczących okoliczności popełnienia tego naruszenia kontrolujący nie mogli poczynić w toku kontroli drogowej. Stwierdzenie naruszenia czasu odpoczynku kierowców oraz braku zezwolenia na wykonywanie transportu wymagało poczynienia dalszych ustaleń, w oparciu o dodatkowe dowody. Niezasadnie zatem uznał Sąd, że stwierdzenie powyższych naruszeń dotyczących przekroczenia czasu pracy kierowców oraz braku zezwolenia Spółki na wykonywanie przewozu, wymagało wszczęcia odrębnej kontroli w przedsiębiorstwie przewoźnika. Były to okoliczności stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu 7 czerwca 2013r., ich prawidłowe wykazanie wymagało jednak dodatkowych czynności dowodowych. Granice postępowania administracyjnego wyznaczone przeprowadzoną w tym dniu kontrolą drogową nie zostały zatem – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - przekroczone.

Niezasadnie też Sąd zarzucił przekroczenie dopuszczalnego zakresu postępowania z powodu niesporządzenia protokołu weryfikującego w trybie art. 74 u.t.d.. Ustawa o transporcie drogowym reguluje przebieg czynności kontrolnych i zasady sporządzania protokołu kontroli drogowej. Protokół kontroli drogowej winien odzwierciedlać przebieg czynności drogowych. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości weryfikowania i poszerzania protokołu o kolejne elementy po zakończeniu kontroli. Wywiedziony zatem przez Sąd I instancji wobec organu obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacyjnego, nie ma umocowania prawnego. Protokół kontroli drogowej z dnia 7 czerwca 2013r., winien był odzwierciedlać przebieg czynności drogowych w dniu 7 czerwca 2013r. i ten warunek spełniał.

Niezasadne są również zarzuty Sądu I instancji co do przedwczesności ustaleń organu związanych z brakiem posiadania przez Spółkę na dzień kontroli uprawnień do wykonywania przewozów regularnych osób na trasie L. – G., o czym już była mowa powyżej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił, w oparciu o dowody z pism Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z 29 kwietnia 2013r. oraz 20 października i 12 grudnia 2014r., że na dzień kontroli Spółka nie była zgłoszona jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] na międzynarodowe przewozy regularne osób na trasie B. – P. wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o. Skoro zatem właściwy w rozumieniu obowiązujących przepisów organ nie posiadał na dzień kontroli informacji na temat zgłoszenia Skarżącego do zezwolenia nr [...] wydanego przedsiębiorcy S. R. sp. z o.o., to należało przyjąć, że spółka nie posiadała wymaganego zezwolenia.

W kontekście zarzuconego Spółce naruszenia polegającego na braku tablic kierunkowych, niezasadnie także zarzucił Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przesądził jednoznacznie, czy kontrolowany przewóz miał charakter krajowego regularnego transportu drogowego czy międzynarodowego. Wyraźnie i jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało przez organ przesądzone, że Spółka wykonywała przewóz regularny na trasie L. – G., co wynikało z treści zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka oraz okazanych dokumentów. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ stwierdził to wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). To ustalenie organu było prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów, wobec stwierdzenia bezspornej w tej sprawie okoliczności, że Spółka nie dokonywała przewozu z przekroczeniem granicy RP. Na tej właśnie podstawie organ wywiódł, że Spółka zobowiązana była wyposażyć pojazd w tablice kierunkowe czołową i boczne. Nieprawidłowo zatem Sąd uchylił się od ustosunkowania się do stwierdzonego w protokole kontroli naruszenia związanego z brakiem tych tablic, uznając to za przedwczesne wobec niejednoznacznego stwierdzenia przez organ charakteru przewozu.

Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji winien ocenić prawidłowość zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia w postaci braku tablic kierunkowych bocznych i czołowej jako naruszenia z pkt 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.. Tego ustalenia Sąd bowiem zaniechał uznając, że wobec niejednoznacznego stwierdzenia przez organ charakteru wykonywanego przewozu, nie zachodzi konieczność ustosunkowania się do tego naruszenia. Sąd winien zatem dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonej przez organ subsumpcji stanu faktycznego w zakresie stwierdzonego naruszenia do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 490), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 1200 zł.