Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2056/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 53 ust. 6, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 953/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 2056/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 953/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Poddębice z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Organ I instancji powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA Nr [...] na terenie działki stanowiącej własność S. i K. P., oznaczonej Nr ewid. [...], obręb P. w miejscowości P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uznało, że odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli mieszkańcy wsi P. i K. reprezentowani przez sołtysów tych wsi i decyzją z dnia [...] września 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że planowana inwestycja celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 56 tejże ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja taka ma wyraźnie charakter związany, organ ma zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, wskazując w uzasadnieniu przepis prawa, który nie pozwala na lokalizację inwestycji. W przeciwnej sytuacji organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Jak wskazał organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy wszystkie wymagania zostały spełnione, zatem organ I instancji, był zobowiązany wydać pozytywną decyzję. Projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Podstawą wydania decyzji była analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w/w ustawy).

Kwestionowana decyzja spełnia zdaniem organu wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Organ odwoławczy powołał się również na to, że w trybie przewidzianym przez przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy, czyli w drodze obwieszczenia, organ I instancji zawiadomił osoby będące stronami postępowania o jego wszczęciu, o postanowieniach wydanych w jego toku, jak i o decyzji kończącej postępowanie. Obowiązkiem organu I instancji było doręczyć decyzję współwłaścicielom nieruchomości, na obszarze której zamierzona jest przedmiotowa inwestycja oraz pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony należało zawiadomić o fakcie wydania decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

W toku postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna, której celem było wyjaśnienie zagadnień technicznych i oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią o wymogu uzyskania zgody ani opinii właścicieli sąsiednich działek. Sprzeciw odwołujących się można analizować jedynie z punktu widzenia merytorycznej jego zawartości, sam w sobie nie stanowi przeszkody do wydania decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. K.. Wskazał, że nie zgadza się z inwestycją, gdyż spowoduje ona utratę wartości działek oraz zdrowia ludzi i zwierząt przebywających w okolicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "b" oraz "c" przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez dwie osoby (sołtysów wsi) w imieniu większej ilości osób (mieszkańców tych wsi). W związku z tym organ odwoławczy w decyzji napisał o odwołaniu mieszkańców wsi reprezentowanych przez sołtysów tych wsi.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy winien ocenić czy odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym przysługiwał stratus strony i czy spełniało wymogi formalne określone w szczególności w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W związku z tym, że na odwołaniach podpisało się, z imienia i nazwiska wiele osób i zostały wniesione przez dwie osoby w imieniu większej ilości osób, członków społeczności lokalnej, Sąd przyjął, że możliwe były dwie opcje. Po pierwsze odwołania mogły być wniesione przez te osoby osobiście w jednym piśmie (odwołania takie zawierają braki formalne, które winny być uzupełnione), bądź odwołania mogły być wniesione przez osoby reprezentujące mieszkańców (wówczas osoby reprezentujące zobowiązane winny być do złożenia pełnomocnictw). Organ odwoławczy rozpoznał te odwołania uznając, że zostały wniesione przez sołtysów, którzy reprezentują mieszkańców. Działanie takie, zdaniem Sądu było przedwczesne. Nadto Sąd zaznaczył, że organy administracji przedmiotową sprawą zajmowały się dwukrotnie. (decyzja z dnia 14 stycznia 2008 r. o odmowie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wcześniejsza bowiem decyzja organu I instancji, po rozpatrzeniu odwołania, została uchylona przez organ odwoławczy. Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie osób, które organ uprzednio uznawał za strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że krąg podmiotów, z udziałem których prowadzone było postępowanie przed organami był zdecydowanie różny. Jak wskazywano, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, za stronę postępowania uznał jedynie inwestora. Tym samym organ pominął inne osoby, które organ I instancji pierwotnie uznawał za strony postępowania i które dopuścił do udziału w postępowaniu. Natomiast z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie sposób wyprowadzić wniosku co do tego, jakie przyczyny legły u podstaw takiego ograniczenia kręgu podmiotowego sprawy. Zdaniem Sądu jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaakceptował takie ograniczenie, ale nie można wyprowadzić wniosku, że stroną takiego postępowania jest każdy mieszkaniec okolicznych wsi.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że organy nie dokonały analizy sprawy pod kątem określenia osób, które powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym występuje w postępowaniu administracyjnym tego rodzaju naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "b" oraz "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez naruszenie:

1/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż sołtys działa jako organ wykonawczy sołectwa i jest uprawniony do reprezentowania mieszkańców wsi przy jednoczesnym wytknięciu organom administracji, iż nie wyjaśniły, w czyim imieniu i na jakiej podstawie sołtys podpisał odwołanie,

2/ (i) przepisu art. 35 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania do usunięcia braków skargi oraz jej nieoddalenie mimo działania przez starostę jako osobę nie mogącą być· pełnomocnikiem lub nie posiadającą umocowania jako pełnomocnik,

albo

(ii) przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zbadania legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz nieoddalenie skargi pomimo braku tej legitymacji" skargowej.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji doszło do ograniczenia kręgu stron postępowania administracyjnego,

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak umieszczenia w uzasadnieniu wyroku jasnych i konkretnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku (art. 185 §1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ z akt sprawy bezspornie wynika, że oba odwołania zostały wniesione i podpisane odpowiednio przez sołtysów wsi P. i K.. Osoby te pełnią funkcję sołtysów tych wsi i nie działały wyłącznie w imieniu własnym, jako prywatne osoby fizyczne. Oznacza to, że odwołania zostały prawidłowo wniesione przez sołtysów, działających jako organ wykonawczy sołectw wsi P. i K.. Sąd I instancji całkowicie pominął i nie uwzględnił regulacji art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, zgodnie z którym to przepisem sołtys jest organem wykonawczym sołectwa, a zatem reprezentuje mieszkańców i członków danego sołectwa. Oczywistym wydaje się, że sołtys działał w imieniu mieszkańców.

Skarżący odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 35 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. albo art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. zwrócił uwagę na brak konsekwencji Sądu I instancji w postępowaniu, który kwestionując udział sołtysów w postępowaniu odwoławczym, w tym sołtysa wsi P. następnie rozpoznaje skargę K. K. wniesioną na decyzję SKO w Sieradzu traktując ww. jako podmiot, uprawniony, który posiada legitymację czynną do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 p.p.s.a.

Jeżeli skargę do WSA wniósł sołtys jako osoba fizyczna działająca na podstawie pełnomocnictwa, Sąd I instancji powinien odrzuć skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną. W takim przypadku zarzut skargi kasacyjnej sformułować należy w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenie art. 35 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania do usunięcia braków skargi oraz jej nieoddalenie mimo działania przez osobę nie mogącą być pełnomocnikiem lub nie posiadającą umocowania jako pełnomocnik.

Jeśli zaś uznać, że K. K. działał we własnym imieniu, to WSA winien

zbadać, czy posiada on przymiot strony w tym postępowaniu zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., zaś jeśli wynik takiego badania byłby negatywny, WSA winien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu w przedmiocie zawężenia kręgu stron postępowania przez organy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Powołał się na tzw. "rozdzielnik" ujęty na końcu decyzji, pod podpisem osoby uprawnionej z ramienia organu administracji. Dodał, że WSA nie wskazał, które osoby jako strony postępowania zostały rzekomo pominięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skarżący uzasadniając zarzut braku umieszczenia w uzasadnieniu wyroku jasnych i konkretnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że zaskarżony wyrok obejmuje pewne ogólne stwierdzenia WSA, dotyczące wad postępowania, lecz nie zawiera wynikających z tego konkluzji i wskazówek dla organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu. Wadliwie uznano, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał podstaw w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa do uchylenia decyzji organu I instancji. Tylko w zakresie powyższego uchybienia skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie .

W aspekcie rozpoznawanej sprawy nie można przejść obojętnie nad zbadaniem dopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji. Słusznie dostrzegł Sąd I instancji dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odwołanie od orzeczenia organu I instancji zostało wniesione przez sołtysów wsi i podpisane przez mieszkańców tych wsi.

Istotne jest również to, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna, do której zastosowanie mają reguły postępowania administracyjnego wyrażone w art. 127 Kpa. Przepis ten dopuszcza wniesienie odwołania przez stronę, którą należy pojmować w świetle art. 28 kpa. Oznacza to, że odwołanie może wnieść każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie zakończone decyzją organu I instancji. Odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma charakteru actio popularis. Zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie służy stronie i jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji zakwestionował dopuszczalność odwołania wniesionego przez sołtysów. Wskazane w uzasadnieniu wyroku dwie możliwości zbadania dopuszczalności odwołania stanowią okoliczności, które będą miały wpływ na dopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, a więc czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną, posiadającą interes prawny.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej istotne jest, czy odwołanie zostało wniesione przez sołtysa reprezentującego mieszkańców, a więc osoby, które są stronami w rozumieniu art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Sołtys zatem w postępowaniu administracyjnym działając jako osoba fizyczna może być pełnomocnikiem strony na podstawie stosownego umocowania (art. 33 § 2 Kpa). Obowiązany jest on wówczas dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. pierwsze Kpa). Istotne jest również na gruncie rozpoznawanej sprawy, czy odwołanie zostało wniesione przez ogół mieszkańców, czy też przez każdego z mieszkańców oddzielnie w jednym piśmie procesowym.

Stanowisko Sądu I instancji iż: "jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie", ma wpływ w relacjach zastosowania art. 134 Kpa lub art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ jeżeli w wyniku dopuszczenia odwołania organ II instancji rozpocznie badanie postępowania odwoławczego, to nie zostaje zwolniony w dalszych ustaleniach z badania interesu prawnego strony, która je wniosła. Przekonanie organu o wyniku rozpoznania odwołania, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, skutkuje wówczas wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Stanowisko to zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa."

Postępowanie odwoławcze dzieli się na etapy postępowania. Pierwszym z nich jest etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może nastąpić w zależności od sytuacji z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych.

W rozpoznawanej sprawie należy ocenić zatem, czy odwołanie wniesione przez sołtysów i podpisane przez mieszkańców sołectw jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Sąd I instancji na podstawie akt rozpoznawanej sprawy nie był w stanie ocenić, czy odwołania wniesione przez sołtysów są dopuszczalne w świetle art. 134 Kpa, czy też sołtysi i osoby, które podpisały odwołania są stronami postępowania odwoławczego z uwagi na naruszenie ich interesu prawnego. Dlatego wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę w części uchylenia orzeczenia organu II instancji odpowiada przepisom prawa. Organ II instancji powinien zbadać dopuszczalność odwołania, a więc wyjaśnić, kto jest podmiotem odwołującym się od orzeczenia organu I instancji. W przypadku legitymacji stron do wniesienia odwołania, kolejnym etapem będzie ustalenie interesu prawnego stron odwołujących się.

Oceniając podstawy skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) poprzez niewyjaśnienie legitymacji sołtysa (w czyim imieniu działał i na jakiej podstawie podpisał odwołanie).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zebranie wiejskie reprezentuje ogół mieszkańców i jest organem stanowiącym. Uchwały podejmowane przez ten organ gminy wykonuje sołtys, który reprezentuje sołectwo na zewnątrz.

Sąd I instancji uwzględnił skargę właśnie z powodu niewyjaśnienia przez organ odwoławczy przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd ten uznał, że organ odwoławczy winien ocenić, czy odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym przysługiwał status strony i czy spełniało wymogi formalne. Przede wszystkim szczególne wymagania określone w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stanowisko Sądu I instancji co do możliwości wystąpienia dwóch opcji, w sytuacji gdy odwołania zostały wniesione przez dwie osoby w imieniu większej ilości osób, członków społeczności lokalnej: "Po pierwsze odwołania mogły być wniesione przez te osoby osobiście w jednym piśmie (odwołania takie zawierają braki formalne, które winny być uzupełnione), bądź odwołania mogły być wniesione przez osoby reprezentujące mieszkańców (wówczas osoby reprezentujące zobowiązane winny być do złożenia pełnomocnictw)", nie jest pozbawione racji.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że sołtysi wnosząc odwołania reprezentują mieszkańców sołectw.

Niezasadne są również zrzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, tj. przepisu art. 35 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a , albo przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie osoba, która podpisała skargę uznana została przez Sąd I instancji stroną postępowania sądowego. Skarżącym był zatem K. K., a nie sołtys, tak jak wywodzi się w skardze kasacyjnej ,działający jako pełnomocnik ogółu mieszkańców. Nie doszło w tych okolicznościach do naruszenia art. 35 § 1 p.p.s.a, który to przepis stanowi, że pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.

Należy zwrócić uwagę, że K. K. został uczyniony stroną przez organy w toku postępowania administracyjnego. Otóż została doręczona jemu decyzja organu I instancji (w wykazie adresatów nie wskazano, że działa on jako pełnomocnik). Organ II instancji rozpoznał jego odwołanie i skierował do niego rozstrzygnięcie. W tej sytuacji K. K. stał się stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją do WSA w Łodzi. Sąd zbadał wymogi formalne skargi i uznał ją za dopuszczalną. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z akt sądowych sprawy wynika, że skarga wniesiona do WSA została podpisana przez K. K., który oświadczył w skardze, że reprezentuje mieszkańców wsi P., (k- 2 akt sądowych). Na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwano wnoszącego skargę do usunięcia jej braków poprzez nadesłanie uchwały zebrania wiejskiego upoważniającego go jako sołtysa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź wskazania z czego wynika jego uprawnienie do uruchomienia postępowania sądowego w imieniu mieszkańców sołectwa- w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że autorem skargi jest K. K. (K- 6 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał uchwałę Rady Sołeckiej Nr 3 z dnia 5 listopada 2008 r. z upoważnieniem sołtysa K. K. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (k-10 akt sądowych). Sąd uznał, że skargę osobiście złożył K. K. (k-51) i na tej podstawie wezwano go o uzupełnienie braków skargi.

W ocenie Sądu II instancji nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Osoba, której zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organami administracji staje się stroną postępowania zakończonego orzeczeniem organu II instancji i posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wadliwość postępowania przed organem II instancji w ocenie Sądu II instancji nie budzi wątpliwości. Postępowanie przed tym organem nie wyjaśnia dopuszczalności odwołania i legitymacji procesowej osób je wnoszących. Nie można uznać, że z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę można było ją oddalić na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wadliwie natomiast uchylono decyzję oragnu I instancji. Dlatego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które polegało na niezbadaniu dopuszczalności wniesionych odwołań od decyzji organu I instancji z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych.

Oznacza to, że sprawa wymagała wyjaśnienia dopuszczalności odwołania i interesu prawnego osób je wnoszących. Dopiero wyjaśnienie tych wątpliwości umożliwi kontrolę decyzji organu I instancji .

Wadliwy zatem jest zaskarżony wyrok w zakresie zastosowanej podstawy prawnej i uchylenia orzeczenia organu I instancji. Ma rację Sąd I instancji, że strony w określonym postępowaniu na etapie jego rozpoznawania przed organem I instancji, nie tracą przymiotu strony w postępowaniu przez organem odwoławczym, a krąg podmiotowy określonego postępowania rozciąga się również na prowadzone w oparciu o tą sprawę postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Jednak bez wyjaśnienia dopuszczalności odwołania, uwzględnienie skargi w zakresie uchylenia orzeczenia organu I instancji narusza przepisy postępowania. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji doszło do ograniczenia kręgu stron postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 Kpa, art. 61 § 4 Kpa. Nie jest to naruszenie dające podstawę do uchylenia z urzędu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 Kpa). Przepis art. 147 Kpa ma na celu uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Podobne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., I OSK 911/05, LEX nr 266267, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008r.,II OSK 1109/07-LEX nr 513841, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

W tych okolicznościach sprawy bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w odniesieniu do ograniczenia kręgu stron postępowania przed organem I instancji oraz nieumieszczenia w uzasadnieniu wyroku jasnych i konkretnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na błędne zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a.