Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. S., L. A., N. S. i R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; II zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących V. S., L. A., N. S. i R. F. kwotę 748,00 zł (siedemset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 kwietnia 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0174 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]), części działki nr [...] o pow. 0,0210 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] (objętej księgą wieczystą nr KRI [...]) oraz części działki nr [...] o pow. 0,1514 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]), w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz J. D., H. T., V. S., L. A. H., N. S., lana F. i R. F..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek z dnia 13 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony po terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (przy uwzględnieniu art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - uchwalonego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568)), tj. po wygaśnięciu roszczenia o zwrot.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli: V. S., L. H., N. S., R. F., J. D. i H. T..

Wojewoda decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., znak [...] na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 13 lipca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej: 13 lipca 2020 r.), doprecyzowanym pismem uzupełniającym z dnia 1 września 2020 r., państwo: V. S., L. H., [...], R. F., J. D. oraz H. T. wystąpili o zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parcel katastralnych l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...]

Jak ustalono, parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. Kleparz, zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 6 czerwca 1956 r. znak: [...] z przeznaczeniem na cele Komitetu [...]" z siedzibą w W.. Poprzednimi właścicielami ww. parcel byli: I. B. i G. z H. B. po 1/2 części.

Odnośnie przedmiotu postępowania ustalono, że na podstawie wykazu zmian [...] (zlokalizowanego przy zamkniętej [...]) odłączono z Lwh [...] gm. kat. [...] parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] oraz przeniesiono do KW [...], następnie zmieniono oznaczenie parcel nr [...], nr [...] i nr [...] na działkę nr [...] - na wniosek z dnia 12 grudnia 1978 r., [...], wpis 15.05.1975 r.

Na podstawie planu podziału nr S-l [...] działka nr [...] o pow. 2,5682 ha, obr. [...], podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,1433 ha, nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 2,4175 ha.

Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 6 czerwca 1956 r. znak: [...], parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] wywłaszczono z przeznaczeniem na cele Komitetu [...] Dokonana przez organ I instancji analiza akt wywłaszczeniowych nie pozwoliła na odnalezienie egzemplarza ww. decyzji z klauzulą ostateczności, co zapewne wynika z faktu, iż decyzja została zaskarżona w części (ale nie dotyczącej l. kat. [...] i l. kat. [...]). Natomiast adnotacja na decyzji wskazuje, iż została ona umieszczona na tablicy ogłoszeń do dnia 26 czerwca 1956 r. Przyjmując w przypadku tego egzemplarza dwutygodniowy termin na odwołanie od momentu zdjęcia z tablicy ogłoszeń należałoby przyjąć, iż decyzja stała się ostateczna w zakresie parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] z dniem 10 lipca 1956 r.

Jak ustalił organ I instancji, również na egzemplarzu decyzji znajdującym się przy księdze wieczystej nr [...] brak klauzuli ostateczności. W tym jednak wypadku okolicznością, jaką należy wziąć pod uwagę, jest waga wpisu w księdze wieczystej. Prawo własności na rzecz Skarbu Państwa w zakresie parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] na podstawie ww. decyzji w dniu 17 grudnia 1957 r. - na wniosek z dnia 18 października 1957r. Dz.KW [...]. Przyjąć należy, iż podstawą wpisu musiała być decyzja ostateczna.

W aktualnym stanie prawnym materialnoprawną podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.").

Przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.

Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 6 czerwca 1956 r. znak: [...] upływał co do zasady 14 maja 2020 r.

Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Dotyczy to między innymi terminów, od zachowania których uzależnione jest udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, czy też terminów przedawnienia. Przepis ten dotyczy także terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wszedł on w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, tj. 31 marca 2020 r.

Powołany art. 15zzr niewątpliwie zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. bieg 12-sto miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n.. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 - który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.

Okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. obejmował 45 dni, a zatem ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r., był 7 lipca 2020 r.

Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony po upływie ponad sześćdziesięciu lat od dnia, w którym ww. decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów o zawieszeniu biegów terminów).

W tym miejscu należy zwrócono uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Brak roszczenia do zwrotu nieruchomości oznacza brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, niezbędnego do zaistnienia sprawy administracyjnej, w ramach której dochodzi do skonkretyzowania uprawnień i obowiązków podmiotów administrowanych w drodze aktu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał za prawidłowe stwierdzenie organu I instancji, że uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości wygasło. Biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania o których mowa w art. 105 k.p.a., organ zamiast orzekania o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien umorzyć postępowanie, co niniejszym organ odwoławczy uczynił.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w brzmieniu z dnia 31 marca 2020 r.: "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia:

1) z wyjątkiem:

a) art. 31, który wchodzi w życie z dniem 7 lipca 2020 r"

b) art. 8 pkt 4 w zakresie dodawanego art. 6 ust. 4 oraz art. 22 pkt 1-3, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.,

c) art. 27 pkt 7 w zakresie zmienianego art. 4065 § 5-7, który wchodzi w życie z dniem 3 września 2020 r.;

2) z tym że:

a) art. 1 pkt 14 w zakresie dodawanego art. 15h ust. 1 pkt 1 - z mocą od dnia 9 grudnia 2019r"

b) art. 1 pkt 14 w zakresie dodawanego art. 15zb - z mocą od dnia 7 lutego 2020 r"

c) art. 1 pkt 17 w zakresie dodawanego art. 31 x - z mocą od dnia 1 marca 2020 r"

d) art. 1 pkt 11, pkt 14 w zakresie dodawanych art. 15a-15d, art. 15h ust. 1 pkt 2, art. 151 i art. 15zc oraz pkt 17 w zakresie dodawanych art. 31e, art. 31f, art. 31j, art. 31m, art. 31a i art. 31zm - z mocą od dnia 8 marca 2020 r"

e) art. 1 pkt 14 w zakresie dodawanego art. 15fz - z mocą od dnia 12 marca 2020 r"

f) art. 1 pkt 14 w zakresie dodawanego art. 15k - z mocą od dnia 13 marca 2020 r"

g) art. 89 - z mocą od dnia 15 marca 2020 r"

h) art. 1 pkt 3 lit. a-c oraz art. 66 - z mocą od dnia 26 marca 2020 r."

Mając na uwadze treść powyższej regulacji należy zauważyć, że gdyby intencją ustawodawcy było określenie innej daty wejścia w życie przepisu art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, niż wynikająca z normy wyrażonej w początkowej części art. 101 tejże ustawy, to dałby temu jednoznaczny wyraz w omawianej jednostce redakcyjnej ww. ustawy, czego jednak nie uczynił.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie V. S., L. H., N. S., R. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej gg wykładni przepisów, a to art. 136 ust 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 zwanej dalej ugn), w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), w związku z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.), w związku z art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) w związku z art. 68 ust. 2 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) w związku z §1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz 433)

- polegające na ich błędnej wykładni tj. błędnym ustaleniu momentu, od kiedy termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu. Organ błędnie przyjął, że art. 15zzr ust. 1 cyt. ustawy wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r,, a nie w dniu 14 marca 2020 r., czyli w dniu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, pomijając wykładnię funkcjonalną i celowościową, a ograniczając się do wykładni językowej. Błędna wykładnia skutkowała zaś błędnym wyliczeniem liczby dni, o którą został przedłużony termin do składania wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a konsekwencji błędnym uznaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 13 lipca 2020 r. za spóźniony.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Województwo wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie jest to stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ skarżący nie wykonali powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i wymagała uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z uwagi na przyjęcie niewłaściwego terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda trafnie zwrócił uwagę na treść art. 137 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) i doszedł do słusznego wniosku, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości miał upłynąć 14 maja 2020 r.- tj. po 12 miesiącach od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która weszła w życie 14 maja 2019 r.

Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny z jaką datą nastąpiło wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie w związku z wykładnią art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Przepis ten dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) z dniem 31 marca 2020 r. Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres".

Termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. jest terminem zawitym, o którym mowa w pkt 5 cytowanego wyżej przepisu. Zatem niewątpliwie na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. nastąpiło zawieszenie biegu terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 7 u.g.n. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., bowiem tego dnia wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r., poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 - który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kluczowa jest kwestia, z jaką datą nastąpiło zawieszenie wskazanego terminu. Organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu przyjęły, że nastąpiło to z dniem 31 marca 2020 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę z 2 marca 2020 r.

Z kolei skarżący uważają, że skoro w omawianym przepisie użyto sformułowania "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", to zawieszenie terminu rozpoczęło się z dniem wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

W pierwszym przypadku należałoby przyjąć, że zawieszenie biegu terminu nastąpiło z dniem 31 marca 2020 r. i trwało do 24 maja 2020 r. - a zatem 45 dni, przez co roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło 7 lipca 2020 r. Natomiast przy przyjęciu stanowiska prezentowanego w skardze zawieszenie to nastąpiłoby 14 marca 2020 r. i trwałoby 62 dni, a więc termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien upłynąć w dniu 25 lipca 2020 r.

Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne został złożony 13 lipca 2020 r.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela wykładnię przepisów zaprezentowaną w skardze, uznając wykładnię organów administracji publicznej za błędną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21 (opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej".

Analogiczny pogląd w kwestii daty, od której nastąpiło zawieszenie biegu terminów w związku z epidemią prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć pogląd przeciwny (taki jak w zaskarżonej decyzji) również jest prezentowany przez niektóre składy NSA.

Jak wynika z powyższego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, co doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło.

Z powyższych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a.".

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.