Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1505/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Sz 1253/04 w sprawie ze skargi A. Ż. na uchwałę Rady Miasta Szczecinka z dnia 12 lipca 2004r., nr XVIII/182/04 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu I oraz II i stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Szczecinka z dnia 12 lipca 2004r. nr XVIII/182/04 w części obejmującej § 1 ust 1 pkt. 1 i 2, 2. zasądza od Miasta Szczecinka na rzecz E. K. kwotę 330zł (trzysta trzydzieści złotych) tytułem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1253/04 uwzględniając skargę A. Ż. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Szczecinka nr XVIII/182/04 z 12 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia norm pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych w części dotyczącej placówek handlowych na stacjach benzynowych, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały nr XVIII/182/2004, którą w § 1 ust. 1 Rada Miasta Szczecinek ustaliła następujące godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności:

1) placówki handlowe – we wszystkie dni tygodnia 530–2200,

2) sklepy o powierzchni powyżej 1000 m2 – we wszystkie dni tygodnia 700–2100,

3) stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych – czynne całą dobę,

4) zakłady gastronomiczne – we wszystkie dni tygodnia 600–2200,

5) zakłady gastronomiczne w hotelach i pensjonatach – czynne całą dobę,

6) zakłady usługowe 800–2000.

Uchwała ta została zmieniona 14 września 2004 r. uchwałą nr XIX 200/2004, uchylającą pkt 2 i zmieniającą oznaczenie pozostałych na 2, 3, 4 i 5.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do sądu A. Ż., zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji RP i art. 5 ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Skarżąca prowadzi działalność w placówce handlowej sklep "N." w Szczecinku, która od początku uruchomienia miała charakter placówki całodobowej. Zaskarżoną uchwałą Rada ustaliła godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego od 530 do 2200 ograniczając tym samym prawo do wolności wykonywania działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa Przewodniczący poinformował skarżącą o bezzasadności zarzutów.

W piśmie procesowym skarżąca sprecyzowała żądanie domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej godzin otwarcia placówek handlowych.

Uwzględniając skargę w części Sąd odniósł się do podstawy prawnej uchwały, którą wydano w oparciu o art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Przepis ten upoważniając gminy do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie ustalił trybu postępowania w tych sprawach, organu gminy właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani też wiążących gminę kryteriów. W orzecznictwie sądowym utrwalił się prawidłowy pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia i zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, zaś kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 r., II SA 1673/93, "Wspólnota" 1995, nr 28, s. 23) oraz, że ustalanie tych dni i godzin jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 28).

Samodzielność gminy w zakresie określania czasu otwarcia placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie oznacza jednak dowolności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rada gminy jest obowiązana uwzględniać w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może pozostawiać uciążliwości i niedogodności. Rada gminy jest zatem obowiązana do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że prowadzenie placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, o których mowa w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, jest wykonywaniem działalności gospodarczej w ramach gwarantowanej przepisem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej wolności działalności gospodarczej. Przepis ten, jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. U 7/00 (OTK 2001, nr 3, poz. 56), pełni dwojaką funkcję: "Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony – może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą". Wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym między innymi z przewidzianych w art. 20 zasad społecznej gospodarki rynkowej, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i być wprowadzone "tylko w drodze ustawy".

Według skarżącej, określanie czasu pracy placówek handlowych stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, a zatem powinno mieć wyraźne oparcie w ustawie i realizować jej cel. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanie, że ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych następuje "tylko w drodze ustawy", jest interpretowane restrykcyjnie tylko w odniesieniu do sfery praw i wolności politycznych (np. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, s. 252) w ten sposób, iż "zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji. Trybunał Konstytucyjny to samo sformułowanie interpretuje bardziej liberalnie w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. K 10/97 (OTK 1998, nr 3, s. 163), Trybunał przyjął, że: "działalność gospodarcza (...) może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym", co w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. zostało wykorzystane jako założenie dla tezy, którą akceptuje niniejszy skład orzekający, że "o ile więc wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem (jak to uczyniono w wyroku z 19 maja 1998 r., który dotyczył prawa do prywatności), to unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawić pewne miejsce dla regulacji wykonawczych". Trybunał zastrzegł jednocześnie, że "zawsze jednak przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a więc – innymi słowy, nie można owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu".

W ocenie Sądu uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie ma charakteru regulacji wykonawczej w znaczeniu przyjętym dla rozporządzeń (art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W związku z tym wskazane w Konstytucji i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rygory formalne i materialne odnoszące się do stanowienia rozporządzeń nie mają pełnego zastosowania w odniesieniu do uchwał rad gmin, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś upoważnienia ustawowe do stanowienia tego rodzaju uchwał nie muszą, a nawet niekiedy nie powinny, odpowiadać wymaganiu określonemu w art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że upoważnienie powinno określać "wytyczne dotyczące treści aktu". Odnosi się to w pełnym zakresie do upoważnienia zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, który przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art. 16 Konstytucji RP) i charakteru zadań przez nie wykonywanych, w szczególności zadań, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. W konkluzji należy stwierdzić, że w konstytucyjnej formule "tylko w drodze ustawy" mieści się uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Zdaniem Sądu określenie czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym wspólnota ta nie może być utożsamiana jedynie z osobami prowadzącymi działalność gospodarczą, lecz przede wszystkim z konsumentami (klientami) usług i towarów nabywanych w tych zakładach i placówkach. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oznacza w takim przypadku rozważenie i wyważenie interesów tych grup społecznych z uwzględnieniem warunków miejscowych, przy poszanowaniu zasad i reguł, o których była mowa wyżej. Organy gminy swoje rozeznanie interesów poszczególnych grup społecznych opierają na informacjach uzyskiwanych przy załatwianiu szeregu spraw administracyjnych, a przede wszystkim przy załatwianiu skarg obywateli.

W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się by kwestionowana uchwała wydana została z naruszeniem zasad swobody gospodarczej.

Analizowana uchwała budzi natomiast wątpliwości co do jej zgodności z art. 32 Konstytucji RP zawierającym zasadę, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, "że wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących".

Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. Ustalone w ten sposób kryterium winno być dobrane z poszanowaniem konstytucyjnych zasad i uzasadnione. Wszystkie placówki handlowe będące adresatami uchwały prowadzą działalność w zakresie handlu detalicznego i zgodnie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 32 Konstytucji winny być traktowane równo.

W uchwale zostały one zróżnicowane w ten sam sposób, że ustalono inny czas pracy dla placówek handlowych na stacjach benzynowych (całą dobę) i inny czas pracy dla pozostałych placówek handlowych (od 530 do 2200). Jedynym kryterium zróżnicowania jest więc miejsce usytuowania placówki handlowej na stacji benzynowej.

Zdaniem Sądu kryterium to nie spełnia warunków wynikających z konstytucyjnej zasady równości w życiu gospodarczym, gdyż różnicuje sytuację prawną podmiotów ze względu na mało istotną cechę faktyczną, jaką jest usytuowanie na stacjach benzynowych. Wobec braku jakichkolwiek zasad prawnych regulujących kwestię położenia stacji benzynowych, co powoduje różnorodne ich rozmieszczenia, nie można wykluczyć usytuowania stacji benzynowych także na terenie zabudowanym, w obrębie miejscowości, obok innych placówek handlowych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ustala inny czas pracy dla placówek handlowych na stacjach benzynowych niż dla pozostałych placówek i na podstawie art. 147 § 1, art. 151 i 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność jej w tej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., będąca uczestniczką postępowania, reprezentowana przez adw. Tadeusza C. i zaskarżając wyrok w części stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I) oraz oddalającej skargę w pozostałej części (pkt II) zarzuciła naruszenie:

– art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie ochrony praw nabytych i interesów w toku,

– art. 20 i 22 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez niezgodne z prawem ograniczenie w drodze uchwały swobody prowadzenia działalności gospodarczej,

– naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez nieprzewidzenie przez Radę Miasta zasad przeprowadzania konsultacji w sprawach ważnych dla gminy,

– naruszenie art. 1 pkt 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy przez nałożenie na właścicieli obowiązku pracy w dni ustawowo wolne od pracy,

– naruszenie art. XII § 1 ustawy z 28 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy przez przyjęcie, że przepis ten daje gminom podstawę do ograniczania czasu otwarcia placówek handlowych.

Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku w pkt II przez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i 2 uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, iż na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Szczecinku z dnia 20 grudnia 1999 r. nabyła prawo do prowadzenia sprzedaży w placówce handlowej sklep "E." od poniedziałku do niedzieli – przez całą dobę.

Z art. 2 Konstytucji wynika zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa, a z tej zasady nakaz ochrony praw nabytych. Na konieczność respektowania tej zasady zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z 14 czerwca 2000 r. sygn. P 3/00 stwierdzając, że "zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych jakie mogą pociągać. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także programowanie działań własnych. Prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw omawianej zasady, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć".

Rada Miasta wydając zaskarżoną uchwałę pozbawiła skarżącą przysługującego jej prawa, a tym samym ograniczyła jej swobodę działalności gospodarczej. Konstytucja dopuszcza wprawdzie ograniczenie lub znoszenie praw nabytych w razie kolizji wartości znajdujących się u podstaw tej zasady z innymi wartościami konstytucyjnymi, które w danej sytuacji mają pierwszeństwo, lecz Rada takiej wartości nie przedstawiła, jak również nie prowadziła żadnych konsultacji z mieszkańcami miasta.

Nakaz ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa implikuje w szczególności obowiązek poszanowania interesów w toku, co zapewnia ochronę jednostki, w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Uczestniczka zaciągnęła kredyty bankowe, których spłata możliwa była tylko przy prowadzeniu całodobowej działalności, korzystnej przy istnieniu konkurencji z hipermarketami, kończącymi wcześniej swą działalność. Większość dochodu, umożliwiającego spłatę zobowiązań strona uzyskiwała z handlu w godzinach wieczornych i nocnych. Wprowadzenie uchwałą zmiany nie znajduje podstawy w ważniejszych wartościach konstytucyjnych, ani też w interesach mieszkańców, zaś Rada nie realizując żadnych usprawiedliwionych celów nie mogła wprowadzić zmian na niekorzyść osób prowadzących działalność gospodarczą.

Rada naruszyła także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym przewidujący w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy możliwość przeprowadzenia na jej terytorium konsultacji z mieszkańcami gminy, a zasady i tryb winna określić uchwała.

Wprawdzie przepisy nie nakładają na gminy w tych sprawach obowiązku przeprowadzenia konsultacji to jednak Rada chcąc być w zgodzie z art. 5b u.s.g. powinna odnieść się w swej uchwale do kwestii podmiotów uprawnionych do inicjowania konsultacji oraz podjąć próbę określenia, które sprawy mają charakter "ważnych dla gminy" i zapewnić udział mieszkańców w zarządzaniu tego rodzaju sprawami wspólnoty samorządowej. Nie podejmując uchwały w trybie art. 5a, Rada nie zachowała również prawidłowego trybu przy podejmowaniu uchwały z 12 lipca 2004 r., określając godziny otwarcia placówek handlowych, co narusza także zasadę demokracji bezpośredniej.

Naruszenie art. 22 Konstytucji, art. 5 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej obecnego art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej skarga kasacyjna upatruje w tym, że gwarancje określone w tych przepisach mogą być ograniczone tylko gdy jest to dopuszczalne w przepisach ustawy konstytucyjnej, tylko w zakresie niezbędnym i traktowane w kategoriach wyjątków. Nadto wprowadzenie ograniczeń jest możliwe tylko w drodze ustawy i tylko wówczas gdy uzasadnia to ważny interes publiczny, którego ochrona należy do zadań państwa.

Podjęta uchwała ogranicza wolność gospodarczą podmiotów, pomimo że została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. XII Przepisów wprowadzających k.p. i nie znajduje żadnego uzasadnienia w ważnym interesie społecznym takim jak wskazywane w orzecznictwie TK: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, ochrona życia i zdrowia, ochrona własności i innych praw majątkowych, ochrona konkurencji, ochrona praw konsumentów.

Kwestionowana uchwała ustala czas otwarcia placówek w sposób sztywny od godz. 530 do 2200. Nie zezwala z jednej strony na pracę placówki handlowej poza tymi godzinami, a z drugiej zabrania decydowania przez osobę prowadzącą o godzinach otwarcia w wykazanym przez niego czasie w przedziale od 530 do 2200, bowiem nakłada obowiązek na właścicieli aby prowadzone placówki były czynne codziennie i to nie tylko w dni powszednie, lecz również w ustawowo wolne od pracy.

Przepis art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. upoważnia gminy do ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Pierwotnie u podstaw takiego rozwiązania leżała potrzeba ochrony obywateli przed utrudnieniem im dostępu do placówek. Obecnie nie ma takiej potrzeby, aby np. placówki, trudniące się handlem artykułami przemysłowymi były otwierane od wczesnych godzin rannych do późnych wieczornych. W stosunku do poszczególnych kategorii placówek godziny otwierania i zamykania powinny być zróżnicowane z uwzględnieniem rodzajów działalności. Rada Gminy ustanawiając w sposób sztywny godziny funkcjonowania placówek naruszyła ustawowy obowiązek, ponieważ o godzinach pracy tych placówek decydować powinny osoby je prowadzące w myśl zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Sztywne ustalenie czasu pracy jest narzuceniem przymusu administracyjnego. W związku z przemianami gospodarczymi jakie zaszły w kraju od czasu uchwalenia Kodeksu pracy w tym powszechną prywatyzacją handlu, gastronomii i usług stwierdzenie, że u podstaw powierzenia gminie ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek leży potrzeba ochrony obywateli przed utrudnianiem im dostępu do tych placówek straciło na aktualności. Ustalenie znaczenia przepisu musi uwzględniać jego sens, czyli cel jaki dana regulacja ma realizować. Cel ten może podlegać zmianom i upływ 30 lat musi wpływać na tę ocenę. Terminu "określa" nie da się więc zawęzić wyłącznie do sztywnych godzin lecz winien być tłumaczony elastycznie, w sposób pozwalający na dostosowanie godzin placówek do miejscowych potrzeb. Obserwacja praktyki i różnicowanie czasu funkcjonowania placówek wyraźnie sprzyja ochronie interesów klientów i właścicieli placówek. Skarga powołuje się na orzeczenie WSA w Lublinie, w którym Sąd ten orzekł, że art. XII daje podstawę jedynie do ustalenia przez gminę minimalnego czasu funkcjonowania placówek handlowych, a nie daje podstawy do ograniczania czasu pracy tych placówek. Rozbieżność w orzecznictwie WSA winna być rozstrzygnięta przez NSA.

Ustawa z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy wymienia konkretne dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała przez słowa "we wszystkie dni tygodnia" nakazuje pracę właścicielom placówek handlowych również w te dni ustawowo wolne od pracy, a więc jest niezgodna z ustawą, co winno przemawiać za jej nieważnością.

Przepis art. XII, jako uchwalony ponad 30 lat temu jest niezgodny z Konstytucją z 1997 r., aby odpowiadać wymogom konstytucyjnym (art. 22) winien zawierać nie tylko upoważnienie ustawowe do ograniczania zasady wolności gospodarczej przez ustalanie przez gminę czasu otwarcia placówek handlowych, lecz również zawierać klauzulę tzw. ważnego interesu publicznego, wskazującą sytuacje, w których ograniczenie czasu otwarcia placówek handlowych przez gminę może nastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za trafne.

Kontrolując zaskarżony wyrok w granicach skargi kasacyjnej Sąd uwzględnił, iż zaskarżeniu podlegały dwa pierwsze punkty wyroku a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej części wyroku odnosiły się pośrednio tylko do dwóch pierwszych punktów uchwały Rady Miasta z dnia 12 lipca 2004 r., ustalających otwieranie i zamykanie placówek handlowych we wszystkie dni tygodnia na godziny 530–2200 oraz nakazujących całodobowe funkcjonowanie stacji benzynowych i placówek handlowych na tych stacjach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji, art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) art. 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142) i podzielił argumentację zamieszczoną w skardze kasacyjnej odnoszącą się do powołanych regulacji materialnoprawnych.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż przepis art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, upoważniający gminę do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności stanowi podstawę do wydania w tej kwestii uchwały przez radę gminy, która jako akt generalny i powszechnie obowiązujący na danym terenie stanowi prawo miejscowe.

Tę kategorię przepisów Konstytucja RP w art. 87 § 2 zrównuje z aktami prawnymi wymienionymi w art. 87 § 1 (ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia) określając je jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W art. 94 Konstytucja RP akcentuje konieczność respektowania przez organy samorządu terytorialnego przy ich działalności prawotwórczej przestrzegania podstawy i granic upoważnień ustawowych. Zatem przepisy te tworzone przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak rozporządzenia, nie mogą odmiennie w stosunku do dyspozycji ustawowej regulować takiej samej sytuacji społecznej.

Dla prawidłowej oceny zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. XII § 1 Przepisów wprowadzających k.p. należy zwrócić uwagę na kontekst materialnoprawny i historyczny w jakim przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego.

Objętą tym przepisem materię regulowała poprzednio ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. Nr 13, poz. 56). Ustawa ta zawierała delegację dla terenowych organów administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek. Wspomniana ustawa z 14 kwietnia 1967 r. została uchylona przez art. XI Przepisów wprowadzających k.p. Zamieszczenie w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających upoważnienia do stanowienia o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych przemawia za tym, iż jest to przepis należący do prawa pracy i uzupełniający nowo wprowadzony Kodeks pracy. W warunkach społeczno-gospodarczych, istniejących w dacie wprowadzenia przepisu, wykonując delegację zamieszczoną w tym przepisie, organy stanowiące winny uwzględniać zarówno ówczesny sposób zarządzania sferą handlu i usług, należącą do tzw. sektora uspołecznionego jak i interesy pracowników zainteresowanych skracaniem czasu pracy oraz interesy konsumentów, dążących do wydłużenia godzin otwarcia placówek.

Na ten aspekt przepisu art. XII § 1 zwrócono już wcześniej uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 6 lipca 2000 r. II SA/Gd 93/00 oraz WSA w Opolu z 4 czerwca 2004 r. II SA/Op 10/04), w których przyjęto, iż wspomniana podstawa prawna upoważnia do regulowania w drodze prawa miejscowego praw i obowiązków pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy wymienionych placówek z uwzględnieniem interesów konsumentów.

Zauważyć należy, iż po przeobrażeniach społeczno-gospodarczych jakie zaszły w kraju w latach 90-tych, przeprowadzoną powszechną prywatyzacją handlu i usług, stworzeniu warunków do elastycznego kształtowania czasu pracy, przy zapewnionej jednocześnie w Konstytucji RP swobodzie działalności gospodarczej (art. 20 i 22) tworzenie przepisów prawa miejscowego w tej materii winno uwzględniać te zaistniałe zmiany.

Wykonanie przez gminę obowiązku stanowienia norm prawnych w przedmiotowej materii winno zatem odpowiadać obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej, przy zachowaniu podstawowego wymogu zgodności z normami Konstytucyjnymi i ustawami.

Zasadnie w tym kontekście skarga kasacyjna zarzuca, iż uznanie za zgodny z prawem przepisu § 1 pkt 1 uchwały z dnia 12 lipca 2004 r., nakazującej prowadzenie działalności handlowej wszystkim placówkom handlowym we wszystkie dni tygodnia w ściśle określonych godzinach 530–2200 kolidowało zarówno z art. 20 i 22 Konstytucji RP, zapewniających swobodę działalności gospodarczej, gwarantującej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa oraz art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy, która w pkt 1 ustala zamknięty katalog dni wolnych od pracy, przypadających wszak w różne dni tygodnia oraz w pkt 2 – niedziele.

Jeżeli zważyć, iż art. XII § 2 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy za nieprzestrzeganie przepisów wydanych na podstawie § 1 przewiduje karę grzywny, orzekaną w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia to konsekwencje istniejącej sprzeczności z prawem mogłyby prowadzić do dalszych niepożądanych skutków z punktu widzenia praworządności.

Podzielić należy także zarzut skarżącej, iż Rada nie wykazała z jakich przyczyn zakazano otwarcia placówek handlowych w porze nocnej, mimo istnienia wcześniej – przepisów prawa miejscowego dopuszczających taką możliwość, jak również nie można podzielić poglądu Sądu, że dopuszczenie całodobowej działalności handlowej na stacjach benzynowych narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji. Stwierdzenie nieważności określonej w wyroku WSA części § 1 pkt 2 uchwały spowodowało, iż pozostały w mocy przepis nakazuje wszystkim stacjom benzynowym na terenie miasta działalność całodobową, bez uwzględnienia czy takie potrzeby ze względu na ich usytuowanie istnieją, co przyznaje pośrednio Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Innymi słowy uchwała Rady Miasta, podjęta na podstawie art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wprowadzając obowiązek otwierania placówek handlowych we wszystkie dni tygodnia w ściśle określonych godzinach narusza zarówno przepisy ustawy o dniach wolnych od pracy jak i przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, zwłaszcza że w § 2 tegoż przepisu przewidziano karę grzywny za nieprzestrzeganie przepisów tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem co do omawianej materii obowiązujące przepisy nie nakazują prowadzenia konsultacji, stąd nie można było czynić zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W toku postępowania instancyjnego zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Szczecinek, co jednakże wobec popierania skargi kasacyjnej nie stanowiło przeszkody w dokonaniu oceny zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w oznaczonej części, zaś na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 193 tej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dot. § 1 pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.