Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2076/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 144, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 23 par. 6 i 8, art. 35 par. 1, art. 33 par. 1, art. 27 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1527/16 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1527/16, oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako GINB) z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako MWINB), powołując się na art. 23 § 6 w zw. z art. 23 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), po zapoznaniu się z wnioskiem M. W. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Sochaczewie (określanego dalej jako PINB) wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nakazującą rozbiórkę rozbudowy altany na działce nr ew. [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]", odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. W..

GINB opisanym na wstępie postanowieniem, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) i art. 18 u.p.e.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia, wskazując w jego uzasadnieniu, że na mocy art. 39 pkt 7 lit. b i c ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269 – określanej dalej jako u.a.p.), z dniem 1 stycznia 2016 r. zmianie uległ art. 23 § 6 i 8 u.p.e.a. Obecnie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać z urzędu na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, natomiast na podstawie art. 23 § 8 u.p.e.a. na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

Z powyższych przepisów - w ocenie GINB - wynika, że w aktualnym stanie prawnym wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego i jedynie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wpłynął w dniu 30 marca 2016 r. (do PINB w dniu 15 marca 2016 r.). W związku z powyższym - zgodnie z art. 68 u.a.p. - zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r.

GINB podał ponadto, iż art. 23 § 8 u.p.e.a. wyklucza możliwość złożenia przez zobowiązanego zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawy pozostają zatem zarzuty zażalenia. Organ dodatkowo wyjaśnił, że jakkolwiek MWINB pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, jednakże błędne pouczenie nie może kreować dla uczestników postępowania uprawnień szerszych niż wynikające z przepisów prawa.

Skargę na powyższe postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W., zarzucając naruszenie art. 23 § 6 i § 8, art. 33 § 1 pkt 4 i pkt 7, art. 35 § 1 u.p.e.a., art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 15, 64, 77, 80, 107 § 3, 134, 144, 156 § 1 pkt 2, 157 k.p.a., domagając się stwierdzenia jego nieważności, ewentualnie uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Strona wskazała, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zaznaczyła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, albowiem egzekucja administracyjna jest prowadzona tylko w stosunku do skarżącej, a nie jej męża, który również winien być "zobowiązanym" jako, że był też inwestorem i w stosunku do niego winny być wydawane decyzje, czy postanowienia. Mąż wnioskodawczyni K. W. ma również interes prawny, aby być stroną postępowania, gdyż egzekucja dotyczy również jego praw majątkowych i dalsze jej prowadzenie naraziłoby go na szkodę w postaci znacznego uszczerbku na majątku. Zwróciła uwagę, iż między nią a jej mężem panuje ustrój wspólności ustawowej małżeńskiej i inwestycja była realizowana ze środków wspólnych i wchodzi zatem do majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską.

Skarżąca podkreśliła również, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przypadku błędu co do osoby zobowiązanego, jak i niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia, jest rażącym naruszeniem art. 33 § 1 pkt 4 i 7 u.p.e.a. W ocenie skarżącej organ winien procedować na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. i zawiesić postępowanie egzekucyjne. Jeśli organy miały wątpliwości co do treści pisma mogły wezwać skarżącą do jego sprecyzowania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczyniły. Dodała, że być może nie wyraziła się precyzyjnie wnosząc o wstrzymanie się od czynności egzekucyjnych i miała na myśli również zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia zarzutów.

Skarżąca podniosła także, iż uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie strony zasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Tymczasem organ I instancji ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny i wybiórczy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Strona dodała, że organ odwoławczy stwierdzając jedynie niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 i 144 k.p.a. pozbawił skarżącą gwarantowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza, że w ocenie skarżącej, gdyby organ pochylił się nad sprawą winien jednocześnie z urzędu stwierdzić nieważność postanowienia organu I instancji. Działanie organu budzi wątpliwości, czy zgodnie z art. 6 k.p.a. działa on na podstawie przepisów prawa. Ponadto nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, co jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie jest również nieprzekonujące i nie spełnia wymogów art. 11 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

WSA w Warszawie oddalając powyższą skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a.) - opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. w jego uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., a zatem był on uprawniony do skontrolowania jedynie prawidłowości działania organu odwoławczego w zakresie obejmującym zastosowanie przepisów postępowania umożliwiających stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Tym samym nie posiadał kompetencji do przeprowadzenia oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z punktu widzenia jego trafności oraz zasadności.

Rozstrzygając w powyższym zakresie WSA w Warszawie uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma także zastosowanie do zażaleń poprzez art. 144 k.p.a., w tym także do zażaleń składanych na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, które Sąd I instancji szczegółowo opisał, stwierdzając, że wniesienie zażalenia w kontrolowanej sprawie było niedopuszczalne zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Następnie przytoczył art. 23 § 6 oraz art. 23 § 8 u.p.e.a. wskazując, iż z powyższych przepisów wynika, że w obowiązującym stanie prawnym, wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wstrzymujące (tamujące) czynności egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne. Ponadto uprawnienie to przysługuje wyłącznie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został złożony do MWINB w dniu 30 marca 2016 r. W związku z powyższym - w ocenie WSA - zasadnie GINB zastosował art. 23 § 8 u.p.e.a. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, a więc wykluczającym możliwość złożenia przez zobowiązanego zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Takie zażalenie może złożyć jedynie wierzyciel, o ile nie jest organem egzekucyjnym. Z tego względu prawidłowo GINB uznał, że M. W. jako zobowiązana nie ma prawa wnieść zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podał, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, tylko na postanowienie o wstrzymaniu (nie o odmowie wstrzymania) czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, służy zażalenie. Świadczy o tym treść zmiany wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2016 r. W poprzednim stanie prawnym treść omawianego przepisu brzmiała "Na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych (...)", obecnie jego treść brzmi "Na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych (...)". Powyższa zmiana wskazuje, że intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości złożenia zażalenia na rozstrzygnięcia dotyczące wstrzymania czynności egzekucyjnych, tylko do postanowień o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Zatem i z tego powodu w obowiązującym stanie prawnym wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne (przyczyna przedmiotowa). W kontekście powyższego Sąd I instancji stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to organ drugiej instancji nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność złożonego przez skarżącą zażalenia. Z uwagi na to, że organ I instancji nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, nie mógł również odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą powyższym zażaleniu.

W ocenie WSA w Warszawie zasadności i prawidłowości podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, nie podważa przy tym fakt, że organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. błędnie pouczył skarżącą o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia, ponieważ zażalenie na postanowienia przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (art. 141 § 1 k.p.a., a także art. 17 § 1 u.p.e.a.). Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie powyższego postanowienia, to stanowisko GINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej, Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. W., zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 § 1 pkt 4, 7 i 8 u.p.e.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej od początku wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie egzekucyjnego strona tych postępowań nie była należycie reprezentowana. Altana na terenie ogródków pracowniczych zarządzanych przez Zarząd Ogródków Działkowych wzniesiona bowiem została ze środków wspólnych K. i M. W. i weszła do ich majątku wspólnego; między małżonkami panuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej, a więc decyzje organów administracyjnych dotyczą zarówno praw majątkowych M. W. jak i K. W.. Stąd niezrozumiałym jest, iż z niewyjaśnionych przyczyn organy administracji publicznej prowadziły postępowania wyłącznie i jedynie wobec M. W.. Zdaniem skarżącej w oparciu o dyspozycję art. 7 k.p.a. zarówno GINB, jak i Sąd I instancji (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) miały nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy zarzut podnoszony przez skarżącą o niepełnej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony bądź nie.

Drugim zarzutem, który skarżąca podniosła jest zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku błędu co do osoby zobowiązanej, a przede wszystkim zaś niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia, co jest rażącym naruszeniem art. 33 § 1 pkt 4, 7 i 8 u.p.e.a. Stąd też Sąd I instancji z urzędu powinien wezwać skarżącą do jasnego sprecyzowania czy chodzi jej o wstrzymanie działań egzekucyjnych czy też o zawieszenie postępowania egzekucyjnego toczącego się przed organami administracyjnymi. Otóż gdyby wezwano skarżącą do takiego sprecyzowania to wskazałaby ona, iż w jej przekonaniu wstrzymanie działań egzekucyjnych jest tożsame z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego i podtrzymałaby wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując, iż nie doręczono - wobec nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania - upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Wówczas jej małżonek K. W. mógłby skutecznie zgłosić zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nadto mógłby żądać w oparciu o art. 145 k.p.a. wznowienia postępowania. Strona podała ponadto, iż jej mąż jest w trakcie składania skargi o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki altany postawionej razem z żoną na terenie ogródków działkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała prawidłowości trybu w jakim rozpoznano jej wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, a mianowicie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie podniosła bowiem zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnie podkreśliła, iż gdyby wezwano ją do sprecyzowania wniosku to by wskazała, iż w istocie chodziło jej o wniosek o zawieszenia postępowania, jednakże nie powiązała tego z naruszeniem konkretnego przepisu lub przepisów, w szczególności nie wskazała na jakiej podstawie w istocie oczekiwała rozpoznania swego wniosku i nie uzasadniała w żaden sposób tego stanowiska. W orzecznictwie podkreśla się, iż systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że wniosek skarżącej został sformułowany w piśmie z dnia 2 marca 2016 r. w sposób jednoznaczny, jako wniosek o wstrzymanie egzekucji. Stąd organy nie miały podstaw do traktowania go jako wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i doszukiwania się innych intencji wnoszącej w tym zakresie. Nie można również tracić z pola widzenia, iż sporny wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został złożony w piśmie zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wystawiono podlegający egzekucji tytuł wykonawczy. Nie sposób więc było traktować tego pisma jako zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., których złożenie uzasadniałoby zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a.

Skarżąca kasacyjnie nie sformułowała również zarzutu naruszenia przepisów, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., wobec uznania zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, iż z dyspozycji art. 23 § 8 u.p.e.a. wynika, iż zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego (a nie na odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak to orzekł organ I instancji w kontrolowanej sprawie) i to tylko wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W istocie więc skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała prawidłowości zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

To zaś powodowało, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały wyraźnie sformułowane, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 § 1 pkt 4, 7 i 8 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia nie był bowiem uprawniony do odnoszenia się merytorycznie do zarzutów związanych zarówno z prawidłowością odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak i prawidłowością prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej w innych aspektach niż wspomniane wstrzymanie i przeprowadzania w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. W konsekwencji również kontrola powyższego postanowienia, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania art. 134 k.p.a. Postanowienie organu drugiej instancji nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odwołując się do wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1005/11.

Podkreślić ponadto należy, iż przez wnoszenie niedopuszczalnych środków odwoławczych skarżąca nie może oczekiwać, iż będą pobocznie rozpoznawane zarzuty zgłaszane na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., które są swoistym środkiem zaskarżenia, który może być wniesiony jedynie w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego, tj. w terminie siedmiu dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Skarżąca takie zarzuty wniosła w 2011 r., jednakże wobec uchybienia powyższego terminu, postępowanie w zakresie tych zarzutów zostało umorzone postanowieniem MWINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], a skarga skarżącej oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 2131/13.

Zresztą najistotniejszy zarzut, z którego skarżąca kasacyjnie wywodzi dalsze zarzuty, sprowadzający się do błędu co do osoby zobowiązanej, a to w związku z prowadzeniem postępowania i skierowaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu jedynie wobec niej, pomimo, że tenże obiekt wchodził w skład majątku objętego małżeńską wspólnością jej oraz męża K. W., nie mieści się w podstawie określonej w określonej w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Błąd co do osoby zobowiązanego ma miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu niebędącego adresatem egzekwowanego obowiązku. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Jeżeli pomiędzy treścią tytułu wykonawczego a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, to taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej. (por. wyroki NSA z 21 sierpnia 2015 r., II OSK 24/14; z 15 października 2014 r., I OSK 1467/14, LEX nr 1598194). Z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonym w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Oznacza to, że za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym należy uważać adresata obowiązku wynikającego z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń określonych w art. 3 i art. 3a) u.p.e.a. Przez zobowiązanego należy rozumieć osobę, w stosunku do której istniał skonkretyzowany obowiązek (a więc adresata decyzji) i która nie wykonała tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., II OSK 549/17). W istocie więc przez wspomniany zarzut skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadności w zakresie podmiotowym samej decyzji, co pozostaje poza zakresem kognicji organu egzekucyjnego, który zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. C. Kulesza /w/ D. Kijowski (red.), U.p.e.a. Komentarz, LEX 2015, t. 3.4.1 i 3.4.3 do art. 33 i przywołane tamże orzecznictwo), na co zresztą zwracał już uwagę skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1120/14, oddalającym skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie organ egzekucyjny nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, 2008, s. 111-112).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.