Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1906/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej, jako skarżąca lub PKP) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: NSP-II.7532.80.2015.DK Wojewoda Pomorski stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,01 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa komunalizacyjna) oraz wskazał, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 26 maja 1990 r. tj. w dniu poprzedzającym wejście w życie powołanej na wstępie ustawy oraz w dniu 27 maja 1990 r., a więc w dacie, z którą omawiana ustawa wiąże powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa. Podkreślił, iż warunkiem koniecznym dla komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jest nie tylko to, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale też, że musiała ona należeć do podmiotów w przepisie tym wskazanych.

Wskazał ponadto, iż na dzień 26 i 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Obecnie Skarb Państwa nadal jest ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. W ewidencji gruntów we wskazanych datach była ona oznaczona jako "tk - tereny kolejowe", a jako władający ujawniona była Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych w [...], przy czym wpisu tego dokonano zgodnie ze stanem władania w momencie założenia ewidencji gruntów, na co wskazuje pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 2 czerwca 2016 r.

W dniu 26 i 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego i znajdowała się w obszarze oznaczonym jako "04 KK" - istniejąca linia kolejowa [...], jednotorowa, znaczenia lokalnego, na co wskazuje pismo Wójta Gminy [...] z dnia 12 października 2015 r.

Wojewoda Pomorski dodał, iż w toku postępowania nie ustalono, aby przedmiotowa nieruchomość była w dniu 27 maja 1990 r. oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, powołując się m.in. na pismo Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP. S.A w [...] dnia 11 maja 2016 r., w którym stwierdził, że nie posiada w swoich zasobach decyzji oraz innych dokumentów prawem przewidzianych orzekających o przekazaniu w zarząd PKP ww. nieruchomości. W ocenie Wojewody Pomorskiego w postępowaniu komunalizacyjnym, nie udowodniono, że nieruchomość należała w sensie prawnym do PKP, a zatem nie stoi na przeszkodzie jej komunalizacja, jak również nie ustalono, aby tytuł prawny PKP do przedmiotowej nieruchomości wynikał z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych.

Pokreślił, iż mienie PKP nie zostało także wyłączone z komunalizacji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). Negatywnej przesłanki komunalizacji nie stanowi również art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)".

Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody Pomorskiego, przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tym samym spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także nie stwierdzono przeciwwskazań do komunalizacji, o jakich mowa w dalszych przepisach ustawy.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją KKU utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu KKU wskazała, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Jak wyjaśniła KKU, dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

"Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.

Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej, jako: ustawa z 1985 r.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Z powyższymi regulacjami koresponduje, jak podał organ, art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego, zdaniem KKU, nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.). Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji. Istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.

Dalej organ wywiódł, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów oraz zaświadczenia starosty.

KKU wskazała, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi. W związku z powyższym należy przyjąć, zdaniem KKU, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte skarżoną decyzją komunałizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ podkreślił też, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

W niniejszej sprawie nie znajduje również, zdaniem organu, zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Jak dalej wywodził organ, wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Jednocześnie, KKU podkreśliła, iż komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Toteż niemal niezrozumiałym może być kwestionowanie komunalizacji poprzez pryzmat przepisów uwłaszczeniowych (nawet z powołaniem na wydanie w indywidualnych przypadkach decyzji uwłaszczeniowych, komunalizacja bowiem choćby z przyczyn czasowych ma w ocenie KKU pierwszeństwo przy ocenie stanu prawnego nieruchomości), zamiast podejmowania działań ukierunkowanych na uwłaszczenie przedsiębiorstwa w ww. trybie oraz we właściwym czasie na mieniu skomunalizowanym. Z punktu widzenia bowiem uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego, to czy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa czy też gmina wydaje się nie posiadać istotnego znaczenia (poza kwestią właściwości), o ile przedsiębiorstwo państwowe podjęło właściwe czynności w stosownym czasie ku temu.

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędne niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy w sytuacji, w której przedmiotowe działki stanowią grunt będący własnością Skarbu Państwa, znajdujący się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, tj. stanowi grunt, o którym w art. 34, w zw. z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają one komunalizacji;

2. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego orzeczenia naruszenie normy praw procesowego w postaci art. 7 K.p.a. w zw. z art.. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie obejmującym przesłanki, o których mowa w przepisie art. 34a ustawy komercjalizacji PKP, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji nieuwzględniającej brak możliwości komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór w tej sprawie dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie rację ma organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała, aby grunty te pozostawały w zarządzie PKP na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydanym przez Radę Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu, ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. PKP nie posiada żadnych dokumentów, na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu PKP do tej nieruchomości.

Rodzaj dokumentów, na podstawie których można udowadniać prawo zarządu wskazuje rozporządzenie z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Żadnego z tam wymienionych dokumentów PKP nie przedstawiło.

Brak tego rodzaju dokumentów ma decydujące znaczenie gdyż o zarządzie nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani wykorzystywanie go pod potrzeby kolei. Powyższe stanowisko ma odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie NSA w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (w bazie LEX), w których wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający PKP nabycia zarządu ex lege.

Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

Należy też podkreślić, że także fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba też przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Wskazać też należy, iż w postępowaniu komunalizacyjnym organ nie rozstrzyga czy PKP spełnia przesłanki z art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jest to zupełnie inne postępowanie, a dopiero w sytuacji gdyby PKP uzyskało na podstawie tych przepisów prawo do nieruchomości, to tego rodzaju dowód mógłby stanowić przedmiot oceny organu komunalizacyjnego, choć regulacja ta dotyczy stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. podczas gdy komunalizacja odnosi się do stanu faktycznego na datę 27 maja 1990 r. a więc komunalizacja "wyprzedza" niejako komercjalizację. Poza tym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/03 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. wprowadził do powołanej ustawy z dnia 8 września 2003 r. przepis art. 34a w następującym brzemieniu "Grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)". Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. (wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).

Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 K.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 K.p.a.

Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.