Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 997/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1174/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

"[...]" Sp. z o.o. w Krakowie złożyła w dniu 4 sierpnia 2005r. wniosek (następnie zmieniony pismem z dnia 14 września 2005r.) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę "Budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem, z wewnętrznymi instalacjami: wodną, kanalizacyjną, gazową, co, went. mechanicznej, elektryczną, z kotłownią gazową, wraz z przesunięciem słupa oświetleniowego, przełożeniem kabla TV i włączeniem do ul. K. (budowa zjazdu), z przyłączami: gazu, kanalizacji opadowej, kanalizacji sanitarnej, wodnej i elektrycznej oraz rozbudową sieci energetycznej. Zamierzenie budowlane zostało zlokalizowane w Krakowie przy ul. K. na działkach nr:

- budynek i przyłącz gazu wraz z przesunięciem słupa oświetleniowego, przełożeniem kabla TV na działce nr [...]/6 obr. [...] Nowa Huta;

- budowa zjazdu i przyłącza : kanalizacji opadowej, kanał, sanitarnej, wody i inst. elektrycznej na działce [...]5 obr. [...] Nowa Huta;

- rozbudowa sieci energetycznej dz. nr: [...]5, [...]/10 obr. [...] Nowa Huta.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. W decyzji wymieniono pisma, w których zawarto warunki do spełnienia dla inwestora, którego zobowiązano też do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Za obszar oddziaływania obiektu uznano działki nr: [...]/6, [...]5, [...]/10, [...]/29, [...]/30, [...]/31, [...]/29 obr. [...] Nowa Huta. Ponadto w uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r., a inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu l instancji projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projekt budowlany został uznany za kompletny, posiadający wymagane przepisami opinie, uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projektant i sprawdzający złożyli oświadczenia, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym organ l instancji uznał za zasadne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Krakowie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku spełnienia warunków zawartych w piśmie "[...] znak [...] z dnia 23 września 2004r." i w tym zakresie orzekł, że należy spełnić warunki zawarte w piśmie "[...] znak [...] z dnia 10 sierpnia 2005r. Natomiast w pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w jego ocenie projektowana zabudowa nie ogranicza dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/30 będącej własnością odwołującej się SM "[...]" a urządzonej i zagospodarowanej jako plac zabaw dla dzieci. Wzmiankowane wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...]/30 jest działką budowlaną i będzie zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem Wojewody wynikające z projektu zagospodarowania terenu dane wskazują, że istniejące i projektowane pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi mają zapewnione naturalne oświetlenie. Działka nr [...]/30, co wynika z definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być działką budowlaną, a zatem prawidłowo został zaprojektowany budynek z zachowaniem przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w ocenie Wojewody nie uniemożliwia to zabudowy tej działki. Wojewoda wskazał też, że projektowany budynek spełnia wszelkiego rodzaju wymagania obowiązujących przepisów zarówno w zakresie jego lokalizacji, jak i rozwiązań techniczno - budowlanych, zaś jego zaplanowana wysokość jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody wnioskowane obniżenie wysokości zabudowy do czterech kondygnacji nie znajduje uzasadnienia na gruncie obowiązującego prawa i stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Także żądanie zapewnienia w ramach własnego terenu miejsc parkingowych w ilości jedno miejsce parkingowe na jedno mieszkanie jest również nieuzasadnione. Miejsca parkingowe wzdłuż ulicy K. nie stanowią infrastruktury osiedlowej SM "[...]", lecz stanowią część drogi gminnej, zatem są ogólnodostępne, a ich sposób wykorzystania określa zarządca drogi. Ponadto zarówno ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jak i zarządca drogi nie określają żadnego wskaźnika ilości miejsc parkingowych, zaś przyjęta w projekcie konieczność zapewnienia potrzeb w zakresie miejsc parkingowych na terenie inwestycji na poziomie 0,6, a w pozostałym zakresie możliwość korzystania z ogólnodostępnych miejsc parkingowych wzdłuż ulicy K. została potwierdzona przez zarządcę drogi jako poprawna. Odnośnie zarzutu dotyczącego niezgodności decyzji z wydanymi warunkami "[...]" z dnia 23 września 2004 r. Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany odpowiada w pełni uzgodnieniu dostawcy energii elektrycznej "[...]" Rejonu Dystrybucji Nowa Huta z dnia 24 października 2005 r., znak: [...]. Zgodnie z jego treścią przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z warunkami przyłączenia z dnia 10 sierpnia 2005r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję Wojewoda w tym zakresie zmienił. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za zgodną z prawem.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej minimalnej stawki opłat za czynności radców prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1868/07 oddalił skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 886/05, którym to wyrokiem uchylono decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. podjął z urzędu postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, a następnie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 264/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 957 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z innych powodów niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, musi być poprzedzone zbadaniem, czy przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem treść decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie stanowi jeden z elementów oceny prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem dla niniejszej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 12 maja 2005 r., a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 886/05. Wyrok ten uprawomocnił się, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1868/07 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez "[...]" Sp. z o.o. W ocenie Sądu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji została więc wyeliminowana z obiegu prawnego, stąd decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotycząca tej samej inwestycji utraciła swoją podstawę. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchylenie decyzji, która stanowiła oparcie dla innej decyzji, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej innej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. WSA stwierdził ponadto, że późniejsze uchylenie decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za naruszenie prawa, ponieważ wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy jest wadą postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wada ta powstała wprawdzie w wyniku okoliczności niezależnych od organów wydających pozwolenie na budowę, jednakże celem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. nie jest wskazanie nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji, lecz przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego. Sąd ten wskazał także, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wezwały inwestora do uzupełnienia braku wniosku o pozwolenie na budowę polegającego na nieprawidłowym umocowaniu pełnomocnika. Odnośnie zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne, podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 roku sygn. akt II OSK 1197/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, z uwagi na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dalej Sąd zważył, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. jest powtórzeniem art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm., dalej "ustawa o NSA"). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie sięgającym jeszcze przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA, nie wszystkie przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., stanowią "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA (obecnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.). Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), to muszą brać pod uwagę przy ocenie decyzji stan istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a nie stan prawny po jej wydaniu, jaki może się ukształtować na skutek późniejszych działań organów, czy sądu. Nie wszystkie przecież przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., istnieją bądź są znane w dacie podejmowania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, nie mogą więc być traktowane przez sąd administracyjny jako "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Nie może bowiem stanowić naruszenia prawa stan prawny, który nie istniał w dacie wydania kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji nie mógł więc naruszać prawa, a powstał na skutek późniejszych okoliczności. Nie sposób organowi administracji publicznej zarzucić naruszenia prawa, jeśli okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, nie istniała w momencie wydania decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny. Ponieważ podstawę uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., stanowi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a.) i takie, które nie posiadają tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko pierwsza z powyżej wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zbyt szerokie rozumienie zwrotu "naruszenie prawa", użytego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku odwołując się do części orzecznictwa w tym zakresie, pozbawia organy i strony możliwości wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 k.p.a., tym samym postępowanie sądowoadministracyjne praktycznie wyłącza jedno z postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny zastępuje organy administracji publicznej w ich funkcji orzeczniczej. Ponadto zauważono, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., bądź również decyzji organu l instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest dla strony bardziej niekorzystne, niż wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 147 k.p.a. i wydanie orzeczenia w oparciu o przepisy art. 151 k.p.a., które nie tylko przewidują uchylenie dotychczasowej decyzji. Poza tym decyzja wydana na podstawie art. 151 k.p.a., podlegałaby zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie można oczekiwać po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Jak wynika z art. 56 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym i odwrotnie, wszczęcie takiego postępowania nie uniemożliwia wniesienia skargi do sądu. Tymczasem przyjęcie poglądu, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji w każdym przypadku, kiedy mają miejsce okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., narusza powyższą zasadę. Zakres kognicji sądów administracyjnych nie powinien być konkurencyjny dla orzecznictwa sprawowanego przez organy administracji publicznej, ani też nie powinien go zastępować, w przyjętym w Polsce modelu funkcjonowania, administracji publicznej i sądownictwa administracyjnego. Ewentualne zmiany tego modelu wymagałyby zmian ustawowych.

W końcowej części rozważań podzielono również pogląd skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań co do dalszego postępowania organów administracji publicznej. Konkludując NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien merytorycznie rozpoznać skargę, pozostawiając kwestię ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organom i stronom postępowania, gdyż przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wynikająca z ww. przepisu, nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazując na treść art. 190 p.p.s.a. podkreślił, iż jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w przeprowadzonym przez organy I i II instancji postępowaniu, nie doszło do naruszenia prawa, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Analogiczna ocena została już zresztą wyrażona przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r. Sąd I instancji podzielił poglądy przedstawione przez Wojewodę Małopolskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia. Z uwagi natomiast na uchybienie organu I instancji, dotyczące nie wezwania przez ten organ inwestora do uzupełnienia braku wniosku o pozwolenie na budowę, co miało związek z nieprawidłowym umocowaniem pełnomocnika, Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnictwo dla osoby składającej w imieniu inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zostało podpisane tylko przez jednego członka zarządu inwestora. Tymczasem z odpisu KRS wynika, że umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" przewiduje, że w imieniu spółki jedynie do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych do kwoty 10.000 złotych uprawniony jest jeden członek zarządu, a w pozostałych przypadkach konieczne jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Sąd I instancji uznał, iż ze względu na to, że umowa spółki milczy w kwestii reprezentacji spółki w sprawach niemajątkowych, a do takich należy niewątpliwie złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 205 § 1 Kodeksu spółek handlowych do składania oświadczeń w imieniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W ocenie Sądu I instancji biorąc jednak pod uwagę, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego złożenie stanowi warunek formalny uzyskania pozwolenia na budowę zostało podpisane przez dwóch członków zarządu, oraz to, że z treści tego oświadczenia i okoliczności sprawy (korespondencja pomiędzy organem, a inwestorem w przedmiocie zasad reprezentacji) wynika, w związku z jakim postępowaniem jest składane, przyjąć należy, że nie wezwanie przez organ do uzupełnienia w powyższym zakresie braków wniosku, nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie argumentacje uczestnika "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, realizuje przesłanki uchylenia decyzji określone w art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Krakowie reprezentowana przez adwokata M. G. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie wskutek przyjęcia, iż brak podpisu drugiego członka zarządu "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie na pełnomocnictwie do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz brak wezwania organu I instancji do uzupełnienia powyższego uchybienia, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (nr [...]) udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż tak poważne uchybienie przepisom prawa jakim jest wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o wniosek złożony przez osobę niemającą umocowania do reprezentowania w sprawie, nie stanowi przesłanki do wyeliminowania takiej decyzji z obiegu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pełnomocnik inwestora - "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie - nie był należycie umocowany do dokonania czynności prawnej w postaci złożenia, wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo dla osoby składającej w imieniu inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę podpisane zostało bowiem tylko przez jednego członka zarządu "[...]" Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik "[...]" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W stosunku do tak skonstruowanego zarzutu należy mieć na uwadze fakt, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, dostępne https://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto podkreślić należy, iż naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać dotyczący go zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w tym zakresie pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Należy także podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o., iż dla skuteczności w/w zarzutu autor skargi kasacyjnej powinien wykazać wpływ naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Stwierdzić należy, iż powołując się na naruszenie przepisu postępowania, autor skargi kasacyjnej nie odniósł się w jej uzasadnieniu do określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przesłanek, jakie winny być wskazane przy budowaniu argumentacji skargi kasacyjnej. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku wskazanego na wstępie zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia Sądu I instancji, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Zarówno w określeniu podstawy skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu wywodzono o wadliwej ocenie Sądu I instancji, co do prawidłowości prowadzonego postępowania przez organy administracji publicznej w sprawie. Nie podważono jednak ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd I instancji.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego złożenie stanowi warunek formalny uzyskania pozwolenia na budowę zostało podpisane przez dwóch członków zarządu (k- 66-65 akt administracyjnych), oraz to, że z treści tego oświadczenia jak również okoliczności sprawy wynika, w związku z jakim postępowaniem jest składane, to okoliczność nie wezwania inwestora przez organ do uzupełnienia powyższego braku nie może stanowić naruszenia prawa proceduralnego implikującego uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.