Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 309/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art.  166 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5,art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. S.-L. i P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt. 3, § 11 pkt. 3 lit. b oraz § 11 pkt. 6 lit. b zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Strykowie nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa w zakresie, w jakim wykluczają dostęp do drogi 7KZ/1/2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku do daty jego uprawomocnienia się; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Strykowie na rzecz skarżących A. S.-L. i P. S. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

A. S.i P. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwalę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005r., nr XLI/317/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania, w zakresie zapisu § 9 ust. 1 pkt 3, wykluczającego możliwość tworzenia nowych zjazdów oraz § 11 pkt 3 b) i 6 b), wykluczającego bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem 3.43 MN i 3.46 U z drogi oznaczonej symbolem 3 KGP1/2.

Powyższej uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez organicznie prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w S., przez wykluczenie w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości tworzenia zjazdów z drogi nr [...], w tym zjazdu do należącej do skarżących działki nr [...], w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości nie jest zapewniona przez inne ulice lokalne, dojazdowe i wewnątrzosiedlowe;

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430, ze zm.), poprzez błędną jego ocenę oraz niewłaściwe zastosowanie i nietrafne uznanie, że lokalizacja zjazdów z drogi krajowej nr [...] w S. do działki nr [...] w S. nie będzie odpowiadać warunkom technicznym wskazanym w § 77, § 78 i § 79 tego rozporządzenia, podczas gdy przedmiotowe przepisy przewidują możliwość tworzenia nowych zjazdów przy zachowaniu warunków technicznych, o których mowa w/w § 77, § 78 i § 79 oraz w sytuacji szczególnej (tj. gdy nie jest możliwe zapewnienie zjazdu z nieruchomości w żaden inny sposób), z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż działka nr [...], zlokalizowana w obrębie [...], w S., stanowiąca własność skarżących przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], a zgodnie z kwestionowaną uchwałą przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie: wolnostojącej, bliźniaczej, lub szeregowej (symbol [...]na rysunku planu) oraz usługi (symbol [...]na rysunku planu). Nadto zgodnie z załącznikiem graficznym do skarżonej uchwały nieruchomość ta przylega do dróg gminnych oznaczonych symbolami [...]i [...]. Zgodnie z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych 3.43 MN do których należy nieruchomość, zapewnia się obsługę komunikacyjną z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL, ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD lub wewnętrznej (osiedlowej). Natomiast zgodnie z zapisem § 11 pkt 6 b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna terenu 3.46 U będzie zapewniona z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KL lub z ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD.

Zdaniem skarżących nieruchomość o nr [...] w S. nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg gminnych a jedyną możliwością zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki gruntu jest lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w S. Nadto z § 9 ust. 1 pkt 3 lit b) planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stryków wynika, że dla działek bezpośrednio przylegających do drogi oznaczonej symbolem - [...] (ulica zbiorcza), dopuszcza się obsługę komunikacyjną dla działek posiadających obsługę (zjazdy) i przylegających do ulic zbiorczych za zgodą Zarządcy Dróg, wykluczając tworzenie nowych zjazdów. Zdaniem skarżących organ nie dostrzegł jednak, że brak jest ulic lokalnych, dojazdowych i wewnątrzosiedlowych prowadzących do przedmiotowej nieruchomości, a nieruchomość ta nie przylega również bezpośrednio do ulicy zbiorczej oznaczonej nr [...].

Wobec powyższego ograniczenie i wykluczenie tworzenia zjazdów niweczy przeznaczenie w/w działki pod zabudowę, a zatem ingeruje bezpośrednio wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, bowiem działka skarżących nie ma dostępu do dróg gminnych, innych dróg lokalnych, osiedlowych i dojazdowych. Dodano, iż zaskarżone regulacje planu zagospodarowania całkowicie uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżących w jakikolwiek sposób, bowiem w obecnej sytuacji nie jest możliwy wjazd oraz wyjazd z nieruchomości. Owe zapisy planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji niweczą istotę prawa własności, gdyż skarżący nie mogą korzystać ze swej nieruchomości, co narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Nadto skarżący wyjaśnili, iż wykluczenie możliwości tworzenia zjazdów do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] oraz brak zapewnienia dojazdu do tejże przedmiotowej nieruchomości innymi drogami dojazdowymi - lokalnymi i wewnątrzosiedlowymi ogranicza w sposób istotny skarżącym korzystanie z przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ administracji przyznał prymat interesowi publicznemu z pogwałceniem prawa własności osobom, które mają tytuł prawny do nieruchomości. Wyjaśnili także, iż zapisy kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczające możliwość tworzenia zjazdów z drogi krajowej nr [...]spowodowały, że skarżącym odmówiono, w granicach uznania administracyjnego, wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnego i publicznego, bowiem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując na zapisy planu odmówiła wydania zezwolenia, powołując się na treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strykowie wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przypomniał, iż w dniu 3 września 2012r. A. S. i P. S. wystąpili do Rady Miejskiej w Strykowa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego kwestionowaną uchwałą z dnia 28 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa w odniesieniu do działki położonej w mieście Stryków, oznaczonej numerem [...], w obrębie [...], stanowiącej własność skarżących.

Dalej wyjaśniono, iż kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa opracowywany był w trybie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.).

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, iż obecne położenie działki [...], jej bezpośrednie sąsiedztwo oraz klasyfikację gruntu przedstawiają wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntu. Wynika z nich, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, sklasyfikowana jako grunt rolny - klasy R IVa (pow. 7586 m2) oraz posiada zadrzewienia leśne/grunt rolny (pow. 1532 m2), przylega bezpośrednio do działki nr [...] - ul. A. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem przedmiotowa działka wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolami: 3.43MN, 3.46U, 3.44ZL, 3.45ZL i przylega bezpośrednio do ul. A oznaczonej symbolem [...]– obecnie drogi krajowej nr [...]. Nadto nie ma natomiast żadnej relacji, ze względu na swoje położenie, z projektowaną, w ciągu drogi krajowej nr [...], południową obwodnicą miasta Strykowa oznaczoną symbolem [...].

Organ wyjaśnił, iż w studium sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada Miejska określiła docelowy, podstawowy układ komunikacyjny miasta, w tym południową obwodnicę Strykowa oraz podział miasta na strefy funkcjonalne m.in.: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy przemysłowo - usługowej, zabudowy przemysłowej, zaś w kwestionowanym planie uszczegółowiono ustalenia studium dotyczące struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, której podstawowymi elementem jest m.in. podstawowy układ komunikacyjny miasta, w skład którego wchodzą ulice, dla których w zależności od pełnionej funkcji w tym układzie (tekst planu §9 ust. 1 pkt 1) – w planie ustalono klasyfikację GP, G, Z, L, D ( §9 ust. 1 pkt. 2), której konsekwencją są zgodne z wymogami obowiązujących przepisów dotyczących dróg: szerokości w liniach rozgraniczających; odległości między skrzyżowaniami; sposób obsługi komunikacyjnej (dostępność dla istniejących działek i tych, które powstaną w wyniku ich podziału (§9 ust. 1 pkt. 3).

Nadto, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i publiczne i ich usytuowanie (§ 9 ust. 1), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w planie, w § 9 ust. 1 pkt 3 ustalono, że obsługa zagospodarowania, ustalonego planem i realizowanego na poszczególnych terenach oraz wchodzących w ich skład istniejących działkach, a także na nowych działkach, które powstaną w wyniku wtórnego podziału będzie możliwa z ulic niższej klasy tj. lokalnych - KL; dojazdowych - KD oraz wewnętrznych (osiedlowych); dla ulic wyższych klas - ulic głównych - G i zbiorczych - Z, które pełnią zupełnie inną rolę w układzie komunikacyjnym miasta - mają zapewniać sprawne połączenia miasta z układem krajowym i powiatowym, w maksymalnym stopniu ograniczono liczbę zjazdów szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę poprzez: dopuszczenie wykorzystania jedynie już istniejących zjazdów w odniesieniu do działek przylegających do tych ulic; wykluczenie tworzenia nowych zjazdów, dla dróg najwyższych klas: autostrad - A i głównych ruchu przyspieszonego – GP trasowanych przez tereny niezabudowane wykluczono bezpośrednią obsługę.

Podkreślono, że plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek, ale te ograniczenia nie mogą być dowolne, lecz muszą być uzasadnione i w tym właśnie celu gmina ma obowiązek zasięgania opinii i uzgodnień projektu i planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 18 ust. 1 pkt 4 u.z.p. oraz przepisach szczególnych. Zdaniem organu te wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu wynikające z występujących w konkretnej sytuacji uwarunkowań. Właśnie ustalony w planie sposób obsługi komunikacyjnej - warunków bezpośredniej dostępności komunikacyjnej istniejących i planowanych działek z ul. A - obecnej drogi krajowej nr [...] wynika z treści art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. g) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcą obecnej drogi krajowej nr [...] - ul. A - jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], zaś na etapie zgłaszania wniosków (art. 18 ust. 1 pkt. 2) GDDKiA Oddział w [...] sformułowała warunki dla ul. A, które uwarunkowały zapisy kwestionowanej uchwały, a ich wprowadzenie było podstawą uzyskania ostatecznego uzgodnienia projektu planu przez GDDKiA.

Konsekwencją powyższych zapisów planu jest brak bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z ul. A - obecnej drogi krajowej nr [...], co wynika z braku istniejącego zjazdu oraz wykluczenia możliwości tworzenia nowego zjazdu (zjazdów) z tej ulicy.

Dodano, iż sposób skomunikowania spornej działki był przedmiotem postępowań prowadzonych przez GDDKiA, w których kolejno:

- decyzją z dnia [...], zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...] w S. (w ustawowo przewidzianym terminie strony nie skorzystały z przysługującego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym decyzja stała się ostateczna);

- decyzją z dnia [...]. zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w S., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;

- decyzją z dnia [...] zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w S., zaś zgodnie z uzasadnieniem do tej decyzji, z informacji uzyskanych od inwestora (w ramach postępowań prowadzonych w 2010r. i 2011r.) wynika, że dojazdy do przedmiotowej nieruchomości realizowane były dotychczas poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...] Powyższe ustalenia w ocenie organu potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 2005r., ilustrujące zagospodarowanie terenów w sąsiedztwie dróg krajowych. Mając zatem na uwadze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dotychczasowy sposób skomunikowania powinien być utrzymany (plan dopuszcza możliwość skomunikowania terenu istniejącymi zjazdami za zgodą zarządcy drogi) i takie stanowisko GDDKiA zajmował we wcześniejszych postępowaniach.

Nadto wskazano, iż uzasadnieniu decyzji z dnia [...] zarządca drogi krajowej wskazał, że nawet w przypadku braku porozumienia z właścicielem działki sąsiedniej, możliwe jest ustanowienie w postępowaniu przed sądem powszechnym (na wniosek strony) odpowiedniej służebności drogi koniecznej, szczególnie że w analizowanej sprawie wykonywanie przejazdów na dotychczasowych zasadach, nie ogranicza znacząco możliwości zagospodarowania działki nr [...] (która w przeszłości wydzielona była głównie dla dojazdu i lokalizacji obiektu urządzeń telekomunikacyjnych).

Konkludując organ stwierdził, iż wykluczenie możliwości tworzenia nowych zjazdów w § 9 ust. 1 pkt 3 oraz wykluczenie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej w §11 pkt 3 lit. b) oraz pkt 6 lit. b) w tekście planu dla terenów oznaczonych symbolami: 3.43 MN i 3.46U z drogi i oznaczonej symbolem 3KGP1/2 nie odnosi się do terenu 3.43 MN, ani do tej części terenu 3.46 U, w której położona jest działka nr [...]. W/w tereny i działka nr ew. [...] położone są w znaczącej odległości od tej drogi i tworzenie zjazdów czy bezpośredniej obsługi jest fizycznie niemożliwe. Powyższe jednoznacznie wynika z rysunku planu. Wskazano, iż treść §11 pkt 3 lit b) i pkt 6 lit. b) nie odnosi się do bezpośredniej obsługi terenów 3.43 MN oraz 3.46U, a jedynie określa warunki, na jakich możliwy jest podział istniejących działek wchodzących w skład tych terenów, w tym działki nr [...] na nowe działki.

Brak zapewnienia ustalonej minimalnej powierzchni nowej działki lub ustalonego sposobu obsługi komunikacyjnej będzie skutkował brakiem możliwości wydzielenia nowych działek. Ustalenia zawarte w planie dotyczące obsługi komunikacyjnej działki nr [...]nie uniemożliwiają, a jedynie ograniczają (określają warunki) jej przekształcenia z terenu rolnego w teren budowlany, w tym przypadku poprzez projektowane ulice. Uchwalenie przedmiotowego planu nie spowodowało, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. W oparciu o obowiązujące przepisy brak jest możliwości zmiany planu w sposób umożliwiający swobodny wjazd i wyjazd z działki nr [...] na ul. A - obecną drogę krajową nr [...].

Nadto, w ocenie organu zarzuty skargi są bezpodstawne, bowiem ograniczenia prawa własności gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalające na pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni doktrynalnie zwane władztwem planistycznym. To zaś oznacza, ze prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń. Ograniczenia takie dopuszcza także Konstytucja w przepisie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2013r. pełnomocnik skarżących poparła skargę. Oświadczyła, że strona skarżąca nie kwestionuje, że działka nr [...] przylega do drogi zbiorczej 7KZ. Nadto zmodyfikowała skargę w ten sposób, że kwestionuje powyższą uchwałę w zakresie zapisu § 9 ust. 1 pkt 3 i § 11 pkt 3 lit. b i pkt 6, wykluczającego bezpośrednią obsługę terenu oznaczonego symbolem 3.43MN i 3.46U z drogi oznaczonej symbolem 7KZ1/2, popierając pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżących oświadczyła nadto, ze nie wie do kogo należy działka nr [...]i czy skarżący wykorzystują zjazd faktyczny zlokalizowany na tejże działce, zabiegają natomiast o zjazd indywidualny i podejmowali starania o zgodę na zjazd publiczny.

Pełnomocnik organu wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1168/12, oddalił skargę A. S. i P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2005 r. nr XLI/317/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strykowa.

Następnie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 roku, sygn. akt II OSK 1523/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stanął na stanowisku, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego – planie zagospodarowania przestrzennego - generalnych bezwzględnych zakazów tworzenia zjazdów z drogi nr 14 nie tylko godzi w prawo własności, lecz także de facto uniemożliwia organowi podjęcie, w ramach uznania administracyjnego, swobodnego rozstrzygnięcia w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podważa to zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż organ stosujący nie może dokonać konkretyzacji normy art. 29 ust. 1 i ust. 4 o drogach publicznych i dokonać wyboru treści rozstrzygnięcia na podstawie obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę,

o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U tj. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.

W niniejszej sprawie skarżący w dniu 3 września 2012r. wezwali Radę Gminy Stryków do usunięcia naruszenia prawa po czym, przy braku odpowiedzi organu na owo wezwanie w dniu 2 listopada 2012r. została wniesiona przedmiotowa skarga którą, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), uznać należy za wniesioną w terminie.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Rada Miejska w Strykowie była uprawniona do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu tworzenia nowych zjazdów z określonych dróg publicznych. W § 9 ust. 1 pkt 3 planu określono, że obowiązuje obsługa komunikacyjna z przyległych ulic oznaczonych symbolami KL, KD i ulic wewnętrznych, zaś z ulic oznaczonych symbolem KZ dopuszcza się obsługę działek posiadających zjazdy i przylegających do ulic Z, wyklucza się tworzenie nowych zjazdów. Zgodnie z § 11 pkt 3 lit. b planu na określonych tamże terenach (w szczególności 3.43 MN) podział działki uzależniono od posiadania obsługi komunikacyjnej z ulicy lokalnej (KL), ulicy dojazdowej (KD) lub wewnętrznej (osiedlowej). Zaś w § 11 pkt 6 lit. b (w szczególności 3.46 U) planu na określonych tamże terenach podział działki uzależniono od przylegania do ulicy lokalnej (KL), ulicy dojazdowej (KD) zapewniającej obsługę komunikacyjną.

Działka skarżących (działka nr [...]) w zaskarżonym planie została ujęta w granicach terenów oznaczonych symbolami: [...]oraz [...] (tereny przeznaczone do przekształcenia z rolnych w budowlane); 3.44 ZL i 3.45 ZL ( zakaz zabudowy). Działka ta przylega bezpośrednio tylko do jednej drogi publicznej, jaką jest ul. A (droga krajowa nr [...]), którą w planie oznaczono symbolem [...]. Obecnie działka skarżących nie posiada żadnego zjazdu. Sądowi z urzędu wiadomo (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2908/12), że zarządca drogi nr [...] odmówił skarżącym wydania zezwolenia na zjazd dla działki [...] z uwagi na to, że pozytywna decyzja byłaby sprzeczna z zaskarżonym planem, zaś rozważany odcinek drogi nr [...] zaliczono do klasy dróg GP.

Zaskarżony plan uchwalono na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139) i z tego powodu na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Natomiast na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Lecz przede wszystkim w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Należy przyznać rację argumentom organu, iż ochrona prawa własności nie jest absolutna i bezwzględna. Prawo własności może doznać ograniczeń, a jednym z nich jest właśnie ustalenie planu co do przeznaczenia terenu. Na gruncie ustawy o planowaniu władztwo planistyczne gminy dotyka w sposób istotny prawa własności, jednak nie jest też tak, że oznacza ono absolutną swobodę gminy, która ustalając przeznaczenie terenu w planie nie musi zwracać uwagi na konstytucyjnie chronione prawo własności gruntów, położonych na obszarze, którego plan dotyczy.

Gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie trzeba zgodzić się z zarzutami skarżących, że kwestionowany § 9 ust. 1 pkt 3, § 11 pkt 3 lit. b oraz § 11 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały narusza wskazane przepisy prawa materialnego, a także art. 140 k.c.

Należy podkreślić, że wspomniana ustawa nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do ustanowienia w miejscowym planie reguł tworzenia zjazdów. Ustawowego nakazu zawarcia w miejscowym planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych nie można rozumieć jako przyzwolenie ustawodawcy na wprowadzenie generalnego zakazu budowy zjazdów z określonej drogi publicznej (bez względu na jej kategorię). Budowa konkretnych zjazdów, z uwzględnieniem ich szczegółowej lokalizacji, będzie wynikać z indywidualnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi w postaci zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Po myśli 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien zapewniać możliwość obsługi komunikacyjnej wskazanych terenów. Jeśli organ uchwałodawczy gminy uzna, iż z jakiś szczególnych względów niezbędne jest ustalenie ogólnej reguły, w myśl której pewne nieruchomości nie będą obsługiwane z drogi publicznej, winien co do zasady, przewidzieć w uchwale o planie alternatywną możliwość obsługi komunikacyjnej tych terenów. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której pewne nieruchomości gruntowe (w rozpoznawanym przypadku nieruchomość należąca do skarżących) nie byłyby w ogóle obsługiwane przez ustanowiony w planie system komunikacji, a taki stan faktyczny i prawny niewątpliwie prowadzi do naruszenia w pierwszym rzędzie zasad ustrojowych, zawartych w Konstytucji RP.

Wyważenie interesu indywidualnego i publicznego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, a w szczególności art. 32 i art. 64, ustanawiających zasadę równości wobec prawa i poszanowania własności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji, bowiem plan zezwala na zróżnicowane traktowanie właścicieli działek w tej samej jednostce planistycznej bez uzasadnionej przyczyny. Plan nie zezwala na tworzenie nowych zjazdów, chociaż tak dalece restrykcyjny nie jest § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), który określa, że stosowanie na drodze klasy GP (a do tej kategorii zaliczono ulicę Warszawską) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Taka wyjątkowa sytuacja zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie występuje, bowiem działka skarżących nie ma dostępu do żadnej innej drogi, poza ulicą A.

W tym miejscu należy dostrzec także wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego planu: z jednej strony plan przeznacza w części działkę skarżących pod zabudowę mieszkaniową i usługową (symbole: 3.43MN i 3.46U), z drugiej strony jednak nie zapewnia dostępu do drogi publicznej, co stoi w sprzeczności z art. 9 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazującego zapewnić dostęp do drogi publicznej dla budowanych obiektów. Warto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie zwrócono uwagę, że w takim przypadku, gdy plan pozbawia dostępu do drogi publicznej ustanowienie służebności na cudzym gruncie nie jest rozwiązaniem, gdyż instytucja ta nie wynika z planu (tak: wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 roku, sygn. akt II OSK 1950/13, www.cbois.nsa.gov.pl ). Tu warto zwrócić uwagę, że działka nr 120 (która ma zjazd i sąsiaduje bezpośrednio z działką 121 stanowi odrębny przedmiot prawa własności. Gmina więc nie ma żadnego wpływu na to, czy skarżący uzyskają drogę konieczną poprzez działkę nr 120.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wszelkie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela podlegają zasadzie proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Gmina przekracza granice przysługującego jej władztwa planistycznego gdy bez dostatecznego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, doprowadzi w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z przedmiotowych nieruchomości, przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, bez rozważenia, czy dostępu tego nie można zachować, bądź zapewnienia w myśl postanowień planu innego rzeczywistego dostępu do innej drogi publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 156/09, www.cbois.nsa.gov.pl).

Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne było uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się o tej zasadzie, w szczególności o zawartej w niej przesłance niezbędności (wynikającej z tego, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi się, iż "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko (...), gdy są konieczne w demokratycznym państwie"), wielokrotnie stwierdzał, że "niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu". (Np. wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., sygnatura akt P 46/07, opublikowany w zbiorze urzędowym OTK-A nr 8 z 2009 r., poz.126).

Mając powyższe na względzie Sąd podkreśla, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o drogach publicznych, ustawą - Prawo budowlane i przepisami technicznymi dotyczącymi dróg, wydanymi na jej podstawie.

Reasumując przedstawione powyżej rozważania , należy dojść do wniosku, że plan ustanowił ograniczenie prawa własności wychodzące poza granice uregulowań zawartych w/w przepisach, co doprowadziło do nadmiernego obciążenia prawa skarżących z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości wobec prawa.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części w odniesieniu do § 9 ust. 1 pkt 3, § 11 pkt 3 lit. b oraz § 11 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały planu w zakresie, w jakim ogranicza dostęp z działki skarżących do drogi publicznej. Stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

IB