Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 776/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Podatki inne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 61a par. 1, art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70, art. 72 par. 1, art. 79 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] G. N. wystąpił do Starosty L. z ostatecznym wezwaniem do zwrotu nienależnie pobranej opłaty w kwocie [...] zł. za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], która wystawiona została w dniu [...] 2005r. (seria [...]). W uzasadnieniu wskazał, że w związku z rejestracją pojazdu uiścił opłatę w wysokości [...] zł. W jego ocenie pobranie opłaty w tej wysokości było nieuzasadnione, co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wydane na jego podstawie nowe przepisy zmniejszające wysokość tej opłaty do [...] zł. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że kwota [...] zł. została nienależnie uiszczona, a zatem jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 k.c., które stanowi podstawę prawną jego żądania. Skarżący podkreślił, że jego wezwanie do zapłaty nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] organ zawiadomił G. N., że od 01 stycznia 2011r. właściwym trybem dla rozpoznania sprawy zainicjowanej jego wniosek jest tryb postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] Starosta L., działając na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej jako: u.f.p.), art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 70 i art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej jako: o.p.) postanowił umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że za wydanie karty pojazdu G. N. uiścił opłatę w kwocie [...] zł. Zapłata nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, ze zm.), które zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją RP, jednakże utrata mocy tego przepisu została przez Trybunał ustalona na dzień 01 maja 2006r. Następnie Starosta L. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznym stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Mając to na uwadze organ uznał, iż żądanie zwrotu opłaty należało zakwalifikować odpowiednio jako wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III o.p. Wskazane przepisy o.p. mają zastosowanie do sprawy, gdyż wynika to z art. 67 u.f.p. (do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p.). Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 72 § 1 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu jest to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 79 § 2 o.p.). Organ ustalił, iż w sprawie prawo do nadpłaty wygasło. Przepis art. 70 § 1 o.p. stanowi, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w roku 2005 r. powinna nastąpić w roku 2005 r. Zatem od 31 grudnia 2005 roku należy liczyć 5-letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty opłaty (upłynął on 31 grudnia 2010 r.). Następnie Starosta L. wskazał, że G. N. złożył wniosek o zwrot kwoty nadpłaconej opłaty w dniu [...] 2011r., a więc już po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. Prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty w takim przypadku wygasło. Skoro po upływie okresu przedawnienia zobowiązania strona nie może złożyć wniosku o nadpłatę to znaczy, że nie może być wszczęte, ani nie może się toczyć postępowanie w tym zakresie; tym samym postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu opłaty uiszczonej w 2005 r. jest bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że termin do złożenia wniosku o nadpłatę, wskazany w art. 79 § 2 o.p., jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony, ani też przedłużony, a po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli postępowanie było prowadzone, pomimo że wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone.

W odwołaniu skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 60 i art. 67 u.f.p. oraz art. 70 i art. 79 o.p. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie na podstawie powołanych wyżej przepisów nastąpiło przedawnienie prawa domagania się stwierdzenia nadpłaty, a także rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP albowiem Starosta przyjmując, że nastąpiło przedawnienie naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz. Skarżący podniósł, że zasada lex retro non agit zabrania stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, i z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. G. N. wskazał ponadto, że przepisy obowiązujące przed wejściem w życie obecnej u.f.p. nie przewidywały możliwości przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnie pobranej części opłaty. Zgodnie zatem z zasadą niedziałania prawa wstecz, przepisy u.f.p. obowiązujące od 1 stycznia 2010r., na które powołuje się Starosta, nie mogą mieć zastosowania do zdarzenia, które miało miejsce [...] 2005r. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska skarżący powołał liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz orzeczenia sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy argumentując podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż opłata za kartę pojazdu stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego - powiatu - i to w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010r. Nr 80, poz. 526). Przy czym, jest ona pobierana na podstawie odrębnej ustawy. Dlatego też opłatę za kartę pojazdu należy zakwalifikować do niepodatkowych należności budżetowych wskazanych w art. 60 pkt 7 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a. oraz odpowiednio przepisy działu III o.p. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należy wywodzić, że do zwrotu nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu winny być stosowane odpowiednio przepisy działu III o.p., w szczególności art. 67 u.f.p. pozwala do opłaty za kartę pojazdu stosować odpowiednio przepisy o stwierdzeniu i zwrocie nadpłaty podatku.

Stosując odpowiednio przepisy o.p., organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 79 § 2 o.p., prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, który zgodnie z treścią art. 70 o.p. wynosi 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Skoro zatem, w rozpoznawanej sprawie, karta pojazdu została wydana w 2005r. to okres przedawnienia zobowiązania do wniesienia opłaty za kartę pojazdu upłynął 31 grudnia 2010r. Tymczasem wniosek o zwrot opłaty za kartę pojazdu strona wniosła dnia [...] 2011r., a więc po upływie dopuszczalnego terminu. Wniosek taki należało zatem uznać za bezskuteczny. Organ administracji zobligowany był na podstawie przepisów art. 61a § 1 k.p.a wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazując na przyczynę, dla której postępowanie nie może być wszczęte (wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku). Skoro jednak prowadzono postępowanie, to zgodnie z przepisami art. 105 § 1 k.p.a należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję G. N., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o:

- uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty L. z dnia [...]

- uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu obowiązku Starosty L. dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości [...] zł. za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...],

- stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że nienależnie pobrana opłata w kwocie [...] zł. za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...] podlega oprocentowaniu od dnia [...] 2006r. (tj. od dnia w którym uchylono rozporządzenie będące podstawą pobrania opłaty) do dnia zwrotu opłaty, ewentualnie od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia zwrotu opłaty,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji G. N. zarzucił:

- naruszenie art. 60 i art. 67 u.f.p. oraz art. 70 i art. 79 o.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie na podstawie powołanych wyżej przepisów nastąpiło przedawnienie prawa domagania się stwierdzenia nadpłaty.

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP albowiem SKO w L. przyjmując, że nastąpiło przedawnienie naruszyło zasadę niedziałania prawa wstecz,

- naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a oraz art. 107 §§ 1 i 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się SKO w L. do zarzutów skarżącego.

Skarga została oparta na tych samych argumentach co odwołanie od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., uznając zarzuty za bezpodstawne, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, kiedy wskazany w art. 70 § 1 o.p. pięcioletni okres przedawnienia rozpoczyna swój bieg. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 60 i art. 67 u.f.p. oraz art. 79 o.p., a także art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, mając na względzie, że wniosek skarżącego inicjujący sprawę zawierał żądanie, którego podstawę prawną stanowił art. 410 k.c., należało także rozważyć kwestię załatwienia go w postępowaniu administracyjnym.

Rozstrzygając sporne zagadnienia należało uwzględnić stosowne przepisy u.f.p., o.p., k.p.a. oraz wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Na wstępie niniejszych rozważań, trzeba wskazać, że NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), oraz - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należało podzielić stanowisko wyrażone w w/w uchwale NSA, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy o.p. o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o k.p.a. Trzeba także zauważyć, że NSA zwrócił uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym.

Od dnia wydania przez NSA uchwały o sygn. akt I OPS 3/07 sądy administracyjne obowiązane były zatem (w zakresie określonym przez p.p.s.a.) oceniać legalność aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu z perspektywy zawartego w niej stanowiska.

W tym miejscu należy stanowczo zaznaczyć, iż stosowanie się do w/w uchwały NSA nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. Podkreślenia wymaga więc, co prawidłowo dostrzegły organy obu instancji, że w dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (por. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W przepisie art. 67 u.f.p. wskazuje się bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe będących dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie do niepodatkowych należności budżetowych należy zaliczyć "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki budżetowe - zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy [w] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.).

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą", choć mylące, nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 o.p.). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką NSA przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z w/w uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", NSA nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych.

Uwzględniając powyższe, należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż opłaty za wydanie karty pojazdu - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 u.f.p., to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły więc podstawy do przyjęcia w sprawie trybu postępowania opartego odpowiednio na przepisach k.p.a. i działu III o.p., do których odsyła art. 67 u.f.p.

Potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 u.f.p. jest zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem w założeniu ustawodawcy stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w doktrynie wskazuje się, że art. 60 u.f.p. ma charakter porządkujący (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200).

Z powołanych wyżej przyczyn wynika więc jednoznacznie, że, jak słusznie uznały organy administracyjne, w rozpatrywanej sprawie były podstawy aby zastosować przepisy o.p. Odpowiednie stosowanie działu III o.p. i k.p.a. oznacza natomiast, że pismo skarżącego z dnia [...] 2011r., inicjujące postępowanie w sprawie, mimo zatytułowania go "Ostateczne wezwanie do zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu" należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010r. wynika wprost z przepisów przejściowych. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). W świetle powyższego, nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczące zwrotu nienależnie pobranej opłaty w kwocie [...] zł., pomimo oparcia go o przepis art. 410 k.c., należało rozpatrzyć w trybie postępowania administracyjnego stosując przepisy u.f.p., które weszły w życie 1 stycznia 2010r.

Odnosząc się do meritum skargi, podnieść trzeba, że przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania wniosku G. N. (pomimo, że "opłata" o której zwrot ubiega się skarżący uiszczona została w 2005r.), nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III o.p. i to ze skutkiem wstecznym. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym , "Państwo i Prawo" z 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni prawa. Przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (por. w/w uchwała NSA o sygn. akt I OPS 1/06).

Nie ulega wątpliwości, że wejście w życie nowej u.f.p. (art. 60 i art. 67 u.f.p.) spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wskazać jednak należy, że wprowadzenie, a ściślej ujmując - nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (k.p.a., o.p.) samo przez się nie może powodować automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie może naruszać zasady lex retro non agit. Trzeba bowiem zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. do "przepisów działu III o.p." otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, iż zarówno Starosta L. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznały, iż termin materialnoprawny do złożenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczął swój bieg dla G. N. od końca 2005r., gdy natomiast przepisy o.p., z której termin ten wynika, znalazły zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero w 2010r. Oznacza to, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego limitujący uprawnienie skarżącego zakładając jego głęboko retroaktywne działanie. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i art. 67 u.f.p., a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu jedynie porządkować zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że stosując - mocą art. 67 u.f.p. - przepisy działu III o.p. w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie u.f.p., a więc od 1 stycznia 2010r.

Wyżej wskazana metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących została wypracowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II FSK 884/09, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA, rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt III SA/Łd 768/11, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i to właśnie na tle zastosowania - mocą art. 60 i art. 67 u.f.p. - działu III o.p. do niepodatkowej należności budżetowej. Uznał, że wprowadzony w tej sposób 5 letni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od 1 stycznia 2010r.

Mając na uwadze powyższe, za zasadny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 70 § 1 i art. 79 § 2 o.p. W ocenie Sądu, nie miały one bowiem podstaw, aby stwierdzić, że bieg terminu przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot opłaty biegł retroaktywnie od 31 grudnia 2005r. i upłynął przed dniem złożenia wniosku przez skarżącego. Termin ten mógł rozpocząć swój bieg najwcześniej od 1 stycznia 2010r., a więc od daty kiedy znalazł zastosowanie do opłat za karty pojazdu.

Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowane w sprawie II SA/Po 955/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które w pełni aprobuje.

W świetle wyżej dokonanych rozważań, za trafny należało także uznać zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego przepisu zasady lex retro non agit. Wskazać trzeba, że zasada niedziałania prawa wstecz zabrania stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, i z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Zdaniem Sądu, jak już wcześniej wskazano, nie ulega żadnej wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06, wyrok NSA z 7 października 2010r., sygn. akt II FSK 884/09, wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2009r., sygn. akt III SA/Łd 332/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a oraz art. 107 §§ 1 i 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego również okazał się zasadny. Jakkolwiek brak odniesienia się w decyzji organu II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie w/w przepisów k.p.a., to jednak, zdaniem Sądu, naruszenie to w istocie stanowiło konsekwencję błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów o.p. Uwzględniając tą perspektywę należało przyjąć, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył także podniesione w skardze przepisy k.p.a., choć skala ich naruszenia zależna była przede wszystkim od naruszenia przepisów o.p. i sama w sobie nie mogła zostać uznana za mającą istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze wniosków o uznanie przez Sąd obowiązku Starosty L. dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości [...] zł. za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...], oraz stwierdzenia przez Sąd, że nienależnie pobrana opłata w kwocie [...] zł. podlega oprocentowaniu od dnia [...] 2006r. (tj. od dnia w którym uchylono rozporządzenie będące podstawą pobrania opłaty) do dnia zwrotu opłaty, ewentualnie od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia zwrotu opłaty, wskazać należało, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że organ wydając decyzję uchybił przepisom prawa w stopniu rażącym, albo mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego. Rolą sądu administracyjnego, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, nie jest natomiast zastępowanie organów administracji i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, a zatem Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy zamiast organów administracyjnych, czy też do ingerowania w treść zaskarżonej decyzji, przejmując w ten sposób ustawowe obowiązki organów administracji publicznej. Tym samym Sąd nie przesądza, czy skarżącemu przysługuje, czy też nie, prawo do odsetek od pobranej przez Starostę L. opłaty w kwocie [...] zł. Jednocześnie wskazać trzeba, że na ponownie podjęte rozstrzygnięcie, jeżeli dla strony będzie ono negatywne, będzie służyło prawo wniesienia skargi do Sądu.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji winny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.