Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 780/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 57, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 228 ust. 1 i 2, art. 232
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 145 par. 1 okt 1 lit. a i c, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 par. 1, 2 i 3, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79, art. 189d
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzzn ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 1, par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 14 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 408
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr [...] nałożył na K. M. administracyjną karę pieniężną w kwocie 5000 zł za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r.".

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, z dniem 20 marca 2020 r. , na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się: organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631); innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

Organ wskazał, że z notatki urzędowej Komendy Miejskiej Policji sporządzonej w dniu 6 kwietnia 2020 r. wynika, że K. M. nie zastosował się do zakazu zgromadzeń w ten sposób, że w dniu 6 kwietnia 2020 r. o godzinie 18:05 w G., przebywał na S. w grupie powyżej dwóch osób, siedząc na ławce wraz z dwoma mężczyznami.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle treści art. 76 §1 k.p.a., ww. notatka urzędowa organów policji jest dokumentem wiarygodnym, rzetelnym i stanowi istotne kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.

Organ pierwszej instancji dodał, że z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.).

Podstawę prawną decyzji stanowi art. 48 a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust.1 w/w ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 48 a ust.1 pkt 1 , podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Organ pierwszej instancji wskazując, że przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a., wyjaśnił, że wymierzając stronie karę w wysokości 5000 zł wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, częstotliwość naruszenia prawa w przeszłości, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz uwzględnił indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Z ustaleń Policji wynika, że K. M. jest bezrobotny. Brak jest informacji o ewentualnych wcześniejszych naruszeniach przez niego prawa. W związku z powyższym nałożono karę pieniężną w minimalnej ustawowej wielkości.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. podniósł, że kara pieniężna została nałożona bez podstawy prawnej, wskazując w tym zakresie na przepisy art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Obostrzenia, w tym zakaz zgromadzeń, zostały wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., tym samym zakaz zgromadzeń został wydany w niewłaściwej zgodnie z Konstytucją formie, bo w rozporządzeniu, a nie w ustawie.

Decyzją z dnia 29 maja 2020 r., nr [...],Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący 6 kwietnia 2020 r. nie zastosował się do zakazu organizowania zgromadzeń, o czym stanowił zapis § 14 ust 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Wyjście z domu w celu opisanym w notatce urzędowej z Komendy Miejskiej Policji w okresie epidemii było niedopuszczalne.

Zdaniem organu odwoławczego ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym zakaz organizowania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, przynoszą wymierne efekty w walce z epidemią SARS-CoV-2. Z uwagi na nadrzędny cel, jakim jest ograniczenie transmisji wirusa wśród społeczeństwa należy uznać, że korzyści płynące z wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 31 marca 2020 r. wszelkich ograniczeń, są większe niż ewentualne ryzyko wynikające z ich zaniechania.

W świetle przesłanek wynikających z art. 189d pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał wysokość nałożonej kary za adekwatną do wagi naruszenia i uwzględniającą osobiste warunki strony. Jest to najniższa możliwa nałożona kara za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30000 zł.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie mają podstaw prawnych, co wynika z art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.).

Skarga jest zasadna.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego ( rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie art. 48a ust.1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej także jako "ustawa"), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;

2) art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

3) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

4) art. 46 ust. 4 pkt 6, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł;

5) art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 .

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374 ) Rada Ministrów wydała w dniu 31 marca 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 566). W § 1 w/w rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 14 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., w którym unormowano zakaz zgromadzeń, w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się:

1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631);

2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący naruszył przywołany § 14 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., albowiem w dniu 6 kwietnia 2020 r. przebywał w grupie dwóch osób, siedząc z nimi na ławce. Organy wskazały przy tym, że skarżący naruszył swym zachowaniem zakaz zgromadzeń.

Nie ulega wątpliwości, że § 14 ust 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. , zakazujący organizowania zgromadzeń , ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP.

Z tej przyczyny w pierwszej kolejności należało rozważyć zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 57 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.

Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (tak m. in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy ( TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09).

Tymczasem ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu zgromadzeń ludności.

Stwierdzenia też wymaga, że jeśli ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Omawiane rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym rozporządzeniu.

Sformułowania: "mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań", "uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" ( art. 46a ustawy) nie spełniają wymogu omawianych wytycznych. Z kolei art. 46b ustawy odsyła jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia.

Zauważyć ponadto należy, że w art. 46b ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46 a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Tymczasem w art. 46 ust.4 pkt 4 w/w ustawy, który dotyczy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności , nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, a o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzenia wobec tego wymaga, że w dacie przedmiotowego zdarzenia ( 6 kwietnia 2020r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu.

Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji zakaz zgromadzeń nie mógł być uregulowany wyłącznie w rozporządzeniu.

Wskazać wobec powyższego należy, że choć ustanowione zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia naruszył podstawowe standardy konstytucyjne. W tej sytuacji, stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust.1 Konstytucji RP), Sąd odmówił zastosowania § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. , czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - organy administracji publicznej.

Wskazać ponadto należy, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

Przede wszystkim doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.). W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie organ nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sytuację tę organ tłumaczy tym, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ( art. 10 § 2 k.p.a.), wskazując na utrwalenie w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 ( art. 10 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Chodzi w nich bowiem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Chodzi przy tym o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Wskazane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem niebezpieczeństwo dla zdrowia, związane z zachowaniem skarżącego w danym dniu istniało, to ustało ono, zanim organ powziął o nim informację. Tymczasem odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem skarżącego , które było podstawą faktyczną zastosowania kary było czynnością już dokonaną, a nie trwającą w czasie wydawania decyzji. Jeżeli skarżący faktycznie w dniu 6 kwietnia 2020 r. poprzez swoje zachowanie mógł narazić zdrowie bądź nawet życie innych osób, to stan ten w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary już nie istniał.

Wskazać też należy, że naruszenie przez skarżącego przepisów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń ( art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).

Stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) , stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego.

Tak więc notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogła być potraktowana, po jej procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji ( pkt 1. wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył ( pkt 2. wyroku).

Sąd orzekł o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ( pkt.3. wyroku).