Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1174/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2014 r., znak (...) w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją znak: (...) z dnia (...) listopada 2012r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 644/10, po wznowieniu na wniosek (...) z dnia 4 listopada 2008r. postępowania w sprawie zakończonego decyzją ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2008r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) prawach powiatu w (...) z dnia (...) czerwca 2006r. nr (...) orzekł, że:

1. uchyla się decyzję ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...)z dnia (...) kwietnia 2008r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlnego (...) z dnia (...) czerwca 2006r. nr (...);

2. uchyla się decyzję Powiatowego Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 2006r., nakazującą (...), współwłaścicielom nieruchomości przy (...), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy (...) poprzez wykonanie wymienionych w osnowie decyzji robót budowlanych;

3. stwierdza się brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 644/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2010r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia (...) października 2009r. nr (...), które zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania, z wniosku pani (...) z (...) listopada 2008r., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2008r. nr (...). W uzasadnieniu do tego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę, że Spółka (...), która jest właścicielką nieruchomości przy (...) nie brała udziału w prowadzonym postepowaniu wznowieniowym, mimo, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został poinformowany, iż nastąpiła zmiana właścicieli nieruchomości co najmniej od (...) grudnia 2008r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że w wyniku wniosku (...) z dnia (...) listopada 2008r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji postanowieniem nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009r. wznowił postepowanie w sprawie zakończonej decyzją własną znak (...) z dnia (...) kwietnia 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2006r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu nakazującą (...) współwłaścicielom nieruchomości przy (...) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (zabudowanego wcześniej przejazdu) pod budynkiem przy (...) w wyniku:

- likwidacji przeszklonej witryny sklepowej. wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony (...) w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez zamurowanie w/w otworu okiennego;

- likwidacji dwóch ścianek działowych wydzielających istniejące obecnie pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony (...) w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę;

- odtworzenia zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy utworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru a pierwotnym pomieszczeniem usługowym zlokalizowanym od strony budynku przy (...) poprzez wymurowanie ściany o grubości 30 cm;

- likwidacji wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej tworzących pomieszczenie zaplecza oraz pomieszczenie sanitarne od strony podwórza w miejscu wcześniejszego przejazdu na poziomie parteru poprzez ich rozbiórkę.

- likwidacji zlokalizowanego w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru otworu okiennego i zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza poprzez zamurowanie w/w otworu okiennego;

- likwidacji urządzeń sanitarnych i podejść wodno-kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem na poziomie parteru poprzez ich demontaż i rozbiórkę.

Wskazaną we wniosku o wznowienie podstawą wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie brała udziału w postepowaniu bez swej winy).

Wnioskodawczyni przy piśmie z (...) stycznia 2009r. przekazała organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu nr(...)z dnia (...) maja 1990r. o treści "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w (...) po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacja na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy (...)."

Przywoływany dokument dotychczas nieznany organom prowadzącym postepowanie w ocenie organu jest stanowiskiem właściwego organu uznającym legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jego ujawnienie stanowi drugą przesłankę do wznowienia postepowania, ponieważ w myśl art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. Organ podkreślił, że funkcjonowanie w obiegu prawnym dokumentu o przytoczonym zapisie wypełnia dyspozycję z art. 151 par.1 pkt 2 k.p.a, obligującą organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 par.1, i wydania w/w nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w dniu (...) listopada 2012r.

Właściciele przedmiotowego budynku Sp. (...) mogą w każdym czasie odtworzyć pod nim, z własnej woli, przejście z ulicy do klatki schodowej lub przejazd na teren własnej nieruchomości - po uzyskaniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie niezbędnych robót budowlanych dla dokonania zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane).

Po rozpatrzeniu odwołania (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: (...) z dnia (...) stycznia 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w związku z niedostatecznie wnikliwym uzasadnieniem stanu faktycznego sprawy.

Po rozpoznaniu skargi (...) na w/w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie VII SA/Wa 587/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie w przypadku gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zastosować art. 136 k.p.a. celem usunięcia wątpliwości co do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania poprzez załączenie np. wypisu z rejestru gruntów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak (...) z dnia (...) marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012r. znak (...).

Organ dokonał oceny dowodu złożonego przez (...) do wniosku o wznowienie w postaci uwierzytelnionej kopii pisma Urzędu Miejskiego w (...)z dnia (...) maja 1990r. znak: (...), o treści: "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego (...) po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do uzytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy (...)". Organ stwierdził, że dokument ten jest stanowiskiem właściwego organu, uznającym legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy przywołany dokument był nieznany prowadzącym postępowanie organom nadzoru budowlanego. Istotą tego pisma w ocenie organu jest to, że Wydział - Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w (...) przyjął do, wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy (...). Oznacza to, że organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie można przyjąć iż inwestorzy przystąpili do użytkowania samowolnie. Okoliczność ta wypełnia dyspozycję z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W odwołaniu (...) kwestionuje ustalenia, że dokument - pismo Urzędu Miejskiego w (...) z dnia (...) maja 1990r., znak: (...), jest stanowiskiem właściwego organu, uznającym legalność ww. zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki w trakcie toczącego się postępowania zakończonego pismem z dnia (...) maja 1990r., (...), nastąpiło naruszenie przez Urząd Miejski w (...), przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik końcowy sprawy i zakres przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do tej kwestii organ wskazał, że poinformowanie strony przez organ, że "po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy (...)" nie wymagało formy decyzji. Stosowanie do § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (DZ. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) taka decyzja nie była wymagana.

Powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zawarte w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013r., znak: (...), utrzymującym w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012r., znak: (...) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w (...) z dnia (...) maja 1990r., znak: (...). Jednocześnie organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia (...) listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 586/13,oddalił skargę (...) na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013r.

Na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła (...) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że organ dokonał niewłaściwej oceny załączonego do wniosku o wznowienie pisma Urzędu Miejskiego (...) Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 1990r., jako pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dla właścicieli nieruchomości. Skarżąca wskazała na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 37, art. 40, art. 42 Prawa budowlanego z 1974r., a nie procedury określonej w § 59 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. W ocenie skarżących brak nazwy decyzji w piśmie organu z (...) maja 1990r. nie przesądza o tym, że ten akt woli organu nie jest decyzją administracyjną. Skarżąca wskazała, że w wyniku samowoli powstała dodatkowa część handlowa na parterze budynku z wejściem od strony ulicy zamiast wejścia (którego obecnie nie ma) do budynku od strony drogi publicznej.

Samowolna zabudowa spowodowała likwidację przejścia, które służyło do komunikacji z klatką schodową budynku i dalej wejścia do części mieszkalnej budynku przy (...) od strony drogi publicznej. W wyniku likwidacji koniecznego wejścia do budynku nastąpiła zmiana w elewacji frontowej oraz zmiana sposobu użytkowania tego pomieszczenia.

W skardze spółka wskazała także na inne naruszenia w zakresie warunków technicznych, które uniemożliwiały pozytywne załatwienie sprawy przez organ przez wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu w 1990r. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie legalne przystąpienie do użytkowania mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy samowola budowlana nie naruszała obowiązujących przepisów prawa w chwili jej powstania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: (...) z dnia (...) marca 2014r., którą organ utrzymał w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) listopada 2012r. znak: (...) uchylającą decyzję ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w (...) z dnia (...) kwietnia 2008r., znak: (...) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) czerwca 2006r., znak: (...);

- uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) czerwca 2006r., znak: (...), nakazującą (...), współwłaścicielom nieruchomości przy (...), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy (...) poprzez wykonanie wymienionych w osnowie decyzji robót budowlanych;

- stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy (...).

Zaskarżona decyzja zapadła w postepowaniu wznowieniowym po ponownym rozpatrzeniu odwołania spółki (...) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie VII SA/Wa 587/13.

Zarówno ten wyrok, jak i poprzednio wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 644/10 dotyczył naruszeń przepisów postępowania we wznowionym postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 postępowaniu bez oceny zarzutów merytorycznych sprawy.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 k.p.a. upoważniającym organ do wydania we wznowieniowym postępowaniu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. decyzji, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Postępowanie nadzwyczajne dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) znak: (...) z dnia (...) kwietnia 2008r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2006r. podjętą na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Decyzję tą organ nakazał współwłaścicielkom budynku przy (...) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego uprzednio przejazdu pod tym obiektem, a w tym celu dla przywrócenia wcześniejszego przejazdu pod budynkiem w poziomie parteru nakazał:

- likwidację przeszklonej witryny sklepowej, wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony (...), poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego;

- likwidację dwóch ścianek działowych, wydzielających istniejące pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony (...), poprzez ich rozbiórkę;

- odtworzenie zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy otworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym a pierwotnym pomieszczeniem usługowym, zlokalizowanym od strony budynku przy (...) poprzez wymurowanie ściany o grubości 30cm;

- likwidację wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej, tworzących pomieszczenie zaplecza i pomieszczenie sanitarne od strony podwórza, poprzez ich rozbiórkę likwidację otworu okiennego i stolarki okiennej, zamontowanej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym, poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego;

- likwidację urządzeń sanitarnych i podejść wodno-kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym poprzez ich demontaż i rozbiórkę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że "dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia o funkcji przejścia pieszego na sklep spożywczy doprowadziło do likwidacji jedynego dojścia do lokali mieszkalnych w budynku od strony drogi publicznej, co narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. z późn.zm.)", określające, że do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. wznowienie postepowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie i wykazanie zachowanie miesięcznego terminu od kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postepowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011r. sygn. akt II OSK 487/11 zasadnie wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a. według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W przepisach kodeksu postepowania administracyjnego brak przy tym występującego w innych procedurach zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postepowania winno zmieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowieniowa (art. 282 § 1 Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujęta w formie podstaw wznowienia. Organ prowadzący więc postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice. Tylko w postepowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania a to znaczy, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie jest przedłożony w ustawowym terminie zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.).

Podkreślić należy, że istotą kontroli decyzji ostatecznej zaskarżonej w trybie wznowieniowym jest – w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony – badanie zaistnienia przesłanek ustawowych wskazanych w podaniu o wznowienie (tak NSA w wyroku z 12 października 2012r. II OSK 1925/12). Po usunięciu braków postępowania w zakresie zebrania kompleksowego materiału dowodowego dla ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013r. w sprawie VII SA/Wa 587/13 organ odwoławczy powinien ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku (...) z dnia (...) listopada 2008r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego, jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, postanowieniem nr (...) z (...) sierpnia 2009r. wznowił w tej sprawie postępowanie z przesłanki pominięcia strony w stadium postępowania obejmującym doręczenie decyzji ostatecznej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

(...) do podania o wznowienie postępowania dołączyła dowód w postaci uwierzytelnionej kopii pisma Urzędu Miejskiego w (...) z dnia (...) maja 1990r. Organ I instancji uznał ten dokument za niepodważalne stanowisko właściwego organu administracji uznające legalność zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem organu funkcjonowanie w obiegu prawnym w/w dokumentu wypełnia dyspozycję z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i obliguje organ do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Organ winien mieć jednak na uwadze, że postępowanie wznowieniowe dzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap obejmuje badanie co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). w przypadku wznowienia postępowania na wniosek strony, strona określa w podaniu o wznowienie przedmiot tego postępowania poprzez wskazanie podstaw wznowienia. Wskazanie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza, że jedynie naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji, gdyby naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ jest związany wolą strony w przypadku żądania strony o wznowienie postępowania (art. 147 k.p.a.). W razie wątpliwości organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania i ewentualnie uzupełnienie podanie przez wskazanie podstaw wznowienia. Brak dokładnego określenia podstaw wznowienia stanowi braki formalne pisma wymagające uzupełnienia (art. 63 § 1 k.p.a.).

Wznowienie postepowania z urzędu przez organ jest jego prawem co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczęcia postepowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia czy nie zachodzi podstawa do wznowienia, a tym bardziej takich podstaw poszukiwać w przypadku wznowienia postępowania. Na wniosek w fazie wstępnej postępowanie organ bada również, czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie. Przy czym termin miesięczny od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ma zastosowanie jedynie do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co do pozostałych przyczyn jest to termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ograniczenia wynikające z art. 147 i 148 k.p.a. służą ochronie praw nabytych, których pozbawić nie można i w ten sposób należy rozumieć wyrażony w nich zamiar ustawodawczy. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Dopiero wyjaśnienie co do podstaw wznowienia i czy termin do złożenia podania został zachowany pozwala organowi zakończyć postanowieniem etap wstępny postępowania wznowieniowego i pozwala na przejście do etapu drugiego tj. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). Postanowienie o wznowienie postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego dlatego ewentualnie wadliwość tego postanowienia podlega ocenie organu odwoławczego w wyniku odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a.

W przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić również z urzędu. W wyroku z dnia 10 lipca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w razie wznowienia postępowania postanowieniem z tej przyczyny gdy podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. prowadzenie postępowania jest możliwe tylko dlatego, że w tym przypadku dopuszczalne jest wznowienie postępowania z urzędu i skoro organ mimo złożenia wniosku po terminie wszczął postępowanie o wznowienie postanowieniem to należy uznać, że działał z urzędu (V SA 1866/95). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać wyjaśnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto musiały one istnieć wcześniej tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej dla organu tego są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane.

W niniejszej sprawie nowym dowodem, jak ustalił organ I instancji jest kopia dokumentu z dnia (...) maja 1990r. o treści: "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w (...) po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptację na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy (...)". Postępowania będące przedmiotem wznowienia dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy (...). Organ zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w poprzednio obowiązującym brzmieniu i z mocy art. 51 ust 1 pkt. 1 i w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy po stwierdzeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania nakazał współwłaścicielom budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego uprzednio przejazdu pod tym budynkiem.

Przedmiotem postępowania po wznowieniu postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej w/w ostateczną decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym.

Istota sprawy w tym przypadku winno być ustalenie, czy kopia dokumentu złożonego przy wniosku z dnia (...) listopada 2008r. spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i czy pozwala na przyjęcie, że nie doszło do samowolne zmiany sposobu użytkowania części budynku przy (...). W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do stwierdzenia organu I instancji, że przywołany dokument jest niepodważalnym stanowiskiem organu uznającym legalność w/w zmiany sposobu użytkowania części budynku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji również ograniczył się do stwierdzenia, że z pisma z dnia (...) maja 1990r. wynika, że właściwy urząd przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptację na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy (...), a więc wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania. Powinny jednak mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy, a więc postępowanie wznowieniowe wedle przyjętych w k.p.a. uregulowań nie jak tylko postępowaniem weryfikacyjnym. Nowy dowód powinien być oceniony przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy również w aspekcie swojej zgodności z prawem.

Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi kontynuacji postępowania dotychczasowego w trybie zwykłym. Należy więc dokonać oceny jaki charakter miało pismo organu z dnia (...) maja 1990r. czy zostało poprzedzone obowiązującą w jego czasie procedurą. Pismo to oznacza bowiem jedynie przyjęcie do wiadomości przystąpienia do użytkowania. Wymagało natomiast wyjaśnienia czy w ogóle mogło ono legalizować zmianę sposobu użytkowania części obiektu na datę jego wydania.

Decyzje kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym poprzedzone zostały ustaleniami w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwsze instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) poinformował, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przejazdu pod budynkiem przy (...) ustalono następujące fakty:

- warunki decyzji Urzędu Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1985r. o pozwoleniu na budowę pietra w ww. obiekcie przewidywały likwidację przejazdu pod nim przez zamurowanie wjazdu i wykonanie drzwi wejściowych od strony (...); powstałe pomieszczenie miało pełnić rolę przejścia do klatki schodowej, prowadzącej do lokali mieszkalnych na wyższych kondygnacjach;

- według oświadczenia (...), w latach 1985-1989 w pomieszczeniu powstałym w wyniku zabudowy przejazdu przeprowadzono roboty budowlane, polegające m.in. na wybudowaniu ścianek działowych oraz zamontowaniu w nich dodatkowej stolarki drzwiowej, zamontowaniu dodatkowej stolarki okiennej i przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej, w celu zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń na sklep spożywczy;

- aktualni współwłaściciele nieruchomości nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w parterze budynku na sklep spożywczy;

- szerokość elewacji frontowej budynku to maksymalna szerokość działki, na której jest posadowiony, a wyrok Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) grudnia 2005r. sygn. akt (...) "zakazuje (...) oraz innym osobom ich reprezentującym przejeżdżania i przechodzenia przez działkę stanowiącą współwłasność powodów (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że "dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia o funkcji przejścia pieszego na sklep spożywczy doprowadziło do likwidacji jedynego dojścia do lokali mieszkalnych w budynku od strony drogi publicznej, co narusza par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. z późn. Zm.)", określające, że do budynku należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją ostateczną z dnia (...) kwietnia 2008r. nr (...)utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Przewołany przez organ odwoławczy § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (dz. U. 1975. 8. 49) stanowi, że w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu po wykonaniu w całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami dołączając do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ.

Zgodnie zaś z art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej.

Ustawodawca dopuścił ograniczony zakres robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu co potwierdza § 44 ust 1 rozporządzenia. Organ w toku postępowania o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania powinien ocenić każdorazowo, czy wykonane samowolnie roboty budowlane związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania nie wymagają uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast dopuszczalne zezwolenie na realizację robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę w formie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.

Zgodnie z art. 45 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu.

W przypadku gdy roboty budowlane wykonywane przy adaptacji pomieszczenia klatki schodowej na sklep spożywczy wymagały pozwolenia na budowę ich legalizacja poprzez uzyskania pozwolenia na użytkowanie oznaczałaby rażące naruszenie prawa.

W takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. a także § 59 w/w rozporządzenia. W tym przypadku stwierdzenie zdatności do użytku powinno być poprzedzone procedurą z art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 38 poz. 229) jeśli nie zachodziły okoliczności z art. 37 tego Prawa.

Organ mógł wydać postanowienie na podstawie art. 40, które miało charakter dowodowy, ale też decyzję z art. 42 co do zmian lub przeróbek aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, w przypadku gdy stwierdził naruszenie obowiązujących warunków technicznych (wyrok NSA z 16.01.2002r. w sprawie II SA/Gd 1657/99).

Reasumując stwierdzić należy, że nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego postępowanie wstępne wszczęte z datą wpływu do właściwego organu podania strony o wznowienie, a zakończone postanowieniem o wznowieniu postępowania.

Dopiero bowiem zakończenie tego etapu postępowania wznowieniowego pozwoliłoby, organowi I instancji na prowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w zakresie określonym przez podstawy wznowienia jako przedmiot tego postępowania.

W przypadku zaś skutecznego wszczęcia postępowania z podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powinien dokonać oceny złożonej kopii pisma przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania art. 147, 149 § 2 k.p.a, a także art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.