Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 422/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 6 pkt 2 , ust. 7 pkt 5, ust. 10 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 2019 r., (...), cofającą "A" Spółce z o.o. spółce komandytowej z siedzibą w S. (zwanej dalej spółką lub skarżącą) zezwolenie z dnia 15 lutego 2018 r., Nr (...) na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A tj. do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji "B" zlokalizowanej w S. przy al. [...].

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że cofnięcie spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w restauracji "B" nastąpiło ze względu na utratę przez spółkę tytułu prawnego do tego lokalu w wyniku rozwiązania przez Gminę Miasta S. umowy dzierżawy łączącej ją ze spółką. Organ stwierdził, że utrata tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obligatoryjną przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż tych napojów.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu zakończenia sporu sądowego o ustalenie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu decyzji powołało się na przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2, ust. 7 pkt 5, ust. 10 pkt 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdzając, że utrata prawa do lokalu w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu stanowi okoliczność zobowiązującą organ koncesyjny do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych z uwagi na nieprzestrzeganie warunków tej sprzedaży.

Kolegium wskazało, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydane zostało na rzecz "A" Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w S.. Sprzedaż ta była prowadzona w lokalu stanowiącym restaurację "B" przy ul. [...] w S.. Spółka dzierżawiła nieruchomość, na której znajduje się lokal od gminy Miasta S. na mocy umowy dzierżawy z dnia 17 lutego 2010 r.

Oświadczeniem z dnia 29 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta S. rozwiązał bez wypowiedzenia umowę dzierżawy, a następnie cofnął wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postępowanie organu zakwestionował dzierżawca wskazując, że okoliczności związane z oceną skuteczności wypowiedzenia stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził, że w związku ze złożeniem przez niego do Sądu Okręgowego w G. pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy, postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w G. pod sygn. akt (...). Niezawieszenie postępowania administracyjnego skarżący ocenił jako naruszenie przepisów postępowania w sprawie.

Kolegium uznało ten zarzut za niezasadny, wskazując, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie.

Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Jak się przyjmuje, pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie musi istnieć ścisła zależność.

Zdaniem Kolegium opisane wyżej warunki wystąpienia zagadnienia wstępnego nie zaistniały w niniejszej sprawie. Wydanie przez organ administracji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu ustawodawca uzależnił od spełnienia się przesłanki negatywnej, jaką jest m.in. utrata prawa do lokalu w którym prowadzona ma być sprzedaż. Ocenę zaistnienia tej przesłanki pozostawiono organom administracji. W związku z tym, w ramach administracyjnego postępowania dowodowego organ administracji uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w zakresie ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, także wówczas, gdy równolegle toczy się inne postępowanie mogące obejmować ustalenia w analogicznym zakresie. W konsekwencji, ustalenie posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu w którym prowadzi on sprzedaż alkoholu, w realiach nin. sprawy, nie może być postrzegane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Spółka w chwili złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na handel alkoholem, dzierżawiła od Gminy Miasta S. nieruchomość położoną w S. przy ul.(...). Umowę dzierżawy podpisano w dniu 17 lutego 2010 r. Umowa zawarta została na czas określony w § 9 ust. 1 umowy. Zgodnie z art. 673 § 3 zw. z art. 694 k.c. jeżeli czas trwania umowy jest oznaczony, zarówno wydzierżawiający, jak i dzierżawca mogą wypowiedzieć umowę dzierżawy w wypadkach określonych w umowie.

Umowa dzierżawy wypadki takie przewidywała. W § 9 ust. 4 umowy strony przewidziały możliwość jej rozwiązania przez wydzierżawiającego bez wypowiedzenia w przypadkach wskazanych umowie. Należą do nich m.in. korzystanie przez dzierżawcę z nieruchomości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem (pkt 1) czy dopuszczenie się przez dzierżawcę samowoli budowalnej, w szczególności naruszenie § 6 ust. 9 umowy (pkt 8).

W dniu 29 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta skorzystał z możliwości rozwiązania umowy dzierżawy. W oświadczeniu o rozwiązaniu umowy Prezydent wskazał na naruszenie przez dzierżawcę jej postanowień poprzez:

1. Korzystanie przez dzierżawcę z nieruchomości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem czego dowodzą:

- informacje o wykorzystywaniu seksualnym osób niepełnoletnich w obiekcie "B" zlokalizowanym przy Al. [...];

- prowadzenie przez dzierżawcę działalności polegającej na komercyjnym wynajmowaniu pokoi i apartamentów znajdujących się w obiekcie "B", co jest sprzeczne z umową jak i prawem miejscowym;

- działalność (...) oraz (...) na terenie dzierżawionej nieruchomości.

2. Dopuszczenie się przez dzierżawcę w latach 2015-2018 samowoli budowlanej w szczególności w zakresie kubaturowej nadbudowy tarasu górnego dzierżawionej nieruchomości jak również kubaturowej nadbudowy tarasu w parterze budynku od strony plaży.

3. Oddawanie przez dzierżawcę nieruchomości w poddzierżawę lub bezpłatne używanie na rzecz podmiotów trzecich bez uprzedniego uzyskania zgody wydzierżawiającego.

4. Nieutrzymywanie przez dzierżawcę czystości i porządku na dzierżawionej nieruchomości.

5. Prowadzenie działalności na dzierżawionym terenie bez przestrzegania norm określających stopień dopuszczalnego hałasu emitowanego do otoczenia .

Po wypowiedzeniu umowy dzierżawy Prezydent Miasta orzekł o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez spółkę w lokalu przy ul. [...] w S., z uwagi na utratę przez nią tytułu prawnego do tegoż lokalu.

Kolegium wskazało, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy doręczone zostało skutecznie spółce. Oświadczenie woli Prezydenta o rozwiązaniu umowy niewątpliwie doszło do dzierżawcy w sposób zapewniający mu możliwość zapoznania się z jego treścią. Ponadto oświadczenie o wypowiedzeniu umowy nawiązuje do przewidzianych przez strony przesłanek jej rozwiązania za wypowiedzeniem, do których należą m.in. dopuszczenie się samowoli budowlanej czy korzystanie z nieruchomości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem.

W ocenie Kolegium dzierżawca dopuścił się samowoli budowlanej w dzierżawionym obiekcie, rozbudowując budynek [...] Centrum Artystyczno-Kulturalnego poprzez wykonanie zadaszenia zamocowanego do ściany budynku. Rozbudowa została ukończona, a rozbudowany nielegalnie obiekt był użytkowany. Okoliczność tę stwierdza postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2018 r. Istotny jest również fakt, że obiekt wzniesiony został m.in. na terenie działek (...) i (...), dzierżawionych na podstawie umowy z dnia 17 lutego 2010 r.

Zgodnie z umową dzierżawy samowola budowlana uprawnia wydzierżawiającego do rozwiązania umowy (§ 9 ust. 4 pkt 8 umowy). Ponieważ dzierżawca dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zadaszenia bez wymaganych procedur przewidzianych prawem budowlanym, Kolegium uznało, że działanie to wypełniło przesłankę rozwiązania umowy dzierżawcy bez wypowiedzenia.

Kolegium stwierdziło ponadto, że materiał dowodowy wskazuje, iż dzierżawca korzystał z przedmiotu dzierżawy w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy dzierżawy z dnia 17 lutego 2010 r. dzierżawca zobowiązuje się "korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, tzn. wyłącznie w celach prowadzenia działalności z zakresu usług artystyczno-kulturalnych, sportowo rekreacyjnych, edukacyjnych, plażowych, SPA, z towarzysząca gastronomią (...) - z wyłączeniem możliwości prowadzenia na terenie nieruchomości dyskoteki".

Wydzierżawiający prowadził w obiekcie działalność z zakresu usług hotelarskich, tzn. oferował do wynajęcia pokoje znajdujące się w budynku. Okoliczność tę dokumentują skany stron internetowych, na których oferowano wynajem pomieszczeń w budynku. Z dowodów tych wynika, że pomieszczenia te znajdują się w budynku przy ul. [...] i stanowią apartamenty przeznaczone na wynajem. Akta zawierają zdjęcia obiektów znajdujących się w "B" jak również opinie gości, którzy korzystali z usługi hotelowych (portal booking.com).

Ponieważ umowa dzierżawy nie dawała dzierżawcy prawa do wykorzystywania nieruchomości na działalność hotelarską, okoliczność ta także uzasadniała rozwiązanie umowy dzierżawy na mocy § 9 ust. 4 pkt 1 umowy.

Kolegium stwierdziło również, że wykorzystanie obiektu na usługi hotelarskie było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzierżawców nieruchomości (Uchwała Rady Miasta S. Nr (...) z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru plaż miejskich obejmującego fragment północnego pasa nadmorskiego (R-2/03) i południowego pasa nadmorskiego (R-3/08) w mieście S., Dz.Urz.Woj.Pomor, z 2015 r., poz. (...); karta terenu nr (...), symbol (...)). Zgodnie z tym dokumentem przeznaczenie terenu oznaczone jako U to teren zabudowy usługowej, w zakresie której nie mieszczą się jednakże usługi hotelarskie. Świadczenie w obiekcie usług hotelarskich, a więc krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie (...) pokoi, miejsc noclegowych, (...) oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych, stanowiło wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z umową w zakresie jej przeznaczenia i sposobu wykorzystywania nieruchomości (§ 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Umowy), co także uzasadniało rozwiązanie umowy.

"A" Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożonej w formie dwóch odrębnych pism wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a. art. 20 k.p.a. poprzez dokonanie oceny umowy cywilno-prawnej - umowy dzierżawy nieruchomości zawartej pomiędzy skarżącą, a Prezydentem Miasta S. z dnia 17 lutego 2010 r. - zgodnie z którą SKO uznało, iż okoliczności wskazane w wypowiedzeniu realizowały przesłanki znajdujące się umowie dzierżawy pozwalające na wypowiedzenie przez Prezydenta Miasta S. umowy, co było niezgodne z właściwością rzeczową organu administracyjnego,

b. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w sprawie wystąpiły okoliczności, zgodnie z którymi SKO winno dokonać obligatoryjnego zawieszenia postępowania - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, dotyczącego ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego tj. umowy dzierżawy z dnia 17 lutego 2010 r. (sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w G., sygn. akt (...)),

c. art. 77 k.p.a. i art. 80 poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że:

i. materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na przyjęcie, że skarżąca utraciła tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży,

ii. materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na przyjęcie, że wskazane w oświadczeniu Urzędu Miasta S. o wypowiedzeniu umowy dzierżawy z dnia 17 lutego 2010 r. okoliczności, polegające na domniemanej samowoli budowlanej oraz prowadzeniu działalności hotelarskiej umożliwiały rozwiązanie umowy, a ich występowanie było urealnione i wyczerpywało zgodnie ustalone postanowienia umowne umożliwiające przedterminowe wypowiedzenie umowy dzierżawy,

iii. materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (przy uznaniu utraty tytułu prawnego do lokalu), pozwala na przyjęcie, że skarżąca od dnia utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, dokonywała sprzedaży alkoholu i tym działaniem spowodowała złamanie warunków sprzedaży alkoholu umożliwiające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych.

2. Rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, by skarżąca łamała warunki zezwolenia na sprzedaż alkoholu, tj. prowadziła sprzedaż alkoholu w okresie od wypowiedzenia umowy dzierżawy, którego skuteczność pozostaje sporna.

Ponadto zarzucono:

1. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, t.j. art. 6 w zw. z art. 7, art. 19 k.p.a. oraz art. 1 i 2 k.p.c. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. przy uznaniu, że umowa dzierżawy nieruchomości położonej przy Al. [...] w S. została skutecznie rozwiązana, podczas gdy ani Prezydent Miasta S., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadali ustawowych kompetencji do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego dotyczącego istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego łączącego skarżącą spółkę i Gminę Miasta S..

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, t.j. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta S. nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy wydanie decyzji o cofnięciu w/w zezwolenia zależało od uprzedniego, prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii skuteczności oświadczenia woli Gminy Miasta S. o rozwiązaniu umowy dzierżawy nieruchomości położonej przy Al. [...] w S., czyli kwestii, która jest obecnie przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w G., sygn. akt (...) i leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Skarżąca spółka podkreśliła w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z treścią przepisu art. 18 ust. 7 pkt. 5 ustawy, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Zgodnie z treścią przepisu art. 18 ust. 10 pkt. 2 ustawy zezwolenie na sprzedaż alkoholu organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Według skarżącej kluczowym jest wykładnia pojęcia "prowadzenia sprzedaży". Podkreśliła, że ustawodawca uzależnia otrzymanie zezwolenia od posiadania tytułu prawnego do lokalu w którym sprzedawany będzie alkohol. Ustawodawca nie odnosi się natomiast bezpośrednio co do dalszego wpływu statusu lokalu na udzielone już przedsiębiorcy zezwolenie. W przypadku utraty tytułu prawnego do lokalu, zdaniem skarżącej możliwym wydaje się posiłkowe zastosowanie regulacji wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt. 2 ustawy jako umożliwiającej cofnięcie zezwolenia ze względu na nieprzestrzeganie warunków sprzedaży wyłącznie wtedy, gdy sprzedający, pomimo utraty tytułu prawnego w dalszym ciągu dokonuje czynnej sprzedaży. Natomiast w realiach niniejszej sprawy organ administracyjny w żaden sposób nie wykazał, aby skarżąca w okresie od dnia rzekomej utraty tytułu prawnego dokonywała czynnej sprzedaży alkoholu. Trudno zatem uznać, iż dopuszczalnym było cofnięcie zezwolenia w związku z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spółka, w okresie ważności wydanego na jej rzecz zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych utraciła tytuł prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, a tym samym, czy ziściła się przesłanka cofnięcia wydanego zezwolenia. Spór w płaszczyźnie proceduralnej wymagał wyjaśnienia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jej rozstrzygnięcie możliwe było pomimo braku wyroku sądu cywilnego w sprawie z powództwa skarżącej spółki dotyczącej skuteczności dokonanego przez Miasto S. rozwiązania umowy dzierżawy lokalu, w którym prowadzono sprzedaż alkoholu.

Stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2277 ze zm.), zwanej dalej ustawą, do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Przepis art.18 ust. 10 pkt 2 ustawy wskazuje jako przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że utrata tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest równoznaczna z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, skutkującym cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy).

Nie można podzielić argumentu skarżącej spółki co do tego, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z powodu utraty tytułu prawnego do lokalu wymaga ustalenia, że sprzedaż jest "czynnie" prowadzona. Instytucja zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się z koniecznością spełnienia określonych warunków prawnych i faktycznych. Istnienie i trwałość zezwolenia nie są zależne od faktycznego korzystania przez podmiot na rzecz którego zostało wydane. Zatem warunki sprzedaży, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy dotyczą wymogów prawnych i faktycznych, którym ma obowiązek sprostać podmiot uprawniony do skorzystania z zezwolenia przez cały czas jego obowiązywania. Przez cały ten czas beneficjent zezwolenia ma bowiem potencjalną możliwość sprzedaży alkoholu. Stwierdzenie nieprzestrzegania utraty warunków do sprzedaży alkoholu (obejmującego także utratę tych warunków) rodzić musi zatem skutek w postaci cofnięcia zezwolenia zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji uznały, że skarżąca spółka, wskutek skutecznego rozwiązania bez wypowiedzenia umowy dzierżawy, utraciła tytuł prawny do lokalu restauracji "B", stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano okoliczności stanowiące o tym, że rozwiązanie umowy dzierżawy wywarło skutek prawny. Organ administracji zwrócił w szczególności uwagę na to, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują na to, że spełniły się określone w umowie dzierżawy przesłanki rozwiązania umowy bez wypowiedzenia (samowola budowlana oraz prowadzenie działalności hotelowej).

Pomiędzy skarżącą spółką i wydzierżawiającym Miastem S. trwa spór dotyczący skuteczności dokonanego rozwiązania umowy dzierżawy. Toczy się on przed Sądem Okręgowym w G. i nie zakończył się wyrokiem do chwili orzekania przez sąd w niniejszej sprawie. Organy administracji nie uwzględniły wniosku skarżącej spółki o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tego sporu, uznając, że nie ma on charakteru prejudycjalnego w stosunku do sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2660/19).

Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem powództwa skarżącej spółki w sprawie cywilnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w G. jest "ustalenie, że umowa dzierżawy obowiązuje". Zatem rozstrzygnięcie Sądu w przypadku uwzględnienia powództwa mieć będzie jedynie charakter deklaratoryjny. Nie istnieją przepisy prawa, które uzależniałyby skuteczność oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy od następczego dokonania jej oceny przez sąd cywilny. Co istotne, rozpatrujący sprawę z powództwa skarżącej spółki sąd cywilny nie dokonał także zabezpieczenia powództwa w drodze zarządzenia tymczasowego, co mogłoby mieć wpływ na ocenę skutków oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy także z punktu widzenia toczącego się postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że organ administracji, dokonując oceny przesłanki utraty tytułu prawnego skarżącej spółki do lokalu restauracji "B" nie przekroczył swych kompetencji. Organ ten wskazał przyczyny, dla których uznał złożone do akt administracyjnych dokumenty za wystarczające, by uznać rozwiązanie umowy dzierżawy za skuteczne, co spowodowało, że nie zachodziła przeszkoda uniemożliwiająca wydanie decyzji w sprawie. Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest przekonująca. Nie stanowi ona bynajmniej ingerencji w kompetencję sądów powszechnych do rozstrzygania sporów cywilnych. Wyrok właściwego sądu cywilnego rozstrzygnie spór co do skuteczności rozwiązania umowy dzierżawy. Jeśli wyrok ten będzie korzystny dla skarżącej spółki, może stać się podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 145§1 pkt 7 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r.

poz. 1842), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki NSA dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).