Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nałożył na M. B. i Z. B. obowiązek dokonania rozbiórki budynku inwentarsko-składowego o wymiarach w rzucie poziomym 10,0 m x 5,9 m, konstrukcji drewnianej wraz z obiektami towarzyszącymi budynkowi - płytą do składowania obornika o wymiarach w rzucie poziomym 4,5 m x 2,0 m ze zbiornikiem na gnojowicę z kręgów betonowych, usytuowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją z dnia 11 października 2013 nakazał M. i Z. B. dokonać rozbiórki budynku inwentarsko-składowego o wymiarach w rzucie poziomym 10,0 m x 5,9 m, o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości R.. Decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia 4 września 2014 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wskazał, że zgodnie z mapami ewidencyjnymi zawartymi w aktach sprawy działka inwestycyjna nr ewid. [...] sąsiaduje z działką nr ewid. [...], na której zlokalizowane są zabudowania mieszkalno-gospodarcze nr [...], będące własnością A. S.. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec działka nr ewid. [...] w R. zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem MU2, tj. terenie zabudowy mieszkaniowej oraz usług. W dniu [...] października 2008 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu przeprowadzili oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w R. . Oględziny wykazały, że budynek posiada konstrukcję drewnianą, wspartą na ławach fundamentowych ciągłych, przekryty blachą trapezową. W dniu oględzin w części budynku znajdował się inwentarz żywy, w części składowano siano. Do protokołu oględzin, jako dowód na istnienie budynku w przedmiotowym miejscu, obecny podczas oględzin Z. B. załączył 2 zdjęcia wraz z wyjaśnieniem, że zdjęcia obrazują postać R. T. w dzieciństwie, urodzonego dnia 26 marca 1979r. W tle na fotografiach widać budynek drewniany w miejscu lokalizacji obecnego obiektu. W dniach 12 oraz 16 stycznia 2009 r. wpłynęły kolejno pisma A. i K. S. z treści których wynika, że pierwotnie w miejscu istniejącego budynku na działce nr ewid. [...] stał inny obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej. Budynek w aktualnej postaci został wybudowany po 2000 r., zaś do jego budowy inwestorzy M. i Z. B. wykorzystali materiały budowlane pozostałe po pożarze budynku mieszkalnego na wskazanej posesji. W dniu [...] czerwca 2010 r. inspektorzy PINB w Nowym Targu przeprowadzili ponowną kontrolę działki nr [...]. Kontrola wykazała, że budynek wyposażony jest w płytę do składowania obornika o wymiarach 2,1 mx 4,5 m, zlokalizowaną w odległości 8,8 m od okna kuchennego pomieszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji nr [...] w R. . Na podstawie dokonanych pomiarów ustalono ponadto, że budynek inwentarsko-składowy usytuowany jest w odległości równej 8,6 m od ściany zabudowań mieszkalno-gospodarczych na działce nr ewid. [...] w R. , których właścicielem jest A. S.. Odległość budynku inwentarsko-składowego i płyty gnojowej od ogrodzenia oddzielającego obie działki wynosi 4,7 m. Z. B. w dniu kontroli oświadczył, że w 2000 roku dokonał wraz z żoną M. B. jedynie remontu istniejącego obiektu, obejmującego wymianę starych elementów konstrukcyjnych budynku oraz wymiany pokrycia dachowego. Zdjęcia lotnicze z lat 1994, 1999, 2003 potwierdzają jednoznacznie, że w roku 1994 w miejscu lokalizacji budynku inwentarsko-składowego objętego przedmiotowym postępowaniem istniał inny budynek, o mniejszych gabarytach. Fakt ten potwierdzają także fotografie załączone do akt sprawy przez Z. B. w dniu oględzin [...] października 2008r. Na zdjęciach tych widać - choć nie w całości - stary budynek będący już w złym stanie technicznym z lekko pochylonym dachem/ścianą szczytową w kierunku posesji A. S.. Budynek widoczny na wyrzeczonych fotografiach to obiekt o mniejszych gabarytach od gabarytów budynku aktualnie istniejącego, ponadto budynek w aktualnej formie posiada zwyżkę, czego nie stwierdzono przy pierwotnie istniejącym obiekcie. Porównując zatem: zdjęcia lotnicze, zdjęcia budynku sporządzone w dniu oględzin [...] października 2008r. oraz w dniu kontroli [...] czerwca 2010r., a także fotografie przedstawione przez Z. B. jednoznacznie stwierdzić należy, że budynek istniejący w przedmiotowym miejscu w roku 1994 różnił się od budynku aktualnie istniejącego zarówno powierzchnią zabudowy jak i wysokością. Analizując ponadto wyjaśnienia stron, świadków składane w toku postępowania stwierdzić należy, że obiekty te różnią się także swoją funkcją. Z powyższego wynika, że na działce nr ewid. [...] w R. po roku 1994 wybudowany zatem został zupełnie nowy budynek, stanowiący obecnie przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Uwzględniając sugestie zawarte w decyzji [...]INB w [...] dnia 4 września 2014r. dotyczące potwierdzenia czasu budowy budynku inwentarsko-składowego oraz towarzyszących temu obiektowi: płyty do składowania obornika o wymiarach 2,1 m x 4,5 m wraz ze zbiornikiem na gnojowicę wykonanym z kręgów betonowych PINB poszerzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o kopie map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:500 sporządzonych przez uprawnionych geodetów: T. U. w dniu 25 lipca 2000r. oraz M. J. w dniu 3 czerwca 2009r. Porównując treść wskazanych opracowań geodezyjnych z całą stanowczością stwierdzić należy, że budynek inwentarsko-składowy na działce nr ewid. [...] w R. wraz z przyległą do obiektu od strony zachodniej płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę - powstały w okresie pomiędzy datami tych opracowań geodezyjnych - zatem po 2000r. W dacie opracowywania bowiem mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 25 lipca 2000r. działka nr ewid. [...] w miejscowości R. w miejscu lokalizacji obiektów objętych postępowaniem wolna była od zabudowy. Zgodnie z § 6 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, cyt: "Odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi na działkach sąsiednich - 30 m". Płyta gnojowa, zlokalizowana przy budynku inwentarsko-składowym na działce m- ewid. [...] usytuowana jest zatem w odległości naruszającej powołany przepis, gdyż zlokalizowana jest w odległości równej 8,8 m od otworu okiennego kuchni budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w R. . Budynek objęty postępowaniem, o konstrukcji drewnianej, wybudowany został ponadto w odległości równej 8,6 m od drewnianej ściany istniejącego budynku gospodarczego na posesji nr [...] w R. zatem jego lokalizacja jest niezgodna z przepisem Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Rozdział 7 § 271 ust. 2, zgodnie z którym zachowana minimalna odległość pomiędzy ścianami tych budynków, ścianami rozprzestrzeniającymi ogień powinna wynosić 16 m. Ponieważ inwestorzy wybudowali budynek wraz z towarzyszącymi budynkowi : płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę – po 2000 r., zatem w sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. B. domagając się jej uchylenia i ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust 1 Prawa budowlanego winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł jest zaistnienie budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a w szczególności zdjęć lotniczych z roku 1983, 1994 i 2003 oraz zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniu [...] października 2008 r. i podczas kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., podzielił stanowisko wyrażone przez PINB co do czasookresu powstania przedmiotowego obiektu (2000-2003 r.). Powyższe potwierdza załączona do akt sprawy kopia projektu zagospodarowania działki nr [...] w R. oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 sierpnia 2000 r., na których brak jest przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z obiektami towarzyszącymi - płytą do składowania obornika ze zbiornikiem na gnojowicę, a także potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia mapy z pomiaru zagospodarowania działki nr [...] w R. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2009 r. na której w/w obiekt jest widoczny. (k. 210 akta PINB). Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę różnicę w wielkości przedmiotowego budynku widocznego na zdjęciu lotniczym z roku 2003 i obiektu znajdującego się w podobnym miejscu na zdjęciu lotniczym z 1994 r. uznał za wiarygodne zeznania świadków w zakresie wskazania daty rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast za sprzeczne z w/w ustaleniami uznał zeznania stron M. i Z. B. wskazujących, iż rozmiar przedmiotowego budynku jest ten sam co przed gruntownym remontem w roku 2000 dokonanym po pożarze. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że niewątpliwie roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid. [...] w R. doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, do realizacji którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustalenie czy budowa obiektu budowlanego została dokonana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę czy też nie, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie z uwagi na konieczność wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury w oparciu o prawidłowy tryb postępowania. Jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie inwestorzy przedmiotowego obiektu budowlanego - nie legitymowali się stosownym pozwoleniem na budowę. A zatem organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - w tym zmieniającej w/w ustawę Prawo budowlane - w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte przed terminem określonym w art. 35 w związku z powyższym należy w chwili obecnej zastosować w niniejszej sprawie przepisy art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji. [...]INB w [...] zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 302/08). Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09). Z załączonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec wynika, iż działka o nr ewid. [...] na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany objęta jest w w/w planie symbolem MU2 - tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usług, które przeznaczone są m.in. na cele zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej wraz z urządzeniami związanymi z jej obsługą i zielenią przydomową. A zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie przedmiotowego obiektu budowlanego na działce nr [...] w R. . Jednak ze względu na naruszenie przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ I instancji nie wdrożył w niniejszej sprawię procedury legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że płyta gnojowa znajdująca- się przy przedmiotowym budynku zlokalizowana jest w odległości 8,8 m od otworu okiennego kuchni znajdującej się w budynku mieszkalnym nr [...] w R. , a zatem naruszony został § 6 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek inwentarsko - składowy o konstrukcji drewnianej z uwagi na fakt, iż został wybudowany w odległości 8,6 m od drewnianej ściany istniejącego budynku gospodarczego stanowiącego własność A. S. narusza § 271 ust. 2 rozporządzenia w zakresie odległości pomiędzy budynkami. Albowiem w ustalonym stanie faktycznym odległość pomiędzy budynkami winna wynosić nie mniej niż 16 m. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego budynku inwentarsko - składowego wraz z obiektami towarzyszącymi budynkowi - płytą do składowania obornika ze zbiornikiem na gnojowicę z kręgów betonowych w jego obecnej lokalizacji, bowiem nie jest możliwe nakazanie wykonania robót budowlanych, które spowodowałyby, że przedmiotowy obiekt budowlany pozostając w miejscu, w którym został wybudowany, spełniałby przepisy techniczno -budowlane dotyczące wymaganych odległości w tym zakresie. Spełnienie tego warunku może zatem nastąpić jedynie poprzez rozbiórkę całego, istniejącego na działce ewid. nr [...] w miejscowości R. obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przesłanki warunkującej legalizację obiektu budowlanego (określoną w art. 48 ust. 2 pkt 2) zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie była możliwa. Dlatego też należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego bez wdrażania procedury legalizacyjnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak wyegzekwowania od organu l instancji uzupełnienia materiału dowodowego zleconego przez organ II Instancji postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...], tj.: braku odebrania zeznań od E. Z., J. B., W. B. oraz A. Z., braku przeprowadzenia konfrontacji osób, które zeznają odmiennie, braku nadesłania wyjaśnień dot. czy względem budynku nr [...] w R. sąsiadującego z budynkiem, którego dotyczy niniejsze postępowanie, toczyło się lub toczy postępowanie przed PINB w Nowym Targu, który to materiał dowody organ II instancji w treści uzasadnienia postanowienia nr [...] sam uznał za niezbędny do wydania decyzji;

2/ art. 83 § 1 K.p.a. w zw. z art. 88 § 1 K.p.a. poprzez brak ponownego wezwania niestających na rozprawie przed organem l instancji w dniu [...] grudnia 2016 r. świadków: E. Z., J. B., W. B. oraz A. Ż., podczas gdy osoby te posiadają wiedzę na temat przedmiotowej sprawy, a obowiązek odebrania od nich zeznań został zlecony w trybie art. 136 § 1 K.p.a. przez organ II instancji postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] i w ocenie tego organu odebranie zeznań od tych osób było niezbędne do wyjaśnienia sprawy:

3/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie na etapie rozstrzygania zeznań świadków: C. M., J. S. oraz A. S., którzy zeznawali w dniu [...] grudnia 2016 r. podczas rozprawy przeprowadzanej na wniosek organu II instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a., a którzy potwierdzili, że budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie wybudowany został w latach 70. XX wieku; a także pominięcie protokołu oględzin dokonanych przez organ l instancji z dnia [...] października 2008 r., gdzie już wtedy stwierdzono, że "Stan techniczny budynku faktycznie potwierdza, że był on budowany w odległym terminie. Świadczą o tym nienaruszone elementy konstrukcyjne ścian wewnętrznych oraz wygląd mszenia"; a te pominięte dowody wskazują, że budynek powstał w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 r.;

4/ art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodów, które miały dla sprawy istotne znaczenie, a które zostały zawnioskowane z terminie zakreślonym przez organ l instancji podczas rozprawy w dniu [...] grudnia 2016 r. - w piśmie pełnomocnika Z. B. z dnia 23 grudnia 2016 r., a to o przeprowadzenie dowodu z: pozwolenia na rozbudowę nieruchomości budynkowej oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w R. na działce ewidencyjnej [...] od strony działki ewidencyjnej nr [...] (który to dokument miał zostać przedłożony przez K. i A. S.), a także dowodu z oględzin nieruchomości budynkowej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] od strony działki ewidencyjnej nr [...] celem ustalenia, że część tego budynku Państwa S. została dobudowana po roku 2000 (po remoncie budynku inwentarsko-składowego, którego dotyczy postępowanie) bez pozwolenia na budowę oraz że od tego czasu jest ona murowana (k. 24), a nie drewniana, jak błędnie ustalił organ;

5/ art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji objętej niniejszą skargą na podstawie niepełnego materiału dowodowego wobec: braku przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie pełnomocnika Z. B. z dnia 23 grudnia 2016 r., braku słuchania wszystkich świadków wskazanych w postanowieniu organu II instancji z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] w trybie art. 136 § 1 K.p.a., co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów;

6/ art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ, że budynek inwentarsko-składowy wraz obiektami towarzyszącymi, którego dotyczy niniejsze postępowanie nie istniał w 2000 r., na podstawie wyciągniętych błędnych wniosków z projektu zagospodarowania działki nr [...] w R. sporządzonego przez uprawnionego geodetę mgr inż. T. U., sprzecznych z zeznaniami K. i A. S. złożonych podczas rozprawy w dniu [...] grudnia 2016 r., a także błędne zinterpretowanie różnic w powierzchni budynku inwentarsko-składowego widniejące na zdjęciach lotniczych z lat 1994 i 2003.;

7/ art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia, który z budynków został wybudowany wcześniej: czy budynek wraz z obiektami towarzyszącymi na działce ewidencyjnej nr [...], czy budynek na sąsiedniej działce ewidencyjnej [...] należący do Państwa K. i A. S. oraz czy część budynku Państwa S. od strony przedmiotowego budynku jest samowolą budowlaną, a okoliczność ta ma istotne znaczenie przy obliczaniu prawidłowej odległości pomiędzy tymi budynkami, tj. który z budynków względem którego powinien zachować przepisane odległości, na gruncie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

8/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

9/ art. 32 i art. 33 § 2 K.p.a., art. 91 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że nie doszło do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego przez radcę prawnego P. R. (która wstąpiła do sprawy na etapie działań przed organem II instancji) adwokatowi R. S., podczas gdy pełnomocnictwo udzielone P. R. miało charakter ogólny, w związku z czym na mocy art. 91 pkt 3 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych P. R. mogła skutecznie udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego innemu profesjonalnemu pełnomocnikowi;

10/ § 6 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania, gdyż płyta gnojowa powstała przed wejściem w życie w/w rozporządzenia;

11/ § 271 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż budynek stanowiący własność Państwa S. nie jest wykonany z drewna, a murowany (Z. B. wnosił o oględziny tego budynku, jednak organ tego zaniechał, co zostało wskazane w jednym z zarzutów powyżej), a ponadto przepis ten nie powinien mieć zastosowania, gdyż w/w budynki powstały przed wejściem w życie w/w rozporządzenia;

12/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku inwentarsko-składowego wraz z obiektami towarzyszącymi, którego skarżąca jest współwłaścicielem, gdyż do stanu faktycznego sprawy dot. budynku powstałego w latach 70.-80. XX w. zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i przepisy dot. legalizacji, gdyż ze względu na obowiązujące jeszcze wtedy przepisy w/w rozporządzeń, nie mogą przepisy te stanowić przesłanek do rozbiórki.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji, nakazujących w oparciu o art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. (dalej; ustawa) dokonania rozbiórki budynku inwentarsko–składowego z obiektami towarzyszącymi tj. płytą gnojową i zbiornikiem na gnojowicę. Zdaniem organów przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane jako samowola budowlana a niemożność ich legalizacji jest wynikiem sprzeczności posadowienia tych obiektów z przepisami techniczno-budowlanymi względem zabudowy na działce sąsiedniej. Zdaniem organów, przedmiotowy obiekt został zrealizowany po 2000 r. Skarżący podnosi natomiast, że obiekt ten istniał od lat 70 XX wieku a jedyne prace budowlane jakie po 2000 r. zostały w nim wykonane to wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę.

Wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach dotyczących procesu legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie w jakiej dacie obiekt będący przedmiotem takiego postępowania został zrealizowany. Jeżeli bowiem jego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., następstwa samowoli budowlanej oceniać należy przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisy te kwestie samowoli budowlanej, jej skutków oraz możliwość legalizacji regulowały całkowicie odmiennie od ustawy obecnie obowiązującej. W odróżnieniu od aktualnego uregulowania, które możliwość legalizacji samowoli budowlanej uzależnia od przedłożenia przez inwestora dokumentacji takiej jak projekt budowlany, decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej, możliwość legalizacji na podstawie ustawy z 1974 r. była wolna od takich obowiązków. Nie przeprowadzając szczegółowej analizy tych przepisów, w szczególności art. 37 i art. 40 wskazać jedynie należy, iż w procesie legalizacji organ badał jedynie (z urzędu) czy obiekt budowlany jest posadowiony w takim miejscu, że nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym oraz czy jego stan techniczny jest dobry tj. zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na gruncie tych przepisów samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. W stosunku do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli, organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (vide; uchwała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13). Jeżeli obiekt nie naruszał przepisów o planowaniu przestrzennym, ale jego stan techniczny był nieodpowiedni, organ nakazywał dokonania czynności w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a proces legalizacji kończyła decyzja o pozwoleniu na użytkowania wydana w oparciu o art. 42 ust 2 tejże ustawy. Nakaz rozbiórki był wydawany w sytuacji, gdy obiekt naruszał przepisy o planowaniu przestrzennym lub inwestor nie doprowadził obiektu do stanu zgodnego z prawem. Opłata legalizacyjna nie obowiązywała.

Istotną a w zasadzie podstawową kwestią, w razie wątpliwości co do daty realizacji danego obiektu jest nie budzące wątpliwości ustalenie kiedy fakt ten (realizacja obiektu) został dokonany. Jeżeli okoliczność ta budzi wątpliwości organ ma obowiązek przeprowadzić takie postępowanie dowodowe, które wątpliwości te usunie. Brak dokonania takich czynności na etapie kontroli sądowej skutkować musi, przyjęciem, iż organy nie dopełniły ciążących na niej a wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej która stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz zasad rządzących postępowaniem dowodowym a w szczególności zawartej w art. 77 § 1 K.p.a. zasadzie, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie opierając się na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany po 2000 r., po pożarze sąsiedniego obiektu budowlanego (str. 3 uzasadnienia decyzji). Ustaleń tych dokonał w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1983 r., z 1994 r. oraz z 2003 r. a także kopii projektu zagospodarowania działki nr [...] z 25 lipca 2000 r., kopii operatu pomiarowego z [...] sierpnia 2000 r. oraz kopii mapy z [...] czerwca 2009 r.

Oceniając ten materiał dowodowy sąd uznał, iż nie jest on wystarczający do dokonania ustaleń jakie poczynił organ. Odnośnie dowodu z fotografii lotniczych wskazać należy, iż dowód z materiału fotograficznego jest w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy administracji jednym z dopuszczalnych środków dowodowych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sam dowód z fotografii nie został przez przepisy K.p.a. opisany, ani też przepisy K.p.a. nie określają zasad stosowania tego dowodu – w przeciwieństwie do dowodów z dokumentów, zeznań świadków, stron, opinii biegłych oraz oględzin. W procedurze cywilnej dowód z fotografii to tzw. inny środek dowodowy, o którym mowa w art. 308 K.p.c. który to przepis stanowi, iż dowody z innych dokumentów niż wymienione w art. 2431 (dokumenty zawierające tekst) w szczególności zawierających zapis obrazu, dźwięku albo obrazu i dźwięku, sąd przeprowadza, stosując odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów. Warunkiem jednakże prawidłowości w przeprowadzeniu tego dowodu jest możliwość weryfikacji przez sąd faktów ustalonych na ich podstawie przez organ administracji. Do oceny czy fakt na który powiosłuje się organ a który ustalił w oparciu o dowód z fotografii lotniczej i odnoszący się do konkretnej nieruchomości – sposobu jej zagospodarowania, nie wystarcza sama fotografia, gdyż ta obrazuje większy obszar jakiegoś terenu a nie konkretną działkę. Koniecznym jest opis tej fotografii lub załączenie do zdjęcia mapy sporządzonej w technice pozwalającej na zidentyfikowanie konkretnego fragmentu fotografii z obszarem działki, zagospodarowanie której w danym przedziale czasowym jest przedmiotem ustaleń organów. Sąd nie może być zdanym na domysły - jaki fragment fotografii przedstawia sposób zagospodarowania konkretnej nieruchomości. Brak w tym zakresie (brak opisu lub załączonej mapy) skutkuje tym, iż fakty na które powołuje się organ są dla sądu nieweryfikowalne.

W przedmiotowej sprawie organ powołuje się na zdjęcia lotnicze z 1983 r., 1994 r. oraz z 2003 r. Żadne z tych zdjęć, aczkolwiek pochodzą z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i mogą stanowić dowód w sprawie, nie zawiera opisu jakie fragmenty fotografii obejmuje działkę [...]. Nie jest też do tych fotografii załączona mapa sporządzonej w technice pozwalającej na zidentyfikowanie działki nr [...]. Uchybienie to przesądza, iż brak podstaw by sąd miał możliwość ocenienia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ na podstawie tych fotografii. Na marginesie zauważyć należy, iż na fotografii pochodzącej z 2003 r. jest zaznaczony różowym obrysem obiekt, jednakże bez opisu, że w ten sposób oznaczono działkę nr [...]. Nawet jeżeli tak faktycznie jest, to zauważyć należy, iż na obszarze tym na fotografii sporządzonej w 1994 r. jak się wydaje także podobny obiekt się znajduje. Okoliczność ta ma jednak znaczenie marginalne, gdyż jak mowa o tym wyżej sąd nie może jedynie "domyślać się" jaki fragment zdjęcia obrazuje sposób zagospodarowania konkretnej nieruchomości, ale musi mieć w tym zakresie wiadomości pewne.

Ponieważ dowód ze zdjęć lotniczych okazał się niewystarczający do oceny, że ustalenia organu są prawidłowe, zważyć należało czy pozostały materiał dowodowy zalegający w aktach administracyjnych dostatecznie wykazuje, że przedmiotowy obiekt wybudowano po 2000 r. Zdaniem sądu brak podstaw by taki wniosek wysnuć. Organ II instancji posiłkowo jedynie (na potwierdzenie ustaleń dokonanych w oparciu o zdjęcia lotnicze) powołuje się na kopię projektu zagospodarowania działki nr [...] z 25 lipca 2000 r., kopię operatu pomiarowego z 1 sierpnia 2000 r. oraz kopię mapy z 3 czerwca 2009 r. W ocenie sądu dowody te samoistnie są niewystarczające do dokonania ustaleń na okoliczność czasu w jakim przedmiotowy obiekt był realizowany. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem materiał fotograficzny obrazujący, że na działce nr [...] przed 1 stycznia 1995 r. (w latach 80 XX wieku) istniał budynek drewniany. Dobrze obrazuje to fotografia z opisem sporządzonym przez PINB w Nowym Targu k. 22 do 24 akt administracyjnych. Są oczywiście widoczne różnice w wyglądzie tych obiektów, ale organy obu instancji nie wyjaśniły, czy zmiany te są wynikiem modernizacji budynku dokonanej na przestrzeniami lat czy też są to dwa różne obiekty tj. obiekty powstałe w różnym czasie - czy obiekt będący przedmiotem postępowania postał po likwidacji wcześniej istniejącego obiektu w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, kiedy, w jakich okolicznościach powstał przedmiotowy obiekt i kwestię oceny możliwości jego legalizacji czy braku takiej możliwości oceni przez pryzmat przepisów, bądź to ustawy z 1974 r. bądź z 1994 r. – także w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych, co do posadowienia przedmiotowego obiektu względem legalnie zrealizowanej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdjęcia lotnicze, należycie opisane są oczywiści cennym źródłem dowodowym w sprawie, sąd zwraca jednakże uwagę, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązuje od 1 stycznia 1995 r. Zdjęcia wykonane w dacie 4 lipca 1994 r. nie wykazują jaki był stan zagospodarowania działki w okresie od 5 lipca 1994 r. do 31 grudnia 1994 r. Wydaje się także koniecznym przeprowadzenie dowodów osobowych, w bo o ile obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania i obiekt widoczny na zdjęciach zamieszczonych na k. 22 do 24 akt administracyjnych to dwa różne obiekty, to ich posadowienie i technika wykonania powodują, iż zdjęcia lotnicze mogą być materiałem niewystarczającym do wykazania tej okoliczności. Organ rozważy także czy nie jest celowym prowadzenie postępowań do budynku inwentarsko–składowego a odrębnego do obiektów towarzyszących tj. płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę – o ile może to przyspieszyć termin załatwienia sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14. ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).