Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 39/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 129, art. 130 ust. 2. art. 134, art. 150, art. 152
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 , par. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2009r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta L. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. J., M. J., A. J., A. J., J. J.i za prawo własności nieruchomości, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta L., jako grunt zajęty pod drogę publiczną należącą do kategorii drogi gminnej.

W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wskazał, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej rozporządzenie). Po przytoczeniu treści § 36 ust.1 rozporządzenia organ wskazał, że nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości gruntów zajętych pod drogi publiczne obowiązek podejścia porównawczego, polega na przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W dokonanej wycenie nieruchomości, zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Organ podniósł, iż w przypadku braku cen, o których mowa w § 36 ust.1 rozporządzenia, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

- wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m 2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust.2 pkt 1);

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust.2 pkt 2).

Organ podniósł, że z zapisu w operacie wynika, iż analizy porównawcze oparto na transakcjach zaistniałych na badanym rynku nieruchomości gruntowych przyległych do gruntu zajętego pod drogę tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie stwierdził, iż w Luboniu odnotowano kilka cen transakcyjnych gruntów nabywanych pod nowe drogi jednak o różnych lokalizacjach, położeniach i powierzchniach. Stopień infrastruktury technicznej również był różny. Jedyną rzeczą wspólną była tylko cena. Biorąc powyższe pod uwagę rzeczoznawca stwierdził, że nie są to nieruchomości porównywalne ponieważ różnią się atrybutami (z wyjątkiem atrybutu ceny). Ponadto rzeczoznawca odniósł się również do występowania takich nieruchomości na terenie powiatu wskazując, iż w nie odnotowano dostatecznej ilości transakcji spełniających warunek podobieństwa, a te które odnotowano w innych gminach różnią się zasadniczo powierzchnią i ceną. Te elementy musiały skutkować iż, wartość rynkową szacowanej nieruchomości w części zajętej pod drogę, określono według § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni działki, ustalając na kwotę 1.970 zł i cenę 218,93 zł za 1 m2 gruntu.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że prawidłowym trybem postępowania jest dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji, bądź niewystarczającej ich ilości, możliwe jest zastosowanie ust. 2 pkt 2 tego paragrafu.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu uzupełniających wyjaśnień rzeczoznawcy z pisma z dnia 30.10.2009r. podniósł, że wyjaśnienia te są rzetelne i wyczerpujące, w sposób przejrzysty tłumaczą przesłanki, którymi kierował się rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu szacunkowego. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy podjął bowiem kroki w celu uzyskania dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogłyby zostać wykorzystane do wyceny przedmiotowej nieruchomości. A dane transakcyjne zawarte w nielicznych aktach notarialnych nie precyzują rodzaju zbywanego gruntu, a ustalenie precyzyjnie tych faktów nie w pełni jest wiarygodne i możliwe, w związku z czym w niniejszej sprawie istnieje zbyt mała ilość transakcji, na podstawie których można by sporządzić operat szacunkowy, co w pełni uzasadnia zastosowanie ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. Ponadto organ wskazał, że spoczywa na nim obowiązek traktowania opinii rzeczoznawcy jak każdego innego dowodu ,w sprawie i stosownie do art. 80 Kpa, uzasadniania przesłanek jego dopuszczenia bądź odrzucenia.

Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wytłumaczył przesłanki, którymi się kierował przy sporządzaniu omawianego operatu. Co się zaś tyczy zastosowania § 36 ust. 2 pkt 2 należy stwierdzić, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy w pełni uzasadniają zastosowanie tegoż przepisu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto P. wskazując, że decyzje ustalają odszkodowanie w zawyżonej wysokości na podstawie wadliwej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda (oraz wcześniej Starosta P.) bezpodstawnie uznał, że prawidłowym trybem postępowania przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego było zastosowanie metody przewidzianej w paragrafie 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zarówno organ I jak i II instancji przychylił się bezzasadnie do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, iż na rynku lokalnym wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg na zasadach wolnorynkowych. Tymczasem w rzeczywistości pogląd ten jest całkowicie fałszywy, na co zresztą skarżący zwracał uwagę. Stan faktyczny jest taki, że w okresie 2007 - 2009 na terenie samego Miasta L. zawarto łącznie, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron, co najmniej 54 transakcje nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena metra kwadratowego w/w działek nie przekraczała 75,00 zł. za m2, gdy tymczasem zaskarżone decyzje ustaliły odszkodowanie, opierając się o wadliwie sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 218,80 zł. za m2, co rażąco odbiega od porównywalnych cen transakcyjnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie istniała pełna możliwość dokonania analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Skoro tak, to niedopuszczalne było, zdaniem skarżącego, zastosowanie metody wyceny w oparciu o paragraf 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Do skargi skarżący dołączył 20 aktów notarialnych celem porównania.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarówno w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji jak i postępowania odwoławczego Burmistrz Miasta L. nie przedstawił do wglądu aktów notarialnych, które obecnie zostały dołączone do skargi. Tak więc nie stanowiły one dowodów, w oparciu o które wydawane były rzeczone decyzje. Nawet jednak gdyby zostały one dołączone do akt sprawy organ rozstrzygający przedmiotową sprawę nie byłby kompetentny do oceny, czy transakcje te mogą stanowić podstawę do wyceny nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Nie każda bowiem transakcja, nawet jeśli miałaby ona charakter wartości rynkowej, może zostać przyjęta do sporządzenia konkretnego operatu (mogłaby nie spełniać np. wymogu nieruchomości podobnych). Jedynie rzeczoznawca majątkowy jako biegły z zakresu wyceny nieruchomości posiadający wiedzę specjalistyczną jest kompetentny do dokonania takiej analizy. W dalszej części pisma organ po przytoczeniu treści wyjaśnień rzeczoznawcy w ślad za zaskarżona decyzją wskazał, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego są rzetelne i wyczerpujące.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że Gmina nie przedstawiła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania. W szczególności nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Postanowieniem z dnia 7 października 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte na podstawie postanowienia z dnia 15 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazać na wstępie należy, iż przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie to - w odniesieniu do dróg nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi - wypłaca Skarb Państwa (ust. 2). Ustalanie i wypłacanie odszkodowania następuje według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie w stosunku do nieruchomości zajętych pod drogi należące do kategorii dróg gminnych wypłaca właściwa Gmina.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, w dniu 1 stycznia 1999 r. Miasto L. stało się z mocy prawa właścicielem części nieruchomości położonej w L. stanowiącej fragment ulicy T.K., ark. Mapy [...], działka nr [...] o pow.0.0009 ha zajętej pod drogę publiczną – drogę gminną, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r. Podkreślić trzeba, że art. 73 ustawy reformującej był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznej dróg. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31.12.1998r. zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Miasta L. z dnia 27.03.2006r. była we władaniu Miasta L. i zajęta była pod fragment ulicy T.K. Ulica miała charakter drogi publicznej – drogi lokalnej miejskiej

Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w przewidzianym do tego terminie. Zatem ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęta działkę.

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5).

Odnosząc się do zasad i trybu ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wskazać należy, że na mocy art. 129 tejże ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ugn.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy).

Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 rozporządzenia.

Omawiany przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przepis ten przesądza o zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.( art. 153 ust. 1).

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Ponadto wskazać należy, że w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 2).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 77 i 80 Kpa.

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w świetle argumentów i dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy orzekania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy odstępując od dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w operacie wskazał, że "z uwagi na fakt, iż w okresie ostatnich lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne oraz z uwagi na fakt, że transakcje te różniły się lokalizacją, położeniem i powierzchnią oraz stopniem infrastruktury nie były to nieruchomości porównywalne. Do analizy zatem przyjęto nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, zbyte w ciągu 16 miesięcy poprzedzających datę wyceny, zlokalizowane w gminie L. – wzięto 12 transakcji do badania".

Również w piśmie z dnia 30.10.2009r. (k.41 akt administracyjnych) rzeczoznawca wskazał, że na rynku lokalnym wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg. Dane transakcyjne zawarte w nielicznych aktach notarialnych nie precyzują rodzaju zbywanego gruntu, a ustalenie precyzyjne tych faktów nie w pełni jest wiarygodne i możliwe. W L. odnotowano kilka cen transakcyjnych gruntów nabywanych pod nowe drogi jednak o różnych lokalizacjach, położeniach i powierzchniach. Stopień infrastruktury też był różny. Jedyną rzeczą wspólną była tylko cena 65 zł/m2. Transakcje zawierane przez Miasto L. nie były transakcjami porównywalnymi. A te, które odnotowano w innych gminach różnią się zasadniczo powierzchniami i ceną. Brak było możliwości ustalenia relacji w poziomie cen pomiędzy rynkami lokalnymi.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi, jak również rzeczoznawca nie odniósł się do kwestii transakcji wolnorynkowych. Należy wskazać, iż sam skarżący dołączył 20 aktów notarialnych gruntów zajętych pod układ komunikacyjny w L. celem porównania.

Należy także wskazać, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ugn.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Na aprobatę zasługuje również zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747) stanowisko, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i. 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696).

Zatem stwierdzić należy, że stanowisko rzeczoznawcy, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż brak było transakcji spełniających warunek podobieństwa, a tym samym brak możliwości ustalenia cen pomiędzy rynkami lokalnymi i niemożności określenia ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie. Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, miało podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie.

O ile w operacie rzeczoznawca nie wspomina o braku transakcji mogących służyć porównaniu, o tyle w piśmie wyjaśniającym z dnia 30.10.2009r. uzupełnia swoje wywody o ten argument jednak nie można ich uznać za wystarczające. Brak bowiem jakichkolwiek danych, brak konkretnych zestawień i podania jaki rynek lokalny był przedmiotem sprawdzania i oceny przez rzeczoznawcę, tym bardziej, że sam rzeczoznawca stwierdza, że takie transakcje zawierane były jednak z uwagi na zbyt małą ich ilość nie mogą stanowić podstawy do wyceny.

Takich wyjaśnień nie można uznać za wystarczające, w szczególności że składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący dokumentując istnienie rynku lokalnego nieruchomości drogowych przedłożył akty notarialne nabycia nieruchomości.

Sąd orzekający przyjął, że załączone przez Burmistrza do skargi poświadczone za zgodność kserokopie aktów notarialnych są dowodami. Zasadniczo podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Podkreślić jednak należy, że aktami sprawy w rozumieniu przepisu art.133 § 1 Ppsa są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, jak i sądowe. Pojęcie akt sprawy nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi wraz ze skargą, gdyż obejmuje także materiał dowodowy zebrany przez sąd. Zasadą jest, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art.106 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia dowodowego w tej kwestii. Istotne jest to, czy dane dowody Sąd brał pod uwagę wydając rozstrzygnięcie.

Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącego kserokopii wspomnianych aktów notarialnych spowodowało zaistnienie istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie spór dotyczył bowiem w dużej mierze kwestii istnienia w Gminie L. rynku transakcji dotyczących działek pod istniejącymi drogami spełniających definicję nieruchomości podobnej. Należy podkreślić, że zastosowane rozwiązanie nie narusza dyspozycji art.106 § 3 Ppsa, gdyż nie spowodowało nie tylko nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, lecz nie spowodowało żadnego przedłużenia postępowania z uwagi na fakt, że dokumenty te złożono wraz ze skargą. Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej, a także przez sądy administracyjne, zasady tzw. prawdy obiektywnej (art.7 Kpa) Sąd orzekający stanął na stanowisku, że konieczne było uwzględnienie w rozważaniach faktu zawarcia umów wynikających ze złożonych przez skarżącego kserokopii aktów notarialnych.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w świetle przedłożonych aktów notarialnych twierdzenie rzeczoznawcy, iż brak było transakcji pod istniejące drogi jest pozbawione podstaw. Akty przedłożone przez skarżącego bez wątpienia wskazują, że działki nabywane na jego podstawie stanowiły w dniu sprzedaży grunty zajęte pod układ komunikacyjny - drogi. W akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. (k. 9v akt sądowych) czytamy, że "działka [...] przeznaczona będzie w celu regulacji stanu prawnego gruntu zajętego pod układ komunikacyjny" (§ 3 aktu). Podobnie w akcie notarialnym z dnia [...] września 2009 r. (k. 12 akt sądowych) w § 3 wskazano, że "działki [...],[...],[...],[...],[...] są niezbędne do regulacji stanu prawnego gruntu zajętego pod układ komunikacyjny". Podobnie w aktach notarialnych: z dnia [...] września 2009r. (k. 16 akt sądowych), z dnia [...] lipca 2009r. (k. 20 akt sądowych), z dnia [...] kwietnia 2008 r. (k. 31 akt sądowych), opisując poszczególne nieruchomości wskazano, że "wchodząca w skład opisanej wyżej nieruchomości niezabudowane działki (...) przeznaczone będą pod układ komunikacyjny (...)". Wszystkie nieruchomości nabywane na podstawie wyżej wskazanych aktów notarialnych położone były w L., tak jak działka, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Powyższe jednoznacznie zaprzecza twierdzeniu rzeczoznawcy, że brak było transakcji działkami pod istniejącymi drogami.

Biegły nie wskazał, jakie akty notarialne – które nie zawierały poszukiwanych transakcji – analizował. Tym samym nie wiadomo, czy biegły wiedział o istnieniu aktów notarialnych, których kserokopie złożył skarżący, a także, czy brał je pod uwagę formułując wnioski swego operatu szacunkowego. Już tylko choćby z tego względu zaistniała konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również Ponadto wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny.

W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawiera istotne uchybienia. Jak już wspomniano biegły w swym operacie nie wskazał, że w okresie poprzedzającym wycenę jedynie sporadycznie zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, zawarł to dopiero w piśmie uzupełniającym z dnia 30.10.2009r. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegły w opinii winien wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdził i dlaczego w jego ocenie ich ilość jest zbyt mała. Powinien skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegły winien wskazać jakie czynności podjął w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegły ograniczył się w piśmie uzupełniającym do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że tego rodzaju transakcje były zawierane sporadycznie. Biegły jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddał analizie. W rezultacie uznał, że nie było możliwości sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu o zbyt małą ilość transakcji, podczas gdy z dokumentów nadesłanych przez skarżącego jednoznacznie wynika, że transakcje takie były zawierane i to nie sporadycznie.

Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków.

Wobec powyższego nie można się zgodzić z organami, że wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego są rzetelne i wyczerpujące. Nie można podzielić również poglądu, że rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wytłumaczył przesłanki, którymi się kierował przy sporządzaniu omawianego operatu.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 OTK-A 2004/7/66- Lex Nr 121570 wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P. 5/99) - stwierdzającym zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 kwestionowanej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji - wskazał na związek realizacji celu publicznego oraz zagwarantowania słusznego odszkodowania jako niezbędnych przesłanek "konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia". Związek ten odnosi się również do ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w świetle całokształtu postanowień konstytucyjnych. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa.

W tym stanie rzeczy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie mógł stanowić z wyżej wskazanych przyczyn podstawy ustalenia odszkodowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. W pkt 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art.200 Ppsa.