Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1388/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 15, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Województwo [...] we wniosku z dnia 19 września 2016 r., skorygowanym i uzupełnionym w toku postępowania, wystąpiło o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]".

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (znak: [...]) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie północnej obwodnicy [...] o długości ok. 2,8 km, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przebudową innych dróg publicznych oraz budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu i zjazdów na terenie miasta i gminy [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.):

I. uchylił:

- arkusz nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr 1.5 zaskarżonej decyzji,

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 7 - 12, licząc od dołu strony, zapis:

"Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru granatowego z czarnymi punktami załamania, opisaną jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji", na mapie w skali 1:500 pt.: "Plan sytuacyjny", stanowiącej załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, składający się z 11 arkuszy (od nr 1.1. do nr 1.11.).

Poza ww. liniami rozgraniczającymi teren, na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, zostały wyznaczone obszary:"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia:

- nowego arkusza zamiennego nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącego załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego,

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru granatowego z czarnymi punktami załamania, opisaną jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji", na mapach w skali 1:500 stanowiących załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Poza ww. liniami rozgraniczającymi teren, zostały wyznaczone obszary:";

II. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...], na działki nr [...] i [...], w tym w szczególności uchylił:

- mapę z projektem podziału ww. nieruchomości, stanowiącą załącznik nr 2.2. do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...],

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 8 zaskarżonej decyzji, w wierszu 4 - 8, licząc od dołu strony, zapis:

"1. Położonych w obrębie [...], przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 oraz 1:500, wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętych do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu [...].10.2016r., pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek:",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 10 zaskarżonej decyzji, w kolumnie prawej, w wierszu 19-21, licząc od góry strony, zapis:

"[...] o powierzchni 0,9800 ha, na działki:

[...] o powierzchni 0,2010 ha,

[...] o powierzchni 0,7790 ha",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 16 zaskarżonej decyzji, w wierszu 16 - 18, licząc od góry strony, zapis:

"Podział nieruchomości przedstawiono na załączniku Nr 2 do niniejszej decyzji, składającym się z map z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 i 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych (od Nr 2.1 do Nr 2.12)."

i orzekł w tym zakresie poprzez

- zatwierdzenie, w miejsce uchylonej mapy, mapy z projektem podziału działki nr ewid. [...] obr. v, gm. [...], stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu odwoławczego,

- ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 8 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu:

"1. Położonych w obrębie [...], przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 oraz 1:500, wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętych do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu [...] października 2016 r., pod numerem ewidencyjnym [...] oraz w dniu [...] lipca 2017 r. pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek:",

- ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 10 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu:

"[...] o powierzchni 0,9800 ha, na działki:

[...] o powierzchni 0,1986 ha,

[...] o powierzchni 0,7814 ha",

- ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 16 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu:

"Podział nieruchomości przedstawiono na załącznikach do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.";

III. uchylił:

- arkusz nr 1/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu - legenda, stanowiący załącznik nr 3.1 zaskarżonej decyzji,

- arkusz nr 5/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 3.1 zaskarżonej decyzji,

- arkusz nr 5/11 projektu budowlanego - branża drogowa, stanowiącego załącznik nr 3.3 zaskarżonej decyzji,

- rysunek nr 2 - arkusz nr 2/6 projektu budowlanego - branża elektryczna, stanowiącego załącznik nr 3.6 zaskarżonej decyzji,

- rysunek nr 3.2 projektu budowlanego - branża sanitarna, stanowiącego załącznik nr 3.11 zaskarżonej decyzji,

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 17, w wierszu 16-17, licząc od góry strony, zapis:

"Projekt budowlany stanowi załącznik Nr 3, składający się z 13 części od Nr 3.1 do Nr 3.14 Projekt budowlany został opracowany w miesiącach maj 2016r. lipiec 2016r."

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia:

- nowego załącznika, arkusza nr 1/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu - legenda, będącego załącznikiem nr 3 do decyzji organu odwoławczego,

- nowego załącznika, arkusza nr 5/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem nr 4 do decyzji organu odwoławczego,

- nowego załącznika, arkusza nr 5/11 projektu budowlanego - branża drogowa, będącego załącznikiem nr 5 do decyzji organu odwoławczego,

- nowego załącznika, rysunku nr 2 arkusza nr 2/6 projektu budowlanego - branża elektryczna, będącego załącznikiem nr 6 do decyzji organu odwoławczego,

- nowego załącznika, rysunku nr 3.2 projektu budowlanego - branża sanitarna, będącego załącznikiem nr 7 do decyzji organu odwoławczego,

- na stronie 17 zaskarżonej decyzji nowego zapisu:

"Projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej";

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wyjaśniając powody uchylenia w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. i rozstrzygnięcia w tym zakresie, co do istoty sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju zauważył, że inwestor w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. (znak: [...]) poinformował, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 24 marca 2017 r. oględzin nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2010 ha, stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem opisanym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...], a stanem faktycznym i prawnym tej nieruchomości, co skutkowało wystąpieniem kolizji z ujawnionym na tej działce budynkiem mieszkalnym, a przedmiotową inwestycja drogową. Inwestor poinformował, że po przeprowadzeniu inwentaryzacji geodezyjnej rzeczonego budynku zdecydował o pozostawieniu budynku, co poprzedzone musi zostać wykonaniem m.in. nowych podziałów działki, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i zmianą linii rozgraniczającej teren inwestycji.

Jak dalej wywiódł organ drugiej instancji, w piśmie z dnia [...]maja 2017 r. (znak: [...]) inwestor został wezwany do szczegółowego wyjaśnienia planowanych modyfikacji robót budowalnych związanych ze zmianą linii rozgraniczających teren inwestycji w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...], gm. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...]czerwca 2017 r. (znak: [...]) wskazał, że w ramach projektowanych zmian zagospodarowania terenu na działce nr [...], przewiduje modyfikacje polegające na zmianie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, w celu ominięcia budynku mieszkalnego na ww. działce nr [...], obejmujące:

- zmianę lokalizacji zjazdu indywidualnego,

- zmianę trasy kabla elektrycznego eNS,

- zmianę rowu przydrożnego wraz z częściami przelotowymi pod zjazdami w postaci przepustów na kanał kryty 0 400 mm.

Minister wywiódł dalej, że wobec podanych przez inwestora informacji, w piśmie z dnia [...]sierpnia 2017 r. (znak: [...]), wezwał go do przedłożenia nowych załączników graficznych, uwzględniających przywołane wyżej okoliczności. Inwestor uczynił zadość wezwaniu, przedkładając żądane dokumenty przy pismach z dnia [...]września 2017 r. (znak: [...]) i z dnia 14 listopada 2017 r. (znak: [...]).

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na konieczność dokonania korekty przebiegu linii rozgraniczającej na działce nr [...] obr. [...], gm. [...], koniecznym było uchylenie, w punkcie I nowo wydanej decyzji, arkusza nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr 1.5 zaskarżonej decyzji, i ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500, oznaczonego jako załącznik nr 1 do nowej decyzji. Minister dokonał też stosownej korekty rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, uwzględniając fakt, że załączniki mapowe przedstawiające proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych stanowią załączniki nie tylko do decyzji Wojewody [...], ale i do decyzji Ministra.

Organ drugiej instancji zauważył dalej, że powyższe zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji drogowej implikowały także konieczność zmian w zakresie podziału działki nr [...] obr. [...], gm. [...]. Minister, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w punkcie II nowo wydanej decyzji, uchylił załącznik nr 2.2. zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę z projektem podziału działki, w części dotyczącej podziału działki nr [...] obr. [...], gm. [...] i rozstrzygnął w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego załącznika, stanowiącego mapę z projektem podziału działki nr [...] obr. [...], gm. [...], oznaczoną jako załącznik nr 2 do nowej decyzji. Stosownych zmian organ drugiej instancji dokonał również w rozstrzygnięciu decyzji Wojewody [...], uwzględniając zmianę powierzchni działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], oraz okoliczność, że mapy z projektem podziału stanowią załącznik zarówno do decyzji Wojewody [...] jak i do decyzji Ministra.

Minister wyjaśnił wreszcie, że uwzględniając wyżej opisaną zmianę przebiegu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji, w pkt III rozstrzygnięcia, dokonał ponadto korekty projektu budowlanego, zatwierdzając, w miejsce uchylenia, nowe arkusze projektu budowlanego - części graficznej projektu zagospodarowania terenu, branży drogowej, branży elektrycznej oraz branży sanitarnej. Stosownej korekty Minister dokonał również w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

[...], właściciel działki nr [...] obr. [...], gm. [...], reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzję z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w części i orzekającej co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w odniesieniu do właściciela działki nr [...] obr. [...], gm. [...] zmienił się w istotnym zakresie przedmiot sprawy, co nakazywało zastosować art. 138 § 2 K.p.a.;

2. naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dopuszczenie do usytuowania drogi w odległości 3 m od budynku mieszkalnego skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju.

W uzasadnieniu skargi [...] stwierdził, że nie zamierza mieszkać w budynku oddalonym o 3 m od drogi. Podniósł, że organ odwoławczy mógł rozpatrzyć sprawę w granicach podmiotowych i przedmiotowych wyznaczonych przez pierwotny projekt budowlany. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego wyznaczony jest bowiem decyzją organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy, która zawisła przed organem pierwszej instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Postępowanie uzupełniające może zaś dotyczyć tylko faktów sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Zmiana projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna.

Skarżący nadmienił także, że decyzja Ministra Infrastruktur i Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez dopuszczenie do usytuowania drogi w odległości 3 m od należącego do niego budynku mieszkalnego.

Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności wyjaśnił, że w toku postępowania w drugiej instancji nie doszło do zmiany przedmiotu sprawy. Stwierdził także, że w ustawie o drogach publicznych nie ma art. 61 ust. 3. Wyjaśnił natomiast, że art. 43 tej ustawy reguluje odległości, jakie muszą być zachowane wyłączenie podczas budowy obiektów budowlanych, a nie podczas budowy dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również, jako K.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ wyższego stopnia jeszcze raz dokonuje więc oceny zebranego materiału dowodowego, stosując przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania i przeprowadzając, w razie konieczności, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.).

Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność postępowania administracyjnego są z kolei określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Zasadą jest przy tym, że organ wyższego stopnia rozstrzyga sprawę merytorycznie, tj. albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (takie rozstrzygnięcie zawarto w zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju), albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (art.138 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy jednak podkreślić, że w judykaturze powszechnie przyjmuje się, iż art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 748/16, z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 843/16, z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2078/17, z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2205/15 i powołane w nich orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji kasacyjnej, uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jest więc dopuszczalne wyjątkowo, mianowicie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, dalej należy zauważyć, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] rozpatrzono wniosek Województwa [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...]". Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 16 ust 2 i art. 19 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako specustawa drogowa).

Należąca do skarżącego nieruchomość, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], gm. [...], była objęta wnioskiem inwestora z dnia [...]września 2016 r., który wszczął postępowanie w sprawie. W projekcie podziału przewidziano jej podział na działki nr [...] i [...]. Projekt podziału, obejmujący podział rzeczonej nieruchomości, został zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji (pkt III decyzji). Zgodnie z nim działkę nr [...] o powierzchni 0,980 ha podzielono na działki nr [...] o powierzchni 0,2010 ha i nr v o powierzchni 0,7790 ha. Podział nieruchomości przedstawiono na załączniku Nr 2 do decyzji, składającym się z map z projektem podziału w skali 1:2000 i 1:500 wraz z wykazami zamian gruntowych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia objętego decyzją organu pierwszej instancji obejmował zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, m.in. na części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością skarżącego.

Uwzględniwszy tak określony przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. oraz ograniczony zakres dopuszczalności rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie można uznać, że stwierdzona w toku postępowania odwoławczego kolizja pierwotnie zatwierdzonego przebiegu drogi z budynkiem mieszkalnym i wynikająca z tej kolizji zamiana przebiegu drogi oraz planu podziału nieruchomości, wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wykraczającego poza kompetencję organu wyższego stopnia do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Trzeba podkreślić, że organ odwoławczy, przed dokonaniem zreformowania decyzji organu pierwszej instancji, prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 K.p.a., wzywając inwestora, w piśmie z dnia [...]maja 2017 r., do wyjaśnienia planowanych modyfikacji robót budowlanych związanych ze zmianą linii rozgraniczających teren inwestycji w części dotyczącej działki nr [...], a także, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r., do przedłożenia: 4 egzemplarzy arkusza nr 5/11, rysunku nr 2/6 i rysunku nr 2/2. Inwestor uzupełnił dokumentację, nadsyłając przy piśmie z dnia [...]września 2017 r., materiały niezbędne do wydania decyzji reformatoryjnej.

W tych okolicznościach Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w części uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zatwierdzając nowy przebieg linii rozgraniczających i podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,980 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,1986 ha i nr [...] o powierzchni 0,7814 ha, a także zastępując odpowiednie arkusze projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] prawidłowymi, uwzględniającymi zmiany wynikające z kolizji pierwotnego przedbiegu drogi z budynkiem mieszkalnym.

Minister Inwestycji i Rozwoju nie naruszył zatem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co chybionym czyni zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy nie miał bowiem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ sprawa została wyjaśniona w zakresie wystraczającym do wdania rozstrzygnięcia ad meritum. Uchyliwszy w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i orzekłszy w tym zakresie, co do istoty sprawy, organ drugiej instancji, nie wyszedł - wbrew stanowisku skarżącego - poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Korekta rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] wyniknęła z ustalenia, że zatwierdzony tą decyzją przebieg linii rozgraniczających projektowanej drogi powoduje kolizję z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na objętej tą decyzją działce nr [...]. Wynikająca z tego ustalenia zmiana przebiegu linii rozgraniczających i będący jej konsekwencją nowy podział nieruchomości w ten sposób, że powierzchnie nowo wydzielonych działek nr [...] i [...] zmieniły się odpowiednio z 0,2010 ha i 0,7790 ha na 0,1986 ha i 0,7814 ha, bynajmniej nie oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął w innej sprawie niż organ pierwszej instancji.

Trzeba ponadto nadmienić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczano już dokonanie korekty przebiegu linii rozgraniczających inwestycji drogowej i projektu podziału nieruchomości przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 597/18. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zaś do twierdzenia skarżącego, że nie zamierza mieszkać w budynku oddalonym o 3 m od drogi, należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 13 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w przypadku, gdy na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zrzutu naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako u.d.p.) nie ma art. 61 ust. 3. Ustawa składa się z 53 artykułów. Mając jednak na uwadze, że w ramach analizowanego zarzutu Artur Angielski zakwestionował usytuowanie drogi w odległości 3 m od budynku mieszkalnego skarżącego, Sąd przyjął, że jego intencją było podniesienie naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m - w przypadku dróg gminnych w terenie zabudowy oraz w określonych w tym przepisie większych odległościach od krawędzi jezdni

– w przypadku dróg gminnych poza terenem zabudowy oraz innych rodzajów dróg.

Przywołane unormowanie dotyczy jednak lokalizowania budynków przy istniejących drogach, a nie sytuowania dróg publicznych przy istniejących budynkach. Określa odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego.

Takie rozumienie art. 43 ust. 1 u.d.p. potwierdza treść ust. 2 tego artykułu, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Należy zaznaczyć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 43 ust. 1 u.d.p. była już wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/13, z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1907/17, z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2149/17, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10, z dnia z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1687/07. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów także drugi z postawionych przez skarżącego zarzutów okazał się niezasadny.

Mając natomiast na uwadze, że zaskarżona decyzja niewątpliwie narusza interes prawny [...] poprzez ingerencję w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, trzeba zaznaczyć, że stosownie do treści art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Powołany przepis jednoznacznie wskazuje na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza uznaniowości przy jej wydawaniu. Tylko niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami oznacza, że organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP 2012 r. Komentarz do art. 11e). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Organ rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Tylko stwierdzenie przez właściwy organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi.

Z prawidłowych ustaleń organu administracji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a skorygowany i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie Zarządu Województwa [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Stosownie do treści art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono również analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane, a także z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania decyzji w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę. Jak natomiast wywiedziono powyżej, rozstrzygnięcie zawarte w punktach od I do III zaskarżonej decyzji, również znajduje oparcie w przepisach prawa i nie wykracza poza zakres sprawy rozpatrzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Inwestor prawidłowo uzupełnił odpowiednie załączniki do wniosku. Treść rozstrzygnięcia Ministra Inwestycji i Rozwoju nie pozostawia natomiast wątpliwości, co do zakresu, w jakim organ drugiej instancji orzekł reformatoryjnie.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w granicach sprawy, ale w zakresie wykraczającym poza granice skargi, należało stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem przepisów K.p.a., z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Niewątpliwie ingeruje ona w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżącego, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.