Wyrok NSA, sygn. akt II SA 668/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Pogląd organu administracji, że niewydanie decyzji w sprawie oznacza decyzję odmowną, jest rażąco sprzeczny z art. 104 Kpa.

2. Okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła /art. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/ określone są taksatywnie i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

3. Jeżeli w sprawie o wydanie zezwolenia na wykonywanie rzemiosła nie występują okoliczności wymienione w powyższym przepisie, wydania takiego zezwolenia nie można odmówić; decyzja organów administracji państwowej ma w takim wypadku charakter decyzji związanej.

TEZY

1. Pogląd organu administracji, że niewydanie decyzji w sprawie oznacza decyzję odmowną, jest rażąco sprzeczny z art. 104 Kpa.

2. Okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła /art. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/ określone są taksatywnie i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

3. Jeżeli w sprawie o wydanie zezwolenia na wykonywanie rzemiosła nie występują okoliczności wymienione w powyższym przepisie, wydania takiego zezwolenia nie można odmówić; decyzja organów administracji państwowej ma w takim wypadku charakter decyzji związanej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marka J. na decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 marca 1983 r. w przedmiocie uprawnień do wykonywania rzemiosła i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła, a także zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Marek J., z zawodu dziewiarz, złożył do Naczelnika Dzielnicy w Łodzi wniosek o wydanie uprawnienia rzemieślniczego w zakresie dziewiarstwa maszynowego oraz dziewiarstwa ręcznego. Do wniosku dołączył odpis świadectwa czeladniczego w rzemiośle dziewiarstwo, zaświadczenie o zatrudnieniu w zawodzie dziewiarskim, kwestionariusz osobowy, pozytywne opinie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, Cechu Rzemiosł Odzieżowych i Włókienniczych oraz Izby Rzemieślniczej. W aktach znajduje się informacja o niekaralności.

Naczelnik Dzielnicy decyzją z dnia 26 listopada 1982 r., wydaną na podstawie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1977 nr 4 poz. 20/, odmówił Markowi J. udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego oraz dziewiarstwa na drutach i szydełkach.

Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu odwołania Marka J., decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 1982 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 138 par. 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał Naczelnikowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej między innymi podano, że organ I instancji potraktował łącznie oba zgłoszone rodzaje działalności, mimo że zgodnie z wykazem rzemiosł oraz wymaganych uprawnień i kwalifikacji do ich wykonywania /Dz.U. 1976 nr 8 poz. 41/ stanowią one dwa odrębne rzemiosła /symb. 201-1 i 201-2 wykazu/, przy czym dziewiarstwo na drutach i szydełkach może być wykonywane na podstawie potwierdzenia zgłoszenia, w związku z czym nie ma do niego zastosowania przepis art. 6 pkt 2 ustawy, dotyczący udzielania zezwoleń na wykonywanie rzemiosła.

Naczelnik Dzielnicy po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 stycznia 1983 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1977 nr 1 poz. 20 ze zm./, stwierdził, że Marek J. ma prawo wykonywać rzemiosło dziewiarstwo na drutach i szydełkach - symbol 201-2. Decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Marka J. o udzielenie mu zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego - symb. 201-1, brak również w aktach sprawy odrębnej decyzji organu I instancji w tym przedmiocie.

Od decyzji z dnia 31 stycznia 1983 r. Marek J. odwołał się do Prezydenta Miasta Łodzi, podając, że odmowa udzielenia mu zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego zapadła z naruszeniem art. 6 pkt 4 cytowanej ustawy /po zmianie z 1982 r./.

Prezydent Miasta Łodzi, decyzją ostateczną nr P.III-7652/115/82-83 z dnia 2 marca 1983 r. wydaną na podstawie art. 6 tej ustawy, odwołania nie uwzględnił i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, podając w uzasadnieniu, że pominięcie w niej dziewiarstwa maszynowego jest uzasadnione w świetle art. 6 tej ustawy ze względu na trudności w zaopatrzeniu we włóczkę do produkcji dziewiarskiej, wobec czego nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Od decyzji ostatecznej z dnia 2 marca 1983 r. pełnomocnik Marka J. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności rzemieślniczej w zakresie dziewiarstwa maszynowego i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem wydania Markowi J. zezwolenia na wykonywanie również rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego ze względu na to, że w rzeczywistości trudności w zaopatrzeniu zakładów rzemieślniczych we włóczkę nie występują, a na rynku odczuwa się brak odzieży, zwłaszcza zaś wyrobów dziewiarskich.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie i podał, że biorąc pod uwagę trudności w zaopatrzeniu we włóczkę odmowę wydania Markowi J. zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego /mimo nie wydania osobnej decyzji/ należy uznać za uzasadnioną z gospodarczego punktu widzenia, a zatem brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 200 par. 2 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do obowiązujących przepisów, w szczególności zaś art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli legalności, to jest zgodności z prawem decyzji administracyjnych, i może zaskarżoną decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona w istotny sposób przepisy obowiązujące w chwili jej wydania; nie może natomiast zaskarżonej decyzji zmienić ani też badać jej z punktu widzenia celowości /np. czy jest ona uzasadniona z gospodarczego punktu widzenia/. Stosownie do art. 206 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Z materiałów sprawy wynika, że Marek J. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie: a) dziewiarstwa maszynowego oraz b) dziewiarstwa ręcznego - na drutach i szydełkach. Do wykonywania dziewiarstwa maszynowego wymagane jest posiadanie zezwolenia oraz kwalifikacji zawodowych /por. symb. 201-1 wykazu rzemiosł oraz wymaganych uprawnień i kwalifikacji zawodowych do ich wykonywania, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 16 lutego 1976 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie oznaczania rodzajów rzemiosł oraz określenia uprawnień i kwalifikacji zawodowych wymaganych do ich wykonywania - Dz.U. nr 8 poz. 41/, natomiast wykonywanie dziewiarstwa na drutach i szydełkach nie wymaga kwalifikacji zawodowych i następuje na podstawie potwierdzenia zgłoszenia /symb. 201-2 powyższego wykazu rzemiosł/.

Wydawanie zezwoleń na wykonywanie rzemiosła uregulowane jest w rozdziale 3 /art. 5-6/ ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, problematyka zaś potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w rozdziale 2 /art. 4/ tej ustawy. W odniesieniu więc do każdego z tych dwóch rodzajów rzemiosł mają zastosowanie odmienne przepisy prawa materialnego i odmienna jest - przy każdym z nich - podstawa prawna decyzji administracyjnej.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia 26 listopada 1982 r. oraz uchylająca ją decyzja ostateczna z dnia 31 grudnia 1982 r. dotyczyły obu rodzajów rzemiosł, natomiast wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia 31 stycznia 1983 r. dotyczyła wyłącznie jednego z nich, mianowicie potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie dziewiarstwa na drutach i szydełkach. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości zarówno z powołanej w niej podstawy prawnej /art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r./, jak i z treści merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak natomiast decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na wykonywanie przez skarżącego rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego. Wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, iż niewydanie decyzji w tej sprawie oznacza decyzję odmowną, jest rażąco sprzeczny z przepisami prawa, w szczególności zaś z art. 104 Kpa.

Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję z dnia 31 stycznia 1983 r., rozstrzygnął sprawę w części niezaskarżonej /to jest co do potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie dziewiarstwa na drutach i szydełkach/, jednakże decyzja ostateczna zawiera ponadto rozstrzygnięcie w sprawie nie objętej decyzją organu I instancji, mianowicie w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie dziewiarstwa maszynowego /wynika to z przytoczonej w tej decyzji ostatecznej podstawy prawnej, a mianowicie art. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r., oraz z jej uzasadnienia/. Tym samym organ odwoławczy - w tej części swej decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie dziewiarstwa maszynowego - orzekł faktycznie jako organ I instancji, a więc z naruszeniem przepisów o właściwości /por. art. 21 cytowanej ustawy oraz art. 138 Kpa/. W tej sytuacji, na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 Kpa, należało w tej części stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji ostatecznej. W konsekwencji - w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie dziewiarstwa maszynowego - obowiązuje nadal decyzja ostateczna z dnia 31 grudnia 1982 r., uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 26 listopada 1982 r. i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji zatem będzie musiał rozstrzygnąć sprawę wydania zezwolenia na wykonywanie dziewiarstwa maszynowego, pominiętą w decyzji z dnia 31 stycznia 1983 r.

Należy dodać, że decyzja ostateczna z dnia 2 marca 1983 r. rażąco narusza również przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r., który taksatywnie /a nie przykładowo/ wymienia okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła, a zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Z brzmienia jego wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości, że gdy wymienione w nim okoliczności w konkretnej sprawie nie występują - zezwolenia na wykonywanie rzemiosła nie można odmówić; decyzja organów administracji państwowej ma więc pod tym względem charakter decyzji związanej.

W zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia 2 marca 1983 r. odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego oparto wyłącznie na trudnościach w zaopatrzeniu we włóczkę do produkcji dziewiarskiej, co - jak wynika z odpowiedzi na skargę - czyni odmowę uzasadnioną z gospodarczego punktu widzenia; okoliczności te - stosownie do art. 6 ustawy - nie mogą stanowić podstawy decyzji odmownej, zaskarżona decyzja więc zapadła z rażącym naruszeniem również tego przepisu, co w myśl art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.

Należy zauważyć, że organy administracji państwowej dopuściły się ponadto szeregu innych istotnych uchybień. Między innymi w decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną wyłącznie na podstawie art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, a więc na podstawie przepisu dotyczącego potwierdzenia wykonywania rzemiosła, za podstawę prawną przyjęto art. 6 tej ustawy, a więc przepis odnoszący się do zezwoleń na wykonywanie rzemiosła, aczkolwiek intencją tej decyzji jest - jak wynika z jej brzmienia - rozstrzygnięcie obu tych kwestii; nie rozważono kwestii kwalifikacji skarżącego do wykonywania rzemiosła w zakresie dziewiarstwa maszynowego /w świetle art. 7 i art. 8 cytowanej ustawy/; nie ustosunkowano się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu i w skardze; poza zakresem rozważań pozostawiono szereg istotnych dowodów, w tym np. pozytywne opinie wymienione na wstępie, itp.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, postanawiając jednocześnie odpis wyroku przesłać bezpośrednio również na ręce Prezydenta Miasta Łodzi, ze względu na szczególnie częste występowanie rażących uchybień w pracy organów administracji państwowej Miasta Łodzi w sprawach o udzielanie zezwoleń na wykonywanie działalności rzemieślniczej.