Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 658/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 64, 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i K. M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności punktu 9 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2009r. znak [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących B. K. i K. M. K. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego - Północ z upoważnienia Prezydenta Miasta B. ustalono H. K., M. K. oraz I. K. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, podpiwniczonego, z poddaszem użytkowym, z garażem dwustanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. W. w B.

Ustalono następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy – 7 m od linii rozgraniczającej ulicy Wiślanej stanowiącej działki nr [...] (odległość uwzględniająca linię zabudowy bardziej oddaloną od pasa drogowego, istniejącą na działkach nr [...]); wskaźnik powierzchni zabudowy – do 41 %. Wywiedziono, że średni wskaźnik obowiązujący na obszarze analizowanym wynosi 28%, a najwyższy – 45 % (działka nr [...]). Uznano wskaźnik 41 % za optymalny i niezakłócający ładu przestrzennego, jak również uwzględniający uzasadnione interesy osób trzecich; szerokość elewacji frontowej – 20 m (+/- 20%) tolerancji od określonego wymiaru, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 8,5 m; wysokość głównej kalenicy budynku – do 9,5 m; równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachów w stosunku do frontu działki, dach czterospadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia dachu – 45 %; obsługa komunikacyjna – istniejącym zjazdem z ulicy Wiślanej. Powyższe parametry i wskaźniki wyznaczono w oparciu o ustalenie (na podstawie analizy z dnia 22 października 2009 r.), że nie istnieją przeciwwskazania do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalono, że planowana inwestycja położona jest na terenie zabudowy jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą (garażową, usługową), działki inwestora posiadają dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej. Teren inwestycji stanowią grunty orne oznaczone jako RV. Projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych. W decyzji ustalono również 30 % stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, bowiem – zdaniem sądu – decyzja podobnie jak plan, skutkuje wzrostem wartości nieruchomości. Stawkę procentową opłaty ustalono na podstawie art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawa planistyczną.

Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2009 r. bez zaskarżenia przez którąkolwiek ze stron.

W dniu 28 kwietnia 2010 r. wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożyli B. i K. M. K. – właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Zarzucili wydanie warunków zabudowy w warunkach nieważności, bo z rażącym naruszeniem art. 65 ustawy planistycznej. Wyjaśnili, że w stosunku do działek inwestora nr [...] i nr [...] w dniu [...] października 2009 r. była wydana inna decyzja o warunkach zabudowy, w której ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy na poziomie 28 %. Na wniosek inwestorów w dniu [...] października 2009 r. organ stwierdził wygaśnięcie tej decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość, polegającą na tym, że nie spełniała ona wymagań inwestorów odnośnie możliwości realizacji dwustanowiskowego garażu. W decyzji z dnia 01 grudnia 2009 r. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określono na 41 %, co zdaniem inwestorów, nastąpiło w całkowitym oderwaniu od realiów okolicznej zabudowy, której średni wskaźnik wynosi 28 %. Jedynie przy ulicy B., na działce nr [...] wskaźnik ten wynosi 44%, podczas gdy przeważający to 16 - 26 %.

Powyższy wniosek, złożony do Prezydenta Miasta B., organ ten przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. W piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r. wniosek został uzupełniony poprzez sformułowanie nowych zarzutów:

naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej i przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy niestanowiącego kontynuacji parametrów intensywności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym,

naruszenia § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak uzasadnienia, dlaczego organ objął granicami obszaru analizowanego teren sięgający około 200 m na północ od dziatek inwestorów, dlaczego organ objął analizą zachodnią część ulicy N. z zabudową szeregową, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestorów znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodna: mieszkaniowa wolnostojąca. Zdaniem wnioskodawców stanowi to niedopuszczalne dopasowywanie wyników analizy do potrzeb inwestorów. Nie uwzględnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz walorów estetycznych zabudowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. Oceniło, że rażące naruszenie prawa zarzucone przez właścicieli działki nr [...] powinno polegać na oczywistej sprzeczności w dacie orzekania z obowiązującymi przepisami prawa, czyli takiej, która nie wymaga wykładni czy interpretacji. W sprawie takie naruszenie, zdaniem SKO, nie miało miejsca, bowiem organ l instancji prawidłowo skorzystał z możliwości odstępstwa od ustalenia wskaźnika zabudowy według wielkości średniej 28 %. Wykazał, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości ze zbliżonym do 41 % wskaźnikiem zabudowy: 44% działka nr 1965, 36-39% zabudowa szeregowa przy ulicy N. SKO wskazało, że ewentualne nieprawidłowości przy uzasadnianiu przyjęcia takiego odstępstwa mogły zostać zakwestionowane w postępowaniu instancyjnym, jednak kontroli instancyjnej żadna ze stron nie zainicjowała. Natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

B. K. i K. M. K. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując że wydając inwestorom kolejną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. (po stwierdzeniu wygaśnięcia pierwotnej decyzji z dnia [...] października 2009 r.) skopiowano pierwotną analizę z dnia 19 września 2009 r. zmieniając jedynie dane w jej wynikach (wskaźnik powierzchni zabudowy z 28% na 41 % szerokość elewacji frontowej z 13,5 m (+/- 20%) na "do 20 m (+/- 20%)", mimo identycznie wyznaczonego obszaru analizowanego. Jedynie lakonicznie uzasadniono przyjęty wskaźnik zabudowy (występowaniem na jednej działce wskaźnika o wielkości 44%), natomiast nie uzasadniono podwyższenia parametru szerokości elewacji frontowej. Zarzucono również brak uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego (w tym objęcie nim działki nr [...] z budynkiem produkcyjnym i wskaźnikiem powierzchni zabudowy 44%), nadmierną alternatywność przyjętych rozwiązań (współczynnik +/- 20% dla szerokości elewacji frontowej). Wywiedziono, że stwierdzone przez SKO "niedostatki uzasadnienia" stanowią rażące naruszenie art. 61 ustawy planistycznej.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło zasady przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności podkreślając konieczność ustalenia kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. wad decyzji dla eliminacji jej z obrotu prawnego. Oceniło, że wady takie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. nie występują. Przepisy nie zakazują organom ustalania granic obszaru analizowanego w odległości większej niż przewidziana w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, co też uczyniono w sprawie. Nie miało to wpływu na jej wynik, skoro na obszarze tym występuje zabudowa znajdująca odniesienie do planowanej (jednorodzinna, mieszkaniowa). Dopuszczalne było również ustalenie wyższego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 powoływanego rozporządzenia oraz szerszej elewacji frontowej, skoro taka jak ustalona (do 20 m) występuje na obszarze analizowanym. Odstępstwa od wskaźników średnich, zastosowane przez organ l instancji, nie stanowią, w ocenie SKO, kwalifikowanych wad prawnych, a mogły jedynie stanowić podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu zwykłym instancyjnym, jednak takiego żadna ze stron nie zainicjowała.

Skargę od powyższej decyzji złożyli do sądu administracyjnego B. K. i K. M. K. zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że decyzja z dnia 1 grudnia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 1, § 3, § 5 ust. 1 i 2 oraz z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że formalna poprawność analizy uzasadnia całkowitą dowolność w określaniu parametrów zabudowy;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zlekceważenie ustawowego obowiązku sprawowania funkcji kontrolnej i kształtującej w zakresie polityki przestrzennej przez organy samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO uznając wydaną decyzję za nienaruszającą prawa w sposób rażący pominęło wielokrotne i istotne złamanie prawa uchybiając tym samym przepisowi art. 140 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim SKO: pominęło okoliczność wadliwego wygaszenia poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r., ustalenia w decyzji kontrolowanej (z dnia [...] grudnia 2009 r.) całkowicie odmiennych parametrów niż w decyzji z dnia [...] października 2009 r., uwzględnienie, jako wzorzec dla ustalenia tych parametrów, zabudowy mieszkalno - produkcyjno - biurowej na działce nr [...] ze wskaźnikiem zabudowy 44%, ustalenia szerokości elewacji frontowej znacznie dłuższej niż istniejąca na analizowanym terenie oraz umożliwienie jej dodatkowego zwiększenia poprzez wprowadzenie alternatywy "+/- 20%". Zdaniem skarżących postępowanie organu świadczy o dostosowaniu końcowych ustaleń do żądań inwestora, a nieuwzględnienie w wystarczającym stopniu warunków istniejących na obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W okresie od dnia 8 lutego 2011 r. do dnia 6 sierpnia 2013 r. postępowanie pozostawało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. – do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. wygaszającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 12 czerwca 2013 r. w sprawie II OSK 421/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Bk 530/11 oddalającego skargę od decyzji SKO w Białymstoku odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. wygaszającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu prawnego jest uprawniony z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to możliwość uwzględniania skargi w całości lub części także z przyczyn w skardze niepodniesionych, a dostrzeżonych przez sąd z urzędu.

Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Oceniając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. pod względem podstaw do stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie dokonało pełnej i wnikliwej oceny tej decyzji, w szczególności nie odniosło się do jej regulacji w pkt. 9 stanowiącym: "Mając na uwadze art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 36 ust. 4 - ustala się 30 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, do której poniesienia zobowiązany będzie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jeżeli zbędzie nieruchomość, której wartość wzrosła w wyniku wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy."

Zatem w tej części rozpoznało sprawę z naruszeniem zasad procesowych: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. Tego zarzutu skarga nie obejmowała, natomiast sąd dostrzegł wadliwość prawną zaskarżonej decyzji we wskazanej części i objął ją rozstrzygnięciem w sprawie niniejszej z mocy art. 134 p.p.s.a.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna odpowiadać wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a z mocy art. 64 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647) dalej jako u.p.z.p. powinna określać:

1. rodzaj inwestycji;

2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,

3. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt. 1.

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki w sprawach: II OSK 1810/10 z 07 grudnia 2011 r.; II OSK 1560/09 z 12 października 2010 r.; II SA/Bk 73/09 z 18 czerwca 2009 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W szczególności podstawy takiej nie stanowi powoływany w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2009 r. przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

Jednakże powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzjach o warunkach zabudowy i nie może być stosowany w przypadku braku stosownych uregulowań w zakresie ustalenia wysokości tej opłaty w uchwalonym przez radę gminy planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie art. 15 ust. 2 pkt. 12 przewiduje określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Brak jest innego uregulowania stanowiącego podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej poza planem. Jeśli tak, to zawarcie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji indywidualnej wydanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma miejsce bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

SKO rozpoznając wniosek B. i K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2009 r. nie objęło oceną pkt. 9 decyzji organu l instancji poddanej próbie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, czym naruszyło wskazane powyżej przepisy procesowe co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to skutkowało uchyleniem w tej części zaskarżonej decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r. w całości z powodu niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje stanowisko, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonej decyzji organ administracyjny winien rozpoznać kompleksowo, badając wszystkie podstawy nieważności zawarte w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Granice takiego postępowania wyznacza bowiem ocena zgodności z prawem (nienaruszenie prawa przez dany akt administracyjny). Celem instytucji uregulowanej w art. 156 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadliwościami wymienionymi w tym przepisie. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej części charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA w sprawie l OSK 2160/11 z 15 maja 2013 roku – dostępny w CBOSA).

Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na ciężką wadliwość aktu prawnego obarczającą go od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Nakłada to na organ rozpoznający sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności obowiązek wszechstronnej analizy i oceny wadliwości poddanej kontroli decyzji pod kątem przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz ewentualnie sprecyzowanych w przepisach szczególnych, czego w sprawie niniejszej w odniesieniu do omawianej części (pkt. 9 decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2009 r.) zabrakło.

Z drugiej strony nie każda wadliwość może zostać zaliczona do przewidzianych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. wad skutkujących stwierdzeniem nieważności. Przykładowo powoływana przez wnioskujących postępowanie nieważnościowa przesłanka naruszenia prawa nie obejmuje każdego naruszenia, a wyłącznie rażące naruszenie prawa, czyli większe, poważniejsze niż "zwykłe" naruszenie prawa.

Ponieważ instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wydanych i funkcjonujących w obrocie prawnym aktów prawnych, a skutek stwierdzenia nieważności istnieje od daty wydania (ex tunc), to przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą być traktowane rozszerzająco, winny być ocenione ściśle. Powtórzyć należy w tym miejscu za NSA, który w wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie II OSK 2423/11 (CBOSA) wyjaśnił: "Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego można wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad – zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi."

Dokonana przez SKO ocena wadliwości decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2009 r. niestwierdzająca rażącego charakteru naruszenia prawa pozostaje prawidłowa. Jakkolwiek pojęcie to nie otrzymało legalnej definicji, to orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje w tym przedmiocie zgodne i czytelne. Przyjmuje się, że: rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego naruszenia prawa, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. musi być oczywiste i "widoczne gołym okiem" (por. wyroki: z 02 lutego 2006 r. w sprawie II OSK 490/05, z 26 marca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2113/12, z 13 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Gd 694/12, z 18 maja 2011 r. w sprawie II OSK 878/10, Komentarz do KPA B. Adamiak/J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck, 8 wydanie, str. 721).

Podkreślić jeszcze raz należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją, ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyroki: z 12 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Łd 1298/12, z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie l SA/WA 1361/12 - CBOSA).

Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w całym postępowaniu owym wnioskiem zainicjowanym jak też w skardze, skarżący podnosili okoliczności odnoszące się do postępowania "zwykłego" – o ustalenie warunków zabudowy, które nie mogły doprowadzić do oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa lub pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarga nie mogła więc zostać uwzględniona (poza omówioną na wstępie kwalifikowaną wadliwością decyzji o warunkach zabudowy w pkt. 9).

Skarżący polemizują z ustaleniami w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi 41 % wskaźnika powierzchni zabudowy oraz zaaprobowanej szerokości elewacji frontowej na 20 m (+/- 20 %). Wielkości te zostały przyjęte na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy, prawidłowo poddanej ocenie organu decyzyjnego. SKO ustosunkowało się do polemiki z tą oceną i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie zdołali w niniejszej skardze wykazać, by ocena organów była nieprawidłowa i by sporna decyzja z [...] grudnia 2009 r. rażąco naruszała wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Subiektywne przekonanie o niezgodności z prawem nie stanowi wystarczającego argumentu, przemawiającego za koniecznością eliminacji z obrotu prawnego decyzji ze skutkiem ex tunc.

Podkreślić ponownie należy, iż kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w którym brak jest możliwości prawnych do podnoszenia argumentów co do meritum sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Organ rozpoznający sprawę w trybie nadzwyczajnym nie był uprawniony do badania merytorycznie decyzji o warunkach zabudowy, a miał obowiązek badania zaistnienia lub jego braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikujących decyzję jako wymagającą stwierdzenia nieważności. Ten obowiązek w sposób należyty zrealizował i sąd podziela wywiedzioną ocenę prawną. Także argumenty skargi zmierzają w głównej mierze do wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy nie była słuszna merytorycznie, a to nie może być przedmiotem oceny sądu. Te argumenty strona winna była podnieść ewentualnie w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie zwykłym.

Odnośnie zarzutu pominięcia przez SKO okoliczności wadliwego, według skarżących, wygaszenia pierwszej decyzji o warunkach zabudowy (z [...] października 2009 r.), to zauważyć trzeba, iż także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wygaszającej z [...] października 2009 r. zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności – decyzją SKO z [...] marca 2011 r. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2011 r., na którą skarga została oddalona wyrokiem tut. sądu w sprawie II SA/Bk 530/11 z dnia 03 listopada 2011 r., a skarga kasacyjna oddalona wyrokiem w sprawie II OSK 421/12 z dnia 12 czerwca 2013 r.

Podsumowując należy uznać skargę za nieuzasadnioną z wyjątkiem tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczy pkt. 9 decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2009 r. W tym zakresie SKO orzeknie ponownie, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej we wstępnej części rozważań Sądu.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Oddalenie części skargi nastąpiło z mocy art. 151 p.p.s.a., a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 3.

O kosztach postępowania orzeczono z zastosowaniem przepisu art. 201 p.p.s.a. Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi zasądzono na rzecz skarżących proporcjonalnie zwrot kosztów postępowania przed sądem.