Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29a ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 581/18 w sprawie ze skargi M.Z. i K.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 581/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.Z. i K.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektów budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 19 kwietnia 2018 r. skarżący na podstawie art 29 ust.1pkt 2a oraz art 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłosili w Starostwie Powiatowym w P. zamiar budowy dwóch jednakowych wolno stojących drewnianych parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w O. przy ul. [...]. Budynki te mają mieć wymiary 6 m x 6 m i mają składać się z domku i tarasu (wymiary domku 4,5 m x 6 m, wymiary tarasu 1,5 m x 6 m). Powierzchnia każdego domku wyniesie 23,8 m². Domki będą usytuowane na terenie działki budowlanej nr [...], do której bezpośrednio przylega działka nr [...]. Łączna powierzchnia działek wynosi 1047m². Działki te stanowią współwłasność skarżących.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Starosta P. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy objętej zgłoszeniem, wskazując, że realizacja zgłaszanych dwóch budynków rekreacji indywidualnej o wymiarach 6 m x 6 m czyli powierzchni zabudowy 36 m² dla każdego budynku zlokalizowanych na działce nr [...] o powierzchni 689 m² wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. Wojewody Pomorskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że na działce o powierzchni mniejszej niż 1000 m², ale więcej niż 500 m² możliwe jest wybudowlanie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Jednakże należało podtrzymać decyzję organu pierwszej instancji z innych powodów, a mianowicie w oparciu o załączone do zgłoszenia dokumenty nie jest możliwe sprawdzenie minimalnych odległości pomiedzy budynkami ze względu na przepisy bezpieczeństwa pożarowego. Lokalizacja budynków winna być zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z załączonego szkicu nie wynika w jaki sposób budynek będzie położony na działce, Nie da się chociażby określić czy ściana zwrócona do działki sąsiedniej jest ścianą bez okien, w związku z tym nie jest możliwe sprawdzenie czy zostały spełnione warunki z § 271 powyższego rozporządzenia dotyczące minimalnych odległości pomiedzy budynkami i czy możliwe jest zmniejszenie odległości pomiedzy zgłaszanymi budynkami, a budynkami połozonym na działce sąsiedniej.

Organ wskazał także, że wprawdzie na jego wezwanie skarżący przedstawili brakujące dokumenty, jednakże określona przez nich lokalizacja budynków różni się od lokalizacji określonej w zgłoszeniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. Przedstawione zamierzenie nie jest tożsame z tym objetym wnioskiem, który został złożony do organu pierwszej instancji. Zaś brak tożsamości sprawy powoduje pojawienie się nowej sprawy administracyjnej, której rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stawnowiłoby rażące naruszenie prawa. Dlatego w celu realizacji inwestycji w innym kształcie niż zgłoszona skarżący winni wystąpić z nowym wnioskiem do organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a.; art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zasadniczo jest zgodna z prawem, gdyż mimo błędnego rozumienia na tle okoliczności sprawy art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż podziela stanowisko Starosty P., który uznał, że budowa zaplanowanych przez skarżących budynków, jako niemieszczących się w katalogu art. 29 – 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Przede wszystkim, budowa przedmiotowych obiektów nie stanowi bowiem wyjątku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Językowa wykładnia tego przepisu pozwala stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nim określone o powierzchni zabudowy do 35 m². Ponadto, jak wskazuje druga część tego przepisu, ograniczona jest ilość tych obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie tj. jeden na każde 500 m² powierzchni działki. Istotne zatem, z punktu widzenia tego przepisu, jest to, aby na jeden wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej przypadało 500 m² powierzchni działki. Nie można zatem podzielić poglądu Wojewody, który wskazał, że w świetle powołanego przepisu na działce o powierzchni mniejszej niż 1000 m², ale większej niż 500 m² możliwe jest wybudowanie dwóch budynków rekreacji indywidualnej.

W ocenie Sądu, zaplanowane przez skarżących obiekty budowlane mają zaś powierzchnię zabudowy powyżej 35 m². Wyjaśniając powyższe Sąd zauważył, że pojęcie powierzchni zabudowy nie zostało zdefiniowane, ale jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Te charakterystyczne parametry zostały określone w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Wprawdzie polskie normy nie są przepisami prawa, jednakże jak wynika z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386 ze zm.), pod pojęciem normy również rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Dlatego Sąd uznał, że ocena Starosty co do tego, że powierzchnia zabudowy każdego z zaplanowanych przez skarżących obiektów wynosi 36 m², była trafna. Przedłożony do dokonanego przez skarżących zgłoszenia rysunek wskazuje, że wymiary każdego z zaplanowanych przez skarżących budynków wraz z tarasem w rzucie głównym wynosić mają 6 m x 6 m. Przy czym zaplanowany taras przykryty jest dachem obejmującym jednocześnie budynek główny i tworzy wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. Dlatego też uwzględnić go należy przy obliczaniu powierzchni zabudowy zaplanowanych budynków. Słusznie także wskazano, że zaplanowane przez skarżących obiekty będą znajdować się na działce o pow. 689 m². Objęcie zgłoszeniem także sąsiedniej działki nr [...] nie powoduje automatycznego zaliczenia jej powierzchni do powierzchni zabudowy, ale wskazuje na pozorną wolę powiększenia powierzchni zabudowy pod zaplanowane zamierzenie. Przecież obiekty nie będą się na tej działce znajdować. Dlatego też, zdaniem Sądu, Starosta słusznie uznał, że budowa zaplanowanych obiektów wymaga pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego tj.

1/ art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na nieruchomości o powierzchni przekraczającej 500 m² lecz mniejszej niż 1000 m² można postawić jeden budynek o powierzchni zabudowy do 35 m², a nie dwa budynki jako dokonano tego w zgłoszeniu;

2/ art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dwie połączone ze sobą funkcjonalnie działki ewidencyjne, stanowiące w istocie jedną całość użytkową nie mogą by traktowane jako jedna działka budowlana, a ich powierzchnie w przypadku zgłoszenia inwestycji budowlanej nie sumują się;

3/ art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (tj. niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy oraz błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) skutkujące przyjęciem, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynków objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy domki letniskowe zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i projektem budowlanym odpowiadają swoimi parametrami wymaganiom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, nie wymagają więc pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1/ art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności sprawy i nieustosunkowanie się do zarzutów zawartcyh w skardze;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mnimo naruszenia przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym obliczeniem powierzchni domków letniskowych stanowiących przedmiot zgłoszenia,

- co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczyli, iż zrzekają się rozprawy

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewoda Pomorskie wniósł o jej oddalenie, oddalenie złożonych wniosków dowodowych oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania. Jednocześnie organ oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, co do zasady, odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wnieśionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sformułowany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz w konsekwencji zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przywołany w punkcie I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem pozwolenia na budowę. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstawa od tej reguły przewidują przepisy art. 29-31 ustawy. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2a omawianej ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych budynków nie może przekraczać jednego na każde 500 m² działki. Jednakże tego typu budowa, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi – art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W skarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego, podtrzymująca zgłoszony sprzeciw do zamiaru budowy dwóch jednakowych wolno stojących drewnianych parterowych budynków rekreacji indywidualnej, co do zasady odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, mimo wadliwej argumentacji Wojewoda Pomorski podjął trafne rozstrzygnięcie utrzymując w mocy odpowiadającą prawu decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Starosty co do tego, że zgłoszone budynki rekreacji indywidulanej nie mieszczą się w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane między innymi dlatego, że powierzchnia poszczególnych obiektów przekracza 35 m² – wynosi 36 m². Powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie kwestionowała, że taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związany z tym obiektem, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy. Należy zauważyć, że z uwagi na brak ustawowej definicji powierzchni zabudowy, zasadne było posiłkowanie się przez Sąd pierwszej instancji definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie (PN), do czego pośrednio upoważnia art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane należy projektować i budować także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy budynku również zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), który w tym zakresie - zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia - odsyła wprost do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 219/17).

Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zgłosiła zamiar przystąpienia do robót polegających na budowie dwóch jednakowych wolno stojących, niepołączonych w sposób trwały z gruntem, parterowych drewnianych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczonych do okresowego wypoczynku o wymiarach 6m x 6m każdy, składających się z domku i tarasu – wymiary domku 4,5m x 6m, wymiary tarasu 1,5m na 6m. Do zgłoszenia załączono m.in. rysunek przedstawiający rzut obiektu. Przy czym, jak wskazał Sąd, a czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, zaplanowany taras przykryty jest dachem obejmującym jednocześnie część główną budynku i tworzy wraz z nim całość. Jak już wyżej zauważono, we wniesionym w tej sprawie środku odowławczym skarżący nie kwestionowali stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie niniejszej taras winien być wliczony do powierzchni zabudowy. Wskazali jednakże, że – ich zdaniem - powierzchnia zabudowy przedmiotowych obiektów wynosi 33,64m², albowiem przy ustalaniu powierzchni zabudowy winna być brana pod uwagę długość ściany bocznej w wymiarze 5,8m, a nie 6m. Zdaniem strony z uwagi na sposób łączenia węgłów w narożnikach faktyczna długość ściany uległa skróceniu o 10 cm z każdego końca bala i w tym zakresie powołano się na opinię biegłego sądowego w zakresie architektury-budownictwa mgr inż. A.W. której, jak podniesiono, nie mieli możliwości złożyć przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

Powyższe stanowisko strony skarżącej nie podważyło oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. W warunkach sprawy niniejszej Sąd pierwszej instancji przyjął, że powierzchnię zabudowy wyznaczają zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. A te, jak już wyżej zaznaczono i co wynika z załączonego do zgłoszenia rysunku technicznego, wynoszą 6m x 6m. W konsekwencji trafnie w sprawie przyjęto, że powierzchnia zabudowy poszczególnych obiektów objętych zgłoszeniem wynosi 36m². Zatem, wobec niespełnienia warunku dotyczącego powierzchni zabudowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przedmiotowe zamierzenie nie mogło zostać objęte skutecznie zgłoszeniem, co musiało już tylko z tego powodu skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie.

Ponadto dodatkowo dla porządku przypomnieć trzeba, mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że waloru "dowodu z dokumentu" nie mają takie dowody, które w istocie posiadają walor dowodu z opinii biegłego, np. dokument zawierający tzw. prywatną opinię biegłego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 939/18; 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 567/17; 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2466/10). Również w piśmiennictwie wyklucza się możliwość przeprowadzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2466/10, OSP 2013/4). Wskazywana przez skarżących opinia dotycząca wyliczenia powierzchni zabudowy domku letniskowego z tarasem, sporządzona przez biegłego sądowego w zakresie architektury – budownictwa, stanowi w istocie dowód z opinii biegłego, gdyż zawiera ona, zdaniem strony, wiadomości specjalne pozwalające na prawidłowe obliczenie powierzchni zabudowy obiektu, mając na uwadze metodę łączenia wegłów w narożnikach. A zatem dowód ten, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł zostać przeprowadzony, a w konsekwencji opinia ta nie mogła zostać wzięta pod uwagę.

Mając na uwadze powyższe za nieusprawiedliwione Sąd uznał zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt I ppkt 3 i pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwiony został uznany także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazujący, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie ww. przepisów skarżący powiązali z wydaniem wyroku z pominięciem istotnych okoliczności sprawy i nieustosunkowaniem się do zarzutów zawartych w skardze. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, a zatem nie wyjaśniono w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatrują, mając na uwadze dyspozycję powyższych przepisów, ich naruszenia w niniejszej sprawie.

Podstawą orzekania sądu administracyjnego, co nie budzi watpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, czy ustalony stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle miarodajnego w danej sprawie stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3250/15). Sąd administracyjny kontrolujący działania lub zaniechania organów administracji publicznej ma więc obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na kompletnych aktach administracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając tego materiału o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego) – por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3318/18.

Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3753/18).

Natomiast za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sformułowany w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem "nieruchomości gruntowej", jednakże przepis art. 3 tej ustawy objaśniający wiele pojęć istotnych z punktu widzenia wykładni prawa budowlanego, definicji "nieruchomości gruntowej" nie zawiera. W ustawie Prawo budowlane nie objaśniono także pojęcia "działka budowlana", którym posługuje się ta ustawa. Jednakże zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, gdzie przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tożsame rozumienie "działki budowlanej" zostało wprowadzone na mocy § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285) do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 3 pkt 1a tego rozporządzenia, z tą różnicą że dodatkowo muszą zostać spełnione wymogi wynikające z tego rozporządzenia. Odrębną definicję "działki budowlanej" zawiera także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 3a, niemniej jednak ta definicja prawna działki budowlanej normuje treść tego terminu jedynie w obszarze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego należy przyjąć, że "działka budowlana" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06). Inaczej rzecz ujmując, na potrzeby wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że działka budowlana jest to każda nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy. Nieruchomość taka może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, gdyż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do innego rozumienia pojęcia "działki" użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane niż wyżej wskazane. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie nie zostało podzielone przez skład orzekajacy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględnienie powyższego zarzutu nie zmienia jednakże tego, że przedmiotowa skarga kasacyjna, wobec niespełnienia przez przedmiotowe budynki kryterium powierzchni zabudowy, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając zaś na uwadze powyższe rozważania, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, za pozbawiony doniosłości prawnej należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane sformułowany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Dlatego też w tym zakresie odstąpiono od szczegółowego odnoszenia się do ww. kwestii uznając, że nie wpływa ona na zmianę wyrażonego wyżej poglądu, o zasadności podjętej decyzji o sprzeciwie.

Dotąd powiedziane wskazuje na brak we wniesionym srodku odwoławczym przesłanek pozwalających na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.