Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 223/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 718 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych – aktu własności ziemi skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 29 lipca 2008 r. do Urzędu Gminy B wpłynął wniosek I. M. – reprezentowanej przez adwokata S. J. J. – o odtworzenie prawomocnej decyzji stanowiącej akt własności ziemi nr [...], wydanej w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) - odnośnie działki oznaczonej nr 225 o pow. 0,66 ha, położonej na obszarze wsi A Gmina B i stwierdzającej nabycie przez nią własności tej działki. Pełnomocnik strony podał, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż I. M. figuruje jako osoba władająca działką nr 225 (obecnie noszącą oznaczenie 225/1). W rzeczywistości I. M. jest właścicielem tej działki na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego w formie decyzji, w oparciu o którą w operacie pomiarowym sporządzanym w okresie od 23.02.1977 r. do 15.05.1977 r. pod poz. 111 protokołu ustalenia stanu władania gruntami wpisano jej nazwisko pod datą 5 kwietnia 1977 r. W oparciu o ten akt własności ziemi I. M. ujawniana jest w kolejnych dokumentach geodezyjnych jako właściciel opisanej działki. Natomiast w księdze wieczystej prowadzonej dla opisanej nieruchomości nr [...] przez Sąd Rejonowy ujawniony jest dotychczasowy właściciel tej nieruchomości, nieżyjący już A. P. Pełnomocnik I. M. wyjaśnił, iż pragnie ona ujawnić rzeczywisty stan własności związany z jej osobą, ale nie dysponując decyzją stanowiącą akt własności ziemi uczynić tego nie może. Wystąpiła do Sądu Rejonowego o ponowne uwłaszczenie jej na tej działce, lecz w sprawie o sygn. [...] jej wniosek został oddalony z uzasadnieniem, że skoro wydano akt własności ziemi, to niemożliwe jest ponowne orzeczenie o nabyciu własności tej działki, stosownie do przepisów o uwłaszczeniu. I. M. wystąpiła do Sądu, gdyż poinformowano ją w Urzędzie Gminy B, że Urząd ten nie dysponuje aktami postępowania uwłaszczeniowego, zaś poszukiwania tych akt poprzez Urząd Miasta, Wydział Geodezji-Oddział Postępowań Administracyjnych nie dały wyników, co wskazuje, że akta te zaginęły. Zdaniem pełnomocnika strony, z tych akt interesująca jest jedynie decyzja, której wydanie jest niewątpliwe w świetle przedłożonych dokumentów. W związku z tym I. M. pozostała jedynie droga odtworzenia zaginionego dokumentu, przy czym z uwagi na obecne ukształtowanie się organizacji administracyjnej, właściwym do odtworzenia aktu własności ziemi jest organ administracyjny I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] 2008r. nr [...] Wójt Gminy B przekazał wniosek I. M. według właściwości do Urzędu Miasta. Wójt wyjaśnił, iż w 1986r. wieś A została włączona w granice administracyjne Miasta. Protokołem z dnia 2 maja 1986r. całość materiałów geodezyjnych będących w zasobach Urzędu Gminy B została przekazana do Urzędu Dzielnicowego [...], w tym m.in. protokół przesłuchania I. M. i akt własności ziemi nr [...].

Pismem z dnia 19 stycznia 2009r. Urząd Miasta Wydział Geodezji poinformował pełnomocnika I. M., że "po przeszukaniu akt uwłaszczeniowych otrzymanych z byłego Urzędu Dzielnicowego okazało się, iż w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta nie ma żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania, które toczyło się w latach 70-tych ubiegłego stulecia w Urzędzie Gminy B" Poinformowano wnioskującą, że zwrócono się o odszukanie tego aktu własności ziemi do Archiwum Państwowego, Archiwum Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Urzędu Miasta, jednak z odpowiedzi wynika, że aktu własności ziemi nr [...] nie odnaleziono. Równocześnie stwierdzono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają procedur dotyczących odtwarzania dokumentów zaginionych lub zniszczonych ani sposobów postępowania w tym zakresie, a zatem odtworzenie aktu własności ziemi nr [...] na drodze postępowania administracyjnego nie jest możliwe.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2009r. pełnomocnik strony podniósł, iż wniosek I. M. "ukierunkowany jest na odtworzenie prawomocnej decyzji w postaci aktu własności ziemi" z uwagi właśnie na to, że nie można go odnaleźć.

W piśmie Urzędu Miasta Wydział Geodezji z dnia 10 marca 2009 r. skierowanym do pełnomocnika I. M. stwierdzono, że nie jest możliwe odtworzenie aktu własności ziemi w trybie administracyjnym z uwagi na wątpliwości co do istnienia tego aktu własności. Podano, że z samego faktu, iż prowadzone było postępowanie w zakresie wydania prawomocnej decyzji stanowiącej akt własności ziemi nie wynika, że taki akt został wydany. Równocześnie ponownie podniesiono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, zaś przepisy dotyczące postępowania w tym zakresie, uregulowane w Księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego mają zastosowanie jedynie w sytuacji zaginięcia lub zniszczenia akt sądowych. Poza tym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma prawnoprocesowej podstawy zawierającej odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

W piśmie z dnia 18 marca 2009 r. pełnomocnik I. M. wniósł o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi z dnia 6 kwietnia 2009 r. na powyższe pismo z dnia 18 marca 2009 r. Urząd Miasta Wydział Geodezji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. pełnomocnik I. M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "skargę na odmowę wydania decyzji przez Urząd Miasta - Wydział Geodezji w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi nr [...]". Pełnomocnik strony opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zarzucił, że odmowa wydania decyzji narusza interesy strony, która nie ma innej drogi do wykazania, iż zapadła wcześniej decyzja w postaci aktu własności ziemi, bez którego nie jest możliwe dokonanie wpisu prawa własności w księgach wieczystych. Nadto podał, że nie wchodzi w rachubę żaden typ postępowania przed sądami powszechnymi i w rezultacie tego I. M. pozbawiona zostałaby możliwości realizowania swych praw obywatelskich.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji czternaście dni od daty zwrotu akt na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie organ powinien zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem strony i wydać decyzję albo zwrócić stronie podanie zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 28 września 2009r. Prezydent Miasta wydał decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych – aktu własności ziemi nr [...] wydanego na rzecz I. M. obejmującego działkę nr 225/1 o pow. 0,6471 ha położoną w A. Na uzasadnienie organ I instancji podał, że w Urzędzie Miasta nie ma żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania, które toczyło się w latach 70-tych ubiegłego stulecia w Urzędzie Gminy B. Nie ma także takich dokumentów dotyczących akt uwłaszczeniowych nr [...] w Archiwum Państwowym, w Urzędzie Wojewódzkim i w Referacie Archiwum Urzędu Miasta, co instytucje te stwierdziły. Powoduje to wątpliwości co do istnienia wnioskowanego aktu własności, gdyż z samego faktu przeprowadzenia postępowanie w zakresie wydania prawomocnej decyzji stanowiącej akt własności ziemi nie wynika, że taki akt został wydany, tym bardziej, że w spisie alfabetycznym wydanych aktów własności ziemi z 1977 roku akt własności ziemi o nr [...] nie figuruje. Prezydent Miasta podniósł, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i Kodeks ten nie odwołuje się również do odpowiedniego stosowania istniejących w tym zakresie regulacji znajdujących się Kodeksie postępowania cywilnego. Natomiast orzecznictwo, na które powołuje się wnioskodawca dopuszcza stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej wskazując, że powinny być stosowane przepisy Księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716-729. Zdaniem tego organu, rozstrzygnięcia sądowo administracyjne - odnośnie stosowania w drodze analogii przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących odtworzenia akt - zapadały w odmiennym od ocenianego stanie prawnym i faktycznym. Odtworzenie akt było konieczne dla rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – zaginione akta zaś były aktami postępowania, w toku którego powyższa decyzja zapadła. Natomiast w przypadku wniosku o odtworzenie akt – przy braku jakiegokolwiek toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego akt, o których odtworzenie zwrócił się wnioskodawca, organ administracyjny – działający na podstawie i w granicach prawa – nie dysponuje żadną normą kompetencyjną upoważniającą go do władczego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej) kwestii odtworzenia akt. Jednocześnie, zdaniem organu I instancji, brak jest możliwości przyznania takiej kompetencji w drodze analogii. Zasada, w myśl której organ administracyjny działa wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych mu ustawowo, wyklucza stosowanie analogii przy przyznawaniu uprawnień do władczego rozstrzygania określonej sprawy. Prezydent Miasta podniósł także, iż podstawa prawna decyzji administracyjnej musi znajdować wyraz w przepisach administracyjnego prawa materialnego określających kompetencje, zadania i właściwość danego organu. Brak takiej normy w przypadku objętym wnioskiem oznacza bezprzedmiotowość postępowania skutkującą koniecznością umorzenia postępowania. Analogiczne stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie może prowadzić do przyznania organowi administracyjnemu kompetencji do wydania władczego samoistnego rozstrzygnięcia w kwestii odtworzenia akt, gdyż tak rozumiana analogia, zdaniem organu prowadzącego postępowanie, jest niedopuszczalna, a co za tym idzie brak możliwości wydawania jakichkolwiek postanowień, decyzji lub zarządzeń na podstawie przepisów procedury cywilnej, a analogiczne stosowanie tych przepisów polega w istocie na podjęciu działań faktycznych mających na celu odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, nie zaś stosowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe ustalenia i rozważania stanowiły podstawę wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie odtworzenia akt.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik I. M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organowi I instancji pełnomocnik strony zarzucił, że nie rozważył okoliczności naprowadzonych we wniosku o odtworzenie prawomocnej decyzji oraz wadliwie stanął na stanowisku o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o odtworzenie akt administracyjnych, w tym wydanej decyzji i niedopuszczalności stosowania analogii do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem odwołującego się, argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazująca na to, iż odtworzenie akt mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji potrzeby wydania decyzji zmierzającej do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poprzednio wydanej i niedostępnej z powodu zaginięcia akt ogranicza zdecydowanie zakres rozważań w przedmiocie tego czy dopuszczalna jest analogia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego przy odtwarzaniu akt administracyjnych. Organ I instancji zajął się bowiem jedynie takim przypadkiem i dla niego dopuszczał możliwość odtworzenia akt. Okoliczność, że rozstrzygnięcia sądowoadministracyjne dotyczące stosowania analogii przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w omawianej dziedzinie zapadały w odmiennym od ocenianego stanie faktycznym i prawnym nie ma – zdaniem odwołującego się – znaczenia, gdyż z reguły stany faktyczne różnią się od siebie, a stan prawny nie determinował stanowiska tezy orzeczniczej. W odwołaniu podkreślono, że sądownictwo administracyjne wyraża pogląd nie tylko o dopuszczalności, ale nawet o konieczności stosowania w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe w warunkach braku przepisów w akcie prawnym normującym postępowanie administracyjne właśnie odnośnie postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Zdaniem odwołującego się, przedłożony do rozstrzygnięcia przez wnioskodawczynię problem dawał okazję organowi I instancji do orzeczenia w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, tym bardziej, że do wniosku dołączono dokumenty, z których wynika, że toczyło się postępowanie w kwestii wydania aktu własności ziemi zakończone jego wydaniem, na co wskazują adnotacje w przedłożonych dokumentach, tj. protokole ustalania stanu władania gruntami, wypisie z rejestru gruntów, wykazie synchronizacyjnym czy odbitce z mapy ewidencji gruntów. Tym samym - zdaniem odwołującego się – wskazywanie na wątpliwości co do istnienia aktu własności ziemi zmierza do zakwestionowania tych przedłożonych dokumentów wbrew oczywistości, a powoływanie się na brak tego aktu w spisie alfabetycznym z 1977 roku nie uwzględnia szczegółowych adnotacji zawartych w protokole ustalenia stanu władania gruntami sporządzonego przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, gdzie wprowadzone są właśnie dane z tego AWZ [...]. Organ I instancji kwestionuje zatem dokumentację niespornie wskazującą na wydanie tego aktu. Zarzucono również, że organ I instancji zajął się jedynie zagadnieniem dopuszczalności stosowania analogii a nie zauważył do jakiego stopnia przepisy regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt wychodzą naprzeciw ewentualnym trudnościom przy takim odtwarzaniu i wskazano na art. 725 Kodeksu postępowania cywilnego, który dopuszcza – na wypadek niewystarczającej ilości dokumentów – składanie oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady przychyla się do stanowiska zajętego w decyzji przez organ I instancji. W szczególności organ odwoławczy podzielił stanowisko stwierdzające, że zasada działania organu administracji w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji wyklucza stosowanie analogii przy przyznawaniu uprawnień do władczego rozstrzygania określonej sprawy. Jak bowiem stwierdzono, analogiczne stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie może prowadzić do przyznania organowi administracji kompetencji do wydawania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie odtworzenia akt. Organ II instancji zauważył, że pomimo powoływania się przez stronę na dokumenty, które – jak stwierdzono w odwołaniu – potwierdzają, że toczyło się postępowanie w sprawie wydania aktu własności ziemi zakończone jego wydaniem, to jednakże nie można pominąć faktu, iż w spisie alfabetycznym wydanych aktów przedmiotowy AWZ nr [...] nie został wymieniony, dołączono natomiast adnotację (odręczną), że przedmiotowego AWZ – brak (spis kończy się na [...]). Zatem w tych okolicznościach Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z wniosku strony z dnia 21 lipca 2008 r. wynika, iż jej zasadniczą intencją jest odtworzenie aktu własności ziemi nr [...], a w konsekwencji posiadanie go przez stronę jako decyzji administracyjnej. Wynika to również z uzasadnienia wniosku, w którego treści (pkt III) wyraźnie stwierdzono, że z akt postępowania uwłaszczeniowego "interesująca jest jedynie decyzja, której wydanie jest niewątpliwe w świetle wcześniej przedłożonych dokumentów". Stąd też mając na uwadze tak określony przedmiot żądania, Kolegium zwróciło uwagę, że czym innym jest możliwość (lub brak takiej możliwości) odtworzenia przedmiotowego AWZ jako decyzji administracyjnej, a czym innym próba odnalezienia tego dokumentu. Mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 8 Kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), Kolegium wskazało, że organ I instancji podejmował próby odnalezienia przedmiotowego AWZ, które nie dały rezultatu, przy czym poszukiwań w innych instytucjach wnioskodawczyni winna dokonać we własnym zakresie, albowiem poszukiwanie określonego dokumentu nie jest postępowaniem administracyjnym w przedmiocie odtworzenia akt postępowania, w których decyzja taka została wydana.

I. M. nie zgodziła się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i pismem z dnia 8 lutego 2010 r. jej pełnomocnik wniósł skargę tą decyzję domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony wyrażony w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasadę pogłębiania zaufania do obywateli z art. 8 Kpa. W skardze stwierdzono, że nie został prawidłowo oceniony materiał dowodowy przedstawiony w sprawie (art. 77 Kpa), a ponadto wadliwie podtrzymuje się w zaskarżonej decyzji brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o odtworzenie akt administracyjnych, w tym wydanej decyzji i niedopuszczalności stosowania analogii przy takim postępowaniu do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego lub Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu II instancji Prezydent Miasta nie przeprowadził skutecznie postępowania w celu odnalezienia rzeczonego aktu własności ziemi, gdyż jak wskazuje się w zaskarżonej decyzji mogą istnieć jeszcze inne archiwa, w których rzeczony akt mógłby się znajdować. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji winien był sam poszukać rzeczonego aktu w tych instytucjach. Nadto stwierdzono, że skarżąca wniosła o odtworzenie aktu, a nie jego odnalezienie. Archiwum Państwowe w swym piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. potwierdziło, że przechowuje w swoim zasobie akta Urzędu Gminy B z lat 1972-1990, jednak nie odnaleziono aktów własności ziemi wydawanych przez Naczelnika Gminy B w 1977 roku, w tym również aktu własności ziemi nr [...]. Zdaniem strony skarżącej, oznacza to, że aktu nr [...] istniał, gdyż nie tylko ten jeden, ale wszystkie akty własności ziemi wydawane przez Naczelnika Gminy B w 1977 zaginęły lub zostały zniszczone. Informacja ta zestawiona wraz z protokołem przekazania materiałów geodezyjnych z Urzędu Gminy B do Urzędu Miasta potwierdza istnienie i późniejsze zaginięcie aktu własności ziemi nr [...], gdyż nie znajduje się on wśród listy protokołu przesłuchań bez wydania aktu lecz na liście protokołów przesłuchań z aktami ziemi. Wskazano także, że wątpliwości organów co do istnienia aktu własności ziemi oznaczają, że organy te nie przeprowadziły poprawnego badania załączonych do sprawy akt, a więc nie przeanalizowały całości materiału dowodowego, z którego jasno wynika, że akt własności ziemi nr [...] został wydany i co więcej figuruje w spisie dokumentów przekazanych przez gminę B Urzędowi Dzielnicowemu Miasta w 1986 roku. Także i adnotacja ręczna na jednej z kart protokołu przekazania wskazująca na brak AWZ o numerze [...], jest - zdaniem strony skarżącej - dowodem na to, że akt ten istniał i zaginął lub został zniszczony. W skardze podkreślono, że "w podobnym duchu opowiedział się Sąd Rejonowy do sygn. [...], który odmawia I. M. przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie twierdzenia, że postępowanie to już zostało przeprowadzone, czego dowodem jest istnienie aktu własności ziemi o nr [...], aktualnie zaginionego lub zniszczonego". Ponadto podano, że organ odwoławczy mógł się kierować orzecznictwem, "które opowiada się za dopuszczalnością stosowania analogii z K.p.c. do postępowania w zakresie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt". W skardze podkreślono w ślad za stanowiskiem doktryny, że obecnie właściwym byłoby korzystanie przez organ administracji w drodze .analogii z przepisów Działu IX ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium wyjaśniło, że nie podziela zarzutów o naruszeniu art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dokonało pełnej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę żądanie skarżącej o odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi. Kolegium nie podzieliło również zarzutu o naruszeniu art. 8 Kpa, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarło dodatkowo wskazania dotyczące możliwości podjęcia próby poszukiwania AWZ w zbiorze dokumentów dołączonych do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz w Archiwum Starostwa Powiatowego. Tym samym Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że działanie organu administracji w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji wyklucza stosowanie analogii przy przyznawaniu uprawnień do władczego rozstrzygania określonej sprawy. Zdaniem Kolegium, stosowanie analogii nie może prowadzić do samoistnego przyznania organowi administracji kompetencji do wydawania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie odtworzenia akt. Zasada, w myśl której organ administracji działa wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych mu ustawowo, wyklucza stosowanie analogii przy przyznawaniu uprawnień do władczego rozstrzygania określonej sprawy.

W piśmie z dnia 11 maja 2010r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesionych w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że zbiór dokumentów Księgi Wieczystej nie zawiera takiego aktu własności ziemi, a prawo wieczysto-księgowe nakazywałoby (w razie istnienia takiej okoliczności) wszczęcie z urzędu postępowania o ujawnienie w księdze wieczystej rzeczywistego właściciela i już ze złożonego w sprawie Pełnomocnik wniosku wynikało, że zbiór dokumentów księgi wieczystej nie zawiera tego aktu własności ziemi. Do pisma dołączono pismo Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego z dnia 26 kwietnia 2010r., z którego wynika, że w zasobie tego Archiwum nie odnaleziono aktu własności ziemi nr [...].

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. Sąd dopuścił dowód z akt Sądu Rejonowego o sygn. [...], na treść których powoływała się strona skarżąca. Sąd stwierdza z urzędu, że z wniosku złożonego przez I. M. wynika, iż działka nr 225/1 objęta jest księgą wieczystą nr [...] A i stanowi własność A. P. – dziadka wnioskodawczyni, która "przejęła opisaną wyżej nieruchomość w 1977r." We wniosku podano, że jedyną spadkobierczynią A. P. była nieżyjąca już matka I. M. – H. P., a z kolei spadkobiercami H. P. są oprócz wnioskodawczyni uczestnicy postępowania. Nadto z akt wynika, że I. M. mająca 52 lata w dniu rozprawy - 26 kwietnia 2007 roku - zeznała, że wnioskowany Akt Własności Ziemi został wydany tylko na jej nazwisko i tylko na działkę nr 225/1, a potem (według wniosku w 1980 r.) rodzice wnioskodawczyni przepisali jej gospodarstwo rolne za rentę i to zostało ujawnione w księgach wieczystych. Uczestnicy (wszyscy obecni na rozprawie) poparli przed Sądem wniosek I. M. Postanowienie wydane przez Sąd w dniu 26 kwietnia 2007 r. odrzucające wniosek I. M. nie zawiera uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga I. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca zarzuca organom administracyjnym naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz zasadę pogłębiania zaufania do obywateli". Sąd orzekający zwraca uwagę na to, że nie sposób powoływać się na powyższe argumenty w sytuacji, gdy strona skarżąca domaga się odtworzenia Aktu Własności Ziemi, który - zgodnie z obowiązującym prawem - nie mógł być wydany na rzecz skarżącej I. M., albowiem - zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), która weszła w życie 4 listopada 1971 r. – właścicielami nieruchomości z mocy samego prawa stawali się rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie ustawy posiadali tę nieruchomość jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od pięciu lat, przy czym I. M. w 1971 roku miała lat 16 a 5 lat wcześniej tylko lat 11, a więc nie mogła być uznana za rolnika - w rozumieniu przepisów tej ustawy - uprawnionego do wydania na jej rzecz aktu własności ziemi. Powyższe stwierdzenie Sądu – oparte o akta sprawy Sądu Rejonowego o sygn. [...] (na które powoływała się strona skarżąca) nie przesądza o niewydaniu Aktu Własności Ziemi na rzecz I. M., a jedynie wskazuje na brak interesu społecznego w ewentualnym odtworzeniu decyzji wydanej niezgodnie z prawem.

Sąd podkreśla, że z dopuszczonych jako dowód w sprawie akt Sądu Rejonowego o sygn. [...] wynika także brak "słusznego interesu strony", na który powołuje się strona skarżąca będąca wnuczką wpisanego do księgo wieczystej A. P., poprzednika prawnego jedynej jego spadkobierczyni – H. P., a także będąca córką H. P., której pozostali spadkobiercy będący uczestnikami postępowania ujawnili przed sądem cywilnym brak jakichkolwiek przeszkód w przejęciu prawnym działki mającej być przedmiotem uwłaszczenia i ewentualnie wydanego Aktu Własności Ziemi. Ten brak "słusznego interesu strony" przejawia się więc w tym, że strona skarżąca może bez przeszkód uzyskać prawo własności działki w sposób zgodny z prawem spadkowym bez uciekania się do nieznanej Kodeksowi postępowania administracyjnego instytucji odtworzenia akt .

Przechodząc do meritum sprawy Sąd orzekający stwierdza, iż podziela w pełni stanowisko organów administracyjnych wskazujących na brak podstaw do prowadzenia postępowania o odtworzenie akt postępowania uwłaszczeniowego jako postępowania administracyjnego lub tylko jego części odnośnie kończącej postępowanie decyzji z uwagi na brak w tym zakresie przepisów w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt analogicznych do przepisów Działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) czy Księgi czwartej ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późń. zm.) – Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera tez żadnego odesłania do przepisów innych ustaw w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując postępowanie przeprowadzone przez organy administracyjne nie może zarzucić organom naruszenia jakiegokolwiek przepisu. W szczególności Sąd orzekający nie podziela stanowiska orzecznictwa administracyjnego i doktryny, a w szczególności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartego w wyroku z dnia 19 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 422/08 (opubl. LEX nr 518021), który stwierdził, że "wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą, dopuszczalne a nawet konieczne staje się w tej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (por. B. Gruszczyński w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, s. 660; także M. Romańska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis 2005, s. 694; oraz B. Dauter w: Zarys metodyki pracy sędziego, LexisNexis 2008, s. 408). Przed utworzeniem wojewódzkich sądów administracyjnych i przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że w sytuacji, gdy brak jest możliwości odnalezienia oryginału decyzji, to okoliczność, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują problematyki odtworzenia akt administracyjnych, a w tym treści zaginionych decyzji nie może stanowić przeszkody do korzystania z tej instytucji na podstawie stosowanych w drodze analogii przepisów art. 716 - 729 Kodeksu postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96; wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., IV SA 419/98)". Jak zaznaczono wyżej, Sąd orzekający nie podziela stanowiska sądownictwa administracyjnego ani doktryny zakresie obowiązku działania przez organy administracyjne nie na podstawie przepisów prawa ich obowiązujących ale "w drodze analogii" na podstawie przepisów jakichkolwiek, w tym procedury cywilnej czy procedury sądowo-administracyjnej, a tym samym Sąd nie podziela poglądów wskazujących na możliwość nakazania organom administracyjnym odtwarzania decyzji administracyjnych czy akt postępowania administracyjnego w oparciu "o analogię".

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w państwie, w którym obowiązują zasady demokratycznego państwa prawnego obowiązuje tym samym założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. Nadto – zdaniem Sądu – decyzje administracyjne mogą dotyczyć spraw mogących być ukształtowanymi w różny sposób na przestrzeni stosunkowo krótkiego okresu, mogą bowiem dotyczyć dynamicznie rozwijających się stosunków społecznych i gospodarczych. W stosunku do osób, na rzecz których organy po przeprowadzeniu postępowania wydały decyzje administracyjne, a które to osoby przez wiele lat (jak w tym wypadku przez ponad 20 lat) nie podejmują kroków prawnych celem ich ujawnienia czy ich realizacji ustawodawca miał prawo nie przewidywać rozwiązań mających na celu odtworzenie akt postępowania czy tylko odtworzenie decyzji (jako częściowe odtworzenie akt) w sposób analogiczny do odtworzenia akt sądowych. Nie sposób jednak przy tej okazji pominąć treść art. 718 § 2 K.p.c.: "§ 2. Wniosek o odtworzenie akt sprawy będącej w toku zgłosić można w ciągu lat trzech od zaginięcia lub zniszczenia akt, a wniosek o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej - w ciągu lat dziesięciu od tej chwili." Wskazuje to, iż ustawodawca nawet w sprawach, w których dopuścił odtworzenie akt przewidział ograniczenia czasowe w możliwości ich odtworzenia.

Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jednakże, że ustawodawca w żaden sposób nie przewidział możliwości odtworzenia akt administracyjnych czy tylko decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, nie przewiedział tylko ich odtworzenia w sposób taki jak akt sądowych – z zakresu postępowania cywilnego i postępowania sądowo-administracyjnego dając jednakże możliwość ich rekonstrukcji w toku postępowania wyjaśniającego toczącego się w sprawie administracyjnej. W zakresie tym Sąd podziela stanowisko G. Ł. zaprezentowane w miesięczniku Samorząd Terytorialny nr 9/2009 (225): "Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym", który uznaje regulację kodeksową (k.p.a.) za wystarczającą dla osiągnięcia celu odtworzenia akt sprawy. Należy zwrócić uwagę, w ślad za autorem powyższego opracowania, że przepisy pozwalające na rekonstrukcję akt sprawy administracyjnej jedynie nie zostały formalnie wydzielone w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego, "lecz wynikają z określonych norm procesowych. Podstawowe znaczenie odgrywają w tym zakresie regulacje: zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasady legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania, pisemności), zasad i środków dowodowych (z fundamentalną dla działań rekonstrukcyjnych zasadą oficjalności postępowania wyjaśniającego), niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (zwłaszcza wezwań), zasad stosowania środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego (art. 88-88a k.p.a.). Ich łączne ujecie pozwala na pełne przeprowadzenie czynności odtworzenia akt sprawy". Sąd podziela więc stanowisko, że czynności odtworzenia akt sprawy administracyjnej indywidualnej znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W ten sposób rozumując Sąd podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485): "Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej." Stanowiska tego nie można zastosować w niniejszej sprawie albowiem w niniejszej sprawie nie chodzi o odtworzenie treści decyzji (Aktu Własności Ziemi) w toczącym się postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji czy innym), ale samo postępowanie administracyjne miałoby dotyczyć "odtworzenia akt administracyjnych" czy "odtworzenia decyzji", a więc miałoby dotyczyć instytucji nieznanej Kodeksowi postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w żaden sposób nie naruszyły obowiązującego prawa, a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.