Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 232/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3c i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska – Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 czerwca 2012 r., nr XXI/212/12 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół i przedszkoli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 2 i 3 oraz § 8 ust. 1 i 4, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w pkt I wyroku stwierdzono jej nieważność, III. zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Głuchołazach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) – dalej określanej jako [u.s.g.] oraz art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej określanej jako [u.s.o.], podjęła w dniu 27 czerwca 2012 r. uchwałę nr XXI/212/12, której przedmiotem było określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Głuchołazy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Uchwała powyższa została zakwestionowana przez "A" w G. (dalej określane jako: strona, skarżący, Stowarzyszenie), które w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu domagało się stwierdzenia nieważności § 7 i § 8 uchwały, kwestionując te zawarte w nich postanowienia, które nakładały na podmioty dotowane obowiązek zawarcia z gminą umowy o udzielenie dotacji oraz wprowadzały możliwość zaliczkowej formy przekazania dotacji.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone skierowanym do Rady Miejskiej w Głuchołazach wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 29 listopada 2013 r. W wezwaniu tym Stowarzyszenie domagało się usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXI/212/12 wraz ze zmieniającą ją uchwałą z dnia 23 maja 2013 r. nr XXX/319/13.

W uzasadnieniu wskazało na przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i na wynikający z nich obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie ustawy. W przedmiotowej sprawie takie upoważnienie zostało zawarte w art. 80 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Tymczasem, zdaniem Stowarzyszenia, skarżona uchwała w paragrafie 8 zawiera rozwiązanie uzależniające przekazanie dotacji od zawarcia umowy pomiędzy gminą a dotowaną placówką, co stanowi poszerzenie zamkniętego katalogu ustawowych przesłanek udzielenia dotacji określonych w art. 80 ust. 2 i 3 u.s.o. Zatem zapis o konieczności zawarcia umowy wychodzi poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o., naruszając zarazem przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez działanie nieznajdujące oparcia w przepisach rangi ustawowej.

Stowarzyszenie wskazało ponadto na niedopuszczalne, jego zdaniem, zamieszczenie w § 7 ust. 2 i 3 uchwały postanowień o zaliczkowej kwocie dotacji, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c u.s.o. normującymi obowiązek przekazywania dotacji na rachunek bankowy placówki w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, wyjątkowo zaś w przypadku grudnia w terminie do dnia 15. tego miesiąca.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby na to wezwanie udzielono skarżącemu odpowiedzi.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na tę uchwałę, wraz ze zmieniającą ją późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 maja 2013r. nr XXX/319/13, skarżące Stowarzyszenie, powołując się na załączone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymało stawiane w nim zarzuty i wskazało na naruszenie interesu prawnego Stowarzyszenia wynikającego z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która uprawnia go, jako podmiot prowadzący publiczną szkołę podstawową, do korzystania z dotacji oświatowych w sposób i w zakresie unormowanym przepisami tej ustawy. Jako podstawę prawną wniesienia skargi powołano m.in. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację przywołaną już wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ponownie odwołując się do art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz wskazując na naruszenie art. 80 ust. 4 u.s.o. zawierającego ustawowe upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Podtrzymał zarzut o niedopuszczalnym rozszerzeniu, w treści § 8 uchwały, zamkniętego ustawowego katalogu przesłanek uprawniających do otrzymania dotacji, do czego doszło poprzez wprowadzenie w tym przepisie dodatkowej i nieznanej ustawie przesłanki zawarcia z gminą umowy o udzielenie dotacji oświatowej. W jego ocenie takie unormowanie pozostaje w sprzeczności z ustawą o systemie oświaty, gdyż pomiędzy organem dotującym (gminą), a dotowaną placówką nawiązywany jest stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. W tym kontekście zwrócono uwagę, że przepis delegacyjny nie daje radzie gminy możliwości przeniesienia postanowień dotyczących trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania na płaszczyznę umów cywilnoprawnych. Wszystkie postanowienia w tym zakresie powinny być określone w uchwale.

Na poparcie zasadności powyższego stanowiska przywołano poglądy zaprezentowane w wyrokach WSA w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2013r., sygn. akt I SA/Ol 468/13) i WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2475/03.

W zakresie sprzeczności z ustawą o systemie oświaty postanowień § 7 ust. 2 i 3 uchwały (o zaliczkowej formie przekazania dotacji) Stowarzyszenie przedstawiło argumentację tożsamą z wyrażoną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podtrzymując twierdzenie, że prawodawca w ustawie o systemie oświaty nie przewiduje udzielania dotacji zaliczkowo ani też możliwości jej korygowania. Ustawa dokładnie precyzuje w art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c u.s.o. tryb przekazania środków pieniężnych, nie udzielając jakiejkolwiek delegacji jednostkom samorządu terytorialnego do swobodnego kształtowania tego zagadnienia. Takie stanowisko zaprezentowała Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w uchwale z dnia 22 września 2011 r. nr 0102-264/11.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 7 oraz 8 uchwały Rady Miasta Głuchołazy z dnia 27 czerwca 2012r. nr XXI/212/12 oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Gmina Głuchołazy reprezentowana przez burmistrza, na podstawie art. 54 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.], wniosła o umorzenie postępowania oraz o odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzeń o niewłaściwym przyjęciu w uchwale, że dotacja oświatowa przekazywana jest na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą a organem prowadzącym placówkę oraz, że gmina może zaliczkowo przekazywać dotację w kwocie równej subwencji oświatowej z roku poprzedniego do czasu uzyskania informacji o ostatecznej kwocie subwencji oświatowej. Uznając te zarzuty za merytorycznie uzasadnione, Rada Miejska w Głuchołazach w dniu 30 stycznia 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/398/14, mocą której uchyliła zaskarżoną uchwałę w całości, podejmując jednocześnie nową uchwałę w przedmiocie trybu ustalania i rozliczania dotacji z pominięciem zapisów kwestionowanych przez Stowarzyszenie.

Odnośnie tej części skargi, która dotyczyła uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr XXX/319/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie gminy Głuchołazy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania stwierdzono, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek zarzutów i nie wyjaśnił, dlaczego nie zgadza się z zapisami dotyczącymi ustalenia podstawy obliczenia wysokości dotacji na uczniów niepełnosprawnych, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia o naruszeniu m.in. przepisu art. 80 ust 4 u.s.o. Podkreślono, że gmina nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie w kwestii odrębnego sposobu obliczenia dotacji dla niepełnosprawnych uczniów, w szczególności szkół (uchwała RIO w Krakowie z 1 sierpnia 2012 nr KI- 411/159/12, uchwała RIO w Rzeszowie z 13 sierpnia 2013 nr XVIII/4170/2013). Zwrócono też uwagę, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, badając w/w uchwałę bezpośrednio po jej uchwaleniu, nie stwierdziła nieważności zapisów w niej zawartych.

Uznając zatem, że doszło do uwzględnienia skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), Gmina Głuchołazy wniosła o umorzenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2014 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało na istnienie podstaw do umorzenia postępowania, a to wobec uznania skargi. Podkreśliło jednakże, że w latach 2012-2014 Gmina, wyliczając dotację oświatową dla szkoły, stosowała identyczne zasady jak opisane w byłej zaskarżonej uchwale, które dla szkoły były niekorzystne. Po stronie Stowarzyszenia istnieje więc roszczenie o uzyskanie różnicy dotacji przypadającej według przepisów prawa materialnego a dotacji faktycznie wypłaconej, poczynając od 2012 r. O ile zatem Gmina zgodzi się z tym żądaniem, skarżąca zadeklarowała gotowość zawarcia przed Sądem ugody kończącej spór.

W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik organu w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie przez gminę skargi w trybie określonym w art. 54 § 3 tej ustawy. Jego zdaniem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Przywołano w tym zakresie postanowienie WSA w Opolu z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 381/09, zwracając zarazem uwagę na niedopuszczalność zawarcia ugody w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2014 r. złożonym na wezwanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że w okresie obowiązywania skarżonej uchwały udzielono dotacji dla ośmiu podmiotów (stowarzyszeń - w tym dla skarżącego), prowadzących placówki oświatowe na terenie gminy Głuchołazy na rok 2013 i 2014 i na podstawie tych przepisów rozliczono te dotacje. W zakresie dotacji przekazywanych w 2013 r. były podpisywane umowy, natomiast na rok 2014 takich umów już nie zawierano. Stwierdził także, że kwestionowane zapisy nie wpływały na wysokość ustalonych, udzielonych i rozliczonych dotacji, a przy tym zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z dniem 22 lutego 2014 r., tj. z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 30 stycznia 2014 r. uchylającej te akty. Argumentując na rzecz zasadności wniosku o umorzenie postępowania przywołał postanowienie WSA w Lublinie o sygn. akt sygn. akt I SA/Lu 503/13.

Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. działający w imieniu strony skarżącej viceprezes Stowarzyszenia oświadczył, że kwestionuje uchwałę z dnia 27 czerwca 2012 r. n XXI/212/12 w części odnoszącej się do zapisów stanowiących o obowiązku zawarcia z gminą umowy o udzielenie dotacji oraz o zaliczkowej formie jej przekazywania. Równocześnie stwierdził, że skarżący nie mógł negocjować warunków umowy o udzielenie dotacji, a zaliczkowe jej przekazywanie rodziło niepewność co do wysokości otrzymanej kwoty, podczas gdy zapisy zawarte w ustawie gwarantują otrzymanie dotacji w określonej wysokości.

Wobec podtrzymania przez skarżącego na rozprawie zarzutów skargi w odniesieniu do uchwały z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr XXX/319/13, w części odnoszącej się do obowiązku zawierania umów o udzielenie dotacji, w oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. zarządzono o wyłączeniu do odrębnego rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oceniając w pierwszej kolejności spełnienie formalnych warunków dopuszczalności skargi wniesionej na wyżej wskazanej podstawie prawnej stwierdzić należy, że wniesiono ją z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 60; postanowienia NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14; 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 166/12; 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 710/13, dostępne na stronie internetowej NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Zachowanie tego terminu nastąpiło przy uwzględnieniu faktu, że po wniesieniu skargi w dniu 21 stycznia 2014 r. bezpośrednio do sądu administracyjnego, została ona przekazana na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a. w dniu 22 stycznia 2014 r. przez ten sąd właściwemu organowi celem nadania jej prawidłowego biegu. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że w takim przypadku o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez Sąd (por. postanowienia NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 783/14; 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2882/13; 24 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 768/13). Zatem, wobec przekazania skargi przez tut. Sąd właściwemu organowi w dniu 22 stycznia 2014 r., termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. liczony od dnia 29 listopada 2013 r. został zachowany.

Równocześnie, z uwagi na materię normowaną przepisami tej uchwały, dotyczy ona niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Biorąc ponadto pod uwagę ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o charakterze prawym uchwał podjętych w przedmiocie udzielenia dotacji oświatowych jako aktów prawa miejscowego (por. wyroki z dnia: 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 314/10; 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 62/12), nie ma tu zastosowania ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wynikające z art. 94 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13). Wobec braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spełniony został również warunek bezskuteczności takiego wezwania określony w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzić zatem należy, że w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem: 1) zaskarżona uchwała obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowano termin do wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu nie może też budzić wątpliwości naruszenie interesu prawnego Stowarzyszenia jako wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunek legitymacji procesowej skarżącego do skutecznego wniesienia skargi. Kryterium interesu prawnego, o jakim mowa we wskazanym przepisie, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, której podstawą są przepisy prawa materialnego, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12).

W realiach niniejszej sprawy Stowarzyszenie, jako podmiot prowadzący szkołę publiczną z oddziałami przedszkolnymi, ma ukształtowane przepisami prawa materialnego (art. 80 ust. 2 i 3 u.s.o.) uprawnienie do otrzymania dotacji oświatowych w sposób określony w art. 80 ust. 3c. Zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera jego praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Odstępstwo od reguł wyznaczonych wskazanymi przepisami ustawy o systemie oświaty niewątpliwie narusza interes prawny Stowarzyszenia. Skarżący wykazał zatem, że zaskarżona uchwała narusza sferę jego uprawnień gwarantowanych przepisami prawa.

Wykazanie spełnienia także i tej przesłanki otwiera drogę do merytorycznej oceny legalności zakwestionowanych przez stronę skarżącą unormowań uchwały. W realiach tej sprawy musi być ona jednak poprzedzona oceną zasadności stanowiska organu, konsekwentnie prezentowanego w odpowiedzi na skargę i w dalszych pismach procesowych, o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego na skutek podjęcia w dniu 30 stycznia 2014 r. nowej uchwały nr XXXVIII/398/14 w tym samym przedmiocie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. skutkuje co do zasady bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § pkt 1 i 2. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będzie zachodziła wówczas, gdy w toku postępowania, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.

Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 473/14, zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Tym samym uchylenie bądź zmiana zaskarżonego aktu nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi, jeżeli wywołała ona określone skutki prawne (por. orzeczenia z dnia: 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1336/11; 16 marca 2012r., sygn. akt II OSK 16/12; 20 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 1554/10; 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1336/11).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. - od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Zatem fakt uchylenia uchwały, sam w sobie, nie czyni postępowania zmierzającego do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezprzedmiotowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym.

Stwierdzić więc należy, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej uchylenia, do zdarzeń wcześniejszych, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm do sytuacji z przeszłości.

W kontrolowanej sprawie, jak to wynika z pisma pełnomocnika organu z dnia 12 sierpnia 2014 r., postanowienia uchwały wywarły określone skutki prawne w okresie ich obowiązywania (m.in. w 2013 r. na ich podstawie były zawierane umowy o udzielenie dotacji oświatowych, w tym także ze skarżącym, jak również rozliczono dotacje udzielone beneficjentom za lata 2012 - 2013). Nie ma tu zatem znaczenia eksponowana przez organ okoliczność braku wpływu kwestionowanych zapisów uchwały na samą wysokość lub sposób rozliczenia przyznanych dotacji.

Ubocznie jedynie wskazać należy, że powołane przez pełnomocnika organu postanowienie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Lu 503/13 zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 194/14.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że skarżący przedmiotem skargi uczynił te unormowania zawarte w § 7 i § 8 uchwały, które dotyczyły obowiązku zawarcia przez podmioty dotowane umów o udzielenie dotacji oraz wskazywały na zaliczkowy sposób ich przekazywania oraz rozliczania przekazanych zaliczek.

Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 1 uchwały, dotacja udzielana jest na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą a organem prowadzącym. W ust. 4 tego paragrafu postanowiono, że zmiana liczby uczniów w trakcie roku budżetowego wymaga aneksu do umowy. Z kolei w myśl § 7 ust. 2 uchwały, do czasu uzyskania przez Gminę informacji o ostatecznej kwocie subwencji oświatowej Gmina będzie przekazywać zaliczkowo kwotę dotacji, w kwocie równej subwencji oświatowej z roku poprzedniego. W ust. 3 postanowiono natomiast, że rozliczenie przekazanych kwot dotacji z uwzględnieniem kwot subwencji na dany rok nastąpi w miesiącu następnym po uzyskaniu informacji o ostatecznej kwocie subwencji oświatowej otrzymanej przez Gminę.

Jak z powyższego wynika, skarżący zakresem skargi objął § 8 ust. 1 (a także ust. 4 normujący konieczność aneksowania umów o udzielenie dotacji w określonych sytuacjach), jak też § 7 ust. 2 i 3 uchwały.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych postanowień uchwały stwierdzić trzeba, że zasadniczo nie było między stronami sporu co do tego, iż poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów organ stanowiący gminy przekroczył granice upoważnienia określone w przepisie delegacyjnym (art. 80 ust. 4 u.s.o.), naruszając w sposób istotny prawo. Gmina Głuchołazy przyznała to zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w kolejnych pismach procesowych stwierdzając, że konsekwencją takiej oceny stało się podjęcie w dniu 30 stycznia 2014 r. nowej uchwały uchylającej skarżoną uchwałę.

Przeprowadzona przez Sąd, niezależnie od stanowisk stron, ocena legalności przywołanej uchwały w zaskarżonej części (§ 7 ust. 2 i 3 i § 8 ust. 1 i 4) dała podstawę do uznania zarzutów skargi za uzasadnione, a konsekwencji do stwierdzenia nieważności tych zapisów.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że za istotne naruszenie prawa uznaje się m.in. wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały przez organ gminy (por. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 1996 r., sygn. akt I SA/Gd 327/95 i 11 lutego 1998, sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Z kolei w piśmiennictwie do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję tych organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego jak też przepisów regulujących procedury podejmowanych uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że realizując prawnie uregulowane kompetencje organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Normy kompetencyjne (upoważniające) muszą być interpretowane w sposób ścisły, gdyż obowiązuje zakaz domniemania kompetencji organu jak też wyprowadzania tej kompetencji w drodze analogii. Niedopuszczalna jest też wykładnia celowościowa. Według art. 94 Konstytucji RP, podstawę prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zatem akty prawa miejscowego wydane na podstawie takiego upoważnienia muszą być podejmowane tylko w granicach w nim określonych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych i każdy brak precyzji takiego upoważnienia należy interpretować jako nieudzielenie kompetencji normodawczej (por. wyrok z dnia 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 116/13). Tożsame stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. wyroki TK z dnia: 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001/8/247; 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A2006/1/7).

Niewątpliwie zatem naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, które w przypadku aktów prawa miejscowego musi skutkować stwierdzeniem ich nieważności w całości lub w części.

W niniejszej sprawie objęta skargą uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Wskazany przepis upoważnił więc organy stanowiące gminy do dwojakiego rodzaju regulacji: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2 - 3b ustawy, i po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, z uwzględnieniem okoliczności przykładowo w tym przepisie wymienionych (podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji).

Z treści powołanego wyżej przepisu wynika zatem, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować w uchwale inne kwestie, niemniej przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb kontroli jej wykorzystania. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu (i analogicznie brzmiącego art. 90 ust. 4 u.s.o., który dotyczy placówek niepublicznych) ukształtował się podzielany przez Sąd rozpoznający tę sprawę pogląd, że przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Oznacza to, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich Ustawa o systemie oświaty Komentarz, Dom Wyd. ABC 2008 wyd. II, wyroki z dnia: 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 396/10; 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1106/08; 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 523/13). Sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz wyrażenie "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła (por. także wyrok z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 468/13 i z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11). Tak więc ciężar tego zagadnienia (udzielanie i rozliczanie dotacji) położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba uczniów danej jednostki.

Wskazane wyżej rozumienie zawartego w art. 80 ust. 4 u.s.o. pojęcia "tryb udzielania dotacji", wyznaczającego zarazem granice upoważnienia ustawowego dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi do wniosku o naruszeniu tego przepisu przez Radę Miejską w Głuchołazach poprzez wprowadzenie pozaustawowych przesłanek udzielenia dotacji.

Prawo do uzyskania dotacji na podstawie ustawy o systemie oświaty zostało określone w jej art. 80 ust. 2 (dla przedszkoli publicznych) i w ust. 3 (dla szkół publicznych). Treść obydwu tych przepisów wskazuje na obligatoryjny charakter dotacji (wynika to z użytego w art. 80 ust. 2 u.s.o. sformułowania: "przedszkola ...otrzymują"). Analogiczną regulację zawiera ust. 3 art. 80 u.s.o. stanowiąc, że "szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację (...)". Jedynym warunkiem do uzyskania dotacji jest, zgodnie z art. 80 ust. 2c, przedstawienie przez osobę prowadzącą przedszkole i szkoły podstawowe (lub inne tam wymienione placówki) organowi właściwemu do udzielenia dotacji informacji o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Powyższe oznacza, że wprowadzenie w § 8 ust. 1 skarżonej uchwały zapisu, iż podstawą udzielenia dotacji jest umowa zawarta pomiędzy gminą a organem prowadzącym, nie znajduje oparcia w przepisie upoważniającym. W istocie wskazany zapis uchwały wprowadza dodatkowy, nieznany ustawie o systemie oświaty, warunek otrzymania dotacji, gdyż jasno z niego wynika, że to na podstawie umowy dotacja ma być udzielana. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne, a przeciwne twierdzenia pełnomocnika organu o braku wpływu omawianego unormowania na otrzymanie dotacji pozostają w oczywistej sprzeczności z jego treścią. Wniosek taki wzmacnia dodatkowo wprowadzenie w ust. 4 § 8 uchwały obowiązku zawarcia aneksu do umowy w przypadku zmiany liczby uczniów.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie może budzić wątpliwości, że wprowadzanie w akcie wykonawczym dodatkowych warunków nieprzewidzianych ustawą jest niedopuszczalne. W odniesieniu do analizowanego postanowienia uchwały takim dodatkowym warunkiem stało się nałożenie na organ gminy, i podobnie na beneficjenta przyszłej dotacji, obowiązku zawarcia umowy. Jak przy tym trafnie zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 468/13, do zawarcia umowy konieczne jest zgodne oświadczenie woli dwóch stron. Praktyczna realizacja tego przepisu uchwały rady mogłaby powodować spory i prowadzić do pozbawienia uprawnionej osoby dotacji wynikającej wprost z ustawy. Również w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2475/03 wskazano na niedopuszczalność wprowadzenia umowy jako warunku udzielenia dotacji. Skoro omawiana dotacja ma charakter publicznoprawnego świadczenia przysługującego z mocy prawa, to trafny jest zarzut skargi o niemożności zawierania umów cywilnoprawnych między podmiotem wnioskującym a organem gminy. Do realizacji uprawnień beneficjenta dotacji nie jest w tym przypadku konieczna umowa jako odrębne źródło zobowiązania.

Niezgodny z prawem jest również zapis uchwały o zaliczkowej formie przekazywania dotacji i sposobie jej późniejszego rozliczenia (§ 7 ust. 2 i 3). Zgodnie z brzmieniem ust. 2 § 7 uchwały, do czasu uzyskania przez Gminę informacji o ostatecznej kwocie subwencji oświatowej, Gmina będzie przekazywać zaliczkowo kwotę dotacji, w kwocie równej subwencji oświatowej z roku poprzedniego. W ust. 3 § 7 postanowiono natomiast, że rozliczenie przekazanych kwot dotacji z uwzględnieniem kwot subwencji na dany rok nastąpi w miesiącu następnym po uzyskaniu informacji o ostatecznej kwocie subwencji oświatowej otrzymanej przez Gminę.

Tymczasem regulacja zawarta w art. 80 ust. 3c u.s.o. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały wskazuje, że dotacje, o których mowa w ust. 2-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Wskazany przepis jednoznacznie reguluje więc kwestię przekazywania dotacji oraz jej wysokość w poszczególnych miesiącach, nie dając organowi stanowiącemu uprawnienia do określenia zaliczkowego sposobu przekazania dotacji i późniejszego rozliczenia tych zaliczek w przyjęty w uchwale sposób. Na oczywistą niezgodność tego rodzaju zapisów w uchwale dotyczącej udzielania dotacji oświatowych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1609/11 stwierdzając, że przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 u.s.o.) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis uchwały o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji. Pomimo, że wyrok ten dotyczy przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o., to jego tezy znajdują pełne zastosowanie także w odniesieniu do unormowania zawartego w art. 80 ust. 4 ze względu na tożsamość regulacji (różnica dotyczy tylko rodzaju podmiotów dotowanych: art. 80 ust. 4 dotyczy placówek publicznych, natomiast art. 90 ust. 4 – niepublicznych).

Stwierdzić zatem należy, że treść § 8 ust. 1 i 4 oraz § 7 ust. 2 i 3 skarżonej uchwały wskazuje na ich oczywistą niezgodność z art. 80 ust. 4 u.s.o., z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, a dodatkowo zapis § 7 ust. 2 i 3 pozostaje w sprzeczności z art. 80 ust. 3c tej ustawy. Skoro z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to w jej treści nie mogą się znaleźć regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.

Z przedstawionych powyżej przyczyn orzeczono o nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekając o jej niewykonywaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w myśl art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte jest na treści art. 200 tej ustawy, przy czym żądanie organu odstąpienia od ich zasądzenia nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.