Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 815/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skarg B. R., A. R. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. po rozpoznaniu wniosku T. M. oraz A. R. i B. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] 12.2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].10.1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W, nr [...] z dnia [...] 09.1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2011 r., po rozpoznaniu wniosku W. K., w miejsce której wstąpiła E. W., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].10.1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W. nr [...] z dnia [...].09.1955 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Organ nadzoru w uzasadnieniu powyższej decyzji wykazał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].10.1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście Warszawie nr [...] z dnia [...].09.1955 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że brak było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, bowiem założenia planistyczne dla tej nieruchomości mogły być skutecznie realizowane przez dotychczasowego właściciela.

Tym samym organy dekretowe rozpatrując przedmiotowy wniosek, rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz zasady postępowania administracyjnego, bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie.

Jednocześnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej zbadał, czy decyzje dekretowe obarczone wadą rażącego naruszenia prawa wywołały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W wyniku analizy doszedł do wniosku, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W dniu 9.01.2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęły dwa wnioski pochodzące od właścicieli przedmiotowej nieruchomości o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2011 r.

A. R. i B. R. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie – zdaniem skarżących – iż orzeczenia dekretowe, w części w jakiej dotyczą dz. ew. nr [...] i [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto zdaniem skarżących dotychczasowy właściciel korzystał z gruntu w sposób nie dający się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania.

T. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z dz. ew. nr [...] i [...], prowadzące do uznania, że decyzje dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co doprowadziło do naruszenia art. 158 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a ponadto naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodu w postaci aktów notarialnych, na podstawie których organ ustalił oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed rozpatrzeniem wniosków dekretowych.

W dniu 2.04.2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek T. M. o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 4 kpa, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie przez sąd powszechny, ważności umowy darowizny zawartej między W. M. a W. K. dnia [...] września 1948 r. przed notariuszem w Warszawie R. J. w formie aktu notarialnego pod nr rep. [...].

Rozpatrując sprawę rozstrzygniętą decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2011 r., mając na uwadze, że obecnie zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1907 ze zm.) właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Infrastruktury i Budownictwa organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2011 r. jest prawidłowa.

Z treści uzasadnienia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W. nr [...] z dnia 1955 r. wynika, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod indywidualne budownictwo.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...].10.1955 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...].09.1955 r. Mimo, iż organowi nie udało się odnaleźć egzemplarza decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1955 r., to nie można na tej podstawie wnioskować, że decyzja taka nie została wydana. Przeczy temu bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a w szczególności sentencja orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...].09.1955 r. z adnotacją o wydanej decyzji II instancji.

Istotą postępowania nadzorczego w rozpoznawanej prawie jest dokonanie oceny przez organ nadzoru, czy kontrolowana decyzja, tj. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 10.1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...].09.1955 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dotknięte są przesłankami nieważności określonymi w art. 156 § 1 kpa.

Materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu, o przyznanie prawa własności czasowej powinien być uwzględniony – "gmina uwzględni wniosek" – jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela "da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania".

W myśl tego przepisu "jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.09.1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, publ. Lex nr 47874; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26.09.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2034/07, publ. Lex nr 566554). Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe. Było to podstawowe kryterium przesądzające o treści rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.10.2005 r. sygn. akt I SA 2415/03, publ. Lex nr 191287).

Zatem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Takim planem, jak ustalił organ w prowadzonym przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej postępowaniu nadzorczym, był w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych dla nieruchomości ozn. nr hip. [...] "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr [...] reg [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216).

W postępowaniu nadzorczym ustalono, że ww. plan dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...] przewidywał zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną do 30% zabudowy (notatka służbowa uprawnionego geodety z dnia 6.12.2010 r.).

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości posadowiony był budynek mieszkalny, który został zniszczony w czasie działań wojennych i istnieją po nim jedynie fundamenty (umowa darowizny z dnia [...].09.1948 r. rep. nr [...] – str. 82-84 akt własnościowych). Powyższe potwierdza dodatkowo karta rejestracji nieruchomości (str. 79 akt własnościowych) z której wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajdowały się ruiny dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego. W piśmie z dnia [...].05.1955 r. W. K. wskazała, że na nieruchomości będącej jej własnością znajdują się fundamenty oraz budynki warsztatowe jej męża. W. K. wielokrotnie wskazywała, że grunt wykorzystuje i zamierza nadal wykorzystywać pod budowę domu dla swojej rodziny.

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że funkcja zapisana w powołanym, obowiązującym planie zabudowy mogła być realizowana na przedmiotowym gruncie przez dotychczasowego właściciela. Organ podniósł, iż w dacie orzekania przez organy dekretowe tak pierwszej jak i drugiej instancji nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę osób fizycznych do wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Wręcz przeciwnie, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) "dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycji celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu (...)".

Nieuprawniona zatem była zdaniem organu odwoławczego ocena organu dekretowego – wobec braku podstaw w materiale planistycznym, którego analiza pozwoliłaby na taką konkluzję - że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie zatem organ nadzoru uznał w zaskarżonej decyzji, że doszło do naruszenia prawa, które trzeba zakwalifikować jako rażące, bowiem w sposób oczywisty naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), a rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji).

Istotne dla przedmiotowej sprawy – wobec uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych w postępowaniu nadzorczym było prawidłowe oraz wobec argumentów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - jest wyjaśnienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].12.2011r., określająca istotę nieodwracalnych skutków prawnych, jest trafna.

Według ustaleń poczynionych w postępowaniu nadzorczym obecnie dawna nieruchomość hipoteczna ozn. jako [...] znajduje się w obrębie [...] i obejmuje dz. ew. nr: [...] i [...] – stanowiące własność T. M.; 30 – stanowiącą własność A. i B. małż. R.; [...],[...] i [...] – stanowiące własność miasta W.

Użytkowanie wieczyste gruntu obecnych dz. ew. nr [...] i [...] zostało ustanowione na podstawie umowy z dnia [...].10.1955 r. zawartej w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w mieście W. nr [...] z dnia [...].09.1955 r. Natomiast użytkowanie wieczyste obecnej dz. ew. nr [...] zostało ustanowione na podstawie umowy z dnia [...] 10.1955 r. zawartej w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w mieście W. nr [...] z dnia [...].09.1955 r. Przedmiotowe umowy były podstawą wpisu w księgach wieczystych.

Prawo własności obecnie przysługujące A. i B. małż. R/ jest skutkiem decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...].11.2011 r., natomiast prawo własności obecnie przysługujące T. M. jest skutkiem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...].04.2011 r. Tym samym nabycie praw do gruntu przez osoby trzecie nastąpiło przed wydaniem ostatecznej w sprawie decyzji dekretowej. Nie można więc rozpatrywać tych zdarzeń jako skutków prawnych ww. decyzji z dnia [...].09.1955 r. i z dnia [...].10.1955 r.

Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2003 r. sygn. akt I SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000, nr 9, poz. 93).

Powtórzyć należy za Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r. sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997, nr 2, poz. 49).

Jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992, nr 12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.04.1998 r. sygn. akt IV SA 1395/07, publ. Lex nr 45679).

Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem ustanowienia użytkowania wieczystego na części przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...].

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], zostały oddane w użytkowanie na podstawie decyzji administracyjnych.

Tym samym bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest zdaniem organu to, iż w wykonaniu ww. decyzji zostały zawarte umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych. Okoliczność ta, tj. wydanie decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej przesądza o braku wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponadto organ podkreślił, że kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe.

W zakresie dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne bowiem nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Wreszcie odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji spełniają wymogi wskazane w tym artykule. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa. Organ nadzoru, wbrew twierdzeniom skarżących, w toku prowadzonego postępowania podjął wszelkie kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając cały czas na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W niniejszej sprawie nie było też zdaniem organu podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z wnioskiem z dnia 20.03.2012 r. T. M. gdyż wskazane przez stronę argumenty nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ nie ma wątpliwości zarówno co do ważności umowy darowizny zawartej między W. M., a W. K. w dniu [...].09.1948 r. przed notariuszem w [...] R. J. w formie aktu notarialnego, jak też faktu życia w tej dacie W. M., co potwierdza odpis zupełny aktu zgonu W. M., z którego wynika, że zmarła ona [...].09.1967 r. Nie znajdują również poparcia nieuprawdopodobnione twierdzenia, że W. M. mogła nie być osobiście uczestnikiem czynności notarialnej, a w rzeczywistości mogła to być inna osoba podająca się za W. M. Powołane przez T. M. twierdzenia są nieudowodnionymi lub uprawdopodobnionymi tezami i nie stanowią podstaw do podważania wiarygodności aktu notarialnego sporządzonego przez osobę wykonującą zawód zaufania publicznego. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie przedstawiono żadnych dokumentów mogących świadczyć o unieważnieniu przedmiotowej umowy darowizny z dnia [...].09.1948 r.

W następstwie powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy nie stwierdził aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i A. małż. R. oraz T. M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

W uzasadnieniu skarg podniesiono między innymi błędną wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dokonaną z pominięciem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) co doprowadziło do uznania, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...]. 10.1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w miasta W. z dnia [...] września 1955 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych i niezastosowanie przez organ art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżących organ zignorował fakt nabycia w dobrej wierze praw użytkowania wieczystego i własności przez skarżących. Nie uwzględnił zasiedzenia i ciągłości samoistnego posiadania.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie dodając między innymi, że stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych odnoszących się do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...], w skład której wchodzą m.in. obecnie dz. ew. nr [...] – eliminuje je z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną). Organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności takich decyzji nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu (postanowienie Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 11.02.2011r. (I CSK 288/2010 Lex Polonica nr 3069034). Zatem roszczenie do nieruchomości położonej przy ul. [...] przysługujące następcom prawnym jej dotychczasowej właścicielki zostanie zweryfikowane przez Prezydenta miasta W. w postępowaniu z wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu, który oceni, mając na uwadze rozporządzenie ww. dz. ew. nr [...] czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłej właścicielki.

Obecni właściciele przedmiotowych działek chronieni są także rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Jednocześnie organ podniósł, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu pełnomocnika nie znajdzie zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 466/13 (publ. http://trybunal.gov.pl).

Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku orzekł, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zagadnienie prawne, które było przedmiotem rozważań Trybunału nie jest tożsame z przedmiotową sprawą. W wyroku tym Trybunał uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim odnosi się do wszystkich wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przyczyn stwierdzenia nieważności jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy decyzja ta spełnia trzy przesłanki tj.: po pierwsze została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, po drugie od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu a na mocy wadliwej decyzji strona nabyła prawa lub ekspektatywy.

W przedmiotowej sprawie wadliwa decyzja z dnia [...].10.1955 r. i orzeczenie z 13.09.1955 r. nie kreują żadnego stosunku prawnego bowiem nie przyznały one jej stronom żadnych praw lub ekspektatywy. Organy dekretowe odmówiły w nich bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom wydanego przez nich prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności tychże decyzji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekał o konstytucyjności art. 156 §2 kpa. wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcie ustawodawcze) i do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 5 kpa wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący pominięcia, nie ma bowiem charakteru prawotwórczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. –dalej "p.p.s.a") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zarzuty obu skarg w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie w niej zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymanego tą decyzją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] września 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 kpa, wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722).

Odnosząc się od przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać należy, iż przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje ostatnio się jednolite stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większa wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (por. W. Chróścielewski (w:)

W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A.Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660 oraz z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Na gruncie powyższego, nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postepowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie podnosi organ zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego o przyznanie prawa własności czasowej powinien być uwzględniony jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela "da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu zgodnie z planem zabudowania "

Zatem jedynym kryterium, które organ powinien uwzględnić rozpoznając powyższy wniosek jest plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy takim planem był " Ogólny plan zabudowania W." z 1931 r. Ww. plan dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną, do 30% zabudowy. W. K. (właściciel) wielokrotnie składała oświadczenia, że zamierza wybudować tam dom dla swojej rodziny, zatem założenia planu zagospodarowania dla tej nieruchomości mogły być realizowane przez dotychczasowego właściciela. Dlatego też odmowa organu dekretowego przyznania właścicielom prawa własności czasowej do tej nieruchomości była nieuzasadniona i prawidłowo zdaniem Sądu organ nadzoru uznał, że to naruszenie prawa jest rażące bowiem wprost narusza dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 44 i art. 72 ust. 1 i 1 rozp. Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym – Dz. U. RP, Nr 36, poz. 341).

Zarzuty obu skarg dotyczą także nie uwzględnienia przez organ nadzorczy, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i nie zastosowano art. 156 § 2 kpa.

Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 kpa. Skutek "nieodwracalny" stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwracalny". Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego w zakresie prawa rzeczowego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 5, s. 239), stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistnienia zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa. Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualnie wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek – a zatem zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 wyd. 13, s.656), wyjaśnić należy, że nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Według ustaleń organu nadzorczego dawna nieruchomość hipoteczna znajdująca się przy ul. [...] znajduje się obecnie w obrębie [...] i obejmuje działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowiące własność T. M., działkę nr [...] stanowiącą własność A. i B. małż. R. oraz działki nr [...] stanowiące własność miasta W. Użytkowanie wieczyste dla działki nr [...] i nr [...] ustanowione zostało na podstawie umowy z dnia [...] października 1955 r., natomiast użytkowanie wieczyste dla działki nr [...] na podstawie umowy również z [...] października 1955 r. Umowy powyższe były podstawą wpisu w księgach wieczystych. Natomiast prawo własności dla działek nr [...] i [...] jest skutkiem decyzji Prezydenta miasta W. z [...].11.2011 r., a działki nr [...] skutkiem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...].04.2011 r.

Jak wynika z powyższego nabycie praw do gruntu przez osoby trzecie nastąpiło przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie dekretowej. Nie można zatem, co słusznie podkreśla organ rozpatrywać tych zdarzeń jako skutków prawnych decyzji z dnia [...].09.1955 r. i z dnia [...].10.1955 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowym nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze prowadzonego przez niego postępowania nie może w granicach swoich kompetencji cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z 20.03.2000, sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000, nr 9, poz. 93).

Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem organu, że pozostawanie spornej nieruchomości objętej działaniami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich nie oznacza jeszcze, że decyzja administracyjna wydana na podstawie powyższego dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnych. Okoliczność ta przesądza bowiem, o braku wystąpienia w rozpoznawanej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dekretowych organ będzie ponownie rozpatrywał wniosek dawnych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i wówczas dopiero będzie musiał ocenić czy nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające ewentualny zwrot nieruchomości następcom prawnym dawnych właścicieli. Sąd nie podzielił także zarzutów obu skarg dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Organ wbrew twierdzeniom skarg dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a zaskarżoną decyzję szczegółowo i zgodnie z przepisami uzasadnił. Sąd podzielił także w pełni stanowisko organu o braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa o co wnosił (wniosek z dnia 20.03.2012 r.) skarżący T. M., gdyż zebrany materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdził stanowiska skarżącego dotyczącego podważenia wiarygodności aktu notarialnego, a do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie przedstawił żadnych dowodów i dokumentów z których wynikałoby, że umowa darowizny z dnia [...] września 1948 r. zawarta pomiędzy W. M. a W. K. była nieważna.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.