Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.91 ust.1, art.90, art.85, art.18 ust.2 pkt 5, art.14 ust.8
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.27, art.34 ust.1, art.20 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.54 par.3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art.54 par.3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona

TEZY

organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art.54 par.3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. - obszar "C". W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W dniu[...]r. Rada Miasta Z. na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 z późn. zm. ,dalej "u.s.g.") w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U.z 2012r., poz.270 z późn. zm, dalej "p.p.s.a.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...]r.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda [...] w dniu [...]r. wydał na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. w zw. z art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w art. 91 ust.1 oraz art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z tymi przepisami organami uprawnionymi do stwierdzenia nieważności uchwały jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Natomiast żaden przepis nie daje radzie gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. W ocenie Wojewody podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieważność swojej wcześniejszej uchwały stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów oraz art. 94 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. W oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie stanowienia prawa miejscowego, radzie gminy przysługuje prawo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź ewentualnie pozwala zmienić jego treść w oparciu o art. 27 cyt. ustawy. Zmiana ta jednak wymaga przeprowadzenia takiego samego trybu uchwalania jak przy podjęciu uchwały pierwotnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Z. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie przyznaje gminie prawa do zastosowania trybu "samokontroli" wobec wydanego aktu prawa miejscowego oraz jego pominięcie,

- art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie aktu nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z.,

- art. 28 ust.1 w zw. z art. 27 i art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jego zmianę.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła okoliczności stanu faktycznego i uzasadniła podniesione zarzuty, powołując się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Natomiast Rada Miasta Z. jest kompetentna do stanowienia w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, tym samym posiada uprawnienie do skorzystania w tym zakresie z instytucji autokontroli. Nadto stwierdzenie nieważności uchwały nie jest jej zmianą i nie wymaga przeprowadzenia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jednocześnie odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi wskazał, że powołane tezy i orzeczenia sądów administracyjnych nie odnoszą się do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi. Natomiast pełnomocnik organu w całości podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po myśli art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda (art. 86 tej ustawy).

W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia czy rada miasta może w ramach autokontroli stwierdzić nieważność podjętej wcześniej uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody takie uprawnienie posiada tylko organ nadzoru oraz sąd , natomiast w ocenie skarżącej gminy art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej uchwały.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania względnie bezczynności. Art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ). W tym zakresie rację ma skarżący, że art. 54 § 3 p.p.s.a. może stanowić podstawę wydania uchwały w trybie autokontroli. Jednakże należy zauważyć, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Pogląd ten znajduje również akceptację w opracowaniach dotyczących instytucji autokontroli w których wskazuje się, że zwrot "w zakresie swojej właściwości" wyklucza możliwość przyjęcia poglądu, iż stwierdzenie w trybie autokontroli nieważności zaskarżonej decyzji, a także (ewentualnie) poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jest w każdym przypadku dopuszczalne ( Ryszard Mikosz - Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego - artykuł ZNSA 2007/5-6/7-22).

Z punktu widzenia powyższych rozważań istotne jest ustalenie, czy Rada Miasta Z. była właściwa do stwierdzenia nieważności podjętej wcześniej uchwały. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody [...], że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Lex 2013r.). Podobne stanowisko zajął Z. Kmieciak w glosie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.. wskazując, że odrębnego rozważenia wymaga, jaką formę prawną miałoby przybrać uwzględnienie skargi w całości, gdy skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego albo innego aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Autor glosy jednocześnie stwierdza, iż wymienionym organom nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu.

Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1069/12 ( dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OW 73/09(dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż niewątpliwie Rada Miasta Z. posiadała kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art.18 ust.2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.), jak również jego zmiany ( art. 27 u.p.z.p.) i uchylenia, ale tylko poprzez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 34 ust.1 u.p.z.p.) Natomiast nie posiadała kompetencji do stwierdzenia jego nieważności, co wykluczało możliwość skorzystania z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.

Dokonują oceny przyjętej w uchwale Rady Miasta Z. podstawy prawnej, stwierdzić należy, że art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organów, które go ustanowiły stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym nie różni się on od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., poza tym, że tryb uchwalenia tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 u.p.z.p. Natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co wynika z treści art. 28 u.p.z.p..

Przyjmując jednak, że intencją Rady Miasta Z. nie była zmiana uchwały dotyczącej planu miejscowego, a stwierdzenie jej nieważności w trybie autokontroli, to zgodzić się należy ze skarżącym, że stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zatem nie znajduje tutaj zastosowania przepisy art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący trybu zmiany planu miejscowego.

Sąd podziela również pogląd zgodnie z którym, przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121). zgodnie z którym przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 852/12, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w niniejszej sprawie nie mamy doczynienia z uchyleniem obowiązującego planu, a stwierdzeniem jego nieważności. Jak już wyżej wykazano skutki prawne takiego rozstrzygnięcia są daleko dalej idące niż w przypadku zmiany , czy uchylenia planu miejscowego.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda [...] zasadnie stwierdził naruszenie przez Radę Miasta Z. przy podejmowaniu uchwały przepisów kompetencyjnych określających tryb i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwał. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a skarga jako niezasadna na podstawie art.151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.