Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1705/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 921/18 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 921/18, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu przyznał skarżącej płatność rolno środowiskową na rok 2008 w łącznej kwocie 67 467,95 zł. Kolejnymi decyzjami z [...] stycznia 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. organ przyznawał stronie płatności w kwotach – odpowiednio – 96 817,50 zł (za 2009 r.), 85,990,71 zł (za 2010 r.), 84 564,70 zł (za 2011 r.) i 84 564,70 zł (za 2012 r.).

W dniach [...] maja 2015 r. organ przeprowadził kontrolę w dwunastu spółkach zarejestrowanych pod tym samym adresem, co skarżąca. Ustalono, że wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez T. K., za wyjątkiem [B] Sp. z o. o. (złożony przez M. H.). Przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko-pomorskim, pomorskim i warmińsko-mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie i zostały zadeklarowane przez kilka spółek. Wspólnikiem większościowym w spółkach jest T. K.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził analizę w zakresie przesłanek zaistnienia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie przez T. K. oraz związane z nim i M. H. spółki korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych, obejmujące programy, w których ww. podmioty występowały o płatności. W rezultacie ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kierownik BP ARiMR w Grudziądzu ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 407 246,82 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że aby można było mówić o sztucznych warunkach w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 2013.347.549) niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś – że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Organ wskazał, że poszczególne spółki, w tym skarżąca, zarządzane są przez te same osoby. Spółki w świetle istniejących powiązań stanowią faktycznie jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych spółek ma jedynie charakter formalnoprawny. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby wnioskujących następnie o płatności rolnośrodowiskowe do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Wprawdzie zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie narusza przepisów krajowych i unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenie przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, prowadzi do stwierdzenia, że zarówno skarżąca, jak i pozostałe podmioty zawiązane przez ww. osoby, stanowią faktycznie jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez te osoby. Pełnienie funkcji członków zarządu przez T. K. i M. H. umożliwiało przede wszystkim swobodne przenoszenie gruntów między poszczególnymi spółkami, a tym samym takie ukształtowanie struktury posiadania, które umożliwiało zwielokrotnienie możliwego do uzyskania wsparcia finansowego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej poprzez obejście konsekwencji wynikających z zasady degresywności. Ustalony cel stworzenia kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu pierwszej instancji, że T. K. i M. H. sztucznie stworzyli warunki pozwalające na uzyskanie przez nich korzyści finansowych niezgodnych z celami funduszy unijnych, co wyczerpuje przesłankę zapisaną w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Organ podniósł, że o tym, iż spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez ww. osoby (obecnie małżonków), którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Organ wskazał, że wsteczny charakter obowiązku zwrotu jest uzasadniony celem oraz kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wobec powyższego, za prawidłowe organ odwoławczy uznał wyliczenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że łączna kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2008-2012, stanowiąca sumę kwot wyliczonych za poszczególne lata, wyniosła 407.246,82 zł.

Dyrektor OR ARiMR podzielił również ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2008-2012, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (rok 2009), art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 (rok 2010) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (lata 2011-2013). Zwrot płatności nie uległ również przedawnieniu, nie minął bowiem okres 10 lat. W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania 4-letni okres przedawnienia, gdyż w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że producent działał w dobrej wierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza ustalenia organów, że w ramach realizowanego przez skarżącą w latach 2008-2012 programu rolnośrodowiskowego doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności wypłaconych na mocy ww. decyzji.

Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów. Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami – spółkami założonymi i prowadzonymi przez T. K. i M. H., co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Sąd potwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna), tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby – T. K. i M. H., wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

Sąd stwierdził, że na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala wnioskować, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały sieć powiązań podmiotowych.

Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia strony co do poszczególnych okoliczności faktycznych pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych i wiarygodnych dowodów.

W ocenie Sądu pobieranie przedmiotowych płatności w latach 2009-2012 (w tym okresie nastąpiła wypłata pomocy) w ramach stworzonych sztucznych warunków, uzasadnia uznanie tych środków za nienależnie pobrane i ich zwrot.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na skutek utworzenia przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, w tym skarżącej spółki, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, doszło do stworzenia sztucznych warunków.

W ocenie Sądu, stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania czy też winy organu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące odstępstw od ustalenia świadczenia nienależnie pobranego w ogóle nie mają zastosowania. Rolnik ma obowiązek zwrócić nienależnie wypłaconą kwotę powiększoną o odsetki.

Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, kwoty przyznanej pomocy za lata 2008-2012 nie wynikały z pomyłki organu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że indywidualna weryfikacja przyznanych płatności za poszczególne lata nie dawała pełnego obrazu naruszeń. Organy nie dostrzegły wzajemnych powiązań między tworzonymi podmiotami gospodarczymi. Pierwszym sygnałem dla organu potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków były wyniki kontroli przeprowadzonej Europejski Trybunał Obrachunkowy. Dopiero Raport ETO z wizytacji w dniach [...] maja 2015 r. uruchomił czynności kontrolne.

Za bezpodstawne zatem Sąd uznał zarzuty strony co do błędnego zastosowania przepisów art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., w tym niezastosowania ust. 3 tego rozporządzenia, art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., w tym niezastosowania ust. 3 tego rozporządzenia, oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. i niezastosowania ust. 3 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu przyznane skarżącej płatności rolnośrodowiskowe są płatnościami pobranymi nienależnie, stąd mają do nich zastosowanie przepisy wskazanych powyżej trzech rozporządzeń.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze – art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 – z tym, że przepis ten odnosi się tylko do płatności na rok 2008 i 2009. W przypadku skarżącej wypłata płatności za rok 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 10 marca 2009 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostało doręczone 1.04.2016 r. (k. 29 akt adm.). Z zestawiania powyższych zdarzeń wynika, że pomiędzy datą płatności a pierwszym powiadomieniem beneficjenta o istnieniu płatności nienależnej nie minął okres 10 lat. Natomiast doprowadzenie do stworzenia sztucznych warunków w celu odniesienia korzyści z przyznanych płatności nie może być postrzegane w kategorii dobrej wiary czy też nieumyślnego działania, nieistotnego błędu rolnika czy też błędu organu. Z tego względu nie może mieć zastosowania 4-letni okres przedawnienia, ponieważ nie można przyjąć, że producent działał w dobrej wierze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 407 246,82 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie – protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne niezastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej spółki za 2008 i 2009 rok

c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2010-2012;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punktach b, c (punktu 1. skargi);

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Wobec tego, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszeń przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w motywach skargi kasacyjnej dodatkowo naruszenie art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim skarżąca, formułując ten zarzut, nie tyle kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy w sprawie i przyjęty przez WSA do jej rozstrzygnięcia, co dokonuje jego odmiennej oceny. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, że organ, a następnie WSA, pominęły istotne dowody i okoliczności w rozpoznawanej sprawie, co kładzie nacisk na ich nieprawidłową ocenę przez organy i WSA.

Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie skupia się bowiem na tym, że naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. ma polegać na niewzięciu pod uwagę pozytywnych decyzji z lat poprzednich dla skarżącej i powiązanych z nią spółek oraz negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli. Jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ szeroki wywód WSA w znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sposób wnikliwy rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Organ zgromadził wszelkie dostępne i przydatne dla sprawy dowody. WSA zaś to wszystko uwzględnił i prawidłowo ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, wskazując precyzyjnie, jakie motywy kierowały takim właśnie rozstrzygnięciem. Poprzez wskazanie konkretnych działań skarżącej i powiązanych z nią podmiotów. Przy czym nie było potrzeby włączania do akt sprawy pozytywnych decyzji z lat poprzednich, gdyż nie miały one żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ organy i WSA rozstrzygały na podstawie szerzej zgromadzonego materiału dowodowego aniżeli przy wszystkich wcześniejszych postępowaniach dotyczących bezpośrednio przyznania płatności skarżącej za lata poprzednie. Zresztą obecnie skarżąca kasacyjnie sama przyznaje rację organu potwierdzając, że płatności jej nie przysługiwały, zaś swoje roszczenie wywodzi tylko w okoliczności błędu organu i niemożności jego wykrycia przez siebie.

W drugiej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne samych zarzutów, ponieważ skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie precyzując, w jaki sposób został on naruszony. Przypomnieć należy, że przepis ten wprowadza pewne ograniczenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności. I tak, zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 – w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z zaś z ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z lektury tego przepisu wprost wynika, że w sprawie nie ma zastosowania zarzucany art. 81 k.p.a. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczony, ponieważ w takich postępowaniach jak sprawa rozpoznawana organ nie ma obowiązku zbierania materiału dowodowego, a ma go tylko rozpatrzyć. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia także, na czym polega naruszenie art. 82 k.p.a., który wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia nie pozwala więc na dokonanie jego kontroli przez NSA.

Reasumując, należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jako pierwsze zarzuca naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w żądaniu zwrotu nienależnie pobranej płatności, w sytuacji gdy – jak podnosi – nie można jej zarzucić działania w złej wierze, skoro jej działanie i podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznających płatności za lata poprzednie. W konsekwencji podnosi, że zasada praworządności wymagała niestosowania przez organ w poszczególnych latach sankcji, a znaczny upływ czasu od momentu wydania pierwszych decyzji pozytywnych wydanych zarówno dla skarżącej spółki, jak i podmiotów powiązanych wskazuje, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych, co świadczy o błędzie organu rozumianego jako niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli. Zdaniem spółki gdyby organy zastosowały prawo sankcji z powodu sztucznych warunków we właściwym czasie, dalsze spółki nie byłyby tworzone i nie składałyby wniosków o środki z systemu wsparcia UE. Obecnie spółki istnieją od wielu lat, posiadają grunty i nie jest możliwe sprawne zagospodarowanie gruntów bez dopłat, a nadto ze stratą sprzedają grunty celem uzyskania szybkiego środków.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tle tych przepisów prezentowany jest w judykaturze pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile (...) jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji" (tak np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 436/19, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 434/19). Przyjęcie koncepcji skargi kasacyjnej, a wyrażonej analizowanymi zarzutami i towarzyszącą im argumentacją, a w konsekwencji odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby pominąć ustaloną przez organy obu instancji kluczowej okoliczności, że skarżąca utworzyła pozornie odrębne gospodarstwo, co prowadziłoby do uzyskania większych płatności, gdyby płatności dotyczyły całego (dużego, jednego) gospodarstwa, tj. tego, z którego zostało wyodrębnione gospodarstwo skarżącej kasacyjnie spółki, a zgłoszone do spornej w tej sprawie płatności. Uznanie racji skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych mu korzyści. Interes strony zasługuje na uwzględnienie, gdy jest słuszny, tj. tylko wówczas, gdy nie narusza prawem ustanowionych reguł czy wartości prawem chronionych, a działania strony nie wypełniają znamion nadużycia prawa. W okolicznościach tej sprawy nie istnieje żadna konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Stan faktyczny sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, a decyzje za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19, wyrok NSA z dnia 30 maja 2019r., I GSK 315/19).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 80 ust 3 rozporządzenia nr 1122/2009 sformułowanego w pkt 1 lit. b) jej petitum. Naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym jego zastosowaniu wobec – jej zdaniem - ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARMiR od żądania zwrotu płatności od Skarżącej Spółki za rok 2008 i 2009. Przedstawiona konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że jej autor w istocie kwestionuje prawidłowość zastosowania tego przepisu w sprawie, skoro odwołuje się do ustaleń dotyczących wykazania, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie ww. przepisu prawa w niniejszej sprawie. W tym miejscu przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W związku z powyższym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trafnie zaakceptował ustalenia organów, które przeanalizowały przesłanki wyłączenia zwrotu tych płatności, zawarte w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazując, że muszą być one łącznie spełnione przez producenta rolnego. W sprawie nie doszło do wypłaty rolnikowi świadczenia na skutek pomyłki organy, bowiem płatności przekazano na jego rachunek ustalone w oparciu o dane zawarte we wniosku skarżącej, zaś w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności organ nie posiadał informacji pozwalającej ustalić, że skarżący faktycznie nie prowadził działalności rolniczej zgodnie z normami i nie była uprawniona do otrzymania świadczenia. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uwagi na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, kwoty przyznanej pomocy za lata 2008-2012 nie wynikały z pomyłki organu. Indywidualna weryfikacja przyznanych płatności za poszczególne lata nie dawała pełnego obrazu naruszeń. Organy nie dostrzegły wzajemnych powiązań między tworzonymi podmiotami gospodarczymi. Pierwszym sygnałem dla organu potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków były wyniki kontroli przeprowadzonej Europejski Trybunał Obrachunkowy. Dopiero Raport ETO z wizytacji w dniach [...] maja 2015 r. uruchomił czynności kontrolne. Ustalono wówczas, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez te same osoby wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. Także skarżąca znalazła się w zbadanym łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzutu pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym jego zastosowaniu wobec – jej zdaniem – ziszczenia się przesłanek zawartych w tym przepisie. W odrębnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie stwierdza, że organ wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych doprowadził do wypłaty płatności, a organ zawiadomił skarżącą o nieprawidłowościach dopiero w 2016 r. i spółka do tego czasu miała świadomość prawidłowego postępowania w zakresie wnioskowanej płatności. Organ – dysponując pełnym materiałem dowodowym – za każdym razem stwierdzał, że gospodarstwo powiązanego ze spółką T. K. spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania płatności. Takie działanie organu utwierdziło spółkę w przekonaniu, że nie jest w błędzie co do prawidłowości składanych deklaracji we wnioskach o płatność. Spółka podniosła, że brak właściwej reakcji oraz czynności organu nadzoru i kontroli, mający na celu unicestwienie kolejnych działań spółki i podmiotów z nią powiązanych – stanowi błąd organu polegający na niedociągnięciu w funkcjonowaniu systemu nadzoru i kontroli.

Rozpoznając tak umotywowany zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawodawca unijny wprowadza w tym przepisie, co pomija skarżąca kasacyjnie, dwie kumulatywne przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu przyznanej nienależnie płatności. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności". Na gruncie tego przepisu, analogicznie jak w poprzednio obowiązującym art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, konieczne jest spełnienie łącznie dwu przesłanek, a mianowicie po pierwsze, dokonane płatności na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz po drugie, brak możliwości wykrycia przez rolnika błędu (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014r., II GSK 315/13; 15 czerwca 2011r., II GSK 594/10). Dla odstąpienia od żądania zwrotu płatności nie jest zatem wystarczające stwierdzenie błędu organu, skutkującego przyznaniem nienależnej płatności.

Przepisy rozporządzenia nr 65/2011, podobnie jak i przepisy rozporządzenia nr 796/2004, nie definiują pojęcia "pomyłki organu", co stanowi źródło sporu w tej sprawie. Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest ustalany w judykaturze. Dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni tego pojęcia skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, gdyż – jak stwierdziła – WSA nie zastosował tego przepisu pomimo ziszczenia się przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu płatności. Wobec tego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego pojęcia jest wiążącą w procesie jej subsumpcji w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Dla oceny prawidłowości tej subsumpcji konieczne jest zaś ustalenie znaczenia pojęcia "pomyłka organu". Pod tym ostatnim pojęciem należy zaś rozumieć – jak przyjmuje judykatura w analogicznej regulacji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 – sytuację, gdy organ przyznał płatność wskutek błędnego działania systemu informatycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12); gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14), jak i wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (tak wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015r., II GSK 584/14), choćby wadliwa informacja na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12). W tak rozumianym pojęciu "błędu organu" nie mieści się – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – przyznanie płatności wnioskodawcy płatności, którego działania – co nie zostało z kolei skutecznie podważone żadnym zarzutem kasacyjnym – polegały na intencyjnym, przemyślanym i zorganizowanym udziale w systemie powiązanych ze sobą podmiotów i nadzorowanych w istocie przez dwie osoby, zmierzających poprzez obejście prawa do uzyskania płatności niezgodnie z celami i zasadami uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE). O pomyłce organu można mówić, gdy błąd odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu, konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. Podzielając ten kierunek rozumowania – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Wnioskujący producent rolny musi się w konsekwencji liczyć z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, w tym cele programu nie są realizowane, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi. Rola organu w tym obszarze sprowadza się natomiast do nadzoru i kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej pomocy. Jeśli zatem organ wykaże w sposób niewątpliwy, że wnioskodawca, składając konkretny wniosek o płatność, nie spełniał warunków przyznania płatności, to nie można temu organowi zarzucić pomyłki w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Odstąpienie w takich warunkach od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności musiałoby prowadzić do niedopuszczalnego przerzucenia na organ odpowiedzialności za złożony przez producenta rolnego wadliwy (nierzetelny) wniosek i to w sytuacji gdy to właśnie ten producent posiada najpełniejszą wiedzę o swoim udziale w zorganizowanym systemie obejścia przepisów o płatnościach, jak i wiedzę o tym czy faktycznie spełnia warunki przyznania płatności. Nie można zatem zarzucić organowi pomyłki tylko dlatego, że dopiero po jakim czasie od przyznania płatności wykrył on, iż wnioskodawca nie spełniał warunków przyznania płatności. Nie da się bowiem zaakceptować twierdzenia, że producent rolny, który stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i uzyskał nienależną płatność nie będzie zobowiązany do zwrotu tej płatności tylko dlatego, że organ nie wykrył rzeczywistych intencji producenta w odpowiednim czasie, tj. zanim przyznał płatność czy kolejne płatności. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie przyznanej płatności w takich warunkach byłoby premiowaniem nierzetelnych producentów rolnych i stawianiem ich w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych producentów, którzy w sposób rzetelny wypełnili swoje wnioski o przyznanie płatności.

Udział producenta rolnego w systemie działań wyczerpujących cechy sztucznego stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy nie pozwala uznać, że producent składający wniosek o płatność w takich warunkach może powołać się na błąd, którego nie mógł wykryć w zwykłych warunkach. Skoro bowiem elementem określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 konstrukcji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zamiar uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celem wsparcia, to oczywiste jest, że błąd organu, polegający na spóźnionym wykryciu działania wnioskodawcy prowadzącego do uzyskania nienależnej płatności nie mieści się w zakresie pojęcia błąd wnioskodawcy, który nie mógł być przez niego dostrzeżony. To działania wnioskodawcy zmierzały przecież do świadomego uzyskania płatności sprzecznej z celami wsparcia. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia czas, w którym organ podjął działania mające – jak stwierdza skarżąca kasacyjnie – unicestwiające kolejne działania spółki i podmiotów z nią powiązanych. Istotna jest natomiast świadomość skarżącej kasacyjnie udziału w działaniu mającym na celu uzyskanie płatności w sposób sprzeczny z celami wsparcia.

Konsekwencją tak rozumianych przesłanek odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranej płatności przy nie podważonych skargą kasacyjną ustaleniach faktycznych jest prawidłowość stanowiska zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Jak bowiem słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania, czy też winy organu". Skoro więc organy, co następnie zaakceptował Sąd I instancji, ustaliły, że skarżąca spółka – z uwagi na udział w systemie działań powiązanych podmiotów zarządzanych lub kontrolowanych przez te same osoby – świadomie uzyskała płatność w warunkach obejścia prawa, to oczywistym jest, że skarżąca kasacyjnie uzyskała nienależną płatność, która podlega zwrotowi, a to dlatego, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od żądania jej zwrotu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).