Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1601/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz / spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Bk 228/04 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek E. B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 228/04 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Choroszczy z 8 stycznia 2004 r. o ustaleniu E. B. jednorazowej opłaty w wysokości 11.935,20 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi Porosły nr ewid. 278/3, spowodowanego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia postępowania administracyjnego, z których wynikało, że przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny rolne.

Uchwałą Rady Miejskiej w Choroszczy nr [...] z dnia 27 grudnia 2001 r. dokonano zmiany przeznaczenia tej działki na tereny usług handlowych, usług komunikacji samochodowej i innych nieuciążliwych, nieokreślonych w planie miejscowym oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dniu 19 czerwca 2002 r. E. B. sprzedał tę działkę.

Zgodnie z art. 36 ust. 3-9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje te nieruchomość, pobiera się jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie w wysokości nie wyższej niż 30% wzrostu wartości. Rada powołaną uchwałą z 27 grudnia 2001 r. ustaliła stawkę w wysokości 30%.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r. Burmistrz na podstawie art. 36 ust. 3-5,7,9 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości na kwotę 11.935,20 zł., opierając się na opinii B. R., który wyliczył, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną według przeznaczenia terenu po uchwaleniu nowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem tego planu wynosi 39.784,- zaś 30% tej wartości stanowi 11.935,20 zł.

Po uchyleniu tej decyzji przez SKO z uwagi na zastrzeżenia do wyliczeń biegłego (biegły ustalając wartość nieruchomości po zmianie planu uwzględnił nie tylko skutki zmiany przeznaczenia w planie, lecz także skutki podziału nieruchomości – podział nastąpił 29 maja 2002 r. – oraz mimo zastrzeżenia, iż biorąc do porównania nieruchomości różniące się jedną cechą w rzeczywistości nieruchomości te różniły się więcej niż jedną cechą). Burmistrz Choroszczy po uzyskaniu operatu uzupełniającego, decyzją z dnia 25 sierpnia 2003 r. ponownie ustalił jednorazową opłatę na kwotę 11.935,20 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 października 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania E. B., który zarzucił błędne ustalenie opłaty w oparciu o operat sporządzony – jego zdaniem sprzecznie z prawem – uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Biegły wprawdzie trafnie, zgodnie z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. przyjął stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania nie ulega jednak wątpliwości, że 27 grudnia 2001 r. działka nr [...] nie istniała, zaś jej obszar był częścią nieruchomości o pow. 0,7211 ha oznaczonej nr [...] Wzrost wartości spowodowany zmianą planu w stosunku do którego powinna być odniesiona nakładana opłata, winien być zatem określony jako wzrost odpowiedniej części działki nr [...]. Wybierając podejście porównawcze, biegły winien był przyjąć do porównania nieruchomości podobne do działki nr [...], o pow. 0,7211 ha. Tymczasem przyjęte do porównania nieruchomości mają kilkakrotnie mniejszą powierzchnię. Nie mogą być zatem uznane za nieruchomości podobne. Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż operat jest niezgodny z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy, który podtrzymał swe poprzednie wyliczenie, Burmistrz decyzją z 2 grudnia 2003 r. ustalił opłatę w tej samej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję opisaną na wstępie oceniło, iż dobór nieruchomości porównawczych został dokonany prawidłowo i rzetelnie, a analiza danych pozwala wręcz stwierdzić, iż dobór tych nieruchomości został dokonany korzystnie dla właściciela. Zdaniem SKO w Białymstoku, w operacie szacunkowym biegły uwzględnił tak kształt, jak i położenie szacowanej nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera liczne wyjaśnienia co do wyboru metody i podejścia szacowania nieruchomości.

Poszczególne części opisowe operatu szacunkowego stanowią rozbudowane wyjaśnienie oraz uzasadnienie dla dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały w nim zawarte wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków rzeczoznawcy majątkowego, dotyczących określenia wartości nieruchomości. W ocenie składu orzekającego Kolegium, operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia.

Rozpoznając skargę E. B., w której zarzucono wadliwość operatu, jego wewnętrzną sprzeczność i brak aktualizacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił jej zarzuty przyjmując, że organ administracji naruszył przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie powstała różnica zdań co do oceny operatu szacunkowego, przy czym powstała ona nie tylko pomiędzy organami a stroną, ale także pomiędzy poszczególnymi składami Kolegium.

W dwóch decyzjach: z 18 marca 2003 r. i 28 października 2003 r. SKO negatywnie wypowiedziało się na temat opinii rzeczoznawcy.

Mimo negatywnej oceny w drugiej decyzji odwoławczej, organ I instancji i tym razem zwrócił się do tego samego biegłego aby ten ustosunkował się do zarzutów zawartych w decyzji SKO. W ten sposób po raz kolejny podjęto próbę "naprawy" dowodu, co w efekcie stało się źródłem kolejnego sporu, tym razem między biegłym, a organem odwoławczym. W odpowiedzi na wystąpienie Burmistrza Choroszczy biegły w piśmie z dnia 06.12.2003 r. stwierdził wprost, że nie zgadza się z zawartą w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku opinią o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych.

W takich okolicznościach prowadzonego postępowania dowodowego, wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wzrostu wartości działki E. B. wymagało, w ocenie Sądu, uzupełnienia materiału dowodowego o opinię innego biegłego. Jeśli bowiem z opinią jednego biegłego nie zgadza się nie tylko strona postępowania, ale jest ona również dwukrotnie negatywnie oceniona przez organ odwoławczy, to bez wątpienia należało w tej sprawie skorzystać także z innych tego typu źródeł dowodowych. Niepodjęcie tych kroków narusza przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm.). Organy administracyjne zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Rozpatrując sprawę po raz trzeci Kolegium uznało zebrany materiał za wystarczający. Skład orzekający nie podzielił poglądu wyrażonego w poprzednio wydanej decyzji odnośnie nierzetelności i wewnętrznej sprzeczności operatu szacunkowego. Nie negując zapisanego w art. 80 k.p.a. prawa organów do swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy nie powinien całkowicie dezawuować zajmowanego przez siebie wcześniej stanowiska. Narusza to – zdaniem Sądu – zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa – art. 8 k.p.a.

Natomiast powołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zamiast odpowiednich przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a., jednakże mimo tego błędu w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji.

Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza art. 7, 77 k.p.a. mogło, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, reprezentowane przez radcę prawnego A. K.-T. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art.7, 77 i 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Kolegium polemizuje ze stwierdzeniem Sądu co do sporu istniejącego pomiędzy Kolegium, a biegłym zasadnie wywodząc, iż nie ma możliwości zaistnienia sporu pomiędzy organem a biegłym, gdyż spór może powstać pomiędzy równorzędnymi organami, a takie relacje nie istnieją pomiędzy Kolegium a rzeczoznawcą majątkowym. W konsekwencji na tle oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, mogą zaistnieć rozbieżne opinie czy też różne stanowiska, ale nie może dojść do sporu pomiędzy organem a biegłym.

Prawdą jest, że biegły ustosunkowując się do zarzutów Kolegium stwierdził, że nie zgadza się z zawartą w decyzji opinią na temat operatu szacunkowego – na te okoliczność przedstawiając obszerne wyjaśnienia. Z powyższego trudno natomiast wnioskować, że wyjaśnienia biegłego stały się zarzewiem sporu pomiędzy rzeczoznawcą, a organem. Istotą wyjaśnień jest odniesienie się do zgłoszonych wątpliwości, przedstawienie zastosowanego w operacie toku rozumowania, udzielenie informacji o znanych biegłemu prawach i zasadach funkcjonowania rynku nieruchomości. Nieprzychylne stronie, czy organowi wypowiedzi biegłego nie mogą – zdaniem wnoszącego skargę – skutkować uchyleniem decyzji wydanej w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy.

Stanowisko Sądu o konieczności sporządzenia przez innego biegłego dodatkowego operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie nie zostało poparte argumentacją prawną. Sąd I instancji nie wskazał uchybień, braków, nieścisłości w sporządzonym operacie szacunkowym, ani nie wskazał jakie obowiązujące w tej materii przepisy prawa zostały naruszone w toku sporządzania operatu, w sposób który uzasadniałby odrzucenie istniejącego operatu jako w pełni wartościowego dowodu w sprawie. Przekonania Sądu I instancji zostało oparte – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – wyłącznie na przeświadczeniu, że w sprawie zaistniał spór pomiędzy Kolegium a biegłym. Wobec takiego sporu – co wyżej wykazano – jak również nieprzedstawienia przez Sąd I instancji wad lub braków w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym jak i pozostałym materiale dowodowym sprawy – zdaniem skarżącego – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Nadto wynikające ze związania organu wyrokiem Sądu zobowiązanie do sporządzenia w sprawie nowego operatu przez innego biegłego, spowodowałoby konieczność poniesienia dodatkowych kosztów przez Gminę Choroszcz lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Obciążenie takie wydaje się – w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym – nadmierne, tym bardziej, że jak wskazuje doświadczenie zawodowe umowy zawierane przez gminy z biegłymi obejmują również ewentualne poprawki jak też aneksowanie operatów szacunkowych w ramach poniesionych już kosztów.

Nie jest zasadnym stanowisko Sądu, iż organ naruszył przepis art. 8 k.p.a. przez odstąpienie od zajętego wcześniej stanowiska.

Zdaniem Kolegium, zasadzie zawartej w art. 8 k.p.a. nie można przyznać prymatu nad zasadą praworządności. Zdaniem Kolegium, jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem było wydanie decyzji o ustaleniu renty planistycznej. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem po uzupełnieniu materiału dowodowego, zaś uchylona decyzja zapadła w oparciu o inny niż uprzednio, bardziej rozbudowany i poszerzony materiał dowodowy.

Kolegium powołuje się przy tym na inne sprawy tego Sądu (sygn. akt SA/Bk 910/02 i SA/Bk 380/03) w których sąd oddalił skargi E. B., a w których sporządzone zostały opinie przez biegłego B. R. w identyczny sposób.

Zdaniem Kolegium, zarzuty zawarte w uzasadnieniu wyroku są w dużym stopniu ogólnikowe. Sąd nie wskazał jakie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy nie zostały wyjaśnione, jakie są braki lub uchybienia w materiale dowodowym i w jakim zakresie wymaga on uzupełnienia. Sąd więc nie wykazał, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. wniósł o jej oddalenie, gdyż wobec negatywnych wypowiedzi dwóch składów orzekających o opinii, uzasadnione było stanowisko Sądu o potrzebie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Nie jest więc zrozumiałe stanowisko skarżącego, iż kwestia sporządzenia nowego operatu szacunkowego wymagała poparcia argumentacją prawną. Nie jest też zasadnym powoływanie się na względy natury ekonomicznej w związku z ponoszeniem dodatkowych kosztów.

Również powoływanie się na inne sprawy jest chybione, jako że ustalenie renty planistycznej ma charakter indywidualny i ustaleń z innych spraw nie można odnosić do tej sprawy zwłaszcza, iż operaty były sporządzone w różnym czasie, na podstawie różnych transakcji i w oparciu o analizę danych dot. różnych nieruchomości. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do tego, iż Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium bez należytego wyjaśnienia, nie wskazując uchybień, braków i nieścisłości w sporządzonym operacie szacunkowym, ani nie wskazał jakie obowiązujące w tej materii przepisy zostały naruszone w toku sporządzania operatu, zaś przekonanie sądu o negatywnej ocenie tego dowodu oparte zostało na przeświadczeniu o zaistnieniu sporu pomiędzy Kolegium a biegłym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w granicach jej podstawy, podziela pogląd skarżącego Kolegium o braku podstaw do oceny, iż zaistniał spór pomiędzy organem a rzeczoznawcą. Wywody w tej materii zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za trafne, jednakże błędna ocena tej okoliczności przez Sąd nie miała wpływu na ocenę legalności decyzji ostatecznej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił całokształt materiału dowodowego, w tym także najistotniejszą w tej sprawie okoliczność, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B.R. we wrześniu 2002 r. wobec nieścisłości i wątpliwości jakie wzbudzał, był dwukrotnie poddawany ocenie tego samego biegłego i dwukrotnie też (decyzje SKO z 18 marca 2003 r. i 28 października 2003 r.) stanowił podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych. Poddając ocenie tę ostatnią decyzję, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w kontekście twierdzeń organu odwoławczego o sprzeczności opinii z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924) zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię innego biegłego.

Zastosowany przez organ I instancji sposób uzupełnienia materiału Sąd uznał za niewystarczający, skoro biegły dokonaną przez organ odwoławczy ocenę jego opinii uznał za niewłaściwą.

Wprawdzie ocena tej sytuacji przez Sąd jako zaistnienie sporu pomiędzy organem a biegłym nie była właściwa, gdyż biegły uczestniczy jedynie w sprawie w celu wydania opinii, nie zaś wiedzie spór z organem, jednakże zgodzić się należy, iż wątpliwości zasadnie podniesione przez skład orzekający w dniu 28 października 2003 r. co do doboru nieruchomości przyjętych do porównania, nie zostały właściwie wyjaśnione w tej sprawie.

Zgodnie z art. 84 k.p.a. biegłego powołuje się, gdy wymagane są wiadomości specjalne. Przepis ten przewiduje możliwość zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Przepisy art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 156 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako szczególne, nakładają obowiązek zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Jeśli więc uzupełniony przez biegłego operat szacunkowy z dnia 12 sierpnia 2003 r. wzbudził wątpliwości organu to wobec tego, iż wyjaśnienie i odniesienie się do poprawności dokonanej wyceny wymagało wiadomości specjalnych – zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę powołania innego biegłego, odmawiając mocy dowodowej kolejnym wyjaśnieniom tego samego biegłego, załączonym do akt sprawy.

Sprawdzenie bowiem zasadności wyjaśnień biegłego, odnośnie doboru cech porównawczych nieruchomości i określenie ich wpływu na wartość nieruchomości, jako element wykonywania przez rzeczoznawcę majątkowego procesu szacowania nieruchomości, wymaga wiadomości specjalnych. Nie podlegało więc to wyjaśnienie swobodnej ocenie organu lecz wymagało uzupełnienia materiału dowodowego, przez powołanie innego biegłego, co zasadnie podniósł w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji.

W tej sytuacji zaskarżony wyrok zarzucający wydanie decyzji ostatecznej w warunkach niepełnego materiału dowodowego i z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i uchylający ją z tego powodu, odpowiada prawu.

Nie można zaś uznać za trafny zarzutu, iż powołanie drugiego biegłego jest niepożądane ze względów ekonomicznych, gdyż przesłanki takiej nie zawierają obowiązujące przepisy, jak również powoływanie się na inne sprawy, w których zapadły wyroki oddalające skargi strony, bowiem dotyczą one innych nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaś wniosek E. B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalił na podstawie art. 209 tej ustawy, wobec niewykazania, iż strona nie korzystająca z pełnomocnika procesowego poniosła koszty postępowania podlegające zasądzeniu.