Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 960/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 i 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1,4,2
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 270
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., T. C.-K. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/10 w sprawie ze skargi J. M., T. C.-K., A. M. B., J. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., T. C.-K., Anny M. B., J. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r. w sprawie ustanowienia na rzecz J. K. i K. I. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (nier. hip. "Nieruchomość Warszawska Nr [...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Przedmiotowy grunt stanowi obecnie własność Gminy Warszawa Centrum. Przeddekretowy właściciel nieruchomości S. W. złożył w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a w dniu [...] grudnia 1949 r. sprzedał swe prawa i roszczenia do gruntu oraz zniszczony wskutek wojny w ponad 66% budynek znajdujący się na tym gruncie F. i P. S. Orzeczeniem Wydziału Inspekcji Budowlanej Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lipca 1952 r., wydanym na podstawie art. 7 i art. 1 ust. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181, ze zm.) nabywcom odebrano prawo do naprawy budynku. W dniu [...] października 1954 r. Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenów PRN w Warszawie wydał przydział budynku do naprawy J. B. i K. C. ze skutkiem przewidzianym w art. 9 tego dekretu, to jest prawem użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia. Adresaci przydziału odbudowali od fundamentów budynek, który znajdował się na przedmiotowym gruncie i w dniu [...] października 1961 r. uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie. Wnioskiem z [...] czerwca 1994 r. J. K. wystąpiła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu przy ul. [...], przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w Warszawie o stwierdzeniu prawa J. K. i K. I. do spadku po P. i F. S. Decyzją Prezydenta Warszawy z dnia [...] czerwca 1997 r. w wyniku rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 1949 r. w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, odmówiono ustanowienia na rzecz J. K. i K. I. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 768,75 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...]. Uznano bowiem, że budynek nie podlega działaniu art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i stanowi własność Gminy Warszawa Centrum. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 1997 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że wniosek przeddekretowego właściciela nieruchomości należało rozpatrzeć w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z obowiązującym dla przedmiotowego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, grunt przy ul. [...] przeznaczony jest pod funkcje mieszkaniowo-usługowe, a działka leży w obrębie zespołu urbanistycznego objętego ochroną Konserwatora Zabytków. Budynek na działce nie został przejęty w zarząd i administrację państwową i nadal znajduje się w użytkowaniu osób, które go odbudowały. Zaistniała zatem pozytywna przesłanka uwzględnienia wniosku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Prezydenta Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r. orzeczono w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, o ustanowieniu na rzecz J. K. i K. I. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. M., T. C. i J. B. użytkownicy budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. wyjaśnił, że byli właściciele nieruchomości przy ul. [...] mimo iż grunt, na mocy powołanego wyżej dekretu, z mocy prawa, stał się własnością początkowo gminy Warszawa, a następnie Skarbu Państwa (obecnie grunt skomunalizowany), nigdy nie utracili prawa własności do odbudowanego budynku. Orzeczeniem Wydziału Inspekcji Budowlanej Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lipca 1952 r. właścicielom odebrano jedynie prawo naprawy budynku. Do osób fizycznych, które dokonały naprawy zniszczonego budynku, odnosi się art. 10 dekretu z 26 października 1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, który stanowi, że osoby, które po otrzymaniu stosownego przydziału odbudowały budynek, miały prawo go użytkować tylko przez okres 20 lat, po czym nieruchomość należało zwrócić właścicielowi, wolną od obciążeń z tytułu dokonanej naprawy. W dniu [...] października 1954r. Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenów PRN w Warszawie wydał przydział budynku do naprawy, adresując go do J. B. i K. C. ze skutkiem przewidzianym w art. 9 dekretu, to jest prawem użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiadała procentowi jego uszkodzenia. Dwudziestoletni termin użytkowania budynku upłynął w 1981 r. Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa na którą odwołujący powołują się miała spełnić cel określony w jej art. 1, tj. skierowania kapitałów prywatnych do inwestycji celowych i cel ten spełniła uznając w art. 2 ust. 2, iż "naprawę budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową". Skutkiem zastosowania tych przepisów przy odbudowie były preferencje podatkowe i inne ulgi i ustalenie procentu przekraczającego liczbę 66 dawało prawo do ulg i zwolnień podatkowych. Stosowanie przepisów tej ustawy do innych celów niż w niej samej wskazane, nie daje się pogodzić z ogólnymi zasadami interpretacyjnymi, szczególnie jeżeli tej interpretacji dokonuje się po przeszło pięćdziesięciu latach od jej uchwalenia. Zakres pozostawiony w ustawie do regulacji w trybie przepisów wykonawczych również nie dawał podstaw do stosowania pojęć w niej zawartych w innych przypadkach, niż określone w ustawie, a jej art. 21 odebrał moc wyłącznie wcześniejszym przepisom, regulującym w sposób odmienny sprawy tą ustawą unormowane. Stanowisko odwołujących się, iż organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek właścicieli przeddekretowych pominął obowiązujące przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 34 w zw. z art. 207 ustawy jest bezzasadny. Przepisy te dotyczą postępowania prowadzonego przez organy gminy w przypadku przeznaczenia do zbycia nieruchomości gruntowych i budynkowych na zasadach ogólnych. Wnioski byłych właścicieli nieruchomości, składane w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, mogą być rozpatrywane wyłącznie w trybie przepisów tegoż dekretu. Organ pierwszej instancji zasadnie odmówił użytkownikom – lokatorom budynku przy ul. [...] prawa strony w toczącym się w trybie dekretu, z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy postępowaniu, wszczętym wnioskiem byłych właścicieli tej nieruchomości. Decyzja Prezydenta Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r. dotyczy wyłącznie uprawnień następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych tj. J. K. i K. I., wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie dotyczy natomiast interesu prawnego lokatorów budynku i nie nakłada na nich obowiązku prawnego. Lokatorom budynku przy ul. [...] nie przysługuje zatem uprawnienie do występowania w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, natomiast inne podmioty mogą mieć przymiot strony tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Skarżący nie legitymują się takim tytułem. Właśnie dla wyjaśnienia tytułu prawnorzeczowego skarżących niniejsze postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym ze skargi o wznowienie postępowania w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia. Skoro sąd powszechny wniosek skarżących o zasiedzenie oddalił, to tym samym przesądził o braku podstaw do nabycia prawa własności w tym trybie. Postanowienie sądu jest prawomocne. Oznacza to, że skarżący (ani ich spadkodawcy) nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów w niej wskazanych, ponieważ nie miały one w sprawie zastosowania. Przepisy te były analizowane przez organ odwoławczy w związku z zarzutami odwołania. Z przepisów tych nie wynika interes prawny skarżących do udziału w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego. Decyzja z dnia [...] października 1954 r. o przydziale budynku do naprawy wydana była na podstawie przepisów dekretu z 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Nie orzeczono w niej o rozbiórce tego budynku, lecz o jego naprawie. Dlatego nieuprawnione są twierdzenia, że budynek był zbudowany od podstaw i że była to budowa nowa w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, wobec czego ma zastosowanie art. 21 tej ustawy, co z kolei zdaniem skarżących wyłącza stosowanie art. 5 dekretu warszawskiego. Byłemu właścicielowi odebrano jedynie prawo odbudowy budynku, a nie prawo jego własności. Kwestia nieuczestniczenia w odbudowie przez byłego właściciela nie stanowi przeszkody dla ustanowienia na rzecz jego następców prawa użytkowania wieczystego. Zatem prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skutkiem wydania decyzji z dnia [...] października 1954 r. o przydziale budynku do naprawy, spadkodawcom skarżących przysługiwało prawo użytkowania budynku przez okres 20 lat, które to prawo wygasło w 1981 r., gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku wydana została [...] października 1961 r. Także wywodzenie przymiotu strony z przepisów ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa jest niezasadne, gdyż postępowanie o przydziale do naprawy nigdy nie zostało zakończone przeniesieniem własności działki w trybie art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. ustanowieniem prawa własności czasowej na rzecz osób dokonujących naprawy. W uchwale z 22 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt III AZP 35/95 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że z dniem wejścia w życie ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa została wyłączona z mocy art. 21 tej ustawy, możliwość określenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, uprawnień osoby, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny w zakresie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Uprawnienia tych osób określa art. 4 ust. 1 przytoczonej wyżej ustawy, a powyższy jej przepis ma charakter bezwzględnie wiążący. Jednakże, prawo własności czasowej na rzecz spadkodawców skarżących nie zostało ustanowione w trybie tej ustawy. Również z art. XXXIX §2 - Przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych nie wynika, aby z normy tej można było wyprowadzić interes prawny skarżących. Przepis ten stanowi, że przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy należy od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną, z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, stosownie do przepisów prawa rzeczowego. Adresatami tego przepisu są więc osoby, które swoje uprawnienia wywodzą z dekretu warszawskiego. Skarżący ani ich spadkodawcy do kręgu tych osób nie należą. Przymiotu strony na rzecz skarżących nie da się wyprowadzić z art. 34 i art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 34 dotyczy zbywania nieruchomości i pierwszeństwa do ich nabycia przez podmioty określone w tym przepisie. Ustanowienie prawa użytkowania na podstawie dekretu warszawskiego nie mieści się w dyspozycji tego przepisu, gdyż nie jest to zbycie nieruchomości na podstawie przepisów wyżej wskazanej ustawy. Natomiast art. 207 tej ustawy stanowi, że posiadaczom nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie ustawy, oddaje się nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Tymczasem skarżący nie zawarli takiej umowy, wobec czego nie mogą z tego przepisu wywodzić swojego interesu prawnego w sprawie z wniosku dekretowego złożonego przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego. Również art. 231 §1 kc nie stwarza podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżących. Przepis ten dotyczy samoistnych posiadaczy w dobrej wierze. Z wiążących orzeczeń sądów powszechnych w sprawie wznowienia postępowania o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości wynika, że wnioskodawcy zasiedzenia ani ich poprzednicy prawni nie władali nieruchomością w dobrej wierze. Roszczenia dekretowe mają pierwszeństwo przed wszelkimi innymi roszczeniami, i tyko podmioty którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości mają przymiot strony w tym postępowaniu. Skarżący takich praw nie wykazali. Zgodnie z art. 127 §1 kpa odwołanie może złożyć tylko strona, a więc, gdy do organu drugiej instancji wpłynie odwołanie, to organ ten ma obowiązek zbadać, czy pochodzi ono od strony. Dopiero wówczas, gdy to ustali, może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania. Tylko strona (a nie inny podmiot) ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania. W razie, gdy okaże się, że odwołanie wprawdzie pochodzi od podmiotu, któremu doręczono decyzję organu pierwszej instancji, czyniąc go przez to procesowo legitymowanym do złożenia odwołania, lecz nie mającego interesu prawnego na gruncie przepisów prawa materialnego, to organ drugiej instancji obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym, w którym organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji co do istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/10 T. C.-K., J. B. i J. M. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz polegające na niewłaściwym zastosowaniu, a właściwie na niezastosowaniu art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270), co doprowadziło do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie wyłącznie dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i tylko przepisy tego dekretu są podstawą w niniejszej sprawie do ustalenia strony w rozumieniu art. 28 kpa, chociaż z przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa wynikają dla skarżących konkretne uprawnienia eliminujące możliwość zastosowania dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 1 w zw. z art. 135 i art. 134 §1 powyższego prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie,

- art. 145 §1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, chociaż istotnie naruszony został art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa,

- art. 7, art. 8 i art. 10 kpa przez ich niezastosowanie, jeśli zważy się, iż skarżący pobudowali od podstaw dom na przekazanej im działce niezgodnie z obowiązującym wówczas prawem ograniczając ich uprawnienia, co podważa zaufanie obywateli do praworządnego działania organów administracji państwowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że podstawą prawną interesu prawnego skarżących w aspekcie ich uprawnień do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony nie może być tylko dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ale również ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa w zw. z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Niesłusznie wobec skarżących zastosowano dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych, skoro w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] października 1954 r. o przydziale budynku przy ul. [...] do naprawy J. B. i K. C., obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, a przy tym z dniem wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 25, poz. 166) utracił moc obowiązującą dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. W tej sytuacji procesowej to postępowanie administracyjne toczące się w Ministerstwie Infrastruktury pod sygn. akt [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. o przydziale budynku przy ul. [...] do naprawy J. B. i K. C., ma charakter prejudycjalny, gdyż w zależności od jego wyniku w niniejszej sprawie w ogóle może nie mieć zastosowania dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skarżący swój interes prawny wywodzą z konkretnych przepisów prawnych i zostaną oni pozbawieni możliwości zrealizowania swojej sytuacji prawnej, jeśli ich argumentacji prawnej nie uwzględni się na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ograniczając sprawę tylko do realizacji uprawnień byłych właścicieli i nie bacząc na sytuację prawną skarżących. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy na gruncie administracyjnym, czy skarżącym przysługuje prawo do "własności czasowej" gruntu z tego powodu, iż odbudowali oni od podstaw budynek, ma decydujące znaczenie dla unormowania spornych zagadnień również na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W takiej sytuacji wydaje się być niewłaściwy pogląd wyrażony przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż skarżący nie mają przymiotu strony, skoro swoje uprawnienia do przedmiotowego gruntu wywodzą oni z konkretnych przepisów prawnych, a nie tylko z sytuacji faktycznej. W niniejszej sprawie decyzje o odbudowie zostały wydane w 1954 r., zatem winny mieć w tym stanie faktycznym zastosowanie rozwiązania prawne ustawy, a nie dekretu, czego nie uwzględnił Sąd w zaskarżonym wyroku. Na okoliczność tego twierdzenia w skardze kasacyjnej przytoczono treść uchwały Sądu Najwyższego (bez wskazania jej daty i sygnatury akt) oraz orzeczenia o sygn. akt IV CKN 723/00. Decyzja o odbudowie budynku na spornej nieruchomości wydana została na niewłaściwej podstawie prawnej, bo z naruszeniem ustawy z 1947 r., co oznacza, iż w postępowaniu administracyjnym toczącym się obecnie w Ministerstwie Infrastruktury winno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. o przydziale budynku przy ul. [...] do naprawy J. B. i K. C. W takiej sytuacji porównanie zakresu uprawnień osób skarżących i następców prawnych byłych właścicieli wymaga wstrzymania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Prawo użytkowania przyznane na podstawie dekretu miało charakter niezbywalny, nie było prawem rynkowym i po zakończeniu okresu użytkowania budynku uprawnionemu nie przysługiwały już jakiekolwiek dalsze roszczenia z tytułu poniesionych nakładów (art. 9 ust. 5 dekretu). Natomiast zupełnie inaczej uregulowano uprawnienia osób, wobec których odbudowę budynków od określonego poziomu zniszczeń ustawa traktowała jako budowę nową, skoro ustawa przewidywała ustanowienie na rzecz osób prowadzących budowę nową tzw. własności czasowej, uregulowanej w art. 100 i nast. dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319, ze zm.). Własność czasowa miała charakter pełnej własności nieruchomości, ograniczonej tylko co do czasu jej trwania. Uprawniony mógł nieruchomością rozporządzać jak właściciel, a nadto stawał się właścicielem wszelkich wzniesionych przez siebie budynków i budowli oraz po zakończeniu trwania własności czasowej miał prawo do zapłaty wartości przekazanych budynków (art. 112 §1 prawa rzeczowego). Nadto okres trwania własności czasowej kilkudziesięcioletniej mógł być przedłużony na kolejne 20 lat. Istniejąca także możliwość zbywania tego prawa własności czasowej stanowiła prawo o charakterze rynkowym (art. 107 prawa rzeczowego). To są konkretne uprawnienia skarżących, które wskazują na ich status prawny strony w niniejszym postępowaniu. Kategoryczny art. 21 ustawy uniemożliwiał więc organom administracji wybór regulacji prawnej między dekretem i ustawą, skoro z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc przepisy dekretu w zakresie określonym w klauzuli derogacyjnej. W związku z tym nie istniała możliwość stosowania przepisów dekretu, które w dacie wydania decyzji administracyjnej nie obowiązywały z mocy późniejszej regulacji ustawowej. W tej sytuacji, jeśli Sądy "odcięły się" od samodzielnej subsumpcji zaistniałego stanu faktycznego pod przepisy ustawy z 1947 r., to najpierw sprawę należy właściwie uregulować na gruncie administracyjnym. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż skarżący nie mają przymiotu strony i oddalił skargę. W postępowaniu administracyjnym toczącym się obecnie w Ministerstwie Infrastruktury uznanie za nieważną decyzji wydanej na podstawie dekretu z 1945 r. zrodzi potrzebę wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy z 1947 r. i wówczas skarżący będą mogli wystąpić z żądaniem zobowiązania Miasta st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli, którego przedmiotem będzie oddanie im na okres 99 lat udziałów w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości położonej w Warszawie i nieodpłatne przeniesienie na ich rzecz udziałów we własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości. To ich roszczenie zostanie zniweczone, jeśli utrzyma się w mocy zaskarżony wyrok, tylko z tego powodu, iż skarżącym odmawia się przymiotu strony i całą sprawę sprowadza się do rozstrzygnięcia na tle dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a więc z pominięciem sytuacji prawnej skarżących. Prawo tworzy określony system norm prawnych i jeśli się one zazębiają, to należy uwzględnić w całości stan prawny, co wynika chociażby z art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także przepisami wskazanymi w zarzutach skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. K., P. I. i E. I. wskazali argumentację mającą uzasadniać oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ właściwe zastosowanie przez sąd administracyjny prawa materialnego jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 lit. a i c ppsa podczas, gdy Sąd nie orzekał na podstawie tych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu prawa procesowego, którego Sąd niezastosował nie może być skutecznie rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny bez jednoczesnego zarzucenia w skardze kasacyjnej naruszenia zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa procesowego. W żadnym bowiem miejscu skargi kasacyjnej nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego przez ten Sąd art. 151 ppsa. Naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa mogłoby być rozważane co najmniej wtedy, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucił i wykazał naruszenie zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem wyręczać skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutu kasacyjnego mającego skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, skoro nie jest rolą tego Sądu poszukiwanie jakichkolwiek wadliwości prawnych orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie ocena tego orzeczenia w kontekście zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 §1 ppsa w zw. z art. 28 kpa jest o tyle chybiony, iż Sąd pierwszej instancji nie odmówił skarżącym kasacyjnie merytorycznego rozpatrzenia ich skargi. Naruszenie powołanego art. 50 §1 ppsa mogłoby bowiem mieć miejsce wtedy, gdyby pomimo posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu określonej decyzji, Sąd pierwszej instancji odmówił uznania tego interesu prawnego. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę złożoną wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 w zw. z art. 135 i art. 134 §1 ppsa, ponieważ uznając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd ten nie mógł dokonywać oceny wcześniejszej decyzji, wobec której skarżącym nie przysługiwał przymiot strony.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 8 i art. 10 kpa, jako przepisów postępowania także nie jest zasadny, ponieważ przepisy te określają zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji, natomiast sąd administracyjny prowadzi postępowanie według reguł procesowych określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za częściowo niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem według art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędnej wykładni powołanego art. 21 przez Sąd pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatrują w odrzuceniu przez ten Sąd tezy, jakoby przepis ten dawał pierwszeństwo normom ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa przed wszelkimi przepisami regulującymi w sposób odmienny przedmioty tą ustawą unormowane, z czego miałoby wynikać także pierwszeństwo przepisów tej ustawy wobec dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i uregulowanych w nim roszczeń byłych właścicieli gruntów przejętych na podstawie tego dekretu.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, iż skarżącym kasacyjnie, nie przysługiwał w dniu [...] listopada 1998 r. tytuł prawnorzeczowy do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie wynika z akt, aby taki tytuł prawny przysługiwał obecnie. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r. wydana została na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., według którego gmina uwzględni wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, który przeszedł na jej własność, lub jego następców prawnych o przyznanie prawa do tego gruntu, jeżeli korzystanie z niego da się pogodzić z przeznaczeniem wg planu zagospodarowania. Stroną postępowania o wydanie wskazanej decyzji jest zatem osoba w nim określona, jak również każdy, na czyj interes prawny oddziaływuje wydana decyzja. Interes prawny wywodzony może być przy tym jedynie z przysługującego tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej wydanej decyzji. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania w żaden sposób nie jest kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jednak jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił brak przysługiwania skarżącym przymiotu strony wobec decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1998 r., dlatego za prawidłową należy również uznać ocenę tego Sądu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. która umorzone zostało postępowanie odwoławcze z odwołania skarżących od decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. ze względu na brak przysługiwania atrybutu strony tej decyzji, tj. brak przysługiwania jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do przedmiotu orzekania tą decyzją. Samo podejmowanie starań o uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu nie stanowi takiego tytułu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.