Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1543/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6232 Miary i wagi
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r., zgłoszonego przez M., z siedzibą w S., o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie terminu ważności, wydanego przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych - urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że zgodnie z ustawą z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, z późn. zm.) brak jest podstaw prawnych do przedłużania terminu ważności zezwoleń, które zgodnie z art. 16d powołanej ustawy wydawane są na czas określony, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy. Po upływie czasu, na który zezwolenie zostało wydane (w przypadku zezwolenia udzielonego stronie - po upływie 12 miesięcy) zezwolenie traci swoją moc. Powoduje to, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie jest bezprzedmiotowe. Podmiot, któremu udzielono zezwolenia na wykonywanie powyższej działalności, może zwrócić się o wydanie nowego zezwolenia, zgodnie z art. 16c ust. 1 ustawy - Prawo o miarach. W związku z powyższym, na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a., wydano decyzję o umorzeniu postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zainteresowany, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 16d Prawa o miarach poprzez błędne przyjęcie, że stanowić on ma samoistną podstawę do zmiany zezwoleń,

2) przepisów postępowania - art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, wyrażające się tym, ze wnioskodawca uzyskiwał poprzednio decyzje przedłużające okres ważności upoważnień na podstawie art. 155 K.p.a.,

i w związku z tym wnosząc o zmianę zezwolenia - przedłużenie jego okresu ważności o 36 miesięcy od dnia wydania decyzji.

We wniosku podniesiono, że art. 16d ustawy - Prawo o miarach stwierdza, iż przedmiotowe zezwolenia wydaje się na czas określony, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy. Oznacza to, że zezwolenie na okres krótszy niż 12 miesięcy i dłuższy niż 48 miesięcy nie może być wydane. W rozpatrywanej sprawie zmiana decyzji nie prowadzi jednak do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, gdyż wnioskodawca wnosi o przedłużenie terminu ważności decyzji na okres 3 lat (36 miesięcy). W tej sytuacji decyzja (zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej) powinna zostać zmieniona w oparciu o art. 155 K.p.a. Zdaniem strony, zostały spełnione wszystkie przewidziane w art. 155 K.p.a. przesłanki umożliwiające zmianę decyzji w tym trybie, a w szczególności: a) przedmiotowa decyzja jest ostateczna, b) na mocy decyzji strona nabyła prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, c) strona wyraziła zgodę (złożyła wniosek) o zmianę decyzji, d) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, gdyż wnioskowany okres przedłużenia ważności decyzji mieści się w granicach określonych przez prawo materialne, e) za zmianą decyzji przemawia interes społeczny (popieranie przedsiębiorczości), f) za zmianą decyzji przemawia również słuszny interes strony, co uznano za oczywiste, gdyż wygaśnięcie zezwolenia spowoduje konieczność zaprzestania działalności i rozpoczęcie długotrwałego i kosztownego procesu ubiegania się o kolejne zezwolenie; tymczasem wnioskodawca prowadzi działalność objętą zezwoleniem zgodnie z prawem, a przeprowadzone ostatnio kontrole nie wykazały żadnych nieprawidłowości, w związku z czym przeprowadzanie przez organ kolejnych czynności sprawdzających jest zbędne.

Strona podniosła również, że określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. W takim przypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności decyzji. Jest to zbędne, ponieważ z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Aby zapobiec wystąpieniu tego rodzaju skutku należałoby w postępowaniu nadzwyczajnym, określonym w art. 155 K.p.a., doprowadzić do zmiany decyzji za zgodą stron. Rozwiązanie takie jest aprobowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, LEX 156834).

Nadto strona podkreśliła, że przepisy wykonawcze do ustawy - rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309, z późn. zm.), wprost przewidują możliwość zmiany zezwolenia ustanawiając z tego tytułu stosowne opłaty (§ 9 ust. 3 pkt 1 i 2). Świadczy to dodatkowo o błędnej ocenie stanu prawnego przez organ orzekający sprawie.

W zakończeniu strona uzasadniła zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. wskazując, iż poprzednio wielokrotnie występowała i uzyskiwała od organu zmianę decyzji w przedmiocie upoważnienia do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej, wydanego na podstawie art. 16a ustawy, w zakresie przedłużenia okresu upoważnienia. Decyzje te, których cechy identyfikacyjne podano, były właśnie zmieniane w trybie art. 155 K.p.a. Konstrukcja regulacji dotyczących upoważnień i zezwoleń jest analogiczna, analogiczny jest też stan faktyczny. Wnioskodawca miał więc prawo oczekiwać, ze zezwolenie na prowadzenie działalności zostanie w analogiczny sposób zmienione.

Decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż tryb i zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych regulują przepisy art. 16c - 16f ustawy - Prawo o miarach oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego

2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295).

W świetle art. 16d powołanej ustawy zezwolenie wydaje się na czas określony, z tym że do uznania Prezesa Głównego Urzędu Miar zależy, jaki termin ważności zostanie określony w zezwoleniu (ustawodawca określił jedynie minimalny i maksymalny termin). Przepisy wymienionych aktów prawnych nie przewidują procedury przedłużania ważności takiej decyzji. Intencją ustawodawcy było bowiem, aby po upływie terminu ważności zezwolenia przedsiębiorca występował z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia. W ramach postępowania o wydanie nowego zezwolenia organ administracyjny dokonuje czynności sprawdzających, oceniając przy tym spełnienie przez przedsiębiorcę warunków niezbędnych do wydania takiej decyzji, określonych w art. 16c ust. 3 ustawy - zgodnie z procedurą określoną w wymienionych wyżej przepisach. Natomiast zmiana zezwolenia, o której mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy dotyczyć może innych kwestii określonych w zezwoleniu, m.in. miejsca wykonywania czynności objętych zezwoleniem.

W swoim wniosku strona podnosi, że w 2004 r. występowała o przedłużenie upoważnienia do legalizacji pierwotnej, a w 2005 r. o przedłużenie upoważnienia do legalizacji ponownej i otrzymała od Prezesa Głównego Urzędu Miar stosowne decyzje. Obie decyzje zostały wydane w oparciu o ustawę - Prawo o miarach, która w art. 16a ust. 5 przewiduje możliwość przedłużania upoważnienia do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej. Na podstawie art. 16b ustawy rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie upoważnień do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 69, poz. 615) określono szczegółowy tryb przedłużania upoważnień. W związku z tym nie zgodzono się z twierdzeniem strony, iż konstrukcja regulacji dotyczących upoważnień do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej i zezwoleń jest analogiczna. Nie można zatem uznać za słuszny zarzut naruszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Miar wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Podstawowe zarzuty podniesione w skardze i ich uzasadnienie obejmują zarzuty i argumenty zgłoszone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto zostały rozszerzone o zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 11, 77 oraz 107 § 3 K.p.a., co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a także naruszeniem art. 7 K.p.a., w czym strona upatruje naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli. W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie, iż decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2006 r. został wydana z naruszeniem prawa.

Rozwijając argumentację stwierdzono m.in., iż organ administracyjny uznał, że ponieważ w przepisach prawa materialnego - Prawa o miarach nie przewidziano explicite możliwości zmiany zezwolenia, to nie mogą zostać zastosowane przepisy postępowania (K.p.a.), dopuszczające zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155 K.p.a.). W konsekwencji, należałoby uznać, że w postępowaniu przed tym organem nie znalazłyby także zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania - a to z tego powodu, że brak jest na to podstaw w przepisach prawa materialnego. Organ administracji nie wykazał w jakikolwiek sposób aby istniał przepis szczególny, który sprzeciwia się zmianie decyzji. Zdaniem strony skarżącej, art. 155 K.p.a. stanowi samoistną podstawę do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, a zmiana ta następuje na podstawie przepisów proceduralnych, a nie - jak tego chce organ administracji - przepisów prawa materialnego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym "w postępowaniu na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracyjny nie stosuje prawa materialnego" (Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, LEX nr 47229). Oznacza to, że organ administracji rozpatrując wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. władny jest odmówić zmiany decyzji jedynie na tej podstawie, że istnieje przepis szczególny sprzeciwiający się zmianie takiej decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ do zmiany decyzji jest przepis proceduralny - art. 155 K.p.a. i on powinien mieć w tej sprawie zastosowanie.

W związku z powyższym zarzucono organowi, iż w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. i podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności. W konsekwencji uznano, że nierozpoznanie zasadniczych przesłanek do zmiany decyzji stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, wydana z rażącym naruszeniem art. 11, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. Podejmowanie decyzji opartych na uznaniu wymaga od organu dokładniejszej analizy stanu faktycznego aniżeli przy decyzjach związanych.

Jednocześnie stwierdzono, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia organu, jakoby określenie terminu na jaki może być wydawane zezwolenie zależało od uznania organu administracji. Zgodnie z wzorem wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie, będącym załącznikiem do powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, wniosek ten zawiera pozycję, w której wnioskodawca określa okres na jaki ma być wydane wnioskowane zezwolenie. W związku z tym należy uznać, że to strona określa termin na jaki ma być wydane zezwolenie a organ związany jest tym wnioskiem.

W związku z powyższym, na podstawie art. 7 K.p.a. wniosek taki powinien, zdaniem strony skarżącej, zostać uwzględniony z poszanowaniem słusznego interesu stron, tj. we wnioskowanym zakresie. Trudno jest bowiem w sposób racjonalny uznać aby wolą ustawodawcy było pozostawienie swobodnemu uznaniu organu administracji określenia okresu przez jaki wnioskodawca może prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy zawierające instytucję uznania administracyjnego posługują się pojęciami nieostrymi, które przyznają organowi administracji pewną swobodę decyzyjną (jak np. "słuszny interes", "bezpieczeństwo państwa", "interesy gospodarki narodowej"), ale jednocześnie pozwalają na określenie granic uznaniowego rozstrzygnięcia. Przepis art. 16d nie zawiera jakichkolwiek klauzul uznaniowych, określa jedynie minimalny i maksymalny okres ważności zezwolenia.

Na tle wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) stwierdzono, że instytucja zezwolenia polega na tym, że organ udzielający zezwoleń ma obowiązek ich udzielić w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania zezwolenia. Udzielenie zezwolenia ma więc charakter automatyczny - powinno być wydane w każdym przypadku gdy spełnione są określone prawem warunki. Odróżnia to instytucję zezwoleń od instytucji koncesji, w odniesieniu do których organowi koncesyjnemu pozostawiono możliwość uznaniowej odmowy wydania decyzji - koncesji.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 K.p.a. in fine), którą, zdaniem strony skarżącej, należy rozumieć w ten sposób, że gdy przepis przewiduje uznanie administracyjne, organ ma obowiązek załatwić sprawę zgodnie z interesem strony, o ile nie koliduje to z interesem społecznym oraz przyznanymi organowi kompetencjami. Na poparcie tego poglądu przywołano stanowisko sądów administracyjnych, stwierdzających m.in., że "...przepis art. 7 K.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1093/04, LEX nr 168038) oraz że "...jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny..." (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 28880/99, LEX nr 79239).

Skarżąca strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, iż rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309) nie dotyczy (w § 9 ust. 3 pkt 1 i 2) zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie.

Nadto stwierdzono, że nie można też za zasadne przyjąć stanowiska organu, że wolą ustawodawcy miałoby być występowanie z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia z konieczności przeprowadzania czynności sprawdzających. Podniesiono, że zakres czynności sprawdzających jest taki sam niezależnie od okresu, na jaki wydawane jest zezwolenie oraz że w toku swej działalności podmioty posiadające zezwolenie podlegają kontroli przez organ administracji na podstawie art. 16 d ustawy, której zakres pokrywa się z zakresem czynności sprawdzających niezbędnych do wydania zezwolenia.

W zakończeniu podniesiono, że strona wniosła o wydanie zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w okresie jego obowiązywania - wniosek o jego zmianę złożono w dniu [...] kwietnia 2006 r. Po wydaniu zaskarżonej decyzji zezwolenie jako udzielone na czas określony wygasło (w dniu [...] czerwca 2006 r.). Nie pozbawia to jednak strony możliwości domagania się sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Nie można uznać, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, albowiem z zasady państwa prawa wynika konieczność eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych niezgodnie z prawem. Postępowanie w tej sprawie nie doprowadzi wprawdzie do sanacji stanu prawnego z tego powodu, że przedmiotowa decyzja wygasła, tym niemniej stwierdzenie, ze przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa stanowić będzie podstawę do dochodzenia odszkodowania od organu administracji. Zgodnie z orzecznictwem utrata mocy obowiązującej decyzji w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości poddania jej kontroli sądowej (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Bd 2756/03, POP 2005/3/62).

Wygaśnięcie decyzji nie musi jednak oznaczać, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe. Strona, która obstaje przy rozstrzygnięciu jej żądania także w postępowaniu sądowoadministracyjnym daje do zrozumienia, że w jej interesie nadal leży uzyskanie rozstrzygnięcia w drugiej instancji co do prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż z wniosku strony wynika wprost wola zmiany otrzymanego zezwolenia nr [...] poprzez jego przedłużenie na okres kolejnych dwóch lat, liczonych od daty ważności tej decyzji. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach przekazała do zakresu działania Prezesa Głównego Urzędu Miar m.in. zatwierdzanie typów przyrządów pomiarowych (art. 16 pkt 6 w związku z art. 8 i n.), udzielanie w drodze decyzji upoważnień do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej określonych rodzajów przyrządów pomiarowych (art. 16 pkt9 w związku z art. 16a) oraz wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie wykonywania napraw lub instalacji oraz sprawdzania określonych przyrządów pomiarowych (art. 16 pkt 10 w związku art. 16d). Określając tryb i sposób podejmowania decyzji w tych sprawach ustawa - Prawo o miarach wprost dopuściła możliwość przedłużania ważności decyzji zatwierdzenia typu (art. 8h) oraz upoważnień do wykonywania legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej (art. 16a ust. 5). Podobne uregulowanie, mimo zbieżnego z wymienionymi decyzjami ustalenia okresów ważności udzielanych zezwoleń, nie znalazło się w przepisach dotyczących zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania (art. 16c). Brak wypowiedzi ustawodawcy w powyższym zakresie w ramach jednej i tej samej ustawy oznacza, że brak jest podstaw prawnych do przedłużania przez Prezesa Głównego Urzędu Miar wydawanych przez niego zezwoleń (do czego sprowadzałaby się zmiana decyzji w zakresie zmiany jej daty ważności). Z unormowań przyjętych w Prawie o miarach wynika natomiast, że po dacie ważności wskazanej w danej decyzji wydanej przez Prezesa Głównego Urzędu Miar traci ona moc, chyba że na podstawie obowiązujących przepisów prawa odpowiednio dla zatwierdzenia typu (art. 8h) oraz upoważnień (art. 16a ust. 5) zostaną one przedłużone. Brak odpowiednich przepisów dopuszczających przedłużenie okresu ważności zezwolenia należy uznać za przyznanie decyzjom tego rodzaju jedynie charakteru obowiązujących czasowo i czasowo określających uprawnienia przyznane na ich podstawie, co skutkuje wygaśnięciem zezwolenia w dniu, w którym upłynął termin jego ważności. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest konieczność złożenia przez stronę nowego wniosku o zezwolenie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 480/00, LEX nr 51221, stwierdzając, iż upływ terminu ważności zezwolenia oznacza jego wygaśnięcie następujące w dniu, w którym upłynął termin jego ważności. Ponadto w powołanym wyroku NSA podkreślił, iż utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a.

Dodatkowo zauważono, że strona wnosząca o wydanie zezwolenia samodzielnie określa okres ważności udzielonego mu zezwolenia (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych). W dacie złożenia przedmiotowego wniosku strona mogła żądać udzielenia jej zezwolenia na okres 3 lat żądanie to zostałoby przez organ administracji miar uwzględnione.

Wbrew zdaniu skarżącego organ administracji miar nie wyklucza zastosowania art. 155 K.p.a. do zmiany udzielonego zezwolenia, jednakże zdaniem organu zmiana takiej decyzji jest ograniczona z przyczyn wskazanych powyżej tylko i wyłącznie do elementów zezwolenia nr [...] nie określających daty ważności zezwolenia (zmiana nazwy uprawnionego podmiotu lub zmiana miejsca wykonywania instalacji, napraw oraz sprawdzania). Do powyższych zmian znajduje też zastosowanie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. W przypadku przyjęcia interpretacji skarżącego dotyczącej treści § 9 powołanego rozporządzenia, opłata za zmianę zezwolenia poprzez przedłużenie jego ważności, byłaby, uwzględniając zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz racjonalność ustawodawcy, ustalona w wysokości różnicy pomiędzy opłatą pierwotną (za okres 12 miesięcy) a wysokością opłaty za udzielenie zezwolenia na okres 36 miesięcy (§ 9 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia). Tym samym nie można uznać, że został naruszony przepis art. 16d ustawy - Prawo o miarach, a w sprawie o zmianę/przedłużenie okresu ważności decyzji znajdował zastosowanie art. 155 K.p.a., a w konsekwencji art. 77 K.p.a.

Z uwagi na brak podstaw do przedłużenia okresu ważności udzielonego stronie zezwolenia organ administracji miar nie dokonywał oceny złożonego wniosku strony pod względem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a., bowiem w ocenie Prezesa Głównego Urzędu Miar przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Dodać także należy, iż zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które powinno być prowadzone w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W sprawie o wydanie zezwolenia, wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r., strona miała możliwość i prawo do wystąpienia z żądaniem udzielenia zezwolenia na okres 36 miesięcy. Skorzystanie natomiast z trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. dla dokonania zmiany - przedłużenia okresu ważności, stoi w sprzeczności z charakterem instytucji zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej, jako jej weryfikacji, na podstawie art. 155 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., bowiem Prezes Głównego Urzędu Miar wydał (zgodnie z żądaniem strony sprecyzowanym we wniosku z dnia [...] maja 2005 r.) w sposób określony przez przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, po sprawdzeniu czy skarżący spełniał wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania decyzji, zezwolenie nr [...] na czas określony 12 miesięcy. W przedmiotowym wniosku strona nie składała żadnych oświadczeń woli co do uzyskania zezwolenia na okres 3 lat.

Jednocześnie, po upływie ważności udzielonego zezwolenia, skarżący mógł wystąpić o udzielenie zezwolenia na okres 24 miesięcy, które to żądanie, po spełnieniu wymagań przewidzianych w ustawie - Prawo o miarach oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, zostałoby automatycznie uwzględnione.

Mając powyższe na względzie uznano, że zarzuty zgłoszone w skardze są bezpodstawne, gdyż decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2006 r. znajduje swoją podstawę w art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r., zgłoszonego przez M., z siedzibą w S., o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie terminu ważności, wydanego przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych - urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie była więc decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania z powodu braku podstaw materialno - prawnych do wydania orzeczenia przedłużającego okres ważności przyznanego stronie uprawnienia.

Wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2006 r., dotyczył zmiany decyzji - zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., a w szczególności przedłużenia jego terminu ważności; przedmiotem zezwolenia było wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych - urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.

Przedmiotowa decyzja została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych, która została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 20 września 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ustawą tą dodano do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach m.in. nowy ust. 4 w art. 2, określającym zakres przedmiotowy ustawy, w brzmieniu: "Przepisów ustawy nie stosuje się do tachografów cyfrowych w zakresie określonym w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494). A contrario, przepisy ustawy - Prawo o miarach stosuje się nadal do tachografów samochodowych w zakresie nie określonym w ustawie o systemie tachografów cyfrowych; przekonuje o tym również treść art. 16c i następnych ustawy - Prawo o miarach, w których mowa jest o wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, i obowiązuje, wydane na podstawie art. 16d ust. 5 ustawy - Prawo o miarach rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295).

Z treści materiałów zebranych w sprawie (wniosku, decyzji, odwołania i skargi) wynika, że wnioskodawca był zainteresowany przedłużeniem ważności zezwolenia wydawanego na podstawie ustawy - Prawo o miarach. Prawidłowo więc zastosowano w sprawie przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, które nadal reguluje sprawy uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania określonych rodzajów przyrządów pomiarowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, w zakresie nie dotyczącym tachografów cyfrowych, określonym w ustawie o systemie tachografów cyfrowych.

W rozdziale 4 ustawy - Prawo o miarach określono kompetencje i zadania organów administracji miar, szczegółowo odnosząc się do dwóch rodzajów uprawnień: udzielania zainteresowanemu podmiotowi upoważnienia do wykonywania legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, a także uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, jeżeli to wynika z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

W odniesieniu do uprawnień pierwszego rodzaju stwierdzono - w odniesieniu do terminu ich obowiązywania - iż upoważnienie do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej wydaje się na okres 36 miesięcy, przy czym okres jego ważności, na wniosek zainteresowanego podmiotu, może być przedłużany o kolejne okresy 36-miesięczne po kontrolnym sprawdzeniu spełniania warunków do wydania upoważnienia (art. 16 a ust. 5 ustawy). Inaczej mówiąc, w przypadku tego rodzaju uprawnień ustawa od razu wyznacza jeden termin, na który są one przyznawane i przewiduje możliwość jego przedłużenia o kolejne, takie same okresy (36 miesięcy).

Inaczej odnosi się ustawa do okresu obowiązywania drugiego rodzaju uprawnień - zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych.

Organem właściwym w sprawach zezwoleń jest Prezes (ust. 2). Przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia powinien: 1) dysponować personelem posiadającym wiedzę techniczną niezbędną do wykonywania instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych; 2) dysponować wyposażeniem technicznym niezbędnym do wykonywania instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych; 3) być niezależny i bezstronny w stosunku do podmiotów, na rzecz których świadczy usługi (ust. 3)

Zezwolenie wydaje się na pisemny wniosek, który zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer REGON i numer identyfikacji podatkowej; 3) wskazanie rodzaju przyrządów pomiarowych, co do których mają być wykonywane instalacje lub naprawy oraz sprawdzanie; 4) wskazanie miejsca świadczenia usług; 5) określenie zakresu świadczonych usług (ust. 4).

Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnianie warunków, o których mowa w ust. 3 (ust. 5).

Jeżeli chodzi o okres obowiązywania zezwolenia, to w tym zakresie ustawa przewiduje w art. 16d ust 1, że zezwolenie wydaje się na czas określony, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy. W zezwoleniu: 1) określa się: a) uprawnionego przedsiębiorcę oraz jego siedzibę i adres, b) rodzaje przyrządów pomiarowych oraz zakres usług objętych zezwoleniem, c) miejsce świadczenia usług, d) okres jego ważności; 2) nadaje się specjalną cechę, którą upoważniony przedsiębiorca umieszcza na zainstalowanym lub naprawionym oraz sprawdzonym przyrządzie pomiarowym w celu potwierdzenia wykonania tych czynności (ust. 2). Ponadto zezwolenie może zawierać dodatkowo inne informacje niezbędne do prawidłowej identyfikacji przedsiębiorcy i wykonywanych przez niego usług w zakresie napraw lub instalacji oraz sprawdzania (ust. 3). Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, jest obowiązany zgłaszać Prezesowi, na piśmie, wszystkie zmiany danych, o których mowa w art. 16c ust. 3 i 4, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (ust. 3a). Przedsiębiorca posiadający zezwolenie powinien prowadzić dokumentację i ewidencję wykonywanych czynności przy naprawach, instalacji i sprawdzaniu przyrządów pomiarowych (ust. 4). Dokumentację, o której mowa w ust. 4, przedsiębiorca jest obowiązany: 1) przechowywać przez okres co najmniej trzech lat od dnia wykonania czynności; 2) udostępniać na każde żądanie organu administracji miar; 3) w przypadku likwidacji działalności, cofnięcia lub wygaśnięcia zezwolenia przekazać w całości organowi administracji miar właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia działalności (ust. 4a).

Jak wynika z przedstawionych przepisów ustawy - Prawo o miarach, zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych - tachografów samochodowych, wydawane są na czas określony (jeden okres), dla którego określono granice czasowe minimalne (12 miesięcy) i maksymalne (48 miesięcy).

W ocenie Prezesa Głównego Urzędu Miar przewidziany w art. 16d ust 1 ustawy - Prawo o miarach określony czas (okres), na który wydaje się zezwolenie, nie krótszy niż 12 miesięcy oraz nie dłuższy niż 48 miesięcy, jest ustalany raz, w decyzji tego organu, wydawanej na wniosek zainteresowanego, i nie podlega przedłużeniu - ani w ramach okresu maksymalnego, o ile zezwolenie zostało wydane na okres krótszy, ani po jego upływie, gdyż ustawa po prostu nie przewidziała takiej możliwości. Po upływie czasu, na który zezwolenie zostało wydane (w przypadku zezwolenia udzielonego stronie - po upływie 12 miesięcy) zezwolenie traci swoją moc.

Sąd podziela powyższe stanowisko.

Należy przy tym zauważyć, że zezwolenie, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych, na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw lub sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji, jest wydawane - zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy - na czas nieokreślony. Jednakże w tym przypadku znacznie bardziej zostały rozwinięte w ustawie wymagania związane z uzyskaniem takiego zezwolenia oraz zasady kontroli takiej działalności, która zgodnie ze zmienioną ustawą (przez ustawę powołaną) z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w dodanym w art. 75 ust. 2a wymaga już uzyskania zezwolenia.

W tym kontekście, tzn. przewidzianej w ustawie możliwości przedłużania upoważnienia do legalizacji pierwotnej lub legalizacji ponownej (wydawanego na okres 36 miesięcy) o kolejne okresy 36-miesięczne (po kontrolnym sprawdzeniu spełniania warunków do wydania upoważnienia) oraz przyjętej w ustawie o systemie tachografów cyfrowych możliwości wydawania zezwolenia, o którym w tej ustawie mowa, na czas nieokreślony (choć przy rygorystycznych zasadach kontroli) milczenie ustawy co do możliwości przedłużenia okresu ważności zezwoleń, o których mowa w art. 16d ust 1 ustawy - Prawo o miarach, nie powinno być traktowane jako przemilczenie zamierzone, jako zasada (reguła), która co prawda nie przewiduje wyjątków, ale które - polegające na możliwości przedłużenia ważności zezwolenia - mogą być dopuszczone na podstawie ogólnych zasad prawa, w tym również przepisów K.p.a., a w szczególności w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 Kodeksu.

Tymczasem, zwłaszcza w powołanym wyżej kontekście, należy zgodzić się z dokonaną przez Prezesa Głównego Urzędu Miar interpretacją art. 16d ust. 1 ustawy - Prawo o miarach, która oznacza, że co prawda zainteresowany sam określa we wniosku okres, na jaki chciałby (i ma prawo - po spełnieniu określonych ustawą wymagań) otrzymać zezwolenie, ale akurat w zakresie terminu obowiązywania zezwolenie to, a ściślej biorąc - okres, na który zostało wydane, nie może zostać przedłużony.

Przy takiej interpretacji wniosek skarżącego o zmianę okresu obowiązywania powyższego zezwolenia, w szczególności jego przedłużenie o 36 miesięcy od dnia wydania decyzji, w trybie art. 155 K.p.a. nie może zostać załatwiony pozytywnie, gdyż właśnie w ujęciu tego przepisu ustawa - Prawo o miarach stanowi przepis szczególny, który sprzeciwia się możliwości przedłużenia zezwolenia, o którym mowa w art. 16d ust 1 tej ustawy.

Inaczej mówiąc, w kontekście innych uprawnień, których uzyskanie i możliwość przedłużenia nabytych praw jest przewidziana przez ustawę - Prawo o miarach oraz przez ustawę o systemie tachografów cyfrowych, milczenie ustawy co do możliwości przedłużenia ważności zezwolenia, o którym mowa w art. 16d ust 1 Prawa o miarach, oznacza w istocie zakaz przedłużania tego rodzaju zezwoleń, które nieodwracalnie wygasają wraz z upływem terminu, na jaki zostały wydane. W tym ujęciu zezwolenie, o którym mowa w art. 16d ust. 1 ustawy - Prawo o miarach nie może zostać przedłużone w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 K.p.a., gdyż powołane przepisy Prawa o miarach stanowią przepis szczególny, sprzeciwiający się możliwości zmiany (przedłużenia) takiej decyzji (zezwolenia) w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 K.p.a. Ma więc rację Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie przepis ten (art. 155 K.p.a.) nie ma zastosowania.

Przy przyjęciu przedstawionej tezy rozwinięte przez stronę skarżącą rozważania na temat granic swobodnego uznania oraz możliwości zastosowania w sprawie trybu nadzwyczajnego, uregulowanego w przepisie art. 155 K.p.a., są w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowe.

Nadto należy stwierdzić, że w przywołanych przez stronę przepisach wykonawcze do ustawy - rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, a w szczególności w powołanym wprost § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, trudno doszukać się argumentów przemawiających za dopuszczeniem przedłużenia okresu ważności zezwolenia wydawanego w trybie art. 16d ust. 1 ustawy - Prawo o miarach. Przepis ten w powołanej części określa bowiem wysokość opłat za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych, na okres 12 miesięcy, różnicując je w zależności od zakresu przedmiotowego zezwolenia, przy czym w przywołanym ust. 3 mówi o wysokości opłat za zamianę zezwolenia. Nie wynika stąd w żaden sposób dopuszczenie zmiany okresu ważności zezwolenia, choć niewątpliwie wynika możliwość innych zmian.

Sąd nie podzielił również wniosków strony skarżącej odnośnie ograniczenia jej działalności gospodarczej przez przewidziane w art. 16d ust. 1 ograniczenie terminu ważności zezwolenia oraz wniosków wynikających z wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W rozpatrywanej sprawie należy po prostu uznać, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 16d ust. 1, ma charakter decyzji wydawanej na czas określony, po upływie którego wygasa i brak jest podstaw prawnych do przedłużania terminu jego ważności. Jednocześnie brak podstaw prawnych do zastosowania w rozpatrywanej sprawie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 K.p.a. Wobec braku podstaw prawnych dla przedłużenia ważności zezwolenia, a więc uwzględnienia żądania strony, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. Należy przy tym wskazać, iż bezzasadność żądania strony została wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (B. Adamiak,

J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 429).

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 16d ustawy - Prawo o miarach, który został zinterpretowany i zastosowany właściwie, a także naruszenia art. 155 K.p.a. (poprzez jego niezastosowanie, a także innych przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - w stopniu, w którym mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.