Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1236/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wolsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 153/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XVII/136/2012 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2, § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na rzecz Rady Miejskiej w Wolsztynie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Rady Miejska w Wolsztynie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) podjęła uchwałę nr XVI 1/136/2012 w sprawie: ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie.

W § 1 uchwały zawarto definicje: "Żłobka" (pkt 1), "Rodziców" (pkt 2) i "Dyrektora" (pkt 3). Dalej ustalono miesięczną opłatę za pobyt dziecka w Żłobku w wysokości 336 zł (§ 2 ust. 1 uchwały), zastrzegając zarazem, że opłata ta będzie waloryzowana z dniem 1 września każdego roku, począwszy od 1 września 2013 r., o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedzający (§ 2 ust. 2 uchwały). Określono, że miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w Żłobku nie pobiera się jedynie w okresie zamknięcia Żłobka z powodu przerwy wakacyjnej lub z przyczyn losowych (§ 3 ust. 1 uchwały). Postanowiono, że w przypadku przyjęcia dziecka do Żłobka w trakcie miesiąca, w ramach naboru dodatkowego, opłata za pobyt naliczana jest proporcjonalnie do ilości dni pobytu dziecka w Żłobku (§ 3 ust. 2 uchwały) oraz że wysokość opłaty za pobyt dziecka w Żłobku będzie obniżana o 50% w stosunku do drugiego i kolejnego dziecka z danej rodziny, które korzysta z usług Żłobka (§ 3 ust. 3 uchwały). Zastrzeżono, iż opłata za pobyt dziecka w Żłobku nie obejmuje kosztów wyżywienia (§ 4 ust. 1 uchwały) oraz ustalono maksymalną dzienną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka objętego opieką Żłobka, w wysokości 0,4% obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (§ 4 ust. 2 uchwały). Wskazano, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za usługi świadczone przez Żłobek określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem a Rodzicami (§ 5 uchwały). Zgodnie zaś z § 6 uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Wolsztyna. Natomiast w przepisie § 7 unormowano wejście uchwały w życie, z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r.

Pismem z 31 grudnia 2012 r., sygn. akt Pa 116/12, Prokurator Rejonowy w Wolsztynie zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części obejmującej jej § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 153/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XVII/136/2012 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2, § 2, § 3 i § 5, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wprawdzie Prokurator zaskarżył wprost § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 uchwały, to jednak zawarł w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co dawało podstawę do uznania, że przedmiot zaskarżenia w sprawie obejmuje w istocie całą uchwałę i w takim zakresie została poddana kontroli Sądu. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi. Jest faktem notoryjnym, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2012 r. (poz. 2410) i weszła wżycie z dniem 13 czerwca 2012 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r. (§ 7 uchwały).

Sąd podkreślił, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi. Nie może jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym - jakim jest zaskarżona uchwała – Sąd stwierdził, że postanowienia tej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 4 ustawy o opiece nad dziećmi, ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania tej opieki. Wspomniana opieka może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię (art. 2 ust. 1 ustawy) przy czym w ramach takiej opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 2 ustawy). Żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić: (1) gminy; (2) osoby fizyczne; (3) osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej .(art. 8 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.

Ograniczając dalszą analizę stanu prawnego do tej formy opieki na dziećmi Sąd wskazał, że gmina tworzy żłobki w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3). W świetle art. 11 tej ustawy żłobek działa na podstawie statutu (ust. 1), ustalanego przez podmiot, który utworzył żłobek, i określającego w szczególności: (1) nazwę i miejsce prowadzenia żłobka; (2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; (3) warunki przyjmowania dzieci; (4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku (ust. 2). Organizację wewnętrzną żłobka określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka (art. 21 ust. 1 ustawy). W regulaminie tym określa się w szczególności godziny pracy żłobka, biorąc pod uwagę opinie rodziców (art. 12 ust. 1 ustawy). W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą (art. 12 ust. 3 ustawy).

W myśl art. 23 ustawy rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku, przy czym, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy w przypadku żłobków gminnych opłaty te są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty za pobyt wydłużony, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2 ustawy).

Ani przywołane przepisy upoważniające radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie opłat, ani pozostałe unormowania ustawy o opiece nad dziećmi, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter mają opłaty "z tytułu korzystania ze żłobka" (utworzonego przez gminę) w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy obejmujące opłatę za pobyt (w tym wydłużony – art. 12 ust. 3 ustawy) oraz za wyżywienie, o których mowa w art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy. Ścisłe określenie przez ustawodawcę przedmiotu tych opłat – jako opłat "za pobyt" oraz "za wyżywienie" – niedopuszczalnym czyni określenie w uchwale rady gminy ich wysokości w sposób, który nie zapewni zachowania ekwiwalentności świadczeń, rozumianej jako sytuację, w której opłatę wnosi się tylko za rzeczywiście udzielone świadczenia i w odniesieniu do ich rzeczywistych kosztów.

W przypadku opłaty "za pobyt", świadczeniem udzielanym przez żłobek jest, najogólniej rzecz ujmując, opieka nad dzieckiem, w ramach której realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna, a to w szczególności poprzez: (1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; (2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; (3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka.

W świetle zasady ekwiwalentności, tak określony przedmiot świadczeń udzielanych przez żłobek – bezpośrednio powiązany z pobytem dziecka w żłobku –wyklucza ustalanie przez radę gminy opłat w sposób, który prowadziłby do naliczania i pobierania opłat także za czas nieobecności dziecka w żłobku, a więc w szczególności w postaci miesięcznej opłaty zryczałtowanej. Pogląd o niedopuszczalności ustalenia, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponieważ, z uwagi na charakter realizowanych przez żłobek zadań i udzielanych w związku z tym świadczeń, podstawowym (o ile nie jedynym) kryterium różnicowania zakresu, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, będzie liczba godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa, to narzucającym się wręcz sposobem prawidłowego ustalenia przez radę gminy wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku wydaje się być jej określenie w uchwale według stawki godzinowej.

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, konieczność, a co najmniej celowość i zasadność, takiego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku da się wywieść z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi. Skoro bowiem, jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, a stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka i za dodatkową opłatą, wydłużony, to uprawnionym jest wniosek, że żłobek ma obowiązek zapewnić każdemu dziecku możliwość dziesięciogodzinnego pobytu dziennie, a od woli rodziców dziecka zależeć będzie, czy zechcą korzystać z usług żłobka w takim czy też mniejszym (wyjątkowo: większym, ale w takim przypadku tylko za zgodą żłobka) wymiarze. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA z 7 lutego 2013 r., IVSA/GI 417/12, CBOSA; por. też wyrok WSA z 17 stycznia 2013 r., IV SA/GI 279/12, CBOSA), ustawa o opiece nad dziećmi nie określa minimalnego okresu pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, a więc daje możliwość czasowego zróżnicowania w nim pobytu nawet do kilkugodzinnego. Jednocześnie przewidziany w art. 23 ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty funkcjonowania żłobka, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za faktycznie udzielone świadczenia. Ustalenie opłaty za pobyt w żłobku w sposób stały i zryczałtowany stanowi istotne naruszenie art. 23 ustawy w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy oraz zasady ekwiwalentności świadczeń, wynikającej z istoty umowy wzajemnej, której celem jest doprowadzenie do obopólnej wymiany odpowiadających sobie świadczeń między kontrahentami (por. art. 487 5 2 k.c.).

W konkluzji dotychczasowych rozważań Sąd stwierdził, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a więc za czas faktycznego pobytu dziecka w tej placówce. Tym samym nie może ona przybrać formy takiej, jak określona w § 2 ust. 1 uchwały –miesięcznej opłaty stałej, w istocie zryczałtowanej – gdyż w ten sposób dochodzi do rażącego uchybienia zasadzie ekwiwalentności i istotnego naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy. Regulacja § 3 ust. 1 uchwały ową nieekwiwalentność świadczeń tylko potwierdza i pogłębia, z tego względu również nie może się ostać w obrocie. Podobnie jak przepis § 3 ust. 2 uchwały, który wprawdzie, w sytuacji przyjęcia dziecka do żłobka w trakcie miesiąca, przewiduje proporcjonalne naliczanie opłaty, ale nadal nie w pełni ekwiwalentne, bo w stosunku do liczby dni, a nie godzin pobytu dziecka w placówce.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanych w skardze naruszeń w odniesieniu do § 2 ust. 2 uchwały. W ocenie Sądu przewidziany w tym przepisie mechanizm waloryzacji – wykorzystywany, co wypada podkreślić, częstokroć także przez prawodawcę "powszechnego" w odniesieniu do różnego rodzaju opłat, progów kwotowych i innych podobnych wskaźników, a ponadto powszechnie stosowany w umowach cywilnoprawnych – jest w pełni dopuszczalny i mieści się w pojęciu "ustalania wysokości opłaty" w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.

Pomimo tego także ten przepis nie mógł się ostać w obrocie, a to z uwagi na jego bezpośredni związek z zakwestionowanym przez Sąd § 2 ust. 1 uchwały. Taki sam motyw przemawiał za stwierdzeniem nieważności § 3 ust. 2 uchwały, który to przepis, choć w sposób formalnie prawidłowy regulował kwestię obniżania opłat w stosunku do drugiego i kolejnych dzieci z danej rodziny (por. adekwatne w tym zakresie rozważania i rozstrzygnięcie zawarte w uchwale NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12, CBOSA, dotyczącej analogicznych ulg w opłatach za świadczenia w przedszkolu publicznym), to jednak, z uwagi na brak samoistności, nie mógł się ostać w obrocie prawnym.

Odnośnie zaś do zaskarżonego przez Prokuratora unormowania § 5 uchwały, Sąd podzielił pogląd o jego wadliwości. Jeżeli bowiem przepis ten, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, ma rzeczywiście charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien bowiem zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji). Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

W świetle powyższego, analizowany przepis § 5 uchwały, wbrew intencjom Rady Miejskiej, musi być interpretowany jako wypowiedź o charakterze normatywnym.

W szczególności – jako przepis nakładający obowiązek zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy Dyrektorem a Rodzicami w przedmiocie "zakresu i zasad odpłatności". Takie unormowanie niewątpliwe wykracza zaś poza zakres upoważnienia z art. 58 ust. 1 ustawy. Nadto, jak trafnie podkreślono w skardze, narusza art. 3531 k.c. normujący zasadę swobody umów i jej granice.

Ponadto, działając z urzędu, Sąd stwierdził również wadliwość § 1 pkt 2 uchwały, gdyż zawarta w tym przepisie definicja "Rodziców" nie dość, że powiela definicję legalną "rodziców" zamieszczoną w art. 3 ustawy, to jeszcze czyni to z istotną zmianą, wyłączając z zakresu definiowanego pojęcia "inne osoby, którym sąd powierzył sprawowanie opieki nad dzieckiem" ujęte w art. 3 ustawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 pkt 2, § 2, § 3 i § 5.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku), gdyż uznał że przepis § 4 uchwały – który nie był kwestionowany w skardze ani też Sąd nie dopatrzył się jego wadliwości z urzędu – wespół z pozostałymi przepisami uchwały, tj. § 1 pkt 1 i 3, § 6 oraz § 7, mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Rada Miejska w Wolsztynie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a więc za czas faktycznego pobytu dziecka w tej placówce, podczas gdy ww. artykuł takiego wymogu nie przewiduje i w ocenie Rady Miejskiej w Wolsztynie nie zakazuje ustalenia wysokości tej opłaty w stałej kwocie w wymiarze miesięcznym.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie nr XVII/136/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie: ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłóbku w Wolsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 58 § 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) "Wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez rodzinę oraz maksymalną opłatę za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały". Art. 58 § 1 nie wprowadził ograniczenia co do wysokości opłaty. Dokonując interpretacji art. 58 § 1 w związku z art. 23 tej ustawy, który stanowi, że "Rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym", przy ustaleniu wysokości opłat rada gminy uwzględnia obowiązki rodziców z jednej strony, z drugiej zaś, że zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) "Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: 6a) wspieranie rodziny (...); 16) polityki prorodzinnej (...)". Przy ustalaniu zatem ciężaru utrzymania żłobka nie może rada gminy przerzucić na rodziców. Ustalona zatem oplata powinna być ekwiwalentna do udziału rodziców w pokryciu kosztów pobytu dziecka w żłobku.

Brak ograniczenia w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powoduje, że nie ma podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 896/13, że w obowiązującym stanie prawnym – opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Ustalona wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 336 zł odpowiada w pełni ekwiwalentności za świadczenie. Brak również podstaw do wyprowadzenia ograniczenia wysokości opłat od faktycznego korzystania z usług żłobka. Brak wyprowadzenia takiego elementu przy ustalaniu wysokości opłat wynika z tzw. gotowości żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usługi żłobka cały czas korzysta, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane z działalnością żłobka. Sąd podzielił w tym zakresie również stanowisko przyjęte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. – sygn. akt I OSK 896/13.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zasadnie, że regulacja w uchwałach czynności wykonywanych, do których zalicza się szczegółowe, techniczne ustalenie opłaty za korzystanie z usług żłobka nie stanowi naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności. Regulacja w § 5 pozostaje w bezpośrednim związku z pobraniem ekwiwalentnej, w konkretnym przypadku, opłaty za świadczenie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została w części oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W pozostałym zakresie na podstawie art. 184 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Uwzględniając podjęcie przez Prokuratora ochrony praworządności przez zaskarżenie uchwały, na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.