Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 809/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3, art 13
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg W. Ł. oraz H. G., C. O., K. Z., M. Ż. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 809/18

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [....], Starosta [...] wszczął na wniosek właścicieli gruntów postępowanie scaleniowe we wsi [...], gm. [...]. W dniu 26 września 2012 r. Starosta powołał Komisję pełniącą funkcję doradczą przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zgłaszanych zastrzeżeń, natomiast podczas zebrania ogólnego uczestników scalenia, w dniu 28 października 2012 r., podjęto uchwałę o określeniu zasad szacunku porównawczego gruntu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazanych w rozstrzygnięciu działek, m.in. działki oznaczonej po scaleniu nr 1553 (przed scaleniem stanowiącej część działki o nr 582) wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla [...], uwidoczniony w rejestrze dodatkowym szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po komisyjnych zmianach projektu pod pozycją 274, i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji;

2. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1,1. sentencji decyzji w zakresie stwierdzenia, iż "w następstwie rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów dokonano zmian projektu scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] należących do ML" i w tym zakresie orzekło, iż "w następstwie rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów dokonano zmian projektu scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] należących do WL";

3. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o nr 1515 i 1516 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

4. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. II SA/Rz 868/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Sąd podniósł, że w opisywanej sprawie doszło o naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 908 – dalej także "ustawa scaleniowa"), poprzez niewłaściwe zwołanie przez Starostę zebrania uczestników scalenia, na którym podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Według Sądu, Starosta [...] nie mógł stwierdzić, że uchwała o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek została podjęta zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, skoro w zawiadomieniu z dnia 20 listopada 2012 r., o nr [...], o zwołaniu zebrania poinformowano uczestników scalenia o tym, że celem zebrania jest podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia zasad szacunku porównawczego. Zatwierdzenie zasad szacunku porównawczego nie jest tym samym co wyrażenie zgody przez uczestników scalenia na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem. Zasady szacunku porównawczego uczestnicy scalenia określili już w swej uchwale z dnia 28 października 2012 r. Ponieważ Starosta [...] nie poinformował skutecznie uczestników scalenia o tym, że na dzień 5 grudnia 2012 r. zwołuje zebranie poświęcone wyrażeniu zgody na szacunek gruntów, to nie można było przyjąć, że zapewniono uczestnikom udział w podjęciu kluczowej dla scalenia uchwały, a tym samym że wyrażono zgodę na przeprowadzony szacunek gruntów. Ponieważ informacja Starosty o przedmiocie zwoływanego zebrania nie odpowiadała rzeczywistemu jego celowi, to uchwała z dnia 5 grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów wsi [...], jako podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej, nie mogła stanowić podstawy do kontynuowania czynności postępowania scaleniowego w tym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że organ I instancji na potrzeby wszczętego postępowania scaleniowego w dniu 26 września 2012 r., działając na podstawie art. 10 ustawy o scaleniowej, powołał Komisję składającą się z 11 osób. Sąd podniósł, że protokoły tej Komisji z rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych przez uczestników scalenia do projektu szczegółowego nowo wydzielonych gruntów w gospodarstwach rolnych nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", bowiem na żadnym z nich członkowie komisji nie złożyli swych własnoręcznych podpisów, jak również nie zamieszczono wzmianek o odczytaniu protokołu osobom obecnym przy jego podpisaniu. Ponadto, z treści protokołów oraz kolejnych czynności wynika, że Komisja nie wyrażała swojej opinii na temat zgłoszonych zastrzeżeń lecz w istocie dokonała ich merytorycznego rozpatrzenia, zastępując w tym zakresie Starostę [...]. Zastrzeżenia uwzględnione przez Komisje w dniach 5 września 2013 r. do 29 października 2013 r. i zapisane w nieprawidłowo sporządzonych protokołach zostały według sprawozdania technicznego geodety wprowadzone do projektu scalenia i naniesione na szkic projektu, a więc bez jakiegokolwiek udziału Starosty. W ocenie Sądu oznaczało to, że nie Starosta a powołana przez ten organ Komisja, wbrew wyraźnej treści art. 24 ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej, dokonała faktycznego rozpoznania zgłoszonych do projektu zastrzeżeń.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...] ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...]. W pkt 1.1 decyzji orzekł o dokonaniu zmian projektu scalenia gruntów należących m.in. do HG WL. W pkt 6 decyzji Starosta zobowiązał wymienione podmioty do dokonania wpłat na rachunek bankowy organu z uwagi na wydzielenie im ekwiwalentu o większej wartości niż posiadali, w tym WL do zapłaty 4 345,80 zł, przy czym zaznaczył, że w wyniku zmian projektu scalenia w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oraz po uwzględnieniu wcześniej dokonanych wpłat i wypłat wynikających z poprzednio wydanej decyzji, WL winien uiścić kwotę 55,72 zł.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...].

SS zarzucił, że stanowiąca jego własność działka nr 1549 została zwężona i zmniejszono jej powierzchnię. HG zarzuciła, że nie przydzielono jej ekwiwalentu na przedscaleniowej działce nr 271, granica pomiędzy działką nr 1553 a 1551 została ustalona inaczej niż przebiegała dotychczas, a przydzielona jej działka nr 619 została nieprawidłowo oszacowana. UN HN zarzucili, że przedscaleniowa działka nr 605/2 została zwężona na rzecz działek sąsiednich i obecnie ma za mała powierzchnię. WL podniósł, że otrzymane działki nr 739 i 318 zostały wydzielone w gorszych klasach gruntu i a terenach podmokłych, a działka nr 1023 została zmniejszona. Z kolei AN zarzuciła, że działka nr 1515 została zawężona na korzyść działek sąsiednich, zaś działka nr 1516 nie została poszerzona na odcinku przy drodze na działce nr 1526.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]:

I. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w części dotyczącej:

1. działki oznaczonej po scaleniu nr 1514 (przed scaleniem nr 605/2), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla UN HN, uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 268;

2. działki oznaczonej po scaleniu nr 1553 (przed scaleniem nr 582), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla HG [...], uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 274;

3. działki oznaczonej po scaleniu nr 1326 (przed scaleniem nr 354), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla WL, uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 536;

4. działki oznaczonej po scaleniu nr 1549 (przed scaleniem nr 584), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla SS, uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 308;

5. działki oznaczonej po scaleniu nr 1551 (przed scaleniem nr 583), wydzielonej jako ekwiwalent gruntowy dla MM uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 238

i w powyższym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji;

II. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty w części dotyczącej działek nr 1515 i 1516 (przed scaleniem nr 605/1), wydzielonych jako ekwiwalent gruntowy dla AN, uwidoczniony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 266, i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

III. w pozostałym zakresie otrzymało zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że UN HN przed scaleniem posiadali działkę o numerze 605/2, o powierzchni 0,12 ha i wartości 24 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej - 23,52 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia otrzymali działki o nr 1406 i 1514 o łącznej pow. 0,2182 ha i wartości 33,37 punktów szacunkowych, co z uwagi na różnicę wartości szacunkowej wiązało się z ustaleniem stosownej dopłaty. Posiadana przed scaleniem działka nr 605/2 stanowi grunt zabudowany. Określając zasady przeprowadzenia scalenia gruntów ustawodawca wprowadził istotne ograniczenie w zakresie doboru gruntów do postępowania, wskazując w art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej, iż grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Zdaniem organu odwoławczego, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie daje podstaw do uznania, iż UN HN składali wniosek o objęcie postępowaniem nieruchomości zabudowanej, tj. działki nr 605/2 (przed scaleniem), stanowiącej ich własność. Działka ta posiada zaś niewątpliwie cechy określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy scaleniowej, która za grunty zabudowane nakazuje uznać grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w tej części nastąpiło zatem z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej. Zdaniem Kolegium, w tym zakresie postępowanie scaleniowe powinno zostać umorzone, jako niedopuszczalne wobec braku wymaganego wniosku uczestników na objęcie scaleniem gruntu zabudowanego.

Organ wskazał, że AN przed scaleniem była współwłaścicielką - wraz ze SN - działek o nr 605/1 i 1415 o łącznej powierzchni 1,14 ha i ustalonej wartości 88,80 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej - 87,02 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia wydzielono działki nr: 173. 1515 i 1516 o łącznej pow. 1,0907 i wartości 86,87 punktów szacunkowych. Organ podał, że wprawdzie powierzchnia wydzielonych po scaleniu działek jest mniejsza o 0,3093 ha względem posiadanych przed scaleniem, niemniej jednak przydzielone grunty posiadają wartość szacunkową mieszczącą się w granicach odchyłki dopuszczalnej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej. Kolegium podało, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego na skutek scalenia było natomiast warunkowane dwoma okolicznościami. Po pierwsze, z rejestru szacunku porównawczego gruntów pod poz. 266 jako właściciele działek wskazani są: AN SN. Z wykazu uczestników scalenia stanowiącego załącznik do postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. wszczynającego postępowanie scaleniowe nie wynika, aby SN był jego uczestnikiem. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić z jakich względów został on pominięty w postępowaniu scaleniowym. Po drugie, uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części związane było także z rozstrzygnięciem dotyczącym działki sąsiedniej, oznaczonej po scaleniu numerem 1514, której powierzchnia obejmuje część działki przedscaleniowej nr 605/1. W ocenie Kolegium, uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym tej działki pociąga za sobą także konieczność ponownej konfiguracji powierzchni działki sąsiedniej (kosztem której została ona poszerzona) i przeliczenia jej wartości, co winno być także przedmiotem ponownego postępowania organu I instancji przeprowadzonego z udziałem ewentualnych następców prawnych.

Organ odwoławczy podniósł, że HG [...] przed scaleniem były współwłaścicielkami działek nr 259/2, 271, 412, 582, 1048, 1049, 1311, o łącznej powierzchni 1,8700 ha i wartości 135,20 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej - 132,50 punktów szacunkowych), a ponadto współwłaścicielkami udziału (w 1/2 części) w działce nr 1082 o pow. 0,63 ha i wartości szacunkowej (po dokonanym potrąceniu) 15,93 pkt (ujęta w poz. rej. 422). Łącznie wartość szacunkowa gruntów posiadanych przed scaleniem wynosiła zatem 148,43 pkt szacunkowych. W wyniku scalenia (po komisyjnych zmianach projektu) otrzymały one działki nr 619, 971, 1553, 1554 i 1671 o łącznej pow. 1,9919 ha i wartości 152,27 punktów szacunkowych. Kolegium wskazało, że posiadana przed scaleniem działka nr 582 stanowiła grunt zabudowany. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie daje podstaw do uznania, iż współwłaściciele tej działki składali wniosek o objęcie postępowaniem nieruchomości zabudowanej. Część przedmiotowej działki - odpowiadająca obszarowi wydzielonej w wyniku scalenia działki nr 1553 - niewątpliwie posiadała cechy określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy scaleniowej. Organ odwoławczy wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nastąpiło zatem z uwagi na naruszenie ww. przepisu ustawy scaleniowej, a postępowanie organu I instancji jako w tym zakresie bezprzedmiotowe wymagało umorzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium podało, że wartość szacunkowa gruntów przyznanych w wyniku scalenia jest w niniejszym przypadku wyższa niż gruntów posiadanych przed scaleniem. Przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Z akt sprawy wynika, iż łączna powierzchnia gruntów posiadanych przed scaleniem wynosiła 1,8700 ha, zaś po scaleniu wynosi 1,9919 ha, a więc na skutek scalenia uległa zwiększeniu. W ocenie organu odwoławczego, w omawianym przypadku trudno zatem mówić o naruszeniu przepisów ustawy scaleniowej, tj. aby zaistniała sytuacja, iż uczestniczki nie otrzymały pełnego ekwiwalentu pod względem wartościowym i ilościowym.

Organ wskazał, że WL przed scaleniem posiadał działki nr 169/2, 178/1, 192, 833, 980/2, 1119, 1335/3, 1447 o łącznej powierzchni 1,4900 ha i wartości 86,20 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej - 84,48 punktów szacunkowych), a ponadto działkę nr 1466 o pow. 0,4300 ha, o wartości (po potrąceniu) 17,74 punktów szacunkowych (poz. 160 w rejestrze) oraz działki 354 i 687 o pow. 0,68 ha i wartości (po potrąceniu) 85,75 pkt szacunkowych (poz. 161 w rejestrze). Łącznie zatem przed scaleniem WL posiadał grunty o łącznej powierzchni 2,600 ha i wartości 187,97 punktów szacunkowych.

Kolegium podało, że w wyniku scalenia (po komisyjnych zmianach projektu) WL otrzymał działki nr 135, 318, 514, 739, 1023 i 1326 o łącznej pow. 2,9343 ha i wartości 224,42 punktów szacunkowych. Na jego wniosek o przyznanie gruntów na powiększenie obszaru gospodarstwa o ok. 1,0 ha, uczestnikowi przyznano grunty o powierzchni większej niż posiadane przed scaleniem. W związku z przyznaniem w wyniku scalenia ekwiwalentu o większej wartości szacunkowej uczestnikowi została naliczona dopłata za różnicę 36,45 punktów szacunkowych w kwocie 4 345,80 zł.

Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując odwołanie WL w pierwszej kolejności wzięto pod uwagę, iż posiadana przez odwołującego się przed scaleniem działka nr 354 stanowiła grunt zabudowany. Zdaniem Kolegium, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie daje podstaw do uznania, iż uczestnik składał wniosek o objęcie postępowaniem nieruchomości zabudowanej. Część przedmiotowej działki - odpowiadająca obszarowi wydzielonej w wyniku scalenia działki nr 1326 niewątpliwie posiadała cechy określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy scaleniowej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nastąpiło zatem z uwagi na naruszenie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej i objęcie procedurą scalenia gruntu zabudowanego bez wyraźnego wniosku uczestnika. Postępowanie organu I instancji w tym zakresie - jako bezprzedmiotowe - wymagało zatem umorzenia, co – jak podał organ odwoławczy – należało uwzględnić z urzędu.

Analizując zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut związany z wydzieleniem ekwiwalentu gruntowego w postaci działki nr 739. Kolegium podało, że z konfiguracji przestrzennej tej działki wynika, iż posiada ona kształt ułatwiający korzystanie z gruntów, a więc uzyskany ekwiwalent jest obiektywnie korzystny. Analogiczną uwagę odnieść należy do ekwiwalentu gruntowego w postaci działki nr 1023 wobec której nie ustalono, aby jej ukształtowanie miało skutkować utrudnieniem w jej gospodarowaniu. Organ odwoławczy zauważył, że ze zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń uczestnika scalenia została przez organ I instancji uwzględniona. Nie jest natomiast możliwe w ramach scalenia takie zaprojektowanie i wydzielenie ekwiwalentów gruntowych, aby w sposób pełny były respektowane wszystkie życzenia poszczególnych uczestników scalenia.

Organ odwoławczy podał, że SS przed scaleniem posiadał działki nr 122/1, 122/2, 133, 413, 584, 728, 1274, 1332, 1432, 1451 o łącznej powierzchni 3,3900 ha i wartości 219,80 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej - 215,40 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia SS przydzielono działki o nr 147, 159, 509, 632, 700, 906, 917, 1549, 1550 o łącznej pow. 3,0943 ha i wartości 212,53 punktów szacunkowych. Kolegium zauważyło, że posiadana przez uczestnika przed scaleniem działka nr 584 stanowiła grunt zabudowany, na co słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie istotnie nie daje podstaw do uznania, iż właściciel tej działki złożył wniosek o objęcie postępowaniem nieruchomości zabudowanej. Część przedmiotowej działki – odpowiadająca obszarowi wydzielonej w wyniku scalenia działki nr 1549 – niewątpliwie posiadała cechy określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy scaleniowej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nastąpiło zatem z uwagi na naruszenie ww. przepisu ustawy scaleniowej. Postępowanie organu I instancji jako w tym zakresie bezprzedmiotowe - wymagało zatem umorzenia. W pozostałym zakresie dotyczącym ekwiwalentów gruntowych wydzielonych uczestnikowi w wyniku scalenia, Kolegium nie dostrzegło podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że konsekwencją uchylenia przez organ odwoławczy decyzji scaleniowej w zakresie dotyczącym działek nr 1553 i 1549 jest konieczność uchylenia z urzędu decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie dotyczącym działki oznaczonej po scaleniu nr 1551 (a przed scaleniem stanowiącej część działki nr 583), stanowiącej własność MM. Działka ta stanowi bowiem grunt zabudowany i analogicznie jak w wyżej opisanych przypadkach jej właścicielka nie złożyła wymaganego art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej wniosku o objęcie scaleniem gruntu zabudowanego. Ponadto, uchylenie decyzji w tej części warunkowane jest dokonaniem w postępowaniu scaleniowym przesunięcia granicy tej działki z działkami sąsiednimi, oznaczonymi po scaleniu nr 1553 i 1549, co do których decyzja została uchylona, zaś postępowanie umorzone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HG, [...] wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżące podniosły, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powielił swoje stanowisko zawarte w poprzednio uchylonej przez Sąd decyzji, mimo że treść obecnie złożonego odwołania była zupełnie inna niż odwołania złożonego od decyzji wydanej w 2013 r. Zdaniem skarżących oznacza to, że organ odwoławczy nie zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i w szczególności nie dostrzegł, że do ogólnej powierzchni działki przedscaleniowej nie zaliczono działki nr 1082 o pow. 0.63 ha. Z podanej powierzchni otrzymały bowiem 148,43 pkt, natomiast po scaleniu 152,27 pkt i w ocenie skarżących nie jest prawdopodobne, aby 3,84 pkt nadwyżki stanowiło rekompensatę brakujących 20 arów powierzchni.

Niezależnie od powyższego skarżące podniosły, że wątpliwości budzi zawyżenie szacunku porównawczego gruntów na podstawie postanowienia z dnia [....] września 2016 r. Część poscaleniowej nr 619 stanowiła bowiem grunt zadrzewiony Lz/Ps klasy IV i winna zostać oszacowana za 50 pkt, a nie jako działka orna klasy IV za 80 pkt. Ponadto, scaleniem objęto działkę leśną o nr 271, mimo że strony o to nie wnioskowały, zaś otrzymany za tę działkę ekwiwalent jest nieadekwatny do jej wartości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł również WL, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części przydzielenia mu działki nr 737 zamiast działki nr 739. Działka poscaleniowa powstała z działki nr 687, stanowiąca własność skarżącego oraz GP, będącego zarazem członkiem komisji, została przydzielona GP, mimo że nie posiadał on większości udziałów w tej nieruchomości jak skarżący. Przez działkę nr 739 przechodzą trzy linie przesyłowe, co dyskwalifikuje ją jako działkę budowlaną w przyszłości. Ponadto, jest ona gorsza rolniczo niż działka nr 737.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak już bowiem wskazano, w niniejszej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Rz 868/15 uchylił decyzje organów obu instancji zatwierdzające projekt scalenia gruntów. Sąd wykazał naruszenie procedury scaleniowej polegające na niewłaściwym zwołaniu zebrania uczestników scalenia, na którym podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów i uznał, że skoro informacja Starosty o przedmiocie zwoływanego zebrania nie odpowiadała rzeczywistemu jego celowi, to uchwała z dnia 5 grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów wsi [...], jako podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej, nie mogła stanowić podstawy do kontynuowania czynności postępowania scaleniowego w tym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Sąd zakwestionował również w tym wyroku procedurę rozpatrywania zastrzeżeń – brak podpisów członków Komisji na protokołach z rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych przez uczestników scalenia do projektu szczegółowego nowo wydzielonych gruntów w gospodarstwach rolnych oraz brak wzmianek o odczytaniu protokołu osobom obecnym przy jego podpisaniu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania we wszystkich przedstawionych aspektach Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uchybienia zakwestionowane przez Sąd w poprzednio wydanym wyroku II SA/Rz 868/15 zostały wyeliminowane. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w celu podjęcia (ponownie) uchwały wyrażającej zgodę na dokonany szacunek gruntów zwołano w prawidłowy sposób zebranie uczestników scalenia, jednakże z uwagi na brak wymaganej ustawowo (art. 13 ust. 2 ustawy) większości trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (58 obecnych – 32 głosy za przyjęciem uchwały) uchwały nie podjęto i zastosowano tryb wskazany w art. 13 ust. 4 ustawy scaleniowej. Zgodnie z tym przepisem Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] zaakceptował szacunek porównawczy gruntów położonych na obszarze scalenia gruntów wsi [...], po uprzednim zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy – uprawnionego geodety. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Starosta odstąpił od zasięgania opinii rzeczoznawców z zakresu drzewostanów leśnych, sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych z uwagi na brak objęcia tego typu terenów scaleniem. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 12 października 2016 r., było też udostępnione do publicznego wglądu, zgodnie z art. 13 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy scaleniowej. W dalszej kolejności odbyło się ponowne komisyjne opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia, zakwestionowane uprzednio przez Sąd w wyroku II SA/Rz 868/15. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie, przeanalizowaniu wniosków i stanowisk uczestników scalenia uwzględniono 39 zastrzeżeń spośród złożonych 53.

W takim stanie faktycznym wydana została decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi [...] o ogólnym obszarze 657,918 ha, ze zmianami odnoszącymi się do osób enumeratywnie wymienionych w pkt 1.1 decyzji, w tym skarżących – WL HG. W pkt 1.2 wymieniono osoby, których zastrzeżeń nie uwzględniono, w pkt 2 dokonano ustalenia przebiegu 2 granic działek, w pkt 3 ustalono terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie, w pkt 5 wymieniono uczestników scalenia, którym przyznano dopłaty w związku z przydzieleniem gruntów o mniejszej wartości niż posiadali przed scaleniem, a w pkt 6 tych uczestników, których zobowiązano do dopłat w zamian za przydzielenie im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem. W pkt 7 zniesiono bez odszkodowania służebności gruntowe, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, w pkt 8 zniesiono na zgodny wniosek wszystkich zainteresowanych współwłasności gruntów, wydzielając za zgodą współwłaścicieli odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów. Sentencja decyzji zawiera też stwierdzenie, że stanowi ona tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i wprowadzenia uczestników w posiadanie gruntów. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania, w szczególności zaś omówiono zastrzeżenia zgłoszone przez uczestników scalenia i wyjaśniono powody ich uwzględnienia lub nieuwzględnienia.

Wskazano też, że z ogólnej liczby 517 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 53 uczestników, zostały one szczegółowo rozpatrzone i zaopiniowane przez Komisję.

Oznacza to, że spełniony został zasadniczy warunek z art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej umożliwiający zatwierdzenie projektu scalenia (brak zastrzeżeń większości uczestników scalenia).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął również pod uwagę kwestię odniesienia się do zarzutów odwołań i stwierdził, że decyzja organu II instancji jest w tym aspekcie prawidłowa. Prawidłowo też Kolegium uchyliło w pkt I swojej decyzji rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu: nr 1514 (przed scaleniem 605/2) – własności UN HN), nr 1553 (przed scaleniem stanowiącej część dz. 582) – własności [...], nr 1326 (przed scaleniem stanowiącej część dz. 354) – własności WL, nr 1549 (przed scaleniem stanowiącej część dz. 584) – własności SS oraz nr 1551 (stanowiącej przed scaleniem część dz. 583) – własności MM.

Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że przedscaleniowe działki o nr: 605/2, 582, 354, 584 i 583 stanowiły grunty zabudowane, a tego rodzaju grunty zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 października 2013 r. mogły być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie.

Słusznie zauważa Kolegium, że w/w przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w takim właśnie brzmieniu, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – tj. 16.10.2013 r. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie został spełniony. Oznacza to, że objęcie postępowaniem scaleniowym w/w działek mogło nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela gruntu zabudowanego i pod warunkiem jego zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań. W rozpoznawanej sprawie takich wniosków i zgód w odniesieniu do w/w działek nie składano, a wobec tego słusznie uznało Kolegium, że zatwierdzenie projektu scalenia w odniesieniu do tych działek narusza prawo – art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej – i umorzyło postępowanie.

Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych w skargach podkreślić należy, że postępowanie scaleniowe ma na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Uczestnicy scalenia co do zasady powinni otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, ale gdyby było to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, albo 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Dopuszczalne jest również wydzielenie z gruntów uczestników scalenia gruntów pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych.

W rozpoznawanej sprawie wymagania te zostały spełnione, co należy podkreślić, do opracowanego projektu większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń; na 517 uczestników zastrzeżenia zgłosiło 39. Decyzja scaleniowa ma zaś charakter aktu uznaniowego i jego granice nie zostały przekroczone.

Jeśli chodzi o zarzuty skarżących [...] przed scaleniem były współwłaścicielkami działek o nr: 259/2, 271, 412, 582, 1048, 1049, 1311, o łącznej powierzchni 1,8700 ha i wartości 135,20 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu 2% potrącenia na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy scaleniowej – 132,50 punktów szacunkowych), a ponadto współwłaścicielkami udziału (w ½ części) w działce nr 1082 o pow. 0,63 ha i wartości szacunkowej (po dokonanym potrąceniu) 15,93 pkt (ujęta w poz. Rej. 422). Zsumowana przez organy powierzchnia posiadanych przed scaleniem gruntów – 1,87 ha nie dotyczyła działki nr 1082, która została ujęta w odrębnej pozycji rejestrowej, a zatem zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie "błędna", jak wskazują skarżące.

Nie są także zasadne uwagi sformułowane przez skarżące w formie pisma dołączonego w czasie rozprawy. Wbrew twierdzeniom w nim zawartym organy były związane treścią art. 20 ustawy scaleniowej, który stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnie użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów.

Łącznie wartość szacunkowa gruntów posiadanych przez skarżące przed scaleniem wynosiła zatem 148,43 pkt szacunkowych. W wyniku scalenia (po komisyjnych zmianach projektu) otrzymały one działki o nr: 619, 971, 1553, 1554 i 1671 o łącznej pow. 1,9919 ha i wartości 152,27 punktów szacunkowych, a zatem o większej wartości szacunkowej niż przed scaleniem.

Nie można też uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do szacunku gruntów. Zastrzeżenia skarżących oparte są na ich subiektywnej ocenie, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie szacunku dokonano w oparciu o przyjętą uchwalę uczestników scalenia z dnia 28 października 2012 r. określającą zasady szacunku porównawczego gruntów. Ta uchwała nie została zakwestionowana przez Sąd w uprzednio wydanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Rz 868/15.

Przy scaleniu gruntów obowiązuje podstawowa zasada, że przy ustaleniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Słusznie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji, że skoro łączna powierzchnia gruntów pozostających we własności skarżących przed scaleniem wynosiła 1,8700 ha, zaś po scaleniu wynosi 1,9919 ha, to na skutek scalenia uległa zwiększeniu. Biorąc też pod uwagę wyższą wartość szacunkową gruntów po scaleniu nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów ustawy scaleniowej, a do takiego mogłoby dojść gdyby skarżące nie otrzymały pełnego ekwiwalentu pod względem wartościowym i ilościowym.

Należy przy tym bardzo wyraźnie podkreślić, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie jest w stanie uwzględnić wszystkich życzeń i uwag właścicieli gruntów. Słusznie powołuje się w tym zakresie Kolegium na wyrok NSA z dnia 18.01.2006 r., OSK 908/04, w którym Sąd podkreślił, że scalanie stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważą legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej.

Z tych też względów Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje dotyczące nieruchomości skarżących [...] nie naruszają prawa, a co za tym idzie nie podlegają uchyleniu przez Sąd.

Z podobnych przyczyn Sąd nie uwzględnił skargi WL.

Kwestionuje on wydzielenie ekwiwalentu gruntowego w postaci działki nr 739, przez które jak wskazuje w skardze, przebiegają 3 linie przesyłowe (gazowa i elektryczne) oraz słup wysokiego napięcia, zamiast działki nr 737, która jest w jego ocenie "lepsza". Z mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 739 o pow. 0,4646 ha posiada kształt prostokąta umiejscowionego pomiędzy dwoma drogami dojazdowymi, a więc jej ukształtowanie ułatwia korzystanie z gruntów. Działka przedscaleniowa nr 687 o pow. 0,3 ha, za którą wydzielono ekwiwalent w postaci działki 739 miała kształt bardzo wąskiego, długiego i zakrzywionego pasa gruntu, dlatego też słusznie Kolegium uznało, że uzyskany ekwiwalent jest obiektywnie korzystny. Raz jeszcze należy podkreślić, że w ramach scalenia nie jest możliwe takie zaprojektowanie i wydzielenie ekwiwalentów gruntowych, aby w sposób pełny były respektowane wszystkie życzenia poszczególnych uczestników scalenia. Niewątpliwie zaś część ze zgłoszonych w toku postępowania scaleniowego zastrzeżeń jego uczestnika – WL scalenia została przez organ I instancji uwzględniona.

Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., który nakazywałby jej uchylenie, Sąd oddalił skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.