Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 13 ustęp 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr 19/46 położonej w B., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

K. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XLVII/566/2017 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż., w zakresie dotyczącym należącej do niego działki o nr [..], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina Ż., leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako A.29-MN.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały tj. art. art 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r . Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, iż w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 1 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. ) poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki, a także zniesienie możliwości wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr. 16 poz. 93, z późn zm.), poprzez bezpodstawne i bezprawne ograniczenie skarżącego w wykonywaniu władztwa nad stanowiącą jego własność nieruchomością, wyrażające się w nieuzasadnionym ograniczeniu prawa podmiotowego skarżącego do zabudowy nieruchomości;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. ), poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 1 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie skonsultowania i dostatecznego uzasadnienia daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki z właścicielami nieruchomości;

6) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącego w korzystaniu z przysługującego mu prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnej zabudowy należącej do niego działki.

Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów domaga się skarżący stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki o nr [..].

Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia niniejszej skargi podkreślił pełnomocnik skarżącego, że zaskarżona uchwała została opublikowana na stronie internetowej gminy Ż. w dacie 5 lutego 2018 r. W tym właśnie dniu skarżący dowiedział się o istnieniu godzących w jego interes zapisów planu. Niezwłocznie po opublikowaniu zaskarżonej uchwały K. S. poddał jej treść wnikliwej analizie. Uważna lektura zaskarżonego aktu, doprowadziła skarżącego do wniosku o rażącej i niczym nieuzasadnionej sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem oraz daleko idących ograniczeniach w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt , wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. K. S. wnosząc skargę zachował termin.

W uzasadnieniu skargi wskazał pełnomocnik skarżącego, że jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z prawa własności działki nr [..], zlokalizowanej w miejscowości B., w gminie Ż. Działka ta zlokalizowana jest na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jak wynika z załączonego do niniejszej skargi dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należąca do K. S. działka zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym A 29-MN. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, na terenie w obrębie którego znajduje się działka, dopuszcza się wyłącznie zabudowę wolnostojącą. W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się zaś tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. W ocenie skarżącego tak sformułowane zapisy uznać należy za nieuzasadnione i sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami. Zapisy te, w istotny sposób godzą w interes prawny skarżącego, znacznie ograniczając przysługujące mu prawa podmiotowe. K. S. zakupił przedmiotową działkę w celach inwestycyjnych. Skarżący pozostaje przedsiębiorcą wykonującym działalność polegającą na budowie i sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych. Przedmiotową działkę skarżący nabył z zamiarem wzniesienia na niej zabudowy bliźniaczej. Zamierzenie powyższe, w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę uległo modyfikacji. Zmiana koncepcji skarżącego polegała na chęci wzniesienia budynku jednorodzinnego z zamiarem wyodrębnienia w nim dwóch lokali mieszkalnych. Realizacja wskazanego zamierzenia inwestycyjnego pozostaje niemożliwa z uwagi na treść zaskarżonej uchwały. Tymczasem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym tylko jednego lokalu mieszkalnego (przepis § 13 ust. 4). Sprzedaż tylko jednego lokalu mieszkalnego pozostaje zaś dla skarżącego nierentowna. Naruszenie interesu prawnego skarżącego ma również charakter realny. Przed Starostą toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotową działkę skarżący nabył na podstawie umowy sprzedaży 7 stycznia 2016 r. W owej dacie, dla terenu, na którym zlokalizowana była działka obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający zabudowę bliźniaczą oraz brak było ograniczenia co do liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie nabycia nieruchomości, na należącym do skarżącego terenie dopuszczalna była zabudowa bliźniacza w obrębie jednej działki. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zabudowy bliźniaczej na należącej do skarżącego działce. Z uwagi na zaskarżone zapisy uchwały, zamierzenie inwestycyjne K. S. pozostaje niemożliwe do zrealizowania w jakiejkolwiek formie. Obecnie obowiązujące regulacje, w sposób całkowicie nieuzasadniony uniemożliwiają skarżącemu wykorzystanie należącej do niego działki w zakresie inwestycyjnym.

W ocenie skarżącego przewidziane w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia pozostają niezgodne z prawem. Jak wynika z art 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r . Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny, należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ograniczenie zastosowane w zaskarżonej uchwale pozostaje sprzeczne z założeniami ustawowymi, ponieważ zaskarżona uchwała uniemożliwia wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwu lokali mieszkalnych. Przyjęte w planie założenie pozostaje nie tylko sprzeczne z ustawą, ale też całkowicie nieuzasadnione. W opinii pełnomocnika skarżącego takie rozwiązanie jest niczym nieuzasadnione, bowiem w obrębie terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką należącą do skarżącego, istnieje zabudowa wielorodzinna i szeregowa, a także bliźniacza. Żaden z poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie ograniczał możliwości zabudowy w sposób opisany w niniejszej skardze. Zdaniem pełnomocnika ograniczenia wykraczające poza te przewidziane w ustawie uznać należy za nieuzasadnione, a tym samym bezprawne. Przywołał pełnomocnik treść art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi iż gmina to wspólnota mieszkańców a jej podstawowym zadaniem jest zaspakajanie potrzeb tej wspólnoty. Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina jest zobowiązana zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Dodał pełnomocnik skarżącego, że uchwała w przedmiotowym zakresie podjęta została przy zaniechaniu konsultacji przedmiotowego rozstrzygnięcia z właścicielami działek. Uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego wyjaśnienia podjętych w planie ograniczeń. W czasie kiedy K. S. nabywał nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieprzewidujący podobnych ograniczeń. Jak już wskazano, na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie również brak jest podobnych ograniczeń. Powyższe wskazuje na brak jakiejkolwiek podstawy do zastosowanego w planie ograniczenia. Brak podstaw zastosowanego rozwiązania, a także brak należytego uzasadnienia dla wprowadzonych ograniczeń zabudowy w sposób istotny koliduje z określonymi w ustawie zasadami uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Końcowo zauważył pełnomocnik, iż w sposób rażący wykroczono poza przysługujące gminie władztwo planistyczne. Naruszony bowiem został szereg zasad obowiązujących przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Poważnego uszczerbku doznała zasada czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia planu. Znacznego uszczerbku doznała także zasada zrównoważonego rozwoju, zasada równego traktowania właścicieli gruntów, a także zasada proporcjonalności. Fakt, iż na terenie objętym krzywdzącymi zapisami istnieje zabudowa wielorodzinna, a także to, iż nigdy wcześniej nie przewidywano na tym terenie podobnych ograniczeń, uzasadnia zarzut naruszenia zasady równego traktowania właścicieli i użytkowników przestrzeni. Ograniczenia powzięte w zaskarżonej uchwale pozostają również nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Uznać należy, iż wskazane w zaskarżonej uchwale ograniczenia mają charakter szeroki. Tak znaczne ograniczenie jednego z atrybutów prawa własności, jakim niewątpliwie pozostaje prawo do użytkowania nieruchomości i jej zabudowy, wymaga szczegółowego i godnego aprobaty uzasadnienia. W przedmiotowym przypadku brak jest uzasadnienia do dalekiej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Wszystko powyższe przemawia za uznaniem, iż Rada Miejska w sposób znaczny przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, za czym zaskarżona uchwała nie powinna się ostać.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego skargi wskazał pełnomocnik Rady, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów".

W ramach zasad kształtowania zabudowy, w skarżonym planie miejscowym, oprócz obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania terenu, w §13 ust. 4 planu miejscowego ustalono zasadę kształtowania zabudowy:

"W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy."

Możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Przyjęcie omawianego wskaźnika ma zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych, bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni.

Ponadto wskazał pełnomocnik, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Według art. 35 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie pełnomocnika Rady należy przyjąć, że ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego art. 3 pkt 2a Prawo budowlane, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją. Zarzut 1 skargi uznano w tym kontekście za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego (pkt 2 skargi) przywołał organ treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że ustalenie ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nie może stanowić przekroczenia przysługującemu organowi władztwa planistycznego.

Odpowiadając na zarzut naruszenia prawa własności skarżącego wskazano, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalone w skarżonym planie miejscowym ograniczenia, mają na celu wprowadzenie racjonalnego korzystania z nieruchomości poprzez ograniczenie przekraczania potencjału inwestycyjnego tych nieruchomości. Ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają z: jakości dróg (głównie drogi gruntowe lub utwardzone płytami), ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji, a także brakach w infrastrukturze społecznej: brak przedszkoli, przepełniona szkoła. Wprowadzone ograniczenia są zatem proporcjonalne do możliwości inwestycyjnych terenów, na których zostały ustanowione.

Odpierając zarzut pominięcia wymagań ładu przestrzennego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazał pełnomocnik Rady, że ustalone w planie ograniczenia mają na celu ochronę ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Wynikają one z uwarunkowań społeczno-gospodarczych takich jak: jakość dróg (głównie drogi gruntowe lub utwardzone płytami), brak oświetlenia i chodników, ograniczona przepustowości sieci wodociągowej, brak kanalizacji sanitarnej i deszczowej, braki w infrastrukturze społecznej: brak przedszkoli, przepełniona szkoła, a także z uwarunkowań środowiskowych: utrudnione odprowadzanie wód deszczowych do gruntu (grunty gliniaste).

Argumentując bezzasadność zarzutu dotyczącego niezapewnienia udziału w procedurze planistycznej lokalnej społeczności wskazano, że udział społeczeństwa w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony jest w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 3 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy ogłosił w Gazecie Wyborczej, oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. W ogłoszeniu został wskazany nieprzekraczalny termin składania wniosków do dnia 2 marca 2015r. Następnie w dniu 26 kwietnia 2017 r. Burmistrz Gminy ogłosił w Gazecie Dziennik Bałtycki, oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B.oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. w dniach od 4 maja 2017 r. do dnia 26 maja 2017 r. W trakcie wyłożenia, w dniu 24 maja 2017 r. o godz. 10:00 została przeprowadzona dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. Uwagi do projektu planu można było składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 12 czerwca 2017 r.

W dniu 5 października 2017r. Burmistrz Gminy ogłosił w Gazecie Dziennik Bałtycki, oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. w dniach od 13 października 2017r. do dnia 6 listopada 2017r. W trakcie wyłożenia, w dniu 26 października 2017r. o godz. 14:00 została przeprowadzona dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. Uwagi do projektu planu można było składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 21 listopada 2017r.

W związku z powyższym zarzut 5 skargi zdaniem Gminy jest bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLVII/566/2017 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. (dalej MPZP lub zaskarżona uchwała).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Z przywołanych wyżej przepisów wynika bowiem, że wymogiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że kwestionowana uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek niewątpliwie jest spełniony.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym Sąd uznał skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Na wstępie wskazać należy, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności MPZP z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Przystępując do oceny skargi Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA: z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p..

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05 (CBOSA), ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p.. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Ustęp 3 przepisu art. 15 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) (uchylony);

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Przywołane regulacje stanowią o treści uchwał mających za przedmiot miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwały te nie mogą nie zawierać obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nie mogą zawierać innych ograniczeń ponad te wskazane w art. 15 ust. 3 u.p.z.p.

Jeszcze przed dokonaniem oceny legalności kwestionowanego przez skarżącego zapisu § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni ( B. Banaszak, Proceduralne i materialno-prawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 583/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skarżący wykazał istnienie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Przede wszystkim działka skarżącego nr [..] znajduje się w granicach objętych planem, który wprowadził w § 13 ust. 4 zapis, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Jak trafnie wskazał skarżący poprzez taki zapis niemożliwe stało się zagospodarowanie należącej do niego działki zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami, a tym samym skarżący nie może w pełni swobodnie, jako właściciel, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. O ile zatem zapisy planu uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) lub w ogóle tę zabudowę wyłączają, o tyle naruszają jego jako właściciela uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi w całości. Do tego bowiem konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (vide wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do części tekstowej planu, jednakże wyłącznie w zakresie regulacji § 13 ust. 4 odnoszącej się do działki skarżącego nr [..], w pozostałym zaś zarzuconym zakresie skarga jest niezasadna.

Zgadza się Sąd ze stanowiskiem skarżącego, że nie jest dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące – poprzez ustanowienie postanowień planu miejscowego – do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p.. W świetle analizy przepisów odnoszących się do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest twierdzenie, że kształtowanie intensywności zabudowy może odbywać się poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Na pewno nie wynika z przepisów, aby rada gminy miała kompetencje do określania liczby lokali mieszkalnych czy lokali usługowych, jeśli dopuszcza zabudowę mieszkalno-usługową. Rada może oczywiście decydować o intensywności zabudowy, ale nie poprzez ograniczanie liczby lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, skoro definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i ma rangę ustawową, gdyż znajduje się w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1332).

W konsekwencji dokonane w treści uchwały ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego – stanowi naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Sąd doszedł do przekonania, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości budowy na działce [..] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi bądź z lokalem użytkowym o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Chybiony jest zarzut skargi zmierzający do wykazania, że zaskarżoną uchwałą zawężone zostało pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w istocie uchwała nie zawiera definicji tego pojęcia ani też się do niej nie odwołuje. Intencją rady gminy było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowalnej. O ile można zgodzić się z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie także innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy poza wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego o tyle w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 18 kwietnia 20102 r. II OSK 162/12 Sąd wskazał, że gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu ( podawana w m2 ) oraz jego kubatura ( objętość ). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Dalej Sąd w tym wyroku wskazał, że "wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Z przywoływanego wyroku jednoznacznie wynika, że "wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób wywieść, iż istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ograniczenie zabudowy musi wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje uzasadnienie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce nie jest takim parametrem.

Nie zasługuje na poparcie także zarzut skargi odnoszący się do uchwalenia zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Wręcz przeciwnie, jak wskazał pełnomocnik Rady na obszarze objętym planem konieczne jest ograniczanie intensywności zabudowy, gdyż istniejąca infrastruktura techniczna i możliwości zabezpieczenia obowiązków oświatowych wymuszają na gminie takie działania. Także zrozumiały jest ekonomiczny interes skarżącego, który dąży do sprzedania zabudowanej działki z jak największym zyskiem, jednak ochrona takiego interesu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Nie ma przepisów gwarantujących zysk z prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży obiektów i budynków. Okolicznością znaną Sądowi jest fakt intensywnego inwestowania tak w miejscowości B., jak i M., w sposób niezwykle dynamiczny zabudowywane są tam poszczególne tereny we wszystkich kierunkach, powoduje to napływ mieszkańców, zwiększone zapotrzebowanie na wodę, konieczność wyposażania przez gminę kolejnych terenów w wodociągi, kanalizacje sanitarną i deszczową, infrastrukturę drogową, jak również zapewnienie małym mieszkańcom dostępu do przedszkoli i szkół. Gmina musi mieć wpływ na poziom intensywności zabudowy właśnie ze względu na ciążące na niej obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i z pewnością oczekiwań nowych mieszkańców co do komfortu zamieszkiwania. Wyrazem tego wpływu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie gmina Ż. postanowiła ograniczyć możliwości zabudowy ograniczając np. zabudowę szeregową do maksymalnie czterech segmentów i wprowadzając wymóg odległości miedzy segmentami minimum 10 m. Gmina Ż. uznała, że ma ograniczone możliwości w przyjęciu nowych mieszkańców i dała temu wyraz ograniczając intensywność zabudowy. Jest to wyraz działania w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Niesłusznie więc skarżący zarzuca naruszenie tych zasad. Gmina uchwalając kwestionowany przepis § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały użyła celem zachowania przywołanych zasad instrumentu, który nie mieści się w zasadach mogących służyć ograniczeniu intensywności zabudowy, gdyż parametr ilości lokali w budynku nie został wymieniony w ustawie jako mogący kształtować kompozycje przestrzenną nowej zabudowy.

Ostatni zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania poprzez uchybienie w toku procedury sporządzania planu przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego jest nietrafiony. Organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania, przy podejmowaniu uchwał, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów nie wynika ani z kodeksu postępowania administracyjnego ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym, ale w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p..

W świetle powyższych wywodów uznając, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr [..] położonej w B. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Natomiast oddaleniu podlegało żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [..], bowiem nie wykazał skarżący naruszenia jego interesu przez pozostałe regulacje zaskarżonej uchwały co do kształtowania zabudowy na należącej do niego nieruchomości.