Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "(...)" grudnia 2019 r. nr "(...)"utrzymał w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr "(...)"z dnia "(...)" maja 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr "(...)"z dnia "(...)"kwietnia 2014 r. o nałożeniu na "(...)"Sp. z o.o. z/s w "(...)" (dalej jako "Skarżąca", "Strona") kary pieniężnej w wysokości 2000 zł z tytułu przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej na drogę publiczną.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

[...] marca 2014 r., w czasie kontroli drogowej i pomiaru nacisku pojedynczej osi napędowej należącego do Skarżącej pojazdu członowego: ciągnika samochodowego m-ki S. nr rej. "(...)" oraz naczepy marki Z. o nr rej. "(...)", kierowanego przez H. K., przewożącego płyty wiórowe na 18 paletach stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 11,3 t. Nacisk ten stwierdzono na drodze krajowej nr "(...)", na odcinku o dopuszczalnym ruchu pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 10 t.

Decyzją z dnia "(...)" kwietnia 2014 r. nr "(...)""(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 2000 złotych. Decyzję doręczono 22 kwietnia 2014 r.

Pismem z 18 kwietnia 2019 r., nadanym dnia następnego, Strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" kwietnia 2014 r. nr "(...)". Skarżąca wskazała jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa. Wyjaśniła, że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 orzekł, iż nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by poruszać się po drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., z związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Ponadto Strona wskazała, że skoro treść oraz uzasadnienie ww. wyroku wskazują, że wymóg posiadania przez przedsiębiorstwa transportowe specjalnego zezwolenia jest niezgodny z przepisami unijnymi, to tym bardziej za niegodne z prawem unijnym należy uznać nakładanie kar pieniężnych za brak ww. zezwoleń i decyzja ostateczna powinna zostać uchylona.

"(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia "(...)"kwietnia 2019 r. nr "(...)"wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "(...)" kwietnia 2014 r. nr "(...)".

Następnie decyzją z dnia "(...)" maja 2019 r. nr "(...)""(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia "(...)"kwietnia 2014 r. nr "(...)".

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Powołując brzmienie przepisów Rozdziału 12 "wznowienie postępowania" k.p.a. oraz poglądy doktryny prawniczej podkreślił, że okoliczność, na którą wskazuje strona tj. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem wyrażenie "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jak zaznaczył, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 k.p.a., ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta, usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem GITD, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. przesłanka, mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu, przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Przepisy art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145b k.p.a., nie zawierają samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tą kwestię, wskazując, że "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływu na treść wydanej decyzji".

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 5 oraz pkt 7 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę uchylenia decyzji ostatecznej albo (po upływie terminu określonego w art. 146 k.p.a.) stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - po uprzednim wznowieniu postępowania, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do ich zastosowania i w konsekwencji wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej,

2. art. 16 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy polskiego prawa nie przewidują możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w przedmiotowej sprawie,

3. art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż przepisy polskiego prawa nie przewidują możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w przedmiotowej sprawie,

4. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie WITD jest zobowiązany do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy wobec stwierdzenia niezgodności przepisów będących podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z normami wyższego rzędu, działaniem zgodnym z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz również w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu było właśnie uchylenie wydanej uprzednio decyzji ostatecznej albo (po upływie terminu określonego w art. 146 k.p.a.) stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenie, że decyzja ostateczna z 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania od GITD na jej rzecz według norm przepisanych - ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy GITD do ponownego rozpoznania - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - wraz z ewentualnym zobowiązaniem GITD do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019r., poz. 2325 t.j.- dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje zasadniczo na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)"grudnia 2019 r. nr "(...)"oraz utrzymana nią w mocy decyzja "(...)" Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)"maja 2019 r. nr "(...)"wydane zostały w toku postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Ta ostatnia norma stanowi bowiem, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2337/19 LEX nr 2976958, z dnia 21 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2144/19 LEX nr 3019822, z dnia 6 marca 2020 r. VI SA/Wa 2580/19 LEX nr 2957043).

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia zagadnienia wstępnego poruszona została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyraźnie wskazuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania skarżącego za przekroczenie o 1,25 tony dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej wynoszącego 10 ton. Tymczasem Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015, L 115, s. 1) - (zwanej dalej "dyrektywą 96/53"), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

W tej wartości mieścił się kontrolowany pojazd.

W związku z tym ostateczna decyzja "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr "(...)"dnia "(...)" kwietnia 2014 r. nakładająca karę pieniężną 2000,00 zł za przekroczenie o 1, 25 t nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Zatem w sprawie zakończonej decyzją "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr "(...)"z dnia "(...)"kwietnia 2014 r., po pierwsze - pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie - zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji.

Jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Powyższe oznacza, jak wskazano na wstępie, że pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym m.in. na wstępie wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W konsekwencji organy inspekcji transportu drogowego załatwiając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014 roku, z pominięciem ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawiły w obrocie stan sprzeczny z prawem unijnym.

Co do zasady bowiem, nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł za przekroczenie przyjętej 1,3 tony dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,3 tony, w istocie nie powodował odpowiedzialności administracyjnej z tytułu przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w związku z ustaleniami kontroli drogowej przeprowadzonej [...] marca 2014 roku.

Gdyby zatem "(...)"Inspektor Transportu Drogowego zastosował prawo unijne, zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie doszłoby do nałożenia kary pieniężnej w sprawie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej.

Ponadto w realiach przedmiotowej sprawy organ nie zastosował się do 5 letniego terminu przedawnienia wynikającego z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).

Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 k.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 roku. Jednakże sama kwestia upływu terminu z art. 146 k.p.a., przy takim rozstrzygnięciu, jest irrelewantna.

Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji nr "(...)"z dnia "(...)" kwietnia 2014 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy "(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a., nie będzie miał możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do stwierdzenia, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, że organ administracji związany jest, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną w zakresie wadliwości materialnej decyzji ostatecznej, dokonaną w tej sprawie przez Sąd orzekający.

Natomiast w uzasadnieniu - do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 k.p.a.

Organ administracji nie może pominąć utrwalonego poglądu orzecznictwa i doktryny wskazującego na materialny charakter terminu warunkującego dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, że "termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 107/18, LEX nr 2774580).

Podobnie jednolite jest stanowisko doktryny wskazujące, że "możliwość orzekania co do istoty sprawy załatwianej w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) po upływie terminu przedawnienia jest oczywista, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym jest naturalną (pożądaną i jedyną dopuszczalną) konsekwencją upływu okresu przedawnienia oraz że może być ono jedynym (albo przynajmniej wystarczającym) celem postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie - musi być traktowane jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy będącej jego przedmiotem. Przedmiotem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., jest zatem wyłącznie wzruszalność decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego (połączona z orzekaniem na nowo co do istoty sprawy rozstrzyganej tą decyzją lub nie). Nie przedawnia się natomiast możliwość odmowy uchylenia takiej decyzji. Skutkiem takiego przedawnienia nie jest ani konwalidacja, ani sanacja decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Terminy przedawnienia określone w art. 146 § 1 k.p.a. są terminami materialnymi. Ich bieg nie ulega wstrzymaniu ani w przypadku wznowienia postępowania, ani w razie żadnych innych okoliczności".(Kmiecik Zbigniew R., Kotulska Magdalena, Przedawnienie wzruszalności decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego - artykuł ST 2019/3/30-42 - teza 7 i 8 LEX).

Na marginesie należy dodać, że "decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 417(1) k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja". (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. II OSK 841/17, LEX nr 2461311).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O kosztach postępowania w kwocie 697 złotych rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265) i na tę kwotę złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 zł tytułem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

.