Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania H. D. i J. D., odwołania E. Z. i J. Z., odwołania O. M. oraz odwołania W. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 października 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku magazynowego z częścią usługową, pylonem reklamowym, murami oporowymi, układem drogowym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną (m. in. zbiornikiem wód opadowych, zbiornikiem pożarowym) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] i części działki nr [...] obr [...] jedn. ew. [...] przy ul. M. w K." – utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2018 r. A. C., K. M., K.L., B. C., Z. Z., A. T. i P. R. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku magazynowego z częścią usługową, pylonem reklamowym, murami oporowymi, układem drogowym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną (m.in. zbiornikiem wód opadowych, zbiornikiem pożarowym) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. M. w K.".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku magazynowego z częścią usługową, pylonem reklamowym, murami oporowymi, układem drogowym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną (m.in. zbiornikiem wód opadowych, zbiornikiem pożarowym) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. M. w K.". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2018 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM[...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie ochrony zieleni oraz wód, gospodarki wodnej i geologii, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UM[...] z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie ochrony powietrza oraz opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie melioracji wodnych. Projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...], a wobec niezajęcia przez te organy stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. I. K. , posiadająca stosowne uprawnienia. Organ I instancji ustosunkował się także do uwag i zastrzeżeń stron składanych w toku postępowania. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – warunki zabudowy, Załącznik Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożone zostały odwołania: odwołanie H. D. i J. D., odwołanie E. Z. i J. Z., odwołanie O. M. oraz odwołanie W. S.. W dwóch pierwszych z wymienionych odwołań, tożsamych co do treści, podniesiono, że warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie zostały ustalone m. in. dla terenu działki nr [...] obr. [...], której odwołujący są współwłaścicielami. W tym kontekście odwołujący się oświadczyli, że nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na ich terenie ani też na prowadzenie przedsięwzięć inwestycyjnych na terenie bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomościami, na których odwołujący się od 20 lat prowadzą działalność gospodarczą. Z kolei w trzecim i w czwartym z wymienionych odwołań (które są względem siebie jednobrzmiące), podniesiono następujące zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji organu I instancji: Po pierwsze zarzucono, że decyzja nie określa w sposób należyty rodzaju inwestycji, co ogranicza stronom możliwości kwestionowania przyjętych ustaleń, a co za tym idzie narusza ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie odwołujących się na gruncie decyzji organu I instancji nie jest jasne, jakiego tak naprawdę rodzaju inwestycja planowana jest na przedmiotowym terenie – raz bowiem wskazuje się, że ma to być budynek magazynowy z częścią usługową, by w innym miejscu decyzji wskazać, że planowany jest budynek o funkcji usługowej. W tym kontekście wskazano, że budynki magazynowe i budynki usługowe należą do dwóch różnych kategorii obiektów budowlanych określonych w Załączniku nr 1 do ustawy Prawo budowlane. Nie można zatem twierdzić, że budynek magazynowy stanowi rodzaj budynku usługowego. Po drugie, w nawiązaniu do powyższego zarzutu podniesiono, że złożony w sprawie wniosek inwestora nie określa jaka będzie powierzchnia sprzedaży w planowanym obiekcie, a takie wskazanie, w przypadku obiektów usługowych, jest konieczne. Po trzecie wskazano na zawarte w treści analizy sformułowanie dotyczące weryfikacji spełnienia zasady kontynuacji funkcji w przedmiotowej sprawie, w którym uznano, że warunek ten jest spełniony, ponieważ w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tymczasem warunki zabudowy nie dotyczą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Niezależnie od tego odwołujący się wskazali na brak realizacji przesłanki kontynuacji funkcji w przedmiotowej sprawie, ponieważ należy odróżnić funkcję handlową od magazynowej, a wnioskowana funkcja magazynowa nie znajduje kontynuacji w obszarze analizowanym. Po czwarte, zakwestionowano sposób ustalenia w przedmiotowej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy. Przede wszystkim podniesiono, że ustalona wartość wskaźnika w sposób rażący przekracza wartości średnie w obszarze analizowanym. W ocenie odwołujących się odstępstwo takie nie znalazło uzasadnienia w analizie i stanowi wyłącznie wyraz sprzyjania interesom inwestora. Przedstawione uzasadnienie jest w ocenie odwołujących się lakoniczne i tendencyjne. Po piąte, podniesiono, że organ I instancji zbagatelizował fakt, że teren inwestycji znajduje się w korytarzu przewietrzania miasta i obszarze wymiany powietrza. W ocenie odwołujących się ten fakt powinien w szczególności przemawiać za nieprzekraczaniem średnich wartości poszczególnych parametrów z obszaru analizowanego przy kształtowaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Tymczasem organ dopuszcza, aby utwardzić aż 50% powierzchni terenu inwestycji. Po szóste wskazano, że nawet w razie przyjęcia, iż dopuszczalne i zasadne w przedmiotowej sprawie jest przekroczenie średnich wartości z obszaru i nawiązanie do najbliższej zabudowy – przy ul. M. i A. , to konsekwentnie należałoby uwzględnić całą zabudowę przy tych ulicach, która stanowi sąsiedztwo terenu inwestycji; a nie tylko obiekty handlowo-usługowe. Taki zabieg stanowi w ocenie odwołujących się działanie mające na celu dopasowanie wyników analizy do treści i zakresu wniosku inwestora. Po siódme, zakwestionowano sposób wyznaczenia w przedmiotowej sprawie linii zabudowy. W tym kontekście podano w pierwszej kolejności, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć w sensie urbanistycznym, a nie wyłącznie jako działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji. Tymczasem z analizy wynika, że ustalając przebieg linii zabudowy organ I instancji wziął pod uwagę odległość zabudowy od drogi tylko jednego budynku – na działce nr [...] obr. [...]. Tymczasem inny budynek, o zbliżonej funkcji (sklep "[...]"), do którego przy innych parametrach często odwołuje się analiza, położony jest co najmniej 30 m od działki drogowej. Stąd też twierdzenie o zastosowaniu w sprawie przepisu § 4 ust. 3 Rozporządzenia jest nieprawdziwe. Dodatkowo wskazano, że analiza posługuje się niezdefiniowanymi prawnie pojęciami, takimi jak "zabudowa pierzejowa" oraz "obudowa ulic", aby uzasadnić, dlaczego linia zabudowy ustalana jest jako nieprzekraczalna. W ocenie odwołujących się te wywody analizy są sprzeczne z potocznym rozumieniem wskazanych pojęć. Po ósme, podniesiono, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do zarzutów stron postępowania dotyczących zastrzeżeń w zakresie planowanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Tymczasem w przedłożonej do akt sprawy opinii ZIKiT mowa jest o tym, że dla obsługi komunikacyjnej inwestycji wystarczający jest "istniejący zjazd". W ocenie odwołujących się oznacza to, że zjazd ten zdaniem organu nie wymaga żadnej przebudowy ani rozbudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Tymczasem ów zjazd jest nieprzystosowany do obsługi ruchu samochodów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t. Nie zapewnia przy tym możliwości swobodnego mijania się pojazdów. W ocenie odwołujących się organ I instancji w ogóle nie przeanalizował planowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Po dziewiąte, zakwestionowano twierdzenie o spełnieniu w przypadku planowanej inwestycji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie odwołujących się skoro przyłączenie inwestycji do poszczególnych sieci mediów będzie wymagało uzyskania warunków przyłączenia i dopiero w dalszej kolejności umowy na przyłączenie do sieci, nie można twierdzić, że przesłanka ta została spełniona. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Działając na skutek odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie, którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. I. K. , datowanej na [...] lipca 2018 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienie niektórych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź (części przeznaczonej pod zabudowę kubaturową), o szerokości ok. 79 m, oznaczoną na załączniku graficznym do analizy jako odcinek E-F. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 237 m od granic terenu inwestycji. Obszar analizowany – zdaniem organu odwoławczego – został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części K., w obszarze zabudowy o niejednorodnym charakterze, obejmującej zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, jak i zabudowę usługową, w sąsiedztwie skrzyżowania ulic A. i M. . W obszarze analizowanym występują działki o bardzo różnych powierzchniach, co wpływa na nierównomierne zagęszczenie zabudowy. Udział powierzchni biologicznie czynnej w tym terenie jest wysoki. Sam teren inwestycji zabudowany jest przeznaczonymi do rozbiórki budynkami: mieszkalnym oraz gospodarczymi. Porośnięty jest częściowo dziewami i krzewami ozdobnymi. Teren ten ujęty jest w Studium jako korytarz przewietrzania miasta i obszar wymiany powietrza.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażami, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku usługowego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej – ul. M. , jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa usługowa (np. dz. nr [...], [...] wraz z dz. nr [...] obr. [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nawiązując do zarzutów odwołań dotyczących braku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym przez planowaną inwestycję oraz braku precyzji w określaniu planowanej funkcji przedmiotowego budynku, organ odwoławczy wskazał, co następuje. Na gruncie wniosku oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowy budynek będzie pełnił funkcję usługową. Kwestia funkcji tego budynku była wyjaśniana przez organ I instancji w toku postępowania. I tak, inwestor, wyjaśniając treść wniosku w tym zakresie, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r. wskazał, że w planowanym budynku będą się znajdowały niewielkie pomieszczenia magazynowe przeznaczone pod wynajem dla klientów indywidualnych. Klienci będą przyjmowani w pomieszczeniu znajdującym się w budynku wyposażonym w zaplecze socjalne. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma wątpliwości, że tego rodzaju działalność należy zakwalifikować jako usługi – polegające na udostępnianiu klientom pomieszczeń, w których mogą oni przechowywać swoje rzeczy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia klasyfikacji obiektów budowlanych zawartej w złączniku do ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów tej ustawy, ani też przepisów wykonawczych do niej. Ustawa Prawo budowlane znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę. Z kolei jeśli chodzi o klasyfikację rodzajów zabudowy stosowaną w ramach procedury ustalania warunków zabudowy, kwestia ta regulowana jest przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1589). Przytoczywszy § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, organ odwoławczy ocenił, że nie ma podstaw, aby w ramach ustalania warunków zabudowy, ustalając rodzaj zabudowy wyróżniać funkcję handlową czy też magazynową. Potwierdza to dodatkowo, że rodzaj zabudowy w przedmiotowej sprawie został określony prawidłowo – jako zabudowa usługowa. Jeśli natomiast chodzi o zawarte w analizie twierdzenie o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, należy uznać, że stanowi ono oczywistą omyłkę. Z całej analizy wynika bowiem jednoznacznie, że została ona przeprowadzona dla wnioskowanego budynku usługowego, który będzie stanowił kontynuację funkcji usługowej występującej w analizowanym obszarze. Jakkolwiek zatem zacytowane w odwołaniach twierdzenie jest błędne, nie dotyczy bowiem wnioskowanej funkcji, błąd ten nie miał żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie i należy go uznać za omyłkę pisarską.

W następnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do parametrów nowej zabudowy i uznał je za ustalone prawidłowo. W pierwszej kolejności zauważył, że w przedmiotowej sprawie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu inwestycji z działką nr [...] obr. [...] stanowiącą pas drogowy ul. M. . Linię tę ustalono, jak podano w analizie, uwzględniając linie zabudowy sąsiedniej, w nawiązaniu do budynku sąsiedniego położonego dalej od drogi (budynku na dz. nr [...]) - na podstawie § 4 ust. 3 Rozporządzenia. W uzasadnieniu to ustalenia analizator podał, że obszar analizowany charakteryzuje się swobodnym układem zabudowy, a linie zabudowy przebiegają uskokowo. Sposób kształtowania tej linii nie narzuca zatem jednego wzorca do kontynuowania; właściwe jest nawiązanie do zabudowy położonej najbliżej terenu inwestycji, do budynku położonego dalej od drogi. Zdaniem organu odwoławczego, to uzasadnienie jest co do zasady prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił przy tym – nawiązując do zarzutów podnoszonych w odwołaniach – że jakkolwiek odwołujący się mają rację, że pojęcie działki sąsiedniej zgodnie z orzecznictwem należy rozumieć szeroko, to jednak dotyczy to pojęcia działki sąsiedniej użytego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeśli natomiast chodzi o treść § 4 Rozporządzenia, który stanowi podstawę ustalania linii zabudowy, to stanowi on o zasadzie nakazującej ustalać linię zabudowy jako przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich, co oznacza, że przede wszystkim należy brać pod uwagę działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, a także działki położone po tej samej stronie drogi, tak, aby linię można było przedłużyć w podany w Rozporządzeniu sposób. Dopiero stosując odstępstwo od tej zasady, zgodnie z § 4 ust. 4, można zastosować inne reguły. Zasadnie zatem – stwierdziwszy, iż linia zabudowy przebiega uskokowo – organ I instancji wziął pod uwagę linię tego z budynków sąsiadujących z terenem inwestycji, który położony jest dalej od drogi. Okoliczność, że inny budynek z obszaru analizowanego położony jest jeszcze dalej od drogi, nie może mieć tu znaczenia, bowiem zastosowany przepis § 4 ust. 3 mówi o działkach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego poczynione ustalenie jest prawidłowe, nie narusza ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym, linia nawiązuje do obiektu o zbliżonych gabarytach i funkcji, jest wyznaczona zgodnie przepisami Rozporządzenia, uwzględnia przy tym nieregularny przebieg ul. M.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 26% – 29%; wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 18%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, pozwalające na realizację zabudowy generującej wskaźnik powierzchni zabudowy powyżej średniej z obszaru analizy, w decyzji organu I instancji wyjaśniono, iż nawiązanie w analizowanym przypadku do średniej nie byłoby właściwe z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane; z tego względu najwłaściwsze jest nawiązanie do zabudowy posiadającej zbliżony charakter i funkcję do zabudowy wnioskowanej, która znajduje się przy tym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po tej samej stronie ul. M. , która generuje wskaźniki odpowiednio 26% i 29%, które przyjęto jako granice ustalonego przedziału. Organ odwoławczy uznał to uzasadnienie za przekonujące, a nadto zauważył, że powierzchnie działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a zabudowa bardzo różnorodna. Powoduje to, że wyliczona średnia jest wartością przypadkową, a jej kontynuacja nie byłaby korzystna z punktu wodzenia ładu przestrzennego. Zabudowa usługowa ma inną specyfikę niż zabudowa mieszkaniowa, szczególnie jednorodzinna, zatem to przede wszystkim budynki o tożsamej lub zbliżonej funkcji powinny stanowić punkt odniesienia dla kształtowania parametrów przyszłej inwestycji. Ze względu na wymogi ładu przestrzennego właściwe jest bowiem przyjęcie, że budynki o tej samej funkcji powinny co do zasady cechować się podobnymi parametrami. W efekcie – w ocenie organu odwoławczego – w analizie wykazano, że nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby dopuścić ukształtowanie wskaźnika w podanym wyżej przedziale. Przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym. Ustalenie to stanowi również odpowiedź na wniosek inwestora, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy – zdaniem organu odwoławczego – za prawidłowe. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty dotyczące ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w kontekście usytuowania terenu inwestycji w obszarze stanowiącym korytarz przewietrzania miasta i obszar wymiany powietrza, organ odwoławczy stwierdził, że ani zapisy Studium ani też przedłożona opinia Wydziału Kształtowania Środowiska nie mają charakteru wiążącego. Brak jest także zasad ustanowionych Rozporządzeniem dotyczących sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalając ten wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji kierowano się jego wartościami na działkach w sąsiedztwie, a także charakterem planowanej inwestycji. Ustalenie to organ odwoławczy uznał za prawidłowe i wystarczające.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 28 m - 32 m. W załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 12 m, przy czym wartości występujące w obszarze wahają się od ok. 6,5 m do 38 m, co wynika ze zróżnicowanych powierzchni i kształtów działek; podano, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na tym poziomie jest zgodne z wnioskiem, nie zaburzy ładu przestrzennego w rejonie inwestycji, jest uzasadnione z względów pragmatycznych i nawiązuje do budynków o tożsamej funkcji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Jako podstawę przyjętego ustalenia wskazano § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Uzasadniając przyjęte odstępstwo od reguły ogólnej w analizie wskazano, że zabudowa obszaru analizowanego jest bardzo zróżnicowana i liczna, przy czym obliczona średnia nie stanowi wartości miarodajnej z punktu widzenia utrzymania ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednocześnie drobna zabudowa jednorodzinna w ogóle nie stanowi właściwego kontekstu przestrzennego dla zabudowy usługowej. Dla wpisania takiego obiektu w zastany ład przestrzenny konieczne jest uwzględnienie specyfiki tego rodzaju budynków w obszarze analizowanym. Stąd też wzięto pod uwagę przede wszystkim szerokości elewacji frontowych budynków o takiej właśnie funkcji (dz. nr [...] – 29 m, dz. nr [...] – 38 m, dz. nr [...] – 19 m – co daje średnią na poziomie 28,6 m) i to te wartości wskazano jako właściwe z punktu widzenia kształtowania wnioskowanej zabudowy ustalając jej szerokość na poziomie 30 m; dopuszczono przy tym tolerancję (wynoszącą +/- 2 m), która, jak wskazano, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizy, pozwoli natomiast uwzględnić uwarunkowania technologiczne na etapie projektowania budynków. Ustalenia nie wzbudziły zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ odwoławczy ocenił, że przyjęta szerokość elewacji frontowej została wyczerpująco uzasadniona w analizie i z niej wynika. To do architekta/urbanisty sporządzającego projekt warunków zabudowy należy ocena, jakie parametry przyszłej zabudowy będą najwłaściwsze z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Jeśli wskazał on, że właściwe jest zastosowanie odstępstwa od reguły ogólnej, to nie ma podstaw do kwestionowania takiego twierdzenia przez organ odwoławczy, pod warunkiem przedstawienia przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Ponieważ w sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania szerokości przedmiotowych budynków, a argumentacja ta jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu, nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 5 m do 9 m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą w przypadku budynków jednorodzinnych (krytych co do zasady dachami połaciowymi) ok. 8 m - 12,5 m (do kalenicy) w przypadku budynków mieszkalnych z dachami płaskimi ich wysokość waha się od 6 m do 10 m, budynki wielorodzinne mają wysokości od 13 m do 31 m, a budynki usługowe od 4 m do 14 m. Średnia wysokość budynków bez względu na funkcję wynosi 10 m. Jak wskazano w analizie brak jest w obszarze analizowanym wykształconego wzorca wysokości zabudowy. Wartości te są bardzo zróżnicowane. Jak podano, przyjęte ustalenie wynika z jednej strony z funkcji budynku i założenia, że powinien on wpisywać się w wartości występujące w obszarze w przypadku budynków o funkcji usługowej, z drugiej natomiast z sąsiedztwa zabudowy jednorodzinnej. Ustalona wysokość nie będzie ograniczała dostępu nieruchomości sąsiednich do światła i nie zburzy ładu przestrzennego nawiązując co do zasady do wartości ustalanych dla zabudowy usługowej, w tym położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ odwoławczy ocenił, że w analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Ustalona wysokość budynku wpisuje go w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji.

W decyzji organu I instancji ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 5 m do 9 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe, przy czym w przypadku zabudowy usługowej dominują dachy płaskie. Konstatacja ta jest – zdaniem organu odwoławczego – wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że określono także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalono w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc w stosunku do liczby zatrudnionych w usługach. W ocenie organu odwoławczego takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. M. , z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia [...] maja 2018 r. Istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja MPWiK S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków, aktualna informacja techniczna potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja [...] S.A.) oraz aktualna informacja dotycząca warunków zagospodarowania wód opadowych (informacja ZIKiT). Ogrzewanie budynku zostanie rozwiązane w oparciu o pompę ciepła. Nawiązując w tym kontekście do zarzutów podnoszonych w odwołaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że powołane informacje techniczne są wystarczającym na etapie ustalania warunków zabudowy dowodem na okoliczność zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu inwestycji. Wynika z nich bowiem, że istniejąca infrastruktura może stanowić obsługę i źródło zaopatrzenia inwestycji w media i nie wymaga rozbudowy. Jeśli chodzi o budowę przyłączy, to nie stanowi to zakresu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Warunki dla relacji przyłączy i umowa na dostarczanie poszczególnych mediów mogą być wydawane i zawierane dopiero, kiedy kształt inwestycji będzie już precyzyjnie określony, a wiec po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Na obecnym etapie inwestor nie dysponuje i nie musi dysponować projektem budowlanym, z którego wynikać będą wszystkie techniczne szczegóły realizacji przyłączy. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2018 r. Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. M. , poprzez istniejący zjazd. W opinii zawarto przy tym warunek, przetransponowany do treści decyzji, zgodnie z którym należy tak zaplanować zagospodarowanie terenu inwestycji oraz organizację ruchu na planowanym układzie dróg wewnętrznych, aby umożliwić dojazd do terenu inwestycji pojazdów z ul. M. bez konieczności oczekiwania na pojazd wyjeżdżający z nieruchomości sąsiedniej (obsługiwanej przez ten sam zjazd). Na obecnym etapie warunek ten jest wystarczający; do osoby sporządzającej projekt budowlany będzie należała jego realizacja. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w ramach planowanej działalności nie przewiduje się ruchu po terenie inwestycji pojazdów o masie powyżej 3,5 t, w szczególności tirów, jak to twierdzą odwołujący się. Przeciwnie, wyjaśniając na wezwanie ZIKiT wątpliwości w tym zakresie inwestor wskazał, że "Z racji funkcji obiektu i przeznaczenia dla indywidualnych najemców nie przewiduje się ruchu pojazdów przekraczających 3,5 t. W znacznej większości przypadków są to auta osobowe, rzadziej dostawcze o masie do 3,5 t" (pismo z dnia 18 kwietnia 2018 r.). Stąd też zarzuty dotyczące nieprzystosowania istniejącego zjazdu i planowanego układu dróg wewnętrznych do ruchu pojazdów ciężarowych (powyżej 3,5 t) są niezasadne.

W końcowej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustosunkował się do nieomówionych wcześniej zarzutów podniesionych odwołaniach i w tym kontekście wskazał, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, co wynika w sposób jednoznaczny z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja ta nie ma bowiem mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości. W związku z tym na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji, a wniosek może obejmować działki stanowiące własność osób trzecich, nawet bez ich zgody. Tytuł prawny do terenu inwestycji wymagany jest bowiem dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnia możliwości wydania warunków zabudowy od zgody innych stron postępowania, sąsiadów czy też innych osób. Jeśli chodzi o zarzut braków wniosku co do określenia planowanej powierzchni sprzedaży, organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku nie określono powierzchni sprzedaży, bowiem w ramach przedmiotowej inwestycji nie planuje się działalności handlowej. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży dotyczy sytuacji, w której wniosek obejmuje realizację obiektu handlowego, przy czym powierzchnią sprzedaży jest, zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p., część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). W ramach inwestycji nie planuje się sprzedaży detalicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że organ I instancji rzeczywiście nie doniósł się do wszystkich zastrzeżeń dotyczących obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, jednak – w ocenie organu odwoławczego – nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. O. M. wniosła skargę na powyższą decyzję. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku braku wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskutek czego organ II instancji błędnie uznał, że zachodzą podstawy do utrzymania w całości w mocy decyzji WZ, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) w związku z przepisami § 2 pkt 1, 2 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), polegające na uznaniu przez SKO w [...], że w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji jednoznacznie oraz w sposób należyty i niebudzący wątpliwości, określił rodzaj oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydano warunki zabudowy, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (w tym także skarżącej), podczas gdy organ I instancji określił jedynie "rodzaj inwestycji", zaś w zakresie rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i funkcji zagospodarowania terenu odesłał jedynie bez wyraźnego określenia do zabudowy na działkach sąsiednich, tj. "między innymi" na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], jak również polegające na przyjęciu przez SKO w [...], że określenie rodzaju zabudowy, jako "zabudowa usługowa" jednoznacznie wskazuje, że w budynku wybudowanym w ramach zamierzenia inwestycyjnego nie będzie realizowana funkcja handlowa; 2) przepisów § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na uznaniu, że organ I instancji zgodnie z powyższymi przepisami wyznaczył obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w zasadzie na dookreśleniu (na nieznanych podstawach) przez SKO w [...] sposobu wyznaczenia tego obszaru w zaskarżonej decyzji, podczas gdy obszar ten wyznaczony został w wyniku wadliwego określenia frontu terenu inwestycji; 3) przepisów § 4 ust. 3 Rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na sprzecznym z tym przepisem uznaniu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy winno być odnoszone do zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, podczas gdy przepis wyraźnie stanowi o "działkach sąsiednich", zaś posłużenie się przez ustawodawcę w dyspozycji omawianego przepisu określeniem "uskoku" jednoznacznie wskazuje, że pod uwagę muszą być brane przez organ planowania przestrzennego nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące, ale wszystkie działki z obszaru analizy urbanistycznej, które przylegają do pasa drogowego, z którego odbywać ma się zjazd na projektowaną inwestycję; 4) art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 UPZP w związku z art. 2 pkt 14 UPZP, polegające na uznaniu, że organ I instancji w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi przepisami określił warunki obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy teren inwestycji wyłącznie wąskim pasem stanowiącym część działki numer [...] zapewnia terenowi inwestycji bezpośredni dostęp do drogi publicznej, który jednak nie zapewnia określonych przez organ I instancji warunków obsługi komunikacyjnej, w szczególności dojazdu z ul. M. bez konieczności oczekiwania na pojazd wyjeżdżający z nieruchomości sąsiedniej, a jednocześnie organ I instancji ustala, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, chociaż w treści warunków zabudowy posługuje się określeniem drogi wewnętrznej na terenie inwestycji, która obsługę komunikacyjną ma zamierzeniu inwestycyjnemu zapewnić; 5) przepisów § 5 i § 6 Rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na uznaniu za uzasadnione wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej odstąpienie przez organ I instancji od zasadniczych sposobów wyznaczania wskaźnika intensywności nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jako średnich wielkości zabudowy z obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy zastosowaniu tendencyjnego i dyskryminującego właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi kryterium, polegającego na odniesieniu się wybiórczo do zabudowy na działkach nr [...] i [...] oraz [...], a w konsekwencji z pominięciem dyrektywy kształtowania jednolitego i spójnego ładu przestrzennego; 6) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 UPZP, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że dla zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z ww. przepisami określone zostały wymagania dotyczące zapewnienia warunków infrastruktury technicznej dla nowej zabudowy kubaturowej, podczas gdy organ I instancji nie wyjaśnił w Decyzji WZ, czy teren planowanej inwestycji posiada odpowiednie uzbrojenie, czy też uzbrojenie takie jest planowane, a w związku z tym, czy inwestorzy ubiegający się o wydanie warunków zabudowy legitymują się odpowiednimi umowami z właściwymi jednostkami organizacyjnymi (tj. gestorami mediów). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaprezentowała argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. Organy administracji słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie.

Na użytek niniejszej sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę uprawnioną – mgr inż. arch. I. K. ; analiza ta nie budzi istotnych zastrzeżeń pod względem formalnym. Wyznaczając obszar analizowany, jako front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź (części przeznaczonej pod zabudowę kubaturową), o szerokości ok. 79 m, oznaczoną na załączniku graficznym do analizy jako odcinek E-F. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że to założenie jest zasadne i – w konsekwencji – że obszar analizowany został ustalony prawidłowo, zgodnie z zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wbrew zarzutowi skargi (pkt 2) nie było podstaw do przyjęcia, że frontem terenu inwestycji jest odcinek wyznaczony punktami I-A. Argumentacja organu odwoławczego w tej mierze, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest racjonalna i w pełni przekonująca; w szczególności trafne jest spostrzeżenie, że w razie przyjęcia założeń suponowanych w skardze obszar analizowany byłby nieproporcjonalny do terenu inwestycji, co wypaczałyby wyniki analizy i czyniło je niewiarygodnymi. Organ odwoławczy niewątpliwie był uprawniony do sprecyzowania ustaleń, a ściśle biorąc argumentacji w tym zakresie.

W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; z drogi publicznej – ulicy M. – dostępna jest objęta obszarem analizowanym zabudowa usługowa (np. dz. nr [...], [...] wraz z dz. nr [...] obr. [...]). Ta konstatacja poczyniona wpierw przez analizatora, a następnie także przez organy administracji obu instancji, nie budzi – zdaniem Sądu – wątpliwości. Implikuje ona spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane przedsięwzięcie – budynek o funkcji usługowej – stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, chybiony jest zarzut skargi (pkt 1) wskazujący na brak miarodajnego określenia rodzaju oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszak sprecyzowany został rodzaj planowanej zabudowy (zabudowa usługowa) oraz sposób użytkowania planowanego obiektu i zagospodarowania terenu – budynek magazynowy (niewielkie pomieszczenia magazynowe przeznaczone pod wynajem dla klientów indywidualnych) z częścią usługową (obsługa klientów wynajmujących pomieszczenia). Na aprobatę zasługują też zamieszczone w odpowiedzi na skargę rozważania organu odwoławczego dotyczące szerokiego rozmienia funkcji zabudowy – na ich tle konkluzja, że planowany obiekt w żaden sposób nie godzi w zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny, jawi się jako oczywista.

Sąd podziela również stanowisko organów administracji co do tego, że spełniona została przesłanka ustalenia warunków zabudowy w postaci bezpośredniego dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej, którą stanowi ulica M. . Wszak teren inwestycji do tej ulicy (działki drogowej [...]) przylega; w szczególności do wspomnianej ulicy przylega działka [...], do której inwestor ma tytuł prawny. Z kolei warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji ukształtowane zostały z uwzględnieniem opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] maja 2018 r. Ustalono, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się od ulicy M. poprzez istniejący zjazd; zagospodarowanie terenu inwestycji oraz organizacja ruchu na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na terenie inwestycji powinny umożliwiać dojazd do terenu inwestycji pojazdów z ulicy M. bez konieczności oczekiwania na pojazd wyjeżdżający z nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem Sądu, ustalenia te są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że uczynienie zadość odnośnym warunkom będzie weryfikowane przy ocenie projektu budowlanego w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W tym kontekście warto dodać, że – zdaniem Sądu – prawidłowe są również ustalone w decyzji warunki co do miejsc parkingowych. Przekonująco organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów suponujących nieprzystosowanie zjazdu i układu dróg wewnętrznych do ruchu pojazdów powyżej 3,5 t. Stanowisko skarżącej o wadliwym określeniu warunków obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz dostępu do drogi publicznej (zarzut skargi – pkt 4) – nie jest, zdaniem Sądu, zasadne.

Przechodząc do poszczególnych parametrów nowej zabudowy, stwierdzić wypada, że zostały one ustalone prawidłowo. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 20 m od granicy terenu inwestycji z działką nr [...] obr. [...] stanowiącą pas drogowy ul. M. . Przy kształtowaniu tego parametru – na podstawie § 4 ust. 3 Rozporządzenia – nawiązano do budynku sąsiedniego położonego dalej od drogi (budynku na dz. nr [...]). Z analizy wynika, że obszar analizowany charakteryzuje się swobodnym układem zabudowy, a linie zabudowy przebiegają uskokowo. Nie ma zatem jednego wzorca do kontynuowania, wobec czego właściwe jest nawiązanie do zabudowy położonej najbliżej terenu inwestycji, do budynku położonego dalej od drogi. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Rację ma organ odwoławczy, gdy argumentuje – także w odpowiedzi na skargę – że w kontekście § 4 Rozporządzenia za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Tym samym zarzut skargi zasadzający się na założeniu, że przy ustalaniu linii zabudowy powinny być brane pod uwagę w równej mierze wszystkie działki z obszaru analizy urbanistycznej, które przylegają do pasa drogowego, z którego odbywać się ma zjazd na projektowaną inwestycję (zarzut skargi – pkt 3) – jawi się jako niezasadny.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono – na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia – w przedziale od 26% – 29%; wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. Odnośny wskaźnik rzeczywiście obiega od średniej w obszarze analizowanym (18%), jednak takie rozwiązanie jest prawidłowe, bowiem znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Przedmiotowe wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i celowe jest nawiązanie do zabudowy, która posiada zbliżony charakter i funkcję do zabudowy wnioskowanej, a nadto znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po tej samej stronie ul. M. (generuje wskaźniki odpowiednio 26% i 29%). Organ odwoławczy w tym kontekście dodatkowo zaznaczył, że powierzchnie działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a zabudowa bardzo różnorodna – co powoduje, że wyliczona średnia jest wartością przypadkową, a jej kontynuacja nie byłaby korzystna z punktu wodzenia ładu przestrzennego; zabudowa usługowa ma inną specyfikę niż zabudowa mieszkaniowa, szczególnie jednorodzinna, zatem to przede wszystkim budynki o tożsamej lub zbliżonej funkcji powinny stanowić punkt odniesienia dla kształtowania parametrów przyszłej inwestycji. Gdy idzie o wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej organ odwoławczy ocenił – i Sąd tę ocenę podziela – że ani zapisy Studium, ani przedłożona opinia Wydziału Kształtowania Środowiska nie mają charakteru wiążącego; brak jest też zasad ustanowionych Rozporządzeniem dotyczących sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalanie tego wskaźnika w nawiązaniu do jego wartości na działkach w sąsiedztwie oraz w nawiązaniu do charakteru planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe.

Szerokość elewacji frontowej ustalono – na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia – na poziomie 28 m - 32 m (30 m z tolerancją do 2 m). Ustalenie tego wskaźnika w myśl reguły wyjątkowej (średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 12 m) uzasadniono – poniekąd podobnie jak w przypadku wskaźnika omawianego wyżej – koniecznością nawiązania nie tyle do zabudowy jednorodzinnej, ile do budynków o tożsamej funkcji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (budynków położonych na działkach nr [...], [...], [...] o szerokościach elewacji frontowych – odpowiednio – 29 m, 38 m, 19 m, co daje średnią na poziomie 28,6 m). Zdaniem Sądu, rozwiązanie to jest prawidłowe, zgodne z wymogami ładu przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby wskaźniki intensywności nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej zostały ustalone z naruszeniem § 5 i 6 Rozporządzenia i przy zastosowaniu kryterium "tendencyjnego i dyskryminującego właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi". Sąd uznał zatem zarzut sformułowany w pkt 5 skargi za niezasadny.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono – na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia – w przedziale od 5 m do 9 m. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą w przypadku budynków jednorodzinnych (krytych co do zasady dachami połaciowymi) ok. 8 m - 12,5 m (do kalenicy) w przypadku budynków mieszkalnych z dachami płaskimi ich wysokość waha się od 6 m do 10 m, budynki wielorodzinne mają wysokości od 13 m do 31 m, a budynki usługowe od 4 m do 14 m. Średnia wysokość budynków bez względu na funkcję wynosi 10 m. Przyjęte w decyzji ustalenie wynika – jak wyjaśnił organ – z jednej strony z funkcji budynku i założenia, że powinien on wpisywać się w wartości występujące w obszarze w przypadku budynków o funkcji usługowej, z drugiej natomiast z sąsiedztwa zabudowy jednorodzinnej. Ustalona wysokość nie będzie ograniczała dostępu nieruchomości sąsiednich do światła i nie zburzy ładu przestrzennego nawiązując co do zasady do wartości ustalanych dla zabudowy usługowej, w tym położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania ustalonej wysokości budynku. Nie budzi wątpliwości także rozstrzygnięcie co do geometrii dachu (dach płaski).

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ocenił, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, powołując się na aktualne informacje [...] S.A., [...] S.A. oraz ZIKiT i zaznaczając, że ogrzewanie budynku zostanie rozwiązane w oparciu o pompę ciepła. Rację ma organ odwoławczy, gdy twierdzi, że powołane informacje techniczne są wystarczającym na etapie ustalania warunków zabudowy dowodem na okoliczność zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu inwestycji i że nie jest konieczne na tym etapie zawarcie umów o świadczenie usług – wystarczy zapewnienie, że takie umowy mogą być zawarte. Z tego też względu nie zasługuje nie uwzględnienie zarzut skargi sformułowany w pkt 6 skargi.

Powyższe rozważania zwierają ją odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.