Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 118/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Zarządu G. S. na budowę zbiorników na wodę pitną na działce nr [...] w miejscowości J. gmina S.

W dniu 5 września 2002 r. między Nadleśnictwem B. Ś., działającym w imieniu i na rzecz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., a Gminą S. została zawarta umowa dzierżawy na czas nieokreślony części gruntu działki "położonej w obrębie B. w oddziale [...] m", w skład którego "wchodzi łąka IV kl o ogólnej pow. 0,04 ha". W umowie tej dzierżawca zobowiązał się "użytkować przedmiot dzierżawy wg wszelkich zasad racjonalnej gospodarki rolnej, a w szczególności: uprawiać i użyźniać glebę, utrzymując ją w odpowiedniej kulturze, dokonywać konserwacji szczegółowych oraz półpodstawowych urządzeń melioracyjnych istniejących na dzierżawionej nieruchomości w terminie określonym przez wydzierżawiającego", a ponadto zobowiązał się "do ponoszenia wszelkich świadczeń publicznych związanych z wydzierżawionym gruntem".

W dniu 1 września 2006 r. pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych, reprezentowanym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa B. Ś., a Gminą S. została zawarta umowa o przekazanie nieruchomości w użytkowanie, na podstawie której przekazano Gminie S. grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. Ś., w tym grunty o powierzchni 0,68 ha lasu stanowiące część działki nr[...] . Powyższe nieruchomości przekazano użytkownikowi nieodpłatnie w użytkowanie w celu ustanowienia stref ochrony bezpośredniej istniejących ujęć wody pitnej, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 19 marca 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Z. Ś. wpłynęło zgłoszenie zmian do ewidencji gruntów, w którym Nadleśnictwo B. Ś. jako osoba władająca działkami nr[...] , [...] , [...], [...] , [...]i [...] zgłosiło zmiany zapisu w wyżej wymienionych działkach z "dr (drogi) na Ls. (Ls-dr – grunty związane z gospodarką leśną)" oraz z "R, PS, Ł na Ls (Ls – sukcesja naturalna. – dolesienia – ostoja i zagroda hodowli muflona – grunty związane z gospodarką leśną) – wg załączonego wykazu zmian danych ewidencyjnych – na podstawie Art 3. Ust 2 – Ustawy o Lasach".

W dniu [...] r. Wójt Gminy S. skierował do S. Z. pismo, w którym podał, że w związku z faktem, że "istnieją rozbieżności w oznaczeniu przeznaczenia gruntu na mapach – dotyczy działki nr [...] w miejscowości J., gdzie widnieje ŁIV, a w ewidencji gruntów i budynków LS", prosi o wnikliwe zbadania sprawy. Wójt wskazał, że na wyżej wymienionej działce znajdują się zbiorniki wody pitnej, działka nie jest fizycznie zalesiona, a infrastruktura wodociągowa jest własnością Gminy.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. Starosta Z. zawiadomił Wójta Gminy S. oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., że zgodnie z art. 61 § 1 i 4 kpa zostało wszczęte postępowanie w sprawie "wyjaśnienia niezgodności danych w ewidencji i budynków ze stanem faktycznym na gruncie dla dz. [...] obręb J. gm. S.".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zmienił zapis w ewidencji gruntów i budynków na podstawie aktualizacji użytków oraz sporządzonego wykazu zmian danych ewidencyjnych zgłoszonego do zasobu geodezyjnego pod numerem [...] oraz protokołu z dnia 3 października 2011 r. w następujący sposób: w działce [...] wyodrębnić użytki zgodne ze stanem na gruncie Ls, B-Ls Ba, Ł, Wp.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że "na podstawie materiałów znajdujących się w powszechnej klasyfikacji gruntów z aktualną mapą zasadniczą, mapą ewidencji gruntów, mapą gospodarczą lasu, zapisów w ewidencji gruntów i budynków oraz stanu faktycznego w terenie, że istnieje leśniczówka oraz ujęcia wody pitnej dla mieszkańców wsi J. gmina S.". Zgodnie z protokołem z dnia 3 października 2011 r. aktualizacja użytków została zlecona uprawnionemu geodecie, który "pomiarami i obliczeniami potwierdził w/w fakty a wyniki pomiaru przekazał do zasobu w postaci operatu geodezyjnego pod nr[...]".

W odwołaniu złożonym od tej decyzji Nadleśnictwo B.Ś. wniosło o jej uchylenie w części nie dotyczącej powierzchni 0,1900 zabudowanej budynkiem leśniczówki i orzeczenie o odmowie wprowadzenia pozostałych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "las" na działce ewidencyjnej nr[...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przepisów o lasach przy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie planu urządzenia lasu przy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;

c) art. 3 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie przy ocenie gruntów leśnych poddanych ocenie;

d) art. 7 ust. 1 i następne ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne możliwa jest z pominięciem trybu przewidzianego przez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa w związku z § 45 i § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji planu zagospodarowania lasu;

b) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa w związku z § 67 pkt 2 i § 68 pkt "3 i 3" oraz zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o pomiary geodety bez uwzględnienia, że o rodzaju gruntu nie może decydować wyłącznie jeden pomiar, ale całokształt okoliczności, które organ ma obowiązek rozważyć;

c) art. 6 kpa, poprzez naruszenie swoim działaniem zasady praworządności, co wynika z niedochowania wyżej wymienionych przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że działka nr[...] , będąca w zarządzie odwołującego się, na podstawie pisma Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 9 marca 2006 r. została przekazana Gminie S. w użytkowanie umową z dnia [...] r. pod strefę ochrony bezpośredniej ujęć wody pitnej. Wójt Gminy S. zwrócił się z wnioskiem do odwołującego się o udostępnienie lasu pod budowę zbiorników wody pitnej, jednakże zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach przekazanie lasów nie może powodować zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i dlatego Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych we W. odpowiedziała Wójtowi, że budowa zbiorników w lesie nie jest możliwa, albowiem naruszałaby ustawowe zasady korzystania z gruntów przekazanych w użytkowanie.

Powołując się na art. 3 ustawy o lasach, § 67 pkt 2, § 68 pkt "3 i 3" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr [...] do tego rozporządzenia, Nadleśnictwo B. Ś. wywiodło, że nie ma możliwości, by grunt będący lasem w rozumieniu ustawy i tak dotychczas oznaczony w ewidencji, w wyniku zwykłych oględzin w terenie okazał się być gruntem zabudowanym mieszkaniowym oraz przemysłowym. Tym bardziej nie jest możliwa zmiana kwalifikacji gruntu na podstawie pomiarów i obliczeń geodety w terenie. Wskazano przy tym, że art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach przewiduje, że w przypadku ewidencji gruntów i budynków organy związane są i planem urządzenia lasu i uproszczonym planem urządzenia lasu zarówno co do granic lasu, jak i jego powierzchni. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów. Do przepisów o lasach, nakazując je uwzględnić przy ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, odsyła natomiast art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zdaniem odwołującej się strony, działanie organu I instancji doprowadziło do naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, oraz dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. , po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył unormowania zawarte w art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 3, art. 20, art. 40 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach. Analizując treść zarzutów rażącego naruszenia art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał je za uzasadnione. Podkreślił, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tezy powyższe stanowią jedynie o konieczności uwzględniania zapisów planu urządzenia lasu, kiedy dokonywane są zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące lasów. Nie oznacza to, że automatycznie należy przyjmować, iż koniecznym elementem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków jest istnienie aktualnego planu urządzenia lasu. W opinii organu II instancji, przedmiotowy grunt spełnia kryteria lasu, określone w art. 3 ustawy o lasach. Biorąc pod uwagę rzeczywisty stan, grunt leżący w granicach przedmiotowej działki faktycznie był i nadal pozostaje lasem w rozumieniu ustawy o lasach.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnienie przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Tym samym przepis ten należy traktować jako wyjątkowy, niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Z treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ograniczenie w postaci uwzględniania przy dokonywania wpisów w ewidencji gruntów planu urządzenia lasu odnosi się do takich zmian w ewidencji gruntów, które dotyczą granic i powierzchni lasów. Chodzi tu o dotyczące granic i powierzchni lasów wpisy danych objętych aktualnie obowiązującym dla danego obszaru gruntów leśnych planem urządzenia lasu albo uproszczonym planem urządzenia lasu. Na poparcie swoich wywodów organ powołał się na wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1240/10.

Organ II instancji zauważył, że działka nr [...] została przekazana Gminie S. w użytkowanie umową z dnia [...] r. pod strefę ochronną bezpośredniego ujęcia wody pitnej. Wójt Gminy S. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie lasu pod budowę zbiorników wody pitnej, jednakże zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach przekazanie lasów nie może powodować zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Zgodnie zaś z wyżej wymienioną umową grunty zostały przekazane nieodpłatnie w użytkowanie w celu ustanowienia stref ochrony bezpośredniej istniejących ujęć wody pitnej, bez zmiany dotychczasowego przeznaczenia.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 3 ustawy o lasach także zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 130/05, organ podniósł, iż to, że działka ma powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworzącymi łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha. Zgodnie z planem urządzenia lasu przedmiotowa działka wraz z działkami sąsiednimi jest oznaczona jako las. Bez przeprowadzenia stosownych procedur, to jest uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ odwoławczy stwierdził, że nie może być on uwzględniony, gdyż artykuł ten dotyczy bezpośrednio wyłączającego grunty z produkcji leśnej, a nie organu prowadzącego ewidencję gruntów.

Organ II instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa w związku z § 67 pkt 2 i § 68 pkt "3 i 3" zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o pomiary geodety bez uwzględnienia, że o rodzaju gruntu nie może decydować wyłącznie jeden pomiar, ale całokształt okoliczności, które organ ma obowiązek rozważyć. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie w sposób niewyczerpujący, przez co nie był w stanie uwzględnić wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Narusza ono art. 7 i 77 kpa w związku z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia, a także w związku z art. 3 ustawy o lasach. Zaliczenie gruntów do odpowiedniego użytku w oparciu o dane wynikające głównie z wykazu zmian danych ewidencyjnych opracowanego na podstawie pracy geodezyjnej, zgłoszonego do zasobu geodezyjnego pod numerem[...], bez uwzględnienia innych okoliczności i dokumentów, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszony został również, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, art. 107 § 3 kpa, gdyż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera stwierdzenia na temat przeprowadzonych przez geodetę uprawnionego pomiarów oraz wyliczenie na podstawie jakich materiałów zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Nie zawiera natomiast oceny zebranego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa, ani wykładni zastosowanych przez organ przepisów. Rozpatrując wniosek o aktualizację użytków gruntowych organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej interpretację przepisów prawa materialnego i w celu właściwego rozstrzygnięcia powinien uzupełnić postępowanie dowodowe oraz w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 kpa przedstawić motywy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa w związku z § 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rozpatrując niniejszą sprawę nie uwzględnił wszystkich okoliczności mających wpływ na istotę sprawy.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że starosta wydając decyzję z dnia [...] r. nr[...] , jako podstawę prawną błędnie przytoczył § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie jest bowiem klasyfikacja gruntów, a aktualizacja użytków znajdujących się na działce nr[...] Rozróżnienie pomiędzy aktualizacją użytków w ewidencji gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika wyraźnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ponadto z § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozróżnienie to wynika również z treści załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Określa on przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, natomiast załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów oraz ich klasyfikacji bonitacyjnej. Dane te, to jest klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury. Dlatego też przepisy dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie mają zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest jedynie aktualizacja użytków gruntowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 kpa "poprzez naruszenie swoim działaniem zasady praworządności, co wynika z niedochowania wyżej wymienionych przepisów prawa", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów stanowi m.in. powołanie się na błędną podstawę prawną w wydawanej decyzji, co miało miejsce przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdyż jego decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnym przytoczeniu w osnowie decyzji § 8 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z przepisów art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach wynika, iż zmiana lasu na użytek rolny, co w przedmiotowej sprawie dotyczy części działki nr[...] , uzależniona jest jedynie od woli właściciela lasu i jego uzasadnionych potrzeb, nie zaś od woli innych podmiotów. W przypadku lasów stanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wyłącznie na wniosek nadleśniczego, a w przypadku lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta.

Reasumując, organ II instancji dostrzegł wadliwość zaskarżonej decyzji. Ze względu jednak na brak podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowanie w niniejszej sprawie uznał za bezprzedmiotowe i dlatego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Gmina S., reprezentowana przez Wójta, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. oraz o obciążenie tego organu kosztami postępowania sądowego.

Zdaniem strony skarżącej, za uznaniem skargi za zasadną przemawia przede wszystkim fakt pominięcia jako strony Gminy S. w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów m.in. działki nr [...] w miejscowości J. na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa B. W opinii skarżącej, we wniosku tym prawdopodobnie poświadczono nieprawdę poprzez podanie w operacie geodezyjnym sprzecznych ze stanem faktycznym danych (co nie było weryfikowane przez Starostę poprzez zbadanie terenu), gdyż z góry uznano przedmiotowy teren "jako typowy las", chociaż "jest to łąka bez śladu jakichkolwiek nasadzeń drzew oraz pozbawiona choćby tzw. samosiejek". Nadto pominięto fakt posiadania przez Gminę S. umowy dzierżawy z dnia [...] r. na część przedmiotowej działki na czas nieokreślony. Umowa ta, potwierdzając prawo do dysponowania gruntem, umożliwiła Gminie S. rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, to jest uzyskanie decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę zbiornika wody pitnej na działce nr[...]; wykonanie projektu budowlanego; uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę. Przytaczana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego umowa przekazania w użytkowanie miała tylko charakter porządkujący status prawny wszystkich ujęć wody Gminy S. znajdujących się na terenie Lasów Państwowych, a nie stanowiła podstawy do realizacji inwestycji budowy zbiornika wody pitnej i nie miała związku z planowaną rozbudową, gdyż ten związek miała wymieniona wyżej umowa dzierżawy. Strona skarżąca zaznaczyła, że na przyległym terenie znajduje się stary zbiornik wody pitnej dostarczający wodę dla mieszkańców Gminy S. Z uwagi na zwiększające się zapotrzebowanie wody pitnej pojemność zbiornika jest niewystarczająca, stąd działania Gminy S. zmierzające do budowy nowych zbiorników. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z gminną koncepcją wodociągowania, a woda z przedmiotowych zbiorników dostarcza wodę do około 2,5 tysiąca mieszkańców kilku miejscowości. Mając na względzie ważny interes społeczny oraz już poniesione koszty, przedsięwzięcie powinno być kontynuowane. Zmiany hydrologiczne, prace leśne oraz rozbudowa sieci spowodowały konieczność rozbudowy zbiorników. Zmiana przeznaczenia działki oparta na nieprawdziwych danych uniemożliwiły Gminie S. rozbudowę zbiorników, zatem "próba naprawienia przez Starostę swojego błędu wydaje się być jak najbardziej uzasadniona". Zdaniem strona skarżącej, postępowanie administracyjne prowadzone przez organ II instancji "oparte zostało o stan prawny, który nie może znaleźć zastosowania w sprawie".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł w szczególności, że zaskarżona decyzja uchyla decyzję Starosty Z. z dnia 12 października 2011 r. w sprawie zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków i umarza postępowanie pierwszej instancji z uwagi na wadliwość wyżej wymienionej decyzji. Podnoszony przez stronę skarżącą zarzut pominięcia Gminy S. w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów, w tym działki nr [...] w miejscowości J., nie jest więc podstawą uchylenia zaskarżanej decyzji, lecz może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego toczącego się w związku ze zmianą klasyfikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, jaki charakter miało pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] r. W piśmie tym, skierowanym do Starosty Z., Wójt Gminy S. podał, że w związku z faktem, że "istnieją rozbieżności w oznaczeniu przeznaczenia gruntu na mapach – dotyczy działki nr [...] w miejscowości J., gdzie widnieje ŁIV, a w ewidencji gruntów i budynków LS", prosi o wnikliwe zbadania sprawy. Wójt wskazał przy tym, że na wyżej wymienionej działce znajdują się zbiorniki wody pitnej, działka nie jest fizycznie zalesiona, a infrastruktura wodociągowa jest własnością Gminy.

Starosta Z. na podstawie tego pisma wszczął postępowanie w sprawie "wyjaśnienia niezgodności danych w ewidencji i budynków ze stanem faktycznym na gruncie dla dz. [...] obręb J. gm. S.". Postępowanie to organ I instancji zakończył wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy należy dojść do wniosku, że organy obu instancji nienależycie wyjaśniły, jaki jest charakter wspomnianego pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Z treści tego pisma wynika, że "istnieją rozbieżności w oznaczeniu przeznaczenia gruntu na mapach – dotyczy działki nr[...] w miejscowości J., gdzie widnieje ŁIV, a w ewidencji gruntów i budynków LS". Bez bliższego wyjaśnienia charakteru tego pisma nie było możliwe nadanie mu właściwego biegu. W istocie dopiero w skardze Gmina S. wyjaśniła, że fakt pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów m.in. działki nr [...] w miejscowości J. na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa B. stanowi rzeczywisty powód wspomnianych rozbieżności w oznaczeniu przeznaczenia gruntu. Z powyższego zaś wynika, że pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] r. w swej istocie mogło zawierać żądanie wznowienia postępowania dotyczącego zmiany klasyfikacji gruntów, w tym działki nr [...] w miejscowości J., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Gdyby zatem organy administracyjne należycie wyjaśniły, jaki jest charakter pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] r., to mogłoby dojść do wszczęcia postępowania w innym przedmiocie i w innym trybie. W konsekwencji inne byłoby rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zauważyć wypada, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał, że pominięcie Gminy S. w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów, w tym działki nr [...] w miejscowości J., może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego toczącego się w związku ze zmianą klasyfikacji. Niemniej jednak, z uwagi na konieczność zachowania terminu przewidzianego w art. 148 kpa, nie byłoby już możliwe skuteczne wniesienie przez Gminę S. podania o wznowienie postępowania dotyczącego zmiany klasyfikacji gruntów, w tym działki nr [...] w miejscowości J., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego też należyte wyjaśnienie, jaki jest charakter pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] r. miało decydujący wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 63 § 2 kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Według art. 64 § 1 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.

Zgodnie zaś z § 2 art. 64 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W sytuacji zatem, gdy z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nie wynikało w sposób jednoznaczny, jakie jest żądanie wnoszącego to pismo, organ administracyjny zobligowany był treścią unormowania zawartego w art. 64 § 2 kpa do wezwania Wójta Gminy S. jako wnoszącego podanie do usunięcia braków pisma z dnia [...] r. w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Stosownie do art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przepis art. 8 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zgodnie zaś z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zapadłe w sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów, a przede wszystkim art. 64 § 2 kpa, przy czym stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie dopuszczono się tego uchybienia, mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.