Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 879/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. T., R. M.[1], J. A., E. H., M. A., R. M.[2], J. M., K. S. i M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/organ), działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania H. T., R. M. [1], J. A., E. H., M. A., R. M. [2], J. M., K. S., M. M. (dalej: skarżący), od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność W. M., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]

W uzasadnieniu organ podniósł, że orzeczeniem z [...] marca 1973 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. M. (pkt [...] l.p. [...]). Orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia stało się prawomocne, bowiem wniesione odwołanie zawierało zastrzeżenia wyłącznie do ustalonego odszkodowania. Decyzją z [...] kwietnia 1974 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odszkodowaniu m.in. za wywłaszczoną ww. orzeczeniem z [...] marca 1973 r. nieruchomość.

Organ wskazał, że pismem z [...] grudnia 2017 r. H. T., R. M. [1], J. A., E. H., M. A., R. M. [2], J. M., K. S., M. M. - udokumentowani następcy prawni W. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność W. M.

Decyzją z [...] maja 2018 r" znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Minister po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako ustawa wywłaszczeniowa) w zw. z przepisami ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48 poz. 282, dalej jako ustawa nowelizująca), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonych ustaw Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję.

Organ zwrócił uwagę, że po wniesieniu odwołania od decyzji z [...] marca 1973 r. doszło do zmiany przepisów materialnych dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. W dniu 28 listopada 1973 r. weszła mianowicie w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282), której art. 3 ust. 2 stanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału.

Organ wskazał, że powyższa regulacja podyktowana była zasadniczymi zmianami, jakie zaszły w zakresie zasad przyznawania odszkodowania za wywłaszczane grunty. Ustawodawca uznał bowiem, że są one na tyle istotne, że uzasadniają prowadzenie spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na nowo, czyli z wykorzystaniem zebranego uprzednio materiału dowodowego).

Zdaniem organu należało jednak mieć na uwadze, że omawiana nowelizacja nie definiowała pojęcia prowadzenia postępowania "na nowo", a także nie zawierała żadnych wskazówek dla terenowych organów administracji państwowej w jaki sposób i w jakim zakresie wykorzystać w tym celu dotychczasowo zebrany materiał dowodowy.

W ocenie organu nie budziło większych wątpliwości, że poprzez przeprowadzenie postępowania "na nowo" należy rozumieć zapewnienie stronom prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez organy dwóch instancji, natomiast kwestia wykorzystania zebranego materiału - wobec nieostrości zapisów ustawy z 22 listopada 1973 r. - leżała w gestii organu orzekającego w sprawie. Organ zauważył także, że dotychczasowa praktyka Ministra w zakresie oceny legalności decyzji wydawanych pod reżimem ustawy z 12 marca 1958 r. potwierdza, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. budził wątpliwości interpretacyjne i w praktyce był różnie stosowany.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżących - zawiadomieniem z [...] lutego 1973 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] lutego 1973 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] lutego 1973 r. i udział w niej wziął W. M. oraz właściciele pozostałych gruntów zawnioskowanych do wywłaszczenia. Jak wynika z protokołu rozprawy, W. M. wyraził zgodę na wywłaszczenie, jednakże zażądał wraz z pozostałymi właścicielami gruntów przyznania odszkodowania w wysokości [...] zł/m2. Organ wskazał, że rozprawie nie wziął wprawdzie udziału biegły rzeczoznawca, lecz w jego ocenie, nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej chociaż stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10, publ. CBOSA).

Organ wskazał także, że w aktach archiwalnych sprawy zachował się aneks do operatu szacunkowego z [...] grudnia 1972 r. sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w [...] W. S. zmieniający wysokość odszkodowania m. in. za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność W. M.. Odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973 r., zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I, w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Organ wskazał także, że w przedmiotowej sprawie organ orzekający w sprawie ustalił, że właścicielowi, poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem, pozostaje jeszcze inny grunt, którego łączny obszar wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Tym samym wyceny zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu należało dokonać jak za grunt orny I klasy, w strefie peryferyjnej, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1973 r. Wobec powyższego, odszkodowanie za działkę gruntu nr [...], o pow. [...] m2 wyniosło [...] zł ([...] m2 x [...]zł). Taka też kwota została przyznana za przedmiotową nieruchomość kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., znak [...].

Tym samym, zdaniem organu, należało stwierdzić, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej.

Na marginesie powyższych rozważań organ wskazał, że bez znaczenia jest zarzut błędnie określonych granic stref peryferyjnych w uchwale Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., gdyż legalność ww. uchwały nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Organ podniósł, że należało mieć również na uwadze, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, Minister Inwestycji i Rozwoju nie ma możliwości podważenia prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie.

Organ podniósł także, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o odszkodowaniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Zdaniem organu kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1974 r., znak [...] zawiera wszystkie te elementy.

W świetle powyższego, w ocenie organu, należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., znak [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących w przedmiocie rażącego naruszenia art. 17 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. polegającego na niepowiadomieniu stron o prowadzonym na nowo postępowaniu odszkodowawczym oraz nieprzeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, organ powtórzył, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. budzi wątpliwości interpretacyjne, natomiast rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, publ. CBOSA). Dodatkowo, w ocenie organu, ponowne zawiadomienie strony o prowadzonym postępowaniu byłoby bezcelowe, bowiem W. M. został powiadomiony o postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym (pismo z [...] lutego 1973 r.) i brał czynny udział w nowo prowadzonym postępowaniu.

Analogicznie, zdaniem organu, należało ocenić zarzut nieprzeprowadzenia kolejnej rozprawy odszkodowawczej w sytuacji, gdy właściwa rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się [...] lutego 1973 r. W ocenie Ministra organ orzekający w sprawie mógł w oparciu o ustalenia dokonane w jej trakcie (dysponując protokołem z rozprawy) przejść do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty w nowo prowadzonym postępowaniu, zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej. Istotą rozprawy administracyjnej było bowiem potwierdzenie niezbędności i odpowiedniości wywłaszczenia zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości na cel wskazany we wniosku, a także zagwarantowanie dotychczasowym właścicielom możliwości wypowiedzenia się co do proponowanych kwot odszkodowania. W przedmiotowej sprawie takie prawo zostało zagwarantowane W. M., który w piśmie z [...] lutego 1974 r. wyraził zgodę na ustalenie odszkodowania w proponowanej kwocie [...] zł/m2. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie zaistniała specyficzna sytuacja, której istota polegała na dążeniu właściciela wywłaszczonego gruntu do sfinalizowania czynności dotyczących ustalenia odszkodowania. Kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 1974 r. przyznano należne odszkodowanie w kwocie [...] zł, a więc zgodnie z oczekiwaniami W. M. wyrażonymi w ww. piśmie z dnia [...] lutego 1974 r. (tj. w oparciu o stawkę [...] zł/m2).

Na szczególną uwagę zasługuje, zdaniem organu, również fakt, iż pomimo prawidłowego pouczenia W. M. o przysługujących mu środkach odwoławczych, co wynika z treści kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1974 r., nie odwołał się on do organu II instancji, co oznacza, iż nie czuł się pokrzywdzony przyznaną kwotą i nie kwestionował wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że zważywszy na całokształt okoliczności sprawy, nie sposób stwierdzić, iż doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 17 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r., albowiem W. M. brał czynny udział w postępowaniu odszkodowawczym, zaś brak kolejnej rozprawy odszkodowawczej, przy jednoczesnym uwzględnieniu przez organ orzekający stanowiska wywłaszczonego, co do wysokości odszkodowania (ustalonego w oparciu o obowiązujące stawki), nie wywołał takich skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Podsumowując organ podniósł, że w trakcie postępowania nie stwierdzono aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., w zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym, w ocenie organu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. T., R. M. [1], J. A., E. H., M. A., R. M. [2], J. M., K. S., M. M. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 - dalej zwana ustawą wywłaszczeniową), polegających na ustaleniu odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2 z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy w zakresie odszkodowania, bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie w okolicznościach uniemożliwiających prawidłowe zakwalifikowanie wywłaszczonej działki do strefy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkowało wydaniem decyzji odszkodowawczej w zaniżonej wysokości ;

2. przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za nieruchomości gruntowe ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisami prawa, tj. art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 lit b oraz ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa oraz nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności sposobu ustalenia przez organ przyporządkowania wywłaszczonej działki do właściwej strefy oraz stawki, a w konsekwencji zweryfikowanie prawidłowości ustalenia odszkodowania

4. przepisów art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej przepisami prawa rozprawy administracyjnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co winno doprowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji;

5. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 8 ust. 8 lit. b oraz ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu w związku z uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej w związku z art. 4 ust 2 i 3 Konstytucji z 22 lipca 1952r. poprzez zastosowanie przy wydaniu decyzji odszkodowawczej aktu kierownictwa wewnętrznego (na podstawie aktu prawnego bez delegacji ustawowej w zakresie podziału na strefy) oraz subdelegowaniu przez Prezydenta Miasta [...] kwestii ustalenia wysokości stawek w strefach innemu organowi wbrew wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, co było niezgodne z zasadami wyrażonymi w ówcześnie obowiązującej Konstytucji i winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974r.;

6. przepisu art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. art. 77 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez brak samodzielnego zbadania w postępowaniu odwoławczym czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. nie posiada wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa nie wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności;

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974r, znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy [...], oznaczoną jako działki gruntu nr [...] o łącznej pow. [...] m2 stanowiącą własność W. M. oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, w której Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność W. M.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w zw. z przepisami ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że do zmiany przepisów (wejścia w życie ustawy nowelizującej) dotyczących kwestii wywłaszczania nieruchomości i ustalenia odszkodowania doszło już po wniesieniu odwołania. Art. 3 ust 2 ustawy nowelizującej stanowił natomiast, że sprawy wszczęte lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe" czego skutkiem było to, że przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym.

Na podstawie powołanego przepisu, w przedmiotowej sprawie, rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] lutego 1973 r. i udział w niej wziął ówczesny właściciel nieruchomości W. M. Jak wynika z protokołu rozprawy wyraził on zgodę na wywłaszczenie nieruchomości, jednakże zażądał wraz z pozostałymi właścicielami gruntów przyznania odszkodowania w wysokości [...] zł/m2. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły rzeczoznawca, jednak organ prawidłowo uznał, że brak biegłego na terminie rozprawy nie powoduje nieważności postępowania jeżeli skarżący nie wykażą, że powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, a tego w tej sprawie nie uczynili. Także z treści przepisu art. 3 ust 2 zgodnie, z którym sprawy wszczęte, a nie zakończone ostateczna decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo, przy wykorzystaniu uprzednio zebranego materiału dowodowego, nie wynika aby w związku z tą zmianą, (która nastąpiła po wniesieniu odwołania) organ był zobowiązany ponownie przeprowadzić rozprawę skoro właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionował samego wywłaszczenia, a sprawa wróciła do rozpoznania przed organem I instancji. W aktach archiwalnych znajdują się dokumenty, z których wynika, że po wniesieniu odwołania przez właścicieli wywłaszczonych nieruchomości organ podjął działania w celu ustalenia wysokości odszkodowania w porozumieniu z właścicielami tych nieruchomości (w drodze rokowań). Urząd Wojewódzki w [...] w piśmie z [...] grudnia 1973 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej na podstawie art. 3 ust 2 ustawy zz 22 listopada 1973 r. wskazał, że w "celu przyśpieszenia toku postepowania Wydział tut. odpisem pisma zwraca się do inwestora o: a. przeszacowanie operatów szacunkowych w oparciu o ceny ustalone zarządzeniem Naczelnika Powiatu (na podstawie art. 8 ust 9 ustawy z 22 listopada 1973 r.). W zasadzie przeliczenia mogą być dokonane we własnym zakresie bez korzystania z usług rzeczoznawcy, b. przeprowadzenia rokowań w oparciu o przeliczone ceny nieruchomości, c. przekazanie do Wydziału GKPOSiK Urzędu Powiatowego przeliczonych operatów wraz z wynikami rokowań w celu wykorzystania w postepowaniu wywłaszczeniowym." Na skutek tych rokowań W. M. [...] lutego 1974, złożył oświadczenie w którym wyraził zgodę na "przeliczenie ceny mojej nieruchomości ze złotych [...] na złotych [...] za 1m2 powierzchni przekazanej na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie [...] w [...] tytułem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] z [...] grudnia 1973 r. Prezydenta Miasta [...] ustalającego powyższe odszkodowanie w danej strefie miasta. Niniejsza zgoda ma charakter obowiązujący obie strony w sensie niczym nie skrępowanej mojej woli w tym przedmiocie wyrażonej treścią niniejszego pisma, pod którą składam swój własnoręczny podpisz datą podpisania tego dokumentu". Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w aktach archiwalnych sprawy zachował się aneks z [...] kwietnia 1974 do operatu szacunkowego z [...] grudnia 1972 r. sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w [...] W. S. zmieniający wysokość odszkodowania m. in. za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność W. M. na kwotę [...] zł. Potwierdzał on wysokość ustalonego przez strony odszkodowania. Odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. ale także w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973 r., zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, wskazane w wyżej powołanym oświadczeniu właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Skutkiem natomiast złożenia powyższego oświadczenia przez W. M. ale i pozostałych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a nie wyłącznie na podstawie operatu, który został sporządzony po złożeniu tego oświadczenia, było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] kwietnia 1974 r., znak [...], w której ustalono odszkodowanie za działkę gruntu nr [...], o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł ([...]m2 x [...] zł).

Zaznaczyć przy tym należy, że kwestionując legalność tej decyzji, w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili dowodu, który wskazywałby, że właściciel nieruchomości swoje oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeliczenie wartości odszkodowania według stawki [...] na podstawie powołanego w nim Zarządzenia Prezydenta Miasta [...], cofnął.

Znamienne jest także, na co zwrócił uwagę także organ, że właściciel nawet nie kwestionował tej decyzji gdyż nie składał od niej odwołania.

W tych okolicznościach zarzut błędnie określonych granic stref peryferyjnych w uchwale Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., czy sporządzenie aneksu do operatu szacunkowego po złożeniu tego oświadczenia w sytuacji gdy wyliczenie wartości odszkodowania polega wyłącznie na przeliczeniu matematycznym, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności decyzji odszkodowawczej. Decyzja bowiem została wydana nie tylko na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale przede wszystkim po zaakceptowaniu wysokości odszkodowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w piśmie z [...] lutego 1974 r.

W świetle powyższego, należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1974 r., znak [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżących w przedmiocie rażącego naruszenia art. 17 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. polegającego na niepowiadomieniu stron o prowadzonym na nowo postępowaniu odszkodowawczym oraz nieprzeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, należy powtórzyć za organem, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. budził wątpliwości interpretacyjne, natomiast rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, publ. CBOSA). Organ zasadnie zwrócił uwagę, że W. M. został powiadomiony o postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym (pismo z [...].02.1973 r.) i brał czynny w nim udział, także w zakresie ustalenia kwoty odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zaistniała specyficzna sytuacja, której istota polegała na wspólnym tak organu jaki i właściciela wywłaszczonego gruntu (który samego wywłaszczenia nie kwestionował) do ustalenia wysokości odszkodowania wyliczonego według stawki, którą właściciel akceptował. Z tego powodu ostatecznie kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 1974 r. przyznano należne odszkodowanie w kwocie [...] zł, po wyrażeniu zgody na tę kwotę przez W. M. w piśmie z [...] lutego 1974 r. (tj. w oparciu o stawkę [...] zł/m2).

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę Ministra Inwestycji i Rozwoju że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Prezydent miasta [...] orzekając o ustaleniu odszkodowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.