Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 953/09 w sprawie ze skargi L. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz L. W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 17 maja 2007 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., iż L. W., lokator mieszkania przy ul. W. [...]w S., dokonał samowolnej rozbiórki ścianki oddzielającej kuchnię od pokoju. W dniu 18 maja 2007 r. organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, wzywając jednocześnie L. W. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśniał, że przedmiotowa ścianka zlikwidowana została w latach 1991 - 1992. Ponadto podał, iż w marcu 2007 r. rozpoczęto remont mieszkania polegający na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego oraz wykonaniu tynków, podłóg i malowaniu z kafelkowaniem ścian. Wymienione roboty budowlane zakończono w kwietniu 2007 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. zobowiązał L. W. do przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2007 r. inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną (orzeczeniem technicznym), dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej i przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2007 roku uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (przeprowadzeniu kolejnych oględzin mieszkania) organ I instancji wydał w dniu [...]października 2007 roku postanowienie zobowiązujące skarżącego do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną , dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej.

W wyniku wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]marca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]października 2007 r.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 8 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Sz 426/08) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla oceny, iż zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Sąd I instancji podał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał ponadto, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Na podstawie analizy akt sprawy w tym treści postanowień organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie Sąd uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu 16 października 2007 r. wynika jedynie, że skarżący wykonał określone roboty budowlane. Natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji na temat jakości tych robót.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał postanowienie z dnia [...]lutego 2009 r. nakładające na L. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2009 r. dwóch egzemplarzy oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, sporządzonej przez uprawnioną osobę, wpisaną na listę członków właściwych izb samorządu zawodowego. Zaznaczył, że ocena techniczna powinna wskazywać na zakres wykonanych robót oraz zawierać oceny ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości również sposobu ich usunięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż dokonana przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty budowlane zostały wykonane samowolnie (bez pozwolenia na budowę) oraz bez nadzoru osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, istnieje uzasadniona wątpliwość organu nadzoru budowlanego, co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]czerwca 2009 r. utrzymał w mocy wspomniane wyżej rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podał, że stosownie do brzmienia art. 81c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ wskazał, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. (jest uzupełnieniem materiału dowodowego) i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję. Wydane w trakcie postępowania postanowienie, w myśl obowiązujących przepisów, nie kończy postępowania w sprawie, albowiem w myśl art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Podał ponadto, że w przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestora wykonane były w warunkach samowoli budowlanej, bez zatwierdzonej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, organ nadzoru budowlanego mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie legitymował się taką dokumentacją, a roboty budowlane wskazane przez niego samego w protokole tj. remont mieszkania polegający na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje. Mimo wezwania nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganych dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy. Może mieć ono charakter samodzielny, o ile służy wyjaśnieniu okoliczności faktycznych zmierzających do stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie, bądź charakter incydentalny w toku toczącego się postępowania w danej sprawie. Wydanie postanowienia w tym trybie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, on jest bowiem zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało właśnie w celu realizacji dyrektyw wynikających z art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Przesłanki na jakich oparł się organ I instancji zostały wyraźnie i szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast inwestor nie przedłożył żadnych dowodów poświadczających jakość wykonanych samowolnie robót budowlanych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w opinii organu odwoławczego był niezasadny.

Nawiązując natomiast do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego określenia, jakie badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej mają zostać przeprowadzone Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż czynności tej dokonać ma osoba posiadająca wymagane przepisami uprawnienia, a nie strona osobiście. Procedurę badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej reguluje szereg przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane, które są znane osobie mogącej pełnić samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Nadto w sentencji zaskarżonego postanowienia podano, o jakie oceny techniczne chodzi i co winny zawierać, natomiast w uzasadnieniu postanowienia określono ich zakres wskazując, iż to właśnie przebudowa instalacji elektrycznej i gazowej została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i to jakość tych robót budowlanych budzi uzasadnione wątpliwości organu.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 b ustawy - Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w procesie inwestycyjnym tj. sprawdzenie w prowadzonym postępowaniu, nie tylko zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, ale także z warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia zarówno w przyjętych rozwiązaniach inwestycyjnych, jaki i przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, co leży nie tylko w interesie strony, ale także w szeroko rozumianym interesie społecznym, w tym przypadku pozostałych mieszkańców budynku.

L. W. na opisane wyżej postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Ponadto sformułował zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj: art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na wstępie zauważył, iż sprawa nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych była już przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 426/08) wskazał, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wykonały zalecenia zawarte w powołanym wyroku.

Sąd I instancji przywołał art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, tj.: na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy.

WSA uznał, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że podczas przeprowadzonych w dniu 16 października 2007 r. oględzin lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. [...] w S. stwierdzono, że "mieszkanie jest po przebudowie, cześć kuchenna połączona jest z pokojem dziennym po likwidacji ścianki, zamontowana jest płyta kuchenna ceramiczna i piekarnik elektryczny. Ponadto został dokonany rozdział instalacji elektrycznej na trzy obwody zabezpieczone bezpiecznikami 2 x 16A i 1 x 10A, a L. W. nie posiada protokołów badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej. Instalacja gazowa wewnętrzna w mieszkaniu została zdemontowana. Demontażu instalacji gazowej dokonał Zakład Gazowniczy S.". Protokół z oględzin obiektu został podpisany przez osoby uczestniczące, w tym skarżącego, bez uwag". Również z protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 11 czerwca 2007 r., podpisanego przez niego, wynika, że w marcu 2007 r. rozpoczęto remont mieszkania polegający na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego oraz wykonaniu tynków, podłóg i malowaniu z kafelkowaniem ścian. Wymienione roboty budowlane zakończono w kwietniu 2007 r. Organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że organ nadzoru budowlanego mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, po tym jak ustalił, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora wykonane były w warunkach samowoli budowlanej, bez zatwierdzonej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W przedmiotowej sprawie inwestor nie legitymował się taką dokumentacją, a roboty budowlane wskazane przez niego samego w protokole tj. polegające na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje.

Zdaniem Sądu I instancji wykonanie powyższych robót budowlanych wymagało, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 ustawy).

WSA w Szczecinie uznał, że skarżący nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania opisanych robót budowlanych. Brak zgłoszenia oznacza prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku procesu błędny pogląd organu, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, tj. przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy słusznie powzięły uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych, a zatem zasadne było zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W rozpatrywanej sprawie obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego został nałożony w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że dostarczenie dokumentów miało umożliwić przeprowadzenie postępowania określonego w art. 51 wspomnianej ustawy, czyli legalizacji robót budowlanych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł L. W. żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, bądź ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż organ administracji w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał podstawy uzasadniające zastosowanie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem w wydanym orzeczeniu braku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego nieposiadania przez skarżącego zdemontowanych elementów instalacji gazowej, których to dotyczyć miała opinia techniczna, do sporządzenia której organ zobowiązał skarżącego, a także iż pozostała część tejże instalacji stanowi przedmiot prawa własności przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c, a tym samym obowiązek przewidziany w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien zostać nałożony na tenże podmiot,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem, w wydanym orzeczeniu, braku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż kwestionowane prace, wykonane w lokalu zajmowanym przez skarżącego, dotyczyły elementów instalacji elektrycznej stanowiących przedmiot prawa własności przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c., a stąd obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winien zostać nałożony na tenże podmiot,

2) art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie przed organem administracji publicznej nie było prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa,

3) art. 11 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wymogu wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 426/08.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1) art. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace wykonane przez skarżącego w lokalu mieszkalnym położonym w S., przy ul. W. [...], stanowią prace podlegające przewidzianej definicji remontu, a w konsekwencji stanowią roboty budowlane, dla których wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi, podczas gdy pozostają one w zakresie bieżącej konserwacji tejże instalacji,

2) art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace przedsięwzięte przez skarżącego w lokalu mieszkalnym stanowią przebudowę sieci elektroenergetycznej oraz gazowej, będących budowlą w myśl art. 3 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy,

3) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace przedsięwzięte przez skarżącego stanowiły przebudowę sieci elektroenergetycznej oraz gazowej wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi,

4) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w okolicznościach sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wyłącznie na tej podstawie, iż skarżący pomimo braku takiego obowiązku, przed przedsięwzięciem prac w lokalu mieszkalnym nie uzyskał pozwolenia na budowę, czy też nie zgłosił tychże właściwemu organowi,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące dopuszczeniem do zobowiązania skarżącego do przedłożenia oceny technicznej zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z właściwymi przepisami pomimo faktu, iż ocena zgodności z prawem prac przedsięwziętych przez skarżącego należy do organu nadzoru budowlanego,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem, iż dopuszczalne jest zobowiązanie skarżącego w sposób przewidziany tymże przepisem, bez precyzyjnego wskazania przesłanek faktycznych skutkujących powziętymi przez organ wątpliwościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie zauważył, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" , użytych w art. 81c ust. 2 należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie przywołanego przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Tymczasem Sąd I instancji podniósł jakoby samowolne wykonanie prac mogłoby stanowić wystarczającą podstawę powstania uzasadnionych wątpliwości oraz wykorzystania wyżej przywołanego uprawnienia. W ocenie kasatora takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu WSA w Olsztynie (wyrok z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 344/08) podał, że "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego występują z reguły w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności takie, które są objęte uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. Ponadto kasator powołał jeszcze tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 683/05, w którym przyjęto, iż regulacja art. 81c ust. 2-4 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji powinien zwrócić uwagę na przytoczone wyżej okoliczności, szczególnie w sytuacji, gdy przeprowadzone przez skarżącego prace nie wymagały pozwolenia na budowę. Podkreślił jednocześnie, że w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego winien był przedstawić przesłanki faktyczne takich wątpliwości, nie tylko w postaci braku przedłożenia przez skarżącego dokumentów potwierdzających wykonanie tych prac, ale przede wszystkim leżące w samym sposobie wykonania tychże prac (np. stwierdzeniu nieprawidłowości montażu, czy też zastosowanych zabezpieczeń) i na tej podstawie wskazać, jakie konkretnie wątpliwości odnośnie tychże prac zachodzą.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w postanowieniu z dnia [...]lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał skarżącego do przedłożenia "2 egz. oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, sporządzonej przez uprawnioną osobę, wpisaną na listę członków właściwych izb samorządu zawodowego. Ocena techniczna powinna wskazywać zakres wykonywanych robót oraz zawierać ocenę ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a przypadku stwierdzonych nieprawidłowości - również wskazanie sposobu ich usunięcia". W jego ocenie organ wadliwie zobowiązał skarżącego również do przedłożenia opinii o zgodności stwierdzonych działań z prawem. Oznacza to, iż organ zobowiązał skarżącego do zlecenia nie tylko opinii technicznej, ale także opinii prawnej. Takie sformułowanie przekracza ustawowe uprawnienia organu, który nie może przenosić obowiązku oceny prawnej na uczestnika postępowania. Kasator podkreślił, iż realizacja uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skutkującego niejako przerzuceniem na stronę procesu budowlanego ciężaru dowodzenia, z uwagi na możliwość znacznego obciążenia finansowego strony z tego tytułu, musi odbywać się wyłącznie w niezbędnym zakresie. Za niedopuszczalne natomiast uznać należy jego zastosowanie w sytuacji, w której organ nadzoru, przy użyciu własnych środków, jest w stanie sprecyzować w sposób nie budzący wątpliwości, czy rzeczywiście "uzasadnione wątpliwości" w określonym stanie faktycznym występują.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że kwestionowane postanowienie jest w części niewykonalne, jak też zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu. Wskazał, że w trakcie przedsięwziętych przez skarżącego prac, pracownicy przedsiębiorcy sieciowego, o którym mowa w art. 49 k.c. dokonali demontażu licznika gazowego oraz zabezpieczyli pozostałą instalację gazową. Zdemontowane elementy zostały przez nich zabrane. Skarżący nie jest w stanie przedstawić do oględzin tychże elementów, a w konsekwencji umożliwić sporządzenie opinii technicznej. Te elementy instalacji są własnością przedsiębiorcy sieciowego.

Kasator stwierdził, że taki sposób określenia zobowiązania zawartego w zaskarżonym postanowieniu nastąpił z rażącym naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Podstawowym dokumentem pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy był protokół ponownych oględzin lokalu mieszkalnego z dnia 16 października 2007 r. Komisja powołana przez organ nadzoru budowlanego I instancji zgodnie z zaleceniem organu II instancji dokonała oględzin instalacji gazowej i elektrycznej, oraz dokładnie przeanalizowała instrukcje obsługi zawierające dane techniczne użytkowanej kuchenki elektrycznej i piekarnika. Dokonane oględziny i przeprowadzona analiza danych technicznych jak również instrukcja użytkowa kuchenki elektrycznej i piekarnika nie potwierdziły, iż w przypadku użytkowania powyższych urządzeń elektrycznych wymagana jest wymiana instalacji elektrycznej. W protokole z oględzin nie występuje zapis informujący o dokonaniu wymiany instalacji elektrycznej lub o potrzebie dokonania takiej wymiany. Odnośnie instalacji gazowej, zapis w protokole z przesłuchania z dnia 11 czerwca 2007 roku, nie oddawał faktycznego stanu rzeczy i został zweryfikowany. W protokole z oględzin zawarta jest informacja, że instalacja gazowa wewnętrzna w mieszkaniu została zdemontowana. Demontażu instalacji gazowej dokonał Zakład Gazowniczy S.. Z dokumentu dołączonego do akt sprawy wynika także, że jedyną ingerencją w sieć elektryczną było wykonanie nowej tablicy podlicznikowej przez Zakład Energetyczny, a zatem nie była dokonana żadna ingerencja w instalację elektryczną stanowiącą część lokalu, a pracy dokonano poprzez wymianę elementu sieci stanowiącej własność dostawcy energii elektrycznej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rozstrzygnięcie nakazujące przedłożenie przez skarżącego opinii dotyczącej obu instalacji wydane zostało w oderwaniu od ustaleń, jakie wynikają z kluczowych dokumentów składających się na materiał dowodowy sprawy.

W ostatniej części uzasadnienia kasator zanegował stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że skarżący przedsięwziął stwierdzone prace w sposób samowolny. Błędne było uznanie w zaskarżonym wyroku, że na skarżącym ciążył obowiązek zgłoszenia tychże prac właściwemu organowi na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę iż przepis ustanawia taki obowiązek w stosunku do przebudowy sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 tejże ustawy, sieci techniczne (w tym elektroenergetyczne i gazowe) są budowlami, a tym samym zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 oraz przewidzianym w tymże przepisie rozróżnieniem budowli od budynku, wewnętrzna instalacja elektryczna lub gazowa budynku nie stanowi sieci, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11. Potwierdza to dodatkowo treść art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciami budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a także budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przedsięwzięte prace, wbrew twierdzeniom WSA nie odpowiadają również definicji robót budowlanych. Zakres tych prac nie odpowiada bowiem zarówno pojęciu przebudowy, jak i remontu obiektu budowlanego. Wskutek tychże prac nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, podobnie prace te nie prowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego. Wykonane działania miały na celu bieżącą konserwację lokalu. Skoro więc prace te nie stanowiły robót budowlanych, to wątpliwości organu nie miały znaczenia prawnego w świetle art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał ją w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji możliwa jest jedynie w przypadku niestwierdzenia uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) o określonej treści. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji publicznej jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Należy podkreślić, że wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając po raz pierwszy sprawę dotyczącą nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych, uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd uchybień w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Sz 426/08) WSA w Szczecinie stwierdził, że z uwagi na użycie w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji orzekającego w powyższej sprawie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd zobowiązał organ do szczegółowego wyjaśnienia sprawy.

Tymczasem działania organów nadzoru budowlanego w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy ograniczyły się jedynie do wezwania skarżącego do okazania dowodów potwierdzających prawidłowość wykonywanych robót budowlanych dotyczących instalacji elektrycznej i gazowej z wymogami prawa. Brak jest natomiast w aktach administracyjnych sprawy jakikolwiek śladów aktywności organów w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2008 roku. Organy nie przedsięwzięły żadnych dodatkowych czynności mających na celu wykazanie, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości" o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Poprzestanie na wezwaniu skarżącego do przedstawienia stosownej dokumentacji, szczególnie gdy skarżący okazał posiadane przez siebie dokumenty związane z przeprowadzonym remontem, z całą stanowczością nie może być uznane za prawidłowe wykonanie wyroku WSA w Szczecinie wydanego w sprawie II SA/Sz 426/08. Szczegółowe wyjaśnienie sprawy przez organ, po uchyleniu aktu administracyjnego nie może ograniczać się do powtórzenia czynności, które sąd uznał za niewystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]czerwca 2009 r., zgodnie z art. 153 p.p.s.a., był związany oceną prawną wyrażoną przez ten Sąd w wyroku z dnia 8 października 2008 roku. Zatem jego zadaniem było przede wszystkim skontrolowanie prawidłowości wykonania przez organy nadzoru budowlanego wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia.

Zdaniem NSA przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna naruszyła postanowienia art. 153 p.p.s.a. Mimo, że organ nie dokonał żadnych nowych ustaleń faktycznych i nie przedstawił przekonującej argumentacji na uzasadnienie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych, Sąd I instancji (związany wyrokiem z dnia 8 października 2008 r.) uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i oddalił skargę. Nie wziął pod uwagę, że w istocie w identycznym stanie faktycznym WSA w Szczecinie rozpoznając sprawę po raz pierwszy uchylił zaskarżone postanowienie.

Z uwagi na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które jak wspomniano wyżej mogą być, co do zasady, przedmiotem rozważań sądu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy brak jest w sprawie uchybień procesowych.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu wykonania przez organy wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2008 r.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).