Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 887/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 12 i 16 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Lekarz Weterynarii (dalej: "GLW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia

[...] lutego 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. C. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: "organ I instancji", "WLW") z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 27 października 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] pobrał, w ramach Programu Wieloletniego 2014-2018 "Ochrona zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego" w kierunku szczególnie groźnych chorób ryb, próbę 30 sztuk pstrągów tęczowych z gospodarstwa skarżącej "[...]". W wyniku badań urzędowych w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w [...] stwierdzono w przebadanej próbie obecność wirusa zakaźnej martwicy układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN).

W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], zgodnie z art. 42 ust. 6 i 7 oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przeprowadził dochodzenie epizootyczne (protokół z dochodzenia epizootycznego i badań zwierząt z dnia [...] listopada 2014 r.). Z dokumentacji leczenia ryb stanowiących załącznik do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że w dniu [...] listopada 2014 r. lek. wet. I. K. przeprowadziła badanie ryb. Podczas badania stwierdzono obrzękłe skrzela, zwiększoną ilość śluzu na skórze, pociemnienie skóry oraz u pojedynczych sztuk wytrzeszcz oczu. Lekarz weterynarii badający ryby w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdził podejrzenie choroby wirusowej (wyniki badania [...]).

W związku z powyższym, w dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał decyzję, mocą której uznał Gospodarstwo [...] oraz ryby łososiowate w nim zasiedlone za skażone zakaźną martwicą układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN), a także zakazał przemieszczania zwierząt akwakultury z gospodarstwa, z przeznaczeniem do dalszej hodowli lub chowu i do gospodarstwa, za wyjątkiem przemieszczania do gospodarstw skażonych zakaźną martwicą układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN).

W dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził kontrolę wykonania nakazów i zakazów nałożonych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. W dniu [...] listopada 2014 r. w trakcie kontroli w gospodarstwie rybackim odłowiono ryby 30-70 gram w ilości 2700 kg w celu ich utylizacji. Strona zobowiązała się do przedstawienia do dnia 26 listopada 2014 r. programu postępowania w procesie produkcji ryb na terenie gospodarstwa (protokół z dnia [...] listopada 2014 r.).

Dnia [...] grudnia 2014 r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wpłynął wniosek skarżącej z dnia 22 grudnia 2014 r. o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Od wydanego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie.

Pismem z dnia 26 maja 2015 r. skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii na skutek przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]).

W dniu 7 sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wystosował pismo do Powiatowego Lekarza Weterynarii celem ustalenia czy decyzja z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] została wykonana w całości, w części i czy w gospodarstwie nadal pozostają ryby znajdujące się w nim w dniu wydania ww. decyzji.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] poinformował, że decyzja nie została wykonana w całości tj. w części dotyczącej oczyszczania i dezynfekcji basenów po sprzedaży wszystkich ryb. Podmiot zutylizował 2700 kg narybku, pozostałe ryby są utrzymywane w gospodarstwie.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz.744 ze zm.) w związku art. 44 ust. 1 pkt 1,2,5,12,16 i ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2014 poz. 1539 ) oraz § 5 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lutego 2009r. w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury (Dz. U. z 2015r. poz. 781 t.j.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ I instancji uznał, że nie doszło do spełnienia żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]), a także że nie kwestionowała pobrania prób przez urzędowego lekarza weterynarii, zarówno przed wydaniem decyzji, jak i w trakcie jej wykonywania. Ponadto, Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] podniósł, że badania przeprowadzone przez skarżąca nie mogą zostać uznane za miarodajne z uwagi na fakt, że od momentu dokonania badań przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w [...] w gospodarstwie zaszły zmiany, mogące znacząco wpłynąć na wynik ponownego badania (odłów i utylizacja najmniejszych ryb).

Pismem z dnia 7 października 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez pobranie ryb do badań bez uprzedniego poinformowania strony o planowanej kontroli oraz pobraniu ryb do badań pod nieobecność strony;

2) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozpoznania sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zgłoszonych zarzutów dotyczących postępowania organu I instancji, a także poprzez działanie z pominięciem słusznego interesu strony;

3) naruszenie wytycznych zawartych w Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku w sprawie postępowania powiatowych lekarzy weterynarii przy wysłaniu próbek ryb do badań w Krajowym Laboratorium referencyjnym dla Chorób Ryb wiążącej organ, poprzez ich niezastosowanie i nieoznaczenie pobranej próby zbiorczej ryb plombą, niezachowanie wymogów formalnych dotyczących transportu pobranej próby ryb (brak jakiegokolwiek protokołu z tych czynności);

4) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. prowadzące do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego, tj. zaniechał wskazania dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez stronę świadków oraz wyników badań przeprowadzonych w akredytowanym laboratorium.

GLW decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania w sprawie i poczynione dotychczas ustalenia. Podniósł, iż zgodnie z art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.) w przypadku stwierdzenia choroby zakaźnej, powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby. Natomiast art. 44 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, jakie środki może podjąć powiatowy lekarz weterynarii w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt, podlegającej obowiązkowi zwalczania. GLW podniósł, iż zakaźna martwica układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN) jest chorobą zakaźną i zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy podlega obowiązkowi zwalczania. Dlatego też Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał decyzję o numerze [...], mocą której uznał gospodarstwo, prowadzone przez skarżącą, za skażone nieegzotyczną chorobą zakaźną zwierząt akwakultury tj. IHN.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, GLW podniósł m.in., iż z art. 3 ustawy o swobodzie gospodarczej wynika, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu i hodowli zwierząt. A rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżąca stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu i hodowli zwierząt.

Organ odwoławczy, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z którym kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej, uznał, że powyższe naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Naruszenie art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest, zdaniem GLW, wystarczające, aby uznać, że spowodowało wystąpienie wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6,7,8,9, 77 § 1 i 80 k.p.a., GLW zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W ocenie GLW Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] rozpatrzył sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie naruszając przy tym przepisów wskazanych powyżej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszeń wytycznych zawartych w Instrukcji GLW z 17 marca 2016 r. w sprawie postępowania powiatowych lekarzy weterynarii przy wysyłaniu próbek ryb do badań w Krajowym Laboratorium Referencyjnym dla Chorób Ryb, organ odwoławczy wskazał, że instrukcje wydawane przez Głównego Lekarza Weterynarii nie mają mocy powszechnie obowiązującej, stanowią jedynie pewnego rodzaju wytyczne w celu ujednolicenia postępowania organów Inspekcji Weterynaryjnej. Naruszenia w zakresie sposobu sformułowania pisma przewodniego, dołączonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do próbek wysyłanych do laboratorium diagnostycznego, nie wpływają na ważność decyzji nr [...], tym bardziej, że wymogi są jedynie wytycznymi i nie mają mocy powszechnie obowiązującej.

GLW, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku protokołu pobrania prób, wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 stycznia 2008 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji związanej ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 Nr 17, poz. 107) nie nakładają na organ obowiązku sporządzenia takiego protokołu. W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], wydając decyzję nr [...], działał w oparciu o wyniki badań pobranych prób, co stanowiło dowód w sprawie i uzasadniało podjęcie wskazanej decyzji.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż wnioski dowodowe z zeznań świadków, a także z wyników badań, których przeprowadzenie zleciła skarżąca, zostały złożone na etapie postępowania o uchylenie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w oparciu o treść art. 155 k.p.a., a nie na etapie postępowania przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...], które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...]. Powyższe oznacza, że fakt nieuwzględnienia powyższych wniosków dowodowych w trakcie postępowania o uchylenie decyzji nr [...] pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawania, czy decyzja nr [...] jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Konkludując GLW uznał, iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Pismem z dnia 7 marca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2016 r. Autor skargi zarzucił naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności złożonych do akt sprawy wyników badań przeprowadzonych w akredytowanym laboratorium Berlin - Brandenburg w Berlinie;

2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozpoznania sprawy, zaniechanie podjęcia istotnych czynności dowodowych, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zgłoszonych przez skarżącą w tracie postępowania zarzutów, a także poprzez działanie z pominięciem słusznego interesu stron;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, o których organ miał wiedzę, i które stanowią przeciwdowody wobec pisma przewodniego dołączonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do próbek wysyłanych do laboratorium diagnostycznego, w tym przede wszystkim przesłuchania wskazywanych przez skarżącą świadków, oraz wyników badań przeprowadzonych w akredytowanym laboratorium Berlin - Brandenburg w Berlinie;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dowolne i nieuzasadnione przyjęcie, że skoro w piśmie przewodnim dołączonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do próbek wysyłanych do laboratorium diagnostycznego, wskazano gdzie i kiedy zostały pobrane próby, to nie ulega wątpliwości, że zostały one pobrane w gospodarstwie skarżącej, i pismo to stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, jak również bezpodstawne uznanie, że skoro skarżąca nie złożyła odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 roku (nr [...]) to nie kwestionowała sposobu pobrania prób;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzenie kontroli i pobranie ryb do badań pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie był zobowiązany do sporządzenia protokołu pobrania próbek ryb do badań w dniu 27 października 2014 roku w gospodarstwie rybnym skarżącej, i pominięcie tego naruszenia prawa;

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pismo przewodnie dołączone do próbek wysyłanych do laboratorium PIW jest wystarczające do wykazania, że próby pochodziły z gospodarstwa skarżącej, podczas gdy zgodnie z przepisami unijnymi próbki powinny być etykietowane, i brak ich opisania w sposób umożliwiający identyfikację stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji, błędne przyjęcie, że decyzja nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. GLW wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 maja 1986 r., który wskazał, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (sygn. akt: IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). W ocenie GLW postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z uwzględnieniem powyższego, to jest w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z [...] lutego 2016 r., która organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], którą określono stosowane nakazy i zakazy celem zapobieżenia szerzenia się zakażenia zakaźną martwicą układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN). Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na wstępnie należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami GLW nie zaistniała w odniesieniu do badanej decyzji żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skarga zaś w znacznej części wskazuje na okoliczności i zarzuty, jakie mogą być kierowane do decyzji w odwołaniu, przy wykorzystaniu trybu zwykłego i wykraczają poza zakres dopuszczalności dokonywania oceny w postępowaniu nieważnościowym.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w oparciu o wyniki badań z dnia [...] listopada 2014 r., przeprowadzonych w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w [...], na próbce zbiorczej ryb - pstrąg tęczowy - 30 sztuk ryb w różnym wieku. Wyniki badań wykazały, że w przebadanej próbie obecny jest wirus zakaźnej martwicy układu krwiotwórczego ryb łososiowatych (IHN). W związku z powyższym, mając na uwadze regulację art. 42 ust. 10 oraz art. 44 ust. 1 ww. ustawy z 11 marca 2004 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją nr [...] uznał gospodarstwo, prowadzone przez skarżącą, za skażone nieegzotyczną chorobą zakaźną zwierząt akwakultury tj. IHN oraz zakazał przemieszczania zwierząt akwakultury z obszaru zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, za wyjątkiem przemieszczania wyłącznie do gospodarstw skażonych IHN. Jednocześnie Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nakazał:

1) zabezpieczenie wejść i wyjść oraz wjazdów i wyjazdów na teren gospodarstwa w maty dezynfekcyjne, prowadzenie bieżącej dezynfekcji sprzętu rybackiego oraz pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z terenu gospodarstwa,

2) prowadzenie obrotu rybą konsumpcyjną niewykazującą objawów klinicznych choroby, wyłącznie w celu bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do dalszego przetwarzania w zakładzie przetwórczym po uzyskaniu świadectwa lekarsko- weterynaryjnego, wydanego przez urzędowego lekarza weterynarii;

3) utylizację ryb martwych,

4) oczyszczenie i odkażenie basenów po sprzedaży wszystkich ryb.

Za trafną należy uznać ocenę GLW, iż badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak i nie zaistniały także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., badana w postępowaniu nadzwyczajnym, została wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym aktem administracyjnym, została skierowana do stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja GLW, wbrew twierdzeniom skargi, nie została dotknięta wskazanymi w skardze naruszeniami, jak i innymi, branymi przez Sąd pod uwagę z urzędu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, iż brak było podstaw do uznania wyników badań przeprowadzonych w akredytowanym laboratorium Berlin - Branderburg w Berlinie. Jak słusznie zauważył GLW, badania zlecone przez skarżącą zostały dokonane, gdy w gospodarstwie doszło do zmian, mogących znacząco wpłynąć na wynik ponownego badania. Tymczasem Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał decyzję nr [...] w oparciu o wyniki badań z dnia [...] listopada 2014 r., przeprowadzonych w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w [...], w których stwierdzono obecność wirusa IHN - choroby zakaźnej podlegającej zwalczaniu z urzędu. Brak było zatem podstaw do podważania wiarygodności badań, wykonanych przez ten Instytut. Przepisy szczegółowe, dotyczące zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury nie przewidują powtórnego pobierania próbek ryb do badania. Ponadto, co zostało już poniesione przez Sąd, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Wnioski dowodowe z zeznań świadków, a także z wyników badań, których przeprowadzenie zleciła skarżąca, zostały złożone na etapie postępowania o uchylenie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w oparciu o treść art. 155 k.p.a., a nie na etapie postępowania przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...], które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji nr [...]. Powyższe oznacza, że fakt nieuwzględnienia powyższych wniosków dowodowych w trakcie postępowania o uchylenie decyzji nr [...] pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawania czy decyzja nr [...] jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej, że GLW dopuścił się naruszeń w zakresie postępowania dowodowego, które mogłyby zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, że naruszenie art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest wystarczające, aby uznać, że spowodowało wystąpienie wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet gdyby uznać, że osoba obecna przy pobraniu prób (ojca skarżącej) nie działała w imieniu skarżącej, to, należy zauważyć, iż decyzja została skierowana do osoby będącej stroną. W decyzji zostało zawarte prawidłowe pouczenie o przysługującym skarżącej uprawnieniu do złożenia odwołania. Skarżąca z powyższego prawa nie skorzystała, a tym samym nie zakwestionowała sposobu pobrania prób, co mogła uczynić w postępowaniu zwykłym.

Rolą organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. nie jest rozpoznawanie sprawy na nowo, co do istoty (merytorycznie). Ma on za zadanie zbadać czy zaistniała jakakolwiek przesłanka wyszczególniona w tym przepisie, nie ma natomiast obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd stwierdza, że organy nadzorcze wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.