Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1328/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 52, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6-4, art. 58
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 458/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2020 r., znak SKO.ZP/415/757/2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. S.A. o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 458/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2020 r., znak: ..., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 22 października 2019 r., nr ..., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – dalej: "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] - [...] i [...] - [...] wraz z kablem światłowodowym, w ramach inwestycji: Budowa dwóch napowietrzno-kablowych linii 110 kV zasilających podstację trakcyjną [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], w rejonie ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu zreferowano przebieg postępowania przeprowadzonego w sprawie podając, że dnia 27 lipca 2019 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji ustalił, że projektowana przez inwestora inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. u.p.z.p. Zwrócono uwagę na dokonaną w toku postępowania analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto wskazano na uzyskane opinie Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa i Nadzoru Wodnego w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak też milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa Małopolskiego, Wojewodę Małopolskiego, Ministra Środowiska, Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że decyzja, której projekt sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej, odnotowano zastrzeżenia stron zgłoszone w toku postępowania, w odniesieniu do których wskazano, że przedmiotowe postępowanie jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, zaś wydana decyzja nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Wskazano na treść art. 56 u.p.z.p. i związanie organu wnioskiem inwestora co do zakresu i charakterystyki inwestycji oraz planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przytoczono też treść wyjaśnień pełnomocnika inwestora co do uwag stron wskazując, że sam fakt graniczenia działek stron z terenami kolejowymi wprowadza na tych działkach ograniczenia w możliwości ich zabudowy wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślono, że przy projektowaniu przedmiotowej linii wzięto pod uwagę możliwość zabudowy poszczególnych działek, istniejące na nich urządzenia infrastruktury technicznej oraz ograniczenia zabudowy wynikające z przepisów prawa, skutkiem czego zaplanowano linię do realizacji w pasie pomiędzy terenem kolejowym a istniejącym na ww. działkach [...]. Opisano też ograniczenia zabudowy na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] oraz wyjaśniono, że w związku z inwestycją planowane jest ustanowienie za odpowiednim wynagrodzeniem dla właścicieli poszczególnych nieruchomości służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego. Kwestie jednak konkretnej lokalizacji linii i sposobu pozyskania tytułu prawnego przez inwestora do terenu inwestycji nie stanowią przedmiotu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. R. podnosząc, że: zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, tymczasem organ wydał decyzje pomimo, że teren działki odwołującej jest rolny i nie została wydana zgoda na zmianę jego przeznaczenia. Organ – zdaniem odwołującej – zacytował w decyzji pisma i uwagi stron, jednak nie odniósł się do nich merytorycznie. Odwołująca zwracała w nich uwagę, że planowana inwestycja spowoduje całkowitą utratę wartości działki, która nie będzie się nadawała do jakiegokolwiek użytkowania, ponieważ planowana linia ma przebiegać środkiem działki, przez szeroki pas ochronny. Zarzuciła też organowi, że ten nie zawiesił postępowania zgodnie z art. 58 u.p.z.p.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie wniosku inwestora.

Wspólne odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli również M. B., W. W., J. B. i K. R.1, z tym że odwołanie ostatniej wskazanej osoby zostało rozpoznane odrębnym postanowieniem. Odwołujący podnieśli, że nie wyrażają zgody na przebieg tej inwestycji nad ich działką nr [...] i [...], obr. [...] z uwagi na niskie odszkodowanie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Wskazali, że w obrębie pasa służebności będą ograniczenia w korzystaniu z tej części działek i wnieśli o wypłatę odszkodowania w cenie wolnorynkowej obowiązującej w tym rejonie.

W dniu 9 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z wnioskiem o nieuwzględnienie środków zaskarżenia i utrzymanie decyzji w mocy. Podkreślono w nim m.in., że realizacja inwestycji przyniesie korzyści dla mieszkańców Krakowa i okolicznych miejscowości, jak i dla szerszej społeczności korzystającej z usług przewoźników kolejowych, co leży w interesie społecznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 stycznia 2020 r., znak ..., na podstawie art. 50, art. 52, art. 53, art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie organu odwoławczego budowa napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej 110 kV wraz z kablem światłowodowym, w ramach inwestycji: "Budowa dwóch napowietrzno - kablowych linii 110 kV zasilających podstację trakcyjną [...]", może służyć lokalnej zbiorowości, a więc jej lokalny charakter jest niesporny. Analiza wniosku inwestora pozwala – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – ustalić, że wymienione powyżej zamierzenie należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, która służyć będzie grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej).

Organ II instancji, po przebadaniu akt sprawy potwierdził, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 października 2019 r. została sporządzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (karty akt nr 515 - 523). W jej ramach dokonano charakterystyki terenu objętego wnioskiem i jego otoczenia. W analizie scharakteryzowano ogólnie zabudowę występującą w tym obszarze, podając jej cechy. Określono też stan prawny terenu objętego wnioskiem.

Ponadto pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska - ze wskazaniem warunków, pod którymi przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana - wyraził również Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w dniu 22 sierpnia 2019 r. Inwestor uzyskał też dla inwestycji decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 kwietnia 2019 r., w której określono odpowiednie warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, a określone powołaną opinią warunki zostały transponowane do zał. nr l przedmiotowej decyzji.

Kolegium wskazało również, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Został następnie milcząco uzgodniony przez Marszałka Województwa Małopolskiego, Wojewodę Małopolskiego, Ministra Środowiska, Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Kolegium stwierdziło także, że badana decyzja spełnia wymagania określone przepisem art. 54 u.p.z.p. Określa ona bowiem rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Wymogom prawa odpowiada także załącznik Nr 2 do decyzji, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie zaś z wymogami wynikającymi z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zaś inwestor oraz właściciele nieruchomości, na których planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, zostali zawiadomieni na piśmie o wszczęciu postępowania.

W świetle powyższych ustaleń w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym, jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Warunkiem dopuszczalności ustalenia w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, aby teren, na którym ma zostać zlokalizowania inwestycja, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p.). Nieruchomość K. R. obejmująca działkę nr [...] i [...] stanowiąca użytki rolne klasy RIVa i ŁIV, jest położona w granicach administracyjnych miasta, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stosownie bowiem do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) – dalej: "u.o.g.r.l.", przepisów dotyczących zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Odnosząc się do zarzutu braku zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten daje organowi możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania, pozostawiając to uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Zawieszenie postępowania ma umożliwić gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ukształtowanie w ten sposób polityki przestrzennej. Skorzystanie przez organ wykonawczy gminy z instytucji zawieszenia postępowania jest więc możliwe wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu, a decyzją lokalizacyjną. W przedmiotowej sprawie w dacie złożenia wniosku przez inwestora nie toczyła się procedura. Zarzut odwołania jest więc chybiony.

Kolegium nie uwzględniło też zarzutów dotyczących utraty wartości nieruchomości stron na skutek realizacji inwestycji. Dla dochodzenia wynikających z tego roszczeń właściwą jest droga cywilna, a nie zarzuty wobec decyzji lokalizacyjnej. Również w postępowaniu cywilnym rozstrzygana jest kwestia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Sprawy te pozostają więc poza zakresem postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy uznał również za chybione zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnoprawnych i procesowych, w tym braku odniesienia się do uwag stron. Wszelkie zastrzeżenia zostały bowiem – zdaniem Kolegium – szeroko i wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wraz z rzetelnym i dogłębnym wyjaśnieniem zastosowanych w sprawie przepisów prawa.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2020 r., znak ..., została zaskarżona przez K. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50, 52, 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6-4, art. 58 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącej organ II instancji nie odniósł się do odwołania skarżącej oraz nie dokonał wnikliwej kontroli decyzji organu I instancji. Skarżąca w całości powołała się na złożone uprzednio odwołanie i wniosła, aby Sąd dokonał oceny decyzji organów administracyjnych pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także pod kątem wskazanym w skardze. Zdaniem skarżącej stanowisko organu II instancji pozbawione jest zasadności i narusza przepisy prawa. Zarzuciła organowi wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia rolnego terenu działki skarżącej. Podniosła też, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę wszystkich pism i stanowisk stron w sprawie, jedynie je cytując, ale nie odnosząc się do nich merytorycznie.

W opinii skarżącej planowana inwestycja spowoduje całkowitą utratę wartości działki skarżącej, ponieważ nie będzie ona nadawała się do jakiegokolwiek użytkowania. Planowana linia ma przebiegać środkiem działki, przez szeroki pas ochronny, działka nie będzie mogła być wykorzystana w jakikolwiek sposób. Zarzuciła też organowi, że ten nie zawiesił postępowania zgodnie z art. 58 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że dokonana kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. Sąd podzielił również zdanie wyrażone przez Kolegium przyjmując, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Potwierdził też, że nieruchomość stanowiąca własność K. R., obejmująca działkę nr [...] i [...] stanowi użytki rolne klasy RIVa i ŁIV, jest położona w granicach administracyjnych miasta, a zatem nie podlega przepisom przewidującym obowiązek uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi żadnych praw do terenu, a inwestor dopiero w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę musi uzyskać zgodę właściciela na wejście na teren posesji w celach budowlanych.

Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje też stanowisko organu w kwestii potencjalnej utraty wartości nieruchomości skarżącej na skutek realizacji inwestycji, dochodzenia roszczeń w tym zakresie oraz kwestii wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie administracyjne, przeprowadzono prawidłowo, zaś zaskarżona decyzja spełnia wymogi formalne, a jej uzasadnienie jest wystarczające i odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika K. R. Wyrok został zaskarżony w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie art. 50, 52, 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6-4, art. 58 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy k.p.a. oraz art. 134 par. 1 p.p.s.a, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ wydał decyzję bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze. Nadto, Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę wszystkich pism i stanowisk stron w sprawie, jedynie je cytując, ale nie odnosząc się do nich merytorycznie.

Według skarżącej kasacyjnie, stanowisko organów I i II instancji oraz Sądu I instancji są ze sobą sprzeczne w zakresie ograniczeń, jakie już obecnie występują w zakresie możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz tych które będą wynikać z realizacji inwestycji. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła też, że planowana inwestycja spowoduje całkowitą utratę wartości nieruchomości, ponieważ nie będzie ona nadawała się do jakiegokolwiek użytkowania. Planowana linia ma przebiegać środkiem działki, dodatkowo przez szeroki pas ochronny, działka nie będzie mogła być wykorzystana w jakikolwiek sposób.

Dla skarżącej kasacyjnie jest też całkowicie niezrozumiałe, że skoro organ wydający decyzję, ma badać wniosek pod kątem zgodności z przepisami prawa, to nie może wskazywać jednocześnie, że nie daje ona uprawnień do budowy, jeżeli w tej decyzji stwierdza zgodność inwestycji z przepisami prawa, a nadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. S.A. w W., jako uczestnik postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz P. S.A. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie P. S.A. w W., przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę ze słusznymi ustaleniami Sądu I instancji. Ponadto spółka wskazała m.in., że na terenie należącym do skarżącej kasacyjnie nie było planowanych stanowisk słupowych – teren pod linią nadal mógłby być wykorzystywany do produkcji rolnej, nie zachodzi więc w tej sprawie konieczność wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Poza tym, zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l., przepisów dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, a działka skarżącej znajduje się w granicach administracyjnych miasta Krakowa.

Za niezasadne, w ocenie spółki, należy uznać zarzuty utraty wartości nieruchomości oraz ograniczenia możliwości korzystania z niej z uwagi na fakt, iż decyzja potwierdza tylko i wyłącznie zgodność inwestycji z przepisami prawa. Kwestia utraty wartości nieruchomości i ograniczenie korzystania z nieruchomości nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Spółka wskazała również, że organ wydający przedmiotową decyzję nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany wnioskiem inwestora. Ponadto organ nie może badać zasadności i celowości inwestycji ani rozpatrywać / proponować rozwiązań alternatywnych wobec tych określonych we wniosku. Podniosła też, że dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor musi wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji oraz zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

1. Należy wskazać na wątpliwość, jaką budzi redakcja zarzutów kasacyjnych. Otóż stwierdzenie, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie art. 50, 52, 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6-4, art. 58 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy k.p.a. oraz art. 134 par. 1 p.p.s.a, mające istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi pytanie o to, czy zwrot "mające istotny wpływ na wynik sprawy" odnosi się do wszystkich wymienionych przepisów, czy tylko do art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy k.p.a. oraz art. 134 par. 1 p.p.s.a. Skoro cytowany zwrot odnosi się do wszystkich wyżej wymienionych przepisów, to z kolei powstaje pytanie, czy art. 50, 52, 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6-4, art. 58 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., są uznane przez skarżącą kasacyjnie za przepisy postępowania, ponieważ podstawą kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli jeszcze przepisy dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 u.p.z.p.); wskazujące podmioty uzgadniające projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.); określające elementy treści tej decyzji (art. 54 u.p.z.p) oraz możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 58 u.p.z.p.), można by zaliczyć do "przepisów postępowania", to art. 50 u.p.z.p., określającego zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., zawierającego jeden z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 6 pkt u.g.n., wymieniającego jedną z kategorii celów publicznych, do "przepisów postępowania" zaliczyć już nie można. Są to bowiem przepisy prawa materialnego. Natomiast by na naruszeniu tych przepisów przez Sąd I instancji oprzeć skargę kasacyjną, należy wykazać, że naruszenie to nastąpiło poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym względzie ani z brzmienia sformułowanych zarzutów ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób jednoznacznie wywieść treści podstawy kasacyjnej.

2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podobnie jak w skardze do w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, skarżąca kasacyjnie wskazuje, że przedmiotowa decyzja została wydana bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia terenu rolnego, jakim jest teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej kasacyjnie, na cele nierolnicze. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji oraz organ odwoławczy, że w kontrolowanej sprawie z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości w granicach miasta Krakowa, zgoda ta nie była potrzebna, albowiem stosownie do 10a u.o.g.r.l., przepisów dotyczących zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

3. Również zarzut braku dokonania oceny przez Sąd I instancji faktu nieodniesienia się przez organ do pism i stanowisk przedstawianych przez skarżącą kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem, które z pism i stanowisk nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, którego działanie i ewentualne zaniechania były przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji.

4. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji co do stanowiska prezentowanego przez organ, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza praw osób trzecich, sama w sobie nie rodzi praw do terenu oraz że kwestie ewentualnej utraty wartości nieruchomości, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostają poza sferą postępowania administracyjnego.

Decyzja ta, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, stanowi potwierdzenie, że planowane zamierzenie na danym terenie nie narusza tak zwanego ogólnego porządku planistycznego kształtowanego licznymi przepisami rangi ustawowej i podustawowej. Natomiast zgodnie z art. 36 i 37 u.p.z.p., które mają odpowiednie zastosowanie do przypadków, w których realizacja inwestycji celu publicznego określona w przedmiotowej decyzji sprawi, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może w tych właśnie przypadkach dochodzić na drodze cywilnoprawnej odpowiedniego odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

5. Niezrozumiałym jest zarzut nieskorzystania przez organ z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany." Jak z powyższego wynika przyczyny zawieszenia postępowania, o którym mowa w cytowanym przepisie mają ścisły związek z pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zaś, jak można by wnioskować z treści skargi kasacyjnej z potencjalną zmianą wartości nieruchomości będącej przedmiotem ustaleń lokalizacyjnych inwestycji celu publicznego.

6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono też Sądowi I instancji brak dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, "mimo, że Skarżąca wniosła w skardze o dokonanie wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji". Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła jednak na czym miałaby polegać wnikliwa analiza zaskarżonej decyzji.

7. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny wniosek P. S.A. o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 204 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jak z powyższego wynika przepis ten nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18, LEX nr 2683944.)

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.