Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1439/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 81, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: par. 21 ust. 1 pkt 3, załącznik nr 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 101 poz 840
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty  i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w  programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013"
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1, art. 4 ust. 3, art. 7
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 223 poz 1 art. 3 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2346/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2346/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

K. K. złożył [...] września 2009 r. w Z. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w zakresie środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej wcześniejszej emerytury. Po analizie dokumentacji pierwszego wniosku organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykonywał zawodu rybaka na dzień złożenia wniosku. Sprawa z tego wniosku została zakończona wydaniem informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia ze względu na nieusunięcie braków formalnych we wniosku przez wnioskodawcę.

W dniu [...] listopada 2009 r. K. K. ponownie złożył wniosek do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. o rekompensatę za trwałe zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka w postaci wcześniejszej emerytury – w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, pochodzącego z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".

Decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], Dyrektor Z. OR ARiMR w Sz. odmówił przyznania pomocy finansowej na operację "Wcześniejsza emerytura" w ramach wskazanego programu operacyjnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca faktycznie zaprzestał wykonywania zawodu rybaka w 2006 r. i nie wykonywał go do 1.11.2009 r. Ostatnie świadectwo pracy wskazuje, że od 1.11.2009 do 30.11.2009 wykonywał pracę jako starszy rybak na kutrze [...]. Zdaniem Dyrektora dokumenty przedłożone w sprawie pozwalają przyjąć, że po przerwie w zatrudnieniu wnioskodawca podjął pracę zaledwie na 1 miesiąc tylko dlatego, żeby stworzyć sztuczne warunki do uzyskania wsparcia finansowego. Jest to sprzeczne z celami rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE z 15 sierpnia 2006 r. L 223, s. 1 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006" wobec czego pozwala na zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE z 23 grudnia 1995 r. L 312, s.1; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 01, t. 01, s. 340) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95", który stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR po rozpoznaniu odwołania K. K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że trafne są ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego. Podzielił pogląd, że trwałe zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka w przypadku wnioskodawcy nastąpiło w 2006 r., a powrót do zawodu na okres jednego miesiąca w 2009 r. miał na celu stworzenie sztucznych warunków związanych z zamiarem ubiegania się o pomoc finansową w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno- gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką.

K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i przyznanie pomocy finansowej na operację "Wcześniejsza emerytura". Skarżący argumentował, że w dacie złożenia wniosku spełniał kryteria przyznania pomocy w szczególności w okresie od 20.11.2007 r. do 5.02.2008 r. wykonywał zawód rybaka na kutrze rybackim [...], co potwierdzają wpisy w przedłożonej organowi książeczce żeglarskiej i wyciągi pływania za ten okres. Ponadto przepisy prawa krajowego i unijnego normujące przyznawanie pomocy w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa (...)" nie odwołują się do rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, a zatem nie mogło ono stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Istnienie przerw w zatrudnieniu jako rybak wynika ze specyfiki działalności rybackiej i nie może świadczyć o trwałym zaprzestaniu wykonywania zawodu rybaka.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 17 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa ARiMR.

Sąd pierwszej instancji przeanalizował polskie i unijne przepisy prawa regulujące prawa do rekompensat za wcześniejsze odejście z zawodu rybaka.

Wskazał, że podstawą prawną przyznania pomocy finansowej na realizację środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, objętego osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (M. P. Nr 51, poz. 739), jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006, w którym ustanowiono Europejski Fundusz Rybacki (dalej zwany "EFR") oraz określono ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego. Z art. 21 lit. e cytowanego rozporządzenia wynika, że wsparcie z EFR mające na celu dostosowanie wspólnotowej floty rybackiej dotyczy rekompensaty społeczno-gospodarczej w celu zarządzania wspólnotową flotą rybacką zgodnie z art. 27. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia, EFR może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. W art. 3 lit. b rozporządzenia zawarto przy tym definicję rybaka jako osoby, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 rozporządzenia dla każdej osi priorytetowej określonej w tytule IV państwo członkowskie ustanawia w ramach swego programu operacyjnego warunki i procedury ich stosowania. W dziale VI Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", w opisie środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką wyjaśniono, iż restrukturyzacja polskiej floty, planowana na okres programowania 2007-2013, będzie wiązała się z ograniczeniem potencjału połowowego i będzie miała niekorzystny wpływ na zatrudnienie i sytuację społeczno-ekonomiczną na obszarach rybackich, co powoduje konieczność podjęcia towarzyszących działań społeczno-ekonomicznych i udzielanie wsparcia m.in. w postaci rekompensat za wcześniejsze odejście z zawodu rybaka, w tym wcześniejszych emerytur.

Sąd pierwszej instancji powołał się na ustawę z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, ze zm.), która na gruncie prawa krajowego reguluje warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w omawianym programie operacyjnym i wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 10 ust. 3 ustawy wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie:

1) poprawności sporządzenia i złożenia,

2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja,

3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji.

Sąd wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach osi priorytetowej 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 i Nr 129, poz. 1064), powoływanym dalej jako "rozporządzenie MRiRW z 26 czerwca 2009 r.".

Zgodnie z § 21 ust. 1 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 27 marca 2010 r.) pomoc na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana rybakowi, który:

1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka,

2) ukończył co najmniej 55 rok życia,

3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat.

Organ oceniający wniosek o przyznanie dofinansowania jest zobowiązany dokonać oceny wniosku nie tylko pod kątem spełniania wymogów formalnych określonych w § 21 rozporządzenia, ale również pod kątem zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja i celowości udzielenia pomocy.

Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, a organ przy rozpatrywaniu sprawy naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.".

Z art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.

Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle art. 138 k.p.a. organ II instancji obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jeżeli nie usuwa on naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zostały przez organ II instancji wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Z zebranym materiałem dowodowym nie pokrywa się ustalenie, że skarżący pracował w zawodzie rybaka do roku 2006 a następnie aż do roku 2009 nie pracował, po czym w listopadzie 2009 r. podjął pracę na statku rybackim [...] na okres 1 miesiąca. Sąd wskazał, że w aktach znajduje się Wyciąg pływania, z którego wynika, że skarżący po 2006 r. pływał na statku [...] na stanowisku rybaka w okresie od 20 listopada 2007 r. do 5 lutego 2008 r. Sąd nakazał wzięcie pod uwagę tego okresu oraz wyjaśnienie przyczyn jego pominięcia.

Sąd uznał też za słuszny zarzut skarżącego, iż bezzasadnie zastosowano w sprawie przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zdaniem Sądu przepisy rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 r. odnoszą się jedynie do działania podmiotów gospodarczych a nie osób fizycznych. Skarżący nie jest podmiotem gospodarczym, a przepis art. 4 ust. 3, w którym posłużono się określeniem "działanie" a nie określeniem "nieprawidłowość" nie może stanowić samoistnej podstawy do objęcia przepisami rozporządzenia również osób nie będących podmiotami gospodarczymi.

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR.

Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie oświadczeń wnioskodawcy zawartych w pismach z 15 listopada 2009 r. oraz z 29 grudnia 2009 r., które znajdują się w aktach sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił w przedmiotowej sprawie wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego, oraz dokonał ustaleń niepokrywających się z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wobec niedostrzeżenia faktu, iż na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi on skutki prawne,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do treści oświadczeń wnioskodawcy zawartych w pismach z 15 listopada 2009 r. oraz z 29 grudnia 2009 r. i w rezultacie niewyjaśnienie przyczyn, z jakich Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie wziął pod uwagę tych oświadczeń jako środka dowodowego w sprawie,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 poprzez jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie na skutek błędnego przyjęcia, iż przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do działań podejmowanych przez osoby fizyczne.

Uzasadniając zarzuty kasator wskazał, że przepisy prawa regulujące dokumentację załączaną do wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa (...)" wyodrębniają dokumenty potwierdzające pracę na statku rybackim i wyciągi pływania potwierdzone przez właściwy urząd morski. Oznacza to, że wyciąg pływania nie powinien być traktowany na równi z dokumentami potwierdzającymi pracę na statku rybackim. Okresy pracy potwierdzają świadectwa pracy, nie zaś wyciągi pływania, które stanową jedynie dokumenty uzupełniające, więc niewystarczające dla stwierdzenia okresu pracy na statku rybackim.

Kasator wskazał, że z art. 13 ust. 6 ustawy o zrównoważonym rozwoju sektora rybackiego wynika, iż to strona postępowania jest obowiązana przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro wnioskodawca w swoich oświadczeniach z 15 listopada 2009 r. i 29 grudnia 2009 r. sam wyjaśniał, że nie może przedstawić świadectw pracy za okres od 20.11.2007 do 5.02.2008 i wniósł, aby organ pominął ten okres przy rozpatrywaniu wniosku, to zasadnie organ nie brał go pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Do pracy na stanowisku rybaka organ zaliczył stronie wyłącznie udokumentowane okresy pracy. W tym stanie rzeczy, zdaniem kasatora, Sąd pierwszej instancji naruszył prawo błędnie stwierdzając, że postępowanie administracyjne w tej sprawie organ przeprowadził niezgodnie z k.p.a.

Uzasadniając drugi zarzut kasacyjny, organ podał, że podmiotem gospodarczym w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 jest również osoba fizyczna. Wynika to z art. 7 tego rozporządzenia, gdzie stwierdzono, że środki administracyjne i kary mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1, czyli osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość. Sąd w wyroku przyjął wobec tego błędną, zawężającą wykładnię rozporządzenia i nie może ona zasługiwać na aprobatę. Nie ma prawnych podstaw, aby z kontroli wydatkowania środków unijnych wykluczać osoby fizyczne. Pogląd ten znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie WSA w W.

K. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny najpierw rozważył zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bowiem ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Jako wtórne natomiast należy w okolicznościach sprawy niniejszej ocenić uchybienia procesowe.

W sprawie niniejszej znaczenie zasadnicze ma ustalenie, czy przepisy rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 mogły być zastosowane, bowiem rozstrzygnięcie organu opierało się na tym właśnie rozporządzeniu.

Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania do wnioskodawcy, jako osoby fizycznej, uznać należy za usprawiedliwiony.

Omawiane rozporządzenie dotyczy ochrony interesów finansowych Wspólnoty. W jego preambule wskazuje się, że "prawo wspólnotowe nakłada na Komisję i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki budżetu wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem; istnieje potrzeba wprowadzenia wspólnych zasad uzupełniających obowiązujące regulacje".

Taką uzupełniającą regulację wprowadza art. 4 ust. 3 rozporządzenia, który ustanawia zasadę, że "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego /.../ poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Omawiany przepis znajduje się w Tytule II rozporządzenia pn. Środki i kary administracyjne. Nieprzyznanie korzyści w sytuacji sztucznego wykreowania warunków do jej uzyskania uznać należy za środek administracyjny podjęty w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty.

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia, "środki administracyjne i kary Wspólnoty mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1 tzn. wobec osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość".

Art. 1 rozporządzenia, do którego odsyła omawiany art. 7 definiuje określenie "nieprawidłowość". Nieprawidłowość oznacza "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnot /.../".

Nie ulega wątpliwości, że wskazane uregulowania uzupełniające, chroniące interesy finansowe Wspólnoty skierowane są przeciwko wszystkim podmiotom, które mogłyby tym interesom zagrażać tj. osobom fizycznym, osobom prawnym i wszelkim innym podmiotom mającym zdolność prawną (czyli mogącym ponosić odpowiedzialność za swoje działania). Określenie "podmioty gospodarcze", uzupełnione wyliczeniem tych podmiotów oraz zdefiniowaniem jako podmiotów, które dopuściły się nieprawidłowości wynikającej z działania lub zaniedbania, pozwala uznać, że rozporządzenie ma zastosowanie także do osób fizycznych, które swoim nieprawidłowym działaniem, polegającym na sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania korzyści z budżetu Wspólnoty w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, mogły spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty.

Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, jak wynika z jego preambuły, zawiera zasady uzupełniające obowiązujące regulacje dotyczące przyznawania korzyści z budżetu Wspólnoty. Treść tych zasad powinna być wskazówką interpretacyjną przy wykładni i stosowaniu przepisów prawa normujących poszczególne rodzaje pomocy udzielanej z budżetu Wspólnoty.

Zatem rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 znajduje zastosowanie także przy wykładni i zastosowaniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego i rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r.

Art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, zawiera definicję rybaka. Jest to pojęcie kluczowe, dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania rekompensat w związku z wcześniejszym przejściem na emeryturę. Powinno być ono interpretowane przy uwzględnieniu omówionych wyżej uregulowań rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, w taki sposób, aby wykluczyć z kręgu uprawnionych osoby, które sztucznie stworzyły warunki w celu uzyskania korzyści z budżetu Wspólnoty.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że omawianą pomoc w świetle przepisów Unii oraz prawa krajowego może otrzymać rybak "czynny zawodowo". Pojęcie to zostało w orzecznictwie doprecyzowane.

W wyroku z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1529/10, NSA wskazał, że chodzi o rybaka, który w dacie złożenia wniosku faktycznie wykonuje zawód rybaka.

W wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 144/11, NSA wyjaśnił, że zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka powinno nastąpić wskutek przyznania wcześniejszej emerytury.

W wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1485/10, NSA stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie pomocy finansowej w postaci wcześniejszej emerytury wnioskodawcy, który odszedł z zawodu rybaka przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, gdyż osoba taka składając wniosek nie jest już rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006.

Wskazane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Ich uzupełnieniem jest stwierdzenie, że sztuczne stworzenie warunków stwarzających pozory czynnego wykonywania zawodu rybaka nie może prowadzić do uzyskania pomocy przeznaczonej dla rybaków, którzy decydują się na odejście z zawodu w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. W założeniu krótkotrwałe zatrudnienie w zawodzie rybaka, podjęte po długiej przerwie i wyłącznie na czas złożenia wniosku może być uznane za działanie mające na celu sztuczne stworzenie warunków do uzyskania pomocy przeznaczonej dla czynnych zawodowo rybaków, które to działanie prowadzi do nieprzyznania pomocy. Oceniając dokumentację złożoną przez wnioskodawcę organ ma obowiązek kontrolowania, czy nie chodzi tylko o upozorowanie czynnego wykonywania zawodu rybaka, o którym to działaniu mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego uznając, że rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania do oceny działania rybaka występującego o rekompensatę w związku z wcześniejszym przejściem na emeryturę. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za usprawiedliwiony i decydujący dla oceny zaskarżonego wyroku.

Słuszne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, jednak naruszenia te, jak to wynika z wywodów przeprowadzonych wyżej nie mogły zaważyć na wyniku sprawy, który to wynik uwarunkowany był błędną wykładnią prawa materialnego.

Wyjaśnić trzeba, że wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego spowodowało wadliwą ocenę kontrolowanej decyzji i zakresu koniecznych ustaleń. Sąd błędnie uznał, że dla podjęcia rozstrzygnięcia należy poszukiwać dowodów co do zatrudnienia w okresie od 20 listopada 2007 r. do 5 lutego 2008 r. w sytuacji, kiedy jest niesporne, że od tegoż 5 lutego 2008 r. aż do 1 listopada 2009 r., a więc przez 21 miesięcy przed złożeniem wniosku, wnioskodawca nie wykonywał już zawodu rybaka, a następnie podjął to zatrudnienie na z góry określony okres 1 miesiąca, w którym to miesiącu złożył wniosek. Wskazać należy, że prawidłowa ocena materialnoprawna opisanej sytuacji, z uwzględnieniem treści rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, wyłącza potrzebę ustaleń, czy okres od 20 listopada 2007 r. do 5 lutego 2008 r. był okresem zatrudnienia w zawodzie rybaka.

Sąd pierwszej instancji nietrafnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 138 k.p.a. tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bowiem ustalać należy tylko te okoliczności, które mają znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia.

Na marginesie wypada zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł odrębności procesowych w postępowaniu dotyczącym wsparcia finansowego w związku z wcześniejszym przejściem rybaka na emeryturę.

Tymczasem ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego w art. 13 ust. 1 ustanawia zasadę ogólną, że do postępowań indywidualnych dotyczących przyznawania pomocy rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 13 ust. 6 ustawy "stanowi inaczej" nakładając na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz przenosząc ciężar udowodnienia faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a także postanawiając, że art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Cytowane wyżej rozporządzenie MRiRW z 26 czerwca 2009 r. precyzuje warunki i tryb przyznawania środków objętych programem operacyjnym zrównoważonego rozwoju rybołówstwa. Rozporządzenie to w załączniku nr 1 określa niezbędne dokumenty, które dołącza się do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 5 załącznika nr 1, w przypadku środka rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką do wniosku dołącza się m.in.: 1) dokumenty potwierdzające zatrudnienie na statku rybackim; 2) "wyciąg pływania" potwierdzony przez właściwy urząd morski.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe jest przedstawienie obydwu wymienionych dokumentów oraz, że służą one udowodnieniu spełnienia warunku określonego w § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. tj. wykazaniu, że wnioskodawca pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim przez wymagany okres oraz ustalenie kiedy tej pracy zaprzestał.

Przy takim uregulowaniu procesowym, rzeczą strony jest dostarczenie organowi wymaganej dokumentacji, która ma potwierdzać słuszność jej żądania zawartego we wniosku. Na organie nie spoczywa natomiast ciężar poszukiwania dowodów. Zatem, nieudowodnienie przez wnioskodawcę faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, pociąga za sobą nieuwzględnienie wniosku. Fakty istotne dla rozstrzygnięcia, to te fakty, z których wynika, że wnioskodawca jest czynnym zawodowo rybakiem w dacie składania wniosku oraz, że posiada wymagany przepisami prawa staż w zawodzie rybaka.

W sprawie niniejszej wnioskodawca przedstawił wymaganą dokumentację jedynie co do okresów pracy w zawodzie rybaka do kwietnia 2006 r. oraz co do okresu od 1 listopada do 30 listopada 2009 r. Omawiane dokumenty, ani także "wyciąg pływania" co do okresu od 20 listopada 2007 r. do 5 lutego 2008 r., nie podważają jednak tezy organu, że wnioskodawca w dacie złożenia wniosku nie był już czynnym zawodowo rybakiem, a jedynie sztucznie stworzył warunki w celu uzyskania świadczenia podejmując, po długiej przerwie, zatrudnienie na okres 1 miesiąca.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a na wynik ten wpływ miało jedynie naruszenie prawa materialnego, zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 193 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.