Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1507/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, obejmujące nieruchomość gruntową położoną we [...] przy ul. [...] oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], Stare Miasto, jako działka nr [...], [...] o pow. 0,0175 ha (według stanu na dzień [...] maja 1990 r. część działki nr [...] o pow. 0,0885 ha), ujawnioną w KW [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...]. Z wykazu zmian gruntowych wpisanego do ewidencji w dniu [...] kwietnia 1998 r. wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...].

Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] wniosły odwołanie od powyższej decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. KKU wskazała, że materialnoprawną podstawę decyzji z [...] czerwca 2015 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), z którego brzmienia jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

KKU zaznaczyła, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wg staniu na dzień [...] maja 1990 r., wynika, że działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa, a [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych we [...] w rejestrze ujawniona była jako "władający". Prezydent [...] - wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w piśmie z [...] maja 2014 r. poinformował, że działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Tytuł Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie jest kwestionowany przez strony postępowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...], oznaczonego geodezyjnie w obrębie Stare Miasto [...] jako działki nr [...], oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na powyższym gruncie (pkt I). Podstawę prawną w/w decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Organ odwoławczy wskazał, że PKP S.A. w piśmie z [...] września 2011 r. powołały się na decyzję Urzędu Miejskiego we [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie naliczenia opłat za zarząd, jako potwierdzającą posiadane przez PKP S.A. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano, że jest to jedyny dokument, w którego posiadaniu jest PKP S.A. świadczący o zarządzie przedsiębiorstwa na przedmiotowym gruncie.

Wojewoda [...] podjął działania mające na celu ustalenie, czy decyzja o ustanowieniu zarządu lub opłat za zarząd znajduje się w Archiwum Państwowym we [...], Zakładzie Archiwalnym Składnica Akt Sp. z o.o., które to instytucje poinformowały, że w ich archiwach brak jest takiej decyzji.

KKU zaznaczyła, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

KKU przytoczyła wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1282/13, w którym wyrażone zostało m.in. stanowisko, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny do nieruchomości świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że skoro w dniu [...] maja 1990 r. PKP S.A. z siedzibą w [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości (czego nie kwestionuje również skarżący) to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Organ podkreślił, że w ukształtowanym już orzecznictwie NSA wyrażono m.in. pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Przepisy art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe nie kreowały prawa zarządu do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, regulujących status przedsiębiorstwa. Mogły one stanowić jedynie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia. Tym samym – zdaniem organu - przepisy powołanego rozporządzenia oraz ustawy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

KKU podniosła ponadto, że w sytuacji stwierdzenia, że dana nieruchomość podlega komunalizacji z mocy prawa, organ zobowiązany jest do ustalenia czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające ją spod komunalizacji.

W ocenie organu w sprawie zastosowanie znajduje art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ust. 2 art. 11 w/w ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Wykaz przedsiębiorstw został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym to wykazie Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione.

W przeciwieństwie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w jej pkt 2 ustawodawca posłużył się nie zwrotem "służą wykonywaniu zadań'" (które oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny), ale określeniem "należą do" (analogicznie jak w art. 5 ust. 1 tej ustawy), które należy wiązać z posiadaniem tytułu prawnego do danego mienia, a nie ze stanem faktycznym.

W ocenie organu również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania KKU podkreśliła, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie uwłaszczeniowe nie koliduje z postępowaniem komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem [...] grudnia 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzji uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna nie są tożsame, zostały bowiem wydane na podstawie innych przepisów prawa, jak również toczyły się z udziałem innych stron postępowania. Oznacza to, że fakt uwłaszczenia pozostaje bez wpływu na komunalizację, gdyż nastąpiła ona z mocy prawa z datą wcześniejszą niż uwłaszczenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 lub art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wówczas wyłączałby to przedmiotową nieruchomość z komunalizacji.

Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 16 § 1 i art. 110 kpa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. w przedmiocie uwłaszczenia PKP S.A. na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca;

- art. 6, art. 7 i art. 80 kpa przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działki nr [...] w zarządzie PKP przed dniem [...] grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu działki nr [...] przez PKP co najmniej w okresie od [...] grudnia 1988 r., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy działka nr [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PKP.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 263/17 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2143/17 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że PKP S.A. nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. stwierdzającą nabycie z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miejską [...] własność opisanej wyżej nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], [...] o pow. 0,0175 ha (według stanu na dzień [...] maja 1990 r. część działki nr [...] o pow. 0,0885 ha), położoną we [...] obręb [...], Stare Miasto.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości. Dokumentu takiego nie stanowi w szczególności powoływana przez PKP S.A. decyzja Urzędu Miejskiego we [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1988 r. nr [...] zobowiązująca do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu m.in. działką nr [...], [...].

Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Wyjaśniano również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia [...] września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Słusznie organy orzekające uznały, że dokumentu takiego nie stanowi powoływana przez skarżącą decyzja z [...] grudnia 1988 r. zobowiązująca do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu m.in. działką nr [...], [...]. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu. Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organy orzekające uznały, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

Zgodzić się ponadto trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że bezzasadne są podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieuwzględnienia decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1998 r. Jeszcze raz podkreślić należy, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. Późniejsze zmiany stanu prawnego nieruchomości pozostają bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacji dokonywaną w oparciu o stan z dnia 27 maja 1990 r. Wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego spornego grunt oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, odnosi się do stanu prawnego po dniu 27 maja 1990 r., a więc pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych dokonywaną – jak wskazano - na dzień 27 maja 1990 r. Istotne jest również, że powyższa decyzja uwłaszczeniowa oraz zaskarżona decyzja komunalizacyjna dotyczą różnych spraw i wydane zostały na zupełnie odmiennych podstawach prawnych.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornej nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.