Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 217/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b oraz art. 92c,
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 113 §1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 508/16 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz umorzenia postępowania w części 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.O. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że dniach od [...] grudnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy, którą została objęta działalność gospodarcza w zakresie przewozów drogowych, a także przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji czasu pracy kierowców. Stwierdzono zaistnienie szeregu nieprawidłowości, które dotyczyły:

- okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców - za każdą wykresówkę,

- nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień,

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

- brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; za brak każdej danej,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

- okazanie podczas kontroli wykresówki brudnej lub uszkodzonej w stopniu uniemożliwiającym odczytanie danych - za każdą wykresówkę.

Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej WITD) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej u.t.d.), w sprawie, w której łączna kara wyniosła 36.150 zł., w związku z przepisem art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. nałożył na W.O., prowadzącego działalność gospodarczą w formie [.,..], z siedzibą w [...] przy ul. [...], karę pieniężną w obniżonej wysokości 15.000 złotych z tytułu naruszeń ujętych w Lp. 8.4, 5.2.1, 5.2.2, 6.3.3, 5.4.1, 5.4.2, 6.3.7, 6.3.8, 6.3.6 pkt 4 oraz 6.3.6 pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jednocześnie WITD umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzonego naruszenia z lp. 5.2.1. i 5.2.2, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut przez kierowcę D.W. we wskazanych dniach oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzonego naruszenia z lp. 8.4.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD), decyzją z dnia [...] marca 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał m. in., że zarzuty znajdują potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. WITD nie stwierdził, iż zaświadczenie o działalności nie jest potwierdzeniem faktu nieprowadzenia pojazdu, a stwierdził, że dokumenty jakie okazał przedsiębiorca nie potwierdzają faktu nieprowadzenia pojazdu za wymienione dni. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał poprawnej analizy stanu faktycznego i słusznie nałożył karę. Badając odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 b oraz 92 c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę wniesioną przez W.O. stwierdził, nie jest ona zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej p.p.s.a.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W ocenie WSA jest oczywiste, że zaświadczenie o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 – dalej u.cz.p.k.) winno spełniać wymagania prawne, a w szczególności winno zaświadczać zgodnie ze stanem rzeczywistym. W związku z tym zarzuty skargi odnoszące się do wystawianych zaświadczeń nie są zasadne, bowiem organy nie stwierdziły, iż zaświadczenie nie jest potwierdzeniem faktu nieprowadzenia pojazdu, a stwierdziły, że dokumenty, jakie okazał przedsiębiorca, nie potwierdzają faktu nieprowadzenia pojazdu za wymienione dni. Wyraźnie wskazano np., że "(...) podczas kontroli nie okazano wykresówki ani żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniu [...].07.2014 r. Okazane zaświadczenie o urlopie w tym dniu wystawiono za okres od godziny 00:01 dnia [...].07.2014 r. do godziny 00:00 dnia [...].07.2014 r., nie może więc stanowić potwierdzenia aktywności kierowcy za dzień [...].07.2014 r." Taki wadliwy wpis z całą pewnością nie mógł potwierdzać w sposób rzeczywisty i prawidłowy faktów, których miało dotyczyć zaświadczenie. Dla skarżącego oczywiste jest, że faktycznie chodzi tu o godziny "00:00 – 23.59", jednak nie jest to takie oczywiste, skoro godziny w zaświadczeniu mogą być wpisane różne, w zależności od sytuacji i stanu faktycznego. Sąd I instancji uznał zatem, iż organ prawidłowo przyjął, że wystawione zaświadczenia nie potwierdzają faktu nieprowadzenia pojazdu za wymienione dni.

Odnosząc się do błędu w decyzji w zakresie oznaczenia numeru rejestracyjnego pojazdu prowadzonego przez jednego z kierowców WSA stwierdził, iż może być sprostowanej, jako oczywista omyłka. Obowiązują bowiem uregulowania prawne, które dają taką możliwość. Organ może to uczynić z urzędu lub na wniosek (art. 113 §1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, jakimi konkretnie przedsiębiorca dysponował pojazdami i jak były one oznaczone. Całe postępowanie koncentrowało się więc na działalności konkretnego przedsiębiorcy oraz kierowców, jeżdżących ściśle oznaczonymi pojazdami. Nie jest to takie uchybienie, które winno skutkować uchyleniem całej zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że wykresówki winny być uzupełnione w sposób poprawny, by w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzać o okolicznościach, które faktycznie miały miejsce. W niniejszej sprawie niektóre z nich zawierały braki bądź były nieczytelne, a zatem nie spełniały wymogów prawnych, za co przewidziana jest sankcja określona w lp. 6.3.3. i 6.3.6. załącznika nr 3 do u.t.d. Wykresówki są niewielkich rozmiarów i zwykle zawierają bardzo dużo różnych danych, więc winny być tak wypełnione, by nie było żadnych wątpliwości co do ich treści. Pozostaje to również w interesie samego przedsiębiorcy. Dla skarżącego są one czytelne, jednak nie były wystarczająco czytelne dla kontrolujących (do innych wykresówek nie zgłaszali wątpliwości). Inspektorzy Transportu Drogowego mają z kolei prawny obowiązek przeprowadzenia kontroli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Aby tak się stało muszą posiadać dokumentację, która im na to pozwoli, czyli czytelną.

WSA zauważył, że organ odwoławczy również stwierdził, iż kierowca P.J. w dniu [...] sierpnia 2014 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 30 minut. Ustalił, że podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Zdaniem skarżącego dokonano tu wadliwych obliczeń, bowiem winien to być czas 3 godziny i 7 minut. Nie jest to wielka różnica i nawet skarżący przyznaje, że wynika ona z "tolerancji oceny stanu faktycznego", zatem może zostać zaakceptowana.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że nawet gdyby uznać pojedyncze zarzuty skargi za zasadne, to i tak nie miałoby to znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia, gdyż kara została obniżona z 36.150 zł do 15.000 zł. Wynika to z art. 92a ust. 3 u.t.d. Taka sama kara zostałaby wymierzona, gdyby uwzględnić poszczególne argumenty skarżącego, np. co do braku zabrudzenia wykresówek, czy przekroczenia maksymalnego czasu pracy przez P.J. (3h 7 min. zamiast 3h 30 min.) i obliczyć karę np. na 30.000 zł lub nawet np. na 16.000 zł. I tak faktycznie zostałaby ona ustalona ostatecznie w wysokości zmniejszonej, o której mowa w art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., czyli 15.000 zł. Nie spowodowałoby to zamian w sytuacji skarżącego, który w skardze wprost kwestionuje jedynie poszczególne ustalenia organów, a nie ich całość.

Zdaniem WSA organy dokonały poprawnej analizy stanu faktycznego i słusznie nałożyły karę, należycie i obszernie to uzasadniając. Badając odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia organy nie znalazły podstaw do zastosowania art. 92b oraz 92c u.t.d.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Dlatego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej niemal sytuacji. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy oraz innych. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, jest w tym przypadku bez znaczenia, taka jest bowiem typowa sytuacja w stosunkach tego rodzaju. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14).

WSA wskazał, iż sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślił, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów.

Sąd I instancji stwierdził, że uregulowania ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zaistnienie przesłanek określonych w przepisach jest co do zasady wystarczające, aby taki przedsiębiorca obciążony został z tytułu popełnionych zaniedbań sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy przedsiębiorcy, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, która jest określona w przepisach. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna. Dla uwolnienia się od niej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała zastosowania środków dodatkowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Co więcej, jest to odpowiedzialność niezależna od ewentualnej odpowiedzialności samego kierowcy. Ukaranie go nie zwalnia od odpowiedzialności samego przedsiębiorcy, który odpowiada na odrębnych zasadach i z tytułu własnych zaniedbań. Zatem brak właściwego i w rezultacie skutecznego nadzoru, a w konsekwencji dopuszczenie do powstania naruszeń, obciąża wykonującego przewóz drogowy.

Zdaniem WSA warto podkreślić, iż wykazanie należytej staranności, zarówno przy organizowaniu pracy kierowców, jak i przy prowadzeniu późniejszego nadzoru nad nią, należy do przewoźnika. To nie organ, lecz przedsiębiorca powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Go 843/14; wyrok WSA w Gliwicach z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 904/15).

Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał skutecznie, iż nie przyczynił się do powstania naruszeń. Nie wykazał, że dopełnił wymaganej staranności we wszystkich wyżej opisanych aspektach swej działalności. Z kolei skala naruszeń wyklucza możliwość zastosowania art. 92b i 92c u.t.d. Prawidłowo zatem nałożono karę pieniężną za naruszenia określone w lp. 5.2, 5.4, 6.3.7, 6.3.6.3, 6.3.6.4, 6.3.8, 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 80 k.p.a., art. 92a, 92b, 92c u.t.d., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Ostatecznie WSA uznał, że z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 "Kodeksu postępowania administracyjnego", Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168 (dalej k.p.a.), poprzez dostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwego ustalenia przez organ co najmniej części stanu faktycznego sprawy i jednocześnie nieuchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu, że ostateczna kara i sytuacja skarżącego i tak byłyby takie same, podczas gdy w sytuacji stwierdzenia uchybień w ustaleniach faktycznych Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, polegające na przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do zaświadczeń wystawianych kierowcom oraz czytelności wykresówek, co miało bezpośrednie przełożone na ilość przypisanych skarżącemu naruszeń;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy, utrwalający błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenia organu, który naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92b pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie obowiązujących przepisów, a za naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku powinien odpowiadać wyłącznie sprawca naruszeń, czyli kierowca działający w tym zakresie bez wiedzy i zgody pracodawcy;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy okoliczności sprawy i zebrane dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia (inne niż te zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania), nadto powstały one wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, albowiem nie jest on w stanie stale nadzorować każdego z zatrudnionych u siebie kierowców i tym samym zapobiegać dopuszczaniu się przez nich naruszeń, co więcej, skarżący stara się w sposób ciągły dyscyplinować i szkolić kierowców odnośnie ich obowiązków i warunków przewozu drogowego, co winno doprowadzić do odmiennej wykładni przedmiotowego przepisu i jego zastosowania.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Wymaga podkreślenia, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący powinien, więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również, jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wskazywana przez autora skargi kasacyjnej wadliwość uzasadnienia sprowadza się do kwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie stanowi wady uzasadnienia orzeczenia tego Sądu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Takim właśnie uzasadnieniem jest prezentowane w zaskarżonej sprawie, a to oznacza, że wyrok poddaje się kontroli. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1363/17). W drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2519/17). Dlatego zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazując na dostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwego ustalenia przez organ co najmniej części stanu faktycznego sprawy, a pomimo tego nie uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika expressis verbis z treści tego przepisu warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J. P. Tarno, op. cit. s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, H. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Zatem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2015 r., I OSK 680/14; z 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13, CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji autor skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji zasadnie wskazał, że nawet gdyby uznać pojedyncze zarzuty skargi za zasadne, to i tak nie miałoby to znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia, gdyż kara została obniżona z 36.150 zł do 15.000 zł, zgodnie z przepisem art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przy czym wskazać należy, że błąd organu w zakresie ustalenia przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez P.J. w dniu [...] sierpnia 2014 r. (ustalenie przekroczenia o 3h 30 min. zamiast 3h 7 min.) nie zwiększył wysokości nałożonej na niego kary. Zgodnie bowiem z lp.5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przy przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut wysokość kary wynosi 150 zł, zaś za każde następne rozpoczęte 30 minut wysokość kary wynosi 200 zł (lp.5.2.2.), co powoduje, że wysokość kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 3h 30 min., jak i o 3h 7 min. jest taka sama. Natomiast w przypadku błędu w decyzji w zakresie oznaczenia numeru rejestracyjnego pojazdu prowadzonego przez jednego z kierowców, zgodzić należy się z WSA , iż może go spostrzegać w kategoriach oczywistej omyłki, którą organ może sprostować z urzędu lub na wniosek w oparciu o art. 113 §1 k.p.a. Dlatego też zarzuty zawarte punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. niweczy także zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz - równolegle - niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez organy, a zatem Sąd ten zasadnie zastosował art. 151p.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji naruszenie art. 92b pkt 1 i 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Z tym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.

Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia przepisów, a to:

- okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców - za każdą wykresówkę,

- nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień,

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

- brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; za brak każdej danej,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

- okazanie podczas kontroli wykresówki brudnej lub uszkodzonej w stopniu uniemożliwiającym odczytanie danych - za każdą wykresówkę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny skarżący kasacyjnie. jako podmiot wykonujący przewóz drogowy winien wskazać organowi dowody dające podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie, że dopełnił wymaganej staranności we wszystkich aspektach swej działalności.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Biorąc pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń oraz fakt, że naruszenia te dotyczą kilku kierowców, należy uznać za niewiarygodne twierdzenia skarżącego kasacyjnie o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, prowadzeniu szkoleń kierowców. Ponadto skarżący kasacyjnie nie przedstawił dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał zatem, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowców i że mimo tego kierowcy naruszyli przepisy o czasie pracy i wymaganych okresach odpoczynku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by przedsiębiorca podjął realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów. Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powołać się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., twierdząc, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców przepisów o czasie pracy. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela.

Z kolei właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Takich dowodów skarżący kasacyjnie jednak w toku postępowania nie przedstawił.

Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miał wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d. i wymierzyły skarżącemu kasacyjnie karę pieniężną. Z tych też przyczyn zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że wskutek naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie mógł zostać uznany za trafny. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).