Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 46/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Zawarte w ust. 5 art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, iż studium nie jest aktem prawa

miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, iż jego

postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej.

Powyższe oznacza iż ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio oddziałują zatem na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec

administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu

prawnego tych osób. Akt wewnętrzny, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, samodzielnie jedynie kształtuje sposób

zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy i bezpośrednio nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

TEZY

Zawarte w ust. 5 art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, iż studium nie jest aktem prawa

miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, iż jego

postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej.

Powyższe oznacza iż ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio oddziałują zatem na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec

administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu

prawnego tych osób. Akt wewnętrzny, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, samodzielnie jedynie kształtuje sposób

zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy i bezpośrednio nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 listopada 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] Rada Miejska w B. dokonała zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.".

W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2005 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale, a mianowicie:

1. rażącego naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. rażącego naruszenia art. 12 ust. 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

4. naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym i innych przepisów z zakresu prawa samorządu terytorialnego w ten sposób, że bez żadnej podstawy prawnej podano reasumpcji głosowanie w sprawie przyjętej uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." zgłoszonych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. T.,

5. naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) i preferencyjnego traktowania niektórych podmiotów poprzez wyjątkowe uprzywilejowane traktowanie Klubu Sportowego [...],

6. naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów w toku głosowania na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2005 roku w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.",

7. naruszenie gwarancji bezstronności w toku głosowania przez Radę Miejską uchwał w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." w ten sposób, iż w głosowaniu brał udział radny K. B. – J., który powinien wyłączyć się z głosowania.

Uchwałą Nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] października 2005 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stanęła na stanowisku, że:

1. wezwanie [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.) - poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej, równości oraz prawa własności, a także naruszenie zasad i trybu sporządzania studium jest nieuzasadnione;

2. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (rejon ulic J., S., W., O. i N.) nie powinny podlegać zmianie z przyczyn określonych w pkt l.

W skardze na powyższą uchwałę, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zarzuciła:

I. rażące naruszenie art. 24 ust. 1 (zdanie 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) w ten sposób, że w postępowaniu planistycznym uzgodnień projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 7 tej ustawy nie dokonano w trybie art. 106 kpa;

II. naruszenie § 143 oraz elementarnych zasad rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.) nr 100, poz. 908) w ten sposób, że przy uchwalaniu zmiany studium naruszono zasady procedury w zakresie podejmowania uchwał przez Radę Miejską B., które obowiązują również przy uchwalaniu studium, pomimo tego, że nie jest ono przepisem gminnym;

III. rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieoptymalnym wykorzystaniu danego obszaru oraz naruszeniu art. 12 ust. 1 (zdanie pierwsze) w/w ustawy i § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z dnia 26 maja 2004 roku);

IV. naruszenie konstytucyjnej zasady prawa własności wynikającej z art. 21 Konstytucji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 tej ustawy, a także ustawy Prawo budowlane;

V. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, polegające na uprzywilejowaniu Sportowej Spółki Akcyjnej [...], który również miał plany inwestycyjne poprzez to, że w uchwałach podjętych w dniu 6 grudnia 2004 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych, jak i co najważniejsze w zaskarżonej niniejszą skarga uchwale z dnia 27 czerwca 2005 roku, umożliwiono Klubowi Sportowemu [...] realizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (poprzez dopuszczenie na tym terenie lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) i osiągniecie korzyści majątkowych z terenów, które otrzymał na statutowe cele sportowe na preferencyjnych warunkach;

VI. oczywiste naruszenie art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

VII. zaprzeczenie zasadom harmonijnego rozwoju i odsunięcie możliwości inwestowania;

VIII. degradację terenu objętego uchwalonym studium poprzez ograniczenia powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży oraz możliwości galerii handlowej;

IX. nieuzasadniony logicznie podział na tereny, na których można lokalizować wielkopowierzchniowe obiekty handlowe powyżej 2000 m2 oraz na tereny, na których obiektów tych nie można lokalizować.

Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od Rady Miejskiej B. kosztów postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Rada Miejska B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Miejska B. wskazała, że nie jest w stanie odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 106 kpa w związku z art. 24 cytowanej ustawy w trakcie sporządzania przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albowiem strona skarżąca nie wskazała sposobu tegoż naruszenia. Biorąc pod uwagę ewentualne zastosowanie przepisu art. 106 § 2 kpa w procedurach planistycznych, organ podkreślił, iż przepisy ustawy nie przewidują wśród uczestników tych procedur podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Mając powyższe na uwadze projekt plany uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia w terminie określonym w art. 25 ustawy i w trybie określonym w art. 24 ustawy.

W ocenie Rady Miejskiej B. skarżąca nie wskazuje jakie elementarne zasady poprawnej i racjonalnej legislacji zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zostały naruszone uchwalonym studium. Wyeksponowany zaś § 143 rozporządzenia określa zasady obowiązujące przy redagowaniu aktów prawa miejscowego, lecz skarżąca milczy co do zakresu i sposobu naruszenia tych zasad. Wskazana zaś norma dotyczy aktów prawa miejscowego, a studium nie jest takim aktem.

Organ podkreślił, iż uchwalone zmiany studium poprzedzono analizami urbanistycznym i procedurami przewidzianymi w ustawie. Końcowe ustalenia zawarte w załącznikach do przedmiotowej uchwały stanowią wynik rozstrzygnięć planistycznych stawiających na pierwszym miejscu rozwiązania zapewniające ład przestrzenny, zasadę zrównoważonego rozwoju w kształtowaniu układu przestrzennego miasta, przy uwzględnieniu kompleksowych uwarunkowań. Nietrafne są zatem zarzuty skarżącej spółki w tej mierze.

W dalszym ciągu organ podniósł, iż skarżąca spółka nie wykazała także, iż doszło do naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o wymogach stosowanych co do zasady do trybu podejmowania przez radę gminy uchwał w zakresie wymaganych: większości, quorum i jawności głosowania. Przepis ten nie reguluje innych elementów związanych z głosowaniami, w tym instytucji reasumpcji głosowania. Możliwość reasumpcji głosowania wynika zaś z § 20 regulaminu Rady Miejskiej B. stanowiącym załącznik Nr 3 do Statutu Miasta B. stanowiącym załącznik do Obwieszczenia Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Miasta B. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 112, poz. 2112), który to przepis jest prawem miejscowego. Reasumpcję głosowania można więc stosować w sytuacji, gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości. Decyzję w tej sprawie podejmuje każdorazowo rada w odrębnym głosowaniu. Nieprawdziwy więc jest zarzut o braku podstawy prawnej do podjęcia decyzji o reasumpcji głosowania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ podniósł, iż studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Sporządzenie i uchwalenie studium jest obowiązkowe. Studium jest aktem wewnętrznym obowiązującym w gminie, nie jest zaś aktem prawa miejscowego. Polityka przestrzenna jest jednym z przejawów polityki lokalnej gminy. Jak każda polityka, wiąże się ona z oznaczaniem priorytetów i dokonywaniem wyborów. W warunkach gospodarki rynkowej polityka przestrzenna zajmuje się definiowaniem interesów publicznych oraz określaniem sposobów oddziaływania na zachowania uczestników zagospodarowania przestrzennego, tak aby dokonywali wyborów zgodnie z interesem publicznym. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę (gdzie się zamierza sporządzić plany miejscowe), wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wskazuje, iż w szczególności studium powinno określać obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Skoro więc uprawniony do tego organ wskazał w studium te obszary to nie można zarzucać mu nadużycie prawa. Żaden przepis prawa nie statuuje obowiązek uwzględniania wszystkich wniosków złożonych do projektu studium albowiem taki obowiązek naruszyłby podstawowe wartości (zasady) obowiązujące w procedurze planistycznej określone w art. 1 ustawy. Żaden z wskazanych wyżej norm prawnych nie został zakwestionowany również przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją, w tym z art. 32.

Ponadto organ podniósł, iż skarżąca spółka nie wskazała sposobu oczywistego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy i wobec tego niemożliwa jest merytoryczna i prawna ocena tegoż zarzutu. Dodatkowo nie wykazała na czym miałoby polegać "zaprzeczenie zasadom harmonijnego rozwoju i odsunięcia możliwości inwestowania". Zdaniem organu nie można mówić również o degradacji terenu objętego planem (choć strona skarżąca nie wskazuje o jaki konkretnie teren chodzi) "poprzez ograniczenie zabudowy powierzchni sprzedaży oraz możliwości galerii handlowej", jak również brak jest logiczności podziału w studium na tereny na których można lokalizować wielkopowierzchniowe obiekty handlowe powyżej 2000m2 oraz na tereny na których obiektów tych nie można lokalizować.

Organ podkreślił, iż przepis art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy przewiduje trzy rodzaje wad studium powodujących nieważność tych aktów. Są nimi:

1. naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego;

2. istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania;

3. naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu żaden zarzut skarżącej spółki nie można zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego. Wprawdzie skarżąca spółka sformułowała zarzut naruszenia § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), jednakże nie wskazała sposobu tegoż naruszenia.

Końcowo organ podkreślił, iż [...] sp. z o. o. wniosła skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który daje uprawnienie skargowe każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem. W nauce prawa pojecie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Zdaniem strony przeciwnej skarżąca nie wykazała w żadnym miejscu skargi swojego interesu prawnego bądź też naruszenia uprawnienia. Dlatego też skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Na wstępie zadaniem Sądu administracyjnego jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne tj. czy zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, czy istnieje wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd jest obowiązany ustalić, czy strona skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W konkretnej sprawie skarżąca [...] spółka z o.o. w W. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 roku, nr [...] w sprawie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.".

Podkreślić należy, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46). W literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego (Komentarz do art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.

W literaturze także, na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej. Ustalono, iż katalog ten obejmuje: akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (przepisy gminne) na podstawie upoważnień zawartych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o samorządzie gminnym, czyli dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych, uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 11-14, a więc dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii "spraw publicznych", ponieważ gminy wykonują je zgodnie z przekazaną im częścią władztwa państwowego), uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem.

Do spraw z zakresu administracji publicznej należy również zaliczyć przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 roku, nr [...] w sprawie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". Jest to akt planowania różniący się od przepisów normatywnych tym, że ma on charakter generalny, ale jest tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Na mocy art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uchwalając zatem studium (tak jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) Rada Miejska działała w ramach władztwa planistycznego, na podstawie którego jest ona uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Niewątpliwie więc są to również sprawy z zakresu administracji publicznej podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Pierwsza zatem przesłanka formalna w niniejszej sprawie została spełniona. Ponadto skarżąca spółka dopełniła także wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które to wezwanie wystosowała do Prezydenta Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2005 roku (data wpływu do organu [...] września 2005 r.), a Rada Miejska B. uchwałą z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę negatywną z dnia [...] października 2005 roku doręczono skarżącej spółce [...] listopada 2005 r., (potwierdzenie odbioru). Zatem 30 – to dniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) upłynął w dnia [...] grudnia 2005 r. i w tym dniu skarga została złożona (k. 6 akt sprawy).

Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. W następnej kolejności obowiązkiem sądu zatem było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym - na jego podstawie - może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4.02.2005 roku, OSK 1563/04, Lex nr 171196).

Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą, a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 601/92 i ONSA 1992 nr 3-4, poz. 89).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7 – 8, str. 69; ).

Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/ 2637/02, Lex nr 80699).

Przedstawione stanowiska w tym przedmiocie zyskały aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podziela je także skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny po analizie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej B. w przedmiocie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, polegający na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuję uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tyko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad gospodarowania. Przez to studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333, oraz II SA 106/00, LEX nr 57193).

Zauważyć należy również, iż studium pełni trzy podstawowe funkcje. Przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określeniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugą istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium. Studium pełni również funkcję promocyjną, poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz lokalnych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 roku, str. 81).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Studium zatem jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Mimo, jak by się mogło wydawać, oczywistej konieczności zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium ustawodawca wyraźnie postanawia, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ma to na celu usunięcie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażyły radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5 art. 9 cytowanej ustawy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej.

Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest również decyzją administracyjną, a więc trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Studium wiążąc wewnętrzne w gminie, obowiązuje bowiem jedynie organ wykonawczy gminy, przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego oraz radę gminy, przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacje polityki przestrzennej.

Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji (wyrok NSA w Warszawie z 21.11.2000 roku, II SA 2437/99). Powyższe oznacza iż ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio oddziałują zatem na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych osób. Akt wewnętrzny, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, samodzielnie jedynie kształtuje sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy i bezpośrednio nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej w niniejszej sprawie.

Zauważyć bowiem należy, iż władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium.

Podkreślić przy tym należy, iż art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost określa, co powinno zawierać studium. Trzeba przy tym pamiętać, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywanie w łączności z innym przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnął określoną regulacją. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że planie miejscowym określa się m.in. granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, a wcześniej art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do wskazania, a ściślej określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania w/w obiektów handlowych w aktach planistycznych, a gminy działając w ramach władztwa planistycznego ma obowiązek określenia takich miejsc, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętych powyższą uchwałą. Z niekwestionowanych przez skarżącą oświadczeń pełnomocników organu wynika, iż przedmiotowe nieruchomości nabyła aktami notarialnymi z 2005 roku, po uchwaleniu zaskarżonej uchwały (protokół rozprawy k. 174 akt sprawy).

Skoro zatem spółka z o.o. [...] nie wykazała, aby nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium, doszło do naruszenie jej interesu prawnego, jak również nadużycie władztwa planistycznego przez gminę, skargę należało oddalić.

Na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono zatem jak na wstępie.