Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 685/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej : "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] ark. mapy 58 w [...] przy Al. [...] (sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]), następnie przeniesioną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na [...] S.A.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący w skierowanym do Wojewody [...] wystąpieniu z dnia 10 czerwca 2020 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. ul. [...], pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...] położonych w [...] przy Al. [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na rzecz nowego inwestora tj. [...] S.A. ul. [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr [...] położonych w [...] przy Al. [...].

We wniosku oraz w jego uzupełnieniu z dnia 21 września 2020 r., skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez:

- naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017r, znak: [...], o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, gdzie określono w pkt 1 lit. a) i pkt 5 oraz wrysowano w załączniku nr 1 nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 28 m mierzonych od zewnętrznej krawędzi jezdni (od strony działki nr [...])

- naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), gdyż linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju,

- naruszenie warunków zawartych w pkt 1 lit. i) decyzji o warunkach zabudowy jw., gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylonu reklamowego wynoszącego min. 8 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m,

- naruszenie warunków zawartych w pkt 1 lit. h) decyzji o warunkach zabudowy jw. ustalających zabezpieczenie na terenie inwestycji min. 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku handlowego z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych, a niezachowanie tego wymogu spowodowało, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, warunków określonych w decyzji oraz w przepisach prawa, naruszenie warunków zawartych w pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy jw., gdzie zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

- naruszenie przepisu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

- naruszenie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia jw. w związku z przepisami Prawa budowlanego: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), pkt 8 i pkt 9 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 9, poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy powinien zostać zastosowany, naruszenie przepisu § 272 ust. 1 i 2 w związku z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia jw. poprzez jego niezastosowanie, chociaż przepis ten w okolicznościach faktycznych sprawy powinien zostać zastosowany, naruszenie przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia jw. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ilości miejsc postojowych,

- naruszenie przepisu § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia jw. poprzez ich błędną wykładnię,

- możliwość znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego (art. 140 k.c w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nieproporcjonalnego i z naruszeniem równości możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego,

- naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2015 r. poz. 462),

- naruszenie przepisu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię obszaru oddziaływania obiektu i uznania, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

- naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie, a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego,

- naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a odmowa jej uchylenia stan ten utrzymuje,

- naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 32 Kpa w związku z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] marca 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, gdyż ocena ta ma znaczenie co do wszczęcia postępowania, a pominięcie tej okoliczności powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda [...] Decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], ark. mapy 58 w [...] przy Al. [...] (sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z [...] października 2017 r., znak: [...]), następnie przeniesioną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na [...] S.A.).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], skarżący odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2021 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GINB wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Następnie organ odwoławczy, wskazał zakres zmian objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z projektem zamiennym, założenia projektowe, drogi, parkingi oraz chodniki, projektowana zieleń i projektowane uzbrojenie zewnętrze pozostają bez zmian w stosunku do poprzedniego opracowania. Zakres zmian obejmuje natomiast obsługę komunikacyjną.

GINB wskazał także, że zgodnie z projektem budowlanym, projektowany budynek będzie obsługiwany przez dwa nowoprojektowane połączenia z terenem sąsiadującym. Tym samym rezygnuje się z połączenia z drogą serwisową na podstawie opinii komunikacyjnej wydanej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] maja 2017 r. Połączenie od strony parkingu przewiduje się dla klientów oraz dla dostaw o masie rzeczywistej całkowitej nie większej niż 3,5 t, przeznaczonych dla nowoprojektowanego obiektu. Drugie połączenie od strony placu dostaw przewiduje się wyłącznie dla obsługi pożarowej nowoprojektowanego obiektu. Parametry techniczne dróg dojazdowych zostały przystosowane do ruchu pojazdów strażackich" (zob. Projekt budowlany zamienny, VI.5 Stan projektowany, str. 52).

Organ II instancji przytoczył zakres zmian projektowanego układu drogowego w stosunku do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę t.j.:

- rezygnacja ze zjazdu publicznego na drogę serwisową drogi wojewódzkiej: Aleja [...].

- zapewnienie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...] (zob. Projekt budowlany zamienny, tom I, Drogi i ukształtowanie terenu, IV. 1. Przedmiot i zakres opracowania, str. 71; Plan realizacyjny układu komunikacyjnego str. 79).

GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia) zmiana pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (zmianę pozwolenia na budowę).

Organ zaznaczył, że inwestor do wniosku z 2 marca 2018 r. o zmianę pozwolenia na budowę zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...], ark. 58, w [...] oraz oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...]. Sporna inwestycja położna jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2017 r., poz. 4541).

GINB nie dopatrzył się rażącego naruszenia art 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. wskazując, że pełnomocnictwo w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] marca 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, gdyż ocena ta ma znaczenie co do wszczęcia postępowania a pominięcie tej okoliczności powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany przez pełnomocnika inwestora - P. J.. W aktach sprawy znajduje się egzemplarz pełnomocnictwa z dnia 26 lutego 2018 r., z którego wynika, że ww. jest upoważniony do samodzielnego reprezentowania inwestora m.in. "w zakresie wszystkich czynności dotyczących: uzyskania warunków technicznych, wszelkich decyzji administracyjnych poprzedzających wydanie zamiennego pozwolenia na budowę, uzyskania decyzji zamiennego pozwolenia na budowę oraz wszelkich niezbędnych uzgodnień, a także odbioru dokumentów". Powyższe pełnomocnictwo opatrzone jest jednym podpisem, a z KRS nr [...] wynika, że do składania oświadczeń w imieniu [...] S.A. na dzień 26 lutego 2018 r. upoważniony był każdy z członków zarządu samodzielnie. Informacje z KRS są ogólnie dostępne stąd też brak odpisu z KRS w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może stanowić podstawy, w ocenie GINB, do stwierdzenia nieważności decyzji. Również okoliczność, że znajdujący się na pełnomocnictwie podpis jest nieczytelny, nie może zdaniem organu stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy inwestor nie kwestionuje uprawnienia P. J. do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały natomiast podpisane przez Ł. W. - Prezesa Zarządu [...] S.A., uprawnionego do samodzielnej reprezentacji Inwestora.

Organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Wskazując na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, oraz art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, GINB stwierdził, że poczyniona analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej wyżej uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I.

Organ zaznaczył, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 4 ust. 1 pkt 5 lit. b ww. miejscowego planu).

GINB wskazał, że na podstawie § 132 ust. 2 i 3 ww. miejscowego planu dla terenu [...] ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa; zabudowa usługowa w tym usługi rzemiosła; zabudowa mieszkaniowo-usługowa; drobna wytwórczość oraz przeznaczenie dopuszczalne: budynki garażowe, gospodarcze, garażowo-gospodarcze; drogi wewnętrzne, miejsca postojowe; ciągi piesze i ścieżki rowerowe; place zabaw; zieleń izolacyjna, urządzona, przydomowa itp.; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej.

Stosownie zaś do § 132 ust. 4 ww. miejscowego planu ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) rodzaj zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza, 2) intensywność zabudowy - nie więcej niż 0,8, 3) powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 40% w tym łącznie dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - nie więcej niż 45 m2, 4) powierzchnia terenu biologicznie czynnego: a) dla terenów oznaczonych symbolem [...] - nie mniej niż 30%, b) dla pozostałych terenów - nie mniej niż 20%, 5) wysokość budynków: a) dla budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych, usługowych - nie więcej niż 12 m (w tym poddasze użytkowe), b) dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - nie więcej niż 5 m, 6) geometria dachów: a) dla budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych, usługowych:- kształt: płaski, dwuspadowy, wielospadowy,- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - nie więcej niż 45°, b) dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - dopuszcza się dachy jednospadowe o nachyleniu połaci dachowej do 45°, 7) linie zabudowy: a) nieprzekraczalne projektowane linie zabudowy typu A:- w odległości 6 m od granicy obszaru objętego planem dla jednostki strukturalnej na terenach oznaczonych symbolami [...],- w odległości 6 m od linii rozgraniczających tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...],- w odległości 16 m od linii rozgraniczających teren drogi oznaczony na rysunku planu symbolem [...] na terenie oznaczonym symbolem [...],- w odległości 5 m od linii rozgraniczających tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], b) dla terenów lub części terenów, dla których budynek zlokalizowany jest pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę, ustala się możliwość zachowania, remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynków, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu dróg publicznych i budownictwa, nie przekraczając istniejącej linii zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę opisany na wstępie zakres robót budowlanych zatwierdzonych kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], nie zostały naruszone rażąco wymogi ww. miejscowego planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., GINB wskazał, że w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], Starosta [...] podniósł, że "przedmiotowa zmiana nie jest sprzeczna z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] lutego 2017r. wydanej przez Burmistrza Miasta [...] na rzecz [...] (...) przeniesionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. (...)". GINB stwierdził, że okoliczność, iż z kontrolowanej decyzji wynika, że organ dokonał oceny spornej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną dla pierwotnej inwestycji zamiast z obowiązującym miejscowym planem, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy zatwierdzone zmiany nie naruszają rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I.

Organ podkreślił, że sporne roboty budowlane nie przewidują zmian w zakresie miejsc postojowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], stąd też, w jego ocenie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB stwierdził również, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przywoływanego przez skarżącego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, stąd też, w opinii organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, organ wskazał, że analiza zatwierdzonych zmian prowadzi do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) ani rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), organ stwierdził, iż przywoływany przepis określa wymogi dotyczące odległości obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym zatwierdzone roboty budowlane, zdaniem organu, nie obejmują pylonu reklamowego, budynku handlowego ani nie przewidują zmian w ich usytuowaniu, czyniąc zarzut nie zasługującym na uwzględnienie.

Za nietrafne GINB uznał również zarzuty naruszenia § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2 i § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., z tego względu, iż sporne roboty budowlane nie przewidują zmian w zakresie miejsc postojowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 234 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., GINB wskazał, że mając na uwadze szerokie uzasadnienie odwołania w tym zakresie, skoro sporne zamierzenie nie przewiduje zmian w budynku handlowym (zatwierdzone roboty budowlane obejmują rezygnację ze zjazdu na drogę serwisową drogi wojewódzkiej i budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...]), to bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja związana ze zmianą spływu wód związaną z budową tego obiektu. Ponadto, w ocenie organu, okoliczność, że zmiana spływu wód nastąpiła w związku z pracami zatwierdzonymi pierwotnym projektem budowlanym pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Ponadto z projektu budowlanego nie wynika, aby prace budowlane związane ze zmianą układu drogowego powodowały zmianę naturalnego spływu wód opadowych i kierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z projektu budowlanego "planowane roboty budowlane z uwagi na utwardzenie nawierzchni wpłyną na naturalne wsiąkanie wód opadowych, dlatego zaprojektowano kanalizację deszczową stanowiącą oddzielne opracowanie branży instalacyjnej odprowadzającą wodę poprzez separator ropopochodnych do cieku wodnego położonego na terenie działki będącej własnością Miasta [...]. Woda opadowa z terenu inwestycji zostanie zagospodarowana na działkach inwestora i nie spowoduje dodatkowego spływu na działki sąsiednie. Zaprojektowano wpusty deszczowe, które zostaną podłączone do kolektora kanalizacji deszczowej. Projektowana kanalizacja deszczowa odprowadzać będzie wody opadowe i roztopowe z terenu projektowanego zagospodarowania działki na teren jw. Dodatkowo obiekt okala nieutwardzony pas zieleni, który przechwyci ewentualny nadmiar wód opadowych w przypadku wystąpienia ponadnormatywnych opadów deszczu" (zob. Projekt budowlany zamienny, tom I Drogi i ukształtowanie terenu, IV.4 Projekt zagospodarowania działki, str. 72).

Organ zwrócił również uwagę, że powyższy opis odnosi się do kanalizacji deszczowej, która została zaplanowana w kształcie i zakresie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r, nr [...], znak: [...] (decyzją pierwotną), a nie decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...] (decyzją zmieniającą) podlegającą kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego aby wody opadowe były kierowane na pas drogowy.

W ocenie organu, w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został bowiem sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. GINB wskazał także, iż w dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył również, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. L. G. stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag (zob. rys. nr [...], Projekt zagospodarowania terenu).

Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Stąd też powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje także sformułowany przez skarżącego zarzut "możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nieproporcjonalnego i z naruszeniem równości możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego". Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora, zaś dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Tym samym, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. GINB wskazał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, ocenie podlega wyłącznie sporna inwestycja w kształcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...]. Projektowane zmiany obejmują natomiast zmianę usytuowania zjazdów, które zgodnie z zatwierdzonym zamiennym projektem zagospodarowania terenu będą usytuowane po przeciwnej stronie nieruchomości inwestycyjnej niż działka skarżącego (działka nr ew. [...], KW nr [...]). Z tego względu GINB nie mógł uznać, aby w przedmiotowej sprawie doszło do ponadnormatywnego "ograniczenia zakresu prawa własności" skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, GINB wskazał, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie są uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest tym samym uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w "treści projektu zamiennego trudno uznać dane - zamieszczone na stronie 48 projektu zamiennego za prezentujący prawdziwe wartości liczbowe co do ilości miejsc parkingowych, powierzchni użytkowej. W niniejszej sprawie wątpliwości budzą nierzetelne dane podawane przez projektanta będące punktem wyjścia do obliczeń wskazujących na spełnianie wymogów: wynikających z przepisów prawa i uwarunkowań planu zagospodarowania - przestrzennego", organ stwierdził, że pomimo tego, że w projekcie budowlanym znajdują się nieścisłości w porównaniu do projektu pierwotnego, to w większości dotyczą one zakresu zmian zatwierdzonych kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. W ocenie organu, skoro zatem uchybienia w projekcie budowlanym dotyczą obiektów i parametrów nieobjętych sporną inwestycją i obrazujących inwestycję zatwierdzoną projektem pierwotnym, to trudno uznać, aby wskazane przez skarżącego nieścisłości wywoływały skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego obliczenia powierzchni utwardzonej, projektowanej całkowitej na str. 73 projektu zamiennego, organ podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. GINB zaznaczył również, że odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, spoczywa na projektancie (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), który z tytułu zaniedbań w tym zakresie ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego) i dyscyplinarną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa -- Dz. U. z 2019 r" poz. 1117).

W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że "porównując wartości zawarte w zakresie rzeczowym robót branży drogowej w projekcie pierwotnym i projekcie zamiennym należy zwrócić uwagę, że są one różne, co oznacza, iż nastąpiła szersza zmiana niż wskazywana w nazwie decyzji z [...] marca 2018r. Zmianie uległ projekt zagospodarowania terenu z wyłączeniem budynku handlowego. Między innymi zmianie uległy rozwiązania w zakresie ukształtowania dróg przeciwpożarowych", GINB wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], zatwierdziła zmianę w spornej inwestycji w kształcie przedstawionym w zamiennym projekcie budowlanym. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że w ramach zmian układu komunikacyjnego, zmianie uległy rozwiązania w zakresie ukształtowania dróg przeciwpożarowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących informacji o istniejącym stanie zagospodarowania, że "z treści projektu budowlanego wynika, że dla obszaru inwestycji obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego położony w jednostce pianistycznej [...], więc fałszywe jest twierdzenie projektanta o studium uwarunkowań i pozostaje w sprzeczności z informacjami zamieszczonymi w projekcie (np. na s. 49)", GINB podkreślił, że fakt błędnego wskazania na studium uwarunkowań zamiast na obowiązujący miejscowy plan nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r" nr [...], znak: [...].

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że w informacji o istniejącym stanie zagospodarowania zawarto zapis, że teren graniczy "od strony wschodniej: z pasem drogowym drogi publicznej — Al. [...]" (zob. Projekt budowlany zamienny, IV.2 Istniejący stan zagospodarowania działki, str. 72) podczas gdy "z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 24.02.2017r. zamieszczonym w projekcie budowlanym pierwotnym wyraźnie wynika, iż teren inwestycji sąsiaduje z drogą serwisową (s. 43). Uwidocznione jest to także na mapie będącej załącznikiem do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 31.05.2017r. (s. 46) w projekcie budowlanym zamiennym", GINB stwierdził, że w piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z 31 maja 2017 r., znak: [...], wyraźnie wskazano, że działki inwestycyjne leżą "przy Al. [...] w m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto GINB zwrócił uwagę, iż droga serwisowa jest pojęciem z zakresu planowania przestrzennego, nie posiadającym definicji legalnej. Znajduje się ona w pasie drogowym danej drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia jest budowana w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie danej drogi. Tym samym określenia droga publiczna i droga serwisowa nie są sprzeczne, a w związku z tym wskazany zarzut, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie GINB, chybiony jest także zarzut naruszenia § 5 ust. 9 pkt 1 lit b) planu zagospodarowania. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika bowiem, aby na teren inwestycyjny istniał dostęp z dróg publicznych o różnych klasach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie, a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał, iż jakkolwiek rację ma skarżący, że przed rozpatrzeniem wniosku inwestora o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r , znak: [...], na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, organy administracji powinny były zakończyć prowadzone z wniosku skarżącego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, to wskazane naruszenie nie ma charakteru rażącego, gdyż decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...] (odmawiającą uchylenia ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]), orzekł o wydaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r" znak: [...] z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie GINB, skoro pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, a decyzja odmawiająca jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym jest ostateczna, to okoliczność, że przed zakończeniem postępowania wznowieniowego zmieniono pierwotne pozwolenie na budowę nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

GINB nie dopatrzył się również naruszeń art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a., 7 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. skutkujących uchyleniem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...]. W ocenie organu, fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. GINB odniósł się do zarzutów podniesionych w toku niniejszego postępowania, jak również wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi on postępowania dowodowego tak jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz - co do zasady - rozpatruje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki którym dysponował organ podejmując weryfikowane rozstrzygnięcie.

GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. W ocenie organu ww. decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Z tych względów GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...].

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W obszernej skardze, zawierającej w treści częściowe powtórzenie zarzutów sformułowanych w odwołaniu, skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), gdyż w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej "pr. bud." lub "p.b.") co stanowi rażące naruszenie prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] marca 2018r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania dowodowego, poprzez powołanie się przez organ Starostę [...] w uzasadnieniu decyzji na treść niemającej zastosowania decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, a dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż dopiero wówczas możliwym było zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami zagospodarowania przestrzennego, a ponadto organ nie dysponował zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2017r. oraz aktami administracyjnymi tego postępowania, gdyż w związku z wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym i złożonym odwołaniem przekazał je do Wojewody [...];

3) art. 6 i art. 7 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy faktu, w jakiej inwestor dokonał działania pozornego mającego na celu nadużycie prawa, czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) jako centralny organ administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia zasady legalizmu oraz zasady praworządności, przez prowadzenie postępowania w sposób niewnikliwy, wbrew zasadzie praworządności nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy;

4) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r., gdy organ pierwszej instancji, uwzględniając wyłącznie interes inwestora przy jednoczesnym pominięciu interesu skarżącego, w sytuacji występowania w sprawie sprzecznych interesów stron, nie zbadał w sposób wyczerpujący, nie wyjaśnił i nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zważywszy iż nie przekraczało to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji wydanie orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa; a także pominięcie dowodów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania nieważnościowego w sprawie przez organ I instancji, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na dowodach ocenionych w sposób dowolny, a nie swobodny i bez uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu administracyjnym;

5) naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, m.in. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącego;

6) naruszenie zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków;

7) naruszenie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśniania skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

9) art. 15 k.p.a., art. 11, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie i brak merytorycznego odniesienia się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz do wszystkich występujących w sprawie okoliczności faktycznych i dowodów;

10) art. 16 k.p.a. poprzez nadużycie zasady trwałości decyzji wobec decyzji obarczonej wadą i która powinna być usunięta z obrotu prawnego z powodu wydania jej niezgodnie z przepisami prawa;

11) art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2018r. obowiązany był zastosować przepisy prawne (m.p.z.t., r.w.t.) obowiązujące tego dnia, a nie przepisy prawne obowiązujące w dniu wydawania decyzji pierwotnej tj. [...] lipca 2017r.;

12) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] marca 2018r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, gdyż ocena ta ma znaczenie co do wszczęcia postępowania a pominięcie tej okoliczności powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. pkt 1 i 2 pr. bud. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 3 pr. bud., zaś GINB przyjął, iż dane z KRS są ogólnodostępne i nie jest wymagane złożenie odpisu KRS do akt postępowania administracyjnego, a dla ważności pełnomocnictwa wystarczy jakikolwiek podpis, bez weryfikacji czy pochodzi od osoby upoważnionej do reprezentowania Spółki;

13) art. 127 § 2 k.p.a, art. 140 k.p.a, art. 15 k.p.a, art. 11, art. 7 k.p.a , art. 77 § 1 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. w zw z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez GINB wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu w ramach postępowania nieważnościowego oraz brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż z jego treści strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane; braku wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, a także niewyjaśnieniu przesłanek prawnych leżących u podstaw zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

14) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw z art. 15 k.p.a. w zw z art. 6 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a uchybienia proceduralne jak i merytoryczne, jakich dopuścił się organ I instancji dotyczą całości przeprowadzonego postępowania i projektowanej inwestycji i zaniechanie wydania decyzji kasacyjnej;

15) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 28 ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez pominięcie toczącego się postępowania wznowieniowego, wydanie decyzji dotyczącej projektu zamiennego z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i zasady lojalności państwa względem obywateli, postępowaniu prowadzonym w tajemnicy, pozbawionym publicznej kontroli, bez akt administracyjnych dotyczących pierwotnego postępowania oraz bez pierwotnego projektu budowlanego, który wraz z odwołaniem został przekazany do Wojewody [...], ignorując treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego źródłem prawa o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji i orzekając w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, łamiąc przy okazji wszelkie możliwe przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego, zasłaniając się trwałością decyzji administracyjnej o której mowa w art. 16 ust. 1 k.p.a., gdyż narusza to zasadę praworządności zobowiązującą organ nie tylko do przestrzegania prawa w swych działaniach, lecz również czuwania nad zgodnością z prawem działań wszystkich uczestników postępowania zawartą w art. 6 k.p.a. stanowiąca, iż "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", art. 7 k.p.a. stanowiącym, iż "organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" a także art. 7 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, co skutkuje tym, że działanie Starosty [...] w niniejszej sprawie administracyjnej narusza zasadę bezstronności i równości, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 1, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U z1993 nr 61 poz. 284) i przybiera postać bezprawia jako przeciwieństwo przestrzegania prawa, a w konsekwencji świadczy o rażącym naruszeniu prawa, a ponadto w państwie prawa bezprawia nie można uzasadniać trwałością decyzji administracyjnej i stosować jako środek ochrony sprzecznych z prawem działań;

W zakresie obrazy przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 9 lit a) i b) uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez niezastosowanie nieprzekraczalnej projektowanej linii zabudowy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez niezastosowanie przeznaczenia dopuszczalnego rozumianego jako rodzaj przeznaczenia terenu, który obejmuje nie więcej niż 30% obszaru inwestycji w obrębie jednego terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi, i zezwolenie na lokalizację miejsc postojowych oraz infrastruktury towarzyszącej w postaci dróg i ciągów pieszych przekraczających 30% obszaru inwestycji;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez niezastosowanie przeznaczenia podstawowego rozumianego jako rodzaj przeznaczenia terenu, który obejmuje nie mniej niż 70% obszaru inwestycji w obrębie jednego terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi, któremu powinny być podporządkowane inne sposoby użytkowania jako dopuszczalne i zezwolenie na lokalizację działalności handlowej na terenie przeznaczonym po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową (§ 4 ust. 1 pkt 5 lit. b ww. miejscowego planu) w związku z powyższym projektowana zmiana jest niezgodna z funkcją zabudowy, ponieważ zakłada budowę budynku handlowego z infrastrukturą towarzyszącą natomiast budowa budynku handlowego jest możliwa na tych obszarach planu, dla których zostały one dopuszczone;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 132 ust. 1, ust. 2 pkt 1), 2), 3), 4), ust. 3 pkt 2) i 3) uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez błędną wykładnię wyrażenia "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej", a w następstwie utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy przewidziane w nim przeznaczenie zabudowy handlowej nie są zgodne z przytoczonymi wyżej przepisami odnoszącymi się do przeznaczenia terenu;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez niezastosowanie definicji powierzchni zabudowy rozumianej jako sumę powierzchni budynków istniejących i projektowanych (zlokalizowanych na działce lub terenie, do których inwestor posiada tytuł prawny) liczoną w poziomie terenu (z wyłączeniem powierzchni tarasów, schodów i balkonów oraz innych elementów wystających poza obrys budynków znajdujących się powyżej 1 m od powierzchni terenu) do powierzchni działki lub terenu, do których inwestor posiada tytuł prawny;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż decyzja Starosty prowadzi do obejścia warunków zawartych w § 5 ust. 9 pkt 1 lit. i) tiret piąte podwójne tiret drugie uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I, poprzez obowiązek zabezpieczenia potrzeb parkingowych w granicach działki dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] - nie mniej niż 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych tj. 63 miejsc a nie jak przyjął projektant w projekcie zamiennym 59;

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 132 ust. 4 pkt 4 lit. b) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 12 uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez błędną wykładnię wyrażenia "powierzchnia terenu biologicznie czynnego" nie mniej niż 20%, a w następstwie utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy przewidziana w nim powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie jest zgodna z przytoczonymi wyżej przepisami;

8) art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pr. bud. poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji gdy projekt uchybia przepisom prawa oraz regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zagospodarowania terenu; poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż organ jest zwolniony ze sprawdzenia wskaźnika intensywności zabudowy, ilości miejsc postojowych, wskaźnika biologicznie czynnego, powierzchni użytkowej ze względu na odpowiedzialność projektanta za projekt, a złożenie oświadczenia przez projektantów nie zwalnia organów z kontroli zgodności zaproponowanych rozwiązań z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi zagospodarowania terenu o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 pr. bud;

9) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię, i przyjęcie iż, organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują kontroli projektu budowlanego wyłącznie pod względem formalnym i nie jest uzasadniona merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ, gdyż pełną odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami spoczywa na projektantach, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., gdyż pierwszym zadaniem wynikającym z tego przepisu jest sprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

10) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] marca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a odmowa jej uchylenia stan ten utrzymuje w sytuacji, gdy obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., art. 34 ust. 4 pr. bud. i art. 32 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 4 pr. bud. zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U z 2017 poz. poz. 1073 , a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy nie orzeczono o jej wygaśnięciu, a w konsekwencji właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był odmówić zatwierdzenia projektu zamiennego, po uprzednim wezwaniu Wnioskodawcy, ponadto Starosta nie dysponował aktami administracyjnymi i projektem budowlanym pierwotnym, gdyż zostały przekazane do Wojewody [...] i z tego powodu nie mógł określić zakresu zmian;

11) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pr. bud., przez stwierdzenie, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem skoro Starosta oceniał zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, a brak sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno- budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę, dlatego też niewypełnienie tego obowiązku przez organ w niniejszej sprawie doprowadziło do udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji o charakterze sprzecznym z ustaleniami ustanowionym w obowiązującym wówczas planie miejscowym;

12) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 pkt a) i b) gdyż projekt budowlany zamienny nie jest kompletny i nie zawiera projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego całości zamierzenia, gdyż w decyzji z dnia [...] lipca 2017r. zawarty został warunek aby "Przed rozpoczęciem robót przy budowie budynku handlowego należy dokonać przebudowy odcinek linii napowietrznej SN [...] [...] 1 od słupa [...] do słupa 21 typu [...] x 70 mm zasilany z [...] kV [...] kolidującej z projektowanym budynkiem po uzyskaniu stosownych pozwoleń";

13) art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr. bud. poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu niespełniającego wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015 r., poz. 462);

14) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami w zw. z w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit.c) cytowanej ustawy, jako jeden z podstawowych obowiązków organu architektoniczno- budowlanego nadal wskazuje się nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej;

15) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566) w zw z § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej r.w.t.) w zw. z § 5 ust. 10 pkt 6 lit d) uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018r., której wykonanie będzie skutkowało zmianą kierunku odpływu wód opadowych z terenu inwestycji i odprowadzaniem wód na grunty sąsiednie co prowadzi do pogarszania stosunków wodnych na działkach sąsiednich, w szczególności pomiędzy ścianą budynku handlowego a granicą działki nr [...], gdzie nie zostało zapewnione odwodnienie tego terenu poprzez skarpę spływają na teren działki nr [...];

16) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a w następstwie utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany określający za prawidłową zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 4 m w sytuacji gdy minimalna szerokość takiego dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego nie powinna być mniejsza niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany określający za prawidłową zastosowanie dojścia do budynku i urządzeń z nim związanych, które ma pełnić także funkcję dojazdu na działce inwestora, w sytuacji gdy minimalna szerokość takiego dojścia nie powinna być mniejsza niż 4,50 m, a ze złożonej dokumentacji wyraźnie wynika, że wymiar ten nie mieści się w tych granicach i wynosi 4 m;

17) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 5 ust. 9 pkt 1 lit. i) tiret piąte podwójne tiret drugie uchwały Rada Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I poprzez obowiązek zabezpieczenia potrzeb parkingowych w granicach działki dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] - nie mniej niż 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ilości miejsc postojowych tj. 63 miejsc a nie jak przyjął projektant w projekcie zamiennym 59;

18) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 5 ust. 1 pkt 4 pr. bud. w zw. z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż nie jest zapewnione połączenie z drogą pożarową wyjście z tego budynku, utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej, skutkiem czego naruszają niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;

19) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię odnośnie wymaganej odległości zaprojektowanych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej i błędne uznanie, że planowane miejsca postojowe zostały zaprojektowane zgodnie z w/w wymogami, gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w oczywisty sposób mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach;

20) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącym, iż stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej szerokość 2,5 m i długość 5 m - w przypadku samochodów osobowych i uznaniu, iż wymiary miejsca postojowego 5,00 x 2,30 m (5,00 x 3,60 m - miejsce postojowe przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej) przyjęte w projekcie zamiennym zostały zaprojektowane zgodnie z w/w wymogami;

21) § 293 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 pr. bud. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a w następstwie utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i przyjęcie, że planowane skrzydła pozostają bez wpływu na szerokość użytkową chodnika, w sytuacji gdy skrzydła drzwiowe i okienne oraz kraty, okiennice lub inne osłony, w pozycji otwartej lub zamkniętej, nie mogą zawężać szerokości użytkowej chodnika usytuowanego bezpośrednio przy ścianie zewnętrznej budynku, w której się znajdują, a w realiach niniejszej sprawy szerokość chodnika przy budynku wynosi 150 cm, co skutkuje niespełnianiem wymagań § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

22) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której organ ten zaakceptował sposób zagospodarowania terenu przez inwestora w sytuacji, gdy narusza on chroniony prawem interes skarżącego w ten sposób, że powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...], której jest właścicielem poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami prawa budowlanego oraz naruszających ład przestrzenny;

23) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) przez jego pominięcie, gdy stanowi on wyraźnie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa;

art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt

24) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj Dz.U z 2017, poz. 1073, dalej u.p.z.p.) przez pominięcie powierzchni sprzedaży, gdyż z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

25) art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym uzasadnionego interesu skarżącego, polegającego na możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Skarżącego (art. 140 k.c.), nieproporcjonalnego i z naruszeniem równości możliwości zabudowy działki nr [...] z pokrzywdzeniem Skarżącego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami prawa budowlanego oraz naruszających ład przestrzenny;

26) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP gdyż, GINB odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, że istnieją ku temu podstawy sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 pr. bud.;

Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...] położonych w [...] przy Al. [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr [...] położonych w [...] przy Al. [...].

Ocenę prawidłowości wspomnianej wyżej decyzji, poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r.

Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r., zaś zarzuty podniesione w skardze, nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres niniejszego postępowania. Podkreślić bowiem należy, że dotyczy ono wyłącznie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...].

Decyzja ta, zmieniała ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...] położonych w [...] przy Al. [...], ale co należy wyraźnie zaznaczyć w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr [...] położonych w [...] przy Al. [...].

Kontrolowana zatem w nadzwyczajnym postępowaniu decyzja, dotyczy wyłącznie zatwierdzonych nią zmian w obsłudze komunikacyjnej budynku handlowego, objętego pierwotnym i nie będącym przedmiotem sprawy pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2017 r., czego skarżący zdaje się nie dostrzegać i co jest powodem niezasadności podniesionych przez niego licznych zarzutów. W znacznej mierze, odnoszą się one bowiem do pierwotnej decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem oraz infrastrukturą techniczną.

Zmiany objęte kwestionowaną decyzją, dotyczą zaś nowoprojektowanego połączenia z terenem sąsiadującym przy jednoczesnej rezygnacji z połączenia z drogą serwisową. Połączenia od strony parkingu przewiduje się dla klientów oraz dla dostaw o masie rzeczywistej całkowitej nie większej niż 3,5 t. Drugie połączenie od strony placu dostaw, przewiduje się wyłącznie dla obsługi pożarowej nowoprojektowanego obiektu.

Mając na uwadze tak zarysowany zakres niniejszego postepowania, przystąpić można do oceny podniesionych w skardze zarzutów. Należy jednocześnie podkreślić, że wiele z zarzutów zarówno dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postepowania, jest powielanych mimo, że w istocie dotyczą one tych samych kwestii. Ponadto wbrew zarzutom skargi, uwzględnić należy stan prawny w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. a nie decyzji pierwotnej z dnia [...] lipca 2017 r.

Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "gdyż w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej "pr. bud." lub "p.b.") co stanowi rażące naruszenie prawa"

Zdaniem skarżącego z uwagi na wszczęcie na jego wniosek z dnia 9 października 2017 r. postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie, a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Co do zasady należy zgodzić się ze skarżącym odnośnie do kolejności wskazanych wyżej postępowań. W przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności tego, czy pozwolenie na budowę nie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 k.p.a., nie zaś oceną, czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego w pierwszej kolejności należało zdaniem Sądu, zakończyć postępowanie wznowieniowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć przedmiotowe postępowanie. Stanowisko takie, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie ( wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 441/00, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 1597/07).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, należy jednak zauważyć, że w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją pierwotną z dnia [...] lipca 2017 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...] (odmawiającą uchylenia ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]) i orzekł o wydaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r" znak: [...] z naruszeniem prawa.

Wojewoda odmówił jednak uchylenia decyzji pierwotnej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, nadal pozostaje więc w obrocie prawnym, a decyzja odmawiająca jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym jest ostateczna.

Mimo zatem niezachowania właściwej kolejności wspomnianych trybów nadzwyczajnych i wcześniejszego zakończenia postępowania nieważnościowego przed zakończeniem postępowania wznowieniowego, okoliczność ta nie może być w ocenie Sądu traktowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie wywołuje ona bowiem skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, zaś skarżący nie wykazał, by skutki takie wywoływała.

Nie zasługuje także w ocenie Sądu na uwzględnienie, zarzut z punktu I pkt 12 skargi naruszenia art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., w którym podniesiono, że pełnomocnictwo w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] marca 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, gdyż ocena ta ma znaczenie co do wszczęcia postępowania a pominięcie tej okoliczności powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. pkt 1 i 2 pr. bud. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do tego zarzutu, należy najpierw wyjaśnić, że w skardze została nieprawidłowo wskazana data decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja Starosty [...], znak: [...], wydana została w dniu z dnia [...] marca 2018 r., nie zaś w dniu [...] marca 2018 r.

Zdaniem skarżącego, w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znajduje się pełnomocnictwo [...] S.A., z którego nie wynika, aby mocodawca działał jako organ spółki i udzielił pełnomocnikowi pełnomocnictwa do jej reprezentowania.

Z powyższym poglądem, nie można zdaniem Sądu się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że pełnomocnictwo, spełnia wymogi formalne określone w art. 33 § 2, jeżeli zawiera oznaczenie pełnomocnika oraz osoby udzielającej pełnomocnictwa i jej podpis ( por. wyrok WSA w Kielcach z 15.07.2010 r., I SAB/Ke 2/10, LEX nr 663100). Ponadto, z treści pełnomocnictwa powinno też jasno wynikać, jakich czynności oraz w jakim postępowaniu (w całości postępowania czy w określonej fazie postępowania), prowadzonym przed jakim organem, może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2010 r., VIII SA/Wa 451/10, LEX nr 760286).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że kwestionowane pełnomocnictwo z dnia 26 lutego 2018 r., spełnia wszystkie powyższe wymogi formalne. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, P. J. jest upoważniony do samodzielnego reprezentowania inwestora m.in. "w zakresie wszystkich czynności dotyczących: uzyskania warunków technicznych, wszelkich decyzji administracyjnych poprzedzających wydanie zamiennego pozwolenia na budowę, uzyskania decyzji zamiennego pozwolenia na budowę oraz wszelkich niezbędnych uzgodnień, a także odbioru dokumentów". Pełnomocnictwo to opatrzone jest nieczytelnym podpisem. ponadto nie dołączono do niego aktualnego odpisu KRS.

Oceniając zarzuty skargi dotyczące wspomnianego pełnomocnictwa, Sąd wskazuje, że dane znajdujące się w Krajowym Rejestrze Sądowym, są ogólnie dostępne.

Organy ustaliły, że prezesem zarządu spółki jest Ł. W., zaś w firmie obowiązuje zasada, że do składania oświadczeń w imieniu [...] S.A., upoważniony jest każdy z członków zarządu samodzielnie. Jednocześnie w aktach sprawy, znajduje się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podane są szczegółowe dane Ł. W. oraz znajduje się jego podpis. W odniesieniu do pełnomocnictwa, nie ma wymogu czytelnego podpisu. Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej zasadę dotyczącą składania oświadczeń w imieniu spółki pojedynczy nawet nieczytelny podpis, nie powinien nasuwać wątpliwości co do tego, że osoba podpisująca pełnomocnictwo była uprawniona do jej reprezentacji.

Podstawową jednak kwestią przesądzającą o nieskuteczności tego zarzutu, jest fakt, że inwestor nigdy nie kwestionował uprawnienia P. J., do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Zatem brak aktualnego KRS, brak wskazania przy podpisie funkcji mocodawcy pełnionej w spółce oraz nieczytelność podpisu, w żadnym razie nie mogą być w ocenie Sądu rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia art. 32, art. 33 § 2 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. oraz stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W zakresie tego zarzutu, nie doszło także w ocenie Sądu do rażącego naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. z powodu rzekomego przeprowadzenia przez GINB postępowania dowodowego poprzez odesłanie do informacji znajdujących się na stronach internetowych KRS.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego ( I. pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 skargi) należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., 127 § 2, art. 138, art. 140 k.p.a.

W ocenie Sądu, inwestor nie dokonał pozornego działania mającego na celu nadużycie prawa. Organy obydwu instancji oceniły sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne oraz uwzględniając również interes skarżącego. Ocena całokształtu materiału dowodowego dokonana została przez organy w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. Organy podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy, odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego i w klarowny sposób uzasadnił swoje stanowisko. Uzasadnienie decyzji, spełnia wszystkie kodeksowe wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył również ogólnych zasad postepowania określonych w art. 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15, a ponadto z uzasadnienia skargi, nie wynika jasno, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów postępowania. Podkreślić także w tym miejscu należy nadzwyczajny charakter prowadzonego przez organy postępowania. W postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie prowadzi się postępowania dowodowego tak jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz - co do zasady - rozpatruje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki którym dysponował organ podejmując weryfikowane rozstrzygnięcie.

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja z dnia [...] marca 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., art. 34 ust. 4 pr. bud. i art. 32 ust. 4 pr. bud. zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy nie orzeczono o jej wygaśnięciu.

Odnośnie do tego zarzutu należy wskazać, że faktycznie w decyzji z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], Starosta [...] dokonał oceny kwestionowanej decyzji z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydanej przez Burmistrza Miasta [...].

Zdaniem Sądu dokonanie takiej oceny jest błędne, organ bowiem powinien ocenić inwestycje w oparciu o zapisy obowiązującego planu miejscowego. Warto w tym miejscu wspomnieć, że negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien wyłączać możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak też wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. , sygn.. akt II SA/Gd 634/17, stwierdzając, iż "negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy, dokonanie tej błędnej oceny ( w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy mimo obowiązującego planu miejscowego), stanowi jednak w ocenie Sądu kolejną kwestię, która nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a to z tego względu, że zatwierdzone kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. zmiany, nie naruszają rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przechodząc do oceny zgodności planowanych zmian objętych decyzją, z obowiązującym planem miejscowym, należy wskazać, że podniesione w tym zakresie zarzuty skargi, są niezasadne.

Działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 4 ust. 1 pkt 5 lit. b ww. miejscowego planu).

Zgodnie z § 132 ust. 2 i 3 ww. miejscowego planu dla terenu [...] ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa; zabudowa usługowa w tym usługi rzemiosła; zabudowa mieszkaniowo-usługowa; drobna wytwórczość oraz przeznaczenie dopuszczalne: budynki garażowe, gospodarcze, garażowo-gospodarcze; drogi wewnętrzne, miejsca postojowe; ciągi piesze i ścieżki rowerowe; place zabaw; zieleń izolacyjna, urządzona, przydomowa itp.; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, planowana decyzja, nie dotyczy budowy budynku handlowego, a jedynie zmiany układu komunikacyjnego. Zarzut niezgodności inwestycji objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę, nie może być zatem podnoszony w niniejszym postępowaniu.

Stosownie do § 132 ust. 4 ww. miejscowego planu ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) rodzaj zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza, 2) intensywność zabudowy - nie więcej niż 0,8, 3) powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 40% w tym łącznie dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - nie więcej niż 45 m2, 4) powierzchnia terenu biologicznie czynnego: a) dla terenów oznaczonych symbolem [...] - nie mniej niż 30%, b) dla pozostałych terenów - nie mniej niż 20%, 5) wysokość budynków: a) dla budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych, usługowych - nie więcej niż 12 m (w tym poddasze użytkowe), b) dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - nie więcej niż 5 m, 6) geometria dachów: a) dla budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych, usługowych:- kształt: płaski, dwuspadowy, wielospadowy,- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - nie więcej niż 45°, b) dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - dopuszcza się dachy jednospadowe o nachyleniu połaci dachowej do 45°, 7) linie zabudowy: a) nieprzekraczalne projektowane linie zabudowy typu A:- w odległości 6 m od granicy obszaru objętego planem dla jednostki strukturalnej na terenach oznaczonych symbolami [...],- w odległości 6 m od linii rozgraniczających tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...],- w odległości 16 m od linii rozgraniczających teren drogi oznaczony na rysunku planu symbolem [...] na terenie oznaczonym symbolem [...],- w odległości 5 m od linii rozgraniczających tereny dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], b) dla terenów lub części terenów, dla których budynek zlokalizowany jest pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę, ustala się możliwość zachowania, remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynków, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu dróg publicznych i budownictwa, nie przekraczając istniejącej linii zabudowy.

Nie jest zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu obejścia przez decyzję Starosty warunków zawartych w § 5 ust. 9 pkt 1 lit. i) tiret piąte podwójne tiret drugie planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez obowiązek zabezpieczenia potrzeb parkingowych w granicach działki dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] — nie mniej niż 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych tj. 61 miejsc a nie jak przyjął projektant w projekcie zamiennym 59. Objęte bowiem decyzją roboty budowlane wbrew zarzutom skargi, nie przewidują zmian w zakresie miejsc postojowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Niezależnie od powyższego, zmniejszona o jedno miejsce ilość miejsc postojowych, nie może być zdaniem Sądu oceniana jako rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę [...] decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], przez co Wojewoda sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W rozpoznawanej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) ani rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.).

Nie jest w tym zakresie zasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.).

Zdaniem skarżącego, linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju, a punktem odniesienia były warunki zawarte w pkt 1 lit. i) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta [...], znak [...], gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylona reklamowego wynoszącego min. 8 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m, dlatego też zbadanie zgodności powinno nastąpić z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa wymogi dotyczące odległości obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zatwierdzone kwestionowaną decyzją roboty dotyczące infrastruktury drogowej, nie obejmują natomiast pylonu reklamowego, budynku handlowego ani nie przewidują zmian w ich usytuowaniu. Powyższy zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie, gdyż w ogóle nie może być podnoszony w odniesieniu do kwestionowanej decyzji.

Nie jest też zasadny zdaniem Sądu zarzut naruszenia § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2 i § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Jak już wcześniej wspomniano, objęte decyzją roboty budowlane, nie przewidują zmian w zakresie miejsc postojowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 234 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Starosty z [...] marca 2018 r., której wykonanie będzie skutkowało zmianą kierunku odpływu wód opadowych z terenu inwestycji i odprowadzaniem wód na grunty sąsiednie co prowadzi do pogarszania stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Należy w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że zatwierdzone kwestionowaną decyzją roboty budowlane obejmują rezygnację ze zjazdu na drogę serwisową drogi wojewódzkiej i budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...]. Bez wpływu zatem na tę decyzję pozostaje argumentacja związana ze zmianą spływu wód która ma związek z budową obiektu objętego pierwotnym pozwoleniem.

Z kolei ewentualny związek podnoszonego spływu wód z robotami objętymi kwestionowaną decyzją, nie został w ocenie Sądu przez skarżącego wykazany. Z kolei z projektu budowlanego nie wynika, aby prace budowlane związane ze zmianą układu drogowego, powodowały zmianę naturalnego spływu wód opadowych i kierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Projekt przewiduje, że planowane roboty budowlane z uwagi na utwardzenie nawierzchni, wpłyną na naturalne wsiąkanie wód opadowych. Dlatego też zaprojektowano kanalizację deszczową stanowiącą oddzielne opracowanie branży instalacyjnej, odprowadzającą wodę poprzez separator ropopochodnych do cieku wodnego położonego na terenie działki będącej własnością Miasta [...]. Woda opadowa z terenu inwestycji zostanie zagospodarowana na działkach inwestora i nie spowoduje dodatkowego spływu na działki sąsiednie. Zaprojektowano wpusty deszczowe, które zostaną podłączone do kolektora kanalizacji deszczowej. Projektowana kanalizacja deszczowa odprowadzać będzie wody opadowe i roztopowe z terenu projektowanego zagospodarowania działki na teren jw. Dodatkowo obiekt okala nieutwardzony pas zieleni, który przechwyci ewentualny nadmiar wód opadowych w przypadku wystąpienia ponadnormatywnych opadów deszczu" (zob. Projekt budowlany zamienny, tom I Drogi i ukształtowanie terenu, IV.4 Projekt zagospodarowania działki, str. 72).

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ, powyższy opis odnosi się do kanalizacji deszczowej, która została zaplanowana w kształcie i zakresie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r, nr [...], znak: [...] (decyzją pierwotną), a nie będącą przedmiotem niniejszego postepowania decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...] (decyzją zmieniającą) podlegającą kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Nie można zatem stwierdzić, że został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Również rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. L. G., stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag.

Nie został także naruszony rażąco przepis art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzuca, że Starosta [...] wydając decyzję z [...] marca 2018 r. obowiązany był zastosować przepisy prawne obowiązujące tego dnia, a nie przepisy prawne obowiązujące w dniu wydawania decyzji pierwotnej tj. [...] lipca 2017 r. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, ponieważ objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] marca 2018 r., powinna być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, o czy już wspomniano.

W ocenie Sądu, nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez możliwość znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego, nieproporcjonalnego z naruszeniem równości możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego poprzez zatwierdzenie projektu sprzecznego z postanowieniami planu miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że jak wykazano wyżej, objęty decyzją projekt nie narusza ustaleń planu miejscowego.

Odnosząc się natomiast do wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP należy wskazać, że ustawa zasadnicza przewiduje pewne ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności. Mogą one wynikać z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Dotyczy to także art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ponadto podkreślenia wymaga, że ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora.

Tymczasem jak słusznie zauważył organ, zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa a dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Ponadto po raz kolejny trzeba podkreślić, że w przedmiotowej sprawie ocenie podlega wyłącznie sporna inwestycja w kształcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r. Projektowane zmiany obejmują natomiast zmianę usytuowania zjazdów, które zgodnie z zatwierdzonym zamiennym projektem zagospodarowania terenu będą usytuowane po przeciwnej stronie nieruchomości inwestycyjnej niż działka skarżącego (działka nr ew. [...], KW nr [...]). Nie można zatem przyjąć, że doszło do ponadnormatywnego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego.

Nie jest zasadny w ocenie Sądu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 Konstytucji RP "przejawiające się zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...][...] marca 2018 r. —zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, w której uniemożliwiono skarżącej w toku postępowania przed organem ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu przestrzennym sąsiadującej nieruchomości, dokonanej z naruszeniem planu miejscowego — poprzez pominięcie jej udziału w charakterze strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przez co decyzja została wydana - z rażącym naruszeniem ww. przepisów" oraz art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego "poprzez błędną wykładnię obszaru oddziaływania obiektu i uznanie, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji"

Podkreślić bowiem należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12). Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł zatem oczekiwanego skutku.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego "poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. .w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015 r., poz. 462)".

W obecnym stanie prawnym organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie są bowiem uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Obecnie w odniesieniu do projektu architektoniczno- budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej, badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu nieprawdziwych wartości liczbowych co do miejsc parkingowych i powierzchni użytkowej zamieszczonych na stronie 48 projektu zamiennego, to wskazać należy, że podnoszone w skardze nieścisłości dotyczą zakresu zmian zatwierdzonych pierwotną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Skoro zatem uchybienia w projekcie budowlanym dotyczą obiektów i parametrów nieobjętych sporną inwestycją i obrazujących inwestycję zatwierdzoną projektem pierwotnym, to trudno uznać, aby wskazane przez skarżącego nieścisłości, wywoływały skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Ponadto odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego obliczenia powierzchni utwardzonej, projektowanej całkowitej na str. 73 projektu zamiennego podkreślić należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej.

Jak już wyżej wspomniano organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego.

Odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, spoczywa na projektancie (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), który z tytułu zaniedbań w tym zakresie ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego) i dyscyplinarną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - Dz. U. z 2019 r" poz. 1117).

Nie jest też zasadny zarzut że "porównując wartości zawarte w zakresie rzeczowym robót branży drogowej w projekcie pierwotnym i projekcie zamiennym należy zwrócić uwagę, że są one różne, co oznacza, iż nastąpiła szersza zmiana niż wskazywana w nazwie decyzji z [...] marca 2018r. Zmianie uległ projekt zagospodarowania terenu z wyłączeniem budynku handlowego. Miedzy innymi zmianie uległy rozwiązania w zakresie ukształtowania dróg przeciwpożarowych" wyjaśnić należy, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], zatwierdziła zmianę w spornej inwestycji w kształcie przedstawionym w zamiennym projekcie budowlanym. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że w ramach zmian układu komunikacyjnego zmianie uległy rozwiązania w zakresie ukształtowania dróg przeciwpożarowych.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący wskazania przez projektanta, w którym odniósł się on do studium uwarunkowań zamiast do obowiązującego planu miejscowego. Błąd ten również nie mieści się zdaniem Sądu w kategorii rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r.

Zasadna jest także zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena zarzutu, zgodnie z którym w informacji o istniejącym stanie zagospodarowania zawarto zapis, że teren graniczy "od strony wschodniej: z pasem drogowym drogi publicznej — Al. [...]" (zob. Projekt budowlany zamienny, IV.2 Istniejący stan zagospodarowania działki, str. 72) podczas gdy "z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 24.02.2017r. zamieszczonym w projekcie budowlanym pierwotnym wyraźnie wynika, iż teren inwestycji sąsiaduje z drogą serwisową (s. 43). Uwidocznione jest to także na mapie będącej załącznikiem do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 31.05.2017r. (s. 46) w projekcie budowlanym zamiennym"

Organ słusznie zauważył, że w piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z 31 maja 2017 r., znak: [...], wyraźnie wskazano, że działki inwestycyjne leżą "przy Al. [...] w m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Ponadto, droga serwisowa jest pojęciem z zakresu planowania przestrzennego, nie posiadającym definicji legalnej. Znajduje się ona w pasie drogowym danej drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia jest budowana w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie danej drogi. Tym samym określenia droga publiczna i droga serwisowa nie są sprzeczne, a w związku z tym wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zgodzić się z organem, że za chybiony, uznać należy zarzut naruszenia "§ 5 ust. 9 pkt 1 lit b) planu zagospodarowania gdy z przewiduje on obowiązek obsługi terenu — w sytuacji możliwości dostępu do dróg publicznych o różnych klasach — z drogi o niższej klasie". Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby na teren inwestycyjny istniał dostęp z dróg publicznych o różnych klasach.

Podsumowując, nie można zatem uznać, że kwestionowana decyzja narusza obowiązujący na terenie objętym inwestycją ład planistyczny i wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno – gospodarcze.

Ponadto w ocenie Sądu nie zachodzą inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., Nie została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy też sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była również niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.