Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3,  ust. 2 pkt 4 i  ust. 5, art. 23 ust. 1 pkt 1b, art. 6 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Z. R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 231) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 5

w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r.

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o wypłacie Z. R. odprawy mieszkaniowej w wysokości 139.471,87 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. R. w dniu [...] grudnia

2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Prezes AMW podał, że z rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] października 2019 r. wynikało, że zostanie on zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem 31 stycznia 2020 r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Z zaświadczenia wystawionego przez organ wojskowy wynikało, że [...] Z. R. pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni wysługi od, której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową.

Żołnierz do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał w oświadczeniu dzień [...] czerwca 2017 r., w którym to jego członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu byli: J. R. (żona), P. R. (syn, ur. [...] czerwca 1993 r.) i S. R. i (syn, ur. [...] stycznia 1998 r.). Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania o wypłacie odprawy mieszkaniowej organ I instancji ustalił, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt [...], prawomocnym z dniem [...] grudnia 2018 r. orzekł rozwód małżeństwa Z. R. z J. R. Ponadto syn strony P. R. zawarł związek małżeński w dniu [...] czerwca 2019 r.

Organ podał, że Dyrektor w decyzji z [...] marca 2020 r. uwzględnił do wyliczenia odprawy mieszkaniowej 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj.: normę na wnioskodawcę oraz normę na syna S. R., nie uwzględnił zaś do określenia kwoty odprawy mieszkaniowej normy na syna P. R., który zawarł związek małżeński oraz normy na byłą żonę, którzy w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu byli członkami jego rodziny, w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymując w mocy decyzję organu

I instancji przytoczył art. 23 ust.1 pkt 1b, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i ust. 5, ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej poza ustaleniem samego prawa do odprawy mieszkaniowej składa się również z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego względem ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza.

Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest to że, odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek [...] Z. R. - żołnierza służby stałej - który zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej ww. żołnierz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni.

Prezes AMW wskazał, że kwestią sporną jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu należnej stronie odprawy mieszkaniowej. Podał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjął przysługujące stronie w myśl art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu uprawnienia do dwóch norm wynikające ze stanu rodzinnego - 2 osoby (wnioskodawca oraz jego syn S. R.). Nie uwzględniono zaś wskazanej przez żołnierza: 1) normy na J. R., która w dacie, jak określił to organ "orzekania", jest jego byłą żoną oraz 2) normy na syna P. R., który w dacie "orzekania" ukończył 25 rok życia i zawarł związek małżeński.

Prezes AMW podniósł, że organy administracji są zobowiązane przestrzegać, oprócz ww. przepisów materialno - prawnych, również ogólnych zasad prawa, w tym zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek przestrzegania prawa, który mieści się ww. zasadzie to również działanie

w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. Organ stwierdził,

że w praktyce oznacza to, że w sytuacjach jak niniejsza, organy Agencji po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej), muszą odejść od tej podstawowej wykładni i zastosować przepisy zgodnie z ich celem.

Prezes AMW wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje

i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...) do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Organ stwierdził, że przepis ten co do zasady reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego,

że np. uczą się (25 lat - to z reguły wiek kończenia studiów). Organ podał, że to w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Organ uznał, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Prezes AMW stwierdził, że pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku I OSK 2621/17 z dnia 23 sierpnia 2019 r. nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Prezes AMW zaznaczył, że z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym, jak podał organ, żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu Agencji w zaspokojeniu tego prawa.

Prezes WAM wskazał, że odwołując się zatem do osiągniętych wyników wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować

się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie "orzekania". Oznacza to, że wydanie decyzji

o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego

i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia.

Prezes AMW wskazał, że małżeństwo Z. R. z J. R. zostało w 2018 r. rozwiązane przez rozwód, natomiast syn skarżącego P. R. ukończył 25 rok życia, a co więcej w czerwcu 2019 r. zawarł związek małżeński. Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się z argumentacją strony wskazaną w odwołaniu, że zawarcie związku małżeńskiego przez syna P. R. nie było równoznaczne z jego pełnym usamodzielnieniem, gdyż syn wraz z małżonką zamieszkuje nadal ze skarżącym. Nie ulega wątpliwości, że P. R. zawarł w dniu [...] czerwca 2019 r. związek małżeński i od dnia ślubu objęty jest wspólnością majątkową małżeńską. Pominięcie tych okoliczności faktycznych istniejących w dacie "orzekania" i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe na byłą żonę oraz syna, który posiada już własną rodzinę, będzie zabezpieczał skarżący po odejściu ze służby wojskowej z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z samą definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zatem, jak stwierdził Prezes AMW, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, o co faktycznie wnosi strona, i przyjęcie stanu rodzinnego istniejącego w dniu wskazanym przez żołnierza nie zasługuje na akceptację. Organ stwierdził, że uwzględnienie nieistniejących potrzeb mieszkaniowych (inaczej mówiąc fikcyjnych potrzeb na byłą żonę oraz syna, który posiada własną rodzinę) wskazanych przez skarżącego odchodzącego z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Prezes AMW wskazał,że wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia - jak podał organ - kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie "orzekania" o wypłacie odprawy mieszkaniowej i w konsekwencji kłoci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadą z nią związaną - lex retro non agit.

Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. stała się przedmiotem skargi Z. R., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wskazując, że zaskarża decyzję w zakresie w jakim nie uwzględniono przy wyliczeniu przysługującej Z. R. odprawy mieszkaniowej nomy na syna oraz małżonkę zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny

i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie o otrzymania świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego, analiza zgromadzonego sprawie materiału dowodowego prowadzi do przeciwstawnego wniosku, tj. ustalenia, że w dacie wskazanej we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej winny zostać naliczone normy na syna i byłą małżonkę;

- naruszenie art 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, które wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz przede wszystkim uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co w niniejszym postępowaniu zostało pominięte; jak również poprzez arbitralne ograniczanie praw podmiotowych skarżącego i pominięcie konieczności maksymalnego ukształtowania ekspektatywy prawa do odprawy mieszkaniowej, tzn. ekspektatywy spełniającej zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia tegoż prawa i prawidłowego wyliczenia norm pod rządami ustawy bez względu na stosunek do nich subiektywne odczucie organu, a także art 8 § 2 gdyż organy obu instancji bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. poprzez nieuwzględnienie norm przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej na syna oraz byłą małżonkę;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który pomimo wypełnienia dyspozycji tegoż artykułu nie został przez organ administracji publicznej wzięty po uwagę oraz poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący spełnia przesłanki do wypłaty odprawy mieszkaniowej uwzględniającej normy na syna i byłą małżonkę, tym samym znajduje zastosowanie przesłanka do wypłaty odprawy mieszkaniowej uwzględniającej normy na syna oraz byłą małżonkę i uznania tych osób za członków rodziny żołnierza zawodowego zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

- naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji z [...] marca 2020 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i "orzeczenie" o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej uwzględniającej normy na wszystkich członków rodziny żołnierza zawodowego w tym syna i byłej małżonki;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na wszystkich członków rodziny w dacie wskazanej przez żołnierza zawodowego tj. w tym na syna oraz byłą małżonkę podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wysokość odprawy mieszkaniowej wylicza się na podstawie m.in. ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, a w dniu wskazanym przez Skarżącego zarówno była małżonka jak i syn, na których normy nie zostały przyznane spełniali przesłanki do wliczenia ich do norm do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej żołnierza zawodowego;

- naruszenie art. 47 ust 1 pkt 3 w zw. z art 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu,

że skarżącemu należy się odprawa mieszkaniowa w wysokości 139.471,87 zł podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa wynika,

że skarżący winien otrzymać odprawę mieszkaniową w wysokości 278.943,74 zł;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa. Pełnomocnik wskazał na naruszenie przysługującego skarżącemu prawa do odprawy mieszkaniowej w ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Podkreślił, że zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz zawodowy ma prawo wskazać dzień, na podstawie którego organ ma obowiązek dokonać wyliczenia należnych żołnierzowi norm do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Wykładnia językowa dyspozycji przepisu art 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 jednoznacznie wskazuje na to, że skarżący ma prawo wskazać organowi dzień i ilość norm przysługujących na ten dzień żołnierzowi zawodowemu, a obowiązkiem Agencji Mienia Wojskowej jest zweryfikowanie czy ilość norm we wskazanym przez żołnierza dniu wyliczona została prawidłowo. W dniu wskazanym przez żołnierza zawodowego skarżącego członkami jego rodziny byli J. R., P. R. oraz S. R. Pełnomocnik wskazał, że przyjęty przez organy obu instancji sposób interpretacji powyższego przepisu stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Weryfikacja winna być dokonywana przez organ według stanu z dnia wskazanego przez żołnierza a nie według stanu z dnia wypłaty odprawy mieszkaniowej czy też ostatniego dnia służby. Gdyby wolą ustawodawcy było takie uregulowanie jak odzwierciedla to działanie organów obu instancji w niniejszej sprawie to niewątpliwie w taki sposób dokonałby regulacji prawnej. W ocenie pełnomocnika nie sposób powoływać się na wykładnię systemową czy jakąkolwiek inną w sytuacji, w której ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazuje, że to żołnierz wskazuje dzień i ilość norm przysługujących mu w tym dniu. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie,

że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia, jednakże dokonał błędnej subsumpcji, co prowadzi do wniosku, iż zakwestionowana decyzja stwierdzająca wypłatę odprawy mieszkaniowej w wysokości nieuwzględniającej norm na syna oraz byłą małżonkę skarżącego jest decyzją nieprawidłową i nie odpowiadającą prawu.

Pełnomocnik zaznaczył jednocześnie, że nie sposób również uznać,

że powołane przez organ I i II instancji orzeczenia są tożsame co do stanu faktycznego z niniejszą sprawą. Podniósł, że sprawa o sygn. akt I OSK 2621/17 dotyczyła rozumienia pojęcia "przyjęcie na wychowanie". W ocenie skarżącego powoływane przez organy obu instancji orzeczenia sądowe pozostają bez znaczenie dla innych spraw w tym dla tej sprawy. Pełnomocnik wskazał też m.in., że istotna jest również opinia do ustawy o Agencji Mienia Wojskowego (druk nr [...]) wydana przez Kancelarię Senatu [...] Lipca 2015 roku. Podał, że na dzień wskazany przez skarżącego w oświadczeniu o stanie rodziny zarówno była małżonka (która w dacie wskazanej przez skarżącego była małżonką) oraz syn stale zamieszkiwali ze skarżącym tym samym wypełniona została dyspozycja uznania ich za członków rodziny żołnierza zawodowego zgodnie z art 26 ust 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ I Instancji winien uwzględnić 4 normy do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej skarżącego. Podkreślił,

że zasada demokratycznego państwa prawnego ustanowiona w normie ustrojowej Konstytucji zobowiązuje organy państwowe do działania w granicach zakreślonych prawem kompetencji.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego,

w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik wskazał m.in. na proces legislacyjny dotyczący ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał,

że zmiana jaką przyjął Sejm prowadzi do absurdalnych sytuacji, albowiem kłóci się z definicją rodziny żołnierza - art. 26 ust. 3 ustawy oraz innymi przepisami ustawy regulującymi np. sytuację zakwaterowania rodziny żołnierza po rozwiązaniu małżeństwa - art. 41 a ustawy. Pełnomocnik stwierdził, że do podobnych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2621/17, który jest zdaniem pełnomocnika przykładem na to, że organ mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu winien uwzględniać stan rodzinny żołnierza również w dniu wydania decyzji, albowiem funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu aktualnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wielkość tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Pełnomocnik zwrócił też uwagę m.in., że odprawa mieszkaniowa wypłacona w trakcie trwania małżeństwa stanowi majątek wspólny małżonków, niemniej gdy np. oboje małżonkowie są żołnierzami ten ze współmałżonków, który w służbie pozostaje będzie pozbawiony zarówno prawa do zakwaterowania jak i odprawy mieszkaniowej - art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Pełnomocnik przywołał fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 1998, sygn. I CKN 664/97. Następnie zestawił regulację dotyczącą przyznania odprawy mieszkaniowej żołnierzowi zwalnianemu ze służby z regulacją dotyczącą przyznania odprawy mieszkaniowej członkom rodziny zmarłego żołnierza. Pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że w zakresie sposobu obliczenia odprawy mieszkaniowej odmiennie traktowany jest żołnierz zwalniany ze służby (prawo do wskazania dowolnego dnia na potrzeby ustalenia ilości norm), a odmiennie rodzina zmarłego żołnierza (gdy śmierć żołnierza nie nastąpiła w związku ze służbą). Zdaniem pełnomocnika uznać należy, że zastosowanie reguł wykładni systemowej w odniesieniu do art. 47 ust. 1 pkt. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie prowadzi do jednoznacznego rezultatu, jak to miało miejsce w przypadku zastosowania wykładni językowej. Przyjęcie zasady, według której żołnierz zwolniony ze służby miałby prawo wskazać dowolną datę, na którą należałoby ustalić ilość przysługujących mu norm, prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji osób uprawnionych na korzyść zwolnionego żołnierza (wraz z członkami jego rodziny) i na niekorzyść członków rodziny zmarłego żołnierza. Pełnomocnik zaznaczył też m.in., że ze szczegółowego uzasadnienia do projektowanego art. 47 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że podstawową funkcją odprawy mieszkaniowej jest umożliwienie opuszczenia lokalu mieszkalnego przez żołnierza kończącego zawodową służbę wojskową lub opuszczenia lokalu mieszkalnego przeznaczonego na zakwaterowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez osobę niebędącą żołnierzem. Powyższe miało przesądzić o ekonomicznej funkcji odprawy mieszkaniowej, która w każdym przypadku związana będzie z wartością rynkową lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik powołał się na wyrok SN z 7 października 2011 sygn. akt II CSK 693/10. Pełnomocnik stwierdził,

że należy dojść do przekonania, iż celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest sfinansowanie nowego mieszkania po zakończeniu służby wojskowej. Zaznaczył,

że skoro odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiącej podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Wskazał jednocześnie, że miarodajny dla ustalenia zakresu potrzeb zwolnionego ze służby żołnierza jest stan rodzinny istniejący aktualnie (w czasie ubiegania się o odprawę mieszkaniową), nie zaś stan rodzinny istniejący w dowolnej dacie przeszłej, który później uległ zmianie skutkującej obniżeniem ilości norm.

Pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik skarżącego nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ naruszył również art. 6 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu Prezes Agencji Mienia Wojskowego miał podstawy do uwzględnienia odwołania strony od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW

w [...] w zakresie w jakim organ I instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej niewłaściwie zastosował art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Zgodnie z tym przepisem, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa

w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego

w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.

Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej wskazał do dokonania ustaleń przez organ dzień 12 czerwca 2017 r., kiedy to przysługiwało mu uprawnienie do 4 norm. Organ I instancji do dokonania wyliczeń uwzględnił jedynie 2 normy, tj. normę na skarżącego i jego syna S. R. Mimo stwierdzenia w decyzji, że drugi syn skarżącego P. R. i była małżonka skarżącego J. R. w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu spełniali przesłanki z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ nie uwzględnił ich przy ustalaniu ilości norm. Zdecydował bowiem, że byłoby to sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej. Sama jednakże okoliczność, że skarżącemu w dniu [...] czerwca 2017 r. przysługiwały 4 normy nie była przez organ kwestionowana. J. R. była wówczas małżonką skarżącego, a obaj synowie, wspólnie zamieszkujący, nie ukończyli wówczas 25 lat, jak też żaden z nich nie zawarł do tej daty związku małżeńskiego. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione, czego organ I instancji nie kwestionował.

W świetle powyższego nie było podstaw, aby rozpatrując odwołanie strony, przyjąć za trafne ustalenie organu I instancji o konieczności uwzględnienia do wyliczeń mniejszej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] czerwca 2017 r. Zaprezentowany przez organ pogląd doprowadził w istocie do tego,

że przepis art. art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie został właściwie zastosowany.

Okoliczność, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] marca 2020 r. J. R. nie była już żoną skarżącego, albowiem SO w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...] orzekł rozwód, a syn skarżącego P. R. skończył 25 lat i zawarł w 2019 r. związek małżeński, nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość.

W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu

i rozstrzygnięciu sprawy.

Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik

(por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10,

a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

W sprawie tej nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.

W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] czerwca 2017 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej.

W doktrynie wskazuje się, że "(...) Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).

Przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Sprawa niniejsza nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej.

W rozpatrywanej sprawie syn skarżącego P. R. i J. R. (wówczas małżonka) byli – na dzień wskazany przez żołnierza – członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionował organ I instancji.

Przyjęcie przez organ, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi

w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska organu powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2, ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym

"na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, (...)".

Kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma zatem znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odprawy mieszkaniowej. Także w art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej

"w dniu wskazanym przez żołnierza". Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.