Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1011/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 151a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", po rozpatrzenia wniosku M. W. (dalej jako: "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani, na działkach nr "[...]" w obrębie geodezyjnym ‘[...]", gm. "[...]".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza warunków, zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.). Wskazał, że w omawianym przypadku wielkość obszaru analizowanego stanowi minimalnie 3-krotną a maksymalnie ponad 6-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 67,0 m. Podał, że wyznaczając obszar analizowany kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Wyjaśnił, że w analizowanym obszarze stwierdzono brak zabudowy wnioskowanym obiektem przez inwestora, tj. przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani, co nie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Podał, że w analizowanym obszarze występuje następująca zabudowa:

- na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty) zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne. Dla realizowanego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla istniejącego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (w ewidencji gruntów

i budynków brak informacji o rodzaju zabudowy);

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny);

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek pensjonatu (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne - pensjonat);

- na działce nr ‘[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa). Organ I instancji stwierdził, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Reasumując, organ I instancji wskazał, że budowa budynku przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę stwierdzenia, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną, na terenach rolniczych i leśnych. Następnie organ I instancji argumentował, że inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (dalej jako: "uchwała"). Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 punkty 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr 26/7, gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium), jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko dz. nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast dz. nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. Zaznaczono, że działka nr "[...]" zawarta jest w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, a projektowana przystań, w tym pomost i budynek obsługi przystani mogłaby być usytuowana w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. Organ I instancji wskazał też, że projekt odmownej decyzji sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia, o których mowa w art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Projekt decyzji odmownej został następnie uzgodniony ze Starostą "[...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana działka nr ‘[...]" nie jest zabudowana budynkiem;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 35 k.p.a., poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy;

- art. 36 k.p.a., poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy;

- art. 12 k.p.a., poprzez ogromną opieszałość w załatwianiu sprawy;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe, wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie pod sygnaturą "[...]". Podał też nr działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza z agroturystyką oraz o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, mianowicie: działalność gospodarcza i pensjonat - działki nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", rekreacyjno- wypoczynkowy sposób zagospodarowania - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Z treści analizy wynika bowiem, że obszar analizowany jest większy niż minimalny, jednakże w jakim kierunku i z jakich względów został rozszerzony tego autor analizy nie wyjaśnił. Kolegium wyjaśniło, że obszar analizowany wyznacza się jako minimalny, tj. wynoszący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W pewnych sytuacjach organ może zwiększyć granice tego obszaru, ale musi być to celowe, służące np. objęciu całej zwartej jednostki architektoniczno-budowlanej, a nie poszukiwaniu "na siłę" dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego

w niniejszej sprawie trudno dopatrzeć się względów celowości, czy racjonalności. Ponadto w ocenie składu orzekającego Kolegium, biorąc pod uwagę opisaną przez organ I instancji zabudowę i wyjaśnienia odwołującego co do funkcji zabudowy na obszarze analizowanym (działalność gospodarcza i pensjonat - znajdują się na działkach nr "[...]"), działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", funkcja rekreacyjno- wypoczynkowa - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]"), wnioski organu I instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji są przedwczesne. Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem Kolegium nie jest słuszny pogląd, że wobec braku w obszarze analizowanym obiektów usługowych brak jest możliwości stwierdzenia kontynuacji funkcji poprzez lokalizację budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru. Zwłaszcza

w kontekście istniejącej zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w obszarze analizowanym, należy ocenić, czy rodzaj planowanej inwestycji możliwy jest do pogodzenia - nie jest sprzeczny - z zabudową istniejącą. Dalej Kolegium wytknęło organowi I instancji, że jeśli organ wskazuje, iż zabudowa na działkach w obszarze analizowanym powstała bez ważnych decyzji lokalizacyjnych, to potwierdzeniem powyższego winna być informacja w tym zakresie od organu nadzoru budowlanego. Natomiast co do funkcji budynków istniejących legalnie, to odwołujący w swoich wyjaśnieniach wykazał, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie została przeprowadzona nierzetelnie. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, iż organem właściwym do zbadania zgodności projektu decyzji z przepisami z zakresu ochrony przyrody, w tym z uchwałą w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zauważono, że z akt sprawy wynika, iż organ występował do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji, który to projekt decyzji był odmowny. Można zatem uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska "milcząco uzgodnił" niezgodność projektu decyzji z ww. uchwałą. Zważyć jednak należy, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, procedura uzgodnieniowa winna zostać powtórzona, przy czym organ nie powinien "wyręczać" organu współdziałającego co do badania zgodności projektu decyzji ze wskazanymi przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało również, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ winien ustalić krąg osób mających interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, tj. właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w którym przekonywał, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym

i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie sprawy co do meritum. Zarzucił Kolegium naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami powoływanej uchwały. Wskazał na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego w związku z brakiem wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieodniesienie się do wszystkich dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.")

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przy czym wskazać należy, że na mocy noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. zaczął obowiązywać dodany tą nowelą art. 64a p.p.s.a., który wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi,

w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w celu stwierdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1

i pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji przeprowadził taką analizę. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z treści analizy – części tekstowej i graficznej - wyraźnie wynika w jakim kierunku rozszerzono obszar analizy i dlaczego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 165, poz. 1588) - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Czyli dopuszczalne jest zakreślenie większych granic obszaru analizowanego niż minimalne. Organ I instancji uzasadnił, że takie działanie uznano za celowe z uwagi na konieczność obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Zasadnie organ I instancji, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącego, uwzględnił wszelką zabudowę znajdującą się w pobliżu jeziora "[...]", dostępną z tej samej drogi publicznej.

W części graficznej jednoznacznie zostało wskazane jak kształtuje się zabudowa

w sąsiedztwie i na wnioskowanej działce. Z treści analizy wynika, że zabudowane działki nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr ‘[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do charakteru tej zabudowy, w kontekście uwag zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, mógł w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wystąpić do organu I instancji o ustalenie sposobu użytkowania spornej zabudowy. Z ustaleń organu I instancji wynika też bezspornie, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki są niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Sam skarżący podnosi jedynie, że działki nr "[...]" są wykorzystywane, z racji położenia nad jeziorem i walory krajobrazowe, turystyczno-rekreacyjnie do wypoczynku dla przyjezdnych w okresie letnim. Skarżący na terenie swojej działki ma zarejestrowane pole biwakowe. Skarżący nie neguje też ustalenia organu I instancji, że budynek znajdujący się na jego działce nr "[...]" jest w budowie (stan surowy otwarty). Skarżący przedłożył do akt pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2017 r. (k. 146 akt administracyjnych), z którego wynika, że jest to będący w budowie budynek gospodarczy, według PINB realizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych. PINB nie wszczynał w tej sprawie postępowania administracyjnego ani nie wydawał decyzji.

W związku z powyższym Kolegium miało możliwość oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa i służącego zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Wbrew przekonaniu organu II instancji okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu są spójne z ustaleniami organu I instancji i zgromadzonymi w aktach dokumentami. W takich okolicznościach oceny wymagało tylko, czy wyciągnięte przez organ I instancji wnioski były zasadne. W kontekście omawianej przesłanki teza Kolegium o przedwczesności wniosku organu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji nie może być inaczej odczytana jako bezzasadne uchylenie się od oceny in meriti rzeczonej przesłanki, w konsekwencji skutkujące bezpodstawnym scedowaniem (kolejnym) oceny tej okoliczności przez Wójta Gminy. Ogólnie rzec można, że mankamenty natury prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, z założenia, nie mogą skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. Na marginesie dostrzec wypada, że w poprzedniej decyzji z dnia "[...]" Kolegium w kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego prezentowało odmienny pogląd, czym zapewne nie wypełniło dyrektywy pogłębiania zaufania obywatela wyrażonej w art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się ze skarżącym, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Wbrew stanowisku organu II instancji, sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy przez uprawniony podmiot analiza obrazująca stan faktyczny i prawny analizowanego terenu, w tym cechy zagospodarowania ternu, była wystarczająca dla uznania skuteczności milczącego uzgodnienia przez RDOŚ projektu odmownej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym i właściwym do oceny zgodności planowanej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z ochrony przyrodniczej terenów. Aby taka ocena była możliwa organ ten winien dysponować pełną informacją na temat planowanej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego na wnioskowanym terenie i terenach przyległych. Takie dane zawierała analiza urbanistyczna. Bezpodstawnie organ II instancji wytknął organowi I instancji, że "wyręczył" organ współdziałający w badaniu zgodności projektu decyzji z powołanymi przepisami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uprawniony do sporządzenia projektu odmownej decyzji, jeżeli stwierdzi, że zachodzą ku temu podstawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2781/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy powinien podlegać ustawowo wymaganym uzgodnieniom o których stanowi m.in art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w świetle dyspozycji art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że m.in. art. 53 ust. 3–5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt tej decyzji, czyli może wystąpić sytuacja w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie, co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanymi w sprawie aktami prawa miejscowego. Nie zwalnia to jednak organu właściwego do jej wydania z obowiązku dokonania tych uzgodnień w ramach ustawowo ustalonego współdziałania właściwych w danej sprawie organów, przy czym organy współdziałające działają tylko w ramach swojej właściwości rzeczowej wynikającej z wiedzy specjalistycznej. W wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15 NSA wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to w takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. I znów dostrzec wypada, że deklarowana potrzeba powtórzenia procedury uzgodnieniowej nie została umotywowana jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi (ewentualnie prawnymi), które dezaktualizowałyby poprzednie uzgodnienie, warunkując tym samym przedmiotowość kolejnego uzgodnienia w granicach zmienionej sprawy administracyjnej.

W takim stanie rzeczy organ II instancji powinien uwzględnić fakt skutecznego uzgodnienia decyzji odmownej i ocenić jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także ustosunkować się do argumentów skarżącego, w którego ocenie

w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 7 cytowanej uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza. Do takiego działania obliguje organ orzekający art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Sąd nie stwierdził podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium zaś skutecznie nie wykazało, aby istniała konieczność zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżona przez organ II instancji wadliwość w zakresie ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania nie może skutkować uchyleniem decyzji wyłącznie z tego powodu, gdyż pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być konwalidowane przez organ II instancji, a ponadto okoliczność ta jest podstawą do wznowienia postępowania i następuje tylko na wniosek strony.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji, jako wydana

z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podlegała uchyleniu, na podstawie art. 151a

§ 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego

w kwocie 480 zł oraz uiszczonej opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).