Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 858/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 67 w zw. z  art. 60,  art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na czynność Prezydenta m.[...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta m. [...] dokonania zwrotu A. L. części opłaty w wysokości 425 (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...]; III. zasądza od Prezydenta m. [...] na rzecz A. L. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. A. L. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty w 425 złotych wraz z odsetkami od dnia uiszczenia opłaty do dnia 7 kwietnia 2008 r., za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...].

Uzasadniając wniosek strona powołała się na art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z postanowieniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w [...] w sprawie P. K. przeciwko Gminie [...], stwierdzającym, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), jest sprzeczne z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Dodatkowo wskazała, że zajęcie przez organ stanowiska polegającego na tym, iż w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych (z względu na treść art. 60 i 67 tej ustawy oraz zastosowanie do opłat niepodatkowych działu III ordynacji podatkowej) prawo domagania się zwrotu opłaty uległo przedawnieniu, będzie rażąco naruszało zasadę nie działania prawa wstecz. W tej kwestii wnioskodawca wskazał na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, skoro przed wejściem w życie ww. ustawy przepisy nie regulowały w ogóle przedawnienia, to wprowadzenie przedawnienia prawa domagania się zwrotu nienależnie pobranej opłaty byłoby niezgodne z art. 2 Konstytucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 379/12 oraz z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 360/13).

W odpowiedzi na złożony wniosek organ, w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, albowiem żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, uległo przedawnieniu. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), opłata ta stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, bowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W niniejszej sprawie opłata wniesiona została w dniu [...] stycznia 2006 r., bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 31 grudnia 2006 r. Termin przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A. L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w uzasadnieniu ponawiając w głównej mierze swoją argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r.

Prezydent m. [...] pismem z dnia [...] lutego 2015 r., poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta m. [...], polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...].

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

1) art. 90 akapit pierwszy (obecnie art. 110 ) oraz art. 25 i 28 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ich nie uwzględnienie w niniejszej sprawie,

2) art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240), poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż taka opłata dokonana przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r., stanowiła niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej.

3) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której powołany przepis jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym (obecnie art. 110) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Skarżący mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o:

1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności,

2) uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...], w kwocie 425 zł.

3) zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. L. powtórzył argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazał mianowicie, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, stwierdził, że skoro opłata od pierwszej rejestracji pojazdów samochodowych ma w oczywisty sposób charakter podatkowy i jest pobierana nie w związku z przekroczeniem granicy państwa członkowskiego, które ją ustanowiło, lecz przy pierwszej rejestracji pojazdu samochodowego na terytorium tego państwa, należy uznać, że jest ona objęta ogólnym reżimem obciążeń wewnętrznych nakładanych na towary, a zatem należy ją zbadać w świetle art. 90 WE. (obecnie art. 110 Traktatu). Z kolei w sentencji wyżej wymienionego orzeczenia Trybunał stwierdził, że artykuł 90 akapit pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Skarżący podkreślił, że postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Postanowienie Trybunału ma skutek ex tunc, tj. wywołuje skutek retroaktywny. W świetle tego postanowienia nakładanie opłaty za kartę pojazdu było sprzeczne z prawem unijnym i było z nim sprzeczne od samego początku. Oznacza to, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty w wysokości 500 zł od dnia 1 maja 2004 r., choć powinien był pokryć jedynie rzeczywiste koszty wytworzenia karty w wysokości 75 zł.

A. L., jako błędne uznał twierdzenie, że wniosek został złożony po upływie terminu przedawnienia podatkowego, jako że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy III działu ustawy Ordynacja podatkowa w związku z treścią art. 67 ustawy o finansach publicznych. Podniósł, że prawo domagania się zwrotu nadpłaty opłaty za karty pojazdów nie ulega w ogóle przedawnieniu, albowiem w okresie kiedy opłata ta była uiszcza żaden przepis prawa nie przewidywał, aby prawo do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu ulegało przedawnieniu. Przepisy ustawy o finansach publicznych, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. nie mogą tego stanu prawnego w zakresie braku przedawnienia zmieniać, albowiem naruszyłoby to zasadę niedziałania prawa wstecz wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazał na pogląd zawarty w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zapadły w sprawie I OSK 1934/12, zgodnie z którym, "Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i n. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego". Ponadto, podkreślił, że identyczne stanowisko zostało wyrażone w wielu innych orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent m. [...] wskazał dodatkowo, ponad to, co stanowiło argumentację wcześniejszą, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Przepis § 1 rozporządzenia został uznany za niekonstytucyjny z dniem 30 stycznia 2006 r. (tj. dniem ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw), a de facto utracił moc obowiązującą, w wyniku odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej tego przepisu, z dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat - tj. z dniem 15 kwietnia 2006 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż dzień publikacji orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że skutek orzeczenia TK, co do zasady zorientowany prospektywnie, wyklucza generalnie podważanie ukształtowanych stosunków prawnych. Ustawodawca dopuścił zatem bezprawność normy podzieloną w czasie. Pozostawiając w mocy wadliwy akt prawny orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wykluczyło dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za czas formalnego obowiązywania normy (por. L. Bosek: Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002; KPP 2003/2/477).

Skutki orzeczeń TK mają charakter prospektywny, co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Wyjątek od zasady prospektywności ustawodawca wprowadził w art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazując podstawę do wznowienia postępowania w celu uchylenia aktów stosowania prawa opartych na niekonstytucyjnych przepisach.

Opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014.1115). Dochody te planowane w budżecie jednostki są wykorzystywane na pokrycie kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań publicznych i zadań z zakresu administracji rządowej zleconym do wykonania organom i jednostkom powiatu.

Prezydent jako organ rejestrujący miał obowiązek prawny przestrzegania obowiązujących do dnia 15 kwietnia 2006 r. wyżej wymienionych przepisów, przy czym organ podkreślił, że pobranie opłaty w kwocie niższej niż określona w przepisach prawa stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkujące odpowiedzialnością.

Ponadto, podkreślił, że obowiązek przestrzegania art. 110 (dawny art. 90) TWE w zakresie ustawodawstwa krajowego ciąży na tych organach władzy publicznej, które są uprawnione do stanowienia prawa. Organ taką kompetencję posiada w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Orzecznictwo ETS w zakresie w jakim rozstrzyga o konieczności zwrotu opłat pobranych przez państwa członkowskie niezgodnie z postanowieniami prawa wspólnotowego nie odnosi się do Miasta [...], które nie jest państwem lecz wspólnotą samorządową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta m. [...] polegająca na odmowie zwrotu A. L. kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...].

Na wstępie wskazać należy, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że od rozstrzygnięcia pojętego przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Strona skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. takie wezwanie wystosowała.

W niniejszej sprawie pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego zapadła powyższa uchwała. W odniesieniu do tej opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty wynikał wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odniesienie się do kwestii przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu.

W tej mierze zauważyć należy, że błędne jest stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołuje się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Trzeba podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi.

Należy także podkreślić, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, ponownie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł, że po pierwsze: § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; po drugie, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się zaś do kwestii podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę, dotyczącej ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału, wskazać należy, że jest ona nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, dlatego zbędne jest odnoszenie się do argumentacji dotyczącej skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Również, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Słusznie także upatruje skarżący, niezgodność opłaty za wydanie karty pojazdu z prawem wspólnotowym, potwierdza to dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu. Art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P. K. przeciwko Gminie Miasta [...] (C - 134/07, publ. LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Reasumując, mając powyższą argumentację na względzie, stwierdzić należy, że kwota uiszczona przez skarżącego powyżej kwoty 75 złotych za wydanie karty pojazdu (425 złotych), była kwotą nienależnie uiszczoną i stronie należy się jej zwrot.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I i II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).