Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 25/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 8, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 163, art. 164 ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2008 r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 42, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł.

Na powyższą uchwałę G. Ś. oraz A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oznaczonej na planie symbolem 15ZP, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste Kw [...] oraz Kw [...] oraz stwierdzenia, iż w tym zakresie wskazana uchwała nie podlega wykonaniu. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę podali skarżący, że w dniu 29 października 2009 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem w/w uchwały, w części dotyczącej terenu stanowiącego własność G. Ś. oraz A. K. Rada Miasta w uchwale z dnia 19 listopada 2008 r. nie uwzględniła wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem stron Rada Miasta w skarżonej uchwale dopuściła się daleko idącej ingerencji w ich prawo własności. Skarżący nie kwestionują, iż co do zasady ingerencja taka jest dopuszczalna, jednak ich zdaniem konieczna jest analiza czy w danym przypadku ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla realizowania podanej w zaskarżonym planie funkcji publicznej, którą ma spełniać część nieruchomości skarżących. Wskazali, iż działki należące do skarżących bezpośrednio sąsiadują z dużym obszarem lasu, który oddziela od spornej nieruchomości tylko rzeka K. Rozciągające się po drugiej stronie rzeki K. lasy zajmują obszar wielu kilometrów, aż do obwodnicy t. Wykorzystywane są one na cele rekreacyjne z uwagi na znaczące walory krajobrazowe i przyrodnicze. Niezrozumiałe jest dla skarżących, że tuż obok olbrzymich obszarów leśnych, zamierza się urządzić na ich nieruchomości niewielki park (niecałe 5.000 m2), właściwie skwer. Według skarżących istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miasta przekroczyła granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności bądź przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności albo nawet przez naruszenie istoty prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżących obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia, które realizowałoby wymogi interesu publicznego, ale z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności (art.4 i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego na jaki powołuje się organ planistyczny, nie była uzasadniona i stanowi nadużycie prawa. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale nie może ulegać wątpliwości, że przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie realizowane tylko wtedy gdy uzasadnione jest interesem publicznym. Rada Miasta nigdy i nigdzie nie wykazała konieczności czy potrzeby urządzenia w tym miejscu publicznego terenu zielonego. Można z całą pewnością stwierdzić, że nie ma takiej potrzeby jeśli uwzględnić, iż M. K. w tej części jest zasiedlony wyłącznie domami jednorodzinnymi. Ich właściciele korzystają dla celów rekreacyjnych albo z własnych ogródków przydomowych, albo jeśli już idą na spacer to do położonego tuż obok lasu. Dla dzieci urządzony jest w pobliżu plac zabaw oraz boisko piłkarskie. Dla mieszkańców G. czy T. teren przy rzece K. w tym miejscu nie jest turystycznie atrakcyjny . Wzdłuż rzeki Kaczej w tej części wybudowane są szklarnie czy inne obiekty gospodarstw ogrodniczych oraz domy jednorodzinne natomiast tereny spacerowe urządzone są w lesie. Na części nieruchomości skarżących zamierza się także wybudować "ślepą" drogę przepoławiającą nieruchomość skarżących. Taka ingerencja Rady Miasta w prawa własności skarżących również nie ma żadnego rzeczywistego uzasadnienia. Wbrew odmiennemu twierdzeniu Rady Miasta, skarżący nie sprzeciwili się i nie sprzeciwiają się utworzeniu ciągu pieszo - jezdnego (21KD-X). Wnosili jedynie aby przebiegał on poza terenem stanowiącym ich własność, a dokładnie przez teren między rzeką K. i nieruchomością skarżących. Urządzenie ciągu pieszo - jezdnego w taki sposób jest możliwe i uniknięto by w ten sposób ingerencji w prawo własności skarżących. Nie można uznać jako zasadnych oraz istotnych w sprawie argumentów, że ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki K. należało planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Gdyby nawet przyjąć, że na spornej części nieruchomości skarżących występują niekorzystne warunki gruntowe, a obszar tej jest potencjalnie zagrożony zalewaniem rzeki K. (czemu się zaprzecza), nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący nie mogą być w dalszym ciągu właścicielami całej nieruchomości. Podniesione argumenty nie uprawniają Rady Miasta do ingerencji w prawo własności skarżących. Czym innym jest wyłączenie pewnych terenów z zabudowy w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym przeznaczenie nieruchomości skarżących na zieleń publiczną z zamiarem przejęcia tej części nieruchomości przez Gminę na własność. Ewentualne wyłączenie tej części nieruchomości skarżących z zabudowy nie musiało i nie powinno powodować przeznaczenia tego terenu na cel publiczny. Rzeka K. w spornym miejscu (i nie tylko) nie zagraża zalewaniem pobliskich nieruchomości. Wszelkie dotychczasowe ustalenia dotyczące wielkości terenu hipotetycznie zagrożonego zalewaniem nie uprawniły Radę Miasta do ingerencji w prawo własności, jeśli nawet przyjąć, że część nieruchomości skarżących grozi zalewaniem, to najwyżej należało ograniczyć możliwości korzystania przez skarżących z tej części nieruchomości. Przyznanie uprawienia Radzie Miasta urządzenia w tym miejscu parku publicznego w istocie prowadzi do pozbawienia właściciela spornej części nieruchomości. Nie ma znaczenia okoliczność, że przez pewien nieustalony okres skarżący bądź mogli korzystać z spornej części nieruchomości, aczkolwiek z ograniczeniem. W istocie nieznany jest tylko czas, po upływie którego skarżący zostaną pozbawieni prawa własności tej części swoje nieruchomości. Powołanie się przez Radę Miasta na okoliczność, że sporny teren jest zagrożony zalewaniem przez rzekę K. jest pretekstem do pozbawienia skarżących tej części nieruchomości. Rada Miasta, w przypadku przejęcia spornej nieruchomości, na terenie rzekomo zalewowym, z oczywistych powodów nie urządzi parku. Tym samym Gminie nie jest potrzebny sporny teren. Rada Miasta w zebranych w sprawie dokumentach posługuje się pojęciami zamiennymi - "terenu potencjalnie zagrożonego zalewami", "terenu zalewowego". Hipoteza czy prognoza zagrożenia zalewania spornego terenu wynosi 1% na 100 lat. Obecnie rzeka K. jest w tej części uregulowana, powyżej wybudowano zbiorniki retencyjne. Zdaniem skarżących Rada Miasta nie wykazała, iż ingerencja w prawo własności skarżących była uzasadniona, wobec czego zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta jest zasadny.

Skarżący dołączyli do skargi pismo A Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w G. z dnia 7 października 2008 r. jako dowód, iż nieruchomość skarżących jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej "S. " w G., w związku z sugestią wynikającą z planu, iż także z tej przyczyny powinny być wprowadzone ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżących. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi miedzy innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawione organy dotyczące miedzy innymi zawartych w akcie planistycznych ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w całości lub w części. Przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwałą nr [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. nie uwzględniła skargi, a wykonanie tej uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta. Uzasadniając swe stanowisko Rada Miasta wskazała, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy 2 dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada podniosła, że teren będący własnością skarżących stanowi obszar działek rolnych o łącznej powierzchni 9.823 m2 i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez [...] S.A. dotyczące całej hydrografii miasta p.n. Koncepcja, rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2 % i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej oraz urządzenie terenu w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego – ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki K. i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi G. Ś., na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwia kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4.900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1.200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżących. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi G. Ś., dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego - granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, nie jest ustaleniem planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Ustawa ta jest jedną z ustaw wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienia Rada Gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt IV SA 237/01 a także w wyroku sygn. akt IV SA 514/03, z którego wynika, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem. W postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie są przesądzane kwestie własności do gruntu, choć przeznaczenie w planie konkretnego terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia prawa własności, czego nie można tego utożsamiać z naruszeniem prawa własności, rada gminy działa bowiem w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Rada Miasta wskazuje, że G. Ś. i A. K. mogą skorzystać z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Publiczny charakter ciągu pieszo-jezdnego 21 KD-X jest konieczny, z uwagi na możliwość zapewnienia jedynego swobodnego dostępu komunikacyjnego z ul. Ł. do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publiczną.

Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. wnieśli o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. W piśmie podnieśli dodatkowo zarzuty naruszenia przepisów art. 21 i art. 31 Konstytucji RP.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. K. z uwagi na nieuiszczenie wpisu, a postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r. odmówiono wstrzymania zaskarżonej uchwały.

Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. uzupełniając dotychczasowe stanowisko wskazał m.in. na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny, niż nieruchomości sąsiednie, tj. [...], [...], [...], wyłączając je z terenu zalewowego i przyznając właścicielom tych działek prawo do ich zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P=1% na rzece K. na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w G." wynika, iż działki skarżącego (nr [...], [...], [...], [...]) nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem. Skarżący domaga się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu przed Sądem na okoliczność, że stanowiące jego własność działki nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem, jak również przeprowadzenia dowodu z pisma A G. co do tego, że nieruchomość jest położona przy ul. Ł. [...] poza obrębem strefy ujęcia wody "S".

Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. podała, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł., którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej oraz przystosowanie jej dla potrzeb rekreacyjnych. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1 (ok. 4879 m2), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m2) oraz pod tereny zieleni 15 ZP i 16ZE (ok. 2860 m2 i 300 m2). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2008r.) wskazuje dolinę rzeki K. jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta. W zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej Studium przeznacza te tereny w części pod tereny zieleni urządzonej oraz w części pod zabudowę o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami w/w studium. Zamierzeniem jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki K. do Zatoki Gdańskiej w O., przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenie ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny. Tereny skarżącego stanowią obszar działek rolnych i użytkowane są obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej na części obszaru ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i rzeki K. oraz urządzenia ich w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K., plan wyłączył tę część obszaru spod zabudowy. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasę zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0.5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1.5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m.in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr [...], [...], [...]. Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki K. przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując min. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Problem ten został poruszony przez okolicznych mieszkańców m.in. w uwagach do projektu planu. Zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez B SA dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006r. przez B Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla Potoku W., jednego z górnych dopływów rzeki Kaczej, przez C s.c. A. P. E. F. M. F. p.n. "Koncepcja programowo przestrzenna – odtworzenie potoku W. wraz z budową zbiorników retencyjnych". Na zagrożenie powodziowe w dolinie rzeki Kaczej wskazują także inne opracowania min. praca zbiorowa Zespół Miejski Gdyni Przyroda – Gospodarka – Społeczeństwo, wydane przez Gdańskie Towarzystwo Naukowe w 1998 r. W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonym zalewaniem rzeki K., także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Ponadto, nieprzydatność terenu nadrzecznego dla zabudowy była tylko jedną z przesłanek dla rozstrzygnięć planistycznych podjętych przez Radę Miasta. Podstawowymi przesłankami były i są nadal: zamiar utrzymania terenów wzdłuż rzeki K. w formie terenów otwartych, niezabudowanych i nieogrodzonych – ze względu na ich unikalne znaczenie przyrodnicze, jak również zamiar urządzenia wzdłuż rzeki terenów rekreacyjnych, parkowych. Organ podniósł, iż skarżący brał czynny udział w procesie tworzenia projektu planu miejscowego. Zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego były wynikiem uwzględnienia części uwag złożonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym od uwag złożonych przez skarżącego, co spowodowało brak konieczności ponowienia uzgodnień, a projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta. Ponadto ciąg pieszo – jezdny 21 KD-X na nieruchomości skarżącego, w wyniku jego uwag, został wyznaczony po istniejącym wydzieleniu geodezyjnym, bezpośrednio przy szklarni skarżącego, natomiast utrzymano jego publiczny charakter z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu komunikacyjnego z ul. Ł. do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publicznie. Co do lasów Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, jak wskazuje Rada, stanowią one własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych i możliwość ich rekreacyjnego urządzenia przez władze samorządowe gminy są bardzo ograniczone.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 3 maja 2009 r. skarżący podnosi, iż Studium omija teren zalewowy działek [...], [...], [...], mimo, że znajdują się na terenie zalewowym zgodnie z opracowaniem sporządzonym przez B SA - przyległym do rzeki K. Studium wskazuje teren zalewowy znajdujący się na działkach [...], [...], [...], [...].

Na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i oświadczył, iż skarżący skarży postanowienia planu odnoszące się do karty terenu zielonego oraz karty terenu wytyczającej ciąg pieszy. Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15 ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr [...] skarżącego. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki K., natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia "S.", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki K. i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego,

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie przytoczonego wyżej przepisu. Uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi również przepis prawa miejscowego, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 p.p.s.a. zostały bezspornie spełnione. Niewątpliwie również skarżącemu przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a to z uwagi na fakt, iż jej postanowienia (dotyczące kart terenu oznaczonych 15 ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i 21KDX) ingerują w sferę własności skarżącego poprzez ograniczenie wykonywania tego prawa na części nieruchomości – działkach o numerach [...], [...], [...], [...], a w dalszej konsekwencji, w razie realizacji skarżonych postanowień planu - prawo własności może zostać odjęte.

Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy ten przysługujący skarżącemu interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Naruszenie to upatruje strona w takim działaniu Rady Miasta, które pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z kolei art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ust. 2 przewiduje zaś, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Naruszenie interesu prawnego, według skarżącego, polega na przekroczeniu opisanego upoważnienie ustawowego i stanowi nadużycie władztwa planistycznego przez organ gminy. Skarżący w szczególności kwestionuje konieczność przeprowadzenia przez jego nieruchomość ciągu pieszo – jezdnego (drogi ze ścieżką rowerową), podważa również ustalenie, że część jego działek zajętych według planu pod zieleń publiczną znajduje się na terenach uznanych przez Radę za zalewowe. Odwołuje się przy żądaniu ochrony prawa własności do zasad wynikających z art. 21 i art. 31 Konstytucji RP.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że ochrona prawa własności stanowi konstytucyjnie zagwarantowany obowiązek państwa, co wynika z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Tym samym, w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenie interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego polegać musi na wykazaniu, że w interesie publicznym leżało ograniczenie lub odjęcie chronionego przez Konstytucje RP prawa własności. Zatem z tego powodu zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw: art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa: art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uwzględniania wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 wskazanego aktu normatywnego nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym świadczy treść art. 6 tej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Wyznacza on natomiast granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS 2000/1/4). Przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż uchwalanie przez właściwy organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Również brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji RP. W oparciu o utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z treści przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przesłanki dopuszczające ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie oznacza wyłączenia stosowania w odniesieniu do tego prawa zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy - oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności.

Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., K 13/98 za Z. Niewiadomskim, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 58-59). Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim ocenić, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy ocenić, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.

Trzeba też, zdaniem Sądu, mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada bowiem w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym, na organach gminy ciąży także obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy sformułowane w skardze zarzuty Sąd uznał za bezzasadne. Ważnym aspektem życia każdej samorządowej wspólnoty jest bezpieczeństwo jej mieszkańców. Elementem zapewnienia porządku publicznego społeczności miejskiej, w tym mieszkańcom ul. Ł., jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, tutaj poprzez dojście i dojazd (jedyne) do terenów publicznych (urządzonej zieleni publicznej), jak również ochrona przed mogącą wystąpić - nawet w hipotetycznie określonych warunkach - powodzią. Nie mniej istotnym zagadnieniem jest wielokrotnie przywoływana przez Radę Miasta jako podstawowy cel przedmiotowej uchwały – ochrona walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki K., utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki Kaczej do potrzeb rekreacyjnych poprzez realizację publicznego parku obejmującego koryto tej rzeki i tereny przyległe na odcinku od granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego do ujścia rzeki Kaczej do Zatoki Gdańskiej w Orłowie. Takie zamierzenie określone zostało w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r. Nr XVII/400/08), w którym obszar objęty niniejszym planem stanowi zaledwie nieznaczną część (vide: wyrys ze Studium k. 146 oraz w aktach administracyjnych). Kwestia zaś zgodności skarżonego planu ze Studium nie jest w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu. Ochrona środowiska, w tym tworzenie terenów zieleni jest konieczne. Sprawa ta, podnoszona przez Radę Miasta jako w istocie pierwszorzędna, ma również w ocenie Sądu istotne znaczenie. Zwrócić trzeba uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r. (P. 32/2005), gdzie stwierdza się, że w "orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazło wyraz przekonanie, że żadne z praw majątkowych zagwarantowanych w art. 64 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest ograniczanie ich przez ustawodawcę. Każde takie ograniczenie może podlegać weryfikacji z punktu widzenia respektowania konstytucyjnych przesłanek ich wprowadzenia. Podstawowe znaczenie w tej mierze zyskują przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak w szczególności w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2000 r. K. 33/99 OTK ZU 2000/6 poz. 188). Konstytucja w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw m.in. dla "ochrony środowiska". Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, tom III). Wymagania w dziedzinie ochrony środowiska rzutują przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej; mogą również uzasadniać ingerencję w sferę praw właścicieli przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji i nienaruszaniu istoty prawa własności. Środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu. W myśl art. 5 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska". Art. 74 ust. 1 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska. W myśl art. 86 Konstytucji "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie", przy czym zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Podkreślenia przy tym wymaga, że w razie możliwości ciężary związane z ochroną środowiska – tu zielenią publiczną - winny być rozkładane na wszystkich, których to dotyczy. Analizując zatem stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały rysunek planu (vide: w aktach administracyjnych) trzeba zauważyć, że teren oznaczony symbolem 15 ZP (zieleń publiczna, urządzona) obejmuje w części działki skarżącego o nr. [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż rzeki Kaczej, natomiast teren o symbolu 16 ZE (zieleń publiczna), położony wzdłuż innego odcinka rzeki Kaczej, między innymi częściowo zajmuje działki o nr. [...], [...] i [...], wymienione przez skarżącego w pismach procesowych jako działki sąsiadujące z jego nieruchomością. Rysunek planu wyraźnie odzwierciedla zamierzenie Rady Miasta co do urządzenia terenów rekreacyjnych (zieleni publicznej) wzdłuż koryta rzeki Kaczej, przy czym teren oznaczony 15 ZP stanowi jednocześnie końcową część terenu objętego uchwałą o planie, natomiast jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta popartych wyrysem ze Studium, przewidziane są dalsze tereny zielone wzdłuż tej rzeki. Należy też zauważyć, że tereny zieleni publicznej (16 ZE i 15 ZP) wyznaczone są po tej samej stronie rzeki, gdyż na jej przeciwnym brzegu tereny zielone stanowią teren leśny (12 ZL i 13 ZL), Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego a także teren ujęć wodnych i zaopatrzenia w wodę (18 W). Tym samym wszystkie działki położone na terenach oznaczonych 16 ZE i 15 ZP objęte zostały tym samym ograniczeniem wykonywania prawa własności, które dotyka skarżącego, aczkolwiek relatywnie, z uwagi, jak wskazuje Rada Miasta, na niekwestionowane położenie w naturalnej dolinie, jaką tworzy rzeka Kacza na tym odcinku i uznanie go za teren zalewowy na podstawie opisanego wyżej opracowania, działki skarżącego przeznaczone zostały na zieleń w większym stopniu niż działki sąsiednie, o nr. [...], [...] i [...]. Kwestia natomiast pozostawania działek skarżącego poza terenem objętym ujęciem wody "S.", wyjaśniona w postępowaniu przed Sądem, przyznana przez pełnomocnika Rady Miasta, stała się niesporna.

Rozpatrując dalej stawiane w skardze zarzuty trzeba podkreślić, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie sygn. akt K 27/00, OTK 2001/2/29, wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje między innymi wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny ponadto wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia". W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Stanowisko zajęte przez Radę Miasta w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały (vide: Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w aktach administracyjnych) dowodzi, w ocenie Sądu, iż dokonana została analiza sytuacji faktycznej, poparta stosownymi opracowaniami (vide: opracowanie ekofizjograficzne, obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne na rzece K. z dopływami, fragmentaryczne materiały w aktach sprawy), której skutkiem i wynikiem jest wybór rozwiązania przyjętego w planie, jednocześnie zaś uzasadnienie takiego wyboru zawarte zostało w rozstrzygnięciu uwag. Trafność rozstrzygnięcia (w którym częściowo w odniesieniu do drogi wewnętrznej uwagi skarżącego zostały uwzględnione), a w szczególności dotyczącego zasięgu terenów zalewowych, opiera się na wspomnianym wyżej opracowaniu B dotyczącym hydrografii miasta, którego elementem są obliczenia dla wód ekstremalnych 2% i 1% na rzece Kaczej na spornym odcinku (vide: fragment Koncepcji oraz opracowanie ekofizjograficzne). W ocenie Sądu, treść wymienionego opracowania uprawniała Radę Miasta do przyjęcia, kwestionowanej w skardze oceny, że zasięg terenów zalewowych częściowo obejmuje wymienione wyżej działki skarżącego, przy czym w planie przyjęto obliczenia dla wód ekstremalnych 1%. Wprawdzie strona jako kontrdowód takiej tezy dołączyła sporządzoną na swoje zlecenie i na potrzeby sprawy przed sądem opracowanie pod nazwą "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego (...)" (vide: k. 117-131), jednakże dowód ten, jako mający w istocie charakter specjalistycznej opinii nie może być przedmiotem oceny i kontroli Sądu, gdyż nie mieści się pod pojęciem "dokumentu", o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalonym pod rządami ustawy o NSA (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 19) brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu przed sądem dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Pogląd ten w ocenie Sądu zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, w którym w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego, jak wyżej zaznaczono, opracowanie złożone przez stronę skarżącą wykonane zostało w lutym 2009 r., a zatem po podjęciu kwestionowanej uchwały i Rada Miasta nie miała możliwości odniesienia się do niego w toku prac planistycznych. Tymczasem kwestia, czy tereny skarżącego pozostają w obszarze zalewowym, jak twierdziła Rada, znana była już stronie, co jest niesporne, w trakcie tworzenia projektu planu. Niejako na marginesie tylko Sąd zauważa, iż nie można odmówić trafności stanowisku Rady co do tego, że wyrywkowość i fragmentaryczność tego opracowania, dotyczącego wyłącznie koryta rzeki K. na odcinku km 4+000 do km 3+650 (vide: "Uszczegółowienie zasięgu,,," k. 119) może budzić wątpliwości w zakresie wniosków z opinii tej wypływających.

Zatem w ocenie Sądu materiały, którymi dysponowała Rada Miasta w toku postępowania planistycznego pozwalają na ocenę, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały kierowano się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej zieleni publicznej dotyczy. Decydujący dla takiej oceny jest szerzej opisany wyżej obowiązek zapewnienia przez gminę porządku publicznego, w ramach którego Sąd widzi zapewnienie zarówno bezpieczeństwa na drogach publicznych (dotyczy terenu oznaczonego 21 KD-X) jak i ochrony przed powodzią (teren 16 ZE i 15 ZP) oraz ochronę środowiska poprzez urządzenie zieleni publicznej. Nie można zatem tak określonych celów publicznych, ograniczać do uwzględnienia interesu wyłącznie właściciela działek nr [...], [...], [...] i [...].

Należy również wyraźnie podkreślić, iż przeciwdziałając obawie przed skutkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w postaci ewentualnego ograniczenia prawa własności, ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził rozwiązania mające na celu ochronę interesów właścicieli przed niekorzystnymi dla nich skutkami, wynikającymi z uchwalenia lub zmiany planu. Jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel może żądać od miasta alternatywnie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany nieruchomości na inną (art. 36 ust. 1). Natomiast w przypadku obniżeniu wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby właściciel zbywając nieruchomość nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień względem miasta, może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3).

Odnosząc się do wyrażonej w przepisie art. 21 Konstytucji RP ochrony prawa własności podkreślić należy, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza jednocześnie jego nienaruszalności. Konstytucja przewiduje sytuacje, kiedy niezbędne są zmiany właściciela i w związku z tym nie wyklucza i nie zakazuje wywłaszczenia mienia. Koniecznym w tym celu jest wystąpienie dwóch omówionych wcześniej przesłanek - celu publicznego, z którym związane jest ewentualne przyszłe wywłaszczenie, oraz warunek wypłacenia z tytułu ewentualnego wywłaszczenia słusznego odszkodowania.

Pomimo, iż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, taka wyżej cenioną wartością w rozpatrywanym przypadku jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska, poprzez ustanowienie terenów zieleni urządzonej (ZP) i ekologiczno krajobrazowej (ZE), wraz z ciągiem pieszo – jezdnym i rowerowym umożliwiającym dojazd do terenu zieleni publicznej urządzonej (21 KD-X). Konieczność realizacji tak określonych celów jest oczywista, natomiast jako odpowiadający prawu i zasadom konstytucyjnym ocenia Sąd orzekający w tym składzie sposób dokonania wyboru realizacji tego celu w zaskarżonej uchwale. Rada Miasta wyjaśniła szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na zieleń miejską, z czym wiąże się zakaz zabudowy a w przyszłości wywłaszczenie. Sąd stwierdza, że konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych (ochrony środowiska) jest oczywista, tak jak i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku (ochrona przed powodzią, budowa drogi). Tym samym występują materialne przesłanki ograniczenia prawa własności. Zdaniem Sądu zostało wyjaśnione, że przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym możliwym stopniu, przy przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości skarżącego na teren ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Będące w podobnej sytuacji wymieniane przez skarżącego działki sąsiednie również w części zostały przeznaczone na cel publiczny oraz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Sąd wskazuje przy tym, że podobieństwo nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości sąsiednich na terenach oznaczających zieleń publiczną polega na tym, że obie one leżą nad rzeką K. wzdłuż tego samego brzegu, natomiast nieruchomości skarżącego, jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta i jest niesporne, mieszczą się w naturalnej dolinie, a nieruchomości sąsiednie znajdują się na terenie, którego poziom został sztucznie podniesiony (vide: pismo k. 141).

Mając to na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżona uchwałę nie naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji ani art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżący oraz właściciele nieruchomości objętych w planie symbolem 16 ZE i 15 ZP, będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) nie zostały zróżnicowane w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy. Rada Miasta wykazała konieczność ograniczenia prawa własności przez przeznaczenie części nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ogólnodostępną zieleń miejską wraz z ciągiem pieszo – jezdnym i ścieżką rowerową stanowiącymi dojazd do terenu urządzonej zieleni publicznej. Konieczność ograniczenia prawa własności lub co najmniej konieczność ograniczenia w takim zakresie, jak to planuje się uczynić, jest w ocenie Sądu uzasadniona, a nie mniej istotne jest, że skarżącemu pozostanie większa część nieruchomości do zainwestowania, w tym pozostawiona, acz w okrojonym kształcie, możliwość kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej – ogrodnictwa. Tym samym rozwiązania przyjęte w planie stanowią o zrównoważeniu celów, jakie zamierza osiągnąć Rada Miasta poprzez realizację przyjętego ogólnego założenia ciągłości terenów zielonych wzdłuż rzeki Kaczej oraz zapewnienie rozłożenia ciężarów związanych z ochroną środowiska.

Sąd uznając, że spełniony został warunek proporcjonalności ograniczenia prawa własności w przypadku skarżącego nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także wskazywanych w dalszych pismach - art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe skarga nie jest zasadna, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.