Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 777/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 941/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 941/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku M. R., odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. 0, 0738 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, opisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w prawo własności. Organ powołał się na przepisy art. 1 ust. 1a pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 oraz art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2000 r. M. R. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] w prawo własności nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), który ponowił w dniu [...] grudnia 2002 r. W dniu [...] kwietnia 2004 r. wnioskodawca złożył zastrzeżenie do wykazu nieruchomości podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Z dniem wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z art. 9, straciły moc przepisy ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. W dniu [...] maja 2012 r. M. R., występujący w imieniu własnym oraz R. T., złożył wniosek o nieodpłatne przekształcenie w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Organ ustalił, że prawo użytkowania wieczystego dla nieruchomości zostało ustanowione decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia [...] stycznia1989 r., nr [...]. Decyzja tą określono krąg osób, którym przysługiwało roszczenie z art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu i zwrot budynku, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na rzecz Gminy m. st. Warszawy, a z chwilą likwidacji gmin, na rzecz Skarbu Państwa. Prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz: M. G. w 3/12 części, I. M. w 3/12 częściach, Z. W. w 3/12 częściach oraz A. K., M. N. i B. C. w udziałach po 1/12 części.

Organ wyjaśnił, że spadek po zmarłej [...] września 1994 r. M. G. nabyły: R. T., J. G. i E. W. po 1/3 części. Spadek po zmarłej w sierpniu 1992 r. A. K. nabyli: mąż J. K. w 1/4 części i dzieci M. N., B. C. i T. K. po 1/4 części. Umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z [...] lutego 1997 r. I. M., Z. W., M. N., B. C., J. K., T. K., J. G. i E. W. sprzedali M. R. przysługujące im udziały w łącznej wysokości wynoszącej 44/48 części oraz prawa i roszczenia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego tym budynkiem. Według odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], z [...] maja 2012 r., jako współużytkownicy wieczyści przedmiotowego gruntu zostali wpisani na mocy umowy użytkowania wieczystego zawartej [...] lutego 1997 r. M. R. w udziale 44/48 części i R. T. w udziale 4/48 części. Właścicielem gruntu jest m. st. Warszawa. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych o jakich mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy lub ich następców prawnych. Pod pojęciem następców prawnych należy rozumieć następców na zasadzie sukcesji generalnej (spadkobierców), jak i sukcesji syngularnej, czyli nabywców prawa w drodze umowy cywilno-prawnej sprzedaży, darowizny, zamiany itp. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu wskazuje, że nie ma żadnych racjonalnych przyczyn aby traktować na zasadach preferencyjnych następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Przez sprzedaż prawa użytkowania wieczystego lub roszczenie o jego ustanowienie dotychczasowy użytkownik wieczysty lub osoba uprawniona do uzyskania tego prawa nie przenosi na następcę prawnego tytułu "osoby wywłaszczonej". Nieodpłatne przekształcenie stanowi wg woli ustawodawcy rodzaj rekompensaty za utratę prawa własności i w rezultacie jego przywrócenie bez dodatkowych nakładów. Jego celem jest niwelowanie negatywnych skutków dokonanego wywłaszczenia i może dotyczyć jedynie osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców, to jest następców prawnych pod tytułem ogólnym. Organ wskazał, że następstwo prawne M. R. w stosunku do zbywców jest sukcesją syngularną, nie zaś uniwersalną. Fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego po rozpatrzeniu wniosku M. G. i współspadkobierców z [...] grudnia 1986 r., o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz M. G., I. M., Z. W., A. K., M. N. i B. C. nie może wywoływać skutków w postaci uznania M. R. za osobę wywłaszczoną dekretem z 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ocenie organu, M. R. nie przysługuje prawo do żądania nieodpłatnego przekształcenia. Odnośnie przekształcenia udziału 4/48 należącego do R. T. organ I instancji uznał, że jako następcy prawnemu dawnych właścicieli pod tytułem ogólnym przysługuje jej prawo do nieodpłatnego przekształcenia. M. R. pismem z [...] września 2012 r. wniósł o przekształcenie posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w związku z utratą na mocy dekretu z 26 października 1945 r. własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Z dokumentów dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] wynika jednak, że prawo to nie zostało ustanowione w zamian za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie przewidują możliwości potrącania w postępowaniu o przekształcenie jednej nieruchomości odszkodowania za inną nieruchomość. Organ wyjaśnił, że M. R. nie zaakceptował warunków odpłatnego przekształcenia i wniósł wyłącznie o przekształcenie nieodpłatne wobec czego nie jest możliwe wydanie decyzji o przekształceniu odpłatnym wbrew woli strony. Skutkiem takiego stanu jest konieczność orzeczenia o odmowie nieodpłatnego przekształcenia należącego do niego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, a w rezultacie z uwagi na brak możliwości prawnych przekształcenia udziału w nieruchomości również do odmowy przekształcenia udziału należącego do R. T. Organ wskazał, że przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 232 K.c., mogą być grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. W sytuacji gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie niepodzielnych udziałów przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym nieruchomości. Przekształcenie udziału w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności spowodowałoby, że pozostałe udziały w prawie użytkowania wieczystego znajdowały się na gruncie będącym przedmiotem współwłasności jednostki samorządu terytorialnego i osób fizycznych lub prawnych co jest niedopuszczalne w świetle art. 232 K.c. W związku z tym, przekształceniu może podlegać tylko prawo użytkowania wieczystego jako całość, a nigdy udział w tym prawie.

W odwołaniu M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, przy czym powołał przepis art. 138 § 2 K.p.a. Podniósł, że postępowanie trwa już 12 lat. Podał, że prawo użytkowania wieczystego o treści faktycznie równej prawu własności kupił, czyli jest następcą prawnym. Stwierdził, że wnosi zatem o nieodpłatne przekształcenie.

Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną powołało przepisy art. 1 ust. 1a oraz art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Organ odwoławczy ustalił, że prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowiono na rzecz spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości gruntowej, którzy sprzedali M. R. udziały w prawie do gruntu i budynku znajdującego się na tym gruncie, wynoszące 44/48 części. Kolegium wyjaśniło, że art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. przewiduje możliwość uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu na rzecz osób fizycznych, będących w dniu wejścia w życie ustawy 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę oraz gruntów rolnych. Nie jest możliwe, w świetle przepisów tej ustawy, uwzględnienie wniosku, jeśli osoba fizyczna nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. M. R. wnioskował o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Uzyskał udział wynoszący 44/48 części w budynku oraz prawa i roszczenia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej [...] lutego 1997 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...]. Nie ustanowiono na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu w zamian za wywłaszczenie innej nieruchomości gruntowej. Nie jest też spadkobiercą takich osób lecz ich następcą prawnym wskutek zawarcia umowy kupna sprzedaży tego prawa (sukcesja syngularna). Organ odwoławczy wskazał, że nieodpłatne przekształcenie prawa może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy. Nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, że takie uprawnienie przysługuje zarówno nabywcy prawa do gruntu na podstawie umowy kupna-sprzedaży jak i spadkobiercy dawnego właściciela. Jest to bowiem w przypadku osób wywłaszczonych uprawnienie osobiste związane tylko z konkretnym podmiotem – dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą czyli osobą mu bliską. Nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca wprowadził w ustawie z 29 lipca 2005 r. jako rekompensatę dla osób, które utraciły prawo własności nieruchomości. Nieodpłatne przekształcenie prawa na rzecz wszystkich bez wyjątku następców prawnych byłoby nieuzasadnioną gratyfikacją dla osób, które uzyskały prawo wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości kupując je umową cywilnoprawną. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyroki sądów administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że umowa notarialna sprzedaży przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, nie przenosi natomiast tytułu osoby "wywłaszczonej" czy "pozbawionej prawa".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że ma przymiot następcy prawnego pod tytułem ogólnym. Podniósł, że jego poprzednik prawny utracił prawo własności nieruchomości przy ul. [...], tak samo jak właściciel nieruchomości przy ul. [...]. Podniósł, że zwracał się do organu o dopuszczenie dowodu z akt nieruchomości przy ul [...]. Nieruchomość położona przy tej ulicy, tak jak nieruchomość przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu warszawskiego. Skarżący zarzucił, że organ wbrew jego wnioskowi nie dokonał szacunku prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zarzucił także nierozpatrzenie upoważnienia dla W. T. do wydania decyzji w imieniu Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy. Podkreślił, że upoważnienie powinno określać precyzyjnie zakres spraw nim objętych. Podniósł, że postępowanie toczy się od sierpnia 2000 r., a bez ustalenia zakresu upoważnienia niemożliwa jest ocena, czy winę za przewlekłe prowadzenie sprawy ponosi organ, czy też pełnomocnik.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że nie ustanowiono na rzecz skarżącego prawa użytkowania gruntu w zamian za wywłaszczenie innej nieruchomości gruntowej, ani też nie jest spadkobiercą takich osób. Odnosząc się do umocowania W. T. do wydania decyzji w imieniu Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, organ powołał załączone do akt sprawy umocowanie – uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 7 sierpnia 2011 r., nr 894/11, upoważniającą do wydawania decyzji w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze Dzielnicy Mokotów.

W piśmie procesowym z 27 listopada 2013 r. skarżący wskazał, że organ źle odczytał treść jego wniosku, gdyż wnosił on o ustalenie opłaty, gdyby przekształcenie było odpłatne. Podniósł, że zarówno on, jak i R. T. mają przymiot następcy prawnego dotychczasowego właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 1 i 7 dekretu warszawskiego, a skarżący jest także następcą dotychczasowego właściciela przy nieruchomości przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek przewidziany został w art. 5, który stanowi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Według Sądu pierwszej instancji, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 5 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskały prawo w drodze sukcesji uniwersalnej - np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżącego także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej -na skutek umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu, wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez organy jest prawidłowa.

Sąd wywodził, że przewidziane w art. 5 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik wieczysty uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. Prawo to jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 K.c.). Nie jest nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał wyroki sądów administracyjnych, w których zajęto takie właśnie stanowisko. Pogląd ten wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2000 r., w sprawie K 8/98 (OTK 2003, nr 3, poz. 87), w którym poddał analizie przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta utraciła moc prawną w związku z wejściem w życie obowiązującej ustawy z 28 lipca 2005 r., jednakże ustawa ta w podobny sposób regulowała kwestie nieodpłatnego przekształcenia, co czyni nadal aktualnym pogląd Trybunału Konstytucyjnego. Odmienna wykładnia pojęcia "następcy prawnego", użytego w powołanym art. 5, naruszałaby zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Stanowiłaby bowiem niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie następcy prawnego pod tytułem szczególnym w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych, którzy mogą żądać przekształcenia ich prawa, ale odpłatnie.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje R. T., jako spadkobierczyni byłej współwłaścicielki M. G. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być ono zrealizowane, bowiem strony są współużytkownikami wieczystymi w częściach ułamkowych, a wobec treści art. 232 K.c. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich udziałów. Organ zobligowany wnioskiem skarżącego odnośnie nieodpłatnego przekształcenia nie miał prawa orzekać o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a wobec tego zobligowany był do odmowy przekształcenia także udziału R. T.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, analiza zebranych w sprawie dokumentów wskazuje, że nie zmodyfikował on wniosku na żądanie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Jedynie pismem z [...] października 2012 r. zwrócił się do organu I instancji, aby wyliczył mu wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, wskazując, że następnie zdecyduje czy ubiegać się o przekształcenie odpłatne, czy nadal o nieodpłatne. Jednakże w późniejszych pismach nie wnosił o odpłatne przekształcenie. Natomiast w ostatnim zdaniu odwołania od decyzji organu I instancji wskazał jednoznacznie, że wnosi o nieodpłatne przekształcenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących nieuwzględnienia przez organy faktu, że na skutek działania dekretu warszawskiego jego poprzednicy prawni utracili nieruchomość przy ul. [...], Sąd stwierdził, że organy prawidłowo wskazały, że nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy. Można bowiem skutecznie przekształcić prawo użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości (działki ewidencyjnej) w prawo własności tej samej działki. Przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. nie przewidują " zaliczenia" praw z tytułu innych utraconych nieruchomości na poczet przekształcenia prawa użytkowania wieczystego innej nieruchomości. Wobec tego organ nie miał potrzeby przeprowadzać dowodu z akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...].

Nie są, zdaniem Sądu, zasadne zarzuty skargi o braku umocowania zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów – W. T. do wydania decyzji w imieniu Zarządu Dzielnicy Mokotów. Zgodnie z § 7 pkt 15 lit.c) uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy, przekazano dzielnicom, m. in., kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniach dotyczących nieruchomości m. st. Warszawy położonych na terenie dzielnic, w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 6 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd dzielnicy. Jak wynika z załączonej do akt sprawy uchwały nr 894/11 Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 7 sierpnia 2011 r., Zarząd udzielił upoważnienia W. T., zastępcy burmistrza Dzielnicy Mokotów, m.in., do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Upoważnienie to pozostaje w zgodzie z art. 268a K.p.a. Odnosząc się do zarzutu długotrwałości postępowania, Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do orzekania w tej kwestii, gdyż przedmiotem nie jest przewlekłość postępowania administracyjnego, lecz ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną złożył radca prawny M. R. we własnym imieniu. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 941/13 w całości wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi – w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 pkt 1 i art. 1 pkt 1a) a także pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) utrzymując w obrocie prawnym wydaną w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Idz. KOC/Go/13, to jest z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawie kasacji.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że w podstawie kasacji nie zakwestionowano zastosowania przepisów art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Spór dotyczy wykładni pojęcia następcy prawnego, użytego w art. 5 pkt 1 tej ustawy. Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że nieodpłatne przekształcenie jest wyjątkiem od reguły sformułowanej w art. 4 ust. 1. Według tego przepisu, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Wykładnia art. 5 pkt 1 nie może abstrahować od wyjątkowego charakteru tej instytucji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 487/07, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dotyczy to przede wszystkim zakresu następstwa prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1. Jak stanowi ten przepis, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie także na rzecz następców prawnych osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a. W myśl art. 1 ust.1a, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia uzyskali zatem tylko użytkownicy wieczyści tzw. nieruchomości warszawskiej wymienieni w art. 1 ust. 1a pkt 2. Prawo to nie jest częścią uprawnień każdego użytkownika wieczystego takiej nieruchomości, ale tylko tego użytkownika wieczystego, który uzyskał użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu. Zbycie przez użytkownika wieczystego nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego przed skorzystaniem z prawa do nieodpłatnego przekształcenia nie przenosi na nabywcę innych uprawnień, niż będącego przedmiotem umowy prawa użytkowania wieczystego. Inny jest zakres następstwa prawnego w razie sukcesji generalnej na skutek spadkobrania. Wówczas, z mocy art. myśl art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś, jak stanowi art. 925 K.c., nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Jak z powyższych uwag wynika, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie, według którego, pojęcie następcy prawnego, w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć jako odnoszące się do sukcesji generalnej, a nie syngularnej (patrz: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok NSA z dnia z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zaprezentowana wykładnia art. 5 pkt 1 w zakresie znaczenia pojęcia "następcy prawnego" znajduje umocnienie w celu tej wyjątkowej regulacji. Dla osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu warszawskiego jest to swojego rodzaju rekompensata za utracone mienie (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnotować należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2850/12, dopuszczający następstwo syngularne. Dotyczy on jednak stanu faktycznego i prawnego w którym do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego doszło na podstawie umowy zawartej w dniu [...] listopada 2008 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w powołanej sprawie, użytkownik wieczysty mógł przenieść na nabywcę uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia, z uwagi na to, że nabył to uprawnienie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Stanowiska tego nie można odnosić do niniejszej sprawy, w której do przeniesienia na M. R. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej doszło na podstawie umowy notarialnej z dnia 6 lutego 1997 r. Niezależnie więc od możliwości przyjęcia następstwa prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie umowy cywilnoprawnej, zauważyć należy, że w chwili umowy ze skarżącym zbywcy nie dysponowali uprawnieniem do nieodpłatnego przekształcenia, a więc już z tego powodu nie mogli tego uprawnienia przenieść na nabywcę (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nadto, prawidłowa była wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji, według której, można skutecznie przekształcić prawo użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości w prawo własności tej samej nieruchomości. Przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. nie przewidują " zaliczenia" praw z tytułu innych utraconych nieruchomości na poczet przekształcenia prawa użytkowania wieczystego innej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.