Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 758/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem II instancji, organem odwoławczym lub w skrócie DWINB) zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej zwanego organem I instancji lub w skrócie PINB) Nr [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], AM-3, obręb 2 przy ul. E. w Ś..

Powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Do organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2012 r. wpłynęło pismo Stowarzyszenia Ekologicznego "Ojczyzna" w Ś. (dalej zwanego stowarzyszeniem lub stroną skarżącą) z żądaniem wszczęcia postępowania naprawczego "w myśl wymagań i procedur wg art. 50-51 Prawa budowlanego, dla wyłączenia z eksploatacji i rozbiórki samowolnie rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. nr [...] na stację bazową A. nr [...], zlokalizowaną na działce nr [...], AM-3, obręb 2 przy ul. E. w Ś.." Domagając się rozbiórki i wyłączenia z eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej określane mianem ustawy Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) stowarzyszenie wskazało, że inwestor nie posiada wymaganej decyzji środowiskowej, gdyż została wyeliminowana z obiegu prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.

PINB, po uzupełnieniu przez stowarzyszenie braków formalnych wniosku, pismem z dnia 16 listopada 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. Nr [...] zlokalizowanej w Ś. przy ul. E., na terenie działki nr [...], AM-3, obręb 2. Jednocześnie pismem tym wezwano przedstawiciela A. Sp. z o.o. (dalej zwanej inwestorem) do złożenia wyjaśnień w sprawie, jak też zawiadomiono o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Następnie organ I instancji pismem z dnia 28 listopada 2012 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. - Delegatury w W. z prośbą o udzielenie informacji czy stwierdzono aby przedmiotowa stacja bazowa przekroczyła dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W udzielonej odpowiedzi z dnia 11 stycznia 2013 r., stwierdzono, że pomiary monitoringowe wykonane w latach 2007, 2010 i 2011 w konkretnych punktach na terenie Ś. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 18 grudnia 2012 r., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuścił stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W dniu 17 grudnia 2012 r. został przesłuchany w charakterze strony K. S.- pełnomocnik inwestora, który do protokołu przesłuchania dołączył dokumentację dotyczącą budowy oraz rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej. Pełnomocnik inwestora zeznał do protokołu, że stacja bazowa telefonii komórkowej obejmująca budowę wieży o konstrukcji stalowej wysokości 60 m n.p.t. oraz montaż sześciu anten sektorowych, ośmiu anten radiolinii wraz z posadowieniem zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i zasilaniem w energię elektryczną została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję nr [...] z dnia 1 lipca 2003 r., wydaną przez Starostę Ś. Pozwolenie na użytkowanie tej inwestycji, po przeprowadzeniu postępowania oraz protokolarnym sprawdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową zostało udzielone w dniu 14 października 2004 r. decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. Po zakończeniu tej inwestycji, zgodnie z przepisami prawa, zostały wykonane pomiary pól elektromagnetycznych. Następnie w czerwcu 2008 r. wykonano "Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", mając na uwadze zamiar przebudowy stacji. W październiku 2008 r. została wykonana "Analiza środowiskowa przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przedmiotowej stacji bazowej". Dokumenty te zostały wykonane w związku z zamiarem umieszczenia dodatkowego pasma 2100 MHz w istniejących antenach. Z opracowanych dokumentów jednoznacznie wynikało, że zamierzone przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej, gdyż urządzenia montowane na istniejącym obiekcie nie przekraczają wysokości 3 m. Po dokonaniu tej rozbudowy w dniu 19 lutego 2010 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych. Pomiarów dokonało Laboratorium Pomiaru Pól Elektromagnetycznych z siedzibą w Koszalinie przy ul. J. nr [...], posiadające akredytację PCA (Certyfikat Akredytacji nr AB 398), a wyniki zostały przedstawione w Sprawozdaniu nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz - 60 GHz, wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska. Pomiary zostały wykonane zgodnie z metodyką pomiaru pól elektromagnetycznych w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1833). Ze Sprawozdania wynika, że na terenie otaczającym przedmiotową stację nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności. Przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom. Po wykonaniu tej rozbudowy na terenie przedmiotowej stacji bazowej nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

W tym samym dniu, tj. 17 grudnia 2012 r., został przeprowadzony dowód z oględzin w przedmiotowej sprawie. Podczas oględzin dokonano pomiarów wieży antenowej konstrukcji stalowej oraz pomiarów kontrolnych zainstalowanych na niej anten składających się na stację bazową. Pomiarów dokonano przy pomocy tachometru geodezyjnego. Stwierdzono, że wymiary pomierzone w terenie odpowiadają parametrom z zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto stwierdzono, że największe z anten zamontowanych na wieży posiadają wysokość ok. 2,0m.

PINB stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowana legalnie i w związku z tym wspomnianą wyżej decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia decyzją Nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu decyzji DWINB, po przytoczeniu stosownej regulacji ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 u.p.b. nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 51 ust. 1u.p.b. Warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy. W przeciwnym razie nie istnieje potrzeba wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, wskutek czego postępowanie winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W tym kontekście wskazano, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, natomiast jeżeli takie urządzenia maja wysokość powyżej 3 m to wówczas, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b., wymagane jest zgłoszenie.

Zwrócono również uwagę, iż w myśl art. 29 ust. 3 u.p.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, dalej w skrócie u.u.i.ś.).

Przywołując dalej przepis art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. organ II instancji zwrócił uwagę, iż w rozpoznawanym przypadku nie zostało wydane przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowienie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Po przytoczeniu z kolei regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 obowiązującego w chwili wykonania stacji bazowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007, Nr 158, poz. 1105, dalej w skrócie r.R.M.) przywołano przebieg robót budowalnych dotyczących przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zwracając uwagę, iż została ona zrealizowana na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych (pozwolenie na budowę z dnia 1 lipca 2003 r., pozwolenie na użytkowanie z dnia 14 października 2004 r.), natomiast dokonana w 2010 r. rozbudowa stacji bazowej o dodatkowe pasmo 2100 MHz w istniejących antenach nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót, gdyż były to jedynie roboty budowlane wykonane na istniejącym urządzeniu, a nie montaż dodatkowego urządzenia o wysokości większej niż 3m.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala zarzucać inwestorowi naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wydania orzeczenia w trybie art. 51 u.p.b. DWINB podniósł, iż skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło wiarygodnych dowodów wskazujących, że rzeczona stacja bazowa nie może w tym miejscu funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska, które podważałyby przyjęte na podstawie zgromadzonych dowodów ustalenia. Podkreślono zarazem, że właściwym organem w sprawie naruszenia przepisów ochrony środowiska są organy inspekcji ochrony środowiska, natomiast organy nadzoru budowlanego oceniając zasadność zastosowania przepisu art. 51 u.p.b. winny jedynie badać czy wykonana inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego, do których kontroli przestrzegania organy te zostały przez ustawodawcę powołane. Wskazano również, iż trudno od organów nadzoru budowlanego wymagać określania mocy emisji pól elektromagnetycznych w odniesieniu do ustalonych norm prawnych, gdyż jest to zadanie wykraczające poza zadania nadzoru budowlanego wyznaczone przez ustawodawcę.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego stowarzyszenie zażądało z uwagi na liczne wady faktyczne i prawne, uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 4 czerwca 2013 r. Strona skarżąca podnosiła, że decyzja DWINB narusza przepisy prawa proceduralnego, tj. art. 19, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz liczne przepisy prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 7 pkt 1-4, art. 32 ust. 1 pkt 1-2, art. 35 pkt 1-2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. oraz art. 33, art. 63, art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Zdaniem stowarzyszenia naruszenia te "implikują nieważność decyzji nr 1155/2013 po myśli art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a."

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że inwestor bazując na opracowanej przez siebie kwalifikacji przedsięwzięcia z czerwca 2008 r. uzyskał przychylną decyzję uzgodnień środowiskowych nr [...] z dnia 31 lipca 2009 r., która została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia 19 października 2009 r. Dodano następnie, iż na skutek zaskarżenia obie decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 688/09 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10) z uwagi na pominięcie przez inwestora i organy administracyjne prawnego wymogu kumulacji oddziaływań. Stowarzyszenie podniosło następnie, iż inwestor wbrew powyższym wyrokom i obowiązującemu prawu dokonał w pierwszym kwartale 2010 r. rozbudowy stacji bazowej co zmusiło stronę skarżącą do wystąpienia do PINB z żądaniem wyegzekwowania od inwestora poszanowania i wykonania tychże wyroków sądowych drogą budowlanego postępowania naprawczego. Zdaniem stowarzyszenia na organach nadzoru budowlanego ciąży prawny obowiązek nadzoru nad wypełnieniem przez inwestora przepisów prawa w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludności.

W ocenie strony skarżącej rozbudowa istniejącej budowli stacji bazowej, w wyniku której znacznie wzrosła sumaryczna moc emisji i zwielokrotnieniu uległ zasięg ponadnormatywnych PEM, stanowi nowe przedsięwzięcie, które winno być poprzedzone wypełnieniem przez inwestora niezbędnych procedur, obejmujących co najmniej:

a) uzyskanie od organu gminnego (Prezydenta Ś.) decyzji uzgodnień i uwarunkowań środowiskowych,

b) uzyskanie od organu gminnego (Prezydenta Ś.) decyzji lokalizacyjnej,

c) uzyskanie od organu architektoniczno-budowlanego (Starosty) pozwolenia na budowę.

Dalej stowarzyszenie podniosło, że w skład rozbudowanej na stalowym maszcie stacji bazowej, wchodzą:

- tor antenowy i liczne łączniki kablowe (feeder + jumpery),

- adaptery z zamocowanymi antenami rozsiewczymi i radioliniowymi,

- aparatura zasilająca, sterująca i kontrolna.

Powołując się na pismo Prezesa NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., nr Ldz. B0-4660-21/10, wskazano, iż powyższa stacja "wykracza poza pojęcie instalacji na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego". Zdaniem stowarzyszenia wykładnia ta jednoznacznie przesądza, że niedopuszczalnym jest podciąganie przez inwestora stacji bazowej nr 2038 pod przepisy wg art. 29 ust. 2 pkt 15 lub art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które obejmują takie nieszkodliwe dla środowiska drobiazgi budowlane jak ogrodzenia, kraty na oknach czy obiekty małej architektury (piaskownice, huśtawki, itp.).

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 217, dalej jako u.p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 u.p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 u.p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 u.p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja DWINB z dnia 19 sierpnia 2013 r. nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne, które z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, zaś jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne czy to pozytywne, czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

Rozpoczynając rozważania celowym byłoby przypomnienie jakie to zamierzenie budowlane inwestora było przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego pod kątem legalności w dacie jego wykonania.

Stacja bazowa telefonii komórkowej obejmująca budowę wieży o konstrukcji stalowej wysokości 60 m n.p.t. oraz montaż sześciu anten sektorowych, ośmiu anten radiolinii wraz z posadowieniem zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i zasilaniem w energię elektryczną została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Ś. nr [...] z dnia 1 lipca 2003 r. Pozwolenie na użytkowanie tej inwestycji, po przeprowadzeniu postępowania oraz protokolarnym sprawdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową zostało udzielone decyzją PINB nr [...] w dniu 14 października 2004 r. W czerwcu 2008 r. wykonano "Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", mając na uwadze zamiar przebudowy stacji. W październiku 2008 r. została wykonana "Analiza środowiskowa przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przedmiotowej stacji bazowej". Dokumenty te zostały wykonane w związku z zamiarem umieszczenia dodatkowego pasma 2100 MHz w istniejących antenach. Autor powyższych opracowań we wnioskach podał, że zamierzone przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko. Inwestor przyjął, że przebudowa przedmiotowej stacji bazowej nie będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót (uzasadniał to tym, że są to jedynie roboty budowlane wykonane na istniejącym urządzeniu, a nie montaż dodatkowego urządzenia o wysokości większej niż 3m). Po dokonaniu tej rozbudowy w dniu 19 lutego 2010 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych, których wyniki zostały przedstawione w "Sprawozdaniu nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz - 60 GHz, wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska". Po wykonaniu tej rozbudowy na terenie przedmiotowej stacji bazowej nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem była ocena czy przebudowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej przeprowadzona w pierwszym kwartale 2010 r. mogła być przeprowadzona bez formalnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.

Przystępując do odpowiedzi na postawione powyżej pytanie, a tym samym do oceny prawidłowości stanowiska zajętego w tej materii przez organy nadzoru budowlanego, należy przywołać obowiązujące w okresie poprzedzającym dokonane przez inwestora prace budowlane, tj. przed 19 lutego 2010 r., przepisy prawne.

Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b u.p.b. obiektem budowlanym jest budowa stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym przykładowo wymieniono m.in. wolno stojące maszty antenowe. Nie ulega wątpliwości, iż dokonane wyliczenie budowli ma charakter jedynie przykładowy, gdyż w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) przez "telekomunikacyjne obiekty budowlane" należy rozumieć linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe.

Wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją określonego obiektu budowlanego poddane było w świetle przepisów obowiązujących w okresie poprzedzającym dokonane przez inwestora prace budowlane generalnie dwóm reżimom prawnym, to jest podstawowemu wymagającemu uzyskania pozwolenia na budowę oraz uproszczonemu, wymagającemu dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Przedstawiony podział nie ma jednakże charakteru wyłącznie dwudzielnego, gdyż istnieje jeszcze kategoria robót budowlanych, które nie podlegają ani pod rygor pozwoleniowy, ani też nie są objęte obowiązkiem zgłoszeniowym.

Punktem wyjścia dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., który w obowiązującym wówczas stanie prawnym zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Dalej art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć [...] (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 u.p.b. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 u.p.b. należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12, z powyższej definicji wynika, iż charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. Stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1458/07) wypracowano pogląd, że o urządzeniu można mówić wówczas gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane.

W kontekście niniejszych rozważań wyróżnikiem pomiędzy trybem pozwoleniowym (podstawowym) a trybem zgłoszeniowym (uproszczonym), jak też tym bezzgłoszeniowym, było wykonanie robót budowlanych, które, w zakresie anten i stacji, miały polegać na "instalacji" określonych urządzeń, gdyż tylko takie roboty zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1458/07, z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/09, z dnia z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 971/08, i z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11, zasadnie zauważono, iż pomimo, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlanych (art. 3 pkt 7 u.p.b..) ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 u.p.b.). W przypadku instalowania krat oraz urządzeń wskazano wyraźnie, iż roboty te wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w tym odniesienie do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponieważ realizacja przedmiotowej stacji telefonii komórkowej obejmowała jedynie wymianę na wolnostojącej wieży o konstrukcji stalowej dotychczasowych anten, wymiarowo nieprzekraczających 3,0m, na nowe anteny, również o wymiarach nie większych niż 3,0m, umożliwiające pracę również w niedostępnym dotychczas paśmie 2100 MHz, to stwierdzić należało, że zrealizowane w 2010 r. zamierzenie budowlane należało traktować w kategoriach instalacji, która nie podlega ani reżimowi zgłoszenia budowlanego, a tym bardziej pozwolenia na budowę.

Na zakończenie rozważań należało odnieść się do zarzutu stowarzyszenia dotyczącego nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego faktu, że inwestor nie posiada wymaganej decyzji środowiskowej, gdyż została wyeliminowana z obiegu prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W istocie należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem wzmiankowanego przez stronę skarżącą postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed tut. Sądem w sprawie II SA/Wr 688/09 było umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie zaś uchylenie decyzji środowiskowej, która nigdy nie została wydana co do przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem. Dodatkowo podnieść można, iż wyrok w sprawie II SA/Wr 688/09, uwzględniający skargę stowarzyszenia, uprawomocnił się dopiero w dniu 17 listopada 2011 r., z chwilą oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej inwestora w sprawie II OSK 1609/10, gdy tymczasem przebudowa przedmiotowej stacji bazowej nastąpiła w pierwszym kwartale 2010 r.

Uznając zatem skargę w całości za niezasadną należało, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.