Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. S. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 291/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi L.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] - działając na wniosek

A Sp. z o.o. z/s w [...] z [...] lipca 2020 r. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo - handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 100 i 103/3 w miejscowości [...]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p. /decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu przez Kolegium decyzją z [...] czerwca 2020 r. analogicznej pod względem rozstrzygnięcia decyzji Wójta z [...] maja 2020 r.; powodem uchylenia były stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia przy sporządzaniu przez organ I instancji analizy urbanistycznej obejmujące m.in. brak wskazania szerokości frontu działki i sposobu ustalenia wielkości obszaru analizowanego, a także brak wskazania działek w oparciu o które uznano spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy).

W odwołaniu od decyzji Wójta z [...] października 2020 r. skarżąca zarzuciła pominięcie w postępowaniu ustanowionego przez nią pełnomocnika, co uniemożliwiło mu udział w postępowaniu oraz nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego wraz z pominięciem faktu, iż teren objęty wnioskiem wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, a także błędne wyliczenie wskaźników planowanej zabudowy.

Kolegium zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśniło, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem polegać ma na budowie budynku handlowo - usługowego, wiaty śmietnikowej, placu manewrowego i parkingów. Dojazd i wyjazd do obiektu odbywał się będzie z ul. [...]. Planowany obiekt to budynek parterowy, w kształcie prostokąta, bryłą dostosowany do lokalnej zabudowy, z elewacją frontową z wejściem głównym w stronę ul. [...].

Obszar analizowany wyznaczony został w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 m - tj. od 160 – 280 m, przy czym zdecydowana większość obiektów usługowych przyjętych do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy położona jest w zasięgu obszaru analizowanego w jego minimalnym zasięgu 50 m. Teren planowanej inwestycji położony jest w centrum miejscowości [...], przy skrzyżowaniu głównych ulic, tj. drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] i stanowiącej jej przedłużenie po drugiej stronie skrzyżowania drogi powiatowej nr 107/2 i 107/1 przebiegających z zachodu na wschód. Nie znajduje uzasadnienia fragmentaryczne traktowanie istniejącej zabudowy opartej komunikacyjnie na tylko jednej z wymienionych dróg. Przy założeniu, że zasięg analizy dotyczyłby jedynie dostępności z drogi publicznej gminnej nr [...] z której planuje się wjazd, wówczas obszar analizowany objąłby jedynie zachodnią stronę drogi wojewódzkiej nr [...] w oderwaniu od funkcjonalnych powiązań centrum miejscowości [....]. Teren objęty analizą jako centrum miejscowości [...]. stanowi całość urbanistyczną - nie tylko budynki mieszkalne, ale również sklepy różnych branż, usługi różnego rodzaju, kościół, Urząd Gminy, Policja, stacja benzynowa itp. w sposób oczywisty służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Teren inwestycji to pastwiska trwałe klasy VI. W świetle wymagań ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga to zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt decyzji uzyskał również stosowne uzgodnienia właściwych organów. Teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej, a istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

W kwestii braku zapewnienia udziału w postępowaniu pełnomocnika skarżącej organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020r. L.S. ustanowiła pełnomocnikiem radcę prawnego B.M. i zawiadomiła o tym organ. W ramach prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przeprowadził uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami. W czynnościach tych nie biorą udziału strony, a zażalenie przysługuje jedynie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Z pominięciem pełnomocnika skarżącej dokonano natomiast zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania; zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Organ faktycznie nie poinformował pełnomocnika skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, co uznać należy za naruszenie tego przepisu, jednak pozostające bez wpływu wynik sprawy. Organ orzekał w oparciu o kompletny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny i w konsekwencji wydał orzeczenie znajdujące oparcie w obwiązujących przepisach prawa. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik sprawy. Również w uzasadnieniu odwołania nie wskazano czynności ani dowodów, jakie zdaniem odwołującego zostały pominięte przez organ, nie wykazano też, aby naruszenie art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, decyzji SKO zarzuciła w szczególności:

- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 § 1 i art. 112 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, w szczególności zaś wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w treści odwołania, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron;

- obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy i błędne przyjęcie, że zakres inwestycji objętej decyzją organu I instancji stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy zawierającej błędne wyznaczenie granic i zasięgu obszaru analizowanego;

- obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w tym zakresie utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne;

- obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności akceptację decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 i 7 u.p.z.p., w szczególności poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wykraczającej przeciwko wymogom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz nieuwzględniającej zasad dobrego sąsiedztwa, a także uzasadnionych potrzeb osób niepełnosprawnych;

- obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę oraz organ I instancji dokumenty;

- obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niepoinformowanie przez organ I instancji jej pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego stanowiło bezpośrednie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do całokształtu podnoszonych przez nią zarzutów podnoszonych w postępowaniu odwoławczym, w szczególności wskazujących na naruszenie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji gdy motywacja organu co do rozstrzygnięcia nie powinna być pozostawiona w sferze domysłów, a organ ma obowiązek sporządzenia decyzji i uzasadnienia w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony. Ponadto Kolegium nie wyjaśniło przesłanek, jakimi kierowało się przy wydawaniu decyzji w kontekście zgłoszonych uprzednio w toku postępowania zarzutów.

W kwestii naruszenia przez organ decyzyjny art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca wyjaśniła, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy posadowienia budynku usługowo - handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tymczasem na terenie objętym analizą urbanistyczną brak jest zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną przez wnioskodawcę. Istotnym jest, iż działki nr 100 i 103/3 zlokalizowane są na skrzyżowaniu ulic [...] i [...], podczas gdy w treści analizy urbanistycznej do ustalenia wskaźników zabudowy organ I instancji posługuje się działką nr 1213/3, która zlokalizowana jest przy ulicy L., tj. w całkiem innym układzie urbanistycznym. Ponadto, ustawodawca uzależnił wydanie decyzji pozytywnej od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem każdorazowo określenie wskaźników dla nowej zabudowy nie może odbiegać od uregulowań określonych w treści przepisów wykonawczych i powinno następować zawsze w oparciu o średnie wielkości wskaźników ustalonych w obszarze analizowanym. Tymczasem organ I instancji nie tylko błędnie ustalił średnie wielkości wskaźników, ale pominął całkowicie ustalone wskaźniki, przyjmując w tym zakresie wartości znacznie wyższe, które to stanowisko przyjął organ odwoławczy, mimo iż taki zarzut znalazł się w treści odwołania kierowanego przez skarżącą. Skarżąca podniosła w tym miejscu, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. W tym kontekście jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Wójt, obliczając poszczególne wskaźniki odniósł się zarówno do zabudowy o funkcji handlowo - usługowej jak i mieszkaniowej (działka 110/3), co jest działaniem niedopuszczalnym, z uwagi na fakt, iż planowane zamierzenie dotyczy jedynie funkcji handlowo - usługowej, a nie mieszkaniowej. Całkiem inne są parametry zabudowy mieszkaniowej i zabudowy o funkcji handlowo - usługowej. Nie ma przy tym znaczenia, że budynek pełni funkcję mieszaną (usługowo - mieszkaniową) gdyż należało ustalić wskaźnik właściwy dla funkcji handlowo - usługowej.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, przede wszystkim przez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu.

Faktem powszechnie znanym jest, iż obiekt budowlany może pełnić różnego rodzaju funkcje, w tym funkcję mieszkaniową, usługową, produkcyjną itp. Natomiast zagospodarowanie terenu jest pojęciem szerszym, obejmującym sposób urządzenia nieruchomości, w tym układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny, układ zieleni oraz inne wskaźniki wpływające bezpośrednio na możliwość korzystania z nieruchomości oraz komfort przyszłych mieszkańców. W analizie urbanistycznej wykonanej przez organ I instancji brak takiego rozróżnienia. Kolegium w treści skarżonej decyzji nie odniosło się do przedstawionego zarzutu. Jak wskazywała skarżąca, niezasadnym było uwzględnienie przez organ I instancji w treści analizy urbanistycznej działki uwzględniającej zabudowę mieszkaniową (skoro zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku usługowo - handlowego). Przyjmując taki układ analizy, celem prawidłowego ustalenia wskaźników nowej zabudowy, należało uwzględnić wszystkie nieruchomości zlokalizowane w obszarze analizowanymi (bez względu na funkcję).

Kolejny ze zgłoszonych zarzutów dotyczył błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez niesprecyzowanie w treści analizy, jaki konkretnie miałby być promień obszaru analizowanego i pozostawienie w tym zakresie wartości ok. 160 - 280 m. Skoro zaś front działki ma szerokość 43 metry, to rzeczywisty promień obszaru analizowanego nie powinien przekroczyć 150 metrów. Za niedopuszczalne należy uznać nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem ujęcia w analizie zabudowy odległej od miejsca planowanej inwestycji, co uzasadniałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Argumentacja wyrażona przez skarżącą w tym zakresie nie została jednak podzielona przez Kolegium, którego decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego merytorycznego odniesienia, poza wskazaniem faktu oczywistego, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, iż organ I instancji wykonał analizę w sposób dowolny, ignorując wytyczne rozporządzenia.

Organ odwoławczy pominął również zarzuty zgłaszane w przedmiocie naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie błędnej interpretacji uregulowań co do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności wydanie decyzji niezgodnej z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z nim, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne. Konieczne jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno załączona do decyzji o warunkach zabudowy analiza urbanistyczna, jak i załączniki graficzne nie zawierają w tym zakresie żadnych odniesień. Decyzja organu I instancji zawiera unormowania, których wejście w życie oznaczać będzie jawną dyskryminację osób niepełnosprawnych, nie zawiera bowiem żadnego odniesienia do określenia liczby i zlokalizowania miejsc dla osób niepełnosprawnych. Błąd w zakresie miejsc parkingowych wskazany przez skarżącą nie znalazł swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zwróciła również uwagę na pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody, co może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na wskazanym obszarze. Błędy organu I instancji w tym zakresie dotyczyły wskaźników wielkości nowej zabudowy. W szczególności na uwagę zasługuje naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, który to przepis nakazuje wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustalenie wskaźnika: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości występującego w obszarze analizowanym. Z kolei z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że w trakcie ustalenia tych wartości organ ustalił wskaźnik średni, po czym przyjął znacznie wyższe wartości. Nie ustalono przede wszystkim wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ustalono jedynie wysokość projektowanego budynku na 7 m, podczas gdy wartość średnia tego wskaźnika ustalona przez organ wyniosła 6,2 metra. Jako przesłankę takiego odstępstwa organ I instancji wskazuje jedynie, że uwzględnił indywidualną specyfikę planowanego obiektu oraz uwarunkowania przyjęte w pkt 2 analizy. Skarżąca wskazywała również na absurdalną wartość takiej argumentacji, skutkującą zaburzeniem ładu przestrzennego na danym obszarze. Kolegium nie ustosunkowało się jednak do podnoszonych przez nią zarzutów, mimo iż w razie realizacji zamierzenia inwestycyjnego powstaną dużo większe gabarytowo i odmienne w formie architektonicznej budynki od aktualnie istniejących.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; koreluje z tym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy /oceniane wg brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla orzekających w sprawie organów punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą.

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem wspomnianych regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W tym też znaczeniu pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, obejmując wszystkie działki znajdujące się zarówno w całości jak i w części w obszarze analizowanym. Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 204/15 - LEX nr 2177592 i z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 935/16 - LEX nr 2170827).

Niezależnie od wymogu kontynuacji funkcji, dostosowanie to dotyczy również parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Przyjmując definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku stwierdzić należy, iż ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga zatem, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje jedynie, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1627/19 - LEX nr 3111185).

Wszelkie jednak odstępstwa od zasady określania wymagań dla nowej zabudowy na podstawie wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), muszą wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i być merytorycznie uzasadnione, co wynika z treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

1. Punktem wyjścia w sprawie jest ustalenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, któremu to wymogowi w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy uchybiły.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wynika, że wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W myśl tych regulacji, obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Oznacza to, że co do zasady punktem odniesienia jest obszar analizowany wyznaczony trzykrotną szerokością frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że dozwolone przepisami rozporządzenia ustalenie wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze niż minimalny, jednak powinno to być uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku i jednoznacznie wynikać z części tekstowej i graficznej analizy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, LEX nr 2865137).

W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. W jej realiach frontem działki jest północna granica terenu inwestycji od strony drogi gminnej (działki nr 32/1 – ul. [...]); zgodnie z definicją frontu działki zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, należy przez niego rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro szerokość frontu działki wynosi 43 m, to jego trzykrotność daje 129 m, tymczasem wyznaczony obszar analizowany objął obszar o promieniu ok. 160 – 280 m od granic terenu planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu, przywołana w analizie urbanistycznej i wydanych decyzjach argumentacja nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla takiego rozszerzenia; zgodnie z nią, teren planowanej inwestycji położony jest przy skrzyżowaniu głównych dróg publicznych w miejscowości [...], tj. przebiegającej z południa na północ drogi wojewódzkiej oraz z zachodu na wschód drogi gminnej, przechodzącej po drugiej stronie skrzyżowania z drogą wojewódzką w drogę powiatową.

Nie kwestionując, że jak wskazano w części tekstowej analizy, nie znajduje logicznego wytłumaczenia wyrywkowe traktowanie fragmentów istniejącej zabudowy oparte komunikacyjnie tylko na jednej z wymienionych dróg (co do zasady pod uwagę brane są bowiem wszystkie nieruchomości położone w obszarze analizowanym), trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że tak znaczące i praktycznie jednostronne rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim (a pośrednio również w północnym i południowym) od terenu inwestycji wprost zmierzało do objęcia nim centrum miejscowości [...], gdzie koncentruje się zdecydowana większość zabudowy handlowo – usługowej mogącej stanowić potencjalne odniesienie dla planowanej inwestycji. Bezsprzecznie, zazwyczaj w centrum zwłaszcza niewielkich miejscowości koncentruje się zabudowa służąca zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców; tak też wskazano w analizie, wg której centrum miejscowości [...] stanowi całość urbanistyczną – budynki mieszkalne, sklepy różnych branż, usługi różnego rodzaju (kościół, Urząd Gminy, stacja paliw i inne) – służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

W kontekście powyższego, zawarte w analizie stwierdzenie, iż wyznaczony obszar obejmuje najbliżej położone działki w stosunku do terenu inwestycji, stanowiące wystarczający punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o funkcji zgodnej lub zbliżonej do funkcji obiektu stanowiącego przedmiot wniosku, wprost wskazuje na działania, których jedynym i bezpośrednim celem wynikającym z powiększenia tego obszaru jest umożliwienie realizacji inwestycji o zaplanowanej przez inwestora funkcji i parametrach.

W utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela (por. m.in. wyroki NSA z 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20 - LEX nr 3052591 i z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19 - LEX nr 3021213), ukształtowane jest stanowisko, iż poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.

2. Ponieważ jak już wspomniano wyżej, dostosowanie nowej zabudowy oprócz kontynuacji funkcji dotyczy także innych cech i parametrów o charakterze architektonicznym i urbanistycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego implikuje prawidłowe ich oznaczenie. Konsekwencją wskazanych powyżej zastrzeżeń względem sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jest brak możliwości akceptacji poczynionych w tym zakresie w analizie rozważań, jako wynikający z przedwczesności ich merytorycznej oceny.

Wyraźnego zwrócenia uwagi wymaga przy tym jednak nieco kuriozalana okoliczność, iż mimo znaczącego rozszerzenia obszaru analizowanego i związanego z tym zwiększenia liczby nieruchomości "podobnych", względem tak istotnych parametrów jak wielkość powierzchni i wysokość projektowanej zabudowy oraz szerokość jej elewacji frontowej odstąpiono od ich ustalenia w oparciu o wartości istniejącej zabudowy podobnej z uwagi na bliżej nieokreśloną (a zapewne podyktowaną parametrami określonymi we wniosku inwestora) "indywidualną specyfikę planowanego obiektu". Stawia to pod znakiem zapytania sensowność i celowość rozszerzania obszaru analizowanego, tym bardziej gdyby uwzględnić zapis zamieszczony na s. 3 zaskarżonej decyzji SKO, że mimo wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości 160 – 280 m od granic terenu inwestycji, "zdecydowana większość obiektów usługowych przyjętych do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy położona jest w zasięgu obszaru analizowanego w jego minimalnym zasięgu 50 m" /w obiektywnym ujęciu, zapis ten nie koreluje z analizą urbanistyczną i decyzją organu I instancji/.

Reasumując, brak jest w opisanych okolicznościach podstaw do akceptacji stanowiska organu administracji I i II instancji co do uznania, że spełnione zostały warunki do ustalenia dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy, a zwłaszcza, że jej realizacja byłaby zgodna z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. Związane jest to przede wszystkim z opisanymi wyżej uchybieniami w wyznaczeniu obszaru analizowanego, co przekłada się wprost na prawidłowość przeprowadzania analizy w części odnoszącej się do ustalenia poszczególnych parametrów zamierzonej inwestycji.

W związku z tym zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy należało uznać co najmniej za przedwczesne, a jako wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.) podlegające uchyleniu w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I wyroku).

O należnych skarżącej kosztach postępowania sądowego, obejmujących opłacony wpis od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).

Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji I instancji – stosownie do przedstawionych rozważań, celem dokonania oceny wniosku inwestora - sporządzi ponownie analizę urbanistyczną spełniającą wymogi przepisów prawa oraz w oparciu o jej wyniki ustali, czy zamierzona inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz wskazanych we wniosku parametrów ma podstawy do akceptacji i nie koliduje z zabudową już istniejącą.