Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 998/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 471), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców [...] w W., wpisane do Rejestru Stowarzyszeń (...) pod nr [...] - prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy al. [...] w K., oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...]. ewid. K.-Ś. o powierzchni 0,6667 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...], zagospodarowanej zgodnie ze wskazaniem wniosku pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w K. - na cele określone w art. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 16 czerwca 2015 r., doprecyzowany pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. złożonym przez Polski Związek Działkowców - [...] w K..

Organ ustalił, że Polski Związek Działkowców działa w formie prawnej stowarzyszenia ogrodowego, na podstawie statutu określającego wskazaną organizację jako ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków. Przeprowadzona w dniu 25 sierpnia 2015 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości wykazała, że Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w K. zlokalizowany został między innymi na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. – Ś., objętej księgą wieczystą Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Stosownie do treści działu II przedmiotowej księgi działka ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa z wpisem zarządu i użytkowania Akademii Rolniczej w K..

Organ ustalił, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na mocy umowy sprzedaży z dnia 15 września 1962 r., natomiast wpis prawa zarządu i użytkowania Akademii Rolniczej w K. - na podstawie decyzji Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 17 maja 1974 r. Nr [...] oraz protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 15 lipca 1974 r. Powołaną wyżej decyzją z dnia 17 maja 1974 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - przekazano w użytkowanie nieodpłatne na czas nieokreślony Akademii Rolniczej w K. nieruchomości państwowe w K., obr. [...] gm. kat. W. stanowiące między innymi działkę nr [...] o powierzchni 27 192 m2 objętą księgą wieczystą Nr [...]. Powołana nieruchomość przekazana została pod realizację budynków dydaktycznych Wydziału Ogrodnictwa Akademii Rolniczej. Zgodnie z treścią decyzji ewentualne prawnie uzasadnione roszczenia dotychczasowych użytkowników terenu obciążać miały przejmującego teren tj. Akademię Rolniczą w K.. Objęta decyzją nieruchomość wydana została protokołem zdawczo - odbiorczym, spisanym w dniu 15 lipca 1974 r. Przedmiotowy protokół wraz z decyzją z dnia 17 maja 1974 r. stanowił podstawę ujawnienia nabytego prawa w księgach wieczystych.

Z dniem 11 kwietnia 2008 r. Akademia Rolnicza w K. uzyskała status Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w K..

Następnie organ podał, że analiza dostępnych materiałów geodezyjnych wykazała, że objęta wnioskiem Stowarzyszenia Ogrodowego działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś. powstała z części działki nr [...] obr. [...] gmina katastralna W.. W wyniku rozgraniczenia działka nr [...] obr. [...] gmina katastralna W. o powierzchni 2,7192 ha podzieliła się na działkę nr [...] gmina katastralna W. o powierzchni 2,6433 ha i działkę nr [...] obr. [...] gmina katastralna W. o powierzchni 0,0759 ha. Następnie działka nr [...] obr[...] gmina katastralna W. o powierzchni 2,6433 ha uległa dalszemu podziałowi na działkę nr [...] obr. [...] gmina katastralna W. o powierzchni 1,4138 ha, działkę nr [...] obr. [...] gmina katastralna W. o powierzchni 0,6670 ha i działkę nr [...] obr[...] gmina katastralna W. o powierzchni 0,5625 ha. Operatem modernizacji ewidencji gruntów działka nr [...] obr. [...] gmina katastralna W. zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś. o powierzchni 0,6667 ha.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie odszukano dokumentów dotyczących ewentualnego wygaśnięcia decyzji Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 17 maja 1974 r. Nr [...]

Stosownie do treści art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo zarządu przedmiotową nieruchomością przez Akademię Rolniczą w K. zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] Art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września

1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Natomiast w myśl art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Przepis ten przewidywał szczególny sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną i nabycie to miało charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 1 września 2005 r. Deklaratoryjną decyzję stwierdzającą nabycie własności wydawał wojewoda.

Organ ustalił, że w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. -Ś. przed Wojewodą [...] nie było prowadzone postępowanie w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Ponadto z dniem 1 października 2018 r. art. 256 cytowanej wyżej ustawy utracił moc obowiązującą. Powołany przepis został uchylony ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1669). Jednocześnie ustawodawca nie przewidział przepisu stanowiącego odpowiednik art. 256 Prawo o szkolnictwie wyższym oraz nie wprowadził żadnych regulacji przejściowych w tym zakresie.

Organ w oparciu o dokonane ustalenia stwierdził, że w odniesieniu do działki nr [...] nie można przyjąć, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia przez Uniwersytet Rolniczy w K. prawa własności do tej nieruchomości. Niemniej jednak Uniwersytet Rolniczy w K. stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września

1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym, co zostało potwierdzone stosownym wpisem do księgi wieczystej. Przy czym dla powstania prawa użytkowania wieczystego nie było istotne, czy prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Akademię Rolniczą (obecnie Uniwersytet Rolniczy w K.) nastąpiło z mocy ustawy, co stanowi wyjątek od zasady konstytucyjnego wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że z uwagi na deklaratoryjny charakter nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów państwowych przez uczelnie wyższe w trybie art. 182 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - nabycie tego prawa nie wymagało również uprzedniego zainicjowania przez Uniwersytet Rolniczy w K. przeprowadzenia postępowania administracyjnego i pozyskania stosownej decyzji.

Ponadto organ ustalił, że decyzją Nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w W. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś. oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 27 września 1990 r. na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym pozostaje w użytkowaniu wieczystym Akademii Rolniczej.

Organ nadmienił, że badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię wyższą poprzez przekształcenie prawa zarządu do gruntu w użytkowanie wieczyste oraz ewentualnego naruszenia prawa "osób trzecich" o których mowa w art. 182 ust. 2 ustawy nie leży w zakresie jego kompetencji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W konkluzji organ stwierdził, że nie jest możliwe i prawnie uzasadnione wydanie na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych decyzji stwierdzającej nabycie przez Stowarzyszenie Ogrodowe z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania działki nr [...], obciążonej prawem użytkowania wieczystego Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w K.. Powyższe wynika zarówno z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (art. 21) jak również ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 233, 252). Działka nr [...] w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowiła zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gdyż od dnia 27 września 1990 r. pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Rolniczego im. [...] w K.. Taki stan rzeczy wyłącza zastosowanie art. 76 i art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i stanowi samodzielną przesłankę do odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców.

Słuszność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 466/19, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1231/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt l OSK 2408/18.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...]i, zarzucając naruszenie:

- art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez odmowę wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania na rzecz PZD gruntu zagospodarowanego pod ROD [...]" w K., pomimo że nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. na dzień 19 stycznia 2014 r.,

- art. 75 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy taka przesłanka negatywna nie wynika z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 (wyroki NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, realizowanego w trybie określonym w art. 75 i art. 76 tej ustawy,

- art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, że do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyroki NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nabycie użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, podczas gdy takiego wymogu nie ma w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (wyroki NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez ograniczenie dokonania ustaleń faktycznych jedynie do dokumentu w postaci wypisu z księgi wieczystej i niezbadanie, czy podmiot wpisany jako użytkownik wieczysty rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia;

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że organ jest związany ze stanem sprawy, a wobec czego nie ma obowiązku podjąć wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lipca

2021 r., znak: [...], na mocy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na gruncie interpretacji art. 75 i 76 ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych wyłoniły się dwie linie orzecznicze. Wedle pierwszej - przywołanej przez odwołującego, a wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20 - nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma również podstaw prawnych twierdzenie, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich, ponieważ takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Z kolei zgodnie z drugim nurtem orzeczniczym, przedstawionym w decyzji organu I instancji z powołaniem się m.in. na Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2408/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 466/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1231/19 warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dotyczy to także art. 76 ust. 2 tej ustawy) jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Przytaczając szerzej argumentację przedstawioną w tych ostatnich wyrokach Kolegium przychyliło się do tego poglądu.

W ocenie Kolegium jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest to, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto, oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej.

Podzielając ustalenia faktyczne przytoczone w decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy "[...]" prowadzony przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w K., który nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Rodzinny ogród działkowy istnieje na tym terenie od 1968 r. Nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 15 września 1962 r, a ponadto z mocy prawa (art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. prawo o szkolnictwie wyższym) z dniem 27 września 1990 r. Uniwersytet Rolniczy nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr [...]. Dla powstania tego prawa jedyną przesłanką było sprawowanie nad nieruchomością zarządu w dniu 27 września 1990 r., co zostało potwierdzone wpisem do ww. księgi wieczystej. Przysługiwanie Uniwersytetowi Rolniczemu w K. ww. prawa potwierdził też Wojewoda [...] wspomnianą w decyzji organu I instancji decyzją Nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r., znak: [...]

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołującego się do celu preambuły, wskazując, że badając cel ustawy nie można abstrahować od podlegających badaniu w sprawie przesłanek z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Te zaś, poddane wykładni językowej, funkcjonalnej czy systemowej prowadzą do konkluzji, że wykładnia językowa celu ustawy i art. 75 ust. 6 ustawy prowadziłaby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego "wywłaszczenia", co z pewnością nie mogło być celem ustawodawcy. Przyjęte przezeń w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi.

Kolegium zgodziło się też ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może zatem nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania. Zestawienie cech użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i użytkowania (art. 252 i n. k.c) wskazuje natomiast, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że prawo użytkowania wieczystego do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, prawidłowa jest konstatacja, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 i art. 76 ustawy. Powyższe pozostaje w zgodzie także z zasadami gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wynikającymi z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji wyjaśnił jeszcze, że art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi samodzielną i niezależną podstawę do orzekania o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania od podstawy prawnej określonej w art. 75 ust. 6 ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych W przedmiotowej sprawie organy prowadziły postępowanie na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 w ramach którego organy nie mają obowiązku badać przesłanek z trybu nabycia użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe określonych w art. 75 ust. 6 ww. ustawy. Ostatnio powołany przepis określa inne przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania i inny termin nabycia tego prawa, tj. dzień 20 stycznia 2016 r.

W ocenie Kolegium, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było wyczerpujące i nie naruszało przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nie było podstaw do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego odnośnie ustalenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego

Na wyżej opisaną decyzję Kolegium skargę złożył Polski Związek Działkowców [...] w W. Okręg [...] zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów:

- art. 75 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania, w rozumieniu kodeksu cywilnego, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy taka przesłanka negatywna nie wynika z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (wyroki NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w trybie określonym w art. 75 i art. 76 tej ustawy,

- art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, że do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyroki NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nabycie użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, podczas gdy brak jest takiego wymogu w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1, co potwierdził wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. I OSK 730/20 i wyrok z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1707/20),

- art. 76 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta K., podczas gdy nieruchomość zajęta przez ROD [...] posiadła w dniu 6 maja 1981 r. ustaloną lokalizacje, a samo stwierdzenie nabycia prawa użytkowania ma charakter deklaratoryjny,

- art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do ustaleń faktycznych jedynie na podstawie dokumentu w postaci wypisu z księgi wieczystej i niezobligowanie organu I instancji do zbadania, czy podmiot wpisany jako użytkownik wieczysty rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia;

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że organ jest związany ze stanem sprawy, a wobec czego nie ma obowiązku podjąć wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy administracyjnej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Z uwagi na oświadczenie pełnomocnika strony skarżącej, który wnioskował o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz nie wskazał adresu ePUAP zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi ((t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W razie niestwierdzenia takich naruszeń skarga podlega oddaleniu (art.151 p.p.s.a.).

Materia sprawy wymaga chronologicznego przedstawienia obowiązujących w tej mierze przepisów prawa.

Podstawą prawną opisanej wyżej decyzji z dnia 17 maja 1974 r., przekazującej przedmiotową działkę w użytkowanie Akademii Rolniczej w K., były przepisy art.3 ust.1 i art.8 ust.1 z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1969.22.159 t.j.). Stanowiły one, że tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Stosownie zaś do art.5 ustawy użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art.9 ust.1 ustawy w przypadku uchwalenia określonych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego albo gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części.

Powyższe przepisy obowiązywały do dnia 1 sierpnia 1985 r.

Z kolei w myśl art.87 (po znowelizowaniu ustawy oznaczony jako art.80) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99), obowiązującej od dnia 1 sierpnia 1985 r., grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Odpowiednikiem cytowanego przepisu art.9 ust.1 z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach był przepis art.35 ust.2 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiący, że rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa), w razie spełnienia określonych przesłanek mógł orzec o wygaśnięciu zarządu.

Wskazać również należy, że stosownie do art.182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U.1990.65.385) z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, co nie mogło naruszać praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie podnoszono, że zawarta w art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym klauzula "nie naruszają praw osób trzecich" powinna być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Należy ją zatem wykładać w ten sposób, że uwłaszczenie na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym wyższej uczelni nie może odbyć się kosztem właściciela wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przesłanki zwrotu spełniły się przed tą datą (por. wyrok SN z dnia 8 października 2002 r., III RN 181/01, LEX nr 77187; wyrok SN z dnia 13 stycznia 2005 r., III CK 142/04, LEX nr 602708). Realizacja tego właścicielskiego prawa do zwrotu ma bowiem pierwszeństwo przed uwłaszczeniem. Przepis ten nie wymagał dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstawało w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis miał charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Dla wystąpienia z mocy samego prawa skutku przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego przepis art.182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym wymagał, aby na dzień wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym uczelnia wykazała się tytułem prawnym, na mocy którego nabyła prawo zarządu nieruchomością.

Podkreślenia wymaga, że w ustawie brak było przepisu upoważniającego organ administracji do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w oparciu o art. 200 u.g.n. .

Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leżało zatem w zakresie kompetencji organów administracji i nie mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1880/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r. sygn. I OSK 751/07). W sprawach tych mógł orzekać wyłącznie sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

Podkreślić jednakże należy, że jedynie prawomocny wyrok sądu cywilnego wydany w trybie art. 189 k.p.c. mógł zniweczyć skutek powstania, na podstawie art.182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, z mocy samego prawa użytkowania wieczystego przysługującego uczelni.

Odnotować także należy, że przepis art. 182 został uchylony przez art. 276 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.05.164.1365) z dniem 1 września 2005 r.

Zgodnie zaś z przepisem art.256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy (1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Mając na uwadze powyższe wywody, stwierdzić należy, że organ administracyjny, prowadzący w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. postępowanie uwłaszczeniowe, ocenia jedynie, czy uczelnia publiczna przedstawiła decyzję, wskazującą na legitymowanie się przez nią prawem zarządu, które ex lege w trybie przepisu art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy uczelnia nabyła skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. Jak już powiedziano wyżej, kwestia ta pozostawała w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

Zauważyć także należy, że przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. został uchylony przez art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U.2018.1669) zmieniającej ustawę o szkolnictwie wyższym z dniem 1 października 2018 r.

W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U.2021.478 t.j. z dnia 2021.03.16) brak jest odpowiednika tego uchylonego przepisu, co wydaje się zresztą zrozumiałe. Zamiar ustawodawcy uwłaszczenia uczelni na gruncie państwowym, najpierw w postaci uzyskania przez nie z dniem 27 września 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu, a następnie z dniem 1 września 2005 r. jego własności, został osiągnięty. Pominięcie tego typu regulacji w nowej ustawie oznacza tylko tyle, że ustawodawca uwłaszczanie to zakończył.

Na marginesie zauważyć należy, że w przeciwieństwie do przepisów normujących nabycie praw majątkowych przez uczelnie, przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191), które wprowadziły powszechną komunalizację mienia ogólnonarodowego (państwowego) na rzecz gmin, nie zostały uchylone. Wojewodowie nadal zatem posiadają kompetencję do wydawania decyzji stwierdzających nabycie tego mienia (art.18). Wyeliminowanie przepisu art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. oznacza, że nie może już być wydana przez wojewodę decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności przez uczelnię. W razie sporu sprawę powinien zatem rozstrzygnąć sąd cywilny.

Istniejące zaszłości zostały uregulowane omówionymi wyżej ustawami, zaś przepis art. 423 nowej ustawy stanowi, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234).

Należy przytoczyć również regulacje prawne dotyczące ogródków działkowych.

Stosownie do art.7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j.) ROD zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. W myśl art.9 ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815). Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art.25 ustawy w przypadku realizacji roszczenia osoby trzeciej następuje likwidacja ROD lub jego części. Stosownie do art.75 ust.1 ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art.75 ust.6 ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (art.76 ust.7).Przytoczenia wymaga jeszcze przepis art.76 ust.1 ustawy, określający negatywne przesłanki wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie z nim właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1)funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2)rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3)rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4)nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Z kolei, zgodnie z art.76 ust.2 ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z powyższych warunków, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział dwa tryby nabycia użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, z tym że tryb nabycia prawa użytkowania z art. 76 ust. 2 ma pierwszeństwo przed trybem z art. 75 ust. 7 ustawy. W pierwszym przypadku nabycie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), natomiast w drugim przypadku - z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jednocześnie wskazane wyżej tryby nabycia mienia przez stowarzyszenie są w pewien sposób powiązane, ponieważ właściciel nieruchomości ma zakaz wydania decyzji o likwidacji rodzinnych ogródków działkowych (art. 75 ust. 1) w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie ustawy spełniony jest choćby jeden warunek z art. 76 ust. 1 pkt - 4 tej ustawy.

Porównanie tych przepisów z art.7, art.25 i 26 ustawy wprost wskazuje, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości, czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w ich zasobie. Wszak decyzję o likwidacji ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może podjąć tylko jego właściciel. Oczywistym jest również, że tylko wtedy zaniechanie podjęcia decyzji o likwidacji ogrodu przez starostę albo organ wykonawczy samorządu terytorialnego, prowadzić będzie do powstania prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, gdy Skarb Państwa albo jednostka samorządu są właścicielem nieruchomości. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych), służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzuciu innych podmiotów z przynależnych im do nieruchomości praw. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 ustawy jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej o prowadziłoby do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r.

(sygn. I OSK 3613/18, LEX nr 3258032), że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie art.75 ust.6 nie należy ograniczać się do wykładni językowej, ale zastosować również wykładnię funkcjonalną i systemową, gdyż tylko w ten sposób odkodowanie normy prawnej nie doprowadzi do rezultatu niemożliwego do zaakceptowania. Posłużenie się wyłącznie wykładnią językową przy stosowaniu przepisu art.75 ust.6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych doprowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.

Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego.

Zgodnie z art.21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j.) do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Tylko tymi nieruchomości mogą gospodarować starostowie, wykonując takie czynności jak: sporządzanie planów realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, zbywanie oraz nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Stosownie zaś do art. 252 k.c. rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że w niniejszej sprawie prawo zarządu do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, przyjąć należy, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że prawidłowe jest ustalenie organów, że z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. wynika, że wpisany jest do niej jako właściciel działek nr [...], [...], [...] i [...] Skarb Państwa – w zarządzie i użytkowaniu Akademii Rolniczej w K., że decyzją z dnia 17 maja 1974 r. przedmiotowy grunt został oddany w nieodpłatne użytkowanie Akademii Rolniczej w K.. Poza sporem pozostaje, że od dnia 1 sierpnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek, że z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością.

Nie zostało podważone ustalenie organów, że nie wydana została decyzja o wygaśnięciu użytkowania ustanowionego w 1974 r. oraz ustalenie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia 28 lutego 2005 r. (k.493 akt administracyjnych), że od dnia 27 września 1990 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Akademii Rolniczej w K..

Istotą sporu jest to, czy w sytuacji gdy nieruchomość, na której urządzono rodzinny ogród działkowy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła już przedmiot własności podmiotu innego niż Skarb Państwa, może być wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Zdaniem strony skarżącej przesłanka nie naruszania praw osób trzecich, jako nie wymieniona w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji w trybie art.75 ust.5 i 6 ustawy.

Wykładni pojęcia "nie narusza to praw osób trzecich" dokonał Sąd Najwyższy stwierdzając w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 2000 r., III ZP 14/99, OSNP 2000, nr 8, poz. 294, c, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tekst jedn.: Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości". Do poglądu tego przychylił się również Naczelny Sąd Administracyjny, który zmienił wcześniejsze stanowisko i już w wyroku z dnia 10 października 2001 r., I SA 2394/99, LEX nr 75559, wyjaśnił, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" (art. 2 ust. 1 zdanie drugie nowelizacji z dnia 29 września 1990 r.) oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot, gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich, zatem doszłoby do naruszenia prawa, i to rażącego. Za tym stanowiskiem wypowiedział się też Z. Truszkiewicz (por. Z. Truszkiewicz (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kraków 1995 r., s. 353). Roszczenie byłego właściciela korzysta z prawa pierwszeństwa i wyłącza możliwość uwłaszczenia (por. D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty..., s. 164).

Uznać zatem należało, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., przedmiotowa nieruchomość była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Co więcej, od dnia 1 września 2005 r. stała się własnością innego podmiotu, tak więc starosta w imieniu Skarbu Państwa nie mógł w stosunku do niej wykonywać żadnych czynności.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że w przepisie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych nie zawarto zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich. Sformułowanie takie używane było i jest w wielu aktach prawnych ( ). Należy je odczytywać jako warunek wystąpienia z mocy prawa skutku w postaci uwłaszczenia, bowiem wykazane prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości mogą stać temu na przeszkodzie.

Ponieważ rodzinne ogrody działkowe funkcjonować mogą jedynie na gruncie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, prawo użytkowania obciążające ich nieruchomości na podstawie art.75 ust.6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j.), nie naruszy praw majątkowych przysługujących osobom trzecim. Dlatego też zbędne było użycie w tym przepisie klauzuli "nienaruszania praw osób trzecich" .

Podkreślić również należy, że klauzula "nienaruszania praw osób trzecich" użyta w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.) odnosi się do nabycia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego gruntów. Jedynie przepis art.3 ust.3 z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy nabycia własności.

Nie sposób nie powiązać tych przepisów z art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j.), stanowiącym, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda – zarówno fizyczna, jak i prawna – osoba inna niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.07.2020 r., II SA/Kr 293/20, LEX nr 3047970).

Zakres przedmiotowy przepisu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j.), nie obejmuje ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania. Skoro nabycie takiego prawa nie wyłącza ochrony osób trzecich, zbędne było użycie klauzuli "nienaruszania praw osób trzecich" w przepisie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j.).

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do ustaleń faktycznych jedynie na podstawie dokumentu w postaci wypisu z księgi wieczystej i niezobligowanie organu I instancji do zbadania, czy podmiot wpisany jako użytkownik wieczysty rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia. Jest to okoliczność prawnie irrelewantna. Istotna jest treść wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie ma uprawnień do przeprowadzania dowodów mających podważyć treść księgi wieczystej.

Wobec powyższego, skoro nieruchomość zajęta pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot co najmniej użytkowania wieczystego osoby trzeciej – Uniwersytetu Rolniczego w K. (przy czym w księdze wieczystej wpisano użytkowanie i zarząd przysługujące uczelni), to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77, 80 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.