Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 449/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a, art. 4 pkt. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 217 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: 145 § 1 pkt 1 lit. a w  zw. z art. 135 p.p.s.a.p. art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.  145 § 1 pkt 1 lit. a w  zw. z art. 135 p.p.s.a.p. art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.  art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej "SKO"), postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. (dalej "Spółdzielnia"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: 476 i 486/23 w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w prawo własności.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] roku Spółdzielnia zgłosiła Prezydentowi Miasta Ł. zamiar wniesienia jednorazowej spłaty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr 476, 486/23, posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...] oraz złożyła wniosek o udzielenie 60% bonifikaty wynikającej z § 2 uchwały nr LXXIX/2119/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie określenia wysokości i warunków udzielania bonifikat od opłaty jednorazowej za przekształcenie (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 6359).

W ślad za zgłoszeniem, dnia [...] Spółdzielnia wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr 476, 486/23, posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...].

W odpowiedzi na zapytanie dotyczące nieruchomości przy ul. A 8/10 w Ł., pismem z dnia [...] roku (datowanym na [...]) Zarząd Dróg i Transportu w Ł. poinformował Prezydenta Miasta Ł. o tym, że działka nr 486/23 w obrębie [...] zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej ul. B.

W dniu [...], Prezydent Miasta Ł. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości.

Od tego postanowienia, dnia [...], zażalenie złożyła Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skutkiem czego w dniu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji czy istnieją dokumenty potwierdzające, że działka nr 486/23, rzeczywiście stanowi element pasa drogowego drogi gminnej - ul. B, Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w dniu [...] (pismem datowanym na [...]) poinformował Prezydenta Miasta Ł. o tym, że podtrzymuje swe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] na dowód czego załączył fragment operatu geodezyjno – prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy – raster ŁAM 55 (19-d-3).

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.); Prezydent Miasta Ł. ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr 476 i 486/23, posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że Spółdzielnia wystąpiła o wydanie ww. zaświadczenia, lecz zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] oraz podtrzymującym je pismem z [...], działka nr 486/23 zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej ul. B. Co zostało potwierdzone załączonym przez ten podmiot fragmentem operatu geodezyjno - prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy - raster ŁAM55 (19-d-3). Organ wskazał, że przedmiotem przekształcenia nie są działki ewidencyjne, a nieruchomość, dla której urządzono księgę wieczystą. W ocenie organu w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki gruntu znajdującej się w pasie drogi publicznej nie doszło do przekształcenia z dniem [...] a aby mogło dojść do takiego przekształcenia z mocy prawa, konieczne jest odłączenie działki gruntu nr 486/23 z istniejącej księgi wieczystej nr [...], czego dokonuje Sąd na wniosek zarządcy nieruchomości. Zdaniem organu podtrzymanie stanowiska przez zarządcę drogi - Zarząd Dróg i Transportu, iż działka nr 486/23 stanowi drogę gminną, wydanie wnioskowanego zaświadczenia o przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w chwili rozpatrywania wniosku nie było możliwe.

Postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...].

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia wniosła zażalenie wskazując na naruszenie; art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 217 § 1 i 2 ust. 1 k.p.a., art. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, art. 7. ust. 3. ustawy o drogach publicznych, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 12 § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a.; domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia o ponownej odmowie wydania zaświadczenia w całości wraz ze zobowiązaniem organu do wydania zaświadczenia w określonym terminie, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ewentualnie strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast w przypadku braku uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy – Spółdzielnia wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości , tj. działek nr 476 i nr 486/23 oraz oględzin działek nr: 486/18, 486/19, 486/20, 486/21, 486/15, 486/14 i 486/12 wraz z wytyczeniem granic poszczególnych działek oraz ustaleniem stanu własności lub ich władania - na okoliczność sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, sposobu faktycznego zagospodarowania działek, analizy działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, analizy rzeczywistego przebiegu drogi publicznej (ul. B) i pasa drogowego.

W uzasadnieniu, żalący postanowienie organu I instancji podniósł, że po rozpatrzeniu sprawy na nowo, Prezydent Miasta Ł. ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w

prawo własności przedmiotowej nieruchomości - opierając się na niemalże tych samych dokumentach i ustaleniach, które były zgromadzone dla potrzeb poprzednio rozpoznawanej sprawy i pomimo wskazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wytycznych co do zakresu i kierunku dalszego postępowania. Zdaniem pełnomocnika Spółdzielni organ ponownie, nie wykonał żadnych czynności zmierzających do rzeczywistego wyjaśnienia stanu faktycznego i weryfikacji rzeczywistego zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej działki, ustalenia jak przebiegają jej granice oraz w jaki sposób są wykorzystywane sąsiednie działki. W ocenie żalącego się niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania. Pełnomocnik Spółdzielni, wskazując na argumenty podane w poprzednio złożonym w sprawie zażaleniu, podniósł że weryfikacja podniesionych twierdzeń winna zostać dokonana nie poprzez oparcie się na samych mapach, tylko na chociażby przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, podczas których powinny zostać wytyczone granice działek i po tej czynności ustalone jak działki w rzeczywistości są zagospodarowane. Przy czym mając na uwadze zarzuty skarżącej, oględziny winny obejmować nie tylko działki nr 476 i 486/23, ale także działki nr: 486/18, 486/19, 486/20, 486/21, 486/15, 486/14 i 486/12 wraz z dodatkowym ustaleniem stanu własności lub władania przedmiotowych działek. Podkreślono, że strona skarżąca nie miała możliwości zgłoszenia wniosku dowodowego na wcześniejszym etapie postępowania, albowiem znając wytyczne organu II instancji wskazane w postanowieniu z dnia [...], strona miała prawo przewidywać, że organ I instancji w sposób kompleksowy i wyczerpujący przeprowadzi ponownie postępowanie wyjaśniające, podczas gdy o dokonanych czynnościach strona dowiedziała się dopiero po otrzymaniu ponownej decyzji odmownej, nie zostając powiadomiona o zakończeniu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Niezależnie od powyższego, zdaniem żalącego się, jeśli w sprawie nadal pozostają jakiekolwiek wątpliwości, czy to co do treści normy prawnej, czy niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego - na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a. winny być one rozstrzygnięte przez organ I instancji na korzyść strony, co nie zostało zastosowane w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżonym w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 – dalej u.p.p.u.w.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570); utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: 476 i 486/23 w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w prawo własności.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO, podkreśliło że w realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie wzajemnych relacji pomiędzy przepisami u.p.p.u.w., w szczególności art. 1 i art. 1a, a unormowaniami zawartymi w u.d.p., w szczególności art. 2a ust. 2, gdyż problemem spornym jest kwestia, czy nieruchomość będąca własnością podmiotu publicznego a jednocześnie przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych lub prawnych, która co do zasady spełnia wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. (ewentualnie w art. 1 a u.p.p.u.w.), stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., własnością użytkowników wieczystych, jeżeli część tego gruntu stanowiła w ww. dacie element pasa drogowego drogi publicznej. Powołując się na pogląd judykatury, wskazano że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, jako rzeczy przeznaczone do powszechnego użytku, są wyłączone z obrotu i wyłączenie to ma charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Reasumując: wynikająca z art. 2a u.d.p. niedopuszczalność zmiany właściciela "publicznego" na "prywatnego" wyłącza w ocenie organu możliwość nabycia własności nieruchomości stanowiącej drogę publiczną na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego i w jakimkolwiek trybie, w tym w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności w oparciu o przepisy u.p.p.u.w. Natomiast niewystąpienie skutku przekształcenia prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., jest zaś tożsame z brakiem podstaw do wydania zaświadczenia — uregulowanego w art. 4 u.p.p.u.w. Przy czym organ podkreślił, że w jego opinii art. 2a u.d.p. wyłącza skutek przekształcenia prawa w każdym przypadku, gdy część gruntu obciążonego prawem użytkowania wieczystego stanowi drogę publiczną, również w sytuacji gdy powierzchnia drogi jako obiektu budowlanego nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a u.p.p.u.w.). Organ podniósł, że okolicznością mającą istotny wpływ na zaistnienie skutku prawnego określonego w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. jest ustalenie, czy w konkretnym stanie faktycznym nieruchomość lub jej część wchodziła, według stanu na dzień [...], w skład pasa drogowego drogi publicznej. W oparciu o dokumenty załączone do akt sprawy SKO ustaliło, że nieruchomość o powierzchni 0,5326 ha, złożona z działek ewidencyjnych nr: 476 i 486/23 w obrębie [...], była na dzień [...] własnością Gminy Miejskiej Ł. oraz znajdowała się we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. i osób fizycznych będących właścicielami lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot prawa własności. Taki stan prawny nieruchomości wynika z wpisów w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...], objętych ustawowym domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto organ drugiej instancji ustalił, że działka nr 476 o powierzchni 0,5156 ha - zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej - stanowiła tereny mieszkaniowe (oznaczone symbolem "B") i była zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz jednym budynkiem niemieszkalnym. Natomiast działka nr 486/23 o powierzchni 0,0170 ha - zgodnie z danymi ww. rejestrów urzędowych - stanowiła drogę (użytek oznaczony symbolem "dr"). Świadczą o tym przede wszystkim zapisy w rejestrach urzędowych, które w świetle art. 218 § 1 K.p.a. stanowią podstawowe źródło ustaleń faktycznych w sprawach o wydanie zaświadczenia. W dziale [...] księgi wieczystej nr [...] i rejestrze gruntów ujawniono drogowy sposób użytkowania całej przedmiotowej działki gruntu, wraz ze wskazaniem nazwy ulicy (w przeciwieństwie do działki nr 476, określonej w nich jako teren mieszkaniowy). Kolejnym argumentem przemawiającym za taką konkluzją jest stanowisko zaprezentowane, a następnie podtrzymane przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł., tj. jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi, uzyskane przez organ pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego. I o ile powyższe stanowisko można byłoby uznać za niepozwalające na przesądzenie kwestii dotyczącej charakteru działki nr 486/23, o tyle wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa udostępniony przez zarządcę drogi dokument geodezyjno-prawny z naniesionymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy ul. B, z którego bezsprzecznie wynika, że linie te pokrywają się na spornym odcinku z granicą pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr: 476 i 486/23, co oznacza, że część nieruchomości złożonej z tych działek, odpowiadająca działce nr 486/23, stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej (gminnej) w znaczeniu wynikającym z przepisów u.d.p. Ustosunkowując się do zarzutów, wniosków i argumentów podniesionych w zażaleniu przez pełnomocnika Spółdzielni, SKO stwierdziło, że są one niezasadne i z tego powodu nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo się do nich odnosząc.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze Spółdzielnia wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: "ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego") w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt. 1 k.p.a. przez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu, pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie,

b) art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez błędne ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta działaniem ww. ustawy, w sytuacji, gdy ewentualne inne obiekty lub urządzenia budowlane niż wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekraczają 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów położonych na tym gruncie, tj. łączna powierzchnia działki nr 486/23 nie stanowi więcej niż 30% łącznej powierzchni działki nr 476,

c) art. 2a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawy o drogach publicznych") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że część przedmiotowej nieruchomość, tj. działka nr 486/23 jest drogą publiczną wyłączoną z obrotu prawnego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 2au.d.p. nie mówi o "pasie drogowym", lecz wyłącznie o "drodze", zaś w niniejszym stanie faktycznym kwestią sporną nie jest fragment drogi,

d) art. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez uznanie za drogę publiczną fragmentu działki będącej w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, w sytuacji gdy równocześnie organ zajmuje stanowisko, że zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne jest bezwzględny.

Autor skargi ponadto wskazał na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie ustalenie przez organ I i II instancji czy urządzenie w postaci drogi nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie tj. dyspozycji normy, o której mowa w art. 1 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdyby organ nie akceptował sposobu wyliczenia proporcji poprzez porównanie powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe do powierzchni gruntu zajętego / przeznaczonego pod drogę publiczną,

b) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez nie uwzględnienie, iż w analogicznym stanie faktycznym oraz prawnym dotyczącym nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 1, obręb [...], działki nr 27/5, 27/4 i 27/6 organ wydał zaświadczenie o przekształceniu w dn. [...],

c) art. 80 oraz art. 7 w zw. art. 140 k.p.a poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania względem Skarżącej regulacja z art. 1 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, jak również, że działka nr 486/23 stanowi drogę w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych,

d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności, w tym podnoszonych przez Skarżącą, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia i tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie braku uzasadnienia stanowiska o braku zastosowania względem Skarżącej regulacji z art. 1 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. w całości wraz ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. A 8 i 10, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr 476 i 486/23, KW nr [...], alternatywnie o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie sposób uznać za prawidłową, zawężającej i absolutnie kategorycznej, interpretacji przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych polegającej na uznaniu, że w żadnym przypadku, niezależnie od treści innych aktów prawnych, niemożliwym jest zmiana właściciela nieruchomości, która ma oznaczenie "dr" – niezależnie od tego jak faktycznie dana nieruchomość jest zagospodarowana i wykorzystywana. Zdaniem skarżącego organ zdaje się nie uwzględniać, że regulacja dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności jest określona aktem prawnym takiej samej rangi, który precyzuje odrębne definicje i przesłanki, po których spełnieniu następuje określony skutek z mocy prawa. W ocenie skarżącego ustawa z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie wyłącza wprost możliwości przekształcenia nieruchomości z uwagi na jej status w rejestrach urzędowych, a tylko ogranicza spełnieniem określonych wymagań. W przekonaniu skarżącego gdyby wyłącznie przyjąć stanowisko organu - to dana nieruchomość nigdy nie powinna stać się przedmiotem użytkowania wieczystego. Skarżący zakwestionował jakoby ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności nie obejmowała gruntów, które mogą być oznaczone jako "dr" i jego zdaniem nowelizacja ustawy oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej, którym objęto stany faktyczne, które dotąd nie stanowiły podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Z regulacji tej, w ocenie pełnomocnika Spółdzielni, wynika wprost, że skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma zastosowania tak do gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, jak również do posadowionych tam obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych (użycie w przepisie spójnika "lub" wskazujące na alternatywą nierozłączną). W przepisie tym nie określono natomiast, w jaki sposób określać powyższe proporcje jeżeli grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, lecz innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy wręcz urządzeniami budowlanymi. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Sąd rozpoznający tą sprawę, winien powyższą lukę uzupełnić poprzez zastosowanie per analogiam zdania drugiego art. 1a ustawy przekształceniowej, co w realiach przedmiotowej sprawy sprowadzałoby się do porównania powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe do powierzchni gruntu zajętego, przeznaczonego pod drogę publiczną. Skarżący wyliczył, że powierzchnia całej działki 486/23 nie stanowi więcej niż 30% działki nr 476, albowiem powierzchnie wynoszą odpowiednio 0,0170 ha do 0,5156 ha, podnosząc, że gdyby organ nie zgadzał się tą metodą porównawczą winien wskazać swój sposób stosowania art. 1 a ustawy przekształceniowej. Nadto skarżący podał, że kolejnym argumentem, który wskazuje na błędne rozstrzygnięcie organu jest okoliczność przyjęcia błędnego stanowiska bezwzględnie wyłączającego możliwość zmiany właściciela nieruchomości, która stanowi pas drogowy lub chociażby pas zieleni, na podstawie ustawy o drogach publicznych, powołując się na orzecznictwo sądowe. Następnie powołując się na stanowisko SN skarżący podniósł, że: droga jest integralną częścią pasa drogowego, co nie ma decydującego znaczenia z punktu widzenia art. 2a ustawy, ponieważ tu za wiążącą trzeba przyjmować definicję umieszczoną w słowniku określeń ustawowych - w art 4pkt 2 u.d.p. gdzie jest mowa tylko o drogach; natomiast w art. 4 u.d.p., obok pojęcia pasa drogowego, drogi i licznych innych pojęć użytych w ustawie, zdefiniowane zostało również pojęcie "zieleń przydrożna " (pkt 22), więc zarówno droga, jak i zieleń przydrożna zostały ustawowo usytuowane w pasie drogowym; droga, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W tych warunkach skarżący podkreślił, że przedmiotowa działka nr 486/23 nie obejmuje drogi w rozumieniu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, a wyłącznie część zieleni i fragment chodnika, które są ewentualnie zlokalizowane w samym pasie drogowym. Skoro zaś dyspozycja art. 2a ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania do takich gruntów, to nie ma przeciwwskazań by doszło do nabycia tej działki przez skarżącą w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Ponadto skarżący wyraził zdziwienie, że stanowisko organu I instancji jest niezgodne z prowadzonymi wcześniej ze Spółdzielnią ustaleniami w przedmiocie przekształcenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia a dodatkowo wskazał, że skarga jest obarczona brakiem formalnym w postaci niezałączenia do niego pełnomocnictwa dla adw. K. K., upoważniającego ją do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przy uwzględnieniu, że jest ono odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, a co za tym idzie fakt złożenia pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od jego zakresu, nie prowadzi do wykazania umocowania do działania w imieniu skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 1a, art. 4 pkt. 3 u.p.p.u.w..

Odmawiając wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr 476 i 486/23 w prawo własności organ stwierdził, że nieruchomość składa się z działki gruntu znajdującej się w pasie drogi publicznej – ul. B. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu ponieważ działka nr 486/23 zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi publicznej kategorii gminnej.

Wyżej przywołane stanowisko organu można było uznać za słuszne w świetle pierwotnego brzmienia przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Ówczesny przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przez grunty te rozumiejąc nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (budynki) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.).

Zgodnie z takim brzmieniem przepisów, przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały faktycznie jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, do jakich nie sposób było zaliczyć gruntów zajętych pod drogę publiczną, co z mocy prawa, wyłączało je spod przekształcenia, opisanego ww. ustawą.

Dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazywało na to że, mimo iż "drogę publiczną" prawo budowlane uznaje za obiekt budowlany to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w., gdyż obiekt budowlany, w rozumieniu tego artykułu, to obiekt umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem. Musi to być więc obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Skoro bowiem w powołanym przepisie mowa jest o tym, że budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych to przyjąć należy, iż korzystanie to musi odnosić się jedynie do budynków mieszkalnych posadowionych na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie do nich i innych, bliżej nie zidentyfikowanych obiektów i budynków mieszkalnych. Takiego charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości.

Odmiennie jednak od powyższych rozwiązań przyjętych na dotychczasowym stanie prawnym przyjdzie stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na nowelizację ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dokonaną ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309), której art. 30 pkt. 1 nadawał jej moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r.

Nowelizacja ta rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w dodanym art. 1a, który stanowi że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Mocą nowelizacji działanie ustawy rozszerzyło się więc na grunty niemieszkalne (niezabudowane na cele mieszkaniowe), o ile istnieją na gruncie tym proporcje określone w art. 1a zd. 2 ww. ustawy.

Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ze względu na obowiązującą moc wsteczną art. 1a omawianej ustawy, przepis stał się dla sądu administracyjnego elementem wzorca kontroli legalności postanowień wydanych w tego typu sprawach.

W tych okolicznościach organy obu instancji powinny były przy rozstrzyganiu wniosku ustalić czy w świetle regulacji z art. 1a u.p.p.u.w., określona w nim działka jest zabudowana w sposób skutkujący przekształceniem prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. Natomiast brak zastosowania przywołanego wyżej przepisu skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczącego samej istoty sprawy.

W sytuacji, gdy działanie organów stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był uchylić oba ich rozstrzygnięcia wraz ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ze względu na fakt, iż ustawodawca rozszerzając katalog nieruchomości, które mogą ulec przekształceniu, nie wskazał sposobu ustalania podrzędności tych obiektów stanowiąc jedynie, że przepisy ustawy mają zastosowanie o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, pomijając chociażby sytuacje, gdy grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, ale innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy urządzeniami budowlanymi, nie wykluczył tym samym możliwości przekształcenia stanu prawnego tych gruntów po nowelizacji przy spełnieniu pozostałych przesłanek.

Wobec takiego stanu prawnego, w ocenie Sądu, należy w tym miejscu przepis art. 1a zd.2 ustawy o przekształceniu, zastosować per analogiam, co na gruncie rozpatrywanej sprawy polegałoby np. na porównaniu powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe – bloków, do powierzchni gruntu oznaczonego w rejestrach jako, przeznaczony pod drogę publiczną. ( patrz wyroki: WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2019 r. II SA/Lu 359/19; WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2021 r.I SA/Po 383/21 ).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że co do zasady postępowanie wyjaśniające organów ma ograniczony zakres przy wydawaniu zaświadczeń i powinno być oparte na danych posiadanych już przez organ właściwy do wydania zaświadczenia, natomiast prowadzone postępowanie dowodowe powinno sprowadzać się do poczynienia ustaleń na podstawie prowadzonych ewidencji, rejestrów, czy innych danych w których posiadaniu organ się znajduje. Nie mniej sytuacji, gdy wydawane zaświadczenie ma stwierdzać w sposób wiążący zaistnienie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oraz stanowić podstawę do ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej, organ może (lub raczej nawet powinien) prowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w zakresie szerszym, niż typowy dla tego rodzaju spraw objętych dyspozycją art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną przy ocenie zasadności żądania wnioskodawców z art. 1a powoływanej ustawy, mając na uwadze że skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma zastosowania tak do gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, jak również do znajdujących się tam obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.p., orzekł jak w pkt. I. sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 z dnia 2015.11.05). Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.

/a.tp