Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 776/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, § 38 ust. 7, § 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 6 ust. 2 lit. c), art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 3, art. 19
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński,, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. w B. (dalej skarżąca, strona, spółka, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

Jak wynika z akt sprawy i wydanych w toku sprawy decyzji, w dniu 9 maja 2013r. producent rolny złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni gruntów rolnych 248,63 ha, oraz przyznania ww. płatności w wariancie 2.3 - Trwale użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni gruntów rolnych 64,62 ha.

W dniach 30.12.2013r. - 25.03.2014r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym producenta, której wyniki zweryfikowano podczas ponownej kontroli w dniach 19.05.2014r. - 06.06.2014r. Z czynności kontrolnych sporządzono raport, nr dokumentu "[...]". Do protokołu zostało dołączone pismo B. K. z 23.09.2013r., który oświadczył, że w dniu 16.09.2013r. omyłkowo zaorał część działki (ok. 0,80 ha) należącej do Spółki. Łąka, która została zaorana położona jest w województwie "[...]", w powiecie "[...]", w gminie C., w miejscowości B., nr obrębu ewidencyjnego "[...]", nr działki ewidencyjnej "[...]". W dniu 19 maja 2014r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo pełnomocnika strony. Pełnomocnik strony poinformował, że w związku z omyłkowo zaoraną częścią działki rolnej J o powierzchni 0,74 ha, zwraca się z prośbą o możliwość zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na zaoranym obszarze. Podniósł, że zaoranie nastąpiło z nieumyślnego przekroczenia granicy działki, i okoliczność ta nie była możliwa do przewidzenia w dniu rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazano także, że zaoranie działki uniemożliwia dalszą realizację zobowiązania rolnośrodowiskwego na obszarze 0,74 ha.

Wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja z dnia 25 czerwca 2014r., w przedmiocie płatności została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 23 września 2014r. Wydana następnie decyzja organu I instancji z dnia 12 stycznia 2015r. również została uchylona przez organ odwoławczy - decyzją dnia z 26 marca 2015r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z dnia "[...]" nr "[...]", którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok w wysokości łącznej 98.575,87 zł, za realizację następujących pakietów i wariantów:

Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne:

- wariant 2.1 - Uprawy rolnicze /z certyfikatem zgodności/ o stawce 492,06358846 zł , za powierzchnię uwzględnioną w płatności 247,00 ha - w wysokości 97 231,77 zł;

- wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone /z certyfikatem zgodności/ o stawce 26,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 64,62 ha - w wysokości 1.344,10 zł.

Jako materialnoprawne podstawy decyzji organ powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013, poz. 361 ze zm.) dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 169812005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 23.12.2006r. nr 368, str. 15, ze zm.) - dalej rozporządzenie nr 1974/2006, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. ustanawiającego zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich (...) (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 65/2011".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzenia kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji wymagań pakietu 2-Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oznaczone odpowiednimi kodami: DR 8, 13+, 13-, 22, 29, 37, 49, 50, 51, 52 i 53. Podał, że w ramach wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu oraz przeprowadzonej kontroli administracyjnej jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Łączna powierzchnia działek rolnych deklarowanych w ramach wariantu 2.1 wynosiła 248,63 ha, zaś powierzchnia stwierdzona stanowiła 247,00 ha. Organ wskazał, że w raporcie kontroli na miejscu dla działek rolnych: B,E,EE,EEE,F,I,L,M,W,Y,YY,YYY zastosowano kod błędu DR 50, który informuje, ze granice działek uprawy wykraczają poza granice działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji skutkowało zmniejszeniem powierzchni ww. działek do powierzchni pomierzonej działki rolnej w obrębie zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.1 wyniosła 1,63 ha.

Różnica między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną wyniosła 0,66 %. Zatem obliczona zgodnie z § 20 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 16 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 płatność, przysługiwałaby do powierzchni stwierdzonej, w wysokości 121.539,71 zł.

Organ wskazał następnie, że na działce rolnej J powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu o 0,83 ha. Stosowanie zatem do § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność w ramach wariantu 2.1 została pomniejszona o 20 % i wyniosła 97.231,77 zł.

Organ I instancji nie znalazł podstawy do odstąpienia od zastosowania pomniejszenia, wobec wyjaśnień składanych przez stronę, że zaoranie tej działki rolnej nastąpiło bez wiedzy i winy producenta rolnego. Wskazał, że termin 10 dni roboczych wynikający z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 na zgłoszenie siły wyższej w rzeczonej sprawie nie został dochowany.

W zakresie wariantu 2.3 organ l instancji podał, że powierzchnia deklarowana przez stronę wyniosła 64,62 ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej przekroczyła powierzchnię deklarowaną we wniosku, w związku z powyższym płatność naliczono do powierzchni pierwotnie deklarowanej. Płatność wyliczona zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyniosłaby 1.680,12 zł

Z uwagi na fakt, iż powierzchnia trwałych użytków zielonych na działce rolnej J uległa zmniejszeniu, płatność w ramach wariantu 2.3 - stosownie do § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego została pomniejszona o 20 % i w konsekwencji wyniosła 1.344,10 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art.47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie stwierdzono niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, innych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności.

Organ II instancji wyjaśnił, że o wielkości zobowiązania na dany rok nie decyduje powierzchnia stwierdzona konkretnych działek rolnych podczas kontroli na miejscu, ale powierzchnia kwalifikowania do płatności w ramach poszczególnych działek zakwalifikowana do płatności, zawarta w decyzji organu I instancji. Ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie określa sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych strony. Weryfikacja w odniesieniu do realizacji wariantu 2.1 oraz 2.3 odbyła się z wykorzystaniem kontroli terenowej, administracyjnej oraz w oparciu o treść samego wniosku o płatności. Ponieważ gospodarstwo strony podlegało w 2013r. kontroli terenowej, sposobem weryfikacji ww. realizacji zobowiązania była analiza wniosku i załączników, a także wyników kontroli na miejscu. Ich treść została opisana i jednoznacznie wynika z niej, że na zakwestionowanym obszarze strona nie zdołała zachować warunków uzyskania płatności o jakie wnioskowała.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości, jakie stwierdzono, obciążają producenta. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem Dyrektora ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości, oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod zawartym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności.

Łączna powierzchnia uprawniona (tzw. powierzchnia stwierdzona) do ww. płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. W przypadku działek rolnych, odnośnie których nie stwierdzono ww. różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną była bezpośrednią przyczyną przyznania płatności we wskazanej wysokości. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie ww. kwestii i uznał je za własne.

Powołane niezgodności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli terenowej wykonanej w gospodarstwie strony i opisane w protokole nr "[...]". Na wielkość powierzchni stwierdzonych kwalifikowanych do płatności w przedmiotowej sprawie wpływ miało stwierdzenie nieprawidłowości oznaczonej kodem DR 50 informującym o tym, iż granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Powierzchnię takich działek rolnych do naliczenia płatności ograniczono do powierzchni stwierdzonej na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku producenta. Płatność przyznaje się na wniosek rolnika, do powierzchni, które są zadeklarowane we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że w myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (...) i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, a w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 65/2011, działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i wariantów objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c tego rozporządzenia.

Na podstawie zebranego przed organem I instancji materiału stwierdzono, że działka rolna J, która winna być zachowana w 2013r. jako użytek trwały, uległa w części przeoraniu. Zaoranie działki rolnej J nastąpiło we wrześniu 2013r. zaś pierwsze powiadomienie właściwego organu, tj. Kierownika ARiMR, miało miejsce w dniu 19 maja 2014r., zatem termin zakreślony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 został przekroczony. Pierwsze pismo z informacją o zaoraniu działki rolnej J, przekazane inspektorom terenowym podczas kontroli na miejscu prowadzonej w dniach 30.12.2013r. - 25.03.2014r. nie było powiadomieniem odpowiedniego organu o wystąpieniu siły wyższej. Wnioskodawca winien w trakcie bieżącej lustracji i wykonywania zwykłych zabiegów agrotechnicznych zauważyć zniszczenie części powierzchni trwałych użytków zielonych. Powziął taką wiedzę w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, ale informację przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego dopiero w dniu 19 maja 2014r.

Zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust.2 pkt.1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W związku z powyższym, organ I instancji w sposób prawidłowy pomniejszył o 20 % płatność rolnośrodowiskową za 2013r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrot kosztów sądowych wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.U.L 316 z 2.12.2009r., str. 65), poprzez nieuzasadnione przyjęcie że działanie skarżącego w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości jest przez niego zawinione i w konsekwencji nałożenie na niego sankcji w postaci zmniejszenia świadczeń; ponadto pominięcie tej okoliczności że skarżący złożył na rok 2013 wniosek zgodny ze stanem faktycznym, a dopiero niezawinione przez niego okoliczności spowodowały zmianę tego stanu (zaoranie upraw przez sąsiada);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, poprzez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji nałożenie na niego sankcji w postaci zmniejszenia świadczeń, pomimo że skarżąca zachowała warunki związane z udokumentowaniem wyjątkowych okoliczności za które nie ponosi odpowiedzialności;

3. naruszenie przepisów proceduralnych art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności związanych z ustaleniem stanu faktycznego w tym usunięcie wątpliwości związanych z kilkoma różnymi wynikami postępowań kontrolnych w zakresie powierzchni upraw i pomimo istniejących wątpliwości przyjęcie wersji skrajnie niekorzystnej dla skarżącej;

4. naruszenie przepisów proceduralnych art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na dowolnym przyjęciu za prawidłowe ustaleń zawartych w kolejnych protokołach kontroli.

W treści skargi podniesiono, że w momencie składania wniosku o płatność w dniu 5 maja 2013r. B. K. nie zaorał działki nr "[...]", i stan faktyczny był zgodny z danymi wniosku, a dopiero obiektywne i niezawinione przez stronę okoliczności po tej dacie spowodowały zmianę stanu faktycznego. Skarżący w roku 2013 uprawiał działkę rolną "J" zgodnie z deklaracją na ten rok. Niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa nie wynika z winy beneficjenta, lecz z błędu ww. sąsiada, który omyłkowo zaorał część działki rolnej "J" graniczącą z jego uprawą. Pomiędzy działką rolną sąsiada, a działką rolną beneficjenta nie ma widocznej granicy.

Beneficjent niezwłocznie po ujawnieniu tej sytuacji poinformował (choć tu nie ma wyznaczonego terminu zawiadomienia) pracowników uprawnionego organu o zaoraniu części działki rolnej "J" (ok 0,8 ha) przekazał je pracownikom ARiMR. Skarżąca nie powinna być karana za coś, co nie wynika z jej winy, ponieważ nie miała ona wpływu na zaoranie części łąki przez sąsiada. Ponadto wyżej wymienione zdarzenie nie miało wpływu na użytkowanie działki rolnej "J" w roku 2013, ponieważ nastąpiło ono po zbiorach plonów.

Autor skargi podniósł również, że organy administracji dopuściły się licznych nieprawidłowości w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, co uzasadnia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przedstawione poniżej:

- przyjęte dane w wyliczeniach powierzchni w decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 12.01.2015r. (decyzja nr 0262-2014000008743) oraz decyzji o płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia 12.01.2015r., znacznie odbiegają od danych pomierzonych przez Inspektorów terenowych ARMIR w dniach 19.05.2014r. do 05.06.2014r.. Różnica między powierzchnią po raporcie z kontroli na miejscu, a powierzchnią po kontroli administracyjnej wynosi dla jednolitej płatności obszarowej 9,27 ha, oraz 3,77 ha dla uzupełniającej płatności podstawowej. Różnica między powierzchnią po raporcie z kontroli na miejscu, a powierzchnią po kontroli administracyjnej wynosi dla realizowanego wariantu 2.1. (uprawy rolnicze) 3,77 ha, oraz 5,00 ha dla realizowanego wariantu 2.3. (trwałe użytki zielone). Skarżąca stwierdziła, że kontrola administracyjna, która przeprowadzana jest w biurze, przez pracownika ARMIR, który nie miał styczności z lustracją na miejscu, nie może stanowić wiążących wytycznych do stwierdzania powierzchni zgłaszanym działkom rolnym, a za tym przyznaniu odpowiedniej kwoty dopłat beneficjentowi;

- kontrola administracyjna PEG nie odzwierciedla sytuacji rzeczywistej w terenie, gdyż na wyznaczenie granic ewidencyjnych działki rolnej mogą wpływać cienie drzew, krzewów, obszary rolnicze, które na zdjęciach satelitarnych mogą wyglądać jak nieużytki, a w rzeczywistości są w całości lub części użytkowane w dobrej kulturze rolnej. Zatem kontrola administracyjna obarczona jest dużym błędem, natomiast kontrola terenowa, która przeprowadzona jest w odpowiednim terminie (podczas wegetacji roślin w danym roku) odzwierciedla rzeczywistą sytuację zastaną na działkach rolnych. Dlatego też strona nie zgodziła się z przyjętymi wynikami z kontroli administracyjnej, ponieważ nie odzwierciedlają one autentycznej sytuacji w terenie i są krzywdzące dla podmiotu;

- organy pominęły także i to, że ze zgromadzonych dowodów wynikają duże rozbieżności w wynikach pomiarów powierzchni działek rolnych przeprowadzonych przez ARMIR podczas kontroli na miejscu, po raz pierwszy w marcu 2014r. oraz po raz drugi w czerwcu 2014r.. Rolnik musi podać deklarowaną uprawianą powierzchnię z dokładnością do 2 ha. Wprawdzie druga kontrola przeprowadzona w terminie 19.05 - 05.06.2014r., lepiej odzwierciedlała rzeczywistą sytuację w terenie, gdyż została przeprowadzona podczas okresu wegetacji roślin. Jednakże jest ona krzywdząca z powodu zdarzeń, które nastąpiły po okresie wegetacji roślin w 2013r., tj. podnoszone już zaoranie części łąki przez sąsiada oraz osiedlenie się bobrów na działce rolnej "O". beneficjent był kontrolowany za rok 2013, a pomiary zostały wykonane w 2014r. i nie przedstawiają stanu z roku 2013. Zatem ARMIR nie powinien do wyliczeń powierzchni dla kontroli z roku 2013, brać zmniejszeń PEG z roku 2014, ponieważ dane działki rolne w roku 2013 były uprawiane zgodnie z deklaracją (np. działka rolna ,,O"). Ponadto kontrola przeprowadzona w czerwcu roku 2014 stwierdziła większą powierzchnię, a kontrola administracyjna wyniki dostosowała do wartości PEG roku 2014. Takie działanie ARMIR w ocenie skarżącej jest nieuzasadnione i niesłuszne. Ponadto jeśli inspektorzy ARMIR podczas kontroli terenowej wyznaczyli większą powierzchnię, która jest użytkowana przez beneficjenta i jest jego własnością, to wartość PEG powinna być do niej dostosowana, a nie odwrotnie. W ocenie skarżącej PEG powinien zostać wyznaczony ponownie na podstawie wartości skontrolowanych przez inspektorów terenowych, a nie w oparciu o kontrolę administracyjną, która jest obarczona błędem;

- beneficjent zakwestionował przedstawione w decyzji wyniki pomiarów powierzchni działek, które w znaczący sposób, na niekorzyść kontrolowanego, różnią się od wyników pomiarów przedstawionych w raporcie z kontroli nr "[...]" z dnia 10.06.2014. Za oczywistą pomyłkę uznaje postępowanie organów, które na potrzeby niniejszego postępowania wyników tych nie przyjęły. Kontrole urzędowe przeprowadzone w terenie przez wykwalifikowanych inspektorów i odpowiednim terminie wegetacji roślin, powinny być wiążące dla pracowników biura ARMIR, którzy wydają opinię dotyczącą spełnienia przez kontrolowanego wymagań. Pracownicy biura ARMIR podczas kontroli administracyjnej nie są w stanie stwierdzić faktycznie użytkowanej powierzchni działek rolnych, bo na odczyt ortofotomap ma wpływ wiele czynników np. cienie drzew, krzewów, obszary rolnicze, które na zdjęciach satelitarnych mogą wyglądać jak nieużytki. Dlatego też strona nie może zgodzić się z przedstawionymi w decyzjach wynikami.

Skarżąca podniosła, że podczas wydawania skarżonej decyzji wykorzystano dokumentację fotograficzną jak również szkice pomiarów zapisanych na nośnikach optycznych, z raportu z czynności kontrolnych, ustalając powierzchnię stwierdzoną działek rolnych w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Dokumentacja ta została sporządzona podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 19.05 do 5.06.2014r. i nie stanowi podstawy do wyznaczania powierzchni tymczasowo niekwalifikującej się do płatności w roku 2013. Skarżąca dodała, że działki rolne w 2013r. były użytkowane w całości zgodnie z deklaracją z 2013r.. Ponadto kontrola została przeprowadzona po ok. 11 miesiącach od zakończenia ostatnich zabiegów agrotechnicznych wykonanych w roku 2013. Dlatego też nie ma możliwości by pracownicy ARiMR mogli stwierdzić czy dany obszar był tymczasowo niekwalifikujący się do płatności w roku 2013.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o normy prawa materialnego stanowiące o prawach i obowiązkach strony, normy określające kompetencje organów, a także normy proceduralne, obowiązujące dla danego rodzaju postępowania.

Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy prawne zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji stanowią powołane w nich i przytoczone przepisy prawa unijnego oraz krajowego, określające warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych.

W sprawie miały zastosowanie przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2013r. Powyższe rozporządzenie, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U z 2013r. poz. 173) w § 1 określa zakres unormowania, odwołując się do wskazanych przepisów aktów prawa unijnego, które muszą być uwzględnione, przy regulowaniu przez prawodawcę krajowego, poszczególnych kwestii związanych z płatnościami.

Ogólne zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, zakres zmniejszeń i wykluczeń z tych płatności, określone zostały przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 65/2011" ustanawiającego zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689 /2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich (...), określającego m.in. w art.36 lit. a) ppkt iv płatności rolnośrodowiskowe jako udzielane na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia, dla celów wsparcia przyznawanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia (WE) nr 1689 /2005 "zatwierdzony obszar" oznacza obszar działek, których dotyczy wniosek o pomoc, określony zgodnie z art. 11 i art. 15 ust. 3, 4 i 5. Z kolei powołany art. 11 stanowi o obowiązku poddania wniosków kontroli administracyjnej, względem danych z ZSZiK. Przepisy art. 12, 13, 14 i 15 dotyczą kontroli na miejscu. Zgodnie z tymi przepisami kontrole wniosków o płatności , co do obszarów zgłoszonych do płatności odbywają się według zasad określonych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) zwanego "rozporządzeniem nr 1122/2009". W szczególności, określenie obszarów i teledetekcję przeprowadza się zgodnie z art. 34 ust. 1-5 oraz art. 35 powołanego rozporządzenia. Skutki "przedeklarowania" powierzchni działek kwalifikujących się do płatności określa art.16 rozporządzenia nr 65/2011.

Podobnie, według zasad określonych w rozporządzeniu nr 1122/2009 dokonuje się kontroli "wzajemnej zgodności", tj. przestrzegania norm i wymogów w zakresie zarządzania i dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, o czym stanowi art. 19 rozporządzenia nr 65/2011.

Art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie zostały spełnione odpowiednie normy obowiązkowe, a także zobowiązania wykraczające poza takie normy i wymogi lub kryteria kwalifikowalności inne niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Z powyższego wynika jasno, że płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest za powierzchnie kwalifikujące się do płatności, po spełnieniu warunków i wymogów określonych przepisami prawa krajowego i unijnego, a w przypadku ich niespełnienia jest zmniejszana, nieprzyznawana lub, w wypadku wypłacenia, podlega zwrotowi.

Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania pomocy ze środków EFRROW reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U z 2013r. poz. 173).

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Stanowi też, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Z tych regulacji wynika zatem, że organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Jak już wyżej Sąd stwierdził, w zakresie oceny prawidłowości zadeklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek kwalifikujących się do pomocy organy ARiMR mogą wykorzystywać dane LIPIS, a także pomiary dokonywane na miejscu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 12.01.2015r. ani decyzja o płatności rolnośrodowiskowej z dnia 12.01.2015r., w których, według twierdzenia strony, przyjęto powierzchnie działek znacznie odbiegające od danych pomierzonych przez Inspektorów terenowych ARiMR w dniach 19.05.2014r. do 05.06.2014r. Przedmiotem kontroli jest ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za 2013 rok, którą zaakceptowano ustalenia i wnioski przedstawione w decyzji organu I instancji, wydanej w dniu 25.05.2015r. Natomiast z tej decyzji wynika, że ostatecznie "obszar zatwierdzony", a więc kwalifikujący się do płatności, został ustalony na podstawie pomiarów przedstawionych w raporcie z kontroli z dnia 10.06.2014r. z uwzględnieniem danych z LIPIS, w zakresie dostosowania pomiarów zidentyfikowanych działek rolnych do granic ewidencyjnych. Łączny obszar działek rolnych, zatwierdzony do płatności, jest mniejszy od obszaru zadeklarowanego o 1,63 ha.

Z akt sprawy wynika, że pierwsza kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 30.12.2013r. - 25.03.2014r. Do ustaleń zawartych w raporcie z tej kontroli pełnomocnik Spółki złożyła (pismem z dnia 15.04.2014r.) zastrzeżenia, kwestionując pomiary działek, przede wszystkim z uwagi na ich dokonanie w czasie, gdy na znacznych obszarach występowały podtopienia i zalania. Powyższe spowodowało ponowną kontrolę, która została przeprowadzona w dniach od 19.05. do 5.06.2014r., a jej wyniki przedstawione w raporcie z dnia 10.06.2014r. Spółka ponownie złożyła zastrzeżenia do ustaleń kontroli, "w zakresie, w jakim nie zostały uwzględnione wnioski i zastrzeżenia wniesione w piśmie z dnia 15.04.2014r. (...)". Do tych zastrzeżeń odniósł się Kierownik Biura Kontroli ARiMR w piśmie z dnia 23.07.2014r., wyjaśniając m..in. kwestie stosowania urządzeń pomiarowych i zastosowanej techniki pomiaru.

Jak już wyżej wskazano, z treści decyzji organu I instancji bezspornie wynika, że "obszar zatwierdzony" do płatności został ustalony na podstawie pomiarów w terenie, dokonanych podczas ponownej kontroli, przy czym w związku z wystąpieniem różnic w stosunku do powierzchni zadeklarowanych, zastosowano kompensację powierzchni dla działek rolnych zajętych przez tę samą uprawę, a ostateczna różnica wynika z dostosowania działek zadeklarowanych do ich granic ewidencyjnych.

Oczywistym jest, że decyzje w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, (tak samo, jak i innych płatności) wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków, zarówno administracyjne jak i kontrole na miejscu. Brak jest przy tym, w ocenie Sądu, normy prawnej, z której wynikałby zakaz dokonywania, w odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych do płatności, weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Wręcz przeciwnie, z treści art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009r. można wręcz wywieść wniosek, że kontrola danego rolnika stanowi okazję do weryfikacji, o której mowa w tym przepisie. Zatem nie może budzić wątpliwości możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Jest poza sporem, że na wielu działkach rolnych występują obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz. Rozmiar tych obszarów może ulegać zmianie na przestrzeni lat np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz itp., a także np. na zaniechaniu uprawiania rolniczego.

Podniesione w skardze ogólne zarzuty co do tego, że pomiary działek dokonane w 2014r. nie mogą być miarodajne dla oceny uprawnień do płatności w 2013r., w odniesieniu do wykluczonych powierzchni "jako tymczasowo nie kwalifikujących" nie znajdują potwierdzenia w treści decyzji organu I instancji, gdzie wyraźnie stwierdzono, że np. w odniesieniu do działki "O" (częściowo zalanej na skutek działań bobrów) nie zastosowano zmniejszenia. Konkretnych zarzutów odnośnie powierzchni działek rzeczywiście pomniejszonych do granic ewidencyjnych nie podniesiono. W odniesieniu do płatności do działek zajętych na trwałe użytki zielone zastosowano, w zakresie kwalifikowalności powierzchni kompensację i przyjęto łączną powierzchnię deklarowaną we wniosku.

Sąd ocenia prawidłowość decyzji na podstawie materiału dowodowego w sprawie tj. przede wszystkim treści raportu kontroli, materiałów fotograficznych i graficznych, w kontekście złożonego wniosku przez rolnika i dowodów oferowanych przez niego w toku postępowania administracyjnego. Niewątpliwie na wielu działkach, co przedstawiono w dokumentacji fotograficznej (ponad 550 zdjęć) występują znaczne czasami obszary zadrzewione, zakrzaczone, tereny bagienne, podmokłe, z roślinnością typową dla tego rodzaju gruntów (trzciny). Zatem, zdaniem Sądu, nie są to grunty jedynie tymczasowo nie kwalifikujące się do płatności.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która wpłynęła na wysokość przyznanej płatności rolnośrodowiskowej było jej pomniejszenie dla obu wariantów Pakietu ekologicznego tj. 2.1 i 2.3 o 20 %, na mocy § 38 ust. 6 rozporzadzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w 2013r.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zdarzenie zaistniałe we wrześniu 2013r. tj. zaoranie przez sąsiada części działki rolnej J, deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej przez Spółkę jako zajętej na trwałe użytki zielone, wypełniło dyspozycję wymienionego przepisu. Jest on jasny, bezwarunkowy i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (...), płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie". Zauważyć należy, że okoliczność zaorania działki przez sąsiada, nie jest żadnym z wymienionych w ust. 7 § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przypadków, w których nie stosuje się zmniejszenia płatności.

Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, wskazuje kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których państwa członkowskie "nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta". Powyższy przepis dotyczy zatem odstąpienia (przy spełnieniu warunku określonego w ust. 2) od żądania zwrotu już wypłaconych płatności. W odniesieniu do 5-letnich zobowiązań rolnośrodowiskowych chodzi zatem o odstąpienie od żądania zwrotu płatności za lata poprzednie, gdy niespełnienie określonych warunków i wymogów dla danej płatności (jej części) nastąpiło z przyczyn niezależnych od rolnika, ale wyłącznie wskazanych w ww. przepisie oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepisy te nie dotyczą pomniejszania bieżących płatności. Jeżeli bowiem wymogi i warunki dla danej płatności nie zostały spełnione w roku, w którym rolnik o te płatności się ubiega, to płatność zostaje pomniejszona, lub nie jest przyznawana, zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Okoliczność zaorania części trwałych użytków zielonych przez sąsiada nie jest zdarzeniem kwalifikującym się do kategorii siły wyższej, a okolicznością niewątpliwie związaną z działalnością, która powinna być oceniana w kontekście cywilnoprawnej odpowiedzialności rolnika, który zaorał działkę, za szkodę wyrządzoną Spółce.

W ocenie Sądu w sprawie nie naruszono zarzucanych w skardze reguł postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do argumentacji odwołania, w którym, na obecnym etapie postępowania, podnoszono jedną sporną kwestię, tj. zmniejszenie płatności w związku z nieutrzymaniem przez cały rok 2013 całości użytków zielonych. Prawidłowo też przedstawił i zinterpretował przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, według którego pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do danej grupy upraw, poprzez nie zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Ten przepis, w związku z jego powołaniem w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, dotyczy wyłącznie kwestii kwalifikowalności powierzchni działek deklarowanych we wniosku o płatność rolnośrodowiskową, nie odnosi się natomiast do wymogu utrzymywania przez cały pięcioletni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego trwałych użytków zielonych o niezmienionej powierzchni. Ponadto niestosowanie, na mocy art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 zmniejszeń czy obniżek, nie oznacza przyznawania płatności do powierzchni deklarowanej, gdy organy podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnych stwierdzą, że ta powierzchnia, kwalifikująca się do płatności jest mniejsza niż deklarowana, a jedynie odstąpienie od sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni.

Nie stwierdzając, by zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne bądź przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.