Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2887/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 145 § 1, art. 145 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3072/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [..], Prezydenta Miasta [..] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i [..] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3072/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy Miejskiej [..], Prezydenta Miasta [..] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i [..] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z [.] lutego 1961 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej w [..] Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło na rzecz Państwa m. in. części nieruchomość położonej w K. gm. kat. [..] przy ul. P., oznaczonej liczbą katastralną [..] o pow. 393 m2 z całej nieruchomości o pow. 2433,85 m2.

W piśmie z 16 sierpnia 2003 r. K. P., reprezentowany przez W.P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [..] z [..] lutego 1961 r.

W decyzji z [..] czerwca 2008 r. nr [..], utrzymanej w mocy decyzją z [..] listopada 2008 r. nr [..], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [.] z [..] lutego 1961 r.

W piśmie z 15 czerwca 2015 r. Miasto [..] i Prezydent Miasta [..] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [..] listopada 2008 r. Pismem z 19 czerwca 2015 r. [..] w K. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [..] listopada 2008 r. Jako przesłankę wznowienia podano art. 145a § 2 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W postanowieniu z [..] czerwca 2016 r., nr [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [..] listopada 2008 r.

Decyzją z [..] lipca 2016 r., znak [.]. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [..] listopada 2008 r.

W piśmie z 19 lipca 2016 r. W. P., będący pełnomocnikiem K. P., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] lipca 2016 r.

W piśmie z 20 lipca 2016 r., znak [..] Prezydent Miasta [..] - wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej - wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] lipca 2016 r.

Następnie pismem z 22 lipca 2016 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] lipca 2016 r. wystąpiła [.] w K., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ż.

Decyzją z [..] września 2016 r. nr [.] Minister uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] lipca 2016 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [..] listopada 2008 r. Minister stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma charakter interpretacyjny, nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Organ wskazał również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym. W ocenie organu, Prezydent Miasta [.] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej oraz [..] w K. nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Minister przypomniał również, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów K.p.a. W niniejszej sprawie wnioskodawcy postępowania jako przesłankę wznowienia podali art. 145a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2016 r., sygn. I OSK 2486/15, według którego trudności interpretacyjne dotyczące zasadności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. powstają na tle tzw. orzeczeń zakresowych Trybunału Konstytucyjnego. Na takie orzeczenie TK powołują się skarżący w niniejszej sprawie. Wyroki zakresowe Trybunału, podobnie jak wyroki interpretacyjne, nie uchylają przepisu prawnego, nie derogują tego przepisu z porządku prawnego. Sąd uznał zatem, że omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje on zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a. i nie oznacza derogacji przepisu. Dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Wyrok nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy i Skarbu Państwa - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa.

Prezydent Miasta [.] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej oraz [..] w K., nie mogą skutecznie powoływać się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Podkreślenia wymaga zdaniem Sądu, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W ocenie Sądu, do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd, odnosząc się do zarzutu skargi [..] w K. dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia okoliczności, że decyzja z [.] lipca 2016 r. została doręczona bezpośrednio [..] w K., w sytuacji, gdy w tym czasie skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r. pr. M. Ż., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wskazał, iż podnoszona przez skarżącą wadliwość doręczenia nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla skarżącej, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu, celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu". Pełnomocnik [..] w K. brał udział w przedmiotowym postępowaniu i skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [..] lipca 2016 r.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] listopada 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji pominięcia przez organ administracji (w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia) okoliczności, że decyzja z dnia [..] listopada 2016 r. została doręczona bezpośrednio [..] w K., w sytuacji, gdy w tym czasie skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r. pr. M. Ż., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy niniejszej Minister Infrastruktury i Budownictwa winien był zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na znaczny upływ czasu,

Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł K. P., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz połączenia tej sprawy z zawisłą przed NSA sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 2369/16 i o rozpatrzenie ich łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż skarga kasacyjna sporządzona została z naruszeniem przepisów art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, utrudnia lub uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach, lecz nie sprecyzowała, który z zarzutów na jakiej podstawie jest oparty oraz uchybiła obowiązkowi wskazania, czy w przypadku podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca sądowi błędną wykładnia (a jeśli tak, to jaka winna być ta wykładnia) czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Braki tego rodzaju ograniczają skuteczność skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach zarzuca Sądowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przez nią przepisami k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepis sformułowany w art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowania jest zawsze następstwem złamania innych przepisów p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Zatem przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, podobnie przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II OSK 1096/12). Co prawda skarżąca łączy naruszenie przez sąd art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem odpowiednich przepisów k.p.a., lecz nie jest to właściwe, gdyż sąd nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez sąd i tym samym oddalenia w związku z nimi skargi. Ponadto, skarżąca w tych zarzutach nie wskazała żadnego przepisu p.p.s.a., statuującego obowiązek sądu, którego naruszenie przez sąd skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.

Odnosząc się do zarzutów wskazać należy, iż ich istota sprowadza się do tego, iż ze względu na znaczny upływ czasu postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. winno zostać wznowione, a decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym uchylona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 K.p.a.

W sprawie przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne poddane kontroli przez Sąd I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania. W myśl art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie które wydana została decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 K.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków prawnych wywoływanych przez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 dla niniejszej sprawy. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., prócz rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych. Z powyższego wynikają następujące wnioski: omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności ( wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym.

W związku z treścią tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych w swoich orzeczeniach stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP) (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17).

Wyrok Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. P 46/13 zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, w której chodziło o zapewnienie ochrony obywatelowi. Przedmiotowy wyrok zapadł tym samym na gruncie dokładnie odwrotnych okoliczności faktycznych niż w niniejszej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [..] lutego 1961 r. stwierdzała nabycie przez Skarb Państwa ( w zarząd i użytkowanie Prezydium Rady Narodowej w [..] Wydział Gospodarki Komunalnej) prawa własności konkretnego mienia ( nieruchomości położonej w [..] w gminie [..] oznaczonej liczbą katastralną [..], o powierzchni 393 metrów kwadratowych z całej nieruchomości o powierzchni 2433,85 metrów kwadratowych). Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, nie mieści się zaś w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Dlatego też przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Podsumowując, należy ponownie wskazać, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku o sygn. P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Mając na względzie powyższe wywody i argumentację, wskazać trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd odwoławczy w pełni podziela.

W świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia standardów konstytucyjnych, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyższej przepisów prawa, ale także art. 2 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca kasacyjnie. W ten zwłaszcza w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. jest również nieuzasadniony. Formułując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie powinna pamiętać, że jego podstawą prawną jest art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie zostanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Takiego związku nie wykazano zaś w skardze kasacyjnej. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Pełnomocnik [..] w K. brał udział w przedmiotowym postępowaniu i skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [..] lipca 2016 r. Skarżąca nie poniosła zatem ujemnych skutków procesowych związanych z doręczeniem korespondencji na adres samej spółki, a zatem brak istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.