Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 815/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 815/21

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J.N. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nałożył na J.N. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego o wymiarach 39 x 15 m, zlokalizowanego na działkach nr 2036 w miejscowości [...], w terminie do 31 maja 2019 r. WINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 września 2019 r. II SA/Rz 588/19 uchylił decyzje organów obu instancji. W wyroku tym, WSA w Rzeszowie wskazał, że jeżeli w następstwie realizacji robót budowlanych wymagających uprzedniego zgłoszenia powstał obiekt budowlany, zastosowanie powinny znaleźć postanowienia art. 49b ustawy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "Pb"), który reguluje procedurę legalizacji w takich układach faktyczno- prawnych. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić jakie prace zostały wykonane, czy na czas ich wykonania stanowiły roboty budowlane, a jeżeli tak, to konkretnie jakie, budowa, przebudowa, czy w następstwie wykonanych prac powstał obiekt budowlany, a jeżeli tak to jaki - w tej materii należy opierać się o przepisy prawa obowiązujące na dzień powstania obiektu budowlanego - stosowanie przepisów prawa wodnego z 2017 r. do rozstrzygania tej kwestii jest wadliwe; jeżeli w ocenie organu zrealizowano roboty budowlane, w wyniku których nie powstał obiekt budowlany, obowiązkiem organu jest jednoznacznie określić o jakie roboty chodzi i na jakiej podstawie prawnej organ stawia tezę, że przed ich realizacją konieczne było dokonanie zgłoszenia (uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę) - art. 29 ust. 2 pkt 9 Pb dotyczy wykonania i przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; jeżeli organy przyjmą, że w wyniku zrealizowania przez skarżącego robót budowlanych powstało urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, rozstrzygną, czy jest to obiekt budowlany, a jeżeli tak, to jaki - budynek, budowla, etc. Następnie po rozstrzygnięciu ww. kwestii należy podjąć decyzję o prowadzeniu postępowania we właściwym trybie, uwzględniając uwagi odnośnie do rozróżnienia trybu legalizacji z art. 49b i trybu naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb.

PINB decyzją z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb ponownie nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych wyżej robót budowlanych w terminie do 31 grudnia 2020 r. WINB decyzją z [...] października 2020 r. uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie mamy bez wątpienia do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 49b Pb dotyczącym obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia.

PINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków (rzutu, przekrojów) z podaniem parametrów charakterystycznych obiektu oraz jego usytuowanie z uwzględnieniem wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do granic działki oraz istniejącej zabudowy, zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności wybudowanego ziemnego stawu rybnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o legalizacji urządzenia wodnego wydanej na podstawie art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawa wodnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 310 ze zm.) w przypadku, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej wynikającej z art. 388 w/w przepisów, w terminie do 31 marca 2022 r.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych oraz ortofotomapy dla działek nr 2036 i 2035/1. Zdjęcie z 30 czerwca 2012 r. nie uwidacznia przedmiotowego stawu, jego istnienie stwierdzono natomiast podczas oględzin w 2013 r. W późniejszych latach przedmiotowy staw jest widoczny na zdjęciach lotniczych wykonanych w 2017 r. (stan ten jest tożsamy ze stanem uwidocznionym na mapach z 2017 r.).

Organ ustalił, że przedmiotowy staw o wymiarach powstał na przełomie 2012 - 2013 r. J.N. stał się właścicielem działki nr 2036 na podstawie aktu notarialnego [...] w 2007 r. Przy powstaniu stawu o wymiarach 39 x 15 m zostały wykonane roboty polegające na wykonaniu grobli między stawami (zasypanie zaniżenia terenu), których to grobli nie było. Organ ustalił podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2018 r., że szerokość korony grobli od strony zachodniej stawu wynosi 7,60 m, od strony wschodniej wynosi 17,50 m, a ich wysokość mierzona od podstawmy grobli przy dnie stawni do korony wynosi od 1,1 m do 1,5 m. Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2013 r. stwierdzono, że głębokość do dna stawu przy brzegach wynosi od 56 do 79 cm. Brzegi stawu zabezpieczono z użyciem materiałów budowlanych w postaci włókniny i częściowo ścielą faszynową ułożoną pomiędzy dwoma rzędami palików drewnianych. PINB podał, że nie kwestionuje faktu, że teren działki 2036 posiadał naturalne zagłębienie terenu, niemniej jednak stan terenu, jaki istniał w 2003 r. i 2012 r. nie jest tożsamy z tym co fizycznie istnieje w terenie obecnie co stwierdzono podczas kontroli. Zagłębienie w terenie uprzednio było jednostajne i ciągłe co pokazuje mapa archiwalna przedłożona przez skarżącego opisana jako mapa zasadnicza - archiwalna [...] z [...] czerwca 2003 r. Właściciel działek dokonał pogłębienia naturalnego zagłębienia w terenie, przykładowo w punkcie pomiarowym 2 różnica przy obecnym brzegu stawu do jego dna, a rzędną widniejącą na mapie wynosi ok 1 m, ponadto dokonał ogroblowania wydzielonego stawu masą ziemi, zabezpieczył podstawę grobli oraz brzegi drewnianą palisadą umocnioną częściowo drewnianymi podkładami kolejowymi, częściowo wiklinową faszyną, co potwierdzają zawarte w aktach zdjęcia fotograficzne stawu. Wykonane przez właściciela działki roboty budowlane, o których mowa wyżej nie mają charakteru robót konserwacyjnych związanych z bieżącym utrzymaniem zagłębienia w terenie, a stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. pkt 7 Pb. Przedmiotowa budowla, o której mowa w art. 3 ust. 3 Pb nie służy hodowli ryb, ale podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2018 r. stwierdzona została w wodzie obecność ryb, przez co należy stwierdzić, że mamy do czynienia ze stawem rybnym. Pojęcie "ziemny staw rybny" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 702/14 pojęcie "ziemnego stawu hodowlanego" oraz pojęcia "ziemny staw rybny" nie sposób utożsamiać. Gdyby bowiem ustawodawca pojęciu "ziemny staw hodowlany" chciał nadać takie samo znaczenie jak pojęciu "ziemny staw rybny", zamiast dwóch pojęć użyłby jednego tj. "ziemny staw rybny". Skoro ani "ziemny staw rybny", ani też "ziemny staw hodowlany" nie zostały prawnie zdefiniowane, konieczne jest odwołanie się do terminologii w tym zakresie powszechnie przyjętej w piśmiennictwie fachowym, w którym pod pojęciem "staw" rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się tylko takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwałowanie i które zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwiał hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów. Oznacza to, iż ziemny staw hodowlany jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego. Istniejący na działce nr 2036 i 2035/1 staw nie posiada elementów pozwalających na jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, wobec czego jest ziemnym stawem rybnym. Na jego realizację wymagane było zatem zgłoszenie organowi administracji architektoniczno - budowlanej, którego wykonawca stawu nie uzyskał przed wykonaniem robót.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J.N., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił dokonanie niepełnej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz błędne uznanie, że skarżący wykonał roboty budowlane, w sytuacji, gdy materiał zgromadzony przez organ nie daje podstaw do takiego stwierdzenia oraz bezpodstawne nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że skarżący roboty budowlane wykonał.

WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa"), art. 49b ust. 2 Pb w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471, dalej "ustawa o zmianie") uchylił postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r. i jednocześnie nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w PINB w terminie do 30 września 2021 r.: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 tj.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia Burmistrza Gminy R. o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym WINB stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a postanowienie podlega zreformowaniu z uwagi na to, że sentencja postanowienia została niewłaściwie sformułowana.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o zmianie, która została ogłoszona w dniu [...] marca 2020 r., wprowadziła art. 1 zmiany w Pb. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Jednakże art. 25 ustawy o zmianie stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w marcu 2013 r. do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. W przedmiotowej sprawie Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji i prawidłowo stwierdził, że skarżący wykonał prace związane z wybudowaniem grobli poprzez ich usypanie oraz pogłębienia istniejącego zaniżenia terenu i umocowanie skarp. Prace te stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pb, na których realizację J.N. nie posiada żadnych dokumentów. W myśl przywołanego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem przedmiotowy staw zlokalizowany na działce nr 2036 jest obiektem budowlanym - budowlą powstałą na skutek opisanych wyżej robót budowlanych wykonanych w miejscu naturalnego obniżenia terenu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w ww. art. 29-31 cytowanej ustawy i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 Pb zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 ww. ustawy zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W dacie budowy przedmiotowego stawu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 w/w ustawy pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W art. 30 ust. 1 pkt 2 zawarto, że ww. roboty budowlane wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązująca w dacie budowy ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229) określała w art. 73 katalog urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczane były ziemne stawy rybne, a do takich należy zaliczyć przedmiotowy staw, jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tj. polegały na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjne gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zatem budowa przedmiotowego stawu wymagała na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Pb dokonania zgłoszenia budowy. Do rozpatrzenia sprawy samowolnej jego budowy, bez uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ma zastosowanie art. 49b Pb. Przepis art. 49b ust. 1 w/w ustawy stanowi, że organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 49b ust. 2 i 2a w/w ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

PINB umożliwił legalizację budowy przedmiotowego stawu. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. na podstawie art. 49b ust. 2 Pb nałożył na J.N. obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnej budowy w terminie do 31 marca 2022 r. Zaskarżonym postanowieniem organ powiatowy nałożył obowiązek niezgodnie z brzmieniem art. 49b ust. 2 Pb. Rolą organu nadzoru budowlanego jest nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w powołanym przepisie. Jakie to będą dokumenty, rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie, zależy od rodzaju legalizowanej inwestycji. To inwestor decyduje, jaką funkcję będzie pełniła legalizowana inwestycja, a nie organ. Należy dodać, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania i przedłożenia wymaganej dokumentacji. Należy również wyjaśnić, że termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 Pb jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 Pb. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa zatem sam organ jednak termin ten powinien zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być na tyle długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych obowiązków. Przy wyznaczaniu tego terminu organ winien kierować się zatem zakresem nakładanych obowiązków, nie pomijając interesów stron postępowania, ale jednocześnie zobowiązany jest brać pod uwagę przebieg dotychczasowego postępowania. Należy również podkreślić, że termin, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Pb, może być przedłużany na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy, w ocenie organu odwoławczego wyznaczony przez PI NB zaskarżonym postanowieniem termin na przedłożenie dokumentów określonych w zaskarżonym postanowieniu do 31 marca 2022 r. jest zbyt odległy. Z tego względu wyznaczono nowy termin do dnia 30 września 2021 r., który jest wystarczający na dokonanie czynności określonych w niniejszym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że roboty wykonane przez właściciela działki nie są robotami konserwacyjnymi związanymi z bieżącym utrzymaniem zagłębienia w terenie, lecz doprowadziły do powstania urządzenia melioracji wodnej w postaci stawu ziemnego. Do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu odniesiono się w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając w całości postanowienie zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), a to art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez dokonanie przez WINB niepełnej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że przedmiotowe roboty podlegały zgłoszeniu do organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 30 ust. 2 P.b, a w szczególności:

wskazanie, że prace polegające na pogłębieniu istniejącego zaniżenia terenu, umocnieniu skarp, których efektem było powstanie grobli były robotami budowlanymi prowadzącymi do powstania nowego obiektu w postaci stawu ziemnego, pomimo iż grobla stanowi odrębny obiekt budowlany,

oparciu rozstrzygnięcia postanowienia o materiał dowodowy z lat 2013 - 2018, pomimo, iż od wskazanego okresu zaszły znaczące zmiany dotyczące obiektów na nieruchomości skarżącego,

ustalenie, że przedmiotowy obiekt ma charakter urządzenia melioracji wodnych, pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy nie wynikał taki charakter obiektu, zwłaszcza wobec braku wykazania, iż przedmiotowy obiekt służy polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy,

dokonanie ustaleń, iż przedmiotowy obiekt jest ziemnym stawem rybnym pomimo braku konkretnego wskazania ilości oraz gatunków ryb w nim pływających,

zaniechanie dokonania ustaleń poprzez oględziny w zakresie czynności mających potwierdzić jakie gatunki ryb znajdują się w zagłębieniu, w szczególności czy są to endemiczne gatunki ryb występujące naturalnie niezależnie od prac przeprowadzonych przez skarżącego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 587/19.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ppsa), a to art. 30 ust. 1 pkt 2 poprzez nałożenie obowiązku obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Pb, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu

zagospodarowania przestrzennego

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

WINB dokonując oceny robót wykonanych na działce nr 2036 i 2035/1 ustalił wyłącznie wykonanie grobli (zasypanie zaniżenia terenu), co potwierdził opierając się na zgromadzonej w materiale dowodowym, dokumentacji fotograficznej działek oraz oględzinach dokonanych w latach 2013-2018, nie odnosząc się w żaden sposób do domniemanych prac związanych z powstaniem stawu. Ziemny staw rybny oraz grobla stanowią całkowicie odrębne obiekty, charakteryzujące się innymi elementami składowymi, materiałami budowlanymi niezbędnymi do ich wykonania, a co najważniejsze nie jest możliwe rozpatrywanie ewentualnej ich budowy łącznie. Organ wydając skarżone postanowienie, odnosił się w głównie do grobli, co w obliczu znaczenia merytorycznego oraz wywołania określonych skutków prawnych aktu, nie może zostać przyjęte za działanie należyte. Powyższe jest o tyle istotne, że WINB nie wskazał aspektów, co do których potrzebę powołania wskazał w wyroku sygn. akt II SA/Rz 588/19 WSA w Rzeszowie orzekając w przedmiocie prowadzonego dotąd postępowania w sprawie. Postanowienie, w ramach którego organ zobowiązuje stronę postępowania do działania w określony sposób, winien jest w sposób niebudzący wątpliwości wskazać jakiego obiektu budowlanego dotyczy postępowanie, czego w niniejszej sprawie nie dokonał. Skarżący zakwestionował, jakoby obecności w stawie ryb mogłaby być przesłanką zakwalifikowania obiektu jako ziemny staw rybny. Organ nie określił ilości zaobserwowanych ryb oraz ich gatunków, do czego z pewnością wymagane są wiadomości specjalne. Organ nie ustalił również, w jaki sposób doszło do zarybienia. Co więcej, dany obiekt można zakwalifikować jako staw rybny wówczas, jeśli został wybudowany jako obiekt o takim przeznaczeniu. W niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie zważywszy na fakt, iż przedmiotowy staw jest zlokalizowany na terenie nieczynnego koryta rzeki [...]. Tym bardziej nakazuje to potwierdzić jakie gatunki ryb znajdują się w zagłębieniu, w szczególności czy są to endemiczne gatunki ryb występujące naturalnie niezależnie od prac przeprowadzonych przez skarżącego. Organ nadzoru budowlanego całkowicie zaniechał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i to pomimo faktu, że taka potrzeba została wskazana przez WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 588/19. W szczególności, WINB zaniechał dokonania ustaleń w oparciu o wiadomości specjalne na podstawie opinii biegłego, pomimo, iż w ramach realizacji takich wytycznych wskazanych przez WSA w Rzeszowie, przeprowadzenie tego rodzaju dowodu byłoby jak najbardziej wskazane. Nawet jeśli przyjąć, że organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako ziemny staw rybny nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem, iż spełnia on cele, o których mowa w art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z ww. przepisem urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybny, jeżeli służą polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy. Organ nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowe zagłębienia w gruncie na działce nr 2036 miałyby polepszać zdolności produkcyjne gleby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r" poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia WINB z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] doprowadziła do uznania zasadności skargi, po części z przyczyn w niej podniesionych.

Analiza tego postanowienia dotyczącego nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nakazywałaby przyjąć jego prawidłowość przy założeniu, że obiekt którego dotyczy postępowanie jest ziemnym stawem rybnym pełniącym funkcję urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia.

Rzecz jednak w tym, że mimo dotychczasowego toku postępowania i wydawanych przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięć, nie zostało to w dostateczny sposób wykazane, mimo już wydanych w sprawie i wiążących organy na mocy art. 153 P.p.s.a. wyroków WSA w Rzeszowie z 12 września 2017 r. II SA/Rz 744/17 i z 4 września 2019 r. II SA/Rz 588/19. Istotą zawartych w nich wskazań było jednoznaczne ustalenie, jakie prace zostały wykonane, czy na czas ich wykonania stanowiły roboty budowlane, a jeżeli tak to jakie.

Wg zawartych w zaskarżonym postanowieniu WINB oraz poprzedzającym go postanowieniu PINB z [...] lutego 2021 r. ustaleń, skarżący wykonał roboty budowlane w następstwie których powstał obiekt budowlany o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.P.b. W ocenie Sądu stwierdzenie to wbrew stanowisku tych organów nie jawi się jako jednoznaczne i znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym, także wobec kategorycznie odmiennych twierdzeń strony skarżącej.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 744/17, nie wiadomo było, na jakim poziomie jest dno aktualnie istniejącego zbiornika wodnego i o ile różni się od poziomu wynikającego z map z 2003 r. Wg Sądu, aby to ustalić, potrzebne są wiadomości specjalne i powołanie biegłego.

Organ I instancji w tym zakresie przeprowadził stosowne oględziny i pomiary. Zostały one wykonane przez pracowników tego organu, wg którego pozwalały im na to posiadane kompetencje zawodowe. Sąd nie kwestionuje tych kompetencji, niemniej ze sporządzonego protokołu i pomiarów nie wynika, który z trzech pracowników PINB dokonał stosownych czynności, których wynik nie został w żaden sposób omówiony i poddany analizie przy rozstrzyganiu sprawy.

Przyznać należy też rację skarżącemu, że w żaden sposób nie wykazano, że powstały w ocenie organów obiekt w postaci stawu ziemnego ma charakter urządzenia melioracji wodnych, w tym służy polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Wymogu tego nie spełnia przywołanie na tę okoliczność treści samego przepisu definiującego urządzenia melioracji wodnych.

W tym zakresie Sąd wskazuje, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, czy staw ten jest stawem rybnym, skoro nie służy do hodowli ryb; w tych okolicznościach to, że żyją w nim ryby (co zostało potwierdzone w toku oględzin i nie jest de facto kwestionowane przez stronę skarżącą) pozostaje bez znaczenia w sprawie.

Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Okoliczności związane z dokładnym ustaleniem poziomu aktualnego i pierwotnego dna zbiornika wodnego (w kontekście wskazania co do zasadności powołania biegłego) determinowały będą dalsze ustalenia w sprawie co do charakteru wykonanych robót, co do których punkt wyjścia stanowią wyraźne wytyczne zawarte w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Rzeszowie.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą kancelaryjną od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.