Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 476/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] [...] Banku [...] S.A. w P., L. [...] T. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zawieszenia działalności banku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2009 r. w sprawie ze skargi S. P. D. B. S. S.A. z siedzibą w P. i L. T. (zwanych dalej skarżącymi) w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zawieszenia działalności banku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 18 listopada 2008 r. skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...], w sprawie zawieszenia działalności B. S. S.A. w P.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. przedmiotowy wniosek przekazał Komisji Nadzoru Finansowego celem rozpatrzenia według właściwości. Na skutek wniesionego przez skarżących zażalenia Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. stwierdził nieważność powyższego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 124 § 1 in fine k.p.a. .

Następnie Prezes Rady Ministrów rozpatrując ponownie wniosek skarżących z 18 listopada 2008 r. postanowieniem z [...] marca 2009 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przedmiotowy wniosek Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że z dniem 31 grudnia 2007 r., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.), Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania od dnia 1 stycznia 2008 r. przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 ww. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego, która jest właściwa do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały (decyzji) Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S. S.A. w P.

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), podnosząc błędne zastosowanie wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów, w związku z przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz zarzucając naruszenie zasady szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała z [...] stycznia 2000 r., nr [...], będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, podjęta została przez Komisję Nadzoru Bankowego na podstawie art. 158 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały. W ówczesnym stanie prawnym nie funkcjonował ani organ wyższego stopnia ani organ nadzoru w stosunku do Komisji Nadzoru Bankowego.

Z dniem 31 grudnia 2007 r., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, zniesiona została Komisja Nadzoru Bankowego a jej zadania przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 ww. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego. Organem nadzoru dla nowoutworzonej Komisji stał się natomiast, na podstawie art. 3 ust. 3 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów.

Zdaniem organu należało zatem rozstrzygnąć, czy właściwym do rozparzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest, w braku organu będącego organem wyższego stopnia, w dacie podejmowania uchwały będącej przedmiotem wniosku, organ wydający uchwałę, jak na to wskazuje art. 157 § 1 k.p.a., czy też organ wyższego stopnia w dacie składania wniosku.

Prezes Rady Ministrów analizując orzecznictwo sądów cywilnych jak i sądów administracyjnych stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Tak więc, w ocenie organu, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komisję Nadzoru Bankowego z uwagi na brak organu wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, powinien być rozpatrzony przez samą Komisję. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 157 § 1 k.p.a. Natomiast z uwagi na fakt, że z dniem 31 grudnia 2007 r., Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania przejęła, Komisja Nadzoru Finansowego - to Komisja Nadzoru Finansowego właściwa jest obecnie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej [...] stycznia 2000 r. przez Komisję Nadzoru Bankowego.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżących jest Komisja Nadzoru Finansowego, a nie Prezes Rady Ministrów jako organ sprawujący nadzór nad następcą prawnym Komisji Nadzoru Bankowego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 125 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc dodatkowo, iż w jego ocenie Komisja Nadzoru Bankowego była pozakonstytucyjnym centralnym organem państwa, z czego wobec przejęcia jej kompetencji przez Komisję Nadzoru Finansowego wypływa wniosek, iż charakter organu centralnego ma także Komisja Nadzoru Finansowego. Jest ona zatem "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organ administracji naruszył prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd podniósł, że najistotniejszą okolicznością w niniejszej sprawie jest wejście w życie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Na mocy art. 66 pkt 1 ustawy Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 ww. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego. Organem sprawującym nadzór nad działalnością Komisji jest Prezes Rady Ministrów (art. 3 ust. 3). Uchwała natomiast, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, była wydana [...] stycznia 2000 r., gdy istniała Komisja Nadzoru Bankowego – nie posiadająca organu o charakterze nadzorczym.

Zdaniem Sądu wprowadzenie nowego organu - Komisji Nadzoru Finansowego w miejsce poprzednio istniejącego - Komisji Nadzoru Bankowego, jest nie tylko zmianą polegającą na zmianie nazewnictwa organów, bądź "przesunięcia" kompetencji, lecz wynika z głębokiej reformy systemowej. Potrzebę wprowadzenia tzw. "nadzoru zintegrowanego" ustawodawca wywiódł z konieczności dostosowania unormowań krajowych do wytycznych zawartych w Dyrektywie 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniająca dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L 35, z 11 lutego 2003 r.). Komisja Nadzoru Finansowego przejęła zadania i kompetencje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Rzecznika Ubezpieczonych, Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisji Nadzoru Bankowego. Komisja Nadzoru Finansowego zastąpiła zatem kilka podmiotów nadzorujących dotychczas rynek finansowy, które jednocześnie zostały zniesione. Utrata zatem kompetencji Komisji Nadzoru Bankowego wynika z likwidacji tego organu i całkowitej zmiany struktury nadzoru nad rynkiem finansowym wprowadzoną na mocy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Powołując się na art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zgodnie z którym "do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej"; z tym jednak zastrzeżeniem, że do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 11 ust. 6 ww. ustawy), Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych, tj. art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było stwierdzenie, czy organ na który przeszły kompetencje Komisji Nadzoru Bankowego, czyli Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Do kwestii tej jednak, w ocenie Sądu, organ nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu, naruszając tym samym w istotny sposób zasadę przekonywania (art. 107 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż fakt odesłania w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania wskazuje jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jak "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, iż wprowadzenie odesłania do art. 127 § 3 k.p.a. byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał Komisję Nadzoru Finansowego za "ministra". Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby bowiem wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z powołanego wyżej art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Tak więc, zdaniem Sądu, kierując się zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, powyższe szczególne potraktowanie normy zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. nakazujące jedynie odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego świadczyć może tylko o tym, że dyspozycja tego przepisu nie jest spełniona z uwagi na brak przymiotu "ministra" po stronie organu administracyjnego, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Rady Ministrów. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przyjmując, że Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu tego artykułu;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do twierdzeń organu dotyczących analizy przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, a odnoszących się do charakteru tego organu i jego pozycji ustrojowej (tj. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3, art. 11), a także argumentacji prawnej dotyczącej przesłanek jakie powinien spełniać minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., co jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd obowiązku wyjaśnienia rozstrzygnięcia;

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez uznanie, że odesłanie zawarte w tym przepisie do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania było wynikiem intencji ustawodawcy umiejscowienia Komisji Nadzoru Finansowego jako organu niespełniającego przesłanek definicji "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.;

4. naruszenie prawa materialnego przez niedokonanie oceny charakteru prawnego Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie przepisów regulujących jej ustrój zawartych w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, w szczególności art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3, 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), a w szczególności art. 11 ust. 1 i 2.

Ponadto jako wniosek ewentualny Prezes Rady Ministrów wniósł o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętego z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 10 ust. 3 oraz art. 74 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. akt K 2/09).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Komisja Nadzoru Finansowego może być uznana za ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że KNF nie posiada takiego statusu w świetle art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, nie wziął pod uwagę, iż unormowanie zawarte w tym artykule jest powtórzeniem regulacji z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe przed zmianą wprowadzoną przez art. 33 pkt 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Wprowadzenie zatem odesłania w art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania było skutkiem regulacji art. 11 ust. 1 Prawa bankowego określającego, że wymienionych w nim 27 decyzji Komisji Nadzoru Finansowego ma moc ostatecznych decyzji administracyjnych.

Kasator uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w świetle art. 157 § 1 k.p.a. należało ustalić organ wyższego stopnia, przy czym podkreślił, że nie chodzi tu o organ nadzoru, ale organ wyższego stopnia będący drugą instancją od wydawanych decyzji. Tak więc przytaczając treść art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że Komisja Nadzoru Finansowego jako centralny organ administracji jest ministrem w rozumieniu tego przepisu, a tym samym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komisję Nadzoru Bankowego. Podniósł wprawdzie, iż wskazana w powyższym artykule definicja "ministra" jak i inne przepisy nie regulują jednoznacznie, które jednostki organizacyjne są centralnymi organami administracji państwowej. Aby to jednak ustalić należy zbadać cechy jakie dany organ wykazuje. Niewątpliwie Komisja jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, wydaje Dziennik Urzędowy Komisji Nadzoru Finansowego oraz w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych (art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Powyższe cechy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uprawniają do stanowiska, że Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem państwa, podejmującym decyzje w sposób kolegialny, a przynajmniej posiada status równorzędnego urzędu państwowego załatwiającego sprawy z zakresu administracji. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kasator powołał się na istniejącą w jego ocenie analogię pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia, Radą do Spraw Uchodźców, czy też Krajową Komisją Uwłaszczeniową, które to organy sądy administracyjne uznały za spełniające definicję ministra określoną w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pozycję ustrojową Komisji Nadzoru Finansowego określa również uzasadnienie rządowego projektu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w którym wskazano, iż: "w zakresie sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym i wykonywania wszystkich swoich zadań Komisja jest organem niezależnym, sprawującym nadzór na rynkiem finansowym w sposób autonomiczny". W ocenie Kasatora sprzeczne z celem tej ustawy byłoby zatem ustanowienie Prezesa Rady Ministrów jako organu wyższego stopnia, który zgodnie z art. 154 oraz art. 155 k.p.a. mógłby zmienić każdą ostateczną decyzję KNF, gdyż przepisy ustrojowe mające zapewnić pełną autonomię Komisji pozbawione byłyby sensu.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził więc, że formy nadzoru nad działalnością Komisji sprawowane przez Prezesa Rady Ministrów mają charakter jedynie organizacyjny. Nadzór przejawia się zatem w ustawowo zagwarantowanym wpływie na obsadę stanowisk kierowniczych w Komisji, na strukturę organizacyjną Urzędu Komisji (nadanie statutu) oraz sposób wynagradzania członków Komisji oraz pracowników Urzędu Komisji. Uprawnieniom tym jednak nie można przypisać kompetencji właściwych dla organu wyższego stopnia.

W świetle powyższego Prezes Rady Ministrów stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej analizy przepisów regulujących ustrój Komisji Nadzoru Finansowego oraz jej zlikwidowanej poprzedniczki, tj. Komisji Nadzoru Bankowego, co doprowadziło go do odmiennych wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Odnosząc się na wstępie do wniosku Prezesa Rady Ministrów o zawieszenie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do zawieszenia postępowania kasacyjnego w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 10 ust. 3 oraz art. 74 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. akt K 2/09), albowiem zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie.

Główne zagadnienie prawne objęte podstawami kasacyjnymi, które wymaga rozstrzygnięcia w tej sprawie sprowadza się bowiem do tego jaki organ administracji publicznej, w aktualnym stanie prawnym jest właściwy do stwierdzenia nieważności uchwały (decyzji) Komisji Nadzoru Bankowego wydanej [...] stycznia 2000 r. w sytuacji, gdy Komisja ta została zniesiona z dniem 31 grudnia 2007 r. ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a jej zadania od dnia 1 stycznia 2008 r. wykonuje Komisja Nadzoru Finansowego.

Rozstrzygając to zagadnienie należy na wstępie przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (ONSA z 2000 r. z. 4 poz. 1391), które należy w pełni podzielić.

W uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, że dla określenia jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister (minister w rozumieniu k.p.a.), to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze – właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Te reguły wynikają z podstawowego założenia, że organ administracji publicznej prowadzący aktualnie postępowanie administracyjne musi posiadać kompetencje do tego działania w aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Zniesienie określonego organu, który wydał kwestionowaną decyzję, oznacza, że w aktualnym stanie prawnym należy poszukiwać odpowiedzi na pytanie, jaki organ administracji publicznej w obowiązującym stanie prawnym jest właściwy do załatwienia sprawy.

W odniesieniu do Komisji Nadzoru Bankowego, która wydała kwestionowaną uchwałę, przyjmowano, że "Komisja ta jest centralnym, kolegialnym organem państwa, niemającym statusu konstytucyjnego, wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, (...) pozarządowej" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r. sygn. akt U 4/06, OTK-A 2006/8/109). To, że ustawa nie określa wprost, że dany organ jest organem centralnym, nie może samo przez się przesądzać, iż organ ten nie ma takiego statusu. Zarówno w doktrynie (patrz komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowska, A. Wróbel), jak i w orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że ustawodawca tworząc organ powinien określić czy jest to organ centralny, jednakże brak takiego wyraźnego wskazania nie oznacza, że z regulacji dotyczącej jego tworzenia, zadań i form działania, nie można wyprowadzić wniosku, że jest to organ centralny. Pojęcie "minister" w kodeksie postępowania administracyjnego, którym ustawodawca posłużył się w art. 5 § 2 pkt 4 ma swoiste znaczenie i obejmuje także kierowników urzędów państwowych równorzędnych z kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. Centralny urząd państwowy to taki, który jako jedyny urząd w państwie jest właściwy w określonych sprawach lub określonej dziedzinie. W ustawodawstwie polskim występują dość liczne przykłady, gdy ustawodawca nie określa wprost czy określony urząd (kierownik urzędu) jest centralnym urzędem lub centralnym organem administracji publicznej. W takich przypadkach zaliczenie określonego organu (urzędu) do organów centralnych zależy od regulacji wyznaczającej ustrój organu, rodzaj kompetencji oraz jego usytuowanie w systemie organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej trafnie przytoczono przykłady dotyczące takich organów jak Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (postanowienie NSA z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 376/07), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Rada do Spraw Uchodźców, Komisja Nadzoru Bankowego, co do których w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż z uwagi na ustrój, rodzaj zadań i kompetencji oraz usytuowanie w systemie organów administracji publicznej są organami centralnymi, a więc są ministrami w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Nie ulegało zatem wątpliwości, że przed zmianami wprowadzonymi ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały (decyzji) Komisji Nadzoru Bankowego byłaby ta Komisja, będąca ministrem w rozumieniu art. 157 § 1 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., albowiem przez ministra rozumie się także "kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.", a więc również organy kolegialne o takim charakterze.

Zniesienie Komisji Nadzoru Bankowego oznacza, że zadania zniesionej Komisji Nadzoru Bankowego wykonuje Komisja Nadzoru Finansowego (art. 67 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Jakkolwiek ustawa nie określa wprost, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a.), to jednak z przepisów tej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że Komisja ta jest organem centralnym administracji publicznej. Wskazują na to zadania Komisji, jej skład, a także brak przepisów, które upoważniałyby inny organ do załatwiania spraw indywidualnych objętych właściwością Komisji. W szczególności brak jest w ustawie przepisów, które dawałyby podstawę do przyjęcia, iż organem wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości Komisji jest Prezes Rady Ministrów. Podstawy do takiego wnioskowania nie stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, gdyż nadzór o którym mowa w tym przepisie, odnosi się do nadzoru w zakresie i formach określonych w tej ustawie i nie obejmuje nadzoru w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej.

Należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 5, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym albowiem z tych przepisów, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem państwowym. To Komisja jest jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na rynku finansowym w całym państwie, w tym rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej. Istotne znaczenie ma również to, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem kolegialnym w skład którego wchodzą także ministrowie. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma także to, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania Komisji Nadzoru Finansowego, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Właściwość Prezesa Rady Ministrów jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego w żadnym razie nie może być wyprowadzona z art. 17 pkt 3 k.p.a. albowiem zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Należy podzielić także te argumenty skargi kasacyjnej które odwołują się do zamiaru ustawodawcy wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy. Skoro celem ustawy było stworzenie nadzoru zintegrowanego nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji, tylko na tej podstawie, że Prezes Rady Ministrów w określonym zakresie i we wskazanych formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Co do zasady organ, któremu ustawa powierza sprawowanie nadzoru może być organem wyższego stopnia w stosunku do organu nadzorowanego, jeżeli taka kompetencja została przyznana organowi nadzoru wyraźnie w ustawie. Treść nadzoru, co do zakresu i form działania określa ustawa. Z tych względów poprzez kompetencje Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności Komisji Nadzoru Finansowego nie można uzasadnić, iż Komisja nie jest organem równorzędnym z organem centralnym.

W tym kontekście nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przeciwko uznaniu Komisji Nadzoru Finansowego za organ centralny (ministra w rozumieniu k.p.a.) przemawia unormowanie zawarte w art. 11 ust. 6 ustawy, które byłoby zbędne gdyby Komisja Nadzoru Finansowego była organem centralnym. Wręcz przeciwnie, z uwagi na brak określenia wprost, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), konieczne było wskazanie, że rozstrzygnięcia tej Komisji należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra, a wobec tego nie przysługuje od nich odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przypomnieć, iż w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2008 r., uregulowano, iż decyzje Komisji Nadzoru Bankowego mają moc ostatecznych decyzji administracyjnych i podlegają natychmiastowemu wykonaniu, a do decyzji tych art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Należy przy tym zwrócić uwagę, że istota przepisu art. 11 ust. 6 ustawy polega na tym, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma być stosowany odpowiednio, oznacza to, że głównym celem tego unormowania było właśnie to, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma być stosowany odpowiednio.

Skoro Komisja Nadzoru Bankowego była centralnym organem administracji publicznej, a jej zadania przejęła Komisja Nadzoru Finansowego, która również przejęła zadania centralnych organów administracji, tj. Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (art. 67 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym), to należy przyjąć, iż Komisja Nadzoru Finansowego jako zintegrowany organ nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, który przejął kompetencje dotychczasowych centralnych organów nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, które były centralnymi organami administracji publicznej jest organem centralnym, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uzasadnia przyjęcie, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej i brak jest przepisów w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. W świetle powyższego należało przyjąć, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały (decyzji) Komisji Nadzoru Bankowego jest Komisja Nadzoru Finansowego a nie Prezes Rady Ministrów, albowiem to Komisja Nadzoru Finansowego podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne, w sprawach w zakresu jej właściwości (art. 11 ust. 1 ustawy) stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 11 ust. 5 ustawy).

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do przepisów postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacjami kodeksu postępowania administracyjnego dokonanymi po wydaniu zaskarżonego wyroku, albowiem w tej sprawie decydujący jest stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, które powinny się składać na uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu polega w istocie rzeczy na tym, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i nie jest przekonana o zasadności tego stanowiska, co jednak jest inną kwestią niż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało uwzględnić jako opartą na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na uwadze, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a naruszenie prawa zaskarżonym wyrokiem dotyczy przepisów określających kompetencje i właściwość organów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych powodów nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Co do kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż przedmiotem sprawy był spór dotyczący określenia organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy, którego źródłem są niejasne przepisy. Z tego względu Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz organu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na rozpoznanie i oddalenie skargi koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji ponoszą strony (art. 199 p.p.s.a. – koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.