Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 893/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 134 par. 2, art. 31 kpa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06, oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] Ogólnopolskie Towarzystwo [...] wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych na budowie odcinka Trasy [...] pomiędzy węzłem [...] a węzłem [...] (zadanie II), w szczególności prowadzonych na terenie Zakola [...] (przy węźle [...]). W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż wspomniane prace budowlane prowadzone są w sposób niezgodny z przepisami prawa, a w szczególności bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego Prezydenta [...] W., koniecznego do budowy, przebudowy i modernizacji urządzeń wodnych, określonych w harmonogramie całego zadania II budowy Trasy [...]. Ponadto, w ocenie Towarzystwa wstrzymanie budowy jest zasadne ze względu na zagrożenie, jakie stwarza dla środowiska, a w szczególności dla ptaków i ich siedlisk podczas okresu lęgowego tych zwierząt.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 31 § 2 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych na budowie wskazanego odcinka Trasy [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcą jest organizacja społeczna, natomiast przepis art. 31 k.p.a. nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, jako na wniosek strony. Dlatego, biorąc pod uwagę treść art. 61 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ stwierdził, że wniosek Towarzystwa nie mógł stanowić o wszczęciu postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie wstrzymania robót przy budowie Trasy [...]. Zdaniem organu z uwagi na zaangażowanie znacznych kwot pochodzących z funduszy publicznych oraz pogłębiające się trudności komunikacyjne W. w interesie społecznym leży jak najszybsze zakończenie budowy. Dlatego pomimo, iż organ odwoławczy podzielił zarzuty Towarzystwa dotyczące wadliwego uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji uznał, że należało je utrzymać w mocy.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący posiadanego w sprawie materiału dowodowego i z niepełnym uzasadnieniem faktycznym, rażąco błędną wykładnię interesu społecznego, która narusza obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania zasady praworządności i utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji, pomimo stwierdzenia wadliwego uzasadnienia tego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił argumenty wskazujące na brak interesu społecznego, jednakże w ocenie Sądu podstawową przyczyną uzasadniającą w niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych powinien być brak pierwszej z wymienionych w art. 31 k.p.a. przesłanek. Zdaniem Sądu wszczęcie tego postępowania nie było uzasadnione celami statutowymi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...]. Towarzystwo to wystąpiło jako organizacja społeczna o wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W związku z tym wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu powinno być uzasadnione celami statutowymi organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów prawa budowlanego. Fakt, iż jedną z przesłanek ewentualnego wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego jest zagrożenie dla środowiska nie przesądza, iż cele statutowe każdej organizacji o profilu ekologicznym lub chroniącej np. ptaki będą uzasadniały wszczęcie postępowania w opisanym wyżej zakresie. Jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro postępowanie oparte na przepisie art. 50 Prawa budowlanego jest szczególnym postępowaniem nadzorczym realizowanym przez powołane do tego organy w zakresie zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych, to należy uznać, że cele statutowe organizacji, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie powinny wiązać się właśnie np. z dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem podstawowym celem statutowym Towarzystwa jest ochrona dzikich ptaków i miejsc, w których one żyją i podejmowanie wszelkich działań z tym związanych.

Ponadto, Sąd podkreślił, że żądając wszczęcia przez organ nadzoru postępowania Ogólnopolskie Towarzystwo [...] powołało się na brak pozwolenia wodnoprawnego Prezydenta [...] W., koniecznego do budowy, przebudowy i modernizacji urządzeń wodnych, określonych w harmonogramie zadania II budowy Trasy [...], czego dowodem ma być ostateczna decyzja Wojewody M. z dnia [...]. W ocenie Sądu przedmiotowa okoliczność mogłaby uzasadniać wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie w przypadku, gdyby istniało merytoryczne powiązanie podniesionego braku pozwolenia wodnoprawnego z celami statutowymi tej organizacji. W ocenie Sądu takiego powiązania w niniejszej sprawie nie było, na co wskazuje bezspornie misja statutowa Towarzystwa związana z ochroną ptaków i ich lęgowisk, a nie z dbałością o przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.). Dlatego Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił Ogólnopolskiemu Towarzystwu [...] wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych, choć argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczą braku interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania.

Odnosząc się do zarzutu konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd wskazał, że błędne jest jedynie jego uzasadnienie, nie zaś rozstrzygnięcie. Zażalenie strony umożliwia rozpatrzenie sprawy po raz drugi a nie tylko dokonanie czynności o charakterze kasatoryjnym przez organ II instancji. Dlatego sprawa wniosku została w sposób prawidłowy ponownie rozpatrzona w postępowaniu zażaleniowym i wynik tego postępowania okazał się tożsamy z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które w ocenie Sądu jest w niniejszej prawie właściwe.

Od powyższego wyroku Ogólnopolskie Towarzystwo [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 6 lit. "d" a także § 7 lit. "f" i "o" statutu Ogólnopolskiego Towarzystwa [...],

- naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, naruszając prawo materialne (wymienione zapisy statutu Towarzystwa) niesłusznie stwierdził, iż w sprawie żądania Towarzystwa w przedmiocie wszczęcia postępowania, dotyczącego wstrzymania prac budowlanych, także z uwagi na zagrożenia, jakie budowa końcowego odcinka Trasy [...] niesie dla środowiska występowania ptaków, brak jest statutowych celów działalności organizacji społecznej. Teren omawianych robót położony jest na granicy prawnej obszarowej formy ochrony przyrody - Zespołu Przyrodniczo -Krajobrazowego "[...]", które chroni także znajdujące się tam stanowiska lęgowe rzadkich nie tylko w skali W., lecz również na M., gatunków ptaków. W tej sytuacji, gdy zgodnie z zapisem § 6 statutu Towarzystwa, celem działania tej organizacji społecznej jest ochrona dziko żyjących ptaków i ich siedlisk, zaś w szczególności "wszelkie działania prawne sprzyjające ochronie ptaków i ich siedlisk", wykluczenie możliwości skutecznego wszczęcia na żądanie Towarzystwa postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na prowadzenie robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie dla środowiska, w tym dla siedlisk życia ptaków - istotnego elementu tegoż środowiska - z uwagi na rzekomy brak celów statutowej działalności Towarzystwa jest rażąco sprzeczne z przywołanymi w niniejszej skardze zapisami statutu Towarzystwa. Co więcej, drugi przywoływany przez Towarzystwo, powód do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przez właściwy organ nadzoru budowlanego - nie posiadanie przez inwestora budowy Trasy [...] wymaganej prawem decyzji wodno-prawnej, również ma bezpośredni związek z zagrożeniem, wskutek prowadzenia prac budowlanych, dla siedlisk życia ptaków w pobliżu tej budowy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, podając w uzasadnieniu skarżonego wyroku jako podstawową przyczynę rzekomo słusznej odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych - brak statutowych celów Towarzystwa - działał na niekorzyść strony skarżącej, przez co naruszył przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. Jak wynika to z treści Postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], organ odwoławczy w ogóle nie powołał się w swoim uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania na żądanie Towarzystwa na brak statutowych celów działalności tej organizacji społecznej w omawianej sprawie. Zasada, słusznie przyjęta przez Sąd, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w skardze podstawą prawną, nie może działać na niekorzyść strony wnoszącej skargę i pogarszać tym samym sytuacji procesowej skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymienionych wyżej wymagań w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w niej zapisów statutu Ogólnopolskiego Towarzystwa [...]. Z powołanego wyżej art. 174 p.p.s.a. wynika bowiem, iż podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Statuty Stowarzyszeń do powyższego katalogu nie należą. Zapisy takich statutów nie można uznać, za prawo powszechnie obowiązujące. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie w skardze kasacyjnej jako zarzutu naruszenia prawa materialnego jedynie postanowień statutu stowarzyszenia, w której to formie działa skarżąca organizacja, bez powiązania ich ze stosownymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego czy to materialnego czy to procesowego. Powołany w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów statutu Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] nie mógł zostać więc rozpoznany.

Rozpoznania natomiast wymaga zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.) Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż w zaskarżonym wyroku nie uchylono zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę pozostawiając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w mocy. Ponadto, co do zasady w sprawie niniejszej nie mogło dojść do naruszenia interesów procesowych skarżącego, gdyż nie występował on we własnym interesie jako strona postępowania, lecz jako podmiot, który miał występować w interesie społecznym na zasadzie art. 31 k.p.a.. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. okazał się być nieusprawiedliwiony.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.