Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2290/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 §  1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 aty 24 § 1 pkt 4 i 5 art 75 §  art 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 148b § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 976/18 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 maja 2018 r. znak: SKO.GN/4160/52/2018 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 976/18 oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 maja 2018 r. znak: SKO.GN/4160/52/2018 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z 23 lutego 2018 r. nr GR.3134.50.19.2016 ustalił dla B. B. opłatę adiacencką w wysokości 13 205,44 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie X., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]/5, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i zobowiązał B. B. do uiszczenia opłaty na konto Urzędu Gminy X. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 11 maja 2018 r. znak: SKO.GN/4160/52/2018 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. B. wniesioną na decyzję organu II instancji.

Sąd podkreślił, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z 14 stycznia 2011 r. znak AB.V.SP.7330-17/10, stanowiła budowę drogi w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Nie ulega również wątpliwości, że warunki do korzystania z tej drogi dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]/5 o pow. 0,2495 ha, obręb X., gmina X. zostały stworzone w dniu 1 lipca 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji, wynika to z faktu, że nie został wniesiony sprzeciw wobec dokonanego 16 czerwca 2016 r. zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, co skutkowało możliwością użytkowania drogi. Ponadto, w przypadku tej nieruchomości istnieje możliwość budowy zjazdu, na co wskazuje decyzja Wójta Gminy X. z 30 marca 2016 r. znak DK.7021.4.97.2016.PP, dotycząca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w km [...] drogi gminnej publicznej nr [...] "[...] " (działka nr [2], [...]/3, [...]/4 - ul. [...]) do działki nr [...]/5 pod określonymi w decyzji warunkami. Zdaniem Sądu I instancji, to wszystko stanowi przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji wskazała, że różnica między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (drogi), a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu została ustalona, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego K. J. z 4 stycznia 2018 r. Z opinii wynika, że przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość przedmiotowej nieruchomości wynosiła 445 308 zł, a po ich wybudowaniu – 486 575 zł. Oznacza to, że wzrost wartości nieruchomości wynosi 41 267 zł. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji, poddały analizie opinię rzeczoznawcy majątkowego.

Organ odwoławczy w tym kontekście wskazał w szczególności, że rzeczoznawca majątkowy K. J., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metoda korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, stosując metodę korygowania ceny średniej, ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 178,48 zł, natomiast wartość 1 m2 działki po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 195,02 zł.

W ocenie Sądu I instancji, analiza operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ odwoławczy i stanowisko tego organu co do jego przydatności do czynienia ustaleń faktycznych są przekonujące. Przy czym, zostało podkreślone, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także operatu szacunkowego), lecz jedynie kontroluje ocenę tego materiału, dokonaną wcześniej przez organ administracji.

Rada Gminy X. w § 3 Uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej ustaliła opłatę w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości. Skoro wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 41 267,00 zł, to opłata adiacencka została prawidłowo ustalona w wysokości 13 205,44 zł.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że twierdzenie strony skarżącej, że droga istniała już wcześniej i była jedynie modernizowana, nie znajduje uzasadnienia. Uprzedni stan nawierzchni gruntowej został uwzględniony i zobrazowany w operacie szacunkowym (dokumentacja fotograficzna). Ponadto, okoliczność, że biegły sporządził operat szacunkowy podczas pierwotnego rozpoznania sprawy nie stanowi podstawy do jego wyłączenia.

Ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi nie budzi, w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości i nie narusza art. 148b § 1 u.g.n. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. na użytek niniejszej sprawy został sporządzony operat szacunkowy uwzględniający cel, zakres i przedmiot wyceny. Nie było zatem powodu, aby brać za podstawę ustaleń operat sporządzony w innej sprawie i w innym celu, czy dokonywać jego weryfikacji bądź oceny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo również założył, że do jego kompetencji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, a także ustalenia faktyczne zawarte w operacie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 148b § 1 (powinien być "ust. 1") u.g.n. przez pominięcie i niezastosowanie;

2. art. 75 § 1 w związku z art. 8 K.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie o odszkodowanie nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu;

3. art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy podczas ponownego rozpoznania sprawy operat szacunkowy został sporządzony przez tego samego biegłego, który dokonał wyceny w ramach pierwszego rozpoznania sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że analiza opinii rzeczoznawcy dokonana przez organy administracji a przyjęta za prawidłową przez Sąd I instancji, była wadliwa Wskazano, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji, Starosta Krakowski przyznał wnoszącej skargę kasacyjną odszkodowanie za przejętą na rzecz Gminy X. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/4 (bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...]/5, wydzielona jednocześnie z działką nr [...]/5 z działki pierwotnej na cele wywłaszczenia), która została przeznaczona pod budowę drogi. W ramach postępowania ustalającego odszkodowanie, wartość 1 m2 działki nr [...]/4 została ustalona na kwotę 188,69 zł, a więc niższą niż wartość działki ustalona w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu art. 75 § 1 w związku z art. 8 K.p.a. dotyczącego braku uwzględnienia przez organy administracji, przy ocenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, treści operatu sporządzonego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za część działki, która została wywłaszczona na cele budowy drogi. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, organy nie muszą weryfikować treści operatu szacunkowego sporządzonego podczas postępowania odszkodowawczego, ale powinny wziąć pod rozwagę fakt, że w sprawie o odszkodowanie, wartość 1 m2 działki nr [...]/4 została ustalona na kwotę 188,69 zł, a w niniejszej sprawie wartość 1 m2 tej działki przed wybudowaniem drogi na kwotę 178,48 zł. Przyjęcie w sprawie o odszkodowanie innej wartości nieruchomości niż w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej budzi sprzeciw. Dla ustalenia wysokości odszkodowania organy przyjmują niższą wartość nieruchomości niż przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej (gdzie wartość nieruchomości jest wyższa). Przyjęty tryb postępowania podważa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Brak jest powodów, aby odmawiać dopuszczenia jako dowodu operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości a porządzonego przez odpowiedni organ państwowy.

Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, wartość 1 m2 działki nr [...]/5 przed wykonaniem inwestycji ustalono na kwotę około 178 zł. Kwota ta jest niższa niż wartość 1 m2 działki wywłaszczonej. Przyjęcie niższej ceny za 1 m2 działki (bez uwzględnienia wybudowanej drogi) powoduje, że wzrasta różnica pomiędzy wartością działki przed wybudowaniem i po wybudowaniu drogi. Wzrost tej różnicy powoduje naliczenie wyższej opłaty adiacenckiej.

W operacie biegły nie nadal prawidłowego znaczenia okoliczności, że w poprzek działki poprowadzone są linie przesyłowe sieci wysokiego napięcia, co wyłącza przeznaczenie budowlane znacznej części analizowanej działki. Ta okoliczność została uwzględniona w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb określenia należnego odszkodowania i doprowadziła do ustalenia niższej wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli z powodu uchylenia dotychczasowej decyzji odszkodowawczej zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, to rzeczoznawca podlega wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. wyrok NSa z 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14). Jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i art. 5 K.p.a. Do wydania opinii, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy (tak NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12).

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2290/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko w tej sprawie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2493/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przede wszystkim należy wskazać, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zakwalifikował do właściwych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem, że Sąd I instancji naruszył wyłącznie przepisy postępowania, podczas gdy niektóre z wymienionych przepisów stanowią przepisy prawa materialnego (art. 148b ust. 1, art. 176 u.g.n., czy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.). O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r., I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są jednak na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Jako pierwszy z zarzutów skarga kasacyjna wymienia naruszenie art. 148b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym: "Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów." Naruszenia tej normy prawnej skarga kasacyjna upatruje w pominięciu i niezastosowaniu (petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Po drugie poza lakonicznym wskazaniem w petitum skargi kasacyjnej na czym polega naruszenie art. 148b ust. 1 u.g.n., autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podaje i nie rozwija argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym to naruszenie miałoby polegać w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z tego zaś względu, że nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni art. 148b ust. 1 u.g.n., efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W tym zakresie skarga kasacyjna w pkt 2 wymienia naruszenie art. 75 § 1 w związku z art. 8 K.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie o odszkodowanie nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu. Przypomnienie krótkiego wymaga, że Starosta Krakowski przyznał wnoszącej skargę kasacyjną odszkodowanie za przejętą na rzecz Gminy X. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/4 (bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...]/5, wydzieloną jednocześnie z działką nr [...]/5 z działki pierwotnej na cele wywłaszczenia), która została przeznaczona pod budowę drogi. W ramach postępowania ustalającego odszkodowanie za działkę nr [...]/4 wartość 1 m2 działki została ustalona na kwotę 188,69 zł, a więc wyższą niż wartość działki nr [...]/5 ustalona w niniejszej sprawie przed wykonaniem inwestycji (178,48 zł). Przyjęcie w sprawie o odszkodowanie innej wartości nieruchomości niż w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej budzi sprzeciw skarżącej kasacyjnie, która wywodzi, że ustalona w niniejszej sprawie wartość 1 m2 tej działki przed wybudowaniem drogi na kwotę 178,48 zł a nie na kwotę 188,69 zł powoduje, że większa jest różnica między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, co w konsekwencji oznacza wyższą kwotę opłaty adiacenckiej, którą ją obciążono.

W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie zaś z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami regulując udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, w art. 146 ust. 1 ustanowiła regułę, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Kolejną zasadę wprowadziła w art. 146 ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego K. J. z 4 stycznia 2018 r. W świetle tej opinii przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość przedmiotowej nieruchomości opiewała na kwotę 445 308 zł, a po ich wybudowaniu - na kwotę 486 575 zł; wzrost wartości nieruchomości wyniósł więc 41 267 zł.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że operat szacunkowy na użytek niniejszej sprawy został sporządzony zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n., a ponadto, że operat ten uwzględnił cel, zakres i przedmiot wyceny. Zgodzić się trzeba również z Sądem I instancji, że nie było powodu, aby brać za podstawę ustaleń operat sporządzony w innej sprawie i w innym celu, a także dokonywać jego weryfikacji bądź oceny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy ustalenia prawidłowości sporządzenia operatu stanowiącego podstawę określenia wartości nieruchomości w sprawie (wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II OSK 1865/11). Oceny takiej może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia zawarcia umowy o jej dokonanie. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2013 r., II SA/Gd 626/12). Wyłącznie w razie rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla – co należy podkreślić - tożsamego celu wyceny, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 4 u.g.n.

Powyższe nie oznacza jednak, że przedstawiony przez stronę operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Kwestii tej dotyka argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w uzasadnieniu odnoście do zarzutu nieruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 75 § 1 i art. 8 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podniosła bowiem, że organy nie muszą weryfikować treści operatu szacunkowego sporządzonego podczas postępowania odszkodowawczego, ale powinny wziąć pod uwagę, że wystąpiła duża różnica między wartością 1 m2 działki ustaloną w niniejszej sprawie i w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną działkę, a Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii pomimo podniesienia tego zarzutu w skardze. Kwestionowanie jednak braku stanowiska Sądu I instancji co do oceny operatu szacunkowego bądź lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w tym zakresie wymaga oparcia skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy operat szacunkowy został sporządzony przez tego samego biegłego, który dokonał wyceny w ramach pierwszego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 176 u.g.n rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę te przesłanki, należy stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy będzie podlegał wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeśli:

1) jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik wyceny może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) przedmiotem wyceny ma być nieruchomość należąca do jego małżonka bądź krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia;

3) przedmiotem wyceny ma być nieruchomość należąca do osoby związanej z rzeczoznawcą z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron w sprawie dotyczącej konkretnej nieruchomości lub jej wyceny, albo w sprawie, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) chodzi o wycenę, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) zainteresowana wyceną jest osoba pozostająca wobec rzeczoznawcy w stosunku nadrzędności służbowej.

Rzeczoznawca powinien podlegać wyłączeniu także wtedy, gdy uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy.

Przesłanką wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego może być także wszczęcie przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego z powodu sprawy, w której uczestniczył w roli biegłego (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 2497/15).

Jak wskazano w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. E. Bończak-Kucharczyk (System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 1 lipca 2022 r.) nie pasuje do sytuacji rzeczoznawcy przesłanka wyłączenia wymieniona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji), chyba że chodziłoby o sytuację, kiedy rzeczoznawca już wcześniej sporządzał wycenę tej samej nieruchomości (np. do innych celów), która to wycena została zakwestionowana.

Orzecznictwo NSA w tym zakresie nie jest jednolite. W skardze kasacyjnej powołano się na orzeczenia NSA wydane w sprawach sygn. I OSK 1382/12 i I OSK 2638/14. Odmienny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1400/17; z 21 marca 2017 r., II OSK 1706/15, z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1465/15, z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 2497/15, I OSK 792/17 . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te ostatnie poglądy, w tym pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1706/15, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, a także w związku ze spowodowaną upływem czasu utratą jego aktualności (art. 156 ust. 3 u.g.n.), nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 176 u.g.n.

W ocenie NSA błędna jest wykładnia przepisów prawa oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się szerzej do instytucji wyłączenia, NSA w wyroku z 3 października 2019 r., I OSK 173/18, uznał że: "Zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej, rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu. Inne względy uzasadniają wyłączenie pracownika z uwagi na stosunek do strony, a zatem, gdy pracownik jest stroną albo pozostaje w stosunku osobistym lub stosunku innego rodzaju ze stroną. Innego rodzaju wartości wynikają z przyczyny wyłączenia ze względu na stosunek do sprawy, a zwłaszcza ze względów na rozpoznanie sprawy. Nie można z góry przyjmować założenia, że pracownik będzie biurokratycznie nastawiony do sprawy, która wraca do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w wyniku skutecznego zaskarżenia decyzji, czy to w toku instancji, czy nadzwyczajnych trybach postępowania, czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.