Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2477/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1,3 par 2 pkt 4, 184, 153 w zw z art 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 par 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 495/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Środowiska 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 495/12 oddalił skargę Klubu [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska stwierdził, w myśl art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia przez skarżące stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2011, w przedmiocie zatwierdzenia planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska odnotował, iż Stowarzyszenie, powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony i zostało poinformowane w odpowiedzi z [...] marca 2011 r., iż będzie w nim uczestniczyć na podstawie art. 44 ustawy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ocenach. Jednocześnie wskazano, iż przyjęcie planu urządzenia lasu ma charakter dwuetapowy. W pierwszym z nich (wielomiesięcznym) sporządzany jest ów plan i w jego toku jest przeprowadzana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w myśl przepisów działu IV ustawy o ocenach (na tym etapie odbywa się również opiniowanie przez wyspecjalizowane organy). Drugi etap (ok. miesięczny) to postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o zatwierdzenie planu, zakończone decyzją administracyjną Ministra Środowiska. Decyzją ta wymienia ogólnie, co zawiera oraz potwierdza spełnienie warunków formalnych przez plan. Nie stanowi on części decyzji, nawet załącznika do niej. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (możliwość takiego uczestnictwa zakreśla dopuszczenie organizacji społecznej ,w myśl art. 31 k.p.a.) stąd nie było uprawnione do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, iż mylnie uznano jakoby nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Bez znaczenia jest kwestia, czy w postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy dotyczące udziału społeczeństwa, zawarte w ustawie o ocenach, bowiem Stowarzyszenie nie precyzowało, iż żąda udziału w postępowaniu w myśl tych regulacji. Wobec tego jego wniosek powinien być rozpatrzony w myśl art. 31 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że pomimo tego, iż czynności w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia środków odwoławczych nadano formę decyzji administracyjnej (użyto tego określenia w dokumencie, zawarto elementy wskazane w art. 107 §. 1 i 3 k.p.a.), nie można jednak uznać, jakoby wadliwe określenie tej formy skutkowało tym, że jest to orzeczenie administracyjne w rozumieniu k.p.a., co jest warunkiem dopuszczalności wniesienia środków odwoławczych (art. 127 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał, że potrzeba dokonania czynności polegającej na zatwierdzeniu planu urządzenia lasu wynika z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.) i stwierdził, że prawodawca nie określił formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, co nie pozwala domniemywać, iż chodzi o decyzję administracyjną. Stwierdził, że gdy czynności dotyczące nadzoru (reglamentacji) gospodarki leśnej przez organ władzy publicznej mają formę decyzji administracyjnej, zostały tak określone w ustawie o lasach expressis verbis. Należy do nich np. decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej, wydana w myśl art. 19 ust. 3 ustawy. Zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest aktem władczym skierowanym do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Dotyczy zaaprobowania dokumentu, który określa zasady gospodarki mieniem należącym do Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). Nie sposób wobec tego, mając na uwadze zasady ogólne kwalifikacji czynności organów administracji, wywieść aby zatwierdzenie planu, dokonywane w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiło decyzję administracyjną, skoro właśnie nie jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Szczególnie, gdy woli nadania mu takiej rangi nie wyraził prawodawca expressis verbis poprzez wprowadzenie regulacji szczególnej, z której wynikałaby wola nadania czynności rangi tego rodzaju aktu (orzeczenia administracyjnego). Procedura stosowana w tym przypadku (ocena strategiczna) nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach związanych z korzystaniem z zasobów środowiska, gdzie jest wymagana ocena oddziaływania dla przedsięwzięć (patrz rozdział V ustawy o ocenach). O ile zatwierdzenie planu urządzenia lasu następowałoby w drodze decyzji administracyjnej, dowolnym byłoby twierdzenie, iż na tym etapie ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie musi być prowadzona. Z treści ustawy o lasach nie wynika bowiem aby przedmiotem analizy Ministra Środowiska przed zatwierdzeniem planu urządzenia lasu mogło być wyłącznie wyczerpanie wymagań formalnych (kwestia przedłożenia dokumentacji w wymaganym zakresie itp.). Mając na uwadze zakres zadań ministra właściwego do spraw środowiska (w szczególności art. 4 ust. 4 ustawy o lasach) i zasadę legalizmu działania administracji, przedmiotem rozważań tego organu administracji mogą być rozmaite kwestie zgodności z prawem przedłożonej dokumentacji, także w zakresie uwzględnienia problematyki ochrony środowiska, w tym cennych zasobów przyrodniczych w ramach racjonalnej gospodarki leśnej (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach). Przy wadliwym przyjęciu, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu następuje w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie można byłoby wykluczyć potrzeby przeprowadzenia dwukrotnej procedury ocen oddziaływania na środowiska – po strategicznej dodatkowo dotyczącej przedsięwzięć, w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ocenach, mając na uwadze, iż katalog wskazany w art. 96 ust. 2 tej ustawy nie jest zamknięty, a ustawa obliguje do przeprowadzenia procedury w razie ujawnienia możliwości oddziaływania na dobra chronione w ramach obszarów "Natura 2000". Tego rodzaju wykładnia, skutkująca prowadzeniem dwu procedur oddziaływania w identycznym zakresie (choćby tylko w niektórych przypadkach), nie jest w ocenie sądu racjonalna. Sąd wskazał, że zdolność złożenia skargi nie przysługuje w takich sprawach organizacjom społecznym, z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., gdzie ograniczono ich możliwości jedynie do przepadków uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych - a więc prowadzonych w myśl k.p.a. Nie ma jednocześnie regulacji szczególnych poszerzających zdolność tych organizacji na wskazane przypadki prowadzenia strategicznych ocen oddziaływania na środowisko (w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a.). W szczególności nie ma zastosowania w sprawie art. 44 ustawy o ocenach - dotyczy on udziału w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych w myśl przepisów k.p.a. zakończonych decyzją administracyjną. Legalność działań we wskazanym zakresie może być zatem kontrolowana wyłącznie poprzez wyspecjalizowane organy państwa w szczególności prokuratora – art. 50 § 1 p.p.s.a. Ze stosownymi wnioskami w tym zakresie mogą występować również organizacje społeczne. Generalnie natomiast strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.), do zadań prokuratury. Reasumując sąd stwierdził, że skoro zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji administracyjnej, trafnie stwierdzono niedopuszczalność wniesienia środków odwoławczych, błędnie jednak uzasadniając orzeczenie, co stanowi uchybienie przepisom postępowania, lecz nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy jest także mylne wskazanie w sentencji postanowienia, iż stwierdzono niedopuszczalność odwołania, podczas gdy odpowiednie stosowanie przepisów w zakresie odwołań (art. 127 § 3 in fine k.p.a.) nakazywałoby stwierdzić niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Od tego wyroku skarżące stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania przez stwierdzenie niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ponieważ zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie ma formy decyzji administracyjnej,

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, iż przepis ten nie miał w sprawie dotyczącej zatwierdzenia planu urządzenia lasu zastosowania,

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 kpa i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie ma formy decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej kończącej postępowanie w danej sprawie, a w konsekwencji nie przysługuje od tego aktu administracyjnego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy,

4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie w stosunku skarg wnoszonych na akt administracyjny w przedmiocie zatwierdzenia planu urządzenia lasu.

Zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

5. art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej: u.l.) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż organy Lasów Państwowych są podmiotami mieszczącym

się w ramach struktury administracji publicznej w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu urządzenia lasu,

6. art. 4 ust. 4 ustawy o lasach polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia planu urządzenia lasu,

7. art. 22 ust. 1 ustawy o lasach polegające na błędnej wykładni i przyjęciu,

iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie

jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury

administracji publicznej,

8. art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie administracyjnej dotyczącej zatwierdzenia planu urządzenia lasu.

Wniosło o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało na obowiązujące przepisy oraz procedurę odnoszące się do planu urządzenia lasu, a także stwierdziło, że właściwa w rozpatrywanej sprawie byłaby forma decyzji administracyjnej. Przesądzającego znaczenia nie ma przy tym użyty przez ustawodawcę zwrot "zatwierdza", gdyż niejednokrotnie posługiwano się różnymi czasownikami określając czynności przybierające postać decyzji administracyjnej. Ponadto, o tym, czy dany akt jest decyzją informuje jego charakter, nie zaś nazwa. Sąd naruszył również przepisy w tym zakresie, w jakim traktuje relację Lasy Państwowe – Minister Środowiska w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu jako relację podległości i nadzoru, a zatwierdzenie planu jako akt kierownictwa wewnętrznego. Błędnie oceniono również pozycję procesową stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Art. 96 ust. 2 i 2 ustawy o ochronie środowiska nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy przedsięwzięć, nie zaś planów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania. Wskazał, że zatwierdzenie planu nie może być decyzją, gdyż nie jest czynnością władczą, nie rozstrzyga ponadto o sytuacji podmiotu sfery zewnętrznej. Wskazał na sferę zadań, w jakiej można mówić o władztwie administracyjnym w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wskazał na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1308/11, w którym sąd stwierdził brak legitymacji stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze względu na to, że jego statut nie przewidywał możliwości wszczynania postępowań sądowych, a jedynie ogólnie działanie na rzecz ochrony środowiska. Wobec tego, sąd nie zbadał w niniejszej sprawie legitymacji skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takich okolicznościach podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut dotyczący art. 22 ust. 1 ustawy o lasach polegający na błędnej wykładni i przyjęciu, przez Sąd I instancji, że zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Jednym słowem istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia w jakiej formie prawnej następuje zatwierdzenie planu urządzenia. Przed odniesieniem się do tego zarzutu warto przypomnieć treść podstawowych rozwiązań ustawowych. Zgodnie z art.19.ust.1 plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust.2, z kolei ust.2 stanowi, że uproszczone plany urządzenia lasu z zastrzeżeniem ust.3 i 4 sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Problematyki zatwierdzania planów urządzania lasów dotyczy również art.22 ustawy, zgodnie ust.1 minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś zgodnie z ust.2 starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W rozpoznawanej sprawie minister zatwierdził plan urządzenia lasu w formie decyzji administracyjnej, zaś Sąd I instancji zakwestionował zastosowaną formę decyzji administracyjnej wskazując na stosowne argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu dokonywane przez ministra nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi. Z kolei cecha decyzji administracyjnej polegająca na tym, że określa ona sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia decyzji administracyjnej wszelkich aktów wydawanych przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Paradygmatem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych - polecenie służbowe. Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi (decyzja administracyjna) a aktami indywidualnymi wewnętrznymi (polecenie służbowe) jest doniosłe prawnie, bowiem zgodnie z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej. Jednym słowem cechą charakterystyczną decyzji administracyjnej jest jej zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach albo obowiązkach jego adresata.

Natomiast jak wynika z art.4 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia ( art.32 ust.1 ustawy). Lasami Państwowymi kieruje Dyrektor Generalny, który jest powoływany i odwoływany przez ministra właściwego spraw środowiska ( art.33 ust.1 pkt 1 ustawy ). Nadzór nad gospodarką leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa sprawuje minister właściwy do spraw środowiska ( art.5 ust.1 pkt 1 ustawy). Z wskazanych wyżej rozwiązań ustawowych wynika jakie relacje prawne zachodzą pomiędzy ministrem właściwym do spraw środowiska, a Lasami Państwowymi i Dyrektorem Generalnym w zakresie zarządzania lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Podejmowane przez ministra do spraw środowiska czynności dotyczą mienia Skarbu Państwa, który reprezentowany jest przez Lasy Państwowe. Tym samym podejmowane czynności nie mają charakteru zewnętrznego, nie mają bowiem adresata do którego są kierowane tym samym nie rozstrzygają o prawach albo obowiązkach nieistniejącego adresata. Podejmowane przez ministra do spraw ochrony środowiska czynności mają charakter wewnętrzny i związane są z zarządzaniem mieniem Skarbu Państwa. W tych okolicznościach organ administracji publicznej jakim jest minister do spraw ochrony środowiska nie podejmuje czynności o charakterze zewnętrznym, władczym nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie. Zatem zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż zatwierdzenie przez ministra do spraw ochrony środowiska planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Równocześnie jednak Sąd I instancji wyraził pogląd, że legalność czynności organu administracji w zakresie zatwierdzenia planu urządzenia lasu może być podana kontroli, w ramach zaskarżenia do sądu administracyjnego, może to jednak nastąpić wyłącznie z zachowaniem reguł określonych dla aktów i czynności wskazanych w art.3 § 2 pk t 4 p.p.s.a., czyli zgodnie z art.52 § 3 wskazanej ustawy. (Sąd I odwołał się do takiej oceny wyrażonej w wyroku WSA sygn.akt IV SA/Wa 354/11 ). Oznacza to równocześnie, iż zdolność złożenia skargi nie przysługuje w takich sprawach organizacjom społecznym, z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy. Odnosząc się do ogólnie sformułowanego stanowiska Sądu I instancji, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu należy kwalifikować zgodnie z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tym poglądem nie można w pełni się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powołany wyrok WSA sygn.akt IV SA/Wa 354/11 zapadł w sprawie w której to starosta zatwierdzał uproszczony planu urządzenia lasu, a nie jak w przedmiotowej sprawie gdzie organem zatwierdzającym plan urządzenia lasu jest minister. Powyższa dystynkcja ma istotne znaczenie. Jak wskazywano bowiem wcześniej uproszczone plany urządzenia lasu zatwierdzane przez starostę sporządzane są dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Z tym, że dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa zadania z zakresu gospodarki leśnej określa starosta w formie decyzji wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów ( art.19 ust.2 i 3 ustawy ). Tym samym starosta zatwierdzając uproszony plan urządzenia lasu, czy też wydając w wskazanych wyżej warunkach decyzję określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej podejmuje działania w stosunku do osób trzecich, osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lasu, czyli działania te skierowane są na zewnątrz. Warto również zwrócić uwagę, na szczególną procedurę sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu i wynikający z niej wymóg wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie gminy, pisemne zawiadomienie właścicieli lasów o wyłożeniu projektu, możliwość zgłaszania przez właścicieli lasów, w terminie 30 dni od wyłożenia projektów, zastrzeżeń i wniosków, a także wydawanie przez starostę decyzji w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków ( art.21 ust.4 i 5 ustawy). Następnie po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, starosta zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu, rodzi dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. Jeżeli zaś właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu (lub w decyzji w przypadku o którym mowa w art.19 ust.3 ustawy ) starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji (art.24 ustawy). Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do następującego wniosku, mianowicie zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji administracyjnej, albowiem ustawodawca wyraźnie wskazał te sytuacje w których starosta uprawniony jest do wydania decyzji ( art.19 ust.3, art.21 ust.5, art.24 ustawy). Równocześnie dostrzegamy, że zatwierdzenie dokonywane przez starostę jest aktem skierowanym na zewnątrz adresatem są bowiem osoby trzecie właściciele lasów, a ponadto z zatwierdzonego uproszczonego planu urządzenia lasów wynikają dla właścicieli lasów określone uprawnienia i obowiązki, a w przypadku ich niewykonywania starosta w drodze decyzji może nałożyć obowiązek ich wykonania. Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, że zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować zgodnie z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tak jak w powoływanym już wyroku WSA w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 354/11, czy też w wyroku WSA z dnia 3 marca 2010r. sygn.akt IV SA/Wa 1298/09, lub w postanowieniu WSA z dnia 24 czerwca 2009r. IV SA/Wa 1890/08 ( z tym, że tutaj przed zmianą stanu prawnego zatwierdzenia dokonywał wojewoda, a nie starosta).

Powyższe uwagi dotyczące uproszczonych planów urządzenia lasów, zasad ich sporządzania, relacji zachodzących pomiędzy starostą a właścicielami lasów objętych uproszczonym planem urządzenia lasów wskazują, że nie można utożsamiać instytucji zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dokonywanego przez starostę z instytucją zatwierdzenia planu urządzenia lasu dokonywanego przez ministra. Stąd też o ile zasadny jest pogląd, że zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować zgodnie z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, o tyle nie można tego poglądu akceptować w przypadku gdy zatwierdzenia planu dokonuje minister. W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, adresatów tych czynności lub obowiązków. Tak jak decyzja administracyjna wydawana przez organ ma charakter czynności zewnętrznej adresowanej do indywidualnego podmiotu, tak również czynność lub akt inny niż decyzja lub postanowienie podejmowany przez organ na podstawie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a musi adresowany być do podmiotu zewnętrznego. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku zatwierdzania przez ministra do spraw ochrony środowiska planu urządzenia lasu, który to las stanowi własność Skarbu Państwa, a zarządzają nim Lasy Państwowe (będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) reprezentując Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, nad którymi nadzór sprawuje minister do spraw ochrony środowiska. Skarb Państwa jest ex lege państwową osobą prawną i reprezentuje własność państwową zawsze wtedy, gdy z mocy ustawy nie czyni tego inna państwowa osoba prawna. W tej sytuacji Skarb Państwa występuje w roli właściciela (dominium) . Pozycję tę należy przeciwstawić sytuacji, w której uzewnętrznia się władztwo Państwa a więc imperium , kiedy to Państwo działa poprzez odpowiednie organy władzy i sprawuje zwierzchnictwo wobec innych podmiotów prawa, posługując się nakazami, zakazami, tworząc akty ustawowe, wydając decyzje administracyjne i inne formy prawne, których wykonanie jest zagwarantowane środkami przymusu administracyjnego. Zatwierdzanie przez ministra do spraw ochrony środowiska planów urządzenia lasu, które to lasy są własnością Skarbu Państwa jest tym samym czynnością o charakterze wewnętrznym podejmowaną w związku z wykonywaniem zadań o charakterze właścicielskim, a więc czynnością ze sfery dominium, a nie imperium.

Zgodnie z art.184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy wyjaśnić, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie. Taką sytuację mamy w przedmiotowej sprawie, wyrok Sądu I instancji oddalający skargę odpowiada prawu, albowiem zatwierdzenie przez ministra do spraw ochrony środowiska planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji administracyjnej, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną dotyczącą czynności zatwierdzenia przez ministra do spraw ochrony środowiska planu urządzenia lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż Sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej jakim był zarzut naruszenia prawa materialnego, a dotyczący art. 22 ust. 1 ustawy o lasach, polegający na błędnej wykładni i przyjęciu, przez Sąd I instancji, że zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, rozważanie pozostałych zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.