Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1835/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 107 § 3, art 10 § 1, art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 28/21 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 28/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.48.2018.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. Zaskarżył wyrok w całości.

Zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "ustawy o gospodarce nieruchomościami"), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ww. przepis, który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie ma zastosowania do terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości (dalej jako "u.z.t.w.n."), co skutkowało odmową zwrotu na rzecz skarżącego A.P. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr A, o pow. [...] m², obręb [...].

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., przez brak uznania przez Sąd I instancji, że treść zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 października 2020r. (nr NSPVIII.7581.1.48.2018.IK) nie zawiera oznaczenia wszystkich stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak uznania przez Sąd I instancji, że organy zarówno I, jak i II instancji nie zapewniły wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja winna być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak ustalenia czy nieruchomość oznaczona jako działka B, wraz z wywłaszczeniem której doszło do "dowłaszczenia" działek C oraz D stała się zbędna dla celu wywłaszczenia oraz niepodjęcie czynności w celu ustalenia, że przywołana wyżej działka nr A (znajdująca się w granicach dawnej ww. działki nr C) aktualnie jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. niezbadanie oraz nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, że ww. nieruchomość oznaczona jako działka nr A jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Interes prawny strony postępowania musi mieć swoje oparcie w przepisie prawa materialnego. To z niego należy wywodzić swoje uprawnienie do żądania od organu określonego zachowania. W sprawie kontrolowanej przez sąd I instancji podstawę prawną decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Treść przepisu wskazuje, że jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych (mających interes prawny) w tej sprawie, są nimi obecny właściciel nieruchomości oraz podmiot ubiegający się o jej zwrot. Prawidłowo zatem sąd I instancji oceniał sprawę w granicach interesu prawnego skarżącego, nie zaś interesu prawnego innych, bliżej niesprecyzowanych stron. Brak uczestnictwa innych osób w postępowaniu nie może być skutecznie podnoszony przez skarżącego, ponieważ kwestia ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania, która wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot. Nie może go w tym zakresie zastąpić inny uczestnik postępowania. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1837/17, 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1127/17, 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1886/10, 18 maja 2010r. sygn. akt II OSK 796/09, 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08). Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżący brał udział w postępowaniu i był przez organy zawiadamiany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Nie można przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, że przyjęty przez Sąd I instancji ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy jest nieustalonyy.

Stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Z tego też powodu nie sposób ocenić powyższego zarzutu bez odniesienia się do podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości stanowił art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust.3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (ust. 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Zaznaczenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zatem jej zbędność na cel wywłaszczenia oraz wniosek uprawnionej osoby. Nie jest sporne w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na żądanie jej poprzedniego właściciela z powodu utraty możliwości racjonalnego jej użytkowania na dotychczasowe cele.

Zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołanie w uzasadnieniu). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalny jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. I OSK 254/16).

Na podstawie art. 6 ust. 1 uztwn mogła być zawarta umowa tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 uztwn , w tym w szczególności na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje nieruchomość "zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako podlegającą zwrotowi. Natomiast art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm. dalej:-uztwn), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (wyrok NSA z 16.12.1987 r. IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27.1.1988 r., III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149, wpisana do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z inną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nabycia przez Państwo nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn. W tym przypadku Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29.10.1998 r., IV SA 2111/96, Lex 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. art. 5 ust. 3 uztwn na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyrok NSA z: 1.4. 1996 r. IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26.7.2001 r. II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29.5.2003 r. II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13.1.2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036; 17.3.2011 r. I OSK 681/10; 30.3.2011 r. I OSK 388/10; 9.6.2014 r. I OSK 2420/13; 9.1.2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066; 25.3.2015 r. I OSK 1752/13; 18.1.2017 r. I OSK 488/16; 7.4.2017 r. I OSK 1739/15, cbosa; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137).

Powyższe potwierdza również treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 216 ust. 1 tej ustawy wprost wskazuje, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), co oznacza, że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, m.in. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania w sprawach nieruchomości nabytych przez państwo na podstawie art. 5 ustawy z 1958 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.