Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 92/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

StaUZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 92/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W/w wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] o przyznaniu S. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz orzekł - o utracie tego świadczenia przez zainteresowanego z dniem [...] czerwca 2005 r. Decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] powyższa decyzja została uchylona - w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i utrzymana w mocy - w części orzekającej o utracie prawa do równoważnika pieniężnego, zaś skarga złożona przez S. K. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 198/07 została oddalona.

Następstwem tego decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 6A pkt 3, art. 92 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) oraz § 8 ust. 1 pkt 3 oraz ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, póz. 1014 ze zm.) - utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez S. K. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] listopada 2006 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na fakt, że opisaną na wstępie prawomocną decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2006 r. strona została pozbawiona przedmiotowego świadczenia z dniem [...] czerwca 2005 r. ze względu na zmianę definicji pojęcia "miejscowość pobliska" oraz na okoliczność wejścia we współposiadanie w takiej miejscowości domu jednorodzinnego. Zatem aktualnie należało orzec o zwrocie kwot równoważnika pieniężnego wypłaconych po w/w dacie jako o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego.

W złożonej od wyżej przedstawionej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją wydaną przez organ I instancji, zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej naruszenie: art. 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a. a także naruszenie art. 96 ust 1 i art. 92 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust 1 i 2 jak również § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.

Skarżący w szczególności podnosił, że w niniejszej sprawie została naruszona zasada

lex retro non agit bowiem niedopuszczalnym było, jego zdaniem, wydanie decyzji, która

obciążała go obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od daty

wcześniejszej, niż wydanie decyzji o jego utracie. Dodatkowo skarżący twierdził,

że organy Straży Granicznej początkowo inaczej interpretowały przepis art. 96 ust 1 cyt.

ustawy o Straży Granicznej a zmiana jego wykładni pogorszyła jego sytuację.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej

oddalenie podzielając w tym zakresie twierdzenia i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd podniósł przy tym, iż zgodnie z treścią art. 96 ust 1 ustawy z dnia 12

października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zaś niekwestionowany pogląd, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w

miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem

uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany

okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu

pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie dniem utraty przez skarżącego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego był dzień [...] czerwca 2005 r., ponieważ w tym dniu wszedł w życie art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757), który zmienił definicję pojęcia "miejscowość pobliska". W wyniku tego od tej daty skarżącego należało uznać za posiadacza lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej.

Stosownie natomiast do postanowień § 8 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra

Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika

pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu,

a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego

otrzymania, kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek zaistnienia innych okoliczności uzasadniających zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia. W razie zatem nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organy, o których mowa w § 6 rozporządzenia, wydają decyzje o jego zwrocie.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd zauważył, że okolicznością uzasadniającą w tym przypadku zwrot nienależnie pobranego świadczenia było pobieranie go przez skarżącego, pomimo posiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Z tego względu zatem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez S. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2005 r. a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie naruszono w niniejszej sprawie zasady lex retro non agit, gdyż podstawą

wydania zaskarżonej decyzji były przepisy, które obowiązywały w dniu [...] czerwca

2005 r. tj. w dniu kiedy skarżący stał się posiadaczem lokalu mieszkalnego położonego

w miejscowości pobliskiej.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem skargi, dotyczącym nieprzeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, bowiem badając akta administracyjnych uznał, że prawidłowo zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności a skarżący został właściwie zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania.

Dodatkowo zostało również podkreślone, że przepis § 8 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia nie uzależnia obowiązku zwrotu przez funkcjonariusza pobranego świadczenia od ustalenia jego winy, lecz od wystąpienia uzasadnionych okoliczności.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), gdyż nie stanowiło ono podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej S. K., wskazując na przepis art. 173 § 1 oraz art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny stosownego działania w określonym czasie a także naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. – poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, którego skutkiem jest błąd w ustaleniach faktycznych będący podstawą wydania decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania – poprzez błędną ich interpretację prowadzącą do wniosku, iż kwota równoważnika została pobrana nienależnie.

Wskazując na powyższe zarzuty, w konkluzji skargi kasacyjnej S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub zmianę powyższego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających o obowiązku zwrotu nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza fakt naruszenia przez organy zasady lex retro non agit i zasady zaufania obywatela do organów Państwa a także zasady pełnego informowania stron o ich sytuacji prawnej. Powyższe przejawiało się – zdaniem skarżącego kasacyjnie – w tym, że działania zmierzające do pozbawienia funkcjonariusza równoważnika nastąpiło ze znaczną zwłoką w stosunku do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, co miało wpływ na prawa strony. Ponadto wydane decyzji, która obciąża obywatela obowiązkiem zwrotu pieniędzy za nienależnie pobrane świadczenie od daty wcześniejszej niż wydanie decyzji o utracie świadczenia było – wg S. K. – rzeczą niedopuszczalną.

W skardze kasacyjnej twierdzono także, iż w postępowaniu administracyjnym uznano, że normy mieszkaniowe nie mają żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o przyznaniu lub zwrocie równoważnika pieniężnego, choć w sprawach analogicznych, bo dotyczących policjanta, orzecznictwo – zdaniem skarżącego – zajmowało stanowisko, iż funkcjonariusz ma wówczas zapewnione potrzeby mieszkaniowe jak posiada lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej.

Skarżący kasacyjnie zwracał także uwagę na fakt, że zwrot tak znacznej kwoty ([...] zł ) przy skromnych zarobkach jego narazi go i jego rodzinę na poważne problemy finansowe, gdyż pieniądze otrzymywane tytułem równoważnika pieniężnego wydawane były na bieżąco w celu zaspokajania codziennych potrzeb.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wnosił o jej oddalenie zwracając uwagę, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego były chybione, gdyż Sąd ich nie stosował i w związku z tym nie mogły być one w stosunku do niego skierowane. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie odnosiły się do przedmiotu niniejszego postępowania, którym był zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Zarzutów tych nie można jednak uznać za usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych należy podkreślić, że nie został on sformułował prawidłowo. Zarzut ten ogranicza się bowiem jedynie do wskazania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania z konkretnym przepisem procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym. W postępowaniu zaś przed sądami administracyjnymi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane, co prowadzi do wniosku, nie można było twierdzić, iż przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki.

Oczywiście, istnieje możliwość powoływania się w skardze kasacyjnej na naruszenie w danej sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale tego rodzaju zarzut musi być powiązany ze wskazaniem odpowiedniego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - został naruszony w postępowaniu przed Sądem I instancji. W przedmiotowej sprawie taki przepis nie został wskazany.

Ponadto formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) należy również wskazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a tego wymogu również nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna.

W związku ze wskazaniem przez skarżącego kasacyjnie na błędna wykładnię prawa materialnego tj. art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, należy zauważyć, że zaskarżony wyrok nie dotyczył decyzji orzekającej o utracie przez funkcjonariusza Straży Granicznej prawa do równoważnika pieniężnego a odnosił się do decyzji będącej już jej następstwem. Z tego powodu przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego nie były kwestie związane z posiadaniem przez zainteresowanego uprawnień do otrzymywania w/w świadczenia. Ta problematyka była bowiem przedmiotem postępowania zakończonego prawomocną decyzją orzekającą o utracie przez S. K. z dniem [...] czerwca 2005 r. prawa do równoważnika pieniężnego. Aktualnie zaś ocenie Sądu podlegała decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia przez stronę.

Kwestię tę bezpośrednio reguluje § 8 ust. 1 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. który stanowi, że kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania w skutek zaistnienia innych okoliczności uzasadniających zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia, o czym – w myśl § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia – rozstrzyga się decyzją o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Skoro zatem ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2006 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez S. K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dniem [...] czerwca 2005 r. to pobrane po tej dacie świadczenia z tego tytułu były świadczeniami nienależnie pobranymi. Jeśli bowiem strona została w konkretnej dacie pozbawiona określonego uprawnienia, to nie można w dalszym ciągu zasadnie twierdzić, że to uprawnienie nadal jej przysługuje.

W tych warunkach należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 8 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego błędna wykładnię nie był zasadny.

Przepisy natomiast art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej dotyczą generalnie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego oraz prawa do równoważnika pieniężnego. Choć również zostały one powołane jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to związek ich z przedmiotem rozstrzygania w tej sprawie miał charakter ogólny. Przepisy te bowiem dotyczą kwestii posiadania przez funkcjonariusza uprawnień (lub ich braku) do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, albo równoważnika pieniężnego. W sytuacji zaś, gdy kwestia ta - w odniesieniu do S. K. – została rozstrzygnięta i przesądzona, zarzut polegający na nie zinterpretowaniu w/w przepisów przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z orzecznictwem sądowym, prezentowanym w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Policji, był całkowicie bezprzedmiotowy.

Podobnie należy ocenić zarzut, jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, gdyż przepisy prawa, mające w tej sprawie zastosowanie, obowiązywały w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej problemu związanego z trudnością zwrotu przez skarżącego tak znacznej kwoty wypada zauważyć, że choć istotnie, zaistniała sytuacja może być kłopotliwa dla strony, problem ten pozostawał jednak bez wpływu na dokonaną przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie ocenę legalności decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 1 w/w ustawy procesowej.