Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 128/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i  4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. w Radomiu spraw ze skarg Stowarzyszenia Gospodyń Wiejskich "[...]" i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Gospodyń Wiejskich "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...],[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] października 2018 r. nr [...] znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. R. (dalej jako "inwestor" lub "wnioskodawca") polegającej na budowie fermy norek amerykańskich o obsadzie 25 DJP, tj. wiat do trzymania zwierząt, budowie budynku gospodarczo - socjalnego, studni głębinowej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, płyty na gnojowicę wraz

z pozostałą, niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...]

w miejscowości R..

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją nr [...] znak [...] z [...] października 2018 r. Wójt, działając na podstawie art. 4, art. 59 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164. poz. 1588

z 2003 r.) ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że

w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji w niniejszej sprawie dla zabudowy zagrodowej.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli R. K. i Stowarzyszenie Gospodyń Wiejskich "[...]". Pierwszy z ww. odwołujących się wskazał, że realizacja inwestycji znacznie utrudni funkcjonowanie jego gospodarstwa, jak również pogorszy warunki mieszkaniowe, powodując szereg uciążliwości w życiu codziennym takich jak np. odór. Ponadto gnojowica rozprowadzana na działce nr [...] spowoduje zatrucie gleby. Odwołujące się ww. stowarzyszenie wskazało natomiast, że gmina przygotowuje zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa R.. Obecnie przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim zaś przypadku Wójt powinien uwzględnić przy wydawaniu decyzji art. 62 ust. 2 u.p.z.p., gdyż dla terenu przewidzianego pod inwestycję istnieje obowiązek ustalenia planu miejscowego. Decyzji zarzucono nie sprecyzowanie jak ma być zagospodarowywana gnojowica. Zwrócono także uwagę na określenie zbyt małego obszaru analizowanego. Podniesiono, że ferma norek charakteryzuje się znaczącym oddziaływaniem negatywnym na środowisko, a tym samym granice obszaru powinny być określone dalej niż 57 m od działki przeznaczonej pod inwestycje ze względu na negatywne jej oddziaływanie na środowisko (zanieczyszczenia spowodowane przez gnojowicę, odór). Ciągły odór co prawda nie wpływa bezpośrednio na zdrowie fizyczne człowieka, ale czyni codzienne życie nieznośnym, wpływa też na zdrowie psychiczne. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo uznał, że inwestycja wiązać się będzie z realizacją zabudowy zagrodowej, gdyż działka [...] ma powierzchnię mniejszą od średniej powierzchni gospodarstwa w gminie i dodatkowo wśród planowanej zabudowy nie ma budynku mieszkalnego, co poddaje pod wątpliwość, że planowana inwestycja należy do zabudowy zagrodowej. Podsumowując dodano, że we wsi R. nadal istnieją małe

i średnie gospodarstwa, w których produkowana jest zdrowa żywność w oparciu

o naturalne metody. Realizacja inwestycji nie będzie więc sprzyjała dalszemu funkcjonowaniu tych gospodarstw.

Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta z [...] października 2018 r. Uzasadniając wyjaśniło, że początkowo złożony przez inwestora w dniu 30 września 2015 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był niekompletny. W toku postępowania został jednak uzupełniony. Wynika z niego, że zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na budowie na działce o nr ewid. [...] w miejscowości R. budynku gospodarczo - socjalnego, wiat do trzymania zwierząt, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3 i płyty gnojowej. W piśmie z 17 maja 2016 r. inwestor wyjaśnił, że posiada wraz z żoną gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w gminie. Planowana przez niego inwestycja związana będzie z zabudową zagrodową, w związku z czym zasadnym jest zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z kolei 28 lipca 2016 r. inwestor uszczegółowił jakie elementy wchodzić będą w skład inwestycji. Ponadto w dniu 15 lutego 2018 r. wyjaśnił do protokołu, że wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolno - hodowlane i mieści się ono pod adresem [...] - gmina [...]. Pod tym adresem znajdują się następujące zabudowania: budynek mieszkalny, zabudowania inwentarskie (stodoła, obora), wiaty na maszyny rolnicze. Przedmiotem działalności rolniczej jest jednocześnie uprawa roślin ziarnistych

i hodowla zwierząt. Gospodarstwo rolne ma powierzchnię 7,56 ha w gminie S. i 2,37 w gminie [...].

Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zwrócił uwagę, że inwestor określił rodzaj planowanej zabudowy jako zagrodową. W takiej sytuacji niezbędnym jest ustalenie, czy do rozpatrzenia wniosku powinno dojść

z zastosowaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wówczas brak byłoby podstaw do badania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nastąpić może jedynie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek tj.: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestor jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą, który posiada duże gospodarstwo rolne, przewyższające areałem średnią wielkość gospodarstwa w gminie W..

Z materiału dowodowego wynika, że większa część gospodarstwa znajduje się

w gminie [...]. Pozostałe grunty znajdują się zaś w gminie [...] (2,37 ha). Planowana inwestycja związana jest natomiast z rozbudową istniejącego gospodarstwa i pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego. W związku

z powyższym uznać należy, że wnioskodawca spełnia warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia analizy wypełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. badania zasady "dobrego sąsiedztwa", w tym również parametrów technicznych inwestycji, kontynuacji funkcji w terenie itd.

SKO wskazało, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji analiza dostępności inwestycji do drogi publicznej jest prawidłowa. Działka nr [...] położona jest przy drodze wewnętrznej (dz. nr [...]) ogólnodostępnej, za której pośrednictwem możliwa jest obsługa komunikacyjna, a tym samym dostęp do drogi publicznej położonej na działkach nr [...] i [...] jest zapewniony. Warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. uznać więc należy za spełniony.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że inwestycja polegająca na budowie fermy norek amerykańskich będzie wymagała odpowiedniego uzbrojenia. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że zaopatrzenie w energię elektryczną odbywać się będzie za pośrednictwem planowanego przyłącza, zgodnie z oświadczeniem [...] S.A., o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej. Zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie poprzez własne ujęcie - studnię głębinową. Natomiast ścieki odprowadzane będą do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Wskazane rozwiązania zabezpieczają uzbrojenie terenu dla celów realizacji inwestycji, a tym samym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznano za spełniony. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że na etapie niniejszego postępowania nie bada się np. przepustowości drogi i jej parametrów technicznych. Skoro zaś, jak wykazano powyżej, nieruchomość na której planowana jest inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, to uznać należy, że posiada też wystarczające w tym względzie uzbrojenie.

Dalej Kolegium podniosło, że z uwagi na charakter planowanej zabudowy, związanej z produkcją rolną nie budzi jakichkolwiek wątpliwości brak potrzeby uzyskania przez teren inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W takiej zaś sytuacji warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony.

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby wydana decyzja o warunkach zabudowy naruszała przepisy odrębne. W szczególności nie doszukano się naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), czy też ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Z uwagi na obsadę planowanej fermy na 25 DJP, inwestycja nie będzie wymagała wydania decyzji środowiskowej, gdyż nie będzie ona sklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, że realizacja planowanej inwestycji będzie naruszała zasadę zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja nie jest również sprzeczna z przepisami odrębnymi,

w szczególności z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Teren inwestycji pozostaje

w znacznej odległości od drogi publicznej (ponad 500 m), dlatego warunki określone

w ustawie o drogach publicznych dotyczące usytuowania obiektów budowlanych przy drogach zostaną zachowane.

W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia wydanie pozytywnej decyzji

o warunkach zabudowy dla realizacji wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał także, że planowana produkcja zwierzęca będzie wiązała się z oddziaływaniem. Niemniej jednak jego zakres będzie na tyle niewielki, że nie wykroczy on poza teren nieruchomości nr [...]. Nadto działka, na której planowana jest inwestycja, graniczy z terenami wykorzystywanymi rolniczo (za wyjątkiem drogi). Należą do nich między innymi działki nr [...] i [...] położone na wschód od terenu inwestycji. Wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest R. K.. Na działce nr [...] urządzone jest siedlisko. Zgodnie z zapisami KW nr [...], działki te wchodzą w skład nieruchomości rolnej, której łączna powierzchnia wynosi ponad 9 ha. Należy zatem przyjąć, że skoro po zrealizowaniu inwestycji nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nadal pozostanie nieruchomością rolną, tyle że będzie na niej odbywać się produkcja zwierzęca, to okoliczność ta nie będzie miała w istocie żadnego wpływu na możliwości dalszego wykorzystywania nieruchomości sąsiednich, a w szczególności tych, które obejmują nieruchomości o charakterze rolnym.

Odnośnie oddziaływania odorowego Kolegium wyjaśniło, że powyższe nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej, gdyż brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Skala planowanej produkcji nie wymagała natomiast od organów przeprowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego, w którym mogłaby zostać prowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze. W ocenie SKO, na etapie niniejszego postępowania nie jest uzasadnione twierdzenie, że realizacja inwestycji spowoduje zanieczyszczenie gleby na okolicznych nieruchomościach azotanami

i fosforanami, pochodzącymi z odchodów zwierząt. Nieczystości płynne będą odprowadzane do szczelnego zbiornika o pojemności do 10 m3, a także na terenie fermy będzie zlokalizowana płyta na gnojowicę.

Organ odwoławczy zauważył również, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany, jednak nie miało to znaczenia na wynik rozstrzygnięcia. Obszar ten wyznaczono bowiem jedynie wokół części działki [...] zamiast od całości. Niemniej jednak, skoro planowana inwestycja realizowana jest

w ramach tzw. zabudowy zagrodowej, to w postępowaniu tym nie prowadzi się tak skrupulatnej analizy, jak w przypadku pozostałych inwestycji. Przede wszystkim

w postępowaniu tym nie bada się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", co bezwzględnie wymagałoby prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto dokonana przez Kolegium ocena załączonej do decyzji mapy potwierdziła, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego od granicy działki [...] jako całości (a nie od jej części), nie wpłynęłoby na możliwość realizacji inwestycji, jak również parametry nowej zabudowy.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił warunki i wymagania ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi,

w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] (postanowienie z [...] października 2018 r.) i Państwowym Gospodarstwem Wodnym [...], Nadzór Wodny w [...] (organ ten nie zajął stanowiska w ciągu 2 tygodni od dnia wystąpienia do niego o uzgodnienie).

Pismami z [...] stycznia 2019 r. R. K. oraz Stowarzyszenie Gospodyń Wiejskich "[...]" złożyli wprawdzie odrębne, niemniej jednak co do zasady tożsame skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną decyzję SKO z [...] grudnia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczno - prawnego sprawy, a w szczególności poprzez: niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej całościowej oceny mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;

2) art. 72 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 60 oraz art. 71 ust. 1, a także art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081; dalej: "ustawa ooś") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie ooś") poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczno-prawnego sprawy, poprzez:

- oparcie ustalenia co do braku wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji na podstawie deklaracji inwestora (poprzestanie na oświadczeniu inwestora

o obsadzie planowanej w ramach ww. inwestycji do 25 DJP chowu norki amerykańskiej) i niezebranie danych (np. liczby rzędów klatek pod wiatami do trzymania zwierząt, ilości sztuk norek w klatce, parametrów klatek, powierzchni klatek, planowanej technologii chowu/hodowli norek amerykańskich) umożliwiających ustalenie maksymalnie możliwej obsady inwentarza w ramach planowanej inwestycji zgodnie z przepisami prawa, tj. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia ooś pozostający częścią normy prawnej § 3 ust. 1 pkt 102

i 103 rozporządzenia ooś w nawiązaniu do § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej;

- oparcie ustalenia co do braku wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla studni głębinowej planowanej w ramach ww. inwestycji w sposób całkowicie dowolny z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt. 70 i § 3 ust. 1 pkt. 71 rozporządzenia ooś, tj. bez ustalenia parametrów technicznych obiektów (brak ustalenia kluczowej cechy, umożliwiającej ocenę kwalifikacji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać, tj. zdolność poboru urządzenia lub zespołu urządzeń (studni głębinowej), co doprowadziło do braku możliwości weryfikacji czy przed wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji nie jest konieczne uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach i przez co nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- oparcie ustalenia co do braku wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla studni głębinowej planowanej w ramach ww. inwestycji w sposób całkowicie dowolny z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt. 71 rozporządzenia ooś tj. bez ustalenia: lokalizacji urządzeń lub zespołów urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać planowana przez inwestora studnia głębinowa, jest to potrzebne w celu oceny kwalifikacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiska, albowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagają urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych z tej samej warstwy wodonośnej, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3 na godzinę, inne niż wymienione w pkt 70, jeżeli w odległości mniejszej niż 500 m znajduje się inne urządzenie lub zespół urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3 na godzinę, z wyłączeniem zwykłego korzystania

z wód. Co doprowadziło do braku możliwości weryfikacji czy przed wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji nie jest konieczne uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach i przez co nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c) w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieusunięcie braków formalnych wniosku w zakresie określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko zwłaszcza w przedmiocie:

- danych umożliwiających prawno-środowiskową kwalifikację planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- danych umożliwiających ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi mając na uwadze, że zgodnie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oddziaływanie na środowisko rozumie się również jako oddziaływanie na zdrowie ludzi, - danych umożliwiających analizę spełnienia przez inwestycję ładu przestrzennego;

4) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie usunięcie braków formalnych wniosku w szczególności w zakresie określenia zapotrzebowania na wodę. Zawarte we wniosku wskazanie rodzaju infrastruktury (studnia głębinowa) jest nie wystarczające, albowiem u.p.z.p. wymaga określenia zapotrzebowania na wodę czyli we wniosku powinny być określone dane ilościowe w zakresie zapotrzebowania na poszczególne rodzaje mediów - stanowi to element parametryzacji planowanej inwestycji. Parametryzacja ilościowa jest konieczna do ustalenia m.in. kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (patrz wyżej wymogi ustawy ooś i konieczność ustalenia czy przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), skali i zakresu oddziaływania na środowisko

i osoby trzecie (np. ilość zapotrzebowania na wodę w kontekście ustalenia, wpływ na nieruchomości osób trzecich). Z uwagi na fakt, że aktualnie we wniosku brak takich danych uniemożliwiona jest ocena skali i zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zachowanie ładu przestrzennego, a także wpływu na interes osób trzecich;

5) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewzięcie pod uwagę, że wymogi wniosku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a) korespondują z koniecznością ustalenia na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że chodzi tutaj o infrastrukturę niezbędną ze względu na późniejsze funkcje zamierzenia inwestycyjnego, prawidłowy sposób użytkowania inwestycji i zapewnienie wymogów ustaw szczególnych m.in. obsługi transportowej, usuwania i neutralizacji zanieczyszczeń, odpadów etc.

W szczególności organ ten nie zapewnił danych umożliwiających ocenę zapotrzebowanie na poszczególne media (z uwagi na braki danych charakteryzujących inwestycję we wniosku i nieprzeprowadzenie przez organy stosownego postępowania wyjaśniającego - m.in. patrz naruszenia omówione powyżej i poniżej) czym doprowadził do nie ustalenia czy inwestor posiada odpowiednie zapewnienia (promesy) bądź dokumenty (umowy przedwstępne) od gestorów poszczególnych mediów służy późniejszej analizie uzbrojenia nieruchomości - w aktach sprawy brak takich załączników;

6) art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z zastosowanym w sprawie wyłączeniem badania spełnienia przez inwestycję przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez dowolne bo nie znajdujące odzwierciedlenia

w aktach sprawy czy inwestor jest rolnikiem w myśl zapisów ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej u.k.u.r.). Organ odwoławczy pominął, że w myśl zapisów u.k.u.r. za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą

w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 6 ust. 1-4 oraz art. 7 ust. 1 u.k.u.r. Tymczasem organ odwoławczy zastosował wyłączenie badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bez ustalenia statusu inwestora;

6) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie charakteru planowanej inwestycji

i dowolne ustalenie braku konieczności odrolnienia i odlesienia działki nr ew. [...] poprzez:

- nieustalenie, za stanowiskiem NSA w wyroku z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263, który stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Planowana inwestycja nie spełnia tego kryterium zaś organ odwoławczy nie wyjaśnił powiązań technologicznych, funkcjonalnych i organizacyjnych występujących między planowaną inwestycją

a zabudowaniami inwestora w sąsiedniej gminie;

- niewzięcie pod uwagę definicji zabudowy zagrodowej, odnosząca się do zabudowań, znajduje się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.b.) Zgodnie z § 3 pkt 3 r.w.t.b., przez zabudowę zagrodową należy rozumieć

w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie

w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz

w gospodarstwach leśnych. Czyli, aby można mówić o zabudowie zagrodowej, rolnik musi posiadać rodzinne gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.k.u.r. Według przepisów u.k.u.r. (art. 6 ust. 1 u.k.u.r.), za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (łączna ich powierzchnia użytków rolnych nie może być mniejsza od 1 ha i przekraczać 300 ha), która posiada kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego,

i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo. Organ odwoławczy nie ustalił tych okoliczności, a zarazem zastosował w sprawie wyłączenie badania spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

- dowolne ustalenie, że planowana inwestycja jest zabudową zagrodową i że jest konieczne odrolnienie i odlesienie działki. W dzisiejszym stanie prawnym zgoda taka może zostać wydana po zmianie przeznaczenia tych gruntów (w [...]) lub

w przypadku spełnienia przez zainteresowanego warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Ewentualnie bez zmiany przeznaczenia i wyłączania gruntów rolnych

w ramach wydania WZ dla zabudowy zagrodowej. O tym, że dana osoba jest rolnikiem

i jako rolnik spełnia warunki do zabudowy zagrodowej, organ odwoławczy powinien ustalić na podstawie zaświadczenia wydanego przez gminę, na terenie której rolnik zamierza budować lub rozbudowywać siedlisko, w ramach zabudowy zagrodowej. Niespełnienie warunków "rolnika" wyklucza stworzenie gospodarstwa rolnego a to

z kolei możliwość zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., a co za tym idzie grunt pod budowę tego domu musi zostać wyłączony (posiadać możliwość wyłączenia - art. 61 ust. 1 lub art. 7 ust, 2a u.o.g.r.l.) z produkcji rolnej. Tylko w takim wypadku będzie można uzgodnić warunki zabudowy.

7) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak rzetelnego ustalenia, w jakim zakresie spełniony został wymóg przedłożenia mapy z obszarem oddziaływania inwestycji mając na uwadze brak odpowiedniej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia i jego oddziaływań oraz w konsekwencji przez nieustalenie obszaru faktycznego oddziaływania inwestycji;

8) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku art. 59 art. 60 oraz art. 71 ust. 1 ustawy ooś

w związku z § 3 ust. 1 pkt 102 lub 103 w nawiązaniu do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenie ooś poprzez nieustalenie czy inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (czy wymaga decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, która w myśl art. 86 ustawy ooś wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy);

9) § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r.

w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie do oceny kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

10) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieustalenie stanu faktyczno-prawnego koniecznego do oceny przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

11) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 28 k.p.a. w zakresie oceny aktualności zagrożenia interesu prawnego w procesie ustalenia stron postępowania ww. sprawie administracyjnej. Organ odwoławczy z uwagi na braki we wniosku i materiale dowodowym błędnie ustalił strony postępowania. Co istotne organ ten nie uwzględnił przy określaniu stron postępowania normy prawnej wynikającej z treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p. Z treści tych przepisów u.p.z.p. wynika, że organ wydający decyzję o pozwolenie na budowę jest związany ostateczną decyzją

o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy miał obowiązek dokonania wnikliwiej oceny możliwych ryzyk związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w kontekście praw rzeczowych podmiotów trzecich już na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, gdyż przyszła kontrola organów władz budowlanych (organu architektoniczno-budowlanych) w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę została ograniczona w sposób zasadniczy treścią normy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

12) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w szczególności § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz nieustalenie okoliczności umożliwiających zwolnienie z oceny spełnienia z niektórych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniach skarg przedstawiono w obszerny sposób argumentację potwierdzającą ww. zarzuty.

Odpowiadając na skargi, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z 28 lutego 2019 r. Sąd połączył ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Prawa

o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zarazem jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego

i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane

z naruszeniem prawa, co powoduje konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez wnioskodawcę polegającej na budowie fermy norek amerykańskich o obsadzie 25 DJP, tj. wiat do trzymania zwierząt, budowie budynku gospodarczo - socjalnego, studni głębinowej, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, płyty na gnojowicę wraz z pozostałą, niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...] w miejscowości R..

Organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja związana jest

z rozbudową istniejącego gospodarstwa wnioskodawcy i pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym inwestor spełnia warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. co oznacza brak podstaw do prowadzenia analizy wypełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. badania tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", w tym również parametrów technicznych inwestycji, kontynuacji funkcji

w terenie itd.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska organów. Trafne są więc zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia, jakoby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyjątek, zakreślony art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy bowiem rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (patrz – wyrok NSA

z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1068/17, dostępny w CBOSA).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1- 5.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 4 ww. ustawy, ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie; w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje więc możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyznacza wyjątki od stosowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wedle tej zasady warunki zabudowy mogą być ustalone gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak już wskazano, ww. ust. 4 zakreśla natomiast wyjątki od tej reguły. Mając na uwadze charakter tej regulacji - ustanowienie odstępstwa od zasad ogólnych - przepis ten musi więc być wykładany ściśle.

Zauważyć należy, że u.p.z.p., stanowiąc dany wyjątek, nie zawiera definicji użytego terminu. Należy więc poszukiwać jego właściwego znaczenia przy zastosowaniu stosownej wykładni.

W ocenie Sądu, poszukując znaczenia zastosowanego w ustawie terminu, który może być różnie rozumiany, trzeba się odwołać do celu ustanowienia danego wyjątku. Nie może w danym przypadku znaleźć zastosowania reguła interpretacji wątpliwości na korzyść wnioskodawcy - inwestora (w myśl art. 7a § 1 k.p.a.), w sprawie bowiem występują strony o spornych interesach (właściciele sąsiednich nieruchomości).

Generalną przesłanką wprowadzenia danego odstępstwa jest zamiar prawodawcy aby nadmiernie nie ograniczać możliwości realizacji na obszarach rolnych zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu przypadkach reguła dobrego sąsiedztwa nie mogłaby bowiem zostać zachowana, wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Jednocześnie dowolnym byłoby uznanie, jakoby wolą prawodawcy było także zwolnienie z obowiązku zachowania wymagania dobrego sąsiedztwa wszelkiej zabudowy, związanej z produkcją rolniczą.

W takim bowiem przypadku dla opisu wyjątku użyto by szerszego pojęcia, odpowiadającego tego rodzaju intencji ("związane z produkcją rolną" itp.). Z kolei użycie przez prawodawcę terminu zabudowa zagrodowa ma w języku potocznym konkretną konotację – zagroda to niewielki budynek mieszkalny z przyległymi budynkami gospodarczymi występujące w dużym skupieniu. Mianem zagrody nie określa się natomiast całego zespołu zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w dużych gospodarstwach czy - tym bardziej - w funkcjonujących do drugiej wojny światowej majątkach ziemskich (tam dwór i część folwarczna). Trafnie więc przyjmuje się

w orzecznictwie, że nazwa zabudowa zagrodowa dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone

w obrębie jednego podwórza (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 3066/13 oraz sygn.

akt II OSK 1299/14 – dostępne w CBOSA). Pojęcie to używane było też już od szeregu lat w aktach normatywnych niższego rzędu – kolejnych rozporządzeniach, określających warunki techniczne dla budynków. Jego definicje legalną sformułowano natomiast dopiero w 2002 r., w obowiązującym dotąd akcie w tym zakresie, tj. rozporządzeniu z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Trafnie wywodzi się

w orzecznictwie, że wobec zdefiniowania danego terminu dla innych celów - nie można nadanego mu znaczenia wprost odnosić, jako definicji dla odkodowania sformułowania, użytego w u.p.z.p.

W ocenie Sądu, dana definicja może mieć jednak znaczenie pomocnicze. Otóż

w ww. rozporządzeniu - posługując się pojęciem zabudowy zagrodowej w pewnych przypadkach ustanawiano od szeregu lat mniej ostre rygory, gdy chodzi o wymagania techniczne, dotyczące niektórych parametrów zabudowy. Jednocześnie, ustanawiając definicję, posłużono się pojęciem gospodarstwa indywidualnego, które to generalnie miało z pewnością dotyczyć obiektów związanych z produkcją rolną w mniejszych rozmiarach. Nie sposób bowiem uznać, aby wolą prawodawcy było zróżnicowanie wymagań technicznych dla analogicznej zabudowy, wyłącznie w oparciu o kryterium, czy dane przedsięwzięcie jest realizowane przez rolnika indywidualnego a więc osobę fizyczną, czy też przez inny podmiot.

Nie może to pozostawać bez znaczenia dla oceny, jak rozumieć termin zabudowy zagrodowej, użyty w u.p.z.p.

W ocenie Sądu, kontekst w jakim używany jest wyraz zagroda, a więc także zabudowa zagrodowa, w języku potocznym, na który zwraca się uwagę w judykaturze, jak i normatywna definicja, zawarta w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzasadniają konstatację, że termin zabudowa zagrodowa odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się typowo z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej skupionych w ramach tzw. siedliska.

Takie rozumienie danego terminu uwzględnia też cel, jakiemu ma służyć ustawowy obowiązek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, na co także wpływ będzie miał zakres wyłączenia z niej wynikających reguł gospodarowania przestrzenią. Zasada ta ma służyć dwóm celom. Z jednej strony zachowaniu estetyki otoczenia, poprzez zapewnienie harmonii i estetyki występujących w niej forum.

Z drugiej zaś ograniczeniu niekorzystnych interakcji, występujących w przypadkach zagospodarowania nieruchomości przyległych w sposób rodzący naturalne konflikty (szerzej o tym zagadnieniu wypowiadał się NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 548/14 - dostępny w CBOSA).

Wobec wskazanych uwarunkowań uprawniona jest konstatacja, że - zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa - prawodawca miał na uwadze typowe obiekty w zabudowie wiejskiej, które - ze swej natury - nie powodują znaczniejszych uciążliwości. O ile by nawet w pewnym zakresie generowały lokalnie oddziaływania, to za ich tolerowaniem przemawia określona wartość, jaką jest dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkalnej dla rolników wraz z towarzyszącą im

w pobliżu typową zabudową, jak obiekty gospodarcze oraz - niewielkie - inwentarskie. Przy tym, specyfika zabudowy zagrodowej, jako skupionej i zlokalizowanej właśnie

w obrębie jednego podwórka (pojęcie zagrody), ogranicza potencjalne ryzyko prowadzenia w obiektach działalności powodującej uciążliwości, utrudniające zamieszkiwanie w sąsiedztwie. Nie można bowiem zakładać, aby właściciel gospodarstwa lokalizował działalność tego rodzaju w pobliżu miejsca, gdzie sam mieszka.

Nie ma natomiast przesłanek dla założenia, jakoby - z woli prawodawcy - pojęcie zabudowy zagrodowej miało obejmować wszelkie obiekty, związane z produkcją rolną np. w zakresie chowu i hodowli - niezależnie od jej rozmiarów. W produkcji rolnej występuje bowiem także m.in. działalność w zakresie intensywnego chowu i hodowli, realizowanego w stosownych halach, których nie określa się bynajmniej potocznie zabudową zagrodową. Obiekty tego rodzaju – wobec ich gabarytów - nigdy nie stanowiły elementu wiejskiej zagrody ani też obecnie nie są postrzegane jako jej część składowa. Oddziaływanie takich budynków na otoczenie jest często znaczne. Odzwierciedla to m.in. normatywna kwalifikacja działalności w zakresie intensywniejszej hodowli, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl stosownych przepisów.

Za szeroką interpretacją pojęcia zabudowy zagrodowej nie przemawiają także istotne przesłanki wykładni systemowej – np. wzgląd na znoszenie barier w rozwoju produkcji rolnej. Argumentacja, że potrzeba zapewnienia dobrego sąsiedztwa nadmiernie ograniczy rozwój produkcji rolnej, gdy - na terenach nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego - wymagałaby realizacji obiektów analogicznych do przemysłowych nie jest przekonywująca. Analogiczną możnaby odnosić do braku swobody przy lokalizacji zabudowy, mającej służyć innej produkcji niż rolna, wobec jasno wyrażonego stanowiska prawodawcy. Nie ma podstaw dla uznania, jakoby prawodawca - zakreślając stosowny wyjątek w ust. 4 art. 61 u.p.z.p. - miał na celu uprzywilejowanie intensywnej produkcji rolnej w stosunku do innych rodzajów działalności przemysłowej, gdzie generalnie wymóg dobrego sąsiedztwa dla terenów nie objętych planami prawodawca przewidział (jedyne wyjątki zostały zakreślone

w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.). Wypada też zauważyć, że ze względu na charakterystyczne uciążliwości sąsiedzkie, wiążące się z prowadzeniem intensywnej produkcji rolnej

w zakresie chowu i hodowli – racjonalne, z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, jest lokalizowanie - w ramach realizacji zasady dobrego sąsiedztwa - obiektów uciążliwych na terenach, gdzie analogiczna zabudowa już dominuje (gdy nie prowadzi to jednocześnie - wobec kumulacji - do nadmiernych uciążliwości dla terenów przyległych), bądź w miejscach wyznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podejście tego rodzaju zapewnia minimalizacja konfliktów społecznych, jak i optymalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jednocześnie, jako postulat de lege ferenda zasadnym jest bardziej szczegółowe uregulowanie zakresu odstępstw w danym zakresie. Unormowania te dotyczą bowiem istotnej materii - granic wykonywania prawa własności, zarówno co do praw osób zainteresowanych wykorzystaniem gruntów na cele inwestycyjne, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w których interesie jest często ograniczanie oddziaływań sąsiedzkich. W państwie prawnym (wobec reguł prawidłowej legislacji) granice odstępstw w danym zakresie winny być zakreślone poprzez opis konkretnych cech, czy wręcz wyznaczenie granicznych parametrów zabudowy, jakiej realizację dopuszczono bez obowiązku zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa, nie zaś przy użyciu terminu nieostrego, co rodzić może - w szeregu przypadków - wątpliwości interpretacyjne. Problem ten nie dotyczy jednak bezpośrednio rozpatrywanej sprawy, gdzie odwołanie się do reguł prostej wykładni językowej,

z uwzględnieniem przesłanek natury celowościowej i systemowej (jako prowadzących do analogicznych wniosków), pozwala jednoznacznie wykluczyć określenie objętej wnioskiem zabudowy mianem "zagrodowej".

W rozpoznawanej sprawie nie był sporny stan faktyczny w jego istotnych aspektach. Przede wszystkim inwestor zamieszkuje w innej gminie niż ta w której jest planowana inwestycja. Nieruchomości na której planowana jest inwestycja nie są zabudowane jakimikolwiek budynkami. Wnioskodawca ubiega się zaś o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu przeznaczonego do hodowli w znaczniejszych rozmiarach, do 25 DJP. W takiej sytuacji, nie sposób zaś uznać, aby zamierzoną zabudowę, przeznaczoną do intensywnej produkcji zwierzęcej, ze znaczniejszych rozmiarów zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz płytą na gnojowicę wraz z pozostałą, niezbędną infrastrukturą techniczną, określać integralną częścią zagrody inwestora jako rolnika.

W ocenie Sądu, przedmiotowa zabudowa nie może być więc kwalifikowana, jako zabudowa zagrodowa. Mylne rozumienie terminu zabudowy zagrodowej, który - wobec brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - wyznacza granicę odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w ust. 1 pkt 1, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przyjęto bowiem, że dany wymóg w tym przypadku nie znajdzie zastosowania. Powyższe z kolei prowadziło do naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o potrzebę wyjaśnienia sprawy w istotnych jej aspektach (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Mogło mieć zaś to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem, czy wymaganie dobrego sąsiedztwa zostało zachowane. Przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie w tym zakresie stanowiska przez Sąd. Podnoszona

w skargach kwestia istniejącej obecnie na sąsiednich terenach zabudowy, jej funkcji

i parametrów, musi być wpierw przedmiotem rozważań organów administracji obu instancji.

Wobec analogicznej wadliwości, jaką dotknięte są decyzje organów obu instancji - w następstwie mylnego rozumienia terminu zabudowy zagrodowej nie wyjaśniono, czy są spełnione warunki dobrego sąsiedztwa - Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji. W sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie ponownie analizy urbanistycznej, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie

o kosztach postępowania zapadło w punktach 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty po 500 zł dla każdego ze skarżących, uiszczone tytułem wpisu od skarg.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.