Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 404/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Marian Wolanin ( spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 540/09 w sprawie ze skargi J. M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na rzecz J. M. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 540/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi J. M. B., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., nr ew. [...] i [...], obręb L., gmina Ż. o pow. 94,9400 ha, stanowiącej współwłasność M. K., J. M. B., A. M. B., J. M. B., B. S. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie [...] SA. z siedzibą w W. na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. I poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, a także o wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa. W wyniku złożonego odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że postępowanie przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rodzajem postępowania wywłaszczeniowego, dlatego organ pierwszej instancji winien był zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzić rozprawę oraz zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy złożyć w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czego nie uczynił. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się natomiast do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. [...] S.A. z siedzibą w K. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 §1 pkt 2 kpa, uwzględnił w całości skargę, dlatego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., podzielając argumenty skarżącego dotyczące braku podstaw do stosowania przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. wniósł J. M. B. zarzucając naruszenie wskazanych w skardze licznych przepisów kpa.

Uchylając decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ta uwzględnia w całości skargę [...] S. A. w W. Rola decyzji autokontrolnej nie ogranicza się jednak do rozpoznania zarzutów skargi. Uwzględnienie zarzutów skargi decyzją autokontrolną prowadzi do wyeliminowania poprzedniej decyzji organu drugiej instancji. Decyzja ta zostaje zastąpiona nową decyzją wydaną w trybie art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja autokontrola jest więc jednocześnie decyzją organu drugiej instancji kończącą postępowanie administracyjne. W decyzji tej organ - jako organ odwoławczy - winien zatem rozpatrzyć sprawę administracyjną na nowo. W szczególności, organ ten winien rozpoznać zarzuty wniesionego odwołania i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji ich ocenę. W przypadku, gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz skarga na decyzję organu odwoławczego zostały wniesione przez ten sam podmiot, rozpatrzenie zarzutów skargi, z reguły będzie jednoczesnym rozpatrzeniem zarzutów odwołania. Jednak w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz skarga na decyzję organu drugiej instancji zostały wniesione przez różnych uczestników postępowania administracyjnego, o sprzecznych interesach, wydanie decyzji autokontrolnej będzie wymagało nie tylko rozważenia zarzutów skargi lecz całokształtu okoliczności sprawy, w tym również rozważenia zarzutów odwołania i ustosunkowania się do nich w zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się przez organ w decyzji autokontrolnej do rozpoznania zarzutów skargi i ich uwzględnienia, i pozostawienie poza zakresem rozstrzygnięcia zarzutów odwołania wniesionego przez stronę przeciwną stanowi naruszenie obowiązków organu odwoławczego wynikających z art. 7 w zw. z art. 140 kpa. Odwołujący się we wniesionym odwołaniu podnieśli szereg zarzutów, z których część została następnie przytoczona we wniesionej do sądu skardze. Organ odwoławczy w pierwotnej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie rozpatrując zarzutów odwołania. Również zaskarżona decyzja autokontrolna organu drugiej instancji nie rozpoznaje zarzutów odwołania, ograniczając się do rozpoznania zarzutów wniesionej do sądu skargi. W sprawie doszło zatem do sytuacji, w której wniesione odwołanie nie zostało przez organ rozpatrzone ani przy wydaniu decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2008 r., ani przy wydaniu decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2009 r. Poza zakresem rozstrzygania organu odwoławczego pozostały wszystkie zarzuty wniesionego odwołania. Organ odwoławczy winien był poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do oceny podniesionych przez właścicieli nieruchomości zarzutów oraz dokonać ich oceny prawnej. Organ zaniechał w decyzji rozważenia zarzutów dotyczących braku rokowań, czy też ich wadliwości, zarzutu wydania decyzji sprzecznie z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarzutu braku analizy możliwości realizacji inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, zarzutu ograniczenia się do rozważenia interesu inwestora bez rozważenia interesów właścicieli obciążanej nieruchomości. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 §1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Unormowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi ingerencję w prawo własności, która jest dopuszczalna, niemniej jednak organ orzekający winien rozważyć niezbędność i zakres dokonanego obciążenia i nie może pominąć rozważenia interesu właściciela nieruchomości. Ustalenia dotyczące podniesionych w odwołaniu zarzutów i ich ocena nie powinny być w takim, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zakresie dokonywane po raz pierwszy dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i celu postępowania odwoławczego.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 540/09 [...] S.A. z siedzibą w K. zarzucił naruszenie art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ administracyjny drugiej instancji, wydający decyzję autokontrolą nie jest związany granicami złożonej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale jest obowiązany do rozpoznania sprawy na nowo, a w szczególności do rozpatrzenia wniesionego w sprawie odwołania, a nie jedynie do rozpatrzenia zarzutów skargi i ich uwzględnienia, a także naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji autokontrolnej w sytuacji, w której rzekome naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na konsekwentne podkreślanie w orzecznictwie, że orzekając w trybie autokontroli organ może jedynie odnieść się do złożonej skargi i podzielić jej zarzuty, w tym powołaną w skardze podstawę prawną i faktyczną. Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 §3 nie jest związany granicami skargi. Możliwość skorzystania przez organ do wydania decyzji na podstawie art. 54 §3 jest ściśle związana tym, iż organ w całości skargę uwzględnia, a więc nie ma tu miejsca na własną ocenę przez organ sprawy w takim zakresie, jak to czyni sąd stosownie do art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną. Prawo do wydania przez organ decyzji autokontrolnej nie służy bowiem do stworzenia dodatkowej instancji w postępowaniu administracyjnym, w której sprawa jest rozstrzygana na nowo. Złożenie skargi nie powoduje też powrotu sprawy do organu drugiej instancji w celu powtórnego jej rozpatrzenia przez organ. Nie sposób więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby organ winien był rozpatrzyć "całokształt okoliczności sprawy". Takie zadanie ciążyło na organie drugiej instancji wówczas, kiedy rozpatrywał odwołanie w toku instancji. Brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów stron odwołujących się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. może być jedynie wadą decyzji wydanej przez organ w drugiej instancji, nie zaś decyzji autokontrolnej, która może odnosić się jedynie ściśle do złożonej skargi. Organ drugiej instancji nie naruszył więc prawa wydając decyzję autokontrolą, zaś prawidłowość decyzji - w granicach całej sprawy, a nie tylko zarzutów skargi - winna była zostać zbadana w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Ponadto, zawarte w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. zarzuty nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Właściwie trudno podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, jakoby odwołanie w ogóle zawierało wymienione przez tenże Sąd zarzuty. Większość zarzutów odwołania w ogóle nie mogła być brana pod uwagę przez organ drugiej instancji, gdyż nie dotyczyły one decyzji organu pierwszej instancji, ale innych decyzji administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Odwołujący się nie wskazywali, że inwestor nie przeprowadził z właścicielami negocjacji dot. przeprowadzenia spornej inwestycji. Przeciwnie, odwołujący się nadmienili, że właściciele nieruchomości nie wydali zgody na poczynienie inwestycji w trakcie prowadzonych negocjacji, ze wzglądu na znaczne uciążliwości związane z prowadzeniem prac. Zupełnie bezpodstawny i gołosłowny był zarzut odwołania co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją lokalizacyjną, co w sposób oczywisty wynika z treści obydwu dokumentów. Wreszcie wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ wydający decyzję w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami był związany postanowieniami decyzji lokalizacyjnej, dlatego też nie mógł analizować możliwości innego sposobu przeprowadzenia inwestycji, i w tym kontekście dokonywać wyważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości. Nawet więc stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uzasadnienia w decyzji autokontrolnej nie uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, winno było doprowadzić Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że to rzekome naruszenie przepisów postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. B. podniósł argumentację mająca uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 54 §3 ppsa, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy nie polega na wydaniu decyzji kolejny raz rozstrzygającej sprawę, lecz na wydaniu rozstrzygnięcia wobec decyzji zaskarżonej. Kolejny raz rozstrzyganie sprawy w wyniku uwzględnienia skargi oznaczałoby bowiem wydanie drugiej decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, gdy tymczasem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa).

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., ponieważ w decyzji tej organ odwoławczy nie tylko uwzględnił skargę i uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. uprzednio zaskarżoną do sądu administracyjnego, lecz jednocześnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jednoczesne utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oznacza zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w wyniku złożonego odwołania podczas, gdy rozpatrzenie odwołania powinno nastąpić w odrębnej decyzji wydanej w wyniku ostatecznej decyzji autokontrolnej. Skutkiem prawnym decyzji autokontrolnej w niniejszej sprawie powinno być bowiem jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji do sądu administracyjnego, skoro organ odwoławczy uznał skargę w całości za słuszną, a o takie właśnie uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wniósł skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia [...] marca 2009 r.

Prawidłowo wywiedziono więc w skardze kasacyjnej, iż organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy mógł w decyzji autokontrolnej odnieść się jedynie do zarzutów skargi, nie był natomiast uprawniony do rozpatrzenia w decyzji autokontrolnej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przy wydawaniu decyzji autokontrolnej organ odwoławczy jest bowiem związany zarzutami skargi, dlatego nie jest uprawniony do jednoczesnego rozpatrywania zarzutów odwołania. Organ odwoławczy w postępowaniu autokontrolnym nie uzyskuje bowiem uprawnień sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Tymczasem, utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy w decyzji autokontrolnej oznacza rozpatrzenie odwołania w trybie do tego niewłaściwym, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., jakkolwiek błędnie uzasadniając wyrok, że wydanie decyzji autokontrolnej wymagało jednoczesnego rozpatrzenia zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.