Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 96/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 35,36,37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie prowadzenia postępowania w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą złożoną ustnie do protokołu w dniu [...] grudnia 2009 r., rozszerzoną pismem z dnia 12 stycznia 2011 r., A. S. wniósł o przeprowadzenie czynności kontrolnych i sprawdzających, w zakresie przetwarzania jego danych w systemie Schengen (zwany SIS) oraz w wykazie osób niepożądanych, prowadzonych przez Urząd do Spraw Cudzoziemców. Skarżący domagał się przeprowadzenia tych czynności kontrolnych u podmiotów przetwarzających jego dane osobowe w SIS, podejrzewając niedopuszczalne, dowolne i instrumentalne dokonywanie wpisu do rejestrów państwowych w celu uzasadnienia odmowy pobytu cudzoziemca w Polsce.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wszczął postępowanie administracyjne w sprawie tej skargi, a następnie ustalił, w drodze wymiany korespondencji z Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz Komendantem Głównym Policji, że dane strony zostały umieszczone w SIS przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ze względu na wystąpienie dwóch przesłanek:

1. w dniu [...] lipca 2007 r. została wydana decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy z nakazem opuszczenia terytorium RP (art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach);

2. jeden z organów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.), wystąpił do Szefa Urzędu z wnioskiem o umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, a co za tym idzie także w SIS, dla celów odmowy wjazdu, z uwagi na fakt, iż wjazd lub pobyt cudzoziemca są niepożądane ze względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo mogłyby naruszać interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach).

Ponadto ustalono, że w dniu [...] stycznia 2010 r. dokonano korekty w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, poprzez wykreślenie pierwszej z podstaw wpisu danych osobowych A. S., tj. przesłanki z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.

Dodatkowo w dniach 10 i 11 czerwca 2010 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych przeprowadził w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców kontrolę zgodności przetwarzania danych osobowych wnioskodawcy z przepisami o ochronie danych osobowych. Zakresem kontroli objęto sprawdzenie, czy wykorzystywanie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców danych osobowych A. S., przetwarzanych w Krajowym Systemie Informatycznym, nie narusza praw osoby, której dane dotyczą, a w szczególności, na jakiej podstawie dokonano wpisu tych danych do Systemu Informacyjnego Schengen. W toku czynności kontrolnych ustalono, że odnośnie do A. S. znajduje się w SIS jeden wpis dokonany w dniu [...] grudnia 2007 r., z datą ważności do [...] grudnia 2010 r. Jako podstawa prawna dokonania wpisu figuruje art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, tj. wjazd lub pobyt cudzoziemca są niepożądane za względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego albo mogłyby naruszyć interes Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie wniosku o dokonanie wpisu opatrzono klauzulą "tajne", jako informację niejawną.

Organ ustalił też, że zachodziła również kolejna okoliczność przechowywania w wykazie danych strony, wskazana w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, wynikająca z decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie nadania A. S. statusu uchodźcy i zawierającą nakaz opuszczenia przez niego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. S., Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]), jako organ drugiej instancji, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców i nakazała cudzoziemcowi opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 14 dniu od dnia doręczenia decyzji. Po otrzymaniu informacji o decyzji Rady do Spraw Uchodźców dokonano również wpisu podstawy wynikającej z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Na decyzję złożona została przez A. S. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję w zakresie odmowy nadania statusu uchodźcy i uchylił decyzję w zakresie nakazu opuszczenia terytorium RP. Wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1585/08, mocą którego Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powyższe skłoniło Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do dokonania korekty w wykazie, poprzez wykreślenie tej podstawy dokonania wpisu.

W dalszym toku postępowania ustalono, że strona złożyła na podstawie art. 131 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o udzielenie informacji o wpisanie jego danych do Wykazu i SIS. Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu [...] maja 2009 r. zostało wydane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaświadczenie o wpisie danych do wykazu i SIS. W dniu [...] maja 2009 r. A. S. złożył wniosek o wykreślenie jego danych z Wykazu i SIS. W odpowiedzi na ów wniosek, w dniu [...] września 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. A. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została zakończona postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Od wyroku nie była wnoszona kasacja.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponownie odmówił wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści, a po wniesieniu o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (sygn.: nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i poinformował A. S., iż podstawę prawną wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany stanowi art. 128 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach. A. S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

GIODO postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. o numerze [...], w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania o wydanie zaświadczenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] października 2010 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło zażalenie strony na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. GIODO postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W tym samym czasie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, iż w dniu [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach uprawniony organ wystąpił z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o przedłużenie obowiązywania wpisu danych A. S. w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany w związku z art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach.

W związku z powyższym, w dniu [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach przedłużono termin obowiązywania wpisu danych strony w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany do dnia [...] grudnia 2013 r. i zgodnie z art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, dane zostały przekazane do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen na okres przechowywania ich w wykazie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 917/11, rozpoznając skargę A. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] października 2010 r. Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego złożyły od powyższego wyroku skargi kasacyjne.

Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku. Po rozpoznaniu skargi w dniu 23 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 61/12, oddalił ją.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2074/11) skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 917/11 zostały oddalone.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał do Biura Generalnego Inspektora odpis ww. wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zwrócił akta administracyjne sprawy.

W dniu 2 lipca 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych przeprowadził ponowną kontrolę w siedzibie Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w której wyniku ustalono, że w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, znajduje się odnośnie strony wpis, dokonany w dniu [...] grudnia 2007 r. Termin obowiązywania wpisu został przedłużony do dnia [...] grudnia 2013 r. na wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., złożony przez uprawniony organ, wymieniony w art. 129 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Jako podstawa prawna dokonania wpisu figuruje art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na upływ trzyletniego okresu figurowania w SIS wpisu dotyczącego A. S., w związku z ww. wnioskiem nie dokonano przedłużenia tego wpisu, lecz w dniu [...] grudnia 2010 r. utworzono nowy wpis z datą jego wygaśnięcia w dniu [...] grudnia 2013 r.

Po zakończeniu postępowania administracyjnego, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję nr [...], którą odmówił uwzględnienia wniosku A. S. w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych w systemie SIS.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym przez A. S. w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. W tym samym piśmie strona zawarła również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określając je jako wezwanie poprzedzające skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w prowadzeniu postępowania, zainicjowanego jego wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem, przetwarzania jego danych osobowych w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP oraz w Systemie Informacyjnym Schengen dla celów odmowy wjazdu (SIS I).

Skarżący podniósł, że pomimo złożenia wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIODO z dnia [...] października 2013 r., również wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie spotkało się ono z żadną reakcją organu.

Wobec powyższego zasadnym, zdaniem skarżącego, jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie art. 52, 53, 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w której domagał się stwierdzenia wystąpienia w postępowaniu administracyjnym przewlekłości rażąco naruszającej prawo, z jednoczesnym uwzględnieniem wpływu – bezzasadnego zdaniem sądów administracyjnych – zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu A. S. podtrzymał zarzuty stawiane organowi administracji w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., podkreślając, że postępowanie w sprawie, toczące się od 2009 r., było prowadzone w sposób nierzetelny i niekonsekwentny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w sprawie przewlekłości postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją GIODO z dnia [...] października 2013 r. Jednocześnie organ podniósł, że celem wezwania określonego w art. 37 § 1 k.p.a. jest, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczenie przez organ dodatkowego terminu załatwienia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W niniejszej sprawie, w chwili wniesienia skargi na przewlekłość, nie upłynął jeszcze termin rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem skarga jest bezzasadna.

Niezależnie od powyższych argumentów organ wskazał na skomplikowany oraz wielowątkowy charakter sprawy, angażującej kilka organów administracji państwowej oraz sądy administracyjne, co wymuszało częste wzajemne przekazywanie akt postępowania. W oczywisty sposób utrudniało to również dostęp do akt, co wpłynęło na długotrwałe rozpatrywanie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile nie można przy tym wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu.

W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.

Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Z artykułu 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość, jak wskazano wyżej, jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, zm. Nr 76, poz. 409).

Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4).

Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r., II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA).

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, wskazać należy, iż przewlekłość postępowania, której stwierdzenia domagał się skarżący, nie obejmowała, zdaniem Sądu, całego postępowania prowadzonego przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, zainicjowanego wnioskiem złożonym ustnie do protokołu w dniu [...] grudnia 2009 r., a uzupełnionym następnie kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wskazać bowiem należy, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania o wydanie zaświadczenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie, a Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał je w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. akt. II SA/Wa 917/11 , rozpoznając skargę A. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]), w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] października 2010 r. Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego złożyły od powyższego wyroku skargi kasacyjne.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2074/11 skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 917/11 zostały oddalone.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał do Biura Generalnego Inspektora odpis ww. wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zwrócił akta administracyjne sprawy. Organ otrzymał akta wraz z prawomocnym wyrokiem w dniu 18 października 2012 r.

Bezspornym jest, że oceniając obecnie kwestię zawieszenia przez organ postępowania, w kwestii rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zbadania przetwarzania jego danych osobowych w systemie Schengen (zwany SIS) oraz w wykazie osób niepożądanych, prowadzonym przez Urząd do Spraw Cudzoziemców, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., o zawieszeniu postępowania, nie budzi wątpliwości, szczególnie w sytuacji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 917/11, wskazanego postanowienia i utrzymania w mocy wyroku tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2074/11, poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie to było na tym etapie postępowania bezzasadne.

Niemniej jednak należy pamiętać, że organ prowadząc postępowanie ma prawo podejmować działania, oczywiście w ramach obowiązujących przepisów prawa, które uważa za słuszne i zasadne w danym momencie, z punktu widzenia prowadzonego postępowania, z uwzględnieniem naturalnie zasady szybkości i prostoty postępowania.

Dlatego też biorąc pod uwagę złożoność postępowania w tej sprawie i jej wielowątkowość, Sąd uznał, że pomimo, iż organ zawiesił postępowanie, uznając, za konieczne, z punktu widzenia sprawy, rozstrzygnięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenia od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.

Przewlekłość zaś postępowania, nieuzasadniona żadnym celowym działaniem organu, w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r., wystąpiła niewątpliwie po dniu 18 października 2012 r., to jest po dacie zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 917/11, uchylającym postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2010 r. o zawieszeniu postępowania.

Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych, w dniu 7 listopada 2012 r. Dyrektor Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg zwróciła się do Dyrektora Departamentu Inspekcji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w tym samym Urzędzie (karta nr 448 akt adm.), o przeprowadzenie czynności kontrolnych, mających na celu zbadanie procesu legalności przetwarzania danych osobowych skarżącego, z udziałem Szefa GIODO. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. wskazano, że konieczność przeprowadzenia tej kontroli wynika z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 2074/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, odpowiedź z Departamentu Inspekcji na wskazane wyżej pismo, wpłynęła do Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg, dopiero po upływie 2 miesięcy, tj. w dniu 7 stycznia 2013 r., nie kończąc sprawy uzgodnienia wnioskowanej kontroli. Wskazać należy, że wymiana kolejnych pism w tej sprawie, pomiędzy 2 departamentami jednego organu miała miejsce w dniu 16 stycznia 2013 r., 31 stycznia 2013 r., 14 marca 2013 r., 18 kwietnia 2013 r., 31 maja 2013 r. i 5 czerwca 2013 r. Następstwem tej wymiany korespondencji, pomiędzy 2 komórkami tego samego organu, była wreszcie kontrola przeprowadzona przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w Urzędzie ds. Cudzoziemców w dniu 2 lipca 2013 r.

Proste zatem zestawienie dat, od otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w dniu 18 października 2012 r., do wydania decyzji przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] października 2013 r., wskazuje, że okres ten wynosi 12 miesięcy, z czego osiem i pół miesiąca upłynęło na wymianie korespondencji pomiędzy dwoma departamentami, tj. pomiędzy Departamentem Orzecznictwa, Legislacji i Skarg a Departamentem Inspekcji, w sprawie zamierzonej, ponownej kontroli w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców.

Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw administracyjnych normowane są w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w jego art. 35 i 36.

O ile zatem może być zrozumiałe opóźnienie w załatwieniu sprawy zgodnie z terminami tam wskazanymi spowodowane – nawet błędnymi z perspektywy czasu – decyzjami organu, to zupełnie nie może być usprawiedliwione takie działanie organu, przez okres ponad 8 miesięcy, wynikające z nieprawidłowego jego funkcjonowania. Na taką nieprawidłowość wskazuje bowiem zawarta w aktach sprawy, wskazana wyżej korespondencja, z której wynika, iż pomiędzy 2 Departamentami jednego organu istniała rozbieżność stanowisk co do dalszego postępowania w sprawie. Wyjaśnienie tych rozbieżności trwało na tyle długo, że kolejna kontrola w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców przeprowadzona została w dniu 2 lipca 2013 r., a z akt sprawy nie wynika, ażeby takie zachowanie organu podyktowane było jakimikolwiek działaniami z zewnątrz, czy też uwarunkowane postępowaniem samego skarżącego.

W tym stanie rzeczy niewątpliwie organ administracji publicznej uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej, określonej w art. 12 § 1 kpa, załatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 35 § 1 kpa i z pewnością organ uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu jeden miesiąc, a przy sprawie szczególnie skomplikowanej, w terminie dwóch miesięcy od jej wszczęcia (art. 35 § 3 kpa).

Nie może także budzić sporu, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie informował strony skarżącej, o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, w sytuacji, gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania w kwestii rozpoznania wniosku o kontrolę przetwarzania danych osobowych, ani też nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz o nowym ostatecznym już terminie jej załatwienia, nie czyniąc, czego organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił, obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Powyższe świadczy o tym, iż czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były w sposób nieskuteczny i rozciągnięty w czasie.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona, a przedmiotowe postępowanie mogło i powinno być załatwione w terminie krótszym.

W ocenie Sądu organ – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa – nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano czynności mające na celu zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, podejmowane były opieszale, w dużych odstępach czasu. Nie można zatem przyjąć, że organ na bieżąco interesował się sprawą.

Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.