Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1631/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 156,  art. 158
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek A. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie przecisków dla kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] marca 2002 r. nałożył na inwestora [...] Wodociągi i Kanalizację Sp. z o.o. z siedzibą w [...], obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na wybudowaniu przecisku dla kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Inwestor miał dostarczyć inwentaryzację budowalną oraz geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wybudowanego przecisku i przyłącza kanalizacyjnego oraz przedstawić opinię techniczną potwierdzającą, czy roboty budowalne zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowalnymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej.

Po rozpoznaniu odwołania A. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymał ww. decyzję w mocy.

Pismem z dnia 31 lipca 2003 r., spółka z o.o. [...] z siedzibą w [...] (następca prawny inwestora) zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. przecisków oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2003 r. nr [...], udzielił spółce z o.o. [...] pozwolenia na użytkowanie przecisków dla kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. [...] w [...], doprowadzonych do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpoznaniu odwołania A. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

W dniu 6 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. K. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Rozpoznając wniosek, organ wojewódzki wskazał, że kwestionowana decyzja PINB z dnia [...] października 2003 r., została wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (pr. bud.) w ówczesnym brzemieniu. PINB prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 pr. bud., gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę.

Nadto organ wskazał, że niewykonalność decyzji jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.

W ocenie organu nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na fakt, iż [...] sp. z o.o. przystąpiła do użytkowania o czym świadczy m.in. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r.

Kwestie podnoszone przez A. K., nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, ponieważ prowadziłoby to do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. WINB po analizie pozostałych przesłanek nieważności stwierdził, iż decyzja PINB z dnia [...] października 2003 r., nie zawiera którejkolwiek z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

A. K. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2020r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r.

Zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1 k.p.a., a także art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Nadto rażące naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie czy zaszły przesłanki nieważności, nie wzięcie pod uwagę, że decyzja była bezprzedmiotowa w dacie jej wydania. Organ ograniczył się do powierzchownego zbadania podstawy prawnej decyzji, nie rozpatrując, czy w ogóle decyzja mogła być wydana.

Tymczasem ani [...] Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. ani [...] sp. z o.o. w [...] (której udzielono pozwolenia na użytkowanie) nie dysponowały prawem do nieruchomości należącej do skarżącej, na terenie której posadowiono kolektory sanitarny i deszczowy. Ta okoliczność spowodowała stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę kolektorów, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r.

Kwestionowana decyzja PINB była sprzeczna z art. 59 Prawa budowlanego, gdyż nie został sporządzony protokołu zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że A. K. nie występowała jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. We wniosku nie wskazała, skąd wywodzi interes prawny do wszczęcia ww. postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do wnioskodawczym o wykazanie interesu prawnego, gdyż A. K. nie przysługuje już tytuł prawny do działek nr [...] i [...] przy ul. [...] i przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca wskazała, że "(...) na dzień dzisiejszy nie jestem właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem. Jednakże w dacie dokonania tkniętych nieważnością decyzji byłam nią (i poniosłam konsekwencje rażącego naruszenia prawa przez PINB dla Miasta [...] w decyzji z dnia [...] października 2003 r. Ma interes prawny w orzeczeniu zgodnym z jej skargą, wydane orzeczenie daje bowiem możliwość dochodzenia naprawienia jej szkód wyrządzonych bezprawnym działaniem Prezydenta [...] i jego agend (...) Fakt wydania bezprawnej decyzji PINB dla Miasta [...] ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej, która nie mogła dochodzić swych praw wynikających w owym czasie z prawa własności, przy czym bez znaczenia pozostaje, że obecnie nie jest właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż jej uprawnienia odszkodowawcze związane są z faktami z daty wydania zaskarżonej decyzji".

Dalej organ stwierdził, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

W tym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącej. Okoliczność bycia właścicielem nieruchomości w dniu wydania rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania zakończonego decyzją PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r.

Badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego musi odbywać się z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach postępowania nieważnościowego. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 683/18).

A. K. nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] października 2003 r., gdyż jak wynika z wpisu zamieszczonego w księdze wieczystej nr [...], dotyczącej działek nr [...] i [...] w [...], skarżąca została wykreślona z działu dotyczącego własności tych nieruchomości przed jego złożeniem.

Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję [...] WNB z dnia [...] października 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. i umorzył postępowanie I instancji wszczęte na wniosek A. K. - osoby nieposiadającej interesu prawnego.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., zarzucając jej:

-naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 29 k.p.a. przy zastosowaniu art. 7, 7a i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

-naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja PINB dla Miasta [...] z dnia [...].10.2003 r. była bezprzedmiotowa w dacie jej wydania, co powoduje, iż organ rażąco naruszył art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji i wydania decyzji merytorycznej, orzekającej co do istoty sprawy. Sformułowała także wnioski ewentualne.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że swój interes prawny upatruje w treści przepisów prawa cywilnego. Wskazała na art. 4421 k.c., z którego wynika, że roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] popełnił występek z art. 231 § 1 kk, gdyż usankcjonował wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę jak i wbrew warunkom art. 59 i art. 59a Prawą budowlanego. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoli skarżącej poznać osobę odpowiedzialną za wywołaną w jej mieniu szkodę. Stanowi to istotny interes prawny.

Fakt, że skarżąca obecnie nie posiada własności nieruchomości na której posadowiono kolektory, nie przesądza o braku przymiotu strony, skoro była nią w dacie wydania kwestionowanego postanowienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Przepis art. 157 § 2 K.p.a. przyznaje prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ administracji ma zawsze obowiązek zbadać, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od osoby uprawnionej. Podkreślić należy, że o ile decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to kwestia posiadania przymiotu strony oceniana jest na datę składania wniosku w trybie art. 157 §2 k.p.a.

Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że o interesie prawnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje racje.

Podstawą legitymacji procesowej strony jest, zatem przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

W przypadku nieruchomości, interes prawny wywodzi się z posiadania do niej tytułu prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1770/11).

W tym kontekście wskazać należy, że z księgi wieczystej nr [...], wynika, że A. K. przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] października 2003 r. nie posiadała już tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] przy ul. [...] i przy ul. [...] w [...].

Pomimo wezwania GINB z dnia 23 kwietnia 2021r., skarżąca nie wykazała interesu prawnego do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie podmiot niemający interesu prawnego nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 557/17).

Oceniając interes prawny skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej 17 lat wcześniej niż data złożenia wniosku - organ nadzoru zobowiązany był uwzględnić zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, które nastąpiły w ciągu wielu lat. W okolicznościach sprawy, interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji należało ocenić na dzień złożenia wniosku.

Gdy podmiot, na którego żądanie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, w istocie interesu prawnego nie posiadał postępowanie podlegało umorzeniu.

Obowiązkiem podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji było wskazanie normy prawa materialnego, z którego wynika interes prawny wnioskodawcy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu prawnego.

Oceniając legitymację wnioskodawcy także poprzez analizę przepisów prawa materialnego mających zastosowanie jako podstawa prawna kwestionowanej decyzji PINB z dnia [...] października 2003 r., wskazać należy, że została wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne w ówczesnym brzemieniu. PINB prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Pr. bud., gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, skarżąca nie była stroną postępowania sama w sobie nie przesądzałaby o braku potencjalnego przymiotu strony - wynikającego (co należy podkreślić ) z prawa do działki na której wykonano inwestycję.

Skoro jednak obecnie prawo to skarżącej nie przysługuje, to niewątpliwe nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności.

Zdaniem skarżącej "Fakt wydania bezprawnej decyzji PINB dla Miasta [...] ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej, która nie mogła dochodzić swych praw wynikających w owym czasie z prawa własności, przy czym bez znaczenia pozostaje, że obecnie nie jest właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem.,,

W kontekście zarzutów skargi związanych z ewentualnym odszkodowaniem, podkreślenia wymaga, że prawo własności jest objęte bardzo szeroką ochroną na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego, innych ustaw oraz Konstytucji. Jego naruszenie powoduje możliwość dochodzenia określonej rekompensaty, przy czym kwestionowana decyzja administracyjna (o pozwoleniu na użytkowanie) - potencjalnie nie niweczyłaby prawnych możliwości w tym zakresie. Stąd nie może być mowy o bezpośredniej i istotnej zależności między postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu (zasadniczo mającej aspekt techniczny) wybudowanego na określonej nieruchomości, a środkami ochrony prawnej związanymi z prawem własności.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.