Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 300/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 4, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 747/17 w sprawie ze skarg K. P. na decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2017 r., o numerach [...] i [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 747/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi K. P. na decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej także: "PWINB", z dnia [...] września 2017 r., o numerach [...] i [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, dalej także: "PINB", decyzjami z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanymi na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", nakazał K. P., dalej także: "skarżący", rozbiórkę: obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 9,00 m x 5,50 m + 3,60 m x 4,50 m, oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem pełniącego funkcję magazynu na narzędzia o wymiarach 1,15 m x 0,95 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr A położonej w obr. ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, rozpoznając odwołania K. P. od powyższych decyzji wydał w dniu [...] września 2017 r. następujące decyzje:

1. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, utrzymującą w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...];

2. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i nakazującą K. P. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję magazynu na narzędzia o wymiarach 1,15 m x 0,95 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr A położonej w obr. ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

Organ odwoławczy stwierdził, że K. P. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr A, po dniu 17 sierpnia 1995 r. (data nabycia przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym Rep. A nr [...]) opisane wyżej obiekty budowlane. Obiekty nie mogły być zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Obiekty te nie spełniają bowiem cechy trwałego związania z gruntem, a zatem nie mogą być zakwalifikowane jako budynki. Jednocześnie, mimo braku trwałego połączenia z gruntem, z uwagi na okoliczność wybudowania ww. obiektów budowlanych po dniu 17 sierpnia 1995 r., nie mogą być one zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane skoro nie były przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia przez upływem 180 dni. W konsekwencji nie ma podstaw do objęcia budowy tych obiektów budowlanych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. Wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji nie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniami PINB z dnia [...] maja 2016 r., organy nadzoru budowlanego nie miały innej możliwości jak tylko nakazanie rozbiórki obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy uznał za niezbędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i doprecyzowanie treści decyzji w celu jednoznacznego określenia obiektu pełniącego funkcję magazynową objętego nakazem rozbiórki.

K. P. zaskarżył obie opisane wyżej decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego i na tej podstawie domagając się uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i umorzenia obu postępowań.

W odpowiedziach na skargi Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 748/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze akt II SA/Gd 748/17 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Gd 747/17 i prowadzenie pod sygnaturą akt II SA/Gd 747/17.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi.

Sąd uznał, że stwierdzony w toku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego opis istniejącej zabudowy na działce nr A w Karwieńskich Błotach, w tym data jej budowy, uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 29 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Przepis art. 6 ustawy zmieniającej nakazywał stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli, a niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w sierpniu 2007 r.

Kwestionowanie ustaleń organów nadzoru budowlanego co do podmiotu, będącego adresatem decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych dopiero na etapie postępowania sądowego poprzez wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której obiekty te są pobudowane, zdaniem Sądu, nie może być skuteczne z uwagi na zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd ten orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, oceniając prawidłowość postępowania przed organami administracji, w tym ocenę materiału dowodowego pod kątem prawidłowości zastosowanej przy rozstrzygnięciu normy prawa materialnego. Jedyne dowody uzupełniające dopuszczone w postępowaniu przed sądem na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., to dowody z dokumentów, które sąd może przeprowadzić, o ile jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W konsekwencji, brak było podstaw, aby uwzględnić twierdzenia skarżącego, kwestionujące zasadność nałożenia na niego obowiązku rozbiórki tylko z tego powodu, że nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. Sąd stwierdził, że skoro skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wywodził w żaden sposób, że doszło do zmiany właściciela działki nr A, to przyjąć należy, że świadomie pozbawił organy rozpatrujące sprawę, możliwości odniesienia się do takich twierdzeń i dowodów. Podkreślił, że z pobieżnego jedynie zapoznania się z treścią księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział V Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Pucku (dostępnej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych) wynika, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. na podstawie umowy darowizny właścicielem ww. nieruchomości w miejsce skarżącego K. P. wpisana została J. P.-L.. Data zawarcia umowy darowizny wskazuje zatem, że zmiana właściciela nieruchomości nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie było zatem przeszkód, aby skarżący przedłożył temu organowi określone dowody na tę okoliczność. Nie uczynił tego jednak wówczas, ani też na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czy też w toku postępowań odwoławczych. Podnoszenie tej okoliczności dopiero w skargach na decyzje organu odwoławczego należy zatem ocenić jako próbę nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

W ocenie Sądu, zarzut skarżącego kwestionujący zasadność skierowania do niego nakazu rozbiórki nie może być uwzględniony również z tego powodu, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego, który wśród możliwych adresatów nakazu rozbiórki wymienia inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przyjąć należy, iż już samo takie sformułowanie omawianego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość zaadresowania decyzji do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W tej sytuacji, nakazanie rozbiórki inwestorowi, jako sprawcy samowoli budowlanej, który jednocześnie nie wykazał braku przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością zabudowaną przedmiotowymi obiektami budowlanymi na cele budowlane, było prawidłowe i nie można mówić o niewykonalności zaskarżonej decyzji.

Sąd nie powziął uzasadnionych wątpliwości ani co do daty budowy ustalonej przez organy nadzoru, ani co do tego, że obiekty te, niepołączone trwale z gruntem, wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Kluczowe jest w tej sprawie stwierdzenie, że skarżący nie udzielał organowi jakichkolwiek wyjaśnień, pomimo szeregu wezwań, co do daty posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych. W rezultacie prawidłowe było stanowisko organów, że kwestię tę należy ustalić w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy. Dawał on natomiast podstawy do stwierdzenia, że obiektu budowlane zostały wybudowane najwcześniej po dniu 17 sierpnia 1995 r. skoro w treści aktu notarialnego umowy sporządzonej w tym dniu, na mocy której skarżący dokonał nabycia nieruchomości, została ona opisana jako niezabudowana. Potwierdza tę okoliczność także dowód z umów ubezpieczenia budynku letniskowego na przedmiotowej działce na okres od 13 października 1998 r. W tym kontekście, jako niecelowe Sąd ocenił prowadzenie postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków, którzy – jak słusznie wykazał organ odwoławczy – mieliby potwierdzić budowę obiektów budowlanych na działce nr A w na przełomie lat 1993-1994. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, organy nie uchybiły przepisom proceduralnym w toku postępowania wyjaśniającego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż ustalona data budowy nie budziła jakichkolwiek wątpliwości.

Także opis przedmiotowych obiektów, ich funkcja i wymiary ustalone precyzyjnie w toku postępowania odwoławczego, nie budzą wątpliwości sądu co do ich prawidłowości.

Sąd wyjaśnił, że obiektów budowlanych posadowionych na działce nr A w Karwieńskich Błotach nie można zakwalifikować jako budynków, albowiem nie posiadają cechy trwałego związania z gruntem, wymienionej w definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Wyklucza to możliwość oceny tychże obiektów budowlanych jako budynku rekreacji indywidualnej, czy budynku gospodarczego, zwolnionych z mocy odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy - Prawo budowlane, na co słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonych decyzjach. Również fakt dokonania oględzin nieruchomości w dniu 22 października 2007 r. wyklucza zasadność zaliczenia stwierdzonej wówczas zabudowy do określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane (również zwalniającego z uzyskania pozwolenia na budowę) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, albowiem z oczywistych względów wybudowane przez skarżącego obiekty budowlane nie były przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (takiego zgłoszenia nie dokonywano), ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis ten do dnia 31 grudnia 2016 r. wskazywał krótszy, bo 120-dniowy, termin istnienia w danym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, tego warunku zatem przedmiotowe obiekty budowlane również nie spełniały.

Sąd za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane, w którym skarżący twierdzi, że organ nie dotrzymał terminu 5 lat od zakończenia budowy, w którym może być wydany nakaz rozbiórki.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować innych przepisów, niż obowiązujące w dacie orzekania przez te organy. Postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr A położonej w Karwieńskich Błotach zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 sierpnia 2007 r.

Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wydanie nakazów rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniami z dnia 5 maja 2016 r. wydanymi na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane nakładającymi obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., dokumentów w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem ustalono i jest to niesporne, dla terenu Karwieńskich Błot nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że obowiązki określone postanowieniami z dnia 5 maja 2016 r. (skierowanymi do skarżącego), nie zostały wykonane w terminie zakreślonym przez organ pierwszej instancji, jak i do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji prawidłowych ustaleń organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę opisanych obiektów budowlanych jako wymagającą w chwili budowy pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 omawianej ustawy) nie obejmował przedmiotowych obiektów budowlanych. Obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie samowoli w 2000 r. jak i obecnie), mogą być tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji procedował zatem prawidłowo w trybie wyznaczonym przez przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który był również podstawą działań procesowych organu pierwszej instancji. W tak prowadzonych postępowaniach sąd nie dostrzegł żadnych uchybień.

Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięć wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Ustalony przez organy stan faktyczny zasadnie nie budził wątpliwości, kwestionowane decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczenie rozbiórki obiektów budowlanych jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wymaganych do legalizacji. Skarżący nie złożył żadnego z dokumentów określonych w postanowieniach 5 maja 2016 r., skierowanych do nich (powinno być do niego) jako inwestora.

Organ drugiej instancji prawidłowo zatem, w odniesieniu do obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej utrzymał w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzję organu pierwszej instancji, zaś w odniesieniu do obiektu budowlanego pełniącego funkcję magazynu na narzędzia, precyzując opis tego obiektu, który istotnie nie posiada tarasu, wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do "inwestora", który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałoby nie tylko skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby, nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby.

Il. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone decyzje organu są nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stosunku mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie -art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, mimo że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, której nie jest właścicielem.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 5 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałoby skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nadto nakaz taki były niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez PINB: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; w dacie wydania zaskarżonych decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Z przytoczonej normy nie wynika obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że nakaz, powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).

W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości.

Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej.

Jak wskazano w orzecznictwie, skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11).

Przywołane przypadki przeczą tezie skargi kasacyjnej, według której, przepis art. 52, w ówczesnym brzmieniu, nie dopuszczał możliwości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który w dacie wydania decyzji nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Zauważyć można, jakkolwiek w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia, że według uzasadnienia skargi kasacyjnej, przez ten tytuł prawny wnoszący kasację rozumie prawo własności nieruchomości.

Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy zobowiązanie inwestora do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że nałożenie obowiązku na skarżącego może wiązać się z jakimikolwiek przeszkodami w zakresie wykonania decyzji. W dacie wszczęcia postępowania skarżący nie kwestionował posiadania tytułu własności do nieruchomości, a co za tym idzie, tytułu prawnego do obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz obiektu magazynowego. Takim tytułem prawnym skarżący dysponował także w dacie wydania, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowień wstrzymujących roboty budowlane i zobowiązujących skarżącego do przedłożenia dokumentów.

Jak wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec niespełnienia, przez adresata postanowień, obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, a także z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego był uprawniony i zobowiązany do zastosowania wobec skarżącego art. 48 ust. 1, tj. nakazania rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sytuacji, w której skarżący będący inwestorem i właścicielem nieruchomości w dacie wszczęcia postępowania, a także w dacie wydania postanowień, nie poinformował organów trakcie postępowania legalizacyjnego o zawarciu umowy przenoszącej własność nieruchomości, nie może on skutecznie postawić zarzutu nieustalenia tej okoliczności.

W świetle brzmienia art. 7 K.p.a., strony nie są zupełnie zwolnione od aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy określone okoliczności nie są organowi znane, a zachowanie strony świadczy o tym, że dotychczasowe ustalenia nie są kwestionowane. Podkreślić trzeba, z uwagi na podniesienie zarzutu braku tytułu prawnego, że sąd administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Jak już zaś wyżej stwierdzono, w świetle akt sprawy, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że nałożenie obowiązku na skarżącego może wiązać się z jakimikolwiek przeszkodami w zakresie wykonania decyzji. Nawet zaś oceniając znaczenie okoliczności faktycznych ex post, nie można powiedzieć, że samo przeniesienie na inną osobę własności nieruchomości, na której jest usytuowany wykonany samowolnie obiekt budowlany, oznacza niewykonalność skierowanej do inwestora decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że poczynione na podstawie akt sprawy ustalenia, a także treść art. 52 Prawa budowlanego, nie wykluczały wydania nakazu w stosunku do osoby inwestora, tj. skarżącego.

Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje zagadnienie, czy adresatem decyzji mogła być także J. Proszowska-Lund, na rzecz której skarżący przeniósł własność nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2016 r. Można natomiast zauważyć, że skierowanie nakazu do właściciela nie wyklucza jednoczesnej odpowiedzialności inwestora (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/17).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Niezależnie od stanowiska przedstawionego w poprzedzających rozważaniach dodać trzeba, że będący inwestorem skarżący, z uwagi na treść art. 52 Prawa budowlanego, miał interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Był zatem stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.