Wyrok NSA, sygn. akt FSK 2580/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 1, art. 59 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: W stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieziszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych był przepis art. 3 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami obowiązujących przepisów, nie było potrzebne skonkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

TEZY

W stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieziszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych był przepis art. 3 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami obowiązujących przepisów, nie było potrzebne skonkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz (spr.), Sędziowie NSA Edyta Anyżewska, Stefan Babiarz, Protokolant Ilona Waksmundzka, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/Bd 257/04 w sprawie ze skargi Marleny J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 26 marca 2004 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

FSK 2580/04

UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie I SA/Bd 257/04, oddalił skargę Marleny J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 26 marca 2004 r., w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem uchylono postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia 10 lutego 2004 r., w którym umorzono postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej uznał bowiem, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ustalono, iż skarżąca w dniach 24 i 30 września 2002 r., została obciążona karami pieniężnymi z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W związku z niezapłaceniem, mimo wezwania, wspomnianych kar pieniężnych, Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wystawił tytuły wykonawcze, na podstawie których Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. wszczął postępowanie egzekucyjne. Następnie po rozpatrzeniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wniesionych przez skarżącą, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. uchylonym postanowieniem z dnia 10 lutego 2004 r., umorzył postępowanie egzekucyjne oraz stwierdził, iż egzekucja administracyjna nie jest w przedmiotowej sprawie dopuszczalna. Podkreślił, iż aby możliwe było dochodzenie należności, konieczne jest aby należności te wynikały z decyzji lub postanowienia właściwego organu. Tymczasem, kary pieniężne z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie, wprowadzone z dniem 1 stycznia 2002 r. do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/ /dalej ustawa o drogach publicznych/, na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088/, nie są nakładane w drodze decyzji lub postanowienia. Dodano także, że ustawa o drogach publicznych nie precyzuje na kogo nakładana jest przedmiotowa kara pieniężna.

W zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniu, organ II instancji uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. oraz stwierdził, brak przesłanek do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Uznał, iż przedmiotowe tytuły wykonawcze obejmują należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Natomiast stosownie do art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 listopada 2003 r., obowiązek uiszczenia kary pieniężnej oraz jej wysokość wynika wprost z przepisu prawa. Dodano także, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968/ stanowi, iż egzekucję administracyjną stosuje się do należności pieniężnych innych niż wymienione w art. 2 par. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jeżeli pozostają one we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej oraz gdy wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Na tej podstawie, organ II instancji przyjął, iż należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach podlegają egzekucji administracyjnej, a organem właściwym do ich dochodzenia będzie właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego naczelnik urzędu skarbowego.

Pismem z dnia 15 lipca 2004 r., swój udział w sprawie, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. 2001 nr 14 poz. 147/, zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 26 marca 2004 r., zarzucając mu naruszenie art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu art. 3 par. 1 tej ustawy z związku z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 24 listopada 2003 r. Rzecznik przytoczył postanowienia art. 3 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwracając uwagę, iż kary pieniężne z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach nie są nakładane w drodze decyzji lub postanowienia, a obowiązek ich zapłaty nie wynika także bezpośrednio z przepisu prawa. Jako uzasadnienie tego stanowiska wskazał treść art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych oraz par. 7 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 51 poz. 608/ /dalej rozporządzenie/. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, iż za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne, zaś drugi precyzuje, że kary te są pobierane w razie stwierdzenia przez zarząd drogi niewniesienia opłaty za parkowanie. Przepisy te wskazują, iż obowiązek uiszczenia kar pieniężnych nie został ustanowiony wprost w przepisach prawa, lecz powstał z momentem nałożenia tej kary przez zarząd drogi, po uprzednim ustaleniu, że opłata za parkowanie nie została wniesiona. W konsekwencji, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kar pieniężnych nałożonych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. nie narusza prawa. Sąd nie uwzględnił argumentacji skarżącej zmierzającej do zakwestionowania istnienia podstaw prawnych nałożonego na nią obowiązku, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., w sprawie P 6/02, w którym Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 8 ust. 2 i par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia oraz art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zakresie w jakim przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat. W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zakwestionowanym zakresie oraz przepisy par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 8 ust. 2 rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Sąd I instancji stwierdził, iż chociaż w rozpoznawanej sprawie egzekucję administracyjną wszczęto w oparciu o par. 8 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie tytułów wykonawczych skierowanych do egzekucji w dniu 8 października 2003 r. egzekwujących należności stanowiące kary pieniężne z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w dniu 24 i 3 września 2002 r., to nałożona na skarżącą kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczność natomiast, iż egzekucja toczy się po dniu 30 listopada 2003 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności tego postępowania. Utrata mocy obowiązującej wskazanych powyżej przepisów wpływa bowiem na możliwość nakładania opłat i kar, nie zaś egzekwowania obowiązków nałożonych zgodnie z obowiązującym prawem.

W dalszej kolejności sąd I instancji nie zgadzając się ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich argumentował, iż w rozpoznawanej sprawie, obowiązek zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie samochodów osobowych na drogach publicznych wynikał bezpośrednio z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust. 2 tego przepisu, od wniesienia opłat drogowych. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 4, opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, stworzona w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy możliwość pobierania opłat przekształciła się w obowiązek. W ustawie określone zostały także istotne elementy takiego obowiązku; adresat, to jest korzystający z drogi publicznej poprzez parkowanie w strefie płatnego parkowania; sposób zachowania, to jest nieuiszczenie opłaty z tego tytułu oraz wysokość kary. Sąd uznał także, iż okoliczność, że to organ uprawniony jest do kontroli uiszczenia opłaty nie zmienia charakteru obowiązku zapłaty kary jako wynikającego wprost z przepisu prawa.

W końcowej części uzasadnienia wyroku, Sąd dokonał rozróżnienia pojęcia kary za nieuiszczenie opłaty o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zawartego w ust. 2a tej ustawy oraz pojęcia podwyższonej opłaty, którą może nałożyć zarząd drogi w ramach kontroli uiszczania opłat, w przypadku stwierdzenia braku opłaty za parkowanie /par. 7 ust. 1 rozporządzenia/.

3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ /dalej p.p.s.a./, Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2002 roku. Wskazując na tę podstawę, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Autor Skargi Kasacyjnej podniósł, iż mimo naruszenia przez organ egzekucyjny prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B., czym uchybił art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek uiszczania kar pieniężnych nie został bowiem nałożony na użytkowników dróg publicznych bezpośrednio w przepisach prawa. W konsekwencji, stosownie do art. 3 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty tych kar. Z tej przyczyny, toczące się postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, przyjmując iż obowiązek zapłaty kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie wynika wprost z przepisów prawa. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarte w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne", wyraźnie wskazuje, że adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest organ właściwy do pobierania kar pieniężnych /zarząd drogi/. Przepis ten nakłada zatem na organ obowiązek egzekwowania kar pieniężnych. Wbrew zatem stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy zatem przyjąć, iż obowiązek określony a art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie jest skierowany do osób korzystających z dróg publicznych poprzez parkowanie w strefach płatnego parkowania, ale do podmiotu wyznaczonego do pobierania kar pieniężnych. Dla użytkowników dróg publicznych parkujących w strefach płatnego parkowania, przepis ten spełnia jedynie funkcję informacyjną, ostrzegając przed sankcją za naruszenie przepisów wprowadzających obowiązek wnoszenia opłat za parkowanie. Z uwagi więc na treść przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, która nie obliguje wprost kierowców do wnoszenia kar pieniężnych, a jedynie przewiduje ich pobieranie, obowiązek zapłaty tych kar nie powstaje z mocy prawa.

W dalszej części skargi kasacyjnej, jej autor nie zgadzając się ze stanowiskiem sądu I instancji, z godnie z którym okoliczność istnienia organu uprawnionego do kontroli uiszczania opłat za parkowanie nie zmienia charakteru obowiązku zapłaty kary pieniężnej podniósł, iż dopiero potwierdzenie przez organ kontrolny, że określony pojazd został zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty, pozwala na ustalenie konkretnego podmiotu, od którego organ ten ma prawo pobrać określoną karę pieniężną. Obowiązek wnoszenia opłat za parkowanie dotyczy osób korzystających z dróg publicznych czyli właścicieli pojazdów oraz użytkowników nie będących właścicielami pojazdów. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że jeżeli adresat obowiązku zapłaty kary pieniężnej zostaje ustalony w wyniku postępowania wyjaśniającego, to wspomniany obowiązek powstaje z mocy prawa, tym bardziej, że jednym z elementów treści obowiązku administracyjnego jest wskazanie adresata obowiązku, to jest podmiotu zobowiązanego do określonego zachowania się.

4. W piśmie z dnia 17 listopada 2004 r., zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną, pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej podzielił argumentację sądu I instancji zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku oraz ocenił jako bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej.

5. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 listopada 2002 r. Badając skargę kasacyjną należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Przepis ten określa wyraźnie zakres rozpoznawanej sprawy.

Zarzut skierowany pod adresem sądu, którego orzeczenie zaskarżono oznacza, że sąd administracyjny I instancji mylnie zrozumiał treść zastosowanego przez organy administracji publicznej przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Z poglądem tym nie można się zgodzić bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób właściwy odczytał sens tego przepisu. Natomiast przepis ten nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. dnia 26 marca 2004 r., od którego skargę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Egzekucyjny organ odwoławczy uzasadnia swoje stanowisko wskazując, iż tytuły wykonawcze obejmujące kary pieniężne za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach wynika przepisu art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych. Organ ten wskazuje w związku z tym, iż wysokość kary pieniężnej określona została w załączniku do ustawy w kwocie 50 zł. Z treści tego przepisu wywodzi więc, iż obowiązek uiszczenia kary pieniężnej oraz jej wysokość wynika wprost z przepisu prawa.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy znacznie szerszej warstwy normatywnej regulującej sytuacje poboru kary pieniężnej związanej z nieuiszczeniem opłaty za korzystanie z dróg publicznych. Aby uzasadniać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolującego legalność zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, należy przyjąć za podstawę interpretacji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu, który jako jeden z wielu podlegał interpretacji sądowej, wykładnię językową. Pozwala ona w pierwszej kolejności na zbudowanie interesującej normy prawnej. Wykładnia ta nie może jednak odnosić się wyłącznie do treści przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, gdyż w przeciwnym wypadku nie była by ona zupełna. Z kolei analiza systemowa całej treści art. 13 ustawy pozwala na zrozumienie nie tylko sensu, lecz także celu poszukiwanej normy, oraz w razie wątpliwości, odnalezienie jej adresata.

Interpretację tę należy rozpocząć od treści przepisu art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy. Stanowi on, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych ust. 2, od wniesienia opłat drogowych. Przepis ten wyraźnie więc wskazuje, że wszelkie sytuacje, które polegają na korzystaniu z dróg publicznych obciążone są obowiązkiem ponoszenia opłat drogowych. Zakres przedmiotowy tego obowiązku zakreślony został przepisami art. 13 ust. 2 pkt 1a, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy. Tytułem ilustracji podać należy, iż przepis art. 13 ust. 2 pkt 4 wskazuje, iż opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów na drogach. Natomiast przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy obowiązkiem ponoszenia opłat obejmuje wjazd i poruszanie się po drogach strefy śródmiejskiej.

Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat drogowych wskazuje także na podmioty, na które obowiązek taki został nałożony. Skoro przedmiotem obowiązku w zakresie ponoszenia opłat drogowych jest korzystanie z dróg publicznych, to w konsekwencji obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający z dróg publicznych. W świetle przepisów art. 13 ustawy krąg podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat drogowych nie jest jednak nieograniczony. Z różnych powodów podmioty korzystające z dróg publicznych, znajdujące się w różnych sytuacjach faktycznych, zostały z obowiązku tego zwolnione. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy od opłat drogowych zwolnione są przejazdy pojazdów policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych i izb celnych oraz innych podmiotów. Zwolnienie to przedmiotowo obejmuje przeprawy promowe na drogach publicznych, przejazdy po drogach publicznych pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, przejazdy przez obiekty mostowe oraz wjazd i poruszanie się po drogach strefy śródmiejskiej.

Redakcja przepisów znajdujących się w art. 13 ustawy wskazuje zatem na podmiotowy i przedmiotowy charakter obowiązku ponoszenia opłat drogowych. Obowiązanymi do ich ponoszenia są podmioty korzystające z drób publicznych. Za taką interpretacją analizowanych przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Wspiera ją w tym także wykładnia doktrynalna. Opłatą budżetową jest bowiem takie świadczenie publicznoprawne, którego cechą jest odpłatność. Świadczenie to ponosi się zawsze, gdy w grę wchodzi korzystanie z usług lub czynności organów władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze, należy odnieść się do treści przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Stanowi on, że za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nie uiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne. Zarówno z wykładni językowej, jak systemowej i celowościowej analizowanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczania zarówno opłat za korzystanie z dróg publicznych, jak obowiązek ponoszenia kary pieniężnej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. W okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczanie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Nie istniały więc podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty kary pieniężnych indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Wobec tego badając legalność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. sąd administracyjny pierwszej instancji słusznie uznał, że podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej był przepis art. 3 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami obowiązujących przepisów, nie było potrzebne skonkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nie było zatem podstaw by uznać, iż toczące się postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 par. 1 pkt 7 powołanej ustawy.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.