Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 582/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1, par. 4 pkt 1-3, 6 i 7, par. 11, par.18 ust. 1 pkt 1, ust. 5, par. 20 ust. 4, par. 22
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], Nr [...]. LS


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2006 roku M.K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku zadeklarował przekazanie 1,49 ha użytków rolnych własnego gospodarstwa rolnego na powiększenie gospodarstwa rolnego M.G., wskazanej we wniosku jako osoba przejmująca użytki rolne. Do wniosku załączył dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił przyznania M.K. renty strukturalnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. zakwestionował jej zasadność i zawarł prośbę "o skorzystanie z § 22 rozporządzenia". Wniósł przy tym o pozytywne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o spełnieniu warunków odnośnie przyznania renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Odział Regionalny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z wpłynięciem wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej osiągnięcie zakładanego na 2008 rok wskaźnika wykonania PROW, dalsze postępowanie prowadzące do wydania M.K. postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty wprowadziłoby wnioskodawcę w błąd, powodując wyzbycie się przez niego gospodarstwa rolnego, pomimo braku możliwości późniejszego przyznania renty.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Po rozpoznaniu tej skargi Sąd wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 roku (sygn. akt II SA/Łd 455/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...].

W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organy rozważań merytorycznych w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek decydujących o przyznaniu renty strukturalnej, podkreślając przy tym, że odmowę przyznania tejże renty organy obu instancji oparły jedynie na ustaleniu, że doszło do przekroczenia limitu dostępnych środków przeznaczonych na renty strukturalne.

Jednocześnie Sąd wskazał, że takie postępowanie budzi szereg wątpliwości i w tym względzie podniósł, że jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej organ przyjął ustalenie, że wyczerpane zostały wszystkie środki przewidziane na finansowanie rent strukturalnych w ramach PROW 2004-2006. Wskazano w związku z tym, że - jak uzasadnił organ "co prawda liczba beneficjentów nie osiągnęła jeszcze uprawniającego do wydania decyzji odmownej limitu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale liczba przyjętych wniosków >implikuje< przekroczenie tego limitu w przyszłości". Stąd też, zdaniem organu, zasadna jest odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanej renty strukturalnej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ decydując o odmowie przyznania renty strukturalnej, nie dysponował danymi, które uzasadniałyby twierdzenie, iż faktycznie brak jest środków na pokrycie przyznawanych rent strukturalnych. Swoje ustalenia w tym zakresie organ oparł jedynie na niczym niepopartym przekonaniu, że dostępne w dniu wydawania decyzji środki finansowe na ten cel są niewystarczające. Nie przedstawił w związku z tym jakiegokolwiek wyliczenia, z którego mogłoby wynikać, że brak środków finansowych faktycznie miał miejsce.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej.

Decyzja ta została wydana na podstawie § 17 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.).

W odwołaniu od powyżej decyzji M.K. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i ponownie wniósł o wydanie postanowienia o spełnieniu warunków odnośnie przyznania renty strukturalnej.

W dniu 13 maja 2008 roku [...] Oddział Regionalny ponownie zwrócił się do Centrali Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o przekazanie szczegółowych ustaleń dotyczących wyczerpania środków przeznaczonych na realizację rent strukturalnych w ramach PROW 2004-2006.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. oraz przepisem § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 39-42 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującym i uchylającym niektóre Rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r., L 160) - przyznanie wsparcia z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej następuje zgodnie z planem i programem wsparcia przedstawionym przez Państwo Członkowskie. Podstawę z kolei do uruchomienia w Polsce wsparcia rozwoju obszarów wiejskich stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm), a także objęcie pomocy finansowej na uzyskiwanie świadczeń służących temu rozwojowi PROW.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ustawa stanowi transpozycję postanowień Rady (WE) nr 1257/1999 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1750/1999. Jej podstawową rolą jest realizacja, w tej części WPR. Ustawa ma charakter wykonawczy - określa kompetencje organów państwa i tryb postępowania w celu skorzystania ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej dotyczące m. in. uzyskania rent strukturalnych.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, po przyjęciu PROW przez Komisję Europejską minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza PROW, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Organ odwoławczy podniósł także, iż rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 określa podstawowe instrumenty prawne kształtowania polityki rolnej. Pozostawiło ono państwom członkowskim UE pewien margines swobody w wyborze konkretnych instrumentów, jak również w określeniu szczegółowych unormowań prawnych w omawianym zakresie. Dlatego też, w tak zakreślonych przez ww. rozporządzenie wspólnotowe ramach - w PROW dokonano wyboru konkretnych instrumentów, które w swym założeniu miały służyć trwałemu i zrównoważonemu rozwojowi obszarów wiejskich. W PROW określono również warunki uzyskania pomocy finansowej, jej wysokość oraz krąg uprawnionych. PROW jest dokumentem operacyjnym, który określa cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Okres jego realizacji przewidziany został na lata 2004-2006. Podstawę jego realizacji stanowi dziewięć działań, w tym renty strukturalne w rolnictwie, które finansowane są z Sekcji Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na ten cel w ustawie budżetowej.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że Rada Ministrów wydała w dniu 30 kwietnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) - na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2004 roku ( § 24 tego rozporządzenia).

W przepisie § 1 ww. rozporządzenia zawarto wskazanie, iż rozporządzenie to określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych (wcześniejszych emerytur), o których mowa w art. 10-12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 objętych PROW, a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania.

Jednocześnie organ odwoławczy, odnosząc się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2007 roku, wyjaśnił, że w tabeli 65 zawartej w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) suma beneficjentów zakładana na 2008 rok wynosiła 52 400 osób, dla których środki z budżetu PROW 2004-2006 wynosiły 534,3 mln euro.

Z kolei według danych z Systemu Informacji Zarządczej ARiMR z 28 lipca 2006 roku, zebranych przez Departament Analiz Działalności i Rozwoju Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, średnia wielkość przekazywanego przez rolników gospodarstwa wynosiła 9,8 ha, a łączna powierzchnia przekazanych przez nich gospodarstw - ponad 383 500 ha. Agencja wydała ponad 48 100 postanowień oraz ponad 42 900 decyzji w sprawie rent strukturalnych (w tym ponad 41 000 pozytywnych). Świadczenie to otrzymywało 38 625 rolników, w średniej wysokości

1 560 zł. Na ich rzecz Agencja przekazała do ww. daty ponad 805 mln zł.

Mając przy tym na uwadze czas procedowania wniosków o przyznanie renty strukturalnej określony w rozporządzeniu ( § 20 ust. 4, wydanie postanowienia - do 40 dni, § 20 ust. 7, przekazanie gospodarstwa - do 6 miesięcy, § 21 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji - do 30 dni), właściwą datą zakończenia procesu przyznawania rent strukturalnych w ramach PROW 2004 – 2006, zdaniem organu, był kwiecień 2007 roku.

W dalszych motywach decyzji organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na powyższe dane Prezes Agencji podjął decyzję o wstrzymaniu przyjmowania wniosków o przyznanie rent strukturalnych od dnia 1 sierpnia 2006 roku, co zostało podane do publicznej wiadomości m.in. na stronie internetowej ARiMR oraz w miesięczniku "Wiadomości Rolnicze Polska" NR 08/2006 (24) w dniu 28 lipca 2006 roku.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w Departamencie Analiz Działalności i Rozwoju ARiMR w dniu 4 lipca 2007 roku sporządzono raport o liczbie złożonych wniosków, ilości decyzji przyznających rentę strukturalną oraz kwocie zrealizowanych płatności według stanu na dzień 30 czerwca 2007 roku. Z raportu wynika, iż złożono 56 326 wniosków, wydano 53 594 decyzje o przyznaniu płatności oraz do dnia sporządzenia informacji wypłacono łącznie 1 713 709 598,07 zł.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że unormowanie krajowe instytucji rent strukturalnych w rolnictwie jest zgodne z prawem wspólnotowym, w tym z normami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Zgodnie z przepisem art. 3 tego rozporządzenia, wsparcie będzie udzielane przedsięwzięciom na rzecz rozwoju wsi, które zostały zdefiniowane w Dziale II i pod warunkami tam zapisanymi.

Stosownie zaś do treści art. 37 ust. 1 tego aktu, wsparcie dla przedsięwzięć na rzecz rozwoju wsi będzie przyznawane jedynie dla przedsięwzięć zgodnych z prawem wspólnoty. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 ww. rozporządzenia, Państwa Członkowskie mogą ustanowić więcej, lub bardziej restrykcyjnych warunków dla przyznania wsparcia Wspólnoty dla rozwoju wsi, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami zawartymi w niniejszym rozporządzeniu.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że M.K. znał zasady przyznawania rent strukturalnych. Podpisał wszakże oświadczenie zamieszczone na stronie 6/6 formularza wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Miał zatem świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie kreślonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przy wydaniu rozstrzygnięcia ocenił cały zgromadzony w toku postępowaniu wyjaśniającego materiał dowodowy. Wszystkie dokumenty przedłożone przez stronę podlegały wnikliwej analizie. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest celowe i zgodne z prawem. Oznacza to, że organ ten w sposób prawidłowy jako podstawę rozstrzygnięcie przyjął § 17 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia. Dodał przy tym, że normy prawa polskiego nie kolidują z normami prawa wspólnotowego, są z nimi zgodne, aczkolwiek nakładają na potencjalnych beneficjentów programu rent strukturalnych w rolnictwie dość rygorystyczne wymogi, co jednak zostało przez prawodawcę wspólnotowego dozwolone. Organ odwoławczy stwierdził także, że wykonał wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2007 roku (sygn. akt II SA/Łd 455/07).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez fakt, iż wnioskodawca dwukrotnie wygrał proces sądowy o uchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy Agencja Rolnictwa i Modernizacji Rolnictwa konsekwentnie odmawia przyznania renty, tłumacząc się jedynie brakiem środków finansowych,

- naruszenie prawa materialnego poprzez tłumaczenie, iż wnioskodawca nie podlega nowym przepisom o rentach, podczas gdy pierwszy wniosek - pierwotny - złożony został 29 grudnia 2006 roku".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że renty strukturalne są elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.), jak również w rozporządzeniu Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999.

Wskazane powyżej rozporządzenie Rady WE jest bezpośrednio skuteczne – wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stało się częścią polskiego porządku prawnego i obowiązuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (jako państwa członkowskiego) bez konieczności odrębnego jego wprowadzania do wewnętrznego porządku prawnego.

Przepis art. 10 rozdziału IV – "Wcześniejsze emerytury" tegoż rozporządzenia określa zasady i warunki przechodzenia przez rolników na wcześniejsze emerytury w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego i zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, zaś w załączniku ustalono maksymalne kwoty wsparcia ze strony Wspólnoty (art. 12 rozporządzenia). Przesłankami uzyskania renty strukturalnej w art. 12 rozporządzenia Rada WE uczyniła:

- zaprzestanie całkowicie wszelkiej działalności komercyjnej; wnioskodawca może jednak kontynuować niekomercyjną działalność rolną i zachować użytkowanie budynków,

- ukończenie 55 lat, ale przed osiągnięciem normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa oraz

- prowadzenie działalności rolniczej przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa.

Jednocześnie art. 37 ust. 4 powoływanego rozporządzenia Rady WE ustanawia dla państw członkowskich uprawnienie dla wprowadzenia dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w przedmiotowym rozporządzeniu. Celem rozporządzenia jest natomiast zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności (pkt 17 preambuły rozporządzenia).

Polski ustawodawca ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ustalił zadania i właściwości jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Korzystając z uprawnienia zawartego w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady WE oraz z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, Rada Ministrów RP rozporządzeniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie ren strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 114, poz. 1191 ze zm.) – zwanym dalej jako "rozporządzenie RM" - ustaliła zasady postępowania o przyznanie renty strukturalnej oraz określiła merytoryczne przesłanki przyznawania rent strukturalnych.

Stosownie do uregulowań przyjętych w tymże rozporządzeniu RM postępowanie w sprawie renty strukturalnej ma charakter wieloetapowy. Wszczyna się je na pisemny wniosek złożony przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną ( § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM).

W myśl § 18 ust. 5 rozporządzenia RM do tego wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej. Warunkiem otrzymania renty strukturalnej jest łączne spełnienie wskazanych w rozporządzeniu RM przesłanek.

Zgodnie z tymi przepisami rentę przyznaje się producentowi rolnemu, będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia warunki ustanowione w § 4 wskazanego rozporządzenia.

W ramach pierwszego z etapów postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej organ przeprowadza weryfikację wniosku rolnika i jeżeli stwierdza, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków (§ 20 ust. 4 rozporządzenia RM).

Powyższe uregulowanie wskazuje, iż organ rozpatrujący wniosek zobligowany jest do wydania postanowienia w trybie § 20 ust. 4. Podkreślić przy tym należy, że rozporządzenie nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego etapu postępowania.

Następnie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej.

Jeżeli zaś w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika lub nie zostały spełnione wymagania wskazane w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów, to kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej ( § 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie w nieuprawniony sposób odstąpił od wydania wskazanego powyżej postanowienia. Pomijając bowiem ten etap postępowania i negatywnie rozpoznając wniosek M.K., organy obydwu instancji nie ustaliły w pierwszej kolejności, czy wnioskodawca spełnia kryteria ubiegania się o rentę strukturalną w trybie rozporządzenia RM. Uwagę przy tym zwraca wskazana w uzasadnieniu przyczyna odmowy przyznania renty strukturalnej. Organy stwierdziły, że stanowi ją przekroczenie określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia RM limitu środków finansowych przeznaczonych na renty strukturalne.

W tym kontekście podnieść należy, że w świetle unormowań powołanego przez organy § 3 ust. 1 rozporządzenia RM renty strukturalne przyznawane są do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub od dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, iż wydanie decyzji w przedmiocie renty strukturalnej powinno zostać poprzedzone dokonaniem szczegółowych i wyczerpujących ustaleń potwierdzających zaistnienie u wnioskodawcy kryteriów ubiegania się o jej przyznanie. W przeciwnym razie wniosek o zaistnieniu któregokolwiek z powyższych warunków jest wnioskiem gołosłownym, niepoddającym się weryfikacji.

Tymczasem organ II instancji, powołując się na dane z Systemu Informacji Zarządczej ARiMR z 28 lipca 2006 roku dotyczące ilości rolników, którym przyznano renty oraz czas procedowania wniosków o przyznanie renty strukturalnej stwierdził, iż właściwą datą zakończeniu procesu przyznawania rent strukturalnych w ramach PROW 2006 był kwiecień 2007 roku. W związku zaś z tym terminem Prezes Agencji podjął decyzję o wstrzymaniu przyjmowania wniosków o przyznanie rent strukturalnych od dnia 1 sierpnia 2006 roku, co zostało podane do publicznej wiadomości m.in. na stronie internetowej ARiMR oraz w miesięczniku "Wiadomości Rolnicze Polska" Nr 08/2006 (24) w dniu 28 lipca 2006 roku.

Do akt sprawy nie załączono jednak owej decyzji z dnia [...]. Brak załączenia tej decyzji powoduje, że nie tylko strona, ale także sąd administracyjny zostały pozbawione możliwości zweryfikowania wniosków i ustaleń, którymi kierowały się organy prowadzące postępowanie.

Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji działania zmierzające do wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 roku, organ ograniczył do wskazania, że: "w tabeli 65 (zawartej w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich) suma beneficjentów zakładana na 2008 rok wynosiła 52 400 osób, dla których środki z budżetu PROW 2004-2006 wynosiły 534,3 mln euro.

Z kolei według danych z Systemu Informacji Zarządczej ARiMR z 28 lipca 2006 roku, zebranych przez Departament Analiz Działalności i Rozwoju Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, średnia wielkość przekazywanego przez rolników gospodarstwa wynosiła 9,8 ha, a łączna powierzchnia przekazanych przez nich gospodarstw - ponad 383 500 ha. ARiMR wydała ponad 48 100 postanowień oraz ponad 42 900 decyzji w sprawie rent strukturalnych (w tym ponad 41 000 pozytywnych). Świadczenie to otrzymywało 38 625 rolników, w średniej wysokości 1 560 zł. Na ich rzecz Agencja przekazała do w/w daty ponad 805 min zł".

Dalej organ wskazał zaś, że "w Departamencie Analiz Działalności i Rozwoju ARiMR, w dniu 4 lipca 2007 roku sporządzono raport o liczbie złożonych wniosków, ilości decyzji przyznających rentę strukturalną oraz kwocie zrealizowanych płatności według stanu na dzień 30 czerwca 2007 roku. Z raportu wynika, iż złożono 56 326 wniosków, wydano 53 594 decyzje o przyznaniu płatności oraz do dnia sporządzenia informacji wypłacono łącznie 1 713 709 598,07 zł".

W ocenie Sądu analiza powyższych informacji prowadzi jedynie do wniosku, że zostały skarżącemu przytoczone dane statystyczne bez ich prawidłowego zrelatywizowania względem pozycji wnioskodawcy. Innymi słowy, organ nie wyjaśnił stronie, dlaczego uznał, że nie posiada dostatecznych środków na przyznanie jej renty strukturalnej. Tymczasem zasady płynące z art. 7 i 77 k.p.a. nakładały na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Co więcej, jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ mógł ocenić, czy dana okoliczność została w sprawie udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Podkreślić przy tym należy, że powyższy obowiązek dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów regulujących przyznawanie rent strukturalnych, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania takiego świadczenia.

Podnieść należy ponadto, że nawet w przypadku przyjęcia, że liczba złożonych wniosków, już zweryfikowanych pod kątem ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania renty strukturalnej, która powoduje wyczerpanie dostępnych w danym roku środków finansowych na przyznawanie rent strukturalnych, nie daje samoistnie podstaw do wydawania decyzji odmownych tylko na tej podstawie.

Wskazać w związku z tym trzeba na treść § 22 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, którego zastosowania w sprawie domagał się skarżący. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli limit środków, o których mowa w § 3 pkt 1, na dany rok został wyczerpany, przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej powinno nastąpić w terminie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca następnego roku.

Powyższy przepis przesuwa zatem w czasie obowiązek ciążący na wnioskodawcy, w zakresie przekazania gospodarstwa rolnego następcy i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Spowodowane to może być – jak stanowi wzmiankowany przepis – faktem wyczerpania dostępnych w danym roku środków na wypłaty rent strukturalnych.

Zastosowanie przepisu § 22 rozporządzenia Rady Ministrów wymagałoby zatem najpierw uzyskania przez wnioskodawcę postanowienia ustalającego spełnienie warunków do przyznania mu renty strukturalnej. Przepisy rozporządzenia – jak już wyżej wskazano - regulują bowiem te kwestie odrębnie. W pierwszej kolejności organ wydaje postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej (§ 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów), a dopiero w kolejnym etapie następuje wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania renty strukturalnej.

Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły nawet tych pierwotnych ustaleń, tj. nie rozstrzygnęły kwestii spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania renty strukturalnej w drodze postanowienia, o którym mowa w § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Dopiero przeprowadzenie takiego postępowania dawałoby podstawy do poczynienia dalszych ustaleń i orzeczenia co do istoty sprawy.

Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy administracji, decydując o odmowie przyznania renty strukturalnej, dysponowały danymi, które uzasadniałby twierdzenie, iż dostępne w dacie wydawania decyzji środki finansowe przeznaczone na przyznawanie tychże rent były niewystarczające i uniemożliwiały wydanie pozytywnej decyzji w tej sprawie. Z całą pewnością wskazane przez organ informacje z uwagi na ich ogólno-abstrakcyjny charakter nie mogą być traktowane w kategoriach wyliczenia, z którego można byłoby wnosić w sposób jasny i klarowny, że ów brak środków finansowych rzeczywiście miał miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe uchybienia powodują, że sprawa odmowy przyznania renty strukturalnej nie została należycie wyjaśniona, a w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w zakresie dotyczącym wydania wskazanego wyżej postanowienia oraz nie wyjaśniono w sposób dostateczny kwestii braku środków na przyznanie renty, co powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem postanowień § 20 ust. 4 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a także art. 153 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ - uwzględniając wytyczne wskazane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku – w pierwszej kolejności dokona ustalenia w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu renty strukturalnej, a następnie dokładnie zbada i ustali faktyczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych na renty strukturalne i zrelatywizuje kwotę tychże środków względem kwoty niezbędnej na przyznane skarżącemu owej renty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku.

(MSi)