Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2363/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust.3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 30/17 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 30/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 1986 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1986 r.) Geodeta Miejski w [...], na podstawie [art. 2, 50, 56, 58, 62] ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U nr 22, poz. 99, dalej ugg) orzekł o wywłaszczeniu [w stanie wolnym od obciążenia na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...], oznaczonej na mapie obręb nr [...] działki nr [...]] i odszkodowaniu [za] nieruchomoś[ć].

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. A. L. wystąpiła o wypłatę odszkodowania ustalonego decyzją z [...] czerwca 1986 r.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) odmówił wypłaty na rzecz A. L. odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] (aktualnie działki nr [...] i nr [...]).

W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 1986 r. Geodeta Miejski w [...] orzekł, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U nr 22, poz. 99) o wywłaszczeniu [nieruchomości] i odszkodowaniu [za] nieruchomoś[ć] położon[ą] w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek A. w [...], a przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod [...]. Użytkownikiem gruntu była K. K., spadkobierczyni J. M., która brała czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II Ns 4300/11 Sądu Rejonowego w Częstochowie, następczynią prawną po K. K., adresacie decyzji wywłaszczeniowej, jest A. L..

Wniosek z [...] sierpnia 2014 r., jak uznał Prezydent przy akceptacji strony, dotyczył waloryzacji kwoty odszkodowania. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest dokumentu finansowego potwierdzającego fakt i formę dokonania wypłaty odszkodowania. Nie odnotowano wpływu sprawy o złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] czerwca 1986. W tym stanie, skoro nie istniały przeszkody prawne do wypłacenia odszkodowania, należy przyjąć, że zostało wypłacone uprawnionej K. K..

Od decyzji z [...] maja 2016 r. A. L., reprezentowana przez pełnomocnika P. P., złożyła w przepisanym terminie odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę na jej rzecz należnego odszkodowania. W odwołaniu podniesiono naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 8 i 77 § 1 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy; zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przez nieprawidłowe uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, by uznać, że ustalone odszkodowanie zostało przez K. K. odebrane.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) uchylił decyzję z [...] maja 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją z [...].6.1986 r. nr [...].

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty odszkodowania, ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala się w decyzji i to zostało w niniejszej sprawie uczynione. Sprawę wypłaty przesądziła decyzja z [...] czerwca 1986 r. Jest ona konsekwencją wydania tej decyzji i jej wykonania, stąd nie ma podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty odszkodowania.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn], wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dokonano zmiany art. 132 ust. 3 ugn i obecnie waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, ale również inna osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do zapłaty odszkodowania, które nie są lub mogą nie być podmiotami administracji publicznej (wyrok NSA z 12.1.2012 r. I OSK 2013/11).

Art. 132 ust. 3 ugn, niewątpliwie nie rozstrzyga w bezpośredni sposób, w jakiej formie prawnej winno dojść do waloryzacji odszkodowania, przewiduje jedynie obowiązek jej dokonania i wskazuje podmioty, na jakich ten obowiązek ciąży. Skoro ustawodawca nie wskazał formy decyzji, jak uczynił to w innych przepisach tej ustawy, w szczególności regulujących ustalenie odszkodowania, to organ administracji publicznej nie ma podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podstawy działania organów administracji nie można domniemywać. Działania organów administracji - zgodnie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 kpa - muszą mieć swoje oparcie w przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące normy.

Wykluczenie decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji bazuje na stanowisku, że zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przy zastosowaniu mechanizmu waloryzacji, a także wypłaty odsetek za opóźnienie dotyczy roszczenia cywilnoprawnego, do którego rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne. Chociaż źródłem tego roszczenia (stosunku cywilnoprawnego) jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, w której ustalono wysokość odszkodowania, załatwienie sprawy waloryzacji nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z 13.4.2006 r. II SA/G1 432/05; wyrok WSA w Krakowie z: 23.10.2007 r. II SA/Kr 852/05; 20.10.2008 r. II SA/Kr 823/08; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25.1.1995 r. W 14/94; wyrok TK z 10.7.2000 r. SK 12/99). Nałożenie obowiązku waloryzacji m.in. na podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania wyraźnie wskazuje, że waloryzacja jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

W związku z powyższym roszczenie A. L. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją z [...] czerwca 1986 r. nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest wyraźnego przepisu, pozwalającego na dokonanie waloryzacji w tej formie prawnej.

Wojewoda zna, jak pisze w uzasadnieniu, stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie obowiązujących przepisów prawa przez wydanie stosownej decyzji. Niemniej orzeczenia sądów nie są podstawami prawnymi do orzekania przez, a wyroki wiążą jedynie w sprawach, w których zapadły. Nawet gdyby przyjąć, że na podstawie art. 132 ust. 1 ugn można wydać decyzję, to właściwym do jej podjęcia byłby organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania, bowiem to te podmioty mają dokonywać waloryzacji. W tej sprawie organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. A. w [...], którego następcą prawnym jest obecnie B. S.A. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy przyjęciu takiego stanowiska, nie byłby zatem właściwy do dokonania waloryzacji ("wyrok" [winno być "postanowienie"] NSA z 29.2.2012 r. I OW "201/11" [winno być "203/11", Lex 1122897]). Ewentualne roszczenie A. L. winno zostać skierowane do B. S.A.

W skardze z [...] grudnia 2016 r. A. L., reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 132 ust. 3 ugn przez przyjęcie tezy, że waloryzacja ustalonego w przeszłości odszkodowania ma charakter czynności materialno-technicznej;

2. art. 132 ust. 5 ugn przez jego niezastosowanie ze względu na przyjęcie, że zobowiązanym do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania jest B. S.A. tj. następca prawny A. w [...], na której rzecz, według Wojewody [...], nastąpić miało wywłaszczenie. Jak wynika bowiem z pkt. [...] decyzji z [...] czerwca 1986 r., nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. W takiej sytuacji, w myśl art. 132 ust. 5 ugn, zobowiązanym do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej;

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 8, 77 § 1 kpa ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tej, że nigdy nie doszło do wypłaty na rzecz K. K. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

2. art. 107 § 3 kpa wobec braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ze względów przytoczonych w uzasadnieniu jego decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania, wbrew temu co wynika z treści rozstrzygnięcia organu I instancji, nie była kwestia wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale sprawa wypłaty "zrewaloryzowanego" [winno być "zwaloryzowanego"] odszkodowania. Wynika to wyraźnie z sentencji zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnień kontrolowanych decyzji. W końcowej części uzasadnienia swej decyzji Prezydent pisze: "Skoro w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało wypłacone, to brak jest podstaw do jego waloryzacji i wypłaty odszkodowania". Wojewoda, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajmuje się głównie kwestią formy prawnej waloryzacji odszkodowania, konkludując to w ten sposób, że "....roszczenie A. L. o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania .... nie powinno być załatwione w drodze decyzji administracyjnej, brak jest bowiem wyraźnego przepisu ustawy pozwalającego na dokonanie waloryzacji w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji w tym przedmiocie".

Jeśli tak określono przedmiot postępowania, to jest rzeczą oczywistą, że decyzja pierwszoinstancyjna, mimo rozstrzygnięcia wprowadzającego w błąd (odmowa wypłaty odszkodowania), nie dotyczyła w istocie samej wypłaty odszkodowania, a odmowy waloryzacji odszkodowania, co do którego skarżąca twierdzi, że nie zostało wypłacone. Nie miał wątpliwości w tym względzie organ odwoławczy, uchylając decyzję I instancji i umarzając postępowanie "w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". Ten błąd organu I instancji, jak należy sądzić, wynikał z kierunku postępowania wyjaśniającego, które zmierzało do ustalenia okoliczności w postaci wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją z [...] czerwca 1986 r. Ustalenie to ma charakter kluczowy, tak dla waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, dalej ugn), jak i dla jego wypłaty.

Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody co formy prawnej, w jakiej następuje wypłata odszkodowania (niezależnie czy dotyczy to odszkodowania zwaloryzowanego czy niezwaloryzowanego). Będzie to czynność materialno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Natomiast sama waloryzacja odszkodowania, mimo braku w tym względzie wyraźnego stanowiska ustawodawcy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie jest to bowiem jedynie akt dotyczący uprawnień adresata, co pozwalałoby zakwalifikować go do grupy czynności materialno-technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ale akt rozstrzygający w sposób jednostronny i władczy o uprawnieniu do odszkodowania (ściślej rzecz ujmując - o wymiarze tego uprawnienia).

Skład orzekający podzielił stanowisko, wyrażane przez sądy administracyjne, co do decyzyjnej formy załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania (obecnie dominujące). Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11.2.2014 r. II SA/Kr 1483/13: "......zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z: 22.4.2010 r. I OSK 894/09, cbosa; 20.1.2009 r. I OSK 122/08, Lex 478286)". Pogląd taki znajduje uzasadnienie także w uchwale SN z 7.4.1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174 (która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym) i szeregu innych (niż przytoczone wyżej) wyroków NSA (m.in. z: 7.5.2002 r. I SA 2378/00, Lex 81740; 9.7.2010 r. I OSK 1229/09, Lex 59497, cbosa), jak również w doktrynie (m.in. Ewa Bończak Kucharczyk, Komentarz do art. 132 ugn, pkt 5, Lex/el 2017; Paweł Czechowski, Komentarz do art. 132 ugn, pkt 42, Lex/el).

Skoro sprawa prowadzona była na podstawie art. 132 ust. 3 ugn i jeśli przyjmujemy decyzyjną formę załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to pogląd Wojewody pozostaje w sprzeczności z tym stanowiskiem, a tym samym z prawem. Zachowanie właściwej prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej stanowi wymóg prawa procesowego (art. 104 § 1 kpa). Organ odwoławczy, stosownie do zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), obowiązany jest załatwić sprawę merytorycznie, czego w tym przypadku nie uczynił, uciekając w rozważania formalne.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. K. O., który zaskarżył wyrok II SA/Gl 30/17 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przez uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do dokonania waloryzacji odszkodowania w formie decyzji administracyjnej;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył art. 15 i 104 § 1 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2016 r., poz. 1579, dalej ugn) okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 ugn "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.". W aktualnym orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że gdy ustawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Choć forma decyzji administracyjnej nie wynika wyraźnie z art. 132 ust. 3 ugn, to jednak nieokreślenie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza, że tryb decyzyjny jest wyłączony. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją administracyjną, nie przesądza jego nazwa czy forma, ale charakter sprawy. Za wyłączeniem decyzyjnego trybu orzekania w sprawach dotyczących waloryzacji odszkodowania nie przemawia fakt, że w art. 132 ust. 3 ugn nie została jednoznacznie określona taka forma prawna działania podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji. Dla wyjaśnienia tej formy przede wszystkim ocenić należy charakter prawny żądania. Źródłem tego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości (jak w kontrolowanej sprawie) lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. W wyroku z 12.1.2012 r. I OSK 2013/11, Lex 1126274, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko, zaprezentowane w wyrokach NSA z: 20.1.2009 r. I OSK 122/08; 22.4.2010 r. I OSK 894/09, zgodnie z którym skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja będąca uaktualnieniem wysokości odszkodowania również wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z: 6.6.2012 r. I OSK 869/11; 9.7.2010 r. I OSK 1229/09, Lex 594974; 20.1.2009 r. I OSK 122/08; 17.10.2008 r. I OSK 1050/07; 7.5.2002 r. I SA 2378/00, Lex 81740; wyroki WSA w Lublinie z: 26.9.2008 r. II SA/Lu 440/08; 16.4.2009 r. II SA/Lu 46/09). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.

Mimo, że początkowo zagadnienie to było sporne w orzecznictwie, w nowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała 7 Sędziów SN z 78.4.1993 r. III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174); przywołanym orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie (G. Bieniek w: G. Bieniek i S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2006, s. 857) przyjęto, że waloryzacji odszkodowania z art. 132 ust. 3 ugn winien dokonać starosta przez wydanie stosownej decyzji (E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 791-793, uw. 5 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo). Dokonywanie waloryzacji odszkodowania określonego w art. 132 ust. 5 ugn następuje w formie decyzji administracyjnej, jako domniemanej formie rozstrzygania sprawy przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne, zobowiązane do wypłaty odszkodowania, skoro waloryzacja ta ma administracyjnoprawny charakter ze względu na to, że dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 893-894, nb 12 i 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo; P. Wojciechowski w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 637, uw. 42; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2018, uw. 5 do art. 132). Wszystkie te poglądy Komentatorów i innych przedstawicieli nauki prawa uwzględniają już znowelizowane brzmienie art. 132 ust. 3 ugn.

Publicznoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przesądza [...] o tożsamym charakterze jego waloryzacji, która sprowadza się w istocie do przeliczenia wysokości kompensaty. Roszczenie o waloryzację nie jest roszczeniem samoistnym, lecz związanym z roszczeniem głównym, jakim jest ustalenie odszkodowania za odebraną własność. Skoro określenie odszkodowania jest sprawą administracyjną, to taki charakter ma także sprawa dotycząca jego przerachowania. Właśnie akcesoryjność roszczenia o waloryzację decyduje o jego administracyjnoprawnym charakterze, a tym samym determinuje formę prawną, w jakiej jest ono realizowane. Domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej jest decyzja (A. Wiecha, Roszczenia przysługujące wywłaszczonemu w sytuacji nieterminowej wypłaty ustalonego odszkodowania, Administracja 2010/3/166 i nast.).

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 132 ust. 3 ugn. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie przemawiają: postanowienie NSA z 29.2.2012 r. I OW 203/11, Lex 1122897 (bowiem w postanowieniu w przedmiocie wskazania organu właściwego Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga zagadnień merytorycznych); kolejne nowelizacje art. 132 ugn, w tym w szczególności dokonana art. 1 pkt 86 lit. c wskazanej w skardze kasacyjnej ustawy z dnia 28 listopada "2008" [s. 3 akapit 1 skargi kasacyjnej; winno być "2003"] r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) ani inne argumenty, podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z istoty wywodu wynika, że autor skargi kasacyjnej omyłkowo w uzasadnieniu zarzutu 1 wskazał, że "Sąd dokonał błędnej wykładni art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (s. 3 akapit 3 skargi kasacyjnej), gdy w istocie jako wzorzec kontroli pragnął wskazać art. 132 ust. 3 ugn.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady legalizmu (art. 6 kpa). Powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz uchwała III AZP 3/93 Sądu Najwyższego wskazują na prawidłowy rezultat dekodowania normy prawnej, zawartej w art. 132 ust. 3 ugn.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne uznanie, że Wojewoda naruszył art. 15 i 104 § 1 kpa. Skoro prawidłowo dekodowana norma prawa materialnego nie dawała organowi odwoławczemu podstawy do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania w sprawie w przedmiocie waloryzacji wysokości odszkodowania przyznanego decyzją z [...] czerwca 1986 r., to Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nieprawidłowo realizował obowiązki z art. 15 i 104 § 1 kpa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.