Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1082/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. (dalej: skarżąca) jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. znak [...]uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji, [...] WKZ) z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], i umarzająca postępowanie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...][...] WKZ w G. wpisał do rejestru zabytków województwa [...], pod numerem rejestru A-1060 zabytek w postaci układu ruralistycznego wsi [...] I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem.

Wnioskiem z dnia [...]sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do [...] WKZ o wydanie "zgody określonej w art. 36 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o ochronie zabytków" wyjaśniając, że jest właścicielką działki nr [...], którą nabyła w celach rekreacyjno – wypoczynkowych. Dla podjęcia działań legalizacyjnych, co do zabudowy letniskowej na ww. działce potrzebna jest aprobata organu konserwatorskiego z uwagi na fakt wpisania do rejestru zabytków obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącej.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U.

z 2020 r., poz. 282 zez zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków) odmówił udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej dla lokalizacji [...] dz. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji [...] WKZ wyjaśnił, że sprawa dotyczy nieruchomości - działki nr [...] stanowiącej część niwy rolnej/polderu, a więc obszaru funkcjonalnie przeznaczonego do produkcji rolnej. Obszar ten nie może zmienić przeznaczenia lub sposobu użytkowania. W ocenie organu, zmiana przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku:

(1) nie posiada przesłanek merytorycznych z dziedziny ochrony zabytków - byłaby niezgodna z historycznym przeznaczeniem i funkcjonalnym użytkowaniem w kontekście historycznym,

(2) spowodowałaby trwały uszczerbek dla wartości zabytku,

(3) zniszczyłaby zabytek, do którego prawo (czerpania pożytków) posiada całość społeczeństwa,

(4) stanowiłaby o dopuszczeniu przez organ do nieuczciwego korzystania z zabytku,

(5) spowodowałaby w następstwie dalszych działań - naruszenie wartości widokowych zabytku (dalsze następstwa takie jak "warunki zabudowy'' - stanowiłby czynnik zewnętrzny o szkodliwym skutku oddziaływania dla zabytku),

(6) godzi w zasadę przypisaną w art. 3 pkt 12 Ustawy o Ochronie Zabytków, tj. zniszczeniu uległyby chronione dobra zabytku, którymi jest m.in. historyczny układ funkcjonalny wsi - w tym przypadku funkcja/przeznaczenie rolnicze,

(7) byłaby działaniem obcym i nienaturalnym w krajobrazie kulturowym/przestrzeni historycznej wsi, albowiem krajobraz kulturowy w myśl art. 3 pkt 14 Ustawy o Ochronie Zabytków, jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka",

(8) godziłaby w przyjętą podczas wpisu do regestru zasadę w imię której określono obszar niwy rolnej jako obszar wolny od zabudowy, pozbawiony zabudowy.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7b k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli (zarówno skarżącej jak i ludności lokalnej);

- art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli,

- art. 12 k.p.a przez zbędne wydłużenie postpowania wskutek

bezczynności stwierdzonej przez organ wyższego stopnia oraz wydanie wadliwej decyzji wymagającej złożenia środka odwoławczego,

- art. 35 i 36 k.p.a. przez dopuszczenie się w sprawie bezczynności potwierdzonej postanowieniem Ministra z dnia [...] lipca 2020 r. oraz wydaniem decyzji z przekroczeniem 30-dniowego terminu wyznaczonego w tymże postanowieniu,

- art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad

zbytkami przez wydanie rozstrzygnięcia co najmniej mniej sprzyjającego (jak nie

niesprzyjającego) realizacji celów ustawy,

- dokonanie błędnych ustaleń prowadzących do nadużycia instytucji

uznania administracyjnego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]marca 2021 r. Minister działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] WKZ w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Przepis ten – w ocenie Ministra - nie przewiduje możliwości orzekania organu konserwatorskiego w stosunku do nieruchomości zlokalizowanej w granicach otoczenia, a nie zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Przywołując definicje zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) i otoczenia (art. 3 pkt 15 tej ustawy) Minister wyjaśnił, że w świetle art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości orzekania organu konserwatorskiego w stosunku do nieruchomości zlokalizowanej w granicach otoczenia, a nie zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Zdaniem Ministra organ ochrony zabytków nie posiadał więc kompetencji do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, wobec braku kompetencji do wydawania pozwoleń na zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku dla nieruchomości zlokalizowanej na terenie wpisanego do rejestru otoczenia zabytku.

W skardze na decyzję Ministra skarżąca zarzuciła naruszenia:

- art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną jego wykładnię;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przez wydanie decyzji nieuwzględniającej słusznego interesu obywatela (skarżącej) oraz sprzecznej z interesem społecznym ludności lokalnej rejonu położenia przedmiotowej nieruchomości;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niepogłębiającej zaufania obywateli do organów Państwa na skutek niespójnej/niejednolitej linii orzeczniczej wobec analogicznych spraw;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez wydanie decyzji z wadliwym uzasadnieniem;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie go w oparciu o błędne ustalenia (nie przez samo zastosowanie);

- błędne ustalenia faktyczne co do braku kompetencji konserwatora w przedmiocie wydania decyzji odnośnie złożonego przez skarżącą wniosku.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował i niewłaściwie odniósł do stanu faktycznego ustawową definicję zabytku, w konsekwencji mylnie odmawiając konserwatorowi kompetencji do wydania decyzji w sprawie wniosku w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto Minister wydał skarżoną decyzję niespójnie z własną linią orzeczniczą, bowiem w analogicznej sprawie (sygn. akt. VII SA/Wa 2449/20) wydał w dniu [...]października 2020 r. decyzję [...] (podpisaną przez tę samą osobę co decyzja zaskarżona), w której nie

kwestionowano kompetencji konserwatora do wydawania rozstrzygnięć w zakresie

tożsamym jak w niniejszej sprawie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji

odmawiającą wydania zgody z art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca podniosła, że trudno zgodzić się z poglądem zamykającym się w konkluzji, iż nieruchomość gruntowa stanowiąca część obszaru wpisanego do rejestru zabytków nie stanowi zabytku w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

W ocenie skarżącej w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia jednej z fundamentalnej zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 8 k.p.a., w myśl który organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tu w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zabytek to nieruchomość lub część ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 15 tej ustawy otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków). Formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków, który dla obiektów znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 ustawy). Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W tym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków)

Z kolei art. 36 ust. 1 pkt 9 analizowanej ustawy przewiduje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku.

Organami ochrony zabytków są zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie zabytków:

1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków;

2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków.

Do zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków należy m.in. wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 91 ust. 1 pkt 4).

Analiza przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków prowadzi do wniosku, że zabytek i otoczenie zabytku to pojęcia o różnym znaczeniu, przy czym o wpisie do rejestru zabytków zarówno zabytku nieruchomego, jak i jego otoczenia decyduje wojewódzki konserwator zabytków.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w powołanym wyżej art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie zabytków, nie ma mowy o otoczeniu zabytku. Ustawodawca nie dookreślił skutków, jakie niesie za sobą wpis otoczenia do rejestru zabytków. Przyjęto jedynie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydawanego w postaci decyzji administracyjnej. Dodatkowo zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia.

Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy decyzją [...] WKZ z dnia [...]czerwca 2005 r. do rejestru zabytków został wpisany układ ruralistyczny wsi [...] I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Działka skarżącej nr [...], jak wynika z załączonej do akt mapy jest położona w otoczeniu układu ruralistycznego [...].

Podstawą wpisu był przywołany wyżej art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, zaś z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że wartości historyczne, ruralistyczne i krajobrazowe jednoznacznie wskazują, że wieś [...] wraz z otoczeniem jest zabytkiem w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Wpis do rejestru zabytków rodzi po stronie organów ochrony zabytków określone kompetencje, dlatego organ odwoławczy błędnie wywiódł, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w przedmiocie zmiany przeznaczenia otoczenia zabytku wpisanego wraz z zabytkiem do rejestru zabytków. Konieczne było zdaniem Sądu przełamanie w tym wypadku rezultatów wykładni językowej art. 36 ust. 1 pkt 9, zastosowanej przez organ odwoławczy, na rzecz wykładni celowościowej.

Zauważyć trzeba, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków danego zabytku wraz z otoczeniem niesie ze sobą taki skutek, że otoczenie zabytku objęte zostaje analogiczną ochroną jak sam zabytek. Taki był bowiem cel wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków.

Uzasadniając to stanowisko należy nadmienić, że w doktrynie wskazuje się, że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku możliwy jest po łącznym spełnieniu trzech przesłanek:

1) gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich już z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku;

2) gdy konieczne jest zachowanie na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego, co organ dokonujący wpisu bada, przeprowadzając, po uprzednim wyznaczeniu obszaru analizowanego, analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu;

3) gdy po dokonaniu oceny, przy użyciu sprawdzalnych metod, organ administracji dokonujący wpisu stwierdzi, że istnieją konkretne znaczące oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia doprowadzą do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji chronionego zabytku.

Jednocześnie wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytków ma charakter fakultatywny i subsydiarny względem wpisu do rejestru samego zabytku (ów subsydiarny charakter znajduje swe odzwierciedlenie również w konieczności skreślenia z rejestru otoczenia danego zabytku w sytuacji, gdy wykreśleniu uległ sam ten zabytek - zob. art. 13 ust. 3 u.o.z.) [Cherka Maksymilian (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010].

Powyższe prowadzi do wniosku, że nieuzasadniony i nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy o ochronie zabytków jest pogląd, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w przedmiocie zmiany przeznaczenia otoczenia zabytku, wyłącznie z tego względu, że pojęcie otoczenia zabytku nie znalazło się w treści art. 36 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.

Decyzja o wpisie do rejestru zabytków otoczenia zabytków podejmowana jest w tym samym trybie i przez ten sam organ, co samego zabytku oraz rodzi analogiczne konsekwencje prawne. Nie ma ona też samodzielnego charakteru, ma charakter subsydiarny wobec wpisu do rejestru zabytku.

Z tych też przyczyn Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w przedmiocie zmiany przeznaczenia otoczenia zabytku, a nie jedynie samego zabytku.

Wskazać przy tym należy, że Minister w dniu [...] lipca 2020 r. wydał postanowienie znak: [...], w którym uwzględnił ponaglenie skarżącej na bezczynność [...] WKZ i wyznaczył mu 30 – dniowy termin na załatwienie wniosku skarżącej wskazując, że organ ochrony zabytków w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną.

Przyjęcie aktualnie odmiennego stanowiska godzi w określoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy przyjmując brak w tej sprawie, kompetencji po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wyjaśnił, jaki jego zdaniem organ jest właściwy do załatwiania tej kategorii spraw, ani nie wskazał, czy w jego ocenie w niniejszej sprawie w ogóle nie jest konieczne wydanie zezwolenia przez żaden organ. Takie wyjaśnienie powinno być natomiast zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnie z zasadą udzielania informacji wyrażoną w art. 9 k.p.a., zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że skarżąca nie jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy uchylenie decyzji WKZ i umorzenie postępowania organu i instancji naruszało także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.