Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1349/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i U. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 60/09 w sprawie ze skargi J. G. i U. G. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II SA/Kr 60/09 oddalił skargę J. G. i U. G. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwała ta została zaskarżona przez J. i U. G., zam. w Zakopanem, ul. [...], po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący wyjaśnili w uzasadnieniu skargi, że wnioskiem z dnia [...] października 2007r. zwrócili się o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości stanowiących ich własność składającej się z działek nr [...] i [...] na budowlane z możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-użytkowymi. Tym samym pismem wniosek złożył również A. Z. wnosząc o zmianę sposobu użytkowania terenu działki nr [...] - bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością z przeznaczeniem działki na cele budowlane z możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi. Po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w którym nie uwzględniono wniosku skarżących, pismem złożonym w dniu [...] maja 2008 r. skarżący wnieśli uwagi do projektu planu. Uwagi skarżących nie zostały uwzględnione, przy czym, zdaniem skarżących, nieprawdziwą jest argumentacja Rady Miasta, że przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele mieszkaniowe jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, gdyż działki nr [...],[...] znajdują się w studium w zasięgu strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego - w obszarze PPI obejmującym pas terenów otwartych. Odmawiając zaś uwzględnienia ich wniosku, jednocześnie uwzględniono wniosek A. Z. używając całkowicie odmiennej argumentacji.

Zdaniem skarżących, w zaskarżonej uchwale nieruchomości skarżących zostały w przeważającej części uznane za mieszczące się w terenie rolnym - 4R, częściowo w terenie wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi - WS/ZI, w części pozostałej w terenie drogi - licznej klasy zbiorczej - KDz - a więc całkowicie odmiennie, niż wynikać mogłoby to z argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu uznającym uwagi skarżących jako niezasadne.

Skarżący stwierdzili dalej, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopanego narusza ich interes prawny i narusza art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób rażący zróżnicowano sytuację ich i pozostałych mieszkańców, w tym A. Z. Zarzucili również bezzasadne i niezgodne ze studium uznanie w podjętej uchwale nieruchomości skarżących jako mieszczącej się w terenie rolnym - 4R, częściowo w terenie wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi - WS/ZI, w części pozostałej w terenie drogi publicznej klasy zbiorczej - KDz, w czasie gdy nieruchomości te zgodnie ze studium znajdują się w obszarze OP1, tj. tzw. strefy peryferyjnej, co zgodnie z tym studium oznacza funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki.

Zdaniem skarżących, wskutek tych działań Rady Miasta, pozbawieni zostali możliwości zabudowy działek , utracili także co najmniej 20-krotnie wartość swoich nieruchomości w stosunku choćby do działki nr [...]. Przekształcenia terenu w planie, odmienne niż założono to w studium, czynią położenie ich nieruchomości gorszym od położenia innych mieszkańców, w tym bezpośredniego sąsiada. Zdaniem skarżących jest oczywistym, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Zakopane jedynie zaznaczyła, że uchwala plan po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - [...] z ustaleniami Studium. Rada Miasta nie wypowiedziała się co do zgodności projektu uchwały ze studium czyniąc to jedynie w trybie przypuszczającym. Zdaniem skarżących, w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu planu ze studium uwarunkowań. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Zakopane stwierdza, że podejmuje tę uchwałę po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami Studium jednak stwierdzenie to nie przybrało formy odrębnej uchwały.

Wątpliwości budzi u skarżących również formalna prawidłowość rozpatrzenia uwag do projektu planu. Są to w przeważającej części powielone, bardzo ogólnikowe rozstrzygnięcia. Z protokołu przebiegu sesji Rady nie wynika, aby w zakresie rozpatrywania uwag była przeprowadzona jakakolwiek dyskusja. Uwagi zaś skarżących do wyłożonego projektu planu były zasadne dlatego, że z zapisów studium wynika, iż nieruchomości skarżących są położone w obszarze OP tj. tzw. strefy peryferyjnej, a w studium jako główną funkcję ekonomiczną Zakopanego, stanowiącą podstawę jego ekonomicznego rozwoju, uznano funkcję turystyczną i wypoczynkową.

Wobec powyższego U. i J. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zagospodarowania ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że granice, w których opracowywany był zaskarżony plan były analizowane na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do jego opracowywania na podstawie wykonanej analizy zasadności przystąpienia do jego sporządzania i stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z obowiązującym studium. Ustalenia planu zgodne są z ustaleniami obowiązującego studium, które przewiduje, że działki o nr [...],[...] znajdują się w całości w zasięgu obszarów chronionych i wyłączonych z możliwości zabudowy tj.: w zasięgu strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, w wydzielonym w obrębie w/w strefy obszarze: PP1, obejmującym pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony oraz w zasięgu stref terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta oznaczonych symbolami TOw i TOS. Zgodnie z ustaleniami studium w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego prowadzona przez władze miasta polityka przestrzenna winna polegać na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Na wydzielonych w obrębie ww. strefy specjalnej obszarach PP1 i PP2 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, związane z ich specyfiką. Ponadto działki nr [...],[...] znajdują się w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane częściowo w zasięgu strefy terenów otwartych TOw, o wysokim poziomie reżimu ochrony, w której: "całkowicie wyklucza się wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą" oraz częściowo w zasięgu strefy terenów otwartych TOs, o średnim poziomie reżimu ochrony. W strefie TOs najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium dotyczą m.in. wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Działka nr [...], sąsiadująca bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] znajduje się natomiast w studium w strefie peryferyjnej OP1 "[...]", w zasięgu rezerwowych terenów zabudowy. Działkę nr [...] przeznaczono dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wskazano również, że o zgodności ustaleń projektu planu z ustaleniami obowiązującego studium Radni miasta Zakopane stwierdzili w głosowaniu, co potwierdza protokół z sesji Rady Miasta na której uchwalano plan.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że badając zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważył wprawdzie niewątpliwy wpływ tej uchwały na interesy prawne i uprawnienia podmiotów, będących właścicielami działek leżących na terenie objętym planem, oceniał jednak zgodność tego planu z obiektywnym porządkiem prawnym. Organy wykonujące administrację publiczną (w tym organy planistyczne) mają bowiem prawo ingerowania w stosunki prawa cywilnego w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kontrola sądowa konkretnego planu polega więc na zbadaniu czy jest on zgodny z tą właśnie ustawą.

Jak wskazał Sąd, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) gmina dysponuje władztwem planistycznym, zgodnie z którym względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Została ona oparta o pełną procedurę planistyczną, wyznaczoną przez ustawę o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a jej ustalenia mieszczą się całkowicie w granicach władztwa planistycznego Gminy i - co więcej - z dbałością realizują założenia ustawy, związane zwłaszcza z wymaganiami ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, walorów architektonicznych i krajobrazowych itp., które w sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego mają szczególne znaczenie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd uznał, że nie jest prawdziwy zarzut sprzeczności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działki nr [...] i [...], należące do skarżących, zarówno w Studium, jak i w planie miejscowym położone są w terenie wyłączonym z możliwości zabudowy, będącej przedpolem Tatrzańskiego Parku Narodowego (PP). Inna jest sytuacja działki nr [...], należącej do A. Z., gdyż zarówno w Studium, jak i w planie znajduje się ona na terenie strefy peryferyjnej z rezerwowymi terenami zabudowy (OP1).

Niesłusznym okazał się również zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Sytuacja działek skarżących i działki A. Z. jest bowiem inna, a wprowadzenie tej różnicy mieści się w granicach wspomnianego władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, dla oceny zaskarżonej uchwały nie ma i nie może mieć znaczenia ewentualna różnica, jaka ma istnieć między uzasadnieniem nieuwzględnienia wniosku skarżących a treścią gotowego planu. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem samego planu, a nie jest władny ingerować w treść poprzedzających go czynności planistycznych. Nie mają też racji skarżący, że wprowadzony plan obniżył wartość ich nieruchomości, gdyż plan ten – w ocenie Sądu - nie pogarsza sytuacji faktycznej ich działek. To, że sytuacji tej nie polepsza i nie uwzględnia wniosku o przekwalifikowanie działek nr 32 i nr 33 nie oznacza utraty ich wartości. Nawet gdyby taka utrata wartości nastąpiła, to właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto, nie stanowi istotnej wady to, że w kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym Studium nie wydano osobnej uchwały. Wystarczającym jest, że w zaskarżonej uchwale zawarto stosowną klauzulę.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

J. i U. G., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134, 135 i art. 147 p.p.s.a. w związku z art.21 ust. 1, art. 32, art. 31 ust.3, art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 i nast. kpa i art. 140 kc w związku z art. art. 6, 9, 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nierozważenie w adekwatnym stopniu zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Zakopanego konstytucyjnych i ustawowych granic władztwa planistycznego oraz zarzutu naruszenia zasady równości mieszkańców wobec prawa przy wykonywaniu tego władztwa, a wręcz dokonanie nieprawidłowej oceny sposobu wykonywania przez Radę Miasta Zakopanego władztwa planistycznego, gdzie sprecyzowania wymagają zasadnicze granice wykonywania tych kompetencji przez Miasto. Ponadto Sąd w zaskarżonym wyroku nie podał podstawy prawnej, a skarżący wyrażają pogląd, że uniemożliwienie im dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowoadministracyjnej z uwagi na nie ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do skargi w pełnym jej zakresie, jest również naruszeniem ich podstawowych praw obywatelskich;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art.1 ust.2, art. 6, art. 10 i art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art.67 ust. 1a ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nieprawidłową wykładnię art. 32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, wobec uznania, że uchwała w skarżonej części jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego, oraz przyznanie przez Sąd racji skarżonemu organowi, że plan nie narusza praw skarżących do zagospodarowania ich własności oraz nie narusza prawa, w tym zwłaszcza przepisów o zgodności planu zagospodarowania z przyjętym i obowiązującym studium przy jednoczesnym przyjęciu, że owa zgodność została potwierdzona co prawda nie w odrębnej uchwale, a w skarżonej uchwale, ale nie jest to istotną wadą "że w tej kwestii nie wydano osobnej uchwały".

Wobec powyższego skarżący wnieśli o zmianę wyroku Sądu I instancji i uznanie nieważności w zaskarżonej części uchwały Rady Miasta Zakopanego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie w każdym przypadku kosztów postępowania od Miasta Zakopane dla skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała, a także procedura jej podejmowania zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. Rada Gminy nie przedstawiła zaś żadnych poważnych argumentów uzasadniających odmienne traktowanie skarżących i innych przywoływanych w skardze mieszkańców tej samej gminy, w zakresie gospodarowania ich nieruchomościami bezpośrednio przyległymi. Naruszenie to potwierdziła przedstawiona przez organ kompletna dokumentacja planistyczna, z której wynika, że dokument - mapa studium - z którym to dokumentem plan zagospodarowania musi być zgodny i według Sądu rzekomo jest zgodny, nie zawiera jakiejkolwiek urzędowej pieczęci, że jest załącznikiem do uchwały o Studium. Można wręcz stwierdzić, a skarżący J. G. jako radny w tym czasie ma po temu dostateczną wiedzę, w oparciu o inne dokumenty dołączone do akt sprawy, że mapa "studium" mogła zostać w skarżonym obszarze nawet przerobiona.

Dodatkowo w przedstawionej na żądanie Sądu dokumentacji planistycznej brakuje wniosku skarżących z dnia [...] października 2007r., gdzie wnieśli o zmianę sposobu użytkowania terenu. A przecież tym samym wnioskiem wraz ze skarżącymi wniosek złożył również P. A. Z., co do zmiany sposobu użytkowania terenu działki bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością z przeznaczeniem działki na cele budowlane z możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-użytkowymi. Z niejasnych więc przyczyn nieruchomości pana Z. znalazły się w uchwalonym planie jako budowlane skoro jak wynika z dokumentacji brakuje wspólnego wniosku a innego po prostu nie ma. Po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w którym nie uwzględniono wniosku skarżących (kiedy jeszcze liczyli, że jest wnioskiem rozpatrywanym) pismem złożonym w dniu [...] maja 2008 r. skarżący wnieśli uwagi do projektu planu - oznaczone w załączniku do skarżonej uchwały jako uwaga nr 4 - dotycząca przeznaczenia działek o nr [...],[...] obręb [...] na tereny budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego. Pan Z. uwag nie wnosił.

Uwagi skarżących nie zostały uwzględnione, przy czym argumentacja Rady Miasta jest nieprawdziwa, i obecnie postępowanie przed WSA i dołączona dokumentacja to potwierdzają, choć nie ma to odzwierciedlenia w sentencji skarżonego wyroku. W świetle załączonego materiału dowodowego nie jest tak, jakoby "przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele mieszkaniowe jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego, gdyż działki o nr [...],[...] obr. [...] znajdują się w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zasięgu strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego - w obszarze PP1 obejmującym pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony TOw i TOs, położonych wzdłuż [...], od Krzeptówek po Buńdówki". Rada Miasta stwierdziła w konkluzji, iż "wniesiona uwaga nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego studium i nie może zostać uwzględniona w projekcie planu. Po pierwsze, - jak zauważają skarżący - niewiadomym jest z jakim studium plan jest zgodny, może z niepodpisaną mapą na której odmiennie niż dokumencie nr 1 (ogłoszenie o przystąpienie do sporządzania planu) wyraźnie dorysowano łuk i to akurat w skarżonej części planu? Ale jeżeli tak, to brak jest podstaw do odrzucania argumentacji skarżących przez Radę Gminy i równocześnie przez Sąd, bowiem w oparciu o materiał dowodowy załączony po wezwaniu Sądu do niniejszej sprawy przez skarżony organ w ocenie skarżących Sąd całkowicie zbagatelizował i nawet nie przeanalizował przedłożonych map studium dołączonych zarówno jako załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta Zakopanego z dnia [...] grudnia 1999 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, jak i załącznika do ogłoszenia burmistrza miasta o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jak i poprzedzającego procedurę planistyczną zawiadomienia o przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania jak i wreszcie ogłoszonego planu. Jest bowiem oczywiste, że z przedłożonych dokumentów wynika niezbicie, że działki nr [...] i [...] podobnie zresztą jak działka nr [...] leżą w dorysowanym łuku studium w terenach [...]. A zatem podobnie jak działka nr [...] nie mogły być pominięte w planie w przekwalifikowaniu na tereny Mn. Fakt ten potwierdzają np. zdjęcia akt sprawy oznaczone obecnie jako nr 1, a znajdujące się w aktach sprawy. Na zdjęciu tym wyraźnie widać, że działka [...] skarżących leży na mapach ewidencyjnych stanowiących podstawę dla wszelkich opracowań planistycznych a więc i w studium naprzeciwko działki [...] zabudowanej podłużnym budynkiem w kształcie odwrotnego "L". Działka przyległa nr [...] również zabudowana budynkiem w kształcie "L" jest z kolei naprzeciwległa do działki p. Z. nr [...]. Obydwa budynki dzięki swojemu podłużnemu kształtowi są tak charakterystyczne, że nawet mało dokładna mapa studium po niewielkim powiększeniu przez lupę, pozwala zauważyć po przeciwległej stronie ulicy oba budynki. Widać wyraźnie, że tereny leżące po przeciwnej stronie obu budynków (czyli po stronie skarżących) są w przeważającej części w terenie [...]. A zatem Sąd nie mógł bez dokładnej kontroli stwierdzić, że nieruchomości skarżących leżą w studium w terenach PP - bo zgodnie z dołączonymi przez stronę skarżoną dowodami nieruchomości te leżą w części w terenach [...].

Ponadto, zdaniem skarżących, w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu planu ze studium uwarunkowań. Co prawda w skarżonej uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" Rada Miasta Zakopane powołuje się w podstawie prawnej na art. 18. ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591, z późn. zm.) i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w § 1 pkt. 1 uchwały dodatkowo przedstawia, że podejmuje tą uchwałę po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - [...] z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 roku, to jednak nie przybrało ono formy odrębnej uchwały, a analiza przebiegu sesji Rady Miasta odbytej [...] czerwca 2008 r., odzwierciedlona protokołem sesji dowodzi, że przedmiotem obrad Rady Miasta czy Komisji Urbanistyki i Architektury - w ogóle nie była kwestia oceny zgodności ostatecznej wersji projektu planu ze Studium. Jak podkreślają skarżący, zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w części obejmującej działki ew. [...] i [...] obr. [...], został uchwalony w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa z dniem 11 lipca 2003 r. zastąpiła ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami). Zatem przedmiotem oceny w całej sytuacji jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także - przede wszystkim procedura sporządzenia i uchwalenia tego planu. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W tym kontekście przyjąć należy, że Rada Miasta w sposób oczywisty i twierdzący nie wypowiedziała się co do zgodności projektu uchwały ze studium czyniąc to jedynie w trybie przypuszczającym.

Jak dalej zauważają skarżący, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalone było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachowują moc, z tym, że rada gminy co najmniej raz w czasie kadencji podejmuje uchwałę w sprawie aktualności takiego studium po przedłożonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem od roku 1999 upłynęły kolejne kadencje Rady Miasta Zakopane, a z przedmiotowej skarżonej uchwały w żadnym przypadku nie wynika, aby Rada Miasta Zakopane uczyniła zadość prawu w przedstawionym powyżej zakresie.

Jak wskazuje pełnomocnik skarżących, w zaskarżonym wyroku Sąd w ogóle bądź w niewystarczającym zakresie rozważył podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady równości poprzez zróżnicowanie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości i zróżnicowane ograniczenia w tym zakresie wobec choćby ich sąsiada. Sąd ograniczył się zaś tylko do eksponowania władztwa planistycznego gminy oraz rzekomej zgodności planu ze studium. Tymczasem prawidłowa ocena tego zarzutu skarżących wymaga skonfrontowania władztwa planistycznego z konstytucyjnymi rygorami tego władztwa, wynikającymi z zasady praworządności, ochrony własności i zasady równości. Metodą wykazania przez radę uchwalającą plan, że przestrzega ona owych rygorów jest należyte uzasadnienie prawne i faktyczne planu, czego w przypadku skarżonej części uchwały po prostu brakuje. Żadne bowiem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie jest wyłączona spod tych rygorów, skoro obligatoryjną częścią projektu planu jest jego uzasadnienie (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, Dz.U. nr 100, poz.908 w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ż dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. nr 164, poz.1587). Sąd I. instancji nie poddał ocenie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych wymogów prawa przedmiotowego, co jest tym bardziej istotne że skarżący bardzo wyraźnie eksponowali zarzut braku przejrzystości i równości w kształtowaniu treści zaskarżonej uchwały.

Jak zauważa autor skargi kasacyjnej, inną grupę ograniczeń swobody decyzyjnej planisty gminnego stanowią konstytucyjne i ustawowe gwarancje własności nieruchomości; z których wywodzi się, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, albowiem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Wbrew stanowisku Miasta interes publiczny nie ma automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym. Skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwił Sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Należy również podnieść, że – co do zasady – Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencje kasatoryjne a podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że wniosek o zmianę wyroku i "uznanie nieważności w zaskarżonej części uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r...." nie mógłby być uwzględniony.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 134, art.135 i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w połączeniu z zarzutami naruszenia przepisów Konstytucji RP (art.21 ust.1,art.32,art.31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 ), art. 6 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego i art.140 kc w związku z art.6, art.9, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Nie znajduje potwierdzenia także zarzut niewskazania w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bo Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawę procesową wydania wyroku (art. 151 P.p.s.a.) powołał, a przepisów prawa materialnego, których naruszenia nie stwierdził, powoływać odrębnie nie musiał skoro odniósł się do zarzutów skargi. Sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności działania administracji i tylko tę legalność badają a niestwierdzając naruszenia prawa są zobowiązane skargę oddalić. Sam fakt naruszenia interesów prawnych skarżących, jeśli nie wiąże się z naruszeniem obiektywnie istniejącej normy prawnej, nie daje – sam przez się - sądowi administracyjnemu podstawy do wydania końcowego orzeczenia (co podniósł Sąd w uzasadnieniu). Należy też wskazać, że w postępowaniu uchwałodawczym nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym a tym zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny. Powołane przepisy Konstytucji odnoszą się do kwestii własności, równości i możliwych w tej mierze ograniczeń. Przepis art. 21 Konstytucji ma charakter ogólny ("Rzeczpospolita Polska chroni własność...") i musi być rozważany w kontekście przepisów art. 64 Konstytucji. Własność nie jest prawem absolutnym, ustawa może wprowadzać jej ograniczenia, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Takie ograniczenia wprowadza właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że zaskarżony plan realizuje cele wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. wymagania ochrony środowiska( o których m.in. mowa w art. 31 ust. 3 jako przesłance wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności), ochrony dziedzictwa kulturowego, walorów architektonicznych i krajobrazowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten odniósł się do zarzutów skarżących a swoje oceny oparł m.in. na analizie postanowień Studium (przedłożonego Sądowi na jego żądanie) i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów dotyczących toku uchwalania planu. W świetle wywodów Sądu zarzut nierozważenia granic władztwa planistycznego jest nieuzasadniony. Granice te wyznaczają przepisy prawa a tych, zdaniem Sądu - uzasadnionym w świetle akt sprawy - Rada Miasta Zakopane nie naruszyła.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 1 ust. 2, art.6, art.10,art. 87 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 67 ust. 1a ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (ten przepis nie miał zastosowania w sprawie), jak również ponowione zarzuty naruszenia art.32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP. Sąd powołał się na przepis art. 1 ust. 2 u.z.p.z dostrzegając dbałość Rady o dochowanie wskazanych w tym przepisie wymagań. W skardze kasacyjnej podniesiono, ponawiając zarzut niezgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami studium, że "mapa "studium " mogła zostać w skarżonym obszarze nawet przerobiona" .Dołączona do skargi kserokopia fragmentu jakiejś mapy, nieczytelna, nieomówiona, nie może być podstawą do jakichkolwiek wnioskowań .Nie jest rzeczą sądów administracyjnych badać takie zarzuty, właściwe są do tego inne organy i sądy. Przepis art. 6 u.z.p.z.,jak już wyżej wskazano, stanowi, że ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności i że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis ten zinterpretował prawidłowo. Zaskarżony plan nie pogarsza sytuacji skarżących w stosunku do stanu poprzedniego i tym samym nie obniża wartości ich nieruchomości. Jeśli jednak takie obniżenie będzie miało miejsce, skarżącym przysługują roszczenia odszkodowawcze. Przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. nie stwarzają właścicielom nieruchomości publicznego prawa podmiotowego w postaci żądania uwzględnienia w projekcie planu zgłoszonych wniosków .

Skarga kasacyjna podnosi również brak odrębnej uchwały potwierdzającej zgodność projektu planu z postanowieniami studium. Zgodność taka badana jest na różnych etapach procedury planistycznej a ustawa nie wymaga podejmowania odrębnej ustawy w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż to potwierdzenie zgodności może znaleźć się w uchwale w przedmiocie planu miejscowego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości poprzez inne potraktowanie działki A.Z. Sąd wyjaśnił, że sytuacja działek skarżących i działki A.Z. jest inna i wprowadzenie różnicy w postaci dopuszczalności jej zabudowy nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Nakaz równości dotyczy bowiem podmiotów wyróżniających się tą samą cechą relewantną a w sytuacji gdy sytuacja działek jest zróżnicowana nie można mówić o jej naruszeniu. Tym samym i w tym zakresie Sąd prawa nie naruszył.

Ma również rację Sąd, gdy badając dochowanie wymogów procedury planistycznej nie uwzględnia ewentualnych różnic między uzasadnieniem odmowy uwzględnienia wniosków skarżących a postanowieniami planu. Kwestie te nie mają znaczenia prawnego dla oceny zgodności planu z prawem.

Skarżący podnoszą również zarzut braku uzasadnienia dla kwestionowanego fragmentu planu miejscowego. Wymóg uzasadnienia do projektu planu nie musi wiązać się ze szczegółowym omówieniem wszystkich jego postanowień, zwłaszcza gdy sytuacja działek skarżących nie zmienia się w stosunku do sytuacji wcześniejszej. Zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśniono dodatkowo treść kwestionowanych przez skarżących postanowień planu.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.