Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 782/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 782/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2004r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 z związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia "A. sp. jawnej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu na II piętrze budynku zlokalizowanego na działce nr 487/1 obr. [...] w R. przy ul. G., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na II piętrze w budynku nr [...] przy ul. G. w R.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2004r wstrzymał użytkowanie lokalu na II piętrze w budynku zlokalizowanym przy ul. G. nr [...] w R., jako Policealnej Szkoły Zdaniem organu I instancji nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a właściciel nie dysponował pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania lokalu.

W zażaleniu złożonym przez A. sp. jawna zostało wyjaśnione, że lokal na II piętrze w budynku nr [...] przy ul. G. w R. był lokalem użytkowym, wykorzystywanym na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i w tej sytuacji nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Od miesiąca maja 2004r. w lokalu tym mieści się tylko sekretariat szkoły oraz punkt rekrutacyjny natomiast zajęcia dydaktyczne są prowadzone w innym budynku. Zawarty został też wniosek o umorzenie postępowania, gdyż postanowienie o wstrzymaniu lokalu jako szkoły stało się bezprzedmiotowe.

Organ II instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że przedmiotowy lokal był lokalem użytkowym. Poprzedni właściciel "S." w R. wynajmowała pomieszczenia biurowe, a obecnie Policealna Szkoła nie prowadzi już zajęć dydaktycznych lecz działalność biurową. Zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu. Organ stwierdził też, że postanowienie organu I instancji zawiera uchybienia formalno-prawne.

Organ przyjął, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie dawały możliwości wstrzymania użytkowania lokalu, a w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania właściwy organ nakazuje wstrzymać zmieniony sposób użytkowania. Organ wskazał też, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania i dlatego postanowienie uchylił, a postępowanie organu I instancji umorzył.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. Ł. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 tej ustawy w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniosła, że zarówno organy I jak i II instancji nie zapewniły udziału w prowadzonym postępowaniu wszystkim stronom postępowania, a uzasadnienie zaskarżonego postępowania nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. W konkluzji skargi skarżąca wniosła o utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

W piśmie procesowym z 12 października 2004r. pełnomocnik uczestniczki E. M. poinformował, że stronie nie zostało doręczone postanowienie zaskarżone skargą B. Ł. oraz poparł zarzuty zawarte w tej skardze. Natomiast do pisma z 14 czerwca pełnomocnik uczestniczki E. M. dołączył kserokopię decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2005r. nr [...] i zawarł wniosek o włączenie tej decyzji do materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał za uzasadniony zarzut odnośnie zasady czynnego udziału strony postępowania na każdym etapie postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to znaczy stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego (patrz uchwała NSA z 3.2.1997r., OPS 9/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 102; wyrok NSA z 30.6.1986r.., III SA 97/86 ONSA 1987 nr 2, poz. 46; wyrok NSA z 30.6.1999 IV SA 629/97 LEX nr 47855).

Z akt sprawy wynika, że postępowanie o skontrolowanie nielegalnie prowadzonych robót w lokalu nr 11 przy ul. G. [...] w R. zostało wszczęte już pod rządami znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016), zwana dalej Prawem budowlanym. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w wyniku pisma Miejskiego zarządu Budynków Mieszkalnych w R., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 25 listopada 2003r.( karta akt adm. I inst. nr 1 i 2).

Powołana nowela, która weszła w życie 11 lipca 2003r. wprowadziła nowe pojęcie strony. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Generalnie rzecz biorąc o statusie stron postępowania decydują dwa wyróżniki tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub zrealizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny posiadającego ten tytuł.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu, co może być wykonane bądź po zgłoszeniu takiego zamiaru zmiany sposobu użytkowania, gdy organ w odpowiednim czasie nie wniesie sprzeciwu, bądź po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania (art. 71 Prawa budowlanego). Dlatego też regulację o stronach postępowania o wydanie zezwolenia na budowę należy stosować i w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji po rozpatrzeniu sprawy sposobu użytkowania lokalu nr 11 w budynku przy ul. G. [...] w R. wydał postanowienie z [...] kwietnia 2004r. nr [...] , którym wstrzymał użytkowanie tego lokalu jako Policealnej Szkoły. Z tzw. rozdzielnika postanowienia oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że zostało ono doręczone pełnomocnikowi inwestora oraz Prezydentowi (karta akt. adm. nr 7). Natomiast postanowienie organu II instancji doręczone Prezydentowi, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, dwóm pełnomocnikom inwestora (chociaż pełnomocnictwo jednego zostało cofnięte – karta akt adm. nr 26), B. Ł., J. Ł., pełnomocnikowi E. M., Gminie Miasto [...] – Biuoro Gospodarki Mieniem, Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków, Delegatura [...].

Powyższe wskazuje na to, że organy obydwu instancji nie ustaliły prawidłowo kręgu stron niniejszego postępowania. Z wypisu z ewidencji gruntów dołączonego do akt administracyjnych sprawy (karta nr 22) wynika, że właścicielami lokali w budynku przy ul. G. [...] w R. są B. i J. Ł. - lok nr 4, H. L. lok. nr 2, M. i A. C. lokal nr 5, a władającym lokalem nr 5 jest również Gmina. W ewidencji figuruje Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, a także inwestor A., któremu przysługuje tytuł własności do lokalu bez określonego numeru. Z samego porównania podmiotów z ewidencji gruntów ze stronami wymienionymi w postanowieniu wynika, że nie wszystkie podmioty posiadające tytuł prawnym do zajmowanego lokalu uczestniczyły jako strony w prowadzonym postępowaniu.

W zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił też dlaczego jednym podmiotom przyznał status strony w postępowaniu administracyjnym, a innym nie, pomimo, że zgłaszały takie wstąpienie tak jak H. L. oraz M. i A. C.

W trakcie postępowania przed organem I instancji H. i B. S. poinformowali, że nabyli na własność lokal mieszkalny nr 6, H. L. lokal nr 2, M. i A. C. lokal mieszkalny nr 5 w budynku przy ul. G. [...] w R. Pisma te dotarły do organu 10 maja 2004r., a pełnomocnik inwestora potwierdził odbiór postanowienia organu I instancji również 10 maja 2004r.

W odniesieniu do statusu stron postępowania sytuacja po nowelizacji Prawa budowlanego nie uległa zmianie. Stan własności poparty przekonującymi dowodami przesądza o przyznaniu statusu strony, a nie wypis z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu wyroku NSA z 13.01. 2000r. (II SA/Lu 1558/98 – nie publikowany) znalazło się stwierdzenie, że w toku postępowania nie została w należyty sposób wyjaśniona kwestia własności działki, bowiem za dowód własności nie może być uważany wypis z rejestru gruntów. Sąd rozpoznający sprawę w tym składzie popiera zaprezentowane stanowisko, które zresztą znajduje uzasadnienie w brzmieniu samego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przedstawione okoliczności wskazują na istnienie przesłanki do wznowienia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z tej przyczyny, że strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie takiej okoliczności obligujące zarazem Sąd do uchylenia aktów dotkniętych taką wadą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Z zalegającego w aktach sprawy zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004r. nr [...] (karta akt adm. nr 16) wynika, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót remontowych samowolnie wykonanych w lokalu użytkowym, a w konsekwencji tego ten sam organ wydał decyzję z [...] lutego 2004r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowych w lokalu przy ul. G. [...]., która decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004r. nr [...] została zmieniona, co do terminu przedłożenia żądanej przez organ I instancji dokumentacji (kata akt 66 II instancji). Jedynie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji został powołany art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego odnoszący się do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Natomiast organ i instancji w podstawie prawnej powołał tylko przepisy art. 123 i art. 124 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Powyższe wskazuje na fakt, że organy w sposób jednoznaczny nie ustaliły zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Ustalenie przedmiotu postępowania może mieć istotny wpływ na treść przyszłego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że organ w zaskarżonym postanowieniu umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego.

Wyżej przedstawione uwagi w żaden sposób nie mają na celu merytorycznej oceny przywołanych decyzji organów nadzoru budowlanego, a jedynie obrazują istniejące zdaniem Sądu wątpliwości w zakresie określenia przedmiotu prowadzonego postępowania.

Stosownie natomiast do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zatem nie było dopuszczalne rozstrzyganie w postanowieniu wspólnie o postanowienia wstrzymującym użytkowanie lokalu oraz o umorzeniu postępowania I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Takim orzeczeniem została naruszona zasada dwuinstancyjnego postępowania, a ponadto powstaje wątpliwość, czy w tej samej sprawie nie funkcjonują dwa rozstrzygnięcia.

Reasumując w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot sporny oraz jednoznacznie określi przedmiot prowadzonego postępowania.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 P.p.s.a