Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 414/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2011 r. IV SA/Wa 414/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Podaniem z 24 lutego 2010 r. T.K., pełnomocnik B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci ciepłowniczej preizolowanej do projektowanego zespołu budynków w rejonie ulic Chrościckiego, Obywatelskiej, Świerszcza w Warszawie. Wnioskodawca poinformował, że decyzja ta stanowić będzie uzupełnienie wniosku reprezentowanego inwestora w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy sieci cieplnej preizolowanej 2xDn 200/315 układanej w stalowych rurach ochronnych 2xDn 400 na działce nr ewid. 22/1 obr. 2-09-10, stanowiącej teren zamknięty PKP. Podaniem z 10 maja 2010 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniosła A. Sp. z o.o. z/s w W. informując, że jest użytkownikiem szeregu nieruchomości nabytych od inwestora, które bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji.

Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zdecydował o nienałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] października 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji ustalił, że przedsięwzięcie ma być realizowane na działkach nr ewid. [...] w obr. [...] w dzielnicy Ursus m. st. Warszawy oraz nr [...] – pas drogowy ul. Ś., a także nr [...] w dzielnicy [...] m. st. W. Inwestycja zaliczana jest do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej jako: "rozp. RM z 2004") mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego zwrócono się do właściwych organów o stosowne opinie. W odpowiedzi na wezwanie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m. st. Warszawy w opinii z [...] maja 2010 r. nr [...], a Państwowy Inspektor Sanitarny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w opinii z [...] czerwca 2010 r. nr [...], stwierdzili brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W oparciu o zgromadzone dowody i własne ustalenia organ wydał następnie powołane wyżej postanowienie z [...] lipca 2010 r.

Mając na względzie, że inwestycja ma obejmować budowę sieci ciepłowniczej o długości 807 m, na średniej głębokości 1,4 m, której pas frontu robót wynosił będzie od 10 do 16 m, a inwestycja nie zmieni dotychczasowego wykorzystania powierzchni terenu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził, że przeprowadzanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest potrzebne. Inwestycja nie jest powiązana z innymi przedsięwzięciami, zatem nie wystąpi zjawisko kumulowania się jej oddziaływań z innymi inwestycjami. Nie występuje również niebezpieczeństwo wystąpienia poważnej awarii. Powstałe podczas robót odpady będą segregowane w sposób selektywny i na bieżąco wywożone, przy czym urobek z wykopów zostanie ponownie wykorzystany do ich zasypania. Organ stwierdził ponadto, że na terenie inwestycji nie występują obszary chronione.

Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. wniosła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika. Strona odwołująca się zarzuciła, że z naruszeniem art. 63 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, dalej zwana: "Udiś") nie zobowiązano inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, pomimo istnienia wątpliwości co do zakresu oddziaływania inwestycji. Sformułowano również zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a.") oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym okoliczności przemawiającym za stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Odwołujący się zaskarżył również, na podstawie art. 142 K.p.a., postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2010 r. formułując tożsame zarzuty. Ponadto, w ocenie autora odwołania, niektóre ustalenia organu odbiegały od treści wniosku inwestora.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przytoczeniu zarzutów odwołania odniósł się do nich kolejno uznając, że nie zasługiwały na uwzględnienie. Podał, że przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 34 ww. rozp. RM z 2004. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia zostały zamieszczone dane o planowanej inwestycji, w tym przewidywanych ilościach wprowadzonych do środowiska substancji. Określono ilość wytworzonych odpadów oraz zasygnalizowano, że w czasie prac ziemnych w ciągu dnia nastąpi emisja spalin i hałasu z maszyn budowlanych przy robotach ziemnych. Wprawdzie nie wskazano w niej wielkości wprowadzanych do środowiska gazów, pyłów i hałasów, jednak organ I instancji poczynił w tym zakresie stosowne ustalenia opierając się na własnej wiedzy i doświadczeniu. Ocenił, że może dojść do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej, natomiast nie dojdzie do przekroczeń emisji pyłów i spalin.

W ocenie organu odwoławczego ze względu na specyfikę i skalę przedsięwzięcia tymczasowy charakter zanieczyszczeń oraz lokalizację na terenie dużego miasta, cechującym się uprzemysłowieniem i wzmożonym ruchem pojazdów emitujących spaliny, realizacja inwestycji nie wpłynie na przekroczenie wartości normatywnie określonych, gdy chodzi o zanieczyszczenie powietrza. Spowoduje natomiast przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Za taką oceną ma przemawiać praktyka prowadzenia prac budowlanych. Ponadto, z obowiązującego na części terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sieć ciepłownicza zlokalizowana będzie na działkach określonych jako tereny biurowo-handlowe, usług sportu i rekreacji, ulice i ciągi pieszo-rowerowe, a także zabudowy mieszkaniowej. Dlatego brak danych w karcie informacyjnej o uciążliwości akustycznej przedsięwzięcia nie stanowił dużego uchybienia w procedurze. Emisje będą miały charakter lokalny, czas ich trwania będzie ograniczony i zakończy się po realizacji inwestycji. Tym samym organ I instancji miał podstawy do oceny, że oddziaływanie inwestycji będzie nieznaczne.

W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucane ryzyko poważnej awarii nie występuje, ponieważ wskazane przez Spółkę postacie zagrożeń (podtapianie i przedostanie do wód gruntowych nośnika energii) nie mieszczą się w pojęciu poważnej awarii przemysłowej, o której mowa w art. 3 pkt 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej zwana: "Poś"). Ewentualny wyciek do wód gruntowych nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Ponadto inwestor zamierza zastosować system monitorowania potencjalnych wycieków. Z uwagi na realizację inwestycji na terenie mocno zurbanizowanym i częściowo uzbrojonym w inną infrastrukturę zmiany w postaci przekształcenia profili i właściwości fizykochemicznych gleb (oddziaływanie inwestycji na glebę) uznano za nieistotne. Po zakończeniu inwestycji możliwe będzie przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu w postaci zieleni miejskiej. Wobec tego Generalny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji.

Uznając za chybiony zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja zawiera argumenty dotyczące odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji szczegółowo miał odnieść się do kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 Udiś. Zwrócono również uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pominięto jako stronę postępowania C. Sp. z o.o. z/s w K. Jednak uchybienie to usunięto w postępowaniu odwoławczym zawiadamiając ww. spółkę o postępowaniu i umożliwiając jej wypowiedzenie się w sprawie. Z prawa tego ta strona nie skorzystała.

Skargę na powyższą decyzję z [...] stycznia 2011 r. do WSA w Warszawie wniosła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sformułowano w skardze następujące zarzuty naruszenia:

1. art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 Udiś poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku kompletnej karty informacyjnej zawierającej dane dotyczące wielkości emisji gazów, pyłów i dźwięku na etapie realizacji przedsięwzięcia, a także danych o ilości używanego sprzętu mechanicznego,

2. art. 63 ust. 1 Udiś poprzez nie zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, pomimo istnienia wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia,

3. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie postępowania do bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń inwestora oraz dowolną ocenę materiału dowodowego,

4. art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności przemawiających za brakiem konieczności przeprowadzenia procedury ocen,

5. art. 136 K.p.a. w zakresie nie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego pomimo stwierdzenia takiej konieczności,

6. art. 15 K.p.a. polegającego na bezkrytycznym przyjęciu przez organ odwoławczy twierdzeń organu I instancji.

W ocenie strony skarżącej organy nie zebrały dostatecznego materiału dowodowego. Karta informacyjna była niekompletna, nie zawierała wszystkich danych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Udiś, w szczególności dotyczących emisji oraz ilości maszyn i urządzeń planowanych do wykorzystania. Wniosek inwestora zawierał zatem istotny brak formalny, którego nie uzupełniono. Za niedopuszczalne uznano dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie "własnej wiedzy i doświadczeniu" organu, zamiast w oparciu o zgromadzone dowody. W ocenie Spółki trafnie ustalono, że dojdzie do przekroczenia norm poziomu hałasu, jednak ocena organów o jego nieznaczności nosi znamiona dowolności. Skoro niemożliwe było wykluczenie istotnego oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne było przeprowadzenie stosownej procedury oceny.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie 19 kwietnia 2011 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił skargę wywodząc, że przedsięwzięcie ma służyć zaopatrzeniu w ciepło osiedla mieszkaniowego, gdzie znajdować się będą garaże i parkingi, które także mogą podlegać procedurze ocen. Niezasadnie zatem przyjęto, że nie dojdzie do kumulacji oddziaływań. Ponadto, inwestycja ma być w części realizowana na terenie zamkniętym, dawnym terenie [...], gdzie przekroczone mogą być standardy jakości środowiska. W niedalekim sąsiedztwie (300 - 400 m) znajduje się centralna stacja redukcji gazu i jej ewentualne podmycie w razie wycieku wody może spowodować poważną awarię. Do poważnych zagrożeń może prowadzić także podmycie nasypu kolejowego.

Oddalając skargę WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd wyjaśnił, że jeżeli chodzi o przedsięwzięcia należące do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak w rozpoznawanej sprawie, właściwy organ przesądza o konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, wydając najpierw postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 bądź 2 Udiś, a następnie decyzję środowiskową na podstawie art. 65 ust. 3 i art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś. Wobec tego, że ww. postanowienie nie podlega zaskarżeniu w toku postępowania administracyjnego podlega ono kontroli sądu administracyjnego łącznie z kontrolą legalności decyzji. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mogą one wymagać przeprowadzenia pełnej procedury ocen zależnie od konkretnych okoliczności, z uwzględnieniem kryteriów normatywnych, w tym jako jednym z podstawowych kryterium wielkości emisji.

Sąd przyznał, że informacje przedstawione przez inwestora w karcie informacyjnej nie zawierały pełnych danych wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. g w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 2 Udiś, jednak zarzuty Spółki uznał za gołosłowne, ponieważ nie powołała skarżąca żadnych dowodów potwierdzających wadliwość szacunków organu co do skutków emisji. W sytuacji, gdy przewidywany jest typowy, tradycyjny proces realizacji określonych robót, tj. wykonanie wykopów pod sieć ciepłowniczą, możliwe było oszacowanie oddziaływania na środowisko przez organ administracji z odwołaniem się do doświadczenia wynikającego z realizacji typowych procesów w analogicznej technice. Organ posiada bowiem fachową wiedzę w tym zakresie. Nie miała znaczenia okoliczność, że organ nie dysponował danymi liczbowymi o wielkości emisji, które także musiałby ocenić wykorzystując wiedzę swoich pracowników. Sąd podkreślił, że sformalizowana, szczegółowa analiza skutków konkretnych emisji w kontekście oddziaływania na środowisko musiałaby być dokonana w ramach dokumentacji, którą sporządza się w procedurze ocen oddziaływania na środowisko (w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - art. 66 ust. 1 pkt 6 i 8 lit. c Udiś). Nie można jednak wywodzić, że każde przedsięwzięcie powodujące emisje wymaga przeprowadzenia procedury ocen. Gdyby tak miało być przedmiotowa inwestycja zostałaby zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko przez prawodawcę. Dlatego pomimo naruszenia prawa materialnego, a to w związku z niedopełnieniem obowiązku podania w karcie informacyjnej danych o wielkości emisji (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. g w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 2 Udiś), w ocenie sądu I instancji nie miało ono wpływu na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast za niezasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewłaściwego wyjaśnienia sprawy oraz niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji, ale też wyjaśnił merytoryczne okoliczności, jakie zostały rozważone przez niego samodzielnie i skąd wywiódł określone konkluzje. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności ma wymiar merytoryczny, a nie formalny, dlatego istotne jest, aby organ odwoławczy ponownie rozpatrzył istotne dla sprawy kwestie, a nie przytaczał identyczną argumentację jak organ I instancji. Z obowiązku tego, w ocenie sądu I instancji, organ odwoławczy się wywiązał. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego było zbędne, skoro organ nie uznał, aby materiał dowodowy wymagał uzupełnienia. Także za nietrafny uznano zarzut nie uwzględnienia kumulacji przedsięwzięcia z realizacją osiedla mieszkaniowego, ponieważ nie wykazano, aby obie inwestycje miały być realizowane równocześnie. W czasie budowy sieci ciepłowniczej związane z tym emisje będą kumulowały się z typowymi emisjami występującymi na terenach ogólnomiejskich. Z kolei realizacja przedsięwzięcia na terenie zamkniętym nie oznacza, że będzie ona dotyczyła terenów chronionych z uwagi na walory środowiskowe, w szczególności na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 40 Poś tereny zamknięte to tereny objęte m.in. szczególnymi zasadami zagospodarowania gdy chodzi o procedury inwestycyjne, jednak nie należą one do kategorii chronionych. Natomiast kwestie bezpieczeństwa innych obiektów budowlanych (sprawa rozdzielni gazu, infrastruktury kolejowej) wykraczały w ocenie sądu I instancji poza zagadnienia procedury ocen, ponieważ podlegają one uwzględnieniu na etapie sporządzania dokumentacji budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła reprezentowana przez pełnomocnika Spółka. Zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości strona domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne wskazano:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 Udiś poprzez błędne przyjęcie, że karta informacyjna przedsięwzięcia złożona przez inwestora nie musiała być kompletna, w tym zawierać informacji o rodzaju i ilości wprowadzanych do środowiska substancji, a braki merytoryczne w karcie nie stanowiły istotnych braków formalnych wniosku i nie wymagały usunięcia przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz nie stanowiły przeszkody w jej wydaniu,

2) art. 63 ust. 1 Udiś poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniając: powiązań przedsięwzięcia z innymi inwestycjami zlokalizowanymi w bliskim sąsiedztwie kumulowania się ich oddziaływań (np. garaże, parkingi, centralna stacja redukcji gazu, nasyp kolejowy), oraz że przedsięwzięcie będzie dotyczyło terenów objętych ochroną, ponieważ będzie realizowane częściowo na terenie zamkniętym, a także emisji i występowania innych uciążliwości,

3) art. 63 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 a Udiś poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia ocen nie uwzględniając potrzeby określenia, zanalizowania o oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, tj. uchylenia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako orzeczenia wydanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji naruszającej w sposób istotny art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.,p..ie .aa wy, ajac uciążliwości;starcyjnego cedury oceny.ływania do ponownego rozpatrzenia organ SALWATOR DOLNA Sp. polegające na braku wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ I i II instancji i nieprzeprowadzenie przez nie postępowania dowodowego co do istoty sprawy obciążając inicjatywą dowodową Spółkę, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad dowodzenia i koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i doprowadziło do oddalenia skargi,

3. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W motywach skargi kasacyjnej ponownie podniesiono kwestie wadliwości karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także wadliwości postępowania dowodowego i ustaleń, co do rodzaju i wielkości emisji związanych z inwestycją. Strona zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że organy mogą dokonywać oceny charakteru przedsięwzięcia w aspekcie oddziaływania na środowisko z wykorzystaniem własnej fachowej wiedzy. Zastrzega jednak, że organy nie dysponowały żadnym punktem odniesienia, aby z tej wiedzy skorzystać, ponieważ nie zgromadziły dostatecznych dowodów. Wadliwość niekompletnej karty informacyjne była istotna i stanowiła przeszkodę w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę powiązań przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami zlokalizowanymi w bliskim sąsiedztwie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b Udiś. Inwestycja ma służyć zaopatrzeniu w ciepło osiedla mieszkaniowego, na terenie którego będą się znajdowały garaże i parkingi, które również mogą podlegać procedurze ocen. Ponadto w sąsiedztwie znajduje się centralna stacja redukcji gazu ("300-4000m"). Jej podmycie, w razie wycieku, może spowodować poważną awarię. Dużym i realnym zagrożeniem będzie także podmycie znajdującego się w bliskiej odległości nasypu kolejowego. W ocenie kasatora teren zamknięty - działka nr [...] będąca we władaniu PKP PLK S.A., stanowi obszar chroniony. Okoliczności te mają dowodzić potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Spółka nie zgadza się także ze stwierdzeniem sądu I instancji, jakoby ciążył na niej obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie wadliwości szacunków organu co do skutków emisji. Obowiązek gromadzenia dowodów ciąży na organach, zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a obecnie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Powołanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na obie podstawy zawarte w art. 174 Ppsa wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zbadania zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu, koncentrujących się na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa oraz oddaleniu skargi na decyzje podjęte z uchybieniem obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w aspekcie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Wskazując na źródło takiego obowiązku, jakie tworzą normy zawarte w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Spółka eksponuje obowiązek organu administracji publicznej w przejawianiu inicjatywy dowodowej i wywodzi, że skoro karta przedsięwzięcia nie była kompletna, to nie można było przerzucać na stronę skarżącą obowiązku przedstawienia dowodów na co do wadliwości szacunków emisji. Oddalenie skargi stanowić miało w tej sytuacji naruszenie art. 151 Ppsa, skoro organ odwoławczy, jak i sąd I instancji "w ogóle nie poczyniły ustaleń faktycznych w tej kwestii".

Zarzutu sformułowanego w pkt II skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

W odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich niewątpliwie należy planowane przedsięwzięcie, okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przez właściwy organ przy ewentualnym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny na środowisko zostały określone w art. 63 ust. 1 Udiś. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniać ma łącznie następujące uwarunkowania: "1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, c) wykorzystywania zasobów naturalnych, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii; 2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające: a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, b) obszary wybrzeży, c) obszary górskie lub leśne, d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, h) gęstość zaludnienia, i) obszary przylegające do jezior, j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej; 3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z: a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, d) prawdopodobieństwa oddziaływania, e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania". Z mocy art. 63 ust. 2 Udiś postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak określone uwarunkowania, których łączne istnienie podlega ocenie właściwego organu doprowadziły organ I instancji do przekonania o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a przekonanie to wyrażone w decyzji wydanej w I instancji, zostało potwierdzone przez organ odwoławczy decyzją utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zaskarżoną następnie do WSA w Warszawie. Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, zresztą zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyznaczony jest przez art. 106 § 3 Ppsa i odnosi się nie tyle do istotnych wątpliwości w sprawie administracyjnej, ile w sprawie sądowoadministracyjnej. Zadaniem sądu było natomiast dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, a więc także dokonanie oceny trafności podjętego rozstrzygnięcia in merito, przy oznaczonym sposobie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że podstawowym dowodem w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko była tzw. karta informacyjna przedsięwzięcia. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5) Udiś pod pojęciem karty informacyjnej przedsięwzięcia - rozumie się przez to dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, w szczególności dane o: a) rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia, b) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu nieruchomości szatą roślinną, c) rodzaju technologii, d) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia, e) przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii, f) rozwiązaniach chroniących środowisko, g) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko, h) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko, i) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, j) wpływie planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej. Taką kartę informacyjną przedsięwzięcia w toku postępowaniu wnioskodawca przedstawił. Spółka eksponuje, ze karta ta nie zawierała informacji o ilościach emitowanego pyłu, gazu oraz hałasu w związku z realizacją inwestycji. Z tego względu stawia zarzuty braku przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie postępowania dowodowego w tym zakresie, a w konsekwencji wadliwą ocenę legalności zaskarżonej decyzji w wyroku IV SA/Wa 414/11.

Istota sprawy sprowadza się zatem do tego, czy w oznaczonym stanie faktycznym organy powinny ewentualnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, nie zaś dojść do przekonania, że w oparciu o przedstawioną kartę informacyjną przedsięwzięcia brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w sytuacji, gdyby istniały wątpliwości co do oceny informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 K.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Gdyby zaś tych wątpliwości nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pogląd taki zresztą jest prezentowany w literaturze (por. K. Gruszecki, Prawne postawy oceny wpływu na środowisko oddziaływań skumulowanych, Samorząd Terytorialny 2012, nr 3, s. 64). Oceny, czy tego rodzaju uzupełnienie postępowania dowodowego jest konieczne, nie może jednak odrywać od nakazu indywidualizacji sprawy, od realiów konkretnego przypadku. Nie można także przyjmować, że w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia w sposób absolutnie precyzyjny z góry uda się określić ilość wprowadzanych do środowiska substancji, czy też precyzyjnie określić emisję czynników oddziałujących na środowisko w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy wziąć pod uwagę, że materialnoprawne przesłanki na podstawie których organ podejmuje rozstrzygnięcie co do nałożenia lub nie nakładania obowiązku przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko, w części odnosi się do kryteriów nie poddających się jednoznacznemu kwantyfikowaniu (np. "prawdopodobieństwa oddziaływania"). Tym samym nie sposób dokonywać oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji bez odniesienia ich do realiów konkretnego przedsięwzięcia. takie odniesienie zostało dochowane w decyzjach organów obu instancji. W skarżonej do WSA w Warszawie decyzji Główny Dyrektor Ochrony Środowiska biorąc pod uwagę specyfikę i skalę przedsięwzięcia, tymczasowy charakter zanieczyszczeń emitowanych w okresie budowy, lokalizację przedsięwzięcia, zasadnie przyjął, że zarówno oddziaływania akustyczne, jak również emisje substancji do środowiska będą miały charakter lokalny i ustaną po zakończeniu budowy.

Trafnie sąd I instancji wskazał, że prawidłowo oceniono skutki oddziaływania przedsięwzięcia dla środowiska w aspekcie braku potrzeby przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko i możliwości uwzględniania w tym zakresie wiedzy fachowej organu. Prawidłowości tej oceny nie zachwiał zarzut strony skarżącej o braku informacji w karcie przedsięwzięcia co do poziomu oznaczonych emisji do środowiska. W karcie tej wskazano m.in., że "W okresie wykonywania robót ziemnych nastąpi czasowa emisja spalin i hałasu przez koparki, samochody ciężarowe przewożące ziemię, piasek, gruz oraz przez sprzęt do robót ziemnych przygotowawczych, montażowych i wykończeniowych" (s. 7 karty informacyjnej). Zarazem stwierdzono w niej, że "Sprzęt do wykonywania robót będzie utrzymywany w dobrym stanie i gotowości do pracy. Będzie on zgodny z normami ochrony środowiska i przepisami dotyczącymi jego użytkowania" (s. 4 karty informacyjnej), oraz ""Sprzęt montażowy i środki transportu muszą być w pełni sprawne i dostosowane do technologii i warunków wykonywanych robót oraz wymogów wynikających z racjonalnego ich wykorzystania na budowie" (s. 5 karty informacyjnej). Te elementy karty informacyjnej, przy uwzględnieniu technologii wykonywanych robót, nie dawały podstaw do przyjęcia iżby uzasadnione było przeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez skarżąca kasacyjnie Spółkę. Nie jest przeto trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, a to art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., to cyt. przepis dzieli się na cztery paragrafy, kasator nie wskazał, które z nich miał naruszyć sąd orzekający w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznaje także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany w pkt I skargi kasacyjnej. Nietrafne jest wywodzenie o naruszeniu art. 63 ust. 1 Udiś oraz cyt. przepisu w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1a Udiś w aspekcie braku podstaw do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzut, iżby sąd I instancji nie wziął pod uwagę powiązań zamierzonej inwestycji z innymi przedsięwzięciami skarżąca kasacyjnie Spółki formułuje poprzez naprowadzania na fakt jej celu ( zaopatrzenie w ciepło osiedla mieszkaniowego, a także na zlokalizowanie w pobliżu stacji redukcyjnej gazu i nasypu kolejowego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) Udiś wypowiadając się w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bierze pod rozwagę m.in. rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem "powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie". Biorąc pod uwagę to, że przez pojęcie przedsięwzięcia na gruncie Udiś rozumie się "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty" nie sposób przyjąć, aby można było, jak chce tego Spółka, uznać, że dochodzi do kumulowania się oddziaływań przedsięwzięcia polegającego na zamiarze budowy sieci ciepłowniczej z istniejącą już stacją redukcyjną gazu czy nasypem istniejącej linii kolejowej. Zasadnie sąd I instancji wskazał, że co się tyczy osiedla mieszkaniowego i wywodzenia, że może dojść do kumulacji oddziaływań z uwagi na garaże i parkingi, to uciążliwości związane z realizacją sieci ciepłowniczej będą się kumulowały z typowymi występującymi na terenach ogólnomiejskich, o ile osiedla zostałyby zrealizowane przed planowaną inwestycją. Formułowane przez Spółkę obawy sprowadzenia niebezpieczeństwa wobec stacji redukcyjnej gazu czy linii kolejowej trafnie zostały ocenione przez sąd I instancji jako przedwczesne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Przewidziana do realizacji sieć ciepłownicza wyposażona będzie w system alarmowy typu BRANDES umożliwiający zlokalizowanie miejsca ewentualnej awarii, co nawet przy wycieku wody do gruntu, nie daje do formułowania, jak to czyni Kasator, przekonania o obawie wystąpienia poważnej awarii czy realnym zagrożeniu podmycia nasypu kolejowego. Te kwestie jako odnoszące się do bezpieczeństwa konstrukcji będą zresztą przedmiotem uwagi na etapie oceny prawidłowości dokumentacji technicznej i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie można także przyjąć, że skarżony kasacyjnie wyrok uchybia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a Udiś, wedle którego "W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi". Prawidłowo WSA w Warszawie uznał, że orzekające w sprawie organy uwzględniały w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania te elementy wyznaczające treść podejmowanych rozstrzygnięć.

Powyższe uwagi doprowadziły do przekonania, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to zaś nakazywało jej oddalenie na zasadzie art. 184 Ppsa.

-----------------------

15