Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 949/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 10 listopada 2015 r. T. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na [...] na nieruchomościach [...]

Decyzją z 30 czerwca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], wskazując na art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej jako u.u.i.o.ś.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) odmówił wydania decyzji środowiskowej dla realizacji planowanego przedsięwzięcia

Uzasadniając napisał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej jako Rozporządzenie) planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko tj. chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Ten rodzaj przedsięwzięć objęty jest obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako PPIS) pismem znak: [...](2)/16 z dnia 07 marca 2016 r. zaopiniował pozytywnie warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z uwagą, iż realizacja i eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej jako RDOŚ) uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia oraz nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Burmistrz zaznaczył, że w toku postępowania dokonano oceny ustaleń zawartych w Raporcie. Analiza dokumentu wykazała niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami szczegółowymi dotyczącymi w szczególności ochrony środowiska. Oceniono, iż emisja dwutlenku azotu, po uruchomieniu instalacji może przekroczyć poziomy dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U z 2012 r., poz. 1031 ) oraz wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87 ). W raporcie nieprawidłowo oszacowano wielkość emisji substancji wprowadzanych do powietrza z procesu spalania paliw w silnikach samochodów ciężarowych, oraz błędnie wskazano, iż "małe natężenie ruchu oraz niewielka liczba pojazdów poruszających się po terenie działek inwestycyjnych nie wpłynie na stan zanieczyszczenia powietrza". Przyjmując ww. stanowisko, w obliczeniach poziomów substancji w powietrzu pominięto substancje wprowadzane do powietrza z procesu spalania oleju napędowego w silnikach samochodów ciężarowych. Zgodnie z informacjami przedstawionymi w Raporcie, w związku z funkcjonowaniem fermy przewiduje się, iż na jej teren wjedzie [...] samochodów ciężarowych/24 h, a każdy z nich pokona trasę do [...] m. Ruch pojazdów po terenie fermy związany będzie z dowozem paszy, dostawą piskląt, dostawą ściółki, odbiorem brojlerów, odbiorem pomiotu, odbiorem ścieków przemysłowych i bytowych oraz odbiorem sztuk padłych. Biorąc pod uwagę fakt, iż w ciągu roku planuje się 6 cykli produkcyjnych oraz gabaryty i obsadę poszczególnych kurników nie można marginalizować oddziaływanie tych źródeł emisji na stan jakości powietrza. Tym bardziej, że Wnioskodawca określając skutki emisji na terenach sąsiednich, w przypadku dwutlenku azotu (substancji o najwyższym wskaźniku emisji, w przypadku spalania oleju napędowego w silnikach - 3,794 g/km/l pojazd) wskazał, iż emisja dwutlenku azotu może przekroczyć poziomy dopuszczalne określone w ww. rozporządzeniu w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz wartości odniesienia określone w ww. rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu W raporcie wykazano, iż najwyższa częstość przekroczeń dla stężeń jednogodzinnych dwutlenku azotu wynosi 0,17% i nie przekracza wartości dopuszczalnej 0,2%. Burmistrz zaznaczył, że w obliczeniach poziomów substancji w powietrzu nie uwzględniono dwutlenku azotu wprowadzanego do powietrza, w związku ze spalaniem paliw w silnikach spalinowych samochodów ciężarowych. W związku z czym, biorąc pod uwagę opinię PPIS, w której wskazano, iż realizacja i eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, w przypadku dwutlenku azotu nie można przyjąć, iż warunek ten został spełniony. Obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powinny zostać wykonane dla wszystkich źródeł (zorganizowanych i niezorganizowanych) zlokalizowanych na terenie planowanego przedsięwzięcia. W przedłożonym raporcie obliczeń dokonano tylko dla źródeł zorganizowanych, wykazując duże prawdopodobieństwo przekroczeń standardów środowiska. Wobec powyższego Burmistrz stwierdził, że instalacja nie spełnia wymagań w zakresie ochrony powietrza określonych w przepisach prawa.

Dodatkowo Burmistrz wskazał, że tereny podlegające prawnej ochronie przed hałasem określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, znajdują się bezpośrednio za wschodnią granicą działek, na których zrealizowana ma zostać inwestycja. Są to zabudowania mieszkalne na działce nr [...]. Odległość dzieląca skrajny kurnik od sąsiedniej, zamieszkanej działki wynosić będzie zaledwie około 70 metrów. Tak mała odległość oraz brak przeszkód terenowych ma ogromne znaczenie dla propagacji hałasu i finalnego odczytu w punkcie emisji. Dlatego w tej sytuacji niezwykle ważne było przeprowadzenie wiarygodnej i rzetelnej analizy i symulacji oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Tego warunku Inwestor nie spełnił. Świadczą o tym niedopatrzenia wykryte w analizie przez PPIS (pismo z 19 lutego 2016 r.) oraz przez RDOŚ ( pismo z 04 stycznia 2016 r.), a także kolejne przedstawione poniżej. Wszystkie razem dowodzą, że zaprezentowana wraz z wnioskiem analiza jest nierzetelna, a wadliwy sposób jej przeprowadzenia mógł błędnie wykazać dochowanie warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W ocenie organu I instancji zastrzeżenia budzi wykazany w raporcie poziom emisji generowanej przez planowane kurniki. Źródłem hałasu w kurnikach będą przede wszystkim zwierzęta oraz pracujące wewnątrz urządzenia mechaniczne (np. silniki taśmociągów). Zdaniem Burmistrza oczywiste jest, że będzie on emitowany na zewnątrz budynków. W obliczeniach ograniczono jednak moc emisji poprzez jednolite ustanowienie izolacyjności akustycznej R wszystkich ścian i dachu. Przyjęty poziom izolacyjności R = 25 rzeczywiście odpowiada zakładanej konstrukcji z płyt warstwowych, ale nie odzwierciedla elementów przerywających ciągłość konstrukcji: bram, licznych wielkośrednicowych wentylatorów szczytowych oraz dachowych. Wszystkie te elementy zostały także pominięte przy wprowadzaniu do programu modelującego poziomu współczynnika odbicia. Powszechnie uznaje się, że powinien on wynosić około 0,8 dla ścian z bramami, a dla ścian z licznymi wentylatorami szczytowymi najwyżej 0,4. W zaprezentowanym modelu przyjęto jednak jednolitą wartość 1 dla każdej ze ścian oraz dla dachu. Wszystko to sprawiło, że stworzona symulacja propagacji hałasu opisuje nierzeczywistą konstrukcję zbliżoną do idealnego prostopadłościanu z jednolitymi powierzchniami, a nie planowane kurniki. Dodatkowo w raporcie i obliczeniach pominięto źródła emisji. W opisie planowanej inwestycji można przeczytać o towarzyszących kurnikom budynkach. Są to między innymi: dwa kontenery z generatorami (o mocy 100 kW każdy) oraz konfiskator kontenerowy. Każdy z tych obiektów jest źródłem emisji hałasu do środowiska (pierwsze dwa za sprawą generatorów, w trzecim zazwyczaj źródłem jest klimatyzator). Każde z tych źródeł zostało pominięte w części opisowej raportu. W załączniku H1 - wydruku danych z oprogramowania LEQ - widnieje co prawda jedno dodatkowe źródło typu budynek. Nie zostało ono jednak opisane, trudno więc wskazać, do którego z tych trzech się odnosi. Pewny jest brak wpływu dwóch pozostałych źródeł w przedstawionej symulacji propagacji hałasu.

Na klimat akustyczny zakładu wpływają nie tylko instalacje, ale też urządzenia. Organ I instancji podkreślił, że odnotowano i uwzględniono w obliczeniach pojazdy ciężarowe. Wiarygodność wyliczeń symulacji podważa jednak brak co najmniej dwóch źródeł generujących hałas na terenie zakładu: samochodu osobowego pracowników oraz bardziej uciążliwego ciągnika. Oba urządzenia zostały pominięte w ewidencji źródeł i obliczeniach. Dalej wskazał, że z Raportu wynika, że na terenie zakładu zostanie utwardzonych 3 800 m2. Fakt ten wpłynie z pewnością na porowatość gruntu, co z kolei przekłada się na charakterystykę propagacji hałasu. Informacji na temat związanej z tym korekty współczynnika pochłaniania gruntu nie zawarto jednak ani w części opisowej, ani w załącznikach z danymi. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisami art. 112 Prawa ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Ocenił, że Inwestor nie wykazał, że w fazie eksploatacji planowanej instalacji ten ustawowy warunek zostanie spełniony.

Organ I instancji zaznaczył, że w ramach przeprowadzonego postępowania pod uwagę wzięto także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, w trakcie którego stwierdzono, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia związana jest z licznymi sprzeciwami mieszkańców. Mieszkańcy wskazują na negatywny wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz zdrowie i jakość życia ze względu na emisję substancji odorotwórczych. Burmistrz zauważył, że sprzeciwy te nie są bezzasadne, ponieważ przedmiotowa ferma mimo przyjętych rozwiązań techniczno-technologicznych, będzie źródłem emisji substancji odorowych, powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii zwierząt podczas chowu. Źródłem ciągłej emisji odorów do powietrza będą systemy wentylacyjne, natomiast okresowo emisja odorów będzie powodowana czyszczeniem kurników i usuwaniem pomiotu. Wielkość emisji związków odorotwórczych z planowanego przedsięwzięcia łącznie wynosić będzie ok. 6,59 Mg/amoniaku/rok, w związku z czym może być uciążliwa z uwagi na koncentrację zapachu. Burmistrz zaznaczył, że dla sąsiadujących działek o nr [...] zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zabudowy ww. działek domami mieszkalnymi, jednorodzinnymi. W sumie planuje się budowę 6 budynków mieszkalnych, wolnostojących. Lokalizacja fermy w tak bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych przyczyni się do eskalacji konfliktu pomiędzy mieszkańcami i Inwestorem. Zasadna jest również obawa mieszkańców, że inwestycja ograniczy możliwości swobodnego korzystania z położonych w pobliżu działek, które stracą swoje walory i realną wartość rynkową.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie:

1. art. 81 u.u.i.o.ś. poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych mimo braku przesłanek do takiej decyzji,

2. art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności (ius utendi et fruendi) i interesu społecznego polegającego na rozwoju gospodarczym gminy, błędne ustalenia faktyczne, m.in. w kwestii odległości zabudowy mieszkalnej od projektowanej inwestycji,

3. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 K.p.a. w związku z art. 85 u.u.i.o.ś. poprzez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach RDOŚ i PPIS uznano za niewiarygodne,

4. art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną, arbitralną ocenę materiału dowodowego,

5. art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem RDOŚ w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia RDOŚ była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie,

6. art. 5 w związku z art. 20 i art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie zasad zrównoważonego rozwoju, ochrony własności, swobody działalności gospodarczej i dialogu społecznego polegające na niewłaściwym wyważeniu tych wartości konstytucyjnych, bez uzgodnienia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

Uzasadniając podkreślił, że postanowienia wydane przez wyspecjalizowane organy ochrony środowiska (tzw. organy współdziałające) mają różny status. O ile opinia sanitarna (akt administracyjny organu dysponującego wiedzą specjalistyczną) nie przesądza - w sensie ścisłym - o treści rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne (choć oczywiście istotnie na nie oddziałuje, choćby tylko z racji posiadania przez nią waloru dokumentu urzędowego), o tyle postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest co do zasady wiążące dla organu decydującego w postępowaniu głównym. Dalej Inwestor ocenił ustalenia Burmistrza jakoby planowana instalacja nie spełniała wymagań w zakresie ochrony powietrza jako przejaw dowolnej, nie zaś swobodnej, oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Inwestor podkreślił, że w polskim systemie prawnym żadna norma prawna nie określa standardów, jakim powinny odpowiadać substancje zapachowe, co więcej, nie ma też stosownych przepisów unijnych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że występowanie jakichkolwiek zapachów typowych dla obszarów wiejskich, które mogą być odczuwane jako przykre, niezależnie od ich natężenia, znacznie pogarsza warunki życia mieszkańców, ergo dyskwalifikuje inwestycję.

Decyzją z 12 lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę uzyskania wymaganych prawem opinii i uzgodnień, jak również zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. SKO zaznaczyło, że co do tej części postępowania nie wniesiono zastrzeżeń w odwołaniu.

Dalej SKO napisało, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji prawidłowo, jak również zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza przepisów procedury administracyjnej. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji wskazał i opisał na konkretne ustalenia oraz zasięg uznanego przez niego za negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podał na jakim terenie sąsiednim normy ustanowione przepisami prawa zostaną przekroczone. Tylko naruszenie konkretnej normy, bądź też wykazanie konkretnego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko lub zdrowie i warunki życia ludzi, może stanowić podstawę odmowy wydania zgody. Jeżeli organ uważa, że zapisy raportu pozostają w sprzeczności z jego ustaleniami i organ dokonuje odmiennej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie oraz warunki życia ludzi w danym zakresie, to powinien dokładnie opisać swoje stanowisko i wskazać, dlaczego raportowi odmówił wiarygodności. Organ zakwestionował nie tylko specjalistyczną opinię, jaką jest raport, ale i uzgodnienie RDOŚ oraz opinię PPIS. Jednakże w uzasadnieniu decyzji szeroko i w odniesieniu do konkretnych wyliczeń wskazał, dlaczego przyjął stanowisko inne niż zaprezentowane w ww. postanowieniach i dlaczego odmówił raportowi wiarygodności. Dotyczy to zarówno analizy dokonanej przez organ kwestii wielkości emisji substancji wprowadzanych do powietrza (w szczególności tych z procesu spalania paliw w silnikach samochodów ciężarowych, dwutlenku azotu), jak i kwestii hałasu, gdzie organ odniósł się do konkretnych wyliczeń, zakwestionował rzetelność raportu w tym względzie i ustalił, że dojdzie w powyższym zakresie do przekroczenia ustanowionych norm. Dodatkowo organ I instancji opisał kwestie emisji substancji odorotwórczych i powołał się na sprzeciw społeczeństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. S., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który nasuwa uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu i rażące naruszenie art. 84 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mimo że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, których organ nie posiadał.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono zarzutów i argumentów odwołania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Organ II instancji nie tylko w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania, ale nawet zarzutów odwołania nie zrelacjonował. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do przedstawienia toku postępowania, regulacji prawnych oraz do zaakceptowania ustaleń (ogólnikowo powołanych) i rozstrzygnięcia Burmistrza. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzyga sprawę w sposób równoważny działaniu organu I instancji. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Nieorzeczenie o zwrocie kosztów wynika z braku wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie (tj. tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji) rozpozna sprawę, oceniając także we właściwy sposób prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności ocenę raportu, a następnie – w zależności od wyników tej oceny – podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Rozpoznając sprawę SKO winno mieć na uwadze, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wprawdzie bezwzględnie wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, pozytywne uzgodnienie nie obliguje zatem organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien jednak wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga wnikliwego merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 339/15, CBOSA). Organ winien w takiej sytuacji szczególnie starannie w uzasadnieniu decyzji przedstawić swój tok rozumowania, mając na uwadze z jednej strony, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie jest decyzja uznaniową, z drugiej zaś, że organy współdziałające są wyspecjalizowane w zakresie swej działalności.

SKO winno mieć również na uwadze, że w orzecznictwie akcentuje się okoliczność, iż choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym, który podlega ocenie jak każdy inny dowód, to posiada jednak szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Podważenie ustaleń raportu co do zasady wymaga przedstawienia równie kompleksowej analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu. Organ co do zasady nie dysponuje zaś odpowiednią wiedzą specjalistyczną, by móc w pełni ocenić wszystkie aspekty raportu. (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 639/13, z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie II OSK 2564/12, CBOSA).

Zwrócić należy także uwagę SKO, że jeśli w ocenie organu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki, to obowiązkiem tegoż organu jest wezwanie strony do ich usunięcia wraz ze wskazaniem zakresu tego usunięcia. Za nietrafne uznać należy stanowisko, zgodnie z którym raport nie podlega uzupełnieniu lub poprawieniu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2113/16).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że jakkolwiek pozytywne uzgodnienia (opinie) nie determinują treści decyzji organu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i wydanie decyzji odmownej nie jest wyłączone, to rzeczą organu wydającego taką decyzję jest wykazanie ponad wszelką wątpliwość wadliwości zajętych stanowisk przez organy współdziałające.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II Sa/Po 323/15, CBOSA).