Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 703/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lądku Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 328/04 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 marca 2004 r. nr XX/247/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice- obszar A oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Lądku Zdroju na podstawie art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) podjęła w dniu 25 marca 2004 r. uchwałę Nr XX/247/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice – obszar A.

W § 50 tej uchwały należącym do Działu III zawierającego przepisy przejściowe i końcowe określone zostały stawki procentowe służące naliczaniu jednorazowej opłaty wzrostu wartości nieruchomości. W ust. 1 powołanego przepisu wskazano sześć kategorii terenów – oznaczonych odpowiednimi symbolami – o różnym przeznaczeniu funkcjonalnym, dla których przyjęto wartość stawek procentowych w przedziale od 10% do 30%, natomiast w jego ust. 2 ustalono, że dla pozostałych terenów funkcjonalnych stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 0%.

Wojewoda Dolnośląski wniósł na uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając stwierdzenia nieważności § 50 ust. 2 jako sprzecznego z prawem.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał m.in., że w § 50 ust. 1 uchwały ustalono, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosić będzie dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia funkcjonalnego MNUR-10%, MKU-30%, MUR-10%, PS-20%, RRP-10% i UT-10%. Natomiast w § 50 ust. 2 uchwały postanowiono, że dla pozostałych terenów funkcjonalnych stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu nieruchomości wynosi 0%. Oznacza to, że dla pozostałych terenów m.in. pod oczyszczalnię ścieków (OT-1), pod urządzenia zaopatrywania w wodę (OT-2), pod produkcję rolną i agroturystykę (RP), związki wyznaniowe (U-1), usługi publiczne (U-2), usługi oświatowe (U-3), leśniczówkę (U-4), usługi sportu i rekreacji (US), cmentarz (ZC), zieleń parkowa (ZP), drogi publiczne i komunikacje kolejowej (KG, KZ, KL), komunikację kolejową (KK) i innych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice, Rada Miejska Lądka Zdroju odstąpiła od ustalenia stawki służącej naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski wskazał następnie w uzasadnieniu skargi, że wg art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten desygnuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30%), pozostawiając właściwemu organowi ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Jeżeli ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia tejże opłaty w okolicznościach wymienionych w ww. przepisie, to zakres swobody o orzekaniu jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki w wysokości 0% lub odstąpienie od jej ustalenia nie tylko w istocie nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, ale prowadziłaby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden element systemu danin o charakterze publicznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lądku Zdroju wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że żaden z przepisów uprzedniej i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości ustalenia przez Radę Miejską stawki w wysokości 0% ani nie określa, że dolna stawka procentowa ma wynosić 0,1%, czy może 5%. Skoro ustawodawca określił wysokość stawek tylko ramowo (do 30%) nie określając jej dolnej, minimalnej granicy, pozostawiając właściwemu organowi czyli Radzie Miejskiej prawo ustalenia ich stosunkowego wymiaru, to w każdym pojęciu liczbowym, wskaźnikowym dolną granicą jest liczba "zero". Natomiast określony w art. 36 ust. 3 obowiązek pobrania jednorazowej opłaty nałożony został na wójta, burmistrza prezydenta miasta w wysokości stawek określonych przez Radę Miejską.

Zgodnie z obowiązującym § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wyraźnie określone, że ustalenia stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty powinny zawierać stawki od 0% do 30%. Ponadto art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dawał Radzie Miejskiej takie same uprawnienia do uchwalania tych stawek i nakładał na burmistrzów taki sam obowiązek pobrania opłaty, jak obecnie obowiązujący art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą zostało wydane powołane rozporządzenie. Gmina powołała się również na uzyskane przez nią stanowisko Ministra Infrastruktury potwierdzające możliwość stosowania stawki zerowej zarówno w okresie obowiązywania starej i nowej ustawy. Wyjaśniła ponadto, że w ramach posiadanych uprawnień ustaliła stawki procentowe uwzględniając słuszny interes gminy zarówno w zakresie uzyskania właściwych dochodów własnych jak również prawidłowości i zasadności wydatków. Z tych powodów dla terenów przeznaczonych w planach na funkcję komercyjną ustalono stawki od 10% do 30% natomiast stawkę 0% zastosowano dla funkcji celu publicznego, które należą głównie do zadań gminy. W wielu przypadkach dla realizacji tych celów gmina będzie musiała nabyć część gruntów, a ustalenie wysokiej stawki dla celów komercyjnych zwiększałoby wydatki gminy. Natomiast przyjęcie stawek na niskim poziomie np. 1% ze względu na rachunek ekonomiczny byłoby niezasadne, bowiem w wielu przypadkach koszt wyceny nieruchomości i postępowań przekroczyłby wysokość pobranej opłaty. Rada Gminy zwróciła też uwagę, że na terenie całego kraju były i są nadal uchwalane plany zagospodarowania przestrzennego, w których dla określonych funkcji terenów przyjmuje się stawkę 0% i uchwały te nigdy nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru czy Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 328/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z 25 marca 2004 r. nr XX/247/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice – obszar A, stwierdził nieważność § 50 ust. 2. W uzasadnieniu Sąd wywodził, iż według art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub współużytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis ten wskazuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, klauzulę określającą w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednorazową opłatę pobieraną w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła.

Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia to, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo, ograniczając jej skalę do 30% wzrostu wartości nieruchomości i pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej konkretnego procentowego wymiaru. Z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sama opłata ma postać obligatoryjną, na co wskazuje kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ...". Taki charakter opłaty uzależniony jest oczywiście od zrealizowania się ustawowych przesłanek jej pobrania. W tak określonych warunkach prawnych nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że gmina ma pełną uznaniowość w zakresie ustalania procentowej wielkości opłaty jednorazowej. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach określonych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekraczania określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej.

Ustalenie takiej stawki nie tylko nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, ale prowadziłoby jednocześnie do wytworzenia sytuacji sprzecznej z wolą ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym.

Dodatkowo Sąd wskazał, że niezasadne w rozpoznawanej sprawie jest powoływanie się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazał, że ustalenie w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego nie oznaczało upoważnienia do ustalenia treści planu i dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązującej opłaty.

Rada Miejska w Lądku Zdroju wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 193 ze zm.) przez przyjęcie, że w świetle powołanego art. 36 ust. 3 ustawy brak było podstaw do określenia przez Radę Miejską w uchwale miejscowego planu stawki procentowej opłaty w wymiarze 0%, przy jednoczesnym błędnym uznaniu przez Sąd, iż określenie stawki procentowej w wymiarze 0% stanowiło zwolnienie z niej, a ww. regulacja nakłada na organ gminy ustalenie tej stawki choćby w znikomej wysokości z wykluczeniem stawki 0%.

Na tej podstawie wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu bądź jego zmianę przez oddalenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż uregulowanie przewidziane w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennymi nie dopuszcza określenia stawki procentowej opłaty w wymiarze 0%. Jednocześnie błędnie też przyjął Sąd, iż uchwalenie przez Radę Miejską w § 50 ust. 2 uchwały stawki 0% stanowi zwolnienie od niej. Uregulowanie przyjęte w art. 36 ust. 3 ww. ustawy, dotyczące (tzw. "renty planistycznej") określa uprawnienie dla Burmistrza do pobrania jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania, wzrasta wartość nieruchomości, która jest przedmiotem zbycia przez jej właściciela. Zdaniem skarżącego ustawodawca określił jedynie, iż wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nie można przyjąć, jak uznał Sąd, iż przyjęcie stawki procentowej opłaty w wymiarze 0% w uchwale Rady Miejskiej, jest tożsame ze zwolnieniem przez Radę Miejską z obowiązku jej zapłaty.

Z wyżej powołanego przepisu nie wynika, iż istnieje zakaz ustalenia stawki w wysokości 0% ani też, iż istnieje uprawnienie do ustalenia tej stawki w granicach od 0,1% do 30%. Stawka 0% jest stawką i liczbą wymierną i możliwość ustalenia stawki 0% wynika, nie tylko z dyspozycji cytowanego wyżej przepisu – art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także ustawodawca zezwolił na jej stosowanie w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku dochodowy od towarów i usług, gdzie nie jest to uznawane za zwolnienie od obowiązku opłaty podatku.

Skarżący podkreślał, iż ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie, tj. regulacji art. 36 ust. 4 oraz wydanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) dopuścił ustalenie stawki procentowej w przedziale od 0% do 30%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 154, poz. 139 ze zm.), który stanowi "Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobierają jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości".

Art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjności pobierania jednorazowej opłaty, 2) ustaleniu zasad określenia wysokości opłaty planistycznej.

Zasady ustalenia opłaty planistycznej, to: - po pierwsze, wzrost wartości nieruchomości, - po drugie, wysokość opłaty ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, - po trzecie, ramowe określenie wysokości opłaty "do 30% wzrostu wartości nieruchomości". Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustaleniu wysokości opłaty. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobierania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres swobody w ustaleniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko, co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej.

Dla tych przyjętych reguł w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć znaczenia powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 16 ust. 2 określiła zakres regulacji rozporządzenia, nie udzielając delegacji do określenia granic wysokości opłaty planistycznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.