Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 906/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...] Starosta ] orzekł:

- w punkcie 1:

o zwrocie działek nr [...] o pow. 0,0233 ha i nr [...] o pow. 0,0402 ha, powstałych z podziału działki nr [...] o pow. 0,1114 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K. w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P., działki nr [...] o pow. 0,0015 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0071 ha, obj. księgą wieczysta nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P. oraz działki nr [...] o pow. 0,0022 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0092 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K. w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P. na rzecz: T. M. s. S. i A. w 1/2 cz. oraz K. B. c. S. i A. W 1/2 cz.,

- w punkcie 2:

o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy kwoty: [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie T. M. do zwrotu kwoty [...] zł oraz K. B. do zwrotu kwoty [...] zł,

- w punkcie 3:

o sposobie i terminie zapłaty należności wskazanych w pkt 2,

- w punkcie 4:

o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...] o pow. 0,0033 ha, powstałej z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jednostka ewidencyjna P., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P. oraz działki nr [...] o pow. 0,0088 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P., wszczętego na wniosek T. M. s. S.i A.,

- w punkcie 5:

o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0033 ha, powstałej z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P. oraz działki nr [...] o pow. 0,0088 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] b.gm.kat. P. na rzecz K. B. c. S.i A.

- w punkcie 6:

o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 0,0144 ha, poł. w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P. oraz nr [...] o pow. 0,0446 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P., na rzecz: T. M. s. S. i A. oraz K. B. c. S. i A.

Odwołanie od tej decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz T. M. i K. B. działki nr [...] o pow. 0,0233 ha, nr [...] o pow. 0,0402 ha, objętych księgą wieczystą [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. oraz o zobowiązaniu tych osób do zwrotu na rzecz Gminy kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości złożyła Gmina. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, iż: Starosta oparł się wyłącznie na powołanej w umowie sprzedaży uchwale i załączniku graficznym do niej, które jednak wyznacza tylko ogólne kierunki zagospodarowania poszczególnych obszarów osiedla [...]. W innych sprawach prowadzonych przez Starostę dotyczących działek położonych w bliskiej odległości od działek objętych niniejszą decyzją korzystano, z powstałych w oparciu o w/w uchwałę, planów szczegółowych dla poszczególnych osiedli. Załączony do niniejszego odwołania fragment opracowania «K. P. os. [...], plansza podstawowa» wskazuje iż teren działki nr [...] położony jest w terenie zieleni parkowej (ew. częściowo zajęty jest pod "pawilon jordanowski" z otoczeniem). W ocenie odwołującego się w przedmiotowej sprawie dodatkowego rozważenia wymaga ustalenie skonkretyzowanego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz realizacji tego celu.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymał w mocy:

- zaskarżoną część punktu 1 decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2014r. znak [...] w zakresie orzekającym o zwrocie na rzecz T. M. i K. B. działek: nr [...] o powierzchni 0,0233 ha i nr [...] o powierzchni 0,0402 ha, położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna P. m. K.,

- zaskarżoną część punktu 2 i 3 ww. decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2014 r. w zakresie dotyczącym rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu działek nr [...] o powierzchni 0,0233 ha i nr [...] o powierzchni 0,0402 ha, położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna P. m. K.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę jest jedynie kwestia zwrotu na rzecz T. M. i K. B. działek: nr [...] o powierzchni 0,0233 ha i nr [...] o powierzchni 0,0402 ha, położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P. m. K. (tj. część pkt 1 decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2014 r. nr [...]) oraz rozliczeń finansowych związanych z orzeczonym zwrotem tych działek (tj. część pkt 2 i 3 decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2014 r. nr [...]).

W związku z tym w pozostałym zakresie, tj. w części pkt. 1, 2 i 3 (w zakresie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0015 ha oraz działki nr [...] oraz rozliczeń finansowych związanych z orzeczonym zwrotem w/w działek) oraz w pkt 4, 5 i 6 wymieniona wyżej decyzja organu I instancji wobec niezaskarżenia stała się ostateczna.

Starosta rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości, z uwagi na fakt, iż na przestrzeni lat pierwotnie wywłaszczone działki zmieniły swoją konfiguracje ustalił, iż parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. obecnie odpowiadają działki: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz część działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K. W wyniku dokonanego podziału działki nr [...] (objętej wnioskiem o zwrot), położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P., m. K. powstały orzeczone m.in. do zwrotu przez organ I instancji i zaskarżone odwołaniem Gminy działki nr [...] o powierzchni 0,0233 ha i nr [...] o pow. 0,0402 ha położone w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej P. m. K.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia, rozumiana w ten sposób, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda działając na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Po dokonaniu ich oceny wraz z pozostałymi dowodami zebranymi w postępowaniu przed organem I instancji Wojewoda podzielił stanowisko zajęte w decyzji organu I instancji w zakresie uznania działek nr [...] i nr [...] za zbędne na cel ich nabycia przez Skarb Państwa.

Wywłaszczona parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. P. (której odpowiadają obecnie wnioskowane do zwrotu m. in. działki nr [...] o pow. 0,0233 ha i nr [...] o pow. 0,0402 ha), stanowiąca w dacie wywłaszczenia współwłasność wnioskodawców, tj. K. B. i T. M. po 1/2 części, została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1972 r. Rep. [...]. Zgodnie z powołaną w umowie uchwałą z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te zostały przeznaczone pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Jak ustalił organ I instancji w oparciu o plan realizacyjny zachodnia część działki nr [...] znalazła się w dacie wywłaszczenia w obszarze przeznaczonym w głównej mierze pod ulicę osiedlową (pod nazwą ul. [...]) a w niewielkiej części w obszarze przeznaczonym pod wysokie mieszkalnictwo 5-15 kondygnacji. (...) obszar istniejącej również współcześnie ul. [...] (w sąsiedztwie działki nr [...]) wraz z zabudową jednorodzinną miał zostać przekształcony w obszar pod wysokie budynki mieszkalne, w związku z czym, zaistniała konieczność zaprojektowania nowej ulicy o innym przebiegu w tym terenie. Tą funkcję miała spełniać ul. [...]. Środkowa część działki nr [...] znalazła się w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną. Natomiast wschodnia część wskazanej nieruchomości znalazła się w dacie wywłaszczenia w obszarze przeznaczonym pod usługi zdrowia oraz oświatę (szkoły, przedszkola, żłobki)".

Na przedmiotowych działkach tak określony cel wywłaszczenia tj. budowa ulicy osiedlowej (pod nazwą ul. [...]), budowa wysokich budynków mieszkalnych (5-15 kondygnacji) oraz budowy obiektów usług zdrowia i obiektów oświatowych (szkoły, przedszkola, żłobki) nie został zrealizowany.

Działka nr [...] w południowej części od strony działki nr [...] stanowi obszar silnie zachwaszczony, porośnięty samosiejkami oraz roślinnością łąkową i krzewami. W dalszej części w kierunku północno-wschodnim nieruchomość stanowi obszar parku z licznym zadrzewieniem na skarpie. Dalej w kierunku ul. [...] część nieruchomości stanowi obszar porośnięty chwastami i niekoszoną trawą. Jest to obszar pomiędzy skarpą domykającą obszar parku a parkingiem przy ul. [...]. Skrajna północna część działki stanowi obszar wjazdu do parkingu. Jest to teren wyłożony kostką brukową. W części pomiędzy parkingiem a skarpą znajduje się niewielka część zniszczonego, starego ogrodzenia z siatki.

Zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 22 sierpnia 1975 r. i 4 maja 1982 r. potwierdzają, że działka nr [...] znajdowała się w terenie pól i łąk. Późniejsze zdjęcia lotnicze wykonane w dniach 24 września 1993 r., 10 maja 1998 r. oraz 14 kwietnia 2004 r. dowodzą z kolei, iż również wtedy stan zagospodarowania tych działek nie ulegał większym zmianom. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 14 kwietnia 2004 r. wynika, że na części przedmiotowej działki od strony ul. [...], wykonano parking z kostki brukowej, zaś w pozostałym zakresie przedmiotowa działka nie uległa modyfikacjom.

Odnosząc się do zarzutu, że Starosta oparł się wyłącznie na powołanej w umowie sprzedaży uchwale i załączniku graficznym do niej, podczas gdy w innych sprawach dotyczących działek położonych w bliskiej odległości od działek objętych niniejszą decyzją korzystano z powstałych oparciu o w/w uchwałę, planów szczegółowych dla poszczególnych osiedli - Wojewoda wyjaśnił, że dokumentem planistycznym stanowiącym podstawę wywłaszczenia (tj. powołanym w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1972 r. Rep. [...]), czyli niejako swoistym "planem realizacyjnym" dla osiedla [...] był plan zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. Organ I instancji oceniając przeznaczenie wywłaszczonego terenu jest zobowiązany do uwzględnienia takiego charakteru przeznaczenia, jaki przewidziany został w akcie prawnym dokonującym wywłaszczenia. Zatem należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty uznającym, iż wskazany w omawianym planie cel wywłaszczenia jest celem podstawowym dla oceny realizacji tego celu. Jak słusznie zauważa Starosta w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. znak [...]: "przywołany przez Prezydenta Miasta plan zagospodarowania os. [...] (osiedle [...]) z 1972 r., który był powoływany w innych postępowaniach administracyjnych z tego obszaru, ma charakter wyłącznie poglądowy dla organu I instancji. Wskazany plan nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym - umowie sprzedaży". Jednocześnie należy zauważyć, iż "[...] w K." status parku uzyskał dopiero na mocy uchwały Rady Miasta Nr [...] z 18 stycznia 1995 r., natomiast podstawę wywłaszczenia stanowiła powoływana już powyżej uchwała z dnia 27 czerwca 1966 r.

Odnośnie zarzutów, iż Starosta orzekając o zwrocie przedmiotowych działek nie orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu, a tym samym "Starosta wydał decyzję z naruszeniem przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 77 § 1 nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego" organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 138 ust. 1 u.g.n. jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Zbędne jest zatem wydawanie odrębnej decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. O ile wzmianka taka, o charakterze informacyjnym, powinna zostać zawarta w decyzji Starosty, o tyle jej brak nie wpływa na zastosowanie dyspozycji art.138 u.g.n., a tym samym nie powoduje wadliwości wydanej decyzji.

Wojewoda za nieuzasadniony uznał również zarzut pominięcia w postępowaniu trwałego zarządcy nieruchomości. Zgodnie z § 1 Działu I Statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu będącego załącznikiem do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. "Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (...) jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskie, nie posiadającą osobowości prawnej (...)". W przedmiotowej sprawie to Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta jako jednostka samorządu terytorialnego mająca osobowość prawną, będąca właścicielem nieruchomości jest stroną niniejszego postępowania. Natomiast cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że nie mają one własnego mienia i jedynie dysponują wyodrębnioną i przekazaną w zarząd częścią majątku jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy), która jest wyposażona w osobowość prawną. Jednocześnie za słuszne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym "w przypadku działania w obrocie prawnym jednostek organizacyjnych, które nie są wyposażone w osobowość prawną, zdolność prawna przysługuje nie tym jednostkom, lecz w zależności od tego, czy znajdują się one w kręgu organizacyjnym osoby prawnej, czy są samodzielne — macierzystym osobom prawnym albo poszczególnym osobom będącym członkami danej jednostki organizacyjnej" ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami" Komentarz, Ewa Bończak - Kucharczyk, Warszawa 2013 r., str. 147). W powyższym przypadku analiza zebranej dokumentacji w sprawie nie nasuwa wątpliwości, iż strony postępowania zostały prawidłowo ustalone i powiadomione o toczącym się postępowaniu. W aktach sprawy dostępne są bowiem zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji świadczące o tym, iż Prezydent Miasta, jako przedstawiciel Gminy był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach.

Brak więc było podstaw do kierowania decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...] do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, co tym samym w ramach obecnie prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wpłynęło na prawidłowość wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie.

W dalszej kolejności należy zauważyć, iż nie budzi również wątpliwości organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie dokonanych przez ten organ rozliczeń pomiędzy poprzednimi właścicielami a Gminą z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska, zarzucając jej:

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na działkach nr [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

3 naruszenie art. 9, 10 § l, art. 29 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę dopuszczenia w charakterze strony trwałego zarządcy,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust.3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz dotyczącego rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie części pkt 1,2 i 3.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno Wojewoda, jak i organ administracji I instancji oparł się wyłącznie na powołanej w umowie sprzedaży uchwale i załączniku graficznym do niej, która jednak wyznacza tylko ogólne kierunki zagospodarowania poszczególnych obszarów osiedla [...]. W innych sprawach prowadzonych przez Starostę dotyczących działek położonych w bliskiej odległości od działek objętych niniejszą decyzją korzystano, z powstałych w oparciu o w/w uchwałę, planów szczegółowych dla poszczególnych osiedli.

Ponadto skarżący podnosi, iż załącznik do uchwały Prezydium Rady Narodowej m. K.z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...], zgodnie z wykonaną przez organ I instancji kompilacją z mapą ewidencyjną, wskazuje iż przedmiotowe nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zieleń parkową. Biorąc pod uwagę skalę tego opracowania (mapy) oraz schematyczne i mało precyzyjne wyznaczenie na niej terenów o różnym przeznaczeniu inwestycyjnym, możliwe jest oparcie się na innych dokumentach oraz dowodach ze zdjęć lotniczych i oględzin, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a..

Załączony przez stronę skarżącą do odwołania fragment opracowania "K. P. os. [...], plansza podstawowa" wskazuje, iż teren działki nr [...] położony jest w terenie zieleni parkowej (ew. częściowo zajęty jest pod "pawilon jordanowski" z otoczeniem). Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2014 r., zwracane poprzednim właścicielom części działki nr [...] stanowią teren zachwaszczony, porośnięty samosiejkarni, roślinnością łąkową i krzewami. Zatem uprawnione jest twierdzenie, iż pozostawienie wolnych od zabudowy, ogólnodostępnych terenów zielonych, stanowiących "otulinę" zorganizowanego parku, stanowić może element realizacji inwestycji jaką jest osiedle mieszkaniowe. Podnieść należy, także iż główny cel wywłaszczenia stanowiła budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", stanowiącego kilka zespołów zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą, w tym tereny zieleni ogólnodostępnej.

Zdaniem strony skarżącej cel wywłaszczenia, ewentualnie nieznacznie zmodyfikowany, został zrealizowany na przedmiotowych działkach.

Podtrzymano również zarzuty odwołania w zakresie pominięcia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, względnie Zarządu Zieleni Miejskiej jako strony postępowania - pomimo przysługiwania temu podmiotowi trwałego zarządu do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres zaskarżonej decyzji. O ile Starosta w decyzji z dnia 3 grudnia 2014 r. orzekł o zwrocie działek nr [...], [...], [...] i [...] i rozliczeniach z tego tytułu, a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu innych działek oraz o odmowie zwrotu niektórych wywłaszczonych nieruchomości, to odwołanie zostało wniesione wyłącznie w zakresie, w jakim decyzja Starosty orzekała o zwrocie działek nr [...] i [...] i o rozliczeniach z tego tytułu. W pozostałej części decyzja Starosty stała się ostateczna bez kontroli instancyjnej i w tym zakresie nie mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Kontrola sądowa mogła obejmować decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty tylko w takiej części, w jakiej wniesione zostało odwołanie, a więc wyłącznie co do orzeczenia o zwrocie działek nr [...] i [...] i rozliczeń z tym związanych.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z 137 u.g.n.. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Należy również mieć na uwadze, że w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wywłaszczenie parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P.(której odpowiadają obecnie wnioskowane do zwrotu m. in. działki nr [...] o pow. 0,0233 ha i nr [...] o pow. 0,0402 ha) nastąpiło na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1972 r. Rep. [...]. Zgodnie z powołaną w umowie uchwałą z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te zostały przeznaczone pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. W oparciu o plan realizacyjny ustalono, że zachodnia część działki nr [...] (która powstała z wywłaszczonej parceli l. kat. [...]) znalazła się w dacie wywłaszczenia w obszarze przeznaczonym w głównej mierze pod ulicę osiedlową (pod nazwą ul. [...]) a w niewielkiej części w obszarze przeznaczonym pod wysokie mieszkalnictwo 5-15 kondygnacji. Środkowa część działki nr [...] znalazła się w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną. Natomiast wschodnia część wskazanej nieruchomości znalazła się w dacie wywłaszczenia w obszarze przeznaczonym pod usługi zdrowia oraz oświatę (szkoły, przedszkola, żłobki).

Przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym dowody, a w szczególności oględziny przeprowadzone w dniu 24 czerwca 2014 r. połączone z rozprawą administracyjną oraz zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1975, 1982, 1993, 1998 oraz 2004 wskazują, że żadna z powyższych inwestycji nie została na przedmiotowych działkach przeprowadzona. W istocie dowody te wskazują, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w ogóle nie podejmowano jakichkolwiek działań inwestycyjnych co najmniej do 1998 roku, bowiem dopiero na zdjęciach z roku 2004 widać, że na części działki od strony ul. Ściegiennego wykonano parking z kostki brukowej.

Strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych dotyczących sposobu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości, natomiast zarzuty swoje koncentruje na kwestii ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie innych dowodów niż uczyniły to organy obu instancji, w szczególności zaś planów szczegółowych budowy osiedla [...].

Przede wszystkim należy podkreślić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do sięgania po inne niż powołane w umowie sprzedaży stanowiącej podstawę wywłaszczenia dokumenty planistyczne. Załącznik do uchwały Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] pozwala w sposób wystarczająco precyzyjny odtworzyć cel wywłaszczenia, który w odniesieniu do poszczególnych części spornych nieruchomości stanowiły: budowa ulicy osiedlowej (ul. [...]), wysokie mieszkalnictwo 5-15 kondygnacji, zieleń publiczna oraz usługi zdrowia i oświata (szkoły, przedszkola, żłobki). Tak szczegółowo określony cel wywłaszczenia nie może być modyfikowany w oparciu o inne, niepowołane w akcie wywłaszczeniowym dokumenty.

Okoliczność, że "przedmiotowe nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zieleń parkową" nie ma wpływu na powyższą ocenę, tym bardziej, że wskazane wcześniej dowody wskazują na brak jakichkolwiek działań na tych działkach. Skarżący powołuje się na wyniki oględzin, podczas których ustalono, że objęte postępowaniem części działki nr [...] stanowią teren zachwaszczony, porośnięty samosiejkami, roślinnością łąkową i krzewami. W żaden sposób nie można jednak zgodzić się z postulowanym przez stronę skarżącą wnioskiem, jakoby taki stan zagospodarowania nieruchomości miał stanowić "element realizacji inwestycji jaką jest osiedle mieszkaniowe". Podzielenie takiego stanowiska oznaczałoby, że w pewnych okolicznościach za realizację celu wywłaszczenia może zostać uznana całkowita bierność podmiotu publicznoprawnego, który odebrał nieruchomość właścicielowi. Byłoby to jednak niewątpliwie sprzeczne z konstytucyjną ochroną własności. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Reasumując należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że na przedmiotowych nieruchomościach nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy ulicy, wysokiego mieszkalnictwa 5-15 kondygnacji, zieleni publicznej ani usług zdrowia i oświaty (szkoły, przedszkola, żłobki). Ani w terminach zakreślonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (tj. 7 i 10 lat po wywłaszczeniu), ani też później nie podjęto żadnych działań zmierzających do tak ustalonego celu wywłaszczenia, ani nawet do realizacji innego celu publicznego. Funkcjonowanie zaniedbanych terenów zielonych nie może zostać uznane za zrealizowanie celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako "budowa osiedla mieszkaniowego". Bezzasadne są więc zarzuty niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Również przepisy prawa materialnego zostały w zaskarżonej decyzji zastosowane prawidłowo i bezzasadne są zarzuty skargi w tym zakresie.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego pominięcia w postępowaniu trwałego zarządcy tj. Zarządu Zieleni Miejskiej w K. bądź też Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Każdy z tych podmiotów jest jednostką budżetową Gminy, nieposiadającą osobowości prawnej, która zgodnie z art. 29 k.p.a. pod względem formalnym mogłaby być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Strona skarżąca z przepisów tych wywodzi, że Zarządowi Zieleni Miejskiej albo Zarządowi Infrastruktury komunalnej i Transportu przysługuje odrębny od skarżącej Gminy interes prawny, który był źródłem legitymacji tej jednostki do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Trwały zarząd został uregulowany w art. 43 i nst. ustawy o gospodarce nieruchomościami jako forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Nie ma on charakteru prawa rzeczowego ani też stosunku obligacyjnego, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. I SA 2372/02, LEX nr 159015), do którego na mocy art. 50 u.g.n. odpowiednio stosuje się przepisy o użytkowaniu. Uprawnienia jednostki budżetowej wynikające z trwałego zarządu są ściśle związane i wynikają z prawa własności nieruchomości - przysługującego w niniejszym przypadku Gminie. Wygaśnięcie trwałego zarządu z momentem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika właśnie z faktu, że podmiot publicznoprawny przestaje być właścicielem nieruchomości, wskutek czego również jednostka budżetowa traci możliwość władania nią. W takiej sytuacji jednostka ta nie posiada własnego, odrębnego od właściciela interesu prawnego, który upoważniałby ją do udziału w postępowaniu. Brak samodzielności i odrębności uprawnień trwałego zarządcy powoduje, że nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą ma w trwałym zarządzie. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 948/16. Oznacza to, że również i ten zarzut okazał się nieuzasadniony.

Wobec powyższego, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.