Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 403/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego w określonym terminie oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił A. i L. S. pozwolenia na budowę obejmującego domek jednorodzinny, piętrowy z garażem ½ segmentu budynku bliźniaczego o powierzchni całkowitej 218,95 m2 na działce położonej w B. przy ul. Z., nr ewid. 262/3 (aktualnie działka nr 1399 położona przy ul. W.). W posiadanych rejestrach organu architektoniczno – budowlanego z lat 1982-2003 brak jest informacji, że budynek został zrealizowany i zgłoszony do użytkowania. W rejestrze gruntów figuruje jedynie informacja o 1987 r., jako roku zakończenia jego budowy. W dniu [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta B. na wniosek J. K. (córki inwestorów) ustalił warunki zabudowy w sprawie rozbudowy części tego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję (decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r.) a WSA w Białymstoku oddalił skargę A. K. na tę decyzję (wyrok z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...]).

Po przeprowadzeniu kontroli budowy w dniu 20 września 2010 r. (na żądanie A. K.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustalił, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego realizowane są z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powiększona została powierzchnia zabudowy werandy wraz ze schodami wejściowymi do budynku oraz zwiększono wysokość budynku poprzez zmianę wysokości pomieszczeń na poddaszu z 1,89 m na 2,60 m, co w konsekwencji spowodowało zmianę powierzchni zabudowy i kubatury obiektu.

W związku powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę prawidłowego wykonania dotychczasowego zakresu robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 40 prawa budowlanego przeniósł decyzję z dnia [...] czerwca 1982 r. o pozwoleniu na budowę z poprzednich inwestorów na nowego inwestora – J. K. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. umorzył postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzone wobec A. i L. S. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazano J. K. doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją z dnia 1982 r., z uwagi na brak uzupełnienia w wyznaczonym terminie przedłożonej inwentaryzacji z ekspertyzą techniczna. Decyzja ta została uchylona z tego powodu, że inwestorka faktycznie uzupełniła przedłożoną dokumentację a ponadto wskazano, że właścicielem działki sąsiedniej nr 1398 jest wyłącznie M. M. – ojciec A. K., który nie był uznany za stronę postępowania – decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 prawa budowlanego, nałożył na inwestorkę – J. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wykonane podczas realizacji obiektu, sporządzonego przez uprawnionego projektanta zgodnie z przepisami dotyczącymi projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na powiększeniu powierzchni zabudowy oraz zwiększeniu wysokości budynku należało zastosować procedurę naprawczą doprowadzającą realizowany obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że dotychczasowy zakres robót wykonany jest prawidłowo i nie wymaga nakazania czynności doprowadzających je do stanu zgodnego z prawem. Organ podał przy tym, że podstawą do realizacji robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego jest ostateczna decyzja organu architektoniczno – budowlanego o pozwoleniu na budowę. W okresie wszczęcia postępowania administracyjnego w nadzorze budowlanym inwestorem budowy byli A. i L. S., posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która w świetle przepisów prawa budowlanego nie straciła do dnia dzisiejszego ważności. Ponadto brak jest przesłanek do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna z mocy prawa, z uwagi na odległy okres jej wydania oraz zmiany właściciela danej nieruchomości w trakcie realizacji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. K. i zarzuciła naruszenie:

- art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez usankcjonowanie samowoli budowlanej w drodze wydania przedmiotowej decyzji pomimo braku aktualnego pozwolenia na budowę,

- art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, pominięcie okoliczności zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1982 r. i wygaśnięcia tej decyzji,

- art. 8 kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie przy udziale strony postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wydanie rozstrzygnięcia, które nie załatwia sprawy w sposób prawidłowy,

- art. 9 kpa, poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, niedokonanie również stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji,

- art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, niepowiadomienie strony postępowania o prowadzonych czynnościach w tym kontroli budowy, pomijanie podnoszonych przez nią okoliczności,

- art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności zakończenia robót budowlanych i wygaśnięcia decyzji zezwalającej na ich prowadzenie,

- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niepełne i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji – brak związku pomiędzy powołanym w uzasadnieniu decyzji stanem prawnym i wskazaną podstawą prawną, a stanem faktycznym - brak subsumpcji, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętych ustaleń.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że błędnie w sprawie uznano roboty budowlane podjęte przez J. K. za kontynuację budowy i realizację pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] czerwca 1982 r. Decyzja ta bowiem już wygasła i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Przede wszystkim o wygaśnięciu wskazanej decyzji przesądza zakończenie robót budowlanych prowadzonych na jej podstawie przez poprzednich właścicieli nieruchomości – A. i L. S. W roku 1987 zgłosili oni zakończenie robót budowlanych (co potwierdza pismo z dnia 22 września 2010 r. wydane przez Departament Architektury Urzędu Miejskiego w B.). W tej dacie wystąpili również o nadanie numeru porządkowego działce i wzniesionej na niej nieruchomości budynkowej. Składając przedmiotowy wniosek przedłożyli również zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zrealizowali w ten sposób jeden z warunków wystąpienia z wnioskiem o nadanie numeru, gdyż zamiennie mogli przedłożyć albo zawiadomienie o zakończeniu budowy albo pozwolenie na użytkowanie budynku bądź też inny dokument - również pozwolenie na budowę. Przedkładając zawiadomienie o zakończeniu robót potwierdzili tym samym okoliczność zrealizowania przedmiotu pozwolenia. Tym samym wyczerpali oni uprawnienia wynikające z powołanego aktu, realizując w całości przedsięwzięcie. W świetle takich okoliczności decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Stała się bezprzedmiotowa, bowiem zrealizowany został jej przedmiot. W związku z powyższym, żadne działania podejmowane w przyszłości, po wygaśnięciu tej decyzji, nie mogły być realizowane na jej podstawie. Zdaniem odwołującej się nawet w przypadku stwierdzenia przez organ niezakończenia robót budowlanych przez poprzednich właścicieli, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1982 r. wygasła. Stanowisko to potwierdza przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie od roku 1987 r. zostało zgłoszone zakończenie robót, do roku 2010 r. żadne prace budowlane nie były prowadzone. Podjęcie dalszych prac budowlanych miało miejsce w roku 2010 r., co potwierdza przede wszystkim przedłożona przez inwestora inwentaryzacja budynku. Zatem przy przyjęciu, że robót nie zakończono, przerwa w ich realizacji trwała 23 lata. W świetle tej okoliczności należy stwierdzić, że trwająca dłużej niż 3 lata przerwa, doprowadziła do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 1982 r. Wobec tego wznowienie budowy bądź podjęcie działań w ramach jej kontynuacji wymaga uzyskania nowego, odrębnego pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. Prowadzenie prac budowlanych w oparciu o wygasłą decyzję, bez uzyskania stosownego aktualnego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Odwołująca się podniosła, że J. K. doskonale zdawała sobie sprawę, że z powodu zamiaru przebudowy i zmiany przeznaczenia budynku, była zobowiązana do uzyskania stosownego pozwolenia na budowę o czym świadczy fakt wystąpienia przez nią o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie odwołującej się w sprawie mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością: z jednej strony inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu uzyskania pozwolenia na budowę, z drugiej - zorientowawszy się, iż napotyka to sprzeciw sąsiadów - wywiesza na posesji tablicę informacyjną o kontynuowaniu budowy na podstawie pozwolenia z 1982 r. Te dwie czynności wzajemnie się wykluczają, a próba twierdzenia, że jest to kontynuacja budowy z 1982 r. jest oczywistą nieprawdą, a nadto stanowi o popełnieniu przestępstwa przeciwko dokumentom w procesie inwestycyjnym. Organ żądając złożenia projektu uwzględniającego zmiany uznaje, że inwestor kontynuuje prace i realizuje decyzję z dnia [...] czerwca 1982 r. pomimo wygaśnięcia przedmiotowego rozstrzygnięcia i - co najważniejsze - pomimo wiedzy co do okoliczności rozpoczęcia prac w warunkach samowoli budowlanej oraz rzeczywistego zamiaru inwestora sprowadzającego się do rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania inwestora do złożenia zamiennego projektu budowlanego jest zasadne wyłącznie w przypadku obowiązywania aktualnej decyzji zezwalającej na budowę. Nadto podano, że organ nie zapoznał się rzetelnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, albo świadomie pomijał istotne jego elementy. Pomijając okoliczność wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i braku aktualnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, organ naruszył zasadę praworządności. Tym samym również naruszył zasadę informowania i pogłębiana zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ponieważ lekceważąc spoczywające na nim obowiązki dopuścił się pominięcia zasadniczych okoliczności sprawy, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Istotne braki uzasadnienia decyzji również stanowią o naruszeniu przez organ powołanych zasad. Strona pozbawiona bowiem została możliwości gruntownego zapoznania się ze stanowiskiem organu i przesłankami jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazano również, że w sprawie niebywale istotne jest to, że zaskarżona decyzja przenosi ciężar sprawy w kierunku zmiany projektu (przedłożenia projektu zamiennego) w miejsce zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska w kwestii oczywistej samowoli budowlanej. W ten sposób organ zmienia przedmiot postępowania, pomimo iż wiadomo, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej, a nie zmiany projektu budowlanego. Końcowo zaznaczono, że uwadze organu umknął oczywisty fakt, iż posługuje się on oznaczeniem budynku - nr [...] przy ul. W. Organ powinien zdawać sobie sprawę z oczywistego faktu, że nadanie numeru budynkowi jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego - co właśnie miało miejsce w roku 1987 - po zakończeniu budowy na działce nr geod. 1399 położonej przy ul. W.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że inwestor wykonywał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu przy decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zakres prowadził do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Inwestor samowolnie zwiększył powierzchnię zabudowy (poprzez zmianę zewnętrznych wymiarów wiatrołapu budynku z 1,35 x 3,25 m na 2,24 x 3,02 m i schodów wejściowych do budynku z 1,35 x 3,50m na 1,49 x 4,29 m; wykonanie dodatkowych zewnętrznych schodów wejściowych - o wymiarach 1,35 x 1,75 m - do pomieszczeń piwnic budynku), oraz zwiększył wysokość budynku (poprzez zmianę wysokości pomieszczeń na poddaszu z 1,89 m na 2,60 m wraz ze zmianą wysokości kalenicy), co w rezultacie zwiększyło również kubaturę przedmiotowego budynku. Jako, że inwestor nie wdrożył procedury określonej w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, procedura naprawcza na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego jest właściwie przeprowadzona przez organ l instancji. W przedmiotowym postępowaniu organ l instancji na podstawie analizy materiału dowodowego i w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek określony ww. przepisem w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania naruszenia przez organ l instancji art. 37 ust. 1 i 2, art. 28 ust 1 prawa budowlanego podano, że odwołująca się nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie stawianych przez siebie zarzutów, że budowa przedmiotowego obiektu prowadzona jest samowolnie. Natomiast ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonywane roboty budowlane były prowadzone z istotnymi odstępstwami - od będącej w obiegu prawnym - decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta B. przeniósł ww. decyzję z poprzedniego inwestora na rzecz nowego inwestora: J. K. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku nadal pozostaje w obiegu prawnym. Podnoszone nadanie numeru porządkowego dla przedmiotowej nieruchomości nie stanowi o potwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej w oparciu o art. 28 ust 1 prawa budowlanego. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 47a ust. 5 i 9 określa w jakich przypadkach ustala się numery porządkowe. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243, poz. 2432) nie uzależnia nadania numeru porządkowego nieruchomości od ukończenia inwestycji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Numer taki nadaje się nieruchomości oraz budynkowi położonemu na tej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art.77 §1 kpa oraz art. 107 §1 i § 3 kpa podano, że na każdym etapie prowadzonego postępowania organ l instancji prowadził go zgodnie z wytycznymi ww. przepisów. Pismo z dnia 24 września 2010 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wraz z postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. skierowane zostało i doręczone odwołującej się (zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane R. M. - matka z datą 28 września 2010 r. - karta 58 akt sprawy organu l instancji). Na każdym etapie była ona informowana o bieżących i dalszych działaniach organu prowadzącego postępowanie. Odnosząc się do zarzutu nieinformowania stron postępowania o terminie przeprowadzenia kontroli podkreślono, że organ nie miał takiego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu o dostarczenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że kwestie te reguluje art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. K. i zarzuciła naruszenie:

- art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez usankcjonowanie samowoli budowlanej w drodze wydania przedmiotowej decyzji pomimo braku aktualnego pozwolenia na budowę,

- art. 139 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia stawiającego w pozycji uprzywilejowanej uczestnika postępowania, który nie wnosił odwołania, a jednocześnie niekorzystnego dla strony odwołującej się,

- art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, pominięcie okoliczności zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1982 r. i wygaśnięcia tej decyzji,

- art. 8 kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie przy udziale strony postępowania, poprzez nie przeprowadzenie pełnej i szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wydanie rozstrzygnięcia, które nie załatwia sprawy w sposób prawidłowy,

- art. 9 kpa, poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, niedokonanie również stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji,

- art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności zakończenia robót budowlanych i wygaśnięcia decyzji zezwalającej na ich prowadzenie,

- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niepełne i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji – brak związku pomiędzy powołanym w uzasadnieniu decyzji stanem prawnym i wskazaną podstawą prawną, a stanem faktycznym - brak subsumpcji, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętych ustaleń.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Dodatkowo odnośnie naruszenia art. 139 kpa podano, że decyzja organu II instancji stawia w pozycji uprzywilejowanej inwestora – J. K., w sytuacji gdy nie odwoływała się ona od podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie decyzja jest niekorzystna dla odwołującej się, która ma bezpośredni interes prawny w niniejszej sprawie. Jako właścicielka drugiej części rozbudowywanego budynku- A. K. jest bezpośrednio zainteresowana działaniami inwestora. Efekt jego działań jakim ma być zmiana przeznaczenia budynku, niewątpliwie wpłynie na komfort użytkowania drugiej części bliźniaka. Odwołująca się, próbując zapobiec skutkom działań podjętych przez inwestora, w toku postępowania odwoławczego uzyskuje rozstrzygnięcie, które wydłuża inwestorowi termin, w jakim może on zrealizować obowiązek prowadzący do legalizacji jego działań. Korzystając zatem z przysługujących jej środków prawnych, zostaje postawiona w sytuacji, w której jej pozycja jako strony w sprawie zostaje diametralnie pogorszona. Inwestor natomiast, pomimo braku wystąpienia z jakimkolwiek środkiem odwoławczym uzyskuje korzystne rozstrzygnięcie. Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie będzie miał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy też zastosowanie znajduje art. 51 tej ustawy.

Oba powołane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. art. 48 oraz art. 50 (i powiązany z nim art. 51) Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanych, z tym że w przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację i wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu (brak formalnej zgody właściwego organu na realizację zamierzenia inwestycyjnego). Natomiast art. 50 i 51 tej ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, co oznacza, że znajduje zastosowanie między innymi w przypadku robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). W przypadkach określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi zatem o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdefiniowany negatywnie katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 191/09 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z powołanym przepisem istotnym jest odstępstwo dotyczące:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane prowadzone są co prawda na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, lecz z istotnym, samowolnym, odstępstwem od treści tego pozwolenia uzasadnia zastosowanie trybu wskazanego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy należało uznać, że zasadnie organy nadzoru budowlanego wdrożyły tę procedurę. Nie można podzielić argumentów skargi, iż wydana w 1982 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Twierdzeniu temu przeczy fakt przeniesienia przez Prezydenta B. pozwolenia na budowę na J. K., decyzją z dnia [...].10.2010 r. (karta 81 akt organu I instancji). Z owej decyzji wynika, że do wniosku o przeniesienie decyzji został dołączony dzienniki budowy, wydany 8 czerwca 1982 r., w którym wpisy szczegółowe wskazują, że przerwa w budowie nie trwała dłużej niż 3 lata. W aktach administracyjnych znajduje się kopia owego dziennika, ponadto tut. Sąd zażądał oryginału tego dziennika. Zatem skoro w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę na J. K., właścicielkę działki przy ulicy W., to nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, iż pozwolenia na budowę, z 1982 r., wygasło. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...].10.2010 r. organ dokonujący przeniesienia decyzji przeprowadził ustalenia w zakresie ewentualnego wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia i stwierdził, że nie wygasły one, gdyż w świetle przedłożonej dokumentacji przerwy w budowie trwały nie dłużej niż 3 lata.

Trafności decyzji organów nadzoru budowlanego nie podważa też potwierdzona przez Prezydenta B. okoliczność, iż działce numer 1399 nadano w latach 1986-1987 numer adresowy (karta 70 akt organu I instancji). Skoro bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy w sprawie, orzekł ostateczną decyzją o przeniesieniu pozwolenia na budowę, to tym samym przesądził, iż prawa z niego wynikające nie wygasły.

Z dołączonego oryginału dziennika budowy, wynika, że wpisy w tym dzienniku były dokonywane w odstępie czasu nie dłuższym niż 3 lata. Wpisy na karcie numer 4 dziennika budowy, począwszy od 01.09.1999 r., jak można przypuszczać, zostały dokonane przez jedną osobę i jednym długopisem. Podkreślić jednak należy, że znajdujące się w aktach sprawy decyzje z 1982 i z 2010 r., jak i dziennik budowy, spełniają wymogi prawem przewidziane dla dokumentów urzędowych. Zatem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do nieuwzględniania konsekwencji prawnych z tych dokumentów wynikających.

Dlatego też nie można podzielić argumentu skargi, iż decyzja z 1982 r. wygasła i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Zauważyć należy, iż wygaśnięcie uprawnień wynikających z decyzji oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na przykład poprzez jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, nie są pojęciami tożsamymi. Niewątpliwie decyzja Prezydenta B. z 1982 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem nie została ona uchylona ani unieważniona w postępowaniu odwoławczym ani w żadnym postępowaniu nadzwyczajnym. Jak już wskazano nie wygasły również wynikające z tej decyzji uprawnienia, bowiem Prezydent B. orzekł o przeniesieniu tej decyzji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że przerwa w budowie nie trwała dłużej niż 3 lata. Według art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przesłankami przedmiotowymi skutkującymi wygaśnięciem uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę jest nierozpoczęcie budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata.

Zatem słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w sytuacji przeniesienia pozwolenia na budowę na J. K. należy dokonać zmiany kwalifikacji samowoli budowlanej i postępowanie prowadzić w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Zauważyć też należy, iż sąd administracyjny nie jest umocowany do oceny czy przedłożony dziennik budowy został sfałszowany czy też nie, co sugeruje skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji (karta 62 akt organu odwoławczego). Wątpliwości Skarżącej w tej mierze mogą ocenić organy ścigania.

Ponadto, w świetle art. 135 p.p.s.a., decyzja Prezydenta B. z dnia [...].10.2010 r., o przeniesieniu uprawnień wynikających z pozwolenia na budowana J. K., nie mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd, gdyż nie mieści się ona w granicach podmiotowych i przedmiotowych sprawy. Świadczą o tym następujące okoliczności: postępowanie legalizacyjne i postępowanie w przedmiocie przeniesienia decyzji są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi (brak tożsamości przedmiotowej) ; w obu tych sprawach orzekają inne organy (brak tożsamości podmiotowej).

W ocenie Sądu, w świetle treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zmiany polegające na zwiększeniu wymiarów: wiatrołapu budynku, schodów wejściowych do budynku, wykonanie dodatkowych zewnętrznych schodów wejściowych, zwiększenie wysokości budynku, organy słusznie potraktowały jako istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, i co za tym idzie słusznie zastosowały tryb o którym mowa w art. 50 ust 1 Prawa budowlanego (wydały postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), a następnie wydały decyzję nakładającą na aktualnego inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Nietrafny zdaniem Sądu jest też zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius. Art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W judykaturze przyjmuje się, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego (wyrok wsa w Warszawie z 05.05. 2008 r. IV SA/Wa 475/08, LEX nr 489245). Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego (wyrok wsa w Opolu z 13.09.2007 r. II SA/Op 334/07, LEX nr 472365). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie takie pogorszenie nie nastąpiło, bowiem z obu kwestionowanych decyzji wynika obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Różnica treściowa w sentencjach obu decyzji sprowadza się określenia innych dat wykonania owego obowiązku. Organ określił późniejszy termin wykonania obowiązku w związku ze złożeniem odwołania przez Skarżącą. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż wydłużenie daty do sporządzenia projektu zamiennego spowodowało pogorszenie sytuacji skarżącej. Wynikający z decyzji obowiązek obciąża uczestniczkę postępowania. Wskutek decyzji organu odwoławczego nie został on uchylony ani zmieniony. Zatem będące odzwierciedleniem owego obowiązku prawo refleksowe skarżącej nie zostało pogorszone. Samo zaś subiektywne przekonanie strony o takim pogorszeniu nie daje podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 139 k.p.a.

Zdaniem Sądu chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić trzeba, że skarga mogłaby być uwzględniona jedynie wówczas, gdyby dostrzeżone naruszenia procedury mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu do takiego naruszenia prawa nie doszło. Jak wskazał organ odwoławczy stan budowy był oceniany w oparciu o przepis art. 81a Prawa budowlanego. Z protokołem kontroli Skarżąca mogła się zapoznać, gdyż była informowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, z czego skorzystała. Decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. W uzasadnieniu decyzji wskazano wszystkie istotne okoliczności w sprawie a także podano przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśniono istotę tych przepisów.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie tryby określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zatem skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić jako niezasadną.-