Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 87/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

1. Uchwałą z dnia z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] Rada Gminy J. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. części wsi I. (obszar Planistyczny I.) - opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 04 września 2018 r. poz. 3551.

2. Z uchwałą tą nie zgodzili się A. M. i M. M. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. z 2018 r,, poz. 994, ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu w całości.

Skarżący zarzucili spornej uchwale, że Rada Gminy J. naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz.1945, ze zm.) - tj. art. 9 ust. 4 ustawy oraz postanowienia uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J..

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. ustalono w części opisowej "Strefa Gospodarcza", że zabezpieczenie rozwoju działalności gospodarczej, następuje poprzez: tworzenie warunków do utrzymania i rozwoju istniejących zakładów, zagospodarowanie rezerw terenowych w przygotowanych pod inwestycje obszarach (m.in. tzw. "Południowego Zespołu Przemysłowego") po sporządzeniu planu miejscowego, opracowanie nowych planów zagospodarowania przestrzennego w miarę występującego zainteresowania na tereny wyznaczone do rozwoju aktywności gospodarczej. Dla strefy gospodarczej ustalono, że zgodnie z założeniem wielofunkcyjnego rozwoju gminy, lokalizację usług produkcyjnych dopuszczono (przy dostosowaniu wymagań przepisów odrębnych) w obszarach rozwoju jednostek osadniczych.

Integralną częścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. jest załącznik - mapa, gdzie według legendy mapy i koloru teren objęty zaskarżoną uchwałą w studium przewidziany jest jako "teren wielofunkcyjnego rozwoju, a nie jako teren aktywizacji gospodarczej" w ramach tzw. Południowego Zespołu Przemysłowego.

Rada Gminy J. w preambule zaskarżonej uchwały stwierdziła "że plan nie narusza ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Dlatego też, sporna uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r., została podjęta wbrew wytycznym przyjętym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem ustawy tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W niniejszym stanie faktycznym, objętym zaskarżoną uchwałą

nr [...], Rada Gminy mając na uwadze uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. części wsi I.(obszar Planistyczny I.) dopuściła zabudowę usługową, produkcyjną i składową (§ 4 uchwały) w sytuacji, gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest to teren mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej.

Rada Gminy J. mając na uwadze uchwałę z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. części wsi I. (obszar Planistyczny I.), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 24 marca 2014 r., poz. 1223 oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy J. przedmiotowy teren 6MN (zgodnie z § 14 uchwały) przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zatem teren ten został wyłączony z zabudowy usługowo-produkcyjnej. Działania Rady Gminy J., wyrażone w zaskarżonej uchwale stoją w sprzeczności z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy dokonując uchwalenia planu w ramach zaskarżonej uchwały podjęła działania, które w rzeczywistości są " jak gdyby decyzją administracyjną", gdyż uchwalenie tej zmiany zostało dokonane na rzecz konkretnego inwestora, tj. "P." Sp. z o.o. z siedzibą w I., a zasadą uchwalenia planu miejscowego jest działanie w interesie ogólnospołecznym, gdyż uchwała w sprawie zmiany planu zagospodarowania planu przestrzennego jest prawem miejscowym w rozumieniu źródeł prawa według Konstytucji RP.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego. Zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała Rady Gminy J. jest niezgodna z prawem i godzi w ich sferę prawną, gdyż wywołuje dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające "na zniesieniu" uprawnień wynikających z uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz na wprowadzeniu ograniczeń poprzez dopuszczenie zabudowy usługowej i produkcyjnej. Rada Gminy dopuściła na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowę usługową, produkcyjną i składową.

Bezpośredniość interesu prawnego skarżących wynika z naruszenia przez Radę Gminy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1. Skarżący są właścicielami działki nr geod. [...] położonej na terenie objętym planem miejscowym, bezpośrednio graniczą z działkami nr geod. [...] - właściciel "P." Sp. z o.o. z siedzibą w I., który to teren został objęty działaniem planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zaskarżona uchwała z 27 sierpnia 2018 r. A. i M. M. wskazali również, że w oparciu o zapisy zaskarżonego planu została wydana przez Starostę Powiatu B. dnia [...] grudnia 2018 r., decyzja nr 2260 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - skarżący złożyli odwołanie od tego rozstrzygnięcia do Wojewody P.

3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o oddalenie skargi w całości.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

1. Rozpoznawana w ramach niniejszego postępowania skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.).

2. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (dalej również: JST) i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

3. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyr. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 784/18, CBOSA).

W odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo każdy z właścicieli nieruchomości objętych danym planem miejscowym jest legitymowany do jego zaskarżenia. Przy czym za naruszenie interesu prawnego traktuje się również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, które może spowodować uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, w tym immisje pośrednie spowodowane sąsiedztwem domu wielorodzinnego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r., , II SA/Go 552/18, wyrok LEX nr 2641881).

W ocenie Sądu powyższa przesłanka została spełniona. Skarżący wywodząc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego wskazywali, że zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała Rady Gminy J. godzi w ich sferę prawną, gdyż wywołuje dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające "na zniesieniu" uprawnień wynikających z uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz na wprowadzeniu ograniczeń poprzez dopuszczenie zabudowy usługowej i produkcyjnej w terenie gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna.

W ocenie Sądu bezpośredniość interesu prawnego skarżących wynika z faktu, że Skarżący są właścicielami działki nr geod. [...] położonej na terenie objętym planem miejscowym, bezpośrednio graniczą z działkami nr geod. [...] - właściciel "P." Sp. z o.o. z siedzibą w I., który to teren został objęty działaniem planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zaskarżona uchwała z [...] sierpnia 2018 r.

4. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.

W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, a z nowszych orzeczeń wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1321/2018, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 6/2019).

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: ST 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Podsumowując tę część wywodu wskazać należy, iż za podstawę stwierdzenia nieważności uchwały JST uznać można tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały.

5. Zdaniem Sądu, ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana z uwzględnieniem charakteru studium i związanymi z tymi różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym, zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać.

Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny, skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15). W ocenie Sądu w tej sprawie skarżona uchwała spełnia powyższe kryteria.

6. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zmiana planu będąca przedmiotem skargi, uchwalona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r., dotyczy jedynie około 0,6% powierzchni planu uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r.

Studium uchwala Rada Gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia studium są wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust 4, ale także z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna stanowią załącznik do uchwały.

Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium planu ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku).

W ocenie Sądu studium Gminy J. określa w sposób ogólny kierunki rozwoju zabudowy, wskazuje także jaki rodzaj zabudowy powinien dominować w danej przestrzeni, jednak absolutnie nie przesądza o konkretnym przeznaczeniu poszczególnych działek. W tym przypadku nie istnieje niezgodność zapisów planu z zapisami studium w obrębie działek objętych skargą. Sporne nieruchomości, zgodnie ze studium były położone w strefie intensywnej urbanizacji metropolii b. Zgodnie z częścią opisową, podstawową funkcją strefy miało pozostać mieszkalnictwo ale z dopuszczeniem funkcji usługowej i produkcyjnej.

Główne zasady przekształceń to przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Strefa ta obejmowała m. in.:

1) Tereny aktywizacji gospodarczej - w sąsiedztwie zjazdów z projektowanej trasy drogi ekspresowej [...] - do realizacji miejsc obsługi podróżnych oraz inwestycji towarzyszących i uzupełniających, w tym inwestycji stanowiących dominanty urbanistyczne jak np.: obiekty sakralne, z racjonalnym ograniczeniem zabudowy mieszkaniowej. Realizacja zagospodarowania w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

2) Tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne) — do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych. Realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000m2 w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną = 70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową,

3) Tereny rozwoju;

4) Obszary leśne;

5) Obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących.

Zgodnie z rysunkiem Studium, obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w zasięgu terenów wielofunkcyjnego rozwoju (zał. nr 2). Z przytoczonego wyżej fragmentu tekstu Studium wynika, że dla terenów wielofunkcyjnego rozwoju przewidywano dominującą rolę zabudowy mieszkaniowej ale dopuszczono przy tym funkcję usług produkcyjnych - czyli taką jak określono w zmianie planu miejscowego.

Główne zasady przekształceń to przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych.

Zmiana planu dotyczy jego niewielkiego zakresu, powierzchnia uchwalonego planu wynosi 181,5 ha natomiast jego zmiana odnosi się tylko do 1,2 ha powierzchni.

Biorąc pod uwagę ustalenia planu z 2014 r. wraz z jego zmianą będącą przedmiotem skargi, dominującym zagospodarowaniem nadal pozostanie zabudowa mieszkaniowa (zajmująca 67,7 ha) oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa (10,1 ha). Zabudowa usługowo produkcyjno-składowa zajmuje 2,4 ha, natomiast pod zabudowę związaną z usługami publicznymi przeznaczono 0,4 ha.

Pozostały obszar to tereny rolne, leśne, zieleń, obsługa komunikacji. Porównanie udziału poszczególnych terenów - z uwzględnieniem skarżonej zmiany - świadczy o tym, że dokonana uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie narusza ustaleń studium.

7. W ocenie Sądu organ zasadnie nie uwzględnił stanowiska skarżących, iż wszelka działalność gospodarcza powinna być realizowana w określonej w studium strefie gospodarczej. Obowiązujące w Gminie J. studium określa jedynie w sposób ogólny obszary dogodne do lokalizowania zabudowy usługowej i produkcyjnej np. w pobliżu projektowanych węzłów na drodze [...] i przesądza, że taki rodzaj zabudowy powinien tam dominować, nie mniej jednak dopuszczając przy tym także zabudowę mieszkaniową. Stawianie jednak tezy, że wyznaczenie w studium strefy gospodarczej jest równoznaczne z zakazem lokalizacji zabudowy usługowej i produkcyjnej w innym miejscu jest zbyt daleko idące, zwłaszcza gdy w opisie poszczególnych stref, taką zabudowę dopuszczono.

Nie można zgodzić się więc z zarzutem skargi, że w stanie faktycznym , objętym zaskarżoną uchwałą nr [...] Rada w kontekście uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. części wsi I. (obszar Planistyczny I.) opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 4 września 2018 roku. późn. 3551 - dopuściła zabudowę usługową, produkcyjna i składową (paragraf 4 niniejszej uchwały) w sytuacji, gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest to teren mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej.

8. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut oparty na braku zgodności zapisów skarżonego planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Oceniając zgodność kwestionowanych zapisów planu ze Studium, należy po pierwsze wyjaśnić, że ustawodawca nie zdefiniował wymaganej ustawą "zgodności" treści planu z postanowieniami Studium (art. 20 ustawy planistycznej), tym niemniej w orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podnoszono, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 14 marca 2013r. II SA/Kr 1428/12).

Po drugie stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być jednak ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje bowiem nie jako autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (wyrok NSA z 5 grudnia 2012r. II OSK 2274/12, NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1077/11, Lex nr 1068948; zob. również wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10, Lex nr 597949, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, Lex nr 384313).

Tym samym skoro w realiach niniejszej sprawy organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla terenów położonych w strefie wielofunkcyjnego rozwoju funkcję: "Tereny (...) z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (...) oraz dopuszczalną funkcją usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową".

Przeznaczenie więc w planie spornych terenów pod działalność produkcyjną nie narusza przedmiotowego zapisu studium. Ze studium wynika wyraźnie, że Gmina J. w części wsi I. (obszar Planistyczny I.) to strefa intensywnej urbanizacji metropolii b. Zgodnie ze Studium dominującą funkcją pozostanie mieszkalnictwo. Główne zasady przekształceń to: przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Nie mniej strefa ta obejmuje także (pkt 2 na s. 76, Zmiany studium, Uchwała z [...] kwietnia 2006 r.): "Tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (...) Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową".

Wobec powyższego jeśli funkcja usług produkcyjnych jest dozwolona, to zmiana planu będąca przedmiotem skargi, uchwalona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r., wskazując w Rozdziale 2 pkt 2, że: "ustala się realizowanie zabudowy w sposób, który nie spowoduje pogorszenia warunków zamieszkania i użytkowania sąsiednich budynków mieszkalnych oraz nie ograniczy możliwości zagospodarowania niezabudowanych terenów sąsiednich", nie narusza prawa. Spełnia bowiem wymóg zgodności ze studium, które dopuszcza na tym terenie zabudowę z funkcją usług produkcyjnych, o ile nie stwarza ona kolizji z funkcją podstawową".

W ocenie Sądu, powyższe zapisy nie są ze sobą sprzeczne ale są w pełnej zgodności ze sobą nie stwarzając żadnych kolizji. Ewentualne kwestie szczegółowe na ile dopuszczalna zabudowa z usługą produkcyjną nie stanowi uciążliwości i nie koliduje z funkcją podstawową tego terenu - z funkcją mieszkalniczą, powinny być rozwiązane w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, a później ewentualnie także sądowym, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, tymczasem argumentację Skarżącego i jego postulaty należy uznać za przedwczesne. Jeśli bowiem wydane pozwolenie określi parametry inwestycji w sposób w, którym dopuszczalna na tym terenie funkcja usług produkcyjnych zacznie stwarzać kolizję z funkcją podstawową (mieszkalniczą), wówczas należy je rozważyć, także w kontekście zapisów planu i ich zgodności ze studium.

9. Zarzut, jakoby dokonana zmiana planu jest realizowana dla konkretnego inwestora a rolą planu zagospodarowania przestrzennego jest działanie w interesie ogólnospołecznym, nie jest zasadny. Zaskarżona zmiana planu była związana z rozbudową już istniejącego zakładu, na terenach do których inwestor posiada tytuł prawny. Zmianę planu przeprowadzono w oparciu o obowiązująca procedurę, w sposób publiczny, jawny i z udziałem społeczeństwa. W trakcie wyłożenia przewidywanej zmiany do publicznego wglądu, nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi wyrażające sprzeciw wobec procedowanej zmiany.

10. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.