Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 265/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K.-J. od decyzji Wojewody z dnia 30 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 30 marca 2021 r., którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 9 marca 2020 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 17 grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Inwestycja przebiegała m.in. przez położoną w G. działkę nr [..] będącą własnością R.Z.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z 31 lipca 2007 r., sygn. [..], spadek po zmarłym 7 października 1977 r. J. Z. nabyli: żona R. Z., córka J. K. i syn B. J. Z. – każdy w 1/3 części spadku. Natomiast spadek po R. Z. nabyli: córka J. K. w 1/2 części spadku, wnuczka M. G. w 1/6 części spadku, wnuk T. Z. w 1/6 części spadku oraz wnuk W. J. Z. w 1/6 części spadku.

Wnioskiem z 31 maja 2019 r. T. Z., M.G., W.Z., J. E.Z. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. C., wystąpili do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.) w związku ze szkodami powstałymi na działce oznaczonej ówcześnie nr [..] (obecnie działki nr [..]-[..]). Wnioskodawcy wskazali, że szkoda polega na obniżeniu wartości nieruchomości wskutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta decyzji z 17 grudnia 1974 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej w skrócie: u.z.t.w.n.).

Pismem z 5 czerwca 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania jednocześnie informując, że J. E. Z. nie jest stroną postępowania, ponieważ nie jest spadkobierczynią R.Z.

Decyzją z 9 marca 2020 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [.].-[..], położonych w G., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], tj. dawnej parceli nr [..], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 233 oraz art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Na wstępie organ przytoczył treść art. 35 i 36 u.z.t.w.n. oraz przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 26 października 1982 r., sygn. SA/Po 533/82, i stwierdził, że w związku z brakiem informacji o stanie nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, gdyż nie jest znany rozmiar szkód. Jednocześnie organ wskazał, że w dacie wydania decyzji z 1974 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną i do dziś jest wskazana w ewidencji gruntów jako nieruchomość rolna, co oznacza, że nadal może być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

Następnie, organ odniósł się do możliwości zastosowania art. 233 u.g.n. i wskazał, że wnioskodawcy złożyli oświadczenia, w których potwierdzili, że poprzednik prawny nie składał wniosku o odszkodowanie, jak również żeby takie postępowanie zostało kiedykolwiek wszczęte oraz zostało z tego tytułu wypłacone odszkodowanie – co wynikało z dyspozycji art. 36 u.z.t.w.n.

W dalszej kolejności powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne, tj. wyroki o sygn.: I OSK 710/08, III SA/Po 688/07 i II SA/Po 746/08, organ wskazał, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budzi wiele wątpliwości, gdyż sądy administracyjne opowiadają się za brakiem możliwości stosowania go do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłoby to swój wyraz w przepisach przejściowych. Z kolei, jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 8 kwietnia 2014 r., sygn. III CZP 87/13, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Organ wskazał ponadto, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów. Dodatkowym argumentem za wyłączeniem stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 w niniejszej sprawie jest brak spełnienia przesłanki wypełniającej tą dyspozycję, gdyż art. 36 u.z.t.w.n. przewidywał wypłatę odszkodowania. Reasumując, zdaniem Prezydenta Miasta, nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami biorąc pod uwagę treść art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z 30 marca 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 9 marca 2020 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie Wojewoda zauważył, że niedopuszczalne jest, iż w toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta nie dołączył do akt oryginału bądź uwierzytelnionej kopii decyzji o ograniczeniu, na podstawie której orzekał.

Za bezsporne Wojewoda uznał ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [..]-[..] (ówcześnie [..]) poprzez usytuowanie na ich terenie linii elektroenergetycznej, a za sporne, czy wnioskodawcom powinno zostać wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda przypomniał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 tej ustawy należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże zgodnie z uchwałą NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [..] położonej w G. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia elektroenergetyczna powstała w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także to, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało wcześnie ustalone. W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza jej art. 233, który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy spraw będących w toku w dniu wejścia w życie jej przepisów.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, a przepisy tej ustawy, w szczególności art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4, nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 (odpowiadającemu co do zasady art. 35 u.z.t.w.n.), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3.

Następnie, Wojewoda przypomniał, że zgodnie z decyzją z 17 grudnia 1974 r. parcela nr [..] stanowiła własność R. Z. Organ wskazał, by Prezydent Miasta pozyskał i dołączył do akt dokument potwierdzający tytuł prawny do parceli nr [..] na dzień wydania decyzji o ograniczeniu. Jeżeli organ pozyska taki dokument, to będzie można uznać, że wnioskodawcy, tj. jej spadkobiercy, są uprawnieni do wystąpienia o odszkodowanie – stosownie do posiadanego udziału w prawie własności. Ponownie powołując się na uchwałę NSA o sygn. I OPS 1/20 Wojewoda przypomniał, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 u.z.t.w.n. mogą wystąpić o odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Biorąc pod uwagę, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości, organ odwoławczy uznał za konieczne poprowadzenie postępowania pod kątem poszukania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..]. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Archiwum Państwowe oraz przedsiębiorca przesyłowy. Organ przypomniał, że w aktach znajdują się oświadczenia wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie składali wniosku o ustalenie ani wypłatę odszkodowania oraz że takie postępowanie nie było kiedykolwiek wszczęte przez R.Z., jak również nie zostało z tego tytułu wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie.

Wskazano też, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda stwierdził, że sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji, niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz braku sporządzenia operatu szacunkowego, powyższe okoliczności przesądziły, w ocenie Wojewody, o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody skarżąca Spółka A. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy nie istnieje bowiem konieczność uzupełniania materiału dowodowego a Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu przypomniano, że warunkiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania było złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Decyzja Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r. stanowi dowód na to, że w sprawie doszło do ograniczenia własności nieruchomości, więc właścicielowi służyło jedynie odszkodowanie za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., natomiast nie przysługiwało mu odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko takie potwierdza m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2014 r., sygn. III CZP 87/13. Skarżąca Spółka wskazała, że wnioskodawcy nie wykazali, aby kiedykolwiek dotychczas został złożony wniosek o odszkodowanie w sprawie – co stanowiło warunek ustalenia odszkodowania. Skoro zaś nie wiadomo, czy R. Z. wystąpiła z takim wnioskiem, to obecnie nie ma możliwości zbadania szkód powstałych na nieruchomości. Zatem wobec stwierdzenia, że R.Z. nigdy nie wystąpiła o przyznanie odszkodowania, organ winien był umorzyć postępowanie.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie roszczenie wnioskodawców przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że oczywiste jest subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa, jak również to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne, jak np. decyzje wywłaszczeniowe. Następnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 194/13, skarżąca podniosła, że wówczas, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2004 r. i popartym doktryną należy uznać stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Natomiast konsekwencją uznania cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia. Tym bardziej należy zwrócić uwagę na charakter przepisów o przedawnieniu i ich rolę stabilizującą stosunki prawne i gwarantującą ich pewność.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 30 marca 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że sąd winien zbadać, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta z 9 marca 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właścicielki nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [..] (obecnie działki nr [..]-[..]) w G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., w dalszym ciągu jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.), i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, CBOSA).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej u.z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy - należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA).

Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez spadkobierców właścicielki roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych, jeśli nie zostało ono dotychczas zaspokojone.

Zauważyć też trzeba, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. W konsekwencji, organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii przedawnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Na tym tle należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela również Wojewoda przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia. W niniejszej sprawie zaś zarówno organ pierwszej instancji, jak i wnosząca sprzeciw spółka przesyłowa uważają, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego wskazują przykładowe wyroki. Właśnie z uwagi na postępującą rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: 1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

W dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/20 (CBOSA), stwierdzając, że: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Uznano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura).

Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale sygn. I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w odniesieniu do ówczesnej działki nr [...] w G. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy uznać więc, że Prezydent Miasta nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając istotnie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA).

Zasadne, zdaniem sądu, jest również w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na pogląd organu pierwszej instancji w kwestii legitymacji wnioskodawców w zakresie sformułowanego roszczenia, organ ten w ogóle nie dopuścił tego dowodu w niniejszej sprawie. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, CBOSA).

Podsumowując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.