Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1323/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 a oraz art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państw 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Gminy [...] kwotę 25.180 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2007 r. Bank Gospodarstwa Krajowego, działając w imieniu i na rzecz Ministra Sportu i Turystyki, zawarł z Gminą K. umowę o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej pod nazwą: Budowa sztucznego toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego w K.. Łączna kwota przekazanego Gminie, na podstawie tej umowy, dofinansowania wyniosła [...] zł. Środki Funduszu wydatkowane zostały na projekt wykonawczy ([...] zł), przebudowę mostu nad potokiem P. ([...] zł) oraz budowę drogi pożarowej IM-O na szczyt Góry P. ([...] zł).

Jednakże plan zagospodarowania przestrzennego dla Góry P. w K., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] października 2005 r., stanowiący podstawę wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę obiektu będącego przedmiotem dofinansowania, został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2011 r. a skarga kasacyjna Gminy od tego wyroku została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. oddalona.

Wobec tego Gmina K. pismem z dnia 31 października 2012 r. poinformowała Ministra, że budowa toru objętego dofinansowaniem z Funduszu nie będzie kontynuowana i zwróciła się – wobec braku możliwości realizacji inwestycji w dotychczasowym zakresie – z wnioskiem o zmianę zakresu rzeczowego inwestycji.

W ramach zmienionej inwestycji miał zostać wyremontowany i zmodernizowany istniejący tor naturalny o długości 727 m oraz istniejący tor lodowy o długości 650 m. Na poczet realizacji zmienionego zakresu rzeczowego zadania zaliczone miały zostać niektóre z dotychczas wykonanych elementów robót, sfinansowanych ze środków Funduszu, tj. przebudowa mostu nad potokiem P. oraz budowa drogi pożarowej M-O na szczyt Góry P..

W odpowiedzi Minister poinformował Gminę, że kwota dotacji wydana na projekt wykonawczy ([...] zł), będzie podlegać zwrotowi, jako nie mieszcząca się w nowym zakresie rzeczowym inwestycji. Następnie, zawartym w dniu [...] maja 2013 r. aneksem nr 5 do umowy, zmodyfikowano zakres rzeczowy inwestycji zgodnie z przedstawionym wnioskiem oraz jej koszt całkowity, a także wysokość dofinansowania udzielonego ze środków FRKF. Całkowita wartość kosztorysowa zadania inwestycyjnego zmniejszona została z [...] zł do [...] zł, a za podstawę wyliczenia wysokości dofinansowania przyjęto kwotę [...] zł. Aneksem tym przedłużono do dnia 31 października 2013 r. termin zakończenia realizacji inwestycji. W związku z tym, że określona tym aneksem kwota przyznanego dofinansowania ([...] zł) niższa jest od wartości już wypłaconych środków ([...] zł) nastąpiła – zdaniem organu – konieczność zwrotu przez Gminę kwoty [...] zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W dniu 1 lipca 2013 r. Minister Sportu i Turystyki wezwał Gminę do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 23 maja 2013 r., zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. – wobec nie dokonania zwrotu- decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz zobowiązał Gminę K. do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia okoliczności potwierdzających udzielenie dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 23 maja 2013 r.

Decyzję tą utrzymał w mocy Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wyjaśniając motywy decyzji odwoławczej Minister wskazał, że według art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), zwanej u.g.h., wydatki Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Wydatki z Funduszu są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych i spełniają warunek uznania ich za dotację w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. Z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.), zwanej u.f.p. Nieuzasadnionym jest natomiast traktowanie dotychczas przekazanych w ramach realizacji projektu środków finansowych inaczej niż dotację. Minister zaznaczył, że kwota dotacji została zmniejszona w aneksie nr 5 do umowy w związku z całkowitą zmianą zakresu rzeczowego projektu, wnioskowaną prze Gminę. Jednocześnie Gmina miała świadomość, że dotychczas pobrane kwoty przewyższają nową wysokość przewidzianej dotacji, a zatem zaistnieje obowiązek jej zwrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p.

Oddalając skargę Gminy K. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 126 u.f.p. w pojęciu dotacji mieszczą się m.in. środki państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie odrębnych ustaw na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 1 u.g.h. tworzy się Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKR), którego dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury fizycznej. W myśl ust. 2 tego przepisu FRKF jest państwowym funduszem celowym. Natomiast wydatki tego funduszu celowego są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych, o czym mowa w art. 86 ust. 4 u.g.h. Przeznaczenie środków FRKF na określone cele oznacza, że spełniony został warunek wskazany w art. 126 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 127 u.f.p. za dotacje celowe uznaje się m.in. środki "przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji", którymi to środkami bez wątpienia są dotacje, udzielane przez Ministra Sportu i Turystyki z FRKF i którą była dotacja będąca przedmiotem sprawy. Przepis § 20 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 23 sierpnia 2010 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. nr 156, poz. 1051), zwanego rozporządzeniem z 2010 r., obowiązującego w dacie wykonania umowy, wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonej decyzji, wyraźnie odsyła, w przypadku stwierdzenia wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz zwrotu niewykorzystanej dotacji, do stosowania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. Słusznie zatem organ uznał, że udzielone Gminie K. środki na dofinansowanie przedmiotowej inwestycji były dotacją w świetle art. 126 i art. 127 u.f.p., co oznacza, że w przypadku uznania ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnego bądź nadmiernego jej pobrania, ma zastosowanie art. 169 ust. 6 u.f.p.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma racji skarżący, iż należność określona w decyzji ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzona tylko i wyłącznie przed sądem powszechnym. Umowa o udzielenie dotacji na budowę obiektu sportowego stanowi w tym przypadku - jak słusznie przyjął organ - wyłącznie narzędzie służące do przekazania środków, a nie źródło zobowiązania stron. Zakres tej umowy (podstawę prawną, charakter zadań na które organ może przekazać dotację i do jakiej wysokości, a także zasady zwrotu tych środków) w zasadniczej mierze determinują przepisy prawa, które nie poddają się swobodzie woli stron. Przyjęcie, że dofinansowanie ma charakter publicznoprawny powoduje, iż w przypadkach niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji w drodze postępowania administracyjnego decyzją administracyjną określa kwotę przypadającą zwrotowi i termin od którego nalicza się odsetki.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zawarcie aneksu nr 5 do umowy o dofinansowanie spowodowało, że przyznana pierwotnie Gminie dotacja w kwocie [...] zł zmniejszona została do kwoty [...] zł. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że w momencie zawierania aneksu, suma uruchomionych dotychczas środków z dotacji wynosiła [...] zł, stwierdził, iż doszło do sytuacji, w której wartość wypłaconej pomocy przewyższała wartość przyznanego umownie dofinansowania o [...] zł. Kwotę tą, będącą różnicą pomiędzy przyznaną a wypłaconą dotacją, należało zaklasyfikować jako przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Gmina, wnioskując o zmianę zakresu rzeczowego inwestycji, winna mieć świadomość konsekwencji, jakie spowoduje wydatkowanie dotacji w kwocie przekraczającej koszt nowego zakresu rzeczowego zadania. Suma wydatków kwalifikowalnych, stanowiących podstawę ustalenia wysokości dofinansowania, uniemożliwiała bowiem pozostawienie przyznanej dotacji na poziomie uruchomionych już środków. W konsekwencji kwotę [...] zł w sposób prawidłowy uznano za dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Gmina K., zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej p.u.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w tym poprzez brak stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2014 r. rozstrzyga sprawę leżącą poza właściwością postępowania administracyjnego;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. oraz 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. oraz § 20 rozporządzenia z 2010r.( poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości wobec zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zobowiązaniu Gminy do zwrotu dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej wobec braku podstaw do wydania niniejszej decyzji w wyniku nie pobrania przez Gminę dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie lub wykorzystania przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 60 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 126 i art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie środków otrzymanych przez skarżącą na podstawie umowy z dnia [...] października 2007r. oraz aneksu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. za dotację będącą środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podczas, gdy zgodnie z wykładnią art. 55 u.f.p. przyznane środki mają charakter cywilnoprawny, ich źródłem jest bowiem stosunek cywilno-, a nie publicznoprawny;

b) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że środki przyznane Gminie na podstawie umowy z dnia [...] października 2007r. oraz aneksu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. do tej umowy są dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, co obliguje do ich zwrotu, podczas, gdy wysokość przyznanych Gminie środków nie przewyższała kwoty określonej w umowie o dofinansowanie, oraz przyznane środki zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie.

Z tych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 6 października 2016r. skarżąca kasacyjnie zawarła replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując stanowisko skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Sądu II instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organu, że udzielone Gminie K. środki z państwowego funduszu celowego są dotacją w rozumieniu u.f.p. oraz że w związku ze zmianą zakresu rzeczowego inwestycji zostały one pobrane w nadmiernej wysokości. Kwestionując to stanowisko skarżąca kasacyjnie podnosi, że sporne środki mają charakter cywilnoprawny, bowiem zostały udzielone na podstawie cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie (nie zaś o dotację); nie zostały pobrane w nadmiernej wysokości, gdyż wysokość dofinansowania nie przewyższyła kwoty określonej w umowie a same środki zostały wykorzystane zgodnie z określonym w umowie przeznaczeniem. W konsekwencji uważa, że organ rozpoznał sprawę "leżącą poza właściwością postępowania administracyjnego" a zaskarżona skargą do Sądu I instancji decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa "polegającym wobec braku podstaw do wydania (...) decyzji w wyniku pobrania (...) dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie lub wykorzystania (...) dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", co następnie bezzasadnie zaaprobował Sąd I instancji.

Zważywszy na źródło zaistniałego w sprawie sporu w pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny udzielonego skarżącej kasacyjnie dofinansowania, gdyż ustalenie tej kwestii pozwoli na ocenę dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę środków do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Oceniając charakter przyznanych skarżącej kasacyjnie środków Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że środki te są - jak zasadnie przyjął organ, co następnie za prawidłowe uznał Sąd I instancji - dotacją w rozumieniu art. 126 u.p.a., podlegającą co do zasady zwrotowi w zakresie, w jakim zostały wykorzystanie w nadmiernej wysokości. Nie budzi wątpliwości, iż są one środkami przyznanymi z państwowego funduszy (Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej) i przeznaczonymi na podstawie ustawy (u.g.z.w/u.g.h.) na dofinansowanie realizacji zadań publicznych (pierwotnie budowę sztucznego toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego, ostatecznie zaś na remont istniejącego toru saneczkowego na torach naturalnych i na torach lodowych), a w konsekwencji podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania (u.f.p.). Stosownie bowiem do art. 86 ust. 4 u.g.h. wydatki Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Na takie przeznaczenie tych środków wskazuje też przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia z 201 Or., zgodnie z którym środki Funduszu Kultury Fizycznej przeznacza się na dofinansowanie modernizacji, remontów i inwestycji obiektów sportowych. Środki Funduszu, na mocy § 20 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia z 2010 r., w przypadku niewykonania lub częściowego niewykonania zadań, o których mowa w § 6 i 7, w terminie określonym w umowie, podlegają zwrotowi na rachunek Funduszu w części proporcjonalnej do stopnia niewykonania umowy, a w przypadku zadania inwestycyjnego - podlegają całkowitemu zwrotowi; niewykorzystane środki Funduszu podlegają zwrotowi na rachunek Funduszu w terminie 15 dni od dnia wykonania zadania określonego w umowie, a w przypadku zadania inwestycyjnego - nie później niż w terminie 50 dni od dnia odbioru końcowego; w przypadku stwierdzenia wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania w nadmiernej wysokości oraz zwrotu niewykorzystanej dotacji stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. W myśl zaś art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p., odpowiednio stosowanego do zwrotu środków wypłaconych z państwowych funduszy celowych, dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2; dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są przy tym dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania; zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. A zatem wobec zaprezentowanej regulacji prawnej środki przyznawane z państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, posiadają wszystkie cechy dotacji, co z kolei uprawnia zastosowanie do nich administracyjnoprawnego trybu zwrotu w przypadkach określonych u.f.p., nie zaś cywilnoprawny jak stara się wywodzić skarżąca kasacyjnie w oparciu o zapis umowy o dofinansowanie, odsyłający w kwestiach nieuregulowanych w umowie do Kodeksu cywilnego. Charakteru prawnego tych środków nie zmienia mocno akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż zostały one przyznane umową o dofinansowanie, jak i użycie w umowie zwrotu udzielenie dofinansowania nie zaś udzielenie dotacji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej umowa o dofinansowanie nie reguluje stosunku cywilnoprawnego. W tym zakresie zgodzić się należy z organem, co zaaprobował Sąd I instancji, że umowa ta stanowi tylko "narzędzie" przekazania środków z Funduszu. W istocie umowa ta jest formą prawną działania Ministra Sportu i Turystyki wprost wskazaną w przepisach prawa administracyjnego, tj. w § 12 rozporządzenia z 201 Or., zawieraną po spełnieniu warunków i w trybie określonym w rozporządzeniu. Przedmiot tej umowy, treść i zakres wzajemnych praw i obowiązków (a więc wszystkie essentialia negotii), a także tryb zwrotu środków jest determinowany przez normę administracyjnoprawną (por. np. § 14 rozporządzenia z 201 Or.). W przypadku tej umowy nie ma więc charakterystycznej dla stosunku cywilnoprawnego swobody w kształtowaniu treści stosunku prawnego i równorzędności stron. Nie sposób natomiast wywodzić - jak to czyni skarżąca kasacyjnie - wyłącznie w oparciu o formę prawną czynności organu (umowę), jej nazwę (umowa o dofinansowanie) i odesłanie do Kodeksu cywilnego (w kwestiach nieuregulowanych), że intencją stron zawierających sporną umowę było nawiązanie stosunku cywilnoprawnego (nie zaś publicznoprawnego). Tak rozumiana intencja stron nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści umowy. Na podstawie tej umowy skarżąca kasacyjnie, co już pomija w swojej argumentacji, zobowiązała się m.in. do realizacji inwestycji określonej we wniosku o dofinansowanie, zwrotu środków Funduszu w przypadku niewykonania zadania w części lub w całości, a także zwrotu części środków w razie zmniejszenia całkowitej wartości nakładów inwestycyjnych (por. np. § 2 ust. 1, ust. 4 pkt 5 i § 3 pkt 4 i 6 umowy). Podstawę uruchomienia spornych w sprawie środków stanowiły - co wprost wynika z umowy - wskazane w umowie przepisy administracyjnoprawne (§ 1 umowy). Nie jest też uprawniona argumentacja skargi kasacyjnej, że ustawodawca rozróżnia dwa odmienne pojęcia: dofinansowanie i dotacja, co tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ma wskazywać na charakter przyznanych środków. Wbrew temu przekonaniu ustawodawca, definiując pojęcie dotacji, posługuje się pojęciami finansowanie i dofinansowanie, skoro dotacja jest przeznaczana na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (por. art. 126 i art. 127 ust. 1 u.f.p.). Oceny charakteru spornych środków tym bardziej nie sposób dokonywać w oparciu o przepis art. 55 u.f.p., regulujący odrębną od przyznawania dotacji instytucję prawną - umorzenie należności o charakterze cywilnoprawnym.

W konsekwencji nie są zdaniem NSA zasadne zarzuty kasacyjne rozpoznania w trybie administracyjnym sprawy zwrotu spornych środków podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, sprawa ta należy do właściwości sądów powszechnych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji odwoławczej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego jednak nie dostrzegł Sąd I instancji. Niezależnie od tego podnieść należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego pkt I lit. a petitum skargi kasacyjnej zmierzały w istocie, jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej, do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działania organu, bowiem skarżący zarzuca temu Sądowi nie dokonanie "wystarczająco daleko idącej kontroli działania MSiT", bowiem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd w sposób pobieżny i nienależyty zbadał podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzuty pkt I lit. b petitum skargi kasacyjnej zostały uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez zaprezentowanie poglądów doktryny i judykatury co do rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa", jednakże bez ich odniesienia do okoliczności faktycznych tej sprawy. Powyższe - niezależnie od niezasadności zarzutów kasacyjnych błędnej wykładni prawa materialnego, pozostających w funkcjonalnym związku z zarzutami procesowymi i z tego względu przesądzających o ich niezasadności - również wskazuje na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zakresie oceny przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w okolicznościach faktycznych sprawy. W tym zakresie bowiem Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, ograniczył się do prostego zestawienia dwu kwot, tj. kwoty wypłaconej skarżącej kasacyjnie na podstawie pierwotnej umowy o dofinansowanie i kwoty przyznanego dofinansowania na podstawie tej umowy w kształcie nadanym aneksem nr 5. W konsekwencji tego zestawienia doszedł do przekonania, że różnicę między tymi kwotami należy zakwalifikować jako "przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości", uznając przy tym, że Gmina miała świadomość konsekwencji wydatkowania dotacji w kwocie przewyższającej koszt nowego zakresu rzeczowego zadania. Uwadze Sądu umknęła jednakże konsekwentnie podnoszona przez Gminę okoliczność, iż sporna kwota dotacji została wydatkowana na podstawie umowy w wysokości odpowiadającej jej pierwotnemu zakresowi rzeczowemu inwestycji zgodnie z ówczesnym określonym w umowie przeznaczeniem, co jak twierdzi Gmina czyni nieuprawnionym twierdzenie, że zmiana przedmiotu inwestycji powoduje, że dotacja została przyznana w nadmiernej wysokości. Wobec tego należało rozważyć zasadność tej argumentacji Gminy w kontekście odpowiednich postanowień umowy o dofinansowanie w pierwotnym brzmieniu i w brzmieniu nadanym aneksem nr 5. Skutki finansowe zmiany zakresu rzeczowego inwestycji i zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków w przypadku niewykonania przedmiotu umowy (w całości lub części) stanowią wszak przedmiot regulacji umowy o dofinasowanie. Ta kwestia pozostała poza oceną zaskarżonego wyroku, co niewątpliwie wskazuje na dokonanie przez Sąd wadliwej kontroli subsumpcji normy prawa materialnego przez organ w okolicznościach faktycznych sprawy.

W tej sytuacji NSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie dokonać analizy postanowień umowy w kontekście pobrania przez Gminę dotacji w nadmiernej wysokości przy uwzględnieniu okoliczności zmiany zakresu rzeczowego inwestycji. Wynik tej analizy winien następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownego wyroku Sądu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. II GSK 2727/15 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3369/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], dalej: p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ administracji publicznej oraz sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, muszą uwzględnić wskazania NSA zawarte w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 u.f.p. Wskazano bowiem, iż uwadze Sądu I instancji umknęła podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż sporna kwota dotacji została wydatkowana na podstawie umowy, w wysokości odpowiadającej pierwotnemu zakresowi rzeczowemu inwestycji, zgodnie z ówczesnym określonym w umowie przeznaczeniem. W ocenie NSA zasadność powyższej argumentacji należało ocenić w kontekście odpowiednich postanowień umowy o dofinansowanie, przy uwzględnieniu okoliczności zmiany zakresu rzeczowego inwestycji, wprowadzonej aneksem nr 5.

Wobec powyższego zauważyć należy, iż na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2007 r. o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, zawartej pomiędzy Skarżącą, a Bankiem Gospodarstwa Krajowego, Gmina otrzymać miała dofinansowanie ze środków Funduszu w wysokości [...] zł na cel jakim była budowa sztucznego toru saneczkowo-bobslejowego-skeletonowego w K.

W wyniku skargi Wojewody [...] do WSA w Krakowie uchylona została decyzja dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla Góry P. w K., na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Budowa toru okazała się zatem niemożliwa, a Gmina zwróciła się do Ministra o zmianę zakresu rzeczowego inwestycji. W ramach zmienionej inwestycji miał zostać wyremontowany i zmodernizowany istniejący tor. Na poczet realizacji zaliczone miały zostać niektóre z dotychczas wykonanych elementów robót, sfinansowanych z Funduszu, tj. przebudowa mostu nad potokiem P. oraz budowa drogi pożarowej M-O na szczyt Góry P.

Przedmiotowa umowa została zmieniona dnia [...] maja 2013 r. na mocy aneksu nr 5. W treści aneksu strony zawarły co będzie składać się na zakres rzeczowy zadania, tj. jakie konkretnie prace mają zostać wykonane. Całkowita wartość kosztorysowa zadania inwestycyjnego została określona na [...] zł. Środki Funduszu zostały określone na kwotę [...] zł.

Niezależnie od zawarcia aneksu do umowy, Ministerstwo Sportu i Turystyki wezwało Gminę do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł. wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] maja 2013 r. z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej.

W ocenie Sądu takie działanie Organu było nieprawidłowe.

Przede wszystkim wskazać należy, na treść umowy o dofinansowanie w jej pierwotnym brzmieniu, tj. przed zmianą zakresu rzeczowego. Umowa zawierała wówczas zapis, z którego wynikało, że określone w niej środki przeznaczone są na dofinansowanie budowy sztucznego toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego (§ 1 ust. 2 pkt 4 umowy). W ramach realizacji zadania, Gmina przeznaczyła przyznane środki, m.in. na sporządzenie planu wstępnego wykonania inwestycji budowy toru. Wykonanie czynności projektowych było określone w harmonogramie prac.

Następnie, zauważyć należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 umowy "Środki uruchomiane będą na podstawie wiarygodnych, sprawdzonych i zaakceptowanych przez Wnioskodawcę niezapłaconych faktur i rachunków dotyczących części sportowej przedsięwzięcia. Szczegółowe wymagania dotyczące faktur określone w załączniku do niniejszej umowy stanowią jej integralną część. Refundowaniu nie podlegają wydatki poniesione ze środków własnych lub innych źródeł. W przypadku stwierdzenia przez Bank wydatkowania środków Funduszu na zrefundowanie opłaconych już faktur bądź rachunków, środki te traktowane będą jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (...) ".

Z uwagi na powyższe postanowienia umowy, Gmina zwracała się z dyspozycją zapłaty na rzecz wykonawców do BGK. Gmina przesyłała do zaakceptowania faktury VAT, a BGK dokonywał oceny wydatkowania środków, prawidłowości wystawienia nieopłaconych faktur VAT. W tym miejscu zauważyć należy, że BGK wypłacając środki finansowe akceptował środki wydatkowane na inwestycję. Na wystawionych fakturach widnieją pieczątki BGK z adnotacją "sprawdzono pod względem merytorycznym" oraz "sprawdzono pod względem finansowym".

Mając zatem na uwadze treść umowy o dofinansowanie (w brzemieniu przed dokonaniem zmiany zakresu rzeczowego), a w szczególności jej § 1 ust. 2 pkt 4 przyjąć należy, że Skarżąca pobrała dofinansowanie w kwocie odpowiadającej planowanej inwestycji i realizowała umowę wykorzystując dofinansowanie zgodnie z przeznaczeniem i w ramach określonych limitów. Ponadto środki w ramach udzielonego dofinansowania były przekazywane i wydatkowane w wysokości odpowiadającej wartości realizowanego etapu przedmiotu umowy. Zatem Gmina wykorzystała zgodnie z wówczas obowiązującymi postanowieniami umowy przyznane środki na sporządzenie planu wstępnego wykonania inwestycji budowy toru. Wykonanie czynności projektowych było określone w harmonogramie prac oraz było niezbędne do realizacji inwestycji. Ponadto w toku realizacji zadania Skarżąca składała informacje o przebiegu realizacji i finansowaniu inwestycji, sprawozdania z wykorzystania środków na realizację przedsięwzięcia, informacje o stanie realizacji inwestycji. Organ nigdy nie zakwestionował zasadności dokonanych przez Skarżącą wydatków.

Zdaniem Sądu, na powyższą ocenę działania Skarżącej nie może mieć wpływu zmiana umowy o dofinansowanie wprowadzona aneksem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

W § 1 ust. 2 umowy zmienionej aneksem wskazano, że zakres rzeczowy zadania stanowi remont istniejącego toru do saneczkarstwa na torach naturalnych i istniejącego toru do saneczkarstwa na torach lodowych. Jednocześnie w § 1 ust. 5 umowy zaznaczono, że na realizację zadania strona otrzymała dofinansowanie do kwoty [...] zł. Zatem zawarcie aneksu spowodowało, że przyznana pierwotnie dotacja – [...] zł zmniejszona została do kwoty [...] zł. Z uwagi na fakt, że w momencie zawierania aneksu suma uruchomionych dotychczas środków z dotacji wynosiła [...] zł to wartość wypłaconej pomocy przewyższyła wartość przyznanego dofinansowania o [...] zł. Powyższa okoliczność, tj. zmiana zakresu rzeczowego umowy i zmniejszenie kwoty dotacji nie uzasadnia przyjęcia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Tym bardziej, że zmiana zakresu rzeczowego umowy była wymuszona przez okoliczności od Skarżącej niezależne. Pierwotny cel, dla którego została zawarta umowa był natomiast realizowany prawidłowo. Przyznane środki Gmina wykorzystała zgodnie z obowiązującymi wówczas postanowieniami umownymi, przekonana, że proces budowy toru jest legalny. Wydatkowanie środków nastąpiło w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, która z kolei miała oparcie w planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwała planistyczna, będąca podstawą dla budowy toru została skutecznie zaskarżona dopiero po kilku latach od uchwalenia planu kiedy to Gmina środki z dofinansowania zaczęła w dobrej wierze wykorzystywać. Zatem czynności dokonanych przez Gminę (tj. sposobu i wysokości wydatkowanych środków) prawidłowych i niekwestionowanych w świetle postanowień umowy w jej pierwotnym brzmieniu, nie można oceniać przez pryzmat postanowień wprowadzonych w dniu [...] maja 2013 r.

Nie można zatem przyjąć, że różnica między przyznanymi Skarżącej kwotami, tj. kwoty wypłaconej na podstawie pierwotnej umowy o dofinansowanie i kwoty dofinansowania przyznanego na podstawie umowy w brzmieniu nadanym aneksem nr [...] stanowi przypadek dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Była to bowiem kwota przyznana w umowie i wydatkowana zgodnie z jej postanowieniami. Okoliczność późniejszej zmiany treści umowy nie może mieć przecież wpływu na ocenę prawidłowości działań Skarżącej, podjętych gdy Gmina obowiązana była realizować umowę z dnia [...] października 2007 r. w jej pierwotnym brzmieniu.

Odnośnie zaś podnoszonej na rozprawie przez pełnomocnika Organu kwestii zawarcia ugody z dnia [...] kwietnia 2013 r., między Ministrem Sportu i Turystyki, a strona Skarżącą, należy zauważyć, że akta administracyjne sprawy nie potwierdzają faktu zawarcia takiej ugody.

W konsekwencji – widząc potrzebę zastosowania tych wytycznych przez organy administracji publicznej – należało, stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.