Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 47/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78-81, art. 78 ust. 3,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1 , art. 144,art. 64 par 2, art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. P., M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...] r. nr [..] wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2, art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku, z [...]r. Spółka A. M. P. i M. P. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] r. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz wniosku z [...] r. Spółka A. M. P. i M. P. o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] r. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej,

1. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] r.,

2. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] r..

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 148 k.p.a. strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym się dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym się dowiedziała o decyzji.

Strona musi zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) się dowiedziała o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.

Z orzecznictwa w tym zakresie wynika, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu badać zachowanie powyższego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi bowiem podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej, w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148

§ 1, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09).

Fakt doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji, faktu doręczenia w żadnym wypadku nie można domniemywać.

Kolegium nadto zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Upływ terminu pięciu lat jest bezwarunkowy - niezależnie od okoliczności, które go spowodowały. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 463/05, Lex Nr 198863; wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, Lex Nr 48560, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, Lex Nr 47227), jak i doktrynie (np. C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006).

W rozpatrywanej sprawie strona nie wskazała w jakiej dacie Spółka A. M. P., M. P. al. [...] , dowiedziała się o orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej lub okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym się strona dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.

Nadto, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej w wysokości [...] zł. z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy położonej przy al.[...] , oznaczonej geodezyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha było już przedmiotem, postępowania wznowieniowego.

W postanowieniu z [...] r. sygn. akt Sąd Rejonowy

nie pozostawił najmniejszych wątpliwości co do tego,

że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, postępowanie wznowieniowe jest niedopuszczalne. To samo stwierdzenie należy odnieść również do pozostałych trybów nadzwyczajnych,

tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a.) oraz postępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 i 155 k.p.a.) z powodów jasno wyłożonych w powołanym wyżej postanowieniu.

M. P. i M. P. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...] domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu strony zarzuciły naruszenie:

1) art. 123 i 124 w zw. z art. 61 k.p.a. - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która nie była przedmiotem żądania strony, tj. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z [...] r., podczas gdy skarżące żądały stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] r.;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 124 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. - przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku M. P., M. P. Spółka A., o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości

W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawy dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste, prowadzone są na podstawie i w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą o g.n.) są sprawami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny.

Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.), lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę.

Mimo że przepis art. 79 ust. 7 ustawy o g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), np. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej. Orzeczenia wydawane w tych sprawach przez samorządowe kolegia odwoławcze podlegają zatem kognicji sądów powszechnych. Powyższe stanowisko funkcjonuje w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1570/10; z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1129/10; z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1130/10; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12; z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 408/13).

W trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem użytkownika wieczystego

o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem przez kolegium orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Przepisy art. 79 ust. 7 ustawy o g.n. dotyczą takich właśnie postępowań "wpadkowych", natomiast nie dotyczą odwołań i zażaleń, a zatem i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie art. 145 Kpa (postępowanie "wznowieniowe") i art. 156 k.p.a. (postępowanie nieważnościowe).

W niniejszej sprawie przedmiotem żądania wnioskującej Spółki było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa zakończonego orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Ponieważ orzeczenie to nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zgodnie z przepisami art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadku sprawy zakończonej decyzją administracyjną, obecny Skład Orzekający stwierdza, iż brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie orzeczenia Kolegium dotyczącego opłaty za wieczyste użytkowanie w drodze aktu administracyjnego w formie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Wniosek ten winien być zwrócony wnioskodawcy pismem z pouczeniem, że w sprawie tej nie mogą być stosowane przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 145 k.p.a. W związku z tym obecny Skład Orzekający postanowił uchylić postanowienie podjęte w innym Składzie Orzekający z dnia [...] r. w jego pkt 1 o odmowie wznowienia postępowania.

Ponadto, ponieważ przedmiotem wniosku Spółki z dnia [...] r. było tylko żądanie wznowienie postępowania, a nie również stwierdzenie nieważności Kolegium postanowiło uchylić przedmiotowe postanowienie także w części dotyczącej jego pkt 2 o odmowie stwierdzenia nieważności, gdyż po pierwsze, że było to niezgodne z wnioskiem, a po drugie dlatego, że brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Reasumując powyższe, w przedmiotowych sprawach nie jest możliwe stosowanie rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania.

M.P. i M. P. prowadzące działalność gospodarczą pod firmą: [...] M.P. M. spółka A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 123 i 124 w zw. z art. 61 k.p.a. - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która nie była przedmiotem żądania strony, tj. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] r., podczas gdy Skarżące żądały stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] r.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy działu II rozdziałów 12 i 13 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy mają one zastosowanie do tych spraw z mocy art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Mając powyższe na względzie skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Ponadto skarżące wniosły również o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

M. M. P. podniosły w uzasadnieniu skargi, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto, położonej , przy al.[...] , oznaczonej geodezyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działka [...] , o powierzchni [...] ha.

Pismem z dnia [..] r. Gmina Miasto wypowiedziała dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tyt. użytkowania wieczystego tej nieruchomości - wynoszącą netto [...] zł. Zaproponowano od [...] r. wysokość opłaty rocznej w kwocie netto: [...] zł.

Aktualizacji opłaty dokonano na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego p. S. M. w "Operacie szacunkowym" z dnia [...] r. Zgodnie z tym operatem wartość nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Po zapoznaniu się

z operatem Skarżący złożyli wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona.

SKO nie podzieliło stanowiska strony i w konsekwencji na podstawie wartości ustalonej w operacie szacunkowym p. S. M.

z dnia [...] r. - orzeczeniem z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło opłatę roczną

z tyt. użytkowania wieczystego począwszy od[..] . w wysokości netto: [...] zł., przy czym podstawą ustalenia opłaty rocznej była średnia arytmetyczna wynikająca z dwóch Operatów, pierwszego sporządzonego przez S. M., a drugiego z dnia [...] r. sporządzonego na zlecenie Użytkowników wieczystych (Skarżącego) przez rzeczoznawcę majątkowego J. G..

Użytkownicy wieczyści zwrócili się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości Operatu szacunkowego sporządzonego przez S. M.. W dniu [...] r. Użytkownicy wieczyści otrzymali Opinię Komisji z dnia [...] r. orzekającą iż opiniowany Operat w dacie jego sporządzenia, nie powinien stanowić podstawy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej do aktualizacji opłat rocznych z tyt. użytkowania wieczystego, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i standardów zawodowych, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Ponadto na gruncie postanowień art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Operat ten nie może stanowić dowodu w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Na podstawie wadliwego Operatu Gmina Miasto wystąpiła z pozwem o zapłatę: [...] zł.

Po uzyskaniu Opinii Komisji użytkownicy wieczyści złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie w związku z ujawnieniem nowych okoliczności i dowodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wznowiło postępowanie, jednak następnie orzeczeniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy odmówiło uchylenia orzeczenia [...] z dnia [...] r. stwierdzając, iż przedłożona Opinia Komisji dot. operatu szacunkowego będącego podstawą wydania w/w orzeczenia SKO nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem, który uzasadniałby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Użytkownicy wieczyści stosując się do pouczenia SKO, w dniu [...] r. wnieśli sprzeciw, który SKO przekazało do Sądu Rejonowego .

Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt postanowił odrzucić pozew w sprawie (tj. sprzeciw).

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie jest już dopuszczalna ani droga administracyjna, ani droga sądowa, brak jest możliwości wzruszenia orzeczenia SKO zarówno w drodze postępowania administracyjnego jak i sądowego. Użytkownicy wieczyści wnieśli zażalenia na to postanowienie, które Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [..] oddalił podzielając stanowisko Sądu Rejonowego.

Skarżące złożyły wniosek z dnia [...] r., a następnie, w odpowiedzi na pisma [...] , sprecyzowały żądanie domagając się stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] z powodu wadliwego składu orzekającego (członek SKO W. B wydawał orzeczenie [...] z dnia [...] r. dotyczące wcześniej wydanego przez siebie orzeczenia z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] ).

Mimo że strona postępowania domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] r. organy administracji obu instancji wypowiadały się co do ważności orzeczenia z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt[...] , które nie było przedmiotem postępowania. Zatem zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem SKO z dnia [...] r. (nr sprawy[...] ) rozstrzygnięto sprawę, która nie była przedmiotem żądania strony, czym organ administracji naruszył art. 123 i 124 w zw. z art. 61 kpa.

Ponadto nie można zgodzić się z poglądem, jakoby art. 79 ust. 7 u.g.n. wyłączał możliwość stosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia wobec orzeczeń SKO wydanych w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania (rozdział 12 dział II k.p.a.) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (rozdział 13 dział II k.p.a.) mają zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy przepisu art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że do postępowania przed SKO w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

W myśl natomiast art. 79 ust. 3 u.g.n., SKO "powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lubo ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje". Od takiego orzeczenia SKO stronie przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego na podstawie art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem od innych orzeczeń SKO wydawanych ww. postępowaniu, nie rozstrzygających kwestii opłaty co do istoty - przysługuje tryb administracyjny z wyjątkiem odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy kpa dotyczące postępowania administracyjnego, w tym wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji - stosuje się odpowiednio. Stosuję się więc przepisy art. 145-163 k.p.a. regulujące właśnie problem wznowienia postępowania oraz uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji (Dział II Postępowanie, Rozdział 12 i 13 k.p.a.).

Taki pogląd przedstawiony został także w Orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. SKO 4114/81/05 (LexPolonica nr 2228171), w którym w/w organ stwierdził, że cyt.: "Dopuszczalne jest badanie prawidłowości orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej z odpowiednim zastosowaniem przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Przepisy te jednak - zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - należy stosować odpowiednio, co oznacza między innymi, że w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia powinno zapaść również orzeczenie, a nie decyzja administracyjna".

Zdaniem skarżących, powyższe stanowisko podziela w swoim orzecznictwie również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 lipca 2007r. (sygn. akt I OSK 1142/2006) stwierdził, iż cyt. "Zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do nich właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny". Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1141/2006 Sąd ten uznał, iż "Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, jak stanowi art. 59 § 1 k.p.a. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służy} sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie służy na nie zażalenie z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze zażalenie nie służy z zasad wynikających z k.p.a.".

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami celowo wyłączono możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dot. odwołań i zażaleń z uwagi na regulację zawartą w art. 80 ww. ustawy dot. prawa wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego od orzeczenia SKO w przedmiocie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika natomiast, iż intencją ustawodawcy było wyłączenie również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dot. nadzwyczajnych środków zaskarżenia (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania). Taki pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, a ponadto musiałby zostać uznany za sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz prawa do sądu (art. 2, 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP), albowiem odbierałby użytkownikom wieczystym prawo do nadzwyczajnej kontroli rozstrzygnięć dot. ich praw i interesów, tj. zamykałby drogę do skorzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Należy mieć na uwadze, iż ustawodawca zarówno w postępowaniu administracyjnym, cywilnym i karnym powołał instytucje tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia, z których obywatele mogą skorzystać w przypadku zaistnienia określonych przesłanek. Jest to realizacja nie tylko konstytucyjnego prawa do sądu, ale również mechanizm kontrolny niezbędny w demokratycznym państwie prawa (zob. art. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego skarżące stwierdziły, iż ustawodawca celowo w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłączył stosowania przepisów rozdziału 12 i 13 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uwzględnił potrzebę dokonywania nadzwyczajnej kontroli orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od których nie został wniesiony sprzeciw do sądu powszechnego. W przeciwnym wypadku tego typu orzeczenia pozostawałyby poza nadzwyczajną kontrolą jakiegokolwiek organu.

Powyższe ustalenia wskazują, iż uzasadnione byłoby w niniejszej sprawie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co przemawia za uwzględnieniem skargi, mimo że nie wszystkie jej zarzuty i wywody są trafne.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że kwestie związane z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane zostały w art. 78 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. Nr 102,poz. 651 z późn. zm.), dalej "u.g.n. Tryb zmierzający do podważenia skuteczności wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością podmiotu publicznoprawnego uregulowany został w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ aktualizacja opłat rocznych za użytkowanie wieczyste stanowi jeden z przejawów gospodarowania przez organ wykonawczy gminy nieruchomością, zgodnym z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Jest to postępowanie szczególne, a jego istota polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (niegodząc się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku w/w organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 81 ust. 1 u.g.n. - wnieść sprzeciw , co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. - zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że postępowaniu w tym przedmiocie jest dwufazowe.

W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś ( jeśli do niego dojdzie na skutek zgłoszonego przez stronę sprzeciwu od orzeczenia kolegium) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego.

Wprawdzie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652).

Wbrew wywodom skarżących, co do możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym - na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05).

Za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, przemawia też pogląd, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium nie posługuje się nie terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. W ocenie sądu, jest to celowy zabieg ustawodawcy zmierzający właśnie do podkreślenia różnicy miedzy decyzja kończącą postępowanie administracyjne, a orzeczeniem wydawanym przez samorządowe kolegium odwoławcze, któremu powierzył w pierwszym etapie omawianej procedury, rozstrzygniecie sprawy cywilnej w przedmiocie związanym z aktualizacja opłaty rocznej. Gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać w przepisach właśnie mianem decyzji administracyjnej.

Nie bez znaczenia jest i to, że zgodnie z art. 79 ust. 9 u.g.n.– orzeczenie lub ugoda podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej.

Poza tym zauważyć wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz wniosek, który w tym przypadku składa uprawniony "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.), a więc swoje żądanie, podobnie jak pozew, kieruje przeciwko drugiej stronie.

Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne).

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze i w powołanych w niej wyrokach, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem, uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 k.p.a. – zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Kodeksu postępowania administracyjnego ("Postępowanie"), zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych.

Wyjaśnić dodatkowo należy, iż wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego, wyraźnie wskazującego na dopuszczalność takiego trybu. Taką sytuacje przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają.

Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Z powyższych przepisów wynika, że zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, wszczynanym wnioskiem użytkownika wieczystego złożonym od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przy tym z art. 79 ust. 7 ustawy wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. może być stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej, także postanowień wskazanych w art. 126 k.p.a., tj. do władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach administracyjnych, nadających określone uprawnienie lub ustanawiających obowiązki. Wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, jakkolwiek dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu k.p.a., jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego, a podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Jest to zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy, co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wysokości opłaty nie zapoczątkowuje też sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., mimo że samo podlega, na pewnym etapie, kontroli organu administracji – samorządowego kolegium odwoławczego. Ten tylko etap aktualizacji opłaty rocznej nosi cechy administracyjne, bowiem stosuje się do niego odpowiednie przepisy k.p.a., a samo wypowiedzenie pozostaje oświadczeniem woli strony umowy cywilnoprawnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyć się może tylko w sprawie administracyjnej i może być wszczęte jeżeli są po temu przesłanki przedmiotowe i podmiotowe. Przesłanką przedmiotową jest istnienie aktu administracyjnego, decyzji lub postanowienia, jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie tego postępowania. Z przepisów art. 78 - 80 u.g.n. wynika, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste można kwestionować poprzez złożenie w ustawowym terminie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. Jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody i Kolegium oddali wniosek lub ustali nową wysokość opłaty wówczas użytkownikowi wieczystemu służy w ustawowym terminie sprzeciw do sądu powszechnego, ponieważ w takim przypadku chodzi o rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego, powstałego między użytkownikiem wieczystym, a właścicielem nieruchomości (podobnie wyrok NSA: z dnia 20.11.2013 r., I OSK 1041/12).

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości co do tego, że spory dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej (podobnie: postanowienie NSA z 14.03.2013 r., I OSK 408/13. LEX nr 1302760).

Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o przedstawienie "Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niejednolitość poglądów zawartych w orzecznictwie sądowym i administracyjnym co do wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. nie uzasadnia przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu takiego pytania prywatnego.

Podkreślenia wymaga, że w trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. (art. 79 ust. 7 u.g.n.) dotyczy zasadniczo takich właśnie, postępowań "wpadkowych".

W sprawie, w której zapadło zaskarżone postanowienie, przedmiotem wniosku M. P. i M. P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, bowiem bezsporne jest, że skarżące skorzystały z trybu przewidzianego w art. 78 ust. 2 ustawy, czego konsekwencją było orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] r., od którego skarżące wniosły sprzeciw do sądu powszechnego.

W świetle ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonym postanowieniu

SKO oraz w poprzedzającym je postanowieniu tego organu z dnia[...] , a także wobec treści skargi wyłania się konieczność sprecyzowania, co było przedmiotem żądania skarżących.

Z postanowienia SKO z dnia [...] r. wynika, że Kolegium rozstrzygniecie to podjęło, po rozpatrzeniu dwóch wniosków M.P. i M. P., a mianowicie:

1) wniosku z [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej,

2) wniosku z [...] r. o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] r. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej – i co do obu tych wniosków odmówiło wszczęcia postępowania.

W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 ust. 3 K.p.a., opierając się na treści pisma z dnia [...] r., przyjęło że skarżące wniosły o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r. Nr[...] , a zatem uznało, że nie złożyły wniosku o stwierdzenie nieważności jakiegokolwiek orzeczenia i tym faktem uzasadniło uchylenie pkt 2 postanowienia z dnia [...] r.

Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika natomiast, że M.P. i M. P. pismem z dnia [...] r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wniosły o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem z dnia [..] r. Nr[..] .

Z kolei pismem z dnia [...]r. wniesionym "w uzupełnieniu wniosku z dnia [...] r." dodatkowo wniosły o "dopuszczenie kolejnego dowodu" oraz o "unieważnienie orzeczenia [...] z dnia [...] r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego 178/10/A/2008 z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07".

Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby skarżące cofnęły którykolwiek z tych wniosków, zaś treść ich pisma z dnia [..] r., zwłaszcza jego uzasadnienie wskazuje, na żądanie wznowienia postępowania "orzeczonego w 2007 roku, jak i anulowania późniejszego orzeczenia".

Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazane przez skarżące orzeczenie SKO z dnia [...] r. Nr [...] nie stanowi orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, lecz jest orzeczeniem wydanym przez to Kolegium w trybie nadzwyczajnym, gdyż odmawia uchylenia, po wznowieniu postępowania, orzeczenia [..] z dnia [...] r.

W tej sytuacji rzeczą Kolegium było wyjaśnienie, w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 62 § 2 K.p.a., co jest treścią żądania stron. Niezależnie bowiem od tego czy żądanie, w przekonaniu organu, dotyczyło sprawy administracyjnej, czy innej niż administracyjna, należało wniosek (wnioski) załatwić w procesowej formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przy okazji wskazać też należy iż stronami postępowania były M.P. i M. P., a nie spółka A. M.P., M. P.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego określenie jako strony postępowania spółki cywilnej uznać trzeba za nieprawidłowe. Prowadzenie przez skarżące działalności gospodarczej pod firmą: [...] M.P., M. P. spółka cywilna, nie nadaje spółce prawa cywilnego podmiotowości prawnej. W spółce cywilnej podmiotami praw i obowiązków są wspólnicy spółki, a nie Spółka cywilna, której działanie regulują przepisy Kodeksu cywilnego (art. 860 Kc.) jest jednostką organizacyjną nie będącą osobą prawną, której ustawa nie przyznała zdolności prawnej (art. 33 K.c.), nie może zatem być podmiotem praw i obowiązków.

Niewyjaśnienie treści żądania stron spowodowało, że zaskarżone postanowienie częściowo uchyla się spod kontroli sądowej, ponieważ sąd administracyjny, jako organ wymiaru sprawiedliwości, a nie organ administracji publicznej, nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie w zastępstwie właściwych organów. Kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych prowadzona jest na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez zaskarżony organ w kontekście materiałów sprawy zebranych w przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych. W rezultacie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wobec nieprecyzyjnych twierdzeń skarżących w ich pismach procesowych oraz również w treści uzasadnienia skargi oraz na skutek braku dociekliwości SKO w obu składach orzekających, pozbawiony został możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy skarżące wniosły o: 1) wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem SKO z dnia [...] r. oraz 2) stwierdzenie nieważności orzeczenia tego Kolegium z dnia [...] ,r., czy ostatecznie, po "uzupełnieniu wniosku" domagały się wyłącznie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] r.

Należy zauważyć, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego i żądanie stwierdzenia nieważności decyzji są odrębnymi postępowaniami i co do zasady postępowania w ich przedmiocie powinny być prowadzone w odrębnych sprawach administracyjnych. Gdyby zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie było zgodne z prawem, można byłoby bronić tezy, że rozpatrzenie tych wniosków w jednym akcie (w przypadku niniejszej sprawy w jednym postanowieniu) nie było wadą mającą wpływ na wynik sprawy.

Takie rozumowanie w kontrolowanej sprawie jednakże nie jest możliwe i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, Kolegium w pkt 2 postanowienia z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z dnia [...] r. zamiast wskazanego przez stronę orzeczenia z dnia [...] r., co uszło uwadze SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rezultacie wniosek stron o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia nie był przedmiotem badania, a odmową wszczęcia postępowania objęto sprawę nie wymienioną w żądaniu o stwierdzenie nieważności.

Po drugie, nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku stwierdzenia, iż sprawa wywołana wnioskiem strony o wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania (wznowieniowego lub nieważnościowego) dotyczy orzeczenia Kolegium wydanego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, to należy załatwić ją pismem a nie postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W przekonaniu Sądu, przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego właśnie w celu uregulowania w sposób procesowy, dający możliwość wniesienia przez stronę zażalenia, formy odmowy wszczęcia postępowania we wszystkich przypadkach, w których nie może być ono wszczęte. Tak więc stwierdzenie, że podanie nie dotyczy sprawy administracyjnej, mieści się w pojęciu "z innych uzasadnionych przyczyn" i jako takie daje podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym stanie sprawy, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie mogą być uznane za odpowiadające prawu.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane będzie do jednoznacznego ustalenia jaka jest treść żądania M. P. i M. P. od tego zależało będzie bowiem dalsze postępowanie (lub postępowania) w przedmiocie wniosku (lub wniosków). Zwrócić wypada przy tym uwagę organowi przy wyznaczaniu składu orzekającego na to, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż do postępowania przed kolegium stosuje się przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu. Ustawa wprawdzie nie wymienia przepisów o wyłączeniu członek organu kolegialnego, ale i w tym przypadku za wyłączeniem przemawiają te same względy. W szczególności nie może być uznana za zgodne z zasadą praworządności w demokratycznym państwie prawa sytuacja, że ten sam członek organu kolegialnego bierze udział w składzie tego organu w wydaniu orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a następnie uczestniczy w składzie tego kolegium w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem, po czym uczestniczy w składzie SKO wydającym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego tymże orzeczeniem i o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Taka zaś sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Wyjaśnić na koniec trzeba, że Sąd dostrzegł, że zaskarżone postanowienie, które wyeliminowało z obrotu prawnego poprzedzające je postanowienie, aczkolwiek powołuje się na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., to nie wskazuje jednak jakie jest zakończenie sprawy. Zgodnie z powołaną podstawą procesową rozstrzygnięcia organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. O niewykonalności zaskarżonego aktu sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparte zostało o przepisy art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.