Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 933/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1 , art. 138 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Starosta K. orzekł: w pkt. l o ustaleniu odszkodowania w wysokości 51 904,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset cztery) za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0564 ha, b. gm. kat. Ł. oraz za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0535 ha. b. gm. kat. Ł. , stanowiących poprzednio własność J.S. , objętych Lwh [...], wywłaszczonych na rzecz Państwa na cele Akademii [...] orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...] , które weszły w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] ,[...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna K. m. K. stanowiące obecnie własność Gminy K. ; w pkt. 2 o wypłacie kwoty 51 904,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset cztery) na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej: T.B.S. z domu G. c. B. i M. zam. ul. [...] za udział wynoszący 1/2 części - kwotę 25 952,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia pięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dwa), K.S. J. z domu W. c. S. i J. , zam. ul. [...] za udział wynoszący 1/4 części - kwotę 12 976,00 zł (słownie złotych: dwanaście tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt sześć), Z.J.W. S. S. i J. zam [...] , za udział wynoszący 1/4 części - kwotę 12 976,00 zł (słownie złotych: dwanaście tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt sześć 00/100); w pkt. 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt. 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt. 5 o tym, że wskazana w punkcie 2 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w pkt. 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta K. swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości dokonanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...] nie zostało zakończone i nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności należało dokonać ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Od powyższej decyzji pismem z 15 czerwca 2011r. odwołanie złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołującego brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzania przedmiotowego postępowania i nie stanowi takiej podstawy art. 129 ust. 5 ugn, bowiem zdaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym, decyzja wywłaszczeniowa została co prawda wydana przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. tj. przed dniem 1 stycznia 1998r., lecz bez ustalonego odszkodowania.

Od w/w decyzji odwołanie złożyła również Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. w wyniku rozpatrzenia którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Natomiast w wyniku odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda napisał, że przedmiotem postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0564 ha, b. gm. kat. Ł. oraz za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0535 ha, b. gm. kat. Ł. , stanowiących poprzednio własność J.S. , objętych [...] , wywłaszczonych na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...], które weszły w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] ,[...] obręb [...] ewidencyjna K. m. K. , stanowiące obecnie własność Gminy K.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji mogło zostać wszczęte jedynie wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub podmiotu na prawach strony), poprzez dokonanie stosownej czynności procesowej tj. złożenie odwołania lub zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Wojewody należało zatem ustalić czy odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] wniósł podmiot będący do tego uprawnionym. Jak wskazał organ odwoławczy ten środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowanego przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , a więc w ocenie Wojewody ustalenia wymagała okoliczność czy Skarb Państwa mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w sprawie, dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa i tym samym czy odwołujący posiadał legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia.

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że Starosta , który postanowieniem Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...], został wyznaczony do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za części parcel: l. kat. [...] ,[...] b. gm. kat. Ł. objętych Lwh [...], wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...], które weszły w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] ,[...], obręb [...] jednostka ewidencyjna K. m. K. , swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości dokonanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...] nie zostało zakończone i nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności należało dokonać aktualnego ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Kontynuując Wojewoda podniósł także, iż do zapłaty odszkodowania, o którym mowa wyżej zobowiązany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, mimo że część wywłaszczonej nieruchomości, która weszła w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] [...] obręb [...] ewidencyjna K. m. K. , stanowi obecnie własność Gminy K. Powodem takiego wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania było ustalenie, iż decyzja o wywłaszczeniu orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa a zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt. 27 poz. I lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 32, poz 191) podmiotem, na którym ciąży zobowiązanie zadośćuczynienia z tytułu wywłaszczenia jest Skarb Państwa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957r., nr [...] , zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako niezakończona powinna zostać rozpoznana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Następnie Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2003r. sygn. akt. SA/Kr 680/02 stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lutego 1958r. nr [...] o przyznaniu na rzecz J.S. nieruchomości zamiennej i zobowiązaniu Akademii[...] w K. do jej dostarczenia, wydanego na mocy przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) a organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż na rzecz J.S. po dacie wywłaszczenia nie zostało ustalone odszkodowanie w żadnej formie (pieniężnej czy nieruchomości zamiennej). Zatem w omawianej sprawie zaistniał stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej tj. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 u.g.n.), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta. Również przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wskazuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie takiego miasta.

W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że Skarb Państwa nie jest w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, bez względu na to które statio fisci tj.: prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta reprezentuje jego interesy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenia wszczyna bowiem i prowadzi starosta, który wydając decyzję stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta K. ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. I OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858).

Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może stać się zatem stroną postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość pomimo jego prowadzenia przez Starostę wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej celem wpływania na wysokość odszkodowania, ustalanego od Skarbu Państwa.

Konkludując Wojewoda wskazał, że wobec uznania w przedmiotowej sprawie, iż odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] złożone przez Skarb Państwa było odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat [...] o pow. 0,0564 ha, b. gm. kat. Ł. oraz za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0535 ha. b. gm. kat. Ł, stanowiących poprzednio własność J.S. , objętych Lwh [...] wywłaszczonych na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 grudnia 1957 r., nr [...] które weszły w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] ,[...] , obręb [...] ewidencyjna K. m.K. , stanowiących własność Gminy K. należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Nadto Wojewoda dodał, iż z uwagi na uznanie braku legitymacji procesowej odwołującego się brak było też podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty i tym samym nie było podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, z normami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zastępowany przez radcę prawnego M.Z. .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako podmiot, na który został nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania ma interes prawny w udziale w tym postępowaniu i tym samym winien być stroną tego postępowania.

W uzasadnieniu napisano, że strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, że (cyt.:) "Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - prezydenta Miasta K. ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia (...)".

Nadto strona skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa sprawa dotyczyła nieruchomości położonych na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, ale na podstawie w/w postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej został jednak wyłączony od jej załatwienia. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, powstała wątpliwość, czy Prezydent Miasta K. został też pozbawiony na podstawie tego postanowienia kompetencji do reprezentowania Skarbu Państwa w tej sprawie jako jego właściwa miejscowo statio fisci.

W opinii pełnomocnika Prezydenta Miasta K. bezsprzecznie Starosta K. jako organ wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy prowadząc postępowanie działał w podwójnej roli, tj. organu i reprezentanta Skarbu Państwa. Gdyby Starosta w decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. w punkcie 3 stwierdził, iż zobowiązanym do zapłaty ustalonego w punkcie l odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę K. (do czego został na mocy powyższego postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r. zobligowany, gdyż w postanowieniu tym wyraźnie wskazano, iż Starosta K. został wyznaczony do załatwienia sprawy "ustalenia i wypłaty odszkodowania"), wtedy można by przyjąć, że Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i działający jako reprezentant Skarbu Państwa, nie ma żadnego interesu prawnego w tej sprawie. W tym przypadku Starosta K. przejąłby pełną odpowiedzialność za prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania i przekazania (wypłatę) kwoty odszkodowania osobom uprawnionym, a tym samym wydatkowania środków publicznych (środków finansowych Skarbu Państwa). Skoro jednak Starosta K. obowiązkiem wypłaty ustalonego przez siebie odszkodowania obarczył Prezydenta Miasta K. jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa, to nie można twierdzić, jak to przyjął Wojewoda w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., iż Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2011r.

Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, że Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa, wyznaczony decyzją administracyjną Starosty K. , tj. innego organu administracji publicznej, do zapłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości ma prawo (interes prawny) do podważania prawidłowości takiej decyzji na drodze postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz. 270).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podstawą wydania takiego orzeczenia było przyjęcie, że Prezydentowi Miasta K. reprezentującemu w niniejszej sprawie Skarb Państwa nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Pogląd taki nie jest zasadny.

Po pierwsze przedmiotowa sprawa dotyczy kontrowersyjnego zagadnienia - a mianowicie statusu prawnego organów gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek jako organy administracyjne upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być on – reprezentując osobę prawną - stroną tego postępowania i wówczas bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych organów jako reprezentantów osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ administracyjny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego działania w sferze dominium. W przedmiotowej sprawie jednak Prezydent Miasta K. działał jako podmiot reprezentujący osobę prawną – Skarb Państwa, a więc działał w interesie prawnym tego podmiotu w sferze dominium. Co istotne nie działał w tym postępowaniu administracyjnym jako organ administracyjny, nie orzekał w przedmiotowej sprawie. Zatem jego status prawny był odmienny (oparty o prawa i obowiązki stron w postępowaniu administracyjnym) od statusu Starosty K. orzekającego w niniejszej sprawie (działającego jako organ administracyjny w niniejszej sprawie). Nie zachodzi wiec w niniejszej sprawie sytuacja zejścia się w tym samym organie administracyjnym dwóch sfer: imperium i dominium. W sprawie tej nie orzeka organ administracyjny broniąc jednocześnie interesu prawnego podmiotu, który reprezentuje w ramach przyznanych mu kompetencji. W przedmiotowej sprawie Starosta K. nie orzekał o nakazie wypłaty odszkodowania za wywłaszczona nieruchomości od siebie, tylko od innego podmiotu.

Po drugie wskazać należy na specyfikę niniejszego postępowania. Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem opartym na interpretacji obowiązujących przepisów w sprawach tych następuje oddzielenie organu administracyjnego – orzekającego w sprawie (sfera imperium) - od organu, który wprawdzie byłby właściwy ze względu na właściwość miejscową, ale reprezentuje równocześnie podmiot, którego praw i obowiązków może dotyczyć orzeczenie (sfera dominium). Z tego też względu utrwaliło się w orzecznictwie wyłączenie takiego organu od orzekania w sprawie administracyjnej, aby mógł on pełniej realizować ochronę praw i obowiązków wynikających z tego, że reprezentuje osobę prawną i jej interes prawny. W niniejszej sprawie również miało to miejsce i postanowieniem z [...].06.2009r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta K. ma sens prawny i funkcjonalny wyłącznie wtedy, gdy podmiot ten będzie mógł występować w postępowaniu administracyjnym i sądowowadministracyjnym na prawach strony, w celu zapewnienia mu możliwości korzystania z wynikających z tego statusu praw i obowiązków. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 23.10.2008r., sygn. akt I OSK 1286/08, iż w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent takiego miasta sprawujący funkcję starosty nie może bowiem jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 607/08. Tym bardziej nie może być pozbawiony tego prawa prezydent miasta – działający w imieniu Skarbu Państwa. Zwłaszcza, że tak był traktowany (jako strona postępowania administracyjnego) przez organ I instancji. Skoro zatem ze względu na właściwość miejscową prezydent miasta reprezentujący w sprawie interesy Skarbu Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie może być on pozbawiony statusu strony w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że na straży interesów Skarbu Państwa miał stać rzekomo inny starosta – orzekający w sprawie. W przypadku, gdyby podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie łączył jednocześnie funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości wniesienia odwołania do organu odwoławczego decyzji nakładającej na Skarb Państwa określonego obowiązku. Prawo Skarbu Państwa (reprezentowanego przez innego starostę niż orzekający w sprawie) do wniesienia odwołania (skargi do sądu) nie może być wyłączone tylko dlatego, że w sprawie orzeka starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze do sądu, że tylko w przypadku, gdyby organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie (Starosta K. stwierdził, iż zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez ten sam organ (Starostę ) można by przyjąć, że organ ten (Starosta K. ) działał w podwójnej roli tj. organu i reprezentanta Skarbu Państwa. Wówczas zatem Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i działający jako reprezentant Skarbu Państwa, nie miałby żadnego interesu prawnego w sprawie, a tym samym nie mógł wówczas wnosić skutecznie odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji lub skargi do sądu. W takim bowiem przypadku Starosta K. przejąłby pełną odpowiedzialność za prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania i przekazania (wypłatę kwoty odszkodowania osobom uprawnionym, a tym samym wydatkowania środków publicznych. Podzielić zatem należy zarzut naruszenia art.28 i art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c orzekł jak w sentencji wyroku.