Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 387/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 4  pkt 2, art. 29  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B Spółka komandytowa z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 stycznia 2020r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 4 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. I. umarzającą postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych:

1. z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C;

2. z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C;

3. z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C;

II. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podaniem z dnia 26 marca 2019 r. A Sp. z o.o. B Sp. komandytowa z siedzibą w W zwróciła się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację 4 zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, na której zaplanowano budowę budynku handlowego C wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy al. P w T.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Ewidencji i Ochrony Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Komunikacji odmówiono A Sp. z o.o. B Sp.k. z siedzibą w W zezwolenia na "lokalizację zjazdu publicznego z ulicy P w T (dz. ewid. nr [...] obr. [...]) do drogi wewnętrznej na dz. ewid. nr [...] obr. [...]".

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości wymaga bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] obręb [...] stanowi drogę wewnętrzną i nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. P (dz. Nr [...]). To działka nr [...] obręb [...] jest łącznikiem pomiędzy pasem drogowym, drogą wewnętrzną oraz działką prywatną inwestora nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja związaną i budową budynku handlowego C II.

Działki [...] i [...] są własnością Gminy Miasta, w związku z czym Zarząd Dróg i Komunikacji (dalej ZDiK) zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 29.04.2019 r. o przedstawienie dokumentacji świadczącej o posiadaniu prawa do dysponowania terenem działki [...] obręb [...] (posiadającej bezpośredni dostęp do pasa drogowego) na cele związane z budowa zjazdu publicznego. W odpowiedzi w dniu 06.06.2019r. do ZDiK wpłynęło pismo, z którego treści wynikało, że inwestor zwraca się o prawo do dysponowania terenem ww. działki, pismo to zostało przesłane do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta. Pismem z dnia 09.07.2019 r. Wydział Geodezji i Nieruchomości nie wyraził zgody na dysponowanie terenem Gminy Miasta w celu lokalizacji zjazdu publicznego niezbędnego do obsługi inwestycji związanej z budową budynku handlowego C na działkach oznaczonych nr [...], [...].

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019r. odwołanie złożyła występująca z wnioskiem o wydanie zezwolenia A Sp. z o.o. B Sp. k. z siedzibą w W, reprezentowana przez radcę prawnego J. S. – Z., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., póz. 2068 ze zm., dalej: "Ustawa") w zw. z art. 104 § 1 i § 2 Kpa, poprzez brak orzeczenia o całości zgłoszonego przez Spółkę żądania z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów, obejmującego 4 zjazdy, podczas gdy zarządca drogi orzekł tylko w zakresie jednego zjazdu;

2. art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy w zw. z art. 7 Kpa, poprzez:

- przekroczenie przez zarządcę drogi przy wydawaniu inkryminowanej decyzji granic uznania administracyjnego przy jednoczesnym zignorowaniu obowiązku organu uwzględnienia słusznego interesu strony;

- podjęcie decyzji odmownej w sytuacji, w której wnioskowane zjazdy nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zgodne są z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., póz. 124) oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską aktem z dnia 1 grudnia 2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (dalej: "Mpzp");

- wadliwe przyjęcie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację 4 zjazdów wymagane jest przedłożenie dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania terenem działki nr [...], obręb [...], w sytuacji braku przepisów nakładających obowiązek wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością do wystąpienia o zgodę na lokalizację zjazdu;

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy, poprzez:

- rażąco nieobiektywne i stronnicze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku Spółki, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia wszystkich okoliczności kontrolowanego stanu faktycznego z poszanowaniem słusznego interesu Spółki;

- bezpodstawne pominięcie ustaleń obowiązującego na tym obszarze Mpzp w zakresie ustanowionych reguł dotyczących obsługi komunikacyjnej nieruchomości dla której wystąpiono o lokalizację zjazdów;

- dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem dopuszczonych prawem granic swobody i pominięcie wyjaśnień stanowisk przedstawionych przez Spółkę;

- niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy i uznanie mimo braku podstaw i dowodów, że cyt. "Biorąc pod uwagę wymagania narzucone przepisem art. 29 ust. 1 u.d.p. w zakresie bycia właścicielem lub użytkownikiem działek nr: [...] oraz [...] obręb [...], a ponadto brak zgody na dysponowanie terenem przedmiotowych działek, na cele związane z budową zjazdu przez wnioskodawcę oraz brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ul. P należało orzec jak w sentencji", podczas gdy wnioskowane zjazdy zgodne są z wymogami pzp i nie spowodują zagrożenia nowymi sytuacjami konfliktowymi i zdarzeniami;

- podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, polegające na braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz przejawiające się prowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa;

4. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 9, art. 11 Kpa, poprzez:

- nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, nie zawierającego objaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia przy braku załatwienia całego wniosku Spółki;

- prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności kontrolowanego stanu faktycznego z poszanowaniem słusznego interesu Spółki".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2019r. ([...]) uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia wskazano, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przesądzenia wymaga, czy przyjęte przez organ I instancji stanowisko, że działka wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na wybudowanie zjazdu, musi bezpośrednio przylegać do drogi publicznej, znajduje oparcie w przepisach prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., póz. 1945) definiuje treść przepisu art. 2 pkt 14, zgodnie z którym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W świetle powyższych przepisów konieczne stało się zatem ustalenie nie tylko, czy działki będące własnością Spółki mogą posiadać zjazd na drogę publiczną (bezpośrednio), ale także zjazd poprzez drogę wewnętrzną, jak to wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowa wykładnia treści art. 8 ustawy oraz art. 4 pkt 8 ustawy i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, iż w sytuacji, gdy występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu podmiot ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ustanowienie lokalizacji zjazdu nie jest prawnie niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019r., sygn. akt: l OSK 1916/17).

W ocenie Kolegium, zasadnie zatem strona skarżąca zarzuciła naruszenie wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności niezbędne będzie jednoznaczne ustalenie przez organ I instancji, jaki charakter ma będący własnością Gminy Miasta grunt (działka nr [...]) - w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, iż "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Ustalenie powyższej kwestii ma znaczenie z uwagi na okoliczność, że wnioskująca o wydanie zezwolenia na budowę zjazdów Spółka wskazuje, iż przez powyższą działkę Gminy Miasta T (oznaczoną nr [...]) przebiegać ma droga wewnętrzna - 3 KDW.

Ponadto, Kolegium uznało także, że zasadnie strona skarżąca podniosła zarzut braku orzeczenia o całości zgłoszonego przez Spółkę żądania (z dnia 26 marca 2019 r.) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację czterech zjazdów, podczas gdy zarządca drogi w zaskarżonej decyzji orzekł tylko w zakresie jednego zjazdu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2019r., znak: [...]: wydał decyzję opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia, a która to decyzja poprzedza zaskarżoną w niniejszym postępowaniu skargą do WSA decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie jest możliwe wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...] obręb [...]) do działki nr [...] obręb [...] w T, zgodnie z lokalizacją nakreśloną na załączniku mapowym dołączonym do wniosku.

W toku prowadzonego postępowania stwierdzono bowiem, że działka [...] obręb [...] nie stanowi drogi publicznej. Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 07.11.2019 roku działka ta o użytku drogowym "dr" stanowi własność Gminy Miasta T.

O drodze publicznej możemy mówić wtedy, gdy spełnia wszystkie elementy formalne i materialne. To znaczy: została do nich zaliczona z mocy ustawy, bądź w drodze aktu prawa miejscowego, jest ujęta w wykazie dróg, jest drogą o znaczeniu lokalnym, stanowiącą uzupełniającą sieć drogową służącą miejscowym potrzebom, spełnia wymagania techniczne dla dróg gminnych tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 póz. 430 z późno zm.).

Inwestor posiada zatem pośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...]. Niemniej jednak może skutecznie wnosić o uzyskanie decyzji, o której stanowi art. 29 ustawy o drogach publicznych, o ile przedstawi prawo dysponowania tym terenem.

Pismem z dnia 09.07.2019 r. odmówiono jednak Spółce zgody na dysponowanie terenem Gminy Miasta T, tj. m.in. działką nr [...] obręb [...] w celu lokalizacji zjazdu publicznego niezbędnego do obsługi inwestycji związanej z budową budynku handlowego C na działkach oznaczonych jako nr [...], [...].

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że tylko właściciel lub użytkownik działki nr [...] obręb [...] może uzyskać zgodę na budowę, bądź przebudowę zjazdu. Wnioskodawca nie przedstawił prawa dysponowania ww. działką, bezpośrednio łączącą się z drogą publiczną. Z tych przyczyn, w ocenie organu I instancji należało odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna.

Ponadto organ I instancji wskazał, że obszar planowanej inwestycji, tj. budowy budynku handlowego C wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...], [...] obręb [...] jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J, S- Uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 20016 roku, zmiana ww. planu -uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2016 roku. Z zapisów tego planu wynika, że działki nr: [...], [...] obręb [...], do których wnioskowane są zjazdy są obszarem oznaczonym na rysunku planu symbolem 2UC - teren rozmieszczenia obiektów handlowo-usługowych. Uchwały Zgodnie z zapisami planu obsługa komunikacyjna ww. terenu ma się odbywać z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ i projektowanej drogi 5KDL - § 15a ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T z 1 grudnia 2016r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (Dz. U. Woj. póz. 7988). Wnioskodawca wskazuje komunikację m.in. poprzez działki nr: [...] i [...] obręb [...], przez które zgodnie z zapisami planu przebiega droga wewnętrzna o symbolu 3KDW, co stoi w sprzeczności z zapisami planu.

W ocenie organu I instancji postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację pozostałych trzech zjazdów publicznych tj.:

- z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C,

- z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C,

- z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C - należało umorzyć.

Zjazd w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018r. poz. 2068 z późn.zm.) jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W trakcie postępowania ustalono natomiast, że na działkach nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] nie ma urządzonej drogi, wobec czego nie ma podstaw zaliczenia do żadnej kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Działki nr: [...] i [...] w obrębie [...] nie zostały objęte uchwałą w zakresie zaliczenia do dróg publicznych. Bez wątpienia zjazdem nie jest połączenie dwóch nieruchomości, z których żadna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W obowiązującym systemie prawnym brak jest normy administracyjnego prawa materialnego pozwalającej na wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z działki na działkę, z których żadna nie jest drogą publiczną.

Z tych przyczyn postępowanie w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z wyżej opisanych działek, na których planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C w T - jest bezprzedmiotowe.

Również od tej decyzji odwołanie złożyła występująca z wnioskiem o wydanie zezwolenia Spółka zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 8, art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r, póz. 2068, dalej jako: "Ustawa") oraz w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2018 r., póz. 1945, dalej jako: "Upzp"), poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] do działki [...], obręb [...], jest niemożliwe z uwagi na okoliczność, że wnioskodawca nie przedstawił prawa dysponowania działką nr [...], bezpośrednio łączącą się z droga publiczną, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 Ustawy nie nakłada takiego obowiązku w sytuacji wystąpienia o zezwolenie na lokalizację zjazdu;

2) art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy w zw. z art. 7 Kpa, poprzez:

- przekroczenie przez zarządcę drogi przy wydawaniu inkryminowanej decyzji granic uznania administracyjnego, przy jednoczesnym zignorowaniu obowiązku organu uwzględnienia słusznego interesu strony;

- podjęcie decyzji odmownej w sytuacji, w której wnioskowane zjazdy nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zgodne są z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2016 r., póz. 124, dalej: "Rozporządzenie") oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w T aktem z dnia 1 grudnia 2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (dalej: "Mpzp");

3) art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy, poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdów z działek nr [...], [...], obręb [...] do działki nr [...], obręb [...], z uwagi na przyjęcie, że "na działkach nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] nie ma urządzonej drogi", podczas gdy zgodnie z ustaleniami Mpzp działki te stanowią drogi publiczne;

4) art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy w zw. z art. 138 § 2 Kpa oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 Kpa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności wskazanych w decyzji SKO z dnia [...] 2019 r. ([...]), a które organ l instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy;

5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, a poprzez to nie prawidłowe uznanie, że nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów;

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa, polegające na sporządzeniu nieprawidłowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji, nie zawierającego wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek prawnych, na których oparł się organ wydając rozstrzygniecie oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję wskazało, że jako uzasadnienie dla odmowy udzielenia przez Prezydenta Miasta zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], wskazywane są przez organ I instancji dwa argumenty:

- tylko właściciel lub użytkownik działki nr [...] obr. [...] może uzyskać zgodę na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], wnioskodawca nie przedstawił natomiast prawa dysponowania ww. działką, bezpośrednio łączącą się z drogą publiczną;

- sprzeczność z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje, iż obsługa komunikacyjna terenu działek nr [...] i [...] (oznaczonych w planie symbolem 2UC - teren rozmieszczenia obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, częściowo terenach KDL - dróg publicznych klasy L- lokalnych) ma się odbywać z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ i projektowanej drogi 5KDL - § 15a ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej z 1 grudnia 2016r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (Dz. U. Woj. póz. 7988).

W ocenie Kolegium przytoczona przez skarżącego argumentacja nie uwzględnia, iż z treści art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz z dróg powiatowych i gminnych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgłoszenia wymaga jedynie budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich (tj. wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 11).

Ponieważ wnioskowana inwestycja nie dotyczy budowy zjazdu z drogi krajowej, czy drogi wojewódzkiej (a z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...]), w razie uzyskania decyzji na lokalizację tego zjazdu na działce nr [...] (Gminy Miasta T), inwestor nie będzie musiał już uzyskiwać ani pozwolenia na budowę, ani też nie będzie miał obowiązku zgłoszenia budowy na działce nr [...] zjazdu z drogi gminnej. Zobowiązany będzie jedynie do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogi gminnej, które to zezwolenie odnosić się będzie do działki nr [...] (drogi gminnej nr [...]), a nie działki nr [...] (na której byłby zlokalizowany zjazd).

Zatem, w ocenie składu Kolegium orzekającego w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta zasadnie w punkcie II zaskarżonej decyzji odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (usytuowanej na działce ewid. nr [...]) na działkę nr [...] wskazując, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy, tylko właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi publicznej (działki nr [...]) może uzyskać zgodę na lokalizację na niej zjazdu.

Wnioskodawca nie wykazał się natomiast, pomimo wezwania przez organ I instancji, prawem własności, czy prawem użytkowania, ani też żadnym innym uprawnieniem do .dysponowania ww. działką bezpośrednio łączącą się z drogą publiczną, na której mógłby zostać urządzony wjazd publiczny. Pomimo braku legalnego zdefiniowania w ustawie o drogach publicznych pojęcia "użytkownika", przyjmuje się, że jest nim osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale i podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 321/19). Z tych też powodów zarzut sformułowany w punkcie pierwszym odwołania Kolegium uznało za niezasadny.

Odnosząc się do drugiego z argumentów mających przemawiać za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] Kolegium wskazało, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych jego regulacje muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji więc przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym ze wspomnianych przepisów prawa miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt: l OSK 1390/15).

Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost nie zakazuje lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren rozmieszczenia obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (oznaczony na rysunku planu symbolem 2UC ).

Zgodnie jednak z brzmieniem § 15a ust. 4 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z 1 grudnia 2016r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (Dz. U. Województwa z 2016 roku, póz. 7988) - "Ustala się obsługę komunikacyjną terenu z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ oraz projektowanej drogi o symbolu 5KDL". "Obsługa komunikacyjna", a więc również wjazdy do kompleksu handlowo -usługowego "C", mającego powstać na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy al. P w T, oznaczonych w przywoływanym wyżej miejscowym planie obrysem 2UC, powinna odbywać się więc zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami planu miejscowego, "z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ' (tj. drogi publicznej klasy zbiorczej, realizującej powiązania zewnętrzne i wewnętrzne - § 19 ust. 3 pkt 2 cyt. Uchwały) "oraz projektowanej drogi o symbolu 5KDL" (tj. drogi publicznej klasy lokalnej, realizująca powiązania wewnętrzne - § 19 ust. 3 pkt 3 cyt. Uchwały), nie zaś z drogi gminnej nr 201050 zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że "projektowane drogi publiczne" o symbolach 3KDZ i 5 KDL, nie zostały jeszcze zrealizowane (wybudowane). Zresztą wniosek o wydanie zgody na lokalizacje zjazdów również dotyczy mającego dopiero powstać w przyszłości na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy al. P w T kompleksu handlowo - usługowego "C".

W konsekwencji, w ocenie Kolegium zarzuty sformułowane w punkcie drugim odwołania, nie są uzasadnione.

Co do prawidłowości punktu I zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekającego o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację pozostałych trzech zjazdów publicznych, w ocenie Kolegium w analizowanej sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak istotnego elementu materialnego stosunku prawnego - drogi publicznej, na której miałyby zostać zlokalizowane objęte wnioskiem zjazdy. Aby istniały podstawy prawne do wydania zgody na lokalizację zjazdu musi przede wszystkim istnieć droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 przywołanej wyżej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.

Z analizy wyżej powołanych przepisów wynika zatem, że możliwość wydania decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu jest uzależniona od istnienia drogi publicznej. W przypadku gdy droga publiczna nie istnieje, bądź nie ma kategorii drogi publicznej, to wobec złożenia wniosku o lokalizację takiego zjazdu, nie znajdują zastosowania przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze. W takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia umorzenie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt l OSK 65/10).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że droga publiczna (gminna), której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych na działkach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...], jeszcze nie powstała, w konsekwencji - co akcentuje organ I instancji - działki ewidencyjne numer [...] i [...] w obrębie [...] nie zostały dotychczas objęte uchwałą w zakresie zaliczenia do dróg publicznych. Wniosek o zezwolenie na lokalizacje pozostałych trzech wnioskowanych zjazdów publicznych (z działek nr [...] i [...] obr. [...] na teren działki Inwestora - dz. ewid. Nr [...]) dotyczy więc lokalizacji zjazdów na dopiero projektowaną drogę publiczną. Brak drogi publicznej przylegającej do nieruchomości oznacza, iż nie było podstaw do wydania decyzji, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, czyli załatwiającej sprawę co do istoty.

Tym samym również punkt I zaskarżonej decyzji (orzekający o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji tychże trzech zjazdów), Kolegium uznało za odpowiadający prawu, a zarzuty sformułowane w punkcie 3 odwołania, za niezasadne. Okoliczność, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego teren działek numer [...] obr. [...] przewidziany jest pod drogi publiczne przewidziane planem miejscowym, nie zmienia faktu, że w aktualnym stanie sprawy drogi te nie zostały jeszcze wybudowane a zatem w sensie prawnym, na działkach tych nie ma jeszcze dróg publicznych.

Również pozostałe zarzutu odwołania, podnoszące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a., w ocenie Kolegium, nie są uzasadnione. Wbrew twierdzeniom Spółki organ I instancji nie naruszył przytoczonych przepisów postępowania. W sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy, zapewniając stronie czynny udział na każdym etapie postępowania.

Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżoną decyzję (w zakresie obu punktów rozstrzygnięcia), jako odpowiadającą prawu Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A Sp.z.o.o. B Sp komandytowa z siedzibą w W zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] 2019 r. ([...]), naruszającej obowiązujące przepisy, w tym art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy oraz art. 105 § 1 Kpa, które to naruszenie obligowało organ do uchylenia oprotestowanej decyzji;

2/ art. 29 ust.1, ust.4 w zw. z art. 4 pkt 8, art. 8 ust.1 Ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945, dalej jako: "Upzp"), poprzez nieprawidłowe ustalenie, że:

- Prezydent Miasta zasadnie odmówił zgody na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] poprzez drogę wewnętrzną (ul. P) wskazując, że tylko właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi publicznej (tj. działki nr [...]) może uzyskać zgodę na lokalizację zjazdu, w sytuacji gdy w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na logizację zjazdu organ nie jest uprawniony do badania prawa do dysponowania nieruchomością, tym bardziej, że działka nr [...] stanowi drogę (ul. P) i jest własnością Gminy Miasta T;

- wnioskowany zjazd z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] przez działkę nr [...], na której przebiega droga wewnętrzna narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą z dnia 1 grudnia 2016r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (dalej: "Mpzp"), podczas gdy przedmiotowy akt prawa miejscowego nie zakazuje dodatkowej obsługi komunikacyjnej od strony ul. P;

3/ art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak urządzenia na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], drogi publicznej, podczas gdy na działce nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest droga publiczna (gminna) – ul. P oraz zgodnie z ustaleniami Mpzp działki te stanowią drogi publiczne;

4/ art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 Kpa, polegające na wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia:

- z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu istnienia ul. P, z której zostały zaplanowane dwa zjazdy,

- dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w rezultacie podjęcie błędnej decyzji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2020 r., jak również poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wskazanych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta T z dnia [...] 2019 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. - przez "drogę" należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji tej wynika zatem, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Ustawodawca, używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla, nawiązał bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego w prawie budowlanym. Natomiast w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarł jedynie legalną definicję zjazdu, przez który należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią.

Stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Przepis powyższy ustawy o drogach publicznych stanowi zatem podstawę prawną do wyrażenia zgody albo odmowy na wykonanie zjazdu z drogi, co następuje w decyzji wydanej przez właściwego zarządcę drogi.

W niniejszej sprawie odmówiono wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (usytuowanej na działce ewid. nr [...]) do działki nr [...] obręb [...], a w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację trzech pozostałych zjazdów publicznych – umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do kwestii odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (usytuowanej na działce ewid. Nr [...]) do działki nr [...] wskazać należy, że przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja jest trafna. Bez wątpienia działka nr [...] jest łącznikiem pomiędzy pasem drogowym, drogą wewnętrzną oraz działką prywatną inwestora nr [...], na której planowana jest inwestycja związana z budową budynku handlowego C. Bez wątpienia wykładnia treści art. 8 ustawy oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że w sytuacji gdy występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu podmiot ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ustanowienie lokalizacji zjazdu nie jest z punktu widzenia prawnego niemożliwe. W sytuacji wydania decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu organ musiałby podać argumenty prawne, które przesądziłyby o braku możliwości wykonania zjazdu w konkretnej sprawie. Pamiętać należy, że warunek "dostępu do drogi publicznej" stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 422/17.

W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że wnioskowana inwestycja nie dotyczy budowy zjazdu z drogi krajowej, czy drogi wojewódzkiej, a drogi gminnej, co oznacza, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego w razie uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu na działce nr [...], inwestor nie będzie musiał już uzyskiwać ani pozwolenia na budowę, ani też nie będzie miał obowiązku zgłoszenia budowy na działce nr [...] zjazdu z drogi gminnej. Przedstawione przez Kolegium stanowisko jest bowiem co najmniej przedwczesne. Dokonana ocena w perspektywie zgodności z normami prawa budowlanego nie mieści się w zakresie kompetencji zarządcy drogi w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Niezależnie więc od okoliczności, czy inwestor zgodnie z przepisami będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę lub nie – brak jest podstaw do uzależniania od tego faktu możliwości wydania przez organ decyzji o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to kwestia rozpatrywana dopiero w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Innymi słowy oznacza to, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie jest obarczone w żadnym z trybów koniecznością wykazania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż przesłanka ta nie może być badana w niniejszym postępowaniu. W tym zakresie rację należy przyznać więc stronie skarżącej, która trafnie zwraca uwagę na wskazane powyżej różnice w tych dwóch, mających zupełnie inny charakter postępowaniach administracyjnych. Dlatego też nie jest zasadnym uznanie przez organ, że brak prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną, stanowi jedną z podstaw uniemożliwiających wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

Ponadto, wnikliwa analiza akt postępowania administracyjnego, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że zapis § 15a ust. 4 mpzp, (na co zwróciło uwagę również Kolegium) wprost nie zakazuje lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren rozmieszczenia obiektów handlowo – usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Skoro akt planistyczny nie przewiduje zakazu obsługi komunikacyjnej brak jest podstaw do uznania, że obsługa ta nie może odbywać się również z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że mpzp przewiduje zrealizowanie obsługi komunikacyjnej, w tym wjazdów do kompleksu handlowo – usługowego "C", mającego powstać na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy al. P w T z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ i projektowanej drogi o symbolu 5KDL, nie zaś wprost z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...].

Nie sposób nie przyznać racji Kolegium, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych regulacje mpzp muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje wprost lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren rozmieszczenia obiektów handlowo – usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, brak jest podstaw do twierdzenia, że z tego aktu wynika jakiekolwiek ograniczenie w udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu. Z odmienną sytuacją mielibyśmy do czynienia gdyby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał wprost takiej obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Z tych przyczyn, uznając przytoczone przez stronę skarżącą orzecznictwo sądowoadministracyjne w kontekście interpretowania treści planu w razie wątpliwości na korzyść obywatela za trafne, nie można więc zaaprobować wyrażonej przez organy w niniejszej sprawie argumentacji.

Mając więc na uwadze powyższe, a także okoliczność, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 543/19) oraz, że w niniejszej sprawie nie występują przeszkody o charakterze technicznym związane bezpośrednio z bezpieczeństwem w ruchu drogowym – brak jest jakichkolwiek innych przeszkód o charakterze prawnym, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Odnosząc się natomiast do pkt I decyzji organu I instancji wskazać należy, że również w tym wypadku argumentacja przedstawiona przez organy w toku postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, a tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są trafne i muszą skutkować uchyleniem obu decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego uzyskano bowiem informację z Zarządu Dróg i Komunikacji, z której wnika, że ul. P oraz ul. P zostały zaliczone do dróg lokalnych miejskich Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stały się drogami gminnymi. Nadto, w toku rozprawy w dniu 25 września 2020r. dołączono do akt Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 12 grudnia 1988r., którego treść potwierdza uzyskaną z Zarządu Dróg i Komunikacji informację dotyczycącą statusu drogi ul. P oraz ul. P.

Rację ma więc strona skarżąca, że organy orzekające w sprawie w ogóle nie sprawdziły, że ul. Promienna stanowi drogę publiczną. Nie ma przy tym znaczenia, że dana droga nie została wybudowana albo nie odpowiada wymogom technicznym, gdyż nie pozbawia to jej statusu, który przesądza o jej wyłącznym zaliczeniu do jednej z wymienionych kategorii dróg na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Z tej przyczyny, za całkowicie nieuzasadnione należy uznać stanowisko wyrażone przez Kolegium, że droga ta nie została zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w ww. ustawie, co sprawia, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. i co zdaniem organów obu instancji uzasadnia umorzenie postępowania. Słuszność w tym zakresie przyznać należy stronie skarżącej, albowiem rzeczywiście kwestia stanu technicznego drogi nie ma znaczenia dla kwalifikacji jej jako drogi publicznej. Jej status jak już wyżej wspomniano wynika wprost z brzmienia Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a następnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przedstawiona w tym zakresie przez organy argumentacja budzi również wątpliwości z uwagi na jednoznaczne uregulowanie w mpzp dróg oznaczonych symbolem 3KDZ (działka nr [...]) i symbolem 5KDL (działka nr [...]), tj. dróg publicznych, odpowiednio klasy zbiorczej i klasy lokalnej. Ponadto, na działce nr [...] w rzeczywistości istnieje utwardzona droga, oznaczona w systemie informacji przestrzennej gminy T jako droga gminna ul. P. Nie można zatem zgodzić się z uznaniem, że przeznaczenie i funkcja owych działek prowadzi do braku możliwości wydania decyzji o lokalizacji zjazdu. Skoro więc przysługujący tym działkom status dróg publicznych w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, to tym samym rozstrzygnięcie organów w tym zakresie uznać należy za całkowicie nieuzasadnione i bezpodstawne.

Za zasadny uznać należy również ostatni z zarzutów, albowiem rzeczywiście decyzja organu I instancji dotyczy bowiem m.in. odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna, podczas gdy Spółka zawnioskowała o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. P (działka nr [...], obręb [...]) na działkę nr [...], obręb [...].

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - a to art. 7, 77, 80 K.p.a., przez poczynienie w sprawie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organy nieprawidłowo zastosowały powyższy przepis, co czyni uzasadnionym stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wady powyższe doprowadziły do nieprawidłowej, przedwczesnej odmowy wyrażenia skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu, a także do niezasadnego umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy winny mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu – konieczność dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji, oraz jej uzasadnienia uwzględniającego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.