Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1139/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt1 lit. a i c, art. 183, art. 188, art. 189, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80, art. 156 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 19, art. 11, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 735/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 735/15, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni 1800 m2 i obsadzie 80DJP na terenie działki nr [...] w miejscowości K..

Pismem z dnia 2 października 2006 r. A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (SKO) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 349/07, uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, że została wydana przez osoby, które brały udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 Kpa.

Kolegium, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ponownie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. W wyniku autokontroli przeprowadzonej na skutek skargi skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. SKO uchyliło obie decyzje własne z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r.

Pismem z dnia 2 maja 2009, r. Kolegium powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Następnie decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza, a rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 89/10, uchylił obie ww. decyzje. Sąd podzielił stanowisko, że decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, jednak wytknął organowi, że ten nie dokonał analizy pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11, uchylił obie ww. decyzje. Sąd podzielił stanowisko SKO, iż decyzja Burmistrza nie jest także obarczona wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt od 3-6 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, iż w tym zakresie uzasadnienie decyzji jest nadmiernie lakoniczne i rodzi istotne wątpliwości co do tego czy organ przeprowadził w zakresie tej przesłanki jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Wskazał, że SKO w swych rozważaniach całkowicie pominęło okoliczność, iż decyzja Burmistrza została wydana pod rządem art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), który stanowił, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu jest wnikliwa analiza decyzji Burmistrza oraz procedury, która doprowadziła do jej wydania, pod kątem ewentualnych naruszeń, o których mowa w art. 11 ww. ustawy. W szczególności organ jest obowiązany odnieść się do zarzutów skarżącego, w tym co do treści raportu oraz niezapewnienia wymaganego udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, a decyzją z dnia [...] lutego 2013r., utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium podkreśliło, że jest związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 15 września 2011 r. Podniosło, że nie dopatrzyło się naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza. Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy Burmistrz wniósł do właściwych organów o zaopiniowanie obowiązku sporządzenia i zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. We wniosku tym został określony zakres raportu oraz dołączona została do niego kopia wniosku inwestora. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oraz zaopiniował pozytywnie zakres raportu przedstawiony z wnioskiem (opinia sanitarna z 29 lipca 2002r.). Starosta S. orzekł, że istnieje obowiązek sporządzenia raportu określając jego zakres pokrywający się z zakresem zawartym we wniosku Burmistrza (postanowienie z 26 lipca 2002 r.). Kolegium podkreśliło, że postanowieniem z 19 sierpnia 2002 r. Burmistrz zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu dla inwestycji, wskazując, że zakres raportu określono w ww. opinii sanitarnej i postanowieniu Starosty. Inwestorzy przedłożyli raport sporządzony przez biegłego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium zawiera on wszelkie elementy określone w przepisach ustawy Prawo o ochronie środowiska, a także wyczerpuje zakres regulacji nałożony ww. postanowieniem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz raport (z zastrzeżeniem, że na etapie sporządzenia dokumentacji technicznej należy wykonać raport oddziaływania na środowisko i uzyskać pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego - postanowienie z 5 września 2002 r.). Postanowieniem z [...] września 2002 r. Starosta na podstawie przedłożonego raportu zaopiniował pozytywnie projekt decyzji. Zachowana została zatem określona w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska procedura. Odpowiadając natomiast na zarzuty w przedmiocie udziału społeczeństwa w tzw. postępowaniu środowiskowym Kolegium podniosło, że obwieszczeniem wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Burmistrz podał do publicznej wiadomości złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wskazał, że każdy ma prawo do składania uwag i wniosków w tym postępowaniu, informując o terminie i miejscu składania wniosków. Obwieszczenie zostało wywieszone dnia 15 lipca 2002 r. zaś zdjęte dnia 16 sierpnia 2002 r. W toku postępowania nie zostały wniesione jakiekolwiek uwagi ani wnioski. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów związanych z ochroną środowiska.

W skardze na powyższą decyzję A. W. wniósł o jej unieważnienie podnosząc, że decyzja Burmistrza jest dotknięta wadami, które powodują jej nieważność z mocy prawa. Skarżący podkreślił, że raport, zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], powinien być opracowany dla przedsięwzięcia o 200 DJP tj. 500 szt. drobiu, co - zdaniem skarżącego - potwierdza autor raportu na str. 5. Planowana inwestycja powinna być rozpatrywana sumarycznie z istniejącym już kurnikiem, tymczasem w raporcie poszczególne źródła emisji czynników mających negatywny wpływ na środowisko ocenione są oddzielnie dla każdego kurnika, zamiast łącznie dla całego obiektu. Emisja zanieczyszczeń przekracza dozwolone normy (strona 21, 22, 30 raportu) z naruszeniem art. 222 Prawa ochrony środowiska. Raport nie został oceniony w postępowaniu dowodowym, z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono w nim wariantowości przedsięwzięcia wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Skarżący wskazał, że Starosta w postanowieniu z dnia [...] września 2002 r. postanowił pozytywnie zaopiniować raport odstępując od uzasadnienia w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a., gdyż uwzględnia on żądanie strony, a postanowienie to zostało następnie unieważnione (postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2008r.). Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] września 2002 r. postanowił przedłożony projekt zaopiniować z zastrzeżeniami, nie wymieniając żadnego. Z postanowienia nie wynika także, że raport był przedmiotem analizy, gdyż fakt ten nie ma potwierdzenia w uzasadnieniu postanowienia. Skarżący podnosił, że z raportu, a także z żadnego dokumentu nie wynika, kiedy raport był opracowany, kiedy był dostarczony do organu, czy był oceniany, na raporcie brak podpisu inwestora, pracownika organu, który raport przeczytał. Organ w zaskarżonej decyzji użył określenia "uzgodnił pozytywnie" podczas, gdy w postanowieniu słowa "pozytywnie" nie ma. Skarżący zarzucił też, że organ wydał obwieszczenie nieopatrzone datą, w którym nie zawarł informacji o zamieszczeniu w wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w art. 32 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Podkreślił również, że społeczeństwo nie miało do czego składać uwag i wniosków, gdyż raportu w owym czasie jeszcze nie było. Brak również dowodów, że obwieszczenie było zamieszczone w internecie i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 19 ww. ustawy).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 561/13, oddalił skargę. Sąd przyznał rację skarżącemu, że raport nie przedstawia wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu polegającego na jego niepodejmowaniu, a także nie zawierał analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Jednak w ocenie Sądu nie są to wady, które odpowiadałyby naruszeniom przepisów art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czy też stanowiły istotne naruszenie przepisów o ochronie środowiska w rozumieniu art. 11 Prawa ochrony środowiska. Sąd stwierdził również, że organ nie zauważył, że w 2009 r. stwierdzono nieważność postanowienia Starosty S. z [...] września 2002 r. z uwagi na naruszenie art. 124 § 2 tej ustawy. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego braku udziału społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W. - wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2844/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania z uwagi na nieważność postępowania. W sprawie zaistniała podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowanie skargą A. W. toczyło się tylko z udziałem skarżącego oraz Kolegium, gdy tymczasem w sprawie tej uczestnikami z mocy prawa stały się również osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1 ww. ustawy) – inwestorzy i właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. - wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy – oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. i podkreślił, że w wyroku z 17 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Po 89/10, przesądzono, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] września 2002 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w wyroku z 15 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 520/11, wykluczono, by przy wydaniu decyzji Burmistrza doszło do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 3-6 k.p.a. Ostatecznie organ miał do naprawienia kwestie proceduralne poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego uczestnika i rozważenie, czy przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza nie wystąpiła wada, która powodowała nieważność decyzji z mocy prawa. Sąd - wskazując, że naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, o którym mowa w art. 11 Prawa ochrony środowiska, nie może być utożsamiane z jakimkolwiek naruszeniem przepisów, bez względu na wagę czy też wpływ na wynik sprawy - podzielił wywód SKO, że opracowany przez inwestora raport nie naruszał przepisów dotyczących ochrony środowiska. Sąd podniósł, że co prawda rację ma skarżący, że raport nie przedstawia wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu polegającego na jego niepodejmowaniu, a także nie zawierał analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem – to jednak nie są to wady, które odpowiadałyby naruszeniom art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czy też stanowiły istotne naruszenie przepisów o ochronie środowiska w rozumieniu art. 11 Prawa ochrony środowiska. Opisane braki raportu nie miału wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznaczając, że Kolegium nie zauważyło także, że w roku 2009 stwierdzono nieważność postanowienia Starosty z [...] września 2002r. opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy, wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia nie było naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, a naruszenie procedury, tj. art. 124 § 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, dotyczącego braku udziału społeczeństwa. Podniósł, że obwieszczeniem wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 i 45 ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska Burmistrz podał do publicznej wiadomości, że "w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach dotyczących środowiska i jego ochronie, w Wydziale Urbanistyki i Architektury zamieszczono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kurnika o pow. 1800 m2 i obsadzie 80 DJP na działce nr [...] w K.". W obwieszczeniu wskazano, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Określono też termin dla powyższego do 15 sierpnia 2002 r., a obwieszczenie było wywieszane od 15 lipca 2002 r. do 16 sierpnia 2002 r. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska wskazywał trzy odrębne sposoby ogłaszania informacji tj. ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie przez obwieszczenie w pobliżu planowanego przedsięwzięcia. Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma też przeszkód prawnych by wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia. W związku z powyższym, Sąd podzielił pogląd Kolegium, że organ wypełnił obowiązek informacyjny zapewniający udział społeczeństwa w postępowaniu. Zarzut skarżącego, że informacji nie umieszczono na stronie internetowej Urzędu, nie może być traktowany jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na stan środowiska. Z tych powodów, zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium uznało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] września 2002 r. brak było podstaw do zastosowania art. 11 Prawa ochrony środowiska i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargą kasacyjną A. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska polegające na poinformowaniu społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 15 dni, podczas gdy przepis wymaga by termin wynosił 21 dni, tj. przez wprowadzenie społeczeństwa w błąd i uniemożliwienie realizacji osobom zainteresowanym praw, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na zaniechaniu dokonania obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia i poprzestanie na podaniu informacji w siedzibie organu właściwego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik w sprawie;

3. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 1 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na pominięciu w raporcie przedstawienia wariantów przedsięwzięcia i wskazania czy dla planowanego planu konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania;

4. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na niezapewnieniu społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni 1800 m2, albowiem obwieszczenie o możliwości składania skarg i uwag zostało wywieszone w dniu 15 lipca 2002 r., podczas gdy obowiązek opracowania raportu został na inwestora nałożony dopiero w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2002 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

5. prawa procesowego przez niezastosowanie art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., 124 § 2 k.p.a., art. 125 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu;

6. art. 21 i 64 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd powtórzył nieprawdziwą informację podaną przez Kolegium, że uwagi i wnioski można składać do 15 sierpnia 2013 r. – w obwieszczeniu takiej informacji nie ma, wskazano jedynie, że wnioski i uwagi można składać w terminie 15 dni oraz że obwieszczenie wywieszono od 15 lipca do 16 sierpnia 2002 r. Okoliczność, że obwieszczenie wywieszono do 16 sierpnia 2002r. nie oznacza, że społeczeństwo może składać wnioski do 15 sierpnia 2002 r. Skarżący podniósł też, że nie składał wniosków i uwag podczas spotkania ze społeczeństwem, gdyż w tym czasie nie było żadnych dokumentów z Wydziału Architektury. Obwieszczenie organ wydał jeszcze przed sporządzeniem przez inwestora raportu, uniemożliwiając tym samym społeczeństwu zapoznanie się z nim i zgłoszenie uwag. Zdaniem skarżącego jedynie poinformowanie społeczeństwa we wszystkich trzech wymienionych w art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska formach o toczącym się postępowaniu stanowi gwarancję zapewnienia mu udziału w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W aktach brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o obwieszczeniu w pobliżu miejsca inwestycji. Ponadto organ nie podał do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa (art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Skarżący wskazał także, że Sąd przyznając mu rację, że raport nie przedstawia wariantów przedsięwzięcia oraz analizy możliwych konfliktów społecznych, jednocześnie uznał, że nie są to wady, które odpowiadałyby naruszeniom z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wprowadza gradacji naruszenia w normach, których naruszenie dotyczy - każde naruszenie każdej normy czy norm, które konstytucyjnie i bez wątpliwości możemy zaliczyć do źródeł prawa ochrony środowiska, jest objęte treścią tego artykułu. Oznacza to, że treść i zasięg wadliwości decyzji, o której mowa w ww. przepisie może pokrywać się z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Skarżący zarzucił też, że w sprawie naruszono art. 52 w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ w raporcie nie uwzględniono art. 222 ust. 1 tej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. W przedmiotowej sprawie autor raportu stwierdził, że na dzień dzisiejszy nie ma potrzeby tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jednak nie wskazał czy konieczność taka wystąpi po zakończeniu inwestycji polegającej na budowie kurnika. Skarżący zarzucił też, że organ nie doręczył mu postanowienia z dnia 19 sierpnia 2002 r. zobowiązującego inwestora do opracowania raportu, czym naruszył art. 125 § 1 k.p.a. Także postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] lipca 2002 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia[...]lipca 2002 r. dotyczące zaopiniowania konieczności opracowania raportu i jego zakresu zostały wydane bez udziału strony - społeczeństwa. Co więcej ww. postanowienia, tak jak i decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy, nie posiadają wymaganego uzasadnienia. Ponadto, organ wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ograniczył konstytucyjne prawa skarżącego do własności. Obiekt, który został wybudowany na podstawie decyzji nie jest celem publicznym (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a celem prywatnym inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, gdyż dokonał prawidłowej oceny zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627) przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania, wszczynając postępowanie podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania.

W niniejszej sprawie – jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji – obwieszczenie podające do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji było wywieszone w Urzędzie Miasta i Gminy w S. od dnia 15 lipca do dnia 16 sierpnia 2002r. W obwieszczeniu tym poinformowano, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków. Jednocześnie wskazano termin i miejsce ich składania, a mianowicie w obwieszczeniu tym zawarto informację, że uwagi i wnioski można składać w terminie do dnia 15 lipca 2002r. w kancelarii Urzędu Miasta i Gminy w S. w godzinach urzędowania lub nadesłać pocztą. A zatem, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej organ w obwieszczeniu z dnia 15 lipca 2002r. nie zakreślił terminu 15 dni na składanie uwag i wniosków, lecz termin do dnia 15 sierpnia 2002r.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo też przyjął, że w przepisie art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska wskazano trzy odrębne sposoby ogłaszania informacji. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że taki pogląd – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - ukształtował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, iż art. 3 pkt 19 ustawy – Prawo ochrony środowiska, definiujący podanie ogłoszenia do publicznej wiadomości wylicza trzy odrębne sposoby ogłoszenia informacji: - ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, - ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, - ogłoszenie poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w swoich orzeczeniach, że rzeczą organu jest wybranie sposobu ogłoszenia, przy czym wybrany sposób ogłoszenia ma zapewnić by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w danej sprawie obwieszczenie było skuteczne. Z tych względów nie ma przeszkód prawnych, aby wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1061/07; z dnia.25 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1049/11; z dnia 22 grudnia 2015r., sygn. akt II OSAK 1022/14 – CBOSA).

Istotne jest, aby wybór określonego sposobu ogłoszenia i skorzystanie z jednej czy też dwóch bądź trzech form ogłoszenia gwarantował skuteczność obwieszczenia. Przedmiotowa inwestycja ma być realizowania w miejscowości K. w gminie S.. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny skuteczności dokonanego w niniejszej sprawie obwieszczenia, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Organ winien ocenić, czy wybór tej jednej formy obwieszczenia miał wpływ bądź nie miał wpływu na skuteczność dokonanego obwieszczenia i rozważyć wpływ skuteczności obwieszczenia na ocenę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w aspekcie art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. takiej oceny nie dokonało zaś Sąd pierwszej instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "zarzut skarżącego, że informacji nie umieszczono na stronie internetowej Urzędu (jeżeli Urząd w S. taką stronę posiadał w 2002r.) nie może być potraktowany jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na stan środowiska". Tymczasem skarżący podnosił, iż na zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu miał wpływ brak zamieszczenia obwieszczenia w internecie i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Przepis art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska określa niezbędne elementy, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Do niezbędnych elementów raportu należy, jak wymaga tego art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy, opis analizowanych wariantów, w tym wariantu:

a) polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia,

b) najkorzystniejszego dla środowiska,

wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Do tych elementów zalicza się także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko ( art. 52 ust. 1 pkt 4), uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu (pkt 5), opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko (pkt 6), wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich ( pkt 9).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odnośnie raportu stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "zawiera on wszelkie elementy określone w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska". Ta lakoniczna ocena - zawarta w jednym zdaniu - nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Znajdujący się w aktach niniejszej sprawy "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", noszący datę "sierpień 2002r." nie zawiera – wbrew stanowisku Kolegium – wszystkich koniecznych elementów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Raport ten nie zawiera, tak jak wymaga tego art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, opisu analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wybranego przez wnioskodawcę wariantu.

Jak stanowił art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska - w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2002 r. - decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 11 powołanej wyżej ustawy może dotyczyć nie tylko naruszeń prawa materialnego, lecz także naruszeń prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a więc wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Podkreślić też należy, iż z punktu widzenia procesowego podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, o jakim mowa w ustawy – Prawo ochrony środowiska, stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska i z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego postanowienia zostały naruszone ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 920/09 - LEX nr 597959; z dnia 2 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 62/08 - LEX nr 516231).

Z powyższych względów istotne znaczenie mają zarzuty dotyczące raportu. Sąd pierwszej instancji wprawdzie dostrzegł, że raport nie przedstawia wariantów przedsięwzięcia, lecz jednocześnie uznał, że nie są to wady, które odpowiadałyby naruszeniom przepisów art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. czy też stanowiłby naruszenie przepisów o ochronie środowiska w rozumieniu art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić i to nie tylko dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie podał żadnych argumentów na jego uzasadnienie. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie kwestii dotyczących raportu i braku wariantów w aspekcie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować, gdyż oznaczałoby to, że przepis art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. To zaś byłoby sprzeczne z wyraźnym brzmieniem przepisów powyższej ustawy, normującymi zakres raportu o odziaływaniu na środowisko i określającymi niezbędne elementy raportu. Nie można bowiem przyjąć ogólnego założenia – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – że brak wariantów nie stanowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i przepisów dotyczących ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przyjęcie takiego generalnego poglądu oznaczałoby w istocie zbędność art. 52 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska i uniemożliwienie zapewnienia ochrony środowiska, jaką daje m.in. opracowanie i analiza wariantów danego przedsięwzięcia, a także podważałoby cel i sens sporządzania raportu.

Podkreślić należy, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi dowód w sprawie. A zatem, zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów ustawy - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji raport taki nie mógłby wówczas stanowić podstawy do wydania decyzji.

Przypomnieć też należy, iż z brzmienia art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko winien przedstawić wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Jeśli wnioskodawca wybierze wariant inny niż wymienione w art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy, to wówczas obowiązany jest przedstawić w raporcie łącznie trzy warianty, tj. warianty określone w powyższym przepisie i wariant proponowany. Może się jednak zdarzyć sytuacja, w której inwestor wybierze jako wariant proponowany wariant będący jednocześnie wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska.

W niniejszej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko jest lakoniczne i gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak już wyżej wskazano, uznało, że raport zawiera wszelkie elementy określone w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, w tym w załączonym do akt raporcie.

Z powyższych względów konieczna jest ponowna ocena postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym ocena przedłożonego raportu w aspekcie art. 52 ust. 1ustawy – Prawo ochrony środowiska, w tym pkt 3 i pkt 9 art. 52 ust. 1, w związku z art. 11 tej ustawy i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, a nadto niniejsza sprawa nie dotyczy wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.