Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 61/17 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 61/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej w skrócie PINB) wznowił na wniosek M. B. i J. B. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. nr ... o umorzeniu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. P. ... w L. P.

Decyzją z dnia 6 lipca 2012 r. nr ... organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 24 listopada 2011 r., po czym postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r. nr ... zobowiązał H. K. do przedłożenia w terminie 30 dni nowej inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą techniczną robót oraz zaświadczenia wójta gminy o zgodności tych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagana dokumentacja dostarczona została w dniu 18 września 2012 r. a następnie uzupełniona i skorygowana w dniu 10 października 2012 r.

Decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. nr ... organ pierwszej instancji postępowanie umorzył. Od tej decyzji M. i J. B. wnieśli odwołanie, po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie DWINB) decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr ... uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za konieczne zbadanie w pierwszej kolejności w trybie nadzoru decyzji PINB z dnia 6 lipca 2012 r. nr ... jako prawdopodobnie obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji decyzja nr ... wyeliminowana została - w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - z obrotu prawnego decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. nr ...

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 17 maja 2013 r. nr ..., którą odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 24 listopada 2011 r. nr ... Od decyzji wniesiono odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. nr ... organ drugiej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie przystępując do rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji zwrócił się w dniu 22 lipca 2013 r. do Wójta Gminy L. P. z zapytaniem o zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po czym w dniu 7 sierpnia 2013 r. przeprowadził na działce nr ... dowód z oględzin. Wójt Gminy L. P. pismem z dnia 5 września 2013 r. poinformował, że zgodnie z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 29 sierpnia 2013 r. rozbudowa istniejącego na działce nr ... budynku na funkcję mieszkaniową jest niezgodna z ustaleniami planu.

W związku z wystąpieniem do Wójta Gminy L. P. z wnioskiem o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji działki nr ... z usługowej na mieszkaniową, H. K. zawnioskowała w dniu 17 września 2013 r. o zawieszenie postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. nr ... organ pierwszej instancji postępowanie zawiesił do chwili uzupełnienia wniosku o zmiany w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu zażalenia powyższe postanowienie zostało uchylone w całości jako wydane z naruszeniem art. 98 § 1 K.p.a.

W dniu 18 grudnia 2013 r. wpłynęło pismo Wójta Gminy L. P. informujące, że w dniu 28 listopada 2013 r. Rada Gminy L. P. podjęła uchwałę nr ... o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie L. P., obejmującej m.in. działkę nr ...

Decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. nr ... organ pierwszej instancji nakazał H. K. rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego dobudowanej i rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ... w L. P., wykonanej bez wymaganego pozwolenia oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji H. K. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego organ odwoławczy decyzją z dnia 10 lutego 2014 r. nr ..., stwierdzając nieprawidłowe zastosowanie przepisów regulujących nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania, jak również zaniechanie wypełnienia zaleceń poprzednio zapadłej w sprawie decyzji kasacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wystąpił w dniu 19 lutego 2014 r. do Wójta Gminy L. P. o przesłanie uchwały Rady Gminy L. P. Nr ..., z dnia 27 kwietnia 2005 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L. P.

W dniu 25 marca 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocników stron i w dniu 18 kwietnia 2014 r. kolejną rozprawę z udziałem stron, ich pełnomocników oraz wezwanych świadków.

W dniu 5 maja 2014 r. PINB przesłuchał na okoliczność prowadzonego postępowania D. K., który potwierdził, że współpracuje z M. D. - złożoną do akt sprawy opinię wraz z inwentaryzacją wykonali wspólnie, przy czym obliczenia wytrzymałościowo-statyczne wykonał on sam; potwierdził też treści zawarte w opracowaniu.

Dnia 12 maja 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał też do złożenia wyjaśnień A. M. - byłą współwłaścicielkę nieruchomości. W odpowiedzi poinformowała ona, w drodze pisma z dnia 16 maja 2014 r., że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie wskazać, jakie roboty budowlane były wykonywane w obrębie nieruchomości, jak również że nie posiada już żadnych dotyczących tej nieruchomości dokumentów.

Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. nr ... PINB uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 24 listopada 2011 r. nr ... oraz nakazał H. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. K., jak i M. i J. B.. W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań decyzją z dnia 15 października 2014 r. Nr ... DWINB uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji spornej inwestycji z właściwymi przepisami miejscowymi.

Kolejną decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. nr ... PINB uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 24 listopada 2011 r. oraz nakazał H. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Również ta decyzja została zaskarżona odwołaniem przez obie strony. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr ... DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję tą H. K. wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 417/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania normujące zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego.

Realizując zalecenia Sądu, organ pierwszej instancji skierował wezwanie do autora operatu szacunkowego z października 1999 r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Jak jednak ustalono na podstawie zwrotu korespondencji, adresat zmarł. W związku z tym PINB wezwał do stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień w sprawie H. K. Następnie, w związku z wnioskiem dowodowym H. K., organ pierwszej instancji wystąpił z zapytaniem do Wójta Gminy L. P. w sprawie aktualnego przeznaczenia działki nr ... oraz etapu prac związanych z procedurą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy L. P. obejmującego tę działkę, prowadzonych w związku z podjętą przez Radę Gminy L. P. uchwałą w tym przedmiocie nr ... z dnia 28 listopada 2013 r. W odpowiedzi poinformowano pismem z dnia 30 marca 2016 r., że działka nr ... wciąż posiada funkcją oznaczoną na rysunku obowiązującego planu symbolem 36U - istniejące obiekty usług, handlu i gastronomii. Co zaś do prac planistycznych dotyczących tej nieruchomości, to nie są one obecnie prowadzone - z uwagi na inne przedsięwzięcia gminy.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr ... PINB nakazał H. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części. Od tej decyzji H. K. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr ... organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec zaniechania realizacji zaleceń wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 417/15. Nadto akta organu pierwszej instancji wskazują, że organ ten informował strony postępowania o konieczności przedłużenia postępowania w prowadzonej sprawie i reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący nie wnieśli wtedy skargi na bezczynność czy przewlekłość.

Decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r. nr ... organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia 24 listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na tę decyzję odwołanie wnieśli M. i J. B., po rozpatrzeniu którego DWINB wydał decyzję z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr ..., którą utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

Na tę decyzję M. B. i J. B. wnieśli skargę i wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 396/17 WSA we Wrocławiu skargę oddalił.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. M. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. nr ... umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych. Na podstawie art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty 20000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że zarzucana przewlekłość nie miała charakteru celowego, a wynikała ze złożoności prowadzonego postępowania.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doszedł do przekonania, że organ w rozpoznawanej sprawie nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego objętego skargą i skargę oddalił.

Sąd argumentował, że przebiegu postępowania wynika główna aktywność organu nakierowana na ustaleniu okresu, w którym doszło do rozbudowy i nadbudowy przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. P. ... lokalu nr 2 pomieszczeń łazienki, toalety i korytarza. Ustalenie powyższej okoliczności wymagało zbadania akt archiwalnych i przesłuchania szeregu świadków. Z uwagi na rozbieżności w zeznaniach koniecznym stało się ponowne przesłuchania świadków i przeprowadzenie rozpraw administracyjnych. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji wydał w sprawie sześć decyzji, które były kolejno uchylane przez organ odwoławczy. Sprawa również trafiła do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że czynności podejmowane przez organ były zarówno zasadne (dążyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i spowodowane były okolicznościami niezależnymi od organu (np. okolicznością, że organ odwoławczy w żadnym przypadku nie skorzystał z możliwości wydania orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd uznał za uzasadnione w tym względzie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że w istocie do przewlekłości w sprawie nie doszło, a długotrwałość prowadzenia postępowania wynikała z jego złożoności. Złożoność owa polegała na rozbieżności w zeznaniach przesłuchiwanych świadków w ustaleniu kwestii spornej jaką niewątpliwie jest czasookres rozpoczęcia i zakończenia przedmiotowej rozbudowy. Zdaniem Sądu, ustalenie tej kwestii miało istotne znaczenie dla sprawy w kontekście podejmowania dalszych czynności administracyjnych i orzekania na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego, mając na uwadze przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie Prawem budowlanym z 1994 r. Przepis ten stanowi, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowanym z 1974 r. W ocenie Sądu wpływ na prowadzone postępowanie miało również ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji nr ..., a nie były znane organowi w dacie orzekania (przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a.). Istotne jest przy tym, że w postępowaniu nie ma dokumentów z okresu rozbudowy i nadbudowy analizowanej części mieszkalnej w postaci decyzji pozwolenia na budowę, czy zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na fakt, że jest to samowola budowlana. Nie bez znaczenia dla terminu rozpatrywania sprawy była konieczność dokonania konfrontacji złożonych w toku postępowania zeznań świadków oraz wyjaśnień stron z posiadaną dokumentacją fotograficzną, opinią techniczną z kwietnia 2014 r. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z października 1999 r., inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną z września 2012 r. i jej uzupełnieniem wzajemnie wykluczających się. Przedstawiony przebieg postępowania wskazywał na to, że o ile w początkowym etapie postępowania można było rozważać czy organ pierwszej instancji nie pozostawał w jakimś okresie w bezczynności, o tyle przesłanki przewlekłości w postępowaniu nie wystąpiły. Sąd podkreślił, że wykazane w części wstępnej uzasadnienia czynności procesowe podejmowane przez organ w toku postępowania (po kolejnych uchyleniach decyzji przez organ odwoławczy i orzeczeniach sądowych) zmierzały do załatwienia sprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że zarówno zażalenie, jak i skarga zostały wniesione po zakończeniu wznowieniowego postępowania przez organ, którego skarga dotyczy. W dniu 2 stycznia 2017 r. PINB wydał bowiem decyzję nr ..., którą stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 24 listopada 2011 r. nr ... została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja z dnia 2 stycznia 2017 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 4 stycznia 2017 r. skarga została zaś wniesiona w dniu 26 kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie). W cenie Sądu, także ta okoliczność przesądzała o tym, że skarga powinna zostać oddalona w całości.

Ponadto Sąd przyjął, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 344/13, opub. w orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Dlatego też Sąd w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak jest podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 P.p.s.a, nie daje podstaw do przyjęcia, że taka skarga podlega odrzuceniu), a sama skarga jest niezasadna.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec faktu, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do sądu administracyjnego po wydaniu przez PINB decyzji administracyjnej, niemożliwe staje się jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej M. B. i J. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. polegające na:

1) błędnym uznaniu, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, w tym rodzaj i charakter podejmowanych czynności procesowych, ich częstotliwość oraz stopień złożoności sprawy, wymagał dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia prowadzenia tegoż postępowania przez okres aż 5 lat, a w konsekwencji uznanie, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle, w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania było prowadzone w sposób rażąco przewlekły i niekompetentny, bowiem w trakcie trwającego 5-lat postępowania wydano sześć wykluczających się wzajemnie decyzji, każdorazowo uchylanych przez organy nadzoru, a nadto stopień skomplikowania sprawy był nieznaczny i wymagał jedynie skompletowania dokumentacji, przeprowadzenia oględzin nieruchomości – domu (budynku dwulokalowego) w L. P., oraz przesłuchania świadków;

2) oddaleniu skargi na przewlekle prowadzenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi po zakończeniu postępowania przez organ, któremu przewlekłe procedowanie sprawy zarzucono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W tej sprawie w skardze kasacyjnej skarżący zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. poinformowany o tym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sama instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie w danej sprawie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia danej sprawy.

Uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnioną, sąd ocenia charakter owej przewlekłości, tzn. stwierdza, czy ta przewlekłość miała miejsce lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygniecie w tym zakresie może mieć znaczenie dla strony w przypadku domagania się odszkodowania za szkody poniesione na skutek nieuzasadnionego i przewlekłego prowadzenia danego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów cywilnych dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 K.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r. sygn. akt I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I ACa 206/13).

Skarga na przewlekłość (tak jak i skarga na bezczynność) nie może doprowadzić do oceny treści samego aktu administracyjnego i to niezależnie od tego, kiedy ten akt zostałby wydany.

Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr .... postępowania wznowieniowego PINB wydawał decyzje kończące postępowanie w dniu 9 listopada 2012 r., w dniu 17 maja 2013 r., w dniu 19 grudnia 2013 r., w dniu 13 czerwca 2014 r., w dniu 28 listopada 2014 r., w dniu 29 kwietnia 2016 r. i w dniu 2 stycznia 2017 r. Od każdej z tych decyzji były wnoszone odwołania. Od decyzji z dnia 28 listopada 2014 r. wniesiono odwołanie, po rozpoznaniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. utrzymał decyzję w mocy i na tę decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 417/15 uchylił obie wydane decyzje.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. Wskazanego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że rodzaj i charakter podejmowanych w postępowaniu czynności procesowych, ich częstotliwość oraz stopień złożoności sprawy nie wymagał prowadzenia postępowania przez okres aż 5 lat, a ponadto PINB prowadził to postępowanie w sposób rażąco przewlekły i niekompetentny, bowiem w trakcie trwającego 5 lat postępowania wydano 6 wykluczających się wzajemnie decyzji każdorazowo uchylanych przez organy nadzoru, a stopień skomplikowania sprawy był nieznaczny i wymagał jedynie skompletowania dokumentacji, przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz przesłuchania świadków.

Zarzut ten nie jest trafny. Właśnie powołany przez skarżących kasacyjnie art. 7 K.p.a. nakazuje, aby w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i ma pierwszeństwo przed zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Innymi słowy, organ nie może usprawiedliwiać się koniecznością szybkiego załatwienia sprawy, jeżeli stan faktyczny nie jest prawidłowo ustalony i koniecznym jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, jakie czynności dowodowe i w jakim czasie były podejmowane przez PINB. Czynności te, wbrew twierdzeniom skarżących, obejmowały prowadzenie dowodu z zeznań świadków, z dokumentów (w tym z ekspertyz), z treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z oględzin nieruchomości. Organ pierwszej instancji przeprowadzał rozprawy administracyjne.

Przewlekłość postępowania określona w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, opub. w LEX nr 1559936; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17, opub. w LEX nr 2443799; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16, opub. w LEX nr 2467366).

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane odmiennymi okolicznościami. Organ będzie przewlekle prowadził postępowanie wtedy, gdy czynności w postępowaniu będą podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub nie zmierzające do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten szczegółowo opisał czynności dowodowe podejmowane w sprawie, każdorazowo oceniając, czy przeprowadzenie danego dowodu było uzasadnione i czy zmierzało ono do ustalenia istotnej w sprawie okoliczności. Jak przy tym wynika z akt sprawy, mimo 5-letniego prowadzenia postępowania, przez znaczny okres czasu akta sprawy były w dyspozycji organu odwoławczego w związku z wnoszonymi odwołaniami, a w przypadku wydania przez PINB decyzji z 28 listopada 2014 r i wniesienia od niej odwołania a potem skargi do sądu administracyjnego – wyrok zapadł w dniu 8 października 2015 r.

Trafnie Sąd pierwszej instancji argumentuje, że ze względu na brak opieszałości, pozorności lub zbędności w podejmowanych czynnościach przez PINB, organ ten zmierzał do prawidłowej koncentracji materiału dowodowego.

Sprawa ta, wbrew stanowisku skarżących, miała charakter skomplikowany już dlatego, że ustalenie daty wykonania robót budowlanych w okolicznościach tej sprawy nie było łatwe i wymagało zarówno przeprowadzeniu szeregu dowodów, jak i ich oceny.

Tym samym mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a., PINB w tej sprawie nie prowadził przewlekle postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a. jest niezasadny już z tego powodu, że zarzucając przewlekłość postępowania polegającą na niezakończeniu sprawy w kodeksowych terminach, skarżący kasacyjnie powinni powiązać naruszenie tych przepisów z przepisami prawa materialnego regulującymi dane postępowanie. Prawidłowo sformułowany zarzut przewlekłości postępowania winien wskazywać zarówno przepis procesowy (art. 149 P.p.s.a.) jak i przepis prawa materialnego na podstawie którego prowadzi się (lub było prowadzone) dane postępowanie (wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1788/17, opub. w LEX nr 2438475).

Art. 35 § 1 K.p.a. wyznacza termin załatwienia sprawy, tj. załatwienia jej bez zbędnej zwłoki. W tej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki.

Art. 36 K.p.a. nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie informowanie stron o przyczynach uniemożlwiających zakończenie postępowania w terminie wraz z podaniem nowego terminu. PINB takie zawiadomienia kierował do stron (np. w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r.)

Natomiast zasadnie argumentują skarżący, że pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym po wydaniu w sprawie decyzji kończącej postępowanie, skarga na przewlekłość jest zasadniczo niedopuszczalna, jest błędny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnia odstąpienia od merytorycznej oceny stanu przewlekłości takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13).

Tym niemniej tak zaprezentowane stanowisko Sądu pierwszej instancji nie stanowi w okolicznościach tej sprawy podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził bowiem szczegółowo ocenę przebiegu postępowania administracyjnego w tej sprawie, analizując poszczególne dowody podejmowane przez PINB w zakresie możliwości uznania tego postępowania prowadzonego w sposób przewlekły. Skoro ani w dacie wniesienia skargi na przewlekłość, ani w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji stanu przewlekłości nie było, to skarga nie była zasada.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jest częściowo błędne, ale sam wyrok odpowiada prawu.