Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24, art. 25, art. 26 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. Starosta, na podstawie art. 7d, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez:

̶ anulowanie czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 28.12.2015r. w działkach nr 1/53 i 1/54, położonych w obrębie ewidencyjnym Cz., gmina Cz., polegającej na zmianie użytków gruntowych z dotychczasowego zapisu "Bi - inne tereny zabudowane" do zapisów [...] - grunty rolne zabudowane";

̶ anulowanie czynności materialno-technicznej ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, informacji dotyczących budynków znajdujących się na działkach [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Cz., gmina Cz..

W uzasadnieniu wskazano, że właściciel nieruchomości - W. Z. w dniu 4 grudnia 2015 r. zwrócił się o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez "[...]", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściciel oświadczył we wniosku, że przedmiotowa nieruchomość ma stanowić miejsce chowu bydła.

Starosta dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów

i budynków dotyczących działek [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...].

W związku z pismem Wójta Gminy Cz., Starosta dnia 1 marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, mające na celu zweryfikowanie poprawności dokonanej zmiany.

W wyniku ponownej kontroli operatu technicznego oraz mając na uwadze wyjaśnienia A. J. i M. H. ustalono, że dokumentacja ta zawiera informacje niezgodne ze stanem faktycznym na dzień jej sporządzenia. Zaliczenie gruntów do gruntów rolnych zabudowanych nastąpiło niezgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zaliczenie budynków do budynków dla rolnictwa nastąpiło niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości w sporządzonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej uznano, że nie może ona stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zatem na skutek stwierdzenia błędnych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d ustawy, zachodziła konieczność anulowania czynności materialno-technicznej.

Ponadto organ podał, że P. Z. wniósł o uznanie go za stronę postępowania, wskazując na istnienie interesu prawnego, bowiem jest dzierżawcą i użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, na której prowadzi produkcję rolniczą. Wskazane przesłanki nie dowodziły istnienia interesu prawnego lub obowiązku, wymaganego przepisem art. 28 k.p.a., dlatego nie można było uznać P. Z. za stronę postępowania - zgodnie z bazą danych ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek nie została zarejestrowana umowa dzierżawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. Z. i P. Z., zarzucając wadliwe uznanie, że dokumenty były niezgodne ze stanem faktycznym, naruszenie art. 10 i 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie P. Z. do udziału w sprawie w charakterze strony oraz zaniechanie powiadomienia go o odmowie uznania za stronę postępowania, naruszenie przepisów postępowania poprzez brak przesłuchania wnioskowanego świadka, uzyskania odpisów decyzji dotyczących uchylenia pozwoleń na budowę, wydanie decyzji w okolicznościach , gdy do zmiany ostatecznej decyzji uprawniony był jedynie sąd. Wnieśli również o wyłączenie od rozpoznania sprawy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy brał czynny udział w wydaniu decyzji i wypowiedział się co do rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyłączył od udziału w sprawie Kierownika Wydziału Geodezji i Kartografii A. F. oraz starszego inspektora wojewódzkiego A. Ż., wyznaczając do prowadzenia sprawy starszego inspektora wojewódzkiego H. J.- W..

Decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W. Z. i P. Z., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz wydając decyzję w sposób istotny naruszył przepisy proceduralne. Skoro organ pierwszej instancji nie widział podstaw do uznania P. Z. za stronę, powinien wezwać go do uzupełnienia podania poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego zainteresowany wnioskuje swój interes prawny. Organ I instancji nie dochował należytej staranności i dbałości mającej na celu zbadanie wszelkich przesłanek, które mogłyby doprowadzić do określenia właściwych stron postępowania. Działanie takie mogło naruszyć regułę czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto odpowiedź na wniosek P. Z. z dnia 10 sierpnia 2016 r., mający na celu uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym nie została skierowana do wnioskującego, a do właściciela przedmiotowych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentacji świadczącej o tym, że wnioskujący został poinformowany o stanowisku organu w sprawie swojego podania.

Ponadto, zgodnie z wnioskiem strony, Starosta wezwał J. R. –K., P. Z. oraz W. Z. do złożenia zeznań w charakterze świadka/ strony, na okoliczność ustalenia sposobu użytkowania działek nr [...] i [...] położonych w obrębie Cz.. Zastosowany w wezwaniu wymóg osobistego stawiennictwa jest możliwy tylko wówczas, gdy charakter sprawy wymaga dokonania czynności przed organem. Osoba wezwana na jego podstawie ma obowiązek zadośćuczynienia wezwaniu, a organ, w przypadku niestawiennictwa osoby wzywanej, do zastosowania sankcji związanych z uchylaniem się od obowiązku. Wystosowane przez Starostę wezwania nie spełniały wymogów art. 54 k.p.a. - brak w nich określenia skutków prawnych niezastosowania się do wezwania, tj. przywołania treści art. 88 k.p.a. Ponadto, skoro wyjaśnienia miały stanowić niezbędny element postępowania, niezrozumiały jest brak wskazania w zawiadomieniach skutków prawnych niezastosowania się do nich, jak również brak konsekwentnego dążenia organu do przeprowadzenia wskazanych dowodów. W uzasadnieniu decyzji brak wyjaśnienia, dlaczego dowód w postaci zeznań świadków i strony został uznany za nieistotny. Organ I instancji miał rozpoznać sprawę dając wnioskującemu

o status strony możliwość wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swoje prawo, jak również skutecznie i zgodnie z przepisami wezwać osoby

w charakterze świadka i strony.

W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części, w której organ nie orzekł o umorzeniu postępowania. Zarzucił naruszenie art. 105 k.p.a., poprzez przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, pomimo ustalenia stanu faktycznego nakazującego umorzenie postępowania.

Zdaniem skarżącego ustalenia organu odwoławczego co do pominięcia strony postępowania były prawidłowe, wobec czego zaakceptować należy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Jednak postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte prawidłowo - nie istnieje prawna możliwość wszczęcia go z urzędu przez organ ewidencyjny. Wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu całe postępowanie nie ma podstaw prawnych i powinno być umorzone. Ponadto istniały przesłanki wyłączenia organu w całości – wyłączenie części pracowników nie daje gwarancji bezstronności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał ponadto, że wyłączono tych pracowników , którzy brali udział w kontroli pozaplanowej – uproszczonej w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 5 lipca 2016 r. oraz że od dnia 21 listopada 2016 r. inna osoba jest m Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności , odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zaistnienia przesłanek wyłączenia organu odwoławczego w całości stwierdzić należy, że Sąd poglądu skarżącego nie podziela.

Wyłączenie pracownika normuje art. 24 k.p.a. , który stanowi:

§ 1. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

§ 2. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa (§ 1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 1 pkt 3).

§ 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

§ 4. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Wyłączenie organu normuje art. 25 k.p.a., który stanowi:

§ 1. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

§ 2. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio.

Skarżący opierał wniosek o wyłączenie wszystkich pracowników organu o treść art. 26 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Fakt, że pracownicy Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gdańsku prowadzili kontrolę doraźną w Starostwie Powiatowym w B. w zakresie sprawdzenia informacji dotyczących przedmiotowych danych ewidencyjnych nie oznacza, że w niniejszej sprawie byli świadkiem lub biegłym albo by brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Główny Geodeta Kraju, co wynika z jego pisma z dnia 7 grudnia 2016 r. , nie znalazł podstaw do zastosowania art. 26 § 2 k.p.a., mającego zastosowanie w przypadku wyłączenia organu.

Wyłączenie od udziału w sprawie dwóch pracowników Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., biorących udział w kontroli, nastąpiło na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu fakt, że dwaj pracownicy Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. wykonywali czynności służbowe związane z niniejszą sprawą nie jest równoznaczne z zaistnieniem okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności pozostałych pracowników Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w G..

W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do zaistnienia przesłanek do wyłączenia organu odwoławczego w całości.

Niniejsze postępowanie, dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Ustawa ta w art. 24 ust. 2a stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Skarżący, nie negując trafności rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zarzuca, że organ odwoławczy , uchylając tę decyzję, nie umorzył postępowania przed tym organem. Skarżący twierdzi, że nie było możliwe wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu, a jedynie na wniosek.

Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Jednak, wbrew stanowisku skargi , sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Organ pierwszej instancji w dniu 28 grudnia 2015 r. czynnością materialno- techniczną wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej. Na skutek pisma Wójta Gminy Cz. zaistniała wątpliwość co do prawidłowości tej dokumentacji , będącej podstawą wpisu, wobec czego organ wszczął postępowanie z urzędu.

Zauważyć należy, że z art. 22 ustawy wynika, że dane ujawnione w ewidencji powinny być rzetelne – są one bowiem oparte na treści nie jakichkolwiek dokumentów, ale na treści m.in. orzeczeń sądowych , decyzji administracyjnych , aktów normatywnych czy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnione osoby. Dane te powinny być też aktualne, a na organach ciąży obowiązek aktualizacji danych ( art. 22 ustawy).

O ile organ powziął wątpliwość co do rzetelności przedłożonej dokumentacji geodezyjnej , na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów i budynków, ma obowiązek dokonać jej weryfikacji. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest konieczne, bowiem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 24 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy).

Tak więc w niniejszej sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe, przy czym o tym, czy faktycznie należy dokonać zmiany wpisu do ewidencji rozstrzygnie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu , że organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe – wadliwie wystosował wezwania do osób , które miały być przesłuchane w charakterze świadka czy strony a także nie dążył do przeprowadzenia dowodów , które sam uznał za istotne w sprawie.

Organ ten również , nie znajdując podstaw do uznania P. Z. za stronę, zaniechał wezwania go do uzupełnienia podania poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ponadto pismo o braku podstaw do uznania P. Z. za stronę nie zostało skierowane do P. Z., a do W. Z..

W tej sytuacji prawidłowe było oparcie decyzji przez organ odwoławczy o treść art. 138 § 2 k.p.a. który ma zastosowanie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.