Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1789/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...]w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 65/20 w sprawie ze skargi P. [...]w G. W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. na rzecz P. [...] w G. W. kwotę 557 (słownie: pięciuset pięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 65/20 oddalił skargę P. [...]w G. W. (dalej: "PZD-ROD") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. (dalej: "Dyrektor") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Dyrektor, nie uznając reklamacji od informacji o wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. - na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 17 ustawy Prawo wodne (dalej: "P.w.") - ustalił PZD-ROD wysokość opłaty zmiennej za pobór podziemnych (na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta Miasta G. W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w wysokości 265 zł za III kwartał 2019 r. Opłata została ustalona w oparciu o wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: "rozporządzenie").

PZD-ROD zaskarżył decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD-ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) P.w. zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c P.w., a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b P.w.,

2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: "ustawa o ROD") przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

– art. 5 ustawy o ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodów działkowych mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

– art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. przez bezzasadne zastosowanie,

– § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie,

– art. 274 pkt 3 lit. c P.w., względnie także art. 274 pkt 3 lit. b P.w. przez ich niezastosowanie,

– § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia przez niezastosowanie,

– art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Odwołując, się do art. 272 ust. 1 P.w. wskazał, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Dalej Sąd zauważył, że wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Następnie Sąd ustalił, że kwestią sporną w sprawie jest podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez PZD-ROD. Dyrektor ustalił bowiem opłatę w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, natomiast zdaniem skarżącego stawka powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. Zdaniem PZD-ROD woda została bowiem pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie 38.

Rozstrzygając istotę problemu w sprawie, w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że z uwagi na brak definicji "celów rolniczych" w P. w. konieczne było odwołanie się do innych aktów prawnych. Wskazał, że z przepisów ustawy o ROD wynika, iż rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy o ROD). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy o ROD zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawę warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integrację wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integrację społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochronę środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

W ocenie Sądu, z przytoczonych przepisów wynika, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Jak Sąd zauważył, prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków rodzinnych ogrodów działkowych. Sąd zwrócił również uwagę, że w art. 12 ustawy o ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej.

Sąd wywiódł dalej, że wbrew stanowisku skarżącego, za przyjęciem, iż na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 ustawy o ROD stanowiący, że rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Sąd zauważył, że art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Zdaniem Sądu, objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Sąd zauważył, że definicja gruntów rolnych zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 ustawy o ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 ustaw o ROD, o czym była mowa wyżej.

Sąd zauważył również, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 P.w. i mimo to ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Zdaniem Sądu, brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie.

W konkluzji Sąd stwierdził, że Dyrektor zasadnie obciążył PZD-ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39, który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy zaś nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych.

PZD-ROD, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów w następującym zakresie:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęto, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki, zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) P.w. zamiast ustalenia opłaty w całości, przy zastosowaniu art. 274 pkt 31c P.w.;

2. art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 ustawy o ROD poprzez błędną wykładnie, a w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach rodzinnych ogrodów działkowych, nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";

3. art. 5 ustawy o ROD w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" - pominięto zupełnie fakt, że pobierana woda nie jest uzdatniana;

4. art. 12 ustawy o ROD przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą uznać można za cele rolnicze;

5. art. 9 ust. 3 P.w. w zw. z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, tj. obarczenie PZD-ROD kosztami za usługi wodne, ponad zwrot kosztów tych usług;

6. art. 274 pkt 2 lit. zj) P.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;

7. § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;

8. art. 274 pkt 3 lit. c P.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany;

9. § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywany stanie faktycznym i prawnym, przepis ten powinien być zastosowany;

10. art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" poprzez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością gospodarczą;

11. § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień, przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" poprzez przyjęcie, że pojęcie "celu rolniczego" należy utożsamiać z działalnością rolniczą;

12. § 68 ust. 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie, pomimo że przepisy te wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów ROD.

Podnosząc powyższe zarzuty, PZW-ROD wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim,

2. względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona przez uwzględnienie złożonej skargi,

3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Skarżący oświadczył że, na podstawie postanowień art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji sprowadza się do ustalenia, czy pobór wód podziemnych przez R. [...] "R." w G. W., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta Miasta G W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód powinna wynosić 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych, stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Oznaczałoby to, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. (dalej: "Dyrektor") w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] błędnie określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia. Byłoby to równoznaczne z uznaniem zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez które P. [...] w G. W. (dalej: "PZD-ROD") zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył powołane w podstawie kasacyjnej przepisy prawa materialnego, podzielając stanowisko organu administracji, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy pobór wód następuje "poza hipotezą" normy prawnej zawartej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Analizę tego kluczowego w sprawie zagadnienia prawnego należy rozpocząć od stwierdzenia, że pobór wód podziemnych, z którym mamy tu do czynienia, to usługa wodna (art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

- Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.w."), za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.). Opłata za usługi wodne, co do zasady składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, jednakże za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych nie pobiera się opłaty stałej (art. 270 ust. 1 i ust. 2 P.w.).

Stosownie do treści art. 272 ust. 1 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się – co do zasady - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia jednostkowych stawek opłat za usługi wodne zawarto w art. 277 P.w. W art. 274 P.w. określono jednak górne jednostkowe wartości opłat za usługi wodne. Na wysokość stawki maksymalnej za pobór wód (czy to powierzchniowych, czy podziemnych) zasadniczo wpływa cel, w którym wody są pobierane. W przypadku poboru wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobieranej za pomocą urządzeń pompowych maksymalna wysokość stawki jednostkowej wynosi - 0,15 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. (art. 274 pkt 3 lit. c P.w.). Wskazane maksimum jest niższe niż w przypadku poboru wód do innych celów niż wymienione w lit. a-zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, które wynosi 0,70 zł za 1 m3 pobranych wód podziemny (art. 274 pkt 2 lit. zj P.w.). Przepisy rozporządzenia odzwierciedlają zróżnicowanie wielkości stawek determinowane celem, w którym następuje pobór wód. Jak już wskazano, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty ze usługę wodną w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw wynosi 0,05 zł za 1 m3. Wedle zaś § 5 pkt 36 lit. a za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności stawka wynosi 0,115 zł za 1 m3.

Trzeba ponadto odnotować, że zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a P.w. w razie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, albo z przekroczeniem warunków określonych w tym pozwoleniu, pobiera się opłatę podwyższoną.

Analiza powołanych przepisów P.w. i rozporządzenia prowadzi do istotnego wniosku, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w., w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Elementy te stanowią treść pozwolenia na budowę wymaganą przez art. 403 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.w. Jeśli woda jest pobierana w ilości przekraczającej wielkość określną w pozwoleniu wodnoprawnym lub na inny cel niż określony w tym pozwoleniu, to pobór taki jest nielegalny i stanowi podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej.

Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Ustawodawca posługuje się w P. w. dwoma różnymi pojęciami "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 P.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Co istotne, w powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" - bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", następnie natomiast używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". W tym kontekście, tzw. zakaz wykładni homonimicznej (zakaz nadawania temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń - zob. szerzej np. wyroki TK z 1 grudnia 2018 sygn. SK 25/16, z 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09; wyroki NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. 2520/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 1047/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 894/15) nie pozwala na przyjęcie, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" będzie równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej".

Skoro ustawodawca (w art. 34 pkt 12 P.w.) zakłada, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", "a także" "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym", to należy stwierdzić, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy.

Trzeba też zwrócić uwagę, odnosząc się przy tym do argumentacji zawartej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że uchylony z dniem wejścia w życie P.w. art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, 785, 898, 1089 i 1529 – dalej "P.o.ś.") stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 P.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych.

Art. 294 pkt 5a został dodany do art. 294 P.o.ś. z dniem 19 stycznia 2014 r., mocą art. 60 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "ustawa o ROD"), równocześnie ze zmianą brzemienia art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.o.g.r."), którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy (zob. art. 58 ustawy o ROD), obok m.in. użytków rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.) (szerzej na ten temat poniżej). Wejście w życie P.w. skutkowało wprawdzie uchyleniem art. 294 pkt 5a P.o.ś., jednakże w P.w. wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" - którym to pojęciem nie posługiwała się P.o.ś., "pozostawiając" zarazem pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - zob. art. 84 ust. 2 pkt 1 P.w.). Aktualna pozostała także nadana terenom ogrodów działkowych przez art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r. ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania tych terenów.

Pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc przypisać także szerszy zakres znaczeniowych niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wielkopolskim, uchylenie art. 294 pkt 5a P.w. nie stanowi więc argumentu przemawiąjącego za wykluczeniem twierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.

Podsumowując tę część rozważań, należy zatem skonstatować, że użyte w art. 274 pkt 3 lit. c (a tym samym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia) pojęcie "pobór wód do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" obejmuje swym zakresem szerszy zakres okoliczności faktycznych niż pojęcie "pobór wód na potrzeby działalności rolniczej", a pobór ten nie musi następować w celu nawadniania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne. Z drugiej strony, trzeba przypomnieć, że cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Potwierdzenie ostatniego z ww. wniosków można znaleźć w treści (poprzedzających art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39) art. 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód.

W myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w. zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Zgodnie z kolei z art. 33 ust. 3 P.w. zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takiego zastrzeżenia nie zawarto w art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Niemniej, w powołanym wyżej art. 34 pkt 12 P.w. do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (zob. art. 389 pkt 1 i pkt 2 P.w.) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.

Przy uwzględnieniu, że powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, porównanie treść art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39 rozporządzenia z treścią 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia w zw. z art. 34 pkt 12 P.w. doskonale uwidacznia, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (tu: pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, nie zaś cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. To treść decyzji, którą udzielono tego pozwolenia, będzie mieć zawsze rozstrzygające znaczenie.

Pobór wód przez ROD "R." odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta G. W. z dnia [...] września 2014 r. Pozwolenie to zachowało moc po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.w."), co wprost wynika z art. 545 ust. 7 tej ustawy. W podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta G. W. z dnia [...] września 2014 r. powołano m.in. art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

(Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. – stan prawny na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego; dalej powoływana jako "P.w. 2001"). Wskazany przepis, podobnie jak art. 403 aktualnie obowiązującej P.w., wymieniał obligatoryjne elementy pozwolenia wodnoprawnego, w tym jego cel i zakres, a także ilość pobieranej wody (art. 128 ust. 1 pkt 1).

Powyższe przedstawione wnioski dotyczące właściwego określenia wielkości stawki jednostkowej w relacji do celu, w którym następuje pobór wody, z pewnością odnoszą się zatem także do opłat określanych za pobór wód dokonywany w ramach pozwoleń wodnoprawnych udzielonych na podstawie P.w. 2001. Zmiana stanu prawnego nie ma wszakże znaczenia dla ustalenia celu poboru odbywającego się na podstawie konkretnego pozwolenia wodnoprawnego.

Jakkolwiek ilość pobranej wody nie jest w przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu, to dla potwierdzenia, że dla określenia stawki jednostkowej opłaty wodnej istotny jest cel poboru wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, również wydanym przed wejściem w życie P.w., należy jeszcze zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 272 ust. 11 i ust. 13 P.w. ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Stosownie jednak do treści art. 552 ust. 1 P.w. wymóg stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody, o którym mowa w art. 36, stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r. Jak wynika z art. 522 ust. 2a pkt 2 P.w. w tym okresie, wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

Do [...] grudnia 2026 r. na potrzeby określenia wysokości opłaty wodnej nie jest zatem niezbędne posiadanie urządzeń pomiarowych i dokonywanie odczytów ich wskazań, czego wymaga powołany wyżej art. 272 ust. 11 P.w. Niemniej jednak (podobnie, jak w przypadku odrębnych urządzeń pomiarowych) oświadczenie, o którym mowa w art. 522 ust. 2a pkt 2 P.w. musi zawierać podział ilości wody pobranej na różne cele lub potrzeby (zob. art. 522 ust. 2d P.w.).

Jak wynika z akt sprawy, wnoszący skargę kasacyjną skorzystał z możliwości, jaką daje art. 552 ust. 2a pkt 2 i ust. 2d P.w., składając [...] października 2019 r. oświadczenie zgodne z wzorem zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 522 ust. 2b P.w.). W oświadczeniu wskazano, że pobór wód odbywa się w ramach pozwolenia z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] i podano tylko jeden cel poboru wód - do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (pkt 39).

Przechodząc zatem do ustalenia, jaki cel poboru wód określono w decyzji z dnia [...] września 2014 r. w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w pkt I.1 rozstrzygnięcia, jako cel korzystania z wód wskazano "woda pobierana będzie do celów nawadniania upraw i terenów zielonych". Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD (treść tego przepisu nie uległa zmianie od czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego), rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Jak wynika z wzmiankowanego wyżej w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.g.r. (treść tego przepisu nie uległa zmianie od czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego) gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w u.o.g.r., do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu u.o.g.r. oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.). Skoro zatem tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania, to pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie sposób bowiem racjonalnie przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się winnym celu niż rolniczy.

Analizując jednak kolejne punkty pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2014 r., trzeba dostrzec (pkt I.3), że dopuszczono nim pobór wody wyłącznie w okresie wegetacyjnym roślin, co potwierdza, że nie założono innego przeznaczenia pobieranych wód niż nawadnianie upraw i terenów zielonych.

Co równie istotne, pobór wód zgodnie z analizowanym pozwoleniem odbywa się z plejstoceńskiego poziomu wodonośnego piętra czwartorzędowego (pkt I). W uzasadnieniu decyzji odwołano się natomiast do rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego W. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2014 r. poz. 810), zgodnie z którym (zob. § 9) priorytetem w zakresie poborów wody do nawodnień rolniczych i leśnych jest korzystanie z zasobów wód powierzchniowych lub w drugiej kolejności z zasobów wodnych czwartorzędowego piętra wodonośnego o swobodnym zwierciadle wody. Zestawienie rozstrzygnięcia decyzji z przywołanym fragmentem jej uzasadnienia jednoznacznie świadczy o tym, że Prezydent Miasta G. W. udzielił pozwolenia na pobór wód do nawodnień rolniczych, czego nie można rozumieć inaczej niż pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Rekapitulując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. (dalej: "Dyrektor") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego uchylono zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Należy przy tym zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których PZW-ROD zakwestionował błędne zastosowanie lub błędną wykładnię ustawy Prawo Wodne, rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia zakresu przedmiotowego, kluczowego w sprawie pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień, a także do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a odniesienie się do nich mogłoby mieć wyłącznie posiłkowy charakter, niemniej w realiach rozpoznanej sprawy nie zachodziła taka potrzeba.

Należy również nadmienić, że wnoszący skargę kasacyjną błędnie określił pierwszy z postawionych zarzutów, jako zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienie to, wobec stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji określi wysokość opłaty zmiennej z zastosowaniem § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.