Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak: [...], [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15, po rozpatrzeniu odwołania J. G., M. S. G., Z. B. i Gminy G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej, na wniosek Z. B., nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r.. Nr [...]. znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P.), w części dotyczącej działki o nr ewid. [...], położonej we wsi Ł., gmina G., a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...] - uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...] oraz stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak[...], w części dotyczącej dziatki nr ewid. [...] położonej we wsi Ł., gmina G., została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...]stwierdził, na wniosek Z. B., nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...]grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P., w części dotyczącej działki o nr ew. [...], położonej we wsi Ł., gmina G., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Powiatu G.

Po rozpatrzeniu odwołań J. G. M. S. G., Z. B. oraz Gminy G. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie, po rozpatrzeniu skargi Z. B. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r.. sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja Starosty Powiatu G. w części dotyczącej działki nr ew. [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. wówczas winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie interesu prawnego skarżącego (co do działki [...]), zaś w pozostałym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

Przed wydaniem w/w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/1 Wojewoda [...] - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], stwierdził na wniosek Z. B., nieważność w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...]. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. G., a decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], znak: [...]. umorzył, wszczęte na wniosek Z. B., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.. Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działek przez które przebiega przedmiotowa inwestycja z wyłączeniem działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. gm. G.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. i G.G.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.. Nr [...]. znak: [...]. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina G,, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/W a 912/13. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r.. znak: [...]. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. znak: [...].

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, że uchylenie przez Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] spowodowało przywrócenie ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] znak: [...]. Tak więc w dacie uprawomocnienia się w/w wyroku istniały dwie decyzje organu wojewódzkiego dotyczące tej samej sprawy, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r" Nr [...]. znak: [...] oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Jest to sytuacja niezgodna z prawem. Sąd wskazał, że uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], będąca podstawą wydania ponownej decyzji przez Wojewodę [...], a skoro tak to została wyeliminowana podstawa prawna do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ I instancji, zatem rozstrzygnięcie wydane w oparciu o już nieistniejącą podstawę prawną do jego wydania też podlega skasowaniu.

Ponadto, po rozpatrzeniu odwołania Z, B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...]. zapadły w oparciu o decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], która została uchylona wyrokiem Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/12. Ponieważ w obiegu prawnym znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...]. znak: [...] - rozstrzygnięcie w tej samej sprawie przez Wojewodę [...] stało się bezprzedmiotowe. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Następnie, po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, odwołania J, G,, M, S, G. Z, B, oraz Gminy G, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...]. znak: [...]. w części dotyczącej działki nr ewid. [...], zaś w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z, B, i G, G,, którzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu G, z dnia [...] grudnia 1999 r.. Nr [...]. znak: [...]. a w pozostałej części oddalił skargę Z, B,

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że cyt. " dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle kryterium zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność decyzji Starosty Powiatu G, z dnia [...] grudnia 1999 r.. w części odnoszącej się do działki nr ew. [...] błędnie przyjął, iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § I pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa GINB upatruje w naruszeniu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wskazując, że z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę wykazał, stosownie do dyspozycji tego przepisu, że posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zgodzić należy się z organem nadzorczym co do tego. że w aktach sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją brak jest pisemnej zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] udzielającej inwestorowi zgody na przeprowadzenie projektowanego wodociągu przez wskazaną działkę. Jednak inwestor w trakcie postępowania nadzorczego taką zgodę przedstawił. Mianowicie złożył do akt sprawy oświadczenie ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] z którego wynika, że wyrazili inwestorowi ustną zgodę na budowę wodociągu na ich działce. Potwierdzeniem tej zgody jest także to, że do chwili sprzedaży działki skarżącemu tj. do dnia 10 kwietnia 2003 r żaden ze współwłaścicieli nie kwestionował budowy wodociągu uważając, że jego budowa podniosła wartość nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy brak pisemnej zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] przy istnieniu wyraźnej zgody ustnej nie przesądza jeszcze o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Ponadto Sad wskazał – cyt. "W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy spełnienia wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter rażący w aspekcie skutków tą decyzją wywołanych. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania należy uwzględnić i ocenić w rozważaniach dotyczących kwalifikowanej wadliwości decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, skutki tą decyzją wywołane".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r. poz, 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to. że organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd.

Organ, uwzględniając wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku ponownie rozpatrując odwołania wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. . Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa.

Powołując się na analizę akt sprawy (por. postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]czerwca 1992 r., sygn. akt [...]; akt notarialny z dnia [...]września 1994 r. - umowa darowizny oraz wykaz właścicieli działek, przez które przebiega wodociąg rozdzielczy wraz z przyłączami w miejscowości Ł., gm. G., znajdujący się w aktach organu stopnia podstawowego) organ wykazała, że w dniu wydawania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], działka nr ewid. [...] położona w miejscowości Ł. stanowiła współwłasność K. Z., A. P., S. B. i M. K. Od dnia 10 kwietnia 2003 r., Z. B. jest następcą prawnym w/w współwłaścicieli działki nr ewid. [...].

Z projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...] wynika, że część sieci wodociągowej, objętej w/w decyzją, została zaprojektowana na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. według stanu prawnego na dzień 14 grudnia 1999 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu. kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 19 listopada 1999 r. do Starostwa Powiatowego w G.wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wyżej wskazany wniosek został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czym spełnił wymóg określony w ww. przepisie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu. kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez K. Z., A. P., S. B.i M. K. zgody inwestorowi na budowę przedmiotowej inwestycji na nieruchomości, której byli współwłaścicielami. Niemniej jednak przy piśmie Urzędu Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (stanowiącym odpowiedź na pismo GUNB z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]) przesłano oświadczenie, w którym K. Z., A. P.. S. B. i M. K.wskazują, iż wyrażali ustną zgodę na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid. .[...].

Mając na uwadze wiążące wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku organ przyjął, że brak pisemnej zgody udzielonej inwestorowi przez ówczesnych współwłaścicieli działki nr ewid. [...], przy istnieniu wyraźnej zgody ustnej, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz nie można uznać tego naruszenia za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowo-adrninistracyjnym przeważa bowiem pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno- gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 111 1/06. LEX nr 494728). w którym to wskazał, że " o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych. jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Tryb uregulowany w art. 156 i nast. k.p.a. stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a wobec tego winien być stosowany jedynie w uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 4 października 2011 r.. sygn. akt VII SA/Wa 566/11).

Następnie organ przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ stopnia podstawowego wydając w/w decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], uchybił w stopniu rażącym przywołanym wyżej unormowaniom. Sporna inwestycja nie narusza bowiem ustaleń decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego.

Ponadto, organ ocenił, że kontrolowana decyzja Starosty G. została wydana na rzecz Zarządu Gminy G., w imieniu którego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wystąpił Wójt Gminy G. Podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie gmina, która posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Tym samym przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. może mieć wyłącznie Gmina G., a nie Zarząd Gminy G. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt II OSK 6/05. Zarząd Gminy, jako organ osoby prawnej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do postanowień art. 28 i art. 29 k.p.a. .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł - na gruncie przedmiotowej sprawy Gmina G. była również inwestorem. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, inwestorem jest podmiot bez woli którego zamiar inwestycyjny w sensie faktycznym nie może być realizowany, jak również nie może toczyć się postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna nic mająca osobowości prawnej. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję. Jest to zatem podmiot, który przeznacza środki finansowe na zrealizowanie określonej inwestycji i organizuje proces inwestycyjny, inicjując przede wszystkim postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę winna być skierowania do Gminy G., jako inwestora, mogącego być podmiotem praw i obowiązków, nie zaś do Zarządu Gminy G., który jest organem wykonawczym osoby prawnej.

Zarówno w judykaturze (por. wyrok NSA z 14 lutego1998 r., IV SA 884-885/96 niepubl.), jak i literaturze przedmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 750) wskazuje się, że przykładem błędu powodującego nieważność będzie skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw lub obowiązków.

Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]grudnia 1999 ., Nr [...]znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. gm. G., wypełnia pozytywną przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Następnie jednak organ ocenił, że powyższe uchybienie nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. gm. G. Od dnia doręczenia stronom weryfikowanego pozwolenia na budowę minęło bowiem ponad 16 lat. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. , jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje zarzut Gminy G., jakoby przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. B.- osoby niebędącej, zdaniem skarżącej, stroną niniejszego postępowania. Krąg stron postępowania zgodnie z przyjętą doktryną ustala się na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. Jak natomiast wskazano powyżej Z. B. jest w chwili obecnej właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. (por. księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w G., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych), na której zaprojektowano przebieg części przedmiotowej inwestycji.

Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał - decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 ., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości ., gm. G., nie jest obarczona żadną z pozostałych wad (poza wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , tj. decyzja nie narusza w sposób rażący innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego kara oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...]. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. ego z dnia [...] grudnia 1999 r.. Nr [...], znak: [...] oraz stwierdzić, że ww. decyzja Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej we wsi Ł. gmina G., została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Z. B. dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. oraz zasądzenia zwrotu kosztów procesu.

Skarżący podniósł, że każdy musi swoje twierdzenie udowodnić - fakt z którego wywodzi skutki prawne tymczasem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opiera decyzję na okoliczności upływu 10 lat od dnia doręczenia decyzji Starosty Powiatu G., ale nie wskazuje dat doręczenia decyzji osobom których decyzja dotyczyła, co czyni niemożliwym stwierdzenie faktu upływu 10 lat, prowadzi do wniosku że decyzja nie była doręczona nikomu w ogóle. Decyzja Starosty Powiatu [...] nie została doręczona jego poprzednikom prawnym tj. A. P., K. Z., M. K., S. B. - którzy zeznając pod odpowiedzialnością karną w postępowaniu prowadzonym przez Komendę Powiatową Policji w G. - sygn. akt [...] - zeznali, że żadnych dokumentów w sprawie budowy wodociągu we wsi Ł. ( decyzja Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę) nie otrzymywali. Ponadto, decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana dla Zarządu Gminy G., zatem dla organu osoby prawnej jaką jest Gmina G., co oznacza, że nie mogła być doręczona nikomu w ogóle i nie mogła być ogłoszona, ponieważ jako niewykonalna w dniu jej wydania nie mogła być wprowadzona do obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd stwierdza - organ wydał orzeczenie w pełni odpowiadające wytycznym zawartym w ww. wyroku tutejszego Sądu. Decyzję kontrolował w zakresie interesu prawnego jaki w rozumieniu art., 28 k.p.a. przysługuje skarżącemu. Zasadnie ocenił, że decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, inwestor dysponował ustnie wyrażoną zgodą uzyskaną od współwłaścicieli działki stanowiącej obecnie własność skarżącego. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ prawidłowo ocenił – adresatem decyzji powinna być gmina a nie zarząd ale zaistniała wada decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Sentencja zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada tej normie .

Należy zauważyć - organ w uzasadnieniu decyzji pominął wskazanie daty doręczenia decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, okoliczności istotnej w świetle ww. regulacji prawnej. Sądowa analiza akt sprawy upewnia jednak, że miało to miejsce najpóźniej na początku 2000 r., (patrz lista z doręczeń wraz z podpisami uczestników postępowania).

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).