Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1325/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. a, art. 35, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r., nr IX/101/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. Zasądza od Rady Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącej H. W. kwotę 557 zł(pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 841/13, oddalił skargę H. W. (dalej jako Skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 212, poz. 3307). Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej: "ustawa zmieniająca"); art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d, art. 39, art. 53, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: "u.u.i.o.ś."); przepisów § 4 pkt 6 i 8, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "Rozporządzenie"), przepisu § 137 rozporządzenia w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: "ZTP").

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

Odnosząc się zarzutu nr 1 skargi, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie była upoważniona do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek, WSA podzielił ocenę prawną skarżącej, że taką kompetencję rady gminy posiadały pod rządami u.z.p. oraz otrzymały później, w wyniku dodania przepisu pkt 10 do ust. 3 w art. 15 u.p.z.p. – ustawą zmieniającą. Rację ma również skarżąca wskazując na art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, dotyczący stosowania przepisów dotychczasowych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. W przypadku kompetencji do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek było to nie tylko wprowadzenie, co bardziej "przywrócenie" gminie tej kompetencji. Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, a podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego jest plan miejscowy. Zdaniem Sądu ustalenie minimalnej powierzchni działki w zaskarżonej uchwale nie jest powodem uzasadniającym stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów uchwały. Celem nowelizacji, wskazanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, było wprowadzenie instytucji prawnych skutkujących przyśpieszeniem powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina skorzystała z uprawnień w zakresie kształtowania ładu przestrzennego.

Odnośnie zarzutu skargi nr 2, dotyczącego nakazu prowadzenia badań archeologicznych w strefach ochrony archeologicznej – podczas prowadzenia prac ziemnych w obrębie wykopu budowlanego, WSA wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej "ustawa o ochronie zabytków") formą ochrony zabytków jest, między innymi, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 18 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wprost nakazał, aby w aktach planistycznych ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Nadto w dacie przyjęcia uchwały obowiązywał już art. 20 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym projekty i zmiany, między innymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji planistycznej znajduje się pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 lipca 2007 r. stwierdzające, że teren objęty planem znajduje się w strefie występowania stanowisk archeologicznych będących pod opieką konserwatorską. Nie stanowi naruszenia prawa brak zdefiniowania w uchwale pojęcia "otoczenia obiektów". Definicja taka wynika z ustawy o ochronie zabytków. W art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków powiedziane jest ,że otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Odnosząc się do nałożonego w § 14 pkt 5 uchwały obowiązku uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej WSA interpretował, że celem tego uregulowania było zapewnienie zgodności nasadzeń z regulacją planu zagospodarowania przestrzennego i zabezpieczenie skuteczności funkcji izolacyjnej zieleni zwłaszcza, że chodzi o oddzielenie przede wszystkim terenów o funkcji usługowej i produkcyjnej od przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Nie ma więc powodów dla których należałoby stwierdzić w tym punkcie nieważność.

Odnośnie zarzutu skargi nr 3, dotyczącego braku określenia wysokości zabudowy w miejsce określenia maksymalnych wysokości budynków oraz braku określenia linii zabudowy, WSA ocenił, że zarzut w zakresie braku określenia wysokości zabudowy, jest częściowo niezrozumiały. Na pięć wskazanych w skardze przepisów uchwały w trzech została określona "maksymalna wysokość zabudowy", z uściśleniem maksymalnej wysokości budynków na poszczególnych jednostkach ustaleń planu, które to jednostki są wydzielone liniami rozgraniczającymi; dwa ostatnie przepisy przywołane w skardze dotyczą istniejącego cmentarza oraz zieleni parkowej z dopuszczeniem lokalizacji cmentarza i tylko dla tych terenów określono maksymalną wysokość budynków. Sąd podkreślił, że maksymalna wysokość zabudowy została oddzielnie wskazana dla budynków mieszkalnych i innych (garażowych, gospodarczych) i sprecyzowana poprzez wskazanie ilości metrów do "najwyższego punktu dachu". Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania projektu planu miejscowego poprzez odstąpienie od określenia wysokości zabudowy, na rzecz maksymalnej wysokości budynków, na terenie cmentarza czy terenie zieleni parkowej z dopuszczeniem lokalizacji cmentarza.

Co do wyznaczenia linii zabudowy wyłącznie od strony właściwych dróg, WSA ocenił, że brak podstaw prawnych do tak istotnego ograniczania prawa własności; linia zabudowy jest nieprzekraczalna wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej.

Odnośnie zarzutu skargi nr 4 i nr 5 WSA podzielił stanowisko Gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Biorąc pod uwagę powyższe w przedmiotowym mpzp zastosowano mieszane oznaczenia dotyczących przeznaczenia terenu. Natomiast, każdy teren, dla którego ustalono odmienne zasady zagospodarowania został wydzielony liniami rozgraniczającymi. Jest to zgodne z przepisami prawa oraz sztuką urbanistyczną.

Dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych – dojazdów do nieruchomości w ramach terenów o przeznaczeniu np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy traktować jako określenie sposobu zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie odmienne przeznaczenie terenu, niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym. Z tego względu wydzielenie wszystkich dróg wewnętrznych linią rozgraniczającą nie jest konieczne, w szczególności, gdy ich powstanie nie jest przesądzone i zależne będzie np. od intensywności zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzutu skargi nr 6, dotyczącego braku zgodności ustaleń miejscowego planu dla terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 7P/U ze Studium, WSA wskazał, że w § 2 Studium ustalono zasady interpretacji tekstu i rysunku Studium: Studium określa dominujące funkcje terenów (§ 2 pkt 1) oraz zezwala na uzupełnianie funkcji dominujących funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi, pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia (§ 2 pkt 2). Symbolem P/U określono w Uchwale tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, przy czym dla terenu 7P/U określono lokalizację składów, magazynów; zabudowy biurowo-administracyjnej, zabudowy usługowej (§ 12 ust.1 pkt 2 uchwały). Przedmiotowy teren jest określony w Studium symbolem MU: z wyrysu Studium umieszczonego obok rysunku planu wynika, że jest to "teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej". W piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik Gminy wskazała na dominujący kierunek zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z uwagi na możliwość uzupełniania funkcji dominujących funkcjami komplementarnymi a nawet odmiennymi – pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia, WSA zaakceptował stanowisko Gminy, że plan miejscowy adaptuje istniejącą zabudowę, w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych, oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ujęte kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej, ale wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. W przedmiotowej sprawie właśnie taka zmiana – w granicach zakreślonych ustaleniami studium – miała miejsce.

Odnośnie zarzutu skargi nr 7, dotyczącego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez "brak określenia geometrii dachów" WSA podkreślił, że czym innym jest pominięcie (przemilczenie, brak odniesienia się), a czym innym jest wyartykułowane w tekście uchwały zezwolenie na dowolną geometrię dachu, dla precyzyjnie określonego terenu, w sytuacji, kiedy dla pozostałych jednostek ustaleń planu (terenów) geometria dachów została określona. Uchwałodawca dał wyraz swojemu uznaniu, że na każdorazowo określonych jednostkach ustaleń planu ład przestrzenny nie ucierpi, jeżeli inwestorzy samodzielnie ustalą geometrię dachu. WSA uznał, że zezwolenie na samodzielne określenie geometrii dachu nie ma nic wspólnego z brakiem określenia geometrii dachu.

Odnośnie zarzutu skargi nr 8, dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na 4 jednostkach ustaleń planu (terenach) oznaczonych symbolem MN, a więc na 4 terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej WSA wskazał, że oceniając przepis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały należy mieć na względzie, że zakaz ten obejmuje 4 spośród 144 jednostek MN. Trzeba również mieć na uwadze wyjaśnienia Gminy, że zakwestionowany przepis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały przeniósł ustalenia dotychczas obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, a więc jest to usankcjonowanie istniejącego porządku, obowiązującego od 15 lat; z uwagi na intensywność zagospodarowania terenu jest to ustalenie mające na celu zminimalizowanie konfliktów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wskazanie konkretnej branży działalności handlowej i argumentacja dotycząca tego stwierdzenia: nakaz wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie, może znaleźć zastosowanie również przy ocenie przepisu zakazującego prowadzenia działalności gospodarczej. Możliwa zatem jest sytuacja, że najlepszym sposobem zminimalizowania konfliktów na danym terenie, czy wręcz zapobieżenia konfliktom – a w przypadku kontynuowania porządku istniejącego na danym terenie od kilkunastu lat, będzie zapis zakazujący prowadzenia działalności gospodarczej i nie będzie to naruszeniem przepisów Konstytucji (wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Odnośnie zarzutu skargi nr 9, dotyczącego braku określenia w Uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości, wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest to, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Nie można usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11 oraz z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). WSA ocenił, że o tym, czy odnośnie terenów objętych m.p.z.p. istnieje konieczność określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości decyduje stan faktyczny i prawny terenów objętych m.p.z.p., w tym sposób zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakter zabudowy i zurbanizowanie terenu. Miejscowy plan dopuszcza sytuację, w której działka budowlana może składać się z dwóch działek geodezyjnych. Możliwa jest zatem sytuacja, w której wniosek o podział nieruchomości złożą właściciele sąsiednich nieruchomości chcący zagospodarować teren "bardziej racjonalnie". Możliwe jest także połączenie dwóch działek w jedną.

Odnośnie zarzutu skargi nr 10, dotyczącego zaniechania procedury planistycznej podkreślono, że zezwolenie w uchwale intencyjnej na etapowe wprowadzania planów miejscowych dla obszaru i ponowienie procedury w zakresie wyłożenia do wglądu nie rodziło konsekwencji dla organów opiniujących i uzgadniających. Nie było zatem podstaw do ponawiania tego etapu procedury.

Odnośnie zarzutu skargi nr 11, dotyczącego naruszenia przepisów u.u.i.o.ś. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu miejscowego przed skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o projekcie planu miejscowego WSA podzielił stanowisko pełnomocnika Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę ("Ad. 12"), że wymóg u.u.i.o.ś. nie stanowi elementu procedury sporządzania planu miejscowego. Nadto, o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się ze sporządzanymi dokumentami pianistycznymi społeczeństwo zostało powiadomione w ogłoszeniu i obwieszczeniach Wójta.

Jako bezzasadne WSA ocenił zarzuty skargi nr 12–13, dotyczące wadliwego sposobu ogłaszania o kolejnych etapach procedury planistycznej – brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) oraz statusu czasopisma "Sąsiadka-Czytaj". Odnosząc się do zarzutu braku zachowania wymogu ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, WSA wyraził pogląd, że zwrot "a także" pełnić ma niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwyczajowo dokonuje obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Sąd przyjął również, że czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" jest przykładem prasy miejscowej, w rozumieniu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i argumentację Gminy w tym zakresie, że bezpłatne pismo gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym. Zdaniem WSA wymogi informowania o kolejnych etapach zostały zachowane. Przepisy u.p.z.p. nie wymagały (i nie wymagają) potwierdzania w dokumentacji planistycznej umieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Modyfikacja ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (zarzut nr 14), nie miało wpływu na procedurę planistyczną. Celem określania wzorów dokumentów w powszechnie obowiązujących przepisach prawa jest zagwarantowanie przez ustawodawcę, że oczekiwane minimum informacji znajdzie się w ogłoszeniu (w tym przypadku), i to w oczekiwanym przez ustawodawcę brzmieniu. Procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały nie mogło zagrozić umieszczenie również innych informacji w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Odnośnie zarzutu skargi nr 15, dotyczącego naruszenia terminu 21 dni (według skarżącej musiał to być 21 dni "roboczych" urzędu) który to termin jest określony w art. 17 pkt 10 u.p.z.p., WSA wskazał, że sugerowany w skardze sposób liczenia terminu (dni "robocze" urzędu) oznacza, że projekt planu i prognoza musiałyby być wyłożone do 4 tygodni i brak podstaw do takiej interpretacji art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Termin "co najmniej 21 dni" został w sprawie zachowany. Marginalnie sąd wskazał, że orzeczenia wymienione w skardze zapadły w odniesieniu do przepisu poprzednio obowiązującej ustawy: art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. i był to pogląd odosobniony.

Odnośnie zarzutu skargi nr 16, dotyczącego nierozpatrzenia wniosków i uwag złożonych do projektu miejscowego planu WSA wskazał, że wnioski oraz uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta i czynność ta ma odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Załączone do odpowiedzi na skargę akta zawierają tabelaryczne wykazy z kolumną "Rozstrzygnięcie Wójta w sprawie rozpatrzenia wniosku" i dwoma podkolumnami: "uwzględniona" i "nieuwzględniona". Każda uwaga została rozstrzygnięta osobno. Wykazy są podpisane przez Wójta (II zastępcę Wójta) i opatrzone odciskiem pieczęci Wójta lub odciskiem pieczęci "z upoważnienia Wójta".

Odnośnie zarzutu skargi nr 17 WSA wskazał, że treść art. 11 u.p.z.p. w żaden sposób nie zamyka możliwości zbierania opinii oraz zawiadamiania innych instytucji niż zdefiniowanych przez ustawodawcę. W tej sytuacji wystąpienia przez Wójta o opinie i uzgodnienia również do innych podmiotów niż wskazał ustawodawca nie rzutuje na prawidłowość procedury planistycznej. W interesie Gminy było zgromadzenie opinii np. przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej czy gazu, a dotyczących terenu, objętego następnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu skargi nr 18, dotyczącego braku uzgodnienia projektu miejscowego planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej, WSA wskazał, że na terenie objętym planem nie można mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461 ze zm.), zatem organ sporządzający projekt planu nie musiał występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej.

Odnośnie zarzutu skargi nr 19 WSA wskazał, że u.u.i.o.ś. weszła w życie w dniu 7 listopada 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 155 ww. ustawy, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie omawianych przepisów uzyskał opinię Wojewody Wielkopolskiego pełniącego funkcję organu ochrony środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z tego względu nie było wymagane uzgodnienie zakresu prognozy. Do projektu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i skarżąca mogła się nią zapoznać.

Odnośnie zarzutu skargi nr 20 dotyczącego powtórzenia w § 2 pkt 13 uchwały definicji zamieszczonej w ustawie i przez to naruszenia przepisów ZTP, WSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 346/07, że określone w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.), który określa zakres merytoryczny planu miejscowego. W skardze skarżąca podniosła, iż uchwałą naruszono przywołane przepisy prawne poprzez ustalenie zapisami uchwały zasad podziału nieruchomości, w tym zasad i warunków podziału działek będących własnością skarżącej. W wyroku NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10 wskazano, że "nie ma (...) wątpliwości, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji", WSA w Poznaniu przyjął zaś, że ustalenie minimalnej powierzchni działki w zaskarżonej uchwale nie jest powodem uzasadniającym stwierdzenie nieważności poszczególnych zapisów uchwały. Co jest stanowiskiem innym niż prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie.

2. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem art. 18, art. 19, art. 20 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie przepisem § 25 pkt 2-4 przedmiotowej uchwały, nakazu uzgodnień oraz uzyskania opinii konserwatora zabytków, a także nakazu prowadzenia badań archeologicznych – jako ustaleń niemieszczących się w ramach ustaleń planu miejscowego. WSA w Poznaniu błędnie utożsamił proceduralny obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz uwzględnienia w tymże planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków z możliwością nałożenia w planie miejscowym obowiązku uzyskiwania stosownych uzgodnień. W opinii skarżącej to ostatnie nie może być przedmiotem planu miejscowego, bowiem ten nie może nakładać na przyszłych inwestorów obowiązku uzyskiwania dodatkowych uzgodnień lub opinii, tym bardziej obowiązku prowadzenia badań archeologicznych. Sąd pierwszej instancji miał także dopuścić się obrazy przepisów art. 15 ust. 2 i 3 poprzez ich błędną wykładnię, prowadząc swym wywodem do konkluzji, iż ustawodawca dopuszcza w planie miejscowym stosowanie zapisów, które umożliwią gminie kontrolowanie realizacji planu miejscowego (w przedmiotowej sprawie poprzez nakładanie na inwestorów/właścicieli obowiązku uzgodnienia projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej z Urzędem Gminy w Tarnowie Podgórnym). Twierdzenie WSA w Poznaniu nie tylko stanowi o błędnej wykładni przywołanych przepisów prawnych, ale także narusza prawo własności – nakładając na inwestorów niczym nieuzasadniony obowiązek uzgadniania nasadzenia zielni izolacyjnej. Ostatnie nakłada na inwestora niczym nieuzasadniony obowiązek przygotowania projektu nasadzeń, powoduje, iż niemożliwe jest nasadzenie zieleni bez opracowania bliżej nieokreślonego i niewynikającego z żadnych przepisów prawnych projektu nasadzeń.

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 4 pkt 6 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wnosiła do Sądu pierwszej instancji zarzut nie określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy – wychodząc z założenia, że ta ostatnia jest czymś innym (pojęciem szerszym bo dotyczy także np. budowli) niż wysokość budynków, a także zarzut braku określenia linii zabudowy. WSA w Poznaniu błędnie wyłożył wskazany przepis prawny, twierdząc iż wolą ustawodawcy było dowolne, zależne od woli organu sporządzającego plan miejscowy określenie albo wysokości zabudowy albo wysokości budynków. Również błędnie Sąd pierwszej instancji wyłożył obowiązek określenia linii zabudowy tylko od strony dróg publicznych, utożsamiając z obowiązkiem wynikającym z przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), którym określono odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w jakiej mogą być lokowane obiekty budowlane. Gdyby wolą ustawodawcy było zachowanie w planach miejscowych tylko obowiązku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony dróg publicznych, to nie musiałby tego wskazywać w ustawie planistycznej, bowiem obowiązek ten i tak wynikałby z przepisów przywołanej ustawy o drogach publicznych. W planach miejscowych stosowane są linie zabudowy – nieprzekraczalne oraz obowiązujące (o tych mowa także w przepisie § 4 ust. 1 Rozporządzenia.

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego (...) poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wnosiła zarzut braku określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym – w tym wzajemnie się wykluczającym (tereny rolne – na których dopuszcza się lokowanie budynków mieszkalnych) – przeznaczeniu terenów. Dopuszczenie lokowania budynków mieszkalnych na terenach rolnych jest niedopuszczalne, chociażby ze względu na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), która nakłada obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego ministra w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył w tym zakresie nie tylko przepis rangi ustawowej – stwierdzając, iż nie ma obowiązku oddzielania od siebie terenów o różnym przeznaczeniu, ale także przywołany przepis § 9 ust. 4. Ten ostatni dopuszcza bowiem tylko możliwość stosowania mieszanych oznaczeń barwnych i literowych (np. używanie szrafu kolorów żółtego ciemnobrązowego przy zastosowaniu oznaczenia literowego MWR – dla np. określenia przeznaczenia terenu, którego nie określono wprost w cyt. rozporządzeniu, tj. agroturystyki) – a nie mieszanych przeznaczeń terenów (np. MW/R i takiego samego szrafu do określenia alternatywnego przeznaczenia terenu: albo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna albo tereny rolne) – jak przyjął WSA. Zdaniem Skarżącej "mieszane" oznaczenie kolorów i symboli to coś innego niż "mieszane" przeznaczenie terenu.

5. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 9 ust. 4 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca podnosiła zarzut braku wyznaczenia na załączniku graficznym do planu miejscowego linii rozgraniczających drogi wewnętrzne – w sytuacji gdy realizację tychże dopuszczano zapisami planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie ma potrzeby określania dróg wewnętrznych, bowiem ich powstanie nie jest przesądzone i zależne będzie np. od intensywności zagospodarowania terenu. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanego przepisu prawnego niweczy ideę sporządzania planów miejscowych. To plany miejscowe bowiem określają przeznaczenie terenu – w tym intensywność zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Wywód Sądu pierwszej instancji prowadzi natomiast do wniosku, że w planie miejscowym przeznaczenie terenu określane jest niejednoznacznie, zależnie od następującego po uchwaleniu już planu miejscowego zagospodarowania terenu – i to zagospodarowanie terenu decyduje o przeznaczeniu terenu, a nie przeznaczenie terenu o sposobie jego zagospodarowania. Pogląd Sądu stanowi o błędnej wykładni przywołanych przepisów prawnych. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do wskazanego przez skarżącą naruszenia tym działaniem organu gminy przepisu § 8 ust. 2 Rozporządzenia.

6. art. 15. ust. 1 oraz przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem art. 35 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze wywiodła, że przedmiotowy plan miejscowy pozostaje niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7P/U wyznaczono przeznaczenie: terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, gdzie w studium określono kierunek zagospodarowania przestrzennego gminy: tereny mieszkaniowo-usługowe. WSA przyjął, że określone przeznaczenia terenu adaptuje istniejącą zabudowę. W ocenie Skarżącej plan miejscowy określa przeznaczenie terenu "na przyszłość", natomiast istniejący sposób przeznaczenia terenu zgodnie z wolą ustawodawcy (przepis art. 35 u.p.z.p.) może być zachowany do czasu rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji. Ostatnie oznacza, że jeżeli jakiś teren zagospodarowany jest w dany sposób – to może być on wykorzystywany właśnie w ten sposób tak długo, dopóki nie będzie inwestor chciał rozpocząć nowej inwestycji. Jeżeli zatem gmina chciała zachować, faktyczny, dotychczasowy sposób wykorzystania (przeznaczenia) terenu to winna właśnie taki kierunek – odpowiadających aktualnemu faktycznego wykorzystaniu terenu – określić w studium. Wyznaczenie innego kierunku w studium uniemożliwia adaptowania terenu (zachowania przeznaczenia terenu odpowiadającego dotychczasowemu wykorzystaniu terenu). Za chybiony należy także uznać argument przytoczony przez WSA, jakoby odmienne przeznaczenie terenu niż wynikające ze studium było możliwe w przedmiotowym przypadku, gdyż to odmienne przeznaczenie terenu pozostaje nieuciążliwe dla otoczenia. Analiza ustaleń planu miejscowego dla terenów graniczących z obszarem oznaczonym symbolem 7P/U jednoznacznie wskazuje, iż otoczenie terenu przeznaczonego m.in. pod składy i magazyny (właśnie teren oznaczony symbolem 7P/U), to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ani organy gminy ani WSA nie wykazali, iż nie zachodzi tutaj oczywista uciążliwość terenu składów i magazynów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

7. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 4 pkt 6 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca w skardze wywodziła, iż brak określenia geometrii dachów jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. WSA wywiódł natomiast, iż nie mamy do czynienia z brakiem określenia obligatoryjnego elementu planu miejscowego lecz z pozostawieniem zupełnej dowolności w tym zakresie inwestorom. Wykładnia przywołanego przepisu prawnego przez WSA prowadzi do zaprzeczenia idei planowania przestrzennego, władztwa planistycznego gminy oraz ładu przestrzennego (odpowiednio przepisy art. 2, 3, 4, 6 u.p.z.p.).

8. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) oraz przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię. W skardze Skarżąca podniosła iż w planie miejscowym (akcie normatywnym – rangi prawa miejscowego nie ustawowego) zakazano prowadzenia działalności gospodarczej na wyznaczonych terenach. Ostatnie oznacza iż na danych terenach nie może mieć siedziby żadna spółka prawa handlowego ani nie może też być prowadzona żadna inna działalność gospodarcza. Skarżąca artykułowała przepis art. 22 Konstytucji gwarantujący swobodę działalności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia tylko przepisami rangi ustawowej. WSA powołał się na niemający nic wspólnego – z danym w niniejszej sprawie stanem faktycznym i prawnym – wyrok NSA i wskazał na fakt, iż rzeczony zakaz dotyczy tylko 4 spośród 144 jednostek strukturalnych. W przywołanym przez WSA wyroku, NSA odnosił się nie do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, lecz do zawężenia przeznaczenia terenu do możliwości realizacji konkretnych usług, tj. nie określania w planie miejscowym generalnie usług – lecz zawężania tych usług np.: do usług handlu. Zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej przepisami rangi uchwały jest obrazą przepisów Konstytucji RP. W opinii skarżącej kasacyjnie nie mają także znaczenia dotychczasowe (też niezgodne z Konstytucją) zapisy – wcześniejszego planu miejscowego.

9. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca w skardze podniosła zarzut braku określenia w planie miejscowym obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, tj. braku określenia zasad i scalania podziału nieruchomości. WSA wywiódł że Skarżąca nie wykazała pomysłu w zakresie scalenia i podziału działek a jej rozważania względem tej możliwości są hipotetyczne. Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, co pozwala organom gminy sądzić, iż stan faktyczny i sposób zagospodarowania terenu nie prowadzi do konieczności poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie w zapisach planu miejscowego. Jeżeli organy gminy wychodzą z założenia (też tylko hipotetycznie), iż w danym planie miejscowym nie ma konieczności określenia zasad scalania i podziału nieruchomości to winny dać temu wyraz w uzasadnieniu do uchwały w sprawie planu miejscowego. Tymczasem stosownego wywodu w uzasadnieniu do uchwały brak. Dopuszczenie w planie miejscowym możliwości łączenia dwóch działek geodezyjnych w jedną działkę budowlaną nie ma nic wspólnego ze scalaniem a potem wtórnym podziałem nieruchomości. Scalanie i podział nieruchomości warunkowany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś łączenie dwóch działek geodezyjnych w jedną działkę budowlaną – jest zgoła odmiennym procesem.

10. Art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wniosła zarzut błędnego prowadzenia procedury planistycznej bowiem zmiana uchwały intencyjnej wymaga cofnięcia czynności planistycznych do etapu zawiadomienia o tej zmianie – umożliwienia składania wniosków do tych procedur planistycznych przez osoby fizyczne i prawne. Zarówno jednak organ gminy jak też WSA zaakceptowali bezrefleksyjnie stanowisko, iż taka sytuacja a priori, nie powoduje "cofnięcia" czynności proceduralnych do etapu ogłoszenia o dokonaniu stosownej zmiany w myśl przepisu art. 17 pkt 1 i 2. Wykładnia dokonana przez WSA w tym zakresie prowadzi także do naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem pozbawia wszystkich zainteresowanych sporządzanym planem miejscowym wiedzy względem procedury planistycznej i możliwości składania stosownych wniosków.

11. Art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. "d" u.u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię. W skardze Skarżąca podniosła brak zamieszczenia stosownych danych w publicznie dostępnych wykazach danych. WSA powtórzył za pełnomocnikiem, iż rzeczony wymóg nie jest elementem procedury planistycznej. Tymczasem organy gminy prowadząc procedurę planistyczną powinny zachować wszystkie przepisy prawne a nie tylko przepis art. 17 u.p.z.p.

12.–13. Art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. WSA przyjął, że pismo gminy "Sąsiadka-Czytaj" spełnia wymogi prasy miejscowej. Podkreślić należy w tym miejscu, iż wolą ustawodawcy było, by organ wykonawczy gminy o stosownych czynnościach planistycznych zawiadamiał m.in. poprzez prasę miejscową. Skarżąca podniosła, iż pismo gminne "Sąsiadka-Czytaj" nie spełnia wymogu bycia prasą miejscową, chociażby z powodu braku daty ukazania się stosownego pisma. Tymczasem WSA utożsamił datę zamknięcia numeru z datą wydania (ukazania się pisma w obrocie). Moment zamknięcia numeru nigdy nie jest momentem udostępnieniu czasopisma odbiorcy (chociażby ze względów logistycznych – związanych z dostarczeniem pisma). Biorąc pod uwagę sposób kolportażu przedmiotowego pisma – nie sposób określić kiedy dociera ono do odbiorcy.

14. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca w skardze podniosła zarzut naruszenia przez organ wykonawczy gminy przywołanego przepisu prawnego poprzez naruszenie właściwości organów. Wskazane uchybienie dotyczyło modyfikacji stosownych ogłoszeń przez organ wykonawczy gminy. Zarzut dotyczył naruszenia właściwości organu, co w myśl przywołanego przepisu prawnego winno stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Tymczasem WSA nie badał wskazanego uchybienia w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. lecz odniósł się do istotności tego uchybienia dla procedury pianistycznej.

15. Art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca podniosła, iż termin 21 dni wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu winien być obliczany jako dni kiedy Urząd jest otwarty i możliwe jest zapoznanie się z projektem planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu. W orzecznictwie i praktyce przyjęto, jednak iż cały 21-dniowy okres musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu.

16. Art. 17 pkt 3 i 12 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) w związku z przepisem § 12 pkt 4 i 5 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię. W skardze podniesiono zarzut braku rozpatrzenia wniosków i uwag przez organ wykonawczy gminy wskazując przy tym, iż czym innym jest wykaz wniosków i wykaz uwag – a czym innym jest potwierdzenie rozpatrzenia wniosków. WSA tymczasem wskazał na brak logicznej argumentacji. W przekonaniu Skarżącej nie można w tym przypadku mówić o braku logicznej argumentacji, bo ta wynika wprost z przywołanych przepisów § 12 pkt 4 i 5 Rozporządzenia.

17. art. 17 pkt 2, 6-7 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez ich błędną wykładnię. W skardze podniesiono zarzut zawiadomienia na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a później wystąpienia o opinie i uzgodnienia do podmiotów innych niż określił ustawodawca. WSA ocenił, iż jest to działanie dopuszczalne w ramach przezorności, którą kierował się organ wykonawczy gminy. W przekonaniu skarżącej katalog podmiotów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego jest zamknięty. Wszystkim innym podmiotom ustawodawca zagwarantował możliwość składania uwag w oparciu o inne przepisy prawne. Organ wykonawczy gminy nie może zatem w uprzywilejowany sposób traktować podmioty uznane przez siebie za "bardziej ważne" niż inne.

18. Art. 17 pkt 7 lit. "e" u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię. WSA wyszedł z założenia, iż projekty planów miejscowych winny być uzgadniane z właściwym organem straży granicznej tylko w sytuacji, gdy obszar planu miejscowego dotyczy granicy państwa lub strefy nadgranicznej. Zaprezentowane stanowisko już dawno w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało uznane za niewłaściwe (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1106/09). Gdyby wolą ustawodawcy było, by uzgadniać projekty planów miejscowych z właściwym organem straży granicznej tylko w przypadku, gdy plan miejscowy sporządzany jest dla obszaru graniczącego z państwem ościennym lub dla obszaru znajdującego się w strefie nadgranicznej to dokonałby adekwatnych zapisów w ustawie, jak dokonał tego w przepisie art. 17 pkt 6 lit. "b" u.p.z.p.

19. Art. 53 w związku z przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię. W skardze podniesiono brak wywiązania się przez organ wykonawczy gminy z ciążącego na nim obowiązku wynikającego ze wskazanych przepisów prawnych. WSA powtórzył za pełnomocnikiem gminy, iż w tym zakresie obowiązywał przepis przejściowy art. 155 u.u.i.o.ś., która miała wejść w życie dnia 7 listopada 2008 r. i stanowić o tym, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przekonaniu skarżącej WSA błędnie wyłożył przywołany przepis prawny. Po pierwsze u.u.i.o.ś. weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., a nie dnia 7 listopada 2008 r. Przywołany przepis art. 155 u.u.i.o.ś. nie ma nic wspólnego z procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, prowadzonej w przypadku sporządzania planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1176/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte były usprawiedliwione. NSA wskazał, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. NSA napisał, że nie stwierdził przyczyn nieważności.

NSA uwzględnił zarzut naruszenia przez WSA art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z oceną postanowień kontrolowanego planu, w których Rada Gminy dla oznaczonych terenów określiła – w zakresie wielkości działek budowlanych oraz zasad podziału na działki – minimalną powierzchnię działki budowlanej, tj. 1200 m2. Kompetencję do określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek rady gmin uzyskały po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, zgodnie z którą w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. dodano pkt 10 stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. W niniejszej sprawie istotne było to, że wprawdzie przedmiotowa uchwała podjęta została 17 maja 2011 r., a więc po wejściu w życie ww. nowelizacji obowiązującej od 21 października 2010 r., to jednak w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie planistyczne rozpoczęto na podstawie uchwały z 9 maja 2006 r. to zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe, w tym art. 15 ust. 2 i 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p. NSA zaznaczył, że wobec wyraźnego ustanowienia przepisu przejściowego w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej Rada Gminy nie miała możliwości zastosowania nowej regulacji. Zgodnie z zasadą praworządności wrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w chwili podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W przepisach dotychczasowych, które stanowiły podstawę uchwalonego planu, brak było normy uprawniającej do ustalenia przez Radę Gminy minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2335/10). Pogląd o niedopuszczalności zastosowania nowej regulacji do planów uchwalanych w postępowaniu wszczętym przed 21 października 2010 r. został w międzyczasie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający NSA go podziela (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 82/14). W konsekwencji dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością Skarżącej – stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Także jako uzasadniony NSA ocenił zarzut kasacyjny przedstawiony w pkt 6 skargi, w zakresie kwestionowanej przez Skarżącą oceny WSA co do zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesiemy do terenu, który w planie miejscowym oznaczono symbolem 7P/U. Mianowicie w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały dla terenu objętego wymienionym symbolem ustalono lokalizację składów, magazynów, zabudowy biurowo-administracyjnej i zabudowy usługowej. Natomiast w Studium przedmiotowy teren, określony symbolem MU, przewidziano jako teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej. W skardze podniesiono negatywne skutki przeznaczenia w planie pod działalność bardziej uciążliwą niż zabudowa mieszkaniowo-usługowa terenu (7P/U) sąsiadującego z nieruchomościami stanowiącymi własność Skarżącej. WSA, akceptując stanowisko Gminy wskazał, że według § 2 pkt 1 i 2 studium określa dominujące funkcje terenów i zezwala na uzupełnienie funkcji dominującej funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia. Jednocześnie WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gmina w ramach władztwa planistycznego mogła zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów w granicach zakreślonych ustaleniami studium, przy czym przyjął wyjaśnienia organu, że plan miejscowy adaptuje istniejącą zabudowę, a w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich nie zezwala na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakłada lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. NSA stwierdził, że ocena WSA dokonana została bez koniecznej analizy materiału dowodowego oraz bez ustaleń w zakresie charakterystyki i aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Niezweryfikowana została również argumentacja Rady Gminy co do "adaptacji" istniejącej zabudowy w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego wymogi, co do obowiązkowej treści planu miejscowego, jak też unormowania zawartego w art. 35 u.p.z.p. W świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nieuprawniona, a na pewno przedwczesna, była konstatacja WSA, że spełniony został warunek co do nieuciążliwości dla otoczenia ustalonej w planie funkcji spornego terenu (§ 2 pkt 1 i 2 Studium).

Uwzględnieniu podlegał ponadto zarzut zawarty w pkt. 19 skargi kasacyjnej, a odnoszący się do przepisów art. 53, 57 ust. 1 pkt 2 oraz 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś., bowiem WSA przyjął jako prawidłowe stanowisko organu, bez dokonania weryfikacji.

Pozostałe zarzuty kasacyjne NSA uznał za niezasadne. NSA zgodził się ze stanowiskiem WSA, że wymóg uzyskania dla obiektów zabytkowych i ich otoczenia – w razie prac budowlanych i innych wymienionych robót – stosownych uzgodnień, opinii oraz pozwoleń od właściwego miejscowego konserwatora zabytków znajduje oparcie w przepisach art. 7, art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy o ochronie zabytków. Niewątpliwie uzgodnienia dokonane w trybie wymienionych przepisów przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w toku przeprowadzonej procedury planistycznej były wiążące dla Rady Gminy, co skutkować musiało wprowadzeniem przedmiotową uchwałą regulacji stanowiących skonkretyzowanie zasad ochrony zabytków, których określenie w planie jest obowiązkowe w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu zarzut dotyczący nałożonego w § 14 pkt 5 uchwały obowiązku uzgadniania projektu nasadzeń zieleni izolacyjnej – bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby kwestionowane unormowanie skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącej, któremu ochronie służy skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W rezultacie prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Jako nietrafny NSA ocenił zarzut sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej. WSA zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu związanych z wymogiem zawarcia ustaleń co do wysokości projektowanej zabudowy oraz określenia linii zabudowy. W przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną określenie maksymalnej wysokości budynków, a nie "zabudowy" czyni zadość wymogom ustanowionym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Dokonanie w uchwale ustaleń tylko co do budynków nie jest przejawem dowolnego działania Rady Gminy, a jedynie dostosowaniem treści planu do stanu istniejącego w terenie, którego przeznaczenie determinuje do jakich obiektów parametry są określane.

W ocenie NSA nie stanowiło także naruszenia omawianych przepisów wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie od strony dróg. Takie rozwiązanie uznać należało za wystarczające mając na uwadze powierzchnię oraz położenie nieruchomości skarżącej, które mogą ulec stosowanemu podziałowi, co wiąże się z ustaleniem w odrębnym postępowaniu dostępu poszczególnych nieruchomości do drogi publicznej i uwzględnieniem możliwości właściwego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 4 skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną uchwałę nie naruszył przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 4 Rozporządzenia, wykładając je prawidłowo.

NSA stwierdził, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 6 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że WSA słusznie przyjął, że dopuszczenie w tekście planu lokalizacji dróg wewnętrznych w ramach terenów o przeznaczeniu np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy traktować jako określenie sposobu zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie odmienne przeznaczenie terenu wymagające wydzielenia linią rozgraniczającą na rysunku planu, w szczególności, gdy ich powstanie zależne jest od intensywności zagospodarowania terenu. Zdaniem NSA przyjęte w planie rozwiązanie nie stwarza dla skarżącej ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości stanowiących jej własność zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie. W razie wydzielania działek gruntu pod zabudowę właściwy organ rozstrzygać będzie przy podziale konkretnych nieruchomości o ich dostępie do drogi publicznej (art. 93 u.g.n.). Skarżąca ma więc zagwarantowaną ochronę swoich praw w razie gdy postępowanie w sprawie podziału jej nieruchomości, bądź sąsiednich będzie prowadzone.

NSA ocenił, że nietrafnie podniesiono w pkt. 9 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., stanowiącego o obowiązku określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Sąd Wojewódzki interpretując przytoczony przepis prawidłowo przyjął, że unormowanie w tym przedmiocie zamieszcza się w tekście planu tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, wynikających ze stanu faktycznego i prawnego oznaczonych terenów, w tym sposobu zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakteru zabudowy oraz zurbanizowania terenu. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że w sytuacji gdy w planie nie przewidziano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, to nie zachodzi potrzeba określania zasad i warunków, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2085/11, z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12).

Jako bezzasadny NSA ocenił zarzut sformułowany w pkt. 10 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 17 u.p.z.p. Nie ma racji Skarżąca, że podjęcie uchwały z 22 marca 2011 r. skutkujące opracowaniem i uchwaleniem projektu planu w dwóch częściach wymagało powtórzenia procedury planistycznej w szerszym zakresie niż to uczyniono. Sama okoliczność ograniczenia postępowania planistycznego do obszaru mniejszego niż określony w uchwale intencyjnej z 9 maja 2006 r. nie wymagała powtórzenia czynności związanych z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Natomiast dokonanie zmian do projektu wynikających z rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 lutego 2011 r. oraz rozpatrzonych uwag – zakończyło się wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, co czyniło realizację obowiązku ponowienia czynności zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za niezasadny należało uznać zawarty w pkt. 11 zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. "d" u.u.i.o.ś. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja jest wadliwa i nie uwzględnia odrębności procedury planistycznej, w ramach której wykonanie czynności przewidzianych w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (wyłożenie projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu) wyłącza obowiązki określone w wymienionych wyżej przepisach dotyczących zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Ponadto z akt wynika, że w kolejnych obwieszczeniach o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zamieszczono informacje o postępowaniu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania uwag w tym przedmiocie.

NSA ocenił jako niezasadne zarzuty zawarte w pkt 12, 13, 14, 15 skargi kasacyjnej. Prawidłowa była ocena WSA, że w analizowanym postępowaniu planistycznym zachowane zostały wymogi ustanowione przepisem art. 17 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. co do ogłaszania o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi autora skargi kasacyjnej co do konieczności zróżnicowania daty zamknięcia numeru czasopisma oraz daty jego wydania (ukazania się pisma w obrocie) nie mogły podważyć wnioskowania Sądu Wojewódzkiego skoro jednocześnie nie wskazano, aby w konkretnym postępowaniu miało to istotny wpływ na realizację uprawnień podmiotów, ochronie których ta regulacja służy, zwłaszcza aby doszło do naruszenia interesu Skarżącej. Jak wynika z akt, a także twierdzeń samej Skarżącej, skorzystała ona z możliwości złożenia uwag do projektu planu miejscowego przy kolejnych jego wyłożeniach do publicznego wglądu.

Jako całkowicie chybiony NSA uznał także zarzut dotyczący liczenia 21-dniowego terminu, określonego w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Słusznie WSA przyjął, że termin ten został zachowany. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji tego przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 18 skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że WSA wyraził prawidłowy pogląd o braku obowiązku dokonywania uzgodnień z właściwym organem straży granicznej (art. 17 pkt 7 lit. "e" u.p.z.p.).

Nie podlegał uwzględnieniu zarzut z pkt 17 skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 17 pkt 2, 6 i 7 u.p.z.p. Wbrew argumentacji strony skarżącej WSA słusznie uznał, że nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej wystąpienie przez organ o opinie przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej czy gazu w zakresie dotyczącym terenu objętego planem. Niezależnie od uzyskania obligatoryjnych opinii i uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p., należy przyjąć, że w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. organ gminy dla właściwego wykonania zadań w ramach uchwalania planu miejscowego uprawniony jest do zbierania dodatkowych informacji niezbędnych dla ustaleń planu wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w tym określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co niewątpliwie wiąże się z analizą w przedmiocie uzbrojenia określonego terenu i eksploatacji urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

NSA wskazał, odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 17 pkt 3 i 12 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 4 i 5 Rozporządzenia, że WSA kierując się właściwym rozumieniem tych przepisów poczynił w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia co do udokumentowanych rozstrzygnięć organu w przedmiocie złożonych wniosków. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast na czym miałaby polegać błędna wykładnia wymienionych przepisów.

NSA zastrzegł, że poza weryfikacją merytoryczną pozostawione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt 7 i 8 – w przedmiocie nieokreślenia dla oznaczonych jednostek strukturalnych geometrii dachów oraz wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami, jako niedotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Wbrew przekonaniu wyrażonemu przez autora skargi kasacyjnej, WSA nie miał obowiązku badania legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym nieruchomości innych podmiotów niż Skarżąca.

NSA podkreślił, że wprawdzie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całej uchwały, to jednak w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku gdy skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. istotne znaczenie dla określenia granic rozstrzygania ma interes prawny podmiotu kwestionującego uchwałę. Wykazanie bowiem przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Obowiązek badania przez sąd zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nieobejmujących nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę. Jak wskazano w orzecznictwie, w przypadku gdy skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko do części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13).

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik gminy wyjaśnił, że zdaniem gminy istniała podstawa do ustalenia minimalnej powierzchni działki, z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Na terenie oznaczonym 7P/U była już prowadzona działalność gospodarcza przed uchwaleniem planu, toteż plan stanowił adaptację istniejącej zabudowy. Jeżeli chodzi o kwestie zawarte w pkt. 19 skargi kasacyjnej to jakkolwiek plan miejscowy nie był jeszcze uchwalony to procedura dotycząca prognozy oddziaływania na środowisko była już zakończona, zgodnie z dotychczasowymi przepisami.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę WSA w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a., związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 1176/14. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z ugruntowanym w judykaturze i doktrynie poglądem – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – użyte m.in. w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może zasadniczo tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy mianowicie w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA. Natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie – po wydaniu przez NSA, a przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji – uchwały NSA, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (zob. wyrok NSA z 03.02.2012 r., II FSK 1459/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie żadna z obu ww. sytuacji nie wystąpiła.

Jak podał NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014r., II GSK 130/13 "wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia."

NSA oceniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznał większość z nich za bezzasadne, co został o opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia i wiąże sąd rozpoznający ponownie sprawę. NSA nie podzielił stanowiska WSA w Poznaniu co do trzech zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA przesądził, że dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału – w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej – stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Nadto NSA ocenił, że nieuprawniona, a na pewno przedwczesna była konstatacja WSA o zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w studium w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7P/U. Niezweryfikowana pozostała również argumentacja Rady Gminy co do "adaptacji" istniejącej zabudowy w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego wymogi co do obowiązkowej treści planu miejscowego jak też unormowania zawartego w art. 35 u.p.z.p. Dalej NSA uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów art. 53, art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś. i zawarł konkretne wskazania co do konieczności samodzielnej merytorycznej weryfikacji w tym zakresie – przez WSA.

Jednoznaczne przesądzenie przez NSA, że dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej, warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części – oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić zaskarżoną uchwałę w świetle pozostałych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania.

Uwzględniając zarzut skarżącej co do braku podstaw do określania przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne maksymalnej wielkości działek NSA wskazał, że winno się to odnosić jedynie do nieruchomości będących własnością skarżącej. Skarżąca jest właścicielem działek nr [...] oznaczonych na planie miejscowym symbolami [...] MN-[...] MN i [...] KDW. Naruszenie przepisów związanych z przekroczeniem ustawowych kompetencji przez Rade Gminy w zakresie wielkości działek należących do skarżącej dotyczy § 4 ust. 2, zaskarżonej uchwały i w tym zakresie z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., podczas gdy zastosowanie winny mieć przepisy dotychczasowe art. 15 ust. 2 u 3 ustawy, w brzmieniu przed nowelizacja dokonana ustawa z 25 czerwca 2010r. (Dz.U. z 2010r., Nr 130, poz. 871), uchwała jest nieważna.

Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w toku procedury planistycznej stwierdzić należy, że w toku procedury planistycznej nie został wykonany obowiązek określony w art. 17 pkt 6 lit. "c" u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt obowiązany jest uzyskać opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu. Przepis art. 17 pkt 6 lit. "c" w brzmieniu podanym wyżej dodany został przez art. 147 pkt 2 u.u.i.o.ś. od dnia 15 listopada 2008 r., od kiedy u.u.i.o.ś. weszła w życie Wprawdzie procedura planistyczna rozpoczęta została w sprawie niniejszej przed dniem 15 listopada 2008 r., nie zwalniało to jednak Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z obowiązku uzyskania opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Sąd podziela bowiem stanowisko zawarte między innymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r., II SA/Lu 228/09 (CBOSA), że przepisy u.u.i.o.ś. nie zawierają przepisów przejściowych które pozwalałyby na stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących, czyli w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją; przepis art. 153 u.u.i.o.ś., zawarty w rozdziale 2 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 144 przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Przepis ten dotyczy bowiem tylko spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w art. 144, czyli ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozstrzyganych ponadto w drodze decyzji administracyjnych. Nie znajduje tu również zastosowania wskazany przez organ art. 155 u.u.i.o.ś, który dotyczy podmiotów planujących podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Natomiast przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem postępowanie, o którym mowa w art. 153 i 155 u.u.i.o.ś. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 08 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 430/12 (CBOSA), podzielając ww. ocenę skutków art. 153 u.u.i.o.ś., decydujące znaczenie ma to, jakie zmiany wprowadzone tą ustawą miały istotny wpływ na tryb uchwalania miejscowego planu. U.u.i.o.ś. zmieniła w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 6 lit. "a" [pomiędzy wejściem w życie przepisów u.u.i.o.ś. a uchwaleniem zaskarżonej uchwały przepis nakładający obowiązek wystąpienia o opinię o projekcie planu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został przemieszczony w strukturze pkt 6 art. 17 u.p.z.p.] i pkt 9 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie - wprowadza zmiany wynikające z uzyskanej opinii. Jak wynika z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę, w niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie został zaopiniowany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowiło naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdująca się w aktach sprawy prognoza oddziaływania na środowisko z 2007 r. , do której Wojewoda Wielkopolski pełniący funkcje organu ochrony środowiska złożył w dniu 28 stycznia 2008r. liczne uwagi (ocenione jako przekazane po upływie terminu), które w toku procedury planistycznej nie zostały uwzględnione, nie może zostać uznana przez Sąd za odpowiadającą wymogom nowej ustawy ani też za naruszenie nieistotne procedury sporządzania planu. Powiatowy Inspektor sanitarny zaopiniował projekt planu pozytywnie z dwoma zastrzeżeniami ( opinia sanitarna z 9 stycznia 2008r.) O zakresie i stopniu szczegółowości zawartych informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od 15 listopada 2008 roku, muszą zadecydować - regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 186/09 (CBOSA) podkreślił, że przepisy obowiązujące przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r., nie były w pełni dostosowane do prawa wspólnotowego. Niewątpliwie okoliczność ta miała wpływ na pominięcie w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych, pozwalających na dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. Oznaczałoby to bowiem utrwalanie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego.

Opisane uchybienie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakończenie procedury planistycznej następuje dopiero z chwilą podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan musi być zatem zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego uchwalenia i powinien spełniać rygory wprowadzone nową ustawą. Sąd zaznacza, że w aktach przedłożonych sądowi razem ze skargą nie wynika, aby Wójt próbował uzyskać pozytywną opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska, już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, np. po wniesieniu skargi do sądu. Podzielić trzeba stanowisko, że późniejsze dokonanie uzgodnienia nie konwaliduje zaistniałego naruszenia ale może mieć znaczenie przy ocenie, czy naruszenie było istotne (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 06 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 631/10; CBOSA).

Przystępując do oceny zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w studium w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 7P/U, sąd wskazuje, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 7P/U w studium został określony jako "teren inicjatyw indywidualnych z prawem zabudowy mieszkaniowej". Symbolem P/U określano w miejscowym planie tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, przy czym dla terenu 7P/U określono lokalizację składów, magazynów; zabudowy biurowo-administracyjnej, zabudowy usługowej (§ 12 ust.1 pkt 2 Uchwały). Gmina, w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. (k. 89-91) podkreślała, że plan miejscowy adoptował istniejącą zabudowę w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i nie zezwalał na lokalizację nowych obiektów produkcyjnych oraz zakładał lokalizację pasów zieleni izolacyjnej. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. pełnomocnik Gminy doprecyzowała, że na terenie 7P/U była już prowadzona działalność gospodarcza przed uchwaleniem planu, toteż plan stanowił adaptację istniejącej zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. także w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W myśl natomiast art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Sąd podziela stanowisko pełnomocnika strony skarżącej (k. 162v), że plan miejscowy określa przeznaczenie terenu "na przyszłość", natomiast istniejący sposób przeznaczenia terenu zgodnie z art. 35 u.p.z.p. może być zachowany do czasu rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji. Podzielić trzeba i ten pogląd pełnomocnika strony skarżącej, że jeżeli gmina chciała zachować faktyczny, dotychczasowy sposób wykorzystania (przeznaczenia) terenu to winna właśnie taki kierunek – odpowiadający aktualnemu faktycznemu wykorzystaniu terenu – określić w studium. Sąd stwierdza, że Rada Gminy określiła przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 7P/U z naruszeniem ustaleń studium dla tego terenu. Powyższe oznacza koniecznością uznania, że przepis § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "7P/U" oraz przepis § 12 ust. 1 pkt 4 lit. "e" są nieważne.

Stwierdzenie przez sąd istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) skutkuje orzeczeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w całości, a więc rozstrzygnięciem o skutkach dalej idących względem przesądzenia przez NSA, że dokonane w treści uchwały ustalenia co do wielkości minimalnej działek przewidzianych do ewentualnego podziału, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącej, warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Jak również o skutkach dalej idących względem przesądzenia przez WSA, że ww. przepisy § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały są nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznacza, że NSA nakazał dokonanie samodzielnej, merytorycznej weryfikacji, w zakresie zarzutu zawartego w pkt. 19 skargi kasacyjnej i nie interpretował ww. przepisów przejściowych u.u.i.o.ś. Z kolei ocena obszaru 7P/U nastąpiła po dokonaniu na rozprawie ustaleń w zakresie charakterystyki i aktualnego stanu zagospodarowania tego terenu. I również w ramach wykonywania wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1176/14.

Z powyższych względów zakwestionowana uchwała nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 490).