Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 680/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/17 w sprawie ze skargi E.O., J.S. i L.S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.O., J.S. i L.S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Zdrowia (dalej Minister) decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.), po rozpoznaniu wniosku J.S., E.O. i L.S. (dalej skarżące) o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu przez Ministra Zdrowia decyzji z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.), stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. (dalej orzeczenie z [...] marca 1959 r.) o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że na podstawie umowy z dnia 10 września 1934 r. (dalej Umowa) zawartej pomiędzy spółką Akcyjną pod firmą [...] na półwyspie [...], a W.K., W.K. (dalej W.K.) przejęła we władanie parcelę ziemi o powierzchni 1.060 m2, położoną na półwyspie Hel. Przedmiotowa umowa zobowiązywała W. K. do zabudowania parceli oraz stwierdzała, że wszelkie budynki wzniesione przez stronę stanowią jej wyłączną własność.

Umową przedwstępną 6 lutego 1951 r. W. K. zobowiązała się do zawarcia umowy dzierżawy z Dyrekcją Okręgową P.B.P. [...] w [...], mocą której miał być wydzierżawiony pensjonat B. składający się z sali jadalnej i 17 pokoi w J. przy ul. [...]. Do zawarcia umowy właściwej nigdy nie doszło.

Decyzją Prezydium Gminnej Rady Narodowej Gminy [...] w [...] z [...] marca 1951 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 1951 r.) Pensjonat B. został przydzielony P.B.P. [...] Dyrekcji w [...] na cele urządzenia Ośrodków Turystyczno-Wypoczynkowych.

Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 1951 r. Nr O/1/643/51 (ogłoszonym w MP Nr B-28, poz. 186, dalej zarządzenie z 8 czerwca 1951 r.) wydanym na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) Minister Gospodarki Komunalnej orzekł w § 1 pkt 5 o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem B. w J. przy ul. [...]. Przejęcie Pensjonatu B. w przymusowy zarząd państwowy nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z 23 czerwca 1951 r.

Na podstawie w/w zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej, Minister Zdrowia orzeczeniem z [...] marca 1959 r. Nr [...], stwierdził, opierając się na art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11 poz. 37), przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku J.S., spadkobierczyni po W. K., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia z 8 czerwca 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

J.S. pismem z 2 sierpnia 2011 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. Nr 10/CK.05/146/58 i o zwrot przejętego na podstawie wyżej wymienionego orzeczenia majątku.

Wnioskodawczyni J.S. jest spadkobierczynią W. K.. Spadkobiercami są również: J.T., E.O. (poprzednio F.), T.Z., L.S., których prawa stwierdzono na podstawie postanowień: 1. Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] z 14 lutego 1964 r., sygn. akt [...]; 2. Sądu Rejonowego w [...] z 23 kwietnia 1991 r., sygn. akt [...]; 3. Sądu Rejonowego w [...] z 18 października 2007 r., sygn. akt [...]; 4. Sądu Rejonowego dla [...] z 29 lipca 1987 r. sygn. akt I Ns [...]; 5. Sądu Rejonowego dla [...] z 29 września 1998 r. sygn. akt [...].

Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2012 r.

Wnioskiem z 14 maja 2012 r., zastępujący Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia M.A., zwrócił się do Ministra Zdrowia o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że Departament Prawny Ministerstwa Zdrowia pismem z 17 kwietnia 2012 r. poinformował Zastępującego Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia o decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r.

Wnioskodawca w dalszej części wskazał, że na podstawie decyzji z [...] listopada 2011 r. nr [...] Ministra Skarbu Państwa, w/w nieruchomość, położona w J. stała się przedmiotem trwałego zarządu Ministerstwa Zdrowia. Powołał się na obowiązujące w dacie złożenia wniosku postanowienia art. 60a ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 60a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm., dalej ugn]. W następstwie powyższego, w ocenie wnioskodawcy, Ministerstwu Zdrowia, jako trwałemu zarządcy w/w nieruchomości, przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości. Stosownie do ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2011 r., legitymacja w powyższym zakresie zaczęła przysługiwać Ministerstwu Zdrowia jako trwałemu zarządcy w/w nieruchomości.

Wnioskodawca podniósł, że Skarb Państwa - Ministerstwo Zdrowia reprezentowane przez Dyrektora Generalnego, winno posiadać status strony postępowania toczącego się na skutek wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...]. Ministerstwo Zdrowia, jako trwały zarządca nieruchomości, której dotyczyło postępowanie, nie zostało zawiadomione o toczącym się postępowaniu, którego winno być stroną, a zatem bez własnej winy nie mogło skorzystać z jednego z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego, jakim jest możliwość uczestniczenia w toczącym się postępowaniu w sposób umożliwiający podejmowanie w nim stosownych działań lub czynności.

Minister Zdrowia, mając na względzie przytoczone przez wnioskodawcę okoliczności, ustalił że decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2011 r. o ustanowieniu na rzecz Ministerstwa Zdrowia trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem B. w J., wpłynęła do organu po zakończeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r. nr [...]. Organ nie posiadał wiedzy o przysługiwaniu legitymacji Ministerstwu Zdrowia - reprezentowanemu przez Dyrektora Generalnego do występowania w charakterze strony w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją. W związku z tym, że Ministerstwo Zdrowia - reprezentowane przez Dyrektora Generalnego, bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu, w którym winno być stroną, postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], Minister Zdrowia wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r.

W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, organ ustalił, że strony postępowania tj. wnioskodawczyni J.S. i pozostałe, tj. J.T., T.Z., L.S., E.O., jako następcy prawni W. K., nie miały interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. W aktach sprawy brak jest tytułu własności W. K. do nieruchomości objętej postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją z [...] marca 2012 r. Zatem, decyzja ta jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, bowiem została ona skierowana do osób, uznanych przez organ za strony postępowania, mimo że nie posiadały takiego statusu.

W związku z tym, postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Minister Zdrowia zawiesił postępowanie podjęte postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie wznowienia postępowania wszczętego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

W związku z powyższym, pismem z 6 listopada 2014 r. nr [...], Minister Zdrowia na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) organ stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. nr [...] jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to jest ze względu na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskująca J.S., jak i pozostałe strony będące spadkobiercami W. K., nie mają interesu prawnego do bycia stronami tamtego postępowania.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosły J.S., E.O. i L.S.. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku Minister Zdrowia decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2015 r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu następców prawnych W. K. adwokat J.R..

Wyrokiem z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/15 (dalej wyrok I SA/Wa 1159/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ustalenia organu co do braku tytułu prawnego W. K. do wskazanej nieruchomości są prawidłowe i Sąd je w całości podzielił. Sąd wskazał, że tytułu własności do nieruchomości nie można domniemywać. Tytuł ten musi wynikać z niebudzących wątpliwości dokumentów takich jak akt notarialny, księga wieczysta, prawomocne orzeczenie sądu, a takich dokumentów brak jest w aktach sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ w celu ustalenia powyższej kwestii zwrócił się do szeregu instytucji, w tym do archiwów i do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Wzywał zainteresowane strony o dostarczenie takiego tytułu własności, jednakże takiego tytułu nie uzyskał. Zlecił sporządzenie opinii przez biegłego geodetę mgr inż. P.C., który zbadał księgi wieczyste, mapy geodezyjne i akta sprawy, i w opinii z 12 grudnia 2012 r. nie stwierdził by W. K. była w dokumentach ujawniona chociażby jako władająca nieruchomością. Wprawdzie w protokole z posiedzenia Komisji do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego z 10 listopada 1958 r. wynika, że wniosek W. K. o zwrot wilii "B." w J. wpłynął w terminie i dołączono do niego tytuł własności, ale brak jest tego dokumentu. Nie jest więc wiadome jaki dokument uznano wówczas za tytuł własności i czego on dotyczył - willi "B." w J. czy nieruchomości gruntowej, na której willa ta była posadowiona. Postępowanie administracyjne nie służy ustaleniu prawa własności do nieruchomości, gdyż organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. W postępowaniu administracyjnym, by organ mógł uznać, że stronie przysługuje tytuł własności do nieruchomości musi dysponować odpowiednimi dokumentami, z którego ten tytuł wynika niewątpliwie. Brak jest w sprawie takiego dokumentu.

Mimo prawidłowego ustalenia przez Ministra Zdrowia, że brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego tytuł własności W. K. do nieruchomości o pow. 1.016 m2 w J. przy ul. [...] oznaczonej na planie zabudowy i parcelacji Uzdrowiska "J." pod nr [...] blok [...], Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2015 r., gdyż zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na rozstrzygniecie jak w decyzjach. Z treści orzeczenia z [...] marca 1959 r. wynika, że stwierdzono nim przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J., nie zaś nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako parcela nr [...] blok. [...], a pojęcia przedsiębiorstwa nie można, zdaniem Sądu, sprowadzić tylko do nieruchomości. Minister Zdrowia w ogóle nie badał kto był właścicielem objętego orzeczeniem z [...] marca 1959 r. przedsiębiorstwa, dlatego uznanie przez Ministra Zdrowia, że spadkobiercy W. K. nie mają interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1959 r. jest, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne. Jest bowiem oczywiste, że interes do kwestionowania tego orzeczenia ma "jego" [winno być "przedsiębiorstwa"] właściciel lub jego następcy prawni.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Zdrowia został obowiązany do wyjaśnienia czy W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. w dacie wydania orzeczenia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

W wyniku uchylenia decyzji organ ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę. W celu wypełnienia ww. wytycznych WSA, Minister Zdrowia zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. o odszukanie i przekazanie dokumentacji dotyczącej przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J., a w szczególności o udzielenie informacji, czy ww. przedsiębiorstwo zostało wpisane do Rejestru Handlowego, a następnie do Krajowego Rejestru Sądowego. Pismo to zgodnie z właściwością przekazano Sądowi Rejonowemu [...] w [...]. Zwrócono się do: Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Sądu Rejonowego w [...], Sądu Okręgowego w [...], Sądu Rejonowego w [...]VI Wydziału Gospodarczego, Sądu Rejonowego w W. Zamiejscowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]o odszukanie i przekazanie dokumentacji dotyczącej tego przedsiębiorstwa i jego właściciela.

Decyzją z [...]czerwca 2017 r. nr [...] Minister Zdrowia ponownie stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z [...]marca 2012 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obowiązujące od dnia 1 lipca 1934 r. (data wejścia w życie) do dnia wydania orzeczenia z 1959 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. nr 57 poz. 502, dalej kh) stanowiły, że kupcem jest ten kto we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe (art. 2 § 1). Natomiast kupiec, który prowadzi przedsiębiorstwo w większym rozmiarze, jest kupcem rejestrowym, który podlega obowiązkowi wpisu do rejestru (art. 4 § 1 i art. 6). Spółka handlowa (tj. spółka jawna, komandytowa, z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjna) jest również kupcem rejestrowym, podlegającym obowiązkowi wpisu do rejestru (art. 5 i 6). Zdaniem Ministra Zdrowia, żaden ze zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie wskazuje, że W. K. prowadziła przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J., zarówno w charakterze kupca, bądź kupca rejestrowego, ani spółki handlowej w dacie wydania orzeczenia Ministra Zdrowia nr [...]z [...]marca 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. Zdaniem organu, następcy prawni W. K. nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J.S., E.O. i L.S.. We wniosku wskazano, że fakt prowadzenia przez W. K. przedsiębiorstwa w sposób oczywisty wynika m.in. z faktu otrzymania przez nią działki w celu prowadzenia na niej pensjonatu, otrzymania pozwolenia na budowę pensjonatu, otrzymania kredytu na budowę pensjonatu w J. i opłacania przez nią na rzecz [...]na Półwyspie [...]raty za użytkowanie parceli; regulowanie opłaty za prąd i wodę. Do wniosku dołączono potwierdzenie dla wpłacającego z 19 lipca 1938 r., z którego wynika, że W. K. z tytułu prowadzenia w J. przedsiębiorstwa "B." w dniu 19 lipca 1938 r. uiściła na rzecz Urzędu Skarbowego w W. zaliczkę na podatek przemysłowy od obrotu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podtrzymał swoje stanowisko i stwierdził, że brak jest dowodów na uznanie, że W. K. była właścicielem objętego orzeczeniem z [...] marca 1959 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. Badając ponownie dokumenty organ nie znalazł podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji.

W Archiwum Państwowym w [...] Oddziale w [...] kwerenda przeprowadzona w celu odszukania materiałów archiwalnych, które dotyczą założenia i działalności przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. została zakończona z rezultatem negatywnym. Z uzupełniającej opinii mgr inż. P.C. Biegłego Sądu Okręgowego w [...] w zakresie geodezji i kartografii z 8 maja 2017 r. wynika jednoznacznie, że w dostępnej dokumentacji archiwalnej brak jest potwierdzenia, że W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. Biegły odszukał jedynie dokumenty dotyczące procedury pozwolenia na budowę obiektu pensjonatowego na parceli nr [...] bloku [...] (aktualna działka nr [...]) w J., na przełomie lat 1934/35 przez W. K.. Biegły wskazał, że z dokumentów tych nie wynika, czy i kiedy budynek ten został zrealizowany; czy przedmiotowy budynek wchodził w skład przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. w dacie jego budowy, jak również w dacie wydania orzeczenia z 1959 r.

Powyższe nie wynika zdaniem organu z dokumentów złożonych dnia 16 czerwca 2016 r. przez pełnomocnika odwołujących się adw. J. R., w szczególności z projektu letniska w J., zaświadczenia o udzieleniu pożyczki na budowę domu w J. i zaświadczenia odbioru w stanie gotowym budynku mieszkalnego w J.

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ uznał, że nie wynika z nich, by W. K. prowadziła czynnie i zarobkowo przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J. w dniu 31 marca 1959 r., tj. w dacie wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J., co pozwoliłoby na uznanie jej jako kupca, który we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe. Przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J. od dnia 8 czerwca 1951 r. na mocy zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. zostało objęte przymusowym zarządem państwowym i już z tej przyczyny organ stwierdził, że W. K. nie mogła prowadzić od tego momentu we własnym imieniu przedsiębiorstwa. W aktach sprawy brak jest zdaniem organu dokumentu, z którego wynikałoby, że W. K. prowadziła we własnym imieniu zarobkowo przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J. przed datą ustanowienia zarządu państwowego. W ocenie organu takim dokumentem nie może być protokół zdawczo- odbiorczy z przejęcia w przymusowy zarząd państwowy pensjonatu "B." w J. sporządzony dnia 25 czerwca 1951 r. w J., który wymienia co prawda wyposażenie pensjonatu, nie dając jednak podstaw do twierdzenia, że pensjonat ten był zarobkowo wykorzystywany przez W. K.. Na uwagę zasługuje fakt, że w przejmowanych pokojach znajdowały się głównie lampy, umywalki, lustra, sporadycznie szafy, ale bez łóżek.

Organ zwracił uwagę na fakt, że dnia 6 lutego 1951 r. doszło do zawarcia umowy przedwstępnej pomiędzy W.K. a Dyrekcją Okręgowej P.B.P "[...]" w [...], zgodnie z którą strony zobowiązały się do zawarcia umowy dzierżawy, na mocy której W. K. miała wydzierżawić Dyrekcji Okręgowej P.B.P "[...]" w [...]pensjonat "B." w J. Do zawarcia umowy właściwej jednak nigdy nie doszło.

Zdaniem Ministra Zdrowia z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by W. K. prowadziła zarobkowo przedmiotowy pensjonat po 1939 r. Z akt sprawy wynika jedynie, że na podstawie umowy z 10 września 1934 r. zawartej pomiędzy Spółką Akcyjną pod firmą [...]na półwyspie [...], a W. K., W. K. przejęła we władanie parcelę ziemi o powierzchni 1.060 m2, położoną na półwyspie [...]. Świadectwo przemysłowe dla przedsiębiorstwa handlowego - pensjonatu w J. zostało wydane na okres do dnia 31 grudnia 1939 r. Minister Zdrowia oceniając całokształt materiału dowodowego brał pod uwagę sytuację polityczną, w tym działania wojenne związane z wybuchem II Wojny Światowej, jednakże okoliczności te nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla stron postępowania do nie wykazywania istotnej z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności, a to przede wszystkim na nich ciążył obowiązek wykazania czyją własnością było przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J. w momencie wydania orzeczenia z [...] marca 1959 r. Minister Zdrowia podjął wszelkie czynności zmierzające do odnalezienia dokumentów, z których wynikałby tytuł własności W. K. do przedmiotowego przedsiębiorstwa, w dacie jego przejęcia orzeczeniem z [...] marca 1959 r. do czego zobowiązał go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku I SA/Wa 1159/15, jednakże takiego dokumentu organ nie odnalazł. Zdaniem Ministra Zdrowia, z faktu podejmowania przez W. K. czynności na przełomie lat 1934-1939 dotyczących budowy pensjonatu (tj. zawarcie ww. umowy w dniu 10 września 1934 r., złożenie projektu budowlanego pensjonatu w latach 1934-1935, uzyskanie okresowego świadectwa przemysłowego dla przedsiębiorstwa), nie można wysnuć wniosku, że w momencie wydania orzeczenia z [...] marca 1959 r. W. K. prowadziła zarobkowo pensjonat B. w J., co z kolei pozwoliłoby na uznanie jej jako kupca, który we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe. Brak jest chociażby dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że W. K. prowadziła we własnym imieniu zarobkowo przedsiębiorstwo pensjonatowe B. w J. przed datą ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, tj. przed 8 czerwca 1951 r. W ocenie organu takim dokumentem nie może być protokół zdawczo-odbiorczy z przejęcia w przymusowy zarząd państwowy pensjonatu "B." w J. sporządzony dnia 25 czerwca 1951 r. w J., który wymienia co prawda wyposażenie pensjonatu, nie dając jednak podstaw do twierdzenia, że pensjonat ten był zarobkowo wykorzystywany przez W. K.. Na uwagę zasługuje, zdaniem organu to, że w przejmowanych pokojach znajdowały się głównie lampy, umywalki, lustra, sporadycznie szafy, ale bez łóżek, co świadczy o tym, że pensjonat nie był w pełni umeblowany i przystosowany do przyjmowania gości, a zatem nie mógł być wykorzystywany w tamtym czasie przez W. K..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.S., E.O. i L.S., zarzucając decyzji Ministra Zdrowia z 16 października 2017 r. naruszenie:

1. art. 28 kpa przez uznanie, że skarżący, jako spadkobiercy W. K., nie są stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r.;

2. art. 7 kpa przez zakwestionowanie praw W. K. do przedsiębiorstwa "pensjonowanego" [winno być "pensjonatowego"] B. w J. i faktu jego prowadzenia;

3. art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, gdzie stroną postępowania jest sam Minister Zdrowia, co w sposób znaczący obniża zaufanie części uczestników do władzy publicznej;

4. art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a dotyczącego praw W. K. do przedsiębiorstwa Pensjonatowego B., w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji,

- wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2017 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 17 lipca 2017 r. załączono kolejne dokumenty, w szczególności: potwierdzenie dla wpłacającego z 19 lipca 1938 r., z którego wynika, że W. K. z tytułu prowadzenia w J. przedsiębiorstwa "B." dnia 19 lipca 1938 r. uiściła na rzecz Urzędu Skarbowego w W. zaliczkę na podatek przemysłowy od obrotu i Świadectwo Przemysłowe dla Przedsiębiorstwa Handlowego z 7 lipca 1939 r. wydane przez Urząd Skarbowy w W. z którego wynika, że W. K. prowadziła w J. pensjonat i była jego właścicielem.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Zdrowia uznał, że skarżący w sposób wystarczający nie udowodnili praw swej spadkodawczyni W. K. do pensjonatu B. w J., tym samym nie udowodnili swego interesu prawnego w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego B.. Tymczasem art. 28 kpa w sposób jasny wskazuje, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W. K., której następcami prawnymi są skarżący, była stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem [...] marca 1959 r. orzeczenia nr [...], co w żaden sposób nie jest kwestionowane. Uznanie za nieważną tej decyzji w sposób bezpośredni związane jest z ich interesem prawnym, gdyż orzeczenie, którego unieważnienia domagają się wnioskodawcy, w sposób bezpośredni dotyczyło ich spadkodawczyni, gdyż dokonywało wywłaszczenia mienia, które znajdowało się w posiadaniu W. K., czym bezpośrednio wpłynęło na ich interes prawny. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie tylko będzie miało wpływ na ewentualne roszczenie o zwrot przedsiębiorstwa pensjonatowego B., ale też na roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 417 kc.

Skoro W. K. mogła być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z marca 1959 r., stroną również mogą być wnioskodawcy, jako "ich" [winno być "jej"] następcy prawni.

Dokonując właściwej oceny materiału dowodowego, zdaniem skarżących, w sposób dostateczny zostały udowodnione prawa W. K. do przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J., zostały zatem udowodnione również i prawa jej spadkobierców do wyżej wskazanego przedsiębiorstwa.

W aktach niniejszego postępowania znajduje się umowa przedwstępna zawarta 10 września 1934 r. pomiędzy [...]na półwyspie [...]Spółka Akcyjna a W.K., na mocy której Spółka ta, będąca na mocy umowy, zawartej dnia 22 lutego 1928 r. z Dyrekcją Lasów Państwowych w [...], dzierżawcą na okres od 15 lutego 1928 r. do 14 lutego 2018 r., działki (parceli) ziemi powierzchni 1.060 m2 oznaczonej na planie (również znajdując[ym] się w aktach niniejszego postępowania) pod nr [...]Blok [...], oddała w dzierżawę W. K. wspomnianą działkę na okres od 10 września 1934 r. do 14 lutego 2018 r., w zamian za ustaloną cenę. W aktach znajduje się umowa przedwstępna z 6 lutego 1951 r. zawarta między W.K., występującą w niej jako właścicielka pensjonatu B. w J. oraz Dyrekcją Okręgową P.B.P. "[...]" w [...]o wydzierżawieniu pensjonatu "B." na czas od 1 maja 1951 r. do 31 grudnia 1951 r. i protokół zdawczo-odbiorczy pensjonatu "B." z 1951 r., w którym W. K., występuje jako właścicielka i przekazuje ten pensjonat w przymusowy zarząd państwowy. W aktach sprawy znajduje się protokół posiedzenia VI-go plenarnego Komisji do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego z dnia 10 listopada 1958 r., w którym znajduje się stwierdzenie "w aktach znajduje się tytuł własności" odnoszący się do W. K.. Skarżący przyznają, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji związanych z księgami wieczystymi, która potwierdzałaby prawa wnioskodawczyni oraz uczestników postępowania do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących, w żaden sposób ta okoliczność nie wpływa na prawdziwość twierdzeń o prawach do przedsiębiorstwa pensjonatowego B.. Powołany biegły ustalił, na podstawie wpisów do odpowiednich ksiąg wieczystych, że dzierżawcą w okresie od 15 lutego 1928 r. do 14 lutego 2018 r. terenów państwowych na Półwyspie Hel, w skład których wchodzi przedmiotowa nieruchomość, była [...] na Półwyspie [...] Spółka Akcyjna na mocy umowy zawartej 22 lutego 1928 r. z Dyrekcją Lasów Państwowych w [...]. Spółka ta na mocy umów odstępowała osobom "cywilnym" [winno być "fizycznym’] swe prawa długoletniej dzierżawy do konkretnych parcel. Biegły wskazuje, że z księgi wieczystej nie wynika by W. K. była chociażby władającym nieruchomością gruntową, na której posadowiono pensjonat B.. Według biegłego z opinii wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości od roku 1934 do 1944 roku było Państwo Polskie, bez urządzonej księgi wieczystej. Skoro Wydział Ksiąg Wieczystych nie dysponuje księgą wieczystą przedmiotowej nieruchomości do momentu utworzenia jej po wojnie, należy więc uznać, że księga ta nie powstała lub zaginęła. Trudno by za tą sytuację odpowiedzialność ponosili zwykli obywatele, jakim była W. K., a w późniejszym okresie jej spadkobiercy. W sytuacji braku księgi wieczystej, kształtowania się administracji polskiej w okresie 1918-1939 r., następnie licznych działań wojennych, zmiany władzy i ustrojów politycznych, zapanowania totalitaryzmu, gdzie nie szanowano własności prywatnej trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że dokumentacja złożona do niniejszego postępowania winna w zupełności wystarczyć, by udowodnić prawa wnioskodawczyni i uczestników postępowania do nieruchomości, na której posadowione jest przedsiębiorstwo pensjonatowe "B.", a także praw do samego przedsiębiorstwa. W okresie od 1918 r. do września 1939 r. na terenie Polski obowiązywały trzy odmiennie systemy prawne, prawo rzeczowe zostało zunifikowane dopiero dekretem z 11 października 1946 r. (Dz.U. 1946 nr 57 poz. 319). W okresie międzywojennym cały system państwowy wciąż się kształtował, w tym również sądownictwo powszechne, księgi wieczyste, które w tamtym okresie zwane były gruntowymi, a prowadzono je w sposób pozostawiający wiele do życzenia. W żaden sposób nie można wykluczyć sytuacji, że odpowiednie dokumenty, załączone do ksiąg wieczystych, najpierw z uwagi na brak organizacji, a potem z uwagi na działania wojenne, objęcie tych terenów we władanie przez [III] Rzeszę Niemiecką, potem przez Armię Czerwoną, aż w końcu przez władzę Polski[ej] Rzeczpospolitej Ludowej, zaginęły. Zdaniem skarżących, Minister Zdrowia, oceniając zebrany materiał dowodowy winien wziąć pod uwagę te okoliczności, czego nie uczynił, naruszając w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, swobodną ocenę dowodów, a także zaufanie społeczne do organów administracji państwowej. Dla prowadzącego postępowanie organu administracyjnego najistotniejszym winno być w takiej sytuacji ustalenie prawdy obiektywnej.

Abstrahując od wyżej wskazanych okoliczności, nawet jeśliby uznać, że skarżący nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania stwierdzającego nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca "1939" [winno być "1959"] r., to należy zauważyć że postępowanie to zostało wszczęte, wszystkie okoliczności związane z wadliwością wydanego orzeczenia zostały wyjaśnione. W związku z wydaną przez Ministra Infrastruktury decyzją stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. w przedmiocie przymusowego państwowego zarządu nad pensjonatem "[...]" [winno być "B."; § 1 pkt 5 - MP 1951/B-28/186 - w aktach Ministra Infrastruktury] w J. i w oparciu o obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, których jednoznacznej interpretacji dokonał Sąd Najwyższy w uchwale [7 Sędziów] z 8.12.1987 r. III CZP 47/87 [mającej moc zasady prawnej] (na treść tego orzeczenia powołuje się również Minister Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji): "Artykuł 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego nie mogły stanowić podstawy prawnej do objęcia przymusowym zarządem budynków pensjonatowych, wydzierżawionych przez ich właścicieli w całości albo w części instytucjom państwowym i w konsekwencji nie stanowiły podstawy przejścia tych budynków z mocy prawa na własność Państwa w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym." i w wyroku z 1.10.2010 r. I OSK 1624/09 "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu (...) stanowi podstawę do wszczęcia postępowania [o stwierdzenie] nieważności decyzji o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa", zatem zdaniem skarżących, Minister Zdrowia winien na podstawie art. 157 § 2 kpa prowadzić postępowanie w sprawie uznania nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...]marca 1959 r. z urzędu w przypadku uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Minister Zdrowia decyzją z [...]października 2011 r. [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r., dlatego też umorzenie postępowania na obecnym etapie, jedynie w oparciu o stwierdzenie braku interesu prawnego ze strony wnioskodawców, w sytuacji gdy art. 157 § 2 kpa pozwala na wszczęcie postępowania z urzędu, dotknięte jest naruszeniem tego przepisu, a także powiązanego z nim art. 61 § 2 kpa. Minister Zdrowia, mimo wiedzy o funkcjonowaniu w obiegu orzeczenia dotkniętego wadliwością, z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa, pozwala na dalsze funkcjonowanie tego wadliwego orzeczenia.

Nawet jeśliby przyjąć, że skarżący, jako osoby nie posiadające interesu prawnego, nie zostałyby o tym fakcie poinformowane, to postępowanie takie winno zostać wszczęte, a tego Minister Zdrowia nie uczynił.

Prowadzenie przez W. K. przedsiębiorstwa potwierdzają następujące fakty: 1. W. K. otrzymała działkę w celu prowadzenia na niej pensjonatu; 2. W. K. otrzymała pozwolenie na budowę pensjonatu i jak ustaliło Ministerstwo prowadziła proces prawno-budowlany w latach 1934/1935; 3. W. K. otrzymała kredyt na budowę budynku pensjonatowego w J. (pismo Komunalnego Banku Kredytowego w [...]z 26 września 1934 r.); 4. W. K. opłacała na rzecz [...]na Półwyspie [...] raty za użytkowanie parceli oraz regulowała opłaty za prąd i wodę (3 potwierdzenia księgowania); 5. z dokumentu - potwierdzenie dla wpłacającego z 19 lipca 1938 r. wynika, że W. K. z tytułu prowadzenia w J. przedsiębiorstwa "B." dnia 19 lipca 1938 r. uiściła na rzecz Urzędu Skarbowego w W. zaliczkę na podatek przemysłowy od obrotu; 6. z dokumentu Świadectwo Przemysłowe dla Przedsiębiorstwa Handlowego z 7 lipca 1939 r. wydanego przez Urząd Skarbowy w W. wynika, że W. K. prowadziła w J. pensjonat i była jego właścicielem; 7. W. K. dnia 15 lipca 1946 r. otrzymała od Komunalnego Banku Kredytowego w [...] kwit dotyczący kredytu na budowę budynku pensjonatowego w J. (pismo Komunalnego Banku Kredytowego w Poznaniu z 15 lipca 1946 r.); 8. w protokole z 25 czerwca 1951 r. wymieniono sprzęty i ruchomości stanowiące wyposażenie pensjonatu, które przejęto od W. K.; 9. W. K. była adresatem decyzji Ministra Zdrowia Nr [...] z [...] marca 1959 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego w J.; 10. w protokole z posiedzenia VI-tego plenarnego Komisji do spraw opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego z 10 listopada 1958 r. znajduje się stwierdzenie: "w aktach znajduje się tytuł własności" odnoszący się do W. K..

Zdaniem skarżących, Minister Zdrowia winien dokonać obiektywnej analizy wyżej wymienionych okoliczności, bowiem zdaniem skarżących, świadczą one w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że W. K. otrzymała parcelę; za zaciągnięty kredyt zbudowała na niej pensjonat, w którym prowadziła przedsiębiorstwo i wszystkiego została pozbawiona przez komunistyczne władze PRL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 2210/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 stycznia 2016 r. I SA/Wa 1159/15 (dalej wyrok I SA/Wa 1159/15), uchylił decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Ministra Zdrowia i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2015 r.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej podgląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku I SA/Wa 1159/15 nieaktualnymi.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczać się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (wyrok NSA z 20.10.2011 r. II FSK 1057/11, Lex 1069805).

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań wyroku I SA/Wa 1159/15 i ocena ewentualnych nowych dowodów (okoliczności), które ujawniły się w toku prowadzonego przez organ postępowania już po wydaniu tego wyroku.

W wyroku I SA/Wa 1159/15 Sąd wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego tytuł własności W. K. do nieruchomości o powierzchni 1.016 m2 położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej na planie zabudowy i parcelacji Uzdrowiska "J." pod nr [...]blok [...]. Sąd zaakcentował, że organ nie zwrócił uwagi, że przedmiotem decyzji z [...] marca 2012 r. było stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r., którym stwierdzono przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J., a nie wyżej opisanej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie wydania tego orzeczenia obowiązywał art. 40 Kodeksu handlowego z 1934 r., nie można więc pojęcia przedsiębiorstwa utożsamiać z nieruchomością. Przedsiębiorstwo mogło być prowadzone zarówno w formie podmiotu mającego osobowość prawną, jak i nie mającego takiej osobowości. Zdaniem Sądu, organ nadzoru w ogóle nie zbadał, kto był właścicielem objętego orzeczeniem z [...] marca 1959 r. przedsiębiorstwa. Co wchodziło w skład tego przedsiębiorstwa w zaistniałej sytuacji nie miało znaczenia. Dlatego uznanie przez organ nadzoru, że spadkobiercy W. K. nie mają interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1959 r. i bycia stroną w takim postępowaniu było przedwczesne. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia czy W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J., bowiem pozytywne ustalenie tej kwestii będzie stanowić o interesie prawnym jej spadkobierców do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r.

W niniejszej sprawie przedmiotem badania organu była kluczowa kwestia - ustalenie czy W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J.

Wypełniając zalecenie Sądu organ zwrócił się do szeregu instytucji z zapytaniem, czy przedsiębiorstwo pensjonatowe "B." w J. było wpisane do Rejestru Handlowego, a następnie Krajowego Rejestru Sądowego (Sądu Rejonowego w W., Sądu Rejonowego [...] w [...], Sądu Rejonowego w [...]VI Wydziału Gospodarczego, Sądu Rejonowego w W. - Zamiejscowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...]). Odpowiedzi organów były negatywne (nie odnaleziono wpisów dotyczących przedmiotowego pensjonatu).

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, organ nie w pełni prawidłowo wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku I SA/Wa 1159/15. Organ przyjął, że prowadzenie pensjonatu mogło być prowadzone wyłącznie po jego uprzednim zarejestrowaniu. Tymczasem zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (art. 2 § 1 kh) prowadzić pensjonat można było bez powyższej rejestracji - "kupcem jest ten kto we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe" (czyli w takiej formie jak obecna działalność gospodarcza) zgłaszając tylko jego prowadzenie odpowiedniemu miejscowo Urzędowi Skarbowemu.

Organ ponownie rozpatrując sprawę błędnie, zdaniem Sądu, ocenił nowe dowody załączone przez pełnomocnika skarżących do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. zaświadczenia, że W. K. w dniu 19 lipca 1938 r. w Urzędzie Skarbowym w W. dokonała opłat na podatek przemysłowy od obrotu; Świadectwa Przemysłowego dla przedsiębiorstwa "B." w J. wydanego przez Urząd Skarbowy w J. dnia 7 lipca 1939 r., z którego wynika, że W. K. prowadziła pensjonat i była jego właścicielem, które to dowody zdaniem Sądu są istotne w sprawie.

Razem z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, tj. pozwoleniem na budowę pensjonatu, jego odbiorem końcowym, kredytem na jego budowę, dowodami opłat za prąd i wodę, opłacania rat na rzecz Uzdrowiska J. za użytkowanie pensjonatu, protokołem przejęcia pensjonatu w 1951 r. od W. K., a także tym, że była ona adresatem decyzji Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. świadczą, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, że W. K. była właścicielką przedmiotowego pensjonatu.

Dopiero kupiec, który prowadził przedsiębiorstwo w większym rozmiarze był kupcem rejestrowym, który podlegał obowiązkowi wpisu do rejestru (art. 4 § 1 i art. 6 kh).

Odnosząc się do stanowiska organu, że w dniu wydania orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1959 r. W. K. nie była właścicielką pensjonatu, należy zauważyć, że Sąd w wyroku I SA/Wa 1159/15 nie zobowiązał organu do ustalenia, czy W. K. była właścicielką pensjonatu właśnie w tej dacie, lecz czy w ogóle była jego właścicielką.

W ocenie Sądu wydając kontrolowane w tym postępowaniu decyzje organy naruszyły art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Na podstawie art. 80 kpa organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Ocena dowodów przez organ staje się dowolną wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać na treść art. 75 [§ 1] zd. 2 kpa, który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa.

W okolicznościach badanej sprawy zdaniem Sądu I instancji organ bezpodstawnie przyjął, że W. K. nie prowadziła pensjonatu w charakterze kupca, gdyż przeczy temu materiał dowodowy sprawy. Wbrew stanowisku organu świadczą one, zdaniem Sądu, że W. K. była właścicielką pensjonatu B. w J. i prowadziła go zarobkowo. W jakim celu i z jakiego powodu opłacałaby bowiem podatki od działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym w W., czy ponosiła opłaty na rzecz Uzdrowiska J., co potwierdzają dowody znajdujące się w aktach sprawy. Nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, że w dacie przejęcia pensjonatu protokołem zdawczo-odbiorczym w 1951 r. w pokojach brakowało łóżek.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego organu zapadły przedwcześnie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa), a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa]; k. 73,75-84v akt I SA/Wa 2210/17).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Zdrowia, reprezentowany przez r. pr. M. A., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2210/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez uwzględnienie przez Sąd I instancji jedynie materiału dowodowego odnoszącego się ściśle do zarzutów i wniosków ze złożonej skargi oraz przez pominięcie pozostałej części materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy, który nie odnosił się bezpośrednio do zarzutów, a miał kluczowe znaczenie dla sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2017 r., ze względu na błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje zostały z naruszeniem ww. przepisów.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek tych naruszeń Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Zdrowia z [...] października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2017 r. Gdyby nie doszło do ww. naruszeń przepisów postępowania, skarga skarżących na decyzję z [...] października 2017 r. winna zostać oddalona w całości jako niezasadna;

II. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2017 r., i przyjęciu przez Sąd, że organ nie wypełnił wytycznych co do dalszego postepowania, zawartych w wyroku I SA/Wa 1156/16; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 40 "ust." [winno być ["§ 1 pkt"] 1-6 Kodeksu handlowego z 1934 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczność przysługiwania tytułu prawnego do nieruchomości nie ma znaczenia dla prowadzenia przedsiębiorstwa pensjonatowego, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że prowadzenie przedsiębiorstwa o takim charakterze wymaga tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 23 września 2021 r. Minister Zdrowia, reprezentowany przez r. pr. A. M., wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; podtrzymał skargę kasacyjną Ministra Zdrowia z [...] stycznia 2019 r. i wszystkie zawarte w niej wnioski i argumenty (k. 96-100, 131, 134-135 akt I SA/Wa 2210/17).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 2 listopada 2021 r. I OSK 680/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 117-137 akt I SA/Wa 2210/17).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 153 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 40 "ust." [winno być ["§ 1 pkt"] 1-6 Kodeksu handlowego z 1934 r., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020 r., s. 520-521 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 788-789, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku I SA/Wa 1159/15 nieaktualnymi. Obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę była weryfikacja, czy organ zastosował się do zaleceń i wskazań wyroku I SA/Wa 1159/15, i ocena ewentualnych nowych dowodów (okoliczności), które ujawniły się w toku postępowania po wydaniu wyroku I SA/Wa 1159/15. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym było, że Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, czy W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J., bowiem pozytywne ustalenie tej kwestii będzie stanowić o interesie prawnym jej spadkobierców do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r. (s. 6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1159/15). Trafnie Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 2210/17 uznał, że organ nie w pełni prawidłowo wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku I SA/Wa 1159/15. Organ przyjął, że prowadzenie pensjonatu mogło "być prowadzone po jego uprzednim zarejestrowaniu". Tym czasem "Kupcem jest, kto we własnem imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe" (art. 2 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy - Dz. U. nr 57, poz. 502, dalej kh). W. K. nie prowadziła przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. jako kupiec rejestrowy (art. 5 § 1 i 2 kh) i nie była obowiązana wpisać się do rejestru handlowego (art. 6 kh). Tym samym poszukiwanie pensjonatu "B." w J. w rejestrze handlowym, a następnie w KRS, było niecelowe i nieskuteczne. O prowadzeniu działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. świadczy opłacanie przez W. K. podatku przemysłowego od obrotu; uzyskanie Świadectwa Przemysłowego z 7 lipca 1939 r. dla przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J., w którym wprost określono W. K. jako prowadzącą pensjonat i że była jego właścicielem (k. 376-369 akt administracyjnych). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie ma znaczenia, czy W. K. prowadziła zarobkowo przedsiębiorstwo pensjonatowe "B." w J. w dacie wydania orzeczenia z [...] marca 1959 r., skoro Sąd w wyroku wskazał: "organ nadzoru wyjaśni czy W. K. była właścicielką przedsiębiorstwa pensjonatowego "B." w J. Pozytywne ustalenie tej kwestii będzie stanowić o interesie prawnym jej spadkobierców do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r." (akapit przedostatni uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1159/15).

To, że Minister analizował różne formy bycia kupcem w świetle przepisów Kodeksu handlowego z1934 r. i że zwrócił się do wskazanych Sądów powszechnych z zapytaniem, czy przedsiębiorstwo figurowało w rejestrach handlowych (s. 9 akapit ostatni, s. 10 decyzji z [...] października 2017 r.), nie zapobiegło błędnemu uznaniu przez Ministra, że "brak jest dowodów na uznanie, że W. K. była właścicielem objętego orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego B. w J. (s. 9 decyzji z [...] października 2017 r.). W doktrynie współcześnie dominuje pogląd, że przedsiębiorstwo stanowi odrębny przedmiot stosunków cywilnoprawnych. Ponieważ jest ono zbiorem, w którego skład wchodzą nie tylko rzeczy, nie może stanowić przedmiotu własności w rozumieniu art. 140 kc. W literaturze wskazuje się na zasadność tworzenia wzorowanego na własności prawa bezwzględnego do przedsiębiorstwa (art. 551 kc; Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo cywilne, C.H. Beck 2011, s. 128 i n. i cytowana tam literatura; P. Machnikowski w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, t. 3 Systemu Prawa Prywatnego, C.H. Beck, INPr PAN 2012, s. 30, nb 66).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 40 [§ 1 pkt] 1-6 kh. Ustawodawca wskazał, że "Zbycie przedsiębiorstwa obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości", jedynie przykładowo wymieniając składniki przedsiębiorstwa. Zbycie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 40 § 1 kh nie obejmuje jego przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11 poz. 37, dalej ustawa z 1958 r.). Nie ulega wątpliwości, że do przedsiębiorstwa należą nieruchomości, jeżeli jest ono prowadzone, albo jeżeli służą do innych jego celów, jak np. domy robotnicze (M. Allerhand, Kodeks handlowy. Komentarz Lwów 1935, s. 83-85, uw. 1, 2, 8-10). Tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzi się przedsiębiorstwo pensjonatowe, nie musi być prawem własności tej nieruchomości, jak to nietrafnie przyjął skarżący kasacyjnie. W kontrolowanej sprawie takim prawem przysługującym W. K. było prawo zabudowy.

Organ błędnie pominął, że z § 7 umowy z 10 września 1934 r. (dalej Umowa) pomiędzy Spółką Akcyjną pod firmą "J." uzdrowisko na półwyspie [...], Spóła Akcyjna, a W.K., wynika że "Wszelkie zabudowania, domy mieszkalne, urządzenia i instalacje, tak przez NABYWCĘ... wzniesione lub założone, stanowią niezaprzeczalną własność każdej z wyżej wymienionych osób i mogą być obciążane zobowiązaniami hipotecznemi, stosownie do obowiązującego w b.[yłym] zaborze pruskim prawa o zabudowie (Baurecht).". Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - stanowił: "§ 1012. Grunt można w ten sposób obciążyć, że temu, na czyją korzyść obciążenie następuje, przysługuje dające się zbyć i dziedziczne prawo mieć budynek na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu (prawo zabudowy). § 1013. Prawo zabudowy można rozciągnąć na używanie części gruntu, niepotrzebnej dla budynku, gdy dla używania budynku jest ono korzystne. § 1015. Zgodę właściciela i nabywcy, potrzebną wedle § 873 do ustanowienia prawa zabudowy, musi się oświadczyć wobec wydziału hipotecznego, przyczem obie strony muszą być równocześnie obecne. § 1017. Względem prawa zabudowy obowiązują przepisy, odnoszące się do gruntów. Przepisy o nabywaniu własności i o roszczeniach wypływających z własności stosuje się odpowiednio do prawa zabudowy." (przekład urzędowy - Wydawnictwa Ministerstwa Sprawiedliwości Zbioru Ustaw Ziem Zachodnich. Tom X. Warszawa-Poznań Z polecenia Ministerstwa Sprawiedliwości Tłocznia Dziennika Poznańskiego 1923). W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawa zabudowy, ustanowione na podstawie aktów prawnych państw zaborczych, podlegały przepisom dotychczasowym (art. 9 i 11 dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy). Art. II pkt 7 dekretu z dnia 11 października 1945 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57 poz. 321, dalej pwpr) uchylił dekret z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. nr 50 poz. 280), ale w zasadzie przepisy pwpr nie odniosły się do istniejących praw zabudowy. Art. XXXI pwpr stanowił: "Treść praw rzeczowych, których powstanie nie jest od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlegają przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.". Według J. Wasilkowskiego, Własność i inne prawa rzeczowe, PiP 1951/5-6/857, treść praw dotychczasowych, ich przeniesienie, obciążenie, zmiana lub zniesienie podlegają nadal przepisom poprzednio obowiązującym (art. XXXI i XXXII pwpr)... Dotyczy to m. in.: a) prawa zabudowy ustanowionego na podstawie dekretu z 25 października 1945 r. (Dz. U. nr 50 poz. 280) albo na podstawie obowiązujących przed wydaniem tego dekretu przepisów dzielnicowych (jednak art. XXXIX pwpr). Zgodnie z § 12 rozporządzenia z 15 stycznia 1919 r. (Dz. U. Rzeszy, s. 72), budynek wzniesiony na podstawie prawa zabudowy uważa się za istotną część prawa zabudowy. Części składowe prawa zabudowy nie są zarazem częścią składową gruntu (S. Breyer, Obrót nieruchomościami w praktyce notariatu, NP 1953/11/43; S. Breyer w: red. S. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, W. Pr. 1958, t. II, s. 348-349, uw. 1, 2). Na podstawie art. XXXIX § 1 zd. 1 pwpr prawo zabudowy, ustanowione przed wejściem w życie prawa rzeczowego na gruntach, należących do Skarbu Państwa..., mogło być zmienione na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym.". W Polsce istniały i być może nadal istnieją - o ile nie zostały przekształcone w prawo użytkowania wieczystego lub w prawo własności - różne postacie prawa zabudowy (W. Hans, Rozważania na tle prawa zabudowy, NP 1972/11/s. 1163-1670; B. Migda, Prawo zabudowy na ziemiach polskich w XX wieku, w: Krakowskie studia z historii państwa i prawa (pod red. W. Uruszczaka, D. Malec, Kraków 2004; R. Paczkowski, Prawo zabudowy jako "grunt", Poznań 1932; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków-Warszawa 2006, s. 65-74; K. Zaradkiewicz, Podstawowe założenia dotyczące prawa zabudowy (Materiał dyskusyjny przygotowany dla Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego), w: Zielona Księga. Optymalna wizja kodeksu cywilnego w Rzeczypospolitej Polskiej, red. Z. Radwański, Warszawa 2006, s. 354-397; Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, t. 4 Systemu Prawa Prywatnego, C.H. Beck, INPr PAN 2012, s. 5-7, nb 6-9).

Dekret Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego [Dz. Praw nr 21 poz. 67] był traktowany instrumentalnie. Najpierw w wśród nowych władz "wykluł się pomysł z ustanowieniem zarządów państwowych, a potem - w miarę narastania antagonizmów klasowych - wystąpiły tendencje do rozszerzania zakresu nacjonalizacji" (Jakub Berman w: Teresa Torańska, Oni, Omnipress 1989, s. 97). Ostatnie stadium nacjonalizacji nastąpiło w latach pięćdziesiątych, w tym na mocy ustawy z 25 lutego 1958 r. (Dz. U. nr 11 poz. 37). Pod szyldem uporządkowania stosunków majątkowych przedsiębiorstw nadal będących pod zarządem państwowym znacjonalizowana prawie wszystkie z nich (Anna Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 237-241; przypisy 299, 302, 313).

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji uwzględnił jedynie dowody odnoszące się ściśle do zarzutów i wniosków skargi, pomijając pozostałą część dowodów znajdujących się w aktach sprawy, które nie odnosiły się bezpośrednio do zarzutów, a miały kluczowe znaczenie dla sprawy.

W doktrynie słusznie wskazuje się, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Przyjęcie koncepcji oparcia postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów uzasadnia to, "by organ przy ustaleniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Na przykład może on uznać za przekonujące zeznanie jednego świadka, mimo że zeznania trzech innych świadków przeczą temu jednemu zeznaniu. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego widzimisię: swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (jeśli ustawa nie zwalnia go od tego obowiązku)" E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 154-155, uw. 3; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 550, nb 1.

W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 kpa; wyrok NSA z 13.12.2018 r. II GSK 4595/16, Lex 2630265). Obowiązkiem organu jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego możliwa jest ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Tylko jeżeli organ administracji publicznej uzasadnił przekonująco dlaczego uwzględnił jedne dowody i odmówił uwzględnienia, względnie uznał za niewystarczające, nieprzekonywujące dla udowodnienia tez przedstawianych przez stronę, to nie można z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym (wyrok NSA z 23.2.2018 r. II OSK 1903/17, Lex 2458235; B. Adamiak - op. cit, s. 550-551, nb 2, 3).

Autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że w aktach sprawy brakuje informacji o zezwoleniu na przeniesienie praw do nieruchomości na podstawie kolejnej umowy zawartej w kwalifikowanej formie aktu notarialnego; w aktach brakuje informacji o zezwoleniu na przeniesienie praw do nieruchomości wydanego przez Dyrekcję Lasów Państwowych w [...] (dalej Dyrekcja) jak i sporządzenia aktu rejentalnego. Powstaje wątpliwość, czy W. K. w ogóle była uprawniona do zabudowania przedmiotowej nieruchomości (s. 4 skargi kasacyjnej).

Prawidłowa ocena zabranych w sprawie dowodów prowadzi do odmiennych wniosków. W. K. (dalej nabywca) umową z 10 września 1934 r. (dalej Umowa) nabyła prawa długoletniej dzierżawy i wstąpiła w posiadanie parceli o pow. 1060 m2, oznaczonej na planie zabudowy i parcelacji Uzdrowiska "J.", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych nr [...] blok [...], wytyczonej w terenie (§ 1, 9 Umowy). Do czasu otrzymania zezwolenia Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], nabywca nie mógł zabudować przejętego terenu. W żadnym wypadku termin uzyskania zezwolenia Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie mógł przekraczać trzech miesięcy od daty wniesienia podania (§ 11 Umowy). Wobec braku w aktach administracyjnych dokumentu o zezwoleniu udzielonego W. K. na przelanie na rzecz nabywcy praw długoletniej dzierżawy, podstawą ustalenia, że takie zezwolenie zostało W. K. udzielone przez Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] było domniemanie faktyczne (art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 231 kpc).

Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon - op. cit., s. 158, uw. 9). Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić prawo własności nieruchomości opowiada się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61, jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co Minister Zdrowia błędnie pominął.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Skoro W. K. zawarła umowę długoletniej dzierżawy, w myśl której wszelkie zabudowania, domy mieszkalne, urządzenia i instalację przez nabywcę... wzniesione lub założone, stanowią niezaprzeczalną własność każdej z wymienionych osób..., stosownie do obowiązującego w b. zaborze pruskim prawa o zabudowie (§ 7 Umowy), a do czasu otrzymania zezwolenia Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], nabywca nie mógł zabudować przejętego terenu (§ 9 Umowy), a 21 listopada 1934 r. W. K. wniosła do Urzędu Policji Budowlanej w W. o udzielenie pozwolenia na budowę letniska "w mojej posiadłości (J. na półwyspie [...] ... L domu [...]. Zamierzona budowa... jest nową osadą i przeznaczona jest na letnisko", a pismem z 5 lutego 1935 r. Naczelnik Wydziału Komunikacyjno-Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] zawiadomił Wydział Powiatowy w W., że dnia 5 lutego b.r. zatwierdził projekt budowy pensjonatu P. W.K. pod warunkiem przeprojektowania elewacyj. Warunkowe zatwierdzenie projektu nastąpiło celem umożliwienia właścicielce zaciągnięcia pożyczki... (k. 309-305 akt administracyjnych), to wskazane odpisy dokumentów stanowią podstawę ustalenia w trybie domniemania faktycznego, że Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] udzieliła W. K. nie później niż 21 listopada 1934 r. - zatem przed upływem 3 miesięcy od dnia zawarcia Umowy, zezwolenia o którym mowa w § 11 Umowy. O tym, że doszło do odmowy zezwolenia ze strony Dyrekcji świadczy to, że Umowa nie była uważana za niedoszłą do skutku; [...] na półwyspie [...] S.A. W. K. wszystkich uczynionych przez nią wpłat z tytułu tej umowy (§ 11 zd. 2 Umowy). Przeciwnie - Umowa była konsekwentnie wykonywana przez W.K. i [...] na półwyspie [...] S.A., na co wskazują: wpłaty po: 794 zł za złożone weksle - na pokrycie rat za działkę pł.[atne] 15.VII.37 i 15.X.37; 397 zł na pokrycie raty I/38 i IV.38 [z tytułu § 2 A) lit. m, n, o, p Umowy]; na pokrycie opł. 20 gr. za 1938 zł 200 zł [z tytułu § 2 B) Umowy] - łącznie 994 zł; 37,30 zł za wodę i prąd IC i X/38 (uwierzytelnione odpisy zawiadomień o zaksięgowaniu kwot na rachunku W. K. dnia: 5 października 1937 r.; 11 lipca 1938 r. i 31 października 1938 r.; k. 374-372 akt administracyjnych).

O tym, że W. K. przysługiwało prawo zabudowy parceli w Uzdrowisku J. półwysep [...] świadczy kwit mazalny z 15 lipca 1946 r. Komunalnego Banku Kredytowego Instytucji Bankowej Prawa Publicznego S/J o Pupilarnej Pewności kc 349, w którym wprost wskazano: "Aktem notarialnym z dnia 9 lutego 1935 - nr [...] repertorium notariusza doktora J.S. w [...] - zezwoliła zamężna W. K. z domu Ł. z P., ul. [...], na wpis na rzecz Komunalnego Banku Kredytowego hipoteki z tytułu pożyczki w kwocie 7.000,- złotych w złocie wraz z 9% odsetkami w stosunku rocznym - z wykluczeniem utworzenia listu hipotecznego -, a to na prawie zabudowy parceli w Uzdrowisku J., oznaczonej na planie zabudowy i parcelacji Uzdrowiska J., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych - liczbą 5099/30 - pięćtysięcydziewięćdziesiątdziewięć przez trzydzieści Województwa [...] -

numerem dziewiętnastym - blok dwudziestyczwarty, której to parceli obszar wynosi tysiącsześćdziesiąt metrów kwadratowych. Dotychczas nie otrzymaliśmy zawiadomienia właściwego Wydziału Hipotecznego o dokonanym wpisie hipoteki". Uwierzytelniony odpis tego dokumentu, z poświadczonymi uznanych przez notariusza J.S. za własne osobiście znanych notariuszowi zastępców Komunalnego Banku Kredytowego w Poznaniu, dnia 19 lipca 1946 r. nr [...] repertorium (k. 370-369 w zw. z k. 376-375 akt administracyjnych) wskazuje, że sporządzony został akt notarialny z 9 lutego 1935 r. - nr 251, wskazujący, że W. K. przysługiwało prawo zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W orzeczeniu z 18.6.1925 r. C 429/24, OSP 1927 poz. 302 Sąd Najwyższy wskazał: "Czynności notarialne, ujęte w formę aktów urzędowych, zawierające w sobie pewne stwierdzenia faktyczne, jak np. datę oraz czyny fizyczne, czy to przez samego notariusza zdziałane, czy też wiadome mu ze spostrzeżeń otrzymanych za pomocą zmysłów, uważane być powinny za bezwzględnie zgodne z rzeczywistością, dopóki trybem zaskarżenia notariusza o fałsz w dokumencie urzędowym nie zostały obalone. Stwierdzenie przeto przez notariusza, sporządzającego testament, przez akt publiczny [akt notarialny], że testator swą ostatnią wolę "podyktował", nie może być obalone przez dowód ze świadków" (aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Tom II, Wolters Kluwer 2020, s. 814/815). Orzeczenie C 429/24 jednoznacznie wskazuje, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1935 - nr [...] repertorium notariusza doktora J.S. w [...] - zezwoliła zamężna W. K. z domu Ł. z P., ul. [...], na wpis na rzecz Komunalnego Banku Kredytowego hipoteki z tytułu pożyczki w kwocie 7.000,- złotych w złocie wraz z 9% odsetkami w stosunku rocznym - z wykluczeniem utworzenia listu hipotecznego - na przysługującym jej prawie zabudowy przedmiotowej parceli w Uzdrowisku J.

Umowy o przeniesieniu własności nieruchomości, zawarte na piśmie w Polsce pod rządami hitlerowskiego najeźdźcy w latach 1939 do 1945 bez zachowania formy aktu notarialnego, nie są z tej przyczyny nieważne, jeżeli wskutek przeszkód, wynikających z bezprawności działalności najeźdźcy, zachowanie formy aktu notarialnego było niemożliwe (uchwała Całej Izby Cywilnej z 19.3.1949 r. C 935/48, ONS-ZO 1949/I/1). Zasada prawna zawarta w uchwale C 935/48 znalazła rozwinięcie w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Zasada ta według swej treści nie ogranicza się bynajmniej do umów wzajemnych i dlatego SN nie podzielił zarzutu pozwanych kwestionujących zasadność tej zasady do umowy darowizny (orzeczenie SN z 18.9.1951 r. C 112/51, ZO 1952/70). Uchwałę C 935/48 należy odpowiednio stosować i do testamentów - i stosownie do tego, jeżeli możność sporządzenia testamentu urzędowego była wskutek przeszkód wynikających z bezprawnej działalności okupanta wyłączona, należy uznać, że dopuszczalne było sporządzenie testamentu ustnego (§ 2250 kc z 1896 r.; orzeczenie SN z 3.4.1958 r. 4 CR 331/58, OSPiKA 1958/267, s. 634-636, z notką K.P., w: Orzecznictwo Sądu Najwyższego w składach powiększonych. Sprawy cywilne za lata 1945-1959, zebrali i opracowali W. Święcicki i K. Piasecki, W. Pr. 1964, poz. 16, s. 73-76).

To, że pierwotny wpis własności (w języku niemieckim) w księdze wieczystej [...] tom XI k. 347 został dokonany 11 lutego 1944 r. na podstawie umowy (wniosku) Urzędu Leśnictwa Rzeszy niemieckiej, reprezentowanego przez Krajowy Urząd Leśnictwa [...] Zachodnie a Ministerstwem Finansów rzeszy niemieckiej, reprezentowanego przez Głównego Prezydenta Finansów kraju [...] - [...] z 20 stycznia 1944 r., gdzie jako właściciela wpisano Rzesza Niemiecka; władającego (zarządzającego) Głównego Prezydenta Finansów kraju [...] - [...] nie przemawia przeciwko uzyskaniu przez W. K. prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Do faktów powszechnie znanych należy wysiedlenie ludności polskiej z obszaru zajętego przez Niemcy po 1 września 1939 r. z polskiego Pomorza i odebranie ludności polskiej prawa własności nieruchomości i innych praw rzeczowych na tych nieruchomościach (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa).

Na terenach "wcielonych" do Rzeszy rozporządzenie z dnia 17 września 1940 r. o traktowaniu majątku osób przynależnych do b. Państwa Polskiego (R. G. Bl. I str. 1270) zezwalało, a w niektórych przypadkach nakazywało zajęcie i oddanie w zarząd powierniczy majątku obywateli polskich. Zajęty majątek można było skonfiskować, gdy wymagało tego dobro publiczne, w szczególności - obrona Rzeszy lub umocnienie niemczyzny. Według przepisów wykonawczych (z dnia 30.V.1941 r. - Mitteilungsblatt der Haupttreuhändstelle Ost 1941 Nr 5, str. 195) - gdy chodziło o nieruchomości, to w każdym przypadku należało przyjąć, że jest ona konieczna do umocnienia niemczyzny. Skutkiem zajęcia majątku była utrata prawa rozporządzania nim. Okoliczność, że notariuszami na terenach wcielonych do Rzeszy mogli być tylko Niemcy (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dn. 13.VI.1940 r. o organizacji sądownictwa na wcielonych terenach wschodnich - R. G. Bl. I str. 907), gwarantowała, iż próba rozporządzenia zajętym majątkiem w formie aktu notarialnego byłaby bezskuteczna.

Na terenie "Gen. Gubernatorstwa" rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1940 r. (V. Bl. G. G. P. I str. 23) o zajmowaniu majątków prywatnych w Gen. Gubernatorstwie zezwalało na zajmowanie dla wykonania zadań użyteczności ogólnej wszelkiego majątku prywatnego i oddawanie go w zarząd powierniczy. § 7 tegoż rozporządzenia przewiduje, że można zarządzić obowiązek zgłoszenia majątku, który projektuje się zająć. [...] W tym stanie rzeczy sporządzanie umów o przejście własności zajętych lub skonfiskowanych nieruchomości w formie aktu notarialnego, łatwo dostępnego organom najeźdźcy, było praktycznie niemożliwe także na terenie "Gen. Gubernatorstwa". Powyższy, wprowadzony przez najeźdźcę porządek prawny nie może być uznany za obowiązujący.

Stosunki wynikające z czasowego zajęcia terytorium państwa nieprzyjacielskiego w czasie wojny normuje regulamin praw i zwyczajów wojny lądowej - aneks do IV Konwencji Haskiej z dn. 18 października 1907 r. (Dz. U. R. P. z 1927 r. Nr 21, poz. 161). Według art. 43 tegoż regulaminu tylko faktyczne wykonywanie władzy przechodzi w ręce okupanta, który poza przypadkami absolutnej niemożności obowiązany jest do szanowania ustaw obowiązujących w kraju. Regulamin powyższy nie zezwalał zatem Rzeszy Niemieckiej na wprowadzenie własnego czy w ogóle nowego porządku prawnego na zajętych terenach Polski. Nadto brak podstaw do uznania hitlerowskiego najeźdźcy za okupanta w rozumieniu powołanego regulaminu. Już bowiem po zawarciu tej konwencji doszedł do skutku pakt paryski z dnia 27 sierpnia 1928 r. (Dz. U. R. P. z 1929 r. Nr 63, poz. 489) zakazujący wojny jako instrumentu polityki narodowej. W związku z postanowieniami tego paktu Międzynarodowy Trybunał Wojskowy w Norymberdze wyrokiem swym z dn. 30 września/1 października 1946 r. uznał wojnę wszczętą w 1939 r. przez III Rzeszę Niemiecką za wojnę bezprawną, a sprawców najazdu na Polskę za winnych zbrodni przeciw pokojowi z art. VI lit. (a) statutu Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze (zał. do umowy londyńskiej z dn. 8.VIII.1945 r. - Dz. U. R. P. z 1947 r. Nr 63, poz. 367). III Rzesza zajęła zatem Polskę nie w toku wojny będącej akcją przez prawo narodów nie zakazaną, ale na skutek przestępstwa z prawa narodów, popełnionego przez jej organy. Dlatego nie można przyjąć, by najeźdźca przez taki akt przestępny mógł uzyskać te same uprawnienia do wykonywania władzy na zajętym terenie, jakie uzyskuje państwo okupujące teren nieprzyjacielski drogą wojny dozwolonej.

Powyższe zasady odpowiadają dotychczasowej praktyce sądów polskich. W szczególności Najwyższy Trybunał Narodowy w sprawie przeciw A. Greiserowi przyjął, że "tzw. okupacja zajętych zbrojnie przez III Rzeszę Niemiecką obszarów Państwa Polskiego nie była okupacją w prawnym tego słowa znaczeniu, lecz bezprawnym zawładnięciem cudzym obszarem drogą gwałtu i przymusu" ("Państwo i Prawo" z 1946 r. z. 7, str. 74). Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1948 r. Wa. C. 18/48 ("Państwo i Prawo" z 1948 r. z. 8, poz. 8) negatywnie odpowiedziało na pytanie, czy "Rzeszy Niemieckiej i jej funkcjonariuszom przysługiwało w związku z faktycznym opanowaniem Polski prawo do wykonywania aktów władzy państwowej wobec obywateli polskich, na jakie dozwala okupantowi regulamin praw i zwyczajów wojny lądowej".

Bezprawność jakiegokolwiek władztwa III Rzeszy na terenach Polski pociąga za sobą brak mocy obowiązującej zaprowadzonego przez najeźdźcę porządku prawnego.

W konsekwencji należy przyjąć, że w zasadzie na terenach objętych najazdem hitlerowskim obowiązywały tylko przepisy prawa polskiego; w zasadzie zatem także i te przepisy, które były utrzymane przez najeźdźcę, te ostatnie jednak tylko z powodu wydania ich przez ustawodawcę polskiego.

Powstaje jednak wątpliwość, czy można stosować przepisy obowiązującego prawa także i wtedy, gdy przepisy prawa polskiego przez swą moc obowiązującą służyły najeźdźcy w wykonywaniu jego bezprawnej administracji i realizowaniu zbrodniczych jej celów ze szkodą polskiego interesu społecznego.

Odpowiedź na to można uzyskać po rozważeniu podstawowego założenia istnienia prawa, jakim jest jego funkcja społeczna.

Funkcją prawa jest służenie interesom faktycznie rządzących, w państwie rzeczywiście demokratycznym - służenie interesom ludu. W przypadku, gdy skutkiem tak nadzwyczajnej okoliczności, jak najazd kraju kierowany przez organizacje przestępcze, przepisy obowiązującego prawa faktycznie służą najeźdźcy, a nie uprawnionemu władcy napadniętego państwa - jego ludowi, przepisy te nie pełnią swej właściwej funkcji, nie mogą być zatem stosowane.

Na podstawie tej zasady należy rozstrzygnąć kwestię, czy i o ile przepis art. 82 pr. o not. winien być stosowany, jeśli umowa o przejście własności nieruchomości była sporządzona pod rządami hitlerowskiego najeźdźcy w latach 1939-45.

Przepis o formie aktu notarialnego dla umów o przejście własności nieruchomości ma na celu ochronę obywatela przed zbyt pośpieszną decyzją w sprawie nabycia lub pozbycia nieruchomości, zapewnienie większej pewności obrotu nieruchomościami przez łatwość i pewność dowodu, że przeniesienie własności nastąpiło, wreszcie ułatwienie kontroli państwa nad obrotem nieruchomościami dla celów fiskalnych, statystycznych czy innych.

W przypadkach, gdy przenoszenie własności nieruchomości było przez najeźdźcę bezprawnie zakazane, przepis art. 82 pr. o not. o koniecznej formie aktu notarialnego nie służył ochronie obrotu i kontroli jego przez Państwo Polskie, ale zgodnie z wolą najeźdźcy obrót całkowicie udaremniał, a zarazem umożliwiał najeźdźcy pełną kontrolę nad obrotem nieruchomościami gwarantując, że zakazy jego będą respektowane.

W tym stanie rzeczy przepis art. 82 pr. o not. o tyle, o ile przewiduje formę aktu notarialnego dla umów o przejście własności nieruchomości, nie może być stosowany w przypadkach, gdy skutkiem przeszkód wynikających z bezprawnej działalności najeźdźcy zachowanie formy aktu notarialnego było niemożliwe. Przepis ten jednak należy stosować o tyle, o ile przepisuje pisemną formę umowy, której zachowanie i pod rządami najeźdźcy było z reguły możliwe.

W poszczególnych przypadkach rzeczą powołującego się na ważność umowy o przejście własności nieruchomości będzie udowodnić, że umowa została sporządzona pod rządami najeźdźcy oraz że - i jakie mianowicie - zachodziły przeszkody do sporządzenia aktu notarialnego, a ponadto udowodnić w razie wątpliwości prawdziwość dokumentu obejmującego umowę o przejście własności nieruchomości (uzasadnienie uchwały C 935/48).

Z prawidłowo ocenionego przez Sąd I instancji Świadectwa Przemysłowego dla przedsiębiorstwa handlowego kategorii 1/2 II, na czas od 4 lipca do 31 grudnia 1939 r. jednoznacznie wynika, że właścicielem przedsiębiorstwa była K. W.. Dnia 19 lipca 1938 r. na skarbowym blankiecie nadawczym W. K. J. pensjonat "B." wpłaciła 100 zł tytułem zaliczki [na] podatek przemysł.[owy] od obrotu za sezon 1938 na rzecz Urzędu Skarbowego w Wejcherowie (k. 371 akt administracyjnych). Jako właścicielkę Willi B. w J. traktowała W. K. Komisja do opiniowania wniosków o zwrot mienia spod zarządu państwowego, obradująca na VI-stym posiedzeniu plenarnym dnia 10 listopada 1958 r. Przewodnicząca stwierdziła, że "niosek wpłynął w terminie i dołączono do niego dowód tytułu własności" (k. 166, s. 1 poz. 6; k. 160 akt administracyjnych, s. 4 protokołu) oraz Dyrektor Gabinetu Ministra Gospodarki Komunalnej w piśmie z 4 lipca 1956 r. "... willa "Barginia" pozostająca pod przymusowym zarządem państwowym jest nadal własnością obywatelki..." (k. 101 akt administracyjnych). W. K. była stroną postępowania o uchylenie przymusowego zarządu państwowego nad Pensjonatem ["B."] i adresatką ostatecznej decyzji w administracyjnym toku instancji (k. 100 akt administracyjnych).

Organ nadzoru nie może z faktu, że "dowód tytułu własności" nie zachował się w aktach archiwalnych przyjąć, że ów tytuł własności nie istniał w dniu posiedzenia Komisji. To Komisja jako organ administracji państwowej odpowiada za utratę tego dokumentu, a jego brak w aktach archiwalnych nie może obciążać ówczesnej właścicielki przedsiębiorstwa ani jej spadkobierców w niniejszej sprawie. Powszechnie wiadomo, że wnioski dekretowe (złożone na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 3.1.1.1, s. 68-69; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa).

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ bezpodstawnie przyjął, że W. K. nie prowadziła pensjonatu B. w charakterze kupca. W istocie W. K. była właścicielką pensjonatu B. w J. i prowadziła go zarobkowo. Przeszkody w prowadzeniu pensjonatu B. w okresie II wojny światowej ze strony władz niemieckich a po II wojny światowej ze strony władz polskich (w tym Komisji Lokalowych i Ministra Gospodarki Komunalnej ustawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pensjonat "B." J., ul. Kasztanowa, nie skutkowały tym, że jej spadkobiercy W. K. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Zdrowia z [...] marca 2012 r., jak i postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2017 r.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "Trudno bowiem wywodzić jednoznaczne wnioski, a tym bardziej przekroczyć granice swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy takich dowodów brakuje w aktach sprawy". Prawidłowa ocena zebranych w sprawie dowodów prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organ w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej naruszył: zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej (art. 135 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.