Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 35 par. 1-2, art. 37 par. 2, art. 61 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 126, art. 6-8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Po 24/11 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej w skrócie także PINB w K.) w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. P.P. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia postępowania odnośnie wydania postanowienia nr [...] w sprawie [...]. W uzasadnieniu skargi P.P. powołał się na pismo z dnia 8 marca 2011 r. stanowiące zażalenie na bezczynność ww. organu oraz postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] uznające ww. zażalenie za nieuzasadnione.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pismem z dnia 1 marca 2011 r. zawiadomił skarżącego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanego dalej k.p.a., o zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy i wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (zwanego w skrócie dalej także PINB dla miasta K.) z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Według organu powyższe oznacza, iż nie pozostał on bezczynny wobec wniosku P.P. z dnia 26 stycznia 2011 r. (przekazanego postanowieniem PINB dla miasta K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.), tym samym organ nie znalazł przesłanek uzasadniających wszczęcie "z urzędu postępowania odnośnie wydania postanowienia [...] w sprawie [...]".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy nierozpoznania wniosku o wznowienie postępowania oraz, iż skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Nadto Sąd wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, w ocenie Sądu, istotne jest brzmienie przepisów art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., z których wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał także, że na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, iż Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącego m.in. o tym, iż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie nastąpi w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na brak przekazania, wraz z decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], akt sprawy organu I instancji. W piśmie tym Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż rozpatrzenie ww. wniosku nastąpi w terminie miesiąca od dnia otrzymania całości akt sprawy. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 126 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność. Fakt doręczenia przedmiotowego postanowienia został ustalony w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę na bezczynność organu i doręczenie jej przed wniesieniem skargi mającej na celu zwalczanie stanu bezczynności organu administracji powoduje, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia postępowania odnośnie wydania postanowienia nr [...] w sprawie [...], jako oczywiście bezzasadna, podlega oddaleniu.

Nadto Sąd wyjaśnił, że postępowanie niniejsze służyć ma wyłącznie usuwaniu bezczynności organów administracji publicznej, a nie kontrolowaniu kwestii, które dotyczą merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Tym samym, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest kontrolowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Od powyższego postanowienia, jak słusznie wskazano w pouczeniu, służy bowiem skarżącemu zażalenie do organu odwoławczego.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł P.P. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. - polegające na naruszeniu przez Sąd ustawowych reguł kontroli i zgodności z prawem postanowienia WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]), poprzez zaniechanie zbadania i oceny, na podstawie akt sprawy, niezależnie od zarzutów i granic skargi oraz nieuprawnione pominięcie ustosunkowania się w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011r. do faktu nierozstrzygnięcia przez WINB zażalenia skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie w jakim dotyczyło ono także bezczynności PINB dla m. K., bezpodstawnego oddalenia przez WINB tego zażalenia z wadliwą i nie odpowiadającą prawdzie argumentacją, że zażalenie to dotyczyło tylko bezczynności PINB w K., gdy tymczasem zażalenie z dnia 8 marca 2011 r. dotyczyło ostatecznie zarówno bezczynności PINB dla m. K., jak i PINB w K., wskutek czego WINB rażąco naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 k.p.a. oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 k.p.a., a przez to rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu nierozpoznania w ogóle przez siebie całego przedmiotu zażalenia z dnia 8 marca 2011 r.,

co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż skutkowało nierozpoznaniem wcale przez WSA istoty tej sprawy, w tym istoty skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., a przez to nieuzasadnionym oddaleniem tej skargi, zamiast stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia WINB w P. na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. i zobowiązania tego organu do ponownego merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego na bezczynność PINB dla m. K. i PINB w K. w zakresie zaniechania wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...],

2. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 126 oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. - polegające na naruszeniu przez Sąd ustawowych reguł kontroli i zgodności z prawem postanowienia WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]), poprzez:

- bezpodstawne przedstawienie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, czyli nieuprawnione przyjęcie na podstawie akt sprawy administracyjnej oraz podanie w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., że skarga z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczyła bezczynności PINB w K. w zakresie zaniechania rozpoznania wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], gdy tymczasem z akt sprawy bezspornie wynikało, że skarga z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczyła bezczynności PINB w K. i to nie w zakresie rozpoznania (jak podano niezgodnie z prawdą) wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r., ale wyłącznie w zakresie zaniechania wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...],

- nieuprawnione zaniechanie zbadania i oceny, na podstawie akt sprawy, niezależnie od zarzutów i granic skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r. oraz pominięcie ustosunkowania się w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011r., że WINB w P. bezpodstawnie oddalił zażalenie skarżącego z dnia 8 marca 2011 r. z wadliwą i nieodpowiadającą prawdzie argumentacją, że zażalenie to dotyczyło tylko bezczynności PINB w K., gdy tymczasem zażalenie z dnia 8 marca 2011 r. dotyczyło ostatecznie zarówno bezczynności PINB dla miasta K., jak i PINB w K., wskutek czego WINB rażąco naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 k.p.a. oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 k.p.a., z powodu nierozpoznania w ogóle przez siebie całego przedmiotu zażalenia skarżącego z dnia 8 marca 2011 r.,

co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż skutkowało nierozpoznaniem przez WSA istoty tej sprawy, w tym istoty skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., a przez to nieuzasadnionym oddaleniem tej skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania tego organu do ponownego merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego na bezczynność PINB dla miasta K. i PINB w K. w zakresie zaniechania wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...],

3. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-2, art. 37 § 2, art. 61 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a., art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. - polegające na naruszeniu przez Sąd ustawowych reguł kontroli i zgodności z

prawem postanowienia WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]), poprzez zaniechanie zbadania i oceny, na podstawie akt sprawy oraz zaniechanie ustosunkowania się w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., do zarzutu skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., że nietrafnym i niezgodnym z prawem było oddalenie przez WINB zażalenia z dnia 8 marca 2011 r. na bezczynność PINB w K. w zakresie wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], z wyłącznym powołaniem się na upływ ważności tego postanowienia, a bez rozpoznania przez WINB zarzutu zażalenia z dnia 8 marca 2011 r., że organ ten powinien stwierdzić nieuzasadnioną bezczynność PINB co do wznowienia z urzędu tego postępowania i to niezależnie od braku ew. wniosku B. P. w kwestii tego wznowienia, gdyż zarówno WINB jak i wcześniej PINB praktycznie od początku postępowania posiadały z urzędu (na podstawie akt sprawy) wiedzę o istnieniu podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], w związku z pozbawieniem B.P. przez PINB dla m. K. bez jej winy możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania tego postanowienia, poprzez m.in. niezawiadomienie jej: o wszczęciu postępowania, o terminie oględzin nieruchomości, niedoręczenie jej postanowienia nr [...] z pouczeniem o środkach odwoławczych, wskutek czego WINB rażąco naruszył art. 35 § 1-2, art. 37 § 2, art. 61 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a., art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 k.p.a., z powodu nierozpoznania w ogóle przez siebie przedmiotu zażalenia skarżącego z dnia 8 marca 2011 r.

co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż skutkowało nierozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty tej sprawy, w tym istoty skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., a przez to nieuzasadnionym oddaleniem tej skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nakazania PINB w K. wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], względnie zobowiązania WINB do ponownego merytorycznego rozpoznania zażalenia z dnia 8 marca 2011 r. na bezczynność PINB dla miasta K. i PINB w K. w zakresie zaniechania wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], pomimo upływu ważności tego postanowienia,

4. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 § 2, art. 79 § 1-2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a., a także w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 3, art. 50 ust. 5, art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 144 k.c. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku przeprowadzonej niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, niezależnie od zarzutów i granic skargi, nie zastosował środka przewidzianego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i nie uchylił postanowienia WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz postanowienia PINB w K. nr [...] (znak [...]) i nie nakazał PINB w K. wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], choć wiedza, którą dysponował ten Sąd z urzędu na podstawie akt sprawy, w tym odnośnie okoliczności opisanych w punkcie 3 niniejszej skargi, wskazywała wprost i jednoznacznie, że B.P. została bezpodstawnie pominięta przez PINB dla m. K. jako strona postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], wskutek czego pozbawiono ją możliwości obrony w tym postępowaniu swoich uprawnień właściciela nieruchomości sąsiedniej (osoby trzeciej) wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6, art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego w zw. z § 18-19 ww. rozporządzenia i art. 144 k.c., a także uniemożliwiono jej zaskarżenie postanowienia nr [...] w trybie art. 50 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co nakazywało ewidentnie już PINB dla m. K., a następnie PINB w K. (po wyłączeniu od sprawy PINB dla m. K.), a w końcu WINB w P. - wznowienie z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...], zaś zaniechanie przez "oba PINB-y", a potem przez WINB wykonania tego obowiązku, stanowiło z ich strony rażące naruszenie art. 61 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a. oraz zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 6, 7, 8 k.p.a.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i postanowienia PINB w K. nr [...] i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji zaniechał zbadania i oceny z urzędu, a następnie ustosunkowania się w uzasadnieniu swego wyroku, do kwestii oddalenia przez WINB zażalenia skarżącego z dnia 8 marca 2011 r. z wadliwą i nieodpowiadającą prawdzie argumentacją, że zażalenie to dotyczyło tylko bezczynności PINB w K., podczas gdy w odpowiedzi na zapytanie organu pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r. podano wyraźnie, że zażalenie skarżącego z dnia 8 marca 2011 r. dotyczy bezczynności PINB dla miasta K. jak i PINB w K. Mimo tego zażalenie zostało rozpoznane tylko w stosunku do PINB w K. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nierozpoznanie zażalenia na bezczynność PINB dla miasta K. stanowiło rażące naruszenie przez ten organ art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 k.p.a. w zakresie opisanym w tych przepisach, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 k.p.a.

Zaś pominięcie przez Sąd I instancji rozpoznania z urzędu wyżej wymienionego uchybienia, możliwego i koniecznego do rozpatrzenia niezależnie od zarzutów i granic wniesionej skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia się do omawianego uchybienia WINB w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2011 r. - stanowiło ze strony Sądu I instancji oczywiste naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd nie rozpoznał w ogóle istoty tej sprawy w zakresie opisanego wyżej uchybienia WINB. Powyższe skutkowało z kolei nieuzasadnionym oddaleniem skargi, zamiast stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego postanowienia WINB z powodu rażącego naruszenia przez ten organ prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazano również, że Sąd bezpodstawnie uznał, iż wniesiona skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania, podczas gdy faktycznym przedmiotem wniesionej skargi na bezczynność było zaniechanie przez PINB w K. wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...]. Wynikało to w jednoznaczny i bardzo wyraźny sposób zarówno z oznaczenia i treści skargi z dnia 26 kwietnia 2011 r., jak też z oznaczenia i treści oddalonego przez WINB zażalenia skarżącego z dnia 8 marca 2011 r. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wadliwie rozpoznał wniesioną skargę, uchylając się od jakiejkolwiek merytorycznej kontroli zasadności podniesionego zarzutu.

Pismem procesowym z dnia 16 kwietnia 2012 r. skarżący P.P. w oparciu o przepis art. 191 p.p.s.a. w ramach sprawy II OSK 349/12 wniósł o rozpoznanie postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., które zdaniem skarżącego miały istotny wpływ na rozstrzygniecie, jakie zapadło w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 24/11, a to:

1) postanowienia [...] znak [...]

2) postanowienia [...] znak [...]

3) postanowienia [...] znak [...]

4) postanowienia [...] znak [...]

i w tym zakresie przedstawiono obszerne uzasadnienie wskazujące na zaistniałe, zdaniem strony, naruszenia przepisów prawa administracyjnego związanych z wydaniem w postępowaniu administracyjnym każdego z w/w postanowień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie, a tym samym skargę kasacyjną należało oddalić.

Wyjaśniając powyższe stanowisko w kontekście zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż postanowienie nr [...] wydane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. w dniu [...] grudnia 2009 r. i dotyczyło wstrzymania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na terenie nieruchomości J. i Z.P. położonej w K. przy ul. [...] oraz nałożenia obowiązku przedłożenia przez w/w stosownych dokumentów. Niesporne jest również, że postanowienie powyższe wydano po zawiadomieniu pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. przez organ nadzoru budowlanego stron postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości w K. przy ul. [...].

Następnie P.P. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2011 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., a jako podstawę swego żądania wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Z uwagi na wyłączenie, na wniosek B.P. oraz P.P., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. od załatwiania sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i wyznaczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwiania tej sprawy (patrz: postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak [...]) wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania został przekazany według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (patrz: postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o przekazaniu według właściwości). Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania wydał postanowienie nr [...] w dniu [...] marca 2001 r. odmawiające na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia P.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w związku z niewznowieniem z urzędu postępowania co do wydania postanowienia nr [...] w sprawie [...], uznał zażalenie skarżącego za nieuzasadnione.

W tych okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący złożył pismem datowanym na dzień 26 kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania odnośnie wydania postanowienia nr [...] w sprawie [...]. We wnioskach skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. skarżący domagał się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wznowienia z urzędu postępowania odnośnie wydania postanowienia nr [...].

Zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była, co jest niesporne, bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia nr [...] w sprawie [...], bowiem w taki sposób sformułowano skargę.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Skarga na bezczynność jest środkiem mającym przeciwdziałać przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd może orzec tylko o obowiązku podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie ustala natomiast przyczyn dotychczasowej opieszałości organu. W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, podjęcia stosownego rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowość podjętej decyzji, postanowienia lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego.

Reasumując, rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze opisany wyżej charakter skargi na bezczynność organu administracji publicznej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł specyfiki tego typu skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie zostały sformułowane tak jak gdyby Sąd I instancji miał rozpoznać skargę na różne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i dokonać merytorycznej oceny niemal całego dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Tego typu kontroli, co wyżej wskazano, Sąd I instancji nie mógł przeprowadzić rozpoznając wyłącznie skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego.

Dlatego też mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał zgodnej z prawem kontroli bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnośnie wznowienia postępowania wobec wskazywanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...] w sprawie [...] i we ww. okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie uznał, że skarga na bezczynność w/w organu w tym przedmiocie jest oczywiście bezzasadna, albowiem ten organ nadzoru budowlanego nie pozostawał w bezczynności, skoro rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. o żądaniu skarżącego zawartym w piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r.

W skardze kasacyjnej strona podnosi, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął o jej żądaniu, albowiem wniesiono skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewznowienia z urzędu postępowania w sprawie postanowienia nr [...], a nie w sprawie z wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. Taki zarzut w żadnym wypadku nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem ten odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie skoro skarga dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania odnośnie wydanego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., to przy jej rozpoznawaniu nie można zapominać o tym, że podstawą żądania strony zawartego we wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wprost wynika z tego pisma. Natomiast w przypadku inicjatywy wszczęcia postępowania w ramach trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania, to decydujące znaczenie ma przepis art. 147 k.p.a., który stanowi, iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tym samym niezależnie od tego, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na podnoszoną przesłankę wznowienia postępowania nie można było wszcząć z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], to jednak przede wszystkim nie ma roszczenia o wznowienie postępowania z urzędu przez organ administracji w jakiejkolwiek sprawie. Wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu przez organ administracji jest jego uprawnieniem, które nie może być dochodzone w ramach skargi na bezczynność o jakiej mowa w przepisach p.p.s.a. Tym samym nie ma bezczynności organu, który nie realizuje swojego uprawnienia i nie wszczyna z urzędu postępowania. Zatem w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezbędne było poddanie kontroli zarzucanej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na skutek wniosku strony z dnia 26 stycznia 2011 r. żądającym generalnie wznowienia postępowania w opisanym wyżej przedmiocie i tak też prawidłowo uczynił Sąd I instancji.

Powyższe rozważania wskazują na to, że przedmiotowa skarga strony gdyby nawet jednoznacznie dotyczyła tylko bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polegającej na niewszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego wobec postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], to taka skarga podlegałaby oczywistemu oddaleniu wobec braku bezczynności organu w takiej sytuacji. Tak więc wyrok Sądu I instancji byłby tożsamy z tym jaki zapadł w dniu 27 października 2011 r. To, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zamieszczono powyższego stanowiska nie stanowi takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. Można by również taką sytuację ocenić w kontekście przepisu art. 184 p.p.s.a., który stanowi, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-2, art. 37 § 2, art. 61 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a., art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. - polegający na naruszeniu ustawowych reguł kontroli i zgodności z prawem postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]), poprzez zaniechanie zbadania i oceny na podstawie akt sprawy oraz zaniechanie ustosunkowania się w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r. do zarzutu skargi, że nietrafnym i niezgodnym z prawem było oddalenie przez w/w organ nadzoru budowlanego zażalenia z dnia 8 marca 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania postanowienia nr [...]. Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji winien poddać kontroli merytorycznej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. podjęte w trybie art. 37 § 2 k.p.a.

Jest jednak okolicznością niesporną, iż przepis art. 37 k.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie to rozstrzygnąć, jednakże przyjmuje się, iż stanowisko to przybiera formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Tym samym skoro zażalenie na niezałatwienie sprawy załatwiane jest przez organ administracji publicznej wyższego stopnia w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie, a przy tym nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, to skarga na takie postanowienie w tym zakresie nie przysługuje, a wniesiona podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna - porównaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1014/11, publikowane w zbiorze LEX nr 990128. Dlatego też gdyby skarga P.P. dotyczyła nie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., lecz wprost powołanego wyżej postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to wówczas należałoby ją odrzucić jako niedopuszczalną, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem skarga dotyczyła bezczynności, co jest bezsporne. Natomiast Sąd I instancji oddalając wniesioną skargę na bezczynność zaznaczył, że w ramach tego postępowania nie podlegają badaniu inne kwestie, w tym również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie powyższe stanowisko należy odnieść także do wskazywanego w uzasadnieniu skargi postanowienia uznającego zażalenie P.P. za niezasadne w trybie art. 37 k.p.a. Takie postanowienie po prostu nie podlega badaniu przez sąd administracyjny co przy wskazanym przedmiocie zaskarżenia w tej sprawie powoduje, iż nie było potrzeby dodatkowego ustosunkowywania się do tej kwestii zarówno w sentencji jaki i motywach zaskarżonego orzeczenia.

Ponadto nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. – polegający, zdaniem strony, na naruszeniu przez Sąd I instancji ustawowych reguł kontroli i zgodności z prawem postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., poprzez zaniechanie zbadania i oceny, na podstawie akt sprawy, niezależnie od zarzutów i granic skargi oraz nieuprawnione pominięcie ustosunkowania się w sentencji i uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r. do faktu nierozstrzygnięcia przez ten organ wojewódzki zażalenia skarżącego z dnia 8 marca 2011 r. w zakresie w jakim dotyczyło ono także bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie przez ten organ zażalenia z wadliwą i nieodpowiadającą prawdzie argumentacją, że zażalenie to dotyczyło tylko bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., gdy tymczasem zażalenie z dnia 8 marca 2011 r. dotyczyło ostatecznie zarówno bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

Przede wszystkim bez znaczenia dla bytu rozpoznawanej sprawy jest to, czy zażalenie strony z dnia 8 marca 2011 r. dotyczyło również bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., albowiem co już wyżej zostało wskazane, postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie podlegało zaskarżeniu i nie mogło być poddane merytorycznej ocenie przez Sąd. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. został wyłączony od załatwiania sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Podstawowe i wyłączne znaczenia ma zaś to, że skarga na bezczynność wniesiona do Sądu dotyczyła, co wyraźnie i wprost w tej skardze sformułowano, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. Dlatego też zarzuty w opisanym wyżej zakresie czynione Sądowi I instancji pozostają nieusprawiedliwione.

Niezasadne jest w sposób oczywisty również żądanie strony zawarte w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2012 r. dotyczące uchylenia w trybie art. 191 p.p.s.a. czterech wymienionych tam postanowień organów nadzoru budowlanego, a to postanowienia nr [...] znak [...], postanowienia nr [...] znak [...], postanowienia nr [...] znak [...] oraz postanowienia nr [...] znak [...].

Przepis art. 191 p.p.s.a. pozwala przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej zakresem kognicji sądu kasacyjnego objąć również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie służyło zażalenie. Dotyczy to jednak postanowień wydawanych przed sądem administracyjnym takich jak np.: postanowienia uwzględniające wniosek o wyłączenie sędziego (art. 22 § 2 w zw. z art. 194 § 1 pkt 6 a contrario), postanowienia sądu rozpoznającego sprawę w trybie uproszczonym o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie (art. 122), postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (art. 128 w zw. z art. 194 § 1 pkt 3 a contrario), postanowienia o odmowie przekazania sprawy innemu sądowi administracyjnemu (art. 59 w zw. z art. 194 § 1 pkt 1 a contrario), postanowienia o odroczeniu lub o odmowie odroczenia rozprawy (art. 109 i 110), postanowienia o połączeniu kilku oddzielnych spraw (art. 111) czy postanowienia o ustanowieniu kuratora dla strony niemającej zdolności procesowej (art. 30). Zatem żądanie zbadania w tym trybie nie może dotyczyć, tak jak żąda tego skarżący w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r., postanowień wydawanych przez organy administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Ponadto zaznaczyć trzeba, iż warunkiem zbadania zasadności postanowień o jakich mowa w art. 191 p.p.s.a. jest zgłoszenie wniosku strony w skardze kasacyjnej lub w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. Wniosek ten musi zmierzać do obalenia zaskarżonego orzeczenia. Natomiast niezależnie od tego, że przywołane przez skarżącego postanowienia organów administracji nie dotyczą tych o jakich mowa w art. 191 p.p.s.a., to wniosek o ich uchylenie został dodatkowo zgłoszony również po upływie terminu otwartego do wniesienia skargi kasacyjnej.

Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalić.

;;