Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 326/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 7 listopada 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r., sprawy ze skargi E. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , , ,


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta L. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zawiadomił E. P., obecnie K. (dalej jako strona lub skarżąca) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jej dzieci, K. S. i A. S., w pieczy zastępczej.

Następnie Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do sytuacji dochodowej skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt jej dzieci w rodzinie zastępczej: za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. w wysokości [...] zł; za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł, za okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł, za okres od 1 października 2017 r. do 2 października 2017 r., tj. do dnia opuszczenia rodziny zastępczej w wysokości [...] zł.

W efekcie wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], powołując się na art. 182, art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub w skrócie u.w.r.s.p.z.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ([...]) oraz uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] ([...]), orzekł o ustaleniu skarżącej opłaty za pobyt jej syna i córki w rodzinie zastępczej w następującym zakresie:

1) za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. w wysokości [...] zł;

2) za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł;

3) za okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł;

4) za okres od 1 października 2017 r. do 2 października 2017 r., tj. do dnia opuszczenia rodziny zastępczej w wysokości [...] zł.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że dzieci skarżącej mocą postanowienia Sądu Rejonowego w L. od [...] czerwca 2016 r. zostały umieszczone w rodzinie zastępczej u swojej ciotki M. S. W związku z tym rodzinie zastępczej wypłacano pomoc pieniężną na utrzymanie dzieci w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko.

Od dnia 2 października 2017 r. małoletnie dzieci przebywają pod opieką matki, zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...]. W tej sytuacji Prezydent wskazał, że od 3 października 2017 r. pomoc pieniężna rodzinie zastępczej nie jest wypłacana. Organ ustalił, że do dnia 2 października 2017 r., tj. do czasu przejęcia opieki nad dziećmi, skarżąca prowadziła dwuosobowe gospodarstwo domowe ze swoim ówczesnym narzeczonym P. K., który do dnia [...] września 2017 r. pracował zawodowo w Banku X w G. Skarżąca zaś do dnia [...] września 2017 r. odbywała staż, za który pobierała stypendium finansowane z EFS. W czasie pobytu dzieci w rodzinie zastępczej skarżąca płaciła dobrowolne alimenty na rzecz małoletnich, które zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej u.p.s.) zostały odliczone od dochodu rodziny. Określając wysokość dochodów skarżącej organ I instancji wziął również pod uwagę okoliczność, że w listopadzie 2016 r. strona sprzedała mieszkanie za kwotę [...] zł i w tym samym miesiącu zakupiła nowe mieszkanie za kwotę [...] zł. Dlatego też przychód ze sprzedaży mieszkania, pomniejszony o cenę zakupu nowego lokalu oraz poniesione koszty tej transakcji ([...] zł) należało doliczyć do dochodu skarżącej w łącznej wysokości [...] zł, podzielonej następnie na 12 równych miesięcznych części (po [...] zł) poczynając od miesiąca, w którym sprzedano mieszkanie (listopad 2016 r.), zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 11 u.p.s. W rozliczeniu tym nie uwzględniono natomiast dokonanej przez stronę spłaty zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej w kwocie [...] zł – [...] zł z racji braku ku temu wystarczających podstaw prawnych wynikających z art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.

Do dochodu rodziny skarżącej doliczono również wynagrodzenie jej narzeczonego, który mimo że nie był ojcem dzieci, to prowadził z nią wspólne gospodarstwo domowe i wchodził w skład jej rodziny.

W ten sposób dochód rodziny skarżącej kształtował się następująco:

– w czerwcu 2017 r.: wynagrodzenie za pracę narzeczonego [...] zł + stypendium za staż strony [...] zł = [...] zł + 1/12 wartości mieszkania [...] zł – [...] zł dobrowolnych alimentów przekazanych na dzieci = [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł;

– w lipcu 2017 r.: wynagrodzenie za pracę narzeczonego [...] zł + stypendium za staż [...] zł – [...] zł + 1/12 wartości mieszkania [...] zł – [...] zł przekazanych alimentów = [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł;

– w sierpniu 2017 r.: wynagrodzenie za pracę narzeczonego [...] zł + stypendium za staż [...] zł = [...] zł + 1/12 wartości mieszkania [...] zł – [...] zł alimentów = [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł,

– we wrześniu 2017 r.: wynagrodzenie za pracę narzeczonego [...] zł + stypendium za staż [...] zł = [...] zł + 1/12 wartości mieszkania [...] zł – [...] zł alimentów = [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł.

Jak zauważył dalej organ I instancji, zgodnie z § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] marca 2012 r. odstępuje się od ustalenia opłaty, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przy ustaleniach odpłatności, zgodnie z powołanym przepisem, kwota pozostała po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego, tj. [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że sytuacja dochodowa skarżącej kwalifikuje ją do ustalenia opłaty, gdyż w poszczególnych miesiącach dochód na osobę w rodzinie przekroczył 250% kryterium dochodowego, tj. [...] zł. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono dochód na osobę w rodzinie w każdym miesiącu począwszy od czerwca 2017 r. do września 2017 r. w wysokości 250% kryterium dochodowego. Różnica pomiędzy dochodem w każdym miesiącu, a kwotą odpowiadającą 250% kryterium dochodowego, tj. [...] zł stanowi kwotę opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej w poszczególnych miesiącach, tj.:

1) od 01.07.2017r. do 31.07.2017r, w wysokości [...] zł,

2) od 01.08.2017r. do 31.08.2017 r., w wysokości [...] zł,

3) od 01.09.2017r. do 30.09.2017 r., w wysokości [...] zł,

4) od 01.10.2017r. do 02.10.2017 r., tj. do dnia opuszczenia rodziny zastępczej, w wysokości [...] zł.

Uzasadniając okres za jaki strona została zobowiązana do uiszczenia opłaty Prezydent wskazał, że w stosunku do skarżącej zapadła decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. W stosunku do ojca dzieci – P. S. odrębnymi decyzjami odstąpiono od ustalenia opłaty za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r., a następnie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. Dlatego też skarżącą zobowiązano do pokrycia kosztów pobytu dzieci w rodzinie zastępczej od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 2 października 2017 r.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc niewłaściwe i niedokładne wyliczenie wysokości opłaty skutkujące, podwójnym jej naliczeniem. Podkreśliła, że organ zaniechał uwzględnienia spłaty przez nią zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej oraz nie wziął pod uwagę obowiązku alimentacyjnego biologicznego ojca dzieci, a także zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie jego wyegzekwowania.

Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z. stanowią o solidarnym ponoszeniu przez rodziców opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podniesiono w tej kwestii, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty stroną są oboje rodzice, a ich udział w tym postępowaniu oparty jest o tak zwane współuczestnictwo materialne. Rodzi to zatem po stronie organu obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem obojga rodziców i nie jest wystarczające, aby wziął w nim udział tylko jeden z nich. W ocenie Kolegium, zaprezentowany pogląd jest kontrowersyjny, albowiem decyzja ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty ma związany charakter, a organ prowadzi postępowanie wyłącznie w zakresie ustalenia od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oaz dodatki. W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ jest ono następstwem poniesionych kosztów na pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dlatego też organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien dołożyć należytej staranności i podjąć działania umożliwiające obojgu rodzicom udziału w tym postępowaniu, choć czasami może się to okazać niemożliwe do zrealizowania.

Organ odwoławczy zauważył również, posiłkując się w tym zakresie poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że powołanie się przez ustawodawcę w art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z. na solidarną odpowiedzialność rodziców za opłatę pobytową ich dziecka w pieczy zastępczej, nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników. Źródłem solidarności zgodnie z art. 369 k.c. może być jedynie ustawa lub czynność prawna. Podstawą prawną przyjęcia odpowiedzialności solidarnej rodziców za opłatę z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej stanowi art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Z tej przyczyny, stosując wobec tego zobowiązania w sposób odpowiedni regulacje k.c. przyjąć trzeba, że wierzyciel (w tym wypadku uprawniony organ) może żądać całości lub części świadczenia od obu rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jednego z rodziców zwalnia drugiego (art. 366 § 1 k.c.) Jeżeli jeden z rodziców spełnił świadczenie, może natomiast żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (art. 376 § 1 k.c.). Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko powyższe zasługuje na aprobatę, gdyż akcentuje ono fakt odpowiedzialności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a zrealizowanie przez jednego z nich ciążącego obowiązku nie oznacza, że nie dysponuje on możliwościami dochodzenia zwrotu od drugiego z rodziców. Istota przedmiotowego unormowania sprowadza się do tego, że organ administracji będzie mógł dochodzić zwrotu poniesionych wydatków od jednego z rodziców, tego, który będzie w stanie je ponieść, natomiast to, czy rodzic ten będzie w stanie wyegzekwować od drugiego z rodziców partycypację w tym obowiązku przechodzi już na etap ich wzajemnych relacji.

Kolegium podkreśliło również, że ustalenie opłaty może poprzedzić postępowanie prowadzone w kierunku odstąpienia od tej czynności, które wszczynane jest z inicjatywy zobowiązanego rodzica i stanowi kwestię prejudycjalną w odniesieniu do postępowania wymiarowego. W efekcie wydania bowiem decyzji uwzględniającej żądanie strony w ogóle nie będzie zachodziła potrzeba wydania kolejnego rozstrzygnięcia wymiarowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy decyzje o odstąpieniu od ustalenia opłaty wydano właśnie w stosunku do ojca dzieci i obejmowało ono okresy od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r. (decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]) oraz od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. (decyzja z dnia [...] września 2017 r. nr [...]). Dlatego też jedyną stroną zobowiązaną do ponoszenia odpłatności pozostawała skarżąca.

Przechodząc do istoty sprawy organ odwoławczy wskazał, że wysokość przedmiotowej opłaty została ustalona w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowaniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz uchwałę z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowaniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z przywołanych aktów prawa miejscowego wynika, że pojęcia dochodu oraz rodziny zostały zaczerpnięte z ustawy o pomocy społecznej. Kierując się wyrażonymi tam dyrektywami organ uznał, że na dochód rodziny skarżącej składały się jej dochody z tytułu stypendium stażowego oraz środki pozyskane ze sprzedaży mieszkania, a także dochody jej narzeczonego, z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie przyjęcia, że dochód rodziny wynosił: za czerwiec 2017 r. kwotę [...] zł, a na osobę w rodzinie kwotę [...] zł; za lipiec 2017 r. kwotę [...] zł, a na osobę w rodzinie kwotę [...] zł; za sierpień 2017 r. kwotę [...] zł, a na osobę w rodzinie kwotę [...] zł; za wrzesień 2017 r. kwotę [...] zł, a na osobę w rodzinie kwotę [...] zł.

W ocenie Kolegium, skarżąca kwalifikowała się do ustalenia opłaty, gdyż w poszczególnych miesiącach dochód na osobę w rodzinie przekroczył 250 % kryterium dochodowego, tj. [...] zł. Przyjmując zatem, że wysokość udzielonej rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na utrzymanie małoletnich w okresie lipiec – wrzesień 2017 r. kształtowała się na poziomie po [...] zł na każde dziecko, a w październiku 2017 r. pomoc ta wyniosła proporcjonalnie [...] zł na każde dziecko, skarżąca zobowiązana była do poniesienia opłat w następującej wysokości:

1) od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r., w wysokości [...] zł ([...] zł – [...] zł);

2) od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., w wysokości [...] zł ([...] zł – [...] zł);

3) od 1 września 2017 r. do 31 września 2017 r., w wysokości [...] zł ([...] zł –[...] zł);

4) od 1 października 2017 r. do 2 października 2017 r., tj. do dnia opuszczenia rodziny zastępczej, w wysokości [...] zł ([...] zł: 31 dni x 2 dni x 2 osoby).

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium podało, że ustalenia opłaty w wyższej kwocie niż w poprzedniej decyzji organu I instancji wynika z uwzględnienia faktu, że strona uzyskała przychód w wysokości [...] zł ze sprzedaży mieszkania w dniu 2 listopada 2016 r. Przychód ten podlegał co prawda pomniejszeniu o cenę nabycia nowego lokalu mieszkalnego wraz z koniecznymi kosztami dokonanej transakcji (łącznie [...] zł), lecz różnica w kwocie [...] zł stanowiła niewątpliwy dochód skarżącej, który nie mógł podlegać zmniejszeniu z tytułu spłaty zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej z racji braku ku temu podstaw prawnych. Kwotę tego dochodu rozliczono w równych częściach (po [...] zł) dzieląc go na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (listopad 2016 r.) do października 2017 r.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wskazany przez stronę przepis art. 38 ust. 2 u.w.r.s.p.z, nie ma zastosowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, zaś postępowanie toczące się po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiło kontynuację dotychczasowego toku sprawy i nie wymagało odrębnego wszczęcia.

W zakresie zarzutu dotyczącego podwójnego wymierzenia opłaty za sierpień 2017 r. Kolegium podkreśliło, że sformułowanie użyte w tym zakresie w zakwestionowanej decyzji stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, sprostowaną już przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła w całości wydaną decyzję zarzucając jej naruszenie:

– art. 193 u.w.r.s.p.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłącznie zobowiązanym do uregulowania należności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej spokrewnionej jest skarżąca, podczas gdy ojciec małoletnich był zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego na ich rzecz;

– art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem obowiązku zapłaty należności tylko przez skarżącą;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 38 u.w.r.s.p.z.

Uzasadniając wniesioną skargę strona wskazała, że w sytuacji kiedy alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej nie zostały ustalone od żadnego z rodziców, rodzina zastępcza może złożyć pozew o alimenty w stosunku do rodziców biologicznych. Taki wniosek może również złożyć kierownik/dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodziny odpowiedzialny za finansowanie pobytu dziecka w pieczy zastępczej po zasięgnięciu opinii asystenta rodziny lub podmiotu organizującego pracę w rodzinie. Jeśli jednak od umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej upłynął rok, kierownik/dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie ma obowiązek dochodzić świadczeń alimentacyjnych na dziecko, w tym złożyć pozew o alimenty. Egzekwować alimenty może również rodzina zastępcza. W przedmiotowej sprawie, upłynął rok od umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej i ani rodzina zastępcza, ani też organ pomocowy nie wystąpili przeciwko rodzicom biologicznym o alimenty na rzecz dzieci. Tym samym, zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie dyrektor MOPS nie dopełnił ustawowego obowiązku.

Dalej skarżąca podała, że do wyjaśnienia pozostaje jeszcze kwestia sprzedaży lokalu i zaliczenie długu czynszowego w spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej było to postępowanie błędne. W tej kwestii strona skarżąca wskazała na przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że w jej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa polegające na odmiennej interpretacji normy prawnej przez organ pomocy społecznej. Wydając decyzję obciążającą jedynie matkę biologiczną (i jej obecnego męża, nie mającego nic wspólnego z tą sprawą), a pomijając ojca biologicznego, Kolegium, zdaniem skarżącej, aprobuje błędny organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco odmiennych przyczyn niż w niej podano.

Podstawą materialną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę – od dnia jego umieszczenia – w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Jak wynika zaś z art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z., za ponoszenie opłat rodzice odpowiadają solidarnie.

Ustawodawca określił zatem krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz wskazał w jakich przypadkach są one zobowiązane do ponoszenia opłat. Konstrukcja unormowania art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że w przypadku zaistnienia okoliczności w nim określonych, organowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest bowiem wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14, oraz Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1182/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).

Konsekwencją tego uregulowania jest też to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców. W stosunku do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie kończące prowadzona sprawę. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 u.w.r.s.p.z. wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób zobowiązanych, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu k.p.a. kończącą się wydaniem jednej decyzji, a jej stronami są oboje rodzice. Stanowisko takie – wbrew twierdzeniom Kolegium – nie budzi kontrowersji i jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, funkcjonując jako dominująca linia orzecznicza (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13 oraz z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 601/16, Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/ Wa 2830/13, Rzeszowie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1262/14, Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1182/14 oraz Łodzi z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 687/14). Podzielił je również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dając temu wyraz m.in. w wyrokach z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 860/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 331/15 oraz z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/16.

Stąd też zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły już na samym początku prowadzonego postępowania, że jedyną strona uprawnioną, a zarazem zobowiązaną do partycypowania w kosztach pobytu dzieci w rodzinie zastępczej była sama skarżąca. Podczas, gdy w rzeczywistości postępowanie winno zostać przeprowadzone również z udziałem biologicznego ojca dzieci. Bez znaczenia dla sprawy było przy tym powoływanie się przez organy na konieczność zapewnienia skutecznego egzekwowania należnych opłat przynajmniej od jednego z rodziców, w sytuacji gdy ustalenia w zakresie miejsca pobytu drugiego z nich może napotykać na trudności. W przedmiotowym postępowaniu problem ten bowiem nie występuje, a adres ojca dzieci znany jest organowi pomocy społecznej, co wynika choćby z rozdzielnika kierowanych do niego decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, czy z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Poza tym możliwość wyboru dłużnika, od którego wierzyciel zdecyduje się egzekwować dług, nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia w postępowaniu o ustalenie zobowiązania pieniężnego pozostałych dłużników solidarnych. Aby można było bowiem wybierać, od którego z dłużników solidarnych będzie dług egzekwowany, najpierw należy ich określić, gdyż w świetle art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z., oboje rodzice, zobowiązani do ponoszenia opłaty, są stronami postępowania w tym przedmiocie i adresatami kończącego go orzeczenia. Kwestia wykonania takiego orzeczenia, a zatem tego, kto faktycznie zapłaci za przebywanie dziecka w pieczy zastępczej, będzie stanowiła odrębne zagadnienie związane z wykonalnością zobowiązania. Istotą zobowiązania solidarnego jest bowiem to, że odpowiada za nie w całości kilka osób, natomiast zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku wszystkich, jak i tylko jednej z nich, w zależności od dokonanego przez niego w tym zakresie wyboru.

W takiej sytuacji należało przyjąć, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.s.p.z. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warto w tym miejscu wskazać, że naruszenie to nie miałoby miejsca, gdyby organ I instancji zastosował się do wytycznych Kolegium sformułowanych w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], które w ocenie Sądu były prawidłowe i nie zachodziły podstawy do ich zmiany.

W kontekście dostrzeżonego naruszenia prawa materialnego należy również podkreślić, że organy obu instancji, powołując się na brak konieczności udziału P. S. w niniejszym postępowaniu z uwagi na wydanie w stosunku do niego decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, nie dostrzegły, że w pewnym zakresie był on jednak w dalszym ciągu zobowiązany do ich ponoszenia. Decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] stwierdzono bowiem wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...], którą w stosunku do ojca dzieci odstąpiono od ustalenia należnej opłaty za okres od 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W konsekwencji, był on zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu dzieci w rodzinie zastępczej w okresie od dnia 1 września 2017 r. do dnia 2 października 2017 r. Organy winny były go zatem wziąć pod uwagę jako drugą stronę postępowania. Zaniechanie w tym zakresie prowadziło zaś do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 64 § 4 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, nie było to jednak jedyne uchybienie procesowe organu skutkujące koniecznością uchylenia wydanych decyzji. Na częściowe uwzględnienie zasługiwał bowiem również zarzut skarżącej dotyczący prawidłowości ustalenia jej sytuacji dochodowej. Dotyczyło to w szczególności wysokości wziętych pod uwagę alimentów dobrowolnie uiszczanych przez stronę na rzecz dzieci. O ile ich kwota w czerwcu i lipcu 2017 r. nie budziła wątpliwości, gdyż została udokumentowana w aktach sprawy, o tyle organ nie wyjaśnił rozbieżności w zakresie deklarowanej przez stronę wysokości alimentów w sierpniu i wrześniu 2017 r. Organ pomocowy przyjął ich wysokość na kwotę [...] złotych, co wynika z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. na formularzu protokołu z przesłuchania (k. [...] akt administracyjnych). Jednakże w oświadczeniach z dnia [...] i [...] września 2017 r. (k. [...] i [...] akt administracyjnych) strona podała, że w sierpniu i wrześniu 2017 r. przekazała do rąk syna alimenty w łącznej kwocie [...] złotych (po [...] zł na dziecko). Skoro zatem wysokość alimentów obniżała dochód skarżącej, a tym samym i wysokość nałożonej na nią opłaty za sierpień i wrzesień 2017 r., organy winny były wyjaśnić tę okoliczność w sposób nie budzący wątpliwości. Bezkrytycznie przyjęto również oświadczenia ówczesnego narzeczonego strony w zakresie uzyskiwanych dochodów, jak i zadeklarowany przez nią dochód z tytułu stażu za wrzesień 2017 r. Okoliczności powyższe świadczą zatem, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego dotyczyły również braku w aktach sprawy informacji o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej, a także o przyznaniu tej rodzinie stosownej pomocy finansowej. Oba zaś fakty mają kluczowe znaczenie dla określenia właściwości miejscowej organu, jak i ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe z zarzutów skarżącej odnoszące się do kwestii ustalenia jej sytuacji dochodowej. Po pierwsze, zasadnie organy wskazały, że ówczesny jej narzeczony – jako osoba pozostającą z nią w faktycznym związku oraz wspólnie zamieszkująca i gospodarująca – wchodził w skład jej rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. i choć w istocie nie był on zobowiązany w żaden sposób do bezpośredniego łożenia na rzecz dzieci skarżącej, to zarobki przez niego uzyskiwane miały wpływ na określenie jej sytuacji dochodowej. I tylko w tym zakresie jego udział w niniejszym postępowaniu był istotny.

Po drugie, od dochodu strony nie mogły zostać odliczone zaległości czynszowe w spółdzielni mieszkaniowej, albowiem należności tego rodzaju nie zostały wymienione katalogu określonym w art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.

Po trzecie w końcu, powoływana przez stronę okoliczność zaniechania dochodzenia przez organ pomocowy, względnie rodzinę zastępczą, roszczeń alimentacyjnych na zasadzie art. 38 u.w.r.s.p.z. nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. Ewentualne przychody z tego tytułu mogłyby mieć bowiem wpływ jedynie na zmniejszenie wysokości dochodu osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Nie stanowiłyby one natomiast przesłanki skutkującej odstąpieniem od domagania się przez organ pomocowy zwrotu takiej opłaty od osoby zobowiązanej.

Reasumując należało stwierdzić, że pomijając udział ojca dzieci w toku postępowania i wydając decyzję wyłącznie w stosunku do strony skarżącej, a także bezkrytycznie podchodząc do oświadczeń strony i jej partnera o sytuacji dochodowej tworzonej przez nich rodziny, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 193 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.s.p.z.) oraz procesowego (art. 10, art. 64 § 4, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego i uzupełnienia materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Następnie organ I instancji zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni stronom przesłanki jakimi kierował się orzekając.