Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3150/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184 i art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1528/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 września 2011 r. Nr 212/XIII/2011 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Sosnowiec kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1528/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 września 2011 r. nr 212/XIII/2011 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych i określenia przebiegu drogi.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 29 września 2011 r. Rada Miejska w Sosnowcu podjęła uchwałę w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych ul. Jamesa Watta oraz określenia jej przebiegu. W uchwale stwierdzono, że, w porozumieniu z zarządem województwa, zalicza się ulicę Jamesa Watta o przebiegu od skrzyżowania z ulicą Stanisława Mikołajczyka do skrzyżowania z ulicą Wojska Polskiego do kategorii dróg powiatowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 6a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), "u.d.p.", w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono: Na podstawie art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i artykule 6 ust. 1 tej ustawy, to jest inne niż drogi krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Analiza układu drogowego Sosnowca wykazuje, że droga zaliczona do dróg powiatowych stanowi połączenie między drogami publicznymi położonymi w obszarze administracyjnym miasta Sosnowiec. Tym samym nie można uznać, aby droga ta łączyła miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą. Bez znaczenia przy tym jest, czy droga zaliczona do dróg powiatowych spełnia warunki techniczne przewidziane dla tej kategorii dróg. Rada Miejska w Sosnowcu zaskarżoną uchwałą przekroczyła przyznane jej uprawnienia, zaliczając do kategorii dróg powiatowych drogę, która nie spełnia ustawowych wymogów jej zaliczania do takiej kategorii dróg publicznych. Wątpliwe czy w ogóle rada miasta na prawach powiatu może zaliczyć jakąkolwiek drogę publiczną do kategorii dróg powiatowych, bowiem aby organ mógł zaliczyć drogę do określonej kategorii dróg publicznych, dana jednostka musi być właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę. Tymczasem, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, w konsekwencji majątek miast na prawach powiatu jest majątkiem gminnym, a nie powiatowym. Nadto, zgodnie z art. 6a ust. 2, zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, skoro zatem ustawodawca w art. 6a ust. 2 u.d.p. nie wymienił rady miasta na prawach powiatu, to nie miał on zamiaru przyznać kompetencji do zaliczania dróg publicznych do dróg powiatowych miastom na prawach powiatu.

Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta Sosnowca wniósł o jej oddalenie, podnosząc: Bezpodstawny jest zarzut przekroczenia granic udzielonego upoważnienia i naruszenia art. 6a ust. 2 u.d.p. Kompetencja rady miasta na prawach powiatu do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych, nie jest wątpliwa, a to ze względu na art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego jasno wynika, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta. Do zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg powiatowych przez radę miasta na prawach powiatu wystarczające jest, aby właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę była gmina. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie w art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Z tego względu do zaliczenia danej drogi do kategorii drogi powiatowej przez radę miasta na prawach powiatu dostatecznym jest, aby grunty pod drogę powiatową stanowiły własność miasta na prawach powiatu, jako właściwego samorządu gminy. Uchwała nie narusza art. 6a ust. 1 u.d.p., gdyż nie wyklucza on możliwości zaliczenia do dróg powiatowych takich dróg, które łączą wymienione w nim jednostki w sposób pośredni, a nie bezpośrednio, w tym za pośrednictwem innych dróg powiatowych. Skoro ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że połączenia między miastami mają mieć charakter wyłącznie bezpośredni, to tego rodzaju warunku nie można wprowadzać w drodze interpretacji. Dopuszczalne zatem jest zaliczanie do kategorii dróg powiatowych także odcinków dróg zlokalizowanych między istniejącymi drogami powiatowymi lub łączących te drogi z drogami wyższych kategorii. Ponadto art. 6a ust. 1 u.d.p. nie miał na celu ograniczenia zarządców dróg w wykonywaniu przez nich zadań, ale był ukierunkowany na zapewnienie tym zarządcom samodzielności i względnej swobody w projektowaniu układu komunikacyjnego w mieście, celem np. odciążenia sieci drogowych, poprzez stworzenie także pośrednich połączeń między drogami publicznymi.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Zgodnie z art. 6a ust. 2 u.d.p., zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje uchwałą rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Z przepisu tego nie można wywieść wniosku, że skoro kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych należy do rady powiatu, to kompetencja ta jest wyłączna i nie może uchwały w tym przedmiocie podjąć organ będący organem miasta na prawach powiatu. Żaden przepis nie wyklucza możliwości przebiegu drogi powiatowej przez teren miasta na prawach powiatu, a zgodnie art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Położenie drogi w granicach administracyjnych miasta na prawach powiatu nie jest wobec tego przeszkodą do nadania i posiadania przez nią odpowiedniej kategorii drogi publicznej, w tym powiatowej. W mieście na prawach powiatu kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych należy do rady miasta. Nie stoi temu na przeszkodzie także fakt, że działki zajęte pod taką drogę stanowią mienie gminy, jaką jest miasto na prawach powiatu. To, że drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu nie powoduje, że nie mogą istnieć w miastach na prawach powiatu, które takiego samorządu powiatu nie mają. Jeżeli powiat jest miastem na prawach powiatu, drogi powiatowe na jego terenie położone stanowią własność tego miasta, zatem przy nadawaniu w takim przypadku drodze kategorii powiatowej konieczne jest, aby teren pod drogą stanowił własność miasta na prawach powiatu. Niezasadny jest zarzut odnoszący się do art. 6a ust. 1 u.d.g., bowiem w rozpoznawanej sprawie warunek, aby droga powiatowa łączyła siedzibę powiatu z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą nie został naruszony. Droga będąca przedmiotem uchwały istotnie leży na terenie miasta i stanowi cześć jego układu komunikacyjnego. Załącznik do uchwały jednoznacznie jednak wykazuje także i to, że nowopowstała droga łączy ze sobą dwie istniejące drogi powiatowe, pozwalając na komunikację z pominięciem konieczności wjeżdżania głębiej w miasto. Ustawa o drogach publicznych nie wyklucza możliwości dokonywania zmian w układzie dróg publicznych. Przebudowa układu dróg powiatowych i połączenie dwóch takich dróg nową ulicą umożliwia zaliczenie tego nowego elementu układu komunikacyjnego do takiej samej kategorii drogi publicznej jak łączone drogi, czyli w tym przypadku do drogi powiatowej, a nowy odcinek tego układu musi zostać uznany za spełniający warunek z art. 6a ust. 1 u.d.p. w takim samym stopniu, jak już istniejące drogi powiatowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460), poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że rada miasta na prawach powiatu posiada kompetencję do zaliczania drogi publicznej do kategorii dróg powiatowych,

– art. 6a ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że do zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg powiatowych nie jest koniecznym by łączyła ona miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, lecz wystarczy by łączyła ze sobą dwie istniejące drogi powiatowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Jeśli zatem w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem jej rozpoznanie określają granice skargi kasacyjnej.

Zarzuty nie są usprawiedliwione.

Skarga kasacyjna stawia zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepisy te stanowią obecnie, tak jak też stanowiły w dacie podejmowania zaskarżonej przez Wojewodę Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu, art. 6a ust. 1 – do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą; art. 6a ust. 2 – zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządców sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast.

Jako dalej idący, a zatem jako pierwszy należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 6a ust. 2, zresztą w skardze kasacyjnej został on przytoczony jako pierwszy. Naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie Wojewoda Śląski upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, że Rada Miejska w Sosnowcu, miasta na prawach powiatu, posiadała kompetencje do zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej.

Z przepisu tego wynika, że organem, któremu ustawodawca przypisał kompetencje zaliczenia drogi do kategorii drogi powiatowej jest rada powiatu, jako organ jednostki samorządowej – powiatu. Jednak ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1445) tworząc w art. 1 powiat jako lokalną wspólnotę samorządową mieszkańców na określonym terytorium zrównuje z nim, w art. w art. 91 ust. 1, miasta na prawach powiatu. Ustawa ta w art. 91 ust. 5 stanowi przy tym, że ilekroć w przepisach jest mowa o powiecie, rozumie się przez to również miasto na prawach powiatu. Art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych mówi o radzie powiatu, zatem również o radzie miasta na prawach powiatu.

Nowelizując ustawę o drogach publicznych w celu dostosowania jej postanowień do reformowanego w 1989 r. podziału administracyjnego państwa, ustawodawca nie wyłączył w niej kompetencji miast na prawach powiatu, stanowiąc, iż nie mogą one podejmować uchwał w sprawach zaliczania dróg do kategorii dróg powiatowych i ustalenia ich przebiegu.

W art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 1072 ze zm.) przewidującym zaliczenie z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowych dróg publicznych do określonych kategorii, w ust. 3, ustawodawca postanowił, że z tą datą dotychczasowe drogi krajowe lub wojewódzkie stają się drogami powiatowymi. W tym przepisie również miasta na prawach powiatu nie zostały wyłączone w tym znaczeniu, że drogi krajowe lub wojewódzkie nie stają się w nich drogami powiatowymi tylko gminnymi.

Należy zgodzić się zatem z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że Rada Miasta Sosnowiec miała kompetencje do zaliczenia drogi do kategorii drogi powiatowej.

Zarzut zatem naruszenia art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Drugim zarzutem jest błędna wykładnia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Warunkiem zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej jest, jak wynika z tego przepisu, aby stanowiły one połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wymóg ten spełniają nie tylko drogi stanowiące "proste" połączenie miast, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Z taką wykładnią można się zgodzić, bowiem odcinek doprowadzający do drogi łączącej również będzie stanowił połączenie.

W sprawie jest to tym bardziej widoczne, że idzie o ulicę łączącą drogi powiatowe, trudno zatem uznać, że nie została spełniona przesłanka z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Artykuł 6a w ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zawiera jeszcze inne wymogi zaliczenia dróg i ustalenia przebiegu, ale w tym zakresie w podstawach skargi kasacyjnej brak jest zarzutów.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a.