Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 736/13 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 736/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Kompleks sportowo-apartamentowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...] ,[...] ,[...], [...], [...] obr. [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w rejonie ul. [...] w K.". Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu [...] września 2003 r. i był kilkakrotnie modyfikowany.

Organ I instancji uznał, że działkami sąsiednimi dla działek wnioskowanych do zabudowy są działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...] ,[...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo (graniczą z terenem inwestycji lub oddalone od niego w odległości nie większej niż kilkanaście metrów) oraz działki nr [...],[...],[...] obr. [...], zlokalizowane wzdłuż ul. [...], wzdłuż frontu terenu objętego wnioskiem. Żadna z tych działek nie jest zabudowana w sposób mogący stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów zabudowy na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Powyżej wskazane działki w większości należą do kompleksu ogródków działkowych (Rodzinny Ogród Działkowy [...], Rodzinny Ogród Działkowy [...]) i stanowią tereny zielone. Na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] znajduje się zabudowa, którą należy zaliczyć wyłącznie do zabudowy usługowej i nie może stanowić podstawy dla określenia wymagań dla nowej zabudowy ze względu na odmienną funkcję (sposób użytkowania) od wnioskowanej. Działka ta przylega do ul. [...] od strony północnej, a znajdująca się na niej zabudowa jest w odległości ok. 135 m od terenu wnioskowanego do zabudowy, a zatem stanowi dalsze sąsiedztwo, nie dając jednocześnie możliwości dla kontynuacji również linii nowej zabudowy, czy wysokości. W podobnej relacji przestrzennej znajduje się powstały w ostatnim czasie budynek basenu na terenie miasteczka studenckiego [...] na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...]. Teren przedmiotowego zamierzenia zawiera się zasadniczo pomiędzy ul. [...] a ul. [...] i dostępny jest z ul. [...] oraz z ul. [...] poprzez ul. [...].

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że w przypadku ul. [...] działkami sąsiednimi zabudowanymi są jedynie działki nr [...], [...] obr. [...]. Jest to drobna zabudowa; jeden budynek mieszkalny jednorodzinny oraz gospodarcze użytkowane na potrzeby usług warsztatowych i gastronomicznych. Wszystkie obiekty są parterowe usytuowane przy granicy działki, a część z nich usytuowana jest w granicy z działką drogową - w odległości ok. 1,5 m od krawędzi jezdni. Usytuowanie tych obiektów nie spełnia warunków ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości obiektów od krawędzi jezdni ul. [...] - drogi gminnej. Jest to zabudowa substandardowa, w złym stanie technicznym, od lat nie remontowana. Teren objęty wnioskiem znajduje się po północnej stronie ul. [...]. Na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji oraz na kolejnych działkach przy ul. [...] nie występują zabudowane działki sąsiednie, co dawałoby możliwość kontynuowania linii zabudowy na terenie inwestycji zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ul. [...] określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. [...], w odległości ok. 200 m od terenu inwestycji, przez budynki na dz. nr [...] i na dz. [...], które usytuowane są w pasie zainwestowania związanym z przebiegiem ul. [...]. Ponadto przy tej ulicy znajduje się również działka nr [...] obr. [...] z nieużytkowanym budynkiem, będącym obecnie ruiną oraz działka nr [...] obr. [...] ("[...]"). Odległy od terenu inwestycji ok. 200 m budynek na dz. nr [...] usytuowany jest w odległości ok. 22 m od granicy działki drogowej. Budynek "[...]", usytuowany jest skośnie do krawędzi ul. [...]i ul. [...], 4 m od krawędzi ul. [...], 19 m od krawędzi ul. [...]. Zrealizowana w ostatnim czasie rozbudowa na dz. nr [...]- wzdłuż ul. [...], nie jest uwidoczniona na załączonych do wniosku mapach oraz w aktualnych danych MSIP. Zarówno ruina budynku na dz. nr [...], jak i "[...]" na dz. nr [...] ze względu na znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z istniejącym zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...]) nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji.

Prezydent Miasta K. wskazał ponadto, że z ul. [...] dostępne są działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (dz. nr [...] obr. 12), jednorodzinnej (m.in. dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obr.[...]), jak i działki zabudowane budynkami o funkcji usługowej. Jednakże działki te nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu objętego wnioskiem. Powołany zespół zabudowy na dz. nr [...] obr. 12 znajduje się w odległości ok. 280 m od terenu objętego wnioskiem i prócz wspólnej dostępności z do ul. [...] nie znajduje z terenem działek objętych wnioskiem w przestrzennej relacji sąsiedzkiej. Zabudowa na dz. nr [...] nie jest nawet widoczna z terenu działek zawartych pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Zabudowa na dz. [...] tworzy ukształtowany odcinek pierzei wzdłuż ul. [...], co w przypadku zabudowy działek na terenie inwestycji nie jest możliwym.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że odmienność charakterów terenów po stronie wschodniej ul. [...], od terenów po stronie zachodniej ulicy jest podstawą do wyznaczania ul. [...] jako granicy bieżących opracowań planistycznych (plan "[...]"), jak i granicy terenów o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenów. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza pasem istniejącej zabudowy i działek zainwestowanych po stronie zachodniej ulicy [...]; lokalizacja w odległości ok. 250 m od pasa drogowego ulicy stanowi "głęboką" lokalizację względem ul. [...], w związku z tym wobec braku linii zabudowy znajdującej się w tak znacznym oddaleniu od tej ulicy i jednocześnie dostępnej z ul. [...] nie pozwala na kontynuację parametrów zabudowy znajdującej się wzdłuż tej ulicy. Znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z istniejącym zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...]) powoduje, że działka nr [...] obr. [...] nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji. Natomiast istniejąca zabudowa dostępna z ul. [...] nie reprezentuje parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla kontynuowania przez wnioskowaną zabudowę.

Organ I instancji wyjaśnił, że pojęcia sąsiedztwa nie można ograniczać do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie organu, "działkami sąsiednimi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ stwierdził ponadto, że w obszarze analizy istnieją, co prawda, działki sąsiednie, nie są one jednak działkami sąsiednimi zabudowanymi w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem - brak jest działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. takich, których nowa zabudowa byłaby "kontynuacją". Samo stwierdzenie przez organ, że w obszarze analizowanym istnieją budynki o podobnej funkcji, nie przesądza bowiem jeszcze, że nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy istniejącej w zakresie pozostałych, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ponadto teren inwestycji dostępny jest z dwóch dróg publicznych, stąd analiza kontynuacji przez nową zabudowę, linii zabudowy na działkach sąsiednich musiała dotyczyć nie tylko linii zabudowy kształtujących się wzdłuż ulicy [...], ale także wzdłuż ulicy [...]. Zdaniem organu I instancji przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, w zakresie braku kontynuacji linii zabudowy, było ustalenie, że zabudowa przy ul. [...] nie tworzy w analizowanym kwartale zabudowy (zamkniętym ulicami [...] i [...]) linii zabudowy, które by sytuowały obiekty dalej niż w odległości ok. 250 m od pasa drogowego tej ulicy, wkraczając w pas terenów otwartych, czytelnie odznaczających się w tym obszarze.

Rozpatrując odwołanie K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji istotne znaczenie mają ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 5 sierpnia 2008 r., która stanowi uzupełnienie wcześniejszej analizy z dnia 4 stycznia 2006 r. W analizie dokonano charakterystyki terenu wskazując m.in., że teren inwestycji należy do kompleksu zieleni publicznej związanej z obszarem [...], należącym do systemu zieleni miejskiej i znajduje się w makrownętrzu krajobrazowym Doliny [...], zwanym[...]. Działki stanowiące teren inwestycji są niezabudowane i stanowią - jak to określono - niebagatelny obszar powierzchni biologicznie czynnej miasta i otoczone są (z każdej strony) wielohektarowym obszarem ogródków działkowych. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią altany działkowe znajdujące się w otaczającym teren kompleksie ogródków działkowych, natomiast od strony południowej przedmiotowego terenu po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się kilka parterowych budynków gospodarczych (dz. nr [...]). Jak stwierdzono w analizie, poza tymi obiektami w odległości kilkuset metrów od terenu objętego wnioskiem, dostępne z ul. [...] i zlokalizowane przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], znajdują się dwa budynki o charakterze zabudowy jednorodzinnej (dz. nr [...], [...] obr. [...]; w jednym z nich znajduje się lokal gastronomiczny "[...]"). Natomiast od północy teren inwestycji dostępny jest z ul. [...], przy której zlokalizowane są jedynie ogródki działkowe oraz część kompleksu "miasteczka studenckiego", stanowiącego układ urbanistyczny mający swą kontynuację w kierunku wschodnim. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w ostatnim czasie zrealizowany został na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] budynek usługowy - basen sportowy oraz rozbudowany został w/w budynek "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że dokonując analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wyodrębniono kilka charakterystycznych zespołów zabudowy. Następnie w analizie dokładnie przedstawiono, jak kształtuje się linia zabudowy, dokonując oceny w tym zakresie zarówno od strony ul. [...], jak też od strony ul. [...] i ul. [...]. Kolejno przeanalizowano poszczególne wielkości i parametry zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków oraz geometrię dachu.

We wnioskach do sporządzonej analizy wyróżniono - ze względu na znaczną powierzchnię terenu objętego wnioskiem, znaczne zróżnicowanie wielkości działek w obszarze i zróżnicowany sposób ich zagospodarowania - działki stanowiące sąsiedztwo bezpośrednie wobec terenu inwestycji, sąsiedztwo dalsze, jak i działki nie stanowiące sąsiedztwa w kategoriach przestrzennych dla terenu inwestycji. Jednakże, żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowa w sposób mogący stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów zabudowy na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Większość działek stanowiących sąsiedztwo należy do kompleksu ogródków działkowych i stanowi tereny zielone. W konsekwencji, planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej - a poprzez to zabudowy jako sposobu zagospodarowania terenu, w obszarze, w którym podstawowym sposobem zagospodarowania jest zieleń.

Natomiast w przedmiocie linii zabudowy ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się po północnej stronie ul. [...], a na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo oraz na kolejnych działkach przy ul. [...] nie występują zabudowane działki sąsiednie, które dawałaby możliwość kontynuowania linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Wyjaśniono, że linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ul. [...] określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. [...] przez budynki na dz. nr [...] i [...], które usytuowane są - jak to zostało stwierdzone - w pasie zainwestowania związanym z przebiegiem ul. [...]. Ponadto odnośnie zabudowy na dz. nr [...] (nieużytkowany budynek w ruinie) oraz na dz. nr [...] obr. [...] ("[...]") stwierdzono, że ze względu na znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...]), zabudowa ta nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., analiza urbanistyczno-architektoniczna dokładnie przedstawia charakterystykę całego obszaru objętego analizą, w tym funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dokonując analizy uwzględniono m.in. wyodrębnienie określonych układów urbanistycznych w obszarze, przyporządkowanie występującej zabudowy do konkretnych ulic, cechy charakteryzujące poszczególne układy zabudowy, ich odmienność oraz relacje przestrzenne wobec terenu zamierzonej inwestycji. Zamierzona inwestycja w planowanym miejscu nie stanowiłaby kontynuacji zastanego zagospodarowania terenu i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, K.Sp. z o.o. z siedzibą w K., wskazało, że na obszarze objętym analizą występuje szereg zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, o takiej samej funkcji zabudowy jak funkcja wnioskowana. Skoro więc funkcja wnioskowana występuje na działkach objętych analizą, dostępnych z tej samej drogi publicznej, to można i należy ustalić pozostałe parametry określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, jeżeli organ stwierdził występowanie zabudowy na działkach objętych analizą, dostępnych z ulicy [...] i ulicy [...], to oznacza że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy (stan techniczny tej zabudowy i jej funkcja nie mają tu znaczenia). Ponadto, w analizie przemilczany został budynek o powierzchni około 95 m2, zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...] który, wraz z innymi budynkami wskazanymi w analizie powinien wyznaczać linię zabudowy od strony ul. [...]. Natomiast budynek krytego basenu przemilczany w analizie, pojawia się w uzasadnieniu decyzji jako obiekt zlokalizowany na terenie miasteczka studenckiego [...], jednakże (według organu) w zbyt odległej relacji przestrzennej, choć odległość budynku basenu od działek objętych wnioskiem wynosi 78 m.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 736/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zdeterminowane jest treścią wniosku inwestora. Dlatego też istotnym jest, by wniosek ten odpowiadał wymogom ustawowym. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji wniosek inwestora nie odpowiadał tym wymogom.

We wniosku pierwotnym z dnia 11 września 2003 r. inwestor wskazał, że pod bezpośrednie zainwestowanie przeznaczone są działki nr [...][...][...][...], a infrastruktura przewidziana jest na działkach: [...][...][...] i [...]. W pisemnym wniosku nie określono skąd będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji. Informacja ta wynika jedynie z części graficznej wniosku, składającej się z kserokopii kilku map naklejonych na siebie, na których znajdują się daty: [...]i [...] września 2003 r. Nie wiadomo zatem, czy były to mapy aktualne i czy zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy piśmie z dnia [...] października 2003 r. zostały przedstawione nowe dokumenty, ale dołączona mapa stanowi kserokopię opisanej wyżej kompilacji (z pieczęcią za zgodność z oryginałem - k.43). Dopiero mapa z k. 87 akt odpowiada wymogom prawa.

Wniosek został zmodyfikowany w piśmie z dnia 31 sierpnia 2004 r. Załącznik graficzny do pisma został sporządzony na nieprawidłowej mapie (kserokopia z 1975 r.). Kolejnej zmiany wniosku dokonano w piśmie z dnia 7 grudnia 2003 r., na którym widnieje prezentata organu: 7 grudnia 2004 r. W piśmie tym wskazano jako obszar inwestycji działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...,][,...],[...],[...]. W piśmie nie określono, na których działkach planuje się obiekty kubaturowe, a na których infrastrukturę. Jedynie z części graficznej zmodyfikowanego wniosku wynika, że zaprojektowano oprócz wjazdu z ul. [...] również wjazd z ul. [...]. Przedłożona mapa jest nieprawidłowa - brak w niej pieczęci o przyjęciu do zasobu i daty powstania. Stanowi kserokopię "jakiejś" innej mapy, nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem.

Kolejnej zmiany wniosku dokonano w piśmie z dnia 4 lutego 2005 r. (k. 965). Inwestycje określono jako: "Kompleks sportowo-apartamentowy w rejonie ul. [...] w K. wraz z dojazdem na działkach [...], [...] ,[...], [...], [...], [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz infrastrukturą techniczną". Zakres inwestycji poszerzony został o trzy ostatnie działki, leżące w pasie ulic [...] i Na Grapie. Załącznik graficzny pisma sporządzony został na kserokopii mapy, na której brak pieczęci o przyjęciu do zasobu i daty powstania. Widoczna jest na niej kserokopia pieczęci o wpisaniu do ewidencji w 1998 r.

Sąd I instancji podkreślił, że ostatecznie zmodyfikowany wniosek nie obejmował działek nr [...], [...] , [...], [...], które jednakże wymieniono w decyzji organu I instancji przy określeniu zakresu inwestycji. Oznacza to - zdaniem Sądu - że organ procedował w tym zakresie bez wniosku strony. W zmodyfikowanym wniosku nie określono sposobu skomunikowania inwestycji z drogą publiczną.

Podsumowując tę część uzasadnienia, Sąd I instancji skonstatował, że wszystkie modyfikacje wniosku były dotknięte brakami, wniosek nie spełniał wszystkich wymogów określonych przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a pomimo tego organ nie wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Zaniechanie to było przyczyną dalszych uchybień organu.

Sąd I instancji wskazał, że pomimo, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, aby mapa, na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, była mapą aktualną, to jednak wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i 104 kpa, jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. Mapa powinna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania.

Przywołując treść art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wskazał, że z uwagi na powyższą regulację tak istotnym było ustalenie w jaki sposób teren ma dostęp do drogi publicznej i do jakiej, a ponieważ wniosek nie zawierał tej informacji, również organ nie ustalił precyzyjnie tych okoliczności, podając, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, by następnie stwierdzić, że teren inwestycji dostępny jest z dwóch dróg publicznych. W sprawie koniecznym było ustalenie charakteru prawnego ul. [...], gdyż spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako istnienie dostępu faktycznego i prawnego. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma zatem znaczenia podmiotowy status terenu, na którym projektuje się inwestycję, a istotne jest czy dany teren przedmiotowo (bez względu na osobę dysponującą tytułem prawnym do nieruchomości) spełnia kryteria ustawowe określone w art. 61 ustawy. Jednym z tych warunków jest, aby to teren inwestycji miał legalny dostęp z drogi publicznej, a nie by wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym umożliwiającym mu ten dostęp. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, niesprecyzowanie wniosku przez inwestora spowodowało, że urbanista i organy poruszały się w sferze domysłów. Do dnia orzekania inwestor nie wyjaśnił na przykład, jak planuje wykorzystanie działek [...][...][...]. Rozszerzanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działki gruntu nieobjęte jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, a jedynie sąsiadujące z działką, na której faktycznie planowana jest zabudowa, może być uznane za obejście prawa, albowiem skutkować ono może pozornym spełnieniem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, względnie nieuprawnionym powiększeniem minimalnego obszaru analizowanego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd I instancji zaakcentował niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007 r., sygn. akt II OSK 646/0 , wyrok NSA z 16.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06). Dlatego też uznał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zdaniem Sądu, organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

Dokonując wykładni przepisu § 3 rozporządzenia Sąd wskazał, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku oraz centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, w szczególności wówczas, kiedy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - obszar ten nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest "wydłużony" w jednym kierunku.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ust. 3 i 4, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd podzielił pogląd, zawarty w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę". Podzielił również stanowisko, że "linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy" - wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 789/07.

Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu w analizie urbanista nie wskazał precyzyjnie przyczyn określenia takiego, a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego. Przyczyną określenia obszaru analizowanego było przyjęcie założenia, że teren inwestycji ma dostępy do drogi publicznej: jeden do ul. [...] i drugi - do drogi publicznej stanowiącej ul. [...] przez ul. [...]. Gdyby kwestia prawnego dostępu terenu inwestycji do ul. [...] przez ul. [...] była prawidłowo wyjaśniona, a wniosek został odpowiednio sprecyzowany (co planuje się na działkach [...][...][...]), mogłoby się okazać, że analizowanie zabudowy wzdłuż ul. [...] byłoby zbędne, gdyż obszar analizowany zostałby określony inaczej.

W ocenie Sądu stwierdzenie urbanisty, że stan zagospodarowania terenu objętego obszarem nie uległ zasadniczym zmianom względem stanu z dnia wykonania poprzedniej analizy - 4 stycznia 2006 r., gdyż nie uległ zmianie stan terenów bezpośrednio otaczających teren inwestycji i oparcie analizy na nieaktualnej mapie analizę tę dyskwalifikuje.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu było żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej, zaś organy administracji w pełni ją zaakceptowały, nie dostrzegając wskazanych braków. Ponadto projekt decyzji nie został sporządzony przez urbanistę. Znajdujący się na k.1581 akt administracyjnych projekt decyzji nie został bowiem przez urbanistę podpisany.

Załącznik graficzny analizy urbanistyczno-architektonicznej został sporządzony na kserokopii mapy z widoczną datą 1998 r. Na kserokopii tej brak adnotacji o zgodności z oryginałem, przyjęciu mapy do zasobu i daty sporządzenia mapy. Zdaniem Sądu rodzi to poważne wątpliwości co do aktualności danych zawartych w tej mapie, tym bardziej, że zauważyły to również organy administracji wskazując w uzasadnieniu decyzji, że: "zrealizowana w ostatnim czasie rozbudowa na dz. nr [...] - wzdłuż ul. [...], nie jest uwidoczniona na załączonych do wniosku mapach", "w ostatnim czasie zrealizowany został na dz. nr [...][...][...] obr. [...] budynek usługowy - basen sportowy oraz rozbudowany został w/w budynek "[...]". Okoliczności te podważają rzetelność i prawidłowość wykonanej w sprawie analizy, a co za tym idzie prawidłowość decyzji na niej się opierających.

Dodatkowo Sąd wskazał, że w analizie, a w ślad za nią również w wydanych decyzjach, sprzecznie z wyżej przedstawionymi uregulowaniami przyjęto, że ustalenie, że zabudowa przy ul. [...] nie tworzy w analizowanym kwartale zabudowy (zamkniętym ulicami [...] i [...]) linii zabudowy, które by sytuowały obiekty dalej niż w odległości ok. 250 m od pasa drogowego tej ulicy, wkraczając w pas terenów otwartych, a brak kontynuacji linii zabudowy było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...], skoro to nie z tej ulicy odbywa się wjazd na teren inwestycji. Niedopuszczalne jest również wrysowanie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji "istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenów zielonych", równoległej do ul. [...] oraz posłużenie się przez organ II instancji pozaprawnymi argumentami, że "zabudowa substandardowa, w złym stanie technicznym, od lat nie remontowana, nie może stanowić podstawy do kontynuacji dla nowej zabudowy planowanej".

Sąd I instancji podkreślił, że organy wielokrotnie powoływały się w uzasadnieniu decyzji, że określone działki nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji, posługując się argumentem ich znacznego oddalenia od terenu inwestycji. Tymczasem konieczne jest jedynie to, aby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Podkreślił jednocześnie, że uchylenie przez Sąd decyzji odmownej nie przesądza, że organ zobowiązany będzie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uczestnik postępowania A. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 1 ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej Sądu w zakresie kontroli legalności działalności organów administracji publicznej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania,

2/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewskazaniu dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnieniu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że wskazane przez Sąd I instancji zaniechanie dokonania analizy statusu ul. [...] w toku postępowania pozostawało bez wpływu na treść wydanych przez obie instancje decyzji i nie stało się powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, tylko brak zabudowanej sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zagospodarowanej w sposób, do którego mógłby nawiązać wnioskodawca stał się powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w toku postępowania dokonane zostało w sposób właściwy. W sprawie obszar analizowany wyklucza możliwość zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie posiada adekwatnej zabudowy umożliwiającej ustalenie sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie opiera się o błędne wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] w sytuacji, gdy to nie z tej ulicy odbywa się wjazd na teren inwestycji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, skarżący kasacyjnie wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte są sprzeczności, które powodują, że wyrażone w nim oceny są niezrozumiałe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez uczestnika postępowania A. w K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) ppsa. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona decyzja podlegała kognicji sądu administracyjnego i stwierdzenie to nie wymaga dalszych wywodów.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa wskazuje, że skarżący kasacyjnie wiąże wadliwość sporządzenia uzasadnienia wyroku z przepisem, który nakazuje uchylenie zaskarżonego wyroku w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów o charakterze procesowym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i z tej jedynie podstawy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanego art. art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa skoro został on prawidłowo zastosowany.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie było zadaniem Sądu I instancji dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych. Sąd ten bowiem w przypadku stwierdzenia wadliwości przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, stanowiącego źródło ustaleń faktycznych, uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa i nakazuje ponowne jego przeprowadzenie w kierunku przez siebie wyznaczonym.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopatrzył się wielu uchybień i braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., istotnych z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego i w uzasadnieniu wyroku wskazał na te wady. Mianowicie stwierdził, że w wyniku wielokrotnej modyfikacji wniosku przez inwestora decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy obejmowała działki (nr 277/4, 312/1, 301/9, 202/1), których nie wskazał we wniosku inwestor. Ponieważ wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ procedował w tym zakresie bez ostatecznie sprecyzowanego wniosku strony. Kolejnym uchybieniem wskazanym przez Sąd była nieprawidłowość map dołączanych do modyfikowanych wniosków inwestora, nieodpowiadająca warunkom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto we wniosku nie określono sposobu skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. Istotną wadą postępowania było również wadliwe sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej m.in. w kontekście stanu zagospodarowania terenów bezpośrednio otaczających teren inwestycji. Załącznik graficzny analizy urbanistyczno-architektonicznej został sporządzony na kserokopii mapy z widoczną datą 1998 r., gdzie brak adnotacji o zgodności z oryginałem, przyjęciu mapy do zasobu i daty sporządzenia mapy. Rodzi to poważne wątpliwości, co do aktualności danych zawartych w tej mapie, szczególnie wobec dynamicznie rozwijającego się budownictwa mieszkaniowego i usługowego.

Odnośnie zarzutu poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku to nie należy utożsamiać go z poprawnością wniosków i ocen w nim zawartych. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może stanowić uprawnionej podstawy do kwestionowania ocen merytorycznych przyjętych przez Sąd I instancji w odniesieniu do ustaleń stanowiących podstawę faktyczną kontrolowanych decyzji administracyjnych. Innymi słowy, wymóg zamieszczenia przez sąd w uzasadnieniu wyroku swojego stanowiska odnośnie do oceny legalności kontrolowanego aktu nie przekłada się w bezpośredni sposób na prawidłowość dokonanej przez sąd interpretacji przepisów prawa. Dlatego w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można kwestionować prawidłowości wykładni konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego znajdujących zastosowanie w sprawie.

Skarżący kasacyjnie w odmienny sposób dokonuje oceny stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego niż dokonał tego Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczy ściśle zindywidualizowanego stanu faktycznego, który w każdym wypadku podlega ocenie.

Te ustalenia powodują, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej inwestycji musi być przeprowadzona jeszcze raz z uwzględnieniem wskazanych nowych okoliczności, w kontekście złożonego wniosku inwestora, odpowiadającego warunkom określonym w art. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone na podstawie nieprawidłowej analizy, która będzie wymagała powtórzenia po to, aby przede wszystkim został uwzględniony aktualny stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.