Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1032/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 2, art. 154 ust. 1 i 7,
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 170, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat S. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Powiat) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia (...) marca 2017 r., Nr (...) , uchylająca decyzję Wojewody L. z dnia (...) września 2012 r. nr (...) w części i orzekająca co do istoty sprawy w zakresie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu przez Powiat S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 58 988,81 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, oraz terminy, od których należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, natomiast w pozostałej części utrzymująca decyzję Wojewody L. z dnia (...) września 2012 r. w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda L. decyzją z dnia (...) września 2012 r. nr (...) , wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6,w związku z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), zobowiązał Powiat S. do zwrotu części rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z należnymi odsetkami, przydzielonej przez Ministra Finansów decyzjami w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok z (...) lipca 2010 r. nr (...) oraz z (...) października 2010 r. nr (...) - na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, w dziale: 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

W ocenie Wojewody, przyznane w ramach dotacji celowej środki, nie zostały przeznaczone na wskazane cele, wykorzystano je bowiem na określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (26 840,00 zł) oraz na ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (32 148,81 zł). Z tych względów dotacja celowa - w ocenie Wojewody - została wykorzystana niezgodnie z celem określonym w ww. decyzjach z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. Wystąpiła tym samym konieczność orzeczenia jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Finansów, decyzją z (...) czerwca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody L. w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Powiatu do zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od kwot i w terminach takich, jak to wynikało z decyzji Wojewody, w pozostałej zaś części Minister utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy.

Wyrokiem z 13 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1950/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Powiatu S. złożoną na tę decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Powiatu uznał, że decyzja Ministra Finansów zobowiązująca Powiat do zwrotu części dotacji celowej jest zgodna z prawem. Zdaniem tego Sądu, dotacja została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, przy czym chodziło o utrzymanie obiektów w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane, zaś Powiat przeznaczył te środki na określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. oraz ogłoszenia o przetargach nieograniczonych wspomnianych nieruchomości, a więc w tej części wykorzystał dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało sformułowane co najmniej przedwcześnie, gdyż w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, WSA nie zbadał dostatecznie wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy.

Zdaniem NSA, istota sporu w realiach niniejszej sprawy sprowadzała się do tego, czy cel dotacji został określony w sposób nie budzący wątpliwości, a w konsekwencji czy kwestionowane obecnie wydatki zostały dokonane zgodnie z przeznaczeniem dotacji.

NSA podzielił, wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone. Jak przyjął WSA, odwołując się do treści decyzji Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. oraz art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 61 ustawy Prawo budowlane, skarżący mógł przeznaczyć otrzymane środki na cele związane z utrzymaniem obiektów, rozumianym jako odpowiednie ich zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadzając się z takim przyjęciem wyjaśnił, że stosownie do treści art. 140 ust. 2 u.f.p. w budżecie państwa mogą być tworzone rezerwy celowe. Cele, jakim mają służyć te rezerwy są znane na etapie planowania budżetu, natomiast nie jest znana wysokość wydatków na poszczególne cele. Zamknięty katalog wydatków, na których pokrycie może zostać utworzona rezerwa celowa został określony w art. 140 ust. 2 u.f.p. Rezerwa celowa zasadniczo może być przeznaczona na wydatki związane z celami, dla realizacji których została ona utworzona, a które wynikają z nazwy rezerwy. Powiat otrzymał dotację z rezerwy celowej określonej w załączniku nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy oraz załącznikiem nr 2 w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 22 przewidziano rezerwę celową, której przeznaczenie określono następująco: Budowa, modernizacja i utrzymanie przejść granicznych (w tym sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Rezerwa celowa w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy obejmowała więc nie tylko utrzymanie, ale i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem koniunkcji "i".

NSA wskazał, że w myśl art. 154 ust. 1 u.f.p. podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych. Stosownie do art. 154 ust. 7 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ustępu 9, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków. Powołany art. 154 ust. 9 u.f.p. stanowi, że Minister Finansów może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Według Sądu pierwszej instancji organ udzielający dotacji celowej w umowie lub decyzji, którą jest ona przyznana, ma prawo i obowiązek określić na jaki cel otrzymujący te środki może je wydatkować. Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, na jakiej podstawie Sąd uznał, że podział rezerwy celowej obejmuje także zakres przedmiotowy rezerwy celowej określony w ustawie budżetowej. Jak już wspomniano rezerwa celowa została przeznaczona na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, tymczasem w decyzjach Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej określono jako "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen". W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było rozważenie czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz czy nie narusza ona art. 154 ust. 7 u.f.p. Podkreślenia przy tym wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej Powiat, że rezerwę celową tworzy się w budżecie państwa, czyli na poziomie ustawowym, natomiast organy administracyjne dokonują jedynie jej podziału w aktach niższego rzędu. W związku z tym rozważenia wymagało, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej. W tym zakresie konieczna była także ocena, przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, czy możliwe było zawężenie celu dotacji tylko do utrzymania wspomnianych obiektów. Dodać należy, co podniósł także WSA, że zwyczajowo Minister Finansów nie podejmuje decyzji o wykorzystaniu środków z rezerwy celowej z inicjatywy własnej, ale na wniosek zainteresowanej jednostki.

W tym kontekście - w ocenie NSA - konieczna była ocena wniosków skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. NSA podkreślił, że w sprawach dotyczących zwrotu dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rzeczą Sądu jest zbadanie nie tylko czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym, ale także wyjaśnienie, czy podmiot, który ją otrzymywał był świadomy na co została ona przeznaczona. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien ocenić jakie znaczenie w sprawie miała podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nigdy nie doręczono mu decyzji Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. oraz zarządzeń Wojewody L. nr (...) z dnia (...) lipca 2010 r. i nr (...) z dnia (...) października 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Skarżącemu, jak twierdzi, doręczono dwa "zwykłe" pisma Urzędu Wojewódzkiego informujące o zwiększeniu tych dotacji, co wpływało na sposób rozumienia przez skarżącego ich przeznaczenia. Ta okoliczność może także mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

NSA za wątpliwe uznał, zważywszy na powstały spór co do zakresu zadań jakie mogły być finansowane ze środków z tej dotacji, stanowisko WSA, że określenie przeznaczenia dotacji celowej było jasne i jednoznaczne. Dodał, że Sąd przyjął za organami obu instancji, że dotacja celowa została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jasne z czego wynika takie ograniczenie celu dotacji. Podkreślenia wymaga, że dotacja została przyznana w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

NSA wskazał, że utrzymywanie i użytkowanie obiektów, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo budowlane nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej lub innym zadaniem zleconym ustawami realizowanym przez powiat. W powołanym przepisie zostały określone obowiązki właściciela lub zarządcy, nałożone z mocy prawa, związane z użytkowaniem obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w tym w zakresie spełniania wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy Prawo budowlane. Zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz jego utrzymywanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy budynku. W analizowanym przepisie chodzi o zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wykonuje czynności związane z zarządzaniem nieruchomością na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości (art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy NSA zauważył, że Powiat nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, co oznacza, że nie jest on adresatem normy wynikającej z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym ewentualne określenie przeznaczenia dotacji celowej na utrzymanie nieruchomości w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane wymagałoby wyraźnego odwołania się do powołanego przepisu w akcie przyznającym dotację. W badanej sprawie nie zostało jednoznacznie określone, że pod pojęciem "utrzymania obiektów" należało rozumieć czynności wymienione w art. 61 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął omawiane kwestie a tym samym stanowisko odnośnie do znaczenia zwrotu "utrzymanie obiektów" zostało sformułowane bez dostatecznych ku temu podstaw.

NSA zauważył - mając na uwadze klasyfikację udzielonej dotacji - że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy dotacja udzielona w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, nawiązuje do zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 23 ust. 1 pkt 1–9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Wśród czynności składających się na gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa ustawodawca wymienia między innymi: zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7). W przypadku gdyby Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o czynności wymienione w powołanym ostatnio przepisie otwarta pozostaje kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie nie jest sporne, że Powiat przeznaczył środki z dotacji celowej na wycenę nieruchomości i ogłoszenia o przetargach nieograniczonych, a więc czynności związane z przygotowaniem do zbycia nieruchomości, co jak wspomniano mieści się w pojęciu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Podsumowując NSA stwierdził, że WSA w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić i ocenić kwestię przeznaczenia dotacji celowej, a następnie zbadać, czy została ona wykorzystana przez skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed przeprowadzeniem pełnej oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie jest możliwe sformułowanie ostatecznego stanowiska o jej zgodności z prawem.

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. , sygn. akt V SA/Wa 2100/16, WSA w Warszawie, związany wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że wobec tego, iż rezerwa celowa, o której mowa, została przeznaczona na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, zaś w decyzjach Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej określono jako "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych" wyjaśnienia wymaga czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału, czy nie narusza ona art. 154 ust. 7 u.f.p. oraz czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej. W tym zakresie konieczne jest także dokonanie oceny z uwzględnieniem wniosków skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. oraz przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. W sprawie dotyczącej zwrotu dotacji celowej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organy winny zbadać zarówno czy cel dotacji został w akcie ją przyznającym właściwie określony, jak i wyjaśnić czy podmiot otrzymujący dotację był świadomy tego na co została ona przeznaczana. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta winna zostać dokonana także w świetle twierdzeń Skarżącego o nie doręczeniu mu decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. oraz zarządzeń Wojewody L. nr (...) z dnia (...) lipca 2010 r. i nr (...) z dnia (...) października 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej. WSA wskazał też za NSA, iż Powiat nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, co oznacza, że nie jest on adresatem normy wynikającej z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym ewentualne określenie przeznaczenia dotacji celowej na utrzymanie nieruchomości w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane wymagałoby wyraźnego odwołania się do powołanego przepisu w akcie przyznającym dotację. W badanej sprawie nie zostało jednoznacznie określone, że pod pojęciem "utrzymania obiektów" należało rozumieć czynności wymienione w art. 61 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie mając na uwadze klasyfikację udzielonej dotacji zauważyć należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58–60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym oceny wymaga, czy dotacja udzielona w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, nawiązuje do zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 23 ust. 1 pkt 1–9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród czynności składających się na gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa wymieniono między innymi: zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7).

WSA wskazał, że brak dokonania ustaleń co do przeznaczenia dotacji celowej, jak i istnienia u Strony skarżącej świadomości na co dotacja ta została przeznaczona, a także nie rozważenie czy zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz czy nie narusza art. 154 ust. 7 u.f.p. (jak była o tym mowa wyżej) nie pozwala na ocenę czy została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie sprawia, że zasadna jest ocena o wydaniu jej z naruszeniem art. 7, art. 7 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

WSA podkreślił, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przy uwzględnieniu powyższych wywodów, jak i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1387/14 winno stać się podstawą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podjęta przez organ odwoławczy próba wyjaśnienia powyższych okoliczności zawarta w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 12 października 2016 r. nie może bowiem zastąpić ustaleń i wnioskowań, jakie winny znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Wobec wadliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego w sprawie, w zakresie wskazanym wyżej oraz wynikającym z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1387/14 nie jest możliwe dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 , jak i art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych.

Minister Rozwoju i Finansów, rozpatrując ponownie sprawę po wyrokach sądów administracyjnych, decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) uchylił decyzję Wojewody L. w części i orzekł co do istoty sprawy w zakresie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu przez Powiat S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 58 988,81 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, oraz terminy, od których należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia (...) września 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu poddano dodatkowej analizie w szczególności okoliczności:

1) czy i w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej (zdaniem Sądu, w tym zakresie konieczna była także ocena, przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja) a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, czy możliwe było zawężenie celu dotacji tylko do utrzymania wspomnianych obiektów),

2) czy zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz czy nie narusza ona art. 154 ust 7 ustawy o finansach publicznych,

3) dotyczące wniosków Powiatu S., w których zwracał się o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży,

4) jakie znaczenie w sprawie miała podnoszona przez Stronę skarżącą kwestia, że nie doręczono jej decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca i z dnia (...) października 2010 r. oraz zarządzeń Wojewody L. nr (...) i (...) z 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Stronie, jak potwierdziła w postępowaniu sądowoadministracyjnym, doręczono 2 "zwykłe" pisma L. Urzędu Wojewódzkiego w G. W. z dnia (...) lipca i z dnia (...) października 2010 r. informujące o zwiększeniu dotacji, co wpływało na sposób rozumienia przez Powiat ich przeznaczenia,

5) celowości zastosowania w sprawie art. 61 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2010 oraz załącznikiem nr 2 w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, pozycji 22 utworzona rezerwa celowa została przeznaczona na: Budowę, modernizację i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznychj oraz utrzymanie i likwidacje obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Wskazano również, iż nie jest kwestią sporną, że pochodzące z ww. rezerwy środki zostały przeznaczone przez dysponenta na utrzymanie nieruchomości, natomiast faktycznie cześć z nich wykorzystano na:

1) określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości oraz rzeczy ruchomych po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 26 840 zł),

2) ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 32 148,81 zł)

- w związku z przeznaczeniem do sprzedaży nieruchomości oraz rzeczy ruchomych (w tym m.in. kotłów, maszyn, środków transportu, narzędzi, oprogramowania komputerowego).

W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów słusznie uznano, że w analizowanym przypadku nastąpiło wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższe czynności nie mieściły się w zakresie przedmiotowym przyznanej dotacji celowej przeznaczonej na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych. Generalnie nie są również spójne z zakresem rezerwy celowej. Co do zasady pojęcia likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen i sprzedaż nieruchomości nie mogą być traktowane tożsamo (pojęcie grunt nie jest zastępowanie pojęciem obiekt).

W okolicznościach sprawy Powiat S. nie dokonywał likwidacji polegającej na rozbiórce obiektów, co potwierdził Starosta S. pismem z dnia (...) maja 2010 r., w którym wyjaśnił, że nie widzi potrzeby rozbiórki zbędnej infrastruktury oraz prowadzenia inwestycji W sprawie brak jest informacji o jakiejkolwiek formie likwidacji (o czynnościach likwidacyjnych stanowi np. zarządzenie nr (...) Wojewody L. z dnia (...) marca 2009 r. w sprawie likwidacji gospodarstwa pomocniczego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego: Zarządu Drogowych Przejść Granicznych w G. W.).

W ocenie Ministra wydatki związane ze sprzedażą nieruchomości Skarbu Państwa z uwagi na złożony charakter powinny zostać zaplanowane w ramach przyznanej corocznie dotacji celowej na zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 - Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadnia bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat. W katalogu czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami (zastosowanie znajduje tu art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), do podejmowania i wykonywania których uprawniony został starosta mieści się m.in. zbycie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Mając na uwadze wąsko określony zakres rezerwy celowej (przeznaczonej m.in. utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen) pochodzące z niej środki nie mogły być – w ocenie organu - przeznaczone na sprzedaż nieruchomości związanych z byłymi przejściami granicznymi na wewnętrznych granicach Schengen. Określenie w ww. rezerwie pojęcia utrzymanie oraz likwidacja obiektów należy rozumieć ściśle.

Organ stwierdził również, że podziału środków z rezerwy celowej z pozycji 22 dokonał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przy udziale Zespołu do Spraw: Zagospodarowania Granicy Państwowej. Powołany Zespół w uzgodnieniu z zainteresowanym wojewodą dokonał rozdysponowania środków rezerwy części 83 w pozycji 22, z grupy przeznaczonej na wydatki majątkowe i bieżące do części 85 - Budżety wojewodów do odpowiedniego działu i paragrafu klasyfikacji budżetowej.

Zgodnie z art. 154 ustawy o finansach publicznych, podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych (ust. 1). Właściwi ministrowie lub inni dysponenci części budżetowych występują do Ministra Finansów do dnia 30 września o podział rezerw celowych, w wyniku którego następuje zwiększenie wydatków części budżetowych państwa, których dysponentami są wojewodowie (ust. 2).

Wykorzystanie środków zaplanowanych w danej rezerwie następuje zatem w ramach realnego zapotrzebowania dysponentów w wyniku konkretyzacji potrzeb w danym roku budżetowym.

Organ podkreślił, że - jak wynika to z akt - pismem z dnia (...) lipca 2010 r. Wojewoda L., odpowiadając na pismo MSWiA, z dnia (...) czerwca 2010 r., wyjaśnił, że uzgodnione przez Zespół do Spraw Zagospodarowania Granicy państwowej środki finansowe z rezerwy celowej, przeznaczone na utrzymanie obiektów po byłych przejściach na wewnętrznych granicach Schengen należy przekazać według szczegółowości części 85/08 - województwo l., działu 700, rozdział 70005, §2110. Jednocześnie Wojewoda L., pismem z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) , wystąpił do Ministra Finansów o zwiększenie budżetu Wojewody w ww. częściach na dofinansowanie utrzymania wskazanych obiektów.

Pismem z dnia (...) lipca 2010 r. MSWiA wniósł m.in. o uruchomienie środków na utrzymanie obiektów po przejściach granicznych przez Starostę S..

Decyzjami z dnia (...) lipca 2010 r. i z dnia (...) października 2010 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok, w związku z wnioskami MSWiA oraz Wojewody L., Minister Finansów - na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - dokonał zmian w budżecie państwa na rok 2010 poprzez zwiększenie planu dotacji celowej na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej, pochodzące z rezerwy celowej ujętej w ustawie budżetowej na rok 2010 w części 83, pozycji 22 z przeznaczeniem dla 3 powiatów na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych.

W efekcie powyższego Wojewoda L. przyznał Powiatowi S. dotację celową na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych (w dziale 700, rozdziale 70005, § 2110). Zwiększenie planu dotacji celowej na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiaty pochodziło z rezerwy celowej ujętej w ustawie budżetowej na rok 2010 w części 83, pozycji 22.

Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków. Zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisu. "Zawężenie" rezerwy jest możliwe - może wynikać z zakresu złożonych wniosków , porozumienia Ministra Finansów z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych, stanu faktycznego, np. braku przeznaczenia obiektów do likwidacji. Istotne jest, by przeznaczenie dotacji mieściło się w granicach rezerwy celowej. Nie może wykraczać poza jej zakres przedmiotowy - jest to jedyne ograniczenie.

Tworząc rezerwy, parlament nie przesądza ostatecznie o możliwości dokonania wydatków, na które rezerwy są planowane i nie określa ich z takim stopniem szczegółowości, jak ma to miejsce w przypadku innych wydatków. Zakres przedmiotowy rezerwy może być sformułowany na tyle szeroko - w ramach pewnej kategorii zadań - aby mógł objąć różne stany faktyczne, które wolą ustawodawcy, przewidziano do sfinansowania środkami pochodzącymi z utworzonej rezerwy. Decyzją budżetową w sprawie uruchomienia środków rezerwy następuje uszczegółowienie zadania, na które dotacja jest udzielana. Przepisy nie nakładają na dysponentów rezerw obowiązku ich rozdysponowania, a zatem utworzone rezerwy mogą zostać niewykorzystane.

Stosownie do art. 114 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe są ujmowane w budżecie państwa, w odrębnych częściach budżetowych. Artykuł 140 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że mogą być one tworzone w budżecie państwa na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie jest możliwy do dokonania w okresie opracowywania projektu ustawy budżetowej.

Rezerwy celowe są zatem tworzone w budżecie na nieprzewidziane wydatki i mają na celu przede wszystkim uelastycznienie procesu budżetowego, bez konieczności zmiany ustawy budżetowej w trakcie roku budżetowego. Z uwagi na fakt, że nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, rezerwy stanowią zasób środków finansowych, który celowo nie zostaje z góry rozdysponowany.

Minister stwierdził dalej w uzasadnieniu, że - jak ustalono w sprawie - pismem z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) Starosta S. sygnalizował, że już w listopadzie roku 2009 wnioskował o przyznanie dotacji na utrzymanie Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Ś. z rezerwy celowej. Jak wskazano, wnioskowana kwota stanowiła realny koszt utrzymania nieruchomości. Pismem z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) Starosta S. złożył wniosek do MSWiA o przyznanie dotacji na utrzymanie Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Ś. z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na budowę, modernizację i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen na wydatki bieżące związane z utrzymaniem Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Świecku i Drogowego Przejścia Granicznego w Ś..

Ustalono, że pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) Starosta S. zwrócił się z prośbą do MSWiA z ponowną prośbą o rozpatrzenie i przyznanie dotacji na utrzymanie Terminala Odpraw Celnych w Ś. z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na budowę, modernizację i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen (wniosek ten został przekazany do Wojewody L., zgodnie z właściwością).

Wskazano, że pismem z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) Starosta S. zwrócił się do Wojewody L. o przyznanie dotacji celowej z rezerwy celowej poz. 22 dotyczącej wydatków bieżących na utrzymanie Terminala Odpraw Celnych w Ś. i Drogowego Przejścia Granicznego w Ś. z rezerwy celowej.

Ponadto pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) Starosta S., nawiązując do pisma z dnia (...) maja 2010 r., zwrócił się z ponownym wnioskiem o przyznanie dotacji wyjaśniając, że posiada niezapłacone zobowiązania z tytułu kosztów energii elektrycznej, oleju opałowego, podatku od towarów i usług, podatku od nieruchomości, etc. Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) Starosta S. zwrócił się do MSWiA o przyznanie środków z rezerwy celowej przeznaczonej na budowę, modernizację i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen na wydatki bieżące związane z utrzymaniem Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Ś. i Drogowego Przejścia Granicznego w Ś. na wydatki bieżące związane z utrzymaniem Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Ś. i Drogowego Przejścia Granicznego w Ś.. Wyjaśniono w nim, że realny koszt utrzymania nieruchomości został skalkulowany w oparciu o koszty zarządzania nieruchomością w okresie od dnia 1 sierpnia 2009 r., tj. od daty jej przekazania do końca pierwszego półrocza roku 2010. W związku z planami sprzedaży Terminala i przekazania w kwietniu roku 2011 na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gruntów pod drogami na byłym Drogowym Przejściu Granicznym w Ś. nie ma potrzeby prowadzenia inwestycji i ubiegania się o środku na wydatki majątkowe.

Tym samym w ocenie Ministra decyzje Ministra Finansów odzwierciedlają zakres wynikający z wniosków wojewodów.

Organ odwoławczy w decyzji podkreślił ponadto, że jednocześnie pismem z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) Starosta S. wystąpił o wsparcie działań w sprawie przygotowania do sprzedaży nieruchomości po byłym Terminalu poprzez przyznanie dodatkowych środków z przeznaczeniem na wycenę nieruchomości w kwocie 85 000 zł. Wyjaśniono, że dotacja na rok 2010 w kwocie 40 000 zł na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa (dotacja ta nie była przyznana z rezerwy celowej poz. 22) została rozdysponowana i częściowo wydana. Uznano, że środki te są niewystarczające na sfinansowanie wyceny terminala. Jednocześnie w ww. piśmie zwrócono uwagę, że zgodnie z ustaleniami MSWiA dotowanie tych obiektów ze środków Skarbu Państwa pochodzących z przedmiotowej rezerwy celowej będzie do końca 2010 r. na poziomie pozwalającym utrzymać funkcjonowanie działalności podmiotów funkcjonujących na nieruchomości.

Ustalono ponadto, że - nawiązując do ww. pisma z dnia (...) marca 2010 r. - pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) , Starosta S. dodatkowo wyjaśnił, że brak zgody na sprzedaż oraz brak zabezpieczenia środków na wycenę do końca kwietnia roku 2010 uniemożliwi ogłoszenie przetargu na sprzedaż. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie przetargu na sprzedaż nieruchomości do końca roku 2010 nie będzie możliwe. Starosta S. zwrócił się z prośbą o wsparcie finansowe wnioskowanego przedsięwzięcia oraz przyspieszenie działań umożliwiających wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości.

W odpowiedzi na te wnioski Skarżącego pismem Wojewody L. z dnia (...) kwietnia 2010 r. (błędnie podano rok 2009) nr (...) Starosta S. został poinformowany w sposób jednoznaczny, że brak jest możliwości przyznania dodatkowych środków na sfinansowanie wyceny terminala.

W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów treść tej korespondencji wyraźnie wskazuje na fakt, że Starosta S. miał wiedzę o tym, że nie została mu przyznana dotacja na pokrycie kosztów sprzedaży nieruchomości (sprzedaż ta nie doszła do skutku).

W uzasadnieniu wskazano ponadto, że pismem z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) L. Urząd Wojewódzki w G. (...) (LUW) poinformował Starostę S., że zarządzeniem nr (...) Wojewody L. z dnia (...) lipca 2010 r. zwiększono dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez powiat o kwotę 2 000 000 zł, z tego w dziale 700, rozdziale 70005, § 2110 - z przeznaczeniem na utrzymanie obiektów po przejściach granicznych.

Z kolei pismem z dnia (...) października 2010 r. nr (...) poinformował Starostę S., że zarządzeniem nr (...) Wojewody L. z dnia (...) października 2010 r. zwiększono dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez powiat o kwotę 283 500 zł, z tego w dziale 700, rozdziale 70005, § 2110 - również z przeznaczeniem na utrzymanie obiektów po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Organ stwierdził też, że w toku postępowania sądowo administracyjnego Powiat S. potwierdził fakt doręczenia mu ww. pisma z dnia (...) lipca 2010 r. oraz z dnia (...) października 2010 r. W ocenie organu z powyższych pism wynika jednoznacznie zakres przyznanej dotacji, natomiast kwestia doręczenia informacji w tym zakresie nie jest przedmiotem sporu. Faktem jest, że stosowną informację w tym zakresie Powiat S. uzyskał, otrzymał także środki z dotacji. Zauważono nadto, że sposób przekazania informacji o przyznaniu dotacji nie odbiega od sposobów zwykle praktykowanych.

W świetle powyższego Minister stwierdził, że cel dotacji (jej przeznaczenie) został określony w sposób nie budzący wątpliwości. Podmiot otrzymujący dotację z całą pewnością miał wiedzę (i musiał być świadomy), że dotacja została przeznaczona na utrzymanie obiektów po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Organ dodał ponadto, że pismem z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) Powiat S. przedłożył informacje i rozliczenie udzielonej dotacji celowej na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej na dofinansowanie utrzymania obiektów pozostałych po drogowych przejściach granicznych i terminalu w Ś.. Jak wyjaśniono, przyznana dotacja została w całości spożytkowana na utrzymanie obiektów, w tym m.in. na zakup usług remontowych, materiałów i wyposażenia. W sprawie co do zasady poza spornymi wydatkami nie kwestionowano wykorzystania dotacji na zakupy określone w rozliczeniu dotacji.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone ponownie przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowanie potwierdziło, że przyznana Powiatowi S. część dotacji w kwocie 58 988,81 zł pochodząca z rezerwy celowej przeznaczonej na: Budowę, modernizację i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym przez Wojewodę L.. Jak wyjaśniono sposób wykorzystania dotacji nie był także zgodny z przeznaczeniem określonym we wnioskach Powiatu S. dotyczących przyznania dotacji z ww. rezerwy, nie był zgodny z przeznaczeniem dotacji określonym przez jej dysponenta, ponadto w ogóle nie mieścił się w zakresie przedmiotowym rezerwy celowej. W ocenie organu określenie przeznaczenia dotacji na utrzymanie i likwidację wskazanych obiektów nie obejmuje swoim zakresem czynności związanych z ich sprzedażą. W okolicznościach sprawy Powiat S. nie wnioskował o przyznanie dotacji na likwidację obiektów po byłych przejściach granicznych, w toku postępowania nie podnoszono ww. kwestii.

Wskazano, że zakwestionowany przez Wojewodę L. wydatek nie był adekwatny do celu, na jaki przyznano dotację. Minister Rozwoju i Finansów nie podzielił zatem stanowiska przedstawionego w odwołaniu w zakresie naruszenia przez Wojewodę L. w niniejszej sprawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6 w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą to zaskarżono tę decyzję w całości, wnosząc o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów.

Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe przyjęcie, że objęta zaskarżoną decyzją część dotacji celowej prze Powiatowi S. w roku budżetowym 2010, opiewająca na kwotę 58 988,81 zł, została wydatkowana przez Skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, w sytuacji, gdy organ zupełnie zignorował okoliczność, że to na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie by wątpliwości na co mają być one przeznaczone, co w rezultacie doprowadziła do bezpodstawnego przyjęcia, że cześć dotacji w kwocie 58 988,81 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, i w związku z tym powinna podlegać zwrotowi do budżetu państwa,

2) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 i art. 60 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Wojewody L. przy jedynie nieznacznej (niemającej wpływu na wynik sprawy) korekcie brzmienia sentencji decyzji Wojewody L., w sytuacji gdy ta ostatnia decyzja - wydana w pierwszej instancji - zapadła z rażącym naruszeniem przepisów, o który mowa w pkt. 1 skargi,

3) błędną wykładnię, a w rezultacie brak zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 2, 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak uwzględnienia przy określaniu przeznaczenia przedmiotowej dotacji celowej, że do normalnych (zwykłych) czynności gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zmierzających do właściwego utrzymania tych nieruchomości należy zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczenie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7),

4) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 1 ust 2 ustawy budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 102) i załącznikiem nr 2 do tej ustawy w części 83, w dziele 785, w rozdziale 75818, poz. 22 poprzez przyjęcie, że rezerwa celowa może być przeznaczona na wydatki związane jedynie z częścią celów, dla których została utworzona, a które wynikają z jej nazwy, a nie na wszystkie wydatki, na pokrycie których została utworzona, a do kompetencji ówczesnego Ministra Finansów należy nie tylko podział, ale i określenie przeznaczenia rezerwy.

Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wskazuje przede wszystkim, iż odwołanie Powiatu S. od decyzji Wojewody L. z dnia (...) września 2012 r. było ponownie rozpatrywane przez Ministra Rozwoju i Finansów, albowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2100/16) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2013 r. Wyrok ten zapadł po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1387/14).

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Związanie, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. (tzw. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu) polega na związaniu wymienionych w nim podmiotów dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisanych prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, iż dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por.: J. Jagielski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 662).

W przypadku wyroku uwzględniającego skargę ową "daną kwestię prawną" należy utożsamiać z oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por.: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1929/09, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Ocena prawna musi zostać wyrażona w orzeczeniu, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym orzeczeniu. Powinny mieć one postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć więc należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła jednoznacznego wyrazu w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia, to brak jest podstaw, aby w odniesieniu do niej uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 106/01; wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 oraz z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 143/13, dostępne tamże).

Należy zatem przypomnieć, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn.. akt V SA/Wa 2100/16) WSA wskazał, że wobec tego, iż rezerwa celowa, o której mowa, została przeznaczona na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, zaś w decyzjach Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej określono jako "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych" wyjaśnienia wymaga czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału, czy nie narusza ona art. 154 ust. 7 u.f.p. oraz czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej. W tym zakresie konieczne jest także dokonanie oceny z uwzględnieniem wniosków Skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. oraz przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

WSA wskazał również, że w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji celowej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organy winny zbadać zarówno czy cel dotacji został w akcie ją przyznającym właściwie określony, jak i wyjaśnić czy podmiot otrzymujący dotację był świadomy tego, na co została ona przeznaczana. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta winna zostać dokonana także w świetle twierdzeń Skarżącego o nie doręczeniu mu decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. oraz zarządzeń Wojewody L. nr (...) z dnia (...) lipca 2010 r. i nr (...) z dnia (...) października 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej.

Należy też nadmienić, że w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. NSA wskazał, że utrzymywanie i użytkowanie obiektów, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo budowlane nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej lub innym zadaniem zleconym ustawami realizowanym przez powiat.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Rozwoju i Finansów zrealizował – w myśl art. 153 p.p.s.a. – obowiązki nałożone na niego wyrokiem WSA z dnia 12 października 2016 r.

Minister przeprowadził stosowne postępowanie dodatkowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie, o jakim była mowa w cyt. wyroku WSA .

Organ odwoławczy – w ocenie Sądu – dokonał stosownego wyjaśnienia, iż taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz nie narusza art. 154 ust. 7 u.f.p.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji należy uznać, iż dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej, albowiem uwzględniała ona wnioski Skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. oraz przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Skarżący został bezspornie poinformowany przez Wojewodę L., iż przyznane środki nie mogą zostać przeznaczone na sfinansowanie wyceny terminala.

W ocenie Sądu organ prawidłowo też wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, iż kwestia doręczenia Skarżącemu decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2010 r. oraz (...) października 2010 r. zmieniłaby kwestię zasadności działań organu w przedmiotowej sprawie.

W powyższym kontekście Sąd nie uznał również za zasadne wskazywane przez Skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a już w szczególności, że organ rażąco naruszył wskazane przez Stronę skarżącą przepisy ustawy o finansach publicznych, czy też ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też ustawy budżetowej na 2010 rok.

Przeprowadzone przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowanie potwierdziło, że przyznana Powiatowi S. część dotacji w kwocie 58 988,81 zł pochodząca z rezerwy celowej przeznaczonej m.in. na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 i art. 60 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów

Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.