Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 950/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...]. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r.

nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, do położonych w [...] działek ewidencyjnych o nr [...] i [...]z obrębu

[...]opisanych w KW nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Prezydent [...], działając na wniosek [...] S.A z siedzibą w [...], decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], w oparciu o art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW nr [...] - działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha na działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...].

W dniu [...] marca 2011 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek

[...] S.A. o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego do

ww. działek.

W dniu [...] lipca 2012 r. [...] S.A sprzedał wierzytelność objętą ww. wnioskiem [...] S.A. z siedzibą w [...].

[...] S.A. przejął [...] S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Nazwę firmy zmieniono na [...] S.A.

Następnie pismem z [...] października 2015 r. [...] S.A. poinformował Prezydenta [...] o przelewie wierzytelności [...] S.A. z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz [...].

Po rozpoznaniu ww. wniosku o odszkodowanie Prezydent [...] wydał

w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu

[...] oraz decyzję nr [...] w zakresie działki nr [...] - w których orzekł

o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzjami

z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i o przekazaniu mu spraw do ponownego rozpoznania.

Orzekając ponownie Prezydent [...] wydał następujące decyzje:

1) w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z [...] czerwca 2016 r.,

2) w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] – decyzja nr [...] z [...] czerwca 2016 r.

- orzekające o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Od powyższych decyzji odwołanie złożył [...] z siedzibą

w [...] wnosząc o ich uchylenie i orzeczenie co do istoty przez Wojewodę [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez orzeczenie o przyznaniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na rzecz odwołującego.

Po rozpoznaniu odwołań i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy uzasadnia ich uwzględnienie, uchylając ww. decyzje organu I instancji kolejno decyzjami nr [...] i nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.

W wyżej wskazanych decyzjach z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji błędnie oraz wbrew przepisom prawa materialnego i procesowego ocenił, iż

w sprawie nie doszło do wydzielenia działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne oraz nie doszło do przejścia prawa własności ww. działek na właściwy podmiot publiczny, a także, że nieuzasadnione jest roszczenie o zapłatę odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek - przez co naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n., a także art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Prawomocnymi postanowieniami z 10 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2655/17

i IV SA/Wa 2652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciwy Prezydenta [...] od powołanych wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. - uznając, że wnoszący sprzeciwy nie posiada legitymacji do ich złożenia.

Zaś postanowieniami nr [...] i [...] z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...], działając z urzędu, w trybie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., do rozpoznania wniosku

o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek

nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wyznaczył, jako organ właściwy, Starostę [...].

W dniu [...] sierpnia 2018 r., na zlecenie Starosty [...], rzeczoznawca majątkowy W. S. wykonał operat szacunkowy działek nr [...] i nr [...].

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] - działając na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i nr [...], stanowiących drogi publiczne gminne, powstałe w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent [...] decyzją nr [...]

z [...] czerwca 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...] z siedzibą

w [...], Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa oraz Miasto [...].

[...] zarzucił organowi pierwszej instancji ustalenie i przyznanie Spółce odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego działek i to w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy.

Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa oparł zarzuty odwołania o naruszenie art. 7 oraz

art. 77 k.p.a. i zastosowanie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sytuacji, gdy decyzja nr [...] nie spowodowała wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek

nr [...] i nr [...].

Z kolei Miasto [...] w ramach odwołania zarzuciło Staroście naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Ponadto zarzuciło naruszenie art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa oraz naruszenie art. 365 k.p.c. poprzez całkowite pominięcie treści rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt

V Ca [...] o odmowie wykreślenia użytkownika wieczystego gruntu. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej "u.g.n." wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ orzekający o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust 3 u.g.n. winien traktować operat szacunkowy sporządzony na jego potrzeby, jako materiał dowodowy o znaczeniu podstawowym. Nie zwalnia to jednak organu z oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, który w tym zakresie nie może działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda podniósł, że w badanej sprawie operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działkach nr [...] i nr [...] sporządzony został [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. S.

W obowiązującym stanie prawnym wycenę nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej

z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową określa ust. 4 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanego "rozporządzeniem".

Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust 6 pkt 2 rozporządzenia przepisy art. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przyjętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust 1 u.g.n. z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W ocenie Wojewody dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, w części dotyczącej sposobu ustalenia odszkodowania, budzi zastrzeżenia.

Wskazał, że w operacie z [...] sierpnia 2018 r. wartość nieruchomości określono w oparciu o

§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Wartość rynkową nieruchomości w niniejszym opracowaniu określono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę

w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w dzielnicy [...] i po rozszerzeniu badania na cały rynek nieruchomości na terenie [...] wykazał jedynie [...] transakcji nieruchomościami drogowymi o dużej rozbieżności cen, co nie pozwoliło na wykonanie porównania. Następnie, do analizy przyjęto ceny działek wywłaszczonych pod drogę krajową - [...] Obwodnicę [...], przebiegającą przez [...] w południowej części osiedla Miasteczko [...]. Wartości tych nie przyjęto do obliczeń, ze względu na ograniczenia ustawowe.

Ostatecznie do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Stosownie do art. 4 pkt. 16 u.g.n. - ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Odnosząc powołane normy do treści badanego operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) organ odwoławczy stwierdził, że brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (Tabela nr 3), poza krótką charakterystyką obiektów o cenie maksymalnej i cenie minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że w toku postępowania nie można zweryfikować założenia wyceny, iż wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w Tabeli nr 3 (transakcje dotyczące gruntów

o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n.

Jako przykład posłużyć mogą dane z Tabeli dotyczące transakcji nr 12, które wskazują na przeznaczenie KDL+ZP+MU, a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest mieszkaniowe.

Zdaniem Wojewody założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. 3 (przeznaczenie), gdzie jako tereny przyległe wskazano jednoznacznie "tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i wielofunkcyjną, mieszkaniowo - usługową MU, UM", nie zaś tereny o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowym.

Z zapisów w Tabeli nr 3 wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane jako poz. 1, 2, 3, 4, 5, i 7 dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe

6 transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym.

Kolejnym uchybieniem mającym wpływ na prawidłowość wykonanej wyceny działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] jest brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela na str. 18 operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako ,,5, 3, 1" w pięciostopniowej skali dla każdej cechy podczas, gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny ,,2" (mierne) oraz ,,4" (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej

w operacie wartości nieruchomości organ odwoławczy podał, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny ,,3" (przeciętne) dotyczy położenia

"w strefie pośredniej" pomiędzy oceną bardzo korzystną (5) a niekorzystną (1) podczas, gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny ,,2" i ,,4". Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto przyjęte w Tabeli nr 5 wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z zapisów wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opis ocen cech rynkowych dla każdej z wycenionych działek. W Tabeli nr 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny cechy, np. 1 – 3 bądź 3 – 4, ale nie sprecyzowano jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z wycenionych działek. Szacunek przyjęty następnie w Tabeli nr 5 dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny; nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu.

W ocenie Wojewody wiarygodność obliczeń wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. w zakresie prawidłowości transakcji przyjętych do porównań podważa też fakt, że pod uwagę wzięto jedynie transakcje mające miejsce

w 2017 r.- podczas, gdy sam operat został sporządzony w drugiej połowie 2018 r. ([...] sierpnia). Brak w operacie uzasadnienia dla przyjęcia tak wąskiego zakresu czasowego,

w którym zawarte zostały transakcje mogące służyć do porównania. Nieprawidłowe z kolei jest odgórne założenie, aby na terenie przyjętego rynku lokalowego nie odnotowano

w pierwszej połowie 2018 r. żadnych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod zabudowę (nie drogowych).

Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że miał uzasadnione podstawy do sformułowania wniosku, że analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017-2018, a nie tylko 2017 r.).

Dodatkowo, powoływanie się - przy przeliczaniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego - na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] ([...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowane

w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr [...]) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego, świadczy o braku wiarygodności omawianego dokumentu.

Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. operat szacunkowy

z [...] sierpnia 2018 r. stracił aktualność.

Tymczasem - stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Następnie zauważył, że treść klauzuli aktualności do operatu szacunkowego W. S. datowanej na [...] sierpnia 2019 r., w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości, jest niespójna z danymi z operatu. Tym samym należało przyjąć, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność sporządzonej [...] sierpnia 2018 r. wyceny.

Wskazana w klauzuli łączna wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu (dla dwóch wycenionych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ) wyniosła [...] zł - podczas gdy analogiczna wartość wynikająca z ustaleń operatu z [...] sierpnia 2018 r. to [...] zł.

Jednocześnie rzeczoznawca stwierdza w klauzuli aktualności, że: "wartość określona w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2018 r. i wyszczególniona poniżej" (tj. [...]zł) ,,jest aktualna na dzień [...].08.2019 r." - mimo że wartość w przywołanym operacie była inna.

Tym samym nie można uznać, że przedłożona klauzula z [...] sierpnia 2019 r. może być traktowana jako wiarygodny dowód w toku postepowania administracyjnego - wbrew stwierdzeniu zawartemu w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., że

w badanym operacie nie stwierdzono uchybień natury formalnej, ani merytorycznej.

Dlatego też Wojewoda uznał, że operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], który stanowi podstawową część materiału dowodowego w sprawie określenia wartości odszkodowania, nie mógł być uznany za wiarygodny.

Sposób jego sporządzenia narusza szereg przepisów, stanowiących podstawę jego sporządzenia, a mianowicie: § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. - poprzez uznanie za wiarygodny operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r., który zawiera nieprawidłowy i niepełny opis cech nieruchomości podobnych oraz przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających warunku posiadania przeznaczenia podobnego do przeważającego wśród gruntów przyległych, art. 156 ust. 4 u.g.n. - poprzez potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z podaniem innej - w stosunku do pierwotnego operatu - kwoty odszkodowania oraz wewnętrznej sprzeczności treści klauzuli oraz § 29 rozporządzenia - poprzez naruszenie dopuszczalnych zasad odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego.

Z uwagi na powyższe uchybienia i braki w ustaleniach organu I instancji oraz

w związku z koniecznością zlecenia wykonania prawidłowej wyceny nieruchomości, należało zdaniem Wojewody zaskarżoną decyzję uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W zaistniałej sytuacji, działanie organu odwoławczego sprowadzające się do naliczenia od podstaw wysokości odszkodowania za wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W związku z tym organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ I instancji

Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 i 4 i art. 19 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo tego, że Starosta [...] nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy, a Prezydent [...] błędnie został wyłączony od orzekania w tej sprawie;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia odszkodowania na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a

w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do tych nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 365 k.p.c. poprzez całkowite pominięcie treści rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt V Ca [...], o odmowie uwzględnienia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] dotyczącego wykreślenia użytkowania wieczystego gruntu pomimo tego, że według tego przepisu organy administracji publicznej są związane treścią orzeczenia sądu,

- art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie części zarzutów [...] zgłoszonych w odwołaniu,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7,art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na wadliwie sporządzony w tym postępowaniu operat szacunkowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz jej nie rozpoznał zarówno na gruncie prawnym, jak i okoliczności faktycznych, pominął dowody zgłoszone przez Miasto [...] mające istotne znaczenie dla sprawy, pominął zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji i nie odniósł się do nich, dokonał wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy

z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183)

Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. - stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego,

a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy,

z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowo administracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stronami postępowania sądowo administracyjnego nie są zaś pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego.

W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji - jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (które dotyczyły także spraw o odszkodowanie toczących się w trybie art. 98 u.g.n.) kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych

z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zdaniem NSA art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a.,

w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane

w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny dotyczący k.p.a., w wersji obowiązującej do

1 czerwca 2017 r. Na mocy art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...]

z [...] lipca 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., zaktualizowanego [...] sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym:

1) brak właściwego opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń (Tabela nr 3, str. 13 operatu), poza krótką charakterystyką nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, w tym brak numerów działek ewidencyjnych, co oznacza, że brak jest możliwości zweryfikowania, czy nieruchomości porównawcze (z Tabeli nr 3 operatu) spełniają cechę podobieństwa z nieruchomością wycenianą (art. 4 pkt 16 u.g.n.) w zakresie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Wojewoda [...] zauważył, że transakcje nr 6, 8 – 12

z Tabeli nr 3 operatu mają przeznaczenie mieszane (w tym drogowe), gdy tymczasem tereny przyległe mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i wielofunkcyjną, mieszkaniowo-usługową (symbol MU, UM – str. 3 operatu);

2) brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela ze str. 18 operatu). Brak podania opisu dla ocen ,,2" (mierne) i ,,4" (korzystne), co przede wszystkim ma znaczenie dla najbardziej cenotwórczej cechy "lokalizacja" opis oceny ,,3" (przeciętnej) dotyczy położenia ,,w strefie pośredniej" pomiędzy oceną ,,bardzo korzystną" (5), a ,,niekorzystną" (1), podczas gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny ,,2" i ,,4";

3) przyjęte w Tabeli nr 5 wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z zapisów wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opis ocen cech rynkowych dla każdej z wycenionych działek. W Tabeli nr 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny cechy, np. 1 – 3 bądź 3 – 4, ale nie sprecyzowano jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z wycenionych działek. Szacunek przyjęty

w Tabeli nr 5 jest dla odbiorcy domyślny;

4) analiza rynku nieruchomości jest niekompletna. Na stronie 8 operatu wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 – 2018. Wiarygodność wyceny podważa to, że do porównań wzięto transakcje jedynie z 2017 r. w sytuacji, gdy operat było sporządzony w drugiej połowie 2018 r. Brak uzasadnienia w operacie dla tak wąskiego zakresu czasowego transakcji. Nieprawidłowe było ,,odgórne" założenie biegłego, że na rynku lokalnym nie odnotowano w pierwszej połowie 2018 r. transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę;

5) rzeczoznawca przy przeliczaniu prawa własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego wadliwie powołał się na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 2003 r., gdy wartość nieruchomości przyjęto na [...] sierpnia 2018 r. (str. 3 operatu). Według Wojewody [...] przyjęta przez biegłego z "góry" relacja cenowa (0,8 – str. 13 i 16 operatu),

tj. relacja pomiędzy cenami nieruchomości na rynku właściwym jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego była wadliwa, skoro bazowała na danych opublikowanego badania [...] z 2003 r., a nie

z 2018 r. (data wyceny).

Zauważył również, że treść klauzuli aktualności sporządzonej do operatu szacunkowego (który stracił aktualność na etapie postępowania odwoławczego) jest niespójna z danymi operatu w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego w operacie określono na [...] zł, natomiast

w klauzuli aktualności wartość rynkową przedmiotu wyceny określono na [...] zł. Stwierdzony trend czasowy zmiany cen w latach 2018-2019 rzeczoznawca określił na +1,2 % rocznie, co uzasadnia jako brak trendu. Stwierdza też, że nie wystąpiły istotne zmiany czynników wpływających na wartość - wartość nieruchomości pozostaje bez zmian.

W tej sytuacji uznał, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność wyceny

w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. - zatem przedłożona klauzula z [...] sierpnia 2019 r. nie może być traktowana jako wiarygodny dowód w sprawie.

W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 u.g.n. (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego). Dodał, że

w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. - skoro klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego zawiera inną wartość nieruchomości, niż przyjęta

w operacie i jest wewnętrznie sprzeczna.

Poza tym przyjęcie przez organ I instancji, jako podstawy do ustalenia odszkodowania, operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez Starostę [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. - skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. jest zgodna z prawem.

Zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (zasada działania

z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej, art. 12 § 1 k.p.a. (zasada ekonomiki postępowania) wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozpoznanie

i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta [...]wydający decyzję odszkodowawczą nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania.

Trafnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy wyłaniając do porównań 12 nieruchomości z rynku lokalnego (dzielnica [...]) nie podał danych wskazujących na cechy tych wszystkich nieruchomości, które pozwoliłyby zweryfikować te nieruchomości jako podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Z Tabeli nr 3 operatu wynikają tylko takie cechy nieruchomości porównawczych nr: 1-3, 5, 6, 8-12 jak: położenie nieruchomości (obręb ewidencyjny) i powierzchnia. Z tym, że powierzchnia nieruchomości nie ma -zdaniem biegłego - charakteru cenotwórczego. Brak danych dotyczących pozostałych, poza położeniem, cech cenotwórczych wskazanych wyżej nieruchomości porównawczych, a wyodrębnionych przez biegłego na str. 15 operatu (sąsiedztwo, zagospodarowanie terenów przyległych, możliwości inwestycyjne, zagospodarowanie, dostęp do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjna, inne).

Sąd zwraca uwagę, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia).

Brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Nie można się jednak zgodzić z Wojewodą [...], że rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek podania w operacie szacunkowym sporządzanym na użytek postępowania administracyjnego numerów działek ewidencyjnych nieruchomości porównawczych. Nie wynika to z przepisów prawa, w szczególności z art. 175 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14).

Zasadnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyodrębnił próbę nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu mieszanym (przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe w części z drogami publicznymi).

Z kolei w Tabeli nr 3, str. 13 operatu biegły jako nieruchomości porównawcze przyjął nie tylko nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-drogowym, czy mieszkaniowo-usługowo-drogowym (transakcje nr: 6, 9, 10), ale też o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowo-drogowo-zielonym (transakcje nr: 8, 11, 12). Jednocześnie w operacie (pkt II ppkt 1 i 2,

str. 3 – 5) biegły wskazał, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to zabudowa usługowa i wielofunkcyjna, mieszkaniowo-usługowa (symbol MU, UM, MW (U)).

Z powyższego wynika, że dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (działek nr [...] i nr [...]) w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości.

Taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny. Z opisu cech rynkowych wynikającego z pkt III, ppkt 4, str. 14 operatu wynika, że w zakresie cechy cenotwórczej "możliwości inwestycyjne" (20 % wpływ na wartość nieruchomości) najmniej korzystnie przedstawiają się działki pod zabudowę ekstensywną, wykorzystywane w części pod drogi i zieleń. Ten wniosek biegłego jest zbieżny z opisem nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej i minimalnej (str. 13 i 14 operatu). Ta pierwsza ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 12MJ). Ta druga ma przeznaczenie mieszane pod zabudowę mieszkaniową i drogi (symbole ME, 9KDL

i 22KDD).

Trzeba wskazać, że już tylko wyeliminowanie z próby porównawczej (Tabela nr 3) transakcji nr: 8, 11, 12 dotyczących nieruchomości zawierających m.in. grunt o przeznaczeniu ZP (tereny zielone) uniemożliwia zastosowanie metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, która wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.

Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w operacie szacunkowym nie podano uwarunkowań wszystkich przyjętych rozwiązań merytorycznych (§ 55 ust. 2 rozporządzenia) w zakresie opisu ocen cech rynkowych.

Z Tabeli nr 4, str. 15 operatu wynika, że nieruchomość wyceniana uzyskała w zakresie przyjętej przez biegłego skali ocen 1 – 5 ocenę 4 i 3 ÷ 2 w zakresie dwóch cech cenotwórczych (położenie, otoczenie – 45 % wpływ na wartość nieruchomości). W zakresie dwóch cech (zagospodarowanie oraz uzbrojenie, dojazd, inne) nieruchomość wyceniana uzyskała ocenę 3. Z kolei nieruchomość o cenie maksymalnej uzyskała w zakresie dwóch cech ocenę 4 (otoczenie) i ocenę 2 (możliwości inwestycyjne). Z operatu szacunkowego

(str. 15 i Tabeli ze str. 18) nie wynika opis w zakresie oceny 2 i 4, co uniemożliwia weryfikację operatu szacunkowego w zakresie trafności określenia wartości nieruchomości w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Trafne jest też stanowisko Wojewody [...], że w ramach zaprezentowanego opisu ocen cech rynkowych nie można wychwycić, które z nich można przypisać do konkretnej działki. Przyjęte w Tabeli nr 5 (str. 15 – 16 operatu) wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z zapisów wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych dla każdej

z wycenionych działek. Szacunek przyjęty w Tabeli nr 5 jest dla odbiorcy domyślny.

Należało zatem uznać, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem § 55 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość operatu szacunkowego w tym zakresie jest istotna, skoro biegły w pkt IV, str. 16 operatu stwierdził, że cecha otoczenie, stan zagospodarowania, infrastruktura według stanu z 2009 r. jest atrybutem obniżającym wartość nieruchomości wycenianej.

Prawidłowa jest również ocena Wojewody, że analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 - 2018, a nie tylko 2017 r.), jak również błędne jest powoływanie się przez rzeczoznawcę, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] ([...]Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowano

w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr [...]) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na datę [...].08.2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego.

Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic [...] sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa.

Trzeba bowiem odróżnić datę, na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej, determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką

w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 u.g.n).

Sąd zwraca także uwagę, że - jak podaje rzeczoznawca majątkowy na str. 13 operatu -

w analizie z 2003 r. dotyczącej badania relacji, o której mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia przyjęto, jako cechę rynkową, wielkość gruntu, natomiast w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zakwalifikował powierzchni nieruchomości jako cechy rynkowej wpływającej na wartość rynkową nieruchomości. Zatem wnioski z tej analizy (pomijając jej nieaktualność) mogły być niemiarodajne dla niniejszej sprawy. Do tej kwestii nie odniósł się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym.

Nie jest natomiast tak, jak stwierdził [...] w odwołaniu, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek szczegółowego uzasadnienia sposobu wyceny wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w zakresie zastosowania wartości 0,8 jako relacji między ceną prawa użytkowania wieczystego, a ceną prawa własności nieruchomości. Zdanie: "Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym" użyte w § 29 rozporządzenia odnosi się do sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu współczynnika korygującego (Wk), o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Szczegółowe uzasadnienie tego sposobu wyceny wynika z tego, że rzeczoznawca majątkowy musi wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku nie zastosował sposobów wyceny wymienionych w ust. 1 lub 2 § 29 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. biegły zastosował § 29 ust. 2 rozporządzenia ustalając wartość wzajemnej relacji cenowej na 0,8.

Nie można się też zgodzić z [...] który w odwołaniu stwierdził, że dla niniejszej sprawy miały znaczenie zmiany uwarunkowań prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139).

Sąd zwraca uwagę, że ustawa ta nie ma zastosowania do gruntów tylko przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ma zastosowanie do gruntów fizycznie zabudowanych budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy (zabudowa konieczna i podstawowa). Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa niezabudowana (str. 3-5 operatu), a biegły analizował rynek lokalny w segmencie nieruchomości inwestycyjnych, niezabudowanych (pkt III ppkt 2, str. 8 i 12 operatu).

Racje należało też przyznać Wojewodzie [...], że zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. (w wersji obowiązującej od 1 września 2017 r.) operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 , po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony,

w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa

w art. 154.

Zgodnie z § 58 rozporządzenia (w wersji obowiązującej od 4 grudnia 2019 r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio.

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego

w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. świadczy o tym, że organ orzekający o odszkodowaniu winien, nawet po upływie ważności operatu szacunkowego ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 128 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.) określonej w operacie szacunkowym.

Klauzula aktualności nie może zatem kreować innej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, niż wartość tego prawa określona w operacie szacunkowym, którego dotyczy potwierdzenie aktualności.

Zgodzić należało się zatem z Wojewodą [...], że sporządzona na użytek niniejszej sprawy klauzula aktualności z [...] sierpnia 2019 r. określająca niższą wartość przedmiotu wyceny, niż ta wskazana w operacie szacunkowym, nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Wskazanie w klauzuli aktualizacyjnej innej kwoty wartości nieruchomości świadczy o tym, że po sporządzeniu operatu szacunkowego wystąpiły zmiany, o których mowa w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i z tego powodu w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek gruntu.

Zasadnie więc wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Sąd podziela też stanowisko, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 k.p.a.).

Zatem ilość i zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje dominujący pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; z 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18).

Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd zwraca uwagę, że poruszone przez Miasto [...] kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty [...] do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego obciążającego te nieruchomości w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., dokonania ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa, pominięcia postanowienia Sadu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt V Ca [...], pominięcia przez organ odwoławczy części zarzutów zgłoszonych przez [...] w odwołaniu, uchylenia decyzji z uwagi na wadliwie sporządzony operat szacunkowy, w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz pominął dowody zgłaszane przez [...] oraz dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego - wykraczają poza przedmiot kontroli sądowo-administracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r.

Jak wyjaśniono bowiem na wstępie - zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Zaskarżona decyzja została oparta na art. 138 § 2 k.p.a.,

z tego powodu, że Starosta [...] wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego.

Uszło też uwadze Miasta [...] to, że [...] nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania sądowo-administracyjnego, o której mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Wobec tego odniesienie się przez Sąd do wszystkich poruszonych w sprzeciwie zarzutów i argumentów, a następnie sformułowanie przez Sąd I instancji wiążącej oceny prawnej pozbawiłoby [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje to, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli w sprawie odszkodowawczej dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej tę sprawę

w administracyjnym toku instancji, będzie to uprawniało strony do wniesienia skargi. Wówczas to zaktualizuje się możliwość dokonania pełnej kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.