Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 240/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W., T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz T. W. i M. W. kwotę [....] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...].2009 r. nr [...] odmawiającą T. W. i M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w K.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...].2008 r. do Urzędu Miasta w K. wpłynął wniosek T. W. i M. W., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K. przy ul. P..

Decyzją z dnia [...].2008 r. Nr [...] Burmistrz K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku T. W. i M. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie może być zrealizowane na przedmiotowej działce, bowiem nie są spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że w obrębie analizowanego terenu sąsiednie działki nie są zabudowane. Jak ponadto wynika z ustaleń Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...].2008r., istniejące uzbrojenie terenu (sieć wodociągowa i kanalizacyjna) nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W toku postępowania zauważono również, że planowane zamierzenie budowlane nie jest zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tych okolicznościach sprawy stwierdzono, że nie zostały spełnione dwie z pięciu przesłanek, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

Od decyzji tej odwołanie złożyli skarżący T. W. i M. W. wnosząc o jej uchylenie. W ich ocenie argument, iż w sasiedztwie brak jakiejkolwiek zabudowanej działki nie ma pokrycia w rzeczywistości. Jako dowód załączono zdjęcia domu na działce sąsiedniej, znajdującej się w odległości kilkuset metrów od działki będącej ich własnością. Twierdzenie, iż istniejące uzbrojenie jest niewystarczające, także można obalić. Zgodnie, bowiem z art. 64 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy musi być niewystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu istniejące lub projektowane, a PGKiM nie wypowiedział się na temat projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący podnieśli, iż dla przedmiotowej działki była już wydana decyzja pozwalająca na proponowane zagospodarowanie terenu, jednak w 2003 r. wygasła ona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].2009 r. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu analizy, której treść i wyniki znajdują się w aktach. Wykonana analiza wykazała, że na obszarze analizowanym znajdują się tereny niezabudowane oraz tereny upraw polowych. Brak jest zatem możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. Odnosząc się do argumentacji odwołania, organ wskazał, że przedstawione na etapie postępowania odwoławczego zdjęcia nie wskazują, jakiej działki dotyczy ta zabudowa, i nie mogą stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na powyższą decyzję T. W. i M. W. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, a Sąd wyrokiem z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09 uchylił tę decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Uzasadniając wydany wyrok Sąd zgodził się ze skarżącymi, że organ I instancji niewłaściwie ocenił kwestię spełnienia warunku związanego uzbrojeniem terenu w sieć wodno-kanalizacyjną. W następnej kolejności sąd administracyjny zwrócił również uwagę, że nie wyjaśniono znaczenia dowodów w postaci 12 czarno-białych zdjęć w wersji ksero, opatrzonych notatką: "ul. P. [...].10.2008", jakie znajdują się w aktach administracyjnych, tymczasem na tych zdjęciach w sposób wyraźny widoczne są budynki; tyle, że nie wiadomo, ani gdzie są położone dane grunty, ani gdzie są usytuowane budynki. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania. Organ II instancji nie przeprowadził żadnych dodatkowych wyjaśnień, mimo, iż skarżący na etapie postępowania odwoławczego dostarczyli nowych dowodów. Tymczasem, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym dołączonych do odwołania zdjęć domu wraz z wyjaśnieniem jego usytuowania można wnosić, że w pobliżu nieruchomości należącej do skarżących znajdują się zabudowane działki. Mimo, że znajdujące się w aktach administracyjnych mapy tego nie potwierdzają, to wobec stanowczych oświadczeń skarżących, popartych zdjęciami, obowiązkiem Kolegium było dokładne zbadanie tej kwestii, w oparciu o aktualne dokumenty. Organ nie sprawdził, czy rzeczywiście i w jakiej odległości znajdują się te działki, czy spełniają one kryterium dobrego sąsiedztwa oraz czy mają wspólny dostęp do tej samej drogi. W świetle powyższego Sąd polecił organom, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokładnie ustaliły stan faktyczny i jeszcze raz zbadały czy znajdujące się w pobliżu działki zabudowane, mieszczą się w kryterium "działek sąsiednich".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz K. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, 4, art 61 ust.1, art. 64 ustawy z 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( DZ.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz zgodnie z art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) decyzją z dnia [...].2009 r. odmówił T. W. i M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania dokonano ustaleń co do tego czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Stwierdzono, że przy ulicy P. nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację linii zabudowy. Najbliższy budynek znajduje się, bowiem przy ulicy W. w odległości około 250 m od działki nr [...] położonej przy ulicy P. (200 m w linii prostej). Ponadto budynek istniejący przy ulicy W. znajduje się poza obszarem analizowanym. Organ wskazał na fakt, iż obszar analizowany obejmuje teren pięciokrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki, bowiem działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie jako działki graniczącej. Powołując się na wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odniesiono to pojęcie do okolicy, która tworzy pewną urbanistyczną całość. W dalszej kolejności organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, m. in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ wyjaśnił jednak, że w toku postępowania dokonano ponownych uzgodnień z zarządcami sieci, i na tej podstawie ustalono, że istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a budowa sieci kanalizacyjnej, ani wodociągowej w rejonie ulicy P. nie jest również planowana. Organ podkreślił również, że w obrębie analizowanego obszaru tereny sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane.

Reasumując, stwierdzono, że nie zostały spełnione dwa z pięciu warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. w związku z czym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. W. i M. W. podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do ulicy G., odległej o 300 metrów, poprzez sieć dróg osiedlowych, a w ulicy tej znajdują się niezbędne media jak sieć wodociągowa i kanalizacyjna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].2010 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K..

Uzasadniając Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji oraz wyjaśniło, że z uzupełniających wyjaśnień Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. zawartych w piśmie z dnia [...].2009r. wynika, że przy ul. P., przy której zlokalizowana jest działka inwestora, nie ma infrastruktury sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a ponadto nie ma również określonego terminu projektowania i budowy sieci na tym terenie. Elementy te, w ocenie organu odwoławczego, świadczą o tym, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające wydanie wnioskowanej decyzji. Podstawą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być również ustalenia planu miejscowego, który utracił moc najpóźniej z dniem 31.12. 2003r.

W przewidzianym ustawą terminie T. W. i M. W. wnieśli na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego podnosząc zarzuty obrazy przepisów art. 6 ust.1 i art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne ograniczenie praw wynikających z własności nieruchomości i wolności zagospodarowania naszego terenu, a także obrazę przepisów art. 7 i 77 k.p.a. polegającą na zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. statusu działki w dniu [...].2001r. a więc w dniu wydania zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr [...] na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego. Skarżący zarzucili także obrazę przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. polegającą na błędnym przyjęciu jakoby przedmiotowa nieruchomość nie miała dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W skardze wskazano również na obrazę przepisu art. 8 k.p.a. poprzez "celowe preferowanie gminnych interesów w sposobie wykorzystania działek sprzedawanych przez gminę ze szkodą dla wnioskodawców". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów prawa.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żądaniem wniosku objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K. przy ul. P., na obszarze, dla którego brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje trafność ustaleń, co do nie spełnienia w niniejszej sprawie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., a także prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i prawomocnym wyrokiem z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09 uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Wyrok powyższy rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, bowiem że w myśl z art.153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Dokonując oceny przeprowadzonych przez organy obu instancji postępowań, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji należy wyraźnie podkreślić, iż organy nie wykonały wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09, chociaż niewątpliwie do tego dążyły. Sąd zawarł w swoim wyroku szereg, precyzyjnie określonych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem T. W. i M. W.. Rozpoznając sprawę ponownie organy nie zrealizowały jednak ciążącego na nich obowiązku wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. Jedynie w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych (por. postanowienie NSA z 18.07.2005 r., sygn. II OPS 3/05).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań).

Ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. następuje poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej również – analiza), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest, więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Poprawnie przeprowadzona analiza służy zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektoniczną (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Prowadząc postępowanie organ musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, tak aby stwierdzić co na danym obszarze jest normą, a co odstępstwem od niej, a następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest, zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań).

Pomimo to, w aktach niniejszej sprawy stwierdzono brak dokumentu - analizy funkcji i cech zabudowy. Tymczasem, aby przyjęte ustalenia poddawały się kontroli, ze sporządzonej analizy winno wynikać, na czym organ oparł swoje wnioski. Analiza winna wymieniać (z numeru), które konkretnie działki położone są w obszarze analizowanym. Z dokumentu tego winno również wynikać, że wnioski organu, co do całkowitego barku zabudowy w wytyczonym obszarze analizowanym, poprzedzone zostały ustaleniami przeprowadzonymi, w odniesieniu do każdej ze wskazanych z numeru działek. Natomiast na gruncie rozpoznawanej sprawy, okoliczność ta budzi wątpliwości, tym większe, że z uwagi nierzetelne oznaczenie załączników do decyzji pierwszoinstancyjnej, nie jest pewne czy wyznaczony na mapie zasadniczej, oznaczonej jako zał. nr 4, obszar analizowany rzeczywiście stanowił podstawę rozważań organu zawartych w decyzji z [...].2009 r.

Do decyzji pierwszoinstancyjnej przedłożono wyłącznie lakoniczne "wyniki analizy". Ponadto, wbrew opisowi załączników zamieszczonemu pod pouczeniem do decyzji z [...].2009 r. nie załączono do niej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wg wskazań organu zał. nr 2 i 3), a jedynie część tekstową "wyników analizy" (zał. nr 3) wraz z kopią mapy zasadniczej, bez wyznaczonego obszaru analizowanego (zał. nr 2). Decyzję przesłano Sądowi również bez załącznika nr 1, natomiast wraz z załącznikiem nr 4, którego w decyzji w ogóle nie wymieniono. Załącznik nr 4 stanowi mapa zasadnicza, w skali 1:1000, na której wskazano działkę [...] oraz wyznaczono obszar analizowany. Prawidłowość wyznaczenia tego obszaru, słusznie jednak wzbudziła wątpliwości skarżących.

Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis nie ustala zatem maksymalnych granic obszaru analizowanego. Nakazuje jedynie, aby granice te wyznaczone zostały "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co oznacza, że obszar minimalny musi obejmować wokół działki objętej wnioskiem teren o wielkości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku, gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 metrów - to wówczas jako minimalny należy przyjąć teren wielkości 50 metrów. Powyższy przepis rozporządzenia - nie oznacza - jednak, że organ - dowolnie - może przyjąć do analizy obszar większy niż określony w § 3 rozporządzenia. Wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż dopuszcza to rozporządzenie organ winien, bowiem szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego, gdyż w przeciwnym wypadku zawsze można uznać, że obszar został wyznaczony dowolnie. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego - jeżeli - pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się na nieruchomościach położonych w okolicy terenu inwestycji tworzy pewną urbanistyczną całość. Decyzję o zakresie obszaru analizowanego organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, winien podjąć z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W każdym przypadku organ powinien jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jakie względy przemawiały za przyjęciem takiego, a nie innego zakresu obszaru, o którym mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a w szczególności dlaczego organ wyznaczył minimalny obszar analizowany. Istotne w tym zakresie będzie wskazanie czy i w jakiej w przybliżeniu odległości od granic terenu inwestycji znajduje się już istniejąca zabudowa (por. wyrok NSA z 16.10.2009 r., sygn. II OSK 1632/08 oraz wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. II OSK 1636/08). W niniejszej sprawie ani decyzja organu I instancji, ani decyzja Kolegium takiego uzasadnienia nie zawiera. Ten brak uzasadnienia decyzji jest tym bardziej wyraźny, że jak podnoszą skarżący w bliskim sąsiedztwie granic wyznaczonego w niniejszej sprawie obszaru analizowanego położone jest stanowiące urbanistyczną całość osiedle. Skoro zatem organ w niniejszej sprawie zadecydował o wyznaczeniu obszaru analizowanego większego od wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, to działanie to winno znajdować uzasadnienie w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Tymczasem, przyjęty przez Burmistrza K. obszar analizowany nie pozwolił na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, a z akt sprawy również nie wynikają jakiekolwiek racjonalne argumenty przemawiające za celowością takiego, a nie innego jego wytyczenia. W świetle czego ustalenia organów w tym zakresie uznać należało za dowolne.

W następnej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przez uzbrojenie terenu rozumie się urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego przeznaczeniem. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest jednak uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z inwestycji. Dlatego też jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycyjnym właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną czyli przedsiębiorstwem zajmującemu się dostarczaniem odpowiednich usług. (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s.505). O spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyduje, bowiem dopiero umowa, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. gwarantująca wykonanie uzbrojenia. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast aby skarżący podejmowali jakiekolwiek działania celem zawarcia stosownej umowy, a przede wszystkim aby o potrzebie jej zawarcia zostali w ogóle pouczeni, co bez wątpienia było rolą organu jako gospodarza postępowania. Do wniosków, o braku stosownego pouczenia skarżących, co do wymogów wynikających z art. 61 ust.5 u.p.z.p. prowadzi nie tylko brak dokumentu potwierdzającego wypełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a, ale też treść pisma wnioskodawców zatytułowanego "wniosek dowodowy", skierowanego do Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, dotyczącego "spowodowania - przez organ - rozszerzenia opinii" w przedmiocie uzbrojenia terenu. W tych okolicznościach sprawy ustalenia organów, co do nie spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. również uznać należało za dowolne.

Pomimo wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09 organy w żaden sposób nie ustosunkowały się do sporządzonej w niniejszej sprawie dokumentacji fotograficznej. Do przekazanych Sądowi - w niniejszej sprawie - akt administracyjnych, w ogóle nie załączono wspomnianej w wyroku z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09 dokumentacji w postaci 12 czarno-białych zdjęć w wersji ksero, opatrzonych notatką: "ul. P. [...].2008". Wbrew wytycznym Sądu nie dokonano jej oceny. Niemniej w aktach znajduje się kolorowa dokumentacja fotograficzna obejmująca 17 zdjęć, przy czym na jednym z nich (z adnotacją: "P." [...].2009) widnieje znajdujący się w toku procesu inwestycyjnego obiekt budowlany. Jednak organy uchyliły się od wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku dokonania oceny również tego dowodu. W ten sposób, w cenie Sądu organ odwoławczy nie tylko nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.07.2009 r. sygn. IV SA/Po 400/09 czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., ale również uchybił wymogom wynikającym z k.p.a.

Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż obecność dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy zupełnie umknęła uwadze organów. Nie przedstawiono, bowiem jakiejkolwiek jej oceny.

Niezależnie od wskazanych naruszeń prawa materialnego doszło do uchybienia przepisom postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej winny stać, bowiem na straży praworządności, podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poczynione w niniejszej sprawie ustalenia uznać należało za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy.

Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, a także 61 ust.1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ - w przypadku braku miejscowego planu, w celu ustalenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy - prowadząc postępowanie dochowa wymogom wynikającym z cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. W szczególności zaś wyznaczy zgodnie z jego wymogami obszar analizowany. W zależności od poczynionych ustaleń organ obowiązany będzie również przedstawić uzasadnienie decyzji o celowości przyjęcia do analizy obszaru większego niż określony w § 3 rozporządzenia. Do akt sprawy winna zostać załączona - możliwa do skontrolowania - analiza urbanistyczna. Organ winien też pamiętać o konieczności sporządzenia tak części graficznej, jak i pisemnej Analizy.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z woli ustawodawcy, w razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z powyższym, uwzględniając skargę T. W. i M. W. Sąd zasądził na ich rzecz od organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę poniesionych przez nich kosztów postępowania, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.