Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 2443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. E. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. O. (dalej: skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 14 lutego 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 oraz art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) i art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie z jego wniosku,

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni,

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4000 (czterech tysięcy) złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

6. zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego,

7. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, że skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w dniu 14 lutego 2020 r.

26 lutego 2020 r. stawił się osobiście w siedzibie organu, przedłożył dokumenty i złożył odciski linii papilarnych.

Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów. Skarżący nie odebrał przesyłki zawierającej wezwanie, w związku z czym organ pozostawił ją w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Ze względu na fakt, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych, organ w dniu 18 sierpnia 2020 r. wydał zawiadomienie o pozostawieniu jego wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. bez rozpoznania. W dniu 6 maja 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Wojewoda przekazał je do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 10 maja 2021 r. Pismem z 5 maja 2021 r. skarżący uzupełnił dokumenty, o które wezwał go organ 10 czerwca 2020 r., jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. organ odmówił przywrócenia terminu. W dniu 14 czerwca 2021 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie w sprawie, a 14 czerwca 2021 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji podejmuje pierwsze czynności w sprawie po upływie blisko czterech miesięcy od wniesienia wniosku - wzywa skarżącego do uzupełnienia dokumentów.

Na podstawie powyższego, Sąd stwierdza, że organ nie dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania. Sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym – nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej, co może stanowić, że stan faktyczny nie był trudny do ustalenia. Między poszczególnymi czynnościami organu wystąpiła blisko czteromiesięczna nieuzasadniona przerwa (z czego dwa miesiące z przyczyn stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii – od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. – bez winy organu) .

Mimo przekroczenia terminu, organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed upływem wyznaczonego terminu o niezałatwieniu sprawy i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując innego terminu załatwienia sprawy. Art. 36 k.p.a. ma między innymi, zapewnić stronie informacje o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Powyższe wskazuje, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Wobec tego, Sąd stwierdza, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale też czas, przez jaki ta bierność miała miejsce) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka przez cztery miesiące (z czego dwa miesiące z przyczyn stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii – od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. – bez winy organu) na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, wskazuje na fakt, że organ dopuszcza się naruszenia prawa i nie ulega wątpliwości, że zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę. Jednakże fakt, iż przewlekłość, za którą organ ponosi odpowiedzialność, trwała przez okres dwóch miesięcy, nie pozwala na stwierdzenie, że naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie miało charakter rażący.

Jednocześnie, Sąd zauważa, że nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z uwagi na fakt, że w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych przez skarżącego, pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, a postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia tychże braków, Sąd umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu kończącego postępowanie (pkt III sentencji wyroku).

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres dwóch miesięcy. Koniecznym było również wzięcie pod rozwagę, że naruszenie prawa przez organ nie ma charakteru rażącego. W tych okolicznościach Sąd w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. powinno być przede wszystkim uwarunkowane celem skargi, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, ale także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania, czyli zdyscyplinowanie organu.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że jeżeli działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa (o czym Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku), ani nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu do zakończenia sprawy (pkt III sentencji wyroku), to również nie zachodzi potrzeba karania organu grzywną (por.: wyrok NSA z dnia 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16 - Wyrok NSA). Wobec powyższego, skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi, Sąd oddalił.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.