Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 464/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 4, art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 658/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 464/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r. T. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. . z dnia 25 czerwca 2007r., ustalającej opłatę z tytułu podziału jego działki nr 49/6 położonej w obrębie R., gmina Św. ., w wysokości 210.392,40 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 6 i art. 12 k.p.a. poprzez brak działania na podstawie przepisów prawa oraz brak wnikliwego działania, co spowodowało niesłuszne uiszczenie przez niego opłaty adiacenckiej oraz poprzez wskazanie przez organ, jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwały Rady Gminy Ś. . nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r., wydanej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis został uchylony jako niekonstytucyjny, zaś przepisy intertemporalne ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowe opłat adiacenckich.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. . z dnia 25 czerwca 2007 r., ustalającej opłatę adiacencką. Organ wyjaśnił, że Wójt Gminy Ś. . decyzją z dnia 13 marca 2006 r. zatwierdził, na wniosek T. K., podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 49/6, AM-1, obręb R.. W dniu, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. w dniu 31 marca 2006 r., na terenie Gminy Ś. . obowiązywała uchwała Nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej, wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4, w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2, w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Kolegium stwierdziło, że w tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy powołany wyrok TK spowodował automatyczną utratę mocy obowiązującej uchwał rad gmin podjętych na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to uchwały określające stawkę opłaty adiacenckiej stanowią niezbędną przesłankę pozwalającą na nałożenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego.

Organ przywołał rozbieżne orzecznictwo w tym zakresie i uznał, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, będąca podstawą ustalenia T. K. opłaty adiacenckiej, stała się ostateczna, obowiązywała powołana uchwała Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. (uchylona w dniu 12 czerwca 2007 r.). Dlatego też mimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 98 ust. 4 ustawy, trudno w tym wypadku mówić o naruszeniu powołanej w wyroku z 2 kwietnia 2007 r. przez Trybunał Konstytucyjny zasady art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, gdyż zainteresowany w dacie wydania decyzji podziałowej znał treść i wysokość ciążących na nim obowiązków dotyczących opłaty adiacenckiej.

Kolegium dokonało zbadania prawidłowości kwestionowanej decyzji również w kontekście pozostałych wad wymieniowych w przepisach art. 156 § 1 kpa, stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy Ś. . z dnia 25 czerwca 2007 r. nie zawiera takich wad, które pozwalałyby na stwierdzenie jej nieważności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. K. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów uchwały Rady Gminy Ś. . nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 art. 8 i art. 11 oraz art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, co powoduje jej nieważność z mocy prawa, a także art. 107 § 3 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Rady Gminy Ś. . nr XXXIV/303/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Ś. ., podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., tj. po wejściu w życie przepisu art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, mocą którego ust. 4 art. 98 o gospodarce nieruchomościami uchylono – utraciła moc obowiązującą, jak uważa autor skargi, czy też nadal obowiązywała. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej z dnia 28 listopada 2003 r. wprowadził do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy art. 98a ust. 1, zawierający niemalże identyczne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w drodze uchwały, jakie dotychczas zawierał uchylony ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozstrzygając powyższy problem, Sąd nie podzielił argumentów skargi, że w sytuacji wykreślenia przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w jednej jednostce redakcyjnej (art. 98 ust. 4) i przeniesienia treści tego przepisu do innej jednostki redakcyjnej (art. 98a ust. 1) tej samej ustawy, następują te same skutki prawne, jak w przypadku uchylenia podstawy prawnej do wydania takiego aktu wykonawczego. Akt wykonawczy przestaje obowiązywać jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został całkowicie wyeliminowany z obowiązującej ustawy, a więc, gdy nie istnieje żadna norma prawna w danej ustawie, która upoważniałaby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wysokości stawki opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie, treść ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została uchylona, lecz przeniesiona do nowo wprowadzonego art. 98a ust. 1 tej ustawy. Nie została więc usunięta ustawowa podstawa prawna do podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Nowy art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera bowiem takie samo upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia stawki opłaty adiacenckiej, jak dotychczasowy art. 98 ust. 4 tej ustawy.

Celem prawodawcy było bowiem zachowanie w sposób ciągły dotychczasowych reguł zawartych w powołanej ustawie, związanych z naliczaniem opłat adiacenckich. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. jest zgodna zarówno z treścią uchylonego art. 98 ust. 4, jak i treścią art. 98a ust. 1 powołanej ustawy. Zatem uchwała z dnia 27 kwietnia 2001 r., wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, była aktualna zarówno w chwili dokonania podziału nieruchomości decyzją z dnia 13 marca 2006 r., jak i w dniu 31 marca 2006 r., tj. w dniu wejście w życie decyzji podziałowej, aż do wejścia w życie nowej uchwały podjętej w dniu 26 kwietnia 2007 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji wskazał również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzający niezgodność art. 98 ust. 4 z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji, nie spowodował automatycznie utraty mocy obowiązującej powołanej uchwały Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. podjętej na podstawie przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Rozpatrując bowiem zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki procentowe opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania stawki opłaty adiacenckiej, tym bardziej że w dacie orzekania przez Trybunał nie obowiązywał już przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium.

Oznacza to, że Wójt Gminy wydając decyzję w dniu 25 czerwca 2007 r, w sprawie opłaty adiacenckiej, nie naruszył przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 i art. 156 § 1 k.p.a. (w szczególności pkt 2 i 7) oraz działał zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę prawną jej wydania, tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwałą Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXXIV/303/01. Przeredagowanie treści samej ustawy (usunięcie jednych przepisów i wprowadzenie nowych przepisów o treści podobnej do uchylonych przepisów), zawierającej w dalszym ciągu stosowne upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, świadczy jedynie o jej uporządkowaniu, a nie o utracie upoważnienia dla wydanych aktów wykonawczych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. i przepisów uchwały Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione określone w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2007 r. oraz że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i uchyleniu z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, treść art. 98 ust. 4 ustawy nie została uchylona, lecz przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz wynikających z tych przepisów zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów państwa a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ SKO w sposób "pośredni" powołało się na art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis otrzymał w dniu 22 września 2004 r. nowe brzmienie. Przepis ten otrzymał nowe brzmienie, bowiem z tego przepisu został usunięty ust. 4, będący podstawą uchwały Rady Gminy Ś. . z 2001 r., a przepisy intertemporalne ustawy z dnia 28 listopada 2003r. nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających stawki procentowe opłat adiacenckich na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego uznano, że decyzja Wójta Gminy Ś. . z dnia 25 czerwca 2007 r. została wydana na podstawie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na pozytywistyczne koncepcje prawa, prawa natury oraz założenie o racjonalności prakseologicznej normodawcy podniósł, że nie można wnioskować, że skoro art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podobny jak art. 98 ust. 4, to można powoływać się na poprzedni, jak to zrobiła Gmina Ś. .. Nie można też rozumować jak Sąd I instancji, że ustawodawca chciał jedynie uporządkować ustawę. Ustawodawca ma bowiem wiele wypracowanych reguł do tego typu zabiegu legislacyjnego, których jednak nie użył, a sąd nie może interpretować za ustawodawcę przepisów w szczególności, gdy są one jasno określone. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jeśli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy albo uchyla przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego, to akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej ustawy albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zasada ta jest konsekwencją zasad wyrażonych w Konstytucji i została powtórzona w § 32 Zasad techniki prawodawczej. Taki sam skutek ma zmiana tego przepisu, w wyniku której przepis ten przestaje wyrażać normę upoważniającą do wydania aktu wykonawczego. W konsekwencji decyzja Wójta Gminy Św. . została wydana bez podstawy prawnej z uwagi na brak ustawowego umocowania do wydania decyzji na skutek nieważności uchwały, a nadto powołanie się na wprowadzony nowelizacją art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez równoczesnej zmiany uchwały Rady Gminy Św. . z dnia 27 kwietnia 2001 r., która to uchwała jest aktem wykonawczym do innego przepisu (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu decyzji podjętych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. ..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jednak żaden z zarzutów nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że decyzja Wójta Gminy Ś. . z dnia 25 czerwca 2007 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano bowiem uchwałę Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001 r. określającą stawki opłaty adiacenckiej, która to uchwała wydana została z kolei na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji R.P.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne twierdzenie, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to nastąpiła utrata mocy aktów wydanych na podstawie tego przepisu. Zauważyć należy, że wyrok ten dotyczył przede wszystkim zagadnienia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości. Trybunał nie zakwestionował upoważnienia organów samorządu terytorialnego do ustalania – w ramach ograniczonych przepisami ustawy – wysokości stawek procentowych do ustalania opłaty adiacenckiej.

Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) dokonana została zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dotychczasowa treść art. 98 ust. 4 cyt. ustawy, dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty, przeniesiona została do art. 98a ust. 1 ustawy. Przy następnej nowelizacji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącej konsekwencją wskazanego wyżej wyroku Trybunału, dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano art. 98a ust. 1a, w którym ustawodawca przesądził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art. 98a ust. 1 ustawodawca nadal utrzymał uprawnienie dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Różnica polegała na tym, że wysokość tej opłaty nie mogła przekroczyć 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 30% w miejsce stawki 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważnia również do twierdzenia o utracie mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. W istocie zmiany wprowadzone w ustawie o gospodarce nieruchomościami w latach 2003 – 2007, nie eliminowały z ustawy upoważnienia dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwał stawek procentowych opłat. Uznać należy, że ustawami nowelizującymi zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeniesienia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do innej jednostki redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Gminy Ś. . z dnia 27 kwietnia 2001r., podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji (a tak w niniejszej sprawie było), ww. uchwała obowiązywała także w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, czyli w dniu 31 marca 2006 r. Zauważyć także należy, że omawiana uchwała Rady Gminy Ś. . ustalała stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30%, a więc zgodnie z treścią ustawy ustaloną po nowelizacji w 2007r. Powyższe wskazuje, że w dacie dokonywania podziału nieruchomości strona znała zasady i wysokość ustalania opłat adiacenckich, które zgodne były także z przepisami ustawy obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest całkowite wyeliminowanie z aktu prawnego określonej normy, a czym innym przeniesienie jej treści do innej jednostki redakcyjnej tego aktu. W pierwszym przypadku norma ta przestaje obowiązywać, zaś w drugi norma ta nadal obowiązuje.

Nie można zatem przyjąć, że zabieg legislacyjny polegający na przeniesieniu normy prawnej, upoważniającej do wydania innego aktu prawnego, do innej jednostki redakcyjnej ustawy, usuwa podstawę prawną do wydania tego aktu na podstawie dotychczasowego przepisu, a co więcej – eliminuje taki akt z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wskazywany § 32 Zasad techniki prawodawczej nie odnosi się do sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie, abstrahując od faktu, że przepis ten nie mógł zostać naruszony przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

W konsekwencji za nieuzasadnione i nieznajdujące odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów należy uznać twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Rada Gminy Ś. . powinna dostosować prawodawstwo lokalne do aktualnego stanu prawnego i już po 22 września 2004 r. podjąć uchwałę w tej materii na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu, że ustawodawca "źle zrobił" nie zamieszczając w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu przejściowego utrzymującego w mocy dotychczasowe akty wykonawcze, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, skoro jak wykazano wcześniej, w ujęciu materialnym nie ulegała zmianie podstawa prwna wydania aktów prawa miejscowego, to nie było przesłanek do zamieszczania przepisów przejściowych.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej dotyczące wydania bez podstawy prawnej przez Wójta Gminy Ś. . decyzji z dnia 25 czerwca 2007 r., a tym samym nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 4 i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 94 Konstytucji R.P.

Jako że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.