Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1141/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Tarnowo Podgórne, Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Poznaniu, H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 785/15 w sprawie ze skarg Wojewody Wielkopolskiego, Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Poznaniu, H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/157/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 785/15, po rozpoznaniu skarg Wojewody Wielkopolskiego, Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w Poznaniu, H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/157/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 w 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt 2. odrzucił skargi H. W. i Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w Poznaniu; w pkt 3. zasądził od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Wielkopolski w skardze na Uchwalę Nr XII/157/2015 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Sadach i Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 92 stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Natomiast w myśl § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "rozporządzenie"), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Pod pojęciem środowiska, zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś") rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także złoża kopalin, które zgodnie z art. 125 tejże ustawy, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze Dz.U. z 2015 r., poz. 196, dalej w skrócie: "p.g.i.g") udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zdaniem Wojewody Rada naruszyła ww. przepisy w związku z brakiem ujawnienia w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanego złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), którego część zlokalizowana jest na obszarze objętym Planem. Naruszono zatem zasady sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. jest przesłanką do stwierdzenia nieważności chwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., wskazała że Uchwała, w § 5 określa zasady ochrony środowiska, przyrody, i krajobrazu kulturowego. Nie ustalono w tym miejscu zasad ochrony złoża wód termalnych, ponieważ nie było w tym zakresie żadnych wymogów do uwzględnienia. Ponadto, dla rozpatrywanej skargi istotne są przede wszystkim: charakter występującego na obszarze planu złoża kopali oraz regulacje prawne związane z zasadami jego ochrony. Wody uznane za kopaliny nie podlegają, tak jak zwykłe wody podziemne, wymogom ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą dla ujęć wód podziemnych możliwe jest ustanawianie stref ochronnych, prowadzenie monitoringu ilości i jakości wód itp. Dla wód termalnych obowiązujące są przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Analizując przepisy tej ustawy, trudno jest doszukać się jednoznacznych zaleceń co do ochrony ujęć złóż wód łuczniczych i termalnych, tj. tak ochrony samych ujęć, jak też ich obszarów zasilania. Ochrona złóż wód podziemnych zaliczonych do kopalin polega jedynie na ograniczeniu praw ich pozyskiwania przez podmiot, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny z określonej przestrzeni będącej obszarem górniczym. Skoro zatem dla terenu złoża wód termalnych nie obowiązują żadne ograniczenia oraz wymagania ochrony złoża, plan miejscowy takich zasad nie ustala.

Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w Poznaniu zarzuciło naruszenie przepisów: art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909), art. 17 pkt 13 u.p.z.p., art. 18 u.p.z.p., § 125 pkt 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), § 137 w związku z § 143 cyt. rozporządzenia, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), art. 114 p.o.ś. Z powołaniem się na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności Planu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Rada Gminy naruszyła:

– art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.), ponieważ na gminie ciąży obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi, w tym również ze skarżącym Stowarzyszeniem projektów planów miejscowych, a w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie spełniła tego obowiązku;

– art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), ponieważ Rada Gminy w trakcie procedury planistycznej nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne;

– § 125 pkt 2 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), poprzez brak w przedmiotowej Uchwale definicji pojęcia "zabudowa usługowa";

– § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórne zdefiniowanie w przedmiotowej Uchwale pojęcia "intensywności zabudowy";

– art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczających teren infrastruktury technicznej;

–§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) ponieważ § 10 Uchwały określa odmienne minimalne szerokości dróg poszczególnych klas niż te wskazane w ww. przepisie rozporządzenia, do którego z odsyła z kolei § 16 ust. 1 pkt 3 Uchwały;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p poprzez odesłanie do przepisów odrębnych w zakresie lokalizacji stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w sytuacji gdy żaden przepis odrębny nie reguluje kwestii liczby miejsc postojowych w przypadku terenów, dla których przeznaczenie jest adekwatne do określonego w przedmiotowej Uchwale;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie w jakim obliguje organ planistyczny do określenia powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

– art. 114 p.o.ś. poprzez brak określenia dopuszczalnego poziomu hałasu;

– art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozbieżności pomiędzy projektem planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu a uchwalonym Planem.

H. W. w swojej skardze powtórzyła zarzuty zawarte w skardze Stowarzyszenia (którego jest członkiem), poza zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 w związku z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.), dodatkowo zarzucając naruszenie art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia planu miejscowego dla działek Skarżącej, co uniemożliwia Jej zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z kierunkiem wyznaczonym w Studium.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o oddalenie skarg podnosząc, że Stowarzyszenie i H. W. nie wykazali istnienia związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a ich konkretną indywidualną sytuacją prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu skargi wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca nie wymaga aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami u.p.z.p. niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 p.o.ś.).

Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W myśl § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 6), oraz w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu planu miejscowego (pkt 9).

Z powyższych względów Sąd zgodził się z Wojewodą, iż w razie wystąpienia udokumentowanych złóż kopalin obowiązkiem Rady jest uwzględnienie jej w uchwalanym planie. Oznaczenie granic terenu złóż kopalin (jeżeli w terenie objętym planem występują), to obligatoryjne ustalenie planu. Na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego Planu występują udokumentowane złoża wód termalnych "Tarnowo Podgórne GT-1" (nr złoża 15707), które to nie zostały ujawnione, stosownie do wyżej wskazanych przepisów.

Powyższe zdaniem Sądu stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.s.g. powoduje jej nieważność.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność planu na podstawie art. 147 p.p.s.a.

W odniesieniu do skarg Stowarzyszenia i H. W. Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, może więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W związku z powyższym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie i H. W. nie wykazali naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na ich własną indywidualną sytuację prawną, zarówno w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa jak i w skargach. Ogólnikowe stwierdzenia o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia i H. W. nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skarg. Ponadto pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił na rozprawie, że w obszarze objętym zaskarżonym planem H. W. nie jest właścicielką żadnej nieruchomości. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

Brak legitymacji do złożenia skargi powoduje, że skargi Stowarzyszenia i H. W. podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne, H. W. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]".

Rada Gminy Tarnowo Podgórne w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła jego pkt 1. i 3. i wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi Wojewody Wielkopolskiego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonych punktach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów sądowych skargi kasacyjnej.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieustalenie, czy naruszenie prawa przy uchwaleniu planu miejscowego, miało charakter istotny w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu.

W uzasadnieniu podkreślono, że z dosłownego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." W przekonaniu organu administracji ocena ważności uchwały powinna być dokonywana według stanu prawnego z dnia orzekania. Oznacza to, że skoro ustawodawca zliberalizował przepisy dotyczące wpływu naruszeń na ważność planów miejscowych, to Sąd nie powinien przy takiej ocenie stosować przepisów surowszych, już nieobowiązujących. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać analizy istotności owego naruszenia i jego skutków zgodnie z brzmieniem art.28 ust. 1 u.p.z.p. z dnia orzekania.

H. W. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odrzucającej jej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie że podmiot skarżący niebędący właścicielem działki objętej planem miejscowym nie może dowieść naruszenia jego interesu prawnego;

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niesporządzenie planu miejscowego dla działki skarżącej mimo ustawowego obowiązku nie narusza jej interesu prawnego;

3. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchybienia w zakresie obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne dla działek sąsiadujących z działką skarżącej i przeznaczenie tego terenu na cele inne niż rolne nie narusza interesu prawnego skarżącej;

4. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 125 pkt 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zdefiniowana, przeznaczenia terenu sąsiadującego z działką skarżącej nie ma wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącej;

5. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia linii rozgraniczającej tereny o różnych przeznaczenia dla terenu sąsiadującego z działką skarżącej nie ma wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącej;

6. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 piet 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych polegającą na przyjęciu, że brak określenia obligatoryjnego elementu planu miejscowego., tj. liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dla terenu sąsiadującego z działką skarżącej nie ma wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącej;

7. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia obligatoryjnego elementu planu miejscowego, tj. dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu sąsiadującego z działką skarżącej nie ma wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącej,

8. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchybienia proceduralne przy sporządzaniu planu miejscowego, tj. uniemożliwienie złożenia uwag do projektu planu miejscowego nie ma wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odrzucającej skargę Stowarzyszenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego;

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o działalności [...] w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchybienia w procedurze sporządzania planu miejscowego z zakresu przedmiotu działalność statutowej organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego;

3. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o działalności [.,.] w zw. z art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchybienia w zapisach planu miejscowego z zakresu przedmiotu działalność statutowej organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Skarga kasacyjna Rady Gminy zawiera trafny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zmiana wymienionego przepisu dokonana została ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art. 41 pkt 5), która weszła w życie 18 listopada 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 1777.

Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany należało przyjąć, że miała ona w niniejszej sprawie zastosowanie zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa. Za takim rozwiązaniem przemawia charakter dokonanej zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w nowym brzmieniu w sposób mniej rygorystyczny określa sankcję nieważności uchwał podjętych z naruszeniem zasad sporządzania aktów planistycznych. Niecelowe byłoby zatem stosowanie surowszych reguł do uchwał podjętych przez organy gminy w czasie poprzedzającym wprowadzoną nowelizację. Dlatego zdarzeniem decydującym o stosowaniu prawa nowego powinien być moment rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, tak aby kontrolowane akty były oceniane według tych samych reguł wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażony został pogląd, że zasadniczo milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2012 r., K 3/10, postanowienie z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, wyrok z 25 maja 2004 r., SK 44/03). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, stwierdzono, że zasada natychmiastowego (bezpośredniego) działania nowych przepisów do sytuacji istniejących w momencie ich wejścia w życie jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich, jak i w orzecznictwie TSUE.

Wobec powyższego dokonana w niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej uchwały okazała się wadliwa, z uwagi na zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego nieaktualnym brzmieniu, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazał Sąd Wojewódzki ocena stwierdzonych naruszeń w zakresie treści przedmiotowego planu oparta została na założeniu, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. We wcześniejszym stanie prawnym unormowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutek nieważności uchwały rady gminy wiązało bowiem z "naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego", które nie musiało mieć charakteru istotnego. Zmiana omawianego przepisu wprowadziła jednak wymóg, aby sąd administracyjny kontrolując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego zbadał nie tylko, czy doszło do zarzuconego w skardze naruszenia zasad sporządzania planu, ale aby ocenił również wagę i skutki stwierdzonego naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie dokonał wymaganej analizy istotności i skutków naruszenia prawa, polegającego na nieuwzględnieniu w ustaleniach planu udokumentowanych złóż wód termalnych. W szczególności nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Dokonując ponownej oceny co do konsekwencji prawnych stwierdzonej wadliwości przedmiotowej uchwały, Sąd Wojewódzki rozważy przede wszystkim na ile "istotność" naruszonej zasady sporządzania planu mogła determinować stwierdzenie jej nieważności w całości. Nie można w niniejszej sprawie pominąć okoliczności, że według skargi Wojewody tylko część złoża wód termalnych (nr złoża 15707) zlokalizowana jest na obszarze objętym planem. W takiej sytuacji rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zażądanie od organów informacji pozwalających na ustalenie konkretnego terenu (działek ewidencyjnych), którego uwzględnienie w planie miałoby związek z ochroną danego złoża. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwił właściwą ocenę konsekwencji prawnych stwierdzonego naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 71 ust. 4 i art. 72 ust. 1 p.o.ś., art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 95 ust. 1 p.g.i.g. oraz § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. – powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem uzupełnienie ustaleń co do jej stanu faktycznego, przy zastosowaniu środków przewidzianych w art. 106 § 3 i art. 91 § 3 p.p.s.a. W dalszej zaś kolejności Sąd Wojewódzki dokona oceny merytorycznej w kontekście określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, zgodnie z wyżej sformułowanymi wskazaniami (art. 190 p.p.s.a.).

Na uwzględnienie zasługiwały również pozostałe dwie skargi kasacyjne, którymi skutecznie podważono rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o odrzuceniu skarg H. W. i Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w Poznaniu. Wprawdzie zawarte w uzasadnieniu wyroku uwagi ogólne co do przesłanek zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie budzą istotnych zastrzeżeń, to jednak ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca legitymacji wymienionych skarżących w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mogła być zaakceptowana.

Zasadny okazał się podstawowy zarzut kasacyjny podniesiony przez H. W. co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g. wskutek nieuwzględnienia całości argumentacji podniesionej w skardze dla uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej i wyeksponowania w uzasadnieniu wyroku tylko tej okoliczności, że skarżąca nie jest właścicielką żadnej nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Zaznaczyć należy, że skarżąca w skardze wniesionej do WSA przedstawiła uzasadnienie do poszczególnych zarzutów, wykazując w czym upatruje naruszenia własnego interesu prawnego związanego z faktem, że jest właścicielką nieruchomości położonych w sąsiedztwie obszaru dla którego sporządzono przedmiotowy plan. Mianowicie podniosła m.in. nieprawidłowości w oznaczeniu terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, wywodząc, że z uwagi na uciążliwość takich przeznaczeń ustalenia planu tego dotyczące mają znaczenie dla wykorzystania nieruchomości stanowiących jej własność. Wskazała też na postanowienia planu dotyczące lokalizacji stanowisk postojowych dla określonych pojazdów oraz brak oznaczenia w planie norm z zakresu ochrony akustycznej. Przedstawiła również inne wadliwości planu mające w jej ocenie stanowić podstawę do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej przysługujące skarżącej prawo własności oznaczonych działek gruntowych.

W takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że "ogólnikowe stwierdzenia o naruszeniu interesu prawnego" skarżącej nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Ograniczenie przez Sąd wywodu do przytoczenia faktu pozostawania nieruchomości skarżącej poza obszarem planu nie wyczerpywało zagadnienia podlegającego badaniu w ramach weryfikacji legitymacji podmiotu składającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego.

Rację ma skarżąca, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem miejscowym, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele bowiem zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Wolters Kluwer Polska S.A., 2016 r., s. 200 (pkt 28) i powołane tam orzeczenia NSA).

Podkreślenia wymaga, że na wstępnym etapie badania skargi rzeczą sądu administracyjnego jest ustalenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem. Oceniając więc legitymację procesową strony skarżącej należy wyjść od podstawowych ustaleń związanych z aktualnym stanem zagospodarowania określonego terenu i stanem przewidzianym w uchwalonym planie miejscowym. Następnie należy ocenić, czy wskutek postanowień nowego planu może dojść do pogorszenia sytuacji właściciela oznaczonych nieruchomości w kontekście przysługujących mu uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (art. 140 i 144 k.c.).

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki pominął wskazane uwarunkowania i nie poddał analizie twierdzeń skarżącej wskazujących na ewentualne oddziaływanie zaskarżonej uchwały na jej sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości leżących w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

Uwzględnieniu podlegał również zarzut kasacyjny Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]", które zasadnie podniosło naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g. przy badaniu uprawnień Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Również w odniesieniu do tego podmiotu w sposób arbitralny wyrażone zostało stanowisko co do niewykazania legitymacji procesowej, w sytuacji gdy okoliczności przytoczone w skardze nie zostały poddane ocenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej odnoszącej się do twierdzeń Stowarzyszenia, które w skardze wskazało na uchybienia w zapisach planu miejscowego kolidujące z jej działalnością statutową nakierowaną m.in. na ochronę środowiska. Skarżące Stowarzyszenie w ramach poszczególnych zarzutów wskazało z jakich okoliczności wywodzi legitymację do zaskarżenia planu, a zatem powinny one zostać objęte oceną dokonywaną w ramach badania dopuszczalności skargi. Brak w tym zakresie stanowiska Sądu Wojewódzkiego uniemożliwił merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej.

Z tych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości celem ponownego rozpoznania sprawy w zakresie wyżej wskazanym, o czym orzeczono zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Postanowienie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.