Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2233/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 74
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1010/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2018r. sygn. akt IV SA/Gl 1010/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...].

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 kwietnia 2017r. Państwowa Inspekcja Pracy w [...] poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w [...], że posiadający status osoby bezrobotnej M. M. w dniu 9 marca 2017r. wykonywał inną pracę zarobkową w przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. Ustalenia te potwierdzał raport ZUS-U2 z dnia 5 kwietnia 2017r.

Powiatowy Urząd Pracy zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2017r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Ustosunkowując się do zawiadomienia, pismami z dnia 25 kwietnia 2017r., 5 czerwca 2017r. i 3 lipca 2017r. skarżący zaprzeczył powyższym ustaleniom dokonanym w sprawie. Nie żądał jednak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w sprawie, a sam nie przedłożył żadnych dowodów, które potwierdzałyby jego oświadczenia. Na podstawie dodatkowych wyjaśnień Państwowej Inspekcji Pracy, a także z firmy [...] Sp. z o.o. organ potwierdził, że skarżący pracował na podstawie umowy zlecenia we wskazanym przedsiębiorstwie w dniu 9 marca 2017r. Potwierdza to również zawarcie przez skarżącego ustnej umowy przed przystąpieniem strony do wykonywania pracy tego dnia, potwierdzenie wykonania umówionej pracy przez pracodawcę, a także przekazanie skarżącemu wynagrodzenia na jego rachunek bankowy w dniu 31 marca 2017r. za pracę wykonaną 9 marca 2017r.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie powiadomił w stosownym terminie organu zatrudnienia o podjęciu pracy, pomimo że miał świadomość ciążącego na nim obowiązku z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017r. poz. 1065 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.z.". Z uwagi powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez M. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 9 marca 2017r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek odwołania złożonego przez skarżącego, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał definicje osoby bezrobotnej i innej pracy zarobkowej zawarte odpowiednio w art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 16 u.p.z. i wskazał, że w dniu 1 października 2014r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] i z dniem tym uznany został za osobę bezrobotną. Odwołując się zaś do zebranych w sprawie dokumentów wskazał, że wykonywał on inną pracę zarobkową w przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. w dniu 9 marca 2017r., tj. w trakcie posiadania statusu osoby bezrobotnej.

Organ wskazał, że od dnia 9 marca 2017r. skarżący nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. do posiadania statusu osoby bezrobotnej. W szczególności podkreślił, że skarżący w dniu rejestracji został wyczerpująco poinformowany o prawach i obowiązkach bezrobotnego, a także o przesłankach posiadania i utraty statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniom skarżącego, bowiem dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazywały na fakt wykonywania w tym dniu innej pracy zarobkowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył M. M. podnosząc, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Jednocześnie skarżący zaprzeczył jakoby wykonywał pracę w firmie [...] Sp. z o.o. w dniu 9 marca 2017r. Z uwagi na powyższe wniósł o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2017r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w wyniku ustnego porozumienia z firmą [...] Sp. z o.o., skarżący wykonywał przez 4 godziny w dniu 9 marca 2017r. prace pomocnicze przy dostawie towaru, za co otrzymał wynagrodzenie netto 38,84zł. Zwrócił jednak uwagę, że skarżący odmówił podpisania umowy z firmą, a zatem nie miał zamiaru podejmowania w niej pracy. W ocenie Sądu, pomimo zgłoszenia tego faktu do ubezpieczeń społecznych, nie stanowi to zmiany okoliczności wskazanych w oświadczeniu z dnia 1 października 2014r., a skarżący nadal pozostawał bez pracy oraz wyrażał zdolność i gotowość do jej podjęcia w pełnym wymiarze. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro skarżący przez kilka godzin wykonywał pracę na podstawie ustnej umowy cywilnoprawnej, to był zatrudniony i tym samym nie spełniał z tym dniem, a następnie w późniejszym okresie, warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Sąd I instancji przychylił się do stwierdzenia przez organy, że podjęcie pracy w czasie posiadania statusu bezrobotnego skutkuje z mocy ustawy utratą tego statusu, a organ zatrudnienia zobowiązany jest do wydania z urzędu decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Zwrócił również uwagę na treść art. 74 u.p.z., jednakże w tym kontekście stwierdził, że pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącego o przyczynach powodujących pozbawienie go statusu bezrobotnego nie były na tyle precyzyjne, by obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę tego statusu. Rozwijając ten wątek Sąd wskazał, że zgodnie z pouczeniem zawartym na druku Karty rejestracyjnej oraz oświadczenia z dnia 1 października 2014r. skarżący został pouczony o konieczności powiadomienia w terminie 7 dni Urzędu Pracy o wszystkich zmianach w okolicznościach podanych w dniu rejestracji. Pouczono go też, że podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, powodują utratę statusu bezrobotnego. Jednakże zdaniem Sądu I instancji takie pouczenie mogło budzić wątpliwości po stronie skarżącego co do tego, czy wykonywanie czynności zarobkowych przez 4 godziny na podstawie ustnego porozumienia, będzie skutkowało pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej. Wyjaśniono, że pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej, a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało utrata statusu osoby bezrobotnej istnieje istotna różnica. Prawidłowe pouczenie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 547/17, Sąd I instancji wyraził przekonanie, że wykonywanie przez skarżącego przez 4 godziny prac pomocniczych nie skutkowało utratą gotowości skarżącego do podjęcia pracy w pełnym wymiarze, a praca ta miała charakter całkowicie incydentalny.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd I instancji podkreślił, że znane jest mu orzecznictwo prezentujące rygorystyczne definiowanie pojęcia wykonywania pracy i jej okresu, zgodnie z którym niezależnie od podstawy prawnej wykonywania pracy zarobkowej i okresu tej pracy, fakt wykonywania pracy uzasadnia pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony. Niemniej jednak uznał, że w rozpoznawanej sprawie, aż tak rygorystyczne postępowanie organów administracji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem należy pamiętać, że każda sprawa ma charakter indywidualny i zawsze należy stosować przepisy obowiązującego prawa w realiach konkretnego, zindywidualizowanego stanu faktycznego. Stwierdził, że zastosowana wobec skarżącego sankcja w sytuacji, w której tylko przez 4 godziny w ciągu jednego dnia świadczył pracę na podstawie ustnego porozumienia, którego skutków mógł nie przewidywać, a uzyskany dochód wynosił 38,84zł, jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. Ponadto wskazał, że celem ustawodawcy było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Taki cel wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., a inne rozumienie tego przepisu może być zachętą do podejmowania okazjonalnej pracy w warunkach tzw. szarej strefy.

Konstatując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że jedynie oczywisty stan zatrudnienia może spowodować, że osoba bezrobotna przestała spełniać warunki do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Z kolei o takiej oczywistości można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał stan zatrudnienia, a nie zatrudnienie incydentalne.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 2, pkt 11 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- utrata statusu osoby bezrobotnej może nastąpić tylko w sytuacji wystąpienia oczywistego stanu zatrudnienia, który ma miejsce "tylko i wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał stan zatrudnienia, a nie zatrudnienie incydentalne",

- przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy,

- przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. powinna być stosowana konstytucyjna zasada proporcjonalności,

podczas gdy utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z mocy prawa w momencie podjęcia się przez bezrobotnego wykonywania innej pracy zarobkowej, bez względu na czas trwania oraz zamiar, a wskazane przepisy prawa nie dają organom administracji jakiejkolwiek dowolności w tym zakresie;

2. art. 2 pkt 37 i pkt 43 u.p.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym nie mamy do czynienia ze szkoleniem czy zatrudnieniem, lecz wykonywaniem innej pracy zarobkowej jako przesłanki utraty statusu osoby bezrobotnej.

Na podstawie drugiej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako P.p.s.a.", polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a organy administracji publicznej nie oceniły w sposób właściwy materiału dowodowego, w tym pouczenia bezrobotnego, podczas gdy przedmiotowa ocena została dokonana prawidłowo w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa materialnego, które nie dają organowi możliwości ustalania takich okoliczności jak zamiar podjęcia zatrudnienia, a pouczenie w sposób precyzyjny wyjaśniało obowiązki ciążące na bezrobotnym, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, co miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja organu administracji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i dokonanie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez:

- brak wskazania jakie konkretnie przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez organy administracji publicznej oraz brak uzasadnienia w zakresie tych naruszeń, a ograniczenie się jedynie do wskazania, iż sąd dopatrzył się "naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.", co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji i wskazaniem niewłaściwych wytycznych dla organów administracji publicznej,

- postawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wytycznych, z których wynika obowiązek dokonania ponownej oceny materiału dowodowego, w szczególności ustalenia okoliczności, które nie mają znaczenia w sprawie w kontekście jednoznacznych przepisów prawa materialnego, w tym zastosowanie zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają organowi jakiejkolwiek uznaniowości, a w konsekwencji nałożenie na organ obowiązków sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. oddalającego skargę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie należy sprowadzić do odpowiedzi na pytanie czy organy administracji zasadnie pozbawiły stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 9 marca 2017r., tj. z dniem podjęcia i wykonania jednodniowej umowy zlecenia.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2, pkt 11 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. Zwrócił uwagę, że skoro wykonywanie umowy zlecenia, bez względu na czas jej wykonywania, formę zawarcia umowy czy zamiar zleceniobiorcy jest traktowane na gruncie analizowanej ustawy jako wykonywanie innej pracy zarobkowej, to organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji w trybie art. 33 ust 4 pkt 1 u.p.z. Rozwijając ten wątek wskazał, że każde, chociażby krótkotrwałe podjęcie się realizacji zlecenia wypełnia już hipotezę normy zawartej w art. 33 ust 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z. Podjęcie się przez bezrobotnego wykonywania innej pracy zarobkowej, bez względu na czas jej trwania, wysokości wynagrodzenia, formę zawarcia umowy czy zamiar podejmującego taką pracę, pozbawia go gotowości do podjęcia zatrudnienia.

W dalszej części uzasadnienia organ, w oparciu o orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 2652/13 argumentował, że krótkotrwałość wykonywania innej pracy zarobkowej nie powinny przesądzać o uchyleniu decyzji organów administracji przez Sąd. Podkreślił, że stosowne przepisy u.p.z. nie wskazują żadnego minimalnego okresu świadczenia pracy, który przesądzałby o pozbawianiu osoby ją wykonującej statusu bezrobotnego. W ocenie Wojewody Śląskiego, Sąd różnicując bezrobotnych na osoby krótkotrwale świadczące pracę i osoby pozostające w stanie zatrudnienia, naruszył zasadę równego traktowania stron, bowiem analizowane przepisy są jednoznaczne i nie mogą być bardziej lub mniej rygorystycznie interpretowane. Ponadto wskazał, iż Sąd I instancji posługując się pojęciem stan zatrudnienia nie wyjaśnił co należy przez to rozumieć i kiedy ten stan faktycznie można odróżnić od zatrudnienia incydentalnego. Podkreślił, że stosowanie takiego rozróżnienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie wynika ono z przepisów prawa materialnego, a nadto z uwagi na jego niejednoznaczność i nieostrość pojęć, którymi posłużył się Sąd w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do kwestii pouczenia o warunkach zachowania statusu bezrobotnego i przesłankach jego utraty, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że skarżący został pouczony o konieczności powiadomienia w terminie 7 dni Urzędu Pracy o wszystkich zmianach w okolicznościach podanych w dniu rejestracji. Pouczono go również, że podjęcie innej pracy zarobkowej spowoduje utratę statusu bezrobotnego. W ocenie organu, nie jest możliwe wskazanie w pouczeniu wszystkich możliwych sytuacji faktycznych, które ewentualnie mogłyby mieć zastosowanie dla danego bezrobotnego. Uznał, że zawarcie w pouczeniu informacji o wykonywaniu innej pracy zarobkowej obok zatrudnienia czy prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi wystarczające pouczenie z którego wynika, iż podjęcie jakiejkolwiek działalności, która spowoduje uzyskanie wynagrodzenia będzie spełniało te przesłanki. Podkreślił, iż fakt pouczenia nigdy nie był kwestionowany przez skarżącego, a także skarżący nie podnosił, że jest niezrozumiały oraz, że nie miał świadomości, że tego typu działalność może spowodować dla niego negatywne konsekwencje.

Ponadto Wojewoda Śląski wskazał, że nawet gdyby uznać, iż przepisy powszechnie obowiązujące dopuszczały stosowanie zasady proporcjonalności, to wbrew twierdzeniom Sądu brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do jej stosowania. W tym kontekście podkreślił, że powołany wyrok Naczelnego Sądu .Administracyjnego sygn. akt I OSK 547/17 został wydany w szczególnym stanie faktycznym. Sąd powoływał się na stan zdrowia skarżącej oraz jej wykształcenie i doświadczenie życiowe, natomiast w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego typu okolicznościami. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że skarżący nie znał swoich obowiązków z uwagi na ilość rejestracji w urzędzie pracy, bowiem nie pierwszy raz rejestrował się w urzędzie jako bezrobotny. W trakcie dwudziestu trzech rejestracji w charakterze bezrobotnego, dziesięciokrotnie tracił status bezrobotnego z powodu odmowy przyjęcia propozycji aktywizacji lub z uwagi na niestawiennictwo. Nie można więc w drodze analogii stosować tutaj zasad z powołanej sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również przepisy postępowania, w tym zasadę swobodnej oceny dowodów, gdyż oparł wyrok m.in. na twierdzeniach skarżącego, iż odmówił podpisania umowy z firmą [...] Sp. z o.o., z czego wyprowadził pogląd, iż skarżący nie miał zamiaru tam pracować, natomiast argumenty organów administracji, wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2018r., a także okoliczności prawne i faktyczne sprawy zostały pominięte. Nadto wskazano, że w uzasadnieniu Sąd nie wskazał przepisów prawa procesowego, które zostały naruszone przez organ administracji publicznej oraz uzasadnienia tych naruszeń, co stanowi istotną wadę uzasadnienia i brak możliwości odniesienia się do nich przez organ administracji publicznej, a także wykonania zaleceń, które z uwagi na podniesione okoliczności również zostały w jego ocenie błędnie postawione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji wadliwość na gruncie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. zaniechał wskazania konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym. Tym niemniej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, do którego doszedł także skarżący kasacyjnie, iż owej wadliwości Sąd I instancji doszukał się w nieuwzględnieniu przez organy administracji nieprecyzyjnego pouczenia skarżącego o przyczynach pozbawienia statusu bezrobotnego, poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną na gruncie art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwidoczniona jest bowiem określona operacja myślowa przeprowadzona przez Sąd I instancji, której rezultatem jest przyjęty kierunek interpretacji i zastosowania przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy. Abstrahując zupełnie od poprawności zaprezentowanej argumentacji wypada wskazać, iż konsekwencją owej operacji myślowej Sądu I instancji jest przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy, który pozostaje możliwy do weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 1482/13; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt II FSK 2591/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy zatem uznać, iż jakkolwiek pominięcie przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów postępowania, które Sąd I instancji uznał za naruszone stanowi o naruszeniu art. 141 § 1 P.p.s.a., to jednak trzeba pamiętać, iż wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek co do tego, jakiej wadliwości w zakresie przepisów postępowania doszukał się w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji, to wypada uznać, iż brak jest niejasności co do podstawy zaskarżonego wyroku. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i to zarówno w odniesieniu do kwestii braku wskazania przepisów postępowania, które zostały naruszone, jak i w zakresie udzielonych wytycznych. W tym zakresie wypada bowiem wskazać, iż powyższa norma stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie budzi zaś wątpliwości, iż takie wskazania zostały przez Sąd I instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku. Natomiast wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji, w tym także w zakresie wskazań co dalszego postępowania nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wadliwie w skardze kasacyjnej przywołany został także jako naruszony przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Natomiast ewentualna wadliwość dokonanej kontroli nie stanowi naruszenia powyższego przepisu.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 P.p.s.a., postawiony w związku z przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisem art. 80 K.p.a., polegający na przyjęciu w zaskarżonym wyroku nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny pouczenia udzielonego skarżącemu o przyczynach powodujących pozbawienie statusu bezrobotnego. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż odwoływanie się do przesłanki nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie udzielonego skarżącemu pouczenia o statusie bezrobotnego pozostaje w jaskrawej opozycji do zachowania samego skarżącego, który w toku dotychczasowego postępowania nie wskazywał na jakąkolwiek niejasność udzielonego mu pouczenia, a kwestia ta winna mieć kluczowe znaczenie dla formułowania tezy o jego niejasności w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto, o ile można zgodzić się z Sądem I instancji, iż mogą istnieć takie formy zatrudnienia, których krótkotrwałe podjęcie mogłoby budzić wątpliwości co do możliwości zachowania statusu bezrobotnego, w szczególności z punktu widzenia jasności pouczenia udzielonego skarżącemu, o tyle nie można mieć takich wątpliwości w razie podjęcia innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 11 u.p.z. Okoliczności niniejszej sprawy, na których oparł się Sąd I instancji i które nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazują, iż skarżący na podstawie ustnej umowy cywilnoprawnej podjął pracę uzyskując za nią określone wynagrodzenie. Tym samym, jak zostało to ustalone, podjął inna pracę zarobkową w rozumieniu ww. przepisów. Skoro zatem okoliczności sprawy, na których oparł się Sąd I instancji, wyraźnie wskazują na pouczenie skarżącego, iż podjęcie pracy zarobkowej spowoduje utratę statusu bezrobotnego, to trafnie podkreślono w skardze kasacyjne, iż brak jest wątpliwości co do prawidłowości dokonanego pouczenia. Zasadna jest także konkluzja skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie wskazał konkretnie w czym upatruje niejasności udzielonego pouczenia. Natomiast przywołana przez Sąd uwaga, iż prawidłowe pouczenie to takie, z którego osoba wie jakie będą konsekwencje zaistnienia określonego zdarzenia, nie jest adekwatna do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem odwołuje się wyłącznie do subiektywnego pojmowania przez stronę uzyskanego pouczenia, zaś skarżący w ogóle nie kwestionował prawidłowości udzielonego mu pouczenia.

Konkludując tą część rozważań wypada wskazać, iż nie można podzielić zastrzeżeń Sądu I instancji co do naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.) w zakresie oceny prawidłowości pouczenia skarżącego o zachowaniach powodujących utratę statusu bezrobotnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. wypada wskazać, iż definicja osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. skonstruowana jest jako suma przesłanek (warunków) koniecznych do łącznego spełnienia. Przy czym by można było zyskać status osoby bezrobotnej jedna część z nich musi zostać spełniona (warunki pozytywne), a druga nie może się ziścić (warunki negatywne). Niewykonywanie innej pracy zarobkowej jest jednym z warunków negatywnych uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Przepisy u.p.z. zawierają własną definicję pojęcia "innej pracy zarobkowej" stanowiąc – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – iż oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.). Jeżeli zatem z niezakwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż skarżący na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonywał pracę zarobkową przez kilka godzin w dniu 9 marca 2017r., to jego zachowanie wypełniało legalną definicję wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.

Użycie na gruncie przepisów u.p.z. legalnej definicji pojęcia "innej pracy zarobkowej" abstrahującej od długości okresu jej świadczenia, nie pozwala podzielić uwag Sądu I instancji odwołujących się do incydentalności owej pracy, która nie stanowi utraty gotowości skarżącego do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danej służbie. Skoro celem przepisów u.p.z. było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, to za przyczynę utraty statusu osoby bezrobotnej wypada uznać pozostawanie wyłącznie w takim stosunku cywilnoprawnym, który koliduje z gotowością podjęcia pracy. Istotnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest bowiem pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przejawiającej się w nieaktywności w sferze pracy, a podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od jej wymiaru czasowego, czy też wysokości uzyskiwanych dochodów stanowi przesłankę utraty statusu bezrobotnego. Skarżący podejmując pracę w oparciu o umowę cywilnoprawną przestał spełniać warunek pozostawania w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Wypada zaakcentować, iż na gruncie art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., utratą statusu bezrobotnego skutkuje nie tylko podjęcie zatrudnienia ale także innej pracy zarobkowej. Przesłanki te mają równoważny charakter, a zatem ustalenie istnienia którejkolwiek z nich winno rodzić sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. Z tego punktu widzenia niezrozumiałe są uwagi Sądu I instancji różnicujące stan oczywistości zatrudnienia i jego incydentalności. Mając na uwadze, iż to nie stan zatrudnienia ale podjęcie innej pracy zarobkowej stało się powodem pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego, uwagi te uznać wypada za nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto równoważny charakter powyższych przesłanek statusu osoby bezrobotnej, nakazuje zgodzić się z zarzutem kasacyjnym udzielenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego postępowania. Skonstatowanie w toku postępowania, iż skarżący podjął inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., zbędnym czyni dokonywanie dalszych ustaleń tyczących podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, a w szczególności istnienia zamiaru jego podjęcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nakazanie jej zastosowania w ocenie przesłanek utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego, należy wskazać, iż zasada ta nakłada wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne dla realizacji zamierzonych celów, a jednocześnie będą niezbędne dla ochrony określonych wartości w sposób, albo w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność ta, to także korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki winna zatem pozostawać w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok TK z dnia 22 maja 2007r. sygn. akt SK 36/06; OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50). Z powyższego punktu widzenia istotne jest, iż status bezrobotnego nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jest kategoryczne i żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć znaczenia przy określaniu tego statusu. Powyższe nie przekreśla możliwości naruszenia zasady proporcjonalności przy pozbawianiu statusu bezrobotnego, ale może to mieć miejsce w realiach zindywidualizowanego stanu sprawy, z którego wynika, iż ingerencja w sferę praw jednostki nie pozostaje w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie praw. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zaś takich, które wskazywałyby na naruszenie owej zasady. Za takie okoliczności nie może być bowiem uznane podjęcie pracy zarobkowej, nawet jeśli trwało ono kilka godzin i skutkowało uzyskaniem stosunkowo niewysokiego wynagrodzenia. Status osoby bezrobotnej jest bowiem w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania takiego statusu konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z uprawnień przysługujących takiej osobie, korzystając w ten sposób ze środków publicznych przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia. Nawet krótkotrwałe łączenie statusu bezrobotnego z wykonywaniem pracy zarobkowej, przy braku szczególnych okoliczności, usprawiedliwia nałożenie sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z., a sankcja ta nie może być postrzegana jako nieproporcjonalne wkroczenie w sferę praw jednostki.

Na marginesie powyższych rozważań wypada wskazać, iż okoliczności niniejszej sprawy dalece różnią się od tych mających miejsce w sprawie sygn. akt I OSK 547/17, chociażby z uwagi na wadliwość dokonanego pouczenia strony o przyczynach pozbawienia statusu bezrobotnego i braku jej świadomości wystąpienia zdarzenia skutkującego utratą statusu bezrobotnego w następstwie jednodniowego zatrudnienia na okres próbny. Nadto elementem istotnie różnicującym – co podkreślono w sprawie sygn. akt I OSK 547/17 – była wyjątkowość sytuacji samej skarżącej z punktu widzenia możliwości zrozumienia przez nią pouczenia o przyczynach pozbawienia statusu bezrobotnego. Z tego też punktu widzenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 547/17 nie może być uznany za wydany w okolicznościach odpowiadających niniejszej sprawie.

Trafny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 pkt 37 i pkt 43 u.p.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Sąd I instancji przywołał bowiem powyższe przepisy jako naruszone wskutek ich błędnej wykładni, przy czym tylko przepis art. 2 pkt 43 u.p.z. przywołał w uzasadnieniu wyroku, wyjaśniając pojęcie zatrudnienia, którego przepis ów stanowi legalną definicję. Natomiast przepis art. 2 pkt 37 u.p.z. definiując pojęcie szkolenia nie został w ogóle przywołany w motywach zaskarżonego wyroku. Sąd zaniechał także wyjaśnienia na czym polegała ich błędna wykładnia. Zasadnie zatem wskazuje skarżący kasacyjnie; skoro podstawą pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego nie jest ani szkolenie, ani też podjęcie zatrudnienia, lecz wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 11 u.p.z., to przepisy art. 2 pkt 37 i pkt 43 u.p.z. nie mogły stanowić określonej w art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 art. 2 pkt 11 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z., Sąd I instancji w sposób niewłaściwy dokonał kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji. W okolicznościach sprawy brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., gdyż organy administracji nie dopuściły się naruszeń prawa, o których mowa w tych przepisach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosując przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od obciążania strony przegrywającej kosztami postępowania kasacyjnego.