Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2983/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 pkt 2 lit. m, art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 290/19 w sprawie za skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 290/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A.S. (dalej skarżąca bądź strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.), Burmistrz [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji), na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8, art. 50 ust. 4, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej ups), § 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358, dalej rozporządzenie z 2018 r.), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, [zm. poz. 1629], dalej kpa), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. nr 189, poz. 1598 [, zm. z 2006 r. nr 134, poz. 943], dalej rozporządzenie z 2005 r.):

1. przyznał A.S. na syna skarżącej - K.P. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin miesięcznie po 2 godziny tygodniowo od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. - w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Opiekun dziecka skarżącej uzgodni z wykonawcą usług szczegóły dotyczące terminów i czasu usług w ciągu miesiąca. Z uwagi na stan zdrowia syn wymaga specjalistycznej pomocy innych osób w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zgodnie z umową nr [...] zawartą między OPS w [...] a Centrum Medycznym w [...] pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 75,00 zł. Ustalono procentową odpłatność za jedną godzinę usługi w wysokości 7% rzeczywistych kosztów, co po przeliczeniu daje 5,25 zł za godzinę. Biorącym świadczenie jest K.P.;

2. [na podstawie art. 108 [§ 1] kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności,]

[3.] odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: psychologa, pedagoga, logopedy i hipoterapii.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 ups), które świadczone są w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Świadczenia te mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm., dalej uso] i ustawie z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego [Dz. U. z 2018 r., poz. 1878, dalej uozp].

Burmistrz wskazał, że syn wnioskodawczyni uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. Z informacji przekazanej przez placówkę wynika, że dziecko korzysta z następujących zajęć: integracja sensoryczna 0,5 godz./tyg.; logopedia 0,5 godz./tyg.; zajęcia rewalidacyjne z psychologiem 1 godz./tyg.; 1 godz./tyg. terapia ruchem; 1 godz./tyg. sensoplastyka. W ramach realizacji programu "Za życiem" uczestniczy w zajęciach z logopedą 2 godziny miesięcznie. Syn skarżącej jest objęty kompleksową terapią w zakresie ruchowym, logopedycznym, psychologicznym, pedagogicznym i hydroterapii. Z uzyskanych dokumentów placówek realizujących wsparcie dla dzieci wynika, że: SPZOZ świadczy usługi medyczne w formie rehabilitacji, Centrum Medyczne [...] prowadzi poradnię logopedyczną dla dzieci i rehabilitację, Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna zapewnia wsparcie logopedyczne, psychologiczne i pedagogiczne. Dziecko otrzymało wsparcie w ramach pomocy Fundacji [...] na zabezpieczenie rehabilitacji.

Odwołanie od decyzji z 14 stycznia 2019 r. złożyła A.S.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ odwoławczy), powołując [art. 1,] art. 2 ust. 1 [, 2-4], art. 3, art. [art. 7 pkt 5, 6], art. 50 ust. [2,] 4 ups, art. 7 uozp, [art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z "2016 r., poz. 1793" [winno być "2018 r., poz. 1510"] ze zm., dalej uśoz], § 2 pkt 3 lit. a i b, pkt 5 rozporządzenia z 2005 r. i art. [6, 7,] art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji podkreślając, że przyznanie żądanej pomocy następuje w ramach uznania administracyjnego.

Wnioskodawczyni domagała się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna w zakresie rehabilitacji fizycznej, psychologa 4 godz./tyg., pedagoga 4 godz./tyg., logopedy 4 godz./tyg., fizjoterapeuty 8 godz./tyg. i hipoterapii 4 godz./tyg. - łącznie w wymiarze 24 godzin tygodniowo.

Organ odwoławczy stwierdził, że jest poza sporem, że u syna skarżącej zgodnie ze zleceniem przez lekarza specjalistycznych usług opiekuńczych z [...] listopada 2019 r. rozpoznano zachowania aspołeczne z opóźnionym rozwojem psycho-ruchowym i upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym w przebiegu hipoplazji [niewystarczające wykształcenie się] mózgu. Lekarz specjalista psychiatrii stwierdził, że ze względu na stan zdrowia (schorzenie, niepełnosprawność) zaleca się korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w tym zwłaszcza: kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenia treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych, i wspierania, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych.

Kolegium przywołało za organem I instancji, że syn skarżącej uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Placówka obejmuje kształceniem, wychowaniem i rewalidacją dzieci niepełnosprawne intelektualnie w stopniu lekkim, umiarkowanym i znacznym, posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i opinie o różnego rodzaju terapiach. Z informacji przekazanej przez placówkę wynika, że syn strony objęty jest następującymi formami wsparcia i pomocy psychologiczno-pedagogicznej: logopedia 0,5 godz./tyg.; integracja sensoryczna 0,5 godz./tyg.; zajęcia rewalidacyjne z psychologiem 1 godz./tyg. Chłopiec objęty jest także zajęciami wczesnego wspomagania rozwoju: 1 godz./tyg. terapia ruchem, 1 godz./tyg. sensoplastyka. W ramach realizacji programu "Za życiem" chłopiec uczestniczył w dodatkowych zajęciach z logopedą w wymiarze 2 godz./mies. Syn strony przebywa w placówce do godziny 13.

Od lipca 2018 r. syn skarżącej korzysta z kompleksowej terapii w zakresie ruchowym, logopedycznym, pedagogicznym, psychologicznym i hydroterapii w Ośrodku Rehabilitacji Dziennej - Wczesna Diagnostyka i Rehabilitacja [...] w [...] (dalej Ośrodek [...]). W Centrum Medycznym w [...] syn strony korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych w wymiarze 8 godzin miesięcznie.

Syn skarżącej korzysta dodatkowo z zajęć usprawniających i terapeutycznych w ramach turnusów rehabilitacyjnych finansowanych przez organizacje pozarządowe. Burmistrz nie określił ich wymiaru, ponieważ strona odmówiła złożenia oświadczenia w tej sprawie. OPS na wniosek strony wydał opinię o sytuacji jej rodziny w celu pozyskania wsparcia z Fundacji [...]. Strona oświadczyła, że wniosek rozpatrzono pozytywnie i otrzymała wsparcie Fundacji, jednak odmówiła złożenia oświadczenia, co do wykorzystania przeznaczonych środków.

Kolegium podkreśliło (biorąc pod uwagę ilość zajęć, z których korzysta syn strony), że z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r. wynika, że zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi jest możliwe w wyjątkowych przypadkach, gdy nie mają możliwości dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 uozp. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że syn strony ma możliwość dostępu do ww. zajęć i z nich korzysta. Organ I instancji uzyskał informację z Zespołu Rehabilitacji Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej [...], z której wynika, że siedmioletnie dziecko zgodnie z przepisami Ministerstwa Zdrowia i Narodowego Funduszu Zdrowia ma możliwość otrzymania 3 godzin rehabilitacji tygodniowo. Syn skarżącej nie korzysta z usług specjalistycznych w ww. placówce i nie figuruje na liście oczekujących na przyjęcie do placówki. Syn strony nie jest rehabilitowany w Zakładzie Fizjoterapii SPZOZ i nie oczekuje na przyjęcie na rehabilitację ambulatoryjną.

Wobec powyższego - w ocenie Kolegium - uzasadniona jest decyzja I instancji w części, w której odmówiono stronie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie [psychologa; pkt 3 decyzji z [...] stycznia 2019 r.], pedagoga, logopedy, hipoterapii. Burmistrz odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skargę złożyła A.S., zarzucając decyzji z [...] lutego 2019 r. naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ups, przepisów rozporządzenia z 2005 r., art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 153 ppsa, które to normy prawa obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając m.in. brak ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji. Wniosek dotyczył specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie psychologa - 4 g/tydzień, pedagoga - 4 g/tydzień, logopedy - 4 g/tydzień, fizjoterapeuty - 8g/tydzień i hipoterapii - 4 g/tydzień.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ppsa, wyrokiem II SA/Go 290/19 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1, 2, 4, 5 ups). Przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Nie budzi wątpliwości to, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. W takiej sytuacji zadaniem Sądu I instancji była ocena, czy organ pomocy społecznej przyznając [dla syna] skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze w innym niż wnioskowany zakresie i miejscu, naruszył granice uznania administracyjnego - które wyznaczają w myśl art. 7 kpa - interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych, wystawione przez lekarza specjalistę. To lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług. W niniejszej sprawie lekarz psychiatra - w związku ze schorzeniem syna skarżącej - zalecił także dodatkowe zajęcia: z psychologiem w wymiarze 4 godz. w tygodniu, z pedagogiem w wymiarze 4 godz. w tygodniu, z logopedą w wymiarze 4 godz. w tygodniu, rehabilitację ruchową w wymiarze 8 godz. w tygodniu i hipoterapię w wymiarze 4 godz. w tygodniu. Łącznie 24 godz. w tygodniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę na subsydiarny charakter pomocy społecznej, wskazując że świadczenia z pomocy społecznej, jakimi są świadczenia w formie usług opiekuńczych dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostałyby zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego i ustawie o systemie oświaty. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest to, że syn skarżącej uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] i jest objęty zajęciami integracji sensorycznej w wymiarze 0,5 godz. w tygodniu; zajęciami z logopedii w wymiarze 0,5 godz. w tygodniu; zajęciami rewalidacyjnymi z psychologiem w wymiarze 1 godz. w tygodniu. Syn skarżącej objęty jest również zajęciami wczesnego wspomagania rozwoju w wymiarze 2 godzin w tygodniu, w ramach których realizuje: 1 godzinę w tygodniu terapię ruchem, 1 godzinę w tygodniu sensoplastykę. Jak wynika z pisma tej placówki z 13 grudnia 2018 r. w ramach realizacji programu "Za życiem" syn skarżącej uczestniczył w dodatkowych zajęciach z logopedą od września do grudnia w wymiarze 2 godz./tyg. Z pisma Ośrodka [...] z 17 grudnia 2018 r. wynika, że syn skarżącej objęty jest kompleksową opieką rehabilitacyjną Ośrodka od 12 lipca 2018 r. Korzysta z kompleksowej terapii w zakresie ruchowym, logopedycznym, psychologicznym, pedagogicznym i hydroterapii.

Syn skarżącej korzysta ze świadczeń w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego w zakresie wskazanym przez skarżącą: zajęć z psychologiem, pedagogiem i zajęć logopedycznych. Ma możliwość korzystania ze specjalistycznych placówek oferujących tego typu wsparcie. Biorąc pod uwagę zakres specjalistycznych usług z których syn skarżącej korzysta w ciągu tygodnia, uzasadniona jest wątpliwość organów (mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego), co do zakresu realnych możliwości i potrzeb niepełnosprawnego syna skarżącej w wieku 8 lat, który w przypadku przyznania mu specjalistycznych usług opiekuńczych określonych w zaświadczeniu lekarza psychiatry z 26 listopada 2018 r., miałby być po zakończeniu zajęć o godzinie 13oo w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym jeszcze przez 5 godzin aktywny na zajęciach wskazanych przez lekarza.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się ograniczając przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze tylko do rehabilitacji ruchowej i usprawnienia zaburzeń organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Decyzja wydana w powyższym zakresie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego określone w art. 7 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła A.S. reprezentowana przez r. pr. J.G., zaskarżając wyrok II SA/Go 290/19 w całości, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z "2019 r., poz. 1507" [winno być "2018 r., poz. 1508"] ze zm.), a w konsekwencji błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2 i 4 ups polegającą na niezrozumieniu intencji prawodawcy, a przez to przyjęciu, że organy obowiązane są do ustalenia możliwości korzystania ze świadczeń przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego i dopiero w przypadku braku możliwości korzystania z tych usług, przyznania świadczeń, o których mowa w art. 50 ust. 2 ups, w sytuacji gdy intencją prawodawcy było, by zapewnić świadczenie usług specjalistycznych pozwalających na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie danej osobie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przyznawanie świadczeń w oparciu o rzeczywiste potrzeby i faktyczne (nieiluzoryczne) możliwości korzystania z usług udzielanych na podstawie przepisów zawartych m.in. w ustawie o systemie oświaty i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego, z uwzględnieniem szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 36 pkt 2 lit. m ups w zw. z art. 106 ust. 3 zd. 1 ups (a contrario), co skutkowało przyznaniem usług specjalistycznych na okres przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja w części pozostawała niewykonalna;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia, mimo naruszenia przez organy I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa procesowego tj. art 7, 77 § 1, art. 11, 107 § 3, art. 80 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie, jakie są rzeczywiste potrzeby syna skarżącej co do usług specjalistycznych, jakie są realne możliwości syna skarżącej uzyskania i korzystania ze świadczeń udzielanych na podstawie przepisów zawartych m.in. w ustawie o systemie oświaty i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego; dowolne przyjęcie, że brak jest realnych możliwości dziecka z korzystania z wnioskowanych świadczeń, z uwagi na ograniczenia czasowe i nieustalenie w takim przypadku, w jakim maksymalnym zakresie dziecko dysponuje czasem na korzystanie z wnioskowanych świadczeń; ustalenie, że świadczenia z których korzysta dziecko skarżącej w pełni zaspokajają jego potrzeby, podczas gdy ustalony zakres świadczeń nie odzwierciedla w całości zakresu świadczeń zaleconego przez lekarza specjalistę; niewyjaśnienie dlaczego, a tym samym niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował w sposób przekonywujący; przekroczenie granic uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało odmową przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie psychologa, pedagoga, logopedy i hipoterapii wobec uznania, że zaspokojone są potrzeby syna skarżącej w tym zakresie;

c. art. 141 § 4 ppsa polegające na wyłącznym przytoczeniu ustaleń faktycznych i prawnych czynionych przez organy, przy zaniechaniu przez Sądu I instancji weryfikacji ustaleń faktycznych oraz zgodności z prawem decyzji, a nadto nie odniesienie [się] do zarzutów zgłoszonych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało podzieleniem ustaleń obu organów bez rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji oddaleniem skargi i uniemożliwieniem kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych w związku z udzieloną pomocą prawną i ustanowieniem radcy prawnego z urzędu. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącą w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art 7, 77 § 1, art. 11, art. 80 i 107 § 3 kpa.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że obowiązkiem organu było należyte wyjaśnienie, jakie są rzeczywiste potrzeby syna skarżącej w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych; jakie są realne możliwości chłopca uzyskania i korzystania ze świadczeń udzielanych na podstawie przepisów zawartych m.in. w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.), art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1878) i art. 15 ust. 1 i 2 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.).

Mimo, że Kolegium wskazało, że "Wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy wymaga prawidłowego ustalenia stanu faktycznego... Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi do rozstrzygnięcia sprawy" (s. 14 zaskarżonej decyzji), w istocie organ odwoławczy błędnie nie dostrzegł uchybień w postępowaniu organu I instancji w zakresie stosowania wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1, art. 11, art. 80 i 107 § 3 kpa, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i wskazanych norm dopełnienia nietrafnie aprobował stanowisko Kolegium. W rzeczywistości bowiem brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że "Biorąc pod uwagę zakres specjalistycznych usług z których syn skarżącej korzysta w ciągu tygodnia, uzasadniona jest także wątpliwość organów (mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego) co do zakresu realnych możliwości i potrzeb niepełnosprawnego syna skarżącej w wieku 8 lat, który w przypadku przyznania mu specjalistycznych usług opiekuńczych określonych w zaświadczeniu lekarza psychiatry z 26 listopada 2018 r., miałby być po zakończeniu zajęć o godzinie 13oo w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym jeszcze przez 5 godzin aktywny na zajęciach wskazanych przez lekarza" (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Go 290/19).

Wątpliwość organów nakładała na organy obowiązek rozstrzygnięcia owych wątpliwości na podstawie należycie przeprowadzonych dowodów (art. 7 i 77 § 1 kpa), prawidłowo ocenionych (art. 80 kpa), w wyniku czego ustalenia faktyczne winny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji (najpierw I instancji, a następnie II instancji) spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa - czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Zasady doświadczenia życiowego mogą stanowić element oceny (art. 80 kpa) prawidłowo zebranych dowodów (K. Piasecki, Zasady doświadczenia w procesie cywilnym, NP 1973 nr 2; wyrok SN z: 17.11.1966 r. II CR 423/66, Biul. SN 1967/3/45; 23.3.1999 r. II UKN 537/98, OSNAP 2000/10/404; 20.3.1980 r. II URN 175/79, OSNC 1980/10/200 z glosami S. Dalki, Pal. 1981/7-9 i A. Kuźniara, NP 1982/5-6/185, aprobowane przez T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II Postępowanie rozpoznawcze, Wolters Kluwer 2016, s. 309, uw. 8, 9, 12), nie mogą zaś zastąpić dowodów, których organy administracji publicznej, wbrew art. 7 i 77 § 1 kpa, nie przeprowadziły (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019 s. 509-510 nb 2 p. 3).

Organ I, a następnie organ II instancji, miały obowiązek zwrócić się do lekarza psychiatry, który wystawił zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych z: 30 kwietnia 2018 r. i 26 listopada 2018 r. (k. 23, 21 akt administracyjnych; wskazanie dnia "30.11.2018 r." - s. 10 decyzji z [...] lutego 2019 r. jest oczywistą omyłką pisarską) dla wyjaśnienia, czym się kierował wskazując na potrzebę zajęć ośmioletniego syna skarżącej w wymiarze tygodniowym: z psychologiem (4 godziny), pedagogiem (4 godziny), logopedą (4 godziny), rehabilitacji ruchowej (8 godzin), hipoterapii (4 godziny); czy wiek, charakter schorzeń i stopień niepełnosprawności i poziom rozwoju dziecka stwarza uzasadnione przekonanie, że kończąc zajęcia w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] o godzinie 13oo, syn skarżącej będzie w stanie realnie uczestniczyć w tego typu zajęciach, we wskazanej liczbie zajęć.

W pytaniu do lekarza psychiatry organ winien podać szczegółowe informacje, dotyczące liczby i charakteru zajęć, w których chłopiec uczestniczył w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] (od września 2018 r. do 13 grudnia 2018 r.) i Ośrodku [...] (od 12 lipca 2018 r. do 17 grudnia 2018 r.) i czy te zajęcia - w wymiarze tygodniowym: (0,5 godziny zajęć integracji sensorycznej; 0,5 godziny logopedii; 1 godzina zajęć rewalidacyjnych z psychologiem; 1 godzina terapii ruchem; 1 godzina sensoplastyki), a także pięciokrotne ćwiczenia czynno-bierne w Zakładzie Fizjoterapii SPZOZ [...] w okresie od 19 czerwca do 26 czerwca 2017 r. (k. 13 akt administracyjnych) odpowiadają istocie i charakterowi zajęć, wskazanych w zleceniu z 26 listopada 2018 r. Mimo wystąpienia przez organ I instancji z wnioskiem do Centrum Leczenia Dzieci i Młodzieży w [...] (dalej Centrum) o weryfikację zlecenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla K.P. w zakresie realnych możliwości i potrzeb niepełnosprawnego chłopca w wieku 8 lat i nie uzyskania odpowiedzi ze strony Centrum (s. 10 decyzji z 25 lutego 2019 r.), ani organ I instancji nie wystąpił z ponownym, precyzyjniejszym wnioskiem do lekarza psychiatry o udzielenie odpowiedzi na ów wniosek, ani Kolegium nie podjęło takiego działania, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa.

Brak uzyskania przez organy obu instancji szczegółowej informacji od lekarza psychiatry, przy całkowitej odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: psychologa, pedagoga, logopedy i hipoterapii (punkt 3 decyzji z 14 stycznia 2019 r.; k. 16 akt administracyjnych) wprost stanowi dla małoletniego, ciężko chorego dziecka skarżącej, negatywne konsekwencje nasuwających się organowi wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi do rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Ani Burmistrz, ani Kolegium, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustaliły, czy syn skarżącej korzystał z zajęć w: Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] w okresach - odpowiednio - od 14 grudnia 2018 r. do 14 stycznia 2019 r. a następnie do 25 lutego 2019 r. i w Ośrodku [...] od 18 grudnia 2018 r. do 25 lutego 2019 r. Skoro logopeda z Poradni Logopedycznej w [...] nie odmówił świadczenia usług logopedycznych, organ I instancji obowiązany był ustalić z logopedą, w jakim realnie wymiarze mógłby świadczyć usługi w miejscu zamieszkania dziecka (k. 14 akt administracyjnych), co winno prowadzić do przyznania dalszych zajęć logopedycznych (ponad zajęcia realizowane z logopedą w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] - 0,5 godz. tygodniowo i w ramach realizacji programu "Za życiem" - 2 godz. miesięcznie; s. 4 decyzji z [...] lutego 2019 r.), wobec sugestii neurologopedy poszukiwania poradni specjalistycznej, świadczące specjalistyczne usługi opiekuńcze, dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia dziecka (art. 50 ust. 4 in medio ups). Organy obu instancji nie zwróciły się ponownie do Stajni [...] (k. 53 akt administracyjnych), o możliwość udzielenia dziecku skarżącej usług w zakresie hipoterapii, w ramach środków uzyskanych z budżetu Gminy [...] i PFRON, ani nie wyegzekwowały odpowiedzi od tego podmiotu, korzystającego ze środków publicznych, mimo że było to obowiązkiem organów (art. 7 i 77 § 1 kpa; s. 8 decyzji z [...] lutego 2019 r.). Organy nie ustaliły - mimo twierdzeń skarżącej o półrocznym oczekiwaniu na realizację zlecenia, zmianę rodzaju zabiegów (brak rehabilitantów ćwiczących metodą Bobath - zalecaną przez lekarza specjalistę), potwierdzoną zaświadczeniem Zakładu Fizjoterapii SPZOZ [...] o pięciokrotnych ćwiczenia czynno-bierne w okresie od 19 czerwca do 26 czerwca 2017 r. (k. 13 akt administracyjnych; s. 6 decyzji z [...] lutego 2019 r.) - czy w okresie od 1 stycznia 1019 r. do 30 czerwca 2019 r. ów Zakład może wykonać wobec chłopca ćwiczenia metodą Bobath, a jeśli nie, to jaką inną metodą, w jakich ilościach (np. do 4 godzin tygodniowo) i w jakich terminach.

Naruszenie tych norm dopełnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ustaleń w tej materii skutkowało odmową przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie logopedii i hipoterapii (pkt 3 decyzji z [...] stycznia 2019 r.).

Pismem z 7 stycznia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, kierowanym do skarżącej, wprost wskazał, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami czas trwania rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku lub oddziale dziennym wynosi dla jednego świadczeniobiorcy do 120 dni zabiegowych w roku kalendarzowym.... W przypadku uzasadnionym względami medycznymi i koniecznością osiągnięcia celu leczniczego czas trwania rehabilitacji może zostać przedłużony decyzją lekarza prowadzącego rehabilitację, za pisemną zgodą dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego" NFZ "...świadczenia organizowane przez Ośrodek Pomocy Społecznej nie są świadczeniami gwarantowanymi, o których mówi ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2018.1510 ze zm.)..." (k. 19 akt II SA/Go 290/19). Błędne jest zatem przekonanie organów obu instancji, że dziecko siedmioletnie może korzystać jedynie z 3 godzin rehabilitacji tygodniowo (s. 8 akapit 4 decyzji z [...] lutego 2019 r.). Stan zdrowia syna skarżącej (zachowania aspołeczne z opóźnionym rozwojem psycho-ruchowym i upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym w przebiegu hipoplazji [niewystarczające wykształcenie się] mózgu), jest na tyle poważny, że może on korzystać ze znaczniejszej ilości usług opiekuńczych niźli większość rówieśników (art. 50 ust. 4 i 5 ups) i stanowi wyjątkowy wypadek, o którym mowa w § 2 pkt 5 in medio rozporządzenia z 2005 r.

Korzystanie przez syna skarżącej ze wsparcia organizacji pozarządowych w ramach turnusów rehabilitacyjnych (s. 7 decyzji z [...] lutego 2019 r.) nie przemawia za odmową przyznania wnioskowanych usług, bowiem jest oczywistym, że w okresie przebywania na turnusie, dziecko nie będzie korzystać z usług świadczonych na podstawie art. 50 ust. 4 i 5 ups.

Owe istotne uchybienia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa czyni dowolnym przyjęcie, że brak jest realnych możliwości dziecka z korzystania z wnioskowanych świadczeń, z uwagi na ograniczenia czasowe. Organy nie ustaliły, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i słusznemu interesowi obywatela (art. 7); z naruszeniem obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), w jakim maksymalnym zakresie dziecko dysponuje czasem na korzystanie z wnioskowanych świadczeń. Należy przyjąć, że część placówek prowadzi zajęcia w dni powszednie. Jednak podmioty organizujące hipoterapię, zapewne prowadzą zajęcia także w dni wolne od pracy. Brak zatem przeszkód, by chłopiec korzystał z hipoterapii także w weekendy.

Trafnie skarżącą podniosła, że organ I instancji wadliwie formułował pytania, zwracając się do poszczególnych placówek, czy mogą udzielać specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ obowiązany był wskazywać wiek dziecka, jego stopień niepełnosprawności i jego stan zdrowia; wnosząc o podanie, czy istnieje możliwość zapewnienia rehabilitacji odpowiedniej do dysfunkcji dziecka - np. metodą Bobath (a jeśli nie, to jaką inną metodą - co pozwoliłoby lekarzowi zlecającemu ocenić, czy inna metoda służy poprawie zdrowia dziecka); czy logopeda dysponuje właściwym sprzętem i oprogramowaniem, mogącym pomóc chłopcu w ćwiczeniach; czy istnieją przeszkody natury architektonicznej, uniemożliwiające chłopcu (30 kg masy ciała i 30 kg wózek, którym dziecko się porusza; wąskie i kręte schody, brak windy) i jego matce dotarcie do miejsca ćwiczeń na I piętrze; czy istnieje możliwość wykonywania ćwiczeń z dzieckiem w miejscu jego zamieszkania (s. 5 decyzji z [...] lutego 2019 r.).

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że to, że dana placówka nie może w rzeczywistości świadczyć specjalistycznych usług opiekuńczych właściwych dla indywidualnych potrzeb ciężko chorego dziecka ("usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności" - verba legis - art. 50 ust. 4 ups) czy to z uwagi na brak odpowiednich specjalistów, stosujących konieczne dla tego dziecka metody, czy to z przyczyn technicznych - np. przeszkód architektonicznych; braku odpowiedniego sprzętu i oprogramowania czy braku terminów w okresie, na który przyznaje się owe usługi, to mimo że dane zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są realizowane na podstawie art. 7 uozd bądź na podstawie ustawy o systemie oświaty, nie mogą stanowić jakiejkolwiek przeszkody dla przyznania wnioskowanych usług na podstawie art. 50 ust. 2, 4 i 5 ups.

Naruszenie zasady przekonywania (art. 11 kpa) przejawiało się brakiem jakichkolwiek wskazań w decyzjach obu instancji, dla których nie przyznano skarżącej ani jednej godziny hipoterapii (mimo jednoznacznego zlecenia lekarza psychiatry i mimo niewyegzekwowania przez organy odpowiedzi ze Stajni [...]). Jednorazowe użycie zwrotu "co 2 tygodnie 0,5 godziny hipoterapia" - s. 7 decyzji z [...] lutego 2019 r.; przy pięciokrotnym użyciu zwrotu "hydroterapii" - s. 4, 8, 9, 16, 17 bądź "hydromasaż" - s. 6 decyzji z [...] lutego 2019 r.) wskazuje, że dotychczas syn skarżącej nie korzystał z hipoterapii, mimo odpowiedniego zlecenia lekarza psychiatry - zarówno z 30 kwietnia 2018 r., jak i 26 listopada 2018 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje w sposób dostateczny przyczyn, dla których odmówiono skarżącej usług w zakresie psychologa, logopedy i pedagoga, mimo że liczba dotychczas realizowanych specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach każdej z tych specjalności była znacząco mniejsza od ilości zajęć realizowanych z udziałem chłopca.

Tylko fakty zawarte w uzasadnieniu decyzji, w części przedstawiającej ustalenia faktyczne, są stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym. Podobne rozwiązania są powszechnie przyjęte w kulturze prawnej - w innych procedurach regulowanych ustawami. Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich-Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż Autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, PWN 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55) jak i uzasadnienie decyzji administracyjnej (Adamiak/Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 595-596 nb 19-21).

Uzasadnienie decyzji I instancji jest zdawkowe i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Zdawał sobie z tego sprawę organ I instancji, bowiem usiłował on "uzupełnić" ustalenia faktyczne w piśmie przekazującym odwołanie skarżącej. Utrwalonym jest pogląd, że odpowiedź na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które - zgodnie z art. 107 § 3 kpa - winny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z 13.12.1995 r. III SA 341/95, Glosa 1996/8/30, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 595, uw. 47). Niemożność "uzupełnienia" odnosi się także do decyzji I instancji, bowiem i ona musi spełniać wymogi art. 107 § 3 kpa (Adamiak/Borkowski - op. cit. 2017, s. 595-596 nb 20-21). Także uzasadnienie decyzji II instancji narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem zastępuje ustalenia własne organu odwoławczego obszernym przywołaniem twierdzeń zawartych w owym piśmie Burmistrza (s. 7-11 decyzji z [...] lutego 2019 r.).

Organy obu instancji w kontrolowanej sprawie nie ustrzegły się naruszeń wskazanych przepisów postępowania, mimo że orzekały po wydaniu prawomocnego wyroku z 23 maja 2018 r. II SA/Go 246/18 (co do specjalistycznych usług opiekuńczych za inny okres), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. trafnie wskazał na uchybienia organów administracji publicznej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2, 4 i 5 ups (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej; s. 6 akapit ostatni skargi kasacyjnej).

Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 3 ups ustanawia zasady i cele pomocy społecznej. W myśl ust. 1 art. 3 ups pomoc społeczna umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Godność osoby ludzkiej jest dobrem osobistym podlegającym szczególnej ochronie w prawie pomocy społecznej. Godność ma rangę zasady i wartości konstytucyjnej. Art. 30 Konstytucji RP określa przyrodzoną i niezbywalną godność jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Godność będąca istotą człowieczeństwa jest fundamentem systemu pomocy społecznej i nadrzędną wartością w udzielaniu wsparcia, jest wyjęta poza nawias wszystkich uregulowań i instytucji ustawy o pomocy społecznej (I. Lipowicz, O mądre prawo i wrażliwe państwo, Warszawa 2013 r., s. 67). Godność nie jest zależna od wieku, stanu umysłowego, poziomu rozwoju. W ust. 3 art. 3 ups ustawodawca wymaga, by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były dostosowane do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Obowiązek dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta łączy się z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń. Najważniejszą cechą zasady indywidualizacji świadczeń jest elastyczność w dostosowaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, uwagi do art. 3). Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy:... 3) organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 18 ust. 1 pkt 3 ups). Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wyznaczają konkretne obowiązki gmin dotyczące pomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Gminy muszą świadczyć dla nich specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz prowadzić ośrodki wsparcia (I. Sierpowska - op. cit., uwagi do art. 18). W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący... wstępni... nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 ups). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5 art. 50 ups).

Zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych tworzą usługi opiekuńcze. Ich różnorodność związana jest przede wszystkim z koniecznością dostosowania do indywidualnych potrzeb świadczeniobiorcy, na tej podstawie można wyróżnić usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Omawiana pomoc może być świadczona przez różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, może mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. Usługi specjalistyczne są dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Polegają one na uczeniu i rozwijaniu umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia przez: kształtowanie umiejętności zaspokajania potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania; motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji. Specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą przyjmować postać rehabilitacji i pielęgnacji wspierającej proces leczenia (pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, wykupieniu leków, dotarciu do placówek służby zdrowia). Usługi te dotyczą zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych.

W doktrynie i orzecznictwie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że usługi opiekuńcze mogą być przyznane jedynie na przyszłość i nie dotyczą potrzeb ujawnionych w przeszłości. Jest oczywiste, że usług nie można wykonać wstecz, ale roszczenia świadczeniobiorców co do wstecznego oddziaływania świadczenia mogą się wiązać z ponoszoną przez nich odpłatnością. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których osoby zwracające się o pomoc korzystały wcześniej z podobnych usług, z tym że świadczonych na gruncie umowy cywilnej zawartej między opiekunem a osobą wymagającą opieki lub jej przedstawicielem. Dodatkowo w mylnym przeświadczeniu może je utrzymywać art. 106 ust. 3 ups, stanowiący, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Unormowanie to nie dotyczy świadczeń niepieniężnych, a więc i usług opiekuńczych. Nie oznacza to, że świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane z mocą wsteczną, jest to sprzeczne z ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej, która zaspokaja jedynie potrzeby bieżące, i to w niezbędnym zakresie. Usługi opiekuńcze, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość (wyrok NSA z 18.11.2010 r. I OSK 966/10, Lex 784374). Przyznanie usług opiekuńczych (w tym specjalistycznych) za okres poprzedzający złożenie wniosku w tej sprawie jest sprzeczne z ich istotą, gdyż o ich przyznaniu decyduje aktualna sytuacja osoby uprawnionej (rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności - art. 50 ust. 4 ups), która w myśl art. 106 ust. 4 ups ustalana jest przed datą wydania decyzji (wyrok WSA w Lublinie z 28.2.2012 r. II SA/Lu 893/11, Lex 1138633, akceptowane przez I. Sierpowską - op. cit., uwagi do art. 50 ups).

Sąd I instancji winien był uwzględnić to, że Kolegium z naruszeniem wskazanych wzorców kontroli nie dostrzegło, że organ I instancji decyzją z 14 stycznia 2019 r. przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie (prawidłowo nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności), począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r., nie zaś od 14 stycznia 2019 r. Kolegium dostrzegając ów błąd, winno było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję z [...] stycznia 2019 r. w punkcie 1 (pierwszym) w części przyznającej skarżącej owe specjalistyczne usługi opiekuńcze za czas od 1 stycznia 2019 r. do dnia 13 stycznia 2019 r. włącznie i określić, że w okresie od 14 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. przyznaje te usługi w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Syn skarżącej mógłby bowiem wykorzystać owe 8 godzin miesięcznie w okresie od 14 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. Rozkład przyznanych zajęć 8 godzin miesięcznie - "po 2 godziny tygodniowo" - dotyczyłby zatem okresu od 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.

Być może Burmistrz przyznając w punkcie 1 specjalistyczne usługi od dnia 1 stycznia 2019 r. kierował się chęcią zapewnienia ciągłości tego rodzaju usług za czas po dniu 30 grudnia 2018 r. W przyszłości organ może rozważyć w takiej sytuacji wydanie decyzji częściowej do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w zakresie przyznania części usług (art. 104 § 2 in medio kpa; Borkowski/Adamiak - op. cit. 2017, s. 558-559 nb 23, 24), co pozwoli organowi, po szybkim uzupełnieniu dowodów, rozstrzygnąć sprawę w pozostałej części.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2, 4 i 5 ups. Słusznie WSA stwierdził, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Nie budzi wątpliwości to, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy lecz uznaniowość ta musi uwzględniać nadzwyczaj ciężki stan zdrowia chłopca i upływający bezpowrotnie czas, w którym właściwe usługi specjalistyczne mogą wpłynąć na jego zdrowie. Nie ulega wątpliwości, że upływ czasu, przy braku właściwych, zindywidualizowanych specjalistycznych usług opiekuńczych, zmniejsza szanse dziecka na poprawę jego stanu zdrowia, zapewnienie lepszego rozwoju. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, zbliżający się okres dojrzewania chłopca, stworzy szereg nowych trudności, z którymi będzie się borykał on, jak i jego rodzice.

Nie mógł przynieść spodziewanego efektu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 36 pkt 2 lit. m ups w zw. z art. 106 ust. 3 zd. 1 ups (a contrario) (pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej).

Specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia są jedną z form świadczeń niepieniężnych udzielanych z pomocy społecznej. Art. 106 ust. 3 zd. 1 ups reguluje przyznawanie i wypłacanie świadczeń pieniężnych. Nie ma podstaw, by ten przepis stosować a contrario do świadczeń niepieniężnych określonych w art. 36 pkt 2 lit. m ups. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, wskazujących że usługi opiekuńcze mogą być przyznane jedynie na przyszłość.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 2.c petitum skargi kasacyjnej).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Go 290/19 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 3 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2, 4 i 5 ups przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2019 r., mimo braku prawidłowej oceny, które z wnioskowanych specjalistycznych usług opiekuńczych są dostosowane do szczególnych potrzeb wynikającego z rodzaju schorzeń i niepełnosprawności syna skarżącej, oraz które placówki dysponują osobami ze specjalnym przygotowaniem zawodowym, posługującymi się metodami, sprzętem i oprogramowaniem, mogącym realizować owe usługi na rzecz chłopca, a nadto naruszenie zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 11, art. 80 i 107 § 3 kpa przez nie dostrzeżenie przez organ odwoławczy istotnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wyżej wskazanych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (precyzyjnie wskazanych przy analizie zarzutu 2.b skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2, 4 i 5 ups oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 11, art. 80 i 107 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 136 § 1 kpa w aktualnym brzmieniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) uzupełni samodzielnie postępowanie dowodowe w zakresie wyżej wskazanym i rozstrzygnie o odwołaniu. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium związane będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku I OSK 2983/19 (art. 153 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 ppsa, przyzna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku i oświadczenia.