Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2096/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 279 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 3 pkt 9, art. 30, art. 33 ust. 3 i 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 10467 (dziesięć tysięcy czterysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r., o wymierzeniu E. sp. z o.o. (zwanej dalej "Spółką") opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w I. półroczu 2011 roku, w kwocie 6 501 286 zł.

W części wstępnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg sprawy.

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

- zgodnie z art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów; art. 276 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska,

- w niniejszej sprawie organ I. instancji uznał, że wyniki postępowania wyjaśniającego pozwoliły na niewątpliwe ustalenie faktu nawiezienia i składowania w I. półroczu 2011 roku na terenie działki położonej w G., oznaczonej nr [...], a ocena zebranych w sprawie dowodów zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji nie nosi znamion dowolności,

- spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy produkt, który powstał w wyniku metody odzysku opisanej w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r. (zmienionej decyzją z [...] lutego 2010 r.), i został nawieziony na teren wskazanej działki nadal stanowi odpad, czy też jest pełnowartościowym produktem budowlanym,

- U. sp. z o.o. uzyskała zgodę na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 01 08 (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych) na terenie E. S.A. w K. zwanej dalej "E." pod następującymi warunkami:

- działalność w zakresie odzysku ww. odpadu będzie prowadzona na placach odkładczych, tymczasowych magazynach i składowisku odpadów paleniskowych E. z wykorzystaniem mobilnej mieszarki oraz zestawu sit umożliwiających uzyskanie wymaganych właściwości materiału; w celu zapewnienia wymaganych parametrów technicznych dla produktu przewiduje się dodawanie kruszyw doziarniających (piasek, żwir); powstały produkt będzie wykorzystywany w budownictwie drogowym; odzysk odpadów będzie się odbywać metodą R14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części;

- przeznaczone do odzysku odpady będą pobierane bezpośrednio z placów odkładczych, magazynów tymczasowych i składowiska odpadów paleniskowych E.; wytworzony produkt budowlany (po uzyskaniu wymaganych parametrów) wywożony będzie do odbiorcy,

- w świetle powołanych zapisów zezwolenia, a zwłaszcza wskazania metody odzysku odpadów (R 14), nie może budzić wątpliwości czy zamierzone przez Spółkę działania z odpadami należy zakwalifikować jako recykling lub inny rodzaj końcowego odzysku, czy też jako etap pośredni; zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) proces odzysku R 14 polega na wykorzystaniu odpadów w całości lub części; zastosowanie tego procesu nie będzie spełniało definicji recyklingu, który jest definiowany w art. 3 ust. 3 pkt 14 ustawy o odpadach; w wyniku zastosowania procesu R 14 nie powstaje produkt, ponieważ proces ten zakłada jedynie wykorzystanie odpadu - nie ma więc mowy o recyklingu,

- w danym przypadku odpady zostaną jedynie wstępnie przetworzone do postaci pozwalającej na wykorzystanie ich w zakresie wskazanym w zezwoleniu - w budownictwie drogowym; z tych przyczyn produkt o nazwie "P." odzyskany ze składowiska odpadów z terenu E. metodą odzysku R 14, w świetle ustawy o odpadach, nadal jest odpadem o kodzie 10 01 80 i może być wykorzystany w budownictwie drogowym, a zatem składowanie tego produktu w wyrobisku na terenie działki nr [...] w miejscowości G., należy uznać za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym,

- odniesiono się do kwestii związanych z przekazaniem części zdeponowanych odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej na jej własne potrzeby (część została użyta przez właściciela działki do zasypania wyrobiska); wskazano, że prawidłowe jest stanowisko wyrażone przez organ I. instancji wywodzący naruszenie warunków zakreślonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2006 roku Nr 75, poz. 527 ze zm.),

- wobec powyższego, zachodziły przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej.; właściwie ustalono podmiot zobowiązany do poniesienia opłaty, ilość nawiezionych odpadów i termin ich składowania; wszystkie powyższe ustalenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanej w I. instancji i organ odwoławczy, wobec ich niekwestionowania przez Stronę, nie widział potrzeby ich szerszego omawiania.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, a w tym:

- art. 3 ust. 3 pkt. 9 i art. 27 ustawy o odpadach,

- art. 3 pkt. 15) i art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L. Nr 312 s. 3), zwanej dalej "dyr. 2008/098/UE",

- niesprecyzowanych norm rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku,

- art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a.

Uzasadniając skargę przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- wywody organów obu instancji były związane wyłącznie z odmienną interpretacją posiadanego przez Spółkę zezwolenia na odzysk odpadów, która spowodowana jest nieprecyzyjnością powołanego zezwolenia; w sposób całkowicie dowolny zinterpretowano pojęcia odzysku, a w szczególności proces odzysku R 14,

- Spółka była wielokrotnie kontrolowana przez właściwe rzeczowo organy, które nie znalazły żadnych nieprawidłowości w przeprowadzanej procedurze odzysku; kontrole wykazały, że odzysk jest prowadzony zgodnie z uzyskanym przez Spółkę zezwoleniem, sam produkt spełnia wymagane normy i standardy, a procedura stosowana przez Spółkę jest właściwa (dowody znajdują się w aktach sprawy),

- wytworzony w wyniku procesu odzysku piasek żużlowy, ale nie "surowy" odpad o kodzie 10 01 80 (co przyznaje organ I. instancji, a SKO tego nie podważa), został przekazany na teren nieruchomości pozostającej we władaniu osoby fizycznej; niewielka część z przekazanego produktu została następnie wykorzystana prze tą osobą fizyczną do rekultywacji terenu - zostały nim wypełnione wyrobiska po kopalni piasku; pozostała część została zmagazynowany z uwagi na chwilowy brak zbytu tego produktu,

- dokonując analizy posiadanego zezwolenia Spółka uznała, że proces odzysku kończy się na etapie właściwego (zgodnego z decyzją) "przekształcenia" odpadu, natomiast końcowe miejsce wykorzystania produktu nie jest już etapem procesu odzysku; zgodnie bowiem z brzmieniem zezwolenia produkt (nie odpad) powstaje po przeprowadzeniu procedury odzysku; opisana w decyzji procedura odzysku polega na zagospodarowaniu odpadów przy użyciu mobilnej mieszalni lub zestawu sit; takie zagospodarowanie odpadów powoduje ich przetworzenie i w efekcie wytworzenie produktu tj. piasku żużlowego posiadającego stosowne atesty i aprobaty,

- miejsce wykorzystania produktu nie jest elementem procedury odzysku i nie zmienia właściwości produktu, czyli otrzymanego piasku żużlowego; zgodnie z brzmieniem decyzji powstały produkt - piasek żużlowy, a nie odpad, będzie wykorzystywany w budownictwie drogowym; takie zapisy decyzji jednoznacznie wskazują, iż proces odzysku kończy się nie w momencie wbudowania produktu (piasku żużlowego) w teren, a w momencie przetworzenia odpadów w instalacjach; taki pogląd znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji zezwalającej Spółce na prowadzenie odzysku; zgodnie z treścią uzasadnienia zezwolenia na odzysk, udzielonego Spółce, "działalność w zakresie odzysku prowadzona będzie na terenie E. S.A. ... Odpad poddawany będzie rozdrabnianiu (na mobilnych urządzeniach) i mieszany do osiągnięcia odpowiednich parametrów. W celu uzyskania kruszywa żużli paleniskowych przewiduje się dodawanie do mieszanek kruszyw doziarniających. Uzyskany w ten sposób materiał dostarczany będzie do odbiorców",

- inne rozumienie treści decyzji zezwalającej na odzysk nie znajduje uzasadnienia; gdyby przyjąć, jakoby zastosowanie opisanej wyżej procedury odzysku miało zakończyć się w momencie wbudowania odpadów w teren (i to tylko w konkretnym celu), to wydający zezwolenie dałby temu wyraz w sentencji decyzji wskazując np. że przetworzone w instalacjach odpady zostają następnie wbudowywane w teren, przy czym w takim razie miejscem odzysku byłoby to wskazane aktualnie w decyzji, ale także konieczne byłoby wskazanie dodatkowej lokalizacji (konkretnej budowy), gdzie odpad miałby być wykorzystywany; w tym miejscu przywołano przepisy dotyczące zawartości wniosku i decyzji w przedmiocie zezwolenia na odzysk odpadów – art. 27 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach;

- w uzyskanym zezwoleniu (wydanym przez organ orzekający w przedmiocie opłaty w I. instancji) w pkt. 2 decyzji (miejsce i dopuszczalne metody odzysku) jednoznacznie wskazano metodę odzysku (proces R 14), a także jego warunki; w punkcie tym w żadnym razie nie wskazano, jakoby odzysk odpadów w przedmiotowym zakresie trwał dalej i jego elementem było przekazanie produktu do wbudowania w teren w trakcie prac drogowych; wskazano jedynie, że wytworzony materiał ma mieć docelowe zastosowanie w budownictwo drogowym,

- stosownie do zapisów dyr. 2008/098/UE (aktu prawnego mającego zastosowanie na terytorium Polski) odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez, zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce; stosownie zaś do art. 3 ust. 3 pkt. 9 ustawy o odpadach przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy,

- w przedmiotowej sprawie, w uzyskanym przez Spółkę zezwoleniu, jednoznacznie wskazano, że odzysk odpadów będzie polegać na ich wykorzystaniu w całości lub części, a w efekcie powstanie produkt budowlany - piasek żużlowy; organy naruszyły wskazane wyżej normy prawne, bowiem Spółka posiada stosowne zezwolenie na odzysk odpadów, odzysk był prowadzony zgodnie z określonymi w tym zezwoleniu warunkami, a samo zezwolenie nie zabraniało czasowego zmagazynowania wytworzonego produktu; w zezwoleniu tym nie określono w jakim czasie wytworzony produkt ma zostać wywieziony do odbiorcy; wskazano jedynie docelowe zastosowanie wytworzonego produktu,

- zmagazynowanie produktu nie powodowało, że raz wytworzony produkt "z powrotem" stawał się odpadem (a tak by wynikało z uzasadnienia skarżonej decyzji), taki sposób rozumowania musi być uznany co najmniej za nielogiczny, bowiem zmagazynowanie produktu nie zmienia jego właściwości fizycznych i chemicznych,

- na marginesie wskazano, że w niniejszej sprawie było prowadzone również postępowanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., pod kątem ewentualnej szkody środowiskowej z tytułu zmagazynowania przedmiotowego produktu w G.; organ ten prawomocnie umorzył to postępowanie (decyzja z [...] sierpnia 2011 r.); dla kontekstu przedmiotowej sprawy i skarżonej decyzji istotne są ustalenia poczynione przez RDOŚ, w świetle uzasadnienia jego orzeczenia:

- kontrola w Spółce wykazała, że odpady o kodzie 10 01 80 poddawane są odzyskowi w wyniku, którego powstaje piasek żużlowy;

- badania fizykochemiczne mieszanki składowanej na przedmiotowym terenie wskazują, że piasek ten nie może wpłynąć na przekroczenie wartości dopuszczalnych w glebie lub ziemi;

- nie ma przesłanek do uznania, że przeprowadzona rekultywacja może spowodować zagrożenie szkodą w środowisku i środowisku wodnym;

- fakt zgromadzenia mieszanki w starym wyrobisku kopalnianym nie będzie miał znaczącego negatywnego wpływu na przedmiot ochrony oraz spójność i integralności obszaru Natura 2000,

- zgodnie z art. 276 ustawy - Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska; wypada zatem (całkowicie hipotetycznie) rozważyć, jakie pozwolenie lub inną decyzję miałaby uzyskać Spółka, aby czasowo przetrzymywać wytworzony w trakcie procesu odzysku piasek żużlowy; musiałaby to być decyzja zezwalająca na zbieranie (magazynowanie) odpadów; jednak zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem; skoro Spółka już poddała odpady procesowi odzysku, w wyniku czego został wytworzony produkt w postaci piasku żużlowego, to nie miałaby możliwości uzyskania decyzji na magazynowanie odpadu - bo to już nie był odpad w rozumieniu ustawy o odpadach; odpad pierwotny został bowiem fizycznie i chemicznie tak przekształcony (zgodnie z posiadanym zezwoleniem), że nie spełnia definicji legalnej odpadu; w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany,

- przetwarzany przez Spółkę odpad, oznaczony kodem 10 01 80, należy zakwalifikować, jako odpady (oznaczone w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach) Q8 - pozostałości z procesów przemysłowych (np. żużle, pozostałości podestylacyjne itp.); skoro zaś przedmiotowe odpady zostały poddane procesowi odzysku, nie mogą być one nadal traktowane, jako odpady, a tym samym (jak wywiedziono wyżej) nie jest prawnie dopuszczalne uzyskanie zezwolenia na ich czasowe przetrzymywanie (magazynowanie),

- konkludując, bezsporny jest fakt pozostawania przez Spółkę w usprawiedliwionym przekonaniu, że czasowe zmagazynowanie wytworzonego produktu oraz jego przekazanie na potrzeby rekultywacji terenu przez osobę fizyczną, nie stanowi naruszenia warunków zezwolenia; tym samym za uzasadnione należy również uznać, że nie może być uznane za magazynowanie odpadów przetrzymywanie produktu będącego pełnoprawnym materiałem budowlanym, a tylko za taki można uznać piasek żużlowy, który powstał w wyniku zastosowania przez Spółkę procesu odzysku odpadów; jak odnotowano w zaskarżonej decyzji produkt wytworzony w wyniku procesu odzysku - piasek żużlowy [...], uzyskał Atest higieniczny [...] oraz aprobatę techniczna IBDiM Nr [...]; trudno zatem uznać, jakoby wytworzony przez Spółkę produkt nadal był odpadem; żaden bowiem odpad nie uzyskałby tych certyfikatów i atestów, dopuszczających ich do użycia, jako produkt budowlany,

- obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, analogicznie stanowi art. 6 K.p.a.; nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, że odnoszące się do niego działania (m.in. informacje, decyzje) organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu; skoro zatem Organ nie wskazał w zezwoleniu, jakoby w wyniku zastosowania opisanego procesu odzysku powstawał odpad, który należy następnie poddać innym (dodatkowym) czynnościom, Spółka miała pełne prawo uznać, że jej działania są legalne, a powstałe w wyniku procesu odzysku produkty nie są odpadami lecz pełnoprawnym materiałem, możliwym do gospodarczego wykorzystania, a zatem także do czasowego zmagazynowania,

- za przedstawioną wyżej argumentacją przemawia również brzmienie dyr. 2008/098/UE; ten akt wspólnotowy ma zastosowanie w krajowym porządku prawnym; art. 6, reguluje problematykę utraty statusu odpadu - niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, i spełniają ścisłe kryteria, zgodnie z następującymi warunkami:

- dana substancja lub przedmiot jest powszechnie stosowana do konkretnych celów (jak w przedmiotowej sprawie);

- istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie (jak w przedmiotowej sprawie);

- dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów (jak w przedmiotowej sprawie);

- zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego (jak w przedmiotowej sprawie),

- biorąc to pod uwagę, poza zapisami decyzji zezwalającej na odzysk, za faktem, że wytworzony przez Spółkę, a czasowo zmagazynowany w G. produkt, nie jest i nie był odpadem przemawia brzmienie powołanego art. 6 dyrektywy,

- stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - jest to tzw. zasada praworządności lub legalności; z punktu widzenia tego przepisu, który nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa, formułowanie ocen, co do "wykładni" treści decyzji administracyjnej (prawomocnej decyzji zezwalającej na odzysk) jest niedopuszczalne; nie jest możliwe, by Spółka ponosiła konsekwencje (w tym finansowe, grożące jej praktycznie upadłością) tylko w oparciu o swego rodzaju "interpretację" organu, podczas, gdy Spółka działała w oparciu o ważną, skuteczną, decyzję administracyjną o określonej treści,

- organ administracji w zezwoleniu, w sposób jednoznaczny wskazał, że w efekcie procesu odzysku powstaje produkt - piasek żużlowy, który będzie wykorzystywany w budownictwie drogowym; tym samym w swojej własnej decyzji sprecyzował, że w wyniku zastosowania przez Spółkę procedur odzysku R 14 (co nigdy nie zostało zakwestionowane w żaden sposób) wytworzony zostaje produkt budowlany, który przestaje być odpadem; obecne działania organu nie mogą zyskać akceptacji, bowiem naruszają zasadę zaufania do państwa (wyrażoną w art. 8 K.p.a.) i wywodzona z tej normy prawnej, oraz z art. 16 K.p.a., zasadę zaufania do treści prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej; organ nadaje bowiem udzielonemu Spółce zezwoleniu na odzysk nową treść i określa nowe warunki wykonywania tego rodzaju działalności,

- organy usiłują nadać nowe znaczenie definicji odzysku - wskazują, że powstały w wyniku jej zastosowania produkt jest nadal odpadem; tymczasem, w myśl art. 3 ust. 3 pkt. 9 ustawy o odpadach odzysk, to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy; jedną z metod odzysku, określoną w powołanym załączniku jest proces R 14; naturalnie, w ramach tego procesu (określonego ogólnie) również mogą postawać odpady; jednak zarówno same warunki odzysku, jego szczegółową "specyfikację" oraz końcowy efekt określa właściwy rzeczowo organ w zezwoleniu na jego prowadzenie; zgodnie z posiadanym zezwoleniem w przedmiotowej sprawie efektem procesu odzysku nie jest odpad, lecz pełnoprawny materiał budowlany,

- przedmiotowa problematyka (co do zagadnienia) była już przedmiotem badania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - w sprawach prowadzonych pod sygn. [...] i [...] Kolegium badało sprawy magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonych w sytuacji, w których podmiot (który miał się takich działań dopuścić) również magazynował produkt powstały w wyniku zastosowania procesów odzysku; w ocenie Kolegium (w obu powołanych sprawach), jeżeli w zezwoleniu na prowadzenie odzysku określono "wynik" tego procesu - wskazano, że jego efektem będzie powstanie określonego materiału budowlanego, a nie określono, jako wyniku procesu odpadu, należy jednoznacznie przyjąć, że podmiot (będący stroną także powołanych postępowań) nie magazynował odpadów, lecz produkt; w przedmiotowej sprawie organ prezentuje skrajnie odmienne stanowisko,

- wynikiem procesu odzysku stosowanego przez Spółkę (co także jednoznacznie wynika z posiadanego przez Spółkę zezwolenia) jest produkt budowlany - kruszywo krzemianowe; tym samym Spółka nie magazynowała odpadu, lecz pełnoprawny materiał budowlany, czego posiadane zezwolenie na odzysk w żadnej mierze nie zabraniało i z przyczyn natury prawnej nie mogło zabraniać; udzielanie zgody na magazynowanie produktów budowlanych (niezależnie od tego jakiego są rodzaju) nie leży bowiem we właściwości rzeczowej marszałka województwa,

- rozpatrując przedmiotowa sprawę, organy pominęły w istocie ważką okoliczność prawną, uznając ją za udowodnioną i nie przedstawiając w tym zakresie żadnej rzeczowej argumentacji; stosownie do art. 33 ustawy o odpadach posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby, zaś prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku; zgodnie z rozporządzeniem w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku odpadem, który może być przekazany np. osobie fizycznej (tak jak w przedmiotowej sprawie) może być odpad o kodzie 10 01 80; odpad ten może być wykorzystany na potrzeby utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów, czy budowy fundamentów; tym samym prawodawca zdecydował, że nieprzetworzony odpad może być w praktyce wykorzystany do celów tożsamych z tymi, do jakich zastosowano produkt przekazany przez Spółkę na potrzeby rekultywacji; oznacza to, że nawet sam ten odpad jest bezpieczny dla środowiska i nawet nieprzekształcony może znaleźć zastosowanie; wypada zwrócić uwagę, że do rekultywacji terenu w przedmiotowej sprawie wykorzystany został nie odpad, a piasek żużlowy - materiał budowlany powstały w wyniku zastosowania w pełni procedury odzysku określonej w decyzji; trudno jest, za zasadny uznać pogląd, wyrażony w skarżonej decyzji, jakoby działania Spółki w sposób rażący naruszyły prawo i warunki posiadanego zezwolenia, jeśli prawodawca dopuszcza by sam nieprzetworzony odpad był wykorzystywany do podobnych celów,

- dokonanie rekultywacji terenu jest suwerenną decyzją jego właściciela; Spółka nie może brać odpowiedzialności za fakt, że właściciel terenu w taki, czy inny sposób zdecydował o wykorzystaniu materiału budowlanego, jakim bez wątpienia jest produkt wytworzony przez Spółkę; nie jest obowiązkiem Spółki badanie, w jaki sposób i na jakich zasadach będzie wykorzystywany jej produkt; gdyby tak było, Spółka musiałaby prowadzić kontrole wszystkich budów dróg, gdzie jej materiał został dostarczony, co jest oczywiście całkowicie nierealne i zbędne; obowiązkiem Spółki jest bowiem przeprowadzenie procesu odzysku w taki sposób, by otrzymać materiał o określonych parametrach - dalsze jego zastosowanie pozostaje w gestii odbiorcy materiału.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżoną decyzje wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne. Są nimi: zdeponowanie na określonej działce, poza terenem E., materiałów powstałych w wyniku poddania pewnej obróbce odpadów - mieszanki popiołowo-żużlowe, obróbka była dokonana, na podstawie stosownego zezwolenia z wykorzystaniem mobilnej mieszarki oraz zestawu sit umożliwiających uzyskanie wymaganych właściwości materiału; w celu zapewnienia wymaganych parametrów technicznych dla produktu dodaje się kruszywa odziarniające (piasek, żwir), produkt jest materiałem budowlanym, dla którego uzyskano określone atesty i opinie. Spór sprowadza się do kwestii, czy materiały te kwalifikować należy, jako odpady. W takim bowiem przypadku doszłoby do składowania bądź magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Wobec sporu, co do trafności oceny stanu faktycznego w kontekście stosownych regulacji materialnoprawnych skonstatować wypada, że trafne są wywody skargi (z zastrzeżeniem uwag zawartych w części końcowej niniejszego uzasadnienia). Ich ponowne przytaczanie, z uwagi na uprzednie szerokie zreferowanie, nie byłoby zasadne.

Wypada jedynie zauważyć ponadto, że kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena, czy poddanie odpadu pozyskiwanego przez Spółkę na terenie E. pewnym procesom należy uznać za odzysk, którego efektem jest powstanie surowca, niebędącego już odpadem, czy też proces odzysku polega w danym przypadku na wbudowaniu odpadów (po poddaniu ich pewnej obróbce wstępnej dokonywanej przez Spółkę), jako elementu obiektów budowlanych (dróg).

Odpowiedź na to pytanie, wobec uwarunkowań formalnych danej sprawy, jest jednoznaczna.

Organ administracji błędnie uznał, że oznaczenie procesu odzysku R 14 w zał. nr 5 ustawy o odpadach przesądza, jakoby chodziło o określony proces wstępnej obróbki odpadów. Proces taki oznaczany byłby, jako R 15. Natomiast proces R 14 zawiera wszelkie metody odzysku odpadów, które nie zostały wyodrębnione oddzielnie w poz. R 1-13 a mieszczą się w definicji art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach. Bez znaczenia jest okoliczność czy dany proces – realizowany przez Spółkę – należy kwalifikować, jako recykling, obejmuje on bowiem jedynie pewną kategorię działań mieszczących się w szerszym pojęciu odzysku (patrz np. wymienione expressis verbis procesy R 3-5). Proces odzysku, oznaczony R 14 obejmuje niewymienione wcześniej procesy odzysku a więc także i te, będące recyklingiem. Opisanie więc prowadzonych działań w zezwoleniu, jako proces R-14 nie oznacza automatycznie, że nie stanowi on recyklingu, lecz że nie został wyegzemplifikowany wśród innych procesów wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach.

Trafnie zauważa Strona skarżąca, że gdyby - w ocenie organu wydającego zezwolenie - prowadzone przez Spółkę procesy na terenie E. nie skutkowałyby przekształceniem odpadu w materiał budowlany, niebędący już odpadem, w decyzji należałoby określić miejsce prowadzenia dalszego procesu (np. wbudowanie w drogę) oraz warunki jego prowadzenia, gdyby czynności tych dokonywałaby sama Spółka. Skoro z kolei z samej decyzji wynika, że produkt będzie przekazywany odbiorcom, oznaczałoby to że uczestniczą oni w procesie poddawania odpadu odzyskowi a wiec oni również powinni dysponować stosownymi zezwoleniami, w których zakreślono by konkretne warunki, jeżeli odbiorcami nie są podmioty, które mogą nie dysponować zezwoleniami w związku z treścią art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach lub nie ma miejsca przypadek wskazany w myśl art. 33 ust. 4a ustawy.

Wobec wskazanych uwarunkowań trafna jest konstatacja, że w świetle warunków obowiązującego zezwolenia, gdy odpady są poddawane wskazanym w decyzji procesom, ich efektem jest materiał budowlany niestanowiący już odpadu. W ocenie organu wydającego zezwolenie poddanie odpadów wskazanym procesom musiało prowadzić do stosownych zmian cech fizycznych czy chemicznych, tak że stanowią one materiał nie stanowiący poważnego zagrożenia dla środowiska. Świadczy o tym m.in. nie wskazanie miejsc, gdzie może być wykorzystywany i warunków dokonywania czynności w tym zakresie. Nie opisanie prowadzonego przez Spółkę procesu, jako R 15 oznacza również, że odbiorców wytwarzanego materiału budowlanego nie dotyczą rygory związane z gospodarowaniem odpadami, w tym obowiązki wynikające z - generalnie - reglamentacji działań w zakresie odzysku odpadów.

Kwestią odrębną, wykraczającą poza ramy niniejszego postępowania, jest zagadnienie czy Spółka, deponując wytworzony materiał budowlany w określonym miejscu zamiast przekazywać go bezpośrednio odbiorcy, nie naruszyła warunków zezwolenia, w którym wyrażono zasadę bezpośredniego przekazywania odbiorcy materiału z placów należących do E. Problem ten może być wyłącznie rozstrzygnięty w ramach odrębnych postępowań np. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia - art. 30 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do przywoływanych w skardze przepisów dyr. 2008/098/UE należy stwierdzić, co następuje. Akt ten nie był implementowany do polskiego porządku prawnego we wskazanych skargą zakresach, pomimo że stosowny termin minął (art. 40 ust. 1 zd. 1 dyrektywy). Należy jednak odnotować, że przedmiotowe kwestie (definicja odzysku, przesłanki utraty przez substancje cech odpadu w wyniku poddania określonym procesom) zostały uregulowane nową dyrektywą w przeważającej mierze w nawiązaniu do tez wypracowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, gdzie objaśniano kwestie budzące kontrowersje na gruncie wcześniejszych regulacji, nie zawierających stosownych uściśleń. Nie zmieniono więc zasadniczo stanu prawnego w istotnym w sprawie obszarze, lecz pewne kwestie zostały wyłącznie doprecyzowane. W tej sytuacji sięganie do regulacji dyr. 2008/098/UE może być uprawnione z uwagi na obowiązek wykładania znaczenia regulacji normatywnych stanowionych na szczeblu krajowym tak, aby zapewnić skuteczność nieimplementowanych mimo obowiązku w tym zakresie regulacji stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej. Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu, z uwagi na wcześniej wskazane uwarunkowania sprawy, nie jest to konieczne - potwierdza tylko, jak zauważono w skardze, konkluzje sformułowane na gruncie regulacji ustanowionych na szczeblu krajowym.

Gdy, w ocenie organów administracji odpowiedzialnych za kwestie ochrony środowiska, zakreślony w zezwoleniu na odzysk zakres czynności (obróbki odpadów), nie gwarantuje osiągnięcia założonego celu - zapewnienia jego wykorzystania bez szkody dla środowiska - może być konieczne wykorzystanie możliwości zmiany tej ostatecznej decyzji (np. w ramach trybów nadzwyczajnych). Teoretycznie możliwe jest ustalenie, że w istocie, po dokonaniu obróbki prowadzonej przez Spółkę, powstający produkt nie stanowi substancji, która może być wykorzystywana w procesach budowlanych bez szkody dla środowiska z zachowaniem powszechnie przyjętych warunków stosowania tego rodzaju materiałów - mianowicie stwarzane dla środowiska zagrożenia są większe niż przy posługiwaniu się alternatywnymi materiałami, niewytwarzanymi z odpadów (czemu może jednak przeczyć przywołana przez Stronę skarżącą decyzja RDOŚ z [...] sierpnia 2011 r., a co nie było merytorycznie analizowane przez Sąd, jako wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy). Konieczne byłoby wówczas określenie dalszych konkretnych wymagań w zakresie całego procesu odzysku np., co do zakazów lub dopuszczalnych miejsc i warunków gromadzenia materiału budowlanego po jego wywiezieniu z terenu E., gdy czynności tych miałaby dokonywać Spółka, gdyby zaś nie - stosowne wymagania powinny być zakreślone w stosownym trybie dla odbiorców wstępnie przetworzonych odpadów. W takim przypadku opisany obecnie w zezwoleniu proces powinien być określony jedynie jako jeden z etapów odzysku (kategoria R 15). Organ wydający zezwolenie winien byłby dać wówczas temu wyraz w ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast pozostawanie w obrocie aktualnie posiadanego przez Spółkę zezwolenia wyklucza dokonanie odmiennych ocen niż stanowiące przesłanki wydania tej ostatecznej decyzji. Odmienna interpretacja stanu prawnego uchybiałaby zarówno ogólnym zasadom wskazanym w K.p.a. (przywołane przez Stronę skarżącą), lecz przede wszystkim godziłaby w zasadę państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji R.P.

Mylna subsumcja przepisów prawa materialnego - normy definiującej pojęcia odpadu (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach) i w następstwie tego zakwalifikowanie do tej kategorii substancji, poddanych w świetle posiadanego przez Spółkę zezwolenia odzyskowi, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach, stanowi o naruszaniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Mylnie bowiem oceniono, jakoby doszło do składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, co miałoby skutkować potrzebą poniesienia podwyższonych opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Trafny jest wobec tego także zarzut naruszenia art. 6 i 8 K.p.a., choć naruszanie norm procesowych nie mogło mieć w danym przypadku wpływu na wynik sprawy Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu bowiem organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty informowały w wymaganym zakresie strony o jej prawach i obowiązkach.

Nie jest także zasadny zarzut skargi w zakresie, w jakim wywodzi się, że sam fakt uzyskania określonych atestów wymaganych dla wykorzystania określonych materiałów w budownictwie przesądza, że dana substancja nie jest odpadem. Kryteria bowiem przydatności danego materiału do celów budowlanych nie obejmuje kwestii, czy dana substancja jest czy też nie odpadem. Z kolei sam fakt, że określona substancja jest produktem potencjalnie przydanym w określonym celu (np. materiałem budowlanym powstałym z odpadów po odzysku) nie wyklucza możliwości ustalenia, że jego posiadacz, nie widząc jego dalszej siebie przydatności (np. możliwości jego sprzedaży), wyzbywa się go, co skutkuje wystąpieniem przesłanek uznania danej substancji za odpad, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazywał jednak, aby Spółka wyzbyła się wytwarzanego produktu, bądź zamierzała się wyzbyć (ew. była do tego zobowiązana). Twierdzenia Strony skarżącej w toku postępowania administracyjnego (podtrzymywane w skardze), jakoby materiał budowlany (w części nie przekazanej osobie trzeciej) został wyłącznie czasowo zamagazynowany, nie były jak dotąd zakwestionowane przez organy administracji.

Wobec wskazanych uwarunkowań bez znaczenia może być podnoszona w skardze kwestia, kto odpowiada za produkty przekazane przez Spółkę osobie trzeciej a wykorzystane do niwelacji terenu. Mogłoby to być istotne np. w razie wykazania, że Spółka wyzbywa się wytwarzanego produktu (w znaczeniu tej czynności przypisanym art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). W takich okolicznościach byłoby konieczne ustalenie, czy odpowiedzialność za zdeponowane odpady przeszła na osobę trzecią w świetle art. 279 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy tez spoczywa nadal na Spółce jako wytwórcy danego odpadu).

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), na które składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 3.250 zł, wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 7.200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.