Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w upadłości z/s we W. na przewlekłość postępowania D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej również jako WSA w Wrocławiu lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt III SAB/Wr 11/14, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. we W. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. (dalej jako Organ lub DWIF) w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Wyrok powyższy został oparty na niespornym stanie faktycznym:

W dniu 22 lipca 2013 r. Spółka złożyła do DWIF wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. Zezwolenie zostało wydane w dniu 4 marca 2014 r.

Skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej jako GIF) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. GIF uznał zażalenie za nieuzasadnione.

WSA we Wrocławiu oddalając skargę Spółki wskazał, że niesporne w sprawie jest to, że wniosek Spółki zawierał braki wymagające uzupełnienia. Skarżąca przyznała, że dopiero we wrześniu 2013 r. Organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki, natomiast lokal przeznaczony na aptekę został pozytywnie zaopiniowany dnia 30 października 2013 r. Skarżąca twierdziła jednak, że już w dniu 30 października 2013 r. DWIF mógł wydać zezwolenie.

Sąd I instancji wskazał, że Organ po otrzymaniu informacji o zaskarżeniu przez Spółkę uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we W. (dalej jako Prezydium ORA) z dnia 19 września 2013 r. do Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej jako NRA), postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. zawiesił postępowanie w spornej sprawie, które nie zostało przez stronę zaskarżone. Wobec wydania postanowienia zawieszającego, Organ nie był zobowiązany do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Po przeanalizowaniu czynności podejmowanych w sprawie od dnia 30 października 2013 r. do dnia wydania zezwolenia WSA we Wrocławiu uznał, że DWIF mógł wydać decyzję, dopiero po uprawomocnieniu się uchwały Prezydium ORA zawierającej pozytywną opinię kandydata na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. Sąd I instancji uznał, że zasięgnięcie przez Organ opinii samorządu aptekarskiego było warunkiem wydania zezwolenia, ponieważ art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1429, dalej w skrócie u.i.a.), zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki do zasięgnięcia takiej opinii. WSA we Wrocławiu uważał, że taka opinia nie ma wprawdzie charakteru wiążącego, ale jej niezasięgnięcie jest, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania. Stwierdzono także, iż DWIF nie mógł pominąć tego, że wobec większościowego udziałowca (99% udziałów) toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie przez niego aptek. Taki udziałowiec nie dawałby rękojmi należytego prowadzenia apteki. Skarżąca dostosowała się do tego wymogu, zmieniając stosunki kapitałowe poprzez eliminację większościowego udziałowca posiadającego 99% udziałów, niedającego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ niezwłocznie, po uprawomocnieniu się uchwały Prezydium ORA, podjął zawieszone postępowanie i wydał zezwolenie. W ocenie Sądu I instancji opisana sytuacja niewątpliwie nie ma znamion przewlekłości postępowania.

W wyniku zaskarżenia przez Spółkę powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako Sąd II instancji, Sąd kasacyjny, Sąd odwoławczy lub NSA) wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 3/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

Sąd II instancji uznał za prawnie usprawiedliwiony zarzut kasacyjny, że na gruncie obowiązujących przepisów DWIF nie miał podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek taki ma oparcie w tym, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r.- Prawo farmaceutyczne (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej w skrócie u.p.f.) określając wymogi formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie wymagają jako warunku koniecznego udzielenia zezwolenia opinii organów samorządu aptekarskiego, zatem uchwała w tym zakresie nie może być traktowana jako kwestia wstępna w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu kasacyjnego przepisy art. 100 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. nie stanowią, że opinia jest elementem wniosku albo że jest niezbędnym warunkiem, który wnioskodawca musi dołączyć do wniosku, to skoro ustawa nie uzależnia wydania zezwolenia od takiej opinii, to organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki nie może opinii traktować jako koniecznego warunku rozstrzygania w sprawie zezwolenia. W ocenie NSA w tym zakresie trafne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na konieczność posiadania stanowczej opinii organów samorządu aptekarskiego, nie ma prawnego oparcia, co w konsekwencji oznacza, że wyrok Sądu I instancji, który akceptował wadliwy pogląd DWIF, narusza przepisy prawa i z tego powodu musi być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Reasumując Sąd II instancji stwierdził, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności.

NSA nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazując, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Spółki w zakresie przewlekłości postępowania. Z tego powodu, w takim postępowaniu, nie mają zastosowania przepisy prawa materialnego, bo te mogą być tylko podstawą ukształtowania praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej lub innym akcie wydawanym w ramach prawem określonej procedury. Z tego też względu sposób rozumienia rękojmi należytego prowadzenia apteki nie wchodzi w zakres rozważań o przewlekłości postępowania, która musi być odnoszona do ściśle formalnych warunków samego przebiegu postępowania.

Sąd Rejonowy dla W. prawomocnym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], ogłosił upadłość likwidacyjną Spółki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy skargi Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania DWIF w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 132/16, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przywołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., ostatni t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wyjaśnił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, które, odnosząc przewlekłość do zawieszenia postępowania, wyraźnie rozróżnia między zawieszeniem jako czynnością składającą się na całość postępowania kończącego się określonym rozstrzygnięciem i orzeczeniem wstrzymującym postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Wskazał również, iż Sąd kasacyjny przyjął, że zawieszenie postępowania "na drodze postępowania administracyjnego" było zbędne, a tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tego Sądu rażąca przewlekłość postępowania charakteryzuje się w szczególności znacznymi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami prowadzącego postępowanie, a także zbędnością tych czynności. Tymczasem przebieg postępowania nie wskazuje na istnienie tego rodzaju okoliczności. WSA we Wrocławiu wymienił podjęte przez organ czynności, a następnie wskazał, że wyraźne zastrzeżenie wzbudziło jedynie zawieszenie postępowania w ciągu czynności podejmowanych w postępowaniu, co miał stwierdził Sąd kasacyjny w swoim wyroku, które to orzeczenie wiąże Sąd I instancji, zgodnie z art. 190 u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, nie można jednak nie dostrzegać, że w stosunkowo krótkim czasie podjęto postępowanie i jednocześnie wydano oczekiwane zezwolenie. Do tego, w opinii Sądu, trzeba mieć na uwadze, że od wniesienia wniosku do wydania zezwolenia upłynęło niespełna 8 miesięcy. Zdaniem WSA we Wrocławiu na przebieg postępowania niewątpliwie miała też wpływ Skarżąca, w szczególności wnosząc zastrzeżenia do protokołu kontroli, co dowodzi o braku cechy rażącego naruszenia prawa.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej na powyższy wyrok przez DWIF Sąd II instancji wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 679/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania, mimo niedokonania przez Sąd I instancji oceny wpływu zawieszenia postępowania na prowadzone postępowanie administracyjne, nakazanej przez Sąd odwoławczy oraz nieuprawnione stanowisko, nieprawidłowo wywiedzione z uzasadnienia wyroku NSA, że Sąd kasacyjny przyjął, iż "zawieszenie postępowania na drodze postępowania administracyjnego było zbędne, a tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki".

Przybliżając, uregulowaną w art.190 u.p.p.s.a., zasadę związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA nie tylko sąd I instancji i kasatora, ale także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie, po ponownym jej rozpoznaniu, przypomniano, iż zasadniczym przedmiotem rozważań NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 3/15, uchylającym zaskarżony wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, był wyeksponowany przez Sąd kasacyjny problem natury procesowej. Jego istotą była ocena zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego przez DWIF w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki, które to zawieszenie organ uznał za konieczne, przyjmując, że wynik postępowania zależny jest od wiążącej opinii organów samorządu aptekarskiego, co do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytej staranności w prowadzeniu apteki.

Podkreślono przy tym zwłaszcza, że w żadnym fragmencie uzasadnienia Sąd odwoławczy nie wypowiadał się - w istotnej w rozważanej kwestii sprawie - czy i jaki wpływ na ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, miało jego zawieszenie. Przeciwnie, w konkluzji wyroku, którą należy postrzegać jak wskazanie dla Sądu I instancji, NSA wyraźnie zaakcentował, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. Zatem na Sądzie I instancji spoczywał obowiązek przeanalizowania i oceny, czy zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki skarżącej Spółce, finalnie skutkowało przewlekłością tego postępowania.

Zdaniem Sądu odwoławczego WSA we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę wskazań tych nie uwzględnił, faktycznie uchylając się od analizy i oceny tego zagadnienia. Sąd I instancji nie ocenił, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie postępowania, przy braku podstaw do jego zawieszenia, ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miał wpływ, a jeśli tak to jaki, na przewlekłość podejmowanych czynności procesowych. Przypomniano w tym kontekście, że przyczyną uchylenia wyroku przez Sąd odwoławczy, było zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwego poglądu DWIF, co do konieczności zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, którego wynik organ uzależnił od podjęcia przez organ samorządu aptekarskiego uchwały, odnoszącej się do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytego prowadzenia apteki. Sąd kasacyjny nie formułował żadnych ocen, odnośnie wpływu niezasadnie zawieszonego postępowania na przewlekłość tego postępowania. Wskazał tylko, że oceny takiej powinien dokonać Sąd I instancji, dokonując sądowej kontroli przesłanek przewlekłości, z zastrzeżeniem, że powinna ona odnosić się do oceny zasadności zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności.

W ocenie Sądu odwoławczego Sąd I Instancji w sposób nieuprawniony i błędny przyjął, że jest związany oceną NSA, co do spornej w rozważanej sprawie kwestii przewlekłości postępowania, mimo, że nie była ona przedmiotem oceny przez Sąd kasacyjny, który z uwagi na związanie zarzutami kasacyjnymi, nie analizował tego zagadnienia i nie formułował w związku z tym żadnych ocen prawnych w tym przedmiocie. W konsekwencji, Sąd I instancji uchylił się, od mającej zasadnicze znaczenie w sprawie oceny, czy i jaki wpływ na ewentualne przewlekłe procedowanie w sprawie o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, miało zawieszenie tego postępowania.

Sąd kasacyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu, Sąd I instancji będzie zobowiązany do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazania zawartego w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 3/15, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych. Sąd I instancji dokona analizy i oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki skarżącej Spółce, skutkowało przewlekłością tego postępowania. Sąd weźmie pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, wykonywanie działań nieskutecznych, pozorowanych, czy podejmowanych w znacznych odstępach czasowych, nieusprawiedliwionych potrzebami tego postępowania.

Akta niniejszego postępowania zostały zwrócone tut. Sądowi w dniu 28 sierpnia 2017 r.

Zgodnie z obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., który ma również zastosowanie do postępowań sądowych wszczętych przed tą datą, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

WSA we Wrocławiu, kierując się tym wskazaniem, rozpoznał ponownie skargę [...] Sp. z o.o. w upadłości we W. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 147/17, przy czym odpis tego wyroku, a następnie jego pisemne uzasadnienie zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki, który po wezwaniu Sądu w dniu 6 listopada 2017r. przedstawił do akt sprawy skuteczne pełnomocnictwo procesowe syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej we W. z dnia 30 października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez DWIF w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Ponieważ rozpoznawana sprawa była wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, tj. dwukrotnie tut. Sądu oraz dwukrotnie NSA, to kwestie wstępne dotyczące dopuszczalności skargi zostały już rozważone, a zatem ponowne ich roztrząsanie w tym miejscu jest zbędne. Sąd kasacyjny w swoim obszernym wywodzie zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 679/17, wskazał również na kluczowe znaczenie przepisu art. 190 u.p.p.s.a. w procesie ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy po wyroku kasacyjnym. Zwrócono m. in. uwagę, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd I instancji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu np. na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci uchybień procesowych. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego jak i procesowego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego."

Kierując się zatem ocenami prawnymi zawartymi w obu wyrokach uchylających NSA wskazać trzeba, iż w istocie zdeterminowały one przebieg i zapadłe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Podnieść należy, iż w pierwszym z tych wyroków przedstawiono ocenę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez DWIF w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki, które to zawieszenie Organ uznał za konieczne, przyjmując, że wynik postępowania zależny jest od wiążącej opinii organów samorządu aptekarskiego, co do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytej staranności w prowadzeniu apteki. Sąd kasacyjny wyraźnie opowiedział się za stanowiskiem, iż na gruncie obowiązujących przepisów DWIF nie miał podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przepisy Prawa farmaceutycznego określając wymogi formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie wymagają jako warunku koniecznego udzielenia zezwolenia opinii organów samorządu aptekarskiego. Jednocześnie podkreślono, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. W konsekwencji we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazano Sądowi I instancji przeanalizowanie i dokonanie oceny, czy zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki Spółce, finalnie skutkowało przewlekłością tego postępowania.

Nie można jednakże nie zauważyć, iż w tych ocenach oba składy Sądu kasacyjnego nie przesądziły kwestii czy w badanej sprawie doszło do przewlekłości, o czym świadczy stwierdzenie, że "Sąd kasacyjny, który z uwagi na związanie zarzutami kasacyjnymi, nie analizował tego zagadnienia i nie formułował w związku z tym żadnych ocen prawnych w tym przedmiocie", czy też podniesiony zarzut, iż "Sąd I instancji uchylił się, od mającej zasadnicze znaczenie w sprawie oceny, czy i jaki wpływ na ewentualne przewlekłe procedowanie w sprawie o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, miało zawieszenie tego postępowania".

Również zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec braku ustawowego zdefiniowania na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., ma wskazanie zamieszczone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 679/17, iż "Sąd weźmie pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, wykonywanie działań nieskutecznych, pozorowanych, czy podejmowanych w znacznych odstępach czasowych, nieusprawiedliwionych potrzebami tego postępowania."

Uwzględniając powyżej przedstawione oceny prawne i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu przez DWIF postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, co w konsekwencji powoduje, iż niezasadne zawieszenie tego postępowania do czasu wydania opinii samorządu aptekarskiego co do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytej staranności w prowadzeniu apteki nie miało wpływu na termin zakończenia tego postępowania.

Wniosek powyższy wypływa przede wszystkim z analizy podejmowanych czynności pod kątem ich przydatności, częstotliwości i czasochłonności. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. Spółka złożyła w dniu 22 lipca 2013 r., zaś zezwolenie to w formie decyzji zostało wydane w dniu 4 marca 2014 r., tj. po upływie 225 dni kalendarzowych. Nie ulega jednak wątpliwości, co sama zresztą przyznaje Skarżąca, iż w pierwszym okresie, tj. do dnia 30 października 2013r. do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniły się działania Spółki, gdyż pozytywnie zaopiniowano kandydata na kierownika apteki w dniu 19 września 2013r., zaś lokal, w związku ze zmianą projektu apteki, pozytywnie zaopiniowano w dniu 30 października 2013 r. Zarzuty przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy okresu od dnia 30 października 2013 r. do dnia 4 marca 2014 r., czyli okresu obejmującego 125 dni kalendarzowych. Jak wynika z akt sprawy spowolnienie dynamiki podejmowanych czynności rozpoczyna się z dniem 4 listopada 2013 r., kiedy to do DWIF wpłynęło pismo Skarżącej informujące o wniesieniu zażalenia do NRA na uchwałę Prezydium ORA z dnia 19 września 2013 r. zawierającą negatywną opinię przedsiębiorcy i pozytywną opinię odnośnie kandydatury na stanowisko kierownika apteki. Tego samego DWIF skierował do D. Izby Aptekarskiej we W. (dalej jako DIA) pismo, w którym zwrócił się z prośbą o wskazanie czy NRA rozpatrzyła zażalenie Strony na uchwałę z dnia 19 września 2013 r. i o przesłanie postanowienia NRA w przypadku rozpatrzenia zażalenia. Odpowiedź Prezesa ORA wpłynęła do Organu w dniu 14 listopada 2013 r. W piśmie tym poinformowano DWIF, że zażalenie Skarżącej zostało przesłane wraz z aktami sprawy NRA i na dzień jego sporządzenia DIA nie otrzymała postanowienia NRA. Następnego dnia DWIF wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu uzyskania przymiotu trwałości opinii ORA w związku ze złożonym zażaleniem strony od uchwały z dnia 19 września 2013 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez Spółkę w drodze zażalenia.

Co prawda zasadność wydania przedmiotowego postanowienia została jednoznacznie zakwestionowana w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 3/15, jednakże należy mieć na uwadze, na co trafnie wskazuje Organ, że w dacie wydania tego postanowienia stanowisko, iż opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie było jeszcze jednolite i ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w praktyce działania organów administracji publicznej i samorządowej. Inną kwestią, ale również istotną w kontekście stawianego zarzutu przewlekłości postępowania związanej z wadliwością przyjętej podstawy zawieszenia, jest ocena stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy, gdyż jej charakter i wielość trudności determinuje ilość niezbędnych czynności do podjęcia w trakcie danego postępowania, a także skalę i zasięg środków dowodowych niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktyczno-prawnego sprawy.

Zdaniem tut. Sądu wszczęte postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie było postępowaniem prostym, gdyż wymagało oceny, czy wnioskująca Spółka, w myśl art. 101 pkt 6 u.p.f., daje rękojmie należytego prowadzenia apteki, w sytuacji gdy jednocześnie względem jej głównego udziałowca, posiadającego 99 % udziałów, prowadzone było postępowanie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie 4 aptek w związku z nieudokumentowanym obrotem produktami leczniczymi. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wymagało zatem zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, w skład którego zaliczyć można i opinie biegłych. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2751/15, które nie jest sprzeczne z omawianymi wielokrotnie wyżej ocenami prawnymi NSA, iż art. 29 pkt 5 u.i.a. "stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ORA wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a."

Sąd tut. uważa zatem, iż cokolwiek zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej do czasu uzyskania przymiotu trwałości opinii ORA z dnia 19 września 2013 r. nie było zasadne, to jednak za trafne należałoby uznać zwrócenie się do organu samorządu aptekarskiego o wyrażenie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie tej apteki. W konsekwencji Organ słusznie oczekiwał na sporządzenie takiej opinii i wielokrotnie monitorował oraz ponaglał, zarówno DIA, jak też i NRA, do jej wydania. Co równie znamienne w ocenie tej sprawy to fakt, iż w trakcie postępowania zażaleniowego na niezałatwienie sprawy w terminie również GIF zwracał się do NRA o przesłanie informacji na temat aktualnego stanu postępowania odwoławczego.

Zawieszenie postępowania nie miało wpływu na termin zakończenia sprawy również z tego powodu, iż zasadniczą kwestią było przesądzenie czy główny udziałowiec, posiadający 99% udziałów, nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki w związku z nieudokumentowanym obrotem produktami leczniczymi. Jak się później okazało zezwolenia na prowadzenie aptek tej spółce - udziałowca Skarżącej zostały prawomocnie cofnięte, zaś Spółka dopiero w lutym 2014 r. dokonała zmian właścicielskich, które odblokowały proces wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na prowadzenie apteki. Skarżąca we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, który wpłynął do DWIF w dniu 5 lutego 2014 r., poinformowała o zmianie udziałowców w skarżącej spółce, będącej wynikiem zbycia przez głównego udziałowca, wobec którego toczyły się odrębne postępowania administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek, swoich udziałów drugiemu wspólnikowi. Dwa dni później DWIF wniósł do DIA pismo o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, które ponaglił pismem z dnia 18 lutego 2014 r. wyznaczając 7-dniowy termin wydania opinii od daty doręczenia tego pisma. W dniu 25 lutego 2014 r. DIA doręczyła DWIF uchwałę z 17 lutego 2014 r. zawierającą pozytywną opinię kandydatury na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. przy ul. S., po czym DWIF w dniu 4 marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie i tego samego dnia wydał zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej apteki.

Podsumowując rozważania należy wskazać, iż na podstawie dołączonych akt administracyjnych brak jest wystarczających argumentów, aby przyjąć, że w badanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Zdaniem tut. Sądu trudno Organowi postawić uzasadniony zarzut, iż podejmowane przez DWIF czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie można również zarzucić Organowi nieporadności charakteryzującej się brakiem wnikliwości i sprawnego działania, czy też podejmowania czynności i środków dowodowych nieadekwatnie dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie można także stwierdzić, aby Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z omówionych powyżej względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.