Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 686/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 1 i ust. 2, art. 83 ust. 1 , art. 17
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów I. uchyla postanowienie I i II instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego 257 zł (kwotę dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym nałożył na K.Z. obowiązek dostarczenia:

– ekspertyzy o stanie technicznym rozbudowanej części budynku oraz wpływu rozbudowanej części budynku na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego II-kondygnacyjnego, usytuowanego na posesji przy ul. [...] 3 we W., zawierającej inwentaryzację rozbudowanej części budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacyjnym;

– oraz zaświadczenia o przynależności osób dokonujących w/w opracowanie do Okręgowej Izby Zawodowej - w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. K.Z. wystąpił o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku, którego właścicielami są E. i A.Z.. Podczas przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że inwestorem robót budowlanych był K.Z.. W wyniku zebranych dowodów w sprawie stwierdzono zaś, że przedmiotowy obiekt wybudowany został nielegalnie bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, bez nadzoru uprawnionej osoby oraz zapisu przebiegu robót budowlanych, zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Za rok budowy rozbudowanej części obiektu przyjęto koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Podczas oględzin ustalono ponadto, że dobudowa przedmiotowej części obiektu negatywnie wpłynęła na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego, w którym pojawiły się pęknięcia przebiegające od nadproży na poziomie parteru do ławy fundamentowej.

Mając na uwadze powyższe fakty, zdaniem organu, zasadnym stało się wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 w/w ustawy – Prawo budowlane, który mówi, że organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych bądź robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, może nałożyć na właściciela bądź zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Zażalenie od tej decyzji wniósł K.Z., domagając się jego uchylenia. Postanowieniu organu I instancji odwołujący zarzucił naruszenie: art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie go do osoby nie będącej adresatem normy z niego wynikającej, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu w zakresie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieprzedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu K.Z. wskazał, że postanowienie pierwszej instancji nie zostało skierowane do adresata normy płynącej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak również i osoby będącej inwestorem. Zebrany zaś materiał dowodowy wskazuje, że odwołujący był jedynie pełnomocnikiem właścicieli budynku, tj. E. i A.Z., zarówno na etapie wykonywania prac budowlanych, jak i później w zakresie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku. Odwołujący nigdy nie był i nie jest właścicielem budynku ani jego zarządcą. Co więcej, w świetle art. 18 Prawa budowlanego, nigdy nie był również inwestorem przebudowy, gdyż jako pełnomocnik działał w imieniu właścicieli, stąd wszelkie koordynowanie prac i ich wykonywanie było działaniami właściciela. Również fakt ponoszenia kosztów przez pełnomocnika za właściciela nie zmienia relacji mocodawca–pełnomocnik i nie czyni odwołującego inwestorem. Ponadto, jak wskazał K.Z., mieszkał w przedmiotowym budynku do dnia 2 lutego 2003 r. na podstawie użyczenia od właściciela.

Ponadto zdaniem odwołującego organ I instancji dowolnie i bez jakiegokolwiek potwierdzenia w dokumentach przyjął na podstawie zeznań świadków, że inwestorem jest K.Z.. Natomiast świadkowie posługują się potocznym językiem bez znajomości prawniczego zwrotu "inwestor" z Prawa budowlanego, co powoduje, że posługując się takim zwrotem w rzeczywistości nie wiadomo, czy mieli na myśl instytucję inwertora w rozumieniu Prawa budowlanego. Ponadto świadek W., B. i N. (nie będący nawet sąsiadem przedmiotowego budynku) w żadnym razie nie mogli wiedzieć w czyim imieniu i przez kogo prace były wykonywane.

W ramach zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. odwołujący wskazał, że organ I instancji dowolnie wyciągnął wnioski z zeznań świadków, odwołał się do zebranych w sprawie dowodów bez wskazania, jakie to miałby być dowody, jak i nie przyznał wiarygodności innym dokumentom (tj. pełnomocnictwo czy dokumenty z postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym we W. w sprawie o sygn. akt [...]), przypisując jemu status inwestora. Nadto organ zarówno nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej nałożył przedmiotowe obowiązki na odwołującego.

Ponadto odwołujący dodał, że na przedmiotowej nieruchomości i w budynku nie przebywa od dnia 2 lutego 2003 r.. Właściciel po wyprowadzce K.Z. w ogóle nie dba o budynek, nie mieszka w nim, nie zabezpiecza, doprowadza do jego ruiny. Budynek jest zawilgocony i nieustannie stoi w piwnicy woda, co wpływa na stan budynku. Odwołujący nie ma wiedzy jaki jest obecnie i jaki był w dniu oględzin stan techniczny budynku i z czego on wynika. Podczas jego zamieszkiwania były już pęknięcia na istniejącej części budynku jeszcze przed rozpoczęciem prac. Stąd rozbudowa nic w tym zakresie nie mogła zmienić, a jeżeli pojawiły się jakieś inne pęknięcia, to muszą być wynikiem zaniedbania i dewastacji właściciela a nie odwołującego. Zdaniem strony organ I instancji zatem ogólnikowo, nieprecyzyjnie i bez żadnego zbadania istoty sprawy wskazuje na stan techniczny bez wskazania czy te pęknięcia są wynikiem rozbudowy czy innych czynników.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania – 60 dnia od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, zaś w pozostałej części utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy stwierdził w nim, że zażalenia nie zasługuje na uwzględnienie, zaś przytoczone w nim argumenty nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania.

Nadto jak wskazał organ, podstawę postanowienia organu I instancji stanowi przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z brzmieniem którego organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dokumenty te stanowią element postępowania dowodowego, a w konsekwencji podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o stosowne przepisy ustawy – Prawo budowlane. Organ podkreślił przy tym, że kwestionowane przez K.Z. postanowienie nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie kształtuje praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Niniejsze postanowienie stanowi niejako wstępny etap postępowania wyjaśniającego, a od jego wyników, tj. stwierdzenia ewentualnych uchybień bądź ich braku, uzależniony jest dalszy byt prowadzonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowolne wykonanie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego dwurodzinnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] 3 we W..

Odnosząc się natomiast do kwestii zawartych w zażaleniu, organ wskazał, że są one całkowicie chybione na tym etapie postąpienia. Przepisy procedury administracyjnej w tym celu dopuszczają szereg środków dowodowych, którymi organ jest władny się posługiwać, w tym także zeznania stron, świadków, dowód z dokumentów, wymaganych opracowań itd.. Na etapie prowadzonego postępowania dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, właściwym było podjęcie takowego rozstrzygnięcia celem uzyskania dowodów. Wobec protokolarnego potwierdzenia wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych uprawnienie organu I instancji do wydania postanowienia mającego oparcie w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest bezsprzeczne. Wyniki przedłożonej dokumentacji pozwolą organowi I instancji podjąć dalsze kroki zmierzające do wyjaśnienia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mając jednakże na względzie znaczny upływ wyznaczonego terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku, wyznaczonego przez PINB, w chwili orzekania przez organ odwoławczy oraz słuszny interes stron postępowania, należało zmienić kwestionowane postanowienie w niniejszej kwestii poprzez wyznaczenie nowego realnego terminu jego wykonania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K.Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił w niej naruszenie: art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie go do osoby nie będącej adresatem normy z niego wynikającej, art. 17 i art. 18 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przypisanie skarżącemu statusu uczestnika procesu budowlanego, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu w zakresie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieprzedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy.

Uzasadniając skargę K.Z. podniósł, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniósł się do zarzutów wskazanych w zażaleniu, a jedynie w dwóch zdaniach ogólnikowo i bez związku ze sprawą wskazał, że zażalenie jest chybione. Takie stwierdzenie nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wskazuje na czym miałoby chybienie argumentacji zażalenia polegać, jakie przepisy prawa miałyby uzasadniać wadliwość stanowiska skarżącego oraz jakie dowody miałyby być przemawiać przeciw twierdzeniom zażalenia. Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że zaskarżone postanowienie nie ma znaczenia, jeżeli konsekwencją jego niedopełnienia będzie wykonanie zastępcze żądanej dokumentacji na koszt skarżącego. W takiej sytuacji nieprawdą jest, że postanowienie to nie kształtuje obowiązków skarżącego i w zasadzie nie ma znaczenia dla sprawy. Wręcz przeciwnie, zdaniem K.Z., wydane postanowienia mają istotne znaczenie i kształtują jego prawa, bowiem nakazują mu wykonać czynności, do których przepisy prawa go nie zobowiązują.

Podstawowym zarzutem skargi, jak wskazał skarżący, jest to, że postanowienie podjęte na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie zostało skierowane do adresata normy płynącej z tego przepisu jak również i osoby będącej inwestorem w przedmiotowej sprawie. Dokumentacja wskazuje natomiast, że skarżący był jedynie pełnomocnikiem właścicieli budynku, tj. E. i A.Z., zarówno na etapie wykonywania prac budowlanych, jak i później w zakresie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku, o czym świadczą udzielone pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 81cust. 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia dokumentacji, skarżący zaś nigdy nie był inwestorem przebudowy, którym nie czyni go również fakt ponoszenia kosztów jako pełnomocnik właściciela. Zatem w świetle art. 17 i art. 18 Prawa budowlanego jego czynności dokonywane w imieniu właściciela nie wypełniają przesłanek przypisania mu statusu inwestora. Ponadto skarżący dodał, że zgodnie z przepisami prawa musiałby dla uzyskania statusu inwestora mieć właściwy tytuł prawny do nieruchomości, wykazany przed organem, czego w niniejszej sprawie nie było.

Jak wskazał skarżący, mieszkał w przedmiotowym budynku do dnia 2 lutego 2003 r., a cały spór dotyczący rozliczeń z tego tytułu, jak również kosztów rozbudowy jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym we W. (sygn. akt [...]). Z uwagi zaś na naruszenie przez organ art. 10 i 77 k.p.a., skarżący wniósł o uzupełnienie postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt w/w sprawy, czego jednak organ nie wykonał ani nie odniósł się do nich.

Ponadto zdaniem odwołującego organ I instancji dowolnie i bez jakiegokolwiek potwierdzenia w dokumentach przyjął na podstawie zeznań świadków, że inwestorem jest K.Z.. Natomiast świadkowie posługują się potocznym językiem bez znajomości prawniczego zwrotu "inwestor" z Prawa budowlanego, co powoduje, że posługując się takim zwrotem w rzeczywistości nie wiadomo, czy mieli na myśl instytucję inwertora w rozumieniu Prawa budowlanego. Ponadto świadek W., B. i N. (nie będący nawet sąsiadem przedmiotowego budynku) w żadnym razie nie mogli wiedzieć w czyim imieniu i przez kogo prace były wykonywane. W takim przypadku organ winien się skupić na podstawowych dokumentach w sprawie, tj. dowody ze sprawy o sygn. akt [...], treści pism z dnia 30 grudnia 2004 r. i z dnia 7 czerwca 2005 r., z których wynika, że skarżący działa w imieniu właściciela, oraz pełnomocnictwa z dnia 21 stycznia 2004 r.. Już samo to wskazuje, że dla istoty sprawy i właściwej oceny stanu faktycznego znaczenie ma dokumentacja odzwierciedlająca relacje właściciel-skarżący. Skoro właściciel nigdy nie wyzbył się domu i nie udziela zgody na to, by skarżący na własny rachunek rozbudowywał budynek, beneficjentem rozbudowy i jej właścicielem, to obowiązek z art. 81c Prawa budowlanego może być nałożony wyłącznie na właściciela, a nie na skarżącego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w związku z zasadą ogólną z art. 7 k.p.a. skarżący wskazał, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie dokumentacji i akt sprawy celem ustalenia daty rozbudowy i inwestora, dowolnie wyciągając wnioski z zeznań świadków, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów bez wskazania, jakie to miałby być dowody, jak i nie przyznając wiarygodności innym dokumentom. Nadto, w ramach wymogów art. 107 § 1 k.p.a., organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej nałożył przedmiotowe obowiązki na odwołującego, jak i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podkreślił również faktyczną niewykonalność skierowanego do niego postanowienia, bowiem organ w ogóle nie przemyślał konsekwencji swojego rozstrzygnięcia, tj. realności i możliwości po stronie skarżącego jego wykonania. Skarżący bowiem na przedmiotowej nieruchomości i w budynku nie przebywa od dnia 2 lutego 2003 r., nie jest w jego posiadaniu, nie ma jakiegokolwiek tytułu do budynku, a tym samym dla wykonania zobowiązania założonego w postanowieniu skarżący musiałby umożliwić osobie uprawnionej wstęp na nieruchomość, czego skarżący nie może zrobić. Zatem zaskarżone postanowienie dla skarżącego jest niemożliwe do wykonania, gdyż jako niewłaściciel bez dostępu do budynku nie może wykonać żadnej ekspertyzy o stanie technicznym. To pokazuje prawidłowość interpretacji przepisu art. 81c przez skarżącego, że ustawodawca przyjął, że jeśli ktoś nie jest właścicielem lub zarządcą budynku to nie ma prawa do niego wkraczać dla dopełnienia obowiązku oczekiwanego w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżący dodał również, że bezprzedmiotowość postępowania wynika również z tego, że wydał budynek w 2002 r., a organ I instancji prowadzi postępowanie i dokonał sprawdzenia dopiero w połowie 2005 r. bez uwzględnienia wpływu tego czasu na stan budynku, jak również postępowania właściciela w tym zakresie co do pogorszenia stanu technicznego obiektu. Właściciel po wyprowadzce K.Z. w ogóle nie dba o budynek, nie mieszka w nim, nie zabezpiecza, doprowadza do jego ruiny. Budynek jest zawilgocony i nieustannie stoi w piwnicy woda, co wpływa na stan budynku. Skarżący nie ma wiedzy jaki jest obecnie i jaki był w dniu oględzin stan techniczny budynku i z czego on wynika. Podczas jego zamieszkiwania były już pęknięcia na istniejącej części budynku jeszcze przed rozpoczęciem prac. Stąd rozbudowa nic w tym zakresie nie mogła zmienić, a jeżeli pojawiły się jakieś inne pęknięcia, to muszą być wynikiem zaniedbania i dewastacji właściciela a nie odwołującego. Zdaniem strony organ I instancji zatem ogólnikowo, nieprecyzyjnie i bez żadnego zbadania istoty sprawy wskazuje na stan techniczny bez wskazania czy te pęknięcia są wynikiem rozbudowy czy innych czynników.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane".

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] zostało podjęte na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Osoby zaś, o których mowa w ust. 1 art. 81c, to uczestnicy procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

W myśl zaś art. 17 Prawa budowlanego - uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może zostać nałożony jedynie na uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót, oraz właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, biorąc jednakże pod uwagę rodzaj ocen lub ekspertyz, a w szczególności, czy dotyczą one wyrobów budowlanych, czy robót budowlanych, czy też wreszcie stanu technicznego obiektu budowlanego. W odniesieniu do obiektu budowlanego właściwymi adresatami będą inwestor, właściciel lub zarządca. Wśród tych ostatnich należałoby ustalić, który z nich winien wykonać ten obowiązek i ponieść jego koszty.

Nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno odbyć się po dokonaniu ustaleń kto ma być jego adresatem. Natomiast ustalenia te winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć, w szczególności, gdy kwestie te są podnoszone w zażaleniu od postanowienia I instancji. W sprawie niniejszej ustaleń takich nie poczynił ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kwestionowanych przez K.Z. postanowień nie wynika dlaczego skarżącego uznano za podmiot, na który obowiązek dostarczenia oceny o stanie technicznym winien zostać nałożony. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy orzekające w rozpatrywanej sprawie będą musiały przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, a rozważania dotyczące jego wyników powinny znaleźć się w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć.

W rozpatrywanej sprawie kwestią niesporną jest to, że właścicielami budynku mieszkalnego, usytuowanego na posesji przy ul. [...] 3 we W., są E. i A.Z..

Organy orzekające nałożyły zaś obowiązek dostarczenia: ekspertyzy o stanie technicznym rozbudowanej części budynku oraz wpływu rozbudowanej części budynku na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego II-kondygnacyjnego, usytuowanego na posesji przy ul. [...] 3 we W., oraz zaświadczenia o przynależności osób dokonujących w/w opracowanie do Okręgowej Izby Zawodowej na K.Z., który twierdzi zarówno w zażaleniu od postanowienia I instancji jak i w skardze, że nie jest ani uczestnikiem procesu budowlanego ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Jego zdaniem nie powinien więc być adresatem nałożonego kwestionowanymi postanowieniami obowiązku. Strona skarżąca podniosła nadto, że był jedynie pełnomocnikiem właścicieli budynku zarówno na etapie wykonywania prac budowlanych, jak i później w zakresie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. K.Z. jako pełnomocnik właścicieli, nie zaś - jak przyjął organ I instancji w uzasadnieniu decyzji - jako strona, wystąpił o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej części w/w budynku. Istotne jest, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii udzielenia pełnomocnictwa skarżącemu przez E. i A.Z. w celu uzyskania tego pozwolenia i nie wezwał ewentualnie do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 30 grudnia 2004 r., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Organ I instancji w istocie w ogóle nie uzasadnił konieczności nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego części rozbudowanej budynku na skarżącego, arbitralnie przyjmując, że to K.Z. wystąpił o pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku, którego właścicielami są E. i A.Z., oraz że inwestorem robót budowlanych był K.Z.. Tym samym został naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a., a co - w ocenie Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie stanowiska i rozstrzygnięcia o tym, że to skarżący winien być adresatem żądanego obowiązku, było konieczne w szczególności w sytuacji, gdy odmówił on przyjęcia zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym z dnia 2 czerwca 2005 r. ze względu na brak statusu strony postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie, że może występować w powyższej sprawie jako świadek. Skarżący odmówił także podpisania protokołu oględzin z dnia 10 czerwca 2005 r. z tego powodu, że nie jest stroną postępowania. Nadto w piśmie z dnia 7 czerwca 2005 r. K.Z. wskazał, że nie jest pełnomocnikiem Państwa E. i A.Z. a udzielone mu pełnomocnictwo wygasło, co świadczy o tym, że takowe zostało udzielone uprzednio. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 21 stycznia 2004 r., udzielone K.Z. przez E. i A.Z., "do występowania w ich imieniu przed wszelkimi instytucjami i organami w sprawie uregulowania stanu prawnego "samowoli budowlanej" dobudówki do budynku położonego we W. przy ul. [...] nr 3.".

Bez wyjaśnienia powyższych kwestii, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesnym było wydanie przez PINB postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie miały bowiem dostatecznych podstaw do podjęcia postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Stwierdzić więc trzeba, że postanowienie to zapadło z naruszeniem w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto niewystarczającym jest, jak to uczynił organ odwoławczy, uzasadnianie podjętego rozstrzygnięcia i nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej stwierdzeniem, że żądane dokumenty stanowią element postępowania dowodowego, a kwestionowane przez K.Z. postanowienie nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie a stanowi jedynie wstępny etap postępowania wyjaśniającego, od którego wyników uzależniony jest dalszy byt prowadzonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowolne wykonanie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego dwurodzinnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] 3 we W..

Organ II instancji wywiódł z powyższego, że postanowienie organu I instancji nie kształtuje praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, bowiem wprawdzie – jak to słusznie zauważył organ odwoławczy - postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a więc nie stanowi podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, jednakże organ konkretyzuje sytuację prawną stron postępowania. Oznacza to, że rozstrzygnięcie innego toczącego się już postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, w którym postanowienie podjęte na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi jego część, będzie uzależnione od jego treści. W przypadku zaś, gdy postępowanie się jeszcze nie toczy, działania organu w tym trybie, zmierzające wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, będą elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. To jednak będzie prowadzić do określenia praw bądź obowiązków określonego adresata, który był również adresatem tego postanowienia.

Należy również zauważyć, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W związku z czym ustalenie adresata przedmiotowego postanowienia pociąga za sobą doniosłe dla konkretnej osoby skutki, zarówno w zakresie zaangażowania w dalszym postępowaniu administracyjnym i w sensie finansowym.

Do najważniejszych przesłanek ważności postępowania administracyjnego i decyzji (postanowienia), będącej jej efektem, jest prawidłowe określenie strony uczestniczącej w postępowaniu i będącej adresatem decyzji (postanowienia) (art. 28 w związku z art. 107 k.p.a.). Bez wątpienia stroną w rozpatrywanej sprawie są właściciele przedmiotowego obiektu. Dlatego postanowienia w pierwszej i drugiej instancji wydano z naruszeniem art. 28 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., uznając – bez wnikliwego wyjaśnienia i rozważenia argumentów skarżącego - za stronę K.Z..

Istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego jest również podjecie postanowień bez wyjaśnienia, czy przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione, a tym samym czy zaistniała podstawa do jego zastosowania.

Organ I instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany nielegalnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez nadzoru uprawnionej osoby oraz zapisu przebiegu robót budowlanych, zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, zaś dobudowa przedmiotowej części obiektu negatywnie wpłynęła na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego, w którym pojawiły się pęknięcia przebiegające od nadproży na poziomie parteru do ławy fundamentowej. Natomiast organ odwoławczy, utrzymując rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne w mocy, wskazał, że "wobec protokolarnego potwierdzenia wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych uprawnienie organu I instancji do wydania postanowienia mającego oparcie w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest bezsprzeczne".

W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia, nie pozwalają na przyjęcie, czy w istocie w niniejszej sprawie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c Prawa budowlanego.

Ponadto wątpliwości budzi rozbieżność uzasadnień podjętych rozstrzygnięć. Z jednej strony czytamy w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez nadzoru uprawnionej osoby oraz, że dobudowa przedmiotowej części obiektu negatywnie wpłynęła na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego, zaś organ II instancji stwierdza, że mamy do czynienia z wątpliwościami co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Nadto niewystarczającym jest jedynie przytoczenie przepisu będącego podstawą podjęcia rozstrzygnięcia. Organ nakładając na stronę określony obowiązek, powinien w uzasadnieniu postanowienia wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające przedstawienia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2977/02, niepubl.). Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie koniecznym wyjaśnienie powyższych rozbieżności i dokonanie ustaleń, czy powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy też stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego.

Należy w tym miejscy podkreślić, że "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlanego, w szczególności na takie, które objęte są uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W inspektoracie nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1367/03, niepubl.).

Jakość wyrobów budowlanych i robót budowlanych może być przedmiotem badania przewidzianego art. 81c ust. 2 w odniesieniu do obiektów wykonywanych, jeżeli to może mieć wpływ na stan techniczny tych obiektów. Skoro organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźne użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 336/00, niepubl.).

Ponadto organ II instancji naruszył art. 107 § 3 i § 4 k.p.a., nie odnosząc się w ogóle do zarzutów zażalenia i poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "są one całkowicie chybione na tym etapie postąpienia". W sytuacji jednakże, w której strona postępowania (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie będzie również naruszać przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 62/07, publ. LEX nr 329705).

Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zaś uzasadnienie decyzji ma na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 k.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2008/06, publ. LEX nr 328529).

Przepisy procedury administracyjnej obligują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji po myśli art. 107 § 3 k.p.a..

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ I instancji, obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ani nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu, ani nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy, czym uchybił przepisom art. 138 k.p.a.. W szczególności nie odniósł się do kwestii prawidłowości określenia adresata nałożonego obowiązku, działania skarżącego jako pełnomocnika właścicieli, jak i zamieszkiwania przez K.Z. w przedmiotowym budynku do dnia 2 lutego 2003 r.. Ta ostatnia zaś kwestia ma znaczenie z uwagi na realne możliwości wykonania orzeczonego nakazu. Organ pominął fakt, że ocena ta została wykonana i nadesłana pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. właśnie przez właścicieli.

Uzasadnionym – w ocenie Sądu – jest także zarzut naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W aktach sprawy jest wprawdzie wezwanie z dnia 14 marca 2007 r. do złożenia pisemnych wyjaśnień, skierowane do K.Z., ale jedynie w zakresie dotyczących okresu rozbudowy z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 w przedmiotowym budynku. Ponadto brak jest dowodu, aby skarżący otrzymał to wezwanie, a zatem czy było ono skuteczne. Wezwania z dnia 31 maja 2007 r. do złożenia zeznań jako świadek w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] 3 we W. zostały skierowane jedynie do Z.N., J.K. oraz J.B., bez uwzględnienia osoby skarżącego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyraża się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu. Zasada ta przejawia się m.in. obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, publ. LEX nr 53441).

Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1479/99, publ. LEX nr 54176).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych. Obowiązkiem zaś organu I instancji było skuteczne pouczenie skarżącego o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania postanowienia do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 94).

Z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za udowodnione (wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88). W sytuacji zaś, gdy skarżący kwestionował przypisywanie mu przez organ roli inwestora – zasadne wydawałoby się przesłuchanie go na okoliczności związane z zakresem pełnomocnictw i realnych możliwości wykonania nałożonych obowiązków, a także innych istotnych w sprawie faktów (art. 86 k.p.a.).

Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.

k.g.