Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 83/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 , par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par 18 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A." spółka komandytowa z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 2 września 2016r., znak: [...] Prezydent Miasta T. ustalił na wniosek [...] - Agencja [...] D.W. spółka komandytowa z siedzibą w T. , ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obręb [...] przy ulicy [...] w T. , z dopuszczeniem zabudowy w granicy z działką nr [...] obręb [...]

Odwołanie od tej decyzji wniosła Agencja [...] D.W. spółka komandytowa z siedzibą w T .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy obszernie przywołała przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teksty jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), w szczególności art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w szczególności § 3 ust. 1, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki przeprowadzonej analizy stanowią podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył w poczet materiału dowodowego sprawy, sporządzony przez uprawnionego architekta (nr uprawnień [...] ) projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. [...] , analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyniki tej analizy, z których uczyniono złącznik decyzji.

Ustalono, iż w terenie analizowanym występuje zabudowa (budynki mieszkalne, w tym wielorodzinne), w stosunku do których objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego musi zostać uznana za kontynuację w zakresie zastanego rodzaju zabudowy.

Autorka analizy przeprowadziła także analizę cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. W tym celu w analizie zamieściła tabelę z wykazem 21 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w której wyszczególniła charakter zagospodarowania działki - rodzaj zabudowy, powierzchnię działki i powierzchnię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachów. Jak wynika z tego zestawienia, średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 23,7 metra, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 24,8 %. W analizie znalazły się też szczegółowe wskazania i wyjaśnienia w zakresie ustalonych warunków zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Prawidłowo, zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia ustalona została w decyzji obowiązująca linia zabudowy - 8 m od północnej granicy działek objętych wnioskiem (nr [...] i [...] ) tj. od pasa drogowego ulicy [...]. W analizie wskazano, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono Jako kontynuację linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (po stronie wschodniej działek objętych wnioskiem) ponieważ znajduje się on w większej odległości od pasa drogowego niż budynek zlokalizowany na działce nr [...] (tj. po stronie zachodniej działek objętych wnioskiem)".

Jak wynika z zamieszczonej w aktach sprawy analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi w zaokrągleniu 25% (dokładnie 24,8%). Ustalono również, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczony tylko dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym również wynosi 25%, a zatem jest tożsamy ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy wszystkich działek z obszaru poddanego analizie. W zaskarżonej decyzji, zdaniem Kolegium, zasadnie ustalono więc wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych wnioskiem na poziomie maksymalnie 25%. Taki sposób ustalenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki stanowi realizację zasady cytowanej w wyżej przytoczonym w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalając szerokość frontowej tj. elewacji od strony ulicy [...] z której odbywa się wjazd i wejście na działki objęte wnioskiem (nr [...] i [...] ), oparto się na średniej szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, wyliczonej po zaokrągleniu na 24 m (dokładnie 23,7 m). Wskazano, że w terenie analizowanym dominują budynki mieszkalne jednorodzinne, a wnioskowany teren inwestycji jest położony pomiędzy zabudową mieszkaniowa jednorodzinną. Zabudowa ta w części jest zlokalizowana w granicy działek i "zbliźniaczona" z budynkami na działce sąsiedniej. Największa szerokość elewacji frontowych tak "zbliźniaczonych" budynków wynosi ok. 28 m i 31 m. Przyjmując, że objęty wnioskiem budynek będzie mieć szerokość elewacji frontowej taką jak średnia szerokość elewacji frontowych wyliczona w terenie analizowanym (24 m), przy ewentualnym dobudowaniu wnioskowanego budynku do istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego o szerokości elewacji ok. 10 m, łączna szerokość elewacji wynosiłaby ok. 34 m i nawiązywałaby do szerokości dwóch budynków "zbliźniaczonych", występujących po wschodniej stronie terenu inwestycji. Ustalając w decyzji szerokość elewacji frontowej dla objętego wnioskiem budynku zasadnie przyjęto zatem wielkość 24 metrów tj. średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, z dopuszczalną tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

W przeprowadzonej w sprawie analizie wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym to: wysokość attyki przy dachach płaskich, wysokość okapu przy dachach stromych i kalenicy równoległej do frontu działki oraz wysokość kalenicy przy kalenicy prostopadłej do frontu działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - zgodnie z § 7 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zasadniczo zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako: - przedłużenie krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działkach sąsiednich (gdy budynki sąsiednie stojące przy ulicy mają jednakową lub zbliżoną wysokość elewacji frontowych) - określenie w/w parametru poprzez obliczenie średniej wysokości elewacji frontowych na działkach w terenie analizowanym (gdy budynki sąsiednie mają różne wysokości), wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wysokość uzyskana w wyniku obliczenia średniej nie jest adekwatna do charakteru zagospodarowania obszaru.

Z ustalonej w decyzji geometrii dachu (dachu stromego o przebiegu głównej kalenicy równolegle do ulicy [...] ) wynika, że wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego stanowić będzie wysokość do okapu. Ponieważ budynek ten w zamierzeniu inwestora ma być dobudowany do budynku już istniejącego, zasadnym jest ustalenie omawianego parametru jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej tego, zlokalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, posiadającego wysokość do okapu 4,0 m. Mając jednak na uwadze, że po zachodniej stronie terenu inwestycji zlokalizowane są budynki znacznie wyższe - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne mające wysokość do attyki 14.5 m, wyliczono średnią wielkość w terenie analizowanym, która wyniosła 6 m. W związku z poczynionymi ustaleniami uznano, że omawiany parametr powinno określić się jako przedział wielkości: - górna granica określona średnią wyliczoną w terenie analizowanym - 6 m, - granica dolna, to wysokości elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej (nr [...] ), w granicy z którą wzniesiona ma zostać objęty wnioskiem budynek wielorodzinny - 4 m.

W konsekwencji takich ustaleń określono w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 4 m do 6 m. Takie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanej sprawie uznać należy za zasadne i dopuszczalne treścią § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu, autorka analizy ustaliła, że usytuowane w obszarze analizowanym budynki mają w większości dachy dwuspadowe i jednospadowe, dwa budynki mają dachy czterospadowe (wielospadowe), a trzy płaskie (są to dwa budynki mieszkalne wielorodzinne i budynek usługowy). Dachy mają połacie dachowe o kącie nachylenia w przedziale 25-40°. Większość budynków zlokalizowanych przy ul. [...] ma kalenice równoległe do frontów działek. Wysokość głównej kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawiera się w przedziale od 5,5 m do 10,0 m. Dwa budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane w obszarze analizowanym mają dachy płaskie i wysokość 14,5 m. Dachy dwu i wielospadowe posiadają budynki realizowane w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (południowa strona ul. [...] , po wschodniej stronie terenu inwestycji). Przyjęto więc, że powstająca zabudowa mieszkalna "winna kontynuować ten typ dachów i wysokość". W konsekwencji dla wnioskowanego budynku mieszkalnego ustalono w decyzji "dach dwu lub wielospadowy, o nachyleniu połaci od 25° do 40°, kalenicy głównej równoległej do ul. [...] o wysokości od 7.5 m do 8.0 m (gdzie dolna granica to wysokość budynku sąsiedniego na działce numer [...], do . którego dobudowany ma być objęty wnioskiem budynek mieszkalny, a górna granica to wyliczona średnia wielkość wysokości kalenic i attyk w terenie analizowanym).

Uzasadniono równocześnie, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynku o wysokości 12 m. Wskazano, że teren inwestycji położony jest pomiędzy działkami z niską zabudową mieszkaniową jednorodzinną co powoduje, że niemożliwe jest ustalenie wysokości głównej kalenicy, w nawiązaniu do wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Lokalizowany na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] budynek, aby nie zaburzyć ładu przestrzennego tego obszaru, winien komponować się z najbliższą zabudową. Przed powzięciem ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia wysokości głównej kalenicy wyliczono również średnią wysokość tej wielkości w obszarze analizowanym. Wysokość ta wynosi 7,7 m. W konsekwencji uznano, że wysokość głównej kalenicy wnioskowanego budynku winna zawierać się w przedziale od 7,5 m (tj. wysokości kalenicy budynku na działce nr [...] ) do 8,Om (średniej wysokości po zaokrągleniu do pełnych metrów). Tak ustalona geometria dachu w pełni odpowiada wymogom zwartym w treścią § 8 przytoczonego wyżej rozporządzenia.

Ustalenia parametrów zabudowy zawarte w analizowanej decyzji spełniają zatem wymagania określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] w T . Spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy.

W zakresie pozostałych warunków określonych w przywołanym wyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że istniejące już i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Wydana w sprawie decyzja uzgodniona została - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. W decyzji organ prawidłowo zawarł warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Odnośnie możliwości zabudowy wnioskowanego budynku w granicy z działką numer [...] wskazano, że teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne zabudowane już w chwili obecnej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi w granicach z działkami sąsiednimi. Również znaczna część nieruchomości w terenie analizowanym jest zabudowanych budynkami mieszkalnymi zlokalizowanymi w granicach z sąsiednimi nieruchomościami. Jest to "stara" zabudowa z pierwszej połowy ubiegłego wieku zlokalizowana na działkach o różnych wielkościach i kształtach, które w większości przypadków były powodem takiej a nie innej lokalizacji budynków mieszkalnych. Działki inwestycyjne mają fronty o szerokościach: działka nr 10 - ok. 15 m, działka nr 11 - ok. 18 m. Łącznie teren inwestycji ma front o szerokości ok. 33 m. Taka szerokość, uwzględniając ustaloną szerokość elewacji frontowej (24m+.20%), umożliwia zlokalizowanie wnioskowanego budynku jako wolnostojącego. Złożony wniosek dotyczy lokalizacji budynku w granicy z działką nr [...] obręb [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym zlokalizowanymi w granicach z działką inwestycyjną. Działka nr [...] ma front o szerokości ok. 13 m. Szerokości elewacji frontowej budynku na niej zlokalizowanego 11 m. Zamiarem wnioskodawcy jest budowa budynku zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką, tak więc elewacja budynku projektowanego w przestrzeni będzie "czytała się" w całości wraz z budynkiem na działce sąsiedniej tworząc pierzeję ulicy i będzie miała długość ok. 35 m. Teren inwestycji zlokalizowany jest w części miasta stanowiącym kiedyś przedmieście i jest zabudowany w sposób luźny, a budynki mieszkalne nawet te zbliźniaczone są wkomponowane w krajobraz. Budynki "zbliźniaczone" równoważą się z budynkami wolnostojącymi, nie dominują w przestrzeni. Są to nieduże gabarytowo obiekty, komponujące się ze sobą i zielenią dominującą po południowej stronie ul. [...] . Po północnej stronie ulicy [...] zabudowa jest bardziej intensywna, ponieważ jest zlokalizowana na mniejszych działkach. Za lokalizacją budynku w granicy z jedną z działek przemawia fakt, że taka zabudowa występuje w obszarze analizowanym, a "zbliźniaczone" budynki komponują się z otoczeniem, l tak na działkach sąsiednich są budynki zlokalizowane w granicach działek. Na działce nr [...] od frontu działki zlokalizowany jest budynek gospodarczy drewniany, a za nim dom mieszkalny. Są to niskie jednokondygnacyjne budynki, przykryte dachami jednospadowymi o wysokości ok. 5,5m, ze spadkiem dachu w kierunku zachodnim (prostopadle do drogi), a nie do frontu działki - drogi. Na działce nr [...] od frontu zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny, przykryty dachem dwuspadowym z kalenicą równoległą do drogi (ulicy [...] ) usytuowaną na wysokości ok. 7,5 m. Budynki te różnią się zasadniczo od siebie pod względem gabarytów, kształtu i architektury obiektów. Analizując zabudowę w wyznaczonym obszarze stwierdzono, że możliwe jest ze względów Kompozycyjnych i estetycznych dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego budynku w granicy z działką nr [...]. Przemawia za tym lokalizacja tego budynku, jego gabaryty i kształt, a także wysokość. Taka lokalizacji pozwoli zachować kompozycję zabudowy w terenie i nie zaburzy ładu przestrzennego. Lokalizacja taka umożliwi również racjonalne zagospodarowanie terenu nieruchomości obiektami towarzyszącymi zabudowie, czyli dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi, placykami gospodarczymi.

Kolegium w pełni podzieliło powyższą argumentację przemawiającą za dopuszczeniem możliwości zabudowy objętego wnioskiem budynku mieszkalnego wielorodzinnego w granicy z działką sąsiednią (nr [...] ).

Co do zasadności wnioskowanego przez stronę Odwołującą rozszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby wysokie 12-kondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne znalazły się w obszarze analizowanym wskazano, że treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowi zasadę zgodnie z którą punktem odniesienia dla ustalenia wielkości obszaru analizowanego jest trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Oczywiście skoro jest to wielkość minimalna to nie jest wykluczone jej przekroczenie. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego powinna jednak wynikać w jednoznaczny sposób ze sporządzonej w sprawie analizy istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona w sprawie analiza nie wskazuje jednak na celowość rozszerzania obszaru poddanego analizie w tak znaczy sposób. Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W sporządzonej w sprawie analizie front objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek (nr [...] i [...] ), to jest ta ich część, która przylega do drogi publicznej (ul. [...] ), wynosi ok. 33 metrów. Wyznaczony zaś obszar analizowany posiada średnicę ponad 200 metrów. Nie może więc zostać uznany za wyznaczony zbyt "wąsko". Kolegium nie podziela również argumentacji odwołania, że położony na zachód od objętych wnioskiem obszar zabudowany 12-kondygancyjnymi blokami tworzy całość z terenem działek objętych wnioskiem i winien być o nie poszerzony zwiększania obszaru analizowanego do nieomal siedmiokrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza gwarancje odpowiedniego poziomu fachowego decyzji lokalizacyjnych, przez m.in. powierzenie opracowania ich projektu przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu urbanistyki i architektury (art. 50 ust. 4, art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt taki podlega następnie kontroli dokonywanej przez organ wydający decyzję a następnie, w sytuacji wniesienia odwołania, również kontroli organu odwoławczego. Kolegium nie może również w toku prowadzonego postępowania odnosić się do prawidłowości ustalonych wcześniej na wniosek Spółki, ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzyjną nr [...] z 2 grudnia 2014r., warunków zabudowy.

Przyznać należy rację stronie odwołującej jedynie w tej części, w której wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien "precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych". Przepis nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Z treści art. 54 pkt 2 lit. c ustawy wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Dlatego za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych. Odnosząc się natomiast do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy zauważyć należy, że przepis ten zawiera ustalenia w zakresie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (m. in. wymaganej ilości miejsc parkingowych). Stosownie do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia organ zamieścił więc w decyzji o warunkach zabudowy ustalenie w zakresie "minimalnej liczby miejsc postojowych" (1.5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny), w konsekwencji czego trudno uznać, że przepis ten w jakikolwiek sposób został naruszony. Podkreślić należy, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach wystarczające jest określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych (np. na podstawie powierzchni sprzedaży). To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać mniejszej ilości miejsc parkingowych niż minimalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych poprzez dokonanie analizy, jaka ilość miejsc postojowych jest wystarczająca dla danego zamierzenia budowlanego, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej (tak NSA w wyroku z dnia 8 października 2015r., II OSK 346/14).

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - Agencja [...] spółka komandytowa w T. , zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia warunków zabudowy,

2. art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez pominięcie przez organ II instancji zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu z dnia 20 września 2016 r. oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które nakazywały wyznaczyć obszar analizy w minimalnym zakresie, a także podstaw ustalenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc parkingowych,

3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu ł instancji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt. 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako "u.p.z.p.") i z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 54 pkt. 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

4. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy w sposób naruszający zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz ustalenie parametrów inwestycji, która co do cech i parametrów nawiązuje do innego rodzaju zabudowy niż wnioskowana,

5. art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ l instancji prawidłowo określił minimalną liczbę miejsc postojowych, mimo iż żadna norma prawa tego nie wymaga.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi map oraz fotografii na okoliczności wskazane w treści skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778).- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, która logicznie wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w analizie architektoniczno – urbanistycznej prawidłowo ustalony został obszar analizowany, który zdaniem skarżącej winien być poszerzony, co jednocześnie miałoby wpływ na ustalenie wyższego parametru wysokości planowanej zabudowy.

Zdaniem Sądu obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, w szczególności zaś z treści analizy architektoniczno – urbanistycznej jak i z treści samej decyzji oraz załączników graficznych wynika, w jakiej okolicy usytuowany jest teren inwestycji. Potwierdza te ustalenia także załączone do odwołania zdjęcie lotnicze z naniesionym poglądowo obszarem analizowanym oraz budynkami pięcio – i dwunastokondygnacyjnymi, do wysokości których chciałaby nawiązać skarżąca.

W analizie wskazano, że zabudowa tej części miasta to w większości budynki mieszkalne jednorodzinne z przełomu XIX i XX wieku – pozostałość po dawnej zabudowie podmiejskiej i wiejskiej. Są to budynki o tradycyjnej regionalnej architekturze, parterowe z dachami dwuspadowymi o spadku 30 - 45 stopni, bez poddasza użytkowego lub z poddaszem użytkowym, o 1- 2 kondygnacjach. Między nimi w latach późniejszych wybudowano kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwukondygnacyjnych o prostej bryle, z dachami dwu i czterospadowymi o spadkach 25 i 40 stopni, a także dwa budynki mieszkalne wielorodzinne zrealizowane jako część "nowego" osiedla mieszkaniowego z zabudową wielorodzinną. Są to budynki pięciokondygnacyjne o prostej wydłużonej bryle, z płaskimi dachami.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalający zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego, określa minimalne wielkości – w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Z unormowania tego wynika, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum. Granice zaś obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż 50 m. (drugie minimum) Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca, czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. W orzecznictwie podkreśla się, że z unormowania zawartego w § 3 ww. rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie.

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że front działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi ok. 33 metry. Wyznaczony zaś obszar analizowany posiada średnicę ponad 200 metrów. Poszerzenie obszaru analizowanego w sposób oczekiwany przez skarżącą, prowadziłoby do wyznaczenia obszaru analizowanego w nieomal siedmiokrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem.

W realiach niniejszej sprawy znaczne poszerzenie obszaru analizowanego wyłącznie w kierunku zachodnim - jak chciałaby tego skarżąca - nie prowadziłoby do lepszej oceny "dobrego sąsiedztwa" gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; ale służyłoby jedynie poszukiwaniu zabudowy na tyle wysokiej, aby zwiększyła ona parametr wysokość zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wskazać przy tym należy, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy wskazywał, że planowany budynek będzie przylegał ścianą wschodnią do granicy działki sąsiedniej nr [...], w części jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego. Wysokość planowanego budynku określono "do 12 m". Ustalenia decyzji pozostają zatem zasadniczo w zgodzie z wnioskiem.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, zasadą jest ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Odmienne ustalenie tego parametru jest możliwe, o ile wynika to z analizy, a ustalanie go na podstawie średniej arytmetycznej jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy linia tworzona przez krawędzie zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok.

Okoliczność, że wnioskowana zabudowa będzie miała miejsce w dobudowie do istniejącego budynku ma istotne znaczenie, co zostało wyraźnie zaakcentowane w sporządzonej analizie. Wskazano tam, że "z ustalonej geometrii dachu wynika, że wysokość projektowanej elewacji to wysokość do okapu. Ponieważ obiekt ma być dobudowany do obiektu istniejącego, zasadnym jest ustalenie parametru jako przedłużenia krawędzi elewacji frontowej tego budynku – budynek na działce [...] – wysokość do okapu 4,0. Mając jednak na uwadze, że po zachodniej stronie terenu inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne o znacznie wyższej wysokości – wysokość do attyki 14,5 metra - wyliczono średnią wielkość w terenie analizowanym, która wynosi 6 m. W związku z poczynionymi ustaleniami uznano, że parametr powinno określić się jako przedział wielkości: górna granica to średnia z obszaru analizowanego, zaś granica dolna, to wysokość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce [...] – 4 m."

Ustalona wysokość kalenicy to 7,5 do 8 metrów.

Tym samym trudno zarzucić autorowi analizy a następnie organom, że w ogóle nie wzięły pod uwagę znajdujących się w obszarze analizowanym dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych pięciokondygnacyjnych na działkach [...] i [...] oraz [...] i [...] . Zdaniem Sądu ustalony w decyzji parametr wysokość zabudowy, został należycie uzasadniony i jest wypadkową różnych okoliczności, które musza być wzięte pod uwagę dla wkomponowania nowej zabudowy w zabudowę sąsiednią: w pierwszej kolejności planowanej dobudowy do istniejącego budynku o określonych gabarytach wysokościowych oraz w drugiej kolejności faktu, że teren inwestycji leży na obszarze znajdującym się na styku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Nie ma też racji skarżąca, że ze względu na stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce [...] powinien być wykluczony z analizy architektoniczno – urbanistycznej. Brak jest podstaw prawnych do takiego twierdzenia.

Odnosząc się do zarzutu związanego z ustalonym współczynnikiem ilości miejsc parkingowych wskazać należy co następuje.

W orzecznictwie zarysowała się rozbieżność w kwestii, czy ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych powinno być dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czy też przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę powyższego stanowi przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Powyższe stanowi nie tylko podstawę, ale obowiązek dokonania ustaleń odnoszących się do ilości miejsc parkingowych/postojowych. Na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy ciąży ustalenie wymagań, które pozwolą na prawidłowe skonkretyzowanie miejsc postojowych. Kwestia zatem ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 i z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1521/12; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1290/12; z dnia 2 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1773/12; z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 559/13; z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 807/14 i z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1193/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 338/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 834/13).

Zasadniczo precyzyjne ustalenie niezbędnej i koniecznej ilości miejsc parkingowych zapewniających komfort użytkowania inwestycji o charakterze wielomieszkaniowym nigdy nie jest możliwe. Jednak doświadczenie wskazuje, że w każdym większym mieście występuje obecnie deficyt miejsc parkingowych, rodziny posiadają niejednokrotnie więcej niż jeden samochód, co wiąże się między innymi z koniecznością dojazdów do pracy, odwożenia dzieci do szkół, na zajęcia dodatkowe itp. Zdaniem Sądu ustalony w decyzji wskaźnik ilości miejsc postojowych odpowiada współczesnym standardom cywilizacyjnym, które odnieść należy do rodzaju zabudowy (wielorodzinna) oraz terenu inwestycji (teren dużego miasta poza jego ścisłym centrum).

Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art.7, art. 77 §1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy i pominiecie zarzutów podnoszonych w odwołaniu nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Kolegium należycie rozpatrzyło cały zebrany materiał dowodowy, a w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniło motywy swojego rozstrzygnięcia.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również innego naruszenia prawa, które pozwoliłby uwzględnić skargę.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.