Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19b, art. 19c ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 ust. 2, art. 59 ust. 7,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 59 ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000. (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE nr L347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania G. U. ("rolnik", "strona", "skarżący") płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] maja 2019 r. do Biura Powiatu [...] Agencji wpłynął elektroniczny wniosek rolnika o przyznanie płatności na rok 2019.

Wniosek obejmował swym zakresem m.in. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną PROW 2014-2020 (płatność RSK) w pakiecie 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Wraz z wnioskiem rolnik złożył obowiązkowy załącznik w postaci druku Oświadczenia o lokalnych rasach zwierząt gospodarskich będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). W jego treści wskazał na realizowanie wariantu 7.4 Zachowanie lokalnych ras świń, w odniesieniu do 19 loch rasy złotnickiej białej (objętych programem ochrony po 1 stycznia 2006r.).

W dniu [...] maja 2019 r. organ I instancji wezwał rolnika do uzupełnienia braku

w powyższym wniosku, polegającego na tym, że rolnik nie załączył oświadczenia zawierającego wskazanie zwierząt, jakie zostały zakwalifikowane do programu ochrony zasobów genetycznych, potwierdzonego przez Instytut [...] Pismo organu I instancji zawierało pouczenie o konieczności złożenia żądanego uzupełnienia wniosku

w terminie do 14 czerwca 2019 r. (z sankcjami za opóźnienie - do 25 czerwca 2019 r.). Wezwanie doręczono 4 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi [...] czerwca 2019 r. rolnik złożył elektroniczny druk zmiany do wniosku, załączając do niego skan datowanego na [...] marca 2019 r. druku Oświadczenia zawierającego wykaz 19 loch rasy złotnicka biała, należących do strony, zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych. Druk został opatrzony pieczęcią Uniwersytetu Przyrodniczego w P., jako podmiotu prowadzącego księgę hodowlaną, za złożonym [...] maja 2019 r. podpisem dr inż. P. L. - Zootechnika. Druk nie został podpisany przez rolnika. Nie był też opatrzony pieczęcią Instytutu Zootechniki, ani podpisem upoważnionego przedstawiciela tej instytucji.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do organu I instancji wpłynął, przekazany przez Inspekcję Weterynaryjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w W., protokół nr [...] z czynności kontrolnych w siedzibie stada, wykonanej przez Inspekcję Weterynaryjną. Zgodnie z treścią tego dokumentu oraz załączników do niego, rolnik - powiadomiony [...] kwietnia 2019 r. (data odbioru odnośnego wezwania do udziału w czynnościach kontrolnych, skierowanego [...] marca 2019 r. do strony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. (dalej określanego, jako PLW) o kontroli zaplanowanej na [...] kwietnia 2019 r. - dwukrotnie uniemożliwił przeprowadzenie inspekcji.

Rolnik pismem datowanym na [...] kwietnia 2019 r. złożonym jednakże w siedzibie PLW [...] kwietnia 2019 r. wystąpił o zmianę terminu kontroli na okres po [...] maja 2019 r. z uwagi na fakt, iż od [...] marca do [...] maja 2019 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim z uwagi na bóle i zwyrodnienie kręgosłupa. Wystąpił również o wskazanie przyczyn, dla których kontrola ta ma zostać przeprowadzona.

PLW w dniu [...] kwietnia 2019 r. telefonicznie skontaktował się ze stroną, nie wyrażając zgody na przesunięcie kontroli oraz wskazując, iż w powyższym wezwaniu zawarte jest pouczenie o możliwości wyznaczenia osoby trzeciej do reprezentowania wnioskodawcy w toku inspekcji w razie jego nieobecności lub niezdolności do udziału w czynnościach kontrolnych.

W dniu [...] kwietnia 2019 r., rolnik okazał przedstawicielom Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej zwolnienie lekarskie wystawione na okres od [...] kwietnia do [...] maja 2019 r. Z treści zapisów dokumentacji przesłanej organowi I instancji przez PLW, wynikało, że rolnik był świadomy tego, że może wyznaczyć osobę do zastępowania go w toku kontroli, jednakże nie uczynił tego z przyczyn finansowych.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. PLW poinformował stronę, że kontrola ma być przeprowadzona na wniosek organu I instancji, z uwagi na podejrzenie zaistnienia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przez wnioskodawcę regulacji ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. doręczonym [...] maja 2019 r., PLW w W. wezwał rolnika do udziału w kontroli CC IRZ w siedzibie stada nr [...] zaplanowanej na [...] maja 2019 r.

Następnie, rolnik pismem z [...] maja 2019 r., doręczonym [...] maja 2019 r., został zawiadomiony, że jego wniosek o przesunięcie terminu kontroli został uwzględniony (z uwagi na zwolnienie lekarskie w okresie do [...] czerwca 2019 r.) i inspekcja odbędzie się w dniu [...] czerwca 2019 r.

W dniu [...] czerwca 2019 r. rolnik powiadomił o kolejnym zwolnieniu lekarskim wystawionym na okres od 6 czerwca do [...] lipca 2019 r.

W dniu [...] czerwca 2019 r. sporządzony został protokół kontroli nr [...] podpisany przez zastępcę PLW oraz Inspektora Weterynaryjnego ds. Bezpieczeństwa Żywności, których obecność pod siedzibą stada strony potwierdziła sołtys. Zgodnie z zapisami tego dokumentu w dacie kontroli inspektorzy nie zastali rolnika. Obecna pod adresem siedziby stada E. U. odmówiła podpisania protokołu.

W okresie od 16 października do [...] listopada 2019 r. PLW podjął kolejne próby przeprowadzenia w gospodarstwie strony kontroli, o których rolnik był zawiadamiany. Rolnik, znajdował się w siedzibie gospodarstwa, jednakże nie wpuścił inspektorów na jej teren, odmówił podpisania protokołu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie płatności RŚK na rok 2019.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, w oparciu o dokumentację przekazaną przez PLW - iż wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie, z czym art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 wiąże - poza szczególnymi sytuacjami, kiedy zachodzi działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności - konieczność odrzucenia wniosku o pomoc. Zdaniem organu I instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by w sprawie zaistniały takie szczególne okoliczności, uzasadniające odstąpienie od zastosowania powyższej sankcji.

Na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014), możliwe. jest uznanie działania siły wyższej lub zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności jedynie pod warunkiem zgłoszenia takiego zdarzenia w biurze powiatowym ARiMR wraz z odpowiednimi dowodami w terminie 15 dni od chwili, gdy stało się to możliwe. Organ I instancji wskazał, że rolnik nie przedłożył mu odnośnego zgłoszenia. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca umyślnie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli przez Inspekcję Weterynaryjną. I jakkolwiek przedkładał Inspekcji Weterynaryjnej zwolnienia lekarskie obejmujące okresy zapowiadanych kontroli, to odnośne przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1557 ze zm.), o brzmieniu których strona była powiadomiona w treści kolejnych wezwań do uczestnictwa w czynnościach urzędowych (planowanych kontrolach), przewidują wyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentowania rolnika w razie jego nieobecności lub niezdolności do udziału w czynnościach.

W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentujący stronę pełnomocnik podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Do pisma odwoławczego załączone zostały druki ZUS ZLA, dokumentujące niezdolność rolnika do pracy w okresie - łącznie — od [...] lipca do [...] października 2019 r., oraz druk Informacji dla lekarza kierującego/POZ z dotyczącym strony, ostatecznym rozpoznaniem choroby o symbolu (wg [...].

Organ odwoławczy, wystąpił do pełnomocnika strony o uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie wszelkich dowodów, z których wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że strona umocowała R. S. (PLW), zaś R. S. umocowanie to przyjął, zobowiązując się do reprezentowania strony wobec pracowników Inspekcji Weterynaryjnej w toku wskazanych powyżej kontroli (w tym odpisu wyroku w sprawie przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt II [...] z uzasadnieniem).

Pełnomocnik, w odpowiedzi przesłał: kopię wyroku Sądu Rejonowego w W. II Wydział Karny z [...] stycznia 2020r. (sygn. akt II [...]) wraz ze stenogramem ustnego uzasadnienia, wygłoszonego na rozprawie kończącej to postępowanie przez sędziego przewodniczącego; wydruk apelacji złożonej od powyższego wyroku do Sądu Okręgowego w K. wraz z potwierdzeniem jej przyjęcia.

Postanowieniem nr [...] maja 2020 r. organ odwoławczy zawiesił postępowanie w sprawie odwołania do czasu wydania prawomocnego wyroku rozstrzygającego, czy wnioskodawca dopuścił się czynu z art. 37 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W dniu [...] września 2020 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony nadesłał kopię wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział V Gospodarczy z [...] września 2020 r. (sygn. akt [...]), uniewinniającego stronę od zarzutu popełnienia czynu z art. 37 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania.

Postanowieniem [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy, na wniosek strony, podjął zawieszone postępowanie.

Następnie organ odwoławczy, uzyskał od PLW informację, że zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku rolnik został uniewinniony z przyczyn proceduralnych, albowiem w opisie czynu przypisanego obwinionemu zabrakło wymaganego znamienia ustawowego typu czynu zabronionego, co skutkowało niemożnością przypisania mu odpowiedzialności karnej. Jednakże skład orzekający nie miał wątpliwości, że rolnik dopuścił się czynu udaremnienia kontroli.

Organ odwoławczy, w wyniku przeprowadzonego postępowania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów odwołania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19c ust 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię i pominięcie faktu, że strona upoważniała R. S. do reprezentowania go podczas kontroli, organ odwoławczy wskazał, że istota pełnomocnictwa, nie polega na samym oświadczeniu mocodawcy, z okoliczności musi wynikać, że pełnomocnik umocowanie to przyjął i zaakceptował.

Organ odwoławczy zauważył, że R. S., działający jako PLW, stawił się w siedzibie stada strony celem realizacji zadań Inspekcji Weterynaryjnej, jako przedstawiciel organu administracji, nie mógł podjąć się reprezentowania rolnika w zakresie prowadzonej przez siebie kontroli, albowiem prowadziłoby to do oczywistego konfliktu interesów i rażąco naruszałoby regulację art. 24 § 1 pkt 4) k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że ww. odmówił przyjęcia pełnomocnictwa, o czym strona została poinformowana.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew tezom stawianym przez pełnomocników strony, nie można sytuacji, w której kontrolowany usiłuje uczynić kontrolera swoim reprezentantem w kontaktach z nim samym, jako kontrolującym, rozumieć w kategoriach innych, jak próba uniknięcia kontroli.

Zauważył, że rolnik był po wielokroć informowany o planowanych kontrolach, każdorazowo ich unikał przedstawiając zwolnienia lekarskie i nie wpuszczając inspektorów na teren swojego gospodarstwa. Był też (jako że wynika to z treści kierowanej do niego korespondencji PLW) świadom tego, że - jeżeli z jakichkolwiek względów sam nie może uczestniczyć w kontroli - powinien wyznaczyć kogoś do reprezentowania go. Zwrócono także uwagę, że strona w kontaktach z ARiMR takiego pełnomocnika ustanowiła.

Za niezasadny uznał organ odwoławczy również z zarzut naruszenia art. 19b powyższej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieposiadanie przez Powiatową Inspekcję Weterynaryjną w W. upoważnienia, właściwego wniosku, polecenia wojewódzkiego lekarza weterynarii czy planu kontroli i nie okazanie stronie przedmiotowego dokumentu, co stanowi o braku legalności kontroli i czynności administracyjnych w przedmiotowej sprawie, skoro kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren siedziby stada i nie mieli możliwości wykonania jakichkolwiek czynności służbowych, w tym okazania dokumentów, o których mowa.

Wskazał, że sama kontrola została przeprowadzona na podstawie odrębnych przepisów o systemie identyfikacji rejestracji zwierząt, tj. na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 02 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 2001 ze zm.). Wskazał także treść art. 29 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

W związku z wykazanym uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli stada, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Odnośnie wykazywanej długoterminowej niezdolności strony do pracy, zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta uniemożliwiła jedynie uczestniczenie w kontroli, natomiast nie stanowiła przeszkody dla prowadzenia działalności rolniczej, w tym hodowlanej na dużą skalę (hodowla stada 172 sztuk świń niezarejestrowanych w bazie IRZ). Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zwolnienie lekarskie nie stanowiło jakiejkolwiek przeszkody dla udostępnienia gospodarstwa do kontroli. Rolnik mógł bowiem wpuścić przedstawicieli Inspekcji i odmówić czynnego udziału w kontroli, jeśli takowy wiązałby się z koniecznością podjęcia wysiłku fizycznego, wskazując na swój stan zdrowia udokumentowany zwolnieniem lekarskim.

W ślad za organem I instancji, organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała, poprzez właściwe zgłoszenie, zaistnienia działania siły wyższej lub zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności.

W kwestii naruszenia art. 97 § 1 ust, 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy między stroną a PLW toczy się postępowanie karne, organ odwoławczy wskazał na zawieszenie postępowania przez organ odwoławczy do czasu rozstrzygnięcia wskazanej sprawy.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że strona nie wpuszczała inspektorów na teren swojego gospodarstwa, grożąc im użyciem przemocy, jeśli podejmą taką próbę bez jego zgody.

Organ odwoławczy wskazał także na nieprawidłowości i naruszenia przepisów krajowych i wspólnotowych w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt ustalone w toku kontroli u rolnika z dnia [...] marca 2019 r. Stwierdzono w siedzibie stada obecność 172 sztuk świń, niezgłoszonych do bazy IRZ i niezarejestrowanych oraz 40 sztuk owiec, z czego 16 nie podlegało jeszcze rejestracji z uwagi na wiek, zaś z pozostałych 24 tylko 4 zostały zarejestrowane i zakolczykowane. Wśród pozostałych znajdowała się owca zarejestrowana w innym stadzie -- wg strony została mu ona "podrzucona". W toku kontroli ustalono także, że rolnik nie prowadzi ksiąg hodowlanych dla owiec i świń.

Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na lekceważenie przez stronę przepisów dotyczących identyfikacji i rejestracji zwierząt nie ma możliwości ustalenia, czy w ogóle posiada zwierzęta, które zgłosił do płatności, które podlegały zgłoszeniu do programu ras lokalnych. Skoro w dacie kontroli, przeprowadzonej [...] marca 2019 r. rolnik nie posiadał ani jednej oznakowanej i zgłoszonej sztuki trzody chlewnej, to nie sposób ustalić, czy zwierzęta zgłoszone do płatności w ramach powyższego programu przebywały w siedzibie stada. Tym bardziej, że w okresie od [...] marca 2019 r. (kontrola ARiMR, w toku której nie stwierdzono obecności jakichkolwiek oznakowanych świń) do [...] marca 2019 r. (data widniejąca na Oświadczeniu o lokalnych rasach zwierząt gospodarskich, będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) nie zostały przez stronę zgłoszone żadne przemieszczenia zwierząt tego gatunku do stada. Powyższe prowadzi do nieuniknionej konstatacji, że rolnik nie posiadał zwierząt, o płatność do których ubiegał się w ramach działania rolno-środowiskowo- klimatycznego PROW 2014-2020.

Organ odwoławczy przytoczył na koniec treść art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego, rolnik intencjonalnie podejmował działania, celem których było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada strony przez upoważnionych pracowników inspekcji Weterynaryjnej. Nie ulega również wątpliwości, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, uniemożliwiające przeprowadzenie tej inspekcji.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku ewentualnie o zmianę decyzji poprzez przyznanie rolnikowi płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zgodnie z wnioskiem za rok 2019, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej Dz.U. 2004 Nr 33, poz. 287 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię oraz pominięcie faktu, iż skarżący przy każdej z wyznaczonych kontroli wskazywał i upoważniał osobę do pomocy przy przeprowadzaniu kontroli w osobie R. S. co było spowodowane tym, iż skarżący z uwagi na swój stan zdrowia nie miał możliwości fizycznie podjąć czynności związanych z identyfikacją i rejestracją trzody chlewnej, a R. S. posiada zarówno możliwości, kompetencje oraz doświadczenie praktyczne przy czynnościach identyfikacji i rejestracji zwierząt gospodarskich. Przy czym R. S. został wyznaczony do pomocy jako osoba fizyczna, a nie organ administracyjny, a sam nigdy nie odmówił przyjęcia pełnomocnictwa czy też udzielenia pomocy;

- art. 19b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej Dz.U. 2004 Nr 33, poz. 287 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieposiadanie przez Powiatową Inspekcję Weterynaryjną w W. upoważnienia, właściwego wniosku, polecenia wojewódzkiego lekarza weterynarii czy planu kontroli w zakresie skarżącego do przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie rolnym i nie okazanie mu przedmiotowego dokumentu co stanowi o braku legalności kontroli i czynności administracyjnych w ogóle w przedmiotowej sprawie;

- art. 59 ust. 7 rozporządzenia UE o nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i uznaniu, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli podczas gdy w rzeczywistości nie uniemożliwił kontroli, był na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim z uwagi na swój stan zdrowia, wskazał i upoważnił osobę do przeprowadzenia kontroli czym uczynił kontrolę możliwą do przeprowadzenia. A nadto jak wynika z protokołu kontroli nr [...], kontrola w stadzie skarżącego odbyła się w dniu [...] marca 2019 roku, podczas, której dokonano identyfikacji i rejestracji trzody chlewnej, a sam fakt braku przytrzymania świń z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego został przez niego zgłoszony i zaprotokołowany;

- art. 2 ust. 2 rozporządzenia UE nr 1306/2013 polegające na jego niewłaściwej wykładni i niezastosowaniu w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy zachodzi wymieniona w przedmiotowym przepisie przesłanka długoterminowej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu w postaci ciągłej choroby kręgosłupa i nieprzerwanego zwolnienia lekarskiego, które było wystawiane w sposób ciągły, a nie umyślnie pod kontrole Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w W., co potwierdza protokół kontroli nr [...], podczas, której dokonano identyfikacji i rejestracji trzody chlewnej, a sam fakt braku przytrzymania świń z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego został przez skarżącego zgłoszony i zaprotokołowany oraz przedstawił on właściwe zwolnienie lekarskie.

przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w tym:

nieustalenie przez organ I Instancji okoliczności, iż w terminach kontroli skarżący okazał zwolnienie lekarskie uniemożliwiające mu uczestniczenie czynne przy wyznaczonej kontroli, pominięcie tych dokumentów przez PLW lub ich merytoryczna ocena bez posiadanych ku temu kompetencji,

nieustalenie okoliczności, iż skarżący wskazywał i upoważniał R. S. do pomocy przy przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie rolnym przy każdorazowym terminie kontroli co prowadzi do sytuacji faktycznej, iż skarżący nie naruszył ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i nie utrudnił oraz nie udaremnił przeprowadzenia kontroli,

nieustalenia okoliczności, iż skarżący w datach objętych kontrolą był na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim co wynika z jego złego stanu zdrowia,

- wydanie decyzji w sprawie, w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji poprzedzającej w sytuacji gdy skarżący został prawomocnie uniewinniony od zarzucanego mu czynu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a zatem rozstrzygnięcie sprawy wykroczeniowej pozbawiło podstaw organ administracyjny do utrzymania decyzji opartej na okoliczności, iż skarżący swoim postępowaniem uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Prawomocny wyrok karny uniewinniający skarżącego jest w obrocie prawnym wraz z wszystkimi skutkami jakie ze sobą niesie, w tym również tymi, iż nie można uznać, iż skarżący popełnił jakikolwiek czyn zabroniony w związku z przedmiotową kontrolą.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z 20 lipca 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym pełnomocnik skarżącego został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie do dnia poprzedzającego wyznaczony termin posiedzenia.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawową kwestią sporną w sprawie było to czy zasadnie organy odmówiły przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 rok. W szczególności zaś spornym było to czy skarżący utrudniał dokonanie kontroli w jego gospodarstwie co uzasadniałoby zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia UE nr 1306/2013 i czy nie zaszły wskazane w powyższym przepisie przesłanki siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności.

W sporze tym Sąd w pełni podziela stanowisko organów.

W pierwszym jednak rzędzie Sąd za zasadne uznał odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Strona zarzuciła bowiem naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. Strona podkreślała bowiem, że organ zgodnie z tym przepisem zobowiązany był z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czego w jej przekonaniu nie uczynił.

Tymczasem Sąd zauważa, iż postępowanie w badanej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 – dalej "ustawa PROW 2014-2020"). W postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższej ustawy zasady wynikające z k.p.a. doznają szeregu ograniczeń.

Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Tymczasem w myśl jej art. 27 ust. 1, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast w myśl art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem w powyższych przepisach ustawa PROW 2014-2020 odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem ten który przedstawi strona postępowania. Skoro więc strona do której należało przedstawienie dowodów na poparcie jej twierdzeń nie uczyniła tego w trakcie postępowania, nie może obecnie zarzucać organowi że tego za nią nie dokonał.

W świetle powyższego to do strony należało udowodnienie faktów z których wywodzi ona skutki prawne, w tym podnoszonej przez nią okoliczności że udzieliła upoważnienia do jej reprezentacji w trakcie kontroli - R. S. – czego strona (mimo iż była do tego wzywana przez organ) skutecznie nie uczyniła. Nie mogą też skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące rzekomego nieustalenia faktu przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim. Organy nie podważyły tego faktu, a jedynie wskazywały, że mimo przebywania na zwolnieniu mógł on udzielić upoważnienia do reprezentowania go w trakcie kontroli – czego nie uczynił.

Nie stanowił także naruszenia przepisów postępowania fakt utrzymania decyzji I instancji w mocy mimo wydania wyroku uniewinniającego skarżącego od zarzutów popełnienia czynu z art. 37 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżący bowiem jako jeden z głównych argumentów mających potwierdzić, iż nie utrudniał on kontroli na miejscu Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, wskazuje wyrok sądu karnego, tj. Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt [...] w którym prawomocnie uniewinniono go od zarzucanego mu czynu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej .

Sąd zatem wskazuje, że trafna jest argumentacja organu, iż powyższy wyrok nie zaprzecza opisanemu w decyzjach zachowaniu skarżącego. Wyrok uniewinniający stronę od zarzutu popełnienia czynu z art. 37 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zapadł – jak wynika z jego treści, wyłącznie w związku z błędami procesowymi oskarżyciela – a mianowicie błędnym opisem czynu przypisywanego obwinionemu w postawionym mu zarzucie. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny zachowania strony w ramach postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim jednak Sąd wyjaśnia, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 11 p.p.s.a jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę związany jest wyłącznie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Tymczasem powoływany przez stronę wyrok dotyczy czynu stanowiącego wykroczenie, nie zaś przestępstwo. Przede wszystkim zaś jest wyrokiem uniewinniającym – nie zaś prawomocnym wyrokiem skazującym.

W takim stanie rzeczy sąd administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie jest związany wyrokiem sądu karnego uniewinniającym skarżącego od zarzutu popełnienia wykroczenia, a ustalenia co do okoliczności sprawy, w tym kwestii utrudniania przez skarżącego kontroli na miejscu sąd może czynić, tak jak i dokonały tego organy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Zauważyć też trzeba, że analizując art. 59 ust. 7 rozporządzenia UE nr 1306/2013 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozumieniu tego przepisu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli dotyczy obok zachowań umyślnych, także każdego działania lub zaniechania działania wynikającego z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 205/20).

Odnosząc powyższe do badanej sprawy należy wskazać, że bez wątpienia Skarżący zawiadamiany o planowanej kontroli PLW wielokrotnie przedkładał zwolnienia lekarskie i wnioskował o zmianę terminu kontroli – z czego co do zasady nie sposób czynić mu zarzutu. Skarżący jednak był także przez PLW wielokrotnie informowany o możliwości wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania go w przypadku jego nieobecności bądź niezdolności do osobistego udziału w czynnościach kontrolnych. Mimo tego ze wskazanej możliwości nie skorzystał. Tymczasem jak wynika z okoliczności sprawy choroba skarżącego nie stanowiła przeszkody do udzielenia takiego upoważnienia, tym bardziej iż on sam twierdzi, że upoważnienia takiego udzielił.

Nadto, jak już wskazywano, za nieudowodnione Sąd uznał same twierdzenia skarżącego, iż upoważnił on R. S. - Powiatowego Lekarza Weterynarii do pomocy przy przeprowadzeniu kontroli przez ten właśnie organ w gospodarstwie rolnym strony przy każdym terminie kontroli. Trafnie bowiem wyjaśnił organ, że pełnomocnictwo jest stosunkiem prawnym, w którym występują dwie strony - mocodawca i pełnomocnik. Jakkolwiek zazwyczaj ma ona charakter czynności jednostronnej, to z takiego charakteru tego stosunku prawnego nie wynika, że niezależnie od okoliczności, z chwilą, w której mocodawca ogłasza inną osobę swoim pełnomocnikiem, to wskazana osoba nim się staje. Przeciwnie, z okoliczności musi wynikać, że pełnomocnik umocowanie to przyjął i zaakceptował. Sama wola mocodawcy do ustanowienia pełnomocnika nie wystarczy. Osoba wybrana przez mocodawcę nie staje się pełnomocnikiem tylko dlatego, że dowiedziała się o takim oświadczeniu mocodawcy. Jeśli z okoliczności wynika, że nie chce lub nie może wyrazić zgody na zaistnienie takiego stosunku prawnego, ten nie zachodzi. Jak zaś wcześniej wskazano udowodnienie tego faktu należało do skarżącego. Za nietrafne należało zatem uznać również zarzuty naruszenia art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Art. 19c ust. 1 stanowi, iż kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Skarżący twierdzi, iż naruszenie tego przepisu nastąpiło przez pominięcie faktu, iż wyznaczył on osobę upoważnioną do pomocy i przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie, a osobą tą był R. S. – Powiatowy Lekarz Weterynarii. Sąd powyżej wielokrotnie wyjaśniał, iż po pierwsze jest to twierdzenie nieudowodnione, a do którego to udowodnienia był zobowiązany skarżący. Zasadnie też wskazywały organy, iż do udzielenia upoważnienia wymagane jest nie tylko oświadczenie mocodawcy, ale także zgoda pełnomocnika. Tymczasem trafne są ustalenia organu odwoławczego, że R. S., działający jako PLW, stawił się w siedzibie stada strony celem realizacji zadań Inspekcji Weterynaryjnej, jako organ administracji, nie mógł podjąć się reprezentowania rolnika w zakresie prowadzonej przez siebie kontroli, albowiem prowadziłoby to do oczywistego konfliktu interesów i rażąco naruszałoby regulację art. 24 § 1 pkt 4) k.p.a. Organ odwoławczy wskazał nadto, że ww. odmówił przyjęcia pełnomocnictwa, o czym strona została poinformowana. Tymczasem ponownie należy podkreślić, że strona faktu wyrażenia zgody przez R. S. na udzielenie mu powyższego upoważnienia nie udowodniła.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 19b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w ten sposób jakoby wbrew treści tego przepisu PLW wszczął wobec strony kontrolę na "prośbę" organu Agencji – czego nie przewiduje ustawa. Użycie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. kierowanym przez PLW do strony sformułowania, iż próba kontroli została podjęta "na prośbę" wskazanego organu Agencji nie wyklucza tego, że podjęcie czynności miało miejsce w ramach kontroli doraźnej zaś opisywana "prośba" to w istocie wniosek o którym mowa w art. 19b ust. 1 pkt 2 ustawy. Wniosek taki nie musi mieć formy pisemnej.

Bez znaczenia dla sprawy miał też powoływany w skardze fakt przeprowadzenia w gospodarstwie strony czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2019 r. udokumentowanych protokołem nr [...] r. Wbrew twierdzeniom skargi, z protokołu tego wynika bowiem, że strona nie umożliwiła kontroli oznakowania świń (loch, loszek i prosiąt). Strona również trakcie tej kontroli okazała zwolnienie lekarskie, a kontrola ujawniła liczne nieprawidłowości. Inne zaś próby podjęcia kontroli były wskutek zachowania strony udaremniane.

Wobec powyższych okoliczności nietrafny był również zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 jak i art. 59 ust. 7 rozporządzenia UE nr 1306/2013. Sąd nie miał wątpliwości, iż skarżący swoim zachowaniem w istocie uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. Fakt zaś długotrwałego przebywania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie mógł stanowić siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu wskazanych przepisów, albowiem nie stanowił on żadnej przeszkody do udzielenia przez skarżącego upoważnienia do reprezentowania go w trakcie kontroli na miejscu, o jakiej to możliwości był on wielokrotnie pouczany.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.