Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 294/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 101 ust. 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Teza: 1. W przypadku uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, 30-dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), należy liczyć od dnia przedstawienia wojewodzie takiej uchwały zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) , tj. wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną.

2. Art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945)  nie mogą być  interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.

TEZY

1. W przypadku uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, 30-dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), należy liczyć od dnia przedstawienia wojewodzie takiej uchwały zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) , tj. wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną.

2. Art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945)  nie mogą być  interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi R. U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w części oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2018 r. R. U. (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi N. Wieś Ujska, gm. U. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...], z [...].01.2019 r.; zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem").

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Organ nadzoru"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), orzekł nieważność § 10 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 Uchwały – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz że została doręczona Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2019 r.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalenia i podziału nieruchomości objętych planem. Zasady procedury scalenia i podziału nieruchomości szczegółowo reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."). W myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego procedury scalenia i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a zatem zamieszczenie w planie zasad tej procedury w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych jest nieuprawnione. Problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908; dalej w skrócie "u.s.w.g."). Tymczasem – jak dalej wskazał Wojewoda – w § 10 ust. 2 pkt 3 Uchwały, dotyczącym scalania i podziału nieruchomości dla terenu zabudowy zagrodowej (oznaczonego symbolem RM), ustalono: [w lit. a:] minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek 10 000 m2 oraz maksymalną powierzchnię równą powierzchni terenu, [w lit. b:] kąt pomiędzy frontem działki, a liniami podziału na działki w przedziale od 60° do 120°, [w lit. c:] szerokość frontu działki od 5 do 210 m. Uznawszy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej w skrócie "u.o.g.r.l."), tereny zabudowy zagrodowej za obszary przeznaczone w planie miejscowym na tereny rolne, Wojewoda stwierdził, że zamieszczenie w planie zasad (parametrów) scalenia i podziału dla terenów oznaczonych jako RM stanowi naruszenie art. 101 ust. 2 u.g.n. oraz przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p. – a tym samym naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że także przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. jednoznacznie przewidują wyłączenie stosowania przepisów ww. ustawy w przypadku wydzielenia działki "na obszarach" przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Z kolei w § 10 ust. 1 pkt 8 Uchwały ustalono dla terenów RM powierzchnię działek nie mniejszą niż 10 000 m, a gdy powierzchnia istniejących działek jest mniejsza od tej wartości – równą powierzchni działki istniejącej.

Pismem z [...] marca 2019 r. Gmina U. (dalej też jako "Gmina" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez Burmistrza U. (zwanego też dalej "Burmistrzem"), wniosła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu. Poza tym Skarżąca zarzuciła, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z uchybieniem trzydziestodniowemu terminowi zawitemu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości; (2) zasądzenie od Organu nadzoru na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor – odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ustalenia w Planie minimalnej powierzchni działek na terenie zabudowy zagrodowej – podkreślił, że ustawodawca nie zakazał ustalania minimalnej powierzchni działki budowlanej dla gruntów rolnych, a także nie przewidział sytuacji, że działka rolna (przeznaczona pod zabudowę związaną z rolnictwem) nie może być działką budowlaną. Innymi słowy, z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika możliwość, a nie wynika żaden zakaz ustalania ww. wskaźnika, niezależnie od tego, na jakie cele przeznaczony ma być dany teren. Jedynym ograniczeniem logicznym jest to, że ustalenia te dotyczyć mogą nowo wydzielanych działek budowlanych. Teren zabudowy zagrodowej, oznaczony w Uchwale symbolem RM, jest niewątpliwie terenem budowlanym, przeznaczanym pod zabudowę, a nie wyłączanym spod tej zabudowy. Innymi słowy, występują na nim działki budowlane i powstawać mogą nowe działki budowlane. Przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. odnosi się wyłącznie do dokonywania podziałów, o których mowa w przepisach Działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie podziałów w ogóle. Brak regulacji ustawowej dotyczącej podziałów gruntów rolnych, czy też przeznaczonych na te cele w planie miejscowym – za wyjątkiem sytuacji, gdy miałoby dojść do wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 – nie może być utożsamiany z brakiem uprawnień do ustalania w planach miejscowych minimalnej powierzchni działki. Ustalenia te jedynie nie mogą ustalać wielkości działek mniejszych od tych wynikających z przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 2a). Określona w planie miejscowym minimalna wielkość działki powinna być uwzględniana, jak każdy przepis prawa miejscowego, przez geodetę dokonującego podziału oraz weryfikowana przez organ przyjmujący dokumentację podziałową (właściwego starostę powiatowego). Zdaniem Skarżącej nie jest więc prawdziwą teza, że ustalenie minimalnej powierzchni działki dla terenów przeznaczanych w planach miejscowych na cele rolne narusza przepisy art. 92 ust. 1 u.g.n. Przepisy te po prostu nie mają zastosowania do tego rodzaju podziałów, szczególnie gdy minimalna powierzchnia działki została określona jako większa od wartości 3000 m2. Ustalenia planu miejscowego dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej nie wyłączają też stosowania przepisów art. 93 ust. 2a u.g.n.

Odnosząc się z kolei do kwestii ustalenia w Planie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości dla terenu zabudowy zagrodowej (RM), stanowiącego teren rolny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., Skarżąca wyjaśniła, iż w przypadku gruntów rolnych do scalania (a także następnie podziału dokonywanego w sposób uproszczony) zastosowanie mają przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toteż w powiązaniu z wyżej przedstawionymi zasadami dotyczącymi podziałów, ustalenie zasad scalenia i podziału dla gruntów rolnych ma sens, a już na pewno nie stoi w sprzeczności z przepisami art. 101 ust. 2 u.g.n., które nie mają zastosowania do terenów wyznaczanych w planie na cele rolne i leśne. Na poparcie swych twierdzeń autor skargi odwołał się do uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3153/17, cytując jego obszerny fragment oraz stwierdzając, że wyrok ten "podważa dotychczasowe, przeczące logice, rozstrzygnięcia organów administracji i sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności ustalania zasad podziału i scalania nieruchomości dla terenów przeznaczanych w planach miejscowych na cele rolne i leśne".

Wreszcie, uzasadniając zarzut skargi dotyczący wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., Skarżąca wyjaśniła, że Uchwała została doręczona Organowi nadzoru w trybie art. 90 u.s.g. oraz na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; dalej w skrócie "u.o.a.n."): w wersji plików cyfrowych "xml", identyfikator wniosku [...] z [...] stycznia 2019 r., doręczonym [...] stycznia 2019 r. (wersja cyfrowa); wersja papierowa wysłana [...] stycznia 2019 r., a odebrana [...] stycznia 2019 r. oraz pismem znak: [...] z [...] stycznia 2019 r., doręczonym [...] stycznia 2019 r. Termin 30 dni liczony od daty pierwszego doręczenia uchwały ([...].01.2019 r.) upłynął więc [...] lutego 2019 r.; licząc wpływ pierwszej papierowej wersji (doręczonej [...].01.2019 r.) termin 30-dniowy upłynął więc [...] lutego 2019 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Uchwały winno zostać wydane najpóźniej [...] lutego 2019 r., a licząc od doręczenia wersji papierowej – [...] lutego 2019 r. Tymczasem, jak wynika z treści przekazywanych dokumentów elektronicznych, dokument ten został podpisany przez Wojewodę elektronicznie (więc też wydany), a następnie nadany, a przez Skarżącą odebrany [...] lutego 2019 r. – a więc z uchybieniem terminu, w jakim Organ nadzoru mógł samodzielnie orzec o nieważności Uchwały. Zdaniem Skarżącej przesądza to o nieważności tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r. S., wniósł o jej oddalenie w całości, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto – odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że do przekazania uchwał w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., w zakreślonym terminie 7 dni, ze skutkiem dla początku biegu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., zobowiązany jest organ wykonawczy gminy. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody w powyższym trybie w dniu [...] stycznia 2019 r., przy czym na rodzaj trybu wskazuje pismo przewodnie załączone do Uchwały, podpisane przez Burmistrza.

Zdaniem Organu nadzoru od tego trybu należy odróżnić procedurę publikacji aktów normatywnych i innych aktów prawnych w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, określoną w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ. Organ nadzoru potwierdził, że wniosek o publikację Uchwały – podpisany przez Przewodniczącego R. U. – wpłynął do Dziennika Urzędowego Województwa w dniu [...] stycznia 2019 r. Uchwała została przekazana do publikacji za pośrednictwem programu Legislator firmy ABC Pro – zgodnego z wymogami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz.U. z 2011 r. Nr 289, poz. 1699) – który jest edytorem aktów prawnych XML i zawiera również moduł tzw. Urzędowej Poczty Elektronicznej przeznaczony do wysyłania wniosków o ogłoszenie aktów normatywnych i innych aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym. Program ten, jak wynika z zapewnień jego producenta, może być również wykorzystywany do przekazywania aktów prawnych do Wydziałów Prawnych Urzędów Wojewódzkich i Regionalnych Izb Obrachunkowych. Jednakże w przedmiotowym przypadku do Urzędu Wojewódzkiego za pomocą programu Legislator wpłynął wyłącznie wniosek o opublikowanie trzech aktów prawa miejscowego podpisany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Natomiast – jak dalej wyjaśnił pełnomocnik Wojewody – w dniu [...] stycznia [2019 r.] do Wojewody wpłynęła Uchwała wraz z pełną dokumentacją planistyczną na podstawie art. 20 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Zdaniem Organ nadzoru przepis ten należy uznać za przepis szczególny względem art. 90 ust. 1 u.s.g., bowiem ocena planu miejscowego możliwa jest jedynie po przeprowadzeniu badania planu zarówno pod względem zasad jego sporządzania, jak i całej procedury planistycznej. W tym celu niezbędne jest dysponowanie przez organ nadzoru całością dokumentacji prac planistycznych. Zatem licząc 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego od [...] stycznia 2019 r., Wojewoda – jak stwierdził – nie uchybił temu terminowi.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik Gminy, r. K., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ze względu na uchybienie terminu do jego wydania, a na wypadek merytorycznego rozpoznania sprawy podtrzymała stanowisko i argumenty skargi. Pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przystępując do tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu formalnego skargi, jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z uchybieniem ustawowego terminu.

Nie jest pomiędzy stronami sporne – i nie budzi też wątpliwości Sądu – że w dniach:

1) [...] stycznia 2019 r do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął, w formie dokumentu elektronicznego, wniosek z tej samej daty o ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa m.in. przedmiotowej Uchwały (identyfikator wniosku xml: [...]), podpisany elektronicznie przez Przewodniczącą R. U. (znak: [...]) – k. 16 akt sądowych;

2) [...] stycznia 2019 r. zostało doręczone Wojewodzie, w formie tradycyjnej (papierowej), pismo z [...] stycznia 2019 r., sygnowane przez Burmistrza U., o przedłożeniu w załączeniu, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g., uchwał podjętych na III sesji R. U. w dniu [...] grudnia 2018 r., w tym m.in. przedmiotowej Uchwały (znak: [...]) – k. 14 i 15 akt sądowych;

3) [...] stycznia 2019 r. zostało doręczone Wojewodzie, w formie tradycyjnej (papierowej), pismo z [...] stycznia 2019 r., sygnowane przez Burmistrza U., o przesłaniu w załączeniu, na podstawie art. 20 ust. 2 u.s.g., dokumentacji prac planistycznych pt. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi N. W. U., Gmina U., w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi (znak: [...]) – k. 13 i 21 akt sądowych;

W tych okolicznościach faktycznych sprawy – na tle unormowań art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, w skrócie "u.p.z.p.") – wynikł pomiędzy stronami spór o to, które spośród ww. doręczeń (D1, D2 czy D3) powinno wyznaczać początek biegu terminu do wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, który to termin został zakreślony Organowi nadzoru w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. i którego koniec przypadałby odpowiednio – licząc od daty doręczenia:

D1 – w dniu [...] lutego 2019 r.;

D2 – w dniu [...] lutego 2019 r.;

D3 – w dniu [...] lutego 2019 r.

W myśl ww. art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przywołany art. 90 u.s.g. stanowi zaś w ust. 1, że wójt [odpowiednio, zgodnie z art. 11a ust. 3 u.s.g.: burmistrz albo prezydenta miasta] obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

W ocenie Sądu na tle cytowanych regulacji rację ma Wojewoda, gdy stwierdza, że dniem, od którego w rozpoznawanej sprawie należało liczyć bieg 30-dniowego terminu do wydania przezeń rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie Planu, był [...] stycznia 2019 r. (D3). Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że przekazanie uchwały rady gminy do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym w wersji elektronicznej, stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.a.n., oraz przedłożenie takiej uchwały do kontroli Wojewody zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g., to czynności podejmowane w ramach dwóch odrębnych procedur prawnych, które nie mogą być utożsamiane ani stosowane zamiennie. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że: "ustawa z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie tworzy dla wojewody specjalnego, dodatkowego środka nadzoru nad organami samorządowymi. Sama publikacja jest czynnością techniczną, której sposób realizacji przewiduje art. 15 tej ustawy. Artykuł 15 ust. 3 u.o.a.n. jednak przewiduje nie tylko przekazanie aktu normatywnego do publikacji, ale wymaga złożenia organowi wydającemu dziennik wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Organ ten dopiero kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę (ust. 4). Jest to moment, w którym organ publikacji ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Nie jest to zatem kontrola nad organem kierującym akt normatywny do publikacji [czyli nad organem prawotwórczym – uw. Sądu], lecz ocena prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym" (tak trafnie wyrok NSA z 04.12.2002 r., I SAB/Łd 5/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 146; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, uw. 9.2. do art. 15 u.o.a.n.; por. też wyrok WSA z 17.12.2008 r., II SA/Po 538/08, CBOSA). W świetle powyższych uwag nie sposób zasadnie przyjmować, że doręczenie uchwały w sprawie m.p.z.p. wojewodzie, jako organowi wydającemu wojewódzki dziennik urzędowy (art. 23 u.o.a.n.), jest równoznaczne z przedłożeniem tej uchwały wojewodzie do kontroli merytorycznej sprawowanej przezeń jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 86 w zw. z art. 85 u.s.g.).

Po drugie, ogólna norma zakodowana w art. 90 ust. 1zd. pierwsze u.s.g., w myśl której: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia", w odniesieniu do uchwał będących planami miejscowymi doznaje istotnej modyfikacji w zakresie dotyczącym tego, co podlega obligatoryjnemu przedłożeniu ("przedstawieniu") wojewodzie – wynikającej z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten przesądza mianowicie, że przedstawieniu podlega taka uchwała "wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych". W konsekwencji dopiero doręczenie wszystkich tych dokumentów wyznacza początek biegu terminu określonego w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., skoro przepis ten odwołuje się do "trybu określonego w art. 90", a ten, w analizowanym przypadku, oznacza tryb odpowiednio "zmodyfikowany" przez art. 20 ust. 2 u.p.z.p.

Po trzecie, inne rozumienie wzajemnych relacji pomiędzy wyżej analizowanymi przepisami – i przyjęcie interpretacji, że dla rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. wystarczyłoby doręczenie uchwały planistycznej nawet bez załączników i dokumentacji planistycznej – otwierałoby drogę do nadużyć, mogących w skrajnym przypadku pozbawić wojewodę rzeczywistej możliwości wydawania w odniesieniu do takich uchwał rozstrzygnięć nadzorczych. W takim przypadku wystarczyłoby bowiem, przykładowo, aby organy gminy, przedłożywszy wojewodzie najpierw samą uchwałę planistyczną, już z przedstawieniem dokumentacji planistycznej zwlekał przez kolejnych 30 dni. Wówczas, w świetle ww. interpretacji (forsowanej w niniejszej sprawie przez pełnomocnika Gminy), wojewoda, w dacie otrzymania pełnej dokumentacji wymaganej do oceny zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., nie miałby już kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Oczywiście, mógłby w takim przypadku zaskarżyć uchwałę planistyczną do sądu administracyjnego – co wyraźnie przewiduje art. 93 ust. 1 u.s.g. – ale nie są to środki prawne (nadzorcze) w pełni ekwiwalentne. Dość powiedzieć, że wniesienie skargi przez wojewodę np. nie wywołuje skutków, jakie z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże art. 92 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarazem nie wydaje się dopuszczalne stwierdzanie przez wojewodę nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. tylko z uwagi na nieprzedłożenie wraz z nią wymaganej dokumentacji w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p.) – skoro ów przepis nie został opatrzony taką sankcją, a samo tego rodzaju uchybienie nie mieści się w katalogu naruszeń wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkujących nieważnością planu miejscowego (a obejmujących: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie). Wprawdzie można w orzecznictwie odnaleźć przykłady, gdy nieprzedłożenie przez organ gminy wymaganej dokumentacji planistycznej lub jej części, niezbędnej do dokonania kontroli legalności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanego aktu, ale dotyczą one zasadniczo etapu kontroli sądowej (por. np. wyrok NSA z 15.03.2010 r., II OSK 2062/09, CBOSA).

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – mając świadomość niejednolitości orzecznictwa w tej materii – stoi na stanowisku, że w przypadku uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, 30-dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., należy liczyć od dnia przedstawienia wojewodzie takiej uchwały zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., tj. wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną (podobnie m.in. wyroki WSA: z 19.02.2008 r., IV SA/Wa 1/08; z 27.04.2017 r., II SA/Po 671/06 – CBOSA).

Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie, gdzie wskazuje się, że określona w art. 91 u.s.g. kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego "trwa 30 dni od dnia doręczenia mu wymaganych ustawą dokumentów, to jest uchwały wraz z załącznikami i określoną dokumentacją planistyczną, w tym dokumentującą zachowanie trybu wymaganej procedury planistycznej" (tak A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbickiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX/el. 2019, uw. 14 do art. 20; podobnie, z powołaniem się na ww. wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1/08: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX, Warszawa 2018, uw. 13 do art. 20; J. Dziedzic-Bukowska [w:] P. Sosnowski i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 13 do art. 20).

W ocenie Sądu przyjęte wyżej stanowisko nie uchybia ustrojowej zasadzie ochrony samodzielności gminy – jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie j.s.t.") – wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że nie skutkuje ono zintensyfikowaniem nadzorczych uprawnień wojewody, a jedynie służy zapewnieniu ich niezbędnej efektywności. Poza tym nie opiera się na rozszerzającej wykładni któregokolwiek z wchodzących w grę przepisów "nadzorczych" (art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 2 u.p.z.p.), a jedynie na uznaniu, iż wszystkie one łącznie stanowią substrat normy kompetencyjnej określającej m.in. bieg terminu do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały planistycznej. Wreszcie należy podkreślić, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (podobnie jak art. 2 ust. 3 u.s.g.) nie statuuje bezwzględnej ochrony niczym nie ograniczonej (absolutnej) samodzielności jednostek samorządu terytorialnego – gdyż, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, samodzielność ta ma zawsze charakter względny, który wyraża się w tym, że jednostka samorządu terytorialnego działa w ramach prawa i jest podporządkowana temu prawu (zob. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Warszawa 2011, s. 47) – a jedynie gwarantuje jej ochronę "sądową" (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Ta zaś w analizowanym przypadku jest zapewniona przez to, że ostatecznie (w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez gminę) to sąd administracyjny będzie rozstrzygał o zasadności zarzutów organu nadzoru (wojewody), które legły u podstaw wydania przezeń rozstrzygnięcia nadzorczego wobec zaskarżonej uchwały, przyjmując za podstawę oceny, kryterium zgodności z prawem oraz relewantność tylko naruszeń prawa "istotnych". Ponadto godzi się zauważyć, że na gruncie omawianej zasady z pewnością nie zasługują na szczególną ochronę działania przedsięwzięte przez organy gminy z naruszeniem prawa (w analizowanych sytuacjach: z uchybieniem obowiązkowi określonemu w art. 20 ust. 2 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 90 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g.).

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda – wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] lutego 2019 r., tj. trzydziestego dnia, licząc od dnia przedstawienia jemu, przez Burmistrza, Uchwały wraz z dokumentacją planistyczną (co nastąpiło [...] stycznia 2019 r.) – dochował ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g. i art. 20 ust. 2 u.p.z.p.

Na rzecz takiego wniosku przemawia w okolicznościach kontrolowanej sprawy jeszcze jeden, dodatkowy argument, oparty na generalnej konstatacji, że działanie instytucji publicznych w każdym przypadku powinna m.in. cechować rzetelność oraz współdziałanie władz (zob. preambułę do Konstytucji RP). Nie sposób zaś uznać za realizujące te wartości konstytucyjne, działań Burmistrza, który najpierw odrębnym, solennym pismem przedstawia Wojewodzie Uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną – wyraźnie zaznaczając, iż czyni to na podstawie art. 20 ust. 2 u.s.g., w celu oceny zgodności przedkładanej dokumentacji z przepisami prawnymi – a następnie, w reakcji na dokonanie przez Wojewodę takiej oceny i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w istocie deprecjonuje znaczenie owego aktu przedstawienia, wywodząc, że podstawę do przeprowadzenia takiej oceny stanowiły już wcześniejsze doręczenia egzemplarzy Uchwały, uskutecznione w innych trybach.

Z tych wszystkich względów zarzut wydania przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia z uchybieniem terminu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu, należy na wstępie zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (tu: uchwały) organu j.s.t., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10.05.2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12.08.2005 r., II SA/Op 207/05; z 06.09.2006 r., II SA/Go 450/06; z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15; z 26.07.2017 r., II SA/Go 454/17; z 05.04.2018 r., I SA/Ol 78/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu j.s.t., chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyroki NSA: z 04.08.2011 r., II OSK 168/11; z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18 – CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należało rozpocząć od analizy treści zakwestionowanych nim postanowień Uchwały, tj. jej:

i) § 10 ust. 1 pkt 8 – w myśl którego na terenie RM ustala się: "8) powierzchnię działek nie mniejszą od 10000 m2, a gdy powierzchnia istniejących działek jest mniejsza od tej wartości – równą powierzchni działki istniejącej;"

ii) § 10 ust. 2 pkt 3 – w myśl którego na terenie RM dopuszcza się: "3) scalenia i podziały nieruchomości, z zachowaniem:

a) minimalnej powierzchni działki wynoszącej 10000 m2 oraz maksymalnej powierzchni równej powierzchni terenu,

b) kąta pomiędzy frontem działki, a liniami podziału na działki w przedziale od 60ş do 120ş;

c) szerokości frontu działki od 5 do 210 m."

Jest poza sporem, że cytowane postanowienia Planu nawiązują odpowiednio:

i) § 10 ust. 1 pkt 8 – do art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych";

ii) § 10 ust. 2 pkt 3 – do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym".

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały teren oznaczony symbolem RM, którego dotyczą ww. postanowienia Planu, to teren zabudowy zagrodowej, a więc teren, który – w szczególności w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; w skrócie "u.o.g.r.l.") – należy uznać za obszar przeznaczony w Planie na cele rolne. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że dopuszczenie na danej działce zabudowy zagrodowej nie stanowi zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości na cele rolne lub leśne (por.: wyrok NSA z 20.01.2016 r., I OSK 679/14, CBOSA; wyrok WSA z 22.11.2013 r., II SA/Po 888/13, CBOSA).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie wyraża się w pytaniu, czy przywołane wyżej przepisy art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. upoważniają radę gminy do regulowania w m.p.z.p. parametrów działek powstałych w wyniku procedur, odpowiednio, podziału oraz scalenia i podziału również w odniesieniu do terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne.

Istotne wątpliwości w tej mierze wiążą się z faktem, że normujące te procedury przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; w skrócie "u.g.n.") zawierają wyraźne wyłączenia, w myśl których:

i) art. 92 ust. 1 u.g.n.: "Przepisów niniejszego rozdziału [tj. rozdziału 1 w dziale III u.g.n., poświęconego podziałom nieruchomości – uw. Sądu] nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha."

ii) art. 101 ust. 2 u.g.n.: "Przepisy rozdziału [poświęconego scalaniu i podziałowi nieruchomości, tj. rozdziału 2 w dziale III u.g.n. – uw. Sądu] stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne."

Godzi się podkreślić, że wskazane wyłączenia nie oznaczają, iż kwestie zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych nie zostały w ogóle przez ustawodawcę unormowane. Przeciwnie:

ad (i) w odniesieniu do dokonywania podziałów ww. nieruchomości sama ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego wyżej art. 92 ust. 1 u.g.n., poddającego określone w nim przypadki podziałów nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne ogólnemu reżimowi omawianej ustawy – zawiera jeszcze art. 93 ust. 2a, który stanowi, że: "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.";

ad (ii) w odniesieniu do scaleń i podziałów ww. nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego wyżej wyłączenia z art. 101 ust. 2 u.g.n. – zawiera wyraźne odesłanie do ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908; w skrócie "u.s.w.g."), stanowiąc w art. 101 ust. 3, że: "Przepisów rozdziału [poświęconego scalaniu i podziałowi nieruchomości, tj. rozdziału 2 w dziale III u.g.n. – uw. Sądu] nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów."

To właśnie ta ustawa, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, znajduje przede wszystkim zastosowanie do scalania i podziału (zwanego na tle tej ustawy "wydzielaniem") nieruchomości rolnych i gruntów leśnych.

Znamienne, że ustawa ta nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji normodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne. Takiej delegacji nie zawiera zwłaszcza przepis art. 22 ust. 1 u.s.w.g. – który stanowi ogólnie, i skądinąd słusznie, że: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – wystarczy zestawić brzmienie ww. przepisu, z zawierającym tego rodzaju delegację przepisem art. 102 ust. 1 zd. drugie u.g.n., w brzmieniu: "Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy."

W ocenie Sądu nie jest to żadne zaniechanie prawodawcze, lecz świadoma decyzji ustawodawcy, motywowana specyfiką postępowania scaleniowego odnoszącego się do gruntów rolnych (a także leśnych), prowadzonego w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, cechą charakterystyczną takiego postępowania jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia (por. wyrok WSA z 04.06.2014 r., II SA/Rz 958/12, CBOSA). Odgórne, sztywne ustalenie parametrów wydzielanych gruntów (choćby w postaci wielkości minimalnych lub maksymalnych) – czy to w ustawie, czy w planie miejscowym – mogłoby wspomnianą swobodę nadmiernie ograniczyć, a przez to utrudnić lub wręcz uniemożliwić osiągnięcie celu omawianego postępowania scaleniowego, jakim, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., jest: "tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu."

Wszystko to zdaje się odzwierciedlać świadomą decyzję ustawodawcy, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, co do zasady nie wymaga unormowania. A tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odnośne regulacje ustanowił sam. Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.

Ów ograniczony zakres normowania kwestii podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych i leśnych ma swoje uzasadnienie funkcjonalne, które przesądziło również o wyłączeniu, co do zasady, stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych i leśnych. Jak bowiem trafnie zauważa się w doktrynie, wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, w rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp. Wykorzystanie nieruchomości na cele rolne lub leśne stanowi bowiem rodzaj pierwotnego zagospodarowania tych nieruchomości i dopiero każdy inny sposób zagospodarowania nieruchomości, jako wtórny, może wymagać spełnienia jakichś warunków. Przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami procedura podziału nieruchomości służy wykluczeniu wydzielania działek nienadających się do zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo też zgodnie z odrębnymi przepisami. Konsekwencją tego jest brak konieczności dokonywania oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, poza wyjątkami wymienionymi w art. 92 ust. 1 oraz w art. 93 ust. 2a i 3 u.g.n. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 8 do art. 92). W rezultacie podział nieruchomości rolnych i leśnych – który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach u.g.n. – dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku takich podziałów (zwanych potocznie "podziałami rolnymi") nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 12 do art. 92). Do nieruchomości, do których w myśl art. 92 u.g.n. przepisy tej ustawy o podziale nieruchomości nie mają zastosowania, nie stosuje się także innych wymogów określonych w rozdziale dotyczącym podziałów nieruchomości. W szczególności nie można zatem wobec takich nieruchomości stawiać wymogów, by wydzielone po podziale działki miały dostęp do drogi publicznej ani – co w niniejszej sprawie szczególnie istotne – by podział był zgodny z planem miejscowym (tak trafnie E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 7 do art. 92).

Zarazem jednak rację ma Skarżący, gdy wskazuje, że postanowienia planów miejscowych (w tym przypadku: dotyczące parametrów wydzielanych działek) mają status przepisów prawa miejscowego, i jak każdy taki przepis, winny być respektowane także przy dokonywanym przez geodetę podziale nieruchomości. Tę pozorną sprzeczność – wyrażająca się, z jednej strony, w braku obowiązywania w przypadku podziału rolnego wymogu (statuowanego w art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n.) zgodności takiego podziału z planem miejscowym, a z drugiej strony, w wynikającym z zasady praworządności obowiązkiem przestrzegania przepisów prawa, także prawa miejscowego – da się pogodzić w jeden tylko sposób, a mianowicie przez zaakceptowanie przedstawionego wyżej stanowiska o braku co do zasady podstaw do regulowania w m.p.z.p. parametrów działek wydzielanych w ramach podziału rolnego.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew stanowisku Skarżącego – Wojewoda trafnie uznał w swym rozstrzygnięciu nadzorczym, że postanowienia § 10 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 Uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

O istotnej wadliwości ww. postanowień świadczy jeszcze jedna okoliczność, nie wzmiankowana w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, którą wszakże Sąd był zobligowany uwzględnić z urzędu. Chodzi mianowicie o brak umotywowania przez organy Gminy potrzeby wprowadzenia do Planu inkryminowanych postanowień, i to w przyjętym kształcie, w szczególności ustanawiającym minimalną powierzchnię działek na poziomie 10.000 m3, tj. znacznie wyższym niż przewidziany w ustawie próg 3.000 m2. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza indywidualne uprawnienia właścicieli gruntów, wymagała więc opatrzenia należytym uzasadnieniem.

Albowiem w myśl art. 1 ust. 3 ab initio u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Poza tym przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie MI") stanowi, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie trafnie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ówcześnie: Dz. U. Nr 100, poz. 908; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadne jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie zakwestionowane postanowienia Planu dotyczyły terenu zabudowy zagrodowej (RM). W związku z tym należy jeszcze podkreślić, w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny, że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

W kontrolowanej sprawie organy Gminy tym wymogom nie sprostały, gdyż wprowadziły do Planu kwestionowane postanowienia w sposób całkowicie arbitralny, nie motywując należycie potrzeby ich ustanowienia w tym przypadku, ani też w żaden sposób nie uzasadniając przyjęcia takich, a nie innych wielkości ustanowionych parametrów – ani w uzasadnieniu do uchwały, w dokumentacji planistycznej, w trakcie procedury nadzorczej przed Wojewodą, ani też w toku postępowania sądowego, a zwłaszcza w skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości oddalił.