Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1060/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 i 2, art. 6 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 517/18 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 517/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku G. P. z dnia 11 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz G. P. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. – przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – skarżący wystąpił do Prezesa ZUS o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie:

1) skanów wszystkich poświadczeń dla osób fizycznych wystawionych przez Centralę ZUS a dotyczących kompetencji informatycznych obejmujących którąkolwiek z pozycji z poniższej listy:

- doświadczenie w zakresie Administrowania systemem operacyjnym z/OS,

- doświadczenie w zakresie Administrowania bazą danych DB2,

- doświadczenie w zakresie Administrowania wskazanymi narzędziami do automatyzacji,

- doświadczenie w zakresie Administrowania usługą/oprogramowaniem GDPS,

- doświadczenie w zakresie Administrowania bazą danych ADABAS,

- doświadczenie w zakresie Administrowania oprogramowaniem IBM CICS;

2) skanów dokumentów, z których wynikał zakres poświadczonych kompetencji/ doświadczenia dla tych konkretnych osób, dla których wydano poświadczenia;

3) skanów pełnomocnictwa dla osoby podpisującej poświadczenie w imieniu ZUS (całego łańcucha pełnomocnictw, jeżeli pełnomocnictwo do tej czynności nie pochodzi bezpośrednio od Prezesa ZUS).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. – przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – poinformowano skarżącego, iż organ nie może udostępnić mu informacji, o które wnioskuje. Wskazano przy tym, iż wniosek został złożony w sprawie prywatnej, bowiem bez wątpienia dotyczy indywidualnych interesów, związanych z udzielałem spółki, w której skarżący jest wspólnikiem. W konsekwencji organ uznał, że wniosek nie dotyczy sprawy o charakterze publicznym, co sprawia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Skarżący w skardze z dnia 14 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

W dniu 28 września 2018 r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo procesowe skarżącego (omyłkowo datowane na dzień 14 sierpnia 2018 r.), w którym podtrzymano wszystkie żądania skargi. Dodatkowo podniesiono, iż nie jest jasne czy organ powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a jeśli tak, to winien wydać w sprawie decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego względu. Skarżący zauważył także, iż żądane dokumenty nie występują w jakimkolwiek postępowaniu przetargowym i jest sprawą publiczną, na jakiej podstawie pracownik organu wystawia te poświadczenia.

Pismem procesowym z dnia 8 października 2018 r. organ wyjaśnił dodatkowo, iż poświadczenia zawierają oświadczenia wiedzy osoby, która je podpisała w imieniu Prezesa ZUS, na podstawie Regulaminu organizacyjnego ZUS. Ponadto organ wskazał, iż poświadczenia, których domagał się Skarżący "zostały już udostępnione Skarżącemu – jedynie bez imienia i nazwiska osoby fizycznej, której poszczególne poświadczenia dotyczyły". W tym zakresie skarżący nie skorzystał z prawa zaskarżenia czynności Prezesa ZUS w postaci odmowy udostępnienia imienia i nazwiska osób wskazanych w ofertach dwóch z Wykonawców. Jednocześnie podniesiono, iż pismami z dnia 16 lipca 2018 r. organ poinformował wszystkich Wykonawców, "w tym Skarżącego", o zakończeniu badania zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a "Skarżący dysponował prawem wniesienia odwołania na tę czynność", z którego to prawa "nie skorzystał". Z tych względów Prezes ZUS wniósł o rozważenie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku stwierdził bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązując przy tym organ do jego rozpatrzenia oraz stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał na ugruntowane już stanowisko orzecznictwa dotyczące wzajemnych relacji pomiędzy ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) oraz ustawą z dnia 29 stycznia 2014 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym przepisy tych dwóch ustaw pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu unormowań u.p.z.p. W szczególności chodzi tu o art. 96 ust. 3 i art. 139 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tych przepisów protokoły i umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju regulacja nie oznacza jednak, że inne niż umowy i protokoły dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem z u.d.i.p. wynika także obowiązek udostępniania innych niż protokoły i umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Ustawa ta zawiera zatem uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 322/09; z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 155/12; z dnia 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2208/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, WSA w Warszawie stwierdził, iż informacje, o które wystąpił skarżący we wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r., stanowiły informacje o charakterze publicznym, a w konsekwencji Prezes ZUS był obowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. z uwzględnieniem regulacji szczególnych zawartych w u.p.z.p.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Prezes ZUS nie udostępnił skarżącemu żądanych dokumentów, informując go pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wniosek został złożony w sprawie prywatnej, bowiem bez wątpienia dotyczy indywidualnych interesów, związanych z udzielałem spółki, w której skarżący jest wspólnikiem.

W ocenie Sądu, stanowisko organu nie było prawidłowe.

Zdaniem WSA w Warszawie - fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 213/14).

Następnie Sąd I instancji uznał, iż Prezes ZUS dokonał nieprawidłowego założenia, iż sytuacja skarżącego – jako wspólnika jednego z wykonawców – jest tożsama z sytuacją strony w postępowaniu zamówieniowym. W ocenie Sądu skarżący bez wątpliwości nie posiadał przymiotu wykonawcy i nie był stroną postępowania zamówieniowego, a zatem nie można było przyjąć, że jego uprawnienie do żądania informacji publicznej zostało wykluczone z uwagi na regulację art. 1 ust 2 u.d.i.p.

Sąd nie miał żadnych wątpliwości żeby uznać skarżącego za osobę uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Nadto w ocenie WSA w Warszawie, przyjęte przez organ założenie jest również chybione z tego powodu, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie tylko nie ma prawa do badania interesu prawnego czy faktycznego wnioskodawcy, ale również nie powinien prowadzić swoistego dochodzenia, czy wnioskodawca jest w jakikolwiek sposób "powiązany" z podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu zamówieniowym, jeśli nie posiada w nim przymiotu strony bądź uczestnika. Takie założenie organu mogłoby bowiem doprowadzić do kuriozalnych sytuacji, w których można by odmówić danej informacji charakteru publicznego tylko z tego powodu, że wnioskuje o nią osoba spokrewniona, spowinowacona, a nawet pozostająca w każdym innym stosunku "znajomości" z podmiotem uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Można by przy tym zadać pytanie Prezesowi ZUS, jaki jest krąg osób, które miałyby – zdaniem organu – interes "prywatny" w dostępie do dokumentów postępowania przetargowego i czy za taką osobę można by na przykład uznać kolegę skarżącego, który wystąpiłby z takim wnioskiem, a następnie przekazał uzyskaną informację samemu zainteresowanemu. Takie błędne założenie prowadziłoby do sytuacji, w której jeden obywatel byłby w sytuacji uprzywilejowanej wobec innego, u którego organ doszukuje się "prywatnego interesu" w pozyskaniu informacji publicznej.

W konsekwencji okoliczność, iż skarżący był jednocześnie wspólnikiem jednego z wykonawców nie mogła sama w sobie doprowadzić do przyjęcia, że żądane przez niego informacje nie miały charakteru publicznego.

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniały, w ocenie Sądu I instancji, uznanie zasadności skargi oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie stwierdzono, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracyjny, zaskarżając ww. wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; rozpoznanie sprawy na rozprawie; a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane w przedmiotowej sprawie dokumenty objęte są pojęciem informacji publicznej w sytuacji, gdy dokumenty te nie posiadają waloru informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej";

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, a w konsekwencji zobowiązanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a organ poinformował o tym skarżącego w określonym przepisami terminie.

Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny żądanych przez skarżącego dokumentów za informację publiczną, zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zasady i tryb dostępu do informacji uregulowane zostały w u.p.z.p.

- art. 96 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty w postaci "poświadczenia o posiadanym doświadczeniu" nie mieszczą się w katalogu załączników do protokołu i podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w sytuacji, gdy dokumenty te według treści wskazanego przepisu stanowią załączniki do protokołu i powinny być udostępniane według przepisów u.p.z.p.;

- art. 8 ust. 1 i art. 96 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne i protokół z załącznikami jest jawny jedynie dla uczestników postępowania w sytuacji, gdy co do zasady, zarówno postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w całości, jak i dokumentacja wytworzona w tym postępowaniu są jawne dla wszystkich zainteresowanych, także dla osób trzecich nie biorących udziału w postępowaniu zamówieniowym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: -art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy do udostępnienia żądanych dokumentów powinny mieć zastosowanie przepisy u.p.z.p., dokumenty nie podlegały natomiast udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego pismem z 5 marca 2019 r. wniósł o jej oddalenie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzonej pod sygn. III OSK 1060/21 na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał złożona w sprawie skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wszelkie argumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Na wstępie stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.1 ust. 1 u.d.i.p. Jak prawidłowo wskazuje strona skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Prawidłowo też strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że według ugruntowanego w judykaturze stanowiska za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 744/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działania władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Niewątpliwie prowadzenie postępowania w trybie zamówień publicznej wynika konstatacja (już z samej nazwy tej procedury), że mamy do czynienia z działaniami podejmowanymi i realizującymi interes publiczny, a tym samym wymagającymi zachowania przejrzystości i jawności. Tylko w ten sposób będzie możliwa kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych oraz zagwarantowanie równości szans podmiotów startujących w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym zgodzić się należy, że żądaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną.

Nadto, jak wskazano na wstępie, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie rozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Jak wynika z treści zacytowanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej jej autor upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w wadliwym przyjęciu, że "żądane w przedmiotowej sprawie dokumenty objęte są pojęciem informacji publicznej w sytuacji, gdy dokumenty te nie posiadają waloru informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej"." Tym samym treść tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, strona skarżąca kasacyjnie w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 podnosi, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia powinno prowadzić do wniosku, że nie obejmuje ono takiej informacji posiadanej przez organy władzy, które może być "realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa", czy też wykorzystania jej dla "uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie Ustawa o d.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny." Przy czym strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że żądana informacja, obiektywnie jest informacją publiczną, a tylko ze względu na podmiot, który o nią wystąpił odmawia przyznania jej tej cechy. Wykładnia ta w zasadzie nie różni się od wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 przyjął, że żądanej przez G. P. informacji przysługuje walor informacji publicznej.

W tym kontekście uznać należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni. Jednak próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art.1 ust.2 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie go w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zasady i tryb do informacji uregulowane zostały w ustawie o zamówieniach publicznych. Otóż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zatem przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębność przepisy ustawy o zamówieniach publicznych w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej kreują wyłącznie w stosunku do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Z treści art.8 ust.1 u.p.z.p. wynika, że postępowanie o udzielenie zamówień jest jawne, a wyjątki od tej zasady są opisane w ust. 2 - 4 u.p.z.p. Także z art.96 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że protokół wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia poinformowania o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu. Przy czym zaznaczyć należy, że oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu (art. 96 ust.2 u.p.z.p.). Wspomniany protokół z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego] wraz załącznikami (a zatem i ofertami) jest jawny nie tylko dla wykonawców biorących udział w danym postępowaniu o udzielenie zamówienia, ale także dla każdego zainteresowanego, niezależnie od posiadania interesu prawnego lub faktycznego. Osoba zainteresowana nie musi więc być wykonawcą w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych. Sposób oraz formę udostępniania zainteresowanym protokołu wraz z załącznikami, zawierają przepisy wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. z 2016 r. poz.1128). W świetle treści § 4 cyt. rozporządzenia protokół wraz z załącznikami zamawiający udostępnia na wniosek wszystkim zainteresowanym, bez konieczności uprawdopodobniania interesu prawnego lub faktycznego.

Przekazanie protokołu lub załączników następuje przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. W przypadku protokołu lub załączników sporządzonych w postaci papierowej, jeżeli z przyczyn technicznych znacząco utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do udostępnienia dokumentów, zamawiający informuje o tym wnioskodawcę i wskazuje sposób, w jaki mogą być one udostępnione. Bez zgody zamawiającego wnioskodawca w trakcie wglądu do protokołu lub załączników, w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, nie może samodzielnie kopiować lub utrwalać za pomocą urządzeń lub środków technicznych służących do utrwalania obrazu treści złożonych ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół lub załączniki niezwłocznie. W wyjątkowych przypadkach, w szczególności związanych z zapewnieniem sprawnego toku prac dotyczących badania i oceny ofert, zamawiający udostępnia odpowiednio oferty lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w terminie przez siebie wyznaczonym, nie później jednak niż odpowiednio w dniu przekazania informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty lub w dniu przekazania informacji o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu i otrzymanych ocenach spełniania tych warunków albo w dniu przekazania informacji o unieważnieniu postępowania.

Niewątpliwie zatem, jeżeli osoba zainteresowana chce uzyskać informacje zawarte w protokole lub załącznikach do niego sporządzonego w ramach konkretnego postępowania o zamówienie publiczne, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdą tutaj zastosowania. W takim przypadku ustawa o zamówieniach publicznych ma pierwszeństwo, a zamawiający powinien udostępniać dokumenty niezwłocznie, a nie w terminie 14 dni jak wynika to z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r. nie odnosił się jednak do protokołu lub załączników do niego sporządzonego w konkretnym postępowaniu o zamówienie publiczne, ale ogólnie "o udostępnienie (...) skanów wszystkich poświadczeń dla osób fizycznych wystawionych przez Centralę ZUS a dotyczących kompetencji informatycznych" wskazanych w załączonej liście, skanów dokumentów, z których wynikał zakres poświadczonych kompetencji/ doświadczenia dla tych konkretnych osób, dla których wydano poświadczenia oraz skanów pełnomocnictwa dla osoby podpisującej poświadczenie w imieniu ZUS. W stosunku do tak sformułowanego wniosku, który w żaden sposób nie odnosi się do prowadzonego przez Prezesa ZUS postępowania w ramach zamówienia publicznego, zastosowanie będą miały unormowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie wynika również z akt sprawy, aby żądane przez wnioskodawcę dokumenty zostały udostępnione przez Prezesa ZUS na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Zauważyć również należy, że Prezes ZUS nie kwestionował wcześniej prawidłowości żądania informacji uzyskania w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wręcz przeciwnie w tym trybie i zakresie prowadził postępowanie. Argumentacja oparta o art.1 ust.2 u.d.i.p. znalazła się dopiero w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał stan faktyczny pozwalający na stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu organu administracyjnego. W kontekście wyżej wskazanych argumentów jago zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie było jak najbardziej prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.