Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1187/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1, art. 147 art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Robert Hałabis,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia[...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez podmiot leczniczy: [...], obecnie [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]) oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ryckiego.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu 17 lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ryckiego.

W ogłoszeniu z dnia 16 maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano dwóch oferentów, inne podmioty niż skarżący.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie wniesione przez [...] i [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało dokonane w wyniku prowadzonego konkursu ofert zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniach"), z przestrzeganiem warunków postępowania i zawierania umów. Organ podkreślił, że kwestionowane przez skarżących kryterium ciągłości jest kryterium ustawowym.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu tego stanowiska organ odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania stwierdził, że wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie zapewniono równe traktowanie. Na takich samych zasadach udostępniono im wymagania, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem. Warunki konkursu oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący [...] i [...] wnieśli o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 marca 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/LU 919/14 – uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji brak było uzasadnienia wyboru tylko dwóch świadczeniodawców oraz argumentów wyjaśniających, dlaczego nie wybrano większej liczby ofert, w tym oferty skarżących. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostali wybrani świadczeniodawcy, którzy uzyskali największą liczbę punktów i zajęli pierwsze i drugie miejsce w rankingu ([...],[...] oraz [...] w [...]). Tego rodzaju wada dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcie, gdyż nosi ono znamiona dowolności i nie poddaje się kontroli, narusza także zasady postępowania określone w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Według Sądu przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy, co prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wskazano również, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko dokonać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Ponadto przejawem naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu jest również ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co stawia w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego już na podstawie umowy świadczeń opieki medycznej.

Podsumowując stwierdzone uchybienia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego – art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału NFZ ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że ponowna analiza przeprowadzonego postępowania odwoławczego oraz wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazuje, że organ podczas rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania dołożył należytych starań, aby rozpoznać to odwołanie rzetelnie, z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego.

Organ po dokonaniu analizy zarzutów dotyczących kryteriów oceny oferty, rozdysponowania środków zamówienia i sposobu prowadzenia negocjacji wskazał, że przepisy prawa nie określają liczby świadczeń możliwych do zrealizowania w podziale na poszczególne etaty personelu medycznego.

W toku spotkania negocjacyjnego skarżący uzyskali szczegółową punktację oferty w podziale na poszczególne kryteria oceny. Po zakończeniu negocjacji komisja przy pomocy systemu informatycznego dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy. W rankingu tym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta strony nie została wybrana pomimo, że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz wymogi merytoryczne. Na przedmiotowy konkurs złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Konkurs ofert jest trybem konkurencyjnym i nie stanowi gwarancji zawarcia umowy Do zawarcia umowy komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym.

Liczba punktów do negocjacji była przygotowana przez Komisję dla każdego oferenta na podstawie następujących przesłanek: analizy struktury i zasobów świadczeniodawcy w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagań jakościowych zawartych w szczegółowych materiałach, analizy przeprowadzonej w oparciu o dane dotyczące pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonywania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń, oraz wartości ogłoszenia. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji.

W odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania świadczeniodawców w związku ze stosowaniem kryterium ciągłości i faworyzowaniem podmiotów realizujących wcześniej umowę w tym zakresie organ wyjaśnił, że w postępowaniach konkursowych oferty mają formę oświadczeń i za ich prawidłowość odpowiada oferent. Weryfikacja prawdziwości oświadczenia spoczywa przede wszystkim na osobie, która je składa. Komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także może zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Obligatoryjność przeprowadzenia kontroli oferentów, którzy nie realizowali dotychczas umowy w danym zakresie wynika z obowiązującej w Funduszu procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie oceny ofert w postępowaniu konkursowym w kryterium ciągłości organ wskazał, że nie nadano mu dowolnego znaczenia, w szczególności sprzecznego z podstawowymi zasadami postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, to jest zasadą równego traktowania świadczeniodawców z zachowaniem uczciwej konkurencji, a także sprzecznego z celem i założeniem tego kryterium. Powyższe kryterium stanowi kryterium ustawowe, wobec czego Prezes Funduszu był zobligowany do uwzględnienia w kryteriach oceny ofert również kryterium ciągłości, w celu zagwarantowania praw i interesów pacjentów do zmniejszenia ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia i stworzenia narzędzia służącego porównaniu ofert.

Treść definicji zawartej w z § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ, jest zbieżna z ustawową definicją ciągłości. Od 1 stycznia 2014 r. nie może już budzić wątpliwości, że kryterium ciągłości uwzględnia to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, a innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udziela świadczeń medycznych na podstawie kontraktu zawartego z Narodowym Funduszem Zdrowia i to w ramach danego zakresu świadczeń. Tak rozumiane kryterium ciągłości w ocenie organu zastosowane zostało prawidłowo.

Komisja dokonała oceny wszystkich ofert zgodnie z Zarządzeniem Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Załącznik Nr 1, Tabela Nr 10 Rehabilitacja Lecznicza). Wszystkie oferty oceniane były przy zastosowaniu jednakowych kryteriów. Stosowane w postępowaniu kryteria zapewniały obiektywne porównanie ofert – o ich zastosowaniu nie decydowała Komisja – a kryteria te, w tym kryterium ciągłości, wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zastosowanie wszystkich zdefiniowanych kryteriów nie może być więc uznane za naruszenie przepisów prawa.

Przyjęta w ustawie o świadczeniach i zarządzeniu Prezesa NFZ definicja ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, nie stanowi naruszenia zasady równości, gdyż stanowi tylko jeden z wielu elementów oceny podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia.

W postępowaniu został wybrany podmiot do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zapewniający najwyższą jakość i posiadający wystarczający potencjał wykonawczy w celu właściwej i pełnej realizacji umowy na obszarze powiatu [...], w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna. Świadczeniobiorcy mają zapewnioną dostępność do świadczeń w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna w podmiotach, które uzyskały najwyższą pozycję w rankingu końcowym w postępowaniu konkursowym. Fundusz zapewnił swoim świadczeniobiorcom dostępność i ciągłość świadczeń stanowiących przedmiot zamówienia, poprzez zakup świadczeń na całą wartość zamówienia.

Komisja wskazując w powyższym postępowaniu dwie oferty do zawarcia umowy, nie stała w sprzeczności z zasadami przyjętymi na potrzeby konkursu, a przede wszystkim nie naruszyła obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. Ponieważ ustawodawca w tym zakresie wyraźnie przewidział pewną swobodę zleceniodawcy, dopuszczając możliwość wyboru różnej liczby ofert, zarzut nieprawidłowości wyboru jednej ofert jest bezprzedmiotowy. Dodatkowo, zgodnie z ideą konkursu ofert zadaniem komisji konkursowej był wybór ofert najkorzystniejszych.

Reasumując swoje stanowisko organ przyjął, że w toku prowadzonego postępowania konkursowego oraz postępowania odwoławczego, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw i zarządzeń Prezesa Funduszu, wymienionych przez odwołujących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący [...] i [...] zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 153 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania się przez organ do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 919/14 oraz niedopuszczalną polemikę z oceną prawną tego Sądu skutkującą ponownym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym bezzasadnym – z punktu widzenia prawnego i ekonomicznego – przedłużeniem postępowania, a to:

a) podtrzymanie błędnej wykładni zdefiniowanego w art. 5 pkt 2a oraz w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach pojęcia "ciągłość", które stanowi jedno z kryteriów oceny ofert, pomimo jednoznacznej i dogłębnej analizy tego pojęcia wskazanej w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie wydanego w niniejszej sprawie;

b) podtrzymanie błędnej wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, poprzez przyjęcie, że zrealizowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania zasady uczciwej konkurencji nie wymaga przeprowadzenia kontroli u każdego ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, lecz – co do zasady – jedynie świadczeniodawców ubiegających się po raz pierwszy o zawarcie umowy dotyczącej danego rodzaju świadczeń, pomimo, że – w ocenie organu – za sam fakt realizacji świadczeń w danym zakresie w dniu złożenia oferty przyznawana jest maksymalna liczba punktów z tytułu kryterium "ciągłość", co przy braku kontroli uniemożliwia nieprzyznanie tej maksymalnej liczby punktów – przedmiotowe naruszenie stanowiło niedopuszczalne polemizowanie z oceną prawną dokonaną przez WSA w Lublinie co do określenia uprawnień komisji konkursowych na podstawie wskazanego przepisu oraz sytuacji (relewantnych dla niniejszego stanu faktycznego), w których to uprawnienie powinno zostać zrealizowane;

c) brak podjęcia jakichkolwiek rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko 2 ofert w postępowaniu konkursowym z uwagi obszar powiatu, którego dotyczyło postępowanie konkursowe oraz liczbę świadczeniobiorców zamieszkałych na jego terenie i odniesienie się jedynie do sposobu dokonania oceny poszczególnych ofert oraz wskazanie na wyczerpanie wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu, podczas gdy WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku zobowiązał organ do dokonania analizy w tym zakresie;

d) brak rozważenia – posiłkując się dokonaną przez WSA w Lublinie wykładnią kryterium "ciągłości" zawartą w art. w art. 5 pkt 2a oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach – czy Skarżący spełniają kryterium ciągłości, a przez to czy byli uprawnieni do uzyskania w ramach postępowania konkursowego punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, a tym samym brak wyjaśnienia dokonanej przez komisję konkursową oceny oferty Skarżących pod kątem stopnia ryzyka przerwania przez skarżących w przyszłości świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego to ryzyka dotyczy kryterium "ciągłości" zdefiniowane w art. 5 pkt 2a i użyte w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach;

e) brak skonfrontowania oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, a tym samym brak wyjaśnienia dokonania oceny poszczególnych ofert i ograniczenie się jedynie do wskazania "tabeli stanowiącej wypełnienie przywołanego zobowiązania", w której wskazano pytania z ankiety skierowanej do oferentów wraz z ich odpowiedziami i przedstawieniem liczby punktów rankingujących uzyskanych z tego tytułu oraz powtórzeniem tej punktacji w dalszej części zaskarżonej decyzji;

f) brak uwzględnienia wskazywanej przez WSA w Lublinie okoliczności złożenia przez uczestnika 2 – w ramach formularza ofertowego (rozdział 6.3, pkt 6.3.6) niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego zapewnienia dźwigu lub innego urządzenia technicznego umożliwiającego wjazd osobom z niepełnosprawnością ruchową, co skutkować powinno odrzuceniem oferty w toku postepowania konkursowego;

2) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a to:

a) brak podjęcia jakichkolwiek rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko 2 ofert w postępowaniu konkursowym, tj. z pominięciem oferty skarżących zapewniającej taką samą cenę oraz takie same lub wyższe standardy jakości dotyczące personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń podczas, gdy biorąc pod uwagę obszar (a tym samym odległości pomiędzy miejscami zamieszkania świadczeniobiorców do poszczególnych placówek ochrony zdrowia) oraz liczbę świadczeniobiorców, zasadnym było dokonanie wyboru także oferty skarżących i zawarcie z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

b) brak skonfrontowania oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, a tym samym brak wyjaśnienia dokonania oceny poszczególnych ofert (wyrażającej się w wyjaśnieniu zasadności przyznania danej liczby punktów innym oferentom dla każdego z kryteriów oceny ofert) i ograniczenie się jedynie do wskazania "tabeli stanowiącej wypełnienie przywołanego zobowiązania", w której wskazano pytania z ankiety skierowanej do oferentów wraz z ich odpowiedziami i przedstawieniem liczby punktów rankingujących uzyskanych z tego tytułu oraz powtórzeniem tej punktacji w dalszej części zaskarżonej decyzji;

c) brak wyjaśnienia dokonanej przez komisję konkursową oceny oferty skarżących pod kątem stopnia ryzyka przerwania przez nich w przyszłości świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego to ryzyka dotyczy kryterium "ciągłości" zdefiniowane w art. 5 pkt 2a i użyte w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach;

d) brak uwzględnienia okoliczności złożenia przez uczestnika 2 – w ramach formularza ofertowego (rozdział 6.3, pkt 6.3.6) - niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego zapewnienia dźwigu lub innego urządzenia technicznego umożliwiającego wjazd osobom z niepełnosprawnością ruchową;

3) art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku uchylającego poprzednią decyzję organu w przedmiotowej sprawie, a także poprzez wydanie odmiennej decyzji niż wydawane przez Dyrektorów innych Oddziałów Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawach o tożsamych stanach prawnych i zbieżnych stanach faktycznych.

Dodatkowo skarżący wskazali na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez jego niezastosowanie i ogłoszenie oraz przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium "ciągłości", dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", to jest z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ w tym zakresie pomimo, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub nawet wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ w zakresie objętym postępowaniem konkursowym; przedmiotowy przepis został naruszony także poprzez dokonywanie kontroli jedynie tych świadczeniodawców, którzy nie posiadali – w dniu złożenia oferty – zawartej umowy z NFZ a z pominięciem podmiotów takie umowy już realizujących;

2) art. 5 pkt 2a i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium "ciągłości", za pomocą którego dokonuje się oceny ofert – w tym oferty skarżących – należy rozpatrywać jedynie w aspekcie podmiotowym jako obowiązek przyznania oferentowi maksymalnej liczby punktów rankingujących z tytułu tego kryterium w przypadku, gdy w dniu złożenia oferty udziela on świadczeń zdrowotnych objętych ofertą na podstawie obowiązującej umowy zawartej z NFZ i brak możliwości przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących podmiotowi nierealizującemu takiej umowy z NFZ w dniu składania oferty, podczas gdy – kryterium "ciągłości" należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. oraz o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., a w konsekwencji do przeprowadzenia ze skarżącymi postępowania w trybie rokowań celem zawarcia umów o udzielanie świadczeń co najmniej w zakresie (ilości, cenie) ustalonym na mocy podpisanego przez organ i skarżących protokołu końcowego z negocjacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 919/14, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku przedstawione zostały szczegółowe wskazówki odnośnie reguł ponownego rozpatrzenia sprawy i okoliczności wymagających wyjaśnienia. Oznacza to, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji uwzględniać musiała wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wskazanym rozstrzygnięciu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że postępowanie przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ nie było niewadliwe, a tym samym nie doszło – wbrew stanowisku zawartemu w skardze – do naruszenia zasady określonej w art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji także pozostałych powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Trzeba zwrócić uwagę, że organ w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną uprzednio przez Sąd przy rozpoznawaniu będącego przedmiotem sprawy postępowania konkursowego i w sposób szczegółowy przedstawił tok tego postępowania, czynności podejmowane przez Komisję konkursową oraz metodę analizy poszczególnych kryteriów w ramach oceny ofert, a także wpływ wyniku końcowego postępowania konkursowego na wybór oferty przeznaczonej do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze objętym postępowaniem konkursowym.

W art. 146 ust. 1 ustawy 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm., dalej jako "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach"), zawarto upoważnienie dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 147 tej ustawy, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Według zaś art. 148 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w trakcie ocenianego postępowania konkursowego, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Tak też się stało przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zastrzeżenia Sądu wobec pierwotnie zaskarżonej decyzji zawarte w wydanym wcześniej wyroku dotyczyły przede wszystkim braku w uzasadnieniu uchylonego rozstrzygnięcia wyjaśnienia przyczyn wyboru w postępowaniu konkursowym tylko dwóch świadczeniodawców.

Natomiast organ dokonując ponownej analizy przeprowadzonego postępowania konkursowego wyjaśnił to, że Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zaplanował środki na pokrycie kosztów finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla świadczeniobiorców na poszczególne obszary i w poszczególnych zakresach świadczeń oraz, że komisja konkursowa oceniła strukturę i zasoby świadczeniodawcy w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach. Wzięto pod uwagę również to, że w I półroczu 2014 r. umowę w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze objętym konkursem, w kwocie 471.497,00 zł należycie realizowały trzy podmioty. Umowa została w pełni zrealizowana, co oczywiście potwierdzało możliwości wykonawcze tych świadczeniodawcy. W postępowaniu konkursowym kwota ogłoszenia wynosiła taką samą wartość. Komisja konkursowa oceniła spełnienie wymagań stawianych wszystkim oferentom w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego i możliwości wykonawcze. W toku negocjacji ustalono możliwą do wykonania ilość świadczeń. Oferenci, którzy zostali wskazani do zawarcia umowy złożyli ofertę na wskazaną wartość, potwierdzając deklarowane wykonanie potencjałem wykazanym w ofercie.

Dyrektor NFZ wyjaśnił także, że wybór dwóch świadczeniodawców do realizacji umowy udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nie ograniczał w żadnym razie dostępu świadczeniobiorców do świadczeń gwarantowanych w tym rodzaju. Fundusz zapewnił swoim świadczeniobiorcom dostępność i ciągłość świadczeń stanowiących przedmiot zamówienia, poprzez zakup świadczeń na całą wartość zamówienia.

Przy tak skonstruowanym uzasadnieniu przyjętego przez organ stanowiska, można w ocenie Sądu przyjąć, że w postępowaniu zostały wybrane podmioty do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zapewniające najwyższą jakość i posiadające wystarczający potencjał wykonawczy w celu właściwej i pełnej realizacji umowy na terenie objętym postępowaniem konkursowym.

Kolejną kwestię poruszoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r., były szczegółowe parametry kryteriów oceny, a w szczególności kryterium ciągłości, którym posłużył się organ przy wyborze ofert w ramach przeprowadzonego konkursu.

Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że kryterium ciągłości musiało uwzględniać to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, a innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udzielał świadczeń medycznych na podstawie kontraktu zawartego z Narodowym Funduszem Zdrowia i to w ramach danego zakresu świadczeń. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Natomiast Komisja konkursowa dokonała oceny wszystkich ofert przy zastosowaniu jednakowych kryteriów. Organ wyjaśnił dodatkowo, że powyższe kryterium stanowi kryterium ustawowe, wobec czego był zobligowany do uwzględnienia w kryteriach oceny ofert również kryterium ciągłości, w celu zagwarantowania praw i interesów pacjentów do zmniejszenia ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia i stworzenia narzędzia służącego porównaniu ofert. Niedokonanie powyższego powodować mogło narażenie się na zarzut naruszenia zasady praworządności. Kryterium to premiować ma bowiem oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany. Świadczeniodawca spełniający kryterium ciągłości w dacie złożenia oferty mógł uzyskać 5 pkt.

Komisja zapewniła świadczeniobiorcom prawo do zachowania płynności i pewności uzyskania świadczeń w rodzaju rehabilitacja o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ryckiego, przy jednoczesnym zagwarantowaniu jakości udzielania świadczeń. Skarżący w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie prowadzili nieprzerwanej systematycznej realizacji świadczeń w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna. To kryterium zostało spełnione przez innych oferentów, którzy uzyskali łącznie w postępowaniu konkursowym: [...] 55 pkt, [...] 53,33 pkt podczas gdy skarżący uzyskali w tym postępowaniu 48,33 pkt.

W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia odnośnie przyznania punktów w kryterium "ciągłość", jakkolwiek mogą rodzić wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, to w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, są jednak przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium.

Odnośnie zaś konieczności wyjaśnienia ograniczenia w toku postępowania konkursowego kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ przekonująco wskazał, że podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego były wątpliwości, co do prawdziwości danych zawartych w ofertach lub złożonych wyjaśnieniach. Jeżeli chodzi o oferenta, u którego nie przeprowadzono kontroli organ wyjaśnił, że komisja przeprowadziła kontrolę u "nowych oferentów", tj. [...] oraz [...], w celu potwierdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Natomiast brak kontroli dotyczył podmiotu, który nie był nowym oferentem, gdyż wcześniej realizował już świadczenia w ramach umowy, we wskazanym w ofercie miejscu udzielania świadczeń. Taki sposób postępowania znajduje swoje logiczne uzasadnienie. Skoro bowiem kontrola dotycząca weryfikacji miejsca udzielania świadczeń była przeprowadzona w postępowaniu, w którym po raz pierwszy oferent (jako "nowy oferent") złożył ofertę w przedmiotowym zakresie świadczeń, to realizacja zawartej później umowy była na bieżąco monitorowana. Podczas comiesięcznego monitorowania wykonania umowy nie stwierdzono zaś nieprawidłowości w jej realizacji. Dlatego w trakcie postępowania konkursowego, z uwagi na spójność danych zawartych w ofercie, Komisja nie podjęła decyzji o przeprowadzeniu kontroli tych świadczeniodawców, którzy byli już organowi dobrze znani.

Tego typu postępowanie ma logiczne uzasadnienie. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących odnośnie braku szczegółowej analizy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszystkich złożonych przez podmioty przystępujące do konkursu ofert. W tym zakresie wystarczająca i w pełni obiektywna jest przedstawiona przez organ klasyfikacja poszczególnych ofert i wyjaśnienia w odniesieniu do różnic w przyznaniu punktacji za poszczególne kryteria wpływające na końcowy ranking złożonych ofert.

Sąd ocenił, że organ w sposób jasny i przekonujący wyjaśnił podniesione w skardze będącej przedmiotem postepowania w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 939/14 połączonej do wspólnego rozpoznania ale odrębnego rozstrzygnięcia ze sprawą III SA/Lu 919/14, sprzeczności oświadczenia złożonego w formularzu ofertowym przez jednego z wybranych oferentów (SPZOZ w [...]) ze stanem faktycznym. Problem dotyczył zapewnienia dojścia do miejsca udzielania tych świadczeń dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Organ wyjaśnił, że warunkiem wymaganym do zawarcia umowy było zapewnienie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich. Do miejsca udzielania świadczeń przez SP ZOZ w [...], zlokalizowanego na niskim parterze, prowadzi podjazd, który zapewnia dostęp do świadczeń dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich. Dodatkowo oferent dokonał montażu dźwigu osobowego w budynku wielokondygnacyjnym, który to montaż nie miał wpływu na ocenę warunków wymaganych oferty w przedmiotowym zakresie. Posiadanie podjazdu do miejsca udzielania świadczeń potwierdzało już spełnienie warunku wymaganego i było wystarczające w zakresie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Nie zostały także naruszone przez organ powołane w skardze przepisy prawa materialnego, to jest ustawy 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zarzut ten wywiedziony w skardze wynika z nieuzasadnionej nadinterpretacji wskazań skierowanych do organu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. III SA/Lu 919/14.

W konkluzji należało stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi brak podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a w szczególności takich, które miały lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja prawa nie narusza i nie mogła być w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wzruszona na podstawie niezasadnych zarzutów sformułowanych w skardze.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.