Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 573/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 3 pkt 7a i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 17-19
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ulicy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 573/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej przez Gminę S. – na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] - przebudowy ulicy [...] w S.

Organ I instancji wskazał, że na skutek interwencji M. D. (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.) zawierającej prośbę o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy ul. [...] w S. przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 2011 r. kontrolę w terenie i ustalono, że inwestor (Gmina S.) dokonała w Starostwie Powiatowym w S. w dniu [...] maja 2011 r. skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie drogi gminnej m.in. ulicy [...]. Remont miał polegać na wykonaniu nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi i – jak ustalono w trakcie kontroli – był wykonywany zgodnie ze zgłoszeniem. O ustaleniach poinformowano M. D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Po ponownej pisemnej interwencji M. D., zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego odnośnie robót budowlanych dotyczących ulicy [...], ponownie przeprowadzono kontrolę (w dniu [...] marca 2012 r.) stwierdzając zakończenie robót. O ustaleniu tym interweniujący został poinformowany pisemnie, jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem organu i złożył skargę na bezczynność PINB, która wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 70/13 została uwzględniona. Tutejszy Sąd zobowiązał wówczas organ do załatwienia wniosków M. D. przez wydanie aktu administracyjnego. Skutkiem tego wyroku było wydanie przez PINB postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania robót budowlanych, utrzymanego w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "PWINB"). Obydwa te postanowienia zostały jednak uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 października 2014 r. w sprawie II SA/Bk 644/14, w którym Sąd stwierdził, że fakt pozostawania w toku postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych przy ulicy [...] w S. jest niewątpliwy, zatem nie można było odmówić jego wszczęcia. W wyniku tego wyroku organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił nakazania wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych związanych z remontem ulicy [...] w S., wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Decyzja ta została uchylona przez PWINB w dniu [...] lutego 2015 r., który wskazał na konieczność oceny zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem oraz oceny ich wpływu na bezpieczeństwo użytkowania. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania w I instancji.

Po ostatnio wskazanej decyzji kasacyjnej, organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] marca 2015 r. (bez udziału zainteresowanych stron, zdaniem organu, prawidłowo powiadomionych), podczas których stwierdził, że wykonane roboty były zgodne z dokonanym zgłoszeniem i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia jak też dla ruchu pieszego i ulicznego. Następnie zobowiązano inwestora (Gminę S.) do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, w której zostanie oceniona ich zgodność z przepisami dotyczącymi przebiegu pasa drogowego oraz zgodność z przebiegiem tego pasa. Co prawda postanowienie zobowiązujące zostało uchylone przez organ II instancji, jednak – jak stwierdził PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. - przedłożono do akt inwentaryzację powykonawczą robót budowlanych potwierdzającą ich zakończenie w listopadzie 2011 r. Wynika z niej, zdaniem tegoż organu, że wyeksponowane obiekty budowlane zostały zainwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2011 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Zakończenie robót zostało również potwierdzone protokolarnie w dniu [...] marca 2012 r. Dalej organ I instancji wskazał, że M. D. złożył do akt postępowania decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję pierwszoinstancyjną i orzeczono merytorycznie o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę S. prawa własności nieruchomości (działka nr [...]) położonej w S., zajętej pod drogę publiczną ulicę [...], która to działka stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność K. K., M. K. i E. P. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji wskazał, że przebudowa ulicy [...]została zakończona w sytuacji, gdy sporna działka nr [...] była własnością Gminy [...] i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod pas drogowy. Dodatkowo ustalono (w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2015 r.), że roboty budowlane nie stwarzają żadnego zagrożenia i wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną. Z przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej wynika też, zdaniem organu, że roboty wykonano zgodnie z ustalonym w przepisach prawa miejscowego przebiegiem pasa drogowego. Końcowo organ I instancji wskazał, że sporna kwestia własności działki wchodzącej w skład pasa drogowego i wszelkie kwestie odszkodowawcze z nią związane powstałe na skutek decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. należy rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom prawa, bowiem opisuje dotychczasowy przebieg sprawy bez dostrzeżenia elementów merytorycznych tj. tego, że zmieniono ewidencyjne granice pasa drogowego na wysokości jego działki. Zauważył, że organ przyznał, iż doszło do samowoli, nie wyprowadził jednak z tego faktu należytych wniosków. Nie uzasadniono również przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem odwołującego się, dowolnie organ I instancji używa również terminów "przebudowa" i "remont" drogi, podczas gdy zakres zgłoszenia inwestora był jednoznaczny. Wskazał, że Gmina S. nigdy nie była właścicielem działki nr [...], a dopuszczając się samowoli budowlanej powinna ponieść tego konsekwencje. W jego ocenie, wykonane roboty były "budową" w rozumieniu prawa budowlanego, na której przeprowadzenie należało uzyskać zgodę właściciela terenu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zaś w rozważaniach merytorycznych wskazał, że wykonane roboty budowlane błędnie, w jego ocenie, inwestor zakwalifikował w zgłoszeniu budowlanym jako remont. Tymczasem była to przebudowa, na którą również konieczne jest zgłoszenie budowlane, tego zaś dokonano skutecznie w dniu [...] maja 2011 r. Nadto z protokołów kontroli, oględzin i map wynika, że wykonane roboty odpowiadały zakresowi zgłoszenia i nie została na jego podstawie, jak sugeruje odwołujący się, wykonana budowa czy rozbudowa. Nie była to zatem samowola budowlana, a w związku z tym, że zgłaszane roboty nie powodują również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz ruchu pieszego lub ulicznego – nie było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w ich wykonanie. Stąd też postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe. PWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach dotyczących kwestii własności działek i prawidłowości oświadczeń o prawie do dysponowania gruntami.

Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożył M. D. Zarzucił, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie z uwagi na brak przedmiotu sprawy jest niezrozumiałe, zwłaszcza że roboty budowlane przy ulicy [...] w S. zostały wykonane. Nadto ulica ta przed wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającej Gminie nabycia z mocy prawa spornej działki nr [...] nie była obiektem budowlanym, a zatem jej budowa nazwana przez inwestora remontem jest samowolą budowlaną. Stąd też zaskarżone umorzenie postępowania administracyjnego nie stanowi uregulowania stanu prawnego wykonanych samowolnie robót. Zarzucono, że Starosta przyjął zgłoszenie Gminy bez zastrzeżeń, zaś Skarżącemu czyni trudności w budowie ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. dokonał sprecyzowania zarzutów skargi w ten sposób, że zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń w jakim pasie drogowym leżała droga przed zgłoszeniem zamiaru jej przebudowy oraz niedokonanie ustaleń czy stan drogi przed zgłoszeniem jej "remontu" kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym, co miało istotny wpływ na ustalenie czy zamierzone roboty budowlane wymagają zgłoszenia czy pozwolenia na budowę;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające (zbyt ogólne) wyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że zgłoszenie z dnia [...] maja 2011 r. było wystarczające dla budowy drogi, pomimo że jest to okoliczność kwestionowana przez Skarżącego;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń (co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) przez osoby nie mające do tego uprawnień (brak sięgnięcia do dowodu z geodety);

- art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego w jego istotnej części tj. nie ustalił jakie prace w rzeczywistości zostały wykonane na podstawie zgłoszenia — a w związku z tym czy procedura zgłoszenia była zasadna - co mogło być dokonane tylko w oparciu o dokumentację drogi w jej kształcie sprzed zgłoszenia, a taka dokumentacja nie znajduje się w aktach sprawy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 ust 7a ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych — poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że dla przypisania robotom budowlanym charakteru przebudowy drogi nie jest istotne zbadanie stanu obiektu sprzed rozpoczęcia przebudowy, a w szczególności czy przebudowa drogi wpłynie na zmianę granic istniejącego pasa drogowego;

- art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich niezastosowanie pomimo wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie zarzutów akcentuje brak wyjaśnienia przez organy stanu drogi sprzed zgłoszenia i po wykonaniu na jego podstawie robót budowlanych oraz to, że organy pominęły okoliczności istotne w procedurze udzielenia zgody na wykonywanie prac budowlanych wynikające w szczególności z art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 18 ustawy Prawo o drogach publicznych. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, organy nie miały podstaw do twierdzenia, że procedura zgłoszenia była wystarczająca. Jak wywiedziono, wskazane w protokołach porównania stanu dróg zostały dokonane po sierpniu 2011 r. tj. porównywały ewentualnie stan etapów budowy rozpoczętej już po zgłoszeniu. Ustalenia dokonywane przez organy nie odnoszą się również do okoliczności, czy wskazany w zgłoszeniu zakres robót budowlanych jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono nieodniesienie się przez organy do zarzutów strony odnośnie przekroczenia granic ewidencyjnych drogi pierwotnej jak i brak oceny jej charakteru jako obiektu budowlanego, co zdaniem Skarżącego jest istotą sprawy. Zarzucono organom brak wystarczającej wiedzy właściwej dla geodetów, stąd - jak stwierdzono - ustalenia zawarte w protokołach z dnia [...] marca 2015 r., z dnia [...] marca 2012 r., z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie odnoszą się w jakikolwiek sposób do kwestii zgodności granic ewidencyjnych drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko stwierdzają, że roboty budowlane zostały zakończone. Także wskazano, że w sytuacji, gdy istnieje spór co do konieczności zastosowania postępowania naprawczego z art. 50 — 51 ustawy Prawo budowlane, nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Sprecyzowano, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Tej okoliczności w postępowaniu także nie ustalono (brak jest w materiale dowodowym jakiejkolwiek dokumentacji drogi sprzed zgłoszenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem sporu jest legalność umorzenia postępowania naprawczego dotyczącego: zdaniem organu – przebudowy drogi, na którą to przebudowę dokonano skutecznego zgłoszenia w dniu [...] maja 2011 r., zdaniem Skarżącego – prawdopodobnie budowy drogi, bowiem nie ustalono jaki był stan budowlany (faktyczny) w terenie przed wykonaniem robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. W tym miejscu zaznaczyć też należy, że sporne zgłoszenie zawiera sformułowanie o "zgłaszaniu remontu drogi", a nie jej "przebudowy", jak ostatecznie (trafnie) przyjęły organy orzekające w sprawie.

W sprawie procedowania przez organy nadzoru budowlanego odnośnie wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. o "wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na ul. [...] w S." wypowiadał się kilkakrotnie tutejszy Sąd (sprawy II SA/Bk 810/12, II SAB/Bk 70/13, II SA/Bk 644/14). Wskazaną w tych wyrokach oceną prawną i zaleceniami co do dalszego prowadzenia postępowania jest związany skład obecnie orzekający, podobnie jak były nią związane organy ponownie rozpoznające sprawę po wydaniu tych wyroków (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a."). W szczególności istotne były wypowiedzi w dwóch ostatnio wskazanych sprawach: II SAB/Bk 70/13, w której Sąd zarzucił organowi brak merytorycznej wypowiedzi odnośnie kwestii poruszanych we wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz II SA/Bk 644/14, w której Sąd wskazał, że stwierdzenie przesłanek wykluczających merytoryczne prowadzenie postępowania powinno prowadzić do jego umorzenia a nie wydawania decyzji odmownej oraz że postępowanie naprawcze nie staje się bezprzedmiotowe tylko i wyłącznie przez fakt zakończenia robót budowlanych, na które inwestor dokonał zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe oceny prawne poprzednich składów tutejszego Sądu oraz uwzględniając czynności podjęte przez organy nadzoru budowlanego w toku całego postępowania administracyjnego (prowadzonego ostatecznie jako postępowanie naprawcze w sprawie legalności zrealizowania zgłoszenia przebudowy drogi) stwierdzić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zgodne z prawem.

Przede wszystkim trafnie organ prowadził postępowanie w tzw. trybie naprawczym uregulowanym w art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako "p.b". Wskazany tryb dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno – budowlany nie zgłosił sprzeciwu, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. (vide wyroki z dnia 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Skarżący już we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. oraz w kolejnych pismach składanych w sprawie podnosił fakt wymagającego pozwolenia na budowę "wybudowania" ulicy [...], a nie jedynie jej "przebudowania" czy "wyremontowania", co zrealizowano na podstawie zgłoszenia budowlanego. Nadto na tryb postępowania naprawczego wskazał skład orzekający w sprawie II SA/Bk 644/14 w uzasadnieniu swojego wyroku.

Na marginesie wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także dokonanie przez organ oceny robót z punktu widzenia spełniania warunków bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Zgodna z prawem jest również kwalifikacja wykonanych robót – jako przebudowy drogi. Co prawda pierwotnie organy nadzoru budowlanego określały wykonane roboty jako remont tj. identycznie jak wskazano w zgłoszeniu, jednakże nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową a nie remontem czy – jak twierdzi Skarżący – budową.

Zgodnie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm., tj. według brzmienia przepisu z daty wykonywania robót budowlanych, bowiem ten stan prawny ma znaczenie dla kwalifikacji robót):

pkt 6 – budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;

pkt 7a – przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego;

pkt 8 – remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 17, 18 i 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej jako u.d.p., budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa; przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, zaś remontem drogi jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Jak z powyższych regulacji wynika, budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było. Przebudowa drogi oznacza zaś wykonywanie robót budowlanych prowadzących do takiej zmiany (zazwyczaj podwyższenia) charakterystycznych parametrów technicznych lub użytkowych drogi, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego. Remont zaś polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem WSA w Kielcach, że budowa drogi powinna oznaczać co najmniej powstanie powierzchni służącej celom komunikacyjnym (wyrok z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Ke 64/13, CBOSA).

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego trafnie ustaliły, że doszło do przebudowy drogi będącej ulicą [...].

Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że zanim Gmina dokonała w dniu [...] maja 2011 r. zgłoszenia remontu (faktycznie przebudowy), ulica [...] (połączenie drogowe posiadające taką nazwę) już istniało, o czym świadczą:

- treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIII/43/86 Rady Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 29 stycznia 1986 r.), w którego części tekstowej i graficznej ulica [...] została oznaczona jako ulica 035Dw, mająca posiadać w liniach rozgraniczających szerokość 12 m, w liniach zabudowy szerokość 22 m, przy ustalonej szerokości jezdni 6 m oraz obustronnie położonych chodnikach (k. 33, 36 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000 r. nr XXII/163/2000 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w której załączniku nr 1 pod pozycją 86 zaliczono ulicę [...] do dróg gminnych (k. 58 akt administracyjnych), zaś w uzasadnieniu tej uchwały do załącznika nr 1 wskazano, że "wymienione drogi (ulice) spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Zgodnie z w/w rozporządzeniem drogi gminne zaliczone do klasy L i D muszą posiadać w liniach rozgraniczających szerokość drogi odpowiednio min. 12 i 10 m" (k. 55 akt adm.);

- projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza S. o zatwierdzeniu podziału z dnia [...] września 2000 r., z którego wyraźnie wynika, że ulica [...] jest ciągiem komunikacyjnym (połączeniem drogowym), a jedynie wskutek podziału ma nastąpić wydzielenie fragmentów działki nr [...] celem włączenia ich do tej drogi (k. 63 akt adm.);

- uchwała Rady Miejskiej w S. nr LII/319/06 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka, w której części graficznej ulica [...] została oznaczona jako droga gminna o kategorii 1KDD (k. 65, 66 akt adm.).

Zauważyć należy, że powyższe dokumenty pochodzą z lat wcześniejszych niż dokonane w 2011 r. zgłoszenie, zatem mogą stanowić wystarczające potwierdzenie istnienia od wielu lat połączenia drogowego w przebiegu ulicy [...]. Spośród wyżej wymienionych dokumentów na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza uzasadnienie uchwały z dnia 15 czerwca 2000 r. (we fragmencie dotyczącym załącznika nr 1), w którym expressis verbis wskazano, że drogi zaliczone tą uchwałą do dróg gminnych (zatem także ulica [...]) spełniają warunki techniczne stawiane drogom w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nadto zdjęcie wykonane podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r. wskazuje na istniejące połączenie drogowe w ciągu ulicy [...], bowiem widoczna jest na zdjęciu wyraźna linia zabudowy świadcząca o istniejącym trwałym i posiadającym określoną szerokość połączeniu (ciągu komunikacyjnym) zapewniającym dojazd do zabudowy.

Jeśli zatem, jak wyżej dowiedziono, istniało połączenie drogowe stanowiące już od 1986 r. ulicę [...], a nadto było to połączenie spełniające w 2000 r. kryteria drogi według warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (czyli była to droga jako obiekt budowlany), to zupełnie bezpodstawne są zarzuty skargi oraz pisma precyzującego ją z dnia [...] listopada 2015 r. wskazujące na wybudowanie drogi w ciągu ulicy [...] dopiero na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Dodać należy, że Skarżący w żaden dowodowy sposób nie podważył ustalenia organu o istnieniu drogi przed robotami wykonanymi w oparciu o sporne zgłoszenie.

Trafność ostatecznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako "przebudowy drogi" a nie jej "remontu" wynika natomiast z treści zgłoszenia budowlanego oraz z ustaleń przeprowadzanych w trakcie poszczególnych kontroli. W zgłoszeniu wyraźnie wskazano, że roboty mają polegać na "wykonaniu nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi". Z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że roboty były wykonywane zgodnie ze zgłoszeniem (k. 17 akt adm.), przy czym podkreślić należy, że kontrola ta odbyła się w trakcie tych robót. Natomiast z dokumentacji fotograficznej wówczas sporządzonej oraz sporządzonej w czasie kontroli z dnia [...] marca 2015 r. i oględzin w dniu [...] marca 2015 r. (k. 16, 75, 178 akt adm.) wynika, że istotnie doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej wcześniej drogi (położenie nawierzchni bitumicznej, wykonanie krawężników, chodników), co odpowiada definicji przebudowy drogi tak z art. 3 pkt 7a p.b., jak i z art. 4 pkt 8 u.d.p. Zauważyć należy, że Skarżący nie wykazał skutecznie, aby wykonano faktycznie inne roboty budowlane niż wymienione w zgłoszeniu (tj. inne niż wykonanie nawierzchni bitumicznej wraz z towarzyszącymi urządzeniami).

Odnośnie kwalifikacji wykonanych robót wskazać nadto trzeba, że w sprawie niniejszej nie mogło być mowy o "remoncie" drogi, bowiem niewątpliwie doszło nie do odtworzenia stanu pierwotnego ale do istotnego podwyższenia charakterystycznych parametrów technicznych i użytkowych drogi. Wykonano zatem przebudowę, która mogła zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dniu dokonywania zgłoszenia budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b.; na marginesie dodać należy, że identyczny stan prawny w zakresie możliwości wykonania przebudowy drogi na podstawie zgłoszenia obowiązuje również obecnie).

Jak wyżej wskazano, z treści definicji "przebudowy drogi" wynika także, że przebudowa następuje m.in. wówczas, gdy brak jest zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Sądu, a wbrew twierdzeniom Skarżącego, kwalifikując wykonane roboty budowlane jako przebudowę ulicy [...] organy nadzoru budowlanego zwróciły uwagę również i na ten element właściwie oceniając, że został dochowany.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. (§31 ust. 2 pkt 12) ulica [...] jest drogą gminną oznaczoną jako 1KDD, dla której przewidziano szerokość pasa drogowego jako 10 m (k. 67 akt adm.). Z kolei podczas kontroli w dniu [...] marca 2015 r. ustalono, że roboty budowlane zostały wykonane "zgodnie z pasem drogowym", zaś maksymalna szerokość zajmowana pod pas drogowy po jej przebudowie nie przekracza 10 m (k. 160 i 160 verte akt adm. oraz vide mapa poinwentaryzacyjna, k. 193 akt adm.). Co więcej, z akt wynika, że dwukrotnie przystępowano do podziału poprzedniej działki nr [...]: w 2000 r. na działki nr [...] i [...] (podział nie doszedł do skutku) oraz w 2013 r. na działki nr [...] i [...] (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]). W aktach administracyjnych znajdują się mapy obrazujące obydwa podziały, na których widoczny jest wydzielany za każdym razem z przeznaczeniem pod drogę (ulicę [...]) fragment działki nr [...] (k. 63-64, 153 akt adm.). Zwłaszcza porównanie projektu podziału z 2000 r. oraz danych z mapy poinwentaryzacyjnej (k. 193 akt adm.) wskazuje, że nie może być mowy o tym, iż w czasie robót wykonanych w 2011 r. zrealizowano drogę w innych granicach ewidencyjnych niż przebiegał pas drogowy ulicy [...]. Natomiast okoliczność, że pas drogowy sięgał, jak twierdzi Skarżący, poza granice jego własności "zagarniając" tę własność, nie oznacza jeszcze, że granice pasa drogowego przy przebudowie drogi w 2011 r. zostały przekroczone.

Zdaniem Sądu, nie mogło odnieść skutku kwestionowanie przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego tytułu prawnego Gminy S. do fragmentu działki nr [...] oznaczonego jako nr [...]. W dacie dokonywania zgłoszenia ([...] maja 2011 r.) Gmina legitymowała się stwierdzeniem nabycia z mocy prawa działki nr [...] (decyzja z dnia [...] marca 2011 r.). Co prawda decyzja ta została uchylona przez właściwego Ministra w dniu [...] stycznia 2012 r. (k. 31), jednakże nastąpiło to już po zrealizowaniu robót budowlanych. Trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że w przypadku sporów o własność brak jest podstaw do rozstrzygania tych sporów w postępowaniu naprawczym, bowiem kwestia ta należy do właściwości sądów powszechnych. Skoro zatem organ architektoniczno – budowlany przyjął zgłoszenie, do którego zostało dołączone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w dacie dokonywania zgłoszenia oświadczenie miało oparcie w decyzji komunalizacyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym, a nadto zakres zgłoszonych robót mógł się kwalifikować pod ten tryb uzyskania prawa do ich wykonania – nie było podstaw do zgłaszania sprzeciwu, zaś i organ nadzoru budowlanego prowadzący kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie naprawcze nie miał podstaw by to oświadczenie kwestionować.

Reasumując wskazać należy, że skoro Skarżący nie podważył skutecznie oceny robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. jako zgodnych z prawem, a tutejszy Sąd nie stwierdził aby ocena ta została dokonana z naruszeniem prawa – postępowanie naprawcze podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie naprawcze występuje bowiem, gdy okazuje się, że kontrolowane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem. W takiej sytuacji nie zachodzi konieczność ingerencji w skutek tych robót, w tym ingerencji mającej je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Inaczej rzecz ujmując, nie było podstaw do wydania decyzji ingerującej w skutek wykonanych robót budowlanych, te bowiem były zgodne z prawem (vide wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Bd 490/10, CBOSA).

Bezskuteczne pozostają sformułowane w piśmie precyzującym skargę z dnia 24 listopada 2015 r. zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (niewyjaśnienia stanu sprzed przebudowy, niezgodności przebudowy z planem miejscowym, wykonania na podstawie zgłoszenia budowlanego robót polegających na budowie drogi), bowiem zgromadzone w aktach administracyjnych dowody były wystarczające dla dokonania końcowej oceny legalności wykonanych robót. Co prawda zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zawierają lakoniczne uzasadnienia, a w okolicznościach sprawy można było szerzej ustosunkować się do zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże uchybienia w tym zakresie (dotyczące art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, wynikają z niego wszystkie wskazane wyżej okoliczności odnośnie legalności zrealizowania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. Ubezskutecznia to sprecyzowane w dniu rozprawy zarzuty.

Na marginesie wskazać należy, że sformułowane na rozprawie przez Skarżącego żądanie uzyskania odszkodowania za przejęty pod ulicę [...] fragment drogi może być zrealizowane – co jeszcze raz podkreślić należy - wyłącznie przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.