Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 772/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 ust. 1, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. nr XXXI/238/2013 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Miasta podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z

2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) uchwałę nr XXXI/238/2013 w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy, który stanowi załącznik do uchwały.

Uchwała powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, w której to zarzucił obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiającym się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że lokalny prawodawca przekroczył zakres uprawnień nadanych mu przepisem art. 19 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy podnosząc, że w Regulaminie przyjętym zaskarżoną uchwałą zawarta jest znaczna ilość powtórzeń zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, często połączonych z modyfikacją norm ustawowych, gdy tymczasem uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Zdaniem skarżącego taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Kwestionowane zapisy związane z zakazem powtarzania i modyfikowania postanowień aktów wyższego rzędu to:

1) § 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 16 ust. 1 ustawy,

2) przepis § 3 ust. 1 Regulaminu, wskazujący na obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 ustawy,

3) treść § 9 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy,

4) treść § 11 Regulaminu, który w zakresie ust. 1 powtarza regulację zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy, w zakresie ust. 2 – art. 6 ust. 4 ustawy, natomiast w zakresie ust. 3 – art. 6 ust. 6 ustawy,

5) § 21 i § 22 stanowią niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 27 ust. 1 ustawy,

6) § 23 Regulaminu stanowi zmodyfikowane powtórzenie zapisów § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w którym całkowicie odmiennie uregulowano kwestię sposobu ustalania ilości zużytej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego (w szczególności zabrakło w ocenie strony skarżącej wskazania, jak uczyniła to Rada, minimalnych okresów niesprawności; lokalny prawodawca pominął nadto inne metody obliczania zużytej wody przewidziane w końcowej części przywołanego przepisu rozporządzenia),

7) § 48 i § 49 Regulaminu stanowią niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w odpowiednio - art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy,

8) za sprzeczny z prawem uznano również § 64 Regulaminu, w którym powtórzono

i zmodyfikowano zapisy art. 8 ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator wskazał na inne uchybienia zaskarżonej uchwały, a mianowicie:

9) § 5 Regulaminu określił sytuacje uprawniające Przedsiębiorstwo do podejmowania określonych czynności kontrolnych, gdy tymczasem ustawodawca w art. 7 ustawy zupełnie inaczej ukształtował cele działań kontrolnych Przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że regulowanie materii dotyczącej procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych zostało zastrzeżone w art. 6 ust. 3 pkt 4 do właściwości umownej,

10) sprzeczny z prawem jest również § 6 ust. 1 pkt 7 Regulaminu, albowiem ingerencja w treść prawa własności, przejawiająca się na możliwości wejścia na grunt Odbiorcy, została wyraźnie określona w art. 7 ustawy,

11) § 6 ust. 2 pkt 4 Regulaminu ingeruje w treść prawa własności, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości, gdy tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 7 Prawa budowlanego oraz delegacja określona w art. 19 ust. 2 ustawy nie obejmują uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w prawo własności. Również § 37 Regulaminu, który normuje analogiczny zakaz, ale odnoszący się do dostawców ścieków, zdaniem skarżącego, należy uznać za sprzeczny z prawem,

12) § 7 Regulaminu pozbawił Przedsiębiorstwo możliwości umownego przejęcia na siebie obowiązków w zakresie usuwania awarii przyłączy wodociągowych

i kanalizacyjnych należących do Odbiorcy, czym nie tylko przekroczono granicę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy, ale również doszło do kolizji z art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy. Z tych samych powodów strona skarżąca zakwestionowała również treść § 6 ust. 1 pkt 6 i § 36 ust. 1 Regulaminu,

13) obowiązek informowania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu zawarty w treści § 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy,

14) normując w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu kwestie zawarcia aneksu w przypadku zmiany umowy Rada popadła w sprzeczność z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, w którym Radę Miasta upoważniono wyłącznie do określania szczegółowych warunków i trybów zawierania umów z odbiorcami usług,

15) § 12 Regulaminu dotyczący kwestii określenia miejsca dostarczania wody (miejsca wydania rzeczy w rozumieniu Kodeksu cywilnego), nie jest objęty zakresem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy. wydania zakupionego towaru. W ocenie strony skarżącej lokalny prawodawca nie może, wykorzystując sferę władztwa publicznego, kształtować elementów, co do których wypowiadać się winny wyłącznie strony zawartej umowy i nie jest władny do pozbawiania stron swobody, jaką dają im przepisy Kodeksu cywilnego. Powyższe uwagi w całości odnoszą się również do treści § 50 Regulaminu, w którym unormowano analogiczną kwestię, z tym że dotyczącą miejsca odbioru ścieków,

16) treść § 13 i § 51 Regulaminu sprzeczna jest z podstawowymi założeniami ustawy, której celem jest zagwarantowanie ciągłości zaopatrzenia ludności wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzanie ścieków,

17) treść § 14 i § 52 Regulaminu nie znajduje uzasadnienia prawnego, albowiem uprawnienie do nieświadczenia określonych usług, w sytuacji, gdy strony nie są już związane żadną umową ma swoje źródło w przepisach prawa cywilnego. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do formułowania administracyjnoprawnego zakazu dokonywania określonych świadczeń przy braku istnienia niezbędnego stosunku prawnego,

18) normując w § 15 i § 53 Regulaminu kwestie rozwiązania umowy Rada popadła

w sprzeczność z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym do wyłącznej właściwości umownej zastrzeżono regulacje związane z rozwiązywaniem umów. Analogiczną argumentację należy zawrzeć do treści § 16 i § 56 Regulaminu. Nadto w §16 Regulaminu wprowadzono również, w drodze aktu prawa miejscowego, procedurę jaką musi wdrożyć przedsiębiorstwo, aby móc wypowiedzieć umowę (pouczenie o nieprawidłowościach, wezwanie do zaprzestania naruszeń etc.). Narzucanie tego typu obowiązków w rażącym stopniu narusza zasadę swobody umów wyrażoną art. 3531 Kodeksu cywilnego,

19) nałożenie na odbiorców treścią § 18 ust. 2 Regulaminu obowiązku uiszczenia bliżej nieskonkretyzowanej opłaty, której wyznacznikiem ma być "koszt uruchomienia przyłącza" nie znajduje, w ocenie Prokuratora, uzasadnienia prawnego, albowiem katalog zadań przekazanych organowi stanowiącemu do uregulowania w Regulaminie nie uprawnia do określania w nim zasad poboru jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnych,

20) Rada Miasta nie posiada żadnych uprawnień do władczego ingerowania

w proces budowlany, ani tego typu uprawnień nie przyznaje jej delegacja zawarta

w art. 19 ust. 2 Ustawy, zatem § 19 ust. 4 i 5 Regulaminu jest sprzeczny z prawem,

21) § 26 Regulaminu, który określa obowiązek uiszczenia świadczenia za zakupiony towar, ma swoje źródło w przepisach prawa cywilnego, które kształtują obowiązki stron stosunku cywilnoprawnego. Z tych samych powodów Prokurator zakwestionował również § 61 Regulaminu, który statuuje tożsamy obowiązek wobec dostawcy ścieków,

22) kwestia uregulowana w treści § 27 i § 62 Regulaminu, a dotycząca zgłoszenia reklamacji została już ukształtowana w akcie prawnym wyższej rangi, tj. w §17 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

23) uchwalając § 28 Rada Miasta bezprawnie wkroczyła w kwestie uregulowane przez ustawodawcę oraz dokonała istotnej ich modyfikacji, czym naruszyła postanowienia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy,

24) § 29 regulaminu dotyczący kwestii odsetek ma charakter stricte cywilnoprawny, stąd też winny być zawarte w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego. Również Rada ustanawiając w nim dodatkowe wymogi, które należy spełnić, aby móc zawrzeć (ponownie) umowę na zaopatrzenie w wodę (uregulowanie zaległości, pokrycie kosztów zamknięcia przyłącza etc.) przekroczyła swoje kompetencje. Podobną argumentację Prokurator odniósł również do treści § 63 Regulaminu,

25) zamieszczenie uregulowania zawartego w § 31 Regulaminu jest sprzeczne

z prawem, bowiem byłoby równoznaczne z ustanowieniem w tymże akcie przepisu kompetencyjnego, który współtworzyłby podstawę prawną do wydania określonej decyzji przez Burmistrza,

26) treść § 36 ust. 8 regulaminu jest sprzeczna z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

27) za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również § 74 Regulaminu wskazując,

że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu.

Za sprzeczny z prawem uznać zatem należy przepis aktu prawa miejscowego, który zastrzega pierwszeństwo w stosowaniu tego aktu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przy rygorystycznym stosowaniu zasad legislacji, bez cytowania przepisów ustawowych, Regulamin byłby mało czytelny. Twierdzenie, że § 2 Regulaminu wprowadza w błąd, bowiem nie wszystkie podmioty działają na podstawie decyzji burmistrza jest oczywistym niezrozumieniem Regulaminu, albowiem w tej części Regulaminu zapis dotyczy konkretnego przedsiębiorstwa, które jest sp. z o. o. i musi działać w oparciu o decyzję. W ocenie organu naruszeń tych nie można uznać za rażące.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., Nr XXXI/238/2013 podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.), zwaną w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art.18 ust.2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystania z tegoż uprawnienia i podjęcia stosownej uchwały, gdy nadano jej ustawą określone kompetencje.

Niewątpliwym jest w sprawie, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 19 ust.1 w/w ustawy, przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. W myśl cytowanego przepisu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ustępie 2 przywołanego wyżej przepisu określono, jakie elementy winien zawierać wspomniany regulamin. Jak wynika z treści tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4. warunki przyłączania do sieci,

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przyznana radzie gminy powyższa kompetencja nie oznacza jednak dowolności w zakresie ustalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Podejmując bowiem akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP) i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP).

Należy podkreślić, iż akty prawa miejscowego jako akty wykonawcze do ustawy, mogą być wydawane tylko w zgodzie i w zakresie delegacji ustawowej. Jak zasadnie podkreśla to strona skarżąca, otwarty katalog spraw, które ustawodawca przekazał do unormowania przez radę gminy w regulaminie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2) nie oznacza dowolności prawotwórczej. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia. W drodze aktu prawa miejscowego rada gminy nie może "poprawiać", czy też "dostosowywać" przepisów aktu wyższego rzędu do lokalnych potrzeb. Zagadnienie uregulowane ustawowo (bądź w drodze innych aktów prawa powszechnie obowiązujących), bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy w tym zakresie, nie mogą zatem podlegać przekształcaniu, czy też wybiórczemu powtarzaniu w akcie prawa miejscowego. Taki zabieg bowiem może prowadzić do niejasności, niespójności lub nawet prób odmiennej, niezgodnej z wolą ustawodawcy, wykładni tych przepisów.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale (załącznik w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków) zamieszczono w § 2 sformułowanie, że "Przedsiębiorstwo wykonuje swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielone decyzja Burmistrza", który stanowi w istocie powtórzenie art. 16 ust. 1 ustawy. Nie jest bowiem rolą Rady Miejskiej, jak trafnie podniósł to skarżący określanie podstaw prawnych świadczenia usług, skoro kwestię tę rozstrzyga sam ustawodawca.

Przepis § 3 ust. 1 Regulaminu, wskazujący na obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 ustawy,

Analizowana treść § 9 Regulaminu stanowi literalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy.

Treść § 11 Regulaminu, który w zakresie ust. 1 powtarza regulację zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy, w zakresie ust. 2 – art. 6 ust. 4 ustawy, natomiast w zakresie ust. 3 – art. 6 ust. 6 ustawy.

Zawarte w § 21 i § 22 sformułowania co do zasad rozliczania należności za dostarczoną wodę stanowią niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 27 ust. 1 ustawy.

§ 23 Regulaminu stanowi zmodyfikowane powtórzenie zapisów § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w którym całkowicie odmiennie uregulowano kwestię sposobu ustalania ilości zużytej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego (w szczególności zabrakło w ocenie strony skarżącej wskazania, jak uczyniła to Rada, minimalnych okresów niesprawności; lokalny prawodawca pominął nadto inne metody obliczania zużytej wody przewidziane w końcowej części przywołanego przepisu rozporządzenia).

Treści § 48 i § 49 Regulaminu stanowią niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w odpowiednio - art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy.

Podzielając stanowisko skarżącego za sprzeczny z prawem uznać należy również § 64 Regulaminu (zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego), w którym powtórzono i zmodyfikowano zapisy art. 8 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do przyjętej w skardze Prokuratora Rejonowego systematyki podniesionych zarzutów wskazać należy, iż w swojej treści:

§ 5 Regulaminu określił sytuacje uprawniające Przedsiębiorstwo do podejmowania określonych czynności kontrolnych, gdy tymczasem ustawodawca w art. 7 ustawy zupełnie inaczej ukształtował cele działań kontrolnych Przedsiębiorstwa. Skarżący trafnie w tym zakresie podniósł, że regulowanie materii dotyczącej procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych zostało zastrzeżone w art. 6 ust. 3 pkt 4 do właściwości umownej.

Również § 6 ust. 1 pkt 7 Regulaminu stanowiący, że "odbiorcy zobowiązani są do udostępniania Przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii lub kontroli działania urządzeń pomiarowych, wodociągowych, kanalizacyjnych i przyłączy, umożliwienia dostępu do wodomierza w celu dokonywania odczytów kontroli jego funkcjonowania, wykonywania napraw lub wymiany" jest sprzeczny z prawem, albowiem ingerencja w treść prawa własności, przejawiająca się na możliwości wejścia na grunt Odbiorcy, została wyraźnie określona w art. 7 ustawy.

§ 6 ust. 2 pkt 4 Regulaminu (odbiorcy wody zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych oraz wzdłuż sieci wodociągowych w pasie o szerokości minimum 2,5 m po obu stronach sieci) ingeruje w treść prawa własności, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości, gdy tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 7 Prawa budowlanego oraz delegacja określona w art. 19 ust. 2 ustawy nie obejmują uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w prawo własności. Również § 37 Regulaminu, który normuje analogiczny zakaz, ale odnoszący się do dostawców ścieków, zdaniem skarżącego, należy uznać za sprzeczny z prawem.

Odnosząc się do § 7 Regulaminu, stwierdzić należy iż w istocie pozbawił on Przedsiębiorstwo możliwości umownego przejęcia na siebie obowiązków w zakresie usuwania awarii przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych należących do Odbiorcy, czym nie tylko przekroczono granicę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy, ale również doszło do kolizji z art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy. Z tych samych powodów strona skarżąca zakwestionowała również treść § 6 ust. 1 pkt 6 i § 36 ust. 1 Regulaminu.

Zasadnym w ocenie Sądu jest również zarzut, iż obowiązek informowania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu zawarty w treści § 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy.

Normując w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu kwestie zawarcia aneksu w przypadku zmiany umowy Rada popadła w sprzeczność z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, w którym Radę Miejską upoważniono wyłącznie do określania szczegółowych warunków i trybów zawierania umów z odbiorcami usług.

§ 12 Regulaminu dotyczący kwestii określenia miejsca dostarczania wody (miejsca wydania rzeczy w rozumieniu Kodeksu cywilnego), nie jest objęty zakresem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy. wydania zakupionego towaru. Zasadnie skarżący wskazał, że lokalny prawodawca nie może, wykorzystując sferę władztwa publicznego, kształtować elementów, co do których wypowiadać się winny wyłącznie strony zawartej umowy i nie jest władny do pozbawiania stron swobody, jaką dają im przepisy Kodeksu cywilnego. Powyższe uwagi w całości odnoszą się również do treści § 50 Regulaminu, w którym unormowano analogiczną kwestię, z tym że dotyczącą miejsca odbioru ścieków.

Treść § 13 (zawieranie umów na czas nieokreślony z możliwością wypowiedzenia ich przez strony z zachowaniem 3 – miesięcznego terminu wypowiedzenia lub na czas określony) i § 51 Regulaminu sprzeczna jest z podstawowymi założeniami ustawy, której celem jest zagwarantowanie ciągłości zaopatrzenia ludności wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzanie ścieków.

W odniesieniu do sformułowań zawartych w § 14 i § 52 Regulaminu nie znajdują one uzasadnienia prawnego, albowiem uprawnienie do nieświadczenia określonych usług, w sytuacji, gdy strony nie są już związane żadną umową ma swoje źródło w przepisach prawa cywilnego. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do formułowania administracyjnoprawnego zakazu dokonywania określonych świadczeń przy braku istnienia niezbędnego stosunku prawnego.

Sąd także podzielił pogląd skarżącego, że normując w § 15 i § 53 Regulaminu kwestie rozwiązania umowy, Rada Miejska popadła w sprzeczność z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym do wyłącznej właściwości umownej zastrzeżono regulacje związane z rozwiązywaniem umów. Analogiczną argumentację należy zawrzeć do treści § 16 i § 56 Regulaminu. Nadto w § 16 Regulaminu wprowadzono również, w drodze aktu prawa miejscowego, procedurę jaką musi wdrożyć przedsiębiorstwo, aby móc wypowiedzieć umowę (pouczenie o nieprawidłowościach, wezwanie do zaprzestania naruszeń etc.). Narzucanie tego typu obowiązków w rażącym stopniu narusza zasadę swobody umów wyrażoną art. 3531 Kodeksu cywilnego.

Nałożenie na odbiorców w § 18 ust. 2 Regulaminu obowiązku uiszczenia bliżej nieskonkretyzowanej opłaty, której wyznacznikiem ma być "koszt uruchomienia przyłącza" nie może znaleźć uzasadnienia prawnego, albowiem katalog zadań przekazanych organowi stanowiącemu do uregulowania w Regulaminie nie uprawnia do określania w nim zasad poboru jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnych.

Rada Miejska nie posiada żadnych uprawnień do władczego ingerowania w proces budowlany, ani tego typu uprawnień nie przyznaje jej delegacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy, a zatem § 19 ust. 4 i 5 Regulaminu uznać należy za sprzeczny z prawem.

Odnosząc się do treści § 26 Regulaminu, który określa obowiązek uiszczenia świadczenia za zakupiony towar, stwierdzić należy, iż znajduje to swoje źródło w przepisach prawa cywilnego, które kształtują obowiązki stron stosunku cywilnoprawnego. Z tych samych powodów trafnie Prokurator zakwestionował również § 61 Regulaminu, który statuuje tożsamy obowiązek wobec dostawcy ścieków.

Uregulowania zawarte w treści § 27 i § 62 Regulaminu, a dotyczące zgłoszenia reklamacji zostały już ukształtowane w akcie prawnym wyższej rangi, a mianowicie w § 17 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Uchwalając § 28 Rada Miejska (płatności należności) bezprawnie wkroczyła w kwestie uregulowane przez ustawodawcę oraz dokonała istotnej ich modyfikacji, czym naruszyła postanowienia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Określone regulacje w § 29 Regulaminu dotyczące kwestii odsetek mają charakter stricte cywilnoprawny, stąd też winny być zawarte w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego. Również Rada ustanawiając w nim dodatkowe wymogi, które należy spełnić, aby móc zawrzeć (ponownie) umowę na zaopatrzenie w wodę (uregulowanie zaległości, pokrycie kosztów zamknięcia przyłącza etc.) przekroczyła swoje kompetencje. Podobną argumentację Prokurator odniósł również do treści § 63 Regulaminu.

Zamieszczenie uregulowania zawartego w § 31 Regulaminu jest sprzeczne z prawem, bowiem byłoby równoznaczne z ustanowieniem w tymże akcie przepisu kompetencyjnego, który współtworzyłby podstawę prawną do wydania określonej decyzji przez Burmistrza.

Treść § 36 ust. 8 Regulaminu (dostawca jest zobowiązany do likwidacji na swój koszt instalacji) jest sprzeczna z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

Sąd również podzielił zarzut zawarty w skardze, że za sprzeczny z prawem uznać należy § 74 Regulaminu wskazując, iż ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Za sprzeczny z prawem uznać zatem należy przepis aktu prawa miejscowego, który zastrzega pierwszeństwo w stosowaniu tego aktu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

W świetle powyższego zasadne są zarzuty oraz argumentacja Prokuratora Rejonowego wskazująca, iż kwestionowane przepisy w rażący sposób naruszają przepisy prawa skutkując koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.0

Tym samym stwierdzić należy, iż w zaskarżonym zakresie, uchwała z dnia 30 stycznia 2013 r., Nr XXXI/238/2013 wydana przez Radę Miejską rażąco narusza przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jednocześnie, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).