Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4160/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 2;
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. spraw ze skarg Powiatu S. i G. N. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu S. kwotę 10296 zł (dziesięć tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. N. D. kwotę 11801 zł (jedenaście tysięcy osiemset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 listopada 2012 r. Gmina N. (dalej także: "Gmina", "Skarżąca") i Powiat [...] (dalej także: "Powiat", "Skarżący") zwróciły się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o dofinansowanie ze środków budżetu państwa zadania pn. "Przebudowa ulic: D., położonej w ciągu drogi gminnej Nr [...], O., K. położonej w ciągu drogi gminnej [...], S. położonej w ciągu drogi powiatowej Nr [...], Plac [...], K. oraz W. położonych w miejscowości N." (dalej: Zadanie), realizowanego w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo-Dostępność-Rozwój".

Wojewoda [...] (dalej także: "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] przyznał Gminie N. dotację celową na kwotę 702 785,38 zł., a Powiatowi [...] dotację celową na kwotę 512 206,62 zł. z przeznaczeniem na realizację Zadania.

Natomiast w dniu 2 września 2013 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą a Gminą i Powiatem umowa nr [...] (dalej: "Umowa") o dofinansowanie Zadania środkami pochodzącymi z budżetu państwa w łącznej kwocie 812 138,60 zł, przy jednoczesnym zobowiązaniu Gminy do przekazania na realizację Zadania środków własnych w wysokości 835 158,95 zł (co stanowiło 50,7% wartości zadania), które według oświadczenia Gminy zostały zabezpieczone w jej budżecie. W związku z Umową Wojewoda decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] zmienił wysokość dofinansowania Zadania, określonego w ww. decyzji z [...] kwietnia 2013 r. przyznając Gminie dotację celową na kwotę 485 486,20 zł., a Powiatowi dotację celową na kwotę 326 652,40 zł.

Gmina przedłożyła w dniu 25 października 2013 r. Wojewodzie wniosek o wypłatę dotacji wraz z fakturami za wykonanie robót budowlanych i nadzór inwestorski, wystawionymi na łączną kwotę 1 647 297,55 zł (zgodnie z wartością zadania wynikającą z umowy o dofinansowanie). W obliczu powziętych przez Wojewodę wątpliwości wniosek o wypłatę dotacji został 7 listopada 2013 r. skorygowany przez Gminę, a w dniach 15 i 18 listopada 2013 r. na rachunek Gminy i Powiatu została przekazana dotacja w wysokości przewidzianej w umowie (tj. 485 486,20 zł na rachunek Gminy i 326 652,40 zł na rachunek Powiatu).

Gmina przekazała 31 stycznia 2014 r. Wojewodzie sprawozdanie końcowe z przebiegu realizacji zadania, potwierdzenia dokonania przelewów na rachunek bankowy inspektora nadzoru i wykonawcy robót budowlanych (częściowe) oraz rozliczenie inwestycji finansowanej z udziałem środków budżetu państwa, zakończonej w roku 2013. Z przedłożonych dokumentów wynikało, iż w 2013 roku (tj. w roku, w którym zgodnie z umową miała zostać wykorzystana dotacja i zrealizowane zadanie) została opłacona w całości faktura za pełnienie nadzoru inwestorskiego wystawiona na kwotę 25 830,00 zł, natomiast fakturę za wykonanie robót budowlanych na kwotę 1 621 467,55 zł opłacono w 2013 roku jedynie częściowo, tj. na kwotę 830 000,00 zł. Płatność za fakturę miała nastąpić w terminie do 30 dni od dnia otrzymania faktury, jednakże 12 listopada 2013 r. pomiędzy Gminą a wykonawcą robót budowlanych został zawarty aneks nr 1 do ww. umowy, którym wydłużono termin płatności faktury do dnia 31 marca 2014 r. Zatem Gmina nie spełniła warunków określonych w § 2 ust. 1, § 12 ust. 4 Umowy, nie angażując w całości w 2013 r. wkładu własnego. W 2013 r. Gmina w ramach wkładu własnego poniosła jedynie wydatek w wysokości 43 691,40 zł, tj. 2,7 % wartości zadania. Pozostałe wydatki poniesione w 2013 r. w związku z realizacją zadania (tj. 812 138,60 zł) zostały poniesione z dotacji. Należności z tytułu wykonanych robót budowlanych w kwocie 791 467,55 zł pozostały do uregulowania w 2014 r. Zapłata ostatniej części należności na rzecz wykonawcy robót została dokonana przez Gminę w dniu 18 marca 2014 r. ze środków otrzymanych z pozyskanego na ten cel kredytu.

Gmina w piśmie z 20 lutego 2014 r. zwróciła się z prośbą o uwzględnienie trudnej sytuacji finansowej przy rozpatrywaniu sprawy związanej z rozliczeniem dotacji. Wyjaśniono, że zgodnie z umową o partnerstwie publiczno-prywatnym zawartą [...] października 2012 r. pomiędzy Gminą a firmą E. N. J.P. i Wspólnicy spółka komandytowa z siedzibą w N. środki na pokrycie wkładu własnego w części stanowiącej do 30% wartości zadania Gmina miała otrzymać od ww. partnera prywatnego. Przedsiębiorca nie wywiązał się ze swojego zobowiązania. Ponadto na pokrycie części wkładu własnego miały być przeznaczone dochody ze sprzedaży mienia komunalnego, jednak w 2013 r. - jak wyjaśniono - z przyczyn niezależnych od Gminy osiągnięto znacznie niższe dochody niż zakładano.

Pismem z 14 kwietnia 2014 r. Wojewoda poinformował Gminę o niezatwierdzeniu rozliczenia dotacji i o kwocie dotacji podlegającej zwrotowi jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pismo przekazano do wiadomości Powiatu.

Pismem z 28 kwietnia 2014 r. Powiat poinformował, że otrzymana część dotacji w wysokości 326 652,40 zł została przekazana Gminie, zgodnie z zawartą Umową. Ponadto Powiat wyjaśnił, iż porozumieniem z 28 marca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Podl.2012.2621; dalej: "Porozumienie") przekazał Gminie na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) zarządzanie m.in. drogą, na której było realizowane Zadanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 ww. Porozumienia "przekazujący nie ponosi żadnych kosztów finansowych związanych z zarządzaniem przekazanymi drogami, zaś wszelkie skutki prawne i finansowe wynikające z zawarcia porozumienia ponosi Gmina N.".

Wojewoda 13 maja 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne wobec Gminy i Powiatu w sprawie określenia wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, pobranej w nadmiernej wysokości na realizację zadania. Obie strony podtrzymały w toku postępowania stanowiska przedstawione powyżej.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda określił Gminie oraz Powiatowi kwoty zwrotu z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej, która jednak w wyniku złożonych odwołań została uchylona decyzją Ministra Finansów (dalej także: "Minister", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2014 r.nr [...]. Minister zarzucił organowi I instancji braki w ustaleniach faktycznych oraz w materiale dowodowym, a także brak przeprowadzona przez dysponenta kontroli wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa, nie brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentów podnoszonych przez obie Strony, lakoniczność i niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Stosując się do treści decyzji ministra, Wojewoda przeprowadził w dniach od 5 do 15 września 2014 r. przeprowadził kontrolę w Gminie i w Powiecie w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji celowej na zadanie określone w Umowie. W trakcie kontroli ustalono m.in., iż Gmina większość środków własnych na realizację zadania wydatkowała po terminie ustalonym w Umowie, tj. po dniu 31 grudnia 2013 r.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1pkt 1; art. 67 oraz art. 152 ust. 3, art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p.") Wojewoda określił:

- Powiatowi do zwrotu do budżetu państwa kwotę 309 563,56 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 14 kwietnia 2014 r., z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej na podstawie Umowy;

- Gminie do zwrotu do budżetu państwa kwotę 460 087,96 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 14 kwietnia 2014 r., z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej na podstawie Umowy.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że zawarta Umowa w sposób jednoznaczny regulowała kwestie związane z udzieleniem, wykorzystaniem i rozliczeniem dotacji udzielonej na realizację Zadania. W ocenie Wojewody, fakt, iż Gmina wydała na realizację Zadania w 2013 r. jedynie środki przekazane z dotacji, jednakże nie przekazała środków własnych zadeklarowanych w Umowie, był naruszeniem warunków określonych w jej § 2 ust. 1 oraz § 12 ust. 4 i stanowi podstawę do zarządzenia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Kwota udzielonej dotacji zgodnie z Umowa winna być bowiem proporcjonalna do wkładu własnego, natomiast okoliczność, że Gmina w 2013 r. poniosła znacznie niższe od zadeklarowanych koszty, wpływa na stosowne zmniejszenie wysokości dotacji, a co za tym idzie, stwierdzenie jej pobrania w nadmiernej wysokości. To z kolei pociąga konieczność jej zwrotu do budżetu państwa, zgodnie z treścią art. 169 u.f.p. Na powyższe nie mają wpływu zdaniem Wojewody okoliczności faktyczne powodujące niewydatkowanie przez Gminę zadeklarowanych w Umowie środków.

W stosunku zaś do Powiatu, Wojewoda stwierdził, że był on strona Umowy dotyczącej przyznania dofinansowania i dofinansowanie otrzymał. Ani fakt przekazania dofinansowania Gminie, ani okoliczność zawarcia porozumienia dotyczącego zarządzania drogami objętymi Zadaniem, nie zwalnia Powiatu od odpowiedzialności wynikającej z Umowy oraz z przepisów u.f.p.

Powiat odwołał się od powyższej decyzji Wojewody do Ministra Finansów pismem z [...] grudnia 2014 r. nr [...], w którym wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej Powiatu oraz o orzeczenie jego zwolnienia w całości od obowiązku zwrotu przedmiotowej dotacji wraz z ww. odsetkami, ewentualnie uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Powiatu w przedmiotowej sprawie występował on jedynie jako podmiot biorący udział w technicznym przekazaniu na rzecz Gminy części dotacji w wysokości 326 652,40 zł otrzymanej z budżetu państwa od Wojewody.

Na poparcie powyższej tezy Strona powołała się na zawarte [...] marca 2012 r. porozumienie pomiędzy Powiatem a Gminą, na mocy którego przekazano zarządzanie m.in. drogą, na której była realizowana przedmiotowa decyzja. W § 1 ww. porozumienia strony uzgodniły, iż Gmina przejmuje w pełnym zakresie prawa i obowiązki zarządcy drogi, jak również prawa i obowiązki zarządu dróg powiatowych [...], [...], [...], [...] oraz [...] w szczególności wynikające z art. 20, 21, 22, 40 i 42 ustawy. W § 2 ust. 1 i 2 zawartego porozumienia ustalono ponadto, iż Powiat nie ponosi żadnych kosztów finansowych związanych z zarzadzaniem przekazanymi drogami, zaś wszelkie skutki prawne i finansowe wynikające z porozumienia ponosi Gmina.

Odwołanie od decyzji, po jej ponownym prawidłowym doręczeniu przez Wojewodę, wniosła również Gmina, zarzucając organowi I instancji naruszenie:

– art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz art. 169 ust. 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości;

– art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym tym samym organ I instancji naruszył zasadę udzielania informacji stronie oraz odmówił stronie brania przez nią aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;

– art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu i nie wskazania jakie są konsekwencje ustalonych zdarzeń oraz jakie fakty i przepisy prawa były i dlaczego podstawą rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną przez Strony decyzję Wojewody z [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister podzielił pogląd organu I instancji dotyczący niedochowania przez Gminę, jako stronę Umowy, postanowień w niej zawartych. Podkreślono, że zgodnie z § 2 ust. 1 Umowy Gmina zobowiązuje się do przekazania na realizację Zadania środków własnych w łącznej kwocie 835 158,95 zł (słownie złotych: osiemset trzydzieści pięć tysięcy sto pięćdziesiąt osiem 95/100), które są zabezpieczone w budżecie Gminy. Natomiast w § 12 ust. 4 Umowa stanowi, że jeżeli Gmina/Powiat nie przeznaczy na finansowanie dotowanego Zadania środków finansowych w wysokości określonej w § 2 ust. 1, zobowiązana/ny jest zwrócić dotację przyznaną w danym roku w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków. W zaistniałym stanie faktycznym Gmina nie wydatkowała założonej przez siebie kwoty, co w ocenie Ministra skutkowało wykorzystaniem dotacji w wysokości większej niż wynikałoby to z umowy o dofinansowanie, co jest niezgodne z postanowieniami umowy o dofinansowanie, a także z uchwałą Rady Ministrów w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą Narodowy program przebudowy dróg lokalnych Etap II Bezpieczeństwo Dostępność Rozwój, jak również z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych.

Powyższe naruszenie stanowiło podstawę do wszczęcia procedury zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa, pobranej nienależnie łub w nadmiernej wysokości. Umowa dotacji nie została bowiem zrealizowana zgodnie z jej treścią. Przedstawione przez Gminę okoliczności w postaci niewywiązania się przez partnera prywatnego z ustaleń zawartych w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz nieosiągnięcie zakładanych w budżecie gminy dochodów ze sprzedaży mienia komunalnego nie stanowiły w ocenie Ministra okoliczności usprawiedliwiających opóźnione wydatkowanie zadeklarowanych środków. Stwierdzono, że w takiej sytuacji trudno mówić o środkach zabezpieczonych w budżecie Gminy na potrzeby realizacji umowy. W ocenie Ministra Wojewoda zastosował prawidłową podstawę prawną, właściwie ustalając, iż - ze względu na nieprzekazanie przez Gminę w terminie deklarowanych w umowie środków własnych - otrzymana z budżetu państwa dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Za niezasadne uznane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a zdaniem Ministra organ I instancji ustalił w sposób wyczerpujący okoliczności stanu faktycznego zachodzącego w przedmiotowej sprawie, przeprowadził postępowanie administracyjne, umożliwiając Stronom branie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez drugą stronę postępowania, organ II instancji stwierdził, że Powiat składając wniosek o dofinansowanie ze środków budżetu państwa Zadania i podpisując Umowę o jego dofinansowanie stał się stroną tej umowy z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz umowy dotacyjnej. Na mocy wskazywanego przez Stronę porozumienia przekazana została funkcja zarządcy drogi i zarządu drogi wraz z wynikającymi z niej prawami i obowiązkami, natomiast porozumienie to w żadnym razie nie mogło przekazać odpowiedzialności beneficjenta dotacji na inny podmiot. Stąd nieuprawniona jest próba uwolnienia się od odpowiedzialności za uczestnictwo w Umowie jedynie na podstawie ww. okoliczności.

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg.

Powiat [...] wnosząc skargę, zarejestrowaną w WSA w Warszawie pod sygnaturą V SA/Wa 4160/15, zarzucił Ministrowi Finansów naruszenie:

1. art. 19 ust. 4, 20, 21, 22, 40 i 42 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz.260), polegającego na nieuwzględnieniu zawartych w treści Porozumienia zawartego pomiędzy Gminą [...], a Powiatem [...], zapisów wykluczających możliwość obciążenia Powiatu negatywnymi skutkami finansowymi realizacji inwestycji (§ 2 ust.1 i 2) i nieuwzględnienie następnie tego poprzez treść Umowy w rozstrzygnięciu decyzji;

2. art. 60 pkt.1, art. 61 ust.1 pkt.1, art 67 oraz art. 152 ust.3, art. 169 ust. 1 pkt. 2, ust.4, ust.5 pkt.2 u.f.p. będących podstawą prawną utrzymanej przez Ministra Finansów w mocy decyzji Wojewody nakazującej Powiatowi zwrot do budżetu państwa kwoty 309 563, 56 zł z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło po stronie Powiatu [...] do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, podczas gdy z zapisów Umowy ( § 7 ust. 2, 3, 6, § 8 ust. 1, § 12 ust. 4) wynika, iż obowiązek zwrotu dotacji został uzależniony od obowiązku zabezpieczenia przez stronę umowy środków własnych na realizację inwestycji. Tym samym brak jest podstaw aby stwierdzić iż w niniejszej sprawie doszło po stronie Powiatu do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości skutkującej obowiązkiem jej zwrotu do budżetu państwa, jak również do pobrania dotacji nienależnie, ewentualnie wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, jako że Powiat przy kształtowaniu mocą przedmiotowej umowy stosunku zobowiązaniowego nie został zobowiązany do zabezpieczenia środków własnych na realizację inwestycji;

3. art. 77 § 1, 107 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy, polegającą na całkowitym wykluczeniu i pominięciu badania zarówno przez Wojewodę jak i następnie przez Ministra Finansów w postępowaniu odwoławczym głównego argumentu odwołującego się Powiatu wskazującego na wynikający z Umowy fakt uzależnienia zwrotu dotacji od zabezpieczenia w budżecie środków finansowych na realizację inwestycji, do czego Powiat mocą Umowy nie został zobowiązany, wobec czego nie powinien być obciążony obowiązkiem zwrotu przedmiotowej dotacji.

Wobec powyższych zarzutów Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji , jak również decyzji Wojewody, w zakresie dotyczącym Powiatu.

W skardze wniesionej przez Gminę N. (sygn. akt V SA/Wa 4229/15) podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz art. 169 ust. 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości;

2. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności nie uwzględnienie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu na jaki została przyznana dotacja, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż przyznana Gminie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. wyższej niż określona w umowie o dofinansowanie oraz nie wzięcie pod uwagę faktu, że Gmina wykonała zadanie w całości nie pozostając przy tym dłużną wobec jakiegokolwiek podmiotu;

3. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody;

4. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów o dwuinstancyjności postępowania i wydanie przez organ II instancji decyzji o innej podstawie prawnej niż decyzja pierwszoinstancyjna, a mianowicie pominięcie przez Ministra Finansów przepisów precyzujących podstawę prawną decyzji, a także nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego według zasad przepisanych prawem;

5. art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nie wyczerpujący oraz brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

6. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przytoczenie niepełnej podstawy prawnej zaskarżanej decyzji i niesprecyzowanie powodu utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

7. art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu i nie wskazanie jakie są konsekwencje ustalonych zdarzeń oraz jakie fakty i przepisy prawa były podstawą rozstrzygnięcia i dlaczego;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy doszło do naruszeń wymienionej wyżej decyzji zgodnych z zarzutami opisanymi wyżej.

Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W udzielonych odpowiedziach na skargi Minister Finansów wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową ocenę prawną sprawy.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. wydano postanowienie o połączeniu spraw ze skarg Powiatu i Gminy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą wcześniejszą, czyli V SA/Wa 4160/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 - j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zasadniczy spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy Gmina N. wywiązała się z postanowień umowy z dnia 2 września 2013 r. nr [...] o dofinansowanie zadania pn. "Przebudowa ulic: D. położonej w ciągu drogi gminnej Nr [...], O., K. położonej w ciągu drogi gminnej [...], S. położonej w ciągu drogi powiatowej Nr [...], Plac [...], K. oraz W. położonych w miejscowości N." realizowanego w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo-Dostępność-Rozwój".

Zdaniem Ministra Finansów, z dokumentacji przedłożonej przez Gminę wynikało, iż nie spełniła ona warunków określonych w § 2 ust. 1, § 12 ust. 4 Umowy nie angażując w całości w 2013 r. wkładu własnego. Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z § 2 ust. 1 umowy Gmina zobowiązała się do przekazania na realizację Zadania środków własnych w łącznej kwocie 835 158,95 zł (słownie złotych: osiemset trzydzieści pięć tysięcy sto pięćdziesiąt osiem 95/100), które są zabezpieczone w budżecie Gminy, a przekazana w ramach niniejszej umowy dotacja miała zostać wykorzystana do dnia 31 grudnia 2013 r. (§ 7 ust. 6 Umowy). Umowa w § 12 ust. 4 stanowiła, że jeżeli Gmina/Powiat nie przeznaczy na finansowanie dotowanego Zadania środków finansowych w wysokości określonej w § 2 ust. 1, zobowiązana/ny jest zwrócić dotację przyznaną w danym roku w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, natomiast stosownie do postanowienia w § 12 ust. 5 zwrot dotacji lub jej części w sytuacji określonej w ust. 3 i 4, następuje w terminie i według zasad określonych wart. 168 i 169 u.f.p. na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...].. Jednocześnie w Planie finansowym - będącym integralną częścią umowy - przyjęto, iż środki własne strony samorządowej w kwocie 835 158,95 zł zostaną wydatkowane w IV kwartale 2013 r.

W 2013 r. Gmina N. w ramach wkładu własnego poniosła jedynie wydatek w wysokości 43 691,40 zł, tj. 2,7 % wartości zadania. Pozostałe wydatki poniesione w 2013 r. w związku z realizacją zadania (tj. 812 138,60 zł) zostały poniesione z dotacji. Należności z tytułu wykonanych robót budowlanych w kwocie 791 467,55 zł pozostały do uregulowania w 2014 r. Zapłata ostatniej części należności na rzecz wykonawcy robót została dokonana przez Gminę N. w dniu 18 marca 2014 r. ze środków otrzymanych z kredytu.

Organ II instancji podkreślił, iż warunkiem otrzymania dofinansowania z budżetu państwa było dotrzymanie wszystkich postanowień zawartej umowy. Dlatego też, w przypadku gdy beneficjent nie dotrzymał wszystkich warunków, jakie zostały na niego nałożone, Wojewoda był uprawniony do żądania zwrotu całości lub części dotacji przyznanych jednostce na realizację zadania.

Gmina natomiast podniosła w skardze, iż umowa w swoich zapisach precyzuje wyłącznie termin wykorzystania środków uzyskanych w ramach dofinansowania. Brak jest natomiast jakichkolwiek zapisów w zakresie realizacji zadania ze środków własnych Gminy. Skarżąca wywiązała się z zawartej umowy, wydatkowała środki własne wymienione w umowie, zrealizowała zadanie.

Gmina zauważyła, iż w § 2 Umowy zobowiązała się do "przekazania na realizację Zadania środków własnych w łącznej kwocie 835.158,95 zł". Tyle też ostatecznie Gmina wydatkowała na przedsięwzięcie. Przekazana zaś w ramach dotacji kwota musiała zostać wykorzystana do dnia 31 grudnia 2013 r. (w 2013 r. została wydatkowana cała kwota dotacji powiększona o dodatkowe środki do kwoty 830.000,00 zł).

Należy zatem stwierdzić, iż bezsporne w sprawie jest to, iż w 2013 r. Gmina wydatkowała całą kwotę otrzymanej dotacji. Bezsporne jest również, iż dopiero w dniu 18 marca 2014 r. dokonano zapłaty ostatniej części należności wykonawcy w/w zadanie.

Kluczowy w rozpatrywanej sprawie § 2 ust. 1 Umowy stanowi, iż "Gmina zobowiązuje się do przekazania na realizację Zadania środków własnych w łącznej kwocie 835 158,95 zł (słownie złotych: osiemset trzydzieści pięć tysięcy sto pięćdziesiąt osiem 95/100), które są zabezpieczone w budżecie Gminy" (podkreślenie Sądu).

Sąd zauważa, iż Wojewoda [...] podpisując Umowę w dniu 2 września 2013 r. był na pewno świadom dwóch rzeczy:

- po pierwsze, że realizacja Zadania (inwestycja) była w trakcie, gdyż rozpoczęła się w dniu 16 maja 2013 r., co oznacza, iż środki na nią były już ujęte w planie finansowym przed podpisaniem umowy;

- po drugie, że kwota 835 158,95 zł jest zabezpieczona w budżecie Gminy.

Wojewoda [...] musiał znać sytuację finansową Gminy przed podpisaniem Umowy i jak to słusznie Skarżąca wskazała, zabezpieczenia w formie nieruchomości przeznaczonych na sprzedaż, jak również zawarte umowy z partnerem prywatnym, deklarowane przed podpisaniem umowy, były ocenione pozytywnie przez Wojewodę.

Skoro tak jest, to nieuprawnione są stwierdzenia Ministra Finansów zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sytuacji trudno mówić o środkach zabezpieczonych w budżecie Gminy.

Sąd przypomina, iż budżet gminy ma formę uchwały rady gminy. Jest aktem prawnym, jednak o dość ograniczonym kręgu adresatów. Kształtuje bowiem stosunki prawne wyłącznie pomiędzy radą gminy a wójtem (burmistrzem, prezydentem) i jednostkami organizacyjnymi wykonującymi budżet, nie ma natomiast wpływu na prawa i obowiązki osób trzecich. Zamieszczenie w budżecie gminy wydatków na określone cele nie stanowi podstawy zobowiązań gminy wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec gminy (art. 51 u.f.p.). Z drugiej strony zaplanowanie w budżecie gminy dochodów z pewnych źródeł w żaden sposób nie kształtuje obowiązków osób trzecich co do dokonania jakichkolwiek świadczeń ("Prawo finansów publicznych", red. Bogumił Brzeziński, Toruń 2010, s. 171).

Skoro zatem zaplanowanie określonej kwoty wydatków w budżecie Gminy na realizację Zadania objętego umową z Wojewodą nie stanowi podstawy zobowiązań gminy wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec gminy, to tym bardziej na ten fakt nie może powoływać się Minister Finansów wydając niniejszą decyzję i de facto zgłaszając roszczenie wobec Gminy.

Wbrew również stanowisku organów administracji Umowa nie nakładała obowiązku wydatkowania całości kwoty w roku kalendarzowym, w którym udzielona była dotacja - taka interpretacja jest sprzeczna z literalnym brzmieniem wskazanych przez Ministra postanowień Umowy.

Zdaniem Sądu, w Umowie nie wskazano terminu na wydatkowanie własnych środków przez Gminę. Gmina, która jak wskazano w skardze jest gminą bardzo małą, liczącą ledwie 2 796 mieszkańców, inaczej podeszłaby do realizacji inwestycji drogowej i wymogów wynikających z umowy z organem administracji rządowej o dofinansowanie znacznymi środkami pochodzącymi z budżetu państwa, gdyby termin na wydatkowanie własnych środków był wprost określony w umowie.

Minister Finansów akcentując w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 150 pkt 3 u.f.p dotację należy wykorzystać do 31 grudnia danego roku budżetowego oraz podnosząc, iż przepisy ustanawiające termin wykorzystania dotacji z budżetu państwa są konsekwencją zasady roczności budżetu, a niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 9, z upływem roku budżetowego (art. 181 ust. 1 u.f.p) zdaje się nie dostrzegać, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż dotacje zostały przez Skarżącą wykorzystane do 31 grudnia danego roku budżetowego.

Minister Finansów formułując tezę, iż "Konieczność wydatkowania środków własnych przez beneficjenta w roku budżetowym, na który została przyznana dotacja jest niezbędnym warunkiem prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, czyli do końca danego roku budżetowego" nie przytacza na poparcie swojego stanowiska żadnego przepisu prawa, w tym przywoływanej ustawy o finansach publicznych. Można z tego wywnioskować, iż takiego przepisu w ustawie finansach publicznych nie ma.

Takimi przepisami nie są wskazywane przez organ administracji uchwały Rady Ministrów z dnia 6 września 2011 r. w brzmieniu nadanym uchwałą Nr 199/2012 Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2012 r zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych Etap II Bezpieczeństwo Dostępność Rozwój" gdyż uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego wyklucza zasadność tej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości.

Organy administracji rządowej nie mogą władczo wkraczać w sytuację jednostki samorządu terytorialnego w zakresie nałożenia obowiązku w przypadku braku przepisu prawa dającego do tego podstawę. Stanowi o tym wprost art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (art. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 2)"- a więc wobec jednostek, które nie podlegają organizacyjnie organowi, który wydał akt.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 169 ust 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Konsekwencją uznania, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości jest obowiązek jej zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w myśl art. 169 ust 1 pkt 2 u.f.p.

W rozpatrywanej sprawie dotacja została wydatkowana zgodnie z umową, a środki z niej uzyskane zostały przekazane na realizację zadania do końca 2013 r. Zatem należy stwierdzić, iż Gmina wykorzystała prawidłowo przyznaną dotację.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku niewłaściwej wykładni przepisu art. 169 ust 2 u.f.p., co skutkowało jego nieuprawnionym zastosowaniem w stanie faktycznym sprawy. To natomiast oznacza, że prowadzenie wobec Stron postępowania w trybie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. było nieuzasadnione i bezprzedmiotowe, co winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję oraz na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania, orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a