Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 633/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Rabki Zdroju decyzją z dnia 22 października 2021 r. ustalił warunki zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w R. , na cele realizacji przebudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parterowej budynku na warsztat mechaniki samochodowej. Decyzja zawierała załączniki: Nr 1 - graficzny, z oznaczeniem granicy terenu inwestycji i jednocześnie obszaru oddziaływania inwestycji - na podkładzie mapy zasadniczej 1: 1000, Nr 2 - opisowy p.t. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 3 - graficzny (w czterech sekcjach 3.1-3.4) z oznaczeniem granicy O A oraz terenów zabudowanych, z wyróżnieniem działek z obiektami usługowymi ("U") - jako część graficzną analizy na podkładzie mapy zasadniczej 1: 1000.

Rozstrzygnięcie zapadło po rozpatrzeniu wniosku T. M. z dnia 27.11. 2020 r., w którym podano, że powierzchnia użytkowa parteru budynku wynosi ok. 190 m2, natomiast wnioskodawca na planie budynku zakreślił powierzchnię planowanych usług na powierzchni ok. 107 m2. Podał też, że zatrudnienie ma wynieść 3 osoby, w tym 2 uczniów. Ilość odprowadzonych ścieków szacuje się na ok.0,5 m3/d. 11.01.2021 r. organ ochrony środowiska, na podstawie analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839) uznał brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (k. 15 akt). Wg organu ze względu na zamiar realizacji inwestycji bez rozbudowy (tzn. bez zmiany gabarytów) - w analizie rozważa się jedynie kwestię warunku kontynuacji funkcji (usługowej) z pominięciem analizy pozostałych warunków podlegających regulacji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem 1588". Sporządzenie analizy organ powierzył B. K., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ramach analizy sporządzona została mapa obszaru analizy (dalej w skrócie "OA") w zasięgu 222 do 240 m od terenu inwestycji, którego front od strony drogi wynosi 74 m. Wyniki analizy - jako załącznik nr 2 do decyzji - wykazały spełnienie warunku kontynuacji funkcji, bowiem w OA znajduje się 10 obiektów usługowych. Stwierdzono zgodność z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r, póz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p". Organ uzyskał opinie (uzgodnienia) Powiatowego Inspektora Sanitarnego (17.03.2021 r.) oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (22.03.2021 r.). Pozostałe organy zobowiązane do współdziałania (w tym Minister Zdrowia) dokonały uzgodnienia "milczącego".

Od tej decyzji odwołała się C. S.,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 24.01.2022 r. nr SKO-ZP-415-250/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia 1588; oraz w związku z § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. poz. 1589), zwanego dalej "rozporządzeniem 1589", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji powołał się na stanowisko zawarte w piśmie organu ochrony środowiska (Burmistrza Rabki Zdroju) z dnia 11.01.2021 r. znak SRG.6220.10.2020 (K. 15 akt) oparte na aktualnym rozporządzeniu z dnia 10.09.2019 r. Istotą sprawy jest to, że zarówno w poprzednim rozporządzeniu (z 09.11.2010 r.) jak i aktualnym (z 10.09.2019 r.) inwestycja stanowiąca przedmiot decyzji nie jest zaliczana, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykazane przez skarżącą uchybienie nie miało zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że 1-stanowiskowy warsztat samochodowy o powierzchni 190 m2 (w tym 107 m2 pow. usługowej, a w pozostałem części powierzchnia socjalna i biurowa), z zatrudnieniem 1-osobowym plus 2 uczniów-praktykantów, z usługami elektromechaniki i blacharstwa samochodowego wykonywanymi w pomieszczeniu zamkniętym, bez usług lakierniczych -nie należy do przedsięwzięć zabronionych w strefie "B" uzdrowiska. Małe, jednostanowiskowe warsztaty samochodowe mogą być zaliczone do usług komplementarnych z funkcją mieszkalnictwa. Nie jest inwestycją mogącą (nawet potencjalnie) zagrozić środowisku. W przedmiocie uciążliwości zajęły stanowisko pozytywne umocowane w tej kwestii organy: Burmistrz Rabki Zdroju (jako organ ochrony środowiska), Minister Zdrowia nadzorujący zagospodarowanie przestrzenne uzdrowisk (uzgodnienie "milczące"), Dyrektor Okręgowego Urzędy Górniczego (22.03.2021 r.) stwierdzając, że inwestycja nie zagraża wodom leczniczym, Starosta Nowotarski odpowiedzialny za ochronę złóż kopalin i wód podziemnych (uzgodnienie "milczące"), oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny (opinia sanitarna z dnia 17.03.2021 r.), zastrzegając jedynie uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie ścieków "przemysłowych" i określając jednocześnie wymagania dla tych ścieków (przed odprowadzeniem do odbiornika) w zakresie dopuszczalnego ładunku zanieczyszczeń. Warunek ten został zamieszczony w decyzji i oznacza obowiązek uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, lecz dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Całkowicie nietrafny jest pogląd, że pozwolenie wodno-prawne warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor zadeklarował przy tym, że ilość ścieków "przemysłowych" nie przekroczy 0.5 m3/d. W kwestii niepełnego czy wadliwego rozpoznania warunku kontynuacji funkcji usługowej Kolegium wskazało, że w OA (obszarze sąsiednim) wykazano na mapie stanowiącej część graficzną analizy 10 obiektów usługowych. Kwestia rodzaju zabudowy (funkcji obiektów) podlega regulacji rozporządzenia 1589, które w § 2 pkt 1 lit b wymienia zabudowę usługową, bez dalszego różnicowania. Oznacza to, że organ nie był obowiązany do badania i dociekania, jakiego rodzaju usługi znajdują się w obszarze sąsiednim. Domaganie się takich analiz jest nieuprawnione i stanowi nadinterpretację przepisu.

W kwestii niewłaściwych map stwierdzono, że materiał dowodowy wskazuje, że w postępowaniu wykorzystano kopie mapy ewidencyjnego 1:1000 pozyskanej z urzędowego zasobu powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej Starostwa Powiatowego, z daty 08.12.2020 r. Tym samym jest spełniony - wbrew zarzutom skarżącej - przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, bowiem w aktach zalega mapa zasadnicza z w/w datą i wymaganą klauzulą. Nieuzasadniony jest także zarzut nieuwzględnienia uwag strony i nieudzielenia odpowiedzi. W toku postępowania odnotowano trzykrotne pisma C. S. (11.02, 18.05 i 18.08.2021 r.), które przekazano autorowi analiz, w dniu 14.10.2021 r. udzielono zainteresowanej odpowiedzi, a w konsekwencji zawarto w decyzji (pkt 11.13 na str. 3) wymagania w zakresie ochrony prawem zastrzeżonych interesów osób trzecich. Wobec kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia do kategorii inwestycji niezagrażających (nawet potencjalnie) środowisku i otoczeniu - zasięg ew. uciążliwości zamyka się w granicach terenu pozostającego w dyspozycji inwestora. Oprócz w/w pkt 11.13 w uzasadnieniu decyzji - także inne jej ustalenia stanowią wystarczające zabezpieczenie praw, uprawnień i interesów stron postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła C. S. zarzucając naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia 1588 (w brzmieniu z daty wydania decyzji I instancji) poprzez całkowity brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz poprzez uznanie przez organ II instancji, że analiza funkcji ma ograniczać się do samego oznaczenia funkcji;

b) § 2 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia 1589 poprzez błędną wykładnię i pominięcie; że rozporządzenie dot. oznaczeń rozróżnia ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy od ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie; że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w postaci zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnej na usługową - warsztat mechaniki samochodowej;

d) § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 Statutu Uzdrowiska Rabka-Zdrój; przyjętego uchwałą Nr XXXVI11/244/13 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 17 lipca 2013 r.; zgodnie z którym zakazuje się w strefie B Uzdrowiska prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, zaś warsztat mechaniki samochodowej taki wpływ posiada;

e) art. 34 pkt 3 w zw. z art. 100 ust. 1 oraz art. 391 i art. 407 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 624) ["p.w."] poprzez brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych, jak również brak uwzględnienia, że produkcja ścieków przemysłowych przy tej inwestycji negatywnie wpłynie na fizjografię uzdrowiska oraz właściwości lecznicze klimatu oraz przyjęcie przez organ II instancji; że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane przed uzyskaniem decyzji WZ;

f) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego, prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu, szczególnych wymagań dotyczących odbioru ścieków, braku pozwolenia wodnoprawnego;

g) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, iż rozporządzenie dot. oznaczeń rozróżnia ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 lit. b) od ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2), czego SKO nie dostrzegło;

§ 2 pkt 2 rozporządzenia dot. oznaczeń wyraźnie wskazuje, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, a nie jak wyżej poprzez samo określenie "usługi";

Powyższe jest zbieżne z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia, które wskazuje, że przez

funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, zaś § 3 ust. 1 nakazuje przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wskazano w tym względzie na orzecznictwo sądowe. Podkreślono, że sporna inwestycja mieści się na stoku wzniesienia [...] w samym centrum Uzdrowiska Rabka-Zdrój, w terenie, w którym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa w postaci usług hotelowych, pensjonatowych i najmu krótkoterminowego, a wszystko o charakterze uzdrowiskowym i to z tymi funkcjami winien porównać planowaną zmianę sposobu użytkowania najpierw architekt sporządzający analizę, a następnie organy obu instancji, aby rzeczowo wykonać ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnione jest oczekiwanie skarżącej, aby organy obu instancji odniosły się do faktu, że zamierzone przedsięwzięcie spowoduje:

• składowanie odpadów niebezpiecznych (oleje, smary, płyny, akumulatory);

• emisję hałasu;

• zwiększenie liczby pojazdów na działce;

• emisję spalin do atmosfery.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 Statutu Uzdrowiska Rabka Zdrój, zakazuje się w strefie B Uzdrowiska prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, zaś warsztat mechaniki samochodowej taki wpływ posiada w sposób oczywisty, tak na fizjografię\ uzdrowiska - zwłaszcza w tym konkretnym terenie (który jest terenem pensjonatowym, hotelowym, wypoczynkowym, pozbawionym usług samochodowych, motoryzacyjnych, budowlanych), jak i na właściwości lecznicze klimatu.

Konsekwencję powyższego stała się akceptacja naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez całkowity brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p. W załączniku nr 2 do Decyzji, mającym stanowić "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", w jej punkcie 5 można przeczytać, że ,,przegląd analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - nie wyznaczano ze względu na charakter inwestycji-przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku - nie ulegną zmianie parametry budynku". Stanowisko organów obu instancji jest całkowicie wadliwe i nieuprawnione w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nie daje podstaw do "zwolnienia" organu od wykonania rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W realiach sprawy występują wątpliwości co do jakości i rzetelności analizy, skoro nie wskazuje ona i nie omawia w żaden sposób jakie są funkcje i cechy istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy. W załączniku nr 3, znajdują się wyłącznie budynki, z których część opisana jest jako MN, część jako MW i część jako U, zaś poza legendą mapy wyjaśniającą tylko skróty brak jest wskazania jakie to są usługi, jaki mają wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, jaki wpływ wywierają na środowisko uzdrowiskowe. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o warunki zabudowy. Również zmiana sposobu użytkowania, aby była dopuszczalna musi się wkomponowywać w owe uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, a warsztat samochodowy nie wkomponowuje się w willową dzielnicę, w której prowadzona jest działalność uzdrowiskowo-turystyczna, w centrum Rabki i strefie B.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ nie wszystkie strony postępowania wykonały powyższe wezwanie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Nadto zgodnie z § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W niniejszej sprawie sporządzone zostały liczne projekty decyzji, jednak ostatni, który został sporządzony przed wydaniem decyzji przez organ I Instancji (k. 102 do k. 98 akt adm.), załączników graficznych nie ma w ogóle, zatem nie może być nawet potraktowany jako "projekt decyzji", skoro jest niekompletny. Trudno tez twierdzić, że w niniejszej sprawie nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Uzgodnienia miały miejsce w marcu 2021 r. a od tego czasu sporządzono jeszcze kilka "projektów decyzji", która ostatecznie została wydana przez organ I Instancji w październiku 2021 r.

Niniejsza sprawa dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, która w głównej mierze dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanego. Nie zmieniają się parametry dotyczące linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu.

Zatem w niniejszej sprawie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego służyć ma ustaleniu, czy wnioskowana nowa funkcja istniejącego budynku (zmiana z budynku w całości mieszkalnego na budynek, na parterze którego znajdzie się warsztat samochodowy) wpisuje się w warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Jak już wyżej wskazano, rozległość obszaru analizowanego uzależniona jest od tego, jaka jest szerokość frontu działki, czyli tej części granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z decyzji organu I Instancji wynika, że teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych, a na każdą z tych dróg istnieje osobny zjazd (załącznik nr 2 do decyzji, pkt. 2). Jednak ani organy, ani autor "projektu" decyzji (analiza jako odrębny dokument nie została sporządzona) nie wskazał, który z tych zjazdów jest "głównym zjazdem na działkę". W tej sytuacji, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie poddaje się weryfikacji. Obszar ten jest dość obszerny i obejmuje przykładowo - jak się wydaje – obcy urbanistycznie teren ul. [...], ciek wodny oznaczony jako "S." oraz tereny położone na zachód od nich. Rozległość obszaru analizowanego nie została uzasadniona przez autora "projektu decyzji", ani nie wynika z akt sprawy. Sąd podkreśla przy tym, że pogląd, że obszar analizowany nie może być poszerzany w celu "poszukiwania" obiektu , do którego można nawiązać zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – jest ugruntowany w orzecznictwie sadów administracyjnych.

Nadto ustalenia zawarte w pkt. 1 załącznika nr 2 do decyzji, dotyczące procentowych udziałów poszczególnych funkcji w obszarze analizowanym są gołosłowne. W szczególności wyliczenia te nie zostały poparte żadnymi weryfikowalnymi obliczeniami i dowodami ani nie wskazano, na których konkretnie działkach (oznaczonych numerami ewidencyjnymi) znajduje się jakiego rodzaju zabudowa. Żeby rzetelnie ustalić procentowy udział poszczególnych funkcji w obszarze analizowanym, to najpierw wszak trzeba znać powierzchnię tego obszaru oraz sumę powierzchni działek zajętych pod poszczególne rodzaje zabudowy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zgromadził jakiejkolwiek dowody dla ustalenia tych okoliczności, np. wypisy z ewidencji gruntów, oraz aby dokonał na ich podstawie jakichkolwiek obliczeń. W niniejszej sprawie nie jest zresztą istotny procentowy udział różnych funkcji w obszarze analizowanym, tylko ustalenie na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych w sąsiedztwie istnieje zabudowa usługowa i jakiego rodzaju są to usługi, tak aby można było obiektywnie ustalić czy warsztat samochodowy będzie kontynuował zastane - w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym – funkcje. W tym zakresie uzasadnione są zarzuty skargi, zwłaszcza, że zastany obszar to teren uzdrowiska.

Dalej wskazać należy, że w warunkach przyłączenia do sieci, wydanych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., w pkt. 3 wskazano na konieczność pozyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Tymczasem w decyzji w pkt. 12 – co do odprowadzania ścieków odnotowano tylko, że "odprowadzanie ścieków bez zmian instalacją do kanalizacji sanitarnej według warunków przyłączenia do sieci z 20.01.2021r." Decyzja o warunkach zabudowy ma jednoznacznie ustalić te właśnie "warunki" i nie może czynić tego odwołując się do dokumentu, który jest tylko podstawą do ustalenia jej treści. Decyzja o warunkach zabudowy będzie funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a nie łącznie z innymi dokumentami w tym warunkami wskazanymi przez dostawców mediów, zatem musi być jednoznaczna, nie może odwoływać się do dokumentów, które nie stanowią przecież jej załączników.

Kolejna wada decyzji to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu. Rację ma skarżąca, że inne zapotrzebowanie na media w tym w szczególności na prąd może być dla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a inne dla warsztatu samochodowego, jednak w aktach sprawy brak zapewnienia dostawcy energii elektrycznej, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest w tym zakresie wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Ponownie prowadząc postepowanie organ będzie obowiązany uwzględnić wszystkie powyższe wskazania, w tym w szczególności ustali front działki w znaczeniu jaki nadają mu obowiązujące przepisy i na tej podstawie wyznaczy obszar analizowany. Dopiero tak ustalony projekt decyzji może podlegać uzgodnieniom z właściwymi organami.

Jeśli zaś idzie o stanowisko uczestnika R. S. (zamieszkałego w R. ) to wskazać należy, że doręczenia dokonywane przez organ rzeczywiście budzą wątpliwości. Z rejestru gruntów (k. 21) wynika, że miejsce jego zamieszkania to ul. [...]. Pierwsze pismo w sprawie – zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane jednak adres ul. [...] (który jak twierdzi jego pełnomocnik córka M. S. jest adresem prawidłowym) i zostało skutecznie doręczone tj. odebrane i podpisane przez dorosłego domownika o nazwisku S. (choć bez wskazania imienia i stosunku pokrewieństwa). Kolejna korespondencja kierowana była już na adres wynikający z ewidencji gruntów budynków tj. na ul. [...]. Niemniej okoliczności te nie mają już istotnego znaczenia, skoro decyzje organów obu instancji zostały z innych powodów uchylone. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie już zatem doręczać korespondencję na właściwy adres, a to wobec wyjaśnienia tych kwestii przez pełnomocnika – córkę M. S., o ile oczywiście okoliczności faktyczne nie ulegną zmianie.

Wobec powyższego decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).