Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1012/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A." w K. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. NR [...] z dnia [...].10.2006r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla A. sp. z o.o. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: ,.Budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingiem podziemnym i naziemnym na działkach nr 1, 2 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczna i drogową dodatkowo na działkach nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 - obr.[...] oraz wjazdem poprzez działki nr 3, 4, 5 - obr. [...] w rejonie ulic [...], w K".

Orzekając w ten sposób podano, że teren określony we wniosku z dnia [...].07.2006r. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wymaga przeprowadzenia postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 oraz następnych ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania badano, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Stosownie do z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną obszaru wokół terenu inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono, zgodnie z § 3 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Na podstawie przedmiotowej analizy, wykonanej przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów ustalono, że planowana inwestycja dotyczy budowy obiektu mieszkalno-usługowego o wysokości około 40 m, z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną lokalizowaną na terenie położonym w rejonie ul. [...] i ul. [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki W. Wskazany teren inwestycji kubaturowej (działki ewidencyjne Nr 1 i 2) znajduje się w obecnie w pasie zieleni ciągnącym się wzdłuż ul. [...] i ul.[...], łączącym się z bezpośrednim otoczeniem rzeki W. W obszarze analizowanym, w kierunku południowym od wnioskowanego terenu inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne ( w parterach także częściowo usługowe) siedmio i dziesięciokondygnacyjne oraz budynek dwunastokondygnacyjny hotelu. Wznoszone są także kolejne budynki. Opisana zabudowa zlokalizowana jest na południowy zachód od wnioskowanego terenu i sąsiaduje z położonym dalej na zachód os. [...]. Istniejące budynki tworzą kwartał zabudowy dostępny głównie z ul. [...] i wyznaczony przebiegiem tej ulicy od zachodu. Od strony wschodniej istniejąca zabudowa zamyka się w linii równoległej do doliny rzeki W. Wyższa zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest wzdłuż ul. [...]. Wschodnią i południową część tego kwartału tworzy prawie wyłącznie niska zabudowa usługowa (obiekty oświatowe wraz z przyległymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi). Obniżenie wysokości obiektów kubaturowych i opisany powyżej sposób rozmieszczenia funkcji sprzyja dobrej relacji zabudowy z terenami zielonymi związanymi z rzeką W. Istniejąca zabudowa nie ingeruje w tereny zieleni otwartej. Linie zabudowy w analizowanym obszarze kształtują się przede wszystkim w relacji do ul. [...], ciągu arterii komunikacyjnych od strony północnej i doliny rzeki W. Istniejące budynki wyznaczają nieprzekraczalne linie zabudowy, jednoznacznie definiujące zewnętrzne pierzeje istniejącej zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania przeanalizowano charakterystykę projektowanego zamierzenia przedłożoną w formie pisemnej i graficznej przez wnioskodawcę pod kątem możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbadano zgodność projektowanych parametrów zamierzenia inwestycyjnego z przepisami obowiązującego prawa.

Stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne usytuowanie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Linia istniejącej zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, przebiega poza przedmiotową działką. Projektowany obiekt jest lokalizowany w całości przed linią określającą północną ścianę kwartału zabudowy wyznaczoną przez zabudowę objęta granicami analizowanego obszaru od strony ciągu ulic [...] i [...]. Trzeba podkreślić, że w obecnej sytuacji linia ta w sposób płynny stanowi swego rodzaju tamę dla nowej zabudowy wysokiej. Usytuowanie planowanego budynku mieszkalno-usługowego o wysokości około 40m przed tą linią naruszyłoby układ urbanistyczny w rozpatrywanym rejonie. Nie jest możliwe zlokalizowanie wnioskowanej zabudowy w zgodzie z wyznaczoną linią zabudowy, a ponadto brak jakichkolwiek innych elementów przestrzennych, które mogłyby uzasadnić inny sposób określenia linii zabudowy.

Proponowana intensywność zabudowy terenu inwestycji kubaturowej wynosząca 59% jego powierzchni, jest dwukrotnie wyższa od wartości typowej dla analizowanego obszaru (25%). Porównywalna, lecz mniejsza intensywność zabudowy pojawia się tylko raz - na działce nr 14. Jest to jednak działka tworząca wspólne zagospodarowanie z działkami sąsiednimi o łącznej intensywności zabudowy zbliżonej do średniej w obszarze. Brak jest wystarczających przesłanek uzasadniających wprowadzenie na teren określony wnioskiem intensywności znacznie różniącej się od średniej dla obszaru i nie występującej w tym obszarze.

Także przeprowadzona ocena gabarytu planowanego zamierzenia pozwala stwierdzić, że inwestycja w przedstawionym kształcie przekracza parametry istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Najwyższe istniejące budynki osiągają tu wysokość około 35m , przy elewacjach o szerokości około, 20m i 12 - 15m. Projektowany budynek miałby posiadać wysokość około 40m i szerokości elewacji frontowej 20m oraz szerokości drugiej elewacji około 31m. W odbiorze przestrzennym bryła architektoniczna projektowanego budynku odbiegałaby swoją skalą od formy i kompozycji przestrzennej istniejącej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno architektonicznej nie wynika dopuszczenie lokalizacji we wskazanym miejscu obiektu o wnioskowanym gabarycie.

Wobec stwierdzenia braku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeczono jak w sentencji.

W uzupełnieniu do tych wywodów podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej następuje w szczególnej sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zastosowaniu przepisów art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren wnioskowanej inwestycji położony jest w granicach będącego obecnie w opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Zgodnie z informacją Biura Planowania Przestrzennego prace planistyczne są na etapie po syntezie uwarunkowań i rozpatrzenia wniosków do planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym na podstawie szerszych uwarunkowań i rozstrzyga między innymi o przeznaczeniu terenów i zasadach jego zagospodarowania.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyła A. sp. z o.o. w K. , wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, względnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca zarzucała : naruszenie art. 6 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na błędne rozpoznanie i negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy - w związku z odmową ustalenia warunków zabudowy bez wskazania regulacji ustawowych, na podstawie których organ ograniczył konstytucyjne prawo strony skarżącej do korzystania z nieruchomości; art. 61 ust. 1 ustawy - poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bez jakiegokolwiek wskazania, z jakich przyczyn i który z warunków przewidzianych powołanym przepisem umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem nie został spełniony; art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, przy występowaniu przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 - wobec odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z przepisami odrębnymi; § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez wykorzystanie analizy przewidzianej tym przepisem celem wyznaczenia linii zabudowy poza granicami działki objętej wnioskiem, podczas gdy analiza ta służy jedynie określeniu funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, a nie linii zabudowy; § 4 ust. 1 - 4 w związku z ust. 1 rozporządzenia w drodze wyznaczenia linii nowej zabudowy poza terenem działki objętej wnioskiem, podczas gdy analizowany przepis przewiduje alternatywne sposoby wyznaczania tej linii i pewien zakres uznaniowości organu administracji tylko w zakresie wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, co w rezultacie doprowadziło kumulatywnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki, równoznacznego z zakazem zabudowy, w sytuacji gdy zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie wykonawcze przewidują dla tego terenu nie tylko możliwość, lecz wręcz brak możliwości odmowy ustalenia wobec zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi; art. 7 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyznanie prymatu rzekomemu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie potencjalnych interesów związanych z ochroną układu urbanistycznego i pominięciu uzasadnionych interesów strony, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 k.p.a., w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest przede wszystkim nie tylko rzeczywisty (prawnie chroniony), lecz także na tyle ważny, że nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego w sytuacji zaistniałego ewentualnie konfliktu wartości; art. 107 § 3 k.p.a. - przez niepowołanie w uzasadnieniu faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także na braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu odwołania, nawiązując dodatkowo do regulacji zawartych art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 5 pkt 21 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody w polemice z tezą o negatywnym wpływie inwestycji na układ urbanistyczny, czy położone w sąsiedztwie rzeki W. tereny zielone.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28.12.2006r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. NR [...] z dnia [...]10.2006r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80 , poz. 717 z późn. zm.), § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia nawiązano do kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz zarzutów odwołania, przytoczono treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wskazano ogólnie na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. Wyjaśniono dalej, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane przepisy znajdują w pełni zastosowanie. Jak wynika z akt sprawy ,A. sp. z o.o. w K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. We wniosku wskazano na dojazd do planowanej inwestycji od ul. [...] oraz ul. [...] poprzez działki drogowe nr 11, 12 i 13 obr.[...]. W zakresie parametrów technicznych planowanej inwestycji podano: długość ok. 31,5 m, szerokość ok. 23,5 m, wysokość ok. 40 m. Do wniosku dołączono między innymi dokumenty pozwalające na ocenę w przedmiocie uzbrojenia terenu objętego wnioskiem (informacje i opinie od właściwych dysponentów sieci uzbrojenia terenu) oraz ekspertyzę przestrzenną oraz koncepcję urbanistyczno-architektoniczną zagospodarowania nieruchomości w obrębie ulic [...] dla działek objętych wnioskiem.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji wystąpił o opinie do Biura Planowania Przestrzennego UM, Miejskiego Konserwatora Zabytków, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji i ochrony środowiska, uzyskując te opinie w toku postępowania. W opinii z dnia [...].09.2006r. Biuro Planowania Przestrzennego UM wyjaśniło, że zgodnie z roboczą edycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", działki nr 1 i 2 obr.[...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej - usługowej oznaczonej symbolem[...] wys. 6-12 kondygnacji.

W rozpatrywanej sprawie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez mgr inż. arch. A.B-M. wraz z częścią graficzną tej analizy. We wspomnianej analizie stwierdzono, że analizowany obszar (wyznaczony wokół działek objętych wnioskiem) położony jest w południowo - zachodniej części K. , w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...]. W obszarze tym dominują wysokie budynki wielorodzinne (do 12 kondygnacji) i tereny zielone, zaś przez centrum obszaru płynie rzeka W. otoczona zielenią wysoką. Tereny zielone oddzielone ul.[...] od obszarów zabudowy leżą w bezpośrednim sąsiedztwie i na terenie Parku [...] W. który to teren jest jedynym tak rozległym obszarem zieleni położonym pomiędzy zabudową wielorodzinną w tej części K. Wskazano również, że park ten stanowi korytarz ekologiczny, trasę migracji zwierząt i siedlisko chronionych gatunków zwierząt. Natomiast na wschód od terenu inwestycji i od doliny W. znajduje się osiedle [...], stanowiące zamknięty układ urbanistyczny 12-kondygnacyjnych bloków. Z kolei na północ od terenu inwestycji znajdują się tereny zielone niezabudowane, przez których środek przebiega rzeka W. Na zachód od ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna os. [...], uzupełniana nowymi budynkami wielorodzinnymi. Opisany w analizie teren tworzy kwartał zabudowy określony przebiegiem ulic , osią doliny W. i ul. [...], ul. [...] i [...]. Wyższa zabudowa wielorodzinna kształtuje pierzeję ul. [...], będącą zachodnią ścianą tego kwartału zabudowy, przy czym najwyższy tam budynek - hotel "P. stanowi dominantę, rozpoczynającą kwartał zabudowy. Natomiast obszar zieleni pomiędzy liniami zabudowy pozbawiony całkowicie zabudowy jest wnętrzem urbanistycznym ważnym w skali całego obszaru analizowanego, jak również niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania przyległych osiedli mieszkaniowych. Dolina W. kształtuje bowiem przestrzenie miejskie i krajobraz w rejonie S. , J. , Ł. , C. , R. i L. , aż do ujścia do W. W powoływanej analizie dokładnie przedstawiono zatem, jak kształtuje się linia zabudowy w analizowanym obszarze i jaka zabudowa ją wyznacza. W konsekwencji tych wyjaśnień stwierdzono, że teren inwestycji położony jest poza tym kwartałem zabudowy mieszkaniowo -usługowej, bezpośrednio przy dolinie rzeki W. W przedmiocie intensywności zabudowy terenu inwestycji podano, że dla planowanej inwestycji wynosi ona 59 % jego powierzchni, w związku z czym jest dwukrotnie wyższa od typowej dla obszaru wynoszącej 25 %. Podano też, że porównywalną, lecz mniejsza intensywność zabudowy dotyczy działki nr 14, która jednak tworzy wspólne zagospodarowanie z działkami sąsiednimi o łącznej intensywności zabudowy zbliżonej do średniej w obszarze. W konsekwencji stwierdzono, że brak jest przesłanek uzasadniających wprowadzenie dla terenu objętego wnioskiem intensywności zabudowy znacznie różniącej się od średniej w obszarze i nie występującej w tym obszarze. Dodatkowo wskazano, że w obszarze objętym analizą najwyższe budynki osiągają wysokość 35m, zaś budynek hotelu "P. " stanowi wysokościową dominantę. Stąd też i w zakresie gabarytów planowanego obiektu, tj. wysokość ok. 40 m, nie zachodzi kontynuacja gabarytów istniejących już obiektów.

Ponownie rozpoznając całość sprawy, wyjaśniono następnie, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty jest zapewnienie wiedzy specjalnej, co nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 4 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia). W myśl ust 4 cyt. przepisu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W analizie sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy przedstawiono sposób kształtowania się linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym. Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów rozporządzenia, w myśl których co do zasady wyznaczenie linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem winno stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich stwierdzić należy, że linia ta przebiega poza terenem planowanej inwestycji. Wprawdzie w ust. 4 § 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, niż według generalnej zasady, niemniej taki inny sposób wyznaczenia linii zabudowy musi znajdować potwierdzenie i uzasadnienie w analizie. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 § 5 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji znacznie przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy występujący w obszarze, który wynosi 25 %, podczas gdy tenże wskaźnik dla planowanej inwestycji wynosi 59 %. Trudno również nawiązywać w tym względzie do wyjątku, jakim jest wskaźnik intensywności zabudowy na działce nr 14, niezależnie od argumentacji organu pierwszej instancji, że działka ta tworzy wspólne zagospodarowanie z działkami sąsiednimi. Uwzględnienie wyższego wskaźnika intensywności zabudowy byłoby sprzeczne zarówno z § 5 ust. 1 rozporządzenia - z uwagi na znaczne przekroczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy w analizowanym obszarze, jak również z § 5 ust. 2 - analiza bowiem nie uzasadnia wyznaczenia omawianego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora. Następnie, w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W tym przypadku również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Z powołanej uprzednio analizy wynika, że najwyższe budynki w obszarze analizowanym osiągają wysokość 35 m, natomiast budynek hotelu "P. " stanowi dominantę wysokościową tego obszaru. Wobec tego nie zachodzi również kontynuacja gabarytów istniejących obiektów budowlanych w zakresie ich wysokości. Uwzględniając powyższe podzielono zatem w całości argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreślono, iż materiałów graficznych sprawy wyraźnie wynika, że usytuowanie planowanego obiektu na terenie objętym wnioskiem przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, obiekt ten "wchodziłby" w teren dotychczas niezabudowany, stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo obszaru zieleni przy rzece W. Z kolei bryła architektoniczna planowanego obiektu w kształcie określonym wnioskiem odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania wskazano, że twierdzenia o naruszeniu przez Prezydenta Miasta K. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów powoływanego rozporządzenia nie znajdują uzasadnienia. Interpretacja wskazanych przepisów prawa dokonana przez stronę odwołującą się stanowi pewnego rodzaju polemikę z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło jedynie zarzut, że o ile organ pierwszej instancji podaje w uzasadnieniu decyzji właściwe przepisy dotyczące sposobu wyznaczenia linii zabudowy, o tyle jednak nie powołuje ich już w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy oraz gabarytów planowanego obiektu, które to czynniki również były przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając całość okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności to, że skarżąca ma wiedzę o przepisach obowiązujących w omawianej materii, wskazane uchybienie w istocie nie naruszyło uprawnień strony, nadto nie wpływa też na wynik postępowania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28.12.2006r. Nr [...], A. sp. z o.o. w K. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 15 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji, w wyniku czego wadliwa decyzja została utrzymana w mocy, jak również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Uzasadniając powyższe skarżąca przedstawiała stan sprawy, w tym najważniejsze motywy rozstrzygnięć, odwołania oraz skargi. Wskazując na konsekwencje obowiązywania wyrażonej w art. art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podnosiła, że wykonał wynikających z niej obowiązków bowiem nie ustosunkował się merytorycznie do żadnego z podniesionych w odwołaniu zarzutów, ograniczając się jedynie do powtórzenia wniosków Prezydenta Miasta K . W treści uzasadnienia Kolegium wprawdzie wskazuje, że ponownie rozpoznaje całość sprawy, jednak wnioski zostały przepisane wprost z decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, że planowana inwestycja, realizowania w obszarze pomiędzy ul. [...], rzeką W. , a istniejącą zabudową wzdłuż ul. [...], stanowiącym naturalną kontynuację sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Układ urbanistyczny w obszarze analizowanym wyznaczają ulice [...], [...] i [...]. Najsilniejszą determinantą przestrzenną są budynki wielorodzinne 12-kondygnacyjne wzdłuż ul. [...], które wyznaczają w sposób jednoznaczny jej pierzeję i linię zabudowy. Strona skarżąca w odwołaniu wskazała na opinię Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...].09.2006r., zgodnie z którą trwają prace nad ustaleniem planu miejscowego dla obszaru [...], a według roboczej edycji tego planu działki nr 1 oraz 2 obr. [...] znajdują się na "terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej - wysokość do 12 kondygnacji". Powyższe jednoznacznie wskazywało na bezpodstawność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. , polegającego na odmowie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, spełniającego wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pozostającego w zgodzie z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy, nie ustosunkowując się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, arbitralnie stwierdził, że stanowią one jedynie pewnego rodzaju polemikę z rozstrzygnięciem pierwszej instancji i nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. Kolegium nie zajęło żadnego stanowiska w kwestii kolejnych zarzutów odwołania, a to naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady swobody zabudowy, słusznego interesu strony oraz wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a odnośnie prawidłowego uzasadnienia decyzji. Treść rozstrzygnięcia odwoławczego może pokrywać się z orzeczeniem organu pierwszej instancji wówczas, kiedy orzeczenie to jest zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz z zasadą celowości. W przypadku utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy także narusza prawo. Mając na względzie, że odwołanie zawierało szereg zarzutów naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego, wskazujących jednoznacznie na wadliwość decyzji Prezydenta Miasta K. , należy stwierdzić, że pozostawienie w mocy tego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa. Strona skarżąca wskazała , że treść zaskarżonej decyzji nie pozwala jej na obronę swoich praw. Okoliczność ta jest wynikiem niezastosowania się przez Kolegium do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi decyzja powinna wskazywać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagania, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełni respektuje art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowiąc, że niejawna narada składu orzekającego obejmuje dyskusję oraz głosowanie nad rozstrzygnięciem i zasadniczymi jego motywami. Odnosząc te wymogi do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można dostrzec, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało tym wymogom. Jest tak dlatego, że organ odwoławczy nie wskazał w sposób kompletny motywów rozstrzygnięcia, brak jest także dokładności wywodów, które w całości opierają się na ustaleniach organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Polemizując z zarzutami skargi wskazywało, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego dokonano oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności analizy urbanistyczno - architektonicznej, przedstawiając w konsekwencji własną ocenę tegoż materiału i tym samym wyrażając własne stanowisko w sprawie. Skarżąca mimo, że zarzuca nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie wskazuje dowodów, które w jej ocenie należało przeprowadzić, a także nie powołuje konkretnych okoliczności, które winny być wyjaśnione. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dokładnie przedstawiono, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia, z powołaniem się zarówno na konkretne ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak też ze wskazaniem przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydania z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwane dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. Krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że po dokonanych na żądanie organu pierwszej instancji uzupełnieniach wniosek inwestora spełniał wszelkie wymogi określone w art. 63 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 p.z.p. oraz zawierał także dodatkowe elementy. Do wniosku dołączono jako załącznik nr [...] poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika inwestora kserokopie wypisów z rejestru gruntów pełnej treści dla działek stanowiących teren inwestycji kubaturowej, jak również kserokopie takich wypisów niepełnej treści dla działek sąsiednich oraz objętych planowana infrastrukturą techniczną i drogową. Dokument dotyczący działek nr 15 i nr 16 , określa jako ich właściciela J.K. , wskazuje jego adres oraz oznaczenie księgi wieczystej tej nieruchomości. Jak wynika z dostępnych map, działka nr 15 o pow. 1 a 18 m2 sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji kubaturowej, zaś druga stanowi jej przedłużenie. Kontrolowane decyzje nie zawierają ustaleń dotyczących stron postępowania. Z akt administracyjnych wynika jednakże, że J.K. , do którego kierowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy wydawane decyzje uznawany był za jego stronę, co nie budzi zastrzeżeń w świetle treści art. 28 k.p.a. Żadne z dokonywanych w obu instancjach doręczeń korespondencji przeznaczonej dla J.K. nie było jednak skuteczne, czasem był pomijany przy doręczeniach, przy czym z akt sprawy nie wynika by podejmowano czynności umożliwiające ich skuteczność , albo działania zmierzające do ustalenia stanu prawnego tej nieruchomości. Nie są znane przyczyny, dla których w toku postępowania korespondencją kierowano od pewnego momentu równolegle także do M.K. , przy czym i w tym wypadku doręczenia nie były skuteczne. Powyższe, uwzględniając pozostałe dostępne w aktach administracyjnych materiały wskazuje, że w sprawie nie uczestniczył jako strona właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr 15 i nr 16 oraz prowadzi do wystąpienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Jest też konieczna i wystarczającą przesłanką uzasadniająca uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" p.p.s.a.

Pomimo tego stanu rzeczy należy wskazać również na inne dostrzegane uchybienia , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczą zasadniczych kwestii proceduralnych i materialnoprawnych oraz dodatkowo uzasadniają eliminację z obrotu prawnego obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "a " i "c " p.p.s.a. Ich wystąpienie trafnie sygnalizują najpierw zarzuty odwołania, zaś następnie zarzuty skargi.

Zasadnie wskazywano w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów z art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz kwestionowano jako naruszające przepisy prawa materialnego zawarte w niej rozstrzygnięcie.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. ( tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wyżej wskazane obowiązki nie zostały prawidłowo wykonane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczono co prawda treść art. 61 ust. 1 p.z.p., który określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego, dotyczące w szczególności zmian w zagospodarowania terenu polegających na realizacji nowej zabudowy. Nie zawarto w nim jednak żadnych wyjaśnień dotyczących wykładni oraz zasad stosowania tego przepisu. Nie poczyniono też ustaleń odnoszących się do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5, stąd nie jest wprost wiadomym : czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ( w tym jaki jest status prawny zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji dróg i ulic ), czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; czy wydanie żądanych we wniosku warunków zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie wyjaśniono również, czy i jakie znaczenie mają w sprawie niniejszej uzyskane, pozytywne opinie dotyczące przedmiotowej inwestycji, o które zwracano się do różnych jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej K. W konkluzji rozważań podano, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest brak łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. z przepisu art. 61 ust.1 pkt 1, co mogłoby naprowadzać, że pozostałe przesłanki zostały spełnione, gdyby nie osnowa decyzji, gdzie powołano art. 61 ust. pkt 1 i 2 tej ustawy. Ograniczając merytoryczną część uzasadnienia decyzji do kwestii istotnych w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 powołano w nim tylko przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zaś czyniąc ustalenia na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej opisano jedynie ogólnie typ oraz cechy występującej w nim zabudowy, bez określenia jednak konkretnie funkcji i parametrów wszystkich obiektów występujących w tym obszarze na poszczególnych działkach. Równie lakonicznie – bo bez podania stosownych przepisów, wyników uśrednień, czy innych szczegółowych danych - wskazano na przeszkody do uwzględnienia wniosku w postaci : niemożności wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy bez naruszenia układu urbanistycznego w rozpatrywanym rejonie , dwukrotnie wyższej intensywność zabudowy planowanej inwestycji kubaturowej niż typowa w obszarze analizowanym oraz gabaryty ( wysokość i szerokość elewacji frontowej ), które przekraczają parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Z uwagi na ogólnikowość dokonanej w uzasadnieniu decyzji analizy architektoniczno-urbanistycznej, a także nie odniesienie się do zawartych we wnioski i załącznikach twierdzeń inwestora dotyczących spełnienie wymogów z art. 61 pkt 1 p.z.p., wnioski uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy należy uznać za dowolne. Powyższe ma znaczenie tym bardziej, że z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że obszarze analizowanym w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej do planowanej przez inwestora funkcji ) nawet siedmio i dziesięciokondygnacyjne oraz budynek dwunastokondygnacyjny hotelu, zaś zgodnie z roboczą edycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", działki nr 1 i 2 obr.[...] znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem [...], wys. 6-12 kondygnacji.

Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28.12.2006r. Nr [...] powołując treść art. 61 ust. 1 p.z.p. nie zawarto żadnych wyjaśnień dotyczących jego wykładni, zasad stosowania oraz nie poczyniono ustaleń odnoszących się do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5. To uchybienie zasadom z art. 107 §1 i 3 k.p.a. jest tym bardziej istotne, że odwołanie inwestora nawiązuje do przedmiotowych kwestii, zawiera w tym zakresie określone twierdzenia o faktach oraz prezentację poglądów prawnych. O ile w drugiej instancji rozbudowano ustalenia czynione na podstawie sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powtórzono jako własne podane w niej wnioski dotyczące niespełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. pkt 1, powyższe uczyniono bezkrytycznie, nie dostrzegając, że nie przystaje ona do okoliczności podanych w uzasadnieniu wniosku inwestora, nie odpowiada przepisom prawa, zaś w aktach administracyjnych brak dokumentu potwierdzającego, że sporządzający ją mgr inż. arch. A.B.-M. jest osobą wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów .

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, akcentując nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807 ).

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz norm rangi ustawowej należy uznać, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest w tym wypadku natomiast wkomponowanie inwestycji o planowanej funkcji i podanych w przybliżeniu parametrach w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy co do ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), które należy ustalić. Nie jest też wykluczona przy ustaleniu warunków zabudowy pewna modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, która nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Zasadnicze znaczenie dla wykonania ciążących na organie administracji publicznej w tym zakresie obowiązku ma uprzednie właściwe określenie obszaru analizowanego. Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Uwzględniając powyższe przepisy należy uznać, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował on bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, powołana regulacja zawarta w przepisach wykonawczych winna być stosowana zgodnie i w powiązaniu z normami rangi ustawowej, które w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. przy określaniu warunków zabudowy kładą nacisk na zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji, a nie w skali makro, branej pod uwagę w ramach planowania przestrzennego. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie, ani sąsiedztwa. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym oraz nakazuje uznać za działki sąsiednie, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który jednakże na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony i obejmować obszar o promieniu znacznie większym niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Takie podejście na terenie, gdzie nie ma zwartej zabudowy uzasadnia brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., dopuszczającego ustalenie warunków zabudowy w nawiązaniu do zabudowy przy tej samej drodze publicznej. O ile odmienne zasady i procedury przewidziane dla tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności z uwagi na zasadę zrównoważonego rozwoju, czy koncepcje urbanistyczne dla terenu objętego planem albo poszczególnych jego części - w tym zabudowy kwartałów tworzonych przez szereg dróg publicznych lub inne elementy otoczenia, o tyle ustalając obszar analizowany w niedookreślonych przez ustawodawcę granicach maksymalnych, należy mieć na uwadze ład przestrzenny w sąsiedztwie inwestycji, w wyżej podanym znaczeniu oraz przy znacznym rozproszeniu zabudowy – przy tej samej drodze publicznej, po obu jej stronach. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba właściwie określić uprzednio front działki. Charakterystycznym jest , że w powołanym już przepisie zawierającym legalna definicję tego pojęcia mówi się o drodze, z której ma odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a nie o takiej o drodze publicznej. Należy nadto podkreślić, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to był obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień ( tak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.10.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, zam. zb. LEX nr 394823 ). Z art. 60 ust. 4 p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogiczne należy traktować sporządzenie samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części tego projektu i późniejszej decyzji.

Wskazane wyżej osoby, nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, którymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 p.z.p. , projekt decyzji związanych z nią materiał podlega ocenie organu, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie, którego zasadność ma związek z prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego oraz dokonana w nim analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego winna obejmować wszelkie informacje zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że inicjujący postępowanie administracyjne wniosek podaje pełną informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. W szczególności, przedmiotowy wniosek zawiera jako załącznik nr [...] sporządzoną przez "A. " sp. z o.o. w K. ekspertyzę przestrzenną oraz koncepcję urbanistyczno-architektoniczną zagospodarowania nieruchomości w obrębie ulic [...]- [...], które należy uznać za twierdzenia inwestora o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co do spełnienia wymogu " dobrego sąsiedztwa " Zważyć należy, że wśród tych dokumentów znajduje się rysunek odzwierciedlający dane wynikające z mapy ewidencyjnej, z naniesionymi obszarami zagospodarowania kubaturowego w rejonie planowanej inwestycji ( analiza zabudowy oraz rozwiązań komunikacyjnych ). Na rysunku tym zaznaczono między innymi : planowany budynek dwunastokondygnacyjny wkomponowany w obrys nieruchomości stanowiącej działki nr 2 i 1 , dojazd do przedmiotowych działek, ich front , a także obszar analizowany mający kształt okręgu o promieniu 96m. W obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości planowanej przez inwestora pod budowę obiektu kubaturowego, po przeciwnej stronie drogi, z której ma odbywać się główny wjazd naniesiono dwa istniejące budynki dwunastokondygnacyjne ( na działkach nr14 i nr 17 ). Rysunek ten przedstawia dodatkowo lokalizacje budynków dwunasto, dziewięcio i siedmiokondygnacyjnych już poza obszarem analizowanym, w rejonie ulic [...] i [...]. Przedstawiona wyżej lokalizacja oraz parametry inwestycji pozostają w zgodzie z jej opisem zawartym we wniosku oraz w dołączonej do niego części tekstowej ekspertyzy przestrzennej oraz koncepcji urbanistyczno-architektonicznej.

Zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie odniesiono się do powyższych twierdzeń zawartych we wniosku inwestora, co jest istotne oraz mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, choćby z uwagi na zupełnie odmienne wyznaczenie obszaru analizowanego, czy nie dostrzeżenie istnienie przy drodze wjazdowej dwóch budynków dwunastokondygnacyjnych. Część graficzna sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej naprowadza zresztą na niezgodne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego. Ma on kształt elipsy odpowiadającej kształtem opisanemu w części tekstowej jednemu z kwartałów zabudowy , który wraz z innymi podobnymi kwartałami z oznaczonymi liniami zabudowy figuruje na odrębnym zdjęciu. Działkę inwestora umiejscowiono w górnej części tej elipsy tak, że jej odległość od granic obszaru analizowanego wynosi np. około czterokrotność długości frontu na północ, a dziesięciokrotność długości frontu na południe. Obszar analizowany obejmuje też nie sąsiedztwo, czy zabudowę przy jednej drodze publicznej, lecz większej liczbie takich dróg. Analiza bez wskazania na podstawę prawną w przepisach odrębnych wprowadza pojęcie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych przez już istniejące budynki w tym kwartale , co prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia uprawnień inwestora wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Rozważania odnoszące się do określenia obszaru analizowanego i linii zabudowy czynione są bez uwzględnienia frontu działki stanowiącej teren inwestycji kubaturowej. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo nie dla sąsiedztwa inwestycji, czy zabudowy zlokalizowanej przy tej samej drodze publicznej, to sporządzona z jego uwzględnieniem analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto, jak wskazują przepisy rozporządzenia ( § 3 ust. 1 ) będące załącznikiem do decyzji wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. stanowią w istocie uzasadnienie dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem co do: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, a zatem winny być bardziej szczegółowe niż same ustalenia. Tym bardziej sama analiza winna być weryfikowalna, tj. uwzględniać oraz wskazywać szczegółowe dane co do linii istniejącej zabudowy, powierzchni zabudowy każdej z działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, które to średnie na podstawie zawartych w niej danych można by wyliczyć. To samo dotyczy szerokości obszaru elewacji frontowych na konkretnie wskazanych działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na poszczególnych działkach sąsiednich w obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Sporządzona w sprawie niniejszej analiza nie zawiera takich konkretnych informacji, stąd podawane w niej uśrednienia nie poddają się kontroli. Brak w niej w ogóle rozważań dotyczących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 p.z.p.

Nie dostrzegając licznych istotnych uchybień popełnionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i czyniąc analogiczne, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie wywiązał się prawidłowo, ani z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, ani też z obowiązku ponownego merytorycznego, co prowadzi do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 a-c, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a., jak w pkt II. sentencji wyroku.