Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 378/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. T., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego T. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza przewlekłe prowadzeniem postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącej, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 stycznia 2020 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek z dnia 2 stycznia 2020 r. małoletniej Z. T. (ur. 31 sierpnia 2015 r.), reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego T. T., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 6 listopada 2020 r. strona stawiła się osobiście w organie i złożyła odciski linii papilarnych. Ponownie strona stawiła się osobiście w organie w dniu 18 lutego 2021 r. i wówczas odstąpiono od pobrania odcisków linii papilarnych z uwagi na wiek małoletniej.

W dniu 25 lutego 2021 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty do sprawy.

W dniu 15 marca 2021 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 12 marca 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W dniu 29 marca 2021 r. strona wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy, ponieważ nie ma żadnych wiadomości o postępach w załatwianiu sprawy.

W dniu 14 grudnia 2021 r. strona ponownie złożyła dodatkowe dokumenty do sprawy.

W dniu 21 stycznia 2022 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 18 stycznia 2022 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W dniu 2 marca 2022 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2022 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. i wniosła o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy,

- orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 17 marca 2022 r. organ wyznaczył 60 dniowy termin na załatwienie sprawy (od daty uzupełnienia dokumentów) oraz wezwał stronę do dostarczenia aktu urodzenia i przetłumaczonego aktu urodzenia i dokument potwierdzający miejsce zamieszkania.

W tym samym dniu organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 marca 2022 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując że żądana przez skarżącą suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody.

W dniu 19 maja 2022 r. organ poinformował, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...], zezwalającą na pobyt małoletniej strony na terenie RP do dnia 15 listopada 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 2 marca 2022 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r.

Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w danej sprawie.

Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 30 grudnia 2019 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.

Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku.

Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności (przewlekłości) powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji.

Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA).

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przedmiotem skargi strony jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2020 r.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, który wpłynął w dniu 7 stycznia 2022 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ po 10 miesiącach podjął pierwsze czynności w sprawie, jakimi było pomyłkowe odebranie od małoletniej strony odcisków linii papilarnych oraz po kolejnych 3 miesiącach organ stwierdził błędne pobranie odcisków linii papilarnych. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponagleń i skargi do WSA organ po upływie kolejnych 13 miesięcy wystosował do strony wezwanie o dostarczenie niezbędnych dokumentów. Natomiast decyzja została wydana po uzupełnieniu przez stronę dokumentów.

Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 10 miesięcy i dopiero po takim terminie pobiera odciski linii papilarnych, po upływie kolejnych 3 miesięcy weryfikuje popełniony błąd, a po upływie kolejnych 13 miesięcy występuje z wezwaniem do strony i następnie wydaje decyzję w sprawie. Decyzja została wydana po upływie ponad 27 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniało oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2020 r. i wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku).

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc wydanie decyzji po tak długim okresie), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynikało wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Kompensacyjna funkcja środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowanie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwala sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze.

W skardze strona nie wskazała żadnych argumentów na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej.

Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu małoletniej skarżącej na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania na przyszłość organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Dalej idącą skargę Sąd oddalił.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.