Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 491/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 6, par. 38 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2013 r. P. Ś. złożył kontynuacyjny wniosek

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do działek rolnych o łącznej powierzchni 725,67 ha oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do działek rolnych na powierzchni 725,67 ha.

W lipcu 2013 r. Skarżący złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofał z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działki rolne oznaczone identyfikatorem: ZAB

o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną

w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,84 ha. Następnie [...] stycznia 2014 r. złożył zmianę do wniosku, w której dokonał podziału działki rolnej oznaczonej identyfikatorem ACB o powierzchni 4,38 ha zadeklarowanej w wariancie 2.3

i wariancie 5.1 na działki rolne oznaczone identyfikatorem ACB o powierzchni 3,93 ha, ACBB o powierzchni 0,45 ha. Jednocześnie w tym samym dniu, Skarżący złożył wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofał z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem ACBB

o powierzchni 0,45 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną

w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,39 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. I SA/Bk 423/14 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. II GSK 159/15.

W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał

w dniu [...] marca 2017 r. zaskarżoną w niniejszym przypadku do Sądu decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do dnia 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie wynikało z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.). Ponadto podejmując zobowiązanie w ramach pakietu 2 wariantu 2.3 i pakietu 5 wariantu 5.1 Skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 ww. aktu, m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że Skarżący w 2013 r. nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego w 2010 r. zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził, że organ pierwszej instancji, w związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), słusznie zastosował § 38 ust. 6 cytowanego aktu prawnego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 tego rozporządzenia, ponieważ w latach 2010-2012 Skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową do przedmiotowych działek rolnych.

Jednocześnie organ stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącego.

Uwzględniając powyższe organ wskazał na sposób naliczenia płatności,

w zakresie wariantu 2.3 uwzględniający zapisy § 20 ust. 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w zakresie wariantu 5.1 uwzględniający przepis § 38 ust. 6 tego aktu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że nie naruszono przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.).

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie znajdują zastosowania § 29 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz pkt 5 preambuły i art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma również zastosowania

art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. W aktach brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych oraz za niedotrzymanie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organ uznał ponadto, że w sprawie nie ma po zastosowania art. 77 ust. 2 powyższego rozporządzenia, gdyż odnosi się do zasady wzajemnej zgodności,

a rozpatrywana sprawa dotyczy niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Skarżącego zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji 20%, skutkującej zmniejszeniem płatności;

b. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnych i niezasadnych założeń, że w gospodarstwie rolnym Skarżącego faktycznie doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych, jak i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, pomimo nie dysponowania przez organ żadnymi dowodami w tej kwestii;

c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, tj. nie uwzględnieniu okoliczności wskazujących na to, że nie zadeklarowanie we wniosku trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku szczególnych okoliczności nie zawinionych przez Skarżącego;

d. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego tj. nie zweryfikowaniu, pomimo dysponowania środkami w postaci kontroli na miejscu, wizytacji w terenie - czy faktycznie na nie zadeklarowanych przez Skarżącego działkach doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo;

e. art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji

z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, poprzez pominięcie

w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności braku informacji - z jakiego powodu organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy doszło do nie zachowania TUZ na nie zadeklarowanych działkach - brak powyższych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

f. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa, polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu

I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

g. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie - gdy do niezachowania trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego doszło w sytuacji nie zadeklarowania ich

we wniosku o przyznanie płatności - chociaż faktycznie przepis ten odnosi się

do trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego niezachowanych w gospodarstwie rolnym (w znaczeniu zniszczonych, przekształconych) i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej - do którego to zniszczenia, przekształcenia TUZ, jak i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo - faktycznie nie doszło, co więcej organ nie dysponuje żadnymi co do tego dowodami;

h. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię - tj. przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie

w przypadku gdy doszło do niezachowania (zniszczenia, przekształcenia) nie tylko trwałego użytku zielonego, ale również elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzącego ostoje dzikiej przyrody. To znaczy, żeby zastosować sankcję z tego przepisu zniszczeniu/przekształceniu muszą ulec TUZ-y wraz z elementami krajobrazu rolniczego tworzącymi ostoje dzikiej przyrody -

w przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie analizował sprawy w tym zakresie;

i. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno środowiskowego - poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że w przypadku gdy rolnik nie zachował TUZ i elementów krajobrazu rolniczego... w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych,

na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach została przyznana płatność rolnośrodowiskową stosuje się 20% sankcję z przepis § 38 ust. 6, chociaż

z przepisu tego wynika, że jeżeli doszło do utraty posiadania TUZ-a i elementów krajobrazu rolniczego do którego została przyznana płatność rolno środowiskowa - należy zastosować "cały" przepis § 38 ust. 6 (a nie tylko sankcję), tzn. organ zobowiązany jest zbadać czy TUZ i elementy krajobrazu nie zostały zniszczone lub przekształcone w inną uprawę;

j. § 38 ust. 6 w związku z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie (sankcjonowanie nie zniszczonych a utraconych TUZ-ów) - chociaż jedyną i właściwą sankcją jaka może być zastosowana w przypadku wycofania z wniosku TUZA-a nie jest sankcja z § 38 ust. 6, a sankcja z § 39 ust 2 pkt 2, czyli wycofanie w 2013 r. z wniosku TUZ - skutkuje tylko pomniejszeniem płatności o wycofaną powierzchnię, natomiast na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 organ może żądać zwrotu wypłaconych do tej wycofanej powierzchni płatności przyznawanych w latach poprzednich - jako skutek nie dotrzymania zobowiązania. W przedmiotowej sprawie doszło do zwykłego niedotrzymania zobowiązania, za co grozi sankcja w wysokości określonej w § 39 ust. 2 pkt 2; natomiast 20% sankcja jest zastrzeżona do niedotrzymania zobowiązania w postaci zniszczenia/ przekształcenia TUZ (§ 38 ust. 6), do którego to zniszczenia/przekształcenia TUZ nie doszło;

k. art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 - poprzez jego nie zastosowanie chociaż stan faktyczny wskazuje na to, że organ dysponował wiedzą i dowodami świadczącymi o tym, że dany stan faktyczny powinien być zakwalifikowany jako wyjątkowa okoliczność lub siła wyższa. Organ dysponował informacją, że wycofanie działki było nie zawinione, nie doszło do zniszczenia TUZ, Skarżący dokonał niezbędnych korekt planu rolnośrodowiskowego i korekty deklarowanych powierzchni działek, co kwalifikuje ten stan rzeczy do uznania go jako okoliczność wyjątkową;

l. pkt 5 preambuły, art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, oraz pkt 7

i art. 6 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tych regulacjach, a pozwalających na właściwą wykładnię innych przepisów,

a przede wszystkim § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania

w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zastosowanie sankcji 20%.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, w zakresie 2013 r., regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Stosownie do z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

W kontrolowanej sprawie ustalono, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 777,49 ha, Skarżący zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W roku 2013 Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego w 2010 roku zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1, co potwierdza: wycofanie części wniosku z dnia [...].07.2013 r. (działki rolne oznaczone identyfikatorami: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha) oraz wycofanie wniosku z dnia 08.01.2014 r. (działka rolna oznaczona identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha).

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W ocenie Sądu organ słusznie również przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 159/15) wydanym w niniejszej sprawie, w którym Sąd wskazał, że "(...) przyjęcie niezachowania, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak-rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie są to jedyne przypadki "niezachowania" - o którym stanowi § 38 ust. 6. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest Rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji - co do zasady - tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, (...) prawodawca ustanowił jednak wyjątek-wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu - ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa

Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust. 6 powołanego aktu wykonawcze".

Organ zasadnie również uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowanie § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ w latach 2010 - 2012 Skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000, między innymi do działek ewidencyjnych nr: [...], [...] obręb B. oraz [...] obręb G. o łącznej powierzchni 2,28 ha. Składając wycofania części wniosku z programu rolnośrodowiskowego w dniu 30.07.2013 r. (działki rolne oznaczone identyfikatorami: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha oraz ZYF o powierzchni 0,62 ha) oraz w dniu [...].01.2014 r. (działka rolna oznaczona identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha). Skarżący potwierdził, że powierzchnia podjętego w 2010 roku zobowiązania w wariancie 2.3 oraz w wariancie 5.1 uległa zmniejszeniu do powierzchni 723,39 ha.

Organ również stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącego.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest bezzasadny, bowiem powyższy przepis ma zastosowanie do postępowań dotyczących ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, a zatem wykracza poza ramy postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Organ nie naruszył również art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z uwagi na to, że Skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodu na okoliczność utraty posiadania działki rolnej w wyniku wystąpienia siły wyższej określonej w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wbrew ciążącym na nim obowiązku wynikającym z wyżej cytowanego art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez Stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, a zasadą jest, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu pkt 5 preambuły i art. 3 oraz 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), pkt 7 (preambuły) i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tych regulacjach, a pozwalających na właściwą interpretację innych przepisów stosowanych przez organ w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu racje ma organ wskazując, że przywołane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w odniesieniu do trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przez okres 5-ciu lat (m.in. warunek zachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie) w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu w sprawie nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 stanowi między innymi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 Kpa.

Zatem na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ zasadnie oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Skarżący nie przedłożył także dokumentów potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek ze wskazanych przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, do czego był zobowiązany.

Ponadto Skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na wycofanych działkach doszło do niezachowania TUZ.

Zatem podniesiony dopiero w skardze zarzut nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczący braku informacji - z jakiego powodu organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na wycofanych działkach doszło do niezachowania TUZ nie jest zasadny. Podnieść należy, iż organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu w każdej rozpatrywanej sprawie. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8).

W oparciu o art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Aby zapobiec wszelkim nienależnym wypłatom pomocy, kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 całkowita liczba kontroli na miejscu dotyczących wniosków o płatność przedstawionych w każdym roku kalendarzowym obejmuje co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów objętych zakresem niniejszego tytułu. Jednakże w przypadku środka, o którym mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, odsetek 5 % należy osiągnąć na poziomie środka. W przedmiotowej sprawie ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności na podstawie kontroli administracyjnej, która jest kontrolą obligatoryjną każdego wniosku o płatność, natomiast doboru wniosku do kontroli na miejscu dokonuje się metodą losową lub metodą analizy ryzyka oraz, gdy nieprawidłowości nie można wyjaśnić podczas kontroli administracyjnej.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżący żądania takiego nie złożył.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 Kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona nie wypowiedziała się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Wydając decyzję, zarówno organ I jak i II instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawa, czemu dał wyraz w podstawie prawnej decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdził uzasadnieniem prawnym. Zatem, organ II instancji działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa prawidłowo wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.

W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).