Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2032/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 czerwca 2021 r., nr DP-III.025.1.9.2021.ML, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 3 lutego 2021 r., nr DP-III.025.1.72.2018.MD/21, o odmowie uchylenia decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z 15 czerwca 2015 r. Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. wystąpili, na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., nr DP-0241/86/97/MG/786/00 oraz uzupełniającą ją decyzją Ministra Gospodarki z 24 sierpnia 2000 r., nr DP-0241/86/97/R/MG/956/00, o stwierdzeniu nieważności:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn.: "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...], położonym w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do części nieruchomości o pow. 762,24 m2 położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. [...], objętą KW [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...];

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...] położonego w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do części nieruchomości o pow. 762,24 m2 położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. [...], objętą KW [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], a także stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn.: "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...], położonym w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] i części nieruchomości o pow. 870, 76 m2 przy ul. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW [...], lokale: nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...], z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części, - orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z [...] października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...] położonego w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] i części nieruchomości o pow. 870,76 m2 przy ul. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości objętej KW [...] lokale: nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...], z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części.

Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, opublikowany w dniu 21 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Decyzją z 3 lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150 i art. 149 § 2 oraz art. 145a § 1 k.p.a., uchylenia decyzji z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z 24 sierpnia 2000 r. podnosząc, że w sprawie nie zaistniały kumulatywnie okoliczności opisane w wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., wskazujące jak należy rozumieć art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem opisanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpili Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa.

Decyzją z 24 czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z 3 lutego 2021 r.

Organ odwoławczy uzasadnił, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni odnosi się niewątpliwie do konkretnej sprawy, na kanwie której wydany został powyższy wyrok. W odniesieniu do pozostałych spraw trzeba mieć zaś na uwadze wyraźne zastrzeżenie Trybunału, że ogłoszenie tego wyroku nie powoduje zmiany normatywnej.

Oznacza to, że organ ma obowiązek uwzględnienia zakresowego orzeczenia sadu konstytucyjnego, nie może jednak wkroczyć w rolę przyznaną jednoznacznie ustawodawcy. Zdaniem Ministra, przyjęcie odmiennego poglądu na konsekwencje wyroku Trybunału nie tylko prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej w aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przez organ jej nowej normatywnej treści.

Organ odwoławczy podniósł, że podziela dominujący pogląd orzecznictwa i doktryny, że wyroki zakresowe o pominięciu prawodawczym (do jakich należy przedmiotowe orzeczenie TK), wywołują jedynie skutek zobowiązujący dla ustawodawcy. Przedmiotowy wyrok nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz zobowiązuje ustawodawcę do usunięcia luki prawnej sprzecznej z Konstytucją przez uchwalenie stosownej nowelizacji. Organ administracji publicznej nie może uzupełnić luki powstałej w wyniku takiego orzeczenia, co czyni nietrafnymi zarzut naruszenia przez organ zasady praworządności.

Minister podkreślił również, że Trybunał nie przesądził o długości okresu prekluzyjnego, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiając w tym zakresie swobodę władzy ustawodawczej. Na poparcie powyższego stanowiska przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że znaczny upływ czasu nie jest jedyną okolicznością podniesioną w orzeczeniu z 12 maja 2015 r. Przesłankę tę powiązano bowiem z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie określonej decyzji. Zatem wydanie orzeczenia w postępowaniu wznowieniowym, zgodnie z wnioskiem strony, wymagałaby potwierdzenia wystąpienia obu przesłanek, na które kumulatywnie wskazał Trybunał, a więc także stwierdzenia konieczności ochrony praw słusznie nabytych. Odnosząc się do tej ostatniej przesłanki organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw aby decyzjom nacjonalizacyjnym wydanym z rażącym naruszeniem prawa przypisać szczególną ochronę ich trwałości, o jakiej mowa w wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał opowiedział się za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych, przejętych mocą dekretu warszawskiego, poprzez przywrócenie im terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu, tj. wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powyższe stanowisko wynikało z wywłaszczeniowego charakteru tego aktu normatywnego, jak też niewykonania przepisu traktującego o wypłacie odszkodowań za przejęte nieruchomości. Z kolei w niniejszej sprawie zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, jak również orzeczenie Ministra Handlu Wewnętrznego z 11 października 1962 r. o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa - nie powodują bezpośrednio nabycia prawa bądź ekspektatywy. Nabycie prawa własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa następowało z dniem wejścia w życie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), a skutek ten następował z mocy prawa. Minister pokreślił, że przesłanki wskazywane przez Trybunał muszą wystąpić kumulatywne.

W ocenie Ministra, stan faktyczny, na gruncie którego orzekał Trybunał, był istotnie odmienny od spraw dotyczących oceny orzeczeń nacjonalizacyjnych z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem nadzoru, była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że decyzjom nacjonalizacyjnym, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę ich trwałości o jakiej mowa w wyroku z 12 maja 2015 roku. Zatem charakter nabycia własności nieruchomości uzasadnia odmowę przyznania bezwzględnej ochrony trwałości wskazanej sytuacji prawnej, w szczególności, gdy nabycie to odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, o czym Minister Gospodarki orzekł w decyzji z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z 24 sierpnia 2000 r.

Minister podsumował, że prokonstytucyjna wykładnia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może oznaczać przyjęcia przez organ za podstawę orzekania nieprzewidzianej w ustawie dla niniejszej sprawy przesłankę upływu czasu, szczególnie w sytuacji gdy sam wyrok z 12 maja 2015 r. nie daje dostatecznych wytycznych do samodzielnego odtworzenia przez organ normy prawnej, lecz wprost wskazuje na daleko idącą swobodę ustawodawcy do zmian w tym zakresie. Takie działanie organu byłoby zatem sprzeczne z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a., którym to wymogom praworządności Trybunał przyznaje priorytet w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. Ponadto, w sprawie nie występuje sytuacja opisana szczegółowo w powołanym wyroku, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie

1) art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

2) art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ergo pominięcie terminu "znacznego upływu czasu", a w konsekwencji niezbadanie czy w sprawie zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,

3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co implikowało błędną wykładnię art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. skutkującą przyjęciem możliwości stwierdzenia nieważności ww. zarządzeń i ww. orzeczeń po upływie znacznego okresu czasu,

4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.,

5) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 lutego 2021 r. odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją Ministra Gospodarki z 24 sierpnia 2000 r., stwierdzających nieważność ww. zarządzeń i orzeczeń - pomimo, że zgodnie z normą wyrażoną w powołanych przepisach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego, naruszenia prawa niweluje się w przypadkach równoczesnego (kumulatywnego) spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. - upłynął znaczny okres czasu oraz po drugie, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

6) art. 77 § 1 k.p.a w związku z art. 7 k.p.a poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności powodów, dla których pomimo znacznego upływu czasu od wydania stwierdzono nieważność zarządzeń i orzeczeń, jak również niewystarczające wyjaśnienie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych oraz podstawy nabycia ekspektatywy.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów.

W piśmie procesowym z 1 października 2021 r. uczestnicy postępowania D. A. i inni wnieśli o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2022 r. uczestnicy postępowania D. A. i inni podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, mógł stanowić podstawę do wznowienia, w trybie art. 145a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją Ministra Gospodarki z 24 sierpnia 2000 r., a w konsekwencji do rozstrzygnięcia czy powołany przepis umożliwia uchylenie kwestionowanych decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę ich legalności, z uwzględnieniem wskazanego wyroku Trybunału i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu.

Powołaną decyzją z 10 lipca 2000 r., uzupełnioną decyzją z 24 sierpnia 2000 r., Minister Gospodarki stwierdził nieważność:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn.: "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...], położonym w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do części nieruchomości o pow. 762,24 m2 położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. [...], objętą KW [...] [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...];

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...] położonego w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do części nieruchomości o pow. 762,24 m2 położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. [...], objętą KW [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], a także stwierdził wydanie z naruszeniem prawa:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn.: "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...], położonym w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] i części nieruchomości o pow. 870, 76 m2 przy ul. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW [...], lokale: nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...], z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części, - orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i Synowie" Fabryczne Składy [...] położonego w K. przy ul. [...] i [...] z filią w P. przy ul. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] i części nieruchomości o pow. 870,76 m2 przy ul. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości objętej KW [...] lokale: nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...][...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...]; nr [...] objęty KW [...], z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części.

Orzekając o odmowie uchylenia powyższych decyzji ostatecznych, po wznowieniu postępowania, Minister uznał, że wskazany we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. nie wywołał bezpośredniej zmiany normatywnej w art. 156 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie może on również stanowić podstawy do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją Ministra Gospodarki z 24 sierpnia 2000 r., i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawa normatywna kwestionowanych decyzji nie uległa zmianie.

Sąd w składzie orzekającym powyższe stanowisko organu w całości podziela.

Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli uznającym za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa. Wyroki tego rodzaju Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, choć stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych - tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe.

W ocenie Sądu, w przypadku powołanego wyroku z 12 maja 2015 r., brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można było zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy mówiąc, rekonstrukcji takiej nie mógł dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Powyższego nie można, zdaniem Sądu, porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na mocy unieważnionego zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, jak również orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa, to Skarb Państwa nabył prawo, które zostało odjęte osobie fizycznej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem nadzoru, była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W tej sytuacji podzielić trzeba ocenę organów, o braku podstaw do przyjęcia, że decyzjom nacjonalizacyjnym, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę ich trwałości, o jakiej mowa w wyroku z 12 maja 2015 roku. Charakter nabycia własności nieruchomości uzasadnia bowiem odmowę przyznania bezwzględnej ochrony trwałości wskazanej sytuacji prawnej, w szczególności, gdy nabycie to odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w decyzji Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z 24 sierpnia 2000 r.

Podniesiona w skardze argumentacja zmierza w istocie do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Wobec powyższego wyjaśnić trzeba, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny podejmował się już analizy wpływu wyroku z 12 maja 2015 r. na zakończone postępowania administracyjne. W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wyroków wskazywano, że wyrok trybunalski stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Zdaniem Sądu, nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie wykluczona byłaby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej (nieprzewidzianej w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a.) negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przez organ jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli dziesięć lat. Sąd konstytucyjny uznał, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (por. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17).

Skoro zatem wyrok z 12 maja 2015 r. nie eliminował z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., jak też też nie nadawał temu przepisowi innego brzmienia, a sam Trybunał Konstytucyjny wyrok ten kierował do ustawodawcy (por. pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to zdaniem składu orzekającego prawidłowo przyjął Minister, że do czasu dokonania zgodnych z tym wyrokiem zmian legislacyjnych organ administracji nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a w szczególności, czy przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który (w brzmieniu ww. przepisu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodów innych (niż rażące naruszenie prawa) jej wad prawnych, można uznać za "znaczny upływ czasu" - w rozumieniu uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r.

Podnieść też trzeba, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Ponieważ jednak oceny zasadności zarzutów skargi Sąd dokonywał w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie mogła mieć znaczenia prawnego. Zwrócić jednak trzeba uwagę na treść projektu powyższej ustawy nowelizującej zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). Zdaniem Sądu, dobitnie świadczy ona o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art. 156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Choć w ostatecznej wersji, która stała się następnie prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na dziesięć lat, to jednak skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu trzydziestoletniego, to dowodzi to, że zagadnienie długości tego terminu w odniesieniu do wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było ani oczywiste, ani z góry przesądzone. W konsekwencji, przyjęcie przez organ administracji w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej (jak argumentują w skardze Gmina Miejska K. i Skarb Państwa) wykładni prawa, a stanowienie prawa, do czego ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mają kompetencji.

W niniejszej sprawie Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 k.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego. W tej sytuacji niezasadne okazały się zarówno zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych (art. 2, 7, 8 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), jak też na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że została ona rozpoznana przez organ z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną. Nie doszło również do naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a.. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane prawem, została również w należyty sposób uzasadniona.

Wobec niezasadności zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego zasadnie organ zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją Ministra Gospodarki z 24 sierpnia 2000 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).