Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2959/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.G., R.G., R.G., M.S., D.G., P.G., J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/17 w sprawie ze skargi I.G., R.G., R.G., M.S., D.G., P.G., J.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I.G., R.G., R.G., M.S., D.G., P.G. i J.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z [...] listopada 1950 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] listopada 1950 r.) Prezydium Rady Narodowej m. [...] (dalej Prezydium RN) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (nr hip. [...] i [...], rep. hip. nr [...]), stanowiącej własność D. i Z. małż. G. (dalej wywłaszczeni).

Pismem z 7 października 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonych wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] listopada 1950 r. [k. 19-9 t. 4/4 akt administracyjnych].

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] listopada 1950 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister bądź organ nadzoru) decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie pism Prezydenta Miasta [...] z 2 lipca 2010 r. i 19 lutego 2013 r., z których wynika, że wchodzi ona obecnie w skład działek ew. nr: [...] (obręb [...]; obj. [...]; własność: Gmina [...]), [...] (obręb [...], obj. KW [...]; własność: Gmina [...]; użytkowanie wieczyste: E.K., Z.K.).

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Wszelkie wątpliwości, dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji), po upływie znacznego okresu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją; do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji (art. 127-140 kpa). Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego wobec treści art. 156 § 1 kpa, jest weryfikacja ostatecznej decyzji przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w tym przepisie.

Organ nadzoru w orzeczeniu z [...] listopada 1950 r. nie stwierdził wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, bowiem: brak jest dowodów na okoliczność, że rozstrzygnięto nią sprawę uprzednio ostatecznie załatwioną innym orzeczeniem; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; jej wykonalność nie budzi wątpliwości; brak podstaw do oceny, że - w razie wykonania - wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą, powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa); organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm., dalej ppw), właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły prezydia wojewódzkich rad narodowych (art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U. nr 14, poz. 130, dalej utojwp). Do Prezydium RN stosowano przepisy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów (art. 38 ust. 2 utojwp). Orzeczenie z [...] listopada 1950 r. wydano po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. - po 13 kwietnia 1950 r. organem właściwym do orzekania było Prezydium RN, jako organ szczebla wojewódzkiego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się podjęcie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia z [...] listopada 1950 r. bez podstawy prawnej. Istniał bowiem przedmiot kontrolowanego postępowania, w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm., dalej dekret o wywłaszczeniu) i wniosku Izby Skarbowej w [...] z [...] stycznia 1950 r. (nr [...]), zatwierdzonego przez Ministra Skarbu [...] kwietnia 1950 r. (nr pisma [...]).

Rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (np. wyroki NSA: I OSK 1337/11 i II OSK 2573/13, cbosa). Skoro rażące naruszenie prawa jest odnoszone jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne - może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Orzeczenie z [...] listopada 1950 r. wydano na podstawie przepisów dekretu o wywłaszczeniu; kwestionowane orzeczenie należy oceniać w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1, i przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 dekretu, wywłaszczenie, przewidziane w art. 1 ust. 1, mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte:

a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej;

b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa;

c) na cele wojskowe;

d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze;

e) pod zalesienia lub na melioracje;

f) na cele użyteczności publicznej,

i były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź, w wytycznych do tych planów, były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 oraz zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

We wniosku wywłaszczeniowym z 31 stycznia 1950 r. wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery budynki, zajmowane przez cztery urzędy skarbowe i składnicę zasekwestrowanych przez urzędy skarbowe ruchomości oraz mieszkania pracowników skarbowych i prywatnych lokatorów. W okresie okupacji nieruchomość została zajęta przez władze okupacyjne niemieckie na potrzeby biurowe urzędu skarbowego (Finanzamt [...]), a od 1 lutego 1945 r. - na potrzeby urzędów skarbowych. Decyzją Głównego Urzędu Likwidacyjnego z [...] września 1948 r., owa nieruchomość została przekazana, w trybie art. 12 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, dalej dmop), w zarząd Ministerstwa Skarbu na potrzeby Izby Skarbowej. Ów wniosek pismem z 14 kwietnia 1950 r. zatwierdził Minister Skarbu - zgodnie z art. 3 ust. 2 dekretu o wywłaszczaniu. Przy piśmie z 15 czerwca 1950 r. Izba Skarbowa w [...] przesłała m.in. szkic sytuacyjny owej nieruchomości; umowę dzierżawy z 21 grudnia 1946 r., zawartą na okres od 1 lutego 1945 r. do 31 grudnia 1948 r. między Izbą Skarbową a Okręgowym Urzędem Likwidacyjnym; odpis protokołu z 31 grudnia 1948 r. o przekazaniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w zarząd Ministerstwa Skarbu na potrzeby Izby Skarbowej nieruchomości przy ul. [...]; zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...], z którego wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli wywłaszczeni. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że na krótko po ustąpieniu okupanta - już od 1 lutego 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była nieprzerwanie we władaniu Skarbu Państwa. W takich warunkach brak jest podstaw do kwestionowania zajścia przesłanek dekretowych - zajęcia nieruchomości do 9 maja 1945 r. na (przynajmniej) jeden z dopuszczalnych celów wywłaszczenia, a także władanie nieruchomością na ten cel 6 kwietnia 1948 r. (w dniu wejścia w życie dekretu o wywłaszczaniu). Oceniając, czy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - umożliwienie funkcjonowania urzędów skarbowych (izby skarbowej) - mieścił się w katalogu określonym w art. 2 dekretu o wywłaszczaniu; odnotowano, że przepis ten wskazywał szereg celów w sposób szczegółowy - cele komunikacyjne, cele przedsiębiorstw państwowych, cele wojskowe, cele leśne i rolne (melioracje); w katalogu znalazły się również pozostałe cele (katalog otwarty), które określono ogólnie mianem "celów użyteczności publicznej". Ponieważ ówcześnie obowiązujące przepisy nie zawierały definicji celu użyteczności publicznej, sądy administracyjne w drodze wykładni wywiodły, że są to takie cele, które służą ogółowi społeczeństwa. Z pewnością chodzi o cele podobne, pod względem swojej wagi, do tych, które zostały określone precyzyjnie w danym przepisie. Cele skarbowe - szeroko rozumiane zadania związane z realizowaniem funkcji fiskalnych państwa - należy zaliczyć do celów użyteczności publicznej, określonych w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu o wywłaszczaniu. Ściąganie podatków należy (i należało) do podstawowych zadań państwa; warunkuje bowiem realizację jego funkcji, takich jak organizacja komunikacji publicznej, szkolnictwa, gospodarki komunalnej, obrony narodowej i licznych innych ważnych dla społeczeństwa celów. W sposób oczywisty działalność urzędów skarbowych, zapewniających odpowiednią ściągalność podatków, warunkowała prawidłowe funkcjonowanie państwa i stanowiła tym samym oczywisty cel użyteczności publicznej. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia art. 2 dekretu o wywłaszczaniu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu o wywłaszczaniu do wniosku załączano tylko ogólny plan sytuacyjny, przewidziany w art. 11 § 1 pkt 1 rpw. Natomiast dane, przewidziane w pkt 2 i 3 tegoż § 1 (wyciągi z ksiąg hipotecznych i wykaz właścicieli) i art. 17 § 2 (granice i rodzaj każdej nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, powierzchnie wyrażone w metrach kwadratowych, imiona i nazwiska właścicieli oraz tych osób trzecich, którym służą prawa rzeczowe na danej nieruchomości, z wymienieniem tych praw zgodnie z księgą hipoteczną, a w braku jej na zasadzie innych odpowiednich dokumentów), ubiegający się o wywłaszczenie przedstawiał tylko o tyle, o ile był w ich posiadaniu. Przedmiotowy wniosek wywłaszczeniowy, po uzupełnieniu, dokonanym pismem z 15 czerwca 1950 r., spełniał wskazane wymogi; dostarczono organowi wywłaszczeniowemu plan sytuacyjny wywłaszczonej nieruchomości - nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu o wywłaszczeniu. W myśl art. 4 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu, do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, ze zmianami wskazanymi w tym przepisie. Zmiany opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu dotyczyły zawiadomień i doręczeń; zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych, postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia, przewidziane w rozporządzeniu - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (art. 6-25), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Z akt archiwalnych wynika, że wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu sposób zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, został zachowany w takim stopniu, że nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu. W Dzienniku Urzędowym Prezydium RN (z 1950 r. nr 3, poz. 23) opublikowano obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości; zawarto w nim m. in. informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni. W Dzienniku Urzędowym (z 1950 r. nr 5, poz. 44) ogłoszono, że 1 września 1950 r. odbędzie się rozprawa w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. O terminie rozprawy poinformowano przez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w dniach 16-29 sierpnia 1950 r. Z protokołu rozprawy wynika, że [na rozprawie] przeprowadzonej 1 września 1950 r. w lokalu Prezydium RN, nie stawił się żaden z właścicieli przedmiotowej nieruchomości; stawi[ł] się natomiast przedstawiciel Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej m. [...] (następcy prawnego Izby Skarbowej po ujednoliceniu organów władzy publicznej w 1950 r.). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczaniu.

Stosownie do art. 22 § 1 i 2 rpw, który miał odpowiednie zastosowanie do badanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Treść orzeczenia z [...] listopada 1950 r. spełnia wymogi art. 22 § 2 rpw, zawiera bowiem określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia; z uwagi na specyfikę dekretu o wywłaszczaniu, który przewidywał wywłaszczenie z mocy prawa, z dniem 9 maja 1945 r. (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miał charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektow[an]ych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rpw). Wskazany przez organ wojewódzki cel wywłaszczenia mieścił się w katalogu celów, określonych w art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczaniu - nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 2 rpw w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu.

Po wnikliwym zbadaniu akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie stwierdzono naruszenia innych przepisów ówcześnie obowiązującego prawa. Nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa; brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Orzekając w sprawie organ nadzoru trafnie przywołał jej istotne uwarunkowania - przesłanki nieważności decyzji i treść regulacji, dotyczących warunków wywłaszczenia, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodow[y] nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z [[...] listopada] 1950 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne - Sąd I instancji przyjął ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 kpa. Organ trafnie wskazał, że przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702, dalej wyrok P 46/13), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawnego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Uwagi dotyczące ochrony praw nabytych, trzeba odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarbu Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać, by jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wywłaszczeniu, kreuje po stronie Skarbu Państwa prawo do nieruchomości. Jest ono z kolei źródłem nabywania praw przez inne podmioty (kolejnych nabywców, prawa zależne od własności itp.). W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego.

Większość zarzutów skargi koncentruje się wokół braku wyjaśnienia, w aktualnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, czy w istocie na dzień wydania decyzji z [...] listopada 1950 r. istniały ku temu stosowne przesłanki materialnoprawne, zakreślone dekretem o wywłaszczaniu. Odnosząc się do nich należy przede wszystkim wskazać, że nie jest celem prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności ustalenie, czy - wobec obecnie dostępnych informacji - wydano by analogiczne orzeczenie. Jeżeli została zachowana dokumentacja sprawy, zadaniem organu jest m. in. zbadanie, czy mogła stanowić podstawę do konstatacji o określonym stanie faktycznym, a - w istocie - czy założony wówczas stan faktyczny nie był z nią sprzeczny. W tym kontekście bezzasadne są wszelkie zarzuty, dotyczące braku ustalenia w obecnym postępowaniu, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu. W świetle zachowanego materiału dowodowego (powołanego przez organ), w szczególności wniosku o wywłaszczenie, dodatkowego pisma wnioskodawcy z czerwca 1950 r. i protokołu rozprawy, stwierdzić wypada, że przyjęty wówczas stan faktyczny był zgodny z wynikającym z zawartymi w aktach informacjami (kwestia przejęcia nieruchomości przez okupanta, użytkowanie na cele administracji publicznej po przejęciu nieruchomości przez władze polskie). Brak w zachowanych aktach dokumentów pozwalających uznać, że organowi wiadoma była jakaś zmiana okoliczności faktycznych, która nastąpiłaby między sporządzeniem danych dokumentów a wydaniem decyzji z [...] listopada 1950 r. (utrata władania nieruchomością przez administrację publiczną). W takiej sytuacji o ile nawet ówczesne ustalenia okazałyby się nieprawdziwe nie można uznać, by było to przesłanką nieważności decyzji. Ujawnienie okoliczności faktycznych, faktów nieznanych organowi na dzień orzekania, może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), co wyklucza zakwalifikowanie jej jako podstawy dla stwierdzenia nieważności. Zebrany wówczas materiał dowodowy oparty był na informacjach uzyskanych od osób [re]prezentujących władze publiczne. Nie sposób uznać, by organ orzekający w przedmiocie wywłaszczenia, winien był je uznawać za oczywiście niewiarygodne, chociaż pochodziły one wyłącznie od strony postępowania, zainteresowanej konkretnym sposobem rozstrzygnięcia. Samego oparcia się na tego rodzaju dowodach nie sposób kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy pominięcie udziału innych stron postępowania w jego toku prawodawca klasyfikuje wyłącznie, jako podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W takiej sytuacji przywoływane w uzasadnieniu skargi okoliczności, jakoby przejęta nieruchomość nie była użytkowana w 1950 r. przez władze publiczne a została zajęta na te cele dopiero później, przez inną instytucję, o ile nawet odpowiadają stanowi faktycznemu, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, nie były bowiem znane organowi orzekającemu w przedmiocie wywłaszczenia. Chybione są także wywody jakoby dowodem na nieprzerwane władanie daną nieruchomością od 1945 r., nie mogła być umowa z urzędem likwidacyjnym, skoro został on utworzony po dacie od której miałaby ona wedle jej treści obowiązywać. Samo ewentualne zawarcie umowy z mocą wsteczną, w sytuacji gdy administracja była dopiero tworzona, nie świadczy o tym, że jest niewiarygodne twierdzenie o użytkowaniu danej nieruchomości, a umowa nie mogła stanowić dowodu pośredniego. W każdym razie nie można przyjąć, że dopuszczenie wówczas, jako dowodu tego rodzaju dokumentu było niedopuszczalne i przesądza o oczywiście wadliwych ustaleniach. W postępowaniu nieważnościowym nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty braku właściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu.

Odnosząc się do pozostałych, szczegółowych zarzutów, Sąd I instancji uznał je za bezzasadne. Niezasadny był zarzut naruszenia przepisów postępowania, zakreślających ramy wydania orzeczenia II instancji (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa). Trafnie utrzymano w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji; skoro nie istniały przesłanki do jej stwierdzenia, nie naruszono przepisu, zakreślającego podstawy nieważności (art. 156 § 1 kpa). Zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym zapewnienia pełnego udziału w nim stronie, musi być powiązany ze wskazaniem istotnego skutku tego uchybienia; w danym przypadku skarżący nie wskazali, jakie znaczenie mogło mieć w danej sprawie niepowiadomienie ich o zebraniu pełnego materiału dowodowego, przed samym orzeczeniem II instancji. Z treści skargi nie wynika, by zapoznanie ze zgromadzonymi aktami, bezpośrednio przed wydaniem rozstrzygnięcia, mogło mieć istotne znaczenie, w kontekście zgłoszenia uwag czy wniosków dowodowych. Nie mogło mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia uchybienie terminowi dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przewlekłość postępowania bądź bezczynność organu mogą być zwalczane wyłącznie innymi środkami procesowymi (stosownymi skargami w danym przedmiocie).

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru opierał się na zachowanej dokumentacji. Nie zawiera ona tego rodzaju braków, by można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w kontekście ustalenia, czy zachodziły materialne podstawy do wywłaszczenia. W tym kontekście nie można uznać, by kluczowe znaczenie miała kwestia spełnienia wymagania procedury wywłaszczenia w postaci dostarczenia szkicu sytuacyjnego, bowiem sposób zagospodarowania nieruchomości opisano we wniosku o wywłaszczenie.

Ustalenia, że Wydział Finansowy przejął zadania Izby Skarbowej, wynikało z oświadczenia złożonego na rozprawie przez osoby, reprezentujące organ władzy publicznej. Oparcie się na tego rodzaju oświadczeniu w postępowaniu dowodowym nie może być klasyfikowane jako rażące naruszenie prawa. Brak zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie przez właściwy organ mógłby być kwalifikowany wyłącznie jako uchybienie procedurze stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa), nie mógłby więc stanowić o nieważności decyzji. W treści zaskarżonego orzeczenia organ przywołał stosowny dokument w przedmiocie zatwierdzenia, który znajduje się zachowanych aktach administracyjnych (teczka 4/4 k. 29v).

Organ nie odniósł się wprost do zarzutu wnioskodawców, że nie wykazano, jakoby zajęcie nieruchomości w okresie okupacji nastąpiło wbrew woli właścicieli, wskazał jednak trafnie, że tego rodzaju stwierdzenie znajdowało się we wniosku o wywłaszczenie. Mogło być to podstawą do przyjęcia tego, jako fakt ówcześnie udowodniony, co ma wyłącznie znaczenie w sprawie w przedmiocie nieważności. Organ administracji nie odniósł się w ogóle do treści przywoływanego przez wnioskodawców dokumentu z 17 kwietnia 1951 r. Kwestia ta nie mogła mieć jednak żadnego istotnego znaczenia w sprawie. Pismo, z którego wynika konieczność uzupełnienia dokumentacji, wobec treści określonego okólnika, datowanego po dniu wydania decyzji z [...] listopada 1950 r., nie może być istotnym dowodem na to, że do wywłaszczenia doszło z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie dowodzi ono, że nie zachodziły materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia danej nieruchomości. W takiej sytuacji uchybienie wymaganiu właściwego uzasadnienia orzeczenia, w szczególności odniesienia do wniosków i zarzutów stron (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik [ni]niejszej sprawy. Dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania w danym zakresie nie może być podstawą do uchylenia oskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Organ nie odniósł się do podnoszonej przez wnioskodawców kwestii nieścisłości i niekonsekwencji, gdy chodzi o oznaczenie wywłaszczanej nieruchomości, zawartych w dokumentacji sprawy z 1950 r. Kwestia ta, tak jak poprzednia, nie mogła mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Zestawienie wniosku o wywłaszczenie z treścią decyzji z [...] listopada 1950 r. nie pozwala uznać jednoznacznie, by wywłaszczeniem objęto inną nieruchomość niż objęta wnioskiem, a jedynie taką sytuację możnaby kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Treść orzeczenia z [...] listopada 1950 r. nie pozostawia wątpliwości, jaką nieruchomość wywłaszczono; nadawało się więc ono do wykonania. W tej sytuacji także to uchybienie organu, co do obowiązku wyczerpującego uzasadnienia, co do treści uzasadnienia orzeczenia, nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie mogą mieć znaczenia, w kontekście oceny, czy określone orzeczenie rażąco narusza prawo, kwestie właściwego poinformowania stron (w tym wywłaszczonych) o toczącym się postępowaniu - kwestie dokonania obwieszczeń a nie osobistego poinformowania. Skutki[em] ewentualnych uchybień w danym zakresie może być wyłącznie pozbawienie stron możliwość udziału w postępowaniu; to zaś stanowi podstawy wznowienia postępowania (w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa), nie może być więc równocześnie przesłanką nieważności. W ocenie Sądu I instancji, organ trafnie wywiódł brak uchybienia procedurze w zakresie powiadomienia stron.

Organ prawidłowo wywiódł, że przeznaczenie określonego obiektu na cel administracji publicznej, a w jej zakresie znajdują się także struktury skarbowe, stanowi cel publiczny, służy bowiem wykonywaniu bezpośrednio publicznych zadań państwa. Trafnie wskazano, że pobór należności podatkowych warunkuje wykonywanie przypisanych państwu funkcji we wszystkich zakresach. Chybione było przywoływanie w skardze tez orzecznictwa, dotyczących wywłaszczeń na rzecz gospodarczej działalności struktur państwowych. Siedziba urzędu administracji, wykonującego zadania w zakresie poboru ciężarów publicznych, nie służy prowadzeni[u] działalności z zakresu szeroko rozumianej gospodarki. Uzasadnienie decyzji, choć zwięzłe, spełnia wymagania zakreślone w kpa. Wynika z niego jednoznacznie, dlaczego uznano, że orzeczenie z [...] listopada 1950 r. nie jest dotknięte wadą nieważności.

Wnioskodawcy mogą mieć interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń wywłaszczeniowych. Mogą bowiem oczekiwać w takim przypadku restytucji praw do nieruchomości bądź odszkodowania za bezprawne odjęcie własności (wyeliminowanie decyzji przez stwierdzenie nieważności, oznacza pierwotny brak tytułu prawnego do przejęcia). Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej z uchybieniem ówczesny[ch] regulacj[i], lecz gdzie zachodziły przesłanki odjęcia własności, wedle ówczesnych reguł, prowadziłoby do nierówności sytuacji prawnej osób wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze wywłaszczeniowej dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają zwrot nieruchomości bądź stosowne odszkodowanie. Pozostałe zadowolić się muszą zadośćuczynieniem przyznawanym według wcześniejszych reguł. Tego rodzaju różnicowanie sytuacji prawnej wcześnie[j] wywłaszczonych nie znajduje umocowania w regułach konstytucyjnych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (z wcześniej sformułowanym zastrzeżeniem). Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia (k. 70, 77-92 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli I.G., R.G., R.G., M.S., D.G., P.G. i J.G., reprezentowani przez adw. J.P., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 259/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że nie można stwierdzić wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji istnienia braków w materiale dowodowym w postaci akt archiwalnych, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego w sposób bezsporny wynika, że orzeczenie Prezydium RN z [...] listopada 1950 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] naruszało w dacie jego wydania prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem wydane zostało mimo braku istnienia przesłanki wywłaszczenia określonej art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 137 i 138 ze zm.), mimo braku wniosku wywłaszczeniowego zgodnego z wymogami określonymi w art. 3 ust. 1 i 2 dekretu, jak również mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości zgodnego z wymogami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86 poz. 776 ze zm.);

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 137 i 138 ze zm.) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium RN z [...] listopada 1950 r. , które to orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie jego wydania art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 dekretu przez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości mimo braku istnienia ku temu przesłanek, bowiem nieruchomość nie została zajęta na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu w okresie 1 września 1939 r. - 9 maja 1945 r., jak również zajęcie nie nastąpiło wbrew woli jej dotychczasowych właścicieli, a treść "Umowy dzierżawnej" zawarta między Okręgowym Urzędem Likwidacyjnym a Izbą Skarbową nie potwierdza spełnienia przesłanki w postaci zajęcie nieruchomości w okresie 1 września 1939 r. - 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1, bowiem bezspornym jest, że okręgowe urzędy likwidacyjne, w tym urząd w [...], powołane zostały do życia dopiero w 1946 r., a tym samym Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł mieć prawa do dysponowania nieruchomością w dniu 1 lutego 1945 r., skoro wówczas urząd ten jeszcze nie istniał;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 dekretu przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium RN [...] listopada 1950 r., które to orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie jego wydania art. 3 ust. 1 i 2 dekretu przez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości mimo braku wystąpienia przez Izbę Skarbową z prawidłowym i pełnym wnioskiem o wywłaszczenie, jak również mimo braku zatwierdzenia przedmiotowego wniosku przez właściwy organ;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86 poz. 776) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium RN z [...] listopada 1950 r., które to orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie jego wydania art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 21 rozporządzenia przez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości mimo braku w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowego zawiadomieni[a] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy ww. decyzje wydane zostały przez organ z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

a. braku wyjaśnienia, w oparciu o jakie dowody dokonano ustalenia w przedmiocie tego, że Wydział Finansowy potraktowany zgodnie z protokołem z 1 września 1950 r. jako strona postępowania wywłaszczeniowego przejął istotne funkcje Izby Skarbowej oraz że władał nieruchomością w dniu wydania orzeczenia Prezydium RN z [...] listopada 1950 r., w tym braku wyjaśnienia pojęcia "przejęcia istotnych funkcji";

b. braku wyjaśnienia znaczenia dla prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego treści dokumentu z 17 kwietnia 1951 r. kierowanego przez Prezydium Rady Narodowej do Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego, z którego to dokumentu wynika konieczność uzupełnienia akt postępowania wywłaszczeniowego już po wydaniu orzeczenia Prezydium RN z [...] listopada 1950 r.;

c. dokonaniu całkowicie dowolnej oceny pojęcia "celu użyteczności publicznej" oraz braku wyczerpującego wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej";

d. braku wyjaśnienia znaczenia dla prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego zachodzących w dokumentach z akt archiwalnych rozbieżności w zakresie powierzchni oraz oznaczeń hipotecznych nieruchomości wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium RN z [...] listopada 1950 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. (art. 188 ppsa); 2. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w tym pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za obie instancje wg norm przepisanych (k. 96-11, 169 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 133-135 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 138, zm. z 1949 r. nr 65, poz. 527) oraz art. 21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone można uznać stanowisko, zgodnie z którym po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Jeśli w postępowaniu nadzwyczajnym brak jest jednoznacznych dowodów zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechę trwałości, to brak ten stanowi negatywną przesłankę do wzruszenia przedmiotowych decyzji. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia (następcą prawnym właściciela wywłaszczonej nieruchomości), ciąży wykazanie przesłanek nieważności (wyrok NSA z 21.11.2017 r. I OSK 202/16, Lex 2444420). Sąd I instancji zasadnie zatem kierował się zasadą, że braki materiału dowodowego przemawiają raczej za utrzymaniem decyzji w obrocie prawnym niż jej wyeliminowaniem.

Powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 1081/09 był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo oddalenia skarg kasacyjnych (art. 184 in fine ppsa), NSA wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności, bowiem powinność taka ma wynikać z art. 2 i 5 Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w razie ujawnienia kwalifikowanych wad, o jakich mowa w § 1 art. 156 kpa. Analiza istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach - ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości weryfikowanej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa poddana została kontroli pod kątem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy ujawnione ewentualnie naruszenia mają charakter rażący. Takie ustalenia i oceny mogą być przy tym dokonane wyłącznie w oparciu o konkretne dowody, a nie na podstawie domysłów i domniemań organu. Bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a tym samym bez ustaleń opartych na stosownych dowodach, wydanie każdej decyzji kończącej postępowanie nadzorcze jest co najmniej przedwczesne, także decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności weryfikowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym organ nie zebrał i nie przeanalizował pełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny czy orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad przewidzianych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, co uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Sąd I instancji słusznie zwrócił też uwagę, że akta niniejszej sprawy nie pozwalają uznać, że organ mimo podjętych działań wyczerpał wszelkie możliwości w celu odszukania pełnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego. Nie można między innymi wykluczyć, że w jednym z archiwów poszukiwano akt administracyjnych o innej sygnaturze, a tym samym akt innej sprawy (wyrok NSA z 24.8.2011 r. I OSK 1438/10, Lex 1068411).

Powodem uwzględnia skargi w sprawie I SA/Wa 1081/09 było naruszenie przez organ art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyczerpanie wszystkich możliwości w celu odszukania pełnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie brak jest przesłanek, by sądzić, że organy administracji przeprowadziły niepełne postępowanie dowodowe, skutkujące uchybieniem przepisów proceduralnych. Zważywszy na znaczny upływ czasu od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego (blisko 70 lat), zasadnie można przyjąć, że cześć dokumentacji zaginęła. Domaganie się stwierdzenia nieważności nie może być oparte na nieznanych organowi (sądowi) dowodach, skoro to na żądającym podważenia decyzji ostatecznej ciąży onus probandi (art. 16 § 1 kpa).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że Prezydium RN wydało orzeczenie z [...] listopada 1950 r. z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przesłanki umożliwiające wywłaszczenie zostały ujęte w art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o wywłaszczeniu (w realiach niniejszej sprawy relewantny jest jedynie ust. 1, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była przewidziana na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej). Zasadniczo dopuszczalność wywłaszczenia została uzależnienia od spełnienia trzech warunków: 1. nieruchomość musiała być zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.; 2. zajęcie musiało być dokonane na jeden ze wskazanych w dekrecie celów; 3. nieruchomość musiała znajdować się w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (dzień wejścia w życie dekretu, art. 9).

Przy piśmie z 15 czerwca 1950 r. Naczelnik Wydziału Ogólnego Izby Skarbowej przesłał do Prezydium RN: odpis umowy 21 grudnia 1946 r. między Okręgowym Urzędem Likwidacyjnym a Izbą Skarbową, której przedmiotem była dzierżawa wywłaszczonej nieruchomości od 1 lutego 1945 r. do 31 grudnia 1948 r.; odpis protokołu z 31 grudnia 1948 r. z przekazania nieruchomości Izbie Skarbowej w trybie art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U nr 13, poz. 87); szkic sytuacyjny w/w nieruchomości; zaświadczenie Sądu Grodzkiego z 26 maja 1950 r. Naczelnik nadmienił, że przedmiotowa nieruchomość zastała całkowicie zagospodarowana z funduszy skarbowych (k. 36, 35-34, 33, 32, 31 akt administracyjnych, teczka 4/4).

Postanowienie § 2 umowy dzierżawy stanowi, że "Przedmiot dzierżawy jest majątkiem opuszczonym w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. /Dz.U.R.P.Nr.13, poz.87/...". Zgodnie z § 1 umowy, na nieruchomość wywłaszczoną składały się następujące budynki: trzypiętrowy budynek murowany; oficyna 4-piętrowa, zniszczona wskutek działań wojennych w 10%; centralne ogrzewanie uszkodzone; budynek parterowy murowany z poddaszem mieszkalnym; 2 budynki parterowe, murowane pofabryczne, zniszczone w 20% (zob. również protokół oszacowania z 20.12.1948 r., k. 28 akt administracyjnych, teczka 4/4). Postanowienie § 4 określało czas trwania umowy - od 1 lutego 1945 r. do 31 grudnia 1948 r. We wniosku z 31 stycznia 1950 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wskazał jednoznacznie, że "...wyżej wymieniona nieruchomość... od dnia 1 lutego 1945 r. na potrzeby urzędów skarbowych w [...]... Na omawianej nieruchomości zostały poczynione nakłady przez Izbę Skarbową za czas od 1 lutego 1945 r. do 29.X.1946 r. na kwotę zł 171.511 gr. 47..." (k. 29-29v t.4/4 akt administracyjnych).

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ze zm.) wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, jest majątkiem opuszczonym w rozumieniu niniejszego dekretu. Skoro zatem wywłaszczona nieruchomość została uznana za majątek opuszczony w związku z II wojną światową, to determinuje to 2 okoliczności: 1. majątek ten przestał być w posiadaniu właścicieli w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.; 2. nie został objęty w posiadanie przez właścicieli po zakończeniu wojny.

Zgodnie z art. 106 § 4 ppsa, Sąd Administracyjny bierze pod uwagę fakty powszechnie znane, nawet bez powołania się na nie strony; do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio kpc (art. 106 § 5 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 292, uw. 6, s. 295-296, uw. 12). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że ustawowe określenie "fakty powszechnie znane" (art. 106 § 4 ppsa, art. 228 § 1 kpc, art. 77 § 4 kpa, art. 153 kpk z 1969 r., art. 168 kpk z 6 czerwca 1997 r. - Dz.U. z 2017 r., poz. 1904 ze zm.) obejmuje również fakty historyczne, utrwalone w piśmiennictwie naukowym - te relacje o pewnych mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, w tym także politycznych, które w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione zostały przez historyków (wyrok SN z 9.3.1993 r., WRN 8/93, OSNKW 1993/7-8/49; OSP 1994/6/117 z glosą J. Tylmana; WPP 2/94/101 z glosą S. Przyjemskiego; PS 1996/4/67 z omówieniem J. Gudowskiego; PS 1996/5/38 z omówieniem Z. Dody i J. Grajewskiego, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kpc - tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo W. Pr. 1998 t. 1 s. 473 uw. 8). Fakty powszechnie znane ma obowiązek brać pod uwagę organ administracji publicznej (art. 77 § 4 kpa; wyrok NSA z 16.11.1999 r. II SA/Ka 466/98, Lex 655299) i sąd administracyjny (art. 106 § 4 ppsa).

Łódź, zajęta przez wojska niemieckie 8 września 1939 r., decyzją Adolfa Hitlera ogłoszoną dnia 9 listopada 1939 r., została wcielona do Rzeszy, w obrębie tzw. Kraju Warty (G. Kobojek, Łódź – Kalendarium XX wieku, Łódź 2005, s. 57-59). W grudniu 1939 r. rozpoczęto planowe wysiedlenia ludności polskiej z Łodzi. Zarządzeniem prezydenta policji niemieckiej w Łodzi utworzono getto w Łodzi dla ludności żydowskiej. Do faktów powszechnie znanych, że należy to, że obywatele polscy, zarówno wyznań chrześcijańskich, jaki i wyznania mojżeszowego, na terenach Kraju Warty, zostali pozbawieni własności nieruchomości, zarówno w miastach, jak i na wsiach (T. Bojanowski, Łódź pod okupacją niemiecką w latach II wojny światowej (1939-1945); Cz. Łuczak, Pod niemieckim jarzmem. Kraj Warty 1939-1945, Poznań 1996, s. 93, 96, 99; T. Janicki, Wieś w Kraju Warty (1939-1945), Poznań 1996, s. 106-107). Do faktów powszechnie znanych należało pozbawienie obywateli polskich w trakcie II wojny światowej - począwszy od 1940 r., własności nieruchomości w Łodzi, co wykluczało, by zajęcie nieruchomości obywateli polskich przez władze niemieckie (także na siedziby niemieckich urzędów skarbowych) było zgodne z wolą dotychczasowych właścicieli (art. 106 § 4 ppsa).

Zasadnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Urzędy Likwidacyjne zostały utworzone na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (art. 7 ust. 1). Umowa dzierżawy została zaś zawarta 21 grudnia 1946 r. Podstawowy warunek umowy - wynikający z regulacji cywilnoprawnych - został spełniony, gdyż stroną umowy był istniejący organ (dekret wszedł w życie 19 kwietnia 1946 r.). Strony mogły uregulować jej przedmiot swobodnie, w tym pewnym postanowieniom mogły nadać moc wsteczną, potwierdzając w ten sposób fakt władania przedmiotową nieruchomością przez polskie organy skarbowe począwszy od dnia 1 lutego 1945 r. do dnia zawarcia umowy włącznie. Postanowienie § 4 umowy nie świadczy, że nie może być ona dowodem w sprawie ani że inne jej postanowienia nie oddają rzeczywistości (zwłaszcza § 2). Z umowy dzierżawy wynika, że na dzień wejścia w życie dekretu 7 kwietnia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1 in fine dekretu wywłaszczeniowego).

Z protokołu z 31 grudnia 1948 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość została opuszczona przez właściciela i przejęta w zarząd przez Ministerstwo Skarbu na potrzeby Izby Skarbowej.

Z wniosku Izby Skarbowej z 31 stycznia 1950 r. wynika, że: 1. na dzień sporządzenia pisma w przedmiotowej nieruchomości mieszczą się 4 urzędy skarbowe, częściowo jest ona zamieszkała przez pracowników skarbowych, prywatnych lokatorów i dozorcę, a jeden z budynków jest zajęty na składnicę ruchomości zasekwestrowanych przez urzędy skarbowe; 2. w okresie okupacji nieruchomość zajęta została przez władze okupacyjne niemieckie na potrzeby biurowe urzędu skarbowego (Finanzamt [...]), a od 1 lutego 1945 r. na potrzeby polskich urzędów skarbowych; decyzją Głównego Urzędu Likwidacyjnego z [...] września 1948 r. nieruchomość przekazano w trybie art. 12 z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w Zarząd Ministerstwa Skarbu Państwa dla potrzeb Izby Skarbowej; 3. na omawianej nieruchomości zostały poczynione nakłady przez Izbę Skarbową, ogółem 2.204.785 zł (k. 29 akt administracyjnych, teczka 4/4).

W uzasadnieniu orzeczenia z [...] listopada 1950 r. organ wskazał, że "Udowodnione zostało, że nieruchomość została zajęta w dniu 1 lutego 1945 r. przez b. Izbę Skarbową na cele użyteczności publicznej, że od tego momentu nieruchomość jest we władaniu władz państwowych [tj. Skarbu Państwa] do chwili obecnej, będąc zagospodarowaną z funduszy publicznych". W świetle powołanych dokumentów brak podstaw, by zakwestionować owe ustalenia zawarte w orzeczeniu z [...] listopada 1950 r.

Nieruchomość została zajęta w okresie okupacji niemieckiej (tj. moment ten mieścił się w terminie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.; organy stosowały do niego dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich), natomiast w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Wywłaszczenie zostało dokonane również na cele określone w dekrecie, tj. na cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu).

Już w przedwojennej doktrynie i praktyce wskazywano, że celem użyteczności publicznej jest cel leżący w interesie Państwa (z wyłączeniem celów czysto fiskalnych) (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 23). Niewątpliwie zajęcie nieruchomości pod siedzibę dla organu administracji publicznej (in casu administracji skarbowej) mieści się w tak określonej przesłance. Wszelka działalność państwa możliwa jest w oparciu o środki finansowe, pozyskiwane - w główniej mierze - w drodze danin publicznych. Konieczne jest tym samym zapewnienie aparatowi skarbowemu odpowiedniego miejsca pracy.

Spełniona została przesłanka art. 2 pkt 2 dekretu, gdyż nieruchomość w dacie wywłaszczenia nadal była przeznaczona na cele użyteczności publicznej, mimo że zmienił się organ mający w niej swą siedzibę (zmiana ta nie wpływała na odpadnięcie celu użyteczności publicznej, skoro wykorzystywana była przez inny organ państwa, zajmujący się taką samą działalnością - pozyskiwaniem środków finansowych na działalność państwa). Została też zagospodarowana z funduszów publicznych (wniosek z 31 stycznia 1950 r. i pismo z 15 czerwca 1950 r.; k. 29, 36 t. 4/4 akt administracyjnych).

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że zostały spełnione wszystkie warunki, z którymi dekret z 7 kwietnia 1948 r. wiązał dopuszczalność wywłaszczenia. Nie było tym samym podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ prawidłowo zastosował art. 3 dekretu o wywłaszczeniu. Wniosek został wniesiony w terminie (tj. do dnia 31 grudnia 1950 r., zmiana wynikająca z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., Dz. U. z 1949 r. nr 65 poz. 527; art. 3 ust. 1 dekretu). Wniosek ten zatwierdził Minister Skarbu dnia 14 kwietnia 1950 r. (art. 3 ust. 2 dekretu; k. 29v akt administracyjnych, t. 4/4).

Art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu wywłaszczeniowego oraz art. 21 rozporządzenia regulują tryb zawiadomienia i doręczenia właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości stosownych pism. Autor skargi kasacyjnej pomija, że art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu wywłaszczeniowego wprowadził zmiany w rozporządzeniu – w zakresie zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia (art. 6-25), zastępując doręczenie do rąk ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wywieszeniem odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego i wiejskiego. Organ wywłaszczeniowy tym wymogom sprostał. Do stwierdzenia, że organ naruszył ww. przepisy nie służy jednak tryb nieważnościowy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) a wznowieniowy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), co słusznie podniósł Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że w dużej mierze - jakkolwiek ujęte w ramach innej podstawy - pokrywały się one z zarzutem sformułowanym w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzuty ujęte w pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej były nieusprawiedliwione, z powodów przedłożonych we wcześniejszych wywodach. W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy zaznaczyć, że Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił, nie stosując tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Nietrafny był też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 5 skargi kasacyjnej).

Organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. O braku możliwości zebrania pełnej dokumentacji (mimo podjęcia przez organ działań wyczerpujących wszelkie możliwości w celu jej odszukania), mającej swój początek w okresie II wojny światowej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się we wcześniejszych wywodach. W tym miejscu wypada odnieść się tylko do wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnych zarzutów.

Sąd I instancji podniósł, że "ustalenia, że Wydział Finansowy przejął zadania Izby Skarbowej, wynikało z oświadczenia złożonego na rozprawie przez osobę, reprezentującą organ władzy publicznej. Oparcie się na tego rodzaju oświadczeniu w postępowaniu dowodowym nie może być klasyfikowane jako "rażące naruszenie prawa" (s. 15 uzasadnienia, protokół z 1 września 1950 r., k. 44 akt administracyjnych, t. 4/4). Należy też wskazać na następujący fragment pisma z 28 października 1950 r. kierowanego do Wydziału Finansowego: "W tych warunkach Wydział Finansowy, który przejął funkcje b. Izby Skarbowej i w którego władaniu pozostaje nieruchomość przedmiotowa winien..." (k. 47 akt administracyjnych, t. 4/4). Nie ulega zatem wątpliwości, że Wydział Finansowy władał nieruchomością - po Izbie Skarbowej - w dacie wydania orzeczenia z [...] listopada 1950 r. (kluczowe z punktu widzenia wymagań art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 dekretu o wywłaszczaniu było przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, tj. m.in. dysponowanie nią przez organy władzy publicznej w ramach władztwa publicznego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie).

WSA odniósł się do znaczenia dla sprawy dokumentu z 17 kwietnia 1951 r., wskazując że "kwestia ta nie [mogła] mieć jednak żadnego istotnego znaczenia w sprawie; pismo, z którego wynika konieczność uzupełnienia dokumentacji, wobec treści określonego okólnika, datowanego po dniu wydania [orzeczenia] z [[...] listopada] 1950 r., nie może być istotnym dowodem na to, że do wywłaszczenia doszło z rażącym naruszeniem prawa; w szczególności nie dowodzi ono, że nie zachodziły materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia danej nieruchomości; w takiej sytuacji uchybienie wymaganiu właściwego uzasadnienia orzeczenia, w szczególności odniesienia do wniosków i zarzutów stron (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik [ni]niejszej sprawy" (s. 15/16 uzasadnienia).

Pismo z 17 kwietnia 1951 r. zostało wystosowane w związku z Instrukcją Prezydium Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1950 r. nr 2/687. Już z tego powodu nie mogło mieć wpływu na orzeczenie z [...] listopada 1950 r. (Instrukcja wydana została po przedmiotowym orzeczeniu). Dodatkowo pismo z 17 kwietnia 1951 r. dotyczy kwestii technicznej, tj. zaświadczenia, które z samej natury stwierdza stan faktyczny lub prawny, a ich nie kreuje. Z pisma wynika, że wcześniej przedłożone zaświadczenie z 21 lutego 1951 r. nie odpowiada warunkom Instrukcji. Dotyczyło zaś ono - w myśl dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - stosunku nieruchomości do narodowych planów gospodarczych. Dekret z 26 kwietnia 1949 r. nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania. W piśmie z 18 stycznia 1951 r. Prezydium RN m. [...] wskazuje się, że "W związku z nową Instrukcją Prezydium Rady Ministrów w sprawie wywłaszczeń na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. konieczne jest uzupełnienie akt sprawy przedmiotowej zaświadczeniem... W wypadku gdyby okazało się, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji tych planów należy uzupełnić wniosek w myśl art. 5 i 6 dekretu z dn. 26 kwietnia 1949 r. ..." (k. 53 t.4/4 akt administracyjnych). W myśl zasady lex retro non agit, instrukcja nie mogła działać wstecz, zmieniając regulację dekretu wywłaszczeniowego, zwłaszcza po jego prawidłowym zastosowaniu ostatecznym orzeczeniem z [...] listopada 1950 r.

Art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. f dekretu wywłaszczeniowego wymogu określonego pismem z 17 kwietnia 1951 r. nie stawia. Kwestia ta nie miała żadnego znaczenia w sprawie, wobec spełnienia warunków wywłaszczenia określonych w dekrecie wywłaszczeniowym. Nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, to trybem właściwym byłoby wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) a nie tryb nieważnościowy.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej do przesłanki celu wywłaszczenia, uznając że została ona w niniejszej sprawie spełniona.

Niezasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji pominął zagadnienie związane z oznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości (s. 19 skargi kasacyjnej). WSA na s. 16 uzasadnienia prawidłowo wskazał: "organ nie odniósł się także, do podnoszonej przez wnioskodawców, kwestii nieścisłości i niekonsekwencji, gdy chodzi o oznaczenie wywłaszczanej nieruchomości, zawartych w dokumentacji sprawy z 1950 r.; kwestia ta, tak jak poprzednia, nie mogła mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy; zestawienie wniosku o wywłaszczenie z treścią decyzj[i] z [[...] listopada] 1950 r. nie pozwala uznać jednoznacznie, aby wywłaszczeniem objęto inną nieruchomość niż objęta wnioskiem, a jedynie taką sytuację możnaby kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa; z kolei treść decyzji z [[...] listopada] 1950 r., nie pozostawia wątpliwości, jaką nieruchomość wywłaszczono; orzeczenie nadawało się więc do wykonania; w tej sytuacji także to uchybienie organu, co do obowiązku wyczerpującego uzasadnienia, co do treści uzasadnienia orzeczenia, nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy". W sentencji orzeczenia z [...] listopada 1950 r. organ jasno wskazał, że wywłaszcza nieruchomość położoną "w [...] przy ul. [...], Nr hip. [...] i [...] rep. hip. [...]", przy czym nie została odnotowana powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości (ani w sentencji ani w uzasadnieniu). Bez znaczenia dla sprawy pozostają ewentualne różnice powierzchni wywłaszczonej nieruchomości wynikające z różnych pism, gdyż powierzchnia jest zdeterminowana wielkością danej działki. Numery wywłaszczonych działek zostały wyraźnie określone (naturalnie należy uwzględnić położenie i powierzchnię działek z dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Działka nr [...] nie była wywłaszczona orzeczeniem z [...] listopada 1950 r., co było niesporne w niniejszej sprawie.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.