Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1518/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: § 4 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Teza: W myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie ma podstaw do przyjęcia uniwersalnego założenia, iż każda koncentracja (osobowa, kapitałowa, właścicielska), podmiotów ubiegających się o pomoc, które w ten sposób łącznie mogą przekroczyć ustalony na poziomie krajowym limit, uzasadnia a limine odmowę przyznania wsparcia. Okoliczności danego przypadku należy badać indywidualnie, gdyż formalne więzy np. właścicielskie pomiędzy odrębnymi podmiotami gospodarczymi aplikującymi o pomoc nie dyskwalifikują ich z niej per se, a dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że koncentracja wsparcia naruszy cel jakim jest m.in. konkurencyjność przedsiębiorców na danym rynku.

TEZY

W myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie ma podstaw do przyjęcia uniwersalnego założenia, iż każda koncentracja (osobowa, kapitałowa, właścicielska), podmiotów ubiegających się o pomoc, które w ten sposób łącznie mogą przekroczyć ustalony na poziomie krajowym limit, uzasadnia a limine odmowę przyznania wsparcia. Okoliczności danego przypadku należy badać indywidualnie, gdyż formalne więzy np. właścicielskie pomiędzy odrębnymi podmiotami gospodarczymi aplikującymi o pomoc nie dyskwalifikują ich z niej per se, a dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że koncentracja wsparcia naruszy cel jakim jest m.in. konkurencyjność przedsiębiorców na danym rynku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A]Spółki z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2462/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w Ś. na akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w Ś. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Agencja, lub ARiMR) w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] poinformowała [A] Sp. z o.o. w [...] (dalej Spółka, Skarżąca), o odmowie przyznania pomocy w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm. - dalej jako rozporządzenie MRiRW).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku analizy dokumentów dostarczonych przez Skarżącą, jak również weryfikacji złożonego w tym samym naborze przeprowadzonym w roku 2013 przez [B] Sp. z o.o. w [...] (dalej [B]) wniosku o przyznanie pomocy oraz analizy dokumentacji projektu inwestycyjnego, na który została przyznana B pomoc w ramach umowy nr [...] z dnia 17 maja 2013 r. ustalono, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej PROW 2007-2013" (dalej również jako przedmiotowe działanie), w kwocie przekraczającej limit pomocy w ramach tego działania. Powyższe stoi w sprzeczności z § 4 ust. 5 rozporządzenia.

Agencja ustaliła, że:

- [B] Sp. z o.o. posiada 100% udziału w kapitale [A] Sp. z o.o. a ponadto prezesem zarządu obydwu spółek jest ta sama osoba - M. S.;

- skarżąca została zawiązana przez [B] Sp. z o.o. aktem założycielskim z dnia 13 grudnia 2012 r. i zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 8 stycznia 2013 r., tj. w roku ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach przedmiotowego działania;

- siedziby obu spółek zlokalizowane są pod tym samym adresem;

- w ramach umowy zawartej w dniu 17 maja 2013 r. ARiMR przyznała spółce [B] pomoc w wysokości 10.449.744 zł; inwestycja ma zostać zrealizowana w województwie Wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], miejscowość [...], ul. [...], nr działki [...], [...];

- [B] w ramach przeprowadzonego w roku 2013 naboru wniosków w ramach przedmiotowego działania ubiega się o przyznanie pomocy w kwocie 5.250.863,50 zł - jak wynika z dokumentów planuje w powyżej wskazanej lokalizacji w ramach usprawnienia procesu produkcyjnego w nowobudowanym zakładzie realizować zdania inwestycyjne, których łączny koszt przekracza kwotę 10,5 mln zł, przy czym wnioskowana pomoc wynosi 5.250.863,50 zł;

- [A] Sp. z o.o. planuje w tej samej lokalizacji (na której realizowane będą obie operacje przez [B]) na części dzierżawionej działki nr [...] zrealizować operację, przedmiotem której jest budowa i uruchomienie zakładu hurtowej sprzedaży zboża na cele paszowe; Skarżąca ubiega się o refundację kosztów tej operacji w wysokości 14.885.447,50 zł;

- zgodnie z zapisami złożonego przez Skarżącą biznesplanu, działalność nowobudowanego przez nią zakładu będzie polegała na zakupie zboża, jego przygotowaniu do sprzedaży hurtowej podmiotom produkującym pasze dla zwierząt gospodarskich, przy czym odbiorcą 50% dostaw zboża "wytwarzanego" przez Skarżącą (14 ton), zgodnie z biznesplanem, będzie właśnie [B] Sp. z o.o., z którym Skarżąca podpisała w tej sprawie list intencyjny.

Po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej przedłożonej przez obie ww. spółki, ARiMR doszła do wniosku, że [A] Sp. z o.o. została utworzona przez [B] Sp. z o.o. w celu uzyskania w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej PROW 2007-2013" dodatkowego wsparcia finansowego w kwocie ponad 14 mln zł. W ocenie ARiMR, stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacana jednemu beneficjentowi w okresie realizacji programu.

W tej sytuacji Agencja stwierdziła, że działania skarżącej wyczerpują przesłanki określone w art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L nr 312 s. 1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskaniu tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L nr 25, s. 8 ze zm. - dalej rozporządzenie 65/2011), zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

II.

Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Skarżąca wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa.

Nie zakwestionowała występujących pomiędzy nią a [B] powiązań kapitałowo-osobowych. Istnienie przedmiotowych powiązań Skarżąca eksponowała w dokumentach i oświadczeniach na każdym etapie postępowania. Wskazała jednakże, że pomimo istnienia tych powiązań, [A] zalicza się do sektora MŚP, wobec czego spełnia kryteria podmiotowe wymagane dla uzyskania wsparcia finansowego przewidzianego dla podmiotów tego sektora, w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Agencji zarzuciła, że wskazując istnienie określonych powiązań pomiędzy spółkami, nie identyfikuje przy tym naruszenia jakichkolwiek przepisów, lecz uznaje istnienie tych powiązań - pomimo ich zgodności z prawem i kryteriami podmiotowymi działania - za równoznaczne ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania pomocy. Stanowi to - zdaniem Skarżącej - obejście obowiązujących przepisów w celu pozbawienia beneficjenta dostępu do pomocy, a co za tym idzie, jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Skarżącej, występowanie powiązań pomiędzy spółkami, nie wyklucza udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego działania.

III.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Agencja poinformowała Skarżącą, że nie doszło do naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Stwierdziła, że wnioski o przyznanie pomocy złożone przez spółki i podmioty podejmujące działalność gospodarczą, choćby całkowicie powiązane ze sobą np. przez ich członków, czy też kapitałowo, są wnioskami złożonymi przez odrębne podmioty, a przepisy ww. rozporządzenia nie zawierają ograniczenia w zakresie ubiegania się o wsparcie przez te podmioty. Jednakże w ocenie ARiMR, powoływanie nowych podmiotów gospodarczych do wykonywania działalności przez powiązane osoby w świetle akt sprawy daje uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu wnioskowanej kwoty pomocy przypadającego na jednego beneficjenta w okresie trwania programu, poprzez stworzenie sztucznie warunków w celu uzyskania pomocy.

W sprawie istotny jest fakt, że jedynym udziałowcem [A] Sp. z o.o. jest [B] Sp. z o.o., prezesem zarządu obu spółek jest M. S., operacje zlokalizowane są na tej samej działce ewidencyjnej. Powyższe dane wskazują, że założeniem było rozszerzenie działalności prowadzonej przez [B] Sp. z o.o., a co się z tym wiąże, stworzenie jednego kompleksu gospodarczego, który przez istniejące powiązania może wywierać istotne znaczenie na rynku związanym z obrotem zbożem.

ARiMR stwierdziła, że złożenie wniosku przez Skarżącą miało na celu obejście przepisów rozporządzenia MRiRW, w szczególności określających limit pomocy na jednego beneficjenta, a tym samym uzyskanie nienależnej pomocy finansowej. Organ w tej sytuacji uznał, że działania podjęte przez obie spółki, polegające na ubieganiu się o przyznanie pomocy przez dwa podmioty gospodarcze w celu uzyskania wsparcia w łącznej kwocie większej niż limit przysługujący jednemu beneficjentowi, wobec ograniczonej kwoty środków finansowych w ramach programu oraz celów programu, należy uznać za obejście prawa zmierzające do naruszenia jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia.

Agencja wyjaśniła również, że środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Stosownie do ww. rozporządzenia, środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzenia finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i kraje członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

IV.

W skardze Spółka [A] zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. aktualna nazwa - ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm. - dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek nie spełnia warunków przyznania pomocy;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

3. art. 28 ust. 1 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFPROW) - Dz.U.UE. L 277 s.1 , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4. przepisów o kryteriach dostępu do pomocy z Działania 123 "zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w celu uzasadnienia odmowy przyznania pomocy (obejście tych kryteriów);

5. § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

6. art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w związku z zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (Dz.U.UE L nr 124 s. 36).

V.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2007 roku, w art. 1 i 2 wskazuje, że odnosi się do zadań i działań określonych rozporządzeniem nr 1698/2005 w zakresie nieokreślonym w tych przepisach Unii Europejskiej i przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Regulacje krajowe stanowią zatem uzupełnienie regulacji prawa unijnego i tylko w zakresie przewidzianym przez przepisy prawa unijnego możliwe jest dookreślenie przez państwo członkowskie. Pierwszeństwo stosowania mają regulacje unijne.

Rozporządzenie 1698/2005 określa nie tylko priorytety i środki dla rozwoju obszarów wiejskich ale również ustanawia ogólne zasady wsparcia obszarów wiejskich finansowane z EFRROW, jak i określa cele polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodnie z preambułą rozporządzenia (punkt 6) działalność EFRROW oraz operacje, do których Fundusz się przyczynia, muszą być spójne i zgodne z innymi politykami wspólnotowymi oraz zgodne z całym prawodawstwem wspólnotowym. Natomiast według punktu 62 preambuły, w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFRROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Niewątpliwie takim przepisem krajowym mającym wpływ na zachowanie uczciwej konkurencji mikroprzedsiębiorstw jest rozporządzenie MRiRW, z którego wynika, że pomoc jest przyznawana i wypłacana do wysokości górnego limitu, który w okresie realizacji Programu (a więc w latach 2007-2013) wynosi na jednego beneficjenta

20 mln zł (§ 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW).

W ocenie WSA organ prawidłowo zastosował art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRM w zw. z treścią przepisów unijnych, tj. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Odwołując się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 Sąd wskazał, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa w celu uzyskania korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Obejście prawa dotyczy - w ocenie WSA - sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (tak pkt 52-53 wyroku TSUE z dnia 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover).

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Problematyka obchodzenia prawa była jednakże przedmiotem szerszych rozważań TSUE. Przy interpretowaniu powyższego pojęcia WSA posłużył się ocenami zawartymi w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija, który dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Wyrok w sprawie C-434/12 wskazuje, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, konieczna jest ocena projektu (wniosku) złożonego przez drugiego beneficjenta. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Jak dalej wskazał WSA, z orzeczenia ETS wynika (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (por. też wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. C-279/05 Vonk Dairy Products przeciwko Productschap Zuivel).

Zgodnie z pkt 42 TSUE jednakże orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW (tak wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r., sygn. akt C-255/02 Halifax i inni przeciwko Commissioners of Customs & Excise).

W ramach badania elementu obiektywnego, do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach elementu subiektywnego, do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Punktem odniesienia przy ocenie, czy stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania pomocy, były cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego uzasadniające przyznanie tej pomocy.

Pomoc ta sprowadza się do dofinansowania, głównie ze środków unijnych, projektu, który w swojej istocie prowadziłby do bezpośredniego osiągnięcia szczegółowego celu w nim określonego i jednocześnie przyczyniał się do realizacji jednego lub więcej celów określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Pomocowym celem działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" jest wsparcie przedsiębiorczości i rozwijania struktury gospodarczej na obszarach wiejskich, szczególnie poprzez tytułowe zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wynika to z regulacji art. 2 lit. c) w zw. z art. 4 w zw. z art. 20 lit. b) pkt iii) oraz art. 28 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowiącej, że wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych.

Wsparcia udziela się z tytułu materialnych lub niematerialnych inwestycji, które:

a) poprawiają ogólne wyniki przedsiębiorstwa;

b) dotyczą:

- przetwarzania lub obrotu produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz przetwarzania lub obrotu produktami leśnymi, i/lub

- rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami leśnymi, oraz

c) spełniają normy wspólnotowe mające zastosowanie do danej inwestycji.

Z art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika, że wsparcie w maksymalnej stawce ogranicza się do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE.

W § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW przewidziano kwotę 20.000.000 zł jako górną granicę przyznawanej pomocy. Ta górna granica ma ważne znaczenie w sprawie, stanowi bowiem zobiektywizowaną okoliczność równej pomocy na realizację jednego pod względem gospodarczym projektu. Skoro jeden zgłaszany do pomocy projekt ma być projektem poprawiającym ogólne wyniki przedsiębiorstwa, dotyczącym przetwarzania lub obrotu produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu i/lub rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, to logiczne jest, że powinien to być projekt jednego zgłaszającego stanowiący pewną zamkniętą całość gospodarczą przedsiębiorcy. Przepisy nie wykluczają podmiotu grupowego, ale musi to być podmiot prowadzący wspólną działalność gospodarczą, podmiot ubiegający się o dofinansowanie na podstawie jednego wniosku pomocowego w działaniu o określonym limicie dopuszczalnej pomocy.

Sytuacja, w której ubiegałoby się o pomoc dwóch lub więcej jej beneficjentów na działalność, która w rzeczywistości stanowi jedną całość gospodarczą, stanowi jeden zamknięty, kompletny projekt oferowany na rynku w ramach komplementarnych usług, byłaby działaniem zagrażającym konkurencyjności chronionej ww. przepisami. Działaniem mającym na celu uzyskanie podwójnej, czy większej liczby dofinansowania do jednego realnego projektu. Działaniem z założenia zmierzającym do uzyskania lepszej pozycji finansowej na starcie w prowadzeniu działalności w warunkach konkurujących ze sobą podmiotów.

Założenie ustawodawcy regulującego omawiane wsparcie w żadnym razie - zdaniem WSA - nie miało na celu umożliwienia wybranym podmiotom uzyskania silniejszej pozycji rynkowej w porównaniu do innych powstających, bądź już działających podmiotów na tym rynku. Ustawodawca przewidując limit dofinansowania wskazuje bowiem na obiektywnie jednakowe możliwości uzyskania pomocy dla jednego gospodarczego projektu. Zgodnie z treścią motywu 12 preambuły Zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw (stanowiącego załącznik I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r.), przy dokonywaniu kwalifikacji danego przedsiębiorstwa, należy także wziąć pod uwagę relacje między przedsiębiorstwami, a osobami fizycznymi, w celu zapewnienia, że tylko przedsiębiorstwa, które naprawdę potrzebują przywilejów wynikających z MŚP z różnych przepisów lub środków zastosowanych dla ich korzyści, faktycznie z nich skorzystają.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze Skarżącą, że powołanie wielu spółek, czy prowadzenie kilku działalności przez tych samych udziałowców bądź wspólników nie narusza samo w sobie żadnych przepisów krajowych, czy wspólnotowych. Przepisy rozporządzenia MRiRW nie zawierają wprost ograniczenia w zakresie możliwości ubiegania się o wsparcie przez te podmioty.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo jednak ustalił, że prowadzenie działalności przez powiązane spółki, ich powiązania kapitałowe, osobowe i funkcjonalne daje uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacona jednemu beneficjentowi w okresie realizacji Programu.

Dokonując oceny dokumentacji zgromadzonej w sprawie, zdaniem WSA, organ prawidłowo wykazał związek istniejący pomiędzy spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej, lokalizacji miejsca prowadzonej działalności w ramach jednego naboru wniosków i powiązań kapitałowych. Skarżąca zajmuje się działalnością polegającą na zakupie zboża a [B], sprzedażą producentom pasz dla zwierząt. Generalnie zakres prowadzonej działalności nie wyklucza się, więc działania obydwu spółek mogą się uzupełniać i stanowić jeden profil. Poza tym oba podmioty prowadzą działalność na jednej działce ewidencyjnej, zbyt Skarżącej spółce zapewnia [B] (50%), co świadczy o tym, że obiektywnie ich działalność jest komplementarna i pozwoli na stworzenie de facto jednego przedsiębiorstwa, którego celem będzie produkcja i zbyt zboża a następnie wykorzystanie go do produkcji pasz dla zwierząt. Będzie to łatwiejsze i uzasadnione ekonomicznie, gdyż działalność obu podmiotów prowadzona będzie na jednej działce ewidencyjnej, tym bardziej, że oba podmioty będą zarządzane przez te same osoby. Nie można w związku z tym odmówić zasadności i spójności twierdzeniom o stworzeniu sztucznych warunków.

WSA nie dał wiary zapewnieniom Skarżącej, iż przyjęty przez nią rynek zbytu ma charakter jedynie przykładowy (hipotetyczny) i że odbiorcą produktów będą też inne podmioty niż spółka [B]. Elementem wniosku o dofinansowanie jest biznesplan w którym wskazano rynek zbytu. Przesłanka zbytu jest badana przy rozpoznawaniu wniosku o dofinansowanie jako element związany z faktyczną możliwością zrealizowania inwestycji. Ta wskazana przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie świadczy o tym, że spółka [B] będzie znaczącym odbiorcą produktów Skarżącej. Oznacza to także, że z kolei działalność tej spółki będzie uzależniona od działalności Skarżącej. Okoliczności te świadczą o ekonomicznym powiązaniu pomiędzy tymi podmiotami.

W takim wypadku, zdaniem WSA, wystarczy, aby organy uprawdopodobniły, iż możliwe jest wspólne działanie pomiędzy wnioskodawcami w celu osiągnięcia efektu finansowego i gospodarczego, aby można było traktować te wnioski, jako uzupełniające się i podlegające ocenie w przedmiocie ewentualnego stworzenia sztucznych warunków.

ARiMR nie negowała możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez obie spółki, jako samodzielnych przedsiębiorców. Jednakże, obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości udzielenia pomocy publicznej tym podmiotom, które sztucznie stworzyły warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", w tym odnośnie do uzyskania kwoty przewyższającej możliwe dofinansowanie, co w świetle wniosków o dofinansowanie i przyznanych wcześniej kwot nie budzi wątpliwości.

Skoro zachodziło duże prawdopodobieństwo, iż Skarżąca wraz z powiązaną spółką stworzyły sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia (przekroczenia) limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi, organ miał podstawę do wydania rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia dofinansowania.

Oceny, co do jedności projektu nie może zmienić okoliczność, że formalnie projekt jest przedstawiany w odrębnych wnioskach, przez odrębne podmioty wskazujące na samodzielność w prowadzeniu działalności gospodarczej i w sporządzeniu formalnie własnego projektu zgłoszonego do dofinansowania. Ocena dokonanych zgłoszeń musi uwzględniać wszystkie okoliczności związane z przedstawianą inwestycją. Musi uwzględniać realność funkcjonowania gospodarczego inwestycji po jej zrealizowaniu z pieniędzy publicznych przyznanych w ramach tego dofinansowania. Taka ocena jest dokonywana na użytek udzielenia wnioskowanej pomocy i nie ma nic wspólnego z utrudnianiem, czy uniemożliwianiem swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej na rynku krajowym. W ramach swobody gospodarczej można prowadzić działalność gospodarczą w przedmiotach dozwolonych prawem. Organ rozstrzygający wniosek skarżącej nie zabrania ani nie uniemożliwia prowadzenia takiej działalność. Jest to możliwe pod warunkiem, że działalność ta będzie finansowana przez prowadzącego działalność gospodarczą ze środków własnych lub kredytowych.

W przypadku wystąpienia o środki publiczne taki podmiot musi jednak spełniać wszystkie warunki przewidziane przepisami regulującymi dofinansowanie. Nie jest bowiem tak, że samo zgłoszenie wniosku o pomoc wypełnia przesłanki jej udzielenia.

Formalne zgłoszenie przez dwa różne podmioty gospodarcze, dwóch projektów, nie stanowi samo przez się o ich odrębności gospodarczej.

Zdaniem WSA, organ słusznie uznał, że przedstawiony przez Skarżącą projekt może być elementem jednej większej inwestycji dwóch podmiotów ze względu na komplementarność ich przedsięwzięć, powiązania kapitałowe i osobowe oraz miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez oba te podmioty na jednej działce ewidencyjnej. Nie chodzi tu o jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej, ale o jej uzupełniający charakter. Ta komplementarność wynikająca także z miejsca prowadzonej działalności na działce uzasadnia twierdzenie, że pod względem ekonomicznym taka działalność wspólna ma rację bytu. Nie ma w takich okolicznościach potrzeby dokonywania zwiększonych nakładów chociażby na transport zboża, wyszukiwania potencjalnych kontrahentów czy przechowywania go przez oba podmioty gospodarcze.

Powiązania kapitałowe i osobowe pomiędzy spółkami wyraźnie wskazują, że ich zamiarem była realizacja jednego przedsięwzięcia, które zostało podzielone pomiędzy poszczególne spółki, przy czym nie bez znaczenia jest to, że Skarżąca powstała dopiero w czasie, kiedy możliwe było ubieganie się o dofinansowanie. Tym samym, mając na uwadze zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz powiązania kapitałowe i osobowe udziałowców, a także zarządzających tymi spółkami, słusznie przyjęto, że działanie spółek skierowane było na sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści, a więc w sposób sprzeczny z celami wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Celem regulacji z § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie podmiotów, które spełniają warunki wymagane prawem. Okoliczności tej sprawy wskazywały, iż przepis rozporządzenia nie pozwalał na uzyskanie środków pomocowych przez grupy przedsiębiorców powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo oraz planujących wykonać jedno kompleksowe przedsięwzięcie, a korzyści odniosłyby te same osoby działające w ramach tych podmiotów.

VI.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka [A], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

▪ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, poprzez bezzasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż wniosek Skarżącej nie spełniał warunków przyznania pomocy,

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez przyjęcie, iż Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności,

3. § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW,

▪ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonane przez WSA, a sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż pomiędzy inwestycją planowaną przez [A] a innymi podmiotami istnieją związki technologiczne.

Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej,

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

3. zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając środek odwoławczy wskazano, iż z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika, że podstawą odmowy przyznania pomocy może być wyłącznie kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek:

1. stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania pomocy,

2. warunki te muszą zostać stworzone w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Samo stworzenie sztucznych warunków nie jest wystarczające do odmowy przyznania pomocy.

W niniejszej sprawie ARiMR nie tylko nie wskazała elementów obiektywnych i subiektywnych rzekomo świadczących o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności, ale całkowicie pominęła konieczność wskazania i uzasadnienia, że działanie Spółki zmierza do uzyskania korzyści sprzecznych z celami tego konkretnego systemu wsparcia.

Pomimo podniesienia tej okoliczności w skardze, WSA w wydanym wyroku oraz jego uzasadnieniu okoliczność tę uznał za nieistotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Jest to jednak okoliczność o charakterze podstawowym i przy właściwej interpretacji i stosowaniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, rozstrzygnięcie ARiMR winno zostać uchylone.

Agencja stosuje wskazaną normę tylko do połowy, tzn. zajmuje się tylko i wyłącznie okolicznościami mającymi wskazywać na prawdopodobieństwo stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Natomiast pomimo licznych wniosków i zarzutów Spółki, w ogóle nie odniosła się do sprzeczności ewentualnych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z uzasadnienia powołanego wyroku TSUE (C-434/12), zaleca się daleko posuniętą ostrożność przy odmowie przyznawania pomocy w oparciu o omawiany przepis. Na takie stanowisko wskazuje przede wszystkim brzmienie tezy 42, zgodnie z którą nie można odmówić finansowania projektu gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie, niż tylko uzyskanie płatności w ramach systemu EFRROW, czy też teza 47 zgodnie z którą należy upewnić się, że z całości elementów obiektywnych sprawy wynika, iż podstawowym celem wybranych sposobów realizacji projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami tego systemu.

Celem wsparcia w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" jest w szczególności poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw w sektorze przetwórstwa i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, uwarunkowana wzrostem wartości dodanej, jakości produkcji, obniżeniem kosztów oraz rozwojem nowych produktów, procesów i technologii produkcji jak również poprawa warunków produkcji w odniesieniu do obowiązujących lub nowo wprowadzanych standardów.

WSA wskazując w uzasadnieniu wyroku na okoliczności mające rzekomo świadczyć o istnieniu powiązań z innymi podmiotami, nie wyjaśnia dlaczego mają one świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania pomocy. Wyjaśnienie tej kwestii jest koniecznym warunkiem przypisania Spółce stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy. Z argumentacją zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku odnoszącą się do rzekomych powiązań technologicznych pomiędzy podmiotami nie sposób się zgodzić.

Zdaniem Skarżącej ustalenie, iż dane podmioty mogą potencjalnie ze sobą współpracować to daleko za mało, żeby eliminować określone przedsiębiorstwo z systemu udzielanej pomocy. Niezbędne jest dokonanie w tym zakresie dalej idących ustaleń, współpracy pomiędzy nimi w jakimkolwiek zakresie. WSA przyjął jednak, iż wystarczy że dana współpraca jest możliwa, żeby uzasadnić dotkliwe sankcje którym został poddany wnioskodawca.

WSA całkowicie pominął fakt, iż Skarżąca na każdym etapie postępowania wyraźnie eksponowała powiązania istniejące pomiędzy nią a inną Spółką. Sąd nie identyfikuje naruszenia jakichkolwiek przepisów, lecz uznaje istnienie tychże powiązań - pomimo ich zgodności z prawem i kryteriami podmiotowymi działania - za równoznaczne ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania pomocy.

Ustawodawca przewidział, iż wnioski o przyznanie pomocy mogą składać podmioty powiązane. W takiej sytuacji nakazał sumowanie ich potencjałów nie zaś wykluczanie z postępowania aplikacyjnego. WSA nie znajdując podstaw do wskazania naruszenia konkretnych przepisów o kryteriach dostępu do pomocy z Działania 123 i tak wyklucza [A].

Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że Spółka naruszyła § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż w przypadku istnienia powiązań pomiędzy określonymi podmiotami, wnioskowana pomoc ulega sumowaniu. Zgodnie z obowiązującym prawem (Zalecenie Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich) istnienie powiązań pomiędzy podmiotami skutkuje koniecznością sumowania ich potencjałów (ilości pracowników, sumy bilansowej i obrotu) dla potrzeb ustalenia czy spełniają kryteria podmiotowe dostępu do pomocy. Strona zgodnie z prawem dokonała niezbędnego sumowania wymaganych parametrów i pomimo powyższego, spełnia kryteria dostępu do pomocy. Istnienie takich powiązań nie powoduje natomiast skutku w postaci obniżenia limitu wskazanego w § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW. Skoro zatem prawodawca takiego wymogu (sumowania wnioskowanej pomocy) wobec Działania 123 nie wprowadził, to nie jest zgodna z prawem odmowa przyznania pomocy na tej podstawie.

Z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania pomocy mielibyśmy do czynienia w przypadku występowania określonych powiązań np. z przedsiębiorstwem nie zaliczającym się do sektora mikro, małych lub średnich przedsiębiorstw, czyli z tzw. dużym przedsiębiorstwem i w przypadku zatajania istnienia tych powiązań. Taka sytuacja wystąpiła m.in. w stanie faktycznym ocenianym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1659/11.

W niniejszej sprawie Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie ukrywała powiązań z innymi podmiotami. Przeciwnie, eksponowała je we wszelkich dokumentach, w tym także w złożonej opinii prawnej.

VII.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, ARiMR wniósł o jej oddalenie i orzeczenie na jego rzecz o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wskazał na nieprecyzyjność zarzutów środka odwoławczego.

Przypomniał powody, dla których uznano, że obie spółki stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania płatności.

Wskazał także, iż celem § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW, określającego pułap maksymalnej kwoty pomocy dla jednego beneficjenta na poziomie 20.000.000 zł, było umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie podmiotów, które spełniają warunki wymagane prawem.

Zgodnie z preambułą rozporządzenia nr 1698/2005 (punkt 6 i 62) w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFRROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Taki charakter ma właśnie § 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW. Górna granica pomocy ma ważne znaczenie w sprawie, stanowi bowiem zobiektywizowaną okoliczność równej pomocy na realizację jednego pod względem gospodarczym projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VIII.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Bierze jednakże z urzędu pod rozwagę dostrzeżone przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie określone w § 2 tego przepisu. Analiza niniejszej sprawy wskazuje, iż nie zachodzą w niej okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Sąd zauważa także, iż w środku odwoławczym strona podnosi zarówno zarzuty materialne jak i mający jej zdaniem wpływ na wynik sprawy zarzut naruszenia prawa procesowego. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, w świetle art. 188 p.p.s.a., w zasadzie nakazuje w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty procesowe przed materialnymi.

Zwrócić jednakże należy uwagę, iż w niniejszej sprawie, pomiędzy zarzutem naruszenia prawa procesowego a podniesionymi, w ich całokształcie, naruszeniami norm prawa materialnego, które stanowiły podstawę wykluczenia beneficjenta z płatności, występuje powiązanie o charakterze wynikowym. Ustalenia faktyczne sprawy, tak jak chce widzieć to strona skarżąca kasacyjnie, stanowią zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie merytoryczną ocenę faktów, które w tej sprawie zaistniały i są niekwestionowane. To bowiem istniejące i niepodważane przez żadną ze stron powiązania pomiędzy spółkami, wcześniej przyznane jednej z nich wsparcie finansowe oraz treść wniosku o dofinansowanie, stanowią m.in. źródło ocen o wykreowaniu sztucznych warunków celem uzyskania płatności przekraczającej łącznie próg 20.000.000 złotych (jak twierdzi organ i WSA), czy też braku przesłanek negatywnych do przyznania płatności (jak twierdzi Skarżąca). Powyższe oceny faktów dokonane przez strony i WSA mają zatem swoje źródło w przepisach prawa materialnego, w których ogólnie określono potrzebę badania celów (obiektywnych i subiektywnych) działania beneficjenta ubiegającego się o wsparcie. Już z tego powodu zarzut sprzecznych ustaleń faktycznych przez WSA jest chybiony.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, iż w sformułowanym zarzucie procesowym Skarżąca kwestionuje dokonanie przez WSA sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń w zakresie istnienia pomiędzy jej inwestycją a innymi podmiotami z nią powiązanymi takich związków technologicznych, które w istocie nakazują przyjęcie, iż te podmioty tworzą jeden "organizm gospodarczy". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wniosek taki mógł zostać wywiedziony na podstawie: powiązań osobowych istniejących pomiędzy spółkami, ich struktury własnościowej, lokalizacji miejsca prowadzonej działalności w ramach jednego naboru wniosków oraz związków kapitałowych. WSA zasadnie ocenił, że suma tych okoliczności (a nie każda z nich z osobna), jak i fakt, że Skarżąca zajmuje się działalnością polegającą na skupie zboża a [B] produkcją pasz dla zwierząt (ze zbóż) i ich dalszą sprzedażą producentom rolnym, świadczą o łączności tej działalności. Słusznie przyjęto zatem, iż zakres prowadzonej działalności gospodarczej powiązanych podmiotów nie wyklucza się, a wręcz uzupełnia, czyniąc ją komplementarną i tworzącą de facto jedno przedsiębiorstwo. Nie negując celu oraz dopuszczalności istnienia kilku powiązanych podmiotów mających odrębną osobowość prawną, których zakres działalności jest różny, nie sposób nie zauważyć, iż podmioty te, pomimo niewątpliwych różnic, umiejscowione są w ramach jednego procesu gospodarczego, na którego początku jest gromadzenie (skup) zbóż a na końcu sprzedaż wytworzonych z nich pasz. Pomimo rozdzielności formalnej powołanych podmiotów, ich łączność faktyczna, wobec koncentracji sposobu zarządzania, kapitału i miejsca prowadzonej działalności nie budzi wątpliwości i ma znaczenie przy ocenie wniosku o dofinansowanie.

IX.

Za chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także zarzuty materialne (oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1-3).

Na wstępie tych rozważań zauważyć jednakże należy, iż Spółka miała nie tylko prawo ale i obowiązek przedstawić organom wszelkie informacje, w tym tak eksponowane przez nią powiązania pomiędzy nią a innymi podmiotami. To, że przedstawiła szczegółowo swoją sytuację i powiązania nie jest więc niczym innym, jak realizacją obowiązku wyczerpującego wskazania istotnych okoliczności sprawy. Nieujawnienie takich informacji mogłoby świadczyć o próbie zatajenia danych rzutujących na ocenę wniosku, a przez to wpłynąć w istotny sposób na postrzeganie motywacji strony i w konsekwencji przesądzić, że stworzone, a zatajone przed organami powiązania, świadczą o wykreowaniu sztucznych warunków dla uzyskania płatności.

Idąc dalej Sąd zauważa również, iż z przywołanych w zarzutach materialnych przepisów prawa powszechnego wynika, że po pierwsze ustawodawca krajowy ustalił limit pomocy, który w okresie realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynosił maksymalnie 20.000.000 złotych na jednego beneficjenta (§ 4 ust. 5 rozporządzenia MRiRW), po drugie, że odmowa przyznania pomocy następowała, gdy nie zostały spełnione warunki jej przyznania (art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), a po trzecie, że na przeszkodzie w dokonaniu płatności na rzecz beneficjentów stoją ustalenia co do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po to aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011).

Sąd zwraca zatem uwagę, iż stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy może przybierać różne formy rodzajowe. Możliwe jest bowiem np. wykreowanie z jednego, większego podmiotu, dwóch mniejszych, które widziane i oceniane osobno spełniają warunki przyznania pomocy (np. oba należą do sektora MŚP, podczas gdy podmiot pierwotny względem nich, do tego sektora się nie kwalifikował, a przynależność taka jest elementem sine qua non wsparcia). Stworzenie sztucznych warunków obejmuje jednakże i takie działania, które choć zgodne z prawem, podejmowane są w celu de facto obejścia maksymalnych limitów pomocy (i to bez względu na motywację beneficjenta). Sąd zauważa, iż limity te nie są ustanawiane w celu utrudniania aplikowania o pomoc danego rodzaju bądź jej ograniczania, tylko po to, aby z pomocy danego rodzaju, kierowanej do sprecyzowanego odbiorcy (np. do MŚP), skorzystała jak najszersza rzesza zainteresowanych. Ustanawiane limity wsparcia są więc kalkulowane z uwzględnieniem ograniczonych siłą rzeczy środków pomocowych oraz przy uwzględnieniu potrzeby odpowiedniego, niemalże punktowego, oddziaływania danego wsparcia na określoną dziedzinę życia społeczno-gospodarczego. Limity muszą więc być widziane przez pryzmat oddziaływania przyznawanej w ich ramach pomocy na realizację celów wsparcia. Nie są to więc tylko określone ograniczenia kwotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela uwagi WSA i Spółki, iż dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 istotne jest wystąpienie elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek wsparcia, realizowany przez to wsparcie cel nie zostanie osiągnięty) i subiektywnego (sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla uzyskania wsparcia).

Spór w tym względzie dotyczy braku odniesienia się przez organy i WSA do wskazywanej przez Spółkę możliwości otrzymania wsparcia nawet w sytuacji sztucznego wykreowania warunków do jej uzyskania, bowiem wsparcie takie i tak nie byłoby sprzeczne z realizowanymi przez nie celami.

W rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 określono cele wsparcia na poziomie ogólnym i szczegółowym. W art. 4 ust. 1 wskazano bowiem, iż wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano natomiast cele szczegółowe dla Osi 1 (Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego), podsekcji 2 (Warunki dotyczące środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji) działania w zakresie zwiększania wartości dodanej produktów rolnych i leśnych. Zgodnie z jego treścią wsparcia tego rodzaju udziela się z tytułu materialnych lub niematerialnych inwestycji, które:

a) poprawiają ogólne wyniki przedsiębiorstwa;

b) dotyczą:

- przetwarzania lub obrotu produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz przetwarzania lub obrotu produktami leśnymi, i/lub

- rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami leśnymi, oraz

c) spełniają normy wspólnotowe mające zastosowanie do danej inwestycji.

Należy także wskazać na przywołany przez Spółkę w skardze cel Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, którym jest poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw w obszarze przetwórstwa i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, uwarunkowana wzrostem wartości dodanej, jakości produkcji, obniżeniem kosztów oraz rozwojem nowych produktów, procesów i technologii produkcji, jak również poprawa warunków produkcji w odniesieniu do obowiązujących lub nowo wprowadzanych standardów.

Z punktu widzenia wsparcia, o które aplikowała Spółka istotny jest więc, powtarzany na każdym poziomie (ogólnym, szczególnym, unijnym i krajowym), cel dotyczący zwiększania konkurencyjności przedsiębiorców z branży rolnej. Jego istota musi być jednak widziana zarówno na płaszczyźnie pojedynczego przedsiębiorcy z branży, jak i całej branży. Celem wsparcia jest zatem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również dbanie o balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Przy tej ocenie należy uwzględniać również to, do kogo ustawodawca kierował wsparcie tj. do małych i średnich przedsiębiorstw.

W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że ocena czy dochowano celu konkurencyjności przedsiębiorców ma dwie rodzajowe formy. Po pierwsze, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w kontekście konkretnego przedsiębiorcy, a więc czy wsparcie przyczyni się do podniesienia konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie, konkurencyjność należy oceniać w aspekcie ogólnym, a więc odnosić do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku. O ile więc w zakresie przysługującego limitu wsparcia przez cały okres programowania istotne jest zrealizowanie indywidualnego celu konkurencyjności (po to bowiem ustalono limit wsparcia by do jego wysokości korzystać z pomocy i realizować cele indywidualne), o tyle w przypadkach wskazujących na możliwość przekroczenia tego limitu, organy muszą rozważać, jaki wpływ jej dalsze przyznanie będzie miało na konkurencyjność ogółu przedsiębiorców z branży. Inaczej mówiąc, organy muszą badać czy nadmierna koncentracja pomocy w jednym ręku, ponad ustalony limit nie spowoduje naruszenia, również przyszłego, konkurencyjności na rynku.

Sąd jednocześnie zaznacza, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie ma podstaw do przyjęcia uniwersalnego założenia, iż każda koncentracja (osobowa, kapitałowa, właścicielska), podmiotów ubiegających się o pomoc, które w ten sposób łącznie mogą przekroczyć ustalony na poziomie krajowym limit, uzasadnia a limine odmowę przyznania wsparcia. Okoliczności danego przypadku należy badać indywidualnie, gdyż formalne więzy np. właścicielskie pomiędzy odrębnymi podmiotami gospodarczymi aplikującymi o pomoc nie dyskwalifikują ich z niej per se, a dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że koncentracja wsparcia naruszy cel jakim jest m.in. konkurencyjność przedsiębiorców na danym rynku.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, iż nawet łącznie oceniane podmioty, tj. Skarżąca i [B] nie naruszają definicji małego i średniego przedsiębiorcy z zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. To, że łącznie podmioty te nadal mieszczą się w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw nie oznacza, że przysługuje im z tego tytułu wsparcie. Niewątpliwie okoliczność tę należy brać pod rozwagę przy ocenie wniosku, jednakże w realiach niniejszej sprawy nie miała ona decydującego wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie ma również racji Skarżąca twierdząc, iż brak jest przepisu w myśl którego istnienie powiązań pomiędzy określonymi podmiotami, nakazuje sumowanie przyznanej im pomocy. Zapis zalecenia Komisji o sumowaniu potencjałów przedsiębiorstw, na potrzeby ustalenia czy spełniają one łącznie kryteria podmiotowe dostępu do pomocy, nie oznacza wyłączenia możliwości sumowania pomocy celem ustalenia, czy przekroczenie ustalonego progu nie spowoduje naruszenia ogólnego celu konkurencyjności.

X.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.