Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1480/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 ust. 1a , art 148 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. kwotę 2.300,00 (dwa tysiące trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą we W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 199.380,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. C. 63 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 210/14 (przed podziałem), w obrębie W-28 o pow. 16 139 m2 uregulowanej w księdze wieczystej [...] spowodowanego jej podziałem na działki nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W sprawie ustalono, że pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją, z dnia [...] roku nr [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 340.260,00 złotych dla A. SA z siedzibą we W. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. C. 63 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 210/14 (przed podziałem).

W wyniku odwołania A. SA z siedzibą we W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji oraz zlecenie aktualizacji operatu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. –

w oparciu o art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej nr XXII/461/2007 z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty (Dz.Urz. Woj. [..] z 2007 roku, nr 401, poz. 4195) - orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 199.380,00 zł. dla "A." SA z/s we W. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. C. 63 oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr 210/14 (przed podziałem), w obrębie W-28 o pow.16 139 m uregulowanej w księdze wieczystej [...] spowodowanego jej podziałem na działki nr [...]. Nadto organ określił, iż opłata adiacencka jest płatna jednorazowo na konto Urzędu Miasta Ł. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wniósł pełnomocnik Spółki, podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem w ocenie strony powołana przez organ I instancji uchwała w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej (30 października 2007 roku) nie została nawet jeszcze wydana, nie może więc regulować spraw wcześniejszych. Następnie strona argumentowała, że przed uchwałą z 5 grudnia 2007 roku sprawę opłat adiacenckich regulowała uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 roku. Zdaniem skarżącego również ta uchwała nie dawała Prezydentowi Ł. prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, a to z następujących powodów:

- po pierwsze: uchwała nr LIV/1225/01 z 28 lutego 2001 roku obowiązywała do momentu wejścia w życie uchylającej ją uchwały nr XXII/461/2007, to jest do dnia 14 stycznia 2008 roku. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja z 2 grudnia 2008 r. nie mogła być oparta na uchwale nr LIV/1225/01, gdyż ta już wtedy prawnie nie obowiązywała;

- po drugie, uchwała nr LIV/1225/01 z 28 lutego 2001 roku nie mogłaby być podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie tylko wprost, ale także pośrednio, gdyż Rada Miasta w Ł. uchwalając w dniu 5 grudnia 2007 r. nową uchwałę (nr XXII/461/2007) zastępująca poprzednią (nr LIY/1225/01) nie przewidziała żadnych przepisów przejściowych.

Nadto skarżąca spółka zarzuciła niewłaściwe ustalenie wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, biorąc pod uwagę brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości,

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Organ odwoławczy przypomniał, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [..] z dnia [...]. zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 210/14 na działki nr 210/16-210/64, a decyzja ta z dniem 30 października 2007r. stała się ostateczna.

Następnie organ II instancji stwierdził, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 marca 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., w szczególności zaś w kontekście złożonego przez rzeczoznawcę do akt sprawy pisma z dnia 27 sierpnia 2010r. stanowiącego odpowiedź na zarzuty pełnomocnika spółki wyrażone w piśmie z dnia 6 lipca 2010r. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej biegły ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 2.243.300,00 zł., zaś po podziale 2.907.900,00 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowił zatem kwotę 664.600 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało 199.380,00 zł. (opłata adiacencka).

Zdaniem Kolegium, skoro zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, zaś przedstawiona opinia biegłego jest - w ocenie organu - spójna i logiczna, a sam operat szacunkowy sporządzono w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną, to nie można stwierdzić, iż operat ten jest wadliwy i nie może stanowić dowodu w sprawie.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty ustalone w operacie szacunkowym.

W ocenie Kolegium opinia w sposób jednoznaczny wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, zaś operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że spełniona jest trzecia przesłanka dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.

Co do spełnienia drugiej przesłanki, jaką jest podjęcie przez radę gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i jej wysokości, to Kolegium podniosło, iż wobec zmian legislacyjnych mających miejsce w tym zakresie, na tym tle pojawia się wiele rozbieżności interpretacyjnych.

Kolegium wyjaśniło, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1 a). Powołany przepis art.98a ust. 1 i ust. 1 a) ustawy w brzmieniu wskazanym wyżej, dodany został przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 października 2007 r.

Przytaczając zmiany w regulacji prawnej dotyczącej określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej Kolegium zauważyło, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, które pozwoliłyby na dostosowanie nowych przepisów do postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, wszczętych m.in. w oparciu o uchwałę rady gminy określającej stawkę procentową w wysokości wyższej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

W ocenie organu powoduje to sytuację, w której uwzględniając literalne brzmienie art. 98a ust. 1 a ustawy, opisany w dyspozycji tej normy prawnej stan faktyczny w ogóle nie będzie miał miejsca, bowiem w dacie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. 30 października 2007r. obowiązywała uchwała Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. określająca stawkę w wysokości 50 % i nie jest już możliwym, by obowiązywała w wysokości do 30%. Tym samym - wobec braku przepisów przejściowych- przepis w nowym brzmieniu nie miałby zastosowania, a opłata adiacencka nie mogłaby być wymierzona, mimo iż wszystkie przesłanki do jej ustalenia zostały spełnione, co niewątpliwie nie było celem racjonalnego ustawodawcy. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, stawka procentowa naliczonej opłaty adiacenckiej nie może być wyższa niż 30 %, a taka interpretacja zastosowana przez organ I instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie wpływa na pogorszenie sytuacji prawnej strony.

Kolegium także zauważyło, iż możliwe jest przyjęcie innej interpretacji przepisu art. 98a ust. 1a ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w omawianej sprawie byłaby to stawka procentowa w wysokości 50%. Kolegium jednak uznało, iż nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przy uwzględnieniu 50% stawki służącej jej naliczeniu z uwagi na sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz "reformationis in peius", tj. orzekania na niekorzyść składającego odwołanie.

Mając na uwadze rozbieżne orzecznictwo zapadłe na tle art. 98a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium nie zgodziło się ze stroną skarżącą, iż w omawianym przypadku żadna z wyżej wymienionych uchwał nie ma zastosowania, a tym samym opłata adiacencka nie powinna być ustalona. W ocenie organu zamiarem ustawodawcy wprowadzającego zmiany legislacyjne w tym zakresie nie było pozbawienie gmin możliwości naliczania opłat w ogóle, a jedynie zmniejszenie obciążeń z tego tytułu, a zatem zarzut braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest zatem nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu polegającego na niewłaściwym ustaleniu wartości działek po podziale, to organ stwierdził, iż w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do niego szczegółowo, wskazując, iż wartość nieruchomości według jej stanu po podziale określa się jako sumę wartości nowo wydzielonych działek gruntu, ponieważ każda z nich może stanowić przedmiot odrębnego obrotu, niezależnie od tego jakiemu i ilu właścicielom przysługuje prawo własności i niezależnie od tego czy posiada ona urządzoną odrębną księgę wieczystą, czy też nie. Według stanu przed podziałem, właściciel działki nr 210/14 o powierzchni 16139 m2 może zbyć swoje prawo, uzyskując jedną cenę za całą działkę odpowiadającą jej wartości rynkowej. W wyniku podziału nieruchomości, jej właściciel może zbyć prawo własności do każdej z wydzielonych działek odrębnie, uzyskując za nie ceny odpowiadające ich wartościom rynkowym. Jeżeli suma tych wartości jest większa od wartości nieruchomości przed podziałem, prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencka, o której mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

A. SA z siedzibą we W. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest konieczne, aby w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty procentowej od tej opłaty oraz art. 98a w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w oparciu o wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w taki sposób, że wartością nieruchomości po podziale jest suma wartości poszczególnych działek objętych jedną księgą wieczystą założoną dla podzielonej nieruchomości; art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że nałożenie na wnioskodawcę opłaty adiacenckiej (publicznej) w trybie uniemożliwiającym wcześniejsze uzyskanie wiedzy o wysokości takiej opłaty i tym, czy taka opłata zostanie w ogóle nałożona, nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa. Nadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ordynacji podatkowej związanych z faktem niewyjaśnienia wszelkich zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości odnoszących się wyceny nieruchomości, a pomimo tego uznania okoliczności stwierdzonych wyceną za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialno-prawną podstawę dla rozpoznania niniejszej sprawy stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami), której przepisy wprowadzają instytucję opłaty adiacenckiej.

Przez opłatę adiacencką, stosownie do art. 4 pkt. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Jednocześnie warto przypomnieć, że do dnia 21 października 2007r. obowiązywał przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta mógł ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, zaś wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Następnie na mocy art. 1 ust. 38 w związku z art. 10 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) wprowadzono nowe, wcześniej przytoczone, brzmienie przepisu, określające wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalanej przez radę gminy, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości..

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości dokonanie podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela. Oczywista jest także zarówno sama data wydania decyzji o podziale nieruchomości, jak i termin jej uostatecznienia się (30 października 2007 roku). Pozostaje zatem udzielić odpowiedzi na pytanie o możliwość zastosowania w niniejszej sprawie postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 roku, jako uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a tym samym rozstrzygnąć, czy postanowienia tejże uchwały – jak chcą organy administracji obu instancji – winny znaleźć zastosowanie do ustalenia wysokości opłaty adiacenckej, jeżeli podziału nieruchomości dokonano, w sposób ostateczny, przed jej wejściem w życie.

Powyższa kwestia była już przedmiotem analizy zarówno sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Ł.: z dnia 8 czerwca 2010 roku o sygn. akt II SA/Łd 172/10 oraz z dnia 26 maja 2004 roku w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 1508/02 i II SA/Łd 1509/02), jak i Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie sygn. akt SK 19/06), który ostatecznie stwierdził, iż w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2, w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby podmiot zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż co prawda przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają żadnych podstaw do oczekiwania, że opłata adiacencka nie zostanie nałożona, to jednak sama ustawa stwarza stan niepewności co do obowiązku daninowego – tak co do samego nałożenia opłaty adiacenckiej, jak i co do jej wysokości. Opierając się wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami podmioty zainteresowane nie wiedzą bowiem, czy rada gminy w ogóle podejmie stosowną uchwałę o ustaleniu stawki opłaty adiacenckiej, nadto nie wiedzą, w jakiej wysokości rada gminy ustali stawkę opłaty.

Z powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego dość jasno wynika, iż chroniona normami Konstytucji zasada zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych nie doznaje uszczerbku jedynie w sytuacji gdy podmiot zainteresowany zna dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzenia powodującego powstanie takiego obowiązku. W realiach niniejszej sprawy takim zdarzeniem był podział nieruchomości. Wówczas jednak nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 roku określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tym samym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia kryterium legalności jest zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości – których podział dokonany został decyzją z 8 października 2007 roku, a która ustateczniła się w dniu 30 października 2007 roku – postanowień uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej podjętej w dniu 5 grudnia 2007 roku. Mamy bowiem w takiej sytuacji do czynienia z naruszeniem zasady nie działania prawa wstecz, wynikającej z generalnej klauzuli "państwa prawnego". Takie zachowanie organów stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji R.P.. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, ale również decyzja ją poprzedzająca posiadą wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.

Skonstatowanie powyższego naruszenia prawa w sposób oczywisty dyskredytuje kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia. Tym samym pozbawione prawnej doniosłości są te wszystkie argumenty organów, które próbując racjonalizować istniejący stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy odwołując się do "większej względności" zapisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007 roku, w porównaniu z wcześniejszą uchwałą ustalającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Powyższe naruszenie prawa materialnego, wynikające z przepisu art. 98a ust. 1a stanowi zasadniczą podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Niemniej jednak Sąd dostrzega również naruszenie art. 148 ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Natomiast decyzja pierwszoinstancyjna została sformułowana błędnie poprzez określenie, iż opłata adiacencka jest płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zakwestionowana decyzja, zatem sprzecznie z ustawą, nałożyła obowiązek zapłaty jeszcze przed momentem, kiedy ta opłata adiacencka stała się wymagalna.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wyceny spornej nieruchomości należy wskazać, iż nie mają one wpływu na ocenę poprawności zaskarżonej decyzji. Ustalenie wartości nieruchomości następuje w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie, ale również opracowanie tego operatu na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwiłby organowi dokonanie jego analizy i oceny w ramach oceny całości materiału dowodowego. Brak owego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości.

Na marginesie jedynie wypada dodać, iż zarzut naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Ordynacji podatkowej jest chybiony, bowiem w kontrolowanym postępowaniu organy w sposób prawidłowy procedowały w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić argumentację podniesioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku zwracając szczególną uwagę na upływ czasu od momentu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, zwłaszcza - w świetle tezy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 roku o sygn. akt I OPS 5/09, która brzmi: "upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną"

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.p.s.a.)

m.ch.