Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 732/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 191/08 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy M.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/08, po rozpoznaniu skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy, stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa i nie może być wykonana oraz zasądził od Rady Miejskiej w M. na rzecz Wojewody P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 2, poz. 76), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dokonała zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy M.

Rada Miejska w M. uchwaliła, co następuje:

§ 1. W załączniku do uchwały [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1999 r. § 16 otrzymuje następujące brzmienie:

"§ 16. Sprzedaż lokali użytkowych w budynkach komunalnych odbywa się w trybie przetargu nieograniczonego. W wyjątkowych przypadkach, za zgodą Rady, sprzedaż lokali w budynkach komunalnych może odbywać się w trybie przetargu ograniczonego".

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi M.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Powołując się na powyższe przepisy, wskazał, że o zastosowanej formie przetargu, w drodze której dochodzi do sprzedaży nieruchomości, decyduje jego organizator, którym w myśl art. 38 ust. 1 ustawy jest właściwy organ wykonawczy. W przedmiotowej sprawie określenie formy przetargu należy do Burmistrza M., nie zaś do Rady Miejskiej w M. Wojewoda stwierdził, że działając jako organ nadzoru, pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wezwał Radę Miejską do uchylenia przedmiotowej uchwały. Z uwagi na nieuwzględnienie wezwania, Wojewoda w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do sądu administracyjnego.

Rada Miejska w M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podała, że Konstytucja RP przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (art. 169 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Ponadto z art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, a do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ omawianej ustawy, do właściwości wyłącznej rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż 3 lata, a do czasu określenia takich zasad burmistrz może dokonywać tych czynności za zgodą rady.

W ocenie Rady Miejskiej, żaden przepis nie wyłącza z kompetencji stanowiących i kontrolnych rady gminy, gospodarkę nieruchomościami i zbywanie nieruchomości gminy, w tym określenia lub zatwierdzenie zasad zbywania nieruchomości, jak i kontroli uprzedniej zbywania nieruchomości w innej formie niż przetarg nieograniczony.

Dodatkowo Rada Miejska wskazała, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt ustawy o samorządzie gminnym, Burmistrz jest organem wykonawczym gminy, której siedziba znajduje się w mieście położonym na terenie gminy, wykonującym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodarującym mieniem komunalnym. Natomiast żaden przepis prawa nie zwalnia Burmistrza od wykonywania uchwał rady gminy w zakresie określonym w zaskarżonej uchwale.

Odnośnie przetargu ograniczonego, będącego źródłem sporu, Rada Miejska stwierdziła, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, ta forma przetargu jest dopuszczalna Podobnie jak w przypadku przetargu pisemnego, polega on na wprowadzeniu do sprzedaży nieruchomości innych niż cena, uznaniowych dla organizatora warunków przetargu, które spełnione mogą być tylko przez ograniczoną liczbę osób (podobnie jak w przypadku przetargu pisemnego wprowadzenie dodatkowych poza ceną warunków przetargu). Rada Miejska wyjaśniła, iż jako organ stanowiący i kontrolny gminy, z tych względów chciała mieć wpływ oraz zachować kontrolę nad określaniem warunków lub stanowieniem zasad ich przyjmowania, co było przyczyną zastrzeżenia jej zgody na skorzystanie z formy zbycia nieruchomości w postaci przetargu ograniczonego.

W dalszych pismach procesowych Rada Miejska odwoływała się do przyznanego jej przepisami art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP prawa kontroli i stanowienia lub wypowiadania się (pismo z dnia 25 marca 2008 r. k. 24). Wskazała, że kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy pozostają kompetencjami wykonawczymi w stosunku do uprawnień organów stanowiących, co wynika z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pismo z dnia 2. sierpnia 2008 r.). Zdaniem Rady Gminy w M., w przypadku zaskarżonej uchwały Burmistrz ma być nie tylko organem wykonującym czynność, to jest zawierającym umowę sprzedaży nieruchomości, lecz również mającym określić warunki przetargu ograniczonego, z tym jednak, że ze względu na uznaniowy charakter ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w tym przetargu. Rada chce zachować kontrolę (uprzednią) nad podejmowaniem decyzji i ustalaniem warunków w tym zakresie, do czasu określenia zasad stosownie do uregulowania zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo, podniosła, że zaskarżona uchwała odnosi się do zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy obejmujących m.in. ład przestrzenny, gospodarkę nieruchomościami, a także do art. 30 ust. 3 tej ustawy, przewidującego, że w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi uznał, iż zaskarżona uchwała narusza prawo, lecz w sposób odmienny niż zawarto w skardze.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w M. dokonała zmiany uchwały Nr [...] podjętej przez tę Radę w dniu [...] kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy M. Zmiana dotyczy § 16 załącznika do uchwały, stanowiącego jej integralną część i zawierającego postanowienia ustalające zasady sprzedaży lokali.

W wyniku wprowadzonej zaskarżoną uchwałą zmiany wprowadzono dla sprzedaży lokali użytkowych w budynkach komunalnych obowiązek trybu przetargu nieograniczonego, przewidując, że "w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Rady, sprzedaż lokali w budynkach komunalnych może odbywać się w trybie przetargu ograniczonego".

W sprawie jest niesporne, że uchwała z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy M. ogłoszona została poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy M., na okres do następnej sesji Rady, natomiast zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 16 stycznia 2006 r., Nr 2, poz. 8.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała stanowi przepis prawa miejscowego, ustanawiający przepisy obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji), w rozpoznawanym przypadku – gminy M. Konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Ponadto akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne, co w praktyce oznacza, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy.

Powołując się na wypowiedzi doktryny Sąd pierwszej instancji podał, że gminne akty prawotwórcze dzieli się między innymi na akty zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące i akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki w: Samorząd Gminny Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, do art. 40 u.s.g.) Wskazał na niejednolity charakter "przepisów gminnych", wyróżniając grupę stanowiącą lokalne przepisy wykonawcze do ustaw, wydawane na mocy i w granicach szczególnej delegacji dla organów gminy; grupę przepisów porządkowych wydawanych wyłącznie na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz niejednolitą co do regulowanej materii grupę przepisów stanowionych na podstawie art. 40 ust. 2 o charakterze wewnętrznym. Przyjmując założenia, że cechą "przepisów gminnych" jest ich powszechność, to znaczy że są to akty generalne adresowane co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, to cechy tej nie spełniają przepisy wymienione w ust. 2, albowiem w założeniu dotyczą one wewnętrznego ustroju gminy i mogą mieć wprawdzie charakter aktów generalnych ale adresowanych do oznaczonego kręgu odbiorców, przeważnie do organów gminy i jej jednostek organizacyjnych. Wśród przepisów ustrojowo-organizacyjnych umieszczone są między innymi przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska. Komentarz, Wydanie , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999 str. 266-269). Jednocześnie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA/Gd 23/91 (OSP z 1991 r. nr 11, poz. 267) stwierdził, że rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie tym mieniem należy do zarządu. Podkreślił, iż należy odróżnić akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

Uwzględniając powołane wyżej poglądy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru przepisu prawa miejscowego, nie ustanawia norm generalnych i abstrakcyjnych, jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego zawierającym określone zalecenia dla organu wykonawczego gminy.

Sąd pierwszej instancji podał, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy rozumie się w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Nie może zaś podejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Przepis art. 18 u.s.g. stanowiąc przepis kompetencyjny nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań.

Wskazana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. przewiduje wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pod pojęciem "zbywania albo nabywania nieruchomości" ustawodawca rozumie dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b u.s.g.).

Przedmiot kontrolowanej uchwały odnosi się do sprzedaży nieruchomości, jaką stanowi lokal użytkowy w budynku stanowiącym własność gminy, wraz z udziałem w działce gruntu niezbędnym do racjonalnego korzystania z nieruchomości (o czym stanowi przytoczony wyżej § 1 załącznika do uchwały z dnia 9 kwietnia 1999 r.). Zaskarżona uchwała ustala jako zasadę sprzedaży lokalu użytkowego w budynku komunalnym tryb przetargu nieograniczonego; zastosowanie trybu przetargu ograniczonego uzależnia od zgody Rady podjętej w wyjątkowych przypadkach.

Sąd pierwszej instancji badając zaskarżoną uchwałę co do tego, czy zawarta w niej regulacja stanowi "zasady gospodarowania nieruchomościami", a szerzej: zasady gospodarowania mieniem komunalnym, uznał, iż nie można jej treści odrywać od aktu zmienianego, jakim jest opisana wyżej uchwała dnia z 9 kwietnia 1999 r., która ustala zasady sprzedaży lokali, w tym lokali użytkowych, stanowiących mienie komunalne. Słownikowa definicja "zasady" (Słownik Języka Polskiego PWN) określona została jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, formuła wyjaśniająca to prawo, norma postępowania, ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach". W tym kontekście przyjąć należy, iż Rada Miasta i Gminy M. uchwaliła zasady gospodarowania mieniem komunalnym M., w zakresie ograniczonym do lokali mieszczących się w budynkach komunalnych, wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej. Kwestionowana uchwała podjęta na podstawie wymienionych wyżej przepisów prawa i z uwagi na zakres regulacji zmienia w istocie jedną z ustanowionych wcześniej zasad.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie wyjaśnienia wymagały następujące kwestie – podział kompetencji między organami gminy oraz czy organ stanowiący może uszczegółowić zasady, o których wyżej mowa bez ograniczenia kompetencji organu zarządzającego.

Odnosząc się do pierwszej kwestii podał, że podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) został uszczegółowiony w powołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wedle której organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a organem wykonawczym wójt (burmistrz, prezydent miasta). Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" wynika ze wskazanego wyżej art. 18 ust. 1 u.s.g., a wyłączne kompetencje rady określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. Stosownie do treści art. 30 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wśród zadań wójta mieści się między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym. Także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej u.g.n., przewiduje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Sprzedaż nieruchomości odbywa się zaś według zasad określonych w rozdziale 4 działu 2 u.g.n.

Uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. powinna przykładowo zawierać granice, w jakich muszą się mieścić dokonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta) czynności. Zatem, rada gminy określając "zasady gospodarowania nieruchomościami" opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 139/08 niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż w tym kontekście zaskarżona uchwała nie naruszając kompetencji organu zarządzającego gminy, przekracza tak rozumiane zasady, co stanowi o istotnym naruszeniu przez nią prawa.

Oceniając kompetencje Rady Gminy M. do podjęcia zaskarżonej uchwały w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy ustala regułę, że nieruchomości gminne są sprzedawane (lub oddawane w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu.

Uchwalona przez Radę Gminy M. jako zasada wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż lokali użytkowych w budynkach komunalnych drogą "przetargu nieograniczonego" wypływa z art. 40 u.g.n., ustalającego obowiązujące formy przetargu. W świetle tego przepisu wyróżnia się przetarg nieograniczony (ustny i pisemny), oraz przetarg ograniczony (ustny i pisemny). Stosownie do treści ust. 2a wskazanego wyżej przepisu, przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób.

O zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator (art. 40 ust. 3 u.g.n.), którym w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 38 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości gminy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przytoczony wyżej ust. 2a przepisu art. 40 u.g.n. wprowadzony został do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.) z mocą obowiązującą od dnia 22 września 2004 r. Zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał w tym brzmieniu. Zauważyć jednak należy, iż ustawodawca wprowadzając przedmiotowy przepis precyzyjnie nie unormował katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie przetargu ograniczonego. Zatem w świetle art. 40 u.g.n., organizator przetargu posiada swobodę decydowania o jego formie realizowaną poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rada gminy regulując zasady sprzedaży części mienia komunalnego może dookreślić tenże katalog przypadków dopuszczalności przeprowadzenia przetargu ograniczonego, na przykład poprzez wskazanie dla organizatora przetargu pewnych źródeł ograniczenia powszechności przetargu. Nie uszczupli ko kompetencji organu zarządzającego, ponieważ pewne ograniczenie zakresu swobody decydowania o formie przetargu nie ma wpływu na fakt, iż nadal pozostanie on organizatorem przetargu, a zatem podmiotem, który podejmuje i dokonuje czynności przewidziane w ustawie oraz w przepisach wykonawczych, pozostając również stroną umowy sprzedaży zawieranej w trybie przetargu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tej sprawie zaskarżona uchwała nie wskazując jako podstawy prawnej art. 40 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wbrew treści ustawy nieprzewidzianą w niej kategorię "przypadków wyjątkowych" uzasadniających (za zgodą Rady Miastka) sprzedaż w formie przetargu ograniczonego. Ten sprzeczny z ustawą, a nadto niejasny i bardzo nieprecyzyjny zapis o dopuszczeniu wskazanej formy przetargu stanowi o naruszeniu przepisu art. 40 u.g.n.

A zatem ustalenie zaskarżoną uchwałą zasad gospodarowania mieniem, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, nastąpiło z naruszeniem granic określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda P. i zaskarżając go w pkt 1 zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż uchwała w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego podczas, gdy w istocie jest ona aktem prawa miejscowego ;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 94 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, iż wobec upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego oraz istnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności należy orzec o jej niezgodności z prawem, podczas gdy należało stwierdzić, mimo upływu ww. terminu nieważność tej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że analiza treści zaskarżonej uchwały, która nie może być przeprowadzona w oderwaniu od treści aktu zmienionego uchwały z dnia 9 kwietnia 1999 r. ustalającej zasady sprzedaży lokali, wskazuje wbrew stwierdzeniom Sądu pierwszej instancji, iż akty te zawierają normy generalne i abstrakcyjne o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania Rady Miejskiej w M.

Przedmiotowe zasady sprzedaży lokali należy zaliczyć do zasad zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a w szerszym zakresie do zasad zarządu mieniem gminy, które są wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy jako jeden z zakresów aktów prawa miejscowego, wydawanych przez organy gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie kasatora powyższe zasady – zważywszy, iż gospodarowanie nieruchomościami należy w świetle art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do kompetencji organu wykonawczego gminy – stanowią także zbiór reguł postępowania organu wykonawczego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08 stwierdził, że akty prawa miejscowego mogą zawierać zarówno przepisy o powszechnej mocy obowiązującej, jak i unormowania o charakterze wewnętrznym.

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła kompetencji organu wykonawczego gminy. W świetle treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy regulując zasady sprzedaży mienia komunalnego nie może precyzować katalogu przypadków dopuszczalności przeprowadzenia przetargu ograniczonego, bowiem w ten sposób wkracza w materię ustawową i narusza kompetencję organu wykonawczego (art. 40 ust. 2a i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W konsekwencji Wojewoda P. wskazał, iż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, nastąpiło w wyniku błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a jej następstwem było niewłaściwe zastosowanie art. 94 tej ustawy polegające na niestwierdzeniu nieważności tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego.

Rada Miejska w M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko w sprawie.

Rada Miejska w M. odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na przyjęciu, że uchwala w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego, stwierdziła, iż gminne akty prawotwórcze dzielą się m.in. na akty zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisy o charakterze wewnętrznym adresowane do organów gminy lub jej jednostek organizacyjnych. Adresatami postanowień uchwały Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1999 r. [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy M., które zostały zmienione na mocy zaskarżonej uchwały, są nie mieszkańcy, lecz organ wykonawczy tej gminy. W jej ocenie zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem prawa miejscowego. Wskazując na treść art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła, że uchwały rady gminy mogą, ale nie muszą być aktami prawa miejscowego, przy czym ich kryteria wynikają z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie Sądowi pierwszej instancji zarzucono wyłącznie błędną wykładnię powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142,. poz. 1591 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego stwierdzić należy, iż jest on uzasadniony.

Zauważyć należy, iż ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującymi (czyli dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów stanowiących takie normy prawne). Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od innych przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Powołana ustawa nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego.

Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w doktrynie i judykaturze pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze wskazane wyżej przesłanki stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 2, poz. 76) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy, spełnia je w pełnym zakresie, co oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała odnosiła się do zasad sprzedaży lokali użytkowych w budynkach komunalnych, które należy zaliczyć do zasad zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a szerzej do zasad zarządu mieniem gminy wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Tak zakreślona, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jednak obowiązku wydawania tych aktów na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała kształtuje sytuację prawną bliżej nieokreślonych osób, potencjalnych nabywców tych lokali, a więc wywołuje skutki na zewnątrz. Jest zatem aktem prawa miejscowego, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym przyjmująca, iż jest to akt normatywny kierownictwa wewnętrznego jest błędna. W konsekwencji spowodowała ona niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzestające na stwierdzeniu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.

Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej uchwały była prawidłowa.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego co do nieważności zaskarżonej uchwały oraz uznając trafność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i zawartego w niej wniosku o zastosowanie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie tego przepisu uchylił zaskarżony wyrok i na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji wyroku.