Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 523/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3b, art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 981/12 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 2 października 2002 r. nr LVI/1268/02 w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Sp.z o.o. i objęcia udziałów przez Gminę Miasto Szczecin oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2012 r., II SA/Sz 981/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 2 października 2002 r. nr LVI/1268/02 w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Sp. z o.o. i objęcia udziałów przez Gminę Miasto Szczecin.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na powyższą uchwałę złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a więc czy ma ona legitymację czynną do wniesienia skargi, albowiem od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i aktualny – nie wystarczy stan zagrożenia jego naruszenia. Interesu takiego nie ma w sytuacji, w której dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w stosunku do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego poprzez zastosowanie w stosunku do niego innej już normy prawnej.

W niniejszej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 4 zd. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., cyt. dalej u.g.n.). Skoro przedmiotowa uchwała została podjęta w 2 października 2002 r., to kontrolując jej legalność, sąd uwzględnia przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przepisy te brzmiały: "W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków - jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony" (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.); i "Osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (art. 34 ust. 4 u.g.n.). Wniesienie aportem do spółki lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest skarżący, bez uprzedniego powiadomienia go o tym, spowodowało oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego. W konsekwencji doszło do uniemożliwienia skarżącemu realizacji uprawnienia wynikającego z art. 34 i pozbawienia go prawa wykupu lokalu z 95% bonifikatą.

Jak wynika z cytowanych przepisów, w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony, przy tym osobę taką zawiadamia się o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości. Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 u.g.n.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wniesienie przez gminę tytułem aportu nieruchomości do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będącej jednoosobową spółką gminną stanowiło w 2002 r., zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 września 2003 r. (I CK 124/02) wyraził na gruncie tego przepisu pogląd, że zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste. Taka wykładnia była wykładnią powszechnie stosowaną w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w roku 2002. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierała żadnej definicji zbycia nieruchomości. Na jej gruncie zastosowanie definicji cywilistycznej zbycia nieruchomości było zbyt szerokie, stąd wykładnia oparta na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowała bardzo wąskie pojęcie zbycia nieruchomości. Dopiero nowela z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1442), która weszła w życie 22 września 2004 r., wprowadziła w art. 4 pkt 3b ustawy definicję pojęcia zbycia nieruchomości, co uczyniło powyższy pogląd nieaktualnym. Wprowadzony przepis stanowi, że przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2008 r., I OSK 856/08 wyraził pogląd, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. Nie można tym samym pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć wyłącznie jej sprzedaży. Późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych pogląd ten w całości podzielało (np. wyroki NSA: I OSK 1333/08, I OSK 256/11, I OSK 1917/11).

Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego w pierwszym rzędzie obejmuje kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych, warunkujących podjęcie uchwały o danej treści. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie została wydana z pogwałceniem trybu obowiązującego w dacie jej podjęcia, albowiem choć najemca lokalu nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie nie został zawiadomiony o zamiarze wniesienia nieruchomości jako aportu do Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego Sp. z o.o., to nie można wówczas było mówić o zbyciu nieruchomości, a tym samym po stronie gminy nie istniał obowiązek wynikający z art. 34 ust. 4 u.g.n. Stan taki powoduje również, że interes prawny skarżącego, wynikający z art. 34 ust.1 pkt 3 tej ustawy, nie został naruszony.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej przez E. J., który zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez odmówienie skarżącemu legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Ponadto zarzucono Sądowi błędną wykładnię art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 3b poprzez przyjęcie, że dopiero po wprowadzeniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji "zbycia nieruchomości", wniesienie do spółki z o.o. aportu w postaci prawa własności nieruchomości stanowi czynność prawną, w wyniku której dochodzi do zbycia nieruchomości, podczas gdy wniesienie wkładu w postaci aportu do spółki z o.o. stanowi zbycie nieruchomości bez względu na to kiedy nastąpiło, a wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomości definicji "zbycia" (art. 4 pkt 3b) nie może stanowić cezury czasowej dla wymogu stosowania przez Miasto Szczecin art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 4 u.g.n.

W związku z powyższym wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że uchwala Rady Gminy Szczecin nr LVI/1268/02 z 2 października 2002 roku została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do lub zarządzenie do sądu administracyjnego. E. J. wskazał w skardze wyraźnie przepis prawa materialnego, którego niezastosowanie narusza jego interes prawny.

W dacie podjęcia skarżonej uchwały - w roku 2002, część orzecznictwa i doktryny traktowała pojęcie "zbycia" wąsko - jako sprzedaż bądź oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Taka interpretacja znalazła swój wyraz przywołanym wyroku Sądu Najwyższego z 18 września 2003 r. (I CK 124/02). Jednakże wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, brak definicji ustawowej pojęcia "zbywania nieruchomości" w dacie podejmowania uchwały nie stanowi o odmienności stanu prawnego i braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Przywoływane interpretacje funkcjonujące w roku 2002 nie stanowią o odmienności stanu prawnego w tamtym okresie. Stanu prawnego i norm prawa materialnego nie tworzą poglądy części doktryny czy nawet wyroki sądowe. Poglądy te obrazują jedynie określony - często jeden z wielu - kierunek interpretacyjny. Interpretacja pojęcia "zbywanie nieruchomości" wyrażona w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego nie jest więc odzwierciedleniem stanu prawnego, nie wiąże sądów orzekających w innych sprawach i nie stanowi o "odmienności" stanu prawnego w 2002 roku. Fałszywym jest założenie, że dopiero wprowadzenie w roku 2004 definicji "zbywania nieruchomości" do ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowało zmianę stanu prawnego, umożliwiającego najemcy dochodzenia swych praw w razie naruszenia art. 34. Stan prawny nie zmienił się, a wprowadzenie wzmiankowanej definicji potwierdza jedynie prawidłowość argumentacji i zastrzeżeń skarżącego w zakresie wydania uchwały z naruszeniem art. 34 u.g.n. Powyższa definicja nie została wprowadzona do ustawy w celu zmiany prawa czy przełamania powszechnie stosowanej wykładni, lecz "w celu doprecyzowania i uściślenia zapisów w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji" (zob. s. 70 uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk nr 1421 Sejmu IV kadencji). Oznacza to, że wskazywany przez Sąd nurt interpretacyjny był jedynie jedną z kilku wykładni przepisów materialnych - w dodatku wykładnią nieprawidłową na tyle, że ustawodawca uznał za konieczne jej wyraźne przekreślenie poprzez wprowadzenie stosownej definicji. Wprowadzenie omawianej definicji nie stanowi więc zmiany prawa a jedynie rozwiewa wątpliwości interpretacyjne i potwierdza zasadność skargi E. J. Nie może więc ono stanowić cezury czasowej dla wymogu stosowania przez gminę art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 4 u.g.n. w wypadku wnoszenia do spółki z o.o. - stanowiącej odrębny od gminy podmiot prawa - aportu w postaci prawa własności nieruchomości.

Zatem, Sąd I instancji wydał orzeczenie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego pozbawiło go możliwości dochodzenia swych praw, tym samym - ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że gdyby skarżący (zawiadomiony o zamiarze zbycia nieruchomości) skorzystał z przysługującego mu prawa do nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego, to lokal ten nie mógłby być wniesiony przez Gminę aportem do spółki prawa handlowego a najemca mógłby wykupić lokal z 95% bonifikatą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne.

Na wstępie należy podnieść, że w dacie podjęcia przez Radę Miasta Szczecin uchwały nr LVI/1268/02, tj. w dniu 2 października 2002 r. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierała przepisu definiującego "zbywanie nieruchomości". W obowiązującym wówczas stanie prawnym pojęcie to interpretowano wąsko, jako sprzedaż nieruchomości lub oddawanie ich w użytkowanie wieczyste, czego najlepszym dowodem jest wyrok Sądu Najwyższego z 18 września 2003 r. (I CK 124/02). Nie można więc zasadnie twierdzić, że wprowadzenie do u.g.n. nowelą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 22 września 2004 r., definicji pojęcia zbycia nieruchomości (art. 4 pkt 3b) stanowiącej, że przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości, nie spowodowało zmiany stanu prawnego w tym zakresie.

Przeciwnie, doszło do zmiany stanu prawnego, ponieważ gdyby przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez najemcę przedmiotowego lokalu mieszkalnego do sądu administracyjnego przed datą nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, to skarga zostałaby oddalona z powodu braku interesu prawnego skarżącego wobec niespełnienia przesłanki zbycia lokalu przez gminę, wymaganej przez przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Skoro przedmiotowa uchwała Rady Miasta Szczecin z 2 października 2002 r. nr LVI/1268/02 była zgodna z prawem w dniu jej podjęcia, to nie można zasadnie twierdzić, że stała się ona sprzeczna z ustawą na skutek upływu czasu, albowiem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu obowiązującemu w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.

Trafna jest zatem ocena prawna Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie została wydana z pogwałceniem trybu obowiązującego w dacie jej podjęcia, ponieważ mimo niepowiadomienia najemcy lokalu nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie o zamiarze wniesienia nieruchomości jako aportu do Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego Sp. z o.o., to nie doszło do naruszenia prawa. W obowiązującym wówczas stanie prawnym nie można było bowiem mówić o zbyciu nieruchomości, a więc po stronie gminy nie zaistniał obowiązek określony w art. 34 ust. 4 u.g.n.

Dodać wreszcie należy, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku (gmina Miasto Szczecin jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, którą obciąża prawo pierwokupu najemcy w przypadku jej zbywania jest stroną w tej sprawie) może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia i który to pogląd podziela skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. Zatem dopiero wprowadzenie art. 4 pkt 3b do ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowało gminę do stosowania procedury określonej w art. 34 ust. 4 u.g.n. w przypadku zamiaru wniesienia własnej nieruchomości jako aportu do spółki prawa handlowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.