Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2237/17 w sprawie ze skargi B. S. i Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. S. i Ł. S. solidarnie na rzecz P. K. kwotę: 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/17 w sprawie ze skargi B. S. i Ł. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku nr [...], zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] ustalił na rzecz P. K. (dalej inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań m.in. inwestora i skarżących, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zaprezentował panujące na nim warunki. Uznał także, że dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną upoważniony był do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora, gdyż spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).

Prawidłowo określił również granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od 207 m do 263 m od granicy działek objętych wnioskiem, a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki [...] z której odbywa się dostęp do terenu inwestycji i wynosi 69 m, a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Zdaniem Kolegium okoliczność nieznacznego powiększenia obszaru analizowanego została w sposób należyty uzasadniona przez organ pierwszej instancji, w ocenie którego wszystkie działki włączone do analizy tworzą ład przestrzenny, charakteryzujący znajdującą się w jego granicach zabudowę, a ponadto – wynikała z faktu, iż analizą objęto wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze. Zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi, budynkami garażowymi oraz usługowymi. Z kolei planowana budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wydzielonymi odrębnymi lokalami, będzie także kontynuowała stwierdzoną i dominująca w obszarze analizowanym funkcję zabudowy, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, parametry dla planowanej zabudowy zostały określone zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem). Ustalając te parametry, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia).

Dalej Kolegium szczegółowo wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie linii zabudowy, przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjął także, że wskaźniki takie jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometra dachu wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium wyraziło także pogląd, że inwestycja, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również inne wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (droga gminna) poprzez drogę wewnętrzną, złożoną z działek [...] i [...] – ul. [...], których inwestor jest współwłaścicielem. Inwestor legitymuje się wymaganymi umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu w niezbędne do jej funkcjonowania media - energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków. Organ pierwszej instancji określił w decyzji warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt II.2), warunki ochrony środowiska (pkt II.3), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II.4) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt II.5).

Odnosząc się z kolei do zarzutu inwestora dotyczącego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w pkt II.4 lit. e minimalną ilość miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny w ilości 2 miejsc. Rozstrzygnięcie w zakresie miejsc parkingowych musi bowiem uwzględniać charakter i funkcje planowanych budynków, które mają posiadać po dwa lokale mieszkalne - co powoduje, iż inwestycja generować będzie zwiększony ruch samochodowy na przedmiotowym terenie oraz potrzebę zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych zarówno mieszkańcom, jak i osobom przebywającym czasowo na przedmiotowym terenie.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium uznało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób należyty, z zachowaniem wymogów przewidzianych przepisami k.p.a., jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji, zdaniem Kolegium, w sposób prawidłowy przeprowadził w sprawie analizę wyznaczonego obszaru i na jej podstawie wyprowadził wnioski, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę na faktyczny charakter planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak wskazał Sąd, wnioskowana inwestycja została określona jako budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem, mając na uwadze okoliczność, iż poszczególne budynki jednorodzinne planowane w zabudowie szeregowej będą ze sobą połączone ścianami, przedmiotowa inwestycja polegać będzie w istocie na budowie czterech odrębnych zgrupowań budynków, a kubatura poszczególnych zgrupowań przekroczy w sposób istotny kubaturę obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Tym samym, w ocenie Sądu, planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpisuje się w ogólny charakter zabudowy, występujący na ww. obszarze.

Sąd argumentował, że w kontrolowanych rozstrzygnięciach organy nie odniosły się do tej okoliczności. Podkreślił, że już z treści wniosku inwestora wynikało wprost, że planowany sposób zagospodarowania terenu przedstawiony w formie opisowej i graficznej definiował rodzaj i przeznaczenie obiektu jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, zlokalizowane w czterech zgrupowaniach. O ile wniosek ten został zmodyfikowany przez inwestora w zakresie zmniejszenia ilości planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 24 na 20, to sposób wzniesienia budynków poprzez ich usytuowanie w zgrupowaniach nie uległ korekcie. Żaden z planowanych budynków jednorodzinnych nie jest budynkiem wolnostojącym, ani budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Najmniejsze pod względem kubatury dwa zgrupowania składają się z trzech budynków jednorodzinnych, jedno zgrupowanie złożone jest z pięciu budynków jednorodzinnych, a największe z nich – z dziewięciu budynków jednorodzinnych.

Jak zauważył Sąd, zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi, budynkami garażowymi oraz usługowymi. W pisemnej treści wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy organ wskazał wprawdzie na działkę o nr [...], jednocześnie nie wymieniając jej w tabeli zamieszczonej w analizie. Opisując parametr powierzchni zabudowy, jedynie informacyjnie w treści tekstowej analizy organ zwrócił uwagę na budowę realizowaną na ww. nieruchomości, gdzie również funkcjonować ma zabudowa jednorodzinna szeregowa. Jednakże, mając na uwadze okoliczność, iż inwestycja była w trakcie budowy, nie ujął tej działki w tabeli stanowiącej część tekstową analizy i w oparciu o parametry właściwe dla tej inwestycji nie określił parametrów charakterystycznych dla obszaru poddanego analizie.

Podsumowując Sąd uznał, że stanowisko organów, że planowana inwestycja będzie kontynuowała dominującą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy jest w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe i błędne ustalenie stanu faktycznego, pominięcie kluczowych dla przedmiotowej sprawy dowodów, uznanie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dokonanie wadliwej oceny sposobu stosowania art. 7 k.p.a. przez organ, a także poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń strony składającej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i wydane orzeczenie,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana przez Skarżącego inwestycja stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przedmiotowego przepisu ustawy,

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor nie ma prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, gdyż narusza to chroniony prawem interes osób trzecich,

4. naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem tego przepisu.

W oparciu o przedstawione podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ewentualnie wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanym przepisem prawa materialnego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż planowana zabudowa narusza istniejący na tym terenie ład urbanistyczny i pozostaje w sprzeczności z funkcją i dotychczasowym zagospodarowaniem tego terenu. Jak wynika z treści znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu, działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz budynkami usługowymi. Nadto w wynikach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w załączniku graficznym wskazano istniejącą w obszarze analizowanym na działce nr [...] zabudowę szeregową. Zatem nie jak stwierdził Sąd pierwszej instancji będącą dopiero w trakcie realizacji, ale już istniejącą, co potwierdza również przyjęcie zgłoszenia tego obiektu budowlanego do użytkowania.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wykładnia systemowa oraz funkcjonalna art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna opierać się na założeniu, że normę przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczała chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jednocześnie przyjmując szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tak aby rozstrzygać powstające w tym zakresie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17, LEX nr 2700469 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1280/19, LEX nr 3099246).

Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika również, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, jednakże respektowanie tej zasady należy pogodzić z zamierzeniem budowalnym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Celem wynikającym z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem ochrona ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującego rodzaju zabudowy występującego w obszarze analizowanym, czy też realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, czy też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, publikowany: CBOSA). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zatem tożsamości zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie istniejącej zabudowy o sposób zagospodarowania nie wchodzący z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza również zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 216/18, LEX nr 2756664). A zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zasadę dobrego sąsiedztwa nie narusza lokalizacja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, pomiędzy istniejącą zabudową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, bowiem taka w obszarze analizowanym również istnieje, gdyż obie stanowią formę zabudowy mieszkaniowej tj. pełniącą jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana tak samo jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Zabudowa szeregowa stanowi w dalszym ciągu kontynuację funkcji mieszkaniowej, chociaż niewątpliwie o innej intensywności, co nie może jednak stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia braku kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto należy zauważyć, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania to warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt. II OSK 243/19, LEX nr 3031183). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym istnieje już zabudowa szeregowa, co powoduje, że planowana inwestycja powtarza istniejący sposób zagospodarowania, tym samym warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Natomiast chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, to nie Sąd ustala stan faktyczny w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje tak ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie podważył ustaleń dokonanych przez organy. Stąd wskazane przepisy nie były podstawą wydanego orzeczenia i nie znalazły w sprawie zastosowania, dlatego też nie mogły zostać przez sąd naruszone.

Podobnie nieskuteczne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powołane przepisy nie były przedmiotem wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogły zostać przez ten sąd naruszone. Sąd nie zajął stanowiska w zakresie zastosowania w sprawie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., podobnie jak nie wypowiedział się co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Na marginesie można jedynie wskazać, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego powinno wynikać z okoliczności sprawy i znajdować uzasadnienie w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn.. akt II OSK 478/19, LEX nr 3030619).

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w zakresie wszystkich zarzutów skargi, zasadnym było na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.