Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 grudnia 2021 r., nr SKO.450.159.2021, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [..], położonej w [...], gmina S.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 1 września 2021 r., nr RI.6730.48.2021.KW, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że w sąsiedztwie działki skarżącego, na działce nr [...], znajduje się funkcjonujący cmentarz. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze minimalna odległość budynków mieszkalnych od cmentarzy na terenach zaopatrzonych w sieć wodociągową powinna wynosić min. 50 m. Działka skarżącego, z wyjątkiem pasa o szerokości około 3 metrów wzdłuż zachodniej granicy oraz północno - zachodniego narożnika, znajduje się zatem w strefie, w której lokalizacja budynków mieszkalnych, jakim jest budynek rekreacji indywidualnej, jest zabroniona. Tym samym warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowiący o konieczności zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi, nie jest spełniony.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...], położonej w [...], spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 u.p.z.p., albowiem: analizowany obszar obejmuje zabudowę mieszkaniową; w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie dotychczasowa funkcja terenu, co pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, której realizacja nie naruszy zasad ładu przestrzennego, a także nie będzie kolidować z sąsiednią zabudową; teren objęty wnioskiem posiada dostęp bezpośredni do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Jednocześnie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło przy tym, że skarżący planuje zabudowę działki nr [...] budynkiem całorocznej rekreacji, a w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, na działce nr [...], znajduje się funkcjonujący cmentarz. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od m.in. zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Celem wprowadzenia tego unormowania było i jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy i nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już tak nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego, czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Zatem, skoro organ I instancji stwierdził, że działka, dla której skarżący wnioskował o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się w odległości mniejszej, niż wymagane 50 m od istniejącego cmentarza, to zobowiązany był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło przy tym, że tylko łączne spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uzasadnia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł zarówno o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przez organ II instancji, jak jest faktyczna odległość projektowanej zabudowy od granicy działki przeznaczonej pod cmentarz i powielenie w tym zakresie błędnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości;

art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, a tym samym sąsiadujących z nieruchomością przeznaczoną pod cmentarz;

art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego wobec skarżącego została wydana decyzja odmowna w sytuacji, gdy sąsiadujące nieruchomości pozostają zabudowane;

art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowią przepisy szczególne względem u.p.z.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 1 września 2021 r. jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącego na terenie działki nr [...] w [...], gmina S. inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie dla potrzeb niniejszej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powołanego przepisu jasno wynika, że niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 430/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela zaś stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący planuje na terenie działki nr [...] w [...]. wybudować budynek rekreacji indywidualnej. Niesporne w sprawie również jest, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się cmentarz. Jak wynika przy tym ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy mapy, stanowiącej załącznik do sporządzonej w sprawie analizy uwarunkowań istniejących mających wpływ na wnioskowaną budowę, działka skarżącego prawie w całości (poza fragmentem o szerokości około 3 m wzdłuż zachodniej granicy oraz poza północno – zachodnim narożnikiem) znajduje się w odległości do 50 m od działki, na której zlokalizowany jest cmentarz. Skarżący, mimo zarzucenia w skardze błędnego ustalenia odległości projektowanej zabudowy od granicy działki, na której znajduje się cmentarz, nie przedstawił zaś żadnego dowodu, który podważyłby ustalenia organu w tym zakresie, znajdujące potwierdzenie na powołanej mapie.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zlokalizowanie zatem zabudowań mieszkalnych, do jakich bez wątpienia należy zaplanowana przez skarżącego inwestycja, w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie i co wynika z mapy stanowiącej załącznik do sporządzonej w sprawie analizy uwarunkowań istniejących mających wpływ na wnioskowaną budowę, nie jest w ogóle możliwe w świetle powołanego przepisu.

Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozporządzenie o cmentarzach wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. nr 11, poz. 62). Przepis art. 5 tej ustawy reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Nadto, wyjaśnić należy, że powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy i ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12, https://orzeczenia.nsa,gov.pl). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zasadne było uznanie przez orzekające w sprawie organy, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i z tego też powodu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem.

Nadto, Sąd wyjaśnia, że decyzje administracyjne wydane w jednej sprawie administracyjnej nie są wiążące dla rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga władczo o uprawnieniach bądź obowiązkach w określonej, jednej sprawie administracyjnej. Elementami sprawy administracyjnej są: treść obowiązku albo żądania uprawnienia, norma prawa materialnego i stan faktyczny z którego wynika uzasadnienie zastosowania tej normy (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32). O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OZ 165/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, fakt istnienia zabudowy na nieruchomościach sąsiednich nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanych decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.