Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1819/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant ref. staż - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. Nr 267 oraz

z 2014 r., poz. 183, dalej jako "K.p.a.") oraz art. 23 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm., dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 2012 r. oponowne rozpatrzenie sprawy, w której Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmówił potrącenia ze środków Skarbu Państwa i przekazania na rzecz m.st. W. kwoty [...] zł, wraz z odsetkami, stanowiącej 25% ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...]:

1) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w całości,

2) przekazał na rzecz m.st. W. kwotę [...] zł, stanowiącą 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej

w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...],

3) odmówił przekazania na rzecz m.st. W. odsetek od kwoty [...] zł, stanowiącej 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia z zasobu mienia Skarbu Państwa, na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...], nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za cenę [...] zł. Kwota ta wpłynęła na rachunek Ministerstwa Finansów. W dniu [...] grudnia 2011 r. Prezydent m.st. W. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o potrącenie ze środków Skarbu Państwa i przekazanie na rzecz m.st. W. kwoty [...] zł wraz z odsetkami, stanowiącej 25% ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wnioskodawca uzasadnił swoje żądanie dyspozycją art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, zgodnie z którą "od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości". Nieruchomości wskazane w art. 23 ust. 1 ww. ustawy - to nieruchomości będące w zasobie Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Minister Skarbu Państwa uznając, że właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku Prezydenta m.st. W. jest Minister Finansów, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zadecydował o jego przekazaniu Ministrowi Finansów. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m. st. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent m. st. W. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzja ta została zaskarżona przez Prezydenta m.st. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2720/12 oddalił skargę. Prezydent m. st. W. zaskarżył wskazany wyżej wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1273/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zawarł wskazania co do dalszego postępowania, stojąc na stanowisku, że z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie, a nieruchomość wchodząca w skład zasobu może być zbyta przez inny podmiot (np. na zasadach art. 61 ww. ustawy), co nie wyłącza potrącenia 25% wpływów uzyskanych z tytułu sprzedaży, będących swego rodzaju rekompensatą za gospodarowanie nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa. Jednocześnie NSA zalecił także wyjaśnienie, kto faktycznie gospodarował przedmiotową nieruchomością oraz do jakiego zasobu dana nieruchomość należała, gdyż okolicznością decydującą o możliwości potrącenia 25% wpływów uzyskanych z tytułu sprzedaży nieruchomości jest okoliczność faktycznego gospodarowania tą nieruchomością, a nie sam fakt zawarcia umowy sprzedaży i podpisania aktu notarialnego. W wykonaniu wyroku NSA, WSA wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2307/14 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. uznając, że w zaskarżonej decyzji brak jest oceny w kwestii związanej z faktycznym gospodarowaniem przedmiotową nieruchomością.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister Finansów, podniósł, że zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Ze stanu wpisów w księdze wieczystej Kw nr [...] na dzień sporządzenia przedmiotowej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była oddana w użytkowanie wieczyste, co potwierdza, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] do czasu zbycia jej na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...] należała do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że Prezydent m.st. W. m.in. w związku z projektowanym zakupem przedmiotowej nieruchomości przez przedstawicielstwo państwa obcego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę tej nieruchomości, badał kwestie prawne związane ze wskazaniem organu zobowiązanego do odprowadzenia podatku VAT od ceny nieruchomości, wyjaśniał inne aspekty związane z zagadnieniem obsługi finansowej całej transakcji, prowadził korespondencję oraz uzgodnienia cenowe w przedmiocie sprzedaży nieruchomości. Działania te wskazują na faktyczne gospodarowanie przez m.st. W. zbytą na rzecz ambasady nieruchomością. Fakt gospodarowania przedmiotową nieruchomością przez m.st. W. potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, w którym jako podmiot władający przedmiotową nieruchomością wskazany został Prezydent m.st. W.. Powyższy fakt potwierdza również porozumienie z dnia [...] grudnia 2006 r. o przekazaniu przez Prezydenta m.st. W. nieruchomości Skarbu Państwa Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Porozumienie takie byłoby bowiem zbędne albo też bezskuteczne gdyby m.st. W. nie gospodarowało przedmiotową nieruchomością.

Organ wskazał, że mając na uwadze fakt, iż m.st. W. faktycznie gospodarowało przedmiotową nieruchomością, a nieruchomość ta należała do zasobu Skarbu Państwa, oraz uwzględniając wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) związanie organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, zachodzi podstawa do przekazania na rzecz m.st. W. kwoty [...] zł, stanowiącej 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...].

Odnosząc się do zawartego we wniosku z dnia [...] września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądania przekazania na rzecz m. st. W. odsetek od kwoty [...] zł, stanowiącej 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...]. na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...],

Minister Finansów stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do przekazania ww. kwoty wraz z odsetkami. Wskazał, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dochód jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne. Publicznoprawny charakter środków stanowiących w części dochód budżetu państwa, a w części stosownie do ww. przepisu dochód jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość stosowania do tych środków przepisów Kodeksu Cywilnego, w tym przepisów regulujących kwestie odsetek za opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego (art. 481- 482 Kc). Zgodnie z wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą praworządności, każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo. Przekroczenie tego obowiązku sprawia, iż działanie organu traci cechę legalności. Tak rozumiana zasada praworządności znajduje swą konkretyzację w art. 6 K.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie prawa wymogiem praworządności jest to, aby każda decyzja administracyjna miała swoją podstawę prawną, tzn. opierała się na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie jego treść (S. Biernat, J. Zimmermann, Problem stabilizacji, s. 83). Odnosząc powyższe do zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania zapłaty odsetek od przekazywanych na rzecz m. st. W. środków stanowiących 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa wskazać należy, że mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie zawiera żadnych regulacji rozstrzygających o prawie jednostki samorządu terytorialnego do odsetek od środków określonych w art. 23 ust. 3 ww. ustawy, ani co do zasady, ani tym bardziej, co do wysokości, czy też terminu od jakiego mogłyby zostać naliczone. W opinii Ministra Finansów brak jest więc podstawy prawnej do przekazania z budżetu państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego środków w postaci odsetek w przypadku opóźnienia w uzyskaniu przez tę jednostkę kwot wynikających z ww. przepisu.

W ocenie Ministra Finansów podstawy prawnej do żądania przez m.st. W. odsetek od przekazywanych środków stanowiących 25% wpływu osiągniętego ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, brak jest również w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., dalej jako "ustawa o finansach publicznych"). Zgodnie z art. 60 pkt 8 ww. ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Jak stanowi przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosowane odpowiednio w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, nie stanowią, samodzielnej podstawy prawnej do zwrotu żądanej kwoty wraz z odsetkami. Możliwość żądania odsetek od przekazywanych środków powinna bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego. Jak zaś wskazano już wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji. Świadczy to o tym, że wolą ustawodawcy było, aby odsetki nie były naliczane. Należy uznać, że regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie są zupełne, tj. iż powyższa kwestia została uregulowana w tej ustawie. Natomiast ustawa o finansach publicznych w odniesieniu do należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym reguluje jedynie tryb określania ww. należności, kwestię potrącenia oraz ulg

i w tym kontekście należy interpretować art. 67 tej ustawy, nakazujący do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Konkludując, Minister Finansów podniósł, że zasada praworządności wskazuje, iż podstawę do żądania odsetek od niezapłaconych w terminie należności publicznoprawnych stanowić mogą tylko przepisy szczególne regulujące zasady i tryb wymiaru oraz poboru tych należności. W przedmiotowej zaś sprawie wobec braku przepisów prawa materialnego w tym zakresie brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku o przekazanie środków wraz z odsetkami.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Miasto [...] W. (dalej także jako "skarżący") wniosło skargę na wskazaną na wstępie decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w części jej pkt 3, tj. w zakresie odmowy przekazania na rzecz m.st. Warszawy odsetek od kwoty [...] zł stanowiącej 25 % wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w ww. części oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił ww. decyzji:

1) naruszenie art. 60 pkt 8 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku

z art. 53 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez błędne uznanie, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosowane odpowiednio w związku z art. 67 ustawy

o finansach publicznych nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do zwrotu jednostce rządu terytorialnego żądanej kwoty stanowiącej 25 % wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa w trybie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z odsetkami,

2) naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie zawiera żadnego terminu od jakiego mogłyby być naliczane odsetki od środków określonych w ww. przepisie, podczas gdy przepis ten zawiera ustawowy przelew wierzytelności, zgodnie z którym powiat nabywa uprawnienie w wysokości 25 % środków od wpływów z obrotu nieruchomościami w dniu wymagalności, tj. uzyskania wpływu osiąganego ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż kwota stanowiąca 25 % wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, o której mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie umową z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...] nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za cenę [...] zł. Kwota ta wpłynęła na rachunek Ministerstwa Finansów przed podpisaniem umowy sprzedaży, co wynika z § 5 umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2007 r. Powyższe oznacza, że w związku z dokonaną sprzedażą Miasto [...] W. nabyło wierzytelność o spełnienie świadczenia w postaci 25 % środków od wpływu osiągniętego ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Kwota ta do chwili obecnej nie została przekazana na rachunek m.st. W.. Minister Finansów zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. orzekł jedynie o przekazaniu na rzecz skarżącego należności głównej, bez odsetek.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie istotnym jest, iż kwota otrzymana przez Skarb Państwa za sprzedaż nieruchomości przy ul. [...] wpłynęła na rachunek Ministra Finansów. Powyższy sposób zapłaty ceny wynikał z racji reprezentacji Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na podmiot nabywający, którym było przedstawicielstwo dyplomatyczne [...]. Co do zasady rozliczenia finansowe dokonywane na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są obsługiwane przez właściwego terytorialnie starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W niniejszej sprawie nastąpiło odstępstwo od stosowanej praktyki, zgodnie z którą wpływy osiągnięte ze sprzedaży nieruchomości były wnoszone na rachunek jednostki samorządu terytorialnego, a następnie ta jednostka w momencie przekazywania tych środków na rachunek Skarbu Państwa dokonywała faktycznego potrącenia w wysokości 25 % od całości wpływów z danej transakcji, jako dochodu powiatu. Co za tym idzie, potrącenia należnego powiatowi dochodu, w postaci 25 % wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, winien dokonać Minister Finansów, jako podmiot na rachunek którego nastąpiła zapłata ceny za sprzedaż nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt. II GSK 1273/13, wydanym w niniejszej sprawie, "potrącenie", o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma charakteru cywilnoprawnego. W komentarzu zaś do art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Ewy Bończyk-Kucharczyk zwraca się uwagę na kasowe podejście prezentowane w art. 23 ust. 3 ww. ustawy - powiat pobiera 25% od wpływów ze sprzedaży, z opłat z tytułu trwałego zarządu, z użytkowania, z czynszu dzierżawnego i z czynszu najmu, tj. od kwot, które wpłynęły, a nie od dochodu z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (który stanowi różnicę między uzyskanymi przychodami i kosztami). Oznacza to, że te 25 % środków uzyskanych od wpływów uzyskanych ze sprzedaży winno się znaleźć na rachunku powiatu bezpośrednio po zapłacie ceny sprzedaży, zaś skoro wpłata została dokonana na rachunek Ministerstwa Finansów, omawiane 25 % środków winno być "potrącone", tj. przekazane na rachunek m.st. W. przez Ministra Finansów. W komentarzu do art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Jana Szachułowicza wskazuje się, że "w sytuacji objętej omawianym przepisem mamy do czynienia z ustawowym przelewem wierzytelności. Przelew wierzytelności oparty zarówno na umowie, jak i działaniu samej ustawy (ex lege) bez udziału stron (wierzyciela i dłużnika) nie powoduje zmiany zobowiązania, lecz jedynie zmiany po stronie uprawnionego do spełnienia świadczeń, które skutkiem ustawowej kwestii nie przypadają stronie określonej w pozostałym stosunku, a cesjonariuszowi, którym stał się powiat miejsca położenia nieruchomości". Autor komentarza wskazuje również, że powiat nabywa uprawnienie w wysokości 25 % wpływów z obrotu nieruchomościami, kiedy tylko świadczenia pieniężne powstałe w ramach przytoczonych stosunków staną się wymagalne. Przepis ten przewiduje zatem, dla powiatu szczególne źródło dochodu, które powinno zasilić budżet miasta na prawach powiatu, bezpośrednio po otrzymaniu wpłaty przez Skarb Państwa.

W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że skoro wierzytelność w postaci uprawnienia powiatu do otrzymania 25 % wpływu z obrotu nieruchomością przy ul. [...] na podstawie samej ustawy stała się wymagalna po otrzymaniu zapłaty przez Skarb Państwa, Minister Finansów z racji zwłoki w przekazaniu tychże środków powinien orzec również o przekazaniu m.st. W. odsetek od daty wymagalności, tj. od dnia wpływu środków na rachunek Ministerstwa Finansów. W tej dacie bowiem powinno nastąpić potrącenie 25 % środków i skarżący powinien otrzymać należny dochód w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Autor skargi podniósł, że zgodnie z art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Taką odrębną ustawą przyznającą powiatowi dochód w wysokości 25 % wpływów z obrotu nieruchomościami, stanowi art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). W ocenie skarżącego kwestia odsetek od nieterminowo przekazanego powiatowi dochodu stanowi niewątpliwie sprawę nieuregulowaną w ustawie o finansach publicznych, do której należy stosować zgodnie z art. 67 tejże ustawy przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Skoro zaś Dział III Ordynacji podatkowej, który miałby tu zastosowanie "odpowiednio", przewiduje w art. 53 § 1, że od zaległości podatkowych, naliczane są odsetki za zwłokę, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do niestosowania tego przepisu do nieterminowo przekazanego powiatowi dochodu. Odsetki, o których mowa w art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, służą w pewnym sensie rekompensowaniu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ubytku dochodów, które nie trafiły do budżetu w ustawowym terminie, tj. w 2007 r. Nie sposób podzielić w tym zakresie poglądu Ministra Finansów przyjętego w zaskarżonej decyzji, który stwierdza, że wolą ustawodawcy było, aby odsetki nie były naliczane, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto żadnych regulacji w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest rozstrzygnięcie Ministra Finansów, który w konkluzji stwierdza, że zasada praworządności wskazuje, że podstawę do żądania odsetek od niezapłaconych

w terminie należności publicznoprawnych stanowić mogą tylko przepisy szczególne regulujące zasady i tryb wymiaru oraz poboru tych należności, gdyż powyższy pogląd wyklucza stosowanie użytej przez ustawodawcę instytucji odesłania. Wbrew twierdzeniom Ministra Finansów przepisy Ordynacji podatkowej stosowane "odpowiednio" w związku z art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, stanowią podstawę prawną do zwrotu żądanej kwoty wraz z odsetkami.

Zdaniem skarżącego zastosowanie przez ustawodawcę w art. 67 ustawy

o finansach publicznych instytucji odesłania nakazuje stosowanie przepisów

o odsetkach do należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, a co za tym idzie Minister Finansów winien w zaskarżonej decyzji przekazać m.st. W. nie tylko należny z mocy art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód, ale również orzec o odsetkach od tego dochodu w związku z brakiem przekazania tego dochodu powiatowi w wymagalnym przez ustawę terminie. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby bowiem do uznania, że powiat przy każdej transakcji dokonywanej w trybie art. 23 ust. 3 ww. ustawy mógłby zostać pozbawiony należnego w danym roku budżetowym dochodu. Nie ma zaś żadnego uzasadnienia do wyłączenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w przypadku opóźnienia w przekazywaniu powiatowi niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody pobierane przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ uznał je za niezasadne. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami normy prawnej, zgodnie z którą podmiot dokonujący sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa obowiązany jest przekazać powiatowi 25% uzyskanych środków w dacie ich uzyskania z konsekwencją, że naruszenie terminu skutkuje obowiązkiem zapłaty odsetek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji możliwe jest uchylenie decyzji organu przez sąd administracyjny.

Przedmiotem skargi podlegającej kontroli Sądu objęta została część decyzji (pkt 3) Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r., tj. w zakresie odmowy przekazania na rzecz skarżącego odsetek od kwoty [...] zł stanowiącej 25 % wpływu osiągniętego ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...] na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego [...].

Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że środki stanowiące na podstawie ww. przepisu dochód jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne, co wyklucza możliwość stosowania do tych środków przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepisów regulujących kwestie odsetek za opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego. Sporne pozostaje zaś czy jest wskazany termin przekazania ww. środków od którego mogłyby być naliczane odsetki. Spornym jest również, czy kwestia odsetek od przekazanego powiatowi dochodu stanowi sprawę nieuregulowaną w ustawie o finansach publicznych, do której należy stosować odpowiednio, zgodnie z art. 67 tejże ustawy, przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, m.in. art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, z którego to z kolei wynika, że od zaległości podatkowych, naliczane są odsetki za zwłokę.

Stosownie do treści art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym są pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Jak zaś stanowi art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy

Ordynacja podatkowa.

Z treści art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący wyprowadza wniosek, że 25% środków uzyskanych od wpływów uzyskanych ze sprzedaży winno znaleźć się na rachunku powiatu bezpośrednio po zapłacie ceny sprzedaży, a w konsekwencji, że odsetki należne są od dnia wpływu środków z tytułu ceny sprzedaży na rachunek Ministerstwa Finansów.

W ocenie zaś organu przepisy działu III Ordynacji podatkowej, stosowane na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych jedynie odpowiednio do przedmiotowych należności, nie mogą stanowić samodzielnego źródła prawa do odsetek od przekazywanych należności. Stosowane odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej mogłyby mieć zastosowanie w zakresie trybu i zasad naliczania odsetek, o ile ustawa szczególna, z której należności te wynikają przewidywałaby, co do zasady, że należności zwracane (przekazywane) są wraz z odsetkami za zwłokę (opóźnienie), a jednocześnie nie regulowałaby, bądź regulowałaby nie w pełni tryb i zasady naliczania i zwrotu tych odsetek. W związku z powyższym zdaniem organu "odpowiednie stosowanie" w przedmiotowej sprawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w zakresie przepisów regulujących kwestie odsetek, wskazuje na konieczność ich niestosowania w ogóle z uwagi na ich bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, że przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidują prawa do naliczenia odsetek od przekazywanych jednostce samorządu terytorialnego środków wynikających z art. 23 ust. 3 ww. ustawy.

Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko nie określa terminu, od jakiego miałyby zostać naliczone żądane odsetki, ale nie rozstrzyga również jednoznacznie, w jakiej dacie powiat dokonuje potrącenia przedmiotowych należności, a w konsekwencji od jakiej daty nastąpiłoby potencjalne opóźnienie (zwłoka) w przekazaniu środków.

Zdaniem Sądu, właśnie kwestia ustalenia terminu płatności ma w niniejszej sprawie znaczenie pierwszoplanowe, w drugiej natomiast kolejności istotna jest zaś dopiero kwestia odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

W ocenie Sądu, skoro art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje terminu przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości, a żaden inny przepis ww. ustawy, podobnie jak i ustawy o finansach publicznych, również nie przewiduje takiego terminu, to tym samym, nie można uznać, że organ pozostawał w zwłoce w przekazaniu środków.

Powyższy przepis wskazuje jedynie, że potrąca się 25% środków od wpływów osiąganych ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, a środki te stanowią dochód powiatu. Z przedmiotowego przepisu wynika także, że beneficjentem tych 25 % środków jest powiat. Przepis ten nie reguluje natomiast wprost expresis verbis czy uprawnienie powiatu do tych środków powstaje z mocy prawa, czy też na skutek wydania i doręczenia aktu jakim jest np. decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu sformułowanie zawarte w tym przepisie - "potrąca się", oznacza że niezbędna jest czynność właściwego organu w zakresie potrącenia. Tak więc, realizacja roszczenia dla beneficjenta następuje przez potrącenie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, czynność ta przyjęła formę decyzji administracyjnej którą wydał Minister Finansów w dniu [...] lutego 2015 r. W konsekwencji przyjąć należy, że decyzja ta ma charakter konstytutywny. Dopiero bowiem z tej decyzji wynika konkretna kwota jaka przysługuje beneficjentowi od wpływów osiąganych ze sprzedaży nieruchomości.

Powyższe nie oznacza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. art. 67 ustawy o finansach publicznych, który to odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Brak jest jednak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, z którego to wynika, że od zaległości podatkowych, naliczane są odsetki za zwłokę. Jak bowiem słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji ustawa o finansach publicznych w odniesieniu do należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym reguluje jedynie tryb określania ww. należności, kwestię potrącenia oraz ulg i w tym kontekście należy interpretować art. 67 tej ustawy, nakazujący do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Brak jest zaś możliwości orzeczenia o przekazaniu przedmiotowych środków wraz z odsetkami, w sytuacji, gdy przepisy materialne regulujące zasady i tryb wymiaru oraz poboru tych należności nie zawierają żadnych regulacji rozstrzygających o prawie jednostki samorządu terytorialnego do odsetek od środków określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy również mieć na uwadze, że zgodnie z art. 255 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie. W świetle więc art. 255 ustawy o finansach publicznych, również brak jest podstaw do twierdzenia, że powiat dokonuje potrącenia środków określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie ich uzyskania, nie zaś w dacie przekazania pobranych dochodów budżetowych na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej, a w konsekwencji, że w stanie faktycznym, w którym sprzedaży dokonuje inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego - podmiot ten obowiązany jest przekazać 25% kwoty uzyskanej ze sprzedaży w dacie jej uzyskania.

Tym samym, zgodzić się należy z organem, że brak jest podstaw do wywodzenia

z przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami normy prawnej, zgodnie z którą podmiot dokonujący sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa obowiązany jest przekazać powiatowi 25% uzyskanych środków w dacie ich uzyskania z konsekwencją, że naruszenie terminu skutkuje obowiązkiem zapłaty odsetek.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.