Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 925/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 , ust. 2 pkt 3 i 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 50, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 3 lit. a, par. 10 ust. 1 i 2, par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. D., S. R., M. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania w dniu 11 lipca 2017 r. podjęła uchwałę Nr LII/903/VII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko - Radojewo - Umultowo" część Jezioro Umultowskie w Poznaniu (dalej jako "Uchwała" lub "Plan").

W dniu 22 sierpnia 2017 r. B. D., S. R. oraz M. R. – działający w ich imieniu pełnomocnik adwokat B. M., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Radzie Miasta skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 10/1), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 519, z późn. zm., zwanej dalej "p.o.ś." oraz §1 i § 3-7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. z 2002r. Nr 155, poz. 1298), zwanego dalej "r.o.e." - poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały na podstawie nieaktualnego opracowania ekofizjograficznego, które nie zostało sporządzone na potrzeby uchwalenia Planu, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnych założeń i nieuwzględnienia aktualnego stanu faktycznego występującego na terenach objętych Uchwałą, w szczególności nieuwzględnienia sposobu zagospodarowania terenu, na którym wbrew ustaleniom zawartym w wykorzystanym przez Organ opracowaniu ekofizjograficznym nie występują naturalne cieki wodne ani obszary o szczególnym znaczeniu przyrodniczym;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., także w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez uchwalenie Planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą nr LXXII/1137A/I/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. (dalej jako: "Studium"); która polega na nieuwzględnieniu w Uchwale postanowień Studium, w tym dopuszczających przekształcenia terenów oznaczonych symbolem ZO na tereny zieleni urządzonej, dopuszczających na terenach oznaczonych symbolem ZO lokalizację obiektów małej architektury, tablic informacyjnych, lokalizację zespołów ogniw fotowoltaicznych; ponadto dopuszczenie dla gruntów rolnych budowy nowych budynków o charakterze wyłącznie gospodarczym, o maksymalnej powierzchni zabudowy do 150m2;

a także arbitralnemu przyjęciu przez Organ możliwości zabudowy jedynie kilku wybranych nieruchomości, z wyłączeniem takiej możliwości dla wszystkich właścicieli innych nieruchomości przyległych, co powoduje jaskrawą nierówność wobec prawa poszczególnych osób objętych Uchwałą;

3) art. 17 pkt 12 oraz art. 19 u.p.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nienależyte rozstrzygnięcie uwag zgłaszanych przez skarżących do projektu Planu i ich nieuwzględnienie oraz brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wniesionych uwag. Ich nieuwzględnienie uzasadnione zostało w sposób lakoniczny, powierzchowny i automatyczny i brzmi identycznie jak uzasadnienie dla 40 innych zgłoszonych uwag do przedmiotowego planu miejscowego;

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą faktycznego wywłaszczenia skarżących, albowiem uwzględniając postanowienia Uchwały odnoszące się do nieruchomości skarżących stają się one w zasadzie bezużyteczne.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto wymienione zarzuty. Skarżący podnieśli, że Uchwała została wydana na podstawie Aktualizacji opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, MPU, Poznań 2012 r. Z samego opracowania wynika, iż zostało ono sporządzone w 2004 roku, a aktualizacja miała miejsce w 2012 r. Tymczasem w ciągu ostatnich kilku lat teren objęty Uchwałą, na którym znajdują się nieruchomości Skarżących, uległ znacznemu przeobrażeniu, co skutkuje tym, że tereny niegdyś rolnicze w chwili obecnej są silnie zurbanizowane - powstała tam zabudowa deweloperska oraz zabudowa rezydencjonalna, czego wskazane opracowanie ekofizjograficzne w ogóle nie brało pod uwagę. Za błędne zatem należy uznać stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu Uchwały, że teren nią objęty jest obszarem cennym przyrodniczo - jest to jedna z jego funkcji, ale nie dominująca.

Skarżący dalej podnieśli, że jeżeli na skutek przekształceń środowiska odnotowanych w opracowaniu ekofizjograficznym, zachodzi potrzeba zmian w ochronie systemu przyrodniczego ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skorygowane zasady ochrony wymagają wpisania do treści studium i zatwierdzenia uchwałą rady gminy. Niezgodne z prawem jest ograniczenie się do zamieszczenia w studium odesłania do opracowania ekofizjograficznego. W planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i dziedzictwa kulturowego. Podstawą do sformułowania powyższych zasad jest opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na potrzeby planu. Brak aktualnego opracowania ekofizjograficznego jest naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.

W zakresie zarzutu niezgodności Uchwały z postanowieniami Studium skarżący podnieśli, że Studium dopuszcza przekształcenia terenów oznaczonych symbolem ZO, zwłaszcza sąsiadujących bezpośrednio z terenami mieszkaniowymi, Pomimo wytycznych znajdujących się w Studium, w Uchwale dla terenów oznaczonych symbolami ZO* oraz ZO całkowicie wyeliminowano możliwość zabudowy, jak i praktycznie jakiegokolwiek innego wykorzystania terenów.

Zdaniem skarżących z uzasadnienia Uchwały wynika daleko idąca niekonsekwencja, albowiem z jednej strony podkreśla się rzekomą konieczność ochrony terenów zielonych, a jednocześnie wskazuje się, że "wyznaczono tereny 1-11ZO, WS i US. Częściowo, zgodnie ze Studium, zrezygnowano z terenów rolnych na rzecz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także określono kontynuację zagospodarowania terenów już zainwestowanych. Obszary znajdujące się na terenach wyłączonych w Studium spod zabudowy, dla których zostały wydane prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, a jeszcze nie zrealizowano na nich zabudowy, zostały ujęte w planie jako tereny budowlane w zakresie objętym liniami zabudowy w ww. pozwoleniach". Zdaniem Skarżących organ w ten arbitralny sposób zadecydował, którzy właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym planem będą mogli korzystać ze swoich nieruchomości w planowany przez siebie sposób, a którzy zostaną pozbawieni tego prawa, jak to ma miejsce w ich przypadku. W konsekwencji działka nr [...], dla której skarżący S. R. wystąpił o wydanie warunków zabudowy, ma być terenem zielonym, a znajduje się naprzeciwko działki o numerze [...], która jest zgodnie z Uchwałą działką budowlaną o charakterze rezydencjonalnym. Taka arbitralność w pozbawianiu możliwości zabudowy nieruchomości nie znajduje uzasadnienia i narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Dalej skarżący podnieśli, że na całym etapie uchwalania planu byli stronami aktywnymi i zgłaszali uwagi do projektu planu. Organ nie rozpoznał indywidualnie każdej ze zgłoszonych uwag, lecz rozstrzygał je zgodnie z góry przyjętym założeniem, że uwag nie będzie uwzględniał. Potwierdza to brak jakiegokolwiek odwołania się w uzasadnieniach rozstrzygnięcia poszczególnych uwag do stanu faktycznego danych nieruchomości. Rozpoznanie uwag w tym przypadku było czynnością pozorną, czyli faktycznie nieistniejącą.

W ocenie skarżących nałożone ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości prowadzą do tego, że nie mogą być one wykorzystywane w żaden sposób poza przeznaczeniem na tereny zielone. Tak daleko idąca ingerencja w prawo własności, nie przewidująca także żadnego odszkodowania, stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Kończąc skarżący podnieśli, że posiadają interes prawny do złożenia skargi, albowiem zarówno w chwili dokonywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obecnie są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym Uchwałą. Skarżona Uchwała powoduje istotne pogorszenie warunków środowiskowych życia i zamieszkiwania skarżących, a także poważne obniżenie wartości nieruchomości, bowiem prowadzi do wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości. Zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, w tym na możliwość korzystania przez nich z prawa własności zgodnie z art. 140 KC oraz z art. 144 KC.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Rada kolejno podniosła:

W zakresie zarzutu braku aktualności opracowania ekofizjograficznego Rada podniosła, że zgodnie z art. 72 ust. 1 i 4 p.o.ś. w aktach planistycznych na szczeblu gminnym (studium oraz plan miejscowy) zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, określając te warunki w oparciu o opracowania ekofizjograficzne. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych określa dwa rodzaje opracowań: opracowanie podstawowe (§ 2 pkt. 1 r.o.e.) oraz opracowanie problemowe (§ 2 pkt 2 r.o.e.). Zgodnie z § 3 ust. 1 r.o.e., opracowanie podstawowe sporządza się przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności należy odwołać się do procedury opracowania projektu planu miejscowego, a w szczególności zakresu dokumentacji planistycznej, przekazywanej organowi nadzorczemu w trybie określonym w art. 20 ust. 2 u.p.z.p., w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Ponadto, zakres kontroli wyznacza art. 28 u.p.z.p., który stanowi wyłączną i obligatoryjną podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno w postępowaniu nadzorczym wojewody, jak i w przypadku złożenia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", a także w przypadku rozpoznania przez sąd skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g.

Wymogi względem dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej: "r.w.z.p.", wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Rozporządzenie to definiuje dwa pojęcia: dokumentacji planistycznej oraz materiałów planistycznych. Zgodnie z § 2 § 5 r.w.z.p za materiały planistyczne uważa się opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania (§ 10 ust. 1 r.w.z.p.). Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (§ 10 ust. 2 r.w.z.p.). Natomiast zakres dokumentacji planistycznej, przekazywanej organowi nadzoru wraz z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, enumeratywnie określa § 12 r.w.z.p. Wyliczenie z § 12 r.w.z.p. nie wymienia opracowania ekofizjograficznego.

Mając na uwadze zakres kontroli nadzorczej planu miejscowego oraz przekazanej dokumentacji planistycznej oraz podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada podniosła, że elementy nie wchodzące w skład dokumentacji planistycznej nie podlegają ocenie i nie wpływają na legalność planu miejscowego. Z tego też względu opracowanie ekofizjograficzne, nie stanowiące elementu dokumentacji planistycznej, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Ponadto, odnosząc się do zdefiniowanego w § 2 pkt 5 r.w.z.p. pojęcia materiałów planistycznych, organ zauważył, iż opracowanie ekofizjograficzne mieści się w tym pojęciu jako opracowanie sporządzone na podstawie przepisów odrębnych (tj. art. 72 p.o.ś.). Zgodnie z § 10 ust. 2 r.w.z.p. dla tego typu opracowań wymagana jest aktualność na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Podkreśla się przy tym, iż aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność merytoryczną. Organ wskazał, iż z żadnych przepisów prawa nie wynika, że opracowanie ekofizjograficzne ma określony czas ważności.

Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy Rada wskazała, że Plan został sporządzony na podstawie uchwały nr XXVII/203/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 9 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" w Poznaniu. Zgodnie z wykazem materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, załączonym do dokumentacji planistycznej, przy opracowaniu zaskarżonego Planu posłużono się kilkoma opracowaniami ekofizjograficznymi, sporządzonymi w 2002 r., 2003 r. oraz 2004 r. oraz aktualizacjami tych opracowań z 2012 r. Na etapie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" sporządzone zostały następujące opracowania:

- "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu mpzp Morasko-Radojewo-Umultowo, cz. I Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej (A. Czaban, M. Mielcarek, J. Borysiak, A. Siekierska, J. Pudliszak, A. Kijowski, Poznań, 2003 r.),

"Poznań Obszar Morasko-Radojewo-Umultowo Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Etap I, część I Obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony" (prof. dr hab. J. Borysiak, dr W. Stachnowiecz, Poznań 2002 r.).

Projekt planu uległ następnie podziałowi na mniejsze obszary opracowań, w tym także zaskarżonego Planu, zgodnie z uchwała intencyjną. Już z tego względu nieprawdziwe jest stwierdzenie, jakoby do projektu planu nie sporządzono opracowania ekofizjograficznego.

Ponadto w grudniu 2003 r. przystąpiono do zmiany całego Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, dla której to zmiany sporządzono "Opracowanie ekofizjograficzne dla potrzeb Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" (Poznań, kwiecień 2004). Następnie w listopadzie 2012 r. ponownie przystąpiono do sporządzania studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla którego wykonano "Aktualizację opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" (Poznań, październik 2012 r.) stanowiące aktualizację opracowania ekofizjograficznego sporządzanego w kwietniu 2004 r.

Rada podniosła, że opracowując projekt zaskarżonego Planu opierano się na wszystkich wymienionych materiałach. W związku z powyższym, mając na uwadze wymóg § 10 ust. r.w.z.p., aktualność opracowań ekofizjograficznych sporządzonych i wykorzystanych na potrzeby zaskarżonego Planu nie powinna budzić zastrzeżeń.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że dla projektu planu została sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu Planu, której głównym celem było wskazanie przewidywanego wpływu na środowisko przyrodnicze, jaki może mieć miejsce na skutek realizacji dopuszczonych w projekcie planu różnych form zagospodarowanie przestrzennego. Prognoza ta zawiera informacje uzyskane nie tylko z literatury, materiałów kartograficznych, aktów prawnych, dokumentów, innych dostępnych opracowań i źródeł, ale też z obserwacji zebranych podczas wizji terenowej, co pozwoliło m.in. na opracowanie ogólnej charakterystyki oraz określenie stanu środowiska przyrodniczego omawianego obszaru.

W odniesieniu do zarzutu braku zgodności Planu ze Studium Rada podniosła, że w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy nie musi przytaczać dosłownie zapisów studium. Charakter studium, jako aktu kierowniczego, zawsze pozostawia organom gminy pewien zakres elastyczności przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie wyznaczonej w studium funkcji następuje na etapie sporządzenia planu miejscowego, który to określa konkretne poznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy tym stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Tym samym, nawet jeśli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczono pewien kierunek zagospodarowania, zawierający dodatkowo dopuszczenia odstępstw lub innych form zabudowy, nie determinuje to automatycznie konieczności uwzględniania tych dopuszczeń w przeznaczeniu terenu wynikającym z miejscowego planu. O wykorzystaniu dopuszczeń zawartych w studium decyduje się podczas procedury sporządzania planu miejscowego, analizując stan faktyczny danego obszaru. Sformułowanie w studium dopuszczeń, zawartych w wytycznych do sporządzania planów miejscowych, nie przesądza o każdorazowym obowiązku ich stosowania w planach miejscowych.

Organ następnie wyjaśnił, że działki skarżących zlokalizowane są na terenie oznaczonym w Planie symbolem 7ZO, przeznaczonym pod tereny zieleni, oraz symbolami 2KDWxs, 10KDWxs, 11KDWxs i 2KDWx, przeznaczonych w Planie pod tereny dróg wewnętrznych. Tereny działek skarżących, poza niewielkimi fragmentami działek [...], [...], [...], oznaczone są w Studium symbolami ZO i ZO*, zdefiniowanymi jako tereny wyłączone z zabudowy, tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo (ZO*) oraz tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne, nieużytki, tereny zadrzewione, wody powierzchniowe. Z analiz obszaru objętego Planem wynikała konieczność ochrony niektórych terenów, z pominięciem dopuszczeń przewidzianych w treści Studium. W Planie dla terenów zieleni oznaczonych symbolem ZO ustalono m.in. zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania, w tym: pól, łąk, zadrzewień. Z uwagi na położenie obszaru w peryferyjnej części planu, nie zdecydowano się na przekształcenie terenów ZO na tereny zieleni urządzonej. Plan dopuszcza:

- lokalizację tablic informacyjnych (z zastrzeżeniem pkt 2 lit. e) i obiektów małej architektury (§ 4 Planu),

- lokalizację budowli hydrotechnicznych i urządzeń wodnych (§ 5 Planu),

- lokalizację ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, innych niż wymieniony w pkt 1 lit. c, z uwzględnieniem pkt 1 lit. d (§ 13 Planu).

Ponadto, analiza stanu faktycznego obszaru objętego Planem wykazała, iż w sąsiedztwie nie występuje zabudowa siedliskowa, tak więc nie zachodziła potrzeba dopuszczenia budowy nowych budynków o charakterze gospodarczym. Ze względu na walory przyrodnicze i krajobrazowe nie zdecydowano się również na dopuszczenie lokalizacji zespołów ogniw fotowoltaicznych.

Mając na uwadze charakter Studium, jako aktu o większym stopniu ogólności, zakreślającego ramy dla postanowień zawartych następnie w Planie, oraz fakt, iż wskazane przez Skarżących formy zagospodarowania mają w Studium charakter dopuszczeń, nie zaś twardych i stanowczych wymogów, Rada uznała, że Plan w tym zakresie jest zgodny z zapisami Studium.

Zdaniem organu nie jest też trafna sugestia Skarżących o niekonsekwencji w uzasadnieniu uchwały w przedmiocie Planu. Fakt, iż na niektórych terenach zrezygnowano z terenów rolnych na rzecz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie przesądza o arbitralności zastosowanych w Planie rozwiązań. Jak podają sami Skarżący, w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż wyznaczone w Planie przeznaczenie terenów 1-11ZO, WS i US uwzględnia wydane już na tych terenach prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących nielogiczna jest sytuacja, w której działka znajdująca się naprzeciw ich działki otrzymała przeznaczenie pod zabudowę, podczas gdy działka skarżących ma być terenem zielonym. Sytuacja taka jest zjawiskiem normalnym, rozpatrując bowiem tereny zieleni czy tereny zabudowy jako jakiś obszar, każdorazowo obszar ten będzie miał swoje granice, za którymi to granicami przeznaczenie terenu będzie inne. W kontekście niniejszej sprawy działki Skarżących wyłączone z zabudowy, zlokalizowane na terenach oznaczonym w Studium jako ZO i ZO*, graniczą z działkami przeznaczonymi w Planie pod zabudowę, a zlokalizowanymi na terenie oznaczonym w Studium jako MN* (tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) - jest to wyraz zgodności ustaleń Planu z kierunkami zagospodarowania wyznaczonymi w Studium.

W odniesieniu do zarzutu braku prawidłowego rozpatrzenia uwag Rada podniosła, że u.p.z.p. nie zawiera wytycznych co do sposobu rozpatrzenia uwag. Jak wskazuje orzecznictwo, podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag, nieuwzględnionych przez prezydenta, pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, gdy z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Istotne jest, aby rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag, aby rada gminy rozpoznała wszystkie uwagi nieuwzględnione przez organ planistyczny, oraz aby ustosunkowała się do każdej uwagi i na każdą udzieliła indywidualnej odpowiedzi. Dopuszczalne jest również przegłosowanie wszystkich uwag jednocześnie. Nie będzie więc stanowić naruszenia procedury planistycznej przegłosowanie przez radnych sposobu rozstrzygnięcia samych uwag, a następnie przegłosowania planu miejscowego wraz z pozostałymi załącznikami. Rada gminy ma pełną swobodę co do zakresu oceny uwag i może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

W niniejszej sprawie, przed terminem sesji radni Rady Miasta otrzymali projekt uchwały oraz projekt rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Projekt rozstrzygnięcia obejmuje informację o podmiocie składającym uwagę, jej treści, propozycję indywidualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uwagi oraz uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Tak więc radni znali treść poszczególnych uwag, a także wiedzieli o proponowanym sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta P. uwag. Co więcej, podczas sesji rady, przed rozstrzygnięciem w przedmiocie uwag, na życzenie radnych, poszczególne uwagi są dodatkowo szczegółowo omawiane, kiedy zachodzi taka konieczność lub kiedy rozpatrzenie uwag budzi wątpliwości. Na wniosek radnych rozstrzygnięcia poszczególnych uwag mogą być także przedmiotem odrębnych głosowań. Podczas sesji Rady Miasta 11 lipca 2017 r. odbyło się odrębne głosowanie w przedmiocie nieuwzględnionych uwag, poprzedzające uchwalenie planu, czego odzwierciedleniem jest przebieg głosowania nad projektem Planu dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Rady Miasta. Organ podniósł, że taka metoda rozpatrywania uwag była przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych i sądy te nie stwierdziły w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Rada rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu 40 uwag oraz nieuwzględnieniu w części 17 uwag. Uwagi dotyczyły różnych kwestii projektu Planu. Do projektu planu w terminie wpłynęło m.in. 11 uwag, w których wyrażono sprzeciw wobec zagospodarowania działek lub części działek pod tereny zieleni lub wnioskujących o inne przeznaczenie niż tereny zieleni (uwagi dotyczyły działek lub części działek, które zostały w Studium wyłączone z zabudowy). Ponieważ złożone uwagi dotyczyły tej samej kwestii, uzasadnienie ich rozstrzygnięcia jest podobne. Do projektu planu wpłynęło również 6 uwag dotyczących wyłączenia działek lub części działek z projektu Planu. Ze względu na poruszoną tożsamą kwestię, ich uzasadnienie jest również podobne.

Działki skarżących wskazane w skardze znajdują się w Studium na obszarach wyłączonych z zabudowy, oznaczonych symbolami: ZO* i ZO. Treść uwag skarżących dotyczyła sprzeciwu przeznaczenia działek lub części działek pod tereny zieleni. Ze względu na art. 9 ust. 4 u.p.z.p., mówiący o tym, iż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, wprowadzenie do planu terenów budowlanych na terenach wyłączonych z zabudowy w Studium byłoby niezgodne z przepisami prawa. W sytuacji, w której liczne zgłoszone uwagi nie miały podstaw do uwzględnienia, w szczególności gdy faktycznie ich treść dotyczyła zmiany zapisów Planu na zapisy ewidentnie sprzeczne ze Studium, takie rozstrzygnięcie nie jest niezgodne z prawem.

W odniesieniu do zarzutu doprowadzenia poprzez uchwalenie Planu do faktycznego wywłaszczenia skarżących organ wyjaśnił, że zaskarżony Plan, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtuje granice wykonywania prawa własności na działkach skarżących. Organ planistyczny musiał dokonać wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a w efekcie przyznać któremuś z tych interesów prymat. Plan nie wywłaszcza, a określa sposób wykonywania prawa własności. Za takim ukształtowaniem zapisów Planu przemawiały względy ochrony obszarów cennych przyrodniczo, a także konieczność ochrony obszarów mających istotne znaczenie dla zachowania korytarzy ekologicznych, w celu np.: migracji zwierząt, czy przewietrzania miasta.

Podsumowując Rada uznała, że w świetle przytoczonej argumentacji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 p.o.ś. oraz §1 i § 3-7 r.o.e. nie doznały naruszenia, gdyż opracowania ekofizjograficzne wykorzystane do opracowania Planu posiadały przymiot aktualności wymagany dla projektu planu miejscowego. Ponadto, nie mogą one mieć wpływu na ocenę legalności Planu, gdyż nie stanowią elementu dokumentacji planistycznej, a stanowią jedynie materiał analityczny.

Plan nie narusza art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., także w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jego zapisy konkretyzują kierunki wyznaczone w Studium, nie naruszając równocześnie wymogu zgodności Planu ze Studium. Określenie w Studium dopuszczeń nie przekładało się automatycznie na konieczność ich uwzględnienia w Planie.

Plan nie narusza także art. 17 pkt 12 oraz art. 19 u.p.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, gdyż złożone w toku procedury sporządzania Planu uwagi zostały należycie i zgodnie z prawem rozstrzygnięte. Sam fakt nieuwzględnienia uwag Skarżących, czy nawet stosowanie podobnych uzasadnień dla nieprzyjęcia uwag, nie przesądza o nieprawidłowościach w zakresie ich rozstrzygnięcia.

Również art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie doznał naruszenia, gdyż Plan nie wywłaszcza, a określa sposób wykonywania prawa własności, co jest zgodne z treścią i celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie sądowadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 maja 2018 r. skarżący oraz ich pełnomocnicy podtrzymali skargę i jej zarzuty. Zdaniem skarżących przyjęte w planie rozwiązania są nieracjonalne, bowiem zmiany które nastąpiły na jego terenie w tym także w zakresie stosunków wodnych, nie uprawniają do ograniczeń zabudowy. Podnieśli, że od lat Miasto miało różne koncepcje zagospodarowania tego terenu, o czym byli informowani, co blokowało możliwość rozwoju gospodarstwa skarżącej B. D.. B. D. podniosła, że prowadzi gospodarstwo rolne i uzyskuje dopłaty z tego tytułu. Przeznaczenie przedmiotowych terenów pod zieleń w istocie pozbawia ją również możliwości prowadzenia tej działalności. Skarżąca podniosła również, że nielogicznym było zabudowanie terenów położonych niżej w stosunku do jej nieruchomości, które są bagienne i torfowe.

Skarżący S. R. wyjaśnił, że swoją nieruchomość kupił w 1984 roku i co do części tego terenu uzyskał warunki zabudowy.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że konsekwentnie od lat 90-tych polityka planistyczna Miasta jest taka, że sporne tereny przeznaczone były pod zieleń. Okoliczność, ze częściowo teren został ogrodzony i uzbrojony nie ma wpływu na przyjęte rozwiązania co do zabudowy. Przedkładając do akt dwie mapy obrazujące graficzną sytuację własnościową nieruchomości skarżących pełnomocnik wyjaśnił, że mapy te obejmują całość terenu, których właścicielami byli i są skarżący, a podczas procedowania na Studium doszło do kompromisu i część nieruchomości skarżących przeznaczona została pod zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2017 r., nr LII/903/VII/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko - Radojewo - Umultowo" część Jezioro Umultowskie w Poznaniu.

Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako "u.s.g.").

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany p.p.s.a. oraz u.s.g., zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (11 lipca 2017 r.) w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy p.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że przed wniesieniem skargi nie było wymagane uprzednie wezwanie Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy, jak przyjmuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia sąd administracyjny czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA)i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). Podziela go w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżąca B. D. jest właścicielką nieruchomości położonych w P., aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – wszystkie działki położone w P. obręb M.. Skarżący S. R. jest właścicielem nieruchomości aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - j.w. wszystkie obr. [...]. Wymienione działki powstały z podziału nieruchomości o większej powierzchni, w ewidencji gruntów oznaczonych jako rola. Skarżący M. R. jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], która w świetle dokumentów złożonych do skargi nie została podzielona i również oznaczona jest jako rola. W dacie podjęcia przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do prac nad miejscowych planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w P. wymienione nieruchomości stanowiły rolę – grunty klasy V i VI oraz łąki i były zagospodarowane rolniczo.

Wskazane nieruchomości zgodnie z rysunkiem Planu objęte zostały jednostkami planistycznymi o symbolu 7ZO - przeznaczonym pod tereny zieleni, oraz symbolami 2KDWxs, 10KDWxs, 11KDWxs i 2KDWx, przeznaczonych w Planie pod tereny dróg wewnętrznych. Dla terenów objętych symbolem 7ZO Plan ustala zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania, w tym: pól, łąk, zadrzewień, zachowanie zbiorników i cieków wodnych jako otwartych. Plan zakazuje lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów, stacji transformatorowych, budynków (§ 18 Uchwały). Dla obszarów cennych przyrodniczo, wskazanych na rysunku planu, stanowiących element klina zieleni, przyjmuje się utrzymanie dotychczasowego użytkowania, z wyjątkiem stref ogrodów na terenach: 7ZO (§5 Uchwały).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym działki należące do skarżących narusza ich interes prawny, ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu, na którym przedmiotowe działki się znajdują, wprowadza ograniczenia możliwości ich zabudowy, tym samym ingerując w zakres wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2018 r., II SA/Kr [...], LEX nr 2458260). W tym miejscu wyjaśnić należy, że każdy ze skarżących posiada swój własny, indywidualny interes w zaskarżeniu uchwały, wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, przy czym B. D., S. R. i M. R. zaskarżyli przedmiotową Uchwałę jednym pismem datowanym na 18 sierpnia 2017 r. Tak wniesiona skarga została opłacona przez każdego ze skarżących należnym wpisem.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zarzuty Skarżących odnoszą się do zasad oraz trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Zasady sporządzania planu to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Powołane powyżej przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium, dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia w tym miejscu jednakże wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08, publ. Lex nr 497581, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl, NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, publ. j.w. Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego.

Podnieść ponadto należy, iż Studium stanowi jedną całość, zatem część tekstową oraz graficzną tego aktu należy odczytywać łącznie. Studium jest przy tym aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną gminy dla całego jej obszaru, lecz jednocześnie uwzględnia stan faktyczny istniejący na danym terenie. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w polityce przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy wskazać należy, że kwestionując zasadność i racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych skarżący podnieśli, że Plan uchwalono w oparciu o nieaktualną ocenę stanu środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia zakazu zabudowy dla obszarów, które mogłyby zostać na ten cel przeznaczone. W tym zakresie Skarżący ponadto podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości plan dopuszcza zabudowę (teren oznaczony na rysunku planu symbolami: 12MN, 13MN, 23Mn, 24MN). Skarżący zarzucili również niezgodność przyjętych w Planie rozwiązań z zapisami Studium argumentując, że Studium dla terenu ich nieruchomości przewiduje większe możliwości zagospodarowania, aniżeli Plan dopuszcza. Skarżący ponadto wywodzą, że Plan został uchwalony w sytuacji, gdy wcześniej powinno dojść do aktualizacji Studium.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca powierzył gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Stanowiący o tym przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu końcowych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Stanowisko Trybunału zachowuje aktualność na gruncie u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego. Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z definicją legalną zrównoważonego rozwoju, zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm., zwana dalej p.o.ś.), rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Ponadto w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że Rada Miasta Poznania uchwaliła przedmiotowy Plan po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami Studium. Zaznaczyć również należy, że ostatnia nowelizacja Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania miała miejsce w 2014 roku (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. nr LXXII/1137A/I/2014), zatem stosunkowo niedawno.

Tereny działek Skarżących, poza niewielkimi fragmentami działek [...], [...], [...], oznaczone są w Studium symbolami ZO i ZO*, zdefiniowanymi jako tereny wyłączone z zabudowy, tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo (ZO*) oraz tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne, nieużytki, tereny zadrzewione, wody powierzchniowe. Studium stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem ZO możliwe jest ich przekształcenie na tereny zieleni urządzonej, możliwa jest lokalizacja obiektów małej architektury, tablic informacyjnych, miejskich toalet, plaż, boisk sportowych, placów zabaw i gier, kąpielisk, zjeżdżalni do wody, szatni, hangarów na sprzęt pływający, wypożyczalni sprzętu turystycznego, wież i punktów widokowych, elementów związanych z zagospodarowaniem terenów przywodnych (np. pomostów, przystani), tras rowerowych, szlaków pieszych, konnych (stoły, ławki, itp.); lokalizacja zespołów ogniw fotowoltaicznych; ponadto Studium dopuszcza dla gruntów rolnych w szczególnych przypadkach, uzasadnionych potrzebami gospodarki rolnej, budowę nowych budynków o charakterze wyłącznie gospodarczym, o maksymalnej powierzchni zabudowy do 150m2, wyłącznie w sąsiedztwie istniejącej zabudowy siedliskowej. Jak wyżej podano, Plan nie przewiduje możliwości przekształcenia terenów objętych symbolem ZO w tereny zieleni urządzonej, jak również nie dopuszcza ww. inwestycji, zachowując dotychczasowy sposób ich zagospodarowania i dopuszczając jedynie lokalizację tablic informacyjnych i obiektów małej architektury (§ 4 Planu), lokalizację budowli hydrotechnicznych i urządzeń wodnych (§ 5 Planu), lokalizację ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, innych niż wymieniony w pkt 1 lit. c, z uwzględnieniem pkt 1 lit. d (§ 13 Planu). Okoliczność, że Plan nie uwzględnia pozostałych, dopuszczonych przez Studium form zagospodarowania terenu nieruchomości skarżących nie oznacza, że mamy do czynienia z niezgodnością Planu z postanowieniami Studium. Ukształtowane postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżących, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego Studium, który to dokument planistyczny znacznie ogranicza możliwość zabudowy przedmiotowych terenów. Miejscowy plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 536/16, LEX nr 2435330, wyrok WSA w Gliwicach z 28 grudnia 2017 r., II SA/Gl 1019/17, LEX nr 2445217). Do takiej sytuacji prowadziłoby natomiast wprowadzenie do zaskarżonego Planu postanowień umożliwiających nieograniczoną zabudowę objętych skargami działek. Sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. W rozpatrywanym przypadku Rada wyjaśniła, z jakich względów zdecydowała o utrzymaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów (względy przyrodnicze i krajobrazowe), dlaczego nie dopuściła przekształcenia tego terenu na tereny zieleni urządzonej (m.in. z uwagi na peryferyjne położenie tego terenu) oraz nie przyjęła możliwości lokalizacji ogniw fotowoltaicznych (z uwagi na walory krajobrazowe, konieczność zachowania terenów zieleni, zachowania i odtworzenia korytarzy ekologicznych), jak i dopuszczenia opisanej w Studium zabudowy zagrodowej (z uwagi na brak siedlisk). W opinii Sądu przyjęte w tym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej i znajdują uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej, z której wynika, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod tereny zieleni było związane z przyjętymi przez organ założeniami co do ograniczenia procesu zabudowy na terenie objętym planem z uwagi na jego walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz jego znaczenie dla całego miasta.

Skarżący podnoszą zarzuty, które kwestionują potrzebę zachowania dotychczasowego zagospodarowania tych nieruchomości z uwagi na potrzeby środowiska. Tymczasem przedstawione Sądowi dokumenty planistyczne potwierdzają, że uchwalenie zaskarżonego planu z jednej strony spowodowane było koniecznością zapewnienia ochrony środowiska, z drugiej zaś stanowiło kontynuację przyjętej dla tego terenu polityki planistycznej Miasta Poznania, prowadzonej od kilkudziesięciu lat. Powyższe wynika z wymienionych w odpowiedzi na skargę opracowań ekofizjograficznych oraz sporządzonej na potrzeby Planu Prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd nie podziela zarzutu skarżących, iż Plan uchwalony został w oparciu o nieaktualne opracowania oraz z pominięciem oceny stanu istniejącego na tym terenie. Przygotowując projekt planu posłużono się kilkoma opracowaniami ekofizjograficznymi, sporządzonymi w 2002 r., 2003 r. oraz 2004 r. oraz aktualizacjami tych opracowań z 2012 r. Co istotne, z uwagi na charakter prawny tych opracowań oraz wymóg ich aktualności na moment przystąpienia do prac nad planem miejscowym, na etapie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" sporządzone zostały następujące opracowania:

- "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu mpzp Morasko-Radojewo-Umultowo, cz. I Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej (A. Czaban, M. Mielcarek, J. Borysiak, A. Siekierska, J. Pudliszak, A. Kijowski, Poznań, 2003 r.) "Poznań Obszar Morasko-Radojewo-Umultowo Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Etap I, część I Obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony" (prof. dr hab. J. Borysiak, dr W. Stachnowiecz, Poznań 2002 r.).

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, iż wymogi względem dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to definiuje dwa pojęcia: dokumentacji planistycznej oraz materiałów planistycznych. Zgodnie z § 2 § 5 r.w.z.p za materiały planistyczne uważa się opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania (§ 10 ust. 1 r.w.z.p.). Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (§ 10 ust. 2 r.w.z.p.). Natomiast zakres dokumentacji planistycznej, przekazywanej organowi nadzoru wraz z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, enumeratywnie określa § 12 r.w.z.p., który nie wymienia opracowania ekofizjograficznego, co z kolei oznacza, że ewentualna nieaktualność opracowania ekofizjograficznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Jak wynika z analizy wymienionych opracowań ekofizjograficznych, dokumenty te zachowały swoją aktualność w odniesieniu do terenu objętego zaskarżoną Uchwałą. Przede wszystkim wskazać należy, że każdy z kolejnych ww. opracowań wskazuje na potrzebę ochrony przedmiotowego terenu i zachowania jego sposobu zagospodarowania, jaki określony został w pierwotnym tekście Studium oraz jego kolejnych nowelizacjach, z których ostatnia miała miejsce w 2014 roku.

Ponadto na potrzeby Planu sporządzona został Prognoza oddziaływania na środowisko, która opracowana została z uwzględnieniem dokumentów i opracowań wymienionych na str. 6 oraz wizji terenowej w listopadzie 2016 r. i styczniu 2017 r.

Z wszystkich tych dokumentów jednoznacznie wynika, że znaczna część terenów analizowanego Planu znalazła się w zasięgu klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta Poznania, dla którego jako nadrzędne wskazane jest zachowanie i odtwarzanie ciągłości oraz podbudowę biologiczną istniejących elementów tego systemu. Teren ten częściowo wchodzi w skład północnego klina zieleni. Dokumentacja planistyczna zawiera ustalenia z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego oraz ochrony przyrody. Dla obszaru cennego przyrodniczo, wskazanego na rysunku planu, a stanowiącego element klina zieleni, ustalono utrzymanie dotychczasowego użytkowania, z wyjątkiem stref ogrodów na terenach 7-8ZO. Wskazano, że Studium wskazuje na konieczność dążenia do zapobieżenia istotnym zmianom w środowisku, do czego doprowadzi dalsza postępująca zabudowa terenów dotąd zielonych, wykorzystywanych rolniczo. Istnieje zagrożenie, ze tereny przekształcane na tereny budowlane, zainwestowane zostaną zbyt intensywnie. Z kolei zbyt intensywne zainwestowanie poszczególnych terenów i związane z tym trwałe uszczelnienie znacznych powierzchni, wpłynie niewątpliwie na zmniejszenie zdolności infiltracyjnych gruntów. Zwiększenie odpływu powierzchniowego wody skutkuje ograniczeniem stopnia zasilania lokalnych zasobów wodnych (zarówno wód powierzchniowych, jak i podziemnych), co może w konsekwencji doprowadzić do znacznego obniżenia poziomu wód i zanikania zlokalizowanego w granicach opracowania Jeziora Umultowskiego (str. 31 Prognozy).

Ponadto z Prognozy wynika, że w celu poprawy jakości powietrza i jakości życia mieszkańców w planie powinny znaleźć się zapisy o utrzymaniu dotychczasowego użytkowania na terenach 7ZO i 8ZO – dla obszaru cennego przyrodniczo. Powyższe założenie realizuje cele ochrony środowiska określone w Programie Ochrony Środowiska dla Miasta Poznania na lata 2013 – 2016, z perspektywą do 2020 roku (str. 33 – 34 Prognozy). Uznano, że z punktu widzenia ochrony powierzchni ziemi i warunków gruntowych najbardziej korzystnym zapisem projektu mpzp jest wyłączenie z zabudowy terenów 1-11ZO. Ustalenie dla tych terenów zakazu lokalizacji budynków, jak również wyznaczenie granic terenu cennego przyrodniczo w klinie zieleni, z jednoczesnym nakazem utrzymania jego dotychczasowego użytkowania (z wyjątkiem stref ogrodów na terenach 7ZO i 8ZO) pozwoli na całkowite wyeliminowanie zagrożeń, wynikających ze znaczących przekształceń powierzchni ziemi i warunków gruntowych na skutek realizacji nowych inwestycji budowlanych. Jednocześnie wskazano, że uniemożliwienie wprowadzenia znaczących zmian w dotychczasowych właściwościach występujących tu gruntów, wpłynie w sposób niezwykle istotny na ograniczenie ryzyka wystąpienia zmian siedliskowych w odniesieniu do zinwentaryzowanych na przedmiotowych terenach siedlisk i gatunków roślin i zwierząt, w tym również podlegających ochronie prawnej (str. 36 Prognozy).

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W rozpatrywanej sprawie analiza postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. W szczególności – stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu, uwzględniając sporządzone w toku ocenianej procedury dokumenty środowiskowe.

Skarżący wywodzą, że plan zmienił dotychczasowe przeznaczenie ich nieruchomości, tymczasem zgodnie z zapisami Studium, teren ten stanowił rolę i poza możliwością zabudowy siedliskiem w istocie był wyłączony z zabudowy. Uchwalając w 2017 roku zaskarżony plan miejscowy nie zmieniono zatem przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, tylko utrzymano stan już wcześniej istniejący - ukształtowany postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżący musieli mieć świadomość wprowadzenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania należących do nich działek, ponieważ takie ograniczenia istniały już przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu. Zatem z tej perspektywy, w świetle zapisów Planu, sytuacja skarżących w istocie nie uległa zmianie. Okoliczność, że przez ostatnie lata powstawała na tym terenie zabudowa mieszkaniowa, wynikała z braku planu miejscowego, gdy na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dochodziło do zabudowy poszczególnych działek. Należy zatem podkreślić, że z punktu widzenia prawidłowych zasad kształtowania przestrzeni, to plan miejscowy powinien określać sposób zagospodarowania terenu.

Trafnie przy tym Rada Miasta wskazuje w odpowiedzi na skargę, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę różnorodne kryteria, nie ograniczające się tylko do walorów architektonicznych i ekonomicznych, na które powołują się skarżący, ale obejmujące również m.in. uwarunkowania środowiskowe, zrównoważony rozwój, a także ład przestrzenny, stosownie do postanowień przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie ze Studium kliny zieleni, na terenie których leży część działek wskazanych w skardze, a pozostałe działki położone są w bezpośrednim ich sąsiedztwie, są obszarami cennymi przyrodniczo, stanowiącymi zasoby "tradycyjne" Poznania; zieleń w Poznaniu "ukształtowana została na przestrzeni lat w postaci systemu klinowo - pierścieniowego, gdzie kliny zieleni wkomponowują się z czterech stron do wnętrza miasta", wykorzystując "naturalne ukształtowanie dolin rzecznych" Kliny zieleni współtworzą węzły i korytarze aktywności na rzecz przyrodniczych podstaw rozwoju społeczno-gospodarczego, razem z rezerwatami przyrody i zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi.

Organ planistyczny dokonał również dopuszczalnego i mieszczącego się w granicach jego władztwa zróżnicowania sytuacji prawnych skarżących oraz właścicieli działek położonych na terenach oznaczonych w Planie symbolami MN, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących symbolami 12MN, 13MN, 14MN 22MN, 23MN, 24 MN i 25 MN. Sytuacje prawne skarżących oraz właścicieli działek na terenach 12MN, 23MN i 25MN różnią się bowiem zasadniczo. Właściciele działek na tych terenach dysponowali bowiem – w przeciwieństwie do skarżących – w momencie uchwalenia planu ważnymi i ostatecznymi pozwoleniami na budowę oraz już realizowali lub zrealizowali inwestycje budowlane, co organ planistyczny zobowiązany był uwzględnić. W sprawie nie doszło zatem do pozbawionego podstaw prawnych różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

Należy jednak zauważyć, że zabudowa jaka powstała na tym terenie w ostatnich latach zrealizowana została na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które wydane zostały już po podjęciu przez Radę Miasta Poznania uchwały nr XXVII/203/IV/2003 z dnia 9 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" w Poznaniu. Po podjęciu uchwały intencyjnej organ planistyczny był bierny i przez okres ponad 10 lat nie procedował nad projektem planu. Prace planistyczne zostały podjęte ponownie w 2016 roku i zakończyły się uchwaleniem zaskarżonego planu w dniu 11 lipca 2017 r. W okresie bezczynności organu teren ten ulegał przekształceniom, bowiem powstawała zabudowa mieszkaniowa, a na części terenów wcześniej użytkowanych rolniczo zaprzestano tej działalności. Właściciele tych nieruchomości, w tym skarżący, podjęli działania faktyczne i prawne w celu ich przekształcenia na działki budowlane. Przeprowadzone zostały podziały nieruchomości w wyniku których wydzielone zostały działki budowlane oraz drogowe, działki te zostały ogrodzone, doprowadzone do nich zostały media w postaci sieci energetycznej, wodnej, gazowej. Skarżący podnoszą, że podejmowali kroki prawne w celu uzyskania decyzji ustalających warunki zabudowy dla nowowydzielonych działek, lecz działania te nie odniosły skutku, bowiem odmawiano im ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zabudowy.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nią zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Wyłączenie możliwości zabudowy nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, a nie budowlanym. Działki skarżącej B. D. były i są użytkowane rolniczo, co skarżąca potwierdziła na rozprawie. Trudno zatem przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia prawa własności, tym bardziej, że jak wynika z materiałów złożonych na rozprawie przez pełnomocnika organu, na etapie nowelizacji Studium w drodze kompromisu organy planistyczne dopuściły do przekształcenia część nieruchomości skarżących na spornym obszarze. Poza zakresem bezpośredniej oceny pozostaje natomiast okoliczność przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta Poznania postępowań w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działek skarżących.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem treść planu stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania i stabilizacji zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego planem oraz ochrony tych walorów środowiska, którym zagrażał niekontrolowany i postępujący proces urbanizacji. Dążeniem organów planistycznych było nie dopuszczenie do dalszej degradacji środowiska, a to, że takie działanie było celowe i dopuszczalne, jednoznacznie wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej.

W zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Zaskarżony Plan określa przebieg dróg wewnętrznych, częściowo na terenach nieruchomości skarżących, co zważywszy na potrzeby spełnienia tego wymogu uznać należy za prawidłowe. Rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, w odniesieniu do całego terenu objętego procedurą planistyczną, mając zwłaszcza na uwadze to, aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne dróg (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). W przedmiotowej sprawie zapis o obsłudze komunikacyjnej działek skarżących spełnia powyższy warunek.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły Sąd do wniosku, że Rada Miasta Poznania uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Organ uchwałodawczy dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesów indywidualnych skarżących, dając prymat interesowi publicznemu.

Nie sposób również podzielić stanowiska skarżących, iż Rada Miasta Poznania nie rozpatrzyła zgłoszonych przez nich uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia, wystarczająco umotywowane, stanowi załącznik nr 2 do uchwały, było zatem przedmiotem debaty na sesji Rady zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały. Rada głosowała nad każdą z uwag, czego odzwierciedleniem jest przebieg głosowania nad projektem Planu dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Rady Miasta, a z żadnych przepisów prawa nie wynika obowiązek podjęcia odrębnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. Ponieważ złożone uwagi w większości dotyczyły tej samej kwestii (kwestionowanie braku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniowa), uzasadnienie ich rozstrzygnięcia jest podobne.

Sąd nie stwierdził również istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż po uprzednim wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Moraska i Umultowa Rada Miasta Poznania w dniu 9 września 2003 r. podjęła uchwałę nr XXVII/203/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" w Poznaniu, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Projekt planu uległ następnie podziałowi na mniejsze obszary opracowań, w tym także zaskarżonego Planu, zgodnie z ww. uchwała intencyjną. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta P. oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystywali przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, wnosząc wnioski i uwagi. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta P.. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół. Ponadto z przedłożonych akt planistycznych wynika, że w rozpatrywanym przypadku organy planistyczne miały na względzie zmianę przepisów, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777). W sporządzonym uzasadnieniu do uchwały, którą plan przyjęto, zawarte zostały te wszystkie elementy, których zmieniony przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wymaga.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rada Miasta nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że przedmiotowy Plan został również zaskarżony przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działkami skarżących. Skarga tych osób wniesiona została do tut. Sądu jako druga i zadekretowana została pod sygn. akt II SA/Po 183/18, a jej odpis wpłynął do akt niniejszej sprawy. Zważywszy na istotę postępowania ze skargi na akt prawa miejscowego, która wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. i która nakazuje oceniać naruszenie indywidualnego interesu prawnego każdego ze skarżących, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących w sprawie II SA/Po 183/18 i popartego przez skarżących w ramach niniejszej sprawy, aby połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak tożsamości sytuacji prawnej skarżących oraz znacznie szerszy zakres zarzutów podniesionych w drugiej ze skarg, połączenie tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie zostało uznane za racjonalne procesowo, a Sąd nie ma takiego obowiązku zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.