Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1577/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 27/13 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2013r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Go 27/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie oddalił skargę I. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. (dalej jako: PINB) w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję, którą powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał I. O. rozbiórkę obiektu budowlanego - tj. placu składowego poprzez rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. K., rozbiórkę nawierzchni betonowej oraz rozbiórkę ośmiu latarni oświetleniowych.

W wyniku rozpoznania odwołań I. O. oraz właściciela działki sąsiedniej K. G., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...]WINB) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia, orzekając w tym zakresie o umorzeniu postępowania organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję PINB.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył I. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, wywodząc iż wykonanie robót związanych z utwardzeniem terenu nastąpiło na podstawie zgłoszenia do właściwego organu i przy braku sprzeciwu tego organu.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. w sprawie II SA/Go 609/11 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku WSA uznał zasadność zakwalifikowania przez organy wykonanych przez I. O. robót budowlanych jako budowy obiektu budowlanego – placu składowego i stwierdził, że wykonanie placu składowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że w sprawie inwestor wykonał roboty budowlane przekraczające zakres wskazany w zgłoszeniu i wykonał obiekt budowlany wymagający pozwolenia. Nie można więc w tym przypadku mówić o odstępstwie od zgłoszenia i zastosować procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem, gdy proces budowlany powinien być kwalifikowany jako prowadzony bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane. WSA wskazał, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero po ustaleniu, iż nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

[...]WINB, ponownie rozpoznając odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił "rozbiórkową" decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako przyczynę uchylenia wskazał na wymagające wyjaśnienia okoliczności, sprecyzowane w uzasadnieniu wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB przeprowadził w dniu [...] marca 2012r. oględziny na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., PINB, powołując się na art. 48 ust.2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową placu składowego oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia zaświadczenia o zgodności budowy placu składowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych dokumentów.

W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie inwestor nie prowadzi w aktualnym stanie faktycznym działalności usługowej i zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, stwarzające możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

W pouczeniu do postanowienia organ poinformował m.in., że zgodnie z art. 48 ust. 4 tej ustawy niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków skutkować będzie nakazem rozbiórki.

Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu PINB decyzją z dnia [...] października 2012 r. powołując się na art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał I. O. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego, zrealizowanego na działce nr [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez : rozbiórkę nawierzchni betonowej wraz z podbudową oraz usunięcie gruntu do poziomu 120,75 m npm i rozbiórkę ośmiu latarni oświetleniowych. W uzasadnieniu, nakazu rozbiórki PINB stwierdził, że jest on wynikiem nieprzedstawienia przez inwestora w wymaganym terminie dokumentów, żądanych postanowieniem organu z dnia [...] maja 2012 r.

W odwołaniu od decyzji I. O., wniósł o jej uchylenie i o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego oznaczonego przez organ I instancji jako plac składowy zrealizowany na działce nr [...]. Zarzucił też naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu jako zasadnicze uchybienie organu I wskazywał nieodniesienie się w żaden sposób do kwestii, czy rzeczywiście obiekt znajdujący się na działce nr [...] jest placem składowym, zakwalifikowanym w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do kategorii XXII obiektów budowlanych oraz brak wskazania podstaw do zastosowania w sprawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a także dowolność stanowiska organu w kwestii dotyczącej ogrodzenia.

Odwołanie od decyzji PINB wniósł również K. G. Nie kwestionując rozstrzygnięcia organu w przedmiocie nakazu rozbiórki, zarzucał wadliwość przyjętego przez organ I instancji parametru dotyczącego zakresu usunięcia gruntu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...]WINB, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia poziomu usunięcia gruntu (120,75 m npm), orzekając w tym zakresie, że poziom usunięcia gruntu określa załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na kopii mapki sytuacyjno-wysokościowej zawierającej rzędne terenu działki nr [...] (według stanu z lutego 2009 r.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany pozostawał oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 609/11. Mając na względzie stanowisko Sądu, podzielił argumentację PINB, iż zamierzenia inwestycyjne podjęte na działce nr [...] miały w istocie na celu budowę placu składowego. Elementami decydującymi o charakterze przedmiotowej budowli są utwardzony plac betonowy oraz wykonane oświetlenie, gdyż plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych, z odpowiednio przygotowaną nawierzchnią, ogrodzeniem, sztucznym oświetleniem, instalacją przeciwpożarową. Budowa placu składowego nie została zwolniona w przepisach z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie [...]WINB, próbą obejścia prawa było zgłoszenie przez inwestora wykonania utwardzenia terenu działki nr [...], które w rzeczywistości posłużyło do wykonania placu składowego - obiektu kategorii XXII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II Instancji wywiódł, że co do zasady zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora (co w niniejszym przypadku zostało dowiedzione) było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zajęte stanowisko, potwierdza także charakter utwardzenia opisany w zgłoszeniu w postaci kostki brukowanej o grubości 8 cm, na podbudowie cementowo-piaskowej o grubości 30 cm., gdyż taki rodzaj utwardzenia zapewnia funkcjonowanie placu składowego. Oględziny przeprowadzone [...] marca 2012 r. i stwierdzony przez organ powiatowy asortyment zgromadzonych materiałów, jak i ich usystematyzowane umiejscowienie na terenie działki jednoznacznie wskazuje na istnienie i funkcjonowanie placu składowego. [...]WINB podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r. WSA jednoznacznie stwierdził, że wykonanie przez inwestora placu składowego w oparciu o przyjęte zgłoszenie zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu działki nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, a więc zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ocenił, iż zachodzą przesłanki do legalizacji omawianego obiektu budowlanego i wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Niezłożenie w terminie, który upłynął 11 sierpnia 2012 r. żądanych dokumentów skutkowało utratą przez inwestora prawa do legalizacji samowoli budowlanej i stanowiło przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki placu składowego, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 ustawy.

Za nieprawidłowe uznał natomiast [...]WINB określenie przez PINB zakresu rozbiórki placu składowego w odniesieniu do wyznaczonej przez organ rzędnej terenu (120,75 m nad poziomem morza), do której należy usunąć grunt nasypowy, użyty do podniesienia poziomu terenu, na którego warstwie ułożono betonowe utwardzenie.

W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem mapa do celów projektowych sporządzona dla działki nr [...] w lutym 2009 r. przez uprawnionego geodetę. Została ona przez inwestora dołączona do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia działki z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odzwierciedla ona istniejący wówczas stan zagospodarowania działki nr [...], w tym również w zakresie rzędnych terenu. Zachodzi zatem konieczność usunięcia wszystkich warstw tworzących ten obiekt do rzędnych terenu istniejących przed rozpoczęciem robót budowlanych, w wyniku których zrealizowano plac składowy.

W skierowanej do sądu skardze I. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji [...]WINB naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności:

- naruszenie art. 3 pkt 1 oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zrealizowana inwestycja znajdująca się na działce nr [...] tworzy plac składowy stanowiący obiekt budowlany kategorii XXII,

- naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego oznaczonego przez organ I instancji jako plac składowy,

- naruszenie art. 7, art. 8 oraz 77 §1 k.p.a. przez nieprzedstawienie w decyzji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, iż działanie skarżącego w zakresie zgłoszenia Prezydentowi Miasta Z. zamiaru wykonania utwardzenia terenu działki nr [...] mogło stanowić próbę obejścia prawa.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. W motywach skargi skarżący wywodził, że przedsięwzięcie polegające na utwardzeniu powierzchni działki nr [...] zostało dokonane zgodnie z prawem, na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych prac budowlanych, co znalazło swoje odzwierciedlenie uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r. Na skutek decyzji Wojewody [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja administracyjna uniemożliwiająca skarżącemu wykonanie utwardzenia działki nr [...] (tj. decyzja o wniesieniu sprzeciwu). Jest tym samym oczywiste, iż organy nadzoru budowlanego posiadały wiedzę na temat tego, że skarżący legitymował się uprawnieniem do wykonania utwardzenia działki gruntowej. Stąd też zaskarżona decyzja nie powinna w żaden sposób ingerować w te elementy składające się na sprawę, które zostały objęte decyzją Wojewody, w szczególności w zakresie uznania zgodności z prawem wykonania utwardzenia terenu działki przez skarżącego. Tym samym organ I instancji nie był uprawniony do wydania, a organ II instancji do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie utwardzenia gruntu (w tym decyzji nakazującej rozbiórkę nawierzchni betonowej), ponieważ skarżący miał prawo dokonać utwardzenia gruntu w ten sposób ze względu na ostateczny charakter decyzji Wojewody [...].

Skarżący zarzucił, że bezzasadne są twierdzenia organu lI instancji, iż na wykonanie robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji niezbędne było uzyskanie, przed przystąpieniem do robót budowlanych, pozwolenia na budowę. Gdyby bowiem faktycznie utwardzenie działki gruntowej wymagało pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, to Wojewoda [...] nie uchyliłby decyzji Prezydenta Miasta Z. w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego utwardzenia. W wyniku decyzji Wojewody, uchylającej decyzję o sprzeciwie i umarzającej postępowanie, powstały skutki równoznaczne z niewniesieniem przez organ administracji sprzeciwu w terminie ustawowym. Nawet gdyby przyjąć, że wykonane przez skarżącego w obrębie działki nr [...] prace budowlane wymagały wydania pozwolenia budowlanego, to fakt dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania powoduje, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Orzecznictwo NSA i sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Za bezzasadne skarżący uznał stanowisko, iż dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia działki nr [...] de facto chciał obejść przepisy prawa.

Błędne było przyjęcie, że skarżący dokonał budowy placu składowego. Organ w treści decyzji nie ustalił również prawidłowo znaczenia pojęcia "plac składowy", powołując się jedynie na wyrwane z kontekstu definicje z publikacji o nieznanym charakterze. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że obiekt znajdujący się obecnie na działce skarżącego, stanowi całość będącą placem składowym (czemu skarżący zaprzecza) to obiekt ten nie powstał w skutek "jednorazowego" przedsięwzięcia budowlanego. Samo utwardzenie terenu ww. działki zostało wykonane na podstawie zgodnego z prawem budowlanym zgłoszenia zamiaru wykonania takich prac. Z ostrożności procesowej skarżący podnosił, że ewentualne powstanie placu składowego (czemu skarżący zaprzecza) nie nastąpiło w wyniku budowy rozumianej jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a co najwyżej w wyniku przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, do której art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności znoszące związanie organów oceną prawną i wskazaniami udzielonymi w sprawie II SA/Go 609/11.

Konieczne było zatem ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w sprawie II SA/Go 609/11. Analiza uzasadnienia wyroku w tej sprawie nie pozostawia wątpliwości, iż Sąd uznał wówczas, że inwestor faktycznie wykonał roboty budowlane wykraczające poza zakres robót wskazanych w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki. Sąd stwierdził również wówczas, że faktycznie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania placu składowego tj. obiektu budowlanego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Tym samym kwestia wykonania przez inwestora I. O. robót budowlanych przekraczających zakres robót ( utwardzenie terenu działki) wskazany w zgłoszeniu i wykonania w konsekwencji placu składowego, tj. obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę nie mogła być przedmiotem ponownych ustaleń i rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie.

W powołanym wyroku WSA stwierdził, również iż zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Zatem kwestia zakwalifikowania wykonanych faktycznie robót budowlanych, które w konsekwencji doprowadziły do powstania placu składowego, wymagającego pozwolenia na budowę jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, została już prawomocnie rozstrzygnięta w sprawie II SA/Go 609/11. Organy orzekając w sprawie podporządkowały się dokonanej przez Sąd w sprawie II SA/Go 609/11 ocenie prawnej, tym samym nie mogły odnieść skutku prawnego te zarzuty skargi, które nakierowane były na kwestie dotyczące kwalifikacji prawnej robót faktycznie wykonanych przez skarżącego i zwalczania ustalenia, iż z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia, doszło do wybudowania placu składowego jako obiektu budowlanego wymagającego uprzedniego pozwolenia na budowę. Orzeczony ostatecznie nakaz rozbiórki placu składowego był konsekwencją nieprzedstawienia przez inwestora wymaganych do legalizacji dokumentów. Organ II instancji trafnie sprecyzował zakres obowiązku rozbiórkowego, dokonana w tym zakresie modyfikacja przez określenie poziomu terenu, do którego ma nastąpić usunięcie nawiezionego gruntu, nastąpiła w oparciu o najbardziej wiarygodny dokument w postaci mapy, obrazującej poziom rzędnych terenu przez zgłoszeniem robót.

Fakt uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji o sprzeciwie znany był organom orzekającym i WSA już sprawie II SA Go 609/11. Uchylenie sprzeciwu przez wojewodę rodzi skutek równoznaczny z sytuacją jego braku. Tak więc zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący był uprawniony do wykonania utwardzenia terenu działki nr [...], ale tylko w zakresie i w sposób opisany w zgłoszeniu. Istota stanowiska wyrażonego przez Sąd w sprawie II SA/Go 609/11 sprowadza się jednakże do prawomocnego stwierdzenia, iż zakres faktycznie wykonanych przez inwestora robót przekroczył zakres robót objętych zgłoszeniem.

W konsekwencji doszło do samowolnego wykonania obiektu budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Takie działanie inwestora zostało zakwalifikowane jako samowola budowlana w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I. O.. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie: art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji o rozbiórce co do całości inwestycji związanej z budowa stanowiącą plac składowy, w sytuacji gdy samowolą budowlaną objęta była jedynie ta część ww. inwestycji, która wykraczała poza dokonane przez skarżącego zgłoszenie robót budowlanych w zakresie utwardzenia powierzchni działki.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nawet nie uprawdopodobnił zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustrojowych, ponieważ to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązany był do skontrolowania pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek skargi wniesionej przez pełnomocnika I. O. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ta została pominięta, trudno jest więc prowadzić rozważania na temat tego, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli, w każdym bądź razie na podstawie postawionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł skutecznie doprowadzić do uwzględnienia swoich wniosków.

Podobnie zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy p.p.s.a., przez odmowę uchylenia decyzji w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z żadnego wybranego fragmentu uzasadnienia wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że I. O. posiadał uprawnienie do utwardzenia swojej działki, jeżeli w rzeczywistości nie byłoby to jej utwardzenie, a element uniknięcia ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę placu składowego. Stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowany i w zasadzie od samego początku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalenia te nie mogły budzić wątpliwości.

Bez wątpienia przy braku sprzeciwu organu w przypadku wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem nie można przyjąć działania w warunkach samowoli budowlanej nawet w przypadku jeśli zgłoszenie dotyczyło inwestycji, dla której wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, pomimo tego, że sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. został uchylony przez Wojewodę [...], co skutkowało powstaniem sytuacji tożsamej z brakiem sprzeciwu. Stwierdzenie takie można wyprowadzić z faktu, wynikającego z tego, że skarżący kasacyjnie, co zostało wykazane w czasie prowadzonego postępowania, faktycznie nie czynił starań o utwardzenie swojej działki, a o wykonanie placu składowego, do którego wykonania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Obejście prawa poprzez celowe wniesienie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę musi skutkować tym, że wykonana w ten sposób inwestycja oceniana będzie całościowo, a nie poprzez poszczególne jej elementy. I. O. wykonał plac składowy, na którego wykonanie nie miał pozwolenia na budowę, dlatego też inwestycja w prowadzonym postępowaniu musiała być uznana za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową i w konsekwencji jako jedna budowla, całościowo, a nie w częściach musiała być poddana ocenie przez przepisy prawa budowlanego.

W świetle ustaleń dokonanych przez organ administracji, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji, nie można stwierdzić aby w sprawie tej można było wykonać jeszcze inne dodatkowe czynności, które przyczynią się do jej wyjaśnienia. Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a o funkcjonowaniu placu składowego jako całości przekonywał charakter utwardzenia w postaci kostki brukowej o grubości 8 cm na podbudowie cementowo-piaskowej o grubości 30 cm oraz asortyment zgromadzonych materiałów, jak i ich usystematyzowane umiejscowienie na terenie działki. Dlatego też argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, dotycząca tego, iż jedynie latarnie w ramach istniejącego placu składowego powinny być objęte nakazem rozbiórki, nie mogła być zaaprobowana, gdyż to nie tylko zainstalowane latarnie przekonywały o wykonaniu bez pozwolenia na budowę placu składowego.

Przypomnieć należy, że sprawa ta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po raz pierwszy rozpoznawana była pod sygnaturą II SA/Go 609/11. Wówczas to Sąd w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 13 października 2011 r. wydał wyrok, będący wyrokiem prawomocnym, dlatego też zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone. Nie można uznać, aby organy administracji naruszyły zacytowany wyżej przepis, a Sąd I instancji to zaakceptował.

Przypomnieć należy, że Sąd w wyroku z 13 października 2011 r. słusznie stwierdził, że budowa placu składowego wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie przez I. O. placu składowego w oparciu o przyjęte zgłoszenie zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu działki nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, a więc zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Trafnie zauważono również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rzeczą organów (po wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 609/11) przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostawało w istocie rozstrzygnięcie sprowadzające się do oceny czy możliwe jest doprowadzenie wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w postaci placu składowego do stanu zgodnego z prawem, w szczególności w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy także, że wszczęta została procedura legalizacyjna, a orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją tego, że skarżący kasacyjnie nie dostarczył żądanych dokumentów.

W tej sytuacji powtórzyć należy, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż organy orzekające ponownie w sprawie po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Go 609/11 wykonały wszystkie wskazania w nim zawarte, co z resztą w sposób zrozumiały i logiczny wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przedstawiony został w powiązaniu z poszczególnymi przepisami prawa procesowego i dotyczył możliwości orzeczenia rozbiórki tylko części placu składowego. Z uwagi na powiązanie z zarzuconymi naruszeniami prawa procesowego w zasadzie w całości odniesiono się do niego we wcześniejszej części uzasadnienia. Tym niemniej ponownie zauważyć trzeba, że realizowana przez I. O. inwestycja nie polegała na utwardzeniu powierzchni działki, ale wykonaniu budowli w postaci placu składowego. Dlatego też celem dokonanie zgłoszenia było uniknięcie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, które jest niezbędne w przypadku placu składowego. Dowodzi tego sposób wykonania utwardzenia, usytuowanie latarni i sposób użytkowania terenu poprzez składowanie w sposób usystematyzowany zgromadzonych materiałów. W tej sytuacji jeżeli mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, będącym budowlą stanowiącą całość techniczno-organizacyjną, a utwardzony teren jest integralną częścią placu składowego, a dokonane zgłoszenie nie pozwalało na wykonanie placu składowego, to w żadnym stopniu nie naruszono przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki placu składowego w sposób określony w decyzjach organów administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.