Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 910/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 50
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania drugoinstancyjnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - postanawia - odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" lub "SKO" z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania drugoinstancyjnego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] określił na wniosek A Sp. z o.o. z /s w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną w miejscowości L., gmina [...] na terenie położnym na części działki nr 204, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] przeniósł ją na B Sp. z o.o. z/s w [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zmienił w części decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy opisaną powyżej.

W związku z treścią wystąpienia pokontrolnego skierowanego w dniu [...] września 2015 r. do Wójta Gminy [...], w którym Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie działalność Gminy [...] m.in. w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania na ich podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ szeroko przedstawił stanowisko orzecznictwa w zakresie przesłanek zakwalifikowania naruszenia prawa dostrzeżonego przy wydawaniu decyzji jako rażącego. Następnie stwierdził, że w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, w następstwie czego uznał, że nie jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Decyzję doręczono m.in. Wójtowi Gminy [...], który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem opisanej wyżej decyzji zarzucił naruszenie wyszczególnionych w nim przepisów prawa procesowego mające, w jego ocenie, wpływ na treść zapadłego orzeczenia.

Po rozpoznaniu wniosku Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie, umorzyło postępowanie drugoinstancyjne wskazując, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Pogląd ten jest również aktualny na gruncie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że Gmina [...] nie posiada statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez jej organ.

W skardze na opisaną wyżej decyzję Gmina [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia. Zakwestionowała stanowisko Kolegium odmawiające przyznania jej statusu strony postępowania administracyjnego, wywodząc swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, na którą może potencjalnie oddziaływać realizowana inwestycja. Tym samym za błędne uznała rozstrzygnięcie umarzające postępowanie drugoinstancyjne w sytuacji, gdy inicjująca je jednostka samorządu terytorialnego była do tego legitymowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez legitymowany do tego podmiot.

Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2).

Przy ocenie legitymacji skargowej Gminy [...] w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten uzupełnia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Przytoczone wyżej zapatrywania znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organu nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916) przyjmując, że w sprawie w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej.

Zwrócić uwagę należy, że organem właściwym do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] Właściwość rzeczową do wydania takiego rozstrzygnięcia wywodzić należy z brzmienia art. 60 ust. 1 w zw. a art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 4 czerwca 2016 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 poz. 778, dalej "u.p.z.p."). Mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że ulokowanie Wójta Gminy [...] w strukturze organów właściwych do załatwienia spraw administracyjnej pozbawiło Gminę [...] prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu decyzji Kolegium zapadłej w postępowaniu nieważnościowym, w którym przedmiotem kontroli była kończąca postępowanie administracyjne w pierwszej instancji decyzja organu tej Gminy (Wójta Gminy). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innych przyczyn z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nie uzupełniono jej braków formalnych, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, zachodzą braki w zdolności sądowej lub procesowej stron) (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że skarga Gminy [...] jest niedopuszczalna wyłącza ocenę legalności zakwestionowanej nią decyzji w przedmiotowej sprawie, jednak nie pozbawia strony skarżącej ochrony prawnej przewidzianej w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Końcowo Sąd zwraca uwagę na inny jeszcze wymiar niedopuszczalności skargi, jakiegokolwiek innego niż B sp. z o.o. z/s w [...] i A sp. z o.o. z/s w [...] podmiotu, na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. Krąg stron legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy określa art. 63 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p., wskazując, że należą do niego jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, iż krąg stron postępowania nadzwyczajnego może być szerszy niż miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym, jednakże każdorazowo wymaga to wskazania normy prawnej będącej źródłem interesu prawnego konkretnej strony w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1256/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że zacytowany przepis, jakkolwiek nie znajduje wprost zastosowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy, to może służyć posiłkowo w ustaleniu czy skarżącemu przy sługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Zawężenie kręgu stron postępowania wynika z faktu, że decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy kształtuje prawa i obowiązki w zasadzie wyłącznie dwóch podmiotów i nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności takiej decyzji wywoła bowiem skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów, miedzy którymi nastąpiło przeniesienie decyzji. W okolicznościach niniejsze sprawy oznacza to, że poza wymienionymi wyżej spółkami, żaden inny podmiot, a zatem także i Gmina [...], nie był legitymowany ani do udziału w postępowaniu administracyjnym dot. przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy (także w trybie nadzwyczajnym) ani do wystąpienia za skargą na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r.

Sąd zaniechał wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi wobec tego, że z jej treści wynikało, że podlega ona odrzuceniu z uwagi na ewidentny brak legitymacji procesowej strony skarżącej (art. 222 p.p.s.a.).