Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 345/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkomisji do Sprawy Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/17 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Podkomisji do Sprawy Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 227/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. R. na bezczynność Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 lutego 2017r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. R. z dnia 17 lutego 2017r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2017r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", M. R. wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów umów cywilnoprawnych podpisanych w ramach działania Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia realizacji przedmiotowego wniosku wskazując, że umowy sfinansowane ze środków publicznych są co do zasady jawne, jak też imiona i nazwiska osób będących stronami tych umów. Autor wskazał, że w przypadku rejestru wnosi o zawarcie informacji o podmiocie, z którym umowa została podpisana, kwocie oraz przedmiocie konkretnej umowy, przy czym rejestr może zostać sporządzony w formie arkusza kalkulacyjnego lub innego pliku, który służy resortowi Obrony Narodowej Narodowej do przechowywania rejestru.

Pismem z dnia 17 marca 2017r. Podkomisja ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego poinformowała, że wszelkie informacje dotyczące aktualnie prowadzonych badań i eksperymentów Przewodniczący udostępnia na umotywowany wniosek wyłącznie w celu zapobiegania zdarzeniom lotniczym na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a." oraz art. 16 i art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 134 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2016r., poz. 605 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Pr.lot.". Organ podkreślił, że Podkomisja do Ponownego Zbadania Katastrofy Lotniczej z dnia [...] kwietnia 2010r. pracuje w trybie niejawnym. Udzielenie informacji na temat działania Podkomisji w trakcie prowadzenia przez nią dochodzenia może w sposób istotny wpłynąć na swobodę w prowadzeniu badań przez jej członków, ekspertów czy też innych uczestników postępowania, co niewątpliwie może mieć wpływ na efekt końcowy raportu. Wszelkie przekazane informacje w szczególności dane ekspertów, czy też rodzaje ekspertyz mogą wskazywać na kierunek prowadzonych badań. Organ wskazał, że doświadczył już negatywnego wpływu na prace w związku z przekazanymi wcześniej informacjami, natomiast o prowadzonych przez Podkomisję eksperymentach oraz płynących z nich wnioskach opinia publiczna zostanie powiadomiona w raporcie końcowym.

W dniu 13 kwietnia 2017r. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej w myśl przepisów u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w tejże ustawie. Zdaniem skarżącego, wiadomość przesłana przez organ w dniu 17 marca 2017r. nie spełnia jakichkolwiek standardów decyzji. Autor skargi wskazał, że za informację sektora publicznego trzeba uznać zasadniczo każdą informację i dokument, który znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, niezależnie od formy jego utrwalenia. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że umowy podpisane przez skarżony organ są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.

Podkomisja ds. Ponownego Zbadania Katastrofy Lotniczej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że każdorazowe badanie wypadków lotniczych przez Komisję Badań Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego charakteryzuje się pewną specyfiką, która wymaga potraktowania tej sprawy wyjątkowo, tym bardziej takiego traktowania wymaga katastrofa samolotu [...] nr boczny [...] Sił Powietrznych RP, w wyniku której śmierć ponieśli wszyscy pasażerowie samolotu, w tym Prezydent RP. Organ podkreślił, że działa w trybie niejawnym o czym świadczy art. 140 ust. 1a Pr.lot. Podkomisja wskazała, że nie jest wiadome w jakim celu skany mają posłużyć skarżącemu, jednak biorąc pod uwagę retorykę portalu informacyjnego WP organ wnioskuje, że informacje te mają posłużyć do podjęcia próby wpłynięcia na sposób realizacji powierzonych ekspertyz lub co gorsza poprzez różnego rodzaju artykuły, zniechęcić lub zdyskredytować osoby czy też podmioty wykonujące zlecone zadania na rzecz Podkomisji. Organ zaznaczył, że część umów jest długoterminowa i jeszcze się nie zakończyła, zatem ataki medialne mogą ostatecznie wypłynąć na końcowy efekt prac. Zabieg techniczny w postaci wymazywania danych osobowych zawartych umowach, może również sugerować kto wykonał zlecone zadanie ze względu na jego specyfikę, co więcej nadal pozostaje przedmiot umowy, w którym najczęściej zawarte są ekspertyzy, homogram wykonywanych prac i sposób ich wykonywania. To samo dotyczy drugiego pytania, bowiem wnioskowane informacje wskazują jakiego typu zadania czy ekspertyzy zostały wykonane lub są wykonywane.

Wreszcie organ wskazał, że nakaz stosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może służyć do obejścia norm zawartych w art. 134 ust. 1a Pr.lot., gdzie wskazuje się, iż informacje zebrane przez Podkomisję mogą być udostępnione wyłącznie na potrzeby postępowania przygotowawczego, sądowego lub sądowoadministracyjnego za zgodą Wojskowego Sądu Okręgowy w Poznaniu. Dalej argumentowano, że realizacja przez Podkomisję art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udzielenie informacji spowodowałby, że dostęp do zastrzeżonych informacji mogłyby uzyskać podmioty inne niż prowadzące postępowanie karne, sądowe lub sądowoadministracyjne. Co więcej wskazanie podmiotów umów, o które wnioskował skarżący może posłużyć tym organom, a w szczególności prokuraturze do pozyskania wspomnianych ekspertyz lub badań wykonanych przez wyspecjalizowane podmioty, na podstawie art. 15 § 2 Kodeksu postępowania karnego, poprzez bezpośrednie zwrócenia się do podmiotów autorów ekspertyz, co na obecnym etapie prac Podkomisji jest niepożądane. Odnosząc się do braku wydania decyzji organ wskazał, iż M. R. nie odniósł się w żaden sposób do prośby z dnia 17 marca 2017r., w której proszono o umotywowanie wniosku o udzielnie informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 29 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił co do zasady skargę – orzekając tak jak wskazano na wstępie niniejszych motywów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, iż informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie u.d.i.p. zostały zobowiązane do udostępnienia informacji mających walor informacji publicznej: treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z dominującymi poglądami doktryny i judykatury, dane w postaci treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty władzy publicznej i inne podmioty gospodarujące mieniem państwowym, nie podlegają ochronie w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej i jawności wydatkowania funduszy Skarbu Państwa, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z organami państwowymi, staje się beneficjentem funduszy publicznych. Zdaniem Sądu niekwestionowany jest fakt, że adresat wniosku, jako organ władzy publicznej, gospodarujący publicznymi funduszami, był podmiotem zobowiązanym w myśl u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Nadto przedmiot wniosku również dotyczył informacji publicznej, jaką niewątpliwie jest wiedza o zawieranych przez organ umowach cywilnoprawnych, a więc o sposobie dysponowania majątkiem publicznym. Istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał wniosek strony w taki sposób, by móc skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji stwierdził, że organ popadł w bezczynność, bowiem nie udostępnił żądanej informacji ani nie udzielił odpowiedzi na wniosek w jednej z dopuszczalnych form. Organ nigdy nie zakwestionował, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna, zatem odmowa jej udostępnienia z powołaniem się na niejawny tryb działania organu podnoszony w odpowiedzi na skargę, winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Wobec nie wydania stosownej decyzji, wnioskodawca został de facto pozbawiony możliwości oceny zasadności takiej odmowy, jak też możliwości ewentualnej oceny tej odmowy, jak też możliwości ewentualnej oceny tej odmowy przez Sąd.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd I instancji uznał argumenty wskazujące, iż organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawca nie podał celów jakim ma służyć ujawnienie żądanej informacji, bowiem żaden z przepisów Konstytucji RP, jak też u.d.i.p. nie uzależnia udostępnienia żądanej informacji od wyjaśnienia przez wnioskodawcę motywów jego działania. Reguła ta w sposób niezwykle jasny i klarowny została wyartykułowana przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. gdzie wskazano, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dla powstania po stronie organu obowiązku udzielenia na pytanie odpowiedzi wystarczającym jest to, aby wniosek w swej treści był czytelny i nie nastręczał wątpliwości interpretacyjnych. Wnioskodawca nie musi zaś wyjaśniać organowi powodów, dla których chce zapoznać się z określonymi danymi. W ocenie Sądu I Instancji wniosek inicjujący niniejsze postępowanie nie budził wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego, zatem organ obowiązany był do udzielenia żądanej informacji lub odpowiedzi na wniosek w jednej z dopuszczalnych form. Sąd I instancji wskazał, że żadne kwestie natury formalnej nie stały na przeszkodzie wydaniu przez organ decyzji.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powoływanie się w odpowiedzi na skargę na treść art. 134 Pr.lot. jawiło się jako działanie pozostające w oderwaniu od materii niniejszej sprawy. Przedmiotem żądania zawartego we wniosku nie były bowiem dane dotyczące informacji zebranych przez organ a jedynie znajdujące się w zawartych umowach cywilnoprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Podkomisja ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w części obejmującej pkt 1, tj. zobowiązania do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. R. z dnia 17 lutego 2017r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomonego wyroku wraz z aktami sprawy oraz pkt 4, tj. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wnosząc o zmianę wyroku Sądu I instancji w zaskarżonego części skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podmiot, w tym osoba fizyczna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych, jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa poufność, podczas gdy podmioty lub osoby fizyczne wykonując opinie lub ekspertyzy dla Podkomisji, nie włączyły się w działalność publiczną i ich działania nie wiążą się ściśle z działalnością publiczną w znaczeniu "pełnienia funkcji publicznej", o której jest mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ich opinia lub ekspertyza może jedynie ewentualnie posłużyć do sporządzenia raportu końcowego;

2. naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie treść art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. wprowadza ograniczenia do uzyskania informacji publicznej;

3. naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. w związku z art. 2 ust. 2 u.i.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wnioskodawca nie powinien uzasadnić złożonego wniosku o informację publiczną w zakresie celu zapobiegania wypadkom i zdarzeniom lotniczym, podczas gdy a contrario z treści przepisu art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. wynika, że wnioskujący musi wykazać, iż uzyskana informacja publiczna zostanie wykorzystana w celu zapobiegania wypadkom i zdarzeniom lotniczym;

4. naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wskazany przepis nie może zostać zastosowany do umów cywilnoprawnych podpisanych w ramach działalności Podkomisji w okresie od dnia 1 stycznia 2017r., podczas gdy zawierane umowy cywilnoprawne z ekspertami lub podmiotami na dokonanie określonych czynności zawierają w swej treści kierunki prowadzonych badań, częściowe wyniki badań, okoliczności i przyczyny zaistniałych wypadków lub dowodów powstałych podczas badania.

W uzasadnienu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżony wyrok został wydany w sprzeczności z art. 5 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I Instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, które dotyczy ochrony materiałów z dochodzenia lotniczego przed wykorzystaniem w innych celach niż badanie wypadku lub incydentu. Wskazano, że mają tu zastosowanie przepis ust. 5.12 załącznika 13 do Konwencji Chicagowskiej oraz art. 14 rozporządzenia nr 996/2010, który znajduje bezpośrednie zastosowanie w porządku krajowym, a zatem treść art. 134 ust. 1a Pr.lot. rozszerza ochronę także o dane zebrane w trakcie badań prowadzonych przez Podkomisję. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nakaz stosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p nie może służyć do obejścia norm zawartych w art. 134 ust. 1a Pr.lot., gdzie informacje zebrane przez Podkomisję mogą być dokonane wyłącznie na potrzeby postępowania przygotowawczego, sądowego lub sądowoadministracyjnego za zgodą Wojskowego Sądu Okręgowego w Poznaniu.

Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że dane treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty władzy publicznej i inne podmioty gospodarujące mieniem państwowym nie podlegają ochronie w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy umowy cywilnoprawne zawierane z ekspertami podlegają takiej ochronie. Skarąca kasacyjnie podniosła, że umowy cywilnoprawne zawierane na rzecz Podkomisji dotyczą tylko sporządzenia ekspertyz, w tym również ekspertyz po przeprowadzonych badaniach bowiem Podkomisja prowadząc badanie, w zależności od możliwości związanych z zapleczem technicznym i personelem którym dysponuje, może przeprowadzić własne ekspertyzy lub zlecić ich wykonanie wyspecjalizowanym podmiotom. Pozyskane w ten sposób wyniki mogą być wykorzystane wyłącznie do innych, wskazanych w art. 134 ust. 1a Pr.lot., celów po uzyskaniu zgody właściwego sądu.

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wnioskodawca nie powinien uzasadnić złożonego wniosku o informację publiczną w zakresie celu zapobiegania wypadkom i zdarzeniom lotniczym, podczas gdy a contrario z treści przepisu art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. wynika, że wnioskujący musi wykazać, że uzyskana informacja publiczna zostanie wykorzystana w celu zapobiegania wypadkom i zdarzeniom lotniczym.

Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wskazała naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten nie może zostać zastosowany do umów cywilnoprawnych, podpisanych w ramach działania Podkomisji w okresie od dnia 1 stycznia 2017r., podczas gdy zawierane umowy cywilnoprawne z ekspertami na dokonanie określonych czynności zawierają w sobie kierunki prowadzonych badań lub zawierają częściowe wyniki badań, okoliczności przyczyn zaistniałych wypadków lub dowodów powstałych podczas badania. W ocenie skarżacej kasacyjnie nie można się zgodzić ze stwierdzeniami Sądu I instancji, iż organ nie może powoływać się na treść art. 134 ust. 1 i ust. 1a Pr.lot. gdyż udzielenie informacji publicznej dotyczyło umów cywilnoprawnych, a nie zebranych przez organ danych, bowiem skarżący wnosił o przesłanie skanów umów cywilnoprawnych podpisanych w ramach działania Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w okresie od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia realizacji niniejszego wniosku. W zawartych umowach są nie tylko dane osób wykonujących ekspertyzy, ale również zakres przedmiotowy ekspertyz z harmonogramem oraz wiele innych informacji, które wskazują na zakres prowadzonych badań, co w konsekwencji może prowadzić do wyników badań. W ocenie skarżącej kasacyjnie umowy zawarte przez Podkomisję dotyczą głównie ekspertyz albo już przeprowadzonych ekspertyz, zatem nie służą one zapobieganiu wypadkom i incydentom lotniczym.

Dalej wskazano, że art. 134 ust. 1 Pr.lot. określa wyłączny cel dochodzeń lotniczych, a prawo lotnicze przewiduje ograniczenia w wykorzystaniu materiałów z badania na inne potrzeby. Ujawnianie tych materiałów poza dochodzeniem lotniczym rodzi wśród uczestników ruchu lotniczego, ekspertów i świadków "naturalną niechęć do współpracy z lotniczymi komisjami badawczymi i zmniejsza efektywność działania tych organów, w szczególności wskutek ograniczenia głównego źródła informacji, jakim są zeznania świadków, a także wskutek zmniejszenia liczby zgłoszeń incydentów".

Podsumowując skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instncji, że organ pozostał w bezczynności, w sytuacji gdy na złożony w formie elektronicznej wniosek skarżącego zwrócił się z prośbą o uzasadnienie, w jakim celu wskazana informacja publiczna przyczyni się do bezpieczeństwa lotu, co wynika z brzmienia art. 134 ust. 1a Pr.lot. W ocenie skarżącego kasacyjnie udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie determinuje Podkomisję do szczegółowego i prawidłowego rozpatrzenia w tej sytuacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie tej informacji lub też wydanie odmownej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Należy zauważyć, że ustalenie, w jakim celu ma służyć udzielenie informacji publicznej jest dla Podkomisji niezmiernie istotne, aby osoby udzielające informacji, a jednocześnie reprezentujące Podkomisję nie naraziły się na zarzut naruszenia art. 134 ust.1 w zw. z ust. 1a Pr.lot.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych wskazuje, iż powodów wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca kasacyjnie upatruje wyłącznie w naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to oznacza, iż petryfikacji ulegają ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku, co nie pozwala w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną wyrokowania, niż te wskazane przez Sąd I instancji. Wśród okoliczności zaakceptowanych przez Sąd I instancji jest m.in. ustalenie, iż wniosek M. R. dotyczył dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a strona skarżąca kasacyjnie będąc organem władzy publicznej jest zobowiązana do udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie ulega także wątpliwości, iż organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, a jednocześnie nie odmówił jej udzielenia w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z punktu widzenia powyższych niekwestionowanych ustaleń, adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stanowi on, iż przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Przy czym wypada dostrzec, iż zarówno w samej treści powyższego zarzutu, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazano na istnienie norm innych ustaw regulujących kwestię odmiennego niż w przepisach u.d.i.p. dostępu do wnioskowanej informacji, lecz przywołano wyłącznie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zarzucając Sądowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, iż osoba zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, iż zachowa poufność w zakresie takich danych jak: imię, nazwisko, nazwa firmy, przedmiot umowy i wysokość wynagrodzenia.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny – ze względu chociażby na ograniczenia wynikające z art. 176 i art. 183 P.p.s.a. – nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym uwzględniając zarówno zawartą w skardze kasacyjnej treść zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jak i jego uzasadnienie należy wskazać, iż nie istnieje możliwość oceny tegoż zarzutu z uwzględnieniem uchwały siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), wskazującej, iż u.d.i.p. będąc ustawą ustrojową wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w krajowym porządku prawnym. Natomiast istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami, co oznacza, że wszędzie tam gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji publicznej uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Przy czym tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p.

Natomiast odnosząc się zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w takim brzmieniu jakie przedstawiła strona skarżąca kasacyjnie, to wypada wskazać, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odwołuje się do przepisów innych ustaw aniżeli u.i.p.p., które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie tylko nie spełnia warunku przepisu innej niż u.d.i.p. ustawy, ale także nie określa odmiennych, niż czynią to przepisy u.d.i.p., zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Tym samym zarzut ten nie może być uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p. postawionego również w kontekście braku poufności takich danych jak: imię, nazwisko, nazwa firmy, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, w razie zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym, to należy zauważyć, iż analiza przepisów art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało. Tym samym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, a zatem niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien wykazać nadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia, to skarga kasacyjna w powyższym zakresie wymyka się kontroli instancyjnej, a tym samym zarzut powyższy należy uznać za bezzasadny.

Pozostałe zarzuty kasacyjne postawione zostały natomiast nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy, a przez to nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Analiza zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 134 ust. 1 i 1a Pr.lot. wskazuje, iż strona skarżąca kasacyjnie pragnąc limitować dostęp do wnioskowanych informacji publicznych powołuje się na ich poufny charakter. Nie pretendując do oceny prawidłowości tegoż zabiegu w ramach niniejszego postępowania, którego przedmiotem – co warto przypomnieć – jest wyłącznie bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wypada wskazać, iż dokonanie przez sąd administracyjny oceny tego czy wnioskowane informacje mają poufny charakteru, w takim zakresie, który usprawiedliwia limitowanie ich udostępnienia, jest możliwe, ale tylko w postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, dokonana w trybie art. 16 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 867/17; wyrok NSA z dnia 9 października 2017r. sygn. akt I OSK 1822/16; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt I OSK 39/17; wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2527/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju sprawą nie mamy jednak do czynienia w niniejszym postępowaniu, co trafnie akcentował Sąd I instancji podkreślając, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, z uwagi na poufny charakter informacji, winna przybrać postać decyzji, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Tym samym zarzuty kasacyjne naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 134 ust. 1 i 1a Pr.lot. są nietrafne.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i 1a Pr.lot. w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p. z pogwałceniem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sprawia, iż przepisy innych ustaw, które należałoby uznać za szczególne wobec u.d.i.p., nie mogą mieć zastosowania do oceny zaistniałej bezczynności. Bezzasadne jest zatem oczekiwanie uwzględnienia przepisów Pr.lot. do oceny sytuacji prawnej wnioskodawcy, w szczególności w zakresie wskazania przezeń celu wykorzystania żądanej informacji. Tym samym trafnie Sąd I instancji odwołał się do przepisu art. 2 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wskazującego, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.