Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 558/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 253/19 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 253/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania małego domku mieszkalnego o dwóch lokalach na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że rozstrzygnięcie organu dotyczy dokonanego przez inwestorów w tym L. L. (zwanego dalej "skarżącym") w dniu [...] kwietnia 2018 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, a powodem zgłoszenia sprzeciwu przez organ było nieprzedłożenie w wymaganym terminie wszystkich dokumentów, wskazanych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgłaszającej sprzeciw w sprawie przystąpienia przez skarżącego, J. R. i L. L. do użytkowania małego domku mieszkalnego o dwóch lokalach na ww. działce. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 54 i 57 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji po analizie dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem zawiadamiającym o zakończeniu budowy małego domku mieszkalnego o dwóch lokalach usytuowanego na ww. działce, stwierdził, że są one niekompletne, tj. nie spełniają wymogów wynikających z art. 57 powyższej ustawy. Dlatego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ ten wezwał inwestorów do uzupełnienia w terminie siedmiu dni, od dnia otrzymania postanowienia, brakujących dokumentów wymienionych enumeratywnie. Dodał, że organ pierwszej instancji uwzględnił brak posiadania po tak długim okresie od daty uzyskania pozwolenia na budowę (1985 r.) dziennika budowy, dlatego wskazał w postanowieniu inną formę udokumentowania procesu budowlanego, niż dziennik budowy. Zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych w postanowieniu dokumentów, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wniósł sprzeciw. Dodał, że art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje zmiany terminu przedłożenia żądanych dokumentów.

Dalej organ wskazał, że po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów stwierdzić należy, iż budynek został wybudowany w innej formie, niż to wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdził to kierownik budowy, który w oświadczeniu o zakończeniu budowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyliczył zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego polegające m.in. na wydłużeniu budynku o 2 m w kierunku północnym, dobudowaniu pomieszczenia gospodarczego. Zmiany te zobrazowano także na mapie pomiaru powykonawczego budynku. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1985 r., zatem i z tego powodu sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jest uzasadniony.

Na powyższą decyzję skargę wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10, art. 79a k.p.a., a przez to art. 57 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż zawiadomieniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący poinformował organ o zakończeniu budowy małego domu mieszkalnego o dwóch lokalach na ww. działce. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego, J. R. i L. L. do przedłożenia dokumentów i oświadczeń, wyszczególnionych w jego treści oraz do uzupełnienia zgłoszenia o dane dotyczące pełnego numeru pozwolenia na budowę, formy budownictwa oraz danych dotyczących efektywności energetycznej budynku, tj. danych które nie zostały wypełnione w formularzu zgłoszenia o zakończeniu budowy, datowanym na [...] kwietnia 2018 r. Organ wyznaczył 7 dni na uzupełnienie zgłoszenia. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji do 60 dni. W odpowiedzi na to pismo organ w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. poinformował, że nie ma możliwości przedłużenia terminu, gdyż wynika on z ustawy. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania analizowanego budynku.

Następnie Sąd wyjaśnił, że ze wskazanych w uzasadnieniu przepisów ustawy Prawo budowlane wynikają ustawowe wymogi, jakie powinno spełniać zgłoszenie. Gdy jest ono niekompletne, właściwy organ powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia – wnieść sprzeciw w formie decyzji. Nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że po uzupełnieniu zgłoszenia biegnie on od nowa. Okres pomiędzy doręczeniem zgłaszającemu wezwania nakazującego uzupełnienie zgłoszenia, a wykonaniem go podlega więc odliczeniu od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o sprzeciwie. W art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi się, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1–3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Do tego uzupełnienia stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z wyjątkiem przewidzianej w tym przepisie konsekwencji nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy w razie nieuzupełnienia dokumentów mimo wezwania, wydaje się decyzję o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu, wynikające z dwóch tytułów: po pierwsze z faktu, że skarżący nie wykonał wezwania organu w zakresie uzupełnienia zawiadomienia, pod drugie zaś ze względu na to, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co potwierdza oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 ww. ustawy jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, a stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że tak nie jest, obliguje go do zastosowania środków, wynikających z Prawa budowlanego, w tym w szczególności – zgłoszenia sprzeciwu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 79a k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż zarzut ten nie mógł być skuteczny, z uwagi na to, że organ w istocie nie prowadzi postępowania administracyjnego według reguł ogólnych k.p.a., ale czynności wyjaśniające zmierzające do oceny kompletności i rzetelności dokonanego zgłoszenia – na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. Niezależnie od faktu zatem, że art. 10 k.p.a. nie znajduje zastosowania w toku czynności zainicjowanych zgłoszeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, trudno też przyjąć, by organ rzeczywiście mógł naruszyć jakiekolwiek prawa inwestora wynikające z tego przepisu, skoro czynności wyjaśniające związane z analizą jego oświadczenia są dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. Zgłoszone żądanie jest oczywiste, podobnie jak i dokumenty, które przedkłada sam inwestor. Wbrew twierdzeniom skargi, organ pierwszej instancji ustosunkował się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., o czym świadczy treść pisma z organu z dnia [...] maja 2019 r. Również i pozostałych zarzutów skargi Sąd nie uznał za skuteczne w tym przede wszystkim za chybiony uznał zarzut wskazujący na konieczność zastosowania do oceny zawiadomienia skarżącego przepisów obowiązujących w dacie wydawania pozwolenia na budowę, a to Prawa budowalnego z 1974 r. Powyższe, jak zaznaczono, nie wynika ani z przepisów przejściowych, ani z reguł ogólnych dotyczących rozwiązywania kolizji pomiędzy przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na błędnych oraz nieadekwatnych do stanu faktycznego ustaleniach, iż zaistniały ustawowe przesłanki zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec przystąpienia przez skarżącego do użytkowania domu mieszkalnego w postaci istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i nieuzupełnienia dokumentacji związanej z zakończeniem budowy;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie oddalenia skargi, mimo że skarga winna być przez Sąd uwzględniona;

II. prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 2 i 4 w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że do zgłoszenia przez skarżącego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dniu dokonania takiego zgłoszenia;

III. Podane podstawy skarżący uzasadnił następująco:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych oraz nieadekwatnych do rzeczywistego stanu faktycznego ustaleń co do tego, że skarżący dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nie uzupełnił dokumentacji związanej z zakończeniem budowy, co uprawniało organ nadzoru do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia przez skarżącego do użytkowania domu mieszkalnego; Oparcie przez Sąd ustaleń na wadliwych podstawach faktycznych miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem w przypadku prawidłowego ustalenia, że nie zaistniały ustawowe przesłanki zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec przystąpienia przez skarżącego do użytkowania domu mieszkalnego, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga powinna zostać uwzględniona;

b) Sąd naruszył art. 57 w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do zgłoszenia przez skarżącego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dniu dokonania takiego zgłoszenia, gdy tymczasem budowla domu skarżącego została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja organów nadzoru budowlanych zgłaszających sprzeciw w sprawie przystąpienie do użytkowania małego domu mieszkalnego o dwóch lokalach na działce nr [...] obr. [...] w G. przy ul.[...]. Rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o przepis art. 54 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.1202).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie doszło do naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na błędnych ustaleniach oraz nieadekwatnych do stanu faktycznego ustaleniach, iż zaistniały przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia przez skarżącego do użytkowania domu mieszkalnego, w postaci istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i nieuzupełnienia dokumentacji związanej z zakończeniem budowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny przedmiotowej sprawy ustalony prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego, a następnie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie jest sporny i nie może być skutecznie kwestionowany, zaś odmienna jego ocena przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim przedmiotowy mały dom mieszkalny o dwóch lokalach został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej [...] października 1985 r. Nr [...], podjętej w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229, ze zm.). Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestorzy wystąpili do powiatowego organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, dołączając dokumentację geodezyjną i protokoły odbioru a jednocześnie wskazano, że brak jest dziennika budowy albowiem ten zginął w latach dziewięćdziesiątych. Z przedstawionego do akt sprawy oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynikało, iż sporna inwestycja została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym oraz niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] października 1985 r. Budowa małego domu mieszkalnego została bowiem wykonana ze zmianami w stosunku do rozwiązań projektowych zatwierdzonych wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę, albowiem wydłużono budynek o 2m w kierunku północnym, dobudowano pomieszczenie gospodarcze, zmieniono konstrukcję i pokrycie dachu, a także zwiększono otwory okienne w elewacji północnej, a nadto docieplono ściany zewnętrzne budynku styropianem.

Natomiast organ pierwszej instancji po analizie dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem zawiadamiającym o zakończeniu budowy małego domku mieszkalnego o dwóch lokalach, stwierdził, że są one niekompletne, tj. nie spełniają wymogów wynikających z art. 57 ustawy Prawo budowlane. Dlatego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ ten wezwał inwestorów (trzy osoby) do uzupełnienia w terminie siedmiu dni, od dnia otrzymania postanowienia, brakujących dokumentów wymienionych enumeratywnie (łącznie 11 pozycji). Organ pierwszej instancji uwzględnił brak posiadania po tak długim okresie od daty uzyskania pozwolenia na budowę (1985 r.) dziennika budowy, dlatego wskazał w postanowieniu inną formę udokumentowania procesu budowlanego, niż dziennik budowy tj. dopuścił opracowanie, które dokumentowałoby przebieg procesu budowlanego. Zobowiązani, w tym skarżący, nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żądanych w postanowieniu dokumentów.

Ponadto po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek został wybudowany w innej formie, niż to wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdził to kierownik budowy, który w oświadczeniu o zakończeniu budowy z [...] kwietnia 2018 r. wyliczył zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego polegające m.in. na wydłużeniu budynku o 2 m w kierunku północnym, dobudowaniu pomieszczenia gospodarczego. Zmiany te zobrazowano także na mapie pomiaru powykonawczego budynku. Wskazywane wyżej zmiany wprowadzone w odniesieniu do pierwotnej wersji projektu budowlanego zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 1985 r. uzasadniały przyjęcie tezy, że budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] października 1985 r. Właśnie z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów spornego obiektu budowlanego, w tym jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, szerokość budynku zaistniały przesłanki do wykazania w tej sprawie istotnych odstęp od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca nie wykazała w jakimkolwiek stopniu, iż zmiany te mogą być kwalifikowane jako nieistotne w kontekście art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie skarga kasacyjna nie przedstawiła wymaganej argumentacji.

Tym samym przedstawione wyżej przesłanki, a więc nieuzupełnienie w wyznaczonym czasie wymaganych dokumentów, jak i istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę spowodowały, że organ nadzoru budowlanego w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania opisanego wyżej budynku. Takie stanowisko organu w pełni odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga dokonania wykładni systemowej z uwzględnieniem m.in. funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im na mocy tej ustawy kompetencji (patrz: art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu (patrz: art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 omawianej ustawy, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Podobnie można przyjąć, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ administracji, iż inwestor mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy lub zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - podobnie Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wolters Kluwer, wydanie 3, Warszawa 2016, strona 756. W tej sprawie zaistnienie dwóch wyżej wskazanych przypadków określających konieczność zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, doprowadziło do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania małego domu mieszkalnego. Odmienne rozstrzygnięcie w okolicznościach tej sprawy naruszałoby prawo. Nie jest więc zasadne twierdzenie skarżącego, iż przyjęte przez organy nadzoru budowlane przesłanki zgłoszenia przedmiotowego sprzeciwu były błędne i nieadekwatne do stanu faktycznego.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego, iż w sprawie tej doszło do naruszenia art. 57 ust. 2 i 4 w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że do zgłoszenia przez skarżącego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dniu dokonania tego zgłoszenia. Zarówno sam zarzut w tym zakresie, jak i jego argumentacja pozostają całkowicie chybione. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione było żądanie od wnioskodawców przez organy nadzoru budowlanego dokumentów wymaganych do zgłoszenia zakończenia budowy zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane, albowiem w tym zakresie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji również prawidłowo przyjął, że zarzut wskazujący na konieczność zastosowania do oceny zawiadomienia skarżącego przepisów obowiązujących w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie może zostać podzielony. Prawidłowo podniesiono więc, iż powyższe nie wynika ani z przepisów przejściowych, ani z reguł ogólnych dotyczących rozwiązywania kolizji pomiędzy przepisami prawa.

Niewątpliwie w zakresie przepisów przejściowych słusznie zaznaczono, iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastępując przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W myśl art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. To od tej zasady stosowania ustawy, jako prawa nowego i obowiązującego, wprowadzono więc odstępstwo polegające na sięgnięciu po przepisy dotychczasowe, które w pozostałym zakresie utraciły moc (art. 107 ust. 1 ustawy). Odstępstwo takie może zatem odnosić się wyłącznie do przypadku odpowiadającego hipotezie art. 103 ust. 2 ustawy. W myśl jego treści przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane.

Nie ulega wątpliwości, że budynek skarżącego nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie art. 103 ust. 2 ustawy. Tymczasem, jak już zauważono, w art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy dopuszczono zastosowanie przepisów wcześniejszych wyłącznie w przypadkach odpowiadających hipotezie art. 48 ustawy. Innymi słowy, określono w nim temporalny zakres zastosowania tylko tego jednego przepisu ustawy. W art. 48 ustawy mowa zaś o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W efekcie wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów ustawy z mocy jej art. 103 ust. 2 dotyczy jedynie samowoli budowlanej, i to o ile spełnia one dalsze kryteria wymienione w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1968/14).

Nadto zauważyć należy, że nie mamy w realiach tej sprawy do czynienia ze "sprawą wszczętą przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończoną", co wyklucza zastosowanie cytowanego przepisu przejściowego. W konsekwencji, zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy podlega ocenie według reguł ogólnych, czyli stosownie do zasady działania nowego prawa – na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z uwzględnieniem pewnych zaszłości, wynikających z upływu czasu, czemu zresztą organ pierwszej instancji dał wyraz, dopuszczając możliwość dokumentowania określonych okoliczności dokumentami alternatywnymi (zamiast dziennika budowy, opracowaniem dokumentującym przebieg procesu budowlanego). Niewątpliwie zatem prawidłowo oceniano zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy w świetle art. 54 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonując ich oceny w ramach kontroli legalności właściwe uznał, iż nie naruszają prawa, dlatego też zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę, skoro nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego nie było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się bowiem nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.