Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3415/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 40 pkt 3, art. 43
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 175/15 w sprawie ze skargi F. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz F. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 175/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I.); stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.); zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III.).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 czerwca 2015 r. F. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (w skrócie: "ORA") o udostępnienie informacji poprzez podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok 2013.

W odpowiedzi na ten wniosek, ORA pismem z 18 czerwca 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że informacje o wysokości diet samorządowych nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane informacje nie zostaną jemu udostępnione.

Pismem z 24 czerwca 2015 r. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność ORA w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 15 czerwca 2015 r., wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia tego wniosku, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie ze spisem kosztów oraz o poinformowanie, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., Ministra Sprawiedliwości o istotnym naruszeniu prawa przez ORA. Skarżąca zarzuciła ORA naruszenie art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że informacje dotyczące działalności finansowej samorządu zawodowego adwokatów, tj. wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok 2013, nie stanowią informacji o działalności organów samorządu zawodowego, o której mowa w tym przepisie, a także naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podała, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem obowiązanym konstytucyjnie do udostępnienia informacji o swojej działalności, co wprost wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji, a działalność finansowa samorządu adwokackiego mieści się w oczywisty sposób w tym pojęciu. W odniesieniu do wniosku o zastosowanie instytucji sygnalizacji w trybie art. 155 p.p.s.a. skarżąca wskazała, że jest on uzasadniony w kontekście zarzucanych naruszeń norm o charakterze konstytucyjnym oraz z uwagi na fakt "blokowania dostępu do konkretnych informacji finansowych dot. działalności samorządu zawodowego i czerpania profitów pieniężnych przez adwokatów ulokowanych w prezydium ORA".

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu wniosła o jej odrzucenie z tym uzasadnieniem, że pismo informacyjne o tym, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie alternatywnie wniosła o oddalenie skargi z tym uzasadnieniem, że ORA nie jest organem władzy publicznej, nie wykonuje funkcji publicznych w zakresie wykonywania przez nią zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Ponadto wskazała, że przyznanie członkom ORA diet samorządowych nie jest wykonywaniem władzy publicznej, diety wypłacane są ze składek samorządowych, a nie ze środków Skarbu Państwa ani mienia komunalnego, za uchwaloną zgodą członków tego samorządu. Następuje to bowiem w drodze arbitralnej decyzji organów samorządu zawodowego, która nie podlega kontroli władzy publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SAB/Wr 175/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga F. zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 61 Konstytucji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji: informacje publiczne oraz informacje prywatne. Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. Z kolei w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji do rzędu informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji, a nie podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.), w szczególności o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p) oraz majątku publicznego, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że samorząd adwokacki – wbrew argumentacji organu – realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.adw."), a sposób, w jaki te zadania są realizowane, nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Jest to zgodne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Art. 17 ust. 1 Konstytucji powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Z przywołanym regulacji wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że pełnienie funkcji członka prezydium ORA nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 pr.adw. organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie dostają wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym – majątku samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu zawodowego, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne". Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy nie tylko ze względu na użyteczność dla ogółu, a także z uwagi na sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie. W rozpatrywanej sprawie nie sposób byłoby przyjąć, że informacja o wysokości diet członków prezydium ORA – wypłacanych przecież z majątku ORA, dla którego źródłem finansowania są składki poszczególnych członków Rady – ma charakter informacji prywatnej. Samorząd adwokacki ma uregulowany sposób pobierania składek samorządowych od swoich członków, którzy są obowiązani je uiszczać. Samorząd zgromadził majątek korporacyjny i każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z majątku utworzonego przez poprzednie pokolenia. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania majątkiem z zachowaniem zasad przejrzystości, co wynika chociażby z zaliczenia go do szerszej kategorii "majątku publicznego". Adwokatura nie korzysta co prawda z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, jednak jej majątek w sposób prawny zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego bądź ograniczonego korzystania, z uwagi na cele ustawowe nałożone na ten samorząd. Z tych powodów jest zrozumiałe, że np. osoba uzyskująca dostęp do majątku czy też świadczeń oferowanych przez samorząd, winna partycypować w kosztach jego uzyskania, utrzymania, gospodarowania, ale i zarządzania, obejmującego także wiedzę o sposobie wydatkowania.

Na tym tle Sąd pierwszej instancji uznał, że domaganie się przez Skarżącą dostępu do informacji o wysokości diet poszczególnych członków prezydium ORA, które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący nią miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 u.d.i.p.). Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Wprawdzie w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do uprawnionego pismo z 18 czerwca 2015 r. zawiadamiające o tym, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, jednak podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji tych informacji.

Z tych względów, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 15 czerwca 2015 r., gdyż do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie nie udzielił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie, w ocenie tego Sądu, stwierdzony stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w tej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zawarty w skardze wniosek o zastosowanie instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 155 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, która zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji przez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów "imienne wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA" stanowią informację publiczną;

b) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 pr.adw. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej jest zadaniem władzy publicznej;

c) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.adw. przez błędną wykładnię, że wypłacanie diet członkom prezydium okręgowej rady adwokackiej stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;

d) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie, w związku z czym WSA we Wrocławiu dokonał błędnej subsumpcji uznając, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego;

e) art. 141 §4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżąca może żądać udostępnienia jej informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma obiektywnego interesu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi F., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od F. zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu ORA m.in. podała – powołując się na wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 796/14 i wyrok TK z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 – że skoro Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny zakładają możliwość uznania, iż w konkretnym przypadku żądanie imiennej informacji o wynagrodzeniu funkcjonariusza publicznego nie stanowi informacji publicznej, to tym bardziej ochrona taka przysługuje działaczom samorządowym, którzy funkcjonariuszami publicznymi nie są.

Ponadto ORA wskazała, że w określonym konstytucyjnie zakresie obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na organach samorządu zawodowego, jeżeli wystąpią przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2 – tzn. wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tej definicji jednoznacznie i wprost wynika, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem wszakże, że spełnione są łącznie obie przesłanki: (1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych) lub (2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego). W związku z tym ORA podkreśliła, że zgodnie z art. 43 ust. 2 pr.adw. prezydium okręgowej rady adwokackiej przygotowuje posiedzenia rady, co niewątpliwie nie jest wykonywaniem władzy publicznej. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 pr.adw. samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, nie stanowiącym zatem mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa. Z tych składek wypłacane są diety samorządowe. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa.

Autor skargi kasacyjnej uargumentowując pozostałe zarzuty wskazał, że żądanie przez F. przedmiotowej informacji winno być ocenione jako nadużycie prawa i skutkować stwierdzeniem, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Również z tego powodu, że biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich F. wystąpiła o udostępnienie "informacji publicznych" oraz ilość i częstotliwość tych żądań, uznać należy, że nie ma ona obiektywnego interesu prawnego.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku F. z dnia 15 czerwca 2015 r. w określonym terminie.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądanej informacji – obejmującej "podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu za rok 2013" – jako informacji publicznej, i że w istocie również z tym zagadnieniem wiąże się jedyny w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku (pkt 2 lit. e skargi kasacyjnej), w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów prawnomaterialnych dotyczących wprost tej właśnie kwestii.

I tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej pkt 2 lit. a, dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tych przepisów "imienne wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA" stanowią informację publiczną. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanych przepisów zasadnie przyjął, że pełnienie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego (samorządu adwokackiego) wynikającego z art. 3 ust. 1 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, członkowie prezydium okręgowej rady adwokackiej, poprzez pełnienie funkcji w tym wewnętrznym organie samorządowym (art. 43 pr.adw.), współuczestniczą w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym, a nie prywatnym.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z art. 1 ust. 2 pr.adw. wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 1 ust. 1 pr.adw. stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W świetle art. 3 ust. 1 pr.adw. zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: (1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; (2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; (3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; (4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; (5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; (5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255); (6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Stosownie do art. 39 pkt 2 pr.adw. okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.).

Z kolei prezydium rady jest ciałem wyłanianym wewnątrz okręgowej rady adwokackiej, a tworzą je: dziekan, wszyscy wicedziekani, sekretarz rady oraz jego zastępca (o ile został wybrany), a także skarbnik (art. 43 ust. 1 pr.adw.). Zgodnie z art. 43 ust. 2 pr.adw. prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Z powyższego wynika, że, jak trafnie wskazuje się w literaturze przedmiotu, prezydium rady odgrywa rolę pomocniczą wobec rady. Prezydium przygotowuje posiedzenia rady, co znaczy, że opracowuje porządek obrad rady, przygotowuje materiały na posiedzenia rady, w tym projekty uchwał zarówno w sprawach osobowych, jak i innych. Członkowie prezydium w zakresie swoich kompetencji referują sprawy, które są wniesione pod obrady rady (zob. J. Trela [w:] Prawo o adwokaturze. Komentarz, pod red. P. Kruszyńskiego, Warszawa 2016, uw. 3 do art. 43). Zarówno ustawowy skład prezydium rady, jak i zadania przez nie wykonywane, pokazują, że prezydium rady wywiera w praktyce doniosły wpływ na bieżącą działalność okręgowej rady adwokackiej, a w konsekwencji – także właściwej izby adwokackiej.

Odnosząc powyższe uwagi do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Niewątpliwie informacja żądana przez F., jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety były wypłacane z majątku Izby Adwokackiej we Wrocławiu – stanowiącego wszak majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 pr.adw. Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Ubocznie wskazać także należy, iż F. w swoim wniosku domagała się informacji dotyczących wynagrodzeń ("diet") wypłacanych przez samorząd adwokacki określonym imiennie działaczom samorządowym – członkom prezydium rady – a zatem jest to również informacja o osobach sprawujących funkcje w organach tego samorządu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.).

Nie mogło przy tym odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na potrzebę ochrony prywatności członków prezydium rady otrzymujących ww. diety. A to już z tego względu, że ewentualne wystąpienie takiej potrzeby – co, wypada podkreślić, w rozpoznawanej sprawie nie podlegało badaniu – nie pozbawiałoby danych o środkach finansowych wydatkowanych na diety samorządowe charakteru informacji publicznej, a jedynie mogłoby uzasadniać odmowę udostępnienia żądanej, "imiennej" informacji, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Albowiem informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności, nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 2093/14, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że ORA takiej decyzji w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek F. nie wydała.

Ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, zawartych w jej pkt 2 lit. b i lit. c – tj. naruszenia art. 3 [ust. 1] pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 pr.adw. i art. 3 [ust. 1] pkt 4 w zw. z art. 3 [ust. 1] pkt 6 pr.adw., przez ich błędną wykładnię – poprzedzić należy wyjaśnieniem, że ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej określeniem "zadania publiczne", pojęcia tego nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z 18.08.2010 r., I OSK 851/10; z 24.09.2014 r., I OSK 655/14; z 15.05.2015 r., I OSK 312/15 – CBOSA).

Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Przechodząc do podanych wyżej zarzutów naruszenia powołanych przepisów, wskazać należy, iż, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przyjął, że wykonywanie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej jest zadaniem władzy publicznej, ani że wypłacanie diet członkom tego prezydium stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Uznał natomiast, że w zakresie określonym w art. 3 ust. 1 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorząd zawodowy (adwokacki) wykonuje zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 pr.adw. organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. [c] u.d.i.p., jako wiedza o majątku publicznym – majątku samorządu zawodowego.

Należy stwierdzić, że takie wnioskowanie Sądu pierwszej instancji jawi się, w świetle wcześniejszych rozważań zawartych w niniejszym wyroku, jako w pełni uprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także pozostałe zarzuty, dotyczące: naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie, wyrażające się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego (pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej), a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd ten uznał, że skarżący może żądać udostępnienia jemu informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie ma w tym obiektywnego interesu prawnego (pkt 2 lit. e skargi kasacyjnej).

Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej, podać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawa do informacji publicznej). Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy działanie F. polegające na złożeniu wniosku z dnia 15 czerwca 2015 r. skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji poprzez podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu za rok 2013, stanowiło nadużycie prawa. Zakaz nadużycia prawa wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego.

Jak wyżej stwierdzono, żądana przez F. informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka – co w rozpoznawanej sprawie było poza sporem – jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Podjęcie przez F. prawnie dozwolonego działania nie stanowiło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nadużycia prawa.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się chybiony. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut wprawdzie dostrzegł, że w świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak w sposób nieuprawniony, bez podania podstawy prawnej, stwierdził, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w sprawie zachodził "obiektywny interes prawny".

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny, w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).