Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymujące je w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3079/18

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] września 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. S. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...].06.2018 r. - sprostowane postanowieniem Starosty [...] nr [...] z [...].07.2018 r. - o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] - [...] gm. [...].

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

A. S. wystąpiła do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla należącej do niej działki nr [...] z obrębu [...] gm. [...]. Jak wskazała we wniosku obecny zapis w ewidencji gruntów i budynków dla tej działki jest niezgodny ze stanem faktycznym gdyż działka ta stanowi odłogowany grunt rolny i nie ma na niej ani lasu ani upraw leśnych.

Organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...].06.2018 r. odmówił jednak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawić gleboznawczej klasyfikacji dla ww. działki. W uzasadnieniu organ podniósł, że teren przedmiotowej działki opisany jest jako las w uproszczonym planie urządzania lasów, dlatego niezależnie od faktycznego sposobu użytkowania w ewidencji gruntów i budynków musi pozostać opisany jako las, a tym samym brak podstaw do ustalenia nowej klasyfikacji dla innego użytku. Postanowieniem nr [...] z [...].07.2018 r. działając z urzędu Starosta sprostował ww. postanowienie dokonując korekty wskazanej w postanowieniu podstawy prawnej.

Na postanowienie nr [...] wnioskodawczyni w terminie złożyła zażalenie. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...].08.2018 r., organ uznał, że nie złożyła takiego zażalenia na postanowienie nr [...].

W złożonym zażaleniu strona podniosła, że wydane postanowienie zawiera błąd w podstawie prawnej powołując art. 61 a § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego podczas gdy w Kodeksie postępowania administracyjnego art. 61 a § 1 nie zwiera dalszego podziału na punkty. Zdaniem organu ten właśnie błąd Starosta skorygował postanowieniem nr [...]. Mając na względzie treść zarówno ww. przepisu jak też wydanego rozstrzygnięcia jest oczywiste jaka była podstawa prawna wydanego postanowienia.

Skarżąca wskazała także, że w uzasadnieniu postanowienia wymieniony został teren innej wsi niż ta w której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Organ zgodził się, że świadczy to o braku staranności w przygotowaniu treści postanowienia. Jednakże zarówno rozstrzygnięcie zawarte w osnowie postanowienia, pozostała treść uzasadnienia oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawiają wątpliwości co do zakresu i przedmiotu rozstrzygnięcia tj. że dotyczy ono działki nr [...] z obrębu [...] - [...] - [...] gm. [...]. Tym samym, użycie w uzasadnieniu terminu "teren [...]" należy uznać, za oczywistą omyłkę pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej spawie..

Rozpatrując część merytoryczną zażalenie na postanowienie nr [...] organ przedstawił następującą argumentację.

Zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U z 2012 poz. 1246). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu, w przypadkach określonych w § 4 ww. rozporządzenia, albo na wniosek właściciela lub innego władającego takimi gruntami. Rozporządzenie to określa tryb postępowania klasyfikacyjnego, które kończy się wydaniem decyzji o ustaleniu klasyfikacji wydanej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Z przepisu § 12 powyższego rozporządzenia wynika natomiast, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.

Przy czym jak wynika z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tylko grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Według art. 2 pkt 12 tej ustawy przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, których czynniki są niezmienne. Organ zauważył, że procesy glebowe zachodzą bardzo powoli, wyjątkami od tej zasady są zdarzenia naturalne typu osunięcia stoku, zmycie wierzchniej warstwy lub naniesienie osadów przez powódź albo zdarzenia wywołane przez człowieka typu melioracja, rekultywacja. Powoduje to, że zmiany w obowiązującej klasyfikacji gruntów dokonywane są tylko wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wystąpiły czynniki, które mogły spowodować przyspieszenie zmian w jakości gleby skutkujących zmianą jej przydatności produkcyjnej.

Ponowną gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się także w przypadku trwalej zmiany sposobu użytkowania gruntów, np. zmiany użytku ornego na użytek zielony oraz w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 2-6 Rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Właśnie na zmianę sposobu użytkowania gruntu powołuje się strona w złożonym w tej sprawie wniosku, wskazując i dołączając dokumentację fotograficzną, że teren ten wbrew treści danych z ewidencji gruntów i budynków nie jest obecnie porośnięty lasem.

Organ I instancji analizując przedmiotową sprawę słusznie jednak zauważył, że w myśl art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli aktu nadrzędnego nad rozporządzeniem W sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Jak wynika z akt dla tego terenu klasyfikację gruntów przeprowadzono ostatnio w latach dziewięćdziesiątych i zatwierdzono ją decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...].10.1995 r. Z przeprowadzonych wówczas ustaleń wynika, że na przedmiotowej działce (oznaczonej wówczas nr [...]) występuje las klasy VI. Ustalenia te zostały potwierdzone przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2009-2018 dla wsi [...] gm. [...], w którym to planie opisano, że na przedmiotowej działce rośnie siedemdziesięcioletni las brzozowy.

Dokumentacja ta określa zatem w myśl ustawy o lasach obowiązującą obecnie granice lasu, która na mocy ww. przepisów wiąże w tym zakresie organy ewidencji gruntów i budynków.

W tym stanie rzeczy w ewidencji gruntów i budynków przeklasyfikowanie gruntu uwzględniające inny niż leśny użytek byłoby niezgodne z przepisami prawa. Dlatego Starosta [...] prawidłowo odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania.

A. S. złożyła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zarzucając:

- naruszenie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. z dnia 13 października 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, ze zmianami), poprzez niewłaściwą i nieprzystającą do treści wniosku i treści samego skarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, interpretację i powołanie tego przepisu (wniosek nie dotyczył zmian w ewidencji gruntów i budynków a klasyfikacji gruntów),

- naruszenie przepisów §4 pkt 2-6 Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy mają zastosowanie w przedmiocie złożonego wniosku i następującego po nim rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (dotyczy postępowania wszczynanego z urzędu a nie na wniosek strony),

- brak rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot wniosku co do meritum, tak jak żąda tego treść mojego zażalenia na postanowienia organu pierwszej instancji,

- pominięcie braku odniesienia się do argumentów i okoliczności powołanych w moim zażaleniu z dnia [...] lipca 2018 r. na postanowienie wydane z up. Starosty Powiatu [...] przez Naczelnika Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] znak [...], w tym do:

- przyjęcie błędnej podstawy prawnej - art. 61a §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 61a §1 tego Kodeksu nie zawiera pkt 4),

- naruszenia art. 61a § 1 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania i błędne, nieuzasadnione i nie poparte postępowaniem wyjaśniającym uznanie, że żądanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte,

- naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących zasadę zbierania i oceny materiału niezbędnego do załatwienia sprawy (wniosek w istocie sprowadzał się do żądania "sprawdzenia klas i użytków" a odmowa podjęcia postępowania w tym zakresie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów),

- naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pozbawienie możliwości uczestniczenia w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zasadności zebranego materiału dowodowego, naruszenie art. 107 ww. Kodeksu , zgodnie z którym jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne (powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji ; w szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa; zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia),

- naruszenia art. 3 ustawy o lasach polegające na nieusprawiedliwionym dowodami uznaniu, że lasem jest grunt objęty uproszczonym planem urządzenia lasu, co stoi w sprzeczności z budową normy prawnej zawartej w art. 3, ustawy, która jest koniunkcją, co skutkuje założeniem, że aby hipoteza zawarta w danej normie była prawdziwa muszą wystąpić łącznie obie dyspozycje wskazane w normie (rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych powinno odbyć się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków; elementy te określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów). Zaliczenie gruntów do lasów w oparciu o dane wynikające wyłącznie z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i uproszczonego planu urządzenia lasu i niedostateczne wyjaśnienie, czy sporny grunt spełnia warunki zaliczenia do lasów określone w art. 3 ustawy o lasach, ma wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości.

W piśmie z 21 marca 2018 r. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 61 §1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozważeniu intencji skarżącej inicjującej postępowanie mające na celu zmianę przeznaczenia gruntu działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy z całokształtu sprawy oraz treści pism procesowych skarżącej wynika, ze dążyła do zainicjowania postępowania prowadzącego do sporządzenia aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu wyłączającego wspomnianą działkę z tegoż planu, względnie zmiany lasu na użytek rolny. Podtrzymała wniosek o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz o wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, gdyż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z [...] września 2018 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. naruszają przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu organy obu instancji nieprawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tego typu przeszkodę stanowi niewątpliwie m.in. uprzednie rozpoznanie tożsamej sprawy, jak też brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozpatrzenia żądania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest więc dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedookreślone we wskazanym przepisie "inne uzasadnione przyczyny" nie mogą prowadzić do sytuacji, w której organ administracji odmawia przeprowadzenia postępowania, dokonując w istocie niepoprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym merytorycznej oceny zasadności żądania wnioskodawcy. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie wykazał istnienia uzasadnionej przyczyny do wszczęcia postępowania, a mimo to odmówił przeprowadzenia postępowania wyjaśniając, że nie może przynieść rezultatu spodziewanego przez wnioskodawczynię. W rzeczywistości więc wydając zaskarżone postanowienie dokonał przedwcześnie merytorycznej oceny sprawy i wyraził pogląd o braku zasadności żądania zawartego we wniosku. Tego rodzaju ocena nie jest dopuszczalna w ramach formalnego rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ewentualna niezasadność żądania strony nie może prowadzić do formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania.

W ocenie sądu nie ma wątpliwości, że organy administracji obu instancji wydające rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku o przeprowadzenie postępowania dotyczącego gleboznawczej klasyfikacji gruntu prawidłowo odczytały intencję wnioskodawczyni, która spodziewa się, że rezultatem rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu, będzie dokonanie z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotychczas wpisanego w niej użytku leśnego.

W takiej sytuacji przewidując, że z uwagi na treść obowiązujących przepisów oczekiwany przez wnioskodawczynię rezultat może nie nastąpić, organy zobowiązane były ze względu na treść art.9 k.p.a. poinformować wnioskodawczynię o wynikających z przepisów prawa ograniczeniach i wyjaśnić czy podtrzymuje swoje zainteresowanie rozstrzygnięciem wniosku.

Stosownie do treści art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W sytuacji, gdyby wnioskodawczyni podtrzymała zainteresowanie rozpatrzeniem wniosku albo nie zajęła stanowiska, organy powinny przeprowadzić postępowanie i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie co do zasadności dokonania zmiany klasyfikacji gruntu.

W niniejszej sprawie skoro organy nie wykazały wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedwczesne w tej sytuacji są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, który zdaniem skarżącej uzasadniał zmianę klasyfikacji gruntu, czy też naruszenia art. 3 ustawy o lasach.

Nieuzasadniony jest zarzut dokonania przez organ nieprawidłowych ustaleń co do żądania zawartego w złożonym przez wnioskodawczynię wniosku. Żądanie przeprowadzenia postępowania co do klasyfikacji gleboznawczej gruntu zostało sprecyzowane jednoznacznie i potwierdzone przez wnioskodawczynię w toku postępowania. Twierdzenie aktualnie (w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi), że intencją skarżącej było zainicjowanie zupełnie innego postępowania tj. prowadzącego do sporządzenia aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu lub do zmiany lasu na użytek rolny nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarżąca domagała się merytorycznego rozpatrzenia wniosku w sprawie klasyfikacji gruntu licząc, że rezultat postępowania doprowadzi następnie do zmiany w ewidencji gruntów.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu I instancji. Organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną.

O kosztach postępowania sąd orzekł na postawie art. 200 P.p.s.a.

-----------------------

8