Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2187/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2008 nr 139 poz 883
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty  pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata  2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Andrzej Skoczylas Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 476/14 w sprawie ze skargi D.K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 476/14 oddalił skargę D.K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

ARiMR pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformowała skarżącą, że odmawia jej przyznania pomocy, stosownie do treści art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej jako ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), z uwagi na niespełnienie warunków określonych w §10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm.).

W efekcie złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa poinformowano skarżącą, iż złożony wniosek kwalifikuje się do ponownej weryfikacji.

W dniu 26 sierpnia 2013 r. D.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na informację z dnia [...] maja 2013 r. W dniu 26 listopada 2013 r. Sąd ten umorzył postępowanie z tej skargi.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR – powołując się na regulacje prawne wskazane - jak w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. – ponownie odmówił przyznania pomocy. Podał, że kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), tj. instalacja wewnętrzna wodno-kanalizacyjna i ciepłej wody użytkowej, wewnętrzna CO, wentylacyjna, wewnętrzna elektryczna nie zawiera szczegółowego opisu ww. robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych, nie zawiera szczegółowej specyfikacji materiałów i armatur albowiem przedstawiono ją w ujęciu WKI (Wartość Kosztowa Inwestycji), a więc metodą wskaźnikową.

W ocenie organu metoda wskaźnikowa WKI do opracowania kosztorysu inwestorskiego jest nieprawidłowa, gdyż uniemożliwia:

a) sprawdzenie zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji;

b) ocenę kosztów pod względem ich kwalifikowalności;

c) sprawdzenie zasadności ekonomicznej inwestycji;

d) odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych na etapie rozliczania inwestycji (autoryzacji płatności);

e) ocenę racjonalności kosztów budowy – w świetle wymagań stawianych przez ustawodawcę unijnego.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez skarżącą, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. poinformowała, że nie doszło do naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę D.K. wskazał, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzesiębiorstw" PROW na lata 2007-2013 dla wersji wniosku PROW_312/11/01 Kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy powinien zawierać w szczególności:

1. Nazwę obiektu lub robót budowlanych z podaniem lokalizacji,

2. Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres wnioskodawcy oraz jego podpis

3. Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres podmiotu opracowującego kosztorys oraz jego podpis,

4. Datę opracowania kosztorysu,

5. Ogólną charakterystykę obiektu lub robót budowlanych zawierającą krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych,

6. Przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości;

7. Kalkulację sporządzoną metodą odpowiednią do planowanego sposobu wykonania robót budowlanych oraz cenę jednostkową;

8. Wartość kosztorysową robót budowlanych;

9. Tabelę wartości elementów scalonych.

Sąd I instancji stwierdził, że kosztorys złożony przez skarżącą obejmujący roboty instalacyjne (tj. instalacja wewnętrzna wod-kan i c.w.u. - dział 3.1, instalacja wewnętrzna C.O.- dział 3.2, instalacja wentylacyjna - dział 3.3 , instalacja wewnętrzna elektryczna - dział 3.4), nie posiadał przedmiaru robót budowlanych z wyliczeniem ilości. Wykonany został bowiem metodą wskaźnikową WKI, tj. określaną za pomocą wskaźników cenowych, nie wykorzystującą m.in. przedmiaru umożliwiającego odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych. W metodzie tej wskazana jest powierzchnia użytkowa dotycząca wykonania robót instalacyjnych bez wyliczenia ilości przedmiarowej planowanych robót budowlanych, materiałów oraz bez określenia do jakiego zakresu rzeczowego przyznana zostaje pomoc. W przypadku braku szczegółowej specyfikacji przewidzianych materiałów, brak jest możliwości sprawdzenia kosztów planowanej operacji w odniesieniu do zakresu rzeczowego (np. nie jest wiadomo, jaka armatura i gdzie będzie zainstalowana). Stwarza to też zagrożenie, że wskaźnik obliczony zostanie tak, żeby sfinansować roboty w szerszym zakresie niż objętym operacją tak, żeby umożliwić wykonanie inwestycji również w obiekcie nie objętym operacją.

Wobec tego organ weryfikując wniosek o przyznanie pomocy nie mógł sprawdzić zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, ocenić kosztów pod względem ich kwalifikowalności, sprawdzić zasadności ekonomicznej inwestycji, a na etapie rozliczania inwestycji uniemożliwiłoby to odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego.

Sąd I instancji podkreślił, że ARiMR pismem P-3/135 z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sposób precyzyjny i jasny wezwała do dostarczenia prawidłowo wykonanego kosztorysu inwestorskiego, tj. takiego który zawiera przedmiar robót budowlanych dla: instalacji wewnętrznej wod.-kan. i cwu, instalacji wewnętrznej C.O., instalacji wentylacyjnej oraz instalacji elektrycznej. W piśmie tym ARiMR poinformowała skarżącą, że w przypadku gdy nie jest możliwe opracowanie kosztorysu inwestorskiego na wszystkie planowane do wykonania roboty budowlane, istnieje możliwość wydzielenia z kosztorysu inwestorskiego kosztów wspomnianych robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych, podając przy tym szczegółowe wytyczne. Z kolei, pismem P-4/135 z dnia 11 września 2013 r. ARiMR ponownie zwróciła się o wydzielenie we wniosku o przyznanie pomocy kosztów robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych, podając w tym zakresie szczegółowe wytyczne.

Sąd I instancji podniósł, że zarzuty zawarte w skardze i jej uzasadnienie sprowadzają się do twierdzenia, iż kosztorys spełniał wszystkie wymagania. Zdaniem Sądu uregulowania branżowe faktycznie przewidują wykonywanie kosztorysów metodą wskaźnikową, jednakże dla celów prowadzonego postępowania w sprawie przyznania pomocy kosztorys sporządzony tą metodą jest niewystarczający. Nie umożliwia bowiem m.in. oceny racjonalności poniesionych kosztów, czy też później ostatecznego rozliczenia operacji na etapie procedowania złożonego wniosku o płatność. Sąd podkreślił, że w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie..." wprost wskazano, iż kosztorys powinien zawierać przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości.

Reasumując, Sąd stwierdził, że skarżąca winna – z pominięciem WKI – przedstawić żądany kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), tj. instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej i ciepłej wody użytkowej, wewnętrznej CO, wentylacyjnej, elektrycznej zawierający szczegółowy opis robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych i szczegółowych specyfikacji materiałów i armatur. Do tego była zobligowana przez regulację zawartą w instrukcji wypełniania wniosku.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, mając na uwadze, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia braków, iż prawidłowo organ zastosował § 10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.K. domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie pisemnego zawiadomienia o odmowie przyznania pomocy ze środków z budżetu UE oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 21 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie tych regulacji przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej oceny, co skutkowało wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia naruszającego zasadę demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości, pewności prawa, zaufania obywatela do państwa stanowionego przezeń prawa, pogłębiania zaufania obywateli do instytucji państwowych, równości obywateli wobec prawa, które to zasady Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę i zastosować z urzędu,

b) szeregu regulacji normatywnych definiujących pojęcia, którymi posłużył się Sąd w uzasadnieniu i określających ich znaczenie poprzez niezastosowanie tych regulacji, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd ich całkowicie dowolnych pozanormatywnych znaczeń w bliżej nieskonkretyzowanym kształcie,

c) § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 17 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 883) - zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na wyinterpretowaniu z tej regulacji nieistniejącej normy, jakoby uproszczony kosztorys inwestorski korzystający ze wskaźników WKI w zakresie wyceny instalacji wewnętrznych budynku powodował dyskwalifikację kosztów jako kwalifikowalnych i racjonalnych oraz dyskwalifikował operację jako uzasadnioną ekonomicznie a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia wymogu racjonalności kosztów oraz że operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie.

d) § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tej regulacji do stanu faktycznego niniejszej sprawy w sytuacji, gdy norma ta należycie wykładana nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,

e) art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu tej regulacji w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie znajdowała ona zastosowania a nadto niewłaściwą wykładnię tej regulacji,

f) art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni polegającej na wyinterpretowaniu nieistniejącej normy jakoby uproszczony kosztorys inwestorski korzystający ze wskaźników WKI w zakresie wyceny instalacji wewnętrznych budynku powodował dyskwalifikację kosztów jako racjonalnych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tej wadliwie wyłożonej regulacji ze skutkiem w postaci przyjęcia niespełnienia wymogu racjonalności kosztów instalacji,

g) przywołanego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapisu Instrukcji wypełniania wniosku w zakresie pkt 6 "Przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości" wyliczenia części składowych kosztorysu inwestorskiego poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż regulacja ta określa w sposób szczegółowy wymogi techniczne przedmiaru robót budowlanych z wyliczeniem ilości w tym w szczególności zawiera zakaz dokonywania wyceny na potrzeby kosztorysów uproszczonych za pomocą wskaźnika WKI oraz przedłożenia przedmiaru robót z wyliczeniem ilości adekwatnego do tego sposobu kosztorysowania, jak też nakaz przedłożenia w każdym przypadku kosztorysu szczegółowego ze szczegółowym przedmiarem bowiem z regulacji tej nie wynikają takie normy,

h) art. 22 ust. 3 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, iż nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy w sytuacji gdy warunki te zostały w sposób prawidłowy spełnione przez Skarżącą i tym samym niewłaściwe zastosowanie tej regulacji bowiem nie znajdowała ona zastosowania w niniejszej sprawie,

i) licznych regulacji Instrukcji wypełniania wniosku (w co najmniej zacytowanym w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zakresie) odnoszących się do kosztorysów inwestorskich poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji polegające na ich niezastosowaniu pomimo, iż miały bezpośrednie znaczenie w sprawie,

j) art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samo informowanie przez Agencję Skarżącej o zajmowanym przez Agencję stanowisku stanowi wypełnienie obowiązku udzielania Skarżącej stosownych wyjaśnień i pouczeń, a to w szczególnej sytuacji sprzeczności zajmowanego przez Agencję stanowiska z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o czym Skarżąca wielokrotnie informowała Agencję, a ta nigdy się do tych zastrzeżeń merytorycznie nie odniosła,

k) art. 22 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego bezpodstawnym niezastosowaniu w sytuacji gdy wniosek Skarżącej spełniał wszystkie normatywne warunki (w tym w zakresie kosztorysu) a zatem uprawniał do otrzymania wsparcia,

l) art. 22 ust. 3 ustawy w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich bezpodstawnym zastosowaniu w sytuacji gdy wniosek Skarżącej spełniał wszystkie normatywne warunki (w tym w zakresie kosztorysu).

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co tym samym wskazuje na pozorność przeprowadzonego przez Sąd I Instancji rozumowania ze skutkiem w postaci bezzasadnego oddalenia skargi oraz brak możliwości logicznego odwzorowania rozumowania Sądu, co czyni kontrolę instancyjną de facto niemożliwą,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem w aspekcie treści uzasadnienia abstrahującego od stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy trudno jest uznać zaskarżony wyrok jako oparty na aktach sprawy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a i c p.p.s.a. bowiem uzasadnienie wymyka się spod możliwości kontroli instancyjnej skoro na podstawie uzasadnienia nie sposób jest ustalić jakie znaczenie w aspekcie niniejszej sprawy Sąd I Instancji nadawał poszczególnym etapom postępowania weryfikacyjnego wniosek i późniejszej realizacji operacji oraz dlaczego się do nich odnosił w niniejszej sprawie dotyczącej etapu oceny merytorycznej, co w konsekwencji czyni niemożliwym odwzorowanie toku rozumowania Sądu w sposób logiczny i adekwatny do faktycznego stanu niniejszej sprawy, a tym samym uniemożliwia przeprowadzenie racjonalnej kontroli zaskarżonego orzeczenia,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu wewnętrzne sprzeczności (wykluczające się wzajemnie ustalenia) wskazują, iż Sąd na potrzeby poszczególnych oderwanych od siebie twierdzeń w sposób wybiórczy opierał się na stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy co spowodowało wewnętrzne sprzeczności w tych twierdzeniach uniemożliwiające ustalenie jakiegoś logicznego toku rozumowania Sądu co do całości sprawy, a tym samym weryfikację instancyjną orzeczenia,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z licznymi regulacjami odnoszącymi się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojęć (bliżej wyszczególnionych w uzasadnieniu przedmiotowego zarzutu) stanowiącymi ich normatywne definicje bowiem nie jest możliwym w sposób racjonalny i logiczny ustalenie co faktycznie Sąd miał na myśli posługując się tymi pojęciami skoro użył ich w kontekstach niezgodnych z ich faktycznym znaczeniem, a tym samym nie jest możliwa instancyjna weryfikacja wyroku,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy w tym w szczególności do zarzutów skargi, co z kolei świadczy o braku całościowego i wszechstronnego rozpoznania sprawy a wręcz o nierozpoznaniu istoty sprawy skoro Sąd I Instancji milczeniem pominął istotne kwestie,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie oczywiście zasadnej skargi na akt wydany z naruszeniem zarówno przepisów proceduralnych jak i przepisów prawa materialnego w zakresie wyszczególnionym w treści skargi,

h) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania przez Sąd wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Instytucje dokonujące oceny wniosku tj. zarzutów z pkt. od 1 do 9 oraz z pkt. 12 skargi do WSA, o czym świadczy brak jakiejkolwiek wzmianki chociażby o próbach odniesienia się do tych zarzutów, powołanych regulacji prawnych na których zostały oparte oraz przywołanego uzasadnienia na ich poparcie,

i) art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na nieistniejących normach prawnych, jak też art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu obowiązujących regulacji prawnych mogących stanowić podstawę czynionych przez Sąd ustaleń i wysuwanych wniosków co do stanu prawnego, a tym samym w efekcie uniemożliwienie ustalenia stanu prawnego wziętego przez Sąd pod uwagę (nie mówiąc o jego wyjaśnieniu w aspekcie stanu faktycznego niniejszej sprawy), co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę orzeczenia,

j) art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od oceny legalności działań Agencji związanych z wystosowanymi w sprawie pismami dotyczącymi kwestionowania przedłożonego przez skarżącą kosztorysu uproszczonego inwestorskiego oraz żądaniem dobrowolnego ograniczenia zrzeczenia się części dofinansowania bowiem Sąd skupił się de facto na obowiązku skarżącej zastosowania się do pism Agencji a nie na legalności działań Agencji poprzedzających decyzję odmowną,

k) art. 21 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP a to wszystko w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I Instancji tych regulacji w związku z zatajeniem przez Agencję względem Skarżącej istnienia i treści pisma Departamentu Działań Inwestycyjnych Wydział Odwołań ARiMR z dnia 30 lipca 2013 r. znak. DDI- 69230-OR1200708/11/13 P-7/118 wydanego w ramach pierwszego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa (które zostało uwzględnione przez ARiMR), co skutkowało wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia sankcjonującego dokonane przez ARiMR w toku przeprowadzonego postępowania naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, zasady sprawiedliwości, zasady pogłębiania zaufania obywateli do instytucji państwowych, które to zasady i okoliczności Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając sprawę w jej granicach nie będąc związanym zarzutami skarżącej, która składając skargę nie wiedziała o utajnieniu przed nią dokumentów mogących mieć istotne znaczenie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując rozstrzygniecie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" uznał, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, albowiem złożony przez skarżącą kosztorys obejmujący roboty instalacyjne, wykonany metodą wskaźnikową WKI, nie posiadał przedmiaru robót budowlanych z wyliczeniem ich ilości, w konsekwencji nie umożliwia oceny racjonalności poniesionych kosztów, czy też ostatecznego rozliczenia operacji na etapie procedowania złożonego wniosku o płatność. Ponadto, w przypadku braku szczegółowej specyfikacji przewidzianych materiałów, brak jest możliwości sprawdzenia kosztów planowanej inwestycji w odniesieniu do zakresu rzeczowego ( np. nie wiadomo jaka armatura i gdzie będzie zainstalowana). WSA podkreślił, że "(...) w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie..." wprost wskazano, iż kosztorys powinien zawierać przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości." Powołując się na wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze akt V SA/Wa 1453/12 zauważył, że wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy co oznacza, że nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. Nie może więc stwierdzić, że wymóg podania niektórych informacji bądź danych jest zbędny albowiem podane zostały w innej – jego zdaniem właściwej formie.

Mając na uwadze wyżej omówione zasady działania Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w kontekście zarzutów kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r" sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny zarzutów skargi, w szczególności nie rozważył argumentacji D.K. dotyczącej możliwości - w świetle obowiązujących regulacji – posłużenia się przez potencjalnego beneficjenta kosztorysem uproszczonym, z wykorzystaniem wskaźnika WKI oraz tego, czy w kosztorysie tym został jednak zawarty przedmiar robót budowlanych (jak twierdzi skarżąca), a problemem nie jest brak tego przedmiaru, lecz stopień jego szczegółowości, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Należy zauważyć, że uzasadnienie Sądu I instancji, aczkolwiek relatywnie długie, to w zasadniczej części poświęconej na omówienie stanowiska merytorycznego Sądu jest niezwykle lakoniczne. WSA uznał przedłożony kosztorys za nieprawidłowy wskazując na ww. zapis Instrukcji wypełniania wniosku, nie odnosząc się jednak w żaden sposób do pozostałych zapisów, wskazujących, zdaniem skarżącej na to, że kosztorys uproszczony, sporządzony na podstawie wyceny wskaźnikowej (WKI) powinien zostać uznany za wystarczający.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ramy prawne udzielania wsparcia finansowego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007 – 2013 tworzą akty prawa krajowego, w tym przede wszystkim ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. określające szczegółowe warunki tryb przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania , a na gruncie prawa unijnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia.

Szczegółowo sposób wypełniania wniosku o przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007 – 2013 reguluje Instrukcja wypełniania wniosku dla wersji wniosku PROW _312/11/01. Na stronach 49/50 Instrukcji wskazano co powinien w szczególności zawierać kosztorys inwestorski załączony do wniosku o przyznanie pomocy oraz inne wymagania, dalej zaś zawarto zapisy dotyczące poszczególnych rodzajów kosztorysów. W instrukcji znajdują się m.in. następujące zapisy, na które powoływała się w toku postępowania skarżąca: "Na potrzeby PROW nie określa się specjalnego wzoru tabeli kosztorysu, gdyż każdy poprawnie wykonany kosztorys może być uznany za podstawę do określenia kosztów wykonania robót budowlanych", "Kosztorys uproszczony należy wykonać w oparciu o wymagania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego (...) ", wreszcie zapisy dotyczące dodatkowych wymagań w zakresie kosztorysów szczegółowych oraz wymóg, że "Wraz z kosztorysem szczegółowym wnioskodawca powinien dostarczyć – zestawienia materiałów budowlanych wykonane ze wskaźników zużycia materiałów w robotach w przypadku, gdy wnioskodawca samodzielnie kupuje materiały budowlane"

Nie można uznać, że brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do powyższych zapisów wobec jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska skarżącej prezentowanego w sprawie stanowi właściwe wywiązanie się z obowiązków sporządzenia uzasadnienia zgodnego z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji oceniając – za organem, przedstawiony kosztorys inwestorski przede wszystkim nie odniósł tych rozważań do wymogów powołanego w Instrukcji - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r., w sprawie sporządzania kosztorysu inwestorskiego uproszczonego, nie wyjaśnił na jakiej podstawie wysnuł tezę o konieczności dołączenia do kosztorysu uproszczonego, w przypadku prowadzenia inwestycji metodą zlecenia kompleksowego wykonania obiektu firmie budowlanej (tak jak planuje to zrobić skarżąca) - zestawienia materiałów budowlanych wykonanego ze wskaźników zużycia materiałów, nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż przyjęty w przedstawionym kosztorysie wskaźnik WKI jest to w istocie iloczyn jednostek przedmiarowych robót instalacyjnych ( ilość m² powierzchni użytkowej ) oraz cen jednostkowych bez podatku VAT. Jednocześnie, jak wynika z innych zapisów Instrukcji "Jeżeli rozpoczęcie robót budowlanych wymagało ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania robót budowlanych, to przedmiar robót powinien być sporządzony na podstawie dokumentacji projektowej (np. projektu budowlanego )" ( str. 55 Instrukcji). Jak twierdzi skarżąca, tak właśnie było w tym przypadku i tam gdzie projekt był szczegółowy, została dokonana wycena szczegółowa, a w zakresie gdzie projekt zawierał jedynie ogólne wskazania co do wykonania instalacji wewnętrznych (brak szczegółowych projektów branżowych) została dokonana wycena uproszczona odnosząca się do kompletnych przewidzianych w projekcie instalacji. Również do tych okoliczności nie ustosunkował się Sąd I instancji, mimo, że skarżąca konsekwentnie powoływał się na nie w toku postępowania, wskazując, że Agencja żądając szczegółowych kosztorysów wykonania poszczególnych robót instalacyjnych de facto zobowiązuje wnioskodawczynię do uprzedniej zmiany zatwierdzonej już i zweryfikowanej w pozwoleniu na budowę dokumentacji projektowej.

W tym kontekście zasadne jest również zarzucenie w skardze kasacyjnej braku rozważenia jakie znaczenie miało nieuwzględnienie przez Agencję, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku, stanowiska strony przedstawionego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 27 czerwca 2013r.) oraz w skardze do WSA w W. z dnia 26 sierpnia 2013r., inicjującej postępowanie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2197/13, pomimo dokonania autokontroli przez organ w postaci uwzględnienia wezwania oraz związanego z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.(pkt 12 skargi w zw. z pkt 2 ppkt h petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się do istotnych, z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy okoliczności, które w szczególności podnosiła skarżąca w skardze i w swych dotychczasowych wystąpieniach procesowych, a które Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, bez czego nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej.

Okoliczność prawidłowości przedstawionych w toku postępowania o przyznanie pomocy ze środków unijnych kosztorysów na poszczególne roboty instalacyjne jest kluczowa z punktu widzenia możliwości dokonania oceny, czy operacja na którą może być przyznana pomoc spełnia wymagania określone w Programie, w szczególności, czy jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów. Niewątpliwie ocena racjonalności i kwalifikowalności kosztów musi być oparta na kosztorysie sporządzonym prawidłowo, w zgodzie z przepisami prawa regulującymi wymagania nakładane przez Program w którym chce uczestniczyć skarżąca kasacyjnie. Jednak właściwa weryfikacja, czy organ dokonał prawidłowej oceny spełnienia tych wymagań musi być dokonana wszechstronnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych regulacji i z ustosunkowaniem się do podnoszonych przez stronę zastrzeżeń. Nie przesądzając rezultatu tych ocen Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ma rację autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że niewystarczające jest powołanie się – przez Sąd I instancji - na niezastosowanie się przez skarżącą do wezwań Agencji, lecz koniecznej jest rozważenie, z uwzględnieniem całokształtu regulacji prawnych, w tym zapisów Instrukcji, czy wezwania te i konstruowane wymagania, miały w nich rzeczywiste oparcie.

Wobec uwzględnienia zarzutu opartego o treść art. 141 § 4 p.p.s.a., ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, byłaby przedwczesna.

Na koniec należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego – z dokumentów dołączonych do tej skargi.

Wniosek ten nie mógł być uwzględniony.

Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni go podziela.

Na marginesie należy jednak stwierdzić, że nic nie stoi na przeszkodzie zgłoszeniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów przed Sądem I instancji, który będzie mógł ocenić w toku ponownego rozpoznania sprawy, czy jego przeprowadzenie mieści się w granicach zakreślonych art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.