Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1374/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji~Minister Skarbu Państwa~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art 141 § 4, art 149  § 1, art 184, art 161 §, art 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciaglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, Stowarzyszenia [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 583/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..]; 2. oddala skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 583/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [..] z dnia 1 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. Stowarzyszenie [..] zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań Ministra za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 1 lipca 2014 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że prowadzony w Urzędzie kalendarz Ministra jest zbiorem roboczych informacji odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra, traktowany jest jako materiał wewnętrzny, roboczy i niewiążący. Jego treść nie oddaje działań faktycznie podejmowanych przez Ministra i nie stanowi informacji o faktach, a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2014 r. nie jest możliwe.

W skardze na bezczynność Ministra Skarbu Państwa Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP i wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając rozstrzygnięcie, zgodził się z treścią wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2914/13 i stwierdził, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Skarbu Państwa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej w sytuacji, gdy kalendarz taki nie istnieje. Kalendarz taki (terminarz) prowadzony w formie elektronicznej jest co najmniej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra, nie odnosi się bowiem do sfery faktów. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie.

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Skarbu Państwa, Sąd doszedł do przekonania, że może ono dotyczyć informacji publicznych. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do jego rozpatrzenia w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] zaskarżając ten wyrok w części punktu trzeciego, wnosząc o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1, ust. 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą dokument wytworzony w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierający informacje o spotkaniach (odbytych na dzień złożenia wniosku) osoby pełniącej funkcje publiczną nie podlega prawu do informacji publicznej ze względu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru tego dokumentu – biurowy, pomocniczy;

- art. 10 ust. 1, ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej w zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że uznaje, iż przesłanką ograniczającą prawo do informacji publicznej może być sfera wewnętrzna/robocza działania administracji. Rozwiązanie takie przewidziane jest m.in. przez Konwencję Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych, przyjętą w Tromso w dniu 18 czerwca 2009 r. Jednakże ograniczanie prawa do informacji publicznej zawsze musi być wyraźnie ustanowione w obowiązujących ustawach (art. 3 ust. 1 lit. K Konwencji). W polskim systemie prawa występuje przesłanka ograniczania prawa do informacji publicznej (np. w przedmiocie części informacji publicznej związanej ze środowiskiem w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) odwołująca się do sfery wewnętrznej/roboczej. Przesłanki takiej brak w przypadku informacji udostępnianych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opinia publiczna dzięki udostępnieniu informacji o każdym planowanym spotkaniu może wyrobić sobie zdanie o charakterze tych spotkań, a np. organizacje pozarządowe oceniające proces legislacyjny mogą połączyć spotkania i osoby z konkretnymi projektami zmian prawa. Skoro prawo do informacji stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Stowarzyszenia [..] na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania.

Minister Skarbu Państwa podniósł, że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Minister podzielił stanowisko orzecznictwa, iż informacja publiczna nie może odnosić się do sytuacji czysto hipotetycznych, które nie wiadomo, czy zaistnieją. Takie okoliczności nie stanowią bowiem faktów, a ewentualnie sferę zamierzeń (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 282/10). Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11). Zatem, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Minister Skarbu Państwa zaskarżając ten wyrok w części punktu pierwszego i czwartego, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Stowarzyszenia na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie żądania dotyczącego informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Skarbu Państwa w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd l instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie ustalił, że Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności w zakresie żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji o każdym odbytym w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Skarbu Państwa poprzez podanie daty spotkania oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce, mimo iż w treści odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Minister Skarbu Państwa poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, że nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie nie jest możliwe, a w konsekwencji Sąd l instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd l Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędu w ustaleniach faktycznych, pomijając fakt udzielenia przez Ministra Skarbu Państwa odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji o każdym odbytym w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Skarbu Państwa poprzez podanie daty spotkania oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd l instancji błędnie ustalił, że Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności w zakresie przedmiotowego wniosku,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na jego niewłaściwym niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji spowodowało nałożenie na Ministra Skarbu Państwa obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Skarbu Państwa w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., mimo że Minister Skarbu Państwa udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że przedstawienie takiej informacji nie jest możliwe, z uwagi na fakt, iż kalendarz spotkań Ministra nie jest prowadzony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że nie prowadzi kalendarza spotkań, a codziennym narzędziem organizacyjno-porządkowym jest kalendarz elektroniczny prowadzony przez najbliższych współpracowników Ministra o charakterze nieoficjalnym, roboczym i dotyczącym jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. W związku z powyższym, informacje zawarte w kalendarzu elektronicznym prowadzonym przez najbliższych współpracowników Ministra nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wskazano, że z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., nie jest możliwe. Podkreślono przy tym, że Sąd l instancji oddalając skargę Stowarzyszenia [..] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie wniosku o udostępnienie kalendarza Ministra Skarbu Państwa za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., przyznał, że żądany kalendarz stanowi dokumentację wewnętrzną i z tego względu nie podlega on udostępnieniu. Dodatkowo Sąd l instancji przyznał, że skoro "kalendarz spotkań nie był prowadzony, to nie można mówić, że żądana informacja publiczna istnieje i podlegała udostępnieniu" (str. 4 uzasadnienia wyroku). Pomimo tego stwierdzenia i pomimo że w treści odpowiedzi na przedmiotowy wniosek poinformowano wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie nie jest możliwe, Sąd l instancji uwzględnił skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie żądania dotyczącego informacji o odbytych przez Ministra Skarbu Państwa spotkaniach w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu l instancji organ nie udostępnił informacji w tym zakresie, błędnie przyjmując, że wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Jednocześnie jednak w treści uzasadnienia wyroku Sąd l instancji nie odniósł się do treści odpowiedzi Ministra Skarbu Państwa na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji pominął fakt, iż Minister Skarbu Państwa udzielił odpowiedzi na oba zawarte we wniosku żądania.

Minister Skarbu Państwa nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu l instancji, jakoby pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji podnosząc, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiocie obowiązanym do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy podmiot ten znajduje się w posiadaniu takiej informacji. Jednocześnie, zgodnie z przywołanym w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., l OSK 1557/09, w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści.

Minister wskazał także, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd l instancji zarzucił organowi, że ten nie wykazał, że w ogóle nie dysponuje żądaną informacją (str. 5 uzasadnienia), choć jednocześnie w innym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd przyznał, że skoro kalendarz spotkań nie był prowadzony, to nie można mówić, że żądana informacja publiczna istnieje i podlegała udostępnieniu (str. 4 uzasadnienia). W ocenie Ministra poinformowanie wnioskodawcy, że z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie nie jest możliwe było równoznaczne ze stwierdzeniem o braku posiadania przez Ministra wnioskowanych informacji. Zauważono przy tym, że z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzona ewidencja odbytych przez Ministra Skarbu Państwa spotkań, ponowne rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia [..] o udostępnienie informacji o każdym odbytym w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Skarbu Państwa poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce, musiałoby zakończyć się ponownym poinformowaniem wnioskodawcy, że przedstawienie takiego wykazu spotkań Ministra nie jest możliwe.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 maja 2017 r. pełnomocnik Stowarzyszenia [..] cofnął skargę kasacyjną Stowarzyszenia, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – dalej p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych na mocy art. 193 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie może więc rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 cyt. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 czerwca 2008 r., II FSK 575/07, Lex nr 479000; z dnia 27 czerwca 2008 r., II FSK 573/07, Lex 475575; z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1517/10, Lex 741557, z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 959/12, LEX nr 1273837; z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2131/14).

W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dopuszczalne jest cofnięcie skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Skoro cofnięcie skargi kasacyjnej oznacza rezygnację strony z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o jej skargę kasacyjną, to postępowanie takie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..].

Rozpoznaniu podlegała zatem skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa.

Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Skarbu Państwa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności w zakresie żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji o każdym odbytym w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Skarbu Państwa poprzez podanie daty spotkania oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce, mimo iż w treści odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Minister Skarbu Państwa poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, że nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wnioskowanym okresie nie jest możliwe, a w konsekwencji Sąd l instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a.

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i zobowiązującemu organ do rozpoznania wniosku w wyznaczonym terminie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano również z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia powyższych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje w dokonaniu przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych poprzez pominięcie przez Sąd faktu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. i w konsekwencji błędnym przyjęciu stanu bezczynności organu w tym zakresie.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie Sąd nie pominął w stanie faktycznym sprawy faktu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawartej w piśmie organu z dnia 1 stycznia 2014 r., o czym świadczy drugi i trzeci akapit uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których przytoczono odpowiedź organu na wniosek z dnia 1 lipca 2014 r.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wskazał na przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. upatrując naruszenia tego przepisu w jego niewłaściwym niezastosowaniu, co doprowadziło do nałożenia na organ obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Skarbu Państwa w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w sytuacji, gdy przedstawienie takiej informacji nie jest możliwe z uwagi na fakt, że kalendarz spotkań Ministra nie jest prowadzony.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

W sytuacji, w której organ skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przez ten Sąd przepisów ani też w sposób skuteczny nie podważa ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny przyjęte przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 1 lipca 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań Ministra oraz udostępnienia informacji o każdym odbytym – w okresie wskazanym we wniosku - spotkaniu Ministra, przy czym Sąd wyraźnie odróżnił żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra od żądania informacji o odbytych spotkaniach kwalifikując pierwsze z nich jako żądanie niedotyczące informacji publicznej, a dopuszczając taki charakter, gdy chodzi o przedmiot drugiego żądania. Znajdujące się na stronie 4 uzasadnienia wyroku stwierdzenie, zgodnie z którym "Skoro zatem kalendarz spotkań nie był prowadzony, to nie można mówić, że żądana informacja publiczna istnieje i podlegała udostępnieniu" odnosiło się do pierwszego z żądań Stowarzyszenia zawartych we wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. W stosunku do drugiego z żądań Sąd wskazał, że "wniosek Stowarzyszenia zawierał również żądanie udostępnienia informacji o odbytych w określonym w nim okresie spotkaniach Ministra Skarbu Państwa, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce. W tej kwestii Sąd doszedł do przekonania, że tak sformułowane żądanie może dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że we wskazanym okresie Minister odbył spotkania związane z wykonywaniem obowiązków służbowych, które posiadały np. przymiot oficjalności". Jednocześnie Sąd podkreślił, że "na uwzględnienie zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra Skarbu Państwa spotkań w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej, przy czym nie wykazał, że w ogóle taką informacją nie dysponuje. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w tym zakresie". Organ skarżący kasacyjnie nie podważył powyższego stanowiska Sądu I instancji, a przynajmniej nie uprawdopodobnił, że nie jest w posiadaniu informacji o odbytych przez Ministra spotkaniach w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. błędnie utożsamiając informację o tych spotkaniach z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań Ministra. Nie ma racjonalnych podstaw do przyjęcia, że Minister nie ma informacji o tym, z kim spotykał się w minionym – wskazanym we wniosku – okresie. Wobec powyższego organ skarżący kasacyjnie nie przedstawił okoliczności dających podstawę do przyjęcia, że w sprawie miał zastosowanie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji", co oznacza, że również zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, w której obydwie strony skarżące kasacyjnie domagały się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przy czym Stowarzyszenie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną organu i cofnęło swoją skargę kasacyjną dopiero na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r.