Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2973/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3§ 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w W. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy 1. stwierdza, że zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej § 2, § 4, § 5; 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. odrzuca skargę w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 16 lutego 2011 r. nr [...]; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej S. Sp. z o. o. w W. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, ustalił zasady dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...] w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane zarządzenie wniosła S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz 93 ust. 1 i 2 Konstytucji

- art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji

- art. 233 Kodeksu cywilnego.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka wyjaśniła, wykazując swój interes prawny do złożenia skargi, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. S. [...], której właścicielem jest Miasto [...]. W toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego na terenie wskazanej nieruchomości skarżąca została zmuszona do zawarcia umowy zmieniającej treść użytkowania wieczystego w zakresie określającym przeznaczenie gruntu oddanego w użytkowanie. Organ prowadzący postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę odmówił bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu doprowadzenia przez użytkownika wieczystego do zmiany przeznaczenia nieruchomości oddanej w użytkowanie tak, aby było ono zgodne z zamierzeniem inwestycyjnym. W związku z przedstawioną sytuacją użytkownik wieczysty w dniu 27 stycznia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę zagospodarowania i użytkowania nieruchomości. Umowa zmiany treści prawa użytkowania wieczystego zawarta została w formie aktu notarialnego w dniu 4 sierpnia 2011 r. Skarżąca spółka wskazała, że nawet w sytuacji gdyby uznać, że zaskarżone Zarządzenie wydane zostało w sposób właściwy, a wskazywane wyżej naruszenia prawa nie miały miejsca, to treść w nim zawarta godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co stanowi uzasadnienie dla wyłączenia skarżonego aktu z obrotu prawnego. Bezsprzecznym jest fakt, że w związku z treścią zaskarżonego Zarządzenia użytkownik wieczysty chcący dokonać zmiany umowy użytkowania wieczystego zobowiązany jest do dokonania na rzecz gminy opłaty. W ocenie skarżącej spółki stanowi to ingerencję w sferę wolności użytkownika wieczystego, niezależnie od faktu, czy jest to osoba fizyczna czy prawna. Czynności zarządu nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne gminy są działaniami podejmowanymi przez gminę w ramach administracji publicznej. Sprawa zmiany przeznaczenia nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie może być więc rozpatrywana jako sprawa cywilnoprawna. W szczególności, zdaniem skarżącej, oznacza to niemożliwość powołania się przez gminę na zasadę swobody umów jako uzasadnienia podejmowanych przez nią działań. Miasto działa w tym zakresie w sferze swojego imperium, a tak wydane zarządzenie nie pozwala użytkownikom wieczystym na jakiekolwiek negocjacje określonej stawki. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Zdaniem skarżącej działania podejmowane przez gminę w przedmiotowej sprawie nie mają na celu ochrony interesu publicznego ani żadnego innego celu nadrzędnego. W odczuciu skarżącej jedynym celem przyświecającym gminie przy ustanowieniu skarżonej regulacji jest chęć zysku. Twierdzenie takie uzasadnione jest postępowaniem gminy - wydaniem przez Prezydenta [...] Zarządzenia niemal natychmiast po stwierdzeniu przez Sąd niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta, regulującego tę samą materię w ten sam sposób co unieważniona uchwała, pomimo potwierdzenia przez Sąd bezprawności rozwiązań w niej zawartych - ustanowienia względem użytkowników wieczystych chcących dokonać zmiany umowy istotnych ciężarów (biorąc pod uwagę ceny nieruchomości na rynku warszawskim, wynikająca z Zarządzenia opłata częstokroć przekraczać będzie kwotę kilku jeśli nie kilkunastu milionów złotych) bez jasnego i konkretnego umocowania ustawowego. Działania Miasta stoją w jawnej sprzeczności z art. 6 kpa i oznaczają naruszenie tak zasady praworządności, jak i podstawowego zaufania obywatela do państwa. Skarżone Zarządzenie jest przejawem takiego niezgodnego z prawem postępowania, w związku z czym, zdaniem skarżącej, zasługuje na uchylenie.

Skarżąca spółka podkreśliła, że zgodnie z treścią § 3 lit. b zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zawarcie takiej umowy było możliwe pod warunkiem dokonania przez Spółkę na rzecz Miasta wpłaty kwoty odpowiadającej 12,5% wartości różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a aktualną wartością tej nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przy czym kwota ta nie mogła być niższa niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości. Spółka spełniła ten warunek wykonując na rzecz Miasta w dniu 25 lipca 2011 r. przelew na kwotę [...] (słownie: [...]) złotych. W przypadku uznania nieważności skarżonego zarządzenia Spółka uzyska podstawę do domagania się zwrotu opłaty pobranej przez Miasto tytułem zmiany umowy użytkowania wieczystego oraz innych poniesionych w związku z powyższym kosztów (sporządzenia operatów szacunkowych wartości nieruchomości, kosztów zawarcia aktu notarialnego i innych) jako świadczenia nienależnego bądź ew. bezpodstawnego wzbogacenia. W związku z powyższym interes faktyczny i prawny skarżącej spółki w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należy uznać za bezsporny.

Równocześnie skarżąca spółka uznała, że podstawę do zaskarżenia wskazanego zarządzenia w procedurze sądowo-administracyjnej stanowi fakt, że wydane ono zostało w sprawie z zakresu administracji publicznej. Reguluje ono zasady gospodarowania mieniem gminnym, w związku z czym podlega kognicji sądu administracyjnego. Na potwierdzenie zasadności tego stanowiska skarżąca przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14 zapadłe w analogicznej sprawie.

Skarżąca spółka podkreśliła, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej oraz reguluje prawa i obowiązki osób fizycznych i prawnych, których nie łączy żaden stosunek wewnętrzny z organem, który wydał kwestionowany akt. Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 2 Konstytucji legalność aktu prawa wewnętrznie obowiązującego zależy od istnienia stosownej podstawy prawnej. Zasadą jest, że kompetencji prawotwórczej nie można domniemywać. Upoważnienie do wydania aktu prawa wewnętrznego powinno wskazywać upoważniony organ, określać formę aktu oraz wyraźnie określać sprawy przekazane do uregulowania. Żaden z przepisów wskazanych w skarżonym zarządzeniu nie stanowi natomiast podstawy do jego wydania. Z przepisów wskazanych jako podstawa do wydania zarządzenia w ocenie skarżącej spółki wynika jedynie ogólna kompetencja Prezydenta Miasta do wydawania zarządzeń w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Uprawnienie to jest oczywiste i nie budzi wątpliwości. Normy zawarte w skarżonym akcie wykraczają jednak poza kompetencję organu, który go ustanowił. Zarządzenie nie spełnia formalnego wymagania istnienia organizacyjnej nadrzędności organu wobec podporządkowanych adresatów aktu.

Skarżąca spółka podkreśliła, że materię, której dotyczy skarżone zarządzenie Miasto próbowało pierwotnie uregulować uchwałą Rady Miasta (uchwała z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]). Uchwała ta została jednak unieważniona prawomocnym orzeczeniem sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1563/10). Zarządzenie w ogromnej mierze stanowi dosłowne powtórzenie zapisów wskazanej uchwały. O ile jednak uchwała Rady Miasta może, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2, stanowić źródło praw i obowiązków dla podmiotów niepowiązanych organizacyjnie (pełnić funkcję aktu prawa miejscowego), o tyle w przypadku zarządzenia funkcja taka jest niedopuszczalna. Skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że w przypadku organów gminy wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają tym podmiotom w określonych w tych aktach sytuacjach uprawnienia. Skarżone zarządzenie spełnia te kryteria. Nie ma przy tym znaczenia, że "formalnie" kierowane jest ono do jednostek podległych Prezydentowi [...], skoro w praktyce rozstrzyga o sytuacji podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z tym organem. W ocenie skarżącej zaskarżone zarządzenie jest niewątpliwie aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ze względu na charakter zawartych w nim norm - również aktem prawa miejscowego. O charakterze zarządzenia przesądza treść aktu, a nie formalne określenie jego przedmiotu przez organ. Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, które nie umocowywało organu wykonawczego Miasta do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej.

Równocześnie skarżąca spółka odnosząc się do poszczególnych zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanęła na stanowisku, że w żadnym punkcie ustawy nie ma mowy o uprawnieniu do domagania się od użytkownika wieczystego dodatkowej zapłaty za zmianę sposobu użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, pomimo że ustawa szczegółowo odnosi się do tej materii (reguluje wzrost opłaty rocznej w przypadku zmiany sposobu użytkowania oraz sankcje związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania). Również inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie dają jasnej i konkretnej podstawy do ustanowienia obowiązku ujętego w zaskarżonym zarządzeniu.

Podsumowując skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że w obowiązującym systemie prawa zarządzenia mogą być wydawane jedynie na podstawie ustawy. Kompetencji prawotwórczej nie można domniemywać. Organ wydający skarżone zarządzenie nie dopełnił w sposób dostateczny obowiązku wykazania podstaw prawnych dla jego wydania. Stanowi to istotne naruszenie przepisów prawa i zasad stanowienia prawa, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że obowiązki nakładane (choćby pośrednio) na użytkowników wieczystych nie wynikają w sposób jasny ani nawet dorozumiany z ustaw szczegółowo regulujących materię zmiany umowy użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że obecnie w odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia toczy się postępowanie sądowe w wyniku złożonej skargi przez Spółkę W. Sp. z o.o. S.K.A. W sprawie tej w dniu 1 lipca 2014 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, od którego wniesiona została skarga kasacyjna, która na dzień udzielania odpowiedzi nie była jeszcze rozpatrzona.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zaskarżone zarządzenie odmiennie od uchwały Rady [...] nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze instrukcyjnym. Określa ono warunki na jakich [...] jako właściciel nieruchomości może przystąpić do zawarcia aktu notarialnego zmieniającego umowę użytkowania wieczystego w zakresie przeznaczenia nieruchomości. Organ podkreślił, że zarządzenie nie reguluje materii uregulowanej już w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten odnosi się do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej związanej ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. Zmiana tej stawki nie powoduje zmiany postanowień umowy użytkowania wieczystego. Dlatego też konieczne było podpisanie zarządzenia z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem organu żaden przepis prawa nie reguluje kwestii zmiany umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowani nieruchomości. Jednocześnie w przepisach nie ma zakazu wprowadzania tego rodzaju zmian do umów użytkowania wieczystego, w związku z tym należy je dopuścić z uwagi na swobodę zawierania umów.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniu 25 sierpnia 2014 r. udzielił odpowiedzi na złożone przez skarżącą spółkę w dniu 24 lipca 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki poparł w całości złożoną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kwestia dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r. Wyjaśnić należy, że sprawa o sygn. akt I OSK 468/14 zapadła przy niemal identycznym stanie faktycznym a jej przedmiotem rozpatrywania była skarga na to samo zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., będące również przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w ocenie Sądu orzekającego ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu jest wiążąca również w niniejszej sprawie. W postanowieniu tym natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że "skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a właściwy do jej rozpoznania jest sąd administracyjny". Sąd wyjaśnił także, że "konstatacji tej nie neguje w żaden sposób to, że – istotnie – sama zmiana umowy użytkowania wieczystego między prawnie równorzędnymi podmiotami jest sprawą cywilnoprawną. Czym innym jest jednak zmiana konkretnej umowy użytkowania wieczystego między indywidualnie oznaczonymi stronami, a czym innym akt – jak niniejsze zarządzenie – określający zasady dokonywania zmian umów wieczystego użytkowania w ogólności, wydany jednostronnie przez Prezydenta [...]. Ten drugi stanowi bowiem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli jednak zawiera on normy generalne i abstrakcyjne bezpośrednio (a nie li tylko pośrednio) określające prawa i obowiązki jednostek niepodporządkowanych służbowo czy organizacyjnie podmiotowi ów akt wydającemu, a przy tym reguluje materię lokalną na wyznaczonym terytorium jednostki samorządu terytorialnego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 70-79), wówczas może być kwalifikowany jako materialnie – choćby wadliwy – akt prawa miejscowego, a zatem podlegać zaskarżeniu z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a." Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "analizowane Zarządzenie zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego (§ 2 - § 6), przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta, lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom Miasta – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Należy spostrzec, że mienie to należy do wspólnoty samorządowej i ma charakter publiczny - a nie prywatny Miasta [...] - a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego - takoż stanowi administrację publiczną."

Przed przejściem do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić należy, że podstawę jej wniesienia do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594, ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub za-rządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie było zatem uprzednie wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz wykazanie posiadania interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że złożenie skargi w przedmiotowej sprawie poprzedziło skierowanie do Prezydenta [...] stosownego wezwania z dnia 24 lipca 2014 r. Wyjaśnić należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia może być złożone w każdym czasie, musi ono jednak być bezskuteczne. W tym przypadku wezwanie skarżącej spółki z dnia 24 lipca 2014 r. spotkało się z odmową jego uwzględnienia przez organ, o czym świadczy pisemna odpowiedź Prezydenta [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r.

Ponadto w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd był zobligowany zbadać, czy został zachowany kolejny warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy, tj. kwestię, czy zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 277/08, LEX nr 490092, z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 263/09, LEX nr 563546, z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/10, z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt l OSK 194/10, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Dla stwierdzenia zatem dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny. Innymi słowy, w dacie złożenia skargi musi istnieć związek między sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym zarządzeniem (postanowieniem zarządzenia) powodujący ograniczenie lub pozbawienie go konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków.

Taki związek, w ocenie Sądu, skarżąca spółka wykazała w oparciu o art. 233 Kodeksu cywilnego, w stosunku do zapisów zakwestionowanego zarządzenia oznaczonych jako § 2, § 4 i § 5. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] na podstawie aktu notarialnego zawierającego umowę użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...]. Umowa ta została zmieniona aktem notarialnych z dnia [...] sierpnia 2011 r., Rep. A nr [...], którego zawarcie poprzedzone zostało podpisaniem przez skarżącą spółkę oraz Miasto [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Protokółu uzgodnień nr [...]. Jak wynika z treści tych dokumentów, oba one zostały oparte na treści kwestionowanego Zarządzenia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5. W tym zatem zakresie jako dotyczącym praw i obowiązków skarżącej spółki Sąd uznał istnienie jej interesu prawnego.

W kwestii istnienia interesu prawnego użytkownika wieczystego w analogicznej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2698/14 stanął na stanowisku, że "Prawo wieczystego użytkowania zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią tzw. Prawa rzeczowego ograniczonego. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w wypadkach nienormowanych w art. 232-243 kc oraz w umowie o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności. Wobec tak ukształtowanej w polskim systemie prawnym pozycji użytkownika wieczystego nie sposób odmówić posiadania interesu prawnego W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w K.. Interes prawny spółki został naruszony przez zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 16 lutego 2011 r., bowiem uzależnia korzystanie z przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego od uiszczenia kwoty, o której stanowi § 3 pkt. 3 lit. b tego zarządzenia, mimo ochrony przewidzianej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.1 Konstytucji."

Oznacza to, że w pozostałym zakresie (§ 1, § 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c, § 6-8 zaskarżonego zarządzenia) Sąd, po dokonaniu szczegółowej analizy zebranych w sprawie dokumentów, doszedł do wniosku, że nie naruszają one interesu prawnego skarżącej spółki, ponieważ nie stanowiły podstawy do zmiany umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...], a ich treść nie dotyczyła praw lub obowiązków skarżącej spółki. Paragraf 1 kwestionowanego zarządzenia określa jedynie jego przedmiot. Paragraf 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c odnosi się do użytkowników wieczystych wyłonionym w innym trybie niż w przypadku przedmiotowej nieruchomości. Paragraf 6 zarządzenia dotyczy okoliczności, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły (niespełnione dodatkowe świadczenia niepieniężne). Natomiast § 7 i § 8 nie odnoszą się bezpośrednio do praw i obowiązków użytkowników wieczystych. W tej sytuacji Sąd, po zbadaniu istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tych przepisów zarządzenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w pkt 4 wydanego wyroku w tej części oddalił skargę Spółki.

Stwierdzając natomiast na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 i 4, w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w pkt 1 wydanego wyroku, że § 2, § 4 oraz § 5 zaskarżonego zarządzenia wydane zostały z naruszeniem prawa, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1234/14, wydane w analogicznej sprawie i dotyczące (wskutek ograniczenia zakresu złożonej skargi) § 3 pkt 3 lit. b zaskarżonego zarządzenia, zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od tego wyroku sądu I instancji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że § 3 pkt 3 lit. b zaskarżonego zarządzenia zawiera analogiczną regulację jak § 4 pkt 3 tego zarządzenia.

Zgodnie z zapisem zawartym w § 2, § 4 i § 5 zarządzenia, zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty:

1 – wywiązuje się ze zobowiązań finansowych w stosunku do [...],

2 – w umowie notarialnej zmiany umowy użytkowania wieczystego zobowiąże się do pokrycia w całości wszelkich roszczeń jakichkolwiek osób trzecich związanych ze zmianą,

3 – zobowiąże się pokryć wszelkie koszty związane ze zmianą umowy użytkowania wieczystego,

4 – spełni dodatkowe świadczenia pieniężne i niepieniężne zawarte w umowie użytkowania wieczystego, jeżeli świadczenia takie w umowie użytkowania wieczystego występują,

5 – nie jest w stanie upadłości lub likwidacji.

Zmiana umowy użytkowania wieczystego może dotyczyć całej nieruchomości lub jej części.

Zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej w drodze przetargu (...) może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków (§ 4 zarządzenia):

1 – zgodności sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste przedstawionego we wniosku użytkownika wieczystego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z uzyskaniem pozytywnej opinii właściwej jednostki Urzędu [...] d/s zagospodarowania przestrzennego co do ustalenia możliwości zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie przeznaczenia, sposobu i terminów użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, w zgodzie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...],

2 – Uzyskania pozytywnych opinii odpowiednich komisji Rady Miasta [...],

3 – Wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz [...] kwoty odpowiadającej 12,5% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Kwota ta nie może być jednak mniejsza niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania,

4 – Wpłaty (przed zmianą umowy użytkowania wieczystego) przez użytkownika wieczystego na rzecz [...] zwaloryzowanej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy najwyższą ceną zaoferowaną w przetargu w ofercie, która nie została odrzucona z powodów formalnych, a kwotą w ofercie wybraną.

Zmiana umowy użytkowania wieczystego nieruchomości w przypadkach innych niż określone powyżej, może nastąpić przy łącznym spełnieniu warunków określonych w § 4 pkt 1-3 (§ 5 zarządzenia).

Analiza przywołanych zapisu zarządzenia prowadzi do wniosku, że nakładają one na użytkownika wieczystego liczne wymienione w nich obowiązki (w tym wpłaty jednorazowej opłaty), które są koniecznym warunkiem przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do tego czy Prezydent [...] był uprawniony do nałożenia na użytkownika wieczystego powołanych obowiązków w drodze zarządzenia. W ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do takiego działania, co skutkować musi stwierdzeniem niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej § 2, § 4 oraz § 5, w oparciu o art. 101 ust. 1 i 4 w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Jak szczegółowo wyjaśnił już to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1234/14 w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej podejmowania aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania.

W ocenie Sądu orzekającego, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do nałożenia przez Prezydenta [...] na skarżącą spółkę, w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, obowiązków wynikających z § 2, § 4 oraz § 5 zarządzenia, a w szczególności wpłaty jednorazowej opłaty, jako warunku przystąpienia przez Miasto do czynności zmierzających do zmiany umowy użytkowania wieczystego. Nie sposób bowiem doszukać się istnienia podstawy prawnej do uregulowania takich obowiązków w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Umowa użytkowania wieczystego jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Warunki, na jakich może dojść do zmiany treści takiej umowy, w tym zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste określane mogą być wyłącznie w drodze porozumienia stron, na zasadach swobody umów. W ocenie Sądu zasada ta dotyczy również ustalania ewentualnego wynagrodzenia dla Miasta jako właściciela nieruchomości za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu realizacja przez Miasto [...] uprawnień właścicielskich w przedmiotowej sprawie powinna następować w formach właściwych dla tego rodzaju stosunków, tj. stosunków cywilnoprawnych, a nie w formach właściwych dla stosunków administracyjnoprawnych, tj. w drodze aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Prezydent [...] wskazał jako podstawy prawne kwestionowanego zapisu zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś art. 11a ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie należy przez to rozumieć także prezydenta miasta. Stosownie zaś do art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. W ocenie Sądu z żadnej z powołanych wyżej norm prawnych nie wynika dla Prezydenta [...] kompetencja do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, tj. ustalania zasad zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...] w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, drogą aktu podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 94 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 94 przewidziano, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z przywołanych przepisów wynika, że przypadku, gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, ale upłynął jeden rok od dnia jego podjęcia, a jednocześnie akt organu gminy nie należy do aktów prawa miejscowego, to Sąd może orzec wyłącznie o niezgodności zapisu tego aktu z prawem. Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte w dniu [...] lutego 2011 r., zatem upłynął już jeden rok od dnia jego podjęcia.

Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, kwestionowane zarządzenie ustalające warunki, na jakich dochodzi do zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Miasta, w tym warunek wpłaty jednorazowej opłaty przed przystąpieniem do zmiany umowy, nie mieści się w żadnej z kategorii aktów prawa miejscowego. Zatem zarządzenie to uznać należy za akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 powołanej ustawy, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do oceny możliwości zaskarżenia przez spółkę § 3 pkt 3 lit. b zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Sąd orzekający uznał, że w tym zakresie złożona skarga jest niedopuszczalna. Wynika to z faktu, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi W. Sp. z o.o. S.K.A. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...], stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. b. Skarga kasacyjna Miasta [...] od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2698/14. Oznacza to, że wyrok sądu I instancji jest prawomocny i tym samym w obecnym postępowaniu sąd nie może ponownie w tym zakresie orzekać.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji. W punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 i 4 i w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.).