Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1995/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 133 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1, art. 141 par. 1, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1020/12 w sprawie ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Wojewoda Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi C. B. i E. B. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Bielska – Białej, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów – K. R., S. K., R. K. i M. D., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ulicy Z. w B.. Z kolei decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. E. i C. B. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Bielsko - Biała dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla wymienionej powyżej inwestycji.

Decyzją r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Bielsko – Biała odmówił uchylenia wskazanej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda Śląski decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Bielsko – Biała, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148, art. 149 i art. 150 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. kolejny raz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.

Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania E. i C. B., decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie odwołania złożone w sprawie przez G. K. z dnia [...] maja 2010 r. oraz M. B. (B.) z dnia [...] maja 2010 r. zostały uznane przez Wojewodę Śląskiego za wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazane postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydentowi Miasta Bielsko- Biała.

Postanowieniami z dnia [...] i [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Bielsko – Biała na wniosek M. B. i G. K. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. połączono postępowania z wniosków E. i C. B. oraz M. B. i G. K.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała kolejny raz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że E. i C. B., jako właściciele działki nr [...] oraz M. B. i G. K. jako właściciele mieszkań przy ulicy Z. [...], nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaną w dniu [...] lutego 2009 r. decyzją o pozwoleniu na budowę budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] w B. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących inwestycja, będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oddziałuje negatywnie na ich nieruchomości. Dokonując dokładnej analizy zarzutów zgłoszonych przez E. i C. B. organ stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie budowanym nie znajdowały się czerpnie ani wyrzutnie powietrza. Zgodnie z analizą przesłaniania przedstawioną przez inwestora, budynek objęty decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nie przesłania budynku E. i C. B. (spełnienie warunku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie powoduje brak zastosowania § 13 ust. 3 tego rozporządzenia). Nie został naruszony § 60 tego rozporządzenia, gdyż przedłożona przez inwestora analiza nasłonecznienia wykazuje, że pomieszczenia w budynku jednorodzinnym należącym do małżonków B. mają zapewniony wymagany czas nasłonecznienia (w godzinach od 7 do 17 w dniach 21 marca i 21 września). Przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie uzgodniony przez właściwego dysponenta sieci elektrycznej E. SA oraz opracowany na mapie zasadniczej opatrzonej wymaganą klauzulą. Na dzień wydania decyzji wznowieniowej inwestor uzyskał wszelkie wymagane dokumenty uprawniające do przebudowy przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku nr [...] przebiegającego przez budynek sklepu, w sposób, który nie koliduje z inwestycją. Kwestia zagrożenia zalania budynku wnioskujących E. i C. B. przez wody opadowe, czy też kwestia zanieczyszczenia ich nieruchomości substancjami ropopochodnymi wykracza poza zakres decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., która dotyczyła wyłączenie budowy budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] w B. i nie obejmowała przyłączy oraz instalacji gazowej. W zakresie odprowadzania wód opadowych inwestor przedstawił operat wodnoprawny, w którym przewidziano dwie, w miejsce jednej przewidzianej w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 2009r., studnie chłonne. Zamiana ta nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego wnioskujących.

Rozpatrując wniesione przez E. i C. B. odwołanie, Wojewoda Śląski, decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedstawione w sprawie dokumenty oraz ich analiza wykazały brak niedozwolonego zacieniania i przesłaniania. Ustalono, że czas nasłonecznienia tak dla budynku na działce nr [...] jak i pomieszczeń mieszkań nr [...] i nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy Z. jest zgodny z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach. Nie został także potwierdzony zarzut zacieniania. Z kolei na podstawie przygotowanego przez inwestora operatu wodnoprawnego ustalono, że parametry filtracyjne gruntu umożliwiają skuteczne rozsączenie wód opadowych. Odprowadzenie wód opadowych z działki przeznaczonej do zainwestowania przewidziano przez dwie studnie chłonne usytuowane w odległości [...] m od południowo- zachodniego narożnika działki nr [...]. Wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji oraz problemu zacieniania pozwoliło na stwierdzenie, że nie potwierdzono występowania innej przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 czy art. 145a K.p.a.

Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone przez E. i C. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który rozpatrując sprawę, wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 111/11 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielsko – Biała. W uzasadnieniu Sąd, odwołując się do przepisów (art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) oraz uwzględniając gabaryty i położenie planowanej inwestycji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Sąd uznał, że inwestycja ta wpływa na sąsiadujące z nią budynki, mogąc oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie. Z tego też względu właściciele nieruchomości sąsiadującej mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uczestniczyć, jako strona postępowania w celu zapoznania się z materiałem dowodowym, czy ewentualnego zgłaszania własnych uwagi i zastrzeżeń. W ocenie Sądu nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich, dążąc do ograniczenia stron postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nawet, jeśli oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki, na której jest realizowana, to właściciele nieruchomości sąsiedniej mają prawo zapoznania się materiałem dowodowym, w szczególności z ustaleniami i warunkami projektu budowlanego, a to prawo mogą realizować tylko, jako strona postępowania. Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a w konsekwencji naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 tego Kodeksu, czyli prowadzenia postępowania bez udziału uprawnionych osób.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta Bielska- Biała, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 oraz art. 150 K.p.a., w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego: sklep spożywczo-przemysłowy, biura, mieszkanie z instalacjami wewnętrznymi przy ulicy Z. w B. obręb W.

W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania w sprawie, organ stwierdził, że zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie pozostaje ustalenie, czy E. i C. B., jako właścicielom działki nr [...] oraz M. B. i G. K. jak właścicielom mieszkań nr [...] i nr [...] przy ulicy Z. [...] przysługuje charakter strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zgłoszonych w sprawie zarzutów organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie, że przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje negatywnie ani na działkę, ani na mieszkania wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ analizując zarzuty E. i C. B. stwierdził, iż nie został naruszony przepis § 152 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał zastosowania wentylacji mechanicznej. Nie stwierdzono naruszenia § 13 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, bowiem wykonana w sprawie analiza przesłaniania wykazała, że budynek objęty decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nie przesłania budynku należącego do wnioskujących B. Nie stwierdzono także naruszenia § 60 tego rozporządzenia, gdyż zgodnie z przedstawioną przez inwestora analizą nasłonecznienia, pomieszczenia budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] mają zapewniony czas nasłonecznienia w godzinach od 7:00 do 17:00 w dniach 21 marca i 21 września. Nie został także uznany za zasadny zarzut przygotowania projektu zagospodarowania terenu na źle zaktualizowanej mapie zasadniczej poprzez brak wyrysowania przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku nr [...] przebiegającego przez budowany budynek sklepu, które w dniu [...] października 2009 r. znajdowało się na wysokości [...] m nad deskowanym i zbrojonym stropem parteru, rażąco naruszając warunki BHP na budowie u bezpieczeństwo pracującym tam robotników. Organ podniósł, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania został uzgodniony pozytywnie przez dysponenta sieci elektrycznej (E. S.A.). Na dzień wydawania decyzji inwestor uzyskał wszelkie wymagane prawem dokumenty uprawniające do przebudowy tego przyłącza w sposób, który nie koliduje z inwestycją oraz posiada uzgodnienie planu zagospodarowania terenu uwzględniające przebudowę przyłącza z dysponentem sieci, to jest z E. SA.

Nadto organ wyjaśnił, że pomimo stwierdzenia, iż budynek sklepu został podniesiony o ok. [...] cm w stosunku do zatwierdzonego projektu, co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, to badanie zgodności wykonania inwestycji z tym projektem pozostaje w gestii organu nadzoru, a tym samym zarzut ten nie może być uznany, jako naruszenie prawa uprawniające do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jako strona E. i C. B. Dodatkowo organ wyjaśnił, że także żądanie przedstawienia w sprawie operatu wodnoprawnego na okoliczność zalewania wodami opadowymi z sąsiedniej posesji, nieruchomości należącej do odwołujących się, nie zmienia sytuacji w sprawie. Wprawdzie, wobec nakazu Wojewody wyrażonego w decyzji z dnia [...] lica 2010 r., organ zobowiązał inwestora do przedłożenia operatu wodnoprawnego, z którego wynika, że przewiduje on dwie studnie chłonne, podczas gdy w przedłożonym i zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano tylko jedną taką studnię, ale w ocenie organu fakt ten nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego C. i E. B. Wielkość studni i jej parametry miały być przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Uwzględniając zwiększone opady oraz bacząc na interes prawny sąsiadów inwestor przewidział dwie studnie zamiast jednej. Nie narusza to jednak interesu prawnego wnioskodawców. Organ zwrócił przy tym uwagę, że pozwolenie na budowę w zakresie oprowadzania wód deszczowych ograniczyło się jedynie do wskazania, że w tym zakresie inwestor powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też w tym zakresie, gdy inwestor wskaże odprowadzanie wód deszczowych do dwóch studni chłonnych, czyli inaczej niż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, dopuszcza się możliwość sporządzenia aneksu do projektu, który będzie obejmował projekt zagospodarowania terenu w części dotyczącej studni chłonnych. Dodatkowo organ wskazał, iż przepisy nie wskazują, na jakim etapie procesu budowlanego ma być uzyskane pozwolenie wodnoprawne.

Organ nie stwierdził także naruszenia powołanego przez odwołujących się § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wobec ustalenia, że powierzchnia przewidzianego parkingu jest znaczenie mniejsza niż przewidziana wymienionym przepisem.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zgłoszonych przez M. B.i G. K., organ wskazał, że w wyniku analizy przygotowanej w sprawie opinii, mieszkania nr [...] i nr [...] przy ulicy Z. [...] nie są zacieniane. Czas nasłonecznienia w dniach 21 marca i 21 września został zapewniony w godzinach od 7:00 do 14:30, czyli więcej niż 3 godziny przewidziane i wymagane przepisami. Z kolei widok z okna nie jest prawnie chronionym interesem, a ewentualne odstępstwa od zapewnień inwestora w chwili sprzedaży mieszkań mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego.

Podsumowując organ stwierdził, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie oddziałuje negatywnie na działkę nr [...] stanowiącą własność E. i C. B. oraz na mieszkania nr [...] i nr [...] stanowiące własność G. K. i M. B. Z uwagi jednak na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11 nakazał zapewnić udział w postępowaniu wszystkim właścicielom działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania obiektu, w tym skarżącym E. i C. B., nie wskazując przy tym przepisu prawnego prawa materialnego, który nadawałby im status strony postępowania, jedynie powołując się na subiektywny punkt widzenia naruszenia przepisów prawnych, które de facto nie nastąpiło, stwierdzono zaistnienie podstawy do uchylenia decyzji wynikający z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. pozbawienie udziału E. i C. B., jako właścicieli działki [...] oraz G. K. i M. B. jako właścicieli mieszkań nr [...] i nr [...] przy ulicy Z..

Jednocześnie, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kodeksu, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Mając na uwadze treść art. 146 § 2 Kodeksu, organ prowadzący postępowanie wykazał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa materialnego, czyli bez względu na zakres stron postępowania zapadłaby taka sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę wymienionej inwestycji.

W ocenie organu skierowany przez E. i C. B. wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielsko- Biała o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na prowadzone przez Prezydenta postępowanie w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie prawidłowości jej realizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i C. B. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie zgodności prowadzenia prac budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania oraz nałożenie na inwestorów obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadniając odwołanie stwierdzili, że nie można zgodzić się z tym, iż jedynym uchybieniem decyzji pozwalającej na budowę jest nie udostępnienie odwołującym możliwości uczestniczenia w postępowaniu i zapoznania się z aktami sprawy. Sam organ bowiem potwierdził, że zgodnie z operatem wodnoprawnym konieczna okazała się zamiana projektu zagospodarowania poprzez wykonanie dodatkowej studni chłonnej. Podtrzymali także zarzut naruszenia § 13 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Także usytuowanie przedmiotowego budynku odbiega od projektu, co sprawia, że automatycznie cały budynek będzie wyższy niż w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zatwierdzającej projekt. Wskazując na dysproporcję w zabudowie ich działki nr [...] oraz inwestycji na działce nr [...] podkreślili, że obowiązkiem orzekającego organu było dokładne, wnikliwe i szczegółowe zbadanie zatwierdzonego projektu pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę. Dodali, że wobec niepowiadomienia ich o zamiarze wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakiekolwiek działania mogli podjąć dopiero w momencie rozpoczęcia inwestycji.

Odwołujący się przyznali, że badanie zgodności wykonania inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym leży w kompetencji organów nadzoru, tym niemniej organ który wydał pozwolenie na budowę i ma informacje, że budowa jest realizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem powinien tym bardziej mieć na uwadze słuszny interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości i współdziałając z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w trybie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podjąć działania mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W ich ocenie niezbędne jest w sprawie sporządzenie zamiennego projektu budowlanego i dokonanie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, także z uwagi na inne odstępstwa, m.in. usytuowania okien w połaci dachowej od strony ich nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11 stwierdził, że uwzględniając jego wskazania organ pierwszej instancji uznając, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei obligowało do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w § 2 Kodeksu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony postępowania uznając, że są nimi inwestorzy oraz E. i C. B. oraz M. B.i G. K.. Organ pierwszej instancji przeprowadził gruntowną analizę projektu budowlanego w kontekście zarzutów podniesionych przez wnioskujących o wznowienie postępowania, a dotyczących zacieniania, przesłaniania, odprowadzania wód opadowych i rodzaju wentylacji i po jej dokonaniu orzekł, że jego własna decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa (z uwagi na brak udziału stron postępowania), niemniej jej uchylenie nie jest zasadne, bo w wyniku wznowienia zapadłaby taka sama decyzja. Uzasadniając organ ten podkreślił, że interes prawny wnioskujących nie został naruszony oraz ich udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta zgodna jest z opinią Sądu i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach. Dodał, że przedstawiona w sprawie analiza nasłonecznienia oraz operat wodnoprawny wykazały, że nie zostały naruszone w tym zakresie obowiązujące przepisy. Podkreślił, że podnoszone w postępowaniu zarzuty podniesienia posadzki, budowa dodatkowej studni chłonnej, wykonanie okien w połaci dachu dotyczą nieprawidłowości w realizowanej budowie i ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy kierować do organów nadzoru budowlanego.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie ograniczając się jedynie do przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przeprowadził badanie i nie stwierdził innej przesłanki wymienionej w tym przepisie. Organ dostrzegł wprawdzie, iż toczy się obecnie postępowanie wznowieniowe wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ale nie zostało ono jeszcze zakończone. Pomimo uchylenia poprzednich decyzji w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 573/11, decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia nadal pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Podsumowując, organ drugiej instancji stwierdził, że pomimo postępowania obarczonego wadą, wobec braku w nim udziału wnioskujących o wznowienie postępowania, to jednak właściwym w sprawie rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a.

Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia E. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a decyzji Wojewody Śląskiego ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 152 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielsko- Biała jako wydanych z naruszeniem prawa oraz o zasądzeniem kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali argumenty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego. Zwrócili uwagę, że wobec ogromnej dysproporcji realizowanej inwestycji do nieruchomości skarżących, co zauważył już Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11, obowiązkiem organów było szczególnie staranne i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy, tak aby zabezpieczyć nie tylko interes inwestora ale także skarżących. Dotyczy to przede wszystkim kwestii przesłaniania, a w tym zakresie organy nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniono dowodów dostarczonych przez skarżących. Skarżący podnieśli nadto, że dodatkowa przesłanka pozytywnego rozpatrzenia sprawy wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 573/11. W ich ocenie, na podstawie tego wyroku "decyzja pozwalająca na budowę utraciła oparcie w decyzji o warunkach zabudowy". Sąd stwierdził bowiem, że "nie da się utrzymać stwierdzenia, iż w ponownym postępowaniu może zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej". Skutkiem uwzględnienia wskazań Sądu będzie wydanie przez organ nowej, innej niż dotychczasowa, decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem zgodnego z tą decyzją pozwolenia na budowę, czyli oczywistym jest, że nowe pozwolenie na budowę nie może być identyczne jak dotychczasowe. W tym stanie sprawy, zdaniem skarżących, obowiązkiem organu odwoławczego było wstrzymanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do czasu wydania nowej, uwzględniającej wskazania Sądu, decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że uchylenie przez Sąd decyzji, nie stanowi przesłanki z art. 148 §1 pkt 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., organ ten wyjaśnił, że przywołanym wyrokiem uchylona została decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym, stąd też nie została spełniona przesłanka wymieniona w przywołanym przepisie. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko i argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Sąd wskazał, że należy zaznaczyć, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta Bielsko- Biała nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo– usługowo - mieszkalnego - sklep spożywczo- przemysłowy w B. na działce Nr [...] przy ulicy Z., zamkniętego wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego. Sąd wskazał również, że sprawa była już przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – wyrok z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11. W ocenie Sądu, analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Wojewody Śląskiego wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania, przesądzając, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.

Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 K.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami K.p.a. (art. 145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji przywołującej w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów organ może wydać taką decyzję, gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 2 Kodeksu zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Zatem rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Komentowany przepis warunkuje więc odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Według słownika języka polskiego "Istota rzeczy" to "prawdziwa, właściwa strona czegoś, sedno sprawy". Z kolei słowo "w istocie" oznacza tyle co "naprawdę, rzeczywiście, w rzeczywistości" (Słownik języka polskiego). Skoro więc treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków strony (adresata decyzji) to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy prawa te i obowiązki nie mogłyby ulec zmianie, w wyniku wznowionego postępowania.

Rozstrzygając o istocie sprawy organ zobligowany był ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie organ w pierwszej kolejności winien zbadać stan zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a tej ustawy stwierdza, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych, czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły jednak żadnego postępowania. Jak wynika jednak z informacji skarżących, a także z uzasadnień decyzji obu instancji przedmiotowa inwestycja jest w toku realizacji. Przyznają to i skarżący i organy odnosząc się do wskazywanych przez stronę skarżącą odstępstw od zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego. Organy przyjmując oświadczenia skarżących o podniesieniu posadzki, budowie dodatkowej studni chłonnej, wykonaniu okien w połaci dachu, stwierdzają jedynie, że są to nieprawidłowości w realizowanej budowie i ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy kierować do organów nadzoru budowlanego. Tak więc ewidentnie wynika, że przedmiotowa inwestycja jest rozpoczęta i kontynuowana, co oznacza, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające organy w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej. Zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Inne rozstrzygnięcie w tym zakresie rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w tym zakresie winien prowadzić organ nadzoru budowlanego, uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania w tym zakresie. W tych warunkach, zdaniem Sądu, należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również sama decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Biała wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 pkt 4 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła K. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że:

– roboty budowlane były podjęte i prowadzone na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...],

– wykonanie ww. decyzji nie zostało wstrzymane na podstawie art. 152 K.p.a.

– ww. decyzja nie została uchylona,

2. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez pominięcie pełnego brzmienia art. 23 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, który brzmi: "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1" i ograniczenie się do przywołania tylko jego części, to jest: "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...)" wskutek czego Sąd I instancji niezasadnie uznał, że art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, to jest bez naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie "w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca,

3. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjecie, że wznowione postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.) z uwagi na fakt, jak przyjął Sąd I instancji, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane),

4. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez powołanie przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na tym, że art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie został przez Sąd I instancji zacytowany w całości gdyż pominięto jego część końcową, to jest słowa "z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1"

5. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 146 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie że Wojewoda Śląski bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. R. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 146 § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, to jest gdy jest to inwestycja może być realizowana na podstawie zgłoszenia lub bez pozwolenia bądź zgłoszenia.

W odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę pozwolenie to może być wydane tylko dla inwestycji, która nie została rozpoczęta. Jeśli inwestycja została rozpoczęta bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to zastosowanie mają uregulowania zawarte w art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i może być ona kontynuowana po spełnieniu wymogów wynikających z tych przepisów. Jeśli okaże się, że przed wydaniem pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały rozpoczęte, to postępowanie wszczęte w sprawie wydania tego pozwolenia nie może zakończyć się jego wydaniem. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. postępowanie takie musiało być umorzone jako bezprzedmiotowe. Z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) dodany został do art. 32 ustawy Prawo budowlane ust. 4a. Przepis ten stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Od dnia 11 lipca 2003 r. organ administracji stwierdzając, że inwestor przystąpił do realizacji inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia nie kończy umorzeniem, tylko wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić tylko wówczas, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte bez uzyskania takiego pozwolenia. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone były w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego np. w wyniku stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że inwestor rozpoczął roboty budowlane nie posiadając pozwolenia na budowę.

Jeśli pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to powstaje konieczność wydania kolejnego rozstrzygnięcia w celu zakończenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to postępowanie w sprawie wydania tego pozwolenia powinno zostać umorzone. Nie można bowiem wydawać pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta. Jak to zostało już wyżej wskazane nie może mieć w takim przypadku zastosowania art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor rozpoczynając roboty budowlane nie rozpoczyna ich z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, jeśli na jego podstawie roboty budowlane zostały rozpoczęte, wydanie kolejnego pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne i postępowanie w sprawie jego wydania powinno zostać umorzone. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie miała miejsca. Jak wynika z akt sprawy pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organy administracji stwierdziły, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa jednakże nie uchyliły jej uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jest to sytuacja odmienna od sytuacji, w której pozwolenie na budowę zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność wydawania nowego pozwolenia, tylko konieczność oceny możliwości pozostawienia w obrocie prawnym już istniejącego. Skoro pozwolenie na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, to wykonanie na jego podstawie części lub wszystkich robót budowlanych nie może być przeszkodą w dokonaniu oceny, czy decyzja ta może pozostać w obrocie prawnym. Wobec faktu, że pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym nie dochodzi do naruszenia zakazu wydawania pozwolenia na budowę dla inwestycji, której realizacja została już rozpoczęta. Organ administracji nie wydaje nowego pozwolenia na budowę, tylko ocenia pozwolenie już istniejące.

Rozpoczęcie robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 146 § 2 K.p.a. to jest stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o które roboty te zostały rozpoczęte, wydana została z naruszeniem prawa i odmowie jej uchylenia z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie, na odmiennym niż ww. założeniu, to jest, że rozpoczęcie robót budowlanych stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 146 § 2 K.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten uznać należy za nieuzasadniony. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.