Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 100/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156-159
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też w skrócie jako: "SKO" lub "Organ") – po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] (zwanej też dalej: "decyzją Wojewody z [...].04.1980 r.") uchylającej dwie decyzje Naczelnika Gminy w [...]: z [...] czerwca 1978 r. nr [...] (umarzającą postępowanie z wniosku M. Z. o uwłaszczenie na nieruchomości stanowiącej działkę [...]; zwaną też dalej: "decyzją Naczelnika Gminy z [...]06.1978 r.") i z [...] lipca 1978 r. nr [...] (uznającą za właściciela przedmiotowej nieruchomości B. S.; zwaną też dalej: "decyzją Naczelnika Gminy z [...].07.1978 r."), oraz przekazującej Naczelnikowi Gminy [...] (dalej też jako: "Naczelnik Gminy") sprawę do ponownego rozpatrzenia – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2015 r. nr [...], mocą której:

1. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. w części dotyczącej pkt I uchylającego dwie decyzje Naczelnika Gminy: z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r.,

2. stwierdzono nieważność ww. decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej pkt II przekazującego Naczelnikowi Gminy sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2006 r. K. S., reprezentowany przez A. H., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też jako: "Minister") o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] oraz dwóch decyzji Naczelnika Gminy T. P. z [...] lipca 1980 r. nr [...]/76 i z [...] lipca 1980 r. nr [...]/78, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. P. z [...] lipca 1978 r. nr [...]/78, orzekającej o nadaniu B. S. nieruchomości rolnej o pow. 4,46 ha oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...] – zarzucając tym decyzjom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister ustalił, że prawo do występowania w charakterze strony wynikało z postanowienia Sądu Rejonowego [...], stwierdzającego, że spadek po B. S. nabyli: żona A. S. w [...] cz., syn K. S. w [...] cz., syn G. S. w [...] cz. i córka G. R. w [...] cz., oraz że stronami postępowania są też spadkobiercy M. Z., tj. H. Z., E. Z., S. Z., J. B. i M. K. (postanowienie SR w [...]).

Decyzją z [...] listopada 2009 r., Nr [...], Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. w części dotyczącej pkt I uchylającego dwie decyzje Naczelnika Gminy (z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r.), natomiast stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej pkt II przekazującego Naczelnikowi Gminy sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzył postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy z [...] lipca 1980 r.: nr [...]/76 i nr [...]/78. W ocenie Ministra:

- brak było podstaw do stwierdzenia nieważności pkt I ww. decyzji Wojewody, gdyż z akt sprawy wynikało, iż B. S. gospodarował jedynie na części przyznanej mu nieruchomości, stąd uznanie go za właściciela całej nieruchomości było sprzeczne z art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U Nr 18, poz. 107 z późn. zm.; dalej jako: "dekret"), zgodnie z którym jednym z warunków uwłaszczenia na nieruchomości państwowej było gospodarowanie na tej nieruchomości;

- są podstawy do stwierdzenia nieważności pkt II ww. decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wojewoda miał prawo uchylić jako nieważne wskazane decyzje Naczelnika Gminy, ale nie miał kompetencji do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ponieważ przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168; dalej w skrócie: "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o uchyleniu (tj. 24.04.1980 r.) nie przewidywały możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji po uchyleniu decyzji tegoż organu;

- umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy z [...] lipca 1980 r. (nr [...]/76 i nr [...]/78) wynikało stąd, że w tym zakresie organem właściwym jest miejscowo właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

W wyniku wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister, decyzją z [...] lutego 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy swoja decyzję z 10 listopada 2009 r.

Na skutek skargi K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 780/10, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu w zakresie rozstrzygnięć zawartych w tiret 1 i 2 (dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody) jako wydanych w tym zakresie z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż, w ocenie WSA, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. nie był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz samorządowe kolegium odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Minister postanowieniem z [...] listopada 2010 r. przekazał wniosek K. S. z [...] maja 2006 r., sprecyzowany pismem z 04 lipca 2009 r. – w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Pismem z [...] września 2011 r. SKO wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody, wywodząc, iż organem właściwym w tej sprawie jest Minister. Postanowieniem z 04 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 143/11, NSA odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zwracając uwagę, iż sprawa ta została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 780/10, który, nawet jeśli stanowisko w nim zawarte budzi wątpliwości, zachowuje moc wiążącą zarówno w odniesieniu do organów administracji, jak i sądów administracyjnych.

Wobec tego pismem z 21 stycznia 2013 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek K. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r.

Pismem z [...] lutego 2013 r. K. S. przekazał SKO fragmenty kopii dokumentów, wywodząc, że postępowanie administracyjne nie miało prawa się odbyć, bowiem ziemia nie podlegała pod ustawę uwłaszczeniową z 1955 r., gdyż nie ma wątpliwości, że T. S. (ojciec B. S. i M. Z.) dopełnił, w roku 1931 i w roku 1951, wszelkich formalności, by sporna dzisiaj działka stała się jego własnością, a następnie jego spadkobierców.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. – wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) – SKO:

1) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. w części dotyczącej pkt I uchylającego decyzje Naczelnika Gminy z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r.,

2) stwierdziło nieważność ww. decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej pkt II przekazującego Naczelnikowi Gminy sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja z [...].04.1980 r. wydana została przez Wojewodę Poznańskiego (dalej też jako: "Wojewoda") na podstawie art. 6 dekretu, zgodnie z którym jednym z warunków uwłaszczenia na nieruchomości państwowej było gospodarowanie na tej nieruchomości. Tymczasem decyzją Naczelnika Gminy z [...].07.1978 r. uznano B. S. za właściciela nieruchomości o powierzchni 4,46 ha w [...], którą nabył w 1927 r. jego ojciec T. S.. Jednocześnie o uwłaszczenie na części tej nieruchomości wystąpiła również M. Z. – córka nieżyjącego T. S.. W ocenie Wojewody organ I instancji, wydając decyzję o uznaniu B. S. za właściciela przedmiotowej nieruchomości, nie przeprowadził wywiadu w celu ustalenia, kto faktycznie użytkuje nabyty w 1927 r. przez T. S. grunt, wydając najpierw decyzję o umorzeniu postępowania w stosunku do M. Z., a następnie decyzję o uznaniu B. S. za właściciela całości działki nr [...] o powierzchni 4,46 ha. W dniu [...] lutego 1980 r. M. Z. wniosła skargę do Wojewody podnosząc, że użytkuje część tej działki o powierzchni 0,60 ha od 1952 r., stąd niesłusznie uwłaszczono na całej powierzchni B. S.. W tym stanie rzeczy Wojewoda – zawiadomiwszy pismem z 03 kwietnia 1980 r. o wszczęciu na podstawie art. 53 § 3 k.p.a., na żądanie M. Z., postępowania w sprawie uchylenia decyzji Naczelnika Gminy z [...].07.1978 r. o nadaniu B. S. na własność nieruchomości o pow. 4,46 ha położonej w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – ww. decyzją z [...].04.1980 r. uchylił decyzje Naczelnika Gminy z [...].07.1978 r. i z [...].06.1978 r., i przekazał sprawę uznania za właścicieli gruntów o obszarze 4,46 ha w [...] B. S. i M. Z. do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda miał bowiem na względzie, że skoro B. S. nie użytkował w całości przedmiotowych gruntów, to uznanie go za właściciela całej działki nr [...] było sprzeczne z art. 6 dekretu.

W ocenie SKO, biorąc pod uwagę przesłanki uwłaszczenia przewidziane w ww. przepisie nie można postawić zarzutu, że decyzja Wojewody z [...].04.1980 r., w części uchylającej dwie decyzje Naczelnika Gminy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Słusznie bowiem Wojewoda ocenił, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy i samo jej załatwienie nastąpiło w sprzeczności z treścią przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Natomiast, zdaniem SKO, w części dotyczącej przekazania Naczelnikowi Gminy sprawy do ponownego rozpatrzenia, są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda miał bowiem prawo uchylić, "jako nieważne", ww. decyzje Naczelnika Gminy, ale nie miał kompetencji do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o uchyleniu nie przewidywały takiej możliwości. Podobnie bowiem jak obecnie obowiązujący przepis art. 156 § 1 k.p.a., również art. 137 k.p.a. obowiązujący w dacie orzekania przez Wojewodę, miał wyłącznie charakter kasacyjny. Przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym kwalifikowane są jako rażące naruszenia prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej.

Za nieuzasadniony SKO uznało zaś zarzut o braku podstaw do uwłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 dekretu, wskazując, że zarówno z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jak i dokumentów ewidencyjnych wynikało, że działka nr [...] (później nr [...]) o obszarze 4,4575 ha stanowiła własność Skarbu Państwa Polskiego (Okręgowy Urząd Ziemski w P.), wpisano dnia [...] maja 1931 r. Ponadto postępowanie w sprawie uwłaszczenia toczyło się z wniosku zainteresowanych w celu uregulowania własności na ich rzecz.

Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. K. S. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO, podnosząc, że w decyzji z [...].04.1980 r. Wojewoda nie wskazał na konkretny przepis i na konkretną przesłankę, mimo że takich przesłanek prawo przewidywało wówczas siedem, który pozwalałby na uchylenie decyzji jako nieważnej. Ponadto samo powoływanie się przez Wojewodę na błędne ustalenia faktyczne jako przesłankę uchylenia dwóch decyzji Naczelnika Gminy czyni ww. decyzję Wojewody jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W dacie bowiem wydania decyzji w roku 1978 Naczelnik Gminy dysponował niezbędną wiedzą o tym, że B. S. użytkował całą działką nr [...] i to było przesłanką wystarczającą zarówno do umorzenia postępowania uwłaszczeniowego w stosunku do M. Z., jak i uwłaszczenia na tej nieruchomości K. [powinno być raczej: B. – uw. Sądu] S. .

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2015 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2015 r.

Motywując swe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że po ponownej analizie akt sprawy, jak i po przeanalizowaniu treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało zważyć, że nieprzeprowadzenie w 1978 r. pełnego postępowania dowodowego w sprawie, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, a takim niewątpliwie to postępowanie Wójta [...] [powinno być raczej: Naczelnika Gminy – uw. Sądu] T. P. w 1978 r. w ocenie SKO było, oraz przyjęcie bezkrytyczne, że to B. S. był jedynym i wyłącznym użytkownikiem działki nr [...], jest działaniem odpowiadającym znamionom rażącego naruszenia prawa. Skoro w dniu [...] lutego 1980 r. M. Z. wniosła skargę do Wojewody, podnosząc, że użytkuje część tej działki o powierzchni 0,60 ha od 1952 r., stąd niesłusznie uwłaszczono na całą powierzchnię B. S.. Brak możliwości skutecznego wykazania wyłącznego i nieprzerwanego użytkowania działki nr [...] przez B. S. wyklucza co do zasady możliwość uwłaszczenia się przez zainteresowanego na tej nieruchomości. Stąd też, zdaniem SKO, uchylenie dwóch decyzji Naczelnika Gminy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie za niezasadne i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego należało uznać tę część decyzji Wojewody, która dotyczyła przekazania organowi gminy do ponownego rozpatrzenia sprawy uwłaszczenia się na działce nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] listopada 2015 r. wniósł K. S. (dalej też jako: "Skarżący"), reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który z powołaniem się na zarzuty naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 28.03.1980 r.) – poprzez odmowę zmiany decyzji SKO z [...] czerwca 2015 r. i orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r., pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa: art. 137 k.p.a. w brzmieniu sprzed [...] marca 1980 r., zatem SKO zobowiązane było stwierdzić nieważność tej decyzji;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez brak należytego odniesienia się przez SKO do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności w zakresie braku podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji z [...].04.1980 r. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i faktycznego procedowania przez ten organ w ww. postępowaniu, jak gdyby rozpoznawał odwołanie, a nie skargę o stwierdzenie nieważności decyzji;

- art. 8 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z naruszeniem przepisów postępowania, co prowadzi do utraty zaufania obywatela do władzy publicznej, w szczególności poprzez wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji,

wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] czerwca 2015 r.; (2) obciążenie Organu kosztami postępowania i nakazanie Organowi zwrotu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że decyzja Wojewody z [...].04.1980 r. została wydana z trybie art. 137 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 28.03.1980 r., które zgodnie z przepisami miało zastosowanie do tej sprawy), który to przepis wyczerpująco określał przyczyny uchylenia decyzji jako nieważnej. Natomiast treść decyzji Wojewody wskazuje, że przyczyną uznania decyzji za nieważną były odmienne ustalenia faktyczne, a nie przesłanki wskazane w ww. przepisie. Pomijając fakt, że Skarżący kwestionował nowy stan faktyczny przyjęty przez Wojewodę, uznać należy, że w obowiązującym porządku prawnym w czasie wydawania decyzji przez Wojewodę nowe ustalenia faktyczne nie mogły stanowić podstawy uchylenia decyzji jako nieważnej. Tymczasem SKO wydając zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, całkowicie tę okoliczność zignorowało, w ogóle nie odnosząc się do podstawy uznania decyzji Wojewody za nieważną oraz do zarzutów Skarżącego w tym zakresie. Rażące naruszenia prawa, które zarzuca Skarżący, ma umocowanie w treści obecnie obowiązującego art. 156 k.p.a., gdyż, zdaniem autora skargi, oczywistym jest, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy żadna z przesłanek wymienionych w art. 137 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 28.03.1980 r.) nie występowała, a wskazane przez Wojewodę ewentualne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego nie mogły być podstawą stwierdzenia nieważności.

W związku z tym, jak dalej zarzucił pełnomocnik Skarżącego, nie sposób uznać za, wymagane w świetle art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazania przez SKO, że postępowanie przed Naczelnikiem Gminy cechowało się rażącym naruszeniem prawa, przy braku wskazania jakiegokolwiek przepisu, jaki miałby być naruszony, i to w stopniu rażącym, w tym postępowaniu. Pełnomocnik podkreślił, że art. 137 k.p.a. nie zawierał znanej obecnie z art. 156 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej "z rażącym naruszeniem prawa". Zatem nawet gdyby przyjąć, jak wskazuje SKO, że postępowanie przed Naczelnikiem Gminy toczyło się z rażącym naruszeniem prawa, to nie jest to przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 137 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w tamtym postępowaniu).

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 20 kwietnia 2016 r. pełnomocnik uczestników postępowania S. Z. i J. B., E. C-P., wniósł o oddalenie skargi, podkreślając "bezwzględną słuszność" zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Podkreślił, że z uzasadnienia decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. wynika, iż przesłanką nieważności zakwestionowanych decyzji Naczelnika Gminy było rażące naruszenie prawa, ale takiej podstawy stwierdzenia nieważności nie zawierał ówcześnie obowiązujący art. 137 k.p.a. Ponadto podkreślił niepełność uzasadnienia zaskarżonych decyzji SKO; przede wszystkim niewyjaśnienie, na jakiej podstawie Wojewoda mógł stwierdzić nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy. Z kolei pełnomocnik uczestników postępowania J. B. i S. Z. podtrzymał wnioski zawarte w ww. piśmie procesowym z 20 kwietnia 2016 r. i w całej rozciągłości poparł stanowisko SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 780; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, że decyzja ta jest zupełnie wolna od wad, lecz że dostrzeżone przez Sąd uchybienia – takie jak trafnie wyeksponowane w skardze usterki uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza nienależyte odniesienie się w nim do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie miały, choćby potencjalnie, istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja SKO zapadła w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – unormowanego przepisami art. 156–art. 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, takie postępowanie jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz jako organ kasacyjny. Orzeka więc wyłącznie co do ewentualnej nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W konsekwencji przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w tym trybie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa (obecnie) w art. 156 § 1 k.p.a., oraz czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. W tym też zakresie organ jest władny prowadzić postępowanie wyjaśniające.

Godzi się podkreślić, że dokonując oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki "nieważnościowe", organ orzekający w tym przedmiocie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny – aktualne na dzień wydania decyzji, w odniesieniu do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustalając zaś stan prawny obowiązujący na ww. dzień nie może poprzestać tylko na literalnym brzmieniu odnośnych przepisów obowiązujących w tej dacie, ale winien wziąć pod uwagę także ówczesną praktykę stosowania tych przepisów, czyli ówcześnie przyjmowany (w sposób uprawniony, tj. dopuszczalny na gruncie uznanych reguł wykładni) sposób rozumienia tych przepisów. Przemawia za tym w szczególności wzgląd na konstytucyjne zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa, wywodzone z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), tylko w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia decyzji w trybie "nieważnościowym". Mianowicie jedynie w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych obecnie w art. 156 § 1 k.p.a. – przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych – a w szczególności w razie stwierdzenia, iż decyzja została wydana "z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest klauzulą, która w praktyce może być różnie rozumiana, w szczególności jako "oczywiste" naruszenie prawa, lub naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tudzież jako naruszenie o szczególnym, "niestopniowalnym" charakterze (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 192–199). Obecnie w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest powszechnie pogląd "kompromisowy", w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony, oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co w szczególności oznacza, że nie może być mowy o "oczywistym" – a w konsekwencji i "rażącym" – naruszeniu prawa w odniesieniu do przepisów budzących uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i będących przedmiotem niejednolitej wykładni w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 04.12.1996 r., III SA 1817/95, LEX nr 28949; wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa..., s. 200). Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i ustrojowych (kompetencyjnych) lub procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa..., s. 231).

W rozpoznawanej sprawie Skarżący zarzucił tak rozumiane "rażące naruszenie prawa" decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...], mocą której organ ten – wskazując w podstawie prawnej na art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U z 1959 r. Nr 14, poz. 78) i art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego – orzekł:

1. uchylić decyzję Naczelnika Gminy w T. P. z [...].06.1978 r. nr [...]/76 i z [...].07.1978 r. "nr [...]/78" [powinno być raczej: "nr [...]/78" – uw. Sądu];

2. przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę uznania za właścicieli gruntów o obszarze 4,46 ha w [...] B. S. i M. Z..

Z kolei zaskarżoną decyzją, SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2015 r., nr [...], w której orzekło:

1. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. w części dotyczącej "pkt I" uchylającego ww. decyzji Naczelnika Gminy,

2. stwierdzić nieważność decyzji Wojewody z [...].04.1980 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej "pkt II" przekazującego Naczelnikowi Gminy sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ustosunkowując się kolejno do ww. rozstrzygnięć podjętych przez SKO względem decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. należy stwierdzić, co następuje.

Ad 1. Odmowa stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Wojewody z [...].04.1980 r.

Na wstępie należy podkreślić, że ww. decyzja Wojewody – podobnie jak zaskarżona decyzja SKO – zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym ("nieważnościowym"), a jej zadeklarowaną podstawę prawną stanowiły przepisy art. 137 k.p.a. w zw. z art. 6 dekretu.

W myśl tego ostatniego artykułu – w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy Naczelnik Gminy wydawał decyzje z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r. – rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie:

1) umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r., a na Ziemiach Odzyskanych – przed dniem 9 maja 1945 r. z zamiarem nabycia na własność lub

2) umowy o dział, zawartej przed dniem 1 września 1945 r., albo

3) orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939 r.

(art. 6 ust. 1 dekretu).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 dekretu, przepis ust. 1 stosuje się bez względu na zachowanie przepisanej formy umowy. W przypadkach gospodarczo uzasadnionych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może zezwolić na uznanie rolnika za właściciela nieruchomości, na której gospodaruje, choćby objęcie nieruchomości w posiadanie nastąpiło na podstawie umowy zawartej już po dacie określonej w ust. 1 pkt 1, jeżeli nabywca działał w dobrej wierze (art. 6 ust. 3 dekretu). Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio również do osób pozostających w stosunku pracy, rencistów i rzemieślników, chociażby na nieruchomościach nie gospodarowali (art. 6 ust. 4 dekretu).

Z kolei w myśl art. 137 k.p.a. – w brzmieniu relewantnym dla wydania decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. (obowiązującym do 31 sierpnia 1980 r.: por. ostatni punkt obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym ów jednolity tekst, dokonujący m.in. zmiany numeracji przepisów k.p.a., obowiązywał od 01 września 1980 r.; Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26) – podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która:

1) została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji,

2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) jest niewątpliwie niewykonalna,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa (art. 137 § 1 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 137 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jeżeli jedna z wad określonych w § 1 dotyczy tylko części decyzji, decyzja ta podlega uchyleniu tylko w niezbędnym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami ogniskował się wokół kwestii, czy istniały przesłanki do zastosowania przez Wojewodę art. 137 k.p.a. w cytowanym brzmieniu, a jeśli tak, to która konkretnie przesłanka nieważnościowa, spośród siedmiu wymienionych w art. 137 § 1 k.p.a., mogła w tym przypadku wchodzić w grę. To ostatnie pytanie jest o tyle zasadne, że w swej decyzji z [...].04.1980 r. Wojewoda wskazał jedynie ogólnie na "art. 137" k.p.a., bez sprecyzowania, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną, a w szczególności który punkt z § 1 art. 137 k.p.a. w tym przypadku chodzi.

Zdaniem SKO, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia przy wydaniu przedmiotowych decyzji Naczelnika Gminy odpowiadały "znamionom rażącego naruszenia prawa". Z kolei Skarżący, uzasadniając swój zarzut, iż rozstrzygnięcie Wojewody nie miało umocowania w treści art. 137 k.p.a., podkreślił m.in., że przepis ten nie zawierał znanej obecnie z art. 156 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej "z rażącym naruszeniem prawa". Zatem, zdaniem Skarżącego, nawet gdyby przyjąć za SKO, że postępowanie przed Naczelnikiem Gminy toczyło się z rażącym naruszeniem prawa, to nie byłą to przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 137 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu.

W ocenie Sądu stanowisko Skarżącego jest nietrafne, gdyż opiera się wyłącznie na literalnej wykładni brzmienia art. 137 § 1 k.p.a., dokonywanej przez proste porównanie z aktualnym brzmieniem art. 156 § 1 k.p.a., natomiast całkowicie zapoznającej ówcześnie przyjmowany sposób rozumienia i stosowania art. 137 § 1 k.p.a., a zwłaszcza jego pkt 2, dotyczącego wydania decyzji "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej".

Należy zauważyć, że przepis art. 137 § 1 pkt 2 w przywołanym brzmieniu stanowił dosłowne powtórzenie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.: dalej w skrócie: "r.p.a."), i już na gruncie tego rozporządzenia wykładnia terminu "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" nastręczała wiele trudności (tak Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Poznań 1972, s. 107). Godzi się przy tym zauważyć, że jeszcze pod rządem ww. rozporządzenia w literaturze przedmiotu wskazywano, iż za decyzje wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej uważać należy m.in. także "decyzje oczywiście sprzeczne z wyraźnym przepisem ustawowym", a nawet "decyzje, w których władza orzekająca dopuściła się dowolności przy ustalaniu stanu faktycznego lub przy ocenie dowodów" (tak: S.T., Zmiana i uchylenie decyzji administracyjnej, "Gazeta Administracji 1947, nr 7–8, s. 382, cyt. za: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 264). Również po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymywała się wykładnia, zgodnie z którą analizowanego pojęcia nie można zawężać wyłącznie do decyzji nie opartych na żadnym przepisie prawa, ale obejmować nim także m.in. "decyzje sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego" (tak W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 265), czy, innymi słowy, "ciężkie przypadki naruszenia prawa" (tak Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108) – a więc sytuacje, które (co wypada szczególnie podkreślić w kontekście odmiennych twierdzeń skargi) obecnie są traktowane jako przypadki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. też wyrok WSA z 12.01.2015 r., I SA/Wa 2927/14, CBOSA, dot. wykładni art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a.). Jednocześnie w doktrynie zwracano uwagę, że ówczesna praktyka administracyjna interpretowała sformułowanie art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. bardzo szeroko, podciągając pod to nawet najdrobniejsze naruszenia prawa. Nie była to jednak ocena jednoznacznie krytyczna, gdyż zarazem zauważano, że wobec braku (ówcześnie) sądowej kontroli administracji, takie szerokie stosowanie tego przepisu mogło, przynajmniej w niektórych przypadkach, stanowić swoisty "wentyl bezpieczeństwa", umożliwiający korygowanie przez naczelne organy administracji państwowej ostatecznych decyzji wydanych zwłaszcza z istotniejszymi naruszeniami prawa, czyniąc z niego odpowiednik rewizji nadzwyczajnej w postępowaniu sądowym (por.: K. Jandy-Jendrośka, J. Jendroska [w:] System prawa administracyjnego. Tom III, pod red. T. Rabskiej i J. Łętowskiego, Warszawa 1978, s. 227; Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108–109, oraz tam przywołane piśmiennictwo). Dla pełnego obrazu należy jeszcze dodać, że wobec utrzymujących się ww. wątpliwości co do właściwego sposobu wykładni i stosowania art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a., Centralna Komisja do Spraw Porządkowania Ustawodawstwa Administracyjnego wyjaśniła w opinii z 01 lipca 1970 r., że wydanie decyzji "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" oraz jej uchylenie na podstawie ww. przepisu następuje w szczególności w przypadkach, gdy jest ona wydana: a) z naruszeniem przepisów prawa pozostającym w wyraźnej kolizji z założeniami tych przepisów, b) przy przyjęciu stanu faktycznego wyraźnie odmiennego od tego, który ustalono w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, c) w sprawie nie objętej regulacją administracyjną (opubl. m.in. w "Radzie Narodowej" z 19.09.1970 r., s. 18, cyt. za: J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 311, przyp. 39).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, że analiza decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. oraz uchylonych nią decyzji Naczelnika Gminy z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r., a także pozostałych materiałów zgromadzonych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, wskazuje, iż ww. decyzje Naczelnika Gminy były obarczone wadami, jakich dotyczył ówczesny art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. Mianowicie (posiłkując się wyliczeniem zawartym w ww. opinii Centralnej Komisji) decyzje te zostały wydane z takim naruszeniem art. 6 dekretu, które pozostawało w kolizji z założeniami tego przepisu – zwłaszcza jeśli się zważy, że, jak trafnie wyjaśnił Sąd Najwyższy, pomimo braku precyzji użytych wyrażeń zestawienie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 i 2 dekretu pozwala, zachowując priorytet wykładni językowej, odczytać je w ten sposób, że rolników uznaje się za właścicieli, jeżeli wykażą w postępowaniu administracyjnym przesłanki z art. 6 dekretu (zob. postanowienie SN z 09.07.2003 r., IV CKN 328/01, LEX nr 602296) – oraz przy przyjęciu stanu faktycznego odmiennego od tego, który wynikał z materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego.

Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z [...].04.1980 r. Wojewoda nie tylko zarzucił organowi I instancji (tj. Naczelnikowi Gminy), że ten nie przeprowadził wywiadu w celu ustalenia, kto faktycznie użytkował nabyty w 1927 r. przez T. S. grunt, ale zarazem jednoznacznie stwierdził, iż w posiadanie tych gruntów po śmierci ww. nabywcy weszli B. S. i M. Z.. Zatem, jak dalej wywiódł Wojewoda: "[w] tej sytuacji uregulowanie tytułu własności tych gruntów powinno być przeprowadzone jednocześnie na obszar i rzecz faktycznych użytkowników. Skoro Ob. B. S. nie użytkował w całości przedmiotowych gruntów to uznać go za właściciela ich w całości było sprzeczne z cyt. na wstępie przepisami i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić".

Należy podkreślić, że powyższe ustalenia faktyczne miały dostateczne oparcie w materiałach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności:

- w protokole z 12 marca 1980 r. (kopia – k. 57 akt adm. I inst.), utrwalającym wyjaśnienia B. S., w których ten przyznaje, że jego siostra (M. Z.) otrzymała na mocy testamentu ojca (S.)) ok. 2 ha gruntu, z czego od 1964 r. faktycznie użytkowała ok. 0,6 ha [albo: 0,5 ha – kopia niedość czytelna – uw. Sądu];

- w wyjaśnieniach Urzędu Gminy w T. P. z [...] marca 1980 r. (kopia – k. 58 akt adm. I inst.), w których wskazano, że M. Z. od śmierci ojca użytkowała grunt o pow. [...] ha.

Pomijając pewne różnice w określeniu obszaru gruntu użytkowanego faktycznie przez M. Z., z przywołanych dokumentów oraz innych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jedno wynikało bezspornie – że B. S. ówcześnie nie posiadał sam całości przedmiotowego gruntu o pow. 4.46 ha, lecz że pewna jego część znajdowała się w posiadaniu siostry, M. Z.. Ponadto materiały te nie dają dostatecznego oparcia dla twierdzenia, aby ww. okoliczność faktyczna nie była znana organowi I instancji przy wydawaniu decyzji z [...].06.1978 r. i z [...].07.1978 r. Przeciwnie, z treści ww. wyjaśnień Urzędu Gminy oraz innych jego pism (zob. np. pismo z 10.10.1977 r., k. 34 akt adm. I inst.) wynika, że organ o tym fakcie wiedział, natomiast za skuteczne, a zarazem decydujące dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, uznał po prostu oświadczenie M. Z., złożone przez nią do akt w dniu [...] czerwca 1978 r., w którym ta "wycofała swój wniosek [z 23 listopada 1973 r. o uznanie jej za właścicielkę gruntu o pow. [...] ha położonego w [...], wchodzącego w skład przedmiotowego obszaru o pow. 4,46 ha – uw. Sądu] na rzecz B. S. i zrezygnowała z pretensji do w/w działki" (k. 58 akt adm. I inst.). Nie ulega zaś wątpliwości, że unormowania art. 6 dekretu ani pozostałe jego przepisy nie przewidywały możliwości skutecznego "zrzeczenia się" uprawnień wynikających z faktu posiadania całości albo części gruntów, o jakim mowa w art. 6 dekretu, "na rzecz" innej osoby.

Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można Wojewodzie zasadnie zarzucić, że przy wydaniu decyzji z [...].04.1980 r., w zakresie jej pkt 1, dopuścił się naruszenia przepisów art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu) w zw. z art. 6 dekretu, a w każdym razie – aby naruszył je w sposób "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. (w obecnym brzmieniu).

W konsekwencji rozstrzygnięcia SKO odmawiające stwierdzenia nieważności tego punktu decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. odpowiadają prawu.

Dodatkowo przemawia za tym wzgląd na konsekwencje płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym Trybunał ten uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Na kanwie tego wyroku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono już uwagę na potrzebę szerszego uwzględniania w obecnym orzecznictwie reguły stabilności porządku prawnego jako wartości konstytucyjnej. Oznacza to m.in. konieczność badania i ewentualnie uwzględniania w sprawach nieważnościowych, skutków decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, nawet wówczas, gdy obowiązujące przepisy nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności takich decyzji, mimo upływu takiego okresu czasu, jak w przypadku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20.08.2015 r., I OSK 2863/13, CBOSA).

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie SKO takiego badania nie przeprowadziło, ale, w ocenie Sądu, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie dotyczącym pkt 1 decyzji Wojewody. W tym przypadku wynik takiego badania mógł bowiem jedynie wzmocnić argumentację przemawiającą przeciwko stwierdzeniu nieważności tego punktu decyzji Wojewody – z uwagi na znaczny (ponad 35-letni) upływ czasu.

Ad 2. Stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Wojewody z [...].04.1980 r.

W odniesieniu do pkt 2 decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. SKO dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, gdyż, zdaniem Organu, Wojewoda, mając prawo uchylić "jako nieważne" przedmiotowe decyzje Naczelnika Gminy, nie miał jednak kompetencji do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji Wojewody nie przewidywały takiej możliwości.

W ocenie Sądu takie stwierdzenie Organu było co do zasady trafne, jednakże samo orzeczenie stwierdzające na tej podstawie nieważność pkt 2 decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. (tj. utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją SKO pkt 2 decyzji SKO z [...].06.2015 r.) należy uznać za co najmniej przedwczesne, jako dokonane bez wymaganej uprzedniej oceny jego dopuszczalności w kontekście ww. wyroku TK o sygn. akt P 46/13.

Mimo to Sąd nie uchylił wskazanego rozstrzygnięcia SKO, uznając że na przeszkodzie temu stoi przepis art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Nie ulga wątpliwości, że utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją SKO rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji SKO z [...].06.2015 r. było korzystne dla Skarżącego, gdyż w tym zakresie odpowiadało jego wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...].04.1980 r. Zwraca uwagę, że wniesiona skarga, choć formalnie przedmiotem zaskarżenia objęła także i to rozstrzygnięcie, to jednak nie zawierała żadnych zarzutów pod jego adresem. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd kwestionowanych decyzji SKO w zakresie ww. rozstrzygnięcia z powołaniem się na stwierdzone przez Sąd "zwykłe" (tj. niestanowiące przesłanki nieważnościowej) uchybienie przepisom postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., – naruszałoby art. 134 § 2 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.