Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 166/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Anna Wesołowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej [...] (Prezydium) decyzją z [...] października 1965 roku odmówiło S.R. , J. R. i J. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] Nr hip. [...] , w związku z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej: "dekret [...] "), ze względu na interes społeczny gospodarczo-uzasadniony.

Po rozpoznaniu odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] listopada 1965 roku utrzymało w mocy powyższe orzeczenie administracyjne.

W dniu 24 lutego 2014 roku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek I.W., następczyni prawnej dawnych właścicieli, o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1965 roku oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium z [...] października 1965 roku.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu [...].

Jak wynika ze znajdującego się w aktach zaświadczenia oddziału ksiąg wieczystych sądu grodzkiego w W. z [...] maja 1949 roku, zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości osada [...], rejestru hipotecznego [...] “na dzień [...] maja 1949 roku tytuł własności nieruchomości przy ul [...], o powierzchni [...] m² uregulowany był jawnym wpisem na imię P. R. Z powyższej działki oddzielona została działka o powierzchni [...] m² do księgi hipotecznej "[...]“ zaś do nieruchomości niniejszej przyłączona została działka gruntu o powierzchni [...] m² oddzielona od nieruchomości "[...]“.

Zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego [...] października 2015 roku w treści księgi hipotecznej znajduje się zastrzeżenie zgodnie z którym P. R. z należącej do niego reszty tej nieruchomości odstąpił bezpłatnie na własność gminie W. - pod regulację ulicy [...] w grunt o powierzchni [...] m². Z powyższego wynika, że powierzchnia nieruchomości uregulowana w tej księdze wieczystej należąca do P.R. wynosiła [...] m² w tym grunt pod placem o powierzchni [...] m² oraz grunt pod regulację ulicy [...] o powierzchni [...] m². Z dniem wejścia w życie dekretu [...] to jest z dniem 21 listopada 1945 roku przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie na własnej Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowe i (Dz. U. z 1950 r., nr 14, poz. 130).

Organ ustalił również, że 25 maja 1949 roku do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek S.R., J. R. i J.R. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z [...] grudnia 1949 roku J. R. i J. R nabyli spadek po P. R. po połowie, a 1/3 spadku została obciążona prawem dożywocia na rzecz S. R. Organ ustalił też, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę [...] [...] listopada 1948 roku, a więc wniosek dekretowy złożony został z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu. Minister wskazał również, że do akt sprawy złożone zostały uwierzytelnione kopie postanowień spadkowych, zgodnie z którymi spadek po J.R. nabyły po połowie matka S.R. i bratanica I.W. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1982 r. [...] zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1986 roku (sygn. akt [...] ) spadek po J.R. i S.R. nabyła w całości I. W. W konsekwencji organ ustalił, że obecnie następcą prawnym właścicieli przedmiotowej nieruchomości jest I.W.

Decyzją z [...] stycznia 2016 roku Minister Infrastruktury I Budownictwa (Minister) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1965 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium z dnia [...] października 1965 roku.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że organy dekretowe obu instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięć wskazały art. 7 ust. 5 dekretu [...], zgodnie z którym w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego z wykładnia pojęcia "jakichkolwiek innych przyczyn“ nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenie gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej [...], a nadto cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze [...] z dniem wejścia w życie dekretu określony w art. 1 dekretu. Celem tym było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy i rozbudowy [...] oraz dysponowania terenami i właściwego wykorzystania gruntów zgodnie z potrzebami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. III ARN 83/94).

Organ wskazał, że z tego powodu przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie wniosku o przyznanie własności czasowej organy dekretowe zobowiązane były dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wg planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.

Minister wskazał następnie, że na dzień wydawania kwestionowanych decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego [...] (plan etapowy i kierunkowy), zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku. Minister wskazał następnie, że na nadesłanej przez Archiwum Państwowe [...] kopii powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył położenie przedmiotowej nieruchomości, który mieści się w całości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Powyższe ustalenia wskazują, że funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego [...] (plan etapowy i kierunkowy), zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą numer i [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku u (zabudowa jednorodzinna) mogła być wówczas zrealizowany na przedmiotowym gruncie przez byłych właścicieli. Minister podkreślił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego osobom fizycznym.

Minister wyjaśnił, że kolejną kwestią było ustalenie czy badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne z [...] października 1965 roku i decyzja z [...] listopada 1965 roku wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu powołanego przepisu, bowiem okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów dekretu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ ustalił, że pierwotnie prawo użytkowania wieczystego gruntu obejmującego obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na rzecz Spółdzielni "[...]“, na mocy decyzji Urzędu W. z dnia [...] maja 1990 roku, na podstawie której pomiędzy Gminą W., a spółdzielnią "[...]“ zawarta została w dniu [...] września 1993 roku umowa użytkowania wieczystego gruntu. Prawo to, co do działek nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] zostało następnie przekształcone w prawo własności na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2005 roku, [...] marca 2005 roku, [...] kwietnia 2005 roku i [...] września 2005 roku, oraz na mocy decyzji Burmistrza Z. [...] z [...] lipca 2014 roku.

W ocenie organu oznacza to, że nie zaistniały przeszkody wynikające z artykułu 156 § 2 k.p.a. bowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest skutkiem decyzji dekretowych, ale decyzji administracyjnych Urzędu W. Pozostała część przedmiotowej nieruchomości wchodząca w skład działki [...] nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a więc stosunku do tej części nie nastąpiły jakiekolwiek skutki prawne.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł M.K. (Skarżący), jeden z właścicieli działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie artykuł 158 § 2 i w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ nadzoru dokonania koniecznej wykładni artykuł 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku sygn. I akt T w 46/13 winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia wydania kwestionowanych orzeczeń z naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano również, że orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przekształconego następnie w prawo własności nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku Minister utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z [...] stycznia 2016 roku.

Podtrzymując w całości ustalenia faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji Minister wyjaśnił, że decyzje dekretowe odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Powyższe wynika w ocenie organu z faktu, że organy dekretowe nie podjęły w swoich decyzjach próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg tego planu. Nie dokonały również wszechstronnej i dokładnej analiz stanu faktycznego i prawnego sprawy przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych zawartych w tym przepisie, a za wyłączną podstawę niekorzystnego dla dotychczasowych właścicieli rozstrzygnięcia uczyniły przepis art. 7 ust. 5 powołanego dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej. Rozpoznając wniosek dekretowy, organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym nakazujące wyczerpujące zbadanie materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 i 5 dekretu [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że dla oceny ich zasadności konieczne jest wyjaśnienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

Następnie wyjaśnił że zgodnie z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu nadzorczym dawna nieruchomość hipoteczna znajduje się w obrębie [...] i obejmuje część działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] stanowiących własność osób fizycznych, część działki [...] stanowiącej własność [...] w użytkowaniu wieczysty, osób fizycznych oraz działkę nr [...] stanowiącą własność [...].

Minister wskazał, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Minister podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu [...] w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu artykuł 156 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny.

Minister wskazał następnie, że dla zbadania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne należy wziąć pod uwagę pierwszą czynność rozporządzającą danym prawem. W zakresie części działek ewidencyjnych [...] ,[...] ,[...] [...] , [...] ,[...] ustalono, że powyższe działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnych. Okoliczność wydania decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie umów cywilnoprawnych, przesądza o braku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W zakresie natomiast działki [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Organ wskazał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku P 46/13. Zagadnienie prawne, które było przedmiotem rozważań Trybunału, nie jest tożsame z przedmiotową sprawą. W powołanym wyroku Trybunał uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie artykuł 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim odnosi się do wszystkich wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyczyn stwierdzenia nieważności, jest niezgodne z art. 2 Konstytucji w sytuacji, gdy decyzja ta spełnia trzy przesłanki: po pierwsze, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, po drugie, od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, po trzecie na mocy tejże wadliwej decyzji strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wadliwa decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1965 roku oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne z [...] października 1965 roku nie kreują żadnego stosunku prawnego bowiem nie przyznały one jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organy dekretowe odmówiły bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, a zatem nie istnieje wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przeszkoda do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności artykuł 156 § 2 k.p.a. wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcia ustawodawczego), a do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnie obowiązującego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 6 k.p. a wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący pominięcia ustawodawczego, nie ma charakteru prawotwórczego.

Organ za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest :

1) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie i w całości pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń wydanych w 1965 roku, jaką jest upływ czasu, poprzez zaniechanie przez organ nadzoru dokonania koniecznej wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 winno doprowadzić organ nadzoru do stwierdzenia wydania kwestionowanych orzeczeń z naruszeniem prawa;

2) art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada1965 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1965 roku pomimo, że zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności ponowne całkowite pominięcie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Stronę orzeczeń wydanych w 1965 roku, jaką jest upływ czasu oraz ponowny brak dokonania wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w odniesieniu do niniejszej sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 z uwzględnieniem upływu czasu poprzez zaniechanie szczegółowego rozważanie konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem i braku ustalenia zakresu występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawych;

4) naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa na skutek wniosku pełnomocnika Skarżącego z dnia 12 lutego 2016 roku i faktyczne nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie ustaleniach;

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko. Uczestniczka I.W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Na wstępie wskazać należy, że sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną, które legły u podstaw przyjęcia przez organ nadzoru, zgodnie z którymi uznać należało, iż orzeczenia dekretowe rażąco naruszają prawo.

Sąd podziela zatem ustalenia faktyczne, z których wynika, że dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowiła własność J.R., którego następczynią prawną zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy postanowieniami sądowymi jest I.W. Okolicznością niekwestionowaną jest również fakt złożenia przez spadkobierców J.R. w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu [...] wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę opublikowane zostało w dniu [...] listopada 1948 r., wniosek złożony został 25 maja 1949 r.) Jak wynika z akt administracyjnych budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie został przejęty na własność Skarbu Państwa, zgodnie z pismem z dnia 17 marca 1965 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. (karta 34 akt własnościowych) w budynku zamieszkiwali dwaj współwłaściciele to jest S. R. i J.R.

Sąd podziela również stanowisko wyrażone przez organy nadzorcze, zgodnie z którym decyzje dekretowe w sposób rażący naruszały prawo to jest art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Odmowa przyznania prawa własności czasowej przez organ pierwszej instancji nastąpiła na skutek powołania się na pozaustawową przesłankę interesu społeczno-gospodarczego, z przywołaniem jako podstawy art. 7 ust. 5 dekretu [...], który to przepis nie dotyczył przyczyn uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej. Z uzasadnienia decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika zaś, że organ ten podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji oraz powołał się dodatkowo na fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania.

Sąd podziela również ustalenia faktyczne organu nadzoru co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania pod budownictwo jednorodzinne, dokonane na podstawie opinii biegłego geodety z [...] października 2015 r. Za prawidłowe uznać należy również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organy dekretowe nie podjęły próby ustalenia jakie było przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania oraz czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowym właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tymże planie. Podzielić należy również stanowisko organów nadzoru, że powyższe zaniechania doprowadziły do wydania decyzji dekretowych z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu [...], bowiem poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych musiało doprowadzić do uznania, że wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa użytkowania wieczystego zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powyższego stanowisko organów nadzoru obu instancji co do tego, że decyzje dekretowe rażąco naruszają prawo uznać należało za prawidłowe.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się natomiast do rozstrzygnięcia, czy po wydaniu decyzji dekretowych zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to jest czy doszło do nieodwracalnych skutków prawych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji dekretowych uległo znacznej ewolucji.

Początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego reprezentowany był pogląd, zgodnie z którym prawo użytkowania wieczystego gruntów [...] ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r., sygn. akt IV SA 1839/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1994 r., sygn. akt IV SA 946/95 i oddalający rewizję nadzwyczajną od niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 – OSNAPiUS 1995, Rn 18, poz. 223). Ta generalna koncepcja miała swoje źródło w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Dopiero uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 podjęta w celu wyjaśnienia wątpliwości zagadnienia charakteru skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania na podstawie przepisów dekretu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów, wpłynęła na zmianę interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu [...].

W uchwale tej wyjaśniono, że "skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów w. nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (...) Okoliczność, że nieruchomość obejmującą grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a."

Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu indywidualnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy po wydaniu ostatecznej decyzji dekretowej, to jest decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej wydana została decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość. Uznać zatem należy, że w tym zakresie, bezpośrednim następstwem decyzji dekretowej było wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Cofnięcie skutków decyzji dekretowej polegających na wydaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jest możliwe, możliwe jest bowiem wszczęcie postępowania mającego na celu wyeliminowanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Również w tym kolejnym postępowaniu badane będą kwestie związane z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych, w tym dotyczące zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, ujawnienia owego prawa użytkowania wieczystego w księgach wieczystych oraz związanych z dalszym obrotem prawem użytkowania wieczystego a następnie jego przekształceniem w prawo własności.

Jednak na tym etapie postępowania, to jest na etapie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych nie można uznać, iż w sprawie zaistniały nieodwracalne skutku prawne, bowiem, jak już wyżej wskazano, skutek polegający na wydaniu innej, kolejnej decyzji administracyjnej nie może być uznany za nie podlegający odwróceniu w drodze czynności do pojęcia których organ administracji jest upoważniony.

Za niezasadne uznać należało zatem zarzuty objęte punktem 2 i 3 petitum skargi, w zakresie dotyczącym nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie rozważenia, czy decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, co - jak podnosił Skarżący, doprowadziło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący wskazywał, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 43/13.

Sąd powyższego poglądu Skarżącego nie podziela.

Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 21 maja 2015 r. pod poz. 702.

W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do niekonstytucyjności przepisu, w zakresie w jakim pomija on możliwość odmowy stwierdzenia nieważności. Innymi słowy mówiąc, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w systemie prawnym winno istnieć uregulowanie pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ określonego okresu czasu.

Uznać zatem należy, że omawiany wyrok ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. W odniesieniu do tego rodzaju wyroków zróżnicowane jest stanowisko doktryny, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego co do tego, jaki skutek one wywierają na orzecznictwo organów stosujących, w tym sądów (por. M. Florczak-Wątor: Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne. Poznań 2006, s. 152 i n.). W części przypadków skutki te ograniczane są przez sam Trybunał do zobowiązania prawodawcy do dokonania zmiany stanu prawnego (skutek "zobowiązujący"). Swemu stanowisku Trybunał daje wówczas wyraz w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01 lub z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07), wskazując że uzupełnienie stanu prawnego o brakujące elementy wykracza poza kompetencje Trybunału i organów stosujących. Istnieją jednak również przypadki, gdy wyrokom o pominięciu prawodawczym nadawany jest przez Trybunał skutek "rozporządzający", polegający na przyjęciu możliwości uwzględnienia wyroku przez organy stosujące prawo mimo braku interwencji prawodawcy (por. wyrok z 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07 lub z 23 kwietnia 2009 r., sygn. K 65/07). Lektura uzasadnień wyroków Trybunału zawierających odmienne, wskazane wyżej stanowiska, prowadzi do wniosku, że skutek "rozporządzający" dopuszczany jest w tych wypadkach, gdy stosowanie zakwestionowanego przepisu jest możliwe z pominięciem ograniczeń lub warunków uznanych za sprzeczne z Konstytucją, na drodze bezpośredniego jej stosowania lub przy uwzględnieniu wykładni zakwestionowanego przepisu zgodnej z Konstytucją, czego konsekwencją jest "wypełnienie" pominięcia stwierdzonego wyrokiem Trybunału przy zastosowaniu norm Konstytucji.

W punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jego rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki, jak wyjaśnił Sąd konstytucyjny, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W punkcie 10.7 uzasadnienia Trybunał wskazał wprost, że nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych.

Wobec powyższego, sąd za niezasadne uznaje zarzuty objęte punktem 1 i 3 petitum skargi w zakresie dotyczącym nie przeanalizowania przez organ, czy zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. i powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. uznać należało za niezasadny. Organ drugiej instancji rozpoznał sprawę, przenalizował stan faktyczny sprawy, przyjął, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wydania decyzji dekretowych z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił następnie dlaczego uznaje, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne i z jakich przyczyn w jego ocenie nieprawidłowe jest stanowisko Skarżącego, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę .