Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 875/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 i 49
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 384/12 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 stycznia 2012 r. nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 384/12, oddalił skargę I. B. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 stycznia 2012 r. nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

W związku z pismem I. i K. B. z dnia 16 czerwca 2004 r., zainicjowane zostało postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy budynku gospodarczego (inwentarskiego) i nadbudowy byłego budynku mieszkalnego na nieruchomości położnej w G. ... w G. W. Ustalono w nim, że inwestor J. J. nadbudował i rozbudował budynek gospodarczo-inwentarski oraz nadbudował stary budynek mieszkalny i dokonał zmiany sposobu użytkowania jego części na pomieszczenia gospodarskie i chlewnię. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzone przez J. J. roboty budowlane, nałożył na niego określone obowiązki a następnie postanowieniem ustalił obciążającą go opłatę legalizacyjną. Jak wynika z akt sprawy po raz pierwszy opłatę w wysokości 25.000 zł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., zw. dalej jako PINB, ustalił w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2007 r., następnie uchylonym przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 20 lipca 2007 r. Po raz drugi organ ten ustalił taką opłatę postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r. ale również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2008 r. Prowadząc po raz trzeci postępowanie organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku, m.in. o stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Ś. i po raz kolejny, postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r., ustalił dla J. J. jako inwestora wykonanych robót opłatę legalizacyjną, a Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 29 marca 2009 r. utrzymał je w mocy. W wyniku skargi złożonej przez I. i K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 417/09) uchylił wymienione powyżej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmierzają w kierunku legalizacji samowoli budowanej. Nie podzielił Sąd przekonania, że na etapie postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, organ bada wyłącznie kwestie związane z opłatą i jej wysokością a zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest badana dopiero na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego. Takie stanowisko nie znajduje bowiem potwierdzenia w treści art. 49 ust. 1 pkt 1 do 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie zostało wydane postanowienie wzywające do uzupełnienia dokumentacji, chociaż organ pierwszej instancji wielokrotnie wzywał inwestora do usuwania kolejnych braków. Wydając zaś postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał daje podstawy do legalizacji obiektu, które to ustalenie zostało przez Sąd zakwestionowane. W opinii Sądu, przy zgromadzonym, niepełnym i niedostosowanym do wymagań określonych przepisami Prawa budowlanego materiale dowodowym, brak było podstaw do podjęcia przez organy kolejnych czynności zmierzających do legalizacji obiektu. Sąd zwrócił uwagę, że sam organ pierwszej instancji przyznał, iż złożona w sprawie dokumentacja nie jest pełna i kompletna, zwłaszcza w zakresie niezbędnych i koniecznych uzgodnień, sprawdzeń i pozwoleń. Z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika zaś jednoznacznie, że w przypadku wadliwości dokumentacji organ podejmuje w pierwszej kolejności działania w celu jej uzupełnienia, co niewątpliwie powinien uczynić sam inwestor, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce. Dodatkowo Sąd wskazał, ze procedura legalizacyjna winna być prowadzona szybko i w tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek wyznaczania inwestorowi terminów do kolejnych czynności, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki. W konsekwencji Sąd polecił aby organy nadzoru prowadząc postępowanie legalizacyjne dokonały oceny skutecznego wypełnienia przez inwestora nałożonych nań obowiązków (w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2006 r.) i ewentualnie rozważyły zastosowanie art. 49 ust. 3 zdanie pierwsze Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej będzie ewentualnym następstwem wykonania przez stronę obowiązków nałożonych przez organ nadzoru. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że wnikliwej oceny wymaga również kwestia zgodności objętej postępowaniem inwestycji z przepisami regulującymi warunki techniczne. Organy stwierdziły bowiem jedynie lakonicznie, że zostały one spełnione, a budynki powstały w latach 40-tych XX-wieku zgodnie z przepisami. Przy założeniu, że okoliczność ta dopuszcza lokowanie obiektów w granicy, to sprawdzenia wymagają ewentualne kwestie zacieniania budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce czy odległości budynków inwentarskich od budynków mieszkalnych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy, PINB w L., w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na J. J., jako inwestora, obowiązki związane z dostarczeniem niezbędnych dokumentów, w tym zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożenia projektu budowlanego w przewidzianej formie i warunkach określonych w art. 34 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego wraz z niezbędnymi załącznikami, m.in. projektem zagospodarowania terenu z określonym uzupełnieniem, określenia sposobu i zakresu oddziaływania na otoczenie (w tym zacienienie) i środowisko, dołączenie wszystkich wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i in., a następnie postanowieniem z dnia 4 czerwca 2010 r. ustalił dla J. J., jako inwestora wykonanych robót budowlanych, opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. W podstawie rozstrzygnięcia wymienił art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, a w uzasadnieniu, po dokładnym opisaniu dotychczasowego postępowania i po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że wypełnione zostały przesłanki art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. inwestycja polegająca na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku inwentarskiego oraz nadbudowie istniejącego (starego) budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego w części inwentarskiej jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego prawem. Ustalono, że budynki gospodarcze inwestora wybudowane zostały w altach 40-tych XX-wieku przy zachowaniu odległości wynikających z obowiązujących wówczas przepisów wykonawczych, podczas gdy budynek mieszkalny małżonków B. powstał znacznie później i w bliskiej odległości od granic z działką inwestora. Aktualnie obowiązujący przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - § 12 stanowiący o usytuowaniu obiektów w określonej odległości od granicy nie został spełniony, ale jednocześnie organ stwierdził, że na podstawie § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przy wykonaniu nadbudowy i rozbudowy budynku lub jego części wymagania te mogą być spełnione w sposób inny niż w nim podany, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej albo rzeczoznawcy. W niniejszej sprawie dołączono ekspertyzę techniczną w odmienny sposób regulującą kwestie usytuowania nadbudowy budynku. Dodatkowo stwierdzono, że przedmiotowa nadbudowa nie spowoduje ograniczenia oświetlenia i nasłonecznienia sąsiedniego budynku mieszkalnego. Potwierdzono także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na istniejącą na przedmiotowej działce zabudowę zagrodową, dopuszczając istniejącą taką zabudowę do dwóch kondygnacji nadziemnych. Odnosząc się do wymagań związanych z zachowaniem przewidzianych w przepisach odległości, organ wyjaśnił, że budynek inwentarski inwestora został wybudowany wcześniej (i zgodnie z obowiązującymi przepisami) niż budynek mieszkalny sąsiadów. Ustalenie, iż w budynku inwentarskim znajduje się ok. 50 sztuk trzody chlewnej nie pozwala zaliczyć przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odrębnych przepisów (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.). Inne organy- Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., Powiatowy Inspektor Weterynarii czy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. – Delegatura w C. uznały się za niekompetentne w sprawie. W konsekwencji, na podstawie przedłożonej ekspertyzy, uznano, iż przedmiotowy obiekt budowlany może być użytkowany pod warunkiem dostosowania go do przepisów wymienionego już rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej, tj. m.in. po wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, uodpornieniu słupów drewnianych i więźby dachowej do granic trudnozapalności czyli spełnieniu wymagań odporności ogniowej klasy "D". Jednocześnie wyjaśniono, iż kwestia dopuszczalności użytkowania starego budynku mieszkalnego jako częściowo inwentarsko-gospodarczego została rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną. Dokonując, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, badania złożonej przez inwestora dokumentacji organ uznał, iż jest ona kompletna i zgodna z wymaganiami. Uzupełniono i skompletowano także przedłożony projekt budowlany oraz dostarczono wymaganą ekspertyzę techniczną zgodnie z żądaniem organu. W wyniku przeprowadzonej kontroli uznano także, że po wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót budowlanych nie prowadzono dodatkowych robót budowlanych zmierzających do zakończenia inwestycji. W związku z powyższym organ nadzoru zobowiązany był do podjęcia dalszych czynności legalizujących zrealizowane dotąd roboty budowlane. Z uwagi na powyższe ustalenia organ nadzoru uznał, iż nie ma przeszkód by doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Po dokonaniu analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji w zakresie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ postanowił nałożyć na inwestora opłatę legalizacyjną wyliczoną zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w L. do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyli I. i K. B. Podnieśli, iż składają skargę nie godząc się z kolejną już próbą legalizacji "świniarni". Dodali, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości 2,5 m od ich budynku mieszkalnego i jego dalsze istnienie byłoby dla ich bardzo uciążliwe, ze "względu na świński fetor". Dodali, że sprawa toczy się już 6 lat, a organ powiatowy, oprócz zmiany nazwy przedmiotowego budynku (m.in. budynek mieszkalno-gospodarczo-inwentarski) chociaż był to stary budynek mieszkalny, nie zrobił w sprawie nic ze zgłoszoną samowolą. Nie wyrażając zgody na legalizację wnieśli o przywrócenie obiektu do stanu sprzed samowoli budowlanej.

Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze stojąc na stanowisku, że odwołującym się nie przysługuje w tym postępowaniu wpadkowym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ przyjął, że stroną postępowania prowadzonego w ramach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie zobowiązany czyli inwestor J. J., dla którego ustalono opłatę legalizacyjną w związku z samowolną nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego oraz nadbudową budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego, w części inwentarskiej, położonego w G.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej na to postanowienie organu odwoławczego przez małżonków B. (w postępowaniu sądowym w miejsce zmarłego K. B. wstąpiły jego dzieci) zostało ono uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 979/10. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w pierwszej kolejności podkreślił, że sprawa rozpoznawana jest ponownie wskutek uchylenia poprzednich postanowień Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r. (Sygn. akt II SA/Gl 417/09). Zgodnie zatem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tego artykułu oznaczają więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to związanie organów i Sądu oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym powyżej wyroku, w którym zobowiązano organy orzekające do jednoznacznego i wyczerpującego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości związanych prowadzonymi przez inwestora robotami budowlanymi, zwłaszcza w zakresie ewentualnego dalszego prowadzenia prac budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu, uzupełnienia i skompletowania całości akt związanych z przedłożonym projektem budowlanym, podjęcia kolejnych czynności w zakresie wyznaczonym w art. 49 ust. 1 pkt 1- do 3 Prawa budowlanego, ewentualnie nałożenie na inwestora określonych obowiązków, m.in. zobowiązanie inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów, sprawdzeń i uzgodnień i dopiero po stwierdzeniu, że nastąpiło skuteczne wypełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków rozważyć zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że wyrokiem poprzednim przesądzony został przymiot małżonków B. jako stron postępowania w postępowaniu legalizacyjnym, w tym w postępowaniu wypadkowym obejmującym ustalenie opłaty legalizacyjnej. Zajmując takie stanowisko Sąd polecił organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie zażalenia małżonków B. przy uwzględnieniu wskazań zawartych we wcześniejszym wydanym w tej sprawie wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu zażalenia Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. znak ... wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy omówione wyżej postanowienie PINB w L. z dnia 4 czerwca 2010 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy po dokładnym zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie i omówieniu przeprowadzonych w sprawie dowodów podzielił ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji co do możliwości legalizacji objętych postępowaniem robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności zdaniem organu drugiej instancji prawidłowe jest stanowisko PINB co do tego, że sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów warunków technicznych w zakresie odległości sytuowania budynków i zacienienia budynku sąsiedniego, jak i dopuszczalności przewidywanego sposobu korzystania z objętych postępowaniem budynków m. in. na potrzeby hodowli. Stwierdził dalej, że inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył dalsze wymagane do legalizacji dokumenty (zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 15 marca 2010 r.), co zostało potraktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Po stwierdzeniu zgodności przedłożonych przez inwestora dokumentów z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zasadne było zatem ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Również wysokość tej opłaty została ustalona zgodnie ze stanem faktycznym sprawy i obowiązującymi przepisami.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie organu drugiej instancji I. B. wniosła o jego uchylenie jako wydanego jej zdaniem z naruszeniem art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że kwestionowane postanowienie zostało wydane bez uwzględnienia ocen i stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartego w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/GL 417/09. Organy nie uwzględniły bowiem, iż J. J. nie wykonał w terminie wszystkich nałożonych na niego niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej obowiązków, zwłaszcza obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2006 r. Zdaniem skarżącej wyznaczone inwestorowi terminy do uzupełnienia dokumentacji były fikcyjne skoro ciągle je przedłużano. Świadczy to zdaniem skarżącej o braku bezstronności w działaniu organów. Skarżąca zakwestionowała dalej ustalenie, że od dnia 13 grudnia 2006 r. inwestor nie kontynuował robót budowlanych. Jej zdaniem w tym względzie ustalenia organów powinny dotyczyć okresu od 28 października 2004 r., kiedy to zapadło pierwsze ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zarzucono również, iż błędne jest stanowisko organów obu instancji co do kwestii rozstrzygnięcia sprawy w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania starego budynku mieszkalnego jako częściowo budynku inwentarsko-gospodarczego. Zdaniem skarżącej wbrew stanowisku organów orzekających nie może mieć istotnego znaczenia okoliczność, że jej budynek mieszkalny usytuowany 2,5 m od granicy został wybudowany później niż budynki objęte samowolnymi robotami budowlanymi, a to z tego względu, że sąsiadował on z budynkiem mieszkalnym na działce J. J., a nie ze "świniarnią" jak to ma miejsce obecnie. Wobec tego nie została też wyjaśniona zdaniem skarżącej należycie kwestia uciążliwego fetoru, którego źródłem jest przedmiotowa "świniarnia" i który zakłóca jej spokój życia prywatnego, pozbawia możliwości mieszkania w jej domu, przebywania na własnym podwórku i ogródku oraz zmusza do zamykania okien w domu.

W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 15 listopada 2014 r. oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego były wykonywane samowolnie roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego oraz nadbudowie budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego w części inwentarskiej na nieruchomości położonej w G. .... Taki przedmiot postępowania, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, wynika z wszystkich orzeczeń organów administracji publicznej poczynając od sierpnia 2005 r., kiedy to strony zostały powiadomione pismem organu pierwszej instancji z dnia 26 sierpnia 2005 r. o wydzieleniu sprawy samowolnej zamiany użytkowania części starego budynku mieszkalnego do odrębnego postępowania. Ta wyodrębniona sprawa (zamiany sposobu użytkowania części starego budynku mieszkalnego) została zakończona prawomocną decyzją PINB w L. z dnia 5 lutego 2007 r. nr ... o umorzeniu tego postępowania. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 7 maja 2007 r. nr .... Z decyzji tych wynika, że wydające je organy uznały, iż Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nie narusza obowiązujących przepisów. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że w tym przedmiocie sprawa została prawomocnie zakończona. Z tego też względu organy nie miały obowiązku, a nawet nie były uprawnione do ponownego rozstrzygania tej kwestii przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Pominięcie jej nie mogło mieć zatem wpływu na ocenę legalności tego postanowienia.

Sąd nie podzielił też zarzutów, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez uwzględnienia oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 417/09. Z motywów tego wyroku wynika wyraźnie, że organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny rozważyć zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy pod względem jego zgodności z wymaganiami wynikającymi z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i w razie potrzeby zastosować treść art. 49 ust. 3 zdanie pierwsze tego aktu prawnego. Wykonując te wytyczne organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 15 marca 2010 r., w którym określił szczegółowo nałożony na J. J. obowiązek uzupełnienia dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 tego aktu prawnego. Zobowiązanie to zostało przez inwestora wykonane w wyznaczonym terminie co dawało podstawę do oceny całości przedłożonej i zgromadzonej w sprawie dokumentacji pod kątem treści art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Ocena ta, przedstawiona bardzo obszernie i wyczerpująco w postanowieniu PINB w L. z dnia 4 czerwca 2009 r., zdaniem Sądu zasługiwała na pełną akceptację. W szczególności nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane nie naruszają treści obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr ... Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 r., zgodnie z którym nieruchomości stron położone są na terenie oznaczonym symbolem "RM" przeznaczonym pod zabudowę zagrodową (jako funkcji podstawowej) z możliwością jej uzupełnienia m. in. przez zabudowę mieszkaniową. W treści tego planu wyraźnie dopuszczono inwestycje na potrzeby produkcji zwierzęcej, w tym w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, z ograniczeniami przy produkcji zwierzęcej powyżej 50DJP, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Zgodnie z wydanym co do zgodności przedmiotowej inwestycji z tym planem zaświadczeniem Wójta Gminy W. z dnia 29 marca 2010 r. ustaleń tego planu nie narusza nadbudowa do dwóch kondygnacji nadziemnych istniejących budynków na działce przy ul. G. ... w W. W związku z treścią tego planu Sąd zauważył, że budynki inwentarskie przeznaczone do hodowli świń należą do podstawowych dla zabudowy zagrodowej. W sytuacji więc gdy właśnie w takim terenie usytuowany jest budynek skarżącej, to powinna się ona liczyć z pewnymi uciążliwościami z tego wynikającymi, tj. z sąsiedztwa budynków inwentarskich funkcjonujących w dopuszczalnych prawem granicach (m. in. gdy chodzi o wielkość hodowanej trzody). Z tego też względu okoliczność wydostawania się okresowo z takiego budynku nieprzyjemnych zapachów związanych z hodowlą, nie może przekreślać sama przez się możliwości legalizacji w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy takie przeznaczenie budynku w danym miejscu nie narusza konkretnych przepisów prawa, co zdaniem Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej, iż budując swój dom w odległości około 2,5 m od granicy zdawała sobie sprawę, że na sąsiedniej nieruchomości w sąsiedztwie tego domu funkcjonuje budynek mieszkalny a nie chlewnia. Jak bowiem wynika z kopii planu sytuacyjnego z 1948 r. do projektu budowy chlewa i szopy na narzędzia rolnicze na działce objętej postępowaniem w niniejszej sprawie, chlew usytuowany w granicy z działką skarżącej już wówczas istniał i wtedy też zatwierdzono jego zwiększenie o dalszą część, również usytuowaną w granicy. Sąd zatem przyjął, że skarżąca budowała swój dom z pełną świadomością co do sąsiedztwa z chlewnią na działce uczestnika J. J. Nadto jak wynika z projektu technicznego rozbudowy i przebudowy budynku inwentarskiego z marca 1982 r. budynek inwentarski w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego istniał również na działce skarżącej. Zdaniem Sądu nie można było przyjąć, aby sam fakt nadbudowy budynku chlewni i nadbudowy starego budynku mieszkalnego, usytuowanych w granicy z działką skarżącej z przeznaczeniem na zaplecze gospodarcze tej chlewni, naruszył uzasadniony interes skarżącej w rozumieniu art. 5 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy ani organy ochrony środowiska ani organy PIS nie stwierdziły, aby użytkowanie tej chlewni powodowało niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska lub warunków sanitarnych. W przypadku zmiany tego rodzaju zagrożeń np. w przypadku istotnego zwiększenia rozmiarów hodowli trzody chlewnej skarżąca będzie się zaś mogła domagać od tych organów ponownego sprawdzenia ewentualnych zagrożeń.

Sąd podzielił też stanowisko organów orzekających, że przeciwko legalizacji objętych postępowaniem robót budowlanych nie przemówiła też treść art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Naruszenia konkretnych przepisów szczególnych skarżąca zresztą nie wskazała. Gdy chodzi zaś o zgodność inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a to w związku z usytuowaniem budynku chlewni i starego budynku mieszkalnego w granicy z działką skarżącej, to Sąd zwrócił uwagę, że usytuowanie tych budynków w tej granicy nie uległo zmianie. Doszło jedynie do ich stosunkowo niewielkiej nadbudowy, która nie wpływa na ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżącej. Jak to zasadnie stwierdziły organy orzekające obecne prawo nie przewiduje zgody sąsiada jako koniecznego warunku czy to sytuowania budynku w granicy czy też jego nadbudowy. Zasadnie też wskazały organy orzekające na możliwość zastosowania w spawie treści § 2 ust. 2 pkt 1 warunków technicznych. Gdy chodzi w tym względzie o spełnienie przez objęte postępowaniem budynki wymogu w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku mieszkalnego skarżącej, to mogą one zostać spełnione na warunkach określonych w opracowanej do tej sprawy opinii przeciwpożarowej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Piotra Siekanowicza. Na możliwość bezpośredniego spełnienia w tym zakresie warunków technicznych wskazuje też treść dołączonych do tej ekspertyzy pism organów PSP do tej ekspertyzy. Obowiązek spełnienia przez inwestora przedmiotowych warunków w zakresie ochrony przeciwpożarowej powinien zostać na niego nałożony w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś ich spełnienie będzie podlegało sprawdzeniu w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu brak także było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazując na taką podstawę skarżąca nie wskazała ani konkretnych robót budowlanych, które J. J. miałby w warunkach tej normy prawnej zrealizować, ani też nie wskazała żadnych dowodów, które jej twierdzenie w tym względzie miałyby uwiarygodniać. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach 5 grudnia 2006 r. i 9 marca 2010 r. wynika zaś, że stan budynków i sposób ich użytkowania nie uległ zmianie w porównaniu ze stanem jaki stwierdzono w czasie pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 27 października 2004 r.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazał, że sam fakt przeciągającego się procesu legalizacyjnego nie może przesądzać o nielegalności zaskarżonego postanowienia, tak samo jak i przedłużanie inwestorowi przez organy orzekające terminów do uzupełnienia wymaganych do legalizacji dokumentów. Jakkolwiek takie postępowanie sprzeczne jest z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i należy je ocenić jednoznacznie jako naganne, to Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowe terminy nie mają charakteru materialnoprawnego, i mogą być przez organy orzekające w uzasadnionych przypadkach przedłużane.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 15 listopada 2012 r. wniosła I. B., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 48 ust. 1 i 50a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o rozbiórce samowolnie przebudowanego i nadbudowanego przez J. J. obiektu budowlanego na potrzeby chlewni, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wobec J. J., wskutek wielokrotnie przekraczanych a następnie bezpodstawnie i dowolnie przedłużanych terminów do uzupełnienia wymaganej dokumentacji, powinna była taka decyzja zapaść;

- art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż skarżone postanowienie ŚWINB zostało wydane bez uwzględnienia ocen i stanowiska Sądu Wojewódzkiego w wyroku z dnia 7 października 2009 r. II SA/G1 417/09 poprzez nieuwzględnienie, że J. J. nie wykonał w terminie wszystkich nałożonych na niego a

niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej obowiązków, zwłaszcza obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2006 r., a także poprzez nieuwzględnienie, że ŚWINB nie dokonał analizy dopuszczalności lokalizacji w taki sposób budynku, który nie pełnił funkcji inwentarskiej i nie służył hodowli, w tym kwestii wymaganych odległości budynków inwentarskich od budynków mieszkalnych, pomimo obowiązku dokonania takiej analizy nałożonego na organ przez ww. wyrok;

- art. 71 i 51 Prawa budowalnego poprzez nietrafne przyjęcie, iż organy administracyjne nie miały obowiązku, a nawet nie były uprawnione do ponownego badania kwestii samowolnej zmiany użytkowania części starego budynku mieszkalnego, z uwagi na zakończenie postępowania dotyczącego tej kwestii prawomocną decyzją PINB w L. z dnia 5 lutego 2007 r. nr ..., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 7 maja 2007 r. nr ..., podczas gdy z treści ww. decyzji organu odwoławczego wynika, że odwołanie od decyzji umarzającej nie zostało właściwie merytorycznie rozpoznanie wobec stwierdzenia, iż bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania, skoro kwestia samowoli budowlanej będzie rozstrzygnięta poprzez wydanie właściwej decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego; co powinno było skutkować ponownym badaniem tej kwestii właśnie w ramach badania przesłanek legalizacji samowoli budowlanej objętej niniejszym postępowaniem;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją umożliwiającą legalizację samowoli budowlanej, podczas gdy wskutek wcześniejszych wielokrotnych bezpodstawnych przedłużeń przedstawienia stosownych dokumentów naruszona została zasada obiektywizmu wobec stron postępowania administracyjnego o przeciwnych interesach oraz zasada zaufania obywateli do bezstronnego działania organów administracji. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 141§ 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 51 i art. 71 Prawa budowlanego, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności:

- zarzutu dotyczącego nierozpoznania na nowo aktualizującej się kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania w kontekście decyzji z 7 maja 2007 r., nr ..., stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie z uwagi na rozstrzyganie o tym w przyszłości w ramach postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego;

- zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ administracji analizy dopuszczalności lokalizacji w taki sposób budynku, który nie pełnił funkcji inwentarskiej i nie służył hodowli, w tym kwestii wymaganych odległości budynków inwentarskich od budynków mieszkalnych, pomimo obowiązku dokonania takiej analizy nałożonego na organ przez ww. wyrok.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oparto na przekonaniu, iż postępowanie prowadzone przez długi czas cechowało stronnicze podejście organu do sprawców samowoli. Oceniając tę kwestię zważyć jednak trzeba, że znowelizowane w 2003 r. przepisy Prawa budowlanego cechuje liberalne podejście do usuwania skutków samowoli budowlanej, wyrażające się w zasadzie, że samowolna zabudowa może być zalegalizowana, o ile nie narusza przepisów prawa, a zatem działania organów prowadzących postępowanie w kierunku legalizacji, a nie rozbiórki nie można, z tego powodu, kwalifikować jako stronniczego.

Również zarzut naruszenia art. 141§ 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 51 i art. 71 Prawa budowlanego nie ma usprawiedliwionej podstawy. Nieustosunkowanie się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów skargi nie jest naruszeniem prawa, o ile zarzuty te nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. W tym przypadku podniesiono, że we wcześniejszej fazie tego postępowania, rozdzielono postępowania, gdyż jedną z kwestii podnoszonych przez skarżących była zmiana sposobu użytkowania rozbudowanych nielegalnie budynków, ze względu na rozstrzyganie o tym w przyszłości w ramach postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Postępowanie będące przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było właśnie prowadzone w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, to, że zakończyło się jednak nie nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1), a wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1) było wynikiem przeprowadzonego postępowania o którym mowa wyżej. Z kolei wynik tego postępowania uwzględniał okoliczności związane z posadowieniem budynków, a także ich przeznaczeniem i wykorzystaniem do produkcji zwierząt, a zatem ze zmianą sposobu ich użytkowania. Nie ma zatem podstaw twierdzenie, że w tym zakresie sprawa nie została rozpoznana, a Sąd Wojewódzki nie rozważał ww. okoliczności.

Wobec powyższego, a także niewykazania wpływu ewentualnych naruszeń na wynik postępowania, zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie mają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, wskazuje raczej na inną podstawę kasacyjną, również mieszczącą się w dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut niewłaściwego zastosowania prawa. Jednakże zarzut błędnej wykładni prawa, który postawiono w skardze kasacyjnej, nie obejmuje przesłanek związanych niewłaściwym zastosowaniem prawa, czyli dokonaniem niewłaściwego podstawienia określonej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny (błąd subsumcji).

Niezrozumiałe przy tym jest łączenie z art. 48 ust. 1 art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ ten drugi przepis ma zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem. Chodzi więc o sytuację wykonywania robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu ich wykonywania. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki oceniając zarzuty skargi zwykłej, skarżąca nie wskazała ani konkretnych robót budowlanych, ani żadnych dowodów, które jej twierdzenie w tym względzie miałyby uwiarygadniać. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach 5 grudnia 2006 r. i 9 marca 2010 r. wynika zaś, że stan budynków i sposób ich użytkowania nie uległ zmianie w porównaniu ze stanem jaki stwierdzono w czasie pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 27 października 2004 r.

Powtórzenie tego zarzutu w ramach skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego dotkniętego błędem interpretacyjnym bez jakiejkolwiek próby uzasadnienia, tak rozumianego naruszenia prawa, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do odniesienia się do tego zarzutu.

Również postawienie zarzutu naruszenia art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż skarżone postanowienie ŚWINB zostało wydane bez uwzględnienia ocen i stanowiska Sądu Wojewódzkiego w wyroku z dnia 7 października 2009 r. II SA/G1 417/09, nie mieści się w ramach naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisu. Wskazuje natomiast na polemikę dotyczącą niewłaściwej oceny ustaleń faktycznych.

Pomijając już nawet kwestię niewskazania, o które konkretnie jednostki redakcyjne art. 48 i 49 Prawa budowlanego chodzi skarżącemu kasacyjnie trzeba podkreślić, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68)). Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68)).

Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.