Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2014/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37, art. 30e, art. 27 ust. 4 i 5, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1379/12 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1379/12, wydanego w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Pośredniczącej II stopnia - Małopolskiemu Centrum Przedsiębiorczości w Krakowie.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 15 października 2009 r. do Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości, zwanego dalej "MCP", wpłynął wniosek [...], zwanego dalej "skarżącym", o dofinansowanie realizacji projektu "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa F16 poprzez zakup oprogramowania i urządzeń do świadczonych usług internetowych" ze środków dotacji rozwojowej w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor MCP poinformował skarżącego, iż jego wniosek został poddany ocenie merytorycznej i został odrzucony. Jak wyjaśnił, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest więc uzyskanie co najmniej 46 pkt Natomiast projekt skarżącego uzyskał 36,5 pkt, co stanowi 48,03% maksymalnej ich liczby możliwej do uzyskania.

Pismem z dnia 25 lutego 2010 r. skarżący wniósł protest od powyższej oceny, który odnosił się do następujących kryteriów: nr 1 - Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu, nr 3 - Zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu, nr 4 - Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów", nr 5 - Realizacja polityk horyzontalnych UE. Podniesione przez stronę zastrzeżenia dotyczyły kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny.

Protest nie został uwzględniony, o czym Zarząd Województwa Małopolskiego poinformował skarżącego pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt l SA/Kr 672/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., oddalił skargę skarżącego. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego o niezapewnieniu w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przyjęciu dowolnej oceny kryteriów merytorycznych.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11 uchylił wspomniany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 668/11 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Małopolskiego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 713/12 oddalił skargę kasacyjną podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego – jako Instytucji Zarządzającej poinformował skarżącego, że jego protest na rozstrzygniecie MCP z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczący odrzucenia wniosku na etapie właściwej oceny merytorycznej, został uwzględniony. Wobec tego projekt został skierowany do ponownej oceny w ramach następujących kryteriów: kryterium nr 1 Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu, kryterium nr 3 Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu, kryterium nr 4 Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów, kryterium nr 5 Realizacja polityk horyzontalnych UE.

Dyrektor MCP w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], poinformował skarżącego o odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej właściwej jego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor MCP wskazał, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 668/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 713/12/ i po przywróceniu do ponownej oceny rozstrzygnięciem Instytucji Rozpatrującej Protest z dnia [...] lipca 2012 znak [...], wniosek został ponownie oceniony z uwzględnieniem uwag zawartych w rozstrzygnięciu IRP.

W wyniku ponownej oceny, projekt uzyskał 40 na 70 możliwych do uzyskania punktów, co odpowiada 52.63% możliwych do osiągnięcia punktów. Wobec nie uzyskania co najmniej 46 punktów, co odpowiada wymogowi uzyskaniu minimum 60% punktów możliwych do uzyskania na tym etapie oceny, które warunkują pozytywną ocenę wniosku, projekt został odrzucony. Równocześnie wskazując na postanowienia § 21 pkt 23 regulaminu, stwierdzono, że punkty uzyskane w wyniku ponownej oceny w kryteriach wskazanych w rozstrzygnięciu protestu zastąpiły punkty uzyskane na etapie wcześniejszej oceny.

W powyższej informacji pouczono skarżącego o dopuszczalnym od opisanego rozstrzygnięcia środku odwoławczym w postaci protestu do Instytucji Zarządzającej Zarządu Województwa Małopolskiego, w Imieniu którego działa Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej.

W odpowiedzi na pismo skarżącego określone jako "protest", Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego – jako Instytucji Zarządzającej, pismem dnia [...] października 2012 r. znak [...] zawiadomił skarżącego, że od ponownej oceny dokonanej po uprzednim uwzględnieniu protestu nie służy już protest tylko skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, oraz pouczył o trybie i sposobie wniesienia skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.

Na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora MCP z dnia [...] sierpnia 2012 skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu określoną jako "skarga na rozstrzygnięcie Województwa Małopolskiego – Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości".

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. WSA w K. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

W świetle odpowiedzi na skargę Zarządu Województwa Małopolskiego oraz dopuszczonego dowodu z "porozumienia w sprawie wdrożenia II Osi priorytetowej Gospodarka Regionalnej Szansy" MRPO na lata 2007-2013 z dnia 7 marca 2008 r. wraz z aneksami, zawartego przez Zarząd Województwa Małopolskiego z MCP - WSA ustalił, że MCP w ramach II Osi Priorytetowej działa jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia pełniąc rolę Instytucji Wdrażającej.

W związku z powyższym oraz zgodnym oświadczeniem pełnomocników stron na rozprawie 8 maja 2013 r.- odpis skargi z wezwaniem o złożenie na nią odpowiedzi doręczono MCP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 1379/12 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MCP.

Według Sądu I instancji w szczególności naruszona została przewidziana art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.z.p.p.r." zasada zachowania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przepis art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 30e cyt. ustawy, w myśl którego oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. III SA/Kr 668/11 związany był nie tylko Sąd w obecnej sprawie, ale także instytucje i podmioty dokonujące ponownej oceny wniosku. W tym kontekście WSA przypomniał, że Instytucja Zarządzająca rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2012 r. uwzględniła protest skarżącego i przekazała sprawę MCP do ponownej oceny wraz ze wskazaniami odpowiadającymi ocenie prawnej i wskazaniom sądu. Wprawdzie ponowna ocena projektu dokonywana jest na etapie oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów (§19 pkt 16 lit. a i b, pkt 17 regulaminu konkursu), to jednak rozstrzygnięcie po dokonaniu ponownej oceny w przypadku uwzględnienia protestu podejmuje – zgodnie z § 21 pkt 21 i 24 regulaminu konkursu – Instytucja Organizująca Konkurs, tj. MCP. Z tych względów Instytucja Organizująca Konkurs – MCP, która w poprzednich sprawach nie była stroną postępowania sądowo – administracyjnego, związana jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dokonanymi przez sąd administracyjny, w takim zakresie w jakim ocenę tę i wskazania – będąc związana art. 153 p.p.s.a. – przekazała jej Instytucja Rozpatrująca Protest – w trybie § 21 pkt 19 regulaminu konkursu.

Zdaniem Sądu I instancji - wbrew stanowisku MCP - nie można przyjąć, że wiążące MCP wskazania dotyczące ponownej oceny w zakresie kryterium nr 3, zawarte w punkcie 2 rozstrzygnięcia Zarządu Województwa – jako Instytucji Rozpatrującej Protest zostały spełnione przez "należyte ustalenia stanu faktycznego i wyczerpujące uzasadnienie przez ekspertów".

Stanowisko pierwszego oceniającego nie jest w pełni jasne co do tego, czy przyjął, że prowadzona przez skarżącego działalność przynosiła 50% przychodów jego działalności, a tylko zapisy aplikacji uprawniają do twierdzenia, że stanowi ona zasadniczy przedmiot działalności, czy też ustali – stwierdził – ekspert, że w świetle złożonej dokumentacji prowadzona działalność stanowiła 100% przychodów wnioskodawcy, pomimo odmiennej treści wniosku. A jeżeli takie byłoby ustalenie, to z oceny winno wyraźnie wynikać, czy ma to wpływ na któryś z 3 elementów, przez pryzmat których ocenia się zakres korzyści w wyniku realizacji projektu w postaci wzmocnienia konkurencyjności, a w konsekwencji na punktację z tego kryterium. Natomiast przyjęty przez drugiego ceniącego 50% przychodów wnioskodawcy z prowadzonej dotychczas działalności, wbrew wskazaniom w ogóle nie wyjaśnia, czy jego ustalenie nastąpiło wyłącznie w oparciu o treść wniosku, czy też przy wzięciu pod uwagę – zgodnie ze wskazaniami – że planowana działalność jest jedyną działalnością wnioskodawcy. Na pewno zatem ocena tego eksperta – przyjęta za własną przez MCP - nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia. Poza tym ten oceniający, przyjmując istotny wpływ realizacji projektu, zarazem stwierdził, że jego realizacja "jest uzasadniona pod względem wzmocnienia konkurencyjności w skali lokalnej", a więc posłużył się elementem oceny w ramach kryterium 3 właściwym dla wniosków małych i średnich przedsiębiorstw, co zwiększa skalę nieprzejrzystości tej oceny.

W ocenie Sądu I instancji przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oceny w zakresie kryterium nr 4 również nie spełniają wskazań zawartych w punkcie 3 rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. W ramach Kryterium 4 – Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów – przewidziana skala punktacji od 0 do 4 punktów, dla mikroprzedsiębiorstw, powiązana jest z poziomem innowacyjności projektu – którego miernikiem jest skala jego zasięgu; 1 pkt – produkt/ usługa lub sposób wytwarzania (proces produkcji, świadczenia usługi) jest nowy/ innowacyjny dla przedsiębiorcy, - 2 pkt. jest nowy/ innowacyjny w skali lokalnej/ gminy lub powiatu/, - 3 pkt. jest nowy/ innowacyjny co najmniej skali ponadlokalnej/ regionalnej – zastosowanie takiego kryterium wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku.

Obie oceny przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w ramach kryterium nr 4 przyznały po 1 punkcie, co przy tzw. wadze 3 – dało 3 na 12 możliwych punktów, a przyjęta punktacja odpowiada nowości (innowacyjności) jedynie w skali przedsiębiorstwa. Według WSA przyznanie takiej punktacji w świetle uzasadnienia komentarza do kryterium jest możliwe tylko wówczas gdy z analizy w biznesplanie lub z innych załączników do wniosku wynika, że produkt (usługa) lub sposób wytwarzania (proces) jest nowy i innowacyjny w skali ponadlokalnej, a zatem ponad gminnej czy powiatowej. Z tych względów wiążące co do przeprowadzenia ponownej oceny wskazania zawierały wymóg oceny biznesplanu lub innych załączników do wniosku, pod kątem, czy zawierają one elementy analizy w rozumieniu tego kryterium, dającej podstawę do przyjęcia szerszej niż lokalna skali zasięgu. Ustalenie pozytywne, daje podstawę do przyjęcia wyższej punktacji.

W ocenie Sądu I instancji jasna i przejrzysta ocena powinna omawiać każdy z tych aspektów i określić jego zakres. Nadto ocena w sposób jasny i stanowczy winna odpowiedzieć na pytanie, czy zawarte w punkcie C. 5 biznesplanu skarżącego informacje mają charakter "analizy" w rozumieniu uzasadniania (komentarza), do kryterium nr 4. Tych wymogów nie spełniają oceny stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie pierwszego oceniającego przyjęto, że w wyniku realizacji projektu niewątpliwie zostanie wprowadzony nowy produkt i nowe w skali przedsiębiorstwa usługi. Nie jest jasne, czy nowa usługa w rozumieniu oceny dotyczy tego, co skarżący określa jako nowość "procesową". Drugi oceniający przyjął za innowacyjny i to w skali przedsiębiorstwa tylko "proces świadczenia usługi", uzasadniając stanowisko tym ,że "opis przedsięwzięcia wskazuje na stosowanie rozwiązań istniejących już na rynku /wnioskodawca planuje zastosować aplikację, która nie jest nowością na rynku/, a w szczególności w branży w jakiej działa wnioskodawca". I ta ocena nie wyjaśnia w sposób jasny, jak oceniający zidentyfikował przedmiot projektu, czy tylko do usługi, czy też tylko usłudze przyznał przymiot innowacyjności w ograniczonej skali.

Sąd I instancji stwierdził, że obie oceny nie realizują zawartego w punkcie 3 rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej z dnia [...] lipca 2012 uwzględniającego protest wskazania o konieczności "odniesienia się do wskazanej przez skarżącego interpretacji i definicji innowacyjności".

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że ponowna ocena projektu wnioskodawcy, po dokonaniu której Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości - jako Instytucja Organizująca Konkurs (a zarazem Instytucja Pośrednicząca II stopnia ( § 5 lit. g) regulaminu konkursu), rozstrzygnięciem z dnia 17 sierpnia 2012 r. MCP.ZW.4021-5-93/09 z powołaniem na § 19 pkt 32 lit. f) regulaminu konkursu odrzuciła projekt na etapie oceny merytorycznej właściwej, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd I instancji zobowiązał MCP, aby po dokonaniu ponownej oceny - jako Instytucja Organizująca Konkurs, podjęła rozstrzygnięcie na podstawie § 19 pkt 24 regulaminu konkursu, mając na uwadze, czy przeprowadzone oceny uwzględniają wiążącą MCP ocenę prawną i zawarte w niniejszym wyroku wskazania co do sposobu przeprowadzenia ocen.

II

MCP wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Natomiast w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma podstaw do uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, MCP wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieodrzuceniu skargi [...] podczas, gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do jej odrzucenia przez sąd;

2) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Pośredniczącej II stopnia - Małopolskiemu Centrum Przedsiębiorczości (Instytucji Wdrażającej), podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że sąd administracyjny może w ramach niniejszego postępowania w przypadku uwzględnienia skargi przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wyłącznie do instytucji zarządzającej lub pośredniczącej.

Jak podnosi skarga kasacyjna Sąd I instancji wydał wyrok o treści sentencji nie

przewidzianej przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. MCP nie mogła występować w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Z treści art. 30c ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, iż stroną postępowania, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie wskazane w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. może być tylko instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, gdyż sąd może nakładać wyłącznie na jeden z ww. podmiotów obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji, mimo że przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie MCP, to strona postępowania sadowego powinna być IZ MRPO.

Natomiast w sytuacji wskazania przez skarżącego jako stronę MCP Sąd I instancji powinien skargę odrzucić jako niedopuszczalna, gdyż jak zostało to powyżej uzasadnione MCP nie może być stroną w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Dokonując kontroli niniejszej sprawy w ramach wyznaczonych granicami skargi kasacyjnej, należy na wstępie zauważyć, że ma ona charakter szczególny, bowiem rozpoznawana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który to akt prawny wprowadza specyficzny i różniący się od tradycyjnego modelu postępowania, zarówno na etapie związanym z oceną projektów i przyznawaniem dofinansowania, jak również postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego kontrolowana jest prawidłowość ocen wniosków o przyznanie środków na wsparcie danego projektu.

Należy zatem uwzględnić specyfikę tego postępowania, szczególnie system środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania związanego z oceną projektów i przyznawaniem dofinansowania oraz instytucji, które te rozstrzygnięcia podejmują. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli dodatkowo uwzględni się fakt wyłączenia przez ustawodawcę stosowania do postępowań o dofinansowanie projektów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.). W ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie należy posługiwać się postanowieniami systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Na wstępie należy stwierdzić, że cel i zakres konkursu, zasady jego organizacji, warunki uczestnictwa, kryteria i sposób wyboru projektów, termin graniczny rozstrzygnięcia konkursu, procedurę odwoławczą oraz informacje niezbędne podczas przygotowania dokumentacji konkursowej został opisany w regulaminie konkursu stanowiącym załącznik Nr 1 do Uchwały nr 958/09 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2009 r.

W regulaminie konkursu przewidziano, że wnioskodawca, którego projekt został oceniony negatywnie, uprawniony jest do złożenia protestu w terminie 14 dni od otrzymania od MCP pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu (§ 21 pkt 2). Protest wnosi się na piśmie bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej (§ 21 pkt 4). Wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy (§ 21 pkt 24). Zatem procedura odwoławcza w odniesieniu do spornego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu. Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez MCP, działającą w oparciu o powierzone zadania przez Zarząd Województwa, dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Zarządzającą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, jest ostateczna. Oznacza to, że od rozstrzygnięcie MCP nie przysługuje już protest tylko skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy MCP mogło być w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. czy jest organem, którego działanie mogło być objęte przedmiotem skargi.

Należy zauważyć, że ustawodawca w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłączył w art. 30e u.z.p.p.r. stosowania art. 32 p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 3/10).

Odnosząc się do tak postawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie zauważa, że zgodnie z art. 59 ust. 1(a) i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., str. 25, ze zm.), którego postanowienia realizowane są w zmienionej od dnia 20 grudnia 2008 r. u.z.p.p.r., państwo członkowskie wyznacza dla każdego programu operacyjnego instytucję zarządzającą oraz może wyznaczyć jedną lub kilka instytucji pośredniczących w celu wykonania części lub całości zadań instytucji zarządzającej, za które instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymogi te realizuje.

Zgodnie bowiem z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Instytucja zarządzająca może natomiast, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., w drodze porozumienia powierzyć instytucji pośredniczącej cześć zadań związanych z realizacją programu operacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o dofinansowanie realizacji projektu "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa F16 poprzez zakup oprogramowania i urządzeń do świadczonych usług internetowych" ze środków dotacji rozwojowej w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Jak wynika z treści tego programu w punkcie 9.1 - Kompetencje instytucji zaangażowanych w zarządzanie i wdrażanie, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr 780/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 4 października 2007 r. - funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa Małopolskiego (pkt 9.1.2. Instytucja Zarządzająca, str. 130). Instytucja Zarządzająca MRPO może zlecić wykonywanie części swoich zadań o charakterze zarządczym lub wdrożeniowym innym instytucjom. W szczególności przewiduje się zlecenie wdrażania działań objętych II osią priorytetową – Gospodarka regionalnej szansy (pkt 9.1.3. Instytucja Pośrednicząca/Instytucja Pośrednicząca II stopnia, str. 132).

Korzystając z tego uprawnienia Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XII/144/07 z dnia 29 października 2007 r. utworzył wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną pod nazwą "Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości" oraz nadał jej statut. Jak wynika z treści § 4 tej uchwały - MCP uczestniczy w realizacji zadań wynikających z pełnienia przez Zarząd Województwa Małopolskiego roli Instytucji Zarządzającej dla Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz udziału Samorządu Województwa Małopolskiego w realizacji komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że z uwagi na specyficzny charakter niektórych czynności związanych z wdrażaniem II osi priorytetowej MRPO, tj. Gospodarka regionalnej szansy - MCP na podstawie art. 27 ust. 4 i 5 u.z.p.p.r., powinna mieć możliwość zlecania wybranych czynności technicznych związanych z obsługą swoich zadań, innym podmiotom na podstawie porozumienia lub umowy.

Zgodnie zaś z § 4 statutu do zadań MCP należy w szczególności: 1) stworzenie struktury organizacyjnej zapewniającej rozdział funkcji, przejrzyste określenie obowiązków i poziomów zarządzania oraz prawidłowa realizacje powierzonych zadań, 2) opracowanie, zgodnie z prawodawstwem krajowym i wspólnotowym, niezbędnych procedur dotyczących zleconych zadań obowiązujących w jednostce, terminowe ich aktualizowanie i przedstawienie ich do akceptacji Instytucji Zarządzającej MRPO pod względem zgodności z Podręcznikiem Procedur Instytucji Zarządzającej MRPO, 3) przygotowywanie wzorów wniosków aplikacyjnych, umów i innych niezbędnych dokumentów dla beneficjentów; 4) organizowanie i przeprowadzanie postępowań konkursowych; 5) zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu; 6) dokonywanie płatności ze środków MRPO na rzecz beneficjentów oraz sporządzanie zbiorczych wniosków o płatność; 7) monitorowanie postępu w realizacji projektów i weryfikacja sprawozdań i wniosków o płatność sporządzanych przez beneficjentów; 8) przeprowadzanie kontroli projektów na miejscu; 9) odzyskiwanie środków przekazanych na finansowanie projektu, które zostały przez beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości; 10) sporządzanie i przedkładanie okresowych, rocznych i końcowych sprawozdań z realizacji działań do Instytucji Zarządzającej MRPO; 11) współpraca z Instytucją Zarządzającą MRPO w zakresie poddawania się kontroli systemowej; 12) współpraca i uczestnictwo w procesie ewaluacji MRPO; 13) prowadzenie działań w zakresie audytu wewnętrznego; 14) dokonywanie w zakresie swoich zadań wszelkich możliwych operacji przy użyciu systemu informatycznego zgodnego z systemem informatycznym funkcjonującym w Instytucji Zarządzającej MRPO, w tym w zakresie gromadzenia i przechowywania danych związanych z zarządzaniem finansowym, monitoringiem, weryfikacja, audytem i ocena; 15) promowanie i informowanie o projektach współfinansowanych z funduszy strukturalnych; 16) przechowywanie dokumentacji związanej z realizacja projektów przez określony w obowiązujących przepisach prawnych okres.

Szczegółowy zakres i sposób realizacji zadań MCP został uregulowany w porozumieniu zawartym z Instytucją Zarządzającą MRPO z dnia 7 marca 2008 r. stanowiącym załącznik do Aneksu Nr 4/12 do Porozumienia w sprawie wdrażania osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy" Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. porozumienia Instytucja Zarządzająca MRPO powierza Instytucji Pośredniczącej II stopnia, tj. MCP realizację następujących zadań związanych z wdrażaniem II osi priorytetowej: 1) przeprowadzanie procesu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie w oparciu o ustalone kryteria; 2) zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektów; 3) kontrolę realizacji projektów dofinansowanych w ramach MRPO; 4) przekazywanie współfinansowania, w ramach II osi priorytetowej MRPO na rzecz beneficjentów; 5) przekazywanie zleceń płatności do BGK; 6) prowadzenie działań informacyjnych, szkoleniowych i promocyjnych; 7) monitorowanie postępu realizacji projektów i weryfikacja wniosków o płatność; 8) informowanie o nieprawidłowościach; 9) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom zgodnie z procedurami ustalonymi w uzgodnieniu z Instytucją Zarządzającą; 10) wypełnianie obowiązków związanych z udzielaniem beneficjentom, ze środków MRPO, pomocy publicznej oraz pomocy de minimis; 11) sporządzanie sprawozdań z realizacji działań; 12) przechowywanie i archiwizację dokumentacji związanej z realizacją powierzonych zadań, w tym związanej z wdrażaniem projektów.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje - nie można mieć wątpliwości, że zakres powierzonych MCP zadań - nie stanowi czynności o charakterze pomocniczym (technicznym) względem zadań Instytucji Zarządzającej, o których mowa art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. Realizacja tych czynności w myśl powołanego przepisu może być powierzona innemu podmiotowi niż instytucja zarządzająca lub, za jej zgodą instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca.

Zadania powierzone MCP obejmują bowiem czynności wymienione w art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., które mogą być powierzane wyłącznie instytucji pośredniczącej. W ramach realizacji tych zadań MCP wydaje w stosunku do beneficjentów jednostronne i władcze rozstrzygnięcia (także ostateczne) - podejmowane na etapie związanym z oceną projektów i przyznawaniem dofinansowania. Skoro zatem MCP zostało uprawnione z mocy porozumienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., do jednostronnego i władczego wydawania aktów stanowiących ocenę aplikacji starającego się o dofinansowanie podmiotu – to oznacza, że załatwia sprawy z zakresu prawa publicznego w ramach którego rozdysponowywane są środki z budżetu Unii Europejskiej w postaci dofinansowania projektów unijnych, a więc pełni w tym programie funkcję Instytucji Pośredniczącej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że MCP zostało utworzone jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 25 § 2 p.p.s.a. zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność sądowa stanowi zatem cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.

Sposób ujęcia problematyki zdolności sądowej przed sądami administracyjnymi w art. 25 p.p.s.a., w szczególności skoncentrowanie się w nim na okoliczności, czy dany podmiot posiada czy też nie osobowość prawną, pomija (z wyjątkiem § 3) pojęcie podmiotowości administracyjnoprawnej, której zakres jest szerszy w porównaniu z podmiotowością w sferze prawa cywilnego (zob. na ten temat A. Zieliński, Podmiotowość prawna (w:) S. Pitulski [et al.] (red.), Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, Olsztyn 2004, s. 424-428). Stąd w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że z punktu widzenia skutecznego przeprowadzenia sądowej kontroli aktywności lub bezczynności organów lub też innych jednostek działających w sferze imperium nie jest istotne, czy podmiot, który ma być wyposażony w zdolność sądową, a więc prawo do występowania przed sądem administracyjnym zarówno w charakterze skarżącego (uczestnika postępowania), jak i organu, który jest poddany kontroli, posiada osobowość prawną w sferze prawa cywilnego (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2009, komentarz do art. 25 p.p.s.a.) Istotne są bowiem inne kryteria. W odniesieniu do skarżącego (uczestnika postępowania) zasadniczą rolę odgrywają te przesłanki, które wymieniono w art. 25 § 3 p.p.s.a., a więc możliwość obciążenia go obowiązkiem, przyznania uprawnienia, skierowania nakazu lub zakazu czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa publicznego. W odniesieniu natomiast do zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r., OSK 1782/04, LEX nr 188809).

Ponadto wymaga zaakcentowania, że skoro w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawarto definicji organu administracji publicznej, to należy odwołać się do kryterium przedmiotowego, tzn. wykonywania zadań i czynności z zakresu administracji publicznej. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są bowiem organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty, którym powierzono wykonywanie zadań i czynności o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 3/10)

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że przymiot strony w postępowaniu sądowym w rozpoznawanej sprawie przysługuje - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - MCP. To właśnie MCP w ramach powierzonych przez Instytucję Zarządzającą zadań związanych z realizacją programu operacyjnego - jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, którego rozstrzygnięcie zostało objęte przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Za nieusprawiedliwione należy również uznać twierdzenia kasatora, według którego Sąd I instancji wydał wyrok o treści sentencji nie przewidzianej przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji z naruszeniem art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej II stopnia - MCP (instytucji wdrażającej), podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że sąd administracyjny może w ramach niniejszego postępowania w przypadku uwzględnienia skargi przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wyłącznie do instytucji zarządzającej lub pośredniczącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, MCP w ramach II osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy" MRPO pełni zarówno funkcję instytucji pośredniczącej, jak i wdrażającej – nie zaś wyłącznie instytucji wdrażającej, jak twierdzi kasator. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 4 u.z.p.p.r. instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Stosowanie do treści art. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia "instytucja pośrednicząca" to każdy podmiot lub instytucja publiczna lub prywatna, za której działalność instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność lub wykonująca obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje.

O tym, że MCP pełni funkcję Instytucji Pośredniczącej świadczy przede wszystkim zakres powierzonych jej zadań objętych porozumieniem zawartym z Instytucją Zarządzającą MRPO. Są to zadania, które stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 7, 8 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca może - w drodze porozumienia - powierzyć wyłącznie instytucji pośredniczącej, tj.: dokonywanie w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego; zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektów; kontrola realizacji dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom; prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych.

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że stroną w sprawie sądowej dotyczącej oceny projektu - zakończonej po ponownym przeprowadzeniu oceny - powinno być MCP pełniące funkcję Instytucji Pośredniczącej.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.