Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 378/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134, art. 141 par. 4, art. 184, art. 193,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1875/18 w sprawie ze skargi Gminy M. na ocenę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1875/18 po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...] (dalej: skarżąca lub Gmina) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu: w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Gmina wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "W trosce o śląskie dziedzictwo – renowacja Zespołu Parkowo-Pałacowego w [...]". Projekt został złożony w ramach Działania 8.1 Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako Instytucja Pośrednicząca, poinformował Wnioskodawcę, że wniosek uzyskał ocenę negatywną i nie mógł zostać skierowany do kolejnego etapu oceny (tj. oceny merytorycznej II stopnia). Wskazał, że wniosek uzyskał 40 punktów z 54 możliwych do zdobycia - zatem przekroczył minimalny próg określony na poziomie 38 punktów dla projektów w ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa, uzgodnionych w ramach Kontraktu Terytorialnego, tj. projektów włączonych do załącznika 1b Kontraktu Terytorialnego - jednak kwota przeznaczona na dofinansowania projektów w konkursie nie pozwala na wybranie go do dofinansowania, wskutek czego - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa, uzyskał negatywną ocenę.

W następstwie rozpoznania protestu, Minister Rozwoju i Finansów rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. protest uwzględnił oraz przekazał sprawę Instytucji Organizującej Konkurs w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu.

W wyniku ponownej oceny merytorycznej, projekt uzyskał 40 punktów na 54 możliwych, tj. powyżej minimalnego progu 38 punktów dla projektów wpisanych do Kontraktu Terytorialnego, jednak poinformowano stronę, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, wskutek czego - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - uzyskał ocenę negatywną, co Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 255/18 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 2269/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażając pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie, że informacja o wyczerpaniu środków nie może ograniczać się do konkluzji, że wyczerpano środki bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt. Zdaniem NSA dopiero podpisanie umów o dofinansowanie, na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, daje obiektywnie podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ponownej ocenie projektu w zakresie kryterium nr 12 należy dokonać w sposób zgodny z przepisami prawa.

Gmina pismem z dnia [...] lipca 2018 zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z żądaniem przystąpienia do natychmiastowej oceny projektu oraz niezwłocznego przekazania wyników ponownej oceny wniosku.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że oczekuje na pisemne uzasadnienie wyroku NSA, bez którego nie jest możliwe podjęcie jakichkolwiek kroków związanych z dalszym procedowaniem projektu.

W odpowiedzi na kolejne pismo Gminy pismem z dnia [...] października 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że [...] sierpnia 2018 r. otrzymał odpis orzeczenia NSA oraz, że projekt został skierowany do ponownego rozpatrzenia w zakresie kryterium oceny merytorycznej I stopnia nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna. W związku z tym wezwał Wnioskodawcę do udowodnienia, że przewidziany przez niego potencjał organizacyjno-finansowy będzie wystarczający do realizacji oferty kulturalnej po zakończeniu realizacji projektu i "z uwagi na konieczność właściwej oceny przedmiotowego kryterium" Gmina została zobowiązana do szczegółowej odpowiedzi na 8 zadanych pytań w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

Gmina w odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. wskazała, że wszystkie wymagane przy tym kryterium informacje zostały już opisane w dokumentacji aplikacyjnej. Mając jednak na uwadze umożliwienie dokonania jednoznacznej i rzetelnej oceny, udzieliła odpowiedzi na zadane pytania, wskazując przy tym często konkretne strony znanego już wcześniej oceniającym Studium wykonalności lub cytując jego fragmenty.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzielił informacji o limitach środków UE, które mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach Działania 8.1. dla regionów słabiej rozwiniętych i wskazał, że w okresie od 6 lipca 2018 r. do 5 sierpnia 2018 roku limit wynosił 21.233.535 zł, zaś w okresie od 6 sierpnia 2018 r. do 5 września 2018 roku limit wynosił 0 zł. Jednocześnie wyjaśnił, że " (.. ) sposób wykorzystania wolnych środków, które mogą pojawić się ramach Działania 8.1 . PO IiŚ należy do kompetencji Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako Instytucji Pośredniczącej dla VIII priorytetu PO IiŚ. Środki te mogą być m.in. wykorzystane na wzrost dofinansowania dla projektów obecnie realizowanych w ramach działania, np. w sytuacji wzrostu kosztów po przetargach. Nigdzie w dokumentach związanych z wdrażaniem PO IiŚ nie zawarto informacji, że wolne środki w ramach danego działania muszą być przeznaczone na dofinansowanie projektów rezerwowych - jest to jedynie jedna z możliwości ich alokowania."

Powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Komisja Oceny Projektów właściwa do oceny kryterium merytorycznego I stopnia nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna projektu, po dokonaniu ponownej oceny merytorycznej I stopnia projektu złożonego przez Gminę, pismem z dnia [...] października 2018 r. poinformowała Gminę o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z uwagi na to, że wprawdzie projekt przekroczył minimalną, wymaganą do uzyskania dofinansowania liczbę 38 punktów i uzyskał 46 punktów (na 54 możliwe), jednakże kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W wyniku ponownie przeprowadzonej oceny merytorycznej I stopnia w kryterium nr 12 projekt uzyskał 6 punktów (KOP stwierdziła w szczególności, że zaproponowana oferta kulturalno-edukacyjna jest możliwa do realizacji, biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie wnioskodawcy oraz jego potencjał organizacyjno-finansowy). Minister jako powód negatywnej oceny projektu wskazał wyczerpanie alokacji w konkursie.

Gmina nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę Gminy, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, stwierdził, że ocena projektu, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] października 2018 r. - naruszają prawo.

WSA zaznaczył, że niewątpliwie projekty ocenione gorzej od projektu skarżącej dofinansowanie otrzymały, natomiast projekt Gminy, którego pierwotna wadliwa ocena dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej została skorygowana zgodnie z wnioskami strony, finansowania takiego została pozbawiona. Jedynym powodem takiej sytuacji ma być wyczerpanie alokacji środków przewidzianych na finansowanie przeprowadzonego konkursu. Sytuacja taka sprawiła w istocie, że przeprowadzona kontrola sądowa wcześniejszych błędnych działań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego może zostać – w realiach sprawy – uznana za mającą charakter iluzoryczny i pozorny, skoro w efekcie nie doprowadziła do dofinansowania projektu ostatecznie wyżej ocenionego od projektów, które dofinansowanie otrzymały.

WSA podkreślił, że skoro zatem jedynym powodem odmowy dofinansowania projektu w opisanej sytuacji ma być wyczerpanie alokacji środków przeznaczonych na konkurs, konieczne jest dokonanie kontroli, czy środki te rozdysponowane zostały zgodnie z prawem, w tym z postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z Regulaminem konkursu kwota środków przeznaczona na dofinansowanie w ramach Głównych Typów Projektów została określona elastycznie, dając Ministrowi szerokie możliwości przesuwania środków pomiędzy nimi (bez wskazania katalogu zamkniętego sytuacji, w których może to nastąpić). Równocześnie IOK zastrzegła sobie "możliwość przesuwania środków pomiędzy Głównymi Typami Projektów, np. w przypadku gdy projekty, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną I stopnia (tj. po uzyskaniu minimalnego limitu punktów określonego w pkt. 84 regulaminu) nie wykorzystają całości zarezerwowanej alokacji. IOK dopuszcza również możliwość niewykorzystania alokacji na konkurs, w sytuacji gdy projekty, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną I stopnia, nie wykorzystają wszystkich środków wskazanych w pkt. 4 regulaminu." Wyliczeni to ma charakter przykładowy. Tym samym Regulamin konkursu pozostawił w istocie Ministrowi wolną rękę w przesuwaniu środków pomiędzy Głównymi Typami Projektów.

WSA zauważył także, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w okresie, w którym powinna była nastąpić ponowna ocena projektu strony skarżącej (po 3 sierpnia 2018 r. – po dacie otrzymania wyroku NSA z uzasadnieniem) dysponował znacznymi kwotami przeznaczonymi na finansowanie projektów w ramach Działania 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych. W okresie do 5 lipca 2018 r. była to kwota 37.334.110 zł, zaś w okresie od 6 lipca 2018 roku do 5 sierpnia 2018 r. - 21.233.535 zł. Ocena projektu skarżącej nie została zakończona w tym okresie, co umożliwiałoby przyznanie dofinansowania bądź projektowi wyżej sklasyfikowanemu (-ym), bądź – w sytuacji braku aktualnej woli otrzymania dofinansowania przez ten podmiot (-y) – skarżącej. Tymczasem w okresie tym Minister zawarł aneksy do umów o dofinansowanie zwiększające wysokość dofinansowania dla projektów, które już otrzymały wcześniej wnioskowane dofinansowanie. W szczególności w czerwcu, lipcu i sierpniu 2018 roku zwiększono dofinansowanie dla licznych projektów, w tym między innymi dla: Muzeum [...] (projekt "Przeszłość przyszłości - remont i wyposażenie Muzeum [...] w celu udostępnienia unikatowej kolekcji") z kwoty 31.079.937,93 zł do kwoty 36.538.637,93 zł.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister pomimo tego, że powstały wolne środki, nie zdecydował się na dofinansowanie lub próbę dofinansowania projektów rezerwowych, a zamiast tego zwiększył dofinansowanie dla podmiotów, które dofinansowanie już otrzymały. Naruszył w ten sposób art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 92 Regulaminu konkursu oraz pkt 88 Załącznika nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POIiŚ 2014-2020 pt. System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na wysokość środków, jakie były dostępne na realizację projektów w ramach Działania 8.1. Wysokość tych środków jest określana w Załączniku nr 4 (Indykatywny plan finansowy, Tabela nr 1) do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 -2020. Dokumenty te (w tym wersje archiwalne) są dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego http://poiis.mkidn.gov.pl/. Wynika z nich, że we wrześniu 2017 r. (w okresie rozstrzygania konkursu) na realizację Działania 8.1 było przeznaczonych 467.300.000 euro środków Unii Europejskiej (416.540.167 euro dla regionów słabiej rozwiniętych i 50.759.833 dla regionów lepiej rozwiniętych), w tym 439.262.000 euro alokacji głównej i 28.038.000 euro rezerwy wykonania (http://www.pois.,govpl/media/44002/Zal 4 tabele finansowe 1 19 v2.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 9 do skargi). Ten stan wysokości środków obowiązywał do 1 lipca 2018 r., bowiem 2 lipca 2018 roku (już po wyroku NSA oddalającym skargę od wyroku WSA w Warszawie stwierdzającym, że poprzednia negatywna ocena projektu naruszała prawo) zmieniono Indykatywny plan finansowy i środki na realizację Działania 8.1 zostały znacznie zmniejszone. W dniu tym utworzono nowe Działanie 8.2 (dofinansowanie z tego działania jest udzielane w trybie pozakonkursowym) i przeniesiono całość dotychczasowej rezerwy wykonania dostępnej dla Działania 8.1 w kwocie 28.038.000 euro na rezerwę wykonania w Działaniu 8.2 (odpowiednio 24.992.410 euro dla regionów słabiej rozwiniętych i 3.045.590 euro dla regionów lepiej rozwiniętych), ale nie przeznaczono przy tym żadnych środków na alokację główna w Działaniu 8.2 (http://www.pois.gov.pl/media/59242/Zal 4 tabele finansowe 8.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 10 do skargi). Już 13 lipca 2018 r. (11 dni później) dokonano kolejnej zmiany załącznika nr 4 do Szczegółowego Opisu Osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Na mocy tej zmiany całą rezerwę wykonania dla regionów lepiej rozwiniętych w Działaniu 8.2 w kwocie 3.045.590 euro przeniesiono na rezerwę wykonania w Działaniu 8.1 dla regionów lepiej rozwiniętych. Nie przywrócono jednocześnie rezerwy wykonania dla regionów słabiej rozwiniętych dla Działania 8.1. Kwota 24.992.410 euro (która do 1 lipca 2018 r. była rezerwą wykonania w Działaniu 8.1 dla terenów słabiej rozwiniętych) pozostaje nadal w Działaniu 8.2 jako rezerwa wykonania dla regionów słabiej rozwiniętych dla tego działania, a wysokość alokacji głównej w tym działaniu wynosi 0 euro (http://www.pois.gov.n1/media/59890/Zal 4 tabele finansowe 8_1.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 11 do skargi). W rezultacie przedstawionych czynności przesunięto kwotę 24.992.410 euro rezerwy wykonania, która była przypisana do finansowania regionów słabiej rozwiniętych w Działaniu 8.1, na rezerwę wykonania w Działaniu 8.2. Innymi słowami równowartość kwoty ponad 100.000.000 złotych, która pierwotnie mogła być wykorzystana m.in. na finansowanie projektu Gminy Miejskiej [...] przetransferowano do nowego działania, w którym Minister będzie mógł przyznawać środki bez procedury konkursowej. To, że jak utrzymuje w odpowiedzi na skargę Minister dzieje się to w uzgodnieniu z Komisją Europejską nie ma wpływu na przedstawione okoliczności faktyczne. Tymczasem ani w treści zaskarżonego pisma z [...] października 2018 r., ani na stronach internetowych Ministerstwa skarżąca ówcześnie nie mogła odnaleźć informacji wskazujących na to, co było powodem przedstawionych przesunięć finansowych. Wskazano je dopiero w odpowiedzi na skargę. Opisana sytuacja w ocenie WSA świadczy jednak o tym, że ocena projektu skarżącej w zakresie możliwości jego finansowania została dokonana w sposób nieprzejrzysty, a zatem z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Działania organów państwa w tym zakresie były przy tym niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem trudno mówić o lojalnym i sprawiedliwym działaniu tych organów w sytuacji, w której zdając sobie sprawę, że w toku ponownej oceny znajduje się projekt skarżącej (który ostatecznie otrzymał 46 punktów, kwalifikujących go do dofinansowania), w istocie uniemożliwiają przyznanie mu pozytywnej oceny poprzez przeniesienie całości dostępnej rezerwy wykonania Działania nr 8.1 do rezerwy wykonania nowoutworzonego Działania 8.2 (w którym wysokość alokacji głównej wynosi 0 euro) i w którym Minister będzie mógł przyznawać środki z pominięciem procedury konkursowej.

W ocenie WSA w realiach sprawy zasadny jest także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002, polegające na nierównym traktowaniu i naruszeniu zasady równego dostępu do pomocy poprzez nieudzielenie dofinansowania projektowi skarżącej, który otrzymał z opóźnieniem (spowodowanym wadliwym działaniem Ministra) tę samą ilość punktów (a nawet wyższą), co projekty, które otrzymały dofinansowanie w październiku 2017 r. Do podobnego wniosku prowadzi brak zastosowania do projektu skarżącej rozwiązania dotychczas stosowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do innych projektów, a polegającego na udzieleniu dofinansowania pomiotowi, który uzyskał wymaganą ilość punktów w toku procedury odwoławczej z wolnych środków pozostających w ramach działania.

WSA wskazał, że w sposób oczywisty ponownie oceniając projekt Minister powinien dochowywać określonych w Regulaminie konkursu terminów rozstrzygnięcia sprawy przewidzianych dla jej pierwotnego rozpoznania. To, że procedura odwoławcza zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, nie zwalnia organów krajowych od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie przez stronę swoich racji w zakresie pierwotnej wadliwej oceny jej projektu, pozwalał na realne uzyskanie wnioskowanego dofinansowania. W przeciwnym razie procedura odwoławcza, i w szczególności sądowa kontrola działania organów, stałaby się pozorna i iluzoryczna. Wnioskodawca pomimo wykazania swoich racji nie byłby bowiem w stanie realnie otrzymać wnioskowanego dofinansowania. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z ustawą wdrożeniową już po rozstrzygnięciu konkursu albo rundy konkursu właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu (art. 46 ust. 2).

Sąd I instancji podkreślił, że z przedstawionego na rozprawie przez skarżącą pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 stycznia 2019 r. limit środków UE jakie mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach Działań 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych istotnie zmieniał się. Zgodnie z najświeższą informacją sprzed rozpoznania sprawy (co miało miejsce 9 stycznia 2019 r., ogłoszenie wyroku nastąpiło 23 stycznia 2019 r.) w okresie od 6 listopada do 5 grudnia 2018 r. limit ten wynosił 12.675.060 zł, co oznacza, że alokacja środków nie została wyczerpana. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza tymczasem ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania.

Wobec powyższego WSA uznał, że ponownie rozpatrując sprawę Minister będzie pamiętał, że negatywnie oceniając projekt strony z powodu stwierdzenia wyczerpania alokacji w konkursie działał z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie w całości albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów w następującym zakresie:

I. Naruszenie art. 53 ust 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do ocenianego stanu faktycznego i akt sprawy, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że podpisanie umów na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, nie daje podstaw do uznania, że kwota przeznaczona na dofinansowanie w rozumieniu tego przepisu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, co skutkowało orzeczeniem przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, wskutek czego Sąd, naruszając art. 133 § 1 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zastosował art. 61 ust. 8 piet 2 ustawy wdrożeniowej i nie oddalił skargi.

II. Naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu przez Sąd, że podpisanie umów na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, nie daje podstaw do uznania, że została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania w rozumieniu tego przepisu i będący skutkiem tej błędnej wykładni brak zastosowania przez Sąd dyspozycji tego przepisu, tzn. poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.1 nawet w przypadku uwzględnienia skargi z uwagi na stwierdzone naruszenia.

III. Naruszenie art. 53 ust. 2 pkt. 2, art. 65 i art. 66 ust. 2 piet 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, przejawiającą się w stwierdzeniu, iż to, że procedura odwoławcza zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, nie zwalnia organów krajowych od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie przez Stronę swoich racji w zakresie pierwotnej wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie wnioskowanego dofinansowania, co stanowiło jednocześnie przekroczenie przez Sąd granic rozpoznania skargi, określonych w art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 134 ust. 1 p.p.s.a., poprzez odniesienie powyższej wykładni do działań innych organów.

IV. Naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. (ich stosowanie nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tzn. poprzez uchybienie w procedurze rozpoznania sprawy na podstawie stanu faktycznego i przedstawionych akt, tj. z pominięciem przestawionych przez MKiDN, znajdujących się w aktach sprawy dowodów, o których przeprowadzenie organ wnioskował w odpowiedzi na skargę, tzn.:

- kopii pisma Instytucji Zarządzającej z 12 października 2018 r.,

- kopii zawartych umów o dofinansowanie (dokumentów urzędowych potwierdzających wyczerpanie alokacji w działaniu 8.1 na dzień podejmowania przez MKiDN rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Gminy, tj. na dzień 25 października 2018 r.),

- kopii pism Instytucji Zarządzającej dotyczących limitów środków UE w okresie od 6 sierpnia do 5 listopada 2018 r.,

jak również poprzez błędne ustalenie, w oparciu o akta sprawy, że odpis wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. wpłynął do MKiDN (organu) w dniu 3 sierpnia 2018 r., podczas gdy faktycznie wyrok ten wpłynął do MKiDN w dniu 6 sierpnia 2018 r., co skutkowało błędnym stanowiskiem WSA, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 16), odnośnie do stanu alokacji w całym okresie oceny wniosku, czyli wyrażonym w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniem, że MKiDN "w okresie, w którym powinna nastąpić ponowna ocena projektu skarżącej (po 3 sierpnia 2018 r. — po dacie otrzymania wyroku NSA z uzasadnieniem) dysponował znacznymi kwotami przeznaczonymi na finansowanie projektów w ramach Działania 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych.", podczas gdy stan alokacji w całym okresie od 6 sierpnia do 25 października 2018 r. wynosił 0.

V. Naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i pkt. 84-88 Systemu oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (dalej: System oceny i wyboru) oraz pkt. 92 Regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu oraz powyższych postanowień systemowych, poprzez błędne uznanie za właściwe stosowanie tych uregulowań dotyczących procedury konkursowej do zarządzania wolnymi środkami w działaniu, podczas gdy dotyczą one wyłącznie zarządzania alokacją przeznaczoną na konkurs, a przez to przyjęcie błędnego stanowiska, że postępowanie MKiDN polegające na decyzji zarządczej w zakresie przeznaczenia dostępnej reszty alokacji w działaniu na zwiększenie wartości dofinansowania projektów uprzednio wybranych w konkursie, w stosunku do których zawarto już umowy o dofinansowanie, było nieprawidłowe i stanowiło uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik oceny projektu oraz naruszało art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 92 Regulaminu konkursu oraz pkt. 88 Załącznika nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POIiS 2014- 2020, co skutkowało nieoddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w związku z brakiem przeprowadzenia przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniających dowodów w zakresie określonym w pkt VI.

VI. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. (jego stosowanie nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej), poprzez jego niezastosowanie, uchybiające procedurze w zakresie postępowania dowodowego, tj. brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących wykładni postanowień systemowych (pkt. 84-88 Systemu oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020) oraz konkursowych (pkt. 92 Regulaminu konkursu) mających istotne znaczenie nie tylko dla rozpoznania sprawy, ale całego systemu wdrażania Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.

VII. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. (jego stosowanie nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej), poprzez jego niezastosowanie, uchybiające procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących dysponowania rezerwą wykonania, a przez to przyjęcie przez Sąd błędnego stanowiska, że dostępna rezerwa wykonania została przeniesiona z działania 8.1. do działania 8.2 POIiŚ.

VIII. Naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. (jego stosowanie również nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej) poprzez brak zastosowania (wykonania dyspozycji) tego przepisu, tzn. poprzez brak wskazania przez WSA sposobu dalszego postępowania w zakresie ponownego rozpoznania wniosku Gminy.

IX. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. (jego stosowanie nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej), poprzez jego niezastosowanie i uchybienie przez to procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia wysokości wolnej alokacji w ramach działania 8.1. dla terenów słabiej rozwiniętych na dzień rozstrzygania sprawy przez WSA, tj. 23 styczeń 2019 r.

X. Naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. (jego stosowanie nie jest wyłączone przez art. 64 ustawy wdrożeniowej), poprzez brak zastosowania (wykonania dyspozycji) tego przepisu w zakresie zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanowiska organu, w szczególności w zakresie istotnych dla rozpatrzenia sprawy dowodów, w tym dopuszczonych jako dowód w sprawie umów.

XI. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie przez Sąd wbrew dyspozycji tego przepisu, tzn. poprzez wyrażenie w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny prawnej, niż ocena wyrażona w poprzednim wyroku Sądu w przedmiotowej sprawie z dnia 4 kwietnia 2018 r. oraz w wydanym również w przedmiotowej sprawie wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. — w zakresie interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, czyli wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, stanowiącej przesłankę, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

XII. Naruszenie art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP — poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, tzn. poprzez rozpatrzenie przez Sąd przedmiotowej sprawy w zakresie wykraczającym poza określony w tych przepisach zakres kognicji sądu, obejmujący skargę na negatywną ponowną ocenę projektu, tzn. poprzez rozpatrzenie zarzutów skargi o charakterze systemowym i czasowym, wykraczających poza oceniane postępowanie organu, w efekcie którego wydane rozstało zaskarżone rozstrzygnięcie.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, w następującym zakresie:

I. Naruszenie art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 1605/2002 (dalej: "rozporządzenie nr 1605/2002) oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, tzn. uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada treści powyższych przepisów, co skutkowało nieuprawnionym uznaniem przez Sąd, że doszło do naruszenia powyższych przepisów.

II. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym stwierdzeniu, że ocena wniosku Gminy została przeprowadzona z naruszeniem tego przepisu, czyli nie była przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz nie zapewniono wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, oraz art. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, czyli poprzez uznanie, że w ocenianym stanie faktycznym (sprawie) działania organów państwa były niezgodne z art. 2 Konstytucji .

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przed przystąpieniem do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnieść się należy do wniosku złożonego przez Gminę w odpowiedzi na skargę kasacyjną o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów.

Wskazać w tym zakresie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962).

Z powyżej przedstawionych powodów złożony przez Gminę wniosek nie mógł być w sposób pozytywny dla tej strony rozpatrzony.

Zauważyć jeszcze wstępnie wypada w kontekście nowej argumentacji skarżącego kasacyjnie organu przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2019 r., że NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej postawionymi w terminie do złożenia tego środka zaskarżenia, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 177 § 1 p.p.s.a.). Tak więc argumentacja wskazana w tym piśmie odnosząca się do nowych kwestii, m.in. do art. 93 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 nie mogła być wzięta pod uwagę podczas rozstrzygania niniejszej sprawy.

W większości postawione zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, te zasadne nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej oceny projektu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy usprawiedliwione.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić przede wszystkim należy, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Przechodząc zatem do zarzutów natury procesowej wskazać należy, że w pierwszych dwóch podstawach kasacyjnych skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenie wskazanych przepisów przez Sąd poprzez przyjęcie, że podpisanie umów na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, nie daje podstaw do uznania, że kwota przeznaczona na dofinansowanie w rozumieniu tych przepisów nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania. Konsekwencją czego było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo wyczerpania środków finansowych.

Zarzuty te, w ocenie NSA, w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych są nieusprawiedliwione.

Stanowiska zaprezentowanego w tych podstawach kasacyjnych zaaprobować nie można, jeśli się zważy na główną myśl jaką kierował się Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną ocenę i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, czyli zauważony błąd organu zaistniały podczas oceny projektu oraz fakt istnienia środków na dofinansowanie zarówno w dacie podjęcia ponownej negatywnej oceny, jak i w dacie wyrokowania w ramach Działania 8.1. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w myśl art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej uwzględnienie skargi z powodu przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania następuje w przypadku wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Sąd I instancji powołał się na wadliwe działanie Ministra. Wypada zauważyć, że NSA w swym pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, wskazał, podzielając jednocześnie pogląd WSA zawarty w zaskarżonym ówcześnie orzeczeniu, że ocena dokonana przez KOP w sposób rażący odbiega od zasad oceny wynikającej z zapisów kryterium 12. NSA stawiając tę tezę w sposób przekonujący uzasadnił zaprezentowane stanowisko.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził w tym zakresie, że projekt skarżącej Gminy, który na skutek wadliwego działania Ministra z opóźnieniem otrzymał 46 punktów, w rezultacie nie otrzymał żadnego dofinansowania.

Wypada w tym miejscu zauważyć kontekście zaistniałego sporu, w tym wadliwego działania organu, że w dniu 2 lipca 2018 r., czyli już po wyroku NSA w tej sprawie, tj. wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2269/18 stwierdzającym, że poprzednia negatywna ocena projektu naruszała prawo zmieniono plan finansowy i środki na realizację Działania 8.1 zostały znacznie zmniejszone. W dniu tym utworzono nowe Działanie 8.2. Dofinansowanie z tego działania jest udzielane w trybie pozakonkursowym. Przeniesiono całość dotychczasowej rezerwy wykonania dostępnej dla Działania 8.1 w kwocie 28..038.000 euro na rezerwę wykonania w Działaniu 8.2. Innymi słowy Sąd I instancji zauważył, że równowartość kwoty 100.000.000 zł, która pierwotnie mogła być wykorzystana m.in. na finansowanie projektu Gminy Miejskiej [...] przetransferowano do nowego działania, w którym Minister będzie mógł przyznawać środki bez procedury konkursowej. To, że dzieje się to w uzgodnieniu w Komisją Europejską w okolicznościach faktycznych sprawy nie usprawiedliwia. Dodać do tego jeszcze bowiem należy, że w dniu 13 1ipca 2018 r., tj. 11 dni po zmianie planu finansowego całą rezerwę wykonania dla regionów lepiej rozwiniętych przeniesiono z nowoutworzonego Działania 8.2 do Działania 8.1 dla regionów lepiej rozwiniętych w kwocie 3.045.590 euro.

Drugim istotnym elementem dowodzącym braku naruszenia tych regulacji jest istnienie środków na dofinansowanie, czyli brak w ocenie Sądu, wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Przede wszystkim wskazać należy, że na dzień podjęcia ponownej negatywnej oceny, czyli na dzień [...] października 2018 r. stan alokacji w Działaniu 8.1 był wyższy niż 0, pozostawały bowiem wolne środki dla regionu lepiej rozwiniętego. Poza tym zauważyć należy, że z pisma Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 października 2018 r. wynikała możliwość przekontraktowania środków z Działania 8.2 na Działanie 8.1, o ile nie nastąpi przekontraktowanie na poziomie całego priorytetu VIII. Wskazuje to na możliwość dofinansowania projektu Gminy z wolnych środków w ramach priorytetu VIII.

Stwierdzić dalej w tym zakresie należy, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie przedstawiono żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że kwota środków na Działanie 8.1. na dzień wyrokowania, tj. 23 stycznia 2019 r. została wyczerpana. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. pełnomocnicy organu także nie podnieśli, że doszło do wyczerpania środków na Działanie 8.1.

Gmina zaś przedstawiła pismo z dnia [...] stycznia 2019 r., z którego wynikało, że w okresie od 6 listopada do 5 grudnia 2018 r. limit środków dla tego działania dla regionów słabiej rozwiniętych wynosił 12.675.060 zł, a dla regionów lepiej rozwiniętych 6.396238 zł.

Z powyższych względów postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu, w którym wskazano na naruszenie m.in. art. 65 ustawy wdrożeniowej i twierdzenia, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów, skonstatować należy, iż rację ma Gmina twierdząc, że nie należy akceptować stanu, gdzie projekt, którego ocena została skorygowana w postępowaniu odwoławczym poprzez dodanie dodatkowych 6 punktów kwalifikujących projekt do dofinansowania, przewyższająca ocenę innych projektów już w tym konkursie dofinansowanych, nie może uzyskać dofinansowania, z uwagi na to, ze organ według swojego uznania rozdysponował już pozostałe środki przeznaczone na to działanie.

Postępowanie organu w zaistniałych w sprawie okolicznościach nie było sprawiedliwe i naruszało zasadę równości. Dlatego też usprawiedliwione było twierdzenie WSA, że treść art. 65 nie zwalnia organu od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie swoich racji w zakresie wadliwej oceny projektu, pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania.

Takie prawidłowe ukształtowanie procedur konkursowych uwzględniające interes podmiotu, który uruchomił procedurę odwoławczą, umożliwiające wykazanie racji strony postępowania i uzyskanie na drodze administracyjno prawnej dofinansowania, będzie zgodne z zasadą równości, sprawiedliwości oraz zasadą zaufania do organów państwa.

Z przedstawionych powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do czwartego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów, o które wnioskował organ oraz błędnego ustalenia daty wpływu wyroku NSA wraz z aktami sprawy do organu, stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasady w części dotyczącej błędnego ustalenia daty wpływu odpisu wyroku NSA wraz z aktami sprawy do organu. Za datę tę należało uznać dzień [...] sierpnia 2018 r. Tym samym należało przyznać rację organowi, nie mniej jednak to błędne ustalenie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wcześniej wykazano na dzień podjęcia ponownej oceny negatywnej, tj. na dzień [...] października 2018 r. organ dysponował wolnymi środkami, pozostały bowiem wolne środki dla regionu lepiej rozwiniętego w Działaniu 8.1.

W pozostałym zakresie zarzut nie jest usprawiedliwiony, gdyż WSA na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. uzupełnił materiał dowodowy o wskazane przez organ pisma (s. 12-13 wyroku). Sąd I instancji dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego. Uznał za decydujące wadliwe działanie organu w zakresie oceny kryterium nr 12 oraz istnienie środków finansowych. Nie musiał zatem wnikliwie odnosić się do wszystkich przedłożonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich argumentów prezentowanych przez strony postępowania. Ważne jest natomiast to, aby przedmiotem swych rozważań uczynił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia, co w okolicznościach sprawy, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości.

Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16, LEX nr 2441238). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). Fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza per se, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1694/15, LEX nr 2309030).

W zakresie zarzutu piątego dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, pkt 92 Regulaminu konkursu oraz postanowień pkt 84-88 Systemu oceny i wyboru projektów, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zasadnie w tym zakresie podnosi Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skoro Minister stosował zasadę, że w przypadku braku środków w konkursie projekty po procedurze odwoławczej mogły być finansowane z wolnych środków w Działaniu 8.1, to zasady wynikające z Regulaminu i Systemu powinny być stosowane, bowiem nie istniałaby inna możliwość prawna dla udzielenia dofinansowania z wolnych środków w działaniu.

Korzystanie przez Ministra z kompetencji zarządczych w zakresie przyznawania dofinansowania po procedurze odwoławczej z wolnych środków w działaniu zamiast formalnego zwiększenia środków w konkursie skutkuje brakiem przejrzystości. Zasada sprawiedliwości oraz konieczności lojalnego działania organu władzy wykluczają możliwość uznaniowego działania Ministra. Skoro zatem było możliwe przyznanie dofinansowania z wolnych środków w Działaniu 8.1, to do tych wolnych środków winny znaleźć zastosowania pkt 92 Regulaminu konkursu oraz pkt 88 załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych.

W zakresie zarzutów szóstego, siódmego i dziewiątego dotyczących naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów z urzędu powtórzyć jeszcze raz należy, że na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. pełnomocnicy organu nie wskazali na potrzebę przeprowadzenia dowodu, że doszło do wyczerpania środków w Działaniu 8.1. Gmina zaś przedłożyła pismo z dnia [...] stycznia 2019 r., z którego wynikało, że w okresie od 6 listopada do 5 grudnia 2018 r. limit środków dla tego działania (Działania 8.1) dla regionów słabiej rozwiniętych wynosił 12.675.060 zł, a dla regionów lepiej rozwiniętych 6.396238 zł. Sąd może dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu tylko jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skoro Minister nie wskazał, że w dniu rozprawy nie ma żadnych wolnych środków, to WSA nie mógł spodziewać się, że jest inaczej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Minister jak dotychczas nie przedstawił dowodu, że w styczniu 2019 r. została wyczerpana kwota środków na Działanie 8.1.

Ze względu na przedstawioną argumentację postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutów ósmego i dziesiątego skargi kasacyjnej dotyczących uzasadnienia wyroku i braku wskazania w nim sposobu dalszego postępowania oraz zwięzłego przedstawienia stanowiska organu, stwierdzić należy, że są one również nieusprawiedliwione.

WSA poczynił bowiem w uzasadnieniu wskazanie co do dalszego postępowania. Stwierdził, że Minister ponownie rozpoznając sprawę winien pamiętać, że negatywnie oceniając projekt strony z powodu wyczerpania alokacji w konkursie działał ze wskazanym wcześniej naruszeniem prawa. Zatem wskazał, że Minister winien mieć w ponownym postępowaniu na uwadze fakt naruszenia prawa podczas dokonywania oceny projektu. Zasadnie też w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina podnosi, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zapadłego orzeczenia powołał się na art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który to przepis przewiduje w swej treści możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że przepis ten nie został naruszony uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy w nim wskazane, a ponadto jest jednoznaczne, zawiera przesłanki dotyczące zapadłego rozstrzygnięcia i ich umotywowanie. W konsekwencji uzasadnienie umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Ze względu na powyższe postawiony zarzut także należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zakresie zarzutu jedenastego dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej w zakresie interpretacji pojęcia wyczerpanie alokacji, stwierdzić należy, że jest to także zarzut nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji rozstrzygając ponownie sprawę nie naruszył bowiem wiążącej go oceny prawnej nie przyjął innej wykładni pojęcia - wyczerpanie środków. Uznał zaś, że środki w okolicznościach faktycznych sprawy nie zostały wyczerpane.

Odnosząc się do zarzutu dwunastego dotyczącego naruszenia art. 134 i art. 184 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy poza zakresem kognicji, tzn. poprzez rozpoznanie zarzutów skargi o charakterze systemowym i czasowym wykraczających poza oceniane postępowanie organu, stwierdzić należy, że zarzut ten jest także niezasadny.

Nie budzi wątpliwości NSA stanowisko, iż w przypadku gdy organ twierdzi, że zostały wyczerpane środki na dofinansowanie, to obowiązkiem Sądu jest zbadanie tego faktu, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem w świetle art. 2 Konstytucji sytuacja braku weryfikacji, czy organ zgodnie z przyjętymi zasadami wydatkował środki publiczne. Zasadnie Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi, że brak możliwości kontroli takiego postępowania organu skutkowałby uznaniem kontroli sądu administracyjnego za iluzoryczną i pozorną.

Warto w tym miejscu dla poparcia wyrażonego poglądu przywołać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W wyroku z 16 marca 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na treść prawa do sądu, inspirowaną zarówno poglądami doktryny, międzynarodowymi standardami praw człowieka zawartymi w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji, jak i dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). Z kolei w wyroku z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02 (idąc zresztą za ustalonym w tym względzie orzecznictwem na tle Konwencji) Trybunał stwierdził: "Prawo do sądu należy rozpatrywać nie tylko w perspektywie możliwości wydania konkretnego rozstrzygnięcia (orzeczenia sądowego), ale i także możliwości jego egzekucji. (...) Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie takiej normatywnej sytuacji, w której zapewnione będzie nie tylko prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (wyroku), ale i możliwość jego wykonania" (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13).

Dodać w tym miejscu wypada w kontekście zaistniałego sporu, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w obszernym orzecznictwie dotyczącym art. 6 Konwencji wielokrotnie wypowiadał się w kwestii skuteczności egzekucji orzeczeń sądowych jako elementu efektywnego wymiaru sprawiedliwości. W judykaturze ETPC utrwalony jest pogląd, że prawo do sądu byłoby iluzoryczne, gdyby wewnętrzny system prawa państwa umożliwiał to, iż prawomocne orzeczenie jest nieskuteczne ze szkodą dla jednej ze stron. Wykonanie orzeczenia powinno być więc postrzegane jako integralny element "postępowania" w rozumieniu artykułu 6 Konwencji (por. m.in. wyrok z 28 lipca 1999 r. w sprawie nr 22774/93 Immobiliare Saffi przeciwko Włochom, wyrok z 19 marca 1997 r. w sprawie nr 18357/91 Hornsby przeciwko Grecji, wyrok z 20 lipca 2000 r. w sprawie nr 15918/89 Antonetto przeciwko Włochom, także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt P 59/07).

Prawo do sądu byłoby iluzoryczne, gdyby wewnętrzny porządek prawny układającego się Państwa pozwalał na to, by ostateczna i prawomocna decyzja sądowa pozostawała bez wykonania ze szkodą dla strony (por. wyrok ETPCZ z dnia 11 lipca 2013 r., nr 63684/09).

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzutu trzynastego i czternastego skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie są one zasadne.

Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012 i art. 31 ust. 1 zd. drugie Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości. W ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów zasadnie bowiem wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do naruszenia zasady równości. Nieudzielenie bowiem dofinansowania projektowi, który otrzymał z opóźnieniem (spowodowanym wadliwym działaniem Ministra) tę samą ilość punktów, a nawet wyższą, co projekty, które otrzymały dofinansowanie w październiku 2017 r., stanowi o naruszeniu tej zasady. W okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę oceny naruszenia zasady równości niewątpliwie należy uwzględnić fakt, że Minister uszczuplił przeznaczone na Działanie 8.1 środki o kwotę 100.000.000 zł, która to kwota mogła być wykorzystania do dofinansowania przedmiotowego projektu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że ocena projektu nie została przeprowadzona zgodnie z zasadą przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym działania organów były niezgodne z powołanym przepisem ustawy zasadniczej, stwierdzić należy, że zarzut ten również jest nieusprawiedliwiony.

W przekonaniu NSA ocena projektu Gminy została dokonana w sposób naruszający zasady oceny projektów, w szczególności zasadę przejrzystości, a zatem z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Należy zaaprobować stanowisko, że działanie organu było przy tym niezgodne z art. 2 Konstytucji, trudno bowiem mówić o lojalnym i sprawiedliwym działaniu organów państwa w sytuacji, w której zdając sobie sprawę, że w toku ponownej oceny znajduje się projekt skarżącej, (który ostatecznie otrzymał 46 punktów, kwalifikujących go do dofinansowania), w istocie uniemożliwiają przyznanie mu pozytywnej oceny poprzez przeniesienie całości dostępnej rezerwy wykonania Działania 8.1 do rezerwy wykonania nowoutworzonego Działania 8.2 (w którym wysokość alokacji głównej wynosi 0 euro) i w którym Minister będzie mógł przyznać środki z pominięciem procedury konkursowej.

Skoro organ popełnił błąd podczas oceny projektu, to powinien starać się dalej prowadzić to postępowanie w taki sposób, aby zapewnić pokrzywdzonemu podmiotowi możliwość uzyskania dofinansowania zwłaszcza, że inne podmioty przy tej samej ilości punktów a nawet niższej punktacji uzyskały dofinansowanie. Oczywiście przy uwzględnieniu pozytywnej oceny merytorycznej II stopnia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz.1804).