Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1309/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi I. P. i A. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] (znak: [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], zwanej dalej inwestorem, Starosta [...] działając na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z póź. zm., zwanej dalej spec ustawą drogową) w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję nr [...] (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...], poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...], zwana dalej "decyzją Starosty [...]", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], zwanej dalej "decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Po 946/10 odrzucił skargę I. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wobec nieuiszczenia wpisu.

Następnie I. i A. P. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jako podstawę wznowienia wskazując ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawcy poinformowali, iż na skutek wydania przez Starostę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...], utracili oni prawo własności działek o nr ew. [...] (ark. mapy 19) oraz [...] (ark. mapy 15). W trakcie tego postępowania I. i A. P. wielokrotnie zwracali uwagę na fakt, iż w stosunku do ww. działek przed Wojewodą [...], a następnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na odcinku przy ulicy [...], jednakże orzekające w tej sprawie organy obu instancji nie uwzględniły zgłaszanych zastrzeżeń. Ponadto wnioskodawcy powołali się na treść pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zawarto stwierdzenie, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] może mieć zasadnicze znaczenie dla zakończonego postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na ich rzecz za utracone w drodze powyższej decyzji prawo własności działek o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) obręb [...]. Jako kolejne argumenty uzasadniające wniosek o wznowienie postępowania wskazano fakt, iż omawiane działki w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdowały się w wyłącznym posiadaniu Gminy [...] i były zajęte pod drogę publiczną, co wyłącza możliwość zastosowania procedury przewidzianej w ustawie.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., stanowiącym uzupełnienie podania o wznowienie postępowania, I. i A. P. powołali się na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...]. udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na ulicy [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.", Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z dnia 5 września 2011 r. I. i A. P. podnieśli dodatkowe argumenty, które ich zdaniem świadczą o nieprawidłowościach zaistniałych w sprawie o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wnioskodawcy wskazali, że w toku postępowania przedstawiali organom orzekającym w sprawie swoje stanowisko negujące prawidłowość i racjonalność rozwiązań projektowych zaproponowanych we wniosku inwestora oraz informowali o toczącym się równolegle postępowaniu dotyczącym przedmiotowej drogi.

Następnie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], wstrzymał wykonanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Po przeprowadzeniu postępowania co do wskazanej przez wnioskodawców przyczyny wznowienia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r.", na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 zmienionej Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227; Dz. U. z 2009 r. Nr 72, poz. 620, zwanej dalej spec ustawą drogową) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i orzekł o odmowie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, złożył inwestor, czyli Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...].

Inwestor w odwołaniu z dnia 24 października 2010 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - 31 października 201 1 r.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzji Starosty [...], albo o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż na mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503), Ministerstwo Infrastruktury, z dniem 18 listopada 2011 r., uległo przekształceniu w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494) organ ten kieruje m.in. działem administracji rządowej budownictwo oraz gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa.

W myśl przepisu art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Stosownie do treści art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym w stosunku do wojewodów, w myśl przepisu art. 17 pkt 2 kpa, jest właściwy w sprawie minister.

W związku z powyższym, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. jest obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą organy administracyjne powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu uzyskania prawdy obiektywnej, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny zostać w miarę możliwości bezsprzecznie ustalone. Obowiązek ten wynika z art. 7 i 77 K.p.a. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana w trybie art. 145 K.p.a. Celem wznowionego na podstawie ww. przepisu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86).

Wskazał, że postępowanie o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest szczególnym trybem w przeciwieństwie do postępowania zwykłego. Należy zaznaczyć, że istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone w art. 145 § 1 K.p.a.

Postępowanie o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dwuetapowe.

W pierwszym etapie, tzw. postępowaniu rozpoznawczym, organ bada właściwość organu oraz formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin określony w art. 148 K.p.a., przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z przedstawionym powyżej modelem postępowania w sprawie wznowienia postępowania w trybie art. 145 K.p.a. organ badający wniosek, po ustaleniu swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy, winien przeprowadzić postępowanie w sprawie dopuszczalności takiego wniosku. Tzw. postępowanie rozpoznawcze ma na celu kontrolę formalnych podstaw wznowienia postępowania, tj. ustalenie, że decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, że wniosek pochodzi od strony, która to strona powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz dochowała terminu określonego w art. 148 K.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 K.p.a. Natomiast w przypadku pozytywnej weryfikacji ww. przesłanek należy wszcząć postępowanie co do przyczyn wznowienia i w jego toku rozstrzygnąć co do istoty sprawy.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. uchylająca własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] (znak: [...]) i orzekająca o odmowie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...], poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...], gmina [...], powiat [...], województwo wielkopolskie, nie jest prawidłowa, a odwołanie Gminy [...] posiada usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zwrócił uwagę, iż stosownie do treści art. 149 § 4 K.p.a. zażalenie służy jedynie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji. Wobec powyższego Gmina [...] w odwołaniu od zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. podniosła również zarzuty dotyczące postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, które podlega ocenie w toku niniejszego postępowania odwoławczego.

We wskazanym powyżej postanowieniu organ dokonał omówienia postępowania organów obu instancji, którego wynikiem było wydanie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, ustalił, że podanie o wznowienie pochodzi od osób posiadających przymiot strony, wskazał na swoją właściwość w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania, jak również powołał okoliczności i dowody wskazane we wnioskodawców jako podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tego rodzaju okolicznościami i dowodami przedstawionymi przez I. i A. P., było otrzymanie przez nich do wiadomości pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zawarto stwierdzenie, że "na zakończone postępowanie w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jak i toczące się postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania zasadnicze znaczenie może mieć rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o sygnaturze: [...]", jak również fakt, że należące do nich działki o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) były w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zajęte pod drogę publiczną znajdowały się we władaniu Gminy [...].

Organ zauważył jednak, że w omawianym postanowieniu brak jest zapisów świadczących o zbadaniu przez organ kwestii zachowania przez wnioskodawców terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji nie wskazał również, którą z dat zaistnienia powołanych przez wnioskodawców okoliczności uznał za dzień powzięcia przez strony informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, od którego biegnie miesięczny termin do wystąpienia o wznowienie postępowania. Przyznał rację odwołującej się Gminie [...], która podniosła, iż nie sposób uznać za taką okoliczność faktu, iż w stosunku do ww. działek przed Wojewodą [...], a następnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na odcinku przy ulicy [...]. Jak wskazują sami wnioskodawcy, w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wielokrotnie zwracali oni uwagę organom orzekającym w sprawie na tę okoliczność, a Wojewoda [...] odnosząc się do powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], stwierdził, iż "pozostaje ona bez wpływu na postępowanie prowadzone w wyniku złożonego odwołania od decyzji Starosty [...]."

Analizując ponownie wniosek I. i A. P. organ odwoławczy stwierdził, iż za okoliczność, która w ocenie wnioskodawców mogła stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania, należało zatem uznać otrzymanie przez nich pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również powzięcie wiedzy o decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na ulicy [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...]. Co prawda organ pierwszej instancji nie przeprowadził ustaleń w przedmiocie tego, kiedy wnioskodawcy otrzymali ww. pismo Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] oraz uzyskali wiedzę o ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to z uwagi na daty, jakimi opatrzono te dokumenty należy uznać, że I. i A. P., występując w dniu 20 czerwca 2011 r. (data nadania w placówce pocztowej - 22 czerwca 2011 r.) z wnioskiem o wznowienie postępowania, zachowali miesięczny termin liczony od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, pomimo wskazanych braków, pozostaje prawidłowe.

Następnie analizując wydaną na skutek wznowienia postępowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., organ odwoławczy zważył, co następuje:

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] szeroko odniósł się jedynie do jednej ze wskazanych przez wnioskodawców okoliczności, tj. że stanowiące ich własność działki o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej były już zajęte pod drogę. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 spec ustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Zdaniem organu wojewódzkiego pojęcie "inwestycja w zakresie dróg publicznych" oznacza budowę, odbudowę lub rozbudowę drogi wymagające zmiany granic istniejącego pasa drogowego, zaś wykonanie robót niewymagających zmiany granic pasa drogowego stanowi przebudowę lub remont drogi, które nie stanowią "inwestycji w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy. Wobec tego, w ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowa inwestycja obejmująca budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w granicach istniejącego pasa drogowego drogi gminnej - ulicy [...], nie jest przedsięwzięciem, dla którego możliwe jest zastosowanie procedury przewidzianej w ustawie. Jako uzasadnienie powyższej tezy Wojewoda [...] wskazał na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych Gminy [...] oraz na postępowanie w sprawie potwierdzenia przejścia omawianych działek na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą ustawy reformujące", zakończone decyzją odmowną z dnia [...] września 2009 r. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, iż z posiadanych wykazów zmian gruntowych, jak również archiwalnych i obowiązujących wypisów z ewidencji gruntów wynika, że wszystkie działki objęte inwestycją, w tym działki o nr [...] i [...] stanowią pas drogi publicznej - ulicy [...] w [...].

Rozpatrując sprawę co do zaistnienia przyczyn wznowienia należy mieć zaś na względzie, że z art. 16 § 1 K.p.a. wynika obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje ostateczne mogą zatem być wzruszane tylko w drodze wyjątku, a przepisy pozwalające na wzruszenie muszą być interpretowane ściśle. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. pozwala na wznowienie postępowania, a co za tym idzie na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten w sposób oczywisty służy stworzeniu możliwości "poprawienia" przez organ swojej decyzji, przy założeniu, że gdyby organ wiedział o okoliczności lub dowodzie będącej powodem wznowienia, to takiej decyzji nie wydałby - za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt: II GSK 82/10.

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję" (niepublikowany wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r.).

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy nie zgodził z przedstawionymi wcześniej ustaleniami Wojewody [...].

Podkreślił, że wskazując art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia [...] października 2011 r., Wojewoda [...] nie przedstawił jednocześnie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, uzasadniających uchylenie decyzji Starosty [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r..

Wątpliwość budzi wynikająca z ustaleń Wojewody [...] konkluzja, iż fakt zajęcia omawianych nieruchomości pod drogę stanowi istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która uzasadnia uchylenie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wiedzę o powyższym organy orzekające w tej sprawie w obu instancjach posiadały z uwagi na dołączenie przez inwestora do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej aktualnego wykazu właścicieli i władających wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...], w którym działki o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) były oznaczone symbolem "dr" oznaczającym zajęcie pod drogę, jak również ze względu na kilkakrotne podnoszenie tej kwestii w pismach I. i A. P.. Organ odwoławczy podkreślił jednak, iż oznaczenie użytku drogowego symbolem "dr" dotyczy nie tylko dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Rację ma zatem odwołujący się twierdząc, że Wojewoda [...] błędnie zinterpretował zapis w ewidencji gruntów, przyjmując iż działki nr [...] i [...] są zajęte pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...]. W aktach niniejszej sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego, że omawiane działki stanowią pas drogi publicznej. Przeciwnie, z ww. wykazu właścicieli i władających wynika, iż właścicielami omawianych nieruchomości do dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna byli I. P. i A. P., a więc osoby fizyczne. Natomiast w myśl przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Własność drogi jest zaś elementem prawnie związanym z własnością gruntu, na którym ta droga się znajduje, wobec czego grunt zajęty pod drogę gminną stanowi co do zasady własność gminny. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w odniesieniu do działek o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) brak jest wyodrębnienia prawnego przejawiającego się w ustaleniu, że właścicielem nieruchomości drogowej jest podmiot publicznoprawny mający cywilną osobowość prawną. Z uwagi na fakt, iż dotychczasowymi właścicielami omawianych działek były osoby fizyczne organ stwierdził, iż grunty te mogły stanowić jedynie drogę wewnętrzną. Zatem wobec konieczności pozyskania dla realizacji przedmiotowej inwestycji gruntów położonych poza pasem drogowym, które nie stanowiły własności właściwego zarządcy drogi (tu: gminy [...]), zastosowanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisów spec ustawy drogowej było procedurą właściwą.

O przysługiwaniu Gminie [...] prawa własności przedmiotowych działek nie świadczy również powołana przez Wojewodę [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu uchwala Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych Gminy [...], ani decyzja Wojewody [...] z dnia 9 września 2009 r., znak: [...], odmawiająca potwierdzenia przejścia na własność Gminy [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. m.in. działek o nr [...] i [...], kończąca postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące.

Co więcej słusznie podnosi odwołujący się wskazując, iż organ pierwszej instancji zawęził zakres przedmiotowej inwestycji uznając, iż stanowi wykonywanie robót budowlanych w granicy istniejącego pasa drogowego, co należy zakwalifikować jako przebudowę drogi. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych "przebudowa drogi" to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nicwymagających zmiany granic pasa drogowego. Nie sposób zaś inwestycji polegającej m.in. na budowie dodatkowych elementów infrastruktury drogowej w postaci chodnika i zatok autobusowych uznać za roboty mające na celu jedynie "podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi". Ponadto, jak już wskazano powyżej, przedmiotowa inwestycja wykracza poza istniejący pas drogowy i przewiduje zajęcie nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych.

Odnosząc się do przedstawionej przez wnioskodawców kopii decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], organ stwierdził, iż na skutek jej wydania nie powstała nowa istotna dla przedmiotowej sprawy okoliczność, która uzasadniałaby uchylenie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono bowiem, iż "weryfikacji GINB może podlegać jedynie fakt, czy istnieje dokument potwierdzający tytuł własności określonej osobie fizycznej, prawnej lub innemu podmiotowi", przy czym powołując się na treść księgi wieczystej nr [...] stwierdzono, iż "w chwili obecnej Gmina [...] jest właścicielem niżej wymienionych działek (w tym nr [...] i [...]), przez które przebiega sporna droga". Dokonując analizy treści ww. księgi wieczystej zauważył, iż podstawą dokonania wpisu w dziale II wskazującym właściciela nieruchomości obejmującej omawiane działki była decyzja Starosty [...]. Z analizy dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania przed Starostą [...] wynika, że działki te stanowiły uprzednio część nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta o nr [...], i w której jako właściciele ujawnieni byli Państwo I. i A. P.. Następnie własność tych działek uzyskała Gmina [...], gdyż stosownie do treści art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy nieruchomości lub ich części, na których inwestycja zostanie zrealizowana, wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż o konieczności uchylenia decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie stanowi również treść pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zawarto stwierdzenie, że "na zakończone postępowanie w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jak i toczące się postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania zasadnicze znaczenie może mieć rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o sygnaturze: [...]". W ocenie organu odwoławczego oba postępowania pozostają bez wzajemnego wpływu.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie należało uchylić. Z uwagi na wadliwość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. w omówionym powyżej zakresie i wynikającą z powyższego konieczność jej uchylenia, organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego odniesienia się do pozostałych podniesionych przez odwołującego się zarzutów.

Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie wnieśli I. P. i Antoni P. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi zarzucili, że przepisy spec ustawy drogowej nie służą regulowaniu kwestii własnościowych, wynikających z zaniedbań organów w zakresie przeszłych postępowań wywłaszczeniowych i odszkodowawczych. Przepisy ustawy nie dotyczą również inwestycji związanych z przebudową czy remontem drogi w granicach istniejącego pasa drogowego". Wskazali, że podtrzymują wszelkie dotychczasowe twierdzenia, co do tego, że w odniesieniu do działek położonych w [...], o nr ew. [...] ark. mapy 19 oraz nr ew. [...], ark. mapy 15, ze względu na fakt, iż na ich terenie już zrealizowano inwestycję drogową i od momentu zakończenia realizacji inwestycji drogowej rozpoczętej w 1994 r. do dnia dzisiejszego, tereny tych działek znajdują się w wyłącznym posiadaniu Gminy [...], w ogóle nie można było zastosować procedury określonej w spec ustawie drogowej, której zapisy dotyczą tylko inwestycji nowych i nie może ona służyć organom administracji samorządowej do "regulowania" stosunków właścicielskich w odniesieniu do już zakończonych inwestycji drogowych. W momencie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki stanowiące własność A. i I. P., były już zajęte pod drogę publiczną. Zakwestionowali także zasadność i racjonalność usytuowania dwóch zatok autobusowych w miejscu zaproponowanym przez inwestora - Gminę [...], wskazując, że w chwili obecnej na odcinku ul. [...] nie funkcjonuje żadna komunikacja publiczna. Uruchomienie komunikacji publicznej ma umożliwić dojazd do miejsca zamieszkania mieszkańcom pobliskiego osiedla, jednakże pojazd komunikacji publicznej, zapewne autobus, aby móc powrócić na drogę ul. [...], w związku z nieukończeniem inwestycji ul. [...] na odcinku do cmentarza ( odcinek ok. 0,5 km ), będzie musiał przejechać przez całe osiedle. W ich ocenie byłoby słuszniejszym i bardziej racjonalnym usytuowanie przystanków autobusowych na terenie istniejącego osiedla. Skarżący wskazali, że ich jako właścicieli działek objętych inwestycją o numerze [...] i [...] niepokoi również fakt, iż projekt zakładając budowę chodnika znajdującego się po prawej stronie patrząc w kierunku osiedla mieszkaniowego) o szerokości 2 m, ma objąć swym zakresem tylko działkę [...]. Zdaniem Skarżących, nie jest możliwe umieszczenie zaproponowanego chodnika tylko w obrębie działki [...] bez ingerencji w obszar działki [...] (obecnie po podziale działka oznaczona jest numerem [...]), która to jednak działka nie została przez inwestora, tj. Gminę [...] wskazana jako objęta projektowaną inwestycją. Podnieśli, że inwestora posługuje się nieaktualną mapką. Podział działki widniejącej na mapie jako działka o nr [...] został dokonany przez jej właścicieli już około roku temu, w wyniku którego powstały działki o nr [...] i [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 149 § 2 K.p.a., przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania (po jego wznowieniu) jest: po pierwsze - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a.; po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 K.p.a.

Takie ukształtowanie przebiegu postępowania wznowieniowego ma swoje następstwa, co do tego, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno, co do podstaw wznowienia, jak również o istocie sprawy, w której doszło do wznowienia postępowania.

Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, co do przyczyn wznowienia, ustalając, że za okoliczność, która mogła stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania, należało uznać otrzymanie przez skarżących pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Starostwa [...] w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również powzięcie wiedzy o decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na ulicy [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...]. Organ prawidłowo stwierdził że nie sposób uznać za nową okoliczność faktu, iż w stosunku do działek o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) przed Wojewodą [...], a następnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę (modernizację) ulicy [...] w [...] na odcinku przy ulicy [...], gdyż sami wnioskodawcy, w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, wielokrotnie zwracali oni uwagę organom orzekającym w sprawie na tę okoliczność.

Następnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ w zaskarżonej decyzji przeprowadził należycie postępowanie.

Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą, zatem w końcowym rezultacie, bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46).

Zaskarżona decyzja kończy wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]) która została wydana w prowadzonym postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Udzielono nią Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...], poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...].

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazywali, że działki nr [...]i [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. były już zajęte pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w szczególności z wykazu właścicieli i władających, właścicielami działki nr [...] i [...] do dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna byli skarżący, a więc osoby fizyczne. Natomiast w myśl przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Własność drogi jest zaś elementem prawnie związanym z własnością gruntu, na którym ta droga się znajduje, wobec czego grunt zajęty pod drogę gminną stanowi co do zasady własność gminny. Wobec powyższego, trafnie organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż w odniesieniu do działek o nr ew. [...] (ark. 15) i [...] (ark. 19) brak jest wyodrębnienia prawnego przejawiającego się w ustaleniu, że właścicielem nieruchomości drogowej jest podmiot publicznoprawny mający cywilną osobowość prawną. Z uwagi na fakt, iż dotychczasowymi właścicielami omawianych działek były osoby fizyczne grunty te mogły stanowić jedynie drogę wewnętrzną.

Przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...], poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...], wykraczała poza istniejący pas drogowy i przewidywała zajęcie nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych.

Zatem prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisów spec ustawy drogowej było procedurą właściwą.

Odnosząc się do zarzutów skargi negujących prawidłowość i racjonalność rozwiązań projektowych zaproponowanych we wniosku inwestora, stwierdzić należy, że organ architektoniczno – budowlany związany jest wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji i nie ocenia racjonalności rozwiązań tprojektowych inwestycji.

Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.