Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1424/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 września 2022 r. znak: SKO.ZP/415/216/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 24 marca 2022 r. nr AU-2/6730.2/246/2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa do 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z dojazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr[...] przy ulicy [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony dnia 12.05.2021 r. Wobec faktu, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku pozyskano negatywną opinię zarządcy drogi dla inwestycji, ujętą w piśmie Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 10.06.2021 r. W opinii tej stwierdzono, że ze względu na program inwestycji, parametry [...], obliczenia wynikające z natężenia ruchu na skrzyżowania: ul. [...]/ul. [...] i ul. [...] oraz procentowego udziału pojazdów wygenerowanych przez planowaną inwestycję, które wartość wynosi ponad 5 % natężenia na ww. skrzyżowaniach oraz ze względu na obowiązując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A" oraz sporządzany plan miejscowy w rejonie os. [...] - Wariant II, negatywnie opiniuje się ww. wniosek, w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną ze względu na brak możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu generowanego przez planowaną inwestycję niedrogową z uwagi na obecne parametry przyległego układu drogowego. Zarząd poinformował jednocześnie, że należy opracować analizę ruchu uwzględniającą istniejący ruch kołowy i pieszy oraz ruch kołowy i pieszy z planowanej inwestycji oraz z budynków w trakcie budowy i posiadających pozwolenia na budowę oraz uzyskać w tym zakresie pozytywną opinię Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu UMK oraz stanowisko Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie. Na podstawie ww. analizy, w zależności od jej wyników, może zaistnieć konieczność opracowania szczegółowej koncepcji rozbudowy układu drogowego niezbędnego dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Powyższa analiza ruchu i rozwiązanie koncepcyjne stanowić będzie podstawę do określenia warunków jakie należy spełnić, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanka wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu w zakresie dróg dotyczy parametrów drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczną przepustowość drogi publicznej i uzależnienie ustalenia warunków od jej rozbudowy lub przebudowy podczas, gdy w orzecznictwie ugruntowany pozostaje pogląd, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry technicznej danej drogi publicznej. Przepis powyższy nie odnosi się do dróg publicznych, to których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania;

2/ art. 53 ust 4 pkt. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez dowolne lakoniczne, pozbawione uzasadnienia i nie poparte żadnymi faktami ani przepisami prawa ustalenie, że planowana inwestycja nie może być włączona do ruchu drogowego, w sytuacji ona do drogi publicznej (ul. [...] i możliwe jest wybudowanie zjazdu spełniającego kryteria ustawowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 września 2022 r. nr SKO.ZP/415/216/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, powołując się na brak spełnienia przez inwestora przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., czyli warunku, który musi zaistnieć łącznie z pozostałymi wymienionymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na gruncie przedmiotowej sprawy kwestia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę stała się więc sporna. Organ I instancji swoją odmowę oparł na opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa - zarządcy dróg publicznych z dnia 10.06.2021 r. wydanej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Godzi się jednak odnotować, że zgodnie z powołanym przepisem, przedmiotem uzgodnienia - tu opiniowania z uwagi na fakt, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i do uzgodnienia jest ten sam organ - jest projekt decyzji. Zarządca drogi dokonuje uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w ramach swojej właściwości rzeczowej, w związku z ciążącym na nim obowiązkiem utrzymania i ochrony drogi. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Tymczasem w tej sprawie zarządca drogi opiniował przesłany mu przez organ prowadzący postępowanie główne wniosek inwestora z dnia 12.05.2021 r . Już z tego tylko powodu oparcie decyzji na stanowisku zarządcy drogi wydanym po ocenie wniosku inwestora, a nie projektu decyzji pozostaje nieprawidłowe, naruszając ww. przepisy prawa. Dalej należy zauważyć, że negatywna opinia dla inwestycji ujęta w piśmie ZDMK z dnia 10.06.2021 r. opiera się na stwierdzeniu, że wygenerowany w związku z planowaną inwestycją - budową do 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z dojazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...], w sposób wskazany przez inwestora, tj. poprzez istniejącą drogę publiczną spowoduje znaczne natężenie ruchu kołowego i pieszego na przyległy układ drogowy. Zdaniem zarządcy drogi, istniejący układ drogowy nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia. Możliwość spełnienia ww. warunku wymaga jednak analizy ruchu uwzględniającą istniejący ruch kołowy i pieszy oraz ruch kołowy i pieszy z planowanej inwestycji oraz z budynków w trakcie budowy i posiadających pozwolenia na budowę oraz uzyskania w tym zakresie pozytywnej opinii Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu UMK oraz stanowiska Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie. Jak dalej wskazano, w zależności od jej wyników może zaistnieć konieczność opracowania szczegółowej koncepcji rozbudowy układu drogowego niezbędnego dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Powyższa analiza ruchu i rozwiązanie koncepcyjne stanowić będzie podstawę do określenia warunków jakie należy spełnić, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że z treści opinii nie wynika zatem, aby ww. organ opiniujący w sposób kategoryczny wypowiedział się w kwestii niemożności realizacji na przedmiotowym terenie inwestycji, że względu na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przeciwnie wskazuje się w tej opinii, na konieczność podjęcia dalszych czynności dowodowych w tej mierze, wskazując na wstępie dość ogólnie formułowane przesłanki, wg. których prognozuje się dopiero trudności w zapewnieniu należytego ww. uzbrojenia. Tu wskazać należy na wymienione w sposób ogólny na wstępie opinii, a uwzględniane przez Zarządcę czynniki: program inwestycji; parametry [...], obliczenia wynikające z natężenia ruchu na skrzyżowaniach: ul. [...]/ul[...] i ul. [...]. L[...] /ul. [...]; procentowy udziału pojazdów wygenerowanych przez planowaną inwestycję na ww. skrzyżowaniach oraz obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A" oraz sporządzany plan miejscowy w rejonie os. [...] -Wariant II. Zważyć należy, że w aktach sprawy nie ma jednak jakichkolwiek analiz stopnia natężenia ruchu w tym obszarze występującego obecnie oraz ewentualnego zwiększenia obciążenia dróg skutkiem realizacji inwestycji. Wobec zaś tych wskazań Zarządcy drogi, to rolą organu I instancji było podjęcie czynności zmierzających do uzupełninia materiału dowodowego w tym zakresie, w tym w szczególności, zwrócenie się do organów posiadających wiadomości specjalne w tym przedmiocie Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu UMK oraz stanowiska Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie. Organ I instancji nie dochował wszystkich wymogów proceduralnych, przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, nie dokonał też wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w wyżej wymienionych kierunkach, prowadząc do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Tymczasem czynności zmierzające do ustalenia, że w sprawie spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy (podobnie jak w przypadku pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1) obciążają organ prowadzący postępowania, a nie wnioskodawcę. Próba przerzucenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku przedstawienia analizy ruchu, i pozyskania dodatkowych stanowisk innych jednostek z zakresu inżynierii ruchu oraz transport publicznego, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W szczególności nie sposób wywodzić tego obowiązku z treści przywoływanego w uzasadnieniu decyzji art. 52 ust. 2 ustawy, określającego wymogi formalne jakie spełniać ma wniosek ani z wiążącego charakteru wniosku. Przepis ten wyraźnie wskazuje zakres charakterystyki inwestycji, jaką przedstawić ma Inwestor w treści wniosku, a wymienione tam wymogów, nie nakładają na Wnioskodawcę obowiązku przedkładania dokumentacji wykazującej dostateczność uzbrojenia inwestycji w drogę, w tym przedkładania analiz i dodatkowych opinii odrębnych jednostek zajmujących się badaniem natężeniem ruchu i możliwością skomunikowania inwestycji. W odniesieniu zatem do obecnie przedstawionej we wniosku charakterystyki inwestycji, (co do której organ I instancji, uznał ją za wystarczająca w kontekście wymogów art. 52 ust. 2) organ I instancji winien podjąć się dalszych czynności, w tym pozyskać kolejne opinie Wydziału Miejskiego Inżynieria Ruchu UMK oraz Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie, w celu opracowania następnie należytej analizy natężenia ruchu, o której mowa w opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 10.06.2022 r. Dopiero pozyskanie tych dokumentów pozwoli na ocenę, jak wskazywał Zarządca Drogi, czy zaistnieje możliwość oceny czy w odniesieniu do niniejszej inwestycji zachodzi potrzeba lub konieczność opracowania szczegółowej koncepcji rozbudowy układu drogowego niezbędnego dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 5 ustawy, tj. zawarcia z wnioskodawcą stosownej umowy o rozbudowę drogi. Dopiero na tym etapie wymagać można od wnioskodawcy współpracy z zarządcą drogi, w celu wypełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy uwzględnieniu art. 61 ust. 5 ustawy bądź wzywać inwestora do ewentualnej zmiany koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji tj. w sposób zapewniający spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Na tę decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w tym przepisie określenie "Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu" obejmuje również stan techniczny dróg publicznych, w sytuacji gdy w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może Jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Przepis art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych Jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (a więc, co do zasady dróg (z)lokalizowanych na tym terenie)." (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 781/19; wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 373/17; wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 534/16; wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 971/13; wyrok WSA w Krakowie z 29 lutego 2016 r, sygn. akt II SA/Kr 1636/15, wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1043/15, wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. II OSK 1592/13).

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, decyzja kasacyjna była wydana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ I instancji odmówił ustalenia tych warunków, gdyż w jego ocenie przedsięwzięcie nie spełniało warunku o którym mowa w art. art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek określony w tym przepisie jest jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu I instancji braku było możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu generowanego przez planowaną inwestycję. Decyzję oparto o opinię zarządcy drogi, W ocenie organu I instancji istniała konieczność pozyskania nowych opracowań i analiz a także opinii dotyczącego ruchu kołowego i pieszego, które będą stanowiły podstawę do określenia warunków, jakie należy spełnić by uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

W ocenie organu odwoławczego decyzja ta była wadliwa, bo opierała się na opinii zarządcy drogi tj. jednostki gminnej a więc tego jednostki organu, który wydawał decyzję. Ponadto w aktach brak jakichkolwiek analiz dotyczących natężenia ruchu w obszarze planowanej inwestycji oraz zwiększenia natężenia tego ruchu wskutek realizacji przedmiotowego zamierzenia. Organ podkreślił też, że przeprowadzenie takich analiz jest powinnością organu i niedopuszczalnym jest próba przerzucenia tego obowiązku na inwestora, a także że "uzbrojenie terenu" odnosi się nie tyle do drogi publicznej co do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji znajdującej się na jej terenie.

W ocenie sądu zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać przede wszystkim należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma specyficzny charakter. Zgodnie z art. 60 ust 4 w/w/ ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei przepis art. 61 ust 5a stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust 5 w/w ustawy Minister Infrastruktury wydała Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 9 stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust 1). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust 2).

Podstawą do wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest analiza, sporządzona przez uprawnionego architekta lub urbanistę, w oparciu o którą organ ustala tak samą możliwość wydania decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) tj. ustala czy planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust 1 pkt 1) a także czy zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-6 oraz ustala parametry przyszłej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu).

Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Analizę te sporządza zawsze organ I instancji a jej autorem jest uprawniony architekt lub urbanista. Organ odwoławczy może żądać uzupełnienia analizy, w ocenie sądu jednakże, sam takiej analizy nie może przeprowadzić. Naruszył by bowiem podstawową zasadę jakim rządzi się postępowanie administracyjne a dotyczącą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Skoro zatem organ I instancji nie przeprowadził podstawowego postępowania wyjaśniającego (lub przeprowadził wadliwie) - postępowania dotyczącego tak dopuszczalność danej inwestycji jak i jej parametrów tj. nie przeprowadził analizy urbanistyczno-architektonicznej lub analiza ta jest wadliwa a wady tej nie da się usunąć na etapie postępowania przed orhanem II instancji, organ ten nie może tego postępowania przeprowadzić po raz pierwszy. Pozbawił by bowiem strony możliwości kwestionowania (odwołania) się od decyzji w zakresie podstawowym dla istoty jej rozstrzygnięcia.

Jeżeli zatem organ I instancji wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy a czyni to bez uzyskania analizy urbanistyczno-architektonicznej, a organ II instancji ocenia, że przyczyny te nie stanowiły podstawy do wydania decyzji odmownej i powołuje się na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania (jak w niniejszej sprawie), w konsekwencji musi uchylić taką decyzję do ponownego rozpatrzenia. W sprawie brak bowiem podstawowego dowodu a zatem materializują się obie przesłanki o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia przed uzyskaniem analizy urbanistyczno-architektonicznej z powołaniem się na okoliczności związane z niespełnieniem przez zamierzenie inwestycyjne wymogów dotyczących uzbrojenia terenu. W ocenie organu odwoławczego było to stanowisko wadliwe z przyczyn merytorycznych. Uchylając decyzję organu I instancji do ponownego zaopatrzenia organ wskazał także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 K.p.a. W ocenie sądu decyzja ta była zgodna z przesłankami o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.