Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 331/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. S. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 331/20 oddalił skargę P. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący raportem z [...] czerwca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o "skierowanie" na studia stacjonarne na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne" w roku akademickim 2012/2013 w Wyższej Szkole Policji w [...]. Skarżący pełnił wówczas funkcję specjalisty Wydziału [...] Centrum Szkolenia Policji w [...]. Pismem z [...] lipca 2012 r. poinformowano skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu. Skarżący raportem z [...] maja 2013 r. ponownie zwrócił się do Komendanta o "skierowanie" na studia niestacjonarne na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne" w roku akademickim 2013/2015 w Wyższej Szkole Policji w [...]. Komendant pozytywnie ustosunkował się do wniosku skarżącego, umieszczając na raporcie treść "zgoda" oraz własnoręczny podpis.

Raportem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Wskazał, że przedmiotowe godziny nadliczbowe zostały przez niego nadpracowane podczas odbywania nauki w trakcie studiów niestacjonarnych drugiego stopnia na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne" w Wyższej Szkole Policji w [...] w okresie od października 2013 r. do czerwca 2015 r. Skarżący zaznaczył, że studia te odbywał "za zgodą przełożonego".

Decyzją z [...] maja 2019 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu istotą przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie czy czas, w którym skarżący odbywał studia w trybie niestacjonarnym, można uznać za czas pełnionej przez niego służby, w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant wskazał, że z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. 2001 r., poz. 1471 ze zm., dalej: "rozporządzenie") wynika, że rozkład czasu służby policjanta skierowanego do Wyższej Szkoły Policji, szkoły policyjnej lub ośrodka szkolenia Policji jest określony programem nauczania i regulaminem studiów lub programem szkolenia. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy skarżącego skierowano do Szkoły. Tylko to pozwala na zakwalifikowanie czasu objętego programem nauczania i regulaminem studiów jako czasu służby.

Organ zwrócił uwagę, że "skierowanie" mimo braku definicji tego pojęcia w ustawie o Policji oraz w akcie do niej wykonawczym, należy odczytywać jako uprawnienie właściwego przełożonego, stanowiące wyraz władztwa wewnątrz-służbowego, do spowodowania podjęcia przez podległego mu funkcjonariusza określonego działania (aktywności). Kompetencja przełożonego do kierowania wyznaczonych przez niego funkcjonariuszy w określone miejsca, czy też do wykonania określonych zadań jest emanacją uprawnienia przełożonego do wydawania wiążących policjanta poleceń służbowych. Jak wynika wprost z § 15 pkt 1 zarządzenia wykonywanie czynności przez podwładnego polega w szczególności na terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych, określonych w kartach opisów i opisach stanowisk pracy oraz poleceń przełożonego. Obowiązek wykonania poleceń służbowych został wskazany nie tylko w rocie ślubowania - art. 27 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) - ale także w art. 58 ust. 1 ustawy o Policji. Niewykonanie albo nienależyte wykonanie polecenia służbowego może wywołać odpowiedzialność o charakterze dyscyplinarnym.

Organ stwierdził, że pojęcia "zgody" i "skierowania" nie są pojęciami synonimicznymi. Udzielić zgody to inaczej udzielić na coś przyzwolenia. Z tym pojęciem nie wiąże się imperatyw jaki jest immanentną częścią polecenia służbowego. Nieskorzystanie przez policjanta ze szkolenia, na uczestnictwo w którym zgodę wyraził przełożony, nie mogłoby wiązać się z żadnymi sankcjami o charakterze dyscyplinarnym czy porządkowym. Ma to z kolei miejsce w sytuacji niepodporządkowania się przez policjanta wydanemu poleceniu służbowemu. Funkcjonariusz, wobec którego wyrażono taką zgodę jest uprawniony do podjęcia aktywności w zakresie, o którą wnioskował. W takiej sytuacji przełożony nie może obciążać podwładnego negatywnymi skutkami, które mogłyby mieć związek ze zmniejszoną dyspozycyjnością tego funkcjonariusza w służbie w jednostce Policji, z uwagi na konieczność uczestnictwa w zajęciach dydaktycznych prowadzonych w ramach określonego szkolenia czy studiów. Zgoda taka może być poczytywana jako polecenie, ale wyłącznie wobec innych przełożonych policjanta, np. wobec bezpośredniego przełożonego policjanta, który ją otrzymał. Przełożony wówczas jest zobowiązany do uwzględnienia takiej zgody przy planowaniu poszczególnych służb funkcjonariuszy komórki organizacyjnej, w której skarżący pełni służbę, a także czynności służbowych, w taki sposób, aby aktywność funkcjonariusza, który otrzymał taką zgodę, nie pozostawała w oczywistej sprzeczności z interesem służby. Czym innym jest imperatywny nakaz określonego zachowania wydany służbowo przez przełożonego podwładnemu, a czym innym zgoda na określone zachowanie podwładnego. W pierwszym przypadku brak aktywności ze strony podwładnego rodzi określone konsekwencje służbowe. Zgoda natomiast pozwala na wybór przez policjanta sposobu postępowania.

Następnie organ zwrócił uwagę, że skarżący samodzielnie i z własnej inicjatywy wystąpił z raportem o umożliwienie kształcenia, co jest zgodne z przyjętym przez niego zobowiązaniem do stałego podnoszenia własnych kwalifikacji. W myśl § 17 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., poz. 3) przełożony powinien zapewnić podległym policjantom właściwe warunki rozwoju zawodowego. Nastąpiło to w przedmiotowej sprawie. Zatem wyrażenie zgody przez przełożonego realizowało przede wszystkim potrzebę samego zainteresowanego policjanta, który z takim wnioskiem wystąpił. Nie stało to w oczywistej sprzeczności z interesem służby, więc przełożony wyraził zgodę. Zgoda skutkowała odpowiednim wsparciem z jego strony dla skarżącego. Komendant podniósł, że skarżący w chwili złożenia raportu z [...] maja 2013 r. zajmował stanowisko specjalisty Wydziału [...] Centrum Szkolenia Policji w [...]. Stanowisko to nie wymagało posiadania przez niego kwalifikacji wyższych zawodowych. Skarżący zajmował to stanowisko do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] kwietnia 2019 r. Skarżący – zgodnie z raportem z [...] czerwca 2012 r. - pierwszy raz wystąpił o skierowanie go na studia w Szkole w 2012 r. Wówczas Komendant negatywnie rozpatrzył jego wniosek. Wynika z tego wprost, że potrzeba uzyskania kwalifikacji wyższych zawodowych nie była podyktowana potrzebą służby w okresie pełnienia przez niego służby w Policji. Przełożony natomiast celowo nie kierował skarżącego na studia. Nie zobowiązał go do ich odbycia. Wyraził jedynie zgodę na jego uczestnictwo w studiach.

Ponadto w ocenie organu nie można przyjąć, że skierowanie - o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia - lub zgoda stanowią decyzję administracyjną. Żaden przepis prawa nie uprawnia przełożonego właściwego w sprawach osobowych do wydania rozstrzygnięcia tego rodzaju w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego. Nie można natomiast domniemywać podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Zdaniem organu treść "zgoda" umieszczona na raporcie funkcjonariusza z [...] maja 2013 r. nie spełniała także kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Organ stwierdził, że z odręcznego zapisu o treści "zgoda" trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia. To właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Nie można wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem, że pisemny zapis organu "zgoda" jest decyzją administracyjną bez uzasadnienia. Nie istnieje bowiem ani wyraźna podstawa prawna do konkretyzacji praw i obowiązków strony w drodze decyzji administracyjnej w kwestii skierowania policjanta na określone szkolenie lub studia. Zatem samo skierowanie, jak również zgoda nie statuuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ponadto samo sformułowanie "zgoda" nie spełniałoby kryterium osnowy decyzji, którą organ przyznaje określone uprawnienia, bądź określa obowiązki, indywidualnie oznaczonemu adresatowi.

Organ stwierdził, że poza przedmiotem tego postępowania jest natomiast to czy skarżący w okresie odbywania studiów korzystał z określonych pragmatyką służbową uprawnień, np. rozliczał wyjazdy do Szkoły w ramach tzw. delegacji służbowych. Zasadność i prawidłowość korzystania przez policjanta z poszczególnych uprawnień nie może być przedmiotem tego postępowania, a tym bardziej nie może przesądzać o tym, że posiadał on skierowanie, o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia. O tym czy policjant posiada skierowanie decyduje wyłącznie treść polecenia służbowego, którym przełożony właściwy w sprawach osobowych kieruje go na określone szkolenie czy studia. Nie można tego uprawnienia wywodzić z faktu, że policjant korzystał z innych uprawnień, które mają z tym skierowaniem jakikolwiek związek.

Organ uznał także, że bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy jest jak "zgoda" przełożonego właściwego w sprawach osobowych została potraktowana przez Rektora Szkoły. Również to w jaki sposób skarżący odbywał studia, na które otrzymał zgodę. Przełożony właściwy w sprawach osobowych skarżącego nie był podwładnym Rektora Szkoły. Dlatego ewentualne błędne zaliczenie skarżącego do kategorii policjantów ze skierowaniem nie może być wiążące dla Komendanta. Nie może determinować do ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "zgoda".

W konsekwencji organ stwierdził, że skoro uczestnictwo w zajęciach w Wyższej Szkole Policji w [...] nie może zostać zakwalifikowane jako czas służby skarżącego, nie może być mowy o nabyciu prawa do czasu wolnego od służby na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, a tym samym stanowić prawa do ekwiwalentu pieniężnego za ten czas, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd uznał, że trafna jest argumentacja organu administracji, gdzie właściwie przytoczono także treść stosownych regulacji. Z uwagi na szerokie zreferowanie jego stanowiska, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne - Sąd przyjął je za własne.

Następnie wskazał, że spór sprowadza się do rozróżnienia dwóch sytuacji, tj. skierowania na studia i zgody na podjęcie studiów przez funkcjonariusza Policji oraz prawidłowego rozumienia pojęcia "skierowanie" użytego w § 13 ust. 1 rozporządzenia oraz oceny czy w realiach danej sprawy przepis ten może mieć zastosowanie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie skierowano skarżącego do odbywania studiów na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne", a jedynie wyrażono zgodę na ich podjęcie w ramach odpowiedzi na składane przez skarżącego raporty. Znajdujący się w aktach dokument z [...] maja 2013 r. zawiera sformułowanie "skierowanie" użyte przez skarżącego i "zgoda" (ręczna adnotacja). Powoduje to dwa rozumienia skutków wskazanego dokumentu. Konieczna jest zatem właściwa wykładnia jego treści. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że "skierowanie" funkcjonariusza oznacza nałożenie nań obowiązku, zaś wyrażenie zgody, oznacza dopuszczenie podjęcia określonej aktywności, wykraczającej poza obowiązki służbowe. W tych okolicznościach wątpliwości nie mogą być wykładane w kierunku nałożenia na skarżącego obowiązku. O ile taka byłaby wola jego przełożonego, musiałoby to zostać wyrażone jednoznacznie. Wątpliwości w danym zakresie nie można bowiem rozstrzygać w kierunku nałożenia na stronę obowiązku. Konstatacji tej nie może zmienić okoliczność, że ewentualne "skierowanie" skarżącego na studia wiązać się może z pewnymi przywilejami. Skarżący podnosi zresztą, że w pewnym zakresie z nich korzystał (np. diety w zw. z podróżami). O ile jednak na etapie odbywania studiów skarżący zrezygnowałby z ich kontynuacji, ww. dokument z [...] maja 2013 r. nie mógłby stanowić podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec niewykonania polecenia służbowego. W trakcie studiów dla skarżącego musiało być też oczywiste, że odbywanie studiów nie jest traktowane przez jego przełożonych jako czas pełnienia służby. W innym przypadku, wobec reguł ustalania czasu służby (rozliczenie w okresie trzymiesięcznym), czas wykonywania przezeń pracy w poszczególnych okresach pozostawałby w związku z ilością odbywanych przezeń zajęć dydaktycznych. Ewentualne rozliczenie tego czasu pozostawałoby w jakimkolwiek związku chronologicznym z zakończeniem poszczególnych semestrów, nie zaś ze zwolnieniem go ze służby po kilku latach (jak chciałby obecnie).

Zdaniem Sądu, opatrując podanie skarżącego adnotacją "zgoda", jego przełożony realizował wyłącznie ciążący na nim obowiązek zapewnienia podległym mu policjantom właściwych warunków rozwoju. Tym samym okresu studiów skarżącego nie można zakwalifikować jako czasu pełnienia służby. Nie można bowiem uznać, że intencją jego przełożonych było skierowanie go – w ramach władztwa wewnątrz-służbowego - do Wyższej Szkole Policji w [...] w celu realizacji przezeń obowiązków służbowych. W przypadku bowiem braku uczestnictwa przez niego w zajęciach czy nawet rezygnacji ze studiów nie ciążyło na nim ryzyko poniesienia odpowiednich konsekwencji służbowych.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do "skierowania" skarżącego na studia w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym nie może być mowy o nabyciu przez niego prawa do czasu wolnego od służby na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji – a jednocześnie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za ten czas.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak i rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustaleniu, że umieszczona na raporcie adnotacja Komendanta Centrum Szkolenia Policji o treści "zgoda" nie stanowi skierowania skarżącego na studia, a jedynie udzielenie zgody na podjęcie nauki, podczas gdy przepisy ustawy o Policji nie przewidują konieczności informowania ani tym bardziej uzyskiwania zgody przez policjanta na podjęcie nauki we własnym zakresie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu, tj. w uzasadnieniu wyroku Sąd lakonicznie wskazał, że przyjmuje w całości ustalenia organu drugiej instancji, jak i przywołane podstawy prawne bez ich dokładnego uzasadnienia, ograniczając się jedynie do polemiki z wyrokiem wydanym przez inny skład sądu w podobnej sprawie, co doprowadziło to do nierozpoznania istoty sprawy, bowiem Sąd winien był w granicach skargi całościowo skontrolować decyzję organów obu instancji, czego de facto nie wykonał. Z uzasadnienia wyroku nie wynika z jakich względów sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj.: podejmowanych przez organ pierwszej instancji oraz skarżącego działań związanych z podjęciem nauki, w szczególności w ustaleniach faktycznych brak jest dowodów dotyczących okoliczności podjęcia nauki przez skarżącego, dokumentów kierowanych przez organ do Wyższej Szkoły Policji, sposobu ujęcia skarżącego wśród słuchaczy Wyższej Szkoły Policji, dokumentów stanowiących podstawy do wystawiania skarżącemu poleceń wyjazdów służbowych w związku z pobieraniem nauki, co powoduje że stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony. Dodatkowo Sąd nie dokonał ustaleń w zakresie procedury oceniania złożonego raportu w tym sensie, że nie dokonał oceny adnotacji umieszczanych przez przełożonych skarżącego dotyczących zasadności raportu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie uzyskał skierowania na naukę;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i uznanie, że wyrażona przez organ "zgoda" nie stanowi decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 107 § 4 k.p.a. rozstrzygającej sprawę z wniosku skarżącego o skierowanie na studia oraz nie stanowi skierowania na naukę, a jedynie udzielenie zgody na podjęcie nauki, podczas gdy przepisy ustawy o Policji ani rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji nie przewidują konieczności uzyskiwania zgody na podjęcie nauki przez policjanta;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że raport skarżącego dotyczył skierowania na doskonalenie zewnętrzne, podczas gdy skarżący odbywał naukę w Wyższej Szkole Policji w [...], która jest elementem policyjnego systemu szkolenia, a przywołany przepis dotyczy szkoleń organizowanych przez podmioty zewnętrzne; w związku z powyższym wykazywane w przepisie wymagania dotyczące występowania potrzeb niemożliwych do zaspokojenia w ramach doskonalenia centralnego i lokalnego jest pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 3a ustawy o Policji, z uwagi na niezastosowanie i odmowę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za pracę przekraczająca normy określone w art. 33 ustawy, podczas gdy skarżący skierowany na naukę w ramach szkolnictwa policyjnego okres odbywania nauki powinien mieć zakwalifikowane jako czas służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Do takich należy zaliczyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powyższym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i przyjął, że skarżący nie może ubiegać się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, albowiem nie został skierowany na studia w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Sąd przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, natomiast prawidłowość oceny adnotacji umieszczonej na raporcie nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie może też być podważana ocena materiału dowodowego sprawy, z którą skarżący kasacyjnie nie zgadza się. Zauważenia jednak wymaga, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu, który przyjmuje za własne stanowisko organu i odnosi się jedynie do zarzutów skargi. Uchybienie to nie miło jednak wpływu na wynik sprawy. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. W rozpoznawanej sprawie odnosząc się jedynie do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie odniósł się do kluczowego w sprawie zagadnienia, precyzując dlaczego w jego ocenie dochodzone przez skarżącego świadczenia pieniężne nie mogą zostać mu przyznane.

Zasadny okazał się natomiast kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego odnoszący się do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżący studiował w Wyższej Szkole Policji w [...] na zasadzie skierowania i przysługiwały mu z tego tytułu uprawnienia pieniężne oraz związane z rozliczeniem służby, czy też uzyskał tylko zgodę na podjęcie studiów we własnym zakresie. Analizując tę kwestię zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji skoncentrowały się na ocenie zawartości semantycznej pojęć "skierowanie" i "zgoda". I zgodzić się należy z wnioskami płynącymi z tej analizy, że są to pojęcia rozłączne, o różnym zakresie znaczeniowym. Ale sprowadzenie powstałego w sprawie sporu tylko do tego wymiaru należy ocenić jako niewystarczające.

Z uwagi na lapidarność aktu organu, którym pozytywnie rozpoznała wniosek skarżącego, rzeczywistą wolę organu, wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji, należało ustalać zarówno przez pryzmat treści raportu skarżącego z [...] maja 2013 r., jego oceny przez poszczególnych przełożonych, jak i czynności prowadzących do jego wykonania.

Zwrócić należało uwagę, iż skarżący wystąpił z wyraźnym wnioskiem o "skierowanie" go na studia drugiego stopnia na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne", a przełożony udzielił zgody na tak sformułowane żądane. Jak wynika ze stanowiska [...] Wydziału [...], zamieszczonego na odwrocie raportu, przedstawionego, w związku z droga służbową jaką raport ten dotarł do organu decyzyjnego, bezpośredni przełożony traktował ten raport jako wniosek o skierowanie na studia wyższe. Co więcej przełożony skarżącego analizował raport w kontekście potrzeb danej jednostki organizacyjnej Policji. Tak też został on odczytany przez [...] Wydziału [...], który w piśmie z [...] czerwca 2013 r., kierowanym do skarżącego, poinformował go, że jego prośba o skierowanie na studia drugiego stopnia została rozpatrzona pozytywnie. Także w stanowisku Wydziału Kadr z [...] czerwca 2013 r. "w sprawie raportu asp. [...] dotyczącego skierowania na studia II stopnia na kierunku "Bezpieczeństwo publiczne", przedstawionym przed rozpoznaniem przedmiotowego raportu, mowa jest o skierowaniu skarżącego na studia drugiego stopnia do Wyższej Szkoły Policji w [...]". Wskazane dokumenty nie zostały poddane ocenie organu i Sądu pierwszej instancji, co było niezbędne także i z tego powodu, że jak wynika z Regulaminu Studiów Wyższej Szkoły Policji w [...] z 2013 r. studentami Szkoły mogą być cywile oraz funkcjonariusze skierowani na studia przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Podobnie określono też w uchwałach Senatu Szkoły za poszczególne lata w sprawie ustalenia warunków i trybu rekrutacji, dostępnych w BIP Szkoły, gdzie wskazano, iż jednym z dokumentów, które musi złożyć funkcjonariusz ubiegający się o przyjęcie na studia jest kopia dokumentu potwierdzającego uzyskanie skierowania na podjęcie studiów, uwierzytelniona przez komórkę właściwą do spraw osobowych skierowanego. Wzór raportu o skierowanie funkcjonariusza Policji zawiera stwierdzenie "Zwracam się z uprzejmą prośbą o wyrażenie zgody na skierowanie mnie na studia stacjonarne/niestacjonarne* pierwszego stopnia na kierunku bezpieczeństwo wewnętrzne/kryminologia/ zarządzanie/informatyka* w Wyższej Szkole Policji w [...] w roku akademickim...". Skarżący zwrócił się nawet nie o wyrażenie zgody na skierowanie na studia lecz wprost o skierowanie na studia. Powstaje zatem pytanie jak powinien wyrazić swoja wolę organ, wobec sformalizowanej formy raportu. Ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie odpowiedziały na to pytanie, nie określiły też, czy funkcjonariusz Policji mógł zostać studentem studiów drugiego stopnia Wyższej Szkoły Policji w [...] bez skierowania właściwego przełożonego. Rozważenie powyższego powinno zostać uzupełnione o ocenę zachowania organu następującego po wydaniu zgody na skierowanie na studia, gdyż wskazuje ono na rzeczywistą wolę organu. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu przyznano uprawnienia wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez policjanta skierowanego do szkoły lub na przeszkolenie albo na studia w kraju. Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie została pominięta. Nie zostało także przeanalizowane, czy przepisy ustawy o Policji przewidują procedurę uzyskiwania przez funkcjonariusza zgody na podjęcie studiów. Tylko gdyby taka procedura była określona pojęciu "zgoda" na raporcie skarżącego można byłby przeciwstawiać pojęcie "skierowanie’. W sytuacji gdy taka procedura nie jest przewidziana, zasadne jest pytanie skargi kasacyjnej, w jakim celu skarżący miałby składać wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie nauki.

W świetle powyższych uwag zupełnie nietrafne i zbędne są hipotetyczne dywagacje Sądu pierwszej instancji odnoszące się do konsekwencji o charakterze dyscyplinarnym w sytuacji rezygnacji przez skarżącego ze studiów czy też braku uczestnictwa w zajęciach. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący nieprawidłowo realizował swoje obowiązki wynikające z faktu pobierania nauki, bądź też aby nie ukończył tej nauki. W istocie nie wiadomo zatem jak postąpiłby organ gdyby skarżący zrezygnował z kontynuacji nauki lub też nie stosował się do regulaminu studiów.

Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy przez użycie przez organ sformułowania "zgoda" doszło do skierowania skarżącego do odbycia kształcenia. Nie była nią natomiast teoretycznoprawna kwalifikacja aktu o skierowaniu. Bez względu na to, czy zgoda zostanie uznana za akt administracyjny zewnętrzny (tj. za decyzję administracyjną), czy też zostanie potraktowania jako akt wewnętrzny, to wywołuje ona skutki prawne w zakresie uprawnień policjanta, wynikające z przepisów ustawy oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. W związku z tym, skoro poza istotą sporu pozostaje ustalenie prawnej formy skierowania, o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł być skuteczny. Podkreślenia wymaga także, że powodem oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji było uznanie, że skarżący nie uzyskał skierowania na studia drugiego stopnia na kierunku "Bezpieczeństwo wewnętrzne" w Wyższej Szkole Policji w [...], a w konsekwencji nie przysługiwały mu określone przepisami prawa świadczenia pieniężne.

Nie został uwzględniony także zarzut naruszenia § 68 ust. 1 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis ten nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany.

Analizując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji zauważyć należy, że odniesienie się do tego zarzutu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dotychczasowe ustalenia organu i Sądu pierwszej instancji nie uwzględniały wszystkich okoliczności sprawy, co w istocie nie pozwoliło na ustalenie rzeczywistej intencji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...]. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter wstępny, gdyż przesądza o zakresie uprawnień funkcjonariusza, które stały się przedmiotem jego żądań w rozpoznawanej sprawie dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za pracę przekraczającą normy określone w art. 33 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie jej istota została wyjaśniona, wobec czego na zasadzie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Rozpoznając ponownie sprawę organ poczyni ustalenia we wskazanym wcześniej zakresie i w ich świetle dokona ponownej oceny, czy skarżący studiował w Wyższej Szkole Policji w [...] na zasadzie skierowania i czy przysługiwały mu z tego tytułu uprawnienia pieniężne oraz związane z rozliczeniem czasu pracy.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.