Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 314/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 13 i 14, art. 20, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg Wojewody [...] i H. T. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącej H. T. kwotę 300,00 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. Uchwała ta opublikowana została w Nr [...] Dziennika Urzędowego Województwa [...] z dnia [...] r. pod poz. [...].

Powyższa uchwała została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Wojewodę [...] oraz przez H. T., W. J. i B. P.-J.

Wojewoda [...] w swej skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części określonej w § 114 i § 115, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że przyjęty plan nie jest zgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...], co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu i skutkuje jego nieważnością. Niezgodność ta dotyczy przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R/1MN (§ 114 uchwały) i 2R/UHG (§ 115 uchwały).

Dla terenu oznaczonego w planie symbolem 1R/1MN ustalono "przeznaczenie podstawowe: tereny rolne rezerwowane dla różnorodnej działalności inwestycyjnej. Zasady i warunki zagospodarowania terenu: realizacja zabudowy wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; do czasu uchwalenia nowego planu, utrzymuje się dotychczasowe przeznaczenie terenu". Natomiast zgodnie z zapisami Studium teren ten znajduje się w strefie I – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, która zgodnie z pkt 3.2 Studium obejmuje tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem lokalizowania wszystkich funkcji towarzyszących nieuciążliwych dla otoczenia.

Z kolei dla terenu oznaczonego w planie symbolem 2R/UHG ustalono "przeznaczenie podstawowe: tereny rolne rezerwowane dla różnorodnej działalności inwestycyjnej. Zasady i warunki zagospodarowania terenu: realizacja zabudowy wymaga zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; do czasu uchwalenia nowego planu utrzymuje się dotychczasowe zagospodarowanie terenu". Tymczasem w Studium teren ten znajduje się w obszarze oznaczonym jako strefa V – "tereny ofertowe dla różnorodnej działalności gospodarczej".

W odpowiedzi na skargę Wojewody Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Po pierwsze zauważono, że w miejscowym planie teren oznaczony symbolem 1R/1MN (§ 114) został określony jako "tereny rolne zarezerwowane dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej" (a nie jak twierdzi Wojewoda – "tereny rolne zarezerwowane dla potrzeb różnorodnej działalności inwestycyjnej"). Po wtóre wskazano, że plan zachowuje zgodność ze Studium. Studium to, zgodnie z przepisami, składa się z dwóch części: tekstowej i graficznej. W części tekstowej w pkt 3.2 wyróżniono strefy polityki przestrzennej, w tym strefę I – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a w niej strefę zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, oraz strefę V – tereny ofertowe dla rozwoju różnorodnej działalności inwestycyjnej. Na rysunku Studium w taki sposób oznaczone są bardzo duże obszary, zarówno już zabudowane, jak i tereny rolne, wskazane do zabudowy po spełnieniu wymagań zawartych w ustaleniach Studium.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi na str. 16 i 17 Studium, Strefa zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności obejmuje tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami wraz z terenami rozwojowymi dla tej funkcji. Przyjęte kierunki i zasady zagospodarowania przewidują m. in., że dla nowych terenów wskazanych do zabudowy, dopuszczenie do zagospodarowania należy uwarunkować analizą możliwości lokalizacji zabudowy i uzbrojenia terenu oraz bezkolizyjnym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej. Oznacza to, że w granicach tej strefy można i należy różnicować, w zależności od warunków, rodzaj zabudowy. Takie zróżnicowanie występuje właśnie przy ul. [...], gdzie w dwóch pierwszych liniach zabudowy dopuszczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej (teren o symbolu 1 MN), a na zapleczu teren oznaczono jako 1R/1MN i dopuszczono do zabudowy wyłącznie budynkami gospodarczymi i inwentarskimi (zabudowa zaliczana zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. do zabudowy zagrodowej). W ocenie organu, takie zróżnicowanie przeznaczenia terenu odpowiada wymogom Studium, a funkcja terenu o symbolu 1R/1MN określona w § 114 uchwały mieści się w funkcji wyznaczonej przez Studium.

Natomiast zgodnie z zapisami Studium, udostępnienie do zagospodarowania terenów ofertowych dla różnorodnej działalności gospodarczej wymaga uporządkowania własności gruntów, przeprowadzenia scaleń i podziałów oraz przygotowania terenu poprzez sporządzenie planu w celu rozwiązania obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej. Teren oznaczony w planie jako 2R/UHG był w projekcie planu przeznaczony pierwotnie dla realizacji działalności inwestycyjnej. Nie został jednak uzgodniony zjazd z drogi krajowej przez Dyrekcję Okręgową Dróg Krajowych i Autostrad, co uniemożliwia obsługę komunikacyjną i w efekcie dopuszczenie terenów do zabudowy. Wskazano, że po rozwiązaniu konfliktów dotyczących sposobu obsługi komunikacyjnej i sposobu uzbrojenia, oba tereny mogą być objęte zmianą planu.

Skarżąca H. T. w swej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając rażące błędy proceduralne oraz merytoryczne braki planu. Wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada Gminy P. udzieliła odpowiedzi negatywnej uchwałą nr [...] z dnia [...] r., doręczoną skarżącej [...] r.

W uzasadnieniu skargi H. T. podała, że plan winien służyć uporządkowaniu funkcjonowania składowiska śmieci w M. Skarżąca opisała uciążliwości jakie wiążą się dla okolicznych mieszkańców z istnieniem składowiska i zarzuciła, że jego status prawny nie jest uregulowany. Podniosła też, że bezskutecznie od lat walczy o uznanie, że jej nieruchomość położona jest w zasięgu 500 metrowej strefy ochronnej wyznaczonej wokół składowiska. Wskazała następnie, że w toku postępowania winien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko, obowiązkowy dla tego rodzaju obiektów jak składowisko śmieci. Raportu tego nie może zastąpić ani pochodzący z roku [...] przegląd ekologiczny, ani ogólnikowa prognoza oddziaływania na środowisko. Zignorowane zostało także żądanie, aby zamiast strefy ochronnej został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania. W końcu w skardze stwierdzono, że istota problemu sprowadza się do manipulowania granicami strefy ochronnej. Dołączona do prognozy oddziaływania na środowisko mapa jest sprzeczna z opisem zawartym w prognozie. Projekt planu wprowadza wymóg realizacji 500 metrowej strefy ochronnej, a mapa wykazuje strefę 400 metrową. Rysunek strefy ochronnej z tej mapy został przyjęty przez Radę Gminy do planu. Rozbieżność między rysunkiem i opisem winna być usunięta na korzyść opisu. Na poparcie swych twierdzeń skarżąca przedłożyła dwie mapy, na których wedle niej nie ma tej rozbieżności. Rozbieżność ta wyznacza natomiast interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie planu, albowiem mapa przyjęta do planu usuwa działkę skarżącej z terenu strefy, zaś prawidłowo winna ona znajdować się w strefie ochronnej. Poświadcza to wykaz działek z rejestru gruntów dołączony jako załącznik do skargi. Z tego względu najlepszym rozwiązaniem byłoby, aby do planu został sporządzony wykaz działek do wywłaszczenia, co Rada Gminy zignorowała. Przyjęcie planu bez uzyskania wiadomości specjalnych o wpływie składowiska na środowisko, bez uprzedniego wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania, z błędami między opisem i rysunkiem planu i uchybieniami w ustaleniach faktycznych uzasadnia w ocenie skarżącej żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko Rady Gminy wyrażone w uchwale podjętej w wyniku rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano w niej, że obszar specjalnego zagospodarowania: zieleni izolacyjnej, wyznaczony wokół składowiska odpadów obejmuje teren w promieniu 500 m od granic składowisk i jest wyznaczony geodezyjnie na mapach z dnia 20 lutego 2002 r. opracowanych na zlecenie Wójta Gminy przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. Obszar ten jest zgodny w swym zasięgu z planem realizacyjnym wysypiska wraz ze strefą ochronną dla całego wysypiska, tj. z załącznikiem nr 1 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], Przeglądem ekologicznym dla Składowiska, Planem gospodarki odpadami dla gminy P., czego dowodem są pozytywne uzgodnienia projektu planu. Wskazany obszar jest zgodny także ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., który posługuje się pojęciem strefy ochronnej. Strefa ograniczonego użytkowania może natomiast być wyznaczona przez Wojewodę, w tej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę zobowiązującą Wójta do wystąpienia z listem intencyjnym. Podniesiono, że uchwalony plan zagospodarowania nie podaje areału wysypiska ani nie stwierdza, że w promieniu 1000 m nie ma siedzib ludzkich. Powierzchni wysypiska i obszar dawnej strefy ochronnej zgadzają się z planem realizacyjnym wysypiska. Żądanie, aby uchwalenie planu było poprzedzone sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko i wyznaczeniem obszaru ograniczonego użytkowania, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Skarga W. J. i B. P.-J. została odrzucona przez Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pierwszym zapadłym w sprawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 oddalił obie skargi.

W pisemnych motywach wyroku Sąd wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził w pierwszym rzędzie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zachowana została też właściwość organów. Organ prowadzący procedurę uchwalania planu dopełnił czynności wymaganych w przepisach art. 14-20 powołanej ustawy, co dokumentuje opisana dokumentacja planistyczna. Nie znalazły zatem potwierdzenia w materiale sprawy zarzuty skarżącej H. T., dotyczące podjęcia uchwały z naruszeniem norm proceduralnych. Nie dopatrzył się również Sąd naruszenia zasad sporządzania takiego planu. W tym przypadku ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zasady związane ze sporządzaniem planu wymagają w konkretnym przypadku uwzględnienia w takim zakresie, w jakim jest to celowe ze względu na okoliczności tego przypadku.

Badając zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego dla gminy P. nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W szczególności Sąd nie uznał za zasadny zarzutu Wojewody, jakoby plan był sprzeczny ze Studium w części wskazanej w skardze.

Zakwestionowane przepisy § 114 i § 115 odnoszą się odpowiednio do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1R/1MN i 2R/UHG. Dla terenu określonego jako 1R/1MN ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zarezerwowane dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że do czasu opracowania nowego planu utrzymuje się istniejące użytkowanie terenu, a realizacja zabudowy wymaga zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Tereny te w postanowieniach Studium zostały zaliczone do strefy I jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Strefa ta obejmuje tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i została podzielona na strefę zabudowy mieszkaniowej o cechach i standardach osiedlowych, strefę zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz tereny mieszkaniowe o obniżonym standardzie zamieszkiwania. W przekonaniu Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, że określenie w planie miejscowym terenów przewidzianych w Studium pod zabudowę mieszkaniową jako terenów stanowiących rezerwę pod taką zabudowę, nie stoi we wzajemnej sprzeczności. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów oznaczonych jako 1R/1MN niewątpliwie nie wyklucza i nie ogranicza zrealizowania w przyszłości kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. Postanowienia planu dla tej jednostki nie modyfikują też kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium, albowiem rezerwują te tereny dla realizacji funkcji głównej, zgodnej ze Studium.

Analogicznie wygląda w przekonaniu Sądu kwestia zgodności § 115 uchwały i postanowień Studium dotyczących strefy V. Strefa ta obejmuje tereny ofertowe dla różnorodnej działalności gospodarczej. Studium nie precyzuje nawet rodzaju tej działalności stanowiąc, że wskazuje się jedynie tereny, które mogą być atrakcyjne dla lokalizacji przedsięwzięć komercyjnych. Przewiduje przy tym, że udostępnienie tych terenów do zagospodarowania wymaga uporządkowania stanu własności, scaleń i podziałów, przygotowania w planach rozwiązań obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej oraz zdefiniowania zasad lokalizacji i rodzajów działalności gospodarczej. Zapis § 115 planu, charakteryzujący te tereny jako tereny rolne rezerwowane dla potrzeb różnorodnej działalności inwestycyjnej i przewidujący do czasu opracowania nowego planu, utrzymanie istniejącego użytkowania terenu, zapisów Studium nie narusza. Realizacja zapisów planu nie prowadzi bowiem do zagospodarowania terenu innego niż docelowe, w szczególności skutku takiego nie wywiera utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi H. T. Sąd wskazał, że w istocie dotyczą one sporu co do przebiegu granicy strefy izolacyjnej dla wysypiska śmieci. W sprawie jest bezsporne, że promień wyznaczający ten obszar wynosi 500 m. Zasadności przyjęcia takiej właśnie szerokości obszaru o funkcji ochronnej skarżąca nie podważa. Neguje natomiast zgodność rysunku planu z ustaleniami tekstowymi. Zgodnie z § 55 zaskarżonej uchwały teren oznaczony symbolem NU przeznaczony jest w podstawowym zakresie pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S., zakład zagospodarowania odpadów wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz oczyszczalnię ścieków. Natomiast przepis § 56 uchwały przewiduje, że teren w promieniu 500 m od składowiska odpadów, określony na rysunku planu symbolem 1ZI stanowi obszar specjalnego zagospodarowania – zieleń izolacyjno - ochronną o zwartym pokroju wskazany do objęcia prawną formą ochronną poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Wielkość tego obszaru szczególnego zagospodarowania nie jest zdeterminowana postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Poczesna. Studium to wyróżnia strefą VI określona jako tereny urządzeń infrastrukturalno-technicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Strefa to obejmuje m.in. składowisko odpadów w M. wraz z ustalona strefą. Natomiast w części dotyczącej określenia celów polityki ochrony środowiska przyrodniczego (pkt 4 Studium) wskazuje się na potrzebę wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania na terenach położonych w zasięgu uciążliwego oddziaływania istniejącego wysypiska śmieci oraz realizację na tym terenie zieleni charakterze izolacyjnym. W tym zakresie postanowienia uchwały nie naruszają zapisów Studium.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem prawa, albowiem nie sporządzono raportu oddziaływania na środowisko jak również zignorowane zostało żądanie, aby zamiast strefy ochronnej został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania Sąd zauważył, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przewidziane postępowanie dotyczące sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Raport taki, w odniesieniu do określonych kategorii obiektów jest wymagany w postępowaniu związanym z realizacją inwestycji – ustalania warunków zabudowy lub udzielania pozwolenia na budowę.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, uregulowane w dziale VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) może mieć miejsce zarówno w odniesieniu do oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów (rozdział 1), jak i w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (rozdział 2). Przepisy art. 40-45 ustawy regulują postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko na etapie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 tej ustawy, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty planów zagospodarowania przestrzennego. Organ opracowujący projekt takiego planu jest zobowiązany, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Treść tej prognozy winna odpowiadać wymaganiom z art. 41 ust. 2 ustawy. Projekt planu wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko podlega opiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, zgodnie z art. 43 ust. 1 i art. 45 pkt 3 ustawy. W odniesieniu do planów miejscowych, udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, regulowany jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko został przedstawiony właściwemu organowi, co dokumentuje pismo skierowane do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r. nr [...]. Organ ten zaopiniował przedłożony projekt bez uwag postanowieniem z dnia [...] r., nr [...].

Zdaniem Sądu w sprawie nie miały natomiast zastosowania przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy - Prawo ochrony środowiska, albowiem dotyczą one planowanych przedsięwzięć. Art. 51 ustawy, odnoszący się do przypadków obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, nie ma zatem zastosowania w sprawie i zarzut skargi dotyczący braku sporządzenia takiego raportu nie jest zasadny. Przedmiotowe składowisko odpadów jest obiektem istniejącym, zatem przy uchwalaniu planu organ właściwy winien był uwzględnić uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego regulującego działanie takiego obiektu, w tym np. dane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z przepisów regulujących istnienie wysypiska.

Zebrane w sprawie materiały dokumentują, że wysypisko powstało m. in. w oparciu o pozostającą w obiegu prawnym decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzony został plan realizacyjny wraz z 500 m strefą ochronną. Zatem zapis planu powielający tę wielkość jest dopuszczalny, czego skarżąca w istocie nie neguje. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), funkcjonowanie instalacji w warunkach ustalonych stref ochronnych było możliwe do dnia [...] r. Okoliczność ta nie pozbawia jednak Rady Gminy uchwalającej plan miejscowy do zachowania obszaru o funkcji izolacyjno-ochronnej.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył przyjęcia planu mimo braku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, obszary ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustanawiane są uchwałą sejmiku województwa (w dacie prowadzenia postępowania planistycznego organem tym był wojewoda), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej lub z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowanych dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu. Ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania winien być uwzględniony w uchwalanym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustanowienie takiego obszaru nie należy jednak do kompetencji rady gminy. W sprawie przeprowadzone w toku procedury planistycznej postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wykazało konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W tej sytuacji brak podstaw do formułowania żądania, aby uchwalenie planu było uwarunkowane wcześniejszym ustanowieniem takiego obszaru. Potwierdza to stanowisko Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...], który odpowiadając na pismo Wójta Gminy P. w sprawie ustanowieni takiego obszaru wskazał, że potrzeba utrzymania dla składowiska 500 m strefy ochronnej została potwierdzona przeglądem ekologicznym, przepis art. 26 powołanej ustawy i wprowadzającej może być podstawą do zmniejszenia lub zniesienia strefy ochronnej, gdy prowadzący instalacje ograniczy szkodliwe oddziaływanie na środowisko.

Zarzuty skarżącej związane z przebiegiem granicy obszaru specjalnego zagospodarowania - zieleni izolacyjnej o symbolu 1ZI związane są zatem w istocie z problemem prawidłowości wyznaczenia na rysunku planu takiego elementu planu jak przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera część tekstową i graficzną. Jak przewiduje art. 16 tej ustawy, winien on zostać sporządzony w odpowiedniej skali z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych lub w ich braku – map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku sporządzania planu dla dużych obszarów dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W takiej właśnie skali został sporządzony rysunek planu. Mapy przedłożone przez skarżącą wraz ze skargą i uznane przez nią za wiarygodne, sporządzone są w skali 1: 10.000, ich precyzja zatem jest mniejsza. W istocie przebiegu granicy strefy ochronnej z precyzją pozwalającą stwierdzić, czy działka skarżącej w tej strefie się znajduje, w oparciu o dołączone do skargi mapy, nie da się stwierdzić. Nie można również potwierdzić tezy skarżącej, że przyczyną rzekomej wadliwości rysunku planu jest przyjęcie granic strefy ochronnej z mapy sporządzonej na potrzeby raportu oddziaływania na środowisko. Dla oceny, jak przebiega zewnętrzna granica strefy 1ZI znaczenie natomiast mają materiały przygotowane w ramach opracowania geodezyjnego z roku [...]. W przekonaniu Sądu, przygotowane opracowanie geodezyjne dotyczące przebiegu granicy 500 m strefy ochronnej składowiska stanowi dopuszczalny i wiarygodny materiał do wykorzystania w pracach planistycznych związanych z przygotowaniem rysunku planu. Przepisy dotyczące planowania nie przewidują ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład danych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie, z podaniem ich numerów. Wobec istnienia wskazanego opracowania geodezyjnego nie może też stanowić dowodu na przebieg granicy strefy ochronnej wysypiska lista działek według wykazu z rejestru gruntów, znajdująca się w aktach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę wysypiska. Brak jest przy tym jasności, czy zawiera ona wykaz działek objętych inwestycją, czy też wykaz stron postępowania, a zatem również właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd zwrócił wreszcie uwagę, że działka nr [...] ujęta w tym wykazie nie jest scharakteryzowana jako zabudowana. Późniejsze ewentualna zabudowa działki była dopuszczalna jedynie w sytuacji, gdy leżała ona poza obszarem strefy ochronnej, objętym zakazem nowej zabudowy.

Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca H. T. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną; podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 976/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Gminy P. na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 540 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną – z wyjątkiem jednego – nie są usprawiedliwione. Zamierzonego skutku nie mogły bowiem odnieść te zarzuty skargi kasacyjnej, które ograniczają się do określonych twierdzeń bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji bądź wskazują je ogólnie, jak np. zarzut "obrazy przepisów postępowania przez zbudowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku metodą półprawd i myśli niedokończonych". Tym bardziej zamierzonego skutku nie mogły osiągnąć zarzuty formułowane "nie wprost", a "tylko ogródkami" w sytuacji, gdy w myśl art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu konkretnych przepisów prawa. Również zamierzonego skutku nie mogła odnieść próba zwalczania ustaleń faktycznych poprzez formułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Usprawiedliwiony jednak okazał się zarzut dotyczący braku zgodności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przedmiotowego planu w wersji przedłożonej do uchwalenia na stosownej sesji Rady Gminy P. z wersją opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Nie można bowiem przejść do porządku nad tym, iż w tej mierze mamy niewątpliwie do czynienia z rozbieżnościami, co pełnomocnik Rady Gminy expressis verbis potwierdziła na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (różna numeracja kolejnych ustaleń planu, brak jednego z ustaleń w wersji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym). Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien poddać ocenie czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie, rozbieżności te rzutują na możliwość pozostawienia w obrocie prawnym przedmiotowego planu lub jego części. Z materiałów sprawy nie wynika, aby Sąd kwestie te rozważał (zarzut w tym zakresie pojawił się w postępowaniu kasacyjnym) i dlatego należało orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, w toku ponownego rozpoznania sprawy, odnieść się należy do procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., a ściślej do jednego z elementów trybu sporządzenia planu miejscowego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku. Należy bowiem mieć na względzie, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a co za tym idzie z wypływającymi z takiej oceny prawnej wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jeśli się uwzględni, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

( Dz. U. Nr 80, poz. 817 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Procedura uchwalania planu miejscowego przewiduje szereg dość sformalizowanych czynności. Rozpoczyna się przygotowaniem przez wójta, burmistrza

( prezydenta miasta ) dokumentacji stanowiącej podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kończy przedstawieniem przez organ wykonawczy gminy wojewodzie, jako organowi nadzoru nad działalnością gminną, uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, a następnie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie przez ustawodawcę w przepisach ustawy o planowaniu w sposób dość kazuistyczny poszczególnych czynności ( art. 17 – 20) co wiąże się m.in. z koniecznością ich przeprowadzenia, zachowania kolejności poszczególnych etapów jest zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ( art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu ), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił ( art. 87 ust. 2 Konstytucji ).

W końcowej fazie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu, wójt, burmistrz ( prezydent miasta ) obowiązany jest przedstawić radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Oczywiście chodzi o projekt planu miejscowego opracowany już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy uwzględnieniu wniosków wypływających z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami i uwzględnionymi uwagami wniesionymi przez uprawnione podmioty do projektu planu. Przedstawiony radzie gminy taki projekt planu miejscowego stanowi podstawę do dalszych czynności związanych z uchwaleniem planu. Jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie, w tym w wyniku uwzględnienia uwag – czynności, o których mowa w art. 17, winny zostać ponowione w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian ( art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu ). W przeciwnym razie rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasadach ich finansowania ( art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu ). Uchwała w sprawie planu miejscowego, w wersji uchwalonej przez radę gminy, podlega przedstawieniu wojewodzie przez organ wykonawczy gminy wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi ( art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu ).

W rozpoznawanej sprawie w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych zawierających dokumentację prac planistycznych ( IV tomy oraz zestaw map ) brak jest projektu planu przedstawionego przez Wójta Gminy P. Radzie tej Gminy w trybie art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu. Nie jest jednak kwestionowane przez żadną ze stron, że taki projekt planu miejscowego został opracowany i przedstawiony Radzie Gminy P. wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a następnie projekt ten został doręczony radnym wraz z zawiadomieniem o terminie sesji wyznaczonej na dzień [...] r. oraz porządkiem obrad. Wskazali na to pełnomocnik skarżącej H. T. w piśmie procesowym z dnia [...]. oraz pełnomocnik organu w pismach z dnia [...] r. i [...] r. tyle tylko, że powstał spór co do treści tego dokumentu, o czym poniżej. Ubocznie jedynie zasygnalizować trzeba, że w aktach administracyjnych znajduje się projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego liczący 117 paragrafów jednakże pochodzących z okresu uzgadniania projektu planu, a zatem na ponad rok przed pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu, stąd dla ustalenia treści projektu planu przedłożonego Radzie Gminy P. jest nieprzydatny.

Niedołączenie do dokumentacji prac planistycznych projektu planu miejscowego poddanego pod głosowanie na sesji w dniu [...] r. jest istotnym uchybieniem organów Gminy P. Pełnomocnik organu twierdząc, że treść uchwalonego planu jest tożsama z wersją podpisaną przez Przewodniczącego Rady Gminy i przekazaną następnie przez Wójta Gminy Wojewodzie [...], twierdzeń tych dostatecznie nie uwiarygodnił. Dołączył co prawda oświadczenia ówczesnego Wójta Gminy, siedmiu radnych oraz autora projektu planu ( projektanta), jednakże ani nie przedstawił przynajmniej 1 tekstu projektu, doręczonego wszak radnym, ani nawet nie wyjaśnił w sposób przekonywujący z jakich powodów nie zachował się jakikolwiek tekst projektu planu poddanego pod głosowanie. Pełnomocnik skarżącej przedstawił zaś tekst projektu planu twierdząc, że pochodzi od jednego z radnych. Ta wersja, stanowiąca załącznik do pisma procesowego z dnia [...] r., liczy 44 strony i zawiera 123 paragrafy. Nie sposób w tym miejscu nie wskazać na dwie niezwykle istotne okoliczności. W aktach administracyjnych ( dokumentacji prac planistycznych ) znajduje się pismo radnego A. P. z dnia [...] r., a zatem w przeddzień sesji, w którym wnosi o zdjęcie z porządku obrad punktu dotyczącego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym radny wskazuje, że "w dostarczonym dla radnych projekcie planu" brak jest stron 45 – 48. Po drugie, z protokołu ze zwyczajnej sesji Rady Gminy P. z dnia [...] r. wynika, że Rada Gminy zgodziła się z wnioskiem Wójta o określenie w § 120 uchwały 30 % stawki z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W przedstawionym przez stronę skarżącą projekcie planu o stawkach procentowych, na podstawie których ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, mowa jest właśnie w § 120. Tymczasem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w wersji podpisanej przez Przewodniczącego Rady Gminy, a następnie przedstawionej Wojewodzie [...] w dniu [...] r. i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zawarte jest w § 123 uchwały. Okoliczności te uwiarygadniają twierdzenia strony skarżącej, iż dołączona do pisma procesowego z dnia [...] r. wersja projektu planu miejscowego zawierająca 123 paragrafy, sporządzona na 44 stronach, jest tą wersją projektu planu, która poddana została pod głosowanie na sesji w dniu [...] r. Organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, nie podważył w sposób skuteczny prawdziwości tych twierdzeń, a uwzględniając argumentację organu można dojść do wniosku, że w rzeczy samej okoliczność ta została pośrednio przyznana. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] r. stwierdził bowiem, że po uchwaleniu planu miejscowego okazało się, iż w tekście poddanym pod głosowanie na skutek obszerności zapisów doszło do błędnego oznaczenia poszczególnych jednostek redakcyjnych ( paragrafów ), stąd "skorygowana została numeracja paragrafów". Innymi słowy organ twierdzi, że tekst podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy i przekazany Wojewodzie [...] nie różni się od wersji "uchwalonej na sesji w dniu [...] r., gdyż dokonana "korekcja" nie ma jakiegokolwiek znaczenia, jako że nie dokonuje żadnej merytorycznej zmiany tekstu. Otóż prezentując takie stanowisko rzeczą organu było przede wszystkim wykazać na czym polegały te techniczne, niemerytoryczne poprawki, co dopiero umożliwiałoby ustosunkowanie się do zasadności takich twierdzeń. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że brzmienie § 123 uchwały podpisanej i przekazanej organowi nadzoru jest identyczne z treścią

§ 120 przedłożonego przez skarżącą projektu planu po uwzględnieniu zmiany wynikającej z przyjęcia na sesji wniosku Wójta Gminy. Istotnie, w obu wersjach przewidziana jest 30 % stawka do ustalenia renty planistycznej. Jednakże to stwierdzenie nie wyjaśnia w dalszym ciągu zakresu zmian polegających na skorygowaniu numeracji paragrafów, a porównanie zapisów w obu tekstach prowadzi do wniosku, że nie doszło tylko do technicznych czy też – używając nazewnictwa organu – redakcyjnych poprawek. O ile bowiem dla terenu urządzeń gospodarki odpadami określonego na rysunku planu symbolem NU ( § 49 projektu planu ) ustalono jako przeznaczenie podstawowe "regionalne składowisko odpadów komunalnych w M., składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne...", o tyle w § 55 planu opublikowanego mowa jest o "składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. o charakterze regionalnym...". Nie jest więc to tylko zmiana oznaczenia jednostki redakcyjnej. Podobnie w § 50 projektu planu dla terenu w promieniu 500 m od składowiska "odpadów komunalnych w M." określonego na rysunku planu symbolem 1 ZI ustalono jako przeznaczenie podstawowe "obszar specjalnego zagospodarowania: zieleń izolacyjno-ochronna o zwartym pokroju, rodzimych gatunków". Tymczasem w § 56 planu miejscowego opublikowanego terenu ten określono jako "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. o charakterze regionalnym", w części dotyczącej przeznaczenia podstawowego znalazła się dodatkowa wymowa, że obszar specjalnego zagospodarowania jest "wskazany do objęcia prawną formą ochrony poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania", zabrakło też w części dotyczącej zasad i warunków zagospodarowania terenu stwierdzenia o "podporządkowaniu wszelkich działań funkcji ochronnej".

Dalsze zabiegi porównawcze obu wersji planu miejscowego dostarczają dalszych argumentów potwierdzających tezę ( przyjmując jako założenie, że przedstawiony przez skarżącą tekst planu był przedmiotem obrad i głosowania), że przed podpisaniem uchwały i przesłaniem organowi nadzorowi dokonano szeregu merytorycznych, odnoszących się do treści planu zmian. Przykładowo w § 22 planu opublikowanego znalazły się ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem 2UKR – tereny usług kultu religijnego, którego brak w projekcie planu, chociaż w § 5 w części opisowej wskazano na 3 tereny usług kultu religijnego (w planie opublikowanym są tylko 2 takie obszary). Następnie §32 planu opublikowanego – drogi określone na rysunku symbolem KDW-DK i § 40 – teren oznaczony symbolem KDX posiadają nieco inną treść jeśli chodzi o przeznaczenie terenu ( por. odpowiednio § 30 i 38 projektu planu ). W innym fragmencie planu opublikowanego zapisy § 59 – teren oznaczony symbolem 1 RM, § 60 – teren oznaczony symbolem 2 RM, § 64 – teren oznaczony symbolem 1 MW zawierają inną, zmienioną treść w porównaniu z ustaleniami projektu planu zamieszczonymi odpowiednio w § 53, § 54 i § 58. Dokonana korekta obejmuje więc istotne fragmenty ustaleń planu miejscowego w częściach dotyczących przeznaczenia oraz zasad i warunków zagospodarowania terenu. Ponownie należy zaakcentować, że jest to istotna zmiana o charakterze merytorycznym, nie zaś redakcyjnym. Poglądu tego nie zmienia fakt, że szereg innych fragmentów planu, opublikowanego nie różni się w swej treści od wersji stanowiącej projekt planu. np. § 14 i § 115, których niezgodność z przepisami prawa zarzucił w swej skardze Wojewoda [...], odpowiadają treści § 103 i § 104 projektu planu. Mając to na uwadze nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych rozważań celem wyjaśnienia, w oparciu o jaki tekst planu miejscowego została opracowana skarga Wojewody [...], skoro jej autor przytoczył dosłownie i używając cudzysłowia treść obu zakwestionowanych przepisów, które różnią się znacznie ( § 114 diametralnie ), jeśli porówna się zapisy § 114 i § 115 planu miejscowego dołączonego do skargi ( na tekście tym widnieje adnotacja o dacie wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego – Oddziału Zamiejscowego w C. w dniu [...] r.), zwrócił na to uwagę Sąd w trakcie pierwszej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Poprzestać więc należało na wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia [...] r. zastępcy Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.

Także bez znaczenia dla rozpatrywanej kwestii ma niezamieszczanie

§ 116 uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]. Ostatecznie w trybie sprostowania błędu § 116 uchwały ( jej odpowiednikiem w takim samym brzmieniu jest § 95 projektu ) zamieniony został w Nr [...] z dnia [...] r. pod pozycją [...].

Dotychczasowe rozważanie prowadzą do konkluzji, że tekst planu miejscowego, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy i przekazany Wojewodzie [...] w celu oceny zgodności z przepisami prawa różni się w swej treści od projektu planu miejscowego poddanego pod głosowanie na sesji zwyczajnej Rady Gminy P. w dniu [...] r. W tekście przekazanym organowi nadzoru, a następnie opublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym po podjęciu uchwały doszło bowiem do zmian nie tylko redakcyjnych, czy też usuwających oczywiste omyłki, lecz również do zmian merytorycznych, dotyczących treści ustaleń planu miejscowego. Zmiany te odnoszą się do szeregu fragmentów planu miejscowego, nie ograniczają się więc do kwestionowanych przez skarżącą części tekstu planu. Tego rodzaju naruszenia w trakcie procedury związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na potraktowanie ich jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tym na co już wskazano, wójt, burmistrz (prezydent miasta ) obowiązany jest przedstawić wojewodzie uchwałę w sprawie planu miejscowego po jej uchwaleniu, a zatem w wersji uchwalonej, lecz jakichkolwiek zmian, uzupełnień czy też poprawek odnoszących się do części tekstowej planu, podobnie zresztą jak części graficznej oraz wymaganych rozstrzygnięć ( art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu ). Zakres dokonanych zmian spowodował, że nieważnością dotknięta jest kontrolowana uchwała w całości. Nie może być bowiem pozostawiona w obrocie prawnym część uchwały w przypadku ustalenia, że organ wykonawczy gminy przedstawił wojewodzie część tekstową planu, która różni się znacznie od wersji poddanej przed głosowaniem i uchwalonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie mógł ograniczyć się do zbadania jedynie przedstawionego fragmentu procedury planistycznej, już chociażby z tego powodu, że konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego jest konieczność ponowienia czynności planistycznych. Sąd stoi na stanowisku, że przedmiotem ponowionych czynności może być ta część projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotknięta jest istotnymi naruszeniami trybu jego sporządzenia.

Dokonując w tym zakresie kontroli należy mieć na względzie, że organy Gminy P. w sposób zgodny z przepisami przystąpiły do procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego. Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania planu, dokonując wymaganych ogłoszeń i obwieszczeń oraz zawiadamiając o formie, miejscu i terminie składania wniosków. Dodatkowo zawiadomiono instytucje i organy powołane do uzgadniania i opiniowania projektu planu. Czynności te ponowiono po zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, co nastąpiło uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] wydaną już na podstawie obowiązującej ustawy o planowaniu. Złożone wnioski do planu ( w tym wniosek skarżącej ) zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy. Następnie dokonano analizy opinii organów sąsiednich gmin co do inwestycji celu publicznego o zasięgu lokalnym. Sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, jak również prognoza oddziaływania na środowisko. Projekt planu został poddany uzgodnieniom, o czym jeszcze będzie mowa. Projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu wraz z opracowaną prognozą oddziaływania na środowisko, o czym zawiadomiono w drodze obwieszczeń i ogłoszeń ( pierwsze wyłożenie miało miejsce w dniach [...] – [...] r., drugie od [...] do [...] r.). Dwukrotnie, w trakcie obu wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy zorganizował i przeprowadził dyskusję publiczną. Następnie Wójt Gminy przyjął i rozpatrzył złożone do projektu planu uwagi. Zgodnie z tym co już rozważano, Wójt Gminy P. na tym etapie procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego, sporządził i przedstawił Radzie Gminy P. ostateczną wersję projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, w tym skarżącej, tyle że projekt ten nie zachował się ( brak go w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi).

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w istocie odnoszących się do niezachowania wszystkich wymogów w trakcie trwania procedury planistycznej, należy stwierdzić, iż nie są usprawiedliwione. Brak podstaw by twierdzić, że należało opracować raport oddziaływania na środowisko, wymagany przepisami rozdziału 2 działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać należy skarżącej, że taki raport wymagany był w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Natomiast w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów ( rozdział 1 działu VI powołanej ustawy ), a zatem także w postępowaniu planistycznym, wymagane było opracowanie nie raportu, lecz prognozy oddziaływania na środowisko ( por. art. 41 ust. 1 ustawy ). Wójt Gminy P. sporządził taką prognozę, która wraz z projektem planu została przedstawiona organowi Inspekcji Sanitarnej. Przepis art. 45 pkt 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w dacie opiniowania i uchwalania planu wymagał zaopiniowania projektu oraz uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, nie zaś powiatowego inspektora sanitarnego. W niniejszej sprawie postanowienia uzgadniające i opiniujące w dniu [...] r. wydał jednak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. Tego rodzaju uchybienia, w ocenie Sądu, nie można uznać za naruszenie właściwości organów w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu skutkujące z tego powodu nieważnością uchwały w sprawie planu miejscowego. Dokonano wszak uzgodnienia z organem Inspekcji Sanitarnej, po wtóre zaś – z dniem [...] r. na skutek noweli do ustawy Prawo ochrony środowiska ( por. art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. – Dz. U. Nr 89, poz. 587 ) państwowy powiatowy inspektor sanitarny stał się organem właściwym do opiniowania i uzgadniania w odniesieniu do postępowań dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podzielenie więc poglądu skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, że na powrót Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. dokonałby czynności uzgadniających i opiniujących.

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut skarżącej, że organy Gminy P. uchwaliły plan miejscowy bez uprzedniego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, Umknęło jednak skarżącej, że dopiero ustanowiony taki obszar podlega określeniu w planie miejscowym ( art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu ). Tymczasem ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tworzony był w drodze rozporządzenia wojewody ( począwszy od dnia [...] r. przez sejmik województwa w drodze uchwały), nie zaś przez radę gminy w drodze uchwały. Ubocznie zauważyć przyjdzie, że skoro decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. ustanowiona została strefa ochronna dla wysypiska śmieci w promieniu 500 m, dalszy tryb postępowania związany z ograniczeniem szkodliwego oddziaływania na środowisko tego obszaru reguluje przepis art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

Konkludując należy stwierdzić, że istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. polegało na niedołączeniu do dokumentacji prac planistycznych projektu planu miejscowego przedstawionego Radzie Gminy przez Wójta, sporządzonego już po rozpatrzeniu uwag, następnie usunięciu z tej dokumentacji tekstu planu miejscowego poddanego pod głosowanie na sesji zwyczajnej w dniu [...] r., a po uchwaleniu – dokonanie zmian planu obejmujących treść uchwały i przedstawienie Wojewodzie [...] już w nowym brzmieniu uchwały z załącznikami, w tym częścią tekstową planu, w celu dokonania oceny zgodności z przepisami prawnymi oraz opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tego rodzaju naruszenia i ich zakres powoduje, że nie można ograniczyć się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części. Nieważnością dotkniętą jest bowiem cała uchwała. Sposób rozstrzygnięcia uniemożliwia tym samym odniesienie się do innych zarzutów strony skarżącej, niedotyczących trybu sporządzania planu i właściwości organów, a zatem również zasad sporządzania planu. Kontrola merytoryczna w tym względzie możliwa będzie dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchwalony plan miejscowy jest tożsamy z opublikowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O kosztach postępowania przed sądem pierwszej instancji orzeczono na mocy art. 200 Ppsa.

Wskazać należy organom Gminy P., że wyrażona w niniejszym orzeczeniu ocena prawna oznacza, że procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego powraca na etap, o którym mowa w art. 14 pkt 13 i 14 ustawy o planowaniu. Wójt Gminy mając na uwadze sposób rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu sporządzi projekt planu miejscowego wprowadzając do niego uwzględnione uwagi. Następnie, o ile nie zajdzie potrzeba ponowienia w tym zakresie uzgodnień, przedstawi Radzie Gminy starannie opracowany projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag oraz pełną dokumentacją prac planistycznych. Zadbają organy Gminy P., by projekt planu został na trwale umieszczony w dokumentacji prac planistycznych. Poddany pod głosowanie na sesji Rady Gminy może być tylko projekt przedstawiony w trybie art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu. Organy będą również mieć na uwadze, że Wojewodzie Śląskiemu winna być przedstawiona w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu część tekstowa planu stanowiąca treść uchwały w wersji uchwalonej, a więc bez jakichkolwiek merytorycznych poprawek lub zmian. Zwróci również na to uwagę organ nadzoru w trakcie oceny zgodności z przepisami prawnymi uchwały, o ile zostanie uchwalona i przedstawiona Wojewodzie.

su.