Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1903/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 109/13 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W.B. (dalej: skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z 28 marca 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie wjazdów na działkę. Skarżąca wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wznowiło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji wynika, że skarżąca, jako córka zmarłego 21 marca 2001 r. A.K. (właściciela działki nr [...] obr. [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji) była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. i bez swojej winy nie brała w nim udziału.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] września 2008 r. stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że wydałby w sprawie decyzję odpowiadającą w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję własną z [...] czerwca 2012 r. i odmówiło uchylenia decyzji z [...] września 2008 r. stwierdzając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja stanowić będzie kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, ponieważ jedną z funkcji zabudowy występujących w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co jasno wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Organ odniósł się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego konieczności przeprowadzenia powtórnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ponownego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że prowadząc postępowanie wznowieniowe nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nie oznacza to jednak, że organ ten zobowiązany jest z góry odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a w szczególności prowadzić to postępowanie praktycznie od początku. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonał oceny prawidłowości postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, analizując w szczególności kwestię prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, powyższe parametry ustalone zostały zgodnie z § 4-7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ jest zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie i może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej wówczas, gdy wynik ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy uzasadniałby wydanie decyzji odpowiadającej treści dotychczasowej decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy zgromadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów i w oparciu o te materiały dokonał ponownej oceny prawnej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, dokonana przez organ odwoławczy ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest przedwczesna, ponieważ nie została oparta na wnikliwym i pełnym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wymagało przynajmniej ustalenia, czy w obszarze objętym poprzednią analizą nastąpiła zmiana zabudowy. Jeżeli nie nastąpiły żadne zmiany, to dopuszczalne było oparcie się na znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast, jeżeli w wyniku ustaleń organu doszłoby do stwierdzenia, że wskutek upływu czasu, zabudowa na obszarze objętym znajdującą się w aktach sprawy analizą urbanistyczno-architektoniczną zmieniła się, to należało sporządzić nową, aktualną analizę, która zaktualizuje na dzień orzekania parametry zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, może się to wiązać z koniecznością sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego oraz nie sporządzono nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też projektu decyzji o warunkach zabudowy, który powinien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami. Za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że sprawa nie została rozpatrzona co do jej istoty. W sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez swojej winy, została pozbawiona możliwości składania wniosków i podnoszenia zarzutów, nie można twierdzić, że w sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany dokonać ponownej oceny sprawy przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie), chyba że dla tego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że błędnie została sformułowana osnowa zaskarżonej decyzji. Bezspornym jest, że podstawa wznowienia wystąpiła, więc organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. Powinien był uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzając, że zachodzi jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., wydać decyzję zgodną z art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli organ doszedł do przekonania, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., to stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nie dodatkowo odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – A. Sp. k. z siedzibą w W.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie inwestora, z akt sprawy i zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie złożyła w terminie ustawowym wniosku o wznowienie postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ prowadzący wznowione postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu, ma obowiązek przeprowadzenia powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki nr [...], sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, który powinien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami. Inwestor podkreślił, że funkcje oraz cechy zabudowy zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki nr [...] od dnia wydania kwestionowanej decyzji nie uległy zmianie.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. inwestor wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów – postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2012 r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2012 r., decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budową, a także decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2011 r. W ocenie inwestora, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących daty i źródła wiedzy skarżącej o kwestionowanej przez nią decyzji, a w konsekwencji zachowania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wynika to z tego, że Pani Władysława Bachulska złożyła zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania w ustawowym terminie, tj. jednego miesiąca – z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – czyli od dnia, w którym dowiedziała się o wydanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że będąc stroną tego postępowania administracyjnego, jako córka zmarłego dnia 21 marca 2001 r. A.K., tj. właściciela działki nr [...] obr. [...], która bezpośrednio graniczy z terenem projektowanej budowli, bez własnej winy nie brała w nim udziału, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Ponadto należy podkreślić, że doręczenie takiej decyzji stronie w ogóle nie jest konieczne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Po drugie, nie są także zasadne pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Wynika to z tego, że w przypadku wznowienia postępowania właściwy organ orzeka już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w tej sprawie. Oznacza to, że ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze w takim przypadku wymaga co najmniej ustalenia czy w obszarze objętym poprzednią analizą urbanistyczno-architektoniczną nastąpiła jakakolwiek zmiana zabudowy oraz biorąc pod uwagę czy z tej przyczyny jest dalej dopuszczalne wykorzystanie będącej już w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W przeciwnym przypadku konieczne będzie opracowanie nowej - aktualnej w tym zakresie przedmiotowym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącego w granicach obszaru analizowanego czyli w istocie także nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto jeżeli Pani W.B. nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to została także pozbawiona możliwości składania wniosków i podnoszenia zarzutów wobec dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stąd tak ważne jest to uprawnienie dla strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., które musi być także zabezpieczone w postępowaniu wznowieniowym. Dotyczy to w szczególności oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymagań, wynikających z przepisu art. 60 ust. 4 jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 cyt. rozporządzenia w zakresie prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej budowli.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.