Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 499/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: § 207, § 209 ust 2 pkt 4, § 330
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 20 ust.2, ust.4, § ust 2, § 1 ust.2, § 12 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów
article: § 11 ust.1, ust.2 i ust.6
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1139
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę  oraz dróg pożarowych.
article: art 4 ust 1
journal: Dz.U. 1991 nr 81 poz 351
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: art.7, art 77 § 1, art 80 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] roku nr [...] – w części dotyczącej nakazów zawartych w pkt 3,4 i 9 decyzji organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją dnia [...] lutego 2009r. nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonanie obowiązku :

1. oznakowania znakiem według PN-N-01256-4:1997 Znaki bezpieczeństwa, techniczne środki przeciwpożarowe miejsca usytuowania kurka głównego instalacji gazowej oraz przeciwpożarowego wyłącznika prądu na podstawie § 4 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) - w terminie do dnia [...] marca 2009r.

2. wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową -zawory 52 zlokalizowane na klatkach schodowych, przy czym na kondygnacji podziemnej i kondygnacjach nadziemnych położonych na wysokości powyżej 25 m zastosować po dwa zawory 52 na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 3, § 14 ust. 3, § 15 ust. 3, § 16 ust. 2, § 17, § 18, § 19 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. - do dnia [...] lutego 2010 r.

3. zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3; na podstawie § 20 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. – terminie do dnia [...] lutego 2010 r.

4. zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych z budynku, w związku z ich przekroczeniem o ponad 100% w stosunku do wartości określonych przepisami techniczno-budowlanymi na podstawie § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. – w terminie do dnia [...] lutego 2010 r.

5. usunięcia wszystkich materiałów palnych składowanych na drogach komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji na podstawie § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. – natychmiast po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji.

6. usunięcia nieprawidłowości w instalacjach elektrycznych wymienionych w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, mogących przyczynić się do powstania pożaru lub rozprzestrzenienia ognia na podstawie § 4 ust. 1, pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w terminie do dnia [...] marca 2009 r.

7. umieszczenia w widocznych miejscach instrukcji postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem telefonów alarmowych na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. – w terminie do dnia [...] marca 2009 r.

8. umożliwienia dostępu do przeciwpożarowego wyłącznika prądu poprzez zmianę sposobu zamykania szafki oraz jego wyposażenie w dźwignię umożliwiającą przełączanie wyłącznika na podstawie § 4 ust 1 pkt 16 f) rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w terminie do dnia [...] kwietnia 2009 r.

9. zapewnienia drogi pożarowej do obiektu, spełniającej w szczególności wymagania określone w § 11 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U. Nr 121, poz. 1139) na podstawie § 11 ust 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia w terminie do dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wyniku czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2009 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] stwierdzone zostały nieprawidłowości i braki mające wpływ na bezpieczeństwo pożarowe ludzi przebywających w tym obiekcie, prawidłową ewakuację w przypadku powstania pożaru oraz możliwość podjęcia skutecznych działań ratowniczo – gaśniczych. Wywiódł, że postanowienia określone w poszczególnych punktach niniejszej decyzji wynikają bezpośrednio z przepisów przeciwpożarowych, tj. art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. Nr 81, poz. 351 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, jak również z przepisów o ochronie przeciwpożarowej, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak wyżej, stanowiącym przepis wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślił iż obowiązek nałożony w punkcie 4 niniejszej decyzji, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia MSWiA, stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, w związku z przekroczeniem wymaganej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku o ponad 100%, w stosunku do wartości określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż na podstawie § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury nakazane obowiązki mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W stosunku do obowiązków wymienionych w § 15 i 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. oraz w § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnieniu z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Komendant Powiatowy stwierdził również, że odstąpienie od zapoznania strony z aktami sprawy i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału możliwe było na podstawie art. 10 § 3 Kpa bowiem organ orzekał na podstawie przedstawionych przez stronę, a więc znanych jej dokumentów.

W odwołaniu od decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez Zarząd zakwestionowała pkt 1, 6 , 7 i 8 decyzji w zakresie wskazanych terminów wykonania obowiązków wnosząc o ich przedłużenie. W zakresie pkt 2 skarżąca wskazywała, iż nie ma możliwości wykonania nałożonego nim obowiązku ze względu na brak funduszy i brak uchwały właścicieli, która będzie stanowiła rozszerzenie nieruchomości wspólnej o instalację, której wykonanie nakazał organ. Wykonanie obowiązku nałożonego na stronę w punkcie 3 zaskarżonej decyzji jest niemożliwe z uwagi na stan techniczny budynku oraz ograniczenia infrastruktury sieci miejskich należących do Gminy, a także brak możliwości usytuowania zbiorników poza obrębem budynku, z uwagi na brak prawa do gruntu poza obrysem budynku, W odniesieniu natomiast do obowiązku wskazanego w punkcie 4 decyzji Wspólnota podkreślała niemożliwość dokonania przebudowy budynku oraz zmiany jego usytuowania w związku z nie posiadaniem praw do gruntu przyległego do budynku Wspólnoty. Odnosząc się z kolei do obowiązku nałożonego w pkt 9 decyzji, wyjaśniła, iż nie ma możliwości wykonania go z uwagi na brak prawa do gruntu przyległego do budynku Wspólnoty.

Zarzucała, że powołane przez organ przepisy stanowiące podstawę wskazanych w decyzji nakazów dotyczą sytuacji dokonywania nadbudowy, budowy i rozbudowy obiektu. Nie mogą zaś mieć zastosowania do budynku Wspólnoty w związku z ograniczeniami obciążenia jego konstrukcji i ograniczonym terenem stanowiącym jej własność. W ocenie odwołującej nowe przepisy będą miały zastosowanie dopiero w sytuacji projektowania i wprowadzania wszelkich zmian związanych właśnie z nadbudową, budową i nadbudową.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2009 r. nr 12 , poz. 68 ) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego ( Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w § 1. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w zakresie pkt.: 1,6,7 i 8 w części dotyczącej terminów wykonania wskazanych tam obowiązków i rozstrzygając co do istoty sprawy ustalił dłuższe terminy ich wykonania ([...] czerwca i [...] lipca 2010 r. )

Natomiast w § 2 decyzji organ odwoławczy pozostałe postanowienia decyzji Komendanta Miejskiego PSP w części zaskarżonej a dotyczące pkt. 2, 3 , 4 i 9 utrzymał w mocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż rozpoznając odwołanie w zakresie pkt. 4 decyzji dotyczącego zapewnienia wymaganych długości dojść ewakuacyjnych z budynku, należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustawodawca przewidział stosowanie wymagań zawartych w tym akcie prawnym w stosunku do obiektów, w których prowadzony jest proces budowlany (odbudowa, rozbudowa, przebudowa lub zmiana sposobu użytkowania) bądź takich, w których zachodzi okoliczność wskazana w § 207 ust.2 rozporządzenia na co jednoznacznie wskazuje zapis w brzmieniu: "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi". Pojęcie "obiekt zagrażający życiu ludzi" należy natomiast zdefiniować jako taki, w którym występują warunki techniczne, które nie gwarantują możliwości przeprowadzenia bezpiecznej (skutecznej) akcji opuszczenia lub przemieszczenia do bezpiecznych stref osób znajdujących się w budynku. Występowanie takich przesłanek stanowi warunek niezbędny dla zastosowania obowiązującego prawa przez organ nawet w stosunku do użytkowanych budynków istniejących. Kryteria, które dają pełne podstawy do zastosowania powyższego toku postępowania zostały enumeratywnie wymienione w §12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U z 2006 r. nr 80 poz. 563). Jest to zespół cech użytkowo-budowlanych obiektu, których brak lub niewystarczająca wartość według ustawodawcy nie gwarantuje bezpieczeństwa dla zdrowia i życia osobom w nim przebywającym. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym budynku występuje co najmniej jedna taka niezgodność tj. przekroczenie o wartość ponad 100% dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w stosunku do wartości określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Z protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] stycznia 2009 r777, że długość dojścia ewakuacyjnego ( przy jednym dojściu) z budynku wynosi około 121 m, co stanowi o ponad 100 % więcej od dopuszczalnej wartości tj. 60 m określonych przepisami techniczno-budowlanymi ( pkt VI, ppkt l protokołu), co stanowi naruszenie §12 ust. 1 pkt. 2 wyżej cyt. rozporządzenia w związku z § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Organ odwoławczy w związku z tym wskazał, iż organ I instancji zasadnie doszedł do przekonania, że panujące w obiekcie warunki nie gwarantują możliwości przeprowadzenia skutecznej akcji opuszczenia obiektu przez znajdujące się w nim osoby. Dlatego też, kierując się zasadą zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego, Komendant Miejski PSP przyjął jedyną przewidzianą prawem drogę - wydanie nakazu dostosowania obiektu do wymagań prawnych w trybie postępowania administracyjnego. W tym zakresie ustawodawca nie przewidział żadnych możliwości zwolnienia organu Państwowej Straży Pożarnej od konieczności egzekwowania zadań mających na celu wyeliminowanie w obiektach istniejących warunków zagrożenia życia ludzi. Zawarł za to wskazanie dla zobowiązanego (właściciela, zarządcy), w którym określił sposób, w jaki zadania mają być zrealizowane - "według wskazań określonych w przepisach techniczno- budowlanych" - §12 ust.2.

Jednocześnie wywiódł, iż ustawodawca - mając świadomość, że wykonanie zobowiązań w budynkach istniejących może być bardzo trudne lub też technicznie niemożliwe - przewidział możliwość zastosowania odstępstw, lecz przy spełnieniu ściśle określonych warunków. Dopuścił mianowicie do spełnienia wymagań w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo- rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym o czym stanowi § 2 ust.2 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ podkreślił, że strona została pouczona o tej kwestii w treści decyzji organu stopnia podstawowego.

Odnosząc się do obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, organ II instancji podzielił w pełni stanowisko Komendanta Miejskiego PSP, że wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a dotyczące instalacji wodociągowej przeciwpożarowej oraz wymaganego zapasu wody do jej zasilania, odnoszą się także do budynków mieszkalnych wysokich już istniejących w dniu wejścia w życie w/w rozporządzenia. Ich realizacja powinna być samoistna i nie związana z koniecznością prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych bądź jego przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej wyrażone w piśmie znak: [...] z dnia [...] lutego 2004r. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przez Wspólnotę trudności w realizacji nakazów wynikające z uwarunkowań lokalnych i technicznych, mogą powodować uruchomienie procedury przewidzianej w § 1 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia tj. zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych, o czym zobowiązana została w zaskarżonej decyzji pouczona. Nie jest też przeszkodą w realizacji nakazu brak decyzji właścicieli lokali w tym zakresie, bowiem to nie Zarząd a Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązana została do wykonania określonych obowiązków, a kwestia umocowania do ich wykonania właściwego podmiotu jest w tym przypadku rzeczą wtórną. Komendant Wojewódzki wyjaśnił także, że na Wspólnocie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowgo jej członków, bowiem to na właścicielu obiektu spoczywa obowiązek zapewnienia drogi umożliwiającej dojazd do budynku pojazdom straży pożarnej, co wynika wprost z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Pożary tej grupy obiektów związane są częstokroć z koniecznością korzystania z różnorodnego sprzętu, w tym w szczególności specjalistycznego do działań na wysokości. Warunkiem wykorzystania jego optymalnych parametrów, jest odpowiednie usytuowanie względem budynku, w którym prowadzone są działania. Wszelkie utrudnienia w tym zakresie wpływają bezpośrednio na prowadzenie skutecznej akcji ratowniczo-gaśniczych. W świetle powyższego dojazd pożarowy do budynku uznać należy w tej sprawie za priorytetowy, gdyż jego brak zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia Wspólnoty Mieszkaniowej. Jednocześnie jednak zauważył, że podobnie jak w stosunku do wcześniej analizowanych obowiązków, ustawodawca przewidział także i w tym przypadku zastosowanie rozwiązań zastępczych. Formuła taka wynika z § 12 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA, o czym strona została przez organ I instancji pouczona. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż także podniesiony przez odwołującą argument braku środków finansowych, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być podstawą do uznania niewykonalności obowiązków. Obowiązek taki spoczywa na właścicielu ( zarządcy ) który ponosi odpowiedzialność za naruszanie przepisów ochrony przeciwpożarowej.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżyła decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Staży Pożarnej w zakresie jej § 2 w stosunku do utrzymanych nim w mocy nakazów wynikających z punktu 3, 4 i 9 decyzji organu I instancji. Podnosząc brak możliwości wykonania pkt 3 decyzji nr [...] wywodziła, iż budynek posiada działkę gruntu tylko pod budynkiem zatem wykonanie tego obowiązku przez posadowienie ich poza budynkiem uniemożliwia brak prawa do gruntów sąsiednich. Zaś z opinii budowlanej wynika, iż usytuowanie w tym obiekcie zbiorników z wodą o pojemności około 100 m 3 jest niemożliwe ze względu na naruszenie konstrukcji ścian nośnych i fundamentowych. Skarżąca wskazała także, iż na podstawie § 20 ust. 4 dopuszcza się stosowanie jednego wspólnego zbiornika o pojemności co najmniej 100 m3, dla grupy budynków wysokich wzniesionych obok siebie, jeżeli łączna powierzchnia rzutu ich pierwszych kondygnacji nadziemnych nie przekracza 2 500 m 2 , a zbiornik nie jest oddalony od żadnego z budynków o więcej niż 100 m. Taka sytuacja natomiast występuje w przedmiotowej sprawie w przypadku budynków posadowionych przy ulicy [...] i ulicach sąsiednich, co wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei na podstawie art. 20 powyższego rozporządzenia instalacja wodociągowa przeciwpożarowa winna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej albo bezpośrednio za pomocą pompowni przeciwpożarowej. Gmina posiada przepompownie wody przy ulicy [...] oraz pomieszczenie stacji przepompowni wody do budynków wysokich w budynku [...], niecałe 100 m dalej od budynku Wspólnoty.

Wreszcie strona wskazała, iż w jej ocenie, to Gmina na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym winna zapewnić sieć przeciwpożarową dla osiedla domów wysokich z chwilą określonego zagospodarowania terenu i wyodrębniania nieruchomości budynkowych po ich obrysie. Wywodziła iż kompetencje do zapewnienia sieci przeciwpożarowej w mieści posiada Gmina bowiem na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ) zadaniem własnym Gminy jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, placów i organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Powoływała się również na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 ) zgodnie z którym zadaniem powiatu jest wykonywanie określonych w ustawach zadań publicznych o charakterze ponadgminnym m.in. ochrony przeciwpożarowej.

Skarżąca wskazała również na brak możliwości wykonania obowiązków, o których mowa w pkt 4 i 9 decyzji organu I instancji. Nałożenie w pkt 4 nakazu zapewnienia wymaganych dojść ewakuacyjnych z budynku - na podstawie § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – zdaniem skarżącej – pozostaje w sprzeczności z rozporządzenim Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które może mieć przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku a nie w sytuacji gdy przedmiotowy budynek został przekazany do użytkowania w 1976 roku. Dojścia ewakuacyjne dla budynku Wspólnoty i budynków wysokich sąsiednich, w odległości mniejszej niż 50 m będą stanowiły place między budynkami, których właścicielem i zarządcą jest Gmina o statusie miejskim w wyniku wyodrębnienia lokali i budynku po obrycie w zakresie praw do gruntu. Działka gruntu stanowiąca nieruchomość wspólną Wspólnoty obejmuje jedynie grunt pod budynkiem. W związku z powyższy, dojścia ewakuacyjne dla wszystkich tych budynków - nie tylko dla budynku Wspólnoty - winny być zapewnione przez Miasto w ramach organizacji gminnych dróg, ulic, placów i organizacji ruchu drogowego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Decyzja w tym zakresie winna być skierowania do Miasta. Jednocześnie skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006 r. (II OSK 654/05) wskazała, iż uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego albo do prawa zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym -odpowiednio do przedmiotu ekspertyz.

Powołując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zakresie nakazów wynikających z punktu 3, 4 i 9 jako niezgodnych z prawem.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 roku i na rozprawie w dniu 22 października skarżąca ostatecznie precyzując zakres zaskarżenia ( nakazy z pkt 3, 4 i 9 decyzji organu I instancji ) podtrzymywała skargę rozszerzając argumentację w niej zawartą .

Pełnomocnik organu na rozprawie podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Orzekając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze z. ) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności oceny charakteru tego naruszenia orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ppsa. Kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jego wydania. Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ). Stosownie do zapisu art. 134 ppsa, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia więc sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Przedmiotem skargi była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej WZ Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku – w zakresie obejmującym jej § 2 w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 nakładającą na Wspólnotę nakazy w pkt 3, 4, i 9.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że – mimo, iż nie wszystkie zarzuty skargi okazały się uzasadnione - podlegała uwzględnieniu. Decyzja organu II instancji ( w zaskarżonej skargą części ) i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie obejmującym nakazy zawarte w pkt 3, 4 i 9 zapadły z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego .

Wskazany zakres zaskarżenia przedmiotem sporu między stronami czynił zatem zasadność nałożenia na wspólnotę obowiązków sprecyzowanych pkt 3, 4, i 9 decyzji organu I instancji.

Rozpoznając zasadność skargi w pierwszej kolejności należało się odnieść do jej zarzutu, iż wobec faktu, że budynek należący do skarżącej wspólnoty został oddany do użytkowania w 1975/1976 roku to w stosunku do niego, jako obiektu już istniejącego, w którym nie dokonuje się żadnych prac budowlanych, nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanego na podstawie delegacji wynikającej z ustawy – Prawo budowlane. Stosować je bowiem można – zdaniem skarżącej - jedynie przy projektowaniu i budowie nowych budynków oraz przebudowie, rozbudowie nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się z kwestią istnienia prawnych podstaw dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciw pożarowej, wprowadzonych już po jego wybudowaniu.

Podstawę materialno-prawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej ( tekst jednolity Dz. U z 2009 roku, Nr 12, poz. 68 – dalej jako ustawa o PSP i ustawy z dnia 24 sierpnia o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jednolity z 2002 roku, Nr 147, poz. 1229 ze zm. – dalej jako ustawa o OP ) oraz rozporządzenia do niej wykonawcze tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 roku, Nr 80, poz. 563) i rozporządzenie tegoż ministra z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2003 roku, r 121, poz. 1139) jak też, wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 roku, Nr 75, poz. 690 ze zm.) a zatem przepisy, które weszły w życie po wybudowaniu budynku Wspólnoty.

Odnosząc się do wskazanego problemu należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjno-prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy. (vide: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 roku II OSK 1701/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy ( vide: uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 roku, I OPS 1/06 - ONSAiWSA nr 3 / 2006 / poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (vide: uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 roku, P 27/05, OTK-A nr 9 / 2006 / poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem lex retro non agit (wstecznego działania prawa). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji ( vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami ( zagęszczenie zabudowy , wzrost zaludnienia ).

Zakres zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, przepisów ustawy o OP i przepisów obu rozporządzeń wykonawczych do niej nie został ( z pewnym wyjątkiem ) w tych aktach normatywnych w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Jedynie w przypadku rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) należy wskazać, że zawiera ono wprost przepisy, które wyjątkowo ograniczają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych ( § 40), co świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

W związku z powyższymi uwagami należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Określone kwestionowanymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie "ciągłe" trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. W konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. ( vide: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 roku II OSK 1701/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 oku.; II OSK 1253/06, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2007 roku II OSK 1144/06 ).

Jeżeli natomiast chodzi o zarzucaną skargą niedopuszczalność stosowania do budynku Wspólnoty wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to zdaniem Sądu, jest on bezzasadny. Zgodnie bowiem z treścią § 330 wymienionego rozporządzenia przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów oraz zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl wskazanego § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają zastosowanie, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi w szczególności w wyniku przypadków opisanych w pkt 1-6. W pkt 2 wskazany został przypadek niezapewnienia przez występujące warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stwierdzenie zatem w budynku już istniejącym występowania warunków technicznych nie zapewniających możliwości ewakuacji, w szczególności w przypadkach wskazanych w pkt 1-6 ust. 1 § 12, a w konsekwencji do uznania go za budynek zagrażający życiu ludzi, uprawnia organy administracji do wydania nakazów zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z wymogami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Tak więc wbrew wywodom strony skarżącej wskazane w decyzjach organów obu instancji akty prawne mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wskazania wymaga, iż poza sporem było, iż budynek skarżącej Wspólnoty, oddany do użytkowania w latach 70-tych ubiegłego wieku, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (61 mieszkań), składającym się z 11 kondygnacji, o powierzchni użytkowej 2 963 m 2. Sposób użytkowania tego budynku przesądza o jego zaklasyfikowaniu do IV kategorii zagrożenia ludzi odrębnej strefy pożarowej ZL ( § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) w związku z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast ilość kondygnacji naziemnych w przedmiotowym budynku nakazuje zaliczyć go do kategorii budynków wysokich (§ 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).

Ustawa o OP zawiera przepisy, które stanowią podstawę do nałożenia na właścicieli budynków, obiektów budowlanych lub terenów obowiązków w zakresie zapewnienia ich ochrony przeciwpożarowej. W art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi się, iż właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu jest obowiązany :

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych,

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice,

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie,

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji,

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej,

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi,

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Z kolei w art. 13 tej ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów ( ust. 1) oraz do określenia wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych ( ust. 3 ). Wykonując wskazane upoważnienie ustawowe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał powołane wyżej rozporządzenia wykonawcze stanowiące podstawę do ustalania zakresu obowiązków ciążących na podmiotach o jakich mowa w art. 4 ust. 1 lub 1a ustawy o OP, a w konsekwencji i formułowania wobec nich nakazów w przypadku ustalenia, iż obiekt nie odpowiada wymogom prawa.

Wydanie decyzji nakładającej stosowne nakazy jest jednak dopuszczalne dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego z dochowaniem wymogów w art. 7 i 77 §1 Kpa ). W ocenie Sądu decyzja organu I instancji została wydana ( a następnie – z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymana w nocy przez organ II instancji ) bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie w jakim było to konieczne dla nałożenia obowiązków z pkt 3, 4 i 9. Nadto nakazy zawarte we wskazanych punktach decyzji organu I instancji zostały sformułowane w sposób naruszający przepisy prawa.

W zakresie wymogów jakie powinny spełniać nakazy formułowane dla zapewnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 13 kwietnia 2007 roku w sprawie II OSK 625/06, z dnia 21 marca 2007 w sprawach II OSK 490/06 i II OSK 483/06 oraz w wyroku z dnia 26 września 2007 roku w sprawie II OSK 1254/06. W ich uzasadnieniach NSA wskazał min., iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wynikać z niego w sposób jednoznaczny powinno jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Powinien być on wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Nie można wydać decyzji jedynie odsyłającej do wskazanego w niej przepisu prawa. Wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Zatem decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 Kpa - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Jednocześnie też nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości wykonania nałożonego w nim obowiązku z technicznego punktu widzenia. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o PSP nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

Odnosząc się do kwestionowanego skargą nakazu nałożonego w pkt 2 decyzji organu I instancji w postaci obowiązku zapewnienia dla budynku dodatkowego zapasu wody zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności mnie mniejszej niż z 100 m3 to wskazać należy, iż ze względu na określone parametry budynku Wspólnoty ( budynek wysoki ) przepis § 20 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) przewiduje powinność zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Jednakże przepisy dopuszczają również stosowanie jednego wspólnego zbiornika dla grupy budynków wysokich w przypadku zaistnienia warunków o jakich mowa w ust. 4 § 20 rozporządzenia. Dopuszczalne stosowanie jednego wspólnego zbiornika nie ma charakteru rozwiązania zamiennego, wymagającego procedury o jakiej mowa w § 2 ust 2 rozporządzenia. Jest to rozwiązanie alternatywne do przewidzianego w ust. 2 § 20, zatem to na organie administracji w ramach prowadzonego postępowania ciążył obowiązek poczynienia ustaleń (art. 7 i 77 § 1 Kpa) w zakresie oceny czy spełnione zastały warunki dopuszczające istnienie jednego wspólnego zbiornika, co stanowiłoby realizację obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody. W zakresie omawianego zakazu niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wiąże się też z podnoszoną przez stronę skarżącą kwestią niemożności zlokalizowania zbiorników na wodę poza budynkiem ze względu na brak tytułu do gruntu innego niż pod samym budynkiem oraz niemożność umieszczenia ich w budynku z uwagi na wykluczającą to opinię budowlaną, stwierdzającą pęknięcia konstrukcji budynku. Takie twierdzenia strony podnoszone w odwołaniu powinny spowodować poczynienie ustaleń faktycznych je weryfikujących i rozważenia czy nie stanowią one inicjatywy strony skorzystania z możliwości o jakiej mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia i rozważenia czy w nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek gdy spełnienie wymagań dotyczących zbiornika na wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania i dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań zamiennych ( § 1 ust. 2 rozporządzenia ). Podzielić bowiem należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 lipca 2007 roku w sprawie II OSK 1086/06 ( wyrażonego na tle identycznego rozwiązania prawnego jak w § 1 ust. 2 omawianego aktu ), iż : "sformułowanie jednoznacznej tezy, iż warunkiem koniecznym poprzedzającym zastosowanie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych jest uprzednie wydanie decyzji nakładającej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jest zbyt daleko idące i stanowi zawężającą wykładnię tego przepisu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że podmiot na którym ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonego obiektu wcześniej, nim właściwy organ administracji wyda decyzję takiego rodzaju, jak w rozpoznawanej sprawie, sam wystąpi z inicjatywą uzgodnienia rozwiązań zamiennych adekwatnych do istniejącego stanu faktycznego, zapewniających jednocześnie wymogi ochrony przeciwpożarowej".

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w zakresie omawianego nakazu pozostawały one nieuzasadnione w zakresie w jakim dotyczyły twierdzeń, iż adresatem obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody jest Miasto Zielona Góra, a obowiązki w tym zakresie mogą obciążać też powiat. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o OP jednoznacznie wskazuje, iż adresatem obowiązków związanych z przygotowaniem budynku do prowadzenia akcji ratowniczej jest w przypadku budynku jego właściciel (stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. z 2000roku, Nr 80 poz. 903 ze zm. – wspólnota reprezentowana w postępowaniu przez zarząd).

W zakresie nakazu zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych w budynku nie może budzić wątpliwości, iż obowiązek w tym zakresie spoczywa na jego właścicielu ( wspólnocie mieszkaniowej ) stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o OP oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...). Zapewnienie wymaganej długości dojść ewakuacyjnych jest kwestią na tyle istotną, iż ( o czym już była mowa ) niespełnianie przez występujące w budynku warunki techniczne możliwości ewakuacji w wyniku długości dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. Wskazania wymaga, iż treść nakazu nałożonego w pkt 4 decyzji organu I instancji ma umocowanie w przepisach prawa ponieważ obowiązek taki wynika wprost z treści postanowień § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...). Jednakże nakaz ten został sformułowany wadliwie. Ogranicza się bowiem jedynie do nałożenia obowiązku zapewnienia dojść ewakuacyjnych wymaganej długości, bez wskazania jakie czynności zobowiązana wspólnota ma wykonać by zapewnione zostały wymogi wynikające z przepisów prawa. Przy czym w decyzji organu I instancji nawet nie wskazuje się jaka powinna być ich – zgodna z przepisami – długość, co sprecyzował dopiero organ II instancji i prawidłowo określił jej długość dla budynku zaliczonego do strefy pożarowej ZL IV ( 60 metrów ). Wadliwość nakazu z pkt 4 decyzji organu I instancji przejawia się w tym, iż nie realizuje on tych wszystkich wymogów, o których była mowa powyżej. Nadto, w ocenie Sądu uznać należało, iż istotne wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę ustalenia, iż rzeczywiście przekroczona jest o ponad 100 % długość dojścia ewakuacyjnego od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Uznanie, że takie przekroczenie nastąpiło było podstawą przyjęcia, że występujące w budynku warunki techniczne nie zapewniają możliwości skutecznej ewakuacji z niego ludzi. Było to przyczyną uznania budynku Wspólnoty za zagrażający życiu ludzi i w konsekwencji do stwierdzenia podstaw do zastosowania do niego ( § 207 ust. 2 ) wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...). Wątpliwości w zakresie rzetelności ustaleń faktycznych wynikają z faktu, iż w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia 27 stycznia 2009 roku nie wskazano sposobu pomiaru dojścia ewakuacyjnego, w szczególności czy pomiar nastąpił wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, jaki przyjęto punkt początkowy pomiaru, a co stanowiło punkt końcowy. W istocie nie wiadomo również jaka jest rzeczywista odległość istniejącego dojścia ewakuacyjnego. W protokole wskazano, iż długość dojścia ewakuacyjnego wynosi "około 121 m", taką też długość " około 121m" wskazuje się w decyzji organu II instancji. Ustalenie organów w tej kwestii uznać należy, za nierzetelne zwłaszcza, że wielkość graniczna decydująca o przekroczeniu parametru z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) wynosi 120 m. Brak precyzyjnych ustaleń organu we wskazanym zakresie powoduje, iż oparte na nich wnioski, skutkujące kwalifikacją budynku jak zagrażający życiu ludzi uznać należy za dowolne i to w kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzecim nakazem, którego legalność pozostawała sporna między skarżącą wspólnotą a organem był nakaz wynikający z pkt 9 decyzji organu I instancji, określony jako zapewnienie dróg pożarowych do obiektu, spełniających "w szczególności" wymagania określone w § 11 ust. 2 i 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych – nałożony na podstawie § 11 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Na rozprawie w dniu 22 października 2009 roku pełnomocnik organu oświadczył, iż nakaż ten rozumiany być powinien jako obowiązek wytyczenia dróg pożarowych, zapewnienia ich odpowiednich parametrów i przejezdności. W ocenie Sądu nakaz ten został wydany bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego ( art. 7 , 77 § 1 Kpa ) , jego sformułowanie jest wadliwe i – o ile polegają na prawdzie niezweryfikowane dowodowo przez organy twierdzenia skarżącej o braku praw do gruntu innego niż pod budynkiem – skierowany został do niewłaściwego podmiotu.

Już uprzednio określone zostały wymogi jakim powinien odpowiadać prawidłowo sformułowany nakaz w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Omawiany nakaz ich nie realizuje. Nie precyzuje bowiem ile dróg pożarowych powinno być wytyczonych (w nakazie użyto liczby mnogiej "drogi pożarowe"), w zakresie parametrów tych dróg odsyła jedynie do określonych jednostek redakcyjnych przepisów i z zastosowaniem niedopuszczalnej formuły "w szczególności" co dodatkowo wpływa na nieprecyzyjność nakazu. Szczególne wątpliwości budzi również zakres nakazu (obejmujący wg pełnomocnika organu także wytyczenie dróg pożarowych) oraz prawidłowość określenia podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Przy czym dwie ostatnie kwestie wiążą się z brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Jak wynika z ustaleń protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych budynek Wspólnoty oddany został do użytkowania w latach 70-tych, co pozostaje w zbieżności z twierdzeniami skarżącej o jego wybudowaniu w latach 1975-1976. Na gruncie ustawy z dnia 25 października 1975 roku – Prawo budowlane ( art. 5 ust. 1 pkt 5 ) jak i ustawy poprzedniej tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku – Prawo budowlane (art. 4 ust. 1) budynki powinny być projektowane, budowane i utrzymywane między innymi w sposób zapewniający ich odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Stosownie do wskazanych uregulowań zatwierdzony decyzją właściwego organu projekt budowlany powinien zawierać zatwierdzony przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych opis przebiegu drogi przeciwpożarowej o ile obiekt należał do rodzaju budynków dla których wytyczenie takiej drogi było wymagane , co wynikało z ówczesnych przepisów wykonawczych regulujących warunki techniczne dla budynków. Także w aktualnym stanie prawnym wymagania przeciwpożarowe powinny być określone w projekcie budowlanym, który powinien posiadać stosowne uzgodnienie rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych. Oznacza to, że wytyczenie drogi pożarowej odbywa się w trakcie procesu budowlanego (na etapie projektowania) i jest zatwierdzane decyzją administracyjną (pozwolenie na budowę) właściwego organu. W niniejszej sprawie organy PSP nie dokonały ustaleń czy z ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzonego przez nią projektu budowlanego (wiążącej o ile pozostaje w obrocie prawnym) nie wynika sposób wytyczenia dróg pożarowych dla kontrolowanego budynku. Organy związane są ustaleniem takiej decyzji w zakresie przebiegu drogi pożarowej, a działania ich powinny być nakierowane na zapewnienie jej właściwych parametrów, zgodnie z aktualnymi wymogami prawa (vide: uwagi dotyczące legalności opierania nakazów w stosunku do budynku już istniejącego na podstawie przepisów przeciwpożarowych, które weszły w życie po jego wzniesieniu ) i faktycznej ich przejezdności.

W art. 4 ust.1 pkt. 1 i 4 ustawy w związku z art. 4 ust.1a ustawy o OP nałożony został na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Szczegółowe unormowania dotyczące rodzajów obiektów budowlanych, do których powinna być doprowadzona droga pożarowa oraz wymagania, jakie powinna ona spełniać, określone zostały w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. I tak w myśl § 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z § 2 tegoż rozporządzenia, do budynków wysokich zawierających strefę pożarową zakwalifikowaną m.in. do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (tak jak budynek kontrolowany), określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) powinna być doprowadzona droga pożarowa spełniająca wymagania wynikające z rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jednakże w myśl § 5 - wykonawczego do ustawy o OP - rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów to właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych . Wbrew wywodom organu II instancji powołany w podstawach prawnych nakazu z pkt 9 decyzji organu I instancji przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie reguluje kwestii podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie drogi przeciwpożarowej, a jedynie wskazuje wymogi dla takiej drogi oraz rodzaje budynków do jakich ma być doprowadzona. To pominięty przez organy § 5 rozporządzenia z 21 kwietnia2006 roku wprost określa podmiot zobowiązany w tym zakresie. Zważywszy na powołaną regulację to właśnie ustalenie kto jest właścicielem czy też zarządcą terenu na którym wytyczona została droga pożarowa ma decydujące znaczenie dla ustanowienia nakazu zapewnienia jej przejezdności i odpowiednich warunków technicznych. W świetle powołanego przepisu § 5 obowiązek utrzymania w należytym stanie drogi pożarowej przez właściciela (zarządcę terenu) dotyczy każdej drogi pożarowej znajdującej się na tym terenie, niezależnie gdzie ona prowadzi. Oznacza to w konsekwencji, iż prawnie dopuszczalna jest sytuacja, gdy obowiązek utrzymania drogi pożarowej wytyczonej dla danego budynku może spoczywać na właścicielu (zarządcy) terenu, który nie jest właścicielem tego budynku. Bezpieczeństwo ludzi mieszkających i przebywających w budynkach jest bowiem celem nadrzędnym i temu celowi służą przepisy z zakresu szeroko pojętej ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normujące wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej w razie zaistnienia pożaru, a ustanowione omawianymi aktami prawnymi.

W kontrolowanej sprawie organy nie tylko nie wyjaśniły kwestii istnienia wytyczonej na etapie procesu budowlanego drogi pożarowej dla budynku Wspólnoty ale też nie zweryfikowały jej twierdzeń o prawie własności jedynie do gruntu po obrysie budynku. Potwierdzenie takiego ustalenia obligowałoby organy do wszczęcia postępowania w omawianym przedmiocie w stosunku do innego podmiotu spełniającego przesłankę z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku. Z omówionych przyczyn nałożenie nakazu określonego w pkt 9 nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Za bezzasadny należało natomiast uznać zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że to gminę, jako dysponenta zewnętrznej sieci wodociągowej i podmiot realizujący w ramach zadań własnych obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb w zakresie gospodarki wodnej czy też powiat, jako realizujący również zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, obciąża obowiązek zapewnienia dodatkowego zapasu wody dla celów przeciwpożarowych dla osiedla domów wysokich. W świetle art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, będącej ustawą szczególną wobec ustaw o samorządzie gminy i samorządzie powiatu, obowiązek wyposażenia budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe obciąża jego właściciela. Również na tym podmiocie, a nie na dysponencie sieci wodociągowej, spoczywa obowiązek zapewnienia wody dla celów pożarowych, a to w ramach obowiązku przygotowania obiektu do prowadzenia akcji gaśniczej (pkt 5 art. 4 ustawy o OP).

Mając na uwadze wskazane uchybienia Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił - w zaskarżonej części - decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W konsekwencji więc organy zobligowane będą do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie objętym dotychczasowymi pkt 3 i 4 i 9 decyzji z dnia [...] lutego 2004 roku, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. Organ prowadząc ponownie postępowanie zobligowany będzie do zapewnienia stronie pełni uprawnień wynikających z art. 10 Kpa. Wbrew bowiem jego dotychczasowemu stanowisku § 3 wskazanego przepisu nie zwalniał go z obowiązku zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Mając na uwadze wynik sporu na podstawie przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi jest też rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ( obejmujących uiszczony wpis sądowy ) podjęte na podstawie przepisu art. 200 ppsa.