Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2991/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1, 2b, art. 14 ust. 1 i 3. art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. M. [...] Niepubliczne Przedszkole [...] na czynność zawartą w piśmie Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli; 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz I.M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczne Przedszkole [...] (dalej: skarżąca lub strona) jest czynność Wójta Gminy C. (dalej: Wójt lub organ) zawarta w piśmie z [...] maja 2014r., nr [...] wskazujące na sposób wyliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Zaskarżona czynność została wydana w następującym stanie faktycznym

Pismem z [...] lutego 2014r., nr [...] Wójt poinformował skarżącą, że miesięczna dotacja na 2014r. dla niepublicznych przedszkoli w Gminie C. ustalona zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 230, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) wynosi 440,45 zł na jedno dziecko oraz, że podstawą wyliczenia dotacji stanowią ustalone w budżecie gminy wydatki dla Przedszkola i Oddziału Przedszkolnego w K. funkcjonujących w strukturze Szkoły Podstawowej w K. Podstawą do wyliczenia jest planowana kwota wydatków Szkoły podstawowej w wysokości 1.366.74,02 zł. Ponadto poinformowano, że w chwili obecnej prowadzone są prace nad zmianą uchwały gminy i po jej podjęciu strona zostanie poinformowana o ustaleniu nowej stawki dotacji.

W dniu [...] marca 2014r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy C. oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z [...] marca 2014r., nr [...] Wójt nawiązując do swojego pisma z [...] lutego 2014r. poinformował skarżącą, że miesięczna dotacja na 2014r. dla niepublicznych przedszkoli działających na terenie gminy C., ustalona według planowanych wydatków prowadzonego przez gminę Przedszkola w K. wynosi 536,45 zł. Wskazał także, że dotacja została ustalona na podstawie następujących danych: wydatki przedszkola planowane na rok 2014 – 411.996,75 zł, liczba dzieci w przedszkolu - 48. Pismo to nie zostało odebrane przez stronę i zostało ponownie wysłane w dniu 30 kwietnia 2014r. i doręczone 5 maja 2014r.

Pismem z 14 maja 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o udzielenie pisemnej informacji wskazującej na wydatki, na podstawie których wyliczona została dotacja dla przedszkoli niepublicznych na rok 2014 r. oraz na placówki publiczne, które wzięto pod uwagę dokonując wyliczenia.

W odpowiedzi na powyższe Wójt w piśmie z [...] maja 2014 r., poinformował o przyjęciu kwoty 411.996,75 zł jako podstawy do wyliczenia dotacji na rok 2014 dla niepublicznych przedszkoli. Na tę kwotę składają się kwoty wydatków planowanych na wynagrodzenia nauczycieli i pozostałych pracowników zatrudnionych w przedszkolu i oddziale przedszkolnym, dodatki wiejskie i mieszkaniowe, pochodne od wynagrodzeń, dodatkowe wynagrodzenie roczne, odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych i pozostałe wydatki rzeczowe (energia elektryczna, gaz, woda, wywóz nieczystości, opłaty za telefony stacjonarne, telefony komórkowe, Internet, przeglądy, konserwacje i naprawy sprzętu, zakup materiałów, zakup pomocy dydaktycznych i książek, zakup usług zdrowotnych, delegacje służbowe pracowników, szkolenia pracowników, różne opłaty i składki). Dodatkowo organ wskazał, że do wyliczenia dotacji przyjęto liczbę dzieci uczęszczających zarówno do Przedszkola, jak i Oddziału Przedszkolnego, wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w K.

Pismem z 23 czerwca 2014r., uzupełnionym pismem z 18 lipca 2014r. strona wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym ustaleniu wysokość dotacji udzielonej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Skarżąca stanęła na stanowisku, że przy wyliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych winno uwzględniać się tylko wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych, a nie w oddziałach przedszkolnych.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Wójt w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. wskazał, że wysokość dotacji została obliczona prawidłowo. Podkreślił, że do wyliczenia podstawy dotacji zostały przyjęte dzieci uczęszczające do Publicznego Przedszkola w K., w tym dzieci z oddziału zerowego. Wójt powołał się na art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazujący na formy wychowania przedszkolnego oraz art. 61 ww. ustawy, a także interpretację Ministerstwa Edukacji Narodowej i stanął na stanowisku, że prawidłowo została ustalona kwota dotacji dla strony, gdyż wskazany oddział zerowy funkcjonuje w strukturze przedszkola.

Pismem z 23 września 2014r. strona złożyła skargę na czynność Wójta Gminy C. polegającą na obliczeniu wysokości dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkoli niepublicznych na terenie gminy C. w roku 2014 na kwotę 536,45 zł. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego - art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez niezgodne z ustawą uwzględnienie przy wyliczaniu dotacji, jako podstawy wyliczenia jej wysokości, kwoty wydatków bieżących na prowadzenie oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej,

2. przepisu prawa materialnego - art. 90 ust. ust. 2b i art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, iż obliczenia wysokości dotacji można dokonać w związku z definicją wychowania przedszkolnego określoną w art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, pomimo istnienia przepisu dokładnie określającego sposób obliczania wysokości dotacji, tj. art. 90 ust. 2b rzeczonej ustawy,

3. art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu czynności z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku nieuwzględniania wniosku o jej oddalenie jako niezasadnej.

Pismem procesowym z 14 stycznia 2015r. skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie uchybiła 14 dniowemu terminowi na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismo organu z [...] maja 2014r. odebrała dopiero w dniu 12 czerwca 2014r., a wezwanie złożyła w dniu 26 czerwca 2014r., a więc w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje się pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w przedmiotowej sprawie, że czynności w przedmiocie dotacji (ustalenia jej wysokości) dla niepublicznego przedszkola stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 1634/14 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w postanowieniu z 15 lipca 2014r. dotyczącym skargi strony w analogicznej sprawie tylko za 2013r. stwierdził, że taka czynność organu wykonawczego podlega kontroli sądów administracyjnych. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, określa natomiast przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli przysługujących na każdego ucznia. Sama ustawa o systemie oświaty nie określa natomiast wysokości dotacji. Jej obliczenie jest, zatem wykonaniem prawa. Dlatego też sąd uznał za zasadne rozpoznanie skargi strony. Obecnie również termin złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy pismo Wójta z [...] maja 2014r. zostało doręczone skarżącej w dniu 12 czerwca 2014r., a wezwanie zostało złożone w dniu 26 czerwca 2014r. a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny.

Obecnie przedmiotem sporu pozostaje sposób ustalenia wysokości dotacji na 2014r. Organ wskazuje, że przy ustalaniu dotacji dla przedszkola niepublicznego mógł również uwzględnić wydatki bieżące oddziału zerowego, gdyż funkcjonuje on w ramach struktury przedszkola. Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że ustalenie tej dotacji winno uwzględniać tylko wydatki bieżące samego przedszkola publicznego, bez uwzględniania oddziału zerowego.

Rozstrzygając powyższy spór sąd stoi na stanowisku, że interpretacja przepisów dokonana przez stronę jest prawidłowa, a tym samym czynność Wójta narusza prawo i winna zostać stwierdzona jej bezskuteczność.

Art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że system oświaty obejmuje m.in. przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego.

W myśl art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Trzeba także zauważyć, że w tym zakresie uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. w § 1 pkt 1 załącznika do tej uchwały stanowi w zasadzie powtórzenie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

Mając zatem na uwadze powyższe przepisy należy wskazać, że art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] jasno wskazuje, że dotację dla przedszkola niepublicznego ustala się w wysokości nie niższej niż 75% wydatków bieżących ustalonych dla przedszkola publicznego w budżecie gminy. Słusznie więc wskazuje skarżąca, że Wójt dokonując zaskarżonej czynności nie mógł dokonać obliczenia dla strony dotacji przyjmując także wydatki bieżące oddziału przedszkolnego (określonego przez niego jako odział zerowy) nawet działającego w ramach przedszkola publicznego. Oddział taki nie jest bowiem przedszkolem publicznym, a jest jedynie inną formą wychowania przedszkolnego. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy ten oddział działa w strukturze publicznej szkoły podstawowej, czy też przedszkola publicznego. Ustawodawca bowiem wprost powiązał ustalenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych z wydatkami bieżącymi tylko przedszkola publicznego, o czym świadczy wprost zdanie pierwsze art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, jak również zdanie drugie tego przepisu, które wskazuje na sposób postępowania przez gminy nie posiadające własnych przedszkoli publicznych i wyjaśnia, że w takim wypadku podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie tylko przedszkola publicznego, a nie innej formy wychowania przedszkolnego.

Co więcej również w ramach tej samej jednostki samorządu terytorialnego interpretacja Wójta przepisów ustawy o systemie oświaty i zapisów uchwały Nr [...] jest odosobniona. Mianowicie Przewodniczący Rady Gminy C. w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1873/14 na uchwałę Rady Gminy z [...] marca 2014r., nr [...] znanej sądowi z urzędu, a stronom postępowania z samej istoty wskazał, że cyt. "Wskazany przepis art. 90 ust. 2 b u.s.o nie stwarza najmniejszego marginesu dla uznania, że przy ustalaniu stawek dotacji dla niepublicznego przedszkola podstawą mogą być inne wydatki niż wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych".

Zatem zasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, gdyż podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego skarżącej była kwota stanowiąca 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym i oddziale przedszkolnym. Słusznie również strona zauważyła, że obecnie nie istnieje pojęcie zerówki. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty każde dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. A więc roczne przygotowanie przedszkolne może odbyć się w trzech rodzajach placówek: przedszkolu, oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej i w innej formie wychowania przedszkolnego.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.

Natomiast art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna inna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jednak niż czas określony w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7. Do publicznej innej formy wychowania przedszkolnego stosuje się przepisy ust. 1 pkt 1 i 3, a do niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego - przepis ust. 1 pkt 1 (art. 6 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

Ponadto art. 6 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

Mając zatem powyższy przepis na uwadze oddział przedszkolny przy przedszkolu w ocenie sądu stanowi zatem inną formę wychowania przedszkolnego, bądź też na co zwróciła uwagę skarżąca, a Wójt w odpowiedzi na skargę tego nie zakwestionował, że w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w K. omawiane roczne przygotowanie odbywa się w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej. Niezależnie od przyjęcia formalnego nazewnictwa takiego oddziału przedszkolnego trzeba wprost zaznaczyć, że taki oddział nie jest przedszkolem publicznym.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia, że dokonane przez Wójta ustalenie dotacji dla przedszkola niepublicznego jest zgodne z odpowiedzią na interpelację nr 2601, należy podkreślić, że ta odpowiedź nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Poza tym jest ona sprzeczna z jasno brzmiącym przepisem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Osoba udzielająca odpowiedzi na interpelacje nie zwróciła bowiem uwagi, że ustawodawca różnicuje pojąca przedszkole publiczne od pojęcia oddział przedszkolny i inne formy wychowania przedszkolnego. Potwierdzeniem także zasadności powyższego jest treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 827) który stanowi, iż: z dniem 1 września 2016 r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem. A więc dopiero od 1 września 2016r. oddziały przedszkolne stanął się przedszkolami. Obecnie natomiast nie stanowią przedszkola.

Reasumując sąd stanął na stanowisku, że dokonana przez Wójta czynność jest wadliwa i wadliwość ta wymaga wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Dokonane bowiem wyliczenie wysokości dotacji jest błędne z powodu nieprawidłowego zinterpretowania art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty polegającym na wliczeniu do podstawy dotacji wydatków dla oddziału przedszkolnego oraz w związku z przyjęciem do wyliczenia wysokości dotacji liczby dzieci uczęszczających do tegoż oddziału przedszkolnego.

Wójt ponownie dokonując czynności uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustalenia wysokości dotacji na 2014r. bez uwzględnienia wydatków bieżących oddziału przedszkolnego.

Sąd natomiast nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia art. 94 Konstytucji RP, która stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona czynność Wójta nie stanowi ustanowienia aktu prawa miejscowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej i stanowi akt stosowania prawa. Dlatego też organ nie mógł naruszyć powołanego przepisu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490).