Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1320/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...[ w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

N. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. Okopowej rej. ul. Leszno w W. pod nośnik reklamy jednostronnej o pow. łącznej reklamy 18 m² na okres od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 29 września 2008 r.

Zarząd Dróg Miejskich w W., pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., poinformował spółkę, iż w najbliższym czasie zostanie wydania decyzja odmowna, a złożenie wniosku nie upoważnia spółki do umieszczenia nośnika reklamy. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), wniosek spółki organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7%. Według badań, przeprowadzonych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A., natężenie ruchu drogowego, w szczycie porannym w miejscu wnioskowanym na usytuowanie reklamy, wynosi 2760 pojazdów na godzinę.

Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami, którzy na ul. Okopowej rej. ul. Leszno, będą mogli prowadzić pojazdy z prędkością do 70 km/godz. w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Natomiast przy natężeniu ruchu drogowego przekraczającego 1400 pojazdów na godzinę w obszarze zabudowanym, reklamy należy usuwać z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa tego ruchu.

Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Natomiast przy prędkości 70 km/godz. odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m.

Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się na trawniku, zatem przy wymianie jej treści bądź konserwacji dochodzi do zniszczenia trawnika i chodnika.

W związku z powyższym zarządca drogi stwierdził, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji administracyjnej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy postępowania – art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. spółka podnosiła, iż od czasu uprzednio posiadanego zezwolenia stan faktyczny i stan prawny nie uległ takiej zmianie, by można wydać negatywną decyzją. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, co obliguje organ do wszechstronnego i wyczerpującego wskazania motywów uzasadniających odmowę.

Wzrost natężenia ruchu drogowego na odcinku drogi w miejscu posadowienia reklamy nie przekonywał skarżącej co do zasadności odmowy wydania zezwolenia. Jak podnosiła wzrost natężenia ruchu jest tendencją wzrostową, która występowała w okresie uzyskania przez spółkę poprzedniego zezwolenia. Natomiast zarządca drogi nie wykazał w sposób szczegółowy by we wnioskowanym miejscu zajęcia pasa drogowego nastąpił wzrost ilości kolizji drogowych. Sytuacja ogólna w W. w tym zakresie nie uzasadniała, w ocenie skarżącej, odmowy zezwolenia.

Powoływanie się przez organ na stałą zmianę organizacji ruchu na ul. Okopowej przez podwyższenie limitu prędkości pojazdów nie przekonywało skarżącej. Jej zdaniem okoliczność ta ma charakter hipotetyczny, bowiem nie ma jeszcze decyzji w tym zakresie i nie wiadomo czy w ogóle taka zmiana organizacji ruchu nastąpi.

Umieszczenie reklamy na trawniku nie zmienia faktu, że na tą lokalizację spółka uprzednio uzyskała zezwolenie, a stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie. Ponadto zarządca drogi nie wziął pod uwagę, iż w pobliżu reklamy spółki funkcjonują instalacje reklamowe podobne do jej reklamy, co wskazuje na niejednakowe traktowanie skarżącej w stosunku do innych przedsiębiorców.

W związku z powyższym N. S.A. uznała, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w charakterze uznaniowości lecz jej wydanie nastąpiło przy dowolności rozstrzygnięcia.

Decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. doręczono stronie w dniu 27 lutego 2007 r., tj. na dzień przed wygaśnięciem poprzedniego zezwolenia co, w ocenie skarżącej, rażąco narusza jej interes narażając ją na poniesienie szkody. Uwzględniając bowiem interes spółki organ administracji powinien uprzedzić ją o konieczności likwidacji reklamy. Wskazanie w piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r. o tym, że zostanie wydana decyzja odmowna, powinno obligować organ do szybkiego wydania takiej decyzji by strona mogła uregulować swoje zobowiązania kontraktowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia za okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 12 czerwca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że zezwoliło na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. Okopowej rej. ul. Leszno na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 12 czerwca 2007 r. oraz umieszczenia w nim reklamy jednostronnej o pow. 18 m², ustalając opłatę za umieszczenie tej reklamy w wysokości 4 680 zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Umieszczenie bowiem reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, iż w wielkim mieście, gdzie istnieje bardzo wiele tego rodzaju reklam, nie ma podstaw by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp., na co zwrócił uwagę w swoim wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. NSA w sprawie sygn. akt OSK 1026/04. Zatem argumentu spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie uwzględniono, uznając zarzut dowolności decyzji za nieuzasadniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała na czym to naruszenie miało polegać, a w ocenie Kolegium decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy wymagane powyższym przepisem.

Za chybiony uznano zarzut niewystarczającego wykazania, iż stan faktyczny uległ istotnej zmianie, albowiem sam fakt wzrostu natężenia ruchu w okolicach posadowienia reklamy był wystarczający do odmowy wydania zezwolenia. Fakt ten został przez skarżącą przyznany, a nadto jako powszechnie znany organ uznał za niewymagający dowodzenia.

Organ odwoławczy nie przyjął za trafny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Organ nie uznał by skarżąca była dyskryminowana przez to, że jej nie wydano zezwolenia, w sytuacji funkcjonowania w pobliżu jej reklamy, reklam innych podmiotów. Jak wywodzono, okoliczność ta nie jest wystarczająca dla stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem strona nie wykazała by właściciele tych innych instalacji reklamowych otrzymali zezwolenia w czasie, gdy spółce wydano decyzje odmowna.

Organ administracji udzielił zezwolenia na okres do dnia 12 czerwca 2007 r., tj. na okres obejmujący postępowanie administracyjne przed organami obu instancji z uwzględnieniem niezbędnego czasu na doręczenie decyzji ostatecznej. Kierował się przy tym dyrektywą zawartą w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2003 r. (sygn. akt V SA 1131/02), zgodnie z którą zwłoka organu administracji w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony.

Na decyzję tę N. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w związku z art. 7k.p.a.) poprzez jej wydanie przy zupełnej dowolności oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak koniecznych ustaleń faktycznych.

W ocenie skarżącej za dowolne należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie, odwołujące się do braku szczególnie uzasadnionego przypadku udzielenia zezwolenia na umieszczenie reklamy. Zdaniem spółki nie zaszły bowiem nowe okoliczności faktyczne od tych, które poprzednio uzasadniały uwzględnienie jej żądania. Uprzednio zezwolenia wydawane były dla skarżącej na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu na okres ok. 1-1,5 roku i zawsze było to w zgodzie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie podnoszono, iż organ administracji, odmawiając zezwolenia, nie uwzględnił słusznego interesu strony, naruszając tym samym art. 8 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ administracji miał obowiązek wykazać czy wnioskowany nośnik reklamy będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego i dlaczego.

Zestawiając przepisy art. 39 ust. 1 ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych skarżąca wywodziła, iż zakaz umieszczania reklam poza obszarem zabudowanym nie odnosi się do obszaru zabudowanego, na co wskazuje art. 39 ust. 3 tej ustawy. Zatem, jeżeli organ odmawia wydania zezwolenia, to jest obowiązany wykazać, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 39 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie ustaliły tych okoliczności, co dowodzi dowolności decyzji. Wywodząc dalej w tym kierunku spółka podnosiła, że organy administracji nie ustaliły najważniejszej okoliczności, czyli jakie zagęszczenie reklam występuje w okolicach reklamy skarżącej. Dopiero bowiem przy tych ustaleniach oraz stwierdzeniu znacznego natężenia ruchu i wzroście wypadków w związku z dużym nagromadzeniem reklam, pozwalałoby na podjęcie zaskarżonej decyzji. Powoływanie się na tzw. "fiksację" wzroku kierowców z powodu reklam (w tym reklamy skarżącej) jest jej zdaniem chybione, gdyż wszelkie reklamy, na przystankach, budynkach, a w szczególności na autobusach i tramwajach, również rozpraszają kierowców, powinny zatem wszystkie zostać zlikwidowane.

Jak podnosiła spółka organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, uznając jedynie ten zarzut za bezzasadny.

Dla skarżącej nie ulegało wątpliwości, że organ administracji przy decyzji uznaniowej może zmienić stanowisko. Jednakże taka zmiana stanowiska musi jasno wynikać z uzasadnienia decyzji i być prawnie relewantna, czego organ nie wykazał z naruszeniem art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Oczywistym jest, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego co, jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) ma negatywny wpływ na jego bezpieczeństwo. Sąd orzekający w sprawie podziela powyższe stanowisko NSA.

Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. W związku z tym to strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi publicznej jest bowiem odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w tym przepisie, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tym miejscu należy także podkreślić, iż zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, reklama na ul. Okopowej rej. ul. Leszno w W. miała funkcjonować, według wniosku, do dnia 29 września 2008 r. Mając na uwadze fakt, iż wzrost natężenia ruchu w W., a więc na wszystkich ulicach miasta, jest postępujący na poziomie 6-7% oraz realną stałą zmianę organizacji ruchu, na odcinku objętym wnioskiem strony, przez zwiększenie prędkości poruszania się pojazdów do 70 km/godz., zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się więc Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., mając również na względzie wzrost natężenia ruchu i zmianę jego organizacji przez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów.

Skarżąca nie miała zasadniczych uwag do pierwszego z dokumentów wyrażając niejakie uwagi do drugiego z nich.

Zauważyć więc w tym miejscu należy, iż opinia Instytutu, czy osoby będącej jego pracownikiem, jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który podlegał ocenie organu. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosiła strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego, jego stały wzrost i zmianę organizacji przez zwiększenie prędkości pojazdów, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc mieć na uwadze, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie. Podnoszona przez skarżącą kwestia funkcjonowania innych reklam, nie umieszczonych w pasach drogowych, nie mogła być przedmiotem rozpoznania Sądu, albowiem wykraczała poza granice sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącej w relacji do innych użytkowników reklam. Spółka nie wykazał by organ administracji wydał zezwolenie na umieszczenie analogicznej reklamy, jak reklama skarżącej, innemu podmiotowi w pobliży miejsca, z którego nakazano usunąć jej reklamę. Natomiast to, że w W., w innych miejscach, nadal funkcjonują podobne reklamy, nie może być argumentem na dyskryminowanie skarżącej, chociażby dlatego, iż reklamy te działają w okresie udzielonego zezwolenia lub w ocenie zarządcy drogi, w miejscach ich instalacji, nie naruszają wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Granice dyskryminacji wyznaczają zasady konstytucyjne, z których zasada równości wobec prawa nie jest rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż należy mieć na uwadze również przepisy szczególne, jak na przykład przepisy ustawy o drogach publicznych. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma miejsce wówczas, kiedy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 67/06).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu spółki o udzielaniu innym podmiotom zezwoleń na instalowanie reklam, Sąd orzekający w sprawie stwierdza, iż z urzędu jest mu znany fakt dużej ilości decyzji zarządcy drogi o odmowach wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczania reklam. Odmowy te dotyczą także przedsiębiorców wskazywanych przez spółkę w skardze.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki refleksowe dla spółki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.