Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2435/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] lipca 2021 r. znak: [...].

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...]WINB decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") z [...] lipca 2007 r., nr [...] zmieniającej własną decyzję z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w ten sposób, że uchylił dotychczasowe zatwierdzenie projektu autorstwa zespołu pod kierownictwem [...] z lipca 2006 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo- biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem [...], opracowany w maju 2007 r.

Odwołanie od ww. decyzji [...]WINB z [...] lipca 2021 r. w ustawowym terminie, wniósł skarżący.

GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Wskazał też, że decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na wniosek [...] sp. z o.o. w [...] wydał pozwolenie na budowę budynku biurowo - usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami według projektu wykonanego przez mgr. inż. arch. [...]. Wyjaśnił, że projekt architektoniczno-budowlany ze stycznia 1999 r. zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r. przewidywał budowę budynku biurowo-usługowego w [...] ul. [...]. Obiekt miał mieć 8 kondygnacji nadziemnych oraz 3 kondygnacje podziemne (w tym 2,5 kondygnacji garażowych). Podniósł, że na podstawie tegoż projektu została wybudowana jedynie część podziemna budynku.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2003 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r.

Wskazał ponadto, że PINB decyzją z [...] grudnia 2003 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "p.b.") nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku.

Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, organ powiatowy decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...] obręb [...], ul. [...] w [...] autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. [...] z lipca 2006 r. i udzielił Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją.

PINB decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] przeniósł na [...] Sp. z o.o. ww. własną decyzję z [...] grudnia 2006 r. nr [...].

W dniu 18 maja 2007 r. [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji, składając projekt budowlany autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. [...], opracowany w maju 2007 r. oraz kopię aktu notarialnego nr repertorium A [...] z którego wynika, że [...] Sp. z o.o. zmienił nazwę na [...] Sp. z o.o.

PINB decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] (na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 p.b.) zmienił własną decyzję z [...] grudnia 2006 r. nr [...], w ten sposób, że uchylił dotychczasowe zatwierdzenie projektu autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. Arch. [...] z lipca 2006 r. i w to miejsce zatwierdził projekt budowlany budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. [...], opracowany w maju 2007 r.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że GINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2019 r znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Ww. decyzja GINB była poddana kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 15 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2474/19) oddalił skargę [...] na decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. Od ww. wyroku WSA w Warszawie [...] złożył skargę kasacyjną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny z lipca 2006 r. przewidywał budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - handlowo - biurową na działkach nr [...], arkusz [...] obręb [...] o powierzchni 4948 m2 składającego się z: części podziemnej (istniejącej) - trzykondygnacyjny garaż podziemny - miejsca postojowe dla części mieszkalnej, części parterowej poziom zero - w poziomie parteru zlokalizowana jest przestrzeń usługowa, część mieszkalna - podzielona na 3 segmenty mieszkalne A, B, C, zajmuje piętra od 1 do 11. Powierzchnia zabudowy wynosi 3 153,8 m2. Zgodnie z ww. projektem budowlanym wysokość obiektu wynosiła 36,74 m.

Dalej wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny z maja 2007 r. przewidywał budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - handlowo - biurową na działkach nr [...], arkusz 3 obręb [...] o powierzchni 4948 m2 składającego się z m.in.: części podziemnej (istniejącej) - trzykondygnacyjny garaż podziemny w którym zlokalizowano m.in. miejsca postojowe dla części mieszkalnej, na parterze zaprojektowano pomieszczenia usługowo- handlowe, pierwsze piętro zarezerwowano dla biur, na kondygnacjach od 1-12 znajdują się mieszkania. Powierzchnia zabudowy wynosi 3 100,16 m2. Wysokość obiektu wynosi 36,74 m.

GINB zaznaczył, że główna dokonana zmiana polegała na zmniejszeniu w nowym projekcie wysokości kondygnacji mieszkalnych z 2,93 m do 2,74 m, co umożliwiało zwiększenie liczby tych kondygnacji z 12 do 13, bez zmiany wysokości budynku. Wskazał również, że dokonano również m.in. zmiany kształtu obrysu zewnętrznego budynku, zmiana elewacji oraz powierzchni projektowanych lokali. GINB podniósł, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Zaznaczył, że decyzja z [...] lipca 2007 r. została wydana przez organ powiatowy mimo faktu, iż inwestor nie legitymował się obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1998 r., znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego przez Radę Miejską [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]), wygasła z dniem 31 grudnia 1999 r., a z akt sprawy nie wynika, że została wydana nowa decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto wskazał, że decyzja z [...] lipca 1998 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla projektowanej inwestycji - budynku biurowo - handlowego przy ul. [...] - [...] w [...]. Zgodnie z ustaleniami planu ww. teren oznaczony był symbolem [...], opisanym jako teren usług ogólnomiejskich o zabudowie intensywnej z zielenią - tereny Politechniki [...] i zabudowy mieszkalnej. Są to tereny priorytetu dla rozwoju usług nauki - Politechnika [...]. Obok funkcji priorytetowej mogą znaleźć się funkcje uzupełniające: mieszkalnictwo i usługi ogólnomiejskie.

Zdaniem GINB, decyzja ta przewidywała, że w przypadku projektowania zabudowy wyższej niż 6 kondygnacji nad ziemią, "należy przeprowadzić studia nad wpływem takiej zabudowy na planowaną panoramę miasta i rejonu oraz uzyskać akceptacje tut. Wydziału". Zauważył, że w aktach administracyjnych brak informacji o tym, że ww. studia zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 2006 r., mimo, że zaprojektowany budynek o 12 kondygnacjach nadziemnych. Podkreślił, że decyzja ta nie zawierała jednoznacznego zakazu budowy obiektów o liczbie kondygnacji większej niż 6.

Podzielił ponadto pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2020 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 2474/19), że "(...) jeżeli na skutek wydanej przed 14-toma (obecnie) laty decyzji PINB powstał obiekt budowlany w postaci budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji PINB wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkanaście lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do lokali przez osoby trzecie lub adresata decyzji. Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie prawa polegające na wydaniu przez PINB decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej PINB".

W ocenie GINB, nie jest wykluczona co do zasady możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Nie można bowiem wykluczyć przypadku, gdy w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, określonej w pozwoleniu, zajdzie potrzeba wykonania dodatkowych bądź innych robót budowlanych, oprócz tych wskazanych w projekcie zamiennym sporządzonym w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył, że wnioskująca była jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję PINB z [...] grudnia 2006 r., ponieważ ustalono, że inwestycja nie generuje ograniczeń w zagospodarowaniu dla terenów sąsiednich. Ponadto jak ustalił organ powiatowy inwestycja po zmianach wynikających z nowego projektu zachowuje charakter obiektu - budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...], obręb [...], w rejonie ulic [...] w [...]. Wskazał, ze zbliżone są podstawowe parametry, jak powierzchnia zabudowy z 3150 na 3100 m2 i kubatura z 162200 m3 na 131100 m3, długość obiektu ok.78 m szerokość obiektu 48,30 m na 51,71 m. Identyczna pozostanie wysokość maksymalna - 36.74 m wobec czego nie zmieni się nic w kwestii potencjalnego przesłaniania i zacieniania hipotetycznych obiektów na terenach sąsiednich.

Zdaniem GINB, zakres robót budowlanych ujętych w projekcie budowlanym z lipca 2007 r. nie wykracz poza przedmiot decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt zamienny w trybie art. 51 ust. 4 p.b.

Podniósł, że z art. 155 k.p.a. wynika, iż w przewidzianym w nim trybie mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne, niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi; czy walor ostateczności uzyskały w pierwszej, czy drugiej instancji; czy strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania, czy zrzekła się tego prawa na podstawie art. 127a k.p.a. Zaznaczył, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobowiązany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W ocenie GINB możliwa była zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] grudnia 2006 r. nr [...].

Wyjaśnił ponadto, że na obecnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie czy ww. decyzja mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. (bez względu na to czy są one prawidłowe, czy też naruszają prawo - czego ewentualnie nie dostrzegł organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany zamienny). Dlatego też w sprawie wymagało ustalenia, jakie zmiany istotne zostały wprowadzone w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, a następnie - czy mogły być one zatwierdzone, czy też nie, z uwagi na ich niezgodność z obowiązującymi przepisami. Zdaniem GINB, w analizowanej sprawie, wprowadzone przez inwestora zmiany nie naruszają obowiązujących przepisów.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 dalej: "r.w.t.") poprzez niezachowanie odległości 4 m od budynku do granicy z działką nr [...] (obecnie [...]) należącą do skarżącego, wskazał, że zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2007 r. projekt budowlany zamienny nie zawiera w części opisowej informacji dotyczących konkretnych odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich. Jednakże z projektu zagospodarowania terenu (mapa zasadnicza) wynika, że odległości pomiędzy przedmiotowym obiektem, a granicą dz. nr [...] wynoszą: 3,19 m - odległość od krawędzi części podziemnej oraz 4 m - odległość od projektowanego budynku.

Wyjaśnił, że zgodnie z § 12 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z ust 2 r.w.t. odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.

Zdaniem GINB, gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa ściana z oknami znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od działki sąsiedniej należącej do skarżącego, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiłoby to rażącego naruszenia prawa. Zaznaczył, że dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy wskazać na naruszenie prawa (w tym przypadku § 12 r.w.t. i postanowień planu miejscowego dotyczących wysokości obiektów), konieczne jest jeszcze wykazanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze ma ono charakter rażący.

Ponadto wyjaśnił, że nawet przy założeniu, iż projekt budowlany zamienny obejmował m.in. wskazane położenie obiektu, w sposób niezgodny z obowiązującym wówczas § 12 r.w.t. nie sposób uznać, aby tego rodzaju naruszenie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja z [...] lipca 2007 r. nr [...], z tej tylko przyczyny zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto zaznaczył, że sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych.

GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie żadnych innych uchybień nie stwierdzono. Jednocześnie podniósł, że przedmiotowy projekt zamienny został sprawdzony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził, iż jest on zgodny z przepisami ochrony przeciw pożarowej. Natomiast bezspornym jest, że odległości, o których mowa powyżej muszą być zachowane ze względu na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, gdyż należy pamiętać, że ww. przepisy techniczno-budowlane muszą być zachowane ze względu na ochronę przeciwpożarową, która polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru. Natomiast w trakcie powstawania ww. budynku wielorodzinnego działka sąsiednia (dz. [...] obecnie dz. [...]) była niezabudowana.

Zdaniem GINB interesy skarżącego nie zostały naruszone w sposób, który wskazywałby na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 156 k.p.a.

GINB przywołał utrwalone stanowisko orzecznictwa, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zaznaczył, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Staje się to szczególnie istotne wówczas gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego.

Dalej odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentów, z których wynika, że "odległości przyziemia i elewacji 1 piętra wahają się od 2,96 do 3,06" wskazał, że nie mogą one stanowić dowodu mogącego zakwestionować wydaną decyzję z [...] lipca 2007 r. Przypomniał, że w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, ale bada się, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym oraz na podstawie dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu.

GINB biorąc pod uwagę brak jednoznacznego potwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych oraz fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wobec powyższego uznał, że ww. decyzja nie jest obarczona jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lipca 2021 r. znak: [...].

2. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 4 oraz ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji oraz w zw. z art. 2 pkt 12 oraz pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 12 ust. 1 oraz 2 r.w.t. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędna ocenę dokumentacji projektowej i przyjęcie, że prawidłowo mierzona odległość granicy działki skarżącego od projektowanego budynku wynosi 4 metry, podczas gdy odległość ta jest o wiele mniejsza nie tylko w projekcie, lecz także w rzeczywistości, a także przyjęcie, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, że ewentualne naruszenie tego wymogu odległościowego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., a także w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nadzorczego organ bada jedynie czy decyzja nr [...] z [...] grudnia 2006 r. mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy obowiązkiem organów jest dokonanie analizy wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności związanych z prawidłowością zatwierdzenia kolejnego projektu budowalnego zamiennego, a także poprzez przyjęcie, że objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja została wydana za zgodą wszystkich stron postępowania;

c) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez wywodzenie ze skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji przesłanki wykluczającej rażący charakter naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo braku przeprowadzenia dogłębnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie, w szczególności tych konsekwencji, które dotyczą sytuacji skarżącego

i aprioryczne, niczym nie uzasadnione przyjęcie, że zaistniałe uchybienia nie skutkują żadnymi negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego, podczas gdy na skutek wybudowania obiektu tzw. [...] nieruchomość będąca własnością skarżącego została w znacznym stopniu ograniczona w zabudowie m.in. ze względu na niemożliwość spełnienia wymogów nasłonecznienia;

d) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a także w związku obwiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy przedłożona w toku postępowania decyzja o warunkach zabudowy nie pozostawała w obrocie prawnym z uwagi na utratę jej ważności, a inwestor przedkładający projekt zamienny nie był jej dysponentem, nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie je; nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: - pisma Straży Miejskiej Miasta [...] z [...] lutego 2021 r., [...] w sprawie konieczności uporządkowania terenu w związku z wyrzucaniem śmieci z okien wybudowanego na podstawie kwestionowanej decyzji oraz dokumentami fotograficznej na okoliczność tego, że zaniechanie wymogu odległościowego, a także znaczne wysunięcie elewacji obiektu [...] względem kondygnacji 0 powoduje, że wyrzucane przez mieszkańców nieczystości komunalne trafiają na działkę skarżącego, co świadczy o kolejnym negatywnym skutku społeczno-gospodarczym kwestionowanej decyzji; - oświadczenia oraz wyników pomiarów terenowych uprawnionego geodety inż. [...] z [...] lipca 2017 r. na okoliczność, iż prawidłowo mierzona odległość projektowanego budynku od nieruchomości skarżącego wynosi mniej niż 4 metry.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Wyjaśnił, że mając na uwadze europejskie standardy ochrony szeroko rozumianego prawa własności ("mienie" w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji) należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie, na skutek wydania błędnych decyzji administracyjnych przez organy państwowe, w istocie doszło do ograniczenia prawa własności właściciela działek [...] oraz [...] poprzez odebranie mu wolności budowlanej, o której mowa w art. 4 p.b. poprzez wybudowanie trzynastokondygnacyjnego budynku, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy bezwarunkowo dopuszczała tylko sześć kondygnacji. Utracił on w ten sposób możliwość zrealizowania takiego prawa do zabudowy, które wiąże się z takim zagospodarowaniem, które stawia minimalne wymogi w zakresie nasłonecznienia oraz przesłaniania. Wskazał, że wydanie zaś decyzji jedynie o odmowie stwierdzenia nieważności, nawet bez stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa pozbawia go nawet możliwości uzyskania prawa do odszkodowania. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie nie daje się pogodzić z ochroną prawa własności na gruncie Protokołu Nr 1 do Konwencji.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] lipca 2007 r., zmieniającej własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r. w ten sposób, że uchylono dotychczasowe zatwierdzenie projektu z lipca 2006 r. i zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo- biurową oraz garażem podziemnym z maja 2007 r.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsze postępowanie jest tzw. postępowaniem administracyjnym nadzwyczajnym.

Celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98). Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99). Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1527/98).

W niniejszej sprawie procedowanie sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zatem w sposób prawidłowy organy, odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentów, z których wynika, że "(...) odległości przyziemia i elewacji 1 piętra wahają się od 2,96 do 3,06" wskazały, że dokumenty te nie mogą stanowić dowodu mogącego zakwestionować wydaną decyzję z [...] lipca 2007 r. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, ale bada się, czy nastąpiło "rażące" naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym oraz na podstawie dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu. Nowe okoliczności bądź dowody nie są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, mogą jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem. W związku z tym Sąd na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. oddalił również wnioski dowodowe zawarte w skardze. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 967/21).

3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wydał pozwolenie na budowę budynku biurowo-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami w [...] przy ul. [...];

- projekt ze stycznia 1999 r. zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r. przewidywał budowę budynku biurowo-usługowego w [...] ul. [...]; obiekt miał mieć 8 kondygnacji nadziemnych oraz 3 kondygnacje podziemne w tym 2,5 kondygnacji garażowych; na podstawie tego projektu została wybudowana jedynie część podziemna budynku;

- Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r.;

- decyzją z [...] grudnia 2003 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku;

- po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, PINB decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...] obręb [...], ul. [...] w [...] autorstwa zespołu pod kierownictwem [...] z lipca 2006 r. i udzielił Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją;

- decyzją nr [...] z [...] marca 2007 r. PINB przeniósł na [...] Sp. z o.o. własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r.;

- 18 maja 2007 r. [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji, składając projekt budowlany autorstwa zespołu pod kierownictwem [...], opracowany w maju 2007 r. oraz kopię aktu notarialnego nr rep. A [...] z którego wynika, że [...] Sp. z o.o. zmienił nazwę na [...] Sp. z o.o.;

- PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r. zmienił (na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 p.b.) własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r., w ten sposób, że uchylił dotychczasowe zatwierdzenie projektu autorstwa zespołu pod kierownictwem [...] z lipca 2006 r. i w to miejsce zatwierdził projekt budowlany budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem [...], opracowany w maju 2007 r.;

- decyzją z [...] lutego 2019 r. [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] grudnia 2006 r. nr [...] a GINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy tą decyzję;

- WSA w Warszawie wyrokiem z 15 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2474/19) oddalił skargę skarżącego na decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. a skarżący złożył skargę kasacyjną do NSA, która jeszcze nie została rozpoznana.

4. W niniejszej sprawie projekt budowlany zamienny z lipca 2006 r. przewidywał budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - handlowo - biurową na działkach nr [...], arkusz 3 obręb [...] o powierzchni 4948 m2 składającego się z: części podziemnej (istniejącej) - trzykondygnacyjny garaż podziemny - miejsca postojowe dla części mieszkalnej; części parterowej poziom zero - w poziomie parteru zlokalizowana jest przestrzeń usługowa; część mieszkalna - podzielona na 3 segmenty mieszkalne A, B, C, zajmuje piętra od 1 do 11. Powierzchnia zabudowy wynosi 3 153,8 m2. Zgodnie z ww. projektem budowlanym wysokość obiektu wynosiła 36,74 m.

Z kolie projekt budowlany zamienny z maja 2007 r. przewidywał budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - handlowo - biurową na działkach nr [...], arkusz 3 obręb Rataje o powierzchni 4948 m2 składającego się z m.in.: części podziemnej (istniejącej) - trzykondygnacyjny garaż podziemny w którym zlokalizowano mim. miejsca postojowe dla części mieszkalnej; na parterze zaprojektowano pomieszczenia usługowo- handlowe; pierwsze piętro zarezerwowano dla biur; na kondygnacjach od 1-12 znajdują się mieszkania. Powierzchnia zabudowy wynosi 3 100,16m2. Wysokość obiektu wynosi 36,74 m.

Zatem główna dokonana zmiana polegała na zmniejszeniu w nowym projekcie wysokości kondygnacji mieszkalnych (tj. z 2,93 m do 2,74 m) co umożliwiało zwiększenie liczby tych kondygnacji z 12 do 13, bez zmiany wysokości budynku. Dokonano również m.in. zmiany kształtu obrysu zewnętrznego budynku, zmiana elewacji oraz powierzchni projektowanych lokali.

Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Projekt zamienny sporządzony i przedłożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma uwzględniać rzeczywisty stan i zakres wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych, zarówno tych które odpowiadały pierwotnemu pozwoleniu na budowę, jak i tych które istotnie od niego odstępowały. Upraszając, projekt budowlany zamienny ma zastępować w całości pierwotne pozwolenie na budowę i stanowiący jego integralną część projekt budowlany (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 127/20).

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że odnośnie do art. 35 ust. 1 p.b. znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 776/17).

Decyzja z [...] lipca 2007 r. została wydana przez organ powiatowy mimo faktu, że inwestor nie legitymował się obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego przez Radę Miejską [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.; Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]), wygasła z dniem 31 grudnia 1999 r., a z akt sprawy nie wynika, że została wydana nowa decyzja o warunkach zabudowy.

Decyzja z [...] lipca 1998 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla projektowanej inwestycji: budynku biurowo - handlowego przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z ustaleniami planu ww. teren oznaczony był symbolem [...], opisanym jako teren usług ogólnomiejskich o zabudowie intensywnej z zielenią - tereny Politechniki [...] i zabudowy mieszkalnej. Są to tereny priorytetu dla rozwoju usług nauki - Politechnika [...]. Obok funkcji priorytetowej mogą znaleźć się funkcje uzupełniające: mieszkalnictwo i usługi ogólnomiejskie.

Decyzja ta przewidywała, że w przypadku projektowania zabudowy wyższej niż 6 kondygnacji nad ziemią: "(...) należy przeprowadzić studia nad wpływem takiej zabudowy na planowaną panoramę miasta i rejonu oraz uzyskać akceptacje tut. Wydziału". Organy zasadnie zwróciły uwagą na to, że w aktach administracyjnych brak jest informacji o tym, że ww. studia zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 2006 r., mimo, że zaprojektowany budynek o 12 kondygnacjach nadziemnych. Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja ta nie zawierała jednoznacznego zakazu budowy obiektów o liczbie kondygnacji większej niż 6.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy wskazały również na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2474/19 (zapadłym w danej sprawie), że "(...) jeżeli na skutek wydanej przed 14-toma (obecnie) laty decyzji PINB powstał obiekt budowlany w postaci budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji PINB wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkanaście lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do lokali przez osoby trzecie lub adresata decyzji. Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie prawa polegające na wydaniu przez PINB decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej PINB".

Prawidłowo uznano również, że nie jest wykluczona co do zasady możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Nie można bowiem wykluczyć przypadku, gdy w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, określonej w pozwoleniu, zajdzie potrzeba wykonania dodatkowych bądź innych robót budowlanych, oprócz tych wskazanych w projekcie zamiennym sporządzonym w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Decyzja na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wnioskująca była jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję PINB z [...] grudnia 2006 r., ponieważ ustalono, że inwestycja nie generuje ograniczeń w zagospodarowaniu dla terenów sąsiednich inwestycja po zmianach wynikających z nowego projektu zachowuje charakter obiektu - budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...], obręb [...], w rejonie ulic [...] w [...]. Zbliżone są podstawowe parametry, jak powierzchnia zabudowy z 3150 na 3100 m2 i kubatura z 162200 m3 na 131100 m3, długość obiektu ok.78 m szerokość obiektu 48,30 m na 51,71 m. Identyczna pozostanie wysokość maksymalna – 36,74 m wobec czego nie zmieni się nic w kwestii potencjalnego przesłaniania i zacieniania hipotetycznych obiektów na terenach sąsiednich. Zakres robót budowlanych ujętych w projekcie budowlanym z lipca 2007 r. nie wykracza poza przedmiot decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt zamienny w trybie art. 51 ust. 4 p.b.

Z art. 155 k.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne, niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi; czy walor ostateczności uzyskały w pierwszej, czy drugiej instancji; czy strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania, czy zrzekła się tego prawa na podstawie art. 127a k.p.a. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobowiązany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3795/18). Dla oceny, czy żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2391/19 ).

W ocenie Sądu rację mają organy, że w niniejszej sprawie możliwa była zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z [...] grudnia 2006 r.

Prawidłowo przyjęły również organy, że na obecnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie czy ww. decyzja mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. (bez względu na to czy są one prawidłowe, czy też naruszają prawo - czego ewentualnie nie dostrzegł organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany zamienny). Dlatego też w sprawie wymagało ustalenia, jakie zmiany istotne zostały wprowadzone w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, a następnie - czy mogły być one zatwierdzone, czy też nie, z uwagi na ich niezgodność z obowiązującymi przepisami. W analizowanej sprawie, wprowadzone przez inwestora zmiany nie naruszają "rażąco" obowiązujących przepisów prawa z kilku względów.

Zdaniem Sądu, prawidłowo oceniły organy (odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez niezachowanie odległości 4 m od budynku do granicy z działką nr [...] (obecnie [...]) należącą do [...]), to że zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2007 r. projekt budowlany zamienny nie zawiera w części opisowej informacji dotyczących konkretnych odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich. Jednakże z projektu zagospodarowania terenu (mapa zasadnicza) wynika, że odległości pomiędzy przedmiotowym obiektem, a granicą dz. nr [...] wynoszą: 3,19 m - odległość od krawędzi części podziemnej oraz 4 m - odległość od projektowanego budynku. Zgodnie z § 12 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z ust. 2 r.w.t. odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.

Jednakże gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa ściana z oknami znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od działki sąsiedniej należącej do skarżonego to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiłoby to "rażącego" naruszenia prawa, gdyż dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy wskazać na naruszenie prawa (w tym przypadku § 12 r.w.t. i postanowień planu miejscowego dotyczących wysokości obiektów) a konieczne jest jeszcze wykazanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze ma ono charakter "rażący". Inaczej mówiąc, nawet przy założeniu, że projekt budowlany zamienny obejmował m.in. wskazane położenie obiektu, w sposób niezgodny z obowiązującym wówczas § 12 r.w.t. nie sposób uznać, aby tego rodzaju naruszenie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja nr [...] z [...] lipca 2007 r. z tej tylko przyczyny zapadła z "rażącym" naruszeniem prawa. Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w r.w.t. w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z p.b. o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10; podobnie wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/19).

Zatem prawidłowo wskazały organy, że sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie żadnych innych dodatkowych uchybień nie stwierdzono. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy projekt zamienny został sprawdzony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził iż jest on zgodny z przepisami ochrony przeciw pożarowej. Natomiast bezspornym jest, że odległości, o których mowa powyżej muszą być zachowane ze względu na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, gdyż należy pamiętać, że ww. przepisy techniczno-budowlane muszą być zachowane ze względu na ochronę przeciwpożarową, która polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru. Natomiast w trakcie powstawania ww. budynku wielorodzinnego działka sąsiednia (dz. [...] obecnie dz. [...]) była niezabudowana. Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1492/10) właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 r.w.t., ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Zdaniem Sądu, prawidłowo uznały organy, że interesy skarżącego nie zostały naruszone w sposób "rażący", który wskazywałby na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 156 k.p.a.

W konsekwencji organy stwierdziły, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Sąd w pełni podziela tą konstatację. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zaznaczyć też należy, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Staje się to szczególnie istotne wówczas gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę brak jednoznacznego potwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych oraz fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji PINB nr [...] z [...] grudnia 2006 r. - prawidłowo przyjęły organy w zaskarżonych decyzjach, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wobec powyższego uznano, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Sąd w pełni podziela te ustalenia.

5. Dodatkowo na marginesie należy wskazać, że w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym kwestionowana jest decyzja PINB nr [...] z [...] lipca 2007 r. a wiec decyzja wydana prawie 15 lat temu. Organ II instancji (GINB) w niniejszej sprawie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności w dniu [...] września 2021 r.

Tymczasem w dniu 16 września 2021 r. (a więc przed wydaniem decyzji przez GINB) weszła w życie nowelizacja k.p.a. m.in. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W założeniu ma ona na celu uniemożliwienie eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów administracyjnych – tj. stwierdzenia nieważności aktu. Dotychczasowe uregulowanie zawarte w k.p.a. nie zawierało normy czasowej ograniczającej termin do wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Uchwalone zmiany wyłączają możliwość: a) stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, b) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia bądź ogłoszenia. Co istotne - przepisy k.p.a. mają zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia 16 września 2021 r. Dodatkowo, postępowania nieważnościowe wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a niezakończone do dnia wejścia w życie noweli, zostaną umorzone z mocy prawa.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z wprowadzonymi nowelizacją p.b. z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie 19 września 2020 r. (również przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie przez GINB), nie stwierdza się nieważności: a) decyzji pozwolenia ba budowę – jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (art. 37b p.b.); b) decyzji pozwoleniu na użytkowanie – jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 59h p.b.). Dodany do p.b. art. 37b ust. 1 (podobnie jak art. 156 § 2 k.p.a.) ma charakter materialnoprawny, gdyż reguluje instytucję przedawnienia. Przepis ten nie powinien więc mieć zastosowania do spraw, w których wszczęto postępowanie przed jego wejściem w życie. Do takich spraw powinny mieć zastosowanie wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ogólne regulacje dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie NSA przy interpretacji przepisów przejściowych wskazuje się, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przede wszystkim przepisy prawa materialnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OW 54/15). Ponadto z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. np. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, OTK-A 2013/6/82). Z art. art. 25 ustawy nowelizującej (Dz.U. z 20020 r. poz. 471) wynika zaś, że o spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej regulacje prawne mogły być kolejnym argumentem w kwestii odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej prawie 15 lat temu. Jednakże GINB nie odniósł się do tych przepisów i nie dokonał ich interpretacji w kontekście rozpatrywanej sprawy co niewątpliwie dodatkowo mogłoby pogłębić i tak prawidłową ocenę wyrażoną w niniejszej sprawie, zgodnie z którą zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] lipca 2007 r. zmieniającą decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r. w ten sposób, że uchylono dotychczasowe zatwierdzenie projektu z lipca 2006 r. i zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo- biurową oraz garażem podziemnym z maja 2007 r.

6. Zdaniem Sądu, niezasadne są zatem wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Ze względu na wskazaną wyżej argumentację nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie tzw. postępowania nieważnościowego doszło do ograniczenia prawa własności właściciela dz. [...] oraz dz. [...] poprzez odebranie mu "wolności budowlanej", o której mowa w art. 4 p.b. Wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1002/19) albo też, gdy z powodu znacznego upływu czasu (przedawnienia) lub braku "rażącego" naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji umożliwiającej daną (zrealizowaną już) inwestycję. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły takie okoliczności powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.