Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1014/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 224, art. 225, art. 353(1)
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] Centrum Kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 194) – dalej jako: "ustawa", art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – dalej jako: "u.s.g." oraz § 9 pkt 3 Statutu A stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "A", Wójt Gminy odwołał z dniem 29 czerwca 2020 r. K. G. z funkcji Dyrektora A z siedzibą w P. wskazując, że powodem odwołania jest naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, opisane w załączniku do zarządzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia organ przywołał treść przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

Wskazał, że K. G. został wyłoniony w drodze konkursu rozstrzygniętego w dniu 20 maja 2019 r. , wobec czego opinia związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczna. Wskazał, że A prowadzi działalność w oparciu m.in. o mienie gminy w postaci budynku B w P., budynku C w D., budynku D w M., budynku E w S., budynku F w D., budynku G w K. oraz sceny plenerowej w M. Mienie to do czasu zmiany Statutu A było oddane w administrowanie na podstawie załącznika do Statutu, który wymieniał wszystkie powyższe obiekty. Podczas prac nad zmianą statutu uzgodniono, że wszystkie obiekty zostaną przekazane instytucji kultury na podstawie umów cywilnoprawnych w formie użyczenia. Załącznik do Statutu został usunięty.

W dniu 11 grudnia 2019 r. Gmina przedstawiła Dyrektorowi projekty umów dotyczących składników mienia Gminy, które zostały wymienione powyżej. Dyrektor K. G. przez cztery miesiące nie podpisał przedstawionych projektów umów użyczenia ani nie podjął żadnych wiążących czynności zmierzających do sfinalizowania działań polegających na formalnym przejęciu ww. składników przez prowadzoną instytucję, czy rozmów na temat wypracowania treści umów.

Dopiero w dniu 18 czerwca 2020 r. nadesłane zostały, podpisane przez dyrektora, dwie umowy dotyczące budynku B w P. oraz budynku C w D. Umowy dotyczące pozostałych obiektów nie zostały do dnia podjęcia zarządzenia zawarte przez dyrektora.

A w P. korzysta i użytkuje przedmiotowe nieruchomości bezumownie, a taka sytuacja naraża Gminę na dodatkowe koszty związane z zawarciem umów ubezpieczenia mienia lub osób przebywających na terenie tych obiektów, wypełnianie wszelkich czynności dotyczących przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz innych wynikających z przepisów prawa budowlanego. Przy bezumownym korzystaniu przez A w P. z mienia Gminy, Gmina obowiązana jest na podstawie art. 224 i 225 kodeksu cywilnego do dochodzenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości. Tym samym działanie K. G. było działaniem bezprawnym, naruszającym ww. przepisy kodeksu cywilnego, które w konsekwencji prowadzą do możliwości wyrządzenia A w P. wymiernej szkody majątkowej.

Organ przytoczył § 10 ust. 2 Statutu A, zgodnie z którym Dyrektor przedstawia organizatorowi informacje z przebiegu prowadzonej działalności, wynikającej ze statutu: - za I półrocze do dnia 31 lipca danego roku, - za rok do dnia 31 marca roku następnego. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

K. G. nie przedstawił Wójtowi Gminy informacji z przebiegu prowadzonej działalności za rok 2019, pomimo upływu terminu określonego w § 10 ust. 2 Statutu. Wójt Gminy do dnia podjęcia zarządzenia nie uzyskał takiej informacji.

Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Tym samym dyrektor instytucji kultury jest bezwzględnie obowiązany do przestrzegania postanowień Statutu, a jego naruszanie stanowi bezspornie przejaw naruszenia przez K. G. pełniącego funkcję dyrektora przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 4 grudnia 2019 r. K. G. został poinformowany przez Wójta Gminy o wniosku Rady Gminy podjętym na XXII Zwyczajnej Sesji Rady Gminy w dniu 28 listopada 2019 r., w którym Rada Gminy wnioskuje o przedstawianie jej co kwartał sprawozdania z działalności A wraz ze sprawozdaniem finansowym. Zadekretowanie pisma do Dyrektora A było równoznaczne z nałożeniem na K. G. obowiązku wykonywania wniosku Rady Gminy.

W myśl art. 33 ust. 5 u.s.g. wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a więc także dyrektorów gminnych instytucji kultury. Tym samym może nakładać na nich dodatkowe obowiązki, szczególnie jeżeli pochodzą one od Rady Gminy.

K. G. od dnia zadekretowania wniosku do dnia podjęcia zarządzenia nie wykonał obowiązku przedstawienia takiego sprawozdania ani za IV kwartał 2019 r. , ani za I kwartał 2020 r.

W ocenie organu z powyższych powodów, stanowiących naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, Wójt Gminy nie może współpracować z Dyrektorem A jako rzetelnym pracownikiem, nie daje on bowiem rękojmi działania dla dobra instytucji kultury i jej pracowników, wspólnoty samorządowej i Gminy, a przy tym nie daje rękojmi współpracy z Wójtem.

Powyższe uchybienia są poważne na tyle, że niweczą możliwość dalszego zatrudniania K. G. na tak eksponowanym stanowisku. Powyższe przyczyny wyczerpują przesłankę opisaną w art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...].

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 1 ustawy poprzez uchybienie normie prawnej wyrażonej w tym przepisie i jej niezastosowanie, tj. zaniechanie zasięgnięcia przed odwołaniem skarżącego z zajmowanego stanowiska opinii związków zawodowych działających w A oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury, mimo iż obowiązkiem Wójta Gminy było ustalenie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie Gminy oraz w dalszej kolejności zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, co stanowi istotne naruszenie prawa,

2. art. 15 ust. 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności są nieprawdziwe, nie zostały wykazane, a także nie zostały wskazane naruszone przez Dyrektora konkretne przepisy prawa;

3. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:

a) doszło do naruszenia prawa poprzez niepodpisanie umów w sytuacji, w której właśnie niepodpisanie umów o niekorzystnej treści dla A było działaniem zgodnym z prawem, a przede wszystkim korzystnym i uwzględniającym interes instytucji kultury,

b) skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia organizatorowi informacji z przebiegu prowadzonej działalności wynikającej ze statutu, podczas gdy obowiązek ten został spełniony,

c) skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia co kwartał sprawozdania z działalności A wraz ze sprawozdaniem finansowym, podczas gdy obowiązek ten został spełniony,

d) skarżący unikał kontaktu ze zwierzchnikiem oraz organizatorem instytucji kultury, podczas gdy skarżący sam podejmował wielokrotne inicjatywy mediacji, rozwiązywania konfliktów na linii organ - instytucja kultury, a działania te nieraz spotkały się z brakiem odzewu ze strony Wójta i Gminy.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ zaniechał dopełnienia obowiązku opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze, podczas gdy ustawa wymaga opiniowania każdorazowo w przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania). Na terenie Gminy działa G, Oddział H, Stowarzyszenie I. Wójt Gminy przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie wnioskował o wydanie stanowiska przez żadną z wymienionych instytucji. Odwołania dyrektora nie konsultowano również z załogą A. Stanowi to istotne naruszenie przepisów ustawy, skutkujące nieważnością zarządzenia, gdyż organ nie spełnił ciążącego na nim bezwzględnego obowiązku wynikającego z ustawy.

Skarżący podniósł, że nie naruszył przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem stosownie do brzmienia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, nie dopuścił się bowiem do powstania żadnej z przyczyn wymienionych w zarządzeniu, a działał z korzyścią dla A. W uzasadnieniu aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Organ w zarządzeniu nie stwierdził wprost jakie przepisy prawa zostały naruszone przez skarżącego. Natomiast organ w uzasadnieniu zarządzenia pominął fakty, na podstawie których skarżący nie podpisał umów użyczenia, a mianowicie fakt narzucenia przez Gminę konkretnego brzmienia umów, które rażąco naruszały interesy A. Wobec tego nie doszło do naruszenia prawa wynikającego z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Skarżący wskazał nadto, że obowiązek przedstawienia organizatorowi informacji z przebiegu prowadzonej działalności nie wynika ani z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ani nawet z ustawy ściśle regulującej działalność A, tj. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Obowiązek ten wynika tylko wyłącznie ze statutu jednostki, którego postanowienia są wiążące, jednak nie mogą być postrzegane jako naruszenie przepisów prawa skutkujących odwołaniem dyrektora. Nadto przedmiotowa informacja została przedłożona stosownie do postanowień statutu, w związku z czym nie doszło do naruszenia prawa. Co więcej, w Biuletynie Gminy numer [...] ze stycznia 2020 roku na stronach 16-19 znajduje się sprawozdanie - informacja z działalności A za rok 2019, która zgodnie z argumentacją zawartą w zarządzeniu nie została rzekomo przedstawiona organizatorowi.

Skarżący wyjaśnił również, że wypełnił obowiązek sprawozdawczy za cały rok 2019, stąd bezcelowym byłoby składanie tożsamego sprawozdania jedynie za ostatnie trzy miesiące 2019 r. W kolejnym kwartale skarżący wykonał obowiązek należycie, natomiast za drugi kwartał 2020 r. nie mógł złożyć sprawozdania, ponieważ został odwołany przed upływem stosownego terminu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że skarżący został powołany na dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu, a tym samym, stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy, opinia związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest wymagana, a ponadto na terenie Gminy nie działają tego rodzaju stowarzyszenia, których cele korelują z celami statutowymi A. Organ wskazał, że z literalnego brzmienia art. 15 ust.1 ustawy wynika, że ma on zastosowanie zarówno w przypadku powoływania , jak i odwoływania dyrektora .

W piśmie z dnia 16 marca 2021 r. skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 171/20 zarzucił, że bez znaczenia pozostaje, czy cele statutowe wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu instytucji nie odpowiadają wszystkim bądź niektórym celom statutowym A, bowiem proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sporną w doktrynie oraz budzącą wątpliwości w orzecznictwie była kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem akt taki wywiera skutki wyłącznie w sferze stosunków z zakresu prawa cywilnego (stosunków pracowniczych), zatem kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11 (LEX nr 1113792) i postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2250/11 (LEX nr 1145093). Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem akt o odwołaniu lub powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma dwoisty charakter, gdyż z jednej strony stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego i może zostać zaskarżony do sądu pracy, natomiast z drugiej ma charakter publicznoprawny, gdyż podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48). Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi bowiem formę zarządzania placówką związaną z realizacją ( ...) samorządowego zadania z zakresu działalności kulturalnej, a więc jednocześnie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17, LEX nr 2772201). Jak wskazał w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16, LEX nr 2431251). Pogląd ten jest obecnie dominujący (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3244/17, LEX nr 2772201 i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd w niniejszej sprawie ten ostatni pogląd - o podwójnym charakterze aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury - podziela. Zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy to oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia (uchwały) o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

Wobec powyższego nie było podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Tym samym Sąd jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia.

Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia były przepisy art. 15 ust.1 oraz ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U. z 2020 r. , poz.194 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz.713 ze zm.) oraz § 9 pkt 3 Statutu A, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "A".

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W myśl art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Przepis art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że czynności w zakresie powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury należą do kompetencji organu wykonawczego gminy tj. wójta gminy.

Z kolei § 9 pkt 3 Statutu A stanowi, że zwierzchnikiem służbowym Dyrektora A jest Wójt Gminy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia stwierdzić należy, że między stronami istnieje spór dotyczący tego, czy odwołanie skarżącego, jako dyrektora A, poprzedzić powinno zasięgnięcie opinii podmiotów, wymienionych w art. 15 ust.1 ustawy.

Organ, który takiej opinii nie zasięgał argumentował, że skoro skarżący został wyłoniony na dyrektora w drodze konkursu, to zasięganie opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest w świetle w/w przepisu wymagane. Zdaniem organu treść zdania drugiego art. 15 ust.1 ustawy wskazuje na to, że zasięganie opinii nie jest konieczne ani w przypadku powoływania , jak i odwoływania dyrektora , który w drodze konkursu na to stanowisko został wyłoniony.

Z kolei skarżący podnosił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w omawianym przypadku przy powoływaniu dyrektora zasięganie opinii konieczne nie jest, ale jest ono wymagane przy odwoływaniu dyrektora za stanowiska.

Sąd orzekający pogląd skarżącego podziela. Z przepisu art. 15 ust.1 ustawy wynika, że dla skuteczności odwołania dyrektora instytucji kultury (a taką jest A) , odwołanie poprzedzać musi zasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem", wobec czego nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, że wyłączenie zasięgania opinii nie ma zastosowania do odwołania dyrektora, nawet jeżeli został wyłoniony w drodze konkursu. Tak więc zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury konkursowej wyłaniania kandydata na dyrektora, co do zasady zapewniającej udział przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora, bez względu na sposób jego powołania, wymagane jest zasięganie opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. , sygn. akt II SA/Łd 897/19 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Oczywiście zasięgnięcie opinii związków zawodowych możliwe jest wówczas, gdy działają one w danej instytucji kultury. W przypadku zasięgania opinii stowarzyszeń twórczych należy mieć na uwadze wykładnię pojęcia " stowarzyszenia twórcze" dokonaną przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 15 października 2014 r., I PK 43/14 (LEX nr 1628906) opowiedział się za szerokim rozumieniem tego określenia, jako obejmującego nie tylko stowarzyszenia, które działają w danej instytucji i do których należy dyrektor , lecz wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji, a także stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą.

Ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy. Chodzi tu również o stowarzyszenia, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też powinny współpracować z daną instytucją kultury.

Choć opinie nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury , jego obowiązkiem jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe, stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. Z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że Wójt Gminy zaniechał procedury uzyskania opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Co więcej, Wójt Gminy nie podjął nawet próby wykazania, czy takie organizacje istnieją. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego zarządzenia.

W zaskarżonym zarządzeniu powołano się na różne sytuacje, które zdaniem organu wypełniają przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Pierwszą z takich sytuacji jest kwestia nie podpisania przez skarżącego, jako dyrektora, umów użyczenia nieruchomości, wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu, stanowiących mienie gminne.

A korzystało z mienia gminnego na podstawie postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "A", a § 5 tej uchwały stanowił, że A administruje gminnymi obiektami i urządzeniami kultury wykazanymi w załączniku do statutu.

Obiekty, wskazane w zaskarżonym zarządzeniu jako te, których dotyczyć miały umowy użyczenia , figurowały w tym załączniku.

Zarówno § 5 uchwały nr [...], jak i załącznik do Statutu A został uchylony na mocy odpowiednio § 1 i § 2 pkt 7 uchwały Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "A".

W zmienionym Statucie nie uregulowano , na jakich zasadach A ma korzystać z mienia gminnego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej to organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

W zaskarżonym zarządzeniu zarzucono, że skarżący nie zawarł umów użyczenia, nie podjął wiążących czynności i rozmów zmierzających do sfinalizowania formalnego przejęcia mienia gminnego. Wskazano , że sytuacja taka naraża Gminę na koszty ubezpieczenia, odpowiedzialność za ewentualne szkody, wypełnianie czynności dotyczących przepisów ppoż., bhp i innych. Bezumowne korzystanie z mienia gminnego powoduje, że Gmina obowiązana jest na podstawie art. 224 i 225 kodeksu cywilnego do dochodzenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Organ uznał, że działanie skarżącego jako Dyrektora było działaniem bezprawnym , naruszającym wymienione przepisy kodeksu cywilnego , która prowadzą do możliwości wyrządzenia szkody majątkowej A.

Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajdują się różnego rodzaju pisma obu stron, jednak nie sposób na ich podstawie stwierdzić , z czyjej inicjatywy dokonano zmian statutu - obie strony twierdzą, że inicjatywa wyszła z ich strony ( pismo skarżącego z dnia 13 marca 2020 r. , pismo organu z dnia 19 marca 2020r.), ani też jakie były kwestie sporne, dotyczące treści projektów umów użyczenia , przedłożonych przez organ skarżącemu. Z dokumentów wynika, że dyrektor nie akceptował zaproponowanych postanowień, proponując m.in. ponowną analizę warunków wyposażenia A w niezbędne nieruchomości, czy kierując zaproszenie na mediację.

Działania Dyrektora były podejmowane w dużych odstępach czasowych, lecz w aktach przedłożonych przez organ znajduje się pismo Dyrektora ze wskazaniem na utrudnienia związane z COVID -19. W czerwcu 2020 r. Dyrektor podpisał dwie umowy użyczenia w zaproponowanym brzmieniu, pozostałych - do momentu wydania zarządzenia nie podpisał. Swoje stanowisko Dyrektor tłumaczy koniecznością uregulowania korzystania z dwóch najważniejszych, dla funkcjonowania A, nieruchomości.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżącemu jako Dyrektorowi instytucji kultury zaproponowano określoną treść umów użyczenia, na którą nie chciał on przystać. Użyczenie jest umową , unormowaną przez przepisy kodeksu cywilnego. Umowa taka dochodzi do skutku przez złożenie dwóch albo więcej zgodnych oświadczeń woli. Zgodnie z art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tak więc w przypadku braku porozumienia co do treści umowy użyczenia trudno zawrzeć taką umowę , skoro konieczne jest złożenie zgodnych oświadczeń woli przez strony tej umowy.

Trudno też mówić o tym, by ewentualne korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego można było nazwać "naruszeniem przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem". Z treści zarzutów stawianych skarżącemu w zaskarżonym zarządzeniu wynika, że organ wiąże okoliczności związane z brakiem zawarcia umów użyczenia z naruszeniem przez skarżącego przepisów art. 224 i 225 kodeksu cywilnego. Skarżący nie mógł jednak tych przepisów naruszyć, bowiem normują one roszczenia właściciela wobec samoistnego posiadacza w dobrej wierze i samoistnego posiadacza w złej wierze za korzystanie z rzeczy. Z kolei sama potencjalna możliwość wyrządzenia szkody majątkowej A nie może być uznana za naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 15 ust.6 pkt 3 ustawy.

Kolejnym zarzutem stawianym skarżącemu było nieprzedstawienie Wójtowi Gminy informacji z przebiegu prowadzonej działalności za rok 2019 , który to obowiązek określony jest w § 10 ust. 2 Statutu. Treść tego przepisu przewiduje konieczność przedstawienia informacji z przebiegu działalności wynikającej ze statutu - za rok – do dnia 31 marca roku następnego.

Skarżący zaprzeczył, by obowiązku tego nie dopełnił, powołując się na treść Biuletynu Gminnego Rady i Wójta Gminy ze stycznia 2020 r. nr [...]. W istocie w biuletynie tym zamieszczono informację o przebiegu prowadzonej działalności przez A w roku 2019 r. Biuletyn umieszczony jest na ogólnodostępnej stronie internetowej Gminy, a jak wynika z jego nazwy- jest biuletynem Rady i Wójta Gminy. W tej sytuacji zarzut o nieprzedstawieniu Wójtowi sprawozdania za rok 2019 do dnia 31 marca 2020 r. nie jest zasadny, skoro sprawozdanie zostało umieszczone w biuletynie m.in. Wójta Gminy.

Kolejny zarzut dotyczył niewykonania przez skarżącego obowiązku przedstawienia sprawozdania z działalności A wraz ze sprawozdaniem finansowym za IV kwartał 2019r. i I kwartał 2020 r. Radzie Gminy, który to obowiązek nałożył na Dyrektora Wójt Gminy w oparciu o art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, dekretując odpowiednie pismo do Dyrektora. Organ wskazał, że o przedstawianie takiego sprawozdania wnioskowała Rada Gminy na XXII Zwyczajnej Sesji Rady Gminy w dniu 28 listopada 2019 r.

Z przywołanego przepisu art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że kierownik urzędu (wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Zauważyć należy, że w aktach przedłożonych przez organ nie ma ani wskazywanego wniosku Gminy, ani też pisma zadekretowanego przez Wójta, a skierowanego do skarżącego. Skarżący w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. zaprzeczył , by wniosek pochodził od Rady Gminy twierdząc, że wniosek pochodził od komisji rady gminy, który nie został wdrożony na sesji , lecz podczas posiedzenia komisji ds. społecznych, że nie dotyczył on sprawozdania finansowego , nie określał sposobu i terminu wykonania. W tej sytuacji trudny do zweryfikowania jest zakres nałożonego na skarżącego obowiązku, skoro organ nie dołączył dokumentów, na które się powoływał. Skarżący wskazywał też, że wywiązał się z obowiązku sprawozdawczego , bowiem w Biuletynie Informacji Publicznej A z dnia 2 kwietnia 2020 r. zamieszczona została informacja z przebiegu prowadzonej działalności. Faktycznie we wskazanym numerze ukazało się sprawozdanie z pracy A za I kwartał 2020 r.

Wobec powyższego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organ wykazał naruszenie przez Dyrektora przepisów prawa w omawianym powyżej zakresie.

Zarzut dotyczący kwestionowania przez skarżącego, jako Dyrektora A, w korespondencji z Urzędem Gminy zależności A od Gminy, wnioskowanie, by w Statucie A nie wpisywać zależności służbowych między dyrektorem a Wójtem Gminy , wnioskowanie o wykreślenie roli nadzorczej Gminy jest - w ocenie organu - złamaniem ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu instytucji kultury. Sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec czego organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma obowiązek szczegółowo wykazać i umotywować wystąpienie przesłanek z art. 15 ust.6 ustawy. Organ tymczasem ogólnikowo powołał się na bliżej nieokreślone pisma i wypowiedzi Dyrektora , wobec czego nie można uznać, by organ sprostał wymogom wykazania naruszenia wskazanych przez siebie ustaw – ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu instytucji kultury ( bez wskazania zresztą ich konkretnych przepisów).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powoływane przez organ okoliczności musiałyby mieć miejsce przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia , a zasadność stawianych skarżącemu zarzutów w tym zakresie nie może być postrzegana przez pryzmat aktualnego poglądu skarżącego.

Zarzut unikania przez Dyrektora kontaktu z Wójtem jako zwierzchnikiem oraz Gminą nie został umotywowany, nie można też takiego ewentualnego zachowania przyporządkować do jakichkolwiek przepisów prawa, które w taki sposób mogłyby zostać naruszone.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Zarówno ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i ustawa o samorządzie gminnym w żadnym miejscu nie wskazują na choćby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do zarządzeń organu wykonawczego gminy w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Wobec powyższego organ nie mógł naruszyć w tym postępowaniu art. 7 k.p.a. , bowiem nie znajdował on zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Mając to na uwadze, Sąd uznał powyższe zarzuty za chybione.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że zaskarżone zarządzenie istotnie narusza prawo - art. 15 ust.1 oraz art. 15 ust.6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. stwierdził jego nieważność.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( tj. Dz.U. z 2015r., poz.1800). Na koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.