Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XL/597/2018 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych Olkusza dla 3 obszarów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "b" i lit. "c", § 3 ust. 10 pkt 5 lit. "a" i lit. "b", § 3 ust. 10 pkt 7 lit. "b", § 3 ust. 10 pkt 8 lit. "d".


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Olkuszu podjęła w dniu 24 kwietnia 2018 r. uchwałę Nr XL/597/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych Olkusza dla 3 obszarów.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę Małopolskiego, w zakresie dotyczącym postanowień planu odnoszących się do zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W tym też zakresie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, tj. § 3 ust. 10 pkt 3 lit. b i lit. c oraz § 3 ust. 10 pkt 5 lit. a i lit. b.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła treść zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podnosząc, iż wykraczają one poza delegację ustawową wskazaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), która stanowi, że w planie miejscowym ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyjaśniono przy tym, że powyższy przepis został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), którego treść również przytoczono. Zdaniem strony skarżącej, w powyższych przepisach brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm (nakazów, zakazów) w zakresie obowiązku podłączania do sieci wodociągowej oraz kanalizacji deszczowej obiektów budowlanych. Strona skarżąca podniosła również, że kwestionowane zapisy planu miejscowego nie stanowią w jej ocenie regulacji określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż nie określają one zasad rozwijania sieci infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, ani też nie wskazują na jakich zasadach nastąpić ma powiązanie rozwijanych sieci z układem zewnętrznym, a nakazują one natomiast właścicielom nieruchomości podejmowanie konkretnych działań, w tym odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji oraz podłączenie się do sieci wodociągowej oraz dopuszczają stosowanie indywidualnych źródeł wody lub odprowadzenie wód opadowych wyłącznie do gruntu.

W ocenie strony skarżącej, kwestionowane ustalenia planu miejscowego modyfikują postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 7422 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w zakresie dotyczącym postanowień odnoszących się do zaopatrzenia w wodę, tj. § 26 tego rozporządzenia, którego treść przytoczono. Strona skarżąca podkreśliła bowiem, że w ww. przepisach nie ma ustanowionego nakazu podłączenia do wodociągów, są natomiast przepisy określające, że działki powinny mieć zapewnioną możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Ponadto zwrócono uwagę, że zapisy planu odnoszące się do nakazu podłączania nowej zabudowy do sieci wodociągowej ograniczają prawa właścicieli wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), gdyż zgodnie z art. 32 ww. ustawy, każdemu właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie, przy czym zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego i obejmuje: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w zakresie odprowadzania wód opadowych w § 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, natomiast w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszczono odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tymczasem zdaniem strony skarżącej, w zakresie odprowadzania wód opadowych kwestionowane ustalenia planu miejscowego wykluczyły możliwość stosowania dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych w zakresie odprowadzania wód opadowych, co stanowiło modyfikację ww. przepisów rozporządzenia.

Ponadto strona skarżąca odnosząc się do regulacji § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. podała, że w planie miejscowym określono, iż w wypadku technicznych możliwości nakazuje się podłączenie działek i budynków do sieci kanalizacji deszczowej, podczas gdy w przywołanym przepisie nakłada się obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, w związku z czym kwestionowane postanowienia planu modyfikują unormowania aktu wyższego rzędu poprzez wyłączenie możliwości podłączenia do kanalizacji ogólnospławnej. Podkreślono przy tym, że w zakresie nakazu retencjonowania wód roztopowych i opadowych w przypadku technicznych możliwości podłączenia do kanalizacji deszczowej kwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego dopuszczono takie retencjonowanie w każdym przypadku (niezależnie od tego czy jest kanalizacja, czy jej nie ma). Tymczasem strona skarżąca wskazała, że w § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszczono odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych w przypadku budowy: budynków niskich (bez względu czy kanalizacja jest czy jej nie ma) lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Zaznaczono zarazem, że zgodnie z ww. rozporządzeniem przez budynek niski należy rozumieć: budynki do 12 m włącznie (bez względu na funkcję budynku i liczbę kondygnacji) lub budynki mieszkalne do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie (bez względu na wysokość wyrażoną w metrach). Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, analiza postanowień planu wskazuje, że organy planistyczne dopuściły zabudowę, która nie spełnia warunku budynku niskiego w rozumieniu ww. rozporządzenia i tak np.:

* w § 4 ust. 2 pkt 3a w terenach A11.MW-U i C8.MW-U o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową, w których dopuszczono lokalizację wolnostojących budynków usługowych ustalono wysokość takich budynków na 15 m;

* w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i b w terenach C1.U i C2.U o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę usługową ustalono wysokość takich budynków na 13 m (dla terenu C1.U) i 20 m (dla terenu C2.U);

* w § 12 ust. 2 pkt 2 w terenach C6.Ukr o przeznaczeniu pod zabudowę usług kultu religijnego ustalono wysokość zabudowy na 25 m.

Tym samym w ocenie strony skarżącej należy uznać, że organy planistyczne dopuszczając w każdym przypadku retencjonowanie wód opadowych i roztopowych naruszyły i zmodyfikowały § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zwrócono również uwagę, że w zakresie nakazu retencjonowania wód opadowych i roztopowych w przypadku braku technicznych możliwości podłączenia działek i budynków do kanalizacji deszczowej wskazuje się, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi w § 28 ust. 2, iż dla pozostałych budynków (które nie są zaliczone), dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tymczasem strona skarżąca wskazała, że w planie miejscowym określono, iż w wypadku braku technicznych możliwości podłączenia działek i budynków do kanalizacji deszczowej nakazuje się zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na działce (...), natomiast ww. rozporządzenie daje taką możliwość w przypadku braku technicznych możliwości podłączenia kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, w związku z czym plan miejscowy modyfikuje postanowienia aktu wyższego rzędu.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie odprowadzania nieczystości, reguluje art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.), w myśl którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Dodano, że ewentualny nakaz podłączenia do istniejącej kanalizacji wydaje organ wykonawczy gminy w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 5 ust. 7 ww. ustawy. Tym samym w ocenie strony skarżącej, nie jest rolą prawodawcy miejscowego, w drodze aktu planistycznego regulowanie kwestii uregulowanych już ustawowo. Zwrócono także uwagę, że we wskazanym przepisie ustawodawca zagwarantował właścicielom nieruchomości, w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków.

Zdaniem strony skarżącej, organy planistyczne ustalając nakazy i dopuszczenia w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania wód opadowych i roztopowych przekroczyły delegację u.p.z.p. i ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także zmodyfikowały przepisy wyższego rzędu, tj. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym w ocenie strony skarżącej, kwestionowane postanowienia planu pozostają w sprzeczności z normami prawa wskazanymi w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Olkusz wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do kwestionowanego przez stronę skarżącą § 3 ust. 10 pkt 3 lit. b i c zaskarżonej uchwały wskazano, że w ocenie organu planistycznego postanowienia zmiany planu nie modyfikują przepisów § 26 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż powinność, czyli nakaz wyposażenia działki w sieć wodociągową jest określona jednoznacznie w tym przepisie, który uzależnia zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi od możliwości jej przyłączenia do ww. sieci. Zdaniem Gminy Olkusz, gdyby racjonalny ustawodawca nie wskazał na obowiązek podłączenia się do ww. sieci, to ust. 3 ww. paragrafu byłby zredagowany analogicznie do ust. 2, dotyczącego sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej, czyli za równorzędne z przyłączeniem do sieci wodociągowej uznałby możliwość korzystania z indywidualnych ujęć wody. Tymczasem zwrócono uwagę, że w ust. 3 ww. paragrafu wskazano, iż "w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska". Zaznaczono przy tym, że powyższe stanowisko znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Niezależnie jednak od powyższego wyjaśniono, że ww. postanowienie jest zasadne z powodu uwarunkowań hydrogeologicznych, jakie panują na terenie Olkusza. Podniesiono bowiem, że postępujący proces likwidacji kopalń rud cynku i ołowiu wymusił konieczność podjęcia konkretnych działań m.in. w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę pitną. Zwrócono przy tym uwagę na przewidywania wynikające z ekspertyz naukowych, wedle których w związku z likwidacją kopalń cynku i ołowiu, wody podziemne zostaną zanieczyszczone (skażone) m.in.: siarczanami i metalami ciężkimi, dyskwalifikującymi je do wykorzystania do celów zaopatrzenia ludności i przemysłu rejonu olkuskiego w wodę do celów pitnych i przemysłowych na obszarze leja depresji, obejmującego co najmniej 500 km2. Dodano też, że powyższa problematyka została także ujęta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz. Ponadto podniesiono, że Gmina Olkusz charakteryzuje się bardzo głębokim zaleganiem zwierciadła wód (> 50 m ppt), a w związku z tym zaopatrzenie z sieci wodociągowej jest najlepszym i najdogodniejszym sposobem wyposażenia nieruchomości w wodę o dobrej jakości nadającej się do spożycia oraz poświadcza wykonanie zapisów art. 1 ust. 2 pkt 13 u.p.z.p., bowiem w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności. Zaznaczono również, że teren planu jest terenem zurbanizowanym, położonym w bezpośrednim sąsiedztwie centrum Miasta Olkusza, jak też jest on wyposażony w niezbędną infrastrukturę, w tym wodociągowo-kanalizacyjną.

Ponadto zdaniem Gminy Olkusz, w skardze została niewłaściwie zastosowana przez stronę skarżącą argumentacja przeciwko nakazowi podłączania się do sieci wodociągowej, która miałaby znaleźć oparcie w nowej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), bowiem zgodnie z art. 8 przepisów ww. ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a ponadto strona skarżąca – chociaż powołuje się na art. 32 ustawy, to cytuje przepis art. 33 o prawie do zwykłego korzystania z wód – pomijając dodatkowo fakt, iż nowe Prawo wodne weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli w trakcie procedury planistycznej (etap wyłożenia projektu przedmiotowej zmiany planu do publicznego wglądu, o którym ogłoszono w dniu 15 grudnia 2017 r. i które miało miejsce od 27 grudnia 2017 r. do 25 stycznia 2018 r.), a zatem zastosowanie do przedmiotowej sprawy mają przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 548 ww. Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Gminy Olkusz, postanowienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wprowadzają generalnego zakazu stosowania indywidualnych ujęć wody i nie naruszają przepisów odrębnych, w tym § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśniono bowiem, że stosownie do § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia, dopuszcza się korzystanie z indywidualnego ujęcia wody i wprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego bądź przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy nie ma możliwości podłączenia nieruchomości do ogólnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podkreślono także, że stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Odnosząc się natomiast do drugiego z kwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień planu, tj. § 3 ust. 10 pkt 5 lit. a i b zaskarżonej uchwały wskazano, że wprowadzając powyższy zapis w zaskarżonej uchwale, organ miał na uwadze, przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), przepis § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., przepis § 29 ww. rozporządzenia, a także definicję słowa "retencja", które według SJP PWN, oznacza "magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych".

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż zadania własne Gminy obejmują z mocy ustawy o samorządzie gminnym m.in. sprawę kanalizacji, wskazano, że organ, który posiada wiedzę, iż w granicach planu brak jest innych odbiorników wód opadowych niż kanalizacja deszczowa i rowy przydrożne, a zapisy planu w ramach rozbudowy ogólnodostępnej infrastruktury kanalizacyjnej nie przewidują budowy zbiorników retencyjnych i dołów chłonnych, dopuścił w postanowieniach planu odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub retencjonowanie wód opadowych i roztopowych na działce, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Wyjaśniono przy tym, że w ramach retencjonowania wody, zgodnie z przytoczoną definicją, doły chłonne i zbiorniki retencyjne mieszczą się w tej definicji i nie są wykluczone zapisami planu, jeżeli są lokalizowane na działce, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Wobec powyższego, w ocenie Gminy Olkusz, nakaz określony w § 3 ust. 10 pkt 5 lit. a i b zaskarżonej uchwały jest logiczną konsekwencją realizacji inwestycji.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu braku w zapisie dotyczącym odprowadzenia wód opadowych kanalizacji ogólnospławnej, która jest przywołana w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, że w granicach przedmiotowej zmiany planu, kanalizacja ogólnospławna nie występuje, a obecne przepisy wymagają budowy kanalizacji w systemie rozdzielczym, nie dopuszczając budowy kanalizacji ogólnospławnej. Podniesiono bowiem, że ograniczenia w tym zakresie zawarte zostały m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, którego treść przytoczono.

Ponadto w odniesieniu do poruszonej przez stronę skarżącą kwestii, iż organ dopuścił w każdym przypadku retencjonowanie wód opadowych i roztopowych, niezgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – wywodząc, że w granicach planu dopuszczono również budynki inne niż niskie – podano, że ustalenia planu, jako aktu prawa miejscowego, należy odczytywać z uwzględnieniem prawa wyższego rzędu, w tym przypadku przepisów techniczno-budowlanych, które wprowadzają dodatkowe ograniczenia w tym zakresie. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków projektanta należy: opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oraz w przypadku budynków innych (tj. m.in. budynków wysokich – powyżej 12 m oraz budynków mieszkalnych powyżej 4 kondygnacji nadziemnych włącznie) niż budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe – ma on obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Gminy Olkusz, pomimo iż w planie dla budynków innych niż niskie, w sytuacji gdy jest możliwość podłączenia do kanalizacji, nie zawarł wymogu podłączenia do niej, to wynikający z przepisów techniczno-budowlanych wymóg i tak zostanie spełniony, ponieważ projektant ma obowiązek go uwzględnić. Dodatkowo podniesiono, że w sytuacji budynków, które nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, niewielkimi obiektami gospodarczymi, inwentarskimi i składowymi, czyli m.in. dla budynków innych niż niskie, kontrola spełnienia wymogu jest dwustopniowa: przez projektanta obiektu i osobę sprawdzającą.

Odnosząc się natomiast do ustaleń w zakresie odprowadzania ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych zaznaczono, że zmiana planu miejscowego w tym zakresie ustala stosowanie przepisów odrębnych oraz uwzględnienie wymogów wynikających z ustanowienia aglomeracji Olkusz, a w związku z tym zarzut strony skarżącej, co do regulowania kwestii unormowanych ustawowo w tym przedmiocie jest nieuzasadniony.

Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjaśniono, że przedmiotowe ustalenia wpisują się w wymogi dotyczące stosowania standardów przy konstruowaniu zapisów projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w sferze potrzeb ochrony środowiska określonych, w szczególności w art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie podkreślono bowiem, że Prawo ochrony środowiska stanowi, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej oraz racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, czy odprowadzania ścieków. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowe ustalenia – w celu usystematyzowania postanowień planu oraz ich uczytelnienia – znalazły się w Rozdziale 2 § 3 ust. 10 zaskarżonej uchwały – "Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej", a nie w Rozdziale 2 § 3 ust. 3 – "Ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu".

Gmina Olkusz odniosła się także do procedury planistycznej wskazując na sekwencję podejmowanych w jej ramach kolejno czynności. Tym samym zdaniem Gminy Olkusz, za bezzasadne należy zatem uznać zarzuty skargi, bowiem nie zaistniała żadna z przesłanek materialnoprawnych lub formalnoprawnych, określonych w art. 28 u.p.z.p., powodujących nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części – w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. Podniesiono także, że nie miało też miejsca naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się skuteczna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu ze skargi organu nadzoru jest uchwała Nr XL/597/2018 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych Olkusza dla 3 obszarów.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) "1. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Sąd orzekający w tym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2018 r. II SA/Ke 545/18, i uznaje je za własne, że do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Takie okoliczności zaistniały wobec przepisów kontrolowanej uchwały co do których Sąd stwierdził ich nieważność.

Trzeba zacząć od tego, że analiza procedury planistycznej według sekwencji kolejno podejmowanych w jej ramach czynności organu planistycznego - w ocenie Sądu wykazuje, że w odniesieniu do kontrolowalnej uchwały nie wystąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Mając na uwadze zarzuty skargi a także fakt niezwiązania Sądu zarzutami skargi Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w zakresie: § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "b" i "c"; § 3 ust. 10 pkt 5 lit. "a" i "b"; § 3 ust. 10 pkt 7 lit. "b"; § 3 ust. 10 pkt 8 lit. "d" części tekstowej/opisowej kontrolowanej uchwały.

Sąd nadto podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "b" i "c" kontrolowanej uchwały

"§ 3 ust. 10. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej:

"3) w zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się:

a) zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej;

b) w wypadku technicznych możliwości nakaz podłączenia nowej zabudowy do istniejącej

wodociągowej;

c) w wypadku braku technicznych możliwości dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody;"

Zgodnie z treścią § 3 ust. 10 pkt 5 lit. "a" i "b"

"§ 3 ust. 10. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej:

5) w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych ustala się:

a) w wypadku technicznych możliwości, nakaz podłączenia działek i budynków do sieci kanalizacji deszczowej wybudowanej do ich obsługi lub retencjonowanie wód opadowych i roztopowych na działce do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z możliwością ich wtórnego wykorzystania;

b) w wypadku braku technicznych możliwości podłączenia działek i budynków do kanalizacji deszczowej nakaz zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na działce, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez: odprowadzanie ich w stanie niezanieczyszczonym do gruntu lub retencjonowanie z możliwością wtórnego wykorzystania;".

Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.): " 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;".

Treść powyższego upoważnienia ustawowego została dookreślona w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1587), który w § 4 pkt 9 stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;

Jednocześnie należy się zgodzić się ze stroną skarżącą, że w przywołanych przepisach jak również w całej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących (czyli nakazów, zakazów) adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej w zakresie obowiązku podłączania do sieci wodociągowej oraz kanalizacji deszczowej obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu wszystkie zakwestionowane przez stronę skarżącą normy części tekstowej/opisowej kontrolowanej uchwały/ planu miejscowego w żaden sposób nie stanowią regulacji, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. Wskazane normy znajdują się prima facie poza zakresem upoważnienia ustawowego dopełnionego postanowieniami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie określają one bowiem zasad rozwijania sieci infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, ani też nie wskazują na jakich zasadach nastąpić ma powiązanie rozwijanych sieci z układem zewnętrznym. Kwestionowane normy planu nakazują natomiast właścicielom nieruchomości podejmowanie konkretnych działań, w tym odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji oraz podłączenie się do sieci wodociągowej oraz dopuszczają stosowanie indywidualnych źródeł wody lub m.in. odprowadzenie wód opadowych do gruntu.

W ocenie Sądu - wobec konstatacji, że wszystkie normy wskazane przez stronę skarżącą jednoznacznie i bezsprzecznie wychodzą poza granice upoważnienia ustawowego - zatem stanowią materię, która nie powinna być regulowana przez prawodawcę lokalnego i jako taka ta materia powinna być wyeliminowana z mocą ex tunc z obowiązującego porządku prawnego. Już sama ta okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. przepisów tj. § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "b" i "c"; § 3 ust. 10 pkt 5 lit. "a" i "b"; kontrolowanej uchwały. Trzeba też się zgodzić, ze stanowiskiem strony skarżącej, że zakwestionowane przez nią przepisy tj. konkretnie § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "b" i "c"; § 3 ust. 10 pkt 5 lit. "a" i "b"; stanowią niedopuszczoną prawem, wobec braku stosowanego upoważnienia, modyfikację norm § 26 i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 7422 z późn. zm.) a także odpowiednio art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. 2017.1289 t.j. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;".

Wniosek ten wynika z prostego porównana treści ww. przepisów z treścią przepisów zaskarżonych. Wobec powyższego nie są w żaden sposób relewantne prawnie argumenty Gminy wyjaśniające szczegółowo przyczyny zaistniałej modyfikacji. W przypadku kontrolowanej uchwały istotne w ocenie Sądu jest to, że zakwestionowana regulacja znajduje się poza zakresem upoważnienia ustawowego a nadto, że podejmuje kwestie odpowiednio regulowane już powszechnie obowiązującym prawem, nie mając wyraźnego upoważnienia do czynienia własnych szczególnych rozwiązań w tym zakresie.

Idąc dalej Sąd stwierdza, że także treść § 3 ust. 10 pkt 7 lit. "b" części tekstowej kontrolowanej uchwały znajduje się poza zakresem upoważnienia ustawowego, gdyż zawiera nie przewidziane upoważnieniem ustawowym dopuszczenie stosowania indywidualnych zbiorników z gazem płynnym, a nadto co szczególnie istotne stanowi powtórzenie dopuszczenia treści § 52 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi może być zaopatrywany w gaz z sieci gazowej, baterii butli lub zbiorników stałych gazu płynnego, zgodnie z warunkami określonym w § 156 ust. 1 i § 157." Wskazany przepis w § 3 ust. 10 pkt 7 lit. b stanowi, że "Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej:

7) w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się:

a) zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej;

b) dopuszczenie stosowania indywidualnych zbiorników z gazem płynnym".

O ile w ocenie Sądu jako zasadę modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w gaz można uznać wypowiedź prawodawcy lokalnego, że " w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się: zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej", co de iure i de facto stanowi w pierwszej kolejności swoiste zobowiązanie infrastrukturalne gminy w tym zakresie, ( to samo odnosi się do treści § 3 ust. 10 pkt 3 lit. "a" uchwały) to nie jest już dopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego dopuszczenia, które zostało sformułowane w innym przepisie prawnym powszechnie obowiązującym. Takie działanie prawodawcy lokalnego prowadzi do rozchwiana systematyki i konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, tworząc tym samym stan niepewności prawnej co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Sąd stwierdził nieważność uchwały w ww. zakresie § 3 ust. 10 pkt 7 lit. "b" właśnie z uwagi na to, że omawiane dopuszczenie adresowane do podmiotów spoza ustroju administracji publicznej nie jest obojętne prawnie z uwagi na fakt, że takie normatywne dopuszczenie funkcjonuje już w porządku prawnym.

Zgodnie z treścią § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej": " Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". W myśl § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej": "w ustawie nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych, w tym umów i aktów, o których mowa w ust. 2.". W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 10 pkt 8 lit. "d" części tekstowej/opisowej kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym sformułowano w kontrolowanym planie "nakaz uwzględnienia wymogów wynikających z uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie". W ocenie Sądu prawodawca lokalny nie ma prawa nakazywać w tworzonym przez siebie akcie prawa miejscowego stosowania innych aktów prawa miejscowego. Takim nakazem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. I w tym, przypadku Sąd podziela swoje powyższe stanowisko, że takie działanie prawodawcy lokalnego prowadzi do rozchwiania zasad obowiązującego porządku prawnego, wprowadza w błąd człowieka i obywatela co do mocy wiążącej przepisów prawnych, i w konsekwencji rodzi skutki prawne nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.