Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 219/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust 1 pkt 1,  art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: par. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit a i b, art. 50 ust 2a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. (dalej określanego też jako: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z 18 kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z 8 marca 2019 r., w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 19 kwietnia 2018 r. M. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników. Deklaracja obejmowała działki rolne o łącznym areale 10,84 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej organ I instancji decyzją z 8 marca 2019 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w łącznej wysokości 9.697,52 zł, odmówił naliczenia płatności dla młodych rolników oraz dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 15,63 złotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przyczyną odmowy płatności dla młodych rolników było niespełnienie przez stronę warunku rozpoczęcia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji niewłaściwą wykładnię pojęcia "młody rolnik", poprzez uznanie, że objęcie w posiadanie zwierząt gospodarskich należy rozpatrywać w kategoriach prowadzenia działalności rolniczej. Podniósł, że dopiero objęcie w posiadanie gruntów rolnych może być uznawane za rozpoczęcie prowadzenia tejże działalności.

Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2019 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy regulujące tryb składania wniosków i warunki przyznawania płatności. Wskazał m.in., że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do przyznawania płatności dla młodych rolników stosuje się art. 50 ust. 8 rozporządzenia nr 1307/2013, a płatność ta przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 50 ha. Natomiast, jak wynika z treści art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608 ze zm. – dalej jako rozporządzenie 1307/2013) pojęcie "młodzi rolnicy" oznacza osoby fizyczne: a) które po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub które rozpoczęły już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz b) których wiek w roku składania wniosku, o którym mowa w lit. a), nie przekracza 40 lat.

Organ odwołał się również do treści przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2015.351 ze zm. - dalej powoływanego jako rozporządzenie z 12 marca 2015 r.), który to przepis określa, z jaką datą należy wiązać rozpoczęcie działalności, o której mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że stronie przyznano jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie oraz płatność redystrybucyjną - do powierzchni stwierdzonej zgodnie z deklaracją (do areału wnioskowanego przez stronę). Przy czym, kwoty przyznanych stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia. Z uwagi na powyższe, po zastosowaniu współczynnika korygującego, stronie przyznana została płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 15,63 zł. Kwestią sporną jest natomiast odmowa przyznania płatności dla młodych rolników.

Rozpatrując okoliczności faktyczne sprawy w świetle powołanych regulacji, organ odwoławczy zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania stronie płatności dla młodych rolników była uzasadniona, gdyż nie spełniła ona warunku rozpoczęcia działalności w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku. Dyrektor podkreślił, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, iż skarżący od 11 marca 2005 r. był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ (rejestracja siedziby stada). Wobec tego, według organu, zastosowanie w sprawie ma przepis § 7 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r., w myśl którego za datę rozpoczęcia działalności, o której mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania co do błędnej wykładni pojęcia "rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej". Zdaniem organu, przyjęcie, jak tego domaga się strona, że rozpoczęcie działalności rolniczej wiąże się z koniecznością objęcia wpierw gruntów w posiadanie i że dopiero od tego momentu można rozpatrywać okoliczność prowadzenia przez stronę hodowli zwierząt, stoi w oczywistej sprzeczności z treścią § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Odwoływanie się więc, jak czyni to strona, do wykładni celowościowej dla uzasadnienia wybiórczego stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie można pogodzić z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, w szczególności z zasadą legalności oraz praworządności.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 50 ust. 2a w zw. z art. 4 ust. 1b Rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, iż nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

2. przepisów postępowania tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 uop w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia, czy skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a jeśli tak, to w jakiej dacie;

3. art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu oraz brak analizy stanu faktycznego pod kątem brzmienia odpowiednich przepisów prawa;

4. art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że osią sporu jest kwestia oceny spełnienia przez stronę warunku, o którym mowa w art. 50 ust 2 lit a Rozporządzenia nr 1307/2013, który przewiduje, że rozpoczęcie przez "młodego rolnika" działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym musi nastąpić nie później niż w ciągu 5 lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach płatności w ARiMR. Zdaniem pełnomocnika, z literalnego brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż status takiego podmiotu winien być weryfikowany przy założeniu, iż działalność rolnicza jest rozpoczynana w ramach prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący natomiast w toku postępowania odwoławczego wyraźnie zwracał uwagę, że tytuł prawny do gruntów oraz posiadanie gruntów rolnych nabył on 6 grudnia 2016 r. - co organ mógł zweryfikować poprzez analizę danych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wniosków o płatności - zatem dopiero wówczas stał się kierującym gospodarstwem rolnym w rozumieniu analizowanego przepisu. Odwołując się następnie do definicji "gospodarstwa rolnego", zawartej w art. 4 ust. 1b Rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którą termin ten oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego, pełnomocnik wywiódł, że mając na względzie istotę płatności dla młodych rolników, która jest powiązana z wykorzystywaniem rolniczym określonej powierzchni gruntów rolnych - nie stanowi rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, jako kierujący rozpoczęcie hodowli trzody chlewnej, przy jednoczesnym nieobjęciu w posiadanie gruntów, które to grunty są niezbędną przesłanką do uznania, iż mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. Skoro więc we wskazanej przez organ dacie tj. 11 marca 2005 r. skarżący założył jedynie hodowlę trzody chlewnej, w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców, lecz nie objął w posiadanie gruntów rolnych, to nie można uznać, że data rozpoczęcia hodowli zwierzęcej jest datą rozpoczęcia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 50 ust. 2a Rozporządzenia nr 1307/2013. Zdaniem pełnomocnika, takiej wykładni tego przepisu nie zmienia brzmienie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., za czym przemawiają następujące argumenty. Po pierwsze - powołana przez organ norma prawna ujęta jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie prawnym umiejscowionej niżej w hierarchii źródeł prawa od przepisu rozporządzenia wspólnotowego. Po drugie - z treści art. 50 ust. 3 Rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, iż Państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia, a zatem warunki określone w ust. 1 i 2 tegoż przepisu mogą być przez prawodawcę krajowego jedynie doprecyzowywane bądź uzupełnianie, a nie określone w odmienny sposób. Wreszcie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. posługuje się pojęciem objęcia zwierząt w posiadanie przez "rolnika". Stosując definicję "rolnika" zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013 należy mieć na względzie, iż chodzi tutaj o osobę która prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.

W dalszej części skargi pełnomocnik zarzucił, że zarówno organ I instancji, jak i weryfikujący jego decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie przeprowadzili postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy skarżący w dacie wskazanej w decyzjach objął w posiadanie gospodarstwo rolne i czy można mu przypisać status rolnika, podczas gdy dopiero takie ustalenie pozwalałoby wyprowadzić wniosek, iż płatność dla młodych rolników stronie nie przysługuje, z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z art. 50 ust. 2a Rozporządzenia. Powyższe stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 uop w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Co więcej uzasadnienie skarżonej decyzji nie odnosi się do argumentów przedstawionych w odwołaniu od decyzji, a organ nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem brzmienia odpowiednich przepisów prawa, w szczególności w zakresie pojęcia "gospodarstwa rolnego" i "rolnika", co ma istotne znaczenia dla wykładni art. 50 ust. 2 lit. a) cyt rozporządzenia. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Końcowo pełnomocnik zwrócił uwagę na treść art. 7a § 1 kpa, stanowiącego, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem pełnomocnika, w okolicznościach faktycznych sprawy, jeśli organ powziął wątpliwość do interpretacji ustalonego stanu faktycznego pod kątem przywołanych norm prawnych winien te wątpliwości interpretować na korzyść strony postępowania, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2018.1302 j.t. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Nysie, którą m.in. odmówiono skarżącemu przyznania płatności dla młodych rolników na rok 2018 i którą zaskarżono w tym zakresie, bowiem pozostałe płatności zostały stronie przyznane i nie są sporne w tej sprawie.

Organy doszły do wniosku, że stosownie do art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. i art. § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r., za datę rozpoczęcia działalności w gospodarstwie rolnym uznaje się datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ponieważ skarżący już od dnia 11.03.2005 roku był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ (rejestracja siedziby stada), co potwierdził w złożonym odwołaniu, zdaniem organów nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku.

Natomiast pełnomocnik skarżącego wywodził, że w dniu 11 marca 2005 r. skarżący założył jedynie hodowlę trzody chlewnej, w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców, lecz nie objął w posiadanie gruntów rolnych, zatem nie można uznać, że data rozpoczęcia hodowli zwierzęcej jest datą rozpoczęcia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 50 ust. 2a rozporządzenia nr 1307/2013. Zdaniem pełnomocnika, takiej wykładni tego przepisu nie zmienia brzmienie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., gdyż w regulacji tej posłużono się pojęciem objęcia w posiadanie zwierząt przez "rolnika", a zatem zastosowanie będzie miała definicja "rolnika" z rozporządzenia nr 1307/2013. Nadto powołana przez organ norma prawna ujęta jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie prawnym umiejscowionym niżej w hierarchii źródeł prawa od przepisu rozporządzenia wspólnotowego. Pełnomocnik podkreślił również, że z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, iż państwa członkowskie mogą jedynie określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia, co oznacza że warunki określone w ust. 1 i 2 tego przepisu, mogą być przez prawodawcę krajowego jedynie doprecyzowywane bądź uzupełnianie, a nie określone w odmienny sposób.

Badając zaskarżoną decyzję według przedstawionych wyżej kryteriów Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Zadania i właściwość organów oraz zasady i warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U.2018.1312 j.t.).

W ustawie w art. 1 pkt 1 określono zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w tym płatności dla młodych rolników.

W art.1 pkt.2 tej ustawy określono zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

W art.2 w/w ustawy przywołano definicje poszczególnych pojęć, w tym w pkt 3 gospodarstwa rolnego wskazując, że jest to - gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; a w pkt 8) - płatności dla młodych rolników wskazując, że jest to - płatność, o której mowa w tytule III rozdział 5 rozporządzenia nr 1307/2013.

Kwestie dotyczące prowadzenia postępowań w tych sprawach uregulowano z kolei w art. 3 ust.1 pkt 1, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust.2, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przy czym, stosownie do ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej (określonych w pkt 1-4). Wysokość poszczególnych płatności określono z kolei w 19 ust. 1 ustawy.

Przy czym zgodnie z art. 13 ustawy, do przyznawania płatności dla młodych rolników stosuje się art. 50 ust. 8 rozporządzenia nr 1307/2013, a płatność ta przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 50 ha.

Na podstawie art. 34 ust. 1-3 wskazanej ustawy, Minister Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 12 marca rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej tytoniu i w § 7 ust. 1 uregulował kwestię rozpoczęcia działalności, o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. A mianowicie, za datę rozpoczęcia takiej działalności uznaje się najwcześniejszą z dat wskazanych w punktach 1-5, w tym wskazaną w pkt 4 datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Nadto w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U.2017.546 j.t.) uregulowano w art. 8 ust. 1 zasady gromadzenia danych m.in. posiadaczy zwierząt gospodarskich.

Zasadnicze znaczenie dla odczytania znaczenia pojęć użytych w w/w przepisach ma treść regulacji zawartych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. I tak w art. 4 rozporządzenia zawarto definicje pojęć stosowanych do celów rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust.1 lit.a "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z kolei stosownie do art. 4 ust.1 lit.b, "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Natomiast zgodnie z lit. c w/w przepisu, "działalność rolnicza" oznacza: (I) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (II) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (III) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

W rozdziale 5 rozporządzenia 1307/13 uregulowano zagadnienia dotyczące płatności dla młodych rolników i tak, stosownie do art. 50 ust.1, państwa członkowskie przyznają roczną płatność młodym rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1 ("płatność dla młodych rolników"). Nadto w myśl ust. 2 do celów niniejszego rozdziału "młodzi rolnicy" oznaczają osoby fizyczne:

a) które po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub które rozpoczęły już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz

b) których wiek w roku składania wniosku, o którym mowa w lit. a), nie przekracza 40 lat.

Przy czym, stosownie do ust. 3 tego przepisu, państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia.

Analizując treść powyższych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie z 12 marca 2015 r., muszą być interpretowane w zgodnie z przepisami Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, a płatność dla młodych rolników może i powinna być udzielana w granicach określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonych rozporządzeniem unijnym, ale także nie powinno być udzielane w zakresie wyraźnie węższym, niż to określa art. 50 rozporządzenia nr 1307/2013.

Ustawodawca polski zarówno w w/w ustawie, jak i rozporządzeniu wydanym na jej podstawie definiując pojęcia użyte w tych regulacjach wskazuje wprost na definicje tych pojęć zawarte w rozporządzeniu 1307/2013. Dotyczy to zarówno rozumienia pojęcia gospodarstwa rolnego, rolnika, młodego rolnika.

Zatem, aby zdefiniować pojęcie młodego rolnika zasadnym jest odwołanie się do definicji wynikającej z art. 50 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 4 ust.1 lit.b i c tego rozporządzenia.

Prawo unijne definiując pojęcie "młodego rolnika" wskazuje na wiek w roku składania wniosku, który nie może przekraczać 40 lat i na fakt rozpoczęcia po raz pierwszy działalności w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem lub rozpoczęcia już działalności w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Nie posługuje się zatem pojęciem własności ani posiadania, tylko ustanawia nowe kryterium rozpoczęcia działalności jako "kierujący gospodarstwem rolnym" lub rozpoczęcia już działalności w gospodarstwie rolnym.

Dla odkodowania tego pojęcia istotna będzie zatem definicja gospodarstwa rolnego wskazana art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/13 oraz definicja działalności rolniczej wskazana w art. 4 ust.1 lit.c tego rozporządzenia. Ponieważ w definicji "gospodarstwa rolnego" posłużono się pojęciem "rolnika" istotna będzie również regulacja zawarta w art. 4 ust.1 lit.a w/w rozporządzenia, zgodnie z którą "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Zatem, zgodnie z przywołanymi regulacjami, "młody rolnik" to osoba fizyczna, która w roku składania wniosku nie przekracza 40 lat i która po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym (rozumianym jako wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego) jako kierujący tym gospodarstwem lub która rozpoczęła już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku o przyznanie płatności.

Dla oceny czy mamy do czynienia z "młodym rolnikiem" konieczne jest wobec tego poczynienie ustaleń odnoszących się do samego "gospodarstwa rolnego" w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1307/2013, w tym ustalenie jakie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej wchodzą w jego skład, jak realizowane są funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa i jakie są zasady działania, z uwzględnieniem czy w realiach tej sprawy skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a jeśli tak, to w jakiej dacie.

Zauważyć przy tym należy, że polski prawodawca w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. datę rozpoczęcia działalności, o której mowa w art. 50 ust. 2 rozporządzenia 1307/13 wiąże z określonymi zdarzeniami wymienionymi w punktach 1-5, w tym z datą objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (pkt 4). Zatem odwołuje się również do pojęcia "rolnika", a co istotne, definiując gospodarstwo rolne w ustawie z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i płatność dla młodych rolników, ustawodawca polski odwołuje się do definicji zawartych w rozporządzeniu nr 1307/2013. Zatem to właśnie one wskazują, które elementy są istotne dla oceny, czy mamy do czynienia z "młodym rolnikiem" w rozumieniu tych przepisów. Pojęć tych nie można zawężać.

W toku postępowania skarżący podnosił, że tytuł prawny do gruntów oraz posiadanie gruntów rolnych nabył dopiero w dniu 6.12.2016 roku, a zatem to wówczas stał się kierującym gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a 11.03.2005 r. skarżący założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców. Okoliczności tych organ w ogóle nie analizował w kontekście przywołanych wyżej definicji, gdyż uznał, że skarżący był od dnia 11 marca 2005 r. posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ, zatem stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. - rozpoczął działalność, o której mowa w art. 50 ust.2 lit. a rozporządzenia 1307/2013 z tym dniem.

Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne, skoro organ nie dokonał stosownych ustaleń co do spełnienia/bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za rolnika w rozumieniu w/w definicji już w momencie rejestracji stada.

Zgodzić należy się przy tym z argumentami skargi, że brzmienie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. nie może modyfikować zasad płatności dla młodych rolników określonych w art. 50 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2015. Jak słusznie wskazał pełnomocnik w skardze, po pierwsze powołana przez organ norma prawna ujęta jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie prawnym umiejscowionej niżej w hierarchii źródeł prawa od przepisu rozporządzenia wspólnotowego. Po drugie z treści art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że Państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia, a zatem warunki określone w ust. 1 i 2 tego przepisu mogą być przez prawodawcę krajowego jedynie doprecyzowywane bądź uzupełnianie, a nie określone w odmiennym sposób. Nadto, jak podkreślono wyżej, w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. posłużono się pojęciem objęcia zwierząt w posiadanie przez "rolnika", a to wymaga dokonania zabiegów interpretacyjnych w oparciu o definicje zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013.

Z tych względów chybione jest stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wskazujące na brak podstaw do zastosowania wykładni celowościowej i przyjęcia, że zapis § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. określa, jaką datę należy przyjąć za dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej.

Przyjęcie argumentacji organu, że wiązałoby się to z koniecznością wydania rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne z treścią § 7 ust. 1 pkt 4 przywołanego rozporządzenia i doprowadziłoby, zdaniem Sądu, właśnie do wybiórczego stosowania przepisów prawa. Jak podkreślono wyżej, ustawodawca polski w ustawie z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, definiując gospodarstwo rolne jak i płatność dla młodych rolników, odwołuje się do definicji zawartych w rozporządzeniu nr 1307/2013. Z kolei rozporządzenie z 12 marca 2015 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przywołanej ustawie, która wprost w art. 2 pkt 3 i 14 określa co oznaczają pojęcia "gospodarstwo rolne" i "rolnik" odsyłając do regulacji art. 4 ust. 1 lit. b i a rozporządzenia nr 1307/2013.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że dokonując wykładni § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., organy powinny wziąć pod uwagę także przywołane wyżej zapisy rozporządzenia nr 1307/2013, a w odniesieniu do pojęcia "młodego rolnika", jak wykazano wyżej, pojęcia tego z kolei nie mogą interpretować w oderwaniu od zdefiniowanych w art.4 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1307/2013 pojęć "rolnika" i "gospodarstwa rolnego".

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ dokonał zawężonej wykładni art. 50 ust. 2a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., pomijając przy ich wykładni definicje zawarte w art.4 ust.1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013.

Oceny tej nie może zmienić dodatkowa argumentacja podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę, a odwołująca się do art. 4 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1307/2013 i zawartej tam definicji "działalności rolniczej", zgodnie z którą za tego typu aktywność uznaje się między innymi produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich. Z treści przywołanej definicji organ wywodzi, że osoba hodująca zwierzęta gospodarskie z pewnością prowadzi działalność rolniczą, a w konsekwencji prowadzi gospodarstwo rolne i jest niewątpliwie rolnikiem, czyli jest objęta zakresem podmiotowym regulacji ujętej w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 12 marca 2015 r.

W odniesieniu do tej argumentacji wskazać należy, że po pierwsze to w wydanej decyzji organ winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Próba uzupełnienia w odpowiedzi na skargę argumentacji, która powinna być zawarta w decyzji nie może odnieść skutku.

Po drugie takie stwierdzenia, w kontekście niniejszej sprawy powinny być poprzedzone dodatkowymi ustaleniami odnoszącymi się do samego "gospodarstwa rolnego" w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1307/2013, przy uwzględnieniu definicji pojęcia "rolnika", o czym była mowa wyżej.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że w sprawie nie dokonano niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń, a w konsekwencji organ w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył. art. 3 ust. 2 pkt 2 uop w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i dokona niezbędnych ustaleń co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika" w rozumieniu w rozumieniu art. 50 ust. 2a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., z uwzględnieniem definicji zawartych w art.4 ust.1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie. O istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić wówczas, gdy treść normy prawa po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów nadal budzi wątpliwości. Jak podkreśla Piotr Marek Przybysz w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (stan prawny 2019.07.03, wybór LEX) "Wydaje się jednak zasadne przyjęcie stanowiska, że w komentowanym przepisie chodzi o taką wątpliwość, która pozostaje aktualna po zastosowaniu reguł interpretacji językowej oraz systemowej." W niniejszej sprawie z tego rodzaju wątpliwością nie mamy do czynienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł obejmującą uiszczony wpis i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.)