Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Po 637/17 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 637/17, oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium, SKO) z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 23 kwietnia 2013 r., działający w imieniu Prezydenta Miasta Poznania (organ pierwszej instancji), Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu wszczął wobec D.P., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "[B.]", postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. [...] w Poznaniu przez umieszczenie reklamy o powierzchni 1m2 w postaci semafora na elewacji nieruchomości.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej: ZDM), po rozpoznaniu wniosku z 14 sierpnia 2014 r., udzielił [A.] sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka, skarżąca), której Prezesem jest D.P., zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], na okres od 31 sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.

Decyzją z [...] września 2014 r. ZDM nałożył na D.P. karę pieniężną w wysokości 4950 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego przez 495 dni, tj. od [...] kwietnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. SKO uchyliło to orzeczenie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] lutego 2015 r. ZDM nałożył karę pieniężną 4950 zł za umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] reklamy bez zezwolenia na [A.] sp. z o.o. SKO decyzją z [...] marca 2015 r. uchyliło to orzeczenie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania celem ustalenia, kto jest właścicielem spornej reklamy i kto powinien być stroną postępowania o nałożenie kary.

Kolejną decyzją z [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji nałożył na [A.] sp. z o.o. karę 4950 zł za zajęcie pasa drogowego, a SKO decyzją z [...] października

2015 r. uchyliło to orzeczenie ponownie wskazując na konieczność ustalenia podmiotów (stron) tego postępowania.

W związku z powyższym, pismem z 7 grudnia 2015 r. ZDM zawiadomił [A.] sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu, z dniem 23 kwietnia 2013 r., postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...], bez zgody zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o pow. 1m2.

Decyzją z [...] maja 2016 r. organ pierwszej instancji umorzył prowadzone wobec D.P. postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 23 kwietnia 2013 r., a dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1440; dalej cyt. jako: u.d.p.) oraz uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2004 r., poz. 101) nałożył na [A.] sp. z o.o. karę pieniężną 4950 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia od [...] kwietnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy powyższe orzeczenie wskazując, że fakt zajęcia pasa drogowego przez reklamę nie budzi wątpliwości i za stronę postępowania słusznie uznano skarżącą, zaś posiadane przez nią zezwolenie dotyczy innego okresu niż ten, za który została naliczona kara.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Spółka wniosła skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że wszczęte 23 kwietnia 2013 r. postępowanie w sprawie wymierzenia kary dotyczyło innego podmiotu niż Spółka, natomiast wobec Spółki nie zostało ono formalnie wszczęte, a do wymierzenia kary doszło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie uchybiają przepisom prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. Sąd odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego oznacza utrzymywanie się stanu zajmowania pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. i dlatego – w świetle tej regulacji – podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy.

WSA wskazał, że datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że wprawdzie o wszczęciu postępowania w dniu 23 kwietnia 2013 r. organ zawiadomił skarżącą spółkę dopiero pismem z 7 grudnia 2015 r., jednak już wcześniej wobec skarżącej kilkukrotnie wydawana była decyzja w tej samej sprawie. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że strona brała czynny udział w sprawie i wiedziała o toczącym się postępowaniu, bowiem D.P., działający uprzednio pod firmą "[B.]", jest Prezesem Zarządu skarżącej Spółki, a ponadto zarówno skarżącą Spółkę jak i D.P. reprezentuje ten sam pełnomocnik. W ocenie sądu pierwszej instancji nawet ewentualne uchybienia organów w postaci formalnego wszczęcia postępowania we wskazanej wyżej dacie, bez odrębnego włączenia postanowieniem materiału dowodowego uprzednio zebranego w sprawie, nie mają wpływu na sam wynik sprawy.

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla sprawy, tj.:

a. art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie pominięcie konieczności wyłączenia pracowników organu administracji publicznej – Zarządu Dróg Miejskich – I.K. oraz S.B. od udziału w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

b. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie pominięcie części zarzutów stawianych przez skarżącą i zaniechanie dokonania ich oceny, poprzez nierozpoznanie zarzutów odnoszącego się do kwestii proceduralnych, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanego przez sąd administracyjny zaskarżonego wyroku;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie zaniechanie uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska względem wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i dokonanie przez sąd błędnej oceny poprawności ustaleń organów administracji;

d. art. 10 k.p.a. wynikające z naruszeń wskazanych powyżej poprzez ich niezastosowanie, a w efekcie błędne przyjęcie, iż organ administracji w poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne, postępowaniu administracyjnym nie popełnił błędów proceduralnych, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku niezgodnego z prawem;

e. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. wynikające z naruszeń wskazanych powyżej poprzez ich niezastosowanie, a w efekcie błędne przyjęcie, iż organ administracji w poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne, postępowaniu administracyjnym nie popełnił błędów proceduralnych, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku niezgodnego z prawem,

f. art. 77 § 1 k.p.a. wynikające z naruszeń wskazanych powyżej poprzez ich niezastosowanie, a w efekcie błędne przyjęcie, iż organ administracji w poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne, postępowaniu administracyjnym nie popełnił błędów proceduralnych, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku niezgodnego z prawem.

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności Spółka podniosła, że wadliwość działania organu pierwszej instancji (ZDM w Poznaniu) polegała na tym, że w szeroko rozumianym procesie wydawania wszystkich 4 decyzji dotyczących Spółki oraz decyzji umarzającej postępowanie wobec D.P. udział brały te same 2 osoby, co narusza nakaz wyłączenia z art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto Spółka zarzuciła, że sąd oddalając skargę nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi w zakresie naruszeń przepisów postępowania oraz bezkrytycznie przyjął pogląd organu wyrażony w decyzji.

Sąd poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu z uwagi na powiązania osobowe z podmiotem, wobec którego uprzednio wydano decyzję w tej sprawie oraz z uwagi na fakt, że te dwa odrębne podmioty reprezentował ten sam pełnomocnik, natomiast WSA nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że fakt, iż strona wiedziała z innych źródeł niż sam organ, że może toczyć się wobec niej postępowanie administracyjne, prowadzi do stwierdzenia, że brała ona w nim czynny udział.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: niewyłączenie od udziału w sprawie pracowników organu administracji publicznej, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 1.a); pominięcie części zarzutów skargi i zaniechanie dokonania ich oceny, co wiąże się z brakiem odniesienia do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 1.b i 1.c), a przede wszystkim zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji "błędów proceduralnych popełnionych przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku niezgodnego z prawem" (pkt 1.d, 1.e i 1.f).

W odniesieniu do pierwszego z tych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W procedurze administracyjnej, podobnie jak w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy publicznej, konieczne jest zachowanie standardów zapewniających bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy. Wyłączenie pracownika organu ma na celu realizację zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Istotą tej regulacji od chwili uchwalenia przepisów k.p.a., było zachowanie wskazanych standardów – co należy podkreślić – w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia (zob. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 268/15; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bowiem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1267/18; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 942/18; z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1055/16; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14; z 21 lutego 2018 r.). Powyższe stanowisko – jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądowym – jest zgodne z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTKZU-A 2008, nr 10, poz. 178). Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyrok ten nie dotyczył zatem sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie. Niezasadnie również swoje stanowisko o konieczności wyłączenia wskazanych pracowników ZDM w tej sprawie autor skargi kasacyjnej opiera na treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12 (OSP 2013/11/107), którą NSA orzekł, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uchwale tej NSA stwierdził, że istota rozstrzyganego w uchwale problemu dotyczy instytucji wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności. Nie jest to zatem sytuacja taka, jak w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadny zarzut, że pracownicy ZDM S.B. i I.K. podlegali wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że – z uwagi na wnoszone środki zaskarżenia – ZDM czyli organ pierwszej instancji wydał cztery decyzje nakładające na dwa różne podmioty (D.P. i skarżącą kasacyjnie Spółkę) obowiązek zapłaty kary pieniężnej w wysokości 4950,00 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego przy ulicy [...] poprzez zamieszczenie reklamy na elewacji nieruchomości, tj. decyzje z: [...] września 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. oraz decyzję umarzającą postępowanie wobec D.P. z [...] maja 2016 r., które podpisała I.K.. Wymienieni pracownicy ZDM nie brali jednak udziału w rozpoznaniu przez organ odwoławczy tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu środka zaskarżenia od tych decyzji pierwszoinstancyjnych. W konsekwencji, za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowany w pkt 1.a petitum skargi kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 1.b petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucała sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Trafnie skarżąca kasacyjnie zauważa, że ocena zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia jej legalności, musi być dokonywana w granicach danej sprawy określonych w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wbrew stanowisku Spółki, w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów skargi, a przede wszystkim wyjaśnił istotę problemu zaistniałego w sprawie – w granicach wyznaczonych jej przedmiotem. Tym samym nieuprawnione jest zarzucenie sądowi wybiórczego traktowania zarzutów skargi, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które konkretnie zarzuty WSA pominął, ani jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.c petitum skargi kasacyjnej), którego naruszenie skarżąca kasacyjnie wiąże – podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu – z nieodniesieniem się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi, a także brakiem "opisu przebiegu operacji logicznej, toku rozumowania oraz podstawy prawnej do stwierdzenia, że fakt, iż strona wiedziała z innych źródeł niż sam organ, że może być wobec niej toczone postępowanie administracyjne, prowadzi do stwierdzenia, że brała ona w nim czynny udział". Należy w związku z tym przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako samodzielna podstawa kasacyjna – może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5529/16).

A zatem tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, stanowiący w istocie polemikę autora skargi kasacyjnej z przyjętymi przez organ, a zaakceptowanymi przez sąd pierwszej instancji, ustaleniami stanu faktycznego i dokonaną w oparciu o nie oceną, nie mógł przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało sporządzone w taki sposób, że umożliwiło skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i jednocześnie pozwoliło na jego kontrolę instancyjną. Zawiera też stanowisko w przedmiocie przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, na jakiej podstawie WSA uznał, że skarżąca kasacyjnie Spółka wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy w postaci semafora na elewacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że "wprawdzie organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w dniu 23 kwietnia 2013 r. dopiero pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., jednakże już wcześniej wobec skarżącej kilkukrotnie wydawana była decyzja w tej samej sprawie.". Nie ulega zatem wątpliwości, że strona brała czynny udział w sprawie i wiedziała o toczącym się postępowaniu.". Z powyższego jasno wynika, że w zaskarżonym wyroku WSA wyjaśnił, na jakiej podstawie podzielił stanowisko organów, że Spółka miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i wszystkich okolicznościach sprawy i że wiedza ta nie wynikała – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – jedynie z faktu, że "Skarżącą, jak i D.P., reprezentuje ten sam pełnomocnik, zaś Prezesem Zarządu Skarżącej jest przedsiębiorca działający uprzednio pod firmą D.P. "[B.]" (aktualnie wykreślony.", ale też z tego, że "już wcześniej wobec Skarżącej kilkukrotnie wydawana była decyzje w tej samej sprawie". WSA powołał się na całokształt tych okoliczności i w ten sposób uzasadnił jasno, dlaczego uznał, że skarżąca kasacyjnie wiedziała o toczącym się postępowaniu i że wiedza ta – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – pochodziła od organów orzekających w tej sprawie, a nie od D.P. czy reprezentującego Spółkę i osobę fizyczną tego samego pełnomocnika. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Z wyżej wskazanych przyczyn niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (pkt 1.d petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje w § 1, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w § 2 i 3 przewidziano wyjątki od tej zasady. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie zaistnienia tak rozumianego naruszenia nie wykazała. Ponadto, Skarżąca kasacyjnie – jeszcze przed formalnym zawiadomieniem jej o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego – była w tej sprawie adresatem: zawiadomienia o wznowieniu postępowania z 8 grudnia 2014 r. (k. 35 akt administracyjnych), zawiadomienia z [...] stycznia 2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. (k. 32), decyzji ZDM z [...] lutego 2015 r. (k. 26), decyzji SKO z [...] marca 2015 r. (k. 19), zawiadomienia o wznowieniu postępowania z [...] kwietnia 2015 r. (k. 17), zawiadomienia z [...] maja 2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. (k. 12, decyzji ZDM z [...] lipca 2015 r. (k. 7), decyzji SKO z [...] października 2015 r. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny.

Nieusprawiedliwione są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 1.e i 1.f petitum skargi kasacyjnej).

Wadliwy jest brak powiązania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyroki NSA: z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05; z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Ta wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n.) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia, tj. jako zarzuty braku właściwej kontroli przez sąd pierwszej instancji zastosowania wskazanych przepisów k.p.a.

W związku ze sposobem sformułowania zarzutów procesowych i ich uzasadnieniem konieczne jest także wskazanie, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – według skarżącej – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej sam bowiem stwierdza, że "W świetle przepisu art. 174 § 2, stanowiącego podstawę niniejszej skargi kasacyjnej, nie można dostrzec wprost jako podstawy skargi błędu w ustaleniach faktycznych czy też błędu w dokonaniu przez sąd administracyjny oceny ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej.". Niejasne zatem staje się w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania, skoro nie kwestionuje żadnych ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. okoliczności związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym, jej wielkością i okresem zajęcia.

Natomiast w odniesieniu do kwestionowanej prawidłowości wszczęcia wobec Spółki postępowania, w skardze kasacyjnej zarzucono, że "Organ II instancji naruszając zasadę obiektywizmu, nakazującą organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, wydał niesłuszną decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, wobec której nie zostało wszczęte prawidłowo postępowanie." oraz że "nigdy nie była i nie jest stroną niniejszego postępowania, a postępowanie to należy uznać za wadliwe, albowiem organ błędnie oznaczył skarżącą stroną postępowania, nie zmieniając tym samym sygnatury sprawy". Oceniając tak sformułowany zarzut należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób jego skonstruowania budzi wątpliwości, gdyż nawiązując do kwestii materialnoprawnej związanej ze statusem strony, skarżąca kasacyjnie konstruuje jednak zarzut procesowy związany z wadliwością wszczęcia postępowania, a nadto w skardze kasacyjnej nie wskazano wpływu tego uchybienia procesowego na wynik sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że pismem z 7 grudnia 2015 r. ZDM zawiadomił [A.] sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...], bez zgody zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o pow. 1m2. Z powyższych powodów zarzut nieprawidłowego wszczęcia postępowania nie mógł być uznany za zasadny, mający wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca również, że podstawą nałożenia na nią kary były dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przeciw innej osobie, bowiem "organ administracji, wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2017 r., w całości oparł swe twierdzenia na materiale dowodowym, gromadzonym w postępowaniu przeciwko D.P..", a także "Organ administracji nie zebrał stosownych dowodów świadczących przeciwko [A.] sp. z o.o. i uzasadniających nałożenie na skarżącą kary pieniężnej.". Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że podstawą nałożenia kary na Spółkę był materiał dowodowy m.in. w postaci przeprowadzonych w dniu 28 maja 2013 r. przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu oględzin miejsca usytuowania reklamy, w czasie których wykonano pomiar obiektu urządzeniem GPS oraz zdjęcia potwierdzające zamocowanie na ścianie budynku reklamy w postaci semafora. Ponadto w decyzji z [...] maja 2016 r. umarzającej postępowanie dotyczące wymierzenia D.P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, doręczonej również skarżącej kasacyjnie Spółce, organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że postępowanie to zostało umorzone wskutek ustalenia, że D.P. nie jest właścicielem reklamy. Z powyższego jasno wynika, że organ bezspornie ustalił, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, potem błędnie skierował decyzję o nałożeniu kary do osoby niebędącej właścicielem nośnika reklamy, następnie ustalił właściciela reklamy, umorzył postępowanie skierowane przeciw niewłaściwej osobie, a na właściciela nałożył przewidzianą przepisami karę. Powyższych ustaleń faktycznych skarżąca zresztą – co należy ponownie podkreślić – nie kwestionuje. Nie można wobec tego skutecznie zarzucić organowi, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), bez poszanowania zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Sam zaś brak odrębnego postanowienia o włączeniu materiały dowodowego uprzednio zebranego w sprawie, nie miał wpływu na wynik sprawy.

W ocenie NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę Spółki wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W tym kontekście podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na nałożenie na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy w postaci semafora na elewacji budynku przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie sądu pierwszej instancji naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej, bowiem skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny dokonanej przez organy, a zaaprobowanej przez sąd.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.