Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1573/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zwalniającą funkcjonariusza celnego G. L. ze służby.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż pismem z dnia 4 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] zawiadomił funkcjonariusza celnego G. L. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia wymienionego ze służby, w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] organ I instancji zwolnił G. L. ze służby w Izbie Celnej w [...]: Urząd Celny w [...]. Szef Służby Celnej, po rozparzeniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. G. L. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w [...] o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia toczącej w stosunku do niego sprawy karnej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W wyniku rozpatrzenia zażalenia funkcjonariusza, Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [,,,] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] listopada 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U Nr 168, poz. 1323) zwolnił G. L. ze służby w Izbie Celnej w [...]: Urząd Celny w [...] z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 9 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał, że na skutek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] na okres od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 1 listopada 2008 r. Okres zawieszenia został kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko G. L. postępowania karnego. Funkcjonariusz pozostawał zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od 1 sierpnia 2008 r., czyli ponad 12 miesięcy, zawieszenie miało charakter ciągły i związane było z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, a przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustala. Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, a zatem uzasadnionym było podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze Służby Celnej. Organ I instancji wskazał ponadto na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na Służbę Celną zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Ponadto organ I instancji przedstawił sytuację kadrową w Urzędzie Celnym w [...], wskazując na duże braki kadrowe związane z zawieszeniem funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, co w konsekwencji spowodowało blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej w [...] zwrócił uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50 % uposażenia funkcjonariusza celnego. Odnosząc się do złożonych wniosków dowodowych, organ I instancji stwierdził, że oceny okresowe i opinie wystawione przez bezpośrednich przełożonych dotyczące zaangażowania, kompetencji zawodowych, wiedzy, doświadczenia strony znane organowi są z urzędu i nie wymagają dowodu.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiącego postawę wydania kwestionowanej decyzji oraz przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania G. L. podniósł, że organ I instancji, wskazując trudną sytuację kadrową, wziął pod uwagę wyłącznie lata 2008-2010, czyli te, podczas których odwołujący był zawieszony. Zdaniem odwołującego organ bezpodstawnie przyjął, że problemy kadrowe i ich negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych komórek izby celnej miało bezpośredni związek z jego faktyczną nieobecnością w pracy. Ponadto odwołujący podniósł, iż u podstaw prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej legło ignorowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. odwołujący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej należało więc rozważyć, co zmieniło się od momentu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2008 r., że postanowiono skrócić okres zawieszenia poprzez wydanie nowej decyzji o zwolnieniu. Prowadzone postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby ewidentnie naruszyło art. 145 § 1 k.p.a. Dodatkowo odwołujący wskazał, że art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem fakultatywnym, zwrot o "możliwość zwolnienia" oznacza, że zwolnienie ma charakter uznania administracyjnego i winno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, bez pominięcia okoliczności konkretnego przypadku, takich jak choćby wyjątkowa przewlekłość postępowania karnego. Odwołujący wskazał, iż na przewlekłość tą nie miał żadnego wpływu i nie może odpowiadać za przedłużenie postępowania, gdyż nie unika poddawania się jakimkolwiek czynnościom procesowym. Ponadto odwołujący wskazał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia określonego w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zawiera wyłącznie wskazania argumentów przemawiających za zwolnieniem odwołującego. Zdaniem strony, wyjaśnienia wymaga również zastosowany rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. W ocenie odwołującego Dyrektor Izby Celnej w [...] w stosunku do swoich pracowników wysuwa daleko idące kroki w kierunku łamania podstawowych praw człowieka, zasadę domniemania niewinności, zasadę legalizmu, zasadę sprawiedliwości społecznej.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Szef Służby Celnej rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art.104) i fakultatywne (art.105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia G. L. w pełnieniu obowiązków służbowych. Funkcjonariusz zawieszony został bowiem w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby G. L., istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji.

Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych stało się wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Pismem z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] poinformował Izbę Celną w [...], że sprawa dotycząca G. L. nie została zakończona, nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Zatem bezspornie przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującego nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W tej sytuacji zwolnienie funkcjonariusza ze służby było zgodne z przepisami prawa.

W ocenie organu II instancji skarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w [...]. Organ I instancji bowiem wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powodowało utrudnienia w pracy w Izbie Celnej w [...] oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. Jak wynika z protokołu ze spotkania kadry kierowniczej w dniu 26 czerwca 2009 r., sytuacja kadrowa w Izbie Celnej w [...] na dzień 17 czerwca 2009 r. wynosiła 1615 funkcjonariuszy, 76 osób w służbie cywilnej i 35 osób obsługi, w tym 121 funkcjonariuszy celnych zawieszonych i 343 funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. W szczególnie trudnym położeniu ze względu na obsadę etatową znajdował się Urząd Celny w [...]. Na liczbę 621 funkcjonariuszy celnych w tym Urzędzie 86 funkcjonariuszy zostało zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych (w tej liczbie mieścił się również etat odwołującego). Tak duże braki kadrowe doprowadziły do wygenerowania znacznej liczby nadgodzin. Trudna sytuacja kadrowa zmusiła również Dyrektora Izby Celnej w [...] do delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia w Urzędzie Celnym [...], funkcjonariuszy celnych z różnych komórek wewnętrznych Urzędu Celnego w [...]. W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, iż niewątpliwie istniejąca sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę, zaś w dalszej konsekwencji do dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań. Tymczasem przepisy ustawy o Służby Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby.

W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. W sytuacji bowiem trwającego ponad 27 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z wykazanymi przez organ I instancji problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z niewykonywaniem przez odwołującego obowiązków służbowych, Dyrektor Izby Celnej w [...] dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby w tej sytuacji niecelowe i sprzeczne z interesem służby. W interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane. Stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza zakres wykonywania takich czynności. W ocenie Szefa Służby Celnej niemożliwym stało się powierzenie odwołującemu innych obowiązków służbowych, pomimo zgłaszania przez niego gotowości podjęcia pracy na dowolnie wskazanym stanowisku. Skoro bowiem ustawodawca, kierując się interesem społecznym, uznał, że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to nie sposób zaakceptować twierdzeń odwołującego, że w tymże interesie zasadnym jest powierzenie funkcjonariuszowi celnemu innych zadań w służbie mimo toczącego się postępowania karnego w sprawie o przestępstwo związane przy tym z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Szef Służby Celnej podkreślił, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04, organ wskazał, iż prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Zatem, wbrew zarzutom strony, organ administracji nie uznał go za winnego popełnienia zarzucanych czynów. Podstawą zwolnienia ze służby nie było popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa, lecz oskarżenie go o to, i w związku z tym ponad 12-miesięczne zawieszenie w obowiązkach służbowych. W związku z tym zarzut odwołującego o naruszeniu art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności, jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez wydanie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, Szef Służby Celnej wskazał, iż decyzja w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz decyzja w sprawie zwolnienia ze służby, mimo iż wydane w ramach jednego stosunku prawnego funkcjonariusza celnego, regulują dwie odrębne kwestie. Decyzja przedłużająca okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, tj. zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast decyzja wydawana w przedmiocie zwolnienia ze służby decyduje o bycie prawnym stosunku służbowego w ogóle. W sytuacji zatem zwolnienia ze służby, gdy dochodzi do utraty bytu prawnego całego stosunku służbowego, oczywistym jest, że z datą jego ustania wygasają wszelkie decyzje dotyczące innych kwestii z tym stosunkiem związanych, w tym decyzja o zawieszeniu. Byt prawny decyzji zawieszającej w pełnieniu obowiązków służbowych jest bowiem zależny od bytu stosunku służbowego. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 110 i art. 145 § 1 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez uzasadnienie decyzji o zwolnieniu ze służby aspektem finansowym, organ wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu, jako decyzja o charakterze uznaniowym, nakłada na organ obowiązek należytego przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powodów skorzystania lub nieskorzystania z przysługującego organowi administracji uprawnienia w danej konkretnej sprawie. W świetle powyższego, organ, argumentując zasadność zwolnienia odwołującego ze służby, zasadnie wziął pod uwagę nie tylko okoliczności wynikające wprost z treści art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ale również okoliczności pozostające w ścisłym związku z długotrwałym zawieszeniem G. L. w czynnościach służbowych, tj. utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w [...], zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych (wypłata 50% uposażenia), wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby.

Szef Służby Celnej wskazał, iż błędne jest twierdzenie odwołującego, jakoby organ I instancji zignorował przepis art. 10 § 1 k.p.a., albowiem pismami z dnia 26 października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] zawiadomił G. L. o zakończeniu toczącego się postępowania i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w ciągu 7 dni od dnia doręczenia pisma. Odwołujący skorzystał z przysługującego mu prawa, i jak wynika z adnotacji umieszczonej na przedmiotowym piśmie, w dniu 9 listopada 2010 r. zapoznał się z materiałami sprawy. Jednocześnie w dniu 9 listopada 2010 r. złożył wniosek o sporządzenie kserokopii dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, z powodu niemożności doręczenia przesyłki z kserokopiami dokumentów w dniu 23 listopada 2010 r. przesyłkę tą awizowano i pozostawiono do dyspozycji odwołującego w urzędzie pocztowym, a następnie z powodu jej niepodjęcia przez adresata zwrócono nadawcy. Z tych względów w dniu 13 grudnia 2010 r. przesyłkę z dokumentami wysłano stronie ponownie. Niezasadny jest zatem zarzut, że organ I instancji świadomie i w sposób celowy przetrzymywał gotowe do wysłania dokumenty.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego nadania decyzji o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności Szef Służby Celnej wskazał, iż zgodnie z art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Stosownie do postanowień art. 188 ust. 4 ww. ustawy, złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji.

Z powyższych względów Szef Służby Celnej uznał, iż skarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celnej w [...] zgodnie z prawem, nie zawiera cech dowolności, przez co mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika G. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez: a) błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa; b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ewentualnie: c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej; wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego, c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt ‚"blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego; 2) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając rozpatrzenie odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności; organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków; 4) art. 130 § 1 i 2 oraz 108 §1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Z powyższych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny sprawy. Ponadto podniósł, iż decyzja została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby jest bowiem sprzeczna z decyzją o przedłużeniu okresu zawieszenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącego organ zobowiązany był do dokładnego zbadania stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz badania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywateli oraz interesu strony. W rozpoznawanej sprawie zaś wzięto jedynie pod rozwagę interes społeczny bez rozważenia interesu skarżącego.

Strona skarżąca stwierdziła, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, iż w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostaje w Służbie Celnej.

Nadto skarżący podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeśli są podobne według określonego schematu.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, świadczy o tym zawarte w analizowanym przepisie sformułowanie "można zwolnić". Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Jak wynika z treści powołanego powyżej przepisu, zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] śledztwem (sygn. akt [...]), w którym przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 i innych art. k.k., w okresie od 1 sierpnia 2008 r. do 1 listopada 2008 r. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko G. L. postępowania karnego w sprawie toczącej się obecnie przez Sądem Rejonowym w [...].

Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia, o którym mowa w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a więc została spełniona pierwsza z przesłanek. Nie kwestionowanym jest, że również drugi z warunków, zawartych w dyspozycji tego przepisu, również został ziszczony, gdyż nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Obecnie postępowanie karne toczy się przez Sądem Rejonowym

w [...].

Rozważeniu więc podlega, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy stosowaniu powyższego przepisu, co zarzuca autor skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się takiego naruszenia w treści zaskarżonej decyzji. Szef Służby Celnej miał na względzie interes funkcjonariusza celnego, jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Istotnym jest, że powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności. Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, co czyni niezasadnym zarzuty skargi poczynione w tym zakresie. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Służbie Celnej, a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była okolicznością rozważaną przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego. Logicznym jest, iż fakt zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu swych obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu, co próbuje kwestionować w treści skargi pełnomocnik skarżącego.

Organ nie naruszył granic uznania przy wydaniu kontrolowanej decyzji. Nie można bowiem skutecznie zakwestionować, że w takiej sytuacji faktycznej, związanej z pilnymi potrzebami kadrowymi, należało przyznać prymat interesowi społecznemu przed interesem skarżącego. Organ wydający decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby rozważał względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się nieobecność funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce. Należy przede wszystkim dostrzec, iż wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co wydatnie wpływa na zwiększenie obowiązków Służby Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy służby celnej. Działania te polegają także na planowaniu i organizowaniu obowiązków służbowych w sposób wpływający na efektywne wykorzystanie etatów. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i uniemożliwiających w konsekwencji zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Wymusza to ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11, publ. na stronie www.nsa.gov.pl) wielokrotnie podkreślano, iż dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego dotyczące udziału zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw o charakterze korupcyjnym) dają podstawy do powzięcia wątpliwości, co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii.

Okoliczności te czynią bezpodstawnymi zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu oraz zarzut wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Pozbawionym podstaw jest zarzut naruszenia art. 105 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, co zdaniem skarżącego doprowadziło do pozostawania w mocy

w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji. Zauważyć należy, że decyzje o zawieszeniu zostały wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641). Ostatni z powołanych ustępów art. 23 tej ustawy pozwalał, aby w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Z uwagi na różnorodność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Służby Celnej na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Podkreślić jednak należy, że wbrew twierdzeniom skargi istnieje ścisły związek pomiędzy zawieszeniem postępowania, a zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 105 ust.10. Przepis ten bowiem, o czym już była mowa, uzależnia zwolnienie ze służby od istnienia określonego czasu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych i braku ustania przyczyny tego zawieszenia. Analiza powyższej jednostki redakcyjnej prowadzi więc wprost do wniosku, iż decyzje te się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie, wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby uwarunkowane jest istnieniem decyzji o zawieszeniu.

Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej (a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącemu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego), jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ustawodawca wprowadził w ten sposób możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej.

Świadczy to o potrzebie ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie stanowi zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Oznacza to, że przedmiotowa regulacja uwzględniła fakt, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Pozbawiony słuszności jest zarzut skargi, iż decyzja ta łamie konstytucyjną zasadę domniemania niewinności wobec skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w powołanym przez organ wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93), że chociaż umieszczenie w Konstytucji, pośród wolności i praw obywatelskich, przepisu dotyczącego domniemania niewinności może wprawdzie prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego, to jednak zasadniczą rolą zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w procesie karnym. W wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02 (OTK ZU 2003/9/A/103) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zamieszczenie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby. Organ celny słusznie więc wywiódł, że zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych w sprawie zwolnienia, a tym samym pozostaje ona poza zakresem sądowej kontroli wydanych w tej sprawie decyzji.

Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. Kwestia ta została odmiennie uregulowana w art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu, wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, możliwe wiec było określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania tej decyzji.

W tym stanie rzeczy organ Służby Celnej mógł zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca.

Wobec tego podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.