Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1278/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 73 par. 1, art. 74 , art. 77, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1765/12 w sprawie ze skargi G. T. P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/12 po rozpoznaniu skargi G. T. P.

Sp. z o.o. z/s w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił [...] października 2011 r. konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatów [...] w woj. warmińsko-mazurskim. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 580 500 zł. Na przedmiotowe postępowanie wpłynęło 6 ofert. Z rankingu końcowego komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną liczba punktów. Oferta skarżącej zajęła 5 pozycję w rankingu końcowym (ex aequo z innym oferentem), otrzymując łącznie 54,5 punktów, co przesądziło o wybraniu oferty konkurencyjnej plasującej się na pozycji 1.

Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) oddalił odwołanie skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji wskazał, że kryteria oceny ofert dla wszystkich uczestników konkursu były jednolite oraz poparte przepisami prawa. O wyborze oferty najkorzystniejszej przesądziła punktacja, zarówno w rankingu

otwarcia jak i w rankingu końcowym, generowana przez system informatyczny w oparciu o informacje zawarte w ofercie. Podkreślił, że komisja konkursowa postąpiła zgodnie z wymogami art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy oświadczeniach i wybrała oferenta, który spełnił kryteria, a uzyskaną punktacją dał gwarancję realizacji programu "profilaktyka raka piersi" na poziomie wymaganym załącznikiem nr 4 - "Zasady realizacji programu profilaktyki raka piersi" - do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że brak zgody na udostępnienie materiałów postępowania konkursowego wynika z ograniczeń przewidzianych przez ustawę z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Podkreślił, że Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników, ponieważ informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej, których udostępnienie oznaczałoby posiadanie pełnej wiedzy na temat innych uczestników, którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, nie mieliby takiej możliwości. Taka sytuacja doprowadziłaby do uprzywilejowania skarżącej, a tym samym do zaburzenia symetrii pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu konkursowym i naruszenia równego ich traktowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającym z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Pozycja w rankingu uzależniona jest od sumy punktów uzyskanych za kryteria cenowe i nie cenowe. W konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową od skarżącej i te oferty, uznane za najkorzystniejsze, wytypowano do zawarcia umowy.

Podsumowując stwierdził, że w sprawie nie został naruszony interes prawny skarżącej oraz nie zostały naruszone podstawowe zasady, takie jak równe traktowanie świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wskazał, że organy administracyjne badając prawidłowość postępowania konkursowego bezpodstawnie ograniczyły się wyłącznie do czynności dotyczących bezpośrednio strony odwołującej. Zdaniem Sądu, organy winny wszechstronnie zbadać sprawę mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając przy tym ofert wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie, gdyż tylko tak przeprowadzona kontrola będzie miała wiarygodny charakter. Postępowanie w formie konkursu jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenie wyniku konkursowego w postaci rankingu tej klasyfikacji zawierającej poszczególne oferty, mieści w sobie porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Organ nie powinien ograniczać zakresu kontroli jedynie do punktacji i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów, ale winien wyjaśnić, z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów.

Powyższe spowodowało, że została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia stronie skarżącej pełnych akt, w tym ofert innych uczestników konkursu, Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnej sprawie (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12) oraz wskazał, że akta postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być włączone do postępowania odwoławczego stosownie do jego potrzeb. Analiza ocen poszczególnych ofert oraz ich konfrontacja wymaga w swym zakresie dostępu do innych ofert, jako materiału porównawczego, w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Sąd pierwszej instancji w pełni podziela pogląd skarżącej eksponowany w skardze, że organy Funduszu, odmawiając jej wglądu do akt innych podmiotów biorących udział w postępowaniu, skutecznie pozbawiły ją czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości obrony swoich praw, naruszając tym samym art. 10 § 1 kpa. Ponadto organy odmawiając skarżącej przejrzenia akt sprawy, a takie uprawnienie wynikało z art. 73 § 1 kpa, powinny wydać w tym przedmiocie postanowienie w trybie art. 74 § 2 kpa, co pozwoliłoby skarżącej poddanie wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu.

Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 73, 74, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa oraz błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

• przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębienia zaufania do organów państwa,

• nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,

• nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy, ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, bowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w tym zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta - świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron, wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2. naruszenia art. 107 § 3 kpa, co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że;

• Prezes NFZ ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert winny być wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek prawny, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, art. 1 § 1 pusa, art. 7, art. 73, art. 74, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa oraz art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ powinny dokonać porównania ofert świadczeniodawców, co wymagało włączenia do akt administracyjnych stosownych dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym, 2) błędnej ocenie Sądu, że organy NFZ nie zbadały wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w materiału dowodowego, 3) nieprawidłowym przyjęciu, że w skarżąca Spółka została pozbawiona czynnego prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do skutecznej obrony w związku z nieudostępnieniem jej do wglądu całości akt zgromadzonych w postępowaniu konkursowym i brakiem wydania przez organ postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt.

Przed odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że analogiczna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyroków, w tym również w sprawach, w których stronami była G. T.P. spółka z o.o. oraz Prezes NFZ (zob. wyroki NSA z 8 maja 2013 r. o sygn. akt: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12; treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy wyrażone w tych wyrokach można w znacznej części uznać za aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Zasadniczy ciężar argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną ma związek z oceną charakteru i właściwości postępowania wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Z uwagi na to, wskazane jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów odnoszących się do błędnej wykładni art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tylko prawidłowe rozumienie tych przepisów pozwoli bowiem na ustalenie zakresu obowiązków procesowych organów NFZ oraz umożliwi ocenę, czy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie wypełniły tych obowiązków w sposób należyty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

Według art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje - ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji - do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach - do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wobec tego - a także w kontekście przedstawionych wyżej rozważań - Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie to opiera się na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 analizowanej ustawy stanowi jedynie o tym, komu i - pośrednio - (przez odesłanie do 153 i 154 ustawy) o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 kpa. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w kpa. Również w treści art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad kpa, określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie - nie dotyczą go określone w kpa zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w kpa, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym - co oczywiste - cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 pusa w związku z art. 7, art. 73, art. 74 § 2, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa.

Przede wszystkim wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 § 1 pusa nie mógł zostać naruszony w sposób określony w omawianym zarzucie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd administracyjny przyjął inną formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości albo w ogóle uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawie podlegającej jego kognicji. W sprawie, żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność administracji publicznej. Natomiast niesatysfakcjonujący stronę wnoszącą skargę kasacyjną wynik tej kontroli sądowej nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia art. 1 § 1 pusa.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie to miało związek z brakiem porównania ofert świadczeniodawców i odmową włączenia do akt postępowania administracyjnego istotnych - z punktu widzenia tego porównania - dokumentów zgromadzonych w postępowaniu konkursowym. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z chwilą wniesienia odwołania nie stają się automatycznie aktami sprawy administracyjnej. Mogą (a nawet powinny być) przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów kpa. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Skoro organy NFZ rozpoznały odwołanie Spółki bez porównania ofert poszczególnych świadczeniodawców, to Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował takie działanie, jako naruszenie art. 7 kpa (obligującego organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy), art. 77 § 1 kpa (nakazującego organom zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 kpa (obligującego organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) i art. 107 kpa (z którego wynika obowiązek właściwego uzasadnienia decyzji). Sąd pierwszej instancji prawidłowo również uznał, że odmowa - w toku postępowania administracyjnego - udostępnienia skarżącej Spółce pełnych (a przynajmniej niezbędnych dla rozpoznania odwołania) akt postępowania konkursowego - i to bez wydania przez organ stosownego postanowienia w tym zakresie - stanowiła naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 kpa. Odmowa udostępnienia skarżącej akt pozbawiła ją możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Jak już wskazano, dokumenty zgromadzone w postępowaniu konkursowym niezbędne dla rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia tego konkursu powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego, zaś ewentualna odmowa udostępnienia części takich akt powinna nastąpić w formie postanowienia, na które strona mogłaby złożyć zażalenie.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i w konsekwencji - działając na podstawie art. 184 ppsa - ten środek prawny oddalił.