Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1124/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par 1 , art. 15 , art. 7, art. 10 par 1 , art. 140 , art. 80, art. 107 par 3 i art. 138 par 1 ,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] , działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267) i art. 98a oraz 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), po rozpoznaniu odwołania K. S. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r., [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [..] r. Burmistrz N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie W., gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] stanowiącej własność K. S..

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r., [...] organ I instancji ustalił K. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości w wyniku jej podziału oraz rozłożył ją na 10 rat rocznych w wysokości [...] zł każda.

Organ wyjaśnił, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia [...] r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Sam operat organ ocenił jako prawidłowy, rzetelny, obiektywny, sporządzony na podstawie i zgodnie z przepisami prawa.

W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło opisane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium wywiodło, że z uzasadnienia badanej decyzji w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie organ stwierdził, że operat spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem, a samo stanowisko organu w tym zakresie jest wadliwe, ponieważ:

- w zakresie powierzchni wycenianej działki wynika, że rzeczoznawca przyjął wartość [...] m2 wskazując, że przyjęcie takiej powierzchni wynikało z pkt 4.2 (przytoczono tytuły aktów prawnych) oraz 5.5 operatu (ogólnikowe wyliczenie pow. nieruchomości przedstawione jako różnica kilku wskazanych przez rzeczoznawcę wartości) i o ile co do zasady samo pomniejszenie powierzchni wycenianej działki jest zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. dopuszczalne a nawet konieczne, o tyle powierzchnię nieruchomości pomniejsza się jedynie o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zatem prawidłowym było pomniejszenie powierzchni wycenianej nieruchomości o wartości właściwe dla działek [...] , brak natomiast wyjaśnienia na jakiej podstawie rzeczoznawca odliczył od powierzchni wycenianej nieruchomości powierzchnie [...] m2 i [...] m2, które są parametrami właściwymi dla działek[...] , w odniesieniu do których brak skutku przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n.;

- przy gradacji cech cenotwórczych (str. 12-13) pomięto opis w jaki sposób przyjęte zostały poszczególne stopnie dla niektórych cech (lokalizacja, sąsiedztwo, kształt, dostępność), co uniemożliwia ocenę operatu innym osobom niż jego autor.

Ponadto wobec lakoniczności akt administracyjnych zgromadzonych przez organ I instancji nie było możliwe skonfrontowanie operatu z dokumentami źródłowymi dotyczącymi nieruchomości w sytuacji gdy wartości dotyczące parametrów nieruchomości są rozbieżne od przyjmowanych przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie gminy. Powyższe powoduje konieczność konfrontacji tych danych z dokumentami źródłowymi.

Reasumując, w toku uzupełnionego postępowania Kolegium, zaleciło organowi dokonanie wnikliwej oceny obu operatów szacunkowych, w szczególności poprzez zestawienie ich z dokumentami źródłowymi powstałymi w toku postępowania oraz z ewidencją gruntów i zapisami ksiąg wieczystych, uzyskanie od autora operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu stosownych wyjaśnień dotyczących przyjmowanych przez niego powierzchni nieruchomości, w szczególności podstaw pomniejszania nieruchomości o powierzchnie działek nie wydzielonych na cele drogowe, uzupełnienie operatu w taki sposób aby możliwe było

prześledzenie toku działań autora zwłaszcza w toku przypisywania nieruchomościom wykorzystanym w toku oszacowania poszczególnych cech oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania Burmistrz N. decyzją wydana w dniu [...] r., [..] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Organ wyjaśnił, że w związku z zaleceniami Kolegium zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w S. o dokonanie oceny obu operatów, tj. opracowanego na zlecenie organu przez K. R. oraz na wniosek strony przez T. G. . Komisja opiniująca operaty stwierdziła, że operat T. G. sporządzony został na podstawie obowiązujących przepisów prawa i standardów zawodowych, ale nie zostały dochowane przepisy art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie może być on wykorzystany. Natomiast operat szacunkowy K. R. może zostać wykorzystany pod warunkiem korekty wskazanych błędów.

Zatem z powyższego opracowania wynika, że wartość nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] o pow. [...] ha wzrosła z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości przed i po podziale określona została w rzeczonym operacie podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, na bazie analizy cen uzyskiwanych w wolnym obrocie nieruchomościami na rynku. Dalej organ wskazał, że dokonał oceny wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności stosownie z art. 107 § 3 K.p.a., uznając na tej podstawie, że zawiera on wszystkie niezbędne przy dokonywaniu wyceny informacje, zwłaszcza wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych zastosowanej metody oraz przedstawienie toku obliczeń i wyniku końcowego. Pozytywna ocena operatu jest zgodna z opinią Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w S., która po jego analizie stwierdziła, że mógłby być on wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, pod warunkiem dokonania korekty zgodnie z uwagami Komisji i której to rzeczoznawca dokonał w dniu [...] r., tj. uaktualnił poziom cen na dzień wydania decyzji.

Organ wskazał również, że odmówił wiarygodności i mocy dowodowej nowemu operatowi szacunkowemu złożonemu przez K. S. w dniu [...] r. , a sporządzonemu w dniu [...] r. przez T. G. i wykazującemu wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału o [...] zł., z uwagi na fakt zastosowania złej metodyki wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy poszczególnych działek. Stosowanie takiego sposobu wyceny do ustalania opłaty adiacenckiej jest, stosownie do treści art. 98a u.g.n., niedopuszczalne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a zatem rzeczoznawca majątkowy nie mógł określić wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych odrębnie wycenionych. Punktem odniesienia jest każdorazowo nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny jako całość, a nie działka stanowiąca jej część. W gminie N. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Nr V/29/11 z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, ustalająca w § 1 pkt 1 stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości sprzed podziału, w porównaniu z jej wartością po podziale. W związku z powyższym, wysokość należnej opłaty adiacenckiej wyniosła [...] zł ([..] zł –[...] zł x 30%).

Od opisanej decyzji K. S. złożył odwołanie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 i 8 oraz art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz o etapach postępowania,

- art. 75, 77 i 80 K.p.a. poprzez pomięcie dowodu z przedstawionego przez niego operatu szacunkowego,

- błędy merytoryczne w operacie szacunkowym przyjętym przez organ za jedyną podstawę oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej skutkujące zniekształceniem oszacowania i zafałszowaniem ostatecznej wysokości ustalonej opłaty.

Skarżący wskazał, że będąc stroną postępowania nie został w żaden sposób zawiadomiony o jego wszczęciu, prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym, a jedynie zawiadomiono go o jego zakończeniu, odbierając mu tym samym możliwość czynnego w nim udziału. Przedłożony przez niego operat szacunkowy autorstwa T. G. sporządzony został zgodnie z zaleceniami Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w S., w sposób rzetelny zgodnie z przepisami prawa, a organ I instancji zignorował go, nie przeprowadzając z niego dowodu ani nie wydając stosownego postanowienia w tym zakresie. W związku z powyższym skarżący wniósł o dołączenie przedmiotowego operatu do akt sprawy i jego ocenę w toku postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego operat na którym oparł się organ obarczony jest szeregiem wad i błędów dyskwalifikujących jego moc dowodową oraz oszacowany w nim wzrost nieruchomości.

Odnośnie wyceny nieruchomości po podziale, skarżący stanął na stanowisku, że na skutek podziału nie powstaje obiekt "nieruchomość podzielona", ale pewna liczba nieruchomości – odrębnych, osobnych gruntów, o których mowa w art. 33 Kodeksu cywilnego. W tym przypadku wskutek podziału powstało 30 nieruchomości gruntowych, z których każda ma swoją specyfikę i odrębność i każda musi zostać wyceniona oddzielnie. Tymczasem rzeczoznawca nie poddał osobnej wycenie każdej z powstałych w wyniku podziału nieruchomości, wyceniając jedną wielką sztucznie przez niego stworzoną "nieruchomość po podziale", która ma jedną grupę nieruchomości podobnych i ma takie same cechy rynkowe bez uzasadnienia tak przyjętego rozwiązania. Skoro cena poszczególnych działek nie jest znana, to nie wiadomo, czy suma tych cen rzeczywiście jest taka jak obliczył rzeczoznawca stosując jedną wycenę dla tworu zwanego "nieruchomość po podziale". Kolejnym błędem kwestionowanego operatu jest nieuprawnione scharakteryzowanie nieruchomości pod kątem posiadanych przez nie cech rynkowych, które rzeczoznawca wyszczególnił w operacie, ponieważ o ile lokalizacja ogólna może być dla wszystkich działek wspólna, to pozostałe cechy (powierzchnia, kształt, dostępność), nie są już tożsame.

Dalej skarżący zarzucił błędną klasyfikację cech, ponieważ wyceniane działki położone są w niewielkiej wsi, niedaleko N. o dużym stopniu bezrobocia, w

oddaleniu od dużych ośrodków przemysłowych, zatem posiadają "przeciętny" stopień lokalizacji. Taki sam stopień przypisano działkom położonym w R. - dynamicznie rozwijającej się pod względem gospodarczym miejscowości, tuż obok Parku Przemysłowego. Niedopuszczalne jest, że obie skrajnie różne pod względem atrakcyjności miejscowości posiadają w operacie "przeciętną" lokalizację ogólną. Nadto w ocenie skarżącego w operacie doszło do błędnego zakreślenia rynku co spowodowało zawyżenie opłaty adiacenckiej do wysokości, które może występują w zamożnych gminach, ale w żadnym wypadku nie w N.. Rzeczoznawca nie udowodnił, że w gminie N. nie było w ostatnich latach transakcji w oparciu o które można byłoby przeprowadzić wycenę.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazał, że w operacie sporządzonym na zlecenie gminy nie wspomniano o kardynalnie ważnych kwestiach dotyczących poszczególnych nieruchomości:

- powstałe działki o numerach [...] usytuowane są w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej,

- działki o numerach [...] usytuowane są w strefie ochronnej ujęcia wody,

- działki o numerach [...] jako jedyne mają dostęp do asfaltowej, utwardzonej drogi.

W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący dodatkowo zarzucił:

- brak aktualizacji cen transakcyjnych wskazanych w operacie jako nieruchomości podobne,

- błędne wskazanie nieruchomości podobnych poprzez wskazanie na podobieństwa działek o znacznej różnicy powierzchni,

- błędne wskazanie nieruchomości podobnych poprzez wskazanie na podobieństwa działek rolnych do budowlanych,

- błędne wskazanie nieruchomości podobnych poprzez wskazanie na podobieństwo działek o znacznej różnicy w stopniu uzbrojenia.

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] r. skarżący podniósł, że w postępowaniu o naliczenie renty planistycznej rzeczoznawca majątkowy K. R. sporządził operat szacunkowy w którym wycenił wartość działki nr [...] na

kwotę [...] zł/m2, podczas, gdy tą samą nieruchomość w operacie dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckej wycenił na kwotę [...] zł/m2.

Rozpoznając ponownie sprawę, opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. .

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sam fakt wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału jest bezsporny, jednakże rozbieżne są wartości wynikające z przedkładanych przez strony postępowania operatów szacunkowych, co powoduje konieczność stwierdzenia, czy oba operaty mogą być wykorzystane jako dowód, a jeżeli tak – to który ma charakter bardziej wiarygodny. Jednak z uwagi na treść art. 157 ust. 4 u.g.n. brak jest podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ponieważ obydwa operaty zostały już poddane takiej ocenie. Z opinii Komisji Opiniującej przy ZSRM jednoznacznie wynika, że operat K. R. po dokonaniu korekty, może zostać wykorzystany, natomiast operat T. G. , wobec niedochowania przepisów, nie mógł zostać wykorzystany, co przesądziło o utracie przez niego charakteru opinii o wartości nieruchomości.

W dacie orzekania w materiale dowodowym były dwa aktualne operaty – operat K. R. z dnia [...] r. (wg oświadczenia autora skorygowany i zaktualizowany, poddany uprzednio pozytywnej ocenie Komisji Opiniującej) oraz kolejny operat T. G. z [...] r. poddany ocenie Kolegium. Dodatkowo skarżący przedłożył operat szacunkowy K. R. z dnia [...] r. sporządzony dla jednej z działek powstałych w wyniku podziału, sporządzony dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej.

W ocenie Kolegium operat opracowany na zlecenie gminy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, sporządzony został w oparciu o właściwy stan prawny dla właściwych nieruchomości i dat, a wywód w nim zawarty jest racjonalny i logiczny.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących tego operatu, Kolegium podzieliło stanowisko biegłego, który odniósł się do nich merytorycznie. I tak prawidłowe było dokonanie wyceny nieruchomości jako jednej nieruchomości na której wydzielono działki, a nie jako sumy poszczególnych działek, co potwierdza również stanowisko rzeczoznawców majątkowych z dnia [..] r.

Prawidłowo również rzeczoznawca dokonał opisu cech rynkowych nieruchomości oraz klasyfikacji cech, w tym lokalizacji ogólnej wobec położenia wycenianej nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie granicy administracyjnej miasta Nowogard i odległości od jego centrum. Bezzasadny jest również zarzut błędnego zakreślenia rynku, ponieważ jak stwierdził biegły, nie sposób jest (w operacie) udowodnić braku odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym, a podnoszone przez skarżącego dodatkowe cechy takie jak: usytuowanie części nieruchomości w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej, ochrony ujęcia wody, zakres dostępu do utwardzonej drogi nie miały istotnego znaczenia dla wartości nieruchomości.

Odnośnie mocy dowodowej operatu T. G. , Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został on pominięty przez organ I instancji, a jedynie organ odmówił mu wiarygodności z uwagi na zastosowaną metodykę oszacowania, polegającą na wycenie poszczególnych działek jako osobnych nieruchomości i zsumowania ich wartości jako wartości nieruchomości po podziale. Przy czym organ wskazał, że w świetle niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest podstaw do zakwestionowania z tego powodu jego prawidłowości, jednakże wobec wyjaśnień K. R. popartych stanowiskiem rzeczoznawców majątkowych w Warszawie oraz mając na uwadze treść art. 98a u.g.n. za bardziej odpowiednie do okoliczności sprawy uznało zasady wyceny przez K. R. . Ponadto fakt działania tego biegłego na zlecenie organu gminy dawał większą rękojmię jego niezależności, niż w przypadku działania na zlecenie osoby fizycznej.

Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasad postępowania. Został on powiadomiony o toczącym się postępowaniu i brał w nim czynny udział, przedłożony przez niego operat został rozważony przez organ I instancji, jednak z uwagi na opisane okoliczności za bardziej wiarygodny uznano operat K. R. . Odnośnie aktualności samego operatu i wynikających z niego wartości, biegły podjął wszystkie wymagane możliwe działania zmierzające do zaktualizowania wartości istotnych dla sprawy, natomiast co do podobieństwa nieruchomości, to takie cechy jak: wielkość, przeznaczenie czy stopień uzbrojenia są tylko pojedynczymi aspektami weryfikowanymi w toku jego ustalania i nie przesądzają jednoznacznie o jego istnieniu czy też braku. Wystąpienie różnic pomiędzy nieruchomościami nie oznacza braku podobieństwa a jedynie nakłada na rzeczoznawcę obowiązek uwzględnienia faktu istnienia rozbieżności w toku szacowania o dokonanie stosownych korekt, co w przedmiotowej sprawie uczyniono Podważana przez skarżącego moc dowodowa operatu z dnia [...] r. z uwagi na rozbieżność ceny tej samej działki w dwóch operatach również pozostaje bez znaczenia dla sprawy, z uwagi na odmienny cel oszacowania i inaczej ujęty przedmiot wyceny.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. K. S., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokat M. R., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, 8,75, 77, 80 i 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy autorstwa K. R. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i sporządzony został dla właściwych stanów nieruchomości i dat, a zawarty w nim wywód jest racjonalny i logiczny oraz nieuzasadnioną, nieuprawnioną i subiektywną odmowę wiarygodności operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez T. G. , niewyjaśnienie sygnalizowanych rozbieżności pomiędzy operatem K. R. sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania oraz jego operatem sporządzonym na potrzeby ustalenia renty planistycznej. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. W tym celu może zażądać wyjaśnienia przez rzeczoznawcę sporządzonej wyceny w obecności stron postępowania, jednakże organ II instancji z powyższych uprawnień nie skorzystał,

- art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu przedmiotowego postępowania,

- art. 11, 138, 107 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego przez K. R. oraz zarzutów zawartych w pismach z dnia 27 czerwca 2014 r. oraz 24 sierpnia 2014 r. Zdaniem skarżącego biegły przed dokonaniem wyceny nieruchomości nie dokonał aktualizacji cen transakcyjnych wskazanych w operacie jako nieruchomości podobne,

- art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu dostępu do akt sprawy i niewydanie kopii zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, a udostępnione wybiórcze dokumenty nie pozwalały na rzetelną analizę sprawy,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej pomimo upływu trzyletniego terminu zakreślonego tym przepisem,

- art. 157 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wobec przedstawienia przez skarżącego operatu szacunkowego sporządzonego przez T G. w dniu [...] r. organ II instancji nie był obowiązany do dokonania oceny prawidłowości uzupełnionego operatu K. R. ,

- art. 156 u.g.n. poprzez brak sprawdzenia, czy wystąpiła istotna zmiana czynników, o których mowa w art. 154 ww. ustawy i niewykluczenie przez organ okoliczności dezaktualizujących operat szacunkowy,

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości za podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Powyższe spowodowało zniekształcenie wartości każdej z wycenianych nieruchomości oraz wysokości samej opłaty,

- błędy merytoryczne w operacie szacunkowym uznanym przez organy orzekające za jedyną podstawę oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej skutkujące znacznym zniekształceniem przedmiotowego oszacowania oraz zawyżeniem samej opłaty polegające na nieprawidłowym opisaniu cech rynkowych nieruchomości, błędnej kwalifikacji cech, błędnego określenia rynku nieruchomości. W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniom organu oraz rzeczoznawcy nie pozostaje bez wpływu na dokonanie wyceny nieruchomości usytuowanie jej części w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej, ochrony ujęcia wody oraz zakres dostępu do utwardzonej drogi. Wskazując nieruchomości podobne biegły nie uwzględnił, a organ II instancji zbagatelizował atrybut uzbrojenia. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w tym zakresie, że uzbrojenie nie przesądza jednoznacznie o istnieniu, czy też braku podobieństwa. Biegły, wbrew przepisom, w zakresie większości nieruchomości wskazanych jako podobne nie określił czy dane nieruchomości są gruntami uzbrojonymi, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, co powoduje, że wbrew stanowisku organu II instancji nie mogły one być wzięte pod uwagę w procesie wyceny.

Końcowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznając jej zarzuty za bezzasadne wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w dniu 30 kwietnia 2015 r , Sąd w oparciu o przepis 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ) przeprowadził dowód z pisma złożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie oraz z pisma stanowiącego załącznik do skargi. Powyższe pisma zawierają stanowisko rzeczoznawców majątkowych w sprawie sposobu wyceny nieruchomości dla potrzeb opłat adiacenckich od ich podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.).Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w tej sprawie jest natomiast wysokość ustalonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej i zachowanie organów administracyjnych obu instancji w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego jej ustalenie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Obowiązkiem organów jest prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., a co za tym idzie, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) czy zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postepowania a przed wydaniem decyzji - umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wskazane wyżej zasady procedowania w takim samym stopniu wiążą zarówno organ I jak i organ II instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z poszanowaniem norm prawa materialnego i formalnego. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, to jest oczywiste, że organ odwoławczy nie jest związany odwołaniem, a mówiąc ściślej, nie może być nawet związany takim środkiem prawnym ze względu na minimalne wymagania stawiane odwołaniu, które nie musi zawierać wniosków i podstaw odwoławczych, a ponadto, co wydaje się być konsekwencją również owego braku związania, organ odwoławczy ma obowiązek dążenia z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy w jej całokształcie.

Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść przepisu art. 140 K.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i treść art. 136 w związku z art. 138 § 2, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jeżeli organ odwoławczy w działając w ramach wyżej wskazanych przepisów przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, to strona postępowania winna mieć zagwarantowany dostęp do tych dowodów, zgodnie z regułą określoną w art. 10 K.p.a. jak i art. 79 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wniesieniu przez K. S. odwołania od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r., pismem z dnia [...] r, wezwało biegłego K. a R. , autora operatu szacunkowego, na którym rozstrzygnięcie oparł organ I instancji, do ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego. Nadto organ odwoławczy zobowiązał biegłego do wyjaśnienia relacji pomiędzy operatem szacunkowym z dnia [...] r. i [...] r., który został poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Biegły miał wyjaśnić również, czy aktualny operat jest skorygowanym i zaktualizowanym oszacowaniem z dnia [...] r., czy jest całkowicie nowym opracowaniem.

W obszernym piśmie z dnia [..] r. rzeczoznawca K. R. odniósł się do zarzutów odwołania a nadto podał, że aktualny operat jest skorygowanym i zaktualizowanym oszacowaniem z dnia [...] r. Biegły wraz z wyjaśnieniami przedłożył organowi odwoławczemu stanowisko Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia [..] r. i z dnia [...] r., fragmenty części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru, na której położona jest szacowana nieruchomość oraz mapę ewidencyjną dla obrębu W..

Po otrzymaniu przez organ odwoławczy wyżej wymienionych dokumentów, Kolegium w dniu [...] r. wydało zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [..] r.

Znamienne w sprawie jest to, że organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanowisku przedstawionym przez biegłego w piśmie z dnia [...] r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nadto organ powołał się w decyzji na stanowisko Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., przedłożone Kolegium przez biegłego wraz z pismem z dnia [...] r.

Skarżący nie miał możliwości zapoznania się ze stanowiskiem biegłego, albowiem Kolegium – wbrew powinnościom określonym w art. 10 K.p.a., nie poinformowało K. a S. o przeprowadzonym postępowaniu uzupełniającym, a tym samym uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z tymi dokumentami. Jest to o tyle istotne, że w dniu [...] r. wpłynęło do organu pismo skarżącego ( z dnia [...] r.) dotyczące m.in. operatu sporządzonego przez K. R. jak i operatu sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego T.G. .

W skardze do Sądu K. S. podniósł zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącemu odniesienie się do wyjaśnień rzeczoznawcy i przyjętej przez niego wyceny nieruchomości.

Wbrew stanowisku Kolegium, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przez organ odwoławczy, w realiach niniejszej sprawy, nie może być uznane za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie do przyjęcia, w celu uzasadnienia bierności organu w realizacji powyższej zasady jest stwierdzenie, że: " strona w toku postepowania odwoławczego mogła w każdej chwili uzyskać wgląd w akta sprawy, zarówno przed jak i po jego zakończeniu". Strona ma prawnie zagwarantowany wgląd w akta sprawy z tym, że organ wiedząc jakie dodatkowe czynności w sprawie wykonał, ma obowiązek zawiadamiania strony o tych czynnościach, w szczególności zaś przed wydaniem decyzji. Przypomnieć należy, że Kolegium w dniu [...] . wydało decyzję nie powiadamiając skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i nie wyznaczyło mu terminu, w którym mógłby zapoznać się z aktami i złożyć oświadczenia lub wnioski, jak też nie poinformowało o uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy co do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Stąd podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. jest oczywiście trafny, a poza tym skuteczny.

Przy ocenie skuteczności – z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. – zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności odróżnić trzeba dwie sytuacje procesowe. Mianowicie sytuację, w której organ odwoławczy orzeka wyłącznie na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji, który przed wydaniem decyzji zastosował pouczenie z art. 10 § 1 K.p.a., zaś strona nie naprowadza nowych dowodów od sytuacji, w której organ odwoławczy uzupełnia materiał dowodowy o dowody nie pochodzące od strony wnoszącej odwołanie, czyli opiera się na nowym dowodzie. W tej drugiej sytuacji, brak wiedzy strony przed wydaniem decyzji ostatecznej o nowo pozyskanym dowodzie w postępowaniu odwoławczym ewidentnie narusza jej uprawnienia i nie można wykluczyć możliwości wpływu tego naruszenia na wynik sprawy zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy to strona dopiero z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej dowiedziała się o fakcie ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do jej zarzutów w kontekście zarzutów odwołania.

Powyższe uchybienia przepisom procesowym (art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 oraz art. 10 § 1 K.p.a.) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152 ww. ustawy, a orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania z art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.

Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną a nadto rozważy, czy istnieje – w świetle przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – prawo do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej zważywszy, że decyzja Burmistrza N. z dnia [...] r. o podziale nieruchomości skarżącego stała się ostateczna w dniu [...] r.

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn.. akt I OPS 6/13 (dostępna w Internecie na stronie : http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale, a tym samym wskazuje na niezasadny, w dacie wniesienia skargi, zarzut naruszenia przez organ art. 98a ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami.