Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 2, art. 157 ust. 1, art. 140 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 21 pkt 1, art. 22 ust. 1-4, art. 26 ust. 1-3 i ust. 5-6, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 4, art. 7 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant: Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej zwanej: "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 2 oraz art. 140 ust. 4 i art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej zwanej: "u.g.n.") i art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej zwanej: "ustawą o ROD"), po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta L. i Prezesa P. L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...], orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 13 - H., ark. 8), stanowiącej własność G. L..

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. wywłaszczyło na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych w L. nieruchomość położoną w L., obecnie przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5401 ha, stanowiącą własność J. F.. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1, art. 10, art. 21, art. 24 i art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. U. Z. J. i J. J. F. wystąpili do Prezydenta Miasta L. z żądaniem zwrotu nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Do wniosku dołączono dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości (operat geodezyjny nr [...]), w której zawnioskowany do zwrotu teren oznaczono jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0700 ha.

W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia 8 grudnia 1999 r., (II Ns [...]) potwierdzono legitymację wnioskodawców - jako spadkobierców J. F. - do żądania zwrotu dawnej działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L..

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że grunt zawnioskowany do zwrotu użytkowany jest przez P. Z. D. w ramach prowadzonego na nim R. O. D. "P.", który ma charakter ogrodu stałego i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Z. D. w W. pod nr [...] Z karty Rejestracyjnej R. O. D. wynika, że ogród został utworzony w 1957 r. przy ul. [...].

P. Z. D. w L. poinformował, że teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu obejmuje 5 parceli ogrodowych. Parcela nr [...] użytkowana jest przez M. L., parcela nr [...] - przez W. G., parcela nr [...] - przez M. T. - Ś., parcela nr [...] - przez A. T., a parcela nr [...] przez W. B..

Starosta L. ustalił ponadto, że Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. uchwaliło w dniu 17 grudnia 1952 r. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego L., przyjęty przez Główną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w W. w dniu 14 stycznia 1953 r. Ostatecznie plan ten nie został jednak zatwierdzony. Według rysunku planu, na zawnioskowanej do zwrotu działce planowano realizację przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego.

W dniu 9 stycznia 2017 r. organ przeprowadził oględziny tej działki, oznaczonej w dokumentacji projektowej numerem [...]. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że teren działki objętej żądaniem zwrotu stanowi część większego, ogrodzonego terenu, zajętego pod urządzone parcele ogrodowe ROD "P. ". W granicach tego gruntu znajdują się fragmenty pięciu parceli ogrodowych oraz aleja trawiasta będąca częścią wspólnego ogrodu. Nieruchomość zawnioskowana do zwrotu jest zajęta pod nasadzenia roślin ogrodowych i ozdobnych, brak jest jakichkolwiek altan. W obszarze projektowanej działki nr [...] znajduje się ponadto jedna podpora słupa elektroenergetycznego wysokiego napięcia oraz miejska sieć wodociągowa z widoczną betonową studnią.

W dniu [...] stycznia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. Pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości, deklarując jednocześnie jednorazową spłatę zwaloryzowanego odszkodowania i oświadczył, że były właściciel dawnej działki nr [...] nie otrzymał w zamian za nieruchomość wywłaszczoną nieruchomości zamiennej, czy też mieszkania, ale wyłącznie odszkodowanie pieniężne. Zarówno pełnomocnik G. L., jak i reprezentanci P. Z. D. sprzeciwili się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik G. L. oświadczył, że gmina nie dysponuje gruntami niezbędnymi do odtworzenia ogrodu działkowego.

W toku przeprowadzonej w Archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. kwerendy akt dotyczących wywłaszczenia dawnej działki nr [...] nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o przyznaniu J. F. jakiejkolwiek dodatkowej rekompensaty za wywłaszczenie. Wnioskodawcy oświadczyli, że za odjęcie prawa własności działki nr [...] ich ojciec otrzymał wyłącznie odszkodowanie pieniężne.

Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy złożył do akt operat szacunkowy, datowany na 19 maja 2017 r., określający wartość znajdujących się na nieruchomości składników majątkowych, stanowiących własność działkowców, wartość prawa do działki w ROD oraz wartość składników majątkowych będących własnością stowarzyszenia ogrodowego. Po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym żadna ze stron nie wniosła uwag do sporządzonej wyceny.

W dniu [...] lipca 2017 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik mocodawców podtrzymał wniosek o zwrot dawnej działki nr [...]. Przedstawiciele [...] Związku Działkowców podnieśli, że utworzenie na przedmiotowej nieruchomości ogrodu działkowego stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta L. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0700 ha w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 13 - H., ark. 8), stanowiącej własność G. L. na rzecz: J. J. F. - w udziale [...] części oraz U. Z. J. - w udziale [...] części.

Jednocześnie na mocy tej decyzji Starosta L. zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz G. L. kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ustalonej (proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę [...]zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Na mocy tej decyzji Starosta L. ustalił również odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach ogrodowych objętych niniejszym postępowaniem, stanowiące własność poszczególnych, wymienionych w decyzji działkowców oraz odszkodowanie na rzecz P. Z. D. za składniki majątkowe stanowiące własność stowarzyszenia w kwocie [...]zł, zobowiązując do zapłaty odszkodowania G. L. w ciągu 1 roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Starosta L. na mocy tej decyzji zobowiązał również G. L. do odtworzenia i założenia ogrodu w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez zawarcie z P. Z. D. umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni ogrodu objętej decyzją o zwrocie nieruchomości w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany Rodzinny Ogród Działkowy "P. ".

Odwołanie od decyzji Starosty L. wnieśli: Prezydent Miasta L. oraz P. L..

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 2 oraz art. 140 ust. 4 i art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji.

Powołał się także na treść przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w tym na treść art. 21 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 4, dotyczące likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu drugiej instancji, Starosta L. w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zastosował zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zwłaszcza art. 26, przewidujący ochronę w postaci przysługującego rodzinnym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, której przepisy ściśle określały, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych a zasadą było, że obszary te wyznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 ust. 1) i na zakładach pracy, zgodnie z przytoczonym art. 5 ust. 2. Gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia takiego ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe (...) w warunkach określonych w art. 6, tzn. miały zamieszczać na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r., II SA/Lu 1022/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej zwanej: "CBOSA"). Co do zasady zatem, plan miejscowy określał, jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe, zaś gmina dokonywała wywłaszczenia na ten cel.

Wojewoda w rozpoznawanej sprawie uznał, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał na spornym terenie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1953, z którego wynika, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu przeznaczona była pod przemysł uciążliwy i nieuciążliwy, a więc nie pod ogrody działkowe, czy choćby tereny zielone lub rekreacyjne. Z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie wynika, aby dawna działka, oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...], oznaczona obecnie jako projektowana do zwrotu działka nr [...] o pow. 0,0700 ha była, stosownie do art. 7 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przeznaczona przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej lub przez zarząd gminy na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej pod ogrody działkowe.

Wojewoda podkreślił, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy Karty Rejestracyjnej R. O. D. "P. ", jedyna decyzja Prezydenta Miasta L. dotycząca ogrodów działkowych "P. " (znak: [...]- [...]) została wydana [...] października 2014 r. i dotyczy nabycia przez P. Z. D. - R. O. D. "P." prawa użytkowania m. in. działki o nr [...], stanowiącej własność Miasta L.. Ze znajdującej się w aktach sprawy Karty Rejestracyjnej R. O. D. "P.", (nr rejestru [...] [...]), wydanej w dniu [...] października 2016 r., wynika również, że ogród, w skład którego wchodzi działka o nr [...], został utworzony w 1957 r. i ma obecnie charakter ogrodu stałego.

W świetle powyższego, Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że utworzenie ogrodu działkowego "P." stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie zasługują więc, według tego organu, na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia była budowa Fabryki Samochodów Ciężarowych. Od wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, tj. od 10 grudnia 1953 r. (odjęcie prawa własności następowało z dniem zgłoszenia wniosku tj. z dniem 1.10.1950 r.) upłynęło ponad 10 lat, a cel ten nie został zrealizowany, a zatem zachodzi przesłanka do zwrotu nieruchomości, określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0700 ha, wchodzącej w skład działki [...], powołując się na art. 21, 22 ust. 1 i 2, art. 26 i art. 78 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

R. O. D. "P." ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru KR PZD, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji miał obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz P. Z. D. oraz działkowców.

Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i nie budzi on wątpliwości co do rzetelności. Przedłożony przez biegłą operat z dnia 19 maja 2017 r., określający wartość znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości składników majątkowych stanowiących własność działkowców, wartość prawa do działki w ROD oraz wartość składników majątkowych będących własnością stowarzyszenia ogrodowego, został sporządzony w myśl obowiązujących przepisów. Znajdują się w nim wszystkie elementy wymagane przez prawo, co świadczy o kompletności dokumentu. Wnioski przedstawione w przedłożonym operacie szacunkowym są spójne i logiczne. Operat został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Poprawnie określono przedmiot, zakres i cel wyceny. Wszelkie podjęte przez rzeczoznawcę czynności znajdują wyczerpujące uzasadnienie, dlatego też operat szacunkowy należy uznać za prawidłowy, mogący stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Strony natomiast miały prawo wnosić do operatu uwagi, mogły również przedstawić własne operaty, czego nie uczyniły. Zdaniem Wojewody, skoro skarżąca G. L. twierdzi, że stan faktyczny na wycenianej działce uległ zmianie od czasu dokonania oględzin, powinna wskazać, jakie to zmiany i uprawdopodobnić, że wpływają one na wysokość dokonanej w operacie wyceny, a następnie odszkodowania. Okoliczności takich skarżąca nie przedstawiła, a zatem organ zasadnie uwzględnił operat jako wiarygodny dowód w sprawie.

Za niezasadny uznał również Wojewoda zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący nałożenia na G. L. przez Starostę L. obowiązku odtworzenia i założenia ROD, związany z brakiem wniosku PZD o utworzenie nowego ogrodu. W ocenie organu odwoławczego, brak takiego wniosku nie stanowi przeszkody do orzeczenia o odtworzeniu ogrodu. Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), a więc uzależnione jest ono od woli tego stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzeniu likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.

Zdaniem Wojewody, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut P. Z. D. naruszenia przepisu art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten dotyczy bowiem innej sytuacji, niż występująca w niniejszej sprawie, tj. dopuszczalności likwidacji ogrodu działkowego, co do którego stowarzyszenie ogrodowe nie może wykazać tytułu prawnego. Przepis art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest natomiast przepisem szczególnym i dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, na których urządzono ogród działkowy.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez:

- nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu pracowniczych ogrodów działkowych [...]. jest zgodny z celem wywłaszczenia,

- nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania, tj. w sposób uniemożliwiający ich jednoznaczne zidentyfikowanie (nieokreślenie w decyzji danych, jak adres zamieszkania czy nr PESEL),

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany,

- art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.,

- art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o ROD poprzez zobowiązanie G. L. do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty G. L. wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz o chylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...], a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie Gmina wniosła o dołączenie do akt sprawy akt postępowania toczącego się przed Starostą L. pod znakiem: [...] i dopuszczenie dowodu z dokumentów w nim zawartych, tj. pisma Polskiego Związku Działkowców Okręg w L. wraz z załącznikami z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...] na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia w postaci utworzenia przez Fabrykę Samochodów Ciężarowych w L. Pracowniczych Ogrodów Działkowych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi reprezentujący G. L. Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że organy obu instancji błędnie określiły cel wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wskazywali w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji przedstawiciele G. L. oraz P. Z. D., wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych (a nie, jak wskazały organy - na cele budowy fabryki samochodów), zaś jego zagospodarowanie zgodne jest z powyższym celem.

W skardze podkreślono, że przedsiębiorstwa, na potrzeby których dokonywano wywłaszczeń, zobowiązane były do utworzenia ogrodu działkowego. Zakłady pracy otrzymywały bowiem tereny na cele ogólnie określone w decyzji wywłaszczeniowej, natomiast przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia zobowiązywały je do utworzenia ogrodów działkowych.

Wskazano, że zgodnie z przepisami obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 5 ust. 2) zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane były zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin. Stosownie do art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, celem pracowniczego ogrodu działkowego było stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, zaś ust. 4 stanowi, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej.

Prezydent podkreślił, że z archiwalnych dokumentów, znajdujących się w aktach postępowania toczącego się przed Starostą L. pod znakiem: [...], w tym z pisma [...] Związku Działkowców Okręg w L. wraz załącznikami z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...] wynika, że na terenach przy Fabryce Samochodów Ciężarowych w L. powstał po wywłaszczeniu w 1957 r. i działał Pracowniczy Ogród Działkowy im. F.S.C. w L., którego członkami byli pracownicy Fabryki. Potwierdzają to zwłaszcza wnioski o przydział działki i przyjęcie na członka Pracowniczego Ogrodu Działkowego, złożone przez pracowników F.S.C. w L..

Dalej wskazał, że tworzenie ogrodów działkowych było jednym z wielu świadczeń socjalnych, które zakłady pracy musiały realizować. Wywłaszczanie gruntów i przekazywanie ich w zarząd zakładom pracy nie było dokonywane na rzecz konkretnych ogrodów działkowych, lecz na rzecz zakładów pracy, które poza gruntami przewidzianymi pod inwestycje przemysłowe musiały posiadać także grunty przeznaczone na świadczenia socjalne, w tym ogrody działkowe pracowników tych zakładów. Wywłaszczenia dawnej działki nr [...] o pow. 0,5401 ha dokonano na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych w L. i w całości została ona przeznaczona na cele F.S.C. w L.. A zatem wykorzystanie zawnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,700 ha przez Fabrykę na utworzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy Fabryce Samochodów Ciężarowych w L. świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.

Niezależnie od powyższego Prezydent Miasta L. stwierdził, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zastosowały dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględniły powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz G. L. odszkodowania. Jak bowiem wynika z decyzji Starosty L. znak: [...], G. L. zobowiązana została do zapłaty na rzecz działkowców oraz P. Z. D. odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące ich własność w łącznej kwocie [...]zł. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz G. L. jedynie kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, jednak bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie. Wartość tych składników określona została na łączną kwotę [...]zł. Oba organy, zdaniem Prezydenta, błędnie przyjęły, że wartość gruntu nie zmieniła się od czasu wywłaszczenia, co jest niezrozumiałe ze względu na jednoczesne wyliczenia w decyzji należnego na rzecz działkowców i P. Z. D. odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, do powstania których doszło po dniu wywłaszczenia.

Ponadto, w ocenie Prezydenta Miasta L., wykonanie zobowiązania nałożonego na G. L. przez Starostę L., polegającego na odtworzeniu i założeniu ROD jest niemożliwe z uwagi na fakt, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty L. nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego G. L. nie jest władna utworzyć rodzinnego ogrodu działkowego. Jak wynika zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia decyzji Starosty L. z dnia [...] r., G. L. została zobowiązana do odtworzenia i założenia ogrodu działkowego poprzez zawarcie z P. Z. D. umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości.

Prezydent wskazał, że Starosta L. w zakończonym postępowaniu nie ustalił istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalił precyzyjnie zajmowanej przez R. O. D. "P.", powierzchni, która wchodzi w obszar zawnioskowanej do zwrotu działki.

Dodatkowo, decyzji organu pierwszej instancji przedstawiciel skarżącej Gminy zarzucił, że ostatnie oględziny nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu miały miejsce w miesiącu marcu 2017 r. Ponowne oględziny nie zostały przeprowadzone. Tym samym nie została zweryfikowana ilość i stan składników roślinnych i budowlanych na nieruchomości, co ma istotny wpływ na wysokość odszkodowań należnych użytkownikom parceli ogrodowych. Pomimo upływu ponad siedmiu miesięcy od ostatnich oględzin Starosta L. ustalił na ich podstawie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uniemożliwiło przeprowadzenie dowodu przeciwnego i doprowadziło do niemożności zweryfikowania wysokości odszkodowań przyznanych na rzecz użytkowników parceli i PZD ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie w dacie zbliżonej do dnia wydawania decyzji w sprawie.

Ponadto, jak podkreślił Prezydent Miasta L., w oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie uczestniczył uprawniony geodeta, w związku z czym nie było możliwe precyzyjne określenie składników roślinnych i budowlanych znajdujących się na parcelach ogrodowych, wchodzących w obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem uprawnionego geodety organ nie ustalił dokładnie, jakie składniki roślinne i budowlane znajdują się na parcelach ogrodowych. Wskazał jedynie, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się urządzone parcele z nasadzeniami roślin ogrodowych i ozdobnych, natomiast nie określił, w jakiej części usytuowane są na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu.

W ocenie Prezydenta, organ pierwszej instancji naruszył także przepis art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie Starosta L., określając w decyzji użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, wskazał jedynie imiona i nazwiska tych osób. W rejestrze PESEL w zależności od osoby widnieje kilka lub kilkadziesiąt osób o imionach i nazwiskach takich, jak osoby wskazane w decyzji Starosty L. z dnia 6 listopada 2017 r. będące użytkownikami parceli ogrodowych. Z uwagi na brak danych łych osób, takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców, czy nr PESEL, niemożliwe jest jednoznaczne określenie stron decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, wedle którego, wystąpienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo: wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, wszystkie dostępne w CBOSA).

Powołane wyżej przepisy, w myśl art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., mają również odpowiednie zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Osią sporu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, użytkowanej jako rodzinny ogród działkowy o charakterze stałym.

W związku z powyższym Sąd w pierwszej kolejności ocenił, czy wywłaszczona, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, była w istocie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Bezsporne w sprawie jest, że wywłaszczenie nieruchomości obejmującej m. in. przedmiotową działkę, oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0700 ha, nastąpiło na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych w L..

Cel ten był zgodny z uchwalonym w dniu 17 grudnia 1952 r. przez P. W. R. N. w L. ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego L., w którym teren obejmujący m. in. zawnioskowaną do zwrotu działkę przeznaczono pod "przemysł uciążliwy i nieuciążliwy".

Jak wskazano wyżej, cel wywłaszczenia winien być rozumiany ściśle. Zauważyć bowiem należy, że jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjątkowo za dopuszczalne przyjmuje się szerokie rozumienie celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16, CBOSA), jednakże dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloetapowych oraz takich, których realizacja – ze swej istoty – może być znacznie rozciągnięta w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych w L.. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem wywłaszczenia była budowa obiektów i urządzeń ściśle związanych z organizacją i funkcjonowaniem fabryki. Cel ten został zrealizowany na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową działką.

Podkreślenia wymaga, że cel wywłaszczenia nie wynika jedynie z sentencji decyzji wywłaszczeniowej, ale także z aktów towarzyszących procesowi wywłaszczenia, w tym z treści planów zagospodarowania przestrzennego czy planów realizacyjnych.

W niniejszej sprawie treść tych dokumentów potwierdza słuszność tezy o niewykorzystaniu spornej działki na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Po pierwsze, z uchwalonego w dniu 17 grudnia 1952 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczeniem działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], zaś obecnie - projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0700 ha, był "przemył uciążliwy i nieuciążliwy". Tymczasem zakładanie i utrzymywanie ogródków działkowych nie może być uznawane za działalność przemysłową.

Obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać, jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. z 1952 r. nie przewidywał na przedmiotowej działce ogrodów działkowych, lecz "przemysł uciążliwy i nieuciążliwy". Pracownicze ogrody działkowe – w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 i 2 wyżej powołanej ustawy stanowią "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku [...], którego celem jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Za taki cel nie można z pewnością uznać terenów przemysłowych.

Gdyby natomiast uznać, że plan ten nie został zatwierdzony (a taki wniosek wynika z ustaleń organu pierwszej instancji), a zatem nie wszedł do obrotu prawnego, to miałby zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym, w razie braku "prawomocnego" planu - obszary przeznaczone pod ogrody działkowe wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że w stosunku do spornej działki żadna z tych uchwał nie została wydana.

O niewykorzystaniu tej działki na cel wywłaszczenia świadczy nawet treść dokumentów dołączonych do skargi, o przeprowadzenie dowodów z których zawnioskowała skarżąca Gmina. Z ich treści jednoznacznie wynika, że przez kilka lat od wywłaszczenia terenu obejmującego tę działkę, stanowił on nieużytek, ugór, którego zagospodarowywanie jako ogródków działkowych dla pracowników fabryki rozpoczęło się dopiero w 1957 r, na skutek oddolnej inicjatywy pracowników fabryki.

Świadczy o tym choćby treść pisma zatytułowanego "Dane do monografii na 35-lecie FSC", w którym wskazano, że "pod koniec 1956 r. zrodził się spontaniczny pomysł zagospodarowania nieużytków położonych wokół hotelu robotniczego przy fabryce przez pierwszych mieszkańców wznoszonego osiedla (...). Wiosną 1957 r. pojawili się pierwsi pionierzy ogrodnictwa, niwelując i przygotowując pierwsze skrawki ziemi pod uprawę. Od tego roku datuje się powstanie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy Fabryce" (k. 17-18 akt sądowych).

Powyższe informacje zostały potwierdzone w piśmie z 5 listopada 1971 r. pt. "Informacja dla Z.O. ZZM w L. dotycząca P.O.D. przy F.S.C. L." (k. 18-19 akt sądowych).

Również w piśmie Dyrektora P. Z. D. stowarzyszenia ogrodowego w W. – Okręg w L. z dnia 28 stycznia 2019 r., skierowanym do Starosty [...] w L., wskazano, że "ogród powstał w 1957 r. na nieużytkach przy Fabryce (...)" (k. 8 akt sądowych).

Odmiennej oceny tej kwestii nie zmienia w żadnym stopniu to, że w początkowym okresie istnienia ogrodu działkowego jego użytkownikami byli pracownicy Fabryki Samochodów Ciężarowych w L.. Skoro ogród ten powstał na niewykorzystanych gruntach należących do Fabryki Samochodów Ciężarowych w L., w jej bezpośredniej bliskości i na skutek oddolnej inicjatywy samych pracowników Fabryki Samochodów Ciężarowych w L. to naturalnym było, że członkami tego ogrody byli właśnie pracownicy tej fabryki. Powyższe nie uzasadnia więc uznania, że celem wywłaszczenia było założenie ogródka działkowego.

Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że cel wywłaszczenia na spornej działce nie został zrealizowany. Ogrodów działkowych nie można uznać za część przedsięwzięcia stanowiącego realizację obiektów i urządzeń Fabryki Samochodów Ciężarowych w L., zwłaszcza, że, jak wyżej podniesiono, ogród ten został założony dopiero 7 lat po odjęciu spadkodawcy wnioskodawców własności działki (w 1950 r.) z inicjatywy samych pracowników fabryki. Do tego czasu wywłaszczona działka była nieużytkiem.

Powyższa ocena Sądu obliguje do odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących obowiązków Gminy, związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, mającej status rodzinnego ogrodu działkowego.

Art. 21 ustawy o ROD stanowi, że podmiot likwidujący rodzinny ogród działkowy obowiązany jest do odtworzenia ogrodu, polegającego na:

1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD.

2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Z kolei, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ROD, podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić:

1) działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD;

2) stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu.

Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący (ust. 2). Podmiot likwidujący obowiązany jest zrekompensować koszty i straty poniesione przez stowarzyszenie ogrodowe w związku z likwidacją (ust. 3). W przypadku likwidacji ROD, poza okresem, o którym mowa w art. 20 ust. 1, działkowcom przysługuje od podmiotu likwidującego dodatkowe odszkodowanie w wysokości wartości przewidywanych plonów (ust. 4).

Natomiast, w świetle art. 26 ust. 1, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, o likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. W myśl zaś ust. 3, podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 26 ust. 6 ustawy o ROD).

Zawarte w skardze zarzuty obejmują nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania. Jak podniósł Prezydent Miasta L., G. L. zobowiązana została do zapłaty na rzecz działkowców oraz P. Z. D. odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące ich własność w łącznej kwocie [...]zł. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz G. L. jedynie kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wysokość tych odszkodowań została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę do spraw wyceny nieruchomości – biegłą T. J. w dniu 19 maja 2017 r.

Operat (opinia) rzeczoznawcy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania należnego Gminie za zwracaną nieruchomość, podlega ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tego operatu. Dokonując tej oceny, organ nie weryfikuje jednak wartości nieruchomości określonej przez biegłego z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, a jedynie ogranicza się do zbadania jego poprawności, przejrzystości i logiki argumentacji. Sądowi znane jest powoływane w skardze orzecznictwo, z którego wynika, że "organ nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania, a zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707,z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424).

Pozycja rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia odszkodowania za zwracaną nieruchomość jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę obowiązek wykorzystania zarówno wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc dokonywana w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Nie sposób zatem wymagać od organu, by, nie mając odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wkraczał w materię wyliczeń w zakresie wyceny nieruchomości. W przeciwnym wypadku, gdyby przyjąć, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek samodzielnie weryfikować opinie biegłego, to rozwiązanie przewidujące powołanie dowodu w postaci tej opinii w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, byłoby nieracjonalne.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że kwestionowane przez skarżącą operaty szacunkowe są logiczne, jasne i spójne. Rzeczoznawca wyjaśnił sposób szacowania wartości nieruchomości (podstawy prawne, przyjętą metodykę wyceny), opisał nieruchomości, uwzględniając i oceniając wartość wszystkich ich składników. Treść operatów nie budzi żadnych zastrzeżeń co do ich poprawności i zawartości, co pozwalało organom uznać je za wiarygodne, dające podstawę do ustalenia odszkodowań. W związku z powyższym organy nie miały obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miały podstaw do powoływania kolejnych opinii biegłych, tym bardziej, że w toku postępowania przed organami administracji, żadna ze stron nie zgłosiła uwag co do treści operatów. Czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie były wyczerpujące i wbrew stanowisku skarżącej Gminy, nie wymagały podjęcia dodatkowych działań.

Ponadto, jeżeli strona skarżąca uważała, że sporządzone na zlecenie organu operaty szacunkowe budzą jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość ich wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Wynika to wprost z art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro, w ich ocenie, zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA).

Dodać należy, że operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia kwestionowanej przez skarżącą wysokości odszkodowań, zostały sporządzone w niniejszej sprawie w dniu 19 maja 2017 r., a zatem były ważne do dnia 19 maja 2018 r. Klauzulami sporządzonymi 5 grudnia 2018 r. rzeczoznawca T. J. potwierdziła ich aktualność, stwierdzając, że mogą być one nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone (k. 30-41 akt organu drugiej instancji). Zawarte w operatach ustalenia i wnioski były zatem miarodajne dla organów administracji. Dotyczy to również stanu zagospodarowania tych działek, w tym spornej działki, podlegającej zwrotowi.

Odnosząc się do zarzucanej przez skarżącą Gminę dysproporcji pomiędzy wysokością należnego jej odszkodowania za zwracaną nieruchomość a wysokością odszkodowań, jakie musi wypłacić na rzecz PZD oraz poszczególnych działkowców, należy w pierwszej kolejności podnieść, że, zgodnie z art. 140 ust. 1 - 4 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Przepis art. 140 u.g.n. przewiduje więc podstawę prawną orzekania i ustalania wartości wypłaconego poprzedniemu właścicielowi odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu).

Wysokość odszkodowania za składniki majątkowe P. Z. D. oraz działkowiczów regulują przytoczone wyżej przepisy art. 21- 26 ustawy o ROD.

W świetle tych przepisów, organ administracji, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zajętej pod rodzinne ogrody działkowe, ma obowiązek orzec zarówno o zwrocie przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, wypłaconego im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zgodnie z art. 140 u.g.n.), jak też o obowiązku wypłacenia przez Skarb Państwa/jednostkę samorządu terytorialnego odszkodowania na rzecz działkowców i stowarzyszenia za składniki majątkowe na zwracanej nieruchomości należące do nich (art. 21- 26 ustawy o ROD).

Podkreślić należy, że odszkodowania, o których mowa wyżej, są to dwa różne odszkodowania, przysługujące różnym podmiotom, na różnych podstawach prawnych i ustalane w innych trybach. Odszkodowanie ustalane w trybie art. 140 u.g.n. dotyczy wyłącznie rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa/jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, natomiast celem odszkodowań na rzecz działkowców i PZD jest ochrona interesów tych podmiotów. Prowadzi to do wniosku, że ustalone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ROD odszkodowania nie podlegają swoistemu "potrąceniu", którego w istocie domaga się skarżąca G. L.. Kwestia nakładów poczynionych na zwracaną działkę nie może być zatem traktowana jako "działanie zwiększające wartość nieruchomości", o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. (tak: wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2018 r., II SA/Lu 702/18, CBOSA).

Niezależnie od tego, Sąd stoi na stanowisku, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13, wyrok WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 156/18, wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2018 r., II SA/Lu 702/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2018 r., II SA/GD 274/18, CBOSA).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że pomimo dysproporcji pomiędzy świadczeniami należnymi skarżącej Gminie i jej zobowiązaniami Gminy na rzecz ROD i działkowców, rozstrzygnięcia organów administracji w tym zakresie są prawidłowe.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej, że nie jest możliwe wykonanie obowiązku odtworzenia ogrodu lub jego części wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ROD. Takiego wymogu nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o ROD. Powołany przez skarżącą art. 8 ust. 1 dotyczy wyłącznie sytuacji, w której inicjatywa utworzenia ogrodu działkowego pochodzi od stowarzyszenia, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z at. 21 ust. 1 ustawy o ROD) i na jego korzyść, a więc uzależnione jest ono wyłącznie od woli tego stowarzyszenia. Oznacza to, że organ, orzekając w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący, nie zobowiązuje jednocześnie stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.

Niezasadny jest ponadto zarzut nieprecyzyjnego określenia obszaru, który ma być odtworzony, gdyż również ten obowiązek nie wynika z ustawy o ROD. Jak bowiem wyżej wskazano, odtworzenie likwidowanego ogrodu następuje w wykonaniu umowy pomiędzy podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym. Wynika to z cytowanego już wyżej art. 21 ustawy o ROD, który - jak wskazano - stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na:

1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD;

2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Ponownie podkreślić w tym miejscu należy, że odtworzenie ogrodu działkowego jest uprawnieniem stowarzyszenia ogrodowego, a nie jego obowiązkiem i w świetle przytoczonego przepisu stowarzyszenie może z tego uprawnienia skorzystać, zawierając umowę z podmiotem likwidującym istniejący ogród. Odtworzenie ogrodu działkowego dokonuje się zatem w trybie czynności cywilno-prawnej, w której strony same określają wzajemne obowiązki. Treść umowy powinna uwzględniać jedynie minimalne wymagania, określone w cyt. przepis art. 21 pkt 1 ustawy o ROD, m.in. to, że powierzchnia nowego ogrodu nie może być mniejsza (choć może być większa), niż powierzchnia likwidowanego ROD. W związku z tym, orzeczenie organu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ogród działkowy, o którym mowa w przepisie art. 26 ustawy o ROD, o obowiązku odtworzenia likwidowanego ogrodu, należy rozumieć wyłącznie jako zastępujące oświadczenie takiego podmiotu wyrażające wolę zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy, o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o ROD. Przepis art. 26 ustawy o ROD przewiduje, że w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ określa wyłącznie wysokość odszkodowań, osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. Przepis ten słusznie nie nakłada obowiązku określania w decyzji orzekającej zwrot szczegółowej powierzchni, jaka podlega odtworzeniu, gdyż - jak wyżej wskazano - powierzchnię tę strony ustalają w drodze umowy (z zastrzeżeniem, że nie może być ona mniejsza niż powierzchnia likwidowanego ROD). Natomiast obowiązek odtworzenia nowego ROD w miejsce likwidowanego, o którym mowa w pkt 2 przytoczonego przepisu, jest obowiązkiem podjęcia określonych działań faktycznych zmierzających do rzeczywistego odtworzenia ROD. Działania te powinny w pierwszej kolejności odpowiadać obowiązkom wskazanym w art. 10 ust. 1 - 3. Z przepisu tego wynika, że "grunty przeznaczone pod nowo tworzone i odtwarzane ROD powinny być zrekultywowane i zmeliorowane przez właściciela gruntu. Gmina obowiązana jest do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. W drodze umowy pomiędzy gminą a stowarzyszeniem ogrodowym, obowiązki, o których mowa w ust. 2, mogą być przejęte przez stowarzyszenie ogrodowe. W takim przypadku umowa określa tryb wzajemnych rozliczeń" (zob. A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014, powołany w: wyroku WSA w Lublinie z 19 grudnia 2018 r., II SA/Lu 702/18, CBOSA).

Nie sposób wreszcie podzielić zarzutu, że zaskarżona decyzja powinna wskazywać numer PESEL wszystkich działkowiczów wskazanych w sentencji, gdyż tożsamość tych osób w toku postępowania nie budziła i nadal nie budzi wątpliwości.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).