Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 707/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 2, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3.
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I SA/OI 707/11

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia E.S. należności z tytułu nieopłaconych składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. Należności te na dzień 8 października 2010r. wynosiły łącznie 35.267,10 zł.

Zakład wskazał, że zgodnie z art.28 ust.2 i ust.3, w związku z art.32 w/w ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, nr 205, poz.1585 j. t. z późn. zm., zwana dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Zakład wskazał, że w ust. 3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zakład ustalił, że wnioskodawca nie figuruje na terenie Starostwa jako właściciel nieruchomości. Według informacji uzyskanych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na dzień 04.11.2010r. nie figuruje też w centralnej ewidencji pojazdów.

Zakład wdrożył postępowanie egzekucyjne. Z dniem 16.03.2010r. egzekucję przejął Komornik Sądowy w M. Egzekucja nie została zakończona. Zakład przyjął, że nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż zarówno egzekucja prowadzona wobec majątku wnioskodawcy za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego jak i obecnie prowadzona przez Komornika Sądowego w M. nie potwierdziła braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Tym samym brak jest podstaw do uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Zakład ustalił, że wnioskodawca mieszka wraz z żoną i trojgiem nieletnich dzieci w P., ul. L. 15/3. Do dnia 08.11.2010r. figurował on w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna, a do sierpnia 2011r. nie posiadał żadnego tytułu ubezpieczenia. Dopiero w piśmie z dnia 16.08.2011 r. wnioskodawca poinformował ZUS, że zawarł umowę o dzieło, jako pilarz motorniczy. Nie przedstawił on tej umowy Zakładowi. Zgodnie z informacją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 26.11.2010r.r. żonie wnioskodawcy wypłacane jest świadczenie rodzinne na troje uczących się dzieci w miesięcznej wysokości 603zł. Stałe koszty utrzymania gospodarstwa domowego rodziny plasują się na poziomie 940 zł miesięcznie. Pracownik socjalny ocenił sytuację materialno-bytową rodziny jako bardzo trudną. W chwili obecnej, w związku z podjęciem przez wnioskodawcę zatrudnienia, sytuacja jego rodziny uległa poprawie. Zakład stwierdził, iż nierealnym jest funkcjonowanie pięcioosobowej rodziny przy miesięcznym dochodzie w postaci zasiłku rodzinnego tylko 603zł i wskazanych wyższych stałych wydatkach , bo na poziomie 940zł, bez innych form wsparcia lub dochodów z innych źródeł. Zakład przyjął, że powyższe ustalenia dają podstawę do uznania, iż opłacenie składek nie pozbawiłoby wnioskodawcy jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Zakładu wnioskodawca nie wykazał zaistnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Zakład wskazał, że doktryna i orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona z jakiegoś faktu, zdarzenia wywodzi skutki prawne, musi to udowodnić. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku ubiegania się o umorzenie należności ZUS. Nie może budzić wątpliwości, że do skorzystania z tego dobrodziejstwa muszą istnieć konkretne, jednoznaczne dowody wskazujące na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny ( wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1434/09, lex nr 583502). Również przy ponownym rozpoznaniu sprawy umożliwiono wnioskodawcy złożenie dowodów i wyjaśnień na okoliczność sytuacji rodzinnej. Z tych uprawnień wnioskodawca nie skorzystał.

Zakład zarzucił wnioskodawcy, że prowadząc działalność gospodarczą miał możliwość restrukturyzacji zadłużenia w oparciu o ustawę z dnia 30.08.2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz.1278). Zakład wskazał, że wystąpił on ze stosownym wnioskiem, jednakże z uwagi na niespełnienie warunków, w dniu 26.04.2004r. Zakład wydał decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Odnosząc się do kwestii przedawnienia Zakład wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązujący brzmieniem art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych zwanej należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat licząc od dnia ich wymagalności. Przez należności należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłatę dodatkową wymierzoną z art. 24 i art. 47 ustawy o sus. Przedawnienie ocenia się wg stanu prawnego obowiązującego w dniu upływu przedawnienia. Zasada ta oznacza, że dokonywane na przestrzeni ostatnich lat zmiany stanu prawnego miały wpływ na ocenę przedawnienia jedynie w stosunku do należności, które nie wygasły przed dniem ich wprowadzenia. Od 25 listopada 1998r. tj. od wejścia w życie przepisów ustawy, zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z art. 24 tej ustawy. Zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o sus, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało: odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty tych należności na raty oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 z późno zm.) wprowadziła kolejne zmiany w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003r. W ich świetle należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 24 ustawy o sus obowiązuje katalog przesłanek, których spełnienie powoduje nie rozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, a mianowicie: bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie należności na raty, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty; bieg przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia polega na tym, że po rozpoczęciu jego biegu pojawiają się okoliczności, które wstrzymują ten bieg. Okresu trwania tych okoliczności nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia, co oznacza, że po ich ustaniu, bieg terminu przedawnienia nie biegnie od początku, lecz w dalszym ciągu, z wyłączeniem okresu w jakim występowała okoliczność zawieszająca ten bieg; bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości, a oznacza to, że termin przedawnienia zaczyna biec na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub o jego umorzeniu. Od tego dnia zaczyna biec l0-letni termin przedawnienia, w którym mogą wystąpić przedstawione wyżej okoliczności, przerywające lub zawieszające bieg terminu przedawnienia.

W świetle powyższych wyjaśnień należności nie uległy przedawnieniu. Do należności za okres 01/2001r. do 10/2001r. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi z majątku dłużnika postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów z dnia 11.04.2002r. Postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone.

Zakład wskazał, że obowiązujące przepisy wyraźnie wskazują, że to przedsiębiorcy samodzielnie deklarują należne składki, a następnie zadeklarowane zobowiązani są opłacić we właściwym terminie. Oni to ponoszą ciężar prowadzenia działalności gospodarczej, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie tego obowiązku.

Zasadą jest uiszczanie zobowiązań, stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne, ponieważ ich wypełnienie ma charakter powszechnie obowiązujący.

Z art.28 ustawy wynika, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i jest najdalej idąca ulgą w spłacie należności, powodującą w efekcie zwolnienie dłużnika z obowiązku opłacenia zadłużenia i tym samym trwałe pozbawiającą zarządzane przez ZUS fundusze (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) możliwości odzyskania swoich należności. W przypadku podjęcia decyzji o umorzeniu, musi zostać udowodnione zaistnienie ku temu przesłanek. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wręcz nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nie uregulowanych w terminie, do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia, co wynika z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec zaprzestania przez wnioskodawcę prowadzenia działalności gospodarczej nie stwierdzono wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia.

Zakład również zauważył, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tzn. nie udowodnił , iż przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie jest wnioskodawca przewlekle chory, a jego rodzina nie wymaga sprawowania takiej opieki.

W ocenie Zakładu prawidłowa wykładania art. 28 ust.3a u. s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umorzenia należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonują o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadają zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich realizacji. Podstawa umorzenia należności ZUS mająca swe źródło w omawianych przepisach została stworzona dla uzasadnionych przypadków, a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że wnioskodawca prowadził jednoosobową działalność gospodarczą w okresie od 01.01.1999r. do 31.12.2005r. i przez okres prowadzenia działalności zobowiązany był on do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych oceniając sytuację materialną, osobistą i rodzinną zobowiązanego miał na uwadze to, iż ostateczną granicą dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Zakład w sprawach o umorzenie występuje bowiem jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. W przeciwieństwie do wierzyciela prywatnego występującego w stosunkach zobowiązaniowych o charakterze cywilnoprawnym, nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Zawarte w przepisach unormowania dotyczące instytucji umorzenia należy łączyć z istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne, przede wszystkim w celu realizacji świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego, w tym świadczeń emerytalnych i rentowych. Powszechnie wiadomym jest, iż środków pochodzących ze składek brakuje na pokrycie tych wydatków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mimo tego, że otrzymuje duże dofinansowanie z budżetu państwa z trudem realizuje nałożone na niego obowiązki. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na wypłaty rent i emerytur będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa przemawia za odmową umorzenia zaległych składek, mimo trudnej sytuacji, w jakiej się wnioskodawca. Ponadto umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Zdaniem Organu w powyższej sprawie został należycie wyważony, często niezgodny interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ w oparciu o materiał dowodowy dokonał jasnej i precyzyjnej oceny przesłanek umożliwiających umorzenie. Zakład ma obowiązek ocenić istnienie przesłanki umorzenia ze względu na ważny interes publiczny, który nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia jego zobowiązań, tj. ocenić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, Organ orzekł, jak w sentencji.

W skardze wniesionej do Sądu E.S. podniósł, że przedstawił Zakładowi zaświadczenie dotyczące umowy o dzieło. Podał, że z żoną wychowali 3 dzieci, 2 synów skończyło studia , a córka Technikum Rolnicze. Ma on na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Nie zgodził się ze stanowiskiem Zakładu, że jego sytuacja się poprawiła. Obecnie poszukuje pracy. Z uwagi na panujące bezrobocie nie może znaleźć pracy.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 7 października 2010r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, nr 205, poz.1585 j. t. z późn. zm.) należności z tytułu składek - pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) - mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Na wstępie należy wskazać, iż Zakład uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zakład wskazał, że wdrożył postępowanie egzekucyjne i egzekucja nie została zakończona. Tymczasem z akt administracyjnych wynikało, że skarżący nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W konsekwencji Komornik przy Sądzie Rejonowym w M. postanowieniem dnia 19 września 2011r. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji i zwrócił tytuł wykonawczy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto Zakład analizował przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu.

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, który zaprezentowano w zaskarżonej decyzji, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, w tym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż ta okoliczność nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należność w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego. Sąd bada bowiem czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu.

Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Wyjaśniając stan faktyczny sprawy orzekający organ ani nie zgromadził wszystkich dowodów obrazujących stan rodzinny, dochodowy i zdrowotny skarżącego, ani nie dokonał ich oceny z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności.

Z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, iż obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową) oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Tymczasem Zakład dysponował oceną Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z tej informacji wynikało, że sytuacja materialno – bytowa rodziny skarżącego jest bardzo trudna. Skarżący z żoną mają na utrzymaniu 3 uczących się dzieci ( w tym jedno w szkole średniej ) oraz ponoszą wysokie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania. Problemem w prawidłowym funkcjonowaniu rodziny jest bezrobocie i wynikający z tego niedostatek. Tymczasem w analizie finansowej przeprowadzonej przez pracowników Zakładu, ta ocena Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. została zignorowana. Pracownicy w konkluzji stwierdzili, że brak jest możliwości pełnej analizy finansowej zobowiązanego, gdyż zobowiązany nie przedłożył pełnych danych. W rekomendacji, która została powtórzona w zaskarżonej decyzji, Zakład stwierdził, iż nie jest możliwe utrzymanie pięcioosobowej rodziny z dochodu w wysokości 940 zł. W skardze E.S. podał, że wychowali 3 dzieci, 2 synów skończyło studia , a córka Technikum Rolnicze. Jest rzeczą oczywistą, że korzystają oni z pomocy osób najbliższych. W związku z tym należy domniemywać, że Zakład oczekuje, iż pomogą oni też w spłacie tych należności. W rozpoznawanej sprawie Zakład przekroczył granice uznania administracyjnego. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter mają decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04) Sąd Najwyższy wskazał, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie z wskazaniami Sądu, następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.