Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 58/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. i sprawy ze skargi Fundacji B. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Fundacji B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...] Starosta orzekł o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW w R. kolo P. na działkach o nr ewidencyjnych: [...] (obręb R.) gmina P. dla "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu Starosta przedstawił przebieg postępowania w sprawie, z uwzględnieniem dopuszczenia do udziału w nim Stowarzyszenia "B" oraz Fundacji "C". Wyjaśnił, że po zweryfikowaniu przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz po uwzględnieniu wymogów stawianych przez art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie było przeszkód, ażeby pozwolenia tego udzielić. Starosta pozytywnie ocenił zgodność projektu budowlanego z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy Pelplin w rejonie miejscowości R. a także z postanowieniami decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz postanowieniem w sprawie uzgodnienia w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska z dnia 15 czerwca 2011 r. Organ opisał również sprawozdawczo sprzeciw społeczny wobec budowy elektrowni, który pomimo dużej skali, w świetle spełnionych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, nie mógł zostać uwzględniony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie "B" oraz Fundacja "C".

Ponadto do Wojewody wpłynęło kilkadziesiąt innych odwołań osób, które wskazywały, iż są właścicielami nieruchomości położnych w obszarze oddziaływania inwestycji. Wobec odwołań wniesionych przez: W. S.-K., M. K., K. K., M. L., W. G., R. L., R. K., M. Cz., A. K., P. G., T. S., R. J., R. S., B. K., B. K., J. Sz., M. Sz., J. Cz., E. B., A. H., D. Sz., I. P., J. H., R. W., Z. R., K. B., I. H., B. G., A. i E. O., M. R., K. R., D. S., M. S. działającego w imieniu osób, których pełnomocnictwa zostały dołączone do wniesionego odwołania, B. R., R. R., B. R., A. R., P. i J. K., K. K., J. Rz., M. B., J. i A. M., M. M., M. K., A. K., T. S., A. i M. W., Wojewoda stwierdził, iż z uwagi na fakt, że wyżej wymienionym osobom nie przysługuje status strony postępowania, brak jest podstaw dla prowadzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami tych osób. Z tych powodów Wojewoda umorzył, w drodze odrębnych decyzji, postępowanie odwoławcze w tych sprawach.

Rozpoznając odwołania Stowarzyszenia "B" oraz Fundacji "C" Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się z całością akt sprawy i przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że Starosta orzekając w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda wskazał, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Starosta nie miał prawnych podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 20 kwietnia 2011 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i G. Dla inwestycji została wydana ostateczna decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. nr [...] orzekająca o określeniu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Elektrowni P. o mocy 2000 MWe koło miejscowości R., gmina P., powiat [...] w województwie [...]" środowiskowych uwarunkowań realizacyjnych przedsięwzięcia. Również przed wydaniem pozwolenia na budowę w ramach tego postępowania została dokonana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...]. Ponowna ocena potwierdziła spełnienie wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także wszystkie wymagane pozwolenia i uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie "B" i Fundację "C" dotyczących niedopuszczenia do udziału w postępowaniu co najmniej 73 osób fizycznych, Wojewoda wyjaśnił, że podmioty te nie legitymowały się interesem prawnym uzasadniającym dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. Ich interes prawny organ I instancji analizował w świetle art. 28 k.p.a. Starosta, mając na uwadze fakt, że inwestycja nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, słusznie stwierdził, że nie dojdzie do naruszenia interesu prawnego osób, które złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Prawidłowość ustaleń poczynionych przez Starostę potwierdza treść wniosków złożonych przez osoby, które domagały się uznania ich za strony. Argumentem, który w ocenie tychże osób przemawiać ma za ich dopuszczeniem do udziału w postępowaniu jest obawa przed utratą wartości nieruchomości stanowiących ich własność w związku z realizacją przedsięwzięcia, a kwestia ta nie jest przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może stanowić uzasadnienia dla przyznania takiej osobie statusu strony.

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zapewnił udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. W ramach prowadzonego postępowania przeprowadzana była ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dokonano szeregu obwieszczeń i ogłoszeń, które miały na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w ponownej ocenie, w tym w szczególności umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków. Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawarte w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zajęte po przeprowadzeniu przez ten organ ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wojewody uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie nr [...] z dnia 15 czerwca 2011 r. uzgadniające warunki realizacji Elektrowni nie był związany treścią przedmiotowego przepisu. Art. 81 ust. 3 ustawy o ocenach został dodany do tejże ustawy na mocy art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2011 r., Nr 32, poz. 159). Ustawa zmieniająca Prawo wodne została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 15 lutego 2011 r. i zasadnicza część jej przepisów weszła w życie po 30 dniach od dnia ogłoszenia, tj. dnia 18 marca 2011 roku (zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy). Art. 20 ustawy zmieniającej Prawo wodne zawiera klauzulę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę Elektrowni został złożony przez pełnomocnika Spółki do Starosty w dniu 14 marca 2011 r. W związku z powyższym, sprawa o wydanie pozwolenia na budowę, w ramach której przeprowadzona była powtórna ocena oddziaływania na środowisko, została wszczęta dnia 14 marca 2011 r. i nie została zakończona do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo wodne, a zatem również do momentu wejścia w życie przepisu, którego nie uwzględnienie przez RDOŚ zarzuca Fundacja. W związku z powyższym powtórna ocena oddziaływania Elektrowni na środowisko powinna się była odbyć na podstawie przepisów ustawy o ocenach w ich kształcie sprzed nowelizacji, nie obejmującym normy wynikającej z obecnego art. 81 ust. 3 ustawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 3 dyrektywy nr 85/337 Wojewoda uznał go za bezzasadny. Organ wyjaśnił, że planowana Elektrownia będzie posiadała status CCS Ready, czyli będzie posiadała możliwość zabudowy w przyszłości instalacji wychwytywania CO2, jednakże na obecnym etapie ze względów technicznych (słabe rozpoznanie zagadnień technicznych w skali makro oraz wielka innowacyjność rozwiązań) nie jest możliwe, a także uzasadnione ekonomicznie zastosowanie takiego rozwiązania. Obecnie w Polsce zastosowana zostanie instalacja wychwytywania CO2 tylko w nowobudowanym bloku energetycznym w Bełchatowie jako demonstracyjna inwestycja Unii Europejskiej.

Za nieuzasadniony Wojewoda uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9a dyrektywy 2001/80/WE poprzez nieprzeprowadzenie analizy możliwości podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz niezapewnienie, aby na terenie obiektu zarezerwowano odpowiednią przestrzeń na instalację urządzeń niezbędnych do wychwytywania i sprężania dwutlenku węgla. Do raportu o oddziaływaniu na środowisko z kwietnia 2010 r. został dołączony rozbudowany załącznik poświęcony omówieniu kwestii z zakresu wychwytu, transportu i składowania dwutlenku węgla w związku z planowaną działalnością Elektrowni. Planowana elektrownia będzie wykonana jako tzw. CCS-ready, co według obecnej koncepcji sprowadza się do rezerwacji miejsca na instalację CCS i uwzględnieniu w projektowaniu odpowiednich zapotrzebowań instalacji CCS na media i energię.

Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 81 ust. 2 ustawy o ocenach, art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43 (tzw. dyrektywy habitowej). Przeprowadzone w niniejszej sprawie oceny, zarówno zakończona ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniały ocenę oddziaływania na obszary Natura 2000, jak też specyficzne dla niej oceny wpływu na chronione gatunki i siedliska oraz integralność obszarów Natura 2000 i spójność sieci Natura 2000.

W odniesieniu do zarzutu braku przeprowadzenia łącznej analizy dwóch przedsięwzięć, to jest planowanej budowy elektrowni oraz przebudowy systemu melioracji wodnych szczegółowych w związku z planowaną Elektrownią Wojewoda wskazał, że inwestycja ta została w raporcie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oceniona jako inwestycja powiązana funkcjonalnie z przedsięwzięciem elektrowni. Ubieganie się przez inwestora o odrębną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie systemu melioracji wodnych szczegółowych, o szerszym zasięgu i rozmieszczeniu niż teren inwestycji, nie narusza przepisów ustawy o ocenach.

Za niezasadny organ uznał także zarzut braku wykonania inwentaryzacji przyrodniczej, to jest naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazując, że w pierwszym rozdziale raportu z lutego 2011 r. jest mowa o tych badaniach w rozdziale, którego tytuł oddaje zawartość "1.5.2 Badania inwentaryzacyjne".

Do zarzutu braku dostatecznej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 SOO W. ustosunkowano się stwierdzając, że obszar ten i występujące na nim siedliska przyrodnicze nie wykazują jakichkolwiek powiązań funkcjonalnych z obszarem inwestycji. Pod względem funkcjonalnym są to całkowicie autonomiczne typy ekosystemów, zasilane poprzez wody opadowe (brak powiązań hydrologicznych czy hydrogeologicznych z obszarem planowanej inwestycji).

Wojewoda uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku analizy ścieków odprowadzanych do Wisły, zarzut nie przeanalizowania oddziaływania oraz zarzut braku danych umożliwiających poprawne prognozowanie oddziaływań.

Wojewoda nie podzielił zarzutu naruszenia art. 68, 74, 86 i art. 5 Konstytucji RP dotyczącego naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Organ zwrócił uwagę, że w ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury niezbędnej dla - uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby - życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia. Nie można zatem realizacji istotnych przedsięwzięć postrzegać jedynie przez pryzmat ochrony środowiska. Poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowa inwestycja będzie miała określony negatywny wpływ na środowisko, niemniej jednak wpływ ten jest ograniczony stosownymi przepisami. Dlatego też ustawodawca określił szczegółowo procedury, przepisy i normy od wykonania i przestrzegania których uzależnił możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponowna ocena oddziaływania na środowisko, uzgodnienia środowiskowe do pozwolenia na budowę, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i wiele innych). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewody wszystkie normy i procedury zostały zachowane, dlatego też zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Wniesione przez skarżących zarzuty albo nie mają oparcia w dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania, albo też wynikają z faktu, iż odwołujący mylą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie "B" wnosząc o jej uchylenie w całości.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 5, art. 20, art. 60, art. 64, art. 68 i art. 74 Konstytucji RP – naruszenie zasad zrównoważonego rozwoju i prawa do ochrony środowiska oraz naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego, przepisów postępowania – art. 28 i art. 33 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie i uznanie, że osobom zainteresowanym i mieszkającym w bezpośrednim sąsiedztwie w stosunku do planowanej inwestycji nie przysługuje przymiot strony w sytuacji, gdy sprawa dotyczy ich interesów. Skarżący zarzucił, że ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji jedynie do obszaru, na którym ma powstać elektrownia i do którego prawo własności posiada inwestor jest bezpodstawne.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest jedyną Polsce planowaną do realizacji na terenie rolniczym, nieprzemysłowym, czyli jest inwestycją tzw. "greenfield", tj. budowaną od podstaw z wykorzystaniem i zniszczeniem pierwotnej przyrody do tej pory nietkniętej tak poważna ingerencją i dewastacją. Skarżący skoncentrował się na analizie różnych form oddziaływania na środowisko, które będą związane z realizacją i funkcjonowaniem planowanej elektrowni wywodząc, że ich ogromny zasięg i rozmiar uzasadniają negatywną ocenę inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości powstrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła również Fundacja "C" żądając jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10a dyrektywy 85/337, naruszenie przepisów środowiskowych, naruszenie art. 81 ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43 (tzw. habitatowej) poprzez brak przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przy uwzględnieniu wszystkich przedsięwzięć, naruszenie art. 9a dyrektywy 2001/80/WE poprzez nieprzeprowadzenie analizy możliwości podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz niezapewnienie terenu dla instalacji urządzeń niezbędnych do wychwytywania i sprężania dwutlenku węgla oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów legitymujących się interesem prawnym, uzasadniającym ich udział w postępowaniu. W ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów środowiskowych wskazano na brak przeprowadzenia łącznej analizy dwóch przedsięwzięć, tj. planowanej elektrowni oraz przebudowy systemu melioracji wodnych szczegółowych w związku z planowaną elektrownią, brak wykonania inwentaryzacji przyrodniczej, nie przeprowadzenia dostatecznej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 (w tym nieuwzględnienie wszystkich obszarów, danych dotyczących chronionych gatunków ptaków, ścieków odprowadzanych do Wisły, niedostateczne dane, które umożliwiałyby prognozowanie oddziaływań) oraz brak analizy zanieczyszczeń powietrza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), połączył sprawę ze skargi Fundacji "C" w W. ze skargą Stowarzyszenia "B" w L. Sz. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 57/12, w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania R. J. od decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok stał się prawomocny z dniem 30 października 2012 r.

Nadto wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 73/12, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowań odwoławczych wszczętych odwołaniami K. Ch., G. P. i M. Sz. Wyrok ten nie jest prawomocny.

W piśmie z dnia z dnia 25 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi Fundacji "C" w W. oraz o oddalenie skargi Stowarzyszenia "B". Uczestnik postępowania argumentując brak legitymacji procesowej Fundacji wyjaśnił, że wniesienie przez nią skargi nie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji. W świetle zapisów statutu Fundacji cele realizowane są poprzez branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą. Inwestor podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem sądowo-administracyjnym, a nie z postępowaniem sądowym, a cele statutowe fundacji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Uczestnik postępowania powołał dwa wyroki oddalające skargi Fundacji zapadłe w innych sprawach, gdzie wojewódzkie sądy administracyjne odmówiły legitymacji skargowej Fundacji "C" w Warszawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., IV SA/Wa 206/12 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., IV SA/Wa 151/12). We wskazanych sprawach Sąd administracyjny wskazał, że cele statutowe Fundacji są określone ogólnikowo i nieprecyzyjnie i sprowadzają się do doradztwa i promocji. Rzeczywistym celem wynikającym ze statutu jest promocja, lobbing i usługi analityczno – doradcze, w pewnym zakresie dotykające ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że wśród celów Fundacji w ogóle nie ma bezpośredniego działania na rzecz ochrony środowiska, co wyklucza ich legitymację procesową. W tej sytuacji Sąd ocenił, że Fundacja w nie wskazała, w jaki sposób jej udział w postępowaniu i domaganie się uwzględnienia skargi, ma służyć ochronie środowiska. Sąd uznał, że działanie Fundacji nie ma żadnego związku z funkcjonowaniem organizacji społecznej w dziedzinie ochrony środowiska lub działaniem na rzecz pożytku publicznego, interesu publicznego.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. inwestor cofnął wniosek w zakresie odrzucenia skargi Fundacji wnosząc o jej oddalenie z uwagi na brak możliwości udziału fundacji w postępowaniu z uzasadnieniem wskazanym w piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego.

W związku z podniesionym przez inwestora zarzutem odnośnie braku legitymacji Fundacji "C" do wniesienia skargi, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia zasadności tego zarzutu.

Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Fundacja, co do zasady, stanowi organizację społeczną uprawnioną do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundacja "C" brała udział w postępowaniu administracyjnym, a zarzut, że przedmiot niniejszego postępowania nie wiąże się z działalnością statutową fundacji Sąd uznał za niezasadny.

W rozdziale II statutu Fundacji, wskazano, iż celem Fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego, wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie, walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialna nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług, propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecenie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz. Nadto ze statutu wynika, że Fundacja realizuje swoje cele statutowe m.in. poprzez branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą.

Statut fundacji stanowi, że celem fundacji jest podejmowanie działań w zakresie ochrony środowiska. Takie określenie celu fundacji świadczy o tym, że przedmiot niniejszego postępowania, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni węglowej, w którym to postępowaniu była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wiąże się z działalnością statutową fundacji. Cel fundacji jakim jest ochrona środowiska wystarcza dla uznania za spełnioną przesłanki udziału w postępowaniu organizacji społecznej z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany w statucie sposób realizacji tego celu poprzez branie udziału w kluczowych postępowaniach sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce, wbrew stanowisku inwestora, nie świadczy o braku możliwości udziału fundacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie uprawnienie fundacji, niezależnie od jego zapisania w statucie, wynika wprost z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne, niewątpliwie jest postępowaniem sądowym. Zatem zapis statutu o realizacji przez fundację jej celów statutowych m.in. poprzez branie udziału oraz w postępowaniach sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce w żaden sposób nie ogranicza prawa fundacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Społeczna kontrola kwestii związanych z ochroną środowiska uznana została w polskim ustawodawstwie, co do za zasady, za słuszną i potrzebną.

Sąd nie podzielił zatem w niniejszej sprawie stanowiska zawartego w przytaczanych przez inwestora wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. IV SA/Wa 206/12 oraz IV SA/Wa 151/12. Wyroki te zostały wydane w innym stanie faktycznym, w którym Sąd wskazywał na brak bezpośredniego wpływu wydanych decyzji na środowisko, wyroki te nie są prawomocne, a dokonana w nich ocena prawna nie ma charakteru wiążącego Sąd w niniejszej sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji, którą rozpatrzono odwołania organizacji społecznych wniesione od decyzji Starosty orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Od decyzji tej wpłynęło także szereg odwołań osób fizycznych, będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Odwołania te nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem organ odwoławczy wydał w stosunku do tych odwołań decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, iż wnoszącym je osobom nie przysługiwał przymiot stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 57/12, w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze uchylił zaskarżoną decyzję, a wyrok ten jest prawomocny.

Organ II instancji przyjął, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW jest wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, bowiem z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że inwestycja ta nie będzie oddziaływała poza granice nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

W wydanym w sprawie sygn. II SA/Gd 57/12 wyroku Sąd uznał, że stanowisko to nie jest słuszne.

W wyroku tym wskazano, że w niniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z zaleceniem wynikającym z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. W postępowaniu tym, zostało wydane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2011 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zatem ustalenia kręgu stron postępowania winno odbywać się nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Unormowanie to daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość. Art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się właścicieli sąsiednich nieruchomości. Po wejściu w życie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odmiennie od art. 28 k.p.a. określającego krąg uczestników postępowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasady, przyjęto, iż zakres stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uległ ograniczeniu w stosunku do pierwotnie wyznaczanego normą art. 28 k.p.a. Ograniczenie to wynika z faktu, iż strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę winna obecnie wykazać istnienie ograniczenia w zabudowie jej terenu wynikającego z planowanej inwestycji. Zatem interes taki posiadać będą, co do zasady, jedynie podmioty, w przypadku których ingerencja w ich prawo własności nastąpiła sprzecznie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia ta nie może być przenoszona na grunt art. 28 k.p.a., który nie zawiera takiego ograniczenia. Nadto interpretację taką należy uznać za sprzeczną z celem ustawodawcy, który wprowadził w art. 28 Prawa budowlanego zmianę polegająca na dodaniu punktu 4 w celu rozszerzenia kręgu stron postępowania, w którym była przeprowadzana ocena przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wskazał, że argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy prowadzi do ograniczenia zakresu stron postępowania, jej skutkiem jest w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przymiot strony postępowania ma zapewnić stronie obronę jej praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest m.in. kwestia oceny zakresu tego wpływu i jego zgodności z przepisami prawa. Pozbawienie przymiotu strony podmiotów, na których nieruchomości inwestycja wywiera wpływ, oceniony przez inwestora i organ, jako zgodny z przepisami prawa, pozbawiałaby takie podmioty prawa do ochrony ich interesów i wykazywania, iż dokonana ocena jest błędna. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie ma prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę, sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości. Sąd wskazał, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania nie odróżnia od istnienia interesu prawnego strony w postępowaniu faktu naruszenia tego interesu. Interes prawny strona posiada w sytuacji, gdy jest ona zainteresowana obroną swoich uprawnień na podstawie przepisów prawa w danym postępowaniu. Natomiast stanowisko, iż dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest by oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość był sprzeczne z przepisami prawa stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia. Taki warunek wprowadzony został przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2001 nr 142 poz.1591), który przewiduje prawo wniesienia skargi na uchwałę jedynie w przypadku naruszenia interesu prawnego. Konstruowanie takiego wymogu nie znajduje natomiast uzasadnienia na tle art. 28 k.p.a. Stronami prowadzonego postępowania winny być zatem podmioty, które wykażą, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. W wydanym wyroku Sąd wskazał, że prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, nie wyłącza uprawnienia poszczególnych podmiotów do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadniają to one ochroną nie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, jako dobra powszechnego, lecz własnego interesu podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że organ umarzając postępowanie odwoławcze nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości skarżącego, jej charakteru, ani wpływu inwestycji na tę nieruchomość. Z raportu sporządzonego przez inwestora wynikało, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w gracach nieruchomości przeznaczonej pod budowę, lecz będzie znacznie przekraczało te granice. Dotyczyło to emisji zarówno w zakresie pyłów, metali ciężkich, jak i hałasu. Stwierdzenie przez organ, iż emisje te nie przekraczają dopuszczalnych norm nie wyłączało faktu ich zaistnienia i wpływu na sąsiednie nieruchomości. Skarżący twierdził, iż jego nieruchomość jest położona w odległości 4 m od planowanej inwestycji, a od nieruchomości inwestora oddziela ją jedynie nieruchomość drogowa. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane.

Sąd wskazał, że ochrona interesów skarżącego w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 k.c., w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 k.c. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Prawo do korzystania z powietrza o określonych parametrach czystości wynika z norm rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U nr 47 poz. 281) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16 poz. 87). Normy w zakresie ochrony przed hałasem reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120 poz. 826). Grunt skarżącego ma charakter rolny. Dla terenu rolnego nie przeznaczonego pod zabudowę brak jest obowiązujących norm hałasu, jednak normy takie istnieją dla terenu rolnego przeznaczonego pod zabudowę zagrodową. Stanowisko o zachowaniu norm hałasowych budzi wątpliwości. Z analizy akustycznej składanej przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wynika bowiem, że na niektórych nieruchomościach istnieje niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a inwestor zamierza zawrzeć porozumienia eliminujące na tych terenach funkcje związane z mieszkalnictwem. (dowód: decyzja Marszałka Województwa z dnia 31 maja 2011 r. [...] str. 55) Organ nie dokonał ustaleń w tym przedmiocie. Skarżący wskazywał na niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gleby na jego nieruchomości. Konieczność zachowania określonej jakości gleby wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. nr 165 poz.1359). Skarżący ma prawo do zagwarantowania stanu nieruchomości zgodnego z prawem. W jego interesie leży zapewnienie na jego nieruchomości odpowiednich standardów jakości gleby. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wymogi w tym zakresie zostaną spełnione, w tym wymogi czystości gleby dla rolnictwa ekologicznego, nie wskazując podstaw wyciągnięcia takiego wniosku. W decyzji o umorzeniu postępowania brak było jakichkolwiek ustaleń i oceny w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie pełnił podwójną role – organu kontrolującego decyzję organu architektoniczno-budowalnego oraz organu kontrolującego postanowienie organu ochrony środowiska wydane w sprawie ponownej oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, iż w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia mi. in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wskazał, że organ był winien ustalić, czy emisje wytwarzane przez elektrownię będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego położoną w bardzo bliskiej odległości od inwestycji, jeżeli tak – skarżący winien mieć status strony postępowania, niezależnie od tego czy oddziaływanie to mieści się w granicach norm czy też przekracza obowiązujące normy. W tym zakresie odwołano się do bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego oceny przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, sprzed wejścia w życie zmiany przepisu art. 28 Prawa budowlanego, regulującego tę kwestię w sposób szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie tym przyjmowano, iż w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot ten mają właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości lub nieruchomości położnych w pobliżu, na które inwestycja mogła wywierać wpływ. Nadto wskazano, iż oceniając przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu stanowiącym I etap procesu uzyskiwania zgody na realizację inwestycji, a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się co do zasady za stanowiskiem, iż przymiot ten mają właściciele sąsiednich nieruchomości, a fakt oddzielenia nieruchomości skarżącego od nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję pasem drogowym o szerokości 4 m nie wyłącza uznania, iż strona posiada interes w rozpoznaniu sprawy.

Wobec prawomocności wskazanego wyżej wyroku, argumenty inwestora związane z prawidłowością dokonanej w decyzji oceny kręgu stron postępowania nie podlegają rozważeniu. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Na marginesie jedynie wskazać należy, że kwestia kręgu stron w postępowaniach o pozwolenie na budowę inwestycji, w których znajduje zastosowanie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, a inwestycje w związku z emisjami oddziaływają na bardzo duży obszar wymagać może odrębnego uregulowania ustawodawczego w zakresie ustalania kręgu stron jak i sposobu powiadamiania ich o postępowaniu. Niemniej w przypadku jego braku, organy jak i sądy zobligowane są do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów. Wskazać jednocześnie należy, że szeroki krąg stron postępowania nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozbawieniem stron legitymacji do udziału w postępowaniu. W prawie postępowania administracyjnego znane są konstrukcje, w których zawiadomienia o rozprawie doręcza się ściśle określonemu wąskiemu kręgowi stron, a pozostałe strony są powiadamiane o sprawie poprzez obwieszczenia i uczestniczą one w postępowaniu jeżeli zgłoszą w nim swój udział (np. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.). Zapewnienie udziału szerokiego kręgu stron w postępowaniu może także w takiej sytuacji nastąpić w trybie art. 91 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczanie rozprawy oraz ogłoszenie o terminie rozprawy w drodze obwieszczeń.

Podkreślić należy, że w przypadku wszystkich kilkudziesięciu odwołań wniesionych przez osoby fizyczne umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło w ten sam sposób z identycznym uzasadnieniem. Ewentualny niedostateczny sposób sformułowania przez skarżących odwołań i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu osób wnoszących odwołania w postępowaniu, albowiem organ winien był podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji w toku postępowania mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznym i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i winny czuwać nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Poza kognicją sądu w niniejszej sprawie pozostaje natomiast kwestia czy krąg stron postępowania, co do zasady, poza osobą R. J., został ustalony prawidłowo.

Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ta przesłanka wznowieniowa nie jest uwzględniania przez sąd, bez podniesienia w tym zakresie zarzutu przez osobę, której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczności z tym związane nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07 wskazano, że wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. (vide: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. I OSK 911/05, LEX nr 266267, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 754/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie wskutek wydania wyroków uchylających decyzje o umorzeniu postępowania, w tym wyroku prawomocnego, zaistniała zatem sytuacja, w której wydana jest decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze - merytorycznie rozstrzygająca sprawę - zaskarżona w niniejszej sprawie i nierozstrzygnięta pozostaje część wniesionych odwołań. Taki stan uzasadnia uchylenie decyzji badanej w niniejszej sprawie.

Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania oraz umorzyć postępowania wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Przepis art. 138 k.p.a. jak i inne unormowania k.p.a. nie regulują, w jaki sposób ma to nastąpić, czy w jednej decyzji, czy też w wielu decyzjach, a jeżeli w wielu decyzjach, w jakiej kolejności.

Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Mimo wielości odwołań różnych stron postępowania przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego.

W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji. (vide: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. II OSK 257/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. IV SA/Po 1021/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. W przypadku, jeżeli z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania.

Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W takiej jednak sytuacji, stabilność decyzji rozpatrującej merytorycznie sprawę, zależy od uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W przypadku odrębnego orzekania o umorzeniu postępowania, jeżeli w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowości odmowy przyznania odwołującemu się przymiotu strony i kwestia ta jest jednoznaczna, nie wpłynie to z reguły negatywnie na decyzję ostateczną rozpatrującą sprawę merytorycznie. Rzeczą organu jest w takiej sytuacji wnikliwa ocena w tym zakresie i ostrożność w podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania. W przypadku bowiem, gdy decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zostanie uchylona wyrokiem sądu, dojdzie do sytuacji, w której istnieć będzie w obrocie prawnym decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze, a wniesione odwołanie nie zostanie rozpoznane. Niedopuszczalne jest, co do zasady, istnienie sytuacji, w której sprawa rozstrzygnięta jest merytoryczną decyzją ostateczną, a organ w sprawie ostatecznie zakończonej musi orzec o wniesionym odwołaniu.

Wydanie przez organ odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania winno zawsze poprzedzać wydanie decyzji merytorycznej, decyzja ostatecznie kończąca postępowanie nie może być bowiem wydawana w sytuacji pozostawienia przez organ nierozpoznanych odwołań. Analizując relację między wydaną w takiej sytuacji decyzją merytoryczną, a decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznać należy, że uprzednie wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowi przesłankę wydania decyzji merytorycznej. Bez wydania decyzji o umorzeniu postępowania organ nie może przystąpić do rozstrzygnięcia części odwołań z pominięciem innych. Decyzja merytoryczna ostatecznie kończąca postępowanie w sprawie jest zatem w takiej sytuacji wydawana w oparciu o fakt wcześniejszego wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławcze, wszczęte odwołaniem nie podlegającym rozpoznaniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji winno być zatem traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odmienna wykładnia prowadziłaby do stanu, w jakim w obrocie prawnym pozostawałby decyzja ostateczna mimo nierozpoznania wniesionego odwołania.

Uchylenie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 57/12 decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. umarzającej postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez R. J. stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji istnienia podstawy wznowienia postępowania Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie wyrażono także stanowisko o nieważności decyzji kończącej merytorycznie postępowanie odwoławcze w sytuacji nierozpoznania części odwołań. Dotyczyło to jednak decyzji wydanej w przypadku pozostawienia przez organ części odwołań bez wydania w ich sprawie jakichkolwiek decyzji. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie ma inny charakter. Organ wydał bowiem decyzje w sprawie wszystkich wniesionych odwołań, jednak część z tych decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w takim przypadku właściwym trybem było nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa lecz jej uchylenie z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 56 ustawy p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powyższy przepis nie normuje kwestii, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Również ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która poprzednio regulowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawierała w art. 35 ust. 4 takiego unormowania. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (vide: A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333, L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265 - 270, T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, s. 180, B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, LEX nr 41266) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (vide: wyrok WSA z dnia 16 września 2010 r. I SA/Ke 419/10, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007 r., I SA/Bd 608/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem przesłanka wznowienia postępowania istniała w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez sąd, sąd jest zobligowany uwzględnić jej wystąpienie, a organ administracji nie mógłby wszcząć ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego ani w przyszłości postępowania wznowieniowego w celu uchylenia decyzji, w sytuacji stwierdzenia wyrokiem sądu prawidłowości tej decyzji.

Stanowisko "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie, że badanie przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji winno nastąpić według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydawania, nie uwzględnia treści art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie.

Okoliczności te uzasadniają uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że pojęcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu nie należy wiązać z wolą i świadomością naruszenia prawa organu podejmującego decyzję, lecz zaistnieniem obiektywnego stanu naruszającego prawo, a oczywistym jest, że z istoty swej przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wystąpić może wyłącznie po wydaniu decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem nierozpoznanego odwołania jest to bowiem przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołującego się, którego odwołanie nie zostało rozpoznane.

Odwołujący się w związku z uprzednim wyeliminowaniem go z postępowania administracyjnego nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie przysługuje mu możliwość ewentualnego zaskarżenia i kwestionowania oceny prawnej podniesionych w sprawie zarzutów. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Ilekroć zatem dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Nadto uwzględnić należy, że przepis art. 170 p.p.s.a., stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Na gruncie tego unormowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże wszystkie sądy, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. (vide: wyrok NSA z dnia 11. października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA dnia 14 czerwca 2011 r. II OSK 1103/10 LEX nr 992476, postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. II FSK 805/12 LEX nr 1137669) Zatem w przypadku dokonania przez sąd oceny prawnej w wyroku, organy ani sądy rozpatrujące sprawę w przyszłości nie mogłyby dokonać oceny prawnej w sposób odmienny od już dokonanej w tej sprawie. Strona pominięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym byłaby zatem związana oceną sądu, której z uwagi na brak udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogła kwestionować. Związanie tą oceną miałoby w istocie charakter ostateczny, bowiem zgodnie z zaprezentowanym wyżej poglądem, nawet Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby odstąpić od tej oceny w sytuacji rozpoznawania skargi kasacyjnej. Taka sytuacja naruszałaby prawo do sądu strony pominiętej w postępowaniu, bowiem byłaby ona trwale związana ocenami prawnymi sądu, dokonanymi w postępowaniu prowadzonym bez jej udziału.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organów administracji obu instancji nie mogą być wykonane, w niniejszej sprawie brak jest bowiem aksjologicznych argumentów przemawiających za wykonaniem wadliwej decyzji. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania do daty uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących koszty uiszczonych wpisów sądowych oraz w przypadku Fundacji "C" nadto koszty zastępstwa procesowego.