Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2245/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 20, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 101,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia Wojciech Rowiński sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 11 września 2020 r. D. K. (określana dalej jako Skarżąca) zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w G z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. Jednostka [...] (określanej dalej jako Plan), w części dotyczącej zapisów, odnoszących się do jej nieruchomości, a także do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z jej działką objętych jednostką 2MW-U Planu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 17 pkt 1) lit. a w całości, § 17 pkt 4) lit. a w całości, §17 pkt 4) lit. b w całości, § 17 pkt 4) lit. e w całości, § 17 pkt 4) lit. f w całości, § 17 pkt 4) lit. 1 w całości, § 17 pkt 5) lit. a w całości, poprzez dokonanie wymienionych niżej zmian.

1. Usunięcie dla działki Skarżącej nr ew. [...] z obr. [...] oznaczonej w Planie jako jednostka 2MW-U zapisu w Planie w §17 pkt 4 e) nakazu kształtowania pierzei.

2. Zmianę przeznaczenia podstawowego dla działki Skarżącej (nr ew. [...] obr. [...]) oznaczonejw jednostce Planu, jako teren 2MW-U zapisanego w §17 pkt 1a) z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługi - przeznaczając działkę Skarżącej nr ew. [...] obr. [...] na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną małogabarytową oraz przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe.

3. Zmianę przeznaczenia podstawowego terenów sąsiadujących z działką Skarżącej, tj. dz. Nr [...] Obr [...] oraz dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługi na przeznaczenie podstawowe: zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną małogabarytową oraz przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe.

4. Włączenie zapisów - dla obszaru jednostki 2MW-U - dla działki skarżącej nr ew. [...] Obr [...] dla działek sąsiednich: [...], [...] i [...], objętych w Planie strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej A - w zakresie nakazującym na ww. działkach zabudowę o parametrach nieprzekraczających istniejącej zabudowy na działce Skarżącej, zgodną z kierunkiem zagospodarowania ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r. (dalej: Studium) w części dotyczącej Polityki przestrzennej, w rozdziale IV. 1.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej terenów miasta, m.in. W rozdziale IV.2.3. pt. Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów zurbanizowanych. W rozdziale IV.2.3.1 pt. Wielofunkcyjne tereny zabudowy centrum (C), W rozdziale IV.4.2.1.pt. Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej.

5. Wprowadzenie do Planu zapisów, polegających na ochronie i kształtowaniu ładu, polegających na dopuszczeniu wznoszenia budynków wolnostojących w sytuacji, gdy wymiary działki i charakter otoczenia na to pozwalają.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

• art. 2 ust.1, w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778) (dalej: u.p.z.p.), w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, w tym brak rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego Skarżącej oraz niezbędności ingerencji w prawo własności, zakłócenie korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą z przeznaczenia nieruchomości.

• Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, pozostającego w sprzeczności z zapisami Studium w części, w jakiej dotyczy celów zagospodarowania przestrzennego, w zakresie których ustala się dla przedmiotowego terenu m.in.: w pkt 9 "Ochrona krajobrazu kulturowego m.in. poprzez: respektowanie historycznych układów urbanistycznych, projektowanie nowych obiektów w nawiązaniu do tradycyjne charakteru zabudowy lub w innych formach harmonizujących 7 krajobrazem kulturowym" (Studium, s. 61) oraz kierunków: w części dotyczącej Polityki przestrzennej, w rozdziale IV. 1.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej terenów miasta (Studium, s. 64) "w zakresie budowy struktury tkanki miejskiej ustala się" m.in: "9) W historycznym centrum miasta należy utrzymać typ zabudowy kamienicznej w układzie pierzejowym, z usługami w parterach budynku", jak również: "12) Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. 13) Nie należy mieszać nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach, lecz należy dążyć do tworzenia osiedli o ustalonym charakterze zabudowy. 14) Zabudowa mieszkaniowa zarówno wielorodzinna jak i jednorodzinna niemoże mieć charakteru osiedli zamkniętych, tzw. kondominiów".

• Naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust 1 u.p.z.p, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) (dalej: u.o.z.); § 4 pkt 2, § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) (dalej: rozporządzenie) - poprzez zawarcie w uchwale wadliwych przepisów dla obszaru 2MW-Uw §17 pkt 1a), pkt 2a), pkt 3), pkt 4e), 4f, 41), 5a), skutkujących brakiem zachowania wymagań ładu przestrzennego i niedostosowania nowych inwestycji do dotychczasowego układu przestrzennego, sprzecznie z ustaleniami Studium.

• Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 2, 4, 6, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4 u.o.z, poprzez nieuwzględnienie ochronny w zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku:

a) braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy (w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2MW-U), wewnętrznie sprzeczną treść Planu co powoduje, że nowopowstająca zabudowa stanowi odosobniony negatywny wtręt w historyczną strukturę przestrzenną spornego terenu 2 MW-U i powoduje obniżenie wartości zabudowy historycznej, opisanej w Studium na wskazanym obszarze i jest sprzeczne z wykształconym historycznie sposobem sytuowania zabudowy na tym terenie.

b) wprowadzenia do Planu wadliwych parametrów planistycznych - dla obszaru Planu w jednostce 2MW-U wpisanego, jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej A, w skład wchodzi m.in. działka Skarżącej oznaczona symbolem 2MW-U - w której zakresie: historycznych linii zabudowy; wielkości działek i zasad parcelacji; skali, gabarytów, intensywności zabudowy i jej historycznego ukształtowania; powierzchni terenu biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, co skutkuje chaosem urbanistycznym, prowadzącym do zniszczenia układu przestrzennego w zakresie gabarytów i form architektonicznych przedmiotowego obszaru:

- niezgodności treści Planu miejscowego z ustaleniami Studium, bowiem teren oznaczony w Planie jako 2MW-U został wyłączony spod zabudowy jednorodzinnej, tymczasem w Studium ustala się, iż "nie należy mieszać nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach, lecz należy dążyć do tworzenia osiedli o ustalonym charakterze zabudowy",

- niedookreślenia i niewprowadzenie do Planu obszaru 2MW-U definicji zabudowy wielomieszkaniowej o typie zabudowy kamienicznej, co prowadzi do dowolności interpretacji treści planu.

• Naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 oraz z art. 140 k.c i 144 K.c. w wyniku:

a) przekroczenia władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadami: równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr. [...], przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu zapisów Planu oraz braku przyjęcia kryteriów, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu Planu,

b) nieuwzględnienia uwarunkowań, wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i wartości kulturowych, w sytuacji, gdy uchwała w odniesieniu do działki należącej do Skarżącej i z nią sąsiadującą pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, uwarunkowanych historyczną strukturą przestrzenną i prowadzi do uniemożliwienia korzystania z ich dotychczasowego mieszkalnego przeznaczenia, zgodnego ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem własności.

• Naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w związku z § 6 oraz z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) (dalej: zasady techniki), poprzez użycie w uchwale zwrotów, z których niemożliwe jest odtworzenie normy prawnej i nieformułujących w sposób jednoznaczny przepisów, w związku z położeniem przedmiotowego terenu w granicach strefy ochrony konserwatorskiej – strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej A, poprzez naruszenie racjonalności prawodawcy i uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu prawa miejscowego.

• Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności w i zastosowanie rozwiązania sprzecznego z wymaganiami ładu przestrzennego.

• Naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p i art. 6 ust. 1, w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego Skarżąca ma tytuł prawny poprzez przyjęcie wprzywołanym Planie miejscowym wprowadzenie nakazu zabudowy pierzejowej w § 17 pkt 4 e) na nieruchomości Skarżącej, objętej w Planie symbolem 2MW-U i nadmierną ingerencję organów administracyjnych gminy G. w prawo własności do działki o nr ew. [...] obr [...], należącej do Skarżącej uniemożliwiającą racjonalne zagospodarowanie i korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia.

• Naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, w zw. z art. 140, 144 i 222 § 2 K.c. wyniku dopuszczenia na działkach o nr ew. [...] z obr. [...], dz. [...] z obr. [...], dz. [...] i [...] z obr. [...] zabudowy o parametrach przekraczających istniejącą na dz. nr ew. [...] obr. [...] oraz dz. nr ew. [...] i [...] i zabudowy wielorodzinnej w jednostce Planu [...].

• Naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p poprzez przekroczenie władztwa, w zakresie możliwości korzystania z konstrukcji prawnej, odpowiadającej uznaniu administracyjnemu, polegającemu na zastosowaniu pojęć niedookreślonych do okoliczności występujących dla jednostki Planu 2MW-U.

• Naruszenie art. 6 ust. 2, w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej, stawiając na pozycji uprzywilejowanej właściciela działki o nr ew. [...] obr. [...] i sąsiednich, względem Skarżącej jako właściciela działki nr ew. [...] obr[...]

• Naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 140 K.c. przez ustalenie sposobu zabudowy dla Skarżonej sprzecznie z ustaleniami Studium, skutkujące nadużyciem władztwa, polegającym w szczególności na nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości objętych Planem, nadmiernym obciążeniu jednych kosztem drugich, przyznaniu uprzywilejowanej pozycji właściciela działki niezainwestowanej, poprzez brak szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania na obszarze o symbolu 2MW-U, sąsiadujących ze sobą obiektów, prowadząc do dowolności kształtowania nowych obiektów.

Zdaniem Skarżącej analiza rysunku Studium, przedstawiająca kierunki rozwoju przestrzennego wraz z legendą, oraz tekst Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew zasadzie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia Planu, odnoszące się do jednostki terenowej 2MW-U, w skład której wchodzi działka Skarżącej o nr ew. [...] obr. [...], pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, w zakresie przeznaczenia terenu, a także wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 4 u.p.z.p, ustalenia obowiązującego na obszarze gminy studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p uchwala plan, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Plan miejscowy, o którym mowa w niniejszym wezwaniu jest niezgodny i sprzeczny z ustaleniami Studium Gminy G., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010 r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r., Załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż dotychczasowe zapisy Planu nie mogą pozostać w obecnym kształcie, gdyż są niedopuszczalne z uwagi na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p i art. 140 K.c. w związku z art. 2, 31 ust. 2 i 3, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP. Jej zdaniem ograniczenia wynikające z Planu nie mogą być dowolne, lecz uzasadnione, czy to przepisami odrębnymi lub być rezultatem realizacji przez gminę obowiązku zasięgania opinii i uzgodnień projektu planu z właściwymi organami i instytucjami, wymienionymi w art. 17 ustawy planistycznej oraz przepisach szczególnych. Organ, uchwalając plan winien uwzględnić interesy indywidualne, ale wyłącznie w granicach prawa własności z art. 140 i 144 K.c. i nie może ograniczać tego prawa po to, by zwiększyć wartość innych gruntów, gdzie jest planowana nowa zabudowa. Takie działanie Skarżąca uznała za sprzeczne z logiką, zasadami współżycia społecznego, naruszające prawo własności, a także jest niezasadne, ze względu na odpowiedzialność odszkodowawczą Urzędu Miasta w G., określoną granicami art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepisy kwestionowanego Planu powodują naruszenie interesu prawnego Skarżącej oraz powstanie rzeczywistej szkody. Jest to spowodowane m.in. tym, iż organ uznaje za prawidłowe lokalizowanie w obszarze Planu 2MW-U, zabudowy w ostrej granicy sąsiadujących ze sobą działek, w oparciu o ustalenia skarżonego Planu, pomimo niewystępowania usprawiedliwionej warunkami faktycznymi przesłanek do takiego inwestowania. Świadczy o tym decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która została - na skutek odwołania Skarżącej – uchylona, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]

Skarżąca wyjaśniła, że decyzja wydana przez Starostę G. z dnia [...] marca 2020 r. wydana na podstawie skarżonego Planu, obejmowała budynek, który miał być zlokalizowany w G., na działce nr ew. [...], w ostrej granicy z działką Skarżącej, o nr ew. [...] obr. [...]. Plan, niezgodny ze Studium, skutkuje tym, że planowana w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycja, polegająca na budowie budynku wielorodzinnego wypełnia tymże budynkiem całą powierzchnię inwestowanej działki, przy ostrej granicy działki Skarżącej nr ew. [...] obr. [...], co ma znaczenie z uwagi na przeważającą na tym terenie zabudowę historyczną, w typie kamienicznym, z otwartą przestrzenią zieloną, ze względu na późniejsze oddziaływanie budynku i pochodzące z niego immisje na nieruchomość Skarżącej, doprowadzając do powstania rzeczywistej szkody. Przyczyni się to również do chaosu urbanistycznego na wskazanym terenie, narażając Skarżącą na sąsiedztwo uciążliwego ponad przeciętną miarę budynku, którego przeznaczenie może w istocie zostać po zrealizowaniu inwestycji zmienione na usługi, bowiem stosownie do § 17 pkt 4 b) Planu "dopuszcza się realizację usług w formie wbudowanych usługowych lokali użytkowych lub budynków wolnostojących z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi lub bez wbudowanych lokali mieszkalnych, w tym usługi handlu do 2000 m² powierzchni sprzedaży". Naruszenie owej przeciętnej miary powoduje, rodzi po stronie Skarżącej interes prawny, biorąc pod uwagę przyjęty sposób korzystania z jej nieruchomości. Jest to teren, który wyróżnia się sposobem zagospodarowania i sytuowania zabudowy w przestrzeni miejskiej, zabudową typu kamienicznego dwukondygnacyjną z otwartym ogrodem, w powiązaniu z otaczającą je zielenią.

Realizacja nowej zabudowy w kształcie zakreślonym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], z obr. [...], oraz możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku w ostrej granicy z działką Skarżącej, a także w zbliżeniu 1,5 metra od jej granicy godzi w wartości tego obszaru, a także w sposób wykonywania prawa własności.

Realizacja zabudowy całej powierzchni sąsiedniej działki budynkiem, w tym zlokalizowanym w ostrej granicy niemalże po całej długości południowej strony działki Skarżącej o nr ew. [...], skutkować będzie zmianą historycznej organizacji przestrzeni na przedmiotowym terenie, wpisanym w Planie, jako obszar ścisłej strefy ochrony konserwatorskiej i spowoduje zmianę układu przestrzennego.

Z jednej strony wprowadzi silną dominantę architektoniczną w teren historycznej zabudowy typu kamienicznego, a z drugiej strony wprowadzi zabudowę (po całej szerokości działki) w kierunku ulicy [...], w miejscu gdzie tej zabudowy nigdy nie było, co godzi w ukształtowany historycznie układ urbanistyczny w analizowanej jego części, zmieniając w jego ramach relacje między zabudową, a zielenią i przestrzenią otwartą, której na działce sąsiedniej nie będzie na skutek jej zabudowy w 100 %, stosownie do zapisów Planu w § 17 pkt 4f), tj. intensywność zabudowy do działki budowlanej 3,0.

Sporne zapisy Planu w §17 pkt 1a) nie realizują założeń Studium w zakresie polityki przestrzennej, określonej w (rozdziale III.3 pn. "Cele zagospodarowania przestrzennego" Studium, s. 60) ustalających, że "głównymi celami rozwoju Gminy G. są m.in. w pkt 2) zapewnienie zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego: ochronę przyrody, krajobrazu i zachowanie dziedzictwa kulturowego" i są sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W tych okolicznościach zapewnienie w Planie również możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym nie pozostawałoby zatem w sprzeczności ze Studium.

Ponadto Plan nie zabezpiecza obszaru o symbolu 2MW-U - jako strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej A, godząc w chronione wartości tego obszaru.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, mając na względzie spójność Planu i obowiązującego Studium, wypełniając cel przepisów u.p.z.p - właściwym jest wskazanie na obszarze Planu 2MW-U obszarów obowiązującej zieleni biologicznie czynnej – terenu wyłączonego z zabudowy, w ten sposób realizując zachowanie zgodności ze Studium.

Odwołując się do orzecznictwa Skarżąca wskazała, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Działka Skarżącej stanowiła teren strefy oznaczonej na rysunku symbolem 9MM, na podstawie miejscowego Planu zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia 23 października 2008 r. W momencie przystąpienia do uchwalania nowego planu dla wskazanego obszaru, działka Skarżącej posiadała przeznaczenie terenu podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna.

W skarżonej uchwale Rady Miejskiej w G. nr [...] działka skarżącej leży na terenach oznaczonych jako 2MW-U - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, przy czym nie wiadomo, jakie są motywy i racjonalne uzasadnienie uchwalenia nowego.

Zdaniem Skarżącej wprowadzenie do nowego Planu wyłącznie przeznaczenia podstawowego terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi – w ocenie Skarżącej - nie jest związane z zagospodarowaniem przestrzennym na przedmiotowym obszarze. Nieuwzględnienie w sposób faktyczny (zgodny z zapisami Studium) w obowiązującym Planie wartości wskazanego obszaru jako strefy chronionego układu urbanistycznego - opisanego w Studium w zakresie celów zagospodarowania m.in. w pkt 9) w następujący sposób: "Ochrona krajobrazu kulturowego m.in. poprzez: respektowanie historycznych układów urbanistycznych, projektowanie nowych obiektów w nawiązaniu do tradycyjnego charakteru zabudowy lub w innych formach harmonizujących z krajobrazem kulturowym" (Studium, s. 61), przepisy Planu muszą budzić sprzeciw. Przepis ten wprowadzono wbrew zapisom Studium, co dokonuje wyłomu w spójnych założeniach polityki przestrzennej i kierunków zmian w strukturze przestrzennej G., chroniących ten obszar, jako strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej, wpisanej w Planie dla jednostki [...].

W zakresie ustalenia funkcji przedmiotowego obszaru oznaczonego odpowiednio w Planie symbolem 2MW-U, ze Studium wynika, iż lokalizowanie zabudowy jednorodzinnej zostało dopuszczone na analizowanym terenie. W IV.2.3.1. pt. Wielofunkcyjne tereny zabudowy centrum (C) (Studium, s. 75) — wskazuje się, iż kształtowanie wnętrz architektonicznych powinno odbywać się poprzez "porządkowanie przemieszanej zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej poprzez dopuszczenie kontynuacji zabudowy wielorodzinnej o zbliżonych gabarytach do istniejącej zabudowy jednorodzinnej w ramach wymiany zabudowy".

Studium określiło, że priorytetem dla lokalizowania na tym obszarze w (C) jest: "zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" (Studium, s. 75-76).

Wskaźnik zabudowy ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p.: "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowanym w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Rada Gminy winna w Planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie stosownych parametrów i wskaźników, urzeczywistniających ochronę obszaru 2MW-U, z uwzględnieniem warunków faktycznych występujących na tym obszarze, jako strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Skarżącej uprawnione jest stanowisko o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, bowiem przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6). W analizowanym obszarze ustalone w § 17 Planu zapisy nie spełniają celu, przewidzianego w u.p.z.p., bowiem wskaźnik 3,0 dla kondygnacji nadziemnych dla terenu 2MW-U, a także wskaźnik 0% powierzchni działki budowlanej nie realizują celu ochrony środowiska przyrodniczego, skoro dopuszcza się zabudowę działki w 100 % jej powierzchni i nakazuje realizować zabudowę pierzejową na działce - tak jak w przypadku działki Skarżącej - pomimo, że jej działka jest już zabudowana i nie zachodzą warunki techniczne, umożliwiające taką zabudowę. Przypadek Skarżącej, który z założenia wyklucza możliwość zabudowy pierzejowej, z uwagi na istniejące usytuowanie zabudowy na jej działce, ogranicza w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, a ponadto w sposób rażący koliduje ze stanem faktycznym, tj. z istniejącymi parametrami aktualnej zabudowy i w sposób nieuprawniony ingeruje w jej uprawnienia właścicielskie, wynikające z przepisów art. 140, 144 K.c. W realiach przedmiotowej sprawy ma to doniosłe znaczenie, bowiem w sytuacji, w której właściciel działki nr ew. 47/12 realizując zabudowę w zbliżeniu nawet 1,5 m od działki Skarżącej (nr ew. 46, obr. 23) pozbawiają dostępu światła słonecznego i uniemożliwia jej zagospodarowanie poprzez możliwość wyposażenia w alternatywne źródła ciepła chroniące środowisko, tj. paneli fotowoltaicznych. Koresponduje to z ograniczeniem uprawnień właścicielskich Skarżącej, wynikającej z wymienionej podstawy prawnej, z uwagi na sytuowanie przy granicy zabudowy przekraczającej parametrami zabudowę na jej działce, a realizując taką zabudowę na działce nr ew. [...], jako czterokondygnacyjny budynek przy granicy działki Skarżącej - ogranicza jej działkę od strony południowej, w zakresie dostępu promieni słonecznych.

Na działce Skarżącej nr ew. [...] od strony zachodniej przy ul. [...], jak i bezpośrednio z nią graniczących nr ew. [...], nr ew. [...], [...], [...] wyznaczone zostały na rysunku Planu obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy i pierzeje, których sytuowanie uniemożliwiają w granicach obszaru wyznaczone linie zabudowy, z uwagi na istniejącą zabudowę na działkach w Skarżonej jednostce Planu. Świadczą o tym także powszechnie dostępne dane przestrzenne, pochodzące z Geoportalu Otwartych Danych Przestrzennych (http://polska.e-mapa.net/), przedstawiające aktualny stan zainwestowania na tych obszarach. Powyższe oznacza, że pod zabudowę pierzejową wyznaczono obszar w miejscu, w którym jest to niemożliwe, a realizacja zabudowy na działce nr ew [...] w zbliżeniu do granicy działki Skarżącej powodowałaby konieczność sprzedaży nieruchomości.

W miejscowym planie ustalenia dotyczące ochrony krajobrazu kulturowego powinny się realizować poprzez sprecyzowanie warunków i zasad kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu i zawierać - stosownie do treści Studium - nawiązania w nowej zabudowie do zasad historycznej kompozycji wnętrz urbanistycznych i krajobrazowych, polegających na utrzymaniu formy i charakteru zabudowy, czego w przedmiotowym Planie brakuje. Zdaniem Skarżącej potwierdza to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniana budowę Starosty G., dotycząca sytuowania budynku w ostrej granicy z działką Skarżącej, o odmiennych gabarytach i formie architektonicznej, bez zachowania wolnej powierzchni biologicznie czynnej, odmiennie od istniejącej historycznej zabudowy, bowiem budynek wielomieszkaniowy z 42 mieszkaniami przypomina współczesny blok mieszkalny. Budynek, który miał powstać na sąsiedniej działce, miał być wyższy od budynku dwukondygnacyjnego Skarżącej. Działka Skarżącej nie jest zabudowana w pełni, podobnie jak pozostałe działki na wskazanym obszarze 2MW-U. Budynek wielorodzinny czterokondygnacyjny ograniczy dopływ dziennego światła do roślinności, znajdującej się na działce Skarżącej, a także częściowo do budynków. Spowoduje brak odpowiedniej cyrkulacji powietrza. Ponadto z racji projektowanych 42 mieszkań Skarżąca narażona byłaby na nadmierny hałas, przykre i uciążliwe zapachy z miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także zanieczyszczenie środowiska w postaci spalin. Planowana inwestycja utrudni lub nawet uniemożliwi korzystanie z nieruchomości Skarżącej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy na spornym terenie są sprzeczne z wytycznymi Studium w zakresie wynikającym z rozdziału IV.2.3. WYTYCZNE DO MIEJSCOWYCH PLANÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO DLA TERENÓW ZURBANIZOWANYCH - bowiem - "Różnica wysokości zabudowy powinna wynikać z analizy powiązań i oddziaływań urbanistycznych oraz zachowywać właściwą skalę i proporcję". Stoi w opozycji do założenia "kompozycji urbanistycznej z uwzględnieniem zagospodarowania terenów otaczających" (por. rozdział IV.2.3. WYTYCZNE DO MIEJSCOWYCH PLANÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO DLA TERENÓW ZURBANIZOWANYCH, Studium s. 74)

Dopuszczenie w § 17 pkt 2 a) Planu na obszarze oznaczonym symbolem 2MW-U, obejmującym działkę nr 46, sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy jej działki, w sposób drastyczny ingeruje w sposób wykonywania prawa własności na Skarżącej, a organ nadużył władztwa planistycznego preferując korzyści ekonomiczne właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Organ nie uzasadnił podjętych ustaleń w Planie, sprzecznych ze Studium, preferując interesy ekonomiczne inwestora (właściciela działki niezainwestowanej) ponad interesem Skarżącej. Uzasadnieniem dla takiego przepisu w Planie nie jest w szczególności uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, bowiem powoduje on degradację zastanego krajobrazu kulturowego. Z treści Studium nie da się wywieść obowiązku wykluczenia na wskazanym terenie zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej, bowiem w części dotyczącej Polityki przestrzennej, w rozdziale IV. 1.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej terenów miast wskazano, że "w zakresie budowy struktury tkanki miejskiej ustala się m.in: (...)", a w pkt 13) podano, że "nie należy mieszać nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach, lecz należy dążyć do tworzenia osiedli o ustalonym charakterze zabudowy".

Teren 2MW-U znajduje się bowiem w strefie ochronnej historycznego układu urbanistycznego, wskazanego w Studium jako obszar chroniony prawem miejscowym wg oznaczeń na rysunku Studium jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" i na podstawie zapisów Planu miejscowego w § 17 pkt 3 w granicach strefy ochrony konserwatorskiej - strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Skoro zatem intencją gminy była ochrona wskazanego w Studium historycznego układu urbanistycznego i zachowanie kompozycji przestrzennej, to Plan winien zawierać zapisy spójne, logiczne i nieprowadzące do modyfikacji Studium.

Studium stanowi, że ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny. Obszar, na którym znajduje się działka Skarżącej o symbolu oznaczonym w Planie 2MW-U, położona jest w Planie zagospodarowania przestrzennego w § 17 pkt 3 w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej A.

Ochronie konserwatorskiej "w przypadku układu urbanistycznego podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., VII SA/Wa 993/19, LEX nr 2740160).

Z przytoczonym orzeczeniem korespondują następujące zapisy cz. II Studium dotyczące polityki przestrzennej i kierunków rozwoju gminy:

- W części dotyczącej Polityki przestrzennej, w rozdziale IV. 1.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej terenów miasta (Studium, s. 64) w zakresie budowy struktury tkanki miejskiej ustala się m.in. w pkt 9), że "W historycznym centrum miasta należy utrzymać typ zabudowy kamienicznej w układzie pierzejowym, z usługami w parterach budynku", jak również w pkt "12) Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. 13) Nie należy mieszać nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach, lecz należy dążyć do tworzenia osiedli o ustalonym charakterze zabudowy. 14) Zabudowa mieszkaniowa zarówno wielorodzinna jak i jednorodzinna niemoże mieć charakteru osiedli zamkniętych tzw. kondominiów".

- W rozdziale IV.2.3. pt. Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów zurbanizowanych (Studium, s. 74-75) ustala się: "2) Określone w niniejszym studium przeznaczenie terenów należy rozumieć jako wiodący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, ale nie jedyny. Inne, uzupełniające użytkowanie terenu, niesprzeczne z funkcją określoną w studium, może być ustalone tylko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu należy ustalać z uwzględnieniem aktualnego stanu ewidencji gruntów. 3) Określone w studium wskaźniki: udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej i maksymalnej intensywność zabudowy powinny bilansować się w ramach działek budowlanych, przyczym: minimalna powierzchni biologicznie czynna oznacza najmniejszą dopuszczalną powierzchnię i może być zwiększona, minimalna i maksymalna intensywność zabudowy oznacza przedział, który nie może być przekroczony. Uszczegółowienie tych parametrów dla konkretnych działek będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w zależności od warunków przyrodniczych, stanu faktycznego i prawnego terenu, indywidualnych cech terenu, przyjętych w miejscowym planie założeń kompozycji urbanistycznej. 4) Wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy są określone w metrach. Uszczegółowienie tego parametru dla budowli oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie indywidualnych cech terenu oraz zabudowy, przyjętych założeń kompozycji urbanistycznej z uwzględnieniem zagospodarowania terenów otaczających, przy czym wysokości budynków nie powinny przekraczać określonych w niniejszym studium maksymalnych wysokości. Za dominantę wysokościową przyjmuje się element budynku lub pojedynczy budynek czy obiekt budowlany, którego lokalizacja wynika z przyjętych założeń urbanistycznych, służy podkreśleniu znaczenia miejsca identyfikacji lokalnej, ułatwia orientację przestrzenną. Różnica wysokości zabudowy powinna wynikać z analizy powiązań i oddziaływań urbanistycznych oraz zachowywać właściwą skalę i proporcję. Maksymalna wysokość zabudowy nie dotyczy wysokości obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania zabudowy (wysokość tych obiektów i urządzeń powinna być zgodna z wymaganiami technicznymi) lub budynków istniejących". W rozdziale IV.4.2.1. pt. Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej (Studium, s. 97) - Studium wskazuje, iż w strefie A opisanej jako "strefa ochrony istotnych parametrów układu urbanistycznego" ustala się "ochronę wartości kulturowych poprzez uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego następujących zasad: "(...) dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie dostosowania zasadniczych proporcji wysokościowych obiektów, przy jednoczesnym założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej" (obszar chroniony prawem miejscowym wg oznaczeń na rysunku Studium jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A").

W Studium w rozdziale IV.13.1. pt. "Obszary wymagające rewitalizacji" (Studium, s. 113) wskazuje się, iż "w pierwszej kolejności, jako najcenniejszy pod względem historycznym, powinien zostać zrewitalizowany obszar centrum miasta G.

W zakresie obszaru wymagającego rewitalizacji określono, iż: "Uzupełnienie zabudowy w ramach zabudowy pierzejowej może nastąpić wyłącznie zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi przez budynki zlokalizowane na sąsiednich działkach wzdłuż danej ulicy. Wysokość budynku, kształt dachu, układ kalenicy powinny być w sposób najbardziej zbliżony do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiednich (...)" (Studium, s. 113).

Istotne znaczenie Skarżąca nadała okoliczności, nadania w Studium obszarowi 2MW-U ścisłej ochrony konserwatorskiej, podkreślając, że rada gminy związana jest tym zapisem, stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada zobligowana była zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. elementy.Tymczasem w Jej ocenie Plan został sporządzony z pominięciem wartości i wymogów kształtowania polityki przestrzennej w jednostce Planu 2MW-U, naruszając interes prawny Skarżącej, dopuszczając w Planie maksymalne parametry zabudowy działek sąsiednich intensywności zabudowy, wysokości i powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie z ustaleniami tekstu Studium w Planie należało zastosować założenia i kierunki zmian, mające na celu "porządkowanie przemieszanej zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej poprzez dopuszczenie kontynuacji zabudowy wielorodzinnej o zbliżonych gabarytach do istniejącej zabudowy jednorodzinnej w ramach wymiany zabudowy, jak również wymianę funkcji mieszkalnej na usługową w przypadkach zmierzających do realizacji założeń i kierunków zmian dla kształtowania powiązań i ciągów wielofunkcyjnych" Studium, s. 75.

W związku z powyższym, plan zagospodarowania dla obszaru jednostki 2 MW-U stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium, polegającymi na dopuszczeniu na działce Skarżącej i działkach sąsiednich kształtowania zasad zabudowy oraz zmieniając przeznaczenie tego obszaru, opisanego w Planie w § 17 Planu powodując ewidentne i rażące naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron doprowadzając do powstania rzeczywistej szkody. Plan ten w jego "poprzedniej" wersji dla działki Skarżącej, jak i sąsiednich (oznaczonych na rysunku Planu symbolem A-9MM) uwzględniał przeznaczenie podstawowe: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, a przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe, zaś w zakresie ochrony i kształtowania ładu ustalał zasadę wprowadzania nowej zabudowy pierzejowej, dopuszczał wznoszenie budynków wolnostojących w sytuacji, gdy wymiary działki i charakter otoczenia na to pozwalał. Skarżony Plan znacząco zmienił regulacje obowiązujące wcześniej, w stosunku do działki Skarżącej i działek sąsiadujących, co zdaniem Skarżącej rażąco narusza jej prawo własności.

Ustalenia w Planie tak szerokiego spektrum funkcji dla terenów oznaczonych symbolem 2 MW-U Skarżąca uznała za sprzeczne z faktycznym wyposażeniem tego obszaru w dominujące na tym obszarze funkcje mieszkalne i mieszkalno-usługowe, natomiast przeznaczenie ustalonego w Planie dla omawianego obszaru do funkcji przeznaczenia podstawowego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług pozostaje w oderwaniu od istniejącego sposobu zagospodarowania i zainwestowania obszaru w zakresie istniejących uwarunkowań. Na obszarze objętym jednostką Planu 2 MW-U nie występuje, tak jak w wydanej decyzji Starosty G. zabudowa wypełniająca 100 % inwestowanej działki dz. nr ew [...] obr. [...], która miałaby być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki Skarżącej. Bezpośrednie sąsiedztwo działki Skarżącej nie jest od strony ulicy [...] intensywnie zainwestowanym obszarem śródmiejskim. Dowodzi temu aktualne zagospodarowanie działek w obszarze 2 MW-U, poparte stanem ewidencji gruntów.

W funkcji podstawowego przeznaczenia terenu jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi w skarżonym Planie dla obszaru 2 MW-U istnieje niezgodność z zapisami Studium, bowiem jak wynika z rozdziału IV. 1.1. KIERUNKI ZMIAN W STRUKTURZE PRZESTRZENNEJ TERENÓW MIASTA, s. 64 "Miasto nadal powinno rozwijać się w kierunku mieszkaniowo-usługowym, stale podnosząc poziom i dostępność świadczonych mieszkańcom usług".

Tymczasem skarżony Plan dla obszaru 2MW-U zawiera unormowania, które predestynują wskazany obszar jako teren, którego przeznaczeniem podstawowym mogą stać się usługi komercyjne, z wyłączeniem funkcji mieszkalnej. Potwierdza to Plan w § 17 pkt 4 b: "dopuszcza się realizację usług w formie wbudowanych usługowych lokali użytkowych lub budynków wolnostojących z wbudowanymi lokalami mieszkalnymi lub bez wbudowanych lokali mieszkalnych, w tym usługi handlu do 2000 m² powierzchni sprzedaży". A zatem organ uchwalił różne wykluczające się funkcje zagospodarowania terenu 2MW-U, sprzeczne z kierunkiem polityki przestrzennej dla spornego obszaru.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu wskazuje się, iż dopuszczalne jest określenie w planie przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, zwiększających wielofunkcyjność terenu, pod warunkiem, że się one nie wykluczają i nie są sprzeczne, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z uwagi na uwarunkowania historyczne i funkcjonalne aktualnego zagospodarowania terenu 2MW-U takie okoliczności nie zachodzą.

Jednostka Planu 2MW-U zalicza się do części terenu miasta G. Jednostki [...], w skład, której wchodzą tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Logicznym jest, iż na terenie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej cechującej się małym stopniem intensywności zabudowy, do której należy zaliczyć działkę Skarżącej w obszarze 2MW-U, zasadne byłoby zastosowanie ograniczeń w wysokości zabudowy i jednocześnie większej powierzchni biologicznie czynnej. Przyjęcie takiej zasady i ograniczeń w odniesieniu do działki Skarżącej, jak i sąsiednich byłoby uzasadnione aktualnym stanem zagospodarowania i nie burzyłoby układu urbanistycznego oraz pozostawałoby zgodne z ustalonym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego, który w rozdziale IV.4.2.1. pt. Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej, s. 97 - Studium wskazuje, iż w strefie A, opisanej jako "strefa ochrony istotnych parametrów układu urbanistycznego" ustala się "ochronę wartości kulturowych poprzez uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania następujących zasad: (...) dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie zasadniczych proporcji wysokościowych obiektów, przy jednoczesnym założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej" (obszar chroniony prawem miejscowym wg oznaczeń na rysunku Studium jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A"). Niezgodność ze Studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stopień rodzaj i intensywność zabudowy sąsiedniej determinują potencjalne uciążliwości dla działek sąsiednich. Bez znaczenia jest przy tym kwestia, czy przy zabudowie działek sąsiednich będą zachowane określone przepisami szczególnymi normy techniczne (np. warunki techniczne dla obiektów budowlanych) czy standardy np. w zakresie środowiska.

W interesie publicznym jest przyjmowanie rozwiązań planistycznych, umożliwiających maksymalne wykorzystywanie walorów poszczególnych terenów i unikanie sytuacji, gdy przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczą faktycznie możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości sąsiednich, zagospodarowanej w określony sposób (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.). Nie sposób zatem uznać, aby ustalenie planistyczne dotyczące obszaru 2MW-U w bezpośrednim sąsiedztwie działki Skarżącej, było należycie rozważane, a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione, w kontekście zasad, wskazanych wart. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przed uchwaleniem Planu dla jednostki 2MW-U, Skarżąca, a także właściciele sąsiednich działek objętych Planem zostali zaproszeni przez Burmistrza G. na spotkanie w sprawie zagospodarowania ich działek, które odbyło się 26 listopada 2008 r. przedstawiono wizualizację zabudowy m.in. działki Skarżącej (od ulicy [...]). Skarżąca (oraz właściciele działki bezpośrednio z nią graniczącą) wyrazili kategoryczny sprzeciw wobec tej propozycji, z uwagi na odmienny od zaproponowanego i z nim niezgodny sposób aktualnej zabudowy.

Z części I Studium wynika, że "istotne znaczenie dla krajobrazu miasta ma wpisany do ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, układ urbanistyczny centrum, pierzei placów W. i Z oraz północnej pierzei ul. [...]. Walory zabytkowe obniża typowa zabudowa wielorodzinna przy ul. [...]" Studium w części nt.: II.7. STAN DZIEDZICTWA KULTUROWEGO I ZABYTKÓW ORAZ DÓBR KULTURY WSPÓŁCZESNEJ, OBSZARY I OBIEKTY CHRONIONE NA PODSTAWIE PRZEPISÓW ODRĘBNYCH, s. 39.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.o.z. w Studium i Planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy zapobiegających zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków implikując, iż dopuszczalna minimalna powierzchnia działki - 400 m kw (§ 17 pkt 5a) stanowi zagrożenie dla tego obszaru, jako strefy ochrony istotnych parametrów układu urbanistycznego opisanego w dziale Polityki w zakresie gospodarowania przestrzennego. Studium zmierza bowiem do utrwalenia korzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania w obszarze 2MW-U. Niewątpliwie celem wpisania obszaru 2MW-U w strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej istotnych parametrów układu urbanistycznego jest zapobieganie działaniom, mogącym utrudnić utrzymanie i zachowanie tego terenu w pierwotnym układzie przestrzennym i zapobieganie obniżenia zabytkowych walorów, czego - w ocenie Skarżącej - skarżony Plan nie gwarantuje.

W stanie faktycznym sprawy możliwość zabudowy, wynikająca z § 17 pkt 5a) Planu trwale zmieni linie zabudowy i wprowadzi element dysharmonizujący układ urbanistyczny, bez uzasadnienia historycznego. Taki podział stoi w opozycji do art. 4 u.o.z. poprzez naruszenie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Skarżąca wywodziła, że skoro zatem ochrona układu, przewidzianego zapisami Studium i Planu, ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji, to istnieje konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego układu.

Podstawą do ustalenia szczegółowych zapisów, dotyczących zasad ochrony konserwatorskiej obszaru o symbolu 2MW-U, określonego w Planie jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej A – są przepisy odrębne: art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 19 ust. 1 u.o.z, których dyspozycji nie uwzględnia treść Planu, co w ocenie Skarżącej, skutkuje zatwierdzaniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę budynku o skali i gabarytach oraz formie architektonicznej odstającej od budynów, znajdujących się na obszarze 2MW-U. Plan sporządzono niezgodnie z przepisami odrębnymi, co narusza art. 15 ust.1 u.p.z.p. § 4 pkt 2, § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p, a tym samym uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie 2MW-U.

Skoro bowiem Studium w rozdziale IV.4.2.1. pt. Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej (Studium, s. 97) - wskazuje, iż w strefie A opisanej jako "strefa ochronyistotnych parametrów układu urbanistycznego" ustala się "ochronę wartości kulturowych poprzez uwzględnienie w miejscowych planach (...) następujących zasad: (...) dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie dostosowania zasadniczych proporcji wysokościowych obiektów, przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej" (obszar chroniony prawem miejscowym wg oznaczeń na rysunku Studium jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A"), to należałoby odzwierciedlić na obszarze 2MW-U zapisy Studium.

Taki stan rzeczy bezspornie potwierdza wymieniona wyżej decyzja Starosty G. o zatwierdzeniu projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, który de facto jest blokiem, nie nawiązującym formą architektoniczną i gabarytami do istniejącej zabudowy.

Postanowienia Planu dla obszaru 2MW-U, podjęte zostały sprzecznie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazującego w planowaniu uwzględniać wymagania ochrony i dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz przywołanego już § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co skutkuje brakiem ochrony prawnej w kształtowaniu nowej zabudowy. Ustalenia planu są formą ochrony zabytków, stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z. W § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p wskazano że: ustalenia odnoszące się zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w zaskarżonej części, oddziałuje na sytuację prawną Skarżącej, bowiem szczególnie w § 17 pkt 4e) planu, narusza uzasadnione interesy Skarżącej, jako osoby posiadającej tytuł prawny działki nr ew. [...] z obr. [...] (art. 140 i 144 K.c.), mające źródło w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych co oznacza, iż obowiązuje zasada zgodności planu ze Studium. Bezspornym pozostaje, iż część studium w postaci ustaleń dotyczących wskazanego obszaru, expressis verbis winno wiązać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Będzie to zbiór wyselekcjonowanych ustaleń studium, spośród spraw przewidzianych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p, w tym określenie m.in. dotyczące dotychczasowego przeznaczenia, ładu przestrzennego. W Studium stwierdzono, że projektowanie nowych obiektów musi odbywać się w nawiązaniu do tradycyjnego charakteru zabudowy lub w innych formach harmonizujących z krajobrazem kulturowym (zob. Studium, III.3., s. 61) oraz, że "w historycznym centrum miasta należy utrzymać typ zabudowy kamienicznej w układzie pierzejowym, z usługami w parterach budynku; zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; nie należy mieszać nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach, lecz należy dążyć do tworzenia osiedli o ustalonym charakterze zabudowy" (zob. Studium, IV. 1.1., s. 64). Nie ulega wątpliwości, iż plan dla obszaru 2MW-U nie dostosowuje działań realizacyjnych do kierunków polityki przestrzennej, przyjętych w Studium. Stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w planach (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania, powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w miejscowych planach (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Przedstawione ustalenie planistyczne powinno być bardziej precyzyjne, bowiem dopuszczenie sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej wskazuje na dowolność, różnicuje sytuację poszczególnych nieruchomości w obszarze 2MW-U i w sposobie wykonywania własności.

Przywołując treść art. 32 ust. 3 Konstytucji RP Skarżąca wskazała, iż ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do określonych w tej normie konstytucyjnej celów, tj. bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska. W ocenie Skarżącej zaplanowanie na jej posesji obiektu wyłącznie wielorodzinnego (i umieszczenie w planie wadliwych wskaźników urbanistycznych w § 17 dla obszaru 2MW-U) nie jest zgodne ze stanem istniejącej zabudowy.

Skoro w Planie ustala się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (którą można realizować poprzez zabudowę niemalże całej powierzchni działki), co kłóci się z ustaleniami Studium "Nie należy mieszać nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej o skrajnie różnych gabarytach" (Studium, IV. 1.1., s. 64) i pozostaje sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Skarżącej uznać za zasadny należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytego i proporcjonalnego uwzględnienia w Planie prawa własności Skarżącej oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyniąc słusznym zarzut naruszenia granic władztwa planistycznego. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu i winny powodować nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. w części objętej skargą (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Na przedmiotowym terenie Studium przewiduje nowopowstającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz stosownie do kierunku polityki przestrzennej gminy na tym terenie zurbanizowanym z zachowaniem zasad ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Zapewnienie w planie takiej możliwości zagospodarowania w sąsiedztwie działki Skarżącej nie pozostawałoby w sprzeczności ze Studium. Tymczasem doszło do wprowadzenia prawnie wadliwych ustaleń Planu, bezpodstawnie przyjmujących dominację interesów właściciela działki niezainwestowanej.

Brak w części tekstowej uchwały szczegółowych ustaleń dla ww. obszarów stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W odniesieniu do istotności naruszenia zasad sporządzania planu należy kwalifikować jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji art. 1 ust. 1 u.p.z.p., który określa zasady kształtowania polityki przestrzennej.

W zakresie ustaleń planu w § 17 pkt 4 lit. e) i § 7 pkt 1 lit. c) dotyczący kształtowania zabudowy na obszarze o symbolu 2MW-U występują rozbieżności w odczytaniu sposobu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie.

W § 7 pkt 1c) "dopuszcza się sytuowanie zabudowy ze ścianą bez otworów przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy", zaś w §17 pkt 4 lit e) "nakazuje się kształtowanie pierzei, co najmniej w miejscach wskazanych na rysunku planu". W ocenie Skarżącej, zapisy te jako wieloznaczne i niedookreślone, powodują rozbieżną interpretację.

Sprzeczność ta, polegająca na wskazaniu w uchwale odmiennych sposobów zasad zabudowy i kształtowania ładu przestrzennego powinna - jako sprzeczna z § 6, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - zostać usunięta, a uchwała pozbawiona niejasnych zapisów.

Zdaniem Skarżącej nakazanie kształtowania pierzei, przy granicy działki Skarżącej jest nieuzasadnione. Plan musi być zgodny z zapisami Studium i art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., co daje uprawnienie organowi planistycznemu do określenia, w zależności od potrzeb, sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości. W przypadku Skarżącej taka zabudowa kłóci się ze sposobem zainwestowania jej działki. Tym samym Plan na pozycji uprzywilejowanej względem Skarżącej stawia właściciela działki niezainwestowanej o nr ew. [...], co sprawia, iż organ przekroczył granice władztwa, a ingerencja w prawo własności Skarżącej nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia podstawowych dyrektyw planowania (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.), usprawiedliwiają naruszenie prawa własności Skarżącej w Planie, bez wykazania odpowiednich motywów tego ograniczenia, ponadto naruszają obowiązek uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, prowadząc do przyjęcia wewnętrznie sprzecznych rozwiązań. Ład przestrzenny w świetle definicji ustawowej oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tworzenie wewnętrznie sprzecznych rozwiązań planistycznych pozostaje niezgodne z wymogiem kształtowania tak rozumianego ładu. Na tej podstawie Skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez brak jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolem 2MW-U, jak też poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią testową i graficzną uchwały oraz pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały. Skoro na terenach 2MW-U ustalono realizację nowej zabudowy, wyznaczając jej lokalizowanie na rysunku za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, to stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uchwała powinna określać wskaźniki kształtowania zabudowy, o których mowa w tych przepisach, umożliwiające realizację tej zabudowy. Powyższe zatem - jak wskazano wyżej - oznacza także wzajemną sprzeczność ustaleń § 7 pkt 1c) z ustaleniami w § 17 pkt 4 lit e) uchwały.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozbieżności pomiędzy tekstem i rysunkiem Planu oraz pomiędzy ustaleniami uchwały Skarżąca stwierdziła, że nie jest możliwa realizacja ustalonej nowej zabudowy na terenach 2MW-U, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. W ocenie Sądu, podzielić należy wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy, wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności, w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami. O innym wyroku nie mogły zadecydować również pozostałe przedstawione w skardze zarzuty.

III. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, a kryterium oceny stanowi dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej u.s.g.). Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są zatem wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan obarczony jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016 r., 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, które podejmuje organ, w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu dla części terenu miasta G. Jednostka [...], w odniesieniu do działek o nr ew. [...] obr. [...] (działka stanowiąca własność Skarżącej) oraz terenów sąsiadujących z działką Skarżącej, tj. dz. o nr ew. [...] obr. [...] oraz dz. nr ew. [...] i [...].

IV. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 powoływanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważenia wymaga, że dyrektywa oceny Sądu jest kwalifikowana, bowiem w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym, a nie zwykłym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie). Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega zaś na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

V. Dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi uwarunkowana jest legitymowanym statusem podmiotu skarżącego. Uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który po pierwsze wyczerpał tryb zaskarżenia (wymogi formalne) po drugie legitymuje się interesem prawnym.

V.I. Odnośnie do formalnych wymogów stwierdzić należy, że zostały one zachowane, bowiem Skarżąca wystąpiła do Rady Miejskiej w G. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 lipca 2020 r., spowodowanego Uchwałą, poprzez dokonanie zmian, opisanych szczegółowo w petitum wezwania z dnia 14 lipca 2020 r., a polegających w szczególności na dokonaniu zmiany przeznaczenia działki Skarżącej oraz działek sąsiednich, położonych w G., w jednostce Planu, objętej symbolem 2MW-U, które na mocy tej uchwały znalazły się w obszarze o przeznaczeniu podstawowym pod obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, w obrębie którego wyłączona - w zakresie przeznaczenia podstawowego - została możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych w zakresie przeznaczenia uzupełniającego.

V.II. Kontrolując legitymację skargową stwierdzić trzeba, że Skarżąca wywodziła, iż zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie (a także w dniu wniesienia skargi) pozostaje ona współwłaścicielem nieruchomości objętej ww. uchwałą - dz. nr ew [...] obr. [...], położonej w G., przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy w G., Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Zmiana przeznaczenia tego terenu dokonana "nową" uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r. – w ocenie Skarżącej - narusza jej interes prawny bezzasadnie ograniczając wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto koliduje z istniejącą zabudową na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej w strefie objętej zapisami Planu jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Skarga objęła również działki sąsiadujące z działką Skarżącej, tj. dz. o nr ew. [...] Obr [...] oraz dz. nr ew. [...] i [...], przy czym Skarżąca nie jest ich właścicielką. Działki ew. nr [...], [...] i [...] graniczą wprawdzie z nieruchomością Skarżącej, którą jest działka ewidencyjna nr [...] obr [...]

Krąg stron postępowania jest limitowany prawnie. W tym aspekcie istotny jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez podmiot skarżący, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09, CBOSA).

Co prawda w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest jednak staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan (wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r., sygn. IV SA 456-458/02, nie publ.). Jak wykazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by uznać a priori, iż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczał możliwość jego zaskarżenia przez właściciela tej nieruchomości. Interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości objętych tym planem, lecz również w pewnych określonych sytuacjach podmioty, których działki znajdują się w pobliżu obszaru objętego planem lub bezpośrednio z nim graniczą - wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. II OSK 985/09, CBOSA).

Ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 944/18, CBOSA). Sam zatem fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego podmiotu nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Podobnie właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym na sposób korzystania z niej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/00; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1398/17, CBOSA).

W wyroku z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że "istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 K.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 u.p.z.p.) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu. Takie postawienie sprawy wywołuje oczywiste pytanie o granice tej strefy poza obszarem objętym ustaleniami planu, w której interes prawny jest chroniony w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie da się w tym zakresie sformułować jednoznacznej reguły, ale wskazówką - jak wynika z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, są przepisy kształtujące wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie powołany już art. 144 K.c. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 K.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść (NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/17 oraz z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1206/13, CBOSA). W postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1103/20, CBOSA Sąd wnioskował, że skoro chodzi o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą, gdyż tym samym ona musi więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny Skarżącej.

Ta korelacja w postaci przekładania się znoszenia większych obciążeń na legitymację skargową po pierwsze nie jest jedynym kwantyfikatorem dopuszczalności materialnej skargi, po drugie nie oznacza słuszności i skuteczności skargi, tj. potrzeby stwierdzenia nieważności planu, wskutek uznania tej zasadności.

Po pierwsze w kontekście brzmienia skargi podkreślenia wymaga, że o powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną podmiotu skarżącego. Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.), jak i w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, CBOSA) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni i realny. Stąd też wniesienia skargi na plan nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej podmiotu skarżącego (w szczególności wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, CBOSA).

Po drugie dla uporządkowania rozważań merytorycznych istotne jest odróżenienie: naruszenia interesu prawnego dającego podstawę do zaskarżenia planu miejscowego oraz wykazania podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym w całości albo w części. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak NSA w postanowieniu z dnia 4 listopada 2020 r., II OSK 2278/18, CBOSA).

VI. Skoro prawo do zaskarżania uchwał przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa (Trybunał Konstytucyjny - wyroki z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 i Sąd Najwyższy - wyrok z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02), to twierdzenia o zwiększeniu intensywności ruchu i spalinach generowanych w ten sposób, konieczności sprzedaży działki przez Skarżącą (nieumotywowanie prawnie) czy stracie finansowej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, tj. nie tworzą legitymacji skargowej.

VII. Odnosząc się natomiast do argumentów, które mogą mieć merytoryczne znaczenie, tj. niezgodności ze Studium Sąd stwierdza, że Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Ponadto wskazania wymaga, że w doktrynie konsekwentnie podnosi się, iż rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 1012 r., sygn. II OSK 1343/12, CBOSA).

Skarżąca podnosi sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010 r. zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r.

Tymczasem w Planie uwzględniono ustalenia Studium:

1) obszar Planu położony jest w na terenie ustalonym w Studium jako kategoria -teren C- wielofunkcyjnych terenów zabudowy Centrum" z ustaleniami ogólnymi kierunkami na rysunku Studium "Dogęszczenie zabudowy, kształtowanie zwartych struktur pierzowych ulic i placów, układów przestrzeni publicznych. Zasadnie Gmina wywodziła, że Plan zrealizował te ustalenia:

a) ul. [...] jest wg Studium ustalona jako przestrzeń publiczna. Ulica [...] jest ukształtowana jako ciąg pieszy z zabudową, historycznie usytuowaną wzdłuż jej linii rozgraniczającej,

b) istniejąca zabudowa wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] jest właśnie usytuowana wzdłuż tej linii. Istniejąca zabudowa na działce Skarżącej oraz zabudowa na sąsiednich działkach ew. nr [...] i [...] obr [...] jest również usytuowana wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...]. Ulica [...] jest takim ukształtowanym historycznie krajobrazem kulturowym,

2) Kształtowanie polityki przestrzennej miasta i gminy zawarte jest w ustaleniach pkt IV Studium, w tym w Rozdziale IV. 1.1, w zakresie budowy struktury tkanki miejskiej ustala się: m.in.

pkt 1) porządkowanie układu urbanistycznego i formy przestrzennej G. przy lokalizacji nowej zabudowy, a także ustalaniu zasad zabudowy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

pkt 9) w historycznym centrum miasta należy utrzymać typ zabudowy kamienicznej w układzie pierzejowym, z usługami w parterach budynku,

pkt 12) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd nie podziela zarzutu sprzeczności z ustaleniami Studium, ponieważ w terenie 2MW-U zabudowa wzdłuż ul. [...] usytuowana jest wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej tej ulicy (w tym również budynki Skarżącej). Również na sąsiednich terenach 1MW-U o 2MW/U zabudowa istniejąca usytuowana jest wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ulicy [...].

Poza tym wysokość budynków zlokalizowanych wzdłuż tej ulicy jest zmienna, ale wynosi III do V kondygnacji z wyjątkiem zabudowy na działce Skarżącej, która wynosi 2 kondygnacje.

Jak słusznie wywodził organ żaden z budynków nie nosi charakteru "zabudowy kamienicznej". Ustalenia ogólne Studium należy analizować w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania. Wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...], a także wzdłuż całej ulicy [...] zabudowa nie nosi charakteru [...]. Teren 2MW-U,2MW/U i 1MW-U nie stanowi osiedla", a jest częścią zabudowy śródmiejskiej. Plan tworzy podstawy do utworzenia jednego charakteru zabudowy. Docelowe pozostawienie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] obr [...] nie prowadzi do ujednolicenia charakteru zabudowy. Należy podkreślić, że nadziałkach o nr ew. [...] i [...] w pierzei ul. [...] nie występują budynki mieszkalne, a budynki usługowe - sklepy.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010 r. zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r. teren 2MW-U położony jest w strefie -wielofunkcyjnych terenów zabudowy centrum, w obszarze rewitalizacji - kategoria terenu tereny zabudowy C (pkt IV.2.3.1. Tekstu Studium).

Założenia i kierunki zmian: Centrum miasta jest centralnym ośrodkiem administracyjno-usługowym, w tym inwestycji celu publicznego, z uzupełniającą funkcją mieszkaniową, skupiającym najważniejsze obiekty służące funkcjom o charakterze miejskim, lokalnym, ponadlokalnym i regionalnym, z wyeksponowanym reprezentacyjnym obszarem miasta. Zwarta, intensywna i wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska tworzy pierzeje ulic i placów.

Działania priorytetowe: Zwiększanie atrakcyjności centrum:

- eksponowanie zabytkowych obiektów i historycznych układów zabudowy (w tym terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej), związanych z historycznym rozwojem miasta, tj. w oparciu o: układ dwóch placów (W. i Z.), przebieg ulic [...] (dawny [...]) i [...] (dawniej [...]),

- tworzenie powiązań kompozycyjno-przestrzennych pomiędzy historycznymi układami zabudowy a obszarami współczesnej zabudowy o funkcjach administracyjnych, usługowo - handlowych, kultury i nauki i inne:

- kształtowanie przestrzeni publicznych wskazanych w Studium o charakterze reprezentacyjnym w oparciu o układ ulic i placów.

Identyfikacja przestrzeni publicznych:

- historyczny przebieg ulic i lokalizacja głównych placów: Placu [...] i Placu [...] z ich powiązaniami, wnętrzami architektonicznymi stanowią czytelną identyfikację struktury G.

Kształtowanie wnętrz architektonicznych, porządkowanie przemieszanej zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej poprzez dopuszczenie kontynuacji zabudowy wielorodzinnej o zbliżonych gabarytach do istniejącej zabudowy jednorodzinnej w ramach wymiany zabudowy, jak również wymianę funkcji mieszkalnej na usługową w przypadkach zmierzających do realizacji założeń i kierunków zmian dla kształtowania powiązań i ciągów wielofunkcyjnych.

Priorytet dla lokalizowania:

- usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze lokalnym, ponadlokalnym i regionalnym:

- usług, których profil zostanie przesądzony w planach miejscowych:

- zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

w obrębie wielofunkcyjnych ciągów usługowych:

- ciąg ulic [...]. [...]. [...];

- kwartał zabudowy w obrębie ulic: [...]. [...]. [...].

- kwartał zabudowy w obrębie ulic: [...], [...]. [...]. [...]

- kwartał zabudowy w obrębie ulic [...] i [...] oraz terenów kolei:

- obiektów handlowych i zespołów zabudowy usługowej, w tym obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² jako galerie handlowe, lokalizowane przynajmniej w parterach budynków7 z możliwością realizacji lokali mieszkalnych na wyższych kondygnacjach:

- dominant architektonicznych i wysokościowych, których wysokość ustalana będzie indyw idualnie w mpzp.

Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu - wytyczne do planów miejscowych

- maksymalna wysokość zabudowy: mieszkaniowej jednorodzinnej - 16m. wielorodzinnej – 16 m usługowej - 16m z dopuszczeniem dominanty;

- wysokość dominant architektonicznych i wysokościowych do ustalenia w mpzp:

- minimalna powierzchnia biologicznie czynna: z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz z zabudową usługową 0%;

- minimalna powierzchnia biologicznie czynna: z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz z zabudową usługową na działkach zainwestowanych 0%;

- w mpzp należy uwzględniać lokalne uwarunkowania przyrodniczo-krajobrazowe:

- dopuszcza się zabudowę przy granicy działki dla zabudowy pierzejowej;

- wskaźnik intensywności zabudowy w zakresie: 0.1 -3.5;

- minimalna powierzchnia działki budowlanej: z zabudową mieszkaniową jednorodzinną: szeregową 250 m²;

- bliźniaczą, wolnostojącą, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz z zabudową usługową 400 m² (z dopuszczeniem 200 m² w: usługach w galerii).

Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu - wytyczne do planów miejscowych.

Wielofunkcyjne tereny zabudowy centrum:

a) maksymalna wysokość zabudowy: mieszkaniowej jednorodzinnej 16m. mieszkaniowej wielorodzinnej 16m, usługowej 16m. z dopuszczeniem dominant;

b) minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 0%:

c) wskaźnik intensywności zabudowy w zakresie: 0.1 - 3.5,

d) minimalna powierzchnia działki budowlanej: z zabudową mieszkaniową jednorodzinną:

e) szeregową 250 m²: bliźniaczą, wolnostojącą, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz z zabudową usługową 400 m² (z dopuszczeniem 200 m² w usługach w galerii).

Z powyższych wskaźników zastosowano w terenie 2MW-U następujące wskaźniki:

a) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej: 0%powierzchni działki budowlanej,

b) minimalna intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej: 0,1,

c) maksymalna intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej: 4.0 dla wszystkich kondygnacji, a 3,0 tylko dla kondygnacji nadziemnych,

d) maksymalna wysokość zabudowy 18.5 m, w tym: 14 m dla budynkówmieszkalnych i usługowych oraz 6,5 m dla budynków gospodarczych i garaży,

e) kąt nachylenia połaci dachowych: ustala się dachy o nachyleniu do 42°, z dopuszczeniem lukarn i okien połaciowych,

f) powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 400 m,

g) dla obiektów infrastruktury technicznej lub infrastruktury drogowej powierzchnianowo wydzielonej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1 m².

h) nakazuje się realizację miejsc do parkowania według minimalnego wskaźnika określonego na:

- 1 miejsce do parkowania na 1 mieszkanie, ale nie mniej niż 1 miejsce na 60 nr powierzchni użytkowej.

- 2 miejsca do parkowania na 1 mieszkanie o wielkości ponad 60 m² w zabudowie wielorodzinnej oraz w zabudowie jednorodzinnej;

- 2-4 miejsc do parkowania na 110 m² powierzchni użytkowej dla handlu i usług (przyjęto w planie 3 miejsca do parkowania na 100 m² powierzchni użytkowej dla handlu i usług).

VIII. Zasadnie organ wywodził, że Plan nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ projekt planu uzyskał akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (milcząca zgoda). Ustalenia planu dotyczące kształtowania pierzei potwierdzają zachowanie wymagań ładu przestrzennego. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie istotnych argumentów.

IX. Plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust 1 oraz art. 4 pkt 1.2.4.6, § 8 ust. 2 zd. 1, w związku z art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4 u.p.z.p. Nie można kształtować całej pierzei tylko dlatego, że jedynie działka Skarżącej jest zabudowana budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym. Dopuszczenie do trwałego zachowania takiej kubatury naruszałoby zasady zachowania ładu przestrzennego historycznie kształtowanej struktury przestrzennej, powierzchni biologicznie czynnej: 0% powierzchni działki budowlanej, minimalna intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej: 0.1. maksymalna intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej: 3,5 dla wszystkich kondygnacji, a 3,0 tylko dla kondygnacji nadziemnych, maksymalna wysokość zabudowy: 14 m dla budynków mieszkalnych i usługowych oraz 6.5 m dla budynków gospodarczych i garaży.

Powyższe wskaźniki są również zgodne z ustaleniami miejscowego planuzagospodarowania przestrzennego miasta G. - jednostka "A" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2008 r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2008 r. opublikowanego w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. poz. [...], które to plany zastąpił Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. Jednostka [...]", uchwalony uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r.

X. Plan nie musiał wprowadzać definicji zabudowy wielomieszkaniowej. ponieważ w zastosowano w nim legalne definicje wynikające z przepisów odrębnych prawa budowanego, a swoiste definicje na potrzeby Planu w sytuacji, gdy istnieje unormowani w w tym zakresie nie są pożądane.

XI. Należy też zauważyć, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia (por. TK wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

W ustaleniach Planu nie przekraczano zasad równości i proporcjonalności władztwa planistycznego, ponieważ Plan ustalił:

a) w § 7 pkt 1 lit. b: "dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy zlokalizowanej poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Dopuszcza się roboty budowlane i remonty, nadbudowę, przebudowę, rozbudowę (nie obejmującą powiększenia powierzchni zabudowy w kierunku linii rozgraniczającej tej części istniejącej zabudowy, która usytuowana jest w pasie terenu pomiędzy liniami rozgraniczającymi, a nieprzekraczalną linią zabudowy). W przypadku wymiany budynków należy uwzględniać nieprzekraczalne linie zabudowy".

b) oraz w §17 pkt 8 "sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów: do czasu realizacji docelowego przeznaczenia terenu dopuszcza się zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu". Plan nie nakazuje więc rozbiórki istniejącej zabudowy.

Plan nie ogranicza nadmiernie praw Skarżącej. Na działce ew. nr [...] obr [...], tak jak na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pierzejowa. Jak zasadnie wywodził organ, że Plan nie ustala parametrów przekraczających racjonalne zagospodarowanie: np. wysokość zabudowy w Planie jest ustalona jako maksymalna, a ustalone wskaźniki w Planie nie naruszają również wskaźników zabudowy sąsiedniej.

Ustalenia planu w zakresie warunków zabudowy na dziale ew. nr [...] obr [...] spełniają wymogi prawa.

1) Organ przekonująco wywodził, że nie można wprowadzić ustalenia dla działki ew. nr [...] obr. [...] w brzmieniu: "należy zrezygnować z nakazu kształtowania pierzei", ponieważ zabudowa ukształtowaną historycznie jest zabudową pierzejową. Na działce ew. [...] obr [...] istniejący budynek również usytuowany jest w pierzei. Ustalenia planu spełniają wymogi zachowania warunków właściwego kształtowania ładu przestrzennego i ukształtowania historycznego ładu.

Nie było zasadne wprowadzenie ustalenia dla działki ew. nr [...] obr. [...] w brzmieniu: dla działki ew. [...] obr [...] należy ustalić przeznaczenie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna małogabarytowa oraz przeznaczenie uzupełniające usługi nieuciążliwe", ponieważ w planie zagospodarowania nie można lokalizować na jednym terenie funkcji niespójnych, czyli jednocześnie dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Nie można wprowadzić ustalenia dla działek ew.nr [...], [...] i [...] obr [...] sąsiadujących z działką ew. nr [...] obr [...] w brzmieniu: "ustalić przeznaczenie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna małogabarytowa oraz przeznaczenie uzupełniające usługi nieuciążliwe", ponieważ zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w planie zagospodarowania nie można lokalizować na jednym terenie funkcji wzajemnie kolidujących, tj. zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Właściciele dziełek ew. nr [...], [...], [...] obr [...] nie zgłosili uwag i wniosków do planu. Zgłaszająca skargę nie przedstawiła dokumentów upoważniających do zmiany ustaleń na tych działkach.

Poza wąskim pasem zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...]. Plan stanowi, że "dopuszcza się sytuowanie zabudowy ze ścianą bez otworów przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1.5 m od tej granicy" (§ 7 pkt. 1 lit. c planu)

W związku z tym, zdaniem Sądu, kontrolowany organ uchwałodawczy nie dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c., w związku z zasadą proporcjonalności, gdyż nie pozbawił skarżącej możliwości korzystania na jej działce z istniejącej zabudowy. Skarżąca nie przedstawiła również planów inwestycyjnych, które nie mogłyby zostać zrealizowane w związku z brzmieniem planu. Skarżący nie wykazała ponadto, aby naruszenie uprawnień, na które wskazują miało charakter realny, a nie jedynie hipotetyczny.

Należy przy tym mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu".

XII. Pojęcia odzwierciedlają istotne cechy i konieczne normy prawne oraz stosunki prawne, występujące w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).

Brak zastosowania właściwej nomenklatury, poprzez konieczność "domyślania się" adresatów aktu może stanowić naruszenie, dające podstawę do stwierdzenia nieważności. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym, (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne.

Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniem skarg, nie zawiera tego typu wad. Nie ma bowiem w powołanych w niej przepisach Planu postanowień przekraczających delegację ustawową (unormowanie przez gminę materii, do których regulacji brak jest upoważnienia) czy tak sformułowanych przepisów, które mogłyby w wyniku swojej niejasności naruszać zasadę poprawnej legislacji.

XIII. Kwestie zacienienia oceniane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie kształtowania przepisów planistycznych i ich kontroli.

Podobną myśl wyraża wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. IV SA/Po 1131/17, LEX nr 2462667: "Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na niekorzyść właścicieli nieruchomości, stanowiłoby naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa". Biorąc pod uwagę przyszłe ewentualne inwestycje, Skarżąca jest zatem chroniona zasadą nierozszerzającej interpretacji planu.

XIV. Reasumując Sąd, odnosząc się do treści skargi, stwierdza, że niewątpliwie właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu może domagać się poszanowania jego interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, ale tylko w takim zakresie w jakim jest to "uzasadnione". Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które wiążą się z naruszeniem konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego, jak też uregulowań prawa konstytucyjnego. Niewątpliwie badanie tego zagadnienia wymaga wyważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu nie tylko istniejącej zabudowy, ale też możliwości zabudowy działek sąsiednich w przyszłości.

Co do zasady zaznaczyć należy, że respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą być one stosownie wyważone. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa (tak NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 1773/13, CBOSA).

Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), z uwagi na istotne zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącej, pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA