Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 10/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3-4
journal: Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87
law: Konwencja o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą sporządzona w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r.
article: art. 20 ust. 3, art. 16 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 91 ust. 1, art. 241 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Sprawa o przekazanie przez polski organ przesyłający /sąd wojewódzki/ organowi przyjmującemu innego państwa wniosku osoby uprawnionej, w którym domaga się ona od zobowiązanego dostarczenia utrzymania, na podstawie art. 3 i 4 Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r. /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87/, oświadczenia rządowego z dnia 7 stycznia 1961 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę tej Konwencji /Dz.U. nr 17 poz. 88/, jest załatwiana w postępowaniu administracyjnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Odmówić wyjaśnienia pozostałych przedstawionych wątpliwości prawnych.

TEZY

1. Sprawa o przekazanie przez polski organ przesyłający /sąd wojewódzki/ organowi przyjmującemu innego państwa wniosku osoby uprawnionej, w którym domaga się ona od zobowiązanego dostarczenia utrzymania, na podstawie art. 3 i 4 Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r. /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87/, oświadczenia rządowego z dnia 7 stycznia 1961 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę tej Konwencji /Dz.U. nr 17 poz. 88/, jest załatwiana w postępowaniu administracyjnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Odmówić wyjaśnienia pozostałych przedstawionych wątpliwości prawnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie II SA/Kr 193/97 ze skargi Arkadiusza K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 7 stycznia 1997 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przekazania organowi przyjmującemu w Grecji wniosku o stwierdzenie wykonalności prawomocnego orzeczenia sądu polskiego zasądzającego alimenty o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w trybie Konwencji nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 listopada 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

1. Jaki charakter ma - prowadzone w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r. /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87 i 88/ - przekazanie przez prezesa sądu wojewódzkiego właściwemu organowi przyjmującemu w Grecji wniosku z wymaganymi załącznikami osoby uprawnionej do alimentów o stwierdzenie wykonalności prawomocnego orzeczenia sądu polskiego, zasądzającego te alimenty od zamieszkałej w Grecji osoby zobowiązanej do świadczenia, o ich wyegzekwowanie, a w szczególności czy jest to postępowanie administracyjne?

2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy niewskazanie w zakreślonym terminie przez osobę uprawnioną aktualnego adresu zobowiązanego zwrot wniosku przez organ przyjmujący powoduje unicestwienie przedmiotu postępowania stanowi podstawę do umorzenia postępowania z mocy art. 105 par. 1 Kpa?

3. Czy prezes sądu wojewódzkiego może upoważnić sędziego tego sądu do rozpatrzenia takiej sprawy wydania decyzji umarzającej postępowanie?

4. Czy w takiej sprawie organem II instancji jest prezes sądu apelacyjnego, czy Minister Sprawiedliwości?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Arkadiusza K., reprezentowanego przez matkę Stefanię K., na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych przedstawionych na wstępie uchwały.

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu do wyjaśnienia wątpliwości prawnych podano, że Prezes Sądu Apelacyjnego w K. decyzją z dnia 7 stycznia 1997 r., wydaną z powołaniem się na art. 138 par. 1, art. 105 Kpa, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez sędziego Sądu Wojewódzkiego w K. z upoważnienia Prezesa tego Sądu, umarzającą postępowanie prowadzone w trybie Konwencji nowojorskiej na wniosek matki Arkadiusza K. o stwierdzenie wykonalności prawomocnego orzeczenia sądu polskiego wyegzekwowanie alimentów od obywatela greckiego Takisa K. Przyczyną umorzenia postępowania było stwierdzenie, że przekazany władzom Grecji wniosek był zwracany za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości RP bez wykonania z powodu ustalenia, że zobowiązany do alimentów nie przebywa pod wskazanym adresem, a przedstawicielka ustawowa małoletniego wierzyciela, wezwana do wskazania aktualnego adresu dłużnika, podała, że takiego adresu nie zna. Organy obu instancji uznały, że odmowa przez organ państwa przyjmującego wykonania wniosku z powodu braku aktualnego adresu dłużnika czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Polski organ przesyłający nie ma możliwości wpływania na decyzje organów państwa przyjmującego wniosek. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że skoro Grecja nie wywiązuje się z zawartych umów międzynarodowych, to właściwe organy polskie powinny wystąpić o spowodowanie wywiązania się z tych umów przez stronę grecką.

Zdaniem składu orzekającego ani unormowania przyjęte w Konwencji, ani postanowienia zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 1970 r. - Instrukcja o obrocie prawnym z zagranicą w sprawach cywilnych karnych nie przesądzają, iż jest to postępowanie administracyjne określone w kodeksie postępowania administracyjnego bądź postępowanie administracyjne pozakodeksowe. Wymienione zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, jakkolwiek mówi o wydawaniu odpowiednich decyzji przez prezesa sądu wojewódzkiego, nie może stanowić podstawy do wydania zewnętrznego aktu władczego. Problem więc sprowadza się w istocie do tego, czy postępowanie, o którym mowa w Konwencji, jest postępowaniem administracyjnym, czy postępowaniem sądowym. W uzasadnieniu postanowienia wyrażono pogląd, że bez względu na to, czy jest to postępowanie administracyjne, czy sądowe, niewskazanie aktualnego adresu zobowiązanego do alimentów, nieusunięcie tego braku pomimo wezwania zwrot wniosku przez organ przyjmujący nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania. W postępowaniu sądowym w takim wypadku może nastąpić zawieszenie postępowania /art. 177 par. 1 pkt 6 Kpc/, natomiast w postępowaniu administracyjnym niewskazanie adresu zwrot wniosku nie powodują "unicestwienia przedmiotu sprawy", skoro strona uprawniona podtrzymuje swoje stanowisko co do korzystania z uprawnień wynikających z Konwencji.

W razie przyjęcia administracyjnego charakteru postępowania w tej sprawie budzi wątpliwości składu orzekającego uznanie prezesa sądu apelacyjnego za organ drugiej instancji w stosunku do prezesa sądu wojewódzkiego. Nie wynika to z tego, że sąd apelacyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń sądów wojewódzkich wydanych w pierwszej instancji. Prezes sądu apelacyjnego wykonuje czynności administracji sądowej w stosunku do sądów wojewódzkich sądów rejonowych, ale dotyczy to zapewnienia sprawnego rozpoznawania spraw sądowych, wykonywania orzeczeń sądowych oraz podejmowania czynności zapobiegawczych należących do kompetencji sądu. Wątpliwe jest w ocenie składu orzekającego także to, czy jest podstawa prawna do wyręczenia się przez prezesa sądu wojewódzkiego sędziami przy rozpatrywaniu przez niego w charakterze organu administracyjnego pierwszej instancji spraw z zakresu administracji państwowej, ponieważ prezes sądu może wyręczyć się innymi osobami, ale w zakresie administracji sądowej. Jeżeli nawet przyjmie się, że prezes sądu wojewódzkiego jest organem administracji państwowej pierwszej instancji w tych sprawach, to organem drugiej instancji powinien być Minister Sprawiedliwości, na co wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1992 r. III AZP 3/92 /OSNCAPiUS 1992, nr 10 poz. 172/. Ponadto skład orzekający powołał się na to, że taka praktyka ukształtowała się od lat w Ministerstwie Sprawiedliwości na tle stosowania par. 79 powołanej Instrukcji o obrocie prawnym. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, w której przyjmuje się, że całe postępowanie w takiej sprawie jest postępowaniem administracyjnym, skład orzekający wyraził pogląd, że gdyby podzielić to stanowisko, oznaczałoby to, że postępowanie powinno się kończyć wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, pozytywnie lub negatywnie, a takiej decyzji merytorycznej w ramach wymienionej Konwencji "wyobrazić sobie jednak nie sposób".

Wyjaśniając przedstawione wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sprawy, w której skład orzekający wystąpił o wyjaśnienie istotnych wątpliwości prawnych, określa Konwencja o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzona w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r., która weszła w życie w stosunku do Polski dnia 12 listopada 1960 r. /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87/, zwana dalej Konwencją, oraz oświadczenie rządowe z dnia 7 stycznia 1961 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę Konwencji /Dz.U. nr 17 poz. 88/, zwane dalej oświadczeniem rządowym. Z Konwencji wynika, że jej celem jest ułatwienie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych przez osobę uprawnioną przebywającą w państwie, które jest stroną Konwencji, od osoby zobowiązanej, która podlega jurysdykcji innego państwa, będącego stroną Konwencji. Cel ten ma być realizowany za pośrednictwem organów przesyłających organów przyjmujących, wyznaczonych przez państwa - strony Konwencji, przy czym środki ochrony prawnej określone w Konwencji uzupełniają środki już przysługujące według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego, lecz nie zastępują ich /art. 1 Konwencji/.

Jako organ przesyłający może być wyznaczony organ sądowy lub administracyjny /art. 2 ust. 1 Konwencji/, a jako organ przyjmujący - organ publiczny lub prywatny /art. 2 ust. 2 Konwencji/. W oświadczeniu rządowym przewidziano, iż w Polsce zadania organu przesyłającego będą wykonywane przez sądy wojewódzkiego, a zadania organu przyjmującego - przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Postanowienia Konwencji, które mają znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, stanowią, że uprawniony może złożyć do organu przesyłającego w państwie swego zamieszkania wniosek, w którym domaga się dostarczenia utrzymania od zobowiązanego, podlegającego jurysdykcji innego państwa /art. 3 ust. 1 Konwencji/. Organ przesyłający jest obowiązany podjąć wszelkie niezbędne środki, aby wniosek dołączone do niego dokumenty odpowiadały określonym wymaganiom, a także aby spełnione były inne wymagania obowiązujące w państwie, do którego należy organ przyjmujący /art. 3 ust. 4 Konwencji/. Wniosek wraz z dokumentami organ przesyłający przekazuje organowi przyjmującemu państwa, do którego należy zobowiązany, po sprawdzeniu, czy pisma odpowiadają przepisom prawa tego państwa, chyba że uzna, iż wniosek nie został złożony w dobrej wierze /art. 4 ust. 1 i 2 Konwencji/. Organ przesyłający może dołączyć opinię dla organu przyjmującego o tym, czy uważa roszczenie za uzasadnione pod względem rzeczowym, a także zalecić przyznanie uprawnionemu bezpłatnej ochrony prawnej zwolnienia od kosztów /art. 4 ust. 3 Konwencji/.

Ze względu na tak określony przedmiot sprawy wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności to, czy jest to sprawa cywilna, czy też sprawa administracyjna. Przedstawione postanowienia Konwencji wyraźnie wskazują, że jakkolwiek ostatecznym celem osoby uprawnionej jest dochodzenie roszczenia alimentacyjnego przeciwko osobie zobowiązanej, działania organu przesyłającego podejmowane na skutek złożenia wniosku przez osobę uprawnioną sprowadzają się jedynie do ułatwienia tej osobie dochodzenia roszczenia, a ułatwienie to polega na przyjęciu wniosku dokumentów, udzieleniu takiej pomocy, aby wniosek dołączone dokumenty odpowiadały określonym wymaganiom, oraz przekazaniu wniosku wraz z dokumentami organowi przyjmującemu. Organ przesyłający nie załatwia sprawy w zakresie uznania wykonania zobowiązania alimentacyjnego między uprawnionym a zobowiązanym, lecz jedynie ułatwia uprawnionemu załatwienie takiej sprawy w innym państwie przez jej przekazanie w trybie Konwencji organowi przyjmującemu, z czym łączy się obowiązek podjęcia określonych działań przez organ przyjmujący. Oznacza to, że przedmiotem sprawy załatwianej przez organ przesyłający jest podjęcie ściśle określonych działań techniczno - organizacyjnych, dotyczących jedynie sprawy z zakresu prawa rodzinnego /sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego/, a nie załatwienie sprawy cywilnej jako takiej.

To, że działania organu przesyłającego dotyczą sprawy cywilnej, nie może samo przez się oznaczać, że sprawa w zakresie, w jakim jest załatwiana przez organ przesyłający, jest sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną /z zakresu administracji publicznej/. O sprawie cywilnej można mówić dopiero wówczas, gdy jej rozpoznanie należy do właściwości sądu /art. 2 par. 1 Kpc/. Tak też należy rozumieć przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest sprawa, która nie ma charakteru cywilnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego, jeśli do jej rozpoznania nie są powołane sądy powszechne. Sprawa załatwiana przez organ przesyłający nie może być uznana za sprawę cywilną z tego tylko powodu, że organ przesyłający może odmówić przekazania wniosku organowi przyjmującemu /art. 4 ust. 1 Konwencji/ oraz że organ przesyłający może dołączyć dla organu przyjmującego opinię o tym, czy uważa roszczenie za uzasadnione pod względem rzeczowym /art. 4 ust. 3 Konwencji/, albowiem nie jest to równoznaczne z rozpoznawaniem sprawy o roszczenie alimentacyjne.

Na podstawie postanowień Konwencji w razie złożenia wniosku przez osobę uprawnioną powstaje stosunek prawny pomiędzy tą osobą a organem przesyłającym; jego istota sprowadza się do konkretyzacji przez organ przesyłający uprawnienia tej osoby, którego treścią jest prawo domagania się przekazania wniosku organowi przyjmującemu w innym państwie. Taki stosunek prawny spełnia cechy stosunku administracyjnoprawnego, albowiem organ przesyłający jest upoważniony do jednostronnego ukształtowania w tym zakresie sytuacji prawnej osoby składającej wniosek, a tym samym sprawa, której przedmiotem jest taki stosunek prawny, jest sprawą administracyjną.

Z Konwencji wynika wprost, że do załatwienia takiej sprawy może być wyznaczony organ sądowy lub administracyjny /art. 2 ust. 1 Konwencji/. To, że na podstawie Konwencji jako organ przesyłający wyznaczony został sąd wojewódzki, nie oznacza samo przez się, iż sprawa załatwiana przez ten sąd jako organ przesyłający nie jest sprawą administracyjną. Jeżeli bowiem, stosownie do postanowień Konwencji, sąd jako organ przesyłający nie załatwia sprawy w postępowaniu sądowym, gdyż przedmiotem postępowania nie jest rozpoznanie sprawy cywilnej, lecz jedynie podjęcie określonych prawnie działań, które mają ułatwić uprawnionemu dochodzenie alimentów za granicą, to w takim wypadku sąd wypełnia takie funkcje jako organ administracji publicznej. Oznacza to zarazem, że wskazanie sądu wojewódzkiego, który ma działać jako organ przesyłający, nie jest określeniem właściwości sądu jako sprawującego wymiar sprawiedliwości, ale powierzeniem załatwienia sprawy administracyjnej /sprawy z zakresu administracji publicznej/ sądowi jako jednostce organizacyjnej reprezentowanej przez jej organ /prezesa sądu/. Nie ulega wprawdzie kwestii, że działalność sądu to przede wszystkim rozpoznawanie należących do jego właściwości spraw w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ale na działalność sądu może składać się także załatwianie spraw administracyjnych o charakterze wewnętrznym zewnętrznym w ramach administracji sądowej oraz spraw z zakresu zatrudnienia, kiedy to sąd występuje w roli zakładu pracy, lub spraw z zakresu zarządu mieniem, którym dysponuje sąd. Do działania w sprawach administracyjnych załatwianych przez sąd właściwy jest prezes sądu /art. 29 par. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych - Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./. W tych sprawach prezes sądu może zlecić sędziom ich załatwienie /art. 49 u.s.p./.

Ocena prawnego charakteru postępowania prowadzonego na podstawie Konwencji była podejmowana w orzecznictwie sądowym w doktrynie. W wyroku z dnia 27 czerwca 1969 r. III CRN 291/69 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że Konwencja ustala administracyjny tryb przesyłania wniosków o realizację m.in. wykonalnych wyroków zasądzających alimenty w państwie, w którym mieszka dłużnik, według prawa obowiązującego w tym państwie /OSNCP 1970, nr 3 poz. 52/. Również w postanowieniu z dnia 22 września 1966 r. III CR 150/65 Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że Konwencja nie zawiera norm prawa materialnego ani procesowego, regulujących podstawy tryb dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od cudzoziemca, lecz ustala tylko administracyjny tryb przesyłania wniosków dotyczących roszczeń alimentacyjnych w celu ich realizacji w państwie, w którym mieszka osoba zobowiązana do alimentacji, według prawa obowiązującego w tym państwie /OSNCP 1967, nr 2 poz. 38/. Natomiast w postanowieniu z dnia 11 marca 1976 r. IV CZ 14/76 /OSNCP 1977, nr 1 poz. 10/ Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, iż tryb przewidziany w Konwencji ma w zasadzie charakter administracyjny /wyjątkowo tylko administracyjno-sądowy - ze względu na możność dochodzenia alimentów w drodze sądowej/. W każdym razie - zdaniem Sądu Najwyższego - jest to tryb o charakterze specjalnym dlatego sprawy w tym trybie powinny być załatwiane przez wydziały prezydialne sądów, a nie przez wydziały procesowe. Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 22 września 1966 r. III CR 150/65 podzielił J. Jodłowski w glosie do tego postanowienia /PiP 1967, nr 3, str. 530/, wyrażając pogląd, że tryb postępowania przewidziany w postanowieniach Konwencji w zasadzie ma charakter administracyjny. Biorąc jednak pod uwagę, że czynności przewidzianych w Konwencji tzw. organów przyjmujących mogą polegać na dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych w drodze sądowej oraz na przeprowadzaniu egzekucji, a także na przedsięwzięciu kroków potrzebnych do uzyskania exequatur dla wyroku zagranicznego zasądzającego alimenty, ściślejsze wydaje się - zdaniem autora glosy - określenie ustalonego w Konwencji systemu międzypaństwowej pomocy jako administracyjno-sądowego. Stanowiska Sądu Najwyższego co do trybu postępowania na podstawie Konwencji nie kwestionuje też A. Mączyński w glosie do postanowienia z dnia 11 marca 1976 r. IV CZ 14/76 /OSPiKA 1977, nr 10, str. 408/. E. Wierzbowski /Konwencja nowojorska o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, NP 1962, nr 6, str. 781/, nawiązując do konferencji państw uczestniczących w opracowaniu Konwencji, podaje, że celem było opracowanie konwencji międzynarodowej ułatwiającej realizowanie roszczeń alimentacyjnych za granicą w drodze prawie wyłącznie administracyjnej, przy czym zapewnienie ochrony sądowej pomocy prawnej przyjęto jako normy tylko pomocnicze; powołane na podstawie Konwencji organy przesyłające organy przyjmujące są jedynie pośrednikami między osobami uprawnionymi a władzami państwa, w których przebywa osoba zobowiązana do dostarczenia środków utrzymania.

Przedstawionego wyżej stanowiska co do administracyjnego charakteru sprawy załatwianej przez organ przesyłający nie podważa w niczym zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 1970 r. - Instrukcja o obrocie prawnym z zagranicą w sprawach cywilnych karnych /Dz. Urz. Min. Sprawiedl. nr 4 poz. 14 ze zm./, która już w par. 1 stwierdza, że przepisy zarządzenia mają zastosowanie do czynności sądów powszechnych, jeżeli czynności te nie są uregulowane w przepisach prawa wewnętrznego bądź w umowach międzynarodowych, których Polska jest stroną, lub też zostały w nich uregulowane w sposób nie dość szczegółowy. Jak trafnie zauważył skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia, nie jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący, gdyż nie został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie mieści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Dlatego też nie ma żadnego uzasadnienia wyprowadzanie wniosków co do prawnego charakteru rozpatrywanej sprawy na podstawie tego zarządzenia, a w szczególności wnioskowanie, że skoro jest to Instrukcja w sprawach cywilnych mowa jest w niej o załatwianiu spraw o alimenty na podstawie Konwencji /par. 74 - 81/, to sprawy załatwiane przez sąd wojewódzki jako organ przesyłający są sprawami cywilnymi.

Podsumowując tę część rozważań, należało dojść do konkluzji, że sprawa z wniosku osoby uprawnionej, złożonego na podstawie art. 3 ust. 1 Konwencji, załatwiana przez sąd wojewódzki jako organ przesyłający, jest sprawą administracyjną /sprawą z zakresu administracji publicznej/.

Mając na względzie powyższe wywody, należy z kolei rozważyć, w jakim postępowaniu tego rodzaju sprawa administracyjna powinna być załatwiana. Przyjęty w Konwencji sposób załatwiania sprawy przez organ przesyłający zdaje się wyraźnie wskazywać, że nie jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Działania podejmowane przez organ przesyłający nie mają cech rozstrzygnięcia administracyjnego co do istoty sprawy w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa. Z postanowień Konwencji nie można wywieść kompetencji organu przesyłającego do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że do postępowania w sprawie prowadzonej przez organ przesyłający nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 oraz par. 2/. Prowadzi to do wniosku, że sprawa administracyjna, jaką jest sprawa, u której mowa w art. 3 i 4 Konwencji, jest załatwiana przez organ przesyłający w postępowaniu uregulowanym wyłącznie przepisami Konwencji.

Nie ulega zaś wątpliwości, że Konwencja - jako umowa międzynarodowa ratyfikowana ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP - stanowi część krajowego porządku prawnego jest bezpośrednio stosowana z mocy art. 91 ust. 1 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Oznacza to, że w takiej sprawie wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, z powołaniem się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jest niedopuszczalne.

Do tego rodzaju postępowań nawiązują te przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w których jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje administracyjne postanowienia /art. 16 ust. 1 pkt 4 art. 23/. Na wydane w takim postępowaniu akty lub podjęte czynności przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli akty lub czynności dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W takim postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie Konwencji, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, Konwencja ani ustawa nie przewidują środków odwoławczych w sprawie nie określają organu odwoławczego /organu wyższego stopnia/. Jeżeli akt lub czynność podjęta w takim postępowaniu dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wniesiona po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/.

Powyższe rozważania pozwalają na wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający w pierwszym pytaniu w ten sposób, że sprawa o przekazanie przez polski organ przesyłający /sąd wojewódzki/ organowi przyjmującemu innego państwa wniosku osoby uprawnionej, w którym domaga się ona od zobowiązanego dostarczenia utrzymania, jest załatwiana na podstawie art. 3 i 4 Konwencji w postępowaniu administracyjnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność, do organu którego państwa wniosek ma być przekazany oraz jakie dokumenty są dołączane do wniosku, nie ma znaczenia dla wyjaśnienia przedstawionej kwestii prawnej.

Pozostałe wątpliwości prawne zgłoszone w trzech kolejnych pytaniach skład orzekający wiąże z udzieleniem odpowiedzi twierdzącej na wątpliwość prawną sformułowaną w pytaniu pierwszym, przy czym sposób wyrażenia tych pytań wskazuje, co wyraźnie potwierdza uzasadnienie postanowienia, że odpowiedź twierdząca polegałaby na wyjaśnieniu, iż sprawa, o której mowa w art. 3 i 4 Konwencji, podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas bowiem powstają zagadnienia prawne dotyczące przyczyn umorzenia postępowania na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a, upoważnienia sędziego przez prezesa sądu do wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania oraz określenia organu odwoławczego /organu wyższego stopnia/, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydaje prezes sądu wojewódzkiego. Wyjaśnienie pierwszej wątpliwości prawnej przez stwierdzenie iż do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ przesyłający /sąd wojewódzki/ na podstawie art. 3 i 4 Konwencji nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, powoduje, że pozostałe kwestie prawne sformułowane w postanowieniu, z przyczyn, o których była mowa, nie wymagają wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.