Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2381/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 174 pkt 1 i 2, 141 par 4, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 40, 37 ust 1 pkt 1 i 2, 37 ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 324/12 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 324/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 774/07, wskutek skarg A.G., J.G. i M.L. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] marca 2007r., Nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), nałożono na A.G. i J.G. obowiązek wykonania w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony wschodniej, położonej na działce przy ul. C. w Łowiczu, robót budowlanych mających na celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1) wymianie pokrycia dachu przybudówki z eternitu na blachę lub inny materiał pokryciowy dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie; 2) obniżeniu zadaszenia na przybudówce tak, by poziom dachu był równy poziomowi piętra posadzki nad parterem i wynosił 2,8 m – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia decyzji. Nadto wskazanym wyrokiem WSA w Łodzi uchylił także decyzję Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB w Łowiczu z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], jak również decyzję Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] marca 2005r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007r. utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] marca 2007r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożone zostały na A.G. i J.G. określone obowiązki związane z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dalej Sąd zauważył, iż jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, natomiast podejmując działania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru miały na uwadze fakt, iż w ich opinii zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. PINB w Łowiczu uznał bowiem, że roboty budowlane wykonane zostały przez A.G. i J.G., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Sąd wyjaśnił także, iż o ile w przypadku zastosowanego rodzaju pokrycia dachowego w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 19 czerwca 1997r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004r., Nr 3, poz. 20 ze zm.), to w pozostałym zakresie – dotyczącym przewyższenia poziomu pierwszego piętra – organ nie wyjaśnił, co kryje się pod pojęciem niezgodności ze sztuką budowlaną, a także jakie przepisy uległy w związku z tym naruszeniu. Podkreślono przy tym, że uzasadnienia potrzeby zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie można ograniczyć do lakonicznego stwierdzenia naruszenia bliżej nie sprecyzowanych przepisów prawa, nawet gdy wadliwość wykonanych robót zdaje się być oczywista, a tym bardziej, gdy wadliwość tę kwestionuje strona. Skoro zaś organ administracji nie wyjaśnił przesłanek zastosowania danej normy prawnej, to tym samym nie sposób dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzja PINB w Łowiczu z dnia [...] marca 2007r. oparta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyznaczając adresatom decyzji termin do dokonania wymienionych robót budowlanych – jeden miesiąc od dnia doręczenia (nieostatecznego) rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości oznacza, iż rozstrzygnięcie Łódzkiego WINB w Łodzi aprobowało niewątpliwie nieprawidłowo określony termin wykonania robót i w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej niemożliwe było dotrzymanie przez stronę terminu wynikającego z treści utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a to z kolei mogłoby rzutować na możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto sąd wskazał, iż A.G. i J.G. przeprowadzając roboty budowlane związani byli treścią decyzji Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] marca 2005r., Nr [...], która nie określała w sposób właściwy i precyzyjny sposobu wykonania nakazanych robót. Przede wszystkim decyzja ta odwoływała się do zaleceń wynikających z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej, podczas gdy do sprawy przedstawione zostały dwie odrębne, a co więcej odmienne w swej treści ekspertyzy sporządzone przez S.P. i J.K. W ocenie Sądu, taki sposób określenia zakresu obowiązków spoczywających na stronie, jak to zaprezentowano w decyzji Nr [...] Łódzkiego WINB w Łodzi, który nie wskazuje, ani na dokładny rodzaj robót budowlanych, ani nawet zakres i sposób ich wykonania, a co więcej w poszukiwaniu rodzaju i zakresu niezbędnych robót odsyła adresata decyzji do bliżej niesprecyzowanego dokumentu nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż narusza art. 107 § 1 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie nie jest sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, co ma kapitalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji. Zastosowana przez organ administracji w decyzji z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] metoda określenia obowiązków wywołuje ten skutek, że podmiot zobowiązany nie jest w stanie prawidłowo wywiązać się z nałożonego obowiązku, a organ nadzoru nie może dokonać weryfikacji dokonanych robót budowlanych. Powyższa konkluzja, jak podkreślił Sąd dotyczy również rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], które odwołując się do odmiennych ocen technicznych opracowanych odrębnie dla każdej ze stron i wyszczególniając roboty jakie miały być wykonane nie wskazywała precyzyjnie strony zobowiązanej do ich wykonania. Dalej Sąd wskazał, że decyzja Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] marca 2005r., Nr [...] narusza również art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w sposób mający wpływ na prawidłowość wszelkich kolejnych działań podejmowanych w stosunku do adresatów rozstrzygnięć – (współwłaścicieli) A.G. i J.G., a z pominięciem (współwłaścicielki) M.L. Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż jak wynika to z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] założonej dla nieruchomości przy ul. C. w Łowiczu, lokal mieszkalny na piętrze składa się z czterech pokoi, pomieszczenia gospodarczego, dwóch tarasów oraz części składowych w postaci budynków gospodarczych. Z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika zaś, że lokal mieszkalny na parterze składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, sieni wraz z częściami składowymi – budynkami gospodarczymi. Powyższe oznacza, iż w świetle prawa właścicielem tarasu od strony wschodniej, położonego nad przybudówką jest M.L., zaś współwłaścicielami przybudówki są A.G. i J.G. Skoro zatem przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako jedna całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (dach jest jednocześnie tarasem), Sąd przyjął, iż stroną postępowania i adresatem decyzji powinni być wszyscy właściciele, tj. zarówno A.G. i J.G., jak i M.L. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, decyzja nakazująca dokonanie w zakreślonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami może być adresowana wyłącznie do inwestora, właściciela lub zarządcy. Ustawodawca wymieniając te właśnie podmioty przesądził tym samym, iż organy administracji obowiązane są do poszukiwania adresatów obowiązków jedynie wśród tych osób. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie cały ciężar obowiązków związanych z doprowadzeniem przybudówki (także dachu będącego jednocześnie tarasem stanowiącym własność M.L.) został nałożony na A.G. i J.G. – właścicieli parteru budynku mieszkalnego jako następców prawnych K. i M. S. – inwestorów przybudówki. Sąd wyjaśnił nadto, iż mając na uwadze treść art. 40 ustawy z 1974r. sposób ustalania adresatów nakładanych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, narusza przywołany przepis art. 40. Sąd wskazał nadto, iż nie można przy tym tracić z pola widzenia treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który wskazuje krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy w sposób analogiczny, jak czynił to art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, a w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wyrażając błędny pogląd, iż adresatem decyzji mogą być jedynie A.G. i J.G., którym to poglądem organ pierwszej instancji był związany, przesądził de facto, iż kolejne decyzje dotknięte były wadą prawną polegającą na naruszeniu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r., w przypadku decyzji PINB w Łowiczu z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], jak również art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w przypadku decyzji PINB w Łowiczu z dnia [...] marca 2007r., Nr [...] i Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007r., Nr [...]. Ponad Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego w sposób zmarginalizowany, nieznajdujący oparcia w przepisach obowiązującego prawa oraz w stanie prawnym nieruchomości wynikającym z zapisów w księgach wieczystych potraktowały kwestię związaną z istnieniem tarasu M.L., bowiem na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...] organ pierwszej instancji nakazał właścicielom obiektu budowlanego m.in. rozbiórkę balustrady i zniszczonej posadzki tarasu. Decyzja ta została co prawda następnie uchylona przez organ odwoławczy, jednakże czynności te w konsekwencji zostały dokonane, jako wynikające z decyzji Nr [...] odwołującej się do ekspertyzy budowlanej. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestie żądania M.L. odtworzenia płyty balkonowej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie mogą zatem w ocenie Sądu poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostawać skutki działań, podjętych przez A.G. i J.G., w konsekwencji interpretacji nakazów organów władzy publicznej, w postaci demontażu tarasu od strony wschodniej pełniącego funkcję dachu przybudówki, co doprowadziło do utraty przedmiotu prawa własności M.L. Również odesłanie skarżącej M.L. na drogę sądową w zakresie korzystania ze stropodachu przybudówki jako tarasu (jak wskazano w decyzji z dnia [...] marca 2005r., Nr [...]), w sytuacji gdy prawo własności tarasu wynika z zapisów ksiąg wieczystych świadczy o braku poszanowania w rozpoznawanej sprawie prawa własności przez organy nadzoru budowlanego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009r., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.") nakazał A.G., J.G., M.L., M.L. i A.Z. wykonanie robót budowlanych w przybudówce, tj.: zdemontowanie pokrycia zadaszenia z eternitu falistego, łat drewnianych, krokwi drewnianych i belki drewnianej, ułożenie płytek terrakoty na wylewce wyrównując poziom płyty tarasu w ten sposób, aby poziom posadzki tarasu znajdował się na wysokości +2,80 m (tj. 3,40 m licząc od poziomu terenu) oraz wykonanie z trzech stron tarasu balustrady o wysokości min. 0,90 m, w celu doprowadzenia przybudówki wraz z tarasem do stanu zgodnego z przepisami. Organ pierwszej instancji, stosując się do wytycznych zawartych we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie ksiąg wieczystych oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Łowiczu, w sprawie o sygn. akt I Ns 409/07 ustalił krąg adresatów decyzji: A.G. i J.G. jako wspołwłaścicieli lokalu na parterze oraz M.L., M.L. i A.Z. jako współwłaścicielki lokalu na piętrze budynku. Organ ocenił, iż nie jest możliwy, z uwagi na konflikt między stronami, inny sposób nałożenia obowiązku wykonania robót.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.G. i J.G. oraz M.L. A.G. i J.G. uzasadniając swoje odwołanie wskazali na naruszenie art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, iż przybudówka składa się z elementów należących do różnych właścicieli, podczas gdy dach, jako część składowa przybudówki nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez nałożenie na stronę obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wynikających z zastosowania się do decyzji ostatecznej; naruszenie prawa własności A.G. i J.G. przez nakazanie wykonania robót M.L., M.L. i A.Z.; błędne wskazanie A.G. i J.G. jako adresatów decyzji w zakresie robót dotyczących tarasu; sprzeczność polegająca na powołaniu się na opinię techniczną S.P. i jednocześnie nakazanie zdemontowania zadaszenia.

W swoim odwołaniu M.L. zarzuciła naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. poprzez nakazanie A.G., J.G., M.L., M.L. i A.Z. wykonanie robót budowlanych w przybudówce, podczas gdy decyzja taka – zdaniem strony – powinna być skierowana wyłącznie do A. i J.G., ponieważ to A.G. i J.G. wykonali prace bez stosownego pozwolenia.

W wyniku rozpoznania obu odwołań, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2009r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekł nowy termin do dnia 31 października 2009r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy ocenił, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zakreślił krąg adresatów swego rozstrzygnięcia, a także wystarczająco precyzyjnie wskazał zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania, właściwie stosując art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.G. i J.G. podtrzymując argumentację zawartą w swoim odwołaniu, a ponadto wskazując na obrazę art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez ustalenie właścicieli przybudówki wbrew treści księgi wieczystej; naruszenie zasady równości stron przez prowadzenie postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M.L., M.L. i A.Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 24 listopada 2009r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 708/09 oddalił skargę A.G. i J.G. na wspomnianą decyzję Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] lipca 2009r. Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku wniósł J.G., wskutek której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2184/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), albowiem w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji wzięli udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd I instancji przytaczając treść art. 153 p.p.s.a. wskazał, iż organy obu instancji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające zobligowane były uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 774/07. Z uwagi na treść wskazanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą również sąd ponownie rozpoznający sprawę. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność zaskarżonej decyzji Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...], uchylającej decyzję PINB w Łowiczu z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekającej nowy termin do dnia 31 października 2009 r. i utrzymującej w mocy decyzję w pozostałej części – nakazania A.G., J.G., M.L., M.L. i A.Z. wykonania określonych robót budowlanych w przybudówce, w celu doprowadzenia przybudówki wraz z tarasem do stanu zgodnego z przepisami prawa. Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo uwzględniły fakt, iż sporna przybudówka powstała w latach 1986 – 1988, w warunkach samowoli budowlanej, zatem mając na uwadze treść art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Przepisu art. 48 tej ustawy (będącego podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane obowiązującej w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a konkretnie art. 40 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji organy zastosowały się do wskazówek zawartych w motywach wymienionego wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 774/07. Stosownie do tychże wytycznych, prawidłowo ustalono krąg stron postępowania wskazując, że przymiot ten służy właścicielom lokalu na piętrze, a więc M.L. oraz następcom prawnym zmarłego R.L. – M.L. i A.Z., a także właścicielom lokalu na parterze: A.G. i J.G. W myśl przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, adresatami nałożonego obowiązku organ uczynił właścicieli nieruchomości i to zarówno właścicieli przybudówki jak i tarasu, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy dach przybudówki stanowi jednocześnie taras. W sprawie niespornym wydaje się być, że obiekt przybudówki (skonstruowany w ten sposób, że dach stanowił jednocześnie taras) powstał w warunkach samowoli, tym samym więc nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem winien być skierowany w niniejszej sprawie do właścicieli obiektu. Fakt, że strony postępowania są skłócone nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Sąd I instancji zaznaczył, że obowiązki wynikające z Prawa budowlanego winny być realizowane niezależnie od tego w jakich stosunkach ze sobą pozostają strony postępowania. Jednocześnie postępowanie naprawcze zostało przeprowadzone z poszanowaniem interesów strony przeciwnej, w tym w szczególności z poszanowaniem prawa własności M.L. W analizowanej decyzji, realizując kolejne wskazówki sądu, organy precyzyjnie i szczegółowo zakreśliły zakres prac niezbędnych do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zakreślając stosowny termin dla wykonania nałożonych obowiązków. Jak podkreślił to organ, zakres prac określonych decyzją znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w opiniach przedstawionych zarówno przez M.L. jak i małżonków G., które to opinie zgodnie wskazują, że ze względu na przecieki, taras na stropie wymaga naprawy i wykonania izolacji przeciwwilgociowej, co pozwalało organowi na określenie zakresu niezbędnych prac. Co więcej wykazano, iż istnieje możliwość zalegalizowania rzeczonej przybudówki z poszanowaniem przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno – budowlanych, tym samym wyeliminowane zostały negatywne przesłanki z art. 37 ustawy z 1974r., uniemożliwiające prowadzenie legalizacji. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo został zastosowany przez organy tryb postępowania przewidziany w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., poprzez nałożenie określonego w skarżonej decyzji obowiązku polegającego na wykonaniu robót budowlanych, zaś biorąc pod uwagę, iż od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej do zakończenia postępowania odwoławczego upłynęły 2 miesiące, przez co termin wykonania obowiązku uległ znacznemu skróceniu, za zasadną w ocenie Sądu należało także uznać zmianę przez organ odwoławczy terminu wykonania obowiązku ustalając go do dnia 31 października 2009r. Mając na uwadze treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 774/07, Sąd I instancji wskazał, iż skoro w realiach rozpatrywanej sprawie, współwłaścicielkami tarasu od strony wschodniej na stropie przybudówki są: M.L., M.L. i A.Z., zaś współwłaścicielami przybudówki A. i J, małżonkowie G., a przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (stropodach przybudówki jest jednocześnie tarasem), to za strony postępowania i jednocześnie adresatów decyzji uznać trzeba wszystkich ww. właścicieli. Sąd I instancji podkreślił, że taras na przedmiotowej przybudówce był w bardzo złym stanie technicznym, spowodowanym niewywiązywaniem się przez współwłaścicieli z obowiązków, jakie na właściciela nakładają przepisy Prawa budowlanego w zakresie właściwego utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych, tak, iż płyta tarasu była mocno zawilgocona, przeciekała, a jej powierzchnia porośnięta była mchem, powodując zawilgocenie ścian przybudówki. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze zarówno co do zakresu nałożonych obowiązków jak i ich adresatów. Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez obciążenie strony konsekwencjami finansowymi błędu popełnionego przez organ administracji, jako że ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być rozpatrywane w innym trybie. Wobec treści kwestionowanej decyzji, nakładającej obowiązki zarówno na M.L., M.L. i A.Z., jak i na A. i J. małżonków G., niezrozumiałym jest także zarzut naruszenia zasady równości stron, poprzez prowadzenie postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M.L., M.L. i A.Z., z jednoczesnym brakiem poszanowania dla własności małżonków G. W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.G. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu własnego pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i niepełny utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku;

- art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia [...] lipca 2009r., pomimo, że organ administracyjny utrzymał w mocy wadliwą decyzję PINB w Łowiczu, nie wskazującą zakresu prac do przeprowadzenia, do przeprowadzenia których zobligowany jest skarżący, a także nie odnoszącą się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu z dnia 30 marca 2009 r., które to uchybienie nie zostało konwalidowane w toku postępowania jurysdykcyjnego, gdyż zarzuty pominięte przez organ administracji, przemilczane zostały również przez Sąd meriti, co spowodowało nie rozpoznanie sprawy w całości, lecz ograniczenie się jedynie do selektywnie wybranych zarzutów podniesionych w skardze z dnia 19 sierpnia 2009r., podczas gdy na Sądzie meriti badającym legalność zaskarżonej decyzji, spoczywa obowiązek rozważenia i zweryfikowania całego postępowania administracyjnego od momentu jego wszczęcia, aż do wydania decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi powielenie argumentacji wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2009r., co utrudnia sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną. Wskazano, iż na kanwie niniejszej sprawy kwestią o podstawowym znaczeniu było odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 47 § 1 k.c. poprzez błędne uznanie, iż przybudówka składa się elementów należących do różnych właścicieli, podczas gdy dach jako część składowa przybudówki (sieni) nie może stanowić przedmiotu odrębnej własności w świetle przepisów kodeksu cywilnego. W tym kontekście, ogólnikowe stwierdzenie Sądu, że skoro w realiach rozpatrywanej sprawy, współwłaścicielkami tarasu od strony wschodniej na stropie przybudówki są M.L., M.L. i A.Z., zaś współwłaścicielami przybudówki A. i J. małżonkowie G., a przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (stropodach przybudówki jest jednocześnie tarasem), to za strony postępowania i jednocześnie adresatów decyzji uznać trzeba wszystkich ww. właścicieli nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że skarżący konsekwentnie podnosił ten zarzut zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też sądowo-administracyjnego, a do omawianej kwestii nie ustosunkował się także Łódzki WINB w Łodzi. W tym kontekście podniesiono, iż warunkiem wstępnym przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji było bowiem wyjaśnienie przez Sąd I instancji, czy przybudówka może należeć do różnych właścicieli, w sytuacji gdy dach owej przybudówki jako jej część składowa nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności, co uniemożliwia przeprowadzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontroli zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok nie spełnia kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Podniesiono, iż zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r. Nr 124 poz. 1361). Błędnego oznaczenia małżonków G., obecnie tylko skarżącego, adresatem obowiązków w części odnoszącej się do robót budowlanych dotyczących tarasu. Jeżeli zatem organ administracji przemilczał szereg zarzutów i twierdzeń skarżącego, to obowiązkiem Sądu I instancji było uchylenie wadliwych decyzji administracyjnych, a nie ich konwalidowanie poprzez oddalenie skargi, zwłaszcza że pomijanie relewantnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych było powszechną i rutynową praktyką organów nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe wskazuje, iż Sąd I instancji dokonał jedynie częściowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie jedynie przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony i jest źle sformułowany. Wyjaśnić należy, iż przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd nie uwzględnił skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ocenami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Obowiązkiem Sądu, w szczególności, było zaprezentowanie stanowiska co do tego, czy sposób zebrania i ocena dowodów, dokonana przez organ, były zgodne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, określił też jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest kopią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 708/09. Faktycznie pewne sformułowania obydwu uzasadnień pokrywają się, lecz zbieżność ta istnieje w ramach ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zatem okoliczność ta odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej także nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, iż podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zgodnie z którymi samowolna budowa obiektu skutkuje koniecznością wdrożenia procedury przewidzianej w jej art. 37 albo art. 40. Pierwszy z nich wskazuje na przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami, jeżeli obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), lub jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Natomiast art. 40 tej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, co do zachowania przez organy zasad postępowania wynikających z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, tj. kolejności oceny, czy w danym przypadku istnieją podstawy do rozbiórki tego obiektu, czyli zastosowania art. 37 tej ustawy, a dopiero po wykluczeniu tej ewentualności nałożenie na współwłaścicieli obowiązków określonych w art. 40 ustawy, zmierzających do legalizacji samowolnej budowy. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 14 maja 1998 r. założonej dla nieruchomości przy ul. C. w Łowiczu, lokal mieszkalny na piętrze składa się z czterech pokoi, pomieszczenia gospodarczego, dwóch tarasów oraz części składowych w postaci budynków gospodarczych. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 2 listopada 1998 r. wynika zaś, że lokal mieszkalny na parterze składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, sieni wraz z częściami składowymi - budynkami gospodarczymi. Powyższe oznacza, iż w świetle prawa współwłaścicielem tarasu od strony wschodniej, położonego nad przybudówką jest M.L., zaś właścicielami przybudówki są A.G. i J.G. Skoro zatem przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako jedna całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (dach jest jednocześnie tarasem), przyjąć należy, iż stroną postępowania i adresatem decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele, tj. zarówno A.G. i J.G. oraz M.L., M.L. i A.Z. Zatem podstawą określenia adresatów nakazu były dane wynikające z treści księgi wieczystej oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Łowiczu, w sprawie o sygn. akt I Ns 409/07. Jeśli natomiast pomiędzy współwłaścicielami istnieją konflikty w tym zakresie, to powinni oni dokonać stosownej zmiany w zapisie księgi wieczystej. Fakt, że strony postępowania są skłócone nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Zaznaczyć należy, ze obowiązki wynikające z Prawa budowlanego winny być realizowane niezależnie od tego w jakich stosunkach ze sobą pozostają strony postępowania. W takim przypadku możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa cywilnego, o której zasadności orzeka sąd powszechny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.