Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 943/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, par. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 138 p 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 17 § 1, art. 18, art. 34 § 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. oraz § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej jako u.p.e.a.) w zw. z art. 40 ust. 2, ust. 8 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej jako u.d.p.) oraz § 3 ust. 1 pkt 2, § 7 i § 8 uchwały nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 27 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2015 r. poz. 3075 dalej jako "uchwała"), w brzmieniu nadanym uchwałą nr XVI 174/20 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 19 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2020 r. poz. 1594, dalej jako "uchwała zmieniająca"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w M. (dalej jako Spółka, zobowiązana, skarżąca) na postanowienie Starosty [...] (dalej jako Wierzyciel) z dnia [...] r. nr [...], postanowiło:

- "uznać zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w części objętej zakresem art. 33 § 2 pkt 1 lit. a ustawy egzekucyjnej i w pozostałym zakresie: objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a oraz 33 § 2 pkt 5 ustawy egzekucyjnej oddalić ten zarzut".

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzjami nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r. Powiatowy Zarząd Dróg w P. zezwolił zobowiązanej na zajęcie wskazanego w decyzji pada ruchu drogowego i ustalił opłatę roczną za umieszczenie urządzenia zobowiązanej. Z uwagi na fakt, że termin zajęcia pasa ruchu drogowego określono na lat 20, ustalono opłatę za pierwszy rok, a także ustalono opłatę roczną w latach następnych. Stawki opłat przyjęte w decyzji ustalono na podstawie obowiązującej w 2014 r. uchwały.

Uchwałą zmieniającą ustalono nowe stawki opłaty rocznej za zajęcie pasa ruchu drogowego. W związku z czym Wierzyciel dokonał wyliczenia opłat rocznych zobowiązanej, uznając, że zmiana nastąpiła z mocy prawa.

W związku z powyższym Wierzyciel skierował do zobowiązanej wezwanie z dnia [...] r., a następnie wystawił tytuł egzekucyjny z dnia [...] r. nr [...], obejmujący różnicę pomiędzy uprzednio ustalona kwotą opłaty rocznej, a kwotę wynikającą z uchwały zmieniającej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia wynikającą z ww. decyzji. Tytuł ten skierował do organu egzekucyjnego.

W dniu [...] r. organ egzekucyjny nadał tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienie doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] r. zaś zobowiązanej w dniu [...] r. doręczając jednocześnie odpis ww. tytułu wykonawczego.

Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 33 § 2 pkt 1, pkt 2 lit. a i pkt 5 u.p.e.a., zarzucając prowadzenie egzekucji obowiązku określonego w decyzjach, pomimo wykonania przez zobowiązaną obowiązku uiszczenia opłaty rocznej w wysokości ustalonej w wydanych na nią decyzjach (wygaśnięcie obowiązku), określenie obowiązku niezgodnie z treścią wydanych na nią decyzji oraz prowadzenie egzekucji w stosunku do nieistniejącego obowiązku, tj. obowiązku, który nie został nałożony na zobowiązaną w ww. decyzjach, ani w żadnym innym akcie administracyjnym.

W uzasadnieniu wskazano, że kwoty opłaty rocznej za rok 2020 zostały określone w decyzjach wydanych na zobowiązaną i zostały przez nią zapłacone. Jednocześnie z uwagi na daty wydania decyzji w tytule wykonawczym została wskazana błędna data, a wierzyciel próbuje dochodzić kwot nienależnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. wierzyciel oddalił zarzuty zobowiązanej. Wskazał, że uchwała zmieniająca jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym, zatem miał obowiązek stosowania nowej stawki wynikającej z uchwały zmieniającej. Podkreślono także, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (w postanowieniu wskazano błędnie, iż jest to ustawa o wspieraniu i rozwoju..., Dz. U. z 2019 r. poz. 1815, dalej jako "ustawa zmieniająca") nadano nowe brzmienie art. 40 ust. 8 ustawy (wierzyciel nie wskazał jakiej ustawy, chodzi o u.d.p. – przyp. własny). Zwarzywszy zatem na treść art. 29 ustawy (wierzyciel nie wskazał jakiej ustawy, chodzi o ustawę zmieniającą – przyp. własny) jednostki samorządu miały obowiązek dostosować uchwały w odniesieniu do stawek opłaty rocznej. Ponieważ uchwała zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2020 r. Wierzyciel poinformował zobowiązaną o nowych stawkach kierując do niej pismo wskazujące na nowe stawki tej opłaty. Wierzyciel podniósł, że postępowanie takie zostało przyjęte w orzecznictwie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.. Również organ odwoławczy (w niniejszej sprawie) orzekając w skutek zażalenia od stanowiska Wierzyciela w podobnej sprawie przychylił się do takiego sposobu postępowania.

Wierzyciel zatem uznał, że zarzuty zobowiązanej nie zasługują na uwzględnienie. Odwołał się przy tym do treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jego zdaniem zobowiązana nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku wniesienia opłaty zgodnie z uchwałą zmieniającą, bowiem uiściła opłatę roczną jedynie w części. Jego zdaniem stanowisko zobowiązanej, że stawki opłat rocznych wskazanych w wydanych na jej rzecz decyzjach mają obowiązywać przez cały okres obowiązywania decyzji, niezależnie od obowiązującej w danym roku stawki, nie znajdują uzasadnienia w orzecznictwie wskazanym przez Wierzyciela. W przypadku zmiany wysokości stawki opłata roczna podlega ponownemu wyliczeniu, a informacje o nowej stawce przesyła się w piśmie informującym. Stąd też, zdaniem Wierzyciela, wystawiony tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia zobowiązanej upomnienia. Zaznaczono także, że w sprawach takich jak niniejsza nie wydaje się nowej decyzji.

Na powyższe postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 1, pkt 2 lit. a oraz pkt 5 u.p.e.a. poprzez błędne oddalenie zarzutów, podczas gdy zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty poprzez uwzględnienie zarzutów.

Skarżąca w uzasadnieniu odwołała się do treści art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a oraz pkt 5 u.p.e.a. Wskazała, że data wskazana w tytule wykonawczym jest błędna, bowiem w dacie tej nie została wydana wobec niej żadna decyzja, a wierzyciel w ogóle nie odniósł się do tego zarzut. Ponadto, w jej ocenie, skoro wierzyciel uznaje, że pismo informujące stanowi podstawę do naliczania wyższych opłat, to tę datę powinien wskazać, nie zaś datę doręczenia upomnienia. Jednocześnie zakwestionowała dopuszczalność zmiany decyzji poprzez pismo informujące. Wskazała, że wierzyciel nie mógł zmienić stawki wskazane w decyzji, obowiązującej w czasie na jaki została ona wydana, bez wydania decyzji zmieniającej, a taka nie została wydana. Podniosła także, że uregulowała opłaty zgodnie z wydanymi na jej rzecz decyzjami, a zatem obowiązek ustał. W jej ocenie postanowienie wierzyciela narusza także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 110 § 1 k.p.a.

W skazanym na wstępie postanowieniem Kolegium postanowiło, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "uznać zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w części objętej zakresem art. 33 § 2 pkt 1 lit. a ustawy egzekucyjnej i w pozostałym zakresie: objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a oraz 33 § 2 pkt 5 ustawy egzekucyjnej oddalić ten zarzut".

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. wynikające z art. 18 u.p.e.a. ma zastosowanie w postępowaniu dowodowym i w egzekucji. Oznacza, że ciężar dowodu nie spoczywa na organie, a na zobowiązanym. Jego zdaniem "znaczna część zobowiązań powstaje wskutek wcześniejszego wydania indywidulanego aktu normatywnego – najczęściej decyzji administracyjnej i do egzekucji kierowana jest wierzytelność wcześniej już ustalona, a więc co do zasady oraz wysokości kwoty należnej (pieniężnej) już bezsporna. Właściwie więc zatem niemal w całości u.p.e.a. jest nakierowana nie na ustalenie samej należności (w niektórych kategoriach spraw: obowiązku), lecz na jej ściągnięcie (czy też: wykonanie obowiązku). To zobowiązani więc wskazują, że już obowiązek wyegzekwowany – w szczególności zapłaty – wykonali należycie czy też nieistnieje taki, ciąży na innej osobie czy też, że nie podlega on już z różnych powodów egzekucji" (cytat z decyzji – przyp. własny). W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wątpliwości wiążą się z wielokrotną nawet zmianą prawa materialnego powszechnie obowiązującego, tzn. tak u.d.p., jak prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium można zatem wyjść od wskazania, że kwestionuje ona niektóre stwierdzenia zobowiązanej co do:

1. Przepisów prawa materialnego:

- są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego (po opublikowaniu), zatem ich adresatem jest także Spółka;

- przepisy te są zbliżone charakterem do tzw. aktów administracyjnych generalnych, z kolei pismo z dnia [...] r. – zasadniczo informacyjne - nie zostało podpisane przez nikogo przez właściwy organ;

Kolegium stanęło na generalnym stanowisku (tzn. jak w innym niepublikowanym postanowieniu), że przepisy uchwały wiążą wprost i na zasadach w nim wskazanych, tzn. też same wskazują od kiedy obowiązuje nowa stawka. Podkreśliło, że ponieważ przepisy przejściowe uchwały są lakoniczne, należało uznać, że weszła ona w życie w dacie jej publikacji i miała zastosowanie do opłat rocznych za lata 2016-2019. Jednocześnie uchwała zmieniająca zawiera obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego dotyczącego również skarżącej. Oznacza to, że o powyższej zmianie wierzyciel mógł, a nie musiał kolejny raz informować zobowiązanej. Pismo wystosowane do skarżącej nie rodzi jednak, zdaniem Kolegium, żadnych skutków prawnych, w związku z tym organ odwoławczy nie oparł rozstrzygnięcia na nim, tylko wprost na przepisach prawa miejscowego.

Obocznie Kolegium odniosło się do kwestii wydanych decyzji i ewentualnych ich wadliwości co do podmiotu jaki je wydał z uwagi na oznaczenia, jednakże stwierdziło, że jest nimi związane "musząc domniemać ich prawidłowości. Również obocznie organ odwoławczy stwierdził, że decyzje te zgodne są z żądaniem zobowiązanej i tym samym nie są rozbudowane. Natomiast z innych spraw tego typu wynika, że inni zarządcy dróg umieszczają niekiedy w tego typu decyzjach zastrzeżenia o uprawnieniach rad do zmiany stawek.

Ostatecznie zaznaczono, że niniejsza sprawa pomimo analogii do sprawy rozpoznawanej przez tutejszy Sąd pod sygn. akt I SA/Gl 1253/20, nie oznacza, że organ odwoławczy związany jest zapadłym w niej wyrokiem. Podkreślono przy tym, że ewidentnym celem wprowadzenia opłat za zajmowanie pasa drogowego jest zrekompensowanie właścicielom dróg publicznych potencjalnie wyższych kosztów ich utrzymania. Jednocześnie w okresie kilkudziesięciu lat takie koszty "rosną lawinowo w sposób nieunikniony" (cytat z decyzji – przyp. własny). Przyjęcie argumentacji zobowiązanej oznaczałoby zatem zaakceptowanie faktu, że zwiększone koszty "spadną na np. Powiat [...] który tego przewidzieć nie mógł". Z kolei różnicowanie możliwości zmiany opłat w zależności od tego czy decyzja ma zastrzeżenie, czy też nie, w ocenie organu odwoławczego, rodzi domniemanie wadliwości decyzji bez takich zastrzeżeń. Wskazano zatem, że wyrok tutejszego Sądu sygn. akt I SA/Gl 1253/20 kwestionuje nie to co w nim jest, a to czego tam nie ma, tzn. barku wskazania możliwości wejścia w życie prawa miejscowego i to po jego prawidłowej promulgacji.

Kolegium wskazało zatem na treść art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. i za zasadne uznało wskazanie, że nie został obowiązek wskazany: w sposób w pełni zgodny z treścią właściwych decyzji, tzn. różnie się od niego wskazaniu kwot ci jest wynikiem zastosowania stawek, które wzrosły o [...] zł na każdym m2. Pomimo więc, że zgodna jest powierzchnia zajęcia dróg i rok 2020 jest nimi objęty, organ odwoławczy uznał zarzut w części, tj. art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a., za zasadny.

Jednocześnie stwierdzono, że nie został podniesiony zarzut z zakresu art. 33 § 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, jednakże takie przepisy istnieją. Oddaliło zatem zarzut objęty art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. Tym samym uznano, że nie wygasł obowiązek zapłaty, co oznacza, że istnieje niedopłata. Stąd też oddalono również zarzut z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.

Jako podstawę decyzji Kolegium wskazało treść art. 34 § 2 u.p.e.a. i stąd też w oparciu o ten przepis sformułowało sentencję.

W skardze na powyższe postanowienie zobowiązana zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa, a to:

- art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia niemieszczącego się w ramach rodzajów rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., tj. uznanie zarzutu objętego zakresem art. 33 § 2 pkt. 1 lit. a) u.p.e.a., a w pozostałym zakresie objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a) oraz 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. oddalenie tego zarzutu, podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia określoną w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.;

- art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zawarcie w postanowieniu wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia, z powołaniem nieistniejącej podstawy prawnej tj. postanowienia o uznaniu zarzutu w części objętego zakresem art. 33 § 2 pkt. 1 lit. a) u.p.e.a. i równocześnie oddalenie zarzutu w zakresie objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a), przy czym art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie ma dalszych jednostek redakcyjnych tj. liter wskazanych przez organ odwoławczy, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 8 oraz ust. 11 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego [tj. z dnia 1 sierpnia 2016 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 1264 (dalej: Rozporządzenie RM)] poprzez ich błędną wykładnię, za organem l instancji, polegającą na przyjęciu, iż opłata za zajęcia pasa drogowego ustalona w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest z mocy prawa aktualizowana za każdym razem, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., uchwali nową stawkę opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, prowadzi do wniosku, ze ustalona na podstawie art. 40 ust. 11 w. zw. z ust. 3 i ust. 5 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia RM, w ostatecznej i prawomocnej decyzji zezwoleniowej opłata za zajęcia pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń, jest dla inwestora i organu wiążąca przez cały okres obowiązywania przedmiotowej decyzji zezwoleniowej i nie ulega zmianie na skutek podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej uchwały na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p.

- art.33 § 2 pkt 1; pkt 2 lit. a oraz 5 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, za wierzycielem, iż wyrażone przez zobowiązaną w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie zasługują na uwzględnienie, z uwagi na istnienie przesłanek ich postawienia określonych w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a oraz pkt 5 u.p.e.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w części objętej zakresem art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a., a w pozostałym zakresie objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a oraz 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. oddalenie zarzutu, podczas gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i uchylić w całości postanowienie wierzyciela i orzec co do istoty sprawy uznając zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną w całości.

Tym samym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wierzyciela, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że sentencja decyzji nie mieści się w ramach rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu uznał bowiem zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w części objętej zakresem art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a., a w pozostałym zakresie objętym art. 33 § 2 pkt 1 lit. a oraz 33 § 2 pkt 5 tej ustawy oddalił ten zarzut. Tymczasem art. 138 § 1 k.p.a zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, w związku z czym nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wskazane w tym przepisie. Tymczasem organ orzekł co do meritum, co powoduje, że w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje rozstrzygające co do istoty sprawy. Nadto Kolegium zawarło w sentencji dwa wzajemne sprzeczne rozstrzygnięcia. Jednocześnie przepis art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie ma dalszych jednostek redakcyjnych, zatem nie istnieje przepis art. 33 § 1 pkt 1 lit. a u.p.e.a., który to przepis wskazał organ odwoławczy.

Jednocześnie Spółka podtrzymała stanowisko co do niedopuszczalności objęcia tytułem wykonawczym kwot, które nie zostały wskazane w decyzjach wydanych na jej rzecz, bez zmiany tych decyzji. Tym samym uznała, że zobowiązanie określone w tytułach wykonawczych nie istnieje i nie może być dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym. Zaznaczyła także, że kwoty przekraczające te objęte decyzjami zezwoleniowymi, stanowią nieistniejący obowiązek Zobowiązanego, a określenie ich jako zadłużenia zobowiązanej jest niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z nich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaskarżonego postanowienia, przy czym stwierdził, że wskazać musi inaczej. Po pierwsze stwierdzono, że na skutek omyłki wskazany został przepis art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. w miejsce art. 33 § 2 pkt 2 lit. a tej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że ponieważ jest to błąd powtórzony w sentencji, nie ma możliwości jego sprostowania i doprecyzowania w części, w której zarzuty zostały odrzucone. Zdaniem organu odwoławczego sama skarżąca nieprecyzyjnie określiła zarzuty. W efekcie czego wierzyciel (starosta) powołał przepisy egzekucyjne dość blankietowo wskazując na art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 1 i § 2, co organ odwoławczy chciał uszczegółowić, ze względu na obejmowanie przez nie odmiennych sytuacji. W jego ocenie powołanie przepisów k.p.a. w zaskarżonym postanowieniu być może nawet zbyt szerokie, bowiem wystarczające było jej oparcie o treść art. 34 § 2 pkt 2 lit. b u.p.e.a. Zdaniem Kolegium przepis art. 138 k.p.a. nie zawiera rozwiązań proceduralnych całkowicie, literalnie tożsamych z tymi wskazanymi u.p.e.a., została więc powołana jedynie jego część stosowana odpowiednio, bowiem ustawa ta zawiera rozwiązania odmienne od tych w k.p.a., a jednocześnie są to rozwiązania swoiste. Pozorna wewnętrzna sprzeczność jest więc wynikiem pomyłki i nie powołania dla wskazania odrzucanej części zarzutów art. 33 § 2 pkt 2 lit c u.p.e.a.

Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, podtrzymało "ogólną opinię", że możliwa jest wykładnia art. 40 u.p.d. "już na poziomie wykładni językowej, na więcej niż jeden sposób, a w istocie nawet wiele sposobów, a to w zależności od sposobu odkodowania norm prawnych z łączonych – na potrzeby tej wykładni przepisów i rozpoczynania wykładni od innego przepisu". W ocenie organu odwoławczego, stanowisko skarżącej sprowadzić można do kwestionowania uprawnień Rady Powiatu do ustalania stawek za zajęcie pasa ruchu drogowego na zasadzie wynikającej z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Zdaniem Kolegium zakres stosowania nowych stawek powinna ustalać sama taka uchwała - w przepisach przejściowych. Skoro o tym przepisy przejściowe (uchwał) milczą, to wprowadzane są nowe stawki wprost wraz z wejściem w życie całej nowej uchwały. W u.p.e.a. takie jest właśnie odniesienie art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. Zdaniem Kolegium tak właśni muszą być egzekwowane nowe stawki: bez zmian wcześniejszych decyzji, a ex lege. Organ odwoławczy wniósł zatem o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja, jako wydana przez organ wyższej instancji, pomimo konieczności rozpoznania sprawy na zasadzie dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a., wymagała od niego zastosowania jednego z rozstrzygnięć zawartych w art. 138 k.p.a.

Zgodnie z § 1 tego przepisu Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Oznacza to, że samo powołanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające, bowiem organ stwierdzając wadę decyzji pierwszoinstancyjnej zobligowany jest do zawarcia w sentencji stwierdzenia "uchyla zaskarżoną decyzję" ze wskazaniem zakresu w jakim wadliwość ta istnieje (w całości lub części) i orzeczenia na nowo.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy takiego stwierdzenia w sentencji nie zawarł, a jednocześnie orzekł na nowo, co powoduje, że doprowadził do sytuacji, w której istnieją dwa orzeczenia o innej treści wydane w tej samem sprawie, co jest niedopuszczalne. Tymczasem zawarcie rozstrzygnięcia wskazanego w art. 34 § 2 u.p.e.a. wymagało uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wierzyciela, tego nie uczyniono.

Ponadto zgodzić się trzeba ze skarżącą, że wydane rozstrzygnięcie, niezależnie od wadliwości powyższej, wskazuje na przepis nieistniejący, tj. art. 33 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a.

Należy bowiem zauważyć, że myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r.) podstawą zarzutu w spawie egzekucji administracyjnej jest:

1. nieistnienie obowiązku;

2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu.

Z powyższego wynika zatem, że Kolegium rozstrzygając o zarzutach zobowiązanej w sposób wadliwy wskazało podstawę prawną zarzutów. Twierdzenia organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę, że to skarżąca w sposób nieprecyzyjny wskazała podstawę zarzutów nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca wskazała bowiem "art. 33 § 2 pkt 1; 2 lit. a". Użycie średnika oznacza, że zobowiązana użyła rozdzielającego znaku interpunkcyjnego służącego m.in. do oddzielania wyliczenia dłuższego. Zatem podnosiła zarzuty zarówno w oparciu o treść art. 33 § 2 pkt 1, jak i pkt 2 lit. a u.p.e.a.

Niezależnie od powyższych wadliwości sentencja zaskarżonego postanowienia jest wzajemnie sprzeczna, bowiem jednocześnie uznany został zarzut naruszenia określonego przepisu, jak i oddalono w tym zakresie zarzut. Tłumaczenie przy tym organu odwoławczego, że w skutek błędu nie wskazał on prawidłowego przepisu, tj. art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. wskazuje, że organ ten wychodzi poza zakres podniesionych zarzutów. Przypomnieć wypada, że z uwagi na treść art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty podniesione przez zobowiązanego są dla organu wiążące. Tak jak zobowiązany nie może ich później rozszerzać, tak organ orzekający nie jest uprawniony do ich samodzielnej modyfikacji. Tymczasem w zarzutach, jak to już zostało wskazane, przepis art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. nie został podniesiony.

Przypomnieć przy tym wypada, że postanowienie, tak jak i decyzja, są władczym rozstrzygnięciem organu, które w myśl art. 124 § 1 k.p.a. powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Nie jest możliwa jego modyfikacja co do zasady w odpowiedzi na skargę. Uzewnętrznienie decyzji organu winno wynikać bowiem z wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, również w zakresie zarzutów prawa materialnego, rację przyznać należy skarżącej. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1253/20, i przyjmuje za własny.

Nie ulega wątpliwości, że z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 109 § 1 K.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest zaś nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia tego aktu administracyjnego, o ile kodeks nie stanowi inaczej (por. art. 110 § 1 K.p.a.).

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl natomiast ust. 2 tego przepisu Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Nadto zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Z powyższego wynika zatem, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa ruchu drogowego jest decyzją, na mocy której strona nabywa uprawnienie zajęcia części pasa drogowego, czego konsekwencją jest obowiązek uiszczenia opłaty.

W niniejszej sprawie w wydanych decyzjach (sześciu) Spółka nabyła takie uprawnienie, co więcej określono w nich wysokość opłaty zarówno w pierwszym roku, jak i w latach następnych, wobec wskazania, że decyzje te są wydane na lat 20. W decyzjach tych nie przewidziano przy tym możliwości zmiany wysokości opłat w skutek uchwalenia przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nowych stawek. Oznacza to, że zarówno zobowiązana, jak i organy są związane wydanymi decyzjami.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Tym samym zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić w ściśle określonych okolicznościach. A mianowicie wyłącznie za zgodą strony, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy zaistnieniu powyższych okoliczności dla zmiany decyzji ostatecznej niezbędne jest wydanie nowej, odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Takich decyzji zaś nie wydano. W konsekwencji na skutek wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego i ustalenia - w tych samych decyzjach ostatecznych - wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach Strony. Od chwili doręczenia tych orzeczeń Spółce, organ który je wydał był zaś nimi związany. Stan ten trwa tak, długo, jak decyzje pozostają w obrocie prawnym jako ostateczne (a więc niewzruszalne w trybie instancyjnym) rozstrzygnięcia w sprawie.

Zaznaczyć także należy, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie są aktami stosowania prawa. Należy je natomiast klasyfikować jako akty stanowienia prawa. Ustawodawca jasno przesądził o tym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W przepisie tym wskazano, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 5 u.d.p. organ administracyjny ustala opłatę za zajęcie pasa drogowego, przy czym wysokość stawek stosowanych przy dokonywaniu tego wymiaru jest ustalana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały (por. art. 40 ust. 8 u.d.p.). Tym samym, wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego nie wynika wprost z mocy prawa – czy to z ustawy, czy to z aktu prawa miejscowego (uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Wspomniane akty prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) stanowią natomiast normatywną podstawę do tego, aby w oparciu o zawartą w nich regulację skonkretyzować sytuację prawną adresata norm prawnych, wydając i doręczając mu stosowną decyzję administracyjną.

Oznacza to, że na skuteczność i moc wiążącą tych aktów stosowania prawa administracyjnego nie wpływa natomiast to, co pozostaje w płaszczyźnie stanowienia prawa, tj. nowy akt prawa miejscowego, kształtujący nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Dzieje się tak, ponieważ stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego zaistniał i został "skonsumowany" w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów (w tym ukształtowanych w nich stawek opłat) obowiązujących w chwili wydawania decyzji (jak się później okazało – ostatecznych).

Oznacza to, że nie jest możliwym określenie wyłącznie na podstawie prawa miejscowego obowiązku zobowiązanej w sposób odbiegający od wydanych na jej rzecz decyzji.

Ostatecznie Sąd pragnie zauważyć, że rozpoznając zarzuty organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny wydanych decyzji, czy też podejmowania prób ich podważenia. To bowiem może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., nie zaś na etapie postępowania egzekucyjnego.

W świetle powyższego należało uznać, że wydane postanowienie, jako rażąco naruszające prawo powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Jednocześnie, Sąd doszedł do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie także postanowienia wierzyciela, poprzedzającego orzeczenie organu odwoławczego. Stało się tak z uwagi na zapatrywanie, zaprezentowane przez wierzyciela w uzasadnieniu postanowienia nieostatecznego, jak i wadliwość samego rozstrzygnięcia. Stanowisko wierzyciela jest bowiem tożsame ze stanowiskiem Kolegium. Jednocześnie w postanowieniu tym, nie dość, że zastosowano przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a zatem w brzmieniu nie mającym zastosowania w sprawie, bowiem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po [...] r. (tj. po zmianie przepisów u.p.e.a. ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070)), ale także bądź też powołano wadliwie treść ustawy (jak zostało wskazane w stanie faktycznym), bądź też w ogóle nie wskazano jakiej ustawy powołany przez wierzyciela dotyczył. Sąd stanął zatem na stanowisku, że także to orzeczenie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. Dlatego właśnie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 ., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylono również postanowienie poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Na marginesie Sąd pragnie przypomnieć, że orzeczenia (decyzje/postanowienia) wydane przez organy, stanowiąc władcze rozstrzygnięcie wobec jednostki, winny spełniać, poza wymogami wynikającymi z art. 124 k.p.a., również wymogi związane z funkcją jaką one pełnią, w szczególności wynikające z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wyrazem przestrzegania tych zasad jest nie tylko wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe przepisy prawa, ale także wyrażenie stanowiska w sposób zrozumiały, z zastosowaniem podstawowych zasad języka polskiego. Rozstrzygnięcia organów nie są bowiem "opinią", jak wskazuje Kolegium. Nie mogą się zatem także cechować dowolnością czy swobodą w wyrażaniu stanowiska.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię wskazaną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. także postanowienie je poprzedzające.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.Na koszty w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu w wysokości 100 zł, koszty wynagrodzenia pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.