Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2910/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 § 1 i 2 art 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61 ust 1 pkt 1-5 art 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2562/14 w sprawie ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. G. i M. G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 roku, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2014 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] lutego 2014 roku do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnicy Ochota wpłynął wniosek V. P. spółka z o.o. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym o wysokości 9 kondygnacji nadziemnych i wysokości zabudowy do 30 metrów, wjazdem, chodnikami i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ewid. Nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz na działkach ewid. Nr [...] i częściowo [...] w obrębie [...] i części działek [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w dzielnicy O. m.st. Warszawy.

Według informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków m.st. Warszawy teren przewidziany pod wspomnianą inwestycję stanowi własność m.st. Warszawy, przy czym część z działek jest w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Ma powierzchnię ok. [...] i zabudowany jest dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalno - usługowym oraz obiektami warsztatowymi, która to zabudowa jest przeznaczona do rozbiórki.

W toku postępowania w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588) wyznaczył obszar analizowany obejmujący działki sąsiednie dla terenu inwestycji i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 powołanej ustawy. W toku dalszego postępowania wpłynęły pisma, w których podnoszono zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, a dotyczące:

– braku tytułu prawnego wnioskodawcy do terenów objętych planowaną inwestycją,

– realizacja inwestycji skutkować będzie brakiem swobodnego dostępu do ulicy W. zarówno dla pieszych jak i pojazdów mechanicznych,

– braku ustalenia jak w szczególności na etapie realizacji inwestycja wpłynie na stan techniczny budynku mieszkalnego przy ulicy Sz,

– braku uwzględnienia, że jedyną drogą dojścia i dojazdu dla właścicieli nieruchomości przy ulicy Sz. jest ulica W,

– konieczności wycięcia wszystkich drzew przy ulicy W. oraz

– powstania niedopuszczalnych immisji z nieruchomości objętych inwestycją na nieruchomość przy ulicy Sz, w tym zakłócenia wentylacji.

Natomiast wnioskodawca wnosił m.in. o zwiększenie szerokości elewacji frontowej, dopuszczalnej wysokości planowanego budynku.

W dniu [...] czerwca 2014 roku Zarząd Dzielnicy O. m.st. Warszawy wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w której ustalił m.in.;

– linię zabudowy elewacji frontowej według załącznika graficznego dołączonego do decyzji,

– wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do 40%,

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu na max 26 m.n.p.t. w odniesieniu do istniejącego poziomu chodnika przy ulicy Sz.

– dach płaski, wysokość górnej krawędzi głównej połaci dachowej do 26,5 m nad istniejącym poziomem terenu działki budowlanej, w przypadku lokalizacji kubatury nadszybia windy i klatki schodowej powyższej poziomu dachu nie mogą one sięgać wyżej niż 3 metry nad poziom połaci dachu, bez możliwości lokalizacji w obrębie w/w kubatury pomieszczeń użytkowych,

– szerokość elewacji frontowej powyżej parteru do 25-26 m, a na poziomie kondygnacji parteru do max. 30m,

– na terenie działki budowlanej należy zapewnić nie mniej niż 25% powierzchni terenu biologicznie czynnej, w tym co najmniej 50% na gruncie rodzimym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K.- D, M. G. i M. G. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania skarżący podnieśli, iż w toku postepowania zgłaszali zastrzeżenia, co do projektowanych założeń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie zostały uwzględnione, a w uzasadnieniu decyzji organ do nich się nie odniósł. Zastrzeżenia te podtrzymali również w odwołaniu. Podnieśli, że rażąca dysproporcja wielkości planowanego budynku w stosunku do istniejącej zabudowy w sposób elementarny zakłóci istniejący na objętym analizą urbanistyczną terenie ład przestrzenny. Planowana inwestycja w szczególnie ujemny sposób wpłynie na znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie jednorodzinny budynek mieszkalny położony przy ulicy Sz. Odległość między tym budynkiem a planowanym wyniesie tylko 9 metrów. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ została wykonana w sposób tendencyjny. Ulica W. przy aktualnych parametrach, w przypadku realizacji planowanej inwestycji nie zagwarantuje odpowiedniego dojścia i dojazdu do nieruchomości położonych przy tej ulicy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wykreślił teren analizowany w obszarze nie mniejszym niż 50 m, licząc od środka terenu inwestycji. Sąsiednia zabudowa nie tworzy regularnej zabudowy, a planowana inwestycja usytuowana jest w drugiej linii zabudowy, dlatego obowiązująca linia nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem została zasadnie wyznaczona w odległości 6 m od drogi publicznej stanowiącej ul. W. Ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 37 m, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 33 m. Z uwagi na specyfikę otoczenia oraz wielkość terenu inwestycyjnego szerokość elewacji frontowej ustalono powyżej parteru od 25 m do 26 m, zaś na kondygnacji parteru dla kondygnacji garażu dopuszczono zwiększenie szerokości elewacji frontowej do 30 m. Kolegium zauważyło, że zabudowa w analizowanym obszarze jest bardzo zróżnicowana, dlatego możliwe było zastosowanie innych, niż zalecane, parametrów. Analiza obszaru nie wykazała, by w sprawie zawyżone zostały parametry ustalenia wysokości nowej zabudowy. Decyzja nie uwzględnia wbrew twierdzeniom odwołujących się wyłącznie oczekiwań inwestora, ponieważ parametry inwestycji zostały zmniejszone względem zawartych we wniosku. Decyzja organu I instancji chroni prawa osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i mieszkań, jak również przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. wnieśli M. G. i M. G. W skardze oraz piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi z dnia [...] grudnia 2014 r. podnieśli zarzuty naruszenia:

– art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

– art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) dalej "u.p.z.p." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący podnieśli, że kwestionują wszystkie ustalenia organu jako sprzeczne z powoływanymi przepisami prawa oraz stanem faktycznym na terenie badanych działek, jak i wynikającym ze zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżących, są oni stroną słabszą w postępowaniu administracyjnym i ich interes powinien być chroniony. Nie żądają oni wstrzymania realizacji inwestycji, ale takiego jej przeprowadzenia, by ich prawa nie zostały naruszone. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji zagrażać będzie naruszeniem prawa skarżących do swobodnego korzystania z ich nieruchomości spowodowanego wybudowaniem na sąsiadującej działce budynku, którego gabaryty pozostają w rażącej dysproporcji do istniejącej zabudowy. Skarżący stwierdzili także, że popierają argumenty przytoczone w uzasadnieniu skargi M. K.-D. na decyzję z dnia 23 października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przepis art. 61 ust.1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1 - 5 tego przepisu. W świetle art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak zdaniem Sądu doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p. Sporządzenie takiej analizy jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowy sposób wyznaczania parametrów wskazuje powołane rozporządzenie, które jednocześnie przewiduje pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów. Oznacza to, że rozporządzenie przewiduje co do zasady w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego ( np. § 4 ust.1 - 3, § 7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust.4). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ orzeka w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek zachowania należytej przejrzystości, tj. obowiązek wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na podstawie których poczyniono wiążące dla strony ustalenia.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że Kolegium nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Organ zgromadził i ocenił całokształt materiału dowodowego, odniósł się do wszystkich wątpliwości podnoszonych w odwołaniach. Nie naruszył żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miałoby skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący bliżej nie zdefiniowali, na czym polegały naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Kwestionowanie wszystkich czynności organu ma charakter polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i wynika wyłącznie z niezadowolenia skarżących z rozstrzygnięcia organu, a nie znajduje poparcia w stanie faktycznym sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art, 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ w sposób klarowany i precyzyjny wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego w wyznaczonym obszarze, a na wyznaczone parametry wpływ miała także niejednolita zabudowa analizowanego obszaru. Taka realizacja władztwa planistycznego przez organ nie stanowi naruszenia interesów prawnych stron postępowania. Sąd stwierdził, że celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, LEX nr 597087). Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej Sąd podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie skutkuje rozpoczęciem procesu budowlanego i realizacją projektowanych zamierzeń. Stanowi ona dopiero wstępną ocenę możliwości realizacji inwestycji na danym terenie. Przyszły możliwy wpływ inwestycji na prawa skarżących nie oznacza, że ogólny zarzut naruszenia prawa własności, mógłby zostać uwzględniony na tak początkowym etapie realizacji inwestycji, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie wskazali żadnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby wpływ realizacji inwestycji na wykonywanie ich prawa własności. Stwierdzenie, że gabaryty planowanego budynku są dla skarżących nie do zaakceptowania, jest gołosłowne, ponieważ nie wskazali jakie, zdaniem skarżących, powinny być parametry planowanego budynku. Dopiero skonkretyzowanie we wniosku o pozwolenie na budowę szczegółowych rozwiązań pozwoli ocenić czy istnieje zagrożenie dla prawa własności skarżących jakie im przysługuje wobec sąsiedniej działki zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym.

W odniesieniu do skargi M. K.-D. Sąd wskazał, że skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2563/14. Dlatego też Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze M. K.-D

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G. i M. G. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucono:

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 134 p.p.s.a polegające na nieprzeanalizowaniu i nieuwzględnieniu wskazanych przez skarżących, a znajdujących się w aktach sprawy faktów i dowodów wskazujących na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżana decyzja oraz inwestycja nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w trakcie toczącego się postępowania przed organem pierwszej instancji w złożonych w dniu 16 czerwca 2014 roku uwagach do analizy zagospodarowania obszaru oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy jak również w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2014 roku kwestionowali wielkość zaplanowanej inwestycji, jej usytuowanie oraz wysokość planowanego budynku. Zwracali także uwagę na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na budynek mieszkalny przy ul. Sz, wynikające z umiejscowienia planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jednorodzinnego domu mieszkalnego (odległość będzie wynosiła max. 9 metrów). Podnosili także, iż w odróżnieniu od przedstawionej przez nich dokumentacji fotograficznej - nieuwzględnionej przez organ administracji oraz Kolegium - dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez organ administracji nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, albowiem koncentruje się jedynie na usytuowaniu planowanej inwestycji w stosunku do dwóch budynków szkolnych znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W rzeczywistości, co wykazane zostało zdjęciami zrobionymi przez skarżących i dołączonymi do uwag z [...] czerwca 2014 roku planowana inwestycja ma być umiejscowiona w bezpośrednim sąsiedztwie parterowego budynku mieszkalnego przy ul. Sz.

Wbrew wymogom art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku nie odniósł się do żadnego z wyżej wymienionych zarzutów, oraz dowodów (zdjęć załączonych do uwag z dnia [...] czerwca 2014r.) mimo, iż były one zawarte w dokumentach zgromadzonych w toku całego postępowania administracyjnego. W związku z przytoczonymi wyżej argumentami uznać należy, że wydając zaskarżony wyrok Sąd nie orzekał na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji w toku całego postępowania oraz na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Konsekwencją omówionych zarzutów proceduralnych było również naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżana decyzja oraz inwestycja nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego już zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pomimo prawidłowego wytyczenia granic obszaru analizowanego, organ a następnie Sąd I instancji nieprawidłowo przeprowadzili analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W sposób jawnie sprzeczny z przełożonymi przez skarżących dowodami błędnie ustalono, że zabudowa nieruchomości znajdujących w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i trudno jest znaleźć konkretny wskaźnik dla każdego z parametrów. Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie Sąd dokonując jej oceny, nie uwzględniając rzeczywiście istniejącego stanu, rodzaju oraz wysokości zabudowy w bliższym i dalszym sąsiedztwie działki będącej przedmiotem inwestycji budowlanej błędnie przyjęły, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Posadowienie liczącego 9 kondygnacji budynku mieszkalnego na działce umiejscowionej między działkami zabudowanymi budynkami z przeznaczeniem na działalność edukacyjną (co pokazują zdjęcia dołączone do uwag z dnia [...] czerwca 2014 roku) nie może być uznane, wbrew ustaleniom poczynionym przez Sąd, za kontynuację funkcji i cech zabudowy, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma również nic wspólnego z wynikającą z powołanego przepisu zasadą dobrego sąsiedztwa zlokalizowanie budynku o projektowanej wysokości do 9 pięter w odległości ok. 6 metrów od parterowego budynku mieszkalnego, a wręcz stanowi jej rażące naruszenie i zaprzeczenie. Planowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na parterowy budynek przy ul. Sz, w postaci niedopuszczalnych immisji, zakłócając z uwagi na swoją wysokość i gabaryty wentylację w istniejącym parterowym budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przed dokonaniem oceny sformułowanych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588).

Odnotować też trzeba, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna więc mieć charakter "pro wolnościowy". Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 roku sprawa II OSK 406/15 (Lex 2237954). Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego.

W zakresie pierwszego z zarzutów skarżąca kasacyjnie strona wskazała na naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. polegające na nieprzeanalizowaniu i nieuwzględnieniu wskazanych przez skarżących, a znajdujących się w aktach sprawy faktów i dowodów wskazujących na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu podnosili, że w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze kwestionowali wielkość planowanej inwestycji, a w szczególności jej usytuowanie w odniesieniu do granic działek i innych budynków posadowionych na terenie objętym analiza urbanistyczną (w szczególności dwóch budynków szkolnych i budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz wysokość planowanego budynku. Wbrew wymogom art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do wskazanych zarzutów oraz dowodów w postaci zdjęć załączonych do pisma noszącego datę [...] czerwca 2014r.

Powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie służą jednak do kwestionowania ustaleń faktycznych, braku odniesienia się do podniesionych zarzutów czy też ocen dokonanych przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, LEX nr 1773008). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2506/14, LEX nr 2100628). Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas, gdy sąd pierwszej instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Podstawą oceny, przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej i drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1745/14, LEX nr 2032575). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, a także wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971).

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieusprawiedliwiony. W skardze kasacyjnej skarżący nie przytoczył okoliczności które mogły by stanowić podstawę przyjęcia naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, na które powołuje się Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w szczególności analiza zagospodarowania terenu. Znajdują się również dokumenty, na które powołuje się strona skarżąca tj. dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ jak i stronę, a przedstawiająca fragmenty terenu objętego analizą urbanistyczną. Okoliczność, iż Sąd nie uznał tego dowodu za wystarczający do podważenia ustaleń wynikających z analizy zagospodarowania terenu, nie może stanowić podstawy skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Drugi z przepisów postępowania powołany w ramach tego zarzutu tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wskazany przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne. Strona wnosząca skargę nie przytoczyła konkretnie, której z tych jednostek redakcyjnych zarzut skargi kasacyjnej dotyczący. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w odniesieniu do przepisu, który składa się z ustępów, punktów czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjne. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy przyjąć, iż zarzut ten dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 27 września 2011 r. I FSK 1241/10 (LEX nr 1068123), że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania wyjaśniającego, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Niezwiązanie granicami skargi oznacza więc, że sąd I instancji jest obowiązany dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut w skardze nie został podniesiony. Jednocześnie ocena ta nie musi obejmować aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej, poza przedstawioną w skardze kasacyjnej odmienną oceną okoliczności faktycznych sprawy, nie wskazano takich uchybień, które świadczyłyby o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd orzekł w granicach danej sprawy. Sąd I instancji dokonał oceny czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W sprawie o ustalenie warunków zabudowy istotnym dowodem jest analiza zagospodarowania obszaru sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załączoną do niej mapą obszaru objętego analizą, w którym to dokumencie przestawia się w formie opisowej podstawowe dane dotyczące funkcji istniejącej zabudowy, jej parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedstawiona przez stronę dokumentacja fotograficzna przedstawia ten sam teren, obrazując dane przedstawione w analizie zagospodarowania terenu w sposób wizualny. Dokumentacja ta znajduje się w aktach administracyjnych. Wszystkie budynki przestawione w przedłożonej dokumentacji fotograficznej zostały uwzględnione w sporządzonej analizie. Strona kasacyjna nie wykazała, aby przedłożone przez nią dowody w postaci zdjęć poszczególnych budynków wskazywały na inne cechy, gabaryty tych obiektów budowlanych niż to ustalono w sporządzonej analizie zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej podnieść należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek objętych analizą zagospodarowania nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Przy tak ujętej zasadzie dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Pod pojęciem "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą. W złożonej skardze kasacyjnej podmiot ją wnoszący prowadzi polemikę z ustaleniami Sądu I instancji dotyczącymi spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organów administracji, zgodnie z którymi planowana inwestycja polegająca na budowie 9 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej na terenie objętym analizą funkcji mieszkalnej. Na terenie objętym analizą obok budynków spełniających funkcję usługową i dydaktyczną (szkoła średnia i wyższa), występują budynki mieszkalne wielorodzinne. Funkcja mieszkalna nie stoi w sprzeczności z funkcją dydaktyczną jaką pełni zabudowa w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie, skoro na terenie objętym analizą występują również budynki mieszkalne wielorodzinne. Powyższe funkcje w zabudowie miejskiej wzajemnie się uzupełniają. Jedynie budynek stanowiący własność skarżących na obszarze objętym analizą zagospodarowania jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Fakt, iż znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie z działką objęta planowaną inwestycją nie może przesądzać, iż jego gabaryty i powierzchnia zabudowy działki będą determinować cechy urbanistyczne i architektoniczne nowej planowanej zabudowy na sąsiedniej działce. W ramach tego zarzutu strona nie wskazała na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę podważenia danych objętych analizą zagospodarowania terenu. Strona skarżąca próbuje jedynie zanegować wnioski wynikające z tych danych. Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej kwestia ewentualnych ujemnych immisji planowanej inwestycji i jej położenia w odniesieniu do budynków istniejących będzie jak już wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia przedmiotem dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego uznając, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.