Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 605/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2017r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 sierpnia 2016r., nr [..], ustalającą odszkodowanie na rzecz byłego właściciela działki nr [..] z tytułu przejścia jej własności na rzecz Gminy w związku z wydzieleniem pod drogę gminną.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 lipca 1996r., nr [..], Wójt Gminy, na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku właściciela L. C., zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie L., gmina K., będącej własnością wnioskodawcy m.in. na działkę nr [..], która zgodnie z decyzją o podziale została wydzielona "pod budowę ulic".

Pismem z dnia 7 lipca 2014r., po nieudanej próbie ustalenia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji z organem, L. C., wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..].

Decyzją z dnia 8 maja 2015r., nr [..], Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 66 000 zł na rzecz L. C. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]. W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez Wójta Gminy i L. C., Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2015r. uchylił w całości zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na uchybienia świadczące o tym, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie został wykonany niezgodnie z przepisami prawa i z tego względu nie może być dopuszczony jako dowód w sprawie. Ponadto, zarzucił błędy w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Braki dostrzegł również w ustaleniu stanu nieruchomości w dacie decyzji podziałowej w zakresie zabudowy działki przez linię energetyczną oraz kanalizację, a także nierozstrzygnięcie kwestii ostateczności decyzji podziałowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu uzyskano informację, że kolektor ściekowy biegnący w działce nr [..] został wybudowany przez Gminę. Wójt Gminy stwierdził również, że data ostateczności decyzji podziałowej jest prawidłowa oraz wydał zaświadczenie, według którego na dzień 18 lipca 1996r., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Nr 1007XXIII/92 z dnia 24 lipca 1992r. Rady Gminy, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 sierpnia 1992 r. Nr 19, poz. 107, działka nr [..] położona w obrębie Ł., znajdowała się na terenach rolnych i w optymalnym obszarze rozwoju struktur osiedleńczych, oznaczonych symbolem 7.2 MN - "Przybliżony zasięg rozwoju wsi. Możliwość znacznego jego rozszerzenia o ile wskażą na to aktualne potrzeby".

W dniu 23 maja 2016r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L. operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania została określona na 67 751 zł.

Po zapoznaniu się z treścią operatu Wójt Gminy wyjaśnił, że wydzielona działka nr [..] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz przesłał wykaz transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, które w jego opinii powinny być zastosowane dla celów ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016r., nr [..], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 67 751 zł na rzecz L. C. za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że działka nr [..] przeszła na własność Gminy, jako nieruchomość przeznaczona pod budowę gminnej drogi publicznej, a jej podział nastąpił na wniosek właściciela. Podkreślił jednak, że brak zaliczenia przedmiotowej działki do kategorii dróg gminnych nie ma wpływu na przejście prawa własności tej nieruchomości na gminę. W świetle dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznał, że działka położona na terenie gminy przeszła na własność Gminy i zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wójt Gminy jest właściwym organem do wypłaty odszkodowania.

W odniesieniu do kwestii istnienia kanalizacji i sieci energetycznej zlokalizowanych na przedmiotowej działce w dacie wydania decyzji podziałowej Starosta wyjaśnił, że załącznikiem do decyzji podziałowej jest projekt podziału sporządzony na mapie zasadniczej, która zgodnie z wymogami prawa powinna być aktualna na dzień wydania decyzji podziałowej. Mapa ta wyraźnie pokazuje, że na przedmiotowej działce nie był zlokalizowany kolektor ściekowy oraz sieć energetyczna, które służyły do obsługi tej działki lub działek wydzielonych wzdłuż drogi. Zgodnie z pismem Wójta gminy z dnia 20 stycznia 2016 r. kolektor ks 200 biegnący wzdłuż działki nr [..] został wybudowany przez) Gminę na przestrzeni lat 2006-2012. W zasobach archiwum Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby wybudowanie na przedmiotowym terenie sieci energetycznej w dacie wydania decyzji podziałowej. Powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że w dacie wydania decyzji podziałowej przedmiotowa działka nie była wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej. Bezsporny jest fakt przebiegania przez zachodni kraniec działki łinii energetycznej oraz kolektora ściekowego ks 800, co zostało uwzględnione w wycenie jako cechy negatywnie wpływające na możliwość zabudowy tego fragmentu nieruchomości.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania uznano go za prawidłowy. Starosta stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową nieruchomość zgodnie z jej stanem i przeznaczeniem z dnia wydania decyzji o podziale nieruchomości. Nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwala nr 100/XXIII/92 Rady Gminy z dnia 24.07.1992r.) leżała na terenach rolnych i w optymalnym obszarze rozwoju struktur osiedleńczych, oznaczonych symbolem 7.2 MN -"Przybliżony zasięg rozwoju wsi. Możliwość znacznego jego rozszerzenia o ile wskażą na to aktualne potrzeby". Rzeczoznawca majątkowy wobec tego przyjął przeznaczenie nieruchomości jako tereny zabudowy MN, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu jest to najodpowiedniejsza interpretacja określenia "obszar rozwoju struktur osiedleńczych". Dodatkowo oznaczenie symbolem 7.2 MN jest zbieżne z obecnie stosowanymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oznaczeniami terenów o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej. Oznaczenie przedmiotowej działki kolorem żółtym jako teren rolny ma w ocenie organu znaczenie informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania nieruchomości a nie jej przeznaczeniu. Decydujące w zakresie uznania nieruchomości za przeznaczoną na cele mieszkaniowe ma ujęcie jej w obszarze opisanym jako optymalny obszar rozwoju struktur osiedleńczych i jako teren oznaczony symbolem 7.2 MN.

Nieruchomość ta zgodnie z oświadczeniem strony w dacie wydania decyzji podziałowej była niezabudowana i stanowiła teren użytków rolnych. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę transakcji nieruchomości, z której wynika, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości i zgodnie z zasadą korzyści nieruchomość ta powinna być wyceniona zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia formułowanego w toku postępowania przez Wójta Gminy Starosta uznał go za niezasadny, za czym przemawia stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W obowiązujących przepisach brak jest norm określających przedawnienie prawa do ustalenia odszkodowania. W sprawie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 117 kodeksu cywilnego, który reguluje przedawnianie roszczeń cywilnoprawnych, gdyż przedmiotowe roszczenie ma charakter publicznoprawny. Starosta wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była w dacie wydania decyzji podziałowej przeznaczona pod drogę. Wyklucza to również zastosowanie jako nieruchomości porównawczych tych o przeznaczeniu pod funkcje drogowe. Stan nieruchomości powinien być określany na dzień wydania decyzji i zgodnie z jej ówczesnym przeznaczeniem. Ponieważ przeznaczenie nieruchomości było mieszkaniowe to nie sposób przyjąć do takiego porównania nieruchomości drogowych.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wójt Gminy wskazując na przedawnienie roszczenia o odszkodowanie oraz zarzucając zawyżenie wartości odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości.

W dniu 23 maja 2017r. rzeczoznawca majątkowy Ł. L. potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 23 maja 2016r.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności ponownie podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa do stanów faktycznych (np. podziałów) ukształtowanych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tu decyzja o podziale z 1996r.) stosuje się przepisy tej ustawy, w tym art. 129 ust. 5 ustawy.

W odniesieniu do kwestii przedawnienia Wojewoda wyjaśnił, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Wobec tego, zdaniem Wojewody, nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość na rzecz Gminy w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami, bowiem przywołana decyzja z dnia 18 lipca 1996r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany przejęciem z mocy prawa nieruchomości trwa nadal.

Ustosunkowując się do poruszonej w odwołaniu z dnia 2 września 2016r. kwestii dotyczącej wewnętrznego, zdaniem Wójta Gminy, charakteru przedmiotowej drogi w momencie jej wydzielenia Wojewoda wskazał, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast jest, aby ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości Ponadto w niniejszym postępowaniu należy wziąć pod uwagę fakt, że przedmiotowa działka jest ujawniona w KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 18 lipca 1996, nr [..]. Sposób korzystania określony jest jako droga.

W tych okolicznościach Wojewoda nie podzielił zarzutu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu przejścia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy w związku z ostateczną decyzją podziałową, a wniosek strony odwołującej się o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na tą okoliczność uznał za niezasadny.

W ocenie Wojewody wartość nieruchomości oszacowana na podstawie operatu została ustalona zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy Ł. L. przeprowadził oględziny nieruchomości, wartość działki nr [..] określił na dzień 23 maja 2016 r. tj., na dzień sporządzenia wyceny, natomiast stan i przeznaczenie nieruchomości określił na dzień 18 lipca 1996 r., tj.t na dzień wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział. W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej zawarty w księdze wieczystej. Autor wyceny przedstawił również lokalizację, otoczenie oraz stan zagospodarowania nieruchomości.

Z analizy uwarunkowań planistycznych dokonanej przez biegłego wynika, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest odmienne od alternatywnego przeznaczenia, wynikającego z decyzji podziałowej. Przedmiotowa działka leży bowiem na terenie oznaczonym symbolem 7.2 MN - "przybliżony zasięg rozwoju wsi. Możliwość znacznego jego rozszerzenia o ile wskażą na to aktualne potrzeby", tak więc do wyceny rzeczoznawca przyjął przeznaczenie nieruchomości - tereny zabudowy MN, czyli mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym przeprowadzono analizę rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 10 maja 2017 r., rzeczoznawca majątkowy przedstawił analizę rynku nieruchomości drogowych nabywanych jako pełna własność". Po zbadaniu kształtujących się cen obu rynków biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, nie spowodowało zwiększenia jej wartości", zatem w omawianym przypadku zasada korzyści określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie występuje.

W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych na terenie Gminy, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przyjmując do analizy szczegółowej transakcje zawarte w okresie od maja 2014 r. do maja 2016 r. Ostatecznie biegły przyjął do porównań szesnaście transakcji nieruchomościami oraz określił procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Na podstawie powyższego ustalono, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną we wskazanym powyżej okresie ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 25,91 zł do 62,00 zł za 1 m2. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi działki wycenianej współczynnik korygujący ustalono, że wartość 1 m2 prawa własności działki nr [..] wynosi 30,74 zł/m2. Tym samym wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej działki o pow. 2 204 m2 wyniosła 67 750,96 zł. Zaś zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia dokonano zaokrąglenia wartości całej nieruchomości do 67 751 zł.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 maja 2016 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie biegły szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowych nieruchomości.

Odnosząc się do transakcji przedstawionych przez Wójta Gminy w odwołaniu wskazano, że rzeczoznawca majątkowy Ł. L. ustosunkował się do ww. wykazu w piśmie z dnia 13 października 2016 r. i wyjaśnił, że nie może się odnieść do transakcji zawartych w innym okresie, niż sam przyjął w operacie szacunkowym oraz z uwagi na dużą ilość transakcji z obszaru miejscowości, w której położona jest wyceniana działka oraz miejscowości sąsiedniej "o podobnej atrakcyjności lokalizacji", nie było konieczności rozszerzenia analizowanego rynku na inne miejscowości gminy, w tym wskazane przez Wójta Gminy, które mają mniej atrakcyjną lokalizację. W ocenie Wojewody wyjaśnienia te są logiczne i wyczerpujące.

W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem podnoszonego przez skarżącą zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie i jego cywilnoprawnego charakteru;

2. art. 117 § 1, art. 18 i art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia.

Na tej podstawie zawnioskowano o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka nr [..] przeszła z mocy prawa na własność Gminy na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - działki drogowej, przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wprowadziły okres przedawnienia dla roszczeń odszkodowawczych za drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 roku przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 73 wskazanej ustawy roszczenie o odszkodowanie można było wnosić wyłącznie do 31 grudnia 2005 r. Działka drogowa nr [..] w dniu 31.12.1998r. znajdowała się we władaniu Gminy tj. jednostki samorządu terytorialnego i była zajęta pod drogę publiczną. W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest zatem, że tym przypadku zostały spełnione obydwie przesłanki jednocześnie — tj. władanie przez Gminę oraz istnienie drogi publicznej na gruncie, będącym przedmiotem wywłaszczenia. Podkreślono, że charakter działki nr [..] jako drogi publicznej jest między stronami bezsporny.

Zdaniem skarżącej organ oparł rozstrzygnięcie wadliwie oceniając stan faktyczny w sprawie, z pominięciem wyżej wskazanych okoliczności, czego skutkiem było nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za grunt wydzielony i użytkowany jako droga publiczna.

Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda pominął zarzut przedawnienia nie uwzględniając jego cywilnoprawnego charakteru, czym naruszył przepis art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego. Z uwagi na wystąpienie z wnioskiem po upływie 10 lat od daty uzyskania prawomocności przez decyzję podziałową, roszczenie o odszkodowanie na podstawie art 117 i 118 k.c. uległo przedawnieniu - co powoduje, że nie było też podstaw do podejmowania rokowań w tej sprawie.

Z ostrożności procesowej, w odniesieniu do ustalonej w decyzji kwoty odszkodowania skarżąca wskazała, że ustalona wartość odszkodowania jest znacznie zawyżona w stosunku do wartości rynkowej, albowiem ceny działek budowlanych na terenie Gminy są zdecydowanie niższe niż ustalona wartość działki drogowej (komunikacyjnej). Uzasadnienie powyższego stanowiska w sposób szczegółowy zawarła w odwołaniu od decyzji Starosty. Przyjmując wskazane w odwołaniu wartości jako mające faktyczne odzwierciedlenie w dokonanych już aktach notarialnych sprzedanych działek przez gminę, Wójt Gminy wnioskował do Starosty a następnie podtrzymywał w odwołaniu od decyzji Starosty o uwzględnienie zastrzeżeń do operatu i o zmniejszenie kwoty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalająca odszkodowanie na rzecz byłego właściciela działki nr [..] z tytułu przejścia jej własności na rzecz Gminy z mocy prawa pod drogę gminną.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98 ust. 3 oraz przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Wójta Gminy z dnia 18 lipca 1996r., którą zatwierdzono projekt podziału działki o nr [..], położonej w obrębie L., gmina K., stanowiącej własność L. C., m.in. na działkę nr [..], która została wydzielona pod budowę ulicy. Decyzja ta wydana została wówczas na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1985r. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie skutek w postaci przejścia na własność Gminy działki nr [..] nastąpił w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, co znalazło odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej nieruchomości. Natomiast roszczenie o odszkodowanie za działkę nr [..] przejętą pod budowę ulicy były właściciel – L. C. zgłosił do organu w 2014r., czyli już pod rządami u.g.n.

W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednolite stanowisko odnośnie możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu za pozbawienie praw do nieruchomości, które miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej u.g.n., na podstawie jej przepisów. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., II SA/GI 582/12, 17 stycznia 2013 r., II SA/GI 938/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Lu 374/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Jeżeli zarówno poprzednia ustawa z 1985r., pod rządami której pozbawiono L. C. prawa własności działki nr [..], jak i obecna u.g.n., przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to realizowanie roszczenia o odszkodowanie na podstawie przepisów u.g.n. jest w pełni uzasadnione. W konsekwencji w sprawach, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania zastosowanie znajdzie przepis procesowy określający właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa wart. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Ten kierunek wykładni podziela skład orzekający w sprawie.

Przepisy obowiązującej u.g.n., w sposób tożsamy z przepisami ustawy z 1985r., regulują kwestie konsekwencji pozbawienia praw do nieruchomości powstałych wskutek podziału i roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości pod drogi w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r.

Zarówno pod rządami ustawy z 1985r., jak i obecnej u.g.n., przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejęcie to następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ma charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z odebraniem własności gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu ma zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uostatecznieniem się decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r. oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. pozbawione bowiem jest jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu, wydzielonych przy podziale nieruchomości, z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny. Stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa. Pomimo tego, że odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym).

Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 k.c. Jakkolwiek bowiem art. 117 k.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym.

O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 k.c, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009r., I OSK 874/08, LEX nr 561302).

Tymczasem, ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1985r., ani też z przepisów obecnie obowiązującej u.g.n. nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu.

Art. 117 k.c. nie znajduje zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r., do którego obecnie stosuje się art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 233 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009r., I OSK 335/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przykładem takiego określenia w prawie publicznym jest art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wbrew twierdzeniom skargi przywołany przepis nie może stanowić podstawy do oceny przedawnienia roszczeń odszkodowawczych wynikających ze zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1985r., a obecnie uregulowanych przepisami u.g.n., albowiem odnosi się do zupełnie innych okoliczności faktycznych i prawnych. Przepis ten stanowi odrębną i alternatywną podstawę nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego względem podstaw wynikających z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r. oraz art. 98 u.g.n. Dlatego też uregulowane w art. 73 powołanej ustawy wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie dotyczy wyłącznie stanów faktycznych objętych hipotezą tego przepisu, której okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniają. Przede wszystkim bowiem działka nr [..] w dacie 31 grudnia 1998r. będąc już we władaniu Gminy była też jej własnością ujawnioną w księdze wieczystej.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 u.g.n., określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. W konsekwencji, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w u.g.n.

Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., zostały spełnione. Działka nr [..] wydzielona została bowiem pod drogę, na wniosek byłego jej właściciela, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Wobec braku ustalenia wysokości odszkodowania w drodze uzgodnień, L. C. zwrócił się do organu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [..]. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L. z dnia 23 maja 2016r., którego aktualność potwierdził w dniu 23 maja 2017r., prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem.

Organy, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, oceniły przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznały go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjęły za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego. Rzeczoznawca, w zgodzie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wycenił nieruchomość według jej stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale. Analiza uwarunkowań planistycznych przeprowadzona przez rzeczoznawcę doprowadziła do wniosku, że przeznaczenie działki nr [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podziału, jest odmienne od jej przeznaczenia w decyzji podziałowej. Zgodnie z planem działka leży bowiem na terenie oznaczonym symbolem 7.2 MN - "przybliżony zasięg rozwoju wsi. Możliwość znacznego jego rozszerzenia, o ile wskażą na to aktualne potrzeby". Wobec tego rzeczoznawca zasadnie przy wycenie kierował się przeznaczeniem nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym przeprowadzono analizę rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla zweryfikowania jednak warunków zastosowania tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. rzeczoznawca przeanalizował również rynek nieruchomości drogowych i stwierdził, po zbadaniu cen kształtujących się na obu rynkach, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, co wykluczało dokonanie wyceny według przeznaczenia drogowego działki.

W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i ocenił ich wagi. Przeanalizował lokalny rynek nieruchomości Gminy i dokonał wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. Określił wagi poszczególnych cech będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości i ustalił współczynniki korygujące.

W ocenie sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższego zarzuty skarżącej Gminy co do zawyżenia wartości nieruchomości wynikającego z niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych do szacowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Niemniej jednak organy zweryfikowały operat pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki. Nie stwierdzono jakichkolwiek niejasności bądź wątpliwości, które podlegałyby usunięciu. W toku postępowania rzeczoznawca ustosunkował się do zestawienia transakcji przedstawionego w odwołaniu Gminy, co sąd, podobnie jak organ odwoławczy, uznał za wyczerpujące.

W tej sytuacji sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadziły postępowanie dowodowe

gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie oceniły i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.