Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 381/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 75 par. 1. art. 76  par. 1, art. 189f  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 27 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 3, art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2 i ust. 3, art. 19 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. (dalej też "skarżący") jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (zwanego dalej też "organem odwoławczym") z dnia 7 maja 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (zwanego dalej też "organem pierwszej instancji"), z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 sierpnia 2020 r. o godzinie 03:05, na drodze [...] w miejscowości [...], funkcjonariusze Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową o nr rej.[...] , kierowanego przez M. M., którym wykonywany był międzynarodowy transport rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli kierowca okazał wypis z licencji dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego, dowody rejestracyjne, prawo jazdy, dowód osobisty i list przewozowy. Na podstawie wydruku z tachografu stwierdzono, że kierujący od godziny 02:48 do momentu zatrzymania pojazdu (godz. 03:05) jest w trakcie odpoczynku - pauzy, chodź w rzeczywistości pojazd prowadził. W wyniku kontroli ujawniono również, że w tachografie znajduje się karta innego kierowcy (tj. P. M.), a na impulsatorze skrzyni biegów znajduje się magnes. Wynik przeprowadzonej kontroli drogowej utrwalono w protokole kontroli nr [...] z dnia 18 sierpnia 2020 r., do którego załączono opis stwierdzonych naruszeń – podpisany przez kierowcę bez uwag, protokół z przesłuchania kierowcy, dokumentację zdjęciową oraz kopie wydruków z tachografu, kart kierowców M. M. i P. M., licencji.

W związku z kontrolą Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszeń ujętych w załączniku nr 3 do ustawy pod lp. 6.1.3 i 6.3.3, o czym zawiadomił J. G. pismem z dnia 18 listopada 2020 r. W piśmie tym organ poinformował skarżącego o podstawach prawnych zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia oraz o możliwości złożenia do sprawy uwag i wyjaśnień w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania podnosząc, że jako właściciel firmy i zarządzający transportem dokłada wszelkich starań aby przewozy były wykonywane przez kierowców zgodnie z normami czasu pracy i odpoczynków. Wyjaśnił, że kierowca był przeszkolony i poinformowany o przestrzeganiu czasu pracy, a trasy, które realizował były właściwie zaplanowane, tj. tak aby kierowca mógł je wykonać bez żadnego naruszenia norm. Jego zachowanie skutkujące stwierdzonym naruszeniem było samowolnym działaniem z nikim nieuzgodnionym i będzie skutkowało jego dyscyplinarnym zwolnieniem. Skarżący wskazał również, że sytuacja związana z wystąpieniem stwierdzonych naruszeń jest w jego firmie wyjątkowa i nie powtarza się, a nałożenie na niego kary finansowej bardzo obciąży budżet jego firmy.

Decyzją z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...] , działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 7 i ust. 9, art. 93 ust. 1 ustawy, art. 23 ust. 1, art. 27, art. 32 ust. 1 i ust. 3, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 37 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmiany rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 60/1 z 28.02.2014 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 165/2014", Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 12.000 zł.

W uzasadnianiu decyzji, na podstawie ustaleń kontroli wyjaśnił, że zainstalowanie magnesu na czujniku tachografu - impulsatora, znajdującego się na obudowie skrzyni biegów, stanowi naruszenie art. 32 ust. 3 rozporządzenia 165/2014 i zgodne z zapisem ujętym w lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Posługiwanie się kartą innego kierowcy kwalifikowane natomiast jest jako naruszenie art. 27 ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014, za które zgodnie z lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy należna jest kara w wysokości 3000 zł. W odniesieniu do pisma skarżącego, przywołując art. 33 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 oraz art. 92c ust. 1 ustawy organ stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest przesłanek do umorzenia postępowania. Wyjaśnił, że przepisy art. 92b oraz art. 92c ustawy nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy, a wyrazem tego obowiązku są przepisy art. 34 rozporządzenia 165/2014. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, organ wskazał, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W przepisach art. 92b oraz 92c ustawy chodzi natomiast wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów, jak również kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe). Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter administracyjny i nie jest oparta na zasadzie jego winy. Do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest, co do zasady, stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. W takcie postępowania nie zostały natomiast przedstawione dowody mogące wskazywać na zaistnienie okoliczności uwalniających skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W jego treści podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zarzucił:

- błędne zastosowanie sankcji określonej pod Ip. 6.3.3. załącznika nr 3 ustawy, w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego oraz w odniesieniu do obowiązków określonych w art. 26 rozporządzenia 561/2006 w zakresie wzajemnego wykluczenia się obu sankcji;

- naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności;

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji nie ma oparcia w stanowionym prawie.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, że organ wydał decyzję pochopnie, bez uwzględnienia całości materiału dowodowego i nie zachowując zawodowej bezstronności. Nie stwierdził żadnych innych uchybień, niż opisane w protokole kontroli i protokole przesłuchania świadka (kierowcy), odrzucając pozostałe wyjaśnienia. Skarżący wyjaśnił, że jako właściciel firmy i osoba zarządzająca transportem dokłada wszelkich starań, żeby przewozy realizowane w jego firmie były zgodne z normami czasu pracy i odpoczynków. Wszyscy kierowcy corocznie odbywają szkolenia dotyczące obowiązujących norm czasu pracy i stosowania tachografów oraz podpisują zobowiązanie dotyczące przestrzegania tych przepisów. Nie są też motywowani do ich nieprzestrzegania poprzez wynagrodzenie. Skarżący wskazał, że osobiście nadzoruje i sprawdza swoich pracowników pod kątem przestrzegania przepisów prawa, a w tym celu zakupił program komputerowy. Podniósł, że nie miał żadnego wpływu na powstałe naruszenia, a trasa kierowcy była zaplanowana właściwie, tj. tak aby kierowca mógł ją wykonać bez naruszania obowiązujących norm. Opisał, że kierowca został ukarany naganą, a sytuacja związana z wystąpieniem naruszeń dot. czasu pracy kierowcy jest w jego firmie sytuacją wyjątkową, w żadnym wypadku nie powtarzającą się. Prowadzona przez niego firma jest mała i tak wysoka kara finansowa bardzo obciąży jej budżet.

Decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] , Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznając, że ustalenia kontroli drogowej nie budzą wątpliwości podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do zaistnienia naruszeń z lp. 6.1.3 i 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy i wskazał, że powstały w sprawie spór dotyczy podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia i ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Odnosząc się do tej kwestii wskazał na regulacje art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i zaznaczył, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter administracyjny i nie jest oparta na zasadzie jego winy. Do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest, co do zasady, stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Na podstawie art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 561/2006 organ odwoławczy wywiódł, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest taka organizacja pracy kierowców, aby powierzone im zadania przewozowe nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców, przy czym to przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. W odniesieniu do okoliczności zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności, przewidzianych w art. 92b ustawy wskazał, że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym tych przesłanek i nie mogą one mieć w tym wypadku zastosowania. Na podstawie art. 92c ustawy wyjaśnił z kolei, że okoliczności wskazane w tej regulacji należą do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej (klęski żywiołowe, katastrofy), bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Powyższy przepis nie dotyczy przypadków, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania osób, którymi przedsiębiorca ten posługuje się przy prowadzeniu działalności. Jednocześnie, aby uwolnić się od odpowiedzialności na tej podstawie przedsiębiorca winien udowodnić wystąpienie takich okoliczności. Uznając, że skarżący nie powołał żadnych nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności, które mogłyby odpowiedzialność tę wyłączyć organ dostrzegł, że na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 ustawy stwierdzone naruszenia, wskazane w poz. Ip. 6.1.3 i 6.3.3 załącznika nr 3 ustawy - podlegają karze pieniężnej w łącznej wysokości 12.000 zł, którą to karę należy nałożyć na skarżącego. Uznając zarzuty odwołania za niezasadne wyjaśnił, że przepisy powołanego w odwołaniu art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 stanowią o zmianach przepisów nieaktualnego już rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast zastosowanie sankcji określonej pod Ip. 6.3.3. załącznika nr 3 do ustawy odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycznemu w postaci ustalenia korzystania przez kierowcę z innej karty kierowcy niż jego własna. Ponadto, organ odwoławczy nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że stan faktyczny sprawy został należycie ustalony w oparciu o zgromadzone dowody w ramach ich swobodnej oceny, w sposób nienaruszający zaufania do władzy publicznej, przy zachowaniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Za niezrozumiałe uznał twierdzenie o podjęciu rozstrzygnięcia pochopnie bez zachowania bezstronności i bez uwzględnienia całego materiału dowodowego. Zaznaczył, że materiał dowodowy jest bezsporny i wystarczający do załatwienia sprawy. W kwestii odpowiedzialności za powstałe naruszenia organ wyjaśnił z kolei, że konstrukcja przepisów dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym odrębnie traktuje odpowiedzialność kierowcy od odpowiedzialności wobec podmiotu realizującego przewóz. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy kierowca podlega karze grzywny w wysokości do 2000 złotych, a postępowanie wobec podmiotu realizującego przewóz jest niezależne od postępowania dotyczącego odpowiedzialności kierowcy. Jednocześnie naruszenia będące przedmiotem niniejszego postępowania są naruszeniami, określonymi w poz. 6 załącznika nr 3 do ustawy o tytule "Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów" i tym samym nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 92b ustawy. Podobnie, nie mógł mieć zastosowania w sprawie również art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Zachowanie kierowcy nie jest bowiem zdarzeniem nie do przewidzenia, co wynika z art. 10 ust. 3, rozporządzenia 561/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Końcowo za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a, oraz wskazał, że skarżący został prawidłowo poinformowany o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów.

Powyższą decyzję J. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym sformułował zarzuty:

- błędnego określenia przez organy "pod lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy", poprzez niedostrzeżenie braku podstawy prawnej do ukarania go w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawne wykluczają możliwość nałożenia podwójnej sankcji administracyjnej w przypadku ewidentnej winy osoby będącej kierowcą, a okoliczności faktyczne i potwierdzające je dowody (zeznanie kierowcy) uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania w stosunku do pracodawcy i stanowiły podstawę do jego umorzenia ;

- naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez niedostrzeżenie, że wielokrotne karanie tej samej osoby za czyny wzajemnie się wykluczające stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że stan faktyczny sprawy co do zasady nie budzi wątpliwości i został szeroko przedstawiony we wniosku o stwierdzenie nieważności. Niemniej jednak, skarżona decyzja skutkuje nałożeniem kary za dwa wykluczające się naruszenia. Kierowca może bowiem symulować jazdę innego kierowcy wkładając kartę do tachografu, albo wyłącza tachograf niedozwolonym urządzeniem i wtedy cokolwiek znajduje się w tachografie nie jest przez niego rejestrowane. Zdaniem skarżącego, wątpliwości co do zasady nie budzi również stan prawny, a zasadnicze zarzuty, jak podkreślił, dotyczą dokonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu błędnej oceny stanu prawnego, a także niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących problematykę odpowiedzialności kierowców oraz innych podmiotów związanych z organizacją i wykonywaniem przewozów drogowych. Wskazując na obowiązki organów w zakresie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz szybkości i prostoty postępowania, skarżący podkreślił, że używanie niedozwolonego urządzenia jest identyczne z używaniem obcej karty. Jedno i drugie naruszenie wzajemnie się wykluczają. Trybunał Konstytucyjny, jak zaznaczył, wyinterpretował natomiast ze wzorca kontroli konstytucyjnej, określonego w art. 2 Konstytucji, zasadę ne bis In idem. Ponadto, kwestia zakazu karania dwa razy za ten sam czyn była także przedmiotem oceny sądów administracyjnych, które idąc za Trybunałem Konstytucyjnym stwierdzają, że podwójne, wielokrotne karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. Powołując się na przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący argumentował, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Dokonując natomiast analizy normy prawnej wynikającej z art. 92c ustawy w interpretacji organu dochodzi się bezspornie do wniosku, że jego twórcy stworzyli przepis, który nigdzie nie będzie miał zastosowania, albowiem cokolwiek się wydarzy to przedsiębiorca zawsze będzie pośrednio odpowiedzialny. Z kolei możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. bynajmniej nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam, a nie inny organ administracji publicznej. Należy tu bowiem odwołać się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Reasumując, skarżący podkreślił, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej - w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu miejsca na uznaniowość organu. W uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, że automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym - działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazał, że:

- niezrozumiały jest zarzut odwołujący się do lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy, gdyż w załączniku nr 4 określone są naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego popełniane przez osoby wymienione w art. 92a ust. 2 ustawy, a naruszenie z lp. 19 załącznika nr 4 nie zostało w zaskarżonej decyzji wskazane jako podstawa nałożenia kary pieniężnej;

- istotą kary przewidzianej w art. 92a ust. 1 ustawy jest przymuszenie przedsiębiorcy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z ustawy o transporcie drogowym, a dla stwierdzenia odpowiedzialności administracyjnej wystarczające jest ustalenie, czy w stanie faktycznym doszło do naruszenia warunków wykonywania przewozu drogowego, gdyż wina kierowcy w stwierdzonym naruszeniu nie ma wpływu na odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy;

- w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a., z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a. i kompleksowe uregulowanie w ustawie o transporcie drogowym zarówno kwestii wymiaru kary pieniężnej, jak i kwestii odstąpienia od jej nałożenia;

- możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na gruncie przedmiotowej sprawy przewidywał wyłączne art. 92c ust. 1 ustawy, którego przesłanki w stosunku do skarżącego nie zaistniały;

- ustalone naruszenia nie są tożsame i nie stanowią jednego czynu, za który nałożono na skarżącego karę pieniężną, ponieważ są to odmienne delikty administracyjne, których wystąpienie obliguje organ administracji do nałożenia kary pieniężnej. Naruszenia te zostały wymienione w innych pozycjach załącznika nr 3 ustawy i wysokość kar pieniężnych została zróżnicowana. Każde z nich prowadzi wprawdzie do tego samego skutku, jednak każde może wystąpić niezależnie od siebie i jest obwarowane karą pieniężną w innej kwocie. Ustawodawca nie wprowadził przy tym hierarchii w stosowaniu kar, uzależnionej od wagi naruszenia z danej grupy naruszeń, a wręcz przeciwnie - wprowadził zasadę kumulacji kar pieniężnych;

- niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2021 r. skarżący, ustosunkowując się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wskazał, że jest ono lakoniczne, ogólnikowe i nie odnosi się do podniesionych zarzutów. Kwestionując regulacje prawne dotyczące odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym wywodził, że przepisy prawa ukierunkowane są jedynie na maksymalizację kar pieniężnych i wprowadzają zwielokrotnienie kar za to samo naruszenie. Stosowany system oceny i interpretacji przepisów jest dowolny i łamie zasady sprawiedliwości społecznej, a przyjmowana odpowiedzialność przedsiębiorcy za błędy jakich dopuszcza się kierowca prowadzi do patologii i powoduje, że zapisy art. 92b i art. 92c ustawy są martwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku żądania organu co do przeprowadzenia rozprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. Podzielając w całości argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że stan faktyczny podlegający w niniejszej sprawie ocenie, związany z dokonaną w dniu 18 sierpnia 2020 r. kontrolą drogową pojazdu, którym wykonywany był transport rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego, nie budzi wątpliwości. Skarżący nie kwestionuje bowiem okoliczności ustalonych w trakcie kontroli, tj. zainstalowania magnesu na czujniku tachografu - impulsatora, znajdującego się na obudowie skrzyni biegów oraz posługiwania się przez kierowcę w trakcie wykonywania transportu drogowego kartą innego kierowcy, która umieszczona była w tachografie.

Powstały spór dotyczy natomiast przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną oraz ustalenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowym i w związku z tym nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.

Rozstrzygając kwestię sporną wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.), nadal zwanej w skrócie "ustawą", która w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może jednak przekroczyć 12.000 złotych.

Stosownie do zarzutów skargi, wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jak słusznie dostrzegły organy, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Jej nałożenie jest przy tym niezależne od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Ustawodawca określił bowiem odrębnie odpowiedzialność zarówno dla kierowcy - na podstawie art. 92 ustawy, jak i dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy, czy też dla zarządzającego transportem - na zasadzie art. 92a ust. 2 ustawy. Tym samym, w związku z jednym zdarzeniem kara może zostać nałożona na wskazane podmioty niezależnie.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L. 2014.60.1), zwanego nadal w skrócie "rozporządzeniem nr 165/2014" oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 2006. 102.1 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 561/2006".

Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), zarówno organy administracji, jak i sąd działają na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że związane są obowiązującym porządkiem prawnym. Konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej przy wykładni przepisów prawa nie może zatem prowadzić do odstąpienia, tak przez organy administracji jak i sąd, od stosowania obowiązujących przepisów ustawowych z powołaniem się bezpośrednio na przepisy konstytucji RP. Kwestia oceny zgodności regulacji ustawowych z Konstytucją należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W załącznikach do ustawy, w odniesieniu do każdego z podmiotów podlegających odpowiedzialności na jej podstawie, ustawodawca wprost określił jakie okoliczności stanowią naruszenie obowiązków oraz warunków przewozu drogowego podlegające tej odpowiedzialności oraz ustalił wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. Organy orzekające w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowe związane są zatem zapisami ustawy ustalonymi w tym zakresie.

W zakresie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.

W granicach niniejszej sprawy ocena została dokonana w kontekście zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy, tj. naruszenia dotyczącego zasad i warunków wyposażenia pojazdu w tachograf - polegającego na podłączeniu do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 10.000 zł oraz naruszenia określonego pod lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy, tj. dotyczącego zasad i warunków użytkowania tachografu – polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Stwierdzone naruszenia zostały określone pod różnymi pozycjami i należą do różnych kategorii, tj. do naruszeń związanych z wyposażeniem pojazdu w tachograf (lp. 6.1.3) i naruszeń związanych z używaniem tachografu (lp. 6,.3.3). Słusznie tym samym wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że nie są one tożsame i nie stanowią jednego czynu, za który nałożono na skarżącego podwójną karę pieniężną. Niewątpliwie są to odmienne delikty administracyjne, których wystąpienie obliguje organ administracji do nałożenia kary pieniężnej. Każde z nich prowadzi wprawdzie do tego samego skutku – jakim jest fałszowanie danych dotyczących przewozu drogowego, jednak każde może wystąpić niezależnie od siebie i jest obwarowane karą pieniężną w innej kwocie. Skoro zatem, jak prawidłowo dostrzegł organ, ustawodawca nie wprowadził hierarchii w stosowaniu kar, uzależnionej od wagi naruszenia z danej grupy, a wręcz przeciwnie - wprowadził zasadę kumulacji kar pieniężnych, prawidłowo na skarżącego nałożona została łączna kara za obydwa wskazane naruszenia. Stosownie do art. 92a ust. 3 ustawy prawidłowo przy tym jej wysokość została ustalona w kwocie 12.000 zł. Zgodnie ze wskazanym przepisem suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może bowiem przekroczyć kwoty 12.000 złotych.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, zaistnienie wskazanym naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym zgromadzonym podczas kontroli drogowej, w postaci protokołów z kontroli i z przesłuchania kierowcy, dokumentacji zdjęciowej oraz wydruków z tachografu. Oceniając zatem legalność działań podejmowanych przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się zarzucanego naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu, w tym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej dalej k.p.a. Dokonane ustalenia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Zasada wyrażona w art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Protokół kontroli drogowej jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Stosowanie do art. 76 § 1 k.p.a., jako dokumentem sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ustawa o transporcie drogowym w sposób dokładny reguluje przy tym kwestie sporządzania protokołu z kontroli, a także uprawnienia oraz czynności inspektora podczas kontroli, na które zgodnie z art. 72 – 73 u.t.d. składają się m.in.: wstęp do pojazdu, kontrola dokumentów i urządzeń kontrolno - pomiarowych, wykonanie dokumentacji fotograficznej czy przesłuchanie kierującego, jak również obowiązki kontrolowanego podmiotu (w tym przypadku kierowcy) mające umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie ww. czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 74 ust. 2 i ust. 4 ustawy protokołu z kontroli winien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego, przy czym kontrolowany ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Istnieje też możliwość podważenia protokołu kontroli, ale wyłącznie na zasadzie przeciwdowodu, czyli jedynie przez konkretny dowód wskazujący, że dane zawarte w protokole są nieprawdziwe.

W niniejszej sprawie kontrolowany kierowca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, a skarżący nie podważa przedstawionych w nim ustaleń faktycznych. W związku z tym prawidłowo przyjęto, że zaistniały podstawy do ustalenia odpowiedzialności skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy, za naruszenia wskazane w lp. 6.1.3 i 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Podkreślić należy, że odpowiedzialność skarżącego jest konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z warunkami wykonywania przewozu drogowego i odnosi się obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 165/2014 oraz rozporządzenia nr 561/2006.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Stosownie do art. 36 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014, jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy, musi być w stanie okazać, na każde żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych: (i) swoją kartę kierowcy; (ii) wszelkie zapisy odręczne oraz wydruki sporządzone w ciągu bieżącego dnia oraz poprzednich 28 dni zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006; (iii) wykresówki odpowiadające okresowi, o którym mowa w ppkt (ii), w trakcie którego prowadził on pojazd wyposażony w tachograf analogowy. Jednocześnie w myśl art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Zgodnie też z art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji, z zastrzeżeniem, że państwa członkowskie mogą uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jednocześnie, na gruncie rozporządzenia nr 561/2006, w art. 10 ust. 2 przyjęto, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 (aktualnie rozporządzenie nr 165/2014) oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. W art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 wskazano też, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 ustalono natomiast dla Państw Członkowskich uprawnienie w zakresie ustanowienia przepisów dotyczących nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenie nr 165/2014 oraz podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przedsiębiorstwa transportowego) za naruszenia przepisów rozporządzenia nr 165/2014.

W zakresie pierwszego ze stwierdzonych naruszeń, wskazanego w lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy dostrzec trzeba, że zainstalowanie magnesu na czujniku tachografu – impulsatora znajdującego się na obudowie skrzyni biegów, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 32 ust. 3 rozporządzania nr 165/2014. Zgodnie z tym przepisem zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sankcją z lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do ustawy objęte jest przyłączenie urządzenia lub przedmiotu, które zostało wykonane lub przeznaczone do zakłócania pracy tachografu, a także inne korzystanie z takiego urządzenia. Każde użycie przedmiotu w celu zafałszowania zapisywanej przez tachograf aktywności kierowcy powinno być zakwalifikowane jako wypełniające znamiona wskazane w powyższym przepisie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 169/20 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 355/20; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro ustalenia z przeprowadzonej kontroli potwierdzają, że kierujący używał niedozwolonego urządzenia, tj. magnesu zakłócającego pracę tachografu, prawidłowo organy przyjęły, że powyższe pozwala na przypisanie skarżącemu naruszenia wymienionego w lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do ustawy.

Odnośnie do drugiego ze stwierdzonych naruszeń, określonego w lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. f rozporządzenia nr 165/2014 "karta kierowcy" oznacza kartę do tachografu. która identyfikuje kierowcę i umożliwia gromadzenie danych dotyczących czynności kierowcy, wydaną konkretnemu kierowcy przez organ państwa członkowskiego. Stwierdzone w trakcie przeprowadzonej kontroli posługiwanie się przez kierowcę kartą innego kierowcy, umieszczoną w tachografie, stanowi natomiast naruszenie przepisów art. 27 ust. 2 i art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014.

W myśl art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 kierowca może posiadać nie więcej niż jedną ważną kartę kierowcy i jest uprawniony do posługiwania się jedynie jego własną imienną kartą kierowcy. Kierowca nie może też posługiwać się kartą uszkodzoną lub kartą, której okres ważności upłynął. Z kolei art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 stanowi, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy. Umieszczenie w tachografie karty należącej do innego kierowcy, w ocenie Sądu, bez wątpienia stanowi zatem naruszenie wskazanych regulacji, których konsekwencją jest właśnie treść lp. 6. 3. 3 załącznika nr 3 do ustawy. Prawidłowo więc na tej podstawie organy ustaliły odpowiedzialność skarżącego za posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, sankcjonowaną karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych.

Reasumując Sąd uznał, że ustalenia i ocena organów co do stwierdzonych naruszeń oraz odpowiedzialności skarżącego za ich zaistnienie, jest zgodna z obowiązującym prawem.

W ocenie sądu prawidłowo organy uznały również, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92b ustawy i nie zaistniały podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego stosownie do art. 92c ustawy.

Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że hipoteza tego przepisu dotyczy wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku kierowców. Naruszenia te zostały wymienione pod lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została nałożona za naruszenia wymienione pod lp. 6 załącznika nr 3 do ustawy, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów. Stąd, przepis art. 92b ustawy nie obejmował stwierdzonych przez organy naruszeń i nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Poza tym zgodzić należy się także ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego na zasadzie art. 92c ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2) lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3).

Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje, aby mogły zaistnieć okoliczności określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy.

Natomiast dla zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia, i jednocześnie stwierdzenie, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że wskazane przesłanki odnoszą się do sytuacji wyjątkowych i nadzwyczajnych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, a nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi się posługuje przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Przykładowo, chodzić tu będzie o sytuacje spowodowane siłą wyższą lub działaniem osób trzecich, za których winę przedsiębiorca nie może odpowiadać, zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne (por. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2163/14; z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2752/14).

W związku z argumentacją skarżącego wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie celnie podnosi się, iż sam brak wiedzy przedsiębiorcy o tym, że kierowca dokonuje samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, nie daje podstaw do przyjęcia braku wpływu na powstanie naruszenia, czy też wystąpienia okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Na przedsiębiorcy spoczywa bowiem obowiązek takiej organizacji pracy i nadzorowania czasu pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać szczególną dbałość o przestrzeganie przez kierowców czasu pracy, gdyż tego rodzaju naruszenia stwarzają zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg. Natomiast fakt, że wykonujący przewozy nie jest w stanie na bieżąco kontrolować poczynań wszystkich zatrudnianych przez niego osób nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika. Do istoty działalności polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych należy to, że przedsiębiorca nie jest obecny podczas każdego przejazdu wykonywanego przez zatrudnionych przez niego kierowców. Nie można przyjąć, że od momentu poinstruowania kierowcy co do konieczności przestrzegania przepisów jego pracodawca jest automatycznie zwolniony od odpowiedzialności za stwierdzone podczas przejazdu naruszenia przepisów ustawy (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14 oraz z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14).

Przedsiębiorca podejmujący tego typu rodzaj działalności gospodarczej musi liczyć się z ryzykiem osobowym przedsiębiorcy, czyli odpowiedzialnością za działania osób, którym powierzył pracę do wykonania. Ryzyko to jest tym większe, że profil i charakter prowadzonej aktywności gospodarczej wiąże się z newralgicznym obszarem działalności transportowej, gdzie priorytetem jest bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Jest to wartość poddana szczególnej ochronie ze strony ustawodawcy, dlatego wprowadzono tak restrykcyjne regulacje prawne. Z tej również przyczyny przesłanki egzoneracyjne podlegają ścisłej wykładni.

Podsumowując, w dyspozycji przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy i które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w postaci odpowiednich środków kontroli i nadzoru w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestia właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji zacytowanych przepisów. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, tym bardziej, że to on odpowiada za dokonane przez kierowców naruszenia odnoszące się do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym. Takimi okolicznościami, co do zasady, nie mogą być działania kierowcy samowolnie ingerującego w pracę urządzenia rejestrującego lub związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, karty kierowcy lub wykresówki. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest bowiem nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Tak więc niewystarczające do zwolnienia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy jest wskazanie - jak to uczyniła skarżąca - na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Również sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4240/17).

W konsekwencji, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie powołał się na takie okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako wyczerpujące przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie wykazał też w żaden sposób okoliczności związanych z prowadzeniem skutecznego nadzoru nad kierowcą. Za dostateczny nadzór sprawowany w przedsiębiorstwie skarżącego nie sposób bowiem uznać jedynie braku przyzwolenia na stosowanie urządzeń niedozwolonych, wpływających na działanie tachografu, jak również szkolenia kierowców i braku motywowania do nieprzestrzegania przepisów poprzez wynagrodzenie. Ingerowanie w pracę urządzenia rejestrującego w celu niezarejestrowania wszystkich okresów aktywności i niewłaściwe użytkowanie tachografu oraz karty przez kierowców nie jest okolicznością, której profesjonalny podmiot organizujący przewozy krajowe nie mógłby przewidzieć. Rzeczą przedsiębiorcy jest przy tym obmyślenie takich rozwiązań, które skutecznie przeciwdziałają naruszeniom. Stosownie do twierdzenia skarżącego o osobistym nadzorowaniu i sprawdzaniu kierowców i właściwym zaplanowaniu trasy, tj. tak aby kierowca mógł ją wykonać bez naruszania obowiązujących norm podkreślić z kolei trzeba, że skarżący w żaden sposób nie wykazał tych okoliczności. Tymczasem ciężar wykazania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których stanowi art. 92c ust. 1 ustawy., obciąża przedsiębiorcę. Jeżeli zatem strona sama nie dostarczy dowodów uwalniających ją od odpowiedzialności, a jednocześnie okoliczności zaistniałe w trakcie kontroli i przeprowadzonym postępowaniu na to nie wskazują, wówczas organy orzekające w sprawie nie mają obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie.

Stosownie do powyższego, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów o braku udowodnienia przez skarżącego zaktualizowania się przesłanek, o których stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi dotyczący braku zastosowania przez organy przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że kwestia przesłanek wymiaru kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, jak i kwestii odstąpienia od jej nałożenia zostały kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 – art. 92c). Z tego powodu w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 189f k.p.a. regulujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień określonych w art. 189f § 2 k.p.a. powoduje, że przepisy działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie mają zastosowania. Wówczas przepisy odrębne mają pierwszeństwo przed unormowaniami k.p.a., przy czym dotyczy to również sytuacji, gdy zagadnienia te zostaną uregulowane w odmienny sposób. Inaczej mówiąc, przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana kwestia w przepisach odrębnych w ogóle nie została uregulowana. Taka sytuacja w niniejszej sprawie natomiast nie występuje.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, która została prawidłowo ustalona i wymierzona na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 ustawy w kwocie 12.000 zł, w związku z zaistnieniem naruszenia określonego pod lp. 6.1.3. i lp.6.3.3. załącznika nr 3 do ustawy. W sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego z odpowiedzialności za ujawnione naruszenia, a ustalenia i ocena organów znalazła wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Organy wskazały podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając dostatecznie i zrozumiale jego motywy. Dodatkowo organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację. Sąd z urzędu nie dopatrzył się natomiast żadnych naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, uzasadniających uwzględnienie skargi

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.