Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 566/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 884/17 w sprawie ze skargi M. D., R. D. – wspólników [...] s.c. [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 3 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 884/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. i R. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania.

Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

[...] września 2012 r. w Restauracji [...] w B. należącej do [...] S.C., funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] w Ł. przeprowadzili czynności kontrolne w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). W miejscu kontroli funkcjonariusze stwierdzili dwa urządzenia do gier VIDEO GAMES (bez numerów) i Apex Multi Magic (bez numerów) czynne i udostępnione dla graczy. Urządzenia nie były oznaczone numerem świadectwa rejestracji ani numerem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. Funkcjonariusze przeprowadzili na tych urządzeniach eksperymenty, które wykazały, że gry na badanych urządzeniach miały charakter losowy i spełniały przesłanki zawarte w art. 2 ust. 5 u.g.h.

Po przeprowadzeniu postępowania, Naczelnik Urzędu Celnego [...] w Ł. decyzją z [...] września 2015 r. wymierzył skarżącym karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w wysokości 24000 zł.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając m.in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. i R. D., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. D. i R. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (WSA) orzekł, powołując w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. Tymczasem 1 kwietnia 2017 r. przepis art. 89 u.g.h. został zmieniony przez art. 1 pkt 67 ustawy z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88; dalej: ustawa nowelizująca). Przepisy przejściowe, tj. art. 6 i 7 ustawy nowelizującej nie dotyczą spraw z zakresu art. 89 u.g.h. wszczętych przed dniem 1 kwietnia 2017 r., co oznacza brak przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do tego rodzaju spraw. Ustawa z 15 grudnia 2016 r. weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2017 r. i zmieniła zasadniczo treść art. 89 u.g.h. Organ odwoławczy zastosował przepis art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r., czyli w wersji już nieobowiązującej w dacie orzekania. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w przypadku gdy ustawa z 15 grudnia 2016 r. nie reguluje kwestii intertemporalnych dotyczących spraw o których mowa w art. 89 u.g.h., to lukę tę powinien wypełnić w drodze wykładni organ stosujący prawo. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak rozważań w tym zakresie. W konsekwencji nie wiadomo dlaczego w sprawie zastosowano art. 89 u.g.h. w brzmieniu nieobowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r.

W ocenie WSA, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien również wziąć pod uwagę kwestię kwalifikacji prawnej statusu strony postępowania. Jak zauważył WSA, organy obu instancji przyjęły, nie wskazując konkretnych okoliczności faktycznych, że oboje wspólnicy spółki cywilnej [...] byli urządzającymi gry na automatach poza kasynem gry, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W decyzji nie zostało przy tym określone jednoznacznie, czy karę tę mają ponosić solidarnie dwie wskazane w nagłówku decyzji osoby, a jeżeli nie, to na jakich innych zasadach. Organy nie ustaliły, zdaniem WSA, kto urządzał gry na automatach - oboje wspólnicy czy jeden z nich. Z przepisu art. 89 u.g.h. wynika tymczasem, że kara administracyjna jest karą zindywidualizowaną. Organ nie przeprowadził zaś według Sądu dodatkowego postępowania dowodowego i nie przedstawił argumentacji faktycznej i prawnej, które potwierdzałyby trafność jego stanowiska, co do tego, że oboje skarżących należy uznać za osoby, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przypisanie osobie fizycznej nielegalnego urządzania gier hazardowych na automatach wymaga dokonania skonkretyzowanych ustaleń, co do roli określonej osoby w urządzaniu gier. Z literalnej treści umów zawartych ze spółką A. oraz P. C. Sąd wywiódł, że osobą władającą lokalem, którego powierzchnia stanowiła przedmiot najmu, była M. D. Tymczasem w sprawie została wydana jedna decyzja, wymierzająca łączną karę pieniężną M. D. i R. D., jako wspólnikom spółki cywilnej. Oboje wspólnicy wnieśli odwołania od decyzji organu pierwszwej instancji. Zaskarżona decyzja również dotyczy obojga wspólników. Bez szczegółowego ustalenia faktycznej roli obojga wspólników spółki cywilnej w odniesieniu do działalności spółki A. oraz P. C. (właścicieli automatów i najemców), uznanie skarżących za podmiot urządzający grę rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. było zdaniem WSA przedwczesne i naruszające tym samym art. 120, 122 i 210 § 4 O.p.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA zobowiązał organ do dokonania szczegółowej analizy znowelizowanego przepisu art. 89 u.g.h. i ustalenie, czy zachowanie obojga skarżących stanowi delikt w świetle nowego przepisu; na czym on polega, a następnie rozważenie kwestii, jakie przepisy i dlaczego należy zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 471), wskutek mylnego uznania, że Sąd nie ma możliwości oceny legalności zaskarżonej decyzji ponieważ organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego zastosował art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h. w brzmieniu już nieobowiązującym w dacie orzekania, a nie art. 89 u.g.h. w nowym brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. i czy zachowanie ukaranych nadal podlega penalizacji - podczas gdy ukarani urządzali gry hazardowe na automatach poza kasynem gry przed 1 kwietnia 2017 r. w związku z czym zasadnym jest zastosowanie w sprawie przepisów u.g.h. w starym brzmieniu, albowiem w przypadku braku przepisów przejściowych to moment zdarzenia wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a ponadto zachowanie ukaranych nadal podlega penalizacji, zaś nieodniesienie się organu do nowelizacji u.g.h. nie miało wpływu na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 151 tej ustawy wskutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 120, 122 i 210 § 4 o.p. z tego powodu, że organy obu instancji przyjęły, nie wskazując konkretnych okoliczności faktycznych, że oboje ukarani byli urządzającymi gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., gdy w istocie organy nie ustaliły kto urządzał gry na automatach - oboje czy jedno z nich oraz nie wskazały czy ukarani mają karę ponosić solidarnie, ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do nowelizacji u.g.h - podczas gdy kwestionowane ustalenia organów są dostatecznie udowodnione a ocena okoliczności faktycznych sprawy prawidłowa, zaś niewyjaśnienie, że odpowiedzialność ukaranych jest solidarna, jak i nieodniesienie się organu do nowelizacji u.g.h. nie miało istotnego i wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. - w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry - stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji WSA uznał brak wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi się kierował rozstrzygając w sprawie na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., podczas gdy ustawa z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, poczynając od dnia 1 kwietnia 2017 r., po pierwsze zmieniła art. 89, a po drugie, nie zawierała regulacji intertemporalnych dotyczących postępowań w sprawach kar pieniężnych, co wymagało – zdaniem WSA – prawidłowego rozważenia przez organ administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja nie precyzuje, jaki podmiot prawa (osoba fizyczna) jaką karę ma ponosić i na jakich zasadach, oraz kto w istocie urządzał gry na automatach - oboje wspólnicy czy jeden z nich. WSA zauważył, że organy obu instancji jako adresata decyzji oznaczyły zbiorowo wspólników spółki cywilnej - nie indywidualizując ich roli. Zdaniem WSA, nie można wykluczyć współdziałania wszystkich wspólników w urządzaniu nielegalnych gier na automatach, należy jednak dokonać jednoznacznych ustaleń, co do roli skarżących w urządzaniu gier, a organy nie próbowały wyjaśnić, jak była funkcja każdego ze wspólników spółki cywilnej "[...]" w urządzaniu gier.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono sądowi pierwszej instancji błąd w ocenie naruszenia przez organy prawa, które to naruszenie było zdaniem WSA wynikiem zastosowania przez organ odwoławczy art. 89 u.g.h. "w brzmieniu już nieobowiązującym w dacie orzekania", a także niewyjaśnienia "dlaczego zastosował "stare" przepisy mimo, że od 1 kwietnia 2017 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 89 u.g.h". Ponadto WSA stwierdził, że "Kwestia wejścia w życie przepisu art. 89 u.g.h. w nowym brzmieniu została pominięta mimo, że przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem dlaczego zastosowano przepis art. 89 u.g.h. w brzmieniu nieobowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r."

W tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych jest jednak jasne i nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. W uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (opub. w: ONSA i WSA 2006/3/71) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek wydając decyzje administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna, NSA wyjaśnił, że w przypadku decyzji kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania (konstytutywnych), należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. NSA podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje administracyjnoprawny stosunek oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

Podzielając w całej rozciągłości pogląd wyrażony przez NSA w powyższej uchwale, stwierdzić należy, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty tego zdarzenia, co jednak nie wyłącza w okolicznościach konkretnej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza (por. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15).

W świetle powyższego niezasadnie sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że "nie dokonał analizy przepisu art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r.", a nadto, że organ "nie wyjaśnił jakie przepisy i dlaczego winny mieć zastosowanie do oceny zachowania skarżących".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan prawny, który organ administracji brał pod uwagę w rozpatrywanej sprawie, był przez organ ustalony właściwie i prawidłowo organ ustalił treść normy prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Zachowanie, polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry ujawnione zostało bowiem w dacie, w której miały zastosowanie przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. Jest więc oczywiste, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organ odwoławczy powinien był stosować przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu dotychczasowym, to jest obowiązującym w dacie zdarzenia, niezależnie od tego, że w chwili orzekania przez ten organ – 12 lipca 2017 r. przepis ten obowiązywał w nowym brzmieniu nadanym ustawą z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że przepis ten w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej wyżej cyt. ustawą z 15 grudnia 2016 r., był nawet względniejszy w odniesieniu do przepisu znowelizowanego.

Uwzględnienie tego zarzutu nie ma jednak wpływu na końcową ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji - z powodów poniżej przedstawionych.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej.

Zarzut ten, co trzeba podkreślić, nie został uzasadniony w sposób wynikający z normy prawnej zawartej w art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Jak już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie NSA, pojęcie wpływu uchybienia sądu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy interpretować jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem procesowym sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem, rozumianym jako wystąpienie możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, o ile do uchybienia by nie doszło. Zasada ta oznacza jednocześnie, że wnoszący skargę kasacyjną powinien co najmniej uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Z niezwykle syntetycznego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ sprostał powyższym wymogom. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, na czym miałoby polegać naruszenie przez sąd pierwszej instancji wymienionych przepisów prawa procesowego. W szczególności autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do przytoczenia tych przepisów oraz zawarcia własnej oceny, a mianowicie, że "[...] kwestionowane ustalenia organów są dostatecznie udowodnione a ocena okoliczności faktycznych sprawy prawidłowa – organy ustaliły przecież i wskazały m.in. na s. 7 i 8 zaskarżonej decyzji, konkretne okoliczności faktyczne, które dowodzą, iż to oboje ukarani byli, jako wspólnicy spółki cywilnej, w równym stopniu urządzającymi gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.". Teza wyrażona przez autora skargi kasacyjnej ma charakter bardzo lakonicznej polemiki z twierdzeniami WSA, przy czym wobec tego, że na jej poparcie nie przedstawiono żadnych konkretnych argumentów, uznać trzeba, że nie było to wystarczające dla podważenia stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – do której nawiązuje także w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (drugi i trzeci akapit, s. 5) – bowiem w świetle wymogów wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., tego rodzaju zabieg nie może być uznany za skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd sądu pierwszej instancji, że decyzje organów obu instancji nie zawierają prawidłowego rozstrzygnięcia co do adresatów tych decyzji.

Przypomnieć należy, że przez "rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 210 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej (oraz w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) rozumie się zadecydowanie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie, jako zasadniczy więc element treści decyzji, musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na dany podmiot (na daną stronę), a więc bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja może okazać się niewykonalna (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 389 i powołane tam orzecznictwo; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 586).

Poddane sądowej kontroli w tej sprawie decyzje wskazanych wyżej wymogów nie spełniają. Organy administracji publicznej nie rozstrzygnęły o podstawach solidarnej odpowiedzialności M. D. i R. D., a w konsekwencji nie określiły jednoznacznie sposobu wykonania tej decyzji przez jej adresatów. W kontrolowanych decyzjach wskazano obowiązek dokonania wpłaty kwoty nałożonej kary pieniężnej, w określonym terminie, na podane konto (wraz z podaniem numeru decyzji i tytułu wpłaty). Informacja ta nie wyjaśnia jednak w sposób w pełni jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, kto jest zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, tj. poddania się sankcji administracyjnej. Z decyzji nie wynika bowiem wprost i jednoznacznie czy jest to M. D. i R. D., czy też jedna tylko z tych osób, czy może – wobec konwencji językowej stosowanej przez organy administracji – spółka cywilna, której osoby te są wspólnikami. Z treści decyzji nie wynika też w sposób jednoznaczny jak wykonanie tego obowiązku przez jedną z wymienionych osób miałoby kształtować sytuację prawną drugiej z nich, w relacji do treści obowiązku nałożonego przez organ. Nie ma zatem pewności, czy intencją organu było nałożenie sankcji solidarnie czy też na każdą z tych osób oddzielnie.

Zagadnienie to łączy się z błędnym stanowiskiem sądu pierwszej instancji, co do zagadnienia wpływu "faktycznej roli obojga wspólników spółki cywilnej w odniesieniu do działalności spółki A. oraz P. C. (właścicieli automatów i najemców)" na ich uznanie za "podmiot urządzający grę rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h".

Zarówno M. D., jak i R. D. są wspólnikami spółki cywilnej i z tego względu – w zakresie związanym z działalnością tej spółki – stosuje się do nich przepisy kodeksu cywilnego, którymi w zakresie istotnym dla rozstrzyganej sprawy są przepisy art. 864-866 k.c. Zobowiązania spółki są zobowiązaniami wspólników, o ile mają związek z działalnością spółki. Przede wszystkim – co istotne w sprawie – są to wspólne zobowiązania wspólników. Zupełnie inną kwestią jest odpowiedzialność za zobowiązania osobiste, które w okolicznościach rozstrzyganej sprawy należy rozumieć jako te, które nie są zobowiązaniami spółki. Z tego względu błędne jest stanowisko WSA o konieczności "szczegółowego ustalenia faktycznej roli obojga wspólników spółki cywilnej", gdyż – wobec oczywistego niedostatku ustaleń organów – kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy umowa, na podstawie której umieszczono i eksploatowano automaty w lokalu spółki, została zawarta przez M. D. w imieniu spółki, czy też w imieniu własnym. W obu tych przypadkach odpowiedzialność M. D. nie budzi wątpliwości, a ewentualna współodpowiedzialność R. D. wynikać może z różnych podstaw odpowiedzialności – za zobowiązania spółki, bądź za zobowiązania osobiste.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.