Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 552/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 [...][...] o odmowie wydania J.P. zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało następujące ustalenia faktyczne:

J.P. złożył do Prezydenta Miasta Ł. wniosek "o urzędowe potwierdzenie w drodze wydania odpowiedniego orzeczenia faktu prowadzenia przez J.P. dziesięciu Dwuletnich Policealnych Szkół A. w Ł." - na podstawie art. 82 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że UMŁ Wydział Edukacji od 2010 r. stoi na stanowisku, że wnioskodawca prowadzi jedną Dwuletnią Policealną Szkołę A. kształcącą słuchaczy w różnych zawodach, natomiast wnioskodawca uważa, że skoro posiada dziesięć odrębnych zaświadczeń o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych oraz dziesięć odrębnych decyzji Prezydenta Miasta Ł. nadających szkołom kształcącym słuchaczy w odrębnych zawodach uprawnienia szkół publicznych, to oznacza, że prowadzi on dziesięć odrębnych szkół. Wnioskodawca stwierdził, że ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia tej treści, gdyż dzięki temu będzie mógł się ubiegać o wyższe dotacje dla prowadzonych przez niego niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych.

Postanowieniem z dnia [...][...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu wskazano, że J.P. prowadzi jedną szkołę - Dwuletnią Policealną Szkolę A., nie można zatem wydać zaświadczenia, że prowadzi on dziesięć szkół. Jak zaznaczył organ I instancji, wnioskodawca we wniosku z dnia 19 kwietnia 2005 r. o zmianę nazwy szkoły (z: Dwuletnie Policealne Studium A. na: Dwuletnia Policealna Szkoła A.) sam wskazał, że zmiana dotyczyła zawodów: technik obsługi turystycznej, technik ekonomista, technik informatyk, technik hotelarstwa, technik administracji, technik organizacji usług gastronomicznych, technik organizacji reklamy, pracownik socjalny (do wygaśnięcia).

Natomiast w piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. wnioskodawca zwrócił się o rozszerzenie wpisu do ewidencji szkół niepublicznych i nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem 1 września 2005 r. w ramach Dwuletniej Policealnej Szkoły A. na zawody: technik logistyk, technik telekomunikacji, kelner, a następie w dniu 15 września 2006 r. przedłożył dokumentację dotyczącą poszerzenia struktury kształcenia o zawody: kucharz, technik rachunkowości.

Zdaniem organu I instancji, również postanowienia wydane przez Ł. Kuratora Oświaty o spełnieniu przez Szkołę wymagań w zakresie rozszerzenia przez szkołę kształcenia zawierały stwierdzenia o rozszerzeniu struktury kształcenia, a nie o utworzeniu nowej szkoły.

Organ I instancji uznał za nadinterpretację twierdzenie, że skoro szkoła jest wpisana pod dziesięcioma numerami ewidencyjnymi, to jest to dziesięć szkół. O czymś zupełnie przeciwnym świadczy fakt, że:

- komplet pieczęci urzędowych wydany jest tylko jeden dla Szkoły A.;

- raport w ramach Systemu Informacji Oświatowej składany jest tylko jeden - dla Szkoły A.;

- dotacja przekazywana jest jedną kwotą, mimo że ze względów organizacyjnych informacja o faktycznej liczbie uczniów składana jest na poszczególne zawody;

- rozliczenie z otrzymanych dotacji Szkoła A. składa jedno;

- GUS potwierdził, że działalność J.P. jest prowadzona pod jednym numerem REGON.

Z tych wszystkich względów odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Na to postanowienie J.P. złożył zażalenie, w którym wskazał, że:

1) każda z dziesięciu szkół posiada odrębne zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych, a Prezydent Miasta Ł. nadał szkołom kształcących słuchaczy w odrębnych zawodach odrębnymi decyzjami uprawnienia szkół publicznych;

2) Rady Pedagogiczne każdej ze szkół zobowiązane są do podejmowania uchwał odrębnie dla każdej szkoły;

3) dokumentacja przebiegu nauczania prowadzona jest odrębnie dla każdej szkoły;

4) Kuratorium Oświaty na przełomie 2006/2007 r. przeprowadzało wizytację odrębnie każdej ze szkół;

5) ustawa nie zakazuje otworzenia kilku szkół przez jedną osobę fizyczną, dozwolone jest też otworzenie placówki kształcącej w jednym zawodzie, obowiązujące przepisy nie zabraniają też prowadzenia kilku szkół pod jednym adresem, czy pod taką samą nazwą — na poparcie tej tezy wnioskodawca przedstawił opinię Dyrektora Departamentu Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Ministerstwie Edukacji Narodowej z dnia 8 lutego 2011 r.;

6) wnioskodawca dodał, że także w piśmie Kuratora Oświaty w Ł. z dnia 9 listopada 2010 r. stwierdzono, że skoro szkoły zarejestrowane zostały pod różnymi numerami w ewidencji i nadano im uprawnienia szkół publicznych różnymi decyzjami, to mimo tej samej nazwy trzeba mówić o istnieniu dziesięciu odrębnych szkół, a nie o jednej;

7) komplet pieczęci urzędowych jest taki sam, bo taka sama jest nazwa szkół, z tego samego powodu raport w ramach Systemu Informacji Oświatowej składany jest tylko jeden - jest to zresztą czynność techniczna i zostało to ustalone z Wydziałem Edukacji UMŁ;

8) odnosząc się do argumentu dotyczącego dotacji i sposobu jej rozliczania podkreślono, że nie powinno to mieć wpływu na ocenę, czy wnioskodawca prowadzi jedną, czy kilka szkół;

9) co do numeru REGON podano, że aktualnie szkoły posiadają 3 numery REGON, a nie jeden, choć - jak zaznaczył wnioskodawca - nie wiadomo dlaczego GUS początkowo nadawał numery odrębne, a od 2005 r. jest to jeden numer. Reasumując, w ocenie wnioskodawcy, prowadzi on dziesięć szkół, a nie jedną i takiej treści zaświadczenia żąda.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca J.P. mógł złożyć do Prezydenta Miasta Ł. jako organu ewidencyjnego w zakresie m.in. szkół niepublicznych i publicznych na terenie Miasta Ł. wniosek o wydanie zaświadczenia o ilości prowadzonych przez siebie Dwuletnich Policealnych Szkół A.. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w obrocie prawnym jest dziesięć decyzji ostatecznych w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej każdej z Dwuletnich Policealnych Szkół A.. Wobec tego skoro żadna z tych decyzji nie została uchylona w którymś z trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego to z ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. powinno wynikać, że Pan J.P. prowadzi dziesięć Dwuletnich Policealnych Szkół A.. Kolegium uznało, że organ I instancji powinien ustalić, czy objęte wnioskiem fakty wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Postanowieniem z dnia [...] [...] organ I instancji ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] [...] organ I instancji ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] [...]organ I instancji ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu stwierdzono, że J.P. ma interes prawny w urzędowym poświadczeniu żądanych faktów, ale nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści. Powołując się na przepis art. 82 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpisu do ewidencji szkół niepublicznych w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia, ustawa nie precyzuje natomiast sposobu prowadzenia ewidencji. Jak podkreślił organ I instancji, sprawą drugorzędną jest tryb nadawania szkole uprawnień szkoły publicznej, określony w art. 85 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Niepubliczne szkoły podstawowe i gimnazja z mocy samego prawa uzyskują uprawnienia szkoły publicznej już z dniem rozpoczęcia działalności, natomiast szkoły pozostałych typów mogą uzyskać te uprawnienia w dowolnej chwili. Jeżeli jednak chcą je posiadać już z dniem rozpoczęcia działalności to zgodnie z art. 82 ust. 2a ustawy o systemie oświaty wnioskodawca musi przedstawić pozytywną opinię kuratora oświaty, pod rygorem odmowy wpisu szkoły do ewidencji. Jest to zatem element fakultatywny. W analizowanej sprawie J.P. nie nabył uprawnień szkoły publicznej we wszystkich zawodach w jednym czasie, tylko sukcesywnie na przestrzeni lat. Niezbędne zatem było wydawanie kolejnych decyzji o nadaniu uprawnień szkoły publicznej na uruchamiane kolejno zawody. Wskazano, że wniosek o wpis do ewidencji szkół niepublicznych szkoły pod nazwą Studium A. wpłynął do organu w dniu 12 czerwca 2002 r. Na wniosek J.P. z dnia 19 kwietnia 2005 r. zmieniono nazwę szkoły z: Dwuletnie Policealne Studium A. na: Dwuletnia Policealna Szkoła A.. Zmiana dotyczyła zawodów: technik obsługi turystycznej, technik ekonomista, technik informatyk, technik hotelarstwa, technik administracji, technik organizacji usług gastronomicznych, technik organizacji reklamy, pracownik socjalny (do wygaśnięcia). Natomiast w piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. wnioskodawca zwrócił się o rozszerzenie wpisu do ewidencji szkół niepublicznych i nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem 1 września 2005 r. w ramach Dwuletniej Policealnej Szkoły A. na zawody: technik logistyk, technik telekomunikacji, kelner, a następie w dniu 15 września 2006 r. przedłożył dokumentację dotycząca poszerzenia struktury kształcenia o zawody: kucharz, technik rachunkowości. Zdaniem organu I instancji, również postanowienia wydane przez Ł. Kuratora Oświaty o spełnieniu przez Szkołę wymagań w zakresie rozszerzenia przez szkołę kształcenia zawierały stwierdzenia o rozszerzeniu struktury kształcenia, a nie o utworzeniu nowej szkoły. Organ I instancji wskazał nadto, że rozdział VIII ustawy o systemie oświaty nie zawiera wskazania dla jednostki samorządu terytorialnego, w jaki sposób ma być prowadzona ewidencja szkół i placówek niepublicznych. Natomiast opinie Ministerstwa Edukacji Narodowej, czy Kuratora Oświaty, na które powołuje się J.P. nie mają mocy wiążącej dla innych podmiotów stosujących prawo.

W ocenie organu I instancji, za nadinterpretację należy uznać twierdzenie, że skoro szkoła jest wpisana pod dziesięcioma numerami ewidencyjnymi, to jest to dziesięć szkół. O czymś zupełnie przeciwnym świadczy fakt, że: komplet pieczęci urzędowych wydany jest tylko jeden dla Szkoły A.; raport w ramach Systemu Informacji Oświatowej składany jest tylko jeden - dla Szkoły A.; dotacja przekazywana jest jedną kwotą, mimo że ze względów organizacyjnych informacja o faktycznej liczbie uczniów składana jest na poszczególne zawody; rozliczenie z otrzymanych dotacji Szkoła A. składa jedno; GUS potwierdził, że działalność J.P. jest prowadzona pod jednym numerem REGON; a ponadto zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, Dwuletnia Policealna Szkoła A. została zgłoszona jako jedna placówka, co wynika z prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. ewidencji.

Wskazano dalej, że z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że Prezydent Miasta Ł. jako organ ewidencyjny w zakresie istnienia i prowadzenia szkół niepublicznych i publicznych, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne, niezaliczane do sektora finansów publicznych, może potwierdzić poprzez wydanie zaświadczenia określony fakt wynikający z prowadzonej przez niego ewidencji. Z ewidencji wynika, że J.P. prowadzi jedną Dwuletnią Policealną Szkołę A. kształcącą w różnych zawodach - poszczególne zawody zostały wpisane pod odrębnymi numerami ewidencyjnymi. Natomiast decyzje o nadaniu uprawnień szkoły publicznej świadczą o tym, że w ramach poszczególnych zawodów organ prowadzący spełnił wymagania określone w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W zażaleniu na to postanowienie J.P. powtórzył argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach procesowych i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o nakazanie organowi I instancji wydania zaświadczenia żądanej treści, potwierdzającego, że prowadzi on dziesięć Dwuletnich Policealnych Szkół A.. Jak podkreślił, przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu administracji odmawiające po raz czwarty wydania żądanego zaświadczenia. W dalszej części zażalenia powtórzył podnoszone uprzednio argumenty, w tym m.in. dotyczące posiadania 10 odrębnych zaświadczeń o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych, co oznacza, że prowadzi on 10 szkół, o czym świadczy opinia uzyskana od Kuratora Oświaty oraz z Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według § 2, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak z kolei stanowi przepis art. 218 § 1 ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W braku podstaw do wydania zaświadczenia organ odmawia jego wydania. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Natomiast kwestie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 82 tej ustawy, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (ust. 1). Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać:

1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w jakich szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów występujących w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, lub klasyfikacji zawodów i specjalności ustalanej na potrzeby rynku pracy przez ministra właściwego do spraw pracy;

3) wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających:

a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,

b) realizację innych zadań statutowych,

c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,

d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) statut szkoły lub placówki;

5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce;

6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 w przypadku szkoły podstawowej oraz gimnazjum, a także w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności;

7) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (ust. 2). W przypadku szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności wpis do ewidencji może nastąpić, jeżeli osoba prowadząca przedstawi pozytywną opinię kuratora oświaty, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie w zawodach, dla których zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, ministrem właściwym jest minister właściwy do spraw zdrowia - także opinię tego ministra, o spełnieniu wymagań określonych w art. 7 ust. 3 (ust. 2a). Organ, o którym mowa w ust. 1a, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje organowi podatkowemu, a w przypadku szkoły artystycznej realizującej kształcenie ogólne również właściwemu kuratorowi oświaty (ust. 2b). Organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (ust. 3). Zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 2b i 3, zawiera: 1) nazwę organu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki; 2) datę i numer wpisu do ewidencji; 3) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki; 4) osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę; 5) adres szkoły lub placówki; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci; (ust. 3a).

Jak z tego wynika, ustawa nie określa sposobu prowadzenia ewidencji, nie wskazuje w szczególności, że wpis do ewidencji może obejmować tylko odrębną szkołę, albo że nie można pod kilkoma numerami dokonać wpisu odrębnych zawodów, w których kształci jedna i ta sama szkoła.

W niniejszej sprawie pod odrębnymi numerami w ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. wpisano zawody, w których kształci szkoła prowadzona przez J.P. w ramach prowadzonej działalności oświatowej: technik obsługi turystycznej, technik ekonomista, technik informatyk, technik hotelarstwa, technik administracji, technik organizacji usług gastronomicznych, technik organizacji reklamy, technik logistyk, kucharz, kelner, technik rachunkowości (zaświadczenia o wpisie do ewidencji, zażalenie - w aktach). W ocenie żalącego się, jest to 10 odrębnych szkół, natomiast organ I instancji twierdzi, że dokonał wpisu 10 zawodów, w których kształci jedna szkoła. Wzgląd na tę okoliczność - istnienia między organem a wnioskodawcą sporu co do tego, jak należy zinterpretować fakt istnienia 10 wpisów do ewidencji - wyklucza możliwość wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Wnioskodawca domagał się bowiem wydania zaświadczenia, że prowadzi 10 szkół, natomiast z ewidencji wynika jedynie, że istnieje 10 wpisów do ewidencji, z których każdy obejmuje różne kierunki kształcenia (zawody) w ramach szkoły pod nazwą Dwuletnia Policealna Szkoła A..

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. II SA/Wa 421/12). Wskazuje się w związku z tym, że jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. II OSK 2284/10). Zauważa się także, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1494/12).

W ocenie organu z sytuacją spornego charakteru informacji objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno dla organów orzekających w niniejszej sprawie (organu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które działając w różnych składach kilkakrotnie już uchylało postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia treści żądanej przez wnioskodawcę), jak i dla samego wnioskodawcy jest jasne, że wnioskodawcy chodzi o wydanie zaświadczenia o treści, która nie wynika wprost z ewidencji, ale która stanowi ocenę tego, co w ewidencji ujęto. Z ewidencji nie wynika wprost, że J.P. prowadzi 10 szkół, lecz tylko tyle, że dokonano kilku wpisów różnych kierunków kształcenia (zawodów) w ramach szkoły o określonej nazwie. Wobec tego nie można wnioskodawcy wydać zaświadczenia, że prowadzi on 10 szkół. Natomiast okoliczność wpisu poszczególnych kierunków kształcenia została potwierdzona w zaświadczeniach wydanych mu z urzędu - stosownie do cyklicznie dokonywanych wpisów poszczególnych kierunków kształcenia do ewidencji.

Organ zaznaczył przy tym, że kwestia, której ujęcia w zaświadczeniu domaga się wnioskodawca, może i powinna podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu - o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Na okoliczność wysokości dotacji, jako na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści, powoływał się zresztą wnioskodawca we wniosku. A zatem ocena, czy może on ubiegać się o dotację w takiej, czy innej wysokości, będzie dokonywana dopiero na etapie wniosku o przyznanie dotacji. Wątpliwości co do tego nie można natomiast rozstrzygnąć w zaświadczeniu, a do tego sprowadzałoby się wydanie zaświadczenia o treści, jakiej domagał się J.P..

Reasumując - odpowiedź na pytanie, czy J.P. prowadzi dziesięć szkół kształcących każda w innym zawodzie, czy też jedną szkołę kształcą w kilku zawodach nie może być przedmiotem zaświadczenia - nie wynika to bowiem wprost z ewidencji. Odpowiedź na to pytanie stanowić będzie kwestię wstępną w postępowaniu o udzielenie dotacji, a w razie odmowy jej udzielenia - może być przedmiotem powództwa skierowanego przez wnioskodawcę do sądu powszechnego. Jest to zatem materia postępowania jurysdykcyjnego, a nie postępowania o wydanie zaświadczenia i z tego powodu wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę należało odmówić.

Kolegium wskazało ponadto, że w sprawie doszło do swoistego pata procesowego - działając w innych składach Kolegium dotychczas uchylało postanowienia odmowne organu i instancji, nie mogło bowiem orzec merytorycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. II OSK 443/08 z tezą: "Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia".), z drugiej strony zaś organ I instancji, nie będąc związany wskazaniami Kolegium, mógł zająć określone stanowisko i tego się trzymać, przy czym nie byłoby dopuszczalne zarzucenie mu bezczynności lub przewlekłości. W ocenie Kolegium zarówno organowi I instancji, jak i Kolegium działającemu we wcześniejszych składach umknął jednak fakt, że okoliczności objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia, od początku były sporne. Stwierdzenie tego dopiero w aktualnym stanie sprawy nie wyklucza dopuszczalności podjęcia odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, iż mogło dokonać odmiennej oceny stanu sprawy niż dokonana uprzednio przez inny skład tego organu. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Na powyższe postanowienie J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 – 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że pod kilkoma numerami w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek można dokonać wpisu odrębnych zawodów, w których kształci jedna i ta sama szkoła a nadto, iż z ewidencji wynika jedynie, że dokonano kilku wpisów różnych kierunków kształcenia (zawodów) w ramach szkoły o określonej nazwie, podczas gdy z ww. artykułu wprost wynika, iż wpis ewidencji uzyskuje szkoła a nie odrębny zawód, w którym szkoła kształci a w przypadku zmiany bądź poszerzenia kierunków kształcenia (zawodów) dokonuje się zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji (art. 82 ust. 5).

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 § 2 i art. 219 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odmowa wydania zaświadczenia przez organ I instancji była zasadna wobec spornego charakteru problematyki, której dotyczyło żądanie skarżącego a w szczególności wobec faktu, iż z ewidencji prowadzonej przez organ I instancji nie wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, ile szkół prowadzi J.P.. W ocenie skarżącego z ewidencji tej wprost wynika, iż prowadzi on dziesięć Dwuletnich Policealnych Szkół A., bowiem posiada dziesięć zaświadczeń o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych wydanych przez Prezydenta Miasta Ł. oraz dziesięć ostatecznych decyzji o nadaniu Dwuletniej Policealnej Szkole A. uprawnień szkoły publicznej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu i instancji.

J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości i zasądzenie od SKO w Ł. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła swoją argumentację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów zawartych w skardze i wniosło o jej oddalenie. Organ powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub

w innych przepisach.

Rozpoznając przedmiotową skargę sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w sposób, o którym mowa wyżej, pozwalającym na wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych postanowień.

Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że sąd w pełni podziela argumentację zawartą w zaskarżonym akcie, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaświadczenia uwzględniającego złożony przez J.P. wniosek.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawach zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest ono postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi ( por. B.Adamiak/J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck – Warszawa 2011, str. 687 ).

W myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 2 k.p.a.).

W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 § 1 k.p.a.).

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez stronę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie

( art. 219 k.p.a. ).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia obejmował swym zakresem odniesienie się co do ilości szkół prowadzonych przez skarżącego, przy czym z wnioskiem o wydanie zaświadczenie o żądanej treści tj. stwierdzającego, że skarżący prowadzi dziesięć Dwuletnich Policealnych Szkół A. w Ł., co istotne w sprawie, J.P. wystąpił po tym jak od prawie roku prowadził w tym zakresie, polemikę z organem rejestrującym powyższe szkoły tj. Prezydentem Miasta Ł., w toku postępowania o otrzymanie dotacji. W postępowaniu tym przedstawiał opinie Ł. Kuratora Oświaty, Ministra Edukacji Narodowej, uzasadniając swoje racje. Prezydent Miasta Ł. będąc organem rejestrującym prowadzone przez skarżącego placówki, a jednocześnie organem uprawnionym do wydawania w tym zakresie zaświadczeń odmiennie od skarżącego interpretował zapisy ewidencyjne, uznając, że skarżący nie prowadzi dziesięciu szkół, a jedynie wydano mu dziesięć zaświadczeń o wpisie do ewidencji szkoły niepublicznej o nazwie Dwuletnia Policealna Szkoła A. w Ł. kształcącej w dziesięciu zawodach.

Nie ulega wątpliwości, że treścią zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 § 2 k.p.a. może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego.

Jeśli zatem problematyka, której potwierdzenia żąda strona, jest sporna, to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 1494/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 2284/10 publ. www.orzeczenia.na.gov.pl). Ponadto, jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym, obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zaświadczenie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach k.p.a., nie może rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać - w formie zaświadczenia - tych wątpliwych kwestii. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów prawa. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane przez siebie dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia ( por. np wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2012r. sygn. II OSK 2284/10 – Lex nr 1219102, z dnia 4 lipca 2012r. sygn. II OSK 1494/12 – Lex nr 1219248, z dnia 21 października 2010r. sygn. I OSK 630/10 – Lex nr 745278, z dnia 8 sierpnia 2007r. sygn. I OSK 1280/06 – Lex nr 516670 i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dnia 3 grudnia 2010r. sygn. II SA/Wr 551/10 – Lex nr 755651, z dnia 22 marca 2012r. sygn. III SA/Łd 1082/11 – Lex nr 1139520 i z dnia 4 lutego 2010r. sygn. II SA/Bd 1112/09 – Lex nr 559700).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł właśnie o wydanie zaświadczenia, którym domaga się rozstrzygnięcia spornych kwestii związanych z interpretacją przepisów prawa, a tym samym wydanych w ich trybie przez organ zaświadczeń o wpisie do ewidencji szkół. Tymczasem przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia nie może być analizowanie stanu prawnego i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków.

Wniosek ten nie mógł więc być uwzględniony w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest "wydawanie zaświadczeń".

Rację ma więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które po rozpoznaniu zażalenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymało je w mocy, uznając, że odpowiada ono obowiązującym przepisom prawa, mimo innej argumentacji. Słusznie też Kolegium wywiodło, że odpowiedź na pytanie, czy J.P. prowadzi 10 szkół kształcących każda w innym zawodzie, czy też jedną szkołę kształcącą w kilku zawodach nie może być przedmiotem zaświadczenia. Odpowiedź na to pytanie stanowić będzie kwestię wstępną w postępowaniu o udzielenie dotacji.

Na okoliczność otrzymania dotacji w określonej wysokości uzależnionej od ilości prowadzonych szkół, jako na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści powoływał się skarżący we wniosku. W tym kontekście w ocenie Sądu, wątpliwości budzi również wykazanie interesu prawnego skarżącego. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego (a nie podmiotowego) zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy (Postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97, niepubl.).Taki przepis winien wskazać wnioskodawca, jeżeli żąda zaświadczenia. Tymczasem o interesie prawnym nie świadczy okoliczność wystąpienia przez wnioskodawcę o udzielenie dotacji. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na wnioskodawcę w postępowaniu o udzielenie dotacji, obowiązku dostarczenia zaświadczenia o ilości prowadzonych szkół. Kwestia ilości prowadzonych przez skarżącego szkół (i liczby kształcących się w nich uczniów) jako mająca znaczenie dla wysokości dotacji zostanie zaś rozpoznana przez organ w postępowaniu o udzielenie dotacji. Również podnoszony argument, że takim zaświadczeniem skarżący mógłby się legitymować przed innym organami przed którymi ewentualne wykazanie ilości prowadzonych szkół miałoby znaczenie w sprawie, w sytuacji, gdy żadne takie postępowanie się aktualnie nie toczy, nie może stanowić podstawy żądania wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

D.Cz.