Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 526/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1 i 2,  art. 24  ust. 2, 3,  art. 28  ust. 3  pkt 5,  art. 28  ust. 3  pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: 145 par. 1  lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80,  art. 77  par. 1,  art. 11,  art. 7 ,  art. 107,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikających z orzeczenia odpowiedzialności za zaległości spółki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2012 r. (data wpływu), skarżący zwrócił się Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. o umorzenie należności, wynikających z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak sprawy: [...]) o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. za zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówiono umorzenia należności wynikających z orzeczenia wobec skarżącego odpowiedzialności za zaległości Spółki, w tym:

1. składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od 10.2005r. do 12.2005r., od 02.2006r. 05.2007r., w kwocie [...]zł;

- Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 10.2005 r. do 12.2005 r., od 02.2006 r. do 05.2007 r., w kwocie [...] zł;

2. należnych od ww. składek odsetek za zwłokę, liczonych na dzień wydania decyzji o odpowiedzialności za zadłużenie spółki, tj. na [...].06.2010 r. w kwocie [...] zł;

3. kosztów skierowanych do skarżącego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnień w kwocie [...] zł;

Na łączną kwotę [...] zł.

Wskazano w uzasadnieniu, że z aktualnych rozliczeń z uwzględnieniem zakresu odpowiedzialności, wyznaczonego prawomocną decyzją ZUS z dnia [...].06.2010 r. wynika, że należności których obowiązek zapłaty ciąży na skarżącym, wynoszą łącznie [...] zł i obejmują:

- składki na ubezpieczenia społeczne za okres od 10.2005 r. do 12.2005 r., od 02.2006 r. do 05.2007 r., w kwocie [...] zł,

- składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 10.2005 r. do 12.2005 r., od 02.2006 r. do 05.2007 r., w kwocie [...] zł,

- składki na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 10.2005 r. do 12.2005 r., od 02.2006 r. do 05.2007 r., w kwocie [...] zł,

- należne od ww. składek odsetki za zwłokę, liczone na dzień wydania decyzji o odpowiedzialności za zadłużenie spółki z o.o. "A", tj. na [...].06.2010 r., w kwocie [...] zł,

- koszty skierowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnień w kwocie [...] zł,

- koszty egzekucyjne, w kwocie [...] zł.

Wskazano w uzasadnieniu, że w sprawie zastosowanie znajdują przesłanki nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.).

Podniesiono jednocześnie, że umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją nadzwyczajną przez co okoliczności uzasadniające jej zastosowanie winny posiadać tę samą cechę. Przepisy stanowiące podstawę umorzenia należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne, co ma odbicie w użytym zwrocie "mogą być". Zakres tego uznania także określony jest przez ustawę i obejmuje zakres od umorzenia w całości do umorzenia w całości lub części. Oznacza to, że Zakład może udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Sama odmowa umorzenia należnych składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy gdy nie miały one miejsca.

Podniesiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel należności składkowych, nie ma swobody w dysponowaniu tą wierzytelnością, zaś skorzystanie przez Zakład z rezygnacji z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywane z punktu zasady równości i powszechności opłacania składek. System ubezpieczeń społecznych jest bowiem zbudowany na zasadzie solidaryzmu i obejmuje wspólne powszechne ubezpieczenie i ubezpieczonych, stąd składki nie służą tylko temu kto je płaci, nawet gdy zobowiązanie wynika z prowadzenia działalności gospodarczej. Obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Wskazać należy, że jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ZUS umorzył postępowanie w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją nr 223a/2013, skarżący powołał się na swoją sytuację zdrowotną i majątkową. Wskazał, że organ ZUS wskazał okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej oraz finansowej, jednak przy podjęciu decyzji całkowicie je pominął, skupiając się na materialny potrzebach budżetu Skarbu Państwa oraz samego ZUS, łamiąc tym samym zasadę proporcjonalności przy uwzględnianiu poszczególnych interesów. Dodatkowo wskazał, że podejmując decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, organ nie zbadał należycie, czy obciążenie wierzyciela tak wysokimi kosztami jest gospodarczo uzasadnione, a taki czynnik ustawodawca wprowadził jako istotny przy rozstrzyganiu zagadnienia umorzenia. Podkreślono we wniosku, że umorzenie tych składek umożliwi skarżącemu w miarę normalne funkcjonowanie.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu wskazano, że art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez ZUS, ale po spełnieniu określonych warunków. Podstawową zasadą jest, że należności z tytułu składek mogą być umorzone jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę określone przepisami art. 28 ust. 3 powyższej ustawy. Zgodnie z nimi, całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia postępowaniu egzekucyjnym,

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego ma prowadzić egzekucję,

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W tym zakresie wskazano w uzasadnieniu, że na mocy postanowienia z dnia [...].12.2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – K. umorzył toczące się wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wskazano, że na dzień rozpatrywania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek wynikających z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].06.2010 r., nie był skarżący właścicielem żadnych nieruchomości ani też pojazdów samochodowych. Wskazano, że jak wynika z powołanego wyżej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, umorzono postępowania spadkowego po zmarłym ojcu, a brak jest dostatecznych podstaw do uznania, iż w najbliższym czasie ta sytuacja może ulec zmianie, że skarżący jako spadkobierca nabędzie prawa do zamieszkiwanej nieruchomości lokalowej.

Wobec powyższego podniesiono w uzasadnieniu, że zebrany materiał dowodowy daje podstawę do uznania, iż wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust 3 pkt 5 oraz 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Niemniej uznano, że rozstrzygnięcie podjęte w sprawie jest prawidłowe.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie jest wystarczającą przesłanką do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek. Umorzenie należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Podniesiono, że w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Ponadto podniesiono w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, określił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365).

Niemniej wskazano w tym zakresie, powołując się na orzecznictwo, że skoro przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod względem zakresu podmiotowego nie dotyczy płatników będących osobami prawnymi, to oczywistym jest, że możliwości umarzania składek w odniesieniu do osób trzecich, na które decyzją Zakładu przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek - spółki kapitałowej posiadającej osobowość prawną, nie można wywodzić z definicji zobowiązanego zawartej w § 2 pkt 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się na trudną sytuację majątkową i zdrowotną.

W uzasadnieniu, we wstępnej części przedstawiono przebiegł postępowania w sprawie. Następnie skarżący podniósł, powołując się na materiał zgromadzony w sprawie, że aktualnie nie posiada tytułu do ubezpieczeń oraz źródeł dochodu. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Obecnie, jak wynika z informacji przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, utrzymuję się z odprawy otrzymanej od pracodawcy oraz oczekuję na rejestrację jako osoba bezrobotna i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wydatki związane z utrzymaniem stanowią kwotę ok. [...] zł, w tym: ok. [...] zł - z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych, ok. [...] zł - koszty związane z leczeniem, ok. [...] zł - żywność. Podniósł, że posiada zobowiązania finansowe w bankach na kwotę około [...]zł, zalega z czynszem w kwocie [...] zł. Nie posiada majątku ruchomego, a stan prawny zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, który stanowił własność zmarłego ojca, pozostaje nieuregulowany. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (II grupa inwalidzka), co ogranicza jego możliwości zarobkowania.

Wskazał w uzasadnieniu, że - mając powyższe na względzie, a także dotychczasowe możliwości zarobkowe przy obecnym stanie zdrowia i istotnym utrudnieniu w poruszaniu się - brak jest racjonalnych podstaw do przypuszczenia, że takie nakładanie obciążeń egzekucyjnych nastąpi bez negatywnego skutku dla jego sytuacji zdrowotnej i finansowej.

Ponadto w tym stanie, skupiając się na materialnych potrzebach budżetu Skarbu Państwa, organ ZUS łamie zasadę proporcjonalności przy uwzględnianiu poszczególnych interesów. Społecznego - rozumianego jedynie w kontekście finansowym oraz przeciwstawnego mu interesu obywatela. Nadmierne obciążanie obywatela nie może być łączone z pojęciem interesu społecznego, jeżeli realizacja interesu społecznego może być jednoznacznie połączona z daniem obywatelowi szansy na przeznaczenie swoich ewentualnych dochodów na cele leczniczo-rehabilitacyjne. Zdaniem skarżącego, podejmując decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek organ nie zbadał należycie, czy obciążenie wierzyciela tak wysokimi kosztami jest gospodarczo uzasadnione, a taki czynnik ustawodawca wprowadził, jako istotny przy rozstrzyganiu zagadnienia umorzenia. Nie zbadanie w sposób obiektywny i racjonalny tego aspektu w sytuacji, gdy wysokość ustalonych kosztów przekracza kilkunastokrotnie średnią krajową zarobków, jest naruszeniem zasady wnikliwej analizy przedmiotu postępowania i powoduje, że w sytuacji braku obiektywnej oceny wszystkich okoliczności rozstrzygnięcie organu może mieć cechy dowolności przekraczającej granice swobodnej oceny materiału dowodowego przy wydawaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. (Nr [...]) dotycząca odmowy umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, wynikających z prawomocnej decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2010 r.( znak [...]) o przeniesieniu na skarżącego odpowiedzialności za zobowiązania spółki, której był Prezesem. Wskazać należy, że w wyniku postępowania przed Okręgowym Sądem we W. — VIII Wydziałem Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt: [...]), postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odwołanie skarżącego od decyzji z [...].06.2010 r. zostało odrzucone. Obecnie przed Sądem Okręgowym we W[...] — VIII Wydziałem Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt: [...]) toczy się postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji organu rentowego wydanej w dniu [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie odpowiedzialności skarżącego za zaległości spółki.

Ponadto wskazać należy, że zaległości dotyczące składek w części finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek - składek za zatrudnionych pracowników, są przedmiotem odrębnego postępowania (sygn. akt. III SA/Wr 527/13).

Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie też ustawa). Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.

W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

W rozpatrywanej sprawie organ ZUS w zaskarżonej decyzji uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, w postaci stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-K. braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto uznał, że wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, w postaci braku możliwości uzyskania w postepowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Niemniej stwierdził, że nawet uznanie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zbudowane jest bowiem na zasadzie uznania administracyjnego.

Określona w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazał organ, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ ZUS. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta w analizowanym zakresie, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że organ Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik jednoznaczne uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, że pomimo wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek nieściągalności, brak jest podstaw o umorzenia należności z tytułu składek na zasadach o których mowa w art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy.

Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki możliwości ściągalności należności z tytułu zaległych składek organ wskazał, że w dnia [...].12.2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-K. stwierdził u skarżącego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Uznał więc organ wystąpienie, przewidzianej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, przesłanki umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, a nadto przesłanki zawartej w pkt 6 tego artykułu – braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Uznając wystąpienie tych przesłanek - całkowitej nieściągalności zalęgłości składowej – nie wskazał jednoczenie, czy i z jakiego majątku te składki mogą być egzekwowane, powołując się jedynie gołosłownie na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Niewątpliwie w przypadku wystąpienia przesłanki nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odstąpienie od możliwości umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy winny być oparte na argumentach przesądzających, mimo określonej sytuacji finansowej skarżącego, uzyskanie – przynajmniej częściowe zaległych składek. Nie mogą być jednak takimi okolicznościami zdarzenia przyszłe i niepewne.

Jak wynika z ustaleń organu ZUS, skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuję się z odprawy otrzymanej od pracodawcy oraz oczekuję na rejestrację jako osoba bezrobotna i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wydatki związane z utrzymaniem stanowią kwotę ok. [...] zł, w tym: ok. [...] zł - z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych, ok. [...] zł - koszty związane z leczeniem, ok. [...] zł - żywność. Posiada zobowiązania finansowe w bankach na kwotę około [...] zł. Zalega z czynszem w kwocie [...] zł. Nie jest właścicielem żadnych nieruchomości ani też pojazdów samochodowych, nie posiada majątku ruchomego. Natomiast stan prawny zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, który stanowił własność zmarłego ojca, pozostaje nieuregulowany. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (II grupa inwalidzka), co ogranicza jego możliwości zarobkowania.

W tym stanie, zdaniem Sądu, uznając, że przepis art. 28 ust. 1, 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie daje możliwości do umorzenia należności z tytułu składek w przypadku zaistnienia przesłanek nieściągalności, wskazać należy na realne możliwości uzyskania środków - dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. W sprawie nie sposób przyjąć, że wyjaśnienia i ustalenie organu ZUS w sposób jednoznaczny wskazują, że taka sytuacja realnie w sprawie wystąpiła.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Tymczasem uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na zdolności płatnicze przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Odnośnie zastosowania uregulowań zawartych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, będących wyjątkiem od reguły sformułowanej w art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Należy zauważyć, że literalna wykładnia art. 28 ust. 3a ustawy nie pozwala zadośćuczynić wnioskowi strony, gdyż ten wyjątkowy przepis dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Ustawowe sformułowanie wskazuje, że art. 28 ust. 3a ustawy odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na osobie fizycznej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, dotyczy bowiem wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", a więc ich własnych obciążeń z tego tytułu.

Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a ustawy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).

W tym stanie, jak trafnie wskazał Zakład w zaskarżonej decyzji, fakt, że przedmiotowe należności zawarte we wniosku o umorzenie dotyczą osób zatrudnionych przez Spółkę, w sprawie nie może mieć zastosowania wyżej przytoczone przepisy art. 28 ust. 3a ustawy. W konsekwencji, nie uzasadniony jest zarzut skargi braku rozpoznania wniosku skarżącego w świetle art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II