Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 117/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,87 ust. 1 i 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 12, 17, 18 ust. 1, art. 19, 20, 27,28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 2 i 3, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 116 w zw. z par. 143 i 136
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Świnoujście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 373/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie polityki parkingowej w mieście Świnoujściu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 373/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora O. w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie polityki parkingowej w mieście Ś. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i postanowił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Rada Miasta Ś. w dniu [...] października 2007 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2003 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie polityki parkingowej w Ś. (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z 2007r., Nr [...], poz. [...] ). W § 1 tej uchwały zostały ustalone następujące zasady polityki parkingowej:

1. Dla wszelkich inwestycji na terenie miasta każdy inwestor zobowiązany jest zapewnić wymaganą, ze względu na funkcję i wielkość obiektu ilość miejsc postojowych, jednak nie mniej niż: 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie w zabudowie wielorodzinnej x 0,8; 2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie w zabudowie jednorodzinnej; 1 miejsce postojowe na 1 pokój pensjonatowy lub hotelowy x 0,8; 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej lokalu handlowego lub usługowego; 1 miejsce postojowe na każde 10 miejsc w lokalach gastronomicznych, salach konferencyjnych, klubach; 1 miejsce postojowe na 5 zatrudnionych.

2. Dla obszarów objętych miejscowymi planami przyjmuje się wskaźniki miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami tych planów.

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w razie braku możliwości zapewnienia 100 % wymaganej liczby miejsc postojowych na własnej działce, dopuszcza się możliwość realizacji brakujących miejsc postojowych jako ogólnodostępnych, na koszt inwestora, na lokalizacji ustalonej przez Miasto.

4. W przypadkach, o których mowa w p.3 Inwestor zobowiązany jest wykonać w granicach własnej działki minimum 80 % wymaganej liczby miejsc postojowych wyliczonych zgodnie z §1 p.1, z wyjątkiem obszarów objętych strefami ochrony konserwatorskiej Ś. oraz Dzielnicy N. na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdzie dla Ś. w granicach własnej działki należy wykonać minimum 30% wyliczonych miejsc postojowych, zaś dla Dzielnicy N. w granicach własnej działki należy wykonać minimum 50 % wyliczonych miejsc postojowych. W załączniku do uchwały zostały przedstawione proponowane tereny lokalizacji parkingów ,naziemnych: I. Parking naziemny przy ul. X obok kolejki [...]. Powierzchnia terenu ok. 0,65 ha, projektowana ilość miejsc postojowych ok. 150. Strefa uzdrowiskowa C; II Parking naziemny w pobliżu skrzyżowania ul. W. i X. Projektowana ilość miejsc postojowych ok. 20. Strefa uzdrowiskowa C.; Do wykonania również miejsca postojowe w formie zatok wzdłuż ul. W.; III. Parking naziemny przy ul. W. bezpośrednio przy granicy. Projektowana ilość miejsc postojowych ok. 20. Strefa uzdrowiskowa B; V. Parking naziemny przy ul. W. (w odległości ok. 150 m od granicy). W pierwszym etapie teren o powierzchni 0,32 ha dla ok. 75 miejsc postojowych. W drugim etapie teren o powierzchni 0,35 ha dla ok. 75 miejsc postojowych. Strefa uzdrowiskowa B. Łącznie na terenie przewiduje się parking na ok. 150 miejsc. Parking naziemny przy ul. U. za B. Park o powierzchni ok. 0,6 ha na ok. 130 miejsc postojowych. Strefa uzdrowiskowa C; VI. Parking naziemny przy ul. B. o powierzchni ok. 0,66 ha na ok. 130 miejsc. Strefa uzdrowiskowa B. Parking istniejący do zachowania; VII. Parking naziemny przy ul. M. w rejonie stadionu (po stronie wschodniej ulicy) na 50 miejsc. Strefa uzdrowiskowa A; VIII. Parking naziemny przy ul. U. o powierzchni łącznej 1,50 ha na min. 300 (teren przy projektowanym parku wodnym); IX. Parking naziemny przy ul. W. / ul. D. o powierzchni ok. 0,40 ha na ok. 60 miejsc. Strefa uzdrowiskowa C; X. Parking naziemny przy ul. U. "przy pętli" o powierzchni ok. 0,6 ha na ok. 100 miejsc postojowych (poza strefą uzdrowiskową C).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę Prokurator O. w S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 40 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w skrócie u.s.g. ) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), polegające na:

1. uchwaleniu aktu prawa miejscowego w przedmiocie polityki parkingowej pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, który przyznawałby kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia;

2. ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały liczby niezbędnych miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji, pomimo że liczba takich miejsc zgodnie z § 18 powołanego wyżej rozporządzenia powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenie w tymże przepisie zaskarżonej uchwały, że dopuszczalna jest budowa miejsc postojowych niezbędnych dla danej inwestycji na innej działce budowlanej wskazanej przez Prezydenta Miasta Ś., podczas gdy zgodnie z § 18 tego rozporządzenia działkę budowlaną należy urządzić tak, aby zapewnić na jej terenie wszystkie niezbędne miejsca postojowe.

W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, gdyż zawarte w niej normy prawne nie wyczerpują się przez jednokrotne zastosowanie; nie mają też charakteru norm indywidualnych bowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Prokurator przytoczył treść art. 7, art. 87 ( źródła prawa ) i art. 94 ( akty prawa miejscowego ) Konstytucji R P oraz art. 40 ust. 1 – 3 u.s.g. i stwierdził, że organy władzy publicznej mogą stanowić prawo miejscowe tylko wówczas, gdy wyraźny przepis ustawy je do tego upoważnia. Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 7 Konstytucji R.P. Zdaniem Prokuratora żaden z przepisów, z których Rada Miasta Ś. wywodzi legitymację prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie polityki parkingowej nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały. Art. 7 ust. 1 u.s.g. samoistnie powołany nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, przy pomocy których organ wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela czy innego podmiotu. Przepis ten jedynie określa kategorie zadań stojących przed gminą, które zaliczono do kategorii zadań własnych. Konieczne jest zatem wskazanie szczegółowego upoważnienia wynikającego z ustawy. Takiego szczegółowego upoważnienia nie sposób się dopatrzyć się w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Przepis ten wyraźnie wskazuje jedynie na dwie kompetencje rady gminy (w zakresie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ), które są uszczegółowione w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w żaden sposób nie obejmują swym zakresem "polityki parkingowej" w rozumieniu zaskarżonej uchwały. Podobnie szczegółowego upoważnienia nie stanowi art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251. ze zm.), który daje możliwość zawierania przez gminę indywidualnych porozumień z podmiotami w nim wymienionymi celem współfinansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych. Norma § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa wymogi w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, jakie stawiane są przed inwestorami i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego - w dodatku sprzecznego z tym przepisem. Prokurator podniósł również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wkroczenie w materię unormowaną przepisami wyższej rangi ( §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) i uchwalenie przepisów ( § 1 pkt 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały) sprzecznych z treścią tegoż § 18 ust 1 rozporządzenia - przepisu aktu prawnego postawionego wyżej w hierarchii źródeł prawa. Analiza kwestionowanych zapisów uchwały wskazuje na to, iż Rada założyła, że § 18 rozporządzenia dopuszcza możliwość urządzenia miejsc postojowych poza terenem działki, na której będzie realizowana inwestycja bądź na wskazanych parkingach, bądź w granicach pasów drogowych, przy czym zaskarżona uchwała pozwala na zlokalizowanie miejsca postojowego niezbędnego do korzystania z określonej inwestycji w bliżej nieokreślonej odległości od niej. Prokurator zaznaczył, iż o tym, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być zrealizowana wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007r., II OSK 1498/06, opubl. LEX nr 425369. W ocenie Prokuratora podejmując zaskarżony akt Rada Miasta Ś. działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ś. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zasadniczym dla oceny aktywności prawotwórczych jednostek samorządu terytorialnego jest to, czy wprowadzona regulacja prawna dotyczy przypisanych im zadań. Zdaniem Rady, ustawodawca nieprzypadkowo do ustawy ustrojowej gmin (ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym) wprowadził domniemanie kompetencji gminy (art. 6 ust. 2) i domniemanie kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 1). Jest to działanie celowe, gdyż występują sytuacje, które nie są normowane przepisami, bo się do tego nie nadają bądź są i będą takie, których jeszcze nie normowano. W ocenie organu rozwiązania obejmujące problematykę zabezpieczenia miejsc parkingowych w mieście należą do elementów ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwałę w sprawie polityki parkingowej w mieście Ś. podjęto w celu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, ochrony interesu i porządku publicznego, utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, utrzymania walorów uzdrowiskowych, a także właściwego zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Uchwała ta normuje wskaźniki miejsc postojowych dla danych zamierzeń inwestycyjnych, ustala zasady przejęcia przez organy gminy obowiązku zapewnienia miejsc postojowych w zastępstwie innych podmiotów, zawiera wskazania terenów pod lokalizację parkingów naziemnych i wielopoziomowych. Rada Miasta Ś. podkreśliła, iż unieważnienie z końcem roku 2003 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed rokiem 1995, spowodowało likwidację zasad i normatywów na terenach objętych tymi planami. Pomimo, że miasto Ś. posiada obecnie ok. 85 % pokrycia planami zagospodarowania przestrzennego, ujmującymi wskaźniki miejsc postojowych i zasady ich realizacji, to dla pozostałych obszarów, w których zabudowa realizowana jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła potrzeba sprecyzowania zasad i normatywów dla kwestii parkingowych. Rada mając świadomość, że normy zadaniowe wymienione w art. 7 u.s.g. nie są wprost normami kompetencyjnymi, wymieniła ten przepis w drugiej kolejności. W ocenie organu usytuowanie na pierwszej pozycji w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. jest prawidłowe, gdyż o limitach miejsc parkingowych rozstrzyga się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które są uchwałami o statusie aktów prawa miejscowego. Wprowadzony do obiegu prawnego akt prawa miejscowego nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale normuje zagadnienie z zakresu planowania przestrzennego, co jest kompetencją rady gminy. O przynależeniu spraw parkingowych do sfery ładu przestrzennego decydują przepisy regulujące te obowiązki gminy. Wynika to z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przywołanie art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu transportu lądowego stanowi rozwiązanie problemu budowy miejsc parkingowych przez inwestora, który nie ma na swojej działce na to miejsca, gdy istnieje wybór między dwoma możliwościami, z których jedną jest budowa miejsc parkingowych poza zagospodarowywaną działką, drugą - zwolnienie z obowiązku ich wykonania. Wskazanie inwestorowi miejsca realizacji jego obowiązku w pasie drogowym uzasadnia przywołanie w podstawie prawnej w/w przepisu. To pozwala na zastosowanie formy cywilno-prawnej w konstruowaniu powstającego stosunku prawnego, który wywiera skutki prawne w różnych działach prawa. Umowa jest prawną formą działania administracji i jej stosowanie nie powinno rodzić zastrzeżeń.

Co do drugiego zarzutu skargi, że minimalna ilość miejsc parkingowych, które powinien wybudować inwestor ma wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ podniósł, iż nie znajduje on uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - ze względu na swoją niejednoznaczność - jest różnie interpretowany przez organy architektoniczno-budowlane w kraju. Także w orzecznictwie administracyjnym jest rozbieżność, czy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje możliwość określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych (wyrok NSA z 14 listopada 2007 sygn. art. II OSK 1498/06 i wyrok NSA z 9 lipca 2009 r. sygn. art. II OSK 1429/08). Zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. W takiej sytuacji, skoro w warunkach technicznych mówi się, iż zagospodarowując działkę należy zapewnić ich wymaganą ilość zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, to konieczne było uregulowanie uchwalą Rady Miasta normatywu dla miejsc parkingowych, obowiązującego w mieście Ś. Normatyw zastosowany w uchwale został przyjęty analogicznie jak w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta Ś.

Odnosząc się do zarzutu trzeciego organ wskazał, że dopuszczenie budowy miejsc parkingowych poza działką zabudowywaną było wyjściem naprzeciw inwestorom, którzy z przyczyn od nich niezależnych nie mogą wybudować potrzebnych dla ich obiektów miejsc parkingowych na działce zagospodarowywanej. W mieście Ś. część terenów pod zabudowę jest położona w różnych strefach ochrony prawnej, co wiąże się z ograniczeniami dotyczącymi możliwości realizacji miejsc postojowych. Regulacje prawne wprowadzone skarżoną uchwałą stały się konieczne z uwagi na słuszny interes inwestorów jak i gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały podkreślił, iż uchwała ta ma charakter prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które przyznają szerokiemu gronu adresatów (inwestorów) określone prawa i obowiązki, mające przez to wpływ na załatwienie indywidualnych spraw owych adresatów z zakresu administracji publicznej (wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę). Sąd przytoczył przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazał, iż zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie sformułowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Sąd przytoczył nadto art. 7 ust 1 pkt 1 i 2 u.s.g. (zadania własne gminy ) i art. 18 ust 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że Rada gminy (miasta) zadania własne (art. 7) realizuje zgodnie z zasadą domniemania kompetencji, przy czym art. 7 ust 1 i 2 ustawy nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania za pomocą, których będzie wkraczał w sferę praw obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Przepis ten określa jedynie zadania gminny, które zaliczono do kategorii zadań własnych, lecz ich urzeczywistnienie wymaga regulacji ustawowej. Zdaniem Sądu takiego szczegółowego upoważnienia nie sposób dopatrzyć się w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, który wskazuje jedynie wyłączną kompetencję rady gminy w zakresie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) kształtowanie prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminny, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (..) należy do zadań własnych gminny.

W ocenie Sądu nie stanowi też szczegółowego upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały treść art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.), ani § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Treść § 18 rozporządzenia określa wymogi w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych, jakie stawiane są przed inwestorami i nie może stanowiąc podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Sąd uznał, że Rada Miasta Ś. podejmując zaskarżony akt działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji. Organ dopuścił się także istotnego naruszenia prawa poprzez wkroczenie w materię unormowaną przepisami wyższej rangi ( § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) i uchwalenie przepisów ( § 1 pkt 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały) sprzecznych z treścią § 18 ust 1 rozporządzenia. Sąd podniósł, że zasadą prawną jest to, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. W takiej sytuacji należy bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie brak. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa. W tym zakresie Sąd przytoczył tezę 2 wyroku NSA z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377. W ocenie Sądu w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do nieprawnej normalizacji przez Radę Miasta Ś. treści uregulowanej w powszechnie obowiązującym akcie prawnym wyższej rangi. Zdaniem Sądu to obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie i urządzenie na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja miejsc parkingowych – Sąd przywołał stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06. Wobec powyższego Sąd uznał, że zawarte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie umożliwiające inwestorom realizowanie obowiązków wynikających na terenie nie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, miałoby cechy ominięcia wymogu określonego w § 18 ust 1 powołanego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Ś., reprezentowana przez radcę prawnego E. Sz. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej do podjęcia zaskarżonej uchwały,

2) naruszenie art. 7 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez uznanie, że oparta o te przepisy prawa regulacja dotycząca budowy miejsc parkingowych, nie należy do kompetencji rady gminy,

3) naruszenie art. 6 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez uznanie, że nie jest w nich zawarta kompetencja gminy do działań normodawczych w sytuacji braku regulacji prawnych koniecznych dla wykonywania zadań przed nią postawionych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Miasta Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Miasta Ś. podniósł, iż dla oceny działalności prawotwórczej jednostki samorządu terytorialnego istotnym jest to czy podjęta regulacja dotyczy przypisanych jej zadań. Zasadą jest, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez nią jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Pełnomocnik powołał się na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę wskazując, że organ uprawnienie do podjęcia zaskarżonej regulacji oparł o normy zadaniowe zawarte w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wykazał, że jest to zadanie gminy i jej rady, co wynika z przepisów przywołanych w podstawie prawnej uchwały oraz z przepisów ustrojowych zawartych w art. 6 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów Rady żadnym słowem, a tym samym zlekceważył istnienie takich norm i poglądy doktryny na ich temat. Zarzut sprzeniewierzenia się przepisom powszechnie obowiązującym, w tym art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. podjęcia uchwały bez upoważnienia wynikającego z ustawy, nie został rozważony z uwzględnieniem argumentów organu. Budowa miejsc parkingowych jest zagadnieniem należącym do sfery ładu przestrzennego, którego kształtowanie należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie rady gminy do regulowania zagadnienia budowy miejsc parkingowych wynika również z przepisu powszechnie obowiązującego, zawartego w § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Rady, fakt, że regulację tą wprowadzono odrębną uchwałą z uwagi na przedłużający się proces opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinien przesądzać o braku jej legalności. Pełnomocnik Rady wyjaśnił, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika z braku aktywności gminy w tym względzie lecz z przedłużania się procedury planistycznej wywołanego przez pojedynczego właściciela nieruchomości leżącej w granicach terenu objętego planowaniem. By nie hamować rozwoju tej jednostki obszarowej, przyjętą uchwałą uregulowano istotne dla procesów inwestycyjnych zagadnienie, które z formalnego punktu widzenia regulowane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, to taka sytuacja gdzie fakt i waga tego naruszenia nie budzą wątpliwości przy zastosowaniu podstawowych reguł wykładni a wykładnia ta nie musi być kształtowana przez orzecznictwo sądów. Gdyby przyjąć, że wiedza gminnych organów była niewystarczającą do prawidłowego wskazania podstawy prawnej, to na przeszkodzie twierdzenia, że organ działał bez podstawy prawnej stoi ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych zawarte w tezie, że błędne lub niepełne wskazanie przepisu prawa w podstawie prawnej uchwały, nie stanowi o jej ważności gdy przyjęte nią unormowanie jest mieszczącym się w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem pełnomocnika Rady, stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia wydanie wyroku zawierającego stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, co byłoby zaakceptowane przez organ. Organ swym działaniem wypełnił lukę w normodawczych działaniach organów państwa korzystając z uprawnień jemu przypisanych w Konstytucji i ustawie ustrojowej. Gmina rozwiązała lokalny problem w sposób oczekiwany przez inwestorów z uwzględnieniem wymogów obowiązującego, niespójnego prawa, według zasad kształtowania ładu przestrzennego. Sąd zaś nie dostrzegł niedoskonałości prawa. W ocenie dopuszczalności przyjętej kwestionowaną uchwałą regulacji zabrakło rozważenia zagadnienia pomocniczości norm zadaniowych i domniemań kompetencji gminy oraz jej rady. Brak jest wypowiedzi co do statusu tych przepisów, czy mają walor podstawy prawnej pochodzącej z ustawy czy nie. Tym samym nie wykazano, że zgłoszone przez organ argumenty nie mają znaczenia dla oceny legalności skarżonego aktu, czym naruszono przepis prawny zawarty w art. 94 Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika Rady chybiony jest zarzut Sądu, że w § 1 uchwały ustalona została ilość miejsc parkingowych do wybudowania dla określonego rodzaju inwestycji gdy liczba ich powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzona regulacja określa podstawy wyliczeń miejsc parkingowych na potrzeby wydawanych decyzji. Ma ona taki walor jak odpowiednie postanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykorzystywane przy kształtowaniu treści pozwoleń na budowę w części dotyczącej miejsc parkingowych. Stanowi zobiektywizowaną wielkość, ograniczającą tzw. uznanie administracyjne przy wydawaniu decyzji administracyjnych na realizację przedsięwzięć budowlanych sytuowanych na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Rady podniósł, że dopuszczenie sytuowania miejsc parkingowych poza działką zagospodarowywaną wynika z wykazanych w odpowiedzi na skargę ograniczeń spowodowanych obowiązującym prawem, ścisłą zabudową śródmiejską lub warunkami geologicznymi. Zastosowanie zasady "dura lex sed lex" przez gminę i jej organy byłoby sprzeczne z zasadą samostanowienia o sprawach lokalnych oraz z zasadą gospodarności i dbałości o sprawy wspólnoty samorządowej i naruszałoby interes gminy. Pełnomocnik Rady podniósł, iż formalne dokonywanie oceny normodawczej działalności gminy przy zastosowaniu wyłącznie kryterium istnienia bądź braku normy prawnej pozwalającej na określone zachowanie się organu uwidacznia, że nie są brane pod uwagę wszystkie jej aspekty. W szczególności, nie uwzględnia się istnienia braku regulacji prawnej koniecznej dla sprawnego administrowania (zarządzania) gminą i skutków jakie to wywołuje dla jej działalności. Formalizm prawniczy nie powinien być ważniejszy niż potrzeby gminy i jej mieszkańców oraz gości, w tym kuracjuszy. Pełnomocnik Rady zaznaczył także, że reglamentowanie uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia o własnych sprawach jest problemem dostrzeganym przez społeczności lokalne i podmioty działające na rzecz samorządności. Nad problemem zadań gminy, tj. zakresu stosowania art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, dyskutowano na konferencji zorganizowanej przez miesięcznik "Finanse Komunalne" i kwartalnik "Orzecznictwo w sprawach samorządowych" w dniach 18-20 października 2010 roku w K. W konferencji wzięli udział przedstawiciele samorządu terytorialnego, nauki, sądownictwa, administracji rządowej i regionalnych izb obrachunkowych. Uczestnicy konferencji przyjęli stanowisko, według którego należy stworzyć gminom możliwość bardziej elastycznego kształtowania zakresu zadań dobrowolnych, gdy nie jest on zdeterminowany przepisami ustawowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 7 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie odmówił Radzie Miasta Ś. kompetencji do uregulowania zagadnień związanych z budową miejsc parkingowych w mieście Ś., a jedynie stwierdził, iż organ nie mógł tego uczynić w sposób przyjęty przez Radę. A to z tej przyczyny, iż – jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji - zaskarżona uchwała nie należy do kategorii uchwał, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g." - do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na mocy tego przepisu rada gminy może zatem uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwały takie podejmowane są w ramach procedury planistycznej i przy przestrzeganiu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.z.p." Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części - art. 28 ust. 1 u.z.p. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271) Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Przepis art. 40. 1 u.s.g. jednoznacznie stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kompetencji organów nie można domniemywać, muszą one wynikać wprost z ustawy.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może ustalić (zmienić ) w planie miejscowym przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i z zachowaniem procedury planistycznej. Wykonywanie władztwa planistycznego i kształtowanie ładu przestrzennego bez zachowania trybu, w jakim plan i studium są uchwalane stanowiłoby obejście przepisów art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27 u.z.p. Planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Z tego m.in. względu wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996/3/125).

Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wynika upoważnienie rady gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie polityki parkingowej – rozumianej jako kształtowanie ładu przestrzennego tj. przeznaczanie określonych terenów pod parkingi, sytuowanie parkingów i zakaz ich sytuowania na określonych obszarach – poza procedurą planistyczną. Rada Miasta Ś. mogłaby uregulować powyższe kwestie w uchwale jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym ukształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy może nastąpić w kilku uchwałach, z tym jednak zastrzeżeniem, że uchwały te muszą być podjęte w toku procedury planistycznej.

Rada Miasta Ś. nie wykazała, aby podjęła uchwałę z dnia [...] października 2007r. nr [...] w ramach procedury planistycznej.

W tym stanie rzeczy podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do uznania, że przepisy prawa przyznające radzie gminy kompetencję do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. Upoważnienia ustawowego nie zawiera ani art. 18 ust. 1 u.s.g., stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, ani też art. 7 tej ustawy określający zadania własne gminy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001r., III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114 ).

Z powyższych względów nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP jak i art. 6 ust. 2 i art. 18 ust. 1 u.s.g. Z tych też przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały nie może uzasadniać wzgląd na interes gminy i inwestorów, rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym dotyczące obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych i długotrwałość procedury planistycznej.

Podkreślić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części). Powyższe oznacza, iż do oceny legalności aktów prawa miejscowego nie stosuje się przepisów art. 156 k.p.a., a więc i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych też względów argumenty Rady Miasta Ś. związane z rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu przypomnieć też należy, iż przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa, przy czym Konstytucja RP wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego ( art. 87 ust. 1 ) i źródła prawa miejscowego ( art. 87 ust. 2 ). Te pierwsze obowiązują na całym terytorium Rzeczypospolitej, te drugie zaś tylko na obszarze działania organu, który je ustanowił. To zaś oznacza, iż przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego rada gminy musi uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a więc przestrzegać prawa krajowego jak również prawa unijnego.

Zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami ( por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, gdyż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jedynie w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w przypadku takich uchwał orzekanie o ich nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie – art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, LEX nr 194876 ).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.