Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2950/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 188/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2015 r. nr XIV/199/15 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Białystok 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2. odnośnie § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Białystok stanowiącego załącznik do w/w uchwały w zakresie słów "i miejsc mało uczęszczanych" oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 188/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w pkt 1. stwierdził nieważność § 2 pkt 3, 5, 6, 9 – 12, § 6 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 7 i § 21 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Regulamin) stanowiącego załącznik do w/w uchwały; w pkt 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miasta [...], na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skardze wskazano Dz. U. 2018, poz. 994 ze zm., Usg) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w skardze wskazano Dz. U. 2018, poz. 1454, Ucpg), podjęła w/w uchwałę nr XIV/199/15 w przedmiocie uchwalenia w/w Regulaminu (tj. Dz. Urz. Woj. Podlask. 2018, poz. 4003).

Prokurator Regionalny w [...] zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 Ucpg oraz § 115, § 118 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zdefiniowanie w § 2 Regulaminu pojęć, których definicje określają ustawy;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ucpg poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 6 pkt 3 Regulaminu zakazu wykonywania poza warsztatami naprawczymi napraw blacharsko-lakierniczych oraz wymiany oleju, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ucpg uprawnia radę gminy (miasta) jedynie do uregulowania zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, nie przyznając jej kompetencji ustanawiania zakazów,

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg i art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w skardze wskazano Dz. U. 2019, poz. 122, Uoz), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakazu prowadzenia psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, podczas gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto narusza zasadę proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru),

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg i art. 10a ust. 3 Uoz, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nakazu prowadzenia psów agresywnych, w tym wszystkich psów wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu rasy psów uznawanych za agresywne (Dz. U. 2003, Nr 77, poz. 687, rozp. MSWiA 2003) oraz mieszańców z tymi rasami wyłącznie na uwięzi oraz w założonym kagańcu, podczas gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto narusza zasadę proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby i wieku),

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg i art. 10a ust. 3 Uoz, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli na jego zachowaniem, podczas gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto posłużenie się przez Radę Miasta [...] nieostrym i nieprecyzyjnym pojęciem "miejsc mało uczęszczanych", co stanowi naruszenie zasady precyzji redagowania przepisów prawnych,

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie § 20 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zasad postępowania z padłymi zwierzętami domowymi, podczas gdy materia ta jest uregulowana w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 3 Regulaminu, zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich "na pozostałych terenach miasta nie wymienionych w ust. 1 i z zastrzeżeniem ust. 3a", co wskazuje, iż przepis ten odnosi się również do terenów niewyłączonych z produkcji rolniczej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg przyznaje uprawnienie radzie gminy (miasta) do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 3a Regulaminu zasad utrzymywania pszczół na obszarach niewyłączonych z produkcji rolniczej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg przyznaje uprawnienie radzie gminy (miasta) do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg, art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie § 21 ust. 4 Regulaminu zasad postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi, podczas gdy materia ta jest uregulowana w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz rozporządzeniu o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2, § 6 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 2, § 20 ust. 2 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 4, § 20 ust. 2 pkt 7, § 21 ust. 3, § 21 ust. 3a, § 21 ust. 4 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W wyroku przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku częściowo uwzględnił skargę, bowiem nie wszystkie podniesione w niej zarzuty oceniał za uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji zrekapitulował wpierw reguły zawarte w Usg, a określające przyczyny ziszczenia się sankcji nieważności podjętej uchwały przez organ stanowiący gminy. Podkreślono, że akty prawa miejscowego uchwalone przez gminę mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów. Przytoczono treść przepisów Uoz, stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały podkreślając, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. z przepisów ustawy. Eksponowano także obligatoryjny charakter elementów, które powinny znaleźć się w takim regulaminie.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że jako zasadny należało uznać zarzut nr 2 skargi. Zaskarżona uchwała wprowadza w § 6 pkt 3 Regulaminu zakaz napraw blacharsko-lakierniczych oraz wymiany oleju. Sformułowanie tego zakazu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Uzależnienie mycia i naprawy pojazdów od warunków w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz braku negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne wykracza poza materię ustawową i narusza delegację określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1c Ucpg.

Jako zasadne sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty skargi nr 6 i nr 9, dotyczące § 20 ust. 2 pkt 7 i § 21 ust. 4 Regulaminu. W obu przypadkach nakazano przekazywanie padłych zwierząt (w pierwszym przypadku domowych, w drugim gospodarskich) specjalistycznym firmom posiadającym stosowne zezwolenia i zabroniono gromadzenia ich z odpadami komunalnymi. Zdaniem tegoż sądu słusznie skarżący zauważył, że materia ta jest uregulowana w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2018, poz. 1967, Uozz) oraz rozporządzeniu o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W ocenie tegoż sądu powyższe normy Regulaminu stanowią zatem istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Usg oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg.

Jako niezasadne sąd pierwszej instancji ocenił pozostałe zarzuty skargi szczegółowo odnosząc się do powodów swego stanowiska w tym zakresie.

W szczególności jako niezasadne uznano zarzuty skargi odnoszące się do § 20 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu, dotyczące generalnego nakazu prowadzenia psów na uwięzi, a dodatkowo psów agresywnych, wyłącznie na uwięzi i w kagańcach, w miejscach zaś "mało uczęszczanych" i takich, gdzie nie stwarza to zagrożenia, dopuszczono czasowe uwolnienie psów z uwięzi (poza rasami agresywnymi), gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

WSA w Białymstoku nie uznał trafności skargi prokuratora zarzucającego, iż kwestie te zostały już uregulowane w art. 10a ust. 3 Uoz, eksponując że z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg wynika nakaz, aby w regulaminie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie sądu pierwszej instancji, przyjęte w Regulaminie rozwiązania nie są powieleniem uregulowania z art. 10a ust. 3 Uoz, a są określeniem obowiązków, których uregulowania wymaga Ucpg. Nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi, a ras niebezpiecznych również w kagańcu, nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 Uoz, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej, nie może tu być mowy również o naruszeniu zasady proporcjonalności. Już bowiem ustawodawca w cytowanym art. 10a ust. 3 i 4 Uoz zabronił puszczania psów w miejscach publicznych, bez możliwości ich kontroli. Zakaz ten w istocie dotyczy puszczania psów bez uwięzi. W przepisie tym nie wprowadzono wyłączeń ze względu na wiek psa, jego rozmiar czy też zdrowie. Podobnie sąd wojewódzki ocenił omawiany przypadek.

Sąd nie podzielił także zarzutu, iż użyte w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu pojęcie "w miejscach mało uczęszczanych", jest niewystarczające, w przepisie tym bowiem zezwolono na zwolnienie psów z uwięzi nie tylko w miejscach mało uczęszczanych, ale też i w miejscach, w których nie stwarza to zagrożenia. Uregulowanie takie wydaje się być wystarczające i na tyle precyzyjne, że każdy jest w stanie ocenić, czy dane miejsce nadaje się do zwolnienia psa z uwięzi. W wyroku II SA/Bk 188/19 argumentowano, że miejscami tymi będą więc parki, łąki, miejsca niezabudowane położone na obrzeżach miasta itd., wywodząc że to samo miejsce raz może spełniać ten warunek, np. park nocą, a drugim razem nie spełniać, np. ten sam park w ciągu dnia, gdy będzie tam "mnóstwo rodzin z dziećmi", konkludując iż "próba głębszego definiowania tego pojęcia byłaby niepotrzebną kazuistyką, która na dodatek nie byłaby w stanie wszystkich tych miejsc dookreślić".

Z powyższych względów sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), stwierdził nieważność § 2 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, § 6 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 7 i § 21 ust. 4 Regulaminu. W końcowych motywach wyroku sąd wojewódzki naprowadzał, że powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści w ocenie sądu a quo nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Regionalny w [...], który na podstawie art. 173 § 1 i § 2 Ppsa oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze zaskarżył powyższy wyrok w części oddalającej skargę co do sprzeczności z prawem § 20 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa powyższemu wyrokowi skarżący kasacyjnie prokurator zarzuca obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg w zw. z art. 10a ust. 3 Uoz oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż:

1) określony w § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakaz prowadzenia psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, w sytuacji gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto nie narusza zasady proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru).

2) określony w § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nakaz prowadzenia psów agresywnych, w tym wszystkich psów wymienionych w rozp. MSWiA 2003 oraz mieszańców z tymi rasami wyłącznie na uwięzi oraz w założonym kagańcu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, w sytuacji gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto nie narusza zasady proporcjonalności nie uwzględniając cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru).

3) określona w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu możliwość czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, w sytuacji gdy kwestia ta jest już uregulowana w art. 10a ust. 3 Uoz, a nadto posłużenie się przez Radę Miasta [...] nieostrym i nieprecyzyjnym pojęciem "miejsc mało uczęszczanych" nie stanowi naruszenia zasady precyzji redagowania przepisów prawnych.

Na podstawie art. 188 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę prokuratora co do sprzeczności z prawem § 20 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez stwierdzenie nieważności § 20 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się uprawnienia do przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strona skarżąca kasacyjnie eksponuje wpierw charakter aktu prawa miejscowego, jako podejmowanego na podstawie upoważnienia ustawowego i wymagającego uwzględnienia granic tego upoważnienia oraz hierarchii aktów normatywnych. W tym zakresie przywołuje regulację zawartą w art. 94 i art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie prokuratora przepis art. 10a ust. 3 Uoz nie nakłada na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania wyłącznie na uwięzi, a pewnej grupy psów – również w kagańcu. Wybór formy kontroli pozostawiony został właścicielowi, przy uwzględnieniu cech osobniczych zwierzęcia.

Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych prokurator stwierdził, że postanowienia Regulaminu nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, że nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Podkreślono, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względy na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia, w tym aspekcie przywoływano brak takiego zagrożenia – w ocenie prokuratora – przez psy konkretnych ras.

Prokurator nie zgodził się z WSA w Białymstoku, że każdy pies, niezależnie od tego, czy jest stary czy młody, chory lub zdrowy, duży czy mały, stanowi jednakowe zagrożenie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że uregulowanie przyjęte przez Radę Miasta [...] jest wystarczające i na tyle precyzyjne, że każdy jest w stanie ocenić, czy dane miejsce nadaje się na zwolnienie psa z uwięzi. Wskazuje dalej, że już sam Sąd de facto wskazuje, że mamy do czynienia w istocie z normą ocenną, a to samo miejsce może zostać ocenione odmiennie w zależności od pory dnia. Norma zaskarżonej uchwały wprowadza tymczasem kryterium pory dnia dla oceny stopnia uczęszczalności konkretnego miejsca, posługując się jedynie ocenną cechą podmiotową. Taka regulacja opisanego przepisu powoduje, że jest on nieprecyzyjny i nakłada na obywatela egzekwowalny obowiązek, którego nie można precyzyjnie ustalić ze względu na niejasne i budzące wątpliwości odkodowanie jego hipotezy. W konsekwencji nie pozwala to na jego prawidłowe stosowanie.

W odpowiedzi Gminy [...], w imieniu której działa Prezydent Miasta [...], na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona przeciwna do skarżącego kasacyjnie prokuratora przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, iż w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy.

A. Skarga kasacyjna prokuratora została ograniczona swym zakresem przedmiotowym do tej części wyroku II SA/Bk 188/19, w którego pkt 2 sentencji oddalono skargę w aspekcie § 20 ust. 2 pkt 2-4 Regulaminu. Z kwestionowanych przez prokuratora przepisów Regulaminu wynika, że "Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad zwierzętami domowymi należy: (...)

2) w miejscach publicznych – prowadzenie psów na uwięzi;

3) prowadzenie psów agresywnych – w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami – wyłącznie na uwięzi oraz w założonych kagańcach;

4) podczas wyprowadzania psów w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, za wyjątkiem psów wymienionych w pkt 3. Na wezwanie funkcjonariuszy Straży Miejskiej opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi".

Podstawa kasacyjna sformułowana przez skarżącego kasacyjnie prokuratora sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg w zw. z art. 10a ust. 3 Uoz oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg stanowi element delegacji ustawowej do podjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a wynika z niego, że taki regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji określają odpowiednio, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" oraz "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg powinna przywołać we wniesionym środku odwoławczym treść wykładni cyt. przepisu w wersji, którą uznaje za prawidłową, a takiego elementu we wniesionej skardze kasacyjnej brak. Natomiast prokurator podnosi we wszystkich zarzutach dotyczących treści § 20 ust. 2 pkt 2-4 Regulaminu przekroczenie delegacji ustawowej, w sytuacji gdy kwestie tam ujęte, mają być już uregulowane w art. 10a ust. 3 Uoz. Z cyt. przepisu wynika, że "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Zdaniem Sądu tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

B. W ocenie Sądu trafnie WSA w Białymstoku rozpoznając skargę uznał, że wprowadzony w § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakaz prowadzenia psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, nakaz prowadzenia psów agresywnych, w tym wszystkich psów wymienionych w rozp. MSWiA 2003 oraz mieszańców z tymi rasami wyłącznie na uwięzi oraz w założonym kagańcu, jak również możliwość czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg. Podzielić wypadnie ocenę sądu pierwszej instancji, że przyjęte w § 20 ust. 2 pkt 2-4 Regulaminu rozwiązania normatywne w części przywołanej powyżej, nie są powieleniem unormowania z art. 10a ust. 3 Uoz, a są określeniem obowiązków, których uregulowania wymaga Ucpg. Nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi, a ras niebezpiecznych również w kagańcu, nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 Uoz, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej.

C. Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2015 r., II OSK 618/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) wedle którego nakaz wyprowadzania w miejscach publicznych na terenie miasta psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 Ucpg. Zgodzić się wypadnie i z tym stwierdzeniem zawartym w przywoływanym wyroku (eksponowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uwaga Sądu), iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras psów w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z ww. regulacją, w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

D. Co się tyczy podnoszonych w skardze kasacyjnej uchybień naruszenia "zasady proporcjonalności" względem przepisów § 20 ust. 2 pkt 2-3 Regulaminu, to tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli, albowiem skarżący kasacyjnie prokurator nie sformułował w tym zakresie normy odniesienia. Przypomnieć raz jeszcze wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami kasacyjnymi, samodzielnie nie może uzupełniać czy korygować podstaw kasacyjnych, z przywołanych zaś w skardze kasacyjnej przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg, art. 10 ust. 3 Uoz oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP nie wynika norma zawierająca regulację odnośnie "zasady proporcjonalności". Z tych względów skarga kasacyjna w powyższym zakresie nie jest skuteczna.

E. Zasadna jest z kolei skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie tylko w takim zakresie, w jakim w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu Rada Miasta [...] przewidując możliwość czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, posłużyła się sformułowaniem "i w miejscach mało uczęszczanych", albowiem prokurator trafnie podniósł użycie w tym względzie nieostrego i nieprecyzyjnego pojęcia, słusznie zarzucając Radzie naruszenie zasady precyzji redagowania przepisów prawnych. Sąd w tym składzie dopatruje się w takim działaniu Rady Miasta [...] naruszenia art. 7 Konstytucji RP wyrażającego zasadę legalizmu, która w oczywisty sposób wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za działanie zgodne z prawem i w granicach prawa.

Określenie "miejsce mało uczęszczane" jest pojęciem wieloznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym. Wskazuje na to chociażby argumentacja przywołana w zaskarżonym wyroku, gdzie sąd pierwszej instancji wymieniając przykładowo taki desygnat owego pojęcia przyznał, że to "samo miejsce raz może spełniać ten warunek, np. park nocą, a drugim razem nie spełniać, np. ten sam park w ciągu dnia, gdy będzie tam mnóstwo rodzin z dziećmi", dodatkowo wskazując, że "to samo dotyczy przestrzeni pomiędzy blokami mieszkalnymi o różnych porach doby", konkludując że "próba głębszego definiowania tego pojęcia byłaby niepotrzebną kazuistyką, która na dodatek nie byłaby w stanie wszystkich tych miejsc dookreślić". Stanowiska sądu wojewódzkiego w tym zakresie nie sposób podzielić. Obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny, jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. O tym, że zaprezentowane przez sąd a quo pojęcie ustalające desygnat kwestionowanego przez prokuratora zwrotu użytego w § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu nie poddaje się jednoznacznemu ustaleniu, świadczyć może argumentacja sądu pierwszej instancji usiłującego zdekodować pojęcie "miejsc mało uczęszczanych", wszak przyznającego, że jego "głębsze definiowanie" nie może doprowadzić do dookreślenia takich miejsc. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

F. Z tych przyczyn i uwzględniając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok w pkt 2 odnośnie § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu w zakresie słów "i miejsc mało uczęszczanych" oraz stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. W pozostałym zakresie należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.