Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 446/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 11c
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 520/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 520/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, została wydana z naruszeniem prawa. Nie miał racji Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis szczególny względem regulacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) dalej jako "u.d.i.p.", normujący odmienne zasady i tryb dostępu do tychże informacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za przepis taki nie mógł zostać uznany art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 389), dalej jako "ustawa o KRS". Przepis ten stanowi, że zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 11c ustawy o KRS określa jedynie, że Marszałek Sejmu zgłoszenia kandydatów, z wyłączeniem załączników, podaje do publicznej wiadomości. Z przepisu tego nie wynika natomiast zakaz udostępnienia ww. załączników na podstawie u.d.i.p. Odwołując się do uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (pub. ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 38) Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia interpretacji art. 11c ustawy o KRS zgodnie ze stanowiskiem organu, szczególnie że ograniczenie prawa do informacji publicznej należy interpretować ściśle, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść jawności.

WSA w Warszawie uwzględnił to, że na gruncie ustawy o KRS kandydatów na członków KRS mogło zgłosić 2000 obywateli lub 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Niewątpliwie uprzywilejowanie pozycji sędziów pod względem wymaganej liczby głosów świadczy o tym, że udzielenie przezeń poparcia kandydatowi do KRS następuje w ramach sprawowanej funkcji publicznej. Co za tym idzie, w odniesieniu do zgłoszeń dokonywanych przez sędziów nie stosuje się ograniczenia prawa do informacji z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem zawartych w nich numerów PESEL. Natomiast w odniesieniu do zgłoszeń kandydatów dokonywanych przez 2000 obywateli Sąd pierwszej instancji uznał, że ochrona prywatności poszczególnych osób fizycznych obejmuje ich numery PESEL oraz adresy. Natomiast w zakresie imion i nazwisk, zdaniem Sądu Wojewódzkiego osoby udzielające poparcia powinny liczyć się z możliwością utraty anonimowości.

Skargę kasacyjną złożył Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W pkt. 1 zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 11c ustawy o KRS, przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie wyklucza możliwości udostępnienia, w trybie informacji udzielanej na wniosek, załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny tryb i zasady dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.,

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten pozwala na ujawnienie imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenie kandydatów na członków do Krajowej Rady Sądownictwa.

Ponadto Szef Kancelarii zarzucił w pkt. 2 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Szefa Kancelarii Sejmu z [...] lutego 2018 r. nr [...], w wyniku której Sąd uznał, że podstawę odmowy dostępu do załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, dokonanych przez grupę sędziów, stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku dokonania oceny rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub – w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że art. 11c ustawy o KRS stanowi przepis szczególny względem postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie może znaleźć analogicznego zastosowania powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 8/13, ze względu na odmienny sposób regulacji zawarty w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 11c ustawy o KRS. W pierwszym z powołanych przepisów ustawodawca wymienił informacje podlegające udostępnieniu, nie wskazując że jakieś dane należy pominąć. Natomiast art. 11c ustawy o KRS wskazuje, że zgłoszenia kandydatów Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić dostęp do ww. załączników w trybie wnioskowym, to nie wypowiadałby się w art. 11c ustawy o KRS co do informacji niepodlegających podaniu do publicznej wiadomości.

Dalej autorka skargi kasacyjnej wywiodła, że ochrona prywatności osób fizycznych nie pozwala na ujawnienie ich imion i nazwisk także w razie podjęcia przez te osoby decyzji o uczestnictwie w procesie wyłaniania członków KRS. Korzystanie przez obywateli z przysługujących im praw obywatelskich nie może skutkować "utratą anonimowości", stanowiącą swoiste ukaranie za chęć aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym. Osoby te nie pełnią funkcji publicznych i nie zrezygnowały z przysługującej im ochrony prywatności. Przyjęcie tezy o dopuszczalności udostępnienia imion i nazwisk osób fizycznych skutkowałoby możliwością m.in. ujawniania imion i nazwisk osób fizycznych, które poparły zgłoszenia kandydatów w wyborach na Prezydenta RP czy utworzenie komitetu wyborczego wyborców w wyborach do Sejmu i listę kandydatów na posłów.

Pismem z 15 sierpnia 2021 r. Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, wskazując na zmianę stanu faktycznego, tj. na udostępnienie wykazów sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Jednak organ wskazał, że popiera skargę kasacyjną oraz podtrzymuje wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 21 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie skarżące Stowarzyszenie i organ wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym ale zgody takiej nie wyraziła Fundacja [...]. Pomimo tego sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Nie była kwestionowana kwalifikacja wniosku z [...] stycznia 2018 r. jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wszystkich dokumentów złożonych w ramach zgłaszania kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa i to, że Szef Kancelarii Sejmu RP jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zatem z treści wniosku wynika, że Stowarzyszenie domagało się udostępnienia mu wskazanych dokumentów do wglądu, więc wniosek ten ukierunkowany był na uzyskanie dostępu do dokumentów stanowiących nośnik informacji publicznej ze względu na ich treść, ale także aby stwierdzić formalne istnienie tych dokumentów. Należy tu zaznaczyć, że przedmiotem skargi była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej jedynie załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS i tylko tej części wniosku dotyczył zaskarżony wyrok.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) – dalej: ustawa o KRS, przez jego błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie organ upatruje go w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie wyklucza możliwości udostępnienia, w trybie informacji udzielanej na wniosek załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS oraz nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny trybu i zasad dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. Przepis art. 11c ustawy o KRS stanowi, że "[z]głoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników".

Istota sporu prawnego związana z omawianym zarzutem sprowadza się do oceny relacji unormowania zawartego w art. 11c ustawy o KRS w stosunku do normy wynikającej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że art. 11c ustawy o KRS reguluje w sposób odmienny tryb i zasady dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączając dopuszczalność udostępnienia informacji publicznej, jaką stanowi treść załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS, w trybie wnioskowym przewidzianym w u.d.i.p., co jest w istocie równoznaczne z uznaniem, że powyższa informacja publiczna nie podlega w ogóle udostępnieniu. Skoro zatem istota tego zarzutu koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to mimo że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie odnosił się w bezpośredni sposób do kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, sens i potrzeba udzielenia odpowiedzi na to pytanie, a także standardy racjonalności instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej wymagały uprzedniego zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, zgodnie z którą załączniki do zgłoszeń kandydatów na członków KRS stanowią informację publiczną. Tylko bowiem w przypadku zaakceptowania tej oceny znajdowała konsekwentne uzasadnienie kontrola zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotykającego kwestii ograniczeń w udostępnieniu informacji mającej charakter informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem z [...] stycznia 2018 r., podobnie jak Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który uznał się za podmiot właściwy do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy dotyczącej informacji publicznej, uczestnik postępowania, czy też Sąd I instancji, który w trafny sposób uargumentował publiczny charakter informacji objętej wnioskiem z [...] stycznia 2018 r.

W realiach niniejszej sprawy warto jednak podkreślić, że skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", to nie ulega wątpliwości, że informacja o działaniach państwa reprezentowanego przez jego odpowiednio umocowane organy podejmowanych przy udziale sędziów, tj. osób pełniących szczególne funkcje publiczne związane z wymierzaniem sprawiedliwości i korzystających w związku z tym z gwarancji niezależności i niezawisłości, które to działania ukierunkowane są na wyłonienie konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizacje celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (zob. wyroki NSA z: 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja o aktywności obywateli w tym konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją publiczną, tj. informacją o działalności podmiotu (lub podmiotów) przeprowadzającego tę procedurę. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacja o aktywności konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją o szczególnie istotnej sprawie wspólnoty publicznoprawnej.

Ocena tożsamego w treści zarzutu naruszenia art. 11c ustawy o KRS przez błędną jego wykładnię została już dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko NSA wyrażone we wskazanym wyroku. Należy zatem wskazać, że ocena zarzutu naruszenia art. 11c ustawy o KRS wymagała w pierwszej kolejności ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 (pub. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59) dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa. Trybunał nie kwestionując stanowiska, zgodnie z którym Konstytucja RP w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 określa we własnym zakresie zasady dostępu do informacji, przyjął, że użyte w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pojęcie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczy zakresu materialnego i prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, lecz trybu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji. Podkreślając "niefortunne" posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "zasady" w treści art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał zwrócił uwagę na organizacyjno-techniczny charakter regulacji dotyczącej "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" i wskazał, że "czym innym jest (...) samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie" stwierdzając w konkluzji, że "zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy ustalenia metody postępowania, sposobu załatwiania określonych spraw, a także bazy organizacyjno-technicznej, w oparciu o którą sprawy takie będą załatwiane", a tym samym pojęcie "trybu udzielania informacji" zawiera w sobie konkretyzację zasad dostępu oraz zasad korzystania z dokumentów. W ocenie Trybunału przepisy art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rozumiane być winny jako dotyczące aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich, a co za tym idzie nieuprawnione jest stanowisko wnioskodawców, że "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie mogą być dyrektywami organizacyjno-technicznymi, uzupełniającymi postanowienia proceduralne, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji – "użyte w wymienionych wyżej przepisach ustaw samorządowych wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji".

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, jak i to, że w treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym, należy przyjąć, że pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które - przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą - wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm.

Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne przez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) przez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślał, że "tryb udzielania informacji, o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby przez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce". Do dyrektyw proceduralnych Trybunał zaliczył m.in. dyrektywy dotyczące kwestii udostępniana informacji przez ich ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienia możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia ich na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenia, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem.

Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakim w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b (ustawy o KRS) Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników", to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszczeniu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmującej dorobek orzeczniczy kandydata, ewentualnym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubów poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej - reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów do KRS.

Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów (a zatem i do treści tych załączników). Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku toczącego się postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Wymogu "określenia w ustawach" przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ani inne przepisy tej ustawy. Analiza przepisów art. 11a-11e ustawy o KRS wykazuje, że ustawodawca unormował w nich procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS, a w jej ramach określił m.in. również kompetencje Marszałka Sejmu wyłącznie w zakresie jego czynności w procedurze zgłaszania kandydatów na członków KRS. Przepis art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o KRS - zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej - prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie - do trybu udostępnienia informacji publicznej. Również w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano kwalifikacji, zgodnie z którą art. 11c ustawy o KRS odnosi się do trybu dostępu do informacji publicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że konstrukcja art. 11c ustawy o KRS jest odmienna od konstrukcji przepisów dotyczących informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych posła, senatora lub sędziego. Z art. 35 ust. 5 ustawy z 9 maja 1999 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1799) wynika, że "[i]nformacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania posła albo senatora oraz o miejscu położenia nieruchomości. Jawne informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym są podawane do wiadomości publicznej odpowiednio przez Marszałka Sejmu albo Marszałka Senatu w formie zapisu elektronicznego". Podobna regulacja w stosunku do sędziów wynika z art. 87 § 6 i 6a ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 52). Zgodnie z tą regulacją informacje zawarte w oświadczeniu składanym przez sędziego są jawne, także co do imienia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości, a jawne informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej. Analiza treści powyższych przepisów wykazuje, że obok norm procesowych o charakterze organizacyjno-technicznym stanowiących podstawę do podawania informacji do publicznej wiadomości (również przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej) zawarte są w nich normy o charakterze materialnoprawnym odnoszące się do sytuacji prawnej osób składających oświadczenia majątkowe, w tym do zakresu prawa do prywatności tych osób, przez określenie granic jawności informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych. To zatem sam ustawodawca przesądza, które z informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych są jawne, a które nie, określając zakres jawności informacji o stanie majątkowym posłów, senatorów i sędziów, i wyłącznie z kategorią informacji jawnych wiąże techniczny obowiązek ich podania do publicznej wiadomości przez określone organy. O ile uregulowane w powyższych przepisach wyłączenie określonych informacji z zakresu informacji jawnych znajduje podstawę w normie materialnoprawnej, o tyle wyłączenie z zakresu obowiązku przekazania przez Marszałka Sejmu zgłoszeń kandydatów do KRS załączników do tych zgłoszeń opiera się na normie procesowej i ma charakter obowiązku z zakresu czynności techniczno-organizacyjnych. "Wyłączenia" te mają zatem odmienny charakter prawny. Nie sposób podzielić stanowiska, że powyższe przepisy odnoszące się wprost do zakresu jawności informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych nie czynią tego w sposób wyraźny. Wręcz przeciwnie, wyłączenia te są wyraźne i jednoznaczne, potwierdzając w konsekwencji pogląd, że "jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny". Nie ma z kolei podstaw do przyjęcia, że wyłączenie o jakim mowa w art. 11c ustawy o KRS odnosi się do zakresu prawa do informacji publicznej eliminując z zakresu tego prawa załączniki do zgłoszeń kandydatów do KRS z tego tylko względu, że obowiązek Marszałka Sejmu w zakresie przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, nie obejmuje załączników do tych zgłoszeń.

Ustalenie procesowego charakteru normy zakodowanej w art. 11c ustawy o KRS ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, bowiem taki właśnie charakter normy zakodowanej w powyższej regulacji wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek kształt normatywny określonej procedury może mieć w sferze faktycznej wpływ na sposób realizacji roszczeń wynikających z publicznych praw podmiotowych, to nie wynikają z niego podstawy do określania zakresu tych praw, w tym ich ograniczeń w sferze materialnoprawnej. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wskazanie w art. 11c ustawy o KRS, że Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b, z wyłączeniem załączników jest równoznaczne z wyraźnym wskazaniem przez ustawodawcę, które dane w tym przypadku podlegają udostępnieniu, a które nie. Stanowisko to bowiem byłoby konsekwencją przyjęcia, że w art. 11c ustawy o KRS zakodowana została norma materialnoprawna określająca prawo dostępu do informacji publicznej w postaci tego rodzaju załączników i zawartych w nich treści, co z wyżej wskazanych powodów nie znajduje uzasadnienia na tle wykładni tego przepisu.

Podkreślić należy raz jeszcze, że w realiach niniejszej sprawy nie podważono kwalifikacji załączników do zgłoszenia kandydatów do KRS jako dokumentów zawierających w swej treści informację publiczną. Skoro więc załączniki do zgłoszenia kandydatów do KRS, stanowią informację publiczną, to odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej wymagałaby istnienia w systemie prawnym wyraźnej normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę takiej odmowy. Normy takiej nie zawiera art. 11c ustawy o KRS odnoszący się do trybu udostępniania informacji, o jakiej w nim mowa na określonym etapie postępowania w sprawie zgłoszeń kandydatów do KRS, a zatem przepis ten nie mógł być skutecznie powoływany jako zawierający podstawę zakwestionowania prawa dostępu do informacji publicznej, tj. prawa uzyskania do wglądu wskazanych wyżej załączników, a zatem prawa zapoznania się z postacią i treścią tych dokumentów.

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionując, że art. 11c ustawy o KRS dotyczy trybu dostępu do informacji publicznej oraz nie kwestionując, że załączniki do zgłoszeń stanowią informację publiczną i dotyczą tego rodzaju informacji, stoi na stanowisku, że unormowanie wynikające z art. 11c ustawy o KRS wyłącza zasady i tryb dostępu do informacji publicznej wynikające z u.d.i.p. Również i to stanowisko nie jest trafne. W odniesieniu do tego stanowiska należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do zapoznania się z treścią załączników do zgłoszeń kandydatów przez wgląd do tych dokumentów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Ponadto z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa u.d.i.p., a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: M.P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Tryb udostępnienia informacji publicznej uregulowany w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje zarówno udostępnianie przez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie Informacyjnym Sejmu, jak i udostępnianie informacji publicznych w trybie wnioskowym (art. 202a Regulaminu), przy tym art. 202b Regulaminu stanowi, że "Do udostępniania informacji publicznej, o której mowa w art. 202a, stosuje się odpowiednio art. 12-15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.)", tj. przepisy odnoszące się m.in. do wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej. W art. 12 ust. 1 u.d.i.p. znajduje się wyraźne odwołanie do art. 10 u.d.i.p., przy czym wskazuje się tu na udostępnianie informacji "w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11", tj. również w odniesieniu do trybu wnioskowego, czyli trybu określonego w art. 202a Regulaminu. Z tego względu wskazywanie przez Sąd I instancji na tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów, a zatem i do treści tych dokumentów, z powołaniem się na art. 10 u.d.i.p. nie przesądza o wadliwości stanowiska Sądu I instancji, zwłaszcza takiej, która mogłaby dyskwalifikować zaskarżony wyrok.

Przeprowadzona wyżej wykładnia art. 11c ustawy o KRS nie daje zatem podstaw do zaakceptowania również tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, zgodnie z którym norma zawarta w tym przepisie wyłącza uzyskanie w trybie wnioskowym informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS oraz treści tych dokumentów. Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko, że przepis art. 11c ustawy o KRS zawiera szczególną i kompletną regulację trybu udostępniania informacji publicznej wyłączającą tryb udostępnienia wynikający z norm Regulaminu Sejmu i powiązanych z nimi norm u.d.i.p., przy czym modyfikacja ta miałaby polegać również na zmianie podmiotu mającego kompetencje do podejmowania czynności w związku z wnioskiem o udostępnianie tego rodzaju informacji publicznej przez wyposażenie w takie kompetencje Marszałka Sejmu, to należałoby konsekwentnie zakwestionować kompetencje Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zarówno w zakresie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, jak i w zakresie legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu I instancji, do czego – z wyżej wskazanych przyczyn - nie ma podstaw i czego w istocie nie kwestionuje Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wydając w niniejszej sprawie decyzję administracyjną i wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa stwierdzając, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji co do zasady jest prawidłowa.

Natomiast słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie ujawnieniu imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenie kandydatów na członków do KRS. Trafnie podnosi organ, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza dostęp do informacji publicznej w postaci imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenie kandydatów na członków do KRS także w przypadku, gdy osoby te decydują się na uczestnictwo w procesie wyłaniają członków KRS. Korzystanie przez obywateli z przysługujących im praw obywatelskich nie może skutkować "utratą anonimowości", bowiem stanowiłoby to swoistą karę za chęć aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym.

Przepis art. 11a ust. 2 ustawy o KRS stanowi, że podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydatów na członka Rady jest grupa co najmniej: 1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, którzy mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych, 2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Stosownie natomiast do treści art. 11b ust. 2 i ust. 7 ustawy o KRS, do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 1, załącza się wykaz obywateli popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 2, załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Przepisy ustawy o KRS wymieniają więc dwie grupy podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na członków KRS, a mianowicie 2000 obywateli lub 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Dane podmiotów z tych obu grup podlegają różnym zakresom ich ochrony ze względu na prywatność tych osób.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tylko co do nieuprawnionego ograniczenia tej ochrony w zakresie imion i nazwisk obywateli znajdujących się na wykazach osób popierających zgłoszenie. Sąd bowiem uznał, że adresu i numeru PESEL tych osób podlega ochronie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także w zakresie imienia i nazwiska obywateli znajdujących się na wykazach osób popierających zgłoszenie i ich własnoręcznego podpisu ma zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikająca z niego ochrona prywatności osób fizycznych. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "[p]rawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.), dalej jako u.o.d.o., obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, "[w] rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej". Na podkreślenie zasługuje, że wprawdzie obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.d.o., każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji, w tym informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu wskazanych wyżej ustaw.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażanym w judykaturze, że jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1-3 u.o.d.o. W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądził o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób, stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi, np. co do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r., I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych ustaw. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest zatem analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych. Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 tej ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, NSA uznał, iż stanowisko organu odnoszące się do ochrony danych osobowych obywateli popierających zgłoszenia kandydatów do KRS, jest prawidłowe. Obywatele ci nie mieszczą się w pojęciu osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., a zatem prawo do informacji o takich osobach podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana powyżej nie ma miejsca. Jeżeli nawet niektórzy obywatele uczestniczący w zgłaszaniu kandydatów do KRS, pełnią jakieś funkcje publiczne to udzielenie przez nich poparcia kandydatom nie miało w tym przypadku związku z pełnieniem funkcji publicznej, lecz jedynie z faktem, że mieszczą się w kategorii osób określonych w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS tj. posiadają obywatelstwo polskie, ukończyły 18 lat, posiadają pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystają z pełni praw publicznych. W obowiązujących przepisach prawa brak jest natomiast unormowania, który nakazywałby upublicznienie danych obywateli, którzy udzielili poparcia kandydatom do KRS. Zaznaczyć tu należy, że konkluzja ta nie odnosi się do danych sędziów jako podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o KRS.

Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ograniczenie prawa do prywatności w zakresie imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenia kandydatów winno ustąpić na rzecz wartości, jaką jest jawność życia publicznego. Co prawda, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2010 r. (I OSK 1149/10, Lex nr 1611994): "[p]rawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli", to jednak ustawodawca ustanowił pierwszeństwo ochrony prywatności nad prawem do informacji publicznej obejmującym imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i podpisy obywateli zgłaszających kandydatów do KRS.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, który pomimo jego błędnego uzasadnienia w omówionym wyżej zakresie, odpowiada prawu. Wynika to, po pierwsze, z konieczności rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie załączników do zgłoszeń zawierających dane sędziów zgłaszających kandydatów a to z uwagi na to, że podstawa odmowy udostępnienia tych informacji, jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, okazała się nieprawidłowa a po wtóre, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył "skanów wszystkich dokumentów złożonych w ramach zgłaszania kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa". W zakresie załączników do zgłoszeń, wniosek dotyczył wglądu do nich. Zatem dotyczył zarówno dokumentu stanowiącego nośnik zawartej w nim informacji publicznej, jak i treści tego dokumentu. Podkreślić w związku z tym trzeba, że brak jest podstaw do utożsamiania informacji publicznej jaką może stanowić sam dokument będący nośnikiem określonej treści, z informacją publiczną określoną właśnie treścią tego dokumentu jako jej nośnika. Z zaskarżonej decyzji Szefa Kancelarii Sejmu RP z [...] lutego 2018 r. wynika, że organ odmowę udostępnienia załączników zawierających dane obywateli uzasadnił ochroną ich prywatności. Z tego wynika, że jego argumentacja dotyczy tylko treści zawartej w dokumentach żądanych we wniosku Stowarzyszenia, ale nie obejmuje postaci tych dokumentów. Pomijając błędną argumentację organu opartą na art. 11c ustawy o KRS, organ nie podał dlaczego, odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci żądanych dokumentów po ich anonimizacji. A taka sytuacja wyklucza choćby stwierdzenie formalnego istnienia tych dokumentów przez wnioskodawcę. To uniemożliwia uwzględnienie skargi kasacyjnej co do żądania udostępnienia dokumentów w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów, tj. wykazów obywateli popierających zgłoszenie i ich oświadczeń o wskazaniu pełnomocnika.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie bowiem zarzucono, że Sąd błędnie uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, w szczególności jeśli chodzi o ochronę prywatności sędziów. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ odmówił udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów dokonanych przez grupę sędziów wyłącznie w oparciu o art. 11c ustawy o KRS w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie wskazał, jak to twierdzi Sąd pierwszej instancji, jako podstawy oddalenia wniosku w tej części art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji brak rozwinięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii ochrony prywatności sędziów, wynika z nieprzyjęcia przez organ tej podstawy prawnej odmowy udostępnienia żądanej w omawianym tu zakresie informacji publicznej. Poza tym organ zawarł w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne, które co prawda jest lakoniczne ale w wystarczającym zakresie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Jednak omówione tu uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z innych względów, co wykazano już wyżej.

Za nieskuteczny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że Sąd dokonał błędnej oceny, że podstawę odmowy dostępu do załączników do zgłoszeń kandydatów dokonanych przez grupę sędziów stanowił art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Taka błędna ocena Sądu nie stanowi jednak o naruszeniu art. 134 § 1 p.ps.a.

Nie można też się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ upatruje tego naruszenia w nienależytym wykonaniu obowiązku dokonania oceny rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym i nieoddaleniu skargi. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141§ 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych) przez sąd meriti, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Nie spełnia tego wymogu powiązanie go z art. 153 p.p.s.a, gdyż ten normuje inną materię, a faktycznie zarzut w tym obrębie zmierza do wykazania wady uzasadnienia, skoro ocena prawna i wytyczne co do dalszego toku postępowania należą do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję, a stanowisko to, choć częściowo nie uzyskało aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchyla wyroku spod oceny instancyjnej. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego. To, że organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nawet w sytuacji, gdy pogląd organu jest w całości lub częściowo słuszny, nie czyni słusznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podsumowując powyższe wywody, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zatem nie uchybił regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.), tj. kontrolował wyłącznie prawidłowość zaskarżonego wyroku w tych granicach i oddalił skargę kasacyjną. Jednak zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążące jest dla organu przede wszystkim stanowisko Sądu kasacyjnego. Wyrok NSA powoduje, że wobec uzyskania w konsekwencji oddalenia skargi kasacyjnej waloru prawomocności przez wyrok Sądu I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążące są tylko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji oceny prawne, które nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i te, które ze względu na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to m.in., że organ ponownie rozpozna wniosek w zakresie udostępnienia dokumentów w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS. Weźmie przy tym pod uwagę, że wniosek dotyczy wglądu do nich, a zatem dotyczy zarówno dokumentów stanowiących nośnik zawartej w nim informacji publicznej, jak i treści zawartych w tych dokumentach (nośnikach). W odniesieniu do dokumentów (załączników) związanych z poparciem zgłoszeń kandydatów na członków KRS przez obywateli, organ powinien rozważyć dwie sytuacje: czy żądane dokumenty należy udostępnić po zanonimizowaniu imion i nazwisk obywateli oraz ich adresów, numerów PESEL i własnoręcznych podpisów i ze względu na treść wniosku wydać decyzję o odmowie udostępnienia danych podlegających ochronie, bądź czy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia całych załączników do zgłoszeń grupy obywateli popierających kandydatów, tj. także postaci dokumentów, ponieważ udostępnienie wnioskodawcy tak zanonimizowanych dokumentów niweczyłoby pożądany przez Stowarzyszenie rezultat.

O oddaleniu wniosku Stowarzyszenia o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że pismo pełnomocnika Stowarzyszenia z 21 sierpnia 2021 r. nie spełnia wymogów do zakwalifikowania go jako odpowiedzi na skargę kasacyjną ponieważ zostało złożone po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a.