Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 882/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par.1, at. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad A.K.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium - powołując art. 17 ust. 1-1b, ust. 3 oraz ust. 5, a także art. 3 pkt 21 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r. - wskazało, że syn skarżącej A. K. (ur. [...] lipca 1999r.) posiada znaczny stopień niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie z dnia [...] stycznia 2019r.); niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się do 22 października 2015r.; orzeczenie zostało wydane do 31 stycznia 2021r., a skarżąca posiada świadczenie emerytalne przyznane decyzją z dnia [...] marca 2020r.

Odwołując się do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i trudna sytuacja materialna strony oraz pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze; brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie z dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają natomiast żadnej podstawy prawnej, aby w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne przesłanki, co do których organ I instancji się nie wypowiedział.

Kolegium stwierdziło nadto, że nie podziela stanowiska i oceny prawnej, co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyrażonych w przywołanych przez skarżącą orzeczeniach.

Skargę na tę decyzję złożyła E.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w całości albo w części, tj. w wysokości różnicy pomiędzy wysokością przysługującej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez niezasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobieranie emerytury, pomimo, iż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od pobieranej przez skarżącą emerytury; b) przepisów k.p.a., w tym art. 79a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieustalenie, czy skarżąca zamierza zrezygnować z prawa do emerytury.

W uzasadnieniu tej skargi skarżąca wskazała, że wobec orzeczeń NSA przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co najmniej w wysokości różnicy pomiędzy emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczyła, że chętnie zrezygnuje z emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, bo wtedy byłoby ją stać na taką rehabilitację, jaką by chcieli, np. hipoterapię, więcej masaży, itp.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 28 grudnia 2020r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy dokonały bowiem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przyjmując, iż ustalone prawo do emerytury wyłącza w ogóle możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, nawet w razie zawieszenia prawa do tego pierwszego, co wyczerpuje przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji tego błędu interpretacyjnego organy zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, jak również nie stworzyły skarżącej możliwości zawieszenia prawa do emerytury, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 9, art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a.

W tej sprawie spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do tego, czy skarżącą jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między kwotą emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych skarżącą – z uwagi na wysokość jej emerytury – wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tymi świadczeniami.

Rozważając tak zarysowany spór - Sąd zauważa, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, wymagające pilnej interwencji legislatywy i dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, iż w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych - pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019r., SK 2/17, który co prawda dotyczy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie. Także brak odpowiedniej uchwały NSA ujednolicającej orzecznictwo sądowe nie ułatwia praktycznego stosowania tegoż przepisu tak przez organy administracji publicznej, nastawione na oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zwłaszcza zaś w dobie obecnej pandemii i mocno już nadszarpniętych finansów publicznych, jak i sądy administracyjne poszukujące przeróżnych prawnych argumentów przemawiających za jego interpretacją, począwszy od mocno restrykcyjnej, po najbardziej liberalną. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te – w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego – znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie wypełnia wymogu równego ich traktowania.

Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza – w oparciu o szerszą analizę aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji – że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także różne argumenty prawne.

Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, za dominujący można obecnie przyjąć pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewiele rzadziej wyrażany jest również, zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne, pogląd, opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym. Natomiast często przyjmowany do czasu podjęcia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a obecnie raczej incydentalnie, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z pierwszym z wymienionych poglądów - dla którego reprezentatywne są wyroki NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020r., I OSK 254/20, z 10 sierpnia 2020r., I OSK 487/20, z 18 sierpnia 2020r., I OSK 659/20, z 24 listopada 2020r., I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020r., I OSK 1983/20, i I OSK 2006/20, oraz z 17 grudnia 2020r., I OSK 2010/20, a także przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020r., II SA/Rz 1265/19 – w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego - dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury - uznali jednakże, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Podnieśli oni też, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (tak art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 1270), zwanej u.e.r.f.u.s.). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne zwolennicy zawieszenia prawa do emerytury uznali, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Przedstawiciele tego nurtu podnoszą natomiast, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako inny argument przemawiający za prezentowanym poglądem powoływali oni również fakt, iż w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zwolennicy drugiego z zaprezentowanych poglądów - a wyrażonego w wyrokach NSA z 8 stycznia 2020r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020r., I OSK 1546/19 i z 28 czerwca 2019r., I OSK 757/19, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020r., II SA/Go128/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020r., II SA/Ol 210/20, i II SA/Ol 322/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2020r., II SA/Rz 411/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2020r., IV SA/Wr 64/20 - również wprost odwołując się do tych samych zasad konstytucyjnych, a także wykładni historycznej oraz celu regulacji prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. analogicznie jak zwolennicy pierwszego nurtu interpretacyjnego uznali, że "wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. (...) obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (...). U.ś.r. w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów". W konsekwencji przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego przyjęli, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jednakże – odmiennie niż to zaprezentowano w przypadku pierwszego kierunku interpretacyjnego – nie w związku z zawieszeniem prawa do emerytury, lecz w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Istotną bowiem cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z konstytucyjną zasadę równości wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Inna wykładnia tegoż przepisu - przy braku uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne - narusza w myśl tego nurtu fundamenty aksjologiczne wyrażone w Konstytucji RP. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej i sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad. Wedle prezentowanego poglądu zachowanie zasad konstytucyjnych "nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin".

Przedstawiciele ostatniego z wyróżnionych poglądów, incydentalnie obecnie wyrażanego, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczyli - czego wyrazem jest wyrok NSA z 30 listopada 2020r., I OSK 1334/20, z 20 marca 2014r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020r., I OSK 1334/20, a także prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017r., II SA/Łd 485/17, prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015r., I SA/Wa 13/15 - zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Ich zdaniem przemawia za tym wykładnia językowa przywołanego przepisu, a także odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Podnosili oni, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W takim przypadku nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. nie umożliwiają przy tym miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie narusza – w ich opinii - zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. "Cechą wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o wymienione wyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca zaś posiada dochód w postaci świadczenia emerytalnego, nie sposób zatem przyjąć, by doszło do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".

Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów – Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych interpretacji spornego przepisu. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia tegoż przepisu nie może przecież prowadzić do rezultatów contra legem. A zatem na gruncie tej sprawy za wadliwy uznać należało prezentowany przez organy obu instancji pogląd, wedle którego ustalenie skarżącej prawa do emerytury wykluczało przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, co dowodzi o naruszeniu prawa materialnego w obu jego postaciach. Konsekwencją błędnej wykładni przepisu jest jego wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. A zatem sam fakt ustalenia skarżącej prawa do emerytury nie oznacza – w ocenie Sądu – jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., "istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia" (tak np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego i emerytalno-rentowego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela też prezentowanego w skardze poglądu, a wyrażanego przez zwolenników drugiego z zaprezentowanych nurtów interpretacyjnych tegoż przepisu. Okoliczność ta – wobec podjętej przez organy obu instancji błędnej wykładni tego przepisu - nie ma jednakże najmniejszego wpływu na treść rozstrzygnięcia tej sprawy. W konsekwencji błędu w wykładni przepisu organy nie podjęły bowiem działań w celu umożliwienia skarżącej zawieszenie prawa do emerytury i tym samym uzyskanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie poinformowały wszak skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby uwzględnienie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wypłatę tego świadczenia w pełnej wysokości. Tymczasem ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z kodeksowych reguł postępowania administracyjnego, było umożliwić skarżącej złożenie w organie ZUS-u wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności. A następnie ustalenie, czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, a to art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną i wbrew prawidłowo rozumianemu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Ponownie prowadząc postępowanie o przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej. W odpowiedni sposób zorganizuje działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym by stworzyć skarżącej możliwość uzyskania należnego jej korzystniejszego świadczenia niż świadczenie emerytalne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uchylił decyzje organów obu instancji.

dc