Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1141/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 8 art. 12 art. 77 art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań: Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę (do poziomu terenu) oficyn budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r

Uzasadniając decyzje, Wojewoda [...] wyjaśnił, że [...] października 2016 r. do Urzędu m. [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez pełnomocnika o pozwolenie na rozbiórkę oficyn budynku do poziomu terenu przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Do wniosku załączono decyzję [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., zezwalającą inwestorowi na prace budowlane polegające na rozbiórce dwóch oficyn kamienicy przy ul. [...] w [...], zgodnie z Projektem rozbiórki oficyn bocznych budynku przy ul. [...] w [...], autorstwa dr inż. M. K., dr inż. W. T. Termin ważności pozwolenia: 31 grudnia 2016 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Prezydent m. [...] zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę (do poziomu terenu) oficyn ww. Od ww. decyzji odwołania wnieśli: Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].

W dniu [...] lutego 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo inwestora - odpowiedź na odwołanie Urzędu m. [...] Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...], pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał pełnomocnika inwestora, J. G., do przedłożenia w terminie 21 dni ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynków, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego budynków przy ul. [...] i ul. [...], związanej z rozbiórką budynku przy ul. [...], zawierającej projektowane sposoby zabezpieczenia ścian budynków, do których przylega oficyna budynku przy ul. [...] oraz oświadczenia projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...] na budynki sąsiednie i aktualnego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków na prace budowlane polegające na rozbiórce dwóch oficyn kamienicy przy ul. [...] w [...], znajdujących się na terenie wpisanym jako teren posesji kamienicy frontowej przy ul. [...] do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.

W dniu [...] lutego 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora - adw. E. B. - zawierająca oświadczenie projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...] na budynki sąsiednie oraz kopię aktualnego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków na prace budowlane polegające na rozbiórce dwóch oficyn kamienicy przy ul. [...] w [...]. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił również, że przedmiotem projektu rozbiórki oficyn bocznych budynku przy ul. [...] w [...] jest rozbiórka oficyn, która ma nastąpić wyłącznie do poziomu terenu (bez ingerowania w fundamenty budynku przy ul. [...], jak i sąsiadujących z nim budynków przy ul. [...] i ul. [...]). W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o reasumpcję wezwania Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w zakresie pkt. 1. bowiem nie jest możliwe na obecnym etapie prac (brak ingerencji w fundamenty, rozbiórka wyłącznie do poziomu terenu) przedstawienie ww. ekspertyzy.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, jakie obowiązki spoczywają na organie w związku z dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., a także, jakie dokumenty należy załączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu (art. 33 ust. 4 Pr. bud.).

Wojewoda [...] wyjaśnił również, że inwestor złożył do akt sprawy dodatkowe oświadczenie projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...] na budynki sąsiednie, sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. M. K. oraz uwierzytelnioną kserokopię aktualnej decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. pozwalającą na rozbiórkę dwóch oficyn kamienicy przy ul. [...] w [...], ważną do dnia 30 czerwca 2017 r. (decyzja [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2016 r" znak: [...], na podstawie której wydano kontrolowaną decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2016 r.).

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i wyczerpującego rozpatrzenia kwestii faktycznych oddziaływań obiektu objętego decyzją na nieruchomości skarżących, nie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tym zakresie w celu ustalenia stanu faktycznego, naruszenia art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek (zarówno faktycznych jak i prawnych), którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, jak również zaniechanie przez organ ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji w istniejącym stanie faktycznym organ wyjaśnił, co następuje.

Złożone do akt oświadczenie projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...] na budynki sąsiednie, sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. M. K., zawiera stwierdzenie, że jako zasadę w projekcie rozbiórki przyjęto rozbiórkę ręczną - najbardziej bezpieczną dla budynków sąsiednich. W oświadczeniu wskazano również, że w trakcie sporządzania projektu budowlanego wykonane zostały liczne odkrywki ścian budynku oficyny przy ul. [...] z budynkami przy ul. [...] i ul. [...]. We wszystkich odkrywkach stwierdzono występowanie szczeliny na styku pomiędzy budynkami. Dodatkowo odkrywka fundamentów wykonana na styku budynków oficyny zachodniej przy ul. [...] z budynkiem przy ul. [...] potwierdziła, że budynki posadowione są na niezależnych fundamentach.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nie jest uprawniony do kwestionowania opinii projektantów i osób sprawdzających projekt rozbiórki, jeżeli osoby te posiadają wymagane przepisami kwalifikacje poparte zaświadczeniami o posiadanych uprawnieniach. W wyniku zmiany Prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. do ustawy wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno - budowlany "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Badanie zgodności z przepisami w tym techniczno - budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki. Zatem organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są uprawnione do wypowiadania się w sprawach technicznych i konstrukcyjnych.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Do wniosku załączono zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę i projekt rozbiórki, w którym znajdują się wymagane: szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego to decyzja, której przesłanki są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Jeżeli inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wskazane w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Prace rozbiórkowe ze swej istoty nie powodują ingerencji w prawa osób trzecich. Świadczy o tym również zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę ograniczający się w tym zakresie jedynie do oceny bezpieczeństwa ludzi i mienia przy pracach rozbiórkowych.

W związku z powyższym w ocenie Wojewody [...] zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Z tą decyzją nie zgodziło się Miasto [...], które skargą datowaną na 28 kwietnia 2017 r. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, zaskarżając opisaną decyzję Wojewody w całości. Skarżące Miasto zarzuciło decyzji naruszenie art. 7, 77, 107 §3 i 11 k.p.a. "w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału, nierozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, m.in. poprzez błędne przyjęcie, że oświadczenie projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki na stan techniczny budynków sąsiednich jest wystarczającą przesłanką do uznania iż ww. rozbiórka nie będzie miała negatywnego wpływu na mienie m. [...]", i art. 80 k.p.a. "poprzez nie dokonanie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie tej oceny wybiórczo, jedynie w oparciu o dowody i argumentację podnoszone przez Inwestora z pominięciem argumentacji Miasta [...] (Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa), naruszając zarazem ogólne zasady postępowania administracyjnego - zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz wnikliwości (art. 12 k.p.a.)".

Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący stwierdził, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] - administrator nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz ul. [...], nie został uznany za stronę postępowania, a otrzymywał do wiadomości pisma kierowane do stron w trakcie postępowania, w tym przedmiotową decyzję. Zarządca dnia [...] grudnia 2016r. poinformował, że "służby techniczne ZGN zapoznały się z projektem rozbiórki oficyny budynku przy ul. [...], które przylegają do oficyny budynku przy ul. [...], która stanowi własność m. [...]. Projekt rozbiórki nie przewiduje zabezpieczenia odsłoniętej ściany oficyny [...] przed wpływem warunków atmosferycznych takich jak opady deszczu, śniegu i niskie temperatury powietrza. Spowoduje to pogorszenie warunków eksploatacji oraz stanu technicznego budynku. Termin budowy nowego obiektu, którego istnienie może przywrócić pierwotne warunki eksploatacji oficyny [...] nie jest określony. Pozostawienie na dłuższy czas odsłoniętej, niezabezpieczonej ściany spowoduje pogorszenie stanu technicznego budynku. Projekt rozbiórki winien zostać uzupełniony o projekt zabezpieczenia ścian oficyn budynków przy ul. [...] i [...] odsłoniętych w wyniku rozbiórki oficyny zachodniej budynku przy ul. [...]."

Wobec powyższego Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działając w imieniu m. [...], będącego właścicielem nieruchomości sąsiadujących z budynkiem przy ul. [...], wniosło odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, uznając przywołaną argumentację Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] jako w pełni zasadną.

Wojewoda [...] nie uwzględnił stanowiska m. [...] wskazującego na fakt, że projekt rozbiórki nie przewiduje zabezpieczenia odsłoniętej ściany oficyny [...] przed wpływem warunków atmosferycznych takich jak opady deszczu, śniegu i niskie temperatury powietrza. Zdaniem miasta ww. ściana nie jest przygotowana do takiego sposobu funkcjonowania. Spowoduje to pogorszenie warunków eksploatacji oraz stanu technicznego budynku, a termin budowy nowego obiektu, którego istnienie może przywrócić pierwotne warunki eksploatacji oficyny [...] nie jest określony. Pozostawienie na dłuższy czas odsłoniętej, niezabezpieczonej ściany spowoduje pogorszenie stanu technicznego budynku.

Wobec powyższego m. [...] oświadczyło w skardze, że: "żąda aby ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynków przy ul [...], które znajdą się w strefie bezpośredniego oddziaływania rozbiórki polegającego na odsłonięciu ściany tylnej oficyn, zawierająca projekt zabezpieczania ścian budynków przed wpływem zmienionych warunków eksploatacji została wykonana przez inwestora rozbiórki i stała się częścią projektu rozbiórki oficyn bocznych budynku przy ul. [...], stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót".

Nie spełnienie ww. warunku, zdaniem m. [...], oznacza brak dostatecznego spełnienia nałożonego na inwestora przepisami Prawa budowlanego obowiązku załączenia pełnego opisu w jaki sposób planuje on zapewnić bezpieczeństwo mienia w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbiórki, co skutkuje niedostatecznym poszanowaniem uzasadnionego interesu Miasta jako jednej ze stron przedmiotowego postępowania, z uwagi na fakt, że dokonanie ww. rozbiórki w sposób na jaki zezwala zaskarżona decyzja spowoduje wymierne straty materialne lub konieczność poniesienia przez miasto kosztów odpowiedniego zabezpieczenia odsłoniętych ścian budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

W dniu 18 sierpnia 2017 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnik [...] sp. z o.o., zawierające żądanie odrzucenia skargi. Pełnomocnik uczestniczki podkreślała w nim, że skarżące Miasto [...] nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Taki wniosek wywodziła z zasady niepołączalności ról procesowych organu i strony postępowania. Przywołując obficie orzecznictwo i poglądy literatury, pełnomocnik uczestniczki uznała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania. Podkreśliła też, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego kończy się z momentem wydania decyzji. Jednostka nie ma więc legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani sądowoadministracyjnym - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2018 r., nowo ustanowiony pełnomocnik uczestniczki, również szeroko cytując orzecznictwo, podtrzymała żądanie odrzucenia skargi i oświadczyła, że "Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wnoszę o oddalenie skargi". Uznała też, że "Miasto [...] jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję w I instancji, nie ma więc legitymacji strony i nie przysługuje mu uprawnienie do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na decyzję Organu II instancji, utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Organ I instancji.".

Pełnomocnik uczestniczki wyjaśniła, że rozbiórka została zaliczona do kategorii robót budowlanych (art. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowalne) nie zaś budowy (art. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), przez co nie znajdują do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 Rozporządzenia). Oznacza to w szczególności, że inwestor nie ma obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa § 206 ust. 1 rozporządzenia, obejmującej stan techniczny obiektu istniejącego (sąsiedniego). Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na budynki sąsiednie rozważane być mogą jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowalne. W tym zakresie informację, zamieszczoną w projekcie rozbiórki oraz w dodatkowym oświadczeniu projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku na budynki sąsiednie, sporządzonym przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. M. K., uznać należy za wystraczającą.

Zdaniem pełnomocnik uczestniczki, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właściciela nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Ochrona uzasadnionych interesów Skarżącego w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę sąsiedniego budynku nie może więc w praktyce oznaczać faktycznej blokady przedsięwzięcia, a takie znaczenie należało przypisać zarzutom podnoszonym w skardze.

Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji.

Pełnomocnik uczestniczki wyjaśniła także, że "inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej ani przedkładać ekspertyz stanu technicznego sąsiednich budynków. Inwestor zwraca uwagę, że obowiązek utrzymania obiektu budowalnego w należytym stanie technicznym spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 ustawy Prawo budowalne), niezależnie od okoliczności, które uzasadniać mogą podjęcie działań z tym związanych. Zresztą w projekcie rozbiórki uwzględniono hipotetyczną możliwość wpływu rozbiórki na stan budynku przy ul. [...], co determinowało wybór metody rozbiórki. To właśnie z tego względu Inwestor wybrał metodę rozbiórki ręcznej, jako najmniej inwazyjnej i stanowiącej najmniejsze zagrożenie dla budynku sąsiedniego. Abstrahując od powyższego należy wskazać, że rozbiórka oficyn budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] była determinowana również złym stanem technicznym budynków oficyn, od kilku lat nieużytkowanych.

Skarżący wskazuje w skardze, że odsłonięta ściana oficyny [...] nie jest przygotowana do funkcjonowania po dokonaniu rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...]. Rozbiórka w ocenie Skarżącego spowoduje pogorszenie warunków eksploatacji oraz stanu technicznego budynku. Należy jednak podkreślić, że podnoszone przez Skarżącego zarzuty związane z wpływem na stan techniczny budynku sąsiedniego uznać należy za gołosłowne, bowiem nie zostały w żaden sposób udowodnione. Skarżący cały ciężar dowodowy swoich twierdzeń chce przerzucić na Inwestora żądając od niego przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji budynku przy ul. [...], podczas gdy przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obejmującej stan techniczny obiektu istniejącego (sąsiedniego).

Inwestor wskazuje, że rozbiórka oficyn nastąpiła wyłącznie do poziomu terenu (bez ingerowania w fundamenty budynku przy ul. [...], jak i sąsiadujących z nim budynków przy ul. [...] i [...]). Na styku budynków znajdują się szczeliny. Oficyna zachodnia styka się ze ścianami zewnętrznymi z budynkiem oficyny wschodniej przy ul. [...]. ale rozebrana ściana nic stanowi ściany wspólnej obu tych budynków. Budynki są od siebie oddzielone (oddylatowane).

Inwestor wskazuje, że rozbiórka nastąpiła pomyślnie, zgodnie z projektem rozbiórki, który opisywał poszczególne etapy rozbiórki poszczególnych oficyn oraz przewidywał utworzenie strefy bezpieczeństwa. W części stanowiącej "informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" szczegółowo opisano utworzenie strefy i jej zabezpieczenie. Inwestorowi nie zgłoszono żadnych uszkodzeń sąsiednich budynków na skutek rozbiórki. Ponadto w dniu [...] czerwca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...], którą uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez Inwestora na nieruchomości przy ul. [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] uchyliło w części ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...], ale wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki — w tym zakresie organ II instancji ustalił nowy wskaźnik. W pozostałej zaś części decyzja uzgadniająca warunki zabudowy została utrzymana w mocy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego stanowiska strony - żądania pełnomocnika uczestniczki [...] sp. z o.o. odrzucenia skargi. Żądanie to, w stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem, było niezasadne.

Sąd administracyjny może odrzucić skargę wówczas, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Katalog wypadków, w których sąd skargę odrzuca ujęty został w art. 58 § 1 pkt. 1 – 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca również skargę z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, ale wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.).

Żaden z wyżej wymienionych wypadków nie miał w niniejszej sprawie miejsca. Pełnomocnik uczestniczki, jako podstawę żądania wskazała art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Wyjaśnić więc należy, że argumentacja mająca żądanie odrzucenia skargi uzasadniać dotyczy takiej sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej w zakresie dominium, przez co traci prawo do reprezentowania w zakresie interesu prawnego tejże jednostki, jako osoby prawnej. Pełnomocnik uczestniczki cytuje zaś orzeczenia sądów administracyjnych, bez wnikania w kontekst i stan faktyczny tych spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że zgodnie z art. 80 ust. 1 Pr. bud. zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje m.in. starosta. Do jego więc właściwości należą sprawy określone w ustawie Prawo budowlane i niezastrzeżone do właściwości innych organów innych organów. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 i 2 Pr. bud. starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji.

Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta - zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868). Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje powiat. Miastem na prawach powiatu jest [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.). Stąd też właściwość prezydenta miasta do orzekania w sprawach sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z tego, że pełni on w takich miastach funkcję starosty.

Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, działając, jako starosta. Nie realizuje on więc zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki.

Należy też podkreślić – zdaniem tut. Sądu – że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno – budowlany (starostę). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domagało się skarżące Miasto [...] wynikało natomiast z prawa własności do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a które stanowiły składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

Skarżące Miasto prawidłowo też określiło w skardze nazwę strony jako "Miasto [...] ", nawiązując do gminnego charakteru tej jednostki samorządowej, odróżniając od organu nazwę strony skarżącej.

W omówionym powyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSL 3270/17, opierając swe uzasadnienie w kwestii żądania odrzucenia skargi również na argumentach użytych przez NSA.

Ponadto, należy podzielić w pełni pogląd NSA, wyrażony w ww. postanowieniu, zgodnie z którym "o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało to, że strona skarżąca prawo do sądu wywodziła z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] działał jako starosta, a ten pomimo że na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie został wyodrębniony organizacyjnie, to jednak w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego – starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą).

Zwrócić należało uwagę na stanowisko przywołane w ww. uchwale, a które znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego".

W zakresie natomiast samej skargi i zawartych w niej żądań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Racje ma pełnomocnik uczestniczki [...] sp. z o.o., że wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej ani przedkładać ekspertyz stanu technicznego sąsiednich budynków. Fakt ten jednak nie przesadza o tym, że właściciel nieruchomości sąsiedniej i budynku przylegającego (lub znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie) do obiektu podlegającego rozbiórce nie ma prawa – jako strona postepowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę – zgłaszać swoich zastrzeżeń i obaw. Obowiązkiem organu architektoniczno budowlanego jest w takim wypadku nadzwyczaj staranne działanie po to, aby kosztem zachowania uprawnień właścicielskich jednej ze stron nie naruszyć analogicznych uprawnień drugiej strony.

Możliwość jednak działania organu architektoniczno budowlanego jest jednak uwarunkowana granicami, jakie ustawodawca zakreślił organowi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (lub pozwolenia na rozbiórkę) organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wyłącznie:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pr. bud., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Pr. bud., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy; ewentualnie

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.). Co więcej, obowiązek wydania decyzji pozytywnej musi być wykonany w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, pod rygorem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 35 ust. 6 Pr. bud.).

Organ nadzoru architektoniczno budowlanego może więc wówczas uchybić prawu w sposób nakazujący usunięcie orzeczenia z obrotu prawnego, jeżeli naruszy obowiązki, o których mowa w art. 35 ust. 1 i 4 Pr. bud.

Analiza akt sprawy nie potwierdziła, aby Prezydent m. [...] lub Wojewoda [...], jako organ odwoławczy, w jakikolwiek sposób naruszyli ww., wiążącą ich dyspozycję, art. 35 ust. 1 i 4 Pr. bud. Wręcz przeciwnie, Wojewoda [...], w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i należytego uwzględnienia zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich uwag i zastrzeżeń uzyskał w postępowaniu odwoławczym dodatkowe oświadczenie projektanta o braku negatywnego wpływu planowanej rozbiórki oficyn budynku przy ul. [...] na budynki sąsiednie.

Fakt, że wykonanie rozbiórki oficyn przedmiotowej kamienicy odsłoni ściany budynków na gruntach sąsiednich nie jest okolicznością uniemożliwiająca wydanie w tym zakresie pozwolenia na rozbiórkę i zatwierdzenia projektu takiej rozbiórki. Oczywista bowiem okoliczność, że ściany budynków na nieruchomościach sąsiednich zostaną odsłonięte nie mogła być dla organów orzekających w sprawie rozbiórki przesłanka do odmowy wydania pozwolenia, jeżeli zachowane zostały warunki z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Skoro zaś, dodatkowo, posiadający stosowne w tym zakresie uprawnienia i ponoszący w pełni odpowiedzialność za projekt i jego ustalenia projektant oświadczył, że planowana rozbiórka nie ma negatywnego wpływu na ściany budynków sąsiednich, to nie można organowi skutecznie zarzucać naruszenia art. 7, 8, 12, 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów powinno odnosić się bowiem do prawnych obowiązków organu, określających zakres niezbędnych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Nieuwzględnienie przez organ zgłaszanych w toku postepowania o pozwolenie na rozbiórkę zastrzeżeń – o ile nie dotyczyły one faktycznego naruszenia przez organ zakresu podlegającego sprawdzeniu (art. 35 ust. 1 Pr. bud.) – nie stanowi wiec naruszenia ani zasady prawdy obiektywnej, ani zasady zaufania do władzy publicznej, ani zasady wnikliwości. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył ten materiał dowodowy, który był podstawą do wydania decyzji, a jednocześnie został enumeratywnie wskazany przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 Pr. bud.

Słusznie też zarówno organ, jak i pełnomocnik uczestniczki podkreślali, że obowiązek utrzymania obiektu budowalnego w należytym stanie technicznym spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 Pr. bud.). Ściany budynków, które zostały na skutek rozbiórki odsłonięte nie były – jak wynika ze stanowiska uczestników– uprzednio zabezpieczone. To, że brak zabezpieczenia związany był z tym, że rozebrane oficyny uprzednio osłaniały niezabezpieczone przez ich właścicieli ściany innych budynków – które nie przylegały bezpośrednio do ścian oficyn, co wynika z akt sprawy i dokonanych prac odkrywkowych i nie zostało zakwestionowane przez skarżące Miasto - nie może być przyczyną uznania, że na właściciela rozebranego obiekty przeszły ciężary, związane z utrzymaniem w należytym stanie budynków osób trzecich. Należy tez zauważyć, że żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organu do nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych w obiekcie nienależącym do tego podmiotu.

Kwestie ewentualnych zaś sporów z tytułu szkody, poniesionej przez właścicieli budynków sąsiadujących z obiektem rozebranym mogą być przedmiotem wywodzenia roszczeń o charakterze cywilnoprawnym; o ile zaistnieją po temu przesłanki np. z art. 415 k.c.

Organ nie naruszył również art. 80 k.p.a., gdyż analiza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i akt sprawy prowadzi wprost do wniosku, że organ dokonał swobodnej, a nie dowolnej oceny tego, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczności wymagane prawem (art. 35 ust. 1), a więc okoliczności nakazujące wydanie decyzji pozytywnej, zostały udowodnione. Wbrew stanowisku skarżącego, art. 80 k.p.a. nie dotyczy jednak pominięcia dowodów przez organ; o tym stanowi art. 77 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, dokumentacja projektowa zawiera niezbędny opis wykonywania robót budowlanych w taki sposób, aby nie naruszały one istniejącej substancji ścian budynków sąsiednich. W tym więc zakresie zarzut skarżącego nie jest zasadny. Nie został wi ęc naruszony art. 33 ust. 4 Pr. bud., na co – choć pośrednio – wskazuje skarżący.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.