Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 707/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L.K. i I.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/14 w sprawie ze skarg L.K. i I.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/14 w ten sposób, że w miejsce słów "I.K." wpisuje "I.L."; 2. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/14 oddalił skargi L.K. i I.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J. i L. małż. K. umową sprzedaży – akt notarialny Rep. [...] z dnia 24 listopada 1975 r. zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) sprzedali Skarbowi Państwa – Urzędowi Dzielnicowemu [...] nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], składającą się z niezabudowanej działki gruntu nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², pochodzącą z księgi wieczystej [...] nr hip. [...] dawny [...] dział "[...]", wchodzącą w skład nieruchomości objętej zbiorem dokumentów [...]. Prawo własności J. i L. małż. K. do tej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi z dnia 7 grudnia 1973 r. nr [...], wydanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa.

Z okazanej do w/w aktu notarialnego decyzji lokalizacyjnej z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" wynika, że nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]".

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2000 r. były właściciel J. K. i następcy prawni po L. K. – L.K. i I.L. wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], liczącą [...] m², która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia 2 sierpnia 2001 r. nr 335/ZP/2001 orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² (działka pochodziła z wywłaszczonej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]), na rzecz J. K., L.K. i I.L., stosownie do udziałów spadkowych.

W dniu 28 kwietnia 2011 r., w/w następcy prawni po L. K. i J. K., nawiązując do poprzednio złożonego wniosku z dnia 18 grudnia 2000 r., wystąpili o zwrot dalszej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka [...] z obrębu [...], która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 28 lipca 2011 r. nr [...] wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku.

Starosta W., decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...], orzekł zwrot na rzecz uprawnionych w/w osób projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m².

Na skutek wniesienia od powyższej decyzji przez Prezydenta W. i Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "[...]" odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda Mazowiecki, który decyzją z dnia 21 maja 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 września 2013 r. nr [...], orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², stanowiącą własność W., objętej księgą wieczystą [...], jako część działki nr [...] z obrębu [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] i działki nr [...] m² z obrębu [...] o powierzchni [...] m², stanowiącą własność W., objętej księgą wieczystą [...], jako część działki nr [...] z obrębu [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], na rzecz L.K. w ½ części i I.L. w ½ części. Jednocześnie orzekł o zwrocie na rzecz W. kwoty łącznej [...] zł stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonego o poniesione nakłady, zobowiązując do jej zwrotu w/w osoby – każdą w ½ części tj. w wysokości po [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w toku postępowania ustalono, że dla projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] celem wywłaszczenia było wykorzystanie jej w ramach III przedsięwzięcia osiedla mieszkaniowego "[...]", na realizację obiektu kubaturowego w ramach Usług Handlu Podstawowego Ośrodka Usługowego przy ul [...]. Z kolei dla projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] celem wywłaszczenia była realizacja pawilonów usługowych/handlowych inwestycji Centrum Handlowo-Usługowego w [...] przy ul. [...], w ramach projektowanych Usług Handlu II Przedsięwzięcia Inwestycyjnego Zespołu Osiedli [...].

Organ wskazał, iż w trakcie oględzin terenu ustalił, że na części działki nr [...] z obrębu [...] (na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...]) znajduje się parking strzeżony ogrodzony siatką na słupkach metalowych, wysypany kruszywem. Na części działki nr [...] z obrębu [...] (tj. projektowanej działce nr [...] z obrębu [...]) znajduje się od strony ul. [...] trawnik, chodnik wyłożony kostką, droga wewnętrzna do parkingu przy sklepie oraz budynku przy ul [...] nr [...]. Droga i parking są wyłożone kostką brukową. Przeprowadzone oględziny nie potwierdziły istnienia obiektów kubaturowych (brak planowanego obiektu usługowego na projektowanej działce nr [...] i brak planowanych obiektów usług gastronomii i kiosków na projektowanej działce nr [...]).

Ponadto stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności: zdjęcia lotnicze, wizja lokalna oraz brak wydanych dla tych działek decyzji o pozwoleniu na budowę jakichkolwiek obiektów kubaturowych) świadczy o tym, że na obszarze projektowanych w/w działek nie rozpoczęto realizacji budynków usługowych, tj. celu wywłaszczenia na tych działkach. W sprawie została zatem spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), której wystąpienie nakłada obowiązek jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołań złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "[...]" oraz Prezydenta W. do Wojewody Mazowieckiego, w których podnieśli, że cel nabycia w/w nieruchomości w postaci infrastruktury inwestycji osiedla "[...]" został zrealizowany.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu w/w odwołań decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił L.K. oraz I.L. zwrotu części nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia, położonych w W. przy ulicy [...], projektowanej jako działki nr [...] licząca [...] m² z obrębu [...] i nr [...] licząca [...] m² z obrębu [...]. W ocenie organu odwoławczego na w/w działkach cel wywłaszczenia (nabycia), którym była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami [...] na terenie położonym [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...], stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury znak [...] został spełniony. Brak jest planu realizacyjnego do decyzji lokalizacyjnej nr [...] powołanej w umowie sprzedaży, pochodzącego sprzed 24 listopada 1975 r., który pozwoliłby legalnie uściślić cel nabycia wywłaszczeniowego. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego nie wolno uściślać celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji następczej, która dotyczy już realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został ujęty ogólnie. Natomiast w zaskarżonej decyzji uściślenie celu oparto na planie powstałym rok po nabyciu nieruchomości i spekulacji, że na pewno cel podany w decyzji Urzędu W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 15 października 1976 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedmiotowych działek był identyczny z celem podanym w powołanym akcie notarialnym z dnia 24 listopada 1975 r.

Organ odwoławczy ustalił, że po wywłaszczeniu w/w działki służyły jako dojazd i zaplecze budowy osiedla (zwłaszcza bloków przy ul. [...]). Potwierdzeniem jest zdjęcie lotnicze z 1982 r., z którego wynika, że na działce o nr [...] znajdowała się grupa kontenerów, służących gromadzeniu i usuwaniu materiałów z pobliskich ukończonych już bloków wielomieszkaniowych i obustronnej rozbudowie osiedla. Zdjęcie lotnicze z 1987 r. obrazuje istnienie zieleni-trawnika, ograniczonego trójstronnie ciągami pieszo-jezdnymi, zdewastowanego wskutek komunikacyjnego używania działki nr [...] od przejścia – pasów ul. [...]. Od 1990 r. działka nr [...] ograniczona ciągami pieszo-jezdnymi, była używana jako parking samochodowy. Od 1992 r. działka ta służy mieszkańcom jako urządzony parking społeczny (zorganizowany spółdzielczo), rozszerzony z działek sąsiednich na potrzeby motoryzacyjne osiedla.

Podobnie działka nr [...] służyła jako zaplecze do budowy i funkcjonowania pawilonów i szkoły, których rozbudowę obrazują zdjęcia z 1987 i 1990 r. Zdjęcia lotnicze z 1997 r. obrazują nadal aktualne użycie działki pod miejsca parkingowe ogólnodostępne, drogę wewnętrzną dojazdową do pawilonów oraz szkoły, a w częściach bocznych stanowi zieleń i ciągi piesze od strony ulicy [...] oraz ulicy [...].

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, wywłaszczone działki wkomponowano w osiedle mieszkaniowe "[...]", którego typowymi przejawami są parking, zieleń, oraz ciągi pieszo-jezdne. Uwzględniając kształt i położenie działki nr [...] między blokiem i ul. [...], pierwotne użycie działki pod zaplecze budowy osiedla i ciągi piesze również odpowiadało konieczności jej nabycia i realizacji osiedla. Także usytuowanie działki nr [...] między: ulicą [...], blokiem przy [...], szkołą i pawilonem wymuszały jej wykorzystanie przy budowie bloków, obiektów usługowo-handlowych i oświatowych. Tym samym późniejsze typowe formy osiedla mieszkaniowego, jakimi są parking, dojazdy, chodniki i zieleń, realizują cel z umowy, którego nie można już jednoznacznie sprecyzować wobec braku dokumentacji poprzedzającej akt wywłaszczenia. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że oparcie przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na planach z 1976 – 1977 r., powstałych po sprzedaży przedmiotowych działek i niedopuszczalny sposób uściślenia celu nabycia zdeterminował bezzasadny ich zwrot.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę rozliczenia zwrotu i stron stosunku wywłaszczeniowego. Po pierwsze, biegła nie uzasadniła aktualizacji operatu ze stycznia 2013 r., a jego analiza wskazuje, że stanowi ona nowy operat. Po drugie, biegła błędnie zastosowała art. 140 ust. 4 u.g.n. Po trzecie, rozliczenie zwrotu nieruchomości jest niespójne: beneficjentów zwrotu obciążono wzrostem wartości działek, który nie dotyczy celu nabycia, a jednocześnie wartość działki nr [...] zaniżono współczynnikiem korekcyjnym. Po czwarte, biegła, sporządzając operat, w części oparła się o zbyt odległe w czasie transakcje, jak również o transakcje gdzie powierzchnia nieruchomości przyjęta do oceny znacznie różni się od powierzchni przedmiotowej działki. Po piąte, przedmiotowe działki znacznie różni powierzchnia uznawana za cechę istotną.

Organ odwoławczy uznał, że celem nabycia wywłaszczeniowego przedmiotowych działek była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" w zakresie decyzji lokalizacyjnej z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...]. Skoro nie znaleziono (bo zapewne nie powstał) planu realizacyjnego poprzedzającego nabycie, pozwalającego legalnie uściślić cel, należy poprzestać na treści umowy sprzedaży z dnia 24 listopada 1975 r. Celu wywłaszczenia nie wolno uściślać według danych następczych, wytworzonych po w/w umowie sprzedaży. Środki powstałe po nabyciu są nieprzydatne do uściślania celu, gdyż referują już realizację przebiegu inwestycji. Z tego względu zastosowana przez organ pierwszej instancji metoda uściślająca cel nabycia z dnia 24 listopada 1975 r., według planów realizacyjnych z dnia 15 października 1976 r. i z dnia 17 sierpnia 1977 r. była nieprawidłowa.

Wskazał, że Protokół Rady Techniczno-Ekonomicznej SDIS z dnia 30 czerwca 1975 r. nr [...] i protokół nr [...] posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z dnia 5 sierpnia 1975 r. nr [...] są ogólne, nie uściślają celu dla przedmiotowych działek i dowodzą, że plany wielokrotnie zmieniano, wielopłaszczyznowo opiniowano i ujednolicano, a utrwalono dopiero po nabyciu nieruchomości (a później też anektowano). Zatwierdzenie planu realizacyjnego Centrum Handlowo-Usługowego [...] II dopiero w dniu 17 sierpnia 1977 r. wyklucza, aby pawilony "[...]" szczegółowo dyslokowano już w 1975 r., jak założył organ pierwszej instancji.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że terminy określone w art. 137 u.g.n. dotyczą tylko zaniechanej inwestycji i nie można wywodzić zbędności z rzekomego naruszenia terminów, wprowadzonych dopiero w tym przepisie. Natomiast osiągnięcia celu nabycia nie niweczy rzekome opóźnienie jego realizacji (zwłaszcza przed 1998 r.) W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia był osiągnięty przed złożeniem wniosku o zwrot w 2011 r. Po wywłaszczeniu działki nr [...] i [...] stanowiły dojazd i zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego, a później zieleń, chodniki, plac zabaw, parkingi, droga do sklepów, bloku, szkół i przedszkola służyły osiedlu mieszkaniowemu "[...]" zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg wniesionych przez L.K. oraz I.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pierwszej ze skarg zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), polegające na dowolnej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenie zasady rzetelnego działania organu administracji publicznej, art. 8 K.p.a., poprzez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji i nielogicznych wywodach podważających zaufanie obywateli do władzy publicznej, art. 75 K.p.a., poprzez naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dowolne, wybiórcze i chybione rozpatrzenie materiału zebranego w sprawie oraz art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie okoliczności za udowodnione na podstawie wybiórczo przeanalizowanego materiału dowodowego;

- obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 137 u.g.n. do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podała m.in., że dla Wojewody Mazowieckiego istotą ustalenia celu wywłaszczenia nie jest określenie, jaki był zamiar zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza ustalenie celu wywłaszczenia na dzień wywłaszczenia, tj. 24 listopada 1975 r., ale okoliczność, że plany zagospodarowania tej nieruchomości były zmieniane po dacie wywłaszczenia. W ocenie skarżącej, brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego stanowił naruszenie art. 7 K.p.a.

Ponadto skarżąca wskazała, iż nietrafne jest stanowisko organu odwoławczego, w którym przyjęto, że fakt wydania decyzji Urzędu W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 15 października 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przesądza o tym, iż dowód ten nie może stanowić o zamierzeniu inwestycyjnym na tym terenie w rozumieniu celu wywłaszczenia, mimo że przedmiotowa decyzja była zwieńczeniem prac trwających co najmniej trzy lata. Przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego tezy, że to, co pojawiło się w obrocie prawnym po dacie wywłaszczenia w/w działek, tj. po dniu 24 listopada 1975 r., nie może stanowić dowodu w sprawie, jest ignorowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz art. 75 K.p.a.

Skarżąca zauważyła, iż dla oceny celu wywłaszczenia nie jest konieczne ustalenie, czy plan realizacyjny powstał, czy nie. Dla określenia celu wywłaszczenia ważne jest ustalenie, jakie były plany inwestycyjne dla wywłaszczanego terenu w dacie wywłaszczenia. Oznacza to, że również dokumenty powstałe w trakcie prac nad planem realizacyjnym i następnie stanowiące podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego są dowodami na okoliczność celu wywłaszczenia. Celem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest ustalanie, co było wiążącym celem wywłaszczenia i czy był to cel niezmienny, ale co było tym celem w dacie wywłaszczenia. Inne rozumienie przedmiotu postępowania stanowi niedopuszczalną spekulację urzędniczą.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był ocenić, czy w dniu 24 listopada 1975 r. istniał projekt zagospodarowania w rozumieniu ówczesnych prac nad planem zagospodarowania, a nie na ile on się zmieniał.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów w zakresie odczytania zdjęć lotniczych obrazujących sposób zagospodarowania działki w latach 1982 i 1987. Przypisując sobie prawo do interpretowania zdjęć lotniczych tym samym zakwestionował opinię biegłego fotogrametry.

Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niestosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego reguł zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 136 u.g.n. i powoływanie się na "obecną" wykładnię przepisu art. 137 u.g.n. podała, że przepis ten, wykładając literalnie, określa zbędność stosując kryterium terminu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, nawet uwzględniając ostatnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Jednocześnie stwierdziła, że organ odwoławczy zakwestionował powszechnie stosowaną wykładnię art. 137 u.g.n., powołując się na przepis art. 2 i art. 165 Konstytucji RP, czym naruszył art. 6 K.p.a., który reguluje zobowiązanie działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.

Reasumując, skarżąca zarzuciła błędne ustalenie celu wywłaszczenia i konsekwentnie niewłaściwe stosowanie przepisu art. 137 u.g.n. przez ignorowanie terminu dla uznania rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia.

W drugiej ze skarg zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 § 1 i § 3 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez całkowicie nieuprawnione przyjęcie, że:

a) prawidłowa wykładnia tych przepisów pozwala na twierdzenie, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miarodajny jest tylko ogólnie określony cel w umowie wywłaszczeniowej, którym w niniejszej sprawie jest budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, bez potrzeby jakiegokolwiek uszczegółowienia tak ogólnie określonego celu. Bez znaczenia natomiast dla oceny celu wywłaszczenia pozostają według Wojewody takie okoliczności, że w dacie zawierania umowy wywłaszczeniowej, jego zdaniem nie istniał plan realizacyjny dla Osiedla, zaś taki plan sporządzono dopiero po roku od zawarcia umowy wywłaszczeniowej. Takie stanowisko organu jest pozbawione podstaw prawnych zarówno w świetle orzecznictwa, jak i literatury prawniczej, gdzie jednoznacznie wskazuje się na konieczność konkretyzowania celów wywłaszczenia;

b) cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego z usługami – został osiągnięty na spornych działkach w sytuacji konkretyzacji tego celu w planie realizacyjnym przyjętym w odstępie roku po zawarciu umowy wywłaszczeniowej pod zabudowę kubaturową, przy czym sporne działki, co w sprawie nie jest kwestionowane, przez okres kilkunastoletni były wykorzystywane pod nieuporządkowane składowisko różnych materiałów, w tym odpadów pobudowlanych, a następnie pod dzikie, samowolne zajmowanie terenu przez mieszkańców w celu ustawiania obiektów budowlanych (tzw. baraków) służących celom gospodarczym i parkowania samochodów. Porastanie również terenu trawą, czego nie można określić jako tworzenie obszarów zieleni uporządkowanej (zorganizowanej), porozjeżdżanych samochodami i poprzecinanych ścieżkami wydeptanymi przez mieszkańców, niezależnie od tego dokąd prowadziły te ścieżki, w żadnym razie nie mogą być traktowane jako wykorzystane na cel budowy osiedla mieszkaniowego z usługami, nawet bez względu na to co zapisano w planie realizacyjnym. Istotne jest również, że błędnie organ odwoławczy ocenił fakt "zorganizowania" przez mieszkańców w 1992 r. strzeżonego, ogrodzonego i oświetlonego parkingu;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, koniecznego do oceny celu wywłaszczenia, jak też osiągnięcia tego celu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz argumentację mającą przemawiać za zasadnością skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał z realizacją celu – w określonym ustawą terminie – dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, cel wywłaszczenia musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie. Z art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącego w rozpoznawanej sprawie podstawę wywłaszczenia nieruchomości wynika, że cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Natomiast wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego (jak w niniejszej sprawie), gdyż dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. sygn. I OSK 1025/09, w którym przyjęto, że określenie celu wywłaszczenia, także po jego wykonaniu, mogło być traktowane jedynie jako zmiana celu, skoro od jego określenia we wniosku o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do podpisania umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie uznał, że plany realizacyjne zagospodarowania omawianego terenu z dnia 15 października 1976 r. i z dnia 17 sierpnia 1977 r., które powstały po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej w dniu 24 listopada 1975 r. nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do wywłaszczenia nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy przyjął, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonanego umową sprzedaży z dnia 24 listopada 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami. Powyższe ustalenie wywiódł z treści w/w umowy, w której jako podstawę nabycia nieruchomości przywołano decyzję Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym z DRN [...]w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym załączonym do decyzji. Jednocześnie wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, który w dniu wywłaszczenia uściślałby planowane na tych działkach inwestycje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stwierdzenie Wojewody Mazowieckiego, że jedynym, konkretnym i weryfikowalnym celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a nie szczegółowo opisane pawilony usługowe, których ostateczne usytuowanie na gruncie nastąpiło w drodze zatwierdzenia planów realizacyjnych zagospodarowania omawianego terenu z dnia 15 października 1976 r. oraz z dnia 17 sierpnia 1977 r.

Dokumenty projektowe odnoszące się do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wraz z usługami, tj. protokoły, materiały planistyczne, plansze oraz inne, o których mowa w uzasadnieniach obu decyzji, w sytuacji w której nie znalazły one odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej z dnia 24 listopada 1975 r., należy uznać za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na działkach nr [...] i [...], którym była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został osiągnięty.

Budowa dużego osiedla mieszkaniowego jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Inwestycja – budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" obejmowała wybudowanie budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ale również ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych, jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie, z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów, nie byłoby możliwe.

Po wywłaszczeniu obydwie omawiane działki stanowiły niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej, wpisując się, w miarę realizacji całej inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. W początkowym okresie budowy stanowiły jej naturalne zaplecze w postaci placu budowy oraz dojazdów do powstających obiektów.

Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. wynika, że na działce [...] zostały ustawione kontenery na materiały budowlane. Z kolei zdjęcie z 1987 r. dokumentuje istnienie na tej działce trawnika. Od 1990 r. teren działki był użytkowany do parkowania samochodów, a od 1992 r. był na niej zorganizowany parking, co prawda wnioskowany inicjatywą społeczną, to jednak urządzony w ramach terenu osiedla i zasilany w ramach jego infrastruktury.

Podobnie działka nr [...] także stanowiła zaplecze do prowadzonej budowy osiedla, jak również funkcjonowania pawilonów i szkoły, których rozbudowę obrazują zdjęcia z 1987 r. i 1990 r. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r. wynika, że w tej dacie na działce znajdowały się miejsca parkingowe, droga wewnętrzna prowadząca do pawilonów oraz szkoły, jak również zieleń i ciągi ulic [...] i [...].

Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe ustalenia uznał, że w/w funkcje omawianych działek, realizowane na przestrzeni lat, stanowią modelowy przykład infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji są dowodem na to, że cel umowy wywłaszczenia zawartej w dniu 24 listopada 1975 r. w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami został na nich zrealizowany.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro umowa wywłaszczeniowa zawarta z właścicielami nieruchomości została podpisana w dniu 24 listopada 1975 r. z powołaniem się na potrzebę budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a plan realizacyjny tego osiedla uściślający konkretne przeznaczenie wywłaszczonych działek nie został przed tą datą sporządzony, to brak jest podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty z tej przyczyny, że na przedmiotowych działkach jest urządzona infrastruktura osiedlowa, a nie pawilony usługowe, które skonkretyzowano w planach dopiero po dniu zawarcia tej umowy. Wyklucza to możliwość uwzględnienie żądania skarżących w przedmiocie zwrotu omawianych działek.

Sąd pierwszej instancji podał również, iż z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na obydwu omawianych działkach istniało w dniu złożenia wniosku skarżących o ich zwrot na podstawie art. 136 u.g.n. oraz przed wprowadzeniem terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. W związku z powyższym, jako nietrafne ocenił twierdzenie skarżących, że w świetle treści art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. poczynione inwestycje są spóźnione.

Odnosząc się do terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku podał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że podnoszona w skargach kwestia terminów określonych w art. 137 u.g.n. nie może mieć żadnego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie cel nabycia wywłaszczonej nieruchomości został przez inwestora zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji i 10 lat dla jej zakończenia.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezastosowania przez organy przeprowadzające wywłaszczenie przepisów o czasowym zajęciu nieruchomości, w zakresie w jakim doszło do czasowego wykorzystania obu działek na potrzeby realizacji budowy i jej zaplecza, stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mają one zastosowania. Wskazana instytucja prawna, uregulowana w odrębnych przepisach, pozostaje bez jakiegokolwiek związku z dokonanym wywłaszczeniem umownym.

Jako nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki, wydając zaskarżoną decyzję, dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. Wyklucza to zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Natomiast treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przeczy zarzutowi, że jest ono niezrozumiałe i zawiera nielogiczne wywody, a w konsekwencji podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz narusza zasadę równej mocy środków dowodowych. Dokonanie przez Wojewodę Mazowieckiego odmiennej od organu pierwszej instancji oceny dowodów mieści się w ustawowych ramach stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez I.L. i L. K. reprezentowanych przez radców prawnych.

Skarżąca kasacyjnie I.L., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 § 1 i § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) oraz w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, podczas gdy prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia spornych działek to faktycznie realizacja pawilonów usługowych, które nigdy nie zostały zrealizowane na wywłaszczonych nieruchomościach, co oznacza, iż w/w nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a tym samym uzasadnia to ich zwrot na rzecz byłych właścicieli. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty planistyczne opracowane w dacie dokonania wywłaszczenia, które wprost potwierdzają, iż na spornych działkach planowana była realizacja zabudowy usługowej, a więc pawilonów usługowych. W Założeniach Techniczno-Ekonomicznych (ZTE) z 1975 r., sporne nieruchomości zostały oznaczone, na mapie stanowiącej część graficzną ZTE, jako POU – Podstawowy Ośrodek Usług. Istotne jest, iż nieruchomość będąca własnością skarżącej, w ramach planu budowy osiedla "[...]" jako jedyna otrzymała przeznaczenie pod realizację usług. Zgodnie z lit. c pkt 1 Instrukcji w sprawie zasad i trybu postępowania lokalizacyjnego dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i towarzyszącego na terenie W., stanowiący Załącznik Nr 2 do uchwały [...] W. z dnia 21 lipca 1970 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej W. z 1972 r. Nr 17, poz. 90-95), decyzja o lokalizacji wraz z załącznikami stanowi dla inwestora podstawę do opracowania założeń techniczno-ekonomicznych, a – w ich ramach – planu realizacyjnego oraz innych czynności związanych z przygotowaniem inwestycji. Plan realizacyjny z dnia 15 października 1976 r. oraz z dnia 17 sierpnia 1977 r. został ustalony na podstawie ZTE, które z kolei zostały opracowane w czasie dokonywania wywłaszczenia. Oznacza to, że cel wywłaszczenia w postaci realizacji pawilonów usługowych był określony, a więc również "znany" w czasie dokonywania wywłaszczenia. Tym samym, nie jest uprawniony pogląd Sądu pierwszej instancji, że dokumenty projektowe z 1976 r. i 1977 r. nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek całkowicie odmienny, tzn. plany realizacyjne z 1976 r. i 1977 r. zostały wydane na podstawie dokumentów planistycznych – ZTE, które powstawały przed i w dacie dokonania wywłaszczenia. Z tego względu, Sąd pierwszej instancji nie mógł poprzestać na przyjęciu stanowiska, iż celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie był wyłącznie ogólnie sformułowany cel polegający na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, lecz mógł i powinien, w oparciu o dostępny materiał dowodowy (na podstawie dokumentów planistycznych), potwierdzić, że celem wywłaszczenia spornych nieruchomości była realizacja pawilonów usługowych.

b) art. 136 § 1 i § 3 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia – jakim w ocenie Sądu była wyłącznie budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami – został osiągnięty na spornych nieruchomościach w sytuacji, gdy de facto na spornych działkach istniało po wywłaszczeniu składowisko odpadów, trawnik oraz parking, których nie zrealizował podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zapewnienie terenów zielonych – trawnika oraz parkingu dla powstającego osiedla mieszkalnego, byłoby realizacją celu wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdyby tereny te zagospodarowane zostały wskutek celowych działań stosownych służb i na podstawie planów realizacji takich przestrzeni. Inaczej ujmując, realizacja celu wywłaszczenia musi zostać dokonana przez podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, a nie przez podmiot dowolny (publiczny, czy jak w niniejszej sprawie w wyniku prywatnej inicjatywy mieszkańców). Dziko rosnąca roślinność oraz zorganizowany społecznie parking, świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia, w tym tak ogólnie określonego jak budowa osiedla mieszkaniowego, na tym obszarze. Niedopuszczalne a zarazem, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do tego, że na przedmiotowych nieruchomościach nastąpiło "urządzenie" zieleni osiedlowej, zaś parking był "wnioskowany co prawda inicjatywą społeczną, ale urządzony w ramach terenu osiedla i zasilany w ramach jego infrastruktury". W kontekście realizacji celu wywłaszczenia istotne znaczenie ma podmiot, jaki ten cel realizuje, tzn. inwestycja w postaci parkingu, realizowana przez podmiot działający na własny rachunek, czy rosnąca dziko roślinność, nie może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie pominięcia przez Sąd pierwszej instancji zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów planistycznych – Założeń Techniczno-Ekonomicznych (ZTE), opracowanych w 1975 r., a więc w dacie dokonania wywłaszczenia, z których jednoznacznie wynika, iż celem wywłaszczenia dla spornych działek nie była ogólnie rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, tylko realizacja pawilonów usługowych. W Założeniach Techniczno-Ekonomicznych sporne nieruchomości zostały oznaczone, na mapie, stanowiącej część graficzną ZTE, jako POU – Podstawowy Ośrodek Usług. Ponadto, na w/w mapie, na spornych działkach zlokalizowana jest zabudowa kubaturowa, która z zastosowanym oznaczeniem nieruchomości jednoznacznie wskazuje, iż celem wywłaszczenia była realizacja pawilonów handlowych. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się Protokół Nr 16/75 z posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z dnia 5 sierpnia 1975 r. w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli [...], w którym w pkt 3.3. części 3 wskazuje się, iż przy projektowaniu ośrodka I-go stopnia uwzględnić należy możliwość etapowania umieszczając w pierwszym etapie podstawowe lokale handlowe. Z kolei w Protokole Nr 22/75 z posiedzenia Rady Techniczno-Ekonomicznej, która odbyła się w Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych w dniu 30 czerwca 1975 r. w sprawie zaopiniowania zaktualizowanych wytycznych inwestorskich do ZTE II i III przedsięwzięcia osiedla "[...]". w pkt IIIa w części 3, wskazano na konieczność sprawdzenia prawidłowości wyliczenia powierzchni handlu, usług i gastronomii, przyjmując za podstawę 450 m² usług podstawowych na 1000 mieszkańców. Powyższe dokumenty, powstałe w dacie wywłaszczenia nieruchomości, wskazują, iż to realizacja pawilonów usługowych miała być faktycznie celem wywłaszczenia z zachowaniem wymogów ustawy z 1958 r., a nie całkowicie ogólne sformułowanie jak "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami". Znamienne jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do w/w dokumentów, w istocie całkowicie je pomijając. Takie działanie wskazuje na arbitralność w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego i bezsprzecznie jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wydany wyrok.

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się przez Sąd pierwszej instancji zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r., co doprowadziło do uznania, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, na spornych działkach został zrealizowany. Zdjęcia lotnicze o ile są dobrze opisane (obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową, ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania), mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być to jednak materiał wystarczający. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty, w ogólnym tylko planie, obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków, czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie zdjęć nie można stwierdzić, czy rzeczywiście teren określony jako istniejący "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też jest to w istocie teren niezagospodarowany – zieleń nieurządzona powstała samoistnie na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych terenów mieszkaniowych, jako tzw. "dzika" roślinność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 998/14 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12). Ponadto, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie, wybiórczo, potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji w sposób wyraźnie tendencyjny wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został zrealizowany. Całkowicie natomiast pominął Sąd takie podstawowe okoliczności, jak fakt, że parking nie został zrealizowany przez podmiot na rzecz, którego dokonane zostało wywłaszczenie. O takim właśnie podejściu Sądu świadczy m.in. ocena, że parking będący inicjatywą społeczną (powstały po wielu latach od wywłaszczenia) stanowi cel publiczny i jest zrealizowany w ramach wywłaszczenia. Skarżąca wyraża przekonanie, że nie jest to cel publiczny, a w istocie realizacja prywatnego interesu części mieszkańców i z tej przyczyny nie może być traktowany jako realizacja celu wywłaszczenia nieruchomości.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącej podniesionych w skardze oraz całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych wydanych przed datą dokonania wywłaszczenia. Organ drugiej instancji, a w konsekwencji również Sąd pierwszej instancji, orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien odnieść się w istocie, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji, do rozumienia celu wywłaszczenia nie tak jak został on literalnie określony w umowie wywłaszczeniowej (budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami), lecz przy uwzględnieniu kategorycznych wymogów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczących wywłaszczenia, tj. wyłącznie pod użyteczność publiczną oraz na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie, wybiórczo, potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został zrealizowany. Sąd w zaskarżonym wyroku, z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a. zaaprobował posłużenie się przez Wojewodę Mazowieckiego określeniem, że uwzględnienie żądań skarżącej naruszałoby "metodologię trybu zwrotowego", w sytuacji, gdy brak jest ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Wojewoda Mazowiecki, do którego obowiązku należy rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, stosownie do wymogów konstytucyjnych, a w tym z odniesieniem się do wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów, z naruszeniem tych zasad twierdzi, że niektóre z tych dowodów, w tym przypadku w braku odmiennych, pochodzące z okresu po wywłaszczeniu, ale sprzed realizacji inwestycji, prowadziłoby do spekulacji. Takie stanowisko nie może, zdaniem skarżącej, być zaakceptowane. Podkreślenia wymaga przy tym, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, pominął milcząco dowody pochodzące sprzed daty wywłaszczenia.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec tego, iż przywołane w skardze do Sądu pierwszej instancji wady zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie L.K., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu przez Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na:

- naruszeniu zasady praworządności i pogłębianiu zaufania przez dopuszczenie dowolnej, bo zbyt szerokiej, wykładni celu wywłaszczenia na podstawie ogólnych określeń zawartych w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i pominięcie innych dowodów tylko z tego powodu, że poprzedzała ona dzień wywłaszczenia, istniejących w tej dacie, które na podstawie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego mają równą moc dowodową, jako materiały wydane w trybie przygotowania i wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie W. w oparciu o obowiązującą w dacie wywłaszczenia uchwałę nr 132/848 Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 11 lipca 1972 r. o zmianie uchwały nr 46/306 Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 21 lipca 1970 r. o wprowadzeniu instrukcji w sprawie przygotowania i wydania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie W., ustalaniu linii rozgraniczających oraz zatwierdzania planów realizacyjnych,

- błędnej ocenie materiału dowodowego przez nadanie opinii biegłego fotogrametry uprawnionego znaczenia, które nie wynika z jej treści i uznanie, że pojęcia "splantowanie" i "trawnik" oznaczają w tej opinii wskazanie celu wywłaszczenia oraz jego realizację i przez to naruszenie normy z art. 80 K.p.a.,

- niewłaściwej kontroli nad organem administracji drugiej instancji i niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez ten organ, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia oraz ocenę spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych w przepisie art. 137 u.g.n. Błąd ten polegał na pominięciu dowodu z dokumentu stanowiącego dokumentację projektową określoną na okładce jako: lI Przedsięwzięcie ZTE. Urbanistyka-część opisowo programowa Zespół Osiedli [...] W. [...] Inwestor Bezpośredni: [...] zastępczy: [...] rok 1975", a uznanie jako rozpatrzony materiał dowodowy jedynie Założenia Techniczno-Ekonomiczne Aneks III Przedsięwzięcie Inwestycyjne Zespołu Osiedli [...] W. [...] Inwestor Bezpośredni: [...] inwestor Zastępczy [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 15 października 1976 r. l.dz. [...] i przez to zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, jako właściwe rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i przyjęcie, że cel wywłaszczenia określony w sposób bardzo ogólny i wywiedziony z szerokiej, graniczącej z dowolną, wykładnią decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury o lokalizacji z dnia 23 czerwca 1973 r. nr [...] określa ten cel, a pominięcie uszczegółowiających dokumentów planistycznych już istniejących w dacie wywłaszczenia,

- zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji wybiórczego potraktowania materiału dowodowego przedstawionego przez stronę i poprzestaniu na wykładni treści celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami a pominięcie wyraźnie ustalonego i określonego w dokumentach celu, który miał być realizowany na wywłaszczonej nieruchomości i przez to naruszenie przepisu art. 75 K.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

- niezakwestionowaniu naruszenia normy z art. 80 K.p.a. i zaaprobowanie oceny przez organ drugiej instancji, jako nieprzydatnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy i przez to odstąpienie od ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 136 ust. 3 u.g.n. i jego niezastosowanie, poprzez uznanie, że nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia,

- niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jako dojazd i zaplecze budowy, wykorzystywanie działki jako terenu do parkowania samochodów, co zdaniem Sądu stanowi "wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej", a więc przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w tym przepisie nie zostały spełnione, przez co doszło do błędnej subsumcji przepisu art. 137 u.g.n.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie przepisu art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii prawnej załączonej do skargi kasacyjnej, dotyczącej zagadnienia gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, gdy cel wywłaszczenia był wskazany w sposób ogólny w umowach wywłaszczeniowych, jako "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]" – zawieranych przed datą zatwierdzenia planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej, której celem jest użytkowanie publiczne. Dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oznaczył w sentencji zaskarżonego wyroku jedną ze skarżących w niniejszej sprawie i podał, że jest nią I.K., zamiast I.L. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku i orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przechodząc do oceny skarg kasacyjnych wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez I.L. w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w określonej części są konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, oceny zastosowania przepisów postępowania.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który aprobując stanowisko Wojewody Mazowieckiego uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozważeniu podlegają wyłącznie dokumenty, które powstały przed datą wywłaszczenia, a więc przed dniem 24 listopada 1975 r. W rozpoznawanej sprawie takim dokumentem była decyzja lokalizacyjna z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...], wydana przez Naczelnego Architekta Warszawy, działającego w imieniu Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalająca lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", powołana w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu brak dokumentu, który uściślałby planowane na tych działkach inwestycje skutkował przyjęciem wskazanego wyżej celu wywłaszczenia i dokonaniem oceny jego realizacji.

Rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przypadku gdy w tych dokumentach cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie oznacza to jednak, że w ramach regulacji zawartej w powołanym przepisie dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia mają znaczenie decyzje administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, które zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Przyjęcie, że cel wywłaszczenia można wyprowadzić ze zdarzeń mających miejsce po wywłaszczeniu nieruchomości pozostaje w sprzeczności z normą stanowiącą expressis verbis o zbędności na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Powołane i szczegółowo opisane w skardze kasacyjnej dokumenty, wydane po dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie stanowią o celu wywłaszczenia, nie konkretyzują go na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Wskazać należy, iż art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie tylko do takich nieruchomości, które zostały uprzednio wywłaszczone albo nabyte na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny, czy w przeszłości doszło do skutecznego nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia albo w sposób określony w art. 216 u.g.n.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, celem wywłaszczenia mogła być niezbędność realizacji celów użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać m.in. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć m.in. dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji (art. 16 ust. 3 powołanej ustawy).

Opisywane powyżej wywłaszczenie – według art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy – należało poprzedzić próbą nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepis ten stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa ta poprzedzała dopuszczalność wszczęcia administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie ulega wątpliwości, że zawarcie omawianej umowy nabycia nieruchomości mogło nastąpić tylko przy spełnieniu takich samych warunków, które dopuszczały dokonanie wywłaszczenia w trybie administracyjnoprawnym. Podstawowym warunkiem było spełnienie i określenie celu nabycia w sposób wynikający z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W niniejszej sprawie, cel nabycia nieruchomości został określony przed zawarciem umowy sprzedaży w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...], jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Tak określony cel spełniał wymóg wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do skutecznego nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu 24 listopada 1975 r.

Jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, unormowane w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym uznać należy, że nawet ogólnikowe określenie tego celu, o ile było zgodne z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bądź mieściło się w pojęciach użytych w tym przepisie, nakazywało dokonywanie oceny realizacji tego celu przez pryzmat sposobu jego określenia w chwili nabycia lub wywłaszczenia.

Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia, a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia. Dokonywanie oceny skuteczności nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości na cele, które zostały określone dopiero po tym nabyciu lub wywłaszczeniu, w istocie podważałoby dopuszczalność dokonania tego nabycia lub wywłaszczenia. Niewątpliwy jest natomiast fakt, że spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej nabycia w drodze umowy albo wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej dokonuje się przy założeniu, że doszło do skutecznego nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo pominął zgromadzone w aktach sprawy, szczegółowo opisane przez autora skargi kasacyjnej, dokumenty i zasadnie przyjął, że jedynym, konkretnym i weryfikowalnym celem nabycia wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", a nie określony w powołanych przez autora skargi kasacyjnej dokumentach dla działki nr [...] obiekt kubaturowy, a dla działki nr [...] pawilony usługowe/handlowe, których przewidywane umiejscowienie ostatecznie nastąpiło 15 października 1976 r. i 17 sierpnia 1977 r., tj. po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu omówiony wyżej zarzut należało uznać za niezasadny.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego i oparcia się zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r. i błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami został na spornych działkach zrealizowany. Zdaniem skarżącej na podstawie zdjęć lotniczych nie można ustalić, czy teren określony jako istniejący "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie pominięto również fakt, że parking (będący inicjatywą społeczną) nie mógł być traktowany jako realizacja celu wywłaszczenia.

Wyjaśnić należy, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura towarzysząca istnieniu i funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, tj. tereny zielone, parkingi, ulice dojazdowe, infrastruktura społeczna i handlowo-usługowa. Niewątpliwie znajdujący się na projektowanej działce nr [...] od 1992 r. parking samochodowy urządzony społecznie, aktualnie spółdzielczy, stanowiący część większego obszaru – parkingu osiedlowego, ogrodzony siatką handlową na słupkach stalowych służy mieszkańcom osiedla. Także przed jego powstaniem teren projektowanej działki służył realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego. Teren ten po wywłaszczeniu stanowił zaplecze i dojazd do budowy osiedla (głównie bloku przy ul. [...] nr [...], a następnie został zagospodarowany zielenią – trawnikiem). Dopiero od 1985 r. służy mieszkańcom do parkowania aut. Nie ma zatem żadnego znaczenia okoliczność, czyim staraniem został urządzony parking, skoro jeszcze przed jego urządzeniem teren ten został wykorzystany pod trawnik, jako zieleń osiedlową.

Również teren projektowanej działki nr [...], na której od strony ul. [...] znajduje się trawnik, chodnik wyłożony kostką, droga wewnętrzna do parkingu przy sklepie oraz budynku przy ul. [...] nr [...], służy mieszkańcom osiedla, jako infrastruktura komunikacyjna tego osiedla. Teren przylega do ciągu pieszego przy budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Teren od w/w budynku stanowi plac zabaw. Teren poza parkingiem stanowi trawnik z 6 drzewami i chodnik przebiegający ukośnie oraz częściowo wydzielony siatką na słupkach metalowych. Parking częściowo wydzielony jest siatką metalową. Także ten teren po wywłaszczeniu służył realizacji celu wywłaszczenia czyli budowy osiedla mieszkaniowego z usługami jako dojazd z ul. [...] i baza budowy pawilonów handlowo-usługowych, szkoły, przedszkola i bloku przy ul. [...]. Powyższe ustalenia wskazują na wykorzystanie terenu wywłaszczonej nieruchomości jako terenu osiedla mieszkaniowego przez mieszkańców i potwierdza realizację celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania tego osiedla.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca naruszenie tego przepisu upatruje w nieodniesieniu się do zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze oraz całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentów planistycznych wydanych przed datą dokonania wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39). Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując stanowisko Wojewody Mazowieckiego, odniesiono się do podanej już wyżej kwestii dokumentów planistycznych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji (wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i z dnia 27 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ograniczył się do stwierdzenia, że "przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem". W konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie powiązał z konkretnymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Czyni to zarzut naruszenia tych przepisów nieskutecznym.

W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 § 1 i 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 136 § 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sposób sformułowania tych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do poważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny. Zdaniem skarżącej I.L., w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzoną dokumentację projektową należało przyjąć, że celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, lecz budowa pawilonów usługowych, których nie zrealizowano oraz niezasadnie uznano, że trawnik i parking stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe stwierdzenie skutkowało nietrafnością zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do skargi kasacyjnej skarżącej L.K., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z opinii prawnej załączonej do skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej nie mógł zostać uwzględniony. Dowodem wnioskowanym przez skarżącą nie był prawnie znaczący w świetle przywołanego unormowania art. 106 § 3 p.p.s.a. dokument, lecz określone rozważania prawne sformułowane w postaci opinii sporządzonej po przeprowadzonej analizie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2014 r. sygn. I SA/Wa 1185/14, I SA/Wa 1193/14 i I SA/Wa1335/14, którą jej autor przedstawia na temat zagadnienia gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, gdy cel wywłaszczenia był wskazany w sposób ogólny w umowach wywłaszczeniowych, jako "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]" – zawieranych przed datą zatwierdzenia planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej, której celem jest użytkowanie publiczne. Z tych względów przedmiotowy wniosek został oddalony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna skarżącej L.K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. Istota tego zarzutu, podobnie jak w skardze kasacyjnej I.L., sprowadza się zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozważeniu podlegają wyłącznie dokumenty które powstały przed datą wywłaszczenia, a więc przed dniem 24 listopada 1975 r. oraz błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został na spornych działkach zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podtrzymuje argumentację dotyczącą tego zagadnienia przedstawioną przy omawianiu skargi kasacyjnej skarżącej I.L., uznając, iż jej powtarzanie jest niecelowe.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Opiera się on na stwierdzeniu, że pominięcie dowodów w postaci dokumentacji projektowej, skutkowało dokonaniem wadliwych ustaleń i ich oceny. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia skutkował uznaniem jego nieskuteczności.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlegały oddaleniu.