Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1521/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność § 3 zaskarzonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 28 czerwca 2013 r., Nr XXV/243/13 w sprawie: zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Bochni wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na a uchwałę Nr XXV/243/13 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 28 czerwca 2013r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, w części dotyczącej § 3 stanowiącego o opłacie wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłączy wybudowanych przez odbiorców usług. Zarzucił jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z poz. zm.) i art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006r. Nr 123 poz. 858 z późn. zm.), poprzez uznanie, ze przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Na podstawie tych zarzutów i w oparciu o art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części tj. w zakresie § 3 uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W powyższej uchwale postanowiono m.in., że: "zatwierdza się przedstawione przez Zakład Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu stawki opłat wynikające z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłączy wybudowanych przez odbiorców usług:

— urządzenia wodociągowego - 100 zł,

— urządzenia kanalizacyjnego - 100 zł,

— urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego — 180 zł.

Powołane przepisy nie mogą w ocenie skarżącego stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę.

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do uiszczenia opłat w zamian za włączenie się do sieci wodociągowej (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. l SA 2160/01, lex nr 81765 z tezy: "...jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego...", (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009r., sygn. II S A/Kr 443/03).

Dalej wskazano, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

Przepisem takim nie może być powołany na podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu.

Przepisy te są regulacją prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie należy do wójta. W żadnym zatem przypadku ten artykuł nie może być postawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy.

Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwalą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymusem życiowym), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 662 z późn. z m) — podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Tymczasem w okresie uchwalania uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym nie stanowił takiej podstawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ani art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wszak upoważnienie ustawowe musi być wyraźne, a nie jedynie dorozumiane, pośrednie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W myśl art. 24 ust. 6 cyt. ustawy Rada Gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, zaś taką dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zatem art. 24 powołanej ustawy dotyczy jedynie zatwierdzania taryf rozumianych, jako podanych do wiadomości publicznej cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie można natomiast na podstawie tego przepisu wysnuwać wniosku, jakoby stanowił on podstawę cło nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej - bez względu na to, które to jest przyłączenie (uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. III SA/Kr 91/17).

W konsekwencji przyjąć należy, ze art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez radę gminy w drodze uchwały tzw. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie tan ty ustalające) taką opłatę.

Dodatkowo wskazano, że sprzeczność uchwały Rady Gminy z prawem materialnym wynika już w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel — powinny być przewidziane w ustawie.

Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Następnie zauważono, że art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Podobnie, z art. 7 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) wynika, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. Z kolei przepis art. 15 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 cyt. ustawy-. Jedynie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy).

Mając na uwadze powyższe, w skardze stwierdzono, iż przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym wypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, w którym zgodnie przyjęto, że w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (vide: wyrok NSA z 31 maja 1996r., sygn. I SA/Łd 65/96, z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. II S A/Kr 1377/96, uchwała SN z dnia 26 września 1995r., III AZP 22/95, OSNiAPiUS 1996, Nr 6 poz. 80), a także wprowadzenie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2003r., sygn. akt I SA 85/03, lex nr 121772).

Zaznaczono, że pomimo tego, iż uchwała miała charakter okresowy (obwiązywała od 1 lipca 2013r. do 30 czerwca 2014r.), to wywołała skutki prawne od wejścia jej do obrotu prawnego, do dnia utraty mocy. Na jej podstawie pobierano, bowiem opłaty, co ma istotne znaczenie dla kwestii wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw. Nie ma, zatem znaczenia okoliczność, ze zaskarżone przepisy już nie obowiązują, uchwała wywołała bowiem skutki prawne, które dotychczas nie zostały usunięte z obrotu prawnego.

Na koniec wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu, podjętej w przedmiocie analogicznym jak w niniejszej skardze (cytowany powyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. III SA/Kr 91/17 dot. uchwały z dnia 30 kwietnia 2015r. Nr VIII/56/15). Również w przedmiocie kolejnej uchwały Rady Miejskiej - Nr XXII/181/16 z dnia 31 maja 2016r. - wypowiedział się w formie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski - nr WN-11.4131..1.22.2016 - stwierdzając nieważność tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Wiśnicza uznał skargę z zasadną. Przypomniano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie III SA/Kr 91/17 wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. unieważnił identyczny zapis zawarty w uchwale Nr VIII/56/15 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu do tegoż wyroku Sąd uznał, że braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zmienia fakt, że "zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. z 2006 r. nr 127, poz. 886 ) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usługi. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej".

Mając na uwadze, że powyższe stanowisko obecnie powszechnie przyjmowane jest tak w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i organów nadzoru (vide: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN-11.413.1.22.2016 stwierdzające nieważność analogicznego zapisu w uchwale Nr XX/11/16 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 31 maja 2016 r. ), należało pogodzić się z faktem, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały jako wydanego bez podstawy prawnej, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mimo tylko okresowego obowiązywania tej uchwały, zostanie uwzględniony.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym a wydana została na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013 r poz. 594 ze zm.) i art. 24 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. Dz. U. z 2006 r , Nr 123 , poz 858 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga jest zasadna. W rzeczywistości, bowiem te przepisy nie mogą stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3.

Oceniając zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie III SA/Kr 91/17 wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. unieważnił identyczny zapis zawarty w uchwale Nr VIII/56/15 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. W analogicznej, rozpatrywanej aktualnie sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela argumenty i ocenę prawną zaprezentowaną w motywach wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r, III SA/Kr 91/17. Zgadza się z nimi w pełni również skarżony organ Rada Miejska w Nowym Wiśniczu, która w pisemnej odpowiedzi uznała skargę.

Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Także żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłączy wybudowanych przez odbiorców usług urządzenia wodociągowego , kanalizacyjnego oraz wodociągowego i kanalizacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Brak również podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 2147 ze zm.) ani ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 2016 r , poz. 573 ze zm.) / wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r , sygn. akt I SA 2793/01. /

Braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej.

Opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma charakter daniny publicznej z narzuconym elementem przymusu po stronie świadczeniobiorcy, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest uiszczenie opłaty, która została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Rację ma skarżący, że wprowadzone opłaty były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy) a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 662 z póżn. zm. ).- podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej

Regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania ( M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60).

Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, jak słusznie zarzuca skarga, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonywanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym przypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę. Uchwała miała charakter okresowy jednak wywołała skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej, które nie zostały dotychczas usunięte.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.)