Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1366/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w[...], na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 akapit trzeci oraz ust. 6, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006 r., str. 74 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. Ż. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), zwanej dalej "płatnością ONW" na rok 2010, odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, iż w dniu 17.05.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Z. Ż. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 84,83 ha położonych w strefie nizinnej I.

W dniu 24.02.2011 r. na gruntach deklarowanych przez wnioskodawcę do płatności przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. zawyżenie powierzchni (błąd DR13+) w przypadku następujących działek rolnych:

- działka rolna I - pow. stwierdzona 5,88 ha (pow. dekl. 6,20 ha);

- działka rolna W - pow. stwierdzona 13,21 ha (pow. dekl. 20,50 ha);

2. nieprzestrzeganie normy N.01 (grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub ugorowany), o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm w odniesieniu do następujących działek rolnych:

działka rolna H - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 10,70 ha;

działka rolna L - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 3,90 ha;

działka rolna Ł - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 1,36 ha;

działka rolna M - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 1,70 ha;

działka rolna P - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 10,25 ha;

działka rolna T - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 7,48 ha;

działka rolna W - nieprzestrzeganie normy N.01 na powierzchni 7,29 ha;

3. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (błąd DR18) na działkach rolnych: H, L, Ł, M, P, T.

Z kontroli zostały sporządzone 2 protokoły, których oryginały zostały przekazane do BP w [...] celem uwzględnienia w toczącym się postępowaniu, natomiast kopie zostały doręczone producentowi.

W związku z wynikami kontroli, w dniu 31.05.2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powodem odmowy było stwierdzone zawyżenie powierzchni, przekraczające 50%. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że organ I instancji na producenta nałożył 3 - letnie sankcje w wysokości 6.068,49 zł.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Z. Ż. podniósł, że nie zdążył ustosunkować się do protokołu z kontroli na miejscu, a już otrzymał decyzję w sprawie płatności. Odwołujący zarzucił, że protokół jest dla niego mało czytelny w odniesieniu do powierzchni stwierdzonych. W odniesieniu do działek, dla których stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej odwołujący się wyjaśnił, że na przedmiotowych gruntach "produkcja" odbyła się w taki sam sposób jak na pozostałych obszarach z tym, że bronę talerzową zastosowano w lipcu z uwagi na bardzo niekorzystny rok dla produkcji rolnej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Organ odwoławczy podniósł, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 84,83 ha. Na zgłoszonych do płatności gruntach rolnych w dniu 24.02.2011 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której stwierdzono zawyżenie powierzchni działek rolnych (I, W), zaniechanie działalności rolniczej w stosunku do działek rolnych H, L, Ł, M, P, T. Z kolei przeprowadzona w tym dniu kontrola w zakresie wzajemnej zgodności wykazała, że na powierzchni 42,68 ha grunty nie były wykorzystywane do uprawy roślin lub ugorowane (niespełnienie normy N.01), przy czym wielkość przedeklarowania powierzchni w ramach grupy upraw ONW wyniosła 42,66 ha, co stanowiło powyżej 50% powierzchni stwierdzonej, co skutkowało odmową przyznania płatności ONW. Wobec wniesionego przez stronę odwołania, sprawa została skierowana do Kierownika Biura Kontroli na miejscu w tutejszym Oddziale Regionalnym, celem zajęcia stanowiska w sprawie.

W stanowisku z dnia [...] r. Kierownik BKM po powtórnej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej ze względu na ogólną treść odwołania ustosunkował się do wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych dla poszczególnych działek rolnych. W odniesieniu do działki rolnej I Kierownik BKM wskazał, iż działka ta pomierzona została w dwóch częściach, ponieważ rozdziela ją niezadeklarowana działka ewidencyjna nr 229/3. Powierzchnia zmierzona części I wyniosła 5,88 ha, części II 0,07 ha. Część II działki rolnej I nie jest wliczana do sumy powierzchni zmierzonej, ponieważ nie spełnia warunku minimalnej powierzchni 0,10 ha. Wobec powyższego za powierzchnię stwierdzoną przyjęto pomiar części I. Działkę nr 229/3 należało wyłączyć z pomiaru, pomimo tego, że jest ona użytkowana w taki sam sposób, jak deklarowana przez odwołującego działka ewidencyjna nr 229/5. W przypadku działek rolnych położonych na obszarach niezadeklarowanych przez producenta we wniosku działek ewidencyjnych, stanowiących w EGiB np. drogi i rowy, których faktyczny sposób użytkowania kwalifikuje się do płatności, powierzchnię stwierdzoną działki rolnej, należy ustalić z wykluczeniem powierzchni leżącej na działce ewidencyjnej niezadeklarowanej i zastosować kod DR29.

W przypadku działki rolnej S (deklarowanej do ONW) stwierdzona powierzchnia była większa od deklarowanej. Pomierzony został cały obszar użytkowany rolniczo. W/w działka sąsiaduje z nieużytkowaną rolniczo działką P, na której stwierdzono mniejszą powierzchnię od deklarowanej. W związku z tym, iż działki P oraz S deklarowane są na tej samej działce ewidencyjnej o nr 35/1, inspektorzy nie byli w stanie odróżnić granicy między nimi. Dlatego całą użytkowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej nr 35/1 wliczono do pomiaru działki S, a pozostały nieużytkowany obszar przyjęto jako działkę rolną P. Wizualizacja działki w systemie ZSZiK dowodzi zdaniem organu prawidłowego wykonania pomiaru, a na aktualnej ortofotomapie odznacza się różnica w sposobie użytkowania działki nr 35/1, czego potwierdzeniem jest również zdjęcie z kontroli nr 33.

Wskazano również, że kontrola działki rolnej W także wykazała przedeklarowanie powierzchni, gdyż stwierdzona powierzchnia wyniosła 13,21 ha, a do pomiaru nie wliczono części działki, na której zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzono, że obszar widoczny na zdjęciach nr 35, 36, 37 i 38 nie kwalifikuje się do płatności.

Kierownik BKM zwrócił uwagę, że stwierdzony sposób użytkowania na działkach H, L, Ł, M, P, T nie kwalifikuje się do płatności, gdyż zastosowano kody nieprawidłowości DR18 i DR14, które należy stosować w przypadku stwierdzenia na całej działce rolnej zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Według oceny inspektorów, na działkach nie były wykonywane żadne zabiegi uprawowe, a sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdza opisany stan.

Jednocześnie dla w/w działek rolnych stwierdzono niespełnienie normy N.01 - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany. Dla "Dotkliwości" wpisano wartość wagi 5, natomiast dla "Trwałości" wartość wagi 3. Oznacza to, że stwierdzono wieloletnie wyłączenie gruntu z uprawy lub ugorowania oraz, że skutki zaniedbania mają charakter nieodwracalny, ale wymagają skomplikowanych zabiegów agrotechnicznych, niespełnienie normy N.01 stwierdzone również zostało do powierzchni 7,29 ha działki rolnej W.

Organ odwoławczy po powtórnej analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji pokontrolnej uznał ustalenia inspektorów terenowych za w pełni zasadne. Jednocześnie organ odwoławczy w całości podzielił argumenty przywołane przez Kierownika BKM w stanowisku z dnia [...]r. i uznał je za swoje, gdyż sporządzona dokumentacja fotograficzna w sposób nie budzący wątpliwości dowodzi, że działki rolne H, L, Ł, M, P, T, a także część działki rolnej "W" w roku 2010 leżały odłogiem, o czym świadczą porastające działki wieloletnie chwasty oraz brak jakichkolwiek przejawów działalności rolniczej (zabiegów rolnych). Zgodnie z wnioskiem strona zadeklarowała na przedmiotowych gruntach uprawę w plonie głównym gryki, natomiast w międzyplonie gorczycy, natomiast Inspektorzy w dniu kontroli nie stwierdzili ani występowania międzyplonu, ani pozostałości po uprawie w plonie głównym.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż kontrola na miejscu z dnia 24.02.2011 r. oddaje rzeczywistą powierzchnię gruntów użytkowanych przez odwołującego się w roku 2010. Dokumentację pokontrolną należało zatem uznać za rzetelny i obiektywny materiał dowodowy.

Organ zwrócił też uwagę, że strona nie wskazała na żadne okoliczności, czy też dowody, które podważałyby dotychczasowe ustalenia kontroli na miejscu. W odwołaniu producent podniósł, że działki na których stwierdzono zaniechanie działalności rolniczej były użytkowane w taki sposób jak pozostałe grunty. Powyższe ogólne wyjaśnienia odwołującego potraktowano zatem jako pozostające bez wpływu na dotychczasowe wyniki postępowania, ponieważ w przypadku działek rolnych, których dotyczyły nieprawidłowości, odwołujący się nie wykazał, że złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym tj. prawidłowo określił powierzchnię przedmiotowych działek we wniosku, jak również nie wykazał, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości tj. błąd przedeklarowania powierzchni. Odnosząc się w tym miejscu do zarzucanego wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności, w sytuacji, gdy odwołujący nie ustosunkował się do wyników zawartych w protokole z kontroli na miejscu, stwierdzić należy, że powyższe nie odebrało wnioskodawcy prawa do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia odebrania protokołu. Wskutek bowiem złożonego odwołania, postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2010 było dalej prowadzone przez organ II instancji. Tym samym, jeżeli producent skorzystałby z prawa do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń, zostałyby one poddane ocenie i weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Badając zaskarżoną decyzję pod kątem prawidłowości rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo określił uprawnienia strony, ponieważ rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odmowy przyznania płatności, natomiast o nałożeniu 3 - letnich sankcji Kierownik BP stanowił tylko i wyłączenie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, co jest niedopuszczalnym z punktu widzenia obowiązujących przepisów, gdyż strona jest związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem.

W skardze do sądu Z. Ż. wyraził niezadowolenie z treści zapadłego w jego sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego i podtrzymał swoje zarzuty wyszczególnione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł ponadto zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż zakwestionował zawarte na str. 4 uzasadnienia stwierdzenie, że działka jest niewykorzystana rolniczo i wymaga skomplikowanych zabiegów agrotechnicznych. Zdaniem skarżącego siew bezorkowy na glebach klasy V i VI jest poprawny i przynosi efekty przy przeciętnych warunkach pogodowych. Zakwestionował także brak możliwości wytyczenia granicy między działkami P i S (działka ewidencyjna nr 35/1) wskazując, że ze zdjęć wynika, iż jedno pole zostało obsiane gorczycą, a drugie rzepakiem. Za niezasadne uznał także stwierdzenie, że działka S nie jest deklarowana do ONW. Skarżący podniósł, że wpływ na jakość upraw miała wyjątkowa susza panująca w 2010 r. i wyjaśnił, że wadliwie z działki W zaliczono tylko jej część powierzchni, a wskazane odrosty wynikały z siewu bezorkowego z użyciem brony, co dodatkowo mogłoby stanowić przedmiot dowodu ze świadka J. M.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga jest zasadna.

Decyzją organu pierwszej instancji odmówiono wnioskodawcy przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW, natomiast na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz wymierzył sankcję w wysokości 6 068,49 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Organ odwoławczy wydał swoje postanowienie w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylił on decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy w całości, jednak wskazać należy, że art. 139 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten wyraża zasadę zakazu reformationis in peius, czyli zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Przywołana zasada należy do podstawowych gwarancji procesowych strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwoływania się od decyzji organu pierwszej instancji w myśl generalnej reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją (por. teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 720/10, publ. Legalis).

Zasada ta nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Przy stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny organ może orzec o pozbawieniu strony korzyści wynikających z orzeczenia organu pierwszej instancji. Jeżeli jednak organ odstępuje od zakazu reformationis in peius, jest zobowiązany szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, wykazując w uzasadnieniu wystąpienie w orzeczeniu organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 r. sygn. akt II SA 1500/85, publ. NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 334/10, publ. NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989 r. sygn. akt IV SA 1101/88, publ. ONSA 1989/2/71).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy pominął wskazania płynące z dyspozycji art. 139 k.p.a. i nie uzasadnił w żaden sposób zasadności rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żadnym zakresie nie zajmował się zagadnieniem, czy orzeczenie organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie wykazując tych okoliczności organ odwoławczy uchybił dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu ujawnione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w przypadku braku możliwości odstąpienia od zakazu reformationis in peius rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne.

W obrocie prawnym nie może również pozostać decyzja organu I instancji z uwagi na to, że została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przepisów dotyczących elementów koniecznych prawidłowego zredagowania decyzji oraz jej uzasadnienia (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania się, powinna obowiązek ten wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tego wymagania nie spełnia decyzja organu I instancji. Nałożony bowiem obowiązek zastosowania 3 - letnich sankcji ustanowiony został tylko i wyłącznie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Taka forma określenia obowiązku (nakazu) administracyjnego pozbawia decyzję administracyjną waloru wykonawczego, a tym samym czyni z niej decyzję wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94).

Zwrócić też należy uwagę, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna); por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32

Skoro więc organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji i opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy, rzeczą tego organu było uzupełnienie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (niepublikowany wyrok NSA z dnia 6 października 1987 r., SA/Wr 520/87), w tym także - dotyczących zasadności odmowy przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW.

Jakkolwiek w dniu 24.02.2011 r. na gruntach deklarowanych przez wnioskodawcę do płatności przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której stwierdzono określone nieprawidłowości, to jednak udokumentowanie wyników tej kontroli, szczególnie w kontekście podnoszonych przez skarżącego konsekwentnie zarzutów niewielkiej jej wiarygodności, uzasadnia poddanie w wątpliwość dokonanych ustaleń stanu faktycznego, przyjętego jako istotny przy rozstrzygnięciu sprawy. Organ dysponuje dokumentacją fotograficzną wykonaną w lutym 2001 r., w okresie pozostawania na gruncie pokrywy śnieżnej, uniemożliwiającej jednoznaczne stwierdzenie charakteru upraw znajdujących się pod ta pokrywą. Potwierdza to analiza załączonych do akt zdjęć, notabene bardzo słabej jakości, w dodatku wykonanych w sposób niepozwalający na ich weryfikację i umiejscowienie w terenie. Nie przeszkodziło to jednak organowi stwierdzić, że kontrole przeprowadzili wykwalifikowani pracownicy organu, a dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazuje, że poziom zachwaszczenia był wysoki, co oznacza zaniechanie przeprowadzania zabiegów rolniczych zgodnych z obowiązującymi normami, dlatego też stwierdzenie przez kontrolerów, że w dniu kontroli nie zauważyli występowania w ramach międzyplonu gorczycy, ani pozostałości po gryce - plonu głównego, pozwoliło na wysnucie wniosków uzasadniających w ocenie organu wydanie zaskarżonej decyzji, co jest jednak stwierdzeniem dowolnym w kontekście przedstawionego materiału dowodowego oraz konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego stanowiska co do specyficznych warunków uprawy na skutek suszy występującej latem 2010 r.

Dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego i niezbędnej wiedzy, w tym przypadku z zakresu rolnictwa. Uwzględniając upływ czasu i charakter kontrolowanej materii, ta ocena musi być szczególnie wnikliwa i odpowiadać przede wszystkim na pytanie, czy z uwagi na upływ czasu i naturalną zmienność w przyrodzie, kontrola przeprowadzona w lutym roku następnego po roku, którego dotyczył wniosek o płatność, może odpowiedzieć na pytanie, czy w roku, którego dotyczył wniosek, zadeklarowane przez stronę działki były użytkowane rolniczo.

Uzasadnienie orzeczenia jest integralną jego częścią, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a także umożliwienie Sądowi kontroli zaskarżonego aktu. Organy administracji nie sprostały tym wymaganiom. Zarówno organ I jak i II instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów, które zdaniem skarżącego potwierdzają jego stanowisko w sprawie.

Zaniechanie oceny przedstawionych okoliczności, czyni stanowisko organu arbitralnym i nie spełniającym warunków określonych w art. 107 § 3 kpa. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Bez wątpienia organ drugiej instancji nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i nie rozpoznał sprawy ponownie. Ograniczył się bowiem jedynie do podania, że podniesione okoliczności przez stronę skarżącą, jako zbyt ogólnikowe, należy potraktować jako pozostające bez wpływu na dotychczasowe wyniki postępowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.