Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1766/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
article: art. 58 § 1, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 466/18 w sprawie ze skargi Z. na postanowienie D. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 466/18 oddalił skargę Z. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Z. w dniu [...] maja 2017 r. złożył w Biurze Powiatowym w K. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Następnie w dniu 17 lipca 2017 r. do Biura Powiatowego w K. wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności wraz z prośbą o przywrócenie terminu na złożenie tej zmiany i dokumentacją medyczną. W zmianie tej strona wnioskowała po raz pierwszy o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] lipca 2017 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku. Z. wniósł zażalenie na to postanowienie, a po jego rozpoznaniu D. postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe postanowienie, w wyniku czego wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 645/17 uchylono zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] lipca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu 28 czerwca 2018 r. wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu na złożenie zmiany do wniosku.

W wyniku rozpoznania zażalenia D. postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył istotne dla sprawy przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) – tj.: art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 (Dz. U. z 2017 r. poz. 968, dalej: rozporządzenie z dnia 17 maja 2017 r.). Organ przywołał także treść przepisu art. 13 ust. 1 akapit pierwszy zawartego w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

Organ odwoławczy tak jak organ pierwszej instancji uznał, że Z. nie złożył w terminie zmiany do wniosku, w której m.in. po raz pierwszy wnioskował o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2017. Organ zauważył także, że omawiany termin do złożenia wniosku uregulowany w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z § 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 jest terminem prawa materialnego, bowiem jego zachowanie lub uchybienie temu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Tym samym, skoro jest to termin nieprzywracalny, nie można w ogóle zastosować instytucji przywrócenia tego terminu. Dyrektor zauważył także, że ostateczny termin na złożenie zmiany do wniosku, tj. [...] czerwca 2017 r., był jednocześnie ostatecznym terminem na złożenie lub uzupełnienie wniosku wynikający z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego oznaczało to, że pomimo złożenia prośby o przywrócenie terminu wraz ze spełnieniem pozostałych wymogów, o których mowa w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) wyznaczony termin na usunięcie braków we wniosku z uwagi na swój materialny charakter, nie mógł zostać przywrócony.

Organ odnosząc się do argumentów zażalenia dotyczących wiarygodności zwolnień lekarskich dołączonych do wniosku o przywrócenie terminu zauważył, że po pierwsze, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie świadczy o tym, że osoba zainteresowana dołożyła należytej staranności i nie ponosi winy za niedotrzymanie terminu. Organ odwoławczy wskazał także, że koniecznym jest wykazanie, iż rodzaj choroby uniemożliwia dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu tej czynności. Dodatkowo zauważył także, że w przedstawionych przez stronę zwolnieniach lekarskich zaznaczona była kategoria 2, co oznaczało, że skarżący mógł chodzić.

Organ II instancji podkreślił także, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zastosował się do wyroku WSA w Kielcach z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 645/17 i rozpoznał wniosek strony na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 58 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w żaden sposób nie naruszają przepisów prawa uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego.

Powyższe stanowisko Sąd oparł na fakcie, że problematykę terminu na złożenie zmiany do wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 reguluje art. 21 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 640/2014.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich może być przy upoważnieniu Komisji Europejskiej przedłużony. W roku 2017, rozporządzeniem z dnia 17 maja 2017 r. termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich został wydłużony do 31 maja 2017 r.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd stwierdził, że skarżący mógł złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich jak i wniosek modyfikujący poprzedni wniosek do 31 maja 2017 r. Termin ten nie podlegał zaś przywróceniu.

Upływ tego terminu nie pozbawiał skarżącego prawa do złożenia wniosku modyfikującego poprzedni wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 dopuszczalne było złożenie wniosku w ciągu 25 dni kalendarzowych po ostatecznym upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W związku z tym, że 25 dzień kalendarzowy liczony od ostatecznego upływu terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, tj. od 31 maja 2017 r. wypadał w niedzielę 25 czerwca 2017 r., to zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. upływ tego terminu następował w pierwszy dzień roboczy, tj. 26 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 poprawki we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich mogły być dokonane najpóźniej w terminie wyznaczonym przez art. 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, tj. do 26 czerwca 2017 r. Po upływie tego terminu uprawnienie beneficjenta wygasało.

W ocenie Sądu, organy I i II instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że 26 czerwca 2017 r., był ostatecznym terminem na złożenie lub uzupełnienie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Termin ten miał charakter materialnoprawny. Jednocześnie organy prawidłowo wskazały, że przywrócenie takiego terminu materialnoprawnego jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy istnieje przepis prawny wyraźnie to wskazujący.

Takim przepisem wbrew zarzutowi skargi nie będzie art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15), bowiem ten akt prawny, a co za tym idzie i przepis wskazany przez skarżącego, został z dniem 1 stycznia 2014 r. uchylony przez art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz.U.UE.L.2014.227.1), a w związku z tym przedmiotowy przepis nie obowiązywał w stanie prawnym będącym podstawą wydania zaskarżonych postanowień organów I i II instancji.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 640/2014 wystąpienie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności o których mowa w art. 4 przedmiotowego rozporządzenia może jedynie uzasadniać odstąpienie od zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia kwot przyznanej płatności bezpośredniej, a zatem wystąpienie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności nie może uzasadniać przywrócenia terminu na złożenie zmian we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia poprawki we wniosku mogły być dokonane najpóźniej w terminie wyznaczonym przez art. 13 ust. 1, tj. do 26 czerwca 2017 r.

Mając na uwadze powyższe przepisy i fakt, że skarżący złożył wniosek o zmodyfikowanie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z jednoczesnym złożeniem wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności w dniu 17 lipca 2019 r., organy administracyjne w sposób prawidłowy odmówiły przywrócenia terminu i w tym względzie skarga jest niezasadna. Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 49/18, gdzie rozstrzygnięto sprawę o analogicznym stanie faktycznym.

Dla Sądu całkowicie chybiony okazał się zarzut skargi błędnego wskazania przez organ I i II instancji terminu złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W zaskarżonych postanowieniach organów I i II instancji wyraźnie wskazano, że skarżący przedmiotowy wniosek złożył 17 lipca 2019 r. (poprzez użycie sformułowania "data stempla pocztowego 17-07-2017 r."), a nie jak twierdzi skarżący 19 lipca 2019 r. W ocenie Sądu zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały, że organy I i II instancji w żaden sposób nie kwestionowały faktu, że skarżący złożył wniosek z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa art. 58 § 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że organy nie wyjaśniły istoty sprawy co do terminowego wniesienia wniosku, czyli przed upływem 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, tj. choroby, co w ocenie skarżącego, zostało udowodnione odpisami zaświadczeń lekarskich. W tym względzie Sąd zauważył, że organy w żaden sposób nie wskazywały, że skarżący złożył wniosek z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa art. 58 § 2 k.p.a., bowiem z treści zaskarżonych postanowień jasno wynika, że organy odmówiły przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich ze względu na fakt, że wniosek ten został złożony po terminie wskazanym w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, tj. po 26 czerwca 2017 r., a termin ten miał charakter materialnoprawny i jego upływ powodował wygaśnięcie uprawnienia skarżącego złożenia zmiany do wniosku.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że zgodnie organy I i II instancji zastosowały się do wyroku WSA w Kielcach z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 645/17 i rozpoznały wniosek strony o przywrócenie terminu na złożenie zmiany do wniosku o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 58 § 1 k.p.a.

Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego:

a) art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w dniu 17 lipca 2017 r., czyli po upływie terminu prawa materialnego, podczas gdy skarżący złożył wniosek we właściwym terminie, tj. w dniu 15 maja 2017 r., natomiast pismo z dnia 17 lipca 2017 r. złożone przez skarżącego stanowiło uzupełnienie wniosku z dnia 15 maja 2017 r. poprzez przyznanie dodatkowej płatności rolnośrodowiskowej, a nie ponowny wniosek w tym zakresie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, oraz zaaprobowaniu ustaleń organów wydających decyzję w szczególności w zakresie terminu, w jakim został złożony wniosek, a także okoliczności jego uzupełnienia przez skarżącego w toku postępowania o przyznanie płatności;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, oraz zaaprobowaniu ustaleń organów wydających decyzję w szczególności w zakresie uznania, że choroba skarżącego nie była okolicznością uniemożliwiającą złożenie jemu pisma uzupełniającego wniosek w terminie,

c) art. 145 1 pkt 1 lit. a) poprzez nie uchylenie wadliwej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania;

d) art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezgodnym z prawem uznaniu, że za termin złożenia wniosku o przyznanie płatności należy uznać pismo uzupełniające wniosek z dnia 17 lipca 2017 r., podczas gdy termin złożenia wniosku o przyznanie płatności powinien być liczony od dnia jego wniesienia, nie zaś od dnia wniesienia pisma uzupełniającego wniosek, bowiem postępowanie w przedmiocie przyznania dofinansowania zostaje skutecznie zainicjowane z chwilą złożenia pierwotnego wniosku.

Argumentację na poparcie stawianych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło Sądowi na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej oraz stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co zobowiązywało wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania konkretnych przepisów postępowania oraz wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a dodatkowo, w przypadku zarzutu procesowego – wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści, a w przypadku zarzutu materialnego – wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie).

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, w szczególności w związku z przyjęciem, że choroba skarżącego nie była okolicznością uniemożliwiającą złożenie w terminie zmiany wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, a także, że zmiana wniosku o przyznanie płatności na ten rok została złożona przez stronę w dniu 17 lipca 2017 r., a nie – w dacie złożenia pierwotnego wniosku, tj. w dniu 15 maja 2017 r. (powinno być, zgodnie z datą stempla pocztowego: w dniu 31 maja 2017 r.), co zdaniem strony doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2007 r.

Kluczowe dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej było więc odniesienie się do kwestii związanych ze złożeniem zmiany wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności oraz zbadanie prawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Należało też uwzględnić to, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok był związany wyrokiem tego Sądu z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 645/17, w którym Sąd zalecił rozpoznanie wniosku strony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.

W stanie faktycznym sprawy wnoszący skargę kasacyjną złożył w dniu 31 maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 obejmujący jednolitą płatność obszarową i ONW, a następnie w dniu 17 lipca 2017 r. zmianę tego wniosku, obejmującą dodatkowo płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (z wygenerowanym materiałem graficznym dla działki nr geod. [...]) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zmiany wniosku. Organ I instancji w ponownym postępowaniu (po wyroku WSA z 29 marca 2018 r.) odmówił przywrócenia terminu do złożenia zmiany wniosku. Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołując się na przepisy prawa krajowego i unijnego wskazał, że ostateczny termin do złożenia wniosku i ewentualnej jego zmiany (uzupełnienia) upłynął w dniu 26 czerwca 2017 r. i wszelkie czynności z tym związane, z uwagi na materialny charakter tego terminu, podjęte po tej dacie są bezskuteczne. Zajęte przez organ stanowisko zostało następnie podtrzymane przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono prawidłowe.

Termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności, o które ubiegał się wnoszący skargę kasacyjną, został ściśle określony w prawie krajowym i unijnym. Z przepisów tych wynika, że w 2017 r. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej należało złożyć w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz. U., poz. 415, zwane: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatycznego). Z kolei wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (jego zmianę czy uzupełnienie) należało złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach). Termin ten nie podlegał przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach). Jednakże na podstawie upoważnienia Komisji Europejskiej termin ten został przedłużony do 31 maja 2017 r. (art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach i § 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2017 r.). Dodatkowo, po upływie tego terminu wnoszący skargę kasacyjną mógł złożyć, w ciągu następnych 25 dni kalendarzowych, wniosek o przyznanie płatności (jego zmianę, uzupełnienie), z czym jednak związane było zmniejszenie wnioskowanej płatności o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Upływ tego terminu pozbawiał stronę definitywnie prawa do złożenia wniosku, jego zmiany czy uzupełnienie (art. 13 rozporządzenia nr 640/2014).

W realiach sprawy oznaczało to, że wnoszący skargę kasacyjną mógł złożyć wniosek (jego zmianę, uzupełnienie) najpóźniej w dniu 26 czerwca 2017 r. (art. 12 rozporządzenia nr 640/2014). Wyznaczony przez prawodawcę krajowego i unijnego termin do dokonania tej czynności jest terminem materialnym – uwarunkowuje on powstanie oraz treść prawa do otrzymania płatności we wskazanym we wniosku zakresie. Jest on aktem woli oraz wiedzy – rolnik wyraża chęć uzyskania płatności oraz potwierdza, że wskazane we wniosku dane są zgodne z rzeczywistością. Wnioskodawca może tego dokonać tylko w terminie otwartym do złożenia wniosku o przyznanie płatności, który nie podlega przywróceniu. Po tym terminie przepisy regulujące przyznawanie płatności dopuszczają jedynie dokonywanie poprawek formalnych wniosku, które nie mają wpływu na wymiar i zakres wnioskowanych płatności. Po upływie terminu do składania wniosków o przyznanie płatności nie jest również dopuszczalne składanie zmian tych wniosków, a związaną z tym czynność należy uznać za nieskuteczną. Upływ terminu materialnego skutkuje bowiem wygaśnięciem prawa do ubiegania się o wnioskowaną płatność.

Z powyższych względów wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia zmiany wniosku o przyznanie płatności należało uznać za bezprzedmiotowy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przywrócenia terminu na zasadach ogólnych k.p.a., na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., nie obejmuje co do zasady terminów o charakterze materialnoprawny. Sposób wyznaczania tych terminów podlega każdorazowo odrębnej regulacji w prawie materialnym. Tym samym za bezpodstawne i pozbawione racji jest prowadzenie postępowania w tym trybie i snucie rozważań co do uprawdopodobnienia przez stronę przyczyn niedochowania terminu do złożenia zmiany przedmiotowego wniosku (tu: choroba strony), co powinno prowadzić do wniosku, że taki wniosek powinien być raczej rozpoznany w trybie art. 61a § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji rozpoznając w tej sprawie był związany (na mocy art. 153 p.p.s.a.) oceną prawną i wskazówkami zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku tego Sądu z 29 marca 2018 r., w myśl którego wniosek strony o przywrócenie terminu należało rozpoznać w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Z obowiązku tego Sąd pierwszej instancji wywiązał się w sposób należyty. Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że z przedłożonych druków zaświadczeń lekarskich wynika, że wnoszący skargę kasacyjną mógł "chodzić", z czego należy wnioskować, że miał również warunki do złożenia wniosku i jego zmiany w wyznaczonych przepisami terminach. Za pozbawione podstaw prawnych należy też uznać twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną odnoszące się do sposobu obliczenia terminu do złożenia zmiany wniosku o przyznanie płatności. Przyjmując sposób rozumowania strony należałoby dojść do wniosku, że wszelkie zmiany wniosku (bez względu na to, w jakim terminie są składane), skoro odnoszą się do wniosku, są złożone w terminie, co stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wcześniej art. 13 rozporządzenia nr 640/2014. Z przepisu tego wynika wprost, że również zmiany (uzupełnienia) wniosku decydujące o wymiarze i zakresie płatności mogą być dokonywane wyłącznie w terminie otwartym do złożenia wniosku.

Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał również, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jako podstawę orzeczenia Sąd pierwszej instancji przyjął wskazówki zawarte w wyroku tego Sądu z 29 marca 2018 r. oraz stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, którego wnoszącemu skargę kasacyjną nie udał się podważyć. Jak się wydaje wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów. Tymczasem celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Jeśli więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., tak jak ma to miejsce w tej sprawie, a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to nie można czynić skutecznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, do których odwołuje się ten przepis. Poza tym z treści art. 18 ust. 3 uchylonej ustawy o płatnościach z 2007 r., na którą powołuje się strona, a która nie miała zastosowania w sprawie, wynika również, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności, o którym mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy, jest nieprzywracalny.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.