Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 241/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 15 września 2008 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. i F. M. 5406 (pięć tysięcy czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 września 2008r. Wójt Gminy ustalił dla E. i F. M. opłatę w wysokości 90 285,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] o pow. 7603 m2 i nr [...] o pow. 10166 m2, obręb geodezyjny J., dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [....], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wskazano, iż Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 10 sierpnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy – część wyżynna (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 88 poz. 1814) ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 10% wzrostu wartości nieruchomości.

Po wejściu w życie planu miejscowego E. i F. M. zbyli stanowiącą ich własność nieruchomość - działki nr [...] i [...], obręb geodezyjny J., co wynika z przesłanych Wójtowi Gminy wypisów aktów notarialnych umowy sprzedaży: z dnia 21.12.2007 Rep. A nr [...] przez notariusza w G. A. S. i z dnia 10.01.2008 Rep. A nr [...] przez notariusza w G. E. O. -B.

W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przedmiotowych działek, o czym poinformowano stronę.

Operat szacunkowy został stronie doręczony (zwrotne poświadczenie odbioru z dnia 29.08.2008r.) wraz z pismem zawierającym informację o możliwości złożenie uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od daty otrzymania operatu. Strona złożyła pismo, w którym wniosła zastrzeżenie, że przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego wartość działek po zmianie planu przewyższa wartość wynikającą z aktów notarialnych sprzedaży, co powoduje zawyżenie opłaty planistycznej.

Organ I instancji uznał, iż wzrost wartości nieruchomości (działki nr [...] i [...]) położonej w J. został zobrazowany w treści sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 2008 r. Jak wynika z treści przedmiotowej wyceny wartość prawa własności gruntu została określona na dzień sprzedaży nieruchomości. W procedurze szacowania wartości nieruchomości zastosowano metodę korygowania ceny średniej do porównań przyjmując z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Oszacowana przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości jest zbliżona do ceny jaką uzyskali ze sprzedaży nieruchomości E. i F. M.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego,a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18.06.2008 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. L.

Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 902 855 zł , co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 10 % daje kwotę opłaty w wysokości 90 285,50 zł.

W odwołaniu E. i F. M. zarzucili, że decyzja została wydana mimo braku pełnej podstawy prawnej do jej wydania. Wysokość opłaty podana została w jednej kwocie, pomimo że opłata dotyczy dwóch nieruchomości. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do wniesionych przez strony zastrzeżeń. Operaty nie uwzględniają rzeczywistych cen wynikających z aktów notarialnych, lecz również nie został uwzględniony czynnik wzrostu cen nieruchomości w ogóle oraz wzrost wartości w wyniku podziału, co czyni analizę mało wiarygodną. Dodatkowo w piśmie z dnia 23.02.2009r. strony podniosły, że ustalona renta planistyczna obejmuje wzrost wartości wywołanej innymi okolicznościami niż tylko uchwaleniem planu miejscowego, bo rzeczoznawca sporządzając operat w dniu 18.06.2008 r. brał pod uwagę wartość działek powstałych na skutek podziału już po uchwaleniu planu i z tego powodu operat jest bezużyteczny. Powoduje to też, że skarżący są obciążeni także opłatą z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek jej podziału dwukrotnie, bowiem decyzją z 17.09.2008 r. została ustalona opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Decyzja została wydana z nieuzasadnionym upływem czasu od zdarzeń będących źródłem ich wydania, podczas gdy plan został uchwalony w 2005 r., renta planistyczna powinna zostać ustalona niezwłocznie po wejściu w życie planu. Rzeczoznawca sporządził operat z naruszeniem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez zaniechanie podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości stanowiących drogi publiczne i nieuwzględnienie zobowiązania do wybudowania infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia 27 lutego 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa opłata (zwana rentą planistyczną) ustalana jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 6 cyt. ustawy).

Powstanie obowiązku przedmiotowej opłaty zależne jest od zaistnienia poniższych przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości, związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. I ustawy).

Opłata jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień sprzedaży nieruchomości wzrostu wartości takiej nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że - zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy – w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z proceduralnego punktu widzenia obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest operat szacowania nieruchomości, sporządzany rzeczoznawcę majątkowego. Jest to pisemna opinia o wartości nieruchomości zawierająca fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości (§ 55-56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 150-153 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), znajdującymi zastosowanie w sprawie na podstawie odesłania zawartego w art. 37 ust. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, dla nieruchomości które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1/ strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2/ upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposób określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

W niniejszej sprawie dowodem na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są dwa operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. Z operatów tych wynika, że wartość działki nr [...] przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła 593.288 zł, a po uchwaleniu planu 1.109.517 zł, zaś wartość działki nr [...] przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła 443.711 zł, a po uchwaleniu planu 830.337 zł. Różnice pomiędzy tymi wartościami to odpowiednio dla każdej z działek: 516.229 zł i 386.626 zł, czyli w sumie 902.855 zł.

Wartość obu nieruchomości przed zmianą planu i po zmianie planu została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy podejściu porównawczym konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przez radę gminy w dniu 10.08.2005 r., przedmiotowe działki przeznaczone są pod zabudowę produkcyjną, składową, baz budowlanych i transportowych. Przed uchwaleniem planu działka nr [...], z której po wejściu w życie planu zostały wydzielone działki [...] i [...], stanowiła użytek rolny (oznaczenie w ewidencji gruntów), była wykorzystywana jako rola, grunty zakrzewione i nieużytki (oświadczenie stron w akcie notarialnym rep. A nr 309/2008 z 10.01.2008 r. w aktach UG). Działka ta była objęta do 31.12.2003 r. poprzednim planem miejscowym, w którym była przeznaczona pod funkcję upraw rolnych.

Z treści operatu szacunkowego dotyczacego działki nr [...] oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych na posiedzeniu jawnym Kolegium w dniu 25.02.2009 r. (protokół w aktach SKO) wynika, co następuje:

Do analizy rynku dla wyceny działki [...] przed uchwaleniem planu rzeczoznawca przyjął zestawienie 12 transakcji nieruchomości rolnych, predystynowanych jednak do zmiany funkcji pod cele podobne do przeznaczenia wycenianej działki w nowym planie miejscowym, poło w gminie (J., S., B., Ł., R., Ż., R.), o powierzchniach od 1.2678ha do 0.1027ha. Ceny transakcyjne zostały zaktualizowane stosownym współczynnikiem ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem zawarcia transakcji a dniem sprzedaży działki wycenianej. Cena średnia wynikająca z tego zestawienia transakcji to 40,81 zł, cena minimalna 15,62 zł a maksymalna 78,25 zł. Na podstawie tych cen rzeczoznawca określił wartości brzegowe współczynników korygujących jako stosunek ceny minimalnej i maksymalnej do ceny średniej (0,38-1,92). Następnie rzeczoznawca ustalił wartości poszczególnych współczynników korygujących dla poszczególnych cech różnicujących działkę wycenianą od działek znajdujących się w zestawieniu transakcji, ze względu na: dobry stopień kultury rolnej 0,48, przy wadze cechy 25% i granicach współczynników 0,10-0,48, średnie położenie 0,29, przy wadze cechy 25% i granicach współczynników 0,10-0,48, dużą wielkość działki 0,08 przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,08-0,38, bardzo korzystne otoczenie 0,29 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,06-0,29 oraz dobry dojazd 0,29 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,06-0,29. Suma współczynników korygujących to 1,43 przy granicach 0,38-1,92. Suma współczynników podwyższyła cenę średnią do 58,36 zł za 1 m2 gruntu.

Do analizy rynku dla wyceny działki po uchwaleniu planu rzeczoznawca przyjął zestawienie 12 transakcji nieruchomości o takim samym przeznaczeniu co nieruchomość wyceniana, poł. w K., B., T. W., O. i J., o powierzchniach od 2.1681ha do 0.1523ha. Ceny transakcyjne zostały zaktualizowane stosownym współczynnikiem ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem zawarcia transakcji a dniem sprzedaży działki wycenianej. Cena średnia wynikająca z tego zestawienia transakcji to 109,14 zł, cena minimalna 37,44 zł a maksymalna 168,30 zł. Na podstawie tych cen rzeczoznawca określił wartości brzegowe współczynników korygujących jako stosunek ceny minimalnej i maksymalnej do ceny średniej (0,34-1,54). Następnie rzeczoznawca ustalił wartości poszczególnych współczynników korygujących dla poszczególnych cech różnicujących działkę wycenianą od działek znajdujących się w zestawieniu transakcji, ze względu na: średnie położenie 0,19, przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,07-0,31, duże możliwości inwestycyjne 0,31 przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,07-0,31, niepełne uzbrojenie 0,05 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23, średnią wielkość działki 0,17 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23, korzystne otoczenie 0,14 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23 oraz średni dojazd 0,14 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23. Suma współczynników korygujących to l przy granicach 0,34-1,54. Suma współczynników nie podwyższyła ceny średniej i wartość 1 m2 gruntu po uchwaleniu planu została określona na 109,14 zł.

Do analizy rynku dla wyceny działki [...] przed uchwaleniem planu rzeczoznawca przyjął zestawienie 12 transakcji nieruchomości rolnych, predystynowanych jednak do zmiany funkcji pod cele podobne do przeznaczenia wycenianej działki w nowym planie miejscowym, poło w gminie (J., S., B., Ł., R., Ż., R.), o powierzchniach od 1.2678ha do 0.1027ha. Ceny transakcyjne zostały zaktualizowane stosownym współczynnikiem ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem zawarcia transakcji a dniem sprzedaży działki wycenianej. Cena średnia wynikająca z tego zestawienia transakcji to 40,81 zł, cena minimalna 15,62 zł a maksymalna 78,25 zł. Na podstawie tych cen rzeczoznawca określił wartości brzegowe współczynników korygujących jako stosunek ceny minimalnej i maksymalnej do ceny średniej (0,38-1,92). Następnie rzeczoznawca ustalił wartości poszczególnych współczynników korygujących dla poszczególnych cech różnicujących działkę wycenianą od działek znajdujących się w zestawieniu transakcji, ze względu na: dobry stopień kultury rolnej 0,48, przy wadze cechy 25% i granicach współczynników 0,10-0,48, średnie położenie 0,29, przy wadze cechy 25% i granicach współczynników 0,10-0,48, dużą wielkość działki 0,08 przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,08-0,38, bardzo korzystne otoczenie 0,29 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,06-0,29 oraz dobry dojazd 0,29 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,06-0,29. Suma współczynników korygujących to 1,43 przy granicach 0,38- 0,92. Suma współczynników podwyższyła cenę średnią do 58,36 zł za 1 m2 gruntu.

Do analizy rynku dla wyceny działki po uchwaleniu planu rzeczoznawca przyjął zestawienie 12 transakcji nieruchomości o takim samym przeznaczeniu co nieruchomość wyceniana, poł. w K., B., T. W., O. i J., o powierzchniach od 2.1681ha do 0.1523ha. Ceny transakcyjne zostały zaktualizowane stosownym współczynnikiem ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem zawarcia transakcji a dniem sprzedaży działki wycenianej. Cena średnia wynikająca z tego zestawienia transakcji to 109,14 zł, cena minimalna 37,44 zł a maksymalna 168,30 zł. Na podstawie tych cen rzeczoznawca określił wartości brzegowe współczynników korygujących jako stosunek ceny minimalnej i maksymalnej do ceny średniej (0,34-0,54). Następnie rzeczoznawca ustalił wartości poszczególnych współczynników korygujących dla poszczególnych cech różnicujących działkę wycenianą od działek znajdujących się w zestawieniu transakcji, ze względu na: średnie położenie 0,19, przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,07-0,31, duże możliwości inwestycyjne 0,31 przy wadze cechy 20% i granicach współczynników 0,07-0,31, niepełne uzbrojenie 0,05 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23, średnią wielkość działki 0,17 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23, korzystne otoczenie 0,14 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23 oraz średni dojazd 0,14 przy wadze cechy 15% i granicach współczynników 0,05-0,23. Suma współczynników korygujących to 1 przy granicach 0,34-1,54. Suma współczynników nie podwyższyła ceny średniej i wartość 1m2 gruntu po uchwaleniu planu została określona na 109,14 zł.

W ocenie Kolegium w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego znajdujący się w aktach operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem na to, że na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego wartość przedmiotowych nieruchomości wzrosła we wskazanym w operacie stopniu. Przede wszystkim należy wskazać, że zachowany został wymóg przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, także w procedurze szacowania wartości nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu miejscowego. Operat szacunkowy jest dowodem na prawdopodobieństwo, że wartość nieruchomości stanowi cenę możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prawdopodobieństwo uzyskania na rynku ceny za nieruchomość po uchwaleniu planu miejscowego odpowiadającej wskazanym w operatach wartościom nieruchomości potwierdzają dowody w postaci umów sprzedaży szacowanych nieruchomości. W przypadku działki nr [...] sprzedający uzyskali cenę 136,64 zł za 1 m2 gruntu, zaś w przypadku działki nr [...] cenę 97,92 zł za 1m2 gruntu. Są to ceny zbliżone do wartości ustalonej w operatach szacunkowych. Z kolei prawdopodobieństwo uzyskania na rynku ceny odpowiadającej wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu nie zostało podważone jakimkolwiek innym dowodem.

Operat szacunkowy został sporządzony przez osobę mającą ku temu wszelkie uprawnienia, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia, a jego treść nie budzi wątpliwości, w szczególności w świetle złożonych przed Kolegium wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, autora operatu.

W ocenie Kolegium w sprawie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego planu miejscowego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości w stopniu wskazanym w operatach szacunkowych, stanowiących wiarygodny dowód. Zostały też zachowane przesłanki ustalenia renty planistycznej wskazane wart. 37 ust. 3-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu oraz piśmie procesowym nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zarzut dotyczący braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji jest w ocenie Kolegium bezzasadny, podstawę prawną do wydania decyzji ustalającej tzw. rentę planistyczną stanowią nadal obowiązujące przepisy art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że wysokość opłaty została podana w jednej kwocie mimo, że opłata została naliczona w związku ze sprzedażą dwóch działek, nie stanowi żadnego naruszenia prawa, organ I instancji wszczął z urzędu jedno postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia opłaty wynikającej ze wzrostu wartości obu działek. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać jednak szczegółowy sposób obliczenia tej opłaty, Kolegium wskazało ten sposób w uzasadnieniu niniejszej decyzji konwalidując braki uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Organ I instancji odniósł się dość ogólnikowo do zastrzeżeń wniesionych przez strony, jednak i te zastrzeżenia nie zostały rozwinięte. Kolegium wskazało, że zastrzeżenia te nie odpowiadają do końca prawdzie - wartość działki nr [...] została ustalona na kwotę niższą niż cena jej sprzedaży, natomiast wartość działki nr [...] na kwotę wyższą niż cena sprzedaży, jednak różnica ta wynosi tylko 11,22 zł za 1 m2 gruntu. Różnice wynikają stąd, że rzeczoznawca określa wartość nieruchomości jako prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, a zatem operat szacunkowy jest dowodem na prawdopodobieństwa a nie na fakt. Prawdopodobieństwo mieści w swoim pojęciu dopuszczalność różnic pomiędzy wartością ustaloną w operacie a ceną uzyskaną w drodze sprzedaży. Ustawa nie zezwala, aby ustalenie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miało nastąpić wyłącznie w oparciu o cenę wynikającą z umowy sprzedaży działki, rzeczoznawca określa wartość przy zastosowaniu wszelkich zasad szacowania ustalonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny. Stąd zarzut, że rzeczoznawca nie oparł wyceny wyłącznie o cenę uzyskaną w drodze sprzedaży, jest bezzasadny i pozostaje w sprzeczności z ustawowymi zasadami określania wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy uznał zarzut nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę czynnika wzrostu cen nieruchomości za bezzasadny. W zestawieniu transakcji służących dokonaniu szacowania nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca dokonał przeszacowania cen transakcyjnych współczynnikiem uwzględniającym zmiany wartości nieruchomości ze względu na upływ czasu pomiędzy datą zawarcia transakcji nieruchomości znajdujących się w zestawieniu, a datą sprzedaży nieruchomości szacowanej.

Zarzut nieuwzględnienia wzrostu wartości na skutek jej podziału uznana z kolei za nieporozumienie. Ze względu na to, że szacowane działki powstały w drodze podziału działki nr [...] po wejściu w życie nowego planu miejscowego, biegły ustalając wartość działek przed obowiązywaniem planu posłużył się taką samą powierzchnią działek, jakie mają nowo wydzielone działki [...] i [...], a nie powierzchnią działki nr [...]. W ten sposób wykluczył, aby na ustalony przez niego wzrost wartości nieruchomości wpłynęła zmiana wielkości nieruchomości i jest to nader słuszne. Renta planistyczna to opłata, której podstawą jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie uchwaleniem planu miejscowego. Jakiekolwiek inne przyczyny wzrostu wartości nieruchomości nie mogą tu być brane pod uwagę, bowiem nie można obciążyć rentą planistyczną właściciela nieruchomości z innego tytułu, niż wskazany wart. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby wycena nieruchomości wskazywała, że wartość działki wzrosła na skutek jej podziału, to taka wycena nie może być podstawą naliczenia renty planistycznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie stanowi renty planistycznej i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nie jest prawdą, że skarżący zostali obciążeni opłatą adiacencką podwójnie. Zastosowana w szacowaniu nieruchomości na cele ustalenia renty planistycznej metoda operowania tymi samymi wielkościami gruntu przed i po uchwaleniu planu wyklucza wpływ podziału nieruchomości na zmianę wartości w niniejszym postępowaniu. Opłatą adiacencką z tytułu podziału działki nr [...] skarżący zostali obciążeni w drodze innej decyzji Wójta Gminy niż zaskarżona decyzja.

W ocenie Kolegium zarzut dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z nieuzasadnionym upływem czasu od wejścia w życie planu miejscowego w 2005 r. wynika z nieznajomości ustawy. Renta planistyczna nie jest ustalana tylko w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego umożliwia wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia renty planistycznej, zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro sprzedaż działek nr [...] i [...] nastąpiła pod koniec 2007 r. i na początku 2008, to niemożliwe było wydanie decyzji o ustaleniu renty planistycznej przed tymi zdarzeniami prawnymi, co zarzucają skarżący.

Zarzut naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości pozostaje w ocenie organu odwoławczego bez jakiegokolwiek związku z przedmiotem postępowania. § 36 rozporządzenia dotyczy wyceny dróg publicznych i częściowo dróg wewnętrznych, natomiast działki nr [...] i [...] nie są drogami, ani publicznymi, ani wewnętrznymi i przy ich wycenie rzeczoznawca nie stosował przepisów § 36 rozporządzenia. Pytania pełnomocników stron zadane rzeczoznawcy w roku posiedzenia jawnego Kolegium nie ujawniły okoliczności mogących podważyć wiarygodność operatów szacunkowych.

W toku posiedzenia jawnego przed Kolegium rzeczoznawca wyjaśnił, że osobiste zobowiązania sprzedającego do wybudowania części sieci infrastruktury, zawarte w § 9 umowy przeniesienia własności działki nr [...], nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Istniejące uzbrojenie zostało uwzględnione w szacowaniu nieruchomości.

Kwestia zmiany numeru księgi wieczystej na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, sposób ustalenia uzbrojenia nieruchomości czy przeznaczenia działki w planie miejscowym, czy też wiedza rzeczoznawcy o dacie przystąpienia przez radę gminy do uchwalenia planu nie mają znaczenia w sprawie. Należy także w tym miejscu wskazać, że rzeczoznawca ma prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami), natomiast wstęp rzeczoznawcy na nieruchomość nie stanowi oględzin miejsca w rozumieniu art. 85 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie jest organem administracji publicznej, nie jest pracownikiem tegoż organu i przy wykonywaniu czynności zawodowych nie stosuje on przepisów k.p.a.

Rzeczoznawca majątkowy wykonując wycenę nieruchomości dla celów ustalenia renty planistycznej nie określa wartości nakładów poniesionych na tę nieruchomość, bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji nakazującej ustalanie wartości nakładów poniesionych na nieruchomość przez jej właściciela.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i F. M. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, że operat szacunkowy jest nieobiektywny, gdyż sporządzony został na zlecenie organu i wykonany przez osobę zatrudnianą przez urząd. Nadto rzeczoznawca dowolnie dobrał transakcje do porównań cenowych w interesie zleceniodawcy. I tak transakcje z O., K. czy B. nie powinny być brane pod uwagę, gdyż O. to obecnie wysoce modna miejscowość, w której ceny nieruchomości kształtują się na najwyższym w województwie pomorskim poziomie i nijak się mają do tych, które są przedmiotem ocen. Odnosi się to także do K., które są de facto dzielnicą G. Podobnie rzecz się ma z miejscowością B., która jest miejscowością wypoczynkową. Skarżący zwracają uwagę że na stronie 23 operatu podano zestawienia transakcji. Są one tendencyjnie dobrane. Te po zmianie planu to O., K. 6 na 12 i B. 3 na 12., a tylko 2 z 12 położone są w gminie. Natomiast zestawienie transakcji sprzed uchwalenia planu dotyczą wyłącznie 12 miejscowości należących do gminy. Co istotne tak dobrano transakcje, że miejscowości wymienione przed uchwaleniem i już po, nie pokrywają się. Nadto istotnym naruszeniem prawa jest określenie jednej kwoty opłaty w odniesieniu dwóch działek i decyzja Kolegium tego naruszenia w sposób właściwy nie może konwalidować. Skarżący bowiem mają się prawo odwołać od nieprawidłowo sporządzonej decyzji (a taka jest decyzja wójta gminy co wskazuje decyzja SKO) w toku postępowania administracyjnego, a nie dopiero na etapie kontroli sądowej i wynikającymi z niej ograniczeń procesowych. Skoro uzasadnienie decyzji zostało wadliwe sporządzone to cała decyzja jest wadliwa i winna ulec uchyleniu. Ponadto organ II Instancji nie podaje podstawy prawnej swojego uprawnienia do konwalidowania decyzji ani nie uzasadniania tego faktu.

Skarżący wskazali, iż operat jest nieobiektywny, gdyż nie zawiera wskazania przeznaczenia działek. Biegły ustnie stwierdził, że wziął pod uwagę podobne przeznaczenie wszystkich porównywanych działek tj. przeznaczenie pod zabudowę przemysłowo - składową. Jak się do tego ma zawarte na str.16 i 22 operatu stwierdzenie" przyjęte do obliczeń powierzchnie przeznaczone pod funkcje mieszkaniowo - usługową oraz komunikacyjną obliczono dl potrzeb niniejszej wyceny".

Taki sposób załatwienia sprawy i jej uzasadnienia w żaden sposób nie daje możliwości prawidłowego zweryfikowania. To zaś z kolei nie budzi zaufania obywatela do organu administracyjnego, rodzi poczucie dowolności i naginania faktów do celów i zamiarów organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga wniesiona jest zasadna, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza sprawa dotyczy decyzji, na mocy której ustalono skarżącym jednorazową opłatę w związku ze zbyciem dwóch działek oznaczonych numerami [...] i [...], położonych w J., których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).

Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe działki [...] i [...], powstały w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego po wejściu w życie nowego planu miejscowego. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji biegły ustalając wzrost wartości posłużył się taką samą powierzchnią działek, jakie mają nowo wydzielone działki [...] i [...], a nie powierzchnią działki nr [...]. W ten sposób wykluczył, aby na ustalony przez niego wzrost wartości nieruchomości wpłynęła zmiana wielkości nieruchomości, co z kolei w ocenie tegoż organu było nader słuszne.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009r. sygn. akt II OSK 1517/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie wyrok NSA 2008.11.19 sygn. akt II OSK 1316/07).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że zasadą jest, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 cytowanego rozporządzenia) jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust.4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych.

W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. W operatach uwzględniono bowiem wyłącznie nieruchomości o takiej samej powierzchni jak nowo wydzielonych działek [...] i [...], a nie odpowiadające powierzchni działki nr [...]. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty.

W niniejszej sprawie wskazać nadto należy, że zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ustalono jednorazową opłatę w odniesieniu do dwóch działek. Tym samym w decyzjach tych rozstrzygnięto dwie sprawy administracyjne. Tymczasem art. 104 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna rozstrzyga władczo o uprawnieniach bądź obowiązkach w określonej, jednej sprawie administracyjnej. Elementami sprawy administracyjnej są: treść obowiązku albo żądania uprawnienia, norma prawa materialnego i stan faktyczny z którego wynika uzasadnienie zastosowania tej normy (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32 ). W wielu stanach faktycznych problematyczne jest wskazanie granicy pomiędzy dwiema sprawami administracyjnymi, albo też wykazanie, że określony stan faktyczny regulowany przepisami prawa jest jedną sprawą administracyjną. Z normy bądź norm prawa materialnego powinno wynikać czy mamy do czynienia z jedną czy też z dwiema sprawami administracyjnymi.

Zdaniem Sądu sprzedaż każdej działki stanowi powoduje powstanie odrębnej sprawy administracyjnej. Sprzedaż działki nr [...] położonej w J. w dniu 21 grudnia 2007r. spowodowała powstanie możliwości nałożenia przez organ obowiązku zapłaty opłaty planistycznej na sprzedających i ustalenia jej wysokości. Również sprzedaż działki [...] w dniu 10 stycznia 2008r. spowodowała możliwość nałożenia takiej opłaty. Oba te zdarzenia są od siebie niezależne Nadto miały miejsce w rożnym czasie. W efekcie dają one możliwość ustalenia dwóch niezależnych opłat. To zaś powoduje, że mamy do czynienia z dwiema różnymi sprawami administracyjnymi. W związku z tym, w ocenie Sądu, odnośnie każdej ze sprzedanych działek winno być prowadzone odrębne postępowanie i wydane odrębne rozstrzygniecie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 15 września 2008 r. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Na podstawie mocy art. 152 tej ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.