Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 134/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.na rzecz strony skarżącej kwotę w wysokości 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z [...]r. (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. nakazał właścicielowi – Gminie U. - przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczeń mieszkalnych na piętrze przedmiotowego budynku, poprzez odtworzenie wyburzonych ścianek działowych oraz odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego zapewniającego dodatkowe wyjście na zewnątrz budynku poprzez część niższą budynku, w terminie dwóch miesięcy od uzyskania klauzuli ostateczności.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - na budynek użyteczności publicznej (świetlica wiejska), położonego w miejscowości P., działka ewidencyjna nr[...], AM-[...], gmina U. W toku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin ustalono, że na parterze wskazanego wyżej budynku znajdują się cztery pomieszczenia oraz klatka schodowa konstrukcji drewnianej prowadzącej na I-sze piętro i poddasze nieużytkowe tej części budynku. Trzy pomieszczenia na parterze są w chwili obecnej użytkowane jako: sanitarne (WC), pomieszczenie kuchenne (dawna kuchnia lokalu mieszkalnego) oraz pomieszczenie wykorzystywane na przechowywanie sprzętu kuchennego. Czwarte pomieszczenie, którym znajdują się pozostałości starego pieca poniemieckiego jest nieużytkowane. Na piętrze zaś znajduje się obecnie duża sala, która powstała przez wyburzenie ścianek działowych dwóch pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczenia świetlicy, przeznaczonego do organizowania zebrań mieszkańców wsi (świetlicy wiejskiej). Klatka schodowa oraz część powstałego jednego pomieszczenia na piętrze tej części budynku, bezpośrednio przylegają do ściany wewnętrznej, za którą [...] stanowiący odrębną nieruchomość - działka nr[...], AM-[...]). Z dawnego pomieszczenia na pierwszym piętrze, użytkowanego jako świetlica, było wejście na poddasze z lukarnami, przylegającego do budynku niższego, w którym znajdowało się pomieszczenie dla młodzieży ze stołem pingpongowym. Z tego poddasza prowadziły zaś drugie schody, stanowiące dodatkowe wyjście na zewnątrz budynku.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przedmiotowa część budynku, wykonana w technologii tradycyjnej, murowanej ze stropami drewnianymi, jest dwukondygnacyjna z poddaszem nieużytkowym z więźbą dachową drewnianą, płatwiowo-krokwiową ze stolcami z pokryciem z dachówki ceramicznej. Podczas oględzin stwierdzono również, że na piętrze budynku (świetlicy) rozpoczęto budowę kominka, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na roboty budowlane (co było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego). Wyjaśniono przy tym, że obecny przy oględzinach E.T. – będący stroną postępowania administracyjnego - oświadczył, że w/w roboty budowlane były prowadzone w latach 2002-2005, przy czym większość zasadniczych robót wykonano w okresie od [...] do [...] r. Ponadto przedstawiciel Urzędu Gminy U., przedłożyła książkę obiektu budowlanego, protokół z pomiarów rezystancji izolacji instalacji elektrycznej z [...] r., protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z [...] r. oraz protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego w/w budynku (z [...] r. oraz z [...] r.) oraz aktualne pomiary instalacji elektrycznej.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) nałożono na właściciela - Gminę U., obowiązek dostarczenia w terminie dwóch miesięcy, ekspertyzy technicznej tej części obiektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem spełnienia wymogów podstawowych, w związku z nową funkcją, a dotyczących - zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego - bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska i ochrony przed hałasem i drganiami oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania tej części obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy).

W dniu [...] r. Wójt Gminy U. przedłożył "ekspertyzę techniczną dotyczącą świetlicy wiejskiej położonej na działce nr [...] w obrębie P.".

Zawiadomieniem z dnia [...]r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] r. D. i E.T. wypowiedzieli się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, składając zastrzeżenia do przedłożonej ekspertyzy technicznej.

W związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, zawiadomiono strony o kontynuowaniu postępowania dowodowego prowadzonego w toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek użyteczności publicznej (świetlica wiejska) położonego w miejscowości P., działka ewidencyjna nr[...] , AM-[...], gmina U.

Pismem z dnia [...] r. pouczono Gminę U., iż przedłożone przez nią dokumenty nazwane: "ekspertyzą stanu technicznego konstrukcji i elementów budynku - świetlicy wiejskiej" nie są ekspertyzą techniczną wskazanych wyżej części obiektu budowlanego, bowiem nie odpowiadają celowi jej sporządzenia i wezwano Gminę U. do przedłożenia, w terminie 14 dni do uzupełnienia ekspertyzy technicznej części w/w obiektu budowlanego.

W dniu [...] r. Urząd Gminy U. przedłożył "uzupełnioną ekspertyzę stanu technicznego budynku położonego w P. nr [...], gmina U.", a zawiadomieniem z dnia [...]r. powtórnie poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W dniu [...]r. D. i E.T. ustosunkowali się do przedłożonej uzupełniającej ekspertyzy stanu technicznego.

Jak dalej wskazał organ nadzoru budowlanego - decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazano właścicielowi Gminie U. doprowadzić w/w obiekt budowlany do stanu poprzedniego, poprzez jego dalsze użytkowanie jedynie jako świetlicy wiejskiej, służącej do organizacji zebrań i spotkań wiejskich. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina U., a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, do organu nadzoru stopnia powiatowego wpłynęło pismo E. T. wraz załącznikami dotyczącymi akt przesiedleńczych związanych z nieruchomością położoną w P.[...], z których wynikało, że na pierwszym piętrze rzeczonego budynku była sala do zebrań wiejskich i pomieszczenia mieszkalne.

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) nakazano Gminie U. przywrócić poprzedni sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego na pierwszym piętrze budynku poprzez jego dalsze użytkowanie jako świetlicy wiejskiej, służącej do organizacji zebrań i spotkań wiejskich bez ich intensyfikacji tj. organizacji zabaw, dyskotek i innych imprez rozrywkowych.

Na skutek złożonego od powyższej decyzji odwołania, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) uchylił ją całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Urzędu Gminy U. o przesłanie wskazanych uwierzytelnionych kopii akt przesiedleńczych dotyczących niniejszej nieruchomości. Z przedłożonych zaś dokumentów wynika, iż część pierwszego piętra wyżej wskazanego obiektu budowlanego, od wielu lat użytkowana była jako świetlica wiejska, służąca do organizacji zebrań i spotkań wiejskich, dwa pozostałe pomieszczenia stanowiły z kolei część mieszkalną. Na skutek wyburzenia ścianek działowych pomieszczeń mieszkalnych powstało jedno duże pomieszczenie, w którym są urządzane zabawy taneczne. Wskazano przy tym, iż nie sposób jest obecnie ustalić, jaką funkcję pełnił przedmiotowy budynek w świetle wydanej decyzji o pozwolenie na budowę, ponieważ jest to budynek poniemiecki, a w archiwum Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, przebudowę czy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w/w budynku. Z akt przesiedleńczych, otrzymanych z Urzędu Gminy w U., wynika zaś, że w w/w budynku (stan zastany w 1945 r.) była na parterze masarnia i pomieszczenie z piecem, na pierwszym piętrze znajdowała się sala i dwa mniejsze pomieszczenia. Z kolei w przyległym, niższym budynku znajdował się sklep z osobnym wejściem, który istnieje do dzisiaj. Jak dalej podkreślił organ nadzoru budowlanego z przedłożonej ekspertyzy wynika, że "obiekt nie może być użytkowany jako miejsce organizacji imprez masowych, które mogłyby powodować powstanie nadmiernego hałasu, drgań oraz braku poszanowania osób trzecich (zabawy taneczne, dyskoteki)".

Zgodnie zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy U. (uchwała nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...]r.) wskazany wyżej obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (MNU), przy czym usługi mogą być prowadzone wyłącznie w części parterowej obiektu budowlanego oraz mają stanowić jeden z lokali budynku mieszkalnego, z odrębnym wejściem. W przypadku zaś lokalizacji funkcji towarzyszących (usług wbudowanych) istnieje obowiązek wydzielenia w obrębie własności miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo.

W ocenie organu nadzoru budowlanego istnienie świetlicy wiejskiej na pierwszym piętrze budynku wyższego jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy U., a nadto budynek ten użytkowany jako obiekt użyteczności publicznej nie spełnia wymagań technicznych określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., nr 75, poz.690 - ze zm.i). W związku z powyższym wykorzystywanie tej części budynku na dyskoteki i zabawy jest niedopuszczalne z uwagi na brak spełnienia wymogów podstawowych dla tego typu budynków a zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji oraz ochrony przed hałasem i drganiami.

Podkreślono również, iż ochrona przed hałasem i drganiami jest jednym z podstawowych wymagań jakie powinny spełniać budynki użyteczności publicznej, a sposób spełnienia tego wymagania określają przepisy techniczno-budowlane oraz zasady wiedzy technicznej, do której należą właściwe w tym zakresie Polskie Normy.

Ponadto regulacja zawarta w § 324 w/w rozporządzenia nakłada obowiązek, w przypadku budynku, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstać uciążliwe dla otoczenia hałasy i drgania (a więc tak jak w przypadku dyskoteki, imprez rozrywkowych) takiego ich zabezpieczenia, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczenia tego budynku do innych pomieszczeń oraz na zewnątrz budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach ochrony środowiska.

W ocenie organu I instancji - ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że przedsięwzięte roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na lokal usługowy (świetlica wiejska) wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia. Analizując natomiast stan faktyczny pod kątem zaistnienia hipotezy art. 71 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, ustalił, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego jak i wielkości i układu obciążeń (wyburzenie ścian działowych dawnych pomieszczeń mieszkalnych). W owym budynku doszło bowiem do intensyfikacji działalności poprzez urządzanie zabaw tanecznych w powiększonym pomieszczeniu na pierwszym piętrze, co jest nadto niedopuszczalne z uwagi na brak spełnienia wymogów podstawowych dla tego typu budynku, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji oraz ochrony przed hałasem i drganiami

W końcowej części uzasadnienia wyjaśniono, że jakkolwiek przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uległy zasadniczej zmianie, w wyniku nowelizacji z dnia [...] r., która weszła w życie z dniem [...] r., to jednak zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy nowelizacyjnej, w sprawach tych stosować należy przepisy dotychczasowe, jeżeli zmiana nastąpiła przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to więc konieczność zastosowania art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 roku, który nakazywał stosowanie w takich przypadkach art. 50, art. 51 oraz art. 57 ust. 7 (również w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją), przy czym dopuszczał dodatkowo możliwość nakazania właścicielowi lub zarządcy w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Konkludując, organ I instancji wskazał, że w związku z zakończeniem powyższych robót bezprzedmiotowe było ich wstrzymanie i zasadnym jest wydanie jednej z decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Iub pkt 2 tj.: nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, a przyjęty w niniejszej sprawie tryb postępowania ma na celu doprowadzenie zaistniałej sytuacji, niezgodnej z przepisami prawa do stanu z nimi zgodnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina U., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie strony odwołującej się orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczeń mieszkalnych na piętrze budynku w P. [...] poprzez odtworzenie ścianek działkowych i otworu drzwiowego narusza przepisy prawa budowlanego, bowiem nie zostało należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonanych w tym budynku pod kątem wymaganego pozwolenia na budowę, a wszystkie czynności dowodowe zmierzały do ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania tej części budynku, co stanowi znaczną różnicę nie tylko formalną, ale i merytoryczną. Jak dalej podkreślono - organ I instancji nie wskazał dowodów na okoliczność, czy wyburzenie ścianek działowych i zamurowanie otworu drzwiowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na konstrukcję budynku, a tym samym czy te roboty budowlane podlegały jakiemukolwiek reżimowi prawnemu w zakresie prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej taka ingerencja organu nadzoru w stosunki właścicielskie nie znajduje umocowania w prawie, bowiem narusza zasadę wynikająca z art. 6 i 7 KPA.

Nadto podniesiono, że organ I instancji myli obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianą sposobu użytkowania lokalu z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przy pracach budowlanych. Przeprowadzone zaś w niniejszej sprawie prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności wobec braku wyodrębnienia administracyjnego lokali, zatem nakaz przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ścianek działowych i wyburzenie otworu drzwiowego nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych. Wskazano przy tym, że także i z ekspertyzy technicznej nie wynika aby prace budowlane mogły naruszyć konstrukcję budynku czy też zostały wykonane wadliwie.

Zdaniem strony skarżącej brak jest również uzasadnienia merytorycznego dla orzeczonego nakazu z uwagi na fakt, iż właścicielem obu lokali jest ten sam podmiot.

W dalszej części wyjaśniono, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczeń mieszkalnych również nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brakuje bowiem dokumentów dowodzących jakie było pierwotne przeznaczenie części pomieszczeń uznanych przez organ jako mieszkalne. Fakt zaś, iż przez pewien okres część budynku była wykorzystana do celów mieszkalnych nie oznacza, że właśnie w tamtym czasie było to użytkowanie zgodne z jego przeznaczeniem.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji w rażący sposób naruszył art. 107 §3 KPA w znacznym zakresie przekraczając i wpisując niedopuszczalne stwierdzenia i zakazy dotyczące sposobu użytkowania części budynku nie objętej problemem zmiany sposobu użytkowania. Nie można zapominać, iż obecna świetlica wiejska składa się z dotychczasowej świetlicy wiejskiej, co do której istnienia i przeznaczenia nie powinno być jakichkolwiek wątpliwości oraz drugiej dołączonej części budynku powstałej poprzez wyburzenie ścianek działowych.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa w takim samym stopniu jak poprzednio uchylone decyzje - nr [...] i [...]. Zawiera bowiem w treści uzasadnienia zakaz organizacji zabaw i innych imprez rozrywkowych nie definiując przy tym użytych pojęć jakąkolwiek nomenklaturą normatywną i w ten sposób uniemożliwiając stronie właściwe wykonanie zakazu. Wskazano przy tym, że trudno jest, w oparciu o tę decyzję określić, w jaki sposób odróżnić spotkanie wiejskie i imprezę rozrywkową.

Zdaniem skarżącej strony decyzja zakazująca powinna zawierać, co najmniej wskazania, co do dopuszczalnego poziomu hałasu czy drgań wywołanych spotkaniem się grupy ludzi. Z uwagi zaś na fakt, iż w niniejszej decyzji brak jest takiej konkretyzacji, staje się ona niewykonalna i narusza zasadę wynikającą z art. 8 KPA wskazująca, iż organy administracyjne obowiązane są prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz podnosić świadomość i kulturę prawną.

Wskazano nadto, że w dalszym ciągu organ I Instancji nie uwzględnia faktu iż z przedłożonych przez Gminę U. dokumentów dotyczących sposobu korzystania z budynku położnego w P. [...] jako świetlicy wiejskiej jednoznacznie wynika, iż od 50 lat był on wykorzystywany na cele świetlicy wiejskiej i od niemalże zawsze były organizowane wszelkiego typu spotkania czy imprezy rozrywkowe. Za takim utrzymanie charakteru tego pomieszczenia przemawia nie tylko dotychczasowe jego wykorzystanie, ale również ekspertyza, która zabrania przeprowadzania w nim imprez o charakterze masowym, a więc spotkań, w których uczestniczy jednorazowo ponad 300 osób w pomieszczeniu.

Dodatkowo strona skarżąca nadmieniła, iż organ I instancji błędnie przyjął, że dokonane przeróbki pomieszczenia mieszkalnego na cele powiększenia już istniejącej świetlicy wiejskiej naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., wywodząc, iż ustalenia planu z 2006 roku nie mogą mieć zastosowania do wymagań formalnych remontu, gdyż do modernizacji budynku doszło w latach [...]-[...].

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że kwestią kluczową jaką winien jest rozpatrzyć organ I instancji w niniejszej sprawie, jest zbadanie, czy poprzez roboty budowlane oraz działalność Gminy U. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z definicją zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Wymagania te zostały zaś określone w art. 5 powyższej ustawy i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wyjaśniono nadto, iż w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę użytkowników obiektów znajdujących się na jego obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania. Przywołano przy tym, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r.,(sygn. akt II OSK 1664/06), w którym tenże Sąd podkreślił, że ,,art. 71 ust. 1 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia <>. Oznacza to niewątpliwie, że wymienione w tym przepisie rodzaje <> lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo".

Podkreślono nadto, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r, sygn. akt VII SA/Wa 476/2005, LEX nr 179074, oraz Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2005, s. 172). Wyjaśniono przy tym, że zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, może nastąpić poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie, co może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, iż na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji dowodów nie wynika jakoby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek użyteczności publicznej, a w aktach administracyjnych brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, określającej pierwotne jego przeznaczenie.

W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie ma podstaw do podważenia aktu, iż od niemal 50 lat w przedmiotowym budynku na piętrze znajdowała się świetlica wiejska wykorzystywana do zebrań i spotkań mieszkańców gminy. Kwestia zaś ustalenia pierwotnego przeznaczenia przedmiotowego budynku jest niejako wstępnym etapem do zbadania, czy faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż inwestor-gmina U. wykonała roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścianek działowych, w konsekwencji powiększając salę świetlicy o sąsiadujące z nią pomieszczenia. Jak dalej wskazano -powyższy fakt nie jest kwestionowany co prawda przez strony postępowania ani też przez organ odwoławczy, jednakże przy jednoznacznym ustaleniu, iż pierwsze piętro przedmiotowego obiektu budowlanego pierwotnie wykorzystywane było jako świetlica wiejska, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Nadal bowiem na piętrze przedmiotowego budynku znajduje się świetlica wiejska, jakkolwiek powiększona o dodatkowe pomieszczenie nie mniej jednak, wykluczyć należy, iż przedmiotowa część budynku na trwałe zmieniła swoje pierwotne przeznaczenie.

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.nie można również powołać się na okoliczność podjęcia przez Gminę U. nowej działalności, zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W dalszej części wyjaśniono, że z przedłożonej ekspertyzy stanu technicznego tegoż budynku jednoznacznie wynika, iż obiekt może być użytkowany jako świetlica wiejska, służąca do organizacji zebrań i spotkań mieszkańców, jednakże nie może być wykorzystywany do organizacji imprez takich jak zabawy taneczne i dyskoteki. Wskazano przy tym, że jakkolwiek treść powyższej ekspertyzy wskazuje, na roboty, które należałoby wykonać w celu poprawienia stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, nie mniej jednak powyższa kwestia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, tym samym organ I instancji winien rozważyć konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego.

Reasumując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy przeczy stwierdzeniu organu I instancji wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, jakoby Gmina U. zmieniła sposób użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego położonego w miejscowości P., działka ew.[...], gmina U., na obiekt budowlany użyteczności publicznej, co podnosił E. T. we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego, wskazano, iż jakkolwiek w przedmiotowym postępowaniu zasadnym staje się zastosowanie art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, zgodnie, z którym: ,,w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, niemniej jednak zastosowanie powyższego unormowania jest możliwe tylko w sytuacji gdy organ faktycznie udowodni, iż nastąpił zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co zdaje się nie mieć miejsca w niniejszym postępowaniu.

Na marginesie wyjaśniono, iż co prawda przepisy prawa nie określają w sposób bezpośredni definicji ,,świetlicy wiejskiej", to jednak z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż w niniejszym przypadku jest to świetlica utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego jakim jest gmina i jako centrum kultury może być miejscem organizacji czasu wolnego dla dzieci i młodzieży oraz miejscem spotkań i zebrań starszych mieszkańców wsi. To zaś jaka jest jej misja, wizja, cele, program oraz sposoby prowadzenia działalności finansowej i gospodarczej zależy od organu założycielskiego i prowadzącego.

Wreszcie organ odwoławczy, podkreślił, że na gminie ciąży obowiązek przestrzegania prawa, norm sanitarnych oraz zasad bezpieczeństwa i higieny w budynku i w otoczeniu określonych przepisami dla budynków i instytucji użytku publicznego, mających umocowanie w przepisach ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 13 z 2001 r. poz. 123 z późniejszymi zmianami).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył E. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieuwzględnienie dokonując oceny możliwości zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50, 51 i art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie pomimo ciążącego na organie obowiązku ich zastosowania;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 i 7 KPA poprzez ich niezastosowanie i nie rozpoznanie istoty sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 105 § 1 KPA poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania w okolicznościach gdy brak było przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.

Motywując zasadność złożenia niniejszej skargi wskazano, że obecnie powszechnie akceptowany - zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych - jest pogląd, iż o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego mówi się nie tylko w sytuacji zmiany przeznaczenia pomieszczenia, lecz wówczas, gdy zmiany te powodują, lub mogą spowodować ujemne skutki dla korzystających z obiektu lub stwarzają ujemne oddziaływanie dla otoczenia. O zmianie więc sposobu użytkowania można mówić w sytuacji zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania, z uwagi na fakt, iż może to spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki i rodzić konsekwencje określone w art. 71 Prawa budowlanego. Obrazą zaś zasad logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego jest brak zastosowania wskazanej normy do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W ocenie strony skarżącej nie może budzić żadnych wątpliwości to, iż intensyfikacja działalności świetlicy wiejskiej w P. poprzez organizowanie (od momentu nielegalnej przebudowy) całonocnych zabaw tanecznych, dyskotek, imprez okolicznościowych - w porównaniu z organizacją wyłącznie zebrań wiejskich - stanowi i wyczerpuje znaczenie pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak dalej podkreślono - nie mieści się w katalogu praworządności działań organów konstatacja, iż skoro od wielu lat w przedmiotowym budynku mieściła się "świetlica wiejska" i nadal też tam się znajduje to nie sposób uznać, iż zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła. Poparcie takiego stanowiska musi bowiem prowadzić do wniosku, iż według poglądu skarżonego organu możliwa jest swego rodzaju konwalidacja stanu niezgodnego z prawem poprzez upływ czasu i swego rodzaju "zasiedzenie" sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że w myśl art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany powinien między innymi spełniać podstawowe wymagania dotyczące ochrony przed hałasem i drganiami oraz zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie intensyfikacja zaś sposobu użytkowania obiektu umożliwiająca organizowanie zabaw i dyskotek w miejsce dotychczas prowadzonej działalności (spotkania i zebrania) w sposób bezpośredni narusza uzasadnione interesy skarżącego, który wielokrotnie informował właściciela obiektu o naruszaniu praw właścicielskich i posesoryjnych poprzez nieprawne immisje w postaci hałasu i drgań konstrukcji spowodowane intensyfikacją działalności "świetlicy wiejskiej'. Okoliczności te nie zostały zaś nigdy uwzględnione przez Gminę U., co stanowi rażące naruszenie prawa.

Strona skarżąca podniosła nadto, iż w trakcie prowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. ustalił ponadto, iż istnienie świetlicy wiejskiej w miejscowości P. jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] r.). Zgodnie zaś z art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza więc, iż nawet gdyby Gmina U. podjęła działania zmierzające do zalegalizowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to w świetle cytowanego powyżej przepisu - bez dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - czynności te byłyby prawnie bezskuteczne.

Skarżący podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie dokonanej przez niego wykładni, zgodnie, z którą w sprawie mają zastosowanie art. 50, art. 51 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji umożliwiło wydanie decyzji uznaniowej. Przy tak ustalonym stanie faktycznym, który nie został przez organ II instancji w znacznej mierze zakwestionowany, nie sposób zaś uznać, że trafną i zgodną z przepisami postępowania jest zastosowanie w sprawie normy art. 105 § 1 KPA i umorzenie postępowania.

Nadto strona skarżąca wskazała, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania oznaczałoby akceptację stanu bezprawności i nielegalności bowiem prowadziłoby to do konstatacji, iż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bądź uznał i uznaje, że brak jest podstaw i konieczności do władczego zdefiniowania obowiązków Gminy U., w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zakończenie postępowania służy interesom stron, prowadzi do umacniania praworządności i pogłębia zaufanie obywateli do organów władzy, bądź też uznał, iż postępowanie zostało wszczęte w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.1 pkt 1. Na takie bowiem podstawy umorzenia postępowania zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w postanowieniu z 22 listopada 2001 r., (IlSAB/Wr 114/00).

W końcowej części skargi, rozwijając zarzut naruszenia art. 6 i 7 KPA, skarżąca strona podniosła, iż nieuzasadnione kwestionowanie przez skarżony organ prawidłowo ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, ignorowanie istotnych faktów prawotwórczych (m.in. dokonanie bezprawnych prac budowlanych czy też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przy wydawaniu decyzji, wybiórcza i rażąco dowolna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie istnienia tylko tych okoliczności i zdarzeń, które uzasadniają z góry przyjęty sposób rozpoznania sprawy musi prowadzić do wniosku, że także w tym zakresie decyzja skarżonego organu dotknięta jest błędem o tyle istotnym, iż bez wątpliwości wpływającym na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. nakazującą właścicielowi – Gminie U. przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczeń mieszkalnych na piętrze budynku położonego w miejscowości P.[...], na działce nr[...], AM-[...], poprzez odtworzenie wyburzonych ścianek działowych oraz odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego zapewniającego dodatkowe wyjście na zewnątrz budynku poprzez część niższą budynku, w terminie dwóch miesięcy od uzyskania klauzuli ostateczności i umarzającą postępowanie organu I instancji.

Poddając ocenie powyższe rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, iż w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi to, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego – jak przyjmuje organ I instancji i strona skarżąca, czy też nie – jak wywodzi organ odwoławczy, a ustalenie to jest o tyle trudne, iż brak jest możliwości jednoznacznego wskazania jaką funkcje pełnił tenże obiekt w świetle wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ takowej nie ma.

Bezsporne jest jednak to, iż w latach 2002 – 2004, na pierwszym piętrze budynku zlokalizowanego w P., na działce nr[...], samowolnie przeprowadzono roboty polegające na wyburzeniu ścianek działowych dwóch pomieszczeń mieszkalnych i pomieszczenia świetlicy, przeznaczonego do organizowania zebrań mieszkańców wsi, w wyniku czego powstała duża sala, w której po modernizacji organizowane są dyskoteki i zabawy taneczne. Został nadto zamurowany otwór drzwiowy pomiędzy pomieszczeniem świetlicy, a poddaszem przyległego budynku.

Stosownie do postanowień art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ugruntowane jest nadto stanowisko judykatury, iż za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powyższym przepisie (por. wyrok NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 1990 r., sygn. akt IV SA 602/90, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06). W tym kontekście wskazać należy, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06).

W realiach niniejszej sprawy jest oczywistym, iż rozszerzenie dotychczasowej działalności świetlicy wiejskiej poprzez umożliwienie organizacji zabaw tanecznych, dyskotek czy też innych imprez okolicznościowych stanowi zmianę uprzedniego użytkowania tejże świetlicy, która do dnia modernizacji wykorzystywana była jako miejsce organizacji zebrań wiejskich. Zmiana, o której mowa może bowiem po pierwsze spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a po wtóre może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, to, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej U. z dnia [...] r. (Nr[...]), został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (MNU), które mogą być prowadzone wyłącznie w części parterowej obiektu budowlanego. Uznanie zatem, iż w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – miała miejsce zmiana sposobu użytkowania wyklucza możność umorzenia niniejszego postępowania. Umorzenie postępowania bowiem jest zasadne tylko wtedy, gdy nie ma przedmiotu postępowania. Przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak wskazano wyżej - intensyfikacja sposobu korzystania z powiększonej świetlicy wiejskiej może być kwalifikowana – w świetle przytaczanego przepisu art. 71 Prawa budowlanego – jako zmiana sposobu użytkowania, a to powoduje że konkluzja organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania jest nieuprawniona.

Stwierdzenie w rozpoznawanej sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, z pominięciem stosownej procedury obligowało organ do rozważenie możliwości zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez prawidłowe nałożenie obowiązków określonych w tymże przepisie. Zważyć przy tym należy, iż przepis z ust. 1 art. 50 powyższej ustawy przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1). Niedająca się bowiem usunąć niezgodność z przepisami skutkuje podjęciem nakazu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy, a decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, przy czym postępowanie to jest kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy zaś sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5 (por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006 wyd. II).

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nakazał Gminie U. przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczeń mieszkalnych na piętrze przedmiotowego budynku, poprzez odtworzenie wyburzonych ścianek działowych oraz odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego zapewniającego dodatkowe wyjście na zewnątrz budynku poprzez część niższą budynku. Tak sformułowana osnowa decyzji przesądza więc o tym, iż podjęte rozstrzygnięcie kończy niniejsze postępowanie naprawcze, albowiem brak jest swoistej możliwości naprawy, z uwagi na niezgodność z przepisami, co uzasadnia nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego przez wydanie nakazu odbudowy. W ocenie tutejszego Sądu podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia winien jednak stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wskazał organ art. 51 ust. 1 pkt 2. Ten ostatni bowiem przepis jak już podkreślono powyżej reguluje procedurę naprawczą w sytuacji gdy brak jest istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, a ponadto istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe uchybienie organu I instancji stanowi tak naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną subsumcję, jak i naruszenie opisanej w art. 6 KPA zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 56). Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009r. (sygn. akt II OSK 1923/07), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, rozstrzygnięcie decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji.

Mając zatem na względzie powyższe wskazać należy, iż nie można pozostawić w obrocie prawnym decyzji, której osnowa nie znajduje uzasadnienia w przywołanej podstawie prawnej oraz ustaleniach stanu faktycznego, albowiem stanowi to naruszenie fundamentalnej zasady procesowej, jaką jest zasada praworządności, wyrażona nie tylko w art. 6 KPA, ale również i w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zgodnie, z którym urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Konkludując, sąd nie miał wątpliwości, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy, oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a uchybienia te uprawniają sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tak decyzji organu I jak i II instancji.

Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.