Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 101/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 153, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 78 § 1, art. 84
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 395/19 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 395/19, oddalił skargę D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], którą organ ten wniósł sprzeciw wobec wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków w [...], przy ul. [...][...], na działce nr ewid. [...], obręb ewid. [...]-[...] (jedn. ewid. [...]-miasto). Wojewoda wskazał, powołując art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. [...]4 ze zm.), że obowiązkiem właściciela jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a tylko w przypadku jej braku wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w działce drogowej sąsiadującej z działką inwestora, przebiega sieć kanalizacji sanitarnej. Zarządca sieci wskazał, że działka inwestora posiada możliwość przyłączenia budynku mieszkalnego. Do sieci podłączone są nieruchomości sąsiednie.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, oddalającego skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody [...], że z zebranego materiału dowodowego wynika, że istnieje możliwość podłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z pisma Zakładu Usług Komunalnych [...] (zarządcy sieci) z dnia 31 stycznia 2019 r. wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że istnieje techniczna możliwość podłączenia budynku mieszkalnego położonego na działce [...] do sieci kanalizacji sanitarnej. Przeprowadzone badania wskazują, że w drodze gminnej tj. ul. [...], przy której położona jest dz. nr ewid. [...] przebiega sieć kanalizacyjna i są spełnione wszelkie warunki, aby wykonać przyłącze. Jednocześnie wskazano, że wszystkie sąsiednie budynki są podłączone do sieci kanalizacji sanitarnej. Do wskazanego powyżej pisma została załączona kopia protokołu z oględzin nieruchomości z 8 maja 2018 r., które odbyły się przy udziale właściciela posesji (inwestora). W trakcie oględzin skarżący nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie możliwości podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W ocenie Sądu nie są trafne zarzuty skargi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności dotyczące zaniechania przez organ powołania biegłego czy dokonania oględzin na okoliczność zbadania możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. Ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego. Wiedzy organowi w tym zakresie w sposób wyraźny musi dostarczyć sam zainteresowany, szczególnie w sytuacji gdy z dotychczasowych ustaleń wypływają dla niego wnioski niekorzystne. Obowiązek zebrania pełnego materiału przez organ nie może oznaczać biernej postawy strony w trakcie prowadzonego postępowania. Sąd podzielił stanowisko Wojewody odnośnie braku podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego celem dokonania oceny możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci i kosztów takiej inwestycji. Dokonanie oceny w zakresie możliwości przyłączenia nieruchomości inwestora do kanalizacji możliwe jest w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, które jednoznacznie wskazują na taką możliwość. Skarżący, pomimo wezwania przez organ, nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu, np. prywatnej opinii wykazującej konkretne przeszkody uniemożliwiające podłączenie jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie sposób uznać, że spełnia takie warunki wniosek dowodowy z dnia 28 lutego 2019 r., złożony przez pełnomocnika skarżącego, skierowany do organu, aby ten zwrócił się do właściciela sieci kanalizacyjnej o dostarczenie szeregu dokumentów (projektu budowalnego sieci kanalizacyjnej, pozwolenia na budowę) jak i powołał biegłego w celu ustalenia możliwości technicznych przyłącza kanalizacyjnego oraz kosztów inwestycji przyłącza. Zdaniem Sądu, nie sposób wymagać, aby to na organie zamiast na skarżącym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika ciążył obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w tym kierunku. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym winno mieć miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Jednakże organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dowodów innego rodzaju. Sąd dodał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2015 r., poz. 139 ze zm.) realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Sąd przytoczył treść art. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) i stwierdził, że w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych - wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, czy ciepłowniczej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał takich okoliczności. Sąd wskazał przy tym, że wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowa decyzja nie nakłada na skarżącego obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Skargą kasacyjną D. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) obrazę prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, polegającą na stwierdzeniu, że prace objęte zgłoszeniem skarżącego naruszyły przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach, pomimo iż właściwy organ tj. Burmistrz [...] nie nałożył na skarżącego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej zgodnie z art. 5 ust 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., a które polegało na bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego, pomimo że okoliczność mająca być tym dowodem stwierdzona miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, o dokonanie oględzin nieruchomości, chociaż naocznie przeprowadzone czynności organu pozwoliłyby na właściwą ocenę wątłego materiału dowodowego w sprawie, jak również pominięcie wniosku i brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wniosku strony o zwrócenie się do właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej w drodze gruntowej ul. [...] w [...], o dostarczenie dokumentów w postaci: projektu budowlanego sieci kanalizacji sanitarnej, pozwolenia na budowę, protokołów odbiorów częściowych, protokołów odbiorów końcowych, protokołów przekazania i zdania placu budowy, pomiarów geodezyjnych roboczych i końcowych, książki obiektu budowlanego, chociaż bez zapoznania się z tymi dokumentami twierdzenie, że przyłączenie się skarżącego do sieci kanalizacyjnej, jest niemożliwe.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać na wstępie należy, że podstawę wniesienia przez Starostę [...] - w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków stanowił art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych.

Przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Go 943/17 (wydanym w niniejszej sprawie) wskazał, że wynikający z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstaje w sytuacji, gdy faktycznie istnieje wybudowania sieć kanalizacyjna i istnieje możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, aby właściwy organ mógł na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy wydać decyzję nakazującą podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Na powyższe zwrócił uwagę tenże Sąd w kolejnym wyroku z dnia 24 października 2018r., sygn. akt II SA/Go 656/18 wydanym w tej sprawie. Jak zaś stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

A zatem, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że sytuacja ta ma miejsce w sytuacji, gdy przydomowa oczyszczalnia ścieków powstała przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej. Brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, a zwłaszcza jego ostatni fragment, wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej czy ciepłowniczej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał braku możliwości przyłączenia się do istniejącego kanału sanitarnego. Jak wynika bowiem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, istnieje techniczna możliwość podłączenia budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], należącego do skarżącego, do sieci kanalizacji sanitarnej. Wynika to jednoznacznie z pism Zakładu Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. z dnia 14 maja 2018 r. i z dnia 31 stycznia 2019 r. Przy tym zaznaczyć należy, iż zawarte w tym drugim piśmie stwierdzenie, że spełnione są wszelkie warunki, aby wykonać przedmiotowe przyłącze, zostało poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi w obecności skarżącego, a ponadto załączono do niego "Koncepcję przyłącza kanalizacji sanitarnej [...] w miejscowości [...] ul. [...] dz. nr [...], [...]", sporządzoną przez uprawnionego w tym zakresie projektanta.

Skarżący natomiast, w toku całego toczącego się od marca 2017 r. postępowania przed organami - i to pomimo wezwania go przez Wojewodę [...] do przedłożenia dokumentów potwierdzających brak technicznej możliwości podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - nie przedstawił żadnych dowodów podważających treść ustaleń zawartych w ww. pismach. Z oczywistych względów - z uwagi na znaczny upływ czasu - za taki dowód nie można uznać pisma Zakładu Usług Komunalnych w [...] z dnia 14 maja 2012 r., w którym stwierdzono brak możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. W tym piśmie Zakład ten oceniał możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej w 2012r. Natomiast w 2018r. i 2019r. Zakład Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. konsekwentnie stwierdził możliwość takiego podłączenia, dokonując uprzednio stosownych czynności sprawdzających (oględziny i sporządzenie koncepcji przyłącza kanalizacyjnego), a zatem nie poprzestając na samym stwierdzeniu, że wszystkie sąsiednie budynki są podłączone do sieci kanalizacji sanitarnej.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. [...] § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 78 § 1 i w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo bezzasadnego oddalenia przez organ wniosków dowodowych skarżącego (o przeprowadzanie dowodów z opinii biegłego, o dokonanie oględzin nieruchomości, o zwrócenie się do właściciela sieci kanalizacji sanitarnej o dostarczenie szczegółowo wymienionej w skardze kasacyjnej dokumentacji). Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem ww. przepisów. Wskazać należy, że z art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż zasadnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez skarżącego przedmiotowej oczyszczalni. Nie doszło zatem w tej sprawie do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie był to art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnośnie natomiast podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przywołanego powyżej art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 7, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku - normuje inne niż podlegające obecnie kontroli postępowanie administracyjne. Brak wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żaden sposób nie świadczy o tym, że objęty zgłoszeniem zamiar wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Z tych przyczyn omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.