Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 149/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 4, par. 3 ust. 1i 2, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1, 3 i 4, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku M. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działkach ewid. Nr [...] i [...], ark. 07, obręb W., położnych w P. w rejonie ulic G. W. i D. W..

Jako podstawę prawną decyzji Prezydent Miasta P. wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

W osnowie decyzji organ I instancji określił następujące podstawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy:

Linia zabudowy:

od strony ul. G. W. - ustala się obowiązującą linię zabudowy przebiegającą wzdłuż i na przedłużeniu frontowej granicy dz. ewid. nr [...];

od strony ul. D. W. - ustala się obowiązującą linię zabudowy przebiegającą wzdłuż i na przedłużeniu frontowej granicy dz. ewid. nr [...];

dopuszcza się wysunięcie przed obowiązującą linię zabudowy w postaci balkonów i wykuszy nad działką ewid. nr [...]; suma długości wysunięć (balkonów i wykuszy) nie może przekraczać 30% szerokości elewacji;

ustala się maks. głębokość wysunięć w postaci balkonu, wykusza do 1,50 m;

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: ustala się maks. 75% powierzchni terenu,

Szerokość elewacji frontowej: ustala się maks. 56 m (zgodnie z wnioskiem);

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

od strony ul. G. W., ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19,2 m, przy czym od poziomu maks. 15 m (tj, poziomu zrównującego się z gzymsem dachowym kamienicy przy ul. G. W. 61/61a/63) ustala się cofnięcie ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej o min. 1,5 m;

od strony ul. D. W. i działki sąsiedniej nr [...], na długości min. 1/3 szerokości elewacji frontowej ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19 m. Dla pozostałej części budynku od strony tej ulicy dopuszcza się wysokość maks. 22,5 m;

c) dopuszcza się realizację dominanty u zbiegu ulic G. W. i D. W. o wysokości maks. 25 m (od poziomu istniejącego terenu liczonego od strony ul. G. W.), przy czym powierzchnia całkowita przewyższenia nie może zajmować więcej niż 30% powierzchni całkowitej pierwszej kondygnacji naziemnej;

Geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku do 12°.

Wśród innych uwarunkowań dopuszczonej do realizacji zabudowy organ określił między innymi, iż dopuszcza się realizację budynku w granicy z działkami ewid. nr [...] i [...] na głębokości maks. 15 m, a w przypadku dz. ewid. nr [...] nie większej niż długość ściany sąsiedniego budynku pod nr 61/61 a/63 sytuowanego we wspólnej granicy; dopuszcza się w parterze budynku oraz niższych kondygnacjach usługi i handel; ustala się powierzchnię sprzedaży na maks. 1110 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, obszar analizowany o promieniu 159 m od granic teren objętego wnioskiem. Pozwoliło to objąć teren tworzący urbanistyczna całość obejmujący:

- działki położone przy ul. G. W. nr 61/61a/63, 66, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75 z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami w parterach i usługowymi;

- działki położone przy ul. D. W. nr 4, 6, 8, 14, 16/16a-e z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami w parterach i usługowymi;

- działki położone przy ul. R. nr 1/3, 4/4a, 5/5a, 6, 17, 21, 22, 23 z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, mieszkalno-usługowymi oraz usługowymi;

- działki położone przy ul. N. nr 1, 2/2a, 28, 30 z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz usługowymi.

Dalej organ omówił rodzaj, funkcję oraz średnie parametry zabudowy występującej ma wyznaczonym obszarze analizowany i zaznaczył, że z uwagi na charakter inwestycji szczegółowo przeanalizowano cechy zabudowy położonej najbliżej zamierzenia, położonej na działkach nr [...], [...] i [...], przy ul. G. W. 61/61a/63, ul. D. W. 4 i D. W. 6/6a.

Nieruchomość przy ul. G. W. 61/61a/63, graniczy z planowaną inwestycją od południowego-zachodu. Zabudowana jest budynkiem kamienicy usytuowanym we frontowej granicy terenu z drogą publiczną i w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi. Budynek ma IV kondygnacje nadziemne i poddasze użytkowe, wysokość gzymsu dachowego ok. 15 m a kalenicy ok. 20 m. Budynek kryty jest dachem pulpitowym. Szerokość elewacji frontowej to 50 m. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 748 m2, co stanowi 66% powierzchni działki. Budynek na głębokości 14 m stoi we wspólnej granicy z wnioskowaną działką nr [...].

Posesja przy ul. D. W. 4, graniczy z inwestycją od strony południowo- wschodniej. Zabudowana jest wolno stojącym budynkiem o trzech kondygnacjach nadziemnych. Budynek ma ok. 10,5 m wysokości, kryty jest dachem płaskim. Jego powierzchnia zabudowy to 111 m2. Obecnie jest to pustostan. Działka zabudowana jest w 19%.

Trzecia z nieruchomości położona jest w odległości ok. 40 m na południowy-wschód od inwestycji. Zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym położonym we frontowej granicy działki z drogą publiczną oraz w granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi. Budynek ma V kondygnacji nadziemnych, wysokość ok. 18-19 m i kryty jest dachem płaskim. Powierzchnia zabudowy wynosi 684 m2, co stanowi 54% pow. działki.

Organ stwierdził, iż przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną oraz mieszkalno-usługową położone w rejonie ulic G. W., D. W. i R., a w szczególności działki nr [...] i [...] z pięciokondygnacyjnymi budynkami mieszkalno-usługowymi w zabudowie pierzejowej znajdującymi się przy ul. D. W. 6/6a i G. W. 61/61a/63.

Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Budynek usytuowany będzie we frontowych granicach działki nr [...], kontynuując linię zabudowy sąsiednich obiektów. Wartości wskaźników zabudowy działki i szerokości elewacji frontowych przekraczają wartości średnie z terenu objętego analizą, to jednak nie przekraczają wartości maksymalnych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od strony ul. G. W. kontynuuje wysokość gzymsu stycznego budynku, natomiast od strony ul. D. W., budynek będzie przewyższał sąsiedni, najbliższy obiekt wolno stojący (przewidziany do rozbiórki). Będzie natomiast kontynuował wysokość gzymsu obiektu położonego w odległości 40 m na południe, na następnej w kolejności działce.

Prezydent Miasta P. uznał, iż zamierzenie w planowanym kształcie wpisuje się w tendencje uzupełniania dotąd wolnych posesji znajdujących się w granicach śródmieścia. Skala obiektu, nieznacznie większa od sąsiednich obiektów, nawiązuje do tendencji intensywniejszej zabudowy działek usytuowanych narożnikowo względem dwóch lub więcej ulic. Planowana dominanta z widokiem na ul. P. akcentować będzie zwieńczenie kwartału.

Wyjaśniono, iż planowany budynek ma być usytuowany u zbiegu dwóch ulic, dodatkowo w terenie odznaczającym się stopniowym obniżeniem ku rzece Warcie (w kierunku wschodnim), dlatego wysokość zabudowy powinna być ustalana od strony dwóch ulic G. W. i D. W. w oparciu w części o standardowe zasady, a w części w oparciu o zasady specjalne, regulowane odpowiednio w § 7 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od strony ul. G. W. wysokością elewacji frontowej budynek nawiąże do gzymsu dachowego scalonego z nim budynku pod numerem 61/61a/63 i uprawnione jest zastosowanie § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Natomiast od strony ul. D. W., w przypadku kiedy najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowi trzykondygnacyjny budynek w złym stanie technicznym (kwalifikującym go do rozbiórki), wyznaczenie wysokość nowej zabudowy uznano za uprawnione w oparciu § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Dzięki czemu nawiąże on do wysokości gzymsu wyższego budynku położonego w odległości 40 m od inwestycji, pod numerem 6/6a, który odpowiada dominującej sześciokondygnacyjnej zabudowie na obszarze całej W.. Jednocześnie przy zachowaniu na pewnym odcinku tej samej linii gzymsów co sąsiednie budynki, za dopuszczalne uznano stopniowe, uskokowe podwyższenie części obiektu w kierunku północnym i wykształcenie u zbiegu ulic dominanty podkreślającej trójkątne domknięcie kwartału. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji podobne rozwiązania architektoniczne są stosowane w całej strefie śródmiejskiej, gdzie części narożne większych, ważniejszych kwartałów zabudowy akcentowane są dominantami architektonicznymi. Dlatego też organ, mając na uwadze, iż projektowany budynek będzie elementem charakterystycznym, podkreślającym przestrzeń u zbiegu ulic, a zarazem stanie się zamknięciem widokowym ul. P. dopuścił rozwiązanie narożnika budynku w postaci dominanty o wysokości nie przekraczającej 25 metrów.

Dalej Prezydenta Miasta P. wskazał, iż rozpatrzył możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy terenu wynoszącego 75% (o 17% większego od średniej) i szerokości elewacji frontowej wynoszącej 56 m (o 28 m przekraczającej wartość średnią). Zdaniem organu ustalenie większych parametrów nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią. Pozwoli natomiast na realizację budynku odpowiadającego gabarytami zabudowie pierzejowej charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia. Podkreślono, że teren wnioskowany z racji swojego narożnikowego położenia wymaga wręcz zastosowania niestandardowych rozwiązań, tak by mogła powstać spójna płaszczyzna elewacji niczym nie różniąca się od scalonych ze sobą kamienic odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość. Podobne rozwiązania dotyczą m. in. budynków położonych przy ul. G. W. 61/61a/63, 74, D. W. 16a-e, których elewacje frontowe mają od 44 m do 55 m, a wskaźniki zabudowy wynoszą od 50% do 73%. Zatem zamierzenie nawiązujące do największych najszerszych elewacji budynków mieszkalnych mieści się w standardach kształtowania zwartej zabudowy w tym rejonie.

Z uwagi na sposób zagospodarowania sąsiednich działek organ dopuścił też możliwość lokalizacji nowego budynku w granicy z działkami nr [...] i [...]. Zaznaczono jednak, że nie przesądzono o lokalizacji obiektu w granicy. Wymagania określono w tym zakresie jedynie w formie dopuszczenia, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.).

Reasumując organ wskazał, iż dla przedmiotowej inwestycji ustalono wymagania na następujących zasadach:

- funkcję jako uzupełnienie funkcji mieszkalno-usługowej dominującej na terenie analizowanym;

- linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 ust 2 ww. rozporządzenia;

- szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z §7 ust. 1 i 7 ust. 4 ww. rozporządzenia;

- geometrię dachu zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.

Organ wyjaśniał nadto, iż w decyzji ustalono potencjalną możliwość lokalizacji inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zachowaniem odległości od granic, zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. B. reprezentowana przez r. pr. T. K. zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 28 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe i arbitralne ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania, a także brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia w uzasadnieniu decyzji zakresu podmiotów, którym przyznano status strony;

2. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez doręczanie - po dniu 31 lipca 2014 r. - przez organ prowadzący niniejsze postępowanie pism (w szczególności zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego) do pełnomocnika wnioskodawcy, podczas gdy pełnomocnictwo załączone do akt sprawy było ważne do dnia 31 lipca 2014 r.;

3. naruszenie przepisu art. 80 i art. 17 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy, dotyczących wskaźnika zabudowy działki i szerokości elewacji frontowych, przekraczających wartości średnie tych parametrów z obszaru analizowanego;

4. naruszenie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez wyznaczenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określający maksymalne wysokości, a niewskazujący dokładnej wysokości tych parametrów;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, której parametry, po wykonaniu tej analizy uległy zmianie.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w jego ocenie sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami i jako taka odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając zasady ustalania warunków zabudowy na terenach dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zauważyło, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretne i definitywne ustalenie dotyczące zagospodarowania terenu będzie więc miało miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę. Z tego też powodu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być bowiem większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowani terenu sąsiadującego z terenem planowanej zabudowy. Z analizy tej wynika, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz towarzyszącej jej zabudowie o charakterze usługowo-handlowej. Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące parametru obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Uzasadniając przyjęte przez siebie parametry i wskaźniki zabudowy organ I instancji szczegółowo opisał sposób ich ustalenia.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja organ I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 54 punkt 1-3 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 2 Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Decyzja spełnia także wymogi z art. 107 § 1 - § 3 k.p.a.

Według organu odwoławczego z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Osoba trzecia aby móc skutecznie zakwestionować decyzję ustalającą warunki zabudowy musi, poruszając się wyłącznie w granicach swojego interesu prawnego, wskazać w którym miejscu i w jaki zakresie decyzja ta interes ten narusza. Interes prawny musi być zaś rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia interesu prawnego skarżących w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sformułowany przez odwołującą zarzut, że realizacja przedmiotowej inwestycji utrudni lub uniemożliwi skarżącej komunikację jej nieruchomości z drogą publiczną poprzez przedmiotową nieruchomość, nie zasługuje na uwzględnienie. Przejście przez nieruchomość wnioskodawcy odbywało się w sposób zwyczajowy, nieruchomość ta nie była obciążona żadną służebnością przejazdu na rzecz skarżącej, a zatem dostęp do drogi publicznej zapewniony był w sposób nieformalny. Ewentualna utrata tej możliwości nie może stanowić prawnej przeszkody do zagospodarowania ocenianej nieruchomości.

SKO podniosło, iż niezasadny jest zarzut, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003, poprzez przyjęcie w decyzji niektórych parametrów planowanej inwestycji przekraczających, wynikające z analizy, wartości średnie dla badanego terenu. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy lub innych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęcie innych parametrów zabudowy w takim przypadku powinno być wykazane w rozstrzygnięciu, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ I instancji w obszerny i racjonalny sposób uzasadnił możliwość takiego ustalenia parametrów zabudowy, wskazując przede wszystkim na specyficzne (narożnikowe) położenie planowanego budynku, co wymusza zastosowanie takich jak podano rozwiązań, aby budynek mógł stanowić, występującą w całej zabudowie śródmiejskiej, tzw. dominantę architektoniczną. W ocenie Kolegium takie stanowisko organu orzekającego jest uzasadnione i nie narusza w żaden sposób przepisów prawa.

Również nietrafny jest zarzut dotyczący wskazania w zaskarżonej decyzji maksymalnej, a nie dokładnej, jak twierdzi odwołująca, wysokości elewacji frontowej czy gzymsu. Zdaniem Kolegium zachowanie ładu przestrzennego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy wymaga określenia wysokości przyszłej inwestycji. Nie stoi jednak w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowaniu ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego i prawidłowego określenia tych wysokości.

Według organu odwoławczego niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez "niewłaściwe i arbitralne ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania" bowiem odwołująca jako strona postępowania, podobnie zresztą jak wszystkie osoby, których nieruchomości znalazły się w ewentualnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia, brała udział w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzje wniosła U. B. powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisu 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 10 października 2014 r. oraz brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji SKO.

Zdaniem strony skarżącej Kolegium nie rozważyło szczegółowo wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Brak szczegółowego uzasadnienia uniemożliwia rzeczową polemikę z podstawami, na jakich oparło swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Uzasadnienie decyzji SKO w znacznej mierze zawiera albo jedynie ogólne uwagi na temat postępowania administracyjnego lub przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (bez odniesienia do przedmiotowej sprawy) albo bardzo lakoniczne uzasadnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podtrzymała nadto zarzuty podniesione w odwołaniu a dotyczące:

- braku wyjaśnienia sposobu ustalenia stron postępowania;

- wyznaczenia takich parametrów intensywności zabudowy i szerokości dla nowej inwestycji, które nie wynikają z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- wyznaczenia jedynie maksymalnej wysokości górnej elewacji frontowych lub gzymsów, mimo obowiązku podania dokładnej wartości określających te wysokości;

- dokonanie analizy urbanistycznej w oparciu o dane nieodzwierciedlające faktycznych wymiarów planowanej inwestycji.

- doręczenia w postępowaniu pism pełnomocnikowi strony, mimo upływu ważności pełnomocnictwa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 15 kwietnia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Kazimierza M. J. wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezpodstawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w tekście: rozporządzenie wykonawcze).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Pamiętać należy, iż dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji określając wysokość dopuszczalnej zabudowy wskazano, że od strony ul. G. W., ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19,2 m, przy czym od poziomu maks. 15 m (tj. poziomu zrównującego się z gzymsem dachowym kamienicy przy ul. G. W. 61/61a/63) ustala się cofnięcie ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej o min. 1,5 m; od strony ul. D. W. i działki sąsiedniej nr [...], na długości min. 1/3 szerokości elewacji frontowej ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19 m. Dla pozostałej części budynku od strony tej ulicy dopuszcza się wysokość maks. 22,5 m oraz dopuszcza się realizację dominanty u zbiegu ulic G. W. i D. W. o wysokości maks. 25 m (od poziomu istniejącego terenu liczonego od strony ul. G. W.), przy czym powierzchnia całkowita przewyższenia nie może zajmować więcej niż 30% powierzchni całkowitej pierwszej kondygnacji naziemnej.

Dokonując oceny zgodności z prawem tych ustaleń wskazać należy, iż zgodnie z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki".

Jeżeli w decyzji tak określonego parametru nie wskazano, natomiast mowa jest w niej o "wysokości budynku", to doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Obowiązkiem organu jest bowiem poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, z treści których to przepisów nie wynika upoważnienie dla organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym do określania parametru takiego jak wysokość projektowanego budynku lecz jedynie do określania parametrów w przepisach tych wskazanych.

Oczywistym zaś jawi się, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach.

W przypadku budynków o dachu dwuspadowym nachylonym pod kątem maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczała będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), w przypadku budynków o dachu pulpitowym (jednospadowym) najwyższa część dachu, zaś w przypadku budynków o dachu płaskim wysokość tegoż dachu, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego (widocznego z ulicy przy której budynek jest zlokalizowany) punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu jedynie w przypadku budynku o dachu płaskim, względnie budynku o dachu stromym, gdy elewacją frontową budynku będzie jegościana szczytowa.

W realiach niniejszej sprawy różnicę pomiędzy maksymalną wysokością budynku, a wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niewątpliwie zauważyły także organy ustalając, że od strony ul. G. W., ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19,2 m, przy czym od poziomu maks. 15 m (t.j. poziomu zrównującego się z gzymsem dachowym kamienicy przy ul. G. W. 61/61a/63) ustala się cofnięcie ostatniej kondygnacji względem płaszczyzny elewacji frontowej o min. 1,5 m.

Taki sposób ustalenia tego parametru zdaje się sugerować, iż to wysokość 15 stanowić będzie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustaloną zgodnie z zasadą ogólną ustanowioną w § 7 ust. 1 rozporządzenia, jednakże okoliczność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu II instancji. W szczególności w kontrolowanej decyzji nie wyjaśniono w oparciu o co ustalono, iż odsunięcie frontu najwyższej kondygnacji o 1,5 metra od płaszczyzny elewacji frontowej pozwoli na nieuwzględnianie wysokości tej kondygnacji w wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Przy takim rozumieniu zaskarżonej decyzji i w przypadku pozytywnego zweryfikowania hipotezy, iż odsunięcie ostatniej kondygnacji o co najmniej 1,5 metra od płaszczyzny elewacji frontowej spowoduje, iż kondygnacja ta nie będzie widoczna z terenu przed budynkiem i co za tym idzie nie będzie stanowiła elementu jego elewacji frontowej, za poczynione z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, czy wręcz bez podstawy prawnej uznać będzie należało ustalenia co do maksymalnej wysokości budynku

Dalej zauważyć należy, iż zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynika w oparciu o co ustalono wysokość maksymalną dopuszczonej dominanty u zbiegu ulic G. W. i D. W. o oraz ograniczenie, iż powierzchnia całkowita przewyższenia nie może zajmować więcej niż 30% powierzchni całkowitej pierwszej kondygnacji naziemnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i ze znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej wynika w sposób nie budzący wątpliwości generalna dopuszczalność realizacji dominanty, albowiem taki sposób zabudowy terenu występuje w obszarze analizowanym, a jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. podobne rozwiązania architektoniczne są stosowane w całej strefie śródmiejskiej, gdzie części narożne większych, ważniejszych kwartałów zabudowy akcentowane są dominantami architektonicznymi, dlatego mając na uwadze, że projektowany budynek będzie elementem charakterystycznym, podkreślającym przestrzeń u zbiegu ulic D. W. i G. W., a zarazem stanie się zamknięciem widokowym ulicy P. - dopuszczono rozwiązanie narożnika budynku w postaci dominanty. Argumentację powyższą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje.

Jednocześnie zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i w analizie urbanistycznej brak wskazania w oparciu o co ustalono konkretne parametry tejże dominanty, w tym jej wysokość i powierzchnię względem powierzchni zabudowy.

Odnośnie występujących w obszarze analizowanym dominant w analizie wskazano jedynie, iż budynek przy ul. G. W. 74 ma VI kondygnacji nadziemnych oraz dominantę (VII kondygnacja) u zbiegu ul. G. W. i S., zaś budynek przy ul. D. W. nr 16/16a-e ma miejscową dominantę na narożniku o wysokości ok. 19,5 m.

Wskazanie w analizie wysokości budynku i dominanty przy ul. G. W. 74 jedynie w kondygnacjach, a nie w jednostkach miary nie pozwala zaś na stwierdzenie jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tego budynku i co za tym idzie, czy stanowić on może przesłankę dla ustalenia wysokości dominanty w planowanym budynku na 25 m. Powyższe wynika z faktu, iż obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary. Dalej zauważyć należy, iż skoro parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być przez organ orzekający w sprawie ustalony w jednostkach miary (np. metrach), to również jednostkami miary, a nie ilością kondygnacji winien posługiwać się autor analizy urbanistycznej stanowiącej zasadniczy środek dowodowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nadto w analizie brak szczegółowych ustaleń co do wzajemnego wysokościowego usytuowania względem siebie i wobec planowanej inwestycji budynków z dominantami przy ul. G. W. 74 i ul. D. W. nr 16/16a-e, co w kontekście wskazanej w analizie dużej różnicy poziomu terenu pomiędzy ulicami G. W. i D. W., nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości ustalenia dla planowanej inwestycji maksymalnej wysokości dominanty na 25 metrów w zakresie zachowania ładu przestrzennego w obszarze otaczającym planowaną inwestycję.

Oczywistym jawi się bowiem, iż dla określenia wpływu ewentualnej dominanty na ład przestrzenny istotna jest nie tylko jej wysokość mierzona od poziomu ulicy, lecz także to na terenie o jakiej wysokości zlokalizowany jest budynek, na którym występuje.

Zarówno w analizie, jak i w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy brak nadto jakichkolwiek ustaleń dotyczących stosunku powierzchni istniejących dominant architektonicznych do powierzchni zabudowy budynków, na których się znajdują i wpływu tego parametru na ład przestrzenny, co nie pozwala na ustalenie w oparciu o co parametr takowy ustalono w zaskarżonej decyzji dla zabudowy planowanej.

Odnosząc się do ustalenia wysokości zabudowy od strony ul. D. W. wskazać należy, iż rozstrzygnięcia te obarczone są analogiczną wadliwością polegająca na ustaleniu w decyzji wysokości budynku, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Nawet w przypadku przyjęcia, iż z całokształtu decyzji organu I instancji wynika, iż zawarte w sentencji tejże decyzji ustalenie, iż od strony ul. D. W. i działki sąsiedniej nr [...], na długości min. 1/3 szerokości elewacji frontowej ustala się wysokość budynku (od poziomu istniejącego terenu) wynoszącą maks. 19 m, a dla pozostałej części budynku od strony tej ulicy dopuszcza się wysokość maks. 22,5 m dotyczy ustalenia wysokości elewacji frontowej brak jest zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji przez nią utrzymanej w mocy wskazania przesłanek dla przyjętego zróżnicowania wysokości elewacji frontowej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w decyzji organu I instancji przekonująco wykazano przyczyny, dla których wyznaczając wysokość planowanego budynku od strony ul. D. W. na 19 metrów nie nawiązano do wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego położonego przy ul. D. W. 4 (wynoszącej ok. 10,5 metra), lecz ustalenia tej wysokości dokonano poprzez nawiązanie do kolejnego, odległego o około 40 m budynku przy ul. D. W. 6/6a (o wysokości ok. 17,5 - 19 m).

Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. wynika, iż odstąpienie od generalnej zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. spowodowane było faktem, iż budynek przy ul. D. W. 4 stanowi przeznaczony do rozbiórki pustostan.

Zauważyć nadto trzeba, że z danych zawartych w analizie urbanistycznej wynika wprost, iż wynosząca 10,5 metra wysokość tego trzykondygnacyjnego budynku nie jest typowa dla obszaru analizowanego, w którym poza tym obiektem występują budynki liczące cztery i więcej kondygnacji o wysokości 15 m i większej. Dalej wskazać należy, iż jak wynika z analizy zabudowa istniejąca przy ul. D. W. 4 nie jest typowa dla obszaru analizowanego także pod względem parametru wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Oba te parametry są dla tej nieruchomości najniższe w obszarze analizowanym i zdecydowanie niższe od średniej, co w połączeniu z niewielką stosunkowo wysokością tego budynku wskazuje, iż występujący na działce przy ul. D. W. 4 sposób zagospodarowania i zabudowy nie jest typowy dla obszaru analizowanego i uzasadnia odstąpienie przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji od wyznaczania jej jako prostego przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej i nawiązanie w tym zakresie kolejnej położonej przy tej samej ulicy zabudowy zlokalizowanej przy ul. D. W. 6 i 8 i mierzącej od 17,5 do 19 m, a więc ustalenie wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przewidziany w tym przepisie wymóg by wyznaczenie innej wysokości, o niż ta o której mowa w ust. 1 wynikało z analizy został spełniony jedynie odnośnie wyznaczenia tej wysokości na długości min. 1/3 szerokości elewacji frontowej w wymiarze 19 m, albowiem z analizy wynika, iż ustalenie to uzasadnione jest nawiązaniem do wysokości zabudowy położonej przy ul. D. W. 6 i 8. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynikają natomiast przesłanki ustalenia tejże wysokości w innym - wynoszącym 22,5 m - wymiarze dla pozostałej długości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Dostatecznego wyjaśnienia powyższego zagadnienia nie może stanowić zapis z uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdzie wskazano, że przy zachowaniu na pewnym odcinku tej samej linii gzymsów co sąsiednie budynki, za dopuszczalne uznano stopniowe, uskokowe podwyższenie części obiektu w kierunku północnym i wykształcenie u zbiegu ulic dominanty podkreślającej trójkątne domknięcie kwartału, albowiem zapis ten stanowi jedynie ogólne uzasadnienie niekwestionowanej przez Sąd możliwości realizacji dominanty, a jednocześnie w jakikolwiek sposób nie wyjaśnia przyjęcia określonych parametrów nowej zabudowy, w tym jej wysokości wynoszącej na 2/3 frontu działki 22,5 metra, w sytuacji, gdy wysokość dominanty ustalono w tej samej decyzji na 25 metrów.

Inaczej rzecz ujmując zarówno z analizy, jak i z kontrolowanych decyzji nie wynika dlaczego wysokość tą ustalono akurat w wymiarze 22,5 m, a przede wszystkim dlaczego zmianę wysokości planowanej zabudowy od strony ul. D. W. dopuszczono akurat od 1/3 długości elewacji frontowej.

Za częściowo trafny uznać nadto należy podniesiony w skardze zarzut dotyczący wyznaczenia w pkt II. 4) decyzji WZ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określający maksymalne wysokości, a niewskazujący dokładnej wielkości tych parametrów.

Zauważyć bowiem należy, iż prawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie posługuje się pojęciem "wysokości maksymalnej", lecz pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", a w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęciem gabarytów obiektów budowlanych, a nie maksymalnych gabarytów obiektów budowlanych. Powyższe jednoznacznie wskazuje na zamiar ochrony ładu przestrzennego poprzez wyeliminowanie lokalizacji zarówno budynków zbyt wysokich, jak i zbyt niskich w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Jak trafnie wskazano bowiem w uzasadnieniu skargi, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej, sprawie zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już istniejących.

Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i zabraniającej temuż organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej o ile jest to uzasadnione wynikami analizy.

Inaczej rzec ujmując w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej, jednakże dokonany wybór sposobu ustalenia tegoż parametru musi każdorazowo wynikać z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze.

Oczywistym jawi się bowiem, iż w niektórych sytuacjach faktycznych wystarczającym dla ochrony ładu przestrzennego będzie ustalenie jedynie maksymalnej dopuszczalnej wielkości tego wskaźnika (np. dla zabudowy jednorodzinnej występującej na obszarze, gdzie istnieje już zabudowa tego rodzaju o zróżnicowanej wysokości), w innych koniecznym może być ustalenie tego wskaźnika w sposób ścisły (np. dla zabudowy o charakterze "plomby" pomiędzy istniejącymi budynkami lokalizowanej w istniejącym pasie zabudowy pierzejowej objętej ochroną konserwatorską), a w innych wystarczającym będzie wskazanie jedynie wartości granicznych minimalnych i maksymalnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zarówno z samej analizy, jak i decyzji organów obu instancji nie wynika, by kwestia powyższa była przedmiotem badania ze strony organów, w tym w szczególności by w ogóle oceniały one czy ustalenie dla planowanej zabudowy jedynie maksymalnej jej wysokości pozwoli na zabezpieczenie zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w tym na przykład jak na powyższą prawnie chronioną wartość wpłynie chociażby zrealizowanie na obszarze objętym wnioskiem jednokondygnacyjnego budynku o wysokości 3 metrów. Co za tym idzie za co najmniej przedwczesne uznać należy ustalenie w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej jedynie maksymalnej wysokości planowanego budynku, bez wskazania wysokości minimalnej oraz bez wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od określenia tegoż parametru.

Powyższe uchybienia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego, co uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniająca wszystkie wskazane powyżej, a istotne dla sprawy okoliczności, tym budzące największe wątpliwości Sądu zagadnienia związane z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i działając w tym zakresie z urzędu i niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów wskazać przy tym trzeba, iż ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne, a zgromadzone w sprawie materiały były – z zastrzeżeniem, o które było przedmiotem wcześniejszych rozważań – wystarczające do jej rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa brak jest przesłanek do generalnego odmówienia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która w ocenie Sądu spełnia wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, która to okoliczność nie jest kwestionowana nawet przez stronę skarżącą. Pamiętać przy tym trzeba, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Powyższe oznacza, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy to generalna odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działkach ewid. [...] i [...], ark. 07, obręb W., położnych w P. w rejonie ulic G. W. i D. W. stanowiłaby naruszenie prawa własności.

Wobec istotnych uchybień proceduralnych jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a uzasadniających potrzebę pozyskania przez organy o ile nie nowej, to co najmniej w znacznym zakresie uzupełnionej analizy urbanistycznej, przedwczesnym byłoby na obecnym etapie sprawy rozpatrywanie przez Sąd zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze jako 6., albowiem zarzut ten zmierza do zakwestionowania przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów dotyczących planowanej inwestycji, zaś jak wykazano powyżej dokonana w tym zakresie analiza oraz ustalenia organów obarczone są brakami wynikającymi z wadliwego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zauważyć zaś należy, iż prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Bezzasadne okazały się natomiast pozostałe podnoszone w skardze zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 28 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe i arbitralne ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania, a także brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia zakresu podmiotów, którym przyznano status strony wskazać należy, iż analiza przebiegu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazała, aby doszło w tym postępowaniu do pozbawienia skarżącej ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przy czym w tym miejscu trzeba również wyjaśnić, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 665/07 i z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 – orzeczenia dostępne jw.). Wobec tego podnoszony w skardze zarzut domniemanego pozbawienia niektórych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji udziału w postępowaniu nie mógł stanowić skutecznej podstawy uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez doręczanie - po dniu 31 lipca 2014 r. - przez organ I instancji postępowania, pism (w szczególności zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego) do pełnomocnika wnioskodawcy, podczas gdy pełnomocnictwo załączone do akt sprawy było ważne do dnia 31 lipca 2014 r., wskazać należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skarżąca nie wykazała jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć podnoszone przez nią naruszenie procedury administracyjnej. Takowego chociażby potencjalnego wpływu nie dopatrzył się również z urzędu orzekający w sprawie sąd, szczególnie, że pomimo zaistnienia inkryminowanego w skardze uchybienia strona skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu, wywodziła w terminach prawem przewidzianych środki zaskarżenia oraz miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 80 i art. 17 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy, dotyczących wskaźnika zabudowy działki i szerokości elewacji frontowych, przekraczających wartości średnie tych parametrów z obszaru analizowanego uznać należy, iż jest on oczywiście bezzasadny. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika bowiem jakie przesłanki przemawiały za przyjęciem określonych w zaskarżonej decyzji wskaźników zabudowy działki i szerokości elewacji frontowych.

W szczególności w analizie wykazano, iż w obszarze analizowanym działki zabudowane są w przedziale od 19% do 85% (ul. G. W. 72), a średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 58% powierzchni działek oraz, że występuje w nim głównie zabudowa pierzejowa charakterystyczna dla terenu ścisłego śródmieścia. Szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków mieszczą się w przedziale 13m – 66 m, a średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 28 m.

Powyższe uprawniało organ do zastosowania w sprawie regulacji zawartych w § 5 ust. 2 i 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż wyznaczonego się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego oraz innej szerokości elewacji frontowej, niż wyznaczonego n podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z analizy, a która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, iż organy trafnie zaakcentowały fakt, iż ustalenie większych parametrów dotyczących wskaźnika zabudowy działki i szerokości elewacji frontowych, jest uzasadnione narożnikowym położeniem terenu planowanej inwestycji, który z tego tytułu wymaga zastosowania niestandardowych rozwiązań pozwalających na realizację budynku odpowiadającego gabarytami zabudowie pierzejowej charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia, tak by mogła powstać spójna płaszczyzna elewacji niczym nie różniąca się od scalonych ze sobą kamienic odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość. Przykładem takich scalonych kamienic odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość mogą być położone w bliskim sąsiedztwie inwestycji budynki przy ul. D. W. 6 i 8, których łączna długość płaszczyzny elewacji frontowej wynosi jak wynika z analizy 52,5 m, a wiec niewiele mniej niż wielkość określona w zaskarżonej decyzji dla planowanej zabudowy.

Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć w tym miejscu należy, iż również zabudowa należącej między innymi do skarżącej działki nr 61/07/38 bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, a położonej przy ul. G. W. 61/61a/63 posiada szerokość elewacji frontowej znacznie przekraczającą średnią dla obszaru analizowanego i wynoszącą 50 metrów, a więc zbliżoną do ustalonej w zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.