Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Klub Sportowy [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 750/18 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej [...] i Stowarzyszenia Klub Sportowy [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 750/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Gminy Miejskiej [...] oraz Klubu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł: 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8841 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], objęta księgą wieczystą nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B. S. w 1/2 części i H. P. w 1/2 części; 2. zobowiązał B. S. i H. P. do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu wynikającą z nakładów poczynionych na nieruchomości w związku z jej wywłaszczeniem; o sposobie i terminie zwrotu odszkodowania oraz skutkach zwłoki.

Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa).

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że 26 października 2001 r. B. S. i B. S. wnieśli do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] b. gm. kat. [...] położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej w dniu złożenia wniosku część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...]. Ów wniosek złożono na skutek zawiadomienia przez Prezydenta ww. osób na podstawie art. 136 ust. 1 i 2 ugn o: zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w umowie sprzedaży; możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta wskazał, że wniosek o zwrot został złożony z zachowaniem 3 miesięcznego terminu (art. 136 ust. 5 ugn). Owa nieruchomość została nabyta na rzecz Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...] " umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn].

W toku postępowania Prezydent ustalił, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników) z 1985 r. nr ks. Rob [...] parcela l.kat. [...] o pow. 0,9064 ha, b. gm. Kat. [...], stanowi część działki nr [...] o pow. 9,8703 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...].

Decyzją z [...] maja 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2002 r.) Prezydent Miasta [...] m.in. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że nieruchomość ta początkowo była wykorzystywana na cele wywłaszczenia.

B. S. i B. S. wnieśli odwołanie podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a budowa została wstrzymana ze względu na brak środków finansowych.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] maja 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, by cel wywłaszczenia został zrealizowany. Prezydent Miasta [...] uznał, że zachodzą przesłanki jego wyłączenia od rozpoznania sprawy, a Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do jej załatwienia.

Spadek po zmarłym B. S. nabyła H. P.

Prezydent zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 9,8703 ha na działki nr: [...],[...],[...],[...] o pow. 0,8841 ha i nr [...].

Starosta [...] decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz B. S. i H. P.; zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu.

Od tej decyzji odwołania wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz B.S. i H. P. [dalej wnioskodawczynie]. Prezydent zarzucił błędną ocenę zaistnienia przesłanki zbędności. Wszyscy odwołujący zakwestionowali operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że: sporządzony operat był w dacie wydania decyzji nieaktualny; brak jest w aktach wniosku H. P. o zwrot nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wskazał, że z mapy katastralnej i projektu podziału wynika, że działka nr [...] została wydzielona w granicach parceli l. kat. [...], jako przeznaczona do zwrotu. Starosta wskazał, że art. 136 ust. 3 ugn, aktualnie stanowi podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Przesłanka zwrotu - wystąpienie byłych właścicieli o zwrot i przesłanka nabycia nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, również w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ugn, zostały spełnione.

Odnośnie trzeciej przesłanki - zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta (wywłaszczona) w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., wskazanego w art. 216 ust. 1 ugn. W umowie tej powołano decyzję Zarządu Rozbudowy [...] z [...] kwietnia 1977 r. nr [...], zatwierdzającą plan budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] " w [...] -[...] -[...], zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1967 r., zaznaczając konieczność wprowadzenia do planu realizacyjnego zmian: przeprojektowania wjazdu głównego na teren bazy, połączenia terenu parkingu z wjazdem do budynku administracyjno-socjalnego, wprowadzenia na obrzeży zieleni izolacyjnej).

Zgodnie z ww. Planem Zagospodarowania nr [...] parcela l. kat. [...] znajdowała się w północnej części terenu oznaczonego symbolem G61RP, rezerwowanej pod rozbudowę przemysłu związanego z kombinatem metalurgicznym. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1978 r. nr [...] udzielono Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "[...] " pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę zaplecza dla Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...] " w osiedlu [...] w zakresie objętym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu nr: [...] i [...].

Z ustaleń Starosty wynika, że teren wywłaszczonej parceli w przeważającej części przeznaczony był na urządzenie dróg dojazdowych wraz z otaczającą je zielenią wysoką; obejmując w północnej części fragment głównego budynku warsztatów; w południowej części fragmenty magazynu gotowych wyrobów ślusarskich, magazynu sprzętu i garażu wózków akumulatorowych; w zachodniej części fragment terenu składu opału, ogrodzenia, budynek stacji transformatorowej.

Na podstawie zdjęć lotniczych tego terenu z lat: 1982 i 1987, pisma przedsiębiorstwa "[...] " z 28 marca 1984 r. sporządzonego odręcznie protokołu z inwentaryzacji zakresu robót sporządzonego 12 grudnia 1985 r. (którego ustalenia znajdują potwierdzenie w "Zestawieniu Nakładów Na Roboty Budowlano-Montażowe Zaplecza Produkcyjno-Usługowego "[...] " w [...] ", stanowiącego załącznik nr 1 do umowy sprzedaży ww. zaplecza z 2 grudnia 1985 r.) Starosta ustalił, że rozpoczęto inwestycję obejmującą budowę zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] " (zrealizowano część ogrodzenia, rząd słupów przy północnej granicy i zadaszony budynek w miejscu planowanej hydroforni). Inwestycji nigdy nie ukończono ze względu na uznanie jej w uchwale nr [...] Rady Ministrów za przeznaczoną do zaniechania. Zgodnie z kartą informacyjną sporządzoną przez Inspektora Nadzoru budowy zaplecza, przerwanie realizacji przedsięwzięcia nastąpiło w styczniu 1981 r.

Z pisma przedsiębiorstwa "[...] " z 28 marca 1984 r. kierowanego do Urzędu Dzielnicowego [...] wynika, że w celu zapewnienia stałego zaplecza uzyskano decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji Zaplecza Produkcyjno-Usługowego w [...] i - uchwałą Rady Ministrów nr [...] - zgodę na wznowienie budowy zaplecza w [...]. Biorąc pod uwagę korzystniejszą lokalizację terenu w [...], postanowiono sprzedać teren położony w [...] przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu.

Przy piśmie z 24 kwietnia 2002 r. Przedsiębiorstwo "[...] " S.A. doręczyło Urzędowi Miasta [...] protokół inwentaryzacji zakresu robót wykonanych na zapleczu produkcyjno-usługowym dokonanej 12 grudnia 1985 r. Z jego treści wynika, że na ww. terenie wykonano m.in.: makroniwelację; stopy fundamentowe (5 rzędów słupów) dla głównego budynku warsztatowego; fundamenty dla stolarni, zbrojarni, hali kotłów; roboty ziemne, rurociąg od studzienki wodomierzowej, 70% ogrodzenia).

Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1985 r. nr [...] przekazano teren inwestycji Przedsiębiorstwu Budownictwa i Produkcji Przemysłowej "[...] " w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony; dwa dni później sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy. Nowy użytkownik terenu uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1986 r. nr [...]) obejmujące jedynie obiekty wykonane częściowo przez przedsiębiorstwo "[...] ", z których jedynie fragment ściany budynku warsztatowego znajdował się na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Przedsiębiorstwo "[...] " zlikwidowano zarządzeniem Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...] i postanowieniem tego organu z [...] sierpnia 1993 r. wykreślone z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Oględziny nieruchomości dokonane 27 lutego 2002 r. wykazały, że teren przedmiotowej inwestycji nosił ślady inwestycji rozpoczętej jeszcze przez "[...] ".

Z pism właścicieli przedsiębiorstw zarządzających urządzeniami infrastruktury technicznej wynika, że na tej nieruchomości nie zrealizowano sieci przesyłowych w związku z budową zaplecza "[...] ". Starosta ustalił, że owa nieruchomość była kilkukrotnie przedmiotem umowy dzierżawy - najpierw na cele zorganizowania na tym terenie targowiska (umowa z 25 lipca 2002 r., rozwiązana przez Prezydenta Miasta [...] 29 września 2006 r. z uwagi na zaległości w płatności czynszu), na podstawie której na działce nr [...] zrealizowano fragment hali targowej (nieukończony). Z protokołu przekazania z 18 października 2006 r. wynika, że na działce nr [...] znajdował się fragment hali targowej "A" będącej w trakcie budowy, na wylewce betonowej, z dachem jednospadowym na lekkiej konstrukcji stalowej (...) Ściany z pustaków wzniesione od 1/3 do prawie całej wysokości kondygnacji. Teren utwardzony żużlem i żwirem.

W trakcie oględzin 27 listopada 2008 r. ustalono, że owa nieruchomość pozostawała wysypana kamieniem, częściowo porośnięta trawą i chwastami; północna granica przebiega częściowo po ścianie konstrukcji wykonanej ze słupów betonowych, częściowo obmurowanej pustakami, a częściowo w nią "wchodzi". Umową z 25 czerwca 2009 r. nieruchomość tę oddano w dzierżawę spółce z o.o. "[...] " w [...], na cel: składowiska, produkcji, placu manewrowego, zaplecza budowalnego, dróg dojazdowych, zieleni, zgodnie z załącznikiem graficznym do umowy.

Pismem z 31 lipca 2013 r. Urząd Miasta [...] poinformował, że część działki nr [...] wykorzystywano bez tytułu prawnego pod zaplecze budowy/skład. Dnia 26 września 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości, które wykazały, że teren jest częściowo wysypany żwirem [zabudowany] fragmentem budynku z pustaków, zadaszonego blachą i zakończonego w części wschodniej rzędem słupów betonowych stanowiących ramę ww. budynku (granica północna), granica zachodnia pokrywa się z ogrodzeniem betonowym, w część wschodniej znajduje się teren zielony wraz z wjazdem na działkę. W terenie działki znajduj się wąski pas zajęty pod ww. "budynek", a pozostała część działki stanowi teren wyrównany, utwardzony żwirem.

Nieruchomość tę oddano umową z 8 stycznia 2014 r. w dzierżawę stowarzyszeniu "[...]" w celu prowadzenia działalności sportowo-rekreacyjnej w zakresie sportów motorowych. Na podstawie umowy z 8 kwietnia 2016 r. dzierżawcą tego terenu zostało [...] Klub "[...]" (dalej Klub), w celu prowadzenia działalności szkoleniowej w zakresie doskonalenia techniki jazdy oraz sportowo-rekreacyjnej w zakresie sportów motorowych.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone na wniosek pełnomocnika ww. stowarzyszenia wykazały, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości uległ dalszym zmianom związanym z jej wykorzystywaniem przez dzierżawców.

Na podstawie powyższych ustaleń Starosta uznał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został osiągnięty, zatem stała się ona zbędna na potrzeby realizacji budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] " w [...], co skutkowało obowiązkiem orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyń, stosownie do przysługujących tym osobom udziałów. Starosta dokonał rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], powołując art. 140-141 ugn.

Do waloryzacji, o której mowa w art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ugn, Starosta przyjął kwotę wskazaną w umowie sprzedaży z 22 grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], jako wartość wywłaszczonego (nabytego) gruntu ([...] zł), bowiem uwzględniony w przeszłości składnik majątkowy w postaci obornika nie występuje już na przedmiotowej nieruchomości. Organ przywołał średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych z Roczników Statystycznych i ogłoszeń Prezesa GUS w Monitorach Polskich, stosowne rozporządzenia, ustawy i orzeczenia sądów administracyjnych. Jako zwaloryzowaną kwotę organ otrzymał [...] zł.

Odnośnie nakładów wskazał, że wzrost wartości nieruchomości może być uznany tylko w związku z działaniami, które zmierzały do celu wywłaszczenia i tylko to daty złożenia wniosku o zwrot. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą zwiększać kwoty zwracanego odszkodowania. Aktualny stan zagospodarowania działki częściowo wynika z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, natomiast częściowo wynika z działalności prowadzonej przez kolejnych dzierżawców terenu.

Starosta uznał za nakłady poczynione zgodnie z celem wywłaszczenia 12 słupów betonowych i ogrodzenie. Działania kolejnych dzierżawców wskazują, że możliwe jest użycie słupów betonowych przy konstrukcji budynków innych niż związanych z celem wywłaszczenia. Zasadnym było uwzględnienie ich wartości przy określaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz dotychczasowego właściciela działki nr [...], tj. Gminy [...], stosownie do art. 140 ust. 4 ugn, wyrażanych na jego tle poglądów judykatury.

Organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Wskazał, że operat sporządzony 18 grudnia 2015 r. (dalej operat) przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. (dalej rzeczoznawca bądź biegły) zachował aktualność zgodnie z adnotacją rzeczoznawcy z 24 marca 2017 r.

Organ wskazał, że operat zawiera wszystkie elementy określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Operat zawiera wszystkie niezbędne informacje, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Rzeczoznawca przyjął w procedurze wyceny podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uwzględnił nakłady poczynione w związku z celem wywłaszczenia: szereg 12 słupów żelbetowych prefabrykowanych (niedokończona hala); ogrodzenie o długości 34,5 m z prefabrykatów betonowych w zachodniej części działki. Stwierdził, że działka ma techniczne możliwości realizacji przyłączy: gazowego, wody i energii elektrycznej. Przez działkę przechodzi napowietrzna linia telekomunikacyjna i linia niskiego napięcia. Działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Ze względu na przerwaną inwestycję wystąpiły trudności ze znalezieniem działek podobnych. Dlatego rzeczoznawca oddzielnie szacował wartość gruntu i oddzielnie wartość odtworzeniową zabudowy. Wartość nieruchomości została określona w podejściu kosztowym, grunt w podejściu porównawczym, a zabudowa w podejściu kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych.

Wobec braku transakcji podobnych na rynku lokalnym rzeczoznawca zbadał rynek ponadlokalny i przedstawił 11 transakcji porównawczych. Rzeczoznawca przyjął następujące różnice w cechach nieruchomości wycenianej według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu na dzień sporządzania operatu: 1. w dacie wywłaszczenia jednostronny dostęp do drogi, w dacie sporządzania operatu brak dostępu; 2. w dacie wywłaszczenia działka nieuzbrojona, w dacie sporządzania operatu dostępne podstawowe media; 3. w dacie wywłaszczenia brak obciążeń prawnych, w dacie sporządzania operatu obciążenie umową dzierżawy.

Szacując wartość odtworzeniową rzeczoznawca wskazał m.in., że zużycie techniczne elementów nieukończonego budynku ze względu na większe narażenie na działanie czynników zewnętrznych jest na poziomie 50%. Zdaniem organu rzeczoznawca wycenił wartość zrealizowanych w związku z celem wywłaszczenia obiektów na [...] zł, natomiast zwiększenie wartości owej nieruchomości m.in. na skutek ww. działań określił na kwotę [...] zł ([...] zł – [...] zł).

Oceniając operat Starosta wskazał, że na ww. kwotę wpływ miało uwzględnienie różnic w cechach nieruchomości wycenianej wg stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień sporządzenia operatu (rzeczoznawca uznał, że realizacja na nieruchomościach sąsiednich przyłączy sieci infrastrukturalnych, zapewnienie dostępu do drogi publicznej stanowią działania dokonywane bezpośrednio na nieruchomości podlegającej wycenie, gdyż inwestorem nakładów jest zawsze właściciel nieruchomości, choć są one pochodną działań zewnętrznych), a które w ocenie organu I instancji nie powinny zostać przyjęte, jako niezgodne z dyspozycją § 39 rozporządzenia. Wobec powyższego organ zwrócił się do biegłego o odniesienie się do tej kwestii bądź korektę operatu. Biegły podtrzymał swe stanowisko i nie skorygował operatu.

Uwagi do operatu wnieśli wnioskodawcy podnosząc, że brak jest możliwości wykorzystania fragmentu budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, bowiem większa część tego niedokończonego budynku znajduje się na działce sąsiedniej. W związku z powyższym nie sposób wykorzystać tej części składowej fragmentu budynku, której nie można odłączyć bez uszkodzenia całości, a w konsekwencji fragment ten nie podnosi wartości działki, a ogranicza możliwości korzystania z niej.

W odpowiedzi na powyższe biegły wskazał, że nakłady na żelbetowe słupy musiały być uwzględnione bez względu na to jakie są obecne plany rozwoju nieruchomości.

Starosta wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, za wyjątkiem części przyjęcia przez rzeczoznawcę różnic w cechach nieruchomości niewynikających z działań poczynionych w związku z celem wywłaszczenia. W efekcie wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, to jest o wartość nakładów na 12 słupów prefabrykowanych, roboty ziemne, podsypkę żwirowo-piaskową, beton podkładowy, stopy fundamentowe izolacji powłokowej bitumicznej, ogrodzenie z elementów prefabrykowanych żelbetowych.

Starosta powiększył zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu ([...] zł) co dało łącznie kwotę [...] zł, którą podzielono między wnioskodawczynie stosownie do zwracanych na ich rzecz udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Starosta uwzględnił wniosek wnioskodawczyń o rozłożenie należności na raty, bowiem w ocenie organu zapewni to należytą ochronę słusznego interesu ww. stron postępowania, nie naruszając przy tym interesu społecznego. Ustalona kwota zwaloryzowanego odszkodowania może stanowić znaczne obciążenie finansowe dla podmiotów będących osobami fizycznymi, zaś z punktu widzenia podmiotu publicznoprawnego, jakim jest Gmina [...], rozłożenie spłaty tej należności w czasie nie powinno naruszać jej sytuacji finansowej. Organ przywołał art. 141 ust. 2, art. 139 i art. 138 ust. 2 ugn.

Klub wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, celem ustalenia prawidłowej wartości nakładów na podstawie wykonanych zdjęć i kosztorysów prac zrealizowanych przez [...] Sp. z o.o., Sp. k. oraz sporządzenie kolejnego operatu uwzględniającego pominięte nakłady.

Starosta stwierdził, że ww. nakłady poniesione w 2016 r. nie mogły być uznane za poniesione w celu realizacji celu wywłaszczenia.

Gmina [...] (dalej Gmina) oraz Klub Sportowy [...] "[...] " wniosły odwołania od opisanej na wstępie decyzji.

Obie strony skarżące sformułowały zarzuty związane jedynie z kwestią ustalonego w zaskarżonej decyzji zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o wartość nakładów poniesionych na realizację celu wywłaszczenia, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy. Po wezwaniu przez organ strony skarżące wskazały, że przedmiotem zaskarżenia jest cała decyzja I instancji.

Gmina w swym odwołaniu zwróciła uwagę na szereg uchybień, które mogą mieć wpływ na prawidłowość wyceny. W pierwszej kolejności podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 4 stycznia 2017 r. przestał obowiązywać dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Z kolei zgodnie z nowym planem działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe).

Potwierdzając aktualność operatu szacunkowego (klauzula z 24 marca 2017 r.) biegły wskazał na uwzględnienie w analizie aktualizacyjnej, że "wycena nie pociąga za sobą (...) zmian w stanie prawnym nieruchomości", co oznacza zdaniem biegłego, że "nie uległy zmianie podstawowe czynniki cenotwórcze przyjęte w wycenie".

Gmina podniosła, że na s. 2 operatu wskazano, że na podstawie art. 140 ust. 4 ugn z katalogu cech nieruchomości wyeliminowano stan otoczenia nieruchomości, po czym jako cechę mającą 20% wpływ na wartość nieruchomości (a więc bardzo duży) wskazano na pierwszym miejscu otoczenie (s. 10). W opisie cechy 4, tj. uzbrojenie, w stosunku do nieruchomości wycenianej rzeczoznawca wskazuje, że na działce znajdują się przyłącza energetyczne i wodne, co jest sprzeczne z pkt. 5.2 operatu - stan zagospodarowania - i informacją z decyzji I instancji. W toku postępowania ustalono, że podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej nie mają żadnej infrastruktury. Odnosząc się do uzbrojenia terenu rzeczoznawca majątkowy używa nieostrego pojęcia "przy działce" i w żadnym miejscu opracowania nie wyjaśnia jaką odległość należy przez to pojęcie rozumieć.

Przy obliczaniu wartości odtworzeniowej części składowych nieruchomości oparto się na cenniku branżowym z II kwartału 2015 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w IV kwartale 2017 r. Na s. 14 operatu biegły wskazał na katalog nie podając konkretnych pozycji, co uniemożliwia weryfikację ich podobieństwa z wycenianym elementem. Wątpliwości Gminy budzi przyjęcie jako nieruchomości podobnej opisanej pod poz. 1 (s. 10), o powierzchni ponad dziesięciokrotnie większej niż działka 100/6.

Klub w odwołaniu sformułował wyłącznie zarzuty dotyczące kwestii rozliczeń finansowych między wnioskodawczyniami a Gminą, zarzucając decyzji, że nieprawidłowo ustala wartość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, pomijając nakłady poczynione na nieruchomości, przy czym organ winien mieć na uwadze, że zgodnie z orzecznictwem sądowym nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu - jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) czy też inny podmiot, np. dzierżawca. Odwołujący, wskazując art. 140 ust. 2 ugn zarzucił, że organ dokonując waloryzacji winien w uzasadnieniu decyzji wskazać sposób i podstawę waloryzacji; brak stosownego wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Niezamieszczenie stosownego uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę, czy dokonano waloryzacji w sposób prawidłowy, a decyzję obarcza wadą określoną w art. 9 kpa.

Klub przytoczył pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 1361/14, zgodnie z którym w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ obligowany jest do określenia terminu w jakim nieruchomość ma zostać zwrócona, o czym świadczy wykładnia językowa art. 142 ust. 1 ugn. Brak zabezpieczenia wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego powoduje, że zaskarżona decyzja jest także wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania, na co wskazuje orzecznictwo.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 i 2 ugn i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935): I. utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał treść i omówił art. 136 ust. 3 ugn, przywołując wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12.12.2017 r. SK 39/15 (Dz.U. z 2017 r. poz. 2375); 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376) i orzeczenia NSA.

Mając na uwadze fakt, że strony odwołujące nie kwestionują Starosty w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości i fakt ten nie budzi wątpliwości organu odwoławczego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda wskazał jedynie, że w przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione osoby - poprzednia współwłaścicielka i jedyna spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa (Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...] ") umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wskazanego w art. 216 ust. 1 ugn), na cele wynikające z ostatecznej decyzją Zarządu Rozbudowy [...] z [...] kwietnia 1977 r. nr [...], zatwierdzającej plan budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] " w [...].

Z ustaleń poczynionych przez Starostę na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, wynika zdaniem organu odwoławczego jednoznacznie, że planowane zamierzenie w postaci zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] " - mimo rozpoczęcia jego realizacji - nigdy nie zostało ukończone.

Wojewoda przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r. II SA/Kr 112/13 wydanego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (nabytej) na cele realizacji przedmiotowego zaplecza (innej działki), z którego również wynika brak realizacji celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia Starosty dowodzą niezbicie, że planowane m.in. na przedmiotowej nieruchomości zaplecze przedsiębiorstwa "[...] " (ani żadnego innego przedsiębiorstwa państwowego) nie zostało ukończone; w kolejnych latach teren ten przekazywano kolejnym podmiotom trzecim na cele prowadzenia działalności gospodarczej lub statutowej. Z ustaleń wynika jednoznacznie, że owa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia (nabycia) i zasadnym było orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyń.

W kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem ww. nieruchomości, Wojewoda przywołał art. 139 ugn, wskazując że skoro poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego to zarzut, że "na nieruchomości znajduje się jedynie część budynku, której strona nie może samodzielnie zagospodarować w żaden sposób", nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wojewoda przywołał treść art. 140 ust. 1-4 ugn podkreślając, że art. 140 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 ugn stanowią samodzielne normy prawne o odmiennych funkcjach. Art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn przewidują obowiązek zwrotu przez osoby uprawnione do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, odszkodowania ustalonego z tego tytułu w decyzji, w wysokości zwaloryzowanej na dzień zwrotu nieruchomości, przy czym w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r., podlegające zwrotowi, zwaloryzowane odszkodowanie nie może być wyższe niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 140 ust. 2 w zw. z art. 217 ust. 2 ugn).

W takiej sytuacji zastosowanie znajdą wprost przepisy rozdziału l ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV ugn ("Wycena nieruchomości"), w tym art. 154 ugn, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Art. 140 ust. 4 ugn stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, że przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Wojewoda przywołując orzeczenia NSA wskazał, że ugruntowana na tle powołanego przepisu jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ugn, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego względu zarzut Klubu dotyczący pominięcia zwiększenie się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wszelkich działań podjętych na jej terenie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przywołując wyrok NSA organ wskazał, że art. 140 ust. 4 ugn reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu.

Wojewoda zauważył, że zwiększenie bądź zmniejszenie się wartości nieruchomości, podlegające uwzględnieniu w przypadku jej zwrotu, winno wynikać z zamierzonych działań człowieka, przy czym rozliczenia te w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości ograniczone są kwotą podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że nie budzi jego wątpliwości dokonana przez organ I instancji waloryzacja kwoty wskazanej w umowie sprzedaży - z uwzględnieniem skutków ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz.U. nr 84 poz. 386 ze zm.), w wyniku której otrzymano kwotę [...] zł (wg stanu na datę wydania decyzji organu I instancji).

W dalszej kolejności, w odniesieniu do dokonanego na podstawie art. 140 ust. 4 ugn powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, które zostało ustalone w operacie szacunkowym z 18 grudnia 2015 r., organ odwoławczy wskazał na treść art. 156 ust. 3 i 4 ugn.

Organ zaznaczył, że treść art. 156 ust. 4 ugn została nadana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), której art. 4 ust. 5 stanowi, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (co nastąpiło 1 września 2017 r.) dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Mając na uwadze tę regulację i fakt, że przedmiotowy operat sporządzono 18 grudnia 2015 r., jego aktualność potwierdzono 24 marca 2017 r., przy czym skutek potwierdzenia aktualności należy liczyć od 18 grudnia 2016 r., zaś przedmiotowa sprawa wpłynęła do Wojewody 14 grudnia 2017 r., pismem z 21 grudnia 2017 r. organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o zajęcie, w terminie 14 dni od dnia odbioru ww. pisma, stanowiska co do aktualności operatu i odniesienie się do zarzutów odwołania Gminy sformułowanych pod adresem sporządzonej wyceny.

Wobec braku odpowiedzi biegłego, pismem z 5 lutego 2018 r. ponowiono prośbę o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie, wyznaczając termin 7 dni na udzielenie wyjaśnień. Do chwili wydania niniejszej decyzji nie otrzymano odpowiedzi we wskazanym zakresie, co oznacza, że w aktualnym stanie sprawy nie można przedmiotowemu opracowaniu przyznać waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 156 ust. 1 ugn.

Konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego oznacza konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewody omawiany zakres sprawy został rozstrzygnięty przez organ I instancji przedwcześnie, co także uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Wojewoda przywołał art. 84 § 1 kpa i dotyczące jego wykładni tezy z doktryny i orzecznictwa. Wyznaczony przez organ I instancji przedmiot sporządzonej przez biegłego opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mógł on formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami art. 142 ust. 1 w zw. z art. 140 ust. 2 i 4 ugn. Z kompetencji takiej skorzystał Starosta odstępując od uwzględnienia przy ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dostępności przedmiotowej nieruchomości do mediów (wykonanych na działce sąsiedniej) i do drogi.

Organ podkreślił, że pozyskany operat sporządzony został nie w związku z określeniem aktualnej wartości wycenianej nieruchomości (art. 140 ust. 2 ugn), ale właśnie na potrzeby określenia stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek działań podjętych w związku z realizacją celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 140 ust. 4 ugn, którego zdanie 3 przewiduje, że przy określaniu wartości wskazanych w tym przepisie nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Z powyższych względów zarzut Gminy dotyczący uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. postanowień planu miejscowego, który nie obowiązywał już tak w dacie potwierdzania przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny, jak i w dacie wydania decyzji I instancji, zdaniem organu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że na stronie 6 operatu biegły wskazał, że: "nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy zaplecza produkcyjno-usługowego. Obecne przeznaczenie urbanistyczne w mpzp U/P w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie cenności jest porównywalne. W procedurze wyceny zostanie przyjęte przeznaczenie urbanistyczne na dzień określenia wartości.". Powyższe założenie było co do zasady błędne w kontekście celu sporządzenia wyceny, który zdeterminowany był przytoczoną wcześniej treścią art. 140 ust. 4 ugn (wykluczającego w zdaniu 3 uwzględnianie przeznaczenia na dzień określenia wartości, czyli sporządzenia wyceny). Należy mieć na względzie, że zastosowane przez biegłego w wycenie gruntu podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a zatem nieruchomością podobną będzie nieruchomość "porównywalna" (a nie identyczna) z uwagi cechy mające wpływ na wartość, a jak stwierdził biegły - "Obecne przeznaczenie urbanistyczne w mpzp U/P w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie cenności jest porównywalne" do tego z daty wywłaszczenia.

W kwestii cech rynkowych "otoczenie" i "uzbrojenie", które miały wg. biegłego wpływ na wartość nieruchomości porównywalnych z wycenianą na poziomie odpowiednio 20% i 25%, organ wyjaśnił, że jakkolwiek jest to materia zasadniczo zastrzeżona do kompetencji biegłego, to jednak należy podzielić wątpliwości Gminy co do spójności i logiczności przedmiotowego operatu w tym zakresie. Organ zaznaczył, że mimo dwukrotnych próśb o wyjaśnienia biegłego w omawianej kwestii organ odwoławczy nie uzyskał jego stanowiska. Wojewoda zauważył, że organ I instancji w ramach własnych kompetencji odmówił mocy dowodowej omawianej opinii w zakresie pozytywnego (zwiększającego) wpływu dostępności do mediów na wartość przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze przytoczoną wcześniej treść § 39 rozporządzenia.

Nie budzą wątpliwości Wojewody ustalenia organu I instancji, że powstanie istniejących słupów na niewielkiej części działki nr [...], stanowiących część fragmentu nieukończonego "budynku" wchodzącego w skład projektowanego kompleksu zaplecza produkcyjno-usługowego "[...] ", było związane z realizacją celu wywłaszczenia, co potwierdza pozyskana przez organ I instancji dokumentacja archiwalna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że choć zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, to czym innym jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 ugn). Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem.

W związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązkiem organu jest poczynienie w tym zakresie ustaleń związanych z legalnością zabudowy nieruchomości objętej zwrotem. Odszkodowanie winno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany obiekt jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też w końcu brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki.

Wojewoda stwierdził, że wydając decyzję Starosta w ogóle nie rozważył, czy uwzględnione w rozliczeniach nakłady winny obciążać wnioskodawczynie. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, prowadząc postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie organ I instancji uprawniony i jednocześnie zobligowany był do samodzielnego ustalenia i oceny legalności zabudowy na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił różnicę między kompetencją organu do dokonywania ustaleń a uprawnieniem do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie nielegalnej budowy. Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej pb). Zgodnie z ugruntowanym na tle ww. regulacji orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 pb odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie.

Wojewoda stwierdził, że przy ponownym określeniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnego Gminie, niezbędnym będzie ustalenie, czy w związku z regulacją art. 67 ust. 1 pb oraz ugruntowanego na jej tle orzecznictwa sądów administracyjnych zasadnym jest zaliczanie na poczet ww. kwoty wartości nakładów, które co prawda powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, ale które istnieją wyłącznie z uwagi na bierność podmiotu władającego dotychczas przedmiotową nieruchomością, względnie właściwego organu nadzoru budowlanego, mimo że powinny były podlegać rozbiórce, co również winien ustalić i rozstrzygnąć organ I instancji.

Wojewoda zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, czy poczynione na nieruchomości nakłady nie powodują zmniejszenia się wartości działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Organ przywołał art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1 i 3 zd. 2, art. 153 ust. 3 ugn i § 21 ust. 1 i 2, § 17 i § 24 rozporządzenia.

Nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, by dostrzec, że możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści art. 154 ust. 1 ugn. W związku z powyższym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych rozmiarów, który mógłby podlegać obowiązkowi rozbiórki, bez wątpienia ogranicza możliwość wykorzystania jej zgodnie z jakikolwiek przeznaczeniem inwestycyjnym (niezależnie czy usługowym, czy mieszkaniowym). Organ zauważył, że rozbiórka omawianego obiektu byłaby o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment nieukończonego "budynku" w stanie surowym otwartym o stopniu zużycia ok. 50% i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu. Okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ewentualnym określaniu stopnia zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, że powołane wcześniej regulacje ugn i rozporządzenia zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie ww. wartości.

Wskazane wyżej okoliczność uzasadniały zdaniem organu odwoławczego uchylenie pkt. 2 i 3 decyzji z [...] listopada 2017 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wyjaśnił, że podjęte w niniejszej decyzji rozstrzygnięcia wynikają z odrębności spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu. Organ obszernie wyjaśnił powyższe stanowisko, dokonując wykładni stosowanych przepisów, przywołując na poparcie stanowiska szereg orzeczeń sądów administracyjnych, tezy z doktryny i uzasadnienie nowelizacji art. 136 ust. 3 ugn.

"Analogiczne stanowisko w tej kwestii", zawarte w wyrokach NSA z: 22.11.1994 r. IV SA 1434/93; 11.6.1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu Klubu dotyczącego kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy, organ wskazał, nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można np. informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Organ podkreślił, że nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Przy utrzymaniu w mocy pkt l decyzji Starosty o zwrocie działki i uchyleniu punktów dotyczących zwrotu odszkodowania, skoro odszkodowanie nie zostało w sprawie jeszcze ustalone, gdyż będzie ono przedmiotem dalszego procedowania, to nie można było na tym etapie postępowania określać sposobu "stosownego" zabezpieczenia jego zwrotu.

Wojewoda wskazał, że decyzja o zwrocie nieruchomości podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, względnie od daty prawomocności orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę na decyzję o zwrocie nieruchomości. Dlatego za całkowicie nieuzasadnione organ uznał twierdzenie odwołującego się Klubu, że w decyzji o zwrocie organ winien określić konkretny termin, w którym następuje zwrot nieruchomości.

Gmina Miejska [...] oraz Klub [...] "[...] " z siedzibą w [...] wniosły na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Gmina Miejska [...] zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wszechstronny; 2. art. 140 ust. 1 ugn przez jego naruszenie i błędne zobowiązanie Starosty [...] do poczynienia ustaleń dotyczących legalności posadowienia na zwracanej nieruchomości słupów betonowych oraz błędne zobowiązuje organ I instancji do wyjścia poza zakres rozpoznawanej przez niego sprawy; 3. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 i art. 142 ugn, bowiem w świetle ww. regulacji tych przepisów niedopuszczalne jest więc rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie kwestii rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (k. 3-5 akt sądowych).

Klub "[...]" w swej skardze wskazał, że zaskarża pkt I decyzji Wojewody, wnosi o jego uchylenie i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji l instancji i brak dokonania oceny legalności całej decyzji niezależnie od poniesionych zarzutów; 2. art. 10 § 1 kpa przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

3. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 4. art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwość odniesienia się do przedmiotowych okoliczności.

Klub podkreślił, że organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego i to w sytuacji, gdy niezależnie od szeroko zagwarantowanego prawa strony do wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego, stronie przysługuje, zgodnie z art. 10 § 1 kpa prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, tak co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich "materiałów oraz zgłoszonych żądań". W. D. mówi dlatego trafnie o "prawie strony do wypowiedzenia «ostatniego słowa» w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego" dodając, że "Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia". Autor twierdzi przy tym, iż "Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa, a sąd administracyjny powinien taką decyzję uchylić (k. 46-47 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 9-11, 50-52 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 1 ppsa, na rozprawie 3 października 2016 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 750/18 oraz II SA/Kr 751/18 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 750/18 (k. 93-95 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 750/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd zaaprobował rozstrzygnięcie i decydującą o kształcie tego rozstrzygnięcia ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zarzuty skarg nie mogły odnieść skutku.

Sprawa toczy się od 2001 r. - ponad 17 lat. Z obecnie poczynionych prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń w sprawie wynika, że spełnione zostały wszystkie określone w ugn przesłanki zwrotu nieruchomości sprzedanej 22 grudnia 1978 r. w trybie art. 6 uztwn, oznaczonej jako l. kat. [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowana przez skarżących prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących kwalifikacji umowy z 1978 r., uprawnień wnioskodawców, równoważności działki nr [...], zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, rozpoczęcia i porzucenia w toku inwestycji związanej z celem wywłaszczenia w stanie surowym otwartym i nakładów dokonanych przez kolejnych dzierżawców terenu. Żadna ze stron nie formułowała zarzutów ani wniosków nakierowanych na kwestionowanie rozstrzygnięcia o samym zwrocie nieruchomości.

Wobec kolejnych rozpoczynanych i niekończonych na działce inwestycji, nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że organy zasadnie uznały za konieczne zasięgniecie opinii biegłego rzeczoznawcy i zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

Głównym przedmiotem sporu, a także kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie, jest wykładnia i sposób zastosowania w sprawie przez organy art. 140 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn dotyczących rozliczeń między stronami, to jest zwrotu przez wywłaszczonego właściciela odszkodowania, waloryzacji tego odszkodowania, a w szczególności ustalenia zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Istotne w sprawie okazało się zagadnienie oparcia się przez Starostę na operacie szacunkowym, który jest kluczowym dowodem w sprawie, w kontekście wymogów ustalonych w art. 156 ugn.

Zdaniem Starosty: zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosiła [...] zł; wartość zrealizowanych w związku z celem wywłaszczenia obiektów – [...] zł, co razem dało do zwrotu sumę [...] zł.

Zdaniem Wojewody: 1. w dacie orzekania w II instancji operat nie mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (nie mógł być dowodem w niniejszej sprawie) z uwagi na upłynięcie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ugn; 2. operat jest w części wadliwy; 3. Starosta uchybił swym obowiązkom, w szczególności oceniając zaistnienie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości.

Głównym zarzutem skargi Gminy jest: odrębne rozstrzygnięcie co do zwrotu nieruchomości (utrzymanie w mocy) i co do zwrotu odszkodowania (uchylenie); zbyt daleko idące wytyczne dotyczące oceny ewentualnej rozbiórki niedokończonej inwestycji.

Oboje skarżących kwestionowało prawidłowość i wnioski operatu szacunkowego. W przedstawionych wyżej kwestiach, mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, rację ma Wojewoda.

Sąd I instancji przywołał: art. 139, 140 ugn. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania... stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn).

Odnosząc się do powyższych uregulowań Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania Klubu [...], Wojewoda prawidłowo ustalił, że sama waloryzacja kwoty odszkodowania, w wyniku której otrzymano kwotę [...] zł (wg stanu na datę wydania decyzji z 13 listopada 2017 r.) została przez Starostę prawidłowo wyliczona i uzasadniona. Prawidłowo dokonano waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 5 ust. 4 ugn).

Sąd I instancji przytoczył art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Mając na uwadze brzmienie tego ostatniego przepisu, a także prawidłowe, acz bezskuteczne wezwania organu odwoławczego do biegłego rzeczoznawcy w toku postępowania odwoławczego, należy wskazać że już sam fakt braku aktualności formalnej operatu uzasadniał uchylenie rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania. Jeśli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego (aktualnego) operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym powodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ugn i art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa (wyrok WSA w Poznaniu z 24.5.2017 r. IV SA/Po 103/17, Lex 2305111).

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego należy odróżnić od aktualizacji operatu szacunkowego, w której dokonuje się przeszacowania wartości nieruchomości odpowiednio do aktualnych warunków i cech nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 18.2.2009 r. I SA/Wa 1630/08, Lex 527210).

Mając na uwadze powyższą regulację i fakt, że ów operat sporządzono 18 grudnia 2015 r., a jego aktualność potwierdzono 24 marca 2017 r., trafnie Wojewoda przyjął, że skutek potwierdzenia aktualności należy liczyć od 18 grudnia 2016 r. Skoro przedmiotowa sprawa wpłynęła do Wojewody 14 grudnia 2017 r., zasadnie pismem z 21 grudnia 2017 r. Wojewoda zwrócił się do autora tego opracowania z o zajęcie stanowiska co do aktualności operatu i odniesienie się do zarzutów odwołania Gminy sformułowanych pod adresem sporządzonej wyceny.

Wobec braku odpowiedzi biegłego, pismem z 5 lutego 2018 r. ponowiono prośbę o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji organ nie otrzymał odpowiedzi we wskazanym powyżej zakresie, co oznacza, że w aktualnym stanie sprawy nie można przedmiotowemu opracowaniu przyznać waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 156 ust. 1 ugn.

Oznaczało konieczność uchylenia przez Wojewodę decyzji I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mimo, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego operat rzeczoznawcę nastąpić może nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia i ostatniej aktualizacji (wyrok WSA w Poznaniu z 10 .5.2017 r. II SA/Po 192/17, Lex 2297668), organ słusznie uchylił decyzję I instancji opartą na tym operacie.

Z § 58 ust. 2 rozporządzenia jasno wynika, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób.

Słusznie organ odwoławczy zauważył, że wbrew art. 4 ust. 5 zd. drugie ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r., do klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z 24 marca 2017 r., rzeczoznawca nie dołączył kopii dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ugn, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Wątpliwości budzi enigmatyczność uzasadnienia wymaganej przez art. 156 ust. 4 ugn analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sąd stwierdził, podzielając obszerne wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji co do charakteru wiedzy specjalnej zarezerwowanej dla biegłego, że w kwestii cech rynkowych "otoczenie" i "uzbrojenie", które miały wg biegłego wpływ na wartość nieruchomości porównywalnych z wycenianą na poziomie odpowiednio 20% i 25%, jako oczywiście zasadne jawią się zarzuty Gminy co do spójności i logiczności przedmiotowego operatu w tym zakresie.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa wyznaczony przez Starostę przedmiot sporządzonej przez biegłego J. W. opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mógł on formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu art. 142 ust. 1 w zw. z art. 140 ust. 2 i 4 ugn.

Z ww. kompetencji zasadnie skorzystał organ I instancji odstępując od uwzględnienia przy ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy [...] stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dostępności przedmiotowej nieruchomości do mediów wykonanych na działce sąsiedniej.

Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że art. 140 ust. 1, 2, 4 ugn stanowią samodzielne, odrębne normy prawne o odmiennych funkcjach.

Art. 140 ust. 4 stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, że przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Odnosząc się do odrębnego orzekania o zwrocie nieruchomości i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, Wojewoda słusznie stwierdził, że nie zawsze decyzja o zwrocie nieruchomości, zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn, musi zawierać rozstrzygniecie o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z tych rozstrzygnięć, nie zawsze musi pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji (wyrok NSA z 23.7.2009 r. I OSK 798/08, cbosa).

Słusznie wskazał organ, odnosząc się do art. 69 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 [ze zm.]), że przepis ten stanowił, że decyzja o zwrocie nieruchomości winna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Skoro obecnie obowiązująca ugn nie recypowała tego uregulowania, to aktualnie nie ma przeszkód, by decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (wyroki: NSA z 24.6.2014 r. I OSK 2876/12; WSA w Krakowie z 17.10. 2017 r. II SA/Kr 660/17).

Organ trafnie wskazał, że za przyjęciem odrębności spraw o zwrot oraz o ustalenie należności z tego tytułu przemawia także argumentacja zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 z 12 marca 2003 r.), którą nadano aktualne brzmienie art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym: "Zaproponowano w tym rozdziale zapisy usuwające lukę prawną polegającą na tym, że w przypadku zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej i niewykorzystanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co powoduje, że poprzedni właściciel musi zwrócić ustalone w tej decyzji odszkodowanie, nie było jasne czy stosować odrębną procedurę do zwrotu nieruchomości i odrębną procedurę do wyegzekwowania odszkodowania, czy też powinno to być jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie. Proponuje się połączenie ww. spraw w jedno postępowanie z ustaleniem, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Przemawia za tym zasada równego traktowania podmiotów w zakresie ich powinności tzn. poprzedniego i obecnego właściciela zwracanej nieruchomości (zmiana 79 do art. 136)."

Z treści obecnie obowiązującej regulacji (art. 140 ugn) wynika, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). W przeciwieństwie do treści art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kpa, winna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania i art. 129 ust. 1 ugn, stanowiącego, że "odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5", powołane wcześniej art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 ugn nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140. W przepisie tym jest mowa jedynie, że "warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej", co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (w przeciwieństwie do nieruchomości zamiennej, która co do zasady winna podlegać zwrotowi w naturze, przy czym możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, za którą - obok przyznania nieruchomości zamiennej ustalono również odszkodowanie pieniężne - w części odpowiadającej wartości odszkodowania pieniężnego (wyrok WSA w Krakowie z 14.8.2012 r. II SA/Kr 586/12).

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Należy zdecydowanie rozróżnić stan nieruchomości od kwestii zapłaty i wyliczenia odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 ugn). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwu płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tą reguluje art. 138 ugn) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem.

Analizując możliwe pomniejszenie albo powiększenie wartości nieruchomości, należy wskazać, że słusznie organ stwierdził, że art. 140 ust. 4 ugn reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, a nie do wszelkich działań. W drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu (wyrok NSA z 7.8.2014 r. I OSK 212/13).

Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby, na rzecz których dokonuje się zwrotu, zmuszone byłyby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład (wyrok WSA w Krakowie z 21.12.2007 r. II SA/Kr 390/06.

W tego typu sprawie organ ma wszelkie kompetencje do dokonywania ustaleń stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, a elementem tego stanu faktycznego jest kwestia legalności zabudowy na przedmiotowej działce. Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na rozróżnienie między kompetencjami organu do dokonywania ustaleń od uprawnień do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie niezgodnego z prawem stanu obiektów budowlanych (wyrok WSA w Krakowie z 20.5.2014 r. II SA/Kr 201/14).

Wojewoda słusznie wskazał na brzmienie art. 67 ust. 1 pb, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z ugruntowanym na tle ww. regulacji orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie (wyroki: NSA z 8.4. 2009 r. II OSK 515/08; WSA w Krakowie z 14.1.2016 r. II SA/Kr 1357/15).

Wojewoda słusznie nakazał Staroście przy ponownym określaniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnego Gminie, ustalenie, czy w związku z regulacją art. 67 ust. 1 pb i ugruntowanego na jej tle orzecznictwa sądów administracyjnych zasadnym jest zaliczanie na poczet ww. kwoty wartości nakładów, które co prawda powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, ale które istnieją wyłącznie z uwagi na bierność podmiotu władającego dotychczas przedmiotową nieruchomością, względnie właściwego organu nadzoru budowlanego, mimo że winny były podlegać rozbiórce, co również winien ustalić i rozstrzygnąć organ I instancji (wyrok WSA w Krakowie z 10.11.2017 r. II SA/Kr 739/17).

Wojewoda trafnie uznał, że nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, by dostrzec, że możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści art. 154 ust. 1 ugn. W związku z powyższym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych rozmiarów, który mógłby podlegać obowiązkowi rozbiórki, bez wątpienia ogranicza możliwość wykorzystania jej zgodnie z jakikolwiek przeznaczeniem inwestycyjnym (niezależnie czy usługowym, czy mieszkaniowym). Organ słusznie zauważył, że rozbiórka omawianego obiektu byłaby o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment nieukończonego "budynku" w stanie surowym otwartym o stopniu zużycia ok. 50% i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu.

Na s. 15 operatu biegły wskazał, m.in. na daleko zaawansowaną korozję zbrojeń, a także na fakt, że użyty w tej inwestycji system prefabrykacji hal tzw. FF został wycofany z produkcji ze względu na słabe właściwości termiczne. Wskutek powyższego częste są przypadki rozbierania fragmentów niedokończonych hal i realizacji w oparci o współczesne technologie. Okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ewentualnym określaniu stopnia zmniejszenia się wartości owej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, że powołane wcześniej regulacje ugn i rozporządzenia zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie ww. wartości (wyrok WSA w Krakowie z 30.11.2017 r. II SA/Kr 79/17).

Wojewoda słusznie zakwestionował stanowisko Starosty, jakoby działania kolejnych dzierżawców wskazujące, że możliwe jest użycie słupów betonowych przy konstrukcji budynków innych niż związanych z celem wywłaszczenia, uzasadniały uwzględnienie ich wartości przy określaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz Gminy. Dla powyższej oceny nie ma decydującego znaczenia fakt, że w dacie realizacji robót budowlanych, były one legalne, zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Kluczowe znaczenie, wobec nieużytkowania i niewykończenia ww. obiektu budowlanego, ma treść art. 67 ust. 1 pb i zastosowany w nim obowiązek orzeczenia rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien odnieść się do kwestii możliwości ewentualnego zagospodarowania czy rozbiórki spornych słupów, w związku z położeniem większej części niedokończonego budynku na działce sąsiedniej. Dlatego zarzut skargi wyjścia poza granice sprawy należało ocenić jako niezasadny. Trafne było stanowisko organu, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (wyrok NSA z 25.9.2013 r. I OSK 955/12).

W orzecznictwie i doktrynie występuje pogląd, że gdy przy niezrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007). Nawet przy takim stanowisku akcentuje się, że takie działania, by uznać je za zwiększające wartość nieruchomości musiałyby zostać podjęte przed złożeniem wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 25.10. 2011 r. I OSK 1836/10).

Z tego względu zarzut Klubu [...] pominięcia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wszelkich działań podjętych na jej terenie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. O ile rację ma skarżący Klub, że nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu - jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) czy też inny podmiot, np. dzierżawca, to warunkiem koniecznym do uwzględnienia takich zwiększających wartość działań jest realizacja ich w celu wywłaszczenia przed datą wniosku o zwrot nieruchomości.

Słusznie w sprawie przyjęto, że jako nakładów zwiększających wartość nieruchomości nie można było uznać również niedokończonego fragmentu hali targowej "A" wznoszonego w latach 2002-2006, który w trakcie oględzin 26 września 2013 r. opisano jako fragment budynku z pustaków zadaszony blachą. Również i te niedokończone obiekty budowlane, jak i inne przejawy działalności kolejnych dzierżawców, organ winien ocenić w kontekście ewentualnego zmniejszenia wartości, przez pryzmat art. 67 ust. 1 pb.

Organ słusznie stwierdził, że skoro w art. 140 ust. 3 ugn ustawodawca wprost wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości, to zarzut odwołania Gminy dotyczący uwzględnienia przez rzeczoznawcę Jacka Wróbla postanowień planu miejscowego, który nie obowiązywał już w dacie potwierdzania przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny i w dacie wydania decyzji I instancji, co do zasady nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutu Klubu dotyczącego kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy, zasadnie organ wskazał, że nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Przy utrzymaniu w mocy punktu l decyzji Starosty o zwrocie działki i uchyleniu punktów dotyczących zwrotu odszkodowania, uznać należy, że skoro odszkodowanie nie zostało w sprawie jeszcze ustalone, gdyż będzie ono przedmiotem dalszego procedowania, to nie można było na tym etapie postępowania określać sposobu "stosownego" zabezpieczenia jego zwrotu (wyroki: NSA z 23.7.2009 r. I OSK 798/08; WSA w Krakowie z 17.10. 2017 r. II SA/Kr 660/17).

Odnośnie zarzutu braku orzeczenia o terminie zwrotu przedmiotowej nieruchomości należy stwierdzić, że zasadnie organ wskazał, że decyzja o zwrocie nieruchomości podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, względnie od daty prawomocności orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę na decyzję o zwrocie nieruchomości. Dlatego zarzuty Klubu, że w decyzji o zwrocie organ winien określić konkretny termin, w którym następuje zwrot nieruchomości, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 142 ust. 1 ugn, jakkolwiek stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak przepis ten nie jest naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w decyzji nie rozstrzygnięto o terminie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji (wyroki NSA z: 3.2.2012 r. I OSK 303/11; 13.12.2017 r. I OSK 380/16).

Wbrew zarzutom skarg, Wojewoda dokładnie i wnikliwie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, akceptując go w niewadliwie ocenionej przez organ I instancji części przez utrzymanie w mocy zwrotu nieruchomości. W części, w której organ odwoławczy dostrzegł istotne uchybienia, w prawidłowy sposób je omówił, zamieszczając obszerne wywody, adekwatne i relewantne tezy doktryny i judykatury. Rzetelnie i wyczerpująco odniósł się do wszelkich zarzutów odwołań. Zawarł stosowne wytyczne co do dalszych działań organu I instancji. Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa należało ocenić jako bezzasadne. Niewielkie nieścisłości w uzasadnieniu decyzji II instancji (np. że decyzja I instancji miała pkt 4), nie mogły przynieść skutku stwierdzenia konieczności jej uchylenia. Organ prawidłowo zastosował również prawo materialne, zatem niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 136, art. 140 i art. 142 ugn.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 kpa i powiązanych z nim zarzutów naruszenia art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, przez brak powiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji II instancji, do których to zarzutów Klub w zasadzie ograniczył uzasadnienie swej skargi, rzeczywiście organ odwoławczy uchybił ww. przepisowi. Naruszenie to nie ma najmniejszego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.5.2006 r. II OSK 831/05). Skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek wnioski czy czynności, których zamierzała dokonać.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (wyrok NSA z 25.5.2009 r. I OSK 23/09)

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, a żaden z ich zarzutów nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ppsa tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi (k. 96, 110-148 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Klub [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez adw. G. J., zaskarżając wyrok II SA/Kr 750/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa polegające na uznaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. jako odpowiadającego przepisom prawa, mimo że decyzja w zaskarżonej części naruszała art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych w skardze przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...];

3. art. 145 § 1 pkt b ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, mimo braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego stanowiące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien stwierdzić nieważność decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które skutkowało uznanie, że możliwe jest odrębne orzekanie o zwrocie nieruchomości i odszkodowaniu za zwróconą nieruchomość.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 163-164 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismami z: 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda [...]; 2 maja 2022 r. Gmina Miejska [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 28 kwietnia 2022 r. Klub [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez adw. G. J., wskazało adres mailowy kancelarii pełnomocnika w celu przesłania linku do rozprawy zdalnej. Zarządzeniem z 27 maja 2022 r. I OSK 1182/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 189-207, 209-225 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Sąd I instancji bardzo szczegółowo odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, starannie i trafnie przywołując orzecznictwo Sądów administracyjnych i doktryny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt ["1 lit." - doprecyzowany na s. 3 akpit 1 in fine skargi kasacyjnej] b ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji dostrzegł, że Klub nie został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składani wniosków przed wydaniem decyzji II instancji. Trafnie Sąd I instancji uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ Klub nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Klub ani w skardze, w której ów zarzut i jego uzasadnienie były w zasadzie głównym zarzutem (k. 46-47 akt sądowych), ani w skardze kasacyjnej, nie wskazał żadnej konkretnej czynności procesowej, której Klub nie zdołał dokonać na skutek tego uchybienia. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25.4.2005 r. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66; wyrok NSA z: 1.2.2011 r. II OSK 1098/10; 18.5.2006 r. II OSK 831/05, cbosa). Oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organ odwoławczy, nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50). Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja z [...] marca 2018 r. w zaskarżonej części na naruszała norm dopełnienia: zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zaskarżona decyzja została starannie uzasadniona, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, a w zakresie punktu I (pierwszego) Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa w ogóle nie został przez autora skargi kasacyjnej postawiony, mimo że przepis ów stanowił podstawę rozstrzygnięcia w punkcie II (drugim) zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło dokonanie kontroli kasacyjnej w tej materii. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 134 § 1 ppsa, dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie. Skoro Sąd I instancji trafnie nie znalazł naruszeń przemawiających za wyeliminowaniem decyzji z [...] marca 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 ppsa, to prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Skoro nie zachodził przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, to nie Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 135 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50) – wskazany samoistnie w punkcie II, jak i w związku z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa (w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo aprobował wykładnię leżącą u podstaw orzeczenia w punkcie II zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wykładnia prawa, dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, poparta została trafnie przywołanym orzecznictwem Sądów administracyjnych i poglądami doktryny, a żaden z argumentów przywołanych w skąpym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu.

Na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podległa oddaleniu.