Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 278/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 29, art. 30 par. 1, 3, art. 138 par 1 pkt 3, art. 141 par. 1, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 2, 3, art. 28 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 roku sprawy ze skarg K. B., S. K., A. K., T. G. i Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących: a) K. B. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych; b) S. K. i A. K. solidarnie kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych; c) T. G. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych; d) Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...], po rozpoznaniu zażalenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. oraz Rady Osiedla A w Ł. na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] uzupełnione postanowieniem z dnia [...], nr [...], umorzyło postępowanie zażaleniowe.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynków mieszkalnych z usługami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (zjazdy, drogi wewnętrzne, garaże, parkingi, przyłącza i instalacje wewnętrzne)" w Ł. na działkach nr ewid. 1/15 i 1/44 w obrębie [...], w rejonie ograniczonym ulicami: A, B i C oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] uzupełnił powyższe postanowienie w zakresie pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia zażalenia.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Rodziny Ogród Działkowy "A" w Ł. oraz Rada Osiedla A w Ł. wniosły zażalenie. Autorzy zażalenia w jego uzasadnieniu sprzeciwili się planowanej przez inwestora budowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażaleń, umorzyło postępowanie zażaleniowe. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), zatem to wyłącznie strona ma prawo kwestionować postanowienie w drodze zażalenia. Tymczasem, zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazało Kolegium, mieć interes prawny w postępowaniu znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami innej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku podmiotowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

W sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania bezsprzecznie będą, oprócz wnioskodawcy, bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji – właściciele (użytkownicy wieczyści) działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli – zgodnie z art. 28 K.p.a. – mają oni interes prawny w postępowaniu lub postępowanie dotyczy ich obowiązku. Kwestie te powinny być każdorazowo rozważane w ramach konkretnego postępowania. Uprawnienie do złożenia zażalenia służy bowiem wyłącznie stronie (art. 141 § 1 K.p.a.), co wymaga od organu odwoławczego każdorazowego zbadania, czy istotnie zażalenie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy też wniesione zostało przez podmiot, który nie jest do tego legitymowany. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący zażalenie – pomimo swych twierdzeń, jakoby postanowienie dotyczyło jego praw i obowiązków – w rzeczywistości nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., powinno nastąpić w postanowieniu o umorzeniu postępowania zażaleniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a..

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła Rada Osiedla A w Ł., która nie posiada interesu prawnego zezwalającego na uznanie jej za stronę postępowania. Osiedle jest jednostką pomocniczą wydzieloną w obrębie miasta (gminy) i jako takie nie jest jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina. Rada – jako organ jednostki pomocniczej gminy – nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. W braku zaś wyraźnego przepisu prawa, nie przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego. Tymczasem – zgodnie z art. 29 K.p.a. – stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Oznacza to, że rada osiedla nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mieści się wśród podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie.

Uzupełniając powyższe Kolegium wskazało, że do zażalenia Rady Osiedla A dołączona została lista osób, którym przysługuje status strony, zawierająca także podpisy tych osób. W sprawie jednakże nie sposób uznać, że lista ta – będąca kserokopią protestu mieszkańców skierowanego do Prezydenta Miasta Ł. – jest jednocześnie zażaleniem owych osób. Przywołane pismo zawiera ogólny sprzeciw mieszkańców dotyczący inwestycji, a nadto zostało sporządzone w dniu 10 października 2013r., tj. na miesiąc przed wydaniem postanowienia pierwszoinstancyjnego, zatem zawarty w nim protest nie może odnosić się do zasadności czy też prawidłowości tego postanowienia.

Natomiast w kwestii zażalenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. organ wyjaśnił, iż działka nr ewid. 760, zlokalizowana w sąsiedztwie terenu inwestycji pozostaje we władaniu Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...], co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Tym samym, to właśnie Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd Ł. jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z treści art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm., dalej jako: "u.r.o.d.") wynika, że Polski Związek Działkowców (dalej także jako: "PZD") posiada osobowość prawną, natomiast jego jednostki organizacyjne (w tym rodzinny ogród działkowy) korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. Stosownie do art. 38 Kodeksu cywilnego, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Statut PZD uchwalony przez VII krajowy Zjazd Delegatów PZD uchwałą nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006r. stanowi, że w zakresie swoich kompetencji określonych statutem okręgowy zarząd działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych (§ 125 ust. 1 statutu). Z kolei według § 125 ust. 4 statutu, do składania oświadczeń woli w zakresie określonym w ust. 1, w tym ustanawiania pełnomocników procesowych, konieczne jest współdziałanie prezesa okręgowego zarządu z innym członkiem prezydium okręgowego zarządu albo upoważnionego przez prezesa okręgowego zarządu wiceprezesa z innym członkiem prezydium okręgowego zarządu.

Wobec tego – dla organu – oczywistym było, iż zażalenie podpisane przez S. G., działającego jako Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" (dalej także jako: "ROD") nie może być uznane za skuteczne. S. G. nie jest prezesem, wiceprezesem ani też członkiem Okręgowego Zarządu [...] PZD, zatem nie można uznać, iż pod treścią zażalenia widnieje podpis choćby jednej osoby upoważnionej do działania w imieniu PZD – Okręgowego Zarządu w Ł., w sprawach określonych w § 125 ust. 1 statutu, w tym w sprawach administracyjnych. Wobec tego – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – niezasadnym było podejmowanie przez organ odwoławczy działań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. zmierzających do usunięcia braku zażalenia poprzez złożenie wymaganych prawem podpisów.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł K. B. (II SA/Łd 278/14), A. K. i S. K. (II SA/Łd 279/14), T. G. (II SA/Łd 283/14) oraz Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. (II SA/Łd 288/14).

W jednobrzmiącej skardze jej autorzy wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, tj.: § 3 ust. 3, § 59 ust. 2, § 88 ust. 1 i § 92 ust. 1 – 3 statutu w zw. z art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2 pkt 1 u.r.o.d., poprzez odmowę przyznania Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "A" prawa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, doszło poprzez naruszenie przepisów art. 9, art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2013r., poz. 267), wyrażające się zaniechaniem wezwania stron do uzupełnienia braków formalnych zażalenia dotyczących podpisów pod zażaleniem oraz brakiem żądania ze strony organu drugiej instancji, wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem sprawy, w celu wyjaśnienia wątpliwości co do personalnie wskazanych w załączonej do zażalenia liście osób posiadających interes prawny w jego złożeniu.

W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż do zażalenia Rady Osiedla "A" dołączono podpisy mieszkańców będących stronami postępowania. Wątpliwości w zakresie udziału tych osób w postępowaniu winien wyjaśnić organ orzekający, co wynika z treści art. 9 K.p.a., a co nabiera szczególnego znaczenia, wobec faktu, iż strony działały bez profesjonalnego pełnomocnika. Brak podpisów mieszkańców z datą adekwatną do daty wniesienia zażalenia winien być uzupełniony na skutek wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a.. Kwestionowanie w tych okolicznościach przez organ drugiej instancji faktycznego udziału mieszkańców w toczącym się postępowaniu zażaleniowym jest bezzasadne, a obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego.

Rekapitulując skarżący wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec wątpliwości czy stroną postępowania w sprawie byli mieszkańcy, którzy złożyli podpisy pod zażaleniem, było zobowiązane wezwać strony zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Takich działań Kolegium nie podjęło, zatem uchybienie przez organ obowiązkowi zastosowania trybu przewidzianego w powołanym przepisie skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Następnie autorzy skarg wskazali, iż także odmowa przyznania Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "A" praw strony w postępowaniu zażaleniowym nie jest uzasadniona, bowiem z mocy art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.r.o.d., która obowiązywała w dacie wydania postanowienia Prezydenta Miasta Ł., jednostki organizacyjne PZD (taką jest ROD "A") korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. Nadto jak stanowi art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.r.o.d. organami samorządu PZD w rodzinnych ogrodach działkowych jest m.in. zarząd, do którego zadań należy działanie w imieniu i reprezentowanie ROD na zewnątrz w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. Postanowienia statutu potwierdzają zasadę wyrażoną w ustawie, bowiem jak stanowi § 3 pkt 3 statutu, jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD. Zarząd prowadzi sprawy rodzinnego ogrodu i reprezentuje go na zewnątrz według zasad określonych w § 92 pkt. 1 i 2 statutu, tj. w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych (sprawy zwykłego zarządu). Katalog spraw zwykłego zarządu nie jest zamknięty co oznacza, iż do spraw zwykłego zarządu należy zaliczyć sprawy związane z zabezpieczeniem słusznego interesu jego członków, w sprawach o których mowa w § 6 statutu, tj. rozwoju ROD w sposób zapewniający jego członkom i ich rodzinom aktywny wypoczynek i możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych, ochronę środowiska przyrodniczego, podnoszenie standardów ekologicznych otoczenia, kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka, ochronę składników przyrody, poprawę warunków bytowych społeczności miejskich. Występując z zażaleniem społeczność ROD wyraziła słuszną obawę, iż zostaną naruszone ich podstawowe prawa do rekreacji i wypoczynku w warunkach zrównoważonego rozwoju otaczającej ich przyrody. Nie można zatem przyjąć, iż – jak twierdzi SKO – zażalenie winno być podpisane przez choćby jedną osobę upoważnioną do działania w imieniu PZD Okręgowego Zarządu w Ł. Zgodnie z treścią § 92 pkt. 4 statutu, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagana jest zgoda prezydium Okręgowego Zarządu. Takiej zgody – jak dotychczas – Okręgowy Zarząd nie udzielił, jak również nie przejął prowadzenia sprawy mimo, że jest do tego uprawniony z mocy postanowień § 125 pkt 3 statutu, a problem jest mu znany.

Powołując się na treść § 119 i § 125 statutu skarżący uważają, iż sprawa nie przekracza zwykłego zarządu. Do zadań Zarządu Okręgowego należy prowadzenie spraw okręgu, a w szczególności spraw enumeratywnie w tym przepisie wskazanych, w katalogu których nie ma zadań przewidzianych dla ROD, o których mowa w § 61 i § 64 statutu.

Reasumując skarżący zaakcentowali, iż wobec oczywistych naruszeń prawa przez organ odwoławczy, wskazanych szczegółowo w treści skargi, zasługują one na uwzględnienie. Sprawa, z którą wystąpili skarżący z uwagi na niewątpliwy interes prawny stron wskazanych w skardze winna być rozpatrzona merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2014r. – na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. K. i S. K. (II SA/Łd 279/14), Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. (II SA/Łd 283/14) oraz T. G. (II SA/Łd 288/14) ze sprawą ze skargi K. B. (II SA/Łd 278/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty wskazane w jej uzasadnieniu sąd podzielił.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Podkreślić także należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przypomnieć w sprawie wypada, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie organ drugiej instancji w istocie powziął wątpliwości w zakresie posiadania przez autorów zażalenia – Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. oraz Radę Osiedla A w Ł. zdolności procesowej w zakresie wywiedzenia środka odwoławczego, jakim jest zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne i – jak się wydaje – wyłącznie z tej przyczyny nie uznał owych podmiotów za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego.

Opisane działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odniesieniu do jednego z podmiotów wnoszących zażalenie narusza prawo i jako takie nie zasługuje na akceptację.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., który wskazuje, iż organ zażaleniowy wydaje postanowienie, w którym umarza postępowanie zażaleniowe. Nie ulega wątpliwości, iż postanowienie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ono inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki takiego rozstrzygnięcia mają wyłącznie charakter procesowy, a tym samym nie kształtują stosunku materialnoprawnego.

Z argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż autorzy zażalenia nie mają zdolności prawnej do występowania w charakterze strony postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wywody sądu winna rozpocząć uwaga, iż zgodnie z treścią art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 K.p.a.). Przepis art. 30 § 1 K.p.a. wprowadza zatem ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach podmiotowość prawną są przepisy regulujące tryb funkcjonowania danych podmiotów.

Wobec tego, w odniesieniu do zażalenia wniesionego przez Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. dostrzec wypada, iż – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – czyli stosownie do art. 27 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, Polski Związek Działkowców posiada osobowość prawną. PZD działa poprzez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem, przy czym rzeczone jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem (art. 27 ust. 2 i 3 u.r.o.d.). Natomiast – zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d. – jednostkami organizacyjnymi PZD jest m. in. rodzinny ogród działkowy, jako podstawowa jednostka organizacyjna.

Z powołanych regulacji wynika zatem, iż rodzinny ogród działkowy, jako jednostka organizacyjna PZD może korzystać z osobowości prawnej tegoż związku w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. W tym miejscu zatem sięgnąć wypada do treści tegoż statutu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ zażaleniowy. W rzeczonym statucie uchwalonym przez VII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 6 kwietnia 2006r. ze zmianami wprowadzonymi przez VIII Krajowy Związek Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2007r. oraz IX Krajowy Związek Delegatów PZD w dniu 17 grudnia 2011r. wskazano – powtarzając zapis przywołanego już przepisu art. 27 u.r.o.d. – iż PZD ma osobowość prawną, a jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonych statutem (§ 3 ust. 1 i 3 statutu). Natomiast – zgodnie z zapisem § 39 pkt 1 statutu – rodzinny ogród działkowy jest jednostką organizacyjną PZD. Rozdział VI zatytułowany "Rodzinny ogród działkowy" reguluje tryb funkcjonowania oraz kompetencje owej podstawowej jednostki organizacyjnej PZD. W § 59 ust. 2 statutu wskazano, iż ROD korzysta z osobowości prawnej PZD na zasadach określonych w § 92 statutu. I tak, w ust. 1 tegoż przepisu wskazano, iż w zakresie swoich kompetencji (określonych przede wszystkim w § 91 statutu) zarząd działa w imieniu i reprezentuje ROD na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych (sprawy zwykłego zarządu). Przy czym do spraw zwykłego zarządu należy w szczególności zawieranie umów w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem ROD (§ 92 ust. 2 statutu). Prezes zarządu łącznie z innym członkiem zarządu – zgodnie z § 92 ust. 3 statutu – umocowany jest do składania oświadczeń woli w imieniu ROD, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych w sprawach określonych w § 92 ust. 1 statutu.

Podsumowując – z powołanych przepisów wynika, że rodzinny ogród działkowy, jako jednostka organizacyjna PZD, korzysta z osobowości prawnej PZD. ROD na zewnątrz reprezentowany jest przez zarząd. Osobowość prawna ROD obejmuje sprawy zwykłego zarządu z zakresu spraw sądowych, administracyjnych i podatkowych. Wobec tego – wbrew twierdzeniom Kolegium – Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł., posiadając osobowość prawną ma także zdolność procesową w postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakter tegoż postępowania dotyczący terenu znajdującego się w bezpośredniej bliskości ROD uzasadnia tezę, że powyższa sprawa związana jest z bieżącym funkcjonowaniem ROD i tym samym należy do spraw administracyjnych z zakresu zwykłego zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł.

Powyższe krytyczne uwagi samodzielnie deprecjonują zaskarżone postanowienie, nie pozwalając zachować go w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż są one bezzasadne. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku po stronie Rady Osiedla A w Ł. zdolności prawnej do występowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jak również w kwestii autorstwa zażalenia wniesionego przez ową Radę, w szczególności nie podzielając stanowiska, że mieszkańcy osiedla byli również autorami owego zażalenia.

Odnosząc się do rady osiedla wskazać wypada, iż zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Powołany przepis określa podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony ze względu na interes prawny, który reprezentują. Przy czym chodzi tu o zdolność prawną, czyli zdolność bycia podmiotem uprawnień i obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego.

Rada osiedla jest jednostką pomocniczą gminy tworzoną przez radę gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Jednostka pomocnicza gminy stanowi strukturę społeczno – terytorialną, która przejmuje na swoim terytorium realizację zadań publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Wobec tego wyklucza się możliwość przyznania takiej jednostce statusu strony w postępowaniu administracyjnym w stosunkach wynikających z organizacyjnego podporządkowania jednostki gminie oraz w przypadku gdy jednostka pomocnicza, przejąwszy od gminy jej zadania i kompetencje, działa jak organ administracji. Jednostka pomocnicza gminy nie może zostać także uznana za organizację społeczną i być dopuszczona w tym charakterze do udziału w postępowaniu (vide: wyrok SN z dnia 20 września 2001r., sygn. akt: III RN 144/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005r., sygn. akt: IV SA 1221/03 oraz postanowienia WSA: w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004r., sygn. akt: IV SA 4967/03; z dnia 8 listopada 2004r., sygn. akt: IV SA 2722/03, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów niebędące państwowymi albo samorządowymi – jednostki organizacyjne osób prawnych, pozostające w ich strukturze i nieposiadające odrębnej osobowości prawnej, nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, chyba że szczególne przepisy prawa materialnego administracyjnego status strony im przyznają, przy czym w niniejszej sprawie takich przepisów nie ma. Podmiot, który nie może stać się stroną postępowania administracyjnego, nie posiada zdolności administracyjnoprawnej, tj. zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej (także postanowienia), nie może skutecznie wnieść jakiegokolwiek środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując należy wskazać, iż rada osiedla nie ma przymiotu strony, bowiem nie mieści się wśród podmiotów wymienionych w przepisie art. 29 K.p.a.., a zatem nie posiada zdolności prawnej do działania w postępowaniu administracyjnym.

Podobnie bezzasadny jest zarzut nieuzupełnienia braków formalnych zażalenia Rady Osiedla A poprzez jego podpisanie przez mieszkańców tegoż osiedla posiadających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W powyższym zakresie na akceptację zasługuje pogląd organu odwoławczego, iż mieszkańcy osiedla, którzy podpisali protest przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji nie są osobami, które wniosły zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Tym samym nie zachodziła potrzeba uzupełnienia braków formalnych wniesionego zażalenia.

Jak słusznie dostrzegło Kolegium – protest mieszkańców, który został załączony do zażalenia Rady Osiedla A był sporządzony i wniesiony do organu pierwszej instancji niemalże na miesiąc przed wydaniem przez ten organ kwestionowanego w zażaleniu postanowienia. Ponadto – co także dostrzegł organ odwoławczy – z treści zażalenia Rady Osiedla A nie wynika aby zażalenie to pochodziło nie tylko od owej Rady ale także od innych osób, w szczególności od osób podpisanych na proteście mieszkańców. W takiej sytuacji uznać wypada, iż trafnie konkludował organ odwoławczy uznając, iż załączony do zażalenia protest złożony został jedynie w celu informacyjnym, bądź jako potwierdzenie mandatu rady osiedla do zakwestionowania planów budowlanych inwestora.

Stwierdzone naruszenie prawa (art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.r.o.d. w związku z § 91 i § 92 statutu PZD) ma istotny wpływ na treść wydanego postanowienia i stanowi podstawę do jego uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a..

Dając wskazania co do dalszego prowadzenia niniejszego zasygnalizować wypada, iż z dniem 19 stycznia 2014r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. poz. 40), po czym XI Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 23 października 2014r. uchwalił nowy Statut PZD. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze aktualny w dacie rozstrzygania stan prawny, oraz uwzględniając udzielone powyżej wyjaśnienia sądu – rozstrzygnie czy na gruncie aktualnie obowiązujących uregulowań (w szczególności art. 7 i nast. oraz art. 45 i nast. ustawy z dnia 13 grudnia 2013r., a także § 3, § 31, § 53, § 69 i § 73 nowego statutu) powyższe zapatrywanie zachowało swą aktualność, a tym samym czy Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. posiada zdolność prawną.

Udzielenie pozytywnej odpowiedzi w powyższej kwestii nie przesądza jeszcze istnienia po stronie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Powyższa kwestia winna zostać rozważona na gruncie wymagań stawianych przez przepis art. 28 K.p.a., a ponieważ dotychczas przeprowadzone postępowanie pozbawione było analizy owych wymagań, to – po wyjaśnieniu zagadnień zdolności prawnej – zajdzie konieczność odniesienia się do kwestii interesu prawnego.

A. P.