Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1176/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenie B oraz K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 25 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz skarżącej K. O. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenie B kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. nr [...] działając na podstawie 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. Sp.z.o.o. Sp.k. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia "Budowa budynku usługowego (salonu samochodowego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] obr. [...] oraz budowa dwóch zjazdów: z ul. G. działka nr [...] obr. jw. i z ul. P. działki nr [...] i [...] obr. jw. przy ul. W. w K.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności dwie opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] marca 2017 r. r. i [...] maja 2017 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, dwie opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK - w zakresie ochrony środowiska oraz w zakresie oddziaływania na środowisko oraz opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia [...] maja 2017 r. w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią. Wskazano również na wydaną w sprawie opinię Zespołu Urbanistycznego. Podano, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...] a wobec niezajęcia przez te organy stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. I. I. , posiadająca stosowne uprawnienia. Podano również, że w toku postępowania strony wnosiły uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności wyjaśniono cel i procedurę ustalania warunków zabudowy i wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko informację, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby dana inwestycja mogła powstać na danym terenie. Decyzja ta nie powoduje jednak żadnych skutków w terenie i nie narusza w żaden sposób uprawnień osób trzecich.

Od tej decyzji odwołania wnieśli K. O., oraz wspólnie T. D., D. G., I. M., P. H., I.S., R. P., K. K., S. K., R. F., J. K., A. K., M. J., E. J. i D. K.. W odwołaniach podniesiono, że wadliwie została przeprowadzona analiza architektoniczno – urbanistyczna, która nie uwzględnia ukształtowania terenu, charakteru zabudowy oraz geometrii działki stanowiącej teren inwestycji. Podniesiono, że organ nie odniósł się do uwag stron zgłaszanych w toku postępowania bądź też uczynił to zbyt ogólnikowo. Wskazano, że wątpliwości budzi kwestia weryfikacji oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie odwołujących inwestycja, jako że obejmuje budowę salonu samochodowego, który z definicji generuje zanieczyszczenia zarówno powietrza jak i gleby, a także hałas, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucono także naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Zakwestionowano także ustalenie warunków w zakresie uzbrojenia w oparciu o oświadczenia o możliwości przyłączenia do sieci, co nie jest tożsame z warunkami technicznymi, które winien wydać dysponent sieci. Podniesiono również zarzuty braku przedłożenia przez inwestora koncepcji architektonicznej planowanego zamierzenia - wszystkie elementy winy być precyzyjnie naniesione na mapę załączoną do wniosku, naruszenie ładu przestrzennego w obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji poprzez wprowadzenie elementu obcego w strefę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nieuwzględnienie, że inwestycja w sposób znaczny będzie oddziaływać na środowisko i będzie generowała liczne uciążliwości dla sąsiedztwa, brak właściwego ustosunkowania się do zarzutów stron podnoszonych w toku postępowania, brak uwzględnienia uwarunkowań terenu inwestycji, w szczególności faktu, że jest to teren pofałdowany, o znacznych różnicach wysokości rzędnych terenu, błędne ustalenie, że planowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie: występuje tu wprawdzie zabudowa usługowa, ale nie ma żadnego salonu samochodowego, nieuwzględnienie, że inwestycja wpłynie także na sposób użytkowania terenów dalej położonych – wszystkich okolicznych ulic, placów, parkingów, niezbędnych do rozładunku samochodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzje w części, w jakiej ustalono warunki zabudowy dla budowy dwóch zjazdów: z ul. G. – działki[...] nr [...] obr. [...] i z ul. P. – działki nr [...] i [...] obr. [...] i w tym zakresie umorzyło postepowanie przed organem I instancji, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.) budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też objęta wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie budowa dwóch zjazdów z dróg publicznych (gminnych) - ul. P. i ul. G. , nie może stanowić przedmiotu orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Mając to na uwadze Kolegium uchyliło w tym zakresie kwestionowaną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w tej części. Ponieważ bowiem brak jest aktualnie podstawy prawnej do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. l ustawy o drogach publicznych, w tym zakresie postępowanie niniejsze jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Planowane w ramach przedmiotowego zamierzenia zjazdy wymagają uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, co wprost wynika z opinii ZIKiT wydanej w przedmiotowej sprawie (karty 597 - 6011. II), stąd też zgodnie z nowym przepisem art. 29 ust. 6 ustawy decyzja o warunkach zabudowy dla tychże zjazdów nie jest wymagana. Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem Kolegium jest zatem zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p.- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. I. I. , datowanej na 24 sierpnia 2017 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. G. , P. i W. w K. wyznaczono obszar analizowany. Wskazano, że front terenu inwestycji ma szerokość ok. 21 m, zatem zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 63 m od granic terenu inwestycji. Ze względu na brak jednoznacznego wskazania w analizie, którą krawędź terenu inwestycji przyjęto jako jego front, co budziło wątpliwości zwłaszcza ze względu na okoliczność, że planowane są dwa wjazdy na teren inwestycji od strony dwóch różnych dróg publicznych, Kolegium wezwało autorkę analizy o doprecyzowanie analizy w tym zakresie. W efekcie, na podstawie aneksu do analizy z dnia 21 maja 2018 r. ustalono, iż jako front terenu inwestycji przyjęto jego krawędź przylegająca do ul. P. , jak ustalił organ I instancji to bowiem od tej strony będzie się odbywał główny wjazd na teren inwestycji. Inwestor tego ustalenia nie kwestionuje, nie ma także wątpliwości, że z ul. P. będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji. Kolegium nie widzi zatem podstaw do kwestionowania ustaleń w tym zakresie. Co za tym idzie uznać należy, że obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest wzdłuż ul. W. , stanowiącej jedną z głównych arterii miasta, o sześciu pasach ruchu wraz z linią tramwajową, co winno determinować charakter obudowy tej ulicy. Teren inwestycji znajduje się w pierwszej linii od strony ul. W. . Zabudowa w dalszych liniach to głównie zabudowa jednorodzinna wraz z uzupełniającą ją zabudową usługową, znajdująca się przy ul. S. , P. , G. i D. . Wskazano, że obszar analizowany jest dzielony przez oś ul. S. . Po północnej stronie zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, obszar ten znajduje się w większym oddaleniu od ul. W. . Po stronie południowej zabudowa o tej funkcji również występuje, jednak występuje również zabudowa usługowa, a to ze względu na większe zbliżenie do ul. W. . Podkreślono, iż ze względów przestrzennych w przedmiotowej sprawie wymaga uwzględnienia zarówno sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, jak i okoliczność, że zabudowa terenu inwestycji będzie stanowiła obudowę ul. W. . Wskazano, że sam teren inwestycji kubaturowej jest niezbudowany, porośnięty drzewami i krzewami, ozdobnymi. Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku usługowego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. P. , jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa usługowa (np. dz. nr [...] - [...], [...] obr. [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie Zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie wymieniono także zabudowę usługową na działkach nr [...], [...], [...] wraz z [...], [...] i [...] obr. [...], jest to jednak zabudowa dostępna z innych dróg publicznych niż teren inwestycji. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów organ wyjaśnił, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W związku z tym nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa musi ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudową która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie ustalono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy – od strony ul. P. (w odległości 20 m od krawędzi jezdni) oraz od strony ul. G. (w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni). Linie te ustalono, jak podano w analizie, w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, uwzględniając, że linie zabudowy tworzone przez budynki przy ul. G. i P. przebiegają uskokowe. W obu przypadkach zastosowano w tej sytuacji przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia i wyznaczono linię od strony ul. P. w nawiązaniu do budynku na działce [...] obr [...], a od strony ul. G. w nawiązaniu do budynku [...] obr. [...]. Ustalenia powyższe uznać należy za prawidłowe, z analizy wynika bowiem, że pozwolą one wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. Ustalając obie linie zabudowy w przedmiotowej sprawie wzięto pod uwagę wszystkie budynki znajdujące się przy ul. P. i ul. G. po tej samej stronie co teren inwestycji i analizując ich odległości od krawędzi działek drogowych ustalono, że są one bardzo zróżnicowane. Mając to na uwadze uznano za zasadne nawiązanie do budynków położonych w największej odległości od krawędzi działek drogowych, co, jak już wyżej wskazano, ze względów ładu przestrzennego uznać należy za ustalenie słuszne. W ocenie Kolegium z uzasadnienia przyjętych ustaleń wynika, że przyjęte rozwiązania pozwolą wpisać planowany budynek w ład przestrzenny w rejonie inwestycji, co przesądza o tym, że linia zabudowy została w przedmiotowej sprawie ustalona prawidłowo. Kolegium wskazało również, że wyznaczenie drugiej linii zabudowy od innej iż front strony terenu inwestycji wymaga, jak wynika z ugruntowanego w tej mierze orzecznictwa, szczegółowego uzasadnienia w analizie architektoniczne - urbanistycznej. Uzasadnienie zawarte w tej mierze w decyzji organu I instancji Kolegium uznało za niewystarczające, stąd też wezwano organ do uzupełnienia przeprowadzonej analizy w tym zakresie. Jak wynika z aneksu do analizy z dnia 21 maja 2018 r. potrzeba wyznaczenia dodatkowej linii zabudowy od strony ul. G. wynika z faktu, iż planowany budynek będzie stanowił obudowę tej drogi publicznej w tym samym stopniu co ul. P. , od której znajduje się front terenu inwestycji. Z drogi tej będzie się odbywał dodatkowy wjazd na teren inwestycji. Z tych powodów niewątpliwe realizacja przedmiotowego budynku będzie wpływała również na kształtowanie ładu przestrzennego od strony ul. G. , co wymaga uwzględnienia i wprowadzenia niezbędnych ograniczeń, tak aby ładu tego nie zaburzyć. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że istnieją podstawy do wyznaczenia drugiej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. G. . Stosownie do § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 25% do 27%, przy czym wprowadzono dodatkowy warunek podzielenia planowanego budynku na wyodrębnione wizualnie mniejsze bryły, z których każda nie może przekraczać powierzchni 370 m2. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 28%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, pozwalające na realizację zabudowy generującej wskaźnik powierzchni zabudowy poniżej średniej z obszaru analizy, wyjaśniono, iż kierowano się w ty względzie treścią wniosku inwestora, która wyznacza kierunek prowadzonej analizy. W efekcie wykazano, że nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby dopuścić wnioskowane wartości wskaźnika. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, nawiązując co do zasady do średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Ustalenie to stanowi również odpowiedź na wniosek inwestora, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie w analizie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. Jednocześnie Kolegium wskazało, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podnoszonych w odwołaniach, że wprowadzenie wymogu rozczłonkowania bryły planowanego budynku i ograniczenie powierzchni poszczególnych segmentów jest na gruncie przedmiotowej sprawy zasadne i zostało przekonująco uzasadnione w analizie. Rozwiązanie to pozwala bowiem uwzględnić również występującą w obszarze analizowanym granulację zabudowy, która stanowi istotną z punktu widzenia ładu przestrzennego cechę zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje drobna zabudowa jednorodzinna i wprowadzenie ograniczenia powierzchni poszczególnych brył planowanego budynku, niezależnie od ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, pozwoli tę cechę zabudowy analizowanego obszaru zachować. Dzięki temu przyjęte ustalenia nie naruszają ani struktury zabudowy w obszarze, ani też nie prowadzą do jej intensyfikacji. Przyjęte ustalenia uznać zatem należy za prawidłowe w świetle przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 11 m - 13 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 12 m. Wskazano, że nawiązanie przy ustalaniu omawianego parametru do owej średniej, przy dopuszczeniu uzasadnionej względami technologicznymi tolerancji :>, wynoszącej l m, liczonej w górę i w dół, pozwoli wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w sąsiedztwie. Dodatkowo ustalono, że boczna elewacja planowanego budynku (od strony ul. W. ) nie może przekraczać 30 m, co stanowi maksymalną wartość omawianego parametru w obszarze analizowanym. Potrzeba ustalenia maksymalnej szerokości elewacji bocznej wynika z jednej strony z akcentowanej w analizie potrzeby uwzględnienia okoliczności, że przedmiotowy budynek będzie przede wszystkim stanowił obudowę ul. W. , która jest jedną z głównych arterii miasta, z drugiej natomiast z faktu, że najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa jednorodzinna. Ustalono także, że poszczególne bryły planowanego budynku nie mogą znajdować się względem siebie w odległości mniejszej niż 6 m. Rozwiązanie to, jak wynika z analizy, ma na celu dostosowanie planowanej zabudowy do ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym, w szczególności do znajdującej się w sąsiedztwie drobnej zabudowy jednorodzinnej. Odległość 6 m stanowi minimalną występującą w tym obszarze odległość pomiędzy budynkami jednorodzinnymi. Dopuszczono połączenie brył poniżej poziomu terenu lub ponad tym poziomem. Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Przyjęta szerokość elewacji frontowej mieści się w ramach reguły ogólnej wyznaczonej rozporządzeniem, nakazującej przede wszystkim nawiązywanie do średniej wartości szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, dopuszczającej w tym zakresie maksymalnie 20 procentową tolerancję. Także wprowadzone dodatkowe ograniczenia, dotyczące szerokości elewacji bocznej i odległości pomiędzy poszczególnymi nadziemnymi bryłami budynku, Kolegium uznaje za uzasadnione i konieczne ze względu na wymogi zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Stosownie do § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 9 m do 10 m. Wprowadzono również ograniczenie w postaci ustalenia maksymalnej rzędnej terenu, jakiej wysokość przedmiotowego budynku nie może przekroczyć. Rzędną tą ustalono na poziomie 234,5 m n.p.m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zbliżone do siebie i wynoszą w przypadku budynków krytych dachami połaciowymi od 4 m do 11,5 m (średnia ok. 7 m) natomiast w przypadku krycia dachami płaskimi od 7,5 m do 12 m (średnia ok. 9 m). Średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków z obszaru analizowanego (do attyki dachu płaskiego lub do gzymsu/okapu) obliczono na 10 m. W analizie wyjaśniono, że z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji (budowa salonu samochodowego), a także fakt, że teren inwestycji przylega do trzech dróg publicznych i będzie stanowił ich obudowę, zasadne jest uwzględnienie wysokości budynków z całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od strony ul. P. . Stąd też właściwe dla kształtowania parametrów wysokościowych jest uwzględnienie kontekstu całego obszaru analizowanego. Mając to na uwadze, jak również ustalenie, że przedmiotowy budynek będzie kryty dachem płaskim, ustalono jego wysokość w:przedziale od 9 m, co stanowi średnią wysokość budynków krytych dachami płaskimi, do 10 m, co stanowi średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizowanego. W sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest w ocenie Kolegium wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Kolegium nie znalazło w tej sytuacji podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń. Należy podkreślić, mając w tym względnie na uwadze zarzuty odwołania, że ustalona wysokość budynku wpisuje go w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji. Wysokość budynku nie będzie przekraczała wysokości zabudowy jednorodzinnej położonej w sąsiedztwie ani nad nią dominowała. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie są zatem zasadne. Podkreślić należy, że zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 Rozporządzenia jest dopuszczalne, jeśli zasadność jego zastosowania wynika z analizy i została w niej uzasadniona. Ten warunek został w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie spełniony. W decyzji organu I instancji zaznaczono, że w żadnym punkcie wysokość budynku nie może przekraczać rzędnej 234, 5 m n.p.m. Ponieważ ustalenie to nie wynikało z analizy i nie zostało w niej uzasadnione Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia analizy w tym zakresie. W efekcie ustalono, że istotnie teren inwestycji ma pofałdowaną powierzchnię, która waha się od wysokości 222,77 m n.p.m. do 227,54 m n.p.m., co uzasadnia wprowadzenie maksymalnej rzędnej terenu, jakiej nie może przekroczyć wysokość planowanego budynku. Jak wyjaśniła autorka analizy, ustalając wartość tej rzędnej uwzględniła średni poziom terenu inwestycji, który wynosi 224,5 m n.p.m. Ustalenie to uwzględnia specyfikę terenu inwestycji, który posiada spadek w kierunku południowo - zachodnim. Podkreślić należy, że wprowadzenie maksymalnej rzędnej terenu, jakiej nie może przekroczyć wysokość budynku nie oznacza, że wysokość ta w każdym miejscu musi tę rzędną osiągać. W pierwszej kolejności dla inwestora wiążące są bowiem warunki zabudowy ustalające wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. wysokość budynku mierzoną od średniego poziomu terenu przed wejściem do niego (§ 7 ust. 2 Rozporządzenia), która w przedmiotowej sprawie została ustalona w przedziale od 9 m do 10 m. Rzędna stanowi warunek dodatkowy, który może w szczególności spowodować, że pewna część terenu (położona najwyżej) nie będzie mogła zostać zagospodarowana zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy, albo też nie będzie mogła zostać zabudowana budynkiem o maksymalnej ustalonej wysokości. Sposób uwzględnienia ukształtowania terenu inwestycji jest zatem w ocenie Kolegium wystarczający i w sposób właściwy, z punktu widzenia etapu ustalania warunków zabudowy, zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. W świetle § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 9 m - 10 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe. Należy przy tym zauważyć, że dachy płaskie.;, występują w szczególności na budynkach usługowych, o funkcji zbieżnej z wnioskowaną (np. budynki handlowe na działkach nr [...], [...], położone naprzeciwko terenu inwestycji, również wzdłuż ul. W. ). Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia. Podsumowując wskazanio że, sporządzona w sprawie analiza, po jej uzupełnieniu w toku postępowania odwoławczego, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc w stosunku do powierzchni sprzedaży. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe. Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych -ul. P. i ul. G. , z których odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, a także do ul. W. poprzez przyległość, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia [...] maja 2017 r. Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że w dacie wydawania warunków zabudowy uzbrojenie terenu nie musi faktycznie istnieć. Musi jedynie istnieć gwarancja, że w razie realizacji inwestycji zostanie ono zrealizowane w ustalonym zakresie. Inwestor objął wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy realizację niezbędnego zakresu sieci elektroenergetycznej, jak również przedłożył umowę gwarantującą realizację niezbędnego układu drogowego.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie:

1/ § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ze względu na nieustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez brak określenia sposobu użytkowania projektowanych obiektów budowalnych i sposobu zagospodarowania terenu;

2/ § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na brak wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. W. ;

3/ § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ze względu na błędne zastosowanie podstaw do określenia wartości średnich podczas gdy zastosowania wielkość wynika z pkt 2. Nieuzasadnione określenie szerokości od ulicy W. do 30 m;

4/ § 7 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ze względu na błędne zastosowanie średnich wartości do określenia wysokości elewacji frontowej;

5/ § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) ze względu na pozbawienie możliwości korzystania z energii cieplnej osób trzecich;

6/ § 2 pkt 7 a rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) ze względu na pozbawienie możliwości korzystania z energii cieplnej osób trzecich;

7/ § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) ze względu na brak w części graficznej decyzji wyrysowanej granicy obszaru analizy;

8/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na braku co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy;

9/ art. 7 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikające z oparcia się na nieznajomości terenu inwestycji, funkcji projektowanego obiektu, jego pełnej charakterystyki oraz niezajęcia przez organ stanowiska w kwestii wskazania wszystkich obiektów budowalnych wchodzących w skład projektowanej zabudowy tj. budynków, ich ilości, placów na rozładunek samochodów, parkingów, placów manewrowych, murów oporowych, ramp dostawczych;

10/ art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie przez Prezydenta Miasta K. i SKO w [...] zarzutów i wniosków składanych do postepowania, oceny tych wniosków i zarzutów w pismach do organu I instancji, w wyniku czego postępowanie przeprowadzono wybiórczo i nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy oraz naruszono zasadę wysłuchania stron i ich przekonywania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również K. O. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie i brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie kwestii topografii terenu (rządnych wysokościowych inwestycji oraz rzędnych wysokościowych terenów sąsiednich, geometrii działki), funkcji terenu inwestycji i terenów sąsiednich leżących w obszarze analizy, kwestii oddziaływania na środowisko, kwestii braku istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, który posiadałby podobna funkcję, braku wymaganych i aktualnych warunków technicznych dla zamierzenia inwestycyjnego, kwestii braku wskazania głównego wejścia do planowanego budynku przez inwestora oraz frontu działki, wysokości i długości muru oporowego w granicy działki na jakiej ma być realizowana inwestycja;

2/ art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu za udowodnione, iż do zamierzenia inwestycyjnego nie jest potrzebny plac do rozładunku produktów – nowych samochodów;

3/ art. 8 K.p.a. poprzez pobłażliwe traktowanie wniosków dowodowych skarżących i brak dogłębnego rozważenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, a także brak czynności mających na celu wyjaśnienie i uzupełnienie materiału dowodowego przez wnioskodawcę, a także opieranie się tylko na oświadczeniach wnioskodawcy w badaniu sprawy, to jest w przypadku braku placu do rozładunku pojazdów w sytuacji, gdy taki plac jest organicznie związany z planowanym zamierzeniem przez inwestora;

4/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu skarżącej o braku wyjaśnienia wszystkich aspektów funkcjonowania inwestycji, w szczególności kwestii obsługi samochodów, placu do ich rozładunku, kwestii ich serwisowania i usuwania odpadów;

5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mimo, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i przy prawidłowym zgromadzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego istniałyby przesłanki do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o ten przepis;

6/ art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mimo, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i przy prawidłowym zgromadzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego istniałyby przesłanki do oceny zamierzenia inwestycyjnego jako znacząco oddziaływującego na środowisko i wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez przedmiotową inwestycję;

7/ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 3, 4, 6 i 7 poprzez niewłaściwe dokonanie analizy urbanistycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi SKO [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia nazwanego budową budynku usługowego – salonu samochodowego. W ocenie skarżących, postępowanie nie wyjaśniło, czy ten projektowany obiekt stanowi kontynuacje funkcji, cech i parametrów zabudowy, jaka o obszarze analizy występuje. Stanowisko to jest zdaniem sądu zasadne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, cech i parametrów zabudowy jaka na danym obszarze występie. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2481/15 z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 46/15).

Zgodnie z art. 61 ust 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji między innymi funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej a zlokalizowanej w obszarze analizy i dostępnej do tej samej drogi publicznej, co inwestycja planowana. W ocenie sądu interpretacja taka jest prawidłowa aczkolwiek sąd jest świadomy, iż w orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17).

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. II OSK 1089/18 zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517).

Wykazanie, że dana inwestycja w fazie zamierzenia spełniała będzie warunek dobrego sąsiedztwa wymaga by była ona określona (nazwana) na tyle konkretnie, aby w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, organ mógł ustalić, czy w obszarze tej analizy i przy dostępności do tej samej drogi publicznej występuje zabudowa, którą będzie niejako wyznacznikiem dla tego zamierzenia pod względem jej funkcji, cech i parametrów. Jeżeli nazwa zamierzenia jest zbyt ogólna a organ nie podejmuje działań mających na celu sprecyzowanie (zawężenie) przedmiotu postępowania tj. czego ono faktycznie dotyczy, nie może rzetelnie ustalić czy zamierzenie to, warunek dobrego sąsiedztwa spełni. Podkreślić w tym miejscu należy, iż sposób korzystania z obiektu, który ma być realizowany i dla którego organ ustala warunki zabudowy jest istotny a wynika to bezpośrednio z art. 59 ust 1. Zgodnie z tym przepisem, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca tak na budowie obiektu budowlanego jak i na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, choćby bez ingerencji w substancje budowlaną. Z punktu widzenia urbanistycznego, sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zatem istotny w ocenie sądu nie tylko na etapie zmiany sposobu użytkowania danego obiektu (zmiana funkcji) ale także, a może nawet przede wszystkim, na etapie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego. Sposób użytkowania projektowanego obiektu a więc jaką obiekt ten będzie pełnił funkcję, powinien być dostatecznie precyzyjnie wskazany tak we wniosku jak i w decyzji .

Termin "budynek usługowy" jest w ocenie sądu nieprecyzyjny. Usługi bowiem mogą być nieuciążliwe i stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej (gastronomia, fryzjer, kosmetyczka, przedszkole) oraz o znacznej nawet uciążliwości dla otoczenia, szczególnie jeżeli w otoczeniu tym występuje zabudowa mieszkaniowa. Tego typu usługi to między innymi warsztaty samochodowe, lakiernie czy myjnie samochodowe - obiekty, których funkcjonowanie jest dla otoczenia (mieszkańców) uciążliwe z uwagi na generację przez te obiekty a w zasadzie działalność w nich wykonywaną uciążliwości takich jak hałas, zapachy, wibracje, zanieczyszczenie powietrza czy związany z funkcjonowaniem tych obiektów wzmożony ruch samochodowy.

W niniejszej sprawie inwestor a za nim organ zamierzenie inwestycyjne określił, jako budowę budynku usługowego (salonu samochodowego). Odnośnie terminu budynek usługowy, ogólność tego sformułowania omówiona została wyżej, jeżeli zaś chodzi o doprecyzowanie, rodzaju usług, jako salon samochodowy, stwierdzić należy, iż w dalszym ciągu termin jest zbyt mało precyzyjny by móc ustalić, czy zamierzenie to wypełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Potoczny termin, jakim posługuje się organ "salon samochodowy" dotyczy obiektów o różnym przeznaczeniu i zakresie funkcjonowania tj. o różnych funkcjach. Mogą być to funkcje wyłącznie wystawiennicze, mogą być to także funkcje handlowe tj. sprzedaż samochodów, mogą być to w końcu (jest to w K. w zasadzie regułą) funkcje także serwisowe a więc funkcje warsztatu samochodowego. Istnieją też salony, w których (w ramach serwisu) wykonywane są usługi blacharsko-lakiernicze a zatem usługi o bardzo dużej uciążliwości dla otoczenia. By określić czy w obszarze analizy występuje zabudowa, która stanowi kontynuację funkcji, ale też cech i parametrów planowanej zabudowy nie wystarczy określić zamierzenie inwestycyjne ogólnym pojęciem - salon samochodowy, bez sprecyzowania jakie funkcje w tym warsztacie będą realizowane i jakie będzie on miał cechy i parametry.

Organ żadnej analizy w tym zakresie nie poczynił a jako działki gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wskazał działki zabudowane działki zabudowane hotelem, budynkami usługowo-biurowymi i obiektami handlowymi (str. 4 załącznika nr. 3 decyzji organu I instancji oraz str. 2 analizy urbanistyczno-architektonicznej). Nie jest dla sądu zrozumiałe, w jaki sposób organ uznał, że usługi hotelarskie, biurowe czy handlowe stanowią kontynuację dla funkcji, która może polegać na serwisowaniu pojazdów samochodowych, w skrajnym przypadku także na naprawach blacharsko-lakierniczych. Wprawdzie organ jako działkę stanowiącą kontynuację funkcji wskazuje działkę nr [...] a sami skarżący oraz uczestnik K. T. wskazują, że na działce tej (nr [...]) wykonywane są tam usługi motoryzacyjne, nie wynika to jednak ani z decyzji ani z analizy. Organ I instancji nie wskazuje, jaki rodzaj działalności jest prowadzony jest na tej działce, natomiast organ II instancji także nie wskazuje, dlaczego działka nr [...] miała by gwarantować dla zamierzenia inwestycyjnego zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Organ ten natomiast stwierdza też, że działka ta (nr. [...] jest) jest dostępna z innej drogi publicznej niż teren inwestycji (str. 7 decyzji). Tym samym organy obu instancji co prawda wskazały, jako działkę gwarantującą zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa działkę na której (według skarżących i uczestnika) jest prowadzona działalność z zakresu motoryzacji, same jednak żadnej pobieżnej nawet analizy w tym kierunku nie poczyniły. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż proste stwierdzenie, że jest dostępna do tej samej drogi co planowana inwestycja działka zagospodarowania w ten sposób, że gwarantuje dla niej kontynuację funkcji, jest niewystarczające. Jak wynika z przepisu art. 61 ust 1 ustawy prócz kontynuacji funkcji organ powinien także przeprowadzić kontrolę czy działalność na tej działce jest wyznacznikiem dla nowej zabudowy także jeżeli chodzi o cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu. Żadna analiza w tym kierunku (także jeżeli chodzi o kontynuację funkcji) nie została przez organu obu instancji przeprowadzona.

Odnośnie dostępności do drogi publicznej, w ocenie sądu, organy nie poczyniły wystarczających ustaleń by kwestie tę wyjaśnić. Organ wskazuje (niejednoznacznie o czym niżej), że planowana inwestycja jest dostępna do dwóch dróg gminnych ul. G. i P. . Nie wynika to z decyzji, która kwestię dostępności do drogi publicznej powinna jednoznacznie wyjaśniać, ale z materiału dowodowego w aktach sprawy (opinia ZIKIT), że pełna dostępność do drogi publicznej tj. możliwość wjazdu i zjazdu do terenu przyszłej inwestycji występuje jedynie z ul. G. . Z ulicy P. może być realizowany jedynie zjazd w prawo w kierunku terenu inwestycji. W ocenie sądu, dostępność do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy, to dostęp pełny – możliwość wjazdu i zjazdu z drogi publicznej na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli nieruchomość posiada możliwość dodatkowego, niepełnego skomunikowania z siecią dróg publicznych, to taką możliwość (w niniejszej sprawie tylko wjazdu) nie należy utożsamiać z dostępnością do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy. Ma to o tyle znaczenie, że dostępność do drogi publicznej determinuje zasadę dobrego sąsiedztwa – działek gwarantujących zachowanie tej zasady należy poszukiwać właśnie w ciągu tej właśnie drogi a nie innych dróg choćby umożliwiały dodatkową, ale niepełną możliwość skomunikowania terenu inwestycji z siecią dróg publicznych. Także front działki, (który rzutuje na wielkość obszaru analizy i od której to strony kreśli się linię zabudowy) wyznacza się od strony, od której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym (§ pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie sądu organ nie wyjaśnił też, czy teren inwestycji jest dostępny także do ul. W. . Z opinii ZIKIT nie wynika, aby taka możliwość zachodziła, natomiast w załączniku nr. 3 decyzji (wyniki analizy) wskazano, iż cyt. " ... wnioskowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych tj. ul. W. – drogi krajowej (przez przyległość) oraz ulicy P. i ul. G. (str. 3-4 zał. nr. 3 decyzji organu I instancji). Tak więc o ocenie sądu organ nie wyjaśnił czy dostępność terenu zamierzenia inwestycyjnego do ul. W. występuje czy nie występuje. Jeżeli teren planowanej inwestycji miałby dostęp (choćby pośredni) do ul. W. , miało by to duże znaczenie ze względów planistycznych. Od strony tej właśnie drogi (jednej z głównych arterii miejskich) z uwagi na kształt nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, organ musiałby ustalić linię zabudowy. W decyzji kontrolowanej, linie te (wadliwie dwie a nie jedna) sytuowane są na wysokości wąskich, w stosunku do powierzchni nieruchomości objętych zamierzeniem, zjazdów co planistycznie wydaje się być pozbawione jakichkolwiek racji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą czy planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy w obszarze analizy istnieje działka dostępną do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja która jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wyjaśni także czy teren inwestycji ma dostęp (w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy) do ul. W. , która to kwestia determinowała by kwestię frontu działki i linii zabudowy i wielkości obszaru analizy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.