Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 438/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego [...] na uchwały Rady Gminyj [...] z dnia [...] maja 2007 r.: 1. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]; 2. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], 3. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], 4. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], 5. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich: - § 3 ust. 2; - § 8; - § 9 ust. 1; - § 15 ust. 1 w zakresie użytego w nim, we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia " , a w szczególności"; - § 15 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i"; - § 16 ust. 1; - § 16 ust. 2 w zakresie użytego w nim, we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia " , a w szczególności"; - § 17 ust. 1; - Rozdział VI statutu 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...], pismem z dnia [...] marca 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Prokurator Rejonowy w [...] pismami:

1) z dnia 24 marca 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...];

2) z dnia 24 marca 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...];

3) z dnia 24 marca 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...];

4) z dnia 24 marca 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...].

W treści skarg Prokurator Rejonowy [...], zarzuciwszy istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy [...] w przepisach § 3 ust. 2, § 8, § 9 ust. 1 zdanie drugie, § 13 ust. 1 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie", § 15 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", § 15 ust. 1 pkt 1, § 16 ust. 1, § 16 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 17 ust. 1 w zakresie słów "w tym sołtysa", § 21 zaskarżonych Uchwał na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniach skarg ich autor wskazał, że Uchwałom zarzuca istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 3 ust. 2 i § 13 ust 1, § 15 ust.1 pkt 1 tych Uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej – gdyż, zdaniem Skarżącego, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą;

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 8 zaskarżonych Uchwał ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla ważności dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 20% stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia drugiego i kolejnego głosowania oraz poprzez przyznanie wójtowi uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania. Art. 36 ust. 2 u.s.g. statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Skoro zatem prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to wójt może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych.

- art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 9 zaskarżonych Uchwał możliwości określenia limitu kandydatów wyborach na sołtysa i do rady sołeckiej. Ustawodawca, w sposób wyczerpujący i zupełny, wskazał w art. 36 ust. 2 u.s.g., że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wprowadzenie w statucie sołectwa limitu kandydatów uznał za niedopuszczalne.

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań zebrania wiejskiego i rady sołeckiej w § 15 i § 16 zaskarżonych Uchwał gdyż zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

- art. 36 ust. 1 u.s.g. polegające na wprowadzeniu sołtysa do składu rady sołeckiej w § 17 zaskarżonych Uchwał. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy, według którego jej organami są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań.

- art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez niezrealizowanie w pełni w Rozdziałach VI zaskarżonych Uchwał treści upoważnienia ustawowego. Rada Gminy [...] w Rozdziałach VI "Kontrola i Nadzór nad Sołectwem" ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, iż nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest poprzez rozpatrywanie sprawozdań z działalności gospodarczej, finansowej i społecznej sołectwa, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nadto uprawnienie do nadzoru nadano wyłącznie Radzie Gminy. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt. Po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy także pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. Pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Reasumując Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności - opisanych powyżej - Uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2007r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw jako w sposób istotny naruszających przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzutach skarg.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy [...] wniósł o ich oddalenie

Postanowieniem z dnia [...] lica 2020 roku, sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) połączył sprawę o IV SA/Po [...] ze sprawami o sygn.: IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...] i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 438/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne w części.

Skargi na opisane powyżej Uchwały Rady Gminy [...] wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy [...], na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w § 3 ust. 2 i częściowo § 15 ust.1 pkt 1 zaskarżonych Statutów tj. w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Postanowienia § 3 ust 1 zaskarżonych Statutów stanowią, że organami sołectwa są zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy (pkt 1) i sołtys jako organ wykonawczy (pkt 2). Postanowienia § 3 ust 2 zaskarżonych Statutów stanowią, że do pomocy w realizacji zadań sołtysa, zebranie wiejskie wybiera radę sołecką o kompetencjach opiniodawczo - doradczych. Z § 15 ust 1 pkt 1 zaskarżonych Statutów wynika zaś, że do kompetencji zebrania wiejskiego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania sołectwa, a w szczególności: wybór i odwołanie organów sołectwa. Postanowienia § 16 ust. 1 zaskarżonych Statutów stanowią, że zebranie wiejskie powołuje radę sołecką. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności w części § 3 ust 2 i § 15 ust. 1 pkt 1 § 16 ust. 1 zaskarżonych Uchwał w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Powyższe nie dotyczy natomiast procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Dlatego w tej części, tj. dotyczącej odwołania organów sołectwa w § 15 ust. 1 pkt 1 i § 13 ust. 1 Sąd skargi uznał za nieuzasadnione.

Za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w z w. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 8 zaskarżonych Statutów wymagania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16).

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 9 zaskarżonych Uchwał możliwości określenia limitu kandydatów w wyborach na sołtysa i do rady sołeckiej. Ustawodawca, w sposób wyczerpujący i zupełny, wskazał w art. 36 ust. 2 u.s.g., że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wprowadzenie w zaskarżonych Statutach sołectw limitu kandydatów należało więc uznać za niedopuszczalne.

Sąd w niniejszym składzie podziela też zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia art. 36 ust 1 u.s.g., polegające na wprowadzeniu sołtysa do składu rad sołeckich w § 17 zaskarżonych Uchwał. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy, według którego jej organami są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i - dodajmy - art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych z pewnością nie spełniają regulacje § 15 ust. 1 i § 16 ust. 2 zaskarżonych Statutów, z których pierwsze normują w sposób otwarty, przy użyciu zwrotu ", a w szczególności", zadania poszczególnych zebrań wiejskich, a drugie, tak samo, zadania rad sołeckich.

Wyrażenie "w szczególności" znamionuje bowiem niewyczerpujący charakter zawartego w tym przepisie wyliczenia elementów treściowych statutu, natomiast w ogóle nie odnosi się do sposobu uregulowania (enumeratywnie czy w sposób przykładowy) poszczególnych ww. elementów w statucie. Innymi słowy, użyty w art. 35 ust. 3 u.s.g. zwrot "w szczególności" przesądza, że rada gminy może unormować w statucie inne jeszcze kwestie, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, natomiast wcale nie wynika zeń dopuszczalność uregulowania tych kwestii - a zwłaszcza zadań jednostki pomocniczej i jej organów oraz sposobu realizacji tych zadań - w sposób otwarty.

Nie sposób mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - nie zostały one wymienione w zaskarżonych Statutach w sposób wyczerpujący. Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 15 ust. 1 i § 16 ust. 2 zaskarżonych Statutów w zakresie użytego w nich wyrażenia ", a w szczególności".

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez niezrealizowanie w pełni w Rozdziale VI zaskarżonych Uchwał treści upoważnienia ustawowego. Rada Gminy [...] w Rozdziałach zaskarżonych Uchwał - VI "Kontrola i Nadzór nad Sołectwem" ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, iż nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest poprzez rozpatrywanie sprawozdań z działalności gospodarczej, finansowej i społecznej sołectwa, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Należy podkreślić, że w doktrynie podnosi się, że po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego zarzut Prokuratora niezrealizowania w pełni w Rozdziałach VI zaskarżonych Uchwał treści upoważnienia ustawowego należało uznać za zasady, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całych Rozdziałów VI zaskarżonych Uchwał zatytułowanych - Kontrola i nadzór nad sołectwem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności § 3 ust. 2, § 8, § 9 ust 1, § 15 ust. 1 w zakresie użytego w nim, we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia " , a szczególności", § 15 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i", § 16 ust 1, § 16 ust 2 użytego w nim, we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia " , a w szczególności", § 17 ust 1 i Rozdziałów VI zaskarżonych Statutów - jak w punkcie 1 wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił, jak w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 czerwca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawy zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów (zarządzenie z 16 lipca 2020r., k. 69 akt sąd.).