Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 400/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 59, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W. i P. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowego z częścią magazynową (sprzedaż wózków widłowych) oraz budowie szamba, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. A 109, na działce nr 201/1. Organ uznał, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie

z istniejącym w obszarze analizowanym zagospodarowaniem terenu, bowiem występuje w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także usługowa i handlowa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości – M. M., która zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne odnośnie skali prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze analizowanym. Ponadto wskazała, że planowana inwestycja wymaga odpowiedniej ilość miejsc parkingowych, a tej kwestii nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji.

Odwołał się również M. M., który podniósł, iż w analizie urbanistycznej nie wskazano budynku o wysokości 11 metrów, więc w jego opinii nieuzasadnione było ustalenie maksymalnej wysokości dla inwestycji na tym właśnie poziomie. W ocenie M. M. decyzja jest wadliwa, gdyż w analizowanym obszarze nie wskazano działki o zabudowie wyłącznie handlowo-usługowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...],wydaną na podstawie art. 138 § 2 , art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium nie budzi zastrzeżeń kwestia kontynuacji funkcji, bowiem planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanem zagospodarowania, skoro na tym obszarze występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, ale również zabudowa usługowa i handlowa. Ponadto Kolegium uznało za prawidłowe i wystarczające określenie w zaskarżonej decyzji wymagań w zakresie infrastruktury technicznej. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził natomiast sposób ustalenia dla nowej zabudowy parametru wysokości budynku i w tym zakresie uznał zarzut odwołania za zasadny. Organ zauważył, że inwestor we wniosku wskazał wysokość budynku do 8 m (2 kondygnacje), zaś zaskarżona decyzja wykracza w tym zakresie poza wniosek inwestora. Kolegium zarzuciło także organowi I instancji, że z analizy urbanistycznej (jej części opisowej) nie wynika, aby zabudowa sąsiednia charakteryzowała się wspomnianą wysokością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wskutek skargi P. P. i A. W., prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2010r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 581/10 uchylił wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], w uzasadnieniu wskazując, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.). Tym samym w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sadu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w całości bądź w znacznej części, albowiem organ odwoławczy zakwestionował wyłącznie jeden parametr (ustalenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji) spośród wielu innych wymaganych przepisami prawa do tego, aby móc określić wymagania stawiane nowej zabudowie. Kolegium było zatem uprawnione do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w koniecznym, jego zdaniem, zakresie. W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznania sprawy.

W efekcie powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.59 i art.61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło w części wskazaną na wstępnie decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...], w pkt I ppkt 3 lit c) w brzmieniu: wysokość budynku tj. wysokość do górnej kalenicy max. 11,0 m, wysokość do okapu/gzymsu - max. 6,5 m, orzekając w tym zakresie co do istoty w ten sposób, że określono brzmienie zaskarżonej decyzji w pkt I ppkt 3 lit c) "wysokość budynku do górnej kalenicy 8 m". W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż mając na względzie zalecenia zawarte w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2010r., wystąpiło do Urzędu Miasta Z. UMŁ - Wydziału Urbanistyki o wypowiedzenie się w zakresie wytycznych dla nowej zabudowy co do wysokości budynku oraz wskazania inwestora we wniosku z dnia 9 listopada 2007r. wysokości do 8m. (dwie kondygnacje). W odpowiedzi - piśmie z dnia 14 stycznia 2011r. znak [...] organ pierwszej instancji podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy objętej wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ). Dla przedmiotowej inwestycji we wskazanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 grudnia 2010r. określono wysokość budynku do górnej kalenicy max. 11,0 m oraz wysokość do okapu/gzymsu — max. 6,5m. Podana wysokość budynku tj. wysokość do okapu/gzymsu max.6,5m jest wartością średnich wysokości okapów budynków na działkach sąsiednich i stanowi przedłużenie tych linii krawędzi zabudowy sąsiedniej. Wysokość górnej krawędzi kalenicy max.11,0 m, wynika bezpośrednio z szerokości maksymalnej projektowanego budynku ( max 14,5 m przy zachowaniu obowiązujących przepisów prawa budowlanego), jak również uśrednionego spadku połaci dachowej max do 30°. Wysokość ta ma odzwierciedlenie w analizowanym terenie z porównywalną wysokością budynku na działce przy ul. B 4 stanowiącego własność odwołujących. Wskazano, że zgodnie z cyt. rozporządzeniem , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, co miało miejsce w tym przypadku. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że przytoczone wskaźniki maksymalne oznaczają, że realizacja inwestycji może nastąpić w równych lub mniejszych wysokościach i wobec tego podtrzymuje wytyczne dla projektowanej zabudowy w/w decyzji, a wartości podane w pkt 3 ppkt c) są wartościami maksymalnymi, w których mieści się wnioskowana przez inwestora wysokość budynku.

Dalej wskazano, iż wniosek inwestorów z dnia 9 listopada 2007r. (uzupełniony w dniu 12 czerwca 2008r.) w opisie funkcji oraz charakteru planowanego obiektu wskazuje, że przedmiotem inwestycji na działce nr 201/1 przy ul. A 109 w Z. jest budowa budynku handlowego z częścią biurową i magazynową. W charakterystyce planowanej inwestycji określono: szerokość elewacji frontowej do 14 m.; wys. do 8 m (dwie kondygnacje); linia zabudowy wzdłuż ul. A wg budynku od strony południowej; pow. zabudowy do 300 m², ze wskazaniem, że planowana powierzchnia sprzedaży wynosi 150 m². Z ustaleń w sprawie wynika, że dla terenu gdzie położona jest przedmiotowa działka nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Szerokość frontu działki wynosi 22 m i granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej w odległości 66 m od granic działki objętej wnioskiem, działka położona jest w centralnym miejscu wyznaczonego obszaru. Obszarem analizowanym objęto teren sąsiednich nieruchomości przy ul. A po stronie numerów nieparzystych tj. od nr 107 do nr 115 , przy ul. B o nr 2 do nr 10, działkę przy ul. C 9c, fragment ul. B i A, terenów PKP od strony północno-wschodniej oraz część działek od strony zachodniej położonych za ul. A. Wskazano, że tereny położone po drugiej stronie ul. A i B są niezabudowane i ustalenie warunków dla nowej zabudowy w tym przypadku może nastąpić w oparciu o występującą zabudowę w pasie ul. A i ul. B, co wynika z zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji uznał, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wymogi z art. 61 ust.1 pkt 1-5, bowiem będzie realizowana na terenach zabudowy mieszkaniowo -usługowej jako uzupełnienie tej zabudowy i nie powoduje kolizji urbanistycznej.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w zakresie parametrów dla nowej zabudowy organ pierwszej instancji określił te wielkości i wyznaczył, w pkt I ppk 3 lit c) wysokość budynku tj. wysokość do górnej kalenicy - max. 11,0 m, wysokość do okapu/gzymsu - max. 6,5 m. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, w zakresie określenia wytycznych dla nowej zabudowy, co do wysokości budynku należy uwzględnić zarówno wielkości podane we wniosku przez inwestora, który wystąpił o warunki zabudowy i wskazał wysokość planowanej inwestycji do 8 m (2 kondygnacje), jak również wymogi, wynikające ze wskazanego § 7 rozporządzenia. Analiza istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, zdaniem Kolegium, wskazuje, że zabudowa na działkach w zakresie wysokości zabudowy ma następujące parametry: - działka nr 98 wys. okapu/gzymsu 6,5 m, wys. do górnej kalenicy 7 m.;

- działka nr 199 wys. do okapu/gzymsu 6,5m, wys. do kalenic 7 m.;

- działka nr 202/2 wys. do okapu/ gzymsu 6m, wys. do kalenicy 6,5 m.;

- działka nr 200 wys. do okapu/gzymsu 5m, wys. do kalenic 6,5 m;

- działka nr 203 wys. do okapu/gzymsu 6m, wys. do kalenicy 7,5 m;

- działka nr 203/2 wys. do okapu/gzymsu 6,5 m, wys. do kalenic 7 m.;

- działka nr 203/1 wys. do okapu/gzymsu 5,5m i 7, wys. do kalenicy 8,5 m;

- działka nr 205 wys. do okapu/gzymsu 7,5m, wys do kalenicy 9,5 m;

- działka 403 kalenica główna ok. 11 m.

Zdaniem Kolegium, z powyższych ustaleń wynika, że obiekty na działkach sąsiednich charakteryzują się niższą wysokością niż 11 m. Wobec tego odzwierciedleniem wysokości budynków, występujących w obszarze analizowanym i stanowiących wyznaczenie dla nowej zabudowy jest wysokość 8 m dla planowanego budynku, co ponadto jest zgodne z wnioskiem inwestora w tym zakresie. Zatem w odniesieniu do parametru wysokości dla planowanej inwestycji - określenie wysokości budynku 8 m jest zgodne zarówno z ustaleniami, wynikającymi z analizy urbanistycznej, jak również zgodne z określeniem wysokości planowanego budynku przez samego inwestora.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie ma uzasadnionych przesłanek do uznania braku kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, ponieważ w obrębie obszaru analizowanego występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, ale również zabudowa usługowa i handlowa. Planowana inwestycja również spełnia wymogi w zakresie infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z warunkami wymienionymi w ustawie i z przepisami odrębnymi.

Powyższą decyzję M. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie,

2) naruszenie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ocena analizowanego obszaru dla mającego powstać nowego budynku handlowego ze sprzedażą wózków widłowych z częścią biurową i magazynową, jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym zabudowy, która znajduje się na tym terenie. Zdaniem skarżących takie twierdzenie uzasadniają następujące okoliczności:

- posesje przy ul. A w Z. ze zjazdem z tej ulicy, od numeru 107 do numeru 113 są zabudowane budynkami wyłącznie o charakterze mieszkalnym;

- posesje przy ul. B w Z. od numeru 2 do numeru 10 są zabudowane budynkami mieszkalnymi, garażami, budynkami gospodarczymi i wiatą przejazdową;

- posesja przy ul. C numer 9c w Z. zabudowana jest wyłącznie budynkiem garażowym.

Na żadnej z wymienionych posesji nie ma budynków ani handlowych, ani usługowych, czy też o mieszanym charakterze. Zdaniem skarżących, organy obu instancji dokonały sprzecznej ze stanem faktycznym i prawnym oceny analizowanego obszaru, przyjmując, że budynki handlowo - usługowe istnieją na w/w obszarze. Tym samym, wobec niespełnienia jednej - z enumeratywnie wymienionych - przesłanek w art. 61 w/w ustawy, nie można mówić o łącznym spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto skarżący wskazali, iż zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Budowa obiektu o charakterze użytkowym, z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości, na działce budowlanej o wielkości typowej dla zabudowy mieszkaniowej narusza istniejący stan i równowagę w tym zakresie. Zaznaczono również, że ze względu na to, iż planowana przez inwestora zabudowa ma dotyczyć budowy budynku handlowego ze sprzedażą wózków widłowych, tym samym zmiany miejsc położenia wózków, jak również przywożenie i odbieranie towaru (wózki) przez pojazdy mechaniczne o średnich i dużych gabarytach, zdecydowanie pogorszy się komfort życia mieszkańców, powodując wytwarzanie hałasu, co stanie się uciążliwe i po pewnym okresie niemożliwe do zniesienia, jak również naruszy wysokie standardy zamieszkiwania.

Ponadto wybudowanie nowego budynku wpłynie na zmianę intensywności wykorzystania terenu, co też naruszy art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Skarżący podnieśli, że naruszono art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 k.p.a. poprzez lakoniczne wyjaśnienie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia i akceptację ogólnikowej decyzji organu I instancji. Zbyt ogólnikowo potraktowano aspekt braku kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy, zgłaszany przez stronę skarżącą.

Pismem z dnia 11 marca 2011r. (data nadania) M. M. uzupełnił wniesioną skargę, dodatkowo zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji w sytuacji gdy WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2010 roku wskazał w uzasadnieniu, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...];

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia E. K. od udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji przez SKO z dnia [...];

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w zakresie niezachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w l i II instancji co do rozbieżności w powołanych podstawach prawnych przez organy l i II instancji;

- art. 138 § l pkt 2 k.p.a. poprzez brak wykonania należytej kontroli instancyjnej skutkującej niedostrzeżeniem, iż zaskarżona w postępowaniu administracyjnym decyzja organu l instancji była wydana bez podstawy prawnej z powołaniem się na nieobowiązujący art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż organ administracji w toku postępowania naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem E. K. była członkiem składu SKO zarówno przy wydawaniu decyzji w dniu [...], która została uchylona przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2010 roku, jak również w postępowaniu, które toczyło się w następstwie uchylenia wskazanej powyżej decyzji zakończonej rozstrzygnięciem SKO z dnia [...], wedle skarżącego alternatywnie organ obraził dyspozycję art. 24 § 3 k.p.a., który stanowi, iż bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Dalej podniesiono, iż Prezydent Miasta Z. w osnowie decyzji wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia art. 59, 60 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne. Z kolei decyzja SKO z dnia [...] została wydana na podstawie art. 59, 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy. Brak jest zatem, w ocenie skarżącego, zachowania przez Kolegium tożsamości przedmiotowej sprawy co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto w ocenie skarżącego organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o nieistniejącą podstawę prawną - art. 60 ust. 2 u.p.z.p. tj.przepis uchylony z dniem 22 września 2004 roku. Wobec tego, organ drugiej instancji, nie uchylając decyzji organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a.. W ocenie Skarżącego m.in. również i ta okoliczność została dostrzeżona przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2010 roku, w którym została wskazana konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P. P. wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 25 października 2011r. skarżąca M. M. złożyła pismo Starostwa Powiatowego w Z. informujące o nieodnalezieniu w zasobach Starostwa pozwoleń na budowę na terenie nieruchomości, położonych w Z. przy ul. B 2,4,6 oraz A 111, 111a, 107 i 113.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 września 2010r., wydany w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 581/10 dotyczył oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o charakterze kasacyjnym. Uchylenie wspomnianej decyzji związane było natomiast z wadliwym zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji zaś odstąpienie od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu bowiem, nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w całości bądź w znacznej części, albowiem organ odwoławczy zakwestionował wyłącznie jeden tylko parametr (ustalenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji) spośród wielu innych wymaganych przepisami prawa do tego, aby móc określić wymagania stawiane nowej zabudowie. Kolegium było zatem uprawnione do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w koniecznym, jego zdaniem, zakresie oraz merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym kontekście, co oczywiste, konstatacja o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji (str. 3 uzasadnienia wyroku) dotyczyła tego jej elementu, który winien zostać objęty reformacją. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w pełni wytyczne te realizuje. Wydana została bowiem na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. po częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. W świetle powyższego niezasadne są zatem te spośród zarzutów skarżących, które wskazują na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 153 p.p.s.a.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia E. K. od udziału w sprawie. Jakkolwiek bowiem istotnie brała ona udział w wydaniu obu zaskarżonych decyzji (z dnia [...]. o charakterze kasacyjnym oraz z dnia [...], zaskarżonej w niniejszej sprawie) nie stanowi to podstawy do konkluzji o naruszeniu wspomnianego przepisu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. w sprawie o sygn.akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Ponowne rozpoznanie sprawy na skutek uchylenia pierwotnego orzeczenia organu przez sąd administracyjny nie podpada pod dyspozycję wskazanego wyżej przepisu.

Jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja wydana została na skutek uchylenia wcześniejszej kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., legitymujący organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazana podstawa prawna nie stanowiła zatem uzasadnienia dla rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, jednakże uchybienie to nie stanowi wady skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008r., sygn.akt I OSK 822/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 401749)

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią natomiast przepisy art. 59 i art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Analiza urbanistyczna wykonana została zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, prawidłowo również wykreślono obszar analizowany, poddając go szczegółowemu opisowi w części tekstowej analizy.

Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają więc do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy wiec traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie należy przy tym kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof.Z.Niewiadomskiego Warszawa 2008, str.498-501)

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, za uprawnioną uznać należy konkluzję organów obu instancji o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową handlowo – usługową Nie budzi więc wątpliwości, że projektowana przez skarżącego inwestycja (budowa budynku handlowego ze sprzedażą wózków widłowych z częścią biurową i magazynową oraz szamba na działce nr 201/1, położonej Z., przy ul. A 109) nie naruszy zastanego status guo na tym terenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać natomiast należy, iż fakt wyrejestrowania działalności usługowej (w zakresie ślusarstwa), wykonywanej na terenie nieruchomości skarżących pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Jak bowiem wyżej wskazano w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Fakt istnienia w obszarze analizowanym obiektów o charakterze handlowo - usługowym nie budzi zaś wątpliwości. Potwierdza to sporządzona analiza urbanistyczna, w tym także towarzysząca jej dokumentacja fotograficzna. Na działce położonej przy ul. A 107 oraz B 2 znajdują się składy materiałów budowlanych, na działce przy ul. A 113 – pracownia projektowa. Kwestia nieodnalezienia pozwoleń na budowę w zasobach Starostwa [...] okoliczności wspomnianej nie zmienia, zwłaszcza wobec faktu, iż organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ewentualnego ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych zeń wynikających (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010r., sygn.akt II OSK 1587/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746667). Podnoszone w skardze twierdzenia, kwestionujące zasadę "dobrego sąsiedztwa" w obszarze analizowanym nie zostały przez skarżących dowiedzione (prócz wspomnianego wyrejestrowania działalności ślusarskiej na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 111a), tym samym też zarzuty, związane z niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec ich sprzeczności z treścią zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego, uznać należało za niezasadne.

Nietrafne są również zarzuty, związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania w związku ze zmianą podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż organ I instancji, wskazując (nieobowiązujący) przepis art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, jednakże pozostało ono bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Oczywiście wadliwe powołanie nieobowiązującego przepisu prawa przez organ I instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z prawidłowym jej wskazaniem przez organ odwoławczy. Cytowany przepis, obowiązujący do dnia 22 września 2004r. nakazywał bowiem uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, zezwalając jednocześnie na zawieszenie postępowania na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy w przypadku odmowy uzgodnienia z uwagi na przewidywaną realizację na objętym wnioskiem terenie zadań samorządowych albo rządowych. Nie stanowił zatem samodzielnej, niezależnej podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (będąc w istocie regulacją procesową, związaną z uzgadnianiem decyzji i ewentualnym zawieszeniem postępowania). Regulacja wspomniana (w zakresie obowiązujących uzgodnień) znajduje się zresztą w treści aktualnie obowiązującego przepisu art. 53 ust.3 w zw. z art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma też wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy była ta sama, w sensie podmiotowym i przedmiotowym, sprawa. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza bowiem rozstrzygnięcie pierwszej instancji, nie zaś jedynie powołana przezeń (choćby wadliwie) podstawa prawna.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

ds