Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 84/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 544/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 18 marca 2019 r., nr 2/O/EFS/2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w G. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 544/19, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 18 marca 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca spółka, na podstawie zawartej w dniu 9 maja 2017 r. umowy o dofinansowanie, realizowała projekt pod tytułem: "[...]". Przedmiotem dofinansowanego projektu była reintegracja społeczno-zawodowa minimum 56% osób spośród 96 osób wykluczonych społecznie (w tym objętych ubóstwem), zagrożonych wykluczeniem społecznym lub ubóstwem (w tym osób z niepełnosprawnościami) zamieszkałych na obszarze województwa łódzkiego, poprzez kompleksowe wsparcie prowadzące do przywrócenia zdolności do zatrudnienia i podjęcia pracy przez minimum 22% uprawnionych. W ramach projektu realizowane były zadania: Zadanie 1. Poradnictwo specjalistyczne/psychologiczne (reintegracja społeczna); Zadanie 2. Trening Kompetencji społecznych (reintegracja społeczna); Zadanie 3. Coaching- wsparcie w osiąganiu celów (reintegracja społeczna); Zadanie 4. Poradnictwo zawodowe (reintegracja zawodowa); Zadanie 5. Szkolenia zakończone certyfikacją (reintegracja zawodowa); Zadanie 6. Staże zawodowe (reintegracja zawodowa); Zadanie 7. Pośrednictwo pracy (reintegracja zawodowa). Przyznane dofinansowanie zostało wypłacone Beneficjentowi w trzech transzach.

W wyniku przeprowadzonej w dniach 26-27 kwietnia 2018 r. kontroli projektu Instytucja Pośrednicząca stwierdziła naruszenie zasady konkurencyjności, do której stosowania Beneficjent (niebędący zamawiającym w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych) zobowiązał się na podstawie § 20 pkt 1 umowy o dofinansowanie. W toku postępowania stwierdzono naruszenie zasady konkurencyjności w postępowaniu dotyczącym realizacji Zadania 5. Szkolenia zakończone certyfikacją oraz w postępowaniu dotyczącym realizacji Zadania 3. Coaching – wsparcie w osiąganiu celów.

Z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych Instytucja Pośrednicząca - Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, a następnie decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. określił spółce kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 65 929,85 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych przez spółkę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Instytucja Pośrednicząca odwołała się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, odniosła się do argumentacji spółki wskazując na przyczyny uznania jej za nieprawidłową, jak również wskazała na sposób wyliczenia określonej kwoty przypadającej do zwrotu.

W dniach 12 oraz 13 grudnia 2018 r. skarżąca spółka dokonała zwrotu łącznej kwoty 70.963,85 zł stanowiącej należność główną wraz z odsetkami.

Niezależnie od powyższego, w zakreślonym prawem terminie skarżąca spółka wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała zasadność decyzji Instytucji Pośredniczącej, wskazując iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r., w którym w sposób szczegółowy wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się konstruując kryteria wyboru ofert.

Zaskarżoną decyzją z 18 marca 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy decyzję organu i instancji, uznając, iż IP dokonała właściwej analizy i oceny zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego sprawy, co skutkowało zobowiązaniem skarżącej spółki do zwrotu łącznej kwoty należności głównej w wysokości 65 929, 85 zł wraz z odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka, jako zamawiający, zobowiązana była do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Rozdziale 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (Wytyczne).

WSA nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej zmierzającym do wykazania, że opis przedmiotu zamówienia w przypadku postępowania dotyczącego wyboru wykonawcy usługi szkoleniowej został określony w sposób jednoznaczny, wyczerpujący oraz nie budzący najmniejszych wątpliwości w zakresie tego, co jest przedmiotem zamówienia.

Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, strona skarżąca w zapytaniu ofertowym w postępowaniu na wybór wykonawcy szkoleń zawodowych nie wskazała podstawowych informacji dotyczących tematyki szkoleń. Wskazała jedynie katalog 5 branż (szkolenie z zakresu handlu i usług, obsługi biurowej, energetyki, informatycznych/komputerowych), szkolenia z zakresu zawodów deficytowych w regionie lub branż strategicznych Województwa Łódzkiego. Sąd zgodził się z organem II instancji, że tak sformułowany opis przedmiotu zamówienia był zbyt ogólnikowy, przez co potencjalny wykonawca nie posiadał wiedzy, o jakie konkretnie szkolenie chodzi, a tym bardziej jakie są wymagania i w jaki sposób miarodajnie skalkulować ofertę. Niewątpliwie przyjęcie tak ogólnie skonstruowanego opisu przedmiotu zamówienia oraz uruchomienie postępowania w chwili, kiedy strona postępowania nie posiadała jeszcze pełnej informacji na temat zapotrzebowania uczestników na poszczególne szkolenia zawodowe, świadczy o nieracjonalności podjętych przez stronę postępowania działań, co z kolei przełożyło się na ich efektywność oraz naruszyło zasadę uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Określenie przedmiotu zamówienia w zbyt dużym stopniu uogólnienia doprowadziło do sytuacji, w której wykonawcy mogli składać oferty na usługi różniące się od siebie znacząco parametrami, a co za tym idzie i cenami. W terminie składania ofert potencjalni wykonawcy nie dysponowali wiedzą, na jakie konkretnie szkolenia należy złożyć ofertę, co zapewne przełożyło się na trudności w skalkulowaniu oferty oraz prawdopodobnie do rezygnacji potencjalnych wykonawców z udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności niewątpliwe świadczą o naruszeniu podstawowej zasady stosowanej przy konstruowaniu opisu przedmiotu zamówienia, który winien zostać opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący oraz niebudzący najmniejszych wątpliwości, co jest przedmiotem zamówienia, tj. za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia miał niewątpliwie bezpośredni wpływ na nieprawidłowości w zakresie sformułowania warunków udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, beneficjent w zapytaniu ofertowym określił warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełnienia m. in. odnoszące się do posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania osobami zdolnymi do wykonywania zamówienia. Z opisu tak postawionych warunków nie wynika natomiast, w zakresie jakiego rodzaju szkoleń wymagane jest posiadanie doświadczenia. Warunek ten został postawiony na tyle ogólnie, że może chodzić o każdego rodzaju szkolenia zawodowe. Tym samym warunek udziału w postępowaniu ogranicza możliwości wzięcia udziału w postępowaniu potencjalnym wykonawcom, gdyż nie wiadomo, jakiego dokładnie rodzaju doświadczenia i kwalifikacji wymaga zamawiający. Ponadto jak wynika z akt sprawy, w zakresie wymaganego doświadczenia wskazano, że niezbędne jest przeprowadzenie w okresie trzech lat przed złożeniem oferty lub gdy okres prowadzenia działalności jest krótszy w tym okresie minimalnie 1000 godzin szkoleń o tematyce pokrewnej z zamówieniem opisanym w zapytaniu ofertowym oraz dysponowanie minimum 3 trenerami spełniającymi wymagania w zakresie wykształcenia i doświadczenia w danej dziedzinie szkoleń wskazanej przez beneficjenta. Zamawiający nie wskazał, co rozumie pod pojęciem "usług o tematyce pokrewnej". Tym samym w tym przypadku zastosować można dowolną interpretację, w tym traktującą, że od wykonawców wymagano wykazania doświadczenia trenerów z każdej z przedstawionych branż, a nawet ze wszystkich istniejących na rynku szkoleń zawodowych. Do podobnych wniosków mogli dojść również potencjalni wykonawcy, a wówczas odstąpienie od udziału w postępowaniu było naturalną i zrozumiałą konsekwencją, minimalizującą ryzyko ponoszenia odpowiedzialności za realizację zamówienia, które jest zdarzeniem niepewnym i niedookreślonym.

Dalej WSA stwierdził, że określając warunki zamówienia w obu postępowaniach objętych niniejszym sporem, strona zastosowała warunki nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję. Wskazać należy, że naruszeniem zasady konkurencji jest określenie takich warunków udziału w postępowaniu, które w istocie w sposób nieusprawiedliwiony konkurencję ograniczają. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że warunki dotyczące sytuacji finansowej oferentów i posiadanych przez nich zabezpieczeń finansowych nie powinny znacząco przekraczać wartości zamówienia, jeżeli nie jest to usprawiedliwione właściwościami przedmiotu zamówienia lub innymi wyjątkowymi okolicznościami.

W ocenie Sądu warunki udziału w postępowaniach, które w zapytaniach ofertowych określiła skarżąca, były zbyt restrykcyjne, gdyż stawiały wykonawcom wymagania przewyższające potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu, a w konsekwencji prowadziły do dyskryminacji wykonawców i nadmiernie ograniczały konkurencję.

Skarżąca wymagała bowiem, aby potencjalni wykonawcy spełniali łącznie następujące warunki:

1) posiadania środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej: 100.000 zł. i 160.000 zł. na czas realizacji całości zamówienia, ze wskazaniem, że środki te nie mogą mieć charakteru środków publicznych;

2) wniesienia wadium w pieniądzu w wysokości 5.500,00 zł i 5000 zł.

Ponadto w zapytaniach ofertowym skarżąca poinformowała, że w celu zabezpieczenia prawidłowego wykonania umowy wykonawca w dniu podpisania umowy zobowiązany będzie do wystawienia na rzecz zamawiającego weksla in blanco, który to weksel zamawiający będzie miał prawo uzupełnić według swojego uznania na sumę odpowiadającą kwocie całkowitego zadłużenia wykonawcy wraz z odsetkami i wszelkimi opłatami związanymi z dochodzeniem należności.

Skarżąca informowała też, że w umowie o realizacji zamówienia będą zapisy zastrzegające do 100% kar umownych na rzecz zamawiającego na okoliczność niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w określonych sytuacjach, a także zastrzegające zamawiającemu możliwość potrącania naliczonych kar umownych z wynagrodzenia wykonawcy.

W tych okolicznościach zasadnie organ uznał, że ustalone przez skarżącą warunki udziału w postępowaniach były nadmierne i bardzo rygorystyczne. Sformułowane przez skarżącą wymogi posiadania przez potencjalnych wykonawców na rachunku bankowym środków finansowych we wskazanej wyżej kwocie przez cały okres realizacji zamówienia były nieproporcjonalne do wartości zamówienia.

WSA zauważył także, że z zapytania ofertowego wynikało wprost, iż od wykonawcy wymaga się zapewnienia przede wszystkim wykwalifikowanej kadry dydaktycznej, posiadającej wiedzę i doświadczenie. Wymaganie, by przyszły wykonawca zabezpieczył na czas realizacji zamówienia środki finansowe eliminuje podmioty, które posiadają odpowiednią kadrę i są w stanie przeprowadzić szkolenia lub egzaminy na wymaganym poziomie ale byłoby dla nich zbyt dużym obciążeniem zamrożenie na koncie bankowym kwot odpowiednio 100 000 zł i 160 000 zł. Warunki te, jak i warunek niezaliczania do doświadczenia usług na podstawie umów zawieranych z osobami fizycznymi, dyskryminują mniejsze firmy oraz te, które rozpoczynają działalność. Posiadanie doświadczonej i profesjonalnej kadry nie musi wiązać się z długim funkcjonowaniem na rynku, ani z osiąganiem wysokich obrotów. Dyskryminacyjne dla małych firm jest również niedopuszczenie możliwości składania ofert częściowych przez potencjalnych wykonawców.

Zdaniem Sądu I instancji, poprzez ustanowienie przez stronę skarżącą wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu oraz poprzez wyłączenie możliwości składania ofert częściowych doszło do dyskryminacji części wykonawców zwłaszcza mniejszych, a tym samym ograniczono krąg potencjalnych wykonawców. Z udziału w postępowaniu wykluczono część wykonawców, którzy mogli złożyć ofertę korzystniejszą od oferty faktycznie wybranej. Realizując projekt, skarżąca swoim działaniem, polegającym na określeniu nieprecyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia i wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu ograniczających konkurencję naruszyła przywołane zapisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie.

Na podstawie powyższej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd stwierdził, że w postępowaniach na wybór wykonawcy szkoleń zawodowych i usługi coachingu doszło do wystąpienia nieprawidłowości polegających na określeniu nieprecyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia i wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu ograniczających konkurencję. Odwołując się do art. 73 Rozporządzenia nr 1303/2013, art. 143 ust. 2 ww. rozporządzenia, art. 2 pkt 12 i art. 10 ustawy wdrożeniowej, art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także § 14 ust 4 i 20 ust. 4 umowy o dofinansowanie, w związku z wystąpieniem przedmiotowych nieprawidłowości oraz przy uwzględnieniu faktu, że w badanej sprawie skutki finansowe są pośrednie, trudne do oszacowania, IZ dopełniła ciążącego na niej obowiązku i prawidłowo nałożyła na stronę postępowania korekty finansowe na podstawie Rozporządzenia według najwyższego 25% wskaźnika określonego dla danych kategorii naruszeń. Szczegółowe wyliczenie kwoty zwrotu zostało przedstawione w zaskarżonej decyzji i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów obu instancji, iż w badanej sprawie nie wystąpiły okoliczności do obniżenia wartości wskaźnika procentowego, o których mowa w § 3 ust 1 Rozporządzenia. Zadecydowały o tym, charakter, waga i liczba stwierdzonych nieprawidłowości oraz ich wpływ na stopień naruszenia zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania, przejrzystości i niedyskryminacji. Stwierdzone nieprawidłowości powodowały wadliwość całego postępowania, tym samym organ słusznie uznał, że brak było podstaw do obniżenia wartości korekt finansowych. Także spółka nie wskazała na istnienie takich okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) w zw. z § 13 oraz § 20 ust. 1 i ust. 4 umowy o dofinansowanie w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że doszło do wypełnienia hipotezy normy nakazującej zwrot środków dlatego, że doszło do wystąpienia nieprawidłowości polegających na określeniu nieprecyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia i wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu ograniczających konkurencję;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego, że narusza ona przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Kasator podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz niepodważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej oraz z jakiego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Zasadniczym ustaleniem jest, że strona określiła wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia wymagania, przez co naruszyła podstawowe zasady uczciwej konkurencji.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. "poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że doszło do wypełnienia hipotezy normy nakazującej zwrot środków dlatego, że doszło do wystąpienia nieprawidłowości polegających na określeniu nieprecyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia i wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu ograniczających konkurencję".

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem umowy. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).