Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 965/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania K sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."), w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), art. 3, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1164 ze zm. - w skrócie: "u.p.s.w.b."), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm. - dalej określanego jako rozporządzenie 73/2009).

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 14 maja 2013 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Wskazała, iż ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Skarżąca wniosła o przyznanie wsparcia łącznie do powierzchni 64,78 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącej płatności poprzedził postępowaniem dowodowym oraz kontrolą administracyjną wniosku, zgodnie z art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L 316 z 2 grudnia 2009 r. str. 65).

Kierownik BP ARiMR powziąwszy wątpliwość co do prowadzenia przez skarżącą spółkę działalności rolniczej wezwał ją do złożenia szeregu dokumentów potwierdzających taką aktywność spółki. Spółka, odpowiadając na wezwania organu, przedłożyła m. in. umowę dzierżawy gruntów z [...] maja 2013 r. pomiędzy A.W. i M.W. a skarżącą, fakturę potwierdzającą certyfikację gospodarstwa ekologicznego, plan działalności rolnośrodowiskowej Przedłożyła również faktury i potwierdzenia przelewów dokumentujące wykonanie na jej rzecz usług takich jak orka, uprawa czy siew. Złożyła też faktury i potwierdzenia przelewów dokumentujące zapłatę czynszu dzierżawnego, dokumentację gospodarstwa ekologicznego, oświadczenie, że spółka nie posiada zaplecza maszynowego i wszelkie zabiegi agrotechniczne w tym obsiewanie i koszenie wykonywane były przez firmę zewnętrzną.

Decyzją z [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił Spółce wnioskowanych płatności, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. a sama sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie zgormadzonej dokumentacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że spółka zadeklarowała grunty, których właścicielami są A.W. oraz M.W.. Osoby te wydzierżawiły w dniu [...] maja 2013 r. grunty dla skarżącej oraz spółki J w celu ominięcia modulacji stosowanej przy płatnościach. Na podstawie analizy dostarczonych przez stronę dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, iż grunty zadeklarowane przez spółkę stanowiły całość gospodarstwa zarządzanego przez M.W., który utworzył łącznie 5 spółek. Łącznie rozdysponował pomiędzy nie 281,74 ha. Spółki występowały odrębnie o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowe, w celu uzyskania wsparcia w łącznej kwocie wyższej od możliwej do uzyskania w sytuacji, gdyby o przyznanie płatności ubiegał się jeden podmiot. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał też, iż grunty rolne zgłoszone przez wszystkie spółki, w których M.W. jest wspólnikiem i prezesem nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Umowy dzierżawy gruntów na mniejsze spółki, w tym na skarżącą sporządzone zostały w celu sztucznego podzielenia gospodarstwa, w celu uzyskania większych kwot płatności. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców i powiązanych ze sobą rodzinnie osób oraz związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w tej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, stanowi sztuczne działanie w celu obejścia prawa. Zdaniem organu I instancji aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującemu jednemu beneficjentowi. Służyć to miało wyłącznie zwiększeniu kwot wsparcia, w tym również w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyodrębnienie wielu spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia dla działek powyżej 300 ha dla płatności ONW, brak możliwości zwiększenia powierzchni zgłaszanej do płatności rolnośrodowiskowej po drugim roku uczestnictwa oraz ominięcie degresywnych stawek płatności stosowanych dla ONW i PRŚ - rolnictwo ekologiczne.

Powołując się na brzmienie art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. organ stwierdził, iż warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntów objętych wnioskiem. Zgromadzone dowody zdaniem organu wskazywały jednak, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, ponieważ znajdowały się one w posiadaniu M.W.. Uznał, że spółka nie mogła zostać uznana za rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, motywując utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, uznał że stanowisko organu I instancji było prawidłowe.

Ustalił, iż, iż skarżąca spółka została zawiązana [...] listopada 2010 r., a [...] maja 2013 r. wydzierżawiła od A.W. i M.W. działki rolne o powierzchni 73,1854 ha położone w gminie [...]. Przeanalizował również powiązania pomiędzy wszystkimi pięcioma spółkami zarządzanymi przez M.W. - czyli, obok skarżącej, również: M sp. z o.o., MA sp. z o.o., N sp. z o.o. i J sp. z o.o. Organ ustalił, że wszystkie one mieszczą się w lokalu w którym siedzibę ma spółka B, a spółki M, MA, N wydzierżawiają działki rolne od spółki B.

Udziałowcami spółki B są "W" sp. z o.o. oraz D.W.. Ponadto A.W. oraz D.W. są prokurentami w/w spółki. Natomiast "W" Spółka z o.o. jest własnością D.W. a prezesem spółki był M.W..

Pięć spółek (N, M, MA, J, K) zostało zawiązanych jednego dnia - [...] listopada 2010 r. W spółkach tych wspólnikami są odpowiednio: D.W. i M.W., M.W. i A.W., A.W. i J.W., M.W. i L.W., D.W. i K.P.. Natomiast zarząd wszystkich spółek tworzą Prezes M.W. i D.W. jako pełnomocnik i prokurent. Spółki tj. N, M, MA wydzierżawiają grunty rolne od spółki B, w której prezesem był M.W.. Natomiast spółki J I K w których prezesem również jest M.W. wydzierżawiają grunty od A.W. i M.W..

Organ ustalił dalej, że spółka B była właścicielem ok. 270 ha gruntów, które zgłaszała do płatności w latach 2004-2011. Grunty te podzielono pomiędzy 5 spółek, w których M.W. był prezesem, a w dwóch ponadto wspólnikiem (M i MA). Powierzchnie zgłoszone do płatności w roku 2013 przez te spółki wyniosły w przypadku spółki N pow. 51,23 ha, spółki MA pow. 52,42 ha, spółki M pow. 50,18 ha, spółki J pow. 63,13 ha, spółki K 64,78 ha. Utworzone spółki powiązane są ze sobą osobowo jak i rodzinnie przez D.W. oraz M.W., których decyzyjność była nieograniczona. Wszystkie podmioty są reprezentowane przez te same osoby. Jako prezes zarządu, pełnomocnik i prokurent występują D.W. i M.W.. Oni też podejmują wszelkie czynności w imieniu skarżącej oraz pozostałych 4 spółek.

Ponadto wszystkie podmioty posiadają ten sam adres siedziby. Dlatego też - zdaniem organu odwoławczego - nie można mówić o odrębnych podmiotach, gdyż funkcje zarządcze we wszystkich wykonują te same osoby, a tym samym spółki nie stanowią odrębnych samodzielnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie jak również technologicznie.

Zdaniem organu M.W., tworząc spółki kierował się chęcią obejścia przepisów ukierunkowaną na zwiększenie wysokości płatności. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, co w przypadku spółki i pozostałych 4 spółek nie ma miejsca. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego, przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami wykazanymi powyżej, a powiązanymi personalnie z M.W. było równoznaczne z utworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ramach istnienia elementu obiektywnego do organu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, iż nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) należy rozważyć obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, iż poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie opierać się należy nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W nawiązaniu do powyższych rozważań organ odwoławczy nadmienia, iż spółka została zawiązana wyłącznie w celu podzielenia łącznie posiadanego przez M.W. areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej, o czym świadczą nie tylko wykazane w niniejszej decyzji fakty takie jak: ta sama siedziba spółek powiązanych z M.W., ci sami wspólnicy, powiązania rodzinne. O fakcie zawiązania spółki (jak również pozostałych) wyłącznie w celu podzielenia posiadanego przez M.W. areału ziemi na mniejsze gospodarstwa utwierdza organ odwoławczy również materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, tj. oświadczenia strony oraz złożone zeznania.

Zdaniem organu spółka nie może być uznana za posiadacza gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 336 k.c. ponieważ wyłącznie formalnie legitymowała się tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskiem, a w rzeczywistości gospodarstwo rolne prowadził na nich inny podmiot. Spółka nie spełniała zatem przesłanek uzasadniających uznanie spółki za rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Uznał również, iż spółka nie prowadziła gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 lit. b tego rozporządzenia.

Łącznie ustalone okoliczności uzasadniały, zdaniem organu odwoławczego zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Uznał, że potencjalne korzyści spółki stały w sprzeczności z celami systemu wsparcia o których mowa w tym przepisie, ponieważ systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej (pkt 25 preambuły do rozporządzenia 73/2009). Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. Cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie został też zapisany jako jeden z podstawowych celów wspólnej polityki rolnej w art. 39 ust. 1 pkt b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Należy w związku z tym wskazać na fakt, iż Spółka nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecała bowiem prace podmiotom zewnętrznym i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Nie sposób też nie zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie podzielił zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych. Stwierdził, że organy ARiMR analizowały w postępowaniu administracyjnym za rok 2013 wszelkie dokumenty przedłożone przez stronę postępowania jak również dokumentację zgromadzoną przez organ oraz zeznania świadków i stron. Uznał, jednak że nie zawierają one argumentów przeczących ustaleniu, iż spółka powstała w sposób sztuczny.

Skarżąca spółka nie zgodziła się z decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR i pismem z [...] sierpnia 2017 r. wniosła od niej skargę do tutejszego sądu zarzucając:

I. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez przyjęcie że:

a. skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym albowiem "K" sp. z o.o. przedstawiła w przedmiotowej sprawie niezbędne dokumenty w postaci: umowy dzierżawy z dnia [...].05.2013 roku zawartej pomiędzy A.W. i M.W. a spółką "K" sp. z o.o., umowy o dzieło z dnia [...].01.2013 roku, potwierdzenia przyjęcia dyspozycji przelewu tytułem opłaty za fakturę [...] z dnia [...].05.2014 roku, faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2013 roku wystawionej przez Przedsiębiorstwo [...] P. i Z.K. sp. jawna dla spółki "K" sp. z o.o, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...].05.2013 roku, planu działalności rolno środowiskowej na lata 2013-2018 z dnia [...].05.2013 roku wraz ze zmianą do planu na 2014 rok z dnia [...].05.2014 roku, potwierdzenia objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym Nr [...] z dnia [...].05.2013 roku, informacji o danych przekazanych do ARiMR na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym z dnia [...].02.2014 roku, certyfikatu zgodności Nr [...] z dnia [...].04.2014 roku, zaświadczenia o objęciu systemem kontroli i nadania numeru producenta [...] przez Bi sp. z o.o. z dnia [...].10.2013 roku, protokołu nr [...] z kontroli gospodarstwa wystawionego przez Bi sp. z o.o. na rzecz podmiotu "K" sp. z o.o. z dnia [...].10.2013 roku, faktury VAT nr [...] wystawionej przez B sp. z o.o. dla spółki "K" sp. z o.o. z dnia [...].10.2013 roku, potwierdzenia wykonania przelewu krajowego z tytułu opłaty za certyfikację gospodarstwa w 2013 roku z dnia [...].09.2013 roku, potwierdzenia wykonania przelewu krajowego z dnia [...].05.2013 roku tytułem zapłaty za fakturę [...], faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2013 roku wystawionej dla spółki "K" sp. z o.o., potwierdzenia wykonania przelewu krajowego z dnia [...].06,2013 roku tytułem opłaty za fakturę [...], faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2014 roku, faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2014 roku, potwierdzenia wykonania przelewu krajowego z dnia [...].05.2014 roku tytułem opłaty za fakturę [...], dokumentacji gospodarstwa ekologicznego a także złożonego oświadczenia strony z dnia [...].06.2014 roku, w którym wyjaśnia, że celem powstania spółki jest prowadzenie intensywnej działalności gospodarczej oraz rozwój gospodarczy poprzez umacnianie kapitałów oraz gromadzenie zysków w zakresie realizacji programowych inwestycji uprawniające ją do otrzymania wnioskowanej płatności

b. przyjęcie, że podmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera niniejszym podmiotom samodzielność gospodarczą i świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym albowiem wskazywane połączenia pomiędzy podmiotami gospodarczymi nie wykazują stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności co potwierdza ponadto fakt, że spółka "K" sp. z o.o. efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować co potwierdza co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja w sprawie wskazana w pkt. I lit a przedmiotowej skargi, a także złożone w sprawie wyjaśnienia,

c. pominięcie faktu, że działalność "K" sp. z o.o. nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 4 ust.8 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011) ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

II. Naruszenie przepisów postępowania mającą wpływ na treść wydanej decyzji tj.

a. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego tj. wydanie decyzji zawierającej arbitralne kwalifikacje czynności strony a następnie nienaprawienie tych rażących uchybień przez organ II instancji, które to decyzje w sposób rażący naruszyły zasadę zaufania do organów administracyjnych

b. art. 80 Kpa w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez niedopuszczenie wszystkiego co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem i poprzez te okoliczności przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji.

c. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, nie realizujące zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa tj. organ administracyjny w uzasadnieniu nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygniecie a także dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności

Podnosząc tej treści zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż wadliwe było ustalenie o stworzeniu sztucznych warunków. Zadaniem spółki przedstawione w toku postępowania dokumenty przekonywały, iż rzeczywiście prowadziła ona działalność rolniczą oraz stanowiła wyodrębniony prawnie i organizacyjnie podmiot. Zdaniem autorki skargi, spółka wypełnia kryteria kwalifikujące ją jako rolnika. Podniosła, iż nie można spółce przypisać korzyści ze stworzonego mechanizmu ani też jej działania nie były sprzeczne z celami wsparcia bezpośredniego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wolna jest od wad przypisywanych jej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR odpowiadała prawu.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania płatności na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, gdyż grunty te pozostawały w posiadaniu spółki B oraz stanowiska obu organów, co do tego, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności rolniczej.

W związku z tymi stwierdzeniami organów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz bycie "rolnikiem", co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej. Wynika to z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowiącego, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach użyte w ustawie pojęcie rolnik, oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Wobec powyższego, gdyby rzeczywiście skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i nie prowadziła działalności rolniczej, to nie przysługiwałyby jej płatności, gdyż nie spełniałaby warunków określonych w powołanym art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach . Wówczas zupełnie bezprzedmiotowe byłoby badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 (por. wyr. WSA w Warszawie z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/14).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że posiadanie jest stanem faktycznym, a przeniesienie posiadania stanowi czynność realną, nie zaś czynność prawną. W związku z tym nie można do przeniesienia posiadania odnosić przepisów dotyczących pozorności czynności prawnych (art. 83 k.c.). Aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów zgłoszonych do płatności w 2013 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że skarżąca spółka nie wykonywała w 2013 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów. W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca spółka przedstawiła pisemną umowę dzierżawy gruntów objętych wnioskiem, dowód opłacenia czynszu oraz opłaconą przez skarżącą faktury na potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, a także pozorność zawartej przez spółki umowy dzierżawy. Jednak takie wykazanie pozorności konkretnych umów, w rozumieniu art. 83 k.c. nie nastąpiło.

Ponieważ zatem przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było stwierdzenie organów, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu, organy nie podważyły skutecznie określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach warunków przyznania skarżącej spółce płatności, a co za tym idzie pozbawienie płatności mogło nastąpić jedynie w oparciu o powołany art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, należy zauważyć, że kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Mianowicie w art. 30 cytowanego rozporządzenia nr 73/2009 znalazł się zapis: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", a identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95 . W myśl art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia nr 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności za 2013 r., o które wystąpiła skarżąca spółka.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do spółki B, w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż do płatności bezpośrednich za 2014r. zastosowanie miała redukcja w związku z dyscypliną finansową. Mechanizm ten został wprowadzony na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis ten stanowi, że kwoty przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z rynkiem i płatności bezpośrednich w ramach WPR muszą mieścić się w rocznych pułapach określonych w decyzji 2002/929/WE przedstawicieli rządów państw członkowskich. W przypadku, gdy prognozy dotyczące finansowania wyżej wymienionych środków przewidzianych na dany rok budżetowy wskazują, że przekroczony zostanie pułap roczny należy określić współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,453658 % ( art. 1 rozporządzenia nr 1181/2013).

Istotne jest też to, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest składany razem z wnioskiem o przyznanie płatności ONW, na jednym formularzu opracowywanym i udostępnianym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca spółka i pozostałe nowoutworzone spółki wystąpiły także o płatności ONW za 2013 r., które to płatności podlegają degresywności, czyli ich wysokość uzależniona jest od powierzchni zgłaszanych gruntów i maleje wraz ze wzrostem tej powierzchni, co wynika z przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW

W stosunku do tych rodzajów pomocy w przypadku złożenia za 2013 r. przez jeden podmiot wniosku obejmującego wszystkie grunty podzielone między pięć spółek, płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło pięć spółek (w tym skarżąca), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez spółkę B.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów powiązanych kapitało i osobowo oraz podzielenie pomiędzy nimi posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia opisany powyżej współczynnik korygujący oraz wskazane zasady modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 i art. 25a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz. U. 2012 poz. 361) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz. U. 2014 poz. 851.)

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka została utworzona jednocześnie ze spółkami MA , M, N i J, w 2013 roku zgłosiły do płatności grunty, które w latach 2004 - 2011 były zgłaszane przez spółkę B. Organy wskazały powiązania rodzinne udziałowców i osób uprawnionych do reprezentacji spółki B i 5 nowoutworzonych spółek. W każdej z tych 6 spółek prezesem zarządu był M.W., a prokurentem jego żona D.W.. Wszystkie spółki miały siedzibę pod tym samym adresem.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na ten sam czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazujących na inne jeszcze wiarygodne uzasadnienie utworzenia przez członków rodziny W. kilku spółek, które podzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek konkretne korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, nie mających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych spółce, od której dzierżawią grunty albo podmiotom zewnętrznym. Nie przedłożono bowiem żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego. Wyjaśniając zasadność powołania spółki ograniczano się do ogólnych twierdzeń o względach wiarygodności kredytowej. Stąd podzielić należało stanowisko organów ARiMR, iż ekonomiczny sens utworzenia kilku powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności. W tym również uzyskanie wyższych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od kwoty płatności przysługującej w wypadku gdyby grunty zgłoszone oddzielnie przez 5 spółek zostałyby objęte jednym wnioskiem, lub choćby wówczas gdyby z jednym wnioskiem wystąpili właściciele nieruchomości, którzy wydzierżawili swoje grunty spółkom J i K.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

Ocenić wreszcie należało ustalenie w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia. W tej kwestii należy wskazać, iż w punkcie 25 preambuły ww. rozporządzenia znalazł się zapis, iż "systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia". Cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie został też zapisany jako jeden z podstawowych celów wspólnej polityki rolnej w art. 39 ust.1 pkt b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską . Należy w związku z tym wskazać na fakt, iż skarżąca spółka nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecała bowiem prace podmiotom zewnętrznym i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Nie sposób też nie zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, że osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje, wskaźnik korygujący i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej korzyść polegała na uniknięciu zmniejszenia płatności na skutek zastosowania współczynnika korygującego, zasady stosowania którego opisano we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia.

W głębszym wymiarze, wprowadzenie zasady pełnego wsparcia dla mniejszych i słabszych ekonomicznie podmiotów i ograniczenie kwotowe dla podmiotów większych, służyło zapewnieniu konkurencyjności.

Cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15).

W ocenie Sądu, wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszenia kwotowego płatności dla większych rolników poprzez prowadzenie współczynnika korygującego. Jest w ocenie Sądu również oczywiste, iż wprowadzenie we wszystkich płatnościach mechanizmów modulacji poprzez ograniczenia kwotowe i wprowadzenie szczeblowo degresywnych stawek płatności, miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca spółka stworzona została w ocenie Sądu wyłącznie w celu uniknięcia skutków modulacji. Jak bowiem wynika z zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału np. należącego do właścicieli nieruchomości, bez podziału na grunty wydzierżawione dwóm spółkom, w tym K sp. z.o.o., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby obie powiązane kapitałowo i menedżersko spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sad uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów o modulacji, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Suma powyższych okoliczności zaważyła na ostatecznym wniosku, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w 2013 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji w ocenie Sądu do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Przepis ten określa automatyczną sankcję w postaci pozbawienia wszelkich płatności w przypadku ustalenia, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków w wyniku czego mogłoby dojść do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Rygoryzm tej regulacji polega na tym, że beneficjent co do którego stwierdzono, iż korzyści takie uzyskał, jest pozbawiany w ogóle wsparcia, niezależnie od proporcji w jakiej pozostawał rozmiar korzyści w stosunku do należnej kwoty wsparcia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich znajduje zastosowanie przepis art. 3 u.p.s.w.b. Jego ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 tej ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a, nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie (por. wyr. NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11).

Materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie został zatem zgromadzony prawidłowo, z zachowaniem przepisów prawa i nie może być mowy o zarzucanej w skardze przedwczesności wydania zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 75 k.p.a. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. W świetle powołanych wyżej przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Takie działania w rozpoznawanej sprawie zostały przez organ I instancji podjęte, a przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty i wyjaśnienia zostały w sposób szczegółowy opisane i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co powoduje, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.

Oceny legalności zaskarżonej decyzji nie zmienia również powołana w uzasadnieniu skargi treść uzasadnienia wyroku NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 2381/15. Wyrok ten odnosił się bowiem nie do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz do pomocy finansowej na wspieranie grup producentów. Obszerny fragment tego uzasadnienia przytoczony w skardze dotyczył obowiązków organu w zakresie ustalenia okoliczności świadczących o istnieniu "sztucznych warunków". Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy - obok zgromadzenia miarodajnych dowodów służących ustaleniu tych kwestii - dokonały również wszechstronnej oceny istnienia przesłanek zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009, także poprzez ocenę czy stworzony mechanizm maksymalizacji kwot wsparcia, elementem którego była również skarżąca spółka naruszał cele wsparcia. Organy ARiMR uczyniły zatem zadość wszystkim obowiązkom dowodowym determinowanym brzmieniem i wykładnią pojęcia "sztuczne warunki" przyjmowaną zgodnie za przywołanym wcześniej wyrokiem TSUE w sprawie C-434/12.

Niezasadne były również zarzuty, które dotyczyły naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Należy bowiem uznać, iż rozporządzenie to nie dotyczyło jednolitych płatności obszarowych. Obejmowało ono szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) na 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wymienione rozporządzenie 1698/2005 dotyczyło natomiast zasad wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), czyli dotyczyły wsparcia produkcji i producentów dokonywanego w ramach tzw. drugiego filaru Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Tymczasem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego finansowane są z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji stanowiącego element tzw. pierwszego filaru WPR. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znajdowały przepisy rozporządzenia nr 73/2009, a wśród nich art. 30. Organy nie mogły zatem naruszyć przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Reasumując należy stwierdzić, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w 2013 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji w ocenie Sądu do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie powołany przez art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, co skutkowało odmową przyznania skarżącej spółce płatności.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.