Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 253/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 234, art. 222 par. 3, art. 237 par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi A.G., M.K. i N.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji – ze skargi A.G.; II. oddala skargi M.K. i N.G.; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 253/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 8 i 11 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, przytaczanego dalej jako rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołań A.G., M.K. i N.G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nie stwierdzającej u A.W.G. choroby zawodowej, tj. nowotworu złośliwego - raka płuca powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi, wymienionego w poz. 17.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie w sprawach chorób zawodowych regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i dlatego organ załatwiający sprawę obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z tymi przepisami.

Powyższe rozporządzenie w § 8 ust. 1 nakłada na właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego obowiązek wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Organ podkreślił, że z uwagi na śmierć strony, tj. A.G., organ I instancji wydał w dniu [...] postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego, a dnia 18.01.2008r. żona zmarłego A.G. złożyła odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Staszowie I Wydział Cywilny z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt I Ns 501/07, z którego wynika, że spadek po zmarłym w dniu 15 sierpnia 2007r. A.W.G. nabyła w całości na podstawie testamentu żona A.G., a tym samym nabyła prawa strony w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej wyżej wymienionego.

Mając powyższe na względzie organ I instancji wznowił zawieszone postępowanie i ustalił, że A.G. pracował w latach 1972 - 1979 w Rejonie Dróg Publicznych w B-Z. na stanowisku montera maszyn i urządzeń, a następnie w latach 1979 - 2007 w Przedsiębiorstwie Robót Drogowych na stanowisku majstra, a później kierownika Wytwórni Mas Bitumicznych.

Na podstawie przedstawionego przez ostatni zakład pracy zakresu czynności oraz charakterystyki stanowiska pracy A.G., organ I instancji ustalił, że wyżej wymieniony nie pracował w narażeniu na czynniki rakotwórcze zaliczane do Kategorii 1 rakotwórczości, tj. takich dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na te substancje, a powstaniem raka.

Ocenę narażenia zawodowego sporządzoną w dniu 26.03.2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, który na jej podstawie, a także na podstawie dokumentacji medycznej dostarczonej przez A.G. oraz Wojewódzki Specjalistyczny Szpital Gruźlicy i Chorób Płuc, wydał w dniu [...] pośmiertne orzeczenie lekarskie PMLO nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionego choroby zawodowej.

W wyniku złożonego przez A.G. odwołania, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał w dniu [...] orzeczenie lekarskie, w którym podtrzymał stanowisko orzecznicze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u A. W. G. choroby zawodowej.

Organ I instancji oceniając wartość dowodową wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu orzeczenia lekarskiego uznał, iż nie spełnia ono cech opinii biegłego i wystąpił o jego uzupełnienie. W odpowiedzi, Instytut zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o przedstawienie jednoznacznego stanowiska dot. narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze zmarłego A.W.G. słusznie uznając, iż znajdujące się w aktach sprawy dwie Karty oceny narażenia zawodowego z dnia 8.08.2007r. i 26.03.2008r. zawierają rozbieżne informacje.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 4.05.2009r. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dokonanie oceny narażenia zawodowego A.G., który w okresie od 1.08.1972r. - 11.12.1972r. był zatrudniony w Zakładach Naprawczych Taboru Kolejowego, a w okresie od 12.12.1972r. - 31.05.1979r. pracował w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Następnie, organ I instancji sporządził Kartę oceny narażenia zawodowego dotyczącą całego okresu zatrudnienia A.G., w podsumowaniu której stwierdził, że warunki pracy, a w szczególności kontakt z czynnikami rakotwórczymi stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej.

Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego po zapoznaniu się z Kartą oceny narażenia zawodowego oraz dokumentacją medyczną zgromadzoną w sprawie, wydał w dniu 15.09.2009r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u A. G. choroby zawodowej, w uzasadnieniu którego orzekł, że wynik badania histopatologicznego z pobranego materiału z płuc nie pozwala na postawienie ostatecznego rozpoznania, a zwłaszcza określenie punktu wyjścia ogniska pierwotnego nowotworu.

W związku z wątpliwościami dot. okresu narażenia zawodowego (w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego jest 1979 - 2007 a powinno być 1972 - 2007), jak również w wyniku zgłoszonych przez A.G. uwag, organ I instancji zwrócił się w dniu 30.10.2009r. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wyjaśnienie czy w trakcie postępowania orzeczniczego brane były pod uwagę wszystkie czynniki narażenia zawodowego w całym, obejmującym lata 1972 - 2007 okresie zatrudnienia, załączając jednocześnie 104 karty dokumentacji medycznej dot. A.W.G., dostarczone do organu przez wyżej wymienioną. W odpowiedzi, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy poinformował organ I instancji o zaistnieniu nowych okoliczności będących podstawą do ponownego rozpatrzenia sprawy i przesłał całość dokumentacji do Instytutu Medycyny Pracy, w celu poddania jej ocenie przez zatrudnionych tam lekarzy specjalistów.

Na podstawie opinii Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. Patologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy dr n. med. E. W.-K., Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał w dniu 11.12.2009r. orzeczenie lekarskie uzupełniające do orzeczenia lekarskiego PMLO nr [...] z dnia 14.04.2008r. o braku podstaw do rozpoznania u A. G. choroby zawodowej.

Organ II instancji podkreślił, że powyższe orzeczenie posiada zgodnie z art. 84 § 1 kpa walor opinii biegłego, nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń. Jest rzeczowo i przekonująco uzasadnione oraz jednoznacznie wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie rozpoznania u A.G. choroby zawodowej.

Organ wyjaśnił, że przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych stanowią, że przy ocenie narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze, uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do Kategorii 1 rakotwórczości oraz czynniki i procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym, a także pierwotną lokalizację nowotworu i okres latencji. Wykaz takich czynników stanowi załącznik do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771, z późniejszymi zmianami).

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego jednoznacznie wyjaśnił, że czynniki rakotwórcze, tj. benzen i benzydyna zaliczone do Kategorii 1 rakotwórczości, z jakimi miał kontakt A. G. nie są kancerogenami dla płuca, a wyniki badań epidemiologicznych potwierdzają że benzen jest czynnikiem rakotwórczym dla układu krwiotwórczego, a benzydyna dla pęcherza moczowego i nie zaobserwowano związku pomiędzy narażeniem na te substancje a rakiem płuca i oskrzela.

Pozostałe substancje i preparaty z jakimi miał kontakt A.G. nie są zaliczane do Kategorii 1 rakotwórczości i nawet gdyby przyjąć, że smary i oleje przekładniowe należą do grupy olejów mineralnych nierafinowanych lub słaborafinowych, to narządem krytycznym dla ich rakotwórczego działania jest skóra, a okres latencji jest bardzo długi i wynosi od 50 - 54 lat. Podobnie w odniesieniu do smoły węglowej, badania epidemiologiczne potwierdzają związek z nowotworami skóry, głównie moszny.

W podsumowaniu orzeczenia stwierdzono, że "nawet gdyby przyjąć, iż ogniskiem pierwotnym nowotworu A.W.G. było płuco, to wobec wyników badań epidemiologicznych nie ma podstaw do uznania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzonym nowotworem a czynnikami środowiska pracy". Wobec faktu, iż A.W.G. był długoletnim palaczem tytoniu, a wyniki badań epidemiologicznych potwierdzają, że podstawowym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworu płuc jest palenie papierosów "należy z przeważającym prawdopodobieństwem przyjąć pozazawodową etiologię stwierdzonego u A. W. G. raka płuca".

Organ odwoławczy podkreślił, że zadaniem jednostki służby zdrowia jest potwierdzenie lub wykluczenie związku przyczynowego między chorobą znajdującą się w wykazie chorób zawodowych a narażeniem zawodowym. Nie mają one natomiast obowiązku ustalenia, co było przyczyną choroby (patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 25.02.2010r. sygn. akt II SA/Ke 53/10).

Z orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] nie zgodziła się A. G. i w dniach 17.12.2009r., 21.12.2009r., 11.01.2010r., 18.01.2010r., 21.01.2010r., 25.01.2010r., 17.02.2010r., 9.03.2010r., 19.03.2010r. i 22.03.2010r. złożyła w siedzibie organu I instancji szereg uwag i zastrzeżeń dot. przebiegu postępowania administracyjnego oraz orzeczniczego, a swe żądania ukierunkowała na występowanie w środowisku pracy A. G. azbestu jako dodatkowego czynnika narażenia zawodowego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu 13.05.2010r. przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli przedstawiciele Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, A.G., pełnomocnik A.G. adwokat A.K., oraz W. J. - świadek powołany przez A. G.

W dniu 26.05.2010r. pełnomocnik A.G. złożył w siedzibie organu I instancji wniosek o uznanie azbestu jako czynnika odpowiedzialnego za powstanie u A.G. choroby zawodowej, a w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniósł, że A.G. pracował w narażeniu na asfalty i lepiki, które według niego zawierały w swoim składzie od 20 - 40% azbestu.

Biorąc pod uwagę wniosek pełnomocnika A.G., jak również mając na względzie ustalenia z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wezwał przedsiębiorstwo Robót Drogowych do merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich kwestii poruszanych podczas rozprawy w aspekcie ewentualnego narażenia A.G. na azbest.

W odpowiedzi, Przedsiębiorstwo Robót Drogowych przesłało w dniu 8.06.2010r. do organu I instancji wyjaśnienia, z których wynika, że A.G. nie miał bezpośredniego kontaktu przy wydawaniu i montażu środków zawierających azbest, a załączone do wyjaśnień dokumenty z demontażu płyt eternitowych wskazują, że czynności tych dokonywała Jednostka Ratownictwa Chemicznego. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych złożyło także oświadczenie, z którego wynika, że nigdy nie stosowano w procesie produkcji masy mineralno-bitumicznej lepików, a produkowany asfalt drogowy nie posiada w swoim składzie azbestu, na dowód czego przedłożono świadectwo jakości i kartę charakterystyki asfaltu produkowanego przez Spółkę "A".

Dodatkowo, Przedsiębiorstwo to złożyło pismo zgodnie z którym demontaż i transport płyt eternitowych na składowisko odpadów przeprowadziła Firma B w S. w dni wolne od pracy i żaden z pracowników Przedsiębiorstwa, w tym również A. G. nie brał udziału w tych pracach.

Niezależnie od powyższego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z zapytaniem czy w przypadku sporadycznego kontaktu wynikającego z nadzorowania prac remontowych i stosowania w tym czasie przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych mogło dojść do powstania u A. G. raka płuca. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłał do Instytutu Medycyny Pracy dokumentację medyczną Karty oceny narażenia zawodowego, orzeczenia lekarskie i inną dokumentację zgromadzoną w sprawie choroby zawodowej A. G. celem uzyskania specjalistycznej opinii.

W dniu 28.10.2010r. Naczelny Konsultant Dyrektora ds. Patologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy dr n. med. W. W.-K. wydała opinię, z której jednoznacznie wynika, iż w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, z przeważającym prawdopodobieństwem należy przyjąć pozazawodową etiologię rozpoznanego u A. G, raka płuca, gdyż:

1. twierdzenie A.G., jakoby asfalt i lepiki zawierały od 20 - 40% azbestu jako uszczelniacza jest nieuzasadnione oraz błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w danych literaturowych.

2. demontaż i utylizację płyt eternitowych przeprowadziła specjalistyczna jednostka, zatem pracownicy Przedsiębiorstwa Robót Drogowych nie byli w związku z tymi pracami narażeni na pył azbestu.

3. udokumentowano pozazawodowe działanie czynnika ryzyka rozwoju raka płuc, jakim było wieloletnie palenie papierosów (A.G. palił ponad 20 papierosów dziennie przez ponad 30 lat).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydając decyzję oparł swoje stanowisko o orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...], a także orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] oraz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [..].

W przedmiotowej sprawie brak jest pozytywnego orzeczenia lekarskiego, co wyklucza wydanie decyzji stwierdzającej u A.G. chorobę zawodową.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ wydający decyzję jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn. Oznacza to, że państwowy inspektor sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej.

Reasumując, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podjął stosownie do dyspozycji art. 7 kpa wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Odpowiadając na zarzuty A.G. podniesione w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że wyłączył z kręgu stron Zakłady Naprawcze Taboru Kolejowego ze względu na upadłość zakładu i brak możliwości przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego A.W.G., który pracował tam od 1.08.1972r. - 11.12.1972r., a więc zaledwie nieco ponad 4 miesiące. Nawet gdyby przyjąć, że A.W.G. pracował tam w narażeniu na czynniki rakotwórcze, to udział tak krótkiego okresu zatrudnienia w ewentualnym powstaniu choroby zawodowej jest bardzo mało prawdopodobny. Ponadto:

1. Nie potwierdzono bezpośredniego udziału A.G. przy układaniu nawierzchni bitumicznej na drogach.

2. Nie potwierdzono stosowania azbestu i wyrobów zawierających azbest w produkcji mas bitumicznych.

3. W okresie zatrudnienia A.G. miał wykonywane badania profilaktyczne i nigdy nie były orzekane przeciwwskazania do wykonywania pracy (karta nr 175). Zakres takich badań ustala lekarz prowadzący, w zależności od stanowiska pracy i narażenia zawodowego. Cała dokumentacja lekarska została poddana ocenie przez lekarzy specjalistów zatrudnionych w trzech jednostkach orzeczniczych.

4. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wykazał, że demontaż płyt eternitowych oprócz Jednostki Ratownictwa Chemicznego przeprowadziła także Firma "V" w S. (karty nr 336 i 343).

5. Oświadczenia właściciela Firmy "V" R.S., które mówią o zgodnym z przepisami technicznymi i sanitarnymi oczyszczeniu terenu z płyt azbestowych nie mogą być dowodem w sprawie narażenia A.G. na azbest. W dokumentacji sprawy znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Robót Drogowych, z którego wynika, że demontaż płyt eternitowych przeprowadzono w dni wolne od pracy i żaden z pracowników tego przedsiębiorstwa, w tym również A.G. nie brał udziału w tych pracach.

6. Kwestie dotyczące demontażu i utylizacji odpadów płyt eternitowych powstałych podczas rozbiórki budynków nie mają bezpośredniego związku z narażeniem zawodowym A.G. i nie mogły mieć wpływu na ustalenia dot. oceny jego narażenia.

7. Po śmierci A.G. (jak również na przestrzeni ostatnich 15 lat) nie wydawano decyzji stwierdzających u pracowników Przedsiębiorstwa Robót Drogowych chorobę zawodową.

8. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo ocenił narażenie zawodowe A.G., wartość dowodową materiałów dotyczących demontażu i rozbiórki elementów azbestowych na terenie bazy Przedsiębiorstwa Robót Drogowych oraz zeznania świadka W.J. uznając narażenie A.G. na azbest jako sporadyczne.

9. Nie odnoszono się i nie oceniano występowania bądź niewystępowania przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń czynników chemicznych w środowisku pracy, ponieważ na stanowisku A.G. nie przeprowadzano takich pomiarów.

10. Wydana w sprawie decyzja zawiera prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie, w którym organ prawidłowo ocenił stan faktyczny dot. przebiegu pracy A.G. i jego narażenia zawodowego, opierając swoje stanowisko o 4 orzeczenia lekarskie właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek orzeczniczych, mając również na uwadze 2 specjalistyczne opinie lekarskie dr n. med. E. W.-K., posiadające zgodnie z art. 84 §1 Kpa walor opinii biegłego, które to orzeczenia nie przyjęły zawodowej etiologii nowotworu (rak płuca) u wyżej wymienionego.

11. W przedmiotowym postępowaniu organ dołożył wszelkich starań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na podstawie którego prawidłowo ocenił, że okoliczność nie stwierdzenia u A.G. choroby zawodowej została udowodniona. Tym samym organ orzekający I instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego - klauzul generalnych zawartych w dyspozycji art. 7, 9, 10 i 11 Kpa.

Skargi od opisanej wyżej decyzji wnieśli A.G., M.K. i N.G.

A.G. zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 6, 7, 8, 77, i 107 § 1 i 3 kpa – brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia tak prawnego jak i faktycznego. Skarżąca podniosła, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w ewentualnej skardze do Sądu. Jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy zostały wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę – tego elementu brak w zaskarżonej decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia.

2. art. 80 kpa. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z tego przepisu. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, a takie – w ocenie skarżącej – są opinie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy. Organ powinien był wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Wydane opinie nie są spójne, stwierdzono w nich w sposób niejednoznaczny bez pełnej i wyczerpującej analizy oraz oceny wywiadu, dokumentacji lekarskiej oraz wyników badań, czy występuje związek przyczynowy między ujawnionym schorzeniem a sposobem wykonywania pracy oraz czy okoliczności te są bezsporne czy też nie.

3. art. 107 § 3 kpa przez brak w decyzji obowiązkowych elementów; w zakresie uzasadnienia faktycznego – wskazania dowodów, na których organ się oparł, a w zakresie uzasadnienia prawnego – dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 2351 i 2352 kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy ocena warunków pracy pozwala na stwierdzenie z wysokim prawdopodobieństwem, że u A.G. wystąpiła choroba zawodowa: nowotwór złośliwy pod postacią raka płuc i że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy – azbestu. Asfalty i lepiki są bowiem uznawane za czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym.

2. § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych w ten sposób, że decyzja w przedmiocie choroby zawodowej winna być wydana na podstawie całości materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, a nie tylko w oparciu o orzeczenie lekarskie oraz ocenę narażenia zawodowego pracownika. Dowodem w sprawie może być każda informacja czy okoliczność, która ma wpływ na istnienie związku pomiędzy narażeniem zawodowym pracownika w miejscu jego pracy a stwierdzonym u niego schorzeniem.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

M.K. i N.G. w swojej skardze podnieśli, że w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i narażeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia na pobyt ludzi, nie ma określonej liczby włókien azbestu, która stanowi o zagrożeniu, azbest nie jest jednak pominięty, gdyż w załączniku 2 do tego zarządzenia wymieniony jest jako niedopuszczalny dodatek w materiałach budowlanych. Skarżący zarzucili, że organ nie uwzględnił w sporządzaniu kart narażenia zawodowego całości okresu pracy zmarłego, nie wykazał stanowisk jego pracy w Rejonie Dróg Publicznych przekształconym w Przedsiębiorstwo Robót Drogowych, a także w Zakładach Naprawczych Taboru Kolejowego oraz jako majstra Wytwórni Mas Bitumicznych, gdzie miał kontakt z wyrobami zawierającymi azbest. Organ nie wziął także pod uwagę, że wszystkie prace związane z usuwaniem azbestu są pracami niebezpiecznymi i wymagają spełnienia odpowiednich wymogów z zakresu BHP, co nie miało miejsca przy pracach wykonywanych na terenie Wytwórni Mas Bitumicznych, gdzie zatrudniony był zmarły A.G. Organ nie uwzględnił także zeznań świadka W.J. Skarżący zarzucili także, iż organy nie wzięły pod uwagę innego przypadku choroby zawodowej w zakładzie pracy zmarłego, a organ II instancji "zatwierdził" decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego "bez żadnych dodatkowych poczynionych przez własne ustalenia wyjaśnień". Podkreślono, że A.G. przez całe życie pracował w narażeniu na czynniki rakotwórcze, a to: benzen, benzydyna, azbest, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, pyły, smoła, lepiki i asfalty. Skarżący wnieśli o wnikliwie rozpatrzenie ich skargi i "wydanie rozporządzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi pod nadzorem Państwowego Inspektora Sanitarnego o natychmiastowe usunięcie nielegalnie zeskładowanego potłuczonego eternitu (...) znajdującego się na terenie S."

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie podkreślić należy, że merytorycznemu rozpoznaniu podlega wyłącznie skarga wniesiona przez A.G., gdyż zarówno N.G. jak i M.K. nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu tego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest więc uprawnienie do złożenia skargi (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 3. Wydanie, LEX Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, str. 161).

Skarżący M.K. i N.G. są wprawdzie dziećmi zmarłego A.G., jednak nie są jego spadkobiercami, gdyż stosownie do treści znajdującego się w aktach prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt I Ns 501/07, spadek po A.W.G. na podstawie testamentu nabyła jego żona A.G w całości.

Interesu prawnego M.K. i N.G. nie można także wywieść z przepisów ustawy z dnia 30 października 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U.09.167.1322 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust.1 i 2 pkt 2 oraz art. 17 ust.5 tej ustawy, dzieciom ubezpieczonego pracownika, który zmarł wskutek choroby zawodowej, przysługuje renta rodzinna oraz jednorazowe odszkodowanie, jeżeli spełniają w dniu śmierci ubezpieczonego warunki uzyskania takiej renty. Zgodnie zaś z art. 17 ust.1 ustawy, przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS (czyli ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U.2009.153.1227 ze zm.), a stosownie do uregulowań tam zawartych dzieci mają prawo do renty rodzinnej po swoich rodzicach:

1. do ukończenia 16 lat;

2. do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo

3. bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie,

o którym mowa w pkt 1 lub 2.

Jeżeli dziecko osiągnęło 25 lat życia, będąc na ostatnim roku studiów w szkole wyższej, prawo do renty rodzinnej przedłuża się do zakończenia tego roku studiów (art. 68 ust.1 i 2).

Jak wynika z oświadczenia A.G., która jest jednocześnie pełnomocnikiem pozostałych skarżących, M.K. i N.G. nie spełniają warunków do uzyskania renty rodzinnej po zmarłym ojcu A.G., a tym samym nie mają także uprawnień do ewentualnego jednorazowego odszkodowania, o jakim była mowa wyżej.

Dlatego też skarżący ci nie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a swojego interesu prawnego nie mogą oprzeć ani na prawach do spadku po A.G. ani też na uprawnieniach przysługujących członkom rodziny zmarłego – w razie wykazania, że jego śmierć była skutkiem choroby zawodowej. Z tych przyczyn skarga M.K. i N.G. podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę A.G. i dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach określonych art. 134 § 1 p.ps.a. Sąd doszedł do przekonania, że jest ona uzasadniona.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej są przepisy Kodeksu Pracy (art. 234 i nast.) oraz rozporządzenia z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, które określa m.inn. sposób i tryb postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych.

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, wydaje uprawniony lekarz na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego ( § 6 ust.1).

Zgodnie zaś z § 6 ust.2 rozporządzenia, narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się w odniesieniu do:

1) czynników chemicznych i fizycznych - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i średni czas narażenia zawodowego;

2) czynników biologicznych - rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okresu utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika;

3) czynników o działaniu uczulającym (alergenów) - rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, narzędziach pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika;

4) czynników o działaniu rakotwórczym - substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do kategorii 1 na podstawie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych, czynniki i procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym wymienione w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy oraz pierwotną lokalizację nowotworu i okres latencji;

5) sposobu wykonywania pracy - określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego.

W toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Ocenę tę sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 Kodeksu pracy, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej (§ 6 ust.3 pkt 3 w zw. z § 6 ust.4).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ I instancji sporządził cztery oceny narażenia zawodowego.

Pierwsza z nich z dnia 8 sierpnia 2007r., sporządzona została na podstawie dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego i wywiadu z żoną A.G., przebywającego wówczas w szpitalu. Wynika z niej, że zdaniem osoby przeprowadzającej postępowanie, "warunki pracy (narażenie zawodowe) stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej. Benzo(a)piren jest substancją toksyczną, rakotwórczą (kat. 2 R45), mutagenną. Może powodować raka." Druga karta oceny narażenia zawodowego nosi datę 26 marca 2008r. i z jej wniosków końcowych wynika, że "A.W.G. nie pracował w narażeniu na czynniki zaliczane do I kat. rakotwórczości o działaniu uznanym za rakotwórcze u człowieka wg. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 01.12.2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy." W oparciu o te oceny wydane zostały następnie dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na to, że żadna z substancji chemicznych, na jakie narażony był A.G. nie została zakwalifikowana do czynników uznanych za rakotwórcze dla ludzi (orzeczenie PMLO nr 260/08 Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...], wydane wskutek odwołania złożonego przez A.G.).

Trzecią ocenę narażenia zawodowego organ sporządził 14 maja 2009r. We wnioskach końcowych zawarto stanowisko, że w czasie wykonywania pracy zawodowej A.G. "mógł być narażony na kontakt ze smarami i olejami, w tym z olejami przepracowanymi, zawierającymi w swoim składzie substancje rakotwórcze tj. benzen (kat. 1), benzydyna (kat.1)." W kolejnej, czwartej karcie oceny narażenia zawodowego z dnia [...] stwierdza się dodatkowo, że A.G. miał także kontakt z innymi czynnikami rakotwórczymi, jak dymy asfaltów, WWA (Wielopierścieniowe Węglowodory Aromatyczne zawierające benzo(a)piren – kat.2 i dibenzo(a,h)antracen – kat.2), smoły, pyły i opary paliw płynnych, co stwarzało możliwość powstania choroby zawodowej. W oparciu o te dwie oceny, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Takie samo stanowisko zawarł Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu uzupełniającym do orzeczenia PMLO nr [...] z [...].

Dalsze postępowanie dowodowe organu I instancji skoncentrowane było na rozpatrywaniu wniosku A.G. o włączenie do oceny narażenia zawodowego azbestu jako dodatkowego czynnika narażenia. Nie sporządzając jednak uzupełniającej oceny narażenia zawodowego w tym zakresie, organ zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy "o zajęcie stanowiska na ten temat" (pismo z 25 stycznia 2010r.), a następnie o odpowiedź na pytanie, czy mogło dojść do powstania u A.G. choroby zawodowej – raka płuc "w przypadku możliwości sporadycznego kontaktu z pyłami azbestu" (pismo z 22 czerwca 2010r.).

W odpowiedzi na powyższe, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy przesłał organowi I instancji pismo sporządzone przez Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. Patologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J.Nofera w Łodzi - dr n. med. E.W.–K. z 28 października 2010r., z którego wynika, że "dotychczas nie zostało jednoznacznie potwierdzone narażenie Pana A. G. na azbest", a "nawet jeśli przyjąć za wiarygodne zeznania świadka", to narażenie to było sporadyczne. Poza tym, w piśmie tym znalazło się stanowisko, iż "wobec udokumentowanego pozazawodowego czynnika ryzyka rozwoju raka płuc jakim było wieloletnie palenie papierosów (...) z przeważającym prawdopodobieństwem należy przyjąć pozazawodową etiologię rozpoznanego u niego raka płuca".

Postępowanie przeprowadzone w sprawie wskazuje zatem na to, że organ I instancji przyjął narażenie A.G. na azbest uznając jednocześnie, iż miało ono charakter sporadyczny. Nie zwalniało to jednak Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od sporządzenia oceny narażenia zawodowego w tym zakresie, stosownie do treści § 6 ust.2 – 5 rozporządzenia, a następnie przedstawienia jej właściwej jednostce orzeczniczej celem wydania orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 6 ust.1. Za orzeczenie takie nie może być w żadnym razie uznane pismo z 28 października 2010r. skierowane przez dr n.med. E.W. – K. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Jednoznaczne ustalenie narażenia zawodowego na czynnik o działaniu rakotwórczym należy do organu I instancji i powinno znaleźć wyraz w sporządzonej ocenie narażenia zawodowego, która stanowi jeden z podstawowych dokumentów, w oparciu o które wydaje się orzeczenie lekarskie (§ 6 ust.1), a następnie podejmuje decyzję w przedmiocie choroby zawodowej (§ 8 ust.1). Fakt istnienia narażenia zawodowego nie może zatem zostać pozostawiony ocenie lekarza orzecznika, co miało miejsce w sprawie. Niezależnie od tego podkreślić należy, że stosownie do § 7 rozporządzenia, orzeczenie lekarskie wydane w jednostce orzeczniczej I stopnia, może zostać zakwestionowane przez stronę w formie wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby pismo z 28 października 2010r. zostało wysłane choćby do wiadomości A.G. bądź jej pełnomocnika, co dodatkowo nie pozwala na potraktowanie go jako orzeczenia lekarskiego w rozumieniu rozporządzenia.

Postępowanie organu w zakresie oceny narażenia zawodowego A.G. na rakotwórcze oddziaływanie azbestu przeprowadzone zostało zatem wadliwie i z naruszeniem § 6 ust.2 – 4 oraz § 8 ust.1 rozporządzenia w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co uniemożliwia Sądowi merytoryczną weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej. Ponieważ uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ sporządzi uzupełniającą ocenę narażenia zawodowego A.G. w odniesieniu do azbestu, a następnie w razie stwierdzenia, że narażenie takie istniało, przedstawi dokumentację właściwej jednostce orzeczniczej I stopnia celem wydania orzeczenia lekarskiego, o jakim mowa w § 6 ust.1 rozporządzenia. Następnie – uwzględniając dyspozycję art. 2351 kodeksu pracy oraz § 8 ust.1 rozporządzenia, podejmie decyzję w przedmiocie choroby zawodowej.