Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 4, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 1, ust. 2, ust. 9, art. 2 pkt. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 153/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 maja 2019r. sygn. akt II SA/Op 153/19 oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: "u.s.g.", oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017r. poz. 2203 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: "u.f.z.o.", podjęła w dniu [...] stycznia 2019r. uchwałę Nr [...], zmieniającą uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...], w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę. Dokonana zmiana, dotyczyła § 5 uchwały zmienianej, któremu nadano następujące brzmienie: z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności, takich jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, dyrektor przedszkola, w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole może dokonać zwolnienia z opłaty, o której mowa w § 2 uchwały zmienianej (§ 1 uchwały zmieniającej); wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. (§ 2 uchwały zmieniającej).

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., wydał w dniu [...] lutego 2019r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność w całości ww. uchwały zmieniające. W uzasadnieniu wskazał, że ustalona w § 1 przedmiotowej uchwały treść § 5 uchwały z dnia [...] lipca 2018r., jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, bowiem narusza kompetencje wójta do upoważniania kierowników jednostek organizacyjnych gminy do wykonywania w jego imieniu czynności należących do jego kompetencji. Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów u.f.z.o. organem prowadzącym przedszkole jest gmina, natomiast wykonywanie

konkretnych czynności z zakresu prowadzenia takiego przedszkola przez właściwe organy tej gminy, należy rozpatrywać w kontekście przepisów ogólnych dotyczących podziału kompetencji pomiędzy tymi organami. Na podstawie art. 52 ust. 1 u.f.z.o. wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa rada gminy. Nie ma ona jednak kompetencji do udzielania upoważnienia w przedmiocie zwolnień z opłat za przedszkole na podstawie art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Jeżeli bowiem ustawodawca nie doprecyzowuje w tym przepisie, który z organów gminy - rada czy wójt (burmistrz, prezydent) - jest "organem prowadzącym", to uwzględniając zredagowanie jak i treść ww. przepisu należy dojść do wniosku, że jest nim organ wykonawczy gminy. Tym samym, to wójt (burmistrz, prezydent), jako organ prowadzący, umocowany jest do udzielania ulg na warunkach określonych przez radę gminy oraz umocowany jest do udzielania stosowanego upoważnienia w tym zakresie dyrektorowi szkoły lub przedszkola (art. 52 ust. 9 zdanie drugie u.f.z.o.).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Gmina K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 52 ust. 1 i 2 u.f.z.o. przez przyjęcie, że Rada Miasta nie posiada umocowania do udzielenia dyrektorom przedszkoli upoważnienia do zwalniania, w porozumieniu z organem prowadzącym, z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności, takich jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, podczas gdy z treści ww. normy prawnej wspartej treścią art. 52 ust. 9 u.f.z.o. jednoznacznie wynika, iż przez organ prowadzący w tym zakresie należy rozumieć organ uchwałodawczy - radę, zatem zarzut przekroczenia kompetencji jest chybiony;

- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa oraz z uwagi na brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został uchwałą naruszony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nadzorczy nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Sąd I instancji zbadał czy rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały z dnia [...] stycznia 2019r. zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia i stwierdził, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym podjęta została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu, który uzasadniał stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda bowiem prawidłowo ustalił, że uchwała jest dotknięta taką wadą, która stanowi istotne naruszenie przepisów kompetencyjnych. Następnie Sąd wyjaśnił, że zasady dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, uregulowane zostały w przepisach art. 52 u.f.z.o. Wykładnia przepisu art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wskazuje, że ustawodawca wprowadził rozróżnienie kompetencji organu prowadzącego publiczne przedszkole oraz rady gminy. W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. ustalił właściwość rady gminy jako organu stanowiącego, zaś w art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wyraźnie wskazał, że zwalnianie rodziców w całości lub w części z opłat oraz udzielanie upoważnienia do działania w tym zakresie, należy do kompetencji organu prowadzącego publiczne przedszkole. Ponadto, w myśl art. 2 pkt 15 u.f.z.o. przez organ prowadzący należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. W świetle powyższego przyjął, że gmina jest organem prowadzącym publiczne przedszkole, o którym mowa w art. 52 ust. 9 u.f.z.o. W konsekwencji Sąd przyjął, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.f.z.o. rada gminy uchwala warunki zwolnienia z opłaty, a kompetencje określone w art. 52 ust. 9 tejże ustawy, w przedmiocie zwalniania rodziców z opłat oraz udzielania w tym zakresie stosowanego upoważnienia dyrektorowi przedszkola lub szkoły podstawowej, należą do kompetencji organu wykonawczego gminy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowaną uchwałą, Rada Miasta, działając na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. wprowadziła postanowienie, którym upoważniła dyrektora publicznego przedszkola do udzielania zwolnień z opłat, w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że uchwała ta narusza kompetencje Prezydenta Miasta K. jako organu wykonawczego Gminy, wynikające z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. W obrębie kompetencji Rady Miasta, określonych w art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. nie mieści się podejmowanie działań w zakresie upoważnienia do udzielania zwolnień z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Właściwość rady gminy w tym zakresie nie wynika też z art. 52 ust. 9 tejże ustawy. Przepis ten nie wskazuje rady gminy jako organu właściwego do upoważniania dyrektora przedszkoli do udzielania zwolnień z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Przyjmując natomiast racjonalność ustawodawcy, który w przepisach art. 52 u.f.z.o. rozróżnia kompetencje rady gminy i organu prowadzącego szkołę (przedszkole), stosując art. 30 ust. 1 u.s.g., za organ właściwy w tym zakresie uznać należało organ wykonawczy gminy. Tym samym przedmiotowa uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w ocenie Sądu I instancji podjęta została z istotnym naruszeniem art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Ponadto uchwała ta została uznana przez Sąd I instancji za sprzeczną z art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. stanowiącymi jej podstawę prawną. Udzielenie upoważnienia do zwalniania z opłat przekracza bowiem delegację ustawową wynikającą z tych przepisów ograniczającą się wyłącznie do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu nadzorczym poprzez niewskazanie, który przepis prawa został konkretnie naruszony kwestionowaną uchwałą stwierdził, że organ nadzoru przywołał art. 52 ust. 1 u.f.z.o. oraz wskazał, że rada gminy nie posiada kompetencji do udzielania upoważnienia w przedmiocie zwolnień z opłat za przedszkole, gdyż kwestia ta została szczegółowo uregulowana w art. 52 ust. 9 tejże ustawy. Sąd uznał uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego za odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019r. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. przez przyjęcie, iż Rada Miasta nie posiada umocowania do udzielenia dyrektorom przedszkoli upoważnienia do zwalniania z urzędu w porozumieniu z organem prowadzącym z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności, takich jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, podczas gdy z treści powyższych przepisów wynika, iż przez organ prowadzący w tym zakresie należy rozumieć organ uchwałodawczy, a więc radę, a tym samym zarzut przekroczenia kompetencji jest chybiony;

2) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu, który zarysował się w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy organ stanowiący gminy posiada uprawnienie do udzielenia dyrektorom przedszkoli upoważnienia do zwalniania z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z uwagi na występowanie w rodzinie dziecka szczególnych okoliczności, czy też uprawnienie takie przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Odnosząc się do powyższej kwestii należy na wstępie dostrzec, iż art. 2 pkt 15 u.f.z.o. definiując pojęcie organu prowadzącego wskazuje, że jest nim: minister, jednostka samorządu terytorialnego, osoba prawna niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osoba fizyczna prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Tym samym w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego przepis ten wskazuje jedynie ogólnie, iż to owa jednostka jest organem prowadzącym przedszkole, inną formę wychowania

przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Nie odwołuje się przy tym struktury organizacyjnej owej jednostki i nie wskazuje konkretnych organów istniejących wewnątrz tej struktury, przez które jednostki samorządu terytorialnego działają. Z kolei art. 52 u.f.z.o. regulując kwestię opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego wskazuje, iż to rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, m.in. w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu, a także rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z owych opłat (art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.z.o.). Przepis ten zatem jasno określa kompetencję rady gminy w kwestii opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Z kolei art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wskazując, że to organ prowadzący m.in. publiczne przedszkole, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy, nie precyzuje jaki organ jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencje w tym zakresie. Przepis art. 52 ust. 9 zdanie drugie u.f.z.o. także tej kwestii nie wyjaśnia gdy wskazuje, że to organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej. Wykładnia językowa powyższej regulacji, a w szczególności uwzględnienie tego, iż art. 52 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wyrażnie wskazuje kompetencje rady gminy, zaś art. 52 ust. 9 zdanie pierwsze tejże ustawy, przez jednoczesne użycie obu tych pojęć, nakazuje wyprowadzić wniosek, że to nie rada gminy jest tym podmiotem, który za jednostkę samorządu terytorialnego winien zwalniać rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Gdyby było inaczej, to ustawodawca nie wskazywałby, że jest to kompetencja organu prowadzącego, skoro w dalszej części tego przepisu wyraźnie odwołuje się do kompetencji rady gminy w zakresie określania warunków zwolnień z tych opłat. Trafnie organ nadzoru, a także Sąd I instancji wskazują, że wyniki wykładni językowej prowadzą do wniosku, iż przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. kompetencję do zwalniania z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przyznaje organowi wykonawczemu gminy, który w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa rozstrzyga o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłat, na warunkach wskazanych przez radę gminy. Do kompetencji rady gminy przekazane zostały natomiast kwestie określenia wysokości owych opłat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z nich. W konsekwencji, gdy ustawodawca w art. 52 ust. 9 zdanie drugie u.f.z.o. mówi o kompetencji organu prowadzącego do upoważnienia dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej do udzielania tych zwolnień, to kompetencje w owym zakresie przyznaje właśnie organowi wykonawczemu gminy.

Powyższe wyniki wykładni językowej znacząco wzmacnia wykładnia funkcjonalna odwołując się do zakresu i charakteru kompetencji organów gminy na gruncie u.g.n. Przepisy te stanowią, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, zaś do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in., stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.g.n.). Z kolei do zadań wójta należy wykonywanie uchwały rady gminy, w tym określanie sposobu wykonywania uchwał, a także inne zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że domniemanie właściwości rady gminy wynikające z art. 18 ust. 1 u.g.n. obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa m.in. w art. 30 i art. 39 u.s.g. Tym samym do wójta jako organu wykonawczego gminy należy wykonywanie uchwał rady, a także, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do wydawania decyzji w jego imieniu, wójt może przekazać swoim zastępcom lub innym pracowników urzędu gminy (art. 30 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.). Ustanowione zatem w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o którym mowa w art. 169 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 1999r. sygn. akt I SA/Ka 1628/99, Lex nr 40852). Z kolei przepis art. 30 ust. 1 u.g.n. podkreślając kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy, wskazuje w sposób jednoznaczny na wójta jako na jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady i nie daje kompetencji radzie zarówno do samodzielnego wykonywania uchwał, jak i do powierzenia ich wykonywania innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). (vide: B.Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2018 wydanie II, uwagi do art. 30).

Powyższe uwagi jasno wskazują, iż przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. posługując się pojęciem organu prowadzącego przedszkole publiczne mówi o organie wykonawczym

gminy, który na gruncie uregulowań u.s.g. posiada kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej rozstrzygającej w przedmiocie zwolnienia z opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, w warunkach, które określone zostały przez radę gminy w drodze uchwały. Tym samym kompetencji w tym zakresie nie posiada rada gminy. Nie można zatem zgodzić się z autorem kasacji, że przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję zarówno do wykonania własnej uchwały, jak i upoważnienia dyrektora przedszkola do wydawania decyzji zwalniających rodziców z przedmiotowych opłat. Nie jest zatem trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 52 ust. 9 u.f.z.o.

Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Jakkolwiek art. 91 ust. 3 u.s.g. reguluje kwestię uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i pouczenia o zaskarżalności, i nie odnosi się do nieistotności naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.g.n., to mając na uwadze przesłanki stosowania art. 91 ust. 1 u.s.g., wypada uznać, że określenie rodzaju i charakteru sprzeczność z prawem skutkujących nieważnością uchwał i zarządzeń organu gminy, mieści się w dyspozycji tegoż przepisu. Tak więc zarzut kasacyjny naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. przez wadliwe przyjęcie istotności naruszenia prawa poddaje się kontroli instancyjnej.

Powszechnie przyjmuje się, że art 91 ust. 1 u.s.g. odwołuje się do tego rodzaju naruszeń prawa, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a mogą polegać zarówno na naruszeniu prawa materialnego jak i procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. (vide: wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt P 9/02). Do oceny istotności naruszeń prawa nie znajduje zastosowania przepis art. 156 § 1 K.p.a., a norma art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990r. sygn. akt SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4/11; wyrok NSA z dnia 18 września 1990r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4/2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g., to naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowania uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego; przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; B.Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2018 wydanie II, uwagi do art. 91). Uwzględniając powyższe uwagi należy potwierdzić poprawność zapatrywania wyrażanego w toku dotychczasowego postępowania przez organ nadzoru i Sąd I instancji, iż kwestionowana uchwała Rady Miasta K. narusza przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wyznaczający kompetencję do wykonania uchwał tegoż organu i udzielania upoważnienia dyrektorowi przedszkola do wydawania decyzji administracyjnych rozstrzygających w indywidualnych sprawach o zwolnieniu z opłat za korzystanie z przedszkola. Warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996r. sygn. akt II SA/Wr 496/96, OwSS 2000/3/78; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA/Wr 364/98, OwSS 1999/3/84). Charakter naruszonej regulacji prawnej jednoznacznie wskazuje na istotność tego naruszenia, a zatem zasadnie zarządzeniem nadzorczym stwierdzona została nieważność uchwały, która przyznawała organowi stanowiącemu kompetencje organu wykonawczego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.