Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 947/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 23, art. 27, art. 128, art. 129, art. 130
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 29 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił D. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciotką – R. H.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy - działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 24, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) - odmówił D. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. w związku z opieką nad ciotką – R. H., ur. 25.08.1943 r.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że R. H. jest ciotką D. G. (dalej zwanej: "stroną", "skarżącą") i w związku z tym nie ciąży na wnioskodawczyni obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od tej decyzji strona opisała sytuację rodzinną i przytoczyła wyroki sądów administracyjnych zajmujących stanowisko, że wykładania celowościowa i prokonstytucyjna art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że osoba sprawująca faktyczną (24-godzinną) opiekę, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, może uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2014 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 a contrario oraz art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że D. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad R. H. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 19 grudnia 2011 r. o uznaniu R. H. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawną od urodzenia; orzeczenie wydano na stałe. Wymieniona jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jej opiekunem prawnym jest strona, która sprawuje opiekę faktyczną nad chorą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu, 2/ opiekunowi faktycznemu dziecka, 3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie osobom wymienionym enumeratywnie w tym przepisie, przy czym osoba nie będąca rodzicem osoby objętej opieką, opiekunem faktycznym dziecka lub rodziną zastępczą spokrewnioną jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy jest osobą mieszcząca się w kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). W myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny spoczywa na: małżonkach (art. 23 i art. 27), krewnych w linii prostej i rodzeństwie (art. 128) oraz istnieje pomiędzy przysposabiającym i przysposobionym (art. 131).

Strona jest siostrzenicą R. H., a zatem jest z nią spokrewniona w linii bocznej lecz nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a tym samym nie jest ona osobą, której może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), w której wskazano, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uchwale tej Sąd podkreślił, że nie ma podstaw do odstąpienia od gramatycznej wykładni cytowanego przepisu oraz niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Gminy prawidłowo ustalił, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

D. G. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wskazała, że R. H. jest jej ciocią ze strony matki (siostra matki), jest osobą ubezwłasnowolnioną, całkowicie niepełnosprawną w sensie umysłowym i fizycznym. Nie posiada małżonka ani dzieci. Wymaga całodobowej opieki drugiej osoby, gdyż nie jest w stanie sama wykonać żadnych czynności życiowych (jest karmiona, myta, porusza się wyłącznie przy pomocy drugiej osoby). R. H. posiada dwie siostry, które legitymują się orzeczeniem o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; obie są w starszym wieku. Postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 25 sierpnia 2011 r. skarżąca została opiekunem prawnym ciotki. Ponadto jest opiekunem faktycznym ciotki, gdyż mieszka u niej i sprawuję nad nią całodobową opiekę. W związku z tym nie może podjąć żadnej pracy.

Zdaniem skarżącej przy interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować prokonstytucyjną wykładnię, co pozwala przyznać przedmiotowe świadczenie członkowi rodziny w sytuacjach braku obowiązku alimentacyjnego. Wskazała przy tym na treść orzeczeń sądów administracyjnych, które dokonują takiej właśnie wykładni powoływanego przepisu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 196/11; wyrok WSA w Białystoku z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.02.2012 r., sygn. akt II SA/ŁD 33/12). W wyrokach tych akcentuje się wykładnię prokonstytucyjną i znaczenie rodziny. Z jednego z tych wyroków wynika, że zaobserwować można linię orzecznictwa sądów administracyjnych dokonujących wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób umożliwiających poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązanych do alimentacji.

Co więcej, sprowadzenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do istnienia obowiązku alimentacyjnego, gdyż jest to niezgodne z zasadą równości i sprawiedliwości, a nade wszystko Konstytucją RP. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę winien przeanalizować ją nie tylko pod kątem istnienia obowiązku alimentacyjnego, ale w kontekście szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych w analogicznych sprawach. Decyzja odmowna jest dla skarżącej bardzo krzywdząca, gdyż sprawuje 24 - godzinną opiekę nad ciotką. Okres ten nie wlicza się to do lat pracy (brak składek ZUS), a nadto nie może podjąć żadnej innej pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 29 lipca 2013 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organ odwoławczy treścią art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy:

"1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."

Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany przez skarżącą. Jak wynika z akt sprawy skarżąca opiekuje się ciocią – R. H. ur. w dniu 25.08.1943 r., która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności od urodzenia (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 grudnia 2011 r.; nr [...]; karta nr 10 akt administracyjnych organu I instancji). Na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej zwanej "k.r.o.". Skarżąca postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt III RNs 84/11) została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej R. H. (karta nr 4 akt administracyjnych organu I instancji).

W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ stał na stanowisku, że w związku z brakiem obowiązku alimentacyjnego ze strony skarżącej wobec ciotki (siostry matki), nie zostały spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei skarżąca utrzymywała, że organy powinny kierować się prokonstytucyjną i celowościową wykładnią ww. przepisów i winny przyznać jej świadczenie. Powoływała się przy tym na wyroki niektórych sądów administracyjnych z lat 2011-2012 w podobnych sprawach, w których orzekano na korzyść skarżących, którzy nie byli zobowiązani do alimentacji w stosunku do osoby niepełnosprawnej w rozumieniu k.r.o., a którzy – tak jak skarżąca – opiekowali się swoim "dalszym" krewnym i z tego powodu nie mogły podjąć bądź rezygnowały z zatrudnienia.

Rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy doprowadziły do podjęcia przez siedmioosobowy skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwały (sygn. akt I OPS 5/13), w której Sąd stwierdził, że: "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 tej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. (...)

Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. (...)

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. (...) Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną".

Wprawdzie powołana uchwała odnosi się do innego stanu prawnego (bowiem ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.), to jednak zważywszy na tożsamość przepisu warunkującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem (uprzednio art. 17 ust. 1 pkt 2 a obecnie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), wyrażony w niej pogląd prawny zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym.

W istniejącym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając złożoną w niniejszej sprawie skargę jest związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. wyrażonym w powołanej uchwale poglądem. Takie związanie nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację i pogląd wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13) i nie widzi podstaw do jej kwestionowania.

Reasumując, warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów – Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Skarżąca – będąca siostrzenicą R. H., którą się na co dzień opiekuje – nie należy do kręgu osób uprawnionych. Także fakt, iż na mocy postanowienia Sądu skarżąca została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej R. H. nie może – w świetle art. 17 ust. 1 ustawy – uprawniać skarżącej do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności wskazać należy, że wobec treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy sprawowanie opieki nad osobą ubezwłasnowolnioną nie możne zastępować istnienia przesłanki obowiązku alimentacyjnego. Pomimo zrozumienia życiowo trudnej sytuacji skarżącej, o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może decydować sam fakt sprawowania opieki faktycznej i prawnej nad osobą niepełnosprawną bez istnienia obowiązku alimentacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.