Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 134/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 24,  art. 18 ust. 2,  art. 4 ust. 1,  art. 1 ust. 2 par. 1-6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi S. i A. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: P.Ś., S., B. P. i P. P. Ś. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana III. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżących kwotę 265 zł tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada Miejska W. rozstrzygnęła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami: P. Ś., S., B. P. i p. P. Ś.. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej ustanowionej w art. 18 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nastąpiło wyłożenie projektu tego planu do publicznego wglądu w okresie od [...]do [...]r.

W zarzucie wniesionym w dniu [...]r. zawarty został protest przeciwko zamiarowi likwidacji garaży, które stanowią prywatną własność wpisaną do księgi wieczystej. W zarzucie wyrażono pełne poparcie dla zabudowy obszaru planu i urządzenia parku w jego dotychczasowych granicach. Jednak nie wyrażono zgody na zamiar wykorzystania terenu po zlikwidowanych garażach na urządzenie stanowisk parkingowych dla samochodów, gdyż przy takim rozwiązaniu ów parking posiadał by około 25-30 stanowisk dla samochodów będących w stałym, zmiennym ruchu. Aktualnie istnieją 23 boksy garażowe, z których dziennie wyjeżdża 5-8 samochodów, zaś przy istnieniu stanowisk parkingowych, dzienny ruch samochodów zamykał by się ilością nie kilku lecz kilkudziesięciu nawet do stu samochodów. Wydzielane prze te samochody spaliny zanieczyszczałyby atmosferę w rejonie parku wielokroć więcej razy niż kilka samochodów wyjeżdżających z istniejących garaży. A przecież o zapewnieniu odpowiednich warunków ekologicznych, szczególnie w obszarach zielonych poświęca się wiele uwagi. Korzystnym rozwiązaniem dla wszystkich byłoby oddzielenie od parku drogi biegnącej wzdłuż garaży, estetycznym ogrodzeniem w połączeniu z wysokim żywopłotem. Takie rozwiązanie umożliwiało by również bezkolizyjny dojazd drogą "garażową" służbom gazownictwa do rozdzielni gazowej istniejącej na obrzeżu parku. Realizacja planu poprzez likwidację garaży spowodowałaby dla Urzędu Miasta bardzo wysoki, niepotrzebny i nieuzasadniony wydatek, wynikający z konieczności wypłacenia odszkodowań właścicielom garaży (około [...]zł). A przecież plan zagospodarowania nie może ignorować interesu właścicieli garaży, którzy zmuszeni byliby swoje samochody garażować pod gołym niebem.

Zaskarżoną uchwałą Rada odrzuciła na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ten zarzut, odnoszący się do przeznaczenia działki nr [...]zabudowanej garażami na teren komunikacji (ulica, parking). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że celem opracowania wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była szeroko pojęta ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu w granicach opracowania, stworzenie możliwości przywrócenia dawnej funkcji terenowi parku, jego odtworzenie i rewaloryzacja.

Przeznaczenie części terenu opracowania planu, stanowiącej dawne założenie parkowe, na zieleń publicznie dostępną - park publiczny - stanowi realizację przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (art. 7, ust. 1, pkt 1 i 12), ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1, ust. 2, pkt 1-4), ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 72, ust. 1, pkt 3 oraz art. 127, ust. 2, pkt 7) i ustawy o ochronie przyrody (art. 3, art. 4, ust. 1 oraz art. 47 b). Istniejąca na terenie objętym planem zieleń jest jednym z klinów zieleni wiążących się z P. P. Ś., P. K. i fosą miejską oraz ma powiązanie z P. P.. Uwzględniając stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wobec terenu opracowania planu, zaprezentowane w pismach [...]z dnia [...]r. i [...] z dnia [...]r. oraz w protokołach ze spotkań (w dniu [...]r. w siedzibie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w dniu [...]r. w Biurze Rozwoju W.) należy:

- zachować i w maksymalnym stopniu odtworzyć historyczny układ komponowanej zieleni od strony ulicy S.,

- chronić istniejącą zieleń poprzez wprowadzenie "ochronnych" zapisów w planie,

- dążyć do wyeliminowania kolidujących garaży.

Przy opracowywaniu projektu planu brano pod uwagę interes prawny wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości w granicach jego opracowania, także właścicieli garaży zlokalizowanych na działce nr [...]wnoszących zarzut. Jednak odtworzenie dawnego założenia parkowego nie daje się pogodzić z utrzymaniem w projekcie planu indywidualnych garaży. Urządzenie parku publicznego na tym terenie – stanowiące cel publiczny - ma służyć członkom wspólnoty-gminnej. Przepis art. 4, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym daje gminom prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w granicach administracyjnych danej gminy, a ustalenia planu, będącego przepisem prawa miejscowego, pozwalają te zadania zrealizować.

Natomiast zachowanie istniejącej drogi (działki nr [...],[...],[...]- współwłasność), z pewnym jej przesunięciem w projekcie planu dla uzyskania zgodnej z przepisami szczególnymi szerokości drogi dojazdowej, jest uwarunkowane koniecznością zapewnienia dojazdu do istniejącej stacji redukcyjnej gazu; niezbędnego na tym terenie obiektu technicznego, zrealizowanego w roku [...] na działce nr [...]. Obecny dojazd do stacji redukcyjnej gazu tylko w części działki (działki nr [...]i [...]) jest własnością Gminy W.. Działka nr [...]stanowi współwłasność właścicieli garaży usytuowanych na działkach nr [...]-[...]. Szerokość obecnej drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających jest zmienna; w najwęższym miejscu są to tylko 3 m. Dojazd do stacji redukcyjnej gazu drogą w części prywatną i zbyt wąską nie zapewnia warunków bezpieczeństwa. Ustalenia planu muszą zapewnić dojazd do obiektu technicznego drogą publiczną klasy "D", której minimalna szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (§ 7, ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Z konieczności pozostawienia drogi dojazdowej do stacji redukcyjnej gazu - przy jednoczesnym przekształceniu jej na całym przebiegu w drogę publiczną o odpowiednich parametrach - wynika wykorzystanie w projekcie planu możliwości usytuowania miejsc postojowych dla użytkowników zieleni parkowej przy zachodniej granicy terenu opracowania planu. Stwierdzić należy, że we wcześniejszej wersji opracowania projektu planu przewidywano urządzenie miejsc postojowych po obydwu stronach drogi dojazdowej, jednak zrezygnowano z tego rozwiązania, aby nie ingerować w zieleń parkową. Każdy teren publiczny, również zieleń parkowa ogólnie dostępna, wymaga zapewnienia miejsc postojowych dla użytkowników. Te miejsca postojowe nie są przeznaczone dla korzystających z usług na terenie U/M,K. Dla tego terenu ustalenia projektu planu wymagają realizacji parkingu podziemnego.

Sporządzający projekt planu związany był wytycznymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Uchwała Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. ze zmianą) - dokumentem określającym politykę przestrzenną Gminy W.. W Studium... nie przewiduje się możliwości lokalizacji garaży indywidualnych na terenach zainwestowania miejskiego. Zapis Studium... dla śródmiejskiego zespołu urbanistycznego Dworek brzmi:

- W zespołach śródmiejskich wewnątrz kwartałów, jakie tworzy zabudowa obrzeżna, należy zlikwidować nieuporządkowaną zabudowę o charakterze składowo-przemysłowym oraz garaże i oficyny, a uwolnioną w ten sposób przestrzeń przeznaczyć na potrzeby wypoczynku mieszkańców. Miejsca parkingowe dopuszcza się na nie więcej, niż 10% powierzchni wewnątrz kwartału zabudowy. Zieleń musi zajmować co najmniej 15% powierzchni kwartału.

- W granicach zespołu urbanistycznego postuluje się zakaz lokalizowania garaży jednopoziomowych. Popiera się tworzenie garaży podziemnych i wbudowanych w kwartałach zabudowy obrzeżnej lub w obiekty o charakterze usługowym.

Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszący zarzut, po wykazaniu, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, może żądać od gminy stosownej rekompensaty, zgodnie z art.36, ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 37, ust. 1 cytowanej ustawy "Tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem chyba, że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania".

W zbiorowej skardze na uchwały o odrzuceniu zarzutów (skargi te następnie rozdzielono zgodnie z art. 57 § 3 p.s.a.) właściciele działek zabudowanych garażami wnieśli o ich uchylenie, zaś w uzasadnieniu wskazali, iż już na wstępie uzasadnienia zaskarżonych uchwał podkreślono, że "celem opracowania wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego była szeroko pojęta ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu w granicach opracowania, stworzenia możliwości przywrócenia dawnej funkcji terenowi parku, jego odtworzenie i rewaloryzacja".

Wbrew temu słusznemu celowi, uchwały i przyjęty przez nie plan zagospodarowania przestrzennego w istocie rzeczy zmierza do likwidacji a w każdym razie do dewastacji znacznej części parku, w tym szczególnie na działkach nr [...] (ZP) i [...] (U/K1.K).

Przejawia się to między innymi przez zamiar zlikwidowania (zabudowy) działki [...], co w konsekwencji spowoduje też konieczność wycięcia kilkudziesięciu zabytkowych ale zdrowych drzew tegoż parku.

W istocie rzeczy uchwały zmierzają nie do rewaloryzacji dawnego parku ale do stworzenia możliwości dokonania zabudowy niemal połowy parku przez pana W. K., nabywcy działek [...]i [...].

Jak skarżącym wiadomo, pan K. planuje na tychże terenach parkowych wybudowanie obiektu o charakterze usługowo-gastronomicznym wraz z podziemnymi miejscami parkingowymi.

Na niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego ta część terenu parkowego oznaczona jest symbolem U/M.K. Teren ten stanowi prawie połowę parku, co oznacza znaczne pomniejszenie dotąd istniejącej jeszcze części parku.

Że takie właśnie są zamiary W. K. świadczy o tym fakt, że zdążył on już wyciąć szereg drzew, przygotowując teren pod zabudowę.

Zaskarżone uchwały chociaż na wstępie deklarują troskę o ochronę wartości przyrodniczych, w rzeczywistości zmierzają do ułatwienia nabywcy parku realizację jego zamierzeń gospodarczych, których celem jest umożliwienie mu osiągania zysków kosztem likwidacji znacznej części zabytkowego parku. Zaskarżone uchwały są zatem uchwałami podjętymi wbrew interesom społeczności w. a w szczególności mieszkańców najbliższych ulic w pobliżu parku.

Uchwały te naruszają również w sposób drastyczny i sprzeczny z prawem interes skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości położonych na obrzeżu parku, oznaczonych na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literą D i oznaczone kolorem zielonym.

Ingerencja Rady Miejskiej W. w prawo własności skarżących jest tym bardziej nieuzasadniona i bezprawna, że dopiero przed kilkoma laty a konkretnie w grudniu [...] roku nastąpiło przeniesienie na rzecz skarżących prawa przedmiotowej własności.

Co więcej plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeprowadzenie drogi do stacji redukcyjnej gazu przez teren stanowiący własność skarżących (działka nr [...]), którzy obok tej drogi na terenie również stanowiącym ich własność wybudowali 16 garaży. Zamierzenie takie jest zupełnie nieuzasadnione i również łamiące prawo własności skarżących i to bez żadnej uzasadnionej potrzeby. Dojazd i przechód do stacji redukcyjnej gazu istnieje bowiem przez działkę [...], oznaczoną na planie literami ZP i droga ta stanowi nieodpłatną służebność przejazdu i przechodu na rzecz działki na której znajduje się reduktor gazu. Służebność ta ustanowiona została aktem notarialnym z dnia [...]roku i wpisana w księdze wieczystej KW [...] w dziale trzecim pod numerem [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy W. K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W tym stanie rzeczy uzasadnienia zawarte w zaskarżonych uchwałach że dostęp do stacji redukcyjnej gazu powinien być przeprowadzony poprzez drogę stanowiącą własność skarżących, jest całkowicie błędne, sprzeczne z prawem i nie podyktowane żadną uzasadnioną potrzebą.

Również niczym nie jest uzasadniony zamiar zlikwidowania garaży, albowiem w żaden sposób nie stoją one na przeszkodzie w realizacji odnowy wartości przyrodniczych i kulturowych parku. Wzmianka zawarta w uchwałach, że każdy ze współuczestników garaży i gruntu może żądać od Gminy W. stosownej rekompensaty, świadczyć może jedynie o tym, że Rada Miejska W., po to by umożliwić panu K. wręcz zniszczenie części parku, gotowa jest kosztem Gminy W. a w konsekwencji mieszkańców W. wypłacić skarżącym odszkodowanie za zburzenie ich garaży i zajęcie części ich gruntów i to bez żadnej uzasadnionej potrzeby.

Podjęcie przez radych zaskarżonych uchwał, skarżący tłumaczą sobie nierzetelnym przedstawieniem rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego przez referującego sprawę wiceprezydenta pana Ł.. Przypuszczenie takie powstaje u skarżących z uwagi na fakt, że kilku z nich było obecnych na posiedzeniu (sesji) Rady Miejskiej W. w dniu [...]roku, podczas której to sesji przedmiotowe uchwały zostały podjęte. O powyższym świadczyć może fakt, że niektórzy radni zabierając z głos w tej sprawie, zwracali uwagę na błędne przedstawienie radnym stanu faktycznego a także prawnego, na co referujący sprawę pan wiceprezydent Ł., uspokajając radnych zapewniał, że Gmina W. nie zamierza wywłaszczać skarżących a stanowiące ich własność garaże będą istnieć aż do "technicznego ich zużycia". Takiemu zapewnieniu przeczy jednak fragment uzasadnienia uchwały w którym mówi się, że skarżący "może żądać od Gminy stosownej rekompensaty". Co więcej, w uzasadnieniu uchwał wręcz napisano, że "należy zlikwidować nieuporządkowaną zabudowę o charakterze składowo-przemysłowym oraz garaże i oficyny". Należy zauważyć, że na obrzeżach parku nie ma jakiejkolwiek nieuporządkowanej zabudowy o charakterze składowo-przemysłowym, natomiast garaże są wręcz we wzorowym stanie, co skarżący dokumentują załączonymi zdjęciami.

Do skargi dołączono dwa zdjęcia garaży, ksero projektu podziału nieruchomości oraz opisu i mapy dotyczących działek zabudowanych garażami, a ponadto ksero rysunku projektu planu z zaznaczeniem tych działek i ich planowanego przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz wskazała, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przywrócenie terenowi charakteru zaniedbanego skweru miejskiego u zbiegu ulic P., P. Ś. i S. - jakim był on zanim przeszedł w ręce prywatnego właściciela lecz zgodnie z treścią uchwały:

1) zachowanie i wzbogacenie wartości przyrodniczych,

2) kontynuacja historycznych zamierzeń kształtowania zabudowy p. P. Ś.,

3) stworzenie nowej jakości poprzez optymalne połączenie wartości przyrodniczych i kulturowych.

Nie jest prawdą, że projekt planu "zmierza do likwidacji, a w każdym razie do dewastacji znacznej części parku, w tym szczególnie na działkach [...] (ZP) i [...] (U/M,K)". Działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) i część działki nr [...] leżą w liniach rozgraniczających terenu ZP, do którego odnosi się następujący zapis tekstu planu:

"Dla terenu ZP ustala się ochronę istniejących drzew i konieczność zabezpieczenia na okres realizacji inwestycji tych drzew, które z racji swego usytuowania mogą ucierpieć z powodu robót budowlanych prowadzonych na terenach sąsiednich."

Natomiast znaczna część działki nr [...] leży w liniach rozgraniczających terenu U/M, K. Dla sposobu zagospodarowania tego terenu decydujące znaczenie miały wymagania konserwatorskie, które zresztą uzyskały akceptację służb ochrony środowiska. W projekcie planu ustalono konieczność zachowania drzew o najwyższej wartości przyrodniczej, oznaczonych na rysunku planu. Zaprojektowanie zabudowy usługowo - mieszkaniowej na terenie U/M, K jest kontynuacją historycznych zamierzeń kształtowania zabudowy p. P. Ś..

Należy dodać, że dla zadrzewionej części działki nr [...] została opracowana Waloryzacja przyrodnicza terenu (P. R., E. S., E. L. – W. [...]r.), która pozwoliła w dużym stopniu zminimalizować straty wśród drzew wartościowych.

Sporządzający projekt planu związany był wytycznymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Uchwała Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. ze zmianą) - dokumentem określającym politykę przestrzenną Gminy W.. W Studium... nie przewiduje się możliwości lokalizacji garaży indywidualnych na terenach zainwestowania miejskiego. Zapis Studium... dla śródmiejskiego zespołu urbanistycznego Dworek brzmi:

- W zespołach śródmiejskich wewnątrz kwartałów, jakie tworzy zabudowa obrzeżna, należy zlikwidować nieuporządkowaną zabudowę o charakterze składowo-przemysłowym oraz garaże i oficyny, a uwolnioną w ten sposób przestrzeń przeznaczyć na potrzeby wypoczynku mieszkańców. Miejsca parkingowe dopuszcza się na nie więcej, niż 10% powierzchni wewnątrz kwartału zabudowy. Zieleń musi zajmować co najmniej 15% powierzchni kwartału.

- W granicach zespołu urbanistycznego postuluje się zakaz lokalizowania garaży jednopoziomowych. Popiera się tworzenie garaży podziemnych i wbudowanych w kwartałach zabudowy obrzeżnej lub w obiekty o charakterze usługowym.

Nie kwestionuje się podkreślanego przez właścicieli garaży ich dobrego stanu technicznego. Zgodnie jednak z powyższym zapisem studium i wymaganiami konserwatorskimi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można zaadaptować istniejących garaży, co nie oznacza decyzji o ich likwidacji. Zgodnie z art. 37, ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania".

Natomiast zgodnie z art. 36, ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszący zarzut może żądać od gminy stosownej rekompensaty - po wykazaniu, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

Obecny dojazd do stacji redukcyjnej gazu tylko w części (działki nr [...]i [...]) jest własnością Gminy W.. Działka nr [...]stanowi współwłasność właścicieli garaży usytuowanych na działkach nr [...]-[...]. Szerokość obecnej drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających jest zmienna; w najwęższym miejscu są to tylko 3 m. Nie można w projekcie planu utrzymać dojazdu do stacji redukcyjnej gazu opartego na służebności gruntowej. Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu wskazuje możliwość dojazdu do stacji redukcyjnej gazu w oparciu o służebność gruntową działki nr [...] (możliwość takiego rozwiązania nie była przedstawiona przez skarżącego w zarzucie). Przyjęcie takiego rozwiązania, powodującego konieczność przeprowadzenia dodatkowej drogi, równoległej do już istniejącej na działce nr [...], po południowej stronie zespołu garaży (działki nr [...]-[...]) jest nieekonomiczne oraz niezgodne ze sztuką planistyczną. Takie rozwiązanie wiąże się z koniecznością wycięcia istniejących drzew oraz zajęcia części terenów zielonych na obszarze projektowanego parku publicznego.

Dojazd do stacji redukcyjnej gazu drogą, w części prywatną i zbyt wąską, nie spełnia warunków bezpieczeństwa. Ustalenia planu muszą zapewnić dojazd do takiego obiektu drogą publiczną klasy "D", której minimalna szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (§ 7, ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Dojazd do stacji redukcyjnej został w projekcie planu przeprowadzony w sposób optymalny przy istniejących uwarunkowaniach, z wykorzystaniem drogi będącej własnością gminy W.. W ramach sporządzanego projektu planu nie jest możliwe ustalanie dostępności komunikacyjnej stacji redukcyjnej gazu poza granicami opracowania.

W uzupełnieniu skargi wskazano, że Gmina wcale nie dąży do zrealizowania podawanych celów, gdyż jej działania już doprowadziły do zmniejszenia skweru (parku) i jego części dewastacji. Gmina sprzedała jego część, gdzie inwestor dokonał już obszernych wykopów. Planowane miejsca parkingowe przyczyniłyby się do znacznego pogorszenia aktualnego stanu. Na okoliczność zasadności twierdzeń i zarzutów skargi wniesiono o dokonanie przez Sąd oględzin spornego skweru, garaży oraz usytuowania stacji redukcyjnej gazu.

Na rozprawie w dniu [...]r. postępowanie sądowe w sprawie zostało zawieszone na zgodny wniosek stron, a następnie na wniosek strony skarżącej zostało ono podjęte. W piśmie zawierającym wniosek o podjęcie postępowania zarzucono dodatkowo naruszenie art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przede wszystkim zważyć należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie – w której skarga została wniesiona przed wskazaną datą - zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.). Według wskazanego aktu prawnego, przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 przywołanej ustawy) - w tym także - na uchwały wydawane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą w niniejszej sprawie mamy do czynienia.

Dodać również należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – dokonywanej według wskazanych wyżej kryteriów - jest zatem opisana wyżej, uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...]r. o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: P. Ś., S., B. P. i P. P. Ś. we W., która została zaskarżona zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Stosowne do regulacji art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalania przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z art. 24 ust. 3 tej ustawy, wynika z kolei, że o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Uzasadnienie faktyczne winno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, powiązaną z treścią kwestionowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie prawne powinno z kolei przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle norm prawnych, dlaczego postanowiono uwzględnić lub odrzucić dany zarzut.

W kontekście przedstawionych wyżej uwag dotyczących kognicji sądów administracyjnych, należy więc stwierdzić, że sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały może oznaczać tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się co do jej formy, ewentualnie może zakwestionować niepełność lub brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. W efekcie poczynionych ustaleń może więc dojść do zakwestionowania aktu w zakresie jego niepełności lub braku uzasadnienia, bądź też, nieprawidłowości dotyczącej doręczenia. Obok kwestii proceduralnych dotyczących uchwały o odrzuceniu zarzutu, badaniu pod względem legalności podlega ponadto dochowanie przez organy gminy, ustanowionej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy również podkreślić, że granice wskazanego wyżej kryterium legalności powodują, że Sąd administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji, a zatem nie może również wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutu i rozważać samą zasadność jego odrzucenia.

Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) ustalenie zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód terytorialnych, należy do zadań własnych gminy. Wyposażona w takie kompetencje gmina może zatem decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.

W świetle przywołanego wyżej przepisu, rada gminy rozpoznając zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana została linia orzecznicza w sprawach dotyczących odrzucenia zarzutów zgłaszanych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza dotycząca konfliktów powstających na tle realizowania planistycznych uprawnień gminy i uprawnień mieszkańców gminy, wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości. I tak, w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98 LEX nr 48261) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutów, wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 (OSNAP 2002, Nr 15, poz. 346) wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi, plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu, ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa" (patrz też art. 64 ust. 3 Konstytucji). Dlatego w tym samym wyroku Sąd Najwyższy, mając na względzie konstytucyjną ochronę prawa własności dopuszczającą możliwość ograniczenia tego prawa tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować jest niewątpliwie naruszeniem istoty własności". Sąd stwierdził również, że "nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej jest wywłaszczeniem tego prawa w rozumieniu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164) stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej) ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana" .

W zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu, na czołowe miejsce wysuwa się zatem ocena tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez właściciela.

Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż nie zostały w niej spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego, wyjaśniającego powody dla których twórcy planu uznali, że jedynym możliwym rozwiązaniem przy opracowywaniu koncepcji zagospodarowania terenu jest przeznaczenie w projekcie planu nieruchomości zabudowanych gażami, na cele parku publicznego, podczas gdy nieruchomości te znajdują się na samym obrzeżu linii rozgraniczających. Podobnie, nie zostało przekonująco wyjaśnione z jakich względów Rada uznała za konieczne przeznaczenie działki nr [...]i działki nr [...]pod drogę publiczną jako drogę dojazdową do stacji redukcyjnej gazu z jednoczesnym dopuszczeniem na niej miejsc parkingowych. Zważyć bowiem należy, że planowane przeznaczenie terenu, przewidujące odmienne od obecnego wykorzystanie, między innymi, nieruchomości stanowiących własność skarżących, będzie głęboko ingerować w przysługujące im prawo własności. W takim przypadku – zdaniem Sądu – uchwała odrzucająca zarzut wymaga szczególnie dogłębnego rozważenia i precyzyjnego uzasadnienia, wskazującego, że ustalenia przyjęte w projekcie planu są dla tego terenu optymalnym rozwiązaniem.

Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały są w tej kwestii nieprzekonujące. W szczególności nie można uznać za wystarczające odwołanie się do władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: " to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina to władztwo może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona." (tak w wyroku z dnia 22 września 2004r., OSK 456/04, OSP 2004/4/52). Granice "władztwa planistycznego" wyznacza zatem konieczność wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Gmina może więc – w ramach przyznanych uprawnień – ograniczać prawo własności, pod warunkiem, że wprowadza te ograniczenia w proporcji odpowiedniej dla realizacji celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W ocenianej uchwale brak natomiast uzasadnienia z którego wynikałoby, że w ramach posiadanych uprawnień, Gmina rozważyła i wyważyła wszystkie wchodzące w rachubę interesy, w tym nie tylko interes publiczny, ale również interes prawny stron wnoszących zarzut. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby przyjęte cele opracowania przedmiotowego planu wymagały w sposób absolutnie konieczny, objęcia liniami rozgraniczającymi również garaży zlokalizowanych przy samej granicy tych linii. Wątpliwości są tym większe jeżeli zważy się, że poprzez powyżej opisane ustalenia planu uzyska się dodatkową powierzchnię około [...] m2. Zdaniem Sądu włączenie jej do istniejącego obszaru zieleni w minimalnym stopniu może przyczynić się do osiągnięcia celów opracowania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takich jak ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu, stworzenie możliwości przywrócenia dawnej funkcji terenowi parku, jego odtworzenie i rewaloryzacja oraz do eksponowanego w odpowiedzi na skargę celu wzbogacenia wartości przyrodniczych. W kontekście tak określonych celów podjętych prac planistycznych nie można uznać za wyczerpujące, przedstawione w zaskarżonej uchwale, uzasadnienie przeznaczenia działki nr [...], zabudowanej garażami, na miejsca parkingowe. Uwzględniając zastosowaną w tym zakresie argumentację nie można też przyjąć, że niezbędna jest tak znaczna ingerencja w prawo własności określonych podmiotów.

Istotny jest również fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż Gmina jako podstawę swojego działania wskazała między innymi art.1 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakazuje gminie uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym, szereg "wymagań", "walorów" i "potrzeb", które uregulowane są również w innych ustawach szczególnych. Wskazuje się w szczególności na: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektury, 3)wymagania ochrony środowiska 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa ( art. 1ust. 2 pkt 1-6 ustawy). Odwołanie się w uzasadnieniu uchwały jedynie do pkt 1-4 przywołanego przepisu, oznacza również, że Gmina pominęła, przy sporządzeniu projektu planu przepis pkt 5 ust. 2 art. 1 ustawy, nakazujący uwzględniać przy planowaniu również prawo własności. Tymczasem, w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględnienia przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w innych przepisach, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów. Nie jest to zatem kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Przepisy te wiążą gminę również przy podejmowaniu uchwały odrzucającej zarzuty. Powinna być ona zatem szczegółowo uzasadniona z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych – w tym szczególnie prawa własności. Szczególnie istotne jest należyte wykazanie relacji w jakiej pozostają zamierzone cele publiczne z konstytucyjnie chronionym prawem własności skarżących, a także wykazanie według jakich kryteriów rozstrzygane były ewentualnie występujące sprzeczności między tymi interesami. W tej sytuacji, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, że przy opracowywaniu planu brano pod uwagę interes prawny wszystkich współwłaścicieli garaży, w tym również interes prawny wnoszącego zarzut, należy uznać za nieznajdujący oparcia w treści zaskarżonej uchwały. Analogiczne uwagi odnieść również należy do tej części uchwały, w której Gmina odnosi się do konieczności przeznaczenia działki nr [...]na drogę dojazdową do stacji redukcyjnej gazu.

Wątpliwości Sądu budzi również argumentacja dotycząca konieczności przeznaczenia w projekcie planu północno-zachodniego narożnika działki nr [...]oraz działki nr [...]na poszerzenie drogi stanowiącej dojazd do stacji redukcyjnej gazu, jako niezbędnego na tym terenie obiektu technicznego, istniejącego od [...] r. na działce nr [...]. W uzasadnieniu powołano wprawdzie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), nie wskazano jednak z jakich przepisów wynika obowiązek zapewnienia dojazdu do stacji redukcyjnej gazu ulicą klasy D, wyszczególnioną w § 7 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego, oraz nie wyjaśniono, dlaczego nie rozważano przy dokonywaniu ustaleń w projekcie planu możliwości przyjęcia mniejszej szerokości ulicy wobec uwzględnienia przez prawodawcę takiego wariantu w treści § 7 ust. 2 powoływanego rozporządzenia. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem możliwość zapewnienia dojazdu do stacji redukcyjnej drogą o innych parametrach niż wskazane przez Gminę.

Odnosząc się natomiast do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Sąd zauważa, że według treści tejże uchwały, Konserwator Zabytków wskazał na konieczność zachowania i w maksymalnym stopniu odtworzenia historycznego układu komponowanej zieleni od strony ulicy S. oraz ochrony istniejącej zieleni, poprzez wprowadzenie "ochronnych" zapisów w planie. Takie uzgodnienie, samo w sobie, nie może być, zdaniem Sądu, wystarczającym uzasadnieniem dla podejmowania działań ingerujących w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zachowanie i odtworzenie w maksymalnym stopniu układu komponowanej zieleni, nie może być bowiem odczytywane jako dążenie do powiększania istniejącego obszaru zielni. Słowo "zachowanie" zawiera w sobie element stabilności i raczej nie kojarzy się z ekspansją. W ocenie Sądu, przedstawione stanowisko Konserwatora, należy traktować w charakterze postulatów, które powinny być realizowane w granicach obowiązującego prawa – w tym również chroniącego prawo własności. Nie mogą one natomiast stanowić podstawowych argumentów przemawiających za ograniczeniem tego prawa. Nie wiadomo również – bo z treści uchwały to nie wynika - w jaki sposób istniejące już na gruncie objętym projektem planu garaże, stałyby na przeszkodzie realizacji wskazanych uzgodnień. Sąd zwrócił przy tym uwagę , że argument wyprowadzony również ze stanowiska Konserwatora, dotyczący powinności dążenia do wyeliminowania kolidujących garaży pojawił się dopiero w odpowiedzi na skargę i nie był wykorzystywany w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut.

Reasumując, motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, należy uznać za niewystarczające. "Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest bowiem szczególnie ważny wówczas, gdy rada odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem" (tak NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99/ONSA 2001/4/166). W uzasadnieniu ocenianej uchwały wymogi te nie zostały spełnione.

Rozpoznając sprawę ponownie Rada Miejska W. powinna zanalizować rozwiązania planistyczne w odniesieniu do uwag zawartych w zarzucie, a szczególnie rozważyć warianty zagospodarowania przestrzennego uwzględniające w możliwie szerokim zakresie poszanowania prawa własności legitymowanych podmiotów lub przynajmniej przewidujące sposoby najmniej uciążliwe dla wykonywania tego prawa

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu, zgodnie z którym, w razie uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędny do celowego dochodzenia praw.