Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 840/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2e, art. 1, art. 7, art. 9 ust. 1.
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wa 1781/12 w sprawie ze skargi Domu Pomocy Społecznej w Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Domu Pomocy Społecznej w Z. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 3.072 (trzy tysiące siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. o sygn. III SA/Wa 1781/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Domu Pomocy Społecznej w Z. (dalej jako: skarżący lub DPS) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej również jako: MPiPS) z dnia 13 marca 2012 r. o nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: PFRON) za poszczególne miesiące 2010 r. oraz umorzenia postępowania w zakresie wpłat za grudzień 2009 r., styczeń, luty, marzec i kwiecień 2010 r. – (1) uchylił zaskarżoną decyzję, (2) stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Warszawie):

2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Warszawie podał, że decyzją z 3 listopada 2011 r. Prezes Zarządu PFRON określił wysokość zobowiązań DPS z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od maja 2010 r. do listopada 2010 r. w łącznej kwocie 44.772 zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie określenia wpłat na PFRON za grudzień 2009 r. oraz miesiące od stycznia do kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu podano, że jedna z podopiecznych DPS nie była osobą niepełnosprawną w myśl przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej jako: ustawa o rehabilitacji). W okresie od maja 2010 r. do 31 marca 2011 r. nie legitymowała się bowiem stosownym dokumentem potwierdzającym jej niepełnosprawność. Prezes PFRON wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne niedziałające w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Osobę uznaje się prawnie za niepełnosprawną od momentu, w którym legitymuje się stosownym dokumentem potwierdzającym tę okoliczność. Za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z dokumentów wymienionych w art. 1 lub 62 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Prezesa PFRON, w drodze analogii należy stosować przepis art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia stawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Tym samym na podstawie tego przepisu podopiecznego można uznawać prawnie za osobę niepełnosprawną od momentu przedstawienia stosownego dokumentu.

W rozpoznawanej sprawie W. P. (dalej: podopieczna) w momencie przyjęcia jej do DPS, tj. 12 maja 2010 r., nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Orzeczenie takie (ustalające stopień niepełnosprawności od 20 stycznia 2011 r.) zostało jej wydane dopiero w dniu 31 marca 2011 r. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można uznać, że DPS spełnił kryteria wskazane w art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, w okresie bowiem którego dotyczy niniejsze postępowanie podopieczna DPS nie była w posiadaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym nie można było jej uznawać prawnie za osobę niepełnosprawną. W konsekwencji Prezes PFRON był zobowiązany do wydania decyzji zgodnie z art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: o.p.).

2.2. W odwołaniu od powyższej decyzji DPS (reprezentowany przez Dyrektora) podniósł, że z uzasadnienia decyzji Prezesa PFRON wynika, iż miał on wątpliwości co do uznania podopiecznej za osobę niepełnosprawną. W konsekwencji, wątpliwości tych nie należało interpretować na niekorzyść DPS. Skarżący podkreślił, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że daty powstania niepełnosprawności u podopiecznej nie można ustalić. W piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżący podniósł, że DPS nie może być odpowiedzialny za wykonywanie decyzji administracyjnych i jednocześnie za nie karany. Ustawa o rehabilitacji stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako: u.p.s.) i rozporządzeniu o domach pomocy społecznej, które nakładają na domy pomocy społecznej obowiązek przyjęcia każdej kierowanej osoby, bez względu na to czy osoba ta posiada czy nie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ponadto skarżący podniósł, że posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie jest obowiązkiem obywatela i nie można nikogo zmusić do wystąpienia o jego wydanie. Nie można DPS traktować jak zakładu pracy, a mieszkańców DPS jak pracowników. Do DPS kierowane są tylko osoby, które w ocenie ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie nie mogą samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie i wymagają całodobowej opieki. Dom Pomocy Społecznej nie zarabia na udzielaniu pomocy osobom niepełnosprawnym i PFRON nie może nakładać kar za wykonywanie zadań ustawowych, jakim jest przyjęcie osoby niepełnosprawnej i zapewnienie jej opieki. Odnośnie do podopiecznej skarżący wskazał, że z opinii sądowo-psychiatrycznych wynika, że już w 2005 r. osoba ta nie nadawała się do samodzielnego życia. Decyzja o jej umieszczeniu w DPS zawierała rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei sama podopieczna odmawiała podpisania wniosku o ustalenie dla niej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo skarżący podniósł fakt rażącej nieadekwatności kary. W oparciu bowiem o jeden wątpliwy przypadek podopiecznej została naliczona kara taka sama, jak w przypadku gdyby brak orzeczenia dotyczył 100% mieszkanek DPS. Podsumowując, skarżący jeszcze raz podkreślił, że sprawa dotyczy tylko jednej podopiecznej, której niepełnosprawność nie ulega najmniejszej wątpliwości.

2.3. Decyzją z dnia 13 marca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa PFRON jest słuszne i zostało wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutu istnienia wątpliwości co do uznania za osobę niepełnosprawną podopiecznej, organ odwoławczy wskazał, że nie podziela tych wątpliwości. Wyjaśnił, że kwestię tę regulują przepisy art. 1 i 2a ustawy o rehabilitacji. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie jest jego zamiarem pozbawianie DPS możliwości zwolnienia z dokonywania wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji w sytuacji spełniania wszystkich warunków umożliwiających korzystania z tego zwolnienia. Minister uznał, że decyzja Prezesa PFRON jest uzasadniona stanem faktycznym i prawnym sprawy a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 122 o.p.

3. Stanowiska stron w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie:

3.1. W skardze na powyższą decyzję DPS, reprezentowany przez jego Dyrektora, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut "radykalnego rygoryzmu prawnego", w myśl którego datą początku niepełnosprawności jest przedstawienie "pracodawcy" orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organy pominęły szereg istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności. Przede wszystkim, fakt, że podopieczna odmawiała poddaniu się badaniom w celu wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie niepełnosprawności a przyjęta została do DPS na podstawie decyzji administracyjnej, której DPS nie mógł nie wykonać.

3.2. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Sądu pierwszej instancji):

4.1. Zdaniem WSA w Warszawie skarga okazała się zasadna. Rozpatrując skargę, WSA w Warszawie zauważył, że z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji wynika, że wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności musi być rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi, aby można byłoby zastosować zwolnienie. W stosunku do edukacji i opieki ustawodawca wprost wskazał, że musi ona dotyczyć osób niepełnosprawnych. Legalną definicję osoby niepełnosprawnej zawiera art. 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem, za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w ustawie. Mowa tu o orzeczeniach wymienionych w art. 3, art. 4a lub art. 5 albo w przepisie przejściowym art. 62 ww. ustawy. Niemniej jednak ustawodawca nie zawarł takiego warunku, w przypadku rehabilitacji leczniczej i społecznej tylko do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji. Osoby przebywające w domach opieki społecznej i hospicjach nie zawsze posiadają orzeczenia potwierdzające niepełnosprawność pomimo, że ich sytuacja zdrowotna w sposób oczywisty wskazuje na taki stan.

4.2. Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.p.s., dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Artykuł 56 u.p.s. określa rodzaje domów pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzieląc je na domy dla: (1) osób w podeszłym wieku; (2) osób przewlekle somatycznie chorych; (3) osób przewlekle psychicznie chorych; (4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; (5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; (6) osób niepełnosprawnych fizycznie.

4.3. Wymogi z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji uprawniające do zwolnień z wpłat na PFRON spełniają domy pomocy społecznej, które w całości lub w części zostały utworzone do prowadzenia usług opiekuńczych i specjalistycznych dla osób niepełnosprawnych nie tylko legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie mniej jednak w sprawie nie zbadano, czy przedmiotem działalności DPS jest rehabilitacja społeczna i lecznicza. W takiej sytuacji bowiem orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wymagane, ponieważ ustawodawca nie zawęził tego do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji, czyli z orzeczeniem o niepełnosprawności. Użycie w art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji spójnika "lub" w tym przepisie oznacza, że tak określony warunek dotyczący rodzaju działalności jest spełniony, gdy pracodawca prowadzi działalność, nie w celu osiągnięcia zysku, w którymkolwiek z trzech niżej wymienionych zakresów, tj. w zakresie: (1) rehabilitacji społecznej i leczniczej, (2) edukacji osób niepełnosprawnych, (3) opieki nad osobami niepełnosprawnymi. W art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji nie zdefiniowano ww. zakresów działalności. Dookreślenie pierwszego z nich jest możliwe na podstawie art. 7 i 9 ww. ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji rehabilitacja osób oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja lecznicza (stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy uregulowana w odrębnych przepisach) oznacza zatem zespół działań leczniczych pozwalających osiągnąć wspomniane cele. Definicja rehabilitacji społecznej znajduje się w art. 9 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom uczestnictwa w życiu społecznym, zaś przykładowy katalog działań takich działań został zamieszczony w art. 9 ust. 2 tej ustawy.

4.4. Zdaniem WSA w Warszawie, powyższą interpretację art. 21 ust 2e ww. ustawy potwierdzają także przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 231, poz.1375 ze zm., dalej jako: u.o.z.p.). Artykuł 6 tej ustawy nakłada na powiat organizację i zapewnie usług w odpowiednim standardzie w domach pomocy społecznej dostosowanych do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi. Domy te są tworzone na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Według art. 15 ust 1 u.o.z.p. zajęcia rehabilitacyjne mogą być prowadzone poza szpitalami psychiatrycznymi także w domach pomocy społecznej, z tym zastrzeżeniem, że nie mogą być podporządkowane celom gospodarczym. Artykuł 38 u.o.z.p. stanowi o tym, kto może być skierowany do domu opieki społecznej: jest to osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego.

Według WSA w Warszawie, sam ustawodawca zauważył niejasność tego przepisu, która mogła prowadzić do braku możliwości zastosowania zwolnienia w niektórych oczywistych sytuacjach, jak ta mająca miejsce w sprawie, w związku z czym wyeliminował wątpliwości interpretacyjne wskazując wprost w art. 21 ust. 2e zmienionym przez art. 1 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 986; dalej jako: ustawa zmieniająca), w którym wskazano, że z dniem 1 października 2012 r. zwalnia się z wpłat na PFRON, między innymi domy pomocy społecznej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Nie oznacza to, zdaniem WSA w Warszawie, że także w poprzednim stanie prawnym, jeżeli dom pomocy społecznej prowadził rehabilitację społeczną czy też leczniczą w stosunku do osób z zaburzeniami psychicznymi a nie legitymującymi się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to tracił zwolnienie z wpłat na PFRON.

4.5. Według WSA w Warszawie, należało też stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 122,art. 187 § 1, oraz 191 o.p. Organy administracyjne obu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. W szczególności nie wyjaśniły kluczowej kwestii sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy DPS prowadził rehabilitację leczniczą lub społeczną. Jeżeli taka rehabilitacja była prowadzona, to fakt braku posiadania orzeczenia o niepełnosprawności w stosunku do jednej podopiecznej nie miał znaczenia w okolicznościach sprawy.

5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:

5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł MPiPS (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Wskazując na poniższe podstawy kasacyjne, MPiPS wniósł o: (1) uwzględnienie skargi kasacyjnej (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.), uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA w przypadku uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego; (2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 209 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz MPiPS kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: (I) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p., poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji przez organ odwoławczy zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz należyte i przekonywujące uzasadnienie decyzji, oraz poprzez przedstawienie i wyjaśnienie przez Sąd stanu prawnego sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym; (II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zwolnienie z wpłat na PFRON dotyczy także publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja lecznicza i społeczna osób, co do których niepełnosprawność nie została potwierdzona orzeczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.

5.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie tejże skargi.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie nie odpowiada prawu, zatem skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. W rozpatrywanej sprawie sporne pozostaje zakwalifikowanie skarżącego jako podmiotu uprawnionego do ulgi we wpłatach na rzecz PFRON, o której mowa w art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji. Minister wywodził, że skoro jedna z podopiecznych DPS nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności w badanym okresie, to DPS traci prawo do zwolnienia z wpłat za ten okres. Organ ten potraktował skarżącą analogicznie jak pracodawcę, który nie przedstawia orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnionego pracownika.

Z kolei skarżący wskazywał, że od chwili przyjęcia podopiecznej skierowanej na podstawie decyzji administracyjnej do DPS, podjął czynności skierowania jej na komisję w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak podopieczna nie chciała takiego wniosku podpisać. Z kolei formalnie nie była osobą ubezwłasnowolnioną, za którą mógłby działać opiekun prawny. Powstała zatem sytuacja patowa, bowiem z jednej strony skarżący nie mógł odmówić przyjęcia podopiecznej, zaś z drugiej strony nie mógł za nią podpisać wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Został postawiony w sytuacji, w której jakichkolwiek działań by nie podjął, to i tak straciłby ulgę we płatach na PFRON dotyczącą wszystkich zatrudnianych osób.

6.2. Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na PFRON, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne niedziałające w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi.

Według powołanych przepisów obowiązek wpłat na PFRON nie jest bezwzględny, gdyż ze zwolnienia w tym zakresie mogą korzystać pracodawcy, których wyłącznym przedmiotem działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. W art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji nie zdefiniowano jednak zakresów tych działalności. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie, w stosunku do edukacji i opieki ustawodawca wprost wskazał, że musi ona dotyczyć osób niepełnosprawnych, a legalną definicję osoby niepełnosprawnej zawiera art. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w ustawie o rehabilitacji (art. 3, art. 4a, ait. 5 i art. 62 ustawy o rehabilitacji). Trafnie wskazuje jednak wnoszący skargę kasacyjną, że nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, iż ustawodawca nie zawarł takiego warunku, także w przypadku rehabilitacji leczniczej i społecznej.

Zarówno wnoszący skargę kasacyjną Minister, jak i WSA w Warszawie, są również zgodni co do tego, że osoby przebywające w domach opieki społecznej i hospicjach nie zawsze posiadają orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność pomimo, że ich sytuacja zdrowotna w sposób oczywisty wskazuje na taki stan. Niemniej jednak takie rozumowanie sprowadzałoby się do błędnego wniosku, że całkowite zwolnienie z wpłat na PFRON mógłby uzyskać pracodawca, którego przedmiotem działalności jest po prostu rehabilitacja osób chorych, a nie niepełnosprawnych. Doprecyzowania określenia zakresu działalności, jakim jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, należy szukać w art. 7 i art. 9 ustawy o rehabilitacji. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej; w ust. 2 powołanego artykułu wskazano, że rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym; w ust. 2 tego artykułu wskazano otwarty katalog działań, w oparciu o które realizowana jest rehabilitacja społeczna, w tym: (1) wyrabianie zaradności osobistej i pobudzanie aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej; (2) wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych; (3) likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji; (4) kształtowanie w społeczeństwie właściwych postaw i zachowań sprzyjających integracji z osobami niepełnosprawnymi.

Przepisy art. 7 i art. 9 ustawy o rehabilitacji wskazują zatem, że działalność w zakresie rehabilitacji społecznej i leczniczej należy także odczytywać wyłącznie w stosunku do osób niepełnosprawnych w rozumieniu art. 1 ustawy o rehabilitacji. Należy podzielić zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z brzmieniem ww. przepisów jest pomijanie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku (s. 6), wyrażenia "niepełnosprawnych" w stosunku do osób w nich powoływanych. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że "Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.r.o.n. rehabilitacja osób oznacza zespół działań (...)" i dalej, że "Definicja rehabilitacji społecznej znajduje się w art. 9 ust. 1 u.r.o.n. Zgodnie z tym przepisem rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwienie osobom uczestnictwa w życiu społecznym". Wypada podzielić zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że błędne przytoczenie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

6.3. Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że wbrew twierdzeniu WSA w Warszawie, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powyższej interpretacji art. 21 ust 2e ustawy o rehabilitacji nie można przeprowadzać bez uwzględnienia zmiany jego treści. Zmiany prawa mogą polegać na wprowadzeniu przepisów dotyczących faktów dotychczas nienormowanych, zniesieniu regulacji określonych faktów lub zmianie treści przepisów dotyczących pewnego rodzaju faktów. Nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym), ponieważ nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (na temat zmiany tekstu prawnego jako argumentu w dyskursie interpretacyjnym zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 1/12).

Wyrażenia języka prawnego tworzące określone przepisy prawne mają charakter okazjonalny, czyli o sposobie ich użycia decyduje kontekst (por. analogicznie: M. Zirk-Sadowski, Rola pragmatyki w badaniach języka prawnego, "Acta Universitatis Lodziensis", Folia Iuridica 1981, nr 6, s. 42). W konsekwencji wypada podzielić pogląd, że założenie nowości normatywnej zmian treści przepisów powinno być postrzegane jako wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (tak B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 109; zob. również na temat odpowiedniego uwzględniania nowelizacji przepisów prawnych - L. Leszczyński, Wykładnia systemowa przepisów prawa administracyjnego, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, Warszawa 2012, s. 224-225). W przypadku zmiany art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji porównanie ze sobą brzmienia przepisów sprzed nowelizacji i po niej prowadzi do konkluzji, że była to prawotwórcza zmiana przepisów prawa.

Zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu od dnia 1 października 2012 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 lit. b/ ustawy zmieniającej), z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są niedziałające w celu osiągnięcia zysku: (1) domy pomocy społecznej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej; (2) hospicja w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej; (3) publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Według uzasadnienia do ustawy zmieniającej (druk nr 386 Sejmu RP VII kadencji), powyższa zmiana zmierzała do rozszerzenia grupy podmiotów zwolnionych z wpłat na PFRON o domy pomocy społecznej i hospicja. Osoby przebywające w domach opieki społecznej i hospicjach nie zawsze posiadają orzeczenia potwierdzające niepełnosprawność pomimo, że ich sytuacja zdrowotna w sposób oczywisty wskazuje na taki stan. Wobec powyższego podmioty te powinny być traktowane na równi z pozostałymi podmiotami zwolnionymi z wpłat. Zmiany prawa mogą polegać na wprowadzeniu przepisów dotyczących faktów dotychczas nienormowanych, zniesieniu regulacji określonych faktów lub zmianie treści przepisów dotyczących pewnego rodzaju faktów.

Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia poglądu WSA w Warszawie, co trafnie konstatuje również wnoszący skargę kasacyjną, że także w poprzednim stanie prawnym, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, jeżeli dom pomocy społecznej prowadził rehabilitację społeczną, czy też leczniczą w stosunku do osób z zaburzeniami psychicznymi a nielegitymującymi się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to nie tracił zwolnienia z wpłat na PFRON. Wskazuje na to zmiana art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji. Jeśli przyjąć, że w poprzednim stanie prawnym, domy pomocy społecznej były zwolnione z wpłat na PFRON, niezależnie od tego czy osoby w nim przebywające posiadały czy też nie posiadały orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, jak uznał WSA w Warszawie, to zmiana ustawą zmieniającą przepisu art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji nie znajdowałaby racjonalnego uzasadnienia.

Uwzględniając przytoczone powyżej uzasadnienie do ustawy zmieniającej, należy przyjąć, że przed dniem 1 października 2012 r. nie wszystkie domy opieki społecznej mogły korzystać ze zwolnienia z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji. Warunkiem było bowiem prowadzenie działalności w stosunku do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji. Świadczy o tym także art. 56 u.p.s., według którego domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na następujące typy domów, dla: (1) osób w podeszłym wieku; (2) osób przewlekle somatycznie chorych; (3) osób przewlekle psychicznie chorych; (4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; (5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; (6) osób niepełnosprawnych fizycznie. Warunki do zwolnienia z wpłat na PFRON, zgodnie z wymogami z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, mogły zatem spełniać jedynie te domy pomocy społecznej, które przeznaczone były wyłącznie dla osób niepełnosprawnych. Należy także zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej odsyła w art. 6 pkt 1 do ustawy o rehabilitacji. Natomiast w art. 54 ust. 1 u.p.s. wyraźnie rozróżniono stan choroby od niepełnosprawności wskazując, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

6.4. Za nieuzasadnioną należy również uznać ocenę WSA w Warszawie, że postępowanie przeprowadzone przez Prezesa PFRON i MPiPS nie odpowiadało przepisom art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. Ocena ta nie koreluje z samym rozstrzygnięciem. Ustalenia poczynione w sprawie, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie bowiem wskazują, że niepełnosprawność jednej z osób przebywających w DPS nie została potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 1 ustawy o rehabilitacji. Wynika to z wyjaśnień skarżącego, w których wskazywał, że od chwili przyjęcia podopiecznej podjęto czynności skierowania jej na komisję w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, niemniej jednak podopieczna nie chciała takiego wniosku podpisać. W tych okolicznościach nie sposób uznać, co akcentuje wnoszący skargę kasacyjną, że w sprawie naruszono art. 191 o.p. nakazujący ocenę na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy dowody lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie. Organy obu instancji wyjaśniły skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, oraz w sposób wyczerpujący informowały skarżącego o podstawach prawnych swoich rozstrzygnięć. Treść rozstrzygnięcia determinowana była wprost dyspozycją przepisu art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, którego to następnie błędnej wykładni dokonał WSA w Warszawie.

6.5. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniesie się ponownie do wszystkich argumentów skargi, uwzględniając w swoich rozważaniach stanowisko zajęte w niniejszym orzeczeniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną uwzględnił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.