Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2212/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18, art. 33 pkt 9, art. 34 par. 1, art. 60 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 132 par. 1, art. 138 par. 2, art. 65
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędziowie NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), del. WSA Grażyna Nasierowska, Protokolant Anna Dziosa, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej O. Kopalni [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (obecnie G. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 957/09 w sprawie ze skargi O. Kopalni [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (obecnie G. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz G. K. spółki z ograniczoną z odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II FSK 2212/09

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością O. z siedzibą w C. (poprzednio: Spółka Akcyjna Z. z siedzibą w C., obecnie: Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

Dnia 26 stycznia 2007 r. skarżąca Spółka zgłosiła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy L., a obejmującym zaległości w podatku od nieruchomości od czerwca 2000 do grudnia 2002 r. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego zarzucając, że wskutek zmiany właściwości organów podatkowych, wynikającej z utworzenia Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, jest ono prowadzone przez niewłaściwy organ egzekucyjny, to jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. zamiast Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, że wskutek zaniechania określenia przez organ podatkowy zarówno zobowiązania podatkowego, jak i zaległości podatkowej, egzekwowany obowiązek określono niezgodnie z jego treścią wynikającą z decyzji oraz że egzekwowane zaległości podatkowe za rok 2000 uległy przedawnieniu.

Wierzyciel – Burmistrz Miasta i Gminy L. postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionych zarzutów. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. i sprawę przekazano wierzycielowi do ponownego rozpatrzenia. Po kilkukrotnym uchyleniu kolejnych postanowień wierzyciela dnia 16 lutego 2009 r. wydał on postanowienie, którym uznał zasadność zarzutu dotyczącego niewłaściwości organu egzekucyjnego oraz dopuszczalność zarzutów w kwestii przedawnienia zaległości za 2000 r. i zawyżenia zaległości za grudzień 2002 r. o kwotę 57,70 zł, podtrzymując stanowisko o niedopuszczalności pozostałych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. ponownie uchyliło postanowienie wierzyciela i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność poczynienia ustaleń, czy skarżąca należy do właściwości szczególnych urzędów skarbowych oraz stwierdzając, że w aktach sprawy brak danych pozwalających na weryfikację stanowiska wierzyciela odnośnie bezzasadności zarzutu przedawnienia egzekwowanych zaległości. Zarazem Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty dotyczące błędnego określenia egzekwowanego obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 136 w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) ze względu na brak przesłanek do wydania orzeczenia kasatoryjnego. Podniosła, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy powoduje nieważność postępowania, a treść tytułów wykonawczych jest niezgodna z treścią decyzji, na podstawie których je wydano oraz nie uwzględnia faktu umorzenia części zaległości. Powtórzyła twierdzenia o przedawnieniu dochodzonych zaległości, a także zarzuciła bezpodstawne zastosowanie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przez stwierdzenie niedopuszczalności zarzutów w sytuacji stwierdzenia ich bezzasadności.

Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że jakkolwiek zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania są uzasadnione, niemniej zaskarżone rozstrzygnięcie jest trafne, bowiem zachodziła konieczność uchylenia postanowienia wierzyciela i ponownego rozpatrzenia sprawy. Okoliczności dotyczące statusu skarżącej w kontekście właściwości organu egzekucyjnego mogły być wprawdzie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, jednakże okoliczności związane z przedawnieniem dochodzonych zaległości już nie. Sąd zauważył, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy, bowiem zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez dwie instancje i odnosi się do sytuacji, gdy braki postępowania dowodowego nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, niemniej ustalenie, czy nastąpiło przedawnienie egzekwowanych zaległości podatkowych skarżącej wymagało przeprowadzenia postępowania w znaczącym rozmiarze, co powinien uczynić organ pierwszej instancji. Odmiennie przedstawia się sprawa niewłaściwości organu egzekucyjnego, gdyż w tym zakresie organ odwoławczy mógł samodzielnie ustalić fakty, niemniej ze względu na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z innych przyczyn oraz z uwagi na okoliczność, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy nie prowadzi do nieważności tego postępowania, a jedynie do przekazania sprawy organowi właściwemu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym błędny jest pogląd skarżącej, że stwierdzenie prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów, a ponadto wbrew stanowisku skarżącej ustalenia wynikające z decyzji umarzającej zaległości podatkowe zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji określającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości. Dodatkowo Sąd wskazał, że w aktach sprawy nie było spornych tytułów wykonawczych i pomimo kilkukrotnych monitów tytułów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przedłożono, wobec czego Sąd na podstawie art. 208 P.p.s.a. nałożył na organ odwoławczy obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowego, a to ze względu na niesumienne i oczywiście niewłaściwe postępowanie w trakcie procesu.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: P.u.s.a.) przez brak orzeczenia w granicach sprawy, z pominięciem ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów oraz brak właściwego uzasadnienia w zakresie uznania, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z zachowaniem wymogów z art. 138 § 2 K.p.a.;

2. art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego z tytułów wykonawczych i poprzestaniu na stwierdzeniu, że okoliczności nie ujęcia w tych tytułach przerw w naliczaniu odsetek za zwłokę Sąd nie mógł ocenić;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 2 I art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 18, art. 22 § 2, art. 26 § 1 i § 5, art. 27 § 1 pkt 10, art. 33 pkt 3 i 9 oraz art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. przez:

a) pominięcie, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnął zarzuty skarżącej co do braku uwzględnienia przerwy w naliczaniu odsetek, uznając je za nieuzasadnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zweryfikował zarzutów podniesionych w skardze,

b) przyjęcie, że prowadzenie egzekucji przez organ niewłaściwy miejscowo nie wywołuje skutku nieważności dotychczasowego postępowania i konieczności jego umorzenia,

c) brak wskazania podstaw uzasadniających przyjęcie, że ustalenie "przedawnienia postępowania egzekucyjnego" wymaga wydania postępowania kasatoryjnego, a nie uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy i wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec wskazania w skardze poszczególnych pozycji tytułów wykonawczych, w których zostały naliczone odsetki bez przerw wynikających z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) i wobec nieprzedłożenia sądowi administracyjnemu tych tytułów wykonawczych, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przeprowadzić w tym zakresie z urzędu stosowne postępowanie dowodowe, a w każdym razie nie akceptować merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ odwoławczy. Powołując się na pogląd zawarty w pracy zbiorowej "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz 2008" R. Hauser, Z. Leoński, A, Skoczylas, wywiedziono, że skutkiem prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy jest nieważność tego postępowania, ze skutkiem w postaci braku przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego w takim, dotkniętym nieważnością, postępowaniu. Wskazano także, ze w aktach sprawy są decyzje wymiarowe dotyczące lat 2001-2002, toteż Sąd powinien nakazać organowi odwoławczemu rozpatrzenie sprawy w zakresie zarzutu przedawnienia – co wymagało wyłącznie analizy posiadanych przez ten organ dokumentów w postaci decyzji wymiarowych i rezultatów skarg na te decyzje do sądów administracyjnych - zamiast akceptować rzekomą konieczność uzupełnienia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim uzasadniony jest zarzut pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 K.p.a. Sąd przeprowadził szeroki i słuszny wywód odnośnie wyjątkowej tylko dopuszczalności wydania przez odwoławczy organ administracyjny orzeczenia kasatoryjnego zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji administracyjnej, ale z wywodu tego wyprowadził nieuprawniony wniosek, że w rozpoznawanej sprawie wspomniany wyjątek zachodzi. Tymczasem trudności ze skompletowaniem akt sprawy oraz wielokrotne uchylanie postanowienia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wyraźnie wskazuje na utrzymywanie się stanu obstrukcji administracyjnej, polegającej na ignorowaniu wskazań organu wyższej instancji i przedłużaniu postępowania przez wydawanie kolejnych, wadliwych postanowień. Tej sytuacji mógł i powinien przeciwstawić się organ odwoławczy, należycie kompletując akta sprawy, uzupełniając we właściwym zakresie postępowanie dowodowe i wreszcie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie. Stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w konsekwencji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wskutek jego niezastosowania pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 132 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., względnie narusza art. 151 P.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie. Wadliwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające po raz kolejny postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ już staranna analiza wystawionych przeciwko skarżącej tytułów wykonawczych w powiązaniu z treścią decyzji wymiarowych pozwoliłaby na merytoryczne rozstrzygnięcie zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela co do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej; gdyby jednak w ocenie organu odwoławczego ustalenia poczynione na tej podstawie okazały się niewystarczające dla stanowczego rozstrzygnięcia, organ ten miał możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, czy to we własnym zakresie, czy to przez zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 K.p.a.

Nie można natomiast uznać zasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Przewidziana tymi przepisami instytucja uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie służy rekonstruowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia administracyjnego, ponieważ w tym zakresie wyłączna kompetencja należy do organów administracji. Instytucja ta służy tylko wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, które pojawiły się w trakcie procesu oceny legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie mogła ona zatem służyć czynieniu ustaleń w zakresie przerw w naliczaniu odsetek wskutek konfrontowania treści tytułów wykonawczych z treścią decyzji wymiarowych. Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było postanowienie kasatoryjne, a więc nie zawierające rozstrzygnięcia merytorycznego, toteż zasadniczo przedmiotem oceny sądu administracyjnego była proceduralna poprawność takiego rozstrzygnięcia, a nie ocena prawidłowości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia co do meritum sprawy.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący nieważności postępowania egzekucyjnego ze względu na prowadzenie tego postępowania przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Ponieważ merytorycznie w tej kwestii wypowiedziało się już Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a ocenę prawną przedstawioną przez ten organ zakwestionowano w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, co prawidłowo uczynił. Należy się przy tym zgodzić ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w myśl którego skutkiem wszczęcia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny powinno być przekazanie sprawy organowi właściwemu w trybie art. 65 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Nie ma natomiast podstaw do upatrywania w prowadzeniu egzekucji przez organ niewłaściwy skutku w postaci nieważności postępowania, ponieważ skutek taki zachodzi w odniesieniu do wydanych przez niewłaściwy organ aktów administracyjnych, a nie podjętych czynności faktycznych. Jakkolwiek Z. Leoński (w: R. Hauser i inni, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H.Beck 2008, teza 1 do art. 22, s. 85 oraz teza 5 do art. 33, s. 115) opowiedział się za odpowiednim stosowaniem art. 156 K.p.a. w przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej przez organ niewłaściwy, jednakże pogląd ten został zakwestionowany przez P. Przybysza ("Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. LexisNexis 2009, teza 21 do art. 33, s. 171-172), który wywiódł, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy nie zostało wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a. jako jedna z przesłanek umorzenia tego postępowania, a ponadto odnoszenie do czynności egzekucyjnych, podjętych przez niewłaściwy organ egzekucyjny, skutków właściwych dla wydania decyzji przez niewłaściwy organ administracji, stoi na przeszkodzie odmienność funkcji obu postępowań, z których jedno dotyczy merytorycznego rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, a drugie, egzekucyjne, ukierunkowane jest na doprowadzenie do realizacji pewnego stanu rzeczy, wynikającego z norm prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten ostatni pogląd, znajdujący także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1998 r. (III SA 918/97), w którym wywiedziono, że w razie stwierdzenia swej niewłaściwości organ egzekucyjny winien postąpić zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., czyli przekazać sprawę właściwemu organowi egzekucyjnemu, wstrzymując się od dokonywania czynności, a zwłaszcza rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Można dodać, że pogląd ten zasługuje na aprobatę również z tego względu, że stanowisko wierzyciela w zakresie niektórych zgłoszonych zarzutów jest dla organu egzekucyjnego wiążące, ale zasada ta nie ma zastosowania do stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art. 34 § 1 i art. 33 pkt 9 u.p.e.a.). Ponieważ stanowisko wierzyciela nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu egzekucyjnego i nie prowadzi automatycznie do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze skutkami w postaci uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 60 § 1 u.p.e.a.), brak dostatecznych podstaw normatywnych do wyprowadzania z faktu prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy najdalej idącego skutku w postaci nieważności postępowania. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prowadzenie egzekucji przez organ niewłaściwy miejscowo nie wywołuje skutku nieważności dotychczasowego postępowania, a także konieczności jego umorzenia. Na marginesie można też zauważyć, że skoro chybione jest zapatrywanie skarżącej na nieważność prowadzonego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego, wątpliwe są także jej wywody dotyczące braku przerwy biegu terminu przedawnienia egzekwowanych zaległości w następstwie bezskuteczności środków egzekucyjnych zastosowanych przez organ miejscowo niewłaściwy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd ten orzekł w granicach sprawy, odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i uzasadnił swoje stanowisko zgodnie z formalnymi wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że akceptując rozstrzygnięcie organu odwoławczego o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł się wypowiedzieć odnośnie tych zagadnień merytorycznych, których podstawa faktyczna nie została jeszcze zbudowana. Jakkolwiek obiektywnie wadliwe było kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz aprobujący to rozstrzygnięcie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niemniej przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez sądy administracyjny na temat wszystkich zaistniałych w sprawie zagadnień merytorycznych, prowadziłoby to bowiem do wyręczenia organów administracji w rozstrzygnięciu sprawy. Wyrażenie oceny prawnej przez sądy administracyjne było jak dotychczas możliwe tylko w odniesieniu do kilku występujących w sprawie zagadnień. Uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. prowadzić będzie w dalszym toku postępowania do uchylenia postanowienia organu odwoławczego i zobligowania go do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, być może po odpowiednim uzupełnieniu zebranego dotychczas w sprawie materiału.

Oczywiście chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepisy te, mające charakter kompetencyjno-ustrojowy i określające kognicję sądów administracyjnych oraz charakter sprawowanej przez nie kontroli działalności administracji publicznej, nie mogły być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoro Sąd ten orzekł w sprawie będącej przedmiotem działalności administracji publicznej, a jako kryterium przeprowadzonej kontroli przyjął zgodność z prawem poddanego jego osądowi rozstrzygnięcia administracyjnego. To, że wynik przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli nie satysfakcjonował skarżącej, ani nawet to, że wynik ten został przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowany, nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., ponieważ nie stanowi o naruszeniu wskazanych norm kompetencyjno-ustrojowych.

Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną uwzględnił i uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w zakresie wadliwości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. art. 138 § 2 K.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.