Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1298/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust 1, art.18 ust 2 pkt 4, art.60 ust 1, art.60 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 11, art. 12 ust 1, ust 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1298/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Grażyna Firek, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r., sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Tarnowie, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 21 maja 2014 r. Nr KI-411/144/14, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, , , - s k a r g ę o d d a l a -, , , , ,


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 27 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Tarnowie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu nadzoru skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r. nr KI-411/144/14. Przedmiotową uchwałą organ nadzoru, działając na postawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), stwierdził nieważność § 2 pkt 1 uchwały nr XLVI/621/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 marca 2014 r., na mocy której zmieniono uchwałę budżetową Miasta Tarnowa na 2014 r.

Zdaniem RIO w Krakowie, treścią kwestionowanego postanowienia zawartego w § 2 pkt 1 ww. uchwały zmieniającej Rada Miejska w Tarnowie naruszyła przepis art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), bowiem wykroczyła poza inicjatywę uchwałodawczą Prezydenta Miasta i bez zgody organu wykonawczego zmieniła uchwałę budżetową poprzez zmniejszenie kwoty do jakiej Prezydent Miasta Tarnowa upoważniony był do dokonywania przesunięć wydatków na nowe zadania inwestycyjne. Zmniejszenie nastąpiło z kwoty 2.500.000 zł do kwoty 100.000 zł.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu RIO w Krakowie podniosło, że w myśl postanowień art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest w danym roku budżetowym uchwała budżetowa, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258 (art. 212 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy). Przepis art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopuszcza, aby organ stanowiący mógł udzielić organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnień do dokonywania zmian w planie wydatków w granicach działu wydatków innych niż określone w art. 257 tej ustawy. W opinii RIO analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że upoważnienie udzielone organowi wykonawczemu do dokonywania w budżecie zmian w zakresie określonym w art. 258 ustawy o finansach publicznych stanowi integralną część uchwały budżetowej, której zmiana następuje z wyłącznej inicjatywy zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Proces tworzenia i wykonania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej oraz jej zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), zaś przygotowanie projektu uchwały należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych).

Skoro zatem, jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustaw, inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały, to organ stanowiący uchwalający zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzenia przy tej okazji, z własnej inicjatywy zmian nieobjętych tym projektem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego, inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Innymi słowy, w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii, w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu granice, w których może nadawać tej uchwale określony kształt. Organ nadzoru zaznaczył, że wprowadzenie zmian w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego jest dopuszczalne, jednak po uprzednim uzyskaniu akceptacji (zgody) tego organu. Zatem w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Dla poparcia tak zaprezentowanego stanowiska RIO w Krakowie powołało się na stosowne orzecznictwo sądowe.

Końcowo stwierdzono, że analiza protokołu z obrad drugiej części XLVI sesji Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 marca 2014 r. prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta Tarnowa nie wyraził zgody na wprowadzenie zmiany uchwały budżetowej w zaproponowanej przez Radę wersji. Wobec tego wprowadzona wbrew stanowisku Prezydenta zmiana części uchwały budżetowej nastąpiła z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Prezydenta Miasta i bez zgody organu wykonawczego.

Wydanie powyższej uchwały, doręczonej Radzie Miejskiej w Tarnowie w dniu 29 maja 2014 r., poprzedzone zostało uchwałą Kolegium RIO w Krakowie nr KI-411/129/14 z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLVI/621/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 marca 2014 r., w której jednocześnie wskazano i opisano naruszenie prawa i sposób jego usunięcia przez Radę Miasta Tarnowa wyznaczając jej termin na powyższe do dnia 16 maja 2014 r. (uchwała została doręczona w dniu 28 kwietnia 2014 r.).

W treści złożonej skargi Rada Miejska w Tarnowie zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych polegające na wydaniu przez organ nadzoru uchwały poza terminem opisanym dla jej powzięcia, na skutek błędnego przyjęcia, że działania organu nadzoru skierowane były względem uchwały budżetowej, podczas gdy w rzeczywistości dotyczyły one uchwały o zmianie uchwały budżetowej i to tylko w zakresie kompetencji organu wykonawczego, a te akty prawne w świetle postanowień m. inn. art. 212 oraz 233 ustawy o finansach publicznych są różnymi aktami, winny być zatem traktowane w sposób odmienny w toku działań nadzorczych podejmowanych przez RIO.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 91 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Tym samym nie później aniżeli na 30 dni od przedłożenia regionalnej izbie obrachunkowej stosownej uchwały przez prezydenta, który winien temu obowiązkowi zadośćuczynić najpóźniej na 7 dni od podjęcia uchwały, winno zostać wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Jeśli rio nie jest w stanie wydać rozstrzygnięcia we własnym zakresie w ciągu 30 dni, to wówczas traci ona taką możliwość, a jedyną drogą do stwierdzenia nieważności jest zaskarżenie uchwały organu nadzorczego do sądu administracyjnego, co wynika wprost z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

W opinii strony skarżącej, z powyższego wynika jasno, że 30 dniowy termin udzielony organowi nadzoru dla stwierdzenia nieważności jest terminem zawitym, a co za tym idzie sam jego upływ stwarza określony stan prawny. Wyłom od opisanej wyżej zasady wprowadzają zapisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, które stanowią, że rio prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, a wskazanie zawiesza bieg 30 dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy niż 30 dni.

W ocenie strony skarżącej wobec tego, że czym innym jest uchwała budżetowa, a czym innym uchwała o zmianie uchwały budżetowej , to w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie miał podstaw do zastosowania art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i skorzystania z instytucji zawieszenia 30 dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały nr XLVI/621/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 marca 2014 r. Zatem, zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru w oparciu o niesprecyzowane przesłanki i zupełnie bezpodstawnie uznał, że w zaistniałych okolicznościach mamy do czynienia z uchwałą budżetową i skorzystał z możliwości zawieszenia biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, zamiast wydać rozstrzygnięcie nadzorcze do dani 9 maja 2014 r. wydał je 12 dni później, czyli 21 maja 2014 r.

W dalszej części skargi strona skarżąca wywiodła niemożność zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 12 ustawy o rio poprzez porównanie elementów składowych zarówno uchwały budżetowej, jak i uchwały o zmianie uchwały budżetowej (odwołując się do zapisów m. inn. art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych). Dodatkowo skarżąca strona podniosła, w kontekście treści art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, że zapisy tej ustawy określające kompetencje nadzorcze nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie może być bowiem tak, że rio powołane do przestrzegania prawa, samo przypisuje sobie uprawnienia, albo też na skutek własnej opieszałości nie realizuje zadań w zakreślonym czasie. Celem postanowień zawartych w art. 90, art. 91 i art. 93 jest nie tylko poddanie kontroli organom gminy, ale również samego rio, które winno swoimi działaniami przyspieszać tok postępowania nie szukając w nadinterpretacji przepisów dodatkowych uprawnień dla siebie.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, przywołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, że treść art. 233 pkt 1 i 3 oraz 212 ustawy o finansach publicznych nie przesądza o tym, że uchwała o zmianie uchwały budżetowej nie jest uchwałą budżetową w rozumieniu art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Uchwała w sprawie zmiany budżetu gminy musi być traktowana jak uchwała budżetowa, a to z kolei prowadzi do wniosku, że organ nadzoru ma obowiązek wyczerpać tryb uregulowany w art. 12 ustawy o rio. Podniesiono również, że zmiana treści art. 12 tej ustawy poprzez dodanie zapisów ust. 4 miała miejsce w 2003 r., podczas gdy zmiany ustawy o finansach publicznych z doprecyzowaniem regulacji dotyczących budżetu nastąpiły dopiero od roku 2010. Ustawodawca, uszczegóławiając wymogi dla uchwalenia budżetu nie zauważył konieczności poprawienia zapisów ustawy o rio w zakresie art. 12 ust. 4, co niewątpliwie powoduje wątpliwości interpretacyjne przedstawione przez stronę skarżącą. Niemniej jednak wieloletnia praktyka orzecznicza nie pozostawia wątpliwości, że pod kompetencjami nadzorczymi izb płynącymi z wymienionego przepisu znajdowały się i nadal znajdują kompetencje do badania obok uchwał budżetowych także uchwał w przedmiocie ich zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Tarnowie - a więc organ, który podjął uchwałę nr XLVI/621/2014 z dnia 24 marca 2014 r., na mocy której zmieniono uchwałę budżetową Miasta Tarnowa na 2014 r. - zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r. nr KI-411/144/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Rady Miasta Tarnowa. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO została wydana na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm). W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. Co do zasady więc Radzie Miasta Tarnowa przysługiwała skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO.

Wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze jedynego zarzutu wydania zaskarżonej uchwały po upływie terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 12 o regionalnych izbach obrachunkowych, którego ust. 1 stanowi, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W myśl ust. 2 powołanego przepisu jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy "Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) (...) na okres nie dłuższy niż 30 dni".

Sporne pomiędzy stronami jest ustalenie, czy uchwała o zmianie uchwały budżetowej jest "uchwałą budżetową", o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a w konsekwencji ustalenie, czy zawieszenie biegu terminu, wynikającego z art. 12 ust. 4 ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym zakresie orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości podziela stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę uznając je za własne. Fakt rozróżnienia pojęć "uchwała budżetowa" oraz "uchwała o zmianie uchwały budżetowej" w art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych nie ma wpływu na taką ocenę. Istotą tego przepisu jest bowiem podkreślenie, że zarówno w przypadku samej uchwały budżetowej, jak i w przypadku jej późniejszych zmian inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały należy do zarządu jednostki samorządu terytorialnego (a w przypadku gminy: do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta). Chodziło więc jedynie o doprecyzowanie ewentualnych wątpliwości, które mogłyby powstać, gdyby w przepisie wymienić jedynie uchwałę budżetową. Hipoteza normy prawnej zawartej w omawianym przepisie zawiera więc dwie sytuacje, jednak w obu przypadkach dyspozycja tej normy jest taka sama. Nie ma więc podstaw do wyprowadzania z treści tego przepisu wniosku o konieczności zastosowania odmiennej procedury w przypadku badania przez organ nadzoru - regionalną izbę obrachunkową - legalności uchwały budżetowej oraz legalności uchwały o zmianie uchwały budżetowej.

Stanowisko powyższe znajduje również poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 4 sierpnia 2008 r., sygn. III SA 730/00 (LEX nr 47975) Naczelny Sąd Administracyjny uznał wadliwą uchwałę regionalnej izby obrachunkowej o stwierdzeniu nieważności zmiany uchwały budżetowej bez wcześniejszego zastosowania procedury z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził: "Jak wynika z akt sprawy, stwierdzenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nieważności (określone jako unieważnienie) części Uchwały Rady Powiatu w O. Nr XII/128/99, dotyczącej przekształcenia bankowego kredytu krótkoterminowego w kredyt długoterminowy oraz przesunięcia na rok następny niezrealizowanych w roku 1999 wydatków na odbudowę mostu w B., nastąpiło bez uprzedniego wskazania przez Kolegium stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr. 85, poz. 428 ze zm.). Przepis ten stanowi, że izba obrachunkowa, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, a dopiero jeżeli właściwy organ jednostki samorządu w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości - kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części (art. 12 ust. 2 cyt. ustawy). Niewątpliwie przepis ten dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową (por. orzeczenia NSA z dnia 22 września 1997 r., I SA/Ka 980/97, opubl. OSP 1998/5/104, z dnia 17 listopada 1997 r., I SA/Ka 1594/97, opubl. OSS 1998/1/19 i z dnia 9 grudnia 1999 r., III SA 2074/99, opubl. OSS 2000/2/56)".

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 134/00 (LEX nr 48020): "W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięto natomiast okoliczność, iż jej przedmiotem stała się uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzająca nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie zmiany budżetu gminy. Ta ostatnia musi być tym samym traktowana jako uchwała budżetowa w rozumieniu art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a to z kolei prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru obowiązany był wyczerpać tryb uregulowany w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu skierowania do Rady Miejskiej w P. wskazania nieprawidłowości w badanej uchwale budżetowej oraz terminu i sposobu ich usunięcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto więc wbrew obowiązującej procedurze nadzorczej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy".

Podobne stanowisko wyraziły także wojewódzkie sądy administracyjne – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1637/13 oraz uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. , sygn. akt I SA/Sz 1129/13, w którym Sąd stwierdził: "Wskazać należy, że Kolegium RIO uprawione było do badania nie tylko uchwały o ustaleniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ale także zmian wprowadzony do tego budżetu już po jego uchwaleniu. Uchwały dotyczące zmian w budżetu należy traktować tak samo, jak uchwały w sprawie uchwalania budżetu (Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy. pod red. M. Stec, Oficyna Warszawa 2010, komentarz do art. 11, str. 330)".

Z pola widzenia nie może umknąć fakt, że przepis art. 12 ustawy o rio należy interpretować systemowo. Skoro zatem w cytowanym wyżej art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy mowa jest o tym, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian, to przewidzianą ku temu procedurę z art. 12 należy odnosić zarówno do uchwał budżetowych, jak i uchwał w przedmiocie zmiany budżetu, gdyż rodzą one te same skutki materialne.

Powyższe oznacza, że badając uchwałę w przedmiocie zmian w budżecie Kolegium RIO zobowiązane była stosować tryb z art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie - w zgodzie z treścią cytowanego na wstępie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd nie dostrzegł takich naruszeń, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia w trybie art. 148 wskazanej ustawy. Należy przyznać rację organowi nadzoru, że wprowadzona wbrew jednoznacznemu stanowisku Prezydenta Miasta Tarnowa zmiana części uchwały budżetowej nastąpiła z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Prezydenta Miasta i bez zgody tegoż organu wykonawczego, co pozostaje w sprzeczności z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wskazać należy, że podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu oraz jego zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, iż inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje w gminie wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, względnie prezydentowi miasta). Z kolei art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

Kwestia objęta przedmiotem kontestacji RIO w Krakowie była przedmiotem szczegółowej analizy dokonanej przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09, gdzie stwierdzono: "Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Sąd podkreślił, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak, jak trafnie zauważył to WSA, należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej". I dalej: "(...) propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii".

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.