Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2320/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. I SA/Wa 2320/13

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...] , położonej w P., obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływana jako Pwurap), decyzjąz dnia [...] marca 2011 r., nr [...] , stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...] , objętej księgą wieczystą KW nr [...] , której właścicielem zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. był K. B.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] , uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ wojewódzki nie wyjaśnił, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz czy w tej dacie sprawowane było władztwo publicznoprawne.

Rozpoznając ponownie sprawę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] , stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P. prawa własności opisanej nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...] , której właścicielem, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., był K. B.

Od decyzji tej odwołanie złożył K. B. podnosząc, że organ wojewódzki nie zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., a tym samym nie uzupełnił materiału dowodowego, z którego miałoby wynikać spełnienie przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 Pwurap.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że art. 73 ust. 1 Pwurap ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie powołanego przepisu, nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki w sposób niedostateczny udokumentował władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Na podstawie akt sprawy organ II instancji ustalił, że z księgi wieczystej [...] wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była własnością K. B., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] ([...]) wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 Pwurap droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] grudnia1998 r. ([...]).

Przestrzenny zasięg działania powołanego art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem w pojęciu ww. granic zajęcia pod drogę mieszczą się jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi, pasem izolacyjnym oraz urządzeniami służącymi do prawidłowej obsługi ruchu np. lampami oświetleniowymi.

Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę wskazuje wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. Ponadto z fragmentu mapy zasadniczej wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w 1986 r. wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod rów odwadniający stanowiący element pasa drogowego. Zatem skoro już w 1986 r. działka ta była zajęta pod drogę publiczną, stan ten musiał istnieć również w dacie 31 grudnia 1998 r. Także w odwołaniu z dnia 21 marca 2011 r. K. B. wskazał, że na nieruchomości istnieje rów odwadniający. Powyższe dokumenty potwierdzają, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w P. Wobec czego organ odwoławczy wskazał na bezsprzeczne spełnienie przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz podkreślił, że nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. była własnością osoby fizycznej. Natomiast zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dodatkowego wyjaśnienia i udokumentowania wymaga kwestia władztwa publicznoprawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W związku z czym organ wojewódzki winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się, co prawda, pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] , zgodnie z którym działka nr [...] stanowiła pas drogi publicznej zarządzanej przez Zarząd Dróg Miejskich w P. Jednostka ta zajmowała się bieżącym utrzymaniem drogi, tj. wykaszaniem i konserwacją rowów i innymi wynikającymi z ustawy o drogach publicznych obowiązkami zarządcy. Ponadto na działce zlokalizowany jest słup energetyczny z linią energetyczną konsumencką i oświetleniową, na słupie umieszczony jest wysięgnik z oprawą oświetleniową, a wszelkie koszty z konserwacją i utrzymaniem oświetlenia były ponoszone przez zarządcę drogi. Jednakże do ww. pisma nie załączono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie wymienionych w nim czynności. Sprawa władztwa nie może wynikać z domniemania, lecz winna być udowodniona konkretnymi faktami czy zdarzeniami. Konieczne jest przedstawienie dokumentów, które jednoznacznie powinny wskazywać na fakty potwierdzające to władztwo na dzień 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego Minister wskazał, że organ I instancji winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, celem wykazania, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją i odśnieżaniem. Przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania dróg - z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynikałby np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego, czy zimowe utrzymanie ulic w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienienie w tych dokumentach numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy.

Ze skargą na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił Zarząd Dróg Miejskich w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 Pwurap oraz naruszenie przepisów art. 75 i 76 K,p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie można przyjąć, za stanowiskiem organu odwoławczego, iż wymaganym dokumentem poświadczającym władztwo publiczne i utrzymywanie drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. muszą być dokumenty poświadczające zarząd tą drogą poprzez jej konserwację, w tym umowy, rachunki i faktury za prace zlecone. Dokumenty te nie mają waloru dokumentów urzędowych, a jedynie wskazują na zawieranie umów w sferze cywilnoprawnej, w związku z czym nie mogą one być bezwzględnie wymagane dla wykazania utrzymywania przez gminę drogi publicznej. Ponadto w 2011 r. i latach późniejszych, z uwagi na 5-letni okres archiwizowania tego typu dokumentów (5 lat) wymóg udokumentowania władztwa publicznoprawnego, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jest z punktu widzenia faktycznego niemożliwy do realizacji, tak więc należy uznać za dopuszczalne udowodnienie tego władztwa w każdy zgodny z prawem sposób, stosownie do normy wynikającej z art. 75 K.p.a. W sprawie dokumentem wykazującym w sposób wystarczający utrzymywanie drogi publicznej jest oświadczenie z ramienia zarządcy drogi z dnia [...] października 2011 r. Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu pierwszej instancji, z powołaniem naruszenia art. 77 i 7 K.p.a., jest nieuzasadnione. Przyjęte przez organ odwoławczy reguły dowodowe naruszają normy wynikające z art. 75 i 76 K.p.a., a tym samym materialnoprawną podstawę skargi, tj. art. 73 Pwurap. Przedmiotowy grunt bowiem znajdował się w dniu 12 grudnia 1998 r. w obszar pasa drogowego, stanowiącego drogę publiczną, nad którą władztwo publiczne sprawował Prezydent Miasta P. - Zarząd Dróg Miejskich w P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 Pwurap nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zajęte pod drogę publiczną stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Jedną z przesłanek koniecznych stanowi władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Pwurap nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, następnie zaliczoną do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że ul. [...] w P. stanowi drogę publiczną - obecnie drogę powiatową i że była ona urządzona przed 1 stycznia 1999 r. W sprawie jest też bezsporne, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (stanowiła własność K. B). Sporna pozostała jedynie kwestia władania w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Miasto P. gruntem zajętym pod drogę publiczną. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę wskazuje wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. Ponadto z fragmentu mapy zasadniczej wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w 1986 r. wynika, iż ww. działka była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod rów odwadniający stanowiący element pasa drogowego. Fakt, że na nieruchomości znajduje się również obecnie rów odwadniający potwierdził także K. B. w odwołaniu z dnia 21 marca 2011 r.

W przypadku dróg publicznych istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi, pasem izolacyjnym i urządzeniami służącymi do prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu np. urządzenia służące do oświetlenia drogi. Skoro działka nr [...] znajdowała się w granicach urządzonej drogi publicznej, to już z tego faktu wynikało władanie tą drogą przez zarządcę drogi. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek, które wskazywałby, iż właściciel tej nieruchomości wyłączył ją z władania publicznoprawnego, np. przez ogrodzenie swojej nieruchomości. W związku z tym nie wiadomo na jakiej przesłance organ w zaskarżonej decyzji oparł twierdzenie, iż nie wyjaśniono kwestii władztwa tą nieruchomością.

Zdaniem Sądu w sprawie okoliczność władania w ogóle nie wywołuje wątpliwości. Nie ma więc żadnych przesłanek w przedmiotowej sprawie do kwestionowania władztwa, które wynikało z urządzenia drogi i bieżącego jej utrzymania przez zarząd drogi. Przy czym z fragmentu mapy zasadniczej z 1986 r., a także pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2011 r. wynika, iż na działce nr [...] zajętej pod rów odwadniający, stanowiący element pasa drogowego, zlokalizowany jest słup energetyczny z linią energetyczną konsumencką i oświetleniową. Na słupie umieszczony jest wysięgnik z oprawą oświetleniową. Zarząd Dróg Miejskich ponosił i ponosi nadal koszty utrzymania oświetlenia (koszty przeglądów punktów świetlnych, awaryjnych źródeł światła oraz napraw linii zasilających) oraz koszty energii elektrycznej i jej przesyłu. Linia wraz z oprawami znajdowała się na przedmiotowej ulicy przed 31 grudnia 1998 r., a koszty były także ponoszone przed 31 grudnia 1998 r. Ze zdjęć lotniczych z datą wykonania na dzień 18 maja 1997 r. oraz 1 maja 1999 r. wyraźnie widać wskazaną infrastrukturę. Ponadto jednostka pełniąca rolę zarządcy drogi, tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. prowadził na spornym gruncie prace związane z utrzymaniem ulicy [...] , a w ramach bieżącego utrzymania, wykaszał i konserwował rowy. Faktyczne władztwo wynikało zatem z realizacji ustawowych obowiązków nałożonych na zarządcę drogi przez art. 20 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto w przedstawionym stanie sprawy o władaniu jednostki samorządu terytorialnego opisaną nieruchomością drogową stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg wojewódzkich (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). Definicje drogi publicznej zawiera przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który określa, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powołane rozporządzenie przesądziło, iż opisana droga uzyskała status publicznej. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawował terenowy organ administracji państwowej przez utworzoną w tym celu jednostkę. Zarząd ten wynikał z treści art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych (w jego pierwotnej redakcji), który stanowił, iż zarządem drogi jest jednostka organizacyjna prowadząca działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą. Wyjaśniając sens tej instytucji Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r. III AZP 10/90 stwierdził, iż zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne wynika z ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co oczywiście wyłączało możliwość ustalenia takiego zarządu w drodze decyzji (OSNCP z 1991 r. nr 4, poz. 39). Na marginesie zauważyć należy,iż przeszkodą do wydania takiej decyzji w sprawie byłoby także to, iż grunty zajęte pod drogę nie stanowiły własności Państwa, lecz nadal należały do osób fizycznych. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyraźnie odróżnia zakres zarządu sprawowanego nad drogą publiczną przy pomocy jednostki drogowej, który sprowadza się do administrowania tą drogą, zapewnienia możliwości korzystania z niej od uprawnień związanych z posiadaniem lub użytkowaniem (nie mniej jednak zarząd ten ma charakter władztwa publicznoprawnego).

W wyniku reformy administracyjnej z dniem 1 stycznia 1999 r. w art. 103 ust. 3 Pwurap, ustawodawca postanowił, iż z tym dniem droga [...] w P. stała się drogą powiatową. Regulacja ta miała na celu dostosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych do nowej struktury samorządu terytorialnego, co wiązało się z wprowadzeniem powiatu jako jednostki samorządowej.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy stwierdzić należy, że stan prawny (zaliczenie do dróg publicznych) oraz stan faktyczny na gruncie (urządzenie drogi przed 1990 r.) jednoznacznie wskazują na władztwo publiczne opisanej nieruchomości zajętej pod pas drogowy (działka nr [...] ) w dniu 31 grudnia 1998 r. Oceny tej nie zmienia, wbrew twierdzeniom organu II inst., brak dokumentów dotyczących samej budowy (zleceń, kosztorysów, rachunków) oraz brak udokumentowania czynności zarządcy w postaci remontów, odśnieżania, czy ubezpieczenia. Może to mieć związek z czasem przechowywania tego typu dokumentów, o czym wspomina skarżący. W materiale dowodowym znajduje się za to mapa zasadnicza wykonana z wrysowanymi granicami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i przebiegiem pasa drogowego, wykonana przez uprawnionego geodetę oraz pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] października 2011 r., z którego wynika, iż mapa jest zgodna ze stanem zastanym na dzień 31 grudnia 1998 r. Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa w postaci powołanego rozporządzenia Ministra Komunikacji, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych (wojewódzkich) (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). Natomiast brak udokumentowania czynności zarządcy w postaci remontów, odśnieżania, czy ubezpieczenia, może mieć związek z czasem przechowywania tego typu dokumentów (5 lat). Za uzasadnione zatem uznaje Sąd twierdzenie skarżącego, że przedstawienie obecnie zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. umów rachunków i faktur za prace zlecone na konserwację drogi i poświadczające zarząd tą drogą a dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. odzwierciedlających stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i pochodzących z tego właśnie okresu może być niemożliwe. Nakazywanie przez organ drugiej instancji ustalania władztwa w oparciu o żądane ww. dowody, w okolicznościach sprawy, stanowiłoby tak naprawdę prowadzenie sztucznego postępowania mającego na celu ustalenie czy utrzymanie drogi stanowi władanie nieruchomością. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1060/09; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1373/11 oraz z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2173/12. Dlatego należy uznać, że Minister zaskarżoną decyzją naruszył art. 73 ust. 1 Pwurap, jak również art. 138 § 2 K.p.a. przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji gdy w istocie żaden aspekt sprawy nie wymagał już dodatkowego wyjaśnienia.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające nie wymagało uzupełnienia, a nakładanie przez organ odwoławczy obowiązku ustalania władztwa nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Przy czym nawet gdyby zaszła potrzeba wyjaśnienia wskazanej kwestii władztwa publicznoprawnego – a w sprawie potrzeba taka nie zachodzi – to organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazanych wyżej argumentów, przyjmując wykonywanie władztwa publicznoprawnego na opisanej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.