Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 58/11 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 58/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w P. działkami nr [...] i [...] o pow. 1,4084 ha, położonymi w Z. obręb 6 w części odnoszącej się do pow. 2967 m2, ujętej w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1969 r. Rep. A nr [...] oraz umarzającej postępowanie nadzorcze w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda Skierniewicki działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz § 4, 7, 8, 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) i art. 26 ust. 3, art. 38 ust. 2, art. 40 i 43 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) decyzją z dnia [...] marca 1996 r. nr [...].stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa położonych w Z. obręb 6 oznaczonych jako działki nr [...] i [...] o pow. 1.4084 ha oraz nieodpłatnie nabycie prawa własności naniesień budowlanych znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. E. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do pow. 2967 m2 ujętej w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1969 r. Rep. A nr 1904/09 oraz umorzył postępowanie nadzorcze w pozostałej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. W..

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury podniósł, iż ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 2 ust. 1 stanowiła, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Minister ustalił, że aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 1969 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa nabył od Leona Kwiatkowskiego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w Z. przy ul. W. o pow. 2967 m². Wojewoda Skierniewicki decyzją z dnia [...] marca 1996r. uwłaszczył Przedsiębiorstwo [...] w P. działkami nr [...] i [...] o pow. 1.4084 ha położonymi w Z. obręb 6, w których skład weszła w/w nieruchomość, co wynika z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...].

Z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 29 kwietnia 2010 r. wynika, że z połączenia działek nr [...] i [...] powstała działka nr 6818 o pow. 1,4084 ha, która następnie podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,9435 ha i nr [...] o pow. 0,4649 ha.

Minister stwierdził, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990r. jak i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej działki nr [...] i [...] w części o pow. 2967 m² stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej. W związku z powyższym zdaniem Ministra zaistniały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli nie naruszono praw osób trzecich. Organ ustalił, że spadkobierca Leona Kwiatkowskiego, E. W. pismem z dnia 6 czerwca 2000 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Żyrardowskiego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w dniu [...] marca 1969 r. Starosta Powiatu Żyrardowskiego decyzją z dnia 18 września 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości, a następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2001 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1042/01 oddalił skargę E. W. na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. E. W. wystąpiła po raz drugi o zwrot wywłaszczonej w 1969 r. nieruchomości i postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Starosty Żyrardowskiego z dnia 20 lutego 2009r. do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Minister stwierdził, że wnioski o zwrot nieruchomości z dnia 6 czerwca 2000 r. i z dnia 26 listopada 2008 r. złożone zostały po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Skoro więc w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, a zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r., to nie było w ocenie Ministra przeszkód do wydania decyzji uwłaszczeniowej.

Prawa osób trzecich w niniejszej sprawie nie zostały ujawnione w toku postępowania uwłaszczeniowego, nie można więc według organu mówić o ich naruszeniu.

Organ nadzoru wskazał, iż kwestia wzajemnego stosunku postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot nieruchomości, w aspekcie uwarunkowań wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, była przedmiotem szeregu orzeczeń sądowych.

Minister przywołał uchwałę Sądu Najwyższego sygn. akt III ZP 14/99 z dnia 27 stycznia 2000 r. w świetle której postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone w sytuacji, gdy wniosek o zwrot złożono przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Nie dotyczyło to zatem sytuacji, gdy wniosek o zwrot złożono po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej jak w niniejszym przypadku. Organ powołał się w tej kwestii również na wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 1530/00 i z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SA 2394/99. Minister podniósł, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem i nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości – te sprawy należą bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości. Organ przywołał wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 43/07 oraz z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1652/06, w których Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jak i w postępowaniu uwłaszczeniowym nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, a niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przy braku wniosku o zwrot nieruchomości, samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia.

Minister wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1429/09 stwierdził, że w postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocą samego prawa, nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać jakiekolwiek prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją Wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenia nienaruszenia praw osób trzecich przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990r., Wojewoda zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Minister podniósł, iż prawo pierwszeństwa, na które powołuje się wnioskodawczyni, jak i kwestia zbędności nie mogły być przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, bowiem organ wojewódzki w toku postępowania uwłaszczeniowego badał jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie badał natomiast roszczeń byłych właścicieli, skoro nie były zgłoszone.

Minister stwierdził, iż E. W. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jedynie w części obejmującej nieruchomość o pow. 2967 m2 - nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1969 r., w związku z czym w pozostałym zakresie postępowanie nadzorcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W., zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie jest obarczona wadą prawną, mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem naruszała prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości tj. prawo do zwrotu nieruchomości, jak również prawo pierwszeństwa;

- art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała praw poprzedniego właściciela, gdyż w dniu jej wydania nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, podczas gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny nabywał roszczenie wobec Skarbu Państwa lub gminy o jej zwrot z chwilą, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, a nie z chwilą złożenia wniosku o zwrot;

- art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie i przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej Wojewoda Skierniewicki nie musiał badać czy organ zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie;

- art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez całkowicie dowolne uznanie, że prawo pierwszeństwa nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez próbę zamknięcia wnioskodawczyni drogi do rozpatrzenia jej sprawy przed właściwym sądem;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej;

- art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie wnioskodawczyni prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy;

- postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie faktu, że uwłaszczone przedsiębiorstwo niemal natychmiast po otrzymaniu decyzji uwłaszczeniowej przeniosło w drodze sprzedaży prawo użytkowania wieczystego do działek nr [...] i [...] oraz własność budynków na rzecz osoby trzeciej;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała prawa wnioskodawczyni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 6,8 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu nie o przepisy, ale o ich rozszerzającą wykładnię contra legem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarżąca błędnie rozumie sformułowanie " nie narusza to praw osób trzecich", zawarte w art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, konieczne było jeszcze złożenie wniosku o zwrot. Dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Skarżąca złożyła wniosek o zwrot nieruchomości dopiero w 2000 r. i 2008 r., a więc w wiele lat po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Wobec tego, skoro przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w czasie kiedy postępowanie to było prowadzone, nie został złożony wniosek o zwrot, to nietrafny jest zarzut skargi niepowiadomienia byłego właściciela (albo jego następcy prawnego) o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, a w związku z tym zarzut naruszenia zasady pierwszeństwa i proporcjonalności. Zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 23 ust. 4, 47 ust. 4 i 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest również niezasadne.

Przepis art. 23 ustawy zawarty w jej rozdziale 3 - "Sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem, dzierżawę i użyczenie nieruchomości stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy" – jako dotyczący innych stosunków prawnych – nie był i nie mógł być stosowany ani w postępowaniu uwłaszczeniowym ani w nadzorczym. Także przepisy art. 47 i 69 powołanej ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogły mieć zastosowania, skoro w wyżej wskazanych terminach wniosek o zwrot nie został złożony. Przepisy te mogłyby stanowić negatywną przesłankę uwłaszczeniową, jednakże pod warunkiem, gdyby najpóźniej przed zakończeniem tego postępowania został złożony wniosek o zwrot nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 156 k.p.a. oraz z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu braku powiadomienia poprzedniego właściciela o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, braku zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do czasu zajęcia stanowiska przez poprzedniego właściciela oraz do zarzutu naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 249/07 stwierdził, iż: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskakuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zaryty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 pp.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma rozstrzygające znaczenie dla oceny decyzji uwłaszczeniowej, podczas gdy w myśl art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel nabywał roszczenie o zwrot z chwila, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, a ponadto organy administracji wbrew oczywistemu obowiązkowi zaniechały zawiadomienia poprzedniego właściciela i tym samym uniemożliwiły mu ubieganie się o zwrot nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Wojewody Skierniewickiego Nr [...] z dnia [...] marca 1996 roku stwierdzająca nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z. przy ul. Wawelskiej 26/28 i własności znajdujących się na nim budynków, jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ:

a) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem Wojewoda Skierniewicki potwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z. przy ul. Wawelskiej 26/28 i własności znajdujących się na nim budynków, pomimo istnienia praw osób trzecich, tj. praw poprzedniego właściciela, czym naruszył art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustany o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

b) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem Wojewoda winien zawiadomić poprzedniego właściciela i zawiesić postępowanie do czasu wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, gdyż dopiero gdy "poprzedni właściciele nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego" ( uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 roku, OSP 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75);

c) orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność spadkodawcy skarżącego (por. uzasadnienie decyzji europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752196, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 — Case oj the Former King Of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu — www.ecbr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Wojewody Skierniewickiego Nr [...] z dnia [...] marca 1996 roku nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem naruszała prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. prawo do zwrotu nieruchomości, jak również prawo pierwszeństwa;

- naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała praw poprzedniego właściciela, gdyż w dniu jej wydania nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, podczas gdy zgodnie z w/w przepisem poprzedni właściciel lub następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej nabywał roszczenie wobec Skarbu Państwa lub gminy o jej zwrot z chwilą, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, a nie z chwila złożenia wniosku o zwrot, tak więc decyzja uwłaszczeniowa ewidentnie naruszała prawa poprzedniego właściciela, tj. prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

- naruszenie art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie i przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej Wojewoda Skierniewicki nie musiał badać, czy organ zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie;

- naruszenie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez całkowicie dowolne uznanie, że prawo pierwszeństwa nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości;

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i akceptację decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji uwłaszczeniowej;

- naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wymienione wcześniej)

- naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych iv ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...)."

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto w/w zarzuty przytaczając wyroki sądów administracyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i podnosząc, iż naruszenie bezwzględnego prawa pierwszeństwa stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw rozstrzyganej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja stwierdzająca uwłaszczenie nieruchomości na rzecz państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy dotyczyła nieruchomości, co do której istniały przesłanki zwrotu w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) – lecz wniosek o zwrot został złożony przez osobę uprawnioną już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, przy czym przed wydaniem tej decyzji organ administracji nie zawiadomił poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o stanie zbędności nieruchomości i możliwości złożenia wniosku o jej zwrot.

Na tak postawione pytanie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Zwrócić należy przede wszystkim uwagę na to, że zaskarżona do sądu I instancji decyzja wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, zainicjowanym wnioskiem skarżącej opartym na przepisie art. 156§1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wniosku wynika, że zdaniem skarżącej decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Skierniewickiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O tym szczególnym trybie postępowania i o związanych z tym uwarunkowaniach zdaje się zapominać wnoszący skargę kasacyjną formułując te z zarzutów skargi kasacyjnych, które oderwane pozostają od art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10).

Podkreślić należy, że pogląd prawny, według którego w toku postępowania uwłaszczeniowego rzeczą organu prowadzącego to postępowanie jest zawiadomienie poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o przysługujących im roszczeniach wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pojawił się w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999r. sygn. akt OPS 15/98, która to uchwała wydana została w stanie faktycznym sprawy, w której wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Uchwałę tę podjęto w trybie wyjaśnienia wątpliwości prawnej przekazanej przez zwykły skład Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowi ona, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przedstawione wyżej, a zawarte jedynie w uzasadnieniu uchwały stanowisko w przedmiocie obowiązku zawiadomienia w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedniego właściciela nieruchomości o przysługujących mu roszczeniach z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie spotkało się z akceptacją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko to nie determinowało zresztą treści samej uchwały, gdyż stan faktyczny sprawy, w której doszło do powstania istotnej wątpliwości prawnej znalazł odzwierciedlenie w pytaniu prawnym do poszerzonego składu NSA i obejmował sytuację złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Poglądy przeciwne od powoływanego przez stronę skarżącą wyrażono w szeregu późniejszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyrokach z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt I OSK 805/11 i z dnia 14 października 2010r. sygn. akt I OSK 1731/09. Wskazano w nich, że: ".. .brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez wojewodę w postępowaniu uwłaszczeniowym oceny okoliczności zastrzeżonych do takiej oceny przez inny organ w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Informowanie przez wojewodę uprawnionych osób o możliwości zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej wymagałoby bowiem ustalenia przez wojewodę, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego spełnia ustawowe przesłanki do zgłoszenia wniosku o jej zwrot. W przeciwnym razie każdorazowe poszukiwanie przez wojewodę osób uprawnionych do wnioskowania o zwrot nieruchomości niezależnie od spełnienia się przesłanek do takiego zwrotu wypaczałoby ratio legis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, iż ustawowe zastrzeżenie w art. 2 ust. 1 nienaruszania praw osób trzecich dotyczy nie tylko roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, lecz każdego roszczenia o uzyskanie prawa wykluczającego uwłaszczenie na podstawie powołanego art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczność informowania przez wojewodę (przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia) osób mogących ubiegać się o prawa do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia oznaczałaby zatem ustalanie nie tylko zaistnienia przesłanek do zwrotu tej nieruchomości, lecz także zaistnienia wszelkich przesłanek, z którymi ustawodawca wiąże skutek uzyskania przy ich spełnieniu przez osoby trzecie praw do danej nieruchomości. Taka wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podważałaby jednak cel tego przepisu poprzez każdorazowe ustalanie przez wojewodę przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, czy dana nieruchomość nie mogłaby się stać przedmiotem jakichkolwiek roszczeń, aby w wyniku takiego ustalenia poszukiwać i informować uprawnione osoby o możliwości zgłoszenia wniosku o uzyskanie praw do przedmiotowej nieruchomości w określonej do tego procedurze. ...Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji".

Jak wskazuje powyższe zestawienie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że "oczywistym" obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie uwłaszczeniowe i wydającego decyzję w 1996r. było poszukiwanie poprzedniego właściciela objętej postępowaniem nieruchomości i zawiadomienie go o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, która okazała się być zbędną na cel wywłaszczenia. Samo istnienie takiego obowiązku jest bowiem w orzecznictwie kontrowersyjne i dominują poglądy odrzucające pogląd prawny, na którym opiera się strona skarżąca. Nie można uznać zatem, by niezastosowanie się Wojewody Skierniewickiego do tego poglądu, sformułowanego w orzecznictwie w trzy lata po wydaniu decyzji, mogło skutkować nieważnością decyzji z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa.

Nie sposób nie zwrócić w tym miejscu uwagi, że powołane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczą szczególnych sytuacji, w których podmiot pozbawiony nieruchomości w drodze nacjonalizacji nie uzyskał żadnego wynagrodzenia za utraconą nieruchomość. W niniejszej sprawie Skarb Państwa nabył od poprzednika prawnego skarżącej - Leona Kwiatkowskiego nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – na podstawie umowy sprzedaży za ustaloną cenę. Okoliczność ta uzasadnia niewątpliwie zróżnicowanie stopnia wymaganej aktywności organów administracji w dążeniu do umożliwienia byłemu właścicielowi restytucji stanu poprzedniego. Gdyby zatem nieruchomość podlegająca uwłaszczeniu została w przeszłości odebrana poprzedniemu właścicielowi bez jakiegokolwiek ekwiwalentu, to rozważyć by należało, czy ochrona prawa własności gwarantowana art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) nie wymaga, by przed dokonaniem jakichkolwiek zmian prawnych dotyczących tej nieruchomości (także uwłaszczenia państwowej osoby prawnej) umożliwić byłemu właścicielowi restytucję utraconego prawa. Taka sytuacja nie występowała jednak w niniejszej sprawie.

W tym kontekście uznać należy za bezpodstawne zarzuty skargi kasacyjnej powołujące się na naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Jego istota polega na konieczności powiązania z innymi przepisami rangi konstytucyjnej regulującymi kwestię praw i wolności obywatelskich. Dopiero rozważenie przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji w łączności z przepisem konstytucyjnym gwarantującym określone prawo lub wolność, pozwolić może w okolicznościach konkretnej sprawy na rozważenie tego, czy takie prawo lub wolność zostały ograniczone z naruszeniem zasady proporcjonalności. W skardze kasacyjnej przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powiązano z przepisami art. 7 i 8 k.p.a. Z uzasadnienia zaś zarzutu wynika, że zasada proporcjonalności w niniejszej sprawie w ujęciu strony skarżącej "..oznacza taką wykładnię przepisów, która w najmniejszym stopniu wkracza w konstytucyjne uprawnienia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców i która nie narusza konstytucyjnego prawa własności". Naruszenia zasady z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopatruje się strona skarżąca w braku racjonalnej proporcjonalności w relacji między uprawnieniami uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego i uprawnieniami poprzednich właścicieli nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie powołano natomiast przepisu konstytucyjnego dotyczącego ochrony prawa własności – co uniemożliwia merytoryczną ocenę tak sformułowanego zarzutu w kontekście ochrony prawa własności.

Natomiast podnosząc kwestię naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7 i 8 k.p.a. strona skarżąca pomija nadzwyczajny tryb postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją i wyjątkowy charakter rozstrzygnięcia eliminującego ostateczną decyzję administracyjną z obrotu prawnego. Stabilność obrotu prawnego i ochrona skutków, które wywiera ostateczna decyzja administracyjna są także wartościami podlegającymi ochronie w polskim systemie prawnym, które muszą być brane pod uwagę przez organ administracji orzekający w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności – przy uwzględnieniu art. 7 i 8 k.p.a. Wymaga tego zarówno zasada praworządności jak i ochrony interesu społecznego, o których mowa w art. 7 k.p.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać zatem uznany za opierający się na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych rozważań nie zasługują na uwzględnienie także i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku i dokonanej przez sąd I instancji oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez orzekające w sprawie organy administracji.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem wymogom wynikającym z art.141 §4 p.p.s.a. i umożliwia kontrolę kasacyjną. W szczególności nie jest wymagane, by sąd I instancji odnosił się do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na pogląd prawny jasno przedstawiony przez Sąd w sporządzonym uzasadnieniu. Podobnie zgromadzony przez orzekający w sprawie organ materiał dowodowy został słusznie uznany przez sąd za wystarczający, by dokonać oceny prawnej zgodnej z przedstawioną w uzasadnieniu wykładnią przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.