Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1440/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. skargi R. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2022 r. znak WI-VI.7821.1.12.2022.MP w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. B. (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z 17 października 2022 r. znak WI-VI.7821.1.12.2022.MP utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Wadowickiego z 17 lutego 2022 r. znak NBZ.6740.9.21.2018 o nadaniu decyzji Starosty Wadowickiego nr 1/2018 z 19 grudnia 2018 r. znak NBZ.6740.9.21.2018 rygoru natychmiastowej wykonalności.

W stanie faktycznym sprawy, 19 grudnia 2018 r. Starosta Wadowicki wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania, decyzję ostateczną reformującą w powyższym przedmiocie wydał 13 stycznia 2020 r. Wojewoda Małopolski. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 września 2020 r. sygn. II SA/Kr 326/20. Kolejno, po ponownym rozpatrzeniu odwołań, organ II instancji wydał decyzję z 27 kwietnia 2021 r., która również została uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Kr 753/21.

Postanowieniem z 17 lutego 2022 r. Starosta Wadowicki nadał decyzji z 2018 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wystąpił Burmistrz [...], który podkreślił, że jego wystąpienie uzasadnione jest interesem gospodarczym i społecznym, tj. pozyskaniem przez Gminę dofinansowania z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg w wysokości 65%. W budżecie Gminy zarezerwowano 100% środków na realizację zadania. Zgodnie z umową ws. dofinansowania, dofinansowanie jest uwarunkowane realizacją inwestycji do 31 grudnia 2022 r. Burmistrz podniósł również istnienie interesu społecznego, przez który należy rozumieć natychmiastowe po oddaniu inwestycji odciążenie ruchu drogowego w rejonie, co bardzo istotne w czasie epidemii COVID-19, ponieważ zwiększy liczbę alternatywnych dróg dojazdowych do szpitala. Organ I instancji uznał potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na interes społeczny wyrażający się ochroną zdrowia i życia ludzkiego oraz interes gospodarczy.

Po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z 17 października 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji przedłożony przez inwestora wniosek zawierał uzasadnienie, które upoważniało Starostę do nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem to organ na podstawie zgromadzonych dowodów ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona czy nie. Organ II instancji wyjaśnił, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 poz. 176, ze zm., dalej: specustawa) organ może nadać zarówno nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również decyzji, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz – z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej – nie może być jeszcze wykonana. Ponieważ pomimo dwukrotnie prowadzonych przez Wojewodę postępowań odwoławczych w sprawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dwóch wydanych w sprawie decyzji ostatecznych ww. decyzja Starosty ponownie jest decyzją nieostateczną, a w czasie gdy decyzja ta była ostateczna i wykonalna (po upływie określonego w niej terminu wydania nieruchomości) rozpoczęte zostały roboty budowlane – wydanie postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie specustawy było konieczne i uzasadnione. Po przeprowadzonej dwukrotnie analizie wydanej przez Starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości (w tym w projekcie budowlanym), które skutkowałyby wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego, a kwestie nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Kwestionowany bowiem był tylko sposób dokonania przez organ odwoławczy korekt tego projektu.

W skardze skarżący podniósł, że w okresie kiedy Wojewoda przez 7 miesięcy rozpoznawał zażalenia, prowadzone były cały czas prace budowlane i przedmiotowa inwestycja drogowa została zrealizowana. W ocenie skarżącego, w chwili obecnej decyzja z 2018 r. nie jest odrębnym bytem prawnym, lecz częścią decyzji Wojewody i jako taka podlega ciągle trwającej kontroli sądowo-administracyjnej. Tym bardziej, że Wojewoda modyfikował przedmiotową decyzję zgodnie ze wskazaniami WSA. W toku postępowania nieuprawnione było zastosowanie art. 17 specustawy, albowiem tryb nadawania rygoru natychmiastowej wymagalności przewidziany w tym przepisie, odnosi się wyłącznie do sytuacji związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi, o czym przesądza usytuowanie tego uregulowania w rozdziale 3 specustawy, który odnosi się do nabywania nieruchomości pod drogi. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy takiej sytuacji. Rygor został nadany w sytuacji, gdy od wydania decyzji minęło ponad trzy lata. Zdaniem skarżącego, sama ta okoliczność jest wystarczająca do stwierdzenia obrazy art. 17 specustawy, który ma charakter wyjątkowy. Organy nie przeprowadziły oceny czy został wykazany interes społeczny czy gospodarczy. Usprawnienie ruchu w okolicach centrum miasta nastąpi jedynie przez wyprowadzenie ruchu z tego centrum na obwodnicę, a nie przeniesienie go z jednej ulicy na drugą. Skarżący podniósł, że ani stary ani nowy przebieg drogi, nie ma nic wspólnego z dojazdem karetek do szpitala, bowiem ulica, na której realizowana jest inwestycja, nie stanowi dojazdu do szpitala. Jak zaznaczył skarżący, "podpieranie się przy tym pandemią Covid 19 w lutym 2022 r. to spore nadużycie i w zasadzie nie wymaga komentarza i oceny". Odnosząc się do kwestii dofinansowania, skarżący zaznaczył, że Burmistrz – mimo świadomości toczącego się postępowania odwoławczego i sporu przed WSA w Krakowie – złożył wniosek o przyznanie środków finansowych. Musiał zatem liczyć się z tym, że może nie uzyskać wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Końcowo skarżący podniósł, że wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności nie jest dopuszczalne w trakcie trwania postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W szczególności zaakcentował, że w związku z wniesionymi ponagleniami na bezczynność i przewlekłość w sprawie postępowania zażaleniowego, Minister Rozwoju i Technologii uznał ponaglenia za nieuzasadnione, wskazując, iż zasada szybkości postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W myśl art. 17 ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy, więc odczytywać regulację zawartą w cytowanym przepisie. Specyfika uregulowań zawartych w specustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2019 r., II SA/Kr 427/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1339/17).

Regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 specustawy stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 108 K.p.a. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest przyjęcie, że przesłankami, oprócz złożenia wniosku w tej sprawie przez zarządcę drogi, dla nadania rygoru natychmiastowej wymagalności decyzji będzie interes społeczny lub gospodarczy. Do wnioskodawcy należy wykazanie, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Natomiast obowiązkiem organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek jest ustalenie, czy w danej sprawie opisany przez wnioskodawcę interes społeczny lub gospodarczy jest wystarczającym argumentem dla nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wymagalności wbrew interesom indywidualnym podmiotów, którym do wywłaszczanych nieruchomości przysługują prawa rzeczowe (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 491/10, Tetera-Jankowska Maria, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz). Rozstrzygnięcie organu wymaga zatem uzasadnienia co do spełnienia przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli interesu społecznego lub gospodarczego.

Ustawodawca nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny interesu, na który powołuje się wnioskodawca. Natomiast w orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak też planowane terminy realizacji inwestycji czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (zob. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1399/09, z 15 października 2015 r., II OSK 1785/15, z 27 czerwca 2022 r., II OSK 699/22, a także wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007 r., I SA/Wa 1716/06).

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie podejmując rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy organy miały na względzie okoliczności związane z otrzymanym przez Gminę dofinansowaniem z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg i warunkiem finansowania w postaci zrealizowania inwestycji do konkretnej daty, tj. 31 grudnia 2022 r. Dostrzec należy, że inwestor wystąpił z wnioskiem 15 lutego 2022 r., tj. z ponad dziesięciomiesięcznym wyprzedzeniem, które dawało możliwość rzeczywistego zabezpieczenia interesu gospodarczego. W realizację inwestycji miały być zaangażowane środki zarówno rządowe, jak i samorządowe. W świetle okoliczności niniejszej sprawy i powołanej linii orzeczniczej Sąd podziela stanowisko, że w sytuacji ciążącego niebezpieczeństwa uniemożliwienia wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na inwestycję można mówić o interesie gospodarczym przemawiającym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Już same powyższe okoliczności sprawiają, że rozstrzygnięcia organów należało ocenić jako mające oparcie w prawie. Nawiązując natomiast do kwestii interesu społecznego i kwestionowania przez skarżącego możliwości osiągnięcia usprawnienia transportu w okolicy szpitala trzeba mieć na względzie, że organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy. Wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., II OSK 1785/15).

W odniesieniu do pozostałych twierdzeń zawartych w skardze należy zauważyć, że dla dopuszczalności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest istotny moment, w którym wystąpiono z wnioskiem w sprawie nadania rygoru. Podkreślić trzeba, że z samego charakteru rygoru natychmiastowej wykonalności wynika, że jest on nadawany decyzjom nieostatecznym, więc nie jest trafne stwierdzenie, że wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności nie jest dopuszczalne w trakcie trwania postępowania odwoławczego. Z kolei zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych planowanej inwestycji drogowej poddają w wątpliwość prawidłowość samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przez co nie mogą być uwzględnione w postępowaniu incydentalnym jakim jest rozpatrzenie wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Końcowo, w nawiązaniu do argumentacji dotyczącej przewlekłości postępowania, należy zauważyć, że skarżący miał możliwość zwalczania jej w postępowaniu ze skargi na przewlekłość. Godzi się również dodać, że skarżący nie podniósł w jaki sposób ewentualne naruszenie art. 8 i 12 K.p.a. mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.