Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skarg G. W. i [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy I. odrzuca skargę [...] Spółka z o.o. w K.; II. oddala skargę G. W.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 maja 2017 r. nr [...], znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., z urzędu stwierdzone zostało wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2015 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną ( w tym budowa zjazdu z ul. [...] oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...] (część) obr. [...], a w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr [...] (część), [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. j w. przy [...] w K.", znak sprawy [...]

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że od dnia 28 marca 2017 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 1 marca 2017 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa [...]). Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego, stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wskazano w szczególności, że istnieją rozbieżności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy oraz miejscowego planu, polegające na odmiennym ustaleniu niektórych parametrów zabudowy, w szczególności wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Wskazano także, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze uznano, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne i zasadne.

Odwołania od przedmiotowej decyzji wnieśli Pan G. W. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego S. K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. reprezentowana przez pełnomocnika A. T. - K.. Oba odwołania zostały złożone w ustawowym terminie.

W zbieżnych w swej treści odwołaniach zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, iż w sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy,

-art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru "[...]

-art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

-art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołań przytoczono rys historyczny sprawy i podniesiono, że brak jest podstaw merytorycznych do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy, a to ze względu na fakt, że wykazane różnice pomiędzy ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, a tymi wynikającymi z planu nie są znaczne ani istotne. Plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na działkach objętych zakresem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowe działki znajdują się bowiem granicach obszaru oznaczonego w planie symbolem U - zabudowa usługowa, MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Plan przewiduje przy tym możliwość realizacji na omawianym terenie inwestycji o stosunkowo dużych parametrach. Wskazano, że ważny jest stopień różnic między postanowieniami planu a treścią decyzji o warunkach zabudowy i to czy, dają się one pogodzić. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy postanowieniami planu miejscowego, a treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stąd brak podstaw do wydania przedmiotowej decyzji.

Ponadto podniesiono, że wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. W szczególności bowiem, wbrew stanowisku organu I instancji, w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" jest bowiem przedmiotem postępowania sądowego przed sądami administracyjnymi. Odwołujący złożyli również wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, które Kolegium rozpatrzyło odrębnym postanowieniem.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniesionych odwołań utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy (znak: [...]).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2015 r. (Nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdziło, że obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który wszedł w życie w dniu 28 marca 2017 r., a którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy.

Dokonując porównania wyżej wskazanych warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z wymogami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja musi ulec wygaszeniu. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że dla wygaszenia decyzji wystarczające jest wykazanie, że ustalone decyzją warunki są inne od ustanowionych w planie. Nie musi to oznaczać, że stoją one z postanowieniami planu w sprzeczności.

Kolegium wskazało następnie rozbieżności w kształtowaniu poszczególnych parametrów zabudowy. W szczególności stwierdziło, że przedmiotowa decyzja ustala znacznie większą wysokość budynku niż dopuszczona w planie - w decyzji ustalono ją na 45m do 48 m, podczas gdy plan przewiduje 16 m dla terenów oznaczonych symbolem U i 25 m dla trenów oznaczonych symbolem MW. Ustalono także niższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej niż to ustala plan - 20%, podczas gdy plan przewiduje 30% (U) i 50% (MW). Jeśli natomiast chodzi o ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej to uznać należy, że w tym przypadku ustalenia decyzji wprawdzie nie stoją w sprzeczności z planem, zawierają się bowiem w jego postanowieniach, ale nie są również z nim tożsame, a zatem zasadny staje się wniosek, że są one inne niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja organu I instancji pozostaje zatem, jak wskazało Kolegium prawidłowa i jako taka podlega utrzymaniu. Organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa, a motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie uchybień, wpływających na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ I instancji, nie dopuścił się przy tym naruszeń zasad wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a.

Skargi od powyższej decyzji wnieśli G. W., reprezentowany przez radcę prawnego S. K. oraz [...] Spółka z o.o. w K., reprezentowana przez pełnomocnika A. T.-K.. W jednobrzmiących skargach zarzucili oni skarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]",

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

wnosząc w związku z powyższym o:

1) rozpatrzenie sprawy na rozprawie,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

3) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniach skarg przedstawiony został rys historyczny postępowania, a następnie podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się należycie do zarzutu odwołania dotyczącego bezpodstawnej odmowy organu I instancji zawieszenia niniejszego postępowania w oparci o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zarzucając, że organ błędnie powołał się jedynie na wydane przez siebie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, natomiast nie odniósł się do prawidłowości działania organu I instancji. Uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie pozostaje niewystarczające, czym naruszono jednocześnie wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania stron do zasadności przesłanek, jakimi kierowano się stwierdzając o braku podstaw zawieszenia postępowania.

Odpowiedź na skargę wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w którym w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie oraz stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do decyzji i wniosło o oddalenie wniesionych skarg.

Sąd administracyjny połączył sprawy obu skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, t.j., dalej: u.s.a.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 u.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest zainicjowana skargą - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Jednocześnie przypomnieć należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym ma charakter skargowy – jest ono bowiem inicjowane poprzez wniesienie przez uprawniony do tego podmiot skargi lub innego środka zaskarżenia przysługującego w sprawie, która należy do kognicji sądów administracyjnych. Skarga, jak i pozostałe środki rozpatrywane przez sądy administracyjne mają charakter sformalizowany – dla ich skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, konieczne jest, aby skarga spełniała wynikające z przepisów ustawy wymogi formalne. Sąd administracyjny jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum, jest obowiązany badać z urzędu, czy spełnione są zarówno warunki dopuszczalności wniesienia skargi, jak również, czy skarżący dochował wszystkich wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa warunków formalnych pisma procesowego, jakie stanowi skarga. Wymogi formalne pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały wymienione w art. 46 i 47 p.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymienienie załączników. Jednocześnie zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zgodnie natomiast z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. O konsekwencjach procesowych niedochowania warunków formalnych pisma stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Co do zasady więc, w przypadku nieuzupełnienia przez stronę w terminie braków formalnych pisma, przewodniczący pozostawia je bez rozpoznania, wydając w tym przedmiocie zarządzenie zgodnie z art. 49 § 2 p.p.s.a. Jeżeli jednak pismem dotkniętym brakami formalnymi jest skarga, to konsekwencje nieuzupełnienia jej braków formalnych w terminie zostały uregulowane w sposób odmienny w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, nieuzupełnienie przez stronę braków formalnych skargi stanowi jedną z podstaw odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że skarga wniesiona przez [...] Sp z o.o. w K. podlegała zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzuceniu. Wskazać bowiem należy, że do wymogów formalnych pism procesowych wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego należy, wynikający z art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek dołączenia do pisma pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, jeżeli pismo to jest wnoszone przez pełnomocnika, który nie złożył jeszcze pełnomocnictwa lub jego odpisu przed sądem. Jednocześnie, co również zostało już podkreślone, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a. strona jest zobowiązana do dołączenia do wnoszonego przez siebie pisma odpisów oraz odpisów załączników dla ich doręczenia stronom postępowania, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sprawy. Skarga [...] Sp. z o.o. w K. została wniesiona i podpisana przez pełnomocnika – A. T. K., która do wniesionej w imieniu spółki skargi nie dołączyła wymaganego pełnomocnictwa. Jednocześnie, spółka nie dołączyła do skargi wymaganej liczby jej odpisów, celem ich doręczenia stronom i uczestnikom postępowania. W piśmie z dnia 28 marca 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia powyższych braków formalnych skargi, z pouczeniem, że niedopełnienie tego obowiązku będzie skutkowało odrzuceniem skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe wezwanie zostało odebrane przez skarżącą w dniu 3 kwietnia 2018 r., wobec czego termin uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków formalnych skargi upłynął 10 kwietnia 2018 r. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych skargi przez spółkę [...] Sp. z o.o. w K. w terminie, konieczne było zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi skarżącej, w konsekwencji czego orzeczono jak w pkt I.

Przechodząc do rozpoznania złożonej przez skarżącego G. W. skargi wskazać na wstępie należy, że organy administracji publicznej mają za zadanie, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), stać na straży praworządności oraz działając z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie, organy są zobowiązane działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), a sprawy które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej z jednej strony zobowiązane są do wnikliwego i dokładnego prowadzenia postępowania administracyjnego i realizacji ich ustawowych kompetencji, z drugiej natomiast strony mają one obowiązek szybkiego i sprawnego procedowania, tak, aby załatwienie przez nich spraw administracyjnych następowało bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca zakłada więc, że organ administracji publicznej będzie aktywnie prowadził postępowanie w celu dogłębnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jednocześnie dążąc do jak najszybszego jej zakończenia. Powyższe założenia znajdują przełożenie również na regulacje dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Kwestia ta została uregulowana w art. 97 i 98 k.p.a. W § 1 pierwszego z przywołanych przepisów zawarty został enumeratywny katalog sytuacji, w których organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy z art. 98 § 1 k.p.a. wynika możliwość zawieszenia przez organ administracji publicznej postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zasadą jest więc prowadzenie przez organ postępowania w sposób aktywny, zmierzający do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w jak najkrótszym czasie, podczas gdy zawieszenie postępowania stanowi wyjątek. Ustawodawca w zamkniętym katalogu z art. 97 § 1 k.p.a. wskazał sytuacje, w których, ze względu na inne niż sprawność i szybkość postępowania administracyjnego wartości, celowe, a przez to obligatoryjne jest zawieszenie postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazać należy, że wniesiona przez skarżącego G. W. skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, tj., dalej: u.p.z.p), organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, dla tego terenu został uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z ust. 2 nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji w przypadku uchwalenia planu miejscowego, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo też gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów należy wskazać, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest przesądzenie, że wydana decyzja stała się bezprzedmiotowa oraz, że wymaga tego przepis prawa. Jeżeli chodzi o drugą z przywołanych przesłanek to jej spełnienie w niniejszej sprawie jawi się jako oczywiste, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przewiduje expressis verbis art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać jednocześnie należy, że spełniona jest również przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem wydawana w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być przeprowadzona inwestycja. Jej wydanie jest natomiast konieczne dla uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której będzie on mógł przystąpić do realizacji planowanego przedsięwzięcia. W sytuacji więc, w której inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie której nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w międzyczasie uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie może ona od tego momentu stanowić podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 listopada 2017 r., gdzie stwierdził, że: "Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego czy stwierdzono jej wygaśnięcie. [...] Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy" (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923).

Przesłanki szczególne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazane zostały w art. 65 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organ który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdzi jej wygaśnięcie jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę albo dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że teren dla którego została wydana decyzja, której w toku postępowania administracyjnego wygaśnięcie stwierdziły organy obydwu instancji jest objęty uchwalonym w dniu 1 marca 2017 r. uchwałą Rady Miasta K. nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Powyższe nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – konieczne jest również ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy w sposób odmienny ustala parametry zabudowy, niż zostało to uczynione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla przesądzenia, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konieczne jest poddanie analizie parametrów ustalonych przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz parametrów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis ww. przepisu jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powstanie zabudowa, której cechy i parametry będą sprzeczne z założeniami planu. (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 788/15, LEX nr 2227614). Nie będzie więc konieczne, ani nawet celowe, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której wydana decyzja ustala poszczególne parametry mającej powstać zabudowy w sposób tożsamy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy będzie konieczne w sytuacji, gdy ustalone zostanie, że ustalone przez organ parametry nie dadzą się pogodzić z założeniami wynikającymi z uchwalonego planu miejscowego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że organy zarówno I, i jak II instancji dogłębnie i szczegółowo, a więc prawidłowo przeanalizowały zarówno decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazać bowiem należy, że parametry ustalone przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz te wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znacząco różnią się od siebie w stopniu, który nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Działki objęte wnioskiem, a następnie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (część). [...], [...], [...], [...], [...] (część) znajdują się na:

1) terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW.26, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oraz

2) terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem U.12, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.

W toku analizy poszczególnych parametrów zabudowy, dla jej prawidłowego przeprowadzenia konieczne było porównanie parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy do parametrów ustalonych dla obydwu z ww. terenów ustanowionych w planie miejscowym. Mając to na względzie wskazać należy, że wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy został ustalony na minimum 20 %, podczas gdy miejscowy plan przewiduje, co najmniej 50 % na terenach MW.26 oraz co najmniej 30 % na terenach U.12. Ponadto, szerokość elewacji frontowej w warunkach zabudowy została ustalona na 24 metry, z tolerancją +/- 20 %, tj. 4,8 metra, a więc w przedziale 19,6-28,8 metra. Miejscowy plan przewiduje natomiast, że szerokość elewacji frontowej dla zabudowań na terenie MW.26 oraz U.12 może wynosić maksymalnie 30 metrów. Wartości wskazane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są mniejsze niż 30 metrów, wobec czego należy stwierdzić, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych przez plan miejscowy, co nie zmienia jednak faktu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Kolejnym parametrem, który należało przeanalizować była wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy została ona wyznaczona w przedziale między 45 a 48 metrów, ze wskazaniem, że planowana zabudowa ma mieć dach płaski, podczas gdy miejscowy plan ustalił ją na: 25 metrów w przypadku zabudowań na terenach MW.26 oraz 16 metrów w przypadku zabudowań na terenach U.12. Wartości ustalone przez organ w warunkach zabudowy są więc prawie dwukrotnie (w stosunku do MW.26) i trzykrotnie (w stosunku do U.12) większe niż ustalone w planie miejscowym. Wskazać również należy, czego nie zauważyły organy wydające decyzje w sprawie, że wyznaczona w planie miejscowym linia zabudowy ma inny przebieg, niż ta ustalona przez organ w warunkach zabudowy. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ ustalił bowiem linię nowej zabudowy, która przebiegać miała: od strony ul. [...] – w odległości 15 metrów od krawędzi jezdni, a od strony Ronda [...] i ul. [...] – w odległości 25 metrów od krawędzi jezdni. Linia zabudowy ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została ustalona w sposób odmienny – jest to widoczne szczególnie w stosunku do działek [...] oraz [...]. Przebieg linii zabudowy na działce [...] ustalony w warunkach zabudowy powodował, że mniej niż połowa powierzchni działki mogła być brana pod uwagę, jako miejsce usytuowania ewentualnych zabudowań, podczas gdy w planie miejscowym linia ta jest poprowadzona w taki sposób, że zabudowania mogą być usytuowane na zdecydowanie większej części wskazanej działki. Jeżeli chodzi natomiast o działkę [...] to wskazać należy, że wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy przecinała znajdujący się na niej budynek, podczas gdy linia zabudowy wyznaczona w planie miejscowym uwzględnia istniejące zabudowanie, a ww. istniejący budynek mieści się w ramach wyznaczonej w planie miejscowym linii zabudowy.

Powyższa analiza poszczególnych parametrów wyznaczonych przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz tych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób jednoznaczny wskazuje, że warunki zabudowy ustalone w decyzji są inne niż te przewidziane w planie miejscowym. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "inności" warunków zabudowy w stosunku do ustaleń planu miejscowego musi być rozumiane szeroko – nie tylko jako sprzeczność lub niezgodność poszczególnych parametrów, ale również jako ich odmienne wyznaczenie (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1288/15, LEX nr 1976837). Jednocześnie istotne jest ustalenie stopnia różnic pomiędzy warunkami zabudowy a założeniami planu miejscowego – dopiero bowiem istotne odmienności będą pozwalały przyjąć, że warunki zabudowy są nie do pogodzenia z założeniami planu miejscowego, wobec czego konieczne będzie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1455/16, LEX nr 2203374). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – parametry ustalone przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób znaczący różnią się od założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy udziału powierzchni biologicznie czynnej), co powoduje, że w żaden sposób nie jest możliwe pogodzenie wydanej decyzji z uchwalonym planem miejscowym, wobec czego zasadne, a w w związku ze stanowczym brzmieniem przepisu art. 65 ust. 1 u.p.z.p. – konieczne, było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jeżeli chodzi o podniesione przez skarżącego zarzuty to stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącego zagadnieniem wstępnym miałoby być rozstrzygnięcie przez sąd skargi złożonej przez skarżącego na uchwałę Rady Miasta K., którą uchwalony został plan miejscowy, którego uchwalenie dało podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z przedstawionym zarzutem nie sposób się zgodzić. Skarżący błędnie bowiem rozumie zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie. Jak słusznie wskazał bowiem w swoim orzeczeniu z 6 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: ""Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1525/11. LEX nr 1152840; podobnie: wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16, LEX nr 2475981; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 707/17, LEX nr 2433888; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1329/17, LEX nr 2431729; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r., VII SA/Wa 2860/16, LEX nr 2407132; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., II SA/Kr 880/17, LEX nr 2395773).

Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w dniach wydawania przez organy decyzji, w obrocie prawnym pozostawała uchwała Rady Miasta K. z dnia 1 marca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]". Fakt, że skarżący skierował do sądu administracyjnego skargę na powyższą uchwałę nie powoduje w żadnym wypadku powstania zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza bowiem obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1525/11, LEX nr 1152840).Wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie warunkuje możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – organy w dniach wydawania przez siebie decyzji ustaliły bowiem w sposób wyczerpujący stan faktyczny i prawny, co pozwoliło im w sposób merytoryczny załatwić sprawę administracyjną. Wobec powyższego nietrafny jest podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci zagadnienia wstępnego, która obligowałaby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Jako nietrafne i bezpodstawne należy również ocenić sformułowane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do nienależytego uzasadnienia decyzji przez organ II instancji. Skarżący twierdzi w istocie, że organ naruszył art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż nie uzasadnił w sposób należyty odmowy zawieszenia postępowania w sprawie. Z przedstawionym przez skarżącego poglądem nie sposób się zgodzić. Skarżący w toku postępowania odwoławczego, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, co obliguje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, wskazując, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Organ II instancji podejmując taką decyzję procesową stwierdził, że brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, jednocześnie potwierdzając prawidłowość odmowy zawieszenia postępowania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji organ II instancji w sposób wyczerpujący i szczegółowy przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia – przytoczył on ustalony w sprawie stan faktyczny, jak również mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Sporządzone przez Kolegium uzasadnienie, mimo że niezbyt obszerne, w sposób wyczerpujący i wystarczająco szczegółowy wskazuje na sposób rozumowania organu, a także poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne oraz motywy i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że sporządzone przez organ II instancji uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom prawa, a organ przy jego sporządzaniu nie naruszył przepisów k.p.a.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt II sentencji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.