Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 265/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33, art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 156 § 1 pkt 1, art. 268a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na R.S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pokój na dz. nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujący stan faktyczny:

W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2008 r. oględzin na działce nr ewid. [...] (w związku z podjęciem wiadomości o prowadzonych robotach budowlanych przy rozbudowie w/w budynku mieszkalnego o pokój i łazienkę) organ ustalił, iż działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym przed 1945r. i stanowi własność G. i R.S. (G.S. zmarła w 2000 roku). Działka została zakupiona jako zabudowana w 1998 roku. Następnie budynek mieszkalny został rozbudowany o pokój o wymiarach 5,20x3,332 m. Organ podał, iż roboty przy rozbudowie budynku nie zostały zakończone albowiem brak jest izolacji termicznej ścian zewnętrznych i wykończenia elewacji budynku. Pokój został wyposażony w wewnętrzną instalację c.o. i elektryczną doprowadzone z budynku mieszkalnego. Ustalono również, że na działce został wybudowany budynek gospodarczy, który obecnie wykorzystywany jest jako łazienka, ale w tym zakresie sprawa jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Organ ustalił, że na rozbudowę przedmiotowego budynku o pokój nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. W trakcie kontroli R.S. wyjaśnił, że rozbudowa została rozpoczęta w 1998r. przez jego żonę, następnie została przerwana i roboty przy rozbudowie kontynuowane były w 2006 roku przez jego zięcia – M.T., który nie mieszka w tym budynku i brak jest z nim kontaktu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej zwanej ustawą, rozbudowa budynku mieszkalnego wymaga pozwolenia na budowę, natomiast w niniejszej sprawie na podstawie prowadzonych rejestrów pozwolenia na budowę ustalono, że na przedmiotową inwestycję takowe pozwolenie nie zostało udzielone.

Wobec powyższego, po podjęciu przez organ wiadomości o samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. PINB wstrzymał roboty budowlane na działce oraz nałożył na R.S. obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów: 1. zaświadczenia wydanego przez Burmistrza o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant ma obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami w tym, techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, 3. oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością - dz. nr [...] na cele budowlane. Dodatkowo organ nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu działki przed dostępem osób niepowołanych.

W wyznaczonym przez organ terminie R.S. spełnił powyższe wymagania i wystąpił do organu nadzoru budowlanego o zatwierdzenie projektu budowlanego.

W ocenie organu przedłożone przez inwestora dokumenty dają podstawę do przeprowadzenia legalizacji obiektu, lecz nie zwalniają właściciela lub inwestora obiektu od uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie.

Organ wyjaśnił dalej, iż po stwierdzeniu samowolnej rozbudowy w/w budynku mieszkalnego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy zobowiązany jest nałożyć opłatę legalizacyjną z tytułu samowoli budowlanej. Jednocześnie organ wskazał w uzasadnieniu sposób naliczenia przedmiotowej opłaty z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa.

Od powyższego postanowienia zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył R.S. wnosząc o jego uchylenie. Odwołujący podniósł, iż prowadząc prace mające na celu rozbudowę budynku mieszkalnego o pokój nie wiedział o tym, że wymagane jest pozwolenie na budowę. Jednocześnie dodał, iż ustalona opłata legalizacyjna jest dla niego zbyt wysoka, niewspółmierna jego zdaniem w stosunku do dokonanych zmian w budynku i kosztów z tym związanych oraz że nie jest on w stanie jej uiścić.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ w pełni podtrzymał stanowisko organu l instancji zajęte w zaskarżonym postanowieniu. WINB przywołał na wstępie uzasadnienia treść art. 49 ust. 1 i 2 ustawy dalej stwierdzając, że organ l instancji podjął stosowne działania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego. Dalej organ kontrolny podał, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że inwestor prowadząc rozbudowę nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 28 ustawy, bowiem nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z zaistnieniem przesłanek do legalizacji samowolnie zrealizowanej części obiektu zdaniem WINB, organ l instancji prawidłowo zobowiązał inwestora do przedstawienia określonych dokumentów, z których to obowiązków strona się wywiązała. Zatem ustalenie opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu oraz jej wysokość są zgodne z przepisami prawa.

Nawiązując do treści zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w przypadku określania wysokości opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy ustawy i nie ma w takim przypadku swobody w zakresie kształtowania wysokości opłaty legalizacyjnej.

Niniejsze postanowienie stało się przedmiotem skargi R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który jednocześnie wniósł o zwolnienie go przez Sąd z opłaty legalizacyjnej. Skarżący podtrzymał argumentację uprzednio zawartą w zażaleniu, dodatkowo wskazując na trudną sytuację materialną jego i zamieszkującej z nim rodziny.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze - prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję ( postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny

wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c p.p.s.a.

W ocenie Sądu, postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, gdyż organu obu instancji dopuściły się naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane.

Bezspornym pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o nową część - bez spełnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. PINB wstrzymał roboty budowlane na działce oraz nałożył na R.S. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów:

1. zaświadczenia wydanego przez Burmistrza o zgodności

rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku

obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku

mieszkalnego na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i

innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem

projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Projektant ma obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego pod

względem zgodności z przepisami w tym, techniczno-budowlanymi, przez osobę

posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w

odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

3. oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością - dz. nr [...] na cele budowlane.

Przywołane rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 48 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego albo (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie),

ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie

uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu

zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych

(ust. 2), ustalając jednocześnie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń

budowy oraz nakładając obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (ust. 3):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności

budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku

obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy.

Wymaga wskazania, że przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych

dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust.5). Jednakże, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, właściwy organ bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,

uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane

uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49

ust. 1).

Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów godzi się podnieść, że postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym umożliwiającym legalizacje samowoli budowlanej.

Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy uzależnione jest od oceny, czy organ prowadzący tzw. postępowanie legalizacyjne kończące się wydaniem postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego jest ograniczony do bezwarunkowego dokonania samych tylko obliczeń i ustalenia opłaty, czy też uprawniony bądź wprost zobowiązany jest również do stałej oceny zasadności prowadzenia postępowania o takim przedmiocie, do zbadania, czy w ogóle istnieje podstawa do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną; w szczególności, czy organ może odstąpić od wydania merytorycznego postanowienia w sprawie opłaty, jeżeli ustali, że zaszła przeszkoda prawna uniemożliwiająca wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w trybie art. 49 ust. 4 tej ustawy, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 49 ust. 1 pkt 1) i braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu; art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b).

Na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2009r.,sygn. akt II OSK 1812/07 stwierdził, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powyższy pogląd jest w zasadzie ugruntowany. Sądy - rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej - powszechnie przyjmują, że organ odwoławczy nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia; kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ. Jak podkreśla się, organ "w szczególności", a więc m.in. powinien zbadać prawidłowość obliczeń organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1260/04, "Gazeta Prawna" 2007, Nr 231, s. A5). W wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 996/07, (niepubl.) stwierdzono, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1050/07 (niepubl.) oraz z dnia 23 października 2008 r, II OSK 1285/07 (niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2009r. podał, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia ma użyty w art. 49 ust. 1 - Prawa budowlanego zwrot "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego". Początkowa część tego przepisu jest adresowana do organu działającego na obydwu etapach postępowania legalizacyjnego. Odstępując od wydania merytorycznego postanowienia - po ustaleniu braku miejscowego planu, jak i braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - organ właściwy w sprawie opłaty nie kieruje się oceną zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; stwierdza wyłącznie, że zachodzi przeszkoda do samego przystąpienia w przyszłości do badania tej zgodności, z tego powodu, iż dla danej nieruchomości nie ma ani miejscowego planu, ani też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa więc nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Zdaniem NSA organ ma obowiązek zapobiec wydaniu postanowienia, którego następstw prawnych - na wypadek niewydania decyzji zatwierdzającej projekt - nie będzie można uniknąć. Widoczna już przed wydaniem takiej decyzji przeszkoda prawna w zatwierdzeniu projektu budowlanego w przyszłości zobowiązuje organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie opłaty do uchylenia zaskarżonego postanowienia (wyrok NSA z dnia 11 września II OSK 996/07, niepubl.). Postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej powinno być wszczęte dopiero po ustaleniu przez organ, że zaszły podstawy do badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 219). Jeżeli organ błędnie ustalił, iż zakres wymaganej dokumentacji jest dostateczny, a swój błąd odkrył dopiero w toku postępowania w sprawie opłaty, powinien zakończyć to postępowanie wyłącznie rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, nie zaś merytorycznym. Nie można tracić z pola widzenia, że opłata legalizacyjna jest swoistą "odpłatnością za dokonanie legalizacji"; jeżeli odpada możliwość legalizacji, odpada też podstawa do obciążenia opłatą (zob. H. Kisilowska (red.): Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 214 i 216).

Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma również i to, że organy działały w stanie prawnym obowiązującym po wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK ZU 2007, Nr 11, póz. 160 oraz Dz.U . Nr 247, poz. 1844 z dnia 29 grudnia 2007 r). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane, w zakresie, w jakim od osób zamieszkałych na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagały legitymowania się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania (w sprawie legalizacji lub rozbiórki) decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Oznacza to, że osoby, które wzniosły obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu, mogą aktualnie - także w trakcie postępowania legalizacyjnego - uzyskać decyzję. Stosownie do przytoczonych regulacji, powinny one aż do wydania ostatecznego postanowienia czuwać nad tym, czy zachodzą warunki umożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego także w trakcie postępowania legalizacyjnego możliwe jest spełnienie warunku wydania decyzji zatwierdzającej projekt, polegającego na uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pragnie zwrócić uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym mające zasadnicze znaczenie dla postępowania legalizacyjnego.

Organy obu instancji zaznaczyły, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane przewiduje procedurę legalizacyjną. W takim przypadku, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy wykazać zgodność kwestionowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także udowodnić, że samowolna budowa nie stoi w sprzeczności z innymi przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, organ na etapie dotychczasowego postępowania administracyjnego dopuścił się istotnych uchybień procesowych (art. 7, art. 75§1, art. 77§1, art. 80 k.p.a.) w zakresie należytego udokumentowania w aktach sprawy powoływanych środków dowodowych służących do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek nie tylko zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, ale załatwienie sprawy ma uwzględnić interes społeczny i jednocześnie słuszny interes strony.

Organy nie ustaliły kto i kiedy dokonał samowoli budowlanej. Podkreślono jedynie, że z wyjaśnień skarżącego wynika, że rozbudowę domu rozpoczęła w 1998r. jego żona, a w 2006r. była kontynuowana przez jego zięcia. Pamiętać należy o tym, iż dopiero bezsporne określenie tej okoliczności stanowi o możliwości zastosowaniowa odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Tym niemniej zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz.718 ze zm.) do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przez dniem 11 lipca 2003 r., a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 - 39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - art. 1 pkt 41. Oznacza to, że w tych sprawach, określanych w praktyce mianem "samowoli budowlanej", należy stosować regulację prawną zawartą w art. 48 - 49b Praw budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie wskazanej noweli do Prawa budowlanego, bowiem w dniu [...] sierpnia 2008r. wystosowano do skarżącego zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Urzędu Miejskiego podpisane z upoważnienia Burmistrza przez Naczelnika Wydziału Techniczno-lnwestycyjnego z dnia [...] października, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Skarżący przedłożył zaświadczenie, które nie odpowiada pod względem treści wymaganiom zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zaświadcza, że przedmiotowa budowa "nie jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w zmianie nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy uchwała nr VIII/52/1999r. z dnia [...] marca 1999r."" Tymczasem zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta powinno dotyczyć zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Organy powinny zatem całą swoją uwagę skupić na ocenie, czy wskazany w zaświadczeniu przedłożonym przez skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje.

Zauważyć należy, iż Uchwała Nr VIII/52/99 z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr l miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. (Dz. Urz. Woj. z 1999r., Nr 18, póz. 101) Rada Miasta i Gminy dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego uchwałą nr VII/33/85 RNMiG z dnia [...] czerwca 1985r. (Dz. Urz. Woj. Nr 1, poz. 38 z 1986r), zaktualizowanego uchwałą nr IV/21/94 Rady Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. Nr 16, póz. 124 z 1994r).

Zgodnie z § 7 tej uchwały utraciły moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego uchwałą nr VII/33/85 RNMiG z dnia [...].06.1985r. (Dz. Urz. Woj. Nr 1, póz. 38 z 1986r.) zaktualizowanego uchwałą nr IV/21/94 RMiG z dnia [...].11.1994r. (Dz. Urz. Woj. Nr 16, poz. 124 z 1994r.) w zakresie objętym niniejszą uchwałą.

Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta został ustalony uchwałą Nr IV/21/94 Rady Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 1994r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Poprzedni dokonany uchwałą Nr VII/33/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 1985r. utracił moc.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, póz. 717 ze zm.) wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu: Regulacja ta jest wyrazem zasady, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy. Powyższy przepis wprowadza regułę kolizyjną w sytuacji, w której wchodzący w życie plan miejscowy dotyczy terenu objętego regulacją planów miejscowych, które weszły w życie wcześniej. Wprowadzona reguła kolizyjna odpowiada zasadzie lex posteńor derogat priori. Należy jednakże zauważyć, że regulacja art. 34 ust. 1 ustawy nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Komentowana regulacja potwierdza, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1 ). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru: podjąć uchwalę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (nowego planu). Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań. Wydaje się, że w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, dokonywane będą w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego. Jest oczywiste, że rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy. Z punktu widzenia procedury, niezależnie od przyjętego rozwiązania, zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 17 (por. Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz).

Organy całkowicie pominęły również treść art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej hiż do dnia 31 grudnia 2003 r. ( ust. 3).

W świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych zaświadczenie przedłożone przez skarżącego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej musi budzić poważne zastrzeżenia co do mocy obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie są to jedyne zastrzeżenia do powyższego zaświadczenia.

W rozpatrywanej sprawie zaświadczenie "Urząd Miejski zaświadcza (...) podpisała z upoważnienia Burmistrza W.B. -Naczelnik Wydziału Techniczno-lnwestycyjnego, składając na zaświadczeniu swój podpis. Fakt działania "z upoważnienia Burmistrza" wynika z pieczęci, którą opatrzono zaświadczenie.

Z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603). Podobne stanowisko przyjęto także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r, sygn. akt ł OSK 834/06, sygn. akt l OSK 832/06, sygn. akt l OSK 833/06.

Przepis ten umożliwia temu, kto piastuje funkcję organu administracji, jest "nosicielem/dzierżycielem kompetencji" organu administracji publicznej, sprawne i płynne wywiązywanie się z szerokiego zakresu zadań nałożonych obowiązującym prawem (vide: J. Niczyporuk: Dekoncentracja administracji publicznej, Wyd. UMCS, Lublin 2006, s. 113-116). W dekoncentracji administracji publicznej oświadczenia woli organu administracji publicznej składa albo osoba piastująca funkcję tego organu, albo "z upoważnienia" jego pracownicy.

Przepis art. 268a k.p.a. wymaga dla ważności upoważnienia formy pisemnej. Upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu organu administracji winno być wskazywać: imię i nazwisko pracownika, do którego jest skierowane, datę, od której obowiązuje, lub okres, na jaki jest udzielone, przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień oraz organ upoważniający.

Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu nazywane jest pełnomocnictwem administracyjnym i wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada (v id e: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 roku sygn. akt II CKN 194/01 - LEX nr 137549). W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu.

Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną. Nie zawsze jednak upoważnienie to musi przybierać formę specjalnego pisma. Może ono bowiem wynikać z regulaminu organizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 1997 r., SA/Bk 781/96 ). Upoważnienie takie może być też załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji, postanowień lub zaświadczeń. Upoważnienie ma przecież charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska.

W orzecznictwie przyjmuje się też niekiedy, iż zastępca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia. Wynika ono bowiem z istoty zastępstwa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r, III SA 1395/95 ). Prawo zastępcy dyrektora do podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa.

Jedyną wskazówką potwierdzającą wydanie decyzji z upoważnienia wójta lub burmistrza w samej treści decyzji lub zaświadczenia, będzie podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia wójta". Oznacza ona jednocześnie, że urzędnik ten działa "dla wójta" a nie "zamiast wójta".

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest upoważnienia. Nie można wobec tego w żaden sposób stwierdzić, jaki jest zakres zastępstwa, trudno więc ustalić czy podejmowanie czynności w zakresie realizacji zadań związanych z wydawanie zaświadczeń o zgodności zamierzeń inwestycyjnych z ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zostało zastrzeżone dla W.B. Naczelnika Wydziału Techniczno-lnwestycyjnego.

W sytuacji, gdy działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organy powinny przedsięwziąć wszelkie dostępne środki do wyjaśnienia omawianej kwestii.

Trzeba zauważyć, że warunek posiadania upoważnienia dotyczy wszystkich osób podpisujących decyzje lub zaświadczenia "w imieniu organu", niezależnie od funkcji, jaką pełnią w ramach struktury urzędu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organy administracji publicznej nie podjęły jakichkolwiek czynności, które doprowadziłyby do ustalenia, czy W.B. Naczelnik Wydziału Techniczno-lnwestycyjnego posiadała upoważnienie do wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzeń inwestycyjnych z ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku braku tego upoważnienia skutkowałoby stwierdzeniem nieważności omawianego zaświadczenia. Organy nie zbadały, czy podpisujący zaświadczenie miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji publicznej.

Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a, skutkuje bowiem naruszeniem przepisów o właściwości ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1996 r. SA/Lu 691/95 ).

Zauważyć też należy, że w treści tego zaświadczenia znajduje się stwierdzenie: "Urząd Miejski zaświadcza", podczas, gdy zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego wystawia wójt, burmistrz lub prezydent, to do ich kompetencji należy powyższa czynność. Powyższe jeszcze bardziej wzmaga argumentacje zobowiązującą organ do wyjaśnienia, czy przedłożone przez skarżącego zaświadczenie spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd dostrzegł również wadliwość przedłożonego przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozważania w tym zakresie warto rozpocząć od przypomnienia, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś, czy oświadczenie takie jest w każdym postępowaniu wystarczające, zależy najpierw od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Od razu zauważyć trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 k.p.a. Różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 k.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 341; wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r, sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10 - 12/129). Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 k.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483-484; Czesław Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674-675). Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r, sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Konkludując stwierdzić należy, że ułatwienie, o którym była mowa wyżej nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile bowiem wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości.

Ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza stosowania zawartych w k.p.a. zasad postępowania, nakładających na rozpoznający sprawę organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto wskazać należy, iż organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.

W sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić, przy czym obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, mogącym przeprowadzić na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie zaistniałe wątpliwości zostały pominięte zarówno przez organ l instancji, jak również przez organ odwoławczy.

Z protokołu ( karta 4 akt administracyjnych ) wynika, że nieruchomość położona zabudowana domem mieszkalnym od 1998r. stanowiła własność skarżącego R.S. i jego żony G.S., która zmarła w 2000r. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń kto jest następcą prawnym G.S., a tym samym, kto oprócz skarżącego jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organ powinien wyjaśnić, czy toczyło się postępowanie spadkowe po G.S., a jeżeli tak jaki był jego wynik. Dla oceny poprawności złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu ww. nieruchomością na cele budowlane jest to okoliczności istotna, gdy się zważy, że wszelkie roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W związku z tym, że ich krąg musi zostać rzetelnie ustalony. Organy zobowiązane były więc do oceny, czy wskazane oświadczenie stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż R.S. jest jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie taka ocena mieści się w zakresie przyznanego organom nadzoru budowlanego obowiązku formalnej weryfikacji kompletności i poprawności oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zauważyć również należy, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05 ONSAiWSA 2006/3/88).

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, za prawo *do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.). Zgodnie ze wskazanym wzorem składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.

W oświadczeniu znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej (karta 9 akt) skarżący nie wskazał w ogóle oznaczenia nr ewidencyjnego działki, na której znajduje się budynek mieszkalny, zaznaczył jedynie, że prawo do dysponowania nieruchomością wynika zarówno z tytułu własności jak i użytkowania wieczystego.

Oznaczenie działki budowlanej tj. jej numeru ewidencyjnego w oświadczeniu stanowi istotny wynikający z przepisu prawa element, który konkretyzuje obiekt budowlany i miejsce jego położenia.

Dodać trzeba, że zebranie i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji obciąża wprawdzie stronę, nie zwalnia to jednak organu z obowiązków wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 kpa, iż to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.