Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 36 (6) ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. art. 7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia Przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od egzaminu radcowskiego (dalej Komisja II stopnia, Komisja Odwoławcza) utrzymała w mocy Uchwałę z dnia [...] stycznia 2011 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...], w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Ww. uchwałą ustalono, iż L. Z. (dalej: strona, skarżący) uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały I instancji, skarżący z części pierwszej egzaminu otrzymał ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu ocenę dobrą z trzeciej części egzaminu ocenę dobrą, z czwartej ocenę dobrą, zaś z piątej ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który to przepis określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną Komisja ustaliła negatywny wynik egzaminu radcowskiego skarżącego. Odwołanie od w/w uchwały wniósł zdający L. Z. i zarzucił w nim naruszenie art. 365 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe uzasadnienie ocen cząstkowych z pominięciem kryteriów ustawowych tej oceny zawartych w przytoczonym przepisie, a nadto bez uwzględnienia skali ocen od 2 do 6.

Wskazał, że niezasadnie egzaminatorzy wytknęli jego pracy, że:

nie podniósł zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., mimo, że to w pracy uczynił,

nie wskazał poprawnego sposóbu rozstrzygnięcia problemu, gdy w skardze został zawarty wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji,

nie podniósł zarzutu naruszenia prawa postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.,

błędnie postawił zarzut nieważności,

nie zastosował właściwej wykładni prawa.

Następnie zdający wskazał, że egzaminatorzy stwierdzili, że praca zawiera następujące pozytywne elementy takie, jak:

prawidłowe sporządzenie skargi na decyzję SKO,

spełnienie wymogów formalnych,

prawidłowe sformułowanie wniosku,

prawidłowe wskazanie naruszenia prawa materialnego,

poprawna propozycja co do sposobu rozstrzygnięcia problemu i uwzględnienie interesu strony reprezentowanej,

poprawność stylu i języka oraz staranność skargi.

Zarzucił także, że egzaminatorzy nie uwzględnili przy ocenie jego pracy twierdzeń i zarzutów, które były zakwalifikowane przez zespół przygotowujący zadanie w Opisie Istotnych Zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej oraz w Opinii sporządzonej przez prof. M. K. Z tych opracowań miało wynikać:

naruszenie przepisów prawa postępowania tj. art. 138 § 1 k.p.a.,

kwestia nieuzasadnionego powoływania się przez organ na ustalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także kwestia pomocniczego charakteru wpisu w ewidencji gruntów

kwestia błędnego wskazania przez organ niespełnienia przesłanek umożliwiających przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,

kwestia faktycznego wykorzystania gruntu.

Zdający podnosi, że egzaminatorzy niesłusznie ocenili, że brak zarzutu naruszenia prawa postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dyskwalifikują pracę i z tego powodu zasługuje ona na ocenę niedostateczną.

W dalszej części odwołania zdający poczynił obszerne uwagi dotyczące charakteru skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i w tym kontekście wskazał na prawidłowość postawionego przez niego w tym zakresie zarzutu, aczkolwiek, jak sam zdający przyznał, że z charakteru prawnego tej instytucji wyciągnął zbyt daleko idące wnioski i błędnie postawił zarzut nieważności, ale to i tak nie miało negatywnego wpływu na interes reprezentowanego przez niego klienta.

Zdający podnosi także, że nietrafiony jest zarzut o braku zastosowania przez niego własnej wykładni prawa. Przygotowując skargę zdający zapoznał się z szeregiem przepisów oraz orzecznictwem, dokonał analizy obowiązujących przepisów prawa i na skutek tego uznał wadliwość decyzji a następnie prawidłowo zaskarżył tą decyzję do sądu administracyjnego. Podjęcie tej decyzji wymagało przeprowadzenia przez niego interpretacji prawa. W skardze poparł swoje zarzuty i tezy orzecznictwem co stanowi obecnie powszechną praktykę pełnomocników, organów i sądów. Nadto wskazuje, że według opinii prof. M. K. prawidłowe rozwiązanie wymagało, przeprowadzenia dogłębnej analizy przepisów prawa.

Zdający porusza także w swoim odwołaniu kwestie wpływu na poprawność rozwiązania zadania takich czynników jak, przebieg egzaminu i jego czas trwania, forma odręczna sporządzania pracy, brak zbioru orzecznictwa w formie papierowej i ograniczona dostępność do takiego zbioru w formie elektronicznej.

Na zakończenie swojego odwołania zdający dokonuje analizy liczby ocen negatywnych z tej części zadania w poszczególnych komisjach od nr 1 do nr 6 w [...], wprowadzając z tego wniosek o subiektywności działania komisji ni- 6, gdyż tak dużej ilości ocen niedostatecznych z tej części zadania, w komisji nr 6 nie da się wytłumaczyć obiektywnymi kryteriami, i na tej podstawie stwierdza, że zdający w tej komisji mają odczucie nie rzetelnego przeprowadzenia egzaminu w stosunku do nich. Zdający zarzucił także brak precyzyjnych kryteriów oceniania prac.

Podnosząc te zarzuty L. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i stwierdzenie, że uzyskał pozytywny wynik egzaminu radcowskiego.

Komisja odwoławcza ustosunkowując się do odwołania z zakresu prawa administracyjnego rozważyła i stwierdziła co następuje.

Oceny słuszności zarzutów zdającego i zasadności odwołania w zakresie tej części egzaminu radcowskiego organ dokonał w świetle celu tego egzaminu, określonego w art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Celem tym jest sprawdzenie przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej mającej na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest świadczona Realizacja celu egzaminu radcowskiego następuje poprzez sprawdzenie w drodze egzaminu pisemnego wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania, poprzez rozwiązanie zadań z zakresów prawa wskazanych w tym przepisie. Ocena czy zadania rozwiązania tych zadań sporządzone przez zdającego w trakcie tego egzaminu spełniają te wymogi, następuje przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 36" ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W takim kontekście praca egzaminacyjna, sporządzona skarga do WSA, jako jedna z postaci świadczenia pomocy prawnej, aby zasłużyć na ocenę pozytywną powinna spełniać te warunki. Przede wszystkim należy ocenić czy przedmiotowa skarga zachowuje wymogi formalne, czy zastosowano w niej właściwe przepisy prawa, czy wynika z niej prawidłowość ich interpretacji oraz czy zdający zaproponował poprawny sposób rozstrzygnięcia postawionego przed nim problemu, uwzględniający interes reprezentowanej przez niego strony. Należy także ocenić czy sporządzone opracowanie czyni zadość wymogom profesjonalnego opracowania prawniczego.

Zdaniem organu, zarzuty zdającego podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Dokonując oceny rozwiązania przez zdającego zadania należy stwierdzić, że obaj egzaminatorzy ocenili, że zdający prawidłowo zdecydował się na sporządzenie skargi i wyczerpuje ona wymogi formalne, a także wskazuje ona naruszony przez organ przepis. Jednak na tym kończą się pozytywne cechy rozwiązania zadania z tej części egzaminu radcowskiego. Egzaminatorzy wskazali na następujące mankamenty i wady pracy. Sporządzona przez zdającego skarga nie zawiera żadnego wywodu i rozważania, dlaczego zdający uważa, że wskazany przez niego przepis prawa materialnego został naruszony. Wprawdzie zdający pisze w odwołaniu, że to dlaczego się zdecydował na takie rozwiązanie zadania, było wynikiem jego analizy dokonanej w umyśle, jednakże zdaniem Komisji Odwoławczej jest to nieuzasadnione wytłumaczenie. Celem pracy pisemnej jest odzwierciedlenie w opracowaniu, procesu myślowego, w wyniku którego zdający doszedł do przyjęcia takiego a nie innego rozwiązania. Tego zabrakło w sporządzonej przez zdającego skardze. Z tego powodu zasadna jest ocena egzaminatorów, wytykająca jako poważny mankament skargi brak wywodu prawnego, dlaczego zdający uważa, że organ naruszył wskazany przez niego przepis prawa materialnego. Zdaniem Komisji Odwoławczej niewystarczającym jest, dla przyjęcia, że zdający posiada znajomość prawa materialnego w stopniu wystarczającym do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu, samo wskazanie konkretnego przepisu i przytoczenie jego treści bez poświęcenia w treści skargi rzeczowego na temat tego przepisu wywodu prawnego.

Zdaniem Komisji Odwoławczej zasadny jest także dalszy zarzut, jaki postawili egzaminatorzy ocenianej pracy, że zdający nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej. Prawidłowo oceniona sprawa powinna doprowadzić zdającego do wniosku, że naruszenie prawa administracyjnego należało powiązać z tym, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego, wobec czego doszło do rozstrzygnięcia bez spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych warunkach należało podnieść, że organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale tylko na podstawie jego fragmentu. Brak w ten sposób sformułowanego zarzutu zdaniem jednego z egzaminatorów stanowi wadę dyskwalifikująca rozwiązanie zadania. Komisja Odwoławcza nie podzieliła jednak oceny co do dyskwalifikującego charakteru tej wady pracy egzaminacyjnej.

Organ przyznał rację zdającemu, który wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, nie jest aktem prawa miejscowego, stwierdzając, iż co do jego charakteru prawnego nie ma żadnych kontrowersji pomiędzy zdającym a egzaminatorami. Wadą o poważnym znaczeniu, zdaniem organu, jest natomiast to, jaki skutek zdający z tego wywiódł. Organ wskazał, iż na tej podstawie zdający postawił wniosek o stwierdzenie nieważności, bowiem jego zdaniem organ wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, skoro to studium nie jest aktem prawa. Organ stwierdził, iż powyższe rozumowanie nie jest prawidłowe, gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie prawnej, którą był przepis art. 1 § 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Słusznie zatem jeden z egzaminatorów ocenił na podstawie tego wniosku, że dowodzi on nieznajomości nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Te wady, zdaniem Komisji Egzaminacyjnej, przesądziły o dyskwalifikacji rozwiązania zadania przez zdającego. Komisja Odwoławcza podzieliła tą ocenę.

Zdaniem Komisji Odwoławczej, w świetle celu egzaminu radcowskiego oraz sensu pomocy prawnej świadczonej klientowi przez radcę prawnego, oceny prawidłowości skargi sporządzonej przez zdającego, nie można dokonać tylko w kontekście kognicji sądu administracyjnego, który nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. W świetle treści tego przepisu wniesiona skarga wskazująca akt administracji publicznej, będzie przyjęta do rozpoznania i sąd administracyjny kierując się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnie sprawę w jej granicach. Gdyby jednak przyjąć, że takiej miary należy użyć przy ocenie, czy opracowana przez zdającego skarga zasługuje na ocenę dostateczną, w przy uwzględnieniu kryteriów tej oceny, określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, to wówczas, zdaniem Komisji Odwoławczej, cel egzaminu radcowskiego zostałby zniweczony. Również i sens pomocy prawnej zostałby przekreślony, gdyż opracowanie profesjonalnego pełnomocnika sięgałoby poziomu zwykłego pisma, które może sporządzić osoba bez przygotowania prawniczego. To jest jednak za mało na ocenę, że zdający jest dostatecznie przygotowany i dojrzały do wykonywania zawodu zaufania publicznego.

Komisja Odwoławcza opowiedziała się za takim rozumieniem przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego ocena musi uwzględniać poziom wiedzy jakiego należy wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, wykonującego zawód zaufania publicznego.

Przy takim rozumieniu treści wskazanego wyżej przepisu, ocena skargi opracowanej przez zdającego, przy uwzględnieniu kryteriów, które wyżej zostały wskazane wypada negatywnie, albowiem waga i ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego, zdecydowanie przeważają na pozytywnymi elementami opracowanej przez niego skargi, jako rozwiązania zadania z prawa administracyjnego.

Pozostałe zarzuty podniesione przez zdającego jak przebieg i forma egzaminu, czas na opracowanie rozwiązania, nie są zasadne, albowiem egzamin został zorganizowany i przebiegał w granicach zakreślonych przez ustawę. Również zarzut braku dostępu do zbioru orzecznictwa w formie papierowej pozostaje, zdaniem Komisji Odwoławczej, bez wpływu na rozstrzygnięcie. Treść zadania z prawa administracyjnego nie była skomplikowanym stanem faktycznym, który wymagałby wielokrotnego korzystania ze zbioru orzecznictwa. Zdaniem organu, istota sprawy sprowadzała się do dostrzeżenia przez zdającego, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego, i wbrew treści art. 1 § 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, odmówił żądaniu strony, opierając się na nie wyczerpująco zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym.

Również, zdaniem Komisji Odwoławczej, nie wnoszą nic do sprawy załączone do odwołania zestawienia statystyczne oraz opinia prawna prof. M. K. Przedmiotem oceny przez Komisję Odwoławczą było rozstrzygnięcie zarzutów i odwołania zdającego oraz ponowne jej zbadanie, stosowanie do obowiązku organu odwoławczego, nie zaś prowadzenie rozważań co zagadnień i kwestii prawnych objętych treścią zadania z prawa administracyjnego. Ani Komisja Egzaminacyjna, ani Komisja Odwoławcza nie były odmienne w swoich ocenach co do tego, jakie zagadnienia prawne i kwestie prawne występują w przedstawionym zadaniu z prawa administracyjnego. Same zaś, dane statystyczne nie obalają słuszności zarzutów postawionych przez egzaminatorów wobec skargi opracowanej przez zdającego, nie uzasadniają w jakikolwiek sposób naruszenia zasady równości oraz zarzutu nierzetelności oceny.

Mając na uwadze powyższe oraz uznając zarzuty zdającego w najistotniejszym zakresie za chybione, Komisja odwoławcza uznała, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Oznacza to podzielenie przez Komisję odwoławczą, stwierdzenia przez Komisję Egzaminacyjną nr [...] negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego uzyskanego przez zdającego L. Z..

Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy, w jej całokształcie i ponownie, także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła w całości, nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

Skarżący wniósł od uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez:

nie ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...] września 2010 r. zarzutów skierowanych w stosunku do uchwały Komisji I Stopnia, tj.:

zarzutu oparcia negatywnego wyniku z egzaminu radcowskiego na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych w ocenach cząstkowych,

zarzutu sporządzenia wadliwych, wewnętrznie sprzecznych uzasadnień ocen cząstkowych przez Komisję I Stopnia,

zarzutu błędnego wytknięcia pracy egzaminacyjnej z prawa administracyjnego uchybień, które nie zostały w niej popełnione,

zarzutu dowolności przyjętych kryteriów i metodologii oceny pracy zastosowanych w ocenach cząstkowych,

zarzutu nie uwzględnienia w ocenach cząstkowych szeregu pozytywnych elementów pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego,

zarzutu nie uwzględnia w ocenach cząstkowych skutków procesowych wniesionej przez skarżącego w trakcie egzaminu radcowskiego skargi do sądu administracyjnego oraz skutków i kwestii skuteczności tej skargi w kontekście interesów reprezentowanego klienta,

b). błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie za własne przez organ odwoławczy błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Komisję I Stopnia w zakresie: zawartości merytorycznej, podniesionych zarzutów, wniosków, twierdzeń i wywodów skargi do sądu administracyjnego przygotowanej przez skarżącego w ramach egzaminu radcowskiego oraz oparcie zaskarżonej uchwały o tak błędnie przyjęty stan faktyczny, w szczególności poprzez:

• przyjęcie, że brak jest w skardze wywodu prawnego uzasadniającego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego,

• rozpatrzenie odwołania i ocenę pracy egzaminacyjnej przez pryzmat wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i niezauważenie w pracy wniosku o uchylenie decyzji;

• niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę przy podejmowaniu przez organ odwoławczy uchwały, jaki wpływ na treść uchwały Komisji I Stopnia miało przyjęcie przez nią błędnych ustaleń faktycznych w zakresie treści skargi przygotowanej przez skarżącego w ramach egzaminu radcowskiego,

• art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 kpa poprzez sporządzenie wadliwego, niespójnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i nie wyjaśnienie w sposób pełny i przekonujący zasadności przesłanek rozstrzygnięcia,

• art. 7, 15, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r. (tekst jednolity Dz. U. 2010 Nr 10, poz. 65) (dalej: "Ustawa o radcach prawnych") poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy z uwzględnieniem wszystkich kryteriów określonych w przepisach prawa do oceny pracy egzaminacyjnej na egzaminie radcowskim, tj. nie wzięcie pod uwagę przy podejmowaniu uchwały poprawności zaproponowanego przez zdającego w skardze sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony,

4. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych poprzez przekroczenie granic luzu decyzyjnego w wydaniu uchwały przez Komisję II Stopnia przejawiające się:

a). dowolnym uznaniem, na podstawie błędnego zakwalifikowania charakteru uchybienia skargi przygotowanej w ramach egzaminu z prawa administracyjnego, że podniesienie w skardze do sądu administracyjnego na egzaminie radcowskim wniosku procesowego o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, stanowi istotną wadę przesądzającą o dyskwalifikacji pracy egzaminacyjnej z prawa administracyjnego,

b). dowolnym uznaniem, że przygotowana przez skarżącego w trakcie egzaminu radcowskiego skarga do sądu administracyjnego spełniająca wszelkie wymogi przewidziane dla skargi oraz pisma procesowego w przepisach ppsa, a nadto zawierająca, również prawidłowe podstawy skargi i ich uzasadnienie oraz prawidłowy wniosek o rozstrzygnięcie osiągnęła "poziom zwykłego pisma, które może sporządzić osoba bez przygotowania prawniczego ",

c). dowolnym uznaniem, na podstawie błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego oraz na podstawie błędnego zakwalifikowania charakteru uchybień skargi przygotowanej w ramach egzaminu z prawa administracyjnego, że waga i ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego, zdecydowanie przeważały nad pozytywnymi elementami opracowanej skargi, jako rozwiązania zadania z prawa administracyjnego,

5. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych poprzez utrzymanie w mocy wadliwej uchwały Komisji I Stopnia, w sytuacji gdy praca egzaminacyjna z prawa administracyjnego zasługiwała na pozytywną ocenę, gdyż spełniała w wystarczającym stopniu wymogi zawarte w art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych,

6. art. 15 kpa poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem oceny organu odwoławczego nie było prowadzenie rozważań co do zagadnień i kwestii prawnych objętych treścią zadania z prawa administracyjnego,

7. art. 10 § 1 i 2 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia.

II przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 361 ust. 2 w związku z art. 366 ust. 1 Ustawy o radcach prawnych poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że praca egzaminacyjna z prawa administracyjnego skarżącego nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 365 ust. 1 Ustawy o radcach prawnych, a w konsekwencji ustalenie negatywnego wyniku z egzaminu radcowskiego,

art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych poprzez przypisanie skarżącemu błędnej interpretacji i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 156 § 1 kpa, na skutek przyjęcia przez organ odwoławczy jako własnej błędnej oceny poczynionej przez Komisję I Stopnia, że podniesienie w skardze do sądu administracyjnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dowodzi "nieznajomości nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej", w sytuacji, gdy zawarty przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego wniosek procesowy wskazywał podstawę prawną w art. 145 § 1 pkt 2) ppsa w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, a nie odwoływał się do trybu określonego w art. 156 § 1 kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe poglądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia przez Komisję II Stopnia granicy tzw. luzu decyzyjnego organu oraz wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących opisu – a w konsekwencji oceny pracy egzaminacyjnej skarżącego. Powyższe uchybienia mają w ocenie Sądu postać czyli mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenia art. 7, 77 par. 1, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 365 ust. 2 Ustawy o radcach prawnych.

W niniejszej sprawie kandydat L. Z. otrzymał ocenę niedostateczną z piątej części egzaminu radcowskiego (prawo administracyjne), co w myśl art. 36.6. ust. 1 ustawy z dnia 76 lipca 1982 r. o radcach prawnych ( Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65) oznacza ocenę negatywną z egzaminu jako całości.

Przepis art. 365 ust. 2 ustawy o radcach stanowi: "Oceny rozwiązania każdego z żądań z drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują nienależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje ".

Praca egzaminacyjna z prawa administracyjnego polegała na sporządzeniu skargi do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny rozwiązania przez zdającego zadania Komisja II Stopnia wskazała, że dwaj egzaminatorzy dokonujący oceny pracy pisemnej zdającego ocenili, że prawidłowo zdecydował się na sporządzenie skargi i wyczerpuje ona wymogi formalne a także wskazuje ona naruszony przez organ przepis. Jednak – w ocenie Komisji - na tym kończą się pozytywne cechy rozwiązania zadania z tej części egzaminu radcowskiego. Organ podkreślił, iż sporządzona w ramach pracy egzaminacyjnej skarga do WSA nie zawierała żadnego wywodu i rozważania dostatecznie uzasadniającego prezentowany pogląd co do naruszenia wskazanego przez niego przepisu prawa materialnego. Brak jest w pracy egzaminacyjnej, w ocenie Komisji, odzwierciedlenia procesu myślowego zdającego. Z tego powodu zdaniem tego organu zasadna była ocena egzaminatorów, wytykająca jako poważny mankament skargi brak wywodu prawnego uzasadniającego naruszenie przepisu prawa materialnego przez organ administracyjny. Zdaniem Komisji Odwoławczej zasadny jest także dalszy zarzut, jaki postawili egzaminatorzy ocenianej pracy, że zdający nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej. Prawidłowo oceniona sprawa powinna doprowadzić zdającego do wniosku, że naruszenie prawa administracyjnego w omawianym kazusie egzaminacyjnym polegało na nie przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wobec czego doszło do rozstrzygnięcia bez spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych warunkach organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale tylko na podstawie jego fragmentu. Zdaniem jednego z egzaminatorów powyższe stanowi wadę dyskwalifikującą rozwiązanie zadania.

Należy zwrócić jednak uwagę, iż Komisja Odwoławcza nie podzieliła tej oceny. Podkreśliła, iż brak postawienia zarzutu naruszenia prawa postępowania administracyjnego nie mógłby być potraktowany jako dyskwalifikujący pracę zdającego. W ocenie organu powyższy brak w połączeniu z innymi wadami pracy podlega ocenie ogólnej negatywnej całej pracy z prawa administracyjnego jako całości.

Komisja przyznała równocześnie rację zdającemu, prezentującemu pogląd prawny, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, nie jest aktem prawa miejscowego. Organ skwitował ten pogląd zdającego jedynie stwierdzeniem, iż "co do jego charakteru prawnego nie ma żadnych kontrowersji pomiędzy tą tezą zdającego a oceną egzaminatorów. Wadą o poważnym znaczeniu jest natomiast to, jaki skutek zdający z tego wywiódł. Na tej podstawie zdający postawił wniosek o stwierdzenie nieważności, bowiem jego zdaniem organ wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, skoro to studium nie jest aktem prawa. Tymczasem rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie prawnej, którą był przepis art. 1 § 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Słusznie zatem jeden z egzaminatorów ocenił na podstawie tego wniosku, że dowodzi on nieznajomości nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (...)." Powyżej sformułowane wady pracy zdającego, w ocenie Komisji egzaminacyjnej, dyskwalifikowały rozwiązanie zadania przez zdającego.

W tym miejscu należy podnieść, iż w pracy zdającego – wbrew ustaleniu organu - brak jest zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Skarżący formułuje jako pierwszy zarzut: "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z dnia 12 września 2005 r. ) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wymogów umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności, że przesłanką umożliwiająca takie przekształcenie jest konieczność wykorzystywania nieruchomości jako działki rolnej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przekształcenia w prawo własności nieruchomości" ; ponadto – stawia kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego – "...art. 1 ust. 1 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 46.1 k.c. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości rolnej, które to naruszenie miało wpływ na wynika sprawy".

Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do naruszenia przepisów proceduralnych.

Skarżący stawia następujące wnioski:

1. o stwierdzenie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej w mocy Decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r.

ewentualnie

2. o uchylenie w całości z Decyzji dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymanej w mocy Decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 145 pkt. 1 pkt 1 lit. a) i b).

3. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia pracy egzaminacyjnej, skarżący wyraził prawidłowy pogląd, iż organ naruszył prawo materialne poprzez oparcie ustalenia o dokument (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) nie stanowiący prawa powszechnie obowiązującego. W jego ocenie fakt określenia nieruchomości będącej przedmiotem zadania egzaminacyjnego jako rolnej w ewidencji gruntów i brak formalnego wyłączenia z produkcji rolniczej na mocy decyzji administracyjnej, w kontekście mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 46.1. k.c., przesądza o takim charakterze nieruchomości. Powołał się przy tym na przepisy obowiązującego prawa oraz orzecznictwo.

Brak jest jednak wywodów potwierdzających przypisany mu przez Komisję pogląd co do "braku podstaw prawnych wydanej decyzji". Należy mieć na uwadze fakt, iż przepis art. 156 ust. 1 pkt. 2) k.p.a., będący podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności stawianego w skardze – zadaniu egzaminacyjnym, przewiduje alternatywnie dwie przesłanki: wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, organ bez uzasadnienia wynikającego z treści sporządzonej przez skarżącego pracy egzaminacyjnej przyjął, iż skarżący wyraził pogląd o braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Przeciwnie, z treści pracy egzaminacyjnej wynika pogląd skarżącego, iż ten sam, opisany wyżej, stan faktyczny alternatywnie winien być zakwalifikowany - bądź to jako rażące naruszenie prawa materialnego, bądź jako "zwykłe" naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena tak sformułowanych poglądów prawnych skarżącego wykracza jednak poza ramy niniejszego postępowania, którego istotą jest kontrola legalności zaskarżonej uchwały. Sąd dostrzegł ponadto brak odniesienia się – zarówno w ramach ocen cząstkowych, jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, do faktu sformułowania wniosków skargi w postaci tzw. wniosku ewentualnego. Zauważalny w tym kontekście jest brak odniesienia się organu odwoławczego do stawianego w tej formie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji, którego zdaje się w ogóle nie dostrzegać organ. Ponadto - stawiany w jednej z ocen cząstkowych zarzut nie podniesienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest sprzeczny z rzeczywistym stanem rzeczy (vide – zarzuty nr. 1 i 3 skargi - zadania egz.), co powoduje w konsekwencji ocenę braku dostatecznie wnikliwej oceny przedmiotowej pracy.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że Komisja II Stopnia nie podzieliła części poglądów egzaminatorów. Przede wszystkim stwierdziła, iż niezasadnym było wystawienie oceny niedostatecznej jedynie z tego powodu, że nie został postawiony zarzut procesowy niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w kontekście ustalenia statusu nieruchomości jako rolnej. Stwierdziła jednocześnie, iż zarzut ten mógł być uznany za dyskwalifikujący pracę skarżącego jedynie w połączeniu z pozostałymi brakami. Jak wynika z dalszych wywodów organu, "innym brakiem", o którym mowa, jest właśnie zakwalifikowanie faktu oparcia się przez organ na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako braku podstawy prawnej wydanej decyzji. Jak zostało wyżej podniesione, brak jest podstaw faktycznych do ustalenia takiego poglądu skarżącego na tle jego pracy egzaminacyjnej. Sformułowanie tezy o "nieznajomości przez skarżącego nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych" jest zatem co najmniej przedwczesne.

Należy dodać, iż – co wynika zarówno z treści zaskarżonej uchwały, jak i z treści ocen cząstkowych – praca skarżącego została oceniona jako spełniająca wymogi formalne oraz staranna. Jeden z egzaminatorów stwierdził nadto, iż "zdający poprawnie zaproponował w skardze sposób rozstrzygnięcia problemu i uwzględnił interes strony, którą reprezentuje." Fakt wskazania przez skarżącego, iż decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie nieważności bądź uchylenie) przede wszystkim z uwagi na uzasadniony zarzut, iż przy jej wydawaniu organ wbrew obowiązującemu prawu oparł się o dokument nie mający mocy powszechnie obowiązującej – w ogóle nie został poddany ocenie. Nie można bowiem uznać, by wystarczającą oceną w tym zakresie było stwierdzenie Komisji, iż "nie ma żadnych kontrowersji pomiędzy tą tezą zdającego a oceną egzaminatorów".

Odrębną kwestią, która winna być poddana wnikliwej ocenie organu odwoławczego, są poglądy na sposób przeprowadzenia przedmiotowej części egzaminu zawarte w opinii prawnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. sporządzonej przez prof. M. K. na zlecenie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Opina powyższa nie była jednak włączona do akt administracyjnych przez organ. Została przedstawiona przez skarżącego, który załączył ją do odwołania. Sąd doszedł do przekonania, iż winna ona być przedmiotem rozważań organu na równi z innymi poglądami prezentowanymi w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego. Tymczasem Komisja pominęła wszelkie wywody w niej zawarte, dochodząc do przekonania, iż nie wnosi ona nic do sprawy. Zdaniem Sądu wymagają ustosunkowania w szczególności te wywody prof. M. K., które odnoszą się do wadliwego skonstruowania Instrukcji dla Komisji Egzaminacyjnej w tym zakresie, w jakim wadliwe postanowienia tej Instrukcji mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia egzaminu w stosunku do skarżącego. Na uwagę zasługuje m.in. pogląd dotyczący rozłączności zarzutów: naruszenia prawa materialnego – art. 1.ust. 1 U.p.p.u.w. poprzez "błędne uznanie, że przesłanki przekształcenia określone w tym przepisie zostały spełnione" oraz postępowania – art. 7, 77 par. 1 i art. 80 polegającego na "niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy". Należy również zauważyć, iż konkluzja opinii stanowi, iż kazus egzaminacyjny cechuje bardzo wysoki stopień trudności. Autor wręcz stwierdza, iż egzaminowani nie otrzymali w trakcie egzaminu wszystkich materiałów niezbędnych dla pełnego opracowania kazusu. Stwierdził on nawet: "Trudno wymagać, aby jakikolwiek radca prawny, nawet posiadający wieloletni staż w zawodzie, a tym bardziej aplikant dopiero zdający egzamin radcowski, posiadał tak obszerną wiedzę, która pozwoliłaby mu bez korzystania z odpowiednich materiałów, a szczególności niezbędnych aktów prawnych, publikowanego orzecznictwa i literatury przedmiotu, na rozwiązanie problemu prawnego zawartego w ww. zadaniu egzaminacyjnym. Powyższe poglądy prawne i wywody wymagają stosownego odniesienia się organu spełniającego dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Jest rzeczą oczywistą, że od zdających egzamin zawodowy (w tym wypadku radcowski) wymagany jest jednak profesjonalizm i wysoki stopień umiejętności formułowania zarzutów, wniosków oraz prezentacji poglądów na ich poparcie. Sam fakt wysokiego stopnia trudności zadania egzaminacyjnego nie może być uznany za dyskwalifikujący daną część egzaminu kończącego aplikację radcowską.

Równocześnie Sąd zauważa, że niejednokrotnie środki odwoławcze można formułować w rozmaity sposób, bez szkody dla ich prawidłowości i skuteczności.

W oparciu o powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy o przekroczeniu swobodnej oceny dowodów. Sąd podziela natomiast poglądy Komisji Egzaminacyjnej w zakresie charakteru podejmowanych uchwał w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu. Organ korzysta ze swobody decyzyjnej ("luzu decyzyjnego"), bez której trudno byłoby sobie wyobrazić pracę zarówno egzaminatorów wystawiających tzw. oceny cząstkowe, jak i organów, których zadaniem jest podjęcie stosownych uchwał w tym przedmiocie. Należy zauważyć, że organ odwoławczy, a więc Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania winna ocenić ją merytorycznie ponownie w pełnym zakresie, z uwzględnieniem przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za bezcelowe rozstrzyganie co do zasadności pozostałych zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku organ ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a następnie podejmie stosowną uchwałę, przy czym weźmie pod uwagę powyższe wskazania i poglądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt1 lit. c uchylił zaskarżoną uchwałę, orzekając o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.