Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 970/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/11 w sprawie ze skarg G. P. i Prezydenta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz G.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. P. i Prezydenta Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę Prezydenta Miasta skargę G.P. uznał w części za zasadną uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2010 r (Nr [...]) w zakresie orzekającym o zwrocie odszkodowania, stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody na rzecz G.P. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy [...] i ul. [...] oraz zobowiązującej G.P. do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł zwrot powyższej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie G.P. do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł oraz do zwrotu wartości naniesień budowlanych w kwocie [...] zł powstałych w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta P. orzekł o zwrocie w/w nieruchomości na rzecz G.P. uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał uprawnioną do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł, odstępując od zwrotu wartości naniesień budowlanych w kwocie [...] zł.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Prezydent Miasta zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1975 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną o powierzchni 5275 m2, położoną w W. przy [...] i [...] oznaczoną jako działka nr [..] z obrębu [...] będąca własnością G.P., z przeznaczeniem pod budowę szpitala ogólnego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [..] z dnia [...] marca 1973 r. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] września 1974 r.

Decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. dotyczyła budowy szpitala ogólnego, a na skutek rewizji planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. oraz opracowania szczegółowego Ł.S. i W. została uchylona decyzją z dnia [...] marca 1976 r.

Następnie wywłaszczony teren został objęty decyzją nr [...] z dnia grudnia 1976 r. [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, budowy osiedla mieszkaniowego W.II zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Inwestor zajął grunt i rozpoczął budowę osiedla nie posiadając tytułu prawnego do terenu. Powyższe zostało potwierdzone pismem z dnia [...] kwietnia 1991 r. Urzędu Dzielnicowego W. [...], Wydziału Geodezji i Gospodarowania Gruntami.

Wnioskiem z dnia [...] października 1990 r. pełnomocnik G.P. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy [...] i ul. [...]. Następnie pismem z dnia [...] lipca 1991 r. i z dnia [...] sierpnia 1991 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła G.P..

Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Burmistrz Dzielnicy [...] orzekł, iż część wywłaszczonej nieruchomości opisana jako dz. nr [...] o pow. 1825 m2 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że ponieważ ta część nieruchomości wywłaszczona była na wniosek poprzedniego właściciela, więc nie można stwierdzić jej zbędności. W związku z odwołaniem złożonym przez G.P. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 1992 r. uchylił decyzję Burmistrza [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1093 m2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Dzielnicy-Gminy [...] podnosząc, że zwaloryzowane odszkodowanie powinno być zwrócone na rzecz Gminy [...], a nie Skarbu Państwa jak orzeczono w decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 1993 r. G.P. wystąpiła z prośbą o zmianę decyzji wywłaszczeniowej, tylko w zakresie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zmienił za zgodą stron decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1975 r. orzekając, iż wywłaszczeniem objęto grunt o pow. 4282 m2 z ogólnej powierzchni 5275 m2, tj. o pow. 1825 m2, działki nr [...] o pow. 1322 m2, działki nr [...] o pow. 100 m2, nr [...] o pow. 1035 m2. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 1993 r.

Wnioskami z dnia [...] stycznia 1994 r. i z dnia [...] lipca 1995 r. G.P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której zamiast celu wywłaszczenia czyli budowy szpitala, wybudowano osiedle [...] III.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] wchodzącej w skład działek ew. [...] i [...] z obrębu [...] jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 166/04) uchylił decyzję Wojewody oraz decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ: "do zbadania decyzji potwierdzających oddanie takiej części nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak też do zbadania okoliczności zawarcia umów o oddanie takiej części gruntu w użytkowanie wieczyste, z punktu widzenia ich ważności w świetle prawa cywilnego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości, innej inwestycji niż przewidziana w decyzji o wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Spór pomiędzy właścicielem nakładów a właścicielem gruntu rozstrzygany jest na płaszczyźnie prawa cywilnego ".

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent W. odmówił zwrotu części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] ze względu, że zrealizowano na nich ulice publiczne. Decyzja ta stała się ostateczną z dniem [...] maja 2006 r.

Po przeprowadzeniu przewidzianego prawem postępowania Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy [...] i ul. [...], stanowiącej projektowane działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta W. od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia[...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta P. decyzją nr [...] z dnia[...] grudnia 2010 r., orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy [...] i ul. [...], stanowiącej projektowane działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [..] o powierzchni 1417 m2 i nr [...] o powierzchni 117 m2 z obrębu [...] wskazując, iż nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W., podnosząc że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe. Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja nie uwzględnia wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, wskutek działań podjętych w związku z realizacją budowy garaży.

Wojewoda M. rozpatrując odwołanie oparł się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do treści art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, a przede wszystkim pisma Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. na dawnej wywłaszczonej działce istnieje zabudowa mieszkalna wielorodzinna, zrealizowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu.

Na przedmiotowych działkach mieszczą się droga, garaże oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Urząd W. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy W. poinformował, że w posiadanych zasobach archiwalnych nie odnaleziono informacji na temat wydanych decyzji na budowę dotyczących działek ew. nr [....]... i [...] z obrębu [...].

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2009 r. wizji w terenie ustalono, że działka nr [...] stanowi w części teren porośnięty drzewami, nieogrodzony, a w części zabudowany garażami wraz z dojazdem i kioskiem. Działka nr [...] stanowi natomiast wąski pas gruntu za garażami, nieogrodzony, porośnięty drzewami (brzozy i sosny).

Również oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] listopada 2010 r. przez rzeczoznawców majątkowych wykazały, że projektowana działka nr [...] z obrębu [...] zabudowana jest garażami, pawilonem handlowym o konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy 25 m2, konstrukcją metalową, słupkami metalowymi, nawierzchnią z mieszanek mineralno-bitumicznyych asfaltowych - 480 m2. Na terenie działki rosną dęby w wieku około 20-30 lat, żywopłot i krzaki ozdobne.

Projektowana działka nr [...] położona jest pomiędzy budynkiem wielorodzinnym a zespołem garaży, częściowo na skarpie, na działce tej rosną cztery brzozy.

Jak wynika z pisma Urzędu W. Urząd Dzielnicy W. Zespół Nieruchomości dla Dzielnicy W. z dnia [...] października 2010 r. na działce nr [...] z obrębu [...] brak jest jakichkolwiek zawartych umów, natomiast dzierżawcą części działki nr [...] z obrębu [...], na której jest pawilon handlowy jest aktualnie R. G.

Odnośnie wykonania wytycznych zawartych w decyzji Wojewody M. dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji podjął działania zmierzające do zgromadzenia pełnej dokumentacji. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ zgromadził kopię mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [..] marca 1973 r., załącznik do decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, kopię decyzji z dnia [...] marca 1973 r. i kopię decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] marca 1973 r.

Organ II instancji uznał, że skoro oryginałów dokumentów nie udało się odnaleźć, to nie można czynić organowi I instancji zarzutu, że dokonał ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Starosta P. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, podlegającej zwrotowi na rzecz W. w kwocie [...] zł. Organ dokonał tego ustalenia na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych.

W powyższym operacie rzeczoznawcy określili wartość rynkową nieruchomości na kwotę 1.037.241 zł oraz wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. Jednocześnie biegli uznali, iż wartość nieruchomości po wywłaszczeniu wzrosła na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości o kwotę [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości biegli uzasadnili wybudowaniem na nieruchomości obiektów budowlanych. Wartość naniesień ustalono na podstawie kosztu odtworzenia, tj. koszt odtworzenia obiektów budowlanych pomniejszonych o stopień zużycia.

Organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji kwoty zwiększającej wartość nieruchomości, z uwagi na to, iż nakłady na przedmiotowej nieruchomości zostały poczynione po ustawowym terminie przez osoby fizyczne i nie są związane z celem wywłaszczenia.

Wskazane stwierdzenia zostały zakwestionowane przez Prezydenta W., który zarzucił organowi I instancji, iż orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania nie uwzględnił naniesień na nieruchomości o wartości [...] zł. W ocenie Wojewody M., wyciągnięte przez Starostę P. wnioski są sprzeczne z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie następuje restytucja jej stanu faktycznego, a osobie, która uzyskała zwrot nieruchomości lub jej części nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia. Osoba taka nie może w szczególności żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających wartość nieruchomości.

Organ podniósł, że jakkolwiek podmiot publicznoprawny nie może dokonywać żadnych zmian w sposobie zagospodarowania nieruchomości, bez wyczerpania warunków wskazanych w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak stan faktyczny ukształtowany na nieruchomości może być wynikiem różnych działań na niej podejmowanych. Stan faktyczny może być ukształtowany poprzez zrealizowanie celu wywłaszczenia, ale z przekroczeniem terminów z art. 137 ust. 1 powoływanej ustawy, a także może być wynikiem innego sposobu zagospodarowania zwłaszcza wtedy, gdy stan ten został ukształtowany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy to poprzednie regulacje prawne nie określały tak precyzyjnie, jak w art. 136 ust. 2 i ust. 5 tej ustawy zakazu wykorzystania nieruchomości na inne cele bez uprzedniego zawiadomienia uprawnionych o możliwości zwrotu. Niezależnie zatem od przyczyn zaistniałego stanu faktycznego na zwracanej nieruchomości lub jej części, stan ten nie może być kwestionowany przez osoby uprawnione do zwrotu, lecz osoby te zobowiązane są rozliczyć ten stan faktyczny w trybie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wpływa na wzrost wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Konieczność przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego jest powodem uznania przez ustawodawcę, że organ nie posiada wiadomości specjalnych potrzebnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a organ powinien ten dowód ocenić.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydał decyzję zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jednak w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzje organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy ze względu na nieuwzględnienie przez organ I instancji wartości naniesień budowlanych w kwocie [...] zł powstałych w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, pomimo prawidłowości przeprowadzonego przez ten organ postępowania zarówno pod względem procesowym jak i merytorycznym.

W przedmiotowej sprawie należało bowiem - zdaniem organu odwoławczego -zmienić jedynie wartość kwoty zwrotu za naniesienia budowlane znajdujące się na zwracanej nieruchomości, a ustalenie tego nie wymagało dodatkowego uzupełnienia materiału dowodowego, który jest zdaniem organu odwoławczego wystarczający do orzeczenia co do istoty w sprawie.

Na decyzję Wojewody M. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G.P. i Prezydent W..

G.P. zarzuciła zaskarżonej decyzji, że obowiązek zwrotu nakładów został orzeczony pomimo, że dokonane nakłady nie są i nie były związane z celem wywłaszczenia, a zwrot nakładów został oparty na operacie szacunkowym z dnia [...] września 2009 r., a więc nieaktualnym w chwili wydawania decyzji i w związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu nakładów.

W uzasadnieniu podniosła, że zwracana nieruchomość zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. stanowiącą podstawę wywłaszczenia oraz zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczona była pod budowę szpitala ogólnego na 800 łóżek. Naniesienia budowlane na działkach przeznaczonych do zwrotu to garaże zbudowane z elementów prefabrykowanych oraz pawilon handlowy o konstrukcji stalowej o pow. zabudowy 25 m2.

Tak więc wskazane wyżej naniesienia budowlane nie są nakładami związanymi z celem wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej zgodnie z orzecznictwem sądowym sądów administracyjnych, zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości powiększające wysokość odszkodowania zwracanego jednostce samorządu terytorialnego może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie. W tej sytuacji brak było zdaniem skarżącej podstaw do zobowiązania jej do zwrotu wartości dokonanych naniesień budowlanych.

Natomiast Prezydent Miasta zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc w uzasadnieniu, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1975 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na cele zrealizowania szpitala ogólnego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia[...] marca 1973 r.

Natomiast na skutek dokonanej korekty planu zagospodarowania przestrzennego W. oraz opracowania szczegółowego Ł.S. i W., decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 1973 r. dotycząca budowy szpitala ogólnego została uchylona decyzją z dnia [...] marca 1976 r., a następnie wywłaszczony teren został objęty decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej - budowy osiedla mieszkaniowego "W. III", zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego.

W zaistniałej sytuacji zdaniem skarżącego koniecznym staje się wyjaśnienie celu wywłaszczenia, gdyż stanowi to warunek rozstrzygnięcia sprawy zwrotu, w świetle przepisu art. 137 w/w ustawy.

Jest bezsporne, że w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego. Jednakże decyzja ta została za zgodą stron zmieniona w 1993 r., a więc w chwili, gdy już od 17 lat decyzja o lokalizacji szpitala nie istniała, zaś na wywłaszczonym gruncie było zrealizowane osiedle "W. III". Jedynie niewykorzystany pod inwestycję osiedlową fragment gruntu, o powierzchni 993 m2 (wywłaszczony na żądanie poprzedniego właściciela) i pozostający poza granicami osiedla, został wyłączony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1993 r. z wywłaszczenia i stał się własnością byłego jej właściciela.

W związku z powyższym wątpliwe staje się zdaniem skarżącego Prezydenta, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny powinien być cel wywłaszczenia, wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. (budowa szpitala ogólnego), lecz przedmiotem tej oceny powinien być cel wskazany w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1993 r., zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. wcześniejszą decyzję wywłaszczeniową. Jest bowiem oczywiste, że w wyniku zmiany decyzji w tym trybie, w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja uwzględniająca aktualny (w dacie wydania) stan prawny i faktyczny sprawy.

W decyzji z dnia [...] października 1993 r. cel wywłaszczenia nie został ponownie określony. Zdaniem skarżącego, skoro w dacie wydania tej decyzji teren przedmiotowej nieruchomości objęty był działaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r., to celem wywłaszczenia mogło być wyłącznie przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "W.III". Wskazuje na to zdaniem skarżącego również opisanie w tej decyzji nieruchomości, zgodnie z mapą sytuacyjną sporządzoną dla celów realizacji osiedla " W.III".

Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz całą infrastrukturę, w skład której wchodzą pawilony handlowe, szkoły, przedszkola zieleńce, ulice osiedlowe i inne obiekty funkcjonalnie związane z osiedlem, w tym garaże.

Artykuł 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a ponadto na cele planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Oznaczać może to zdaniem skarżącego, iż w omawianej sprawie nie występuje pozytywna przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, co wyklucza jego zdaniem możliwość uznania nieruchomości za zbędną na cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1993 r.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. oddalił skargę Prezydenta W., skargę G.P. uznał w części za zasadną uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2010 r (Nr [...]) w zakresie orzekającym o zwrocie odszkodowania, stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej G.P. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego – art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał Sąd I instancji, zniesienie skutków wywłaszczenia wiąże się z obowiązkiem zwrotu przyznanego odszkodowania oraz dokonania rozliczeń między Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego (w zależności od tego kto jest właścicielem tej nieruchomości w dniu zwrotu), a osobą na rzecz której następuje zwrot.

Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub gminą, a osobą na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, regulują przepisy art. 139-141 oraz art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 139 ustawy nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługują roszczenia o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości oraz za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Właściciel jest natomiast zobowiązany zwrócić wypłacone odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana. Kwota odszkodowania, jaką właściciel musi zwrócić Skarbowi Państwa lub gminie, podlega waloryzacji. Kwota ta musi uwzględnić stan faktyczny nieruchomości w momencie orzekania o jej zwrocie.

Oznacza to, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, również kwota podlegająca zwrotowi ulega zmianie. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu (art. 140 ust. 4 ustawy). Nie uwzględnia się natomiast skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 3). Jak przy tym podkreślił Sąd meriti, przyrost wartości nieruchomości lub jej spadek należy uwzględniać niezależnie od tego, przez kogo zostały poczynione nakłady lub podjęte działania wpływające na obniżenie lub zwiększenie wartości działki.

Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem Sądu I instancji - przez wyrażenie "rozliczenia z tytułu zwrotu" użyte w art. 142 ustawy należy rozumieć rozliczenia związane ze zwrotem nakładów poczynionych przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, zwiększających wartość zwracanej nieruchomości i skutkujące podwyższeniem lub zmniejszeniem odszkodowania (art. 141 ustawy).

Przy czym ratio legis przepisu art. 140 ust. 4 ustawy nie sprowadza się do uwzględnienia wszystkich nakładów dokonanych na zwracanej nieruchomości, ale tylko takich które wpływają na wzrost jej wartości.

Zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości (a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi), o których mowa w powołanym przepisie, może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, który dokonuje wyceny nieruchomości w sposób określony w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu meriti, biegły nieprawidłowo w operacie szacunkowym ustalił wartość zwracanej G.P. nieruchomości. Biegły określił bowiem nową wartość nieruchomości poprzez proste dodanie do wartości nieruchomości z dnia wyceny, wartości naniesień na niej powstałych po wywłaszczeniu uznając, że jej wartość wzrosła o [...] zł.

Natomiast z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rzeczoznawca powinien ustalić stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia (nabycia) oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Następnie biegły winien dokonać wyceny ustalając dla obu tych nieruchomości wartość z dnia zwrotu, a otrzymaną różnicę pomiędzy uzyskanymi cenami winien odjąć lub dodać do kwoty odszkodowania zwaloryzowanego zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, pomijając takie czynniki zewnętrzne dotyczące nieruchomości jak skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, czy zmiany w otoczeniu nieruchomości, a uwzględniając wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości.

Tymczasem z operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010 r. nie wynika, że biegły określił różnicę wartości nieruchomości, o której mowa w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wiadomo też dlaczego (na jakiej podstawie prawnej) rzeczoznawca zwiększył kwotę zwaloryzowanego odszkodowania o koszty budowy 21 garaży, pawilonu handlowego o konstrukcji stalowej oraz dwóch metalowych słupków reklamowych i nawierzchni z mieszanki bitumiczno-asfaltowej (480 m2), a nie uwzględnił różnicy w wartości tej nieruchomości zgodnie z treścią wynikającą z powyższego przepisu, na co zupełnie nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, przyjmując ten operat jako dowód w sprawie. Powyższa sytuacja nie pozwalała na uznanie tego operatu jako prawidłowo sporządzonego i wiarygodnego dowodu w sprawie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wzrost wartości nieruchomości nie jest wprost zależny od wartości nakładów jakie na niej dokonano.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania została zdaniem Sądu ustalona nieprawidłowo, tj. z istotnym naruszeniem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to decyzję Wojewody M. z dnia [...]. maja 2011 r. i decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2010 r. należało uchylić obie w części w jakiej decyzje te orzekają o zobowiązaniu skarżącej G.P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta.

WSA w Warszawie wyjaśnił przy tym, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości (w zakresie w jakim uchylono powyższe decyzje) wyłącznie przez Wojewodę M. naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że skoro nakłady na zwracanej nieruchomości nie były i nie są związane z celem wywłaszczenia, to nie ma ona obowiązku zapłaty wyższego odszkodowania z powodu wzrostu wartości zwracanej nieruchomości. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia zapłaty powyższego odszkodowania od tego czy nakłady te były związane, czy też nie były związane z celem na jaki uwłaszczono tę nieruchomość.

Także zarzut wydania orzeczenia przez organ administracji na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego był – zdaniem Sądu I instancji - niezasadny, bowiem decyzja Wojewody M. została wydana w dniu [...] maja 2011 r., a operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r.

Także zarzuty skargi Prezydenta W. Sąd meriti uznał za nieuzasadnione.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szpitala, co wynikało wprost z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1975 r. wydanej zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. nr[...].

Późniejsza korekta planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenie powyższej decyzji lokalizacyjnej oraz objęcie tej nieruchomości decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej osiedla mieszkaniowego W.III, które to osiedle zostało wybudowane bez stosownych pozwoleń nie miało - zdaniem Sądu - znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Natomiast zmiana decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. dokonana w 1993 r. w trybie art. 155 k.p.a., nie dotyczyła samego wywłaszczenia, (nie określono w niej nowego celu wywłaszczenia) lecz wyłącznie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości (pierwotnie wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 5275 m2, po korekcie 4282 m2) poprzez wyłącznie z wywłaszczenia nieruchomości części gruntu o powierzchni 993 m2, (który był wywłaszczony na żądanie poprzedniego właściciela), zbędnego na cel wywłaszczenia i przekazania go z powrotem dawnym właścicielom.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu skarżącego Prezydenta, że w wyniku zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja lokalizacyjna z 1976 r., a decyzja z 1993 r. powinna uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. Sąd nie podzielił też poglądu, że w takiej sytuacji celem wywłaszczenia powinno być wyłącznie przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego W.III (z tego powodu, że w dacie zmiany decyzji w trybie art. 155 była już nowa decyzja lokalizacyjna z 1976 r.), a w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wskazał WSA w Warszawie, skarżącemu Prezydentowi umknęło, ze podstawową zasadą dotyczącą wywłaszczonych nieruchomości jest zakaz ich przeznaczania na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada ta ulega załamaniu jedynie w przypadku wyrażenia zgody na takie działanie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto na organie ciąży obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości w sytuacji powzięcia zamiaru przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przy czym Sąd zauważył, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]maja 1975 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta zaskarżył powyższy wyrok w części, tj: - w punkcie pierwszym - w zakresie w jakim utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r.; w punkcie drugim w zakresie w jakim stwierdzono, że zaskarżona decyzja Wojewody podlega wykonaniu; w punkcie 4 w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonych w W. w Dzielnicy W. przy [...] i ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, argumentując naruszenie przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa była wydana w dacie, kiedy Osiedle [...] III było już zrealizowane na przedmiotowym terenie. W ocenie skarżącego przedmiotem oceny winien być cel wywłaszczenia z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim tej, że teren przedmiotowej decyzji w dacie [...]października 1993 r., kiedy miało miejsce wydanie decyzji z dnia [...]października 1993 r., objęty był działaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r. Jako cel wywłaszczenia winno być zatem traktowane przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla. Osiedle mieszkaniowe zaś obejmuje - obok budynków mieszkalnych - także niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturę, w tym garaże.

Dalej podniósł, że WSA w Warszawie zważył, iż podstawową zasadą dotyczącą wywłaszczonych nieruchomości jest zakaz ich przeznaczania na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zasada ta ulega załamaniu jedynie w przypadku wyrażenia zgody na takie działanie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. W ocenie skarżącego, zgoda G.P. na dokonanie w 1993 r zmiany decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu stanu faktycznego sprawy, winna być potraktowana jako zgoda na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości na inny cel.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestniczki postępowania – G.P. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zarzut ten dotyczy naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonych w W. w Dzielnicy W. przy [...] i ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnianiu skargi jej autor wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa była wydana w dacie, kiedy Osiedle [...] III było już zrealizowane na przedmiotowym terenie. Zatem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przedmiotem oceny winien być cel wywłaszczenia z uwzględnieniem okoliczności, że teren przedmiotowej decyzji w dacie [...] października 1993 r. objęty był działaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r. Jako cel wywłaszczenia winno być zatem traktowane przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgoda G.P. na dokonanie w 1993 r zmiany decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu stanu faktycznego sprawy, winna być potraktowana jako zgoda na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości na inny cel wywłaszczenia.

Zarzut ten uznać należało za całkowicie bezzasadny. Z treści tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadniania wydaje się wynikać, że wnoszący skargę chciał zarzucić zaskarżonemu wyrokowi błąd w ustaleniach faktycznych ewentualnie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli natomiast podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05.

Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04. I odwrotnie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych przepisów lub jakie inne przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce powołanych przez orany administracji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174" ustawy p.p.s.a. W celu zrealizowania takiego zamierzenia autor skargi kasacyjnej winien skierować zarzut wprost w stosunku do art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Przedmiotowa jednak skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawierała a zatem brak było podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Już tylko z tych względów skarga kasacyjna uznana winna być za całkowicie bezzasadną. Nie mniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pomijając ponadto fakt, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie o który ustęp tego artykułu chodzi). Stwierdzić należy przy tym już na wstępie, że zarzut ten nie mógł znaleźć usprawiedliwienia.

Wskazać należy, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Pamiętać także należy, iż – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, co wynika w sposób jednoznaczny z akt administracyjnych sprawy, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa szpitala, a nie osiedla mieszkaniowego – jak stało się to w praktyce. Powyższe wynika wprost z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. nr [...]. z dnia [...] maja 1975 r. wydanej zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...]. Zgodzić się należy przy tym w pełni z argumentacją Sądu I instancji, że późniejsza korekta planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenie powyższej decyzji lokalizacyjnej oraz objęcie spornej nieruchomości decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. (nr [...]) o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej osiedla mieszkaniowego [...] III, które to osiedle zostało wybudowane bez stosownych pozwoleń nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Istotne bowiem dla ustalenia celu wywłaszczenia było pierwotne ustalenie przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości pod budowę szpitala.

Nie można przy tym w żadnym razie zgodzić się z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, jakoby zgoda G.P. na dokonanie w 1993 r. zmiany decyzji - jak to określił skarżący kasacyjnie - "przy uwzględnieniu całokształtu stanu faktycznego sprawy" winna być traktowana jako zgoda na przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości na inny cel. W ocenie NSA, przede wszystkim wskazać należy, iż późniejsza zmiana decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. dokonana w 1993 r. w trybie art. 155 k.p.a., nie dotyczyła samego wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie określono w niej nowego celu wywłaszczenia, lecz wyłącznie dokonano zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Pierwotnie wywłaszczenie dotyczyło nieruchomość o powierzchni 5.275 m2, a po wzmiankowanej korekcie 4.282 m2), a przejawiało się to w wyłączeniu z wywłaszczenia nieruchomości części gruntu o powierzchni 993 m2, który był wywłaszczony na żądanie poprzedniego właściciela, zbędnego na cel wywłaszczenia i przekazania go z powrotem dawnym właścicielom.

Sąd nie podziela także poglądu skarżącego kasacyjnie, że w wyniku zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja lokalizacyjna z 1976 r., a decyzja z 1993 r. powinna uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. Nie do zaakceptowania jest także pogląd – co wskazano już powyżej - iż w takiej sytuacji celem wywłaszczenia powinno być wyłącznie przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] III (z tego powodu, że w dacie zmiany decyzji w trybie art. 155 była już nowa decyzja lokalizacyjna z 1976 r.), a w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak trafnie zauważył Sąd meriti, skarżącemu Prezydentowi umknęło, że podstawową zasadą dotyczącą wywłaszczonych nieruchomości jest zakaz ich przeznaczania na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada ta ulega załamaniu jedynie w przypadku wyrażenia zgody na takie działanie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Zgody takiej – jak wskazano powyżej – nie można natomiast domniemywać, musi ona wynikać bezpośrednio z oświadczenia strony i nie budzić żadnych wątpliwości prawnych. W analizowanej natomiast sprawie, trudno nawet o przyjęcie założenia, że G.P. wyrażała jakąkolwiek zgodę na zmianę celu wywłaszczenia, że w ogóle w tej materii wypowiadała się. W sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej określającej dostatecznie precyzyjnie cel wywłaszczenia, nie jest rolą organów administracyjnych, a w konsekwencji również Sądu I instancji, ustalanie "rzeczywistego" (innego niż tam wskazany) celu wywłaszczenia, a do takich konkluzji zdaje się zmierzać autor skargi kasacyjnej, sugerując zgodę G.P. na zmianę celu wywłaszczenia w sytuacji dokonania jedynie zmiany wielkości działki podlegającej wywłaszczeniu. Podkreślić należy, iż istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej określającej cel wywłaszczenia wyklucza sięganie do innych "materiałów" dla wykonania tej operacji, która zresztą wedle autora skargi kasacyjnej doprowadzić miałaby do ustaleń sprzecznych z brzmieniem decyzji. Ustalanie zatem przez autora skargi kasacyjnej "rzeczywistego celu wywłaszczenia" wbrew brzmieniu jednoznacznej w tej mierze decyzji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji.

Bezspornym zatem jest w niniejszej sprawie, że na spornej nieruchomości nie powstały obiekty budowlane mieszczące się w granicach wskazanego przeznaczenia. Cel zatem określony w decyzji lokalizacyjnej nie został zrealizowany. Zatem w ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, a zatem nie można mu zarzucić naruszenia przepisów prawa, a w szczególności przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powoływanej powyżej ustawy.