Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1559/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1; art. 157 par. 1; art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. B. i A. B. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. B. i A. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

pismem z 14 lipca 2016 r., uzupełnionym pismem z 14 sierpnia 2016 r., L. B. i A. B. wnieśli o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 47+000 z drogą wojewódzką nr [...] w km 9+800 w miejscowości [...] na działkach o nr ew. [...] w części obejmującej pas drogowy. W uzasadnieniu tego żądania wskazano na przesłankę rażącego naruszenia prawa, w tym zaś kontekście – na niezgodność ww. pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił -na wniosek L. B. i A. B.- stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...].

L. B. i A. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] lutego 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu tej decyzji podał, że organ administracji orzekający w postępowaniu nieważnościowym jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. I dalej, stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Dodał przy tym, że rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Następnie GINB wskazał na stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu prawnego na 16 czerwca 2005 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że inwestor - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], wnioskiem z 3 listopada 2004 r., wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji w okresie ważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], ustalającej, na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 47+000 z drogą wojewódzką nr [...] w km 9+800 w miejscowości [...], obejmującego budowę skrzyżowania typu rondo na działkach o nr ew. [...] Ważność tej decyzji upływała z dniem [...] grudnia 2005 r. GINB wskazał też, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy inwestor złożył oświadczenie z 1 grudnia 2004 r. o prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...] na cele budowlane. Brak jest natomiast oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], która jest objęta weryfikowaną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Dlatego też, jak wyjaśnił, wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika zgoda właściciela działki o nr ew. [...] (ul. [...]) na realizację spornej inwestycji na tej działce, bądź też innego dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor przedłożył pismo Zarządu Dróg Powiatowych z 4 listopada 2004 r., znak: [...], uzgadniające projekt budowlany spornej inwestycji. Następnie, inwestor przy piśmie z 7 grudnia 2016 r., znak: [...] przesłał kopię oświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] listopada 2004 r., wyrażającego zgodę na "wejście" na działkę o nr ew. [...] będącej w jego zarządzie, celem realizacji spornej inwestycji. W świetle powyższego GINB uznał, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

I dalej, organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W tym też kontekście podał ponownie, że inwestor legitymował się decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 47+000 z drogą wojewódzką nr [...] w km 9+800 w miejscowości [...], obejmującego budowę skrzyżowania typu rondo na działkach o nr ew. [...]. W punkcie III.7 ww. decyzji został na inwestora nałożony obowiązek uwzględnienia roszczeń zgłoszonych przez J. K. i A. B. w toku postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji. A. B., będący właścicielem działki o nr ew. [...] (księga wieczysta Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Brzesku, IV Wydział Ksiąg Wieczystych) w piśmie z 2 sierpnia 2003 r., wniósł o dokonanie w projekcie korekt uwzględniających bezpośredni i odpowiedni do rodzaju prowadzonej przez niego działalności wjazd na nieruchomość. Natomiast, J. K., w piśmie z 6 sierpnia 2003 r., wskazał m. in. na konieczność zaprojektowania swobodnego dojazdu do jego budynku mieszalnego. GINB wskazał, że tak sformułowany wymóg decyzji o warunkach zabudowy - odsyłający do bliżej niesprecyzowanych "oczekiwań" ("roszczeń") stron postępowania dotyczących "korekt" uwzględniających bezpośredni i "odpowiedni do rodzaju (...) działalności wjazd" oraz "swobodnego" dojazdu - należy uznać za nieprecyzyjny w stopniu, który w istocie uniemożliwia jego bezpośrednie zastosowanie. Ma to istotne znaczenie w kontekście nieważnościowego trybu niniejszego postępowania. Nadto, podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zostały zaprojektowane zjazdy w obrębie przebudowywanego ronda zapewniające dostęp do drogi publicznej z działki o nr ew. [...] (zob. m. in. "Projekt architektoniczno-budowlany przebudowy skrzyżowania dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...] na rondo w miejscowości [...]", rys. nr 1 "Sytuacja", str. 9). Stwierdził w efekcie, że podnoszony przez L. B. i A. B., we wniosku o stwierdzenie nieważności, zarzut, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ww. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r., bowiem "Inwestor nie nabył (...) własności gruntu pod wykonywany zjazd przez co, w tym zakresie, nie spełnił warunku ustalonego w pkt III.7 decyzji wójta Gminy [...] (...) w wyniku tego nasza działka [...], choć przylega do kieszeni zjazdowej, nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej przez ten zjazd", jest niezasadny. W ocenie GINB, z ww. decyzji o warunkach zabudowy nie sposób wywieść, aby inwestor zobowiązany był do wykupu gruntów celem umożliwienia korzystania z nich innym osobom ("Uregulować prawnie stan własności dla nieruchomości objętych inwestycją w przypadku konieczności wykupienia gruntów"). W ocenie organu nadzorczego wymogi zawarte w pkt. III, ppkt 7 tirtet trzecie i czwarte ww. decyzji o warunkach zabudowy należy wiązać wyłącznie z koniecznością uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego realizację na nich zamierzonych robót budowlanych (tj. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Uwzględniając powyższe rozważania, za niezasadny organ uznał także zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "Orzekając w pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności organ całkowicie zignorował drugą, integralną część zapisu dotyczącego ochrony naszych interesów (jako osób trzecich) ustalony w ustępie 7.(111) decyzji Wójta Gminy [...]". Wobec powyższego, GINB uznał, że kontrolowana decyzja nie uchybia rażąco wymogom ww. decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nakazywała uwzględnienie w projekcie budowlanym zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek o nr ew. [...]. Z powyższego zapisu nie można wysnuć wniosku, że obowiązek ten dotyczył również zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.

Organ przedstawił także ocenę badanej decyzji dokonaną w kontekście jej zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględnił przy tym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 430, poz. 430 ze zm. - według stanu prawnego na 16 czerwca 2005 r.), nie dostrzegając żadnych nieprawidłowości. Wskazał m. in. na to, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od § 113 ust. 7 ww. warunków technicznych (postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2005 r., znak: [...]), w myśl którego wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się rażącego naruszenia innych przepisów prawa.

Wskazał jednocześnie na to, że w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność czasu, jaki minął od daty wydania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...]. Podniósł, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 11 lat od daty jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Wskazał też, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Podsumowując, GINB podał, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], skarżący: L. B. i A. B. wnieśli o uchylenie obu decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że mimo braku stosownych oświadczeń w aktach sprawy o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością, co do wszystkich działek objętych inwestycją, uzupełnienie dokumentów po 12 latach po czasie złożenia oświadczenia konwaliduje ówczesne braki;

-art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niewykonanie obowiązków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji niezgodność projektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z tą pierwszą decyzją, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, o które wnioskowali skarżący;

-art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku wszechstronnego zbadania sprawy, w tym niezebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, i co za tym idzie dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, która to ocena nosi znamiona oceny dowolnej a nie swobodnej;

-art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu II instancji tj. w szczególności, nie odniesienie się po raz kolejny do argumentów stron postępowania i de facto ponowienie uzasadnienia decyzji I-instancyjnej, co utrudnia polemikę z rozstrzygnięciem oraz jego kontrolę instancyjną;

-art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz nie zawiera innych rażących naruszeń prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie jest prawdą, że wymaganie stanowiące o konieczności uwzględnienia roszczeń stron postępowania wniesionych w ramach uwag i spostrzeżeń do zawiadomienia o wszczęciu postępowania J. K. oraz A. B. jest nieprecyzyjne w stopniu niepozwalającym na jego wykonanie. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jako strona postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał dostęp do akt sprawy i mógł z łatwością zapoznać się z pismem J. K., jak i skarżącego. Skarżący w swoim piśmie wskazał precyzyjnie, że jego roszczeniem jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej z jego działki oraz, że wnosi o dokonanie w projekcie korekt uwzględniających bezpośredni i odpowiedni do prowadzonej przez niego działalności wjazd na nieruchomość (skarżący prowadzi na przedmiotowej działce hurtownię i wjazd miał uwzględniać wjazd samochodów ciężarowych). Niedochowanie tych wymagań spowodowało obecnie, że skarżący w wyniku inwestycji drogowej nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej ze swojej działki, mimo że wcześniej takowy posiadali. Skarżący nie zgodzili się z organem, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nakazywała uwzględnienie w projekcie budowlanym zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek o nr ew. [...], to w ocenie GNIB z powyższego zakresu nie można wysnuwać wniosku, że obowiązek ten dotyczył również zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, niezrozumiałym jest przekonanie organu o tym, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało jedynie gwarantować faktyczne jego wybudowanie, nawet jeżeli korzystanie z takiego zjazdu byłoby nielegalne, gdyż zostałby on posadowiony na gruncie osoby prywatnej. Skarżący podnieśli, że brak wykupienia i wywłaszczenia nieruchomości należącej do sąsiada pod zjazd z drogi publicznej został ujawniony przez skarżących dopiero w momencie gdy starali się o pozwolenie na budowę celem rozbudowania należącej do nich hurtowni. Nie jest więc prawdą, że skarżący pozostawali przez tyle lat bierni nie dbając o swoje prawa. Przez wszystkie te lata byli zwodzeni przez organy administracji i wielokrotnie otrzymywali informację, że wykup działki pod zjazd powinien pozostawać w gestii inwestora, czego niestety do tej pory nie dokonano. Skarżący podnieśli, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosili narusza ich słuszny interes, bowiem ogranicza przysługujące im prawo własności nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ II instancji skupił się jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego bez wyczerpującego wskazania odpowiedniego umotywowania przedmiotowej decyzji oraz powielił niepełną argumentację organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżących; w efekcie: spór w sprawie dotyczy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 47+000 z drogą wojewódzką nr [...] w km 9+800 w miejscowości [...] na działkach o nr ew. [...], w części obejmującej pas drogowy. Co przy tym istotne, kwestionując tą decyzję, skarżący konsekwentnie wskazywali na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na jej niezgodność z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w której to nakazano uwzględnić roszczenia zgłoszone m. in. przez skarżącego, dotyczące zapewnienia dojazdu do nieruchomości. GINB oceniając badaną decyzję nie podzielił zastrzeżeń skarżących, nie stwierdził także innych naruszeń; dlatego też organ ten przyjął, że ww. decyzja z [...] czerwca 2005 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad nieważności.

W ocenie Sądu, mimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, analiza organu dokonana w sprawie nie jest pełna. Przy czym, Sąd stwierdza, że nie ma uwag do argumentacji organu dotyczącej zgodności badanej decyzji z art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji); podziela również przedstawioną w sprawie ocenę odnośnie zgodności decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 4., Nr 43, poz. 430 ze zm., w brzmieniu z daty wydania badanego aktu). Sąd zgadza się w efekcie z organem, że w tym też kontekście nie można stwierdził, aby badana decyzja dotknięta była wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej, rozważania dotyczące ww. kwestii, nie mogą być -zdaniem Sądu- uznane za wystarczające; tym bardziej wówczas, gdy okoliczności podniesione przez skarżących, w ramach ww. oceny nie zostały prawidłowo, a przy tym w pełni rozważone. Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

I tak, Sąd zauważa, że badana decyzja została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na przebudowę skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] w km 47+000 z drogą wojewódzką nr [...] w km 9+800 w miejscowości [...] (na wymienionych w jej sentencji działkach). Ta ostatnia zawiera m. in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (v. pkt 7 sentencji tej decyzji), a to: stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Nakazuje w tym zakresie uwzględnić roszczenia stron (wniesione w ramach uwagi i spostrzeżeń do zawiadomienia o wszczęciu postępowania), w tym m. in. A. B.. Skarżący, jako właściciel działki o nr ew. [...], na której prowadził/prowadzi działalność handlową, żądał zaś na ww. etapie, "korekty projektu" poprzez zapewnienie mu wjazdu na nieruchomość, bo (jak wyjaśniał w niniejszym postępowaniu) inwestycja pozbawia go dostępu do drogi (v. pismo z 2 sierpnia 2003 r.). Zważyć przy tym należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zatem, przed wydaniem badanej w niniejszej sprawie decyzji, Wojewoda [...] obowiązany był wziąć pod uwagę m. in. ww. zapisy decyzji o warunkach zabudowy, i zbadać czy projekt budowlany odpowiada tym zapisom. Wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ ten obowiązany był także ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dostrzegając powyższe i analizując sprawę w tym zakresie, błędnie -zdaniem Sądu- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy odnośnie wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zawiera nieprecyzyjne sformułowania, a to: nie jest bez znaczenia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę; owszem – sformułowania tej decyzji we wskazanym aspekcie odsyłają do pism – w tym skarżącego, i nie przewidują konkretnych rozwiązań, ale na podstawie akt nie jest trudnym do ustalenia, że chodzi w tym przypadku m. in. o zastrzeżenia skarżącego co do zapewnienia dostępu drogi – czy inaczej: pozbawienia jego nieruchomości istniejącego zjazdu, na co nie wyraża on zgody. Zważyć jednocześnie trzeba, że wskazanie określonych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich należało do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to: w sytuacji, gdy realizacja zamierzonej inwestycji wymagała podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Wymagania te należało jednak określić i realizować na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie odnosi się do wskazanego powyżej zapisu decyzji o warunkach zabudowy; natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją wynika, że w ramach inwestycji przewidziano zjazd z ronda do działki przylegającej do nieruchomości skarżących – tzw. kołnierz zjazdowy na działce sąsiedniej o nr ew. [...], bez zjazdu na działkę skarżących o nr ew. [...]. Zdaniem Sądu, okoliczności te należało rozważyć w kontekście zarówno zgodności badanej decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i – z art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono bowiem analizy w ww. zakresie; wskazano jedynie na nieprecyzyjność zapisów decyzji o warunkach zabudowy, a przy tym: nie wiadomo z jakiej przyczyny wyróżniono "dostęp do drogi publicznej" i "prawny dostęp do drogi publicznej", niejako sugerując w ten sposób, że decyzja administracyjna mogłaby przewidywać zjazd faktyczny. Nie dostrzeżono jednocześnie, że przed inwestycją skarżący mogli posiadać bezpośredni, legalny dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...], albowiem -jak wynika ze zgody Ministra Infrastruktury z [...] maja 2005 r. (o znaku: [...]) na odstępstwo od warunków zawartych w § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych- na tym terenie istniał zjazd publiczny do dwóch działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, przeznaczony następnie w ramach inwestycji do przebudowy. Jeśli -w ocenie Sądu- tenże istniejący zjazd był zjazdem legalnym przewidzianym do dwóch nieruchomości, to nie sposób uznać, że badana decyzja nie naruszenia prawa – tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez taką ingerencję w ten zjazd, że po jego przebudowie będzie on zapewniał dojazd tylko do jednej z dwóch ww. nieruchomości. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl ww. przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wskazać też należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi; w kontekście przywołanych przepisów trudno, zdaniem Sądu, wywieść, aby umożliwiały one -w przypadku przebudowy drogi- likwidację istniejących legalnie zjazdów (bez ich "odtworzenia" choćby w innym miejscu, czy też – bez zapewnienia dojazdu do nieruchomości, którą obsługiwały, w inny sposób). W tym też zakresie należało dokonać analizy w niniejszej sprawie, czego jednak nie uczyniono, co najmniej przedwcześnie w efekcie przyjmując, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (i zgodności z decyzją o warunkach zabudowy), jak i w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (w związku z ww. przepisami, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Nadto i niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że wystąpienia wskazanej przesłanki nieważności, a to w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie oceniono w sprawie również w kontekście art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści tego przepisu, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wskazanie na powyższe jest istotne jeśli zważy się, że z projektu budowlanego i badanej decyzji (czy oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wynika, że inwestycja dotyczy przebudowy dróg wojewódzkich i powiatowej, i w części została zaprojektowana na działkach nie stanowiących własności samorządu województwa czy powiatu, w tym na działce skarżącego. W takiej zaś sytuacji, ocena organu w niniejszej sprawie, winna obejmować także i tę kwestię, mogąc mieć znaczenia dla oceny sprawy i wystąpienia przesłanki nieważności. Sąd dostrzega przy tym, że prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, organ nie jest związany wnioskiem inicjującym to postępowanie co do podstaw stwierdzenia nieważności, i ma obowiązek z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie te okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla tej oceny.

W końcu, Sąd stwierdza, że wadliwie także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że upływ ponad 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji uniemożliwia w obecnym stanie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważa bowiem, że wskazany przez organ w tym aspekcie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (którym to Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), nie zmienił stanu prawnego, i nadal – stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczone żadnym terminem; owszem, upływ czasu od wydania badanej decyzji może mieć znaczenia dla oceny stwierdzonego naruszenia, którym decyzja ta jest dotknięta, a więc: dokonania jego gradacji; ale nie zwalnia to organu od przeprowadzenia pełnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i ustalenia, czy badaną decyzję wydano z tego rodzaju naruszeniem, które należałoby rozważyć w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując, rację mają skarżący wywodząc, że sprawa nie została prawidłowo i w pełni rozpatrzona. Dlatego też za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji, zadaniem organu orzekającego po raz kolejny w tej sprawie będzie ponowne zbadanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem ww. uwag Sądu i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn, uznając sprawę za niewyjaśnioną i podzielając zasadniczy zarzut skargi dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z uwagi na jego niezastosowanie i brak pełnej oceny w tym zakresie), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego.