Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1275/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Maria Jagielska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2016/15 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zażalenia na czynność Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 października 2015 r. odrzucił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zażalenia na czynności dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu przedstawił, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. ("skarżący", "SPZOZ MSW w Ł."), pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. złożył zażalenie na czynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ("Dyrektor OW NFZ") będące konsekwencją przeprowadzonego postępowania kontrolnego u skarżącego.

Prezes NFZ pismem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]nie uwzględnił zażalenia. Pismo to stało się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Następnie pismem z dnia 27 maja 2015 r. skarżący wniósł do Prezesa NFZ "wezwane do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia w całości. W piśmie z dnia 7 lipca 2015 r., Prezes NFZ odpowiedział na ww. wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem wniesionej przez SPZOZ MSW w Ł. skargi jest wydane, na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581, nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach"), pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r., w którym poinformował on skarżącego o nieuwzględnieniu wniesionego w dniu 7 stycznia 2015 r. zażalenia.

Wniesiona zaś skarga podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a.

W myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. Materialnoprawną podstawą do zajęcia przez Prezesa NFZ stanowiska w postaci zaskarżonego pisma z dnia [...] maja 2015 r. był przepis art. 161 ustawy o świadczeniach, który dla nieuwzględnienia zażalenia określonego w art. 160 ustawy o świadczeniach nie przewiduje formy decyzji czy postanowienia.

Rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. W przywołanym przepisie brak jest takiej regulacji, w przeciwieństwie do np. art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Natomiast zgodnie z treścią art. 161 ustawy o świadczeniach zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozpatruje, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes Funduszu. Przepis ten przewiduje zatem odrębne postępowanie zażaleniowe świadczeniodawcy w odniesieniu do przewidzianych w art. 64 ustawy czynności dyrektora właściwego OW NFZ dotyczących kontroli realizacji tych umów.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że skoro ustawodawca nie zawarł w treści art. 161 ustawy o świadczeniach, możliwości złożenia od wydanego na tej podstawie przez Prezesa NFZ rozstrzygnięcia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to kontrola tych rozstrzygnięć nie należy do właściwości tego sądu.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zaś zarzuty skarżącego skoncentrowane były wokół kwestionowania przez niego zasadności nałożenia kary umownej.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. złożył skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu i przyjęciu, że zaistniały podstawy do odrzucenia skargi, polegające w ocenie sądu na stwierdzeniu, iż zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie ma możliwości zaskarżania we wskazanym trybie przewidzianym w art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czynności dokonanej przez Prezesa NFZ, stwierdzając, iż wydane rozstrzygnięcie nie jest ani postanowieniem ani decyzją administracyjną, jak również nie można jej uznać za inną czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy w ocenie Skarżącego nie zaistniały przesłanki pozwalające na odrzucenie skargi, polegające na braku możliwości zaskarżenia dokonanej czynności przez Prezesa NFZ związanej z brakiem uwzględnienia zażalenia na czynności Dyrektora [...] Oddziału NFZ polegających na nieuwzględnieniu zarzutów dotyczących przeprowadzenia kontroli administracyjnej związanej z rozliczeniami świadczeń z NFZ, która w ocenie Skarżącego jest inną czynnością administracyjną niż postanowienie lub decyzja, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewłaściwej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi ze względu na brak możliwości rozpoznania skargi w ocenie sądu polegającej na braku czynności lub aktu, które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy podlegają kontroli i ocenie "przez sądy administracyjne, podczas gdy w ocenie Skarżącego podejmowane czynności przez zespół kontrolujący stanowiły czynności administracyjne i jako takie niestanowiące decyzji ani postanowienia w sensie stricto, winny być na postawie art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy oceniane pod względem zgodności z przepisami prawa w trybie administracyjnym przez sądy administracyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na niewłaściwej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, iż Skarżący nie miał możliwości zaskarżenia czynności dokonanej przez Prezesa NFZ polegającej na nieuwzględnieniu zażalenia na czynność administracyjną dokonaną przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ tj. przeprowadzeniu z rażącym naruszaniem prawa czynności kontroli u Skarżącego, podczas gdy w ocenie Skarżącego taka możliwość zaskarżenia zgodnie obowiązującymi przepisami prawa istnieje i jest ujęta w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, który stanowi, iż kontroli sadów administracyjnych podlegają czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa a za takie należy uznać przeprowadzenia kontroli administracyjnej, co do rozliczeń z NFZ wykonanych świadczeń, potwierdza to nie tylko treść art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ale również treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli, które wskazują na administracyjny charakter dokonywanej czynności, zgoła odmienny od realizacji umowy na świadczenia opieki zdrowotnej,

4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na niewłaściwej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, iż Skarżący nie miał możliwości zaskarżenia czynności dokonanej przez Prezesa NFZ polegającej na nieuwzględnieniu zażalenia na czynność administracyjną dokonaną przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ tj. przeprowadzeniu z rażącym naruszaniem prawa czynności kontroli u Skarżącego, podczas gdy w ocenie Skarżącego taka możliwość zaskarżenia zgodnie obowiązującymi przepisami prawa istnieje i jest ujęta w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, który stanowi, iż kontroli sadów administracyjnych podlegają czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a za takie należy uznać przeprowadzenia kontroli administracyjnej, co do rozliczeń z NFZ wykonanych świadczeń, co potwierdza nie tylko treść art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ale również treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli, które wskazują na administracyjny charakter dokonywanej czynności, zgoła odmienny od realizacji umowy na świadczenia opieki zdrowotnej,

5. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na niewłaściwej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, że zaistniały podstawy do odrzucenia skargi, polegające w ocenie sądu na stwierdzeniu, iż zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie ma możliwości zaskarżania we wskazanym trybie przewidzianym w art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności Prezesa NFZ, podczas gdy w ocenie Skarżącego taka możliwość wynika z przepisów prawa ww. i stanowi, że jeżeli od czynności dokonanej przez organ nieprzewidziane są środki zaskarżenie, Skarżącemu przysługuje tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa a następnie do złożenia, skargi do sądu administracyjnego,

6. naruszenie art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nie zastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius,

7. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 i w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niekompletne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygania, poprzez brak należytego uzasadnienia dla wydanego postanowienia oraz nie wskazanie, jakie to inne przyczyny stanowią o niedopuszczalności wniesienia skargi na czynność Prezesa NFZ, tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 160 i art. 161 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej (punkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej) poprzez ich niewłaściwą interpretację i odrzucenie skargi oraz wadliwe przyjęcie, że skarżący nie miał prawnej możliwości zaskarżenia czynności dokonanej przez Prezesa NFZ polegającej na nieuwzględnieniu zażalenia na wynik kontroli przeprowadzonej u skarżącego. Ponadto kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - punkt 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji.

W tym stanie rzeczy należy zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Pamiętać przy tym należy, że z mocy art. 166 p.p.s.a. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do wydanych przez sąd administracyjny postanowień.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji wskazującego na niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na pismo Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2015 roku. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wskazane wyżej pismo zostało wydane przez Prezesa NFZ w trybie określonym w art. 161 ust. 1 u.ś.o.z. Tak więc pismo to stanowi o rozpatrzeniu zażalenia na czynność dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczącą realizacji zawartej umowy. Z treści art. 155 u.ś.o.z. wynika jednoznacznie, że do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, ze przepisy kodeksu cywilnego będą miały zastosowanie w zakresie realizacji już zawartych umów - a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W wyroku z dnia 22 maja 2014 roku wydanym w sprawie sygnatura akt IV CSK 536/13 Sąd Najwyższy wskazał, że umowa o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej kreuje między świadczeniodawcą a Funduszem stosunek zobowiązaniowy, do którego-jeżeli przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowią inaczej-stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z regulacji zawartych w art. 160 i art. 161 u.ś.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania czynności przez dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu - wynika, że na czynność dyrektora dotyczącą realizacji zawartej już umowy przysługuje zażalenie, które za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego składa się do Prezesa NFZ. W przypadku nie uwzględnienia zażalenia świadczeniodawcy przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NFZ. Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dają podstaw do przyjęcia, iż w omawianym zakresie dopuszczalne jest postępowanie przed sądem administracyjnym.

W związku z powyższym trafnie wskazuje Sąd I instancji, że zalecenia pokontrolne zawarte w piśmie dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie są aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania czynności przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę.

Natomiast z akt sprawy wynika, że czynność w postaci zaleceń pokontrolnych nakładała na stronę skarżącą obowiązki o charakterze majątkowym.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych nie dają podstaw do uznania, że podejmowane w trakcie kontroli i po jej zakończeniu czynności stanowią akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem z faktu sformułowania zaleceń pokontrolnych (mających majątkowy charakter) nie sposób wyprowadzić wniosku, jakoby w ten sposób na skarżącą nałożono obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Innymi słowy sformułowany w zakwestionowanym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę, z tym jednak zastrzeżeniem, że błędnie określił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując na treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną ani żadnym innym aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Podstawę do odrzucenia skargi w tym wypadku stanowił art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 181 § 2 p.p.s.a.

NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.