Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2560/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków działki nr ew. [...] z obrębu [...] w O., II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących B. W. i J. W. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...]października 2021 r., znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. W.i J.W. od decyzji z [...] lutego 2021 r., nr [...] [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej" "[...]") wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek mieszkalny przy ul. K. w O. na terenie działki ewidencyjnej o nr [...]obrębu [...], wraz z terenem działki – utrzymał ww. decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że [...] z urzędu decyzją nr [...] z[...] lutego 2021 r., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego ww. budynek mieszkalny wraz z terenem działki. Organ opisał uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej i zarzuty odwołania B. W. i J. W.z 10 marca 2021 r. od ww. decyzji.

Minister wyjaśnił kompetencje organu I instancji oraz zasady postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków, uwzględniając art. 9 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 7 u.o.z. a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy pozwoliła [...] na ocenę wartości zabytkowych budynku położonego w Otwocku przy ul. Kościuszki 20, które przesądziły o wpisaniu tego obiektu wraz z działką do rejestru zabytków. [...] wykazał, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, iż przedmiotowy obiekt, posiada istotne wartości zabytkowe i przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, rozwijając ją w uzasadnieniu decyzji. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji z [...] lutego 2021 r. są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej.

Zdaniem Ministra jednak, [...] nie w pełni odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, takich jak zmiana wielkości działki nr ewid. [...] czy analiza wartości ww. terenu uzasadniająca wpisanie go do rejestru zabytków. Niemniej jednak, braki w postaci nie odniesienia się w pełni do walorów zabytkowych omawianego obszaru, nie są na tyle istotne, by miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki te mogą zostać uzupełnione w toku postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji. Uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w postępowaniu drugoinstancyjnym nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie uzasadnienia decyzji mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu i uzupełniając uzasadnienie zaskarżonej decyzji o analizę zmian obszaru działki ewid. nr [...] organ II instancji wyjaśnił, że historyczna parcela położona w O. przy ul. K.o powierzchni przekraczającej 4000 m2 została pomniejszona o dwa fragmenty: od północnego zachodu (o pow. 446 m2) i od północnego-wschodu (o pow. 265 m2) zajęte pod drogi publiczne. Wydzielenie tych fragmentów nie zatarło historycznej parcelacji, bowiem przejęcie tego terenu przez Gminę Miasto O. przed 1993 r. umożliwiło uporządkowanie przestrzeni urbanistycznej i komunikacyjnej. Omawiany teren nie jest świadectwem parcelacji pierwotnej, bowiem został on wydzielony ze znacznie większej parceli, na której w 1893 r. wzniesiono zakład leczniczy chorób płuc doktora J. G.. Obecna działka ewidencyjna nr [...], obr. [...]o powierzchni 3680 m2 stanowi zatem świadectwo przemian parcelacji terenów Otwocka przeznaczonych pod zabudowę letniskową i uzdrowiskową.

[...]słusznie wskazał na wartość terenu działki ewid. Nr[...] obręb [...] wynikającą ze związku z wzniesionym na niej budynkiem, jako "elementu spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu". Budynek przy ul. K.został indywidualnie zaprojektowany i wzniesiony na zalesionej działce, charakterystycznej dla terenów O.. Dla miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej, jaką był O. w dwudziestoleciu międzywojennym porośnięte sosnowym lasem tereny stanowiły atut i wartość przyciągającą kuracjuszy i wczasowiczów. Stąd, w omawianej sprawie znaczenie ma utrzymanie historycznego zagospodarowania parceli, rozumianego, jako utrzymanie ww. terenu w stanie pozbawionym dodatkowej zabudowy. Historyczne zagospodarowanie działki ewid. nr [...] należy odczytywać, jako konieczność pozostawienia ww. budynku na dużej przestrzeni, pozbawionej innych form zagospodarowania. Takie usytuowanie obiektu służącego kuracjuszom lub wczasowiczom miało na celu umożliwienie mieszkańcom kontaktu z naturą i było jednym z atutów miejscowości wypoczynkowej. Stąd, istniejące zagospodarowanie, tj. umieszczenie ww. budynku na dużej działce ewidencyjnej ma walor historyczny, jako przykład funkcjonowania miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej.

W związku z powyższym, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. K. wraz z działką ewid. nr [...] z obrębu [...] jest w pełni uzasadnione.

Minister omówił wartość zabytkową budynku i niezmieniony układ kompozycyjny oraz kontekst przestrzenny. Zachowana została również oryginalna dekoracja, forma, konstrukcja obiektu i zagospodarowanie otaczającego go terenu. Usytuowanie ww. obiektu na historycznej parceli jest nierozerwalnie związane z zakomponowaniem zabytkowego budynku i dopełnia jego wyraz artystyczny.

[...] słusznie objął przedmiotowy obiekt wraz z działką prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości naukowych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej, niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu. Bardziej istotny jest interes społeczny, przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń obiektu będącego świadectwem form architektury letniskowej i uzdrowiskowej powstałej w dwudziestoleciu międzywojennym, niż słuszny interes strony, wynikający z prawa do dysponowania własnością. Interes strony nie może mieć zatem decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący ograniczenia prawa własności, Minister wyjaśnił, że wydanie zaskarżonej decyzji wynika z utrwalonej praktyki organów ochrony zabytków, które działając zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Natomiast Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności strony, będące konsekwencją ewentualnego wpisania do rejestru zabytków wynika z przepisów u.o.z., a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków danej nieruchomości, powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do obowiązku zawiadomieniu uczestników o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. uznał, że jest on nieuzasadniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z 26 stycznia 2021 r. o zakończeniu postępowania. Zawiadomienie to zostało odebrane 3 lutego 2021 r. przez "dorosłego domownika" o czym świadczy podpis "[...]" na ww. dokumencie.

"Możliwości inwestycyjne" nie mają znaczenia w postępowaniu dotyczącym wpisania zabytku do rejestru. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5, jednoznacznie bowiem określa sposób sprawowania opieki przez właścicieli nad zabytkiem, jako zapewnienie warunków m.in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3) oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (pkt 4). Oznacza to, że pozostawienie zabytku bez opieki, sprawowanej na podstawie ww. przepisów jest niedopuszczalne w świetle prawa.

W odniesieniu do uwag związanych z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewid. nr [...]obręb [...], Minister wskazał, że ochrona prawna ustalona w ww. planie nie wyklucza wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, bowiem celem każdej z form ochrony jest trwałe zachowanie zabytku i jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej.

Z tą decyzja nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części "dotyczącej wpisu do rejestru zabytków terenu działki ewidencyjnej [...] obręb [...] w O.".

Pełnomocnik skarżących zarzuciła decyzji:

"I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 pkt 1, 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: U.o.z.) oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich nienależyte zastosowanie przejawiające się we wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki położonej w O. oznaczonej, jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...];

b. art. 4 ust. 1-3 U.o.z. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: KC) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: Protokół) w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 U.o.z. poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że władcze ograniczenie prawa własności na rzecz interesu społecznego w postaci konieczności zachowania i ochrony zabytków może nastąpić bez względu na proporcjonalność podejmowanych środków w zakresie ich zasięgu i dotkliwości w sferze praw indywidualnych;

c. art. 5 pkt 3 i 4 U.o.z. poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że dla wykonania obowiązków ciążących na właścicielu zabytku nie mają znaczenia względy ekonomiczne związane z możliwością takiego wykorzystania terenu, na którym znajduje się zabytek, który zapewni właścicielowi zabytku pozyskanie środków na zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, gdy jest to niezbędne dla wykonania tych obowiązków.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, art. 15, art. 77 art. 84 § 1, 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie:

1. przeprowadzenia oględzin terenu i wykonania dokumentacji fotograficznej znajdujących się na terenie drzew,

2. przeprowadzenia inwentaryzacji drzew ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju drzewa, wysokości, obwodu, wieku drzewa, ilości drzew na Działce,

3. zwrócenia się do biegłego dendrologa o wydanie opinii wymagającej wiadomości specjalnych w celu wykazania rodzaju drzew oraz ich wieku i stanu ze szczególnym uwzględnieniem, czy zasadzenie tych drzew było dziełem człowieka czy też nie było w tym ingerencji człowieka, stanu oraz ich wartości przyrodniczej,

co skutkowało wydaniem zaskarżonej Decyzji w oparciu o niepełny i wybiórczy materiał dowodowy w szczególności w zakresie zadrzewienia terenu;

b. art. 80, art. 107 § 3 KPA poprzez dowolną, błędną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na:

1. błędnym przyjęciu, iż Działka jest zabudowana tylko budynkiem historycznym i pozbawiona jest innych form zagospodarowania w sytuacji, gdy na Działce znajduje się także inny budynek, który nie posiada waloru historycznego, artystycznego, naukowego, nie jest też świadectwem minionej epoki lub zdarzenia i nie został wpisany do rejestru zabytków, a dalej błędnym przyjęciu, że zagospodarowanie Działki stanowi "element spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu",

2. błędnym przyjęciu, iż pomimo obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego dla Działki oraz spełnienia szeregu warunków ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie niezbędne jest wpisanie terenu Działki do rejestru zabytków w sytuacji, gdy ograniczenia możliwości zagospodarowania Działki ze względu na prymat ochrony budynku wpisanego do rejestru zabytków zostały zapewnione bez wpisywania Działki do rejestru,

3. przyjęciu, iż aktualne zadrzewienie Działki oraz porastająca ją roślinność mają walor historyczny oraz kulturowy, dopełniający kontekst historyczny i kulturowy budynku wpisanego do rejestru zabytku oraz roślinność ta powinna zostać zachowana, podczas gdy roślinność ta jest w złym stanie i nie posiada waloru przyrodniczego oraz nie stanowi lasu sosnowego typowego dla krajobrazu Otwocka z okresu dwudziestolecia międzywojennego,

4. przyjęciu, iż kształt i powierzchnia Działki posiadają walor historyczny, artystyczny, naukowy oraz są świadectwem minionej epoki, pomimo że aktualny kształt i powierzchnia Działki stanowią wynik wtórnego podziału dokonanego w 1993 roku (Działka została pomniejszona o łącznie [...]);

c. art. 8, art. 9, art 10 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w niezawiadomieniu Skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżanej Decyzji, czym zostało naruszone prawo Skarżących do czynnego udziału w toku postępowania, została naruszona zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronom postępowania".

Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki nr [...] obr. [...] w O., zasądzenie kosztów i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. mapy do celów projektowych celem wykazania, że działka jest zabudowana także innym budynkiem niż budynek objęty wpisem do rejestru zabytków nieruchomych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśniła, że Minister oparł się na ustaleniach i argumentacji [...], zamiast poczynić własne zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania i nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących.

Skarżący nie przeczą zabytkowemu walorowi budynku pod adresem K. w O. oraz wpisowi tego budynku do rejestru zabytków nieruchomych i choć dostrzegają naruszenia także odnośnie do tego wpisu, to żądanie skargi i jej zarzuty ograniczone są do uchylenia wpisu do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki nr[...] obr. [...] w O..

Wpis do rejestru zabytków nieruchomych nieruchomości, na której znajduje zabytek, stanowi daleko idącą ingerencję w prawo własności chronione przez przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Decyzja oparta na art. 9 ust. 1 u.o.z. powoduje nie tylko znaczące ograniczenia uprawnień właścicielskich, ale także prowadzić może do obarczenia prywatnego właściciela nieruchomości znacznymi finansowo obowiązkami w imię realizacji państwowego i społecznego celu zachowania substancji zabytków. Szczególny charakter decyzji o wpisie do rejestru nieruchomości wynika z jednej strony z wagi wskazanej ingerencji w prawo własności, a z drugiej z tego, że decyzja ta wkracza imperatywnie w prawo własności na zasadzie uznania administracyjnego.

Decyzja o wpisie może zostać wydana, gdy rzecz nieruchoma spełnia łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 3 pkt 1 i 2 U.o.z. oraz stanowi ona przynajmniej jedną z form ochrony konserwatorskiej określoną w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c U.o.z. Organ w toku postępowania o wpis związany jest z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Ingerencja w prawo własności poprzez wpis do rejestru możliwa jest jedynie, gdy nie ma innej możliwości zapewnienia ochrony rzeczy ruchomej.

Pełnomocnik przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 2000 r., P 11/98, uznając, ze działka nie stanowi wskazanej przez organ formy ochrony, tj. dzieła architektury lub budownictwa, a także żadnej innej formy ochrony wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c U.o.z., ani nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek uznania za zabytek wg. art. 3 pkt 1 i 2 U.o.z..

Teren działki nie posiadał żadnego planu, który miałby walor historyczny, a tym bardziej naukowy lub artystyczny. Plan nie zakładał żadnych założeń ogrodowych lub małej architektury, które mogłyby ulec odtworzeniu. Samo występowanie na działkach starodrzewu, bez żadnego zorganizowanego układu parkowego, w tym ustalenia przebiegu alei parkowej, jest niewystarczające, aby uznać taki obiekt za zabytek. Działka poza budynkiem mieszkalnym jest także zabudowana budynkiem gospodarczym bez żadnej wartości architektonicznej, naukowej lub historycznej. Budynek ten nie jest świadectwem minionej epoki lub zdarzenia, nie był także objęty żadnym kompleksowym planem sytuacyjnym. Brak jest na działce przedwojennego starodrzewu, brak na niej śladów jakichkolwiek założeń ogrodowych lub małej architektury. Brak jest dowodów potwierdzających, że działka w poprzedniej epoce została zagospodarowana, jako dzieło człowieka.

Jak zostało wskazane w odwołaniu, najstarsze dane geodezyjne wskazują, że działka jeszcze w latach 60-tych XX wieku posiadała powierzchnię 0,4005 ha (aktualnie 0,3680 ha), w tym 0,3419 ha stanowił las. Aktualnie działka ta utraciła charakter leśny, jest w całości budowlana i wyłączona z produkcji leśnej. Istnienie lasu wyklucza jej przestrzenne zagospodarowanie założeniem ogrodowym, budowlanym czy architektonicznym, zatem nie spełnia kryteriów formy podlegającej ochronie konserwatorskiej, jako dzieło człowieka, tj. architektury lub budownictwa.

Nie można uznać terenu działki za zabytek, ponieważ nie został spełniony wymóg art. 3 pkt 1 U.o.z., przedmiotem wpisu do rejestru może być zabytek nieruchomy, tj. nieruchomość, jej części, zespół nieruchomości, będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Poza budynkiem będącym przedmiotem wpisu (który zlokalizowany jest w skraju działki), na pozostałej jej części nie istnieje żadne zagospodarowanie mające wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a sam organ przyznał, że budynki gospodarcze nie posiadają żadnej wartości.

Organ błędnie uznał, że władcze ograniczenie prawa własności na rzecz interesu społecznego w postaci konieczności zachowania i ochrony zabytków może nastąpić bez względu na proporcjonalność podejmowanych środków w zakresie ich zasięgu i dotkliwości w sferze praw indywidualnych. Uprawniania organu wynikające z art. 4 ust. 1- 3 U.o.z. stanowią ustawową podstawę ograniczenia prawa własności chronionego na podstawie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. (II OSK 629/13, lex) elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów, jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków.

Organy konserwatorskie w toku prowadzonego postępowania o wpis obiektu do rejestru zobowiązane są do przestrzegania konstytucyjnej dyrektywy proporcjonalności. Zasada ta ma zastosowanie do wszystkich obiektów ujmowanych w rejestrze zabytków. Powołując się na literaturę i orzecznictwo, pełnomocnik skarżących wyjaśniła,, że niezależnie od uwzględnienia obu wskazanych powyżej przesłanek, organ ochrony zabytków powinien przy dokonywaniu wpisu otoczenia bezwzględnie mieć na uwadze także wymóg zgodności tego wpisu, jako stanowiącego władczą ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich dysponenta terenu, z zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że wpis do rejestru otoczenia zabytku może nastąpić wyłącznie, gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich już z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku.

Obowiązek poszanowania przez organy konserwatorskie zasady proporcjonalności jest podkreślany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka m.in. w wyroku z dnia[...] marca 2011 r. [nr [...], (Iex)]: każda ingerencja w prawo poszanowania mienia musi zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami powszechnego interesu społeczeństwa a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany.

Skarżący nie kwestionują, że ochrona dóbr kultury ma istotne znaczenia społeczne, a interesy indywidualne muszą doznać ograniczenia w zderzeniu z ochroną ważnych i unikatowych zabytków. Niemniej jednak organy powinny ważyć cel ochrony danego zabytku i jego walor z jednej strony i uciążliwość ograniczenia sfery prawnej jednostki z drugiej strony. Wprowadzane ograniczenia powinny być przemyślane i nienadmierne. Nie powinny prowadzić do całkowitego wyłączenia zabudowy. Powinny być też racjonalnie uzasadnione.

W niniejszej sprawie nie istnieją względy społeczne uzasadniające wpis działki do rejestru. Budynek mieszkalny podlegający wpisowi jest wyeksponowany od frontu oraz dwóch bocznych ścian od strony ul. C.i ul. K.. Możliwość wyeksponowania budynku od wnętrza działki również jest zachowana bez konieczności wpisu jej do rejestru. Zagospodarowanie działki zostało szczegółowo uregulowane na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnącym przez miasto O.z północnego zachodu na południowy wschód - etap II, część "A" obejmująca kwartały [...] i [...], który został zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta O.nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. (dalej: [...]). Zgodnie z częścią graficzną planu na działce, budynek podlegający wpisowi do rejestru oznaczony jest, jako obiekt objęty ochroną konserwatorską. W konsekwencji zgodnie z zapisami ogólnymi [...] (Ustalenia w zakresie dóbr kultury - str. 3 wypisu z [...]) plan wprowadza ograniczenia zagospodarowania działek, na których występują obiekty objęte ochroną konserwatorską oraz działek sąsiednich (co odnosi się także do działki). Ograniczenia te odnoszą się do obowiązku uzgodnienia prac na działce z konserwatorem zabytków.

Zgodnie z zapisami szczegółowymi[...] wprowadza nakaz wyeksponowania pierzei ul. Kościuszki, wkomponowanie nowej zabudowy w zachowaną starą, tradycyjną zabudowę. Charakter nowej zabudowy powinien nawiązywać detalem do tradycyjnej przedwojennej zabudowy otwockiej. W stosunku do działki został wprowadzony zakaz wtórnych podziałów działek oraz stosowania ogrodzeń wewnątrz działek. MPZP wprowadza także ochronę drzewostanu sosnowego, szczególną ochroną (związaną z zakazem wycinki i odpowiedniego zabezpieczenia w czasie robót) [...] otacza sosny powyżej 30 lat.

Zgodnie z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nowa zabudowa powinna zostać odsunięta od budynku mieszkalnego przy ul. Kościuszki 20 o co najmniej 12 m., jako budynku drewnianego, co stanowi więcej niż 1,5 minimalnego frontu działki dopuszczonego[...].

Zatem akt prawa miejscowego oraz przepisy wspomnianego rozporządzenia wprowadzają wystarczające ramy (ograniczenia) zagospodarowania działki nową zabudową w sposób niezakłócający widoku i waloru budynku mieszkalnego przy ul. K.

Ochrona konserwatorska budynku, z przyczyn wskazanych powyżej, nie wymaga wpisu do rejestru samej działki.

Zgodnie z art. 5 pkt. 3 i 4 U.o.z. właściciel zabytku zobowiązany jest do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, gdy jest to niezbędne dla wykonania tych obowiązków. Realizacja powyższych obowiązków wymaga znacznych nakładów finansowych, bez z nich nie jest możliwe sprawowanie opieki nad zabytkiem przez jej właściciela. Oczywistym jest zatem, że aspekt finansowy nie może zajeść z pola widzenia w toku postępowania prowadzonego przez Ministra.

Odnosząc się do art. 15 k.p.a., pełnomocnik skarżących zarzuciła Ministrowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołując się na orzecznictwo i literaturę stwierdziła, że Minister nie przeprowadził postępowania dowodowego, które było niezbędne do prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Naruszył więc także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. opierając swoją decyzję wyłącznie na argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, jak również hipotetycznych przypuszczeniach związanych z historią O.oraz znajdującym się w okresie dwudziestolecia międzywojennego lasem sosnowym, a nie faktycznej ocenie znajdującej się roślinności na działce.

Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym w toku postępowania zmierzającego do wpisania nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do reguł wynikających z art 6, 7 i 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, które polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ osoby, nieruchomości, rzeczy ruchomej lub miejsca w celu dokonania spostrzeżeń mających znaczenie dla sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dlatego Minister powinien był je przeprowadzić, gdyż nie posiada wiedzy jaka roślinność znajduje się na działce, ani w jakim jest stanie, a także ile budynków znajduje się na terenie działki. Brak jest dokumentacji zdjęciowej, a co za tym idzie faktycznego określenia zadrzewienia działki oraz ilości znajdujących się tam budynków. Minister opiera swoją decyzję tylko i wyłącznie o hipotetyczne przyjęcie stanu zadrzewienia, jakie miało miejsce w okresie dwudziestolecia międzywojennego na terenie O., oraz przyjęcia, iż na tym terenie znajdowały się lasy sosnowe, które to twierdzenia w żadnym wypadku nie odnoszą się do działki, która jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Jak zostało wskazane przez Ministra w treści decyzji, budynek znajduje się na zalesionej działce charakterystycznej dla terenów O.. Powyższe wskazuje, że Minister zaniechał zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności, jaka roślinność i zadrzewienia znajdują się na Działce oraz czy rzeczywiście rosną. Teren równie dobrze może posiadać tzw. samo rosnące drzewa, krzewy lub chwasty. Przedmiotowy stan roślinności i zadrzewienia działki z całą pewnością nie przedstawia i nie wypełnia znamion wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, tj. dzieła człowieka lub związanego z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Skarżący nie podważają wiedzy i doświadczenia pracowników w przedmiocie wydawania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie zarzucają niepełne przeprowadzenie materiału dowodowego, w tym także dokonanie oceny roślinności znajdującej się na działce, która to okoliczność wymaga wiadomości specjalnych takich jak ocena stanu roślinności, wieku, gatunku i rodzaju. Jest to zakres wiedzy, który wykracza poza wiedzę i doświadczenie życiowe organu.

Pełnomocnik skarżących dostrzegła więc konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dendrologa. Ponadto, Minister zaniechał także przeprowadzenia inwentaryzacji znajdującej się na działce roślinności ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju drzewa, wysokości, obwodu, wieku drzewa, ilości drzew na działce, co także doprowadziło do niepełnego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Pełnomocnik, szeroko przytaczając orzecznictwo sądowe stwierdziła, że Minister naruszył art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej, błędnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

Ponadto, Minister całkowicie pominął, że działka zabudowana jest 2 budynkami. Budynkiem, który został wpisany do rejestru zabytków oraz budynkiem, który nie przedstawia żadnego waloru historycznego, naukowego, artystycznego, świadectwa minionej epoki lub zdarzenia. W związku z tym wpisanie całego terenu działki do rejestru zabytków jest niemożliwe.

Błędne było przekonanie Ministra, że posiadanie [...] dla działki nie wyklucza wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Jest to jedyna argumentacja w zakresie [...]. Minister tym samym nie przeanalizował całokształtu okoliczności związanych z mpzp oraz uwarunkowaniami ochrony budynku wpisanego do rejestru zabytków oraz ograniczeniami, jakie zostały ustanowione, aby przedmiotowy budynek zachował nienaruszony stan i została mu zapewniona pełna ochrona konserwatorska. Skarżący nie mają możliwości ustosunkowania się do uzasadnienia Ministra w tym zakresie, gdyż w treści znajduje się tylko jedno zdanie, a organ zaniechał jakiejkolwiek analizy [...], a także określonych tam warunków w szczególności w zakresie budynku wpisanego do rejestru zabytków i ograniczeń zagospodarowania działki.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków jest możliwy tylko i wyłącznie w przypadku, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia ochrony już wpisanego zabytku. Przesłanką negatywną jest możliwość udzielenia ochrony na innej podstawie. Należy mieć na uwadze, że wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków ma charakter fakultatywny i subsydiarny. Powyższe zachowuje swoją aktualność zarówno do terenu przy zabytku jak i wokół zabytku. Tym samym ma zastosowanie w postępowaniu o wpis terenu, na którym znajduje się zabytek do rejestru. W niniejszej sprawie ochroną powinien zostać objęty tylko i wyłącznie budynek, bez terenu działki, ponieważ gwarancje ochrony i wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych zapewnione zostały w [...] i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie związane z ewentualną zabudową terenu.

Minister w swojej decyzji w sposób wybiórczy i lakoniczny odniósł się do aktualnego zadrzewienia terenu działki i jedynie do rysu historycznego, jak powinien wyglądać teren budynku, który jest wpisany do rejestru zabytków.

Podstawą wpisu działki do rejestru i utrzymanie w mocy decyzji przez Ministra jest uznanie, że działka stanowi świadectwo dawnej parcelacji. Z uwagi na zarzut skarżących zawarty w odwołaniu, Minister dokonał uzupełniającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji o analizę zmian obszaru przez parcelację. Należy jednak stwierdzić, ze wydzielenie tych fragmentów nie zatarło historycznych parcelacji i trzeba także podkreślić, że omawiany teren nie jest świadectwem parcelacji pierwotnej, bowiem został on wydzielony ze znacznie większej parceli, na której w 1893 r. wzniesiono zakład leczniczy chorób płuc doktora J. G.. Organ błędnie ocenił charakter obecnego kształtu i powierzchni działki. Działka w 1893 r. została wydzielona z parcelacji pierwotnej. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż walory zabytkowe posiada również teren posesji, której obrys i sposób zagospodarowania udokumentowany został na planie sytuacyjnym z 1927 r. działka, na której zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomości jest istotnym uzupełnieniem jej walorów zabytkowych i należy objąć ją ochroną konserwatorską na równi z pozostałymi komponentami architektonicznymi budynku, jako element spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu oraz pozostałości dawnych, historycznych podziałów parcelacyjnych. Organ przyjął te ustalenia, jako własne, uzupełniając je w zakresie zarzutów podniesionych przez stronę Działka w relacji do planu sytuacyjnego z 1927 r. zmieniła przebieg granic, kształt i powierzchnię o 711 m2.

Skarżący nie zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków dowodowych, które miałyby istotny wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Minister nie przeprowadził szeregu dowodów, które zdaniem skarżących miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący mogliby żądać w oparciu o art. 79 k.p.a. uzupełnienia materiału dowodowego o powołane wyżej dowody. Przeprowadzenie powyższych dowodów było konieczne w celu pełnego zabrania materiału dowodowego. Prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 8, art. 9, art 10 § 1 k.p.a. przez Ministra dałoby więc szansę skarżącym na zawnioskowanie uzupełniających dowodów oraz ewentualne uzyskanie wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że dowody te nie są konieczne w niniejszej sprawie.

Minister swoim postępowaniem naruszył więc zasadę określoną w art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszała w części prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w każdej sprawie, której przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków, należy zwrócić uwagę na to, że przepisy mające w tym zakresie zastosowanie, nie zawierają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną. Dlatego też decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danej rzeczy nieruchomej przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, a ponadto na zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, organ w postępowaniu jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest natomiast podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu właściciela rzeczy tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.). W efekcie, decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być zawsze poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania prawa własności oraz powinna wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu, jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno natomiast wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA).

W kontekście takiej oceny prawnej należy podkreślić, że organ I instancji uchybił powyższym obowiązkom, w zasadzie zupełnie pomijając w uzasadnieniu decyzji przyczyny rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru zabytków terenu całej nieruchomości, na której posadowiony był (również uznawany za zabytek nieruchomy) budynek mieszkalny położony przy ulicy K. w O.. Nie można bowiem uznać za wystarczające w tym zakresie enigmatycznego stwierdzenia [...], że "walory zabytkowe posiada również teren posesji, której obrys i sposób zagospodarowania udokumentowany został na planie sytuacyjnym z 1927 r. Działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowa nieruchomość jej istotnym uzupełnieniem jej walorów zabytkowych i należy objąć ją ochroną konserwatorska na równi z pozostałymi komponentami architektonicznymi budynku, jako element koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu oraz pozostałość dawnych historycznych podziałów parcelacyjnych".

Zacytowane powyżej uzasadnienie wpisu do rejestru w całości gruntu zabudowanego budynkiem zabytkowym nie pozostaje w żadnym związku z dyspozycją art. 3 pkt 1 u.o.z. (gdyby uznać nieruchomość gruntową za zabytek), ani z dyspozycją art. 3 pkt 15 u.o.z. (gdyby uznać nieruchomość gruntową za otoczenie zabytku). W tym pierwszym wypadku zabytkiem jest sam grunt (nieruchomość), zaś w tym drugim wypadku otoczenie nie jest zabytkiem, ale spełnia cele ochronne i uzewnętrznia walory widokowe innego zabytku.

Powyższe rozróżnienie (zabytek nieruchomy i otoczenie zabytku) ma znaczenie prawne w sprawie niniejszej, dlatego, że ani z rozstrzygnięcia organu I instancji, ani uzasadnienia nie wynika również, czy [...] uznał działkę ewid. Nr 2[...] z obrębu [...] w O. za zabytek nieruchomy, czy też za otoczenie zabytkowego budynku.

Zgodnie z ww. przepisami, zabytkiem nieruchomym jest rzecz nieruchoma (jej części), będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast otoczeniem jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Tym samym, wpis do rejestru zabytków nieruchomości zabytkowej wymaga wykazania tych przesłanek, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., a wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków wymaga po pierwsze wyznaczenie w decyzji, jaki teren (i dlaczego) stanowi otoczenie zabytku, a po drugie wykazania czemu takie właśnie wyznaczenie terenu wokół zabytku (a następnie jego wpis do rejestru zabytków, jako otoczenia) ma chronić walory widokowe samego zabytku i chronić sam zabytek przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Odwoływanie się więc przez organ I instancji do bliżej nieokreślonych "walorów zabytkowych" gruntu, na którym posadowiony jest budynek uznawany za zabytek świadczyć może, że [...] uznawał tenże grunt za zabytek nieruchomy, a nie za otoczenie zabytku w postaci budynku. Przemawia za tym też odwołanie się przez organ do "świadectwa minionej epoki" w postaci dawnych, historycznych parcelacji otwockich.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/19 CBOSA) "w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści".

Ww. brak wymaganej precyzji w sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji, jak również wady uzasadnienia decyzji mogą być natomiast spowodowane tym, że organ I instancji – pomimo prowadzenia postępowania w sprawie od[...] lipca 1997 r. do [...]lutego 2021 r. – nie zebrał żadnych dowodów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia ochrony ani "zabytkowemu" gruntowi, ani zabytkowemu budynkowi przez ustalenie dlań ochronnego otoczenia. Jak wynika z akt administracyjnych, wszelkie dowodu zebrane w sprawie dotyczyły budynku i jego zabytkowego charakteru, ale nie nieruchomości gruntowej (czy to postrzeganej przez organ, jako zabytek, czy też za otoczenie zabytku).

Dlatego też rozstrzygnięcie [...] w zakresie wpisu do rejestru gruntów "terenu działki" było nie swobodne, ale najzupełniej dowolne. MWKZ naruszył tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego dla objęcia ochroną konserwatorską albo nieruchomości gruntowej, albo zabytkowego budynku przez wpis do rejestru otoczenia. Brak dowodów, przemawiających za wpisem do rejestru zabytków czy to nieruchomości gruntowej, czy też otoczenia zabytku budynkowego, nie pozwolił organowi I instancji na jakąkolwiek ocenę, czy zaistniały przesłanki do dokonania wpisu do rejestru zabytków w odniesieniu do działki ewidencyjnej (tym samym nie zaistniały warunki z art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji w zaskarżonym zakresie w ogóle nie odpowiada wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Jeżeli ponadto [...] zamierzał – co, jak Sąd podkreśla jest wątpliwe w świetle uzasadnienia decyzji – wpisać do rejestru zabytków otoczenie zabytkowego budynku na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z. to zobowiązany był nie tylko uzasadnić, czemu jest to konieczne, ale ponadto najpierw ustalić, a następnie wyznaczyć dokładnie ten teren w decyzji o wpisie do rejestru zabytków w sposób związany z uprzednim wykazaniem niezbędności określonego wyznaczenia dla ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Minister, jako organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania nie tylko nie dokonał właściwej oceny postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale dodatkowo powielił ww. błędy [...]. Dokonał też błędnej wykładni art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., uznając, że organ odwoławczy może uzupełnić w tej sprawie postępowanie dowodowe. Nie dostrzegł bowiem, że [...] nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie wykazania konieczności (przesłanek) wpisu do rejestru zabytków działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu 95 w O.. Brak takiego postępowania wykluczał więc dyspozycję art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Takie dowody i materiały powinny jednak już istnieć, aby je "uzupełnić".

Organ odwoławczy nie może natomiast prowadzić postępowania dowodowego za organ pierwszoinstancyjny, bo wprost narusza to istotę postępowania dwuinstancyjnego, zakładającą udział strony w postępowaniu przed organem I i II instancji, a nie tylko organem odwoławczym.

Co więcej, Minister również nie przeprowadził żadnego dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego, bo za takie nie można uznać wywodów własnych organu w zakresie "historycznych parcelacji" na terenie O..

Odnosząc się natomiast do poszerzonego uzasadnienia decyzji Ministra, mającego świadczyć za wystąpieniem przesłanek do wpisu również i przedmiotowej działki do rejestru zabytków stwierdzić należy, co następuje. Parcelacja – niezależnie od tego, czy jest "historyczna" (a więc z natury rzeczy powiązana w jakikolwiek sposób z historią, a nie tylko z dokonywanym przecież na przestrzeni wieków podziałem nieruchomości na terenie Polski), czy też nie – nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania jakiejkolwiek nieruchomości za zabytek. Trudno bowiem generalnie uznać zmiany podziału ewidencyjnego gruntów (dokonywanego władczo przez państwo) za dzieło człowieka (lub związane z jego działalnością), stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Obowiązkiem organu, który ad casum twierdzi jednak odmiennie, jest obiektywnie sprawdzalne wykazanie, że ta właśnie określona "parcelacja" – niewątpliwe będąca świadectwem jakiejś epoki – wymaga ochrony z uwagi na określone wartości historyczne lub naukowe. Należy wówczas jednakże brać pod uwagę, że w wyniku parcelacji nie powstała wyłącznie nieruchomość obejmowana wpisem, ale również nieruchomości sąsiednie – które też są owym "świadectwem posiadającym wartości przesadzające o zabytkowym charakterze".

Nie stanowi należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra przekonanie tego organu o przywołanej przez [...] "wartości terenu działki ewid. nr [...] obręb [...]wynikającą ze związku z wzniesionym na niej budynkiem, jako "elementu spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu".

Fakt bowiem, że "budynek położony w O. przy ul. K. został indywidualnie zaprojektowany i wzniesiony na zalesionej działce, charakterystycznej dla terenów O." a "(...) dla miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej, jaką był O. w dwudziestoleciu międzywojennym porośnięte sosnowym lasem tereny stanowiły atut i wartość przyciągającą kuracjuszy i wczasowiczów" i w związku z tym "(...) w omawianej sprawie znaczenie ma utrzymanie historycznego zagospodarowania parceli, rozumianego jako utrzymanie ww. terenu w stanie pozbawionym dodatkowej zabudowy. Historyczne zagospodarowanie działki ewid. nr [...]należy odczytywać, jako konieczność pozostawienia ww. budynku na dużej przestrzeni, pozbawionej innych form zagospodarowania. Takie usytuowanie obiektu służącego kuracjuszom lub wczasowiczom miało na celu umożliwienie mieszkańcom kontaktu z naturą i było jednym z atutów miejscowości wypoczynkowej. Stąd, istniejące zagospodarowanie, tj. umieszczenie ww. budynku na dużej działce ewidencyjnej ma walor historyczny, jako przykład funkcjonowania miejscowości letniskowej i uzdrowiskowej" w żadnej mierze nie stanowi ustawowych przesłanek objęcia ochroną konserwatorską nieruchomości gruntowej (także, jako otoczenia zabytku).

Również z uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika, co jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków: czy nieruchomość gruntowa, jako samodzielny zabytek, czy otoczenie zabytku. W tym też zakresie zastosowanie ma w pełni ocena prawna, dokonana przez tut. Sąd powyżej, w odniesieniu do wad decyzji pierwszoinstancyjnej.

Tym samym, Minister naruszył te same przepisy, co [...], a dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który umożliwia utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę w części, której dotyczy wyrok, weźmie pod uwagę ocenę prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) i po pierwsze ustali, co ma być potencjalnym przedmiotem wpisu do rejestru zabytków (nieruchomość gruntowa, czy otoczenie zabytkowego budynku), a po drugie, dopiero wówczas przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia rzeczywistego i obiektywnego istnienia przesłanek odnoszących się do przedmiotu postępowania i celowości wpisu. Po trzecie, [...]dokona swobodnej, a nie dowolnej oceny zebranych dowodów i umożliwi stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji. Po czwarte, wydaną decyzję organ uzasadni w sposób wynikający z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przy czym tut. Sąd nie wyklucza, że w sprawie zastosowanie mieć może również art. 105 § 1 k.p.a., o ile nie zostaną udowodnione przesłanki wpisu działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w O. do rejestru zabytków.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżących od Ministra zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.