Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... listopada 2017 r., nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu pobranego nienależnie dofinansowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. R. (dalej: "strona" lub "skarżący", "beneficjent", "odwołujący") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej: "Zarząd Województwa", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2012 r. J. R. zawarł umowę o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w zapytaniu ofertowym dotyczącym wyboru wykonawcy szkoleń zawodowych realizowanych w projekcie beneficjent zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu, określając wymóg posiadania przez oferentów wpisu do Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS), prowadzonego przez właściwe dla miejsca zamieszkania wnioskujących wojewódzkie urzędy pracy.

W związku z powyższym, w dniu 24 czerwca 2013 r. przekazano do beneficjenta zalecenia pokontrolne z jednoczesnym wezwaniem do zapłaty kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny. W odpowiedzi beneficjent zgłosił zastrzeżenia do ustaleń pokontrolnych, odmawiając wykonania zaleceń i nie zgadzając się ze stanowiskiem Instytucji Pośredniczącej.

Z uwagi na niedotrzymanie terminu wezwania do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zobowiązał stronę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (aktualnie t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: ,,u.f.p.’’), w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami.

Uzasadniając decyzję, organ I instancji wskazał, że beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności, co z kolei jest przesłanką do zastosowania korekty finansowej

w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowalnych, związanych z realizacją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z załącznikiem 10 do umowy o dofinansowanie projektu, tj. "Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS".

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, podnosząc, że postawienie wymogu posiadania wpisu do RIS, jako jednego z warunków udziału w postępowaniu, miało na celu zapewnienie wyboru wykonawcy gwarantującego najwyższą jakość świadczonej usługi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa, podkreślając, że zastrzeżenie organu I instancji co do kryterium udziału w postępowaniu wymagającym posiadania wpisu do RIS, jest niezasadne. Minister wskazał, że na podstawie danych zawartych w RIS można bowiem potwierdzić informacje dotyczące kadry szkoleniowej, bazy lokalowej i środków dydaktycznych oraz stosowanych metod oceny jakości każdej z instytucji szkoleniowych w nim zarejestrowanych. Uprawdopodabnia to otrzymanie wysokiej jakości usługi, co przy obecnie zróżnicowanej i szerokiej ofercie rynku szkoleniowego jest pożądanym czynnikiem, wpływającym na sprawność prowadzonego procesu zamówienia usługi oraz powodzenie w jej realizacji. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z zasadą konkurencyjności, zamawiający zobowiązany był do określenia kryteriów oceny oferty, które w jak najwyższym stopniu będą odpowiednie dla przedmiotu postępowania, a jednocześnie nie spowodują nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. Tymczasem, w zapytaniu ofertowym poza wymogiem posiadania wpisu do RIS, określono, że o wykonanie usługi mogą ubiegać się podmioty, które zrealizowały co najmniej trzy usługi lub projekty finansowane ze środków UE bądź publicznych, które spełniają łącznie wszystkie następujące warunki: dotyczą szkoleń z zakresu spawania, w ramach każdego projektu/usługi zostało przeszkolonych co najmniej 100 osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy, wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350 tys. zł. Zdaniem organu odwoławczego, te warunki udziału w postępowaniu stanowią ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania zamówienia. Posiadanie doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych, w szczególności w zakresie określonym w zapytaniu ofertowym w żadnym aspekcie nie przesądza bowiem o kompetencjach potencjalnego oferenta do zrealizowania usługi na pożądanym poziomie. Ustanowione warunki udziału

w postępowaniu nie były związane z przedmiotem zamówienia, tj. usługą szkoleniową. Źródło finansowania przedsięwzięć, w realizacji których doświadczenie ma potencjalny oferent, nie określa jego zdolności do wykonania zamówienia. Minister stwierdził, że warunki udziału w postępowaniu ofertowym były wygórowane, przez co beneficjent nie zdołał nawet skierować zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, co stanowi naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, rozdz. 3.1.3 pkt 2 Zasada konkurencyjności pkt 5 a), do stosowania których skarżący był zobowiązany zgodnie

z podpisaną umową o dofinansowanie.

Minister podzielił opinię organu I instancji w zakresie naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, przy czym za dyskryminujący warunek udziału

w postępowaniu organ odwoławczy uznał wymóg posiadania przez oferentów doświadczenia w realizacji usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych w sposób określony w zapytaniu ofertowym, nie zaś wymóg posiadania wpisu do RIS, jak zostało to podane w decyzji organu I instancji.

W następstwie rozpatrzenia skargi wniesionej przez J. R., Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 815/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ,,p.p.s.a."), oddalił skargę.

Od powyższego wyroku J. R. wniósł skargę kasacyjną, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 321/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i decyzję organu II instancji oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że działanie organu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem organ odwoławczy w praktyce rozpoznał sprawę na nowo i w ten sposób strona została pozbawiona możliwości oceny sprawy w tym zakresie przez dwa organy działające w trybie instancyjnym. NSA wskazał, że Minister powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem organ odwoławczy pomimo uznania za zasadne postawionych w odwołaniu zarzutów, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, co stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA zauważył, że w § 22 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych. W przypadku niewywiązania się z tego zobowiązania Instytucja Pośrednicząca mogła zastosować korektę finansową zgodnie z załącznikiem nr 10 do umowy. Z kolei w Sekcji 3.1.3. wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki stwierdzono, że beneficjent jest zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych, a zatem jest on zobowiązany do wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu o ustalone w zapytaniu kryteria oceny i nie może udzielać zamówienia podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo. Zdaniem NSA ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców poprzez stwarzanie dodatkowych warunków może naruszać zasadę konkurencyjności, jedynie wtedy, gdy dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia możliwości złożenia oferty przez uczestników rynku,

a co za tym idzie do zmniejszenia możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty. Ponadto NSA wskazał, że organ nie wykazał dostatecznie, że wymaganie zrealizowania przez wykonawców co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź publicznych, które spełniają ponadto określone warunki dotyczące przedmiotu szkoleń, liczby osób przeszkolonych, okresu realizacji projektu oraz wartości projektu, jest warunkiem wygórowanym. NSA zauważył, że organ nie wykazał, że szeroko określony przez beneficjenta warunek finansowania szkoleń miał w rozpatrywanym przypadku istotny, realny wpływ na ograniczenie konkurencyjności.

Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju powinna zostać uchylona w pierwszej kolejności z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Następnie Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił decyzje Zarządu Województwa z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zobowiązał skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Organ I instancji stwierdził, że określony przez beneficjenta wymóg zawarty w pkt 5f) Zapytania ofertowego spowodował, że potencjalni oferenci, którzy dotychczas nie realizowali usług lub projektów finansowanych ze środków publicznych, w tym ze środków UE, a mieli potencjał i doświadczenie w realizacji usług szkoleniowych

z zakresu spawania, byli już na wstępie wykluczeni z udziału w postępowaniu. W ocenie IP ustalone przez beneficjenta kryterium dostępu w postępowaniu o udzielenie zamówienia o treści zawartej w pkt 5f) Zapytania ofertowego jest dyskryminujące

i nieadekwatne do przedmiotu zamówienia. Sformułowanie przez Zamawiającego takiego wymogu w postępowaniu o udzielenie zamówienia należy uznać za naruszenie zasady konkurencyjności i nierówne traktowanie wykonawców, a tym samym naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Podrozdział 3.1.3 pkt 2 (dalej: Wytyczne): "Beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców ".

Zarząd Województwa stwierdził, iż zasada konkurencyjności jest zachowana wtedy, gdy warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w ramach projektu PO KL dotyczą przede wszystkim wiedzy, kadry osobowej, doświadczenia podmiotu w realizacji usług. Wskazał, że stawianie wykonawcy warunku doświadczenia w projektach lub usługach finansowanych z konkretnego źródła finansowania nie wiąże się de facto z warunkami niezbędnymi do realizacji zamówienia, gdyż warunek ten odnosi się wyłącznie do źródła finansowania zamówienia, a nie do doświadczenia niezbędnego przy zrealizowania danego zamówienia. Wobec powyższego, organ I instancji stwierdził, że stosowanie przez zamawiającego takiego kryterium udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia należy uznać za naruszenie zapisów Wytycznych o przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie podmiotów.

Zarząd Województwa, powołując się na § 22 umowy o dofinansowanie wskazał, że beneficjent zgodził się na zastosowanie, w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności, korekt finansowych zgodnie z tzw. taryfikatorem korekt tj. Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS, który stanowi załącznik nr 10 do umowy o dofinansowanie (dalej: ,,taryfikator korekt’’). Przedmiotowy taryfikator wskazywał, że za naruszenie w postaci: określenia warunków udziału w postępowaniu i/lub kryteriów oceny ofert i/lub przedmiotu zamówienia, które dyskryminują udział podmiotów (pkt 12), wysokość korekty finansowej wynosi 25 % wydatków. W związku z powyższym do zwrotu orzeczono wydatki w wysokości 57.823,70 zł (231.294,78 zł * 25% = 57.823,70 zł), które w ocenie organu I instancji zostały poniesione niezgodnie z zapisami Wytycznych.

Od powyższej decyzji w dniu 12 maja 2017 r. skarżący złożył odwołanie do Ministra Rozwoju i Finansów, zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 9 u.f.p., poprzez niezasadne przyjęcie ich zastosowania, mimo że w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że przyznanie beneficjentowi środków przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich w kwocie 57.823,70 zł nie zostały przez beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania

w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie zasady przekonywania, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartych

w wyroku z 13 września 2016 r.;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego

w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego praz do załatwienia sprawy,

co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) art. 98 ust, 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; dalej: ,,rozporządzenie nr 1083/2006) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: ,,u.z.p.p.r.’’) poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w wysokości

25 % wartości zamówienia, mimo że beneficjent nie dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, jak również poprzez pominięcie przy nakładaniu korekty charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych w ramach funduszy UE, a także brak przeprowadzenia odpowiedniego postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia

i nałożenia korekty finansowej i brak odrębnego wydania decyzji w tym zakresie, poprzedzonej postepowaniem wyjaśniającym;

5) § 22 umowy [...] o dofinansowanie projektu " [...]" w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, Rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, 3.1.3 Sekcja 3 – przejrzystość

i konkurencyjność wydatków punkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez uznanie, że w procesie wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń zawodowych

z zakresu "spawania blach i rur spinami pachwinowymi metodą MAG, spawania blach i rur spinami pachwinowymi metoda TIG, spawania blach i rur elektrodami otulonymi – spoiny pachwinowe" beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności stawiając potencjalnym wykonawcom zawyżone warunki udziału w w/w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) w związku z art. 207 ust. 12 w związku z ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że źródło finansowania powołane przez skarżącego nie określało zdolności do wykonania zamówienia. Minister podał, że działanie odwołującego zawężało krąg oferentów, którzy dysponowali potencjałem do realizacji usługi. W ocenie organu II instancji stanowiło to niezasadne ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotu zamówienia, którym w istocie były szkolenia zawodowe, nie zaś czynności związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, do których zalicza się również środki UE. Minister podał, że za prawidłową realizację projektu, w tym spełnienie wymogów dotyczących dokumentowania projektu, odpowiadał bezpośrednio sam skarżący. W ramach przyznanych mu środków dofinansowania otrzymał on budżet na zatrudnienie kierownika projektu i jego asystenta, których zadaniem było zadbanie o prawidłowość prowadzonej dokumentacji projektu zgodnie z wymogami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż źródło finansowania szkoleń realizowanych przez potencjalnego wykonawcę nie przesądzało o jakości merytorycznej szkoleń, gdyż finansowanie wynagrodzenia wykonawcy ze środków publicznych jakimi są środki unijne nie przekładało się na ich jakość. Natomiast określenie zakwestionowanego kryterium miało znaczny wpływ na ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców i wpłynęło zarazem na oferowaną cenę. Organ II instancji zauważył także, że odpowiedzi udzielone przez oferentów wskazanych przez odwołującego jako potencjalnych wykonawców kwestionowanego zamówienia, którzy nie złożyli w nim swoich ofert, potwierdziły, iż warunki w nim ustanowione były wygórowane, przez co nie jest przesądzonym, iż odwołujący w rzeczywistości nie naruszył zasady konkurencyjności w zakresie zobowiązującym do przesłania Zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Minister

wskazał, że stwierdzenie w/w okoliczności stanowi podstawę do zarzutu naruszenia zapisów Wytycznych rozdz. 3.1.3.1 Zasada konkurencyjności,

do stosowania których odwołujący był zobowiązany zgodnie z podpisaną umową

o dofinansowanie. Ponadto organ II instancji zauważył, iż w analizowanej sprawie

w ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia zasady konkurencyjności poprzez ustanowienie wygórowanych wymagań, nieadekwatnych do przedmiotu zamówienia, które w konsekwencji spowodowały nieuprawnione, bo nieuzasadnione przedmiotem zamówienia ograniczenie konkurencji.

Organ odwoławczy z uwagi na naruszenie przez odwołującego Wytycznych

(w części zobowiązującej do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający przejrzystość i konkurencyjność) uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie 57 823,72 zł, odpowiadającej 25% wydatków rozliczonych w kwestionowanym postępowaniu ofertowym (231 294,78 zł) i podlegające zwrotowi przez skarżącego wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem Ministra naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie, które zobowiązywały skarżącego do stosowania zasady konkurencyjności,

tj. procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Jest to podstawa do wydania decyzji zwrotowej w trybie art. 207 u.f.p.

Organ II instancji stwierdził, że kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 oraz, że w ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub krajowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając uchylenia decyzji w całości oraz uchylenia poprzedzającej decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenia od Ministra Rozwoju i Finansów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej

w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 321/15;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie zasady przekonywania, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia

13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 321/15;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co kłóci się z zasada dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 9 u.f.p. poprzez niezasadne przyjęcie ich zastosowania, mimo że w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że przyznane beneficjentowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 57 823,70 zł nie zostały przez beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur,

o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2) art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5a u.z.p.p.r. poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w wysokości 25% wartości zamówienia, mimo że beneficjent nie dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, jak również poprzez pominięcie przy nakładaniu korekty charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych w ramach funduszy UE, a także brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej i brak odrębnego wydania decyzji w tym zakresie, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym;

3) § 22 umowy [...] o dofinansowanie projektu w zw. z Wytycznymi

w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, Rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, 3.1.3 Sekcja 3 - przejrzystość i konkurencyjność wydatków punkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez uznanie że w procesie wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń zawodowych z zakresu "spawania blach i rur spinami pachwinowymi metodą MAG, spawania blach i rur spinami pachwinowymi metodą TIG, spawania blach i rur elektrodami otulonymi - spoiny pachwinowe" beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności stawiając potencjalnym wykonawcom zawyżone warunku udziału w ww. postępowaniu.

W uzasadnieniu skarżący powołując się na art. 153 p.p.s.a. wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać oceny, czy organ zastosował się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej przez sąd. Skarżący podał, że na stawiany zarzut dotyczący niezastosowania się przez organ I instancji do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, minister lakonicznie stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż powodem uchylenia przez NSA decyzji było niezachowanie zasady dwuinstancyjności. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ nie wykazał dostatecznie, że wymaganie zrealizowania przez wykonawców co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź publicznych, które spełniają ponadto określone warunki dotyczące przedmiotu szkoleń, liczby osób przeszkolonych, okresu realizacji projektu, są warunkami wygórowanymi. Zdaniem skarżącego organ w żaden sposób nie wykazał, że szeroko określony przez beneficjenta warunek finansowania szkoleń zarówno ze środków Unii Europejskiej, jak również z krajowych środków publicznych miał w rozpatrywanym przypadku istotny, realny wpływ na ograniczenie zasady konkurencyjności. Skarżący podał, że celem prowadzonego przez niego postępowania był wybór wykonawcy w oparciu o najkorzystniejszą cenowo ofertę, przy założeniu maksymalnej efektywności zrealizowanej przez wykonawcę usługi, zaś stawiane przez niego warunki udziału w postępowaniu, dotyczące doświadczenia podmiotów ubiegających się o jego udzielenie, są związane z przedmiotem zamówienia i są do niego proporcjonalne. Według skarżącego określone w pkt 5 lit. f) warunki, jakie spełniać musiał potencjalny wykonawca, były niezbędne do należytej realizacji tej części projektu, uzasadnione potrzebą wykonania przedmiotowych szkoleń na najwyższym poziomie. Ponadto skarżący wskazał, iż postępowanie prowadzone było przez niego zanim pojawiła się interpretacja IZ POKL z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], która stała się przyczyną surowego sankcjonowania przez podmioty realizujące projekty, stawianie warunku udziału w postępowaniu, odnoszącego się do doświadczenia w realizacji usług lub projektów współfinansowanych ze środków UE lub publicznych. W ocenie skarżącego postawione wykonawcom warunki udziału w postępowaniu były adekwatne do przedmiotu zamówienia, a na rynku istniały wówczas podmioty, które były w stanie go spełnić i takiemu właśnie podmiotowi zostało udzielone zamówienie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach ( art. 145 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Z tego też względu skargę należało oddalić jako niezasadną.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 321/15, który uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 321/15 oraz uprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższe oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku

z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11, pub. LEX nr 1138187).

Podkreślić należy, że zasadniczym powodem uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 815/14, było stwierdzone przez Sąd Kasacyjny naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 15 k.p.a. Spowodowało to uchylenie zaskarżonego wyroku jak również uprzedniej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r.

nr [...].

W ocenie Sądu, Minister Rozwoju i Finansów ponownie orzekając w sprawie prawidłowo uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 321/15 i zrealizował wymóg dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na warunkach określonych przez Sąd Kasacyjny. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu w/w wyroku NSA wskazano na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, albowiem organ II instancji, utrzymując

w mocy decyzję Zarządu Województwa z uwagi na naruszenie zasady konkurencyjności, za przyczynę tego naruszenia uznał inne kryteria zastosowane

w kwestionowanym postępowaniu ofertowym, niż organ I instancji. W ocenie NSA organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo i w ten sposób skarżący został pozbawiony możliwości oceny sprawy w tym zakresie przez dwa organy działające w trybie instancyjnym. W świetle powyższego stanowiska NSA, Minister miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji Zarządu Województwa z [...] września 2013 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – co znalazło wyraz w decyzji Ministra z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że Zarząd Województwa ponownie orzekając w sprawie, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zobowiązał skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w kwocie 57.823,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Zarządu Województwa. Zaznaczyć przy tym należy, że organy obu instancji poczyniły analogiczne ustalenia i jednolicie stwierdziły, że skarżący naruszył zasadę konkurencyjności poprzez zastosowanie w zapytaniu ofertowym wymagań wobec oferentów polegających m. in. na zrealizowaniu co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE bądź publicznych, tj. dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu. W tej sytuacji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę ponownie w jej całokształcie, podzielając przy tym stanowisko organu I instancji. Sprawa skarżącego została zatem oceniona przez dwa organy działające samodzielnie w trybie instancyjnym.

Sąd stwierdza, że NSA w wyroku z 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 321/15 oprócz wskazania i omówienia podstawowego powodu uwzględnienia skargi kasacyjnej, tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawarł również rozważania dotyczące naruszenia zasady konkurencyjności, do stosowania której skarżący zobowiązał się w § 22 umowy o dofinansowanie. W ocenie NSA, orzekającego na wcześniejszym etapie sprawy, skarżący miał prawo żądać wykazania się przez wykonawców doświadczeniem również w zakresie finansowania prowadzonych przez nich szkoleń, natomiast organ nie wykazał, że wymaganie zrealizowania przez wykonawców co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE lub publicznych jest warunkiem wygórowanym oraz, że warunek ten miał w rozpatrywanym przypadku istotny, realny wpływ na ograniczenie konkurencyjności. NSA nie przesądził zatem kwestii naruszenia zasady konkurencyjności przez skarżącego, lecz położył nacisk na brak prawidłowego uzasadnienia przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska w spornym zakresie.

W ocenie Sądu wskazany deficyt dotyczący niedostatecznego wykazania naruszenia zasady konkurencyjności przez skarżącego został uzupełniony na etapie kolejnych decyzji wydanych przez organy obu instancji. Zarówno bowiem Zarząd Województwa w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. jak i Minister w uzasadnieniu zaskarżonej, na obecnym etapie sprawy, decyzji z [...] listopada 2017 r. w sposób szczegółowy uzasadnili swoje stanowisko co do naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności poprzez określenie dla potencjalnych wykonawców kryteriów dostępu nadmiernie wygórowanych i nieadekwatnych do potrzeb związanych z wykonywaniem zleconej usługi. W szczególności należy wskazać na rozbudowaną argumentację Ministra wyjaśniającego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustanowienie spornego kryterium stanowiło niezasadne ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotu zamówienia, którym w istocie były szkolenia zawodowe w zakresie spawania, nie zaś czynności związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, do których zalicza się również środki UE. Podkreślić należy, co trafnie zauważył Minister, że za prawidłową realizację projektu, w tym spełnienie wymogów dotyczących dokumentowania projektu, odpowiadał bezpośrednio sam skarżący. Istotna jest również powołana przez organ odwoławczy okoliczność, że skarżący w ramach przyznanych mu środków dofinansowania otrzymał budżet na zatrudnienie kierownika projektu i jego asystenta, których zadaniem było zadbanie o prawidłowość prowadzonej dokumentacji projektu zgodnie z wymogami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu. Jak słusznie zauważył Minister zatrudniając osoby na tych stanowiskach pracy zasadnym było promowanie kandydatów posiadających doświadczenie w pracy przy projektach EFS, co też miało miejsce w sprawie..

Przedstawiając powyższe Sąd stanął na stanowisku, że Minister prawidłowo wykonał zalecenia NSA zawarte w wyroku z 13 września 2016 r. i rozpoznając sprawę ponownie wziął pod uwagę rozważania dotyczące naruszenia zasady konkurencyjności. Tym samym niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oparty w szczególności na nieuwzględnieniu zaleceń Sądu Kasacyjnego.

Nieuzasadniony, zdaniem Sądu, jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego organ w toku prowadzonego postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło wyraz w szczegółowym i rozbudowanym – w porównaniu do uprzednio wydanej decyzji - uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszącym się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że zebrany materiał dowodowy jest kompletny zaś jego ocena przeprowadzona przez organy obu instancji nie jest dowolna. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych dowodów doprowadziła organy do odmiennych wniosków od oczekiwanych przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie może uzasadniać powyższego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi przypomnieć należy, że skarżący podpisał w dniu [...] czerwca 2012 r. umowę o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, pt. "[...]", w której zobowiązał się w § 22 ust. 1 do wydatkowania środków projektowych zgodnie z aktualną wersją Wytycznych. Obowiązujące od 1 stycznia 2012 r. Wytyczne stanowiły, w podrozdziale 3.1.3.- Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, że beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Jednocześnie zgodnie z § 22 ust. 2 umowy stron Instytucja Pośrednicząca (organ I instancji) stwierdzając naruszenie zasady konkurencyjności, może zastosować korekty finansowe zgodnie z taryfikatorem stanowiącym załącznik nr. 10 do umowy, tj. zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności wydatków współfinansowanych z EFS (w tym przypadku 25 % wartości wydatków kwalifikowalnych, co z zatwierdzonej kwoty na usługi szkoleniowe w wysokości 231.294,72 zł wyniosło wielkość 57.823,72 zł). Wskazać też należy, że celem projektu skarżącego było zdobycie nowych kwalifikacji zawodowych - uprawnień spawacza przez 200 pracowników [...] firm. Grupę docelową stanowić miały osoby pracujące i wykonujące prace na terenie [...] w mikro i małych przedsiębiorstwach. W projekcie przewidziano przeprowadzenie trzech rodzajów szkoleń: 1. spawanie blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG; 2. spawanie blach i rur spoinami pachwinowymi metodą TIG; 3. spawanie blach i rur elektrodami otulonymi - spoinami pachwinowymi. W zakresie wyboru wykonawcy na realizacje kompleksowej usługi ww. szkoleń, skarżący zgodnie z zapisami Wytycznych zastosował tryb uproszczony, przewidziany dla zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość 14.000 euro netto.

W ocenie Sądu organy orzekające ponownie w obu instancjach administracyjnych prawidłowo stwierdziły, w tym w oparciu o poszerzoną argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach decyzji, że w ramach zachowania zasady konkurencji i równego traktowania potencjalnych oferentów o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia, należało określić warunki udziału w postępowaniu jednakowe dla wszystkich ale jednocześnie adekwatne do przedmiotu zamówienia. Podkreślić ponownie należy, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem zamówienia była wyłącznie usługa szkoleniowa w zakresie spawania, w wykonaniu której skarżący nie zlecał zarządzania, prowadzenia lub współprowadzenia projektu z EFS, czy też jej rozliczania. Podczas szkolenia kursanci powinni posiąść wiedzę pozwalającą na zdanie egzaminu i uzyskanie uprawnień w zakresie spawania. Zatem adekwatnym warunkiem do przedmiotu zamówienia było posiadanie kompetencji i doświadczenia z racji prowadzenia podobnego szkolenia, natomiast okoliczność, że doświadczenie to powinno jednocześnie wynikać z określonego źródła finansowania projektu nie znajduje uzasadnienia, gdyż warunek ten nie określa zdolności do wykonania zamówienia. Wręcz przeciwnie warunek ten ogranicza dostępność potencjalnych oferentów mających kompetencje i doświadczenie w takim szkoleniu. Jako przykład powyższego ograniczenia dostępności organ odwoławczy prawidłowo wskazał na jeden z podmiotów, do którego skarżący skierował Zapytanie ofertowe. Prawidłowo zatem organy uznały, że przez postawienie takiego warunku skarżący naruszył zasadę konkurencyjności. Naruszenie tej zasady dało podstawę do zastosowania umówionej korekty finansowej.

Podstawą korekty finansowej była umowa stron i jej wyraźna regulacja zawarta w § 22 oraz załączniku do umowy. Zgodnie z tymi zapisami naruszenie zasady konkurencyjności daje podstawę do zastosowania korekty finansowej. Jest to zmniejszenie dofinansowania z uwagi na naruszenie zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych. Beneficjent nie wykonał prawidłowo konkretnej umowy. Instytucja, która zawarła umowę jest uprawniona i zobowiązana przepisami tej umowy oraz u.z.p.p.r., działając jako kontrahent umowy, do stwierdzenia naruszenia umowy. Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z umowy nakłada stosowną korektę dofinansowania oraz na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wzywa do zwrotu środków (kwoty korekty). Korekta i wezwanie są działaniami podjętymi w trakcie realizacji umowy, które to działania mają doprowadzić do zgodności z prawem poczynionych wydatków. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu otwiera się droga do wydania decyzji o zwrocie środków na podstawie wyraźnego przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. oraz art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 9 u.f.p. oraz § 22 umowy o dofinansowanie. Z przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 ww. ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a właściwą Instytucją. Stwierdzenie naruszenia takich procedur (Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) stanowiło z kolei podstawę do wydania przez organ, w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 należy wskazać, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji,

b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 (Zarządzanie i kontrola) stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności

w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych

i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub

w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie

w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś

z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku

z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej

w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku

z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98).

Możliwość powstania szkody, w świetle powyższego przepisu, należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania, że doszło do powstania takiej nieprawidłowości wystarczy, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Ze swej istoty szkoda potencjalna jest niemierzalna. Z tego powodu nie można wymagać od Instytucji Zarządzającej, aby poddawała ocenie rozmiary i skutki naruszenia przepisów w zakresie realizacji programu operacyjnego dla finansów publicznych Unii Europejskiej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć, że w przypadku gdyby skarżący nie naruszył zasady konkurencyjności i nie zawarł w zapytaniu ofertowym dyskryminacyjnych kryteriów dotyczących doświadczenia po stronie potencjalnych oferentów w realizacji usług lub szkoleń ze środków UE lub publicznych, wówczas mogłyby zostać złożone oferty korzystniejsze cenowo, a w efekcie skarżący poniósłby niższe wydatki na realizację zamówienia finansowane w niższej kwocie ze środków unijnych. Tym samym organy uprawnione były do stwierdzenia, że w sprawie skarżącego zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Nadmienić w tym miejscu warto, że ustalenia w powyższym zakresie nie były przedmiotem rozważań organów na wcześniejszym etapie sprawy – ocenianej przez NSA wyrokiem z 13 października 2016 r. sygn. akt II GSK 321/15 – a stanowią one dodatkowy argument za prawidłowością zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5a u.z.p.p.r.

Nieuzasadniony w końcu jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia w sprawie odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekt finansowych i braku odrębnego wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS w składzie 7 sędziów rozstrzygnął, że ustalenia i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, z późn. zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2017 r. wydane zostały z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa krajowego i unijnego, z jednoczesnym uwzględnieniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie powoływać się w skardze na interpretacje IZ PO KL z [...] kwietnia 2013 r., która według skarżącego spowodowała wyciągnięcie konsekwencji finansowych wobec uczestników PO KL.

Skarżący nie może również skutecznie powoływać się na ilość podmiotów działających na rynku szkoleniowym (rozwój tego rynku począwszy od 2006 r. spowodowany absorbcją środków z UE), ponieważ w rozpoznawanej sprawie wykazane zostało w sposób prawidłowy, że zaistniały przesłanki do zwrotu przez skarżącego środków otrzymanych na realizację programu finansowanego ze środków europejskich.

Reasumując, w ocenie sądu w przeprowadzonych postępowaniach organy obydwu instancji, w zgodzie z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., prawidłowo ustaliły, że skarżący naruszył zasadę konkurencyjności. Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.