Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1755/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenie należności za usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2340/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia należności za usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Gminy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzone dowody są niewystarczające do przyjęcia, iż Gmina C. nie dokonała nasadzeń zastępczych, do których została zobowiązana w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.;

art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 ustawy o ochronie przyrody, dalej "u.o.p.", w brzmieniu z przed 28 sierpnia 2015 r. poprzez ich nie zastosowanie i przyjęcie, że opłata za usunięcie drzew powinna być wniesiona na konto Gminy C. w sytuacji, gdy z przedmiotowych przepisów wprost wynika, że opłatę taką pobiera organ wydający pozwolenie na wycinkę drzew, którym w niniejszej sprawie jest Starosta O., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W oparciu o przytoczone zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że brak dokonania nasadzeń zastępczych przez Gminę C. ustalono po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, na której te nasadzenia miały być dokonane, zaś sporządzony w ich trakcie protokół został podpisany bez żadnych uwag przez przedstawiciela Gminy C. W jego ocenie, Gmina nie tylko nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia poczynione podczas oględzin nieruchomości, ale także nawet nie uprawdopodobniła tych okoliczności. Podkreśliło, że Gmina sama wskazuje, że jeśli nawet nasadzenia zostały dokonane to nie zachowały żywotności, a w związku z niezawiadomieniem Starosty we właściwym terminie o ich ewentualnym dokonaniu brak jest jakichkolwiek możliwości stwierdzenia, że niezachowanie żywotności dokonanych nasadzeń było niezależne od działań Gminy. Zdaniem Kolegium Gmina nie przedstawiła żadnych okoliczności ani dowodów potwierdzających czy choćby uprawdopodabniających jej twierdzenia, gdyż z treści umów załączonych do skargi nie wynika, iż drzewa nabyte na ich podstawie miały być posadzone na nieruchomości, której dotyczy decyzja. Ponadto zwróciło uwagę, że ewentualne nasadzenia na nieruchomości dokonane w 2018 r. nie mogą mieć żadnego wpływu na zobowiązanie Gminy do zapłaty należności, gdyż zostały dokonane po terminie wskazanym w decyzji zezwalającej na wycinkę.

Odnośnie naruszenia przez organ I instancji jak i Kolegium art. 402 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, dalej: "p.o.ś.", w brzmieniu sprzed 28 maja 2015 r. wskazało, że w art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 u.o.p. w brzmieniu z przed 28 sierpnia 2015 r. wprost wskazano, że organem właściwym do naliczenia i pobrania opłat za usunięcie drzew i krzewów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, którym w niniejszej sprawie był i jest Starosta O., zatem organ prawidłowo wskazał konto, na które należy wnieść opłatę. Jednocześnie SKO podkreśliło, że wniesienie opłaty na wskazane konto w żaden sposób nie decyduje o tym czyj dochód stanowi ta opłata, gdyż kwestia ta wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina wyjaśniła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że Starosta O., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydali decyzje gromadząc w toku postępowania wystarczający materiał dowodowy, gdyż Starosta O. zaniechał wzięcia pod uwagę szeregu okoliczności i dowodów podnoszonych przez Gminę. Podniosła, że stan faktyczny, na podstawie którego wydana została decyzja nie odpowiada rzeczywistości i jest niekompletny.

Gmina wyjaśniła, że dokonała nasadzenia znacznej części nowych sadzonek, jednak w trakcie prac budowlanych, związanych z prowadzoną przez Gminę C. inwestycją w zakresie rozbudowy Publicznej Szkoły Podstawowej w C. część została zdegradowana, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji Starosty O. zobowiązującej do uiszczenia opłaty. Podniosła, że Starosta w tym zakresie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania, poprzestając jedynie na przeprowadzeniu oględzin, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wzięło pod uwagę, zaś kwestię tę jednoznacznie obrazuje dokumentacja załączona do akt postępowania sądowego.

Gmina podniosła, że materiał dowodowy zebrany do dnia wydania decyzji powinien być kompletny, tj. uwzględniający wszelkie okoliczności faktyczne, które mają znaczenie w sprawie, zaś w niniejszym postępowaniu brak jest przeprowadzenia innych dowodów, poza oględzinami nieruchomości. Zwróciła uwagę, że brak jest przede wszystkim weryfikacji twierdzeń w zakresie nasadzeń zastępczych. W jej ocenie, skoro w zaistniałej sytuacji, w której wynik prowadzonego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, to Starosta powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. Skarżąca zauważyła, że w treści skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, iż to Gmina powinna przedstawić wszelką dokumentację na poparcie swoich tez - jednak nie zmienia to faktu, iż stan faktyczny przedstawiony przez skarżąca, ustalony został w sposób pobieżny - na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Ponadto Gmina wskazała, że uiszczenie opłaty zgodnie z punktem 7 decyzji Nr [...] winno nastąpić na konto bankowe Urzędu Gminy C., a nie na konto Starostwa O., zaś zmianę sposobu uiszczenia opłaty w zaskarżonej decyzji uznać należy za nieuprawnioną. W jej ocenie, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, iż zmiana decyzji w tym zakresie jest zasadna, gdyż z obecnie obowiązujących przepisów wynika, iż w przypadku wydania zgody na wycinkę drzew przez Starostę opłaty za dokonanie wycinki należy wnosić na konto Starosty, a nie gminy - podczas gdy Starosta udzielając zgody Gminie C. na taką wycinkę jednoznacznie określił, iż ewentualna opłata ma zostać wpłacona na konto Urzędu Gminy C., nie zaś na konto Starosty O..

Skarżąca podniosła, że art. 84 ust. 5 u.o.p. nie nadaje organowi kompetencji do określenia sposobu uiszczenia opłaty, czy chociażby zmiany sposobu jej uiszczenia, zaś wskazuje wprost, iż w przypadku stwierdzenia braku realizacji zobowiązania podjętego w ramach wydanego zezwolenia na usunięcie drzew, dany podmiot dokonuje jedynie ewentualnie przeliczenia naliczonej pierwotnie opłaty. Zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie sposób uiszczenia naliczonej opłaty za usunięcie drzew, został już pierwotnie określony w decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., czego Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę.

Gmina zauważyła także, że zgodnie z art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wynika, iż do wpływów z tytułu opłat naliczonych za usunięcie drzewa lub krzewu przed dniem wejścia w życie zmienionych przepisów ustawy o ochronie przyrody stosuje się art. 402 ust. 5 u.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym - a więc w zakresie w jakim opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu należne są wyłącznie gminie - nie starostwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzone dowody są niewystarczające do przyjęcia, że Gmina C. nie dokonała nasadzeń zastępczych do których została zobowiązana w decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wywiązało się z obowiązku zgromadzenia, a przede wszystkim oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Decyzja została wydana jedynie w oparciu o oględziny nieruchomości, na której miały zostać dokonane nasadzenia zastępcze. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 84 ust. 4 u.o.p. "jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu" (w dacie wydawania decyzji z 2013 r. był to art. 84 ust. 5 u.o.p.). Gmina C. miała dokonać nasadzeń w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r. Oględziny przedmiotowej nieruchomości dokonano w dniu [...] lutego 2018 r. Porównując powyższe daty należy mieć na względzie, że istotny jest nie tylko stan nieruchomości z daty dokonania oględzin, ale także okoliczność, czy nasadzenia faktycznie zostały dokonane, a jeśli tak to czy posadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Pomimo przedłożenia umowy na dotyczącej wykonania nasadzeń z dnia [...] listopada 2013 r., protokół odbioru z dnia [...] listopada 2013 r. oraz twierdzeń strony, że dokonała nasadzeń lecz drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn nieleżących po jej stronie organ administracji nie odniósł się do powyższych dokumentów. Rację ma organ odwoławczy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia ewentualne nasadzenia dokonane w 2018 r., nie zwalnia to jednak organu od ustosunkowania się do okoliczności relewantnych w odniesieniu do stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji nie dokonały takiej oceny i nie zgromadziły niezbędnego materiału dowodnego, a co za tym idzie powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 84 ust. 2 w zw. z art. 90 u.o.p. w brzmieniu z przed 28 sierpnia 2015 r. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że opłata za usunięcie drzew powinna być wniesiona na konto Gminy C. w sytuacji, gdy z przedmiotowych przepisów wprost wynika, że opłatę taką pobiera organ wydający pozwolenie na wycinkę drzew, którym w sprawie jest Starosta O. Zgodnie z art. 84 ust. 2 (według brzmienia z daty wydania decyzji, to jest [...] sierpnia 2013 r.) opłatę za usunięcie drzew lub krzewów nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na ich usunięcie. Niekwestionowanym jest, że w rozpoznawanej sprawie uprawnionym do dokonania tych czynności w oparciu o art. 90 u.o.p. był Starosta O. Nie oznacza to jednak, że opłata ta powinna wpłynąć na konto Starostwa Powiatowego w O. Przepis art. 84 ust. 2 u.o.p. określał jedynie organ uprawniony do dokonania czynności w postaci naliczenia i pobrania opłaty.

Czyj dochód stanowią powyższe środki rozstrzygała treść art. 402 ust. 5 u.o.ś. wymyśl, którego "wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy". Dopiero zmian powyższego przepisu dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 1045) wprowadziła możliwość, aby wpływy z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę stanowiły w całości dochód budżetu powiatu. Przy czym, co słusznie zauważył Sąd I instancji zgodnie z art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. do wpływów z tytułu opłat za usunięcie drzew i krzewów przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 8 (tj. przed 28 sierpnia 2015 r.) stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Powyższe przesądza o niezasadności powyższego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczona na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.