Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 6 lutego 2018 r. Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy w Lidzbarku Warmińskim

z dnia 10 marca 2006 r., nr XXXVI/189/06 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej jako: "regulamin") w części dotyczącej § 27 ust. 4, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 27 ust. 4 uchwały - wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i lub kanalizacyjnej", winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. Podniósł, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być podane w podstawie zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej jako "u.s.g.") i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( dalej jako "u.z.z.w."). Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Podkreślił, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem prokuratora, w rozpatrywanej sprawie nie można uznać wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzenia opłat za wydanie warunków podłączenia do sieci wodociągowej. Określenie więc przez Radę Gminy

opłat w akcie o charakterze generalnym stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy uznał skargę za zasadną. Organ przyznał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, obowiązkiem gminy jest pokrycie koszów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, a udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podniósł, że uchylenie uchwały przez Radę Gminy w zaskarżonej części miałoby wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, co nie czyniłoby zbędnym wydania wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała mogłaby być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd winien uwzględnić każde naruszenia prawa, powodujące wzruszenie zaskarżonej uchwały. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podkreślono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (ONSAiWSA 2010/1/1).

Uwzględniając powyższe, Sąd zobligowany był do skontrolowania legalności wszystkich przepisów uchwały, a nie tylko zakwestionowanego w skardze.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że

także inne przepisy tego aktu, prócz zakwestionowanego w skardze, w sposób istotny naruszają prawo. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie

z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres

i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną

w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak

i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań, w tym ich charakter wynikający z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. Ponadto uwzględnić należy, że w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Przedmiotowy regulamin ma być więc aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące. Aby można było uznać uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, należałoby stwierdzić, że zawiera ona przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, jak to czyni zaskarżona uchwała. W § 2 pkt 3 Rada Gminy wyraźnie wskazała, że użyte w regulaminie określenie "przedsiębiorstwo" oznacza Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Lidzbarku Warmińskim. Zatem regulamin ustala prawa i obowiązki wyłącznie tej spółki. W wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 827). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą

w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W świetle tych unormowań treść regulaminu nie może odnosić się tylko do faktycznie działającego na terenie gminy jedynego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uregulowanie działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, przemawia za nieważnością całej uchwały (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17, z dnia 13 kwietnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 658/10, WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 905/08, publ. w CBOSA).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepisy regulaminu nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować treść delegacji ustawowej

z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dlatego bezpodstawnie w regulaminie przytoczono szereg unormowań u.z.z.w. Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub

w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Wbrew treści tych unormowań regulamin w przeważającej mierze stanowi powtórzenie unormowań u.z.z.w., bądź ich modyfikację o czym będzie mowa poniżej.

Na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przedmiotowy regulamin mimo takiego tytułu rozdziału II nie realizuje prawidłowo tej delegacji, gdyż ogranicza się

w zasadzie do przytoczenia w § 4 ust. 1 treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w., a § 4 ust. 2 regulaminu modyfikuje treść art. 7 u.z.z.w. Nie mają także podstaw prawnych zawarte

w tym rozdziale przepisy § 5 i § 6. W myśl § 5 regulaminu odbiorcy są zobowiązani do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, a w szczególności do: 1) utrzymania instalacji wodociągowej w stanie technicznym uniemożliwiającym wtórne zanieczyszczenie wody w wyniku wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego; 2) zabezpieczenia instalacji przed cofnięciem się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania; 3) natychmiastowego powiadamiania przedsiębiorstwa o awaryjnych zmianach ilości i jakości odprowadzanych ścieków; 4) niezmieniania, bez uzgodnień z przedsiębiorstwem, uzyskanych warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej kanalizacyjnej; 5) utrzymywania pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz lub urządzenie pomiarowe, w stanie uniemożliwiającym jego uszkodzenie i oddziaływanie zakłócające jego prawidłowe działanie oraz zabezpieczenie pomieszczenia przed dostępem osób nieuprawnionych; 6) utrzymywania przyłącza w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji sieci, w przypadku, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne nie znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa; 7) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń jej funkcjonowania; 8) udostępniania przedsiębiorstwu dokumentacji technicznej, danych z eksploatacji dotyczących własnych ujęć wody i instalacji zasilanych z tych ujęć, w zakresie umożliwiającym ustalenie czy mogą one oddziaływać na instalacje zasilane z sieci eksploatowanej przez przedsiębiorstwo oraz ustalenia ilości ścieków, odprowadzanych do kanalizacji; 9) udostępnienia przedsiębiorstwu dostępu do własnych ujęć wody i instalacji zasilanych z tych ujęć, a także połączonych z siecią własnych instalacji, jeżeli istnieją uzasadnione przesłanki, że instalacje odbiorcy mogą negatywnie oddziaływać na poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo; 10) wykorzystywania wody z sieci wodociągowej i przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie. Zgodnie zaś

z § 6 ust. 1 regulaminu – jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożeń oraz w myśl ust. 2 § 6 - w przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia. Działania przedsiębiorstwa nie mogą naruszać prawa własności przyłącza przysługującego odbiorcy. Treść przytoczonych powyżej: § 5 i § 6 normujących sposoby eksploatacji przyłącza, dotyczy kwestii cywilnoprawnych, które powinny zostać zakomunikowane i uzgodnione

z odbiorcą usług w umowie, jako warunek jej prawidłowej realizacji. Zapisy tego typu nie mieszczą się w ramach żadnej z wymienionych w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. delegacji ustawowych. W szczególności nie sposób kwalifikować takich postanowień, jako prawa

i obowiązki odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.), jak to przyjęła Rada Gminy. W ramach tej delegacji ustawowej nie sposób też znaleźć uzasadnienia dla treści § 4 ust. 2 regulaminu, który stanowi o prawie przedsiębiorstwa do przeprowadzania bieżącej kontroli jakości

i ilości odprowadzanych ścieków oraz przestrzegania umownych ustaleń dotyczących przyłączenia do sieci. Uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego we wskazanym zakresie wynikają wprost z art. 7 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Niepotrzebnie więc organ stanowiący je powtarza i to wadliwie, gdyż rozszerzył uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa w stosunku do zakresu wymienionego w art. 7 pkt 2 i zmodyfikował treść tego artykułu poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo może kontrolować przestrzeganie umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi co może być przedmiotem kontroli, bez uzależniania zakresu kontroli od treści umowy.

Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. należy mieć na uwadze treść art. 5 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny,

a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Skoro unormowanie to obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do dostarczania wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem i należytej jakości, to pojęcia te nie są bez znaczenia dla określenia minimalnego poziomu usług jakie przedsiębiorstwo jest

w stanie i powinno oferować. Nie ma tutaj znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, publ. w CBOSA).

Dalej wyjaśnić należy, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania

w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jak wykazano może posiadać osobowość prawną i funkcjonuje według zasad cywilnoprawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasadzie swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie

w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą

a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa

o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania

w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: zakresu umowy, jak to uregulowane zostało w § 7, § 8, regulaminu; okresu obowiązywania umowy, decydowania z kim może być zawarta, bądź kiedy wygasa i podlega rozwiązaniu – stosownie do § 9,

§ 11, § 12, § 13, § 15, § 16, § 17 regulaminu. Z treści art. 6 ust. 3 wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawierana w umowie, nie podpada więc pod zakres regulaminu. Ponadto art. 6 ust. 4 i ust. 6 u.z.z.w. wyraźnie wskazują z kim może być zawarta umowa na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzenie ścieków, a nie z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Poza delegację ustawową wykracza też § 18, w którym przyjęto, że po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, przedsiębiorstwo zaprzestaje świadczenia usług, dokonuje zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego oraz demontuje wodomierz główny. Przepis ten nie dotyczy w ogóle warunków i trybu zawierania umów, ale określa skutki zaprzestania umowy, do czego Rada Gminy nie została uprawniona.

Na akceptację zasługują również w całości argumenty skarżącego podnoszone przeciwko brzmieniu § 27 ust. 4 regulaminu, który stanowi o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w,

w ramach którego ustanowiono wskazaną opłatę mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten, na co prawidłowo zwrócił uwagę skarżący, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W uzasadnieniu wyroku

z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z., ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączenia do sieci można wprowadzić uchwałą rady gminy opłaty za przyłączenie do sieci. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Niezależnie od powyższego, uzasadnienia dla wprowadzonych opłat nie daje żaden inny przepis u.z.z.w. W wyroku

z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza

w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą

w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle

z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (tekst .jedn.. Dz.U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Nie można zatem ustalonych opłat traktować jako dobrowolnych i odnosić do nich zasad cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, z dnia

9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1731/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić można tylko, że art. 15 ust. 1-3 u.z.z.w. wyraźnie artykułują jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca.

Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki. Nie mają w związku z tym racji bytu: § 27 ust. 1-3, § 28 ust. 1 regulaminu. Poza omawianą delegację ustawową wykracza też treść § 28 ust. 2-7. Które to przepisy regulują zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo lub gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Zagadnienia te należą do materii cywilnoprawnej uregulowanej już w art. 49 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Rada gminy zmodyfikowała ten przepis, przedstawiając w istocie wiążąco możliwy sposób jego wykonania, co niewątpliwie narusza zasadę swobody zawierania umów.

Nie ma też podstaw prawnych do wiążącego określania odmowy przyłączenia do sieci (§ 30 ust. 1, 2 i ust. 3 regulaminu) w ramach delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., która zezwala na ustalenie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto dopuszczenie w regulaminie odmowy przyłączenia do sieci narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Zastrzeżenia Sądu budzą też § 33 i § 34 regulaminu, które w ramach delegacji z art. 19 ust.2 pkt 6 u.z.z.w. nakazują przedsiębiorstwu określenie wzoru zgłoszenia odbioru

i protokołu odbioru wykonanego przyłącza według wskazanego przez Radę Gminy zakresu. W ocenie Sądu takich unormowań nie sposób utożsamiać ze sposobem dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, o czym stanowi art. 19 ust. 2 pkt 6 u.z.z.w.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.