Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 286/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 50
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 1482 / tysiąc czterysta osiemdziesiąt dwa / złote tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dnia 20 września 2007 r. M. Z., reprezentowana przez pełnomocnika W. D. sprzedała udział wynoszący 1/2 w nieruchomości składającej się z działki nr "1" o powierzchni 0.1657 ha i nr "2" o powierzchni 0,1652 ha.

Działki te objęte zostały od 29 września 2005 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", zgodnie z którym znajdowały się w obszarze MN2- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ZO1 – tereny otwarte.

W trakcie postępowania administracyjnego zlecono sporządzenie operatu szacunkowego. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym różnica w wartości części nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr "1" spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", a wartością tej nieruchomości sprzed uchwalenia tego planu obliczoną na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystania wyniosła 43889 zł.

Decyzją z dnia 21 maja 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów uchwały nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" ustalił dla skarżącej opłatę jednorazową w wysokości 6583,26 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "1" i powierzchni 0,1657 ha położonej w K. w związku z uchwaleniem, wspomnianą uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze zbyciem przez skarżącą udziału wynoszącego ½ tej nieruchomości, zobowiązując równocześnie skarżącą do zapłaty powyższej kwoty na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. lub bezpośrednio w kasie Urzędu Miasta K., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki zapłacie.

W obszernej decyzji organ l instancji ustalił, że nieruchomość zbyła skarżąca umową sprzedaży z dnia 20 września 2007 r. zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] i podlega ona ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zgodnie z którym część tej działki znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej MN2, a część w obszarze ZO1. Ustalono również, że działka ta między okresem od 1 stycznia 2003 r., do 29 września 2005 r. nie była objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano na wysokość stawki opłaty ustalonej w planie miejscowym dla obszaru MN - 30 % oraz dla obszaru ZO- 0 %. Ponieważ dla części ZO plan miejscowy przestał obowiązywać, organ I instancji ustalił opłatę tylko dla ½ części nieruchomości objętej obszarem MN2. Przedstawiono przebieg postępowania dotyczący skargi na ww. plan miejscowy o rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, które wprawdzie w części stwierdziły nieważność tego planu miejscowego, ale nie w zakresie niezbędnym do ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej.

Wskazano w tej decyzji na charakter opłaty planistycznej i konieczność jej ustalenia w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. W ocenie organu I instancji uchwalony w 2005 r. plan miejscowy spowodował wzrost wartości tejże nieruchomości i tą okoliczność wykazano na podstawie operatu szacunkowego.

Biegły prawidłowo sporządził operat szacunkowy, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Uwzględnił okoliczności mające wpływ na wartość nieruchomości. Celem określenia wartości nieruchomości przyjęto jej faktyczne wykorzystanie przed uchwaleniem planu miejscowego z 2005 r. Działka nr "1" była działką niezabudowaną, nieużytkowaną ani rolniczo ani w inny sposób.

Biegły szacując wartość nieruchomości uwzględnił wartość tej działki na dzień 29 września 2005 r. oraz wziął pod uwagę ceny zbycia udziału z dnia 20 września 2007 r. Wskazał, że działka ta częściowo w planie miejscowym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. znajdowała się w obszarze M...– obszarze mieszkaniowym.

Nie uwzględniono jednak przeznaczenia tej działki w planie miejscowym obowiązującym do 2003 r., ponieważ z art. 37 ust. 1 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika obowiązek uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystania szacowanej nieruchomości, jeżeli przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego dana działka nie była objętą obowiązywaniem poprzedniego planu miejscowego.

Organ I instancji szczegółowo opisał przyjęte przez biegłego założenia co do sporządzenia operatu szacunkowego i stwierdził, że zarówno działki przyjmowane do porównania, jak i sam sposób szacowania nie budzą żadnych zastrzeżeń.

Odniesiono się również do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn., akt P 58/08 wskazano jednak, że wyrok ten nie dotyczy tej sprawy, ponieważ ma on zastosowanie tylko do takich przypadków, w których plany miejscowe wygasały pod wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (po 11 lipca 2003 r.), a nie do planów miejscowych, które utraciły moc obowiązywania wcześniej. Ponieważ w tej sprawie plan miejscowy wygasł z dniem 1 stycznia 2003 r., tym samym wyrok ten nie ma do tej sprawy zastosowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. Z., zarzucając tejże decyzji naruszenie prawa, w tym art. 32 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP oraz wniosła o umorzenie postępowania.

Zarzuciła błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn., akt P 58/08, który – w ocenie odwołującej – sprowadza się do zakazu obciążania obywateli opłatami związanymi z zaniechaniem wykonywania zadań przez organy samorządu gminnego. Podniosła w odwołaniu, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjną wykładnię przepisów o nakładaniu opłat planistycznych wówczas, gdy rada gminy podjęła uchwałę o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do dnia 31 grudnia 2002 r. i tym samym przedłużyła obowiązywanie planu miejscowego do końca 2003 r., to tym bardziej za niekonstytucyjną należy uznać nałożenie opłaty w przypadku, gdy rada gminy nie uchwaliła studium do ww. terminu. Wówczas bowiem mniej bardziej restrykcyjnie byliby traktowani ci, wobec których organy gmin nie podjęli żadnych działań związanych z planowaniem przestrzennym i od takich osób pobierany byłyby opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest prawidłowa, bowiem oparta została na prawidłowo zrealizowanych przesłankach zawartych w przepisach materialno-prawnych, tj. art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na prawidłowo sporządzonym dowodzie, jakim jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Decyzja zgodna jest także z zasadami zawartymi w przepisach procesowych, bowiem jej sentencja zawiera prawidłowo określoną podstawę prawną zaś uzasadnienie jako niezmiernie szczegółowe, odpowiada regułom jego sporządzenia zawartym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Organ l instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał wszystkie informacje i wyjaśnienia związane z prowadzonym postępowaniem, jak i wydanym rozstrzygnięciem.

Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziły zasadę wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu bądź jego zmiany. W przedmiotowej sprawie w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tą nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie. W takiej sytuacji wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w wyżej opisanych okolicznościach, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia w skutek zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania.

Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego).

Podniesiono, że organy przeanalizowały wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) i w ich ocenie wyrok ten nie ma zastosowania w tej sprawie. Wyrokiem tym Trybunał nie zakwestionował konstytucyjności całego art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazał na sposób interpretacji tego przepisu. Zgodnie bowiem z tym stanowiskiem kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości nie może być podstawą do szacowania jej wartości, jeżeli sposób przeznaczenia danej nieruchomości jest identyczny w nowo obowiązującym planie miejscowym w porównaniu do planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej zaś sprawie plan miejscowy obejmujący działkę nr "1" utracił moc obowiązywania na podstawie innego przepisu – art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie można stosować w tej sprawie poglądu wyrażonego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Organ odwoławczy wskazał również, że działka nr "1" na podstawie planu miejscowego, który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. znajdowała się w obszarze rolnym (RP 6) oraz obszarze mieszkaniowym (M... 60), a w nowo obowiązującym planie jest to obszar MN2 i ZO1. Nie jest to identyczne określenie sposobów zagospodarowania tej nieruchomości.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Z., domagając się uchylenie zaskarżonych w tej sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła, że choć zasada legalizmu nakazuje każdorazowe opieranie swojego działania przez organy administracji na obowiązującym prawie, to jednak w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis w zakresie określonej wykładni – takiej wykładni nie należy stosować. Podniosła, że skoro Rada Miasta K. nie wykonywała swoich obowiązków, to z tego powodu nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji, a sama Gmina nie może się bogacić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, nie znajdując podstaw do jego zamiany wskutek argumentacji zawartej w treści skargi i akcentując wydany wyrok przez Trybunał Konstytucyjny dotyczący utraty obowiązywania planów miejscowych tylko do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem obydwie powołane decyzje są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust .4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (lub zmiany istniejącego planu miejscowego).

Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, wynikający z przeprowadzonego dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

Jak wynika z akt sprawy sprzedaż udziału we własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w dniu 20 września 2007 r., a zatem - po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", a przed upływem 5 lat od tej daty.

Nieruchomość, obejmująca część działki nr "1" podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r., obowiązującego od dnia 29 września 2005 r. zgodnie z którym znajduje się w terenie MN2- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 29 września 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24, poz.108) działka nr "1" obręb [...] znajdowała się (zgodnie z rysunkiem planu) w: Obszarze Rolnym RP 6; Obszarze Mieszkaniowym M... 60 oraz Obszarze Rolnym RP 3 (akta administracyjne sprawy, karta nr 73).

Organy obu instancji przyjęły, że dla szacowania wartości nieruchomości obejmującej część działki nr "1" nie może mieć znaczenia sposób przeznaczenia tej działki w poprzednio obowiązującym (do 1 stycznia 2003 r.) planie miejscowym.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 24, poz. 124 i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma walor powszechnie obowiązujący.

Wprawdzie wyrok ten w swojej sentencji dotyczy planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., nie oznacza to jednak, że przeznaczenie nieruchomości w innych planach miejscowych, które utraciły moc obowiązywania z mocy prawa w innym terminie, nie podlega uwzględnieniu w odniesieniu do szacowania wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowych (aktualnie obowiązujących) planów miejscowych.

Zastosowana przez organy administracji wykładnia art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania terenu wygasł z mocy prawa dniem 31 grudnia 2003 r., a nowy plan (kolejny) nie zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r. - jedynie wówczas należy zastosować wykładnię zawartą w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt P 58/08 uznając, że do ustalenia wartości nieruchomości celem pobrania tzw. opłaty planistycznej niezbędnym jest porównanie przeznaczenia takiej nieruchomości w nowo obowiązującym planie i planie, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W sytuacji natomiast, gdy plan miejscowy również wygasł z mocy prawa ale w terminie wcześniejszym – stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie można zastosować.

Należy przede wszystkim wskazać, że wzrost wartości nieruchomości uzasadniający ustalenie opłaty przez wójta gminy powinien wynikać z aktywności gminy w zakresie wykonywania przez nią obowiązku planistycznego i ma stanowić przynajmniej częściowy zwrot kosztów poniesionych przez gminę w związku z czasochłonną i kosztowną procedurą uchwalania planu miejscowego. Opłata planistyczna powinna dotyczyć sytuacji, w której nie z woli właściciela nieruchomości, ale na skutek aktywności organów gminy nastąpiła zmiana zasad i sposobu zagospodarowania danej nieruchomości z korzyścią dla jej właściciela i jeżeli taki właściciel w określonym przedziale czasu zbywa daną nieruchomości, uzyskując w ten sposób wyższą cenę sprzedaży spowodowana właśnie korzystniejszymi zasadami jej zagospodarowania – tak osiągniętą materialną korzyścią powinien "podzielić" się z gminą, której działania wprost przyczyniły się do wzrostu wartości nieruchomości. Taki jest sens opłaty planistycznej i tak sens tej opłaty rozumie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. Gmina nie powinna otrzymywać korzyści w związku ze swoim zaniechaniem działań planistycznych.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości wynika, że nakaz jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w obrębie określonej klasy (kategorii), charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Tą istotną cechą w zakresie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej stanowi – jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2010 r. - potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Innymi słowy, istotną cechą jest treść nowego planu miejscowego, która przewiduje korzystniejszy dla właściciela sposób zagospodarowania danej nieruchomości w porównaniu z poprzednimi zasadami zagospodarowania.

Brak aktywności organów gminy w uchwalaniu lub zmianie planu miejscowego przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego i "wygasłego" planu, prowadzi do zróżnicowania właścicieli nieruchomości, które nie może być w żaden sposób uzasadnione. Nie ma przy tym znaczenia, kiedy poprzednio obowiązujący plan wygasł, zwłaszcza w sytuacji, w której plan ten wygasł z mocy prawa i organy gminy wiedząc o skutku zaniechania prac planistycznych – godziły się na ten skutek.

Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 67 w pierwotnym brzmieniu miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Przepis ten był dwukrotnie nowelizowany i zmiany te jedynie przedłużały okres obowiązywania dotychczasowych planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji tych zmian miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r., miały utracić moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany - taki plan miejscowy miał zachować ważność do czasu uchwalenia nowego planu, ale i tak nie później niż do 31 grudnia 2003 r.

Jeżeli więc zasada ciągłości planowania przestrzennego została przerwana i po utracie mocy obowiązywania "starego" planu miejscowego, "nowy" plan miejscowy nie wszedł w życie i to niezależnie od właścicieli nieruchomości – to nie mogą oni ponosić dodatkowych negatywnych konsekwencji takiego zaniedbania. Takie dodatkowe konsekwencje ponoszą oni wówczas w ten sposób, że ustalając wzrost wartości nieruchomości w "nowym" planie miejscowym organy odnoszą ją nie do przeznaczenia nieruchomości w "starym" planie miejscowym, ale każdorazowo do faktycznego sposoby wykorzystywania nieruchomości w okresie przerwy w obowiązywaniu na danym obszarze planów miejscowych. Tym samym w przypadku, gdy w planie miejscowym, który wygasł z mocy prawa dana działka przeznaczona była np. pod zabudowę mieszkaniową, następnie przez jakiś okres czasu działka ta nie była objęta planem miejscowym, a później w nowym planie miejscowym zaliczono ja do obszaru mieszkaniowego – a wiec planistycznie kontynuowano dotychczasowy sposób zagospodarowania danej działki, to jednak organy administracji nie uwzględniając przeznaczenia działki w "poprzednim/starym" planie miejscowym, ale odnosząc jej wartość do faktycznego wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego – niewątpliwie uzyskują dodatkową i nienależną im korzyść finansową.

Za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08) należy wskazać, że właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego same – wskutek zaniechania - doprowadzą do utraty ich mocy prowadząc do zaniedbania w polityce przestrzennej. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną.

Konstytucyjnie wyrażona zasada sprawiedliwości społecznej i zasada równości wobec prawa powinna prowadzić do wyeliminowania takiej wykładni art. 37 u.p.z.p., w której nierówne traktowanie wywoływałoby rażącą niesprawiedliwość. Organy administracji publicznej mają obowiązek równego traktowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną, a różnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane (np. tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, opub. w OTK ZU nr 6 z 1998 r., poz. 96).

Pogorszenie położenia prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, określone jedynie przyczynami całkowicie od niego niezależnymi należy uznać za nierówne i za niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP i równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP.

Jeżeli więc rada gminy uchwaliła plan miejscowy, a przed jego uchwaleniem nie obowiązywał żaden plan miejscowy spowodowany zaniechaniem prowadzenia procedury planistycznej przez organy gminy – w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ustalenia opłaty planistycznej (opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego) każdorazowo należy uwzględnić przeznaczenie danej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym niezależnie od tego, kiedy i z jakich powodów utracił on moc obowiązywania. Jeżeli z tego porównania wynikać będzie, że przeznaczenia tej samej nieruchomości będą tożsame – to nowo uchwalony plan miejscowy nie spowoduje co do zasady wzrostu wartości danej nieruchomości, a tylko będzie skutkował kontynuacją dotychczasowego przeznaczenia w planach miejscowych sposobu zagospodarowania danej nieruchomości. Rację ma skarżąca wskazując, że niesprawiedliwym byłoby wówczas uwzględnianie przy sposobie zagospodarowania takiej nieruchomości okresu braku obowiązywania planu miejscowego, ponieważ wówczas ustalona wartość z reguły będzie niższa niż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym i tym samym różnica wartości odnoszona do przeznaczenia w nowym planie miejscowym będzie wyższa, a więc i wyższa będzie opłata planistyczna. Tym samym to na skutek zaniechania wykonywania zadania publicznego gmina uzyskuje dochód w postaci opłaty planistycznej (lub wyższej opłaty planistycznej).

Rekapitulując należy wskazać, że w tej sprawie właśnie z powodu braku rozważenia tożsamości przeznaczenia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" w planie miejscowym który utracił moc obowiązywania z dniem 1 stycznia 2003 r. i sposobem zagospodarowania w planie miejscowym uchwalonym w dniu 6 lipca 2005 r. – wydane w tej sprawie decyzje należy uchylić. Rozważania co do przeznaczenia tej działki w obu ww. planach przeprowadzone przez organ odwoławczy (strona 5 zaskarżonej decyzji, wersy od 21 do 33 liczone od góry, akta administracyjne sprawy, karta nr 88) są zbyt ogólne i nie pozwalają na ustalenie braku lub istnienia tożsamości przeznaczenia tej działki. Nie chodzi oczywiście o sytuację, w której ta sama działka znajdowała się w identycznie określonym oznaczeniu planu, ale o sposób jej zagospodarowania (przeznaczenia) w obu porównywanych planach miejscowych.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzec jak w sentencji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie, szczegółowe zbadanie tożsamości lub braku tożsamości przeznaczenia części nieruchomości obejmującej działkę nr "1" tak w planie miejscowym obowiązującym od dnia 29 września 2005 r. na tym obszarze (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]") jak i w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (uchwała Nr VII/58/94). Dopiero po ustaleniu braku tożsamego sposobu zagospodarowania – szacując wartość udziału w ww. nieruchomości należy uwzględnić faktyczne wykorzystywanie działki w okresie braku obowiązywania planów miejscowych, stosownie do powołanych przez organy administracji art. 37 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Nadto zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje poza zwrotem kwoty uiszczonej przez skarżąca tytułem wpisu sądowego i opłaty za udzielenie pełnomocnictcbwa również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 1200 zł określone stosownie do § 6 pkt 4 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).