Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1123/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Branowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania przez D. i H. W. dwóch segmentów garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania dwóch segmentów garaży należących do D. i H. W., zlokalizowanych w [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...], został złożony przez M. B. współwłaściciela ww. działki, na której zostały wybudowane przedmiotowe garaże.

Organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy:

W wyniku przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2011 r. czynności kontrolnych, stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...] w [...] zlokalizowany jest budynek garażowy. Jest to obiekt murowany, kryty ogniotrwałe z dachem jednospadowym. Budynek składa się z siedmiu segmentów, jeden segment posiada wymiary wewnętrzne około 3,00 x 5,00 m. D. i H. W. zajmują dwa segmenty garażowe. Stan techniczny garaży jest dobry i nie budzi zastrzeżeń.

Następnie, organ podał, iż D. i H. W. oświadczyli, że garaże zostały wybudowane przez "Cukrownię [...]" w roku 1964. Garaże zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, które posiadała "Cukrownia". H. W. pomagał przy budowie fundamentów tych garaży. D. i H. W. zamieszkują w mieszkaniu przy ul. [...] od 1961 r. W 1993 r. wykupili garaż wraz z mieszkaniem od Cukrowni. H. W. nie wykonywał w garażu od momentu zakupu żadnych prac budowlanych, w czasie kontroli złożył pisemne oświadczenie zawierające wyjaśnienie powyższego.

W związku z tym, że garaże zostały wybudowane przez "Cukrownię [...]" na podstawie pozwolenia na budowę, oraz że ich stan techniczny nie budzi zastrzeżeń jak również, że nie były wykonywane żadne nowe roboty budowlane, organ nadzoru uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Powyższe stało się podstawą do wydania wskazanego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia M. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie skorzystał z dyspozycji art. 136 k.p.a. i postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], zlecił organowi stopnia powiatowego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez ustalenie, kto jest inwestorem segmentu garażu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]oraz ustalenie, czy Cukrownia w [...] jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego segmentu garażowego, jeśli tak to przekazanie uwierzytelnionej kserokopii w/w rozstrzygnięcia tutejszemu organowi.

W dniu 5 marca 2012 r. zobowiązany udzielił wyjaśnień w powyższym zakresie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż w sprawie zostało ustalone, że Starostwo Powiatowe w [...] oraz Urząd Miejski w [...] nie posiadają dokumentacji w kwestii pozwoleń na budowę z roku 1986. Najwcześniejsze pozwolenia na budowę Urząd Miasta posiada od 1990 r., natomiast Starostwo Powiatowe od 1995 r. Miasto [...] przejęło dokumenty od Cukrowni [...] w momencie jej likwidacji w 1994 r. W dokumentach tych nie znajdują się żadne materiały związane z budową segmentów garażowych na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. Inwestorem garaży była Cukrownia [...] w 1964 r. Cukrownia nie przekazała Miastu [...]projektów garaży, jak również pozwolenia na budowę. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie posiada również ww. dokumentacji. W trakcie oględzin jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt budowlany oświadczył, iż Cukrownia w [...] posiadała pozwolenie na budowę garażu.

Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z obowiązującymi w chwili budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. W związku z tym brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnego właściciela garażu D. i H. W..

Organ wskazał nadto, iż w przedmiotowej sprawie nie przedstawiono dowodów stwierdzających samowolną budowę budynku garażowego oraz zaznaczył, iż w jego ocenie, ciężar udowodnienia pewnych kwestii spoczywa nie tylko na organie, ale również na podmiocie, który wywodzi z tych okoliczności określone skutki.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie, występują inne uzasadnione przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego, a które stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Wobec czego uznał, iż należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nadużył dyspozycji przewidzianej w art. 61 a § 1 k.p.a. W jego ocenie, niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu w oparciu o przyczyny o charakterze merytorycznym. Badanie tych ostatnich staje się możliwe dopiero po formalnym wszczęciu postępowania. Wskazał, iż organy nadzoru budowlanego przeprowadziły szereg dowodów, lecz ich dopuszczenie oraz ocena poza ramami prowadzonego postępowania rażąco naruszyła podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżący zaznaczył, iż nie jest nawet możliwa polemika z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia skoro odmówiono w ogóle wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), obowiązuje zaś od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej.

Zaznaczyć należy, iż ustawodawca w art. 61 a § 1 k.p.a. przyjął dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, przesłanka ta nie budzi żadnych wątpliwości. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak rozumieć, że odmowa wszczęcia postępowania, z tej właśnie przyczyny, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, wykroczyły poza normę zawartą w art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, który powinien mieć charakter formalny, wkroczyły w zakres materialnoprawny, a więc odnoszący się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uznał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego jest okoliczność, iż sporne garaże zostały wybudowane, według oświadczeń, na podstawie pozwolenia na budowę, ich stan techniczny nie budzi zastrzeżeń, nie wykonywano też przy nich żadnych nowych robót budowlanych. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi w chwili budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją, zaznaczył także, iż w niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodów stwierdzających samowolną budowę budynku garażowego.

Tego zaś rodzaju rozważania nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz materialnoprawny, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jako wydanego z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.