Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 799/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 94 ust. 1, art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1,art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r., nr XXIII/176/2000 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 3, II. stwierdza nieważność uchwały nr XXV/162/08 Rady Miasta i Gminy z dnia [...]r. zmieniającej uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym i Oddziałach Przedszkolnych, III. ustala, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I. .


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2000r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r., Nr 13, póz. 74 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r, Nr 67, póz. 329 ze zm.) oraz zarządzeniem Ministra Edukacji Narodowej nr 11 z dnia 18 czerwca 1997r. w sprawie podstaw programowych wychowania przedszkolnego oraz zestawu dopuszczalnych do użytku programów wychowania przedszkolnego (Dz. Urz. MEN Nr 7, póz. 27) uchwałę Nr XXI 11/176/2000 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym. W § 1 pkt 2 Rada ustaliła, że odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola (koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe). W § 3 pkt 1 Rada określiła powyższą częściową odpłatność na kwotę 50 zł miesięcznie, natomiast w pkt 2 ustaliła, że odpłatność za drugie dziecko wynosi 35 zł, a każde następne dziecko zwolnione jest z opłat.

§ 3 powyższej uchwały został zmieniony uchwałą Nr XXV/162/08 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008r. i w chwili wnoszenia skargi przez Prokuratora przepis ten przewidywał ustalenie częściowej odpłatności, o której mowa w § 1 pkt 2 na kwotę 80 zł miesięcznie dla dzieci w wieku od 2 do 6 lat, odpłatność za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do przedszkola ustalona została na 62 zł, a każde następne dziecko zwolnione zostało z opłaty. Ponadto Rada ustaliła, że odpłatność dla dzieci od 2,5 - 5 roku życia uczęszczających do oddziału przedszkolnego we wsi [...] wynosi 30 zł. Przepis § 3 przewidywał również, że opłata powyższa nie podlega odpisowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, natomiast zwolnione z opłaty są dzieci z rodzin objętych pomocą społeczną w formie świadczeń pieniężnych.

Uchwała w powyższym zakresie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie przez Radę, pomimo braku kompetencji, wysokości opłat o charakterze stałym za korzystanie ze świadczeń przedszkolnych, które zostały nałożone na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń wykraczających poza podstawą programową i realizowanych przez dane przedszkole i niezależnie od częstotliwości i czasu korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że ustalenie opłaty za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkole publiczne prowadzi m.in. bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stad opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach programowych wychowania przedszkolnego. Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu tej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia) oplata jest ustalana.

Według skarżącego obecna regulacja w zakresie odpłatności za świadczenia realizowane w przedszkolach na terenie Gminy wskazuje, że odpłatność ma charakter odpłatności stałej. Ponadto Rada nie określiła rodzajowo ani czasowo poszczególnych zajęć przekraczających podstawę programową, za które rodzice czy opiekunowie winni uiszczać opłaty, przy czym same opłaty za poszczególne zajęcia nie zostały w sposób precyzyjny wyznaczone. Ponadto zapis w uchwale, że opłaty nie podlegają zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu przesądza o tym, że mają one charakter opłat stałych, uniezależnionych od faktycznego korzystania z poszczególnych usług.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że uchwałą z dnia [...] września 2009r. nr XXXIX/260/09 wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną do Sądu uchwałę, w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył w/w uchwałę.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2009r. prokurator został wezwany do podania w terminie 7 dni, jakie jest jego aktualne stanowisko w sprawie. Na rozprawie, która odbyła się w Sądzie dnia 18 listopada 2009r. Prokurator wniósł i wywiódł jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa.

W pierwszej kolejności, jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał za konieczne ocenić słuszność zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Załączona do odpowiedzi na skargę uchwała Nr XXXIX/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009r. zawiera postanowienie o utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę Nr XXI 11/176/2000 z dnia [...] grudnia 2000r. Wejście w życie wskazanej uchwały nastąpić ma po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 listopada 2009r.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Co prawda w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to jednak uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia.

W uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, póz. 44), Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej u.s.g., przyjął, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianą uchwały. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 póz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania).

Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r., sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 póz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z dnia 22 marca 2007r, sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, istniała w obrocie prawnym ponad 8 lat (od 1 stycznia 2001 r. do 1 listopada 2009 r.) i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej, takich jak np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Powyższe rozważania wskazują na konieczność podjęcia merytorycznej oceny zarzutów postawionych w skardze.

W świetle art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej Nr XXI 11/176/2000 z dnia [...] grudnia 2000r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - zwanej dalej u.s.o., zmieniona następnie uchwałą Rady Nr XXV/162/08 z dnia [...] października 2008r.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSAz dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Kwestionowany przez skarżącego § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi: "Odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola (koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe)".

Przepis § 3, w brzmieniu obowiązującym po zmianie uchwałą z dnia [...] października 2008r. stanowi:

"§ 3. 1. Ustala się częściową odpłatność, o której mowa w § 1 pkt 2 na kwotę 80 zł miesięcznie dla dzieci w wieku od 2 do 6 lat,

1) odpłatność za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do przedszkola wynosi 62 zł, zwalnia się z opłaty każde następne dziecko,

2) odpłatność dla dzieci od 2,5 - 5 roku życia uczęszczających do oddziału przedszkolnego we wsi [...] wynosi 30 zł.

2. Opłata, o której mowa w § 1 pkt 2 nie podlega odpisowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

3. Z opłaty, o której mowa w § 1 pkt 2 zwolnione są dzieci z rodzin objętych pomocą społeczną w formie świadczeń pieniężnych".

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminą przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby sią w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Zaskarżona uchwała w § 1 pkt 2 stanowi w sposób ogólny, iż Rada ustala częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola wskazując jedynie, że są to koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe. W uchwale nie określono rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkole, ani też ich jakości. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej częściowej opłaty, której wysokość w zależności od wieku dziecka została sprecyzowana w § 3, powoduje w istocie przyjęcie sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze.

W tej sytuacji poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, póz. 624 ze zm.) do podstawy programowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 3.

Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty. Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r, sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEXnr322173).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 3.

Z uwagi na treść art. 135 ppsa Sąd stwierdził również nieważność uchwały Nr XXV/162/08 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008r. zmieniającą uchwałę Nr XI11/176/2000 z dnia [...] grudnia 2000r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Publicznym i Oddziałach Przedszkolnych. Jest to akt podjęty w granicach tej samej sprawy, zawiera bowiem jedynie regulację w przedmiocie zmiany § 3 dotyczącego zmiany wysokości opłaty stałej. Z tego względu wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego należało uznać za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Stosownie do treści art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.