Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 331/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2021 r. E.C. (dalej powoływana także jako wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem, zmodyfikowanym pismem z dnia [...] października 2021 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym: indywidualnego ujęcia wody - studnia wiercona, przyłącza do sieci elektroenergetycznej, zbiornik na ścieki bytowe lub przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz podziemny zbiornik na gaz na terenie obejmującym działkę o nr ewidencyjnym [...], położonym w obrębie ewidencyjnym miejscowości G., gm. Z.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie MI). Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rekreacji indywidualnej dostępna z tej samej drogi publicznej, w związku z czym organ stwierdził, że wnioskowany rodzaj zabudowy rekreacji indywidualnej nie będzie stanowił kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, nie został spełniony warunek konieczny określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni i wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie, którym zaskarżyła decyzję w całości. W odwołaniu podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji bowiem w jej przypadku należało rozszerzyć obszar analizowany i wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Zaznaczyła, że za wyjątkiem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie pozostałe warunki są spełnione. W jej ocenie organ winien rozszerzyć obszar analizowany, bowiem pozwala na to § 3 rozporządzenia MI, a specyfika zagospodarowania przestrzennego obrębu G. – rozproszona zabudowa - niewątpliwie to uzasadnia. Podniosła również, że pierwsza dostępna działka zabudowana z tej samej drogi publicznej położna w obrębie G. jest zabudowana budynkiem rekreacji indywidualnej – na dowód przedłożyła dokumentację fotograficzną. Końcowo skarżąca wskazała także na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., z których wynika, że na analizowanym obszarze zabudowa jest luźna, często rozproszona, kolonijna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu brzmienia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przede wszystkim poprzez przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i zastosowaniu nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Ład przestrzenny został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa traktowane jest w orzecznictwie jako gwarancja równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz instrument przeciwdziałania tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć.

Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu MI. Podstawowe znaczenie dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w myśl § 3 powołanego rozporządzenia ma wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego (teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy), na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć, na właściwej kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m.

Zdaniem Kolegium, wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar jest prawidłowy i wystarczający do przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej. Ponadto Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy. Rozszerzenie obszaru analizowanego powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy np. jest trudno ocenić jaka zabudowa jest dominująca albo wtedy, gdy występuje oddzielenie działek przyjętych drogą publiczną, czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Jak wynika z przeprowadzonej analizy w obszarze objętym analizą nie występuje zabudowa rekreacji indywidualnej i jakakolwiek inna zabudowa. Najbliższa zabudowa ma charakter kolonijny i znajduje się w odległości ok. 353 m od granic działki nr [...] to jest w ok. 9,6 - krotnej szerokości frontu działki. W strukturze przestrzennej analizowanego obszaru występują tereny leśne, rolne i komunikacyjne - droga publiczna kategorii gminnej. W obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa. To zaś nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i tym samym oznacza niedopuszczalność w tym terenie inwestycji określonej we wniosku. W ocenie Kolegium żądanie przez odwołującą się rozszerzenia obszaru podlegającego analizie służy tylko i wyłącznie szukaniu "na siłę" dobrego sąsiedztwa dla planowanego zamierzenia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię warunku dobrego sąsiedztwa, która została w sposób nieuzasadniony zawężona, a winna dotyczyć znacznie większego obszaru, wskazującego na jedność urbanistyczną;

- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że działka skarżącej nie spełnia wszystkich wymogów opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których spełnienie jest niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; - art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej;- art. 8 k.p.a. poprzez potraktowanie skarżącej mniej korzystnie w stosunku do innych mieszkańców, którzy będąc w analogicznej lub zbliżonej sytuacji otrzymali decyzję o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi, stanowiącej w istocie powielenie stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca podtrzymała własne stanowisko, podkreślając że Kolegium nie odniosło się do jej argumentów wskazujących na konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego z uwagi na kolonijny i rozproszony charakter zabudowy we wsi G. Skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na słuszność jej stanowiska w sprawie, w szczególności wyroki WSA w Lublinie z 6 grudnia 2016 r., II SA/Lu 675/17, WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2016 r., II SA/Sz 51/16, WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12 czy WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13. Podkreśliła, że brak jest przeszkód prawnych aby wyznaczyć obszar analizowany w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Raz jeszcze skarżąca wskazała, że pierwsza dostępna w okolicy działka zabudowana z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem rekreacji indywidualnej, bowiem taki podatek jest odprowadzany od tej nieruchomości. Skarżąca wskazała także na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., z których wynika, że na analizowanym obszarze zabudowa jest luźna, często rozproszona, kolonijna, zaś w celu ograniczenia niekorzystnych warunków demograficznych gmina zobowiązała się do wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącą, jakoby nie wykazało dlaczego nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. odmawiającą ustalenia E.C. warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na realizacji zabudowy rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym: indywidualnego ujęcia wody - studnia wiercona, przyłącza do sieci elektroenergetycznej, zbiornik na ścieki bytowe lub przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz podziemny zbiornik na gaz na terenie obejmującym działkę o nr ewidencyjnym [...], położonym w obrębie ewidencyjnym miejscowości G., gm. Z. Przyczyną odmowy jest ustalenie przez organ, że w wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia MI obszarze analizy architektoniczno-urbanistycznej - trzykrotności frontu działki budowlanej przylegającej do drogi publicznej - nie znajduje się żadna zabudowa, zaś brak było podstaw, zdaniem Kolegium, do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Podkreślić jednocześnie należy, że doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r.). W myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, wobec czego nie może swymi rozstrzygnięciami zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prawa do zagospodarowania terenu. Restrykcyjna - z uwagi na interes publiczny - literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 860/09, CBOSA). Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być zatem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają, muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 997/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 401/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI. Ich ustaleniu służy zaś obowiązek sporządzenia obok części tekstowej analizy, również jej części graficznej, zaś obie te części stanowią załącznik, do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI), która również obok części tekstowej, zawiera cześć graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia MI). Wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego (przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości). Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Nie jest jednak wykluczone rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, tj. uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu oraz jego sąsiedztwa, zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczałoby to zabudowę, dającą się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 779/18, CBOSA). Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien zatem ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13, CBOSA), zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić.

Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno zatem uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15, CBOSA).

Jak wskazano powyżej, celem wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Taką analizę, w zakresie funkcji oraz cech zabudowy można przeprowadzić jedynie wówczas, gdy na wyznaczonym obszarze znajduje się jakakolwiek zabudowa. Jej brak skutkuje tym, że analiza ma wyłącznie charakter urbanistyczny a nie architektoniczny. Zasadnym zatem jest stwierdzenie, że w sytuacji, w której minimalny, wyznaczony przez organ obszar analizowany wokół działki budowlanej stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI nie pozwala na analizę funkcji i cech zabudowy z uwagi na brak w wyznaczonym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, obowiązkiem organu jest szczegółowe uzasadnienie z jakich przyczyn zaniechał powiększenia obszaru analizowanego, szczególnie wówczas gdy działka budowlana jest położona na obszarze rozproszonej, kolonijnej zabudowy. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy musi wykazać, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy terenu w aspekcie szeroko pojętego ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar objęty analizą na 105 m wokół działki skarżącej w istocie zachował jedynie minimum o jakim mowa w § 3 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji próżno jest doszukiwać się jakichkolwiek rozważań, dlaczego w ocenie tegoż organu, wyznaczenie obszaru w minimalnej wysokości czyni zadość wymogowi przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy występujących na działkach sąsiednich. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizy jest prawidłowy i wystarczający, jednocześnie podzielając ustalenie organu pierwszej instancji o braku podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego, mimo iż takich ustaleń organ pierwszej instancji w ogóle nie poczynił (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Co prawda w dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje kiedy jest możliwe poszerzenie obszaru analizowanego i podkreśla, że z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym (wyznaczonym na 105 m) nie było możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co wiązało się z niedopuszczalnością zabudowy na działce skarżącej, jednakże powyższego, zdaniem sądu, nie można uznać za właściwą analizę istniejącego ładu przestrzennego w okolicy objętej działką skarżącej, a aspekcie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy, kiedy to działki w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej w ogóle nie są zabudowane, organy powinny w uzasadnianiach podjętych rozstrzygnięć przedstawić w sposób szczegółowy motywy dlaczego przyjęły taki a nie innych obszar analizowany. Przy czym wyjaśnienie tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia MI i nie narusza tego przepisu, lecz określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy. Organy muszą więc wyjaśnić skarżącej dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07 CBOSA). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika, czego nie kwestionowało Kolegium, że zabudowa w najbliżej okolicy działki skarżącej nosi cechy zabudowy rozproszonej, kolonijnej. Najbliżej położony budynek mieszkalny – kolonijny, dostępny z tej samej drogi publicznej, znajduje się odległości ok. 353 m od granic działki należącej do skarżącej. Odległość ta z jednej strony stanowi ponad 9 krotną szerokość działki skarżącej, ale jednocześnie jedynie 3 krotność przyjętego przez organy obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej. Z akt sprawy nie wynika natomiast w jakiej odległości od działki skarżącej znajdują się inne budynki mieszkalne, czy również one noszą cechy zabudowy rozproszonej czy też zwartej. Brak jest także informacji o charakterze budynków znajdujących się w okolicy, czy są to budynki w zabudowie kolonijnej (wypoczynkowe) czy też zagrodowej, związanej z działalnością rolniczą. Powyższe kwestie powinny być ustalone w sposób bezsporny przez organy w niniejszej sprawie, bowiem tylko na tej podstawie można ustalić jaki występuje ład przestrzenny w okolicy działki skarżącej.

W ocenie sądu, z dotychczas zgromadzonego przez organy materiału dowodowego i twierdzeń skarżącej, zawartych zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak i skargi, wynika, że w okolicy wsi G. występuje specyficzny ład przestrzenny, ze znacznie rozproszoną zabudową. Powyższa okoliczność zupełnie została pominięta przez organy przy uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierowały się wyznaczając niezbędny obszar do przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Obowiązujące na chwilę wydawania zaskarżonej decyzji przepisy, jak słusznie wskazywała skarżąca, pozwalały na zwiększenie obszaru analizowanego, jeżeli obiektywnie istniejące uwarunkowania związane z ładem przestrzennym (zarówno w zakresie zabudowy jak i sposobu zagospodarowania działek w okolicy) za tym przemawiały. Niewątpliwie takim obiektywnym uwarunkowaniem może być rozproszona zabudowa czy też zabudowa o zróżnicowanej funkcji.

Sąd podziela zaprezentowany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że rozszerzenie obszaru podlegającego analizie nie powinno służyć poszukiwaniu na siłę "dobrego sąsiedztwa dla planowanego zamierzenia", a zatem obejściu obowiązujących przepisów. Jednakże w realiach niniejszej sprawy Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego naruszy istniejący ład przestrzenny w okolicy. Sama bezsporna okoliczność, iż w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej (w odległości 105 m od granic działki) znajdują się jedynie niezabudowane użytki rolne, leśne oraz droga publiczna, jest niewystarczająca do stwierdzenia, że planowane przez skarżącą zamierzenie budowlane będzie naruszało zasadę dobrego sąsiedztwa, w szczególności przy znacznie rozproszonej, kolonijnej zabudowie. Jednocześnie sąd pragnie wskazać, iż wypracowany w orzecznictwie pogląd dotyczący zakazu poszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu wykazania przez inwestora jakiejkolwiek zabudowy o cechach odpowiadających planowanej inwestycji, dotyczył sytuacji, kiedy to w minimalnym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI obszarze znajdowała się zabudowa ale o cechach innych niż planowane przedsięwzięcie. W takiej sytuacji racjonalnym jest ograniczenie możliwości rozszerzania obszaru analizowanego, celem "usprawiedliwienia" inwestycji, której nie ma w najbliższym sąsiedztwie. Inna natomiast jest sytuacja, która ma miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to w najbliższej okolicy (minimalnym obszarze analizowanym) nie ma jakiejkolwiek zabudowy. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest przeanalizowanie sposobu zagospodarowania działek dalej położonych, celem ustalania jaki występuje układ urbanistyczny, jaki rodzaj zabudowy i dopiero na podstawie tak przeprowadzonej analizy powinien być wyznaczany obszar celem oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych, podnoszonych w skardze argumentów związanych w szczególności z treścią zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., wyjaśnić należy, że Studium jest zapisem polityki przestrzennej prowadzonej na terenie danej gminy, jednakże nie jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że owszem Studium wyznacza pewne kierunki zagospodarowania terenu, jednakże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy nie są związane jego zapisami. Niewątpliwie dokument ten może być jednak pomocy organom przy ustalaniu ładu przestrzennego okolicy wsi G., w szczególności obszaru położonego w sąsiedztwie działki należącej do skarżącej.

Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zatem ustalić, jaki charakter zabudowy występuje w okolicy wsi G., w szczególności w najbliższej okolicy działki należącej do skarżącej. W przypadku dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy, występowanie zabudowy mieszkaniowej o charakterze kolonijnym czy zagrodowym, celowym i zasadnym może się okazać konieczność powiększenia obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżącej. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującej skarżącej prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a, na które składał się wpisy od skarg w kwocie 500 zł.