Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2264/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 6, art. 18 ust. 5 lit a, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 924/11 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 924/11, oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia przepisów prawa o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W świetle przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy w dniu 21 stycznia 2010 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes–Benz o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez M. D. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, iż pojazd ten naruszał warunki dla wykonywania tzw. przewozów okazjonalnych. Z kontroli sporządzono protokół oraz dodatkowo dokumentację fotograficzną stwierdzającą, że na dachu pojazdu została umieszczona dwustronna tablica reklamowa (baner) z napisami po obu stronach: "Nowa jakość usług sprawdź nas!!! Zawsze nr 1 w Warszawie ELE TAXI, (symbol słuchawki) i nr 8111111". Ponadto w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz podłączony przewodami do kasy fiskalnej. Kierowca okazał do kontroli dowód osobisty, prawo jazdy, wypis z licencji Spółki "A." na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz dowód rejestracyjny pojazdu. W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierującego pojazdem, który zeznał m.in., że w dniu kontroli wykonał cztery kursy z pasażerami, wystawiając paragony fiskalne.

Komendant Rejonowy Policji Warszawa III decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., m.in. na podstawie protokołu kontroli i właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." nałożył na A. sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej kwocie 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (kara 5.000 zł) i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł). Z uzasadnienia decyzji Komendanta wynika, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, który jednoznacznie potwierdza wystąpienie wskazanych naruszeń prawa i w związku z tym uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.

Komendant Stołeczny Policji nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

A. sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lipca 2011 r. oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że spółka A. w dniu kontroli wykonywała okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, na który posiadała licencję, natomiast nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Stosownie zaś do art. 18 ust. 5 lit. a – c u.t.d. przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nie może – pod groźbą kary pieniężnej – upodabniać pojazdu do licencjonowanej taksówki, czyli wyposażać pojazdu w elementy charakterystyczne dla taksówki (na przykład: taksometr).

Materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że na dachu pojazdu w dniu kontroli znajdowały się urządzenia techniczne. Pomimo że w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie znajduje się definicja takiego urządzenia, to stosując wykładnię celowościową i funkcjonalną należy stwierdzić, że służy ono identyfikacji samochodu jak taksówki, więc – w sytuacji gdy przedsiębiorca nie posiada licencji taksówkowej i jego pojazd ma urządzenie – narusza zakaz, wprowadzając w błąd potencjalnych klientów. A zatem karę pieniężną za to naruszenie prawa organ nałożył zasadnie.

W ocenie Sądu zasadne było również nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej za umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru, ponieważ używany przez niego drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, bowiem służy temu samemu celowi – wyliczeniu należności za przejazd. Wyczerpało to dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Także napisy umieszczone na pojeździe i numer telefonu, pod którym można było zamówić usługę przewozu, identyfikowały go jak taksówkę wbrew zakazowi z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Umieszczenie na skontrolowanym samochodzie m.in. nazwy "ELE przewóz osób" umożliwiało zdaniem Sądu identyfikację przedsiębiorcy, więc doszło do naruszenia zakazu i za to naruszenie zasadnie organ nałożył karę pieniężną.

A. sp. z o.o. skargą kasacyjną zaskarżyła ten wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

- art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

- art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

- art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

- art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem (dalmierzem), a zatem z urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.,

- art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez uznanie, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

- art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis "ELE 811 11 11" jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy jest ta wyżej wskazana oraz uznanie, iż napis reklamowy "ELE 811 11 11" jest numerem telefonu lub nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą – A. sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność,

- art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem (dalmierzem), tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis reklamowy "ELE 811 11 11" jest telefonem lub nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej firmy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nazwę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest A. sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona lampa, zaopatrzona w przewód elektryczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, że decyzję skierowano do A. sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d.; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu lampy zaopatrzonej w przewód elektryczny, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) oraz lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną spółka przedstawiła rozbudowaną argumentację na wykazanie ich zasadności. Stwierdziła przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w tej sprawie i w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne uznał decyzję za zgodną z prawem, przez co wydał wyrok, który istotnie narusza prawo.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki zaskarżona decyzja jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stroną, do której decyzja nakładająca karę pieniężną powinna być skierowana, jest skontrolowany 21 stycznia 2010 r. kierowca samochodu, będący samodzielnie działającym przedsiębiorcą (współpracującym ze skarżącą), a nie posiadająca licencję skarżąca. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo, gdyż nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., na podstawie którego to przepisu powinien stwierdzić nieważność decyzji zarówno I, jak i II instancji.

Zdaniem spółki powyższy pogląd odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wynika z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i to stanowisko sądu należy bezwzględnie podzielić jako słuszne.

Decyzja administracyjna organu II instancji wypełnia również przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w sentencji decyzji wymieniono łączną kwotę kary pieniężnej, zamiast prawidłowego wymienienia osobno poszczególnych kwot, za każde stwierdzone naruszanie u.t.d. Po takim wymienieniu kar organ powinien je zsumować, czego nie uczynił a co Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za zgodne z prawem. Nie ma bowiem w przepisach u.t.d. normy, która pozwalałaby nałożyć na wykonującego przewóz karę łączną. Z powodu niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 92 ust. 2 u.t.d. wskazana decyzja nie tylko nie ma podstawy prawnej, ale i rażąco narusza prawo.

Komendant Stołeczny Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, przy czym wszystkie zarzuty dotyczą w istocie błędnego ustalenia, że kontrolowanym pojazdem w ogóle był wykonywany okazjonalny przewóz osób, że urządzenie służące do naliczania opłat było taksometrem, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. i było używane, a urządzenie zamontowane na dachu pojazdu było urządzeniem technicznym objętym zakazem umieszczania na podstawie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wskazane kwestie kasator ujął najpierw jako naruszenia prawa materialnego, kwestionując rozumienie wyrażeń ustawowych i wynikający z niego zakres zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., a następnie jako naruszenia prawa procesowego, polegające na brakach postępowania dowodowego oraz nieuprawnionym dokonaniu ustaleń co do naruszenia zakazów ustawowych, prowadzącym do nałożenia kary.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 11 u.t.d., oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., bowiem tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w tych przepisach pozwoli oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy ustalenia poczynione w sprawie niniejszej były wystarczające, a zatem czy uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności i dokonanie wadliwych ustaleń, skutkujące w efekcie niewłaściwym zastosowaniem wspomnianych przepisów prawa materialnego. Na wstępie przypomnieć należy, że błędna wykładnia to, najkrócej rzecz ujmując, wadliwe rozumienie przepisu prawa. Stawiając taki zarzut kasator powinien wskazać błąd i wyjaśnić na czym on polega. Z reguły czyni się to wskazując jakie rozumienie przepisu w ocenie kasatora byłoby prawidłowe. Błędne zastosowanie przepisu to wadliwe zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu lub też jego niezastosowanie w sytuacji, w której powinien być zastosowany. Tymczasem w sprawie niniejszej kasator podnosi zarzut błędnej wykładni, ale jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśnia na czym błąd rozumienia przepisu polega i jak należałoby go rozumieć prawidłowo. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator wskazuje na błędne ustalenie faktyczne, że wykonywany był okazjonalny przewóz osób, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d. Omawiany zarzut jest więc wadliwie sformułowany i zupełnie nieusprawiedliwiony.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 11 u.t.d. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. (przepis ten wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie określa rodzajów przewozu ale wymagania co do udzielenia licencji). Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (vide wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Wykładnia językowa wskazanych wyżej przepisów przeczy zatem zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i odwołującemu się do wykładni historycznej stanowisku, że intencją ustawodawcy było zlikwidowanie podziału na przewóz osób taksówkami oraz przewóz osób pojazdami samochodowymi niebędącymi taksówkami. Wszystkie wywody Sądu pierwszej instancji na temat rozróżnienia przewozu okazjonalnego osób i transportu drogowego taksówką są więc trafne. Zagadnienia błędnego ustalenia, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany okazjonalny przewóz osób mogą być rozpatrywane przy ocenie zarzutów procesowych, bowiem błędne rozumienie przepisu i błąd w ustaleniach faktycznych, to zupełnie różne kwestie, czego nie dostrzega kasator.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są trafne również zarzuty błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. Przepisy te stanowią, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pojazdy przeznaczone do wykonywania transportu drogowego taksówką muszą spełniać szczególne wymagania techniczne, o których mowa w rozdziale 7 działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262). Specjalne wyposażenie i oznakowanie pojazdu to z jednej strony obowiązek przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, a z drugiej strony jego przywilej. Szczególne oznaczenie pojazdu oraz nie budzący żadnych niejasności sposób naliczania opłaty za przejazd przy pomocy taksometru ułatwiają pozyskanie klientów i zdobycie ich zaufania co do rzetelności wykonywanej usługi. Tego obowiązku i przywileju nie mają przedsiębiorcy nieposiadający licencji "taksówkowej". Zakazy wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d. mają sprawić, że przedsiębiorcy niemający licencji "taksówkowej" nie mogą korzystać z przywilejów służących tylko przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką. Art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje m.in. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych przy wykonywaniu przewozu okazjonalnego w transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym dla nie więcej niż 9 osób.

Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).

Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr, lampa lub inne urządzenie techniczne, nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy" nie definiując tych pojęć.

Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia". Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji, ani nie odwołuje się do definicji zawartej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 3, poz. 27, ze zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441). Nie ma jednak żadnej sprzeczności między tą definicją a wykładnią przyjętą przez Sąd. Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu należności za przejazd według ustalonej taryfy. Jest niesporne, że umieszczony w pojeździe dalmierz połączony był z kasą fiskalną. Połączenie obu urządzeń dawało efekt taki sam jak działanie taksometru, tj. powiązanie liczby kilometrów ze stawką za kilometr i określenie należności za przejazd wg ustalonej taryfy. Jak wskazano wyżej, ten sposób obliczania należności jest zastrzeżony tylko dla taksówek. Trafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakaz z art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. obejmuje nie tylko taksometr w rozumieniu rozporządzenia, ale każde urządzenie, przy pomocy którego należność za przejazd obliczana jest tak, jak przy użyciu taksometru. Wyjaśnił to już NSA w wyroku z 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 911/08.

Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazówek dla wykładni użytych zwrotów (podobnie jak przy pojęciu "taksometru") należy poszukiwać w celu wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do charakteru wykonywanego przewozu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy urządzenie umieszczone na dachu pojazdu było podłączone do instalacji elektrycznej i czy było lampą. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie techniczne skupia uwagę klienteli, albo wręcz sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie ma natomiast znaczenia, czy zamontowane na dachu urządzenie ma cechy mechanizmu lub zespołu mechanizmów albo przyrządu lub maszyny.

Analogicznie w przypadku zakazu z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie ma żadnego znaczenia, czy przedsiębiorca oznaczył pojazd własną firmą (tym pojęciem ustawodawca nie posłużył się w przepisie), czy nazwą podobną lub zbliżoną, ponieważ istotą zakazu jest to, żeby przedsiębiorca nieposiadający licencji "taksówkowej" nie upodabniał swojego pojazdu do licencjonowanej taksówki. Istotne jest też aby przedsiębiorca niemający licencji taksówkowej nie korzystał z przywileju przeznaczonego tylko dla taksówek, polegającego na umieszczeniu na pojeździe numeru telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy numer przedsiębiorcy jest numerem wykonującego przewóz czy też innego przedsiębiorcy, współpracującego z nim i zbierającego telefoniczne zamówienia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że przepisy cytowanego wyżej aktu wykonawczego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) – tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia – określają warunki dodatkowe dla taksówek i w rozważanym zakresie stanowią o dodatkowym świetle rozmieszczonym na dachu (§ 24 ust. 1 pkt 8 lit. a), dodatkowych lampach (§ 24 ust. 3 pkt 1) umieszczonych na dachu, określając w obu wypadkach warunki, jakie musi spełniać dodatkowe światło czy dodatkowa lampa, między innymi w zakresie połączenia elektrycznego. Brak jest jednak podstaw prawnych, aby przy wykładni pojęć użytych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nadanie im odpowiedniej treści wiązać z wymogami prawnymi wynikającymi z tego rozporządzenia. Rozporządzenie nakłada bowiem obowiązek na taksówkarzy, zaś art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. adresowany jest do przedsiębiorców niemających licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Omawianym przepisem sankcjonowane nie jest nieodpowiadajace wymogom umieszczenie na dachu taksówki dodatkowego światła czy też dodatkowej lampy, lecz umieszczenie lampy lub innego urządzenia technicznego na pojeździe niebędącym taksówką, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wykonującym przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bowiem w przepisie tym jest mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Podkreślić trzeba, że norma ta nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Wskazany pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 845/09 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego za nieusprawiedliwione, bowiem prawo materialne Sąd pierwszej instancji rozumiał prawidłowo.

Przechodząc do oceny zarzutów procesowych stwierdzić należy, że wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji licznych przepisów postępowania (pkt 1-7 zarzutów naruszenia prawa procesowego skargi kasacyjnej) i zarzuciła nieprawidłowe ustalenia, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem a drogomierzem/dalmierzem, napisy umieszczone na pojeździe nie mają nic wspólnego z jej firmą ujawnioną w rejestrze, umieszczona na dachu lampa nie była zaopatrzona w przewód elektryczny, protokół kontroli drogowej jest wadliwy, materiał fotograficzny nie potwierdza rzekomych naruszeń prawa, a decyzja jest nieważna, ponieważ powinna być skierowana do kierowcy wykonującego skontrolowany przewóz i z powodu nałożenia kary łącznej, nieznanej ustawie.

Oceniając tak sformułowane zarzuty kasacyjne wskazać należy, że kasator zarzucając wadliwość ustaleń nie wskazał jako naruszonego art. 80 k.p.a., który to przepis prawa procesowego reguluje sposób czynienia ustaleń przez organ. Podnieść także należy, że uzasadnienie zarzutów kasacyjnych powinno odnosić się do tych przepisów prawa, które kasator wymienia jako naruszone. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej powiązania tego często brak. Kasator wymienia jako naruszone art. 1 § 1-2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., jednak nie wyjaśnia na czym polega naruszenie powołanych przepisów prawa. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony. Na marginesie jedynie NSA zauważa, że art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Natomiast art. 1 § 1-2 p.u.s.a. to przepisy ustrojowe, poza których treść normatywną Sąd nie mógł w ogóle wykroczyć. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów nie jest trafny.

Odnosząc się do dwóch zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji z powodu jej błędnego skierowania do spółki A. i błędnego nałożenia kary łącznej nieznanej ustawie, uznać należy, że zarzuty te są oczywiście bezzasadne. Akta sprawy jednoznacznie potwierdzają bowiem, że kierowca, w dniu kontroli, wykonywał przewóz na rzecz spółki A., co prawidłowo przyjął za udowodnione Sąd pierwszej instancji, natomiast – jak wyżej powiedziano – art. 92 ust. 2 u.t.d. nie przewiduje instytucji kary łącznej tylko sumę kar. Sąd nie mógł zatem stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji ani na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani na podstawie pkt 4 § 1 tego przepisu.

Strona wnosząca skargę kasacyjną postawiła Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., nie wskazała jednak, jaka jednostka redakcyjna tej normy prawnej została naruszona przez ten Sąd, ani na czym polegało naruszenie. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do grupy zarzutów procesowych dotyczą głównie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Kasator kwestionuje ustalenie dotyczące uznania, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób oraz ustalenia, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, na dachu pojazdu zainstalowana była lampa, a na pojeździe znajdowały się napisy identyfikujące przedsiębiorcę.

Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał ustalenia organu za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu (który wbrew zarzutom skargi kasacyjnej jest prawidłowy), w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także wynikają ze zdjęć urządzeń i napisów umieszczonych w pojeździe i na pojeździe. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego trafnie ustalono, że zatrzymanym do kontroli pojazdem wykonywany był przewóz osób na rzecz skarżącej spółki. W aktach administracyjnych znajduje się protokół przesłuchania świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu M. D., który zeznał, że w dacie kontroli wykonywał i wykonuje na rzecz A. sp. z o.o usługi przewozu osób na podstawie umowy o współpracy. Kierowca okazał kontrolującym również wypis z licencji transportowej udzielonej skarżącej spółce. Ustalenie, że spółka wykonywała przewozy okazjonalne kontrolowanym samochodem w ogóle i w szczególności w dniu kontroli jest więc prawidłowe i wynika ze zgromadzonych dowodów. Zgromadzone dowody są wystarczające dla wykazania, że skarżąca spółka, której celem jest wykonywanie transportu drogowego, transport ten wykonywała.

W toku postępowania prawidłowo ustalono również, że kontrolowany pojazd wyposażony był w baner – urządzenie techniczne z napisem m.in. "ELE" i numerem telefonu "811 11 11". Natomiast na samochodzie znajdowały się napisy identyfikujące przedsiębiorcę wraz z numerem telefonu, pod którym można było zamówić usługę przewozu. Poczynione ustalenia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy fotografie, a także treść zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu.

W świetle zgromadzonego materiału trafne jest również ustalenie, że zamontowano w pojeździe urządzenie (tj. drogomierz) i połączono je z kasą fiskalną, a zrobiono to w celu naliczania należności za przejazd na podstawie powiązania liczby kilometrów ze stawką za kilometr, co skutkowało tak samo, jak zamontowanie i używanie taksometru. Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona przez przeprowadzającego kontrolę policjanta oraz wyjaśnienia kierowcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a poczynione ustalenia za prawidłowe.

W konsekwencji uznania, że wykładnia prawa dokonana przez Sąd pierwszej instancji była trafna, a poczynione ustalenia prawidłowe, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty błędnego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 11, art. 6, art. 92 oraz art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Skoro w wyniku kontroli drogowej ustalono, że na dachu skontrolowanego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, na pojeździe znajdowały się napisy identyfikujące przedsiębiorcę wraz z numerem telefonu, a w pojeździe umieszczone było i używane urządzenie funkcjonujące jak taksometr, to uznać należy, że Sąd pierwszej instancji i organy administracji trafnie przyjęli, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za naruszenie omawianych zakazów jest ten, kto w swoim imieniu, na swoją rzecz i na własne ryzyko gospodarcze wykonywał transport drogowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą, jak i z przesłuchania kierowcy wynika, iż to skarżąca spółka była przedsiębiorcą, który naruszył zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została skutecznie podważona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.