Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. M., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 250/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dokonania czynności 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązania do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy (pkt 1), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2) oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie [...] DJP, powierzchni zabudowy [...] m2 (każdy), powierzchni użytkowej [...] m2 (każdy), kubaturze [...] m3 (każdy), zbiornika szczelnego o pojemności [...] m3, czterech zbiorników na gaz oraz czterech silosów na pasze na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB. Skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 650/19.

Następnie PINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] lutego 2020 r.:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków inwentarskich - kurników, zbiornika szczelnego o pojemności [...] m³, czterech zbiorników na gaz wraz z doziemną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz czterech silosów na paszę o ładowności po [...] ton każdy, zrealizowanych na działce nr [...] obręb [...], gmina [...];

2) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że wykonanie 9 zbiorników i studni, wprawdzie przewidzianych w projekcie zagospodarowania działki, ale nie objętych pozwoleniem na budowę, oznacza że inwestor realizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami. PINB miał podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 - 51 p.b. Kolejnym etapem procedury legalizacyjnej jest zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Brak tych obiektów w udzielonym pozwoleniu na budowę kwalifikuje je jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Niedopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego jest stanowisko inwestora, który domaga się, aby organ objął wykonane obiekty odrębną procedurą legalizacyjną i umożliwił inwestorowi dalsze prowadzenie budowy, w sytuacji gdy wykonane zbiorniki i studnia są niewątpliwie związane z całością prowadzonej inwestycji. Ponadto projekt zamienny będzie wymagał uzgodnień lub pozwoleń w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, czy Prawa wodnego, ale obowiązek ich uzyskania obciąża inwestora, który przecież może zaplanować inne rozwiązania i dlatego organy nadzoru budowlanego nie określają szczegółowo jakie uzgodnienia czy pozwolenia będą wymagane przepisami szczególnymi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję WINB z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązania do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę w pozostałej części oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w sprawie II SA/Bk 650/19 w zakresie podstaw do uznania, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Odstępstwo polegało na tym, że inwestor wykonał 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności [...] m3 każdy oraz studnie wierconą o głębokości ok. [...] m, które nie zostały objęte udzielonym pozwoleniem na budowę, chociaż były zamieszczone w projekcie zagospodarowania działki, na której miała być zlokalizowana główna inwestycja w postaci dwóch budynków inwentarskich (kurników) wraz z infrastrukturą. Wykonane zbiorniki - nie objęte pozwoleniem na budowę - stanowią część zamierzenia inwestycyjnego gdyż zapewnią możliwość użytkowania budynków inwentarskich zgodnie z ich przeznaczeniem. Dlatego pozwolenie na budowę musi być traktowane jako całość podlegająca procedurze naprawczej.

Dlatego w ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego słusznie zastosowały w zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, nie ujętych w pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skargę należało uwzględnić w zakresie w jakim organy nadzoru budowlanego zobowiązały skarżącego do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie daje podstawy organowi do zobowiązania inwestora do przedłożenia w postępowaniu naprawczym, decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści tego przepisu wynika jedynie zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Taka decyzja była już wymagana od inwestora bowiem stanowiła jeden z elementów koniecznych do uzyskania "pierwotnego" pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest potrzebna do legalizacji inwestycji w ramach art. 50, art. 51 p.b. w przeciwieństwie do legalizacji prowadzonej w myśl art. 48 ust. 2 pkt 6 p.b. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2018 r. wydana przez Burmistrza [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ wyrok WSA w Białymstoku ją uchylający nie jest prawomocny (II SA/Bk 40/19).

W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w części obejmującej pkt 2 wyroku zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez przeprowadzenie czynności w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez organ drugiej instancji, co skutkowało tym, że organ odwoławczy w rzeczywistości badał prawidłowość własnych ustaleń i decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dwóch kurników, czterech zbiorników na gaz wraz z doziemną wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz czterech silosów na paszę o ładowności po [...] ton każdy na działce nr geod. [...] obręb [...] w sytuacji gdy inwestor na budowę tych elementów posiadał zatwierdzony projekt budowlany oraz prawomocne pozwolenie na budowę, a także prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zatwierdzony projekt budowlany w postaci prawomocnego pozwolenia na budowę, a powoływanie się na nieprawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, które w sferze prawnej nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie może być uznana za działanie zgodne z prawem;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez pominięcie okoliczności, że inwestor realizował zamierzenie budowlane w postaci 9 zbiorników zgodnie z projektem budowlanym, opieczętowanym i zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie zostały wpisane przez Starostę [...] w pozwoleniu na budowę, pomimo że na pierwszej stronie projektu oraz w częściach rysunkowych zamieszczono dokumentację projektową na 11 sztuk zbiorników szczelnych;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie, że wykopanie zbiorników szczelnych ujętych w projekcie budowlanym oraz będących przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej w żaden sposób nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia dla środowiska;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

8. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem za stronę postępowania [...] w sytuacji, gdy podmiotom tym nie przysługuje interes prawny do brania udziału w postępowaniu naprawczym, tym bardziej że nie były stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;

9. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu zamiennego budowlanego, w sytuacji gdy wykopane doły pod zbiorniki zostały objęte projektem budowlanym, który został przedłożony do pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zostały także ujęte na pierwszej stronie projektu oraz w częściach rysunkowych dokumentacji projektowej oraz były przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji o oraz w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. w części zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że sporne zbiorniki i studnia ujęte są w projekcie budowlanym, a omyłkowo nie zostały uwzględnione przez Starostę [...] w pozwoleniu na budowę, pomimo że na pierwszej stronie projektu oraz w częściach rysunkowych zamieszczono dokumentację projektową na 11 sztuk zbiorników szczelnych. Przedmiotowe zbiorniki oraz studnia były przedmiotem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji o oraz w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Projekt budowlany w części dotyczącej także zbiorników został opieczętowany i zatwierdzony przez Starostę [...]. Inwestor nie może ponosić negatywnych, konsekwencji w postaci wstrzymania prowadzenia robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym albowiem działał zgodnie z prawem. Inwestor nie może także ponosić odpowiedzialności za wadliwe działania organów administracji publicznej, tym bardziej, że złożył kompletny projekt budowlany, który został przyjęty bez zastrzeżeń. W całym projekcie zbiorniki szczelne są ujęte w dokumentacji, tj. zarówno w pierwszej stronie projektu oraz w częściach rysunkowych zamieszczono dokumentację projektową na 11 sztuk zbiorników szczelnych.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że organ w sposób całkowicie dowolny określił strony postępowania. W sprawie zupełnie nie jest wiadome, dlaczego organ za stronę postępowania uznał [...]. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby na jakiej podstawie organ uważa, że wskazane wyżej osoby są stroną postępowania.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej M.M. podniósł dodatkowo zarzut naruszenia:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że wadliwość decyzji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z powodu nieobjęcia nią całości zamierzenia budowlanego, może być usunięta poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.;

2. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania działki lub terenu, albo projektem architektoniczno-budowlanym, niestanowiące odstępstwa od takiego projektu, może stanowić istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż wykonanie 9 zbiorników i studni miało być poprzedzone odrębnym opracowaniem. Jakkolwiek stwierdzenie "odrębne opracowanie" istotnie omyłkowo zawarte zostało w projekcie architektoniczno-budowlanym, to zarówno w opisie tematu inwestycji, jak i we wskazywanym przez organ nadzoru budowlanego projekcie zagospodarowania terenu, ale także w treści rozdz. VIII projektu architektoniczno- budowlanego "Projekcie zbiorników szczelnych o poj. 10 m³" wykonanie tych zbiorników zostało szczegółowo opisane, a nade wszystko znalazło odzwierciedlenie w wysokości opłaty skarbowej poniesionej przez skarżącego przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. Samo zaś stwierdzenie o "odrębnym opracowaniu" dotyczącym tych obiektów w zatwierdzonym projekcie nie mogło formalnie prowadzić do pominięcie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tychże zbiorników i studni, skoro stanowiły one integralny i niezbędny element inwestycji. Nie może przecież w świetle art. 33 ust. 1 p.b. nastąpić zatwierdzenie projektu budowlanego nie obejmującego wszystkich funkcjonalnie niezbędnych do realizacji zamierzenia budowlanego obiektów budowlanych, w tym obiektów z zakresu ochrony środowiska - jakimi pozostają owe zbiorniki na popłuczyny, pełniące funkcję ściśle związaną z budynkami kurników, gdyż pozwolenie na budowę co do zasady zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, jedynie w przypadku obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zobowiązać skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, skoro zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zawierał wszystkie wykonane i zinwentaryzowane podczas kontroli organu nadzoru budowlanego roboty budowlane, a w szczególności 9 zbiorników żelbetowych na popłuczyny o pojemności 10 m³ każdy oraz studnię wierconą o głębokości około 20 m. Wykonanie tego zobowiązania sprowadzałoby się bowiem do ponownego wykonania tożsamego w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowalnego - opracowania, a nie wykonania projektu budowlanego zamiennego.

W skardze kasacyjnej J.K. zaskarżyła ww. wyrok w części obejmującej pkt 1 i 3 wyroku zarzucając mu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach procedury legalizacyjnej nie można zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. J.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania

W ocenie skarżącej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b. uznając, że zobowiązanie do uzyskania warunków zabudowy w ramach procedury legalizacyjnej, nie jest możliwe. W razie, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowa jest wykładnia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50-51 p.b., która dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie tylko dla inwestycji objętej legalizacją w trybie art.. 48 p.b., ale także dla inwestycji objętych trybem z art. 50-51 p.b.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 3 wyroku zarzucając mu naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodne z prawem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozbawia mocy wiążącej ostatecznej decyzji aż do uprawomocnienia się wyroku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez jego błędnie niezastosowanie i obciążenie organu całością kosztów postępowania, w sytuacji gdy skarga została uwzględniona jedynie w części, a jej przeważający zakres okazał się nieuzasadniony. ,

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Dlatego też w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zobligowały inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż po pierwsze projekt budowlany zamienny musi być sprawdzony pod kątem jego zgodności m.in. z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, a po drugie w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, gdyż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Bk 40/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...], wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2018r., znak: [...]. Tym samym zgodnie z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] nie wywołuje skutków prawnych i nie może być podstawą do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K., M.M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że rację ma Sąd I instancji, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie daje podstawy organowi do zobowiązania inwestora do przedłożenia w postępowaniu naprawczym, decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści tego przepisu wynika jedynie zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zbędność żądania decyzji o warunkach zabudowy jest, w ocenie Sądu, logiczna z tego powodu, że taka decyzja była już wymagana od inwestora bowiem stanowiła jeden z elementów koniecznych do uzyskania pierwotnego pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB, M.M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, powtarzając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjnie okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do postawionego w skardze kasacyjnej M.M. zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. mającego polegać w ocenie skarżącego na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały podstawy do nałożenia obowiązków wynikających z tego przepisu.

Art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę -organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wydanie decyzji na podstawie art 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1. Niezbędne jest zatem wcześniejsze ustalenie, że roboty budowlane wykonywane był w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. I tak art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wskazuje, że przesłanką prowadzenie postępowania naprawczego stanowi wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dochodzi, jeżeli inwestor wbrew postanowieniom art. 36a ust. 1 p.b. nie uzyska wcześniej od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] udzielił M.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie [...] DJP, powierzchni zabudowy [...] m² (każdy), powierzchni użytkowej [...] m² (każdy), kubaturze [...]m³ (każdy), zbiornika szczelnego o pojemności [...] m³, czterech zbiorników na gaz oraz czterech silosów na pasze na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...]. Tą samą decyzją organ zatwierdził projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji. Dostrzec trzeba, że zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał budowę 10 zbiorników na ścieki z mycia kurcząt. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego ustalono, że inwestor wykonał 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności 10.00 m³ każdy oraz studnie wierconą o głębokości ok. 20 m, które nie zostały objęte udzielonym pozwoleniem na budowę.

Z art. 28 ust. 1 p.b. wynika, że poza wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany staje się integralnym elementem tejże decyzji. Nie zmienia to jednak oceny, że zakres robót do jakich wykonania upoważniony został inwestor, wynikać musi wprost z udzielonego pozwolenia na budowę. Zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy oceniły, że inwestor na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nie był upoważniony do rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących budowę 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności 10.00 m³ każdy oraz studni wierconej o głębokości ok. 20 m. Pojawiające się wątpliwości dotyczące rozbieżności w treści udzielonego pozwolenia na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym nie mogą świadczyć o tym, iż inwestor upoważniony był do budowy spornych zbiorników. Niekwestionowanym przez inwestora jest bowiem, że złożony przez niego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował spornych zbiorników. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę mógł jedynie wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Również ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych nie wynika, aby inwestor przewidywał realizację spornych zbiorników. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że inwestor realizuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i niezbędnym było przeprowadzenie postępowania naprawczego.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w sposób wskazanych w skargach kasacyjnych złożonych przez J.K. oraz WINB. Skarżący kasacyjnie starają się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie daje podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 p.b. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b p.b. (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2162/16 oraz z dnia 20 lipca 2021, II OSK 3047/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego w części zobowiązującej inwestora do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Niezasadne okazały się także zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej M.M., dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie zasadniczo zarzuca organom administracji publicznej błędne ustalenie kręgu stron postępowania, a także udział pracowników WINB, w czynnościach dowodowych prowadzonych przez PINB. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania łączy się z wykazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, wykazania wymaga, że gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, wynik sprawy mógłby być inny. Takich okoliczności nie wykazał M.M., co we wskazanym zakresie czyni zarzuty skargi kasacyjnej bezskutecznymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna M.M. została oddalona, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od uwzględnienia wniosku M.M. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB oraz J.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.