Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] – wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur – w części dotyczącej:

- zwrotu kwoty 522,60 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty: 129,79 zł od dnia 28 grudnia 2012 r.; od kwoty 22,90 zł od dnia 7 lutego 2013 r.; od kwoty 369,91 zł od dnia 25 marca 2013 r.,

- naliczenia odsetek od pozostałych kwot od dnia 19 sierpnia 2014 r. do dnia 4 grudnia 2014 r.

W powyższym zakresie Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie I instancji. W pozostałym zakresie natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lutego 2011 r. została zawarta pomiędzy skarżącą a Samorządem Województwa [...] umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Nasze przedszkole - edukacja przedszkolna dla wszystkich dzieci G." o wartości 971.181,73 zł (dofinansowanie 956.614,00 zł i wkład własny 14.567,73 zł). Celem projektu było upowszechnienie edukacji przedszkolnej w G. ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci niepełnosprawnych oraz promowaniem zagadnień związanych z zasadami równości płci.

Urząd Marszałkowski Województwa [...] wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL przeprowadził w dniach 16-18 października oraz 18-20 listopada 2013 r. kontrolę doraźną projektu. W wyniku tej kontroli stwierdził nieprawidłowości w obszarze wynagrodzeń personelu projektu. Skarżąca zgodziła się częściowo z ustaleniami Instytucji Pośredniczącej (w zakresie wypłaty dodatku służbowego A. K. oraz Z. J. w wysokości przekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego) i zwróciła część dofinansowania odpowiadającą ww. wydatkom. Pozostałe ustalenia poczynione podczas kontroli zostały natomiast przez skarżącą zakwestionowane, a środki w tym zakresie nie zostały przez skarżącą zwrócone.

W związku z brakiem zwrotu tych środków organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa zobowiązał skarżącą do zwrotu dofinansowania projektu w łącznej wysokości 181.671,62 zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części opisanej na wstępie zaś w pozostałym zakresie utrzymał to orzeczenie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że podstawowym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.) i tego, czy dyrektor przedszkola jest uprawniony do określania warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydawanym na podstawie art. 772 Kodeksu pracy, w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydawanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Zdaniem organu przepisy Karty Nauczyciela nie pozwalały na określenie przez dyrektora przedszkola wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia nauczycieli w drodze regulaminu zakładowego. W art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela określono bowiem w sposób enumeratywny składniki wynagrodzenia nauczycieli (a więc w sposób ścisły, bez możliwości zawężenia bądź rozszerzenia o inne składniki nieprzewidziane w ustawie), natomiast w art. 30 ust. 6 wyraźnie sprecyzowano, że kwestie te powinny być uregulowane przez organ prowadzący w drodze regulaminu. Przy takim kształcie przepisów nie sposób przyjąć, że są jeszcze inne składniki wynagrodzenia, które mógłby regulować dyrektor przedszkola na mocy art. 772 k.p. Z tego względu brak jest podstaw do stosowania przepisów Kodeksu pracy, które jako lex generali mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji nieunormowanej przepisami ustawy szczegółowej, jaką jest Karta Nauczyciela i akt wykonawczy do niej, jakim jest regulamin wynagradzania określany przez organ prowadzący.

Odnosząc się do powołanej przez skarżącą wykładni art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela organ II instancji wskazał, że przepis ten dotyczy wyłącznie wynagrodzenia zasadniczego i możliwości zwiększania jego stawki minimalnej, określanej przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten nie odnosi się zatem do innych składników wynagrodzenia, do których określania, na mocy ust. 6, jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący przedszkole. Tych z kolei składników, tj. dodatków specjalnych i służbowych, dotyczyła decyzja organu I instancji.

Z przedstawionych względów wypłacone przez skarżącą dodatki specjalne lub służbowe trzydziestu czterem nauczycielom należało uznać za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Stwierdzono tam, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759, z późn. zm.).

Organ wskazał następnie, że wspomniane dodatki zostały wypłacone bez podstawy prawnej, gdyż uchwała nr 300/XXXIII/09 Rady G. z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie G. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych, nie określała ani warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości. Zwrócił też uwagę na to, że jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli projektu (co miało miejsce w październiku i listopadzie 2013 r.) Rada G. podjęła 26 lipca 2012 r. uchwałę nr 129/XXII/2012 w sprawie zmiany uchwały ww. nr 300/XXXIII/09 oraz wprowadziła możliwość wypłacania dodatku specjalnego nauczycielowi realizującemu dodatkowe zadania związane z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych. W ocenie organu takie działanie podważa argumentację skarżącej, która stara się dowieść, że wypłata ww. dodatków nie musiała opierać się o regulamin przyjmowany przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Skoro do przyznania i określenia wysokości dodatków nauczycielom w projekcie pn. "Nasze przedszkole - edukacja przedszkolna dla wszystkich dzieci G." uprawniony był dyrektor przedszkola, Rada G. nie musiała podejmować uchwały nr 129/XXII/2012.

Następnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyjęcie, iż regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 2729/00).

Podsumowując organ stwierdził, że za niekwalifikowalne, jako poniesione z naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w związku z naruszeniem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, należało uznać wydatki poniesione przez skarżącą na dodatki dla 34 nauczycieli (wskazanych w decyzji I instancji) w kwocie 115.617,09 zł. Z uwagi na to, że skarżąca wniosła do projektu wkład własny w wysokości 1,5% wysokość kwoty do zwrotu wynosi 113.882,83 zł. Jednocześnie, w związku z ryczałtowym rozliczaniem kosztów pośrednich w projekcie skarżąca zobowiązana jest do zwrotu kwoty 23.123,42 zł naliczonej od wydatków niekwalifikowalnych (115.617,09 zł x 20%). Na mocy bowiem Wytycznych (podrozdział 4.4 pkt 4) na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi). Skoro zatem za niekwalifikowalne uznano dodatki wypłacone bez podstawy prawnej nauczycielom w ramach projektu, za niekwalifikowalne należało również uznać naliczone od nich koszty pośrednie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z analogicznych przyczyn za niekwalifikowalne należało uznać przyznanie Z. J. dodatku służbowego wypłaconego w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 30 grudnia 2012 r.

Odnośnie kosztów pośrednich naliczonych ryczałtowo od dodatku wypłaconego A. K. w okresie od 1 września 2012 r. do 31 lipca 2013 r. w wysokości 731,81 zł organ II instancji wskazał, że na podstawie Wytycznych (podrozdział 4.4 pkt 4) organ I instancji prawidłowo określił do zwrotu kwotę kosztów pośrednich.

Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji co do niekwalifikowalności wynagrodzenia I. N. w okresie od września 2012 r. do maja 2013 r. Wynagrodzenie ww. osoby we wskazanym okresie znacznie przekraczało bowiem stawki określone w regulaminie wynagradzania pracowników Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi w K. wydanym przez Dyrektora Przedszkola. Zgodnie zaś z Wytycznymi (podrozdział 4.5 pkt 8) wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii. Organ wskazał też, że na mocy podrozdziału 4.4 pkt 4 Wytycznych zwrotowi podlegać powinny również koszty pośrednie naliczone od niekwalifikowalnego wynagrodzenia.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu jakoby skarżona decyzja oparta została o Wytyczne, które nie stanowią prawa powszechnego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Minister wskazał, że do stosowania Wytycznych strona zobowiązała się na mocy § 2 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 28 lutego 2011 r. To, że wytyczne spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu wynika ponadto z ugruntowanego orzecznictwa sądowego np. z wyroku NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/10.

Za niezasadny uznano też zarzut oparcia ustaleń organu na wynikach kontroli projektu, która nie była czynnością urzędową wobec czego dokumenty wytworzone na jej użytek nie miały waloru dokumentów urzędowych. Odpowiadając na te zastrzeżenia Minister powołał się na treść art. 75 § 1 k.p.a.

Równie nietrafny okazał się zdaniem Ministra zarzut niewskazania przez organ I instancji dokumentów na podstawie których ustalono kwoty faktycznie wypłacone personelowi projektu, którego wynagrodzenia zostały uznane za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi. To bowiem sama skarżąca przedstawiała zespołowi kontrolującemu wyliczenia kwot dodatków i wynagrodzeń wypłaconych personelowi projektu.

Uzasadnionych podstaw nie miał też zarzut braku właściwych uprawnień osoby podpisującej decyzję w imieniu organu I instancji.

Wskazując na wadliwość decyzji organu I instancji w uchylonej części organ odwoławczy wyjaśnił podwody, dla których uznał za kwalifikowalne koszty pośrednie naliczone ryczałtowo od dodatku służbowego przyznanego Z. J. w okresie 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w kwocie 522,60 zł. Odnośnie uchylenia decyzji w zakresie naliczenia odsetek organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na to, że postępowanie pierwszej instancji wszczęto 19 sierpnia 2014 r., a decyzja została doręczona 4 grudnia 2014 r., za ten okres nie należało naliczać odsetek od kwot przypadających do zwrotu i wskazanych w decyzji I instancji.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji i podniosła przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia:

- art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego o których mowa w skardze są źródłem prawa,

- art. 207 § 1 u.f.p. poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, że zgodnie z art. 18 k.p. przepisy umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy mogą być korzystniejsze niż przepisy prawa pracy. W przedmiotowej sprawie dozwolone prawem było więc ustalenie wynagrodzenia nauczyciela na korzystniejszym poziomie niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Powołując się następnie na art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela skarżąca podniosła, że organy prowadzące szkoły, będące jednostkami samorządu terytorialnego, mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, ustalone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten upoważnia więc gminy do zwiększania środków przeznaczonych na wynagrodzenia, wskazując jednocześnie jeden ze sposobów zwiększenia, jakim jest podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego.

Skarżąca podniosła następnie, że Karta Nauczyciela jest regulacją szczególną w stosunku do k.p. Zgodnie z art. 91c Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy k.p., zaś zgodnie z art. 5 k.p., jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Przepisy k.p. w tym art. 772 k.p. można zatem stosować niezależnie od przepisów Karty Nauczyciela.

Skarżąca przyznała, że zwiększenie środków na wynagrodzenia może nastąpić uchwałą organu stanowiącego na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie jest to jednak jedyny sposób podwyższenia wynagrodzenia. Jeżeli organ stanowiący nie określi formy w jakiej ma odbyć się podwyższenie wynagrodzenia wówczas ciężar takiej decyzji zostaje przerzucony na dyrektora szkoły.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji skarżąca stwierdziła, że Wytyczne, które w ocenie organu miała naruszyć nie są aktem prawnym powszechnie obowiązującym oraz nie zostały opublikowane w żadnym urzędowym publikatorze, tj. Dzienniku Ustaw oraz Monitorze Polskim. Poza tym w aktach sprawy brak jest przedmiotowych Wytycznych, nie można więc skonfrontować ich treści ze stawianym zarzutem. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych (WSA we Wrocławiu z 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 574/12 oraz z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 33/13, z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 128/13 oraz WSA w Białymstoku z 13 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 194/13) skarżąca podniosła ponadto, że procedurami określonymi w art. 184 u.f.p. są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązujące.

Na koniec skarżąca wskazała, do jakich w jej ocenie zarzutów podniesionych w odwołaniu nie odniósł się w zaskarżonej decyzji organ II instancji. Dodała też, że osoba, która podpisała decyzję organu I instancji nie była do tego upoważniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Kierując się tak zakreślonymi ramami kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji poprzez uznanie Wytycznych za źródła prawa.

Nawiązując do uzasadnienia tego zarzutu zaprezentowanego przez skarżącą wymaga wyjaśnienia to, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nakłada na beneficjenta, realizującego projekt z udziałem środków europejskich, obowiązek zwrotu pobranych środków finansowych wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych w terminie określonym tym przepisem, jeśli pobrane na ten cel środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Stosownie do zasady ustalonej przez ten ostatni przepis, wydatki na realizację projektu finansowanego ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 dokonywane są zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Skarżąca powołując się na wybrane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku twierdzi, że pod pojęciem "innych procedur", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. rozumieć należy jedynie te procedury, które mają charakter powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu stanowisko powyższe stanowisko skarżącej jest błędne, ponieważ ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) wynika, iż u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów, a więc i Wytyczne, o których mowa w treści zawieranej umowy.

Przedstawione stanowisko pozostaje w zgodzie z utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1141/14.

Poza tym jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/10 i z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK371/10 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Wytyczne – przez to, że dają podstawę do dekodowania norm prawnych o charakterze generalno-abstrakcyjnym – należy uznać za źródła prawa w szerokim znaczeniu. Co równie ważne w orzecznictwie tym wskazuje się, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji.

Dodatkowo wskazać należy, że beneficjenci realizujący projekt, mają obowiązek z racji dobrowolności przystępowania do konkursów, dokonywać tej realizacji w oparciu o umowę, wniosek o dofinansowanie, a także inne dokumenty, w tym w szczególności Wytyczne. Do stosowania tych Wytycznych – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skarżąca zobowiązała się podpisując dobrowolnie umowę o dofinansowanie. W związku z tym Wytyczne wiązały skarżącą na podstawie umowy o dofinansowanie i stanowiły procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej jakoby Wytyczne nie zostały opublikowane, jak też brak ich w aktach przedmiotowej sprawy wskazać należy analogicznie jak powyżej, że podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych (§ 3 ust. 4 umowy). Skarżąca oświadczyła również, że zapoznała się z treścią Wytycznych (§ 3 ust. 2 umowy). Niezależnie od tego dodać też należy, że upoważnienie do wydania Wytycznych przez Ministra wynika z art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. Obowiązkiem Ministra jest podanie Wytycznych do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto, Minister ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji Wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego Wytyczne lub ich zmiany będą stosowane (art. 35 ust. 7 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r.). Wymienione obowiązki zostały przez Ministra zrealizowane – Wytyczne są powszechnie dostępne na stronie internetowej ministerstwa, wraz z podaniem informacji od kiedy obowiązują, komunikaty dotyczące tej kwestii były zaś publikowane w Monitorze Polskim.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 § 1 u.f.p. wskazać należy, że jego uzasadnienia skarżąca upatruje w tym, że dyrektor przedszkola był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydany podstawie art. 772 k.p. w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Taka interpretacja jest w ocenie Sądu nieuprawniona, ponieważ to Karta Nauczyciela normuje w sposób szczególny uprawnienia i obowiązki nauczycieli i w tym zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p. Świadczy o tym w szczególności art. 91 c Karty Nauczyciela, z którego wprost wynika, że dopuszczalność zastosowania przepisów k.p. istnieje jedynie w przypadku kwestii w niej nieuregulowanych. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w przypadku zbiegu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Skoro zatem Karta Nauczyciela poprzez normy szczególne zawarte w art. 30 ust. 1 i ust. 6 wyraźnie określa składniki wynagrodzenia nauczycieli (w tym dodatki do wynagrodzenia) oraz procedurę ustalenia wysokości i warunków wypłacania tych składników, to nie można przyjąć, że dyrektor przedszkola był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie normy ogólnej z art. 772 k.p.

Stanowisko skarżącej nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Przepis ten dopuszcza co prawda okresowe podwyższenie wynagrodzenia poprzez indywidualną decyzję dyrektora szkoły (przedszkola) za zgodą burmistrza, podkreślenia wymaga jednak, że chodzi tu wyłącznie o wynagrodzenie zasadnicze i ewentualne zwiększenie stawki minimalnej tego właśnie wynagrodzenia. Przepis ten w ogóle nie odnosi się natomiast do innych składników wynagrodzenia takich jak np. dodatki służbowe czy specjalne, które w rozpoznawanej sprawie zostały uznane za niekwalifikowalne.

Możliwości przyznania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia z pominięciem przepisów Karty Nauczyciela nie uzasadnia również treść art. 18 k.p., który w ocenie skarżącej sankcjonował odstępstwo od tych przepisów na korzyść pracownika. Podkreślenia wymaga to, że powołany art. 18 k.p. wprowadzający zasadę uprzywilejowania pracownika dotyczy sytuacji, w której występuje sprzeczność między przepisami prawa pracy, a postanowieniami umów o pracę i innych aktów na podstawie, których powstaje stosunek pracy. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, ponieważ postanowienia uchwały stanowiącej podstawę do przyznania dodatków nie stanowią postanowień umów o pracę oraz innych aktów, w oparciu o które powstaje stosunek pracy. Tym samym postanowienia te nie są objęte zakresem ww. przepisu k.p.

Podsumowując wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał wydatki poniesione przez skarżącą z tytułu dodatku wypłaconego dla 34 nauczycieli oraz z tytułu dodatku służbowego dla Z. J. (wypłacanego za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 grudnia 2012 r.) za niekwalifikowalne, jako niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). Prawidłowo też orzekł, iż zwrotowi podlegają koszty pośrednie, naliczone od kosztów bezpośrednich uznanych za niekwalifikowalne.

W odniesieniu do wydatków na wynagrodzenie I. N. i związanych z tym kosztów pośrednich organ trafnie wskazał, że niekwalifikowalność tych wydatków wynikała z tego, że wynagrodzenie pracownika przekraczało stawki określone w regulaminie wynagrodzenia pracowników Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi w K. Zgodnie bowiem z tym regulaminem kwota miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego osoby (tak jak I. N.) zatrudnionej na stanowisku pomocy kuchennej/sprzątaczki miało wynosić 1650 zł. Wynagrodzenie I. N. zatrudnionej na 2/8 etatu powinno zatem wynosić 412,50 zł miesięcznie. Kontrola wykazała natomiast, że ww. osobie wypłacano z tytułu zatrudnienia wynagrodzenie miesięczne w kwocie 515,50 zł miesięcznie. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z podrozdziałem 4.5 pkt 8 Wytycznych wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii.

Za niekwalifikowalne należało też uznać koszty pośrednie naliczone ryczałtowo od dodatku wypłaconego A. K. w okresie od 1 września 2012 r. do 31 lipca 2013 r. Wysokość tych dodatków przekraczała bowiem 40% wynagrodzenia, co było niezgodne z sekcją 4.5.1. pkt Wytycznych.

Oceniając zasadność kolejnego zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ II instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśniając podstawy do ustalenia kwot wydatków uznanych za niekwalifikowalne powołał się w szczególności na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, jak i na obowiązujące Wytyczne (4.5. Podrozdział 5 pkt 8 oraz sekcja 4.5.1 pkt 7).

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej dotyczącego braku posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji. Wskazać należy, że w myśl art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca może w drodze porozumienia, powierzyć Instytucji Pośredniczącej wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach u.f.p. W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała aneks nr 8 z dnia 1 lipca 2013 r. do porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL zawarty pomiędzy Województwem [...], a Ministrem Rozwoju Regionalnego. Otrzymała również dokument upoważnienia z dnia 16 kwietnia 2014 r. udzielonego przez Marszałka Województwa [...] osobie, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.