Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3499/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. W. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że wstąpił do służby w Biurze Ochrony Rządu w 1984 r. W tym czasie powstała Specjalna Grupa Ochrony zajmująca się zabezpieczeniem delegacji państw obcych na terytorium Polski oraz innymi działaniami ochronnymi. Podkreślił, że zadania powołanej komórki organizacyjnej, do której należał obecnie się nie zmieniły. Od 1990 r. zajmował stanowisko [...] w zespole ochrony osobistej Prezydenta RP, a w okresie od 1995 r. do 1998 r. pracował na stanowisku [...] ochrony osobistej realizując zadania ochronne zabezpieczające wizyty Prezydenta RP na terenie Polski oraz poza granicami kraju. W lutym 1999 r. został powołany na stanowisko [...] Oddziału [...] Biura Ochrony Rządu, a następnie na [...] tego Oddziału. Oświadczył, że nigdy nie był karany, a w okresie służby otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia. Ponadto uzyskał Certyfikat dostępu do informacji poufnych, tajnych, ściśle tajnych oraz Certyfikat Bezpieczeństwa NATO. Przez cały okres swojej służby w BOR, powierzone obowiązki i zadania wykonywał w sposób rzetelny, wielokrotnie z narażeniem swego życia i zdrowia.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że J. W. został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu [...] maja 2008 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 6 lat, 6 miesięcy i 23 dni. Całkowity okres służby wynosi 26 lata, 7 miesięcy i 13 dni.

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (około 24,6%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym stało się odmówienie zastosowania wobec J. W. art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18; 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego dopuszczenia dowodu z zeznań organ stwierdził, że jest związany treścią dokumentów przekazanych przez IPN, a także treścią informacji o pełnieniu służby sporządzonej przez Służbę Ochrony Państwa oraz na podstawie art. 78 § 2 K.p.a. żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że okres pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, tj. 6 lat i 6 miesięcy nie jest krótkotrwały, podczas gdy w ujęciu bezwzględnym, jak również w ujęciu proporcjonalnym, służba ta stanowi nie więcej niż 25%, całego okresu służby,

b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że niniejsza sprawa nie ma charakteru uzasadnionego przypadku, podczas gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby zakwestionować rzetelność jego służby, także po 12 września 1989 r., czego również nie zakwestionował organ,

c) art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji, tj. dlaczego - pomimo tego, że okres pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tak w ujęciu bezwzględnym oraz w ujęciu proporcjonalnym (6,5 roku w stosunku do 26 lat i 7 miesięcy, tj. poniżej 25%) nie jest okresem krótkotrwałym oraz dlaczego - pomimo tego, że organ nie kwestionuje rzetelności wykonywanych zadań w okresie pełnionej przez niego służby w Biurze Ochrony Rządu, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać wątpliwość jego rzetelność służby, to w ocenie organu nie spełnia on uzasadnionego przypadku, który umożliwiłby zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że spełnienie wskazanej w przepisie przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." jest konieczne w celu umożliwienia wyłączenia wobec niego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy prawidłowa analiza tego przepisu powinna doprowadzić organ do konkluzji, iż w istocie przesłanka "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ma charakter pomocniczy w stosunku do przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co powinno doprowadzić organ do konkluzji, iż w jego przypadku możliwe jest zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,

b) art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c, art. 22a i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, mimo iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić organ do konkluzji, iż w jego przypadku zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadnia zastosowanie przedmiotowych wyłączeń, a w konsekwencji zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

c) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż jego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, przez łączny okres 6,5 roku nie jest służbą krótkotrwałą, podczas gdy faktycznie porównanie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby powinno doprowadzić organ do przekonania, że służba jaką pełnił miała-charakter krótkotrwały, bowiem ponad 75% czasu służby nie pełnił na rzecz totalitarnego państwa,

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegającego na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" (krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.), podczas gdy pojęcie to odnosi się do "służby", czyli aktywności zawodowej (pełnienie służby/wykonywanie obowiązków/pracę), a tym samym pojęcie powinno uwzględniać również te okoliczności, że nie jest normą zmiana pracy (służby) np. po okresie 1 lub 3 miesięcy, albowiem w takiej sytuacji pracownik (osoba, która pełni służbę), który zwalnia się lub jest zwalniany właśnie w okresach kilkumiesięcznych uznawany jest za osobę, która nie radzi sobie z obowiązkami (np. nie sprawdza się w okresie próbnym), ponadto jeśli chodzi o osoby, które w swoim dorobku zawodowym pracują (pełnią funkcję) w jednym miejscu pracy po kilka miesięcy - to ich praca charakteryzuje się tym, że nie wymaga ona kwalifikacji (pracownicy są łatwo zastępowalni), jak również tego rodzaju praca jest bardzo nisko płatna (takiemu pracownikowi łatwo odejść z takiej pracy).

Skarżący opisując w sposób szczegółowy przebieg swojej służby zwrócił uwagę, że zadania komórki organizacyjnej (Specjalnej Grypy Ochrony) w ramach struktur BOR, do której wówczas przynależał, a której zadania w sposób skrupulatny wykonywał nie zmieniły się do dnia dzisiejszego. Osoby które pełnią służbę w ramach tej jednostki w BOR nadal dbają o bezpieczeństwo delegacji Państw obcych podczas ich wizyt w Polsce. Wskazał, że nigdy nie był karany, wręcz przeciwnie był kilkakrotnie nagradzany. W okresie służby otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia z rąk Prezydenta RP. W związku z wykonywaną służbą, jako jednemu z pierwszych osób w Polsce przyznano Certyfikat Bezpieczeństwa NATO, jak również dysponował on poświadczeniem bezpieczeństwa, które upoważniało go do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową oznaczonych klauzulą "ściśle tajne". Gdyby bowiem były jakiekolwiek podejrzenia nieprawidłowości w stosunku do wykonywanych po 1990 r. przez niego zadań, to uprawnienia nie byłyby mu przyznane. Na przestrzeni 18 lat po 1990 r. BOR było wielokrotnie restrukturyzowane i następowały zmiany kierownictwa. Mimo różnych zmian był kolejno powoływany do służby i zachowywał stanowiska służbowe. Oświadczył, że powierzone mu obowiązki i zadania wykonywał w sposób rzetelny, wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Odznaczał się rzetelnym wykonywaniem powierzonych mu zadań oraz obowiązków również po 12 września 1989 r. Bez wątpienia sprawował osobistą ochronę nad przedstawicielami Państw obcych, którzy wizytowali w Polsce (np. papież Jan Paweł II, prezydenci Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej; koronowane głowy innych Państw), zaś w okresie kiedy pełnił funkcję [...] Oddziału Szkolenia BOR brał udział w planowaniu i realizacji zabezpieczenia całościowego wizyt wyżej wymienionych osób.

Zaznaczył, że odbywał służbę na rzecz Państwa Polskiego (zasadnicza służba wojskowa; służba w wojsku; służba w BOR), łącznie przez okres prawie 29 lat, począwszy od 1978 r. do 2008 r. Przed 31 lipca 1990 . odbywał służbę (BOR) przez okres 6 lat. Nie otrzymał nigdy mieszkania służbowego z BOR oraz nie był członkiem PZPR. W nawiązaniu do pisma z [...] lipca 2017 r. podał, że [...] lipca 2017 r. otrzymał zaświadczenie nr [...] Prezesa IPN, z którego wynika, że dane osobowe J. P. W. s. M. ur. [...] stycznia 1958 r. nie są tożsame z danymi osobowymi kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od 26 listopada 2004 r.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19) stwierdził, że w razie braku spełnienia jednego z pomocniczych kryteriów organ powinien zbadać, czy służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też takiego charakteru nie miała, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa per se, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawa - konotacji pejoratywnych. W razie zatem stwierdzenia, że jego działania były działalnością ograniczającą się do zwykłych działań podejmowanych w służbie publicznej, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w jego działalności nie sposób doszukać się działań, które można by uznać za dążące do realizowania charakterystycznych dla państwa totalitarnego zadań i funkcji, w tym działań podejmowanych na szkodę obywateli - w tym organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji. Natomiast bez wątpienia wykonywał swoje zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. w sposób prawidłowy i rzetelny, również z narażeniem życia.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca nie narzuca w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymogu łącznego spełnienia kryteriów opisanych w art. 8a ust. i pkt 1-2 ustawy zaopatrzeniowej, jak i fakt, iż nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ powinien uznać, że w jego przypadku zachodzi "szczególny przypadek", a zatem powinien zastosować wobec niego wyłączenie, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 24,6% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku J. W. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby J. W., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że J. W. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w służbie w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. W., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach organów PRL, jak i po transformacji ustrojowej Państwa, dokonana przez pryzmat zajmowanych stanowisk, sprawowanych funkcji i wykonywanych zadań powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.