Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 464/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 5 a ust. 1 i ust. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant: Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr XI/44/2011 w przedmiocie utworzenia Klubu Integracji Społecznej w Ząbkowicach Śląskich stwierdza nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr XI/44/2011 w przedmiocie utworzenia Klubu Integracji Spo-łecznej w Ząbkowicach Śląskich


UZASADNIENIE

Rada Miejska Ząbkowic Śląskich, działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm. – dalej ustawa o zatrudnieniu socjalnym), uchwałą z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr XI /44 /2011 uchwaliła, co następuje:

"§ 1. Tworzy się Klub Integracji Społecznej w Ząbkowicach Śląskich zwany dalej "klubem", który będzie prowadził reintegrację zawodową i społeczną dla osób, o których mowa w art. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym.

§ 2. Prowadzenie Klubu Burmistrz Ząbkowic Śląskich może zlecić:

1. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich lub

2. "Podmiotowi uprawnionemu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zwanym dalej "jednostką prowadzącą".

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Ząbkowic Śląskich

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu 6 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski zarzucając, że § 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności instytucji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr. z 2010 r. Nr. 234, poz. 1536.).

W związku z powyższym zarzutem Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski podniósł, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich postanowiła o utworzeniu jednostki organizacyjnej, powierzając jej realizację zadania reintegracji zawodowej i społecznej osób, o których mowa w art. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Działanie Rady Miejskiej w tym względzie – jak zaznaczył – było uprawnione, gdyż z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że realizacja zadań gminy może zostać przekazana jednostce organizacyjnej gminy lub innemu podmiotowi w drodze umowy. Utworzenia Klubu Integracji Społecznej było zgodne także z art. 18 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, który w tym względzie nie nakłada na gminę żadnych wymogów.

Wojewoda Dolnośląski podkreślił następnie, że z treści § 2 uchwały wynika zupełnie odmienna forma realizacji przyjętego przez Gminę zadania, gdyż przewiduje on możliwość zlecenia przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich prowadzenia Klubu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich lub organizacjom pozarządowym. Podkreślił, że Burmistrz Ząbkowic Śląskich – organ wykonawczy Gminy – nie jest uprawniony do "zlecania" dodatkowych zadań do realizacji przez jednostkę organizacyjną Gminy, jaką jest w tym przypadku Ośrodek Pomocy Społecznej. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Następnie, cytując treść art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wyjaśnił, że o przedmiocie działalności danej jednostki decyduje organ stanowiący Gminy poprzez nadanie mu statutu. Tym samym przyjęcie do realizacji przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich zadania prowadzenia Klubu Integracji Społecznej byłoby dopuszczalne wyłącznie poprzez dokonanie stosownej zmiany w statucie tej jednostki. Inna forma rozszerzenia przedmiotu działalności Ośrodka była niedopuszczalna, bowiem ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych odrębnych regulacji.

Jeśli natomiast chodzi o możliwość zlecenia prowadzenia Klubu Integracji Społecznej organizacjom pozarządowym, to – jak wyjaśnił Wojewoda Dolnośląski – zlecenie takiego zadania jest jak najbardziej dopuszczalne i powinno ono nastąpić w formie umowy podpisanej przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Możliwość takiego zlecenia uwarunkowana jest jednak w tym wypadku przyjęciem określonego zadania do realizacji przez Radę Miejską w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi, wydanym na podstawie art. 5a ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. W art. 5a ust. 4 stwierdza się, że program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności priorytetowe zadania publiczne i sposób realizacji programu. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił w związki z tym, że jeśli wolą Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich było przyjęcie określonego zadania do realizacji w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi, to przewidzianą ustawowo formą jego wyrażenia było zamieszczenie go w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ząbkowice Śląskie wniosła o jej oddalenie, akcentując, że postanowienia uchwały nie naruszały wskazanych w niej podstaw prawnych, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga Wojewody Dolnośląskiego jest uzasadniona.

W punkcie wyjścia podkreślić trzeba, że Wojewoda Dolnośląski zakwestionował wyłącznie § 2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr XI /44 /2011, w którym postanowiono, że Burmistrz Ząbkowic Śląskich może zlecić prowadzenie Klubu Integracji Społecznej Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich (pkt 1) lub podmiotowi uprawnionemu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (pkt 2.).

Zastrzeżenia Wojewody Dolnośląskiego co do zgodności z prawem zaskarżonego przepisu znajdują uzasadnienie w obowiązujących w tym zakresie przepisach.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 18 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 122, poz. 122 ze zm.), gmina lub organizacja pozarządowa prowadzące reintegrację zawodową i społeczną dla osób, o których mowa w art. 1, mogą prowadzić klub integracji społecznej. W ust. 6 tego przepisu postanowiono, że utworzenie i działalność klubów integracji społecznej może być finansowana w szczególności ze środków z Unii Europejskiej (pkt 1) oraz z dotacji pochodzących z dochodów własnych gminy (pkt 2).

Powołany wyżej przepis nie rozstrzygał w jakiej formie gmina może prowadzić klub integracji społecznej. Zastosowanie w związku z tym miały zasady ogólne przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Niewątpliwie zatem utworzenie przez Radę Miejską Ząbkowic Śląskich Klubu Integracji Społecznej znajdowało oparcie w powołanych wyżej art. 18 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Do rady gminy – jako jednostki stanowiącej – należy wybór w jakiej formie będzie prowadzona działalność klubu integracji społecznej. Klub może zostać utworzony jako odrębna jednostka organizacyjna gminy, co wymagałoby przyjęcia przez radę gminy statutu, struktury oraz form finansowania. Gmina może powierzyć prowadzenie klubu ośrodkowi pomocy społecznej oraz działalność taką może na zlecenie gminy prowadzić organizacja pozarządowa. Każdorazowo uchwała rady gminy o utworzeniu klubu integracji społecznej, powinna rozstrzygać o tym w jakiej formie będzie prowadzony klub, oraz – w zależności od wyboru formy – powinna zawierać unormowania umożliwiające jego utworzenie i funkcjonowanie.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że w zaskarżonej uchwale postanowiono ogólnie o "utworzeniu" Klubu i przyjęto, że o tym w jakiej formie będzie funkcjonował Klub rozstrzygnie Burmistrz Ząbkowic Śląskich. Wskazano przy tym także ogólnie alternatywnie dwie możliwości: zlecenie prowadzenia Klubu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich lub podmiotowi uprawnionemu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda Dolnośląski trafnie zauważa, że "zlecenie" przez Radę Miejską prowadzenia Klubu Integracji Społecznej Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby taka forma działalności społecznej byłaby przewidziana przez statut Ośrodka Pomocy Społecznej. Tymczasem – co w sprawie nie jest przedmiotem sporu – statut Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich nie przewiduje prowadzenia Klubu Integracji Społecznej. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że ośrodki pomocy społecznej wchodzą w skład lokalnej administracji samorządowej. Tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut i przekazuje w zarząd określone mienie. Podmioty te nie mają osobowości prawnej, posiadają status jednostek budżetowych. Ustawa o pomocy społecznej nie określa sposobu tworzenia, likwidacji, struktury organizacyjnej, ani finansowych zasad funkcjonowania omawianych jednostek, odpowiednich regulacji należy poszukiwać w innych źródłach prawa, w tym ustawie o samorządzie gminnym (art. 9 ust. 1) i ustawie o finansach publicznych (art. 11 i 12).

Zaskarżona uchwała nie wskazuje Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich jako jednostki prowadzącej, jak też nie wynika z niej, że prowadzenie Klubu przez ten Ośrodek nastąpi po dokonaniu stosownych zmian w statucie normującym jego działanie. W gruncie rzeczy prowadzi to do wniosku, że w tej części uchwała nie może być wykonana, gdyż nie zawiera szczegółowych rozwiązań umożliwiających prowadzenie Klubu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich.

Podobnie "puste" jest postanowienie przewidujące możliwość zlecenia prowadzenia Klubu przez "podmiot uprawniony" w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organy administracji rządowej i samorządowej, mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, zwanych dalej "podmiotami uprawnionymi". Zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert (ust. 4) i do zlecania zadań, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (ust. 5).

Bezsprzecznie program współpracy Gminy Ząbkowice Śląskie z organizacjami pozarządowymi nie przewiduje prowadzenia przez te organizacje klubu integracji społecznej, jak też nie podjęto działań przewidzianych przez art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził, że § 2 zaskarżonej uchwały jest został podjęty z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego a także z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Sprzeczne z tą zasadą jest bowiem między innymi uchwalanie przepisów, które (tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) nie nadają się do wykonania.