Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1904/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

H.C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że H.C. w dniu 15 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby przed 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce.

Wnioskodawca we wniosku opisał przebieg swojej służby. H.C. podał, że w okresie od [...] lipca 1977 r. do [...] czerwca 1978 r. (11 miesięcy) odbył zasadniczą służbę wojskową. W dniu [...] października 1987 r., rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (początkowo w Wydziale [...] a następnie w Wydziale [...]). W dniu [...] sierpnia 1990 r. został przyjęty do służby w Policji, którą pełnił nieprzerwanie do [...] lutego 2003 r. (w Wydziale [...] Komedy Wojewódzkiej Policji w [...], a następnie, od [...] stycznia 1999 r., w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]). H.C. podniósł, że swoje obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, nikogo nie prześladował. Był funkcjonariuszem bezpartyjnym, nie odbył szkolenia resortowego, a z opinii Naczelnika Wydziału [...] WUSW w [...] wynika, że nie był "w pełni zaadaptowany do pracy w MSW", nie został skierowany na Studium Oficerski [...] w [...]. Wnioskodawca dodał, że po 1990 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie, o czym świadczą otrzymywane awanse w służbie (do stopnia [...] Policji), nagrody i podwyżki uposażenia, szczegółowo wymienione we wniosku. H.C. podniósł ponadto, że w 2003 r. został zaliczony do II grupy inwalidzkiej z powodu stanu zdrowia mającego związek ze służbą. W konkluzji stwierdził, że obniżenie mu emerytury i renty inwalidzkiej jest dla niego krzywdzące.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec H.C. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 8a ust. 1 ustawy) i stwierdził, że "zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Ministra, pierwsza z tych przesłanek: krótkotrwałość (rozumiana jako m. in. chwilowość, nietrwałość, przejściowość, tymczasowość, epizodyczność) służby, musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Analizując drugą z "przesłanek formalnych" - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ podał, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oznacza ich realizację na najwyższym poziomie (służbę wzorową i nienaganną), a narażenie zdrowia i życia (rzeczywiste, wyjątkowe a nie hipotetyczne ryzyko służby) należy postrzegać jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek", co prowadzi do wniosku, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Spełnienia tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że służba skarżącego (od [...] października 1987 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową zarówno w ujęciu bezwzględnym (2 lata i 10 miesięcy) jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (15 lat, 4 miesięcy i 27 dni tj. 18% całego okresu służby). Przez niespełna trzy lata funkcjonariusz z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Organ dodał, że skarżący zakończył służbę na rzecz totalitarnego państwa nie z własnej woli, ale z powodu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w pkt 2 tego przepisu, Minister stwierdził, że "nie kwestionuje" rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez H.C. w służbie po 12 września 1989 r. (z akt osobowych Instytutu Pamięci Narodowej oraz z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 1 października 2018 r., dotyczącego przebiegu służby byłego funkcjonariusza wynika, że H.C. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie - miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu służbowym i otrzymywał wyższe stanowiska oraz nagrody pieniężne, nie był karany dyscyplinarnie), niemniej brak dowodów, aby ta służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia (świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu). Zawarte w uzasadnieniu wniosku strony argumenty, dotyczące zaangażowania w służbę w Policji, otrzymywane nagrody pieniężne, awanse, podwyżki uposażenia, duża odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania szybkich decyzji i natychmiastowego działania, a co za tym idzie sam charakter zadań wykonywanych w Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiącej zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że H.C. nie otrzymał jakichkolwiek orderów, odznaczeń państwowych, odznak (medali) resortowych, co w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że jego służba nie wyróżniał się szczególnymi osiągnieciami na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa jak i osiągniecia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy.

W konkluzji organ stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia art. 15c, art.22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Organ dodał, że w tej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", który zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

H.C. w skardze do Sądu zarzucił tej decyzji naruszenie:

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "szczególne uzasadniony przypadek" jest jednym z kryteriów zastosowania art. 8a tej ustawy, podczas gdy tymi kryteriami jest krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia oraz nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" i "rzetelność" (służby) należy interpretować na podstawie wykładni językowej, podczas gdy powinny być interpretowane indywidualnie, na tle konkretnego stanu faktycznego, charakteryzującego się pewną specyfiką i różnorodnością czy niepowtarzalnością,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki konieczna jest wyróżniająca się (a nie tylko rzetelna) służba funkcjonariuszy, o czym świadczą otrzymane ordery, odznaczenia, oraz że narażenie życia i zdrowia odnosi się do zagrożonego innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiście dowiedzione, mieć charakter wyjątkowy,

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, w szczególności:

- dokonanie oceny spełnienia przesłanki o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, popartej nadzwyczajnymi osiągnięciami rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu i stwierdza jednocześnie, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego,

- pominięcie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o uznaniu skarżącego za inwalidę II grupy (trwałe inwalidztwo pozostające w związku ze służbą), co jednoznacznie wskazuje, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia, które w związku z jej pełnieniem utracił,

- niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że "narażeniem życia i zdrowia" o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r.

- pominięcie przy ocenie przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa tego, że przebiegała w czasie kiedy historycznie rzecz ujmując system komunistyczny chylił się ku upadkowi (rozmowy w Magdalence od września 1988, obrady Okrągłego Stołu, częściowo wolne wybory do Sejmu, itp.),

- pominiecie materiału dowodowego w przedmiocie procesu pozytywnej weryfikacji skarżącego jako byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych (na podstawie Uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 marca 1990 r w sprawie przyjmowania byłych funkcjonariuszy SB),

- przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, że służba przez okres 2 lat i 10 miesięcy w rozumieniu ustawy nie miała przymiotu krótkotrwałości w kontekście całego okresu służby, choć przecież ustawodawca niewątpliwie miał na myśli okres służby w poprzednim systemie społeczno-politycznym,

- przyjęcie matematycznego wręcz pojęcia "krótkotrwałości" i uznanie, że skoro 18 % z całego okresu służby przypada na rzecz państwa totalitarnego, to w ujęciu bezwzględnym długość tego okresu nie może być uznana za krótkotrwałą,

- sprzeczność ustaleń organu mająca wpływ na błędne przyjęcie braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 wyrażająca się w uznaniu, że wprawdzie skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989r., ale nie otrzymał orderów czy medali, a jego służba nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, pomimo że ustawa nie stawia takich warunków do spełnienia wprost,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, w szczególności przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że organ dokonał nieprawidłowej wykładni przesłanek wymienionych w z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jego zdaniem, ustawodawca przyjmując kryterium krótkotrwałości odniósł je wyłączenie do okresu przed dniem 31 lipca 1990 r. Prowadzi to do wniosku, że niespełna trzyletnia służba skarżącego (2 lata i 10 miesięcy) w stosunku do 45 lat państwa totalitarnego jest "bez wątpienia" służbą krótkotrwałą. H.C. podkreślił, że nie można pominąć tego, że pełnił tę służbę w "okresie przejściowym" w historii Polski, "i tak w zasadzie można byłoby uznać, że w PRL w WUSW pracował tylko około 1,5 roku". Skarżący dodał, że nie przeszedł żadnego resortowego szkolenia (był bezpartyjny), a Naczelnik Wydziału [...] WUSW w [...] w opinii znajdującej się w aktach sprawy stwierdził wprost, że "nie jest w pełni zaadoptowany do pracy w MSW", a ponadto przeszedł pozytywnie weryfikację w 1990r.

H.C. podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że powierzone obowiązki i zadania skarżący wykonywał rzetelnie, czyli w rozumieniu "słownikowym" spełnił warunek o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Jego dalsza argumentacja, że służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi skarżącego na tle innych (brak orderów, odznaczeń), a więc nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", jest jednak "wprost" sprzeczna z treścią powołanego przepisu, albowiem ustawodawca wskazał kiedy zachodzi ten "szczególnie uzasadniony przypadek", a mianowicie gdy służba wykonywana była w okresie przed 31 lipca 1990 r. i to krótkotrwale oraz rzetelnie po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18 WSA stwierdził, że "ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie inne okoliczności to np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach".

Zdaniem skarżącego, stan jego zdrowia (II grupa inwalidzka w związku ze służbą, inwalidztwo trwałe II grupy) dostatecznie dowodzi, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 215/19, szczególnie uzasadniony przypadek może dotyczyć m.in. zdarzenia losowego, czy szczególnej sytuacji, w tym wynikającej ze stanu zdrowia wnioskodawcy.

Z tych wszystkich względów H.C. wniósł o uchyleni e zaskarżonej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja narusza prawo i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa (w Służbie Bezpieczeństwa) od [...] października 1987 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez okres dwóch lat i dziesięciu miesięcy. Po dniu 12 września 1989 r. okres jego służby wyniósł niespełna trzynaście lat (od [...] sierpnia 1990 r. do [...] lutego 2003 r.). H.C. w Policji rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki, niemniej zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia.

W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 8a ust. 1 ustawy) "zawiera (...) w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, nie można uznać, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w porównaniu do całości okresu jego służby), skoro trwała 2 lata i 10 miesięcy i stanowiła 18% całego okresu służby. Minister dodał, że w przypadku skarżącego nie została spełniona również druga przesłanka zastosowania ust. 1 art. 8a ustawy, określona w pkt 2 tego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, że H.C. pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, które należy postrzegać jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza".

Stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Sąd, odnosząc te rozważania natury ogólnej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdza, że "krótkotrwałość" służby należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto zauważyć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19). Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie należałoby rozważyć, czy nie uznać, że służba byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b ustawy, nie była krótkotrwała. Okres ten bowiem wynosi 18 % całej służby funkcjonariusza, przy czym jak wynika z opinii Naczelnika Wydziału [...] WUSW w [...], H.C. "nie był w pełni zaadaptowany do pracy w MSW", a zatem nie wydaje się aby w tym czasie skarżący był wyznaczany do zadań, które wiążą się z realizacja celów państwa totalitarnego (por. wyrok powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19).

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Organ do tej kwestii również nie odniósł się właściwie.

Zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy. O szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r. II SA/Wa 2344/18). Nie znajduje również uzasadnionych podstaw stanowisko organu, zgodnie z którym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, co miałoby oznaczać, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Jak bowiem wyżej wskazano na tle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. powołany wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).

Mając to wszystko na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga H.C. jest uzasadniona i w związku z tym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r.