Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1063/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 11, art. 6, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi I spółki z o.o. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016r. I Spółka z o.o. zwróciła się do Zarządu Województwa o dofinansowanie projektu pt. "Szkoła [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2020, Oś 8. Nowoczesna Edukacja, Działanie 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych, Nr konkursu [...], typ projektu "Wsparcie dla osób dorosłych (w tym zwłaszcza osób w wieku powyżej 50 lat, osób o niskich kwalifikacjach) chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencje w zakresie języków obcych i ICT poprzez udział w edukacji pozaformalnej uwzględniające popytowy system dystrybucji usług rozwojowych – zgodnie z SZOOP RPO-2020".

Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, iż wskazany wyżej wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał końcowy wynik 76 pkt, jednakże ze względu na nieuzyskanie minimum 70% pkt w ocenie przynajmniej jednej części D. Kryteria merytoryczne Karty Oceny Formalno-Merytorycznej (KOF-M) tj. III, IV, 5.1,5,2, S.3-5.5, VI od każdego oceniającego, którego ocena jest brana pod uwagę, pomimo uzyskania od każdego oceniającego pozytywnej oceny spełnienia wszystkich kryteriów obligatoryjnych z części A, B i C KOF-M, wniosek został oceniony negatywnie nie otrzymując dofinansowania.

Wniosek o dofinansowanie projektu, aby mógł zostać skierowany do dofinansowania, musi uzyskać od każdego oceniającego, którego ocena jest brana pod uwagę, pozytywną ocenę za spełnianie wszystkich kryteriów obligatoryjnych z części A, B i C KOF-M oraz pozytywną ocenę za część D KOF-M. Pozytywna ocena za część D KOF-M oznacza uzyskanie minimum 70% punktów za każdą część podlegającą ocenie w tej części KOF-M tj. IlI, IV, 5,1, 5.2, 5,3-5,5 oraz VI. Wniosek o dofinansowanie projektu, który nie spełnił warunków podanych powyżej, nie może uzyskać dofinansowania nawet, gdy ogólna liczba punktów uzyskanych w części D KOF-M będzie wyższa niż 70 punktów. Niespełnienie któregokolwiek z kryterium wyboru ocenianego w części A, B, C KOF-M skutkuje przyznaniem zera punktów w końcowej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu.

W ramach oceny formalno-merytorycznej, od pierwszego z oceniających projekt nie uzyskał minimum 70% pkt w zakresie kryterium III – Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego RPO 2020/Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu, kryterium IV – Grupy docelowe oraz kryterium 5.1 – Zadania. Z kolei od drugiego z oceniających projekt nie uzyskał minimum 70% pkt w zakresie kryterium III oraz kryterium IV.

W Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej pierwszy z ekspertów oceniając projekt stwierdził, iż opis sytuacji problemowej oraz diagnoza problemów została przeprowadzona wyłącznie na podstawie danych ze źródeł wtórnych. Projektodawca powołał się na wyniki "Ogólnopolskiego Badania Wynagrodzeń 2013" nie podając źródła tych danych oraz autora. Nie opisał również wpływu, jaki realizacja projektu będzie miała na podmioty spoza grupy docelowej. Opis wyników przeprowadzonej analizy danych jest mało czytelny i w wielu wypadkach niespójny z zaproponowanymi przez projektodawcę działaniami, np. znajomość j. niemieckiego na poziomie dobrym lub bardzo dobrym wynosi w 2013 r. 7%, ale na terenie całego kraju. Brak podobnych danych odnośnie np. j. angielskiego bądź francuskiego – w szczególności na terenie województwa. Wnioskodawca nie przewidział prowadzenia szkoleń z języka francuskiego zarówno na etapie badań jak i działań projektowych. Przy realizacji popytowego typu projektu wnioskodawca powinien zbadać/ zdiagnozować na podstawie próby zapotrzebowanie na tego typu działania przeprowadzając badanie własne. Z uwagi na nieprecyzyjne przedstawienie celu w stosunku do sytuacji problemowej (która nie została należycie zdiagnozowana), na który wpływ będzie miała realizacja projektu, ocena poprawności celu głównego jest utrudniona. Charakterystyka grupy docelowej została przedstawiona w sposób bardzo ogólny bez wskazania na źródła pochodzenia danych. Powołano się na portal praca.pl odnośnie ogłoszeń, gdzie wymagana jest znajomość j. angielskiego oraz przywołano wyniki badania z pkt 3.2.1 "Ogólnopolskiego Badania Wynagrodzeń 2013". Wnioskodawca nie opisał istotnych cech potencjalnych uczestników, tj. miejsca zamieszkania, poziomu wykształcenia czy informacji dotyczących braków kompetencyjnych. Wniosek o dofinansowanie nie uzyskał wymaganej liczby punktów w części D (III oraz IV) – kryteria merytoryczne i nie został rekomendowany do dofinansowania.

Drugi z ekspertów oceniających projekt stwierdził w Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej, iż spełnia on co prawda wszystkie kryteria formalne, dostępu oraz horyzontalne, jednak w projekcie nie przewidziano podejścia popytowego, bowiem projekt nie uwzględnia wszystkich języków, tj. j. francuskiego. Zgodnie z regulaminem konkursu powinien być spełniony warunek, że "dystrybucja środków będzie oparta na podejściu popytowym, które powoduje, że centralnym podmiotem działań edukacyjnych będzie osoba dorosła i jej potrzeby. Każdy uczestnik projektu powinien mieć zapewnioną możliwość dokonania samodzielnego wyboru formy wsparcia spośród wszystkich dopuszczalnych form wsparcia i powinna ona odpowiadać na jego indywidualne potrzeby. Warunek ten nie został w powyższym projekcie spełniony. Nie uwzględniono w nim równego podziału na kursy komputerowe i na kursy językowe. Wnioskodawca ponadto błędnie przewidział w projekcie, że będzie większe zapotrzebowanie na szkolenia komputerowe niż na szkolenia językowe, tymczasem powinien zapewnić równy dostęp dla wszystkich uczestników projektu do wszystkich kursów przewidzianych w projekcie. Ponadto projekt nie spełnia wszystkich kryteriów merytorycznych. Wnioskodawca nie osiągnął m.in. wystarczającej ilości punktów w ramach poszczególnych części oceny merytorycznej. Zauważono następujące błędy/uchybienia merytoryczne: wnioskodawca nie uwzględnił w zadaniach kompleksowego wsparcia dla wszystkich potencjalnych uczestników projektu, projekt swoim zasięgiem nie obejmuje całego województwa, skierowany jest on bowiem tylko do 534 osób. Projekt nie otrzymał minimum 70% pkt w każdej z części III, IV, 5.1, 5.2, 5.3-5.5 oraz VI, w związku z czym nie został zakwalifikowany do wsparcia.

We wniesionym proteście wnioskodawca zarzucił dokonanej ocenie niezgodność z treścią wniosku o dofinansowanie, instrukcją wypełniania wniosku oraz regulaminem konkursu.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, iż protest został uznany w następującym zakresie:

1) co do zastrzeżeń pierwszego z oceniających w zakresie obejmującym:

a) wskazanie problemu, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu;

b) adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników pomiaru celów oraz źródła weryfikacji/pozyskania danych do pomiaru wskaźników i częstotliwości pomiaru;

c) opis i uzasadnienie grupy docelowej (osób lub instytucji, które zostaną objęte wsparciem) z punktu widzenia istotnych cech projektu;

d) opis sposobu rekrutacji uczestników/uczestniczek projektu (uwzględnienie zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami);

e) zadania – w zakresie uwagi, iż projekt nie odpowiada w pełni na potrzeby osób niepełnosprawnych z uwagi na niewskazanie sposobu zdobycia certyfikatu w przypadku osób z niepełnosprawnością intelektualną;

f) wskazanie wartości wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego RPO – 2020, które zostaną osiągnięte w ramach zadań;

2) co do zastrzeżeń drugiego z oceniających w zakresie obejmującym:

a) adekwatność i założoną do osiągnięcia wartość wskaźników pomiaru celów oraz źródła weryfikacji/pozyskania danych do pomiaru wskaźników i częstotliwości pomiaru;

b) zadania – w zakresie uwagi co do braku działań zaradczych w przypadku problemów z nabyciem umiejętności i kompetencji przez uczestników ora w przypadku problemów z realizacją wskaźników oraz argumentacji zawartej w proteście;

c) opisu roli partnera i innych podmiotów.

Natomiast protest nie został uznany w następującym zakresie:

1) co do zastrzeżeń pierwszego z oceniających w zakresie obejmującym:

a) zadania – w zakresie uwagi, iż w projekcie nie przewidziano popytowego podejścia z uwagi na brak w ofercie j. francuskiego;

Stwierdzono, że intencją popytowego systemu dystrybucji usług szkoleniowych jest zapewnienie uczestnikom projektu możliwości samodzielnego wyboru rodzaju usługi spośród wszystkich form wsparcia dopuszczalnych zapisami SzOOP RPO 2014-2020 dla Poddziałania 8.3. Potencjalny uczestnik, bazując na analizie własnych potrzeb i deficytów, powinien mieć możliwość dokonania indywidualnego wyboru oferty szkoleniowej, a Projektodawca we wniosku o dofinansowanie powinien zapewnić pełen wachlarz usług, by móc elastycznie reagować podażą szkoleń i kursów na zapotrzebowanie uczestników. Projektodawca może ograniczyć ofertę szkoleń, niemniej jednak musi to wynikać z diagnozy potrzeb potencjalnych uczestników. Projektodawca ograniczył rodzaj wsparcia w zakresie szkoleń językowych do nauki angielskiego i niemieckiego. We wniosku brak jest choćby jednego zdania na temat potrzeby/braku potrzeby szkoleń w zakresie języka francuskiego. Konkurs obejmuje pierwszy typ operacji wskazany w SzOOP RPO-2020 dla Działania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych (PI 10iii). Zakres wsparcia językowego tj. język angielski, niemiecki oraz francuski wynika z załącznika nr 1, Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020 oraz RPO-L2020 oraz Regulaminu konkursu nr [...], w którym wskazano zestawienie stawek jednostkowych dla trzech języków w ramach priorytetu inwestycyjnego 10iii, którego dotyczył konkurs.

b) zadania – w zakresie uwagi, iż nie zastosowano równego podziału w przypadku kursów językowych oraz kursów komputerowych;

W zakresie tej uwagi Instytucja Zarządzająca wskazała, iż liczba osób przewidzianych do udziału w kursach językowych i komputerowych powinna wynikać z przeprowadzonych badań własnych, na podstawie których wnioskodawca powinien dokonać proporcjonalnego podziału na grupy.

2) co do zastrzeżeń drugiego z oceniających w zakresie obejmującym:

a) wskazanie problemu, na który odpowiedz stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu oraz trafność doboru celu głównego projektu i opisu, w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia właściwego celu szczegółowego RPO- 2020

Zdaniem Instytucji Zarządzającej wnioskodawca nie przedstawił wystarczających informacji, które świadczyłyby o zasadności proponowanych działań. Przedstawione dane nie odnoszą się do poziomu znajomości języków obcych i posiadanych umiejętności komputerowych wśród mieszkańców regionu, czy też pokazują sytuację różnych grup osób bezrobotnych w województwie. Wnioskodawca powinien przedstawić dane statystyczne lub badania własne dotyczące obszaru, na którym realizowany będzie projekt oraz wskazać odpowiednie wnioski, z których jednoznacznie wynikać będzie cel główny. Projektodawca ograniczył rodzaj wsparcia w zakresie szkoleń językowych jedynie do nauki angielskiego i niemieckiego, co przy popytowym systemie dystrybucji powinno zostać poparte badaniami własnymi - czy i jakie jest zapotrzebowanie na ten typ szkoleń. We wniosku brak jest choćby jednego zdania na temat potrzeby/braku potrzeby szkoleń w zakresie języka francuskiego oraz brak danych odnośnie języka angielskiego, co ma znaczący wpływ na opisane zadania, które nie są spójne z przedstawionymi danymi.

b) Trafność doboru celu głównego projektu i opisu, w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia właściwego celu szczegółowego RPO – 2020;

Zdaniem Instytucji Zarządzającej wnioskodawca w sposób niewystarczający przedstawił opis sytuacji problemowej nie zdiagnozowano w sposób poprawny problemów, co miało wpływ na nieprecyzyjne określenie celu głównego.

c) opis i uzasadnienie grupy docelowej (osób lub instytucji, które zostaną objęte wsparciem) z punktu widzenia istotnych cech projektu;

Zdaniem Instytucji Zarządzającej wnioskodawca nie opisał istotnych cech potencjalnych uczestników tj. miejsca zamieszkania, poziomu wykształcenia czy też informacji dotyczących braków kompetencyjnych. Wnioskodawca w proteście nie uzasadnia, dlaczego nie zgadza się z oceną, powołuje się jedynie na ocenę drugiego oceniającego, który stwierdził, że opis w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. Instytucja rozpatrująca protest stoi na stanowisku, iż ocena formalno-merytoryczna dokonywana jest niezależnie przez każdego z oceniających natomiast liczba przyznanych punktów wynika z osobistego podejścia do oceny wniosku. Stwierdzono zatem, że argumentacja wnioskodawcy była w tym zakresie niewystarczająca. Ponadto Protestujący stwierdził, iż poziom kompetencji komputerowych/językowych został opisany w pkt 3.1.2, a cechy potencjalnych UP wskazano w pkt. 4.1.

W związku z powyższym, pomimo uznania części zarzutów wnioskodawcy, protest został rozpatrzony negatywnie ze względu na odrzucenie argumentacji protestującego w części III – Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego RPO 2020/ Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu oraz części IV – grupy docelowe. Projekt może zostać skierowany do dofinansowania jedynie w przypadku otrzymania dwóch pozytywnych ocen, zaś przedmiotowy wniosek o dofinansowanie nie spełnił tego warunku. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca uznała decyzję odrzucającą wniosek za zasadną – tzn. wynik sytuujący projekt poniżej minimum punktowego był właściwy.

Wobec nieuwzględnienia protestu wnioskodawca wniósł na negatywną ocenę projektu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 poprzez dokonanie oceny wniosku na podstawie wadliwej dokumentacji konkursowej (w szczególności brak spójnego i transparentnego zdefiniowania "podejścia popytowego" w dokumencie – Kryteria wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązujące w ramach konkursu: Nr [...], Regulaminie konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020 oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO-2020 co skutkowało rozbieżnością w ocenach projektów zawierających lub nie szkolenia z języka francuskiego);

2) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób sprzeczny z treścią wniosku o dofinansowanie, instrukcją wypełniania wniosku oraz regulaminem konkursu;

3) art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez odrzucenie wniosku, który spełnił kryteria wyboru określone w Regulaminie Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wnioskodawca podniósł, iż jego zdaniem dokumentacja konkursowa ma wady, które w jego ocenie zdeterminowały błędy w dokonanej ocenie wniosku.

Na poziomie Regulaminu konkursu RPO – 2020 Instytucja Zarządzająca przewidziała, iż "dystrybucja środków oparta będzie na podejściu popytowym, które powoduje, że centralnym podmiotem działań edukacyjnych będzie osoba dorosła i jej potrzeby. Każdy uczestnik projektu powinien mieć zapewnioną możliwość dokonania samodzielnego wyboru formy wsparcia spośród wszystkich form wsparcia dopuszczalnych zapisami SzOOP RPO 2014-2020 dla Poddziałania 8.3 i powinna ona odpowiadać na jego indywidualne potrzeby. Jednocześnie w Kryteriach wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązujące w ramach konkursu: Nr [...] brak jest zapisu wskazującego, iż nie zaplanowanie szkoleń łącznie z języka niemieckiego, angielskiego i francuskiego skutkuje oceną negatywną.

Analiza SzOOP RPO 2014-2020 wskazuje, że w ramach Poddziałania 8.3 dopuszczalne są następujące formy wsparcia: szkolenia komputerowe i językowe. Zgodnie z treścią dokumentu "zakres wsparcia obejmuje szkolenia i kursy skierowane do osób dorosłych, które z własnej inicjatywy są zainteresowane nabyciem, uzupełnieniem lub podwyższeniem umiejętności oraz kompetencji cyfrowych i językowych" W SzOOP nie ma mowy o szkoleniach z j. francuskiego. Zatem wnioskodawca zgodnie z SzOOP oraz regulaminem konkursu, który odsyła do SzOOP – zaplanował wszystkie wymagane formy wsparcia, tj. szkolenia językowe oraz szkolenia komputerowe.

Nie jest także logiczne wywodzenie przez Instytucję Zarządzającą obowiązku uwzględniania kursu języka francuskiego z zestawienia stawek jednostkowych dla trzech języków w ramach priorytetu inwestycyjnego 10iii, którego dotyczył konkurs. Funkcja stawek jednostkowych nie polega na wyznaczeniu wymaganych form wsparcia. Co więcej, w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020 wprowadzono definicję legalną kompetencji kluczowych niezbędnych na rynku pracy, którymi są kompetencje, których wszystkie osoby potrzebują do samorealizacji i rozwoju osobistego, bycia aktywnym obywatelem, integracji społecznej i zatrudnienia, do których zalicza się następujące kompetencje kluczowe z katalogu wskazanego w zaleceniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie kompetencji kluczowych w procesie uczenia się przez całe życie (2006/9 62/WE) (Dz. Urz. UE L 394 z 30.12.2006, str. 10), w tym porozumiewanie się w językach obcych. Gdyby przyjąć tok rozumowania Instytucji Zarządzającej i racjonalność ustawodawcy kompetencje kluczowe powinny zostać sprowadzone m.in. do porozumiewania się w języku obcym: angielskim, niemieckim, francuskim. Wnioskowanie Instytucji jest sprzeczne z zasadami logicznego myślenia i nie znajduje oparcia w dokumentacji konkursowej.

Faktem jest, że wnioskodawca nie zaplanował szkoleń z języka francuskiego. Jednakże inni wnioskujący również nie przewidzieli w ofercie szkoleń języka francuskiego, a pomimo tego zostali pozytywnie ocenieni przez Instytucję Zarządzającą. Takie rozstrzygnięcia mają zaś charakter dyskryminujący i prowadzą do konkluzji, iż wadliwość dokumentacji konkursowej, której brak transparentności i spójności (w szczególności brak spójnego i transparentnego zdefiniowania "podejścia popytowego" w dokumencie – Kryteria wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązujące w ramach konkursu: Nr [...], Regulaminie konkursu RPO – 2020 oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO- 2020 oraz brak wskazania wymogu zrównoważonego podziału szkoleń skutkuje rozbieżnością w ocenach projektów przewidujących bądź nie język francuski.

Podniesiony przez Instytucję Zarządzającą zarzut preferencji kursów komputerowych wobec egzaminów językowych także nie jest uzasadniony i sprzeczny z treścią wniosku oraz Regulaminem konkursu. Wnioskodawca (pkt. 5.3 wniosku) posiada bardzo duże doświadczenie w realizacji projektów ukierunkowanych na podnoszenie kompetencji ICT oraz zaplecze do organizacji szkoleń komputerowych (min. 140 szt. komputerów, dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami) co umożliwia przeprowadzenie szkoleń w miejscach, gdzie nie ma możliwości wynajęcia sal szkoleniowych, np. na terenach wiejskich. Posiada także 8 akredytowanych mobilnych laboratoriów ECDL, które są wykorzystywane do przeprowadzenia egzaminów.

Wskazane okoliczności zaważyły na podjęciu decyzji o zwiększeniu liczby szkoleń komputerowych wobec językowych podczas konstruowania wniosku o dofinansowanie. Racjonale podejście wnioskodawcy powinno być raczej premiowane przez Instytucję, a nie oceniane jako jedynie preferencja skarżącego.

Dodatkowo w Regulaminie konkursu nie wskazano zrównoważonego podziału szkoleń, w szczególności za takie nie można uznać sformułowania "Projekt zakłada organizację kursów i/lub szkoleń zarówno w zakresie języków obcych, jak i ICT".

Podstawowy zarzut Instytucji Zarządzającej w zakresie nie uznania protestu co do wskazania problemu, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, także nie znajduje oparcia w dokumentacji konkursowej. Oceniający podniósł bowiem, że wnioskodawca powinien przedstawić dane statystyczne lub badania własne dotyczące obszaru, na którym realizowany będzie projekt. Skarżący wskazał dane statystyczne dotyczące umiejętności komputerowych oraz językowych opierając się na badaniach Diagnozy Społecznej oraz Ogólnopolskiego Badania Wynagrodzeń 2013 (to ogólnodostępne raporty, wnioskodawca uznał, ze nie ma konieczności podawania bardziej szczegółowych danych pozwalających na zweryfikowanie tych źródeł, choćby ze względu na ograniczoną liczbę znaków we wniosku), które są potwierdzeniem wyboru grupy docelowej. Jej wyniki obrazują poziom umiejętności komputerowych/językowych poszczególnych grup, biorąc pod uwagę różne determinanty; wiek, płeć, miejsce zamieszkania, zatrudnienie lub jego brak. Problemem jest wyraźna różnica wiedzy/ umiejętności – czy też raczej jej braku – pomiędzy osobami starszymi (szczególnie w wieku 50+) czy o niskich kwalifikacjach, a lepiej wykształconymi i młodszymi. Oceniający sam zaś wskazuje, że uzasadnienie należy oprzeć na danych statystycznych lub badaniach własnych. Alternatywnie sformułowane wymogi powodują zaś, że spełnienie jednego z nich skutkować powinno pozytywną oceną wniosku w tym zakresie. Zarzut, iż we wniosku brak jest choćby jednego zdania na temat potrzeby szkoleń w zakresie języka francuskiego oraz niewystarczającego opisu sytuacji problemowej i nieprecyzyjne określenie celu głównego należy ocenić jako konsekwentne powtarzanie przez Instytucję błędu logicznego w zakresie wymogu co do proponowanych form wsparcia.

Skarżący uważa także za wadliwą ocenę Instytucji w zakresie opisu i uzasadnienia grupy docelowej. Oceniający 1 uznał, że "Opis i uzasadnienie grupy docelowej nie budzi zastrzeżeń/' Zarzuty oceniającego 2 sprowadzały się zaś do braku wskazania źródła pochodzenia danych. Jest to o tyle zarzut chybiony, że sam oceniający wskazał 1 prawdopodobnego (i rzeczywistego) autora przytaczanych danych. Skarżący się zgadza się, że pełne powołanie się na źródła pochodzenia danych wymaga nie tylko przytoczenia autora, ale też miejsca i roku publikacji, jednakże uważa że przy źródłach o charakterze powszechnie znanych i dostępnych to za nadmierny formalizm.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazałą się niezasadna.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

Jak podkreśla się w doktrynie, obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia stwierdzono, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX).

Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów.

Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe.

Przemawiał za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441).

Poglądy judykatury, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowały aktualność także w stosunku do przepisów ustawy wdrożeniowej. Regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w szczególności wytyczne horyzontalne, wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów).

Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu.

Uzasadnieniem tego poglądu jest nie tylko to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innej, choć oczywiście podobnej, regulacji, lecz przede wszystkim okoliczność, że podstawowym źródłem prawa normującym przedmiotową materię jest rozporządzenie ogólne, którego swoistą transpozycją jest ustawa wdrożeniowa. Zauważyć również należy, że podstawowym dokumentem wyznaczającym ramy organizacyjne i finansowe dla funkcjonowania nowego okresu programowania jest Umowa partnerstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy wdrożeniowej odwołującym się do art. 2 pkt 20 rozporządzenia ogólnego przez umowę partnerstwa rozumie się dokument przygotowany przez państwo członkowskie z udziałem partnerów zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym zarządzaniu, który określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, który został przyjęty przez Komisję Europejską w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim.

Regulamin Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020 Oś Priorytetowa 8 Nowoczesna Edukacja Działanie 8.3 Konkurs Nr [...] zakłada, że konkurs dotyczy i prowadzony jest dla projektu, którego celem jest wsparcie dla osób dorosłych ( w tym zwłaszcza osób w wieku powyżej 50 lat, osób o niskich kwalifikacjach) chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencje w zakresie języków obcych i ICT poprzez udział w edukacji pozaformalnej i uwzględniające popytowy system dystrybucji usług rozwojowych. Zakres wsparcia obejmuje szkolenia i kursy skierowane do osób dorosłych, które z własnej inicjatywy są zainteresowane nabyciem, uzupełnieniem lub podwyższeniem umiejętności oraz kompetencji cyfrowych i językowych.

Dalej Regulamin stanowi, że dystrybucja środków oparta będzie na podejściu popytowym, które powoduje, że centralnym podmiotem działań edukacyjnych będzie osoba dorosła i jej potrzeby. Każdy uczestnik projektu powinien mieć zapewnioną możliwość dokonania samodzielnego wyboru formy wsparcia spośród wszystkich form wsparcia dopuszczalnych zapisami SzOOP RPO 2014–2020 dla Poddziałania 8.3 i powinna ona odpowiadać na jego indywidulane potrzeby. Regulamin stanowi, że po przedstawieniu Beneficjentowi swoich potrzeb w zakresie szkoleń dostępnych w projekcie, sam będzie dokonywał wyboru szkolenia, które realizować będzie Beneficjent (por. str. 6 - 7 Regulaminu Konkursu).

W dalszych postanowieniach Regulamin Konkursu ponownie odnosi się do sposobu dystrybucji formy wsparcia oferowanych w ramach danego projektu, stanowiąc że dystrybucja oparta będzie na podejściu popytowym, które polega na tym iż każdy uczestnik projektu powinien mieć zapewnioną możliwość dokonania samodzielnego wyboru formy wsparcia spośród wszystkich form wsparcia dopuszczalnych zapisami

SzOOP RPO 2014 – 2020 (str. 29 Regulaminu Konkursu).

W ocenie Sądu postanowienia Regulaminu Konkursu w sposób jasny i jednoznaczny określają, że zakres prowadzonych przez Beneficjenta poszczególnych szkoleń oraz kursów, w ramach danego projektu, jest determinowany tylko i wyłącznie wyborami dokonywanymi przez uczestników projektu, a nie natomiast ewentualnymi możliwościami technicznymi oraz planami Wnioskodawcy. Jedynie wybory dokonywane przez osoby do których skierowany jest dany projekt, a zatem zgłaszane przez nie potrzeby w tym zakresie, będą decydowały o tym, czy - przykładowo - realizowana będzie nauka jednego z języków obcych, oferowana w ramach danego projektu. Do takiego wyboru nie jest upoważniony wnioskodawca.

Z postanowień Regulaminu Konkursu wynika, że szkolenia językowe będą realizowane zgodnie z zakresem określonym w załączniku nr 7 (str. 29), w którym wymienione zostały: język angielski, język niemiecki oraz język francuski.

Wobec treści zapisów Regulaminu, nie budzi wątpliwości, że uczestnik projektu winien mieć zapewnioną możliwość wyboru formy wsparcia ze wszystkich dostępnych form szkolenia i podnoszenia kompetencji w ramach RPO.

Wbrew zarzutom skargi postanowienia Regulaminu Konkursu, z których wywodzona jest zasada podejścia popytowego, spełniają wymóg przejrzystości. Regulamin w sposób jasny i jednoznaczny definiuje na czym polega podejście popytowe, odnosząc je wprost i bezpośrednio do wyborów dokonywanych przez uczestników projektu. Również zakres w jakim dokonywane będą powyższe wybory został określony w sposób konkretny. W ocenie Sądu analiza dokumentów konkursowych spełnia wymogi zapewniające przejrzystość, rzetelność oraz równość w dostępie do informacji o warunkach o sposobie wyboru projektów, w myśl art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że projekt zgłoszony przez skarżącą spółkę nie przewidywał nauki języka francuskiego, który stanowił obligatoryjny element projektu. Skarżąca nie wykazała, że rezygnacja z nauki języka francuskiego była wynikiem wyboru uczestników projektu, do czego zobowiązywała ją zasada podejścia popytowego. Podobnie nie wykazano, że zwiększony zakres kursów związanych z podnoszeniem kompetencji komputerowych jest wynikiem potrzeb zgłaszanych w tym zakresie przez podmioty, do których projekt jest skierowany.

W powyższym zakresie projekt nie był zgodny z zapisami Regulaminu Konkursu, a stwierdzone uchybienia mają charakter merytoryczny, dlatego nie kwalifikowały się do wezwania w celu ich usunięcia lub poprawy wniosku. W tym stanie sprawy zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu.