Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 663/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 38, 39, art 2a, art 19 ust 5, art 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art 79, art 84, art 107 par 3, art 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 106 par 3, art 133 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1909/07 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1909/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C.C.P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

C.C.P., za zgodą zarządcy drogi od kilku lat zajmowała pas drogowy przy ul. B. w rejonie nr 5 na potrzeby lokalizacji reklamy.

Decyzją zarządcy drogi z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], podpisanej przez dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z upoważnienia Prezydenta Miasta W., odmówiono skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego pod nośnik reklamowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przy wydawaniu niniejszej decyzji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, którego jednym z celów stała się budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej. Realizacji tego celu służyć ma wyeliminowanie mankamentów dróg przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego m.in. przez podejmowanie działań polegających na usuwaniu niebezpiecznych obiektów sąsiedztwie jezdni. ZDM, realizując obowiązki określone w Białej Księdze i programie GAMBIT, uzyskał opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. Warszawie, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii, w Warszawie w 2006 r. miało miejsce 1.694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2.076 osób zostało rannych. W świetle opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, przejeżdża on od 2,8 m. do 30,9 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych, czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną około 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy.

Stwierdzając, iż pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym m. W., charakteryzuje się dość dużym natężeniem ruchu drogowego, wynoszącym w szczycie popołudniowym 530 pojazdów na godzinę, a wnioskowana reklama znajduje się w odległości 5 metrów od krawędzi jezdni, a więc mniejszej od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej udp., organ stwierdził, że nośnik stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dodatkowo, za wydaniem decyzji o treści wnioskowanej przez skarżącą nie przemawiają szczególne względy, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp.

W następstwie odwołania skarżącej Spółki, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 udp., akcentując chronione przez te przepisy dobro, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego musi być spowodowane uzasadnionymi względami, a istnienia takich skarżąca nie wykazała. Organ odwoławczy wskazał także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Organ odwoławczy wskazał, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej Spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nadto, zdaniem SKO, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której przeszkodą dla uwzględnienia wniosku strony są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto gdy zgoda na zajęcie pasa drogowego była czasowa, jak to miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Sąd I instancji zauważył, że art. 39 ust. 3 udp. dopuszcza wyjątki od sformułowanego w ust. 1 zakazu stanowiąc, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 udp.; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ I instancji, zgodnie z art. 77 Kpa., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony tzn. mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. Warszawie, opracowaną przez Leszka Koralewskiego z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w Warszawie, został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, co doprowadziło do ostatecznej uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w W., na cele reklamy. Nie było też podstaw, by wskazanym już jednostkom projektowym (Biuro Planowania Rozwoju Warszawy oraz Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego), odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach im właściwych. Za niezasadne uznał Sąd I instancji argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego, dodając że opinia Leszka Koralewskiego z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Na aprobatę, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasługiwało stanowisko organów orzekających, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy kwalifikować mogła się jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu wojewódzkiego, ustalenia te uzasadniały odmowę wydania zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m. W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ teza taka jest oczywista; natomiast, jak zauważył Sąd, konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.d.p oznacza, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze Skarżącą, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. ponieważ przepis ten dotyczy innych stanów faktycznych. Na jego podstawie organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia, bowiem są one już zlokalizowane, mogąc pozostawać w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Tymczasem reklama jest obiektem, co, do którego organ udziela na czas określony zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym, zaś samego zezwolenia udziela się każdorazowo na wniosek strony i to tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Skargą kasacyjną spółka C.C.P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2007 r.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 pkt 1, pkt 21 u.d.p., art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1, ust 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 32 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a. art. 38 ust 1 i 3 u. d. p. , art. 43 ust. 2, art. 40 ust. 16 u.d.p. oraz § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w zw. z art. 134 paragraf 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) oraz

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego art. 39 ust 1 i ust 3 ustawy poprzez ustalenie, że ciężar dowodu okoliczności wykazanych w art. 39 ust 1 i 3 ustawy obciąża Skarżącą, a tym samym pominięcie naruszenia i błędnej wykładni w zaskarżonym decyzji art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3 K.p.a oraz art. 64 § 2 k.p.a. i § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3, 136 K.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi z pominięciem naruszenia obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji w oparciu o błędną wykładnię:

a) art. 7, 77 § 1, 136 K.p.a., która polega na:

- obciążeniu skarżącej ciężarem dowodu okoliczności, wskazanych w art. 39 ust 1 i 3 u.d.p., m.in. istnienia szczególnego uzasadnienia, opisanego w art. 39 ust 3 u.d.p. ,

- ustaleniu, że oczywista jest teza, że reklama w pasie drogowym zawsze wpływa negatywnie bezpieczeństwo ruchu, pomimo, że statystyki przyczyn wypadków drogowych nie potwierdzają tej tezy,

- przyjęciu, że GAMBIT 2005, opracowanie Leszka Koralewskiego, wyniki badań natężenia ruchu, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, charakterystyka reklamy i jej wymiary, stanowią wystarczający materiał dowodowy w sprawie,

- przyjęciu, że organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika;

- wywiedzeniu przez Sąd nie wskazanej w zaskarżonych decyzjach polityki administracyjnej mogącej mieć znaczenie prawne,

b) art. 79 i 84 Kpa., polegającą na uznaniu, że materiał powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wskazuje zagrożenie spowodowania wypadków drogowych, oraz że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

c) art. 107 § 3 i art. 136 Kpa., polegającą na ustaleniu, że organ odwoławczy rozpatrywał argumenty skarżącej przeciwstawione argumentacji biegłego:

- ustaleniu, że pominięcie w zaskarżonej decyzji dowodów i argumentów wskazanych przez skarżącą nie miało wpływu na wynik sprawy;

- pominięciu w zaskarżonym wyroku zarzutu skargi, wskazującego, że nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez skarżącą,

d) art. 64 § 2 Kpa. i § 1 ust 3 pkt 2 w/w rozporządzenia, polegające na pominięciu obowiązku organu wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez ustalenie, że dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała okoliczności na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tegoż artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując zatem skargę kasacyjną w aspekcie sformułowanych w niej zarzutów zauważyć należy, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w treści art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje - co do zasady - w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w W. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakże forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie NSA, zostały przez kasatora ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowaniem art. 38 ust. 1 i 3 u.d.p. i błędnym zastosowaniem w to miejsce art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy (art. 38 i 39 u.d.p.). Przesądzenie zasadności zarzuconego uchybienia, a w konsekwencji stwierdzenie z jaką rodzajowo sytuacją mamy w niniejszej sprawie do czynienia (tj. czy z zupełnie nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, czy też istniejącym w pasie drogowym urządzeniem, który może na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. pozostać w dotychczasowym stanie), ma wpływ na dalsze badanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Odpowiedź na powyższe pytanie rozstrzygać jednocześnie będzie inne zarzuty materialne skargi kasacyjnej.

Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej należy przede wszystkim rozpocząć od wyeksponowania prawa własności drogi, które zgodnie z art. 2a u.d.p., przysługuje - w zależności od funkcji jaką dana droga pełni w sieci drogowej kraju - Skarbowi Państwa, samorządowi województwa, powiatu lub gminy. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu (tj. tak jak w badanej sprawie) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent danego miasta. W ocenie NSA to zatem właściciel i zarządca drogi kształtują politykę związaną m.in. z jej utrzymaniem, eksploatacją i ochroną, nie wyłączając także możliwości administrowania pasem drogowym i kształtowania polityki zezwoleń na jego zajęcie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, wskazany aspekt właścicielski przesądza, iż to właśnie wspomnianym podmiotom przysługuje w zasadzie wyłączne prawo określenia zasad i polityki dotyczącej umieszczania reklam w pasie drogowym. Dopuszczalne jest więc nawet takie zaostrzenie przez właściwy podmiot zasad udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które zgodę na nie w ogóle wyłączy. Zwrócić bowiem trzeba uwagę na fakt, iż to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie wymienione organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza oczywiście dowolności, o czym niżej. Zaznaczyć nadto należy, iż odebranie zarządcy drogi uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie - jak w istocie postuluje to strona skarżąca - że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 i art. 40 u.d.p. zasadą jest, iż w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a samo zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z sensu tych przepisów, odczytywanych łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt. 1 u.d.p., wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem wyłom od tej zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem NSA, zarówno WSA jak też organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 3 udp., nie zaś art. 38 ust. 1 i 3 tego aktu. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż przepis art. 38 udp. ma charakter przepisu przejściowego i odnosi się m.in. do sytuacji objęcia pasem drogowym obiektu, który dotychczas znajdował się poza jego granicami. Błędne jest natomiast rozumowanie strony skarżącej, z którego wynika, iż w sprawie należy zastosować art. 38 udp., z uwagi na to, iż jej nośnik reklamowy nie jest obiektem nowym (lokalizowanym w pasie drogowym po raz pierwszy), a istniejącym już we wnioskowanym miejscu od 6 lat. Fakt ten, w ocenie kasatora, przesądza, iż w konkretnej sprawie nie należało stosować art. 39 u.d.p. jako dotyczącego sytuacji umieszczania obiektów w pasie drogowym, które go jeszcze nie zajmują (zdarzenia przyszłe). Konsekwentnie, chybione jest rozumowanie, iż do zdarzeń jakie miały miejsce w przeszłości (umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego) nie może mieć zastosowania przepis art. 40 udp. bowiem każde okresowe przecież pozostawania nośnika reklamowego w pasie drogowym, wraz z upływem dozwolonego czasu, winno było skutkować albo usunięciem tego nośnika, albo uzyskaniem kolejnego zezwolenia. NSA stwierdza, iż rozumowanie składającej skargę kasacyjną prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż już jednorazowe udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim danego obiektu powoduje ten skutek, że w przyszłości, w razie złożenia wniosku o przedłużenie pozwolenia, organy musiałyby stosować zawsze art. 38 udp. bowiem obiekt już w tym pasie istnieje. Zauważyć dodatkowo należy, że przepis art. 38 udp. ogranicza możliwość odmowy udzielenia zgody tylko do przypadków, gdy dane urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu powoduje zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogą. Dochodziłoby zatem do swoistego automatycznego stosowania tego artykułu, zawężającego podstawy odmowy dalszego zajęcia pasa drogowego do przyczyn w nim wskazanych. Uniemożliwiono by tym samym właścicielowi i zarządcy drogi swobodne kształtowanie polityki w zakresie umieszczania w pasie drogowym obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności od występujących w tym zakresie potrzeb. Innymi słowy, przyjęcie rozumowania kasatora oznaczałoby, nie wynikające z ustawy, istotne ograniczenie zarządcy drogi kształtowania warunków zapewniających bezpieczeństwo ruchu drogowego i zarządzania drogą. Zaznaczyć należy, iż sytuacja (stan faktyczny) na odcinku określonej drogi nie ma charakteru stałego. Podlega ona ciągłym zmianom np. natężenie ruchu może wzrastać bądź maleć, czy też może występować ogólny trend wzrostowy dotyczący wypadków lub kolizji drogowych. Uzasadnia to zatem podjęcie działań zaostrzających politykę w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, prowadzących do "oczyszczenia" go z obiektów lub urządzeń z nim niezwiązanych, a w sposób oczywisty negatywnie wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co wynika już z samej definicji pasa drogowego i wprowadzenia zasady uzyskania zezwolenia na jego zajęcie w przypadkach zamiaru umieszczenia w nim innych obiektów lub urządzeń.

Zaostrzając politykę udzielania zezwoleń organ musi jednakże baczyć, by nie spowodować naruszenia zasad (wynikających przede wszystkim z Konstytucji RP) równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i nie narazić się tym samym na zarzut niesprawiedliwości. W niniejszej sprawie, z uwagi na wskazaną przez Sąd I instancji masowość skarg wnoszonych przez podmioty zajmujące pas drogowy w m.st. Warszawie na cele reklamowe (w uzasadnieniu orzeczenia WSA podano nazwy tych podmiotów), nie można mówić o nierównym traktowaniu skarżącej. Odpowiedni zarzut merytoryczny spółki jest zatem nieuzasadniony. Zaznaczyć ponadto należy, iż wprowadzanie zaostrzeń w zakresie zezwoleń nie jest czynnością jednorazową a długofalową, uzależnioną od wydanych wcześniej zezwoleń, które muszą wygasnąć. W tym aspekcie zarzut nierównego traktowania skarżącej mógłby okazać się zasadny, gdyby wykazane zostało, iż np. w lokalizacji, w której miała ona wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego jej nie przedłużono, organ wydał innemu podmiotowi zezwolenie na umieszczenie bilbordu reklamowego.

Na tle powyższego za niezasadne NSA uznał procesowe zarzuty skargi kasacyjnej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo i w sposób wystarczający wyjaśniły stan faktyczny sprawy na podstawie zebranego i rozważonego materiału dowodowego sprawy. Nadto SKO jak i organ pierwszej instancji prawidłowo wskazały i wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swoich decyzji. Oceny Sądu I instancji w tym zakresie nie sposób zakwestionować.

Odnosząc się do argumentów składającej skargę kasacyjną dotyczących bezpodstawnego obciążenia jej ciężarem dowodu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. NSA stwierdza, iż w istocie bez znaczenia pozostaje, która ze stron stosunku administracyjnoprawnego (organ czy wnioskujący o zezwolenie) dostrzeże "szczególnie uzasadniony przypadek" dla zlokalizowania w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego. Jednak należy przyjąć, że to właśnie ubiegający się o zezwolenie, jako żądający od organu odstąpienia od sformułowanego w art. 39 ust. 1 udp. zakazu, wykazując dbałość o własne interesy, powinien opatrzyć wniosek o zgodę na dalsze zajmowanie pasa stosowną argumentacją pozwalającą organowi na ewentualne rozważenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności. Z tego względu nie jest błędem przyjęcie, iż to właśnie na stronie skarżącej spoczywał ciężar dowodowy wykazania istnienia przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp.. Zdaniem NSA, strona kwestionująca działania organu zaostrzające i eliminujące niezwiązane z drogą urządzenia z pasa drogowego, powinna wykazać, iż w jej konkretnym przypadku, udzielenie dalszej zgody na zajmowanie pasa drogowego, pomimo przyjętej przez organ polityki, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu czy zakłócenia w zarządzaniu drogą lub w określony sposób będzie drodze i bezpieczeństwu na niej służyć. Jednakże nawet wykazanie tego faktu nie oznacza automatycznej zgody na przedłużenie zezwolenia, albowiem wspomniany aspekt zarządcy dróg publicznych i związane z nim prawo decydowania o niej, mogą taką odmowę, pomimo braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, uzasadniać. Należy bowiem pamiętać, że czym innym jest sytuacja, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego są źródłem określonych praw podmiotowych, a czym innym sytuacja, gdy prawo nie zapewnia każdemu uprawnień, o które się ubiega. W pierwszym przypadku organ administracji publicznej, ograniczający, w ramach swoich kompetencji, korzystanie z takich praw, musi wyraźnie wskazać, z jakimi normami prawnymi byłoby sprzeczne skorzystanie z tych właśnie praw w określonej sytuacji przez konkretny podmiot. Jednakże w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z drugim przypadkiem. W świetle systemowych rozwiązań nie ma przepisów gwarantujących osobom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość umieszczania reklam w każdym miejscu, które uznają za odpowiednie, w tym także w pasie drogowym. Zatem sam brak zgody zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może być, z założenia, uznawany za akt ograniczania konstytucyjnego prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Za nieuzasadnione uznano również zarzuty naruszenia art. 79 i 84 Kpa. przez uznanie, że materiał dowodowy powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenia spowodowania wypadków drogowych oraz, że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jak wspomniano przedstawione dokumenty są wystarczające do podjęcia przez organ decyzji o zaostrzeniu polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ, z zachowaniem zasad równego traktowania podmiotów, może eliminować z pasa drogowego umieszczone w nim wcześniej reklamy. Do podjęcia generalnej decyzji w tym zakresie wystarczające są dowody, jakie zgromadzono i oceniono w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 136 Kpa. polegający na pominięciu zarzutu skargi, wskazującego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez skarżącą. Zaznaczyć trzeba, iż tak organ jak i Sąd I instancji nie musi szczegółowo i kolejno omawiać każdego z zarzutów skargi. Wystarczające jest, iż w sposób należyty uzasadni zajęte w sprawie stanowisko, (odmienne od prezentowanego przez stronę), z którego jednoznacznie wynikałoby, iż nie zyskał aprobaty pogląd przedstawiony w konkretnym zarzucie skargi. W ocenie NSA z punktu widzenia prawa właściciela i zarządcy drogi, wystarczające jest wykazanie i uzasadnienie zaostrzenia polityki udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji. WSA w sposób jednoznaczny wykazał, iż nie doszło do nierównego traktowania podmiotów zajmujących się zamieszczaniem reklam w pasie drogowym (Sąd powołał konkretne nazwy firm, które znalazły się w podobnej sytuacji co skarżąca).

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.