Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej K. P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1110/16

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik decyzją z dnia 23.02.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej u.p.z.p.) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenie MI) w trybie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 grudnia 2013r., ustalił na rzecz K. P. (dalej skarżąca) warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym Bnin, gmina Kórnik, dla inwestycji obejmującej budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Burmistrz w decyzji ustalił szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół przedmiotowej działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczono w odległości 81 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem MI. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki (3 x 27 m) - od strony drogi wewnętrznej, do której przylega teren inwestycji. Pozwala ona objąć wnioskowaną działkę oraz działki sąsiednie wzdłuż alei [...], ul. [...] i ul. [...] w Kórniku.

W sąsiedztwie planowanej inwestycji przeważa zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej.

Budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległości 15-16 m frontowych granicach działek z aleją [...], część budynków lokalizowana jest w dalszej odległości od ulicy wzdłuż dróg wewnętrznych (np. na działce nr [...]). Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 13%, natomiast maksymalny 16% (dz. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 12 m (14 m z tolerancją 20%). Wysokość zabudowy wynosi maksymalnie 4,5 m do gzymsu dachowego (okapu) i max ok. 9 m do kalenicy. Występują dachy skośne o kalenicy zwróconej równolegle lub prostopadle, do granicy działki frontowej. Zagospodarowanie nieruchomości cechuje się lokalizacją budynków mieszkalnych we frontowych częściach działek, a na zapleczu obiektów pomocniczych.

Wniosek dotyczy budowy trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych lokalizowanych wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej - prostopadłej do al. [...]. Sześć budynków zaplanowano po północnej stronie drogi wewnętrznej, a dziewięć po południowej. Planowana powierzchnia zabudowy to ok. 200 m2 dla każdego z obiektów. Wysokość budynków ma wynieść 9 m do kalenicy. Szerokość elewacji frontowej osiągnie max 14 m. Wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi ok. 11%.

Zamierzenie kontynuuje linię zabudowy na sąsiednich działkach i nawiązuje do sytuowania obiektów wzdłuż prostopadłych do głównych ulic dróg wewnętrznych (np. na działce nr [...]). Szerokością elewacji frontowej, wysokością i geometrią dachu inwestycja odpowiada parametrom sąsiednich obiektów. Nie przekracza średniego udziału powierzchni zabudowy.

Inwestycja wpisuje się w formę sąsiedniej zabudowy. Zostanie zachowana linia zabudowy. Nowe budynki odpowiadać będą gabarytami domom mieszkalnym w sąsiedztwie. Inwestycja we wnioskowanym kształcie kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym. Wskaźnik zabudowy na poziomie 11% odpowiada typowym rozwiązaniom ekstensywnych osiedli mieszkaniowych jednorodzinnych.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia MI. Planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i P. Ś. wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odwołujący zarzucili w/w decyzji w szczególności naruszenie :

1. art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej;

2. brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych;

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opierając się na zbyt ogólnych twierdzeniach, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

4. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do nieuprawnionego uznania, że na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podlega badaniu wpływ planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu zarzucono, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do terenu objętego planowaną inwestycją, który jest podmokły. Odwołujący zarzucili, że w warunkach zabudowy organ winien określić również sposób przeprowadzenia inwestycji tak aby wykluczyć jej prowadzenie z naruszeniem prawa własności skarżących.

Inwestor (skarżąca) w odpowiedzi na odwołanie wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. oraz stwierdzenie uchybienia przez skarżącą D. Ś. terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi decyzji uznaniowej. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji. Omawiane rozstrzygnięcie nie zależy zatem od woli organów czy też zgody stron postępowania. Jej zdaniem organ dokonał prawidłowej wykładni art. 62 ust. 2 u.p.z.p. z którego wynika, iż sama treść decyzji nie narusza praw własności i interesów osób trzecich. Organ, wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest zobowiązany do badania czy dojdzie do oddziaływania na interesy osób trzecich. Ta kwestia, a także ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a odrębnych postępowań, w tym na drodze postępowania cywilnego (por. IV SA/Wa 1890/13 - wyrok WSA Warszawa z dnia 20.11.2013).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 30.09.2016r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że D. Ś. wniosła swoje odwołanie po terminie. Dla tego Kolegium wydało postanowienie z dnia 30 września 2016r. nr [...] stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

Wskazano, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn odmiennych niż wskazuje skarżący.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 u.p.z.p.

Wyjaśniono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art.61 ust.1 u.p.z.p., którego treść przytoczono.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania:

1)linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

szerokości elewacji frontowej,

3)wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

4)geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych ).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt. burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 106 k.p.a., do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Zaskarżona decyzja nie spełnia warunków przepisów prawa materialnego.

Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia MI wskazuje, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Ustęp 2 stanowi, że wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii (ust. 3). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

W przedłożonych aktach sprawy brak jest załącznika spełniającego określone wyżej wymagania, co prawda w aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny w skali 1:1000, nie wiadomo jednak, czy odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania, brak jest na nim pieczęci świadczących o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wiadomo także w jakim okresie został sporządzony zważywszy na znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku przez inwestora - 24 grudnia 2013r. do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji -23 lutego 2016r. Wskazać przy tej okazji należy, iż treść wniosku została zmieniona w części dotyczącej rodzaju inwestycji, nie wiadomo, kto naniósł poprawkę, brak jest parafy nanoszącego tę poprawkę.

Ponadto załącznik graficzny, na którym sporządzono obszar analizowany, sporządzony jest w nieczytelnej technice graficznej, co uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji.

Z treści sporządzonej analizy nie wynika, jaką wielkość obszaru analizowanego wyznaczono w tej sprawie, nie określono, jaka jest szerokość frontu działki, nie zaznaczono, z której strony nieruchomości odbywać się będzie wjazd na nią. Z treści przedłożonych akt - wniosku inwestora i z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - nie wynika, jaka jest powierzchnia działki objętej wnioskiem. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił w ogóle sposobu określenia obszaru analizowanego, w związku z tym niemożliwa jest także weryfikacja ustalonych stron postępowania uprawnionych do udziału w nim.

Sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna opisuje ogólnie sposób zagospodarowania działek przyjętych do analizy oraz działki objętej wnioskiem.

Organ pierwszej instancji nie wskazał w ogóle nieruchomości przyjętych do analizy. Stwierdza, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, określa, iż linia zabudowy w obszarze analizowanym położona jest w odległości od 15 do 16m od frontu działek położonych przy alei [...], lecz nie wskazuje tych działek. Dla planowanej inwestycji organ ustala kilka linii zabudowy podczas, gdy dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie jednej linii zabudowy - od strony drogi publicznej. Nie uzasadniono sposobu określenia linii. Nie wiadomo, w jaki sposób organ dokonał ustalenia parametru wielkości zabudowy działki ze względu na braki w ustaleniach faktycznych. Organ wskazał, iż średnio działki w obszarze zabudowanym zagospodarowane są w wielkości wynoszącej 13%, maksymalnie wskaźnik ten wynosi 16%. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalono w wymiarze 11 % jednak, ustalenie tego parametru wymyka się jednak spod kontroli organu odwoławczego. Podobnie, spod kontroli organu odwoławczego wymykają się pozostałe ustalenia decyzji, jako że organ pierwszej instancji nie wskazuje dokładnie, które nieruchomości spośród przyjętych do analizy, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej zabudowy. Organ wskazuje parametry w sposób niezwykle ogólny, nie wiadomo, w jaki sposób dokonał obliczenia średnich parametrów.

Organ pierwszej instancji dokonał ustalenia warunków zabudowy, tak jakby działka objęta wnioskiem była podzielona na działki o mniejszej powierzchni każda, gdy wniosek dotyczy całej działki nr [...] i ustalenie parametrów oraz ich porównanie i nawiązanie następuje w stosunku do całej działki, a nie poszczególnych działek, których nie ma. Gdyby nieruchomość nr [...] podzielona została na odrębne trzynaście działek to parametry zabudowy należałoby ustalić odrębnie, dla każdej nieruchomości. Skoro jednak inwestor ma zamiar wybudować trzynaście budynków na działce nr [...], parametry zabudowy należy odnosić wyłącznie do całości działki.

Ze względu na znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia jego rozstrzygnięcia upłynęła ważność dokumentu zapewniającego dostawę gazu, brak jest uzgodnienia z dysponentem wody oraz brak jest możliwości zapewnienia odbioru ścieków. Odbiór ścieków inwestor może zapewnić we własnym zakresie jednak wówczas musi przedłożyć stosowną umowę w tym zakresie.

Organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia z Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych jednak, wbrew wymogom przepisów materialnych, nie posiada ono formy postanowienia, od którego strona niezadowolona może wnieść środek sprzeciwu.

Organ pierwszej instancji nie wykazał jakoby zaskarżona decyzja wypełniła w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. i że w związku z tym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy nie mógł odnieść się do ogólnych zarzutów zawartych w uzasadnieniu odwołania p.p. Ś. bowiem sprowadzają się one do przytoczenia tez zawartych w różnych wyrokach sądów administracyjnych, skarżący nie odnoszą tych cytatów do naruszeń zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie mógł ponadto odnieść się do kwestii związanej z ewentualnych naruszeniem stosunków wodnych w związku z realizacją inwestycji, gdyż nie jest to etap właściwy dla rozpatrzenia tego zarzutu. Kwestie związane z ewentualnym naruszeniem stosunków wodnych badane są na etapie projektowania i realizacji inwestycji, nie dotyczą one etapu ustalania warunków zabudowy.

W toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego. Organ pierwszej instancji naruszył przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a ). zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

Organ pierwszej instancji naruszył także wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zalecono, by w toku ponownego rozpatrzenia sprawy m.in. w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiła zastosowanie instytucji reformacji i skutkowała koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzje wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Katarzyna Piasecka wnosząc o jej uchylenie i zarzucając:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez:

a. niedokładne zbadanie sprawy i błędne przyjęcie, że organ I instancji wydał

decyzję o warunkach zabudowy z dnia 23.02.2016 r. z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

b. błędne uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy w Kórniku w analizie opisowej nie podał, jaka jest szerokość frontu działki, podczas gdy organ wyraźnie wskazał, że szerokość frontowa działki wynosi 27 m;

c. błędne przyjęcie, że organ I instancji nie zaznaczył w decyzji z dnia 23.02.2016 r., z której strony nieruchomości odbywać się będzie wjazd na nią, podczas gdy w części tekstowej (analiza opisowa), stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w punkcie trzecim zawarto, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (al. [...]) - poprzez drogę wewnętrzną [...],

d. błędne uznanie, iż organ pierwszej instancji nie wskazał w ogóle nieruchomości przyjętych do analizy oraz nie wskazał dokładnie, które nieruchomości spośród przyjętych do analizy zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej zabudowy, podczas gdy wskazanie przez organ nieruchomości zgodne jest z § 3 ust. 1 Rozporządzenia MI, z którego to przepisu nie wynika, by organ I instancji musiał dokładnie określić które działki obejmuje obszar analizowany,

e. błędne stwierdzenie, iż w przedłożonych aktach sprawy brak jest załącznika spełniającego wymagania określonego art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., a także że załączony materiał jest nieczytelny podczas, gdy mapy będące częścią graficzną decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone w odpowiedniej skali, tj. 1:1000 oraz 1:2000 oraz są wystarczająco czytelne do zbadania sprawy,

f. błędne uznanie, że mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy może być nieaktualna, podczas gdy pieczątka na mapie stanowiącej załącznik do decyzji pochodzi z dnia 23.02.2016 r.,

g. błędne przyjęcie, że przedmiotowa decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy zawiera ona wszystkie składniki decyzji.

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się w toku postępowania na niepełnym i nie wyczerpującym materiale dowodowym skutkującym uznaniem, że Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik dopuścił się w toku wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, podczas gdy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu m.in. wyjaśniono, że organ I instancji przeprowadził dokładną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 81 m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi odległość równą trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki i zgodne jest z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

Analiza dokonana przez organ wykazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji przeważa zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, planowana inwestycja wpisuje się w formę sąsiedniej zabudowy, zachowana zostanie linia zabudowy, a nowe budynki odpowiadać będą gabarytami domom mieszkalnym w sąsiedztwie. Inwestycja ta spełnia przesłankę uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem kontynuuje i uzupełnia mieszkalną funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Organ I instancji podał w swej decyzji szerokość frontową działki, wskazał z której strony działka ta posiada dostęp do drogi publicznej.

Z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MI nie wynika w żaden sposób, by Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik w celu prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy, musiał dokładnie określić które działki obejmuje obszar analizowany. Ustawodawca wskazał jedynie, że muszą to być działki sąsiednie.

Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik wymienił konkretne działki, co do których ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, czyli działki sąsiednie, tj. [...] oraz [...] (pkt 1.1 a decyzji).

Błędne jest twierdzenie, że w aktach sprawy brak jest załącznika spełniającego wymagania określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapy będące częścią graficzną decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone w odpowiedniej skali, tj. 1:1000 oraz 1:2000. Nadto, nie można stwierdzić, by były one nieczytelne. Zarzut organu odwoławczego dotyczący tego, iż mapa może być nieaktualna, bowiem pomiędzy złożeniem wniosku skarżącej, a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy minęły ponad 2 lata uznać należy za bezzasadny. Podkreślono, iż pieczątka na mapie stanowiącej załącznik do decyzji pochodzi z dnia 23.02.2016 r.

Przedmiotowa działka spełnia warunek dostępu do drogi publicznej. W części tekstowej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w punkcie trzecim analizy opisowej zawarto, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (al. [...]) - poprzez drogę wewnętrzną [...].

Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika, iż sama treść decyzji nie narusza praw własności interesów osób trzecich. Podkreślono, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest zobowiązany do badania czy dojdzie do oddziaływania na interesy osób trzecich. Ta kwestia, a także ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a odrębnych postępowań, w tym na drodze postępowania cywilnego (por. IV SA/Wa 1890/13 - wyrok WSA Warszawa z dnia 20.11.2013r.). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji względem granic działek sąsiednich. Dopiero na etapie inwestycyjnym, czyli uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zostają doprecyzowane odległości oraz usytuowanie budynków (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r. II SA/GI 791/14)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że nie przeprowadzono postępowania administracyjnego w sposób pozwalający na wyprowadzenie wniosku, iż planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisów materialnych w tym zwłaszcza, że jest zgodna jest z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), a w szczególności przepis art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy – jak już wspomniano - regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, że teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

W każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 Kpa. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 § 5 tego rozporządzenia dopuszczona została jednocześnie możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30.09.2016r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 23.02.2016r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym Bnin, gmina Kórnik stwierdzająca, że teren i rodzaj inwestycji spełniają przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy słusznie ustaliły i przyjęły, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art.61 ust.1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu orzekającego kasacyjna decyzja organu odwoławczego co do zasady jest trafna, jednakże nie zasługują w całości na aprobatę wszystkie zarzuty i wady wytknięte decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w jego decyzji kasacyjnej. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, jednak nie wszystkie argumenty organu odwoławczego są zasadne, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji.

Sąd orzekający podzielił pogląd, że decyzja organu I instancji jest wadliwa i wymagała uchylenia m.in. z uwagi na wadliwość załącznika graficznego do decyzji.

Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia MI stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Ustęp 2 stanowi, że wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii (ust. 3). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Sąd orzekający podziela stanowisko, że w aktach sprawy brak jest załącznika spełniającego określone wyżej wymagania. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do decyzji organu I instancji w skali 1:1000, jednakże brak jest na nim pieczęci świadczących o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro załącznik graficzny do decyzji nie zawiera informacji (klauzuli) o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że mapa ta znajduje się w w/w zasobie.

Nie wiadomo też, czy ów załącznik odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania. Nie wiadomo bowiem w jakim okresie został on sporządzony. Wbrew zarzutom skargi widniejąca na nim data 23.02.2016r. oznacza tylko i wyłącznie datę wydania decyzji przez organ I instancji. Stanowi ona bowiem tylko fragment zapisu stwierdzającego, że omawiana mapa stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]. Tym samym nie wiadomo, kiedy wspomniana mapa została sporządzona, czy jest ona aktualna i czy znajduje się ona w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Nie spełnia więc ona wymogów prawidłowego załącznika graficznego o którym mowa w § 9 rozporządzenia MI.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji minęły 3 lata i nie wiadomo w jakim okresie mapa została sporządzona. Trafnie też wskazano, że data wydania decyzji nie jest tożsama z datą sporządzenia i aktualności mapy.

Sąd orzekający podziela także ocenę organu odwoławczego, że wspomniany załącznik graficzny, na którym sporządzono obszar analizowany, sporządzony jest w nieczytelnej technice graficznej, co uniemożliwia organowi odwoławczemu i Sądowi weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że załącznik ten powinien być tak sporządzony, by był zrozumiały i czytelny dla stron i ewentualnie dla organów go weryfikujących, a nie jedynie dla osób, które go sporządziły. W kontrolowanym przypadku w omawianym załączniku graficznym nie jest jasne jakie są granice objętej wnioskiem działki nr [...]. Nie została też jasno i jednoznacznie wskazana granica obszaru analizowanego. Na mapie widnieje jedynie granica opracowania, lecz nie wiadomo, czy jest ona tożsama z granicą obszaru analizowanego, czy też z przebiegiem granicy działki nr [...], choć w oparciu o inne dokumenty przypuszczać można, że dotyczy ona przebiegu granicy działki nr [...]. Przebieg granicy obszaru analizowanego nie może pozostawać w sferze domysłów i przypuszczeń, lecz powinien jednoznacznie wynikać z załącznika graficznego. Brak wskazania na załączniku graficznym przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust.3 rozporządzenia MI. Ponieważ przebieg granic działki nr 20/8 i obszaru analizowanego w załączniku graficznym jest niejednoznaczny dokument ten wymyka się spod kontroli. Tym samym wymyka się spod kontroli decyzja organu I instancji, gdyż załącznik graficzny stanowi jej integralną część.

Wskazać przy tej okazji należy, iż treść wniosku została zmieniona w części dotyczącej rodzaju inwestycji z podziału gruntów pod budowę domów jednorodzinnych na "budowa 13 domów jednorodzinnych. Nie wiadomo, kto i kiedy naniósł poprawkę, brak jest parafy nanoszącego tę poprawkę. Podstawowym zadaniem organu I instancji jest jednoznaczne ustalenie jaki jest zakres wniosku, tj. jaki jest jego przedmiot. Dlatego musi on być jednoznaczny i jasny. Nie można aprobować na nim przekreśleń, poprawek i dopisków, które nie są omówione w taki sposób, że wynika z nich kto je uczynił, kiedy i jakie jest ostateczne żądanie wniosku.

Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w poprzedzającej ją analizie, nie wskazano powierzchni objętej wnioskiem działki nr [...]. Utrudnia to weryfikację tej decyzji choćby pod kątem spełnienia parametrów w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunki do powierzchni działki ( §5 rozporządzenia MI).

Przypomnieć trzeba, że analiza architektoniczno – urbanistyczna jest podstawowym dowodem w tego rodzaju postępowaniu, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Tymczasem zarówno w analizie, jak i w decyzji organu I instancji w ogóle nie wskazano nieruchomości przyjętych do analizy. Wskazano jedynie, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunki do powierzchni działki występuje na działce nr [...], a dostęp do drogi publicznej ma być przez działki nr [...] i [...]. Organ I instancji nie wskazał także, które spośród nieruchomości przyjętych do analizy zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej zabudowy. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że ogólny sposób opisu parametrów w analizie nie pozwala na weryfikację obliczeń organu I instancji.

Wprawdzie z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MI nie wynika wprost, by w celu prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy musiały być dokładnie określone działki, które obejmuje obszar analizowany. Jednakże niewskazanie w analizie jakie konkretnie działki znajdują się w obszarze analizowanym uniemożliwia jej prawidłowe przeprowadzenie, a także weryfikację sporządzonej już analizy, co podważałoby sens i celowość jej sporządzania.

Straciła ważność opinia [...] sp. z o.o. z dnia 02.12.2013r. dotycząca dostawy gazu z której treści wynika, że jest ona ważna 12 miesięcy od daty jej sporządzenia. Powinna zostać ona zaktualizowana. Ponadto inwestor powinien przedstawić umowę na odbiór ścieków z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie posiada kanalizacji sanitarnej, a budowa brakującej kanalizacji sanitarnej nie jest przewidziana w planie inwestycyjnym [...] na lata 2011-2020. Z opinii [...] S.A. wynika jedynie, iż inwestycja może posiadać zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków sanitarnych. (tak w piśmie [...] z dnia 07.05.2012r.)

Pamiętać jednak należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 04.12.2008r., sygn. IV SA/Wa 1361/08, publ. LEX nr 533147)

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienie projektu decyzji organu I instancji dokonane przez Rejonowy Zespół Spółek Wodnych w Śremie w dniu 15.06.2015r. powinno być dokonane w formie postanowienia o którym mowa w art.106 § 5 k.p.a., czego jednak nie uczyniono.

Powyższe uchybienia i braki w postępowaniu organu I instancji wymagają ich usunięcia. Jedynie bowiem prawidłowo i w pełni ustalony stan faktyczny daje rękojmię wydania prawidłowej decyzji, która poddaje się kontroli. Dlatego co do zasady rozstrzygnięcie organu odwoławczego było trafne.

Nie ma natomiast racji organ odwoławczy wskazując, że z treści analizy nie wynika jaką wielkość obszaru analizowanego wyznaczono. Organ I instancji wskazał w swej decyzji (co znajduje odzwierciedlenie także w analizie), że obszar analizowany wyznaczono w odległości 81 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wskazano, że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki. Wprawdzie nie wskazano jaka jest szerokość frontowej działki, jednakże wskazano, że na w/w odległość 81 m składa się 3 x 27 m. Wskutek prostego przeliczenia arytmetycznego oznacza to, że szerokość frontowa granicy działki nr [...] wynosi 27 m.

Niezasadny jest także zarzut, że nie zaznaczono, z której strony nieruchomości odbywać się będzie wjazd na działkę nr [...]. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w analizie, wskazano, że działka nr [...]teren posiada dostęp do drogi publicznej, do drogi gminnej Al. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] i [...].

Wadliwa ocena powyższych kwestii przez organ odwoławczy zmusiła Sąd orzekający, pomimo trafnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, do uchylenia decyzji organu odwoławczego w celu wyeliminowania części wadliwych wskazań tego organu.

Sąd orzekający przyjął, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić, a także na podstawie art.135 p.p.s.a. należało uchylić decyzję organu I instancji w celu przeprowadzenia przez Burmistrza prawidłowego postępowania dowodowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe z uwzględnieniem powyższej wykładni i wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia. Po dokonaniu tegoż wyda decyzję, którą uzna za właściwą.