Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 104/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 149 § 1-3 art 151 § 1 pkt 1 art 145 § 1 pkt 4 w zw. z art 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2015r. sygn. akt IV SA /Wa 859/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] W. decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...] znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. S., na terenie dzielnicy W. [..]. W.

Wnioskiem z dnia [...] września 2013r. K. L. zwrócił się do Prezydenta [...] W. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Prezydent [...] W. postanowieniem z dnia [...] września 2014r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowo – wyjaśniające wykazało nie zaistnienie przesłanek do poszerzenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...], ponieważ nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której w/w decyzją ustalone zostały warunki zabudowy, a ponadto wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. K. L. zakwestionował ustalenia organu w zakresie braku legitymacji po stronie wnioskodawcy do żądania wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia K. L. na postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] września 2014r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy S., na terenie dzielnicy W. [...] W. na podstawie art.138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno zakończyć wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania – art. 149 § 1 i 3 kpa. Przepis art. 149 § 2 kpa mówi, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w w/w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca przewidział, że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 i art. 145a kpa może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 kpa, przy czym jedną z podstaw wznowienia jest przesłanka dotycząca braku udziału przez stronę w postępowaniu, bez własnej winy. We wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został dochowany termin do jego złożenia. Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 kpa. Aby móc rozważyć, czy wnioskującemu o wszczęcie postępowania wznowieniowego przysługuje przymiot strony uwarunkowany interesem prawnym, konieczne jest dokonanie analizy istnienia tego interesu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, co implikuje konieczność podjęcia postępowania wznowieniowego, bowiem kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości rozważania tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Wyjątki mogą dotyczyć sytuacji oczywistych, w stanach faktycznych, w których zasadność wszczęcia postępowania nie jest uwarunkowana analizą czy istnieją przesłanki do jego wszczęcia. Do odmowy wznowienia dochodzi wówczas, gdy bezsprzecznie można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego. Tylko, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy kwestie te wymagają przedsięwzięcia czynności wyjaśniających organ musi wznowić postępowanie i prowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy, co można wywodzić z art. 149 § 2 kpa. Sąd wskazał, że stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na niepotwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej.

Przedstawiony wyżej sposób interpretacji relewantnych przepisów uszedł uwadze organowi I instancji. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzające konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy naruszyło bowiem przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opiera się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 kpa zakres orzekania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i nie zmieniają zaprezentowanej wyżej oceny.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

[...] Sp. z o.o. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :

1) naruszenie prawa materialnego w myśl art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 149 § 1- 3 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ocena tego, czy przedmiot wnoszący podanie o wznowienie należy uznać za stronę w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( k.p.a.) powinna opierać się wyłącznie o treść oświadczeń zawartych we wniosku,

2) naruszenie prawa materialnego w myśl art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 7 i 77 oraz art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie , że organ I instancji – Prezydent [...] rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia czy K. L. w ogóle przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji przy ul. S. w W.

3) naruszenie przepisów postępowania w myśl art. 174 pkt 2) p.p.s.a., które miało wpływa na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, albowiem z treści uzasadnienia wynika, iż przy rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji poddał ocenie zarzuty ze skargi [...] Sp. z o.o. wniesionej w innej sprawie, tj. IV SA/Wa 858/15.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 - 3 , art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Powołane przepisy art. 149 § 1 - 3 , art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego regulują tryb postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przesłankę wznowienia postępowania oraz formę zakończenia postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował wykładnię powołanych przepisów zgodnie z przyjętymi standardami konstytucyjnymi, a zwłaszcza konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego jednostka powołująca się na interes prawny ma prawo do obrony na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa, w której ma zagwarantowane prawo wysłuchania. Prawo do wysłuchania jest podstawowym standardem przyjętym w przepisach unijnego prawa. Naruszenie tego standardu jest prowadzeniem ustalenia stanu faktycznego bez zapewnienia czynnego udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego jednostki powołującej się na przysługujący w sprawie interes prawny. Wydanie, na podstawie art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dopuszczalne jest tylko w razie gdy nie zachodzi konieczność czynności postępowania wyjaśniającego. W sprawie nie można uznać za zasadne stanowisko odmawiające wnioskodawcy wznowienia postępowania ze względu na to, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której Prezydent [...] W. decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...] ustalił warunki zabudowy. Ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) nie ogranicza interesu prawnego od zasięgu oddziaływania inwestycji, a jedną z wartości jest zachowanie ochrony prawa własności ( art. 6 pkt 2 tej ustawy) oraz zasady " dobrego sąsiedztwa" ( art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Ustalenie czy w sprawie wnioskodawca powołujący się na ochronę interesu prawnego i konsekwentnie naruszenie jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie może nastąpić tylko w toku wszczętego w sprawie postępowania w sprawie wznowienia. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w toku wznowionego postępowania. Przesądza o tym expressis verbis art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu faktycznego poza zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu wnioskodawcy powołującego się na interes prawny stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania. Uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu podważa prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Nie daje zatem pełnej podstawy do oceny, czy okoliczność faktyczna została udowodniona. Brak czynności postępowania wyjaśniającego z udziałem jednostki powołującej się na interes prawny w sprawie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, a konieczność wyjaśnienia czy jednostce przysługuje interes prawny ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez otworzenie ponownie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie faktów znanych Sądowi z urzędu nie stanowi naruszenia przepisów prawa mającego wpływ na wynik sprawy a zwłaszcza uwzględniając powiązanie rozpoznawanych spraw sądowoadministracyjnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.