Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3042/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/16 w sprawie ze skargi K. J. i L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od K. J. i L. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Krzysztofa J. i L. J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2016 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę rozbudowy budynku głównego domu wypoczynkowego o zabudowany i zadaszony taras ze schodami na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w B.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 23 lutego 2016 r. upoważnieni przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę na wymienionej działce, w której toku ustalili, że znajduje się na niej "zabudowany taras, stanowiący część budynku głównego z dachem konstrukcji drewnianej krytym blachodachówką. Jak ustalono na istniejącym tarasie było zadaszenie z płyt poliwęglanowych wspartych słupkami drewnianymi i metalowymi. W trakcie remontu budynku zostało wykonane obłożenie istniejących słupków płytkami kamiennopodobnymi i wykonano wymianę pokrycia dachu, wykonano nowe ekrany z poliwęglanu, które osłonięte są roletami. Inwestor na wykonane prace remontowe przedłożył dokonane zgłoszenie do Starostwa Powiatowego z dnia 28 września 2011 r. Wymiary ww. tarasu to ok. 7,50 m x 7,50 m, powierzchnia zabudowy wynosi ok. 56,25 m2.

Obecny w trakcie kontroli K. J. potwierdził ustalenia dokonane w jej trakcie oraz oświadczył, że nie zamierza nadbudowywać ani rozbudowywać istniejącego budynku w zakresie ilości kondygnacji. Państwo D. i D. Z. oświadczyli natomiast, że "Pan K. J. dokonał rozbudowy tarasu i podwyższenia jego posadzki oraz całkowitej trwałej jego zabudowy przesuwając linię zabudowy w głąb działki".

Zawiadomieniem z dnia 31 marca 2016 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu w dniu 8 lutego 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki dobudowy zabudowanego tarasu ze schodami budynku głównego domu wypoczynkowego, na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]", stanowiącej współwłasność L. i K. J.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy budynku głównego domu wypoczynkowego ośrodka wypoczynkowego, o zabudowany i zadaszony taras ze schodami, w wyniku której powstało pomieszczenie rekreacyjne, o powierzchni zabudowy ok. 56,25 m2, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu złożyli L. i K. J.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, iż jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Podkreślono, że organ powiatowy celem ustalenia daty dokonanej rozbudowy zebrał obszerny materiał dowodowy, na który składają się oświadczenia stron oraz dokumenty, m.in. zdjęcia lotnicze oraz kopie map zasadniczych przedstawiających zabudowę działek w latach 1976, 1997, 2010 i 2013. PINB prawidłowo uznał, że na mapach z 1976 r. oraz 2012 r. widnieje przedmiotowy budynek z tarasem, jednakże jego kształt oraz wymiary nie odpowiadają jego obecnemu stanowi. Twierdzenie to potwierdza również analiza szkicu polowego z pracy geodezyjnej z dnia 15 sierpnia 2001 r., z którego wynika, że przy budynku istnieje taras o wymiarach 5,20 m x 7,80 m (długość liczona ze schodami). Odmienny stan przedstawia mapa do celów projektowych aktualna na dzień 15 kwietnia 2016 r., na której przedmiotowy taras potraktowany jest jako integralna część budynku. W aktach sprawy znajdują się także kopie zdjęć lotniczych przedstawiających zabudowę działek nr ewid. [...] i [...] wykonane w 2010 r. i 2013 r., które potwierdzają stan wykazany na powyżej analizowanych mapach.

Stwierdzono w związku z tym, że na podstawie wyżej opisanych dowodów należy uznać, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana pod rządzami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Odnosząc się do kwalifikacji prawnej wykonanych robót oraz do faktu posiadania przez skarżących zgłoszenia z dnia 28 września 2011 r., obejmującego roboty polegające m.in. na dociepleniu ścian zewnętrznych i ostatnich stropów oraz wymianie pokrycia dachowego, organ wskazał, iż odnosiło się ono do całości budynku głównego. Z załącznika do ww. zgłoszenia wynika, że inwestor w stosunku do tarasu zaplanował m.in. demontaż blachy łącznie z legarami oraz balustrady, wykonanie izolacji przeciwwilgociowej oraz montaż balustrady z drewna twardego struganego. W ocenie organu ww. zgłoszenia nie można uznać za skuteczne względem robót wykonanych przy przedmiotowym tarasie bowiem w ich wyniku powstało zabudowane i zadaszone pomieszczenie, połączone otworem drzwiowym z resztą budynku, posiadające schody zewnętrzne oraz podjazd dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku czym zastosowanie przez organ powiatowy trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 ww. ustawy ocenić należy jako prawidłowe.

Odnosząc się do faktu posiadania przez skarżących zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych WINB wskazał, że aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane reguluje kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z obowiązującymi warunkami technicznymi, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo ustalił, że przedmiotowa rozbudowa narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) w zakresie usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej. Odległość ww. obiektu od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] wynosi około 2,50 m (pomniejszona jest dodatkowo ok. 10 cm i 20 cm o okap) i jest mniejsza niż dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ta powinna wynosić nie mniej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki).

Wobec tego, zdaniem WINB brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Podkreślono, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie "właściwy organ nakazuje" nie oznacza uprawnienia, lecz obligatoryjny obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności o których mowa w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ II Instancji wskazał, iż jakkolwiek faktem jest, że PINB wskazując podstawę prawną inkryminowanego rozstrzygnięcia błędnie określił datę uchwalenia ustawy na której się opierał to jednak w ocenie WINB nie ulega wątpliwości, że organ powiatowy orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazuje na to powołanie prawidłowego artykułu (art. 48 ust. 1) oraz publikatora (Dz.U. z 2016 r. poz. 290). Zdaniem WINB ww. uchybienie nie ma istotnego wpływu na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia i nie powoduje konieczności jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odniesieniu do twierdzenia zawartego w odwołaniu, zgodnie z którym "żadna ze stron tarasu nie posiada ani stałej ściany, ani wstawionych w nią okien" należy stwierdzono, że stanowi ono próbę wprowadzenia organu odwoławczego w błąd. Wskazano, że z akt sprawy, m.in. dokumentacji fotograficznej wynika, iż od strony działki skarżących znajduje się ściana wypełniona płytami poliwęglanowymi z roletami.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia przez PINB przepisów procedury, tj. art. 7, 77 k.p.a. Organ powiatowy zebrał w sprawie obszerny materiał dowodowy i dokonał jego wnikliwej analizy. Skarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana. WINB w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skargę na tę decyzję złożyli L. J. i K. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB opartej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przy jednoczesnym powołaniu jako podstawy uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane;

2) naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną interpretację i nakazanie rozbiórki pomimo braku przesłanek do podjęcia takiej decyzji;

3) naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 in fine Prawa budowlanego przez bezpodstawne i błędne ustalenie, że doprowadzenie tarasu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe;

4) naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne ustalenie odległości tarasu od granicy działki z uwagi na fakt, iż pomiar prowadzony był do ogrodzenia, nie zaś do granicy geodezyjnej odbiegającej od miejsca położenia ogrodzenia.

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za uzasadnione.

Dalej zaznaczył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., w szczególności art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 (w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy, Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Przed oceną prawidłowości zastosowania przez organy trybu postępowania wynikającego z przywołanych przepisów ustawy – Prawo budowlane, koniecznym było zatem odniesienie się do kwestii charakteru robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania.

Zdaniem Sądu, roboty budowlane przeprowadzone w związku z zadaszeniem i obudową tarasu stanowiły rozbudowę budynku, wymagały więc uzyskania pozwolenia na budowę.

Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych powstało zabudowane i zadaszone pomieszczenie, połączone otworem drzwiowym z resztą budynku, posiadające schody zewnętrzne oraz podjazd dla osób niepełnosprawnych. Niewątpliwie zatem doszło do rozbudowy budynku. Prawidłowo zatem zastosowano w sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Wadliwie wpisaną datę ustawy należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Najlepiej o tym świadczy fakt przywołania w uzasadnieniu decyzji prawidłowej treści art. 48 oraz prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o tę normę prawną.

W sprawie nie może też budzić wątpliwości fakt, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r. Na tę okoliczność organ zebrał obszerny materiał dowodowy. Sąd w pełni podziela wnioski organów wynikające z oceny przeprowadzonych w tym zakresie dowodów. Nie można też uznać, że przedmiotowe roboty budowlane były objęte zgłoszeniem z dnia 28 września 2011 r.

Porównanie zakresu robót objętego zgłoszeniem oraz robót faktycznie wykonanych pozwala stwierdzić, że ich zakres jest zasadniczo odmienny. Wystarczy wskazać, że w wyniku przeprowadzonych robót powstało dodatkowe pomieszczenie. W postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęto zatem, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Na rozbudowę przedmiotowego obiektu skarżący przed rozpoczęciem robót bezspornie nie uzyskali pozwolenia na budowę. Wystąpiła więc okoliczność uzasadniająca wszczęcia postępowania mającego na celu usunięcie stanu samowoli budowanej, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego prowadząc sprawę w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego winny jednak mieć na uwadze, że organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Koniecznymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd zauważył przy tym, iż zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. Wśród dokumentów tych przepis wymienia projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2). Co istotne, legalizacja we wskazanym trybie, jest możliwa w przypadku przedłożenia ww. dokumentów o ile obiekt budowlany lub jego część nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (zob. art. 48 ust. 2 pkt 2). Jeśli więc obiekt budowlany lub jego część pobudowano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, to legalizacja tej zabudowy albo nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia jej do stanu zgodnego z tymi przepisami. To też oznacza, iż samo złożenie projektu budowlanego (w wykonaniu postanowienia organu), nie legalizuje samowoli budowlanej. Projekt ten podlega ocenie m.in. w ww. zakresie, a obowiązkiem inwestora w omawianym trybie jest przedstawienie takiej dokumentacji budowlanej, która będzie wskazywała na zgodność inwestycji z przepisami, w tym – będzie, w razie konieczności, przewidywała wykonanie robót doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia tego wymogu, nie można stwierdzić, aby przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 zostały spełnione, a wówczas stosuje się przepis ust. 1 (zob. ust. 4 art. 48.), czyli nakaz rozbiórki.

W niniejszej sprawie organ powiatowy nie przystąpił do legalizacji rozbudowy budynku, ponieważ uznał, że jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał przy tym, że legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, iż uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym uznać należy, że w fazie wstępnej organ nie mógł wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują ww. niezgodność. Stąd też mógł wydać postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Szczególnie, że nakaz rozbiórki obejmuje zabudowany i zadaszony taras ze schodami. Natomiast z akt postępowania wynika, że taras stanowił część istniejącego budynku.

Dodatkowo Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1330/16 stwierdził, że "Wykładnia art. 9 ust. 1–4 p.b. przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50–51 p.b.) i w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części".

Dostrzegając kontrowersyjność tej tezy i brak jednolitego stanowiska NSA w tym zakresie Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie można stać na stanowisku, iż w każdym przypadku niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi niecelowe jest wszczynanie procesu legalizacji i orzekanie nakazu rozbiórki.

Wobec tego rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie analizy stanu faktycznego i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie decyzji co dalszego biegu postępowania.

Przy czym jako zasadę organy winny przyjąć wszczęcie procesu legalizacji, dopiero brak możliwości (bądź chęci po stronie inwestorów) doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi należy stosować postępowanie legalizacyjne wobec samowoli budowlanej, oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji wydanej na jego podstawie, mimo istnienia przesłanek jego zastosowania;

2. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dopuszczeniu usytuowania obiektu budowlanego niezgodnie z jego dyspozycją.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania oraz brak wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku w sposób uzasadniający zalecenia co do czynności wskazanych organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone w jego toku, mimo oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie wskazującym na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi L. J. i K. J. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. i L. J. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że nie zostało podważone stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku zaakceptował ocenę organów obu instancji co do zastosowania w sprawie trybu postępowania unormowanego w art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. (w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r. poz. 443).

Sąd Wojewódzki za prawidłową uznał bowiem kwalifikację robót budowlanych jako rozbudowę budynku, w wyniku której powstało zabudowane i zadaszone pomieszczenie, połączone otworem drzwiowym z resztą budynku, ze schodami zewnętrznymi i podjazdem dla osób niepełnosprawnych. Ponadto Sąd Wojewódzki przyjął, że prawidłowe były ustalenia organów obu instancji wskazujące na wykonanie robót budowlanych w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie Sąd Wojewódzki ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane nie były objęte zgłoszeniem z dnia 28 września 2011 r., a w konsekwencji wystąpiły przesłanki do wszczęcia postępowania mającego na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty odnoszące się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie uwarunkowań legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, wynikających z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki zakwestionował bowiem działanie organu powiatowego, który nie przystąpił do legalizacji rozbudowy budynku z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał, że legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ nadzoru budowlanego nie mógł w fazie wstępnej wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W rezultacie wskazał na obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego w celu podjęcia decyzji co do dalszego biegu postępowania, przy czym wskazał dodatkowo na możliwość zastosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (art. 9 ust. 1–4 Prawa budowlanego).

Zgodzić się należało z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne dotyczące ewentualnej legalizacji przedmiotowych robót budowlanych nie zostały poprzedzone właściwą analizą okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w kontrolowanych decyzjach.

Mianowicie Sąd Wojewódzki nie zweryfikował ustaleń faktycznych, istotnych dla oceny zachowania wymagań wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena stanowiska organu odwoławczego, który potwierdził ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące na to, iż dokonana samowola budowlana narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie powstałej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć należy, że organ powiatowy uzasadnił odstąpienie od prowadzenia postępowania legalizacyjnego tym, że przedmiotowy obiekt – usytuowany ścianą zewnętrzną z otworami okiennymi od strony sąsiedniej działki nr [...] w odległości 2.50 m – narusza wymogi z przepisu § 12 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wykonania robót budowlanych doprowadzających do zgodności z prawem (usytuowania zabudowanego tarasu z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej) wiązałoby się z jego rozbiórką.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, organy obu instancji odniosły się do możliwości legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wskazał z jakich konkretnie względów zanegował stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym rozbudowa budynku ośrodka wypoczynkowego o rozbudowany i zadaszony taras wraz ze schodami zewnętrznymi narusza przepisy techniczno-budowlane (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Sąd Wojewódzki wadliwie wskazał na ewentualne zastosowanie w sprawie regulacji zawartej w art. 9 ust. 1–4 Prawa budowlanego.

Wprawdzie w poszczególnych wyrokach sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zastosowania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50–51 Prawa budowlanego) i w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48, 49, 49b Prawa budowlanego), to jednak dominuje pogląd zawężający możliwość udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 171; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 146–147; Prawo budowlane, komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LEX 2019, art. 9; wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2017 r., II OSK 1330/16; 27 października 2017 r., II OSK 347/16; 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2180/16).

Mając na uwadze przedstawioną powyżej niejednolitość orzecznictwa oraz wypowiedzi w piśmiennictwie, nie można wykluczyć sytuacji, że dopuszczone zostanie ubieganie się przez inwestora o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po rozpoczęciu bądź realizacji robót budowlanych.

Istotne jednak dla zastosowania instytucji z art. 9 Prawa budowlanego jest to, że możliwość taką ograniczono do "przypadków szczególnie uzasadnionych".

W orzecznictwie i doktrynie wskazano, że odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Przyjmuje się, że w sytuacjach szczególnych, wynikających z warunków lokalnych, takich jak: kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących, może istnieć potrzeba takiego wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, op. cit., s. 157–159; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, op. cit. oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na to, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności warunkujące zastosowanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych normujących odległości sytuowania obiektów budowlanych od granicy działek sąsiednich, konkretnie wymogów wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne okazały się trafne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy odniesie się do stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do zweryfikowania stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym uzasadnione było pominięcie procedury legalizacyjnej.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.