Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 516/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205, art. 209, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 252, art. 251,art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Fundacji F. z siedzibą w W. kwotę 4017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji (...) w W. (dalej: fundacja, strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ odwoławczy lub II instancji) z (...) grudnia 2019 r. nr (...) uchylająca decyzję Prezydenta (...) (dalej: Prezydent lub organ I instancji) z (...) października 2019 r. znak: (...) w części określającej kwotę w wysokości (...) zł przypadającą do zwrotu z dotacji przyznanej na podstawie umowy nr (...) z (...) czerwca 2013 r. pobranej w nadmiernej wysokości i orzekająca kwotę w wysokości (...) zł przypadającą do zwrotu z dotacji przyznanej na podstawie ww. umowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca w dniu (...) czerwca 2013 r. zawarła z Miastem (...) umowę nr (...) (dalej: umowa) pod tytułem "T.". Zgodnie z § 2 umowy, zaktualizowanym harmonogramem oraz protokołem z uzgodnień z (...) maja 2013 r., stanowiącymi załącznik nr 2 i 4 do umowy, jako termin realizacji zadania ustalono okres 15 maja 2013 r. - 30 grudnia 2013 r. Termin ten nie uległ zmianie również na skutek wprowadzenia aneksu do umowy nr (...), podpisanego w dniu (...) grudnia 2013 r. Zgodnie z § 12 ust. 1 umowy zakończenie terminu wykorzystania środków z dotacji poprzez realizację wszystkich płatności wraz z pochodnymi od wynagrodzeń zostało wyznaczone na dzień 30 grudnia 2013 r. Kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie Fundacja zobowiązana była zwrócić w ciągu 15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1. W § 12 ust. 2 umowy wskazano, że płatności dokonane ze środków finansowych Miasta przed datą ogłoszenia wyników konkursu ofert lub po terminie wydatkowania środków, o którym mowa w § 12 ust. 1, nie będą mogły zostać rozliczone zgodnie z przyznaną kwotą dotacji.

Strona złożyła sprawozdania z wykonania zadania publicznego, z którego wynikało, że fundacja wydatkowała w terminie wszystkie środki przeznaczone na realizację zadania oraz prawidłowo rozliczyła wydatki pod względem merytorycznym i finansowym. Sprawozdanie strony zostało zatwierdzone.

Została przeprowadzona kontrola tego przedsięwzięcia i w jej wyniku sporządzono protokół z kontroli z (...) grudnia 2018 r. Ustalono, na podstawie dokumentacji księgowej, że część środków pochodzących z dotacji została wydatkowana po terminie wynikającym z umowy ((...) grudnia 2013 r.), to jest w dniu 31 grudnia 2013 r.

Pismem z (...) maja 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i następnie decyzją z (...) października 2019 r. określił: 1. kwotę w wysokości (...) zł przypadającą do zwrotu z dotacji przyznanej na podstawie umowy nr (...) z (...) czerwca 2013 roku pobranej w nadmiernej wysokości; 2. termin, od którego nalicza się odsetki za zwłokę od dnia (...) lutego 2019 r.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2019 r. uchyliło decyzję Prezydenta (...) z (...) października 2019 r. w części określającej kwotę w wysokości (...) zł przypadającą do zwrotu z dotacji przyznanej na podstawie umowy nr (...) z (...) czerwca 2013 r. pobranej w nadmiernej wysokości i orzekło kwotę w wysokości (...) zł przypadającą do zwrotu z dotacji przyznanej na podstawie ww. umowy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na § 12 ust. 1 umowy i stwierdził, że z tego zapisu jasno wynika, że do dnia 30 grudnia 2013 r. fundacja zobowiązana była uznać rachunki bankowe innych osób. Innymi słowy miała do tego dnia przekazać środki z dotacji na rzecz osób uprawnionych w związku z realizacją zadania publicznego. Zawierając zatem powyższą umowę strona zobowiązała się do wykorzystania dotacji zgodnie z postanowieniami tej umowy. Skoro postanowienie umowne dotyczące terminu rzeczywistego wydania środków z dotacji jest precyzyjne, to nie ma podstaw do interpretowania go przez pryzmat orzecznictwa, na które powołuje się skarżąca, w dodatku w inny sposób, niż wskazuje literalna wykładnia umowy.

Zdaniem SKO obliczona przez organ I instancji kwota (...) zł przypadającą do zwrotu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Natomiast z przywołanych w zaskarżonej decyzji dokumentów, jak i z dokumentów opisanych w protokole z kontroli finansowej zadania publicznego wynika, że po terminie realizacji przedmiotowego zadania wydatkowano łącznie (...) zł. Taką w związku z powyższym kwotę powinna więc zwrócić fundacja, jako pobraną w nadmiernej wysokości.

Pismem z (...) stycznia 2020 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 251 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: ufp) poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie dokonanego przez stronę skarżącą sposobu wykorzystania dotacji w związku z realizacją zadania, dotyczącą płatności dokonanych po terminie realizacji zadania, które zostały wykorzystane zgodnie z realizacją zadania;

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej kpa) w zw. z art. 140 kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, a także niewyjaśnienie podstaw decyzji, nieuwzględnienie przy podjęciu decyzji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu, na jaki została przyznana dotacja.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżąca podniosła, że zobowiązanie określone w zaskarżonej decyzji uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2019 r., gdyż termin przedawnienia zaczął biec od 31 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności sąd zauważa, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie fundacja taki wniosek złożyła w skardze, a SKO wezwana do ustosunkowania się do tego żądania pismem z (...) maja 2020 r. poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też sąd stosując przywołany przepis sprawę rozpoznał w trybie uproszczonym.

W ocenie sądu zasadny okazał się zarzut przedawnienia dochodzenia należności. Jednakże zanim sąd odniesie się do tego zarzutu, to stwierdza, że pozostałe zarzuty skargi są niezasadne.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca zawarła umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2019 r., poz. 688 ze zm., dalej: udppw). Zgodnie z art. 5 ust. 1 udppw organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

Natomiast ust. 2 art. 5 udppw wskazuje na formy współpracy i tak jedną z form współpracy jest zlecania organizacjom pozarządowym (...) realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 udppw zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 ufp, może mieć formy: wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji.

W myśl art. 16 ust. 1 udppw organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ufp oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji.

W art. 2 pkt 1 udppw wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dotacji - rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ufp.

Skarżąca zawarła umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego. W umowie z (...) czerwca 2013 r. strony w § 12 ust. 1 określiły, że przekazane środki finansowe z dotacji określone w § 3 ust. 1 organizator (tj. skarżąca – dopisek sądu) jest zobowiązany wykorzystać w terminie do dnia 30.12.2013 r., o którym mowa w § 2 ust. 1, (poprzez realizację wszystkich płatności wraz z pochodnymi od wynagrodzeń). (...) Kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie organizator jest zobowiązany zwrócić w ciągu 15 dni od dnia zakończenia zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1. W ust. 2 § 12 umowy wskazano także, że płatności dokonane ze środków finansowych Miasta przed datą ogłoszenia wyników konkursu ofert lub po terminie wydatkowania środków, o którym mowa w § 12 ust. 1, nie będą mogły zostać rozliczone zgodnie z przyznaną kwotą dotacji.

Z powyższego jak słusznie zauważyła SKO jasno wynika, że strona do 30 grudnia zobowiązana była uznać rachunki bankowe innych osób. Innymi słowy miała do tego dnia przekazać środki z dotacji na rzecz osób uprawnionych w związku z realizacją ww. zadania publicznego. Płacąc zatem za część faktur i rachunków w dniu 31 grudnia 2013 r. skarżąca uczyniła to wbrew postanowieniom umownym, do których przestrzegania zobowiązała się skarżąca. Tym samym wprost naruszyła powołany art. 16 ust. 1 udppw, gdyż nie wykonała zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane (...) w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 ufp).

Art. 252 ust. 5 ufp stanowi, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W myśl art. 251 ust. 4 ufp wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W tym miejscu sąd podziela stanowisko SKO wskazujące, że to umowa zawierała postanowienia dotyczące terminu rzeczywistego wydatkowania środków z dotacji i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmiennej interpretacji jasnych zapisów umowy. Powyższe powoduje, że powołane przez stronę orzecznictwo sądowoadministracyjne jest nieadekwatne do przedmiotowej sprawy, gdyż umowa jasno wskazywała, że zarówno zadania (realizacja celów) jak i płatności za te zadania muszą być zrealizowane do 30 grudnia 2013 r. Powołane przez stronę orzecznictwo nie odnosi się do takiego stanu faktycznego i skupia się jedynie na interpretacji prawnej przepisów dotyczących wykorzystania dotacji w sytuacji, gdy zawarta umowa nie zawierała szczegółowych uregulowań w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie zarzut naruszenia art. 251 ust. 4 ufp sąd uznał za całkowicie niezasadny. Także zarzuty procesowe okazały się niezasadne, gdyż organy obydwu instancji zarówno wyjaśniły stan faktyczny jak i prawny sprawy. Co więcej stan faktyczny nie budzi żadnych zastrzeżeń i jest jasny, gdyż wskazuje, czemu strona nie zaprzecza, że część płatności została dokonana w dniu 31 grudnia 2013 r., a więc po dacie wskazanej w umowie.

Przechodząc natomiast do powodów uwzględnienia skargi, to sąd wskazuje, że decyzja organu II instancji została wydana w dniu (...) grudnia 2019 r., jednakże została doręczona dopiero (...) stycznia 2020 r., a więc po upływie okresu przedawnienia. Strona bowiem miała obowiązek zwrócić niewykorzystane środki dotacji w terminie 15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, a więc do 14 stycznia 2014 r.

Zgodnie z art. 60 pkt 1 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 67 ust. 1 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej: op).

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9 op zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja dotyczące zwrotu dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej (stwierdza fakt naruszenia określonych przepisów i konieczność zwrotu), a nie decyzji konstytutywnej. Zatem do przedawnienia zobowiązań odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 70 op.

Zgodnie z art. 70 § 1 op zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja określająca kwotę dotacjo do zwrotu została wydana jeszcze przed upływem terminu przedawnienia. Natomiast doręczenie tej decyzji nastąpiło już po upływie tego okresu. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy dla skuteczności dochodzenia należności konieczne jest zarówno wydanie decyzji przed upływem okresu przedawnienia, czy też także jej doręczenie. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska wskazującego, że dla skuteczności dochodzenia należności konieczne jest zarówno wydanie decyzji jak i jej doręczenie przed upływem okresu przedawnienia. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 września 2014 r., II FPS 4/13, podjętej w składzie całej Izby (patrz orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a op w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r. po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 op). Co prawda teza tej uchwały dotyczy szerszego zagadnienia związanego z przedawnieniem zobowiązań podatkowych, a w jej uzasadnieniu NSA nie wypowiadał się w kwestii, czy dla zachowania terminu przedawnienia istotna jest data wydania, czy też data doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, to jednak w orzecznictwie wskazuje się, że istotna jest data doręczenia, a nie data wydania takiej decyzji.

Data wydania decyzji jest niezbędnym elementem decyzji (art. 107 § 1 pkt 2 kpa, art. 210 § 1 pkt 2 op). Wynika z niej, jaki stan faktyczny i prawny został uwzględniony przy jej wydawaniu. Data wydania decyzji nie jest jednak równoznaczna z momentem, od którego decyzja wywiera skutki prawne. Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (patrz także art. 212 op). Dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Do momentu doręczenia decyzja może być zmieniona bez konieczności wdrożenia procedur prawnych dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji. Dopóki zatem decyzja określająca wysokość dotacji do zwroty (zobowiązanie podatkowe w wysokości innej niż zadeklarowana przez podatnika) nie zostanie doręczona jej adresatowi, obowiązuje domniemanie, że strona prawidłowo rozliczyła dotację (podatnik prawidłowo określił w deklaracji zobowiązanie i podatek do zapłaty - art. 21 § 5 op). Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że w świetle art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 70 § 1 op, dla ustalenia, czy skutek decyzji w postaci określenia wysokości dotacji do zwrotu nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji, a nie data jej wydania. Pogląd ten na gruncie podatkowym przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2014 r., II FSK 2466/14; z 6 maja 2015 r., II FSK 333/14; z 15 kwietnia 2016 r., I GSK 1214/14; z 9 czerwca 2016 r., II FSK 1683/14; z 2 września 2016 r., II FSK 2074/14; z 21 lutego 2017 r., II FSK 38/15, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 377/16, czy też postanowienie NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 925/15 – wszystkie dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu (...) grudnia 2019 r., lecz jej skuteczne doręczenie stronie postępowania nastąpiło dopiero w dniu (...) stycznia 2020 r., a więc po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 op. W tej sytuacji sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 70 § 1 op uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do przedstawionej interpretacji wskazanych przepisów oraz szczegółowo przeanalizuje czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiły inne zdarzenia powodujące, iż do przedawnienia zwrotu dochodzenia dotacji nie doszło (art. 70 § 2 i następne op).

W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i § 3 oraz art. 209 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed sądem przez adwokata. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 400 zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi, 3.600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Razem 4.017 zł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

-----------------------

8