Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1562/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61, art. 53 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 roku sprawy ze skarg [...] z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej jako: "skarżąca Wspólnota") i Ogród W.. Stowarzyszenie na rzecz Krajobrazu Kulturowego w W. (dalej jako: "skarżące Stowarzyszenie") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2019 r. o warunkach zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Wyznaniowej [...] w W. przy ul. [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków o funkcji usługowej (hotelowej, biurowej, usług kultury, usług kultu religijnego - [...]) z siedzibą Gminy Wyznaniowej [...], garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, dojściem i dojazdem oraz infrastrukturą podziemną, planowanej do realizacji na działkach o numerach ew. [...], [...] i części działki o numerze ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W dalej jako: "decyzja z 2019 r., czy "decyzja o warunkach zabudowy").

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" i Ogród W. Stowarzyszenie na rzecz Krajobrazu Kulturowego odwołali się od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2019 r. (dalej decyzja: "decyzja z 2020 r., czy "decyzja organu drugiej instancji"). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że [...] maja 2017 r. Gmina Wyznaniowa [...] z W. złożyła wniosek, później korygowany, o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w ścisłym centrum W. w okolicy Placu [...]. Na terenie przewidzianym pod zabudowę znajdują się budynki należące do Gminy Wyznaniowej [...] w W. oraz [...]. W ramach planowanej inwestycji przewiduje się pozostawienie budynku [...]. Do rozbiórki przewiduje się część budynku wolnostojącego (część wschodnią), a także w całości III kondygnacyjną dobudowę [...]. Zgodnie z wnioskiem w miejscu tzw. Białego budynku przewiduje się lokalizację smukłej dominanty wysokościowej. Od strony północo-wschodniej inwestycja będzie przylegać bezpośrednio do [...] stanowiąc w obrysie odwrócony rzut części wysokościowej inwestycji. Teren objęty wnioskiem znajduje się pod ochroną konserwatorską. Postanowieniem z [...] października 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji dla ww. inwestycji. Nadto, teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem mieszkaniowo-usługowym - [...], budynkiem mieszkaniowo-usługowym wchodzącym w kompleks osiedla "[...]" oraz z terenami oświaty (przedszkolem, szkołą). Dojazd do planowanej zabudowy zaplanowany został od ul. [...].

Kolegium podało, że organ pierwszej instancji ustalając wnioskowane warunki zabudowy wskazał, że charakter zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy został ukształtowany ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Ustalenie, że teren inwestycji odpowiada wymienionym wyżej warunkom wiązało się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) - dalej jako: "rozporządzenie"]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Analiza urbanistyczna, sporządzona w sprawie uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego wykazała. Odwołujący podnosili zarzut, że postępowanie powinno być zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku znajdującego się przy ul. [...] w W., tzw. "[...]". Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków tzw. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wpisu do rejestru zabytków. Za niezasadny uznano też zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt: IV SA/Wa 3264/18). W dniu [...] kwietnia 2019 r., czyli przed wydaniem decyzji WSA w Warszawie orzekł o odrzuceniu skargi Wspólnoty. Zarzucono także, że decyzją o warunkach zabudowy objęto teren zabudowany budynkiem [...] mimo że w zakresie tego terenu nie następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ wskazał, że wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie zespołu budynków o funkcji usługowej (hotelowej, biurowej, usług kultury, usług kultu religijnego — [...]) z siedzibą Gminy Wyznaniowej [...], garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, dojściem i dojazdem, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną (zatem kompleksu zabudowy), planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...], [...] i części działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. i prawidłowo ustalono w decyzji teren przeznaczony do planowanej zabudowy. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że linie zabudowy wyznaczono w sposób niekonkretny, w sposób, który nie pozwolił aby ustalić rzeczywisty kształt planowanego budynku; wyznaczono kilka linii zabudowy – organ odwoławczy wskazał, że w kwestionowanej decyzji wskazano, że linie zabudowy wyznaczono zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odległości min. 42 m od linii rozgraniczającej ulicy. Wskazano, że linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować w taki sposób, aby nie naruszyć interesów prawnych osób trzecich, właścicieli i wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości, wynikających z przepisów prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z kodeksu cywilnego.

Co do zarzutu nieprawidłowo wyliczonego wskaźnika zabudowy – organ odwoławczy podał, że w załączonych do decyzji wynikach analizy zagospodarowania terenu wskazano, że wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym są zróżnicowane i kształtują się w przedziale od [...]; [...], [...], [...]; [...]; [...], do [...], a różnorodność wskaźników wynika ze zróżnicowania wielkości działek i terenów inwestycyjnych oraz zróżnicowania form oraz funkcji ich zabudowy. Planowana zabudowa znajduje się w centrum [...] i wskaźnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany, zabudowa nieregularna. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Ustalenie sztywnej wartości bądź formalistyczne określenie jego minimalnej wielkości nie ma zatem znaczenia z punktu widzenia ładu przestrzennego. Dopuszczalne jest wskazanie wielkości maksymalnych, tj. górnej granicy (tak w wyrokach NSA z 28 września 2012 r. II OSK 1134/1 1; z 21 lipca 2015r. II OSK 3038/13; z 24 czerwca 2015 r. II OSK 2827/13; z 10 lutego 2015 r. II OSK 691/14). Treść załączonej analizy wskazywała, że takie wyznaczenie wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. Przedstawione "prawidłowości" architektoniczne, pozwalają na zbadanie i wskazanie, że planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. W kontrolowanej sprawie według danych z akt średnia wielkości powierzchni nowej zabudowy działek sąsiednich wynosi 0,4, zatem w przypadku przyjęcia wskaźnika w przedmiotowych warunkach zabudowy na poziomie max 0,45 jest prawidłowa. Prawidłowe jest także wyznaczenie szerokości elewacji frontowej. Przedstawiono, że szerokość elewacji w pierwszej linii powinna wynosić ok. 9 m. Szerokości elewacji budynków występujących w obszarze analizowanym kształtują się różnorodnie od 7 m do ok. 139 m. Wskazano, że teren przeznaczony pod zabudowę znajduje się w głębi działki, a działka objęta wnioskiem tylko w niewielkim fragmencie przylega do ul. [...]. Z uwagi na specyficzny kształt działki wyznaczono przedstawioną w decyzji szerokość elewacji zabudowy w pierwszej linii. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo ustalonej wysokości planowanej zabudowy wskazano, że w obrębie analizowanego obszaru wysokości istniejących budynków są zróżnicowane od jednokondygnacyjnych budynków usługowych o wysokości 4 m, budynków usług oświaty o wysokości 8-11 m (11 kond.), budynków mieszkalno-usługowych o wysokości 20 m - 26 m, poprzez budynki wysokie 30-36-41 m (VIII - XII, XVI kond.) i budynek wysokościowy "[...]" - 160 m. W analizie odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym, dopuszczono wyznaczenie innej wysokości. Wskazano, że planowana inwestycja znajduje się w szczególnym rejonie miasta i wymaga szczególnego potraktowania chociażby z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego budynku [...]. Planuje się pozostawienie istniejącego budynku [...] oraz części zachodniej tzw. [...] - 21 m. Dla nowoprojektowanych budynków dopuszczono na froncie działki 80 m (tolerancja +1-1 m) oraz w głębi max 24 m (górna krawędź ażurowej elewacji). W odniesieniu do geometrii dachu wskazano, że w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie lub o niewielkim spadku. Dla planowanej inwestycji dopuszcza się zastosowanie dachów płaskich, co nie będzie sprzeczne z zabudową sąsiednią. Dla budynku wysokościowego — geometria dachu ma wynikać z indywidualnych rozwiązań projektowych. Pozostałe zarzuty odwołujących się nie znalazły także uzasadnienia, w tym i zarzut dotyczący uniemożliwienia poprzez inwestycję dostępu do źródła wody oligoceńskiej i doprowadzenia do "przerwania" ciągu komunikacyjnego pomiędzy ul. [...] a [...] oraz zwiększenia emisji hałasu. Powyższe zagadnienia nie są rozstrzygane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja uzyskała też zapewnienia od gestorów sieci.

Odparto też zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w takim zakresie, w jakim nie została ona uzupełniona zgodnie z wnioskiem skarżącej. Nieuzupełnienie decyzji zgodnie z wnioskiem Wspólnoty nie skutkuje jej niewykonalnością. Przedmiotowy wniosek dotyczył uzupełnienia decyzji w zakresie liczby miejsc postojowych, wjazdu do garażu podziemnego, tak aby nie kolidował z ruchem pieszym, wyznaczenia na załączniku graficznym do decyzji terenów niepodlegających zabudowie zapewniających dostęp do zdroju wody oligoceńskiej oraz ciągu pieszego pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Wszystkie te kwestie zostały przez organ pierwszej instancji ustalone w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że zestawienie rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, zestawienie przedstawionych parametrów zabudowy w tym wskaźnika, wysokości, szerokości elewacji frontowych, linii zabudowy - potwierdza, że w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa, pozwoliła na określenie parametrów planowanej zabudowy, a zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącego i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia uciążliwości nie stanowi oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszczono w decyzji o warunkach zabudowy. Konkludując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanych przepisach.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca Wspólnota zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 64 u.p.z.p. - w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał, że postępowanie o wpis tzw. "[...] do rejestru zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego i tym samym uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie nie zawiesił z urzędu postępowania, pomimo tego, że zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenie postępowania, albowiem inny organ, tj. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla Inwestycji prowadził postępowanie o wpis tzw. "[...]" do rejestru zabytków, zaś wynik postępowania przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stanowił zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależała możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, przesądzającej o możliwości realizacji inwestycji polegającej m.in. na rozebraniu części budynku "[...]" objętego postępowaniem o wpis do rejestru zabytków; 2) art. 59 ust. 1. u.p.z.p. w zakresie w jakim objęto decyzją o warunkach zabudowy teren zabudowany zabytkowym budynkiem [...] mimo, że w zakresie tego terenu nie następuje zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także nie następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części co wprost wynika z treści zaskarżonej decyzji (budynek ten i teren pod nim jest przeznaczony do zachowania); 3) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na niewyznaczeniu linii zabudowy w sposób pozwalający ustalić rzeczywisty kształt planowanego budynku, a także na wyznaczeniu kliku linii zabudowy, w sytuacji, w której w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedną linię zabudowy; 4) § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na wadliwym wyznaczeniu powierzchni nowej zabudowy, tj. wyznaczenie tylko górnej granicy wskaźnika zabudowy oraz zawarcie informacji o parametrze powierzchni biologicznie czynnej wyłącznie w wynikach analizy, nie zaś w osnowie decyzji organu pierwszej instancji; 5) § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na wadliwym określeniu szerokości elewacji frontowej inwestycji, tj. nie uwzględniając średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowych obszaru i wyznaczeniu tej wartości w sposób dowolny i niezgodnie z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu; 6) § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na wadliwym określeniu maksymalnej wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy przez pominięcie wyliczania średniej parametrów działek sąsiednich i ustalenie tej wartości w sposób dowolny oraz ustaleniu na załączniku graficznym nr [...], do decyzji orientacyjnych granic stref wysokościowych, które nie były naniesione geodezyjnie, co w konsekwencji doprowadzi do niewykonalności decyzji, z uwagi na brak możliwości naniesienia współrzędnych geodezyjnych stref wysokościowych oraz sporządzenie załącznika graficznego nr [...], do decyzji w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, a także wewnętrznie sprzecznego, gdyż zezwala na zabudowę o bliżej nieokreślonej wysokości, jednocześnie nakazuje otwarcie widokowe na południową elewację [...]; 7) § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na niedopuszczalnym określeniu parametru dotyczącego geometrii dachu bez uwzględnienia kierunku głównej kalenicy, a także na przelanie uprawnień organu określenia parametru dotyczącego geometrii dachu na inwestora; 8) art. 2 ust. 1 u.p.z.p. przez niezasadne uznanie przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, albowiem decyzje organów zostały wydana z naruszeniem wymogów ładu przestrzennego; 9) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 K.c., przez błędne uznanie, że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i uniemożliwienie dostępu do źródła wody oligoceńskiej, przerwanie aktualnego ciągu pieszego łączącego ul. [...] i ul. [...], braku dostępu do uzbrojenia terenu nie są rozstrzygane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy; 10) art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez brak spełnienia warunku ważności zapewnień od gestorów sieci; 11) art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne określenie terenu inwestycji dotyczące wadliwego wskazania numeracji działek, albowiem brak jest działki o numerze ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] W.; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez niedążenie przez Kolegium do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nierozpatrzenie przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że organ pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 K.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy. W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

Ogród [...]. Stowarzyszenie na rzecz Krajobrazu Kulturowego w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2019 r. o warunkach zabudowy. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za postawionym zarzutem. W szczególności zarzucono organowi wydanie decyzji pomimo trwającego postępowania o wpis do rejestru zabytków tzw. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargi – wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w piśmie procesowym z 11 grudnia 2020 r. dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię w zakresie w jakim organ odwoławczy nie dostrzegł, że Prezydent błędnie wyznaczył obszar analizowany, albowiem jak wynika z wyników analizy zagospodarowania obszaru, organ za front działki przyjął szerokość równoległego do ul. [...] boku działki (odcinek [...], wg. załącznika graficznego nr [...], stanowiącego integralną część decyzji organu pierwszej instancji), a zatem obszar analizowany powinien być wytyczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (68 m) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości min. 204 m wokół działki; 2) § 181 ust. 1, 2, 3 pkt 1d i 1e rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. przez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Kolegium nie dostrzegło, że decyzja Prezydenta nie spełnia warunków przewidzianych w tym przepisie, a w szczególności nie zawiera informacji o zespole prądotwórczym i awaryjnym oświetlaniu ewakuacyjnym, który jest obligatoryjny dla budynków o powierzchni netto ponad 2000 m². W motywach pisma przedstawiono argumentację mającą uzasadniać dodatkowo postawione zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg, nie uwzględnił skarg. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy - nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako: "rozporządzenie"]. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach prawnych za bezzasadne uznał zarzuty postawione w skargach. Po pierwsze Sąd nie stwierdził zarzucanego w skargach naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 282) – dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków"]. Zdaniem skarżących, skoro inwestycja objęta warunkami zabudowy zakłada rozebranie części tzw. [...], to organ pierwszej instancji działając z urzędu powinien zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy do zakończenia toczącego się przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowania o wpis tego obiektu do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast, stosownie do art. 10a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku; zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne oraz stan sprawy wyżej przedstawiony i wynikający z akt administracyjnych sprawy, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących, że organ pierwszej instancji powinien był z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu postępowania o wpis do rejestru zabytków tzw. [...]. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że toczące się postępowanie rejestrowe nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnego stanowiska nie można również było oprzeć na treści przywołanego przez skarżącą Wspólnotę art. 10a ustawy o ochronie zabytków. Z powyższego przepisu, jako stanowiącego tymczasową ochronę przed wpisem do rejestru zabytków, wynika zakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji czy zmiany wyglądu zabytku, robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem i działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. W tych warunkach nawet posiadanie pozwolenia na budowę nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji do dnia, w którym decyzja w sprawie wpisu do rejestru stanie się ostateczna. Natomiast z regulacji tej nie wynika zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych. Ponadto, trzeba też zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, ma jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Podstawy do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mogło też stanowić zainicjowane skargą Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontroli pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało zostać poddane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia. Postępowanie to zostało prawomocnie zakończone postanowieniem Sądu z 14 kwietnia 2019 r. o odrzuceniu skargi (sygn. akt IV SA/Wa 3264/18). Ostatecznie wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedziło, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienie z [...] października 2018 r. uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z racji wpisanych do rejestru zabytków: [...], zespołu dwóch malowideł naściennych – trójjęzycznych napisów (hebrajski, polski, jidysz) i terenu ograniczonego ulicami [...], Al. [...], [...], Pl. [...] jako osadnictwa średniowiecznego i nowożytnego. W postanowieniu tym wskazano, że w odniesieniu do [...] toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków; w aktualnym stanie prawnym nie podlega on indywidualnej ochronie konserwatorskiej z tytułu wpisu do rejestrów bądź ujęcia w ewidencji zabytków; organ konserwatorski nie jest uprawniony do oceny dopuszczalności planowanej inwestycji w kontekście jego wartości zabytkowych. W tym też miejscu Sąd zauważa, że nie stwierdził podstaw do zakwestionowania przedmiotowego uzgodnienia pod względem jego legalności. Po drugie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1. u.p.z.p., które miałoby wpływ na wynik sprawy, przez objęcie decyzją o warunkach zabudowy m. in. terenu zabudowanego budynkiem zabytkowej [...]. Istotnie należy przyznać rację skarżącej, że zakresem inwestycji objęto teren, na którym znajduje się [...] (część działki nr [...]) i w tym zakresie nie przewidziano zmiany zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co wprost wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego nr [...] w postaci mapy obrazującej granice terenu inwestycji. W tym względzie należy jednak zauważyć, że wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy inwestycja została przewidziana do realizacji na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i części działki o numerze ewidencyjnym [...] (droga). Na tym terenie obecnie znajdują się budynki należące do Gminy Wyznaniowej [...] w [...], (wnioskodawcy – inwestora) i [...]. W ramach planowanej inwestycji przewiduje się: - pozostawienie budynku [...], - rozbiórkę: części budynku wolnostojącego (części wschodniej) i w całości III kondygnacyjnej dobudowy do [...] W sytuacji zatem znajdowania się na terenie jednej z działek inwestycyjnych (części działki nr [...]) budynku [...], połączonego od strony północno – wschodniej z III kondygnacyjną dobudową obecnie przeznaczoną do rozbiórki i w jej miejsce planowanym powstaniem części wysokościowej inwestycji stanowiącej w obrysie odwrócony rzut, zasadne było zakreślenie terenu, na którym nastąpi zmiana zagospodarowania łącznie z terenem, który zajmuje [...]. Skoro wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto budowę zespołu budynków, w tym budynku mającego swoją bryłą przylegać do [...], czyli kompleks zabudowy planowanej do realizacji na działkach o nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], to przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy sposób określenia inwestycji uznano za prawidłowy. Po trzecie zasady wyznaczania obowiązującej linii zabudowy określa § 4 w ustępach od 1 do 4 rozporządzenia. Skarżąca zarzuciła wyznaczenie linii zabudowy niezgodnie z ust. 1 i ust. 4 § 4 rozporządzenia (polegającym na niewyznaczeniu linii zabudowy w sposób pozwalający ustalić rzeczywisty kształt planowanej zabudowy i wyznaczeniu kilku linii zabudowy zamiast jednej). Z załącznika nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy - wyników analizy zagospodarowania obszaru (części tekstowej i graficznej) wynika, że w obszarze analizowanym linie zabudowy nie są wyraźnie ukształtowane. Zabudowa ma zróżnicowany charakter, budynki lokalizowane są w różnych odległościach od ulicy. W obszarze dominują budynki wolnostojące o zróżnicowanych formach i gabarytach, usytuowane na ogół równolegle w stosunku do ulic. Dlatego wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, z uwzględnieniem specyfiki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wyznaczono jedną linię zabudowy, czyli wbrew twierdzeniu skarżących nie doszło do wyznaczenia kilku linii zabudowy i w sposób niekonkretny. Przedmiotową linię zabudowy, jak wskazano, wyznaczono zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w odległości 42 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Przy jej wyznaczaniu miano na uwadze cechy charakterystyczne terenu analizowanego i terenu planowanej inwestycji, w tym jego przyleganie do drogi na wąskim odcinku, przez który obecnie odbywa się obsługa komunikacyjna budynków znajdujących się w głębi działek inwestycyjnych. Natomiast wskazanie co do linii zabudowy od strony działek sąsiednich zostało potraktowane jako wskazanie mające na celu ochronę interesów osób trzecich wynikających z przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znalazło odzwierciedlenia w ww. Załączniku nr [...]. Należało więc zgodzić się z organem odwoławczym, że w sprawie ustalono jedną linię zabudowy, prawidłowo wyznaczoną i wyrysowaną na załączniku graficznym decyzji od ul. [...], stosownie do wyjątku dopuszczalnego regulacją § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalającą na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych terenu inwestycyjnego.

Po czwarte odparcia wymagają zarzuty skargi dotyczące wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy z naruszeniem § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 5 ust. 1 - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, - ust. 2 - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; - § 6 - ust. 1 - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; - ust. 2 - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; - § 7 – ust. 1 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; - ust. 2 - wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; - ust. 3 - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym; - 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wyznaczenia: wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonano odpowiednio na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zatem na zasadzie dopuszczalnego wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, innej szerokości elewacji frontowej, innej wysokości – względem zasad określonych ust. 1 § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, jako że takie ich wyznaczenie wynikało z części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczenie wymienionych wymagań dotyczących planowanej zabudowy na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia jak słusznie wskazały organy było podyktowane specyfiką terenu objętego analizą i terenu inwestycji, jako terenu położonego w centrum W., w okolicy Pl. [...], w środku którego usytuowany jest budynek [...], przeznaczony do zachowania. Teren inwestycji jako wyznaczony na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] tylko we fragmencie przylega do ul. [...], a planowana zabudowa ma zaczynać się w głębi działki nr [...]. W terenie analizowanym, a zarazem sąsiadującym z terenem inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowo – usługowa oraz przedszkole i szkoła. Jest to zabudowa charakterystyczna dla zabudowy miejskiej. Gabaryty budynków są różne, w zależności od funkcji budynku i kształtu działki ich położenia. Usytuowanie tej zabudowy jest różnorodne. Jest to zabudowa nieregularna, o zróżnicowanych parametrach. Wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 0,09 do 0,77, wynikającym ze zróżnicowania wielkości działek, form i funkcji zabudowy, a średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,4. Wyznaczenie więc w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie max 0,45, jako nieco większego od wielkości średniego, ale i nieprzekraczającego najwyższych wskaźników występujących w obszarze analizowanym i wielkością zbliżonego do wskaźników charakterystycznych dla zabudowy o podobnych funkcjach, czyli wynikającego z analizy, było dopuszczalne i prawidłowe. Tożsame wnioskowanie, wbrew argumentacji skarżącej, należy odnieść do wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji. Szerokość elewacji frontowej zabudowy, z uwagi na specyficzny kształt terenu inwestycji, wyznaczono w pierwszej linii na ok. 9 m (z tolerancją +/- 5 %). Szerokość ta mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym kształtującym się bardzo różnorodnie, bo od 7 m do ok. 139 m. Określając z kolei wysokość zamierzonej zabudowy wykazano, że w ramach zawnioskowanej inwestycji planuje się pozostawienie [...] i części zachodniej elewacji tzw. [...] – max 21 m, a dla nowoprojektowanych budynków niejako na froncie terenu dopuszcza się wysokość 80 m, a w głębi max 24 m. W granicach analizowanego obszaru występują budynki od 4 m do 160 m, w tym budynki usługowe o wysokości 4 m, budynki usług oświaty o wysokości od 8 do 11 m, budynki mieszkalno - usługowe o wysokości od 20 do 46 m oraz dominanta wysokościowa - budynek "[...]" o wysokości 160 m. W przypadku wyznaczania obu tych parametrów odstąpiono od wyliczenia wielkości średnich jako niemiarodajnych dla kształtu zabudowy na przedmiotowym terenie. Geometria dachów planowanej zabudowy została także ustalona w sposób dopuszczalny regulacją § 8 rozporządzenia. Wskazano, że na obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie lub o niewielkim spadku. Dla mającej powstać zabudowy co do zasady zaplanowano dachy płaskie, w tym dla budynku wysokościowego dopuszczono kształt dachu według indywidualnych rozwiązań projektowych. Należy podzielić stanowisko organów rozstrzygających w sprawie, że celem wyznaczenia takich parametrów było wpasowanie się z zamierzoną zabudową w zastany stan zagospodarowania przedmiotowego terenu i otaczającego go terenu. W efekcie wszelkie ustalenia w postępowaniu nakierowane zostały na zachowanie ładu przestrzennego. W kontekście omawianego zarzutu należy wskazać, że nietrafny jest pogląd skarżącej, że niedopuszczalne było określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie przez podanie wskaźnika maksymalnego zabudowy. Sąd podziela stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 50/17), że "wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (pod. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18; wyrok NSA z 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11; wyroku NSA z 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/15). W orzeczeniu tym też podkreślono, że "kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe". Dalej, odnosząc się do uwagi skarżącej co do zawarcia informacji o powierzchni biologicznie czynnej jedynie w analizie - trzeba podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18), że "z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej. Wprawdzie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy [(Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589) – dalej: "rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa"] wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa uprawniony określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1. Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, iż minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wynika, iż nie był on upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów, które nie wynikałyby wprost ze wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji. Jednocześnie na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zakres tej delegacji ustawowej doprecyzowany został w ust. 7 tego samego artykułu, gdzie wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W regulacji tej nie upoważniono ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. nie zamieszczono zapisu wskazującego na ustalenie wielkość powierzchni biologicznie czynnej w ramach elementu wskaźnika intensywności wykorzystania terenu". W wyroku z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2043/13) Naczelny Sąd Administracyjny też zauważył, że z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru". Nadto też, skarżąca Wspólnota często w swoich twierdzeniach dotyczących błędnie wyznaczonych parametrów i zakreślenia orientacyjnych granic stref wysokościowych odwołuje się do Załącznika nr [...], decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy zawiera dwa integralne załączniki. Jeden w postaci wyników analizy, zawierającej część tekstową i graficzną, czyli Załącznik nr [...] (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) i drugi w postaci części graficznej decyzji – mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, czyli Załącznik nr [...] (§ 9 ust. 1 rozporządzenia, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wymieniany więc przez skarżącą Załącznik nr [...]jest częścią graficzną decyzji o warunkach zabudowy i w istocie służy do zobrazowania granic terenu inwestycji oraz zazwyczaj linii zabudowy. Natomiast Złączniku nr [...], to załącznik, na którym wyznaczono granice obszaru analizowanego. I to on, a nie powoływany przez skarżącą Załącznik nr [...], służy do zobrazowania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). W świetle tych wyjaśnień, wykreślenie kwestionowanych przez skarżącą orientacyjnych granic stref wysokościowych na Załączniku nr [...], stanowiącym zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, oceniono jako element pozanormatywny, pozostający bez wpływu na ocenę legalności decyzji o warunkach zabudowy. Po piąte, skarżąca Wspólnota zarzuciła, że działka o numerze ewidencyjnym [...] objęta terenem inwestycyjnym w obrębie [...] nie istnieje, zatem doszło do błędnego określenia terenu inwestycji. Twierdzenia tego nie oparła na żadnym dowodzie. Natomiast z akt administracyjnych sprawy, w tym z Informacji z rejestr gruntów z [...] lipca 2017 r. wynika, że działka nr [...] to droga (ul. [...]), będąca własnością Miasta [...] wykazana jest w jednostce ewidencyjnej: [...] (Dzielnica [...]) i w obrębie [...], [...]. Po szóste, skarżąca Wspólnota podniosła, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji jest zainteresowana, aby jej prawo właścicielskie nie było w żaden sposób naruszone i żeby mogła korzystać ze swojej nieruchomości w sposób niezakłócony. Celem skarżącej jest zachowanie dostępu do źródła wody oligoceńskiej, zachowanie ciągu pieszego łączącego ul. [...] z ul. [...] oraz ochrona jej własności przed hałasem. W tej kwestii trzeba podkreślić, że w punkcie 1.1.5 zatytułowanym "Inne ustalenia" decyzji o warunkach zabudowy ustalono in., że należy zachować ogólnodostępny ciąg pieszy łączący ul. [...] i ul. [...] i zakazuje się grodzenia terenu w celu zachowania tego ciągu; z kolei zgodnie z pismem Zarządu Terenów Publicznych z [...] listopada 2017 r. dostęp do ww. źródła wody oligoceńskiej winien być zapewniony zarówno dla służb technicznych, jak i mieszkańców okolicznych domów. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do regulacji art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. w punkcie 2 określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Sądu przedmiotowe ustalenia czynią zadość wymaganiom wynikającym z przywołanej wyżej regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i świadczą o zapewnieniu ochrony osób trzecich w granicach dopuszczalnych na omawianym etapie procesu inwestycyjnego. Z kolei ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy wprawdzie do organów administracji publicznej, ale dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wyrok NSA z 15.03.2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. Lex nr 198329). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zgodność z przepisami odrębnymi warunków zabudowy mogą następować tylko w takim zakresie, w jakim nie kolidują z przepisami z zakresu prawa budowlanego. W takich też granicach doszło do ustaleń w ich przedmiocie w decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2019 r. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości należy wprawdzie do organów administracji publicznej, ale dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pod. wyrok NSA z 15.03.2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. Lex nr 198329). Decyzja o warunkach zabudowy zabezpiecza zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa (np. wyrok WSA w Warszawie 29.11.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zazwyczaj decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia, czyli z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza że konkretyzacja i uszczegółowienie tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania warunków zabudowy), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Według art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem formalnym związanym z procesem inwestycyjnym. I jak słusznie podkreślił organ pierwszej instancji, decyzja ta stanowi dla inwestora informację, czy na danym terenie dane zamierzenie w ogóle może być zrealizowane i na jakich warunkach, tak aby nie doszło do naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego i stosownych przepisów. Nie stanowi aktu, który dawałby podstawy inwestorowi do realizacji inwestycji (rozpoczęcia robót budowlanych), tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącej Wspólnoty. I też, że względu na opisany charakter decyzji o warunkach zabudowy nie można rozważać wstrzymania jej wykonania. Po siódme, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Z kolei, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; według ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przekładając te regulacje na stan faktyczny sprawy, należy wskazać, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w "Opisie inwestycji", w punkcie 3 "Ogólna charakterystyka inwestycji", podpunkcie 6 określono przewidywane zapotrzebowanie na media: wodę – z wodociągu miejskiego, ścieki – do kanalizacji miejskiej, ciepło – z sieci miejskiej i energię elektryczną – z sieci miejskiej. Z kolei, w zakresie uzbrojenia terenu inwestor uzyskał gwarancje od: Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w M. S.A. - co do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, [...] S.A. z siedzibą w W. – co do sieci ciepłowniczej, [...] sp. z o.o. - co do sieci energetycznej. Dokumenty te stanowiły część składową wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z dokumentów tych wynik, że wszystkie wymienione sieci istnieją i pod określonymi warunkami umożliwiają podłączenie do nich planowanej inwestycji. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone i spełnione w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (wyrok NSA z 25.06.2013r., II OSK 428/13, LEX nr 1378944). Kwestia zaopatrzenia w media będzie przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Natomiast skarżąca nie wykazała na czym opiera zarzut braku spełnienia warunku ważności zapewnień od gestorów sieci. Sąd zauważa, że jedynie w warunkach od [...] S.A. zawarto uwagę, że informacja nt. technicznych możliwości przyłączenia jest aktualna przez okres sześciu miesięcy od daty wydania. Niemniej ta okoliczność z uwagi na treść zapewnienia, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, a i skarżąca nie wykazała takiego stopnia uchybienia. Po ósme, odnosząc się do zarzutu skarżącej Wspólnoty dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w zakresie którego skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że Prezydent [...] błędnie wyznaczył obszar analizowany, czyli poniżej trzykrotnej szerokości (204 m) frontu działki (68 m), należy wyjść od wskazania, że szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przez obszar analizowany – zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego, według § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyniki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że inwestycja objęta warunkami zabudowy została przewidziana do realizacji na działkach nr [...], [...] (pod zabudowę) i części działki nr [...] (pod infrastrukturę wjazdu) przy ul. [...] w W.. Frontem działki należało więc uznać cześć działki nr [...], która przylega do ul. [...], z której ma odbywać się główny wjazd i wejście na działki przeznaczone do zagospodarowania. Tak obraną podstawę przyjąć za punkt wyjścia do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości wynikającej ze wskazania § 3 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że wyznacznikiem frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mógł być obrany przez organ bok działki nr [...] równoległy do ul. [...] (według Załącznika nr [...] do decyzji z [...] lutego 2019 r. odcinek oznaczony literami [...],) z racji nieprzylegania do ulicy, z której ma się odbywać główny wjazd na teren działek planowanej inwestycji. Tym samym zarzut wyznaczenia granic obszaru analizowanego poniżej trzykrotnej szerokości odcinka działki oznaczonego w wynikach analizy literami [...], nie mógł zostać uznany za zasadny. Z kolei zanegowanie ustalonego przez organ frontu działki, nie oznacza braku akceptacji dla wyznaczonych granic obszaru analizowanego. W ocenie Sądu przy takim kształcie terenu inwestycji jaki wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do wyników analizy zasadne było wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w takich granicach jakie zostały zakreślone na Załączniku graficznym nr [...],, bowiem zgodnie ze wskazaniem organu zachodziła konieczność objęcia analizą całych zespołów zabudowy, kwartałów zabudowy oraz urbanistycznego rejonu, w celu przeanalizowania szerszego kontekstu urbanistyczno-architektonicznego. Po dziewiąte, warunki wymienione w przepisach techniczno – budowlanych, powołanych przez skarżącą w piśmie procesowym uzupełniającym skargę, należą do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej w skrócie: "u.p.b."). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Wbrew twierdzeniu skarżącej, w punkcie 1.1.5 decyzji o warunkach zabudowy zawierającym "Inne ustalenia" zostało wskazane, że warunki przedmiotowej decyzji są podstawą do opracowania projektu budowlanego. Szczegółowe rozwiązania zostaną przyjęte na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy prawne właściwe w sprawie, w zakres których wchodzą właśnie i te wymienione przez skarżącą Wspólnotę. Natomiast, organ ustalający warunki zabudowy wskazał, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Z kolei skarżąca nie wykazała słuszności podstawy przeciwnego twierdzenia. Po dziewiąte, przeprowadzone postępowanie administracyjne, którego efektem są wydane w sprawie decyzje odpowiada zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.) i zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Wszystko to musiało też prowadzić do odparcia zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tym samym nieuznania za zasadne twierdzenia skarżących, że organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. W świetle powyższego Sąd - badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kontrolowane decyzje nie dają podstaw do stwierdzenia jakoby przy ich wydaniu doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., czyli dających podstawę do ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargi.