Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1929/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 39, art. 42 par. 1 i 2, art. 43, art. 44 par. 1-4, art. 129 par. 1 i 2, art. 134, art. 156 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 168/11 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 27 grudnia 2010 r. nr 6 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu na rzecz D. D. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. D. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 grudnia 2010 r. nr 6 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rozkazem personalnym Nr 39 z 21 września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Zwoleniu działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem MSWiA), z dniem 1 października 2010 r. obniżył podkom. D. D. (zwany dalej funkcjonariusz, policjant lub skarżący) dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. 123 zł. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że funkcjonariusz przebywa od dnia 1 grudnia 2009 r. na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim, w związku z powyższym nie realizuje swoich obowiązków. Obowiązki te wykonują inni pracownicy Komendy Powiatowej Policji w Zwoleniu. Kwota otrzymywanego przez policjanta dodatku nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz wykonywania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA wysokość dodatku pozostawiona jest uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych może obniżyć go do wysokości 30 % otrzymywanej stawki. Zdaniem organu policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w kwocie 410 zł, stąd też obniżenie następuje w wysokości 30 %. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano zaś z uwagi na interes społeczny, który jest tożsamy w tym przypadku z interesem służby.

W odwołaniu od w/w rozkazu personalnego funkcjonariusz wniósł o jego uchylenie, w uzasadnieniu odwołania zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa. Rozkaz został bowiem wydany w czasie jego leczenia szpitalnego spowodowanego długotrwałą chorobą. O decyzji obniżającej dodatek służbowy został poinformowany 3 grudnia 2010 r., czyli po zwolnieniu ze służby rozkazem personalnym nr 58 z dnia 30 listopada 2010 r. Zastosowane przez organ przepisy rozporządzenia MSWiA są aktem niższego rzędu do ustawy o Policji i nie mogą być stosowane do regulacji uposażenia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim. Nadużyciem jest również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją nr 6 z dnia 27 grudnia 2010 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w Radomiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez Powiatowego Komendanta Policji w Zwoleniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż treść przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, określających zasady i tryb przyznania dodatku służbowego oraz jego obniżenia, jednoznacznie wskazuje na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnia go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny wywiązywania przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, iż w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim przez okres 295 dni funkcjonariusz nie wykonywał swoich obowiązków i zadań służbowych, obowiązki te realizowali inni policjanci. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowaniu zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Powołał przy tym art. 121 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.,dalej jako ustawa o Policji), określający zasady wypłaty uposażenia funkcjonariuszom policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję D. D., wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego wydanego przez organ pierwszej instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, względnie uchylenie obu ww. rozstrzygnięć. Zarzucił wydanie rozkazu przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić nieważność przedmiotowego rozkazu. Nadto zarzucił naruszenie art. 6f oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, art. 108 § 1 k.p.a. i § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w górnej części rozkazu personalnego niewłaściwie oznaczono organ wskazując go jako Komendę Powiatową Policji w Zwoleniu. Tym samym, jego zdaniem, oznaczenie Komendant Powiatowy Policji w Zwoleniu umieszczone przy podpisie pod sentencją i uzasadnieniem przedmiotowego rozkazu, w okolicznościach wskazania organu w górnej części pisma, nie może być traktowane jako oznaczenie organu. Skutki prawne rozkazu personalnego obniżającego dodatek służbowy powstały z chwilą jego doręczenia, tj. 3 grudnia 2010 r., a więc już po zwolnieniu skarżącego ze służby rozkazem nr 58 z dnia 30 listopada 2010 r. Zdaniem skarżącego również uzasadnienie przez organ pierwszej instancji dotyczące nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest niewystarczające, gdyż nie wskazuje, na czym miałby polegać interes służby leżący u podstaw rygoru. Nadto przepisy rozporządzenia MSWiA nie mogą naruszać art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi normę gwarancyjną dla funkcjonariuszy policji przebywających min. na zwolnieniach lekarskich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał pomimo faktu, że odwołanie od decyzji pierwszej instancji wniesione zostało po terminie. Sąd wskazał, że jak wynika z akt osobowych i administracyjnych przekazanych Sądowi, rozkaz personalny organu pierwszej instancji o obniżeniu dodatku służbowego został skarżącemu dwukrotnie doręczony. Pierwsze doręczenie miało miejsce już w dniu 13 października 2001 r. w trybie art. 44 k.p.a. Sąd wskazał, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz informacji Poczty Polskiej, wynika, że przesyłka polecona zawierająca rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego po raz pierwszy została awizowana 29 września 2010 r. i była powtórnie awizowana 6 października 2010 r., a zwrócona do nadawcy – Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu 14 października 2010 r. Pomimo jednak zaistnienia w dniu 13 października 2010 r. prawnego skutku procesowego doręczenia, doszło do ponownego doręczenia, które miało miejsce w dniu 3 grudnia 2010 r. Przepis art. 44 k.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Sąd stwierdził, iż pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesją adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej, a więc nastąpił skutek procesowy doręczenia. W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił w dniu 13 października 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Sąd zaznaczył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 27 października 2010 r. Odwołanie zaś skarżący złożył dopiero w dniu 10 grudnia 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w takiej sytuacji organ odwoławczy dokonuje weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 października 1998r. OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy zostało ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu, a każde przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący wnosił o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wobec tego Sąd uznał, iż skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") naruszenie:

- art. 3 § 1, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 49 § 1 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 233 § 1 i 2 oraz art. 236 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na:

1) wydaniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję z powodu jej nieważności, podczas gdy wskazana przyczyna rażącego naruszenia prawa nie wystąpiła, gdyż próba doręczenia, na adres domowy skarżącego przebywającego w szpitalu i wskazującego zawczasu adres szpitala jako miejsca pobytu, rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu, skutkująca według uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia domniemaniem doręczenia z dniem 13 października 2010 r.; a w związku z tym rażącym naruszeniem prawa przez organ, wiązała się z naruszeniem art. 42 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 44 § 1, 2, 3 i 4, a więc domniemanie doręczenia nie mogło być stosowane,

2) faktycznym poleceniu organowi naruszenia art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. poprzez błędne wskazanie i przyjęcie domniemania doręczenia, na adres domowy skarżącego przebywającego w szpitalu i wskazującego zawczasu adres szpitala jako miejsca pobytu, rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu, podczas gdy zastosowanie art. 44 k.p.a. możliwe jest jedynie przy braku możliwości doręczenia na podstawie art. 42 § 1 i 3 k.p.a., a możliwość taka w okolicznościach sprawy istniała (doręczenie do szpitala),

3) błędnej wykładni art. 42 § 1 k.p.a. polegającej na zastosowaniu jedynie wykładni językowej, z pominięciem innych rodzajów wykładni, co doprowadziło do uznania, iż szpital, w którym przebywał skarżący przez okres trzech miesięcy nie został uznany za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wywołało to ujemne skutki prawne dla skarżącego,

4) naruszeniu 49 § 1 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braku pisma Komendy Powiatowej Policji w Zwoleniu z dnia 20 czerwca 2011 r. polegającego na niezałączeniu odpisu pisma wraz z załącznikiem oraz poprzez nie doręczenie ich skarżącemu, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżący nie miał wiedzy o dowodzie wprowadzonym do postępowania w/w pismem, w związku z czym nie mógł się do niego odnieść, ani zgłosić dowodów przeciwnych,

5) naruszeniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów poprzez przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje odstawy do zastosowania określonego w art. 44 § 4 k.p.a. domniemania doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w goleniu, gdy w rzeczywistości nie zostało wykazane powtórne awizowanie przesyłki z dnia 29 września 2010 r. oraz przyczyny obu awizowań (z dnia 29.09.2010 r. oraz 06.10.2010 r.), jak też przez ocenę odmowy przedstawienia koperty, w której doręczono przesyłkę, z powodu jej zniszczenia jako okoliczność nie mającą wpływu na wykazanie prawidłowości doręczenia,

6) naruszeniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 236 k.p.c. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu w postaci pisma Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Urząd Pocztowy Zwoleń z dnia 20.06.2011 r. i utrwalenia tego w protokole rozprawy przy jednoczesnym oparciu o w/w dowód rozstrzygnięcia, gdyż dowód ten rozstrzygnął o zastosowaniu domniemania doręczenia rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu z dniem 13 października 2010 r.

W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność pobytu skarżącego w dniach 10 sierpnia 2010 r. do dnia 28 października 2010 r. w szpitalu, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększony o należny podatek VAT.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się informacje dotyczące przebywania skarżącego w szpitalu w dniach kiedy nastąpiła próba doręczenia rozkazu personalnego nr 39, z której to próby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł domniemanie doręczenia. Informacje te zawarte są w zwolnieniach lekarskich, w odwołaniu od rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu. Zdaniem skarżącego Sąd był zobligowany do uwzględnienia tych okoliczności, nadto w przypadku wątpliwości dysponował narzędziem w postaci możliwości żądania dowodów (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast nie uznając w/w twierdzeń za dostatecznie wykazane powinien był uwzględnić tą okoliczność w uzasadnieniu wyroku. Pełnomocnik skarżącego przytoczył wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt III SA/Łd 12/09, z którego wynika, że "doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczyna biegu. Strona nie musi więc składać wniosku o przywrócenia terminu, a jeżeli to uczyni wniosek jest bezprzedmiotowy". Zdaniem skarżącego wniesienie przez niego odwołania od decyzji organu administracji w dniu 10 grudnia 2010 r., tj. siódmego dnia od doręczenia rozkazu personalnego nr 39 w dniu 3 grudnia 2010 r. dokonane zostało z zachowaniem terminu. Nie doszło zatem do stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd naruszył art. 42 § 1 k.p.a. interpretując użyte w nim pojęcie mieszkania wąsko, zgodnie z literalnym brzmieniem (wykładnia językowa), podczas gdy wykładnia funkcjonalna i systemowa wskazują na objęcie tym przepisem również szpitala, w którym strona przebywa przez okres umożliwiający doręczenie, co miało miejsce w okolicznościach sprawy. Sąd dokonywał interpretacji art. 42 § 1 k.p.a. badając dopuszczalność zastosowania domniemania z art. 44 § 4 k.p.a., na co wskazał w uzasadnieniu wyroku (str. 4 akapit przedostatni). Skarżący upatruje naruszenia art. art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. polegającego na zastosowaniu domniemania doręczenia w sytuacji braku wykazania przesłanek stosowania doręczenia opartego na art. 44 k.p.a., w tym przede wszystkim w braku wykazania powtórnego awizowania przesyłki (brak stosownej adnotacji na potwierdzeniu odbioru) oraz w braku wykazania podstawy faktycznej awizowania, tj. jego przyczyny, przy czym wada ta dotyczy zarówno pierwszego awizowania jak i powtórnego. Skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji ocenił ponadto odmowę przedstawienia koperty, w której doręczono przesyłkę, z powodu jej zniszczenia jako okoliczność nie mającą wpływu na wykazanie prawidłowości doręczenia, podczas gdy zniszczenie koperty doprowadziło do sytuacji niemożności wykazania prawidłowości doręczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie można uznać, iż wprowadzenie do materiału dowodowego pisma Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Urząd Pocztowy Zwoleń z dnia 20.06.2011 r. (k. 33), na którym to piśmie oparto domniemanie doręczenia rozkazu personalnego nr 39, zostało dokonane w sposób prawidłowy. Przede wszystkim wprowadzenie tego dowodu nie mogło nastąpić w trybie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., gdyż dowód ten nie znajdował się w aktach administracyjnych, ani też nie zostało wydane w stosunku do tego dowodu żadne zarządzenie przewodniczącego wydziału ani wyznaczonego sędziego. W szczególności za takie zarządzenie nie można uznać zarządzenia z dnia 13 czerwca 2011 r. (k. 28), ponieważ dotyczy ono innego podmiotu oraz innego dowodu - koperty, w której nadany był rozkaz personalny nr 39. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w dacie wydania zarządzenia dowód w postaci dokumentu z dnia 20 czerwca 2011 r. nie istniał, a tryb przewidziany w art. 62 p.p.s.a. nie może służyć do wytwarzania dowodów. Strona chcąc wprowadzić dowód po wydaniu decyzji merytorycznej powinna złożyć stosowny wniosek dowodowy, co nie miało miejsca. Również dowód ten nie został wprowadzony do postępowania na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż nie znalazło to odzwierciedlenie w protokole, czego wymaga art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego nie uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości w doręczeniu rozkazu personalnego nr 39, które rzekomo nastąpiło w dniu 13 października 2010 r., miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przyjął domniemanie doręczenia oparte na art. 44 § 4 k.p.a. za podstawę rozstrzygnięcia (przynajmniej pośrednio). W przypadku nie wystąpienia w/w uchybień nie doszłoby do domniemanego doręczenia w dniu 13 października 2010 r. i należałoby stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania wszczętego na skutek odwołania od rozkazu personalnego na 39 i wniesionego w ustawowym terminie. W tym wypadku Sąd pierwszej instancji nie wydałby wyroku o takiej treści jak to miało miejsce, gdyż nie stwierdziłby nieważności postępowania spowodowanej rażącym naruszeniem prawa do którego to naruszenia nie doszłoby. Twierdzenia te potwierdza uzasadnienie wyroku. Podniesiono także, iż skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu wyroku Sądu pierwszej instancji przejawiający się w skutkach wyroku powodujących utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr 39 z dnia 21 września 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Zwoleniu, w wyniku czego skarżący otrzymał niższy dodatek służbowy, co w dalszej kolejności ma również wpływ na wysokość świadczeń emerytaIno - rentowych przysługujących skarżącemu. Jest bowiem oczywistym, iż pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku spowoduje, iż organ odwoławczy (Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji) będzie związany nie tylko jego sentencją, ale i uzasadnieniem, a zatem będzie zmuszony stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w formie postanowienia, które z chwilą wydania jest ostateczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 ).

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania.

Odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie przepisanego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.).

O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k. p. a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.).

Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a. Bowiem Sąd pierwszej instancji na skutek błędnego zastosowania instytucji fikcji doręczenia wynikającej z art. 44 k.p.a. wadliwie ocenił, że zaskarżona decyzja została doręczona w dniu 13 października 2010 r. Jak już wyżej podkreślono przepis art. 44 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy nie było możliwe doręczenie w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Przepisy umieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego regulujące tryb i zasady doręczeń oparte są zna zasadzie oficjalności i mają charakter bezwzględnie obowiązujący.

Nie budzi wątpliwości, że organy Policji miały świadomość tego, że skarżący w dniach od 10 sierpnia 2010 r. do dnia 28 października 2010 r. przebywał w szpitalu, o czym świadczy treść odwołania skarżącego oraz załączona do skargi kasacyjnej korespondencja pomiędzy Komendą Powiatową Policji w Zwoleniu a Ordynatorem Oddziału Leczenia Zaburzeń Nerwicowych Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznych Opieki Zdrowotnej w Radomiu. W związku z tym doręczenie rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego w czasie hospiatalizacji i pozostawania skarżącego na zwolnieniu lekarskim, winno być dokonane w miejscu pobytu skarżącego tj. w szpitalu, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 3 k.p.a. Dokonując wykładni art. 42 § 1 k.p.a. nie można utożsamiać pojęcia "mieszkania" jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to, bowiem pojęcie szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt V CKN 1384/00, LEX nr 52395- odnośnie analogicznej regulacji art. 135 k.p.c.). W sytuacji, gdy strona wskazała adres pobytu, to obowiązkiem organów było jego uwzględnienie.

W tej sytuacji należy uznać za błędne twierdzenie Sądu I instancji, iż prawny skutek doręczenia przedmiotowego rozkazu nastąpił w dniu 13 października 2010 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 października 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego datą skutecznego doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Nr 39 z dnia 21 września 2010 r. jest data widniejąca na kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru tj. 3 grudnia 2010 r. (k.12 akt administracyjnych). Natomiast odwołanie od przedmiotowego rozkazu wpłynęło w dniu 10 grudnia 2010 r. (data prezentaty). W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż skarżący dochował 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uwzględni dokonaną wykładnię prawa i merytorycznie rozstrzygnie zasadność rozstrzygnięcia organów Policji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.