Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 98/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. W.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wójt Gminy T. Duży ustalił na wniosek G. D. i A. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia trwałego (bramy wraz z furtką) działki nr 991 położonej w miejscowości Węglin, gm. T. Duży - od strony drogi wojewódzkiej nr 855 relacji Oblęcin-Zaklików-Stalowa Wola.

W decyzji tej organ określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wskazując, iż projektowane ogrodzenie należy usytuować w odległości 12,5 m od osi jezdni. Jednocześnie organ zastrzegł, iż ewentualne zmniejszenie tej odległości może mieć miejsce wyłącznie po uzgodnieniu z Zarządem Dróg Wojewódzkich i zaznaczył, że wysokość ogrodzenia powinna być zgodna z warunkami technicznymi. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odwołanie od decyzji wniosła J. W.-L. - właścicielka działki nr 675 graniczącej z działką, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. W odwołaniu tym podniosła, że nie wyraża zgody na wykonanie ogrodzenia działki nr 991, gdyż przez tę działkę prowadzi jedyny dojazd do działek będących jej własnością. Wykonanie ogrodzenia spowoduje zamknięcie jedynego możliwego dojazdu istniejącego od 80 lat, co uniemożliwi korzystanie z tego terenu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przeanalizował zebrany materiał dowodowy, w tym sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ przyjął, że analiza wykazała dopuszczalność realizacji zamierzonej inwestycji. Zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W spornej kwestii przejazdu przez działkę nr 991 Kolegium wyjaśniło, iż na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego organ nie posiada kompetencji do badania posiadanego przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej pod lokalizację inwestycji, jak również do badania tytułu prawnego do posiadanego przez odwołującą tytułu prawnego do korzystania z przechodu i przejazdu po działce nr 991. Dopiero do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Z tych względów podnoszone zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich z uwagi na fakt, że na jej podstawie nie można jeszcze przystąpić do budowy. Odnośnie zaś do kwestii przebiegu granic działki nr 991 organ wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe jest odrębnym postępowaniem i nie może zostać dokonane w tym postępowaniu. W sprawie rozgraniczenia należy składać odrębne wnioski do właściwych organów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. W. – L. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na budowę bramy na jedynej drodze dojazdowej do swoich działek. Wskazała, iż droga ta należy nieprzerwanie od kilku pokoleń do rodziny skarżącej. Nadto podniosła, że została pozbawiona możliwości dołączenia do akt sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, archiwalnego wykazu zmian gruntowych dotyczących działek nr 991-991/1-991/2, pochodzącego ze Starostwa Powiatowego w Kraśniku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy).

Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.

Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego.

Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Analiza ta wykazała, że realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna. Organ dokonał także wymaganego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Wydana w wyniku tego postępowania decyzja zawiera elementy wskazane w art. 54 ustawy.

W tym miejscu podkreślić należy, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zauważyć, że sama skarżąca nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez organy, dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, koncentrując swoje zarzuty jedynie na tym, iż wykonanie planowanej inwestycji uniemożliwi jej przejazd do posiadanych przez nią działek, znajdujących się za działką wnioskodawcy.

Odnosząc się do tych zarzutów, należy podkreślić, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ administracji możliwości lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest jedynie ocena dopuszczalności zmian w istniejącym ładzie przestrzennym spowodowanych realizacją przedsięwzięcia. Rola organu polega zatem wyłącznie na czuwaniu nad zachowaniem ładu urbanistycznego, wyrażającego się w kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 997/06, niepubl.).

Od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie planowanej inwestycji, czy to w drodze pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Oba postępowania regulują wprawdzie w szerokim znaczeniu proces inwestycyjny, lecz sens każdego z nich jest odmienny. Pierwsze postępowanie określa bowiem jedynie rodzaj przedsięwzięcia, jaki można potencjalnie zrealizować na danym obszarze, natomiast jego konkretyzacja następuje dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor musi wtedy przedstawić stosowny projekt (szkic lub rysunek) określający m.in. usytuowanie obiektu oraz wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1043/08, niepubl.).

Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, to tym samym, co należy szczególnie podkreślić, nie ma ona żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości objętej wnioskiem, ani nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości.

Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy), którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Sąd podzielił też w całości pogląd Kolegium, że kwestia własności nieruchomości objętej decyzją o ustalenie warunków zabudowy nie ma wpływu na jej treść. Adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest również rozstrzygnięciem, które wpływa na zakres ograniczonych praw rzeczowych oraz innych praw do nieruchomości, przysługujących osobom trzecim.

Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja, ani tym bardziej rozstrzygać sporów dotyczących przebiegu granic tej nieruchomości lub sporów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych nieruchomość obciążających.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) może mieć zatem miejsce tylko w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, gdyż celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z powołanymi przepisami.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącej prawa brania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżąca zapoznała się przed wydaniem decyzji z aktami sprawy (k. 17 akt organu drugiej instancji). Również dokumenty złożone już po wydaniu decyzji nie mogły mieć wpływu na jej treść. Ubocznie zauważyć należy, że dokumenty te, dotyczące stanu prawnego wymienionych w nich działek, z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych względów brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).