Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 129/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 , art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 135, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 3, par. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 05 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...] na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz .U. nr 164, poz. 1588 i 1589 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek amerykańskich o docelowej obsadzie do 30 DJP przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr geod. [...], obręb G., gmina W.

Od powyższej decyzji wywiedziono dwa odwołania.

Pierwsze odwołanie wnieśli pp. J. i R. S., którzy wskazali, że planowana inwestycja spowoduje spadek wartości nieruchomości w związku czym nie zgadzają się z treścią decyzji.

Drugie odwołanie wniósł p. G. M. reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. A.J., który zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek błędnej jego wykładni, polegającej na przyjęciu, ze pojęcie :"zabudowy zagrodowej" ustalone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter definicji legalnej mającej zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 12 § 1 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla wydania decyzji dotyczącej istniejącej już w gospodarstwie wnioskodawcy hodowli (chowu) zwierząt wyrażonej poprzez ustalenie wartości DJP, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo zaistnienia konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji, polegające na niewskazaniu istotnych okoliczności, tj. średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy,

3. nierozpoznanie wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę w postępowaniu a dotyczących wpływu zamierzonej inwestycji na prowadzoną przez stronę działalność wytwórczą w rolnictwie, braku gwarancji zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów.

Pełnomocnik odwołującego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2012r.na zasadzie art. 138 1 pkt.1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przedmiotem administracyjnego postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lutego 2012 r. znak [...] odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Innymi słowy zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wskazanych w ww. przepisie przesłanek.

Stosownie do art. 61 ust 4 upzp obowiązek zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został wyłączony w stosunku do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że przypadku zabudowy zagrodowej istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 upzp.

Zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji oparte zostało na ww. przepisie. W uzasadnieniu organ wskazał, że "zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odstąpiono od wymogu kształtowania, parametrów nowej zabudowy w oparciu o zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja stanowi realizację obiektu budowlanego w zabudowie zagrodowej. Pojęcie zabudowy zagrodowej wyjaśnione zostało w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem poprzez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne , budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". Organ odwoławczy zgadza się częściowo z zaprezentowanym w odwołaniu poglądem, że zawarta w ww. przepisie definicja zabudowy zagrodowej nie posiada charakteru definicji legalnej. Powyższe wynika z faktu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Skoro jednak w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej. Zgodnie zaś z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220). Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/po 1046/11).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy uznał, że planowane zabudowania gospodarcze, wykorzystywane następnie do hodowli zwierząt, mają zostać zlokalizowana na terenie działki nr: [...], na której to działce -jak wynika mapy znajdującej się w aktach sprawy posadowione są budynki mieszkalne i gospodarcze stanowiące własność p. D. P. Działka ta niewątpliwie posiada rolniczy charakter - jak bowiem wynika z wypisu z rejestru gruntów z 5 grudnia 2011 r. (k. 10 akt organu pierwszej instancji) w jej skład wchodzą grunty orne klasy RJIIb (2.8353 ha), użytki rolne zabudowane klasy B-RIIIb (0.2694), grunty orne klasy RIVa (2.3960 ha), grunty orne klasy RIVb (2.3817 ha) oraz łąki ŁV (0.1344 ha). W ocenie organu odwoławczego, już istniejące na przedmiotowej działce zabudowania gospodarcze i mieszkalne jak i planowana zabudowa gospodarcza będą stanowić funkcjonalną całość składającą się na zabudowę zagrodową inwestora. Biorąc powyższe pod uwagę kolegium stwierdza, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie regulację zawartą w przepisie art. 61 ust. 4 ustawy i odstąpił od ustalania warunków zabudowy w stosunku do planowanej inwestycji w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazać przy tym należy, że w sprawie spełniona została wymagana ww. przepisem przesłanka dotycząca powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową - z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie W.

W przedmiotowej sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Organ pierwszej instancji dokonał także niezbędnych uzgodnień z właściwymi organami (postanowienie Starosty z [...] grudnia 2011 r. znak [...], opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2011 r. znak [...], pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z [...] grudnia 2011 r., postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] grudnia 2011 r. znak [...]).

Dalej organ odwoławczy powtórzył, że planowana inwestycja dotyczyć ma budowy fermy norek amerykańskich o obsadzie 30 DJP w związku z czym nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje odwołującym, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwolenie na budowę. Decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wymagań w tym zakresie sprecyzować bardziej szczegółowo gdyż uprawniony jest jedynie do określenia zgodności planowanej lokalizacji inwestycji z dotychczasowym zagospodarowaniem pobliskich terenów. Postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wstępnym etapem projektowania zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero na dalszych etapach inwestycji następuje konkretyzacja poszczególnych elementów projektu z uwzględnieniem innych niezbędnych do uzyskania opinii, czy uzgodnień. Podać należy, że organ w decyzji prawidłowo stwierdził, że projektowana inwestycja nie może ograniczyć warunków gospodarowania na działkach sąsiednich, zaś w projekcie technicznym należy przyjąć rozwiązania eliminujące ewentualne dodatkowe uciążliwości na tereny sąsiednie, w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zapylenia, hałasu, odoru, drgań, realizacja inwestycji nie może zmienić stosunków wodnych na działkach sąsiednich należących do osób trzecich ani że planowana inwestycja nie może ograniczać warunków zamieszkania na działkach sąsiednich. Innymi słowy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, jednak ochrona ta nie może być tak daleko idąca, jak na następnych, kolejnych etapach postępowania, zmierzających do realizacji inwestycji. W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust.l ustawy).

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Jednakże wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. Zbigniew Niewiadomski, wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2008, str. 490).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu II instancji wniósł G. M. reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. A. J., który domagał się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 7, 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla wydania decyzji dotyczącego wielkości istniejącej już w gospodarstwie wnioskodawcy hodowli (chowu) zwierząt wyrażonej poprzez ustalenie wartości DJP (Dużych Jednostek Produkcyjnych),

b) art. 72 ust 1. pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo zaistnienia konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

c) art. 107 §3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji, polegające na niewskazaniu istotnych okoliczności, tj. średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

3. nadto nierozpoznanie wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę w postępowaniu o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. dotyczących:

a) wpływu zamierzonej inwestycji na prowadzoną przez Stronę działalność wytwórczą w rolnictwie,

b) braku gwarancji zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów,

c) wystąpienie przez D. P. o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej budowy fermy nerek o docelowej obsadzie do 7DJP na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...].

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów autor skargi wskazał, że organ odwoławczy nieprawidłowo oparł interpretację przesłanki "zabudowa zagrodowa" (z art. 61 ust. 4 upzp) w oparciu o definicję zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka interpretacja narusza bowiem podstawowe reguły wykładni tekstu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo przywołało wykładnię językową pojęcia "zabudowy zagrodowej". Niemniej oparcie się tylko i wyłącznie na wykładni językowej z pominięciem ratio legis przepisu art.61 ust.4 upzp jest błędne. W ten sposób bowiem wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" staje się w zasadzie niczym nieograniczona i umożliwia praktycznie uznanie każdej inwestycji, nawet najbardziej zaawansowanej, za zabudowę zagrodową, co z kolei umożliwia obejście wymogu przewidzianego w punkcie 1 art.61 ust.1 upzp. Taka rozszerzająca wykładnia jest nieprawidłowa także z tego powodu, że przepis art.61 ust.4 upzp stanowi wyjątek od unormowania zawartego w art.61 ust. 1 upzp i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Trudno także przyjąć, iż już istniejące na przedmiotowej działce zabudowania mieszkalne i gospodarcze, jak i planowana zabudowa gospodarcza będą stanowić funkcjonalną całość skoro inne jest przeznaczenie zabudowy mieszkalnej, inne związanej z hodowlą bydła, a jeszcze inne z hodowlą norek. W ocenie skarżącego pojęcie zabudowy zagrodowej należy rozumieć w odniesieniu do budynków gospodarczych związanych funkcjonalnie z prowadzeniem typowego 'gospodarstwa rolnego i służących temu celowi to jest budynków takich jak: stodoła, stajnia, obora, chlewnia itp. Powyższy zabieg interpretacyjny uniemożliwiłby zatem obchodzenie przepisu art.61 ust.1 upzp, zwłaszcza obowiązku zachowania "zasady dobrego sąsiedztwa" w celu posadowienia na terenie gospodarstwa rolnego - siedliska budynków nie związanych funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Organ II instancji przy wydawaniu decyzji naruszył nadto przepisy postępowania administracyjnego ogólne, tj. art. 7 i 12 §1 kpa oraz szczególne, tj. art. 77 §1 kpa. Powołane przepisy nakładają na organ obowiązek dokonywania z urzędu ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek prawa materialnego (gromadzenie materiału dowodowego).

Skarżący argumentuje, że organ II instancji powielił błąd Burmistrza Miasta i Gminy rozstrzygając kwestię istnienia lub nieistnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w tym celu winien kompleksowo zebrać dowody świadczące o globalnej produkcji prowadzonej na nieruchomości, tj. produkcji już istniejącej oraz projektowanej. Organ odwoławczy wskazał jedynie ponownie, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez wnioskodawcę planowana inwestycja dotyczyć będzie budowy fermy norek o obsadzie 30 DJP i jako taka nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew powyższemu organ winien ustalić (z urzędu) czy na przedmiotowej nieruchomości istnieje już produkcja zwierzęca oraz jaka jest jej wielkość. Istotną bowiem z punktu widzenia wymogu uzyskania w/w decyzji jest globalny rozmiar produkcji. Przeciwny wniosek byłby nieuprawniony albowiem pozwalałby na obchodzenie prawa przez Inwestorów. W skrajnym przypadku bowiem Inwestor chcący prowadzić produkcję zwierzęcą o docelowej dużej obsadzie zwierząt, chcąc uniknąć konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach składałby sukcesywnie kilka wniosków, które dotyczyłyby inwestycji o obsadzie zwierząt odpowiednio niskiej, niepociągającej za sobą konieczności uzyskania w/w decyzji. Z kolei efekt końcowy byłby taki sam, jak przy jednokrotnym złożeniu wniosku - oddziaływanie inwestycji na środowisko spełniałoby przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Analogiczne uwagi dotyczą także produkcji w zakresie kilku rodzajów (gatunków) zwierząt. Powyższe rozumienie znajduje wreszcie pełne potwierdzenie w treści przepisu §3 ust. 2 pkt. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. Organ winien zatem zbadać, czy wnioskodawca prowadzi już w gospodarstwie rolnym hodowlę (chów) zwierząt, a następnie wszelkie ustalenia w tym zakresie (zarówno pozytywne jak i negatywne) winny zostać ujęte w uzasadnieniu. Dopiero dokonanie pełnych ustaleń pozwalało na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Powyższe zastrzeżenia znalazły zresztą szybko potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem w dniu 12.09.2012r. skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu przez D. P. kolejnego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej budowy fermy norek o docelowej obsadzie 7DJP na działce sąsiedniej oznaczonej geodezyjnie numerem [...].

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt. 2b, jest pochodną naruszenia procedury, opisanego w punkcie poprzedzającym, przy czym jest to zarzut dalej idący. Odnosząc bowiem przedstawione wyżej wskazania do okoliczności niniejszej sprawy organ winien ustalić, że wnioskodawca na nieruchomości, której dotyczy wniosek, prowadzi już produkcję zwierzęcą w zakresie bydła. Jest to zarazem przedsięwzięcie "tego samego rodzaju" do przedsięwzięcia zamierzonego, tak stanowi bowiem wprost przedmiotowe rozporządzenie w §3 ust. 1 pkt. 103 ("chów lub hodowla zwierząt"). Dla rozróżnienia wskazać należy, że z kolei przedsięwzięciem innego rodzaju w rozumieniu rozporządzenia jest przedsięwzięcie wymienione w innych punktach ustępu. Tym samym oczywistym jest, że odmienność gatunkowa zwierząt (tu: bydło i norki) nie powoduje niemożności zakwalifikowania ich do tego samego rodzaju.

Dalej skarżący podaje , że szacunkowa wielkość dotychczasowej hodowli (chowu) bydła, zgodnie z posiadanymi przez stronę informacjami, stanowi około 160 DJP. Zsumowane wartości DJP dają z kolei wartość ok. 190, a zatem wypełniają przesłanki §3 ust. 1 pkt. 102 Rozporządzenia (zatem wypełnia nawet przesłanki bardziej restrykcyjne niż te wskazane w decyzji jako minimalne, pociągające za sobą konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikające z pkt. 103 rozporządzenia). Tym samym jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy) i wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na względzie powyższe nieprzeprowadzenie pełnego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego do naruszenia w/w bezwzględnego przepisu prawa materialnego. Niniejszy zarzut jest zatem w pełni uzasadniony.

Organ II instancji naruszył za organem I instancji nadto przepis art. 107 §3 kpa nie zawierając w uzasadnieniu podstawowych elementów ponieważ brak wskazania wielkość gospodarstwa wnioskodawcy i ustalenia czy przekracza wielkość średniego gospodarstwa rolnego w gminie W. Stwierdzenie to nie pozwala na weryfikację albowiem nie wskazano w uzasadnieniu obu w/w powierzchni. Ustalenie w tym względzie z powołaniem na konkretnie wartości ma istotne znaczenie w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 upzp.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpoznały ponadto wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę pismem z dnia 12.12.2011 r. W toku postępowania zgłoszono wówczas, że planowana inwestycja uniemożliwia dotychczas prowadzoną przez stronę działalność wytwórczą w rolnictwie, polegającą na produkcji truskawek i malin (w tym ich eksport). Organ I i II instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie odniósł się do podniesionej kwestii przy czym winien mieć on na względzie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozwala wnioskodawcy na podjęcie dalszych kroków w celu zrealizowania inwestycji. Z kolei, jak podnoszono, oddziaływanie odoru pochodzącego z fermy norek na płody rolne (owoce) uprawiane przez stronę zniekształca, a nawet pozbawia je naturalnego zapachu i przez to czyni je niezdatnymi do spożycia wskutek nasiąknięcia nieprzyjemną wonią zwierząt i amoniaku. W konsekwencji działanie tych czynników doprowadzi do zaprzestania prowadzenia działalności prowadzonego przez Stronę gospodarstwa wskutek braku popytu na towary z niego pochodzące. Analogiczne uwagi dotyczą uprawy zbóż oraz buraków.

Organy postępowania zaniechały także wnikliwego zbadania negatywnego wpływu inwestycji na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów. Wskazywano już, że hodowla norek wiąże się ze znacznymi zanieczyszczeniami powietrza atmosferycznego amoniakiem, który przyczynia się do zakwaszenia środowiska w wyniku nitryfikacji i niekorzystnie działa na organizm człowieka. Tym samym bliskość inwestycji godzi w zdrowie mieszkańców, jak i oczywiście negatywnie wpływa na dotychczasowe warunki życia zarówno strony postępowania jak i innych mieszkańców, pozostających w sferze oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym brak akceptacji i sprzeciw wyraża istotna grupa lokalnej społeczności. Tym samym, że w opinii skarżącego godzi ona w ukształtowany, niebudzący sporów układ stosunków w niej panujących. Wyrazem negatywnego ustosunkowania się jest sporządzony przez mieszkańców sołectwa C. – G. oraz sołectwa B. protest przeciwko inwestycji (załącznik do odwołania), zawierający uszczegółowienie argumentów o istotnie negatywnym jej wpływie na lokalną społeczność gminy W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powoływało się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Uczestnik postępowania D. P. i działając przez swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. polegającej na budowie 18 pawilonów do hodowli norek amerykańskich o docelowej obsadzie do 30 DJP na działce nr [...] obręb G.

Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. (art. 3 § 1, art. 134) Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, stanowiąca powielenie stanowiska organu I instancji, jest wadliwa i w takim samym stopniu narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, jak decyzja ją poprzedzająca. Waga stwierdzonego przez Sąd naruszenia tych przepisów uzasadnia uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.).

Powyżej opisana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 1 pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaznaczenia wymaga i to, że powołanego przepisu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 powołanej ustawy). Oznacza to, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne zatem jest wyjaśnienie przez organy orzekające co należy rozumieć pod pojęciem zabudowa zagrodowa oraz dokładnie ustalić powierzchnie gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową w powiązaniu z ustaleniami średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. W zakresie wyjaśnienia pojęcia zabudowy zagrodowej sąd orzekający nie akceptuje zarzutów przedstawionych w skardze. W ocenie sądu wykładnia językowa dokonana przez organ II instancji w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozwala przyjąć ,że w tej części organ prawidłowo wyjaśnił powyższe pojęcie. Nie ma racji skarżący zarzucając, że organ wyjaśnienie tego pojęcia niesłusznie oparł o definicję z §3 pkt.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych .W uzasadnieniu decyzji organ prawidłowo odwołał się do treści tego przepisu, ale wyjaśnił ,że przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest to definicja legalna. Powyższą definicje wykorzystał pomocniczo dalej wyjaśniając jak należy rozumieć to pojęcie w realiach niniejszej sprawy. W ocenie sądu planowane przez inwestora budynki, które mają być posadowione na tej samej działce nr [...] na której istnieją już budynki inwentarskie oraz mieszkalne w stosunkowo niedalekiej odległości co wynika z zakreślenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na dołączonej mapie wskazuje ,że jest to planowana inwestycja w powiązaniu i łącznie z już istniejącą zabudową zagrodową inwestora. Okoliczność ,że ta planowana zabudowa nie jest wpisana w ramach istniejącego kształtu podwórza , ale w istocie będzie go powiększać i zmierza do jego poszerzenia nie stoi na przeszkodzie przyjęciu ,że w dalszym ciągu jest to zabudowa zagrodowa. W tym względzie sąd przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie Sygn II SA/Lu 340/10 ,który wskazał ,że nie ma żądnych podstaw do przyjmowania ,że zabudowę zagrodową stanowią tylko małe budynki inwentarskie oraz że wszystkie budynki znajdować się mają w niewielkiej od siebie odległości , tylko wówczas znajdować się będą w obrębie jednego podwórza .W ocenie sądu orzekającego podwórze może się powiększać właśnie przez budowanie nowych budynków , które jednak w dalszym ciągu pozostawać będą w funkcjonalnej całości.

Rację ma natomiast skarżący zarzucając , naruszenie przepisów art. 7 i 77 i art. 107 §3 kpa poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego jakie ma inwestor oraz jakie jest średnie gospodarstwo rolne w Gminie. Wprawdzie na karcie 24 akt administracyjnych jest zapisek o wielkości gospodarstwa rolnego inwestora oraz o średniej w gminie W. wg. Powszechnego Spisu Rolnego z 2002 r. jednak nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia i nie wiadomo czy to właśnie ten zapisek / nie wiadomo przez kogo zrobiony i czy w związku z ta sprawą / został uznany jako dowód w sprawie. Ustalenia w tej części są bardzo istotne i mogą być poczynione w oparciu o dowody , które poddają się ocenie i weryfikacji. Wobec czego należy doprecyzować i omówić powyższą kwestię , aby było jasne na podstawie jakich dowodów w jaki sposób pozyskanych w oparciu o jakie źródła powyższa okoliczność została ustalona.

Kolejnym trafnym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przepisu art. 72 ust.1 pkt.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ,udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko / Dz.U z 2008 nr 227, poz.15050 / poprzez wydanie decyzji pomimo nie wykazania zaistnienia konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z tym przepisem Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem / pkt.3 / decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest jak wynika z postanowień art. 72 ust.1 ustawy już na samym początku procesu inwestycyjnego. W aktach administracyjnych / k5 akt / znajduje się pismo z 20.10.2011 r. ,którym Burmistrz Miasta i Gminy odpowiada na pismo inwestora z 19.10 2011 r. i podaje ,że z informacji przedstawionych przez inwestora wynika iż planowana inwestycja dotyczyć będzie budowy fermy norek amerykańskich o obsadzie do 30 DJP wobec czego nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie sądu powyższy zapis nie poddaje się kontroli sądowej ponieważ w aktach sprawy administracyjnej nie ma żadnych ustaleń, żadnych danych z których wynikałoby czy i jaką hodowlę i lub chów zwierząt prowadzi inwestor w ramach swojego gospodarstwa rolnego. W ocenie sądu w sytuacji gdy inwestor chce skorzystać z uprawnień jakie daje przepis art. 61ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odstąpić od zasad dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy to musi bezwzględnie wykazać jaką wielkość chowu i hodowli prowadzi w ramach zabudowy zagrodowej. Zgodnie z § 3 ust. 2.Rozp.RM z 6.11.2010 r. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:

1. polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2;

2. polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których powstałe w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone;

3. nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

W okolicznościach niniejszej sprawy gdy inwestor planuje zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie pawilonów dla hodowli norek amerykańskich w ramach zabudowy zagrodowej konieczne jest zsumowanie parametrów charakteryzujących nowe przedsięwzięcie z parametrami przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na obszarze zagrody na której ma być to przedsięwzięcie realizowane. Rację ma skarżący twierdząc ,że organ powinien z urzędu ustalić , czy na przedmiotowej nieruchomości istnieje już produkcja zwierzęca i jaka jest jej wielkość .Istotne bowiem dla określenia czy wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust.1 pkt.3 cyt ustawy jest ustalenie globalnej ,łącznej produkcji w ramach zabudowy zagrodowej. W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone są współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza. (DJP) .W tabeli są wymienione różne zwierzęta jakie mogą być hodowane w gospodarstwie rolnym i każda sztuka ma swój współczynnik przeliczenia sztuk rzeczywistych na DJP. .Konieczne więc jest całościowe , łączne , globalne spojrzenie na hodowlę i chów wszystkich zwierząt gospodarskich w ramach jednego gospodarstwa rolnego , a na pewno w ramach zabudowy zagrodowej. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek ustaleń jaka jest wielkość sztuk rzeczywistych zwierząt gospodarskich w istniejącej zabudowie zagrodowej. Powyższa okoliczność musi zostać ustalona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, albowiem od tej wielkości zależeć będzie rozstrzygnięcie czy konieczne jest uprzednie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie jest to pierwszy krok , aby dokonać właściwej kwalifikacji, która sprowadza się do ustalenia, czy zamierzenie budowlane ,które ingeruje w środowisko ujęto w cyt. Rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko . A jeśli tak – to czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze, czy też mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 63 ust. 1.ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

Zgodnie z ust.2 cyt. artykułu postanowienie wydaje się również ,jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Uznać więc należy, że orzeczenie o obowiązku ( bądź jego braku ) przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania powinno być wydane zawsze ,gdyż ocena kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia dokonywana jest w ramach prowadzonego postępowania , a skoro ustawodawca przewidział , że ma to mieć miejsce w formie postanowienia , to powinno zostać ono wydane . vide: komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Krzysztof Gruszczyński wydanie 1 Wrocław 2009 str.167. Także to postępowanie prowadzone w oparciu o ustawę o informacji o środowisku jest właściwym postępowaniem gdzie należy zgłaszać zastrzeżenia odnośnie wpływu przedsięwzięcia na prowadzone uprawy w sąsiedztwie lub wpływu przedsięwzięcia na ludność. Powyższe zastrzeżenia nie są przedmiotem rozważań w sprawie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonej w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania , art. 7 i 77 oraz art. 107 §3 kpa poprzez brak koniecznych ustaleń,i przedstawienie ich w uzasadnieniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a szczególności art. 59 ust.1 i art. 61 ust4. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 72 ust.1 pkt.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z §3 ust.2 pkt.3 Rozporządzania Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania i uzupełni materiał dowodowy o konieczne elementy w zakresie ustaleń wielkości gospodarstwa rolnego inwestora oraz rodzaju i wielkości prowadzonej hodowli i chowu zwierząt oraz średniej wielkości gospodarstwa w gminie , a nade wszystko w zakresie pozyskania postanowienia w trybie art. 63 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wskazane braki spowodowały, że skarga została przez sąd uwzględniona na zasadzie art. 145§1 pkt.1lit.a i lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200p.p.s.a, ,a pkt.III wyroku uzasadnia przepis art. 152cyt. Ustawy.