Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2768/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 306/12 w sprawie ze skarg Gminy L. i Z. w Lublinie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę Gminy L. oraz uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 306/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Gminy L. oraz Z. w L. na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Umową sprzedaży zawartą w dniu 30 września 1965 r. w formie aktu notarialnego, Rep. A Nr [...],[...] Z. w L. zbyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], przy ul. [...] w L.. Nabycie nastąpiło, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L. osiedla mieszkaniowego o nazwie "[...]".

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], wystąpiło w dniu 28 grudnia 2005 r. Z., będące następcą prawnym byłego właściciela tej nieruchomości.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Organ ten, w dniu 2 listopada 2006 r., przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oświadczył, że sprawa ta nie dotyczy interesu prawnego jego mocodawcy, albowiem żądana do zwrotu nieruchomość nie leży w granicach obszaru "[...]" wybudowanego i administrowanego przez Spółdzielnię i nigdy nie została jej wydana we władanie.

Na podstawie dokumentacji geodezyjnej organ ustalił, że żądana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako dawna działka nr [...] o powierzchni [...] ha, aktualnie wchodzi w skład działek: nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz nr [...], będącej własnością Gminy L.(w zarządzie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L.). Teren wywłaszczonej nieruchomości będący częścią działki nr [...], oznaczono jako działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zaś teren tej nieruchomości będący częścią działki nr [...], oznaczono jako działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (projektowany nr [...]) oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (projektowany nr [...]). Część nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...], zajęta jest pod chodnik położony w pasie drogowym ul. [...], część nieruchomości, oznaczona jako działka [...], zajęta jest pod budynek hali sportowej, plac utwardzony pod halą, parking i zaplecze gospodarcze, a pozostała część nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...], zajęta jest pod budynek hali sportowej, schody, taras i urządzenia towarzyszące.

Na podstawie operatu szacunkowego Starosta ustalił wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia w wysokości [...] zł, zaś na dzień zwrotu (w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości) w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta L. orzekł o:

1) zwrocie na rzecz Z. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowane działki nr [...],

2) odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka [...],

3) zobowiązaniu Z. do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości, ustaloną zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 25 stycznia 2010 r.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań wnioskodawcy oraz Gminy L., decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, z uwagi na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r., Z. sprecyzowało wniosek wskazując, że dotyczy on zwrotu działek nr: [...] (projektowany nr [...]) i [...] (projektowany nr [...]), a nie dotyczy zwrotu działki nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta L., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]:

- zwrócił na rzecz Z. część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną jako projektowane działki nr [...] i [...] (pkt I i III sentencji),

- umorzył postępowanie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (pkt II sentencji),

- stwierdził, że przejście prawa własności zwracanych działek nastąpi z dniem uostatecznienia się decyzji (pkt IV sentencji),

- orzekł, że nieruchomość ta podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajdować się będzie w dniu jej zwrotu (pkt V sentencji),

- zobowiązał Z. do zwrotu w zakreślonym terminie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości (pkt VI i VII sentencji),

Stwierdził, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako projektowane działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta została wywłaszczona pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego o nazwie "[...]", a wybudowana na tym gruncie wielofunkcyjna hala widowiskowo-sportowa nie stanowi elementu infrastruktury tego osiedla. Inwestycja ta została wprawdzie zrealizowana w pobliżu wspomnianego osiedla mieszkaniowego, nie jest ona jednak niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Grunt, na którym znajduje się hala, pozostawał w zarządzie MOSiR "[...]" w L., będącego zakładem budżetowym Gminy L., a sam obiekt posiada znaczenie ponadregionalne. Hala [...] jest największą i najnowocześniejszą wielofunkcyjną halą sportowo-widowiskową w regionie [...]. Rozgrywane są w niej imprezy sportowe o znaczeniu ogólnopolskim, a także odbywają się w niej występy znanych artystów. W ocenie organu sposób korzystania z przedmiotowego terenu oraz fakt przekazania go w zarząd jednostce budżetowej Gminy L. świadczy o tym, że nieruchomość służy celom o charakterze ogólnomiejskim, związanym z realizowanymi przez Gminę zadaniami w zakresie sportu, rekreacji i rozrywki. Niezasadne są, zdaniem Starosty, argumenty Gminy co do tego, że zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie jest niedopuszczalny, gdyż narusza zasady podziału nieruchomości określone w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co wynika z art. 95 pkt 4 ustawy. Konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w ocenie organu wynikała ze sprecyzowania przez wnioskodawcę żądania wniosku, który stwierdził, że nie domaga się zwrotu tej działki.

Orzeczona do zwrotu przez wnioskodawcę łączna kwota [...] zł obejmuje zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (obliczone proporcjonalnie do wielkości części tej nieruchomości, która podlega zwrotowi) w wysokości [...] zł oraz kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu – [...] zł.

Odwołania od tej decyzji złożyli Gmina L. oraz Z.. Gmina wniosła o uchylenie decyzji w całości, z powodu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z. zaskarżyło zaś decyzję w części orzekającej o zwrocie kwoty [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jako projektowane działki nr [...] i [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został zrealizowany na tych działkach cel wywłaszczenia, to jest budowa "[...]" przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. Okoliczność ta, stosownie do art. 136 ust. 1 powołanej ustawy, obligowała Starostę do wydania orzeczenia o zwrocie wskazanych działek na rzecz byłego właściciela. Organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew zarzutom Gminy art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Za niezasadne uznał także odwołanie byłego właściciela zwracanej nieruchomości. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na zasadach określonych w art. 140 ust. 2 ustawy. Nadto, w myśl art. 140 ust. 4 ustawy, obowiązkiem organu jest zobowiązanie podmiotu, na rzecz którego dokonywany jest zwrot nieruchomości, do uiszczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Skargę złożyła Gmina L.reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. oraz [...] Z. [...] w L..

Skarga Gminy L. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 306/12. Skarżąca domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez sprzeczność podjętych ustaleń z zebranych materiałem dowodowym oraz art. 93 ust. 3b, art. 136, art. 137 i art. 141 ust. 2 w zw. z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina podkreśliła, iż hala sportowa, wybudowana na gruncie nabytym przez Skarb Państwa, stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., służąc mieszkańcom tego osiedla dla celów sportu i rekreacji. W hali tej mieszczą się kluby sportowe dla dorosłych, dzieci i młodzieży, z których mogą korzystać mieszkańcy pobliskiego osiedla. Tym samym, zdaniem Gminy, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, brak było podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Gminy zaskarżona decyzja narusza również bezwzględnie obowiązujące zasady podziału nieruchomości zabudowanej na zwracanych działkach. Granice działek wskazane w decyzji Wojewody są niezgodne z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przebiegają po pustych przestrzeniach hali.

Z. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciło naruszenie art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w oparciu o operat szacunkowy, który nie był aktualny w dacie orzekania przez organy obu instancji.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Lu 306/12 i II SA/Lu 326/12 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia dalej pod sygn. akt II SA/Lu 306/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie umowy z dnia 30 września 1965 r. ustalił, że nabycie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Działka nr [...], położona przy ul. [...] w L., przeznaczona była pod realizację celu publicznego (osiedle mieszkaniowe). W myśl art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Sąd stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 1 ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Wskazał, że nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Za bezsporne uznał, że znajdujące się na żądanych do zwrotu działkach obiekty budowlane, to jest budynek techniczny oraz hala sportowo-widowiskowa zostały wybudowane i oddane do użytku po upływie 10 lat od daty zawarcia wskazanej wyżej umowy z 30 września 1965 r. Budowa budynku technicznego trwała w latach 1981-1985, a odbioru dokonano 31 grudnia 1985 r., zaś hala sportowo-widowiskowa została wybudowana w latach 2000-2006 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2000 r., nr [...], udzielającej pozwolenie na budowę na rzecz inwestora, jakim był Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]" w L.. Pozwolenie na użytkowanie tego obiektu inwestor uzyskał decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Decyzją tą zobowiązano jednocześnie inwestora do urządzenia – w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r. – terenów zielonych oraz wykonania ciągu pieszego wzdłuż hali. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, iż nawet gdyby przyjąć, że wybudowanie na części wywłaszczonej nieruchomości wielofunkcyjnej hali sportowo-widowiskowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to wobec zaistnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, nieruchomość tę należało uznać za zbędną na cel, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona.

Niezależnie od tego, Sad uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że na orzeczonych do zwrotu działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w powoływanej umowie z dnia 30 września 1965 r., to jest "budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]".

Sąd uznał za trafny przywołany w skardze Gminy pogląd, iż przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale także wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych stanowiących infrastrukturę osiedla. Za taką infrastrukturę uznać można w szczególności pawilony handlowo-usługowe, szkoły, przedszkola, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, kotłownie itp. Nie sposób jednak stwierdzić, że za część osiedla mieszkaniowego winna być uznana każda inwestycja mająca charakter ogólnodostępny, niezależnie od jej rodzaju i przeznaczenia. Ocena, czy w okolicznościach danej sprawy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim była określona ogólnie "budowa osiedla mieszkaniowego", winna być oparta na racjonalnych przesłankach pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie, że konkretny obiekt budowlany, z uwagi na swój charakter, to jest przede wszystkim sposób użytkowania, stanowi część infrastruktury koniecznej do funkcjonowania osiedla. Taka inwestycja, aby mogła zostać uznana za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, winna więc ze swej istoty służyć zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania osiedla jako całości.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji co do tego, iż budowa przedmiotowej hali sportowo-widowiskowej nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, opiera się na prawidłowej ocenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, udokumentowanych w aktach sprawy, stosownie do obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało należycie uargumentowane, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Nieruchomość nabyta powołaną wyżej umową z dnia 30 września 1965 r., w celu "budowy przez [...]ą Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" nigdy tej Spółdzielni nie została przekazana we władanie. Zarządcą wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej Gminy, była natomiast przez wiele lat jej jednostka budżetowa, to jest Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]" w L., która była również, jak wskazano wyżej, inwestorem budowy w latach 2000-2007 hali sportowo-widowiskowej. Nieruchomość nie leży w granicach obszaru "[...]" wybudowanego i administrowanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. O realizacji celu wywłaszczenia nie może przesądzać fakt lokalizacji spornej hali widowiskowo-sportowej w bezpośrednim sąsiedztwie z "[...]" w L.. Skarżąca Gmina nie wskazała żadnych istotnych okoliczności, świadczących o przeznaczeniu wskazanej hali ściśle na potrzeby mieszkańców tego osiedla. Hala [...], wybudowana ze środków Gminy L. kilkadziesiąt lat po zakończeniu budowy "[...]", ma charakter obiektu sportowego o znaczeniu nie osiedlowym ani nawet ogólnomiejskim, lecz ponadregionalnym. Sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości oraz fakt przekazania jej w zarząd jednostce budżetowej gminy (która, jak wynika z ustaleń tych organów została zlikwidowana w celu zawiązania jednoosobowej spółki prawa handlowego pod nazwą: Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]" w L. Spółka z o.o.) świadczy o tym, że nieruchomość ta służy skarżącej Gminie L. w celu wykonywania zadań własnych w zakresie sportu, rekreacji i rozrywki. Nie można więc uznać, że hala widowiskowo-sportowa, wybudowana na tej nieruchomości przez podmiot komunalny, kilkadziesiąt lat po zakończeniu budowy przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", stanowi część infrastruktury tego osiedla mieszkaniowego.

Według Sądu, nieuzasadnione są również zarzuty Gminy, że zwrot nieruchomości uniemożliwia fakt jej trwałego zagospodarowania. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy, stanowiący legalną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ani żaden inny przepis ustawy nie wskazuje expressis verbis takiej negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom Gminy zaskarżona decyzja nie narusza art. 93 ust. 3b ustawy. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracji, że powołany przepis art. 93 ust. 3b ustawy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 93 ust. 3b w zw. z art. 96 ust. 1b ustawy winien być interpretowany w taki sposób, by zapewnić pełną możliwość realizacji zasady zwracania wywłaszczonych nieruchomości wynikającej nie tylko z art. 136 ust. 3 ustawy, lecz również a contrario z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, regulującego zasady dopuszczalności wywłaszczania nieruchomości.

Sąd przyjął, że wbrew zarzutom Gminy, na wynik sprawy nie mógł mieć istotnego wpływu fakt, że organowi pierwszej instancji, pomimo prowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego "[...]", w sytuacji gdy poza sporem pozostaje, że wywłaszczona nieruchomość nie została przekazana [...] Spółdzielni Mieszkaniowej celem realizacji osiedla mieszkaniowego.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 141 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 141 ust. 2 ustawy wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Art. 141 ust. 2 ustawy nie obligował organu pierwszej instancji do ustanawiania w decyzji z dnia 11 lipca 2011 r. zabezpieczenia wierzytelności Gminy. Decyzja ta stanowi natomiast podstawę do wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w myśl art. 105 K.p.a. w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej obecnie pod ciąg pieszy (chodnik) w pasie drogowym ul. [...] w L..

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są również zarzuty skarżącego Z.. W świetle art. 156 ust. 3 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy zasadniczo może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego wprowadzenia. Wyjątek w tym zakresie ma miejsce w przypadku zmiany w uwarunkowaniach prawnych, a także zmiany w czynnikach, w oparciu o które dokonano wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Oceny tego, czy dany operat można wykorzystać po upływie 12 miesięcy, dokonuje sam rzeczoznawca, który potwierdza aktualność operatu szacunkowego, umieszczając na nim klauzulę zawierającą oświadczenie o aktualności. W rozpoznawanej sprawie omawiane warunki zostały spełnione. Rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność sporządzonego przez siebie operatu w dniu 30 marca 2011 r., umieszczając na operacie klauzulę aktualizacyjną – w formie pieczęci o powyższej treści. Operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2010 r. zachował więc swoją aktualność w dacie orzekania przez organy administracji obu instancji.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., zastąpionego przez radcę prawnego. Zaskarżyła wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. w Lublinie w części oddalającej skargę Gminy L..

W trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła powyższemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia powołując się na powyższe artykuły, podczas gdy nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3B w związku z art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.

Wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy L. i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a.;

2) uchylenie decyzji Starosty L. znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części orzekającej zwrot działek o nr [...] na rzecz Z. oraz uchylenie w odpowiedniej części zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r.;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy najpierw, że stosowanie prawa jest poprzedzone odczytaniem treści normy prawnej. O ile zatem niewłaściwe zastosowanie jest rezultatem błędnej wykładni prawa, rozważenie zarzutu niewłaściwego zastosowania należy połączyć z oceną dokonanej wykładni prawa. Niewłaściwe zastosowanie jest bowiem wówczas konsekwencją błędnej wykładni normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 873/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Trafny jest zarzut błędnej wykładni i w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2014/3/31). Pamiętać zaś trzeba, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i wsa 2010/2/16).

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji, odmienna od przedstawionej w wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była główną przyczyną przyjęcia przez ten Sąd, że nieruchomość należało uznać za zbędną na cel, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona. Sąd przyjął bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie 10 lat, od kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jest podstawą zastosowania dyspozycji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przesłanka upływu określonego okresu czasu od wywłaszczenia do realizacji celu wywłaszczenia, co najmniej w zakresie wskazanym w sentencji wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., nie jest wyłączną podstawą zakwalifikowania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w wywłaszczeniu.

Konsekwencje wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. dla niniejszej sprawy nie są wyłączone z powodu przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że hala sportowo-widowiskowa została wybudowana w latach 2000-2006 Jak ustalił Sąd, pozwolenie na budowę wydano dnia 26 października 2000 r., pozwolenia na użytkowanie udzielono dnia 5 października 2006 r., a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązano nadto do urządzenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r., terenów zielonych oraz wykonania ciągu pieszego wzdłuż hali. Odnotować jeszcze można, że w innym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że zakończenie realizacji Hali [...] nastąpiło w 2007 r. Po pierwsze bowiem, realizacji celu nie można utożsamiać z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego. Zakończenie budowy zawsze poprzedza przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, czy to na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też na podstawie pozwolenia na użytkowanie (art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Po drugie, uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 205/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Po trzecie, przedmiotem orzekania w sprawie konstytucyjnej zakończonej wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, było zagadnienie, czy art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. Przedmiot ten determinował sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z powyższych uwag, już sama sentencja wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. może w niniejszej sprawie mieć znaczenie przesądzające, gdyby okazało się, że budowa hali sportowo-widowiskowej w sensie techniczno-budowlanym została zakończona przed dniem 22 września 2004 r. Niezależnie zaś od sentencji analizowanego wyroku Trybunału, zauważyć trzeba, że stanowisko Trybunału opiera się tezie o niedopuszczalności wstecznego działania przepisów prawa, które pogorszyłoby sytuację tych jednostek samorządu terytorialnego, które po dniu 27 maja 1990 r. przejęły wywłaszczone nieruchomości w toku procesu komunalizacji mienia państwowego i które zrealizowały cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie wywłaszczeniowej. W okresie 1990-2004 jednostki samorządu terytorialnego dostosowywały zaś swoje postępowanie do obowiązującej poprzednio sądowej wykładni ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, dla której obecne ramy czasowe nie były obowiązujące. Odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie (por. pkt 6.2 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To dostosowywanie w niniejszej sprawie jest tym ważniejsze, że proces realizacji hali sportowej rozpoczął się w latach 1981-1985, kiedy wybudowano budynek techniczny. Zarówno zaś art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalały na przyjęcie, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, według której budowa hali sportowej zaspokajającej potrzeby szerszej grupy osób, niż tylko mieszkańcy Osiedla [...], nie stanowiła realizacji celu wywłaszczenia. O takiej kwalifikacji bądź jej braku powinny decydować okoliczności konkretnej sprawy. Analizę badanego przypadku rozpocząć należy od konstatacji, że realizacja celu na który nieruchomość została wywłaszczona powinna być rozumiana w sposób ścisły. Nie można tego celu obecnie ustalać w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Nie można także, w świetle wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, oraz uchylenia przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmować, że wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego.

Jednak ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w akcie wywłaszczeniowym, w tym przypadku w umowie przeniesienia własności nieruchomości, nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy, kontekstu prawno-faktycznego towarzyszącego wywłaszczeniu oraz dalszych, zmieniających się ram prawnych normujących realizację inwestycji. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od uwagi, że za budowę osiedla mieszkaniowego uznać należy nie tylko wznoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów i urządzeń technicznych stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, czyli mogą z nich korzystać nie tylko mieszkańcy określonego zespołu budynków mieszkalnych (w przeciwieństwie do zamkniętych osiedli mieszkaniowych). Mimo tej ogólnodostępności stanowią jednak cześć zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe.

Ponadto, użytego w umowie "wywłaszczeniowej zwrotu: pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniowa w L. osiedla mieszkaniowego Osiedle [...], nie można odczytywać w sposób ahistoryczny. W latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku wykorzystywanie niezabudowanej przestrzeni miejskiej pod budownictwo mieszkaniowe było realizowane głównie w formie budownictwa spółdzielczego kredytowanego w znacznej części przez budżet państwa. Wykorzystywanie tej przestrzeni obejmowało realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej. Zamiarem urbanistycznym, który jest ustalany w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości, mogło być wybudowanie osiedla mieszkaniowego bez obiektów towarzyszących, w tym przypadku sportowych. Takie zakwalifikowanie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie byłoby jednak przedwczesne. Umowa zawiera zwrot niedookreślony, który może być wykładany również w sposób zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Niezależnie zaś od braku planu realizacyjnego oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej, odnotować można, że w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zakończonej wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 503/13, zwrócono uwagę na plan zagospodarowania przestrzennego z 1972 r., przewidujący na terenie badanym w tamtej sprawie (także kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), położonym w tej samej części L., budowę obiektów sportowych. Nie jest zatem wykluczone, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla realizacji zabudowy miejskiej typu osiedlowego, głównie mieszkaniowej, uwzględniającej obiekty towarzyszące, w tym przypadku sportowe. Przedwczesne było więc przyjęcie, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla zabudowy wyłącznie mieszkaniowej.

Nadto, stwierdzić należy, że z przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby zmiana, w stosunku do pierwotnych zamiarów, podmiotu realizującego cel wywłaszczenia, świadczyła o zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Budowa i utrzymanie obiektów sportowych jest celem publicznym (art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 10, zadania własne obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. To, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była inwestorem hali sportowo-widowiskowej, a sama Hala [...] nie jest obiektem stanowiącym własność Spółdzielni nie oznacza więc, że w sensie urbanistycznym Hala [...] nie jest częścią zespołu osiedli mieszkaniowych otaczających Halę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 3b w związku z art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 95 ust. 4 i art. 96 ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mają zastosowania.

Z uwagi na naruszenie rozważonych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uwzględnić skargę poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy L.. W warunkach art. 188 P.p.s.a. możliwe było jednoczesne uchylenie zaskarżonej decyzji. W rezultacie przedmiotem postępowania odwoławczego będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Z. w L. o zwrot nieruchomości. Gmina zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w całości. Rozpoznanie tej skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. pozwala zatem na uchylenie tej decyzji w całości, w tym także co do orzeczenia o zwrocie odszkodowania. Nie ma w tej kwestii znaczenia uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie oddalającego skargę Z. w L.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.