Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy S. oraz [...] Sp. jawna z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy Szreńsk z dnia 29 grudnia 2014 r. nr III/10/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/15, stwierdził nieważność § 9 pkt 8 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy[...] , a w pozostałym zakresie oddalił skargę Gospodarstwa Rolnego [...] sp. j. w[...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych gminy. Skargę na powyższy plan miejscowy złożyła skarżąca: Gospodarstwo Rolne[...] spółka jawna wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a z ostrożności procesowej stwierdzono, że zarzuty dotyczą przede wszystkim:

- § 7 ust. 3 części tekstowej planu miejscowego w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach, o których mowa w § 7 ust. 1 (tj. obszarach prawnie chronionych) realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego,

- § 7 ust. 4 tiret 4 części tekstowej planu miejscowego, który dopuszcza na terenach chronionych przyrodniczo rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000m od istniejącej lub planowanej zabudowy (przewidzianej na stały pobyt ludzi) lub w odległości 500 m w przypadku, gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem dopuszcza lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wyłącznie z zachowaniem 1000 m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500 m w przypadku, gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 9 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem wprowadza zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 8 planu,

- § 9 ust. 10 części tekstowej planu, który na terenach objętych planem wprowadza ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy na wyznaczonych w planie terenach zabudowy zagrodowej do 40 sztuk DJP w jednej zagrodzie, a w miejscowości [...] i [...] ograniczenie do 20 sztuk DJP,

- § 9 ust. 11 części tekstowej planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, zaś w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w pkt 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania,

- § 162 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 20RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów bez możliwości powiększenia obsady zwierząt.

Skarżąca, jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości[...] , zarzuciła przyjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem poniższych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, bez zważenia interesu skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że dopuszczono w § 7 ust. 3 planu miejscowego realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego, a równocześnie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej, pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej, które mogą pogorszyć stan środowiska naturalnego, w szczególności inwestycje wskazane w § 7 ust. 3 planu miejscowego i hodowlę innych rodzajów zwierząt;

- art. 17 pkt 6b i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie uzgodnienie ostatecznego projektu planu z Wojewodą[...] ;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (dalej także jako Studium) oraz niepodjęcie przez Radę Gminy [...] stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego terminu "zabudowa istniejąca lub projektowana, przeznaczona na stały pobyt ludzi", podczas gdy Studium posługuje się znacznie węższym terminem "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w wypadku kwestionowanego § 7 planu miejscowego nie dotyczy on interesu prawnego skarżącej. Ustala on zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych. W § 7 ust. 1 plan stwierdza, że w granicach gminy [...] występują następujące obszary prawnie chronione: obszar Natura 2000, Dyrektywa Ptasia Doliny [...] (PLB 140008), Rezerwat przyrody [...][...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz Obszary Głównych Zbiorników Wód Podziemnych[...] . Działka nr ew. [...] znajduje się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu. Z kolei § 9 planu nie ogranicza terytorialnie swoich regulacji, lecz obejmuje wszystkie tereny objęte planem, poza prawnie chronionymi, w tym również działkę nr ew.[...] , położoną we wsi[...].

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jako cel podjęcia uchwały została wskazana ochrona środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ miał obowiązek wyważyć zarówno indywidualny interes skarżącej, jak też potrzebę ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Odnośnie działki skarżącej decydujące znaczenie ma zapis § 162 zaskarżonego planu, który dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem 20RP-1 jako teren gospodarstwa specjalistycznego. Zapisy tej normy prawa materialnego należy traktować, jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w § 9, co oznacza, że w tym obszarze nie istnieje w ogóle możliwość zwiększenia obsady hodowanych zwierząt, w przeciwieństwie do pozostałych terenów, gdzie dopuszcza się zarówno nowe inwestycje tego rodzaju, jak również możliwość powiększenia obsady drobiu i trzody chlewnej, o ile zostaną zachowane wprowadzone tym przepisem odległości. W przypadku natomiast działki skarżącej oraz innych działek znajdujących się w obszarze 20RP-1 plan definitywnie zakazuje powiększania obsady zwierząt niezależnie od zachowania odległości od miejsc pobytu ludzi. Ponadto wydzielenie tego obszaru jako gospodarstwa specjalistycznego zyskuje szczególny wymiar jeśli chodzi o postanowienia planu. W ocenie Sądu rygorystyczne stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości wobec prawa. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ono przeznaczenie nieruchomości skarżącej, umożliwiając jej prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki i chlewnie). Utrzymuje zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska.

Sąd przy badaniu § 162 planu rozważył, czy została dochowana zasada równości wobec prawa. Wskazał, iż można by postawić tezę, że plan różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Teza ta jednak byłaby nieuprawniona ze względu na odmienność sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca. Mianowicie teren obejmujący m. in. działkę nr [...] jest tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych. Również ze względu na skalę produkcji zdecydował się na zachowanie stanu istniejącego. Nie jest zatem uprawniony zarzut strony naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób naruszający ustalenia studium. Podkreślił, że w niniejszej sprawie postanowienia Studium są tak szczegółowe, że w istocie byłyby one adekwatne dla postanowień planu miejscowego. W Studium zawarto wskazania, co do ochrony środowiska m. in. tego rodzaju, że realizację nowych ferm oraz rozbudowę istniejących można podjąć przy zachowaniu stosownych odległości od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Uregulowanie to dotyczy wyznaczonego w Studium obszaru R-1 (strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej). Tymczasem w planie zastąpiono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". Plan nie definiuje, jak również u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze pojęcia "zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi". Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby pomocniczo sięgnąć do przepisów regulujących następny po procedurze planistycznej etap postępowania inwestycyjnego jakim jest wydawanie pozwolenia budowlanego, tj. § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyjaśnił, że pojęcie "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" nie jest równoznaczne z użytym w studium pojęciem "terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", ani też nie stanowi rozwinięcia tego, co zostało zastrzeżone w studium. Pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi może mieścić się znaczeniowo zarówno w zabudowie terenów mieszkaniowych, jak i usługowych czy produkcyjnych. Z tego względu trafnie zarzuca skarżąca, że omawiane § 9 pkt 8 planu wyznacza znacznie szerszy zakres ograniczeń, niż ten przewidziany w Studium, zatem plan narusza przywołane postanowienia Studium.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w [...] oraz Gmina[...].

Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w [...] zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1 (stwierdzenie nieważności uchwały w części) i 2 (oddalenie skargi w części), domagając się jego uchylenia w zakresie punktu 2 (oddalenia skargi w części) i przekazania w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zmiany wyroku w zakresie punktu 2 (oddalenia skargi w części) poprzez stwierdzenie nieważności §9 ust. 1 pkt 9-11 oraz § 162 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenia prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej jako Kodeks cywilny) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584, dalej jako Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział IV (dalej także jako Sąd I Instancji), że przyjęcie przez Radę Gminy [...] (dalej także jako Organ) ustaleń zawartych w § 9 ust. 1 pkt 8-9 oraz w § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. numer [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych gminy (dalej takżo jako Uchwała) nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności Skarżącej stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie przez Sąd I Instancji okoliczności, iż Uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, w tym między innymi hodowli innych gatunków zwierząt niż drób i trzoda chlewna wskazane w Uchwale,

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 6 ust. 1 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7,art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że przyjęcie przez Organ ustaleń zawartych w § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności Skarżącej stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do innych terenów objętych Uchwałą, do których stosuje się § 9 ust. 1 pkt 8-11 Uchwały, a brak jest w stosunku do nich ograniczeń, które wynikają z § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały w stosunku do działki Skarżącej.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz w § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności Skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte Skarżącej i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności Skarżącej, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń Organu i Wójta Gminy[...] , iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz w § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej Skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte Skarżącej i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącej poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie tego prawa Skarżącej, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń Organu i Wójta Gminy[...] , iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń.

II. naruszenia przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. przez Sąd I Instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesów Skarżącej i nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przez Organ treści § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały, będące konsekwencją błędnej interpretacji tych postanowień Uchwały i stwierdzenia, iż w stosunku do Skarżącej § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały wyłącza stosowanie § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 Uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu I Instancji istotną część zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały, nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności tych postanowień Uchwały z treścią obowiązującego studium. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się Skarżącej do motywów rozstrzygnięcia Sądu I Instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. przez Sąd I Instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesów Skarżącej i nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przez Organ treści § 9 ust. 1 pkt 10 i 11 Uchwały, będące konsekwencją błędnej interpretacji postanowień Uchwały i stwierdzenia, iż w stosunku do Skarżącej § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały wyłącza stosowanie § 9 ust. 1 pkt 10 i 11 Uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu I Instancji istotną część zarzutów zawartych w skardze nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności tych postanowień Uchwały z treścią obowiązującego studium. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się Skarżącej do motywów rozstrzygnięcia Sądu I Instancji i kontrolę instancyjna w tym zakresie.

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustaleń, iż przyjęcie Uchwały, w tym przede wszystkim § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały zostało poprzedzone wyważeniem przez organy Gminy interesów zainteresowanych stron, w szczególności nie wskazania dokumentów, z których miałoby wynikać dokonanie tego rodzaju rozważań przez organy Gminy[...] , określenie jakie interesy były przedmiotem rozważań organów Gminy[...], czym uzasadnione było przyjęcie odległości określonych w § 9 ust. 1 pkt 8 Uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uniemożliwia Skarżącej polemikę z ustaleniami Sądu I Instancji zawartymi w uzasadnieniu Wyroku niewyjaśniających podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd I, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i częściowe oddalenie skargi Skarżącej, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności przez Sąd I Instancji Uchwały we wskazanym przez Skarżącą zakresie, tj. w szczególności § 9 ust. 1 pkt 9 i § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały pomimo stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 pkt 8, do którego odwołuje się § 9 ust. 1 pkt 9 i pośrednio § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie Sądu I Instancji prowadzi to do pozostawienia w Uchwale przepisów wprowadzających zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 1 pkt 8 Uchwały, mimo iż to ostatnie postanowienie zostało uznane przez Sąd I Instancji za nieważne. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej ustaleń zawartych w Uchwale w świetle dokumentów znajdujących się w aktach planistycznych prowadzi do wniosku, iż kwestia zachowania odległości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 8 Uchwały wpływała bezpośrednio na treść § 9 ust. 1 pkt 9 Uchwały oraz pośrednio na treść § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały, a zatem również te postanowienia powinny zostać uznane przez Sąd I Instancji za nieważne.

Gmina [...] zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 (stwierdzenie nieważności uchwały w części), punktu 3 oraz 4, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w ww. części i oddalenie skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 9 ust. 8 uchwalonego przez Gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w wyniku ustalenia, że sformułowanie użyte w przedmiotowym studium tj. "od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową" jest sprzeczne z postanowieniem zawartym w § 9 ust. 8 części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazującym lokalizacji nowych ferm i powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w przypadku, gdy nie zostały zachowane określone odległości od "zabudowy istniejącej lub projektowanej przeznaczonej na pobyt stały ludzi", w konsekwencji czego doszło do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 8 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr[...] , podczas gdy postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie naruszają ustaleń przyjętych w studium, bowiem zakres pojęciowy postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest tożsamy; naruszeniem trybu sporządzania planu, powodującym nieważność § 9 ust. 8 uchwały Rady Gminy[...] .

Skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy [...] oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącej kasacyjnie gminy kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Trafnie podnosi skarżąca Spółka, że postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 planu wprowadzają ograniczenia, co do lokalizowania nowych oraz zakaz powiększania istniejących ferm wyłącznie w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej. Można zauważyć, że plan nie tylko nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej na terenie objętym uchwałą, ale wręcz wyraźnie je dopuszcza na obszarach prawnie chronionych. Zgodnie z § 7 ust 3 planu na obszarach prawnie chronionych należy zaniechać realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej, za wyjątkiem inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz rozbudowy zakładu[...]. Tym samym należy przyjąć, że organ planistyczny z jednej strony deklarując dbałość o stan środowiska naturalnego wyklucza możliwość prowadzenia na terenie Gminy [...] działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej, nie wprowadzając równocześnie analogicznych regulacji w zakresie innych rodzajów działalności, które zawsze lub potencjalnie mogą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Analiza treści planu wskazuje, że dopuszczalna jest lokalizacja na terenach chronionych nie tylko inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, czy inwestycji celu publicznego, ale także rozbudowa konkretnego zakładu, należącego do prywatnego przedsiębiorcy, pod nazwą [...]. Tego rodzaju sformułowanie § 7 ust. 3 planu samo w sobie narusza także zasady prawidłowej legislacji, ponieważ postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego powinny być formułowane w odniesieniu do jego adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny i nie mogą przesądzać o tym, jakie konkretne podmioty zwłaszcza niepodporządkowane administracji, mogą korzystać z danego terenu i jednoznacznie ich wskazywać. Zgodzić się więc należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że plan miejscowy, dopuszczając w § 7 ust. 3, na terenach chronionych, inwestycje o nieoznaczonym charakterze, wykonywane przez nieokreślony krąg podmiotów, wprowadził postanowienia, które de facto wykluczają możliwość rozwijania działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie całej Gminy[...].

Podkreślić trzeba, że w zakresie gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych) zdefiniowanych w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, tylko hodowla drobiu i trzody chlewnej spotyka się z ograniczeniami przewidzianymi w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9. Należy zatem uznać, że zarówno interes prawny skarżącej, jak też obowiązujący w polskim porządku prawnym obowiązek równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej oraz zakaz dyskryminacji zostały naruszone w drodze przyjęcia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz będącego konsekwencją postanowień § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Sąd uznał, że ograniczenia co do rodzaju prowadzonej działalności mają być uzasadnione ochroną środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Nie można jednak uznać, że ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko, w sytuacji gdy uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływającej na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych, o których mowa w § 7 Uchwały. Gdyby rzeczywiście tak było to, wówczas należałoby się spodziewać, że plan zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaj działalności, w tym hodowli zwierząt, chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że postanowienia uchwały zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne, niż te wynikająca z § 7 ust. 3 i 4. Tymczasem odnoszący się do obszarów chronionych przyrodniczo § 7 wyraźnie wskazuje w ust. 3 rodzaje przedsięwzięć, które mimo, że istotnie naruszają środowisko, to jednak w wyraźny sposób zostały dopuszczone na tych terenach. Także wymagania w zakresie lokalizacji nowych ferm drobiu i powiększania obsady istniejących zawarte w § 9 ust. 8 i 9 nie odbiegają od regulacji dotyczących terenów chronionych zawartej w § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały. Porównanie treści § 7 ust. 3 i 4 tiret 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 8-11 planu prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów Gminy [...] ze względu na ich walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska, będą dozwolone na terenach Gminy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprzeczności we wskazanych postanowieniach uchwały wykluczają możliwość przyjęcia, że wyłącznie wymogi ochrony środowiska leżały u podstaw ograniczeń nałożonych Uchwałą na hodowców drobiu i trzody chlewnej. Zaznaczyć trzeba, ze ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.).

Należy również podnieść, że żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Pozwalają one natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowana. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację skarżącej Spółki, że ograniczenia przewidziane w § 162 ust. 2 pkt 3 są wynikiem zastosowania do konkretnego terenu objętego uchwałą postanowień o charakterze ogólnym wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11. Co oznacza, że organ planistyczny, wprowadzając do uchwały § 162 ust. 2 pkt 3, dokonał konkretyzacji zasad ogólnych wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11 uchwały w stosunku do poszczególnych terenów. Jednakże zakres przedmiotowy § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 (oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4 który odnosi się do obszarów chronionych), a także § 162 ust. 2 pkt 3 i innych tego rodzaju postanowień zamieszczonych w uchwale, jest identyczny, tzn. wszystkie te postanowienia dotyczą właśnie ferm hodowlanych (gospodarstw specjalistycznych), a zatem § 162 ust. 2 pkt 3 nie może mieć charakteru lex specialis w stosunku do § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 (oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4), ponieważ oznaczałoby to, że te ostatnie przepisy mają pusty zakres znaczeniowy. Rację zatem ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały, a w konsekwencji również § 162 ust. 2 pkt 3 godzi w konstytucyjne prawo własności i równą jego ochronę (art. 64 ust. 1 i 2) oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (Wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08, LEX nr 597314; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08, "Wspólnota" 2009, nr 19, s. 44).

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc powyższe uwagi się do treści § 9 ust. 1 pkt. 8 i 9 uchwały dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m, jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, wskazać należy, że w świetle art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie jest dopuszczalne ograniczenie możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają także przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Przepisy te pozwalają natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów. Wprowadzenie do treści planu miejscowego, który w przypadku gminy [...] obejmuje obszar całej gminy, ograniczeń posługujących się wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy, o ile uznać je za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, wymaga szczegółowego i złożonego uzasadnienia, wobec treści art. 15 u.p.z.p. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli przez wprowadzenie wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy, jako bardziej właściwego, niż wskazanie konkretnych terenów, na których istnieje możliwość lokalizowania nowych ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, przy czym wskazanie tych terenów w planie i w studium powinno być skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych, zgłaszanymi w postaci wniosków, uwag i w trakcie dyskusji publicznych. Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania studium i planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

O braku ważenia interesów świadczy fakt, że sporządzając plan miejscowy dla obszaru całej gminy, nie można przyjąć jednakowych zasad lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu, czy trzody chlewnej i to na terenach prawnie chronionych (§ 7 ust. 4 tiret czwarty uchwały), jak i na pozostałych terenach gminy (§ 9 ust. 1 pkt 8 uchwały), albowiem oznaczałoby to, że nowe obiekty będą znajdować się w tym samym położeniu w stosunku do innych nieruchomości czy obiektów chronionych ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, a także że faktyczne uwarunkowania ich realizacji są takie same (skoro wprowadza się analogiczne zasady ich lokalizacji). Jest to założenie całkowicie fałszywe, bowiem, co wynika z treści planu, uwarunkowania lokalizacji tych przedsięwzięć na poszczególnych fragmentach gminy są zasadniczo odmienne. Przyjęcie zatem w przepisach uchwały dla obszaru całej gminy jednego wskaźnika odległości, świadczy o mechanicznym wprowadzeniu tego kryterium, a tym samym braku uwzględniania uwarunkowań w zagospodarowaniu konkretnych terenów. Można przyjąć, że przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały ma charakter represyjny, nie został przyjęty z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a zatem jest sprzeczny z wymogami określonymi art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zakresie, w jakim § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały naruszają art. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, są one także sprzeczne z art. 1 do Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W niniejszej sprawie organy Gminy [...] nie tylko nie dokonały wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych uchwałą, ale nawet nie zidentyfikowały tych interesów. Z jednej strony odwołują się do interesów mieszkańców, a równocześnie przewidują, że nowe fermy hodowli drobiu i trzody chlewnej nie będą mogły być lokalizowane w odległości nie od “zabudowy mieszkaniowej", jak to zostało określone w obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Posługiwanie się bowiem pojęciem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi rodzi pytanie, czy analizowane przez organ były interesy właścicieli innych obiektów produkcyjnych znajdujących się na terenie Gminy[...] . Czy na przykład inwestycja firmy[...] , która została wyraźnie przewidziana w uchwale powinna być rozumiana jako “zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi", a jeżeli tak, to czy organ przygotowując projekt uchwały dokonał analizy interesu właściciela tego terenu. Analizując tę kwestię powstaje również pytanie dlaczego Organ nie podjął się analizy oddziaływania innych inwestycji przewidzianych uchwałą, np. w odniesieniu do inwestycji firmy[...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził co prawda nieważność § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały, ale rozstrzygnięcie to wynikało wyłącznie z porównania treści odpowiednich ustaleń uchwały i obowiązującego na tym terenie studium. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena sprzeczności tych postanowień jest zasadna, jednak nie uwzględnia dalej idących wątpliwości dotyczących wyważenia interesów stron. Wątpliwości te dotyczą przy tym nie tylko interesu mieszkańców, w imieniu których organ wprowadził ograniczenia w hodowli drobiu i trzody chlewnej, ale również interes hodowców, co do których organ nie dokonał analizy wielkości hodowli. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach uchwały mają charakter całkowicie automatyczny i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia ilościowe i odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Trzeba też zgodzić się ze skarżacą Spółką, że Sąd pierwszej instancji błędnie potraktował wszystkie ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8-11, jako dotyczące tego samego przeznaczenia, gdy tymczasem pkt 8 i 9 dotyczą ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, zaś pkt 10 i 11 hodowli zwierząt w na terenach zabudowy zagrodowej.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że tylko treść § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały narusza zasady sporzadzania planu poprzez sprzeczność tego postanowienia z obowiązującym studium. Równocześnie Sąd nie stwierdził nieważności pozostałych postanowień uchwały. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Oba te przepisy w sposób bezpośredni odnoszą się do § 9 ust. 1 pkt 8, którego nieważność została stwierdzona zaskarżonym wyrokiem. W przypadku § 9 ust. 1 pkt 9 odesłanie to ma charakter bezpośredni wprowadzając zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 1 pkt 8. Jeżeli zatem Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały, to okoliczność ta powinna skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności również pkt 9. W przeciwnym wypadku postanowienie to będzie miało pusty zakres treściowy wprowadzając zakaz powiększania obsady w odniesieniu do ferm, które definiowane są przy użyciu wskaźnika uznanego za naruszający prawo w stopniu, który skutkował jego nieważnością. Skoro wymóg określony w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały uznany został przez Sąd pierwszej instancji za nieważny, to w konsekwencji należało uznać, że nie obowiązuje również zakaz powiększania obsady przewidziany w punkcie 9. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku, niechlujne legislacyjnie, gdyż prowadzi do niespójności wewnętrznej aktu prawa miejscowego, tworzy luki w prawie i w konsekwencji utrudnia proces podejmowania konkretnych rozstrzygnięć.

Należy zauważyć, że Sąd uznał § 162 ust. 2 pkt 3, jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w § 9 ust. 1 uchwały. Tego rodzaju stwierdzenie nie znajduje jednak oparcia w dokumentach prac planistycznych, które jako jedyne kryterium ograniczeń wprowadzanych w uchwale odnośnie ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej wskazują odległość od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Teza postawiona przez Sąd polegająca na uznaniu terenu oznaczonego w uchwale jako 20RP-1 za tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić dla niego odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych nie znajduje jednak podstaw w dokumentacji planistycznej, ani w postanowieniach obowiązującego dla tego terenu studium. Postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 również odnoszą się właśnie do gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych). Obok uregulowania zawartego w § 162 ust. 2 pkt 3, niemal wszystkie inne tereny oznaczone symbolem RP (fermy hodowlane) posiadają własne odrębne postanowienia dotyczące zakazu powiększania obsady zwierząt. Przyjęcie stanowiska Sądu powoduje, ze zakres normowania § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 jest sprzeczny logicznie, ponieważ zakaz lokalizacji nowych ferm i powiększania obsady istniejących wynika z przepisów szczegółowych zawartych w rozdziale III i kolejnych. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że kwestia zachowania odległości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wpływała bezpośrednio na treść § 9 ust. 1 pkt 9 uchwały oraz pośrednio na treść § 162 ust. 2 uchwały. Pominięcie tej zależności doprowadziło do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., mimo że prawidłowa interpretacja wzajemnych zależności pomiędzy postanowieniami uchwały powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności nie tylko § 9 ust, 1 pkt 8, ale również § 9 ust. pkt 9, jak nie § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skarżącej Spółki naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej Uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi i brak określenia podstaw ustaleń faktycznych w uzasadnieniu wyroku. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Przez to różni się ona od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Skarga kasacyjna sformułowana przez Gminę [...] opiera się na zarzucie błędnej wykładni art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że pojęcie “zabudowy istniejącej projektowanej przeznaczonej na stały pobyt ludzi", którym posługuje się zaskarżona uchwała ma odmienny zakres pojęciowy, niż pojęcie: “istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", którym posługuje się obowiązujące dla terenu gminy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Gmina zarzuca także niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.p.z.p. i przyjęcie, że w § 9 pkt 8 uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu.

Sąd nie oceniał merytorycznie zarzutów skargi Gminy, ponieważ uznał, że skoro NSA, w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 51/17, uznał zasadność skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] również w zakresie treści stanowiącej podstawę dla postanowień § 9 pkt 8 planu miejscowego, to należy w tym zakresie przekazać Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Trzeba mieć na względzie, że kwestia sposobu obliczania odległości na potrzeby zaskarżonej uchwały, tj. miejsca, od którego odległości te będą liczone, dotyczy nie tylko lokalizacji nowych ferm, ale również powiększania obsady istniejących. Nieważność § 9 pkt 8 stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji z powodów wskazanych w wyroku wpływa również na stosowanie § 9 pkt 9 uchwały, który wyraźnie odnosi zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej do warunków wymienionych w punkcie poprzedzającym. Należy też wskazać na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. II OSK 51/17, że regulacje zawarte w studium są tak szczegółowe, że w istocie przeczą funkcji tego aktu planistycznego, jako określającego kierunki polityki przestrzennej na terenie gminy. Okoliczność, że studium zawiera uregulowania o tak szczegółowym charakterze podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej w zakresie skutków prawnych wynikających z uchwalanych aktów prawnych.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu z tekstem studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Sąd w świetle tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania NSA kierował się, przede wszystkim tym, że uwzględnił obie skargi kasacyjne.