Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2920/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: M.P. 2015 poz 821 art. 145 par. 1 pkt 4, aart. 147
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
article: art. 10 ust. 1a, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: par 12 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 63 ust. 2, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 567/15 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. II SA/Kr 567/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska ustalił warunki zabudowy części działek nr [...], [...] i [...] w [...] dla inwestycji dotyczącej obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie mostu drogowego nad potokiem [...] w ciągu drogi wewnętrznej. Od decyzji tej odwołał się S. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 8, 10, 28 i 61 § 4 Kpa przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu osób wykazanych w księgach wieczystych dla działki nr [...] (potok [...]); art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji; art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie czynności dla dogłębnego wyjaśnienia sprawy, w tym odstąpienie od zbadania treści ksiąg wieczystych; a nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 i 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez przyjęcie, że władający jest właścicielem; art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") poprzez przyjęcie, że most jest urządzeniem infrastruktury technicznej, podczas gdy jest to budowla inżynierska wymagająca dostępu do drogi publicznej.

Opisaną na wstępie decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest rozpoznanie stanu władania na podstawie urzędowej ewidencji gruntów i nie ma potrzeby badania ksiąg wieczystych. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy etapu ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ponadto, zgodnie z urzędowym wyciągiem z ewidencji gruntów - działka nr [...] (potok [...]) jest własnością Skarbu Państwa w całości. Taki stan prawny wynika z art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Oznacza to, że działka nr [...] posiada uregulowany stan prawny i brak ujawnienia Skarbu Państwa w księgach wieczystych nie zmienia skutków prawnych wynikających z wymienionego przepisu ustawy Prawo wodne. Stroną postępowania pozostaje zatem wyłącznie Skarb Państwa. Ponadto, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. zawierającym wykaz śródlądowych wód powierzchniowych, istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej - stanowiących własność publiczną, potok [...] znajduje się pod poz. [...] tego wykazu.

Zdaniem organu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla realizacji mostu, czy droga dojazdowa, w ciągu której położony jest most, ma połączenie z droga publiczną. Most (jako część drogi) jest obiektem infrastruktury technicznej. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej - zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie podlegają badaniu warunki określone w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Niezależnie od tego droga wewnętrzna (w ciągu której znajduje się planowany most) ma połączenie z drogą publiczną. Skarżący, kwestionując zaliczenie przedmiotowej inwestycji do obiektów infrastruktury technicznej, przytacza definicję zawartą w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże cytując ten przepis, pominął jego istotną część, stanowiącą, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi".

W ocenie organu brak formalnego uregulowania linii brzegowej potoku [...] jest również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, ponieważ - zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp – "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich", również tych uprawnień, które mogłyby wynikać z "nieuregulowanej" linii brzegowej w miejscu budowy mostu. Podkreślono przy tym, że działki nr [...] i [...] przylegające do potoku [...] (dz. nr [...]) są własnością inwestora i to jego ewentualnego interesu mogłaby dotyczyć regulacja linii brzegowej potoku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postepowania, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 Kpa przez niedopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w księgach wieczystych nr: [...],[...],[...] oraz w Lwh nr [...], [...], [...], [...], [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu dla działki ewid. nr [...] położonej w [...] i w konsekwencji niezawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu pomimo ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz posiadanego przez nich statusu strony administracyjnej, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

b) art. 8 i 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji a także zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń co do własności, linii brzegowej, infrastruktur technicznej, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji;

c) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci ksiąg kieczystych oraz Lwh, jak również dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności map geoportalowych, porównawczego wykazu zmian, rejestru gruntowego;

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości, gdy w rzeczywistości posiadacz - władający, nie jest właścicielem rzeczy nieruchomej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 2 i w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja w postaci budowy mostu drogowego nad Potokiem [...] jest urządzeniem infrastruktury technicznej, gdy w rzeczywistości most należy traktować jako rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej, co w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji jedynie w oparciu, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie;

c) art. 14 w zw. z art. 15 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 Kpa poprzez błędne ustalenie, iż Skarb Państwa jest właścicielem w całości nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], gdy w rzeczywistości właścicielem i władającym ww. nieruchomością są osoby trzecie, jak również woda płynąca swym zakresem nie obejmuje całości gruntu o nr [...] a wyłącznie jej część.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej odrzucenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowy most - jako część drogi stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a nie - tak jak tego chce skarżący - rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej. Wobec braku definicji ustawowej pojęcia "infrastruktury technicznej" należało oprzeć się na znaczeniu językowym – powszechnym, a uzupełniająco wskazano na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności definicję zawartą w art. 143 ust 2 ugn.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zostały w sprawie naruszone art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wyjaśniono, że Skarb Państwa nie wywodzi własności przedmiotowej nieruchomości z faktu jej posiadania, lecz z treści art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W ewidencji gruntów Skarb Państwa wpisany jest jako władający nieruchomością, co jednak nie znaczy, że jest jedynie posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na podstawie art. 10 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne i w zw. z poz. 630 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. Skarb Państwa jest właścicielem działki nr [...]. Przepisy te zdaniem Sądu obalają domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uregulowanie linii brzegowej Potoku [...] nie ma znaczenia dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Działki, na których przeprowadzana jest inwestycja są własnością inwestora. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, który w postępowaniu administracyjnym był prawidłowo reprezentowany. Nie można przyjąć, że celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy mostu na potoku [...] konieczne jest uregulowanie linii brzegowej tego potoku. Organy obu instancji prawidłowo oparły się na wypisach z rejestru gruntów, które potwierdziły stan prawny wynikający z obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadny jest również zarzut braku dostępu do drogi publicznej, ponieważ w przypadku inwestycji dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej na mocy art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się wymogu dostępności do drogi publicznej.

Uznając za chybione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja została prawidłowo uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 Kpa, dowody zebrane i ocenione w sposób adekwatny i wystarczający w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa. Dokonano również koniecznych uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Starostą Powiatu Tatrzańskiego, Małopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo.

W skardze kasacyjnej S. P. zarzucił powyższemu wyrokowi w pkt 1 naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art 61 § 4 Kpa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji także nieuchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu 1 instancji, wobec nie dopuszczenia do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w księgach wieczystych nr [...],[...],[...] oraz w Lwh nr [...],[...],[...],[...],[...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu dla działki ewid. nr [...] położonej w [...] i w rzeczywistości nie zawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu z urzędu, pomimo ich interesu prawnego oraz posiadanego przez nich statusu strony, co naruszyło także zasadę praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, jak również zasadę wysłuchania stron;

b) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji także nieuchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wobec niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci ksiąg wieczystych, Lwh, oraz dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności map geoportalowych, porównawczego wykazu zmian, rejestru gruntowego, zestawienia fotokopii, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej oraz przytoczonych twierdzeń, co uniemożliwiło kontrolę instancyjną;

W pkt 2 skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 10 ust. 1a w zw. z art. 15 ustawy Prawo Wodne w zw. z art. 28 w zw. z art 61 § 4 Kpa poprzez błędne ustalenie, że Skarb Państwa jest formalnym właścicielem nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...], gdy w rzeczywistości właścicielem nieruchomości są osoby wpisane w księgach wieczystych dla działki ewid. nr [...], jak również poprzez błędne przyjęcie, że krąg stron w sprawie administracyjnej, można ustalić nie na podstawie treści ksiąg wieczystych, lecz na podstawie dyspozycji art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne, która ma z mocy samego prawa obalać domniemanie właścicielskie osób wskazanych w księgach wieczystych;

b) art. 61 ust, 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 pkt 5 i pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja w postaci budowy mostu jest urządzeniem infrastruktury technicznej w ciągu istniejącej drogi, co uzasadnia wydanie orzeczenia bez względu na fakt czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją - porównawczym wykazem zmian - działka ewid. nr [...] odpowiada m.in. [...] z KW [...]. Zgodnie z działem drugim ww. księgi wieczystej za współwłaścicieli wpisani tam są W. B., J. B. (synowie I.), J. B. (syn B.), W. D., A. F., J. M., H. M., H. B., A. P. i S. P.. Niezależnie od powyższego, działka ewid. nr [...] odpowiada także dalszym [...] z KW [...], [...] z lwh [...],[...] z lwh [...], [...] z lwh [...], [...] z lwh [...], [...] z KW [...] i [...] z lwh [...] cd. KW [...]. Skarb Państwa Starosta Tatrzański nie jest formalnym właścicielem przedmiotowego gruntu, albowiem jego własność nie znajduje odzwierciedlenia w księdze wieczystej, będącej jedynym źródłem stanu prawnego nieruchomości w systemie prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Przywołując m.in. wyrok NSA w sprawie I OSK 430/11, autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art 6 Kpa w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego wyłącznie z księgi wieczystej, nie mogąc go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Inaczej rzecz ujmując, organy administracji publicznej, ustalając krąg osób - po myśli art. 28 w zw. z art 61 § 4 Kpa - zobligowane są z urzędu, do zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu na podstawie miarodajnych dokumentów właścicielskich - ksiąg wieczystych - czuwając z mocy samego prawa nad prawidłowością kręgu stron postępowania. Zapisy w mapie ewidencyjnej i treść art. 10 ust. 1a ustawy Prawo Wodne nie mogą więc skutecznie wyłączać ksiąg wieczystych.

Z szeroko posuniętej ostrożności procesowej zakwestionowano twierdzenie jakoby S. P. nie miał legitymacji procesowej do wystąpienia o uchylenie orzeczeń w postępowaniu administracyjnym - gdy to inna strona aniżeli skarżący, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy publiczne muszą bowiem zawsze same dążyć do wskazania wszystkich uczestników postępowania z mocy samego prawa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które musi mieć wpływ na wynik całej toczącej się sprawy. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie I SA/Lu 684/97 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA w sprawie OPS 9/02.

Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, przywołując bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego, że wzruszenie domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić tylko w procesie cywilnym wytoczonym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - po myśli art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - lub tylko wyjątkowo w innym postępowaniu cywilnym - w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, w tym np. o zasiedzenie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika zaś jednoznacznie, "że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Nawet gdyby przyjąć abstrakcyjnie, że najpierw organ a potem sąd administracyjny, dokonał negatywnej oceny treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym to i tak konieczne było poinformowanie o sprawie podmiotów wymienionych w księdze wieczystej. Dyspozycja art 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne pozostaje bowiem w relacji z art. 15 tej ustawy. Ponieważ linia średniego stanu wody w Potoku [...] oscyluje dla wody płynącej wyłącznie w granicach 0,1275 ha na 0.5989 ha powierzchni całej nieruchomości, to koryto rzeki swoim zakresem nie obejmuje całości gruntów. Tym samym przedmiotowa inwestycja i tak oddziałuje na prawa osób trzecich - w części działki nie pokrytej wodami - do której Skarb Państwa nie może posiadać żadnego tyłu własności na podstawie ustawy Prawo wodne. Ponadto, skoro wezwano do udziału w sprawie innych właścicieli sąsiednich działek, w tym S. P., M. P., W. P. (mimo że w ich przypadku decyzja o warunkach zabudowy także nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała praw własności), to tym samym zasadne było zawiadomienie osób z księgi wieczystej, jako właścicieli działek sąsiednich, których sprawa dotyczy.

Dodatkowo podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym nie ujęto także H. P., właściciela działki nr [...], jako "sąsiada inwestycji", a jego nieruchomość graniczy z działką wnioskodawcy nr [...], tak samo jak nieruchomość W. P. (nr [...]) czy też S. i M. małż. P. (nr [...]).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie budowa mostu, na nieruchomości gruntowej, nie graniczącej z żadną drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej i musi podlegać badaniu zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, którego inwestycja pana K. D. nie spełnia. Drogą bowiem, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, jest tylko droga zaliczona do jednej z czterech (wymienionych w art 2), kategorii dróg. Nadto, zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców - są drogami wewnętrznymi, wyłączonymi spod wskazanego powyżej przepisu. Równocześnie, pojęcie drogi użyte w art. 143 ust. 2 upzp jest nierozerwalne z budowlą - stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym a według art. 4 pkt 5 i pkt 6 ustawy o drogach publicznych, częściami drogi są także jezdnia i chodnik.

Tymczasem usytuowanie inwestycji - budowy mostu - sąsiadującej wyłącznie z nieruchomościami gruntowymi (polami), przez które nie biegnie żadna droga (w tym jezdnia asfaltowa tworząca całość) nie może stanowić ciągu drogi i w konsekwencji infrastruktury technicznej. Most wnioskodawcy zatem należy traktować wyłącznie jako rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej, której konstrukcja pozwala na pokonanie przeszkody wodnej (rzeki, jeziora, zatoki, morskiej, cieśniny, itp.), niepołączonej z żadną drogą. Dopiero działka nr [...] - będąca własnością prywatną właścicieli figurujących w księdze wieczystej - łączy się z pierwszą drogą krajową nr [...], co sprawia, że i w tym zakresie połączenie mostu (oddalonego o kilka działek) z drogą, jest w ogóle niemożliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać te pierwsze, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W zakresie zarzutów procesowych stwierdzić należy, że zarówno zarzut oznaczony w pkt 1 skargi kasacyjnej lit. a, jak i zarzut oznaczony lit. b, dotyczy tego samego naruszenia, tzn. nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazano tu na niedopuszczenie do udziału w postępowaniu (niezawiadomienie) osób figurujących w księgach wieczystych jako właściciele położonej w [...] działki nr [...]. W istocie więc skarżący kasacyjnie w zakresie zarzutów procesowych powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 Kpa, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2009/15;, z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 284/15).

W świetle powyższego, niezależnie od tego czy organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, S. P. nie mógł skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że osoby figurujące w księgach wieczystych są stronami niniejszego postępowania, to i tak S. P. nie mógłby w zastępstwie podmiotów uprawnionych skutecznie powołać się na ww. przesłankę wznowieniową.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jeśli chodzi o zarzut błędnego ustalenia, że to Skarb Państwa, a nie osoby wpisane w księgach wieczystych jest formalnym właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie rozstrzyga się sporów własnościowych. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "upzp", stanowi zaś, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] wynika z art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469), dalej "uPw", zgodnie z którym "śródlądowe wody powierzchniowe płynące (...) stanowią własność Skarbu Państwa". Wykaz śródlądowych wód powierzchniowych zamieszczony jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149). W wykazie tym pod pozycją [...] znajduje się Potok [...]. Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że skoro ww. potok należy do śródlądowych wód powierzchniowych, to na mocy art. 10 ust. 1a uPw stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto, w myśl art. 14 ust. 1 uPw grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W ewidencji gruntów Skarb Państwa wpisany jest co prawda jako władający nieruchomością, jednakże treść art. 10 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 1 uPw i w zw. z poz. [...] ww. wykazu śródlądowych wód powierzchniowych przesądza, że Skarb Państwa jest właścicielem działki nr [...]. Dodatkowo z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542) wynika, że prawa osób i jednostek organizacyjnych (...) do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji również na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych (§ 12 ust. 1 pkt 5). Charakter takiej dyspozycji ma właśnie art. 10 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 1 uPw. Przepisy te stanowią więc podstawę do wpisania w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...]. W konsekwencji, obalają domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Prawidłowe są również rozważania Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do zarzutu, że koryto Potoku [...] nie obejmuje całej powierzchni działki nr [...], a jedynie jej część. Uregulowanie linii brzegowej Potoku [...] nie ma znaczenia dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na treść cyt. art. 63 ust. 2 upzp. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie rozstrzyga się sporów własnościowych. Działki, na których przeprowadzana jest inwestycja są własnością inwestora. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, który w postępowaniu administracyjnym był prawidłowo reprezentowany. Organ wywiązał się więc z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Organ prawidłowo oparł się na wypisach z rejestru gruntów, które potwierdziły stan prawny wynikający z przepisów ustawy Prawo wodne. Ponadto, nawet gdyby okazało się, że jeszcze inne podmioty oprócz Skarbu Państwa są właścicielami działki nr [...], to i tak S. P. nie mógłby w ich zastępstwie powołać się na zarzut braku udziału w postępowaniu, co już wyjaśniono odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnego uznania planowanego do realizacji mostu drogowego za obiekt infrastruktury technicznej. Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ, jak wynika z art. 61 ust. 3 upzp przepisów ust. 1 pkt 1 (dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i pkt 2 (dotyczącego dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd pierwszej instancji powołał się na definicję urządzenia infrastruktury technicznej zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej "ugn", zgodnie z którą przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja dotyczy budowy mostu w ciągu istniejącej drogi wewnętrznej gruntowej, stanowiącej przedłużenie utwardzonej drogi wewnętrznej biegnącej od drogi krajowej nr [...] do zabudowań inwestora i strony. W ocenie NSA taki most – jako przedłużenie drogi wewnętrznej gruntowej - stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Przepisy upzp nie zawierają legalnej definicji "urządzenia infrastruktury technicznej", co uzasadnia odwołanie się do potocznego rozumienia tego terminu w języku polskim i definicji zawartej w art. 143 ust. 2 ugn. W rozumieniu potocznym infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla danej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki i tym podobnych. Most niewątpliwie jest obiektem służącym do transportu. Ponadto, skoro w myśl art. 143 ust. 2 ugn urządzeniem infrastruktury technicznej jest droga, to brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że takim urządzeniem nie jest most.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.