Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 208 poz 1240
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 marca 2014 r., nr XXXVII/323/2014 w przedmiocie przyjęcia regulaminu korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli w Gminie Wolsztyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2014 r. Rada Miejska w Wolsztynie (dalej też jako: "Rada Miejska") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 208, poz. 1240; dalej w skrócie: "u.bezp.wod.") – podjęła uchwałę Nr XXXVII/323/2014 w sprawie: przyjęcia regulaminu korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli w Gminie Wolsztyn (zwaną dalej "Uchwałą"). W § 1 Uchwały postanowiono, że ustala się regulamin korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli w Gminie Wolsztyn stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały (zwany dalej "Regulaminem"). W myśl § 2 Uchwały za miejsca wykorzystane do kąpieli w Gminie Wolsztyn zostały uznane: 1) plaża Jezioro Święte – Obra, 2) plaża Jezioro Wolsztyńskie – Park Miejski, 3) plaża – Karpicko. Wykonanie Uchwały powierzono Burmistrzowi Wolsztyna (§ 3 Uchwały). W § 4 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt Pa 113.2016, Prokurator Rejonowy w Wolsztynie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu Uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez:

1) przyjęcie, iż miejscem wykorzystywanym do kąpieli jest plaża (§ 2 Uchwały).

Uzasadniając ten zarzut Prokurator podniósł, że ww. regulacja nie znajduje normatywnego umocowania. Po wtóre, jest sprzeczna z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 5c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.wod."), zgodnie z którą przez miejsce wykorzystywane do kąpieli rozumie się wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, niebędący kąpieliskiem i wykorzystywany do kąpieli;

2) zobowiązanie grup zorganizowanych do przychodzenia na miejsce wykorzystywane do kąpieli i odchodzenia z niego pod opieką wychowawców i własnego ratownika (pkt 4 Regulaminu).

W ocenie Prokuratora taka regulacja wykracza poza zakres normy kompetencyjnej, gdyż organ stanowiący gminy ma prawo do określenia zasad i trybu postępowania osób korzystających z gminnego obiektu użyteczności publicznej, nie ma zaś kompetencji do regulowania sposobu ich zachowania podczas dojścia do oraz odejścia z niego. Zapisem tym rada dokonała ingerencji w sferę uregulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi – ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r, poz. 2156 ze zm.) oraz aktami wykonawczymi dotyczącymi wypoczynku dzieci i młodzieży;

3) wprowadzenie zakazu wstępu osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub środków odurzających (pkt 6 ab initio Regulaminu).

Według Skarżącego taki zakaz można wyinterpretować z aktu wyższego rzędu – art. 6 u.bezp.wod.;

4) wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych na terenie miejsca wykorzystywania do kąpieli (pkt 6 in fine Regulaminu).

Skarżący uznał, że brak jest podstaw prawnych do ustanowienia takiego zakazu, gdyż nie należy to do materii przedmiotowej uchwały. Wskazał, że rada gminy ma kompetencje do wprowadzenia takiego rodzaju zakazów, ale w drodze odrębnej uchwały – w trybie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r. poz. 1356 ze zm.);

5) wprowadzenie regulacji, iż za przedmioty wartościowe pozostawione na terenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli zarządzający nie ponosi odpowiedzialności (pkt 8 Regulaminu).

Taka regulacja, zdaniem Prokuratora, stanowi niedozwoloną ingerencję w sferę prawa cywilnego. Postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub na mocy czynności prawnej np. umowy. Materia dotycząca odpowiedzialności za przedmioty wartościowe pozostawione w miejscu wyznaczonym do kąpieli zawarta została w przepisach rangi ustawowej i niedopuszczalna jest jej regulacja lub modyfikacja przepisami prawa miejscowego.

6) wprowadzenie zalecenia wzajemnej obserwacji oraz w miarę potrzeby udzielenia pomocy (pkt 9 Regulaminu).

Uzasadniając ten zarzut Prokurator stwierdził, że Rada Miejska w ww. punkcie Regulaminu powtórzyła obowiązki osób korzystających z miejsc wyznaczonych do kąpieli, które zostały już uregulowane w art. 3 u.bezp.wod., co stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej;

7) zobowiązanie korzystających z miejsca wykorzystywanego do kąpieli do ścisłego stosowania się do poleceń ratowników (pkt 11 Regulaminu).

Z uzasadnieniem jw.

8) wprowadzeniu regulacji, iż ratownikiem są osoby noszące ubiór z emblematem "ratownik" (pkt 10 Regulaminu).

W ocenie Skarżącego taka regulacja wykracza poza zakres normy kompetencyjnej, gdyż organ stanowiący gminy ma prawo do określenia zasad i trybu postępowania osób korzystających z gminnego obiektu użyteczności publicznej, nie ma zaś kompetencji do regulowania kwestii dotyczących podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego. Zagadnienia te zostały uregulowane w art. 12 i nast. u.bezp.wod.

9) nałożenie na korzystających z miejsca wykorzystywanego do kąpieli zakazów już uregulowanych aktami prawa wyższego rzędu (pkt 12 Regulaminu).

Skarżący zwrócił uwagę, że w analizowanym punkcie Regulaminu organ stanowiący gminy nałożył na korzystających z miejsca do kąpieli obowiązki, zakazy, które są już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z aktów wyższego rzędu: ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych; rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie sposobów oznakowania i zabezpieczenia obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag (Dz. U. poz. 286); art. 55, art. 143, art. 145 i art. 124 Kodeksu wykroczeń;

10) wprowadzenie sankcji za nieprzestrzeganie przepisów regulaminu (pkt 13 Regulaminu).

Zdaniem Prokuratora prawo do ustanowienia tego rodzaju przepisów może wynikać jedynie wprost z odrębnego przepisu rangi ustawowej albo wyraźnego brzmienia normy kompetencyjnej;

11) wprowadzenie odpowiedzialności dla osób niszczących i uszkadzających sprzęt wodny i urządzenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli (pkt 14 Regulaminu).

W uzasadnieniu tego zarzutu Skarżący podkreślił, że zasady odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę zostały już uregulowane w ustawach powszechnie obowiązujących, to zaś, która z regulacji znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od konkretnego stanu faktycznego;

12) przyjęcie, iż parkowanie pojazdów mechanicznych w pobliżu miejsca wykorzystanego do kąpieli dozwolone jest na wyznaczonym parkingu (pkt 15 Regulaminu).

Uzasadniając ten zarzut Skarżący wskazał, że organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do regulowania sposobu zachowania w pobliżu stanowiących własność gminy obiektów użyteczności publicznej. Kwestia parkowania pojazdów jest uregulowana ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.);

13) postanowienie, iż miejsce wykorzystywane do kąpieli strzeżone jest tylko i wyłącznie w obrębie olinowania bojami oznaczonymi kolorem żółtym (pkt 16 Regulaminu).

W ocenie Prokuratora taki zapis stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną przepisami rangi ustawy – art. 5 ust 2 pkt 2 u.bezp.wod., zgodnie którym do obowiązków zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym (w realiach niniejszej sprawy: Burmistrza Wolsztyna) należy zapewnienie stałej kontroli wyznaczonego obszaru wodnego przez ratowników wodnych;

14) wprowadzenie oznaczenia flag (pkt 17 Regulaminu).

Skarżący podniósł, że zagadnienie oznaczenia flagami miejsca wykorzystywanego do kąpieli uregulowane już zostało w ww. rozporządzeniu MSW w sprawie sposobów oznakowania i zabezpieczenia obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag;

15) przyjęcie domniemania, że każda osoba, która weszła na teren miejsca wykorzystywanego do kąpieli zapoznała się z postanowieniami regulaminu i zobowiązała się do bezwzględnego jego przestrzegania (pkt 18 Regulaminu).

Według Prokuratora w normie kompetencyjnej przyznanej radzie nie mieści się upoważnienie do przyjmowania domniemania zapoznania się z regulaminem przez osobę, która weszła na teren miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Co więcej, obowiązek zapoznania się i przestrzegania regulaminu wynika z regulacji rangi ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 u.bezp.wod., i jako taki nie może być powielany w akcie prawa miejscowego.

16) wskazanie w regulaminie powszechnie znanych numerów alarmowych (pkt 19 Regulaminu).

Takie wskazanie, zdaniem Prokuratora, nie może zostać uznane za określenie zasad oraz trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto stanowi ingerencję w materię już uregulowaną w przepisie art. 5 ust. 1 u.bezp.wod., zgodnie z którym to zarządzający obszarem wodnym (w niniejszej sprawie: Burmistrz Wolsztyna) umieszcza w ogólnie dostępnym miejscu – poza zasadami korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego – informacje dotyczące sposobu powiadamiania o wypadkach wraz z numerami alarmowymi;

17) posłużenie się nieostrymi, wieloznacznymi pojęciami: "mogą" (pkt 3 Regulaminu), "powinny" (pkt 4 Regulaminu), "grupa odpowiednio oznaczona" (pkt 5 Regulaminu), "pobliże miejsca wykorzystywanego do kąpieli" (pkt 15 Regulaminu), "w obszarze kąpieliska" (pkt 12 Regulaminu).

Powyższe, zdaniem Skarżącego, powoduje, że przepisy są niejasne i stwarzają trudności interpretacyjne;

18) zredagowanie przepisu pkt 12 Regulaminu w sposób wewnętrznie sprzeczny – nałożenie na użytkowników miejsca wykorzystywanego do kąpieli zakazu korzystania ze sprzętu pływającego w obszarze kąpieliska oraz zakazu zaśmiecania kąpieliska (pkt 12 Regulaminu).

Uzasadniając ten zarzut Prokurator stwierdził, że taka redakcja ww. przepisu czyni go nielogicznym. Terminy "kąpielisko" i "miejsce wykorzystywane do kąpieli" mają swoje definicje ustawowe w, odpowiednio, art. 9 ust. 1 pkt 5a i 5c u.bezp.wod. W ich świetle, skoro wyznaczony obszar wodny jest kąpieliskiem, to nie może być jednocześnie miejscem wyznaczonym do kąpieli – i odwrotnie. Dodatkowo Skarżący zaznaczył, że Rada Miejska nie podjęła uchwały o wyznaczeniu na jeziorach Wolsztyńskim i Świętym kąpielisk.

Poza tym w uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, do wydania którego właściwa norma kompetencyjna została zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., z którego wynika upoważnienie dla rady do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast wskazane jako podstawa podjęcia zakwestionowanej uchwały przepisy art. 4 ust 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1 u.bezp.wod. nie zawierają normy kompetencyjnej dla rady do stanowienia przepisów prawa miejscowego i wprowadzenia regulaminu korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli. Przepisy te określają, kto jest zarządzającym obszarem wodnym (burmistrz) oraz jakie ciążą na nim obowiązki (m.in. obowiązek umieszczenia w ogólnie dostępnym miejscu informacji dotyczących zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego). Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe Prokurator wyjaśnił, że z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtórzeniu lub modyfikacji wiążących go, powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podkreślił, że wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają – w ramach ustawowych upoważnień. Owa nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi albo równorzędnych, ale właściwych dla danej materii.

Ponadto, jak wskazał Skarżący, podejmując uchwały będące aktami prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi respektować zasady wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie: "ZTP"). Akty te muszą spełnić kryterium jasności i przejrzystości, w przeciwnym bowiem razie godzą w zasadę zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Powinny być zredagowane w sposób zrozumiały dla ich adresata.

W ocenie Prokuratora analiza ww. przepisów Uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wprowadziła uregulowania, które wkraczają w materię już uregulowaną aktami prawa wyższego rzędu, nadto uchybiła przepisom ZTP.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie w całości. Napisał, że regulamin korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli z natury rzeczy ma całościowo określać zasady, jakie mają znaleźć zastosowanie w tym konkretnym – przeznaczonym do kąpieli miejscu. Z punktu widzenia celu, jakim jest bezpieczeństwo osób kąpiących się i wypoczywających w obrębie miejsca wykorzystywanego do kąpieli, naiwnym należy nazwać postulat hermetycznego ujęcia w regulaminie jedynie norm, które nie zostały wyartykułowane w aktach prawa wyższego rzędu. Zdawać sobie należy bowiem sprawę, kto jest adresatem przedmiotowego regulaminu, i jaki jest jego poziom percepcji przepisów prawa. Burmistrz zwrócił też uwagę na okoliczność, że zasadniczym celem funkcjonowania Regulaminu jest ochrona zdrowia i życia ludzi.

Przechodząc do bardziej szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skargi, Burmistrz zaznaczył na wstępie, że jej rzekomych wad nie dostrzegł organ nadzoru. Burmistrz nie podzielił zarzutu, że skarżona Uchwała została wydana bez podstawy prawnej, gdyż przepisy ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych wyraźnie wskazują, że na burmistrzu ciąży m.in. obowiązek umieszczania w ogólnie dostępnym miejscu informacji dotyczących zasad korzystania z obszaru wodnego. Stosownego upoważnienia dostarcza także art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Burmistrz wskazał m.in., że:

– zarzut dotyczący plaż jako miejsc wyznaczonych do kąpieli, jest wewnętrznie sprzeczny, skoro Skarżący, z jednej strony, kategorycznie sprzeciwia się przenoszeniu do uchwały norm ujętych w aktach prawnych wyższego rzędu, z drugiej zaś wskazuje, że zawężenie przez radę gminy obszaru wykorzystywanego do kąpieli jest sprzeczne z definicją ustawową;

– kwestionując zgodność z prawem nałożonego obowiązku przychodzenia oraz odchodzenia z miejsca wykorzystywanego do kąpieli pod opieką wychowawców oraz własnego ratownika, Skarżący nie uściślił, jakie konkretne przepisy miały zostać naruszone Uchwałą. Tymczasem taki zapis wydatnie przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa w czasie kąpieli zorganizowanych grup, zwłaszcza dzieci i młodzieży;

– zakaz wstępu na teren miejsca wykorzystywanego do kąpieli osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub środków odurzających, nie jest wprost przeniesiony z ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, gdyż ta ustawa odnosi się jedynie do osób korzystających pod wpływem alkoholu ze statków lub innych obiektów pływających. Organ ustanawiając normę, w jednoznaczny sposób zaznaczył, że obszar objęty uchwałą winien być całkowicie wyłączony z możliwości stosowania i spożywania alkoholu oraz środków odurzających, co samo w sobie prowadzi do poprawy bezpieczeństwa kąpieli, albowiem znaczna część wypadków śmiertelnych związanych z kąpielami ma miejsce właśnie po spożyciu alkoholu. Wobec tego, jakkolwiek kwestie związane ze spożywaniem alkoholu co do zasady zostały uregulowane w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, to jednak w tym konkretnym przypadku brak spożywania alkoholu jest czynnikiem poprawiającym bezpieczeństwo;

– pkt 8 Regulaminu, z którego wynika, że osoba korzystająca z plaży w pełni odpowiada za przyniesiony przez siebie na plażę majątek ruchomy, jest zasadny pod względem logicznym i z punktu widzenia doświadczenia życiowego, gdyż miejsca wypoczynku wodnego są szczególnie narażone na akty kradzieży mienia. Nadto zarządzający nie posiada infrastruktury technicznej i obsługi osobowej ewentualnego depozytu, w jakim osoby korzystające z plaży mogłyby zostawiać należące do nich przedmioty;

– normy zawarte w pkt 9 i 11 Regulaminu nie noszą znamion powtórzenia zapisów art. 3 u.bezp.wod., a służą osiągnięciu kompletności i pełności Regulaminu. Ustawa mówi o obowiązku nałożonym na ratownika, natomiast skarżona uchwała zaleca "wzajemną obserwację" osobom kąpiącym się;

– zasadne jest określenie w przepisach regulaminu, w jaki sposób oznaczony ma być w obszarze plaży ratownik, a także jak ma być oznaczone miejsce kąpieli. Trudno bowiem wymagać, by osoby korzystające z miejsc przeznaczonych do kąpieli, znały szczegółowo lub posiadały przy sobie aktualny tekst u.bezp.wod.;

– pkt 12 Regulaminu nie jest wewnętrznie sprzeczny. Ponadto trudno oczekiwać od użytkowników miejsca wykorzystywanego do kąpieli (zwłaszcza że najczęściej jest to dziecko lub młoda osoba), iż bez wskazania w regulaminie szczegółowych norm postępowania w obrębie takiego miejsca, będą potrafili wyinterpretować zasady zachowania z aktów prawa wyższego rzędu, ani że będą szczegółowo znali odnośne akty prawa;

– kompetencję do wymierzania sankcji w postaci usunięcia osób naruszających porządek publiczny i przepisy regulaminu z terenu miejsca wykorzystywanego do kąpieli przyznają ratownikowi, na każdym kąpielisku, zasady doświadczenia życiowego. Ma to bowiem zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich osób korzystających z miejsca kąpieli. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie jakikolwiek regulamin takiego miejsca, bez możliwości jego szybkiego i skutecznego wyegzekwowania;

– kwestionowanie umieszczenia w treści Regulaminu numerów alarmowych, w ocenie Burmistrza dopełnia istotę niezrozumienia przez Skarżącego idei, jaka legła u podstaw ustanowienia regulaminu, którą było zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia i życia osób korzystających z miejsc wykorzystywanych w Gminie. W chwili kryzysowej (np. podczas akcji ratunkowej dotyczącej osoby topiącej się) jest ważnym, by numery alarmowe, nawet powszechnie znane, znajdowały się w zasięgu wzroku osób niosących pomoc, i to w jak największej ilości miejsc, co potwierdzają zasady doświadczenia życiowego;

– z tych samych powodów, zdaniem Burmistrza, nie zasługują na uwzględnienie również inne zarzuty, w tym dotyczące sposobu parkowania pojazdów, oznaczenia miejsca kąpieli bojami oraz dotyczące oznaczania możliwości kąpieli flagami odpowiednich kolorów.

Ponadto Burmistrz podkreślił, że Uchwała podjęta została i wprowadzona do obrotu prawnego ponad dwa lata temu, a więc stwierdzenie jej nieważności w chwili obecnej może spowodować poważne skutki dla stosunków prawnych dotychczas na podstawie tego aktu prawa miejscowego ukształtowanych.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. Prokurator podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że w na terenie Gminy Wolsztyn nie zostało wyznaczone żadne kąpielisko, a jedynie trzy miejsca wykorzystywane do kąpieli, których dotyczy zaskarżona uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego w odpowiedzi na skargę faktu, że Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, należy podkreślić, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (tu: Wojewodę Wielkopolskiego) i nie została przezeń zakwestionowana, nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez sad administracyjny. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje, drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXVII/323/2014 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie: przyjęcia regulaminu korzystania z miejsc wykorzystywanych do kąpieli w Gminie Wolsztyn – w całości – przy czym kontrola ta dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. 26 marca 2014 r. (stąd zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę błędnie przytacza się teksty jednolite cytowanych ustaw ogłoszone już po tym dniu).

Podstawę prawną Uchwały – jak wynika z jej części wstępnej – miały stanowić przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 208, poz. 1240). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 6 maja 2014 r. (poz. 2955) i zgodnie z jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni, tj. z dniem 21 maja 2014 r.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że jest ona aktem prawa miejscowego, dla wydania którego właściwą podstawę prawną stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ww. ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", które to akty – jak trafnie zauważa się w doktrynie – mają niewątpliwie powszechny charakter i najczęściej przybierają właśnie formę regulaminów (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 150). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną (zob. wyrok WSA z 03.12.2013 r., III SA/Kr 731/13, CBOSA).

Za podstawę prawną kwestionowanej Uchwały (i zawartego w niej Regulaminu) nie mogły natomiast zostać uznane – choć przywołane również w treści Uchwały w tym charakterze – przepisy art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 1 u.bezp.wod.

Przepis art. 4 ust. 2 u.bezp.wod. stanowi, że za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1 [tj. bezpieczeństwa na obszarach wodnych – uw. Sądu], odpowiada:

1) na terenie parku narodowego lub krajobrazowego – dyrektor parku,

2) na terenie, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji – osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która prowadzi działalność w tym zakresie,

3) na pozostałym obszarze – właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta)

– zwani dalej "zarządzającym obszarem wodnym".

Jak z powyższego wynika, cyt. przepis wskazuje jedynie podmioty odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych, przy czym w żadnym przypadku takim podmiotem nie jest rada gminy. Przepis ten nie może więc być interpretowany jako źródło upoważnienia do uchwalenia przedmiotowego regulaminu.

Z kolei w myśl art. 5 ust. 1. u.bezp.wod. zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym umieszcza, w ogólnie dostępnym miejscu, informacje dotyczące:

1) zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego;

2) ograniczeń w korzystaniu z wyznaczonego obszaru wodnego;

3) sposobu powiadamiania o wypadkach wraz z numerami alarmowymi.

Także ten przepis nie jest adresowany do rady gminy, lecz do "zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym" w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.bezp.wod. (w rozważanym przypadku: do burmistrza). Na pewno też nie może być postrzegany jako prawna podstawa do wydania przedmiotowego regulaminu – ani do określenia jego zakresu lub treści – gdyż mowa w tym przepisie jedynie o "umieszczaniu informacji". Tego ostatniego pojęcia nie można zaś utożsamiać z "uchwalaniem regulaminu". Regulamin – jak każdy akt prawa miejscowego – ze swej istoty nie może bowiem stanowić ani zawierać "informacji", lecz powinien obejmować wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania. Przeciwne założenie, nie tylko że nie odpowiadałoby stricte normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale nie byłoby też do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca (tu: uchwałodawca) używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej zasadę tę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada wyrażona w tym przepisie powinna być stosowana również do aktów wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 11 do § 11 ZTP).

Wydaje się, że to właśnie błędne przeświadczenie twórców Uchwały, iż powinna ona zawierać wszystkie dane wyszczególnione w art. 5 ust. 1 u.bezp.wod. – czy wręcz stanowić taką, gotową do umieszczenia w miejscu ogólnodostępnym, "informację", o jakiej mowa w tym przepisie (zwaną też dalej "Informacją") – było jedną z podstawowych przyczyn wadliwości tej uchwały. Dlatego należy podkreślić, że Informacja umieszczana w wyznaczonym obszarze wodnym zgodnie z ww. przepisem, jest czymś innym (odmiennym rodzajowo wytworem, tak co do charakteru prawnego, jak i treści), niż regulamin korzystania z takiego obszaru, uchwalany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Informacja ta bowiem, z uwagi na jej charakter (informacyjny właśnie) oraz wymagany zakres przedmiotowy wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1–3 u.bezp.wod., stanowić będzie w istocie kompilację informacji prostych (np. numerów alarmowych) oraz informacji o treści najistotniejszych unormowań prawnych dotyczących zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego oraz ograniczeń w korzystaniu z takiego obszaru wodnego – wynikających z ustaw, aktów wykonawczych lub aktów prawa miejscowego – zredagowanych w formie przystępnej dla ogółu adresatów.

Natomiast regulamin w swej treści powinien ograniczać się wyłącznie do kwestii "zasad i trybu korzystania" z wyznaczonego obszaru wodnego, zaś w warstwie formalnej odpowiadać wszystkim wymogom stawianym aktom prawa miejscowego.

Na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do § 118 s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 4 s. 35 i uw. 3 do § 118 s. 241; por. też wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Trzeba podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (np. w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6 s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały (i załączonego do niej Regulaminu), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, powielać (a tym bardziej modyfikować) unormowań zawartych w ww. przepisach (w tym w ustawie o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych), ani też formułować nakazów albo zakazów ustanawianych w przedmiotowym akcie w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy Uchwały w wielu miejscach wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zakwestionowanych w skardze przepisów Uchwały i Regulaminu oraz podniesionych w związku z tym zarzutów, należy wskazać, co następuje.

1. Ad § 2 Uchwały

Art. 9 ust. 1 pkt 5c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) – do którego odsyła art. 2 pkt 6 u.bezp.wod. definiuje "miejsce wykorzystywane do kąpieli" jako "wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, niebędący kąpieliskiem i wykorzystywany do kąpieli".

Jest zasadą, że w ustawie – ale także w aktach niższego rzędu – należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw (por. § 9 ZTP), i w znaczeniu, w jakim zostały one tam użyte (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 4 do § 9 ZTP) – a więc w szczególności z uwzględnieniem definicji legalnych w takich ustawach zawartych.

Nie ulega wątpliwości że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa osób na obszarach wodnych taką "ustawą podstawową" w powyższych rozumieniu jest u.bezp.wod. W konsekwencji uchwałodawca lokalny nie może posługiwać się zdefiniowanymi w tej ustawie pojęciami – takimi, jak m.in.: "wyznaczony obszar wodny", "miejsce wykorzystywane do kąpieli", "kąpielisko" – w sposób odbiegający od przyjętych definicji. Nie może więc w szczególności wskazywać jako desygnatów określonego (zdefiniowanego) pojęcia, obiektów, które tym definicjom nie odpowiadają.

Skoro więc – zgodnie z cytowaną wyżej definicją legalną – "miejscem wykorzystywanym do kąpieli" jest (jego genus proximum stanowi) "fragment wód powierzchniowych", to nie można w Uchwale pod tym pojęciem rozumieć "plaży". Plaża może być co najwyżej "terenem przyległym" do "miejsca wykorzystywanego do kąpieli" w ww. rozumieniu (które to "miejsce", co wypada jeszcze podkreślić, może zostać poddane regulacji w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. tylko wtedy, gdy jest "gminne", co zależy od statusu własnościowego samej wody – por. wyrok NSA z 22.02.2017 r., II OSK 144/17, CBOSA). W rezultacie obiekty, których dotyczy Regulamin, zostały niewłaściwie określone, co już przesądza o jego istotnej wadliwości i niemożności pozostawienia tego aktu w obrocie prawnym.

2. Ad pkt 4 Regulaminu

Sąd nie podziela twierdzeń skargi, jakoby ww. punkt Regulaminu został sformułowany wadliwie. Właściwe jego odczytanie (m.in. w kontekście § 2 Uchwały) prowadzi bowiem do wniosku, że w istocie nie chodzi w nim o uregulowanie tego, w jaki sposób zorganizowane grupy będą docierać do granic obiektu ("plaży") objętego Regulaminem, ale w jaki sposób mają wkraczać na jego teren, przebywać na nim i go opuszczać – wszystko to pod opieką wychowawców i własnego ratownika. W ocenie Sądu ustanowienie takiego wymogu (odpowiadającego notabene utrwalonej praktyce) mieści się pojęciu określania "zasad" korzystania z obiektu (tu: "plaży") w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zarazem nie sposób odnieść się do zarzutu Skarżącego, iż analizowanym "zapisem" Rada Miejska dokonała ingerencji w sferę uregulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi – ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz aktami wykonawczymi dotyczącymi wypoczynku dzieci i młodzieży – gdyż, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, autor skargi nie uściślił, jakie konkretnie przepisy ww. aktów miałyby zostać naruszone tym postanowieniem Regulaminu.

3. Ad pkt 6 ab initio Regulaminu

W myśl art. 6 u.bezp.wod.: "Zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym lub osoba przez niego upoważniona może nie wpuścić na ten obszar osoby lub żądać opuszczenia przez nią tego obszaru, jeśli zachowanie osoby wyraźnie wskazuje, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwości lub jest pod wpływem środka odurzającego". W ocenie Sądu przepis ten wyczerpująco reguluje kwestię ograniczania wstępu i przebywania na wyznaczonym obszarze wodnym (a więc m.in. w miejscu wykorzystywanym do kąpieli) osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub środków odurzających. Wobec tego ustanowienie w pkt 6 ab initio Regulaminu zakazu (i to bezwzględnego) wstępu takim osobom, stanowi wkroczenie w materię uregulowaną ww. przepisem ustawowym, co stanowi jedną z form przekroczenia normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

4. Ad pkt 6 in fine Regulaminu

Zasadne są zastrzeżenia Prokuratora, iż poprzez wprowadzenie w Regulaminie zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych na terenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli (pkt 6 in fine Regulaminu) Rada Miejska wkroczyła w materię zastrzeżoną dla uchwały podejmowanej na podstawie przepisu art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r. poz. 1356 z późn. zm.), zgodnie z którym w innych niewymienionych [w ust. 1–5] miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Jest przy tym zasadą, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego – który powinien wyczerpująco regulować sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (zob. § 119 w zw. z § 143 ZTP) – co w szczególności oznacza, że nie jest poprawne wydawanie jednego aktu na podstawie kilku upoważnień, w dodatku zamieszczonych w różnych ustawach (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 3 do § 119 s. 242).

5. Ad pkt 8 Regulaminu

Nie ulega wątpliwości, że w zakresie upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się ustalanie lub modyfikacja zasad odpowiedzialności cywilnej, w tym odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną, powstałą lub poniesioną na terenie gminnego obiektu użyteczności publicznej (por. wyroki WSA: z 02.09.2010 r., II SA/Ol 659/10; z 19.12.2012 r., III SA/Kr 58/12, z 16.11.2011 r., IV SA/Po 672/11 – CBOSA).

W szczególności niedopuszczalne jest więc normowanie w Regulaminie zasad lub wyłączeń odpowiedzialności za przedmioty wartościowe pozostawione w miejscu wyznaczonym do kąpieli,. Materia ta została kompleksowo uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (z Kodeksem cywilnym na czele), i na gruncie tych przepisów należy ustalać samą możliwość oraz ewentualnie dopuszczalne formy (nie-administracyjne, np. umowne) wprowadzania takich wyłączeń.

6. Ad pkt 9 Regulaminu

Trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że wbrew stanowisku Skarżącego, analizowany punkt Regulaminu – "zalecający" wzajemną obserwację oraz w miarę potrzeby udzielenie pomocy – nie powtarza żadnego z "zapisów" art. 3 u.bezp.wod. Godzi się zauważyć, że nawet wskazany w art. 3 pkt 5 u.bezp.wod. obowiązek "bezzwłocznego informowania odpowiednich służb ratowniczych lub podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 1, o zaistniałym wypadku lub zaginięciu osoby oraz o innych zdarzeniach nadzwyczajnych mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo osób", bynajmniej nie nakłada na osoby przebywające na obszarach wodnych obowiązku prowadzenia aktywnej obserwacji, czy nie dochodzi do takich zdarzeń, a jedynie powinność odpowiedniej reakcji, w przypadku powzięcia wiadomości o ich wystąpieniu. Wydaje się zresztą, że wprowadzenie kategorycznego obowiązku takiej obserwacji byłoby nadmiernym ograniczeniem swobody ww. osób. Tym bardziej, że w art. 16 pkt 1 u.bezp.wod. ustawodawca nałożył obowiązek obserwowania wyznaczonego obszaru wodnego expressis verbis na ratowników wodnych.

Mimo to pkt 9 Regulaminu należy uznać za wadliwy już z tego powodu, że – jak to wyżej wskazano – w akcie prawa miejscowego nie powinno zamieszczać się wypowiedzi o charakterze nienormatywnym, takich jak w szczególności: apele, postulaty, czy właśnie zalecenia,

7. Ad pkt 11 Regulaminu

Sąd nie podziela oceny Prokuratora w kwestii wadliwości postanowienia Regulaminu nakładającego na korzystających z miejsca wykorzystywanego do kąpieli obowiązek ścisłego stosowania się do poleceń ratowników. Takie postanowienie, niewątpliwie sankcjonujące utrwaloną praktykę, jest – w ocenie Sądu – szczególnie istotne dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w miejscu wykorzystywanym do kąpieli. Zarazem, z uwagi na swój w istocie organizacyjny (porządkowy) charakter, nie wykracza poza zakres upoważnienia z art.40 ust. 2 pkt 4 u.bezp.wod.

Wbrew twierdzeniom skargi, analizowany punkt Regulaminu nie wkracza też w zakres normowania art. 3 u.bezp.wod. W szczególności statuowany w art. 3 pkt 3 u.bezp.wod. obowiązek "stosowania się do znaków nakazu i zakazu umieszczanych przez podmioty, o których mowa w art. 12 ust. 1", nie dotyczy poleceń wydawanych doraźnie przez ratowników (ustnie, gwizdkiem itp.), lecz umieszczanych przez nich trwałych znaków, o których mowa w art. 8 pkt 2 u.bezp.wod.

8. Ad pkt 10 Regulaminu

Ten punkt Regulaminu – stanowiący, iż "Ratownikami są osoby noszące ubiór z emblematem »ratownik«" – jest wadliwy z uwagi na swą wysoką niejasność i wieloznaczność. Sposób jego sformułowania może bowiem prowadzić do wniosku, że – jak uznał Skarżący – dochodzi w tym przypadku do swoistego regulowania kwestii dotyczących podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego. Sądząc po odpowiedzi na skargę, nie to było intencją uchwałodawcy, lecz "określenie w przepisach regulaminu, w jaki nie budzący wątpliwości sposób oznaczony ma być na obszarze plaży ratownik".

Jak to już wyżej wskazano, stanowienie przepisów niejasnych lub wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

9. Ad pkt 12 Regulaminu

Skarżący zasadnie zarzucił, że w analizowanym punkcie Regulaminu określono zakazy, które, co najmniej w istotnej części, są już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować ze wskazanych w skardze aktów prawa powszechnie obowiązującego (z których wszakże nie wszystkie, ściśle rzecz biorąc, są "aktami wyższego rzędu" względem prawa miejscowego samorządu terytorialnego; statusu takiego nie mają np. rozporządzenia – por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 81 – co jednak nie oznacza, że można ich regulacje dublować w aktach prawa miejscowego). Autor odpowiedzi na skargę temu nie zaprzeczył, wywodząc jedynie, że trudno oczekiwać od użytkowników miejsca wykorzystywanego do kąpieli, że bez wskazania w regulaminie szczegółowych norm postępowania, będą potrafiły wyinterpretować zasady zachowania z aktów wyższego rzędu. Wobec tego należy raz jeszcze podkreślić potrzebę odróżniania zawartości Informacji, umieszczanej w obrębie wyznaczonego obszaru wodnego zgodnie z art. 5 ust. 1 u.bezp.wod. (która może, a wręcz powinna, zawierać m.in. wzmiankę o obowiązujących na tym obszarze zakazach lub nakazach), od treści regulaminu uchwalanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który powinna cechować wyłącznie "nowość normatywna".

Niezależnie od powyższego trafnie zwrócono w skardze uwagę na błędne użycie w pkt 12 lit. tiret czwarte i piąte Regulaminu terminu "kąpielisko" – w znaczeniu potocznym, sprzecznym z jego definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 7 u.bezp.wod., a także z definicją legalną "miejsca wykorzystywanego do kąpieli", z których to definicji wynika rozłączność ww. pojęć.

10. Ad pkt 13 Regulaminu

W uchwale w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia sankcji za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu (por. wyrok WSA z 02.098.2010 r., II SA/Ol 659/10, CBOSA).

Już z tego powodu analizowany punkt Regulaminu – stanowiący, że: "Osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu miejsca wykorzystywanego do kąpieli [...]" – w istotnym stopniu narusza prawo. Poza tym jest on wyraźnie niezgodny z regulacją art. 6 u.bezp.wod., z której wynika, że zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym lub osoba przezeń upoważniona może od osoby niewłaściwie zachowującej się jedynie "żądać opuszczenia przez nią tego obszaru", co oznacza, że egzekucja tego żądania (fizyczne "usunięcie" takiej osoby) będzie należeć już wyłącznie do właściwych służb (np. Policji), uprawnionych do stosowania przymusu bezpośredniego. Natomiast jakichkolwiek uprawień w tym zakresie (do "usuwania" niepożądanych osób) nie można przyznawać w treści regulaminu innym podmiotom (np. zarządzającemu wyznaczonym obszarem wodnym lub osobie przezeń upoważnionej, w szczególności ratownikowi wodnemu), jako że brak ku temu niezbędnej, wyraźnej podstawy prawnej.

11. Ad pkt 14 Regulaminu

Określanie zasad odpowiedzialności za szkodę – w tym przypadku: odpowiedzialności "materialnej" osób niszczących i uszkadzających sprzęt wodny lub urządzenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli – nie mieści się w zakresie upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W tej kwestii w pełni aktualne pozostają uwagi poczynione wyżej w odniesieniu do pkt 8 Regulaminu.

12. Ad pkt 15 Regulaminu

Należy w pełni podzielić stanowisko Skarżącego, że na gruncie upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do regulowania sposobu zachowania "w pobliżu" gminnych obiektów użyteczności publicznej. W związku z tym ustalenie w analizowanym punkcie Regulaminu, że: "Parkowanie pojazdów mechanicznych w pobliżu miejsca wykorzystywanego do kąpieli dozwolone jest na wyznaczonym parkingu" niewątpliwie wykracza poza zakres ww. upoważnienia.

13. Ad pkt 16 Regulaminu

Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze kolizji pomiędzy analizowanym postanowieniem Regulaminu – w brzmieniu: "Miejsce wykorzystywane do kąpieli strzeżone jest tylko i wyłącznie w obrębie olinowania bojami oznaczonymi kolorem żółtym" – a przepisem art. 5 ust. 2 pkt 2 u.bezp.wod., zgodnie z którym: "Do obowiązków zarządzającego wyznaczonym obszarem wodnym należy: [...] zapewnienie stałej kontroli wyznaczonego obszaru wodnego przez ratowników wodnych". O ile bowiem ten ostatni przepis wskazuje, jak na wyznaczonym obszarze wodnym być powinno, to ten pierwszy określa, jak na danym obszarze (tu: miejscu wykorzystywanym do kąpieli) rzeczywiście jest. Ponieważ – jak wiadomo z filozofii – nie można wnioskować, co powinno być, na podstawie tego, co jest, i na odwrót (tzw. gilotyna Hume’a), to nie sposób uznać, że ww. unormowania się dublują.

Zarazem jednak należy podkreślić, że w inkryminowanym punkcie Regulaminu błędnie użyto terminu "miejsce wykorzystywane do kąpieli". W świetle bowiem jego definicji legalnej z art. 9 ust. 1 pkt 5c pr.wod. w zw. z art. 2 pkt 6 u.bezp.wod., to właśnie ów "olinowany bojami w kolorze żółtym" fragment wód jest "miejscem wykorzystywanym do kąpieli" w technicznoprawnym znaczeniu, a nie tego miejsca jedynie jakąś częścią (tu: częścią strzeżoną).

Ubocznie godzi się nadmienić, że właściwy sposób oznakowania miejsca wykorzystywanego do kąpieli normują:

– z uwagi na zagrożenia zdrowotne – rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ewidencji kąpielisk oraz sposobu oznakowania kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli (obecnie: Dz. U. Nr 91, poz. 527, z późn. zm.);

– dla zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie sposobu oznakowania i zabezpieczania obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag (Dz. U. poz. 286).

14. Ad pkt 17 Regulaminu

Nie ulega wątpliwości, że jak trafnie podniesiono w skardze, zagadnienie oznaczenia flagami miejsca wykorzystywanego do kąpieli uregulowane już zostało w ww. rozporządzeniu MSW w sprawie sposobów oznakowania i zabezpieczenia obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag – co oznacza, że nie jest to materia regulaminowa.

Inna sprawa, że objaśnienie ww. oznaczeń flagowych może, a wręcz powinno, znaleźć się w Informacji umieszczanej w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego obszaru wodnego, na podstawie art. 5 ust. 1 u.bezp.wod.

15. Ad pkt 18 Regulaminu

Nie można odmówić racji Prokuratorowi, gdy stwierdza, że w normie kompetencyjnej przyznanej radzie gminy nie mieści się upoważnienie do przyjmowania domniemania zapoznania się z regulaminem przez osobę, która weszła na teren miejsca wykorzystywanego do kąpieli. W szczególności dopuszczalność konstruowania takiego domniemania nie wynika z art. 3 pkt 1 u.bezp.wod., który nakłada na osoby przebywające na obszarach wodnych obowiązek zapoznania się i przestrzegania zasad korzystania z danego terenu.

16. Ad pkt 19 Regulaminu

Podanie numerów alarmowych – stanowiąc prostą informację, a nie wypowiedź o charakterze normatywnym – nie mieści się w ogóle w zakresie materii regulaminowej, a materii określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (tj. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów) w szczególności.

17. Odnośnie do zarzutu posłużenia się w niektórych punktach Regulaminu nieostrymi, wieloznacznymi pojęciami: "mogą" (pkt 3), "powinny" (pkt 4), "grupa odpowiednio oznaczona" (pkt 5), "pobliże miejsca wykorzystywanego do kąpieli" (pkt 15), "w obszarze kąpieliska" (pkt 12)

Jak to już wyżej wskazano, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał przy tym niejednokrotnie, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Z reguły niejasność przepisu powodująca jego niekonstytucyjność musi mieć charakter "kwalifikowany", przez wystąpienie określonych dodatkowych okoliczności z nią związanych, które nie mają miejsca w każdym przypadku wątpliwości co do rozumienia określonego przepisu. Dlatego tylko daleko idące, istotne rozbieżności interpretacyjne albo już występujące w praktyce, albo – jak to ma miejsce w przypadku kontroli prewencyjnej – takie, których z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można się spodziewać w przyszłości, mogą być podstawą stwierdzenia niezgodności z Konstytucją określonego przepisu prawa. Ponadto skutki tych rozbieżności muszą być istotne dla adresatów i wynikać z niejednolitego stosowania lub niepewności co do sposobu stosowania. Dotykać one winny prawnie chronionych interesów adresatów norm prawnych i występować w pewnym nasileniu (zob. wyrok TK z 03.12.2002 r., P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90). Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że ocena zgodności przepisów prawa z zasadą określoności regulacji prawnych musi uwzględniać specyfikę poszczególnych gałęzi prawa, charakter adresatów ustanowionych norm prawnych, a także wagę praw jednostki i interesów, których dotyczy dana regulacja. Mniejsza precyzja sformułowań może wynikać z konieczności uwzględnienia różnorodności sytuacji w określonej sferze życia społecznego. Poza tym w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa (zob. wyrok TK z 07.11.2006 r., SK 42/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 148).

W ocenie Sądu wyrażenia wskazane w analizowanym zarzucie skargi – poza ewidentnie wadliwie użytymi (ale tylko z uwagi na ograniczony przedmiot Regulaminu i odnośne definicje legalne) określeniami "w pobliżu miejsca wykorzystywanego do kąpieli" oraz "w obszarze kąpieliska" – są wystarczająco ostre dla celów Regulaminu i pozwalają jego adresatom z wystarczającą precyzją ustalić treść norm prawnych wyrażonych za ich pomocą. Co więcej, takie czasowniki modalne, jak: "mogą" lub "powinny", są powszechnie stosowane w tekstach prawnych, zwykle bez uszczerbku dla ich komunikatywności.

W konsekwencji zarzut naruszenia zasady określoności ("jasności") regulacji prawnych poprzez użycie wskazanych w skardze pojęć nie może zostać uznany za zasadny.

Podsumowując, należy stwierdzić, że choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne, to jednak wobec wagi i liczby stwierdzonych naruszeń, należało orzec o wadliwości Regulaminu w całości.

Ponieważ zaś zakreślony w art. 94 ust. 1 u.s.g. roczny termin na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie dotyczy aktów prawa miejscowego, to Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.