Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1787/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2901/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od jego usunięcia na rok 2018 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2901/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od jego usunięcia na rok 2018, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prokurator Okręgowy w S. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej jako "p.r.d.") poprzez przekroczenie kompetencji określonej w tym przepisie, polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, jak również wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na poziomie znacząco odbiegającym od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Miasto S. na podstawie umów zawartych przez organ z firmą zewnętrzną.

Prokurator Okręgowy w uzasadnieniu skargi przywołał zawartą [...] kwietnia 2015 r. przez miasto S. umowę nr [...] z T. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w S. Przedmiotem tej umowy była realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Umowa była realizowana od [...] maja 2015 r. do [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Miasto S. zawarło kolejną umowę nr [...] z T. K. prowadzącym, działalność gospodarczą pod firmą usługi [...] z siedzibą w S. Przedmiotem tej umowy również była realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Zgodnie z treścią umowy, jej realizacja została na okres od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.

Zarówno w umowie z [...] kwietnia 2015 r., jak i w umowie z [...] kwietnia 2018 r. nie przewidziano opłat związanych z kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od jego usunięcia. Wskazane w umowach koszty usunięcia pojazdów i ich przechowywania na parkingu strzeżonym były zaś znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale.

Prokurator Okręgowy wskazał w skardze, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów w obszarze danego powiatu. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Treść art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d., są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywanie pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Zdaniem skarżącego, odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię.

Według skarżącego Rada Miasta S., wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez nieuwzględnienie wymienionych kryteriów. Organ, ustalając wysokość opłat, nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez miasto, czyli wynagrodzenia na podstawie umów zawartych z organem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w S. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że ustalając opłaty za usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta S. i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od jego usunięcia Rada Miasta S. kierowała się wyłącznie przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przyjęte w przedmiotowej uchwale stawki opłat i kosztów nie zostały ustalone na podstawie innych niż ustawowe przesłanki i są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie miasta S.

Zdaniem organu nie są trafne zarzuty skarżącego, jakoby organ podejmując uchwałę nie uwzględnił kryteriów ustawowych, zawartych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Organ wskazał także, że przed podjęciem przez Radę Miast S. uchwały Nr [...] Miasto S. podjęło czynności mające na celu ustalenie kosztów, jak również cen usług w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania pojazdów na terenie miasta S.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 7 marca 2019 r., skarżący doprecyzował skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2017 r. dotknięta jest istotnymi naruszeniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.

Sąd wojewódzki wskazał, że nie ma ustawowego wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały, więc badając niniejszą uchwałę odwoływał się do treści notatek z przeprowadzonego rozeznania rynku zatwierdzonych do realizacji w dniach [...] kwietnia 2015 r., [...] listopada 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r. oraz umów z [...] kwietnia 2015 r. i z [...] kwietnia 2018 r., zawartych przez Miasto S. z T. K., prowadzącym [...], dotyczących usługi usuwania pojazdów z dróg na terenie miasta S. i ich parkowania na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Dokumenty te mają, w ocenie Sądu, walor dowodowy, pozwalając na ujawnienie i zrozumienie intencji prawodawcy. Stanowią tym samym jeden z elementów mechanizmu kontroli uchwały.

Sąd dodał, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody w ustanawianiu regulacji prawnych, organ dokonał wskazania argumentów przemawiających za przyjęciem dokonanych przez niego konkretnych rozwiązań. Jak wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne, interpretacja przepisów zawierających upoważnienie ustawowe nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. U 4/12, U 12/13).

Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 130a ust. 6 p.r.d. i stwierdził, że w ww. przepisie ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Z analizowanej uchwały oraz z postępowania poprzedzającego jej podjęcie, w szczególności przywołanych wyżej notatek oraz umów, nie wynika żeby Rada Miasta S. analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą.

Sąd wojewódzki podkreślił, że szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza stanowienie przepisów prawa miejscowego tak, żeby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w zakresie kontrolowanych uregulowań zawartych w uchwale.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta S. nie poczyniła wystarczających ustaleń w zakresie wysokości kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie obowiązywania uchwały.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych niż ww. informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. Ustaleń tych nie może, w ocenie Sądu, zastąpić notatka z rozeznania rynku zatwierdzona do realizacji [...] listopada 2017 r., dotycząca wykonania zamówienia od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., pozyskana drogą telefoniczną, z której wynika złożenie oferty jedynie przez dwa podmioty, gdzie różnica ceny jednostkowej brutto stanowi ok. 23% (tj. 2 610 zł i 3 378 zł) oraz notatka z rozeznania rynku zatwierdzona do realizacji [...] kwietnia 2018 r., dotycząca wykonania zamówienia od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., z której także wynika złożenie oferty przez dwa podmioty na kwoty jednostkowe 3 163 zł i 2 380 zł, gdzie różnica ceny jednostkowej brutto stanowi ok. 25%. Z jednej strony bowiem wskazane notatki stanowią jedynie rozeznanie ofertowe w zakresie ustalenia ewentualnych cen świadczeń za usługi holowania i przechowania pojazdów dla potrzeb zawarcia późniejszych umów w tym przedmiocie, z drugiej zaś brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przedstawione oferty odzwierciedlają ceny obowiązujące na terenie objętym działaniem spornej uchwały, skoro dotyczą jedynie dwóch oferentów, a istniejące między nimi rozbieżności cenowe sięgają ¼ ceny jednostkowej.

Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że Rada Miasta S. w istocie nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie miasta, a tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że Miasto S. zawarło umowy związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na jego terenie z [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] kwietnia 2018 r., których treść jednoznacznie wskazuje, że wskazane w tych umowach koszty usunięcia pojazdów, a także ich przechowania na parkingu strzeżonym, są znacząco niższe niż koszty ustalone w analizowanej uchwale z dnia [...] grudnia 2017 r.

Sąd przytoczył wysokości opłat, ustalone zaskarżoną uchwałą i dodał, że przywołane wcześniej umowy nie przewidują opłat związanych z kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia. Tym samym uznać należy, że treść uchwały dokumentuje, iż Rada Miasta S. ustaliła koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia, gdy tymczasem w rzeczywistości kosztów tych nie ponosi skoro firma zewnętrzna nie uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenia, co wprost wynika z treści łączącej strony umowy.

W ocenie Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzenie w kontrolowanej obecnie uchwale Rady Miasta S. zawartych w niej stawek opłat zdeterminowane było zamiarem zwiększenia dochodu budżetu miasta, co oznacza, że Rada Miasta kierowała się względami fiskalnymi. Tymczasem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta jednoznacznie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. także ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala ponadto na analizę ustalonych opłat w stosunku do dopuszczalnych przez prawo stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, tj. ustalenia argumentów, przyczyn czy też okoliczności, które uzasadniają przyjęcie takiego rozwiązania. Nie wiadomo w szczególności, czy przyjęte stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów i jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na analizowanym terenie.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że w art. 130 a ust. 6 p.r.d. ustawodawca posłużył się zwrotem "koszty usuwania pojazdu na obszarze danego powiatu", nie zaś "koszty usuwania pojazdu ponoszone przez powiat". Tym samym brak jest uzasadnionych podstaw do ewentualnego antycypowania, że omawiane koszty mogłyby obejmować koszty obsługi zadania usuwania pojazdów, a więc kosztów administracyjnych z tym związanych. Trafnie bowiem wskazuje się, że gdyby intencją ustawodawcy było żeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że chociaż Rada Powiatu posiada, co do zasady, pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, to jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zawiera on przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały, ustalając przedmiotowe stawki. Przesłankami tymi rada jest związana na mocy art. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. w treści uzasadnienia skargi poprzez:

1) błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że zaskarżona uchwała Rady Miasta S. została podjęta w pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym, tj. konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz bez dokonania wystarczających ustaleń w zakresie wysokości kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Miasta oraz bez informacji dotyczącej wysokości tych kosztów;

2) błędne przyjęcie, że ustalenie przez Radę Miasta S. stawek za usunięcie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych na terenie obowiązywania uchwały było zdeterminowane zamiarem zwiększenia dochodu miasta, a więc względami fiskalnymi i w konsekwencji uznanie, że stanowi to wykroczenie poza przesłanki materialne określone w art. 130a ust. 6 p.r.d.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nieważności uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie Miasta S. i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od jego usunięcia na rok 2018, podczas gdy istniała podstawa do oddalenia skargi w całości na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według nom prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1787/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że w pismach z [...] i [...] maja 2022 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarządzeniem z [...] maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 i 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 858/16, LEX nr 2465005 i w wyroku NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, LEX nr 2108304). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano innego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd pierwszej instancji.

Będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji uchwała stanowiła akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w której zawarte zostało upoważnienie do podejmowania tego rodzaju uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). W związku z tym, wprawdzie samorządowi terytorialnemu istotnie została przyznana znaczna samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego, ale nie oznaczało to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej mogła być wyłącznym źródłem władzy na określonym obszarze. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Kategoryczne brzmienie art. 130a ust 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania tego upoważnienia. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zaskarżona uchwała, a co wynika z akt sprawy, nie zawiera uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że dopuszczalna jest możliwość uzasadnienia przyjętych w uchwale stawek opłat na etapie postępowania nadzorczego lub postępowania sądowego, podkreślając, że celem uzasadnienia jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 963/19, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1634/19 i 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 108/19, CBOSA). Uwzględniając zatem dołączone do skargi umowy z [...] kwietnia 2015 r. (obowiązująca od [...] maja 2015 r. do [...] kwietnia 2018 r.) i z [...] kwietnia 2018 r. (obowiązująca od [...] maja 2018 r. do grudnia 2018 r.), zawarte przez Miasto S. z T. K. prowadzącym [...], podzielić należy pogląd Sądu o znacznej różnicy pomiędzy stawkami przyjętymi w umowach a stawkami przyjętymi w zaskarżonej uchwale. Różnica ta ponadto rośnie wraz ze wzrostem masy całkowitej pojazdu oraz w przypadku pojazdów przewożących materiały niebezpieczne (np. pojazd o masie powyżej 16 t. w uchwale – 650 zł, w umowie z 30 kwietnia 2015 r. – 250 zł, w umowie z 27 kwietnia 2018 r. – 450 zł, pojazd przewożący materiały niebezpieczne odpowiednio w uchwale – 1000 zł, w pierwszej umowie – 450 zł i w drugiej – 450 zł.). Zgodzić się też trzeba z Sądem pierwszej instancji, że informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych nie dostarczają notatki z rozeznania rynku zatwierdzone do realizacji, z [...] listopada 2017 r. i [...] kwietnia 2015 r., zwłaszcza biorąc pod uwagę treść zawartych w wyniku tego rozeznania umów. W aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek dokumentacji związanej z kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia.

W konsekwencji, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że Rada Miasta S., podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wykazała, aby ustalenie wysokości stawek dla przedmiotowych opłat było związane z koniecznością sprawnej realizacji omawianych zadań czy z rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta S.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w świetle powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że opisane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. miało charakter istotny i dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.