Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 282/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeciw A z siedzibą w [...] (dalej także: A, A, skarżący), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 16 marca 2021 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: Kpa – po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania J. U., (dalej także: strona) od decyzji Burmistrza [...] z 2 lutego 2021 r., nr [...] (w pkt 1) orzekającej o czasowym odebraniu mu psa rasy [...] o umaszczeniu brązowo–czarnym z posesji przy ul. [...], położonej w [...], (w pkt 2) przekazującej czasowo odebranego psa pod opiekę A w [...], (w pkt 3) obciążającej stronę kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia ww. psa oraz (w pkt 4) nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności

Argumentując rozstrzygnięcie SKO przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach odnotowało, że w dniu 19 stycznia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło zawiadomienie A w [...] o interwencyjnym odebraniu właścicielowi – J. U., psa rasy [...] z posesji położonej w [...] przy ul. [...], zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. A wniosło o wydanie decyzji w przedmiocie odebrania psa właścicielowi i przekazania go pod opiekę A oraz o zasądzenie kosztów transportu, leczenie i utrzymania zwierzęcia. W piśmie – na co zwróciło uwagę kolegium – podano, że 17 stycznia 2021 r., ok. godz. 1945 wpłynęła prośba M. U. (inspektora B Oddział w [...]) o sprawdzenie, czy polega na prawdzie informacja przekazana przez E. B. (zam. w [...] przy ul. [...]), że w opuszczonej posesji przy ul. [...] przywiązany jest pies rasy [...]. Zgłaszająca potrzebę interwencji uzasadniała obawą, że z uwagi na silne mrozy (ok. – 16 st. C) zwierzę zamarznie. Przybyły na miejsce inspektor A – M. K. – stwierdził, że pies przypięty był łańcuchem długości 1,5 – 2 m do desek położonych na dachu drewnianej, nieocieplonej budy, do której wejście nie było niczym osłonięte. Na podłodze nie było słomy, w wiadrze obok psa był śnieg. Zwierzę siedziało skulone w budzie, dygocąc z zimna. Do zawiadomienia dołączono kilkanaście fotografii potwierdzających ww. ustalenia. Wezwany patrol policji ustalił właściciela zwierzęcia zamieszkałego w [...]. Psa przewieziono do hoteliku J. W. "[...]". Do akt sprawy włączono ponadto: notatkę służbową z 18 stycznia 2021 r. sporządzoną przez osobę o – jak podniósł organ odwoławczy – "nieczytelnym nazwisku", z treści której wynika, że w tym dniu miało miejsce interwencyjne odebranie z posesji przy ul. [...] w [...] psa pozostającego bez opieki, bez jedzenia i picia, wypis z rejestru gruntów, potwierdzający, iż właścicielką ww. nieruchomości (dz. nr a z k. m. [...]) jest I. U., pismo Burmistrza [...] skierowane do Komisariatu Policji w [...] o udostępnienie kserokopii dokumentów w ww. sprawie, kopię postanowienia z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt [...] o wszczęciu dochodzenia w przedmiocie znęcania się nad [...], notatkę urzędową sierżanta sztabowego KP Policji w [...] z 17 stycznia 2021 r. potwierdzającą odebranie psa z posesji przy ul. [...] oraz notatkę urzędową z 17 stycznia 2021 r. sporządzoną przez aspiranta KP [...] z rozmowy z właścicielem psa, w której podał, że jest w trakcie remontu domu przy ul. [...], na teren budowy przyjeżdża rzadko, ponieważ pracuje poza granicami Polski. Podał także, że psa ma od przeszło 5 lat, często zabiera go ze sobą za granicę.

Sporządzający notatkę funkcjonariusz policji zawarł w niej, że jego rozmówca potwierdził, że 17 stycznia 2021 r. zostawił [...] na noc w celu ochrony posesji, ale wcześniej, ok. godz. 18 nakarmił go, a ponadto zostawił pokarm na dzień następny. Podał, że jest miłośnikiem psów, zwłaszcza rasy [...]. Właściciel zwrócił uwagę, że jego [...] wabi się "[...]". Zaznaczył, że jest zdrowy, zadbany, poddany był wszystkim wymaganym szczepieniom, posiada nawet paszport europejski.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 2 lutego 2021 r., nr [...] organ pierwszej instancji (w pkt 1) orzekł o czasowym odebraniu właścicielowi psa rasy [...] o umaszczeniu brązowo– czarnym z posesji przy ul. [...] położonej w [...], (w pkt 2) przekazał czasowo odebranego psa pod opiekę A w [...], (w pkt 3) obciążył go kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia ww. psa oraz (w pkt 4) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu pierwszej instancji skoro w ocenie osób biorących udział w interwencji przy ul. [...] w [...], posiadających wiedzę pozwalającą na ocenę stanu zwierząt, dalsze pozostawienie psa na tamtejszej posesji w niezabezpieczonej przed zimnem budzie, kiedy temperatura na zewnątrz oscylowała wokół – 16 st. C, zagrażało zdrowiu i życiu psa, to zasadne było odebranie zwierzęcia właścicielowi, celem umieszczenia w miejscu odpowiednim do panujących warunków atmosferycznych.

W odwołaniu od tej decyzji właściciel psa zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, tj.: art. 6 ust. 2 pkt 10, pkt 17 i pkt 19 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i art. 10 Kpa. Podniósł, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na powiadomieniu "osoby trzeciej" (tj. M. K.), natomiast nie przesłuchał go jako właściciela psa. Zakwestionował zasadność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o "stan zastany w krótkim czasie", pomijając rzeczywiste warunki bytowania, jakie zwierzę ma na co dzień. Podał, że w dniu 17 stycznia 2021 r. wyjechał na krótki czas, w trakcie którego miała miejsce interwencja. Zamierzał w tym samym dniu, po załatwieniu sprawy, wrócić po psa.

Przechodząc do wskazania motywów rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że postępowaniu wstępnym, przed przejściem do rozpatrzenia sprawy co do istoty, organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić jakiemu podmiotowi przysługuje legitymacja procesowa w toczącym się postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że "organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w takim postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa". Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok WSA we Wrocławiu z 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 593/19, oraz uchwałę NSA z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II OPS 2/19.

Następnie podał, że A, zgodnie z § 1 Statutu jest Stowarzyszeniem, działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Posiada osobowość prawną i działa na terenie całego kraju, poprzez oddziały. Statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a w szczególności działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, poszanowania ich, objęcia ochroną i otoczenia opieką. Za bezsporne zatem uznać należy, iż w postępowaniu zakończony, zaskarżonym orzeczeniem A ma status strony.

Równocześnie uznał za istotne wskazanie, że w aktach sprawy, przekazanej przez Burmistrza [...] nie było zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z 2 lutego 2021 r. Przesyłka, zawierająca środek zaskarżenia została nadana w urzędzie pocztowym w [...] w dniu 15 lutego 2021 r. W odwołaniu strona wskazała, że decyzję odebrała "ze skrzynki pocztowej w dniu 13 lutego 2021 r." Przy czym Kolegium dostrzegło, że ponieważ okoliczność ta nie została potwierdzona żadnym dowodem, to pismem z 8 marca 2021 r. zwróciło się do organu I instancji o przesłanie "zwrotki". Odpowiadając pismem z 10 marca 2021 r. nr [...] organ wyjaśnił, że nie posiada żądanego dokumentu.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że należało przyjąć, iż odwołanie wniesione zostało w terminie.

Argumentując zaznaczyło, że podstawą materialnoprawną stanowią w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 i art. 5 – każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, uwzględniającego potrzeby i zapewniającego mu opiekę i ochronę. Przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (art. 6 ust. 2 pkt 17 tej ustawy). Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a ustawy). Przekazanie zwierzęcia następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy). Od decyzji tej przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni (art. 7 ust. 2a ustawy).

Jednocześnie kontynuując przytaczanie regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania organ odwoławczy zauważył, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3 ustawy). W przypadkach, o których mowa w jego ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (art. 7 ust. 4 ustawy).

Z cytowanych uregulowań – jak podniósł – wynika, że przy trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 ustawy czasowe odebranie zwierzęcia musi być poprzedzone wydaniem konstytutywnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Natomiast w sytuacji o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy (jak w rozpatrywanej sprawie), najpierw dochodzi do odebrania zwierzęcia, a dopiero następczo właściwy organ podejmuje decyzję jeżeli stwierdzi, że zachodzą przesłanki do odebrania zwierzęcia. Ww. norma prawna przewiduje, że do interwencji może dojść, gdy zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki rozumiany jako sytuacja, w której dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagrażać będzie jego życiu lub zdrowiu. Jest to zatem przypadek, w którym dochodzi do konieczności zabezpieczenia sytuacji bytowej zwierzęcia w wyjątkowych warunkach rozumianych jako kwalifikowana postać naruszeń wymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy konieczne jest ustalenie, czy w dacie interwencji (momencie odebrania zwierzęcia), obok podstawowych przesłanek wynikających z art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy, wystąpiły także przesłanki takie jak: przypadek niecierpiący zwłoki oraz stwierdzenie, iż dalsze pozostawanie zwierzęcia u właściciela zagraża jego życiu lub zdrowiu.

Organ drugoinstancyjny zwrócił przy tym uwagę, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ I instancji zastosował tryb określony w art. 7 ust. 3 ustawy, orzekając (w pkt 1 decyzji) o czasowym odebraniu właścicielowi psa rasy [...] o umaszczeniu brązowo-czarnym z posesji przy ul. [...] położonej w [...], uznając, że dalsze pozostawianie zwierzęcia w niezabezpieczonej przed zimnem budzie, przy temperaturze na zewnątrz dochodzącej do minus (–) 16 st. C zagraża jego życiu.

Zdaniem zespołu orzekającego dokonana przez organ pierwszoinstancyjny ocena zaistniałej sytuacji jest przedwczesna. Ustalenie okoliczności faktycznych, wypełniających dyspozycję art. 7 ust. 3 ustawy powinno odbywać się w zgodzie z regułami postępowania określonymi w Kpa. Postępowanie w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, mimo szczególnych unormowań (np.: skrócenie terminu do wniesienia odwołania do 3 dni, skrócenie terminu do wydania decyzji przez organ drugiej instancji do 7 dni) jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, którego podstawowe zasady, wyartykułowane zostały przez ustawodawcę w art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa.

Przywołane regulacje, jak przypomniał, stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa), są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), mając na uwadze, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa (art. 81 Kpa).

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania w sposób, implikujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie dokonał bowiem w postępowaniu prowadzonym, po otrzymaniu informacji o odebraniu psa oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności. Oparł się wyłącznie na informacjach przekazanych przez A Oddział w [...] oraz notatkach urzędowych policji. Zaniechał obowiązku wezwania właściciela zwierzęcia do złożenia wyjaśnień – strony postępowania, którego wyjaśnienia odnośnie do tego, jak długo pies przebywał w budzie – do chwili podjęcia interwencji, czy właściciel miał zamiar wrócić po psa celem zabrania do miejsca zamieszkania (argument ten jest podniesiony w odwołaniu), ewentualnie wrócić w celu przywiezienia okrycia (np. koca, kołdry), są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Kolegium należy również przesłuchać, w charakterze świadka sąsiadkę E. B., która powiadomiła B Oddział w [...] o zostawionym w budzie psie, by uzyskać informację, jak długo zwierzę w tym miejscu przebywało. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie w kontekście sytuacji pogodowej (kilkunastostopniowego mrozu).

Zaznaczyło także, że w aktach sprawy nie ma opinii lekarza weterynarii, nie wiadomo zatem w jakim rzeczywiście stanie zdrowotnym było zwierzę w momencie odebrania i przekazania do hoteliku J. W. "[...]", w szczególności, czy pobyt w budzie w panujących warunkach pogodowych zagrażał jego życiu lub zdrowiu. Odporność na niską temperaturę u poszczególnych ras psów jest zróżnicowana, dlatego opinia lekarza weterynarii w omawianym zakresie jest niezbędna. Brak tej opinii oznacza, że nie zostało zweryfikowane przez organ I instancji, czy zachodziła ustawowa przesłanka określona w art. 6 ust. 2 pkt 17 ustawy, przesądzająca o istnieniu (braku) podstaw prawnych do zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy.

Ponadto uznało, że uzasadnienie faktyczne, które w myśl art. 107 § 3 Kpa powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jest lakoniczne. W ocenie Kolegium organ pierwszoinstancyjny ograniczył się do potwierdzenia oceny istnienia przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 17 dokonanej przez A, uznając, iż osoby je reprezentujące mają odpowiednią wiedzę w zakresie stanu zdrowia psa. Z akt sprawy nie wynika jednak, by którakolwiek z osób biorących udział w interwencji w dniu 17 stycznia 2021 r. posiadała wykształcenie weterynaryjne.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów –materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony – właściciela psa – ani o wszczęciu postępowania, do czego był zobligowany zgodnie z art. 61 § 4 Kpa, stanowiącym, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, ani o jego zakończeniu. Nie pouczył również go o przysługujących mu uprawnieniach procesowych. Wyjaśnił przy tym organ drugoinstancyjny, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchybienie art. 10 § 1 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co w jego ocenie w sprawie wystąpiło (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18). Zdaniem Kolegium niezapewnienie właścicielowi odebranego mu psa jakiegokolwiek udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 lutego 2021 r. uzasadnia przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady wysłuchania stron mającej wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wobec wykazanych powyżej braków w przeprowadzonym przez organ pierwszoinstancyjny postępowaniu dowodowym, opartym wyłącznie na relacji A oraz notatkach urzędowych policji, których Kolegium nie może sanować w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 Kpa) bez naruszenia art. 15 Kpa.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaznaczył nadto, że zespół orzekający w sprawie ma świadomość, iż celem ustawy jest ochrona zwierząt, która polega m.in. na czasowym ich odebraniu właścicielowi w sytuacji określonej (m. in.) w art. 6 ust. pkt 17, kiedy nadrzędną potrzebą jest szybkość i sprawność działania, ale okoliczności te nie zwalniają organu od przestrzegania wiążących go zasad procedury administracyjnej, których podstawowym celem jest rzetelne, a więc zgodne z prawdą ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego sprawy. Nie można również pomijać interesu właściciela zwierzęcia – strony postępowania. Należy umożliwić mu przedstawienie swoich argumentów i dowodów, które w jego ocenie potwierdzają brak konieczności odebrania zwierzęcia. W ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym – jak wskazał – organ prowadzący je zapewni czynny udział w sprawie stronie, dokona własnej oceny istnienia przesłanek ustawowych i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, przedstawiając w uzasadnieniu motywy jego wydania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się A, w sprzeciwie wywiedzionym od niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciło mu naruszenie:

art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 Kpa przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy ww. okoliczności nie zachodziły, albowiem organ odwoławczy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 Kpa, a nadto wydając przedmiotową decyzję organ nie wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

art. 10 ust. 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie powstało realne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia zwierzęcia, co uzasadniało podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji o czasowym odebraniu psa stronie.

Formułując powyższe zarzuty autor sprzeciwu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W jego uzasadnieniu pełnomocnik wnoszącego sprzeciw A podkreślił, że decyzja jest nieprawidłowa, bowiem organ odwoławczy mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o treści, które organ odwoławczy uważa za konieczne dałoby odpowiedź, czy istnieje potrzeba zastosowania art. 138 § 2 Kpa, czy też ewentualnego reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko zbieżne z prezentowanym – jak wskazał autor sprzeciwu – wyraził NSA w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15.

Jego zdaniem organ drugiej instancji niezasadnie podnosi, iż organ pierwszoinstancyjny nie dokonał w toku postępowania oceny czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności, opierając się jednocześnie wyłącznie na informacjach przekazanych przez B Oddział w [...] oraz notatkach urzędowych policji. Zwrócił uwagę, że organ II instancji zarzuca organowi I instancji, iż zaniechał obowiązku wezwania właściciela psa do złożenia wyjaśnień, z których wynikałoby jak długo pies przebywał w budzie – do chwili podjęcia interwencji, czy właściciel miał zamiar wrócić po psa celem zabrania go do miejsca zamieszkania, czy ewentualnie miał zamiar wrócić w celu przywiezienia okrycia. Przy czym – jak zaznaczył – wyżej wskazane okoliczności zawarte są w notatce urzędowej z dnia 17 stycznia 2021 r., z której "wprost wynika, iż J. U. zostawił [...] na noc w celu ochrony posesji, pozostawiając mu także pokarm na następny dzień".

Zauważył także, iż decyzja wydana na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zwierząt nie ma charakteru represyjnego wobec właściciela. Działania organu podejmowane w tym trybie nie są skierowane przeciwko opiekunowi zwierzęcia. Podmiotem chronionym w tym postępowaniu jest zwierzę, jego dobrostan a nie właściciel czy opiekun zwierzęcia. Zadaniem organu w tym postępowaniu jest ochrona zwierzęcia przed określonym działaniem bądź zaniechaniem właściciela, opiekuna, noszącym znamiona znęcania się. Odebranie zwierzęcia w trybie art. 7 ustawy ma charakter czasowy, ma usunąć zwierzę z warunków naruszających jego prawo do bezpiecznego i godnego życia. W żadnym razie rozstrzygnięcie takie nie jest formą ukarania opiekuna zwierzęcia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając podkreślił, że zasadnicze powody, dla których wydano zaskarżoną decyzję przedstawiono w jej treści, zatem podtrzymuje zajęte wówczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej: Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – stosownie do art. 64a Ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, mocą art. 64d § 1 Ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 Ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 Ppsa Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e Ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 Kpa. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał tak w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jak i wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość ta dotyczyła postępowania dowodowego i zapewnienia w jego prowadzeniu czynnego udziału strony – co całkowicie wręcz zignorował organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie tylko bez udziału strony – właściciela i opiekuna psa, ale także bez ustalenia istotnych dla spawy okoliczności, którymi jest ocena warunków psa i jego stanu (ogólnego) przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, wyspecjalizowaną w tej materii. Podkreślenia wymaga, że zasadnie wskazał organ drugoinstancyjny, że postępowanie dowodowe organ pierwszej instancji oparł na notatkach służbowych (szeroko opasanych powyżej), w których zawarte są treści pozostające w opozycji do dołączonych fotografii. I tak do z dołączonych do notatki policyjnej z 17 stycznia 2021 r. fotografii wynika, że utrwalono "misę", wypełnioną być może suchym pokarmem, a także łańcuch (pusty) o długości wizualnie większej niż 1,5 – 2 m, jak wynika z uzasadnienia zawiadomienia o odebraniu psa, z którego wynika także, że "w wiadrze, które stało obok psa znajdował się śnieg, natomiast w garnku nie było niczego. Pies nie posiadał pożywienia". Tymczasem zarówno fotografie dołączone do notatki jak i treści zawarte w notatce policyjnej z 18 stycznia 2021 r. wskazują odmiennie. Otóż w notatce tej wskazano – z odtworzenia rozmowy z właścicielem czworonoga, że "Pies był najedzony (...). Na miejscu miał pozostawiony pokarm". Te nieścisłości wobec znacznie ograniczonego postępowania dowodowego nie mogą być bez naruszenia naczelnych zasad postępowania dowodowego sanowane przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie muszą być dostrzeżone przez organ odwoławczy i wskazane organowi pierwszej instancji do przeprowadzenia zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania. Zwłaszcza, że okoliczności te podnoszone są także w sprzeciwie (strona piąta). I jak słusznie zauważa skarżący sprzeciwem istotne w sprawie jest dobro zwierzęcia, a to – czego jakby nie dostrzega – sprzężone jest jego więzami z opiekunem, zwłaszcza, że psy (nie tylko tej rasy) źle znoszą rozłąkę z opiekunem. Zauważenia przy tym oczywiście wymaga, że o ile wypełnienie prawem nałożonych na opiekunów czworonogów obowiązków jest sankcjonowane, to ich nałożenie, a następnie ich wyegzekwowanie wymaga bezwzględnie prowadzenia postępowania z poszanowaniem reguł postępowania, i to w prawem ustalony sposób, co ma zapobiec stronniczości, nadużyciu prawa a także ma na celu realizację zasady sprawiedliwości społecznej, tak ważnej dla zachowania szacunku do prawa, organów go stanowionych i stosujących.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał na braki dowodowe tak ze źródeł osobowych – brak przesłuchania świadków i wysłuchania strony, dla których prawem zastrzeżona jest forma utrwalenia tej czynności w protokole – tak art. 67 § 2 pkt. 1, 2, 3 Kpa, jak i rzeczowych – uzyskanie opinii czy stanowiska lekarza weterynarii, zawierającej ocenę warunków przebywania psa, jego ogólnego stanu wespół z cechami osobniczymi zwierzęcia. Dlatego też całkowicie niezrozumiałym, zatem także nietrafionym, jest zarzut zawarty w sprzeciwie w zakresie dostrzeżenia przez organ odwoławczy braków dowodowych w zakresie przesłuchania świadka E. B. Świadek ten nie ma – jak błędnie wskazuje skarżący sprzeciwem zeznawać na okoliczność m.in. "sytuacji pogodowej", a przekazać posiadane wiadomości w prawem określonej formie organom prowadzącym postępowanie. Forma ta określona jest expressis verbis przez ustawodawcę, o czym szerzej powyżej. Ponadto – wszystko na to wskazuje – świadek ten posiada największe w tym zakresie wiadomości jako osoba interweniująca. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że powinnością organu pierwszej instancji było pozyskanie i utrwalenie w prawem wymagany sposób wiedzy tego świadka na okoliczność "jak długo zwierzę w tym miejscu przebywało". Zresztą nie tylko ta czynność nie została utrwalona w prawem określony sposób, czyli protokolarnie, ale takich urzędowych dokumentów brak jest w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził ani oględzin posesji, ani nawet nie ustalił w jakim stanie pies trafił do hoteliku J. W., czy sporządzono protokół lub jakikolwiek inny dokument pozwalający na weryfikację stanowisk stron postępowania, jego uczestników, a w konsekwencji pozwalający na odtworzenie badanych zdarzeń w aspekcie materialnoprawnym. Ta część dowodzenia nie poddaje się zasadom kontroli według kryterium legalności. W ogóle akta sprawy pierwszoinstancyjnej ograniczają się do zawiadomienia A (wraz z załącznikami). Nie umniejszając tym dowodom, to brak ich procesowego, wymaganego prawem udokumentowania przez organ administracji I instancji, na którym, w tym zakresie, ciążą obowiązki związane z prowadzeniem postępowania, a którym organ ten nie sprostał. Wadliwość ta nie była i nie jest możliwa do konwalidowania na etapie odwoławczym, o czym szerzej poniżej. Zasadnie organ odwoławczy zauważył, że brak opinii lekarza weterynarii, nie pozwala na ustalenie w jakim rzeczywiście stanie zdrowotnym było zwierzę w momencie odebrania i przekazania do hoteliku J. W. "[...]". W szczególności, jak podniósł, "czy pobyt w budzie w panujących warunkach pogodowych zagrażał jego życiu lub zdrowiu. Odporność na niską temperaturę u poszczególnych ras psów jest zróżnicowana, dlatego opinia lekarza weterynarii w omawianym zakresie jest niezbędna. Brak tej opinii oznacza, że nie zostało zweryfikowane przez organ I instancji, czy zachodziła ustawowa przesłanka określona w art. 6 ust. 2 pkt 17 ustawy, przesądzająca o istnieniu (braku) podstaw prawnych do zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy".

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie albowiem w sposób fragmentaryczny, niepełny, poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że organ pierwszej instancji pominął udział strony i oparł się na jednostronnych dowodach przedłożonych przez A przy czym nie pokrywających się z dowodami zebranymi przez funkcjonariuszy policji wykonujących czynności w niniejszej sprawie – o czym także szerzej powyżej.

Przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ odwoławczy nie może przy tym naruszać zasady dwuinstancyjności, czego także nie dostrzega wnoszący sprzeciw.

Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie w czasie warunków bytności odebranego psa właścicielowi wespół z jego cechami zwierzęcymi (osobniczymi), jego stanu ogólnego. Podjęcie tych działań było i jest wymagane prawem. Zebranie tych danych wespół z innymi dowodami pozwoli na rzetelne dowodzenie w sprawie i ustalenie realnego stanu zwierzęcia, w tym pozwoli na ustalenie ziszczenia się przesłanek materialnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, co z kolei umożliwi ich dogłębną analizę i dokonanie prawidłowej subsumcji na etapie stosowania prawa. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu I instancji, będzie ocena stanu psa w czasie podjętej interwencji i wypełnienia norm sankcjonujących wobec jego opiekuna. Powyższe pozwoli na ocenę czy ziściły się przesłanki przepisów prawa materialnego, przywoływanych przez organ pierwszej instancji jako podstaw jego działania, a zatem czy jest ono zgodne z prawem, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu organu odwoławczego.

Z kolei mając powyższe na uwadze i charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione i w prawem wymagany sposób udokumentowane. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego, zgodnie z prawem, materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Ppsa. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Materiał ten stanowi de facto wyłącznie materiał przekazany przez A. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanych kontroli robót budowlanych pod względem zgodności z prawem.

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa, winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny, ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ponadto wskazania wymaga, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, wszystkie przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl [CBOSA]). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a Kpa i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 Ppsa). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała okoliczność pozwalająca Kolegium na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. i wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Zgodzić należy się bowiem co do zasady ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie ustalił bezsprzecznego stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło przyjęcie prawidłowej podstawy prawnej odebrania zwierząt. Decyzja o odebraniu zwierzęcia, która podejmowana jest w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, odmiennie niż w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, zapada wówczas, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję z trybie art. 7 ust. 3 ustawy orzeka, zatem o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli spełnione są przesłanki, określone w tym przepisie, pomimo iż w chwili wydawania decyzji, zwierzę nie przebywa już u swego właściciela.

W konsekwencji postępowanie organu nakierowane jest w tym przypadku na wnikliwe, następcze zbadanie dokonanego już odebrania zwierzęcia (por. np. wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/12 oraz wyroki WSA w Warszawie z 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2877/13 i WSA w Opolu z 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 348/13). Postępowanie to winno być przy tym przeprowadzone zgodnie z regułami, określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy także zauważyć, że w świetle ustawy, możliwość niezwłocznego, czasowego odebrania zwierzęcia uzależniona jest po pierwsze: od ustalenia, że miało miejsce znęcanie się nad nim, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, po drugie: wyłącznie w sytuacji, gdy jest to przypadek niecierpiący zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu (art. 7 ust. 3 ustawy).

Podkreślenia przy tym wymaga, że o ile celem ustawy jest, ochrona zwierząt, która polega m.in. na czasowym ich odebraniu właścicielowi w sytuacji rażących zaniedbań, kiedy to nadrzędną potrzebą jest szybkość i sprawność działania, to – co wymaga powtórzenia – nie zwalnia to organu od zbadania czy wymienione wyżej przesłanki wystąpiły (por. wyroki WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 841/11; WSA w Poznaniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 31/13; WSA w Łodzi z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1242/13).

Należy bowiem mieć świadomość, że zwierzę jest istotą żyjącą, zdolną do odczuwania cierpienia, przywiązuje się do swojego opiekuna, a człowiek bezspornie jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę, co wynika także z art. 1 ust. 1 ustawy. Każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania (art. 5 ustawy), przez co należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewnienie mu opieki i ochrony, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1743/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 202/07). Zatem też obowiązkiem organów było, przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem winno było być ustalenie, czy przesłanki wspomniane zostały spełnione.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego zasadnie doprowadziła Kolegium do wniosku, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a stwierdzone uchybienia w tym zakresie wymagały wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, o czym także szerzej powyżej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji za celowe uznaje dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stanu zwierzęcia z dnia interwencji przez uzupełnienie dokumentacji medycznej dotyczącej potwierdzenia stanu zdrowia psa w dniu jego interwencyjnego odbioru oraz uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w tym przez przesłuchanie świadków tych inicjujących ale i biorących udział w interwencji, w prawem określony sposób.

Sąd podziela również ocenę Kolegium, że materiał dowodowy jest niepełny a ustalenia organu I instancji są fragmentaryczne.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji z powodów wyżej opisanych, zasadnie wskazał również na kwestie dotyczące uzasadnienia decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że choć ustawa nie stanowi o konieczności wydania decyzji w zakresie kosztów, którymi organ I instancji obciążył w pkt III decyzji stronę, to przyjmując, że rozstrzygnięcie takie stanowi konkretyzację obowiązku ciążącego na właścicielu lub opiekunie zwierząt do ich poniesienia, zaakceptować można pogląd o celowości ustanowienia w części dyspozytywnej o nim, to jednak na gruncie niniejszej sprawy nie sposób jest określić, jakie w rzeczywistości koszty ma ponieść właściciel w związku z transportem, utrzymaniem i koniecznym leczeniem psa, a to nie – jak wskazano powyżej – jedyna wadliwość uzasadnienia, którego ustalenia faktyczne obarczone wadami, gdyż są fragmentaryczne, nie poddają się odtworzeniu, w aspekcie wyczerpania zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie wskazania wymaga, że rację ma organ odwoławczy, z czym w części zgadza się skarżący sprzeciwem jednakże nie dostrzega skutków wadliwości, że w postępowaniu tym właściciel psa jest stroną. Zatem żeby postępowanie administracyjne było prawidłowe i prowadzone zgodnie z art. 7 Kpa, musi być prowadzone bez naruszenia zasad tak czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, jak i dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 Kpa. Zasada prawdy materialnej (obiektywnej) oznacza, że celem postępowania prowadzonego przez organ jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Z kolei zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyraża art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym to jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. stanowi ono sposób na eliminację wielu negatywnych skutków procesu inkwizycyjnego. Prawo do czynnego udziału w procesie stwarza stronie możliwość podejmowania czynności w obronie jej interesów. Czynny udział w postępowaniu w sprawie chroni przed arbitralnością i omnipotencją władzy. Szczególną wrażliwość na prawa strony w procesie dostrzega się w aktach prawa Unii Europejskiej (UE). Artykuł 41 ust. 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nakłada na organy i instytucje UE obowiązek zapewnienia obywatelowi wysłuchania przed podjęciem jakiegokolwiek działania mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację tej osoby, prawo dostępu do akt sprawy oraz prawo do poznania motywów rozstrzygnięcia. W art. 16 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej stwierdzono natomiast, że w przypadkach dotyczących praw i interesów jednostek urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 tego Kodeksu w przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo, przez podjęciem decyzji, przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Z kolei w załączniku do rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji wśród podstawowych zasad określających pozycję jednostki względem organu administracji publicznej wskazuje się m.in.: prawo do wysłuchania – każdy może przedstawić fakty, argumenty oraz dowody, które zostaną rozważone w sprawie rozstrzyganej aktem administracyjnym obciążającym jednostkę lub ograniczającym jej prawa i wolności; prawo do uczestnictwa w postępowaniu, które jednostki dotyczy; prawo dostępu do informacji o przebiegu sprawy, dowodach i innych okolicznościach postępowania; prawo do wsparcia i reprezentacji (por. W. Chróścielewski, P. Dańczak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 49.). Już te wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniają stanowisko organu odwoławczego wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji.

Mając powyższe na uwadze i charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania oraz powtórzenia wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza – jak wskazano powyżej – że jego celem jest ustalenie tej prawdy na podstawie faktów i okoliczności udowodnionych w prawem wymagany sposób. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, o czym także powyżej, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Ppsa. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Zdaniem Sądu dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo organ odwoławczy stwierdził braki dowodowe mające wpływ na ustalenia stanu faktycznego, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej.

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął organ odwoławczy, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Podsumowując powtórzenia wymaga, że trafne są wytyczne organu odwoławczego, które zostały powyżej szczegółowo przytoczone. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Mając zatem na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 Kpa. Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.