Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1082/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 89 ust. 1, art. 89 ust. 3, 4, 9.
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki wydał w dniu [...] lutego 2021 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w S. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII i oddział przedszkolny w Szkołę Filialną w S. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny, podległą organizacyjnie Szkole Podstawowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji i Nauki podniósł, że w dniu [...] października 2020 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S.

Wójt Gminy S. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Wójt wyjaśnił, że celem przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. jest konieczność dostosowania sieci szkół podstawowych funkcjonujących na obszarze Gminy S. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Głównymi przesłankami uzasadniającymi przekształcenie szkoły w S. jest niska liczebność uczniów w poszczególnych oddziałach, co ma negatywny wpływ na rozwój poznawczy, emocjonalny i społeczny uczniów, niskie wyniki egzaminu ósmoklasisty, wysokie koszty utrzymania szkoły związane z małą liczbą uczniów w kontekście otrzymywanej subwencji oświatowej, negatywne postrzeganie przez mieszkańców Gminy S. utrzymywania Szkoły Podstawowej w S. o pełnej strukturze organizacyjnej przy tak małej liczbie uczniów.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły. Zauważył, że przewidywana sytuacja demograficzna w Gminie S. wskazuje na potrzebę funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S. w dotychczasowej strukturze z uwagi na liczbę uczniów. W ocenie kuratora oświaty, pomimo że wyniki nauczania w szkole w S. są lepsze niż w szkole w S., to brak jest podstaw do twierdzenia, że kontynuowanie nauki w innej szkole, w liczniejszych klasach, wpłynie na poprawę warunków nauczania uczniów przekształcanej szkoły. Kurator zauważył, że uczniowie będą musieli funkcjonować w nowym środowisku i ich adaptacja będzie miała wpływ również na efektywność uczenia się oraz stopień zaangażowania w przedsięwzięcia realizowane w nowej dla nich szkole. Kurator oświaty podniósł, że brak szczegółowych, istotnych informacji dotyczących dowozu uczniów do Szkoły Podstawowej w S. nie pozwala na stwierdzenie, że warunki uczęszczania do szkoły po planowanej reorganizacji nie ulegną pogorszeniu. Kurator oświaty wskazał, że ze względu na konieczność korzystania z dowozów oraz z uwagi na długość trasy uczniów z przekształcanej szkoły, godziny ich powrotu ze szkoły mogą ulec wydłużeniu, co nie byłoby korzystne dla dzieci. Istotnym dla kuratora oświaty jest również fakt, że plany gminy spotkały się ze sprzeciwem rodziców uczniów tej szkoły i społeczności lokalnej.

Zdaniem kuratora oświaty, uczniowie uczęszczający do Szkoły Podstawowej w S. mają zapewnione dobre warunki nauki i rozwijania swoich zainteresowań. Kurator oświaty zwrócił uwagę, że szkoła posiada ofertę zajęć pozalekcyjnych, realizuje innowacje pedagogiczne, organizuje zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, rewalidacyjne, logopedyczne oraz rozwijające zainteresowania. Proces kształcenia i wychowania realizowany jest w warunkach i atmosferze zapewniającej poczucie bezpieczeństwa. Kurator uznał, że przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. spowoduje ograniczenie oferty edukacyjnej w środowisku lokalnym.

Wójt Gminy S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił postanowieniu naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 6 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, oraz brak odniesienia się do okoliczności starań gminy o minimalizowanie jej zadłużenia, jakości nauczania, bazy edukacyjnej oraz warunków lokalowych w szkole i wyposażenia w odpowiedni sprzęt, demografii, warunków dowozu dzieci, kształcenia i wychowania dzieci w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych.

Wójt Gminy podniósł, że za zamiarem przekształcenia szkoły przemawia wiele czynników, w tym: znacznie niższe wyniki nauczania, gorsza baza lokalowa, czynniki natury ekonomiczno-finansowej, uwarunkowania demograficzne związane z niską dzietnością i liczbą urodzeń oraz masową emigracją zarobkową młodych rodzin skutkującą wyludnianiem się wsi oraz podważającą sens dalszego "obciążenia społeczności gminnej kosztami utrzymania tak niewielkich szkół.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji i Nauki podniósł, że zaproponowane przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. jest niezgodne z przepisami prawa. Zamierzone przekształcenie samodzielnej szkoły w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w S., zgodnie z art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, należy przeprowadzić poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w S. o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym.

Minister pomimo faktu, że ze względów formalnych uzasadniona jest negatywna opinia zaplanowanego przez gminę przekształcenia, postanowił poddać ocenie także inne, merytoryczne aspekty proponowanego rozwiązania, którego intencją jest likwidacja szkoły w S. i przekształcenie szkoły w S.

Przy wydawaniu opinii o likwidacji czy przekształceniu szkoły, istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po planowanych zmianach.

Obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji czy przekształcenia szkoły podstawowej jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W ocenie Ministra, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły, dłuższą drogę dojazdu do szkoły, wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenie potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych.

Zdaniem organu opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa i mieści się w granicach administracyjnego uznania. Minister Edukacji i Nauki ponownie przeanalizował argumenty merytoryczne dotyczące przekształcenia Szkoły Podstawowej w S.

Minister podkreślił, że Szkoła Podstawowa w S. mieści się w parterowym budynku, teren szkoły jest ogrodzony. Szkoła dysponuje 6 salami lekcyjnymi wyposażonymi w pomoce dydaktyczne odpowiednie do rodzaju prowadzonych zajęć edukacyjnych oraz jedną salą zajmowaną przez oddział przedszkolny. Jedna z sal wyposażona jest w 10 stanowisk komputerowych dla uczniów i jedno stanowisko dla nauczyciela. W szkole znajdują się świetlica, biblioteka, szatnia, pomieszczenie sanitarno-higieniczne, gabinet dyrektora. Brak jest pełnowymiarowej sali gimnastycznej, jednak znajduje się w pełni wyposażona zastępcza sala gimnastyczna. Niezasadny jest wobec powyższego argument Wójta Gminy S., jakoby szkoła w S. nie spełniała wymagań lokalowych do prowadzenia ośmioletniej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym. Część obowiązkowych zajęć edukacyjnych jest prowadzona w systemie klas łączonych, a wystarczającą liczbę sal potwierdza funkcjonująca w szkole jednozmianowość.

Minister zauważył niekonsekwencję strony w opisie bazy sportowej szkoły, ponieważ w uzasadnieniu do uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły w S. wskazano, że baza sportowo-rekreacyjna szkoły jest zbyt mała, gdyż szkoła dysponuje tylko zastępczą salą gimnastyczną, natomiast w zażaleniu podniesiono, że z informacji organu prowadzącego wynika, że dodatkowo z uwagi na niedobór sal lekcyjnych zaadoptowano zastępczą salę gimnastyczną, co oznacza, że dzieci ćwiczą na korytarzu, a nie jak stwierdzono w zastępczej sali gimnastycznej.

Organ II instancji zauważył, że z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2020 r. wynika, że zajęcia wychowania fizycznego odbywają się w pełni wyposażonej zastępczej sali gimnastycznej lub na boisku szkolnym. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby dyrektor szkoły wniósł uwagi do ustaleń zawartych www. protokole w przedmiotowym zakresie. Z ww. protokołu kontroli doraźnej wynika również, że szkoła posiada aktualne przeglądy techniczne, w których nie stwierdzono uwag. Wyposażenie szkolne posiada stosowne atesty i certyfikaty. Od 2010 r. w szkole nie odnotowano żadnego wypadku.

Minister dostrzegł, że w Szkole Podstawowej w S. nie ma pełnowymiarowej sali gimnastycznej. Organ wskazał, iż program nauczania do danych zajęć edukacyjnych, w tym przypadku wychowania fizycznego, opracowuje nauczyciel prowadzący te zajęcia, a dyrektor szkoły dopuszcza go do użytku w danej szkole. Cele kształcenia oraz treści nauczania wychowania fizycznego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. poz. 356, z późn. zm.). Ww. rozporządzenie określa, że wychowanie fizyczne powinno być prowadzone w sali sportowej, w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu zastępczym bądź na boisku szkolnym. Szczególnie istotne są zajęcia ruchowe na zewnątrz budynku szkolnego, w środowisku naturalnym, również w okresie jesienno-zimowym. Szkoła w miarę możliwości powinna zapewnić urządzenia i sprzęt sportowy niezbędny do zdobycia przez uczniów umiejętności i wiadomości oraz kompetencji społecznych określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, zajęcia wychowania fizycznego mogą być realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu szkoły (np. korzystanie z hal sportowych). Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, brak sali gimnastycznej, nie oznacza braku możliwości realizacji ww. podstawy programowej wychowania fizycznego. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz. U. poz. 639) m.in. w klasach IV-VIII szkoły podstawowej obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego mogą być prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej lub międzyklasowej – liczącej nie więcej niż 26 uczniów. Reasumując, w przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas zajęć wychowania fizycznego (ani żadnych innych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej).

W ocenie Ministra większość treści określonych w ww. podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas o małej liczebności. Natomiast te elementy, które wymagają większej liczebności klasy, m.in. gry zespołowe, mogą być realizowane np. w grupie międzyklasowej. Z uwagi na powyższe, brak sali gimnastycznej (zastępczej lub pełnowymiarowej) nie może stanowić istotnej przesłanki do przekształcenia Szkoły Podstawowej w S.

Organ nadmienił, iż w roku szklonym 2020/2021 Szkoła Podstawowa w S. prowadzi trzy innowacje pedagogiczne: język niemiecki w klasie VI, "Gry i zabawy matematyczne" w klasie I, "Mały Miś w świecie wielkiej literatury" – innowacja pedagogiczna w oddziale przedszkolnym. Minister nie zgodził się z twierdzeniem Wójta, iż szkoła w S. nie zapewnia uczniom specjalistycznych usług edukacyjnych, w tym logopedycznych i z zakresu gimnastyki korekcyjnej. Stanowisko takie nie znajduje bowiem potwierdzenia w dokumentacji sprawy, z której wynika, że uczniowie szkoły w S. mogą korzystać z oferty zajęć pozalekcyjnych (koło języka niemieckiego, koło języka angielskiego, zajęcia rozwijające kompetencje ortograficzne, zajęcia przygotowujące do egzaminu ósmoklasisty z języka polskiego i języka angielskiego, zajęcia wyrównawcze z matematyki w klasie II, zajęcia wyrównawcze w klasie I, chór szkolny) oraz z pomocy psychologiczno-pedagogicznej (terapia logopedyczna, zajęcia rewalidacyjne, terapia pedagogiczna). Zajęcia pozalekcyjne organizowane są z uwzględnieniem godzin przyjazdu i odjazdu dzieci. Uczniom korzystającym z dowozu szkoła zapewnia zajęcia świetlicowe w wymiarze 9 godzin tygodniowo. Uczniowie mają również możliwość korzystania z dożywiania (z obiadów korzysta 17 uczniów, posiłki dowożone są przez firmę cateringową).

Do Szkoły Podstawowej w S. w roku szkolnym 2020/2021 uczęszcza 48 uczniów uczących się w 8 oddziałach oraz 9 dzieci w jednym oddziale przedszkolnym. Nauka odbywa się w systemie jednozmianowym, w godzinach od 08:30 do 14:50, cześć zajęć prowadzona jest w systemie klas łączonych, co – zdaniem strony – przemawia za przekształceniem szkoły.

Minister zauważył, że nauka w systemie klas łączonych jest rozwiązaniem przyjętym w obowiązującym prawie. Zgodnie z treścią § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to:

- obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie I, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;

- w klasach II i III co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;

- w klasach IV-VII co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem muzyki, plastyki i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;

- obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie VIII, z wyjątkiem wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami.

W ocenie Ministra rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć systemem klas łączonych, zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej.

Szkoła Podstawowa w S. oraz Przedszkole w S., tworzące razem Zespół Szkolno-Przedszkolny w S., mieszczą się w jednopiętrowym budynku. Przedszkole zajmuje 2 sale na parterze oraz 2 sale na piętrze budynku. Szkoła dysponuje 22 pomieszczeniami dydaktycznymi, w tym 6 salami edukacji wczesnoszkolnej, pracowniami przedmiotowymi: chemiczną, 2 matematycznymi, geograficzną, historyczną, polonistyczną, języków obcych, 2 komputerowe, artystyczno-muzyczno-techniczną, salą gimnastyczną, halą sportową, boiskiem wielofunkcyjnym, biblioteką z pracownią multimedialną, gabinetem pedagoga, logopedy, stołówką, świetlicą, pomieszczeniami administracyjnymi i gospodarczymi. Sale lekcyjne są różnej wielkości, przestronne i zadbane. Z załączonych do wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. kopii protokołów kontroli nr [...] przeprowadzonej w Szkole Podstawowej w S., należącej do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w P. oraz ustaleń z przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku Szkoły Podstawowej w S. przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w P. (znak sprawy: [...]) wynika, że w toku tych kontroli nie wskazano żadnych nieprawidłowości. Organ II instancji podkreślił, że z dokumentacji sprawy wynika, że szkoła posiada aktualne przeglądy techniczne, w których nie stwierdzono uwag, a wyposażenie szkolne ma stosowne atesty i certyfikaty. W roku szkolnym 2020/2021 uczniowie szkoły w S. mogą korzystać z następujących zajęć pozalekcyjnych: piłka nożna, treningi piłkarskie, karate, chór szkolny, zajęcia logopedyczne, korekcyjno-kompensacyjne, terapia pedagogiczna, zajęcia wyrównawcze z języka polskiego i matematyki, przygotowujące do egzaminu ósmoklasisty oraz zajęcia rewalidacyjne. Uczniowie zamieszkujący w obwodzie szkoły mają zapewniony bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do i ze szkoły (godziny odjazdu autobusów umożliwiają uczniom uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych). Szkoła zapewnia uczniom możliwość korzystania ze świetlicy, a godziny jej pracy dostosowywane są do potrzeb zgłaszanych przez rodziców. Zajęcia świetlicowe prowadzone są dla uczniów, którzy pozostają w szkole dłużej ze względu na dojazdy, czas pracy rodziców lub inne okoliczności wymagające opieki w szkole.

Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że zarówno Szkoła Podstawowa w S., jak i Szkoła Podstawowa w S. dysponują bazą lokalowo-dydaktyczną zapewniającą możliwość realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej i podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Minister podziela opinię organu I instancji, że baza materialna szkoły w S. jest bogatsza niż w S. Jednak bogatsza baza materialna szkoły w S. nie jest wystarczającym argumentem za przeniesieniem do niej uczniów klas IV-VIII ze szkoły w S. Aspekt ten pozostaje ważny, ale w zestawieniu z okolicznościami i ustaleniami przedstawionymi poniżej, przestaje mieć decydujące znaczenie.

Zdaniem Ministra przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu szkoły istotne znaczenia mają takie aspekty, jak bliskość szkoły od domu rodzinnego oraz możliwość indywidualizacji nauczania, wychowania i opieki.

Odnosząc się do czynnika demograficznego wskazywanego jako główna, poza czynnikiem ekonomicznym, przyczyna przekształcenia Szkoły Podstawowej w S., organ zauważył, że do szkoły tej obecnie uczęszcza 57 dzieci, w tym 48 uczniów do klas l-VIII szkoły podstawowej oraz 9 dzieci do oddziału przedszkolnego. Prognozy ujęte we wniosku Wójta Gminy S. przewidują, że w najbliższych latach liczba uczniów w szkole będzie stabilna i będzie wynosić odpowiednio: rok szkolny 2021/2022 – 59 uczniów, 2022/2023 – 60 uczniów, 2023/2024 – 57 uczniów. Uwzględniając nawet zastrzeżenie Wójta, iż nie wszystkie dzieci mogą podjąć naukę w szkole w S., to należy zauważyć, że z prognozowanej na rok szkolny 2020/2021 liczby 58 dzieci, naukę podjęło 57, co stanowi 98%. Odnosząc to wyliczenie do kolejnych lat, prognoza liczby uczniów w szkole powinna przedstawiać się następująco: rok szkolny 2021/2022 – 58 uczniów, 2022/2023 – 59 uczniów, 2023/2024 – 56 uczniów. Zatem nadal będziemy mieć do czynienia z prognozowaną stabilną demografią dla obwodu szkoły w S.

W związku z reformą oświaty z roku 2017 liczba szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez Gminę S. nie wzrosła, ale liczba uczniów i oddziałów w tych szkołach wzrosła z 425 w 2016 r. (31 oddziałów) do 518 w 2020 r. (40 oddziałów). Wnoszący zażalenie podaje, że do szkoły w S. uczęszcza ok. 50-70% dzieci zamieszkujących w jej obwodzie. Minister nie kwestionuje faktu, że dzieci zamieszkujące w obwodzie szkoły w S. realizują obowiązek szkolny w innych szkołach. Organ zauważył, że rodzice mają prawo wyboru szkoły innej niż obwodowa i uczeń może uczęszczać do takiej szkoły, jeśli zostanie do niej przyjęty, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji obowiązku szkolnego wszystkim dzieciom zamieszkałym w obwodzie szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem maksymalnych długości drogi dziecka z domu do szkoły określonych w art. 39 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie Ministra, sytuacja, w której cześć uczniów spełnia obowiązek szkolny w szkołach, w obwodach których nie zamieszkuje, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru przekształcenia szkoły obwodowej. Minister stanął na stanowisku, że dzieciom zamieszkującym w obwodzie danej szkoły należy zapewnić miejsce w tej szkole.

Odnosząc się do kwestii efektywności nauczania w Szkole Podstawowej w S. i Szkole Podstawowej w S. mierzonej średnimi wynikami egzaminów zewnętrznych, organ zauważył, że w małolicznych szkołach, jak w przypadku przekształcanej szkoły, niska liczba zdających egzamin zewnętrzny ma duży wpływ na uśredniony wynik szkoły. Wyniki Szkoły Podstawowej w S. z przeprowadzonego po raz pierwszy po reformie oświaty egzaminu ósmoklasisty w 2019 r. były niższe z języka polskiego i języka angielskiego niż w Szkole Podstawowej w S., natomiast z matematyki były podobne. Kształtowały się one następująco w szkole w S.: język polski – 48%, matematyka – 36%, język angielski – 34%. Natomiast w szkole w S.: język polski – 66%, matematyka – 37%, język angielski – 53%. Natomiast w 2020 r. wyniki szkoły w S. były niższe niż w szkole w S. i wynosiły odpowiednio w szkole w S.: język polski – 31%, matematyka – 20%, język angielski – 20%, w szkole w S.: język polski – 42%, matematyka – 41%, język angielski – 49%.

Jednak w ostatnich dwóch edycjach sprawdzianu szóstoklasisty w latach 2015 i 2016 uczniowie ze Szkoły Podstawowej w S. osiągnęli lepsze wyniki ze wszystkich części sprawdzianu niż uczniowie ze Szkoły Podstawowej w S.

W 2015 r. wyniki sprawdzianu kształtowały się następująco w szkole w S.: język polski – 76%, matematyka – 71%, język angielski – 80%, natomiast w szkole w S.: język polski – 68%, matematyka - 49%, język angielski – 68%. W 2016 r. wyniki ze sprawdzianu przedstawiały się w następujący sposób w szkole w S.: język polski – 81%, matematyka – 61 %, język angielski – 77%, natomiast w szkole w S.: język polski – 65%, matematyka – 48%, język angielski – 67%.

Z uwagi na powyższe dane Minister nie uznał za uzasadniony argument strony, że dzieci uczące się w większej szkole i liczniejszych oddziałach osiągają lepsze rezultaty. Niewielka liczba uczniów, którzy przystąpili do egzaminu ósmoklasisty w Szkole Podstawowej w S. (2019 r. – 8, 2020 r. – 7) powoduje, że wyniki egzaminu – jak wspomniano wyżej – nie mogą być w pełni miarodajnym komponentem oceny jakości pracy tej szkoły, bowiem w przypadku niskiej liczby zdających indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy. Z tych też względów uzyskiwane przez uczniów szkoły w S. średnie wyniki z egzaminów zewnętrznych nie powinny być rozpatrywane w kontekście zasadności przekształcenia szkoły.

Minister podkreślił też, że kurator oświaty, jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami na terenie danego województwa, jest uprawniony do oceny efektów kształcenia w danej szkole. W przypadku stwierdzenia przez kuratora oświaty niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole organ ten (kurator oświaty) powinien polecić dyrektorowi szkoły opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania (art. 56 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe). Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny formalnie polecił opracowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, to może następnie – powołując się na brak poprawy funkcjonowania szkoły – skutecznie żądać od organu prowadzącego szkołę odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 56 ust. 3 ww. ustawy. Z tych też względów wyniki nauczania uzyskiwane przez uczniów Szkoły Podstawowej w S., w tym wyniki egzaminów zewnętrznych, nawet gdyby były niezadawalające, nie mogą stanowić przesłanki do planowanego przekształcenia szkoły.

Minister podkreślił, że zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników, w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego. W publikacji Instytutu Badań Edukacyjnych pt. "Szkolne pytania. Wyniki badań nad efektywnością nauczania w klasach IV-VI" podano, iż z jednej strony dostępne są badania, które wskazują na związek między wielkością oddziałów a osiągnięciami uczniów, z drugiej istnieją badania, które pokazują, że związek ten jest niewielki. Z pewnością w małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą, a także większe zaangażowanie uczniów na lekcji i bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem. Chociaż same w sobie te zjawiska nie gwarantują wzrostu efektywności nauczania. Niewielka klasa okazuje się raczej szansą na poprawę efektywności nauczania niż jej gwarancją. Minister uznał za uzasadniony argument strony, że nauka w mniejszej szkole jest niekorzystna dla uczniów.

Kurator oświaty w toku prowadzonych czynności ustalił, że procesy edukacyjne w szkole w S. zorganizowane są w sposób sprzyjający uczeniu się. Szkoła uwzględnia indywidualne potrzeby uczniów, prowadzi innowacje pedagogiczne, organizuje zajęcia pozalekcyjne i zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Proces kształcenia i wychowania realizowany jest w warunkach i atmosferze zapewniającej uczniom poczucie bezpieczeństwa. Uczniowie nie doświadczają przemocy, nie występują przypadki ryzykownych zachowań związanych ze stosowaniem używek. Minister podzielił ocenę [...] Kuratora Oświaty, że przeniesienie uczniów do szkoły w S. będzie wiązało się z nowym środowiskiem i koniecznością adaptacji, co będzie miało wpływ na efektywność uczenia się oraz stopień zaangażowania w przedsięwzięcia realizowane w nowej dla nich szkole. Dla uczniów przekształcanej szkoły w S. zmiana miejsca edukacji, współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Aby ograniczyć konieczności częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, ustawodawca zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego. Istotą rozwiązań ujętych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej.

Minister zauważył, że zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu, zwłaszcza w czasie obecnie trwającej pandemii. Zgodnie z deklaracją zawartą w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2020 r. oraz wniosku Wójta Gminy S. o wydanie opinii, po przekształceniu szkoły w S., uczniom klas IV-VIII zostanie zapewniony bezpłatny transport do szkoły w S. Z dokumentacji sprawy wynika, że obecnie część dzieci ze szkoły w S. korzysta z transportu organizowanego przez gminę, co – zdaniem Wójta Gminy – nie spowoduje, że po przekształceniu warunki nauki uczniów klas IV-VIII tej szkoły ulegną pogorszeniu. Uczniowie dowożeni są jednym kursem rano i jednym po zakończeniu zajęć. Opiekę podczas dowozu sprawuje osoba zatrudniona przez organ prowadzący, a po przyjeździe autobusu, nauczyciele, którzy również odprowadzają dzieci do autobusu po zakończonych zajęciach. Ze względu na dojazdy zajęcia w szkole trwają od 08:30 do 14:50. Granice obwodu szkoły w S. stanowią miejscowości: A., M., O., S., T., W., C. od nr [...] do nr [...] oraz nr [...], S. od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z mapą Google (https://www.google.com/maps), długość drogi pomiędzy szkołą w S. a Zespołem Szkolno-Przedszkolnym w S. wynosi ok. 5,2 km. Obecnie najdalej oddaloną od szkoły w S. miejscowością znajdującą się w jej obwodzie jest A. – 3,6 km. Po ewentualnym przekształceniu szkoły w S. odległości do szkoły w S. wydłużyłyby się w następujący sposób: S. – 7,4 km (obecnie 2,2 km), W. – 7,3 km (obecnie 2 km), C. – 6,8 km (obecnie 1,3 km), A. – 6,8 km (obecnie 3,6 km), M. – 5,7 km (obecnie 2,6 km), S. – 5,5 km, oraz O. – 3,9 km (obecnie 2,2 km), za wyjątkiem miejscowości T. 3 km (obecnie 3,3 km). Z powyższego wynika, że po przekształceniu szkoły w S., droga dojazdu dzieci wydłuży się w niektórych przypadkach nawet kilkukrotnie, a te dzieci, które obecnie nie dojeżdżają do szkoły zostaną pozbawione komfortu uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zdaniem Ministra późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także dłuższe przebywanie w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, spowoduje, że warunki nauki uczniów ulegną pogorszeniu. Czas, który uczniowie poświęciliby na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie w świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów oczekująca na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły w niedalekiej odległości od domu. W tym miejscu należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu [...] Kurator Oświaty wyraził obawy, czy podczas dowozów uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły zostanie zapewniona opieka, a także jak zostanie rozwiązana kwestia uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych po przeniesieniu uczniów do szkoły w S. Z dokumentacji sprawy wynika, że kurator oświaty w toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie zgromadził materiał dowodowy potwierdzający, że gmina wykonuje prawidłowo zadania związane z organizacją dowozu uczniów do szkoły w S. i w S. oraz że obecnie dowóz do szkoły w S., jak i S. zorganizowany jest w sposób zapewniający uczniom obu szkół uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych, zajęcia świetlicowe odbywają się w godzinach uwzględniających czas odjazdu autobusu szkolnego.

Minister przyznał rację kuratorowi oświaty, że z akt niniejszej sprawy nie wynika jak będzie zorganizowany dowóz uczniów klas IV-VIII szkoły w S. do nowej szkoły, czy uczniom tym zostanie zapewniona opieka oraz możliwość uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych, to jednak wskazał, że jeśli [...] Kurator Oświaty wydając negatywną opinię w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w S., miał jakiekolwiek wątpliwości dotyczące organizacji dowozu uczniów po planowanym przekształceniu, powinien zwrócić się do strony o stosowne wyjaśnienia w tym zakresie.

W ocenie Ministra, pomimo że Zespół Szkolno-Przedszkolny w S. dysponuje bardziej rozbudowaną bazą lokalowo-dydaktyczną niż Szkoła Podstawowa w S., to inne aspekty, takie jak liczebność uczniów w szkole i w poszczególnych oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu przedmiotowej szkoły.

Istotnym argumentem przemawiającym za przekształceniem Szkoły Podstawowej w S. jest aspekt ekonomiczny. Minister dostrzega trudną sytuację finansową Gminy, która jest objęta postępowaniem naprawczym i jest zmuszona do szukania oszczędności. Niemniej prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, a zatem, zdaniem Ministra, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę szkoły podstawowej. Oczywiste jest, że koszty utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach różnią się. Uwarunkowane jest to liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania danego budynku.

Organ II instancji zauważył, że spodziewane oszczędności związane z przekształceniem szkoły w S. i utworzeniem w jej miejsce filii szkoły w S. mogą okazać się niewspółmiernie niskie w stosunku do pogorszenia warunków nauki uczniów tej szkoły, budynek szkoły miałby nadal służyć dzieciom oddziału przedszkolnego i uczniom klas I-III, co dalej generowałoby koszty utrzymania tego budynku, a ponadto zwiększyłaby się liczba dzieci dowożonych do Szkoły Podstawowej w S., co wpłynęłoby na zwiększenie kosztów dowozów. Wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej nie stanowią podstawowej przesłanki do jej przekształcenia.

Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2384), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole, ustalony zgodnie z ust. 12 tego rozporządzenia, jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium, o którym mowa w ust. 13 tego rozporządzenia. Jak wynika z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy S., gmina ta spełnia ww. kryterium dochodowe. Zatem w najbliższych latach, przy zachowaniu tego rozwiązania, będą naliczane dodatkowe środki na uczniów szkoły w S. Ponadto na uczniów uczęszczających do ww. szkoły naliczana jest dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkoły (waga P3). Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina S. przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. W ocenie Ministra, w obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, należy uznać, że zamiar przekształcenia szkoły w S. jest niezasadny.

Minister zdaje sobie sprawę z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół, jednak pokrywanie wydatków oświatowych jako zadania własnego gminy jest jak najbardziej prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Minister nadmienił również, iż z akt sprawy wynika, że w społeczności lokalnej są zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy przekształcenia szkoły w S. Jednak omawiana kwestia nie ma bezpośredniego wpływu na negatywną opinię organu II instancji, bowiem Minister przyznaje rację stronie, że z ustawy – Prawo oświatowe nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami zamiaru przekształcenia szkoły, do której uczęszczają ich dzieci (również konsultacji ze społecznością lokalną) i że gmina ma jedynie obowiązek powiadomienia rodziców tych dzieci o swoich planach.

Główną przesłanką organizowania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się min. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół poprzez obniżenie ich struktury organizacyjnej.

Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Skarżący wydanemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów art. 89 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo oświatowe przez jego nieuzasadnione niezastosowanie i podtrzymanie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej wydanej przez organ I instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- przepisów art. 7, art. 8, art. 9 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

- przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności przez mało wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, nieustosunkowanie się do argumentów dotyczących kształcenia i wychowywania dzieci w nowej szkole, niewyjaśnienie dostatecznie jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły przekształcanej.

Gmina S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie do wydania pozytywnej opinii, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy S. zwrotu kosztów postępowania.

Gmina S. podkreśliła, że planując przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. i przeniesienie uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej w S., zobowiązała się zapewnić uczniom lepsze warunki nauki, dostęp do bogatszej bazy lokalowej, edukacyjnej i sportowej, którą oferuje Szkoła Podstawowa w S. W skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. wchodzą bowiem: sale lekcyjne – 17 klasopracowni (pracownia Informatyczna, biologiczno-informatyczna, polonistyczna, historyczna, matematyczna, chemiczna, fizyczno- matematyczna, językowa, geograficzna, artystyczna, 6 sal dla klas I-III oraz 4 sale do zajęć na terenie przedszkola oraz 2 szatnie dla klas l-III i IV-VIII, 2 szatnie na terenie przedszkola, jadalnia dla uczniów klas I-III, gabinet pedagogów, pokój logopedów, gabinet pielęgniarki, 4 łazienki duże dla uczniów, 2 łazienki dla uczniów niepełnosprawnych, duża łazienka na terenie przedszkola, w której znajduje się kabina dostosowana dla dzieci niepełnosprawnych, kuchnia, archiwum, 4 pomieszczenia socjalne, biblioteka z czytelnią, świetlica, winda i schodołaz dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim, sala gimnastyczna z szatnią i magazynkiem, hala widowiskowo-sportowa (a w tym są 3 łazienki, w tym 1 dla osób niepełnosprawnych, dwie szatnie z toaletą i prysznicami, pomieszczenie na siłownię. Hala wyposażona jest we wszystkie niezbędne sprzęty sportowe, ponadto ergometr wioślarski, steper, rower stacjonarny, stół do bilarda, piłkarzyki, 5 stołów do ping-ponga, sprzęt do skoku wzwyż, magazynek i pokój nauczycieli wychowania fizycznego). Szkoła w S. dysponuje: 43 szt. komputerów stacjonarnych, tabletami, 38 szt. laptopów, telewizorami, magnetofonami, odtwarzaczami DVD, sprzętem fotograficznym, 4 szt. tablic interaktywnych, 2 szt. monitorów interaktywnych, zestawami nagłaśniającymi oraz zestawami pomocy do: terapii pedagogicznej, zajęć logopedycznych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, rewalidacyjnych oraz wczesnego wspomagania. Przy Szkole znajdują się: plac zabaw, bieżnia – 4 tory, rozbieg do skoku w dal, boisko do gry w piłkę nożną, małe boisko trawiaste. Cały obiekt jest pod stałym monitoringiem: 8 kamer zewnętrznych, 14 kamer wewnętrznych. W S. funkcjonuje boisko "Orlik", wykorzystywane przez młodzież szkolną m.in. do zajęć wychowania fizycznego.

Odnosząc się do warunków demograficznych, skarżący dostrzegł, że przedstawione przez organ II instancji prognozy, wskazujące na stabilną sytuację w tym zakresie, są jednak obarczone taką wadą, że dotyczą zasadniczo całej Gminy, nie tylko danych z obwodu szkoły przekształcanej, do której obecnie uczęszcza 47 uczniów (klasy I-VIII) i 8 dzieci do oddziału "0", w tym z terenu gminy S. do klas I-VIII uczęszcza 35 uczniów, z terenu gminy R. – 11 uczniów i 1 uczeń z terenu miasta P. Do oddziału "0" z terenu gminy S. uczęszcza tylko 2 dzieci, z terenu gminy R. - 5 dzieci i 1 dziecko z terenu gminy D. Prognoza organu II instancji nie uwzględnia jednak deklaracji rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły Podstawowej w S., Organ skarżący zwraca uwagę na istotną kwestię dotyczącą uczęszczania do Szkoły w S. uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R. Uczniowie ci stanowią obecnie ponad 43% ogólnej liczby wszystkich uczniów w Szkole Podstawowej w S.

Gmina S. podkreśliła, że celem planowanego przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. jest konieczność dostosowania sieci szkoły podstawowej do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz jest zasadne ze względów organizacyjnych. Pozwoli to na uporządkowanie sieci szkolnej w Gminie S., przy czym nie zmieni dostępności do edukacji najmłodszym uczniom, którzy nadal będą mogli korzystać z nauki w Szkole w S. Za istotne organ skarżący uznał także poczucie bezpieczeństwa dzieci w mniejszej szkole, a co za tym idzie korzystniejszy wpływ na ich rozwój i kształtowanie postaw społecznych na pierwszym etapie nauczania.

Gmina S. zwróciła uwagę na wydane przez [...] Kuratora Oświaty w W. postanowienie nr [...], w którym Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w N. wraz z oddziałem przedszkolnym z dniem 31 sierpnia 2020 r. w Gminie B. Była to szkoła o podobnej strukturze organizacyjnej do Szkoły w S., z podobną ilością uczniów, czyli ze zbliżonymi warunkami demograficznymi. Szkołę tę przekształcono w szkołę filialną o strukturze klas I-III z odziałem przedszkolnym, zachowując edukację najmłodszych uczniów w dotychczasowej lokalizacji. W przypadku Szkoły w N. organ I instancji zaznaczył m.in. że :

1) przekształcenie planowane jest w terminie zgodnym z ustawą Prawo oświatowe,

2) organ prowadzący wskazał przyczyny demograficzne oraz potrzebę racjonalizacji zadań oświatowych związanych z realizacją obowiązków oświatowych,

3) sytuacja demograficzna wskazuje na potrzebę przekształcenia szkoły,

4) proces przekształcenia wpłynie pozytywnie na uczniów klas IV-VIII,

5) brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontynuowanie nauki w innej szkole, w liczniejszych klasach wpłynie negatywnie na wyniki nauczania uczniów przekształcanej szkoły,

6) przeniesienie uczniów z jednej do drugiej szkoły nie spowoduje pogorszenia warunków nauki i wychowania,

7) organizacja dowozu dzieci z przekształcanej szkoły zapewni im bezpieczne dotarcie zarówno do szkoły, jak i ze Szkoły do domu,

8) po przeprowadzonych zmianach, z uwagi na naukę w klasach bez łączenia zajęć dydaktycznych znacznie poprawią się warunki nauczania.

Gmina S. stwierdziła, że organ II instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego i niewłaściwe zastosował art. 89 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo oświatowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 89 ust. 3, 4 pkt 1, ust. 9 ustawy – Prawo oświatowe. Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo oświatowe, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W myśl art. 89 ust. 3 tej ustawy szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.

Stosownie do art. 89 ust. 9 ustawy przepisy art. 89 ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż, opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Opinię tę wydaje kurator oświaty jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, zdaniem Sądu, że przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji/przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, bowiem sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.

Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 10 listopada 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 258/06 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych

w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a tej ustawy, dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, jak podkreślił NSA, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Jednocześnie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA wskazał ponadto, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd NSA w pełni podziela i uznaje je za aktualny.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 29/00 jednoznacznie stwierdził, iż jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu wyjaśnił, że gdyby przyjąć, iż wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy przedmiotowa, jednoznacznie rozstrzygająca "pozytywna opinia" nie jest konstytucyjnie usprawiedliwioną formą wykonywanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonego innymi przepisami ustawy o systemie oświaty, który mieściłby się w ramach instytucji współdziałania, znanej art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który brzmi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu." Przystępując do analizy przywołanej tu instytucji "współdziałania", TK zauważył, że w doktrynie charakter prawny instytucji z 89 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednoznacznie definiowany. Niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, "Samorząd terytorialny w RP", Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2).

W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za aktualny i w całości aprobuje.

Warto też zauważyć, iż w literaturze przedmiotu opiniowanie przez kuratora oświaty zasadności likwidacji samorządowej szkoły lub placówki oświatowej zakwalifikowane zostało jako forma współdziałania przy wykonywaniu oświatowych zadań publicznych (tak: Danuta Kurzyna-Chmiel "Oświata jako zadanie publiczne" 2014 rozdział 6 ,,Współdziałanie w wykonywaniu oświatowych zadań publicznych", 6.6. "Uzgodnienia", LEXOmega/el.).

Podobnie w analizowanej kwestii wypowiedział się Mateusz Pilich w publikacji zatytułowanej "Prawo oświatowe. Komentarz", wyd. II, WKP 2021, Lex Omega. Autor ten komentując regulacje zawarte w art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, zwrócił uwagę, iż przywrócenie od 23 stycznia 2016 r. – utraconej swego czasu w wyniku nowelizacji z 2008 r. – kompetencji kuratora oświaty do wiążącego prawnie opiniowania likwidacji szkoły publicznej prowadzi do "odżycia" dorobku judykatury, który wcześniej określał wymagania adresowane do tego organu w związku z realizacją omawianej kompetencji.

Zdaniem tego komentatora, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii, kurator oświaty nie sprawuje bezpośrednio nadzoru w ramach legalności działalności samorządu terytorialnego. W trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe opiniuje on zamierzoną likwidację jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły (wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 681/18, LEX nr 2653824).

Zgadzając się z poglądem M. Pilicha, warto też odnotować głos prof. Jacka Jagielskiego w dyskusji nad charakterem prawnym nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty zawarty w dokumencie zatytułowanym "Ekspertyza prawna dot. niektórych problemów nadzoru pedagogicznego, a w szczególności relacji tego nadzoru z innymi postaciami nadzoru oraz form sprawowania nadzoru pedagogicznego" opublikowanym na stronie https://www.ore.edu.pl.

Zdaniem tego autora, mówiąc o konstruowaniu nadzoru pedagogicznego na tle art. 171 ust. 1-2 Konstytucji, zestawiamy tu ze sobą dwie różne kategorie nadzoru. W art. 171 ust 1 i 2 Konstytucji uregulowane są najbardziej podstawowe kwestie odnoszące się do nadzoru nad samorządem terytorialnym, którymi są wspólnoty samorządowe, a więc: gmina, powiat i województwo. Działalność tych jednostek samorządu poddana jest w myśl wzmiankowanego art. 171 ust. 1-2 Konstytucji nadzorowi państwowemu, sprawowanemu z punktu widzenia legalności przez organy administracji rządowej, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. Wynikający z przywołanego przepisu Konstytucji nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter ustrojowy, tzn. określa więzi organizacyjno-prawne pomiędzy dwoma zasadniczymi systemami struktury administracji publicznej w terenie, tj. administracją rządową i administracją samorządu terytorialnego. Szczegółowe unormowania tego nadzoru zawierają ustawy ustrojowe dot. samorządu terytorialnego. Przez pryzmat tego nadzoru me można jednak rozpatrywać kwestii nadzoru pedagogicznego.

Autor podkreśla, iż nadzór pedagogiczny stanowi swoistą kategorię nadzoru (tzw. nadzór materialnoprawny) w dziedzinie oświaty i wychowania, który w istocie obejmuje funkcję kontroli i administrowania w określonym ustawowo zakresie spraw. Do tego nadzoru nie można przykładać miary (i oceniać jego ujęcia prawnego) właściwej dla układu nadzoru w ramach systemu organizacji aparatu administracyjnego w terenie. Dlatego też dyrektywy nadzoru wobec samorządu terytorialnego ujęte w art. 171 ust. 1-2 Konstytucji winny być traktowane jako punkty odniesienia (i ewentualne ograniczniki) dla rozwiązań w zakresie nadzoru pedagogicznego.

Nadzór pedagogiczny jako odrębna, swoista ("materialna", funkcjonalna) kategoria nadzoru kształtowany jest z innej perspektywy ideowej i merytorycznej. I jeśli już poszukiwać podobieństw konstruowania tego nadzoru z innymi instytucjami prawnymi typu nadzorczego, to trzeba brać pod uwagę nie nadzór państwowy nad samorządem, ale wspominane wcześniej tzw. nadzory materialne, jak np. nadzór weterynaryjny, sanitarny, farmaceutyczny, budowlany itp. Podobnie jak w przypadku wskazanych przykładowo nadzorów, tak i w przypadku nadzoru pedagogicznego chodzi o zapewnienie określonego pożądanego z punktu widzenia interesu publicznego stanu (ładu, porządku, bezpieczeństwa, ochrony danych wartości itd.) spraw w danej dziedzinie, za którą odpowiedzialna jest władza publiczna. W interesującym nas przypadku nadzoru pedagogicznego ten pożądany stan spraw dotyczy zapewnienia jak najlepszego poziomu realizacji prawa do nauki, za które to zadanie odpowiedzialne jest przede wszystkim państwo (J. Jagielski, tamże, s. 31-32).

Interpretacja przepisów zawartych w art. 89 ust. 3, 4 i 9 ustawy – Prawo oświatowe nie może zatem pomijać wyrażonego w art. 70 Konstytucji podmiotowego prawa do nauki statuującego – jak to dobitnie wyłożył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., K 29/07 – rozliczne zadania państwa w zakresie oświaty i nauki, których realizacja stanowi instytucjonalną podstawę dla tego prawa. Trzeba się zgodzić z poglądem M. Pilicha, że kurator oświaty opiniując zamierzoną likwidację czy przekształcenie szkoły, działa jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Zdaniem Sądu powyższa interpretacja wskazanych przepisów ustawy – Prawo oświatowe nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych.

Pogląd, iż kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego (tak: NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2021, III OSK 2834/21, CBOSA).

Badając ten aspekt sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż trafnie Minister wywiódł, że zamierzone przekształcenie samodzielnej Szkoły Podstawowej w S. w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w S., zgodnie z art. 89 ustawy – Prawo oświatowe należy przeprowadzić poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. polegające na utworzeniu podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w S. o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym.

Trzeba zgodzić się z organem, iż zamierzone "przekształcenie" Szkoły Podstawowej w S. powodowałoby, że szkoła ta przestałaby faktycznie istnieć jako odrębny samodzielny byt prawny. Także działanie Rady Gminy w S. w istocie stanowiłoby, zdaniem Sądu, obejście przepisów dotyczących likwidacji szkoły i naruszałoby regulacje zawarte w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem zgodnie, iż likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zmianami jej bytu administracyjnoprawnego (tak: NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3423/21, CBOSA).

Już z tego powodu uznać należało postanowienie negatywnie opiniujące przedmiotowy zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. w Szkołę Filialną w S. podległą organizacyjnie Szkole Podstawowej w S. za odpowiadające prawu. Rada Gminy w S. pominęła bowiem całkowicie fakt utraty odrębnego samodzielnego bytu prawnego przez Szkołę Podstawową w S., do której prowadzi zamierzone "przekształcenie".

Biorąc pod uwagę rodzaj i charakter naruszeń prawa, Sąd stwierdza, iż na tym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących oceny przez organ warunków nauki, wychowania i opieki, które powstałyby w wyniku zamierzonego przekształcenia Szkoły Podstawowej w S.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.