Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2663/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 sierpnia 2021 r., nr PR3.6400.42.2017.23.ZAR, Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ") - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, - dalej: "ustawa z 1968 r.") w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (hip. [...]) w zakresie udziału wynoszącego 1/3 należącego uprzednio do M. R. i Z. T. spadkobierczyń Z. T. w związku z układem zawartym między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. (dalej: "Układ z 1960 r."), który w tym samym dniu wszedł w życie.

Decyzja Ministra zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 16 września 2016 r. Burmistrz Dzielnicy [...] zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów (poprzednika prawnego Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej) z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do dawnej nieruchomości [...] [...] (hip. [...]) i ujawnienie w udziale 1/3 Skarbu Państwa jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej uprzednio własność M. R. i Z. T. spadkobierczyń Z. T., współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając wniosek Burmistrz podniósł, że Z. T. z domu R., była także współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości położonej pod adresem [...], w stosunku do której Minister Finansów wydał decyzję na podstawie ustawy z 1968 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/3 udziału w prawie własności nieruchomości.

Minister Rozwoju i Finansów (poprzednik prawny Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej) pismem z [...] października 2016 r., znak [...], zawiadomił Skarb Państwa - Prezydenta [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] ul. [...] (hip. [...]).

Do postępowania zgłosił swój udział, pismem z 3 kwietnia 2017 r. (wpływ 5 kwietnia 2017 r.) - jako podmiot na prawach strony - Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], organ został powiadomiony o przejęciu sprawy przez Prokuraturę Regionalną we [...].

Zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r., znak [...], E. M., została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...] (hip. [...] lit. [...]) przepisów ustawy z 1968 r. oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zawiadomieniem z [...] września 2018 r., znak [...], M. M. został poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...] (hip. [...] lit. [...]) przepisów ustawy z 1968 r. oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

O toczącym się postępowaniu oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zostały prawidłowo zawiadomione strony postępowania.

Jednocześnie podjęte zostały czynności mające na celu zgromadzenie całości materiału dowodowego.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Minister zawiadomił strony niniejszego postępowania o przysługującym przed wydaniem decyzji prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z uprawnienia tego skorzystał Prezydent [...] nie zgłaszając uwag.

W związku z reorganizacją i zmianami nazwy departamentu prowadzącego sprawy związane z międzynarodowymi układami odszkodowawczymi, w tym prowadzenie postępowań na podstawie przepisów ustawy z 1968 r., zmianie ulegał znak prowadzonego postępowania. Postępowanie wszczęte pod znakiem [...], zmieniło znak na [...].

Minister stwierdził, że w toku postępowania zebrano poniższy materiał dokumentacyjny w sprawie, który był podstawą wydania decyzji:

1) pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] września 2016 r., znak [...],

2) akta postępowania odszkodowawczego z wykonania Układu, prowadzonego przez właściwy organ amerykański - Komisję (dokumentacja sporządzoną w języku angielskim, jak również w języku polskim - po poddaniu procedurze tłumaczenia przysięgłego), tj.: wniosek [...] złożony przez M. R. oraz [...] złożony przez Z. T. oraz decyzje Komisji nr [...],

3) pismo Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z [...] lutego 2018 r., znak[...], Numer UPN: [...], wraz załącznikami,

4) pismo Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] z [...] marca 2018 r. znak [...] przekazane przy piśmie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] z [...] marca 2018 r., znak [...],

5) kopię decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa [...] z [...] czerwca 2018 r.,

6) kopię decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2010 r, znak [...].

Biorąc pod uwagę powyższy materiał dokumentacyjny Minister wskazał, że w latach 1948-1971 Rząd Polski zawarł tzw. umowy indemnizacyjne z rządami Republiki Francuskiej, Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Lichtenstein, Królestwa Szwecji, Królestwa Danii, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, Królestwa Norwegii, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Królestwa Belgii i Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Grecji, Królestwa Holandii, Republiki Austrii oraz Kanady. Objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z wymienionych umów umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r. Stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonywane jest decyzją deklaratoryjną wydawaną przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na podstawie ustawy z 1968 r. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109). Wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, następuje na podstawie decyzji Ministra i jest dokonywany na wniosek organów właściwych w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Organ stwierdził, że badając spełnienie przesłanek umożliwiających wydanie w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r., niezbędnym jest wykazanie, że: 1) prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa; 2) prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych; 3) spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej, znajdującej zastosowanie w danej sprawie (o ile umowa warunki takie przewiduje).

Minister wyjaśnił, że z dokumentacji postępowania przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych w Stanach Zjednoczonych wynika, iż na podstawie wniosku [...] złożonego przez M. R. oraz [...] złożonego przez Z. T., decyzjami [...] i [...] z [...] marca 1966 r., Komisja na mocy Układu z 1960 r. odmówiła przyznania Z. T. i M. R. (spadkobierczyniom zmarłej w dniu [...] kwietnia 1957 r. Z. T.) odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...] ([...]). Komisja stwierdziła, że w związku z tym, iż wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnych przekonywujących dowodów na potwierdzenie istnienia zabudowań na gruncie nieruchomości [...] ([...]), należy stwierdzić, że grunt został przejęty przez Rząd Polski 21 listopada 1945 r. na podstawie dekretu z 26 marca 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej: "dekret").

Jednocześnie z zebranego materiału dowodowego dotyczącego postępowania w trybie dekretu, ustalono, że [...] sierpnia 1948 r. A. R. złożył w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (w tym Z. T.) wniosek o oddanie nieruchomości w wieczystą dzierżawę. Orzeczeniem administracyjnym [...] z [...] marca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Pełnomocnik następców prawnych dawnych właścicieli, pismem z 28 października 2005 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1954 r. Decyzją z 25 kwietnia 2006 r., znak KOC/4576/Go/05, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium. Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2010 r., Nr [...], orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego do działki [...] z nieruchomości hip. [...] lit. A, odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki [...] z nieruchomości hip. [...] lit, A.

Dalej organ wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że:

1) zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1946 r. tytuł własności nieruchomości warszawskiej nr [...] według stanu własności na 1 sierpnia 1946 r. uregulowany był jawnym wpisem na imię Z. T., L. C. oraz A. R. (dowód: pismo Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] z [...] marca 2018 r. znak [...]),

2) Z. L. została naturalizowana [...] stycznia 1948 r. (dowód: decyzja [...] w sprawie wniosku [...] M. R.),

3) Z. L. zmarła [...] kwietnia 1957 r.,

4) nieruchomość została objęta działaniem dekretu, który wszedł wżycie 21 listopada 1945 r.,

5) orzeczenie administracyjne [...] z [...] marca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej zostało prawomocnie unieważnione, z załącznika do ww. Układu lit. A pkt /a/ wynika, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych były prawa i interesy, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia w życie Układu, były nieprzerwanie bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych,

6) decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r., Nr [...], została wydana po dacie podpisania Układu.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że Z. T. (spadkodawczyni Z. T. i M. R.) utraciła własność nieruchomości w [...] przy ul. [...] jako obywatelka polska w dniu [...] listopada 1945 r., gdyż grunt został przejęty przez Rząd Polski na podstawie dekretu. Tym samym, została spełniona pierwsza przesłanka konieczna do wydania decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r., tj., objęcie nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi.

Odnośnie spełnienia drugiej przesłanki, tj. posiadania przez właściciela nieruchomości (Z. T.) obywatelstwa Stanów Zjednoczonych w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi Minister podniósł, że brak jest dowodów wskazujących na posiadanie obywatelstwa amerykańskiego przez byłych właścicieli nieruchomości w ww. dacie nacjonalizacji. Minister stwierdził, że powyższe wnioski są zasadniczo zbieżne z decyzją Komisji nr [...], która po przeprowadzeniu stosownego postępowania odmówiła wnioskodawczyniom przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Organ podniósł, że prowadząc przedmiotowe postępowanie dokonał również analizy możliwości objęcia nieruchomości przepisami Układu, pomimo braku przyznania odszkodowania przez Komisję. I tak, zgodnie z art. II Układu roszczeniami, o których mowa w artykule I są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu:

a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia;

b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia;

c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę i długów, które obciążały mienie znacjonalizowane, przejęte na własność lub inaczej przejęte przez Polskę.

Z załącznika do ww. umowy lit. A pkt /a/ wynika ponadto, że tymi roszczeniami są ww. prawa i interesy, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia do dnia wejścia wżycie niniejszego układu, były nieprzerwanie bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych.

Mając powyższe na uwadze Minister podkreślił, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r., Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. R. z dnia [...] sierpnia 1948 r, o oddanie nieruchomości w wieczystą dzierżawę została wydana w 2010 r., tj. po dacie podpisania Układu, w związku z czym brak podstaw do stwierdzenia przejścia udziału w prawie do nieruchomości.

Podsumowując organ stwierdził, że przeanalizował wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście praw do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r. W konsekwencji (wobec ich niespełnienia) wydał decyzję umarzającą postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego materialnoprawnego stosunku prawnego. Wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1968 r. jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych. Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego. Jeśli więc takiego "stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa" organ nie stwierdzi, nie ma też sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, wobec czego prowadzone uprzednio postępowanie powinno zostać umorzone, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na decyzją Ministra z 17 sierpnia 2021 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...] (dalej: "skarżący"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania skutkującego jego umorzeniem, podczas gdy:

1) istnieją przesłanki do przyjęcia, że roszczenie uprawnionych do udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zostało zaspokojone poprzez wypłatę odszkodowania i Skarb Państwa nabył własność nieruchomości;

2) treść decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2010 r., nr [...] ustanawiająca użytkowanie wieczyste do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] wydana na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy nie jest przeszkodą do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie do tej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych,

przez to zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej, nie umarzającej postępowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdził m.in., że Komisja amerykańska uznała roszczenie Z. T. i M. R. i wypłaciła im kwotę bliską 1 mln USD. Przyjęcie odszkodowania było jednoznaczne ze zrzeczeniem się roszczeń do mienia pozostawionego w Polsce. Układ został wykonany, doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i zdaniem skarżącego decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej powinna to potwierdzić.

W ocenie skarżącego przyjęte w skarżonej decyzji z 17 sierpnia br. stanowisko Ministra, iż niemożliwe jest stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta [...] wydaną w 2010 r. jest sprzeczne z istotą ustawy z 1968 r. Niezaprzeczalnym jest, zdaniem skarżącego, że gdyby Minister w miejsce decyzji umarzającej postępowanie, wydał decyzję stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 1/3 w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...], przysługującego Z. T., to rozstrzygnięcie to wpłynęłoby na uchylenie bądź zmianę właśnie tej decyzji Prezydenta [...] z 2010 r., o którą oparł swoje rozstrzygnięcie. Natomiast umorzenie postępowania uniemożliwia zakończenie sprawy w sposób racjonalny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący wyjaśnił w skardze, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. została unieważniona w całości w dniu 27 czerwca 2018 r. decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji warszawskich znak KR III R 21a/17. Od decyzji tej wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z 18 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1664/18 uchylił ją w całości. Skarga kasacyjna Komisji od ww. wyroku nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący dodał, iż z treści skarżonej decyzji oraz odpowiedzi Ministra Finansów z [...] września 2020 r. na skargę E. M. z 31 lipca 2020 r. na postanowienie z dnia 21 lipca 2020 r. można jednoznacznie wywnioskować, że Minister stwierdziłby przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] należącego uprzednio do Z. T., gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st Warszawy z dnia 23 lipca 2010 r. jest nieważna. Takiego stanowiska skarżący zdecydowanie nie podziela z uwagi na brak zależności między postępowaniami prowadzonymi przez Ministra FFiPR i Prezydenta m.st Warszawy.

Zdaniem skarżącego organ uznając, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisów ustawy z 1968 r. z uwagi na bezzasadność wniosku, powinien wydać decyzję odmowną, nie natomiast o umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA w Warszawie z 10 października 2017 roku, II OSK 2400/16).

W oparciu o tak sformułowane na wstępie zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Skarb Państwa wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 1 czerwca 2022 r. Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej (w ustosunkowaniu się do pism skarżącego z 24 lutego 2022 r.) podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Sąd kontrolował decyzję Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej z 17 sierpnia 2021 r. o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych - w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], (ozn. hip. [...]) w zakresie udziału wynoszącego 1/3 należącego uprzednio do M. R. i Z. T. - spadkobierczyń Z. T., w związku z układem zawartym między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r.

Przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W myśl art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

Z powyższego wynika, że warunkiem wydania - na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. - deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie merytoryczne przepis ten dopuszcza), jest po pierwsze jej nacjonalizacja lub przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. A po drugie - konieczne jest objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Niezaistnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, z uwagi na to, że stan faktyczno-prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania ww. decyzji nie zaistniał. Brak jest więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko.

Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r., jest zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Układ ten przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 układu). Roszczenia te (zgodnie z art. II Układu), obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". Ponadto, w załączniku do Układu doprecyzowano że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A).

Należy także wskazać, że w doktrynie wskazuje się, iż układy indemnizacyjne ustanawiały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw-stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia w życie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nie paralelnie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do stosowanego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem (opinia prawna prof. zw. dr hab. J. B. z 25 listopada 2011 r. w sprawie realizacji między układami indemnizacyjnymi zawartymi przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi a dekretem z dnia 26 października 1945 r., s. 2). Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (J. Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne (w) Księga Jubileuszowa prof. Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013, s. 35).

W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że nieruchomość położona w [...], przy dawnej ulicy [...], ozn. hip. [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Poza sporem jest również, że w związku z tym przejęciem A. R. – dawny współwłaściciel hipoteczny (obok Z. T. i L. C.) działając w imieniu własnym i na rzecz pozostałych współwłaścicieli wystąpił z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu wyżej opisanej nieruchomości [...]. Z akt sprawy wynika także, że Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1954 r., nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. Z. T., L. C. i A. R., prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], (oznaczonej nr hip. [...] lit. "A"), zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 kwietnia 2006 r., nr KOC/4576/Go/05, stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1954 r. Następnie, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni 7 616 m2, położonego w [...] przy dawnej ulicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego księgą wieczystą pod nr KW nr [...] na rzecz E. M. w udziale wynoszącym 2/3 części oraz M. M. w udziale wynoszącym 1/3 części. Ponadto wskazaną decyzją organ odmówił M. M. oraz spółce pod firmą "[...]" sp. z o.o., wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...], ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2011 r., rep. A nr [...], zawarta została umowa między Miastem [...] a E. M. oraz M. M., o oddanie gruntu składającego się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o obszarze 0,7616 ha, w użytkowanie wieczyste na rzecz E. M. w 2/3 części i na rzecz M. M. w 1/3 części. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], nieodpłatnie przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie [...] i [...]), z obrębu [...] (odpowiednio KW [...] i KW [...]), w prawo własności na rzecz E. M.

Komisja reprywatyzacyjna decyzją z 27 czerwca 2018 r., nr KR III 21a/17, orzekła o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1664/18 uchylił zaskarżoną decyzję Komisji. Na dzień orzekania przez Sąd - 23 sierpnia 2022 r. - skargi kasacyjne E. M., Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i M. M. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. – nie zostały rozpoznane.

Trafnie – zdaniem Sądu – Minister także ustalił, że z decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z [...] marca 1966 r. ([...] oraz [...]) wynika, iż roszczenie o odszkodowanie Z. T. i M. R. - spadkobierczyń zmarłej w dniu [...] kwietnia 1957 r. w Z. T. - w części dotyczącej wniosku – ul. [...] – zostało odrzucone.

Z materiału dokumentacyjnego także wynika, że Z. T. (współwłaścicielka nieruchomości) została znaturalizowana [...] stycznia 1948 r., zaś zmarła [...] kwietnia 1957 r. - czyli nie była obywatelką Stanów Zjednoczonych w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w chwili przejmowania nieruchomości na podstawie dekretu.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę Ministra, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności do zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W szczególności, co ma decydujące znaczenie, w sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez uprawnioną do spornej nieruchomości obywatelstwa amerykańskiego w dacie, w której osoba ta nabyła prawo do roszczenia. Zdaniem Sądu, dla objęcia przedmiotowym Układem istotne jest bowiem to czy nieruchomość przed wejściem w życie Układu (16 lipca 1960 r.) została znacjonalizowana (ta przesłanka została w sprawie spełniona), a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych (tutaj: 21 listopada 1945 r.), jej właściciele legitymowali się obywatelstwem amerykańskiem (Z. T. uzyskała naturalizację [...] stycznia 1948 r.) i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu (w 1960 r. Z. T. już nie żyła). Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia jako objęte układem indemnizacyjnym.

W konsekwencji, wobec braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w ustawie z 9 kwietnia 1968 r., prawa wynikające z nieruchomości położonej przy ul. [...] w zakresie udziału w wysokości 1/3 (po Z. T.) nie mogły zostać objęte układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych.

Tym samym, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia w sprawie odwoływanie się do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 lipca 2010 r., której nawet los prawny w dniu wyrokowania nie był jeszcze przesądzony.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd podzielił ocenę organu, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności powinny prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie istnienia przesłanki "bezprzedmiotowości" w postępowaniu stwarza obowiązek jego zakończenia umorzeniem postępowania w danej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania w trybie zwykłym należy zaś oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje natomiast wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania. Zatem, o przedmiocie postępowania możemy mówić wówczas gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej albo dlatego, że właściwą reakcją organu na tę sytuację ma być zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 657/13, LEX nr 1408058).

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z póżn. zm.).