Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 856/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakazującą A. sp. z o.o. - inwestorowi robót budowlanych związanych z budową wolno stojącego urządzenia reklamowego znajdującego się przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A. we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb P.) na terenie ogrodów działkowych - rozbiórkę ww. urządzenia reklamowego - wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia podano, że pismem dnia 08.02.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania wolno stojącego urządzenia reklamowego znajdującego się przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A. we W. (dz. nr [...]) na wysokości budynku przy ul. B. 118. Równocześnie ww. pismem organ I instancji powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu 17.03.2011 r. dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie. Podczas przeprowadzania tej czynności dowodowej organ stopnia powiatowego ustalił, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się na terenie działki nr [...] przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A.. PINB dla miasta W. zaznaczył, że urządzenie reklamowe objęte przedmiotem prowadzonego postępowania zostało częściowo rozebrane - pozostał fundament po urządzeniu.

Następnie pismem z dnia 22.04.2011 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w dniu 10.05.2011 r. odbędą się oględziny i kontrola ww. urządzenia. Podczas dowodu z oględzin przeprowadzonego w dniu 10.05.2011 r. ustalono, że przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A., istnieje wolno stojące urządzenie reklamowe trwale powiązane z gruntem. Przedmiotowe urządzenie składa się ze słupa stalowego o długości około 8 m o obwodzie 132 cm, do którego na konstrukcji stalowej składającej się z ceowników, przymocowane są dwie tablice (ekrany) o wymiarach (6,0 x 3,0). Słup przedmiotowego urządzenia zakotwiony jest za pomocą śrub stalowych do betonowego fundamentu o wymiarach (300 x 230 cm i wysokości około 40 cm. Betonowy fundament zagłębiony jest w gruncie (dolna płaszczyzna fundamentu znajduje się pod powierzchnią gruntu). Urządzenie reklamowe, o którym mowa wyposażone jest w instalację elektryczną - w obrębie fundamentu znajduje się kabel elektryczny (niezabezpieczony). Roboty budowlane związane z wykonaniem urządzenia zostały zakończone.

W konsekwencji powyższego PINB dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową opisanego wolno stojącego urządzenia reklamowego oraz nałożył na "B." obowiązek przedłożenia w terminie 45 dni, od dnia doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe, do organu I instancji wpłynęło pismo B. Sp. z o.o., w którym wskazano, ze rzeczona spółka jest jedynie operatorem ww. nośnika, natomiast jest on "dzierżawiony od firmy A. Sp. z .o.o. (...), która posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ponosi odpowiedzialność prawną z tego tytułu".

Kolejno PINB dla miasta W. pismami z dnia 06.09.2011 r. wezwał Gminę W. oraz Pracowniczy Ogród Działkowy "C" do złożenia pisemnego wyjaśnienia mającego na celu wskazanie inwestora oraz daty wykonania wolno stojącego urządzenia reklamowego znajdującego się przy wjeździe na teren Pracowniczego Ogrodu Działkowego "C" od strony ulicy B. przy skrzyżowaniu z al. A.. Pismem z dnia 06.09.2011 r. organ I instancji wezwał również B. sp. z o.o. do złożenia wyjaśnienia poprzez przedłożenie dokumentów (dowodów), z których wynikałoby, iż inwestorem robót budowlanych związanych z wykonywaniem omawianego urządzenia reklamowego jest firma A. Sp. z o.o. z siedzibą we W.. Równocześnie organ I instancji wystąpił w dniu 06.09.2011 r. do A. Sp z o.o. z wezwaniem złożenia wyjaśnienia mającego na celu wskazanie daty wykonania ww. wolno stojącego urządzenia reklamowego, wraz z załączeniem dokumentów potwierdzających wykonanie urządzenia w określonym czasie. W dniu 27 09.2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. Sp z o.o., w treści którego wskazano, że ww. firma jest prawnym dysponentem terenu przy skrzyżowaniu ulic B. i al. A. we W. na terenie ROD "C" od czasu podpisania stosownej umowy, tj. od 2005 r. Rzeczona spółka nie potrafiła wskazać konkretnej daty rozpoczęcia inwestycji polegającej na montażu przedmiotowego nośnika reklamowego.

W dniu 30.09.2011 r. do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnych Ogrodów Działkowych "C", w którym wskazano, że w dniu 02.12.1999 r. firma [...] złożyła ofertę zainstalowania na terenie ogrodu działkowego dwustronnej konstrukcji reklamowej typu "FREEBOARD" o wymiarach 3,0 x 4,0 m (razem 24 m powierzchni reklamowej), natomiast 12.01.2000 r. została zawarta "Umowa Patronacka" pomiędzy ww. firma a ROD "C".

Następnie PINB dla miasta W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. uchylił z urzędu własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] r., z uwagi na fakt, iż jak ustalono w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego "B." nie jest inwestorem opisanych robót budowlanych. Następnie organ I instancji zweryfikował krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zawiadamiając o prowadzonym postępowaniu A. Sp. z o.o. oraz wykluczając z kręgu stron postępowania b. sp. z o.o. Po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania pismem z dnia 03.01.2012 r. organ I instancji przeprowadził w dniu 02.02.2012 r. dowód z oględzin.

W konsekwencji powyższego organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową wolno stojącego urządzenia reklamowego znajdującego się przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A. we W. na terenie ogrodów działkowych oraz nałożył na A. Sp. z o.o. - inwestora robót budowlanych - obowiązek dostarczenia do organu I instancji w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie pismem z dnia 13.06.2012 r. organ I instancji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 Kpa o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji powyższego PINB dla miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nakazał A. Sp. z o.o. - inwestorowi robót budowlanych rozbiórkę wskazanego urządzenia reklamowego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja została oprotestowana w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez A. Sp. z o.o.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 ustawv z dnia 7 Iipca1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z jego dyspozycją właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika że A. Sp. z o.o., inwestor przedmiotowych robót budowlanych, nie dysponując wymaganą przepisami prawa zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, posadowiła na działce nr [...] usytuowanej przy skrzyżowaniu ulicy B. i al. A. we W. na terenie ogrodów działkowych - urządzenie reklamowe.

Organ II instancji stwierdził, że uczestniczący w oględzinach spornego obiektu Prezes Zarządu A. Sp. z o.o. wniósł do protokołu, że spółka jest inwestorem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego urządzenia reklamowego, które zostało posadowione i prefabrykowanym fundamencie na przełomie 2005/2006 roku. Od tego okresu wymieniono słup wraz z tablicą (ekranem), obecnie zamontowane są dwa ekrany. Prefabrykowany fundament jest posadowiony na gruncie.

Za prawidłową w świetle powyższego uznano dokonaną przez organ I instancji kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a której budowa nie została na mocy art. 29-31 Prawa budowlanego zwolniona z określonego w art. 28 ww. ustawy obowiązku uzyskania na wykonywanie robót budowlanych pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności podniesiono - odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu - że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Wyznacznikami z zapewniającej obiektowi trwałe połączenie z gruntem stabilności są w istocie jego parametry, tj. wielkość obiektu i jego masa, oraz względy bezpieczeństwa (np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10, oraz z dr 12 października 2011, sygn. akt II OSK 1433/10). W świetle zaś takiego rozumienia pojęcia trwałego powiązania obiektu z gruntem, ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na stosowane rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej, uznaje się za budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, oraz wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10).

W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wolno stojącym urządzeniem reklamowym składającym się ze słupa stalowego, obudowanego o długości około 8 m, do którego na konstrukcji z kształtowników stalowych przymocowane są dwie tablice (ekrany) o wymiarach (3,0 x 6,0m). Słup przedmiotowego urządzenia zakotwiony jest za pomocą śrub stalowych do betonowego fundamentu o wymiarach (2,3 x 3,0m) i wysokości 40 cm. Przedmiotowe urządzenie reklamowe wyposażone jest w instalację elektryczną (w obrębie fundamentu znajduje się kabel instalacji elektrycznej). Wobec powyższego, mając na uwadze zarówno gabaryty przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i samą jego konstrukcję, uznano za słuszne stanowisko PINB dla miasta W. wyrażone w zaskarżonej decyzji, w przedmiocie dokonania kwalifikacji prawnej rzeczonego urządzenia reklamowego jako obiektu budowlanego o konstrukcji stanowiącej budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do której nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust, 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Dalej podkreślono, iż zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które organ podziela w niniejszej sprawie, do przedmiotowego nośnika reklamowego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawa budowlanego, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08, z dnia 10.09.2010 r. sygn. II OSK 1360/09).

Następnie organ II instancji wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta W. umożliwił inwestorowi uczestnictwo w procesie legalizacji, wskazując w jego sentencji dokumenty, których przedłożenie w zakreślonym przez organ I instancji terminie (2 miesięcy od da doręczenia postanowienia) stanowiłoby wyraz chęci przystąpienia przez inwestora do procedury legalizacyjnej. A. Sp. z o.o. nie przedłożyła natomiast w wyznaczonym terminie żadnego z dokumentów wymaganych w postanowieniem, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji orzeczenia o nakazie rozbiórki spornego urządzenia reklamowego, zgodnie z jednoznacznie brzmiącą dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym zauważono, że w całym okresie zakreślonego przez organ I instancji dwumiesięcznego terminu, spółka nie wykazała się jakąkolwiek aktywnością, tj. nie przedłożyła choćby części wymagany dokumentów, nie informując jednocześnie organu o ewentualnych trudnościach w ich skompletowaniu, ani też nie wnioskując o przedłużenie pierwotnego terminu ich dostarczenia. Powyższe świadczy, w ocenie organu jednoznacznie, o braku zamiaru zgromadzenia wymaganej dokumentacji. Wobec tego, stwierdzono, że orzeczona przez organ I instancji rozbiórka spornego urządzenia reklamowego, jako realizacja dyspozycji art. 48 ust w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, jest jak najbardziej zasadna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą we W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wolno stojące urządzenie reklamowe usadowione na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Wskazano na naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, iż nie odnosi się on do wolno stojących urządzeń reklamowych posadowionych na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z gotowanym uprzednio gruntem. Nadto wskazano na naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 8 KPA - naruszenie zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa poprzez nieuprawnione oddziaływanie na prawa nabyte przez obywateli, którzy ponieśli koszty związane z inwestycją we własną działalność gospodarczą oraz naruszenie art. 77 w związku z art. 7 kpa, poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego ustalającego okoliczność braku trwałego związania z gruntem posadowionego obiektu (skoro istnieje możliwość jego łatwego demontażu, tj. odłączenia od fundamentów), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że obiekt podlega rozbiórce.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania DWINB oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że strona skarżąca na podstawie umowy cywilnoprawnej nabyła prawo do dysponowania nieruchomością na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej z zamiarem wykorzystania gruntu i istniejącej infrastruktury na potrzeby prezentacji nośników reklamowych. Istniejąca infrastruktura w sposób racjonalny i zgodny z wytycznymi unijnymi może zwiększyć gospodarcze wykorzystanie nieruchomości.

Następnie skarżąca wskazała, iż zawarta w treści art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego definicja legalna "budowli" skonstruowana została jako połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego. Przyjęto, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Urządzenia będące budowlą w rozumieniu art. 3 ust 3 stanowią techniczną całość wyposażone w odpowiednią instalację i urządzenia techniczne. Trudno za takie uznać obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Obiekt ten nietrwale związany z gruntem, który posadowiony jest na gruncie w taki sposób, by być odporny na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Urządzenie reklamowe z racji swego przeznaczenia jest mobilne i może być wykorzystywane wielokrotnie w miejscach, które nie wymagają technicznych i technologicznych warunków umożliwiających jego funkcjonowanie. Nie istnieje zatem przymiot trwałego związania go z gruntem w miejscu jego obecnego funkcjonowania.

Podkreślono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji DWINB odnośnie do kwestii trwałego związania spornego obiektu z gruntem. Zwrócono uwagę, że stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych posadowienie wolnostojącej reklamy nie dowodzi jeszcze, iż jej związanie z gruntem jest trwałe oraz że jest budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej spółki istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do określenia charakteru robót budowlanych koniecznych do jej wykonania. W przekonaniu spółki nie jest prawdziwym, jak i zgodnym z prawem pogląd, że o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Działanie to wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych, gdyż ten zakres robót budowlanych - jak podkreślono - różni budowę od instalacji.

Skarżąca spółka podkreśliła, że działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z ustawą związanie z gruntem ma mieć charakter trwały. Siła grawitacji nie ma charakteru trwałości , gdyż siła grawitacji maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi (dążąc do zera) oraz z uwagi na fakt możliwości jej neutralizowania poprzez przystawienie do danego obiektu takiej samej siły o odwrotnym wektorze od siły grawitacji. Definicja zawarta w art. 3 ust 6 Prawa budowlanego stwierdza, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest prawidłowe zastosowanie art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie w istniejącą wykładnią tego przepisu dokonaną w sprawach tego typu rozpoznawanych przez Sądy administracyjne, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, zarówno na istniejących obiektach budowlanych, jak też instalowaniu jako samodzielne obiekty (uzasadnienie wyroku z dnia 25-10-2006 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1410/06). Obiekt usytuowany przy zbiegu ulic B. i al. A. nie jest obiektem trwale związanym z gruntem. Ustawodawca pomimo istnienia takiej konieczności, nie zdefiniował i nie sprecyzował pojęcia trwałego związania z gruntem. Istniejąca w tym zakresie praktyka organów i orzeczenia sądów podkreślają , iż trwałe związanie z gruntem ma miejsce w sytuacji, gdy jest ono wymuszone za pomocą środków technicznych. Nie można, zdaniem strony, uznać za trwałe związanie z gruntem wymuszone siłą grawitacji (ciężarem) usytuowanie urządzenie składającego się ze słupa stalowego zakotwiczonego w betonowej podstawie. Podstawa ta nie jest w żaden sposób trwale związana z gruntem i jest w stanie zmieniać swe położenie nie tracąc swoich właściwości. Obiekt ten nie spełnia, zdaniem strony, warunków do uznania za budowlę, której montaż lub instalacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jako niezwiązany trwale z gruntem na podstawie treści art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego korzysta ze zwolnienia z tego obowiązku.

Pokreślono dalej, że ustalenie trwałego związania obiektu z gruntem jest kluczowe dla sprawy. Organ nie może zdaniem skarżącego swojego rozstrzygnięcia oprzeć na stwierdzeniu, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki połączono go z gruntem, ani technika, jaką tego powiązania dokonano. W przypadku urządzenia reklamowego, które jest przedmiotem postępowania żadnej (poza istniejącą powszechnie grawitacją) techniki nie zastosowano.

Odnosząc się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej wskazano, że decyzja DWINB podtrzymująca obowiązek rozbiórki urządzenia reklamowego w sposób oderwany lub wręcz sprzeczny z celami i interesem strony skarżącej jest sprzeczna z zasadą ogólną pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wydając zaskarżaną decyzję DWINB dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 77 k.p.a., ponieważ dokonując ustaleń przed podjęciem decyzji DWINB nie dokonał zdaniem strony skarżącej istotnego ustalenia stanu faktycznego i technicznego dotyczącego urządzenia reklamowego oraz istniejącego i planowanego jego wykorzystania przez stronę skarżącą. Brak jednoznacznych ustaleń, co do rodzaju urządzenia i możliwości jego wykorzystania przez stronę pozwolić mógł zdaniem strony skarżącej na właściwa i pełną ocenę przez DWINB. Organ w żaden sposób nie odniósł się do niego w treści uzasadnienia decyzji, tym samym prawdopodobnie tego stanu nie znał i nie dołożył starań, aby go poznać. Nawet, gdyby przyjąć, że stan pierwotny oraz możliwości technologiczne urządzenia (w szczególności możliwość wykorzystania go w innym miejscu) nie ma znaczenia dla sprawy to rolą i zadaniem organu jest wykazanie tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji.

Reasumując wyrażono pogląd, iż DWINB wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzje PINB dopuścił się takich samych uchybień i naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego co organ I instancji. Uchybienia te są na tyle istotne, że wspomniane decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym i w związku z tym żądanie ich uchylenia i umorzenia postępowania jest w pełni uzasadnione. Ewentualnie strona skarżąca wniosła o skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważono, że wyznacznikiem trwałego połączenia z gruntem jest stabilność i parametry obiektu oraz względy bezpieczeństwa, co w kontekście niniejszej sprawy oznacza, iż sporny obiekt należało uznać za budowlę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na terenie ogrodów działkowych przy ul. B. i al. A. we W.. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że decyzja organu II instancji co do swej istoty odpowiada prawu. Zważyć należy, iż Sąd mógłby uchylić tę decyzję wyłącznie, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa Sąd jednak się nie dopatrzył.

Istota sporu między skarżącą spółką a organami nadzoru budowlanego sprowadza się do zagadnienia, czy na instalację/budowę spornego obiektu wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (jak twierdzą organy), czy też zastosowanie winna znaleźć instytucja prawna zgłoszenia (jak uważa skarżąca spółka). Rozstrzygnięcie tego zagadnienia warunkuje bowiem możliwość zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki spornego urządzenia.

Sąd rozpatrujący skargę w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykonane urządzenie reklamowe należy do kategorii obiektów budowlanych, na których wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, co zaś prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie jest okolicznością niesporną, że inwestor spornego urządzenia reklamowego w terminie nakazanym w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] nie przedłożył wymaganych dokumentów, czym otworzył organowi drogę do wydania nakazu rozbiórki.

Zdaniem Sądu żaden z zarzutów skarżącego wobec decyzji organów nadzoru budowlanego nakazujących rozbiórkę nie zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutem niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czy uchybienia zasadzie praworządności. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest na gruncie omawianego postępowania kompletny i pozwalał organom obu instancji na dokonanie prawnie wiążących ustaleń. Również w skardze nie zawarto informacji, jakich – w ocenie skarżącego – okoliczności nie ustalił organ, co czyni zarzuty w tym zakresie gołosłownymi.

Odnosząc się natomiast do istoty zagadnienia, czy sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, należy zauważyć, iż oczywiście faktem powszechnie znanym jest to, iż na obiekt ten działają siły grawitacji, zapewniając mu stabilność i trwałość. Jednakże skarżący stracił z pola widzenia okoliczność, że siły grawitacji oddziałują na każdy obiekt budowlany i każdy przedmiot znajdujący się w polu oddziaływania tej siły. Wobec tego argument, że skoro do posadowienia urządzenia reklamowego doszło jedynie dzięki wykorzystaniu sił grawitacji, to nie jest on budowlą, nie może zyskać akceptacji, ponieważ nie ma on wpływu na kwalifikację omawianego urządzenia reklamowego do kategorii budowli wymagających pozwolenia na budowę.

Należy powiedzieć, że z systematyki art. 29 ustawy Prawo budowlane wynika, że w ust. 1 tego przepisu zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę – zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

Wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że chociaż w obu wymienionych przepisach mowa jest o urządzeniach reklamowych, to jednakże chodzi o zupełnie inne urządzenia. W przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe i zalicza je do budowli (obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury), a tych dodatkowych określeń nie zawiera art. 29 ust. 2 pkt 6. Zatem wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem". Wobec tego, że już z treści omawianych przepisów wynika, iż dotyczą one różnych urządzeń reklamowych, konsekwencją tego faktu jest to, że wykonanie urządzenia reklamowego będącego budowlą uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei realizacja urządzenia reklamowego, niebędącego wolno stojącym i trwale związanym z gruntem, przez jego instalację wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca celowo więc w art. 3 pkt 3 użył określenia "trwale związany z gruntem", aby odróżnić dwa urządzenia reklamowe podlegające różnym rygorom prawnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1687/09, z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 341/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1038/10, z dnia 2 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1788/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej, zgodzić się należy z poglądami wyrażanymi dość powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast powoływany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1410/06) wyrażający pogląd odmienny stanowi w judykaturze stanowisko odosobnione, którego Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie nie podziela.

Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę w niniejszej sprawie, zasadnie organy obu instancji doszły do wniosku, iż sporne urządzenie reklamowe jest w istocie obiektem budowlanym, a to z racji swoich rozmiarów i konstrukcji, która trwale ten obiekt wiąże z gruntem, zapewniając mu wymaganą stabilność i trwałość. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w zgromadzonym materiale dowodowym, a zwłaszcza jego wielkość (2 tablice o wym. 3,0 m x 6,0 m) i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu ( 0,4m x 2,3 m x 3,0 m) nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tego urządzenia stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przeciwnie, umieszczenie tego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane, które wymagały pozwolenia na budowę, którego to dokumentu inwestor nie uzyskał. Nadto spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie procedury opisanej w art. 48 Prawa budowlanego, a zatem nakaz rozbiórki spornego obiektu był przez organy nadzoru budowlanego orzeczony prawidłowo.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.