Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 841/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 , par 5 , par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K., Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "C" w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. tytułem zwrotu kosztów postępowania zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz : a/ Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K. kwotę 997zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ), b/ Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych); c/ Wspólnoty Mieszkaniowej "C" w K. kwotę 997zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych )


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.05.2021 r. znak [...] została utrzymana w mocy decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 31.08.2020 r. orzekająca o:

1. ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] oraz zjazdem z działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul [...] w K."

2. umorzeniu postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]",

- działając na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p.(t.j. Dz.U. z 2021 r., póz. 741), § l -r ozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588 z późń. zm

W dniu 11.12.2017r., do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Spółki [...] Sp. z o. o. Sp. K., ul. [...], [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zjazdem z działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.. Pełnomocnik wnioskodawcy dokonał korekty wniosku pismami z dnia 09.11.2018r. i z dnia 06.12.2018r. w zakresie: granic terenu objętego wnioskiem, parametrów projektowanych budynków, a także przedstawił nowy sposób zagospodarowania terenu oraz uszczegółowił tytuł wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, który brzmi: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zjazdem z działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. ".

W dniu 26.06.2019r. w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...], która na skutek wniesienia odwołań była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 12 grudnia 2019r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO w K., powołując się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazało, iż w przedmiotowej sprawie niewłaściwym jest oznaczenie rodzaju inwestycji, jako budowy jednego budynku w sytuacji, kiedy wniosek i w istocie sama decyzja dotyczy dwóch budynków, których jedynym wspólnym elementem jest garaż podziemny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien podjąć działania celem doprowadzenia do spójności nazwy inwestycji z częścią graficzną wniosku i załączoną koncepcją inwestycji inwestora. W tym celu winien wezwać inwestora do korekty wniosku przez inwestora. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się, bowiem na wniosek i wnioskiem organ jest związany w zakresie rodzaju przedsięwzięcia, dla którego warunki zabudowy ustala.

Jednocześnie Kolegium wskazało na potrzebę wyjaśnienia, czy wyznaczenie granic obszaru, jako odległości między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynoszącej nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów, pozwala na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium wniosło o wyjaśnienie, czy koniecznym w postępowaniu jest wyznaczenie obszaru w inny sposób w odległości normatywnej z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, póz. 1588), liczoną od granic terenu inwestycji.

Organ I instancji, mając na uwadze zalecenia i uwagi Kolegium przeprowadził ponowie postępowanie, w trakcie, którego pełnomocnik Inwestora Pan S. K. w piśmie z dnia 28.04.2020r. zmienił nazwę inwestycji na: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zjazdem z działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.".

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano:

1. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 06.02.2018r. znak: [...] i Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 22.01.2019r. znak [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego,

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 07.02.2018r. i z dnia 14.01.2019r. znak: [...], w zakresie ochrony środowiska, 3. Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 18.01.2019r. znak: [...], w zakresie ochrony powietrza,

4. Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK z dnia 07.02.2018r. znak: KZ- [...] i z dnia 14.01.2019r. znak [...], w zakresie stanowisk archeologicznych.

5. Protokół nr [...] z dnia 13.09.2018r. Zespołu Urbanistycznego powołanego zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16.12.2014r. z załącznikiem nr [...] oraz protokół nr [...] z dnia 14.02.2019r. Zespołu Urbanistycznego z załącznikiem nr [...].

6. Opinię Rady Dzielnicy VIII, Uchwała Nr [...] z dnia 24.10.2018r. oraz opinia Rady Dzielnicy VIII, Uchwała Nr [...] z dnia 21.05.2019r. - opiniującą negatywnie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.

W toku postępowania pismem z dnia 27.07.2020r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w kwestii konieczności dokonywania uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Ponadto pismem z dnia 27.07.2020r. wystąpiono również o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [...] oraz do Marszałka Województwa [...], w kwestii konieczności dokonywania uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz Wojewodę [...] i Marszałka Województwa [...] we wskazanych terminach, uzgodnienia z tymi organami należało uznać za dokonane.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, iż:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej ;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren inwestycji tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. póz. 1161) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast; działki nr [...], [...] obręb [...] stanowią grunty wyłączone z produkcji rolnej oznaczone symbolem – B (tereny mieszkaniowe); z kolei działki nr [...], [...], [...] obręb [...] stanowią grunty wyłączone z produkcji rolnej oznaczone symbolem - dr. (drogi); 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto ustalono, iż część zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i części działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., zlokalizowana jest na terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]", zgodnie z uchwałą Rady Miasta

K. NR [...] z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa M. z dnia 22 listopada 2013 r., póz. 6864:). W odniesieniu do tej części terenu inwestycji nie ma, zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Postępowanie w tej części jest, zatem bezprzedmiotowe i dlatego zgodnie z art. 105 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, zostało umorzone.

W dniu 28. 04.2020 r. wnioskodawca uściślił zamierzenie inwestycyjne, które otrzymuje nazwę: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zjazdem z dziatki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.."

W związku w ujawnieniem w programie ISDP nowej zabudowy w obszarze analizowanym, którą stanowi budynek na działce nr [...] obr. [...], a także zmiany nazwy zamierzenia jw. oraz wyjaśnieniem programu inwestycji wniesionym przez inwestora, sporządzona została w postępowaniu ponownie analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Organ I instancji wskazał, iż uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jedynie pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie Ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego. Na tym etapie decyzyjnym inwestor winien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami odrębnymi. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia sposobu dojazdu oraz obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i lokalizacji miejsc parkingowych w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. Rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i w przepisach szczególnych będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Brak zgody stron postępowania na planowaną inwestycję nie ma, zatem znaczenia dla niniejszego postępowania, zwłaszcza, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ww. ustawy - organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, leżeli zamierzenie, inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto spełnione są pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ww. ustawy, i dlatego nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. , oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, iż w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. na wstępie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może, zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest, zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia lei realizację. Niezależnie, bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wprowadza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Jednakże kontynuacja funkcji, zgodnie z istniejącym orzecznictwem sądowo - administracyjnym nie oznacza jedynie wiernego odwzorowania istniejącej na danym terenie zabudowy. Należy mieć również na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Natomiast sam sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Wymienione rozporządzenie zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

Zgodnie z§ 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnoś, obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie analizę architektoniczne - urbanistyczną oraz projekt decyzji o ustaleniu wz sporządziła mgr inż. arch. M. M.-A., uprawniona do sporządzenia tego typu opracowań oraz projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast przechodząc do szczegółowego analizowania sporządzonego opracowania, Kolegium zaczęło od weryfikacji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który został wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. Jego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do opracowania. W opracowaniu w sposób szczegółowy wskazano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie przyległość terenu objętego wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] do działki drogowej nr [...] obr. [...] ma przebieg, który nie nawiązuje do faktycznej wielkości głównej części wnioskowanego terenu, dlatego nie powinien stanowić podstawy do ustalania szerokości jego frontu. W takiej sytuacji szerokość frontu terenu objętego wnioskiem jw. ustalić należy na podstawie jego szerokości od strony głównego wjazdu i wejścia na ten teren. Teren inwestycji kubaturowej na kształt zdecydowanie nieregularny o zmiennych szerokościach, zawężony znacznie w zbliżeniu do drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. jw. W takiej sytuacji, należy zdaniem analizatora, jako szerokość frontu wnioskowanego terenu przyjąć największą jego szerokość, położoną w centralnej jego części, co zapewni sporządzenie analizy urbanistyczno architektonicznej w obszarze odpowiadającym faktycznej wielkości zamierzenia budowlanego, którego granice i obszar został określony we wniosku. Szerokość frontu terenu działek [...], [...], [...], [...], [...] obr[...], objętego wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej, wynosi ok. 36 m (taka jest szerokość ww. terenu od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. [...], przebiegającej od ulicy [...], z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren ww. działek), zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3x36=108 m. Wobec powyższego, dla ustalenia warunków zabudowy wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości min. 108 m od granic terenu działek [...], [...], [...], [...], [...] [...]. W ramach kontroli instancyjnej Kolegium przeanalizowało powyższe ustalenia i uznało, mając na uwadze realia niniejszej sprawy, że są one prawidłowe. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 cyt. na wstępie rozporządzenia "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów". Powyższy przepis w kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego wskazuje jedynie na minimalną odległość granic obszaru analizowanego od granic obszaru objętego wnioskiem. Norma 50 metrów nie jest sztywna, lecz minimalna, co oznacza, że w zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na różnorodność zabudowy znajdującej się na terenach otaczających obszar objęty wnioskiem, a także uwzględniając nieregularny o zmiennych szerokościach kształt terenu inwestycji kubaturowej, zawężony znacznie w zbliżeniu do drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. jw., uzasadnione jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli minimalna 3 krotność szerokości frontu działki. Ograniczenie analizy terenu, którego granice wyznacza trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, mogłoby doprowadzić do niemiarodajnych wyników, co miałoby negatywny wpływ na ochronę ładu przestrzennego, stanowiącego podstawowy cel wszelkich regulacji, dotyczących ustalania warunków zabudowy. Dlatego też w ocenie Kolegium autor analizy był uprawniony do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jako czterokrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Kolegium oceniło wyznaczenie obszaru analizowanego za prawidłowe, gdyż zasięg wyznaczonego w ten sposób obszaru analizowanego jest odpowiedni dla przeprowadzenia analizy cech, parametrów i kierunku rozwoju zabudowy reprezentatywnej dla tego terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Tak wyznaczony obszar analizowany zapewnia również spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje, bowiem zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr [...]. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że w analizie w sposób szczegółowy przestawiono charakterystykę terenu zarówno w zakresie funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, jak i kształtującej się linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości elewacji frontowych, szerokości elewacji frontowych, geometrii dachu. Na podstawie powyższych ustaleń dokonano wyznaczenia poszczególnych parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Kolegium w pełni podziela powyższe działania, gdyż ujęcie terenu inwestycji w takim kontekście urbanistycznym, pozwala prawidłowo przyjąć zasady kształtowania polityki przestrzennej - kierując się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem - jako podstawą działań. A zatem, w ocenie składu orzekającego, wartości przyjęte w tym zakresie przez autora analizy wydają się uzasadnione dla wyznaczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami obszaru analizowanego. W ramach zamierzonej inwestycji, które zakres wynika z wniosku inwestycyjnego należy stwierdzić, że funkcja planowanej zabudowy stanowić będzie kontynuację funkcji w terenie analizowanym.

Jak wynika z opracowania w obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie (m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr [...].), dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie winna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, planowane zamierzenie budowlane wpisze się w istniejącą zabudowę pod kątem jego funkcji - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Z kolei poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry, Kolegium stwierdziło, iż ich wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczne - urbanistycznej, gdyż jej wyniki, stanowiące załącznik do decyzji wskazują, że realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze.

Przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów z osobna, w pierwszej kolejności rozważono analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który w zaskarżonej decyzji ustalony został w —-przedziale od 26 % do 29 %, jednocześnie powierzchnię zabudowy każdej z nadziemnych brył tego budynku i graniczono do 400 m2, czyli na poziomie niższym aniżeli średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla działek w obszarze analizowanym, który jak wynika z zestawienia tabelarycznego zawartego w analizie wynosi 35 %. Wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 2 cyt. na wstępie rozporządzenia, który pozwala na określenie tego parametru w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej na potrzeby postępowania. Jak wynika z akt sprawy analiza taka została na nowo sporządzona, Kolegium stwierdziło, iż działania organu są prawidłowe, przyjęte rozwiązania zostały w sposób wyczerpujący wskazane w analizie i wypełniają dyspozycję wskazanego powyżej przepisu. Uzasadniając dokonane odstępstwo od zasady wyznaczania przedmiotowego parametru na podstawie średniego wskaźnika tego parametru dla całego obszaru analizowanego organ I instancji wskazał, że działki położone w obszarze analizowanym cechują się różnorodnym poziomem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki- od 19 % do 61 %. Średnia wartość dla obszaru analizowanego wynosi 35 %. Jednakże jak wynika z materiału mapowego oraz dokumentacji fotograficznej w obszarze analizowanym budynki o większych gabarytach zlokalizowane są wzdłuż ulic [...], natomiast w głębi kwartału posiadają zbliżone cechy urbanistyczne, a średnia wskaźnika powierzchni zabudowy jest w tym obszarze niższa niż wartość ta dla całego obszaru analizowanego i wynosi 26 %. Określenie przedmiotowego wskaźników wymiarze zbliżonym dla tego parametru występującego na terenie posiadającym cechy urbanistyczne najbardziej zbliżone do planowanej inwestycji (a nie w oparciu wyniki dla całego obszaru analizowanego), jest zdaniem Kolegium działaniem jak najbardziej racjonalnym z perspektywy ładu przestrzennego. Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegł powodów kwestionowania tychże ustaleń, które w sposób dostateczny uzasadniają powód ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 cyt. na wstępie rozporządzenia. Jednocześnie Kolegium stwierdziło uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie - czynnej, która określona została, jako minimum 40%, co zostało uzasadnione w analizie w sposób dostateczny. Wskazać należy, iż sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalając powyższy wskaźnik uwzględnił zróżnicowane wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym tj. od 10 % do ok. 70 %, przy czym dla działek położonych w głębi kwartału zabudowy, usytuowanego " na tyłach" zabudowy przy ul. [...] i położonego wzdłuż ulic [...], kształtuje się w przedziale od ok. 40 % do ok. 70 %. Zdaniem Kolegium, wielkość tego wskaźnika została odpowiednio określona.

Z kolei, jeżeli chodzi o ustaloną dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej każdej z nadziemnych brył budynku, tj. elewacji usytuowanych od strony południowej to wyznaczono ją na 15 m z tolerancją +-20 %. Parametr ten wyznaczono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Kolegium znalazło podstaw do kwestionowania omawianego parametru i stwierdziło, iż jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdej z nadziemnych brył budynku do górnej krawędzi attyki głównej wyznaczono w przedziale od 12,6 m do 16,5 m, przy czym każda z nadziemnych brył budynku ma mieć taką samą wysokość. Znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W ocenie Kolegium parametr ten także został określony w treści decyzji w sposób prawidłowy zgodnie z treścią § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, aniżeli, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy. W analizie szczegółowo przedstawiono jak kształtuje się ten parametr w obszarze analizowanym. Zabudowa obszaru analizowanego charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem gabarytów, w tym wysokości, również w ramach poszczególnych brył w obrębie jednego budynku. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym opisano w tabeli stanowiącej załącznik do analizy. Kształtują się one w przedziale między około 11,5 m do kalenicy budynku na działce nr [...], a ok.36,2 m do górnej krawędzi najwyżej położonej attyki budynku na dz. nr [...] obr. [...]. W ocenie Kolegium, przesłanki takiego działania zostały ujawnione w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnione w treści decyzji. Kolegium znalazło podstaw do kwestionowania omawianego parametru i stwierdziło, iż jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Natomiast określając geometrię dachu wzięto pod uwagę fakt, iż w obszarze analizowanym forma dachów jest bardzo różnorodna. Występują dachy płaskie a także połaciowe jednospadowe, dwuspadowe oraz wielospadowe o kącie nachylenia od ok. 15° do ok. 40 °. A zatem dla projektowanej zabudowy uzasadnione jest ustalenie geometrii dachu w następujący sposób: dach płaski, wysokość do attyki głównej od 12,5 m do 16,5 m. Parametr ten wyznaczono na podstawie § 8 ww. rozporządzenia. Kolegium nie widzi powodów by kwestionować powyższe ustalenia organu I instancji.

Z kolei na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego ustalono, że nowej linii zabudowy nie ustala się, ze względu na lokalizacje nowej zabudowy w głębi zabudowanego kwartału i w dużej odległości od linii wyznaczonych przez zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ulicy [...] i [...] oraz "na tyłach" istniejącej zabudowy. Powyższe ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W związku z powyższym ograniczeniem w lokalizacji obiektu rozpatrywanym na etapie sporządzania projektu budowlanego, będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej. Takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie w istniejącym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10, opub. w CBOSA, w którym NSA stwierdził, że "zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora". W analizie szczegółowo wskazano powody odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium powyższe ustalenia zweryfikowajo i uznało, że znajdują one uzasadnienie w materiale dowodowym.

Kolegium w nawiązaniu do wszystkich wymienionych powyżej parametrów wskazało, iż w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się, bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie, jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt: II SA/Kr 1157/11).

Ponadto wskazano, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] (droga gminna), poprzez drogę wewnętrzną na działce drogowej nr [...] obr. [...]. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ wskazał również, iż decyzja objęta odwołaniem zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Wskazano, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi również wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczne -urbanistyczną oraz projekt decyzji. W świetle powyższego zaskarżona decyzja jest prawidłowa, znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne.

W ocenie organu II instancji zasadne było również umorzenie postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "III [...]", zgodnie z Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 22 lipca 2005 (Dz.Urz. Województwa M. z 22 listopada 2013 r. póz.6864). Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego alko decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium za organem I instancji powtórzyło, iż zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji." Jak wynika z akt zaskarżona decyzja taką informację zawiera. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, będącego pierwszym etapem procesu inwestycyjnego wystarczające jest wskazanie, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z widy, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

W świetle powyższego, Kolegium nie znalazło podstaw do wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego i utrzymało ją w mocy.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul[...] w K., która w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2021 roku zaskarżyła w całości. Zakwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 53 ust. 4 pkt 2) i 9) w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2020 roku, [...] wydanej na podstawie uzgodnień przeprowadzonych przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2019 roku, [...], która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 12 grudnia 2019 roku, [...], pomimo obowiązku przeprowadzenia ponownych uzgodnień,

- naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") poprzez bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy jest to element niezbędny z perspektywy konieczności zapewnienia ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego, a jednocześnie nie zachodzi wyjątek uzasadniający odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy mający zastosowanie wyłącznie w przypadku zabudowy rozproszonej.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

- art. 7, 77 § 1 i 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a"), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie Decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2020 roku została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2021 roku pomimo, iż decyzja z sierpnia 2020 roku została wydana na podstawie uzgodnień przeprowadzonych przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2019 roku, zatem na podstawie uzgodnień na potrzeby wydania decyzji, która została następnie uchylona. Tym samym w ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownych uzgodnień (z ZIKIT oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków UMK) przy wykorzystaniu trybu współdziałania, o którym szczegółowo w art. 106 k.p.a. W konsekwencji wobec braku przeprowadzenia ponownych uzgodnień doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2) i 9) w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Nadto skarżąca wskazała, iż w przepisach art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto delegację do wydania rozporządzenia normującego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust. 6) oraz wskazano zakres regulacji (ust, 7). Unormowanie zawarte w rozporządzeniu ma zagwarantować prawidłowe stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa (podobieństwa) określonej w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. Realizując upoważnienie ustawowe, Minister infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść § 4 Rozporządzenia zawiera następujące wskazania co do sposobu ustalania linii zabudowy:

1) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1),

2) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, jeżeli istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z tymi przepisami (§ 4 ust. 2),

3) linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na dziatkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (§ 4 ust. 3),

4) jeżeli z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1. wynika dopuszczalność ustalenia linii zabudowy innej, niż wynika to z przedstawionych wyżej sposobów, to dopuszczalne jest inne ustalenie linii zabudowy (§ 4 ust. 4).

Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. W konsekwencji linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Użyte w § 4 Rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" oznacza bliskie sąsiedztwo. Chodzi tutaj przede wszystkim o działki bezpośrednio graniczące z działką (terenem) objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także o działki położone w niedalekiej odległości, pozwalające na ustalenie istniejącej linii zabudowy, istotnym zagadnieniem jest kwestia czy brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w każdym przypadku musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie przyjęto, że wyłącznie w przypadku zabudowy rozproszonej dopuszczalne jest odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (tak: wyroki WSA w Łodzi z: 26 stycznia 2007 roku, II SA/Łd 931/06.16 marca 2007 roku, II SA/Łd 19/07. wyrok NSA z 9 września 2010 roku, II OSK 1311/09. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2012 roku, II SA/Kr 1344/11, wyrok NSA z 28 września 2012 roku, II OSK 1134/111. Skoro tak, w przypadku, gdy nie mamy do czynienia z zabudową rozproszoną, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym konieczne jest obligatoryjne wyznaczenie linii zabudowy. W kontekście powyższego warto przywołać również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 roku. II SA/Ol 917/11 w którym podkreślono istotną rolę ustaleń w zakresie linii zabudowy. Jak stwierdzono w tym wyroku, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż brak wyznaczenia linii zabudowy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali właściwą lokalizację. Należy bowiem wskazać, iż organ wydający pozwolenie na budowę ustala lokalizacje obiektu jedynie pod katem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ ten jest natomiast związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i nie może oceniać lokalizacji planowanego obiektu pod katem ładu przestrzennego. Nie jest zatem zasadne stanowisko, iż ustalenie lokalizacji przez organ wydający pozwolenie na budowę niejako sanuję brak wyznaczenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2021 wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K.. Przedmiotowej Decyzji z oparciu o art. 57 § 1 ust. 3 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy podczas gdy wyznaczenie linii zabudowy jest konieczne celem zapewnienia minimum ładu przestrzennego także względem budynków usytuowanych w oddaleniu do drogi publicznej, niejako w dalszej linii zabudowy;

- przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że analiza ładu przestrzennego uzasadnia możliwość odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy podczas gdy wykładania językowa przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż określenie linii zabudowy ma charakter obligatoryjny;

- naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych kwestii mających wpływ na ostateczny kształt decyzji oraz niekompletne zebrania materiału dowodowego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o związku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż ratio legis przepisów wykonawczych do art. 61 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierza do zapewnienia minimum ładu przestrzennego na terenie gdzie występuje przejściowy, niepożądany przez ustawodawcę okres, gdy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady decyzja ustalająca warunki zabudowy ma za zadanie potwierdzenie i utrwalenie istniejącego porządku urbanistycznego na obszarze, gdzie obowiązuje. Należy zgodzić się z wielokrotnie wyrażanym poglądem, że wydane warunki zabudowy nie są namiastką planu zagospodarowania przestrzennego (tak choćby NSA w Wyroku z dnia 12 czerwca 2013 roku sygn. akt II OSK 421/12), ale dokumentem o zgoła odmiennej funkcji, który ma zapewnić właścicielowi możliwość rozporządzania swoją własnością, a społeczeństwu minimum ładu przestrzennego. W szczególności na takie twierdzenie pozwala treść przepisu art. 6 ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd nie jest zasadne twierdzenie, że wystarczającym, dla zapewnienia ładu przestrzennego będzie odwołanie się do przepisów technicznych regulujących odległości nowej zabudowy od zabudowy istniejącej i granic nieruchomości sąsiednich i tym samym pominięcie wyznaczenia np. linii zabudowy, o której mowa w § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej Rozporządzenie). Nie należy zgodzić się z argumentacją wyrażoną przez organ II instancji, a to w zakresie w jakim organ ten twierdzi, że możliwe jest odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy dla projektowanych obiektów na działkach położonych w tak zwanej "drugiej" i dalszej linii zabudowy tudzież "na tyłach" istniejącej zabudowy. Po pierwsze powołane przez organ II instancji orzeczenie NSA wydane było w okresie, gdy obszar kraju poddawany był gwałtownej urbanizacji, gdy istniały silne oczekiwania społeczne na zaspokojenie rosnących potrzeb mieszkaniowych. Aktualnie pogląd ten jest anachroniczny i doczekał się aktualizacji jak choćby w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 roku (sygn. akt II OSK 674/16) W związku z wyrażeniem przez Sąd pierwszej instancji kategorycznie poglądem prawnym o niedopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dwóch linii zabudowy, należy Jednak, kierunkując dalszy tok postępowania, stwierdzić, że Jest to pogląd zbyt ogólny, o przez to, w warunkach niniejszej sprawy, błędny. I dalej; (...) potrzeba ustalenie dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy, gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, do się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię drogi. Pogląd ten w wyższym stopniu uwzględnia rosnące oczekiwania społeczne zapewnienia mieszkańcom ładu architektonicznego. Ponadto zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że wyznaczenie linii zabudowy ma istotną funkcję celem ochrony przed niekontrolowaną i nadmierną zabudową działki budowalnej. Przenosząc natomiast powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż "od frontu" projektowanej budowy istnieje budynek i dla potrzeby jego lokalizacji została wyznaczona linia zabudowy. W drugiej linii także istnieją już budynki, a zatem nie jest tak, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowoprojektowanej zabudowy. Po drugie pokłosiem podziałów nieruchomości na drodze sukcesji uniwersalnej jest dominująca na obszarze kraju tak zwana "zabudowa łanowa". Zabudowa ta charakteryzująca się tym, że jeden z boków działki budowlanej jest wyraźnie dłuższy od drugiego, podobnie jak ma to miejsce przy obiekcie linowym w rozumieniu Prawa budowlanego. Stąd na obszarze kraju dominują tereny, gdzie droga i front działki znajduje się od krótszego boku, a zabudowania ciągną się przez całą długość w głąb działki budowlanej. Zatem przychylenie się do twierdzenia forsowanego przez organ II instancji, to jest, że dla obiektów budowlanych oddalonych od drogi, zlokalizowanych w drugim i dalszym szeregu nie ma potrzeby wyznaczenia linii zabudowy jest błędne i niebezpieczne z punktu widzenia zapewnienia minimum ładu przestrzennego i architektonicznego oraz komfortu życia mieszkańców budynków już istniejących. Jeżeli by pozostawić dowolność w lokalizowaniu budynków na gruntach oddalonych od dróg publicznych i polegać wyłącznie na treści przepisów technicznych w zakresie lokalizacji nowych budynków od istniejącej zabudowy, to do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Natomiast powstające zabudowania nie charakteryzowałaby się ładem, rytmem i proporcją estetyczną w zakresie umiejscowienia i kształtu obiektu na działce, ale syntetycznym wyliczeniem nakierowanym na wydobycie maksymalnej ilości powierzchni użytkowej mieszkalnej z gruntu.

Wreszcie użyte przez samego ustawodawcę sformułowanie w § 4 ust. 4 Rozporządzenia wskazuje, że wyznaczenie linii zabudowy ma charakter obowiązkowy. Skoro dopuszczono "inne wyznaczenie linii zabudowy" (niż zgodnie z przepisem poprzedzającym ten ustęp), poprzestając na takim sformułowaniu to tym samym wykluczono możliwość całkowitego pominięcia możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Wykładnia gramatyczna nie pozwala na inną interpretację. Sformułowanie "wyznaczenie" wskazuje na obligatoryjny charakter takiej czynności. Mając na uwadze wielość sytuacji jakie mogą mieć miejsce na gruncie, racjonalny ustawodawca umożliwił "inne wyznaczenie linii zabudowy" niż w zgodzie z przepisami poprzedzającymi, nie zgodził się natomiast na całkowite pominięcie tej czynności. Nie daje także takiej możliwości interpretacja pozostałych przepisów Rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 1, gdzie czytamy, że Rozporządzenie określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy. Brzmienie przepisu nie wskazuje na przykładowe czy też pożądane wymagania jakie powinna była wyznaczać treść decyzji o warunkach zabudowy, natomiast formułuje bezwzględne i podstawowe parametry jakie w decyzji muszą się znaleźć by tak mogła być konsumowana i zapewniać kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. zabudowy od publicznej.

Również Wspólnota Mieszkaniowa przy ul[...] w K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.05.2021 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 107§3 k.p.a. wz w. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], gdyż za odniesienie nie można uznać stwierdzenia "argumentacja zawarta w uzasadnieniu nin. decyzji stanowi jednocześnie odpowiedź na wszystkie podniesione w odwołaniach zarzuty, które są całkowicie nietrafne" (str. 9 uzasadnienia decyzji SKO) w sytuacji, gdy organ II instancji nie odniósł się zupełnie m.in. do zarzutów wykonywania analizy urbanistycznej pod wytyczne pozaustawowego Zespołu Urbanistycznego, pomijanie działek zabudowanych położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz braku wyznaczenia linii zabudowy, brak należytego uzasadnienia odstępstw od podstawowych zasad określania parametrów i wskaźników zabudowy określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r.;

2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna bez żadnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2019 r., II SA/Kr 236/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.05.2019 r., Il SA/Kr 238/19), a gdyby nawet przyjąć, że obszar ten wyznacza się od granic terenu inwestycji, to w takim przypadku obszar ten jest wyznaczony w ponad 4 krotnej (zamiast 3 krotnej) szerokości frontu działki (szerokość działki nr [...]) bez przekonującego uzasadnienia i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości;

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez wykonanie analizy urbanistyczno - architektonicznej pod z góry założone parametry wskazane przez Zespół Urbanistyczny w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 13.09.2018 r. zmienione w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 14.02.2019 r. podtrzymane notatką służbową z dnia 28.04.2020 r. stanowiące w istocie polecenie służbowe dla analizatora, który w późniejszej analizie urbanistyczno - architektonicznej z dnia 24.06.2020 r. jedynie wytworzył "uzasadnienie" dla przyjętych odgórnie parametrów, o czym świadczy odstępowanie od podstawowych reguł wyliczania wskaźników zabudowy bez przekonującego uzasadnienia (wskaźnik powierzchni zabudowy, brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wysokość zabudowy), pomijanie części zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym bez żadnego uzasadnienia (m.in. działka nr [...], [...] - zabudowa w całości w wyznaczonym obszarze analizowanym, [...] i [...] - zabudowa w znacznej części położona w wyznaczonym obszarze analizowanym, [...], w sytuacji, gdy uwzględnia się działkę nr [...] z częścią zabudowy położonej w obszarze analizowanym) lub odwoływanie się do argumentów, że przyjmowany wskaźnik nieznacznie odbiega od podstawowego lub jest wyliczany dla dowolnie wybranych budynków i oczywiście przypadkowo wyniki takiej "analizy" są zbieżne z parametrami wskazanym przez Zespół Urbanistyczny zatwierdzonymi uprzednim poleceniem służbowym;

4) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 4 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy bez należytego uzasadnienia w sytuacji, gdy na działce nr [...] znajduje się budynek pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, co prawdopodobnie stanowiło próbę realizacji wytycznymi Zespołu Urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa;

5) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 5 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a w szczególności z uwagi na nieweryfikowalne ustalenie średniego wskaźnika zabudowy (pomijanie części działek lub je łączenie w pary z działkami drogowymi, wadliwe operacje matematyczne, wyliczanie wskaźników pośrednich dla dowolnie wybranych działek, itd) i następnie bezzasadne odstąpienie od średniego wskaźnika na rzecz wskaźnika średniego wyliczonego niezgodnie z rozporządzeniem lub wskazanego bez uzasadniania, co prawdopodobnie stanowiło próbę określenia wskaźnika zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę Wspólnota podniosła, iż przedmiotowa decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstanycjna została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego z przyczyn wskazanych poniżej.

I. Zarzut braku rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest m.in. wnikliwe odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a brak takiego ustosunkowania się jest kwaiifikowany jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7.03.2018 r. (II SA/Gd 790/17) "Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23.03.2017 r. (II SA/Rz 1464/16) wskazał, że "Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W niniejszej sprawie organ II instancji, poza ogólnikowym stwierdzeniem o nietrafności zarzutów odwołania, nie odniósł się wprost do żadnego z zarzutów odwołania skarżącego, a całkowicie pominął taki istotne zarzuty jak te dotyczące wykonywania analizy urbanistycznej pod wytyczne pozaustawowego Zespołu Urbanistycznego, pomijanie działek zabudowanych położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym (m.in. działka nr [...], [...] – zabudowa w całości w wyznaczonym obszarze analizowanym, nr [...] i [...] - zabudowa w znacznej części położona w wyznaczonym obszarze analizowanym, nr [...], w sytuacji, gdy uwzględnia się działkę nr [...] z częścią zabudowy położonej w obszarze analizowanym) oraz zarzutu braku wyznaczenia linii zabudowy w sytuacji, gdy taka linia mogła być wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy z działki nr [...], czy też brak należytego uzasadnienia odstępstw od podstawowych zasad określania parametrów i wskaźników zabudowy określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. W związku z tym, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do tych zarzutów skarżący przedmiotowe zarzuty odwołania czyni również zarzutami skargi do Sądu.

II. Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 upzp na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. W tym kontekście bardzo istotne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a jego wadliwe wyznaczenie w zasadzie dyskwalifikuje analizę urbanistyczno - architektoniczną jako dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Ważne jest również uwzględnienie wszystkich działek zabudowanych położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym, gdyż pominięcie części takich działek wpływa na parametry średnie, od których ewentualnie mogą być dokonywane odstępstwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest zgodnie, z którym dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK1291/17). O istotności analizy urbanistycznej dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy świadczy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26.11.2020 r. (II OSK 2800/20), z którego wynika, że wadliwość analizy urbanistycznej w zasadzie obliguje organ II instancji do uchylenia decyzji: "Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 i art, 138 § 2 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest natomiast kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym przeprowadzenie przez samorządowe kolegium odwoławcze postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę Z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31.05.2019 r. (II SA/Kr 238/19, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2019 r., II SA/Kr 236/19) wynika, że trzykrotna szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m stanowi odległość między granicami obszaru analizowanego, a nie stanowi odległości od granicy terenu inwestycji. Dodatkowo w uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Krakowie zanegował dopuszczalność wyznaczania parametrów zabudowy przez Zespół Urbanistyczny wskazując, że "Istotną wadą kontrolowanego postępowania jest także to, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Tymczasem "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno -architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej zabudowy. Pogląd taki był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie tutejszego sądu i należy go uznać za utrwalony". Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29.03.2019 r. (II SA/Kr 1630/18). "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym. Natomiast w wyroku z dnia 31.01.2018 r. (II SA/Kr 1544/17) WSA w Krakowie wskazał, że "Jeśli w ramach minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego mieści się kwartał zabudowy pozwalający na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, zbliżony funkcjonalnie do zabudowy proponowanej przez inwestora, w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzujący się określonymi cechami pozwalającymi na jego zwarty opis, brak podstaw do rozciągania obszaru analizowanego w poszukiwaniu takich cech zabudowy, które w większym stopniu, niż na analizowanym obszarze minimalnym, pozwoliłyby na uwzględnienie wniosku inwestora". W wyroku z dnia 14.03.2019 r. (II SA/Kr 1626/18) WSA w Krakowie wskazał, że; "Prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zanegował w tym wyroku praktykę ustalania szerokości frontu działki jako szerokości terenu inwestycji czy też inne szerokości lub długości korzystniejsze dla inwestora.

W niniejszej sprawie organy I instancji przyjęły granice obszaru analizowanego odmienne od sposobu wyznaczania obszaru analizowanego przyjętego w orzecznictwie WSA w Krakowie, a dodatkowo granice obszaru analizowanego wyznaczyły w odległości 4 krotnej szerokości frontu działki od granic działki bez żadnego wyjaśnienia (zamiast 3 krotnej), przy czym osoba posiadająca stosowne uprawnienia przewidziane w art. 60 ust. 4 upzp przygotowująca projekt decyzji oraz przygotowująca analizę urbanistyczną (a w zasadzie przygotowująca uzasadnienie do parametrów wyznaczonych przez Zespół Urbanistyczny zatwierdzonych notatką służbową) w żaden sposób nie uzasadniła dlaczego przyjęła obszar analizowany albo znacząco większy niż minimalny, gdy przyjmiemy pogląd WSA w Krakowie albo o jednokrotność większy (4 krotność zamiast 3 krotności), gdy granice obszaru analizowanego należy wyznaczać od granic działki. W ocenie skarżącego, aby było możliwe poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalną odległość przewidzianą w § 3 rozporządzenia lub też jego zmniejszenie niezbędne jest uprzednie prawidłowe ustalenie minimalnego obszaru analizowanego i sprawdzenie, czy taki minimalny obszar analizowany pozwoli na wyznaczenie parametrów zabudowy z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp czy też z jakichś względów urbanistycznych ma być mniejszy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej w dniu 24.06.2020 r służącej uzasadnieniu parametrów określonych przez Zespół Urbanistyczny zatwierdzonych notatką służbową, nie wynika w żaden sposób dlaczego obszar analizowany został wyznaczony w taki a nie inny sposób, a więc w odległości około czterokrotności szerokości frontu działki licząc od granicy działki. Wydaje się, ze analizator wadliwie wykreślił na mapie obszar analizowany doprowadzając tym samym do przyjęcia innych działek zabudowanych za podstawę analizy, gdyż błędnie przyjął, że front działki to szerokość działki w jej najszerszym miejscu i jest to pogląd błędny w świetle przytoczonych wyroków sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego szerokość frontu działki, to szerokość granicy działki przez którą odbywać się ma główny wjazd na teren inwestycji i nie ma tu żadnych podstaw do przyjęcia, że w przypadku działek o nieregularnych kształtach należy przyjmować inną szerokość. Ewentualnie analizator powinien najpierw dokonać analizy w obszarze wyznaczonym o szerokość frontu działki i dopiero, gdyby precyzyjnie wykazał, że tak wyznaczony obszar analizowany jest za mały, bo jest za mało zabudowanych działek lub jest niemiarodajny z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego itd., to dopiero wtedy powinien dokonać poszerzenia minimalnego obszaru analizowanego do takiego, jaki będzie spełniał kryteria, co nie oznacza, że ma być to obszar stanowiący trzykrotność najszerszej części działki. Wydaje się, że wyznaczony obszar analizowany nie miał i tak żadnego znaczenia, bo i tak analizator wybierał sobie w dowolny sposób działki podlegające analizie, a w szczególności pominął zabudowane działki nr [...] i [...] z zabudową w całości położoną w wyznaczonym obszarze oraz nie uwzględnił działek nr [...], [...] i [...], chociaż ich zabudowa w znacznej części znajdowała się w obszarze analizowanym oraz łączył w pary działki przy wyznaczaniu powierzchni zabudowy, chociaż na nich znajdowała się droga wewnętrzna (przykładowo działki nr [...], [...], [...],[...]), a w uzasadnieniu pisał, że takiej działki nie uwzględniał (str. 4 załącznika nr [...] do zaskarżonej decyzji lit. c) itp. Można przypuszczać, że było to potrzebne do uzasadnienia parametrów zabudowy przyjętych przez Zespół Urbanistyczny, którego wytyczne są ważniejsze niż przepisy prawa. Z analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 24.06.2020 r. wynika, że analizator za cenę odstępstw od stosowania reguł podstawowych zawartych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. dążył do uzasadnienia parametrów zabudowy narzuconych mu przez Zespół Urbanistyczny potwierdzonych w notatce służbowej z dnia 28.04.2020 r. Z akt postępowania wynika, że najpierw ustalono parametry i warunki zabudowy, a dopiero potem sporządzono analiza urbanistyczna, która miała je potwierdzać. Jeżeli ze stosowania reguł podstawowych rozporządzenia przy wyznaczaniu wskaźników zabudowy wychodziły inne parametry niż te wytyczone przez Zespół Urbanistyczny, to przyjmowane było odstępstwo bez uzasadnienia. Jeżeli narzucone parametry nie były możliwe do osiągnięcia przy stosowaniu rozporządzenia, to poszerzano obszar analizowany ponad minimalny bez uzasadniania, dokonywano pominięcia niektórych działek zabudowanych (przykładowo działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]) lub łączono w pary działki drogowe (przykładowo działki nr [...],[...],[...],[...]). W ocenie skarżącego tak wykonana analiza urbanistyczno - architektoniczna nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż wytyczne Zespołu Urbanistycznego są ważniejsze niż przepisy ustawowe i przepisy rozporządzenia. Takie niezgodne z prawem "operacje" w szczególności doprowadziły ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnego z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Jak się wydaje również wytyczne Zespołu Urbanistycznego potwierdzone poleceniem służbowym doprowadziły zaniechania wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, choć taka linia od drogi wewnętrznej położonej na działkach nr [...] i [...] powinna być wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy położonej na działce nr [...] zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23.08.2003 r. Na obowiązek wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od drogi wewnętrznej wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 11.03.2020 r. (II SA/Rz 1484/19) przyjął za poglądami innych sądów, że "Co za tym idzie biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej

z której odbywa się główny wjazd na działkę (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt IIOSK2327/17 czy por. także wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17)’'. Gdyby organ I instancji, a następnie organ II instancji, stosował się do wykładni przepisów prezentowanej w orzecznictwie, a nie kierował się wytycznymi Zespołu Urbanistycznego, to powinien wyznaczyć linie zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...]. Wbrew stanowisku organu i instancji zaaprobowanemu przez organ II instancji linia zabudowy nie jest wyznaczana tylko od dróg publicznych i nie jest tak, że budynek położony na działce nr [...] nie może stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy. Należy zauważyć, że budynek położony na działce nr [...] zachowuje identyczne odległości od granicy działki jak budynek położony na działce nr [...] i po możliwym przedłużeniu drogi wewnętrznej ukształtuje się czytelna linia zabudowy od tej drogi. Należy przy tym podkreślić, że § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 23.08.2003 r. nie przewiduje braku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, ale jej inne wyznaczenie niż według zasad podstawowych. Reasumując zbyt szerokie wyznaczenie obszaru analizowanego prowadzi do ustalenia innych parametrów zabudowy niż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Gdyby obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to zupełnie inne byłyby wskaźniki średnie, a w szczególności inna byłaby średnia wysokość zabudowy, powierzchnia zabudowy, czy szerokość elewacji frontowej itd. Również uwzględnienie wszystkich działek zabudowanych położonych chociaż częściowo w wyznaczonym obszarze analizowanym prowadziłoby do wyznaczenia innych średnich parametrów i wskaźników, co z kolei powinno wpłynąć na wyznaczenia parametrów i wskaźników dla rozważanego zamierzenia inwestycyjnego. Wydaje się jednak, że wielkość obszaru analizowanego czy też pomijanie zabudowanych działek położonych w obszarze analizowanym lub łączenie w pary działek drogowych nie ma żadnego znaczenia, gdyż i tak decydujące znaczenie mają wytyczne Zespołu Urbanistycznego potwierdzone dodatkowo poleceniem służbowym, a analiza urbanistyczna ma dostarczać tylko "uzasadnienia". Można odnieść wrażenie po analiza akt postępowania, że każde parametry byłyby uzasadnione w analizie urbanistycznej, które by zostały wyznaczone uprzednio przez Zespół Urbanistyczny. Wskazane uchybienia w ocenie skarżącego dyskwalifikują tak wykonaną analizę urbanistyczną jako dowód w sprawie. Tak przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna w ocenie skarżącego nie może być podstawą dokonywania jakichkolwiek ustaleń, a na pewno nie można na jej podstawie wyznaczać parametrów zabudowy.

W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe ogóle rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż treść § 4 cyt. wyżej rozporządzenia zawiera następujące wskazania co do sposobu ustalania linii zabudowy:

1) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1),

2) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, jeżeli istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z tymi przepisami (§ 4 ust. 2),

3) linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (§ 4 ust. 3),

4) jeżeli z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1. wynika dopuszczalność ustalenia linii zabudowy innej, niż wynika to z przedstawionych wyżej sposobów, to dopuszczalne jest inne ustalenie linii zabudowy (§ 4 ust. 4).

Ustalenie linii zabudowy, a właściwie odstąpienie przez organ od wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowej sprawie był zarzutem powtarzającym się we wszystkich trzech skargach złożonych w niniejszym postępowaniu. Z literalnego brzmienia cytowanego wyżej Rozporządzenia w zakresie kwestii linii zabudowy wynikają w sposób precyzyjny zasady dotyczące jej wytyczenia, jak również to , iż obowiązkiem organu jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy ( dalej wz) "linii zabudowy". Żaden przepis cyt. Rozporządzenia jak i Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi rozpoznającemu wniosek o wydanie decyzji wz uprawnienia i możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. A skoro tak, to w ocenie Sądu jest to obligatoryjny element każdej decyzji wz , a jego brak jest istotnym naruszeniem przepisów, które skutkować musi wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd dający wyjątkowo możliwość odstąpienia przez organ o wyznaczenia linii zabudowy, niemniej jednak jest to pogląd odosobniony i dotyczy jedynie przypadków zabudowy rozporoszonej, a taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zatem już z samej tej przyczyny zaskarżona decyzja jest wadliwą, a zarzut związany z niewyznaczeniem linii zabudowy przez organ wydający decyzję wz jest w pełni uzasadniony. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2.10.2017r. sygn. akt II SA/Rz 669/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17.01,2017r. sygn. akt II SA/Rz 735/16).

W ocenie Sądu analizując akta postępowania nie sposób się oprzeć wrażeniu, iż organ zamiast skupić się na obiektywnym rozpoznaniu wniosku złożonego przez inwestora o wydanie decyzji wz, z którego wynikały określone parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego , starał się tak przeprowadzić postępowanie, by uczynić zadość temu wnioskowi. Po pierwsze § 3 cyt. wyżej Rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Oznacza to, że w pierwszej kolejności organ winien precyzyjnie ustalić szerokość frontu działki, czyli zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia, tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a nie największą szerokość działki inwestycyjnej w ogóle, i w oparciu o tak ustaloną wielkość ustalić obszar analizy, który co do zasady stanowić ma trzykrotność tej wielkości, nie mniej niż 50 m. Dopiero gdy z jakiś uzasadnionych przyczyn wielkość ta jest niewystarczająca z punku widzenia możliwości określenia parametrów ładu przestrzennego obszar analizy można powiększyć, przy czym znaleźć to musi szczegółowe uzasadnienie w wydanej decyzji. Po drugie po przyjęciu obszaru analizy, który pozwoli na ustalenie wymaganych parametrów należy uwzględnić kompleksowo wszystkie dane z analizowanego obszaru, a nie dane brane pod uwagę w sposób wybiórczy. Zarówno prawidłowe określenie obszaru analizy urbanistycznej jak i właściwie i obiektywne określenie paramentów wynikających z tej analizy ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jak w przedmiotowym wypadku, gdzie teren inwestycji jest "wciśnięty" pomiędzy istniejące wysoce zurbanizowane tereny, gdzie jak się zdaje bardzo istotne znaczenie ma również o ile nie priorytetowe zabudowa istniejąca w obrębie najbliższego sąsiedztwa , który ma zostać zainwestowany, a nie zabudowa terenu w możliwie maksymalnym obszarze, jaki może być brany pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy.

Na koniec odnieść się należy do zarzutu braku aktualizacji uzgodnień. W przedmiotowej sprawie organ uwzględnia uzgodnienia dotyczące planowanej inwestycji pomimo , iż inwestycja ta w toku postępowania zmieniła nazwę i częściowo parametry. Skoro tak to rozważyć należało, czy pomimo tych zmian poczynione w toku postępowania uzgodnienia z innymi organami zachowują aktualność, czy też zachodzi konieczność uzyskania nowych ustaleń. Zarówno w jednym jak i drugim przypadku wymagało to analizy i wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, którego to uzasadnienia w powyższym zakresie brak.

Wobec powyższego treść zarzutów złożonych skarg nawiązująca do powyższych argumentów uznać należy za zasadne, a stopień wadliwości wydanej decyzji wz na tyle istotny, że skutkować musi jej uchyleniem i wyeliminowaniem z obrotu prawnego, w uwzględnieniu złożonych na tę decyzję skarg słusznie zarzucających naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami postępowania – w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.

Organ przy ponownym badaniu sprawy winien zastosować się do wskazanych wyżej uwag, w tym przede wszystkim wyznaczyć linię zabudowy dla planowanej inwestycji, i zbadać czy parametry inwestycji w kontekście analizy istniejącej okolicznej zabudowy zezwalają na realizację inwestycji z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.