Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2266/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2273/17 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2273/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę E.G. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 22 marca 2017 r. Skarżąca zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej: "PINB") o naruszeniu przez M. i B. M. (dalej: "Inwestorzy") postanowień decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: "P.b."), nakazującej Inwestorom zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego na terenie działki nr [...] w [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że pod pozorem budowy wiaty, kontynuowana jest budowa garażu. Następnie, pismem z dnia 24 maja 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: WINB) ze skargą na bezczynność wierzyciela - PINB, w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w związku z uchylaniem się Inwestorów od wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") wniosła o wydanie przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie stwierdzenia bezczynności wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych i zobowiązanie go, jako wierzyciela, do jak najszybszego dokonania czynności związanych z wykonaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [....], pomimo tego, że nie nosiło ono zewnętrznych cech postanowienia wymaganego treścią art. 6 § 1a zd. 2 i 3 u.p.e.a., WINB oddalił skargę na bezczynność PINB. Traktując przedmiotowe pismo jako skargę złożoną w trybie Działu VIII, Rozdział 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "K.p.a.") WINB uznał, że nie ma w sprawie podstaw do interwencji. Roboty budowlane wykonywane przez Inwestorów są robotami nowymi, zmierzającymi w kierunku wybudowania wiaty i nie należy ich utożsamiać, na tym etapie inwestycji z robotami stanowiącymi kontynuację budowy garażu, których zaniechanie nakazano decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prowadzone roboty nie wymagają jakiegokolwiek pozwolenia organów administracji architektoniczno-budowlanej. W obrysie miejsca utwardzonego, zalegalizowanego przez PINB decyzją z dnia [....] listopada 2006 r. Inwestor wykonuje nowy obiekt, inny niż garaż, tj. wiatę i co za tym idzie prowadzenie egzekucji obowiązku wynikającego z tej decyzji jest na obecnym etapie realizacji wiaty bezzasadne i bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Podkreślił, że z ustaleń poczynionych przez PINB opisanych w treści pisma z 24 kwietnia 2017 r. wynika, że roboty budowlane wykonywane na przedmiotowej działce nie dotyczą nakazu wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2006 r. Z sentencji tej decyzji wynika, że nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego, powstałego na skutek przerwanych robót mających na celu wybudowanie budynku garażowego. Czynności kontrolne wykazały, iż Inwestor na miejscu utwardzonym zamierza wykonać wiatę rekreacyjną. W obowiązującym stanie prawnym, na budowę wiaty nie jest wymagane pozwolenie ani też zgłoszenie, co dodatkowo świadczy, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do wdrażania postępowania administracyjnego. Inwestor wykonuje inny obiekt, w związku z tym prowadzenie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2006 r., jest bezzasadne i bezprzedmiotowe.

W skardze Skarżąca podkreśliła, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazano Inwestorom zaprzestanie wszelkich robót budowlanych co oznacza, iż nie mogą oni nigdy podejmować jakichkolwiek działań budowlanych z wykorzystaniem tego utwardzonego miejsca. Zarzuciła także brak weryfikacji usytuowania wiaty z ustaleniami planu miejscowego. Nie zweryfikowano też czy budowa wiaty jest zgodna z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., bowiem jest to druga wiata na terenie działki i nie ustalono jej wymiarów.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Zrelacjonował szczegółowo stan sprawy i nawiązując do decyzji PINB z dnia [...] listopada 2006 r. wskazał na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. WSA podkreślił, że sporne miejsce utwardzone na terenie działki Inwestorów powstało na skutek rozpoczęcia budowy garażu. Wykonano je poprawnie technicznie i w sposób nie naruszający przepisów techniczno-budowlanych, co potwierdziła przedłożona ocena techniczna. Wobec złożenia przez Inwestorów oświadczenia o rezygnacji z dalszego zamiaru prowadzenia prac budowlanych przy wskazanym miejscu utwardzonym, niecelowe było wydawanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź 3 P.b. Inwestora nie można bowiem zmuszać do kontynuowania robót budowlanych i wybudowania garażu. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (m.in. garażu) PINB podjął działania legalizacyjne. Z oceny technicznej wynikało, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób technicznie poprawny, zatem odrzucając inne możliwości organ zdecydował się na nakazanie zaniechania dalszych robót. Decyzja ta usankcjonowała zatem wykonane miejsce utwardzone. Ponieważ warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie nie regulowały kwestii usytuowania miejsc utwardzonych wykorzystywanych jako plac składowy na materiały pozostałe po budowie domu mieszkalnego, nie można było czynić zarzutu Inwestorom, że usytuowanie tego miejsca jest niezgodne z prawem. WSA zgodził się co do zasady, że przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakaz zaprzestania wszelkich robót budowlanych należy rozumieć jako blokujący dalszą aktywność budowlaną co do określonego rodzaju przedsięwzięcia. Podkreślił jednak, iż w tego rodzaju sytuacji należy uwzględniać charakter tego przedsięwzięcia w zestawieniu z charakterem ponownie podejmowanych prac budowlanych. WSA nie podzielił poglądu Skarżącej, jakoby miejsce utwardzone, co do którego wydano decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie może zostać nigdy wykorzystywane w sposób inny, niż tylko jako składowisko niewykorzystanych materiałów budowlanych. Już z samej decyzji PINB wynika, że możliwe jest inne jego zagospodarowanie, jednakże pod warunkiem, że nastąpi to w sposób zgodny z prawem, tj. w myśl obowiązujących w danej chwili przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Co do zasady więc, budowa niewymagającej zgłoszenia wiaty nad tym miejscem utwardzonym, powstałym jako niedoszły fundament pod garaż, jest zatem możliwa, o ile wiata taka może zostać zgodnie z przepisami prawa w miejscu tym umiejscowiona. Skoro zewnętrzne cechy przedsięwzięcia wskazują, że nie stanowi ono kontynuacji budowy garażu, to przedsięwzięcie Inwestorów, podjęte po ponad 10 latach od wydania przez PINB decyzji, stanowi nowe, inne i odrębne od poprzedniego zamierzenie budowlane. Nakazanie w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy miejscu utwardzonym, nie oznacza bezwzględnego i niejako na zawsze zakazu jakiejkolwiek aktywności na tym terenie bądź przy tym obiekcie. Stanowisko takie nie uwzględniałoby chociażby zmian prawa mogących dopuścić określoną aktywność budowlaną, na którą wcześniej nie było zgody prawodawcy. WSA wyjaśnił, że organy nie miały podstaw do niezawiadamiania Inwestorów o kontroli, a na skutek ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, zgromadzony materiał nie pozwalał przyjąć, że Inwestor realizuje budynek garażowy. Za odrębną kwestię uznał WSA to, czy realizacja wiaty następuje w zgodzie z przepisami prawa i uzasadnionymi interesami Skarżącej, której interes prawny został w przeszłości naruszony budową domu i garażu na działce sąsiedniej. Ta kwestia podlega kontroli w innym trybie, niż zainicjowany tryb bezczynności wierzyciela w podejmowaniu działań w celu egzekucji zakazu wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji WSA stwierdził, że nie zaszły przesłanki do przyjęcia, że wierzyciel jest bezczynny w rozumieniu art. 6 § 1 i 1a u.p.e.a., a także że naruszono, i to w sposób rażący, art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez rozpoczęcie budowy wiaty nad miejscem utwardzonym.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zawarty w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nakaz zaniechania dalszych, konkretnych robót budowlanych - w niniejszym przypadku budowy miejsca utwardzonego - umożliwia kontynuację budowy tego miejsca utwardzonego poprzez budowę na nim i z jego całkowitym oraz bezpośrednim wykorzystaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego, w tym niebędącego garażem, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisu nakazuje, aby niedopuszczalna była dalsza budowa miejsca utwardzonego i tym samym objęte zakazem budowy miejsce utwardzone pozostało w takim stanie, w jakim jest w zakresie objętym treścią ww. zakazu;

- art. 81a ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż właściciel nieruchomości powinien być wcześniej poinformowany przez właściwy organ nadzoru budowlanego o terminie przewidywanych czynności kontrolnych, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu nie wynika taki obowiązek, gdyż powodowałoby to pozorność i iluzoryczność czynności kontrolnych;

- § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędną ocenę zastosowania tego przepisu prawa materialnego przez organ administracji publicznej polegającą na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie, co skutkowało uznaniem, iż zrealizowany obiekt jest wiatą w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c) P.b., podczas gdy zastosowanie tego przepisu doprowadziłoby do przyjęcia, iż mamy do czynienia z kontynuacją budowy garażu, tj. garażu otwartego, którego budowy zakazano ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego na terenie działki nr [...].

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę braku naruszenia przez organ administracji publicznej art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. i w zw. z art. 6 § la i art. 18 u.p.e.a., tj. błąd w kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez ww. organ, który doprowadził do akceptacji przez sąd dokonanej przez tenże organ niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kwalifikacji zrealizowanego obiektu budowlanego jako wiaty, a nie garażu otwartego, a w konsekwencji także błędne uznanie, iż brak jest dowodów potwierdzających nieprawidłowość dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych, w tym w zakresie braku zgodności z prawem realizowanego przedsięwzięcia i jego charakteru (garaż otwarty) i tym samym podjętego przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia i tym samym uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym oraz brak odniesienia się do zasadniczej kwestii dotyczącej przyjęcia możliwości realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia, w tym wiaty na miejscu utwardzonym i z jego bezpośrednim wykorzystaniem, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego na terenie działki nr [...], a dodatkowo wykonano wiatę będącą garażem otwartym niezgodnie z prawem, co także skutkuje naruszeniem ww. nakazu i nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA, który co do zasady podzielił ogólną regułę, iż nakaz zaprzestania wszelkich robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1) P.b. blokuje dalszą aktywność budowlaną, co do określonego rodzaju przedsięwzięcia - w niniejszej sprawie zakazu dalszej budowy miejsca utwardzonego, który to zakaz wynika z sentencji ww. decyzji, a który to został naruszony na skutek kontynuacji budowy tego miejsca.

W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżąca nie zgadza się z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. z uwagi na istotę i charakter decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to należy zakaz z niej wynikający respektować. W związku z tym, że na inwestorów nałożony został obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, polegających na budowie miejsca utwardzonego, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że nie można na tym miejscu i z wykorzystaniem utwardzenia wybudować garażu, można natomiast wybudować zadaszoną wiatę z drzwiami garażowymi (tj. garaż otwarty). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy bowiem przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze i winna zostać wykonana przez stronę, a w przypadku braku jej wykonania organ będący wierzycielem obowiązku zobowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przymusowego jego wykonania, co oznacza zainicjowanie postępowania egzekucyjnego. Decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek ich kontynuację, gdyż organ nadzoru budowlanego akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora, ale bez prawa kontynuowania, co stanowi sankcję w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Oznacza to, że budynek (albo inny obiekt budowlany) powinien pozostać w takim stanie, jakim jest obecnie - tj. w stanie na dzień wydania ww. decyzji. Zatem budowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego (niezależnie od jego rodzaju) na miejscu utwardzonym i z jego bezpośrednim, całkowitym wykorzystaniem, stanowić będzie kontynuację budowy tego miejsca utwardzonego, której to budowy zakazano. Przyjęcie odmiennej od powyższej argumentacji wypaczyłoby sens i skuteczność prawną decyzji w przedmiocie obowiązku zaniechania dalszych konkretnych robót budowlanych przy obiekcie budowlanym (w niniejszym przypadku dalszej budowy miejsca utwardzonego, ale przykładowo nie jego przebudowy), o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż mimo nałożonych taką decyzją obowiązków zaniechania dalszych, konkretnych robót budowlanych (tutaj budowy), roboty te (tutaj budowa) mogłyby być prowadzone, co jest niezgodne z dyspozycją normy zwartej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżąca zarzuciła, że z powyższego nie sposób wywnioskować uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia, co ogranicza realną kontrolę kasacyjną i narusza wymagania określone w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie strony skarżącej Sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do istoty skargi oraz nie wyjaśnia w ogóle jej podstawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji bowiem rozstrzygnięcie stwarza jedynie pozory realizacji przez sąd obowiązków ustawowych i w istocie uniemożliwia kontrolę kasacyjną. Uzasadnienie WSA nie pozwala na prawidłową ocenę stanu rzeczywistego i prawnego sprawy, poprawną interpretację art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz wydanej na jego podstawie decyzji i tym samym w konsekwencji klarowne wyjaśnienie powodów oddalenia skargi strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano, jako naruszone, przepisy art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę braku naruszenia przez organ administracji publicznej art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 6 § 1a i art. 18 u.p.e.a. Ta błędna ocena, zdaniem skargi kasacyjnej, polega na akceptacji przez WSA oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy, które zakwalifikowały zrealizowany obiekt budowlany jako wiatę, a nie garaż otwarty.

Ocena tak sformułowanego zarzutu wymaga przypomnienia, że przedmiotowe postępowanie dotyczy bezczynności wierzyciela, która wg skargi kasacyjnej polega na braku podejmowania czynności egzekucyjnych wynikających z nakazu orzeczonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją tą nałożono na Inwestorów obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalony stan robót związany był z budową budynku garażowego. W ramach robót wykonano "stan zero budynku garażowego" (wykonano fundamenty, płytę betonową w budynku garażowym oraz opaskę wzdłuż obrysu budynku z kostki granitowej). W postępowaniu tym ustalono również, że Inwestor prace zakończył a wykonany "stan zero" w owym czasie służył jako plac składowy na materiały budowlane pozostałe po budowie domu. Ponieważ prowadzone postępowanie naprawcze dotyczące budowy budynku garażowego wykazało, że roboty wykonane zostały w sposób technicznie poprawny i nie zachodziła potrzeba nakazu rozbiórki, dlatego wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. o zaniechaniu dalszych robót budowlanych polegających na budowie miejsca utwardzonego.

Z akt wynika i skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa, że na skutek pisma Skarżącej z dnia 22 marca 2017 r. informującego o robotach budowlanych, przeprowadzone zostały przez PINB oględziny. Z protokołu z dnia 20 kwietnia 2017 r. (z materiałem fotograficznym) wynika, że po obrysie fundamentów postawiono 8 słupów z klinkieru, a podjęte roboty zmierzały do wykonania wiaty. Wskazać należy, że "wiata", jako obiekt podlegający reżimowi ustawy - Prawo budowlane, nie została w ustawie zdefiniowana. Niemniej jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wiata jest to samodzielna budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10 i 16 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1481/14). Ponieważ taki właśnie obiekt na słupach z klinkieru był realizowany, dlatego WSA zasadnie zaaprobował dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego materiału i poczynione ustalenia, że wykonane roboty budowlane zmierzały do realizacji wiaty (która została wykonana), nie były natomiast pracami stanowiącymi kontynuację budowy garażu. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów jest nieusprawiedliwiony.

W ramach tej samej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 151 P.p.s.a. upatrując naruszenie tych przepisów w sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym oraz w braku odniesienia się do zasadniczej kwestii dotyczącej przyjęcia możliwości realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia na miejscu utwardzonym i z jego bezpośrednim wykorzystaniem.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymienia elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazuje się również, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast co do wymogu przedstawienia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do tych zarzutów podkreśla się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16 oraz z dnia 19 października 2017 r., sygn. II OSK 253/16).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z omawianego przepisu a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew skardze kasacyjnej WSA zajął stanowisko odnośnie do możliwości wykorzystanie miejsca utwardzonego konstatując, że możliwe jest jego zagospodarowanie pod warunkiem, że nastąpi to w sposób zgodny z prawem. Stwierdzenie to jest w zupełności wystarczające, gdyż wymienienie wszystkich możliwych wariantów wykorzystania utwardzonego miejsca - czego domaga się skarga kasacyjna - jest oczywiście niemożliwe. Zatem o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być mowy.

Jeśli chodzi o przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. to przypomnieć wypada, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Poza tym, przepis ten ustanawia, jako zasadę, wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skarga kasacyjna w żadnym miejscu nie wskazuje, aby doszło do naruszenia tego unormowania co prowadzi do wniosku, że oceniany zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Naruszenie prawa materialnego dotyczy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarty w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nakaz zaniechania dalszych, konkretnych robót budowlanych - w niniejszym przypadku budowy miejsca utwardzonego - umożliwia kontynuację budowy tego miejsca utwardzonego poprzez budowę na nim i z jego całkowitym oraz bezpośrednim wykorzystaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że taki zarzut podniesiony był w skardze i został oceniony, jako niezasadny. Przytoczona w tym zakresie przez WSA argumentacja (str. 9-10 uzasadnienia) zasługuje na pełną aprobatę i nie wymaga powtórzenia. Podkreślić jedynie należy, że w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2006 r. nakazującej zaniechanie dalszych robot budowlanych, w ostatnim akapicie uzasadnienia stwierdzono, że "w przypadku wykorzystania ww. miejsca utwardzonego w inny sposób jak to zostało zapisane we wnioskach przedmiotowej oceny technicznej będzie wymagało zezwolenia właściwego organu administracji architektoniczno budowlanej w przepisanej prawem formie". Zatem możliwość wykorzystania przedmiotowego miejsca jest zdeterminowana obowiązującymi przepisami prawa, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu. Wobec tego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Nieusprawiedliwione są również pozostałe zarzuty. W zakresie czynności kontrolnych i twierdzeń o naruszenia art. 81a ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię wskazać należy, że z unormowania tego wprost wynika, kto winien uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. Oczywistym jest więc, że o terminie tych czynności, aby doszły do skutku, organ winien powiadomić osoby wymienione w tym przepisie. Natomiast z § 102 Rozporządzenia, który dotyczy warunków technicznych garażu, w żadnym wypadku nie można wywodzić błędnej subsumcji, skoro ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone.

W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to bowiem przepis wynikowy, określający sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów, które uzasadniało uwzględnieniem skargi, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W rozpoznawanej sprawie organy naruszeń takich nie popełniły, zatem oddalenie skargi było zassane.

Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.