Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 415/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 55, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 13 lit. a, art. 2 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 § 4, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wymierzenie kary określonej  w art. 57 ust. 7 Pr. budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a określony podmiot z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu

TEZY

Wymierzenie kary określonej  w art. 57 ust. 7 Pr. budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a określony podmiot z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1216/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organu pierwszej instancji 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości


UZASADNIENIE

II OSK 415 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 57 ust.7 w związku z art. 59 f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na inwestora Spółdzielnię [...] w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W wyniku kontroli przeprowadzonej przy udziale inwestora w dniu 1 kwietnia 2005 r. ustalono, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona, a obiekt jest nielegalnie użytkowany. Organ ustalił, iż budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1993 r. w zakresie sieci uzbrojenia terenu. Fakt użytkowania obiektu inwestor potwierdził w protokole kontroli z dnia 1 kwietnia 2005 r. W tej sytuacji, nałożenie na inwestora kary w wysokości 10.000 złotych wynikało z nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie prowadzonego postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Rozstrzygnięciu zarzucono, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nastąpiło na niewłaściwy podmiot.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy odmówił słuszności argumentom strony skarżącej, stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie Spółdzielnia jest jedynym podmiotem, który odpowiada za skutki przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż bezsporne jest, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji na podstawie art. 57 ust. 6 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach. Przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny jednorodzinny, a zatem zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego zaliczony został do I kategorii obiektów budowlanych, budynki mieszkalne jednorodzinne. "Opłata legalizacyjna", zdaniem Sądu, w sposób prawidłowy został obliczona według wzoru podanego w art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy.

Za niezasadne uznał Sąd podnoszone w skardze twierdzenia, że to nowy właściciel budynku ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Skoro, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a adresatem tej decyzji jest inwestor, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja ta kształtuje jego status prawny (prawa i obowiązki) w całym procesie budowlanym, tj. od momentu jego rozpoczęcia (czynności poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych - vide Rozdział 4 Prawa budowlanego), aż do momentu jego zakończenia (vide Rozdział 5 tej ustawy). Przepis, art. 36 tej ustawy, jako norma szczególna w stosunku do przepisu art. 107 k.p.a. określa wymogi (składniki) decyzji o pozwoleniu na budowę. Punkt 5 ustawy stanowi o zamieszczeniu w tejże decyzji, informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55. W związku z powyższym, skoro to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią obowiązki, w tym określone przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy, to również tylko on ponosić może konsekwencje ich zaniechania. Tryb i zasady realizacji tychże obowiązków szczegółowo określają przepisy art. 54 i następne Prawa budowlanego. Skoro, więc stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest inwestor, to tylko on może być adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie, w tym również orzeczenia, które jest wydawane w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 i art. 55. Sąd nie miał, zatem wątpliwości, że podmiotem czynu karalnego z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest inwestor, w tym wypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Nie miały również istotnego znaczenia w sprawie, podnoszone w skardze okoliczności, iż nieruchomość została sprzedana, a złożony przez stronę skarżącą wniosek o pozwolenie na użytkowanie wynikał jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostał bez związku z ewentualnym, wcześniejszym, nielegalnym użytkowaniem budynku. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nowy właściciel budynku mógłby wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu, w sytuacji przeniesienia na niego w trybie art. 40 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydaniu mu wszelkich dokumentów związanych z budową.

Wobec powyższego, uznając, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i nałożenia na skarżącą kary, o której mowa w tym przepisie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 - zwanej dalej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

2. art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

- nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. cyt. "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1 oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy dotychczasowe nie przewidywały wymierzania kary pieniężnej, zatem nałożenie kary na skarżącą jest bezpodstawne,

3. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku,

- przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu,

4. art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 54 Prawa budowlanego, skoro skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze z roku 1993, a brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym "zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55" zostało nadane dopiero art. 1 pkt 13 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

5. art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie,

6. art. 40 Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę,

7. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż:

- skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku,

- jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor,

- skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego,

- tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu,

8. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej.

II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

- nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1 oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy dotychczasowe nie przewidywały wymierzania kary pieniężnej, zatem nałożenie kary na skarżącą jest bezpodstawne,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku,

- przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 54 Prawa budowlanego, skoro skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze z roku 1993, a brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym "zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55" zostało nadane dopiero art. 1 pkt 13 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 40 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę,

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż:

- skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku,

- jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor,

- skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego,

- tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu,

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej,

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa,

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi,

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 77 k.p.a., ponieważ nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie i dokładnie,

14. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące zastosowaniem tego przepisu i oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółdzielnia wniosła o:

1. przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 p.p.s.a.,

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wskazała, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie określa konkretnej grupy podmiotów, która ponosi odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy. Karę na podstawie art. 57 ust. 7 można wymierzyć temu, kto użytkuje dany budynek. Przedmiotowy budynek nie jest własnością skarżącej, bowiem został sprzedany. Zatem to nowi właściciele jako osoby, które bezprawnie zasiedliły budynek ponoszą powyższą odpowiedzialność. Nie może ulegać wątpliwości, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu. Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast uznał, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania budynku bez pozwolenia.

Spółdzielnia podniosła, że uzyskała pozwolenie na budowę jeszcze w 1993 r. i nie była informowana w nim o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego ze względu na to, że ten element decyzji został wprowadzony dopiero art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej podstawy można było podzielić.

W związku z przedstawionymi w skardze kasacyjnej podstawami zauważyć należało, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania w dwóch jej aspektach. W kasacji wskazał, bowiem zarówno na bezpodstawność nałożenia w okolicznościach niniejszej sprawy kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania, jak również zakwestionował ustalenie adresata, na którego kara została nałożona.

Zważywszy na powyższe w pierwszej kolejności podlegała rozważeniu kwestia, czy w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie zasadnym było w ogóle wymierzenie określonej w kontrolowanym postanowieniu kary, a więc czy zaistniały przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Odniesienie się do tak przedstawionego problemu wymagało uprzedniego dokonania pewnych ogólnych rozważań na temat możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz sankcji z tytułu niedopełnienia w tym zakresie ustawowych obowiązków, ich funkcji oraz celów, szczególnie w aspekcie formułowanych na ten temat wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego.

I tak stwierdzić trzeba, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją natomiast stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009 r. nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku, Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał też, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-ZU z 2007 r. nr 1/A, poz. 2).

Przedstawione wyżej względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, wskazują jednocześnie na to, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a określony podmiot z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak też: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego uznał, że stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, a więc że to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i to on ponosi konsekwencje ich zaniechania. Powyższa regulacja prawna jest oczywista, uszło jednak uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż takie brzmienie wskazanej wyżej normy prawnej wprowadzone zostało dopiero przez art. 1 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93,09z. 888), kiedy to dokonano zmiany art. 36 ust. 1 pkt 5. Data wprowadzenia wskazanej wyżej zmiany była o tyle istotna, iż inwestycja obejmująca obiekt, będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1993 r., a więc decyzji wydanych na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Nie było, zatem uzasadnionym nawiązywanie w skarżonym wyroku do treści art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego tj. ustawy obecnie obowiązującej i wskazywanie na elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie mogły zostać w niej zamieszczone. Co prawda w decyzji z dnia [...] maja 1993 r. wskazano w punkcie 5, że inwestor jest zobowiązany do "powiadomienia tut. Wydziału o zakończeniu budowy /robót/ w terminie 7 dni od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu załączając wymagane przepisami: dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawozdań", jednakże zobowiązanie to stanowi nawiązanie do art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie do przepisów art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Kolejnej analizie poddać należało zagadnienie oddziaływania przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r., wprowadzającej obowiązek wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W myśl poglądu odnoszącego się do art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela, sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. W decyzji tej, to jest pozwoleniu na budowę, określono bowiem zakres uprawnień i obowiązków strony związanych z realizacją przez nią określonych robót budowlanych, w tym obowiązku, uprawnienia pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1096/07, publ. ONSAiWSA 2009 nr 5, poz. 92). Pogląd ten został również podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 989/09 niepubl.; z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1756/09, niepubl.; z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1673/09, niepubl.

Przenosząc powyższe uwagi na warunki istniejące w rozpoznawanej sprawie, faktem niekwestionowanym jest, iż na skarżącą nie nałożono w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani obowiązku dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy z art. 54 Prawa budowlanego. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, iż obiekt jest nielegalnie użytkowany, bo "z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane". Stanowisko powyższe przyjęte w postanowieniu organu, zaaprobowane zostało też przez Sąd pierwszej instancji, przy czym sam fakt użytkowania obiektu nie budzi też wątpliwości strony skarżącej. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie uchybiono obowiązkowi określonemu w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, a tym samym brak było podstaw do zastosowania z tego względu kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka interpretacja przedstawionych wyżej norm prawnych, której skutkiem było nałożenie na stronę obowiązku niewyrażonego w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadzałaby się do sytuacji, gdy wyłączną przyczyną powstania nowego dla strony obowiązku byłaby tylko zmiana stanu prawnego. Stanowiłoby to w efekcie naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, ustanawiającej wymóg, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-ZU z 2006 r. nr 9/A, poz. 124), a co nie można uznać by miało miejsce w okolicznościach objętych niniejszym postępowaniem.

Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania, za trafne trzeba uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut I.1.), art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (zarzut I.2.), art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (zarzut I.4. i I.5.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (zarzut II.2.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (zarzut II.3.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (zarzut II.4.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a związku z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (zarzut II.6.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (zarzut II.7.).

Wobec tego, że okoliczności faktyczne, wyżej omówione, a mające znaczenie dla rozpoznania sprawy nie były kwestionowane, nie budziły też wątpliwości strony skarżącej, ani organu, to przedstawione we wniesionej kasacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. (zarzut II. 13 i 14.) należało uznać za chybione.

Z uwagi na skuteczne podważenie samej podstawy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy regulacji określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów, w tym kwestii związanej z adresatem kontrolowanego postanowienia.

Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że zaskarżonym wyrokiem oraz kontrolowanymi w sprawie postanowieniami organu I i II instancji naruszono poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazane powyżej przepisy prawa materialnego. Co prawda, za zasadne zostały uznane również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże ich trafność sprowadzała się jedynie do błędnego oddalenia skargi. Dlatego też na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207§2 p.p.s.a. stwierdzając, iż w niniejszej sprawie zaistniały warunki uzasadniające odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania.