Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1559/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 art. 141 § 4, art. 106 § 3,art. 113, art. 134 § 1 art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art.  84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 pkt 1 i 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1 lit. a, b, art. 26 ust. 3, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 2 lit. c, d, e, art. 64 ust. 2 lit. c, art. 48 ust. 3a, 51 ust. 2, 53 ust. 1 d i ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1150/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1150/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. (dalej też: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ", "organ II instancji ") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce (dalej też: "Kierownik BP ARiMR") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu wsparcia na zalesienie w ramach działania Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów objętego PROW na lata 2014 - 2020.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przestawił stan faktyczny z którego wynikało, że skarżący złożył w dniu 13 sierpnia 2015 r. wniosek o przyznanie wsparcia na zalesienie na rok 2015 wraz z załącznikami, w którym ubiegał się o przyznanie płatności do działki rolnej A o powierzchni 0,47 ha, położonej w granicach działki ewidencyjnej o nr 347 (powiat sokolski, gm. Sidra, obręb Sidra).

Kierownik BP ARiMR w dniu 21 października 2015 r. stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki i wymogi do przyznania przedmiotowego wsparcia.

W dniu 13 maja 2016 r. skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z obligatoryjnymi załącznikami, a w dniu 23 maja 2016 r. korektę do wniosku, w której zmniejszył obszar zalesionego gruntu do powierzchni 0,44 ha.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu wsparcie na zalesienie w pomniejszonej wysokości tj. kwotę 4.414,53 zł, w tym kwotę wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy leśnej 2-metrową siatką metalową w wysokości 2.890,47 zł.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że kontrola na miejscu w zakresie wniosku skarżącego przeprowadzona 3 czerwca wykazała, że powierzchnia zalesionych gruntów wynosi 0,36 ha, a nie 0,44 ha jak wynikało z wniosku. Organ II instancji wskazał, że w związku z nieprzestrzeganiem realizacji planu zalesienia i wykonaniem zalesienia na powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku, Kierownik BP ARiMR prawidłowo zastosował art. 63 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., z którego wynika, że w przypadku, gdy różnica między kwotą wsparcia z wniosku a kwotą kwalifikowalną wynosi więcej jak 10 %, do kwoty należnej beneficjentowi po uwzględnieniu kwalifikowalności wniosku o pomoc, należy zastosować karę administracyjną w kwocie stanowiącej różnicę między tymi dwiema kwotami. Wskazał, że wyniki kontroli utrwalone zostały w raporcie z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne. Podniósł, że w treści protokołu wskazana została działka objęta kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw, opis nieprawidłowości oraz uwzględniona przy ustalaniu powierzchni rolnych, tolerancja pomiaru.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z dnia 20 grudnia 2013 r. L 347, s. 549 ze zm.). W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.

W skardze do WSA na powyższą decyzję skarżący podniósł, że Kierownik BP ARiMR błędnie wyliczył należną kwotę wsparcia na zalesienie wskutek czego nie otrzymał kwoty 1.859,17 zł. Wskazał, że korekta powierzchni zalesienia miała miejsce przed kontrolą na gruncie i wynikała z tego, że na lata 2014-2020 wprowadzono nowe dodatkowe pojęcie "powierzchnia nasadzeń". Do nasadzeń kupił ilości sadzonek zgodnie z planem do powierzchni zalesienia 0,47 ha i powierzchni nasadzeń 0,44 ha. Skarżący zakwestionował ponadto dokładność pomiaru działki przy użyciu urządzenia GPS. Podniósł, że wyznaczenie obszaru na gruncie nastąpiło na podstawie mapy opracowanej przez geodetę. Niezgodność powierzchni z mapy z powierzchnią podaną przez geodetę w Wykazie powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia nie jest winą skarżącego i nie powinno go to w żaden sposób obciążać.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K.

WSA wskazał, że podziela stanowisko organów odnośnie zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego skutkujących zastosowaniem kary administracyjnej w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą wsparcia z wniosku a kwotą kwalifikowalną. Według Sądu I instancji w tym zakresie organy słusznie odwołały się do treści art. 63 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 , str. 69 z późn. zmianami).

W opinii WSA w sprawie ustalone zostało, że powierzchnia stwierdzona zalesionych gruntów wynosiła 0,36 ha w tym iglaste: 0,19 ha i liściaste 0,17 ha. WSA wskazał, że ustaleń tych organ dokonał w oparciu o przeprowadzoną w gospodarstwie skarżącego wizytację w zakresie wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie. Z czynności tych sporządzono stosowny raport, do którego skarżący nie zgłosił zastrzeżeń. Raport zawierał szkic z pomiaru kontrolnego powierzchni, zdjęcia z czynności w terenie, wyliczenie powierzchni stwierdzonych w terenie w oparciu o wskazania urządzenia Getac CHC X20, kody błędów z ich interpretacją. Według Sądu I instancji ustalenia faktyczne poczynione przez organ podczas kontroli na miejscu są prawidłowe, spójne wewnętrznie i kompletne. Nie zostały także podważone przez skarżącego, który nie odwoływał się od ustaleń kontroli w stosownym trybie. Protokół kontroli, z racji tego, że przeprowadzony został przez wyspecjalizowanych ekspertów i przy użyciu specjalistycznego, certyfikowanego sprzętu nosi cechy wiarygodności. W opinii WSA posiłkowanie się pomocą geodety i mapą przez niego sporządzoną przy wypełnianiu wniosku, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności. Ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę. WSA podkreślił, że co prawda przed przystąpieniem do kontroli skarżący dokonał korekty powierzchni działki oznaczonej nr 347 i zmniejszył powierzchnię obszaru zalesionego do powierzchni 0,44 ha, jednakże wynik kontroli przesądza o niezgodności powierzchni deklarowanej (nawet po korekcie) z powierzchnią stwierdzoną. W opinii WSA, w zaskarżonej decyzji przeanalizowano przypadki, w których rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 wyłącza nakładanie kar administracyjnych. Zdaniem WSA organ prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie przepis art. 64 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Według WSA przede wszystkim stwierdzona podczas kontroli administracyjnej niezgodność nie była wynikiem błędu organu. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał przekonująco, że błąd był wynikiem okoliczności niezawinionych przez niego. Podkreślił, że korzystanie przy sporządzaniu wniosku o płatność z pomocy innych osób (tutaj mapy sporządzonej przez geodetę) nie wyłącza odpowiedzialności aplikującego o pomoc za ewentualne błędy popełnione w trakcie aplikowania o pomoc, jak też w trakcie wykonywania czynności związanych z zalesieniem działki.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących zwłaszcza istnienia sprzecznych wyników pomiarów z kontroli zawartych w sprawozdaniu, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a zwłaszcza do przyczyn pominięcia przez organy obu instancji wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z ponownych pomiarów powierzchni zalesionej oraz wydanie przez WSA wyroku w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny (istnienie w sprawozdaniu dwóch rozbieżnych wyników stwierdzonej w terenie wielkości tej samej powierzchni zalesionej- 0,36 ha i 0,39 ha bez wskazania która suma jest rzeczywistą powierzchnią) błędnie ustalony przez organy, a także niewskazanie w uzasadnieniu wyroku czy kwota wsparcia z wniosku oraz kwota kwalifikowana ustalona przez organy są kwotami uwzględniającymi złożoną w dn. 23.05.2016 r. przez skarżącego korektę powierzchni zalesienia z 0,47 ha do 0,44 ha, a w związku z powyższym czy organy przyjęły do obliczenia różnicy procentowej pomiędzy kwotą deklarowaną do wsparcia na zalesienie a kwotą kwalifikowaną, powierzchnię zalesienia zadeklarowaną przez skarżącego w korekcie,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 p.p.s.a., na skutek wydania przez WSA wyroku mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i nie przeprowadzenia przez WSA z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci danych zapisanych w pamięci geodezyjnego urządzenia pomiarowego, za pomocą którego kontrolujący dokonali pomiarów powierzchni zalesionej, a zwłaszcza gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ponadto nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

- art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 84 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579) zwanego dalej k.p.a. oraz w zw. z art. 27 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz w zw. z art. 48 ust. 3a, 51 ust. 2, 53 ust. 1 d i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 809/14 z dn.17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 z późn. zm.) poprzez naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, iż organy I i II instancji stały na straży praworządności i w związku z powyższym wszechstronnie wyjaśniły, rozpatrzyły okoliczności sprawy oraz cały materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o prawidłowo i należycie przeprowadzone postępowania dowodowe, podczas gdy:

- w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wskazano dlaczego organ oparł się na jednych danych z protokołu kontroli a pominął te, które były korzystniejsze dla skarżącego, a jednocześnie dotyczyły tej samej stwierdzonej powierzchni iglastej zalesionej (organ przyjął 0,19 ha, podczas gdy w uwagach z kontroli zapisano 0,22 ha), co oznacza, że zebrany przez organy materiał dowodowy, a w szczególności wyniki zawarte w sprawozdaniu z kontroli są wewnętrznie sprzeczne,

- pominięcia przez organy, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia, wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z ponownych pomiarów powierzchni zalesionej, mimo iż wniosek taki został dwukrotnie zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, a okoliczności, które były objęte przedmiotem tego dowodu, miały znaczenie dla sprawy, bowiem stanowiły podstawę do nałożenia przez organ kary administracyjnej,

- nie wskazano w uzasadnieniu decyzji czy kwota wsparcia z wniosku oraz kwota kwalifikowana ustalona przez organy są kwotami uwzględniającymi złożoną w dniu 23.05.2016 r. przez skarżącego korektę powierzchni zalesienia z 0,47 ha do 0,44 ha, a w związku z powyższym czy organy przyjęły do obliczenia różnicy procentowej pomiędzy kwotą deklarowaną do wsparcia na zalesienie a kwotą kwalifikowaną powierzchnię zalesienia zadeklarowaną przez skarżącego w korekcie,

- w uzasadnieniu decyzji nie wskazano sposobu wyliczenia kwoty wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy leśnej 2-m siatką metalową ani przyczyn dlaczego kwotę tą pomniejszono o 725,73 zł, mimo iż kontrolujący w sprawozdaniu przyjęli powierzchnię zadeklarowaną przez skarżącego, tj. 410 m, a także jaką stawkę przyjął organ do obliczenia tego wsparcia (skarżący wyraźnie wskazał w zarzucie wysokość stawki-8,82 zł/mb),

- z uzasadnienia decyzji nie wynika także, jaką wielkość tolerancji pomiaru przyjął organ co do powierzchni iglastej i liściastej (0,03 ha czy może 0,05 ha) i czy w ogóle ją uwzględnił,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 1 lit. a, b, art. 26 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 z późn. zm.), w zw. z art. 64 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej, w zw. z art. 27 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm.) poprzez wybiórczą i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy wyrażającą się w zignorowaniu wniosku dowodowego skarżącego i błędnym uznaniu przez organy obu instancji, że skarżący nie wnosząc pisemnych uwag do ustaleń z kontroli, utracił prawo do skutecznego zakwestionowania nieprawidłowości tych pomiarów oraz do ich wewnętrznej niespójności, a tym samym zwolnił organy od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zwłaszcza, gdy skarżący klarownie wyjaśnił swój zarzut dotyczący błędu arytmetycznego dokonanego najpierw przez kontrolujących, a następnie bezrefleksyjnie powielonego przez organy w uzasadnieniu decyzji (istnienie w sprawozdaniu dwóch rozbieżnych wyników stwierdzonej w terenie wielkości tej samej powierzchni zalesionej- 0,36 ha i 0,39 ha, bez wskazania która suma jest rzeczywistą powierzchnią, a także istnienie w protokole z kontroli rozbieżnych wielkości tolerancji pomiaru w wysokości 0,03 ha i 0,05 ha oraz błędne obliczenie kwoty wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy leśnej 2-m siatką metalową, wskutek czego organy pomniejszyły ją bezprawnie o 725,73 zł); poprzez błędnie przeprowadzoną kontrolę w terenie, skutkującą sporządzeniem protokołu niespełniającego wymogów formalnych bowiem zawierającego rozbieżne wielkości tej samej powierzchni zalesionej, co powinno skutkować nienałożeniem kary administracyjnej na skarżącego,

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U, poz. 655 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 4 do tego rozporządzenia w sprawie wysokości stawek pomocy na zalesienie, Lp. G, poprzez błędne zaakceptowanie przyznania zaniżonej wysokości wsparcia na zalesienie w oparciu o nieprawidłowe, zaniżone dane, które organ przyjął (0,36 ha) ze sprawozdania z kontroli mimo rozbieżności w wynikach pomiarów stwierdzonej powierzchni zalesionej (0,39 ha-wpisanej do protokołu), a także błędne, zaniżone ustalenie wysokości wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia gruntu,

- art. 15 ust.1 i 2 rozporządzenia UE nr 640/2014 poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd za prawidłowe, niedostosowanie przez organy wniosku skarżącego o przyznanie pomocy i o płatność do faktycznej sytuacji wynikającej ze złożonej w dniu 23.05.2016 r. korekty powierzchni zalesionej zmniejszającej ją do 0,44 ha, w rezultacie czego nie zmniejszono wnioskowanej kwoty wsparcia co zwiększyło wysokość różnicy między kwotą z wniosku a kwotą kwalifikowaną, a także ukaraniem skarżącego w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy i o płatność wynikającego z w/w korekty, mimo że korekta została złożona przed zawiadomieniem skarżącego o terminie planowanej kontroli,

- art. 63 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014/ str. 69 z późn. zm.) na skutek przyjęcia w ślad za organami obu instancji, na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego (rozbieżne dane odnośnie tej samej stwierdzonej powierzchni zalesionej: 0,36 ha oraz 0,39 ha), iż różnica procentowa miedzy kwotą, którą należy wypłacić skarżącemu w oparciu o wniosek o przyznanie wsparcia na zalesienie a kwotą, która należy mu wypłacić po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie jest większa niż 10 %, mimo że skarżący nie ponosił winy za wpisanie przez kontrolujących do sprawozdania dwóch rozbieżnych danych co do stwierdzonej powierzchni zalesionej, ani także winy za włączenie przez organ niekwalifikującej się kwoty (w zakresie powierzchni zmniejszonej korektą) do kwoty przyjętej ostatecznie przez organ jako wnioskowana do wsparcia,

- art. 64 ust. 2 lit. c, d, e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej, poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w sprawie wystąpiła niezgodność będąca wynikiem błędu właściwego organu (ustalenie przez organ rozbieżnych danych odnośnie tej samej stwierdzonej powierzchni zalesionej: 0,36 ha oraz 0,39 ha, a także istnienie w protokole z kontroli rozbieżnych wielkości tolerancji pomiaru przy stwierdzonej powierzchni zalesionej, jak również przyjęcie kwoty wnioskowanego wsparcia z pominięciem skorygowanej przez skarżącego powierzchni zalesionej-0,44 ha), a zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący dowiódł w sposób wystarczający, że nie jest winny niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 w/w artykułu, a po dokonaniu poprawnych pomiarów okazałoby się, że niezgodność jest nieznaczna.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] września 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce z dnia [...] lipca 2016 r. w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy wpierw rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Skarga kasacyjna oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wskazać należy, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz.562 t.j.). znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 k.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę. Organ uzasadniał obniżenie płatności ze względu na inną niż deklarowana powierzchnia działek. W toku postępowania administracyjnego powierzchnia stwierdzona zalesionych gruntów wynosiła 0,36 ha w tym iglaste: 0,19 ha i liściaste 0,17 ha. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o przeprowadzoną w gospodarstwie skarżącego wizytację w zakresie wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie. Raport zawierał szkic z pomiaru kontrolnego powierzchni, zdjęcia z czynności w terenie, wyliczenie powierzchni stwierdzonych w terenie w oparciu o dane urządzenia Getac CHC X20, kody błędów z ich interpretacją. Do raportu skarżący nie zgłosił zastrzeżeń, nie odwoływał się też od ustaleń kontroli.

Wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego przedstawione w pierwszej grupie. Przede wszystkim oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego został objęty samodzielnie postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12). W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem powołanego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do meritum sprawy, nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Należy podkreślić, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że w oparciu o przeprowadzoną w gospodarstwie skarżącego wizytację w zakresie wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie powierzchnia stwierdzona zalesionych gruntów wynosiła 0,36 ha w tym iglaste: 0,19 ha i liściaste 0,17 ha. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ podczas kontroli na miejscu nie zostały podważone przez skarżącego, który się od nich nie odwoływał. Kontrola przeprowadzona została przez wyspecjalizowanych ekspertów i przy użyciu specjalistycznego, certyfikowanego sprzętu. WSA zaaprobował, iż skarżący dokonał korekty powierzchni działki oznaczonej nr 347 i zmniejszył powierzchnię obszaru zalesionego do powierzchni 0,44 ha, jednakże wynik kontroli przesądził o niezgodności powierzchni deklarowanej (nawet po korekcie) z powierzchnią stwierdzoną.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. (tak wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 188/17 i cytowane tam orzecznictwo).

W kolejnej grupie przepisów dotyczących naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wymienił art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 p.p.s.a. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony tylko wówczas, kiedy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym wykazaniu, że zastosowane przez ten Sąd kryteria oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów były wadliwe. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie stawianie zarzutu, że Sąd I instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzupełnił z urzędu przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego stanowi oczywistą wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwiającą merytoryczną ocenę postawionego zarzutu. Wskazać jednocześnie należy, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a, zgodnie z którym, przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

W trzeciej i czwartej grupie zarzutów podniesiono naruszenie przepisów:

art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 27 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu oraz w zw. z art. 48 ust. 3a, 51 ust. 2, 53 ust. 1 d i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 809/14 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (trzecia grupa zarzutów), oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 lit. a, b, art. 26 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z art. 64 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 27 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu (czwarta grupa zarzutów).

W pierwszej kolejności jak już wskazano stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami (art. 7 i art. 77 § 1 - 4 k.p.a.). Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze w granicach danej sprawy a po drugie z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie przyznania skarżącemu wsparcia na zalesienie, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu podniósł wybiórczą i stronniczą ocenę przez Sąd I instancji materiału dowodowego sprawy w szczególności zaakceptowanie istnienia w sprawozdaniu dwóch rozbieżnych wyników stwierdzonej w terenie wielkości tej samej powierzchni zalesionej 0,36 ha i 0,39 ha, bez wskazania, która suma jest rzeczywistą powierzchnią, zignorowaniu wniosku dowodowego skarżącego i błędnym uznaniu przez organy obu instancji, że skarżący nie wnosząc pisemnych uwag do ustaleń z kontroli, utracił prawo do skutecznego zakwestionowania nieprawidłowości tych pomiarów, a także istnienie w protokole z kontroli rozbieżnych wielkości tolerancji pomiaru w wysokości 0,03 ha i 0,05 ha oraz błędne obliczenie kwoty wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy leśnej 2-m siatką metalową.

W tym zakresie ponownie należy wskazać, iż wyniki kontroli z dnia 3 czerwca 2016 r. zawarte zostały w raporcie z czynności kontrolnych podpisanym przez skarżącego. W treści protokołu wskazana została działka objęta kontrolą, metody przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni rolnych, tolerancja pomiaru. W oparciu o wyniki kontroli na miejscu ustalono, że kwota wsparcia na zalesienie, w oparciu o wniosek o przyznanie wsparcia na zalesienie wynosi 6 631,30 zł, a kwota pomocy, po sprawdzeniu kryteriów kwalifikowalności wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie 5 522,92 zł. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy kwotą wynikającą z deklaracji we wniosku do wsparcia na zalesienie, a kwotą po sprawdzeniu kryteriów kwalifikowalności wniosku wyniosła 20,07%. Kwota kary administracyjnej nałożonej na wsparcie na zalesienie stanowi różnicę między kwotą, którą należałoby wypłacić beneficjentowi wyłącznie w oparciu o wniosek o przyznanie wsparcia na zalesienie oraz kwotą, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku o przyznanie wsparcia na zalesienie. Sąd I instancji nie naruszył też art. 107 § 3 kpa, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne uzasadnienia decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Odnosząc się do zarzutu, iż w uzasadnieniu decyzji nie wskazano sposobu wyliczenia kwoty wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy należy wskazać, iż, skarżący w sposób skuteczny nie wykazał, iż przysługiwałaby mu wyższa kwota wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia uprawy leśnej 2-metrową siatką metalową niż w wysokości 2 890,47 zl.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo uznał, że orzekające organy nie naruszyły norm zawartych w ww. przepisach k.p.a.

Nie może także ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem umożliwiającym Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem umożliwiającym Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego zaś autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Zarzuty podnoszone przez stronę w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji usankcjonował nierozpatrzenie przez organy orzekające w sprawie, przedstawionych przez skarżącego dowodów jak i wadliwą ich ocenę, co doprowadziło do błędnych rozstrzygnięć w sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materialne dowodowym. Dokonując kontroli oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jakiej dokonał Sąd I instancji i jego zgodności z obowiązującym prawem stwierdzić należy, iż trafnie WSA przyjął, że organy pierwszej i drugiej instancji wzięły pod uwagę całokształt dowodów i okoliczności podnoszonych w sprawie podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji powyższego, prawidłowo oceniły okoliczności mające wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Rozpatrzyły i dokonały wnikliwej oceny całego materiału dowodowego. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji są szczegółowe i wyczerpujące, nie budzą też żadnych zastrzeżeń co do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy podały, z jakich przyczyn uznały wskazane dowody za mające znaczenie dla ustalenia istotnych i kluczowych okoliczności w sprawie. Organy przedstawiły także przepisy prawne, sposób ich rozumienia oraz sposób obliczenia płatności. Uzasadniając rozstrzygnięcie prawidłowo zredagowały pod względem merytorycznym i prawnym swoje decyzje, czyniąc tym samym zadość wymogom formalnym przewidzianym dlań w przepisach prawa administracyjnego oraz wyjaśniając skarżącemu przesłanki i powody, którymi się kierowały w podjętym rozstrzygnięciu. A zatem podniesione w ramach tej podstawy zarzuty kasacyjne należy uznać za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno też podzielić postawiony zarzut nieprzeprowadzenia ponownej kontroli działki skoro nie zostały w skardze kasacyjnej, skutecznie podważone ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie, zaakceptowanych prawidłowo przez Sąd I instancji. Brak akceptacji dla sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji, w sytuacji, gdy nie można im zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest wystarczającą podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią co do zasady przepisy ustawy wspierającej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, pomoc jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12,2013, str. 608, z późn. zm.)5 zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntu zgodnie z wymogami planu zalesienia, o którym mowa w art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 oraz z 2015 r. poz. 349), zwanego dalej "planem zalesienia", a gdy jest to przewidziane w planie zalesienia - wykonania również jego ogrodzenia lub zabezpieczenia drzewek 3 palikami - w przypadku ubiegania się o przyznanie wsparcia na zalesienie, b)pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej, c) utrzymania zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, przez 12 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii zalesieniowej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii zalesieniowej; 3) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego wykonania zalesienia - w przypadku ubiegania się o wsparcie na zalesienie, a planowane wykonanie zalesienia jest przedsięwzięciem, którego realizacja wymaga uzyskania takiej decyzji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Wsparcie na zalesienie jest przyznawane jednorazowo: 1) do gruntów, na których zostało wykonane zalesienie zgodnie z wymogami planu zalesienia, a gdy jest to przewidziane w planie zalesienia, zostało wykonane również zabezpieczenie drzewek 3 palikami; 2) za wykonanie ogrodzenia, gdy jest to przewidziane w planie zalesienia. Zgodnie z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, wysokość wsparcia na zalesienie ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie oraz powierzchni gruntu, do którego przysługuje wsparcie na zalesienie, z tym że w przypadku wsparcia na zalesienie z tytułu wykonania ogrodzenia gruntu - jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie oraz długości tego ogrodzenia, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Wysokość premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek odpowiednio premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej i powierzchni gruntu, do którego przysługuje odpowiednio premia pielęgnacyjna lub premia zalesieniowa, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Zgodnie z art. 24 ust 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, z późn. zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 59 ust, 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Art. 46 ust. 1 pkt 1 lit, a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 stanowi, że poza kontrolami administracyjnymi, kontrolami na miejscu oraz kontrolami ex post, o których mowa w art. 52 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", podmiot wdrażający oraz instytucja zarządzająca mogą przeprowadzać kontrole podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy i pomocy technicznej lub beneficjenta w celu sprawdzenia informacji przedstawionych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o przyznanie pomocy technicznej lub wniosku o płatność. Ponadto, zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy, kontrole przeprowadzane na podstawie ust. 1, są przeprowadzane na zasadach i w trybie określonych w przepisach rozporządzenia nr 1306/2013 oraz przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, dotyczących kontroli ex post, o których mowa w art. 52 rozporządzenia nr 809/2014.

Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego producenta rolnego. Składając wniosek S. K. oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem (część. IX wniosku Oświadczenia i zobowiązania). Rolnik może w każdym momencie poinformować organ, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy łub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia chyba, że rolnik został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. W takim przypadku nie stosuje się kar administracyjnych w odniesieniu do części wniosku, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie (art. 15 rozporządzenia UE nr 640/2014). Po raz kolejny należy podnieść, iż WSA podkreślił, że przed przystąpieniem do kontroli skarżący dokonał korekty powierzchni działki oznaczonej nr 347 i zmniejszył powierzchnię obszaru zalesionego do powierzchni 0,44 ha, jednakże wynik kontroli przesądził o niezgodności powierzchni deklarowanej (nawet po korekcie) z powierzchnią stwierdzoną.

Zgodnie z art. 64 ust, 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy: 1. Niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej: 2. niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; 3. niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku, gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; 4. dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; 5. niezgodność jest nieznaczna w tym przypadku, gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie art. 64 ust. 7 lit. b; 6. zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z art. 64 ust. 6 lit. b.

W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013: w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.