Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 430/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1, 3, art. 112 ust. 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 lutego 2019r. znak: GNOŚ.6821.19.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2016r. Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 MPa relacji [...]wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta objęła swym zakresem m.in. działki nr 589, nr 602/1 i nr 613/1 położone w [...]. Decyzją z dnia 15 września 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. Pomiędzy marcem 2018r. a sierpniem 2018r. pełnomocnik inwestora – [...] sp. z o.o. – podejmował kilkukrotnie próby osiągnięcia porozumienia z właścicielem działek nr 589, nr 602/1 i nr 613/1 A. B. (k. 12-16 akt organu I instancji). Rokowania dotyczące wyrażenia zgody na jej udostępnienie w celu założenia i przeprowadzenia gazociągu zakończyły się niepowodzeniem tj. nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a właścicielem przedmiotowych działek.

Wobec braku porozumienia pełnomocnik [...] sp. z o.o. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2018r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działki o nr 589, nr 602/1 i nr 613/1. Wniosek zawierał wymagane przepisem art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokumenty i uzasadnienie. W dniu 31 października 2018r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnicy [...] podtrzymali swój wniosek, zaś właściciel przedmiotowej nieruchomości nie stawił się.

Decyzją z dnia 1 lutego 2019r. Starosta [...] orzekł w punkcie 1.

o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonych w miejscowości Wąchock gm. Wąchock, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 589 o pow. 1,5838 ha, nr 602/1 o pow. 0,5667 ha i nr 613/1 o pow. 0,3315 ha, poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 MPa oraz kabla teletechnicznego w związku z realizacją inwestycji pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 MPa relacji [...]wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Zgodnie z treścią decyzji, gazociąg przebiegać będzie linią prostą o kierunku wschód-zachód, wkraczać będzie na działkę nr 589 od wschodniej granicy z działką nr 668 w odległości 22,85 m mierząc od jej południowo-wschodniego rogu granicy z działką nr 589, natomiast opuści działkę od zachodniej granicy z działką nr 613/1 w odległości 31,01 m mierząc od jej południowo-zachodniego rogu granicy z działką 589. Następnie gazociąg przebiegać będzie przez działkę nr 613/1. Gazociąg wkroczy na przedmiotową działkę od wschodniej granicy z działką nr 589 w odległości 31,01 m mierząc od jej południowo-wschodniego rogu granicy z działką nr 613/1. Opuści działkę od zachodniej granicy z działką nr 602/1 w odległości 24,89 m mierząc od jej południowo-zachodniego rogu granicy z działką 613/1. Po czym gazociąg przebiegać będzie przez działkę nr 602/1 – wkroczy na działkę nr 602/1 od wschodniej granicy z działką z działką nr 613/1 w odległości 24,89 m mierząc od jej południowo-wschodniego rogu granicy z działką nr 602/1, natomiast opuści działkę od zachodniej granicy z działką nr 603 w odległości 25,69 m mierząc od jej południowo-zachodniego rogu granicy z działką nr 602/1. Kabel teletechniczny przebiegać będzie w rurze osłonowej 0PT0 ⌀ 50 (RHDPE) wzdłuż gazociągu w odległości 0,4 m od skrajni rury gazowej. Na ww. działkach ustanowiona będzie także strefa kontrolowana dla gazociągu o szerokości 8 m, po 4 m na stronę od osi gazociągu oraz powierzchni 1050 m2. Ponadto w punkcie 2. Starosta zobowiązał [...] Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, organ wskazał, że stosuje się odpowiednio przepisy art 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniu za powstałe szkody. Poinformował również, że odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe wskutek prac budowlano-montażowych ponosi inwestor.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. B. i C. D., przy czym organ I instancji postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2019r. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez C. D. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] pismem z dnia 4 marca 2019r. wystąpił do pełnomocnika [...] o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń do planowanej inwestycji, podniesionych w odwołaniu A. B. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że przebudowa przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia jest konsekwencją pogarszającego się jego stanu technicznego, nie gwarantującego w dłuższej perspektywie bezpieczeństwa eksploatacji. Niezbędna jest likwidacja i zastąpienie starego przewodu gazociągiem wybudowanym w oparciu o najnowsze dostępne na rynku materiały i technologie, obejmujące badanie złączy spawanych dwoma różnymi metodami przy użyciu badań radiograficznych i penetracyjnych celem niedopuszczenia do eksploatacji wadliwie wykonanych spoin. Dodał również, że po wybudowaniu nowego gazociągu istniejący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji, opróżniony z gazu ziemnego, przedmuchany gazem obojętnym, a następnie przecięty w kilku miejscach i zamulony. Natomiast trasę gazociągu determinują istniejące kluczowe obiekty – stacje gazowe I stopnia, które zasilane są bezpośrednio z przebudowywanego gazociągu wysokiego ciśnienia i muszą być zasilone nowym gazociągiem, aby system stanowił funkcjonalną całość i spełniał dotychczasowe zadanie dostarczenia paliwa do odbiorców gazu na terenie miasta i gminy Wąchock i gmin oraz miast sąsiadujących. W związku z powyższym konieczne jest zaprojektowanie nowego gazociągu w strefie kontrolowanej starego gazociągu, która wynosi na dzień dzisiejszy 15 m na stronę od osi gazociągu-wyłączając z zabudowy pas gruntu o szerokości 30 m. Dodano, iż strefa kontrolowana dla nowego gazociągu wyłącza z zabudowy jedynie 8-metrowy pas gruntu, a więc przedmiotowa inwestycja poprawi bezpieczeństwo dystrybucji gazu i jednocześnie uwolni pod kątem inwestycji pas terenu o szerokości ok. 22 m. Natomiast działki nr 589, nr 602/1 i nr 613/1, na których zlokalizowany jest istniejący gazociąg i projektowany nowy, zakwalifikowana jest w rejestrze gruntów jako grunty rolne, łąki i lasy. Zakres inwestycji na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest w terenach niezabudowanych. Nadmieniono, że nadrzędnym celem inwestycji jest zwiększenie i zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji gazociągu i wyeliminowanie ewentualnych zagrożeń i ryzyk wynikających z pracy istniejącego gazociągu wykonanego w latach 60-tych ub. wieku. Na podstawie uzyskanych decyzji kontynuowane są prace projektowe celem uzyskania kompletu prawomocnych pozwoleń na budowę na cały zakres inwestycji. Jednocześnie inwestor poinformował, że przebudowa gazociągu polega również na zwiększeniu średnicy, co poprawi przepustowość do zasilanych istniejących stacji gazowych I stopnia i przyszłych odbiorców.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny przewidziany w art. 6 pkt 2 ugn. W decyzji Burmistrza [...] Nr 03/2016 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 22 czerwca 2016r., znak: BGK.6733.15.2014 (zał. Nr 2), jak również na mapie z zakresem inwestycji dołączonej do wniosku z dnia 30 sierpnia 2018r., przedstawiony został szczegółowy przebieg gazociągu. Wydanie tej decyzji oznacza, że spełniona została podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 ugn, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy gazociągu wysokiego ciśnienia. Pozostająca w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego determinuje przebieg gazociągu i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Dokonana przez organ odwoławczy analiza dokumentacji z rokowań pomiędzy właścicielem działek nr 589, nr 602/1 i nr 613/1 A. B., a inwestorem - [...] sp. z o.o. – wskazuje, że właściciel otrzymał ofertę w sprawie wyrażenia dobrowolnej zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z załączonymi do niej umowami cywilnoprawnymi. Brak podpisania umów przez właściciela nieruchomości skutkował wystąpieniem przez inwestora do Starosty [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada uprawień do oceny merytorycznej rokowań. Winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn nie podlegają weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Strony nie wypracowały wspólnego stanowiska, co finalnie skutkowało niepodpisaniem przez nie umowy. Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn.

Zdaniem organu II instancji w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w przepisie art. 124 ugn. Analizując inwestycję w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości organ uznał w tym zakresie za zasadne i wystarczające stanowisko inwestora wyrażone w przytoczonym piśmie z dnia 12 marca 2019r. W szczególności zaplanowana budowa nowego gazociągu w bliskiej odległości od gazociągu istniejącego (docelowo wyłączonego z eksploatacji) jest korzystna dla stron (inwestora i właściciela). Dla projektowanego gazociągu zostanie ustanowiona strefa kontrolowana o szerokości 8 m, co jest korzystniejsze dla właścicieli nieruchomości. Zaś likwidacja strefy kontrolowanej o szerokości 30 m i polepszy warunki ewentualnego zagospodarowania nieruchomości.

Organ podkreślił, że to inwestor wskazuje przebieg trasy gazociągu. Jeśli do organu administracji publicznej złożony jest wniosek o ograniczenie, który spełnia ww. przesłanki, to organy administracji publicznej są zobligowane do udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie inwestor nie zmienił trasy przebiegu gazociągu, pomimo żądań w tym zakresie odwołującego oraz innych właścicieli działek, przez które zaplanowano gazociąg. Skoro trasa ta jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, to Starosta (a następnie Wojewoda w wyniku postępowania odwoławczego) są zobowiązani do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - zgodnie z wnioskiem inwestora. Organy administracji publicznej nie mają możliwości zmienić trasy przebiegu gazociągu - jeśli inwestor wskazuje ją jako optymalną. Stąd wszelkie zarzuty odwołującego zawierające żądanie przeprowadzenia gazociągu inną trasą nie mogą zostać uwzględnione. O lokalizacji gazociągu przesądziła bowiem pozostająca w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ nie uznał za zasadne zarzutów stronniczości organu I instancji przy wydawaniu decyzji poprzez uwzględnienie interesów inwestora składającego wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można bowiem kwestionować rozstrzygnięcia organu w przypadku, gdy zajął on odmienne stanowisko niż oczekuje tego strona postępowania, jeśli znajduje to uzasadnienie w materiale dowodowym i jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ponadto ochrona prawa własności, którą zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jak wyżej wskazano, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ugn stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do obaw właściciela odnośnie bezpieczeństwa w związku z budową gazociągu organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie właśnie z uwagi na zły stan techniczny istniejącego gazociągu, który zostanie wyłączony z eksploatacji, a co za tym idzie budowa nowego gazociągu spowoduje poprawę bezpieczeństwa ludzi i mienia. Kwestia bezpieczeństwa użytkowania gazociągu na działkach nr 589, nr 602/1 i nr 613/1 nie może być analizowana na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ugn, wykracza bowiem poza ramy tego postępowania.

Bezpodstawna jest zdaniem organu także uwaga, że Prawo budowlane określa strefy ochronne dla gazociągów, ale nie określa stref bezpiecznych dla ludzi. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r., poz. 640) regulują szerokość stref kontrolowanych wyznaczanych na okres użytkowania gazociągu. W przypadku gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 strefa ta wynosi 8,0 m - po 4,0 m od osi gazociągu (§ 10 pkt 3 ppkt c rozporządzenia). Określone w powyższym rozporządzeniu strefy kontrolowane mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdującego się w pobliżu gazociągu. W strefach tych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Zabrania się wznosić w nich obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować jego uszkodzenia podczas użytkowania, jak również nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Jakiekolwiek prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Wszelkie te regulacje mają chronić mieszkańców terenów sąsiadujących z gazociągiem. Ponadto inwestor jest zobligowany do projektowania i budowania gazociągu w sposób zapewniający wytrzymałość i szczelność, z uwzględnieniem sił działających na gazociąg związanych z jego budową, warunkami środowiskowymi i klimatycznymi oraz lokalizacją, a także z występującym w nim ciśnieniem oddziałującym na poszczególne elementy gazociągu podczas przeprowadzania prób wytrzymałości i szczelności oraz jego użytkowania (§ 13 rozporządzenia).

Organ odwoławczy przyznał, że Starosta nie odniósł się w decyzji do treści pisma A. B. z dnia 30 października 2018r., jednak w jego ocenie nie miało to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Pismo to stanowiło prośbę o niewyrażenie zgody na wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. o. ograniczenie sposobu korzystania z działek nr 690/3, 602/1 i 613/1 położonych w [...]. Natomiast organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, w tym także rozważyć wszelkie argumenty podnoszone na etapie przed organem I instancji. Argumenty zawarte w piśmie A. B. nie mogą stanowić podstawy do wydania innej decyzji niż zapadła w sprawie. Wszelkie podnoszone w nim kwestie dotyczące bezpieczeństwa ludzi zamieszkałych w pobliżu lokalizowanego gazociągu oraz ustalenia przez Burmistrza [...] lokalizacji gazociągu w pobliżu zabudowań pomimo licznych protestów mieszkańców, są tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu z dnia 19 lutego 2019r. uznanymi przez organ odwoławczy za nieuzasadnione.

Niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji budowy gazociągu średniego ciśnienia i ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście na nieruchomość, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań. Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 ugn stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył A. B., podnosząc że została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Zdaniem strony organ "nagiął prawo" i zinterpretował przepisy ustawy w sposób korzystny dla inwestora – którego zapewnienia nie dają pewności, że nowy gazociąg nie wybuchnie. Chroni się gazociąg, a nie ludzi. Skoro istnieje Kodeks postępowania administracyjnego to domaga się rzetelności w rozpatrywaniu sprawy zgodnie z tym kodeksem. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, zwiększenie przepustowości i średnicy rury oraz ciśnienia gazu z 1,5 MPa do 6,3 MPa z pewnością nie będzie służyło zwiększeniu bezpieczeństwa. Skarżący zwrócił uwagę, a czego organ odwoławczy nie dostrzegł, że na jego działce stoi, powstały w oparciu o stosowne pozwolenie, dom, który nie został jeszcze odebrany. Natomiast na działce nr 690/3 znajduje się budynek gospodarczy - kurnik. Zdaniem skarżącego budowa gazociągu będzie zagrażać bezpieczeństwu zabudowań zlokalizowanych na ww. działkach, zaś organy obu instancji nie wykazały, że istnieją bezwzględne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z przepisu tego wynika zresztą, że organ "może" ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, a to znaczy, że nie jest do tego bezwzględnie zobligowany. Mając na uwadze powyższe A. B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi, podniósł, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o ograniczeniu praw rzeczowych w celu wykonania inwestycji celu publicznego. Z tego powodu w przedmiotowym postępowaniu nie ma możliwości badania usytuowania gazociągu względem domu mieszkalnego (w budowie). Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że Wojewoda uznał, iż działka nr 589 jest niezabudowana. W decyzji tego organu na str. 4 wskazano, że "działki nr 589, nr 602/1 i nr 613/1, na których zlokalizowany jest istniejący gazociąg i projektowany nowy zakwalifikowane są w rejestrze gruntów jako grunty rolne, łąki i lasy". Potwierdzeniem powyższego jest znajdujący się w aktach organu I instancji uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 13 marca 2017r. (k. nr 20 akt organu I instancji). Natomiast w dalszej części decyzji wskazano, że "zakres inwestycji na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest w terenach niezabudowanych". Stwierdzenie to nie oznacza, że działki nie są zabudowane, lecz wskazuje, że na trasie gazociągu i jego strefy kontrolowanej brak jest zabudowań. Organ nie zgodził się ze skarżącym także co do tego, że nowo wybudowany gazociąg wpłynie na bezpieczeństwo budynków znajdujących się na działkach nr 589 i nr 690/3, o których mowa w skardze. Budynki są zlokalizowane poza strefą kontrolowaną nowego gazociągu. Ponadto przed wybudowaniem budynków na w/w działkach znajdował się obecnie będący w eksploatacji gazociąg, który nie stanowił przeszkody do rozpoczęcia budowy domu i wybudowania kurnika. Ponadto ocena prawidłowości usytuowania obiektów budowlanych względem pozostałych obiektów i infrastruktury technicznej oraz granic nieruchomości należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygana wyłącznie na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Wyłącznie w tym postępowaniu organ będzie badał możliwość realizacji projektowanej inwestycji pod względem warunków i norm technicznych. Organ nie jest także właściwy do rozpoznawania zarzutów w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, a wszystkie te kwestie są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Odnośnie działki nr 690/3 organ wyjaśnił, że nie była przedmiotem niniejszego postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia 19 kwietnia 2019r. znak: SPN.I.7536.13.2019.

Na rozprawie sądowej w dniu 22.08.2019r. A. B. poparł skargę i dodał, że założony kabel teletechniczny, który służy zapewnieniu bezpieczeństwa gazociągu, będzie umożliwiał podsłuchiwanie go, czego sobie nie życzy. Przystał na negocjacje tylko po to żeby przedłużyć procedurę. Przyznał, że negocjacje były prowadzone, ale odszkodowanie uznał za zbyt niskie. Nie zaskarżył do sądu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czego bardzo żałuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na określonym etapie procesu inwestycyjnego związanego z przebudową gazociągu, tj. po wydaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 art. 124 ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powyższych przepisów wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - projektowana inwestycja pozostaje w zakresie przedmiotowym hipotezy normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie - ograniczenie sposobu korzystania pozostaje zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odstępstwo od tego wymogu jest przewidziane dla "urządzeń łączności publicznej" i polega na tym, że decyzja może być wydana mimo braku planu miejscowego bądź też w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana; po trzecie - właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na jej realizację na jego działce; po czwarte - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym).

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie, mieści się w zakresie hipotezy art. 124 ust. 1 u.g.n., chodzi tu bowiem o realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. w postaci przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a samo zezwolenie dotyczy założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów. Jak się podnosi w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Łd 540/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016r., sygn. II SA/Po 253/16), mając na uwadze cel uregulowania zawartego w art. 124 ust. 1 u.g.n. i jego usytuowanie w ustawie, nie powinno budzić wątpliwości, że bez znaczenia pozostaje czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Kwalifikacja robót, jakie mają być przeprowadzone może mieć znaczenie jedynie w przypadku dalszego toku procesu inwestycyjnego, jakim jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Co istotne, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia 22 czerwca 2016r., którą Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 MPa relacji [...]wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta objęła swym zakresem m.in. działki nr 589, nr 602/1 i nr 613/1 położone w [...], należące do skarżącego. Skarżący nie kwestionował zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dokonanego decyzją wydaną w trybie art. 124 u.g.n. z powołaną decyzją z dnia 22 czerwca 2016r. Sąd także nie dopatrzył się niezgodności w tym zakresie. W szczególności w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości precyzyjnie określono przebieg gazociągu przez poszczególne działki, jak też szerokość strefy kontrolowanej.

Bezspornym jest także, że skarżący jako właściciel działek, przez które projektowany gazociąg ma przebiegać, nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce. Przed wydaniem decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. przeprowadzono ze skarżącym stosowne rokowania co do wyrażenia takiej zgody, jednak nie przyniosły one rezultatu. Fakt przeprowadzenia takich negocjacji potwierdził skarżący na rozprawie sądowej (stwierdzając, że uznał proponowane mu odszkodowanie za zbyt niskie),

a nadto został on udokumentowany w aktach postępowania. Z dokumentów tych wynika, że inwestor kilkakrotnie w okresie od marca do sierpnia 2018r. zwracał się na piśmie do skarżącego z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości, przedstawiając propozycję umowy. Próby te zakończyły się jednak niepowodzeniem, tj. nie doprowadziły do zawarcia umowy między inwestorem a skarżącym. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Łd 540/18).

Jak wyżej wykazano, zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 124 ust.

1 i 3 u.g.n., co uprawniało Starostę do wydania decyzji w trybie tych przepisów.

Decyzja taka ma charakter uznaniowy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016r., sygn. I OSK 1917/14), o czym świadczy użycie przez ustawodawcę słowa "może". Podnieść należy, że uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (wyrok NSA z dnia 6 maja 2019r., sygn. I GSK 164/19 za J. Zimmermannem, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116). Jak się podnosi (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019r., sygn. VII SA/Wa 474/19), kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięć (tj. o charakterze uznaniowym) nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

W niniejszym przypadku organy w sposób wyczerpujący – wystarczający dla oceny przesłanek art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. – zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego pełnej, a zarazem prawidłowej oceny. Oparły się przy tym na prawidłowych regulacjach prawa materialnego. W tej sytuacji, jak podniesiono, skoro podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego (nie nosi cech dowolności) poza kontrolą Sądu pozostaje sam wybór rozstrzygnięcia.

Co w niniejszej sprawie istotne – zwłaszcza w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów – celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Ustala bowiem tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określa sposoby zagospodarowania terenu, ale nie konstytuuje konkretnego ograniczenia związanego z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów, urządzeń, sieci służących inwestorowi nie mającemu tytułu prawnego do nieruchomości. Dlatego wobec braku zgody właściciela szczegółowy sposób ograniczenia zawierać musi decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.; powinna ona określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres oraz jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.; por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2019; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017r., sygn. II SA/Rz 1069/17).

A zatem, jak wynika z powyższych wywodów, organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest władny rozstrzygać co do tego, czy dana inwestycja w ogóle powstanie (w kontekście także ewentualnych niebezpieczeństw związanych z jej realizacją i funkcjonowaniem) i czy będzie przebiegać przez określone nieruchomości. Te okoliczności wynikają już bowiem z ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, która determinuje przebieg gazociągu i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Co więcej, w sprawie niniejszej, która dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do kognicji organów nie należy ustalanie możliwości technicznych czy sposobu prowadzenia prac przy budowie gazociągu w pobliżu istniejącego starego gazociągu. Techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód, a także bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego, będą podlegać analizie ze strony organów techniczno-budowlanych na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Jeśli chodzi o fakt, że decyzja organu I instancji dotyczy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie oprócz gazociągu także kabla teletechnicznego należy zauważyć, że decyzja lokalizacyjna z 15 września 2016r. dotyczyła gazociągu "wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Kabel ten ma służyć obsłudze technicznej gazociągu, jego bezpieczeństwu, czego skarżący nie kwestionuje, zaś zakładanie hipotetycznych możliwości jego wykorzystania w sposób bezprawny pozostaje poza zakresem badania przez organy w niniejszym postępowaniu.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10). Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. W ocenie Sądu organ odwoławczy w pełni zasadnie powołał się w tym zakresie na stanowisko inwestora wyrażone w piśmie z dnia 12 marca 2019r., z którego wynika, że po pierwsze przebudowa przedmiotowego gazociągu ma na celu poprawę bezpieczeństwa dzięki likwidacji i zastąpieniu starego przewodu gazociągiem wybudowanym w oparciu o najnowsze dostępne na rynku materiały i technologie, a po drugie istotnemu zawężeniu ulegnie pas strefy kontrolowanej w stosunku do "starego" gazociągu, która to strefa wynosi na dzień dzisiejszy 15 m na każdą stronę od osi gazociągu – wyłączając z zabudowy pas gruntu o szerokości 30 m. Strefa kontrolowana dla nowego gazociągu wyłącza z zabudowy jedynie 8-metrowy pas gruntu. Przedmiotowa inwestycja nie tylko poprawi zatem bezpieczeństwo dystrybucji gazu, ale jednocześnie uwolni pod kątem inwestycji pas terenu o szerokości ok. 22 m. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, budynki na działkach skarżącego zlokalizowane są poza strefą kontrolowaną nowego gazociągu. Co więcej, już przed wybudowaniem tych budynków na działkach znajdował się będący obecnie w eksploatacji gazociąg (o znacznie szerszej strefie kontrolowanej), który nie stanowił przeszkody do rozpoczęcia budowy domu i wybudowania kurnika.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.