Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 w zw z art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 4 - § 8 w zw. z § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Domu Pomocy Społecznej " K." w C. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 17 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] (dalej: "DPS") oraz E. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] lipca 2021 r., nr [...], ustalającej na rzecz M. i R. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi w hali garażowej (część podziemna) na działkach nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]), położonych przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że M. i R. B. wnioskiem złożonym 20 listopada 2020 r., następnie modyfikowanym, zwrócili się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Prezydent wezwał ich do uzupełnienia i uszczegółowienia wniosku, co nastąpiło 10 i 22 grudnia 2020 r. 29 grudnia 2020 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania, a po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz projektu decyzji, pismami z 18 stycznia 2021 r. wystąpił do Starosty [...], Zarządu Zlewni w [...] o uzgodnienie projektu tej decyzji. Z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowisk przez organy uzgadniające, na podst. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), uzgodnienia uznano za dokonane.

16 lutego 2021 r. wpłynęło pismo wnioskodawców wraz z załącznikiem graficznym oznaczonym, jako analiza przesłaniania. E-mailem z 16 marca 2021 r. zatytułowanym: "Parametry dla inwestycji przy ul. [...]", podpisanym przez W. K.. Wydział Planowania Przestrzennego, poinformowano, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała brak możliwości realizacji inwestycji o wnioskowanych parametrach. Poinformowano, że możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy. R. i M. B., zaakceptowali przedstawione parametry decyzji. Pismem z 16 marca 2021 r. organ I instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych akt sprawy.

Prezydent, decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. E. W. oraz DPS złożyli odwołania od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...] uchyliło w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 14 maja 2021 r. R. i M. B. poinformowali Prezydenta, że warunki uchylonej decyzji są w całości zgodne z ich oczekiwaniami, w tym wysokość planowanych budynków określona na 11 m.

Prezydent (ponownie rozpatrując sprawę po sporządzeniu nowego projektu decyzji oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu), pismami z 26 maja 2021 r., wystąpił do organów uzgadniających, Starosty [...] Zarządu Zlewni w [...] o uzgodnienie projektu decyzji i z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowisk przez organy uzgadniające, na podst. art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia uznano za dokonane.

Następnie organ I instancji, pismem z 7 czerwca 2021 r. poinformował wnioskodawców, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała brak możliwości realizacji inwestycji o wnioskowanych parametrach. Wskazał, że na możliwą realizację inwestycji z uwzględnieniem parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy. Wezwał M. i R. B. do zajęcia stanowiska, czy akceptują parametry planowanej inwestycji wynikające z przeprowadzonej analizy. Wnioskodawcy poinformowali, że akceptują te parametry i tym samym dokonali modyfikacji złożonego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zawiadomieniem z 17 czerwca 2021 r., organ I instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych akt sprawy. Kolejno decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli E. W. i DPS, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO 6 września 2021 r. wezwało Prezydenta do przesłania dokumentów potwierdzających, że ul. [...] stanowi drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że nie podjęto dotychczas uchwały o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg publicznych. Pismem z 28 września 2021 r. SKO poinformowało strony postępowania w trybie art. 10 §1 k.p.a., o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustalając stronom stosowny termin umożlwiający skorzystanie z przysługujących im praw.

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej integralną cześć zaskarżonej decyzji (część tekstowa), jak również z analizy - część graficzna wynika, że analizą objęto obszar wokół działek inwestora w odległości trzykrotności szerokości frontu działek (odcinek B-C) i nie mniej niż 50 m. Z powyższych dokumentów wynika, że front działek nr ewid. [...] i [...], stykający się z drogą stanowiącą własność gminy, tj. ul. [...] wynosi ok. 187 m i że został zaznaczony na załączniku graficznym czarną przerywaną linią. Kolegium, badając analizę-część graficzną, stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji potwierdziło ustalenia organu I instancji w zakresie wyznaczenia szerokości frontu ww. działek w wymiarze ok. 187 m, a obszaru analizowanego w wymiarze ok. 561 m, tj. trzykrotności szerokości frontu tych działek jednak nie miej niż 50 m i w przedmiotowym przypadku uznało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia.

Organ I instancji stwierdził, że obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji: mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), garażowa, oraz usługowa (handlu, oświaty, kultury, zdrowia), a także budynki gospodarcze, magazynowe, biurowe i inne budynki niemieszkalne. Prezydent wskazał numery zabudowanych działek ewidencyjnych, położonych w obszarze analizowanym. Organ ten w tabeli stanowiącej część tekstową analizy funkcji wskazał parametry całej zabudowy posadowionej na działkach znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizy, w tym co do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wyliczył średnie wartości dla tych parametrów. Określił również geometrię dachów oraz minimalną i maksymalną wysokość kalenic oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. W analizie tej ustalono następujące wartości średnie dla całego obszaru analizowanego: wskaźnik powierzchni zabudowy 0,31; szerokość elewacji frontowej 10 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/do kalenicy 4,5m/5,9 m; geometria dachu, dachy dwuspadowe, wielospadowe, płaskie, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działki i kąt nachylenia do 48 stopni. W sporządzonej analizie wskazano, że znajdujące się w obszarze analizowanym budynki (w tym zwłaszcza budynki o funkcji mieszkalnej - wielorodzinne i jednorodzinne), stanowią podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanej przez inwestora zabudowy. Z powyższej przyczyny organ dodatkowo, odrębnie wskazał w formie tabeli również parametry wszystkich budynków o funkcji mieszkalnej (wielorodzinnych i jednorodzinnych) posadowionych na działkach znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizy, co do wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wyliczył średnie wartości dla tych parametrów. Określił również geometrię dachów oraz wysokość kalenic (wysokość budynków). Ustalono następujące wartości średnie dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) z całego obszaru analizowanego: wskaźnik powierzchni zabudowy, 0,21; szerokość elewacji frontowej 17,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/do kalenicy 7,7m/10,9 m; geometria dachu, dachy dwuspadowe, wielospadowe, płaskie, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działki i kąt nachylenia do 48 stopni.

Z uwagi na wnioskowane przez inwestora parametry planowanej inwestycji, zostały one wyznaczone nie w wymiarze średnim, lecz od niego odbiegającym. Przyczyny takiego sposobu wyznaczenia parametrów zostały jednak wnikliwie uzasadnione w sporządzonej analizie urbanistycznej.

SKO podtrzymało argumentację organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podało, że z treści ww. przepisu wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.

Powołując się na orzecznictwo SKO zaznaczyło, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz sposobie użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej, zarówno wielorodzinne jak i jednorodzinne. W przypadku ustalenia, że w obszarze analizowanym znajduje się chociaż jedna nieruchomość zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub jednorodzinna) to projektowana inwestycja spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W obszarze analizowanym występuje natomiast zabudowa o charakterze mieszkalnym, (jednorodzinnym i wielorodzinnym). Poza tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w obszarze analizowanym posiada gabaryty zbliżone do tych, o jakie wnioskuje inwestor i to właśnie na podstawie wartości średnich obliczonych dla budynków mieszkalnych (wielorodzinnych i jednorodzinnych) ustalono wartości parametrów dla planowanej inwestycji, a zatem w wartościach, które w tym obszarze analizowanym występują i nie są dodatkowo wartościami maksymalnymi. W bardzo bliskim sąsiedztwie działek, na których jest planowana inwestycja znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...] (bezpośrednie sąsiedztwo) oraz działka [...] (w odległości ok. 64 m) i działka [...] (w odległości ok. 67 m) zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej (budynki mieszkalne wielorodzinne). Ponadto w odległości od ok. 9 m do 33 m od działek objętych planowaną inwestycją, znajdują się działki z posadowioną na nich zabudową o funkcji mieszkalnej (budynki mieszkalne jednorodzinne) tj. działki nr ewid. [...].

W ocenie SKO, planowana inwestycja w zakresie zabudowy o funkcji mieszkaniowej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Zabudowa o funkcji mieszkaniowej (wielorodzinna czy jednorodzinna) występuje bowiem w różnych częściach obszaru analizowanego, w tym bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie działek objętych niniejszym postępowaniem. Tym samym planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie zakresu jej wykonywania. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej dla istniejącej w obszarze analizowanym (wskazanej m.in. powyżej) zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Zatem została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.

SKO, oceniając część tekstową i graficzną analizy funkcji stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji, ustaliło, że nieprzekraczalną linię zabudowy na działkach objętych wnioskiem, względem publicznej drogi gminnej ul. [...] (działka nr ewid, [...]) wyznaczono w odległości 15 m. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działkach nr [...] i [...] (stanowiących jedność gospodarczą) bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, budynki leżą w odległości 15 m od ww. drogi publicznej. W analizowanym przypadku, linię zabudowy względem ul. [...] wyznaczono zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie SKO uznało wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy względem ul. [...] (działka nr [...]) w odległości 4,1 m. Linię tę ustalono bowiem, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Ul. [...] stanowi co prawda drogę gminną (jest własnością gminy), jednak nie posiada statusu drogi publicznej. Nie można zatem do niej zastosować przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tj. Dz.U. z 2021r.,1376, dalej: "u.d.p."), nakazującego sytuować obiekty budowlane w terenie zabudowy, przy drogach gminnych w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W konsekwencji, nie mógł być zastosowany § 4 ust. 2 rozporządzenia mówiący, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy względem ul. [...] (działka nr [...]) organ wskazał, że należy uwzględnić poszerzenie drogi gminnej o pas szerokości 6 m. Wyjaśnił też, że wyznaczenie tej linii względem ul. [...] w odległości 32 m od granicy z ww. drogą gminną nastąpiło w nawiązaniu do linii zabudowy na działce nr [...] znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. SKO uznało, że ustalenie powyższej linii zabudowy nastąpiło zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją ustalono na minimum 0,17 i maksimum 0,25. SKO uznało, że wskaźnik ten został wyznaczony zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia, a sposób oraz przesłanki jego wyznaczenia w podanej wielkości zostały dokładnie wyjaśnione w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie tej wskazano, że średni wskaźnik dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym wynosi 0,31, natomiast średni wskaźnik dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi (wielorodzinnymi i jednorodzinnymi) leżącymi w obszarze analizowanym wynosi 0,21. Maksymalny wskaźnik zabudowy działek w strefie analizowanej, zabudowanych budynkami mieszkalnymi wynosi 0,60 (dla działek nr [...] i [...]), a minimalny 0,03.

Z analizy funkcji wynika, że na położonej w pobliżu terenu objętego wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...] co działki objęte wnioskiem, działce nr [...], wskaźnik zabudowy dla budynku mieszkalnego wynosi ok. 0,30 i jest nawet wyższy do wartości ustalonej dla planowanej inwestycji. Organ z uwagi na znaczną rozpiętość wskaźnika powierzchni zabudowy uznał za zasadne dopuszczenie średniego wskaźnika wyliczonego dla budynków mieszkalnych (0,21) z tolerancją 20%. SKO podzieliło stanowisko Prezydenta, że tak wyznaczony wskaźnik (w sposób minimalny 0,17 i maksymalny 0,25) będzie zbliżony do jego średniej wartości dla budynków mieszkalnych oraz nie osiągnie wartości skrajnych występujących na terenie obszaru analizowanego. Z tej przyczyny pozostanie on korzystny z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego.

SKO uznało prawidłowość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. Została bowiem ustalona średnia szerokość elewacji na terenie całego obszaru analizowanego w wymiarze 10 m. W analizie wskazano też, że maksymalna szerokość elewacji frontowej dla budynku, położonego na terenie działek nr [...] i [...], wynosi ok. 73,1 m. Odstępując od ustalenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o wartość średnią, w analizie wyjaśniono, że ustalając ten parametr wzięto pod uwagę średnią szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym, którą ustalono w wymiarze ok. 17,5 m. Uznano za zasadne przyjęcie szerokości elewacji frontowej, jako 17,5 m z tolerancją do 20%, co ma odzwierciedlenie w zabudowie mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Tak określona szerokość "mieści się" w przedziale szerokości istniejącej zabudowy oraz równocześnie jest adekwatna do projektowanej funkcji budynków - budynki mieszkalne (wielorodzinne). Ustalenie tego parametru nastąpiło zgodnie z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia, a sporządzona analiza w sposób właściwy uzasadnia ustalenie tego parametru w przyjętej wartości, tj. 17,5 m z tolerancją do 20%.

Za dopuszczalne i odpowiednio uzasadnione w sporządzonej analizę SKO uznało również ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jej gzymsu lub attyki w wymiarze maksymalnym 11 m. W analizie funkcji wyjaśniono bowiem, że parametr ten wyznaczono ze szczególnym uwzględnieniem i nawiązaniem do wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym, w tym do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ([...] i [...]) bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Wysokość elewacji frontowej budynków posadowionych na działkach [...] i [...] wynosi maksymalnie 11 m. W analizie wyliczono wartość średnią dla wszystkich zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o wartości 4,5 m. Dokonano również odrębnego wyliczenia wartości średniej tego parametru dla budynków mieszkalnych, leżących w obszarze analizowanym i ustalono, że wynosi ok. 7,7 m. Wskazano też, że wysokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi od 2,2 m do 17 m. Jak ponadto ustaliło Kolegium na podst. analizy funkcji, ustalona wartość dla planowanej inwestycji jest znacznie mniejsza od maksymalnej wartość tego parametru (17 m) wyliczonego na budynków mieszkalnych (wielorodzinnych) leżących na działkach nr [...],[...],[...].

Planowana inwestycja w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jej gzymsu lub attyki, będzie nawiązywać do budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynków o funkcji mieszkalnej) usytuowanych w obszarze analizowanym, w tym do budynków położonych na działkach ([...] i [...]) bezpośrednio sąsiadujących z działkami przeznaczonymi pod planowaną inwestycję. Ustalenie tego parametru nastąpiło zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia, a sporządzona analiza w sposób właściwy uzasadnia ustalenie przyjętej wartości tego parametru. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia, tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, uwzględniając przede wszystkim istniejącą geometrię dachów budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie po przeciwnej stronie terenu inwestycji, tj. na działkach [...]. Takie rozwiązanie organ ocenił, jako właściwe z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego, z czym SKO w pełni zgodziło się.

Dla planowanej inwestycji (czterech budynków) przyjęto dach płaski, dwuspadowy lub wielospadowy, nachylenie połaci dachu budynku do 12 stopni w przypadku dachu płaskiego, oraz od 30 do 39 stopni w przypadku dachu dwuspadowego lub wielospadowego, ustalając dowolny kierunek kalenicy głównej w stosunku do frontu działki, orasz określając maksymalną wysokość kalenicy głównej na minimum 10,4 m i maksimum 11,4 m. SKO badając analizę funkcji ustaliło, że wysokość kalenicy głównej/wysokość budynku (uwzględniając wszystkie budynki) w całym obszarze analizowanym wynosi od 2,1 m do 17 m, a średnia wartość dla całego obszaru analizowanego wynosi 5,9 m. Prezydent stwierdził, że wysokość kalenicy głównej w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych wynosi od 3,3 m do 17 m, a średnia wartość dla całego obszaru analizowanego tego rodzaju budynków wynosi 10,9 m. Natomiast dla planowanej inwestycji ustalono wysokość kalenicy głównej dachu budynków nie większą jak 11,4 m. W ocenie SKO ustalenie kąta nachylenia dachów w wartościach od 30 do 39 stopni, a także dowolne położenie kalenicy głównej w stosunku do frontu działki, w jest zgodne i dopuszczalne z parametrami występującymi w całym obszarze analizowanym. Nachylenie połaci dachowych w obszarze analizowanym oscyluje pomiędzy 3 a 48 stopni, a w obszarze tym występują dachy płaskie o połaciach wielospadowych, dwuspadowych o ułożeniu kalenicy głównej zarówno równoległym jak i prostopadłym do frontu działki. Ponadto ustalona dla planowanej inwestycji maksymalna wysokość kalenicy głównej 11,4 m, jest bardzo zbliżona do średniej wartości wysokości kalenicy głównej ustalonej dla budynków mieszkalnych leżących w obszarze albanizowanym, czyli 10,9 m. Jednocześnie ustalona wartość dla planowanej inwestycji jest znacznie mniejsza od maksymalnej wartość tego parametru (17 m) ustalonego na budynków mieszkalnych (wielorodzinnych) leżących na działkach nr [...].

Planowana inwestycja w zakresie wysokości głównej kalenicy budynku/wysokości budynku, będzie nawiązywać do budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych w obszarze analizowanym, w tym do budynków położonych na działkach ([...] i [...]) bezpośrednio sąsiadujących z działkami przeznaczonymi pod planowaną inwestycję.

SKO (podobnie jak organ I instancji) stwierdziło, że wyznaczone w decyzji gabaryty projektowanej zabudowy korespondują z gabarytami zabudowy, w tym zwłaszcza mieszkaniowej wielorodzinnej, położonej w obszarze analizowanym. Zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich - uznało za niezasadny. Ustalone w ten sposób parametry nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego. Organ w sposób właściwy wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się ustalając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla działki budowlanej objętej projektowaną inwestycją.

SKO ustaliło, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - tj. drogi gminnej, ul. [...], poprzez projektowane zjazdy z ul. [...], będącej drogą gminną nieposiadającą charakteru drogi publicznej. Ponadto projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zasilenie w energię elektryczną, zgodnie z informacjami zawartymi przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, odbywać będzie się z planowanego przyłącza, zgodnie z oświadczeniem [...] (promesa z 13 listopada 2020 r., stanowiąca załącznik do wniosku). Zaopatrzenie inwestycji w wodę odbywać będzie się z planowanego przyłącza do sieci wodociągowej oraz zostanie zapewniony odbiór ścieków sanitarnych (promesa Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. z 18 grudnia 2020 r.). Nie przewiduje się podłączenia do sieci gazowej. Ogrzewanie budynków zapewni dostawca ciepła systemowego na potrzeby ogrzewania oraz ciepłej wody użytkowej (oświadczenie o zapewnieniu dostawy ciepła z 20 listopada 2020 r. złożone przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] Sp. z o.o.) Odprowadzenie wód opadowych odbywać się będzie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej na warunkach określonych przez zarządcę sieci - przyłącze projektowane, w sposób nienaruszający przepisów odrębnych. Zatem analizowany teren ma dostęp do w/w mediów oraz do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p.

Teren działek nr ewid. [...] i [...] objęty wnioskiem inwestora stanowi terenem gruntów rolnych RIIIa, RIIIb, RIVa i RIVb, które nie podlegają ochronie, i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Położone są bowiem w granicach administracyjnych miasta [...], a zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 1326), przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Zatem decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym ustawą o drogach publicznych, w zakresie sytuowania obiektów budowlanych przy drogach. Uznało, że spełnione zostały również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3,4 i 5 ustawy.

Zdaniem SKO, Prezydent w sposób wyczerpujący zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy została sporządzona prawidłowo i w sposób wyczerpujący zbadała występującą w obszarze analizowanym zabudowę co do pełnionych przez nią funkcji oraz jej cech. Analiza została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze, a zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Dokonano analizy zabudowanych działek z całego prawidłowo wyznaczonego obszaru ustalono wartości średnie parametrów określonych rozporządzeniem, dla wszystkich budynków leżących w tym obszarze. Dodatkowo dokonano wyliczenia wartości średnich parametrów dla budynków zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i jednorodzinnymi. Ustalenie parametrów dla planowanych budynków dokonano w odstępstwie od wartości średnich ustalonych dla całego obszaru analizowanego, ale w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia (przepisy §5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7ust.4), ponieważ ustalenie tych parametrów odbiegających od wartości średnich zostało w sporządzonej analizie funkcji właściwie uzasadnione.

Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanej inwestycji podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Decyzja ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa.

Ponieważ w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza się o dokładnej lokalizacji inwestycji na danej działce, to tym samym nie określa się w niej również odległości minimalnej planowanej inwestycji od granicy działek sąsiednich za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy, przy czym użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować, jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym warunku związanego z wymaganymi przepisami prawa odrębnego, zapewnieniem dostępu do światła dziennego - będzie przedmiotem oceny na etapie ewentualnie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bez znaczenia na tym etapie postępowania pozostawała kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać (w tym konkretnego sytuowania budynku na danej działce). Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W przypadku naruszenia obowiązujących przepisów związanych z warunkami technicznymi (dotyczy projektu budowlanego), inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę, co wynika z obowiązujących przepisów. Zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jakim wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Decyzja organu I instancji - w punkcie 9 sentencji decyzji - ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W punkcie tym wskazano m.in., że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. Powinna spełnić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w tym: ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody lub gleby.

SKO nie znalazło uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz nie stwierdziło naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego. Przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy unormowane zostały w art. 61 ust 1 u.p.z.p. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione ww. przepisie, jest on zobligowany do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie warunków zabudowy. Jego zdaniem organ I instancji przeprowadził prawidło postępowanie administracyjne, spełniając wszystkie wymogi przepisów procedury administracyjnej gwarantujące stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Prezydent uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji (w tym milczącą zgodę Starosty [...] oraz Zarządu Zlewni w [...]), zaś wydana decyzja oraz analiza będąca jej integralną częścią - sporządzone zostały rzetelnie i zgodnie z wszystkimi wymogami obowiązującego prawa. Projekt decyzji, w tym analizę funkcji oraz cech zabudowy o zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przygotował mgr inż. M. K. posiadający dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia dyplomu.

SKO uznało za niezasadny zarzut zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Podało, że normy dotyczące lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie linii energetycznych, w tym norma PN-EN 50341-1 oraz przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przywołane przez odwołujących przepisy, stanowią przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane, a nie u.p.z.p. Skoro na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się dokładnego położenia budynków, to oczywistym jest, że nie można zbadać odległości tych budynków od napowietrznej linii energetycznej.

Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 20 listopada 2020 r., posadowione na działach objętych wnioskiem dwa słupy średniego napięcia kolidujące z projektowaną inwestycją, przeznaczone są do rozbiórki i planowana jest przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia na linię kablową.

SKO nie dopatrzyło się również naruszenia art. 7 i 8 oraz 81a k.p.a. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono prawidło, w zgodzie z zobowiązującymi przepisami prawa. Wydana decyzja spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W toku przedmiotowego postępowania nie wystąpiły żadne niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. Ponadto złożone w toku postępowania petycje mieszkańców nie mogą świadczyć o naruszeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kierowane są one bowiem do Rady Miasta [...] w celu zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję (uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W obecnym stanie faktycznym dla terenu planowanej inwestycji nie uchwalono dotychczas MPZP, dlatego koniecznie było ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy, w trybie przepisów u.p.z.p. Kolegium wykazało prawidłowość ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, dlatego za nietrafne uznało zarzuty naruszenia § 4, § 7, § 8 rozporządzenia. Stwierdzono również, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową występującą już w obszarze analizowanym, zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na brak kontynuacji funkcji, uznano za chybiony.

2. Z powyższą decyzją nie zgodził się DPS (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 103/22) oraz E. W. (sprawa pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 104/22).

DPS, pismem datowanym na 15 grudnia 2021 r., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie:

"1) art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j. ze zm.) poprzez niewskazanie wadliwości dyspozycji uwzględnienia poszerzenia drogi gminnej, ul. [...], w decyzji o warunkach zabudowy i art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji milczącego uznania, że prawidłowe jest wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy nowych linii rozgraniczających dla drogi publicznej - ul. [...];

2) art. 7 i art. 80 KPA poprzez powielanie błędu zawartego w decyzji Prezydenta, tj. uznanie ul. [...] za drogę gminną i niewskazanie błędnego zakwalifikowania dostępu do drogi publicznej w decyzji Prezydenta, a co za tym idzie błędnego określenia dostępu do drogi publicznej oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ustalenie do ul. [...] linii zabudowy;

3) § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie błędne uznanie, iż prawidłowe jest ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na podstawie tego przepisu,

4) art. 7 i art. 77 KPA poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów złożonego w sprawie odwołania, tj. niezbadanie okoliczności tworzenia się uskoku w wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, przez co nie zostały rozwiane wątpliwości strony podnoszone w odwołaniu;

5) art. 11 i art. 107 § 3 KPA poprzez niedostateczne uzasadnienie odstępstwa od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku;

6) § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez niedołączenie do decyzji, jako załączników wyników analizy, zawierające część tekstową i graficzną, czego SKO nie wskazało naruszając art. 7, art. 77 i 80 KPA".

Pełnomocnik DPS wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego. Działki, dla których wydana została decyzja o warunkach zabudowy nie są objęte MPZP, jednak Prezydent na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., prowadzi procedurę planistyczną. Pomimo przeprowadzenia po uchyleniu I decyzji Prezydenta ponownej analizy urbanistycznej, w ocenie strony skarżącej, obszar analizowany ze względu na długość frontu działki jest bardzo rozległy, co powoduje niemiarodajne określenie obszaru odziaływania inwestycji, pominięciem jej najbliższego sąsiedztwa i usług społecznych tam realizowanych, które duża inwestycja mieszkaniowa może zakłócać. Nieprzystający w zupełności do obszaru, na który faktycznie będzie oddziaływała inwestycja.

Pełnomocnik DPS wyjaśnił, że organ I i II instancji wskazały w swoich decyzjach na tożsamość funkcji mieszkalnej budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych. Nie brały jednak pod uwagę zależności wynikających z odmienności w kubaturze poszczególnych budynków, zagęszczenia mieszkańców, obecnego zagospodarowania terenów przyległych do zabudowań i innych zmiennych, np. zaburzenia relacji sąsiedzkich. Sama możliwość realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]) położonych przy ul. [...] w [...] funkcji mieszkalnej, nie powinna być przesłanką wystarczającą do określenia zgodności planowanej zabudowy z zasadą kontynuacji funkcji. Tym bardziej, że przyległe do ul. [...] osiedle [...] II objęte jest MPZP. Ustalona dla tego obszaru została w większości zabudowa jednorodzinna. Obszar inwestycji od strony ul. [...] i od strony południowej także sąsiaduje jedynie z zabudową jednorodzinną. Jedynie od strony zachodniej sąsiedztwem jest DPS [...], który nie jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Realizacja warunków zabudowy określonych w drodze decyzji nie powinna zaburzać ugruntowanego na tym terenie ładu przestrzennego;

Prezydent w zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność uwzględnienia poszerzenia pasa drogowego ul. [...] o pas szerokości 6 metrów, co nie znalazło podstaw prawnych w treści decyzji, z których wynikałoby uzasadnienie dla przyjęcia przez organ, że dopuszczalne jest określenie nowych linii rozgraniczających dla drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy. Budzi to uzasadnią wątpliwość strony skarżącej, która wynika wprost z rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu. Skarżący (przytaczając wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 894/14) uznał, że organ odwoławczy nie zbadał, czy zostały wydane decyzje zatwierdzające podział działek pod drogi publiczne w obszarze odziaływania decyzji o warunkach zabudowy niestojące w sprzeczności z tą decyzją. Sytuowanie dróg publicznych powinno znaleźć odzwierciedlenie w MPZP lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli takie dokumenty istnieją powinny zostać wskazane w treści decyzji;

Prezydent w pkt 6 decyzji wskazał, że dostęp do nieruchomości objętych decyzją o warunkach inwestycji jest zapewniony bezpośrednio poprzez zjazdy projektowane do drogi publicznej tj. ul. [...]. Tymczasem z ustaleń SKO wynika, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną. W ocenie skarżącego, zarówno organ I jak i II instancji mylnie interpretują definicje drogi publicznej i drogi gminnej. Zatem zachodzi obawa co do poprawności rozstrzygnięć. Jeśli ul. [...] byłaby drogą gminną zastosowanie miałyby przepisy odrębne. Z powyższego wynika, że względem drogi wewnętrznej została wyznaczona linia zabudowy, co może stać w sprzeczności z wyrokiem NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2389/20, gdzie ugruntował pogląd, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Usytuowanie budynku na gruncie w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich dokonywane jest przez inwestora z zachowaniem przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie podlega wyznaczeniu w postępowaniu lokalizacyjnym;

Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, podał, że z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry nowej zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. Organ wydający decyzję w I instancji przyjął wartości umożlwiające wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, nie biorąc pod uwagę stanu faktycznego wynikającego opisu "najbliższego sąsiedztwa" (bezpośredniego sąsiedztwa, gdzie działki mają działki od 9 do 33 metrów, sugerując się cechami budynków wielorodzinnych, z których najbliższe są oddalone o ponad 60 metrów. Istniejący obszar zabudowy wielorodzinnej tworzy całościowe założenie urbanistyczne, które zostało wyraźnie oddzielone od zabudowy jednorodzinnej. W ocenie strony skarżącej nie jest dopuszczalne ingerowanie w ten ład przyjmując parametry nowej zabudowy ponad wartości średnie.

Do decyzji organu I instancji nie dołączono wymaganych załączników. W treści decyzji, w części "Załączniki do decyzji" zawarto jedynie ogólną informację co do miejsca, w którym się znajdują - do wglądu. W ocenie strony skarżącej jest to istotne uchybienie. Na poparcie powyższego twierdzenia przytoczył wyrok WSA w Olsztynie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 247/21.

3. Również E. W., pismem datowanym na 14 grudnia 2021 r., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję SKO w całości, przywołując te same zarzuty, jakie podniósł DPS. Dodatkowo zarzuciła naruszenie "art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 1 tej ustawy, poprzez błędne uznanie, że zabudowa wielorodzinna jest kontynuacją funkcji dla tego obszaru, wśród obecnej już zabudowy jednorodzinnej czy zabudowy użyteczności publicznej - Domu Pomocy Społecznej ". Ponadto wskazała na " sprzeczność istotnych ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału i niekonsekwencje w ocenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ w sprawie na wydanie decyzji pozytywnej stronie pierwotnie wnioskującej, a negatywnej dla innych stron oraz interesu społecznego i interesu innych obywateli".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego i o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi przytoczyła tą samą argumentację, jaką podniósł w uzasadnieniu swej skargi DPS. Dodatkowo skarżąca wskazała na brak odniesienia się przez SKO do opisanej przez nią w odwołaniu uskokowości budynków DPS [...] i wyznaczenia górnej krawędzi elewacji, jako przedłużenie części mieszkalnej tych budynków. Brak w sprawie oględzin i ekspertyz nie pozwolił organowi na prawidłowe zbadanie sprawy. W jej ocenie uskokowość zabudowań jednoznacznie spełnia przesłanki skorzystania z wartości średnich określonych w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Przytoczyła treść wyroku NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2366/20. Takie podejście wypacza sens analizy urbanistycznej, nie jest zgodne z § 7 i nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego na obszarze, na którym istnieje zabudowa o bardzo zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji. Sąd, podając wysokość krawędzi poszczególnych budynków stwierdził, że występuje uskok, o jakim mowa w § 7 ust. 3. Ustalenie wysokości elewacji na podobnym poziomie co kalenicy głównej, oraz parametry dotyczące dachu budynku, pozwolą na realizację typowej kubatury budynku wielorodzinnego z płaskim dachem, co zmaksymalizuje wykorzystanie inwestycji. Użycie wartości średnich w razie dopuszczenia takiej inwestycji, byłoby sprawiedliwe. W jej ocenie uzasadnienie wykorzystania odstępstw jest więc pozorne i niejasne.

Obszerne uzasadnienie decyzji SKO odwołuje się w większości do analiz poczynionych przez organ I instancji i nie wnosi nic nowego do sprawy. Powielane są błędy i ustalenia organu I instancji. Uzasadnienie nie wyjaśniło wszystkich przesłanek wydania takiej decyzji. Nie opisało dostatecznie elementów stanu faktycznego i ich wpływu na rozstrzygniecie. Nie wskazywało, jakie fakty były istotne dla wyboru określonych norm prawnych oraz wykładni zastosowanej normy prawnej. SKO nie zbadało samodzielnie i nie poczyniło wystarczających ustaleń w sprawie.

4. W odpowiedzi na ww. skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 22 lutego 2022 r. M. i R. B. również wnieśli o oddalenie skarg, ustosunkowując się do podniesionych w nich zarzutów.

5. Wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostały rozpoznane postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2022 r.

6. Tut. Sąd postanowieniami z 10 marca 2022 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawy VII SA/Wa 103/22 i VII SA/Wa 104/22 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zarządził dalsze prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SA/Wa 103/22.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skargi nie były zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 pkt 1). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom ze skarg skarżących ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. 1 - 12 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...], ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]), położonych przy ul. [...] w [...], których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę. Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze to, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, tut. Sąd dokonał analizy zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) w aspekcie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 - § 8 w zw. z § 1 rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewadliwe były zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny SKO w zakresie prawidłowości stwierdzenia przez organ I instancji przesłanek pozytywnych wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odnośnie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją, wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej planowanych budynków, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), gabarytów projektowanej zabudowy, dostępności do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku konieczności zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podzielając w tym zakresie stanowisko organu II instancji, zbędnym staje się powielanie argumentacji organu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skargach, stwierdzić należy, co następuje.

1. Skarga DPS i skarga E. W. w zakresie zarzutów Nr 1 – 7.

Zgodnie z pkt 3 in fine decyzji pierwszoinstancyjnej, Prezydent nakazał przy ustalaniu linii zabudowy uwzględnienie poszerzenia pasa drogowego drogi publicznej, ul. [...], "o pas szerokości 6 m wydzielony z terenu objętego decyzją – zgodnie z załącznikiem graficznym". Zdaniem skarżących, takie ustalenie "nie znalazło podstaw prawnych w treści decyzji, z których wynikałoby uzasadnienie dla przyjęcia przez organ, że dopuszczalne jest określenie nowych linii rozgraniczających dla drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy".

Przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej nie było "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" w zakresie lokalizacji drogi publicznej, jako inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p.), ale ustalenie warunków zabudowy dla M. i R. B. dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi w hali garażowej w określonej lokalizacji. Organ nie dokonywał więc żadnych ustaleń w zakresie dopuszczalności i warunków poszerzenia pasa drogowego ul. [...], ale – prawidłowo – biorąc pod uwagę warunki niezbędne dla potencjalnej możliwości poszerzenia tego pasa drogowego w przyszłości ustalił linię zabudowy od strony tej drogi publicznej odsuniętą o 6 m w głąb terenu inwestycji, której dotyczyły warunki zabudowy. Takie działanie było zgodne z § 4 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym organ planistyczny może wyznaczyć linię zabudowy w sposób inny, niż wynikający z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak zaś wynika z pkt 3 załącznika Nr 2 do decyzji Prezydenta (części tekstowej wyników analizy), ustalenie linii zabudowy od ul. [...] powinno uwzględniać poszerzenie możliwość poszerzenia pasa drogowego tej drogi o 6 m.

W niniejszej sprawie zbędne były więc – jako niedotyczące przedmiotu sprawy –ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do potencjalnej inwestycji celu publicznego, jakim byłaby rozbudowa (lub przebudowa) drogi publicznej ul. [...]. Organa obu instancji nie dokonały w żadnej mierze "milczącego uznania, że prawidłowe jest wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy nowych linii rozgraniczających dla drogi publicznej - ul. [...]".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. przez "powielanie błędu zawartego w decyzji Prezydenta, tj. uznanie ul. [...] za drogę gminną i niewskazanie błędnego zakwalifikowania dostępu do drogi publicznej w decyzji Prezydenta, a co za tym idzie błędnego określenia dostępu do drogi publicznej oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia (...) poprzez ustalenie do ul. [...] linii zabudowy" wyjaśnić należy, co następuje.

Z akt sprawy wynika, że ul. [...] nie jest drogą publiczną. Potwierdza to pisemna informacja Prezydenta Miasta [...] z 13 września 2021 r., skierowana do SKO, z której wynika, że działka nr ewid. [...] położona jest wprawdzie na terenie określanym przez plan miejscowy, jako teren planowanej drogi publicznej klasy Z i klasy D, ale nie została ona zaliczona do dróg publicznych stosowną uchwałą. Jak ponadto wynika ze znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów stanowi ona w całości własność gminną, wykorzystywana jest pod drogę i nadana jej została stosowną uchwałą nazwa "ulica [...]". Z akt sprawy (w tym m.in. z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta) wynika, że ul. [...] ma połączenie z drogą publiczną.

Z uwagi na powyższe, ul. [...], niebędąca drogą publiczną, ma charakter drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, z urządzoną infrastrukturą, zapewniającej – z woli jej właściciela - obsługę komunikacyjną dla budynków mieszkalnych przy niej położonych. Dlatego też, mając na uwadze istotę ustalania warunków zabudowy (a więc zachowanie ładu przestrzennego i ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie) nie jest prawnie niedopuszczalne w tej konkretnej sprawie ustalenie linii zabudowy również od strony drogi wewnętrznej, z której możliwy wjazd na teren inwestycyjny. Podobne stanowisko zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2327/17 (CBOSA), w którem Sąd ten stwierdził, że "dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające było wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18, dostępny w CBOSA), z której to drogi wewnętrznej inwestor ma prawo korzystać i której zarządca uznaje ja za wystarczającą dla obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego".

Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do drogi ma zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi. I to niezależnie od tego, czy droga jest publiczna, czy też tylko ogólnodostępna i – za zgodą właściciela – wykorzystywana dla celów komunikacyjnych z ruchem pojazdów mechanicznych. Jeżeli ponadto nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ogólnodostępną i już wykorzystywaną na cele komunikacyjne to – w ocenie tut. Sądu – nielogicznym, a wręcz powodującym realne zagrożenie dla użytkowników takiej drogi, byłoby odmówienie organowi planistycznemu prawa wytyczenia tej linii. Słusznie wskazał NSA, że "obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej" (wyrok z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17, CBOSA).

Analiza akt sprawy nie potwierdza słuszności zarzutu naruszenia "§ 7 pkt 4" rozporządzenia przez "niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie błędne uznanie, iż prawidłowe jest ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na podstawie tego przepisu". Zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Zarówno organ I, jak i II instancji wyjaśniły, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zamierzenia budowlanego będzie nawiązywać do budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym, w tym do budynków położonych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami przeznaczonymi pod planowaną inwestycję.

W zakresie tego parametru zasadnie wskazały organa, że z dokonanej analizy funkcji wynikało, że został on ustalony z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych już występujących w obszarze analizowanym; w tym do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich nr ewid. [...] i [...] wynosi do 11 m.

Prezydent dokonał jednakże – co uszło uwadze autora skargi i SKO w zaskarżonej decyzji - ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zamierzonej inwestycji nie na podstawie § 7 pkt 4 rozporządzenia, ale na podstawie § 7 pkt 1 (co wprost wynika z pkt 6 załącznika Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej, wyników analiz, część tekstowa), przyjmując za linię wytyczającą ten parametr istniejącą już zabudowę na działkach sąsiednich nr ewid. [...] i [...] o wysokości 11 m. Zgodnie zaś z przyjętym za podstawę ustalenia § 7 pkt 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jak słusznie stwierdził WSA w Poznaniu, "wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii, jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia (...) zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy" (wyrok z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 329/16, CBOSA).

Ponadto, biorąc pod uwagę maksymalną wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ewid. [...],[...], zasadnie przyjęło SKO, że "ustalona wartość dla planowanej inwestycji jest znacznie mniejsza od maksymalnej wartość tego parametru (17 m)" na pozostałym obszarze objętym analizą.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "zaniechanie odniesienia się do zarzutów złożonego w sprawie odwołania, tj. niezbadanie okoliczności tworzenia się uskoku w wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, przez co nie zostały rozwiane wątpliwości strony podnoszone w odwołaniu". Po pierwsze, w odwołaniu z 29 lipca 2021 r. nie został podniesiony zarzut dotyczący takiego rzekomego uskoku. Po drugie, "nierozwianie wątpliwości strony" nie jest równoznaczne z naruszeniem wskazanych przepisów, a ewentualnie z naruszeniem art. 11 k.p.a. Po trzecie, istnienie "uskoku", o którym wspomina skarżący DPS nie wynika z akt sprawy (za wyjątkiem wzmianki o takim fakcie w odwołaniu E. W. z 5 sierpnia 2021 r.), zaś skarżący faktu tego nie podnosił w postępowaniu administracyjnym.

Organa nie naruszyły też art. 11 i 107 § 3 k.p.a. przez "niedostateczne uzasadnienie odstępstwa od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku". Jak już wcześniej była o tym mowa, organ I instancji wyznaczył bowiem wysokość elewacji frontowej na 11 m, a więc zgodnie z dyspozycją § 7 pkt 1 rozporządzenia, odnosząc się do takiej samej wysokości budynków na działkach sąsiednich. W tym zakresie więc nie określił żadnego odstępstwa, które powinien był uzasadnić.

Nie został również naruszony – w sposób nakazujący uchylenie zaskarżonej decyzji - § 9 ust. 2 rozporządzenia przez "niedołączenie do decyzji jako załączników wyników analizy, zawierające część tekstową i graficzną, czego SKO nie wskazało naruszając art. 7, art. 77 i 80 KPA". Ww. § 9 ust. 2 nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś "analizę" sensu stricto. Załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka. Decyzja pierwszoinstancyjna zawiera informację, że wyniki analizy stanowią jej załącznik Nr 2 (część tekstowa) i Nr 3 (część graficzna), ale są one dostępne "do wglądu w Wydziale Planowania Przestrzennego tut. Urzędu".

Rację ma pełnomocnik skarżącego i skarżąca, że wynik analizy powinien być załączony do decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi on bowiem jej część integralną, a nie część z decyzją niezwiązaną. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to nie miało w niniejszej sprawie żadnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło stanowić samoistnej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. a contrario). W orzecznictwie podkreśla się, że takie uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, jeżeli w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172). Należy w całości podzielić ocenę prawną, wyrażoną w ww. wyroku, że "to, że doręczono skarżącej decyzję organu pierwszej instancji bez załącznika nr 2 (analizy tekstowej i graficznej) istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Przedstawione działanie organu w żaden sposób nie uszczupliło praw skarżącej. Po pierwsze nie uniemożliwiło jej wniesienia odwołania, po wtóre w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień. Gdyby więc skarżąca jeszcze chciała sformułować pod adresem decyzji organu pierwszej instancji i treści jej załączników jakieś merytoryczne zarzuty, to wtedy bez wątpienia mogła to uczynić".

Tym samym, niezrozumiały jest też zarzut, jakoby w tym kontekście - SKO naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Po pierwsze, przepisy te dotyczą ustalenia stanu faktycznego i swobodnej oceny dowodów, ale przez organ. SKO, dysponując aktami sprawy miało możliwość zapoznania się z wszystkimi załącznikami do decyzji pierwszoinstancyjnej. Po drugie, zarzutu naruszenie ww. artykułów k.p.a. pełnomocnik skarżącego i skrząca w żaden sposób nie uzasadnili, co uniemożliwia Sądowi zrozumienie, w czym upatrywali - wobec niezałączenia przez Prezydenta do swej decyzji wszystkich załączników - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji.

2. Skarga E. W. w zakresie zarzutu Nr 1 i 8.

W związku z tym, że zarzuty skargi E. W. Nr 2 – 7 (i ich uzasadnienie) pokrywają się z zarzutami skargi DPS, ocena tut. Sądu z pkt 1 powyżej, odnosząca się do skargi DPS, dotyczy również ww. zarzutów skarżącej.

Skarżąca w zarzucie Nr 1 wskazuje na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadniając tak postawiony zarzut skarżąca przede wszystkim wyjaśniała, że teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zabudowany jest budynkami jednorodzinnymi, zaś budynek DPS bez wątpienia nie jest budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Zdaniem skarżącej, tego faktu organa nie wzięły pod uwagę, koncentrując się na istniejącej zabudowie wielorodzinnej.

Wyjaśnić więc należy, co następuje

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych tam warunków, zaś warunkiem z pkt 1 jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, byłą zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak wynika z analizy zarówno pierwszoinstancyjnej decyzji, jak i zaskarżonej decyzji SKO organa obu instancji w sposób bardzo szczegółowy odniosły się zarówno do kwestii przestrzegania ładu przestrzennego, jak i kontynuacji funkcji. Odniesienie to dostrzegalne jest ponadto w treści analizy urbanistycznej dokonanej przez organ I instancji, odnoszącej się do warunków już tworzonych przez zabudowę w obszarze analizowanym i wniosków, jakie dla zamierzenia budowlanego z tego płynęły – właśnie w aspekcie ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. SKO w sposób jasny wyjaśniło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze mieszkalnym, (jednorodzinnym i wielorodzinnym), posiada gabaryty zbliżone do ustalanych warunków nowego zamierzenia budowlanego, a na podstawie wartości średnich dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych ustalono wartości parametrów dla planowanej inwestycji. SKO (podobnie, jak organ I instancji) wskazało ponadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których jest planowana inwestycja znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...] oraz działka nr ewid. [...] (64 m) i działka nr ewid. [...] (67 m) zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej - budynki mieszkalne wielorodzinne.

Stąd też słuszne było stwierdzenie SKO, że planowana inwestycja w zakresie zabudowy o funkcji mieszkaniowej wpisuje się w funkcje już istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, a "planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie zakresu jej wykonywania. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej dla istniejącej w obszarze analizowanym (wskazanej m.in. powyżej) zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Zatem została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa".

Zarzut Nr 8 skarżącej dotyczył "sprzeczności istotnych ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału i niekonsekwencjami w ocenie stanu faktycznego". Skarżąca – oprócz przywołania wyroku WSA w Lublinie z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 596/10, dotyczącego warunków odmownej decyzji, oraz sugestii co do tego, że "obszerne uzasadnienie decyzji SKO odwołuje się w większości do analiz poczynionych przez organ I instancji. Wiele samodzielnie nie wnosi do sprawy. Powielane są błędy i ustalenia organu I instancji. Uzasadnienie nie wyjaśniło wszystkich przesłanek wydania takiej decyzji. Nie opisało dostatecznie elementów stanu faktycznego i ich wpływu na rozstrzygniecie. Nie wskazywało, jakie fakty były istotne dla wyboru określonych norm prawnych oraz wykładni zastosowanej normy prawnej. Logiczny tok rozumowania autorów decyzji SKO jest w ocenie skarżącej zbyt płytki i pozorny" nie uzasadniła w żaden sposób, na czym w tej sprawie polegać miało naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił słuszności tego zarzutu, gdyż – wbrew twierdzeniom skargi – ustalenia dokonane przez SKO, a szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, nie stanowią jedynie akceptacji stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy poprzez odwołanie się do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji (gdyż SKO nie dokonuje wytyczenia obszaru analizowanego, czyni to organ I instancji) i we własnym zakresie (w odniesieniu do charakteru ulicy [...]) przeprowadziło własne rozważania prawne, które potwierdziły zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z art. 11 k.p.a. SKO wskazało na zasadność przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, zaś uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Starannie i obszernie uzasadnione rozstrzygnięcie SKO nie pozwala więc uznać słuszności zarzutu skarżącej co do "sprzeczności istotnych ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału i niekonsekwencjami w ocenie stanu faktycznego", a zwłaszcza tego, że miało to "istotny wpływ w sprawie na wydanie decyzji pozytywnej stronie pierwotnie wnioskującej, a negatywnej dla innych stron oraz interesu społecznego i interesu innych obywateli". Skarżąca nie wykazała też w rzeczywistości żadnych "sprzeczności" ustaleń SKO z ustalonym stanem fatycznym.

3. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.