Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1711/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 i 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]

1) umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] (lok. Nr [...]) w okresie od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 5 listopada 2008 r. jako bezprzedmiotowe

2) odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] (lok. Nr [...]) w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 6 listopada 2008 r. do dnia 24 grudnia 2008 r.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca w dniu 24 sierpnia 2007 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 24 grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku lokalizacji i umieszczenia nośnika reklamowego od dnia 6 listopada 2008 r. do dnia 24 grudnia 2008 r. i jednocześnie umorzono postępowanie w zakresie wniosku obejmującego okres od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 5 listopada 2008 r. wobec uprzednio wydanej decyzji odmownej za powyższy okres.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami art. 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się między innymi "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A.

Powołując się na przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, który zakłada dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, organ podkreślił, iż dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero".

Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników."

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Reasumując organ zważył, że pas drogowy ul. [...] w rejonie ul. [...], charakteryzuje się natężeniem ruchu kołowego na poziomie 1710 pojazdów/godzinę w szczycie porannym, a w szczycie popołudniowym 1880 pojazdów/godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 8 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wymaga on bowiem, by odległość ta wynosiła minimum 10 metrów od krawędzi jezdni.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że reklama została umieszczona na trawniku, co powoduje, że przy wymianie jego treści dochodzi do częstych zniszczeń samego chodnika oraz zieleni.

Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił również, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h, w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, do zatrzymania pojazdu będzie potrzebować łącznie do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając to wszystko na uwadze zarządca drogi stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – wobec błędnego zastosowania art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy;

2. art. 7, 77, k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ pierwszej instancji, że wnioskowany nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy oraz niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Wskazując na treść tego ostatniego przepisu zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i inaczej, gdy obiekt budowlany już istnieje w pasie drogowym, skoro został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Uzasadniając kolejny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca wskazała, iż obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jest to możliwe, gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie odpowiadało tym wymaganiom, bowiem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wykazał, ze nośnik wnioskowany reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący stwierdził, iż przepis ten obliguje organ I instancji, aby w uzasadnieniu faktycznym zawarł uzasadnienie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie decyzji zawiera szereg ogólnych stwierdzeń oraz w sposób błędny przytacza i interpretuje stanowisko skarżącej. Jednocześnie na potwierdzenie swoich zarzutów dotyczących niewiarygodności opinii L. K. , przedstawił opinię prywatną autorstwa W. K.

W ocenie skarżącej, SKO wydając decyzję winno pamiętać o istocie administracyjnego postępowania odwoławczego, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od odrzeczenia pierwszoinstancyjnego. SKO działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex nr 78936). SKO wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione (wyrok NSA z 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00, Lex nr 501O8).

Ponadto, w kontekście opinii IBDiM podniesiono zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego (z naruszeniem art. 79 k.p.a.), a także art. 10 k.p.a. (brak poinformowania skarżącej o dowodzie z opinii pracownika IBDiM).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

W ocenie organu, zarządca drogi jest odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do występowania między innymi zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Tak więc organ powinien podjąć działania prewencyjne w celu eliminacji potencjalnych takich skutków. Dlatego też nawet przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, stanowi wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpoznania wniosku.

Organ odwoławczy poparł również przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji interpretację art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał również, że jest ona zgodna z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dlatego też w sprawie niniejszej nie może być mowy o przedłużeniu obowiązującego zezwolenia, lecz o nowym zezwoleniu uregulowanym w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego, wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę z faktu, że jego wniosek może zostać rozpoznany negatywnie.

Odnosząc się do nieuwzględnienia w toku postępowania administracyjnego opinii załączonej do odwołania wyjaśniono, że nie wykazuje ona w sposób jednoznaczny, że nośniki reklamowe nie mają wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie wskazuje, że 25% kierowców zwraca na nie uwagę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię (w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" i "usytuowanie"), a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy), a także zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Motywując pierwszy z ww. zarzutów, skarżąca wskazała m.in., iż umieszczenie nośnika reklamowego dotyczy sytuacji, gdy wcześniej tego nośnika nie było w pasie drogi, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy. Decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 3 i 3a omawianej ustawy dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Natomiast wydając decyzję w trybie art. 38 ust. 1 ustawy zarządca drogi nie ma swobody w zakresie rozstrzygnięcia (zawarte w nim słowo "mogą" nie odnosi się do uprawnień zarządcy, tylko do obiektu, że może on być dalej w pasie drogowym), a więc podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na podstawie tego przepisu posiada pod względem prawnym "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Skarżąca podkreśliła, iż nie domagała się w sprawie ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie), zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy. Zastosowanie art. 38 ust. 1 omawianej do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość jego usunięcia z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez ten nośnik zagrożenia ruchu. Ta okoliczność (lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1) powinna być wykazana dowodami uzyskanymi w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., skarżąca podniosła nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Skarżąca zakwestionowała moc dowodową zebranych w toku postępowania dokumentów, uznając, że:

- "Biała Księga (...)" zawiera tylko ogólne wskazania dotyczące podjęcia działań zmierzających do ograniczenia w sposób istotny ilości wypadków i liczby ofiar wypadków oraz nie zawiera odniesienia do niniejszej sprawy,

- program GAMBIT 2005 jest dokumentem wskazującym kierunek działań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i również nie zawiera odniesienia do tej sprawy,

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie nie świadczą o zagrożeniu ruchu drogowego, a tylko o jego wielkości; nadto dotyczą one roku 2005 i zostały sporządzone przez firmę prywatną według bliżej nieokreślonej i kontrolowanej metodologii, w aktach sprawy brak ich oryginału bądź poświadczonej kopii (jedynie zwykła kopia),

- opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zawiera szereg uogólnień oraz stwierdzeń niepopartych żadnymi źródłami,

- pismo Ministra Transportu zawiera tylko odniesienie do propozycji zmiany przepisów oraz sugestie co do prowadzenia restrykcyjnej polityki stosowania przepisów dotyczących zezwoleń na funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, a więc dokument ten nie dotyczy kwestii ustalenia stanu faktycznego,

- ze szczegółowego planu sytuacyjnego nie wynika, że reklama powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz zakłócenie wykonywania zadań zarządu drogi.

Skarżąca stwierdziła również, że organ zdawkowo odniósł się do argumentów zawartych w prywatnej opinii W. K. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż opinia podpisana przez L. K. nie została sporządzona przez biegłego w rozumieniu k.p.a., a poza tym skarżąca nie mogła zgłosić L. K. pytań czy wątpliwości w trybie art. 79 k.p.a.

Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca zaakcentowała brak ustosunkowania się w decyzji do zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów k.p.a., co jej zdaniem oznacza, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie do niego zastosowały przepisy prawa.

Podana przez nie argumentacja prawna jest wyczerpująca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 5 listopada 2008 r. należy przypomnieć, że skarżąca początkowo w dniu 5 marca 2007 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 6 kwietnia 2007 r. do dnia 5 listopada 2008 r. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.

Na skutek odwołania wniesionego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zezwoliło na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 6 kwietnia 2007 r. do dnia 24 lipca 2007 r., a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolejny wniosek skarżącej złożony w dniu 24 sierpnia 2007 r. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogi pod reklamę w okresie od 25 lipca 2007 r. do dnia 24 grudnia 2008 r.

Ze względu na to, że sprawa została już rozstrzygnięta poprzednią decyzją w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 25 lipca 2007 r. do dnia 5 listopada 2008 r., organ słusznie umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie, bowiem ponowne rozstrzygnięcie co do tego okresu wywołałoby skutek w postaci nieważności decyzji w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odmowa wydania zezwolenia na pozostały okres była również zasadna.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia prawa materialnego należy podnieść, że w niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres.

W takiej sytuacji mamy do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydawanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu tym znajduje zastosowanie przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Występowanie "szczególnych okoliczności" powinno być wykazane zarówno przez organ, jak i stronę, występującą o wydanie kolejnego zezwolenia.

Natomiast przepis art. 38 ust. 1 w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Przepis ten dotyczy przede wszystkim urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, jak również przypadku, gdy na skutek zmian granic pasa, dany obiekt znalazł się w jego obrębie. Przepis ten nie oznacza, że nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenie. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do absurdalnego wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać na zawsze, chyba że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia.

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w myśl przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może być uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) ma negatywny wpływ na jego bezpieczeństwo. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że to na zarządcach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też do nich należy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzenia szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonych w pasie drogowym, których jest wiele.

Według oceny Sądu, organy administracyjne dostatecznie wyjaśniły sprawę i uzasadniły wydane rozstrzygnięcie. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowe sprawie i w oparciu o jakie dowody wydały rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii wydanej przez mgr inż. L. K. należy stwierdzić, że wprawdzie nie była to opinia, wydana w trybie k.p.a. niemniej jednak posiada walor dowodowy jako dokument prywatny. Organy obu instancji, odmawiając wydania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego swoje rozważania skonkretyzowały poprzez podanie natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, okoliczności, że reklama znajduje się na trawniku co stanowi przeciwwskazanie do dalszego jej tam pozostawienia.

W tej sytuacji wbrew twierdzeniom strony rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są dowolnymi oraz zostały wydane bez naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.