Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1171/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8; art. 28; art. 156 § 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50; art. 25 § 1; art. 26 § 1; art. 152 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie niezgodności z przepisami prawa lub postanowieniami Statutu Polskiego Związku Łowieckiego uchwał Naczelnej Rady Łowieckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. ([...]); 2. uchyla postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. ([...]) w sprawie wstrzymania wykonania uchwał podjętych na posiedzeniu Naczelnej Rady Łowieckiej w dniu [...] września 2019 r.; 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz P. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister Klimatu, po rozpoznaniu odwołania R. M., postanowił:

1) uchylić decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., [...] w części odnoszącej się do uchwał Naczelnej Rady Łowieckiej (dalej również: "NRŁ") z [...] września 2019 r., tj. uchwał nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że uchylić w całości:

(i) uchwałę NRŁ nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie odwołania R. M. z funkcji Prezesa Naczelnej Rady Łowieckiej;

(ii) uchwałę w całości uchwałę NRŁ nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie odwołania A. P. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

(iii) uchwałę NRŁ [...] z [...] września 2019 r. w sprawie odwołania A. H. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

(iv) uchwałę NRŁ nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie odwołania R. C. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

(v) uchwałę NRŁ nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie odwołania A. S. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

(vi) uchwałę NRŁ nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie powołania P. P. na funkcję Prezesa NRŁ;

2) utrzymać w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2019 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. NRŁ na posiedzeniu w dniu [...] września 2019 r., zwołanym na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu Polskiego Związku Łowieckiego (dalej: "Statut PZŁ"), podjęła następujące uchwały:

1) w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ;

2) nr [...] w sprawie wotum zaufania dla Prezydium NRŁ;

3) nr [...] w sprawie odwołania R. M. z funkcji Prezesa NRŁ;

4) nr [...] w sprawie odwołania A. P. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

5) nr [...] w sprawie odwołania A. H. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

6) nr [...] w sprawie odwołania R. C. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

7) nr [...] w sprawie odwołania A. S. z funkcji Wiceprezesa NRŁ;

8) nr [...] w sprawie powołania P. P. na funkcję Prezesa NRŁ;

9) nr [...] w sprawie powołania S. S. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

10) nr [...]w sprawie powołania R. D. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

11) nr [...] w sprawie powołania Z. L. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

12) nr [...] w sprawie powołania D.Z. na funkcję Wiceprezesa NRŁ.

Uchwały te zostały przedstawione przez ówczesnego Prezesa NRŁ, tj. P. P. Ministrowi Środowiska przy piśmie z dnia [...] września 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister Środowiska na podstawie art. 123 i 124 k.p.a. wstrzymał wykonanie uchwał NRŁ podjętych na posiedzeniach w dniu [...] września 2019 r.

II.2. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] Minister Środowiska:

1) uchylił uchwałę NRŁ z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ w części dotyczącej pkt 5 porządku obrad w zakresie dotyczącym głosowania nad wotum zaufania dla prezydium NRŁ oraz uwarunkowania od negatywnego wyniku tego głosowania nad kolejnymi uchwałami;

2) uchylił w całości uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wotum zaufania dla Prezydium Naczelnej Rady Łowieckiej;

3) uchylił w całości uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie powołania Sławomira Strzelczyka na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

4) uchylił w całości uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie powołania R. D. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

5) uchylił w całości uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie powołania Z. L. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

6) uchylił w całości uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie powołania D. Z. na funkcję Wiceprezesa NRŁ;

7) wyłączył uchwały NRŁ z dnia [...] września 2019 r. nr: [...], [...], [...], [...] do rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Środowiska wskazał w szczególności, że uchwałą w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ NRŁ przyjęła porządek obrad posiedzenia w dniu [...] września 2019 r. W pkt 5 porządku obrad przewidziano: "Glosowanie nad wotum zaufania dla Prezydium NRŁ. W wypadku negatywnego wyniku głosowania, głosowanie nad odwołaniem Prezesa i członków dotychczasowego Prezydium NRŁ. W wypadku odwołania ww. powołanie nowego Prezesa i jego zastępców". Minister zauważył, że Statut PZŁ określa w § 82 i § 83 kompetencje NRŁ. Brak jest w Statucie przepisu, który umożliwiałby NRŁ podejmowanie uchwał w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania dla Prezydium Rady. Pojęcie "wotum zaufania" nie występuje zarówno w przepisach Statutu jak i ustawy Prawo łowieckie. Tym samym NRŁ podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej i wykroczyła poza swoje statutowe kompetencje. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wotum zaufania dla Prezydium NRŁ, Naczelna Rada Łowiecka nie udzieliła wotum zaufania dla Prezydium NRŁ. Zdaniem Ministra, uchwała ta zasługuje na uchylenie z takich samych względów jak uchwała w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ. Dalej Minister podniósł, że uchwałami z [...] września 2019 r. nr: [...] w sprawie powołania S. S. na funkcję Wiceprezesa NRŁ; [...] w sprawie powołania R. D. na funkcję Wiceprezesa NRŁ, [...] w sprawie powołania Z. L. na funkcję Wiceprezesa NRŁ, [...] w sprawie powołania D. Z. na funkcję Wiceprezesa NRŁ, Naczelna Rada Łowiecka powołała ww. osoby na pełnione funkcje. Zdaniem Ministra, zgodnie z § 83 ust. 1 Statutu NRŁ wybiera spośród swoich członków prezesa i jego zastępców. Regulacja ta wskazuje, że w skład Prezydium Rady wchodzi 5 stanowisk, tj. stanowisko prezesa oraz cztery odrębne stanowiska zastępców prezesa. Oznacza to, że wybór powinien się odbywać odrębnie na każde z wyżej wymienionych stanowisk z czego należy wywodzić, iż do głosowania nad wyborem na każde z tych stanowisk powinna być sporządzona oddzielna lista kandydatów. Tymczasem z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wydruków potwierdzających przebieg/wyniki głosowań podczas posiedzenia zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu w dniu [...] września 2019 r. wynika, iż głosowania odbywały się nie na każde z czterech stanowisk zastępców prezesa odrębnie, lecz na wszystkie te stanowiska łącznie w oparciu o jedną listę kandydatów. Powyższe oznacza, iż głosowania odbyty się z naruszeniem Statutu PZŁ, a tym samym podjęte w ich wyniku uchwały nr: [...], [...], [...], [...] należy uznać za niezgodne ze Statutem. W konsekwencji zgodnie z art. 35a ust. 9 pkt 1 ustawy Prawo łowieckie uchwały te podlegają uchyleniu. Minister dodatkowo podniósł, że zgodnie z § 83 ust. 1 Statutu NRŁ wybiera spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców, natomiast uchwały nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...] dotyczyły powołania Prezesa NRŁ oraz jego zastępców, a nie ich wyboru. Pojęcia powołania i wyboru nie są tożsame, mają odmienne znaczenia i nie można stosować ich zamiennie. Dodatkowo uchwały nr: [...], [...], [...], [...] odnoszą się do powołania na funkcję wiceprezesów, natomiast uchwały [...], [...], [...], [...]dotyczą odwołania z funkcji wiceprezesów, podczas gdy Statut PZŁ przewiduje stanowiska zastępców Prezesa. Jednakże, przedmiotowe uchybienia w zakresie stosowania niewłaściwej nomenklatury nie mogą stanowić samoistnej podstawy uchylenia uchwał. Użycie niewłaściwego sformułowania oznacza niezgodność ze Statutem, niemniej jednak kluczowy pozostaje tu fakt przysługiwania NRŁ kompetencji do podjęcia uchwal konstytuujących Prezydium Rady. Końcowo Minister wskazał, że postępowanie w sprawie niezgodności z przepisami prawa lub postanowieniami Statutu PZŁ w części dotyczącej uchwał NRŁ z dnia [...] września 2019 r. nr: [...], [...], [...], [...] zostanie zakończone odrębną decyzją w terminie do dnia [...] października 2019 r. Uchwała w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ w części, która nie została uchylona, oraz uchwały nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] podlegają wykonaniu.

II.3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. M.. We wniosku sformułowano m.in. zarzut naruszenia art. 35a ust. 9 pkt 2 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r., poz. 67; dalej: "Prawo łowieckie"), poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwał NRŁ z dnia [...] września 2019 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] jako niezgodnych z przepisami prawa, podczas gdy ww. uchwały naruszyły art. 32a ust. 2, art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie oraz § 83 ust. 1 i § 82 ust. 3 Statut PZŁ. Pismem z [...] stycznia 2020 r. P. P. (dalej: "skarżący") zajął stanowisko w sprawie stwierdzając, że wniosek jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

II.4. Minister Klimatu uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał w szczególności, że

uchwałą w sprawie zmiany porządku obrad NRŁ zwołanego na podstawie § 84 ust. 4 pkt 2 lit. b Statutu PZŁ NRŁ przyjęła porządek obrad posiedzenia w dniu 4 września 2019 r. W pkt 5 porządku obrad przewidziano: "Glosowanie nad wotum zaufania dla Prezydium NRŁ. W przypadku negatywnego wyniku głosowania, głosowanie nad odwołaniem Prezesa i członków dotychczasowego Prezydium NRŁ. W wypadku odwołania ww. powołanie nowego Prezesa i jego zastępców ". Statut PZŁ określa w § 82 i § 83 kompetencje Naczelnej Rady Łowieckiej. Brak jest w Statucie przepisu, który umożliwiałby NRŁ podejmowanie uchwał w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania dla Prezydium Rady. Pojęcie "wotum zaufania" nie występuje zarówno w przepisach Statutu PZŁ jak i ustawy Prawo łowieckie. Tym samym NRŁ podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej i wykroczyła poza swoje statutowe kompetencje. Jednocześnie uchwalone brzmienie pkt 5 porządku obrad w sposób jednoznaczny wskazywało, iż od wyniku głosowania nad wotum zaufania dla Prezydium Rady, Naczelna Rada Łowiecka uzależniała procedowanie kolejnych uchwał nad odwołaniem Prezydium Rady oraz powołania nowego Prezesa i jego zastępców. Z kolei uchwałami z dnia [...] września 2019 r. nr: [...] w sprawie odwołania R.M. z funkcji Prezesa Naczelnej Rady Łowieckiej; [...] w sprawie odwołania A. P. z funkcji Wiceprezesa Naczelnej Rady Łowieckiej; [...] w sprawie odwołania A. H. z funkcji Wiceprezesa Naczelnej Rady Łowieckiej; [...] w sprawie odwołania R. C. z funkcji Wiceprezesa NRŁ; [...] w sprawie odwołania A. S. z funkcji Wiceprezesa NRŁ, Naczelna Rada Łowiecka odwołała ww. osoby z pełnionych funkcji. Zdaniem Ministra Klimatu, powyższe uchwały zasługują na uchylenie z dwóch niezależnych przyczyn. Powyższe uchwały zostały podjęte w następstwie nieudzielenia Prezydium Rady wotum zaufania uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2019 r., która podjęta została z naruszeniem Statutu PZŁ i uchylona przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...]. W niniejszej sprawie, zgodnie z porządkiem obrad, nieudzielenie Prezydium Rady wotum zaufania warunkowało głosowanie nad odwołaniem Prezesa oraz poszczególnych członków Prezydium Rady. Nieuprawnione głosowanie nad wotum zaufania przesądza z kolei o niedopuszczalności podjęcia uchwał w przedmiocie odwołania Prezesa NRŁ i jego zastępców. Ponadto należy zauważyć, iż Statut PZŁ precyzyjnie określa w § 82 i § 83 kompetencje NRŁ. Jednocześnie § 83 ust. 1 Statutu PZŁ stanowi, że Naczelna Rada Łowiecka wybiera spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców. Osoby te stanowią Prezydium Rady. Wyjaśnienia wymaga, że § 83 ust. 1 Statutu PZŁ stanowi jedynie o wyborze prezesa i czterech jego zastępców, natomiast nie wspomina o ich odwołaniu. Brak jest w Statucie PZŁ przepisu, który mówiłby o możliwości odwołania Prezydium Rady. Tym samym, Naczelna Rada Łowiecka podejmując uchwały w sprawie odwołania Prezesa NRŁ i jego zastępców działała w sposób nieuprawniony i bez podstawy prawnej. Należy również zauważyć, co ma dla sprawy szczególnie istotne znaczenie, iż Naczelna Rada Łowiecka na posiedzeniu w dniu [...] października 2019 r., uchwałą nr [...] przyjęła projekt zmian w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego. W ww. projekcie dokonano między innymi zmiany brzmienia § 83 ust. 1 w taki sposób, że obowiązujące brzmienie "Naczelna Rada Łowiecka wybiera spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców. Osoby te stanowią Prezydium Rady" zastąpiono brzmieniem "Naczelna Rada Łowiecka wybiera i odwołuje spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców. Osoby te stanowią Prezydium Rady". Wprowadzenie powyższej modyfikacji brzmienia § 83 ust. 1 w projekcie zmiany Statutu PZŁ polegającej na dodaniu do obowiązującego brzmienia możliwości odwołania Prezesa Naczelnej Rady Łowieckiej i czterech jego zastępców świadczy o tym, że w obowiązującym brzmieniu § 83 ust. 1 Statutu PZŁ brak jest takiej możliwości, inaczej powyższa zmiana byłaby bezprzedmiotowa. Należy również podkreślić, iż Statut PZŁ w odniesieniu, np. do kompetencji organów koła łowieckiego precyzyjnie określa, kiedy organy te mają możliwość dokonywania wyboru i odwoływania członków zrzeszenia na pełnienie określonych funkcji. Przykładowo § 36 w ust. 3 Statutu PZŁ stanowi, że do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia należy wybór i odwoływanie zarządu koła i jego poszczególnych członków, podobnie w ust. 4 mowa jest wprost o wyborze i odwołaniu członków komisji rewizyjnej, natomiast już w ust. 5 mowa jest jedynie o wyborze delegatów na okręgowe zjazdy delegatów, bez możliwości ich odwołania. Analogicznie więc należy traktować przepis § 83 ust. 1 Statutu PZŁ, gdzie prawodawca zapewnił NRŁ jedynie możliwość wyboru Prezydium Rady, bez możliwości jego odwołania w trakcie trwania kadencji. Nie sposób również wywodzić kompetencji do odwołania Prezydium Rady przez NRŁ z uchwały NRŁ z dnia [...] grudnia 2018 w sprawie przyjęcia Regulaminu Obrad Naczelnej Rady Łowieckiej w kadencji 2015-2020, chociaż argumentacją taką posłużył się P. P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Regulamin Obrad Naczelnej Rady Łowieckiej określa jedynie zasady zwoływania, obradowania i podejmowania uchwał przez NRŁ. Naczelna Rada Łowiecka nie jest umocowana prawnie, do określania w formie podejmowanych przez siebie uchwał, kompetencji organów Polskiego Związku Łowieckiego, które określone zostały na gruncie ustawy Prawo łowieckie oraz Statutu PZŁ. Zarówno ustawa Prawo łowieckie jak i Statut PZŁ są aktami prawnymi wyższego rzędu od uchwał Naczelnej Rady Łowieckiej. Przy czym jak wskazano powyżej, zarówno ustawa Prawo łowieckie, jak i Statut PZŁ nie przewidują możliwości odwołania Prezydium Naczelnej Rady Łowieckiej. Należy również wskazać, że XXIV Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego zobowiązał w § 4 ust. 1 organy Polskiego Związku Łowieckiego oraz organy kół łowieckich do dostosowania w terminie 6 miesięcy swoich uchwał do postanowień tego Statutu. Określony przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego termin, o którym mowa powyżej, ekspirował w dniu [...] sierpnia 2019 i dotyczył również mającego formę uchwały Regulaminu Obrad Naczelnej Rady Łowieckiej. Naczelna Rada Łowiecka nie dopełniła obowiązku nałożonego na nią przez Krajowy Zjazd Delegatów. Dalej Minister podniósł, że Uchwałą z dnia [...] września 2019 r. nr: [...] w sprawie powołania P. P. na funkcję Prezesa NRŁ, Naczelna Rada Łowiecka powołała ww. osobę na pełnioną funkcję. Wobec tego, że uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydium Rady oraz uchwały w sprawie odwołania Prezesa NRŁ oraz jego zastępców podjęto niezgodnie ze Statutem PZŁ, w konsekwencji za niezgodną ze Statutem PZŁ uznać należy także uchwałę NRŁ nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie powołania P. P. na funkcję Prezesa NRŁ. Wadliwość tej uchwały determinowana jest bowiem wadliwością poprzedzających ją uchwał. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż zgodnie z § 83 ust. 1 Statutu PZŁ, Naczelna Rada Łowiecka wybiera spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców, natomiast uchwała nr [...] dotyczyła powołania Prezesa NRŁ, a nie jego wyboru. Pojęcia powołania i wyboru nie są tożsame, mają odmienne znaczenia i nie można stosować ich zamiennie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. P. P. wskazał, że znajdujący się w aktach przedmiotowego postępowania protokół NRŁ z dnia [...] września 2019 r. nie został zatwierdzony przez Naczelną Radę Łowiecką. W trakcie X posiedzenia NRŁ podjęto dwie sprzeczne uchwały w sprawie zatwierdzenia protokołu z posiedzenia NRŁ z dnia [...] września 2019 r. W pierwszej części posiedzenia odbytego w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęto uchwałę o przeniesieniu tego punktu z porządku obrad do rozpatrzenia na następnym posiedzeniu NRŁ. Posiedzenie zostało przerwane na dzień [...] stycznia 2020 r. i było kontynuowane z uchwalonym już poprzednio porządkiem obrad uzupełnianym dodatkowymi wnioskami, w tym wnioskiem o zatwierdzenie protokołu obrad NRŁ z dnia [...] września 2019 r. W związku z tym, że w obrocie prawnym były dwie uchwały wykluczające się, zdaniem P. P. zachodzi potrzeba uchylenia uchwały o odłożeniu zatwierdzenia protokołu z posiedzenia NRŁ z dnia [...] września na XI posiedzenie NRŁ, przed wprowadzeniem w życie Uchwały o zatwierdzeniu ww. protokołu. Na mocy § 118 ust. 3 Statutu PZŁ Prezydium NRŁ w dniu [...] stycznia 2020 r. zarekomendowało podjęcie stosownej uchwały w tej sprawie na najbliższym posiedzeniu NRŁ w dniu [...] lutego 2020 r. Mając na względzie powyższe zastrzeżenia P. P., które mogą wymagać zbadania przez ministra właściwego do spraw środowiska w odrębnym postępowaniu administracyjnym, Minister Klimatu wyjaśnia, iż treść zatwierdzonego protokołu z obrad NRŁ z dnia [...] września 2019 r. nie wpływa na rozstrzygnięcie w toczącym się przed Ministrem Klimatu postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku R. M. z dnia [...] października 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. [...]

III.1 W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra Klimatu P. P. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez adwokata zarzucił:

1. naruszenie art. 35 ust. 9 pkt 1 Prawa łowieckiego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów § 82 i w szczególności § 83 ust. 1 Statutu PZŁ i niezastosowanie § 5 ust. 2 Regulaminu Naczelnej Rady Łowieckiej przewidującego możliwość odwołania Prezydium NRŁ lub jej części;

2. naruszenie § 83 Statutu PZŁ poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię z argumentem a contrario o braku uprawnień NRŁ do odwołania jej Prezydium i Prezesa wywodząc nieodwołalność Prezesa i czterech zastępców z przepisów Statutu Polskiego Związku Łowieckiego z pominięciem przepisów regulaminu NRŁ;

3. naruszenia § 84 ust. 6 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego poprzez jego pominięcie przez co nie zastosowano obowiązujących przepisów Regulaminu NRŁ zgodnie z uchwałą NRŁ z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Obrad Naczelnej Rady Łowieckiej regulującego zasady zwoływania, obradowania i podejmowania uchwał przez Naczelną Radę Łowiecką;

4. naruszenia art. 35a ust. 1-11 Prawa łowieckiego poprzez wydanie decyzji przez Ministra Klimatu, który jest organem niepowołanym bowiem organem właściwym do rozstrzygnięcia jest Minister właściwy ds. środowiska sprawujący ustawowy nadzór nad Polskim Związkiem Łowieckim w związku z tym doszło do wydania decyzji w warunkach niewłaściwości co precyzuje art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.;

5. naruszenie art. 7, 7a, 2, 1, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez naruszenie w szczególności zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, rozpatrzenia, analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności nieustosunkowaniu się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r.;

7. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia zakresu stron postępowania przez co nie poinformowano stron o tym postępowaniu administracyjnym, a także poprzez uznanie, że jedyną ze stron postępowania jest NRŁ jako organ Polskiego Związku Łowieckiego.

III.2. W piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] sierpnia 2020 r., skarżący uzupełnił skargę, kwestionując w szczególności pogląd Ministra o braku kompetencji NRŁ do podejmowania uchwał w sprawie votum zaufania dla członków Prezydium NRŁ. Skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące zagadnienia odwołalności członków Prezydium NRŁ

III.3. W dniu [...] września 2020 r. R. C. złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

III.4. Na rozprawie [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie wniosku R. C., natomiast pełnomocnik organ (tj. Ministra Środowiska) oraz pełnomocnik uczestnika R. M. wnieśli o uwzględnienie tego wniosku. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu R. C.

III.5. Zarządzeniem z [...] października 2020 r. Przewodniczący, na podstawie § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) w zw. z art. 7 p.p.s.a. zobowiązał A. H., A. S. oraz A. P.o do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, czy osoby te składają wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika pod rygorem uznania, że takiego wniosku nie składają oraz nie zamierzają składać.

III.6. W piśmie z [...] października 2020 r. R. C. wniósł o oddalenie skargi przyłączając się do argumentacji podanej w odpowiedzi na skargę. Równocześnie uczestnik ten zasygnalizował, że w jego ocenie skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Klimatu w części dotyczącej uchwały nr [...].

III.7. W piśmie z [...] października 2020 r. A. H. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Sąd uwzględnił ten wniosek.

III.8. Pismem z [...] października 2020 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożył A. S.. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem z [...] listopada 2020 r.

III.9. W związku z pogarszającą się sytuacją epidemiologiczną Przewodnicząca Wydziału w dniu [...] listopada 2020 r. zarządziła o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wyznaczając termin posiedzenia na dzień [...] stycznia 2021 r.

III.10. W dniu [...] grudnia 2020 r. do Sądu wpłynął wniosek A. P. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Sąd uwzględnił ten wniosek postanowieniem z [...] grudnia 2020 r.

III.11. W dniu [...] grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo A. H.. Uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o dopuszczenie dowodów ze statutu Polskiego Związku Łowieckiego, protokołu z posiedzenia NRŁ z [...] września 2019 r. oraz uchwały RNŁ nr [...] z [...] października 2019 r. Ponadto, zdaniem A. H., uczestnikiem postępowania winien być nie tylko Polski Związek Łowiecki jako osoba prawna (reprezentowana przez Zarząd Główny, który jednak dotychczas nie przedstawił stanowiska w sprawie), ale również NRŁ.

III.12. W dniu [...] grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo A. S.. Uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi oraz podkreślił, że kwestia nieodwołalności z Prezydium NRL winna być rozstrzygnięta analogiczne, jak ma to miejsce w odniesieniu do nieodwołalności członków Głównego Sądu Łowieckiego oraz Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego.

III.13. W dniu [...] stycznia 2021 do Sądu wpłynęło pismo S. S., w którym wnosi on o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wnioskodawca wskazał, że Minister Środowiska wydał decyzję uchylającą uchwałę NRŁ dotyczącą powołania wnioskodawcy na funkcję Wiceprezesa NRŁ. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Sąd uwzględnił wniosek S.S..

III.14. W dniu [...] stycznia 2021 r. do akt wpłynęło pismo uczestnika R. M. sygnowane jego podpisem oraz pieczęcią "Polski Związek Łowiecki. Prezes Naczelnej Rady Łowieckiej". W piśmie tym uczestnik wniósł m. in. o oddalenie skargi oraz wskazał, że nie wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu NRŁ w dniu [...] września 2019 r. były uprawnione do głosowania (uczestnik wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały NRŁ z [...] października 2020 r. nr [...], ale nie załączył jej kopii). Uczestnik zakwestionował również legitymację skarżącego do zaskarżenia w całości decyzji Ministra Klimatu. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku uczestnika R. M. o wyznaczenie rozprawy zgłoszonego w piśmie z [...] stycznia 2021. Sąd nie uwzględnił tego wniosku. W mocy pozostaje tu wspominane wyżej zarządzenie Przewodniczącej Wydziału 27 listopada 2020 r. o skierowaniu sprawy posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Odnosząc się do argumentacji uczestnika należy zauważyć, że w sprawie została uprzednio przeprowadzona rozprawa, ale było to [...] września 2020 r., a zatem przed zasadniczym pogorszeniem się sytuacji epidemicznej (tj. wprowadzenia strefy czerwonej). Sąd nie ma również możliwości zapewnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zwłaszcza mają na uwadze liczbę występujących w sprawie uczestników. Z kolei odkładanie terminu rozprawy na okres po zakończeniu lub ograniczeniu pandemii jest nie do pogodzenia z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), będącą przecież również komponentem konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Odnosząc się do pisma uczestnika należy jeszcze wskazać, że konstytucyjna zasada jawności oznacza przede wszystkim jawność postępowania dla stron (tzw. jawność wewnętrzna). W tej kwestii strony i uczestnicy mają zagwarantowane pełne prawa. Informacja o wydanym wyroku jest również ogólne dostępna (art. 139 § 5 p.p.s.a.). Ponadto, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nadto co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W szczególności sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodów ze źródeł osobowych. To zasadnicze skrócenie, tzw. fazy instrukcyjnej procesu sądowoadministracyjnego sprawia, że rozprawa nie odgrywa tu tak istotnej roli jak ma to miejsce w sprawach cywilnych, a zwłaszcza karnych, gdzie to właśnie na rozprawie gromadzi się zasadniczy materiał dowodowy.

IV.2. Następnie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu sformułowanego w skardze, a mianowicie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, Minister Klimatu nie był organ właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozparzenie sprawy złożonego przez R. M.. Skarżący, powołując się na art. 35a Prawa łowieckiego wywodzi, że organem tym winien być Minister Środowiska. Sąd nie podziela tego zarzutu skargi. Otóż zgodnie z 35a ust. 1 Prawa łowieckiego, nadzór nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z § 1 ust. 2, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lutego 2020 r., rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu (Dz.U. z 2019 r., poz. 2266), Minister ten kierował działem administracji rządowej - środowisko. Dział ten, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 6 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2020, poz. 1220), obejmuje m.in. łowiectwo. Dodać należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 494), działem administracji rządowej – środowisko kierował ponownie Minister Środowiska. Ten też organ wniósł odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie. Na dzień wydawania wyroku działem administracji rządowej – środowisko kieruje Minister Klimatu i Środowiska (§ 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska – Dz.U. z 2020 r., poz. 1720). Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy na dzień orzekania, czyli Ministra Klimatu. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Klimatu i Środowiska, komórki organizacyjne obsługujące dotychczas sprawy działu środowisko oraz pracownicy obsługujący sprawy tego działu z dotychczasowego Ministerstwa Środowiska zostali włączeni do dotychczasowego Ministerstwa Klimatu, które uległo z kolei przekształceniu w Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Natomiast dotychczasowe Ministerstwo Środowiska zostało z dniem 6 października 2020 r. zniesione (zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 7 października 2020 r. w sprawie zniesienia Ministerstwa Środowiska – Dz.U. z 2020 r., poz. 1731).

IV.3. W dalszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej P. P.. Kwestia ta została podniesiona m. in. w piśmie uczestnika R.C. oraz w piśmie uczestnika R. M.. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że P. P. jest legitymowany do zaskarżenia decyzji Ministra Klimatu w części dotyczącej uchwał nr [...] oraz nr [...]. Pierwsza z tych uchwał dotyczy bowiem powołania skarżącego na funkcję Prezesa NRŁ, druga zaś dotyczy równoczesnego odwołania z tej funkcji uczestnika R. M.. Zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a.) nie pozwala na wydanie wyroku, skutkiem którego ta sama funkcja, tj. Prezesa NRŁ, byłaby równocześnie zajmowana przez dwie osoby. Obie wskazane wyżej uchwały pozostają zatem w ścisłym związku i dotyczą interesu prawnego skarżącego, tj. determinują jego członkostwo w Prezydium NRŁ. Należy przyjąć, że P. P. posiada interes prawny również w zaskarżeniu pozostałych uchwał NRŁ, które zostały objęte zaskarżoną decyzją Ministra Klimatu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że interes prawny warunkujący wniesienie skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.) jest pojęciowo szerszy, niż interes prawny determinujący status strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Podzielić należy w szczególności pogląd, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por.np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II OSK 1130/16 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżący, jako osoba powołana [...] września 2019 r. uchwałą [...] na funkcję Prezesa NRŁ, ma interes prawny w domaganiu się poddania kontroli sądowej również pozostałych uchwał objętych decyzją Ministra z [...] lutego 2020 r., a zwłaszcza dotyczących odwołania w tym dniu innych osób z Prezydium NRŁ. Otóż chodzi tu o rozstrzygnięcie co do legalności powołania do organu wieloosobowego, którego członkowie powinni współpracować i podejmować wspólnie decyzje (zob. np. § 83 ust. 2 oraz § 85 ust. 1 i 2 Statutu PZŁ). Ewentualna wadliwość powołania danego członka lub członków Prezydium może przecież rzutować na legalność działania tego organu wykonawczego NRŁ. Reasumując, w takim przypadku każdy członek NRŁ, co do którego zapadła uchwała NRŁ z [...] września 2019 r. w sprawie jego odwołania lub powołania do NRŁ objęta następnie decyzjami Ministra, ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji administracyjnej odnoszącej się do tych uchwał. Podkreślenia wymaga, że prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), nie jest szczególnym przywilejem, ale podstawowym prawem człowieka i obywatela w każdym demokratycznym państwie prawnym. Przypisy dotyczącego legitymacji skargowej w p.p.s.a. nie mogą zatem podlegać wykładni zawężającej.

IV.4. Pozostając jeszcze przy kwestiach procesowych, odnosząc się do stanowiska uczestnika A. H. i dotyczącego uczestnictwa w postępowaniu NRŁ, należy stwierdzić, że w sprawie korespondencja była kierowana do Polskiego Związku Łowieckiego, który posiada osobowości prawną (zob. art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a.). Pod tym samym adresem znajduje się zarówno Zarząd Główny (który sprawuje obsługę administracyjno-biurową NRŁ - § 85 ust. 4 Statutu PZŁ), jak i NRŁ. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że uczestnikiem w sprawie jest m.in. R. M., czyli Prezes NRŁ na dzień wyrokowania. Poprzednim – według stanu na dzień wyrokowania - Prezesem NRŁ był z kolei skarżący P. P.. Przypomnieć należy, że uchwała powołująca skarżącego na funkcję Prezesa NRŁ została uchylona właśnie na mocy zaskarżonej decyzji Ministra. Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, każdorazowo bierze w niej udział osoba uprawniona do reprezentowania NRŁ na zewnątrz, tj. Prezes NRŁ (zob. § 85 ust. 3 Statutu PZŁ). Z chwilą wydania niniejszego wyroku obejmującego uchylenie obu decyzji (tj. decyzji Ministra Środowiska oraz Ministra Klimatu), a także postanowienia Ministra Środowiska wstrzymującego wykonanie uchwał NRŁ z [...] września 2019 r. objętych postępowaniem prowadzonym przez Ministra, status Prezesa NRŁ przysługuje ponownie skarżącemu (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Zatem prawo czynnego udziału w postępowaniu było zapewnione również NRŁ reprezentowanej przez Prezesa NRŁ.

IV.5. Spór – w jego warstwie materialnej - w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni § 83 ust. 1 Statutu PZŁ. Zgodnie z tym przepisem, Naczelna Rada Łowiecka wybiera spośród swoich członków prezesa i czterech jego zastępców. Osoby te stanowią Prezydium Rady. Zdaniem skarżącego, skoro wspominany przepis Statutu PZŁ mówi o wyborze, to należy przyjąć, że obejmuje on również odwołanie z funkcji członka Prezydium. Takie stanowisko wyraził również Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. wskazując, że: "Pojęcia powołania i wyboru nie są tożsame, mają odmienne znaczenia i nie można stosować ich zamiennie". Z kolei Minister Klimatu uznał, że skoro w odniesieniu do zarządu koła i komisji rewizyjnej w Statucie PZŁ jest mowa o wyborze i odwołaniu (§ 36 pkt 3 i 4), to oznacza to, że raz wybrani do Prezydium NRŁ członkowie tego organu są nieodwoływalni przez czas pełnienia kadencji w NRŁ. Skarżący z kolei kontrargumentuje, że skoro w świetle § 111 ust. 5 Statutu PZŁ możliwe jest odwołanie z członkostwa w organach (z zachowaniem większości kwalifikowanej), to tym bardziej należy dopuścić odwołanie z funkcji w organie (z zachowaniem wymogu zwykłej większości - § 111 ust. 1 Statutu). Skarżący powołuje się przy tym na wypracowaną w prawie zasadę, że organ, który powołuje do pełnienia funkcji, może również daną osobę z tej funkcji odwołać. Sąd, z uwagi na popełnione przez orzekające organy uchybienia proceduralne, w tym dotyczące zapewniania wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu, nie może w niniejszym wyroku sformułować wiążących ocen prawnych do zarysowanych wyżej zagadnień. W razie bowiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozbawiłaby tych pominiętych uczestników prawa do skutecznej kontroli decyzji Ministra (w aspekcie instytucji związania prawomocnym wyrokiem – art. 153 oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Uwaga ta dotyczy wszystkich kwestii materialnoprawnych, które były analizowane w kontrolowanych decyzjach Ministrów, a które w ocenie tych organów rzutowały na treść tych decyzji.

IV.6. Zdaniem Sądu, Minister Środowiska rozpoznając sprawę nie zawiadomił o postępowaniu wszystkich stron postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35a ust. 9 pkt 1 Prawa łowieckiego, w razie stwierdzenia, że działalność Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego lub Naczelnej Rady Łowieckiej jest niezgodna z przepisami prawa lub postanowieniami statutu Polskiego Związku Łowieckiego, minister właściwy do spraw środowiska, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może, w drodze decyzji administracyjnej uchylić w całości lub w części uchwałę niezgodną z postanowieniami statutu Polskiego Związku Łowieckiego. W Prawie łowieckim nie wprowadzono odrębnych przepisów regulujących kwestie określenia katalogu stron w postępowaniu prowadzonym przez Ministra w związku z kontrola legalności uchwał NRŁ (na wzór np. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 235 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej; art. 185 ust. 1 i 2 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Z uwagi na wskazanie jako prawnej formy działania Ministra decyzji administracyjnej oznacza, że mamy tu do czynienia z administracyjnym ogólnym postępowaniem jurysdykcyjnym, które jest uregulowane w k.p.a. (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Warto dodać, że Polski Związek Łowiecki nie jest państwową jednostką organizacyjną, ale posiadającym osobowość prawną zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (art. 32 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego). Polski Związek Łowiecki jest zatem podmiotem zewnętrznym wobec administracji publicznej, a tym samym korzysta z ochrony prawnej, jaką dla takich podmiotów przewiduje Konstytucja RP (m.in. art. 12 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Już z tego powodu nie można tu zastosować wyłączenia przewidzianego art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a. Ustalenia co do charakteru postępowania prowadzonego przez Ministra w oparciu o art. 35a ust. 9 pkt 1 Prawa łowieckiego implikują z kolei tezę, że krąg stron tego postępowania winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) status strony w postępowaniu administracyjnym nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów na drodze prawa, w tym prawa do wysłuchania (por. np. wyr. NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. Mogą to być przepisy, z których wprost wynika konkretne uprawnienia dla strony, ale również przepisy, z których wynika sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 września 2014 r., II GPS 1/14, ONSAiWSA 2015 r. nr 1 poz. 4). Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga zatem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że niewątpliwe stroną w postępowaniu prowadzonym przez Ministra wobec uchwał NRŁ jest zawsze PZŁ, jako osoba prawna, który jest reprezentowany na zewnątrz przez Zarząd Główny (art. 32a ust. 1 pkt 3 Prawa łowieckiego). W odniesieniu do uchwał NRŁ status strony należy przyznać również NRŁ, która z kolei jest na zewnątrz reprezentowana Przewodniczącego (§ 85 ust. 3 Statutu PZŁ). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że od 1 kwietnia 2018 r. Zarząd Główny PZŁ nie jest już organem wybieranym przez NRŁ (czyli organem wyłanianym przez przedstawicieli członków zrzeszenia – zob. § 108 pkt 14 lit. a i b poprzedniego statutu PZŁ z 2005 r.; tekst tego statutu zob. np. w: R. Stec, Ł.Ciołek, Statut Polskiego Związku Łowieckiego. Komentarz, Warszawa 2015), ale organem powoływanym przez Ministra (art. 32a ust. 5 Prawa łowieckiego wprowadzony z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw oraz zmodyfikowany ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt). Powołane wyżej względy natury systemowej, w tym wynikająca z Konstytucji RP konieczność zapewnienia Polskiemu Związkowi Łowieckiemu ochrony sądowej przed działaniami władzy wykonawczej, determinują przyznanie NRŁ statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez Ministra. W przypadku uchwał NRŁ w sprawach osobowych, w tym przede wszystkim w sprawie wyboru Prezydium NRŁ, interes prawny w postępowaniu dotyczącym takich uchwał mają również członkowie NRŁ, których te uchwały dotyczą. Uchwały takie kształtują bowiem bezpośrednio ich sytuację prawną w organie Zrzeszenia, którego są członkiem. Z punktu widzenia zasady zaufania do działań organów władzy publicznej oraz, a także prawa do sądu (art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP), niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 28 k.p.a., że stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uchwał w sprawie wyboru Prezydium NRŁ jest wyłącznie NRŁ oraz PZŁ reprezentowany przez Zarząd Główny. Zachodzi bowiem wówczas oczywisty konflikt interesów między odwołanymi oraz powołanymi członkami Prezydium NRŁ. Z kolei, jak wskazano wyżej, Zarząd Główny od 2018 r. przestał być już organem wyłanianym przez organy samorządowe PZŁ, a jego skład jest aktualnie kreowany przez Ministra. W świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), u pozostałych osób bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem Ministra w sprawie uchwały NRŁ może powstać racjonalna oraz uzasadniona okolicznościami obawa, czy aby wybierany w ten sposób Zarząd Główny będzie podejmował w postepowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym prowadzonym przez Ministra działania sprzeczne ze stanowiskiem tego samego Ministra. Warto również zauważyć, że profesjonalni pełnomocnicy Ministra Klimatu oraz uczestnika R. M. dostrzegli potrzebę ochrony interesów prawnych osób objętych uchwałami w sprawie wyboru składu Prezydium NRŁ, skoro na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. wnieśli o uwzględnienie wniosku R. C. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. Przypomnieć wypada, że jednym z koniecznych warunków uwzględnienia tego wniosku jest ustalenie, ze wynik postępowania "dotyczy interesu prawnego" wnioskodawcy. Już to uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli z uwagi na pozbawienie niektórych stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy wymaga jeszcze podkreślenia, że takie rozstrzygniecie jest zgodne z wolą skarżącego, który już w piśmie do Ministra Klimatu z [...] stycznia 2020 r. zarzucał pozbawienie go prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a następnie zarzuty w tej kwestii sformułował w skardze (zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 k.p.a.). Spełniony został zatem również warunek, przyjmowany w dominującym nurcie orzecznictwa, że dla uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), konieczne jest podniesienie takiego zarzutu przez osobę pozbawioną takiego udziału (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy trzeba również zwrócić uwagę na dopuszczenie do udziału w postępowaniu S. S., który we wniosku zwrócił uwagę, że decyzją Ministra Środowiska została uchylona m.in. uchwała NRŁ powołująca go do Prezydium tego organu, a zatem uchwała, która określała sytuację prawną tego uczestnika. Pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed Ministrem dotyczy również postanowienia Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. ([...]) w sprawie wstrzymania wykonania uchwał podjętych na posiedzeniu Naczelnej Rady Łowieckiej w dniu [...] września 2019 r. Osoby pominięte nie miały w szczególności możliwości zaskarżenia tego postanowienia (art. 135 p.p.s.a.). Ubocznie należy zauważyć, że Minister pouczył w tym postanowieniu o prawie do wniesienia skargi do WSA w Warszawie, ale zdaniem Sądu właściwym środkiem prawnym był tu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia można natomiast wywieść poprzez wnioskowanie na zasadzie analogii z art. 159 § 2 k.p.a.).

VI.7. Niezalenie od zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dostrzegł jeszcze jedno istotne naruszenie przepisów postępowania. Otóż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Ministra z urzędu w dniu [...] września 2019 r. Zarówno z treści tego zawiadomienia, jak i postanowienia o wstrzymaniu wykonania, wynika, że postępowaniem objęto wszystkie uchwały podjęte na posiedzeniu NRŁ w dniu [...] września 2019 r. Z kolei w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z [...] października 2019 r. wskazano na zakończenie postępowania w części dotyczącej uchwał [...]-[...] r. oraz uchwały w sprawie zmiany porządku obrad. Uchwały nr [...] r. oraz uchwała w sprawie zmiany porządku obrad zostały również wskazane w komparycji decyzji Ministra z [...] października 2019 r. Tymczasem osnową wspominanej decyzji objęto wyłącznie uchwałę o zmianie porządku obrad, uchwałę nr [...] r. oraz uchwały nr [...] r. Jeżeli chodzi o uchwały nr [...], to Minister odniósł się do nich lakonicznie jedynie w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. stwierdzając, że NRŁ przysługuje kompetencja do podjęcia uchwał konstytuujących skład Prezydium NRŁ. W świetle art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., w ramach konstrukcji decyzji rozróżnia się rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest kwintesencją decyzji, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny (por. np. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07; 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 oraz 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18 – CBOSA). W przypadku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, jeżeli organ dochodzi do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania w ustalonym stanie faktycznym relewantnej normy prawa materialnego, organ winien zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji u umorzeniu postępowania w całości lub w części (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zna konstrukcji zakończenia postępowania jurysdykcyjnego wszczętego z urzędu poprzez wzmiankę w uzasadnieniu decyzji orzekającej w części sprawy co do istoty. Wymóg umorzenia postępowania wynika nie tylko z treści powołanych ostatnio przepisów k.p.a., ale również z zasady pewności prawa oraz stabilności stosunków prawnych kształtowanych na drodze administracyjnej (art. 8 § 1 oraz art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie wszczęte z urzędu, a zatem z reguły postępowanie mające doprowadzić do nałożenia na stronę określonych obowiązków lub pozbawienia jej określonych uprawnień, stwarza dla strony postępowania gwarancję, że organ ponownie nie orzeknie w tej samej sprawie bez zastosowania instytucji tzw. trybów nadzwyczajnych (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2010 r., II OSK 367/09, CBOSA). Reasumując, Minister Środowiska wydając decyzję z 4 października 2019 r. istotnie naruszył m. in. art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w części dotyczącej uchwał nr [...]. Minister Klimatu nie zauważył z kolei tego uchybienia Ministra Środowiska oraz uchylił w tej części decyzję Ministra Środowiska i orzekł co do istoty sprawy. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może dotyczyć kwestii, które nie były objęte osnową kontrolowanej w ramach wspominanego wniosku decyzji ministra. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska podlegają uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

IV.8. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Środowiska przed wszystkim zawiadomi o toczącym się postępowaniu wszystkie strony. Obok biorących dotychczas udział w postępowaniu podmiotów reprezentujących PZŁ oraz NRŁ chodzi tu o osoby, których bezpośrednio dotyczyły uchwały NRŁ podjęte na posiedzeniu [...] września 2019 r., wobec których to uchwał zostało wszczęte w dniu [...] września 2019 r. postepowanie administracyjne przez Ministra. Ponownemu badaniu powinny podlegać również wszystkie kwestie materialnoprawne, które dotychczas były podnoszone przez Ministeriów oraz strony. Minister winien m.in. w sposób szczególnie wnikliwy rozważyć argumenty stron dotyczące kluczowego dla sprawy zagadnienia, tj. dopuszczalności odwołania przez NRŁ dotychczasowych członków Prezydium NRŁ oraz wyboru nowych członków tego organu wykonawczego NRŁ. Kwestia ta jest niewątpliwe wysoce sporna, o czym świadczy już to, że Minister Środowiska oraz Minister Klimatu zaprezentowali tu odmienne stanowiska W ramach rozważania tych argumentów Minister winien mieć m.in. na uwadze, że NRŁ oraz jej Prezydium są organami wewnętrznymi PZŁ wybieranymi przez członków PZŁ, a nie organami administracji publicznej. W stosunku do podmiotów nie wykonujących władztwa publicznego nie znajduje w szczególności zastosowania zasada, że ich kompetencje trzeba wykładać w sposób ścisły (w odniesieniu do organów władzy publicznej zasad ta wywodzona jest m.in. z zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP). Ponadto, Minister winien rozważyć, czy do Prezydium NRŁ znajdzie odpowiednie zastosowanie powszechnie przyjmowana w orzecznictwie, chociaż wprost nie wyrażona w ustawie, tzw. zasada lustra. Otóż zgodnie z tą zasadą, podmiot uprawniony do powołania (wyboru) członka organu jest jednocześnie kompetentny do jego odwołania – zamiast wielu zob. M. Trzebiatowski, Odwołanie i ponowne powołanie członków rady nadzorczej spółki akcyjnej, Glosa 2006, nr 3, s. 79). Minister będzie w końcu zobowiązany do wnikliwego rozstrzygnięcia o zasadności argumentów skarżącego odnoszących się do tego, że skoro dopuszczono w Statucie odwołania członków organów Zrzeszenia lub koła (§ 111 ust. 5 Statutu), to trudno racjonalnie przyjąć (m.in. w aspekcie reguł wnioskowania a maiori ad minus), że według tego samego Statutu niedopuszczalne jest w ogóle odwołanie z funkcji w jednym z tych organów, a mianowicie z funkcji członka Prezydium NRŁ.

IV.10. Skutkiem niniejszego wyroku jest m.in. to, że z chwila jego wydania (tj. 13 stycznia 2021 r.) akty administracyjne tym wyrokiem uchylone nie wywołują skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Trzeba zauważyć, że w związku z nowelizacją art. 152 p.p.s.a. dokonaną w 2015 r. dotychczasową formułę "nie podlegania wykonaniu" zastąpiono zwrotem "nie wywołuje on skutków prawnych". Tym samym ustawodawca rozstrzygnął pojawiające się w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, czy ochrona tymczasowa udzielana na mocy art. 152 p.p.s.a. obejmuje również akty administracyjne, które nie nadają się do wykonania w drodze egzekucji. W aktualnym stanie prawnym należy zatem przyjąć, że również akt administracyjny nie podlegający egzekucji, ale uchylony wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie wywołuje od chwili wydania wyroku skutków prawnych, które z niego wynikają, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1555/20, a także cyt. tam wyroki NSA wydane w sprawach OSK 591/04 oraz II OSK 1912/15 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to m.in., że od dnia wydania wyroku (tj. 13 stycznia 2021 r.) do czasu jego uprawomocnienia się w kwestii ustalenia składu Prezydium NRŁ nie uwzględnia się postanowienia Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. wstrzymującego uchwały NRŁ z [...] września 2019 r. oraz decyzji Ministrów z 4 października 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. uchylających te uchwały.

IV.11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).

IV.12. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.