Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2429/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3 ,art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 2 ust. 1 pkt 4, § 50, § 58 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 4 ust. 1 pkt 2 i 3, § 9 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1371/14 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. J. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1371/14, oddalił skargę B. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2013 r. B. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Producent zadeklarował do płatności sześć działek rolnych w ramach realizacji pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) o łącznej powierzchni 20,00 ha.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo od koła łowieckiego w sprawie przeprowadzenia w gospodarstwie producenta kontroli, w związku dochodzeniem przez niego odszkodowania z tytułu wyrządzonych szkód łowieckich w uprawach sadowniczych. W tym samym dniu producent złożył pismo, w którym poinformował organ o dokonaniu zniszczeń drzewek owocowych przez zwierzynę, załączając 19 protokołów z oszacowania strat na gruntach z uprawą jabłoni sporządzonych przez koło łowieckie, z okresu pomiędzy [...] kwietnia, a [...] lipca 2013 r.

W dniach [...]-[...] października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie programu rolnośrodowiskowego, która wykazała nieprawidłowości.

Ponadto [...] października 2013 r. do organu wpłynął protokół z lustracji plantacji drzew owocowych przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym producenta, na okoliczność wyrządzonych szkód przez zwierzynę leśną na powierzchni 75% uprawy.

Natomiast [...] listopada 2013 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynęło oświadczenie producenta o uzupełnieniu plantacji o 1800 sztuk jabłoni, z załączonym rachunkiem z [...] listopada 2013 r. na zakup jabłoni w ilości 1300 sztuk oraz dokumentem dostawy sadzonek.

Ponadto, Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym "[A]" sporządziła i przekazała organowi ARiMR wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 (wykaz dotyczył B. J.), w którym wskazano powierzchnię 20,00 ha dla upraw sadowniczych i jagodowych z certyfikatem.

Decyzją z [...] marca 2014 r. organ I instancji odmówił przyznania producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, powołując się na ustalenia kontroli na miejscu, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w prowadzonej uprawie sadowniczej, zadeklarowanej w wariancie 2.9 Organ wskazał też, że w 2013 r. producent naruszył wymagania przewidziane dla wariantu 2.9 w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., z czym - w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE nr L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011" - wiąże się też konieczność dokonania zwrotu płatności uzyskanych w latach poprzednich do działek, na których stwierdzono takie naruszenia. Oznaczało to konieczność dokonania zwrotu całości pomocy, jaką producent otrzymał z tytułu realizacji wskazanego wariantu za lata 2011-2012.

W odwołaniu od tej decyzji producent zarzucił organowi niepodjęcie czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieprawidłowe zredagowanie uzasadnienia decyzji. Dołączono również opinię rzeczoznawcy dotyczącą określenia wymagań materiału kwalifikowanego sadzonek drzew owocowych i metodologii ich sadzenia.

Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie miały ustalenia kontroli w gospodarstwie producenta przeprowadzonej w dniach [...]-[...] października 2013 r. Wiarygodność tych ustaleń została zweryfikowana i opisana przez wykonawcę kontroli - Biuro Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w raporcie z czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, powołując treść § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 13 marca 2013 r." -, że rolnik który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym" - w zakresie wariantu dziesiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne (tj. wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), może kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Organ przytoczył brzmienie § 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określającego warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i wskazał, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) tego rozporządzenia, płatność za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w przypadku wariantu 2.9 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Ponadto, wszystkie uprawiane drzewa mają być drzewami ukorzenionymi i spełniającymi wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, które zostały określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Wymagania te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007r., Nr 29, poz. 189 ze zm.), zgodnie z którym sadzonka jabłoni i czereśni powinna spełniać warunek odpowiedniej wysokości, nie mniejszej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej, a średnica jej pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania.

Ponadto, jak wskazano załącznik nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne zawiera m.in. następujące wymogi dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania):

a) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa,

b) utrzymywanie minimalnej obsady drzew (...), która w przypadku drzew jabłoni i czereśni stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni oraz

c) prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.).

Wysokość tych zmniejszeń określa załącznik nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów w wariancie 2.9 skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie (dopuszczalna granica błędu wynosi do 5% wymaganej obsady). Zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 100% ma również zastosowanie w przypadku uchybienia polegającego na prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli gruntów w gospodarstwie producenta, na działkach rolnych zagospodarowanych uprawą jabłoni stwierdzono, iż część sadzonek nie spełnia warunków określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a całe działki rolne - wymogu, o którym mowa w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, dotyczącego utrzymywania minimalnej obsady drzew. Dodatkowo ustalono, że na działkach nie była prowadzona produkcja rolna zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie była zachowana należyta dbałość o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Organ odwoławczy wskazał też, że ww. kontrola odbyła się zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009., a producent podpisał raport z jego wyników , nie zgłaszając uwag dotyczących m.in. przyczyn, z powodu których części drzewek nie zakwalifikowano do obsady kontrolowanych działek.

Zdaniem organu ze zgromadzonego podczas kontroli materiału dowodowego wynika, iż znacząca część drzewek stwierdzonych na działkach A, B, C, D, E oraz F nie spełniała wymagań, co oznacza, że drzewko nieposiadające w piątym roku realizacji Programu wymaganej wysokości, od początku jego realizacji nie spełniało warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określonego dla wszystkich drzewek znajdujących się w sadach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej. Na każdej bowiem z kontrolowanych działek stwierdzono drzewka suche bądź o wysokości poniżej 80 cm i średnicy pnia nieprzekraczającej 8 mm. Stanowią one tę część uprawy, która nie została zakwalifikowana do obsady działek, obejmującej drzewka wykazujące cechy żywotności, o określonych parametrach.

Odnosząc się do twierdzenia producenta o uzupełnieniu plantacji oraz o występowaniu szkód w uprawie i przedłożonych w tym zakresie dowodów, organ odwoławczy wskazał, że ich ocena pozostaje bez wpływu na wynik postępowania bowiem przewidziany w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym wymóg "utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w tabeli" oznacza, iż minimalna obsada ma być utrzymywana przez cały okres trwającego zobowiązania.

Organ II instancji nie uwzględnił też zarzutu dokonania wadliwego ustalenia liczby drzew niespełniających wymogów wskazując, że sposób pomiaru dokonany przez kontrolujących, tj. od powierzchni gleby do wierzchołka pnia, należy uznać za prawidłowy.

Oceniając natomiast przedłożony przez producenta w postępowaniu odwoławczym dowód w postaci opinii rzeczoznawcy, organ odwoławczy uznał, że dowód ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie podzielił też zarzutu dotyczącego czasu, w jakim zostały przeprowadzone czynności kontrolne dotyczące pomiaru powierzchni działek rolnych i pomiaru drzewek znajdujących się na kontrolowanych działkach

W odniesieniu do zarzutu niedokonania oceny wykazu Jednostki Certyfikującej, zwierającego informacje o prowadzonej przez producenta produkcji metodami ekologicznymi, organ II instancji wyjaśnił, że jednostka, wykonując działania kontrolne, o których mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, nie weryfikowała prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym podkreślając, że wypłata środków za realizację Programu musi być poprzedzona weryfikacją spełnienia innych warunków i wymogów - co w sprawie zostało przeprowadzone - z wykorzystaniem inspekcji terenowej.

W świetle zebranych dowodów oraz przepisów warunkujących przyznanie płatności za realizację Programu rolnośrodowiskowego, w tym ww. rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zasadna była odmowa przyznania płatności na rok 2013.

Uzasadniając drugą część decyzji, w której ustalono producentowi kwotę 66.800,00 zł nienależnie pobranych płatności za poprzednie płatności (za lata 2011 i 2012), organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do nienależnych płatności przepisy wspólnotowe, tj. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 80 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dla płatności za rok 2009 i 2010 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 dla płatności na rok 2011 i kolejnych, przewidują konieczność zwrotu uzyskanych kwot, powiększonych o odsetki.

Organ odwoławczy dokonał przy tym oceny, czy z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym regulacji przewidujących - w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności - obowiązek odstąpienia od dochodzenia zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, okoliczności takie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie.

Wskazując na treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 rozszerzoną przez § 45 rozporządzenia PRŚ 2013, w przypadku stwierdzenia oddziaływania destrukcyjnego siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności na przedmiot zobowiązania wieloletniego, dopuszczalne jest zwolnienie beneficjenta płatności z obowiązku ich częściowego lub pełnego zwrotu. Jednocześnie - zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. aktu prawa wspólnotowego - "przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności".

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano producent złożył datowane na [...] sierpnia 2013 r. pismo, w którym poinformował, iż jego grunty zostały dotknięte działaniem siły wyższej w postaci szkód wyrządzonych przez dziką zwierzynę – dołączając do pisma protokoły wstępnego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych sporządzonych przez koło łowieckie. Z dat tych protokołów wynika, że o szkodach łowieckich Producent dowiedział się najpóźniej [...] kwietnia 2013 r., bowiem stosowny dokument potwierdzający zaistnienie szkód uzyskał [...] kwietnia 2013 r., zaś przedstawił go organowi I instancji dopiero [...] sierpnia 2013 r., zatem naruszony został 10-dniowy termin określony w art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że producent nie może skutecznie powoływać się na zaistnienie przejawów siły wyższej i/lub nadzwyczajnych okoliczności, w postaci destrukcyjnej działalności dzikich zwierząt.

Dokonując ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi, jako nienależnie wypłaconej, organ przytoczył brzmienie przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, przewidującego zmniejszenie lub odmowę przyznania pomocy objętej wnioskiem, jeżeli nie spełniono wskazanych obowiązków i kryteriów, przy czym "w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.".

Organ zauważył przy tym, że regulacja powyższa ma zastosowanie jedynie do spraw wniosków z roku 2011 i późniejszych, bowiem zbliżona regulacja obowiązująca w roku 2009 i 2010, nie przewidywała możliwości dochodzenia zwrotu płatności z lat poprzednich, w przypadku naruszenia odnośnych norm dla programu rolnośrodowiskowego.

Wobec tego, że pomniejszenia płatności z tytułu niespełniania wymogów, nakładane na podstawie § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (ujęte w załączniku nr 7 do tego aktu), za naruszenie obowiązku utrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów wynoszą 100%, koniecznym było, jak wskazano zastosowanie analogicznego pomniejszenia płatności za lata 2011 i 2012, co jest równoznaczne z uznaniem całości pomocy wypłaconej producentowi za ten okres, za płatności nienależne. Także za stwierdzone naruszenie wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin, ww. załącznik nr 7 przewiduje zastosowanie analogicznego pomniejszenia należnych płatności, tj. o 100%.

Podobnie, przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nakładają na organy ARiMR obowiązek pomniejszenia pomocy wypłaconej za lata 2011 i 2012 o 100%, co czyni całość środków wypłaconych stronie z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w tym okresie - płatnością nienależną, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. J. zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucił:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 80 K.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z czynności kontrolnych, podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej,

2) przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., w związku z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił.

Odnosząc przytoczony stan prawny do prawidłowo – zdaniem Sądu I instancji - ustalonego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy, zasadnie, jego zdaniem odmówiono producentowi płatności rolno-środowiskowej na rok 2013, ze względu na stwierdzone podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości, wskazane w raporcie z kontroli.

Ustaleń tych, jak wskazano producent nie kwestionował, podpisując raport kontroli bez zastrzeżeń. Ustalenia te zostały szczegółowo udokumentowane, również materiałem fotograficznym. Stwierdzone w czasie kontroli ilości drzewek spełniających wymogi przewidziane w ww. przepisach co do wysokości i grubości, w sposób zdecydowany (ponad dwukrotnie) odbiegały od minimalnej, wymaganej ilości (125/ha). Stwierdzenia tego nie może jak wskazano w żaden sposób zmienić uwzględnienie 5% tolerancji dla wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego - w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 12 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012r, poz. 278). Ponadto prawidłowo przyjęto, że producent na tych działkach nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Odnosząc się do sposobu ustalenia ilości drzewek spełniających wymogi, Sąd I instancji uznał, że inspektorzy ARiMR w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady, wśród których znalazły się wyłącznie sadzonki żywe, o wysokości nie mniejszej niż 80 cm i średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, mierzonej na wysokości 10 cm powyżej miejsca okulizacji (uszlachetnienia). Znacząca część drzewek, jak wskazał Sąd I instancji nie spełniała tych wymagań, wobec czego - zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i załącznikami nr 3 i 7 do tego rozporządzenia – zasadnie dokonano zmniejszenia wysokości płatności o 100% - co w istocie oznaczało odmowę przyznania płatności do zadeklarowanej przez skarżącego uprawy sadowniczej.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego dokonania wadliwego ustalenia liczby drzew niespełniających wymogów - wynikającego z niewłaściwej techniki pomiarowej, "bez dokonywania podkopania drzewka", podkreślając ponadto, że bez względu na to, czy pomiaru dokonano od szyjki korzeniowej, czy od powierzchni gleby, ustalona w kontroli ilość drzewek niespełniających wymogów, tj. poniżej 80 cm wysokości, pod koniec piątego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego - gdy niektóre drzewka osiągnęły już wysokość 160 cm - oznacza, że od początku jego realizacji że od początku jego realizacji sadzonki nie spełniały wymogu, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Z tych też powodów Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi, że inspektorzy nie mogli – z uwagi na wykazany w raporcie czas kontroli - dokonać pomiaru wysokości wszystkich drzewek na plantacji, bowiem jak słusznie, jego zdaniem uznał organ odwoławczy drzewka w sposób widoczny przewyższające 80 cm nie wymagały dokonania pomiaru.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i w skardze argumentów oraz przedkładanych dowodów, tj. licznych protokołów sporządzanych na żądanie producenta przez koło łowieckie, o wystąpieniu na plantacji szkód spowodowanych przez zwierzynę leśną, Sąd I instancji uznał, że prawidłowo w sprawie powołano się na przepisy art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 i § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zgodnie z którymi przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności powinny być zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Sąd I podzielił stanowisko organów ARiIMR, że skarżący wymogu tego nie dochował.

Odnosząc się do zarzutu odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej i niedokonania oceny tego dokumentu przez organ ARiMR, Sąd I instancji stwierdził że Jednostka przeprowadzając kontrolę w gospodarstwie skarżącego, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnych rozporządzeń dotyczących produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych. Jednostka ta nie weryfikowała więc prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

W kwestii uzupełniania nasadzeń, Sąd I instancji stwierdził, że rolnik zakładający plantację, co do której zamierza wnioskować o przyznanie płatności, i co do której oświadcza w składanym wniosku, iż jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji Programu, powinien we własnym interesie podejmować takie działania, aby utrzymywać ilość drzew umożliwiającą, czy uprawdopodabniającą, zachowanie minimalnej obsady przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnione jest więc m.in. dokonywanie uzupełnień nasadzeń w trakcie realizacji przedsięwzięcia, aby spełniony był wymóg minimalnej obsady drzewek, jak również dokonanie i utrzymywanie obsady na poziomie wyższym niż wynosi norma minimalna (125 szt./ha), co oznacza, że ewentualne wypady części drzewek (w tym także z powodu szkód łowieckich) nie wpłyną na niezachowanie ww. wymogu minimalnej obsady.

Odnosząc się do kwestii ustalenia kwoty 66.800,00 zł nienależnie pobranych płatności (za lata 2011 i 2012), Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, że wobec tego, iż pomniejszenia płatności z tytułu niespełniania wymogów, nakładane na podstawie § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i ujęte w załączniku nr 7 do tego aktu, za naruszenie obowiązku utrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów wynoszą 100%, konieczne jest zastosowanie analogicznego pomniejszenia płatności za lata 2011 i 2012, co jest równoznaczne z uznaniem całości pomocy wypłaconej producentowi za ten okres, za płatności nienależne. Również za stwierdzone naruszenie wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin, ww. załącznik nr 7 przewiduje zastosowanie analogicznego pomniejszenia należnych płatności, tj. o 100%. Obowiązek zwrotu wynika również, jak wskazał z rozporządzenia nr 65/2011. .

Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 80 K.p.a. i art. 21 ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w związku z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. J.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody:

- podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi,

- odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią załącznika nr 3 i 7 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), polegającym na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu przez Sąd I instancji, że z treści wskazanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymóg utrzymania minimalnej obsady w danym roku oznacza, że prawidłowe uzupełnianie uszkodzonych sadzonek w danym roku zgodnie z terminami agrotechnicznym oznacza brak utrzymania minimalnej obsady, gdy w rzeczywistości przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymanie obsady co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymania obsady wystarczające jest postępowanie zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie wskazanych zarzutów.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Obecny natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu, radca prawny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie sposób jej sformułowania wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W punkcie 1 skargi kasacyjnej powołano, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. wskazując, że naruszenie to polega na ich błędnej wykładni, polegającej na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Po pierwsze w sprawie nie doszło do naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowiąc podstawę kasacyjną dla zarzutów w płaszczyźnie naruszenia przepisów procesowych nie jest stosowany przez Sąd I instancji zatem zaskarżony wyrok normy prawnej nim określonej nie narusza. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu przez wskazanie błędnej wykładni powołanych przez kasatora przepisów postępowania jest oczywiście chybione gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu sprawy nie jest w żaden sposób ich błędną wykładnią. Błędnej wykładni można dopuścić się w zakresie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe, mylne, niewłaściwe rozumienie treści normy prawnej

Natomiast wadliwe, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego dokonane z naruszeniem wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów postępowania z wykazaniem, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy może stanowić jedynie zarzut sformułowany w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej, jak wynika z dalszej treści uzasadnienia zarzutu opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kasator zarzuca naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Tak sformułowany natomiast zarzut wymaga merytorycznego rozpoznania.

Podniesione w nim uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z powodu oparcia się na wadliwie przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w dniach [...]- [...] października 2013r. oraz wadliwej weryfikacji raportu z czynności kontrolnych. Skarżący zarzuca, że dowód z raportu kontroli, nie może decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej bowiem podczas kontroli, która, jego zdaniem, nie mogła zostać prawidłowo przeprowadzona w gospodarstwie w krótkim czasie, dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych. Ponadto zarzucono odmowę przyjęcia mocy dowodowej wykazowi Jednostki certyfikującej, która uznała, że skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznego.

Takie działanie autor skargi kasacyjnej uznał za niezgodne z zasadami dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału w sposób wyczerpujący i dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007- 2013. wyznaczają przepisy prawa materialnego wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało stosować ustawę z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) i wydane na jej podstawie - art. 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007 – 2013 (Dz.U z 2013 poz. 361 ze zm.), zaś na podstawie § 50 tego aktu, przepisy § 2, § 9 ust 2 i § 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007 – 2013 (PRŚ 2009) ( Dz. U. z 2009 nr 33 poz. 262 ze zm. ) wraz załącznikami nr 3 i nr 7.

Przechodząc do analizy zgłoszonych zarzutów należy podkreślić, że przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniach [...] – [...] października 2013r. odbyła się z jego udziałem Inspektorzy Terenowi Biura Kontroli na Miejscu Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzili, w zakresie kontroli realizacji wariantu 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe dla których zakończono okres przestawiania. ) na działkach rolnych zagospodarowanych uprawą jabłoni, iż część sadzonek nie spełnia warunków określonych w § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia PRS 2009, a całe działki rolne wymogu, o którym mowa w załączniku nr 3 do w.w. rozporządzenia dotyczącego utrzymywania minimalnej obsady drzew. Wskazane ilości, jako minimalna obsada drzew, która winna znajdować się na działkach ustalona została w ilości 125 sztuk / ha powierzchni określonej w załączniku nr 3 rozporządzenia PRS 2009, z uwzględnieniem granicy błędu 5 % wymaganej obsady określonej w załączniku nr 7. Wymagana obsada drzew na działkach rolnych nie została zachowana. Ilości drzewek jabłoniowych stwierdzone w czasie kontroli okazały się niewystarczające dla spełnienia minimalnej obsady na poszczególnych działkach rolnych. Wskazano, że część z nich, obejmująca drzewka suche (martwe) nie wykazujące cech żywotności i dalszego rozwoju stanowiły część składową spośród drzewek istniejących na plantacji. Ponadto w liczbie stwierdzonych drzewek ustalono, iż część z nich nie spełniała wymagań dotyczących wysokości (80 cm) i średnicy pnia ( 8 mm).

Powyższe, w ocenie organu, czyniło z racji niezachowania wymogu dla realizacji wariantu 2.9, brak możliwości przyznania wsparcia do uprawy sadowniczej. Z wykonanej kontroli sporządzono raport o nr [...], do którego dołączono szkice działek rolnych oraz dokumentację fotograficzną. Skarżący był obecny podczas kontroli zgodził się z jej wynikami kontroli i podpisał raport w dniu jego sporządzenia. Następnie złożył zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia kontroli ( sposobu pomiaru drzewek ) które nie zostały rozpatrzone przez Biuro Kontroli na Miejscu. W oczach ARiMRu nie znalazł też uznania wniosek dowodowy strony o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy co do sposobu mierzenia drzewek bowiem jak przyjęto technika pomiaru drzew owocowych (od powierzchni gleby) stosowana przez inspektorów terenowych ARiMR znajduje potwierdzenie w opinii Instytutu Ogrodnictwa w S.

W tym stanie sprawy, należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie popełnił nieprawidłowości w swoim działaniu.

Wskazać w tym miejscu należy, że na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej pomocy ustawodawca przewidział kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza raport. Świadczą o tym przepisy art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy, Agencja płatnicza może powierzyć przeprowadzanie kontroli jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 32 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy).

Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685) szczegółowo określa warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne jednostek organizacyjnych, którym przeprowadzanie kontroli może być powierzone.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrole na miejscu w niniejszej sprawie były nie tylko prawnie możliwe, ale także, że musiały być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta nie spotkał się z zastrzeżeniami biorącego udział w kontroli skarżącego i został przez niego podpisany. Przepis art. 31 ust. 8 ww. ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Natomiast skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania wyrokowi Sądu I instancji nie postawił zarzutu wadliwie, bowiem z naruszeniem art. 21 ust 1 , 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - zaakceptowanie dokonanych przez organy ARiMRu ustaleń stanu faktycznego.

Podkreślić należy, że w toku postępowania kontrolnego wykonane zostały szczegółowe szkice z zaznaczeniem granic poszczególnych działek rolnych i gatunki upraw, wykonano zdjęcia działek. Powyższe pozwoliło na zliczenie i opisanie sadzonek oraz potwierdzenie, że nie utrzymywano wymaganej obsady drzew. W ilości stwierdzonej - część drzew uschła bądź nie spełniała wymogów co do ich wysokości ( minimum 80 cm) i średnicy pnia. Skarżący miał do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały w nim szczegółowo opisane, a następnie udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców i dokumentacji fotograficznej. Weryfikacja wyniku kontroli przeprowadzona przez jednostki kontrolne ARiMR. nie stwierdziła nieprawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Rolnik nie kwestionował faktu wystąpienia ubytków, nie wskazał jednakże ich rozmiaru, kwestionując sposób pomiaru drzewek i uzasadniając brak obsady siłą wyższą ( szkodą dokonaną przez zwierzynę leśną), na dowód czego pismem [...] sierpnia z 2013r. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o wystąpieniu szkód łowieckich w plantacji jabłoni domowej. Organ rozpatrzył przedstawiony materiał i dokonał jego oceny odnosząc się i uzasadniając stanowisko, zgodnie z którym brak było podstaw do kwestionowania ustaleń ARiMR co do weryfikacji parametrów drzewek zadeklarowanych w ariancie 2.9., a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował te ustalenia jako zgodne z art. 80 kpa.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (...), jeżeli m.in.: spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Brak natomiast przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 58 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).

Jak już wyżej wspomniano, wysokość zmniejszeń określa załącznik Nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów oraz wymogów co do materiału szkółkarskiego m.in. w wariancie 2.9, skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie.

Niezasadny też pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej.

Sąd I instancji, odnosząc się do dokumentów pochodzących z Jednostki certyfikującej co prawidłowo wskazał na inny zakres jej działania od organów Agencji.

Fakt, iż gospodarstwo skarżącego zostało uznane przez Jednostkę Certyfikującą "[A]" Sp. z o.o. w W. za spełniające wymogi gospodarstwa ekologicznego i skarżący B. J. przedstawiony został do wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 dla wariantu 2.9 na powierzchni 20 ha, nie uzasadnia uznania, że w ten sposób spełnił wymogi dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu podjętego zobowiązania w pakiecie 2. rolnictwa ekologicznego wariantu 2.9 za rok 2013. Podkreślić należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej, oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym .

Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw. Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (..) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie płatności w ramach PROW na lata 2007- 2013, w tym programów rolnośrodowiskowych i weryfikowania prowadzonej przez beneficjentów pomocy działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie udzielania pomocy finansowej w zakresie wspierania obszarów wiejskich ze środków pochodzących z EFRROW od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych. W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne, lub środki do produkcji ekologicznej. Z przepisów tych, w szczególności z art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym wynika w sposób oczywisty, że jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrolę podmiotów tylko i wyłącznie w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia 834/2007, czyli w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego. Wynika to także z art. 2 pkt 5 powyższej ustawy, który wymienia rozporządzenie nr 834/2007 i przepisy UE wydane w trybie tego rozporządzenia, oraz przepisy ustawy i wykonawcze do ustawy, jako "przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego". Odnosząc się zatem do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieuwzględnienia dowodu umieszczenia skarżącego w wykazie przekazanym przez jednostkę certyfikującą ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa i Prezesowi ARiMR do dnia 31 października 2013r. jako producenta, który spełnił określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu za ten rok, a który to wykaz zgodnie art. 17 ust 3 ustawy z 2009r. o rolnictwie ekologicznym stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów kpa dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, podzielić należy stanowisko, że z zestawienia treści art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 2009 r. o rolnictwie ekologicznym z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że wykaz sporządzany przez jednostkę certyfikującą stanowi dowód tylko i wyłącznie tego, że wymienieni w nim producenci spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej. Nie stanowi on natomiast dowodu, na podstawie którego organ przyznający płatność dokonuje ustaleń dotyczących powierzchni działek uprawnionych do płatności rolnośrodowiskowej (por. wyrok z 9 października 2013r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 17/13 WSA w Krakowie).

Uznając tym samym za wiążące wyniki kontroli z [...] –[...] października 2013r., wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie.

Organy dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i jest ona prawidłowa. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego, bowiem w uzasadnieniu faktycznym powołano się na raport z kontroli na miejscu, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa unijnego i krajowego.

W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze kasacyjnej, tym zasadniej, iż podnosząc zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a kasator nie powiązał go z zarzutem naruszenia art. 21 ust 1 ust 2 i ust 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Nietrafne, zdaniem NSA okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b, w związku z treścią załącznika nr 3 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2009, polegające na ich błędnej wykładni. Ze wskazanych przepisów, jak słusznie zostało w sprawie przyjęte wymóg utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów określony w załączniku nr 3 dla pakietu 2. rolnictwo ekologiczne wariantów 2.9 i 2.10 oznacza, że minimalna obsada drzew i krzewów ma być utrzymywana przez cały okres trwającego zobowiązania. Nie jest zatem możliwa sytuacja, w której można byłoby przyznać płatność pomimo ustalenia, że obsada jabłoni domowej o określonej ilości 125 sztuk/hektar powierzchni nie została zachowana.

Prawidłowe uzupełnianie uszkodzonych sadzonek w danym roku, zgodnie z terminami agrotechnicznym nie oznacza braku utrzymywania minimalnej obsady tylko w sytuacji zachowania jej każdorazowo w określonej wyżej ilości 125 sztuk na hektar. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymywanie obsady, co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymywania obsady niezbędne jest postępowanie, zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady nie mniej w taki sposób by każdorazowo obsada ta została zachowana na poziomie obsady minimalnej.

W innym przypadku wymóg dla przedmiotowego wariantu nie będzie zachowany, co wpływa na brak możliwości przyznania wsparcia. Również nadzwyczajne i niezależne od producenta nieutrzymywanie minimalnej obsady, uzasadnia brak możliwości przyznania płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, niemniej w sytuacji właściwego ich stwierdzenia z uznaniem prawa kontynuowania tego zobowiązania i brakiem podstaw do żądania zwrotu otrzymanej za poprzednie lata pomocy.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 490 ze zm ).