Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2810/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: ART.9 UST 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku W. W., reprezentowanej przez radcę prawnego M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].02.2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r. znak [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].06.1978 r. znak [...] orzekającej o odszkodowaniu za przejęte na własność Państwa działki położone w [...] oznaczone w dacie przejęcia nr [...] , [...] , [...] , stanowiące własność W. W..

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...].11.1976 r. Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], na obszarze gminy [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z 1977 r. nr 2 poz. 11. W § 2 pkt 6 ww. zarządzenia nr [...] z dnia [...].11.1976 r. zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność W. W., oznaczone jako działki nr [...] o pow. 1001 m2, nr [...] o pow. 5505 m2 i nr [...] o pow. 3729 m2, łączna powierzchnia wyniosła 10235 m2.

Decyzją z dnia [...].06.1978 r. znak [...] Naczelnik Gminy [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł dla W. W. z tytułu przejęcia ww. nieruchomości o łącznej pow. 10235 m2.

Decyzją z dnia [...].10.1978 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania W. W. utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].06.1978 r.

Pismem z dnia [...].11.2014 r. radca prawny M. F. działający w imieniu W. W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].06.1978 r. znak [...].

Pismem z dnia [...].12.2014 r. znak [...] Wojewoda [...] przekazał wniosek W. W. reprezentowanej przez radcę prawnego M. F. Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

Decyzją z dnia [...].02.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r. iutrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].06.1978 r.

Pismem z dnia [...].03.2016 r. W. W., reprezentowana przez radcę prawnego M. F. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnioskodawczyni podniosła, iż w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].06.1978 r. narusza przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. art. 22 i art. 23 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r" Nr 27, poz. 216).

Po rozpatrzeniu wniosku W. W., reprezentowanej przez radcę prawnego M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].02.2016 r. oraz zbadaniu akt sprawy, stwierdzono, co następuje.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji z dnia [...].06.1978 r. oraz z dnia [...].11.1978 r. stanowił art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216).

Art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216), stanowił, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Natomiast art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Organ za prawidłową uznał, ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2016 r., iż z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika, aby precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20.08.1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1970 r., Nr 22 poz. 183) normowało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 20.08.1970 r. stanowił, że ustalenie i wypłata odszkodowania następowała na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. A zatem zasady ustalania odszkodowania regulowały przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Natomiast cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24.07.1972 r. w sprawie w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r. nr 39, poz. 21).

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy gruntu nie zachował się, niemniej jednak organ zauważył, że szacowanie wartości nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości o obowiązującą stawkę odszkodowania za 1 m2, która ustalana była zarządzeniem właściwego organu. Prawidłowo zatem ocenił organ w decyzji z dnia [...].02.2016 r., iż w przedmiotowej sprawie wartość odszkodowania została wyliczona w oparciu o Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...] pod tereny budowlane, która określała stawkę w wysokości [...] zł za m2. Wysokość odszkodowania za grunt obliczano poprzez proste działanie matematyczne tj. przemnożenie wielkości wywłaszczanej powierzchni tj. 10235 m2 przez wysokość stawki wynoszącej [...] zł. W związku z powyższym organ ocenił, że odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu przyznano zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa tj. w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości co dało kwotę [...] zł. Taka też kwota została przyznana właścicielce przedmiotowej nieruchomości zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nadzorczy pominął, iż wywłaszczona nieruchomość poza gruntem składała się także z drzew i krzewów organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].02.2016 r. nr [...] wskazano, że z zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 30.06.1978 r. wynika, iż odszkodowanie zostało także przyznane za drzewa i krzewy w kwocie 4200 zł. Natomiast decyzja z dnia [...].10.1978 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję z [...].06.1978 r. wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie przysługujące za znajdujący się na nieruchomości drzewostan zostało ustalone przez uprawnionego biegłego w operacie szacunkowym w oparciu o obowiązujące przepisy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organowi nadzorczemu nie udało się pozyskać opinii szacunkowych dotyczących ustalenia odszkodowania w związku z przejęciem nieruchomości należących do W. W.. W sprawie skierowano wystąpienia do takich urzędów jak: Urzędu Miejskiego w [...], Archiwum Państwowego [...] w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...] oraz Starosty [...]. Przeprowadzone poszukiwania nie przyniosły rezultatów w postaci pozyskania dokumentów wskazanych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r.

Natomiast w jego ocenie niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r" sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973, wskazał że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak dokumentów archiwalnych nie stanowi o tym, że operat szacunkowy dla drzew i krzewów znajdujących się na przedmiotowych działkach nie został sporządzony, gdyż inne dokumenty tj. decyzja z dnia [...].10.1978 r. wskazują, że taka opinia została wykonana przy ustalaniu odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącej zdaniem organu z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r. jednoznacznie wynika, że drzewostan został oszacowany przez uprawnionego rzeczoznawcę w oparciu o obowiązujące przepisy. Operat szacunkowy udostępniony został stronom w Urzędzie Gminy [...]. A zatem prawa właścicielki co do możliwości zapoznania się z wyceną składników roślinnych nie zostały pozbawione. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji musiał zlecić sporządzenie operatu szacunkowego właściwemu biegłemu, bowiem organ sam nie był w stanie ustalić odszkodowania za składniki roślinne, do czego konieczne jest posiadanie fachowej wiedzy i uprawnień zawodowych jakimi dysponowali biegli rzeczoznawcy. Wycena wartości składnika roślinnego zgodnie z praktyką wiązała się z przeprowadzeniem oględzin. Rzeczoznawca zobligowany był do obejrzenia przedmiotu podlegającego oszacowaniu, co wiązało się z obecnością biegłego na nieruchomości lub z przeprowadzeniem rozmowy, z właścicielem. A zatem odszkodowanie za naniesienia roślinne zostało przyznane zgodnie ze stanem faktycznym i w oparciu o obowiązujące ówcześnie prawa.

Organ podtrzymał ocenę wyrażoną przez Ministra w decyzji z dnia [...].02.2016 r. że w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prawidłowe są ustalenia organu nadzoru w decyzji z dnia [...].02.2016 r., iż zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", zaś sprawa związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 ww. ustawy tj. "Postępowanie wywłaszczeniowe". Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przeprowadzenie rozprawy wiązało się z postępowaniem wywłaszczeniowym nie zaś z odszkodowawczym. W ww. przypadku ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.

Brak jest zatem możliwości wskazania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14).

Zdaniem organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżącej, odszkodowanie za grunt zostało ustalone zgodnie z prawem, na postawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Gminy [...], natomiast odszkodowanie za naniesienia roślinne na podstawie opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy. W związku z powyższym uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.1978 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].06.1978 r. znak [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz W. . za przejętą nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] , [...] , [...] . Jednocześnie organ ocenił, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. W. reprezentowana przez r. pr. M. F. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust.l ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (dalej: "utbw") w związku z art. 22 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż na gruncie tych przepisów nie było obowiązku przeprowadzenia każdorazowo przez organ wywłaszczeniowy rozprawy administracyjnej, gdyż obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy obejmował wyłącznie przejęcie nieruchomości (wywłaszczenie) na rzecz Skarbu Państwa;

2. art. 7 i 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: "kpa"), na skutek poczynienia przez organ błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń, a polegających na ustaleniu, iż operat szacunkowy dotyczący odszkodowania za drzewostan został udostępniony poprzedniej właścicielce nieruchomości, pomimo tego, że o możliwości zapoznania się z tym operatem została poinformowana w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej, a nie w toku postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 i 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961r. utbw na skutek nie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji I instancyjnej Naczelnika Gminy w [...] pomimo tego, że w toku ustalania odszkodowania nie została przeprowadzona bezwzględnie wymagana rozprawa administracyjna, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jest traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa, szczególnie w sytuacji gdy jak w niniejszej prawie poprzednia właścicielka nieruchomości wniosła odwołanie od decyzji odszkodowawczej, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania;

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa art. 5,6 i 8 ust. 1 kpa, poprzez nie stwierdzenie decyzji I instancyjnej Naczelnika Gminy w [...], mimo iż została one także wydane z rażącym naruszeniem przepisów kpa (art. 5, 6 i 8 ust.1) , obowiązujących w momencie wydawania obu decyzji, a to z uwagi na niepoinformowanie poprzedniej właścicielki nieruchomości o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (w szczególności opinią biegłego co do wartości drzewostanu), a także z uwagi na nienależyte wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego jak i prawnego sprawy (brak zweryfikowania przedmiotu szacunku);

5. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 120 § 2 kpa na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji II instancyjnej Prezydenta Miasta [...], mimo że utrzymała ona w mocy decyzję I instancyjną Naczelnika Gminy w [...] wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa powyżej w zarzutach wskazanych w pkt II. 1- 4.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej niniejszym wnioskiem decyzji) za grunty przejęte na własność Państwa ustalało się i wypłacało odszkodowanie według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z 31.01.1961r. Zasady ustalenia odszkodowania na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958r. regulowały z kolei art. 22 i 23 ust. 2 tego aktu prawnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2010 I SA/Wa 286/10), a wskazany przez MIB art. 8 ustawy wywłaszczeniowej dotyczył wyłącznie metodologii ustalania odszkodowania. I tak art. 22 i 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej bezwzględnie wymagały ustalenia odszkodowania w oparciu o opinię biegłego i przeprowadzenia rozprawy co do odszkodowania, w przypadku wydawania odrębnej decyzji w zakresie odszkodowania. W niniejszej sprawie bezspornie została wydana odrębna decyzja odszkodowawcza, a ponadto jak sam wskazał MIB nie została przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza.

Jednocześnie MIB błędnie powołał się na wyrok NSA (I OSK 1534/14 z dnia 10.03.2015r.) wydany na gruncie sprawy bazującej na innym akcie prawnym, tj. ustawie z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W art. 10 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wskazano, iż odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro ustawa ta przewidywała, iż odszkodowanie "wypłaca się" to brak w niej było podstawy do wydawania decyzji o odszkodowaniu, a tym bardziej do przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji.

Kwestia zasadniczych różnic w ustalaniu odszkodowań na podstawie obu tych ustaw (z 1961r. i 1972r.) została już dostatecznie wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych (poza wskazanym przez organ orzeczeniem problematykę tą wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 12.04.2011r. I OSK 878/10), stąd trudno podzielić wątpliwości interpretacyjne Ministra w zakresie wykładni i zastosowania art. 9 ust.1 ustawy z dnia 31.01.1961r. utbw w związku z art. 22 i 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, skoro zostało to już jednoznacznie przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Tym samym należy wskazać, iż w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa od Pani W. W. (poprzedniej właścicielki jak i obecnie Skarżącej) wydanie decyzji odszkodowawczej powinno było zostać poprzedzone rozprawą administracyjną, na którą powinni zostać wezwani biegli. Nie przeprowadzenie rozprawy z kolei uniemożliwiło zapoznanie się poprzedniej właścicielce z opinią biegłych, która nie została sporządzona (w zakresie gruntu) jak i co zmusiło się ją do wniesienia odwołania od decyzji odszkodowawczej z uwagi na to, że nie zgadzała się z wysokością przyznanego odszkodowania, którego wysokość poznała dopiero po otrzymaniu decyzji odszkodowawczej Naczelnika Gminy w [...]. Ponadto W. W. kwestionowała zasadność samego przejęcia nieruchomości, uważając je za krzywdzące i pozbawiające ziemi, która miała służyć przyszłym pokoleniom. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie przeprowadzenie bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej w zakresie ustalenia odszkodowania nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kp (tak NSA w wyrokach z dnia 12.03.2014r. I OSK 1981/14 oraz z dnia 23.10.2014r. I OSK 1442/13, jak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 04.03.2015r. I SA/Wa 2156/14 ) i każdorazowo obliguje organ nadzoru (tu MIB) do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Szczególnie zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na to, iż właścicielka nieruchomości kwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania poprzez wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym W. W. nie zgadzała się z wysokością odszkodowania, a jednocześnie została pozbawiona możliwości zgłoszenia swoich uwag i wątpliwości w toku postępowania z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jak i nie powołanie biegłych w zakresie wyceny gruntu (którą organ wycenił samodzielnie, bez posiłkowania się opinią biegłych -w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej wyraźnie stwierdza się, iż: "Natomiast wartość drzewostanu wchodzącego w skład przejętej nieruchomości ustalona została przez uprawnionego rzeczoznawcę w oparciu o obowiązujące".

Całkowicie błędne jest stwierdzenie organu, iż operat szacunkowy za drzewostan został udostępniony Skarżącej. Informacja o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym została zawarta dopiero w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej ("operat szacunkowy do wglądu zainteresowanych znajduje się w Urzędzie Gminy w [...]), a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego i w sytuacji gdy w 1978r. nie było sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnych (sądownictwo administracyjne zostało przywrócone dopiero w roku 1980, a więc już po zakończeniu niniejszej sprawy o ustalenie odszkodowania). Na wcześniejszym etapie postępowania Skarżąca nie była informowana o możliwości zapoznania się z tym operatem, stąd zmuszona była wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyż 1-ą informacją o odszkodowaniu i jego wysokości były otrzymanie decyzji odszkodowawczej. Ponadto jak już wcześniej wskazano z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej Skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania wysokości zarówno łącznego odszkodowania jak i kwot przyznanych zarówno za grunt jak i drzewostan. W dacie wydawania obu decyzji odszkodowawczych obowiązywały m.in. przepisy art. 5, 6 i 8 ust. 1 kpa. Zawierały one w sobie główne zasady postępowania administracyjnego i nakładały na organ administracji obowiązki w zakresie konieczności prawidłowego i rzetelnego wyjaśnienia. Ówczesne organy nie sprostały jednak wymogom im stawianym i w toku postępowania nie wyjaśniły dokładnie i precyzyjnie stanu faktycznego sprawy, na co wskazywała poprzednia właścicielka nieruchomości w swoim odwołaniu (m.in. nie zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu). Ponadto jak już wskazano powyżej nie została zachowana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż poprzednia właścicielka nieruchomości nie została do momentu doręczenia jej decyzji I instancyjnej poinformowana o toczącym się w tym zakresie postępowaniu, w konsekwencji czego nie znała kwoty odszkodowania jaką organ zamierzał jej przyznać. Wskazuje to na przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 kpa w związku z art. 22 i 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Decyzja odszkodowawcza organu II instancji powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez MIB z uwagi na to, iż utrzymywała ona w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent Miasta [...] rozpatrujący odwołanie W. W. powinien był uchylić decyzję Naczelnika Gminy [...] z przyczyn, o których mowa powyżej i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a nie sankcjonować wadliwą decyzję. Stąd ów Prezydent Miasta [...] powinien był zastosować art. 120 § 2, a nie art. 120 § 1 pkt 1.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] października 1978r. wydana przez Prezydenta [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz W. W. za przejęte na własność Skarbu Państwa działki położone w [...], oznaczone w dacie przejęcia nr [...] , [...] i [...] , zostały dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia [...] czerwca 1978 r. i organ odwoławczy wydający decyzję dnia [...] października 1978 r., utrzymującą ją w mocy rażąco naruszyły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 22 i art. 23).

Przede wszystkim niesłusznie zarzuca skarżąca, iż organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1978 r. i decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postepowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia 30 czerwca 1978 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ I instancji ustalił także, że Zarządzeniem Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania przejęte na własność Państwa za grunty we wsi [...] pod tereny budowlane wydanym na podstawie art. 9 tej ustawy i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz radach narodowych (Dz.U. nr 16, poz. 91) określono inną stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...] ([...] zł za 1 m2).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżącej, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu 30 czerwca 1978 r. jest zasadna.

Zdaniem sądu uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie jest możliwa ocena, że także odszkodowanie za pozostałe składniki majątkowe, a więc istniejący na nieruchomości drzewostan zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości. Odszkodowanie w tej części zostało bowiem oparte na sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę opinii. Istnienie tego dokumentu w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego mimo, iż nie było możliwe jego odnalezienie, wynika jak słusznie wskazał organ z treści decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 1978 r., w uzasadnieniu której wskazano na ten dokument jako podstawę ustalenia odszkodowania za drzewostan. Braki w zakresie materiałów archiwalnych z postępowania odszkodowawczego nie pozwalają zdaniem sądu na dokonane przez organ odwoławczy ustalenie, że sporządzony operat dotyczący części odszkodowania został udostępniony stronie w toku postępowania, bowiem nie jest możliwe niebudzące wątpliwości ustalenie tej okoliczności na podstawie zachowanych materiałów. Przywołanie operatu szacunkowego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ze wskazaniem, że jest on dostępny do wglądu strony, ani nie wyklucza tej okoliczności, ani jej nie potwierdza. Ustalenie to należy zatem ocenić jako dowolne i dokonane z naruszeniem art. 80 kpa. Jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

W ocenie sądu nawet ewentualne naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 5, 6 i 8 ówczesnego kodeksu postępowania administracyjnego (których odpowiednikami są obecne art. 7, 8 i 10 kpa) nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, skoro skutkiem wadliwego postępowania było ustalenie odszkodowania w prawidłowej wysokości. Wskazać należy, że nawet w zwykłym postępowaniu naruszenia tych zasad mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby został wykazany niewątpliwy wpływ naruszeń na wynik sprawy. W ocenie sądu materiał dowodowy jednak nie dostarcza podstaw do twierdzenia, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, jak też że naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu.

O tym, że strona była powiadamiana o czynnościach podejmowanych w postępowaniu świadczy doręczona jej informacja (pismo z dnia [...] czerwca 1977 r.), że z dniem [...] września 1977 r. nastąpi objęcie w faktyczne posiadanie przejmowanych działek i w związku z tym należy zebrać plony i zaniechać upraw na następny rok, bowiem z tego tytułu nie będzie przysługiwało odszkodowanie. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie także nie wynika, by skarżąca kwestionowała naruszenie zasady jej czynnego udziału w postępowaniu. Co do ustalonego w decyzji odszkodowania kwestionowała w istocie, że nie zostało ustalone według stawki obowiązującej za 1 m2 działki budowlanej, jak też że nie przedstawia kwot jednostkowych za poszczególne drzewa. Nie jest to zatem argumentacja, która wskazywałaby na rażące naruszenie przepisów prawa w związku z ustaleniem odszkodowania. Nie jest zatem zasadny zarzut rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującego w dacie wydawania obu decyzji.

Ustalone decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, bowiem zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej, a za naniesienia roślinne w oparciu o sporządzony operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem również zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.