Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 15, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska ( spr. ) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1223/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Szczecin na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 maja 2010 r. nr GDDKiA O/Sz-P-5-rm-439-107.3/10 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1223/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Szczecin na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 maja 2010 r. nr GDDKiA O/Sz-P-5-rm-439-107.3/10 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy Miasta Szczecin kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie "GDDKiA") po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 22 marca 2010 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewko-Świętochowskiego" w Szczecinie, argumentując, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów elementarnych przyległych do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady A-6, która nie spełnia wymagań określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Z naruszeniem zasad wynikających z przepisów wspomnianej ustawy, w szczególności z naruszeniem art. 39 dokonano także w projekcie planu zlokalizowania przejścia przez pas drogowy sieci uzbrojenia technicznego w miejscu, w którym znajduje się wiadukt drogowy w ciągu ulicy Świętochowskiego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Szczecina podniósł, iż organ wadliwie przyjął, że odległość usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni winna wynosić 50 metrów. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, rozróżnione zostały dwie odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni w zależności od ich położenia; "w terenie zabudowy" oraz "poza terenem zabudowy". Zdaniem Prezydenta wymóg zachowania odległości co najmniej 50 metrów właściwej dla kategorii "poza terenem zabudowy" jest w tym przypadku niezasadny. Definicja "terenu zabudowy" zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Paragraf 3 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie zabudowy - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony do uzgodnienia projekt miejscowego planu obejmuje odcinek autostrady A6 znajdujący się w "terenie zabudowy", gdyż jest to teren w otoczeniu drogi położonej w granicach administracyjnych Miasta Szczecina, w którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania i tereny w otoczeniu drogi bezpośrednio przylegające do działki drogowej autostrady objęto dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - "Kijewko" (uchwalony w 2005 r.) oraz plan osiedla Nad Rudzianką (uchwalony w 2009 r.). Oba te plany przeznaczają tereny w otoczeniu autostrady na zagospodarowanie miejskie, w tym plan osiedla Nad Rudzianką na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w osiedlu dla 12000 mieszkańców. W ocenie Prezydenta w przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach elementarnych położonych wzdłuż terenu autostrady powinny zatem wynosić co najmniej 30m od krawędzi jezdni. Jednocześnie Prezydent poinformował, że uwzględnione zostały uwagi organu dotyczące możliwości przeprowadzenia sieci inżynieryjnych w poprzek autostrady w ciągu istniejących ulic Chłopskiej i Świętochowskiego oraz projektowanej ulicy zbiorczej D.B. 5036.KD.Z.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 13 kwietnia 2010 r., podnosząc, iż przy określaniu charakteru danego terenu należy wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181), a w szczególności załącznik nr 1 pkt 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wyznaczonego znakiem D-42, który wskazuje, że jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których:

- zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana,

- strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy, jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi,

- konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi,

- występujący ruch pieszy wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy.

Organ stwierdził, iż teren objęty projektem planu przyległy do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady A6, spełnia wszystkie powyższe warunki, a zatem powinna być zachowana minimalna odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, jaka obowiązuje poza terenem zabudowy, czyli co najmniej 50 metrów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina Szczecin zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 ustawy, poprzez przyjęcie, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewko - Świętochowskiego" w Szczecinie nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów elementarnych przyległych do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady A6 powinna być ustalona w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 metrów. Strona wywiodła, iż stosownie do wymagań określonych w art. 43 ust.1 w/w ustawy odległość ta powinna być określona według normy ustalonej dla terenu zabudowy, a zatem nie może być mniejsza niż 30 metrów. Powołała się na definicję "terenu zabudowy" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Gminy przedmiotowy projekt planu obejmuje odcinek autostrady A6 znajdujący się w "terenie zabudowy" zgodnie z brzmieniem definicji zawartej w powołanym rozporządzeniu, gdyż jest to teren położony w otoczeniu drogi przebiegającej w granicach administracyjnych Miasta Szczecina, w którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Podkreśliła, że tereny w otoczeniu drogi bezpośrednio przylegające do działki drogowej autostrady objęto dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - "Kijewko" i osiedla "Nad Rudzianką", w których tereny w otoczeniu autostrady przeznaczone są na zagospodarowanie miejskie, m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z kolei teren objęty przedstawionym do uzgodnienia w niniejszej sprawie projektem planu znajduje się w obszarze obowiązującego, m.p.z.p. "Kijewko" uchwalonego uchwałą Nr XLVI/874/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 21 listopada 2005 r., ustalającego miejskie zagospodarowanie terenów przyległych do autostrady A6, zgodnie z art. 43 ustawy w odległości 30m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, na które powołał się organ przytaczając definicję pojęcia "terenu zabudowy", zawiera definicję "obszaru zabudowanego", a są to dwa różne pojęcia charakteryzujące się odrębnym znaczeniem. "Teren zabudowy" może oznaczać nie tylko teren, który już jest zabudowany, ale także teren, w którym zabudowa powstanie w przyszłości, np. na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast znaki drogowe ustawiane są dla istniejącego zainwestowania, a nie dla tego, które powstanie w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ wskazał na jego bezprzedmiotowość w związku z wydaniem w dniu 30 czerwca 2010 r. postanowienia uzgadniającego złożony w dniu 25 czerwca 2010 r. przez Prezydenta Miasta Szczecina projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewko-Świętochowskiego" w Szczecinie, który w całości uwzględnił dotychczasowe stanowisko zarządcy drogi w kwestii odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni i wykładni pojęcia "teren zabudowy". Ustosunkowując się merytorycznie do skargi, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące minimalnej 50-cio metrowej odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi autostrady A-6.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." oraz w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska organu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i zasadności jego umorzenia stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wywodząc, że wydanie w dniu 30 czerwca 2010 r. postanowienia uzgadniającego nastąpiło wskutek nowego wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Szczecina, który przedstawił zmieniony projekt planu, a zatem było to odrębne postępowanie uzgodnieniowe.

Następnie Sąd odnosząc się do oceny zarzutów skargi stwierdził, że zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 20 maja 2010 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki rzeczone postanowienie będące udziałem zarządcy drogą krajową, którym zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kijewko- Świętochowskiego" w Szczecinie.

Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, w szczególności w art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgodnienie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy niespornym pozostaje, że obszar objęty proponowanym projektem planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren przyległy do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady A6 i dlatego też Prezydent Miasta Szczecina zwrócił się o dokonanie przedmiotowego uzgodnienia. Uzgodnienie projektu następuje w trybie art. 106 k.p.a. co statuuje norma art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią sporną, a zarazem mającą zasadnicze znaczenie w sprawie, jest określenie minimalnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Rozbieżność stanowisk stron w tym przedmiocie spowodowana jest odmiennym rozumieniem pojęcia "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jak słusznie zauważył organ oraz strona skarżąca, wyżej cytowana ustawa o drogach publicznych nie zawiera legalnej definicji pojęcia "teren zabudowy". Prawidłowo również strony podniosły, że skoro ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, to należy poszukać jego definicji w innych aktach normatywnych.

Sąd podzielił w tym względzie stanowisko strony skarżącej, iż dokonując wykładni pojęcia "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy, należy odwołać się do definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), który stanowi, iż teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Trafnie zauważyła strona skarżąca, iż teren zabudowy określony w w/w rozporządzeniu oznacza również obszary, w których zabudowa powstanie w przyszłości, jeżeli zostały przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu błędne jest w tej sytuacji stanowisko GDDKiA zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż przy określaniu charakteru danego terenu w celu ustalenia wymaganej minimalnej odległości obiektów budowlanych lokalizowanych przy drogach publicznych wynikającej z art. 43 ustawy, należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181), a w szczególności załącznika nr 1 pkt 5. 2. 48. 2 " Ustalenie granic obszaru zabudowanego". Wymienione powyżej rozporządzenie – jak zaznaczył Sąd I instancji - zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.), która zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Jest więc – zdaniem Sądu I instancji - oczywistym, że zakres przedmiotowy tej ustawy wymaga uwzględnienia stanu istniejącego, a tym samym definicja "obszaru zabudowanego", na którą powołał się organ ma inne znaczenie niż pojęcie "teren zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy. Słuszne jest wobec tego stanowisko skargi, że obszary zabudowane na gruncie przepisów w/w ustawy - Prawo o ruchu drogowym odzwierciedlają stan faktyczny w terenie, wymagający odpowiedniego oznaczenia znakami drogowymi.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie przepisu art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że, wykładni pojęcie "teren zabudowy" należy dokonywać odwołując się do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki dla umorzenia postępowania sądowego.

Wobec podniesionych wyżej zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przywołał brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i przyznał, iż faktycznie postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r. wydane zostało wskutek nowego wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Szczecina. Zarówno jednak postępowanie, w wyniku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie jak i postanowienie z 30 czerwca 2010 r. dotyczyło projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Kijewko-Świętochowskiego w Szczecinie. Wskutek wydania postanowienia z dnia 30 czerwca 2010 r., Prezydent Miasta Szczecina posiada już uzgodniony z zarządcą drogi projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu a tym samym, stosownie do zapisu art. 17 pkt 7 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zakończony został kolejny etap postępowania w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie kasatora prowadzenie postępowania w tym stanie rzeczy uznać należy za bezprzedmiotowe, ponieważ w sytuacji uwzględnienia żądania Gminy, w obrocie istnieć będą dwa uzgodnienia zarządcy drogi, każdy dotyczący projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu, ale zawierający rożne rozwiązania.

Wyjaśniając następnie zarzut dotyczący wykładni pojęcia "teren zabudowy" wnoszący kasację nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wykładni pojęcia "teren zabudowy" należy dokonywać na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Autor kasacji powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 718/06 WSA, wskazał, że "skoro w ustawie o drogach publicznych ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "terenu zabudowy", to należy domniemywać, iż uznał, że jest to pojęcie nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organy winny mieć więc na uwadze przede wszystkim jego wykładnię językową". Nadto zauważył, że stosownie do zapisu art. 8 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej" wyrażenia językowe w ustawie winny być używane w powszechnie przyjętym znaczeniu. W takim znaczeniu termin "teren zabudowy" należy rozumieć jako "obszar zabudowany" w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc jako obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Takie stanowisko - jak podkreślił autor kasacji - zajął NSA w wyroku z dnia z 11 stycznia 1999 r., sygn. akt. II SA 1617/98.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina Miasto Szczecin podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od GDDKiA na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Gminy, wnoszący skargę powołał się w stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98, nie dostrzegając, iż powyższe orzeczenie zapadło przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdzie w § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia zawarto definicję "terenu zabudowy", która to definicja ma charakter definicji legalnej. Gmina odwołując się do §146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) wskazała, że kwestionowanie tejże definicji w odniesieniu do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, wymagałoby wykazania, iż zasięg rozpatrywanej definicji legalnej nie obejmuje ustawy o drogach publicznych, a takich argumentów wnoszący skargę nawet nie podniósł.

Zdaniem Gminy błędny jest ponadto drugi zarzut kasacji, a to dlatego, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która

powoływała się jedynie na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, nie jest uzasadniony. Prawidłowe w tym względzie jest stanowisko Sądu I instancji, iż zawarte w tym przepisie pojęcie "teren zabudowy" należy rozumieć tak jak zostało ono zdefiniowane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zaś zaaprobować argumentacji wnoszącego kasację Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż termin "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 w/w ustawy należy odczytywać kierując się zapisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wyłącznie przy użyciu jego wykładni językowej, a więc jako "obszar zabudowany" w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czyli jako obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi.

Istotnie, pojęcia "teren zabudowy" i "obszar zabudowany" nie są tożsame. Zostały zdefiniowane w odrębnych aktach prawnych i mają różne znaczenie.

Zwrot "obszar zabudowany" zdefiniowany został w art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, które jak trafnie argumentował Sąd I instancji ustawiane są dla już istniejącego zainwestowania, nie dotyczą natomiast inwestycji, które mogą powstać w przyszłości, w następstwie realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak stanowi o tym jej art. 1 ust. 1 określa: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu; wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników tego ruchu czy też zasady i warunki kontroli ruchu drogowego. Zakres przedmiotowy tej ustawy, nie odnosi się zatem do wzajemnych relacji sytuowania obiektów budowlanych w procesie inwestycyjnym w stosunku do dróg publicznych, o których stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Rację ma więc Sąd I instancji, iż pojęcie "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i odnosi się ono zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, ale także takich, które dopiero są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania o cechach miejskich. Tym samym, zarzut błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należało ocenić jako niezasadny.

Oceniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Po pierwsze, został wadliwie skonstruowany, gdyż autor kasacji powołał go w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. A zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako przepisu prawa procesowego, do którego odnosi się podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i który wymaga dla swej skuteczności wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po wtóre, stanowisko Sądu I instancji, iż w tej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, jest słuszne. Faktycznie, postanowienie uzgadniające z dnia 30 czerwca 2010 r. było wydane w innej sprawie, o odmiennej tożsamości przedmiotowej i nie powodowało zbędności tej sprawy, a więc konieczności jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.