Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1764/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 96/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Wr 96/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r. poz. 83 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. poz. 373) i postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. poz. 524) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego [...] Sp. z o.o. do nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...] – [...], obręb Z., o powierzchni 4798m². W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przypomniał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2014r. Spółka [...] zwróciła się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. W toku postępowania, w dniu 10 marca 2015r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok sygn. akt K 29/13, w którym orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Prezydent W. wyjaśnił, że z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to jest z dniem 17 marca 2015r., nastąpiła utrata mocy obowiązującego art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w opisanym wyżej zakresie. Organ I instancji jednocześnie podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośredni wpływ na prowadzone postępowanie, gdyż wnioskodawca jest osobą prawną, która nie miała uprawnienia do żądania przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, a ponadto nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy nie jest nieruchomością gruntową, o której mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Prezydent W. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w ten sposób, że w powołanej podstawie prawnej zamiast "art. 3 ust. 1 pkt 2" wpisał "art. 3 ust. 1 pkt 1".

Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] złożyła Spółka [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony skarżącej, tj. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S.[...], z rozłożeniem opłaty z tego tytułu na raty, zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia [...] lutego 2015r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że podstawę wniosku stanowi ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewoda D. podkreślił, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 wywołuje skutki w postaci pozbawienia osób prawnych roszczenia o przekształcenie użytkowania wieczystego w takim zakresie, jaki wynikał z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011r. Od dnia wejścia w życie wspomnianego wyroku, tj. od dnia 17 marca 2015r., brak jest zatem podstaw do przekształcenia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego osoby prawnej. Wyjątek dotyczy osób prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży, a także następców prawnych tych podmiotów.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji powyższego odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, przysługującego [...] Sp. z o.o., w prawo własności nieruchomości, była zasadna. Na podstawie odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] organ ustalił, że w dniu [...] października 2005r. [...] Sp. z o.o. była użytkownikiem wieczystym gruntu. Jako podstawę wpisu Spółki podano umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków oraz prawa własności nieruchomości z dnia [...] czerwca 2005r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...]). Wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wskazanej osoby prawnej został złożony w dniu [...] czerwca 2009r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy przekształceniowej. W tym samym dniu nastąpił skutek przeniesienia użytkowania wieczystego, co wynika z art. 27 zdanie 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", w związku z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013r. poz. 707 ze zm.). Spółka jest aktualnie użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu. Analogiczny stan co do podmiotu prawa wynika z aktualnego wypisu z ewidencji gruntów. Organ II instancji wskazał przy tym, że w wypisie z rejestru gruntów wg. stanu na dzień [...] października 2005r. jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości widnieje C. K. (osoba fizyczna, która – jak wynika z odpisu księgi wieczystej – została wykreślona na podstawie ww. umowy z dnia [...] czerwca 2005r.), a w skład nieruchomości wchodziły działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] o powierzchniach odpowiednio 0,0627ha i 0,4171ha. Z rejestru gruntu aktualnego na dzień [...] marca 2015r. oraz treści księgi wieczystej wynika, że działki te zostały poddane scaleniu, w rezultacie czego powstała działka nr [...]. Organ zaznaczył, że rozpatrywanym wnioskiem o przekształcenie została objęta działka nr [...] o powierzchni 0,4798ha.

Wojewoda D. zauważył jednocześnie, że przed wejściem w życie nowelizacji z 2011r. osoby prawne nie miały uprawnienia do żądania przekształcenia w sytuacji gdy spełniały jedynie przesłankę bycia użytkownikiem wieczystym w zakreślonej dacie. Zmianę tej sytuacji przyniosła ustawa z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jednakże ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego podważyło konstytucyjność uwłaszczenia grupy użytkowników wieczystych kosztem uszczuplenia majątku publicznego.

Organ II instancji wskazał także, że w przedmiotowej sprawie [...] Sp. z o.o. zainicjowała postępowanie wnioskiem z dnia [...] maja 2014r., powołując się wyłącznie na okoliczność bycia użytkownikiem wieczystym gruntu w dacie [...] października 2005r. Jednocześnie organ zaznaczył, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie dopatrzył się wystąpienia innej okoliczności mogącej uzasadnić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Spółka nie jest bowiem właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego i nie jest następcą prawnym takiego podmiotu. Nie jest też spółdzielnią mieszkaniową lub następcą prawnym spółdzielni mieszkaniowej, która była właścicielem budynków mieszkalnych czy garaży. W związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła więc podstawa prawna, na którą powoływał się zainteresowany podmiot. Wojewoda w tym miejscu podkreślił, że wskazane orzeczenie ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną zainteresowanego i prowadzone postępowanie. Wnioskodawca jest bowiem osobą prawną, która nie miała legitymacji do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011r., przez co organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] maja 2015r., czyli po dacie ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, był zobowiązany do jego zastosowania, bowiem organy władzy publicznej mają obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie przepisów aktualnych na dzień wniesienia przez zainteresowanego podania.

W związku z utratą możliwości ubiegania się przez [...] Sp. z o.o. o prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, organ odwoławczy nadmienił, że istnieje sposobność nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że Prezydent W. prowadził postępowanie z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 9 i art. 10 K.p.a., przy czym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015r. poinformował o wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 10 marca 2015r.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie miało przymiotu pewności i nawet gdyby art. 1 ust. 1 i 3 ustawy miał moc obowiązującą w stosunku do wskazanej osoby prawnej należałoby uwzględnić kwestię pomocy publicznej, co wynika z art. 5a ustawy przekształceniowej. Z kolei w zakresie naruszenia art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia bezczynności czy przewlekłości pozostaje bez wpływu na ocenę treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów:

a) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 K.p.a., w zakresie, w jakim organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W., "naraża stronę skarżącą na ponoszenie konsekwencji zaniedbań organu I instancji i jego opieszałości w rozpoznaniu sprawy, podważając w sposób istotny jej zaufanie do władz publicznych";

- art. 7 K.p.a., w zakresie, w jakim organ administracyjny odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W., "naruszył słuszny interes strony, prowadząc do radykalnego pogorszenia jej sytuacji prawnej (...), nie z jej winy, ale z przyczyn, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi organ administracyjny I instancji", gdyż wydanie decyzji przekształceniowej przed dniem 10 marca 2015r. dałoby stronie najdalej chronione prawo własności do nieruchomości (a mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego postępowanie administracyjne nie mogłoby zostać wznowione w trybie art. 145a K.p.a., skoro jedynie strona skarżąca legitymowałaby się w tym zakresie uprawnieniem do jego zainicjowania, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodząc w życie w dniu ogłoszenia nie wywołuje skutków ex tunc, a jedynie ex nunc), o tyle na skutek wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pozostała ona użytkownikiem wieczystym, z dalece słabszym uprawnieniem, wynikającym z art. 32 ust. 1 – 2 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n.;

- art. 35 § 3 w związku z art. 35 § 1, 2 i 4 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że działanie organu I instancji pozostawało zgodne z tymi przepisami, mimo że jedynymi okolicznościami usprawiedliwiającymi przekroczenie miesięcznego, bądź maksymalnie dwumiesięcznego terminu do rozpoznania sprawy mogłyby być czynności, okresy zawieszenia postępowania, czy opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a nie niewydolność organizacyjna organu, prowadząca do dwunastokrotnego (ewentualnie, w razie zakwalifikowania sprawy jako szczególnie skomplikowanej – sześciokrotnego) przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2014r., tj. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności;

b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 5a ustawy, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przepisy dotyczące pomocy publicznej mają wpływ na "przymiot pewności" przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 i stwierdził, że z akt sprawy wynika, co nie jest również kwestionowane przez stronę skarżącą, że [...] Sp. z o.o. nie miała uprawnienia do żądania przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. Nie negując, że w rozpatrywanej sprawie wskutek przewlekłego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji doszło do wydania decyzji przez ten organ dopiero po upływie ponad roku od złożenia wniosku o przekształcenie przez Spółkę [...], Sąd stwierdził, że przewlekłe rozpatrywanie sprawy przez organ nie stanowi podstawy do podjęcia decyzji na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Ponadto domaganie się wydania decyzji na podstawie przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są one niezgodne z Konstytucją, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Nie można też – w ocenie Sądu I instancji – mówić o radykalnej zmianie stanu prawnego w sytuacji, gdy poprzedni stan prawny nie był zgodny z Konstytucją. Trudno też mówić o radykalnym pogorszeniu sytuacji prawnej strony, skoro sytuacja ta w rzeczywistości nie uległa zmianie – skarżąca Spółka bowiem była i jest nadal użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wprawdzie można byłoby mówić, że sytuacja Spółki uległa pogorszeniu w tym sensie, że gdyby wcześniej wydano żądaną decyzję, to mogłaby ona mieć inną treść ze względu na poprzedni stan prawny, niemniej jednak nie można zapominać, że był to stan prawny naruszający Konstytucję.

Odpowiadając na pytanie zawarte w skardze, "czy zasada orzekania przez organy administracyjne w oparciu o stan prawny, istniejący w dacie wydawania decyzji, kończącej postępowanie w sprawie może (powinna) ulegać przełamaniu w sytuacji, gdy z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu nie dochodzi do rozpoznania wniosku strony w przewidzianym ku temu, ustawowym terminie (art. 35 K.p.a.), a jednocześnie w toku rozpoznawania sprawy stan prawny ulega zmianie na niekorzyść strony postępowania (rozpoznanie sprawy w przewidzianym ku temu, ustawowym terminie – pozostawałoby równoznaczne z obowiązkiem zastosowania przez organ administracyjny uprzednio obowiązującego – korzystnego dla strony – stanu prawnego)", Sąd I instancji podniósł, że nie ma do tego żadnych uzasadnionych podstaw, uwzględniając zasadę niestosowania niekonstytucyjnych przepisów.

Podsumowując Sąd uznał, że argumentacja strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, a wszelkie ewentualne uchybienia zachodzące po stronie organów administracyjnych, jak przewlekłe prowadzenie postępowania, nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów strony, pozostają bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet najpoważniejsze nieprawidłowości po stronie organów administracyjnych nie mogłyby uzasadniać stosowania niezgodnych z Konstytucją unormowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając orzeczenie w całości i podnosząc zarzut naruszenia:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 7 K.p.a. oraz 8 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że zarzucane przez stronę Wojewodzie D. naruszenie ww. przepisów K.p.a. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało wyeliminowania zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji), ponieważ nawet najpoważniejsze nieprawidłowości proceduralne po stronie organu nie mogą uzasadniać stosowania unormowań, co do których orzeczono o ich niekonstytucyjności (które to stanowisko doprowadziło do nieodniesienia się przez Sąd I instancji do żadnego ze stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa), gdy tymczasem uchybienia, których dopuścił się organ I instancji (a których organ odwoławczy się nie dopatrzył), nie tylko naraziły stronę skarżącą na ponoszenie konsekwencji zaniedbań i opieszałości organu, podważając w sposób istotny zaufanie do władz publicznych oraz naruszając jej słuszny interes i prowadząc do radykalnego pogorszenia jej sytuacji prawnej, ale i uzasadniały przełamanie zasady orzekania w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, kończącej postępowanie w sprawie na rzecz stanu prawnego, istniejącego w dacie składania wniosku albo w dacie, w której rozpoznanie wniosku stało się najwcześniej możliwe;

przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że rozpoznając sprawę administracyjną poza sformułowanymi przez stronę zarzutami skargi, tj. zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji nie tylko zaniechał ich rozpoznania, ale sprowadził jednocześnie uzasadnienie prawne swojego rozstrzygnięcia do stwierdzenia braku możliwości uwzględnienia żądania strony zgodnie z wnioskiem opartym na przepisie prawa, uznanym finalnie za niekonstytucyjny, przy jednoczesnym braku w treści uzasadnienia wyroku jakiejkolwiek analizy skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13 dla stanu faktycznego niniejszej sprawy i możliwości jej rozpoznania zgodnie z wnioskiem strony;

prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie (nieprawidłową ocenę zastosowania przez organy administracji) dla oceny prawnej stanu faktycznego niniejszej sprawy rzeczonego przepisu w znaczeniu nadanym mu mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13, co skutkowało odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, któremu to niewłaściwemu zastosowaniu towarzyszyło stanowisko Sądu I instancji, jakoby nie doszło na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do zmiany stanu prawnego, a jedynie do "naprawienia wadliwych regulacji ustawowych" i "przywrócenia zgodności z Konstytucją obowiązujących unormowań", gdy tymczasem wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015r. należy poczytywać za zmianę stanu prawnego, skoro na skutek zakresowego stwierdzenia niezgodności przepisu z Konstytucją RP choć nie doszło do zmiany literalnego brzmienia przepisu, to jednak doszło do zmiany jego treści normatywnej, a nadto Sąd I instancji pominął, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – choć realizowany na drodze administracyjnej – stanowi cywilnoprawne roszczenie majątkowe. Skoro zaś roszczenie Spółki powstało na skutek nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz niektórych innych ustaw i Spółka podjęła środki prawne, służące jego zrealizowaniu w czasie sprzed stwierdzenia zakresowej niekonstytucyjności przepisu (a jedynie na skutek okoliczności leżących po stronie organu nie doszło do ukończenia zainicjowanej procedury administracyjnej) roszczenie to winno zostać zrealizowane w oparciu o przepis w znaczeniu nadanym mu mocą ww. noweli z 2011r., albowiem stanowisko przeciwne pozostaje niezgodne z konstytucyjną, wypływającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasadą ochrony praw słusznie nabytych, odnoszącą się zarówno do praw nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, jak i praw nabytych in abstracto zgodnie z ustawą – przed zgłoszeniem wniosku, a tym bardziej w toku zainicjowanego postępowania administracyjnego, w ramach którego strona zamierzała zrealizować przyznane jej mocą ustawy roszczenie, u podstaw której to zasady leży dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016r. i w następstwie rozpoznania skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015r. nr [...], albo też o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oświadczając, że strona skarżąca zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższą zasadę, ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od podkreślenia, iż bezzasadny jest zarzut wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. (przez jego zastosowanie) i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. (przez jego niezastosowanie) w sytuacji zarzucanego organom administracji naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasady budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego i jego zakończeniu po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13. Powyższy zarzut w istocie prowadzi do stanowiska, iż przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego następstwem jest naruszenie podstawowych zasad rządzących tym postępowaniem może stanowić wystarczający powód do stosowania norm materialnoprawnych obowiązujących w czasie wszczynania lub prowadzenia postępowania, a derogowanych z systemu prawnego w czasie ferowania rozstrzygnięcia. Z takim poglądem nie można się zgodzić, bowiem generalnie skutkiem przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego nie może być możliwości stosowania przepisów derogowanych z systemu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższy pogląd jawi się jeszcze wyraźniej, gdyż skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie sytuacji, w której organy administracji oparły wydane rozstrzygnięcie na stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę wniosku inicjującego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Jakkolwiek nie jest jednoznacznie postrzegana problematyka związana z wpływem orzeczenia sądu konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją (vide: uchwale SN z dnia 23 stycznia 2001r. sygn. akt III CZP 30/00, OSNAPiUS 2001r., nr 23, poz. 685 i przywołane tam orzecznictwo; A. Zoll, Skuteczność orzeczeń polskiego Trybunału Konstytucyjnego [w:] Ius et Lex, Księga Pamiątkowa ku czci Profesora Adama Strzembosza, s. 239 i nast.; K. Pietrzykowski, Problem skuteczności ex tunc albo ex nunc orzeczeń TK w orzecznictwie SN., s. 290; J.A. Porowski, Skutki orzeczeń o niekonstytucyjności ustaw w prawie i orzecznictwie sądów konstytucyjnych, PiP 1994 , nr 11), to jednak nie wolno tracić z pola widzenia tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do jakiegokolwiek ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie wskutek wejścia w życie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu, które ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zostało uznane za sprzeczne z Konstytucją RP. Tym samym nie sposób zrozumieć o jakim radykalnym pogorszeniu własnej sytuacji prawnej mówi skarżąca kasacyjnie opisując stan prawny po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku. Oczywiście stan niekonstytucyjności przepisu, rozumiany jako stan powodujący utratę mocy obowiązującej i eliminację przepisu z systemu prawnego nie istnieje przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, a do tego momentu niekonstytucyjność przepisu może być traktowana jedynie jako przesłanka materialnoprawna orzeczenia sądu konstytucyjnego. Tym niemniej z faktu obowiązywania w systemie prawnym przepisu sprzecznego z Konstytucją nie mogą wynikać jakiekolwiek profity dla tejże regulacji, w szczególności usprawiedliwiające dalsze jej stosowanie po orzeczeniu niekonstytucyjności (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Taki zaś skutek uzyskujemy w razie przełamania zasady orzekania w oparciu o stan prawny, istniejący w dacie wydawania decyzji, a tego w istocie domaga się skarżąca kasacyjnie. Usprawiedliwieniem dla takiego postępowania w żadnym razie nie może być przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Oczywiście powyższe naruszenie przepisów postępowania o terminowym załatwianiu spraw może prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej organu ale w żadnym razie nie powinno prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że zarzucana w skardze przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, nawet w razie naruszenia zasad postępowania, o których mowa w art. 7 i art. 8 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła mieć istotnego wypływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wskutek niedokonania przez Sąd I instancji analizy możliwości uwzględnienia żądania strony zgodnie z wnioskiem opartym na niekonstytucyjnym przepisie prawa, skoro Sąd I instancji wyraźnie skonstatował – po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego – brak w systemie prawa przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce w prawo własności nieruchomości. Ponadto bezzasadny jest zarzut braku analizy skutków prawnych ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla możliwości załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. W okolicznościach niniejszej sprawy ww. wyrok ma wyłącznie charakter prospektywny, a te skutki dla postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostały dostatecznie jasno wyłożone przez Sąd i instancji.

Oczywiście rację ma skarżąca kasacyjnie gdy twierdzi, iż jej sytuacja prawna jako właściciela nieruchomości byłaby korzystniejsza niż obecna sytuacja użytkownika wieczystego, jak również wówczas gdy podnosi, iż stan prawny po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego uległ zmianie poprzez ograniczenie zakresu podmiotowego przepisu art. 1 ust. 1 ustawy. Nie może to jednak prowadzić do konstatacji o prawie słusznie nabytym chronionym w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), skoro roszczenie majątkowe o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność powstało w oparciu o przepis uznany następnie za niekonstytucyjny. Należy bowiem mieć na uwadze także retroaktywne skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Co prawda skutki retroaktywne są ograniczone i winny być rozpatrywane dokładnie w tej samej płaszczyźnie co retrospektywny skutek regulacji normatywnej, bowiem chodzi tutaj o te same wartości zakodowane w zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, to jednak dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczająca jest konstatacja, iż przewidując mechanizmy wzruszania ostatecznych i prawomocnych orzeczeń opartych na niekonstytucyjnych przepisach, ustawodawca generalnie nie uznaje za słusznie nabyte praw przyznanych takimi rozstrzygnięciami. Tym bardziej nie powinno korzystać z ochrony przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP samo roszczenie o przekształcenie prawa oparte na niekonstytucyjnym przepisie. Konkludując wypada zatem wskazać, iż błędny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, wskutek nieuwzględnienia przy jego stosowaniu zasady ochrony praw słusznie nabytych i tym samym niezastosowania go w brzmieniu z dnia złożenia wniosku o przekształcenie.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.