Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 321/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust., 2, art. 6 ust. 1  pkt 2 i 5 lit. c
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Ka. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2012 r., Nr [...], mocą której odmówiono udostępnienia Przedwstępnej Umowy Wspólników zawartej w dniu 31 grudnia 2009 r. pomiędzy Miastem i "A" S.A., Rep. A nr [...].

Wskazane rozstrzygnięcia podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 lutego 2012 r. W. K., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie warunków przyszłej współpracy Miasta i "A" S.A. określonych w Przedwstępnej Umowie Wspólników zawartej w dniu 31 grudnia 2009 r. pomiędzy Miastem i "A" S.A., aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Wniosek zawierał żądanie przekazania Przedwstępnej Umowy Wspólników w formie kserokopii.

Zainicjowana wskazanym wnioskiem sprawa dwukrotnie podlegała rozpoznawaniu w administracyjnym toku instancji zanim została rozstrzygnięta decyzjami kontrolowanymi w przedmiotowym postępowaniu. Najpierw decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. Prezydent Miasta odmówił udostępnienia żądanej umowy, wskazując na zawarte w niej informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa podlegającą ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wówczas organ I instancji wyjaśnił, że Spółka "A" S.A. podjęła niezbędne działania w celu zapewnienia poufności wszelkim informacjom dotyczącym przebiegu negocjacji z Miastem oraz ustalonych warunków współpracy. Rozpoznając sprawę w toku instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2012 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania twierdząc, że organ I instancji nie wykazał, aby informacje zawarte w Przedwstępnej Umowie Wspólników stanowiły wymagającą ochrony tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie należało odmówić udzielenia informacji publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w dniu 18 czerwca 2012 r. kolejny odmówił udostępnienia Przedwstępnej Umowy Wspólników w części określonej w decyzji. W uzasadnieniu, opierając się na wyjaśnieniach Spółki "A" S.A., organ wskazał, że ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa upublicznieniu nie mogą podlegać informacje obejmujące dane o charakterze organizacyjnym, stanowiące "know-how" przedsiębiorcy, posiadające wartość gospodarczą, w tym informacje finansowe i zasady naliczania oraz wysokość kar umownych. Z uwagi na brak zgody "A" S.A. na odstąpienie od uprawnienia do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy informacje te nie mogą zostać udostępnione. Organ uznał jednak, mając na uwadze informacje, które zostały w trakcie postępowania upublicznione i przekazane np. mediom, a dotyczące ogólnych zasad realizacji projektu inwestycyjnego planowanego przez Miasto i "A" SA, że jako informacje ogólnodostępne nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa i mogą być udostępnione osobom trzecim. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przekaże wnioskodawcy kserokopię części Przedwstępnej Umowy Wspólników, w formie anonimizacji danych chronionych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. uchylił w całości decyzję z dnia 18 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji zajmując stanowisko, że w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest dopuszczalna "częściowa" odmowa udostępnienia informacji publicznej i udostępnienie jej w pozostałym zakresie. Dysponent informacji publicznej winien albo ją udostępnić w drodze czynności materialno-technicznej albo odmówić jej udostępnienia (w całości, w ogóle) w drodze decyzji administracyjnej względnie umorzyć (w formie decyzji administracyjnej) postępowanie w sprawie w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w ustawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, odmawiając zakwestionowaną decyzją z dnia 26 września 2012 r. udostępnienia żądanych informacji wyjaśnił, że w wykonaniu zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji z dnia 23 lipca 2012 r., wystąpił do wnioskodawcy z propozycją złożenia wniosku o przekazanie żądanej informacji publicznej w formie, jaką organ I instancji uznał za możliwą do przekazania, tj. kserokopii części Przedwstępnej Umowy Wspólników, obejmującą zakres niestanowiący tajemnicy przedsiębiorcy, przedstawionej w formie anonimizacji danych chronionych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W odpowiedzi z dnia 4 września 2012 r., wnioskodawca nie zajął stanowiska, co do akceptacji lub też jej braku, proponowanej przez organ I instancji formy udostępnienia informacji publicznej. Przedstawił jedynie wątpliwości, co do przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej działań, podjętych zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 23 lipca 2012 r.

Organ I instancji przeanalizował charakter informacji objętych Przedwstępną Umową Wspólników i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do jej zakresu podlegającego ochronie. Uwzględniając jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym nie jest dopuszczalna "częściowa" odmowa udostępnienia informacji publicznej i udostępnienie jej w pozostałym zakresie, organ I instancji uznał, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji w całości. Wpływ na taką decyzję miało głównie uznanie części informacji zawartych w Przedwstępnej Umowie Wspólników za tajemnicę przedsiębiorcy, jak również brak stanowiska wnioskodawcy, co do propozycji organu udostępnienia pozostałej części Umowy w formie anonimizacji informacji podlegających tajemnicy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. zarzucając naruszenie prawa do informacji i błędną wykładnię przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co doprowadziło do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygając decyzją z dnia 21 marca 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji Kolegium potwierdziło, że informacje, których udzielenia domaga się wnioskodawca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Co prawda jedną ze stron w/w umowy jest podmiot prawa publicznego (gmina) i sprawa bez wątpienia dotyczy jej interesów majątkowych, jednak drugą stroną kontraktu jest przedsiębiorca prywatny, spółka prawa handlowego. Umowa ta dotyczy zatem również interesów podmiotu prywatnego - zawiera dane dotyczące finansów, trybu negocjacji, projektowanej inwestycji, praw i obowiązków stron umowy oraz odpowiedzialności stron za realizację postanowień umowy. Zdaniem Kolegium postanowienia przedmiotowej umowy w całości winny podlegać ochronie przewidzianej w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ich ujawnienie mogłoby narazić kontrahenta na odpowiedzialność odszkodowawczą. "A" S.A. wyraziła sprzeciw wobec udostępnienia treści umowy osobom trzecim oraz zakwalifikowała treść całej umowy jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa i stanowisko to winno być uwzględnione przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie. Ponadto fakt zawarcia umowy z podmiotem prawa publicznego nie może różnicować pozycji prawnej kontrahenta prywatnego i narażać go na ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na publiczny charakter drugiej strony umowy. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z zasadą równości podmiotów wobec prawa oraz zasadą pewności obrotu gospodarczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. zakwestionował obie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się z dokumentem wykorzystywanym w działalności przez organ władzy publicznej,

2. art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę,

3. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty prawa do informacji w zakresie wyłączenia jawności w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż w przypadku podpisania umowy przez podmiot publiczny umowa ta podlega wyłączeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy,

4. art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie jawności dokumentu, który jest niezbędny do prowadzenia debaty publicznej w kwestii zagospodarowania publicznego miasta.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku wykazania, które z informacji objętych Umową nie mogą zostać upublicznione ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący wskazał też na uchybienia procesowe polegające na prowadzeniu postępowania z pominięciem Spółki "A" S.A. jako strony, co naruszyło art. 28 Kpa.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonych decyzji i nakazanie zobowiązanemu udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 13 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do istoty konstytucyjnie chronionego prawa do informacji, które może podlegać określonym ustawowo, ściśle interpretowanym, ograniczeniom. Z powołaniem się na to orzecznictwo skarżący argumentował, że poszczególne postanowienia Przedwstępnej Umowy Wspólników winny być oceniane przez pryzmat prawa obywatela do rzetelnej informacji i zasady jawności życia publicznego. Według skarżącego organy wyłączyły jawność tych elementów Umowy, których nie można uznać za tajemnicę przedsiębiorcy. Według skarżącego obywatele mieszkańcy gminy mają prawo do informacji związanej z zaangażowaniem mienia gminnego w projekty realizowane wspólnie z innymi podmiotami oraz do sposobu gospodarowania mieniem publicznym. Skarżący stwierdził również, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że Spółka "A" powinna brać udział w prowadzonym postępowaniu na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium podkreśliło, że Spółka "A" przedsięwzięła niezbędne działania zmierzające do zachowania w poufności treści umowy oraz wszelkich informacji dotyczących procesu negocjacyjnego. Tym samym informacje te, pomimo że mają charakter publiczny, nie podlegają udostępnieniu jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Prezydenta Miasta o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej Przedwstępną Umowę Wspólników z dnia 31 grudnia 2009 r. zawartą pomiędzy Miastem a "A" S.A. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odmawiając dostępu do informacji, organy powołały się na tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej bowiem sytuacji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informacje publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do Przedwstępnej Umowy, dotyczącej podpisania umów przyrzeczonych - Umowy Wspólników i Umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zawartej przez Gminę Miasta i podmiot prywatny – "A" S.A., która to określiła warunki przyszłej współpracy przy realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu północnego cypla W. S., mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizowania przez Gminę Miasta swoich zadań ustawowych, czyli realizacji polityki przestrzennej w odniesieniu do nieruchomości gminnych, w tym dbałości o ład przestrzenny i architektoniczny oraz sposobu jej finansowania, czyli dysponowania środkami publicznymi.

Z powyższego wynika, że po pierwsze wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Rozważenia wymagało natomiast czy zasadna jest odmowa udostępnienia informacji objętych umową ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Analizując to zagadnienie, należy wskazać, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że "A" S.A. oczekiwał pozostawienia w poufności całej treści Przedwstępnej Umowy Wspólników oraz wszystkich informacji wymienianych pomiędzy stronami w trakcie całej procedury negocjacyjnej. Kontrahent Gminy Miasta nie wyraził rezygnacji z przysługującego mu prawa do ochrony informacji. Podkreślić należy jednak, że ochrona ta nie ma charakteru absolutnego i dotyczy wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Analizując użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółka "A" S.A. podjęła działania mające na celu zapewnienie poufności wszystkim informacjom o przebiegu negocjacji z miastem, ustalonych warunkach współpracy oraz postanowieniach wszystkich dokumentów przyjętych przez obie strony, w tym treści zawartych umów cywilnoprawnych o współpracy. Wymiana korespondencji mailowej pomiędzy "A" S.A. i Gminą Miasta potwierdza w sposób oczywisty, że Spółka "A" S.A. żądała zachowania w tajemnicy i nieujawniania osobom trzecim wszystkich informacji dotyczących negocjacji oraz zawartej umowy i nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustalenia poczynione w powyższej formie następnie "A" S.A. podtrzymała w pismach z dnia 23 maja 2012 r. i 5 czerwca 2012 r. ponownie oświadczając swą wolę objęcia poufnością wszelkich informacji, które były przedmiotem negocjacji i zawartej umowy, albowiem ujawnienie ich treści osłabiłoby pozycję konkurencyjną i negocjacyjną Spółki w przyszłości. Miasto wychodząc naprzeciw oczekiwaniom kontrahenta doprowadziło do złożenia przez wszystkich członków komisji negocjacyjnej oświadczeń o zachowaniu w poufności wszystkich informacji pozyskanych w związku z negocjacjami z "A" S.A. W trakcie długo trwającego postępowania administracyjnego Spółka kilkakrotnie wyjaśniała, że wolą jej jest objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa wszystkich informacji związanych z negocjacjami prowadzonymi z miastem, w tym informacji o ustalonych w umowach warunkach współpracy.

Tymczasem z mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., II SA/Wa 1483/12, orzeczenie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy Miasta. Umowa przedwstępna dotyczyła bowiem wspólnego przedsięwzięcia Gminy Miasta i "A" S.A., które dla realizacji inwestycji w postaci zagospodarowania W. S., stanowiącej nieruchomość gminną, powołać miało spółkę celową. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Poprzestał wyłącznie na oświadczeniu Spółki co do kwalifikacji danych objętych umową jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegających upublicznieniu. Dodać należy, że oświadczenia Spółki w tym przedmiocie nie były poparte żadną argumentacją uzasadniającą, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

Podkreślić należy, że tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Podkreślenia zatem wymaga, iż warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Na istnienie informacji spełniających warunki określone w powołanym przepisie organ odwoławczy orzekając w sprawie w ogóle się nie powołał. Bez podjęcia wymaganej oceny organ II instancji bezkrytycznie przyjął oświadczenie Spółki "A" S.A., że wszystkie dane zawarte w podpisanej z Gmina Miasta umowie oraz dane wynikające z całej procedury negocjacyjnej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Stwierdzenie to nie zostało poparte jakąkolwiek obiektywnie weryfikowalną argumentacją. Kolegium wyraźnie stwierdziło, że te informacje, które "A" S.A. chce zachować w poufności ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, nie mogą zostać udostępnione. Tym samym Kolegium powstrzymało się od dokonania obligatoryjnej oceny żądanych informacji w aspekcie ograniczenia prawa ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazać jednakże należy, że to po stronie organów leży kompetencja do oceny, która z żądanych informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega udostępnieniu.

Wobec tego uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie respektując przy tym reguł zawartych w art. 107 § 3 Kpa. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania istoty sprawy, która sprowadzała się do oceny, które z zastrzeżonych przez "A" S.A. informacji związanych z negocjacjami z Gminą Miasta i zawartą w ich efekcie umową stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy nie podlegają udostępnieniu.

To samo dotyczy decyzji organu I instancji, przy czym podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta orzekając po raz kolejny o odmowie udostępnienia żądanych informacji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia 26 września 2012 r., wyraźnie powołał się na związanie poglądem wyrażonym uprzednio przez Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia 23 lipca 2012 r. Kolegium we wskazanej decyzji zajęło stanowisko o niedopuszczalności częściowej odmowy udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji Prezydent Miasta, pomimo że w uzasadnieniu decyzji ocenił niektóre z informacji jako wymykające się reżimowi tajemnicy przedsiębiorcy, chociażby z powodu ich wcześniejszego podania do wiadomości publicznej, w całości odmówił ich udostępnienia. Takie postępowanie stanowi uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy i potwierdza uchylenie się organu I instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy. Co prawda organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale dotyczy to wyłącznie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy. Po ponownym przekazaniu sprawy do organu I instancji to ten organ zobowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie. W konsekwencji ocena Kolegium, skądinąd błędna, nie mogła być wiążąca dla organu I instancji. Z samej treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem prawnych przeszkód, ażeby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać równocześnie rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie danych oraz w pozostałej części załatwiony odmownie z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji odmownej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga przy tym wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Reasumując, powyżej wskazane naruszenia prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Powyższe uwagi organ powinien uwzględnić w razie wydawania decyzji odmownej.

W niniejszym postępowaniu nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty skargi "A" S.A. jako strony.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Stosownie zaś do art. 147 wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony.

Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać. W szczególności zaś nie może takich zarzutów podnosić strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nie może tych okoliczności uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18. 06.2008 r., I OSK 959/07 oraz wyroku z dnia 26.01.2009 r., II OSK 51/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2009r. II OSK 51/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Z tych względów stwierdzić należy, że skarżący nie może powoływać się w toku niniejszego postępowania na podstawę wznowieniową dotyczącą innych podmiotów.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że istotnie w orzecznictwie wskazano na potrzebę udziału w postępowaniu przedsiębiorcy, ze względu na tajemnicę którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 2560/12). Sąd nie podziela jednakże tego poglądu. Z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko i wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie ust. 1, a więc decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz umarzającej postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Z tego powodu nie można uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które może zakończyć się także jej udzieleniem (stanowiącym czynność materialno-techniczną), powinno toczyć się według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem tryb postępowania reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, to nie ma podstaw aby do tego postępowania zastosować art. 28 Kpa i dopuszczać do udziału inne podmioty. Tym bardziej, że sam wnioskodawca nie musi wykazywać interesu prawnego ani nawet faktycznego w żądaniu udzielenia informacji publicznej. Specyfika tego postępowania powoduje także, że nie ma w nim w ogóle miejsca na zawiadomienie o jego wszczęciu, takie jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.