Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2264/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1640/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1640/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...].12.1952 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzekło w punkcie 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...] i ul. [...], będącej tabularną własnością T. i A. J. oraz J. S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia wystąpili J. S. oraz I. S. Decyzją z dnia [...].06.1993 r., nr [...] Wojewoda Poznański odmówił wszczęcia postępowania z przedmiotowego wniosku. Następnie, decyzją z dnia [...].02.1994 r., nr [...] Minister Gospodarki Terenowej i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...].06.1993 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...].07.1997 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...].12.1952 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].12.1998 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...].07.1997 r.

Po rozpatrzeniu skargi A. S., B. S. oraz P. S. (którzy wstąpili do postępowania w miejsce zmarłej J. S.), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09.06.2000 r. (sygn. akt I SA 201/99) uchylił w/w decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.1998 r., nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].12.2002 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...].07.1997 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...].12.1952 r., nr [...] w części dotyczącej parceli nr [...]. W uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy brak jest odpisu opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a która zgodnie z art. 7 ust. 3 tego dekretu stanowić musiała załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Brak takiej opinii w ocenie organu nadzorczego stanowi rażące naruszenie tych przepisów. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał również, iż orzeczenie z dnia [...].12.1952 r. rażąco naruszało art. 8 ust. 1 tego dekretu, ponieważ w aktach sprawy brak jest wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ponadto organ nadzorczy orzekł, że brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...].12.1952 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W świetle tych ustaleń Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że przy wywłaszczeniu dokonanym orzeczeniem z dnia [...].12.1952 r., nie tylko nie zachowano ustawowych warunków poprzedzających wszczęcie postępowania, ale rażąco naruszono przepisy określające tryb prowadzenia tego postępowania. Prezes Urzędu wskazał, że ocena orzeczenia z dnia [...].12.1952 r. została w zakresie nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczonej jako parcela nr [...] dokonana decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].01.1999 r., która to decyzja została następnie uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.01.2000 r., sygn. akt I SA 241/99. Ocena prawna dokonana w tym wyroku ma zastosowanie w prowadzonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowaniu w sprawie oceny orzeczenia z dnia [...].12.1952 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2. Jednocześnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie stwierdził, żeby orzeczenie z dnia [...].12.1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 27.10.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 187/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast obowiązany był po raz drugi rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].12.1952 r. Sąd wskazał także, iż nietrafne jest stanowisko skarżącego Miasta Poznań, że postępowanie wywłaszczeniowe winno było być prowadzone na podstawie pierwotnego brzmienia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie według przepisów dekretu znowelizowanych ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Według Sądu, przedmiotowa ustawa nowelizująca nakładała na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania opinii prezydium właściwej miejscowo wojewódzkiej rady narodowej, a w aktach sprawy brak jest odpisu takiej opinii. Sąd podniósł także, że w aktach sprawy brak jest wezwania byłego właściciela do odstąpienia nieruchomości, z podaniem ceny określonej stosownie do przepisu art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Sąd wskazał również, iż jedynym dowodem przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego rozprawy wywłaszczeniowej może być protokół tej rozprawy, a skoro takiego protokołu w aktach nie ma, to organ nadzoru miał prawo uznać, że rażąco naruszony został art. 21 dekretu.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.02.2007 r., sygn. akt I OSK 469/06, skarga Miasta Poznań na powyższy wyrok została oddalona. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 4 w/w ustawy z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wskazując że przepisy tej ustawy obowiązywały już w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem z dnia [...].12.1952 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast trafność wskazanej w skardze podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 8 ust. 1 dekretu wskazując, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu. Sąd wskazał przy tym, że mimo zasadności tej podstawy, stanowiła ona zaledwie jedną z wielu przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].12.1952 r., a zatem kasacja nie może zostać uwzględniona.

Wnioskiem z dnia [...].07.2008 r. Prezydent Miasta Poznania wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...].12.1952 r. w części dotyczącej parceli nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżoną decyzją został naruszony obowiązujący porządek prawny – w szczególności art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także że decyzja ta spowodowała skutki społeczne niemożliwe zdaniem organu do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Na nieruchomości zaistniała sytuacja, iż niemożliwe byłoby fizyczne jej wydanie spadkobiercom byłych właścicieli, co oznacza zdaniem organu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...].12.1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a to uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r. nie uczestniczyli najemcy lokali, co narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...].02.2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].02.2010 r. wystąpiła Gmina Miasto Poznań zarzucając naruszenie przez organ nadzorczy przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. polegających na niewłaściwie określonym przedmiocie postępowania, niewłaściwie ustalonych stronach postępowania i na niezebraniu pełnego materiału dowodowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. podkreślając, że ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r. podlegała już ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27.10.2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 187/05) oddalił skargę na powyższą decyzję, a NSA oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Miasto Poznań od tego wyroku (wyrok z dnia 20 lutego 2007 r., I OSK 469/06), nie wskazując przy tym na jakiekolwiek wady kontrolowanej decyzji – w tym wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że jest związany art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozpoznając skargę na decyzję, z urzędu bada również przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji. Skoro zatem oddalił skargę i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, to uznał na podstawie istniejących wówczas dowodów, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie narusza prawa w stopniu rażącym. Taka ocena prawna sądu jest dla organów wiążąca.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Poznań zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 75, art. 77 k.p.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Miasto Poznań wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., z tego powodu, że decyzja ta rażąco narusza obowiązujący porządek prawny i wydano ją z naruszeniem przepisów statuujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.). Narusza ona zdaniem skarżącego chronione prawem wartości (np. pierwszeństwo w nabyciu przez najemców lokali). Ponadto decyzja powyższa pociąga za sobą daleko idące skutki społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz jest niewykonalna. Oprócz powyższego we wniosku zaznaczono, że samo postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału osób, którym przysługiwał przymiot strony (właściciele i najemcy lokali). Ponadto skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].02.2010 r. jak i decyzji z dnia [...].06.2010 r., organ nie odniósł się w ogóle do argumentacji przedstawionej przez Miasto Poznań, dotyczącej kwestii nieprawidłowego określenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego sprawy oraz materiałów dowodowych. Powoduje to naruszenie art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, z nie zebrał w w/w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, swoje ustalenia opierając wyłącznie na materiale przesłanym przez stronę postępowania. Skarżący zwrócił też uwagę na niewykonalność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r., bowiem budynek stanowi funkcjonalną całość i nie jest możliwe jego fizyczne podzielenie na dwie części wzdłuż granicy działek (ścian oddzielenia przeciwpożarowego), ponieważ wejście do wszystkich lokali i pomieszczeń możliwe jest tylko z jednej klatki schodowej. Nie jest więc możliwe fizyczne wydanie przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli. Ponadto, w latach 1988 i 1989 dokonano sprzedaży dwóch lokali nr [...] i nr [...], obciążając prawem użytkowania wieczystego tylko działkę, na której położona jest część lokalu nr [...], natomiast nie ustanowiono użytkowania wieczystego na działce, na której znajduje się w całości lokal nr [...] i część lokalu nr [...], co powoduje, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do treści przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, które jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że oddalenie przez Sąd prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję w postępowaniu zwykłym oznacza, iż zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2002 r., jak to już zostało wskazane w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].02.2010 r., nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1, ponieważ sądy administracyjne rozpoznając sprawę na powyższą decyzję w postępowaniu zwykłym z urzędu badały ją również pod względem nieważności. Sąd zauważa też, że na konieczność zebrania dowodów w sprawie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09.06.2000 r. uchylającym wcześniejszą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.1998 r. Natomiast w wiążącym prawomocnym wyroku z dnia 27.10.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazywał na wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego i nie stwierdził, że organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 09.06.2000 r.

Konstrukcja przepisów art. 153 oraz 170 p.p.s.a. nie zawiera zakazu merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale Minister Infrastruktury nie miał prawnych możliwości ponownego badania sprawy, jakim jest analiza rażącego naruszenia prawa kwestionowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wcześniej swoje wyroki, nie znalazły podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Tym samym, dysponując określonym materiałem dowodowym, ocenianym wówczas jako kompletny i wystarczający do rozpoznania sprawy, potwierdziły jej legalność czyli zgodność z prawem. Trafnie zatem Minister Infrastruktury uznał, że oddalenie przez Sądy skargi na kontrolowaną decyzję oznacza, iż wyrok taki zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, ze względu na związanie organu administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działające z pełnomocnikiem Miasto Poznań, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) ustawy z sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] (stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]/[...]) i tym samym błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że mimo przedstawienia Ministrowi Infrastruktury okoliczności wskazujących na wywołanie przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. nieodwracalnych skutków prawnych (zabudowa wywłaszczonej nieruchomości budynkiem, który zajmuje również sąsiednią działkę komunalną, a także zbycie dwóch lokali), decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości w żadnym stopniu nie naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a.

2. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury [...] czerwca 2010 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], pomimo nierozpoznania sprawy przez Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury nie rozpoznał bowiem na nowo sprawy ograniczając się jedynie do powołania na art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 187/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 469/06.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], który w uzasadnieniach obu decyzji wskazał jedynie, że jest związany oceną prawną i wskazaniami sądów administracyjnych obu instancji. Minister Infrastruktury nie odniósł się w ogóle do podniesionych przez skarżącego kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. z uwagi na niemożność wydania spadkobiercom byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość przy ul. [...]/[...] (co Miasto Poznań podnosiło w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury) zabudowana została budynkiem mieszkalnym, który znajduje się na działkach, które odpowiadają dawnej parceli nr [...], której dotyczy orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1952 r. oraz na działkach stanowiących w dalszym ciągu własność komunalną. Nie ma możliwości podzielenia budynku, który stanowi funkcjonalnie i konstrukcyjnie jedną całość (wejście do wszystkich lokali odbywa się jedną klatką schodową). Minister Infrastruktury nie odniósł się również w swoich decyzjach do faktu zbycia w latach 1988 i 1989 dwóch lokali nr [...] i [...]. Miasto Poznań wskazało, że prawem użytkowania wieczystego obciążono tylko działkę na której położona jest część lokalu nr [...], natomiast nie ustanowiono użytkowania wieczystego na działce nr [...], na której znajduje się w całości lokal nr [...] i część lokalu nr [...]. Powyżej przytoczone argumenty wskazywały na fakt, że orzeczenie wywłaszczeniowe wywołało nieodwracalne skutki prawne, co zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Co prawda zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia wadliwych decyzji ostatecznych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznania skargi. Minister Infrastruktury w uzasadnieniach swoich decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. nie odniósł się do zarzutów niewykonalności orzeczenia wywłaszczeniowego, która wynika z niemożności podzielenia budynku i zbycia lokali w tym budynku. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza skrótowym podniesieniem w uzasadnieniu wyroku treści zarzutów skargi Miasta Poznań (w tym dotyczącego niewykonalności orzeczenia wywłaszczeniowego), nie odniósł się do nich, ograniczając się do wykładni treści przepisów art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej już wcześniej ocenie sądu administracyjnego, organ administracji winien zbadać, jaki był zakres i przedmiot poprzedniego orzeczenia sądu administracyjnego, kontrolującego legalność tej decyzji oraz czy strona występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Kwestie związane z niewykonalnością orzeczenia wywłaszczeniowego oraz przeprowadzenia postępowania bez udziału właścicieli lokali nr [...],[...] i najemców, nie były przedmiotem rozważań i orzeczeń zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 187/05, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 469/06. Minister Infrastruktury nie badając wyżej wymienionych zarzutów i okoliczności podniesionych przez Miasto Poznań we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. naruszył zatem również art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył okoliczności i dowodów przedstawionych przez Miasto Poznań związanych z niewykonalnością orzeczenia wywłaszczeniowego i przeprowadzeniem postępowania bez udziału właścicieli lokali nr [...],[...] oraz najemców.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania, domagając się jej oddalenia.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie złożył na rozprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r., która stwierdzała, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] przy ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oparta została na drugiej ze wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych, to jest naruszeniu przepisów postępowania. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał te przepisy, uzasadnił ich naruszenie i wyjaśnił jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na wynik sprawy – treść wyroku. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien więc uzasadniając go wywieść, że gdyby nie było naruszenia wskazanych przez niego przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to wyrok – co do istoty – byłyby odmiennej treści niż skarżony. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1445/2007 – LexPolonica nr 2026490 czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 688/2008 – LexPolonica nr 2056365).

Autor skargi kasacyjnej opiera oba zarzuty w niej sformułowane na wskazaniu naruszeń przepisów postępowania, powołując w tym kontekście art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie, w odniesieniu do obu zarzutów nie rozwinął argumentacji, z której jednoznacznie wynikałoby, w jakim kontekście należy upatrywać możliwy i istotny wpływ wskazanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, poddającego kontroli decyzję, przedmiotem której była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia uwłaszczeniowego. Każde powołanie się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga natomiast, niezależnie od wskazania istoty zarzutu, aby autor skargi kasacyjnej przeprowadził argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku wskazanego na wstępie zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Niezależnie od powyższej konstatacji, mającej odniesienie do każdego powołania się na naruszenie przepisów postępowania, szczególnej wagi nabiera ta argumentacja, jeśli ma dotyczyć naruszeń przepisów postępowania w ramach sądowej kontroli decyzji odnoszących się do stwierdzenia nieważności określonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy najpierw taką nieważność (orzeczenia z 1952 r.) stwierdzono, a następnie, mimo poddania tej decyzji stwierdzającej nieważność kontroli WSA i NSA, żąda się stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność. W takim bowiem przypadku przesłanki nieważnościowe niejako się nakładają, uzyskując "podwójny" wymiar kontroli merytorycznej. Stąd realizacja wymogów argumentacyjnych jest szczególnie istotna, bowiem mimo, że braki w tym zakresie nie uniemożliwiają kontroli kasacyjnej co do zasady, to jednak utrudniają prawidłowe odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej.

W kontekście przedmiotu wskazanych zarzutów, argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do obu zarzutów nie są zasadne.

Nie mogła wpłynąć na wynik kontroli kasacyjnej także złożona na rozprawie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. Po pierwsze dlatego, iż fakt jej wydania oraz jej treść nie stanowiły przedmiotu żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, co powoduje, na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. brak możliwości jej uwzględnienia w sytuacji, gdy nie wiąże się ona z rozwinięciem któregokolwiek z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie dotyczy przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. odnośnie do postępowania przed Sądem I instancji. Po drugie zaś dlatego, iż Skład Orzekający NSA związany jest na gruncie art. 170 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. (I OSK 569/06), którym oddalono skargę kasacyjną na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. (I SA/Wa 187/05), oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1952 r., zaskarżoną także wnioskiem o stwierdzenie nieważności w ramach postępowania administracyjnego kontrolowanego aktualnie.

Odnośnie natomiast do samych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż nie jest zasadny zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (określony błędnie przy obu zarzutach jako "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c" p.p.s.a.) w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Ministra pomimo nierozpoznania przez niego sprawy i ograniczenia się jedynie do powołania na art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Treść uzasadnienia decyzji bowiem wskazuje, iż Minister Infrastruktury odniósł się do podniesionych we wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. zarzutów dotyczących sytuacji mieszkańców budynków położonych na przedmiotowej nieruchomości, braku możliwości fizycznego wydania nieruchomości byłym właścicielom czy uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym najemców lokali w budynku (s. 6 decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. oraz s. 6-7 uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r.). Odwołanie się do art. 153 i art. 170 p.p.s.a. miało znaczenie wzmacniające własne ustalenia. Także Sąd I instancji przyjął podobną taktykę argumentacyjną, przy czym odwołał się jedynie ogólnie do braku wystąpienia przesłanek nieważnościowych, wskazując na znaczenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W kontekście tych ostatnich odniesień należy wskazać, iż powołanie się fakt, że decyzja, w stosunku do której sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności, a która sama stwierdzała nieważność innej decyzji (odnosząc się także, co wynika z akt sprawy, do kwestii nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia z 1952 r.), podlegała następnie kontroli Sądu I instancji oraz NSA (także w zakresie owej nieodwracalności), stanowi istotny argument wskazujący na jej zgodność z prawem. Argumentacja dotycząca uchybień, które mogły nie stać się przedmiotem analizy w ramach powyższych kontroli sądowych (bezpośredniej przez WSA i pośredniej przez NSA) wymaga precyzyjnego wskazania i uzasadnienia wystąpienia nie tylko samych przesłanek ale także wskazania, w jakim kontekście podnoszone aktualnie przesłanki nie mogły stać się przedmiotem takiej wcześniejszej kontroli. Wymaga to starannego uzasadnienia, bowiem w innym przypadku żadna kontrola nie mogłaby wykluczyć powołania przesłanki w jakimś kontekście nie poddanym kontroli w postępowaniach wcześniejszych. W ocenie Składu Orzekającego, stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (odnoszącej się wszakże do samej potrzeby merytorycznego rozpoznania żądania o stwierdzenie nieważności), iż wymóg zbadania przesłanek oddalenia skargi w kontekście rozważenia okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności przesłankom, zakłada także, co wynika ze zdania następnego tego uzasadnienia, wymóg wskazania i uzasadnienia okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem Sądu, obejmując także przekonujące odniesienie się do istoty tych przesłanek. W ramach postępowania administracyjnego kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem, poddającego kontroli wskazane w żądaniu przesłanki, odwołanie się do art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. nie może prowadzić do uchylenia wyroku, który odnosząc się także do tych przepisów, zaaprobował taki sposób oceny żądania wnioskodawcy przez Ministra.

Nie są także zasadne dowołania się do przesłanek nieważnościowych w ramach pierwszego zarzutu, który stanowi w dużej mierze powtórzenie zarzutu sformułowanego w skardze do Sądu I instancji, w dodatku uzasadnionej w sposób ogólnikowy.

W podstawie skargi kasacyjnej podniesiona została przesłanka nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. Polega ona na zabudowie nieruchomości budynkiem, zajmującym także sąsiednią działkę komunalną oraz na zbyciu dwóch lokali, co w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązane zostało z kwestią niewykonalności orzeczenia wywłaszczeniowego oraz udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości. niezależnie od faktu, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki aspekt niewykonalności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. podnosi.

Nie są to zarzuty w jakimkolwiek zakresie zasadne. Należy bowiem podnieść, iż skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W żadnym z tych aspektów nie da się stwierdzić, aby nieodwracalność skutków prawnych wskazanego orzeczenia została wykazana.

Nie mógł okazać się także zasadnym zarzut nakierowany na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., rozumiany jako zaakceptowanie przez Sąd I instancji procesu ustalania faktów oraz jego wyników. Niezasadność tego zarzutu wiąże się z tym, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego nie dokonuje się co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji, dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Odwołanie się do związku braków w zakresie ustaleń faktycznych z nieprawidłową kontrolą sadową decyzji, których podjęcie nie jest związane z ustalaniem faktów, wymagałoby starannego uargumentowania tak samego związku jak i podnoszonego wyżej wymogu wykazania możliwego i istotnego wpływu takich uchybień na treść rozstrzygnięcia sądowego. Realizacji takiego wymogu autor skargi kasacyjnej nie podjął, co także wpływa na jej nieskuteczność.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.