Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1137/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 212, art. 240 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 366/10 w sprawie ze skargi Rady Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia budżetu gminy w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 366/10 w sprawie ze skargi Rada Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia budżetu gminy w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych uchylił zaskarżoną uchwałę, określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana oraz zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Na posiedzeniu w dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy K. rozpatrywała projekt budżetu gminy na 2010 r. W wyniku głosowania radni podjęli uchwałę w tym przedmiocie, a protokół z tej sesji Rady został podpisany przez Przewodniczącego Rady i przez protokolanta.

Przewodniczący Rady Gminy K. odmówił podpisania przedłożonej mu przez Wójta Gminy uchwały w sprawie budżetu, albowiem dostrzegł różnice pomiędzy uchwałą przedłożoną przez Wójta, a podjętą przez Radę Gminy K. w dniu 30 grudnia 2009 r.

W dniu 12 stycznia do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 8 stycznia 2010 r., w którym poinformowało zaistniałych okolicznościach.

W dniu 19 stycznia 2010 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej wpłynęło pismo Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie objęcia nadzorem prawnym znajdującej się w Biurze Rady Gminy K. dokumentacji dotyczącej uchwalenia budżetu Gminy, w związku z wątpliwościami Członków Komisji Rewizyjnej co do "spójności" uchwały budżetowej podjętej przez Radę Gminy w dniu 30 grudnia 2009 r. a dokumentem przygotowanym i przedstawionym Przewodniczącemu Rady do podpisu w dniu 7 stycznia 2010 r. przez Wójta Gminy.

W odpowiedzi na powyższe Regionalna Izba Obrachunkowa wyjaśniła, że nie jest uprawniona by w ramach nadzoru (czy też kontroli) prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy dokument przedstawiony przez organ wykonawczy gminy, jako uchwała budżetowa, jest tożsamy z uchwałą rzeczywiście

Sygn. akt II GSK 1137/10

podjętą przez organ stanowiący gminy. Izba wskazała, że organami właściwymi w zakresie prowadzenia takiego postępowania są Prokurator i Policja.

W dniu 26 stycznia 2010 r. Wójt Gminy przesłał do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. "Budżet Gminy K. na 2010 r", jednakże "uchwała" ta nie zawierała podpisu Przewodniczącego Rady.

Na podstawie przekazanych dokumentów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. ustaliło, że uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2010 r. została przyjęta na sesji w dniu 30 grudnia 2009 r. większością głosów, jednakże do końca stycznia 2010 r. nie została podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy. W związku z tym, że do dnia 31 stycznia 2010 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. nie wpłynęła uchwała Rady Gminy w sprawie budżetu gminy na 2010 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., mając na uwadze postanowienia art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, ustaliło w dniu [...] lutego 2010 r. budżet Gminy K. na 2010 r. w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

Zawarte w uzasadnieniu uchwały informacje o terminach posiedzeń Rady Gminy zostały zakwestionowane przez Przewodniczącego Rady Gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z [...] marca 2010 r. uchyliło uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z [...] lutego 2010 r. w części obejmującej zawarte w treści jej uzasadnienia zapisy: "na swych posiedzeniach w dniach" i "oraz 27 stycznia 2010 r." W związku z powyższym zdanie pierwsze uzasadnienia uchwały Kolegium otrzymało brzmienie: "Rada Gminy K. 30 grudnia 2009 r. rozpatrywała projekt budżetu gminy na rok 2010 przedłożony Radzie Gminy w dniu 10 listopada 2009 r."

W dniu 16 marca 2010 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. wpłynęła skarga Rady Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] lutego 2010 r.

Skarżąca zarzuciła uchwale Kolegium:

naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 240 ust. 3 ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) poprzez jego

niezasadne zastosowanie w momencie uchwalenia przez Radę Gminy budżetu

Gminy w dniu 30 grudnia 2009 r., a więc w ustawowym terminie;

naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 240 ust. 3 ustawy o finansach

publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu przesłanki

nieuchwalenia budżetu z faktem braku podpisu Przewodniczącego Rady Gminy na

Sygn. akt II GSK 1137/10

dokumencie przedłożonym przez Wójta, a odbiegającym swoją treścią od uchwały uchwalonej przez Radę Gminy i w konsekwencji niewykonaniem przez Wójta obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591);

* naruszenie przepisów prawa materialnego art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym w zw. z § 53 Statutu Gminy K., poprzez jego niezastosowanie i w

konsekwencji błędne uznanie, iż Rada Gminy będąc związana uchwałami podjętymi

na sesji z momentem zamknięcia obrad, nie uchwaliła w dniu 30 grudnia 2009 r.

budżetu Gminy K.;

* rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak

zapewnienia przedstawicielowi Rady Gminy K. czynnego udziału w

postępowaniu nadzorczym, polegające na braku zawiadomienia o terminie

posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i braku doręczenia

wezwania na przedmiotowe posiedzenie, i poprzez powyższe uniemożliwienie

skorzystania z prawa udziału w posiedzeniu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy

o Regionalnych Izbach Obrachunkowych;

* rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak

zapewnienia przedstawicielowi Rady Gminy K. czynnego udziału w

postępowaniu nadzorczym, polegające na braku zapewnienia możliwości

wypowiedzenia się co do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego;

* rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 10 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a.,

poprzez brak doręczenia zaskarżonej uchwały Radzie Gminy; .

* rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 4

ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak sporządzenia prawidłowego

uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały, w szczególności brak pouczenia,

czy i w jakim trybie służą od niej środki odwoławcze.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Rada Gminy K. na sesji w dniu 30 grudnia 2009 r., w ustawowym terminie powzięła uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2010 r. Kwestie dotyczące przygotowania projektu budżetu oraz jego wykonanie należą do obowiązków Wójta Gminy. Podejmując w dniu 30 grudnia 2009 r. uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wypełnił nałożony ustawą obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie. Okoliczność powyższa wydaje się bezsporna, została bowiem potwierdzona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium

Sygn. akt II GSK 1137/10

Regionalnej Izby Obrachunkowej, w której wprost przyznano, iż "uchwała została przyjęta na sesji".

Zdaniem skarżącej w dniu 7 stycznia 2010 r. Wójt Gminy K. przedstawił Przewodniczącemu Rady do kontrasygnaty wersję uchwały budżetowej, która odbiegała w swej treści od wersji uchwalonej przez Radę. Wobec podejrzenia popełnienia przez Wójta przestępstwa, polegającego na sfałszowaniu dokumentu, Rada zawiadomiła o powyższym fakcie organy ścigania. Jednocześnie skarżący odmówił złożenia podpisu na przedłożonym dokumencie wyłącznie z uwagi na rozbieżność jego treści z legalnie podjętą uchwałą budżetową Rady Gminy, a tym samym odmówił sanowania sfałszowanego dokumentu.

Skarżąca wskazała, że ustawa o finansach publicznych uzależnia konieczność ustalenia przez RIO budżetu dla jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie od faktu braku uchwalenia uchwały budżetowej, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Sposób zredagowania art. 240 ust. 3 u.f.p., jak i sens użytych w nim zwrotów i słów, pozwala na postawienie zasadnej tezy, iż wyłącznie brak uchwalenia uchwały budżetowej w stosownym terminie umożliwia jego zastosowanie przez RIO. Z kolei obowiązek przekazania przez Wójta uchwały budżetowej do RIO, na który to brak wskazuje skarżony organ w uzasadnieniu uchwały, wynika z odrębnej i niezależnej podstawy prawnej, tj. art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i nakłada ten obowiązek na organ wykonawczy - Wójta.

Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości ustalenia budżetu Gminy w ramach nadzoru przez RIO, w przypadku braku przekazania dokumentu przez Wójta i nie wypełnienia przez niego obowiązku z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca podniosła, iż w toku postępowania doszło również do szeregu rażących naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą został także naruszony interes prawny Rady Gminy poprzez narzucenie przez organ nadzoru uchwały budżetowej niezgodnej z wolą Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała budżetowa gminy K. na rok 2010 nie została skutecznie podjęta, stosownie więc do obowiązujących w tym zakresie przepisów, Izba była zobligowana do uchwalenia budżetu jednostki w

Sygn. akt II GSK 1137/10

zakresie zadań własnych i zadań zleconych. Zastępczego uchwalenia budżetu przez Izbę nie można uznać za tożsame z rozstrzygnięciem nadzorczym, podejmowanym w wyniku przeprowadzonego (w trybie nadzoru) badania określonych uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1. Termin, o którym mowa w ust. 1 ww. artykułu to nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Stosownie do dyspozycji art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do przedłożenia regionalnej izbie obrachunkowej uchwały budżetowej w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia zobligowany jest wójt.

W korelacji z powyższym pozostaje przepis art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, obligujący izbę do ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień, w przypadku nieuchwalenia w przewidzianym terminie budżetu przez organ stanowiący tej jednostki.

Nie można uznać, że uchwałę budżetową organu stanowiącego zastąpi - jako obrazujące wolę Rady w omawianym zakresie - zestawienie dyskutowanego przez Radę projektu budżetu gminy K. z protokołem z przebiegu posiedzenia Rady w tej sprawie z dnia 30 grudnia 2009 r., bądź też przesłanie do Izby materiałów opatrzonych tytułem "Budżet Gminy K. na rok 2010", na których brak jest podpisu osoby uprawnionej.

Skoro przedmiotowa uchwała Rady nie została podjęta skutecznie, Izba zobowiązana była zastosować się do dyspozycji art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Kolegium RIO wskazało, że celem zastępczego uchwalenia budżetu j.s.t. jest zapobieżenie sytuacji, w której z uwagi na niedopełnienie przez organ stanowiący obowiązku uchwalenia budżetu, brak byłoby podstawy do prowadzenia gospodarki finansowej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.

Zastępcze ustalenie budżetu ma charakter środka nadzwyczajnego, który umożliwia funkcjonowanie j.s.t. Jest to akt zastępczy, bowiem obejmuje jedynie zadania własne i zadania zlecone jednostce, mający charakter tymczasowy

Sygn. akt II GSK 1137/10

obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, który winien opierać się na projekcie przedstawionym przez organ wykonawczy i uwzględniać informacje o dotacjach, jak i dochodach z tytułu udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych. Zastępcze uchwalenie budżetu ma więc wypełnić lukę powstałą w wyniku braku ustalenia uchwały budżetowej przez organ stanowiący j.s.t. i stanowić punkt wyjścia dla dalszych prac obu organów j.s.t. nad ostatecznym kształtem budżetu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. odniosło się szczegółowo do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych oraz wyjaśniło, ze nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego.

W piśmie procesowym z 10 maja 2010 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uchylając zaskarżoną uchwałę wskazał, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. wydając zaskarżoną uchwałę naruszyło art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 53 Statutu Gminy K.

Zgodnie z art. 22 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Z kolei § 53 Statutu Gminy K. uchwalony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 10 października 2002 r. stanowi, że po ogłoszeniu zamknięcia sesji przez Przewodniczącego, Rada jest związana uchwałami podjętymi na tej sesji.

W ocenie WSA w G. nie budzi najmniejszych wątpliwości, że na sesji w dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy K. przyjęła uchwałę w sprawie budżetu Gminy K. na rok 2010, o czym świadczy m. in. dołączony do akt sprawy Protokół XLVII zwyczajnej Sesji Rady Gminy K. zwołanej na dzień 30 grudnia 2009 r.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1. Zatem, powołany przepis może mieć zastosowanie jedynie w przypadku

Sygn. akt II GSK 1137/10

niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, co w badanym przypadku nie miało miejsca.

Zdaniem Sądu nie można utożsamiać braku doręczenia Regionalnej Izbie Obrachunkowej przez Wójta Gminy odpisu uchwały w terminie, z niepodjęciem uchwały przez Radę Gminy. Brak takiego doręczenia nie jest obwarowany żadną sankcją w ustawie o samorządzie gminnym.

Sąd przyjął, że nie została w niniejszej sprawie spełniona hipoteza normy zawartej w art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, a tym samym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. nie mogło w trybie wyżej wskazanego przepisu ustalać budżetu Gminy K. w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło bowiem w ocenie Sądu do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie wskazanym w skardze. Sąd wskazał na jednolitą linię orzecznictwa dotyczącą sposobu powiadamiania jednostek samorządu terytorialnego o terminie badania uchwał lub zarządzeń ich organów i podzielił pogląd, że analiza obowiązujących przepisów, dających stronie prawo wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, prowadzi do wniosku, że przepisy te milczą w zakresie sposobu powiadamiania stron postępowania. Sąd podkreślił, że wybór sposobu zawiadamiania stron należy przyznać Prezesowi właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. Wybrany sposób zawiadamiania musi jednak, jak wspomniano wyżej, gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, nie może być zatem dowolny. W zaistniałym stanie faktycznym RIO przesłanym drogą elektroniczną pismem z 25 maja 2006 r., poinformowała podmioty objęte jej nadzorem o sposobie w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Informacje te miały być publikowane na stronie www.bip.gdansk.rio.gov.pl w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium z tygodniowym wyprzedzeniem. Termin posiedzenia, na którym zbadano przedmiotową uchwałę, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 10 lutego 2010 r. Skarżąca miała zatem sposobność dowiedzenia się o wyznaczonym terminie i przygotować do wzięcia udziału w zaplanowanym posiedzeniu Kolegium.

Podkreślić przy tym trzeba, że sposób powiadamiania drogą elektroniczną funkcjonował dłuższy okres, zatem nieuzasadnione jest powoływanie się skarżącej na brak należytego zawiadomienia jej o posiedzeniu Kolegium RIO.

Sygn. akt II GSK 1137/10

Nie zasługuje na uznanie zarzut braku doręczenia zaskarżonej uchwały Radzie Gminy K., albowiem przedmiotowa uchwała została przesłana na adres Urzędu Gminy K., a z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 lutego 2010 r. Wójt Gminy przekazał treść uchwały Radzie Gminy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego w zakresie niezawarcia pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych w kontekście prawidłowego zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W zaistniałym stanie faktycznym powyższy zarzut pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 61 ust. 2 lit. c oraz § 62 ust. 1 Statutu Gminy K. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że może istnieć uchwała Rady Gminy K. w sprawie budżetu na rok 2010 bez dokładnej merytorycznej treści i niepodpisana przez Przewodniczącego Rady, a także naruszenie art. 212 ustawy o finansach publicznych, polegające na przyjęciu, że samo głosowanie rady gminy, bez określenia obligatoryjnej merytorycznej treści uchwały budżetowej jest wystarczające do uznania, że ta uchwała istnieje i obowiązuje.

Uzasadniając zarzuty RIO w G. wskazała, że przepisy ustawy o finansach publicznych jednoznacznie przewidują, że uchwała budżetowa powinna mieć treść merytoryczną, a także, że przepisy tej ustawy przewidują także procedurę podjęcia uchwały budżetowej. RIO podniosła także, że zgodnie z § 61 ust. 2 lit. c Statutu Gminy K. uchwały powinny posiadać dokładną merytoryczną treść i muszą być podpisane przez Przewodniczącego Rady.

Stan faktyczny dotyczący uchwalania budżetu gminy wskazuje zdaniem RIO wyłącznie na próbę podjęcia uchwały budżetowej. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że na posiedzeniu w dniu 30 grudnia 2009 r. Rady Gminy K. wnoszono szereg poprawek, wskazując jedynie działy, w których dokonywano

Sygn. akt II GSK 1137/10

zmniejszenia kwot wydatków, bez wyszczególnienia poszczególnych paragrafów i w szczególności nie wskazywano na jakie zadania przeznaczyć uzyskane na skutek przesunięć środki. Nie przygotowano też przed ostatecznym głosowaniem całości projektu budżetu, uwzględniającego poprawki, przez co utracono możliwość realnej oceny budżetu przed podjęciem uchwały. Z uwagi na brak jednolitego tekstu powstały wątpliwości, co do treści uchwały i jego skutkiem była odmowa jej podpisania przez Przewodniczącego Rady.

Powyższe okoliczności w ocenie RIO powodowały brak skutecznego podjęcia uchwały budżetowej przez Radę Gminy K., a w konsekwencji konieczność zastosowania dyspozycji art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wyrokowi Sądu I instancji zostały postawione dwa zarzuty o materialnoprawnym charakterze. Pierwszy z nich, wskazuje na naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 61 ust. 2 lit. c oraz § 62 ust. 1 Statutu Gminy K. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że może istnieć uchwała Rady Gminy K. w sprawie budżetu na rok 2010 bez dokładnej merytorycznej treści i niepodpisana przez Przewodniczącego Rady. Z kolei drugi zarzut dotyczy naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 212 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że samo głosowanie rady gminy, bez określenia obligatoryjnej

Sygn. akt II GSK 1137/10

merytorycznej treści uchwały budżetowej jest wystarczające do uznania, że ta uchwała istnieje i obowiązuje.

Wskazane zarzut są niezasadne. Ponadto są one nieadekwatne do podjętego przez Regionalną Izbę Obrachunkową działania w postaci kwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie ustalenia budżetu gminy w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych na podstawie art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Uzasadniając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 61 ust. 2 lit. c oraz § 62 ust. 1 Statutu Gminy K. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że uchwały rady powinny być zredagowane w sposób czytelny, odzwierciedlać ich rzeczywistą treść przy użyciu wyrażeń w ich podstawowym znaczeniu, zaś uchwała powinna zawierać przede wszystkim datę i tytuł, podstawę prawną, dokładną merytoryczną treść, określenie organu, któremu powierza się jej wykonanie, termin wejścia w życie i ewentualnie czas jej obowiązywania. Ponadto uchwały Rady Gminy winny być podpisane przez Przewodniczącego Rady. Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała na naruszenie regulacji dotyczących konieczności zawierania przez uchwały dokładnej merytorycznej treści (§ 61 ust. 2 lit. c) oraz koniczności podpisania uchwały przez Przewodniczącego Rady (§ 62 ust. 1 ). Z takiej konstrukcji zarzutów można dojść do wniosku, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie kwestionuje zatem samego faktu podjęcia uchwały, ale raczej podważa procedurę jej uchwalenia oraz dalsze działania związane z niepodpisaniem podjętej już uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uregulowany w statucie proces nie został zakończony, ponieważ nie było ostatecznego kształtu uchwały. Natomiast z treści § 68 ust. 5 Statutu, który to przepis ujęty jest w regulacjach poświęconych trybowi głosowania wynika, że to "w ostatniej kolejności zarządza się głosowanie za przyjęciem uchwały w całości ze zmianami wynikającymi z poprawek wniesionych do projektu uchwały." Zatem ostatnią czynnością związaną z podjęciem uchwały jest głosowanie.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 212 ustawy o finansach publicznych. Po pierwsze ta podstawa kasacyjna została sformułowana zbyt ogólnie. Otóż przytoczenie podstawy kasacyjnych wiąże się z dokładnym wskazaniem takiej podstawy oraz określenia tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów

Sygn. akt I! GSK 1137/10

prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.)- Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w części odnoszącej się do art. 212 ustawy o finansach publicznych nie odpowiada natomiast wskazanym standardom. Należy bowiem podkreślić, że jej Autor nie określił jednoznacznie, których konkretnie paragrafów artykułu 212 ustawy o finansach publicznych dotyczyło uchybienie. Z treści uzasadnieni skargi kasacyjnej wynika, że Regionalna Izba Obrachunkowa zarzucając naruszenie art. 212 ustawy o finansach publicznych wskazywała na brak merytorycznej treści uchwały budżetowej. Regionalna Izba Obrachunkowa pominęło jednak fakt, że uchwała budżetowa ma treść odpowiadającą projektowi, który był przedmiotem głosowania w dniu 30 grudnia 2009 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z poprawek wniesionych do projektu uchwały.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 listopada 2009 r. projekt budżetu Gminy K. został przekazany Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Natomiast z protokołu XLVII zwyczajnej sesji Rady Gminy K. zwołanej na dzień 30 grudnia 2009 r. wynika, że podjęta została uchwała budżetowa Gminy K. na rok 2010 (karta 101 akt. t. 2).

W dalszej kolejności zauważyć należy, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2010 r. jest wewnętrznie sprzeczna. Otóż z jednej strony uchwała ta ustala budżet gminy K. na 2010 r. w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Z uzasadnienia zaś wskazanej uchwały wynika, że na podstawie przekazanych Regionalnej Izbie Obrachunkowej dokumentów Kolegium Izby ustaliło, że uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2010 r. został przyjęta na sesji w dniu 30 grudnia 2009 r. większością głosów, jednakże do końca stycznia 2010 r. nie została podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy.

Należy odróżnić podjęcie uchwały (jej uchwalenie) od jej podpisania przez Przewodniczącego Rady. Czynność podpisania uchwały następuje zawsze po uchwaleniu uchwały. Zatem uchwalenie zawsze poprzedza podpisanie uchwały. Przyjęte projekty stają się uchwałami po przeprowadzeniu głosowania oraz ogłoszeniu wyników, o ile oczywiście w trakcie głosowania "za" opowiedziała się odpowiednia ilość członków organu stanowiącego. Na fakt uchwalenia budżetu nie

Sygn. akt II GSK 1137/10

ma zatem wpływu okoliczność podpisania (niepodpisania) uchwały przez Przewodniczącego Rady.

W dalszej kolejności należy wskazać, że często w statutach wprowadza się zasadę, iż ostateczne głosowanie nad projektem może zostać odroczone na czas niezbędny do zbadania, czy w skutek przyjętych przez radę poprawek nie zachodzi sprzeczność miedzy poszczególnymi postanowieniami projektu bądź też ogólna sprzeczność poprawionego projektu uchwały z prawem (A. Malinowski (red.), Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy. Akty wykonawcze. Prawo miejscowe, Warszawa 2009, s. 250). Statut Gminy K. w regulacjach poświęconych trybowi głosowania konstrukcję taką przewidział w § 68 ust. 6, zgodnie z którym Przewodniczący może odroczyć głosowanie, o którym mowa w ust 5. na czas potrzebny do stwierdzenia, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzi sprzeczność pomiędzy poszczególnymi postanowieniami uchwały. Z uprawnienia takiego Przewodniczący Rady jednak nie skorzystał. Stąd też głosowanie nad przyjęciem projektu budżetu miało miejsce podczas tej samej sesji, na której przyjęto poprawki do uchwały budżetowej.

Zgodnie z art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przesłanką do ustalenia budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych przez regionalną izbę obrachunkową jest niepodjęcie uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, czyli nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Skoro zaś taka uchwała została podjęta, co potwierdziła także Regionalna Izba Obrachunkowa w tej sprawie w uchwale z dnia [...] lutego 2010 r., nie zaistniały podstawy faktyczne ani też prawne do zastosowania najdalej idącego środka nadzoru w postaci ustalenia budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych przez organ nadzoru.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił.