Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1930/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r., o wymierzeniu P. w P. Sp. z o.o., zwanemu dalej "Spółką", opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za II. półrocze 2011 roku, której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] 8 września 2014 r. korekty - "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" - w kwocie 21 089,00 zł.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 5 września 2014 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym; wpłynęło do organu 8 września 2014 r.) Spółka wystąpiła o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, przedkładając jednocześnie skorygowany wykaz zawierający informacje o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości - od II. półrocza 2011 do 2013 roku. Ze złożonego wykazu wynikało, że wysokość należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za II. kwartał 2011 roku powinna wynieść 28 358,00 zł.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., wymierzono opłatę za korzystanie ze środowiska w kwocie 21 089,00 zł., wskazując, że jej wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej 8 września 2014 r. korekty.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w złożonym 1 lutego 2012 r. wykazie (uzupełnionym 13 marca 2013 r.) wysokość opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza Strona naliczyła w wysokości 49 447 zł w oparciu o wskaźniki teoretyczne, opracowane przez Ministerstwo Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (zwane dalej: "wskaźnikami Ministerstwa"). Natomiast we wniosku o stwierdzenie nadpłaty zmieniła zadeklarowane w pierwotnie złożonych wykazach ilości wprowadzonych do powietrza zanieczyszczeń - dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla i pyłu ze spalania węgla kamiennego w kotle typu WR-25, opierając się na wynikach pomiarów przeprowadzonych w latach 2011-2013 przez wyspecjalizowany podmiot.

Pierwotnie złożony wykaz opiewał na łączną kwotę 49 447 zł, która została przez Stronę uiszczona w ustawowym terminie. W złożonej korekcie Strona zadeklarowała opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za II. kwartał 2011 roku w wysokości 28 358 zł, co spowodowało zmniejszenie pierwotnie naliczonej opłaty o 21 089,00 zł.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że przedłożone przez Spółkę wyniki okresowych pomiarów emisji gazów i pyłów do powietrza odnoszą się co prawda do rzeczywistej emisji zanieczyszczeń, ale tylko i wyłącznie w czasie wykonywania pomiarów w danym dniu, w konkretnych warunkach, przy spalaniu węgla kamiennego o określonych parametrach i przy danym obciążeniu kotłów. Tym samym wyniki te nie obrazują rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym roku. W zależności od pory roku, pory dnia czy też warunków atmosferycznych, powodujących większe lub mniejsze zapotrzebowanie na wytwarzaną energię, obciążenie kotła ulega zmianie, a tym samym zmienia się ilość gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Jakkolwiek Spółka nie była zobowiązana do prowadzenia pomiarów ciągłych, to jednak przedstawione przez nią wyniki okresowych, jednostkowych pomiarów emisji zanieczyszczeń, obrazujące wielkość emisji w czasie wykonywania konkretnego pomiaru, nie odzwierciedlają rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym okresie użytkowania instalacji i nie mogą być uznane za bardziej miarodajne od wystandaryzowanych wskaźników Ministerstwa. W konsekwencji złożony pierwotnie wykaz, zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, zawierał prawidłowe naliczenie opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Ze względu na powyższe wszczęto postępowanie administracyjne, w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), w sprawie wydania decyzji, określającej opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy należną opłatą a wynikającą z korekty wykazu.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty należnej z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza za II. kwartał 2011 roku, jako bezprzedmiotowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało decyzję organu I. instancji w mocy. W uzasadnieniu przypomniano tryb ustalania opłat za korzystanie ze środowiska i wskazano, że skorzystanie w pierwotnie złożonym wykazie ze wskaźników Ministerstwa było uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem Spółki. Strona mogła bowiem oprzeć się przy ustalaniu wysokości należnej opłaty z tytułu korzystania ze środowiska o pomiary dokonane we własnym zakresie, jakkolwiek dokonywanie takich pomiarów było również jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Podkreślono, że to na podmiocie występującym z korektą złożonej deklaracji spoczywa ciężar dowodu, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie korekty jest uzasadnione. Tym samym, Strona winna była wykazać, że sposób obliczenia poziomu emisji gazów i pyłów do powietrza, przyjęty w poprawionej deklaracji, co do wysokości opłaty należnej z tego tytułu, jest prawidłowy, a jednocześnie sposób obliczeń przyjęty na potrzeby pierwotnej deklaracji – błędny.

Kolegium wskazało, że Wnioskodawca - na dowód trafności swego żądania - przedstawił jedynie wyniki pomiarów z trzech dni dla jednego kotła, z dwóch dni dla drugiego z kotłów, dla pozostałych dwóch kotłów zaś nie przedstawił wyników jakichkolwiek pomiarów. Tym samym uznało, że przedstawione wyniki pomiarów uwzględniają jedynie w niewielkim stopniu faktyczne rozmiary emisji gazów i pyłów do powietrza przez urządzenia użytkowane przez Spółkę, a w konsekwencji nie mogą stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów przez te urządzenia w II. kwartale 2011 roku. Tym bardziej, że wyniki pomiarów, dokonanych na zlecenie Wnioskodawcy, zostały przeciwstawione ustandaryzowanym danym dla urządzeń o parametrach odpowiadających parametrom urządzeń użytkowanych przez wnioskodawcę, opracowanym przez wyspecjalizowany organ centralny - Ministerstwo. Zdaniem Kolegium te opracowane przez Ministerstwo wyniki bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż kilkukrotne badania, przeprowadzone na potrzeby podmiotu korzystającego ze środowiska.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

- art. 281 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012, poz. 749, ze zm.), wobec odmowy przyjęcia skorygowanych przez Spółkę wykazów, a w konsekwencji odmowę zmiany wysokości opłat za korzystanie ze środowiska;

- art. 284 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie Spółki prawa do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, a także prawa do określenia sposobu i metody jej naliczania;

- art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez odmowę ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie pomiarów emisji, wykonanych przez Spółkę, i - w konsekwencji -oparcie rozstrzygnięcia na teoretycznych wskaźnikach zanieczyszczeń pochodzących z materiałów informacyjno-instruktażowych (wskaźniki Ministerstwa);

- art 284 ust. 1 w zw. z art. 288 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, jakoby oparcie się przez Spółkę - w pierwotnie złożonych wykazach - na ustandaryzowanych wskaźnikach Ministerstwa było zasadne bowiem wskaźniki te – w ocenie organu – bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż pomiary wykonane przez Skarżącą;

- art 284 ust 1 i art. 288 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie metody wyliczania opłat za korzystanie ze środowiska, opartej na własnych pomiarach, za przypadkową, nieprawidłową i nasuwającą zastrzeżenia, a samych wyników pomiarów za niemogące stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów, podczas gdy przepisy prawa nie nakładają na Spółkę obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych, a w konsekwencji nałożenie na nią pozaustawowego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, jakoby to na podmiocie korzystającym ze środowiska, występującym z korektą wykazu, spoczywał ciężar wykazania, że żądanie - zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty - jest uzasadnione oraz uznanie, jakoby Spółka nie wykazała, że to przyjęty przezeń sposób obliczenia należnej opłaty jest prawidłowy, a także poprzez niewyjaśnienie, w sposób dokładny i zupełny, okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie realnego negatywnego wpływu działalności przedsiębiorstwa Spółki na środowisko;

- art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w szczególności zakwestionowanie mocy dowodowej i prawidłowości pomiarów emisji szkodliwych substancji wprowadzanych do środowiska, na podstawie których Spółka ustaliła i skorygowała wysokość opłat za korzystanie ze środowiska oraz przyjęcie, jakoby ustandaryzowane wskaźniki Ministerstwa bardziej odzwierciedlały faktyczny poziom emisji gazów i powietrza, niż badania przeprowadzone przez Stronę we własnym zakresie;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie - w sposób budzący zaufanie do organów administracji - przyczyn, dla których organ uznał, że wskaźniki Ministerstwa oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Spółki na środowisko niż dokonywane przez nią pomiary.

W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty oraz przywołano orzecznictwo na ich poparcie. Podkreślono, że w oparciu o przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska brak jest podstaw do kwestionowania przez organ możliwości wykorzystania pomiarów wykonanych przez specjalistyczne ośrodki na zlecenie strony celem wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska. Podniesiono, że ani sama ustawa, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, nie podają metodyki wykonywania pomiarów emisji, która umożliwiałaby zastosowanie wskaźników pomiarowych do obliczenia emisji substancji do powietrza, w tym nie wymagają by w tym celu było konieczne zastosowanie serii pomiarów lub pomiar ciągły. Kwestionowanie zatem przez organy administracyjne przydatności pomiarów okresowych na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska i formułowanie wymogu wykonywania pomiarów ciągłych lub serii pomiarów, nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W przypadku braku ciągłych pomiarów emisji, każda z metod, stosowanych do wyliczenia wielkości emisji, jest metodą szacunkową. Toteż zarzucanie Spółce, że jej metoda opiera się na pomiarach okresowych, a nie ciągłych, zmierza do nałożenia na nią pozaustawowego, a zatem bezprawnego, obowiązku prowadzenia ciągłych pomiarów emisji. Tym samym stawianie przez organy administracji wymogu posiadania wyników pomiaru ciągłego do ustalenia opłaty, jest bezprawne i w sposób nieuzasadniony uniemożliwia samodzielne ustalenie wysokości opłaty.

W dalszej części Spółka podnosiła, że nie ma obowiązku prowadzenia ciągłych pomiarów. Oznacza to brak możliwości kwestionowania metody stosowanej przez podmiot korzystający ze środowiska, z powołaniem się na okresowość wykonywanych pomiarów. Nadto, z uwagi na brak regulacji ustawowych, dotyczących wyboru metody wyliczania opłaty, podmiot korzystający ze środowiska może wybrać metodę odpowiednią dla siebie i korzystać z własnych okresowych pomiarów emisji, w celu skonstruowania indywidualnego wskaźnika emisji. Z powyższego Spółka wywodzi, że organ nie ma prawa wyboru metody, czy też kwestionowania tej, wybranej przez zobowiązanego do opłat, jeżeli nie wykaże jej wadliwości. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny metody zaproponowanej przez Spółę bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a sformułowana ocena jest dalece subiektywna i niepoparta wiedzą specjalistyczną.

Jednocześnie wskazywano, że wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi działalności podmiotu zobowiązanego na środowisko. Wskaźniki Ministerstwa powinny być uznane za wysoce niedoskonałe, ponieważ zakładają uśrednienie emisji, przy uwzględnieniu mocy kotła, całkowicie pomijając fakt rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów, posiadających tę samą nominalną moc. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie pomiarów dokonanych przez Spółkę, było możliwe ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w sposób o wiele bardziej zbliżony do rzeczywistego, niż na podstawie wskaźników Ministerstwa. Strona skarżąca opiera się na pomiarach emisji swoich kotłów, a nie innych kotłów, jak czynią to opracowania urzędowe.

Podkreślono również cel wprowadzonej regulacji, którym jest obciążenie przedsiębiorców opłatami, stosownie do rzeczywistego ich wpływu na środowisko. Wysokość uiszczanych opłat ma pobudzać i motywować do wprowadzania nowych technologii i modernizacji urządzeń, tak aby były one bardziej przyjazne środowisku. Uznanie ustandaryzowanych wskaźników za jedyny słuszny sposób wyliczenia emisji oznacza zgodę na opłatę, niezależną od faktycznej emisji gazów lub pyłów dokonanej przez podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Wskaźniki Ministerstwa zostały opracowane około dwadzieścia lat temu, na podstawie pomiarów wykonanych jeszcze wcześniej, bo na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, gdy względy ekologii i ochrony środowiska nie miały tak wielkiego znaczenia jak obecnie. Pomiary dokonywano przy użyciu sprzętu i metod o mniejszej dokładności niż obecnie stosowane. Wskaźniki od czasu ich wydania w 1996 roku nie były aktualizowane na podstawie późniejszych pomiarów emisji.

W ocenie Spółki, art. 284 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie może być rozumiany w ten sposób, że - na skutek samodzielnego naliczania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o ustandaryzowane wskaźniki - strona zostaje pozbawiona możliwości późniejszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przyjęcia sposobu i metody wyliczenia wysokości opłaty uwzględniających rzeczywisty wpływ działalności na środowisko. Należy bowiem dążyć do racjonalnego ujęcia obowiązku naliczania opłaty za korzystanie ze środowiska. Powinno to polegać na zrównoważeniu obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska oraz przyznaniu im uprawnień do korygowania popełnionych omyłek i możliwości zmiany metody, a tym samym i wysokości samej opłaty na taką, która odzwierciedla rzeczywisty wpływ działalności na środowisko.

Reasumując podkreślono, że dokonano samodzielnego szacunku wysokości należnej opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska, opierając się na wynikach pomiarów zrealizowanych przez certyfikowane podmioty, w celu samodzielnego naliczenia wielkości emisji substancji do powietrza. Badania emisji przeprowadzone były na instalacji użytkowanej przez Stronę, a więc ich wyniki odnoszą się wyłącznie do charakterystyki i specyfiki instalacji, będącej w jej posiadaniu. Wykonane pomiary dotyczą konkretnej instalacji i to one powinny być miarodajne przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. Wskaźniki Ministerstwa dotyczą bowiem bliżej niezidentyfikowanych instalacji oraz grupy kotłów, a nie tych konkretnych, użytkowanych przez Spółkę.

Podkreślono, że skoro ustawa - Prawo ochrony środowiska: nie nakłada na Spółkę obowiązku prowadzenia ciągłego pomiaru emisji; nie ograniczają możliwości skorzystania z własnych pomiarów do wyliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska; wskazują, że to strona samodzielnie dokonuje ustalenia wysokości należnej opłaty; dopuszczają oparcie wyliczenia należnej opłaty na podstawie metod szacunkowych i nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku – to brak jest podstaw, by organy administracji autorytarnie nakładały powyższe obowiązki i oceniały stosowane metody, odwołując się do powyższych kryteriów.

Odnotowano również, że organ odwoławczy bezzasadnie odnosił się w uzasadnieniu także do ilości pomiarów, przeprowadzonych na innych kotłach niż objęty korektą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 5 listopada 2015 roku (o sygn. akt IV SA/Wa 2166/15), gdzie przedmiotem rozważań była sprawa analogiczna, dotycząca tej samej Spółki, lecz opłat należnych za 2013 rok.

W uzasadnienie tego orzeczenia odnotowano m.in., co następuje.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, było wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu przedłożonego ponownie przez Spółkę, jako korekta.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w myśl których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1 pkt 1), przy czym wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa (art. 281 ust. 1).

Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stosownie natomiast do postanowień art. 284 ust. 1 tej ustawy, podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska (art. 285 ust. 1 ustawy). Podmiot korzystający ze środowiska w określonym przepisami prawa terminie, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1). Natomiast, stosownie do postanowień zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Jednocześnie ustawa - Prawo ochrony środowiska wskazuje, że marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2).

Wbrew stanowisku skargi, wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie. Jednocześnie, w toku postępowania administracyjnego, wyjaśniono w wyczerpujący sposób jej stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz - w dostatecznie szczegółowy sposób - uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 a także art. 80 K.p.a.

W rozpoznanej sprawie, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte wskutek złożenia przez Skarżącego, w oparciu o art. 281 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 81 § 1 i art. 81 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Stosownie do przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, nadpłata powstaje z dniem zapłaty podatku (tu: daniny publicznej w postaci opłaty za korzystanie ze środowiska) w wysokości nienależnej lub wyższej od należnej (art. 73 § 1 pkt 1). Przy tym, nadpłata powstaje również w wypadku zapłaty podatku (daniny) wynikającego ze złożonej deklaracji. Podatnik (podmiot zobowiązany do uiszczenia daniny publicznej) ma prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Dopuszczalne jest również dokonanie korekty złożonej deklaracji.

W razie skorzystania z prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, organowi administracji przysługuje prawo do zbadania zasadności tego wniosku, w szczególności zbadania prawidłowości wysokości opłaty, wynikającej z korekty złożonej deklaracji. Korekta deklaracji bowiem winna zawierać informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. W przypadku, gdy te informacje lub dane nasuwają zastrzeżenia, znajdzie zastosowanie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w myśl którego w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w wykazie, marszałek województwa wymierza – w drodze decyzji, np. na podstawie własnych ustaleń, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu.

Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że to na podmiocie składającym korektę deklaracji spoczywa obowiązek udowodnienia, że przedstawione wykazy są prawidłowe. W przeciwnym wypadku - w razie gdy dane zawarte w wykazach nie są prawidłowe, ewentualnie nasuwają wątpliwości - to marszałkowi województwa przysługuje uprawnienie do ustalenia wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika, że skorzystanie z uprawnienia tam sformułowanego zależy wyłączne od tego, czy przedstawione dane i informacje nie budzą zastrzeżeń. Korzystając z tego prawa, organ ma niewątpliwie obowiązek wyjaśnić przyczyny, z których te zastrzeżenia wynikają. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek wykazania prawidłowości danych zawartych w wykazie, spoczywa na podmiocie, który złożył skorygowaną deklarację wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.

Teza ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy postępowanie administracyjne, zakończone decyzją, zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. W przypadku uwzględnienia tego wniosku, organ byłby zobligowany do zapłaty odsetek. W tej sytuacji szczególnie istotną okolicznością jest stwierdzenie zasadności wniosku. Dla dokonania takiej oceny konieczne jest natomiast stwierdzenie, że złożony przez Skarżącą wykaz jest – przy przyjęciu przynajmniej metody szacunkowej – miarodajny. Jak wyżej wskazano, okoliczność tę winien wykazać podmiot korzystający ze środowiska. Zadaniem organu jest zaś ocena, czy przedstawione okoliczności uwiarygadniają wyciągane na ich podstawie wnioski.

W rozpoznanej sprawie, ocena taka została przedstawiona i - w ocenie Sądu - jest ona zasadna. Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez Spółkę Marszałkowi Województwa [...] zawarto informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu.

Zastrzeżenia organów obu instancji, co do danych zawartych w wykazie są uzasadnione. Wykonane bowiem na zlecenie Spółki pomiary, dotyczące emisji gazów i pyłów do powietrza, nie są miarodajne dla okresu, którego dotyczy opłata. Nie można bowiem uznać, że pomiary z 5 dni w przeciągu 3 lat są wystarczające dla wyznaczenia wskaźników, mogących stanowić podstawę do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie konkretnego roku. Trafnie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy zbędnie w uzasadnieniu powoływał się także na pomiary przeprowadzane na innych kotłach niż objęty korektą, jednak uchybienie w tym zakresie, co do treści samego uzasadnienia, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Zakwestionowanie wiarygodności przedstawionych przez Stronę wyników pomiarów, z uwagi na ich incydentalny charakter, nie może być utożsamiane – jak chce tego Skarżąca – z nałożeniem na Spółkę obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych. Nie można bowiem mylić obowiązku pomiarów, nałożonego na podmiot korzystający ze środowiska z mocy decyzji, ze wskazaniem przez marszałka województwa, że - dla wykazania miarodajności pomiarów przedstawionych przez podmiot korzystający ze środowiska - konieczne jest przeprowadzenie ich z większą częstotliwością niż pięciokrotnie w czasie 3 lat. To w interesie podmiotu korzystającego ze środowiska leży przedstawienie takich danych, które nie będą budziły zastrzeżeń organu właściwego do ich weryfikowania i ustalania wysokości opłaty. Tym samym fakt, że w rozpoznanej sprawie, organy nie uznały danych wynikających z wykonanych pomiarów za stanowiące wiarygodną i miarodajną podstawę ustalenia opłaty, nie oznacza, że faktycznie nałożyły obowiązek dokonywania pomiarów ciągłych. Organy bowiem jedynie wskazały, że pomiar dokonany incydentalnie nie może odzwierciedlać rzeczywistej emisji gazów i pyłów. Z tym twierdzeniem Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zupełności się zgadza i nie podziela zarzutów jakoby stanowiło to o nałożeniu pozaustawowego obowiązku dokonywania pomiarów ciągłych. Jakkolwiek bowiem brak jest podstaw do nakładania na Skarżącego obowiązku dokonywania pomiarów ciągłych, jednak pomiędzy pomiarami ciągłymi, a dokonywaniem pomiarów o większej częstotliwości niż 5 w ciągu 3 lat istnieje rozbieżność czasowa na tyle doniosła, że - z całą pewnością - można mówić o zasadności dokonania pomiarów częstszych (przez co stałyby się bardziej miarodajne, choćby z uwagi na uwzględnienie różnych czynników atmosferycznych, jak temperatura, siła wiatru itp.), a cały czas nie będą to jeszcze pomiary ciągłe.

Rację ma Spółka, że - wobec braku regulacji ustawowej, w szczególności w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek prowadzenia wyłącznie pomiarów okresowych lub gdy prowadzenie takich pomiarów nie jest w ogóle wymagane - istnieje wyłącznie możliwość oszacowania faktycznej wielkości emisji. Przy tym przepisy nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo takiego szacowania oraz dokonywania oceny wiarygodności przedstawionych przez stronę wielkości emisji, przysługuje organowi określającemu opłatę. Jak wskazano w przywołanym przez Spółkę wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 8 maja 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 142/09), z konstrukcji systemu ponoszenia opłat wynika, że metoda szacowania należnej wielkości opłaty w oparciu o dostępne dane, jest dopuszczalna również gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji. Okoliczność odniesienia w tym wyroku tezy do sytuacji, gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie zmienia faktu, że znajda one zastosowanie również w razie wymierzenia opłaty w oparciu o art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy - gdy marszałek województwa wymierza opłatę, wobec stwierdzenia, że dane i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nasuwają zastrzeżenia.

Skarżący nie kwestionował wcześniejszej zasady szacowania, gdy pierwotnie opłata była obliczona w oparciu o dostępne dane, przekazane przez Stronę (wykazy w oparciu o wskaźniki Ministerstwa). Natomiast w sytuacji, gdy Spółka przedłożyła sporządzone na swoje zlecenie pomiary wielkości emisji, uznała że opłata – z samego faktu dokonania pomiarów – winna być ustalona w oparciu o przedłożone ich wyniki. Tymczasem – wbrew temu stanowisku – organ, któremu strona przedstawiła wyniki sporządzonych na swoje zlecenie badań, w razie gdy - w jego ocenie - informacje te budzą zastrzeżenia, miał prawo ustalić wysokość należnej opłaty w trybie m. in własnych ustaleń, bądź w oparciu o inne dane techniczne i technologiczne (art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy). Stąd nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, co do braku po stronie marszałka województwa prawa wyboru metody, czy też kwestionowania wybranej przez korzystającego metody, jeżeli nie wykaże wadliwości metody, przyjętej przez podmiot korzystający ze środowiska. Nie chodzi bowiem o kwestionowanie metody poczynionych pomiarów, ale o fakt, że pomiary te – wobec ich incydentalnego charakteru – nawet przy uwzględnieniu specyfiki kotłów faktycznie eksploatowanych przez Spółkę, a w konsekwencji związanych z parametrami jej instalacji, nie mogą być uznane za bardziej miarodajne niż wzorcowe wskaźniki Ministerstwa.

Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skargi, w zakresie naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, upatrywanego w niezasadnym zakwestionowaniu przedstawionego przez Stronę wykazu, w oparciu o który domaga się stwierdzenia nadpłaty oraz niezasadnym uznaniu przez organ, że dokonane pomiary mogą być traktowane jako miarodajne wyłącznie dla tego konkretnego pomiaru. Pamiętać należy, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, Strona przedstawiła pomiary, które wykonywane były jednokrotnie w II kwartale 2011 r. (w listopadzie) a następnie po dwa razy w kolejnych latach (2012 i 2013). Przy czym materiał dowodowy wskazuje, że przedstawiono dla tego okresu pomiary wykonano wprawdzie w okresach grzewczych, lecz w różnych dniach poszczególnych lat (24 listopada 2011 r., 31 marca i 17 października 2012 r., 17 stycznia i 27 listopada 2013 r.). Zatem, jak najbardziej uprawnione są twierdzenia organu, że pomiary te odzwierciedlają wyłącznie wielkość emisji w danym dniu oraz dla konkretnie panujących warunków. Siłą rzeczy nie mogą być one miarodajne dla całego sezonu grzewczego. Pomiary te zostały dokonane w wybranych miesiącach jesiennych i zimowych, niemniej nie mogą one wskazywać na ich adekwatność do innych miesięcy poszczególnych lat, w których takich pomiarów nie dokonano. Nawet wiec uwzględnienie, że pomiary przedstawione przez Stronę były wykonane dla instalacji eksploatowanej przez dany podmiot i stąd winny być bardziej wiarygodne od wskaźników Ministerstwa, nie uprawnia automatycznie do uznania, jakoby były one miarodajne, jako odzwierciedlające emisje w całym półroczu i nie mogły budzić zastrzeżeń. Przesądza to o uzasadnionym charakterze wątpliwości, co do odzwierciedlenia rzeczywistej ilości emisji gazów i pyłów do powietrza dla danego okresu (konkretnie – II. kwartał 2011 roku) w pomiarach przedstawionych przez Stronę, a wykonanych jednostkowo w trzech latach (po jednym w półroczu).

Ze wskazanych wyżej przyczyn nie budzi również zastrzeżeń Sądu uznanie przez organ I. instancji, że opłata winna zostać wymierzona w oparciu o wskaźniki przyjęte pierwotnie przez Spółkę przy składaniu w terminie przewidzianym prawem wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, w którym Strona wykorzystała teoretyczne wskaźniki Ministerstwa.

Jak wyżej wskazano, prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych, przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, wynika bowiem wprost z przepisów prawa - art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepisy te przewidują wprost możliwość wymierzenia przez marszałka województwa opłaty, w razie gdy dane o zakresie korzystania ze środowiska, złożone w wykazie, nasuwają zastrzeżenia oraz wskazują, na jakiej podstawie organ dokonuje ustaleń - pomiarów technicznych, dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1), bądź innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). Z powyższego wynika, na co również wskazał Sąd w cytowanym w skardze wyroku, że instrumenty, za pomocą których weryfikacja danych odnośnie wielkości emisji do środowiska może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym. W szczególności "inne dane techniczne i technologiczne", o których mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska należy uznać za instytucję o charakterze ogólnym, dającym organom administracji pewien zakres swobody, w ramach którego mieści się posłużenie danymi wynikającymi z opracowań pochodzących z materiałów informacyjno – instruktażowych (wskaźniki Ministerstwa). Tym bardziej, że pierwotnie Spółka sama posłużyła się danymi, wynikającymi z tego opracowania. Fakt, że później Skarżąca zmieniła koncepcję i uznała, że dysponuje danymi dla siebie korzystniejszymi, nie implikuje uznania przez organ tychże danych, przedstawionych następczo przez stronę, za bardziej wiarygodne.

Okoliczność zakwestionowania danych, przedstawionych przez Spółkę, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie powoduje jednocześnie przejścia ciężaru dowodzenia w zakresie ich prawidłowości na organ administracji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia charakteru oraz celu postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane przez Stronę wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. To Skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa [...], wskazując jakoby wykaz złożony za II. kwartał 2011 r. nie był prawidłowy i w konsekwencji o stwierdzenie, że opłata za korzystanie ze środowiska w tym okresie powinna być niższa. Zatem to na tym podmiocie spoczywał obowiązek wykazania, że wysokość opłaty, ustalona w oparciu o pomiary wykonane na jego zlecenie, jest prawidłowa i uzasadniona. Jakkolwiek bowiem reguły postępowania administracyjnego, nakładają - co do zasady - na organy obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednak nie jest on nieograniczony. W szczególności brak jest podstaw do żądania od organu administracji prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dotyczy to ustalenia stanu faktycznego sprawy, która – jak w tym przypadku – dotyczy stanów przeszłych, których nie da się odtworzyć. Z oczywistych względów, nie można bowiem - w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty po znacznym czasie - dokonać ponownych pomiarów w pełni miarodajnych dla okresu, który upłynął. Hipotetyczne wymaganie od organu odtworzenia warunków panujących w tym okresie jest niezasadne - dotyczy żądania niemożliwego do wykonania. Organ mógł zatem jedynie ocenić materiał dowodowy, przedłożony przez Stronę. Z natury rzeczy nie był bowiem w stanie zgromadzić materiału dowodowego (swoich pomiarów) dla okresu, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nadpłaty.

Zasadnie wywodzi Strona, że wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi na środowisko działalności podmiotu zobowiązanego. Ministerialne wskaźniki, określające je jako uśrednione, istotnie mogą nie odzwierciedlać rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów posiadających tę samą nominalną moc. Nie zmienia to jednak faktu, że są to wskaźniki, które w myśl art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska mogą być uznane za inne dane techniczne i technologiczne, na podstawie których dozwolone jest dokonywanie ustaleń w przedmiocie należnej opłaty za emisję gazów i pyłów do środowiska. Stąd posłużenie się nimi nie może stanowić o błędnie ustalonej opłacie. Skoro natomiast Spółka jest zdania, że opłaty te - z uwagi na nowoczesność kotłów przez niego używanych - powinny być ustalone na podstawie jego własnych obliczeń, to powinien przedstawić dane w takim zakresie, aby nie mogły być zasadnie podważone. Przedstawienie badań wykonanych w przeciągu 3 lat pięciokrotnie, nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia opłaty za należny okres. Nie odzwierciedla bowiem rzeczywistych emisji dla całego II półrocza 2011 roku.

Stąd nietrafne są te argumenty skargi, które zostały oparte na zarzucie niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że to na podmiocie korzystającym ze środowiska, występującym z korektą wykazu, spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. Fakt, że pomiary, dokonane we własnym zakresie przez Skarżącą, uwzględniały specyfikę eksploatowanych przez nią kotłów, nie przesądza, że są one bardziej miarodajne niż wzorcowe wskaźniki Ministerstwa. Z tych samych przyczyn, Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., polegający na pominięciu dowodów oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał, że wskaźniki Ministerstwa oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Spółki na środowisko niż dokonywane przez nią pomiary. Organ przyczyny te wyjaśnił w sposób wystarczający.

Nadto – o czym była już mowa powyżej – organy dokonały uprawnionej oceny przedłożonego materiału dowodowego w postaci pomiarów emisji do środowiska, jako niemiarodajnych dla badanego okresu, z uwagi na ich wykonanie jedynie 5 razy w okresie 3 lat. Tym samym nie mogły one w żaden sposób wskazywać, jaka jest rzeczywista emisja z danego źródła (kotła) w rozpatrywanym okresie sprawozdawczym.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący pozbawienia Spółki prawa do korekty złożonego wykazu. Samo wszczęcie postępowania w zakresie nadpłaty w związku ze złożonym wnioskiem oraz korektą wykazu, potwierdza respektowanie przez organy prawa strony do dokonania zmiany. Nie można jednak prawa tego utożsamiać z automatycznym obowiązkiem przyjęcia złożonego wykazu za wiarygodny i prawidłowy. Organ przyznając Stronie prawo do dokonania korekty wszczął postępowanie i po jego przeprowadzeniu stwierdził, że przedstawione dokumenty nasuwają jego zastrzeżenia, stąd ustalił opłatę w kwocie wynikającej z decyzji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją.

W świetle powyższych okoliczności nie ma podstaw do wywodzenia, że poprzez ustalenie przez organy orzekające w sprawie opłaty w oparciu o wskaźniki Ministerstwa, po dokonaniu przez nie uprzedniej weryfikacji prawidłowości ustaleń wykazu sporządzonego przez Spółkę, doszło do naruszenia wymienionego w skardze art. 284 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Strona miała zagwarantowane prawo do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, jak również prawo do określenia sposobu i metody jej naliczania. Samo zakwestionowanie miarodajności przedstawionych wyliczeń, nie oznacza zakwestionowania wskazanych powyżej uprawnień. Zasadnie co prawda wywodzi Skarżąca, że zastosowana do wyliczenia opłaty metoda winna być jedynie oparta na wiarygodnych danych, zaś przyjęte za podstawę tego wyliczenia wielkość emisji powinna jak najdokładniej odzwierciedlać stan rzeczywisty, jednakże - jak wykazano - dane przedstawione przez Stronę, z uwagi na incydentalny charakter pomiarów, nie posiadają wskazanych wyżej cech.

Uwzględniając powyższą argumentację, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Brak jest w sprawie okoliczności przemawiających za wadliwością skarżonej decyzji, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu,

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.