Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2908/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.30 ust.1 pkt 1 i 2, art. 30 ust. 2, art. 30 ust.5 pkt 3, art.30 ust.6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art.7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Grodziczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 238/13 w sprawie ze skargi U. E. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw 1. prostuje z urzędu w punkcie pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 238/13 niedokładność przez dopisanie po słowach "§ 7" słów "załącznika numer 1 do", 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 238/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.E. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały (pkt 1), orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Gminy G. na rzecz skarżącej U.E. kwotę 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Gminy G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm., dalej: Karta Nauczyciela), podjęła w dniu [...] marca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W przepisie § 7 ust. 1 załącznika do tej uchwały Rada postanowiła, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że dyrektorowi – w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, wicedyrektorom – w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego. Dodatek funkcyjny w wysokości do 35% przysługuje także nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie (ust. 2). Dodatek o którym mowa w ust. 1 i 2 przyznaje na okres 6 miesięcy Wójt Gminy (ust. 3).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi U.E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności przepisu § 7 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że zapis § 7 ust. 1 regulaminu, z którego wynika, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze, z tym, że dyrektorowi w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, a wicedyrektorom do 25% wynagrodzenia zasadniczego narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w ten sposób, że taka regulacja pozostawia do uznania organowi wykonawczemu gminy, w jakiej wysokości osobie uprawnionej do dodatku funkcyjnego, należny tej osobie dodatek zostanie przyznany. W ocenie skarżącej § 7 ust. 1 regulaminu pozwala na postawienie tezy, że wójt Gminy G., przyznając dodatek funkcyjny dyrektorowi lub wicedyrektorowi szkoły prowadzonej przez tę gminę, może wysokość tego dodatku określić w sposób uznaniowy i dowolny. Wskazała, że wysokość dodatku funkcyjnego, o którym mowa w § 7 regulaminu, powinna być określona wprost w uchwale organu stanowiącego gminy i nie jest dopuszczalne, aby jego wysokość była ustalana na podstawie arbitralnej i nie podlegającej zaskarżeniu decyzji organu wykonawczego gminy. Zdaniem skarżącej za niezgodny z prawem uznać należy również zapis § 7 ust. 3 regulaminu, z którego wynika, że dodatek funkcyjny przyznawany jest przez Wójta Gminy G. na okres 6 miesięcy. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina G. Dodatek funkcyjny powinien być przyznany raz i przysługiwać przez cały czas pełnienia funkcji kierowniczej.

Gmina G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniła, rada gminy nie posiada uprawnienia do ustalania wprost w uchwale wysokości wynagrodzenia nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora poprzez określenie wysokości dodatku funkcyjnego, gdyż naruszałoby to kompetencje pracodawcy. Uprawnienie rady gminy ogranicza się do ustalenia w drodze regulaminu m. in. wysokości dodatku funkcyjnego i szczegółowych warunków jego przyznawania. Forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczność związanych z uzyskaniem do niego prawa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podała, że z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że organ prowadzący jest upoważniony do ustalenia w drodze regulaminu m. in. szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego. Niewątpliwie w ramach tej delegacji mieści się uprawnienie do określenia okresu, na jaki może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Z regulaminu wynagradzania ustalonego w drodze uchwały musi zatem wynikać, na jaki okres może zostać przyznany nauczycielowi spełniającemu ustalone warunki dodatek funkcyjny. Z powołanego przepisu nie wynika zakaz ustalenia przez radę gminy w regulaminie okresu na jaki jest przyznawany nauczycielowi dodatek funkcyjny. Nie wynika z niego również obowiązek ustalenia okresu jego przyznania jako okresu pełnienia funkcji uprawniającej do tego dodatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Na mocy Karty Nauczyciela nauczycielom przysługują dodatki, które są związane z wykonywaniem zawodu nauczyciela, które według art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowią składnik wynagrodzenia. W przypadku dodatku motywacyjnego, za wysługę lat, funkcyjnego oraz za warunki pracy upoważnienie do wydania przez organ prowadzący szkołę regulaminu dotyczy takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania (art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela). Z przepisu tego wynika, że Rada ma określić wysokość dodatków oraz warunki ich przyznawania. Wszelkie inne regulacje dotyczące tychże dodatków wykraczają poza przyznaną tym przepisem kompetencję.

Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Gminy G. w § 7 załącznika zakwestionowanej uchwały postanowiła, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że dyrektorowi – w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, wicedyrektorom – w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego (ust. 1). Dodatek funkcyjny w wysokości do 35% przysługuje także nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie (ust. 2).

Z przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.) wynika, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) sprawowanie funkcji:

a) wychowawcy klasy,

b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta,

c) opiekuna stażu.

Oznacza to, że sam fakt powierzenia nauczycielowi tych stanowisk lub funkcji uprawnia do uzyskania dodatku funkcyjnego. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, odnośnie dodatku funkcyjnego Rada Gminy G., została upoważniona jedynie do określenia wysokości stawek tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania, w tym formy określenia wysokości stawki. Podał, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym prezentowany jest pogląd, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 203/13).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, nie oznacza ona jednak dowolności w kwestii ustalania warunków przyznawania dodatku. Uchwałodawca musi zatem określić kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek funkcyjny, jako ściśle związany z istotą pełnionej funkcji i nakładem pracy związanej z wykonywaniem danej funkcji, stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci. Dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela na stanowisku kierowniczym, stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, czy choćby stopień trudności pracy. Dlatego też ustalając wysokość tego dodatku powinno uwzględnić się w szczególności takie czynniki jak: struktura i wielkość kierowanej placówki (ilość uczniów i klas), mające niewątpliwie wpływ na większy nakład pracy i odpowiedzialności powierzony osobie pełniącej funkcję kierowniczą, w przeciwieństwie do osób pełniących funkcje kierownicze w placówkach mniejszych podległych organowi stanowiącemu. Jednocześnie zauważyć należy, że wysokość dodatku funkcyjnego nie może być uzależniona wyłącznie od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny wójta gminy. Powinna ona jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów, w tym także w tym zakresie z uchwały rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oceniając legalność postanowień § 7 załącznika Nr 1 do omawianej uchwały Rady Gminy G. stwierdził, że nie zawiera ona ustalenia konkretnych kryteriów różnicujących stawki dodatku funkcyjnego dla poszczególnych stanowisk. Taki brak jasno określonej stawki dodatku funkcyjnego może stworzyć w istocie sytuację fikcyjnego i pozornego realizowania prawa do przedmiotowego dodatku, podczas gdy prawo do jego uzyskania wynika z ustawy.

Z tych względów uznał, że § 7 załącznika zaskarżonej uchwały narusza art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jako nietrafny ocenić należy zarzut dotyczący czasokresu przyznania dodatku funkcyjnego określony w §7 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela (w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją z dnia 28 listopada 2008 r. - Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1) nie wskazuje okresu, na jaki dodatek winien być uchwalony. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę ma kompetencje do ustalania okresu obowiązywania dodatku w sposób dowolny. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku niewynikającego z przepisów ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. : Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina G., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rada gminy nie posiada uprawnienia do określenia zasad przyznawania dodatku funkcyjnego, poprzez wskazanie wysokości procentowej dodatku i uprawnienia wójta gminy do określenia wysokości dodatku w granicach ustalonych przez radę gminy;

2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., poprzez zastosowanie tych przepisów w sprawie, wobec braku podstaw do ich zastosowania;

3) poprzez błędne zastosowanie przy orzekaniu sensu i znaczenia normy konstytucyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP, co skutkuje tym, że wydając zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniem, zawierającym w swej treści niedającą się usunąć w drodze wykładni logicznej antynomię – polegającą na wykluczających się wzajemnie, a ustalonych przez Sąd pierwszej instancji meriti interpretacjach art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela – nakłada na organ obowiązek działania niewynikający z przepisu prawa, co stanowi naruszenie zasady legalizmu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do konieczności określenia kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku oraz że powinno się uwzględnić w szczególności takie czynniki, jak struktura i wielkość kierowanej placówki, jak również, że wysokość dodatku funkcyjnego nie może być uzależniona od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny wójta gminy, nie znajduje oparcia w treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie autora skargi kasacyjnej, orzeczenie Sądu pierwszej instancji nakłada w istocie na uchwałodawcę obowiązek, konkretnego określenia przez radę gminy wysokości dodatku funkcyjnego. Byłoby to sprzeczne z uprawnieniem rady gminy do określenia wysokości stawek tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania, gdyż rola wójta zostałaby sprowadzona jedynie do złożenia podpisu w imieniu organu prowadzącego na dokumencie o przyznaniu dodatku. Naruszałoby to również kompetencje organu wykonawczego gminy na rzecz organu uchwałodawczego. Świadczy o tym fakt, że Sąd pierwszej instancji dokonał także ustalenia, z którego wynika, że wbrew własnym wywodom poczynionym w aspekcie ograniczenia uprawnienia gminy do ustalenia w drodze regulaminu m. in. wysokości dodatku i szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego, w tym formy określenia stawki, jednocześnie z niezrozumiałych powodów Sąd ten opatrznie zinterpretował sens płynący z tych wywodów, uznając, że na uchwałodawcy ciąży obowiązek, przy tak wyartykułowanym przez Sąd rozumieniu tego uprawnienia, konkretnego określenia wysokości dodatku funkcyjnego. Są to diametralnie różne interpretacje dokonane przez Sąd co do tego samego art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i tej oczywistej sprzeczności nie można w żaden sposób zaakceptować. Jest to błąd logiczny Sądu pierwszej instancji bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczna, a więc mamy tu do czynienia z antynomią, tj. stanem pozornie poprawnym, ale prowadzącym do sprzeczności między dwoma równie uzasadnionymi twierdzeniami, przy czym trzeba wyraźnie zaznaczyć, że nie jest to tylko aporia, czyli trudność w rozumowaniu pozornie tylko niedająca się przezwyciężyć, ale przy głębszym rozpoznaniu danego zagadnienia mająca logicznie wytłumaczalne podstawy, lecz realnie występująca sprzeczność in esse.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyczyną błędnego ustalenia Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji wydania wadliwego wyroku, jest naruszenie przez Sąd meriti przepisów prawa materialnego w sposób przedstawiony w zarzutach skargi kasacyjnej, w tym w szczególności art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rada gminy nie posiada uprawnienia do określenia zasad przyznawania dodatku funkcyjnego, przez wskazanie wysokości procentowej dodatku i uprawnienia wójta gminy do określenia wysokości dodatku w granicach ustalonych przez radę gminy. W zakresie naruszenia przez Sąd meriti zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego, należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. Tak więc nałożenie na radę gminy obowiązku, który nie wynika z przepisu prawa stanowi naruszenie tej normy. Odwołując się również do innej dewizy poprawnej wykładni zawartej w toposie argumentacyjnym argumentum a coherentia, czyli innymi słowy do elementarnego warunku racjonalnej argumentacji, trzeba podnieść, że każdą argumentację można zakwestionować wskazując, że prowadzi ona do sprzeczności (antynomii). Jak wykazano powyżej argumentacja przytoczona przez Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia wydanej decyzji procesowej do takich sprzeczności prowadzi, co więcej, argumentacja ta, wskazując obowiązek, którego nie sposób wykonać, powoduje efekt, który w nauce prawa zobowiązań określany jest jako impossibilium nulla obligatio est (zobowiązanie do wykonania świadczenia niemożliwego jest nieważne). W takiej zatem sytuacji uprawnienie płynące bezpośrednio z wyżej powołanej normy konstytucyjnej byłoby w ten sposób zniweczone, co nie może być zaakceptowane pod rządami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.E. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 58 §1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. przez ich zastosowanie, błędnie określone jako przepisy prawa materialnego. Powołany przepis określa przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten uznać należy za nieskuteczny, gdyż w tej sprawie przepis nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Ponadto zarzut ten nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., nie zawiera bowiem uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela i art. 7 Konstytucji RP, wskazać należy, że wprawdzie pierwszy z powołanych zarzutów, wprost nie określa formy jego naruszenia, to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dotyczy błędnej wykładni. Natomiast drugi zarzut dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu.

W istocie oba zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność §7 załącznika do uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw poprzez uznanie, że brak ustalenia konkretnych kryteriów różnicujących stawki dodatku dla poszczególnych stanowisk w sposób istotny narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, a w konsekwencji także art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza to, że rada gminy nie posiada uprawnienia do określenia zasad przyznawania dodatku funkcyjnego poprzez wskazanie wysokości procentowej dodatku i uprawnienia wójta gminy do określenia wysokości dodatku w granicach ustalonych przez radę gminy.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego m. in. w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.

Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze rady gminy, stanowiącego upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, niezbędne jest dokonanie wykładni wskazanego przepisu, a także przepisów regulujących materię tej uchwały.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy Karta Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli z zastrzeżeniem art. 32 składa się między innymi z wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy. Z art. 30 ust. 2 tej ustawy wynika, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

W art. 30 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określił, w drodze rozporządzenia wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Realizacja wskazanej kompetencji nastąpiła poprzez wydanie przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy. W świetle § 5 cyt. rozporządzenia do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, opiekuna stażu. Z powyższego przepisu oraz art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela wynika, że przyznanie dodatku funkcyjnego jest uzależnione od powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Powyższy przepis z jednej strony wskazuje zagadnienia powierzone organowi prowadzącemu szkołę do uregulowania w formie uchwały, ale jednocześnie z drugiej strony określa granice przyznanej mu w tym zakresie kompetencji prawotwórczej. Upoważnienie organu prowadzącego szkołę przy podejmowaniu regulaminów wynagradzania nauczycieli zostało ograniczone wyłącznie do określania wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Przyznana norma kompetencyjna ma szeroki zakres, nie oznacza to jednak dowolności w zakresie określania zarówno wysokości stawek dodatków jak i warunków ich przyznawania.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z § 7 załącznika do uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw wynika, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że dyrektorowi – w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, wicedyrektorom – w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego (ust. 1). Dodatek funkcyjny w wysokości do 35% przysługuje także nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie (ust. 2). Dodatek o którym mowa w ust. 1 i 2 przyznaje na okres 6 miesięcy Wójt Gminy (ust. 3). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wysokość stawki dodatku może być określona m. in. kwotowo, jako procent od wynagrodzenia zasadniczego czy też jako przedział określający jej wysokość od-do. Powołany pogląd dotyczy zatem także ustalenia formy stawki wysokości dodatku funkcyjnego. Uznał jednak, że w tej sprawie, brak określenia przez Radę Gminy G. warunków – konkretnych kryteriów jego przyznania różnicujących wysokości stawki dodatku funkcyjnego dla poszczególnych stanowisk stanowiło istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy Karta Nauczyciela, skutkujące stwierdzeniem nieważności § 7 załącznika do powołanej uchwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wysokość stawki dodatku funkcyjnego musi wynikać z szczegółowych warunków jego przyznawania, a nie być uzależniona od arbitralnej decyzji wójta gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, powyższe stwierdzenie nie oznacza pozbawienia rady gminy uprawnienia do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego poprzez wskazanie wysokości jego stawki w formie procentowej i uprawnienia wójta do określenia wysokości dodatku w granicach ustalonych przez radę gminy, nakłada jedynie obowiązek wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy Karta Nauczyciela poprzez określenie szczegółowych warunków, a więc czytelnych kryteriów jego przyznawania. W tym przypadku powinny być one ściśle związane z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko. Dodatek funkcyjny jest bowiem stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję określone w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, stanowiący ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O sprostowaniu punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., dostrzegając w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku niedokładność polegającą na niewpisaniu słów "załącznika nr 1 do" uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2009 roku.