Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 609/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka jawna z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października r., sygn. akt II SA/Kr 829/18 w sprawie ze skargi M. Spółka jawna z siedzibą w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2017 r., znak [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Spółka jawna z siedzibą w N. kwotę 1.587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 829/18, oddalił skargę M. sp.j. z siedzibą w N.S. (dalej: "Skarżąca" lub "inwestor") na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. odmówił Skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na dz. Nr [...], [...] obr. [...] K.-K., z uwagi na oddanie działek w użytkowanie wieczyste w celu innym niż budownictwo mieszkaniowe, w związku z czym inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazane we wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że realizacja na spornym obszarze inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest bezspornie niezgodna z celem, na jaki działki nr [...], [...] obr. [...] K.-K. zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Wyjaśnił, że realizacja tej inwestycji wymaga uprzedniego dokonania zmiany prawa użytkowania wieczystego w zakresie sposobu, celu, przeznaczenia i korzystania z nieruchomości. Organ zaznaczył, że cel oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych na wskazanych powyżej działkach został określony w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] kwietnia 2005 r., przywołanym w treści umowy notarialnej z [...] maja 2005 r., a na oddanie działek na cel inny niż mieszkaniowy wskazuje także zastosowana stawka opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Podkreślił przy tym, że nie jest możliwa zmiana celu określonego w umowie, bez zmiany (w formie aneksu) samej umowy użytkowania wieczystego. Właściciel może zgodzić się na zmianę celu użytkowania, naliczając stosowną z tego tytułu opłatę. W związku ze stwierdzeniem braku po stronie inwestora prawa do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym na cele budowlane organ odstąpił od dalszej merytorycznej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania pozwolenia budowlanego, gdyż inwestor ma obowiązek spełnić również inne warunki przewidziane prawem, w tym posiadać prawo do nieruchomości na cele budowlane.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiódł inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm., dalej: Pr. bud.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością składającą się z działek nr [...], [...] obr. [...] K.-K., na cele budowlane oraz art. 4 Pr. bud. poprzez bezpodstawne naruszenie skarżącemu prawa do zabudowy. Nadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: K.p.a.) polegające na niewszechstronnym rozpatrzeniu okoliczności istotnych w sprawie z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie treści aktu notarialnego stanowiącego podstawę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste można stwierdzić, iż nieruchomość gruntowa nie została przeznaczona na cele mieszkaniowe, co wynika z przywołanego w treści aktu notarialnego Zarządzenia Prezydenta Miasta K., jak i ustalonej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego charakterystycznej dla celów niemieszkaniowych. W ocenie Sądu wieczysty użytkownik może rozporządzać tylko tym prawem, które mu przysługuje na podstawie zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji powyższego skoro właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane w postaci realizacji inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to wydanie pozwolenia na budowę byłoby oceniane, jako rażące naruszenie prawa, inwestorowi bowiem nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone we wniosku. Sąd zaznaczył przy tym, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie, przy czym ma ono charakter wzruszalny i zostało obalone za pomocą przeprowadzonych w sprawie dowodów z dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zaskarżonymi decyzjami bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Dodatkowo Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Pr. bud., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ badający wymagania do wydania decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę uprawniony jest do dokonywania wykładni umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste prowadzącej do zakwestionowania prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 4 Pr. bud. przez bezpodstawne naruszenie prawa do zabudowy przysługującego stronie skarżącej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.), w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych w sprawie, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomości składających się z działek [...], [...] obr. [...] K.-K., na cele budowlane;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez nieuwzględnienie, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem zasady równego traktowania, bezstronności i proporcjonalności;

5) art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza właściwość rzeczową sądu administracyjnego i rozstrzyganie w przedmiocie wykładni treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] maja 2005 r.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny, w związku z czym pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. W jej ocenie organy i Sąd I instancji zamiast koncentrować się na ustaleniu, czy złożone zostało oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dokonały nieuprawnionej interpretacji postanowień umownych. Podkreśliła, że przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której planuje realizację zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, co zdaniem Skarżącej implikuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca argumentowała, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Można je zakwestionować tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje, co w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło. Błędna kwalifikacja tej okoliczności spowodowała, że organy, a w konsekwencji również Sąd, nie przeszły do rozważenia czy zamierzenie budowlane, a w szczególności projekt budowlany jest zgodne z przepisami.

Skarżąca wskazała, że dla spornej działki [...] grudnia 2006 r. wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zgodna z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w ramach zamierzenia budowlanego określonego we wniosku, co ma znaczenie dla kwalifikacji oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako zgodnego z prawdą.

Dodatkowo Skarżąca zarzuciła, że organy odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego, dążą do skłonienia inwestora do wystąpienia o zmianę celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, które obłożone jest opłatą wynoszącą 25% wartości nieruchomości wycenianej z punktu widzenia zmienionego celu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 pkt 11 Pr. bud. w zw. z art. 4 Pr. bud. oraz przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów zauważyć należy, iż istota występującego w sprawie sporu sprowadza się, do tego że zdaniem kasatora ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby treść prawa użytkowania wieczystego przewidywała możliwość prowadzenia robót budowlanych bowiem użytkowanie wieczyste już samo w sobie stanowi uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych, a ewentualna niezgodność planowanej inwestycji z celem, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie przesądza o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast Sąd w ślad za organami administracji architektoniczno-budowlanej orzekającymi w sprawie, stoi na stanowisku, że organ ma prawo i obowiązek badać cel określony w umowie użytkowania wieczystego i weryfikować czy z umowy tej wynika prawo do dysponowania nieruchomością na dokładnie taki cel budowlany jaki chce realizować inwestor.

Zarówno stanowisko Sądu I instancji, jak i kasatora nie zasługują na pełną i bezwarunkową aprobatę.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie okazały się zasadne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 Pr. bud.

Zauważyć bowiem trzeba, iż jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.). Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Z powyższego nie wynika jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontroli złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o ile poweźmie uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Wprowadzenie w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. uproszczenia procedury udzielania pozwolenia na budowę nie wyłącza bowiem obowiązywania w tego rodzaju postępowaniach zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów K.p.a., jak również nie przyznaje środkowi dowodowemu w postaci oświadczenia inwestora, nawet składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, prymatu względem innych możliwych do przeprowadzenia dowodów. Skoro zaś użytkowanie wieczyste ustanawiane jest odpowiednią umową, to oczywistym jest, iż zweryfikowanie oświadczenia inwestora co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nastąpić może w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z tejże umowy.

Okoliczność, iż zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do kwestionowania jej oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi o zaistnieniu naruszenia wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., lecz jedynie o naruszeniu regulacji prawo to definiujących.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 wskazać nadto należy, iż przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O ile zatem organ odmawia udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na ustalenie, że inwestorowi nie służy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie narusza tegoż przepisu, który poprzez odwołanie się do art. 32 ust. 4 tej samej ustawy dopuszcza taką możliwości, lecz jedynie tych regulacji materialnoprawnych, bądź procesowych, które stosował ustalając, że inwestorowi tego rodzaju prawo nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutu art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. wskazać należy, iż nie został on przez autora skargi kasacyjnej skonstruowany w sposób umożliwiający kontrolę zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat wskazanej w nim jako wzorzec kontroli kasacyjnej regulacji. W dacie orzekania w kontrolowanej sprawie przez organy administracji art. 8 K.p.a. dzielił się już na dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie powiązano tego zarzutu ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego artykułu. Jednocześnie w samym zarzucie wskazano, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie – czego nie zauważył Sąd I instancji – było prowadzone z naruszeniem zasady równego traktowania, bezstronności i proporcjonalności, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano na czym konkretnie naruszenia te miałyby polegać. Podkreślić zaś trzeba, iż o naruszeniu faktycznie wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może stanowić samo wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony i to niezależnie od oceny jego merytorycznej poprawności.

Nie okazał się wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd I instancji była bowiem decyzja organu administracji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a więc sprawa z zakresu administracji publicznej, zaś o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić rodzaj argumentacji podnoszonej przez skarżony organ, a zaaprobowanej przez Sąd.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zasługiwały na uwzględnienie wskazać zaś w pierwszym rzędzie trzeba, iż w myśl art. 3 pkt 11 Pr. bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być zatem użytkowanie wieczyste. Instytucja ta została uregulowana w przepisach art. 232–243 K.c. oraz w art. 62–66 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.).

Dalej wskazać należy, iż użytkowanie wieczyste, stosownie do art. 232 § 1 K.c., może zostać ustanowione na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W tych granicach może też niniejszym prawem rozporządzać (art. 233 K.c.). Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, przy czym wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny (art. 234 K.c., art. 27 u.g.n.).

Inaczej rzecz ujmując o tym, czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyduje treść przysługującego mu prawa. Użytkowanie wieczyste jest bowiem prawem na rzeczy cudzej, którego treść określają przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Powyższe oznacza, że prawo do zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste musi wynikać z postanowień umowy konstytuującej to ograniczone prawo rzeczowe (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza VI.9 do art. 3 ustawy, Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, teza 16 do art. 3 ustawy – oba dostępne w Bazie Aktów Prawnych Lex).

Podkreślić bowiem trzeba, co zdaje się umykać skarżącej kasacyjnie, iż użytkownikowi wieczystemu nie zawsze przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika wprost z wykładni przepisów prawa cywilnego normujących treść tego prawa, w tym nie tylko z przywoływanego już art. 233 K.c., ale także z art. 239 § 2 K.c. stanowiącego, co winna określać umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, co a contrario oznacza, iż może to nastąpić także w innym celu, wyłączającym możliwość zabudowy danego gruntu przez jego użytkownika wieczystego.

Uprawnienia użytkownika wieczystego do nieruchomości mogą być zatem tak ograniczone, że w istocie wyłączają możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te przestają obowiązywać tylko dlatego, że użytkownik wieczysty nieruchomości występuje o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 5 maja 2009 r., sygn. II OSK 1351/08, dostępny w CBOSA).

Podsumowując stwierdzić należy, iż użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, i choć bliższe jest ono prawu własności, to jednak treść użytkowania wieczystego ukształtowana została jedynie na wzór treści prawa własności i nie może być z nią utożsamiana.

Z powyższego wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie weryfikowania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawniony jest do zbadania, czy służące mu prawo użytkowania wieczystego obejmuje również prawo wykonywania robót budowlanych, w tym zabudowy nieruchomości na której prawo to zostało ustanowione.

Jednocześnie zauważyć należy, iż wykładnia językowa art. 3 pkt 11 Pr. bud. wskazuje, że definiuje on ogólne prawo dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a nie prawo zrealizowania konkretnego rodzaju zabudowy, o czym przesądzają przecież postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku postanowienia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Z przepisu tego nie wynika zatem, iż uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych.

Powyższe prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie do wniosku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może i powinien badać jedynie czy z umowy użytkowania wieczystego wynika prawo jakiejkolwiek zabudowy danej nieruchomości, co już będzie przesądzało o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Jednocześnie organ nie jest uprawniony do badania, czy planowany przez inwestora konkretny rodzaj zabudowy odpowiada postanowieniom umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste danej nieruchomości, a przewidującej możliwość jej zabudowy.

Dokonując tego rodzaju ocen organ administracji architektoniczno-budowlanej (i w ślad za nim także kontrolujący jego decyzję sąd administracyjny) wkraczałby bowiem w zakres kognicji sądów powszechnych wynikający z art. 240 K.c., wskazującego, że to sąd powszechny rozstrzygać będzie spory, czy to co użytkownik wieczysty wzniósł na gruncie jest tym na co opiewała umowa użytkowania wieczystego, czy też wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.

W takich granicach zaaprobować zatem należy wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlany nie musi wynikać konkretny, sprecyzowany cel przyszłej zabudowy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r. II OSK 384/18, z dnia 14 czerwca 2012 r. II OSK 507/11, dostępne w CBOSA).

Co za tym idzie uznać należy, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 3 pkt 11 Pr. bud. polegającym na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że posiadanie przez inwestora będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości prawa do dysponowania nią na cele budowlane wiąże się ze wskazaniem w umowie użytkowania wieczystego określonego celu, czy też rodzaju zabudowy, którą można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanej wyżej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż prawo dysponowania przez użytkownika wieczystego nieruchomością na cele budowlane oznacza jedynie generalne prawo wykonywania na niej robót budowlanych, w tym jej zabudowy, a nie prawo wznoszenia konkretnej zabudowy o sprecyzowanym w umowie ustanawiającej użytkowanie wieczyste celu.

W realiach kontrolowanej sprawy powyższa błędna wykładnia art. 3 pkt 11 Pr. bud. skutkowała zaaprobowaniem przez Sąd czynienia przez organy ustaleń, co do tego czy umowa użytkowania wieczystego dopuszcza zabudowę konkretnego rodzaju, to jest na cele mieszkaniowe i przyjęciem, że uzasadnia to odmowę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, więc zaaprobowaniem naruszenia przez organy administracji art. 4 Pr. bud. (o czym szczegółowo w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Przypomnieć nadto trzeba, iż zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego wskazuje jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne prawnie i co za tym idzie stanowi podstawę stwierdzenia czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W następstwie przyjętej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tak organy, jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji nie poczyniły zaś ustaleń, czy umowa użytkowania wieczystego upoważniała użytkownika wieczystego do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, w tym jej zabudowy, czy też wyłączała w sposób jednoznaczny i definitywny taki sposób jej wykorzystywania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nie została ona oddana w użytkowanie wieczyste na cel inny niż budownictwo mieszkaniowe.

Powyższe stanowiło naruszenie przez organy przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a które z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lic P.p.s.a. zostało przeoczone przez Sąd I instancji.

Nadto organy poczyniły, a Sąd I instancji zaaprobował błędne ustalenie faktyczne, iż cel oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę został wskazany w umowie poprzez zamieszczenie w niej zapisu, że działka stanowi grunt niezbędny do prawidłowego korzystania z magazynu.

Powyższe ustalenie było oczywiście błędne i wynikało z braku rzetelnej analizy znajdujących się w aktach sprawy środków dowodowych, w tym w szczególności samej umowy z [...] maja 2005 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz przywołanego w niej zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2005 r.

Zauważyć bowiem trzeba, iż jak wynika z pkt II lit. f tej umowy oraz zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2005 r. obejmowała ona oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...].

Działki te oddane zostały w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 208 ust. 2 i 3 u.g.n.

Spośród tych działek działki nr [...] i [...] oddane zostały w użytkowanie wieczyste ze względu na wzniesienie na nich uprzednio przez Z. Spółdzielnię Pracy w K. budynku magazynowego, którego własność mocą tej samej umowy nieopłatnie przeniesiono na użytkownika wieczystego, zaś niezabudowana działka nr [...] o pow. 25 m2 oddana została w użytkowanie wieczyste jako grunt niezbędny do prawidłowego korzystania z magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...].

Dalej zauważyć należy, iż działka nr [...] oddana w użytkowanie wieczyste jako grunt niezbędny do prawidłowego korzystania z magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...], nie była w ogóle objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, który ograniczał się do działek nr [...] i [...] (ta ostania powstała w wyniku podziału działki nr [...] objętej umową z [...] maja 2005 r.).

Nie sposób zaś podzielić stanowiska, iż cel ustanowienia użytkowania wieczystego na działce nr [...] określa także cel ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...] objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Czyniąc tego rodzaju ustalenia faktyczne organy dopuściły się zatem naruszenia zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a., co zostało następnie błędnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, który dopuścił się w ten sposób naruszenia tychże przepisów K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnośnie naruszenia ostatniego z wskazanych przepisów zauważyć bowiem trzeba, iż nie stanowi chronionej nim oceny swobodnej, tak ocena materiału dowodowego, która nie odnosi się do jego całokształtu i ograniczona jest do powierzchownie odczytanych fragmentów zgromadzonych w aktach dokumentów.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić, iż wobec trafności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego zasadnym było uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, wobec ustalenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Wskazać bowiem trzeba, iż zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej materiał dowodowy jest w tym zakresie kompletny i w przypadku dokonania jego wszechstronnej i wnikliwej analizy pozwalał na poczynienie przez organy prawidłowych ustaleń, co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania objętą wnioskiem nieruchomością na cele budowlane.

Przed dokonaniem analizy powyższej okoliczności uczynić jednakże należy zastrzeżenie, iż badając posiadanie powyższego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwzględniać jednakże trzeba, iż zarówno z art. 235 § 1–2, art. 239 § 2 i art. 240 k.c., jak i art. 62–63 u.g.n. wynika, że zasadniczym powodem oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste jest jej zabudowa, a instytucja użytkowania wieczystego zrodziła się z potrzeb urbanizacyjnych.

Z powyższym koresponduje stanowisko wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974 roku, sygn. akt III CRN 316/73 (OSNC 1974/11/197), iż wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. W wypadkach więc nie uregulowanych w art. 232-243 K.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej K.c., dotyczących treści i wykonywania własności, a więc m.in. również do art. 145 K.c.

Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, należy w pełni podzielić, co oznacza, iż w sytuacji braku w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste postanowień w sposób jednoznacznie wykluczających jego zabudowę należy, analogicznie jak w przypadku prawa własności, przyjmować, iż prawo zabudowy jest elementem ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Przypomnieć nadto trzeba treść art. 208 ust. 2 u.g.n., na podstawie którego ustanowiono użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Zgodnie z tym przepisem spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Roszczenie przysługuje tym osobom w stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 i obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku.

Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, iż w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i nr [...] nastąpiło właśnie ze względu na uprzednie legalne wzniesienie na nich budynku – więc skorzystania z prawa do zabudowy wynikającego z innego niż własność tytułu prawnego, a jednocześnie w umowie użytkowania wieczystego brak jest jakichkolwiek zapisów zakazujących użytkownikowi wieczystemu dalszej zabudowy tej nieruchomości, to nie sposób przyjąć, że użytkowanie wieczyste ustanowione na tych działkach nie obejmowało swoim zakresem prawa do wykorzystania ich na cele budowlane.

Powyższe jest tym bardziej widoczne, że wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane nie musi obejmować wyłącznie wzniesienia na niej zupełnie nowego obiektu, lecz także przebudowę, czy też nadbudowę lub rozbudowę obiektu istniejącego, względnie jego rozbiórkę i odbudowę. Skoro zaś jest ustanawiane ze względu na legalne wzniesienie budynku, to nie sposób przyjąć, iż nie umożliwia ono prowadzenia robót budowlanych przy tym obiekcie.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż art. 208 ust. 2 u.g.n. przyznający między innymi spółdzielniom, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy wybudowały budynki, roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków nie ograniczał tego uprawnienia do budynków określonego rodzaju bądź o określonym przeznaczeniu, jak też nie ustanawiał wymogu ograniczania treści ustanawianego prawa użytkowania wieczystego jedynie do kontynuacji, czy też utrzymania zabudowy już istniejącej.

Za przyjęciem, iż w kontrolowanej sprawie prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] obejmowało także uprawnienie do ich zabudowy przemawia nadto treść samego zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2005 r., gdzie wskazano, iż działki te zabudowane są magazynem, a jednocześnie wskazano na przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym, wskazując, iż znajdują się one na obszarze mieszkaniowo-usługowym oznaczonym w planie symbolem M2P.

Powyższe uzasadniało uchylenie na podstawie art. 193 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 Pr. bud. i art. 4 Pr. bud., tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, albowiem w następstwie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego oraz wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organy te doszły do nieuprawnionego wniosku, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co pozbawiły go wynikającego z art. 4 Pr. bud. prawa zabudowy nieruchomości gruntowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy związane będą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.), co oznacza konieczność rozpoznania podania strony, przy przyjęciu, iż wykazała ona prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisach art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).