Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 256/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Tadeusz Cysek Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 431/06 w sprawie ze skargi Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. w W.e na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 431/06 w sprawie ze skargi Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 21 grudnia 2005 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ograniczeń działalności zarobkowej osób podejmujących decyzję o sposobie lokowania aktywów funduszu emerytalnego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przyjął następujący stan faktyczny:

W dniach od 23 lutego 2005 r. do 24 marca 2005 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (zwana dalej KNUiFE lub organem nadzoru) przeprowadziła kontrolę w Powszechnym Towarzystwie Emerytalnym P. S.A. (zwanym dalej PTE P. S.A.) i w Otwartym Funduszu Emerytalnym [...]. W jej toku ustalono m.in., to, że pracownik instytucji kontrolowanej - J. B. w okresie od lipca 2001 r. do czerwca 2004r., zatrudniony w Biurze Inwestycyjnym PTE P. S.A. najpierw jako zarządzający subportfelem lokacyjnym akcji, a następnie jako Dyrektor ds. Portfeli Akcyjnych, w okresie od dnia 8 czerwca 2001 r. do 28 marca 2002 r. był równocześnie członkiem Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu Inwestycyjnego P. Spółka Akcyjna. Ustaleń tych dokonano na podstawie pełnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Narodowego Funduszu Inwestycyjnego P. S.A. (dalej zwanego NFI P. S.A.) oraz w oparciu o dokumentację dotyczącą zatrudnienia J. B. w PTE P. S.A. Z uzyskanego odpisu z KRS oraz z tzw. Raportu Bieżącego z dnia 21 czerwca 2001 r. nr 20/2001 wydawanego przez NFI P. S.A. wynikało, że do składu Rady Nadzorczej NFI P. S.A. w dniu 8 czerwca 2001 r. powołano J. B., P. K. i P. S., a następnie w dniu 28 marca 2002 r. wskazane osoby zostały odwołane z Rady Nadzorczej NFI P. S.A. Z dokumentów kontroli wynika ponadto, że P. K. i P. S. we wskazanym okresie byli jednocześnie członkami Rady Nadzorczej PTE P. S.A.

W związku z tymi ustaleniami organ nadzoru decyzją z dnia 26 października 2005 r., wydaną na podstawie art. 204 ust. 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 159 z 2004 r. poz. 1667, dalej zwanej ustawą o oiffe) w związku z art. 202 ust. 1 tej ustawy nałożył na PTE P. S.A. karę pieniężną w wysokości 300.000 zł z tytułu rażącego naruszenia art. 47 ustawy o oiffe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie umowy o pracę z dnia 27 czerwca 2001 r. J. B. był pracownikiem PTE P. S.A. podejmującym decyzje o sposobie lokowania aktywów Funduszu, a jednocześnie był członkiem Rady Nadzorczej NFI P., co stanowiło rażące naruszenie art. 47 ustawy o oiffe. Naruszenie powyższego zakazu łączenia funkcji musiało być znane PTE P. S.A. z uwagi na fakt zasiadania w tym samym czasie w Radzie Nadzorczej NFI P. dwóch członków Rady Nadzorczej PTE P. S.A., oraz z uwagi na treść Raportu Bieżącego NFI publikującego dane o nowych członkach Rady Nadzorczej NFI P. Naruszenie zakazu łączenia funkcji organ uznał za rażące naruszenie prawa i nałożył na PTE P. S.A. karę pieniężną będącą represją finansową, która powinna przymusić ukarane towarzystwo do zachowania zgodnego z prawem.

Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem KNUiFE z dnia 21 grudnia 2005 r. wydanym na skutek złożonego przez PTE P. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu o sprzeczności z Konstytucją art. 204 ust. 9 ustaw o oiffe. W ocenie Sądu, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż przepis ten daje organowi zbyt duże pole do uznania administracyjnego i stawia towarzystwo emerytalne w sytuacji niepewnej, co do oceny charakteru naruszenia prawa, zagrożenia karą i jej wysokości. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest zdefiniowane w doktrynie i orzecznictwie, i nie budzi wątpliwości, że naruszenie wprost jasno sformułowanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdził, że art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe stanowi, że rażące naruszenie prawa może skutkować nałożeniem kary do 500.000 zł. Podmiot lekceważący świadomie jasno sformułowany zakaz ustawowy dopuszcza się rażącego naruszenia prawa i powinien się liczyć z tym, że może zostać ukarany nawet karą 500.000 zł. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej sytuacja prawna była jasna i przewidywalna. Kary można było uniknąć stosując się do zakazu ustawowego i nie łamiąc prawa w sposób rażący. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe z art. 42 ust. 1 Konstytucji i nie znalazł podstaw do skierowania wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd stwierdził, że w okresie od dnia 1 lipca 2001 r. do 28 marca 2002 r. J. B. pełnił funkcję członka Rady Nadzorczej NFI P. będąc jednocześnie pracownikiem PTE P. S.A. podejmującym decyzje o sposobie lokowania aktywów otwartego funduszu. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty wadliwości ustaleń faktycznych, co do długości okresu łączenia stanowisk. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że KNUiFE ustaliła wskazany wyżej stan rzeczy i to ustalenie było podstawą decyzji o nałożeniu kary.

Sąd uznał, że organ administracji prawidłowo ustalił, że organy PTE P. S.A. świadomie dopuściły do zakazanego ustawą łączenia stanowisk. Z materiałów postępowania, wynika, że dwóch członków Rady Nadzorczej PTE P. S.A. było jednocześnie wraz z J. B. i w tym samym co on okresie (od 8 czerwca 2001 r. do 28 marca 2002 r.) członkami Rady Nadzorczej NFI P. Zdaniem Sądu, fakt ten musiał być znany Radzie Nadzorczej PTE P. S.A.. Potwierdza to również informacja o składzie Rady Nadzorczej NFI i zmianach w tym składzie, publikowana w Biuletynie Bieżącym NFI. Informacja o powołaniu J. B. do Rady Nadzorczej NFI była opublikowana w Biuletynie Bieżącym z dnia 21 czerwca 2001 r. tj. przed zawarciem z nim umowy o pracę w dniu 27 czerwca 2001 r. i jako informacja publiczna musiała być znana Zarządowi PTE P. S.A. Nadto Sąd wskazał, iż przed zatrudnieniem pracownika podejmującego decyzję o sposobie lokowania aktywów otwartego funduszy obowiązkiem Zarządu PTE P. S.A. było ustalenie, czy spełnia on wymagania ustawowe, a niewiedza Zarządu na ten temat byłaby okolicznością równie naganną jak wiedza o niespełnieniu wymogów ustawowych i tolerowanie stanu niezgodnego z prawem.

Rozważając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe przez nieuzasadnione uznanie, że łączenie stanowisk przez J. B. stanowiło rażące naruszenie prawa, Sąd stwierdził, dokonując analizy uregulowań ustawy o oiffe (art. 47 i art. 42 ust. 1 pkt 1-7), że pracownikiem powszechnego towarzystwa, podejmującym decyzje o sposobie lokowania aktywów otwartego funduszu, nie może być osoba będąca członkiem organu nadzorującego narodowe fundusze inwestycyjne. Należało zatem uznać, że zakaz łączenia funkcji pracownika powszechnego towarzystwa, podejmującego decyzje o sposobie lokowania aktywów otwartego funduszu i funkcji członka Rady Nadzorczej NFI jest sformułowany kategorycznie i jednoznacznie. Złamanie tego zakazu, niezależnie od skutków, jakie spowoduje, stanowi zawsze rażące naruszenie prawa.

Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe polegający na niezachowaniu przez KNUiFE trybu "bezpośredniości" ukarania. Zgodnie z ust. 9 tego przepisu, organ może nałożyć karę pieniężną na towarzystwo bezpośrednio po stwierdzeniu naruszeń, czyli bez wdrażania procedury wezwania do usunięcia naruszenia. Takie uregulowanie jest oczywiście uzasadnione, bowiem rażące naruszenie prawa w żadnym razie nie powinno mieć miejsca, a jeśli wystąpiło, nie może być tolerowane przez organ nadzoru przez żaden, nawet najkrótszy okres czasu.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego przy określeniu wysokości kary. Podjęcie decyzji w ramach uznania administracyjnego należy do organu, a rzeczą Sądu było jedynie zbadanie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W tej sprawie organ uzasadnił podjęcie decyzji o ukaraniu: rażącym charakterem naruszenia, jego długotrwałością, świadomym tolerowaniem przez towarzystwo, niepodjęciem jakichkolwiek działań w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa. Wysokość kary organ uzasadnił wagą naruszenia i stanem finansowym towarzystwa.

W ocenie Sądu, takie uzasadnienie nałożenia kary i jej wysokości spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i jest przekonywujące.

Powyższy wyrok PTE P. S.A. zaskarżyła w całości i w skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1667 ze zm.), w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji [...] Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 21 grudnia 2005 r. i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji z obrazą wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego:

* zaniechał wyjaśnienia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to jakie negatywne następstwa naruszenie prawa przypisane skarżącemu wywołało w sferze dóbr chronionych prawem oraz czy owe ewentualne negatywne następstwa są na tyle doniosłe, że uzasadniają zakwalifikowanie tego naruszenia jako "rażącego",

* nie dopełnił obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczył granice dopuszczalnej swobody w ocenie tego materiału i w rezultacie popełnił istotne błędy przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a konkretnie poczynił błędne ustalenia co do długości okresu utrzymywania się zakazanego stanu łączenia stanowisk przez pracownika skarżącego, J. B., jak również co do tego, że był to stan świadomie tolerowany przez skarżącego,

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 202 ust 1 ustawy o oiffe w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji [...] Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 21 grudnia 2005 r. i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi skarżącego na nią w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ nadzoru zaniechał wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji, jakie konkretnie okoliczności uznał za istotne dla oceny "wagi" przypisanego skarżącemu naruszenia, która powinna być jedną z determinant wysokości nakładanej kary pieniężnej;

B. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. następujące naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie przepisów art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1-3 i art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przyjętej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. oraz art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze oraz drugie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przyjętego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 r. w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 204 ust. 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1667 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów konstytucyjnych, i w rezultacie niewłaściwe ich zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że nie jest z nimi niezgodny art. 204 ust. 9 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i że w związku z tym nie ma podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), co ostatecznie doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącego i uchylenia zaskarżonej nią decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.); a w odniesieniu do wy mienionych postanowień konwencyjnych - poprzez ich niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy obligujące Sąd I instancji do ich zastosowania;

2. naruszenie przepisów art. 204 ust. 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1667 ze zm.) w zw. z art. 42 ust 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne i uzasadnione jest przyjęcie, że w rozumieniu pierwszego z wymienionych przepisów każde naruszenie przepisu jasno i jednoznacznie sformułowanego jest naruszeniem prawa rażącym, i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

3. naruszenie przepisów art 204 ust. 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1667 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne i uzasadnione jest przyjęcie, że użyty w pierwszym z wymienionych przepisów termin "bezpośrednio po stwierdzeniu tych naruszeń" nie statuuje wymogu ścisłej korelacji czasowej między dwoma zdarzeniami: stwierdzeniem przez organ nadzoru "rażącego naruszenia prawa" lub "rażącego naruszenia interesu członków funduszu" w działalności podmiotu nadzorowanego oraz wszczęciem przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie nałożenia nań kary pieniężnej (względnie podjęciem przez organ nadzoru decyzji o nałożeniu kary pieniężnej), i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

4. naruszenie przepisów art. 204 ust 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1667 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 1, 2 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przyjętej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 91 ust 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię wymienionego przepisu ustawy oraz wymienionych przepisów konstytucyjnych, wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne i uzasadnione jest przyjęcie, że użyty w pierwszym z tych przepisów zwrot "organ nadzoru może nałożyć (...) karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł" wprowadza tzw. uznanie administracyjne o tak szerokich granicach, że granice te obejmują w każdym przypadku zarówno decyzję o nienałożeniu kary pieniężnej, jak i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w swobodnie oznaczonej przez organ nadzoru wysokości między kwotą 1 zł a kwotą 500.000 zł, i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; a w odniesieniu do wymienionych postanowień konwencyjnych - poprzez ich niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy obligujące Sąd I instancji do ich zastosowania;

5. naruszenie art. 202 ust. 4 ustawy o oiffe poprzez błędną jego wykładnię, manifestującą się wadliwym ustaleniem kręgu okoliczności współdecydujących o "wadze" stwierdzonych nieprawidłowości, i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, skutkujące niedostrzeżeniem, że nałożona na skarżącego przez organ nadzoru kara pieniężna jest niewspółmiernie surowa w stosunku do rzeczywistej wagi przypisanego mu naruszenia prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szczegółowo wyjaśniła swoje stanowisko w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ, którego działanie było przedmiotem skargi rozpoznanej przez Sąd I instancji, wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność postawionych zarzutów i prezentując konsekwentnie pogląd taki, jaki został zaprezentowany w skontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji.

Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną było przedmiotem krytycznej oceny zaprezentowanej przez stronę skarżącą w piśmie procesowym ze stycznia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Kontroli kasacyjnej, sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję organu nadzoru w przedmiocie ukarania skarżącego towarzystwa karą pieniężną. Podstawę materialnoprawną do nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe. Przed przytoczeniem brzmienia tego przepisu należy wskazać na art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz.U. Nr 124, poz. 1153 ze zm.), zgodnie z którym celem nadzoru jest ochrona interesów osób ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych. Realizacji tego zadania służą m.in. określone w art. 204 ust. 1 ustawy o oiffe uprawnienia organu nadzoru do żądania udostępnienia kopii dokumentów związanych z działalnością towarzystwa oraz zapoznania się z ich treścią i żądania wszelkich informacji i wyjaśnień od członków zarządu, rady nadzorczej i pracowników towarzystwa oraz innych osób związanych z towarzystwem lub funduszem umową zlecenia, umową o dzieło lub innym stosunkiem prawnym o podobnym charakterze.

Z kolei stosownie do art. 204 ust. 3 komentowanej ustawy w razie stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, o których mowa w ust. 1 przypadków naruszenia prawa lub interesów członków funduszu, organ nadzoru powiadamia towarzystwo, depozytariusza lub osobę trzecią, której fundusz lub towarzystwo powierzyły wykonywanie niektórych czynności o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznacza termin ich usunięcia. Natomiast będący podstawą ocenianego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia - art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe stanowi, że w przypadku stwierdzenia na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień lub dokumentów, o których mowa w ust. 1 rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu członków funduszu organ nadzoru może nałożyć na towarzystwo depozytariusza lub osobę trzecią, której fundusz lub towarzystwo powierzyło wykonanie niektórych czynności karę pieniężną do 500 000 złotych bezpośrednio po stwierdzeniu tych naruszeń. Karę w takiej samej wysokości organ nadzoru może nałożyć także na podstawie art. 204 ust. 8 ustawy o oiffe, ale w sytuacji nieusunięci nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.

Z zacytowanych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o oiffe, a dotyczących nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych wynika, iż już sam ustawodawca rozróżnia wagę nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli przez organ nadzoru i w zależności od stopnia naruszenia prawa bądź interesu członków funduszu wprowadza ich kwalifikowane pojęcie użyte w omawianym art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe. To rozróżnienie ma ten skutek, iż w przypadku nieprawidłowości kwalifikowanych - rażących, nałożenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do ich usunięcia, jak to ma miejsce w sytuacjach, o których mowa w art. 204 ust 8 ustawy o oiffe., albowiem organ nadzoru może nałożyć karę pieniężną bezpośrednio po ich stwierdzeniu. Nie ma zatem uprzedniego obowiązku wezwania do ich usunięcia.

Istotnym dla dalszych rozważań jest jeszcze i to, że w omawianym art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe kwalifikowana postać nieprawidłowości może polegać bądź na rażącym naruszeniu prawa bądź na rażącym naruszeniu interesu członków funduszu. Posłużenie się tymi dwoma pojęciami oznacza, iż stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe, nie wymaga badania wpływu tegoż naruszenia na drugie dobro chronione tym przepisem a mianowicie interes członków funduszy.

Zarówno pojęcie rażącego naruszenia prawa jak i pojecie rażącego naruszenia interesu członków funduszu są pojęciami niedookreślonymi, Stosowanie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, kryteriów ocennych jest zjawiskiem nader powszechnym, przy czym taka redakcja przepisu nie jest równoznaczna z tym, iż mamy do czynienia z niejasnością przepisu. Pozostawienie organowi nadzoru swobody w ocenie stopnia naruszenia prawa czy interesów członków funduszu nie oznacza bowiem w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo rozumienia danego pojęcia. Natomiast przepis niejasny to taki przepis, którego niejasność jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Tylko w przypadku takiej niejasności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniałby obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego

II

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu ustawowych podstawach zakreślonych art. 174 p.p.s.a.. Ponieważ zarzuty obejmujące naruszenie przepisów postępowania dotyczą m.in. nienależytego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i co się z tym wiąże, naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt1 lit c p.p.s.a., rozważania nad trafnością zarzutów należy rozpocząć od odniesienia się do tego zagadnienia. Autor skargi kasacyjnej podnosząc ten zarzut w punkcie 1 rozpoznawanego środka odwoławczego, wskazuje na dwa, w jego ocenie istotne elementy stanu faktycznego, których bądź zaniechano w ogóle ustalenia, bądź ustalono błędnie. Ta pierwsza wada polegała na zaniechaniu wyjaśnienia ewentualnych następstw naruszenia prawa w sferze dóbr chronionych prawem, w tym ustalenie, czy jeżeli te następstwa wystąpiły to miały charakter rażących. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak już bowiem wcześniej wskazano stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu nadzoru, przepis art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe rozróżnia pojęcie - rażącego naruszenia prawa i pojęcie - rażącego naruszenia interesu członków funduszu. Nie można zatem zgodzić się z tezą, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w komentowanym przepisie, będzie miało miejsce wówczas, gdy równocześnie owo naruszenie wywoła następstwa w postaci naruszenia interesów członków funduszu. Dlatego też ustalenie istnienie ewentualnych następstw nie należało do elementów stanu faktycznego, a co się z tym wiąże zaniechanie w tym względzie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy wpierw administracyjnej a następnie sądowoadmnistracyjnej. Uzasadniając ten zarzut kasator wskazał jeszcze na to, że bezpodstawnie przyjął organ nadzoru, iż pełnienie przez J. B. funkcji członka rady nadzorczej NFI P. S.A. miało miejsce za zgodą i wiedzą skarżącego. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli kasacyjnej jest orzeczenie Sądu I instancji. W jego uzasadnieniu Sąd podał niesporne w sprawie okoliczności wskazujące, że ten fakt musiał być PTE P. S.A. znany, a nadto uznał, że powinien być znany, a niewiedza zarządu byłaby okolicznością równie naganną jak wiedza o niespełnieniu wymogów ustawowych i tolerowaniu stanu niezgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko Sądu I instancji. Ustawa o oiffe wprowadziła szereg zasad, których celem jest zapobieżenie sytuacjom niepożądanym z punktu widzenia interesów członków funduszu. Do takich unormowań prawnych należy, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakaz wynikający z art. 47 w związku z powołanym w nim art. 42 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o oiffe. Celem tego przepisu nie jest wszak ograniczenie działalności zarobkowej osób podejmujących decyzje o sposobie lokowania aktywów funduszu, lecz poprzez enumeratywne wskazanie instytucji związanych z zakresem obowiązków pracownika, wyeliminowanie sytuacji prowadzącej do konfliktu interesów. Dlatego też obowiązkiem pracodawcy, wynikającym z treści art. 47 ustawy o oiffe, jest podjecie takich działań organizacyjnych, które sprawią, iż zarówno w momencie zatrudnienia jak i przez cały okres jego trwania będzie dysponował wiedzą umożliwiającą mu kontrolę przestrzegania przez pracownika zakazu, o którym mowa w przywołanym przepisie.

W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono również to, że organ poczynił błędne ustalenia co do długości okresu utrzymywania się zakazu stanu łączenia stanowisk. Racje ma o tyle strona skarżąca, iż w zaskarżonych do Sądu I instancji decyzjach podano dwie daty końcowe, a mianowicie 28 marca 2002 r. - dzień podjęcia uchwały o odwołaniu J. B. ze składu Rady Nadzorczej NFI P. S.A. i 8 czerwca 2002 r. - data dokonania zmian przez właściwy sąd w Rejestrze Sądowym. Jednakże ta okoliczność nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., skoro Sąd I instancji przyjął, że z całokształtu materiału dowodowego wynika , ze organ nadzoru prawidłowo ustalił okres naruszenia zakazu określonego w art. 47 ustawy o oiffe. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje ten pogląd. Nie można, bowiem uznać, iż ten okres nie został prawidłowo ustalony, a wywodzenie tego z ogólnie użytego sformułowania "około roku" pozostaje w sprzeczności z chronologicznie podanymi w decyzji z dnia 26 października 2005 r. zdarzeniami prawnymi (datami powołania na członka NFI P. S.A., podpisaniem umowy o pracę z PTE P. S.A., wpisu do Rejestru Sądowego zmian wynikających z uchwały z dnia 8 czerwca 2001 r., podjęcia uchwały o odwołaniu z Rady Nadzorczej, wykreśleniu wpisu przez sąd rejestrowy).

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej postawiony w obrębie podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. związany jest z aprobowanym przez Sąd I instancji zaniechaniem wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności uznanych za istotne dla oceny wagi przypisanego skarżącemu naruszenia. Zarzut ten powiązano z art. 202 ust. 4 ustawy o oiffe (określonym w petitum skargi kasacyjnej jako ust. 1, ale wobec jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest to oczywista pomyłka pisarska). Przywołany przepis stanowi, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy organ nadzoru jest obowiązany uwzględnić rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż te okoliczności w sprawie zostały ustalone i nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym zakresie wskazując te elementy, które wpływały na ustalenie wysokości kary. Kasator uznał, iż tym samym Sąd wyręczył organ nadzoru i "na własną rękę uzupełnił wytkniętą przez skarżącego lukę uzasadnienia decyzji". Zarzut ten sprowadza się, zatem w istocie do niedostrzeżenia przez Sąd wady decyzji polegającej na naruszeniu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej było wykazanie, iż ta ewentualna wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej obligujący Sąd mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. do jej uchylenia. Nadto stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a należało uprawdopodobnić, iż istniał potencjalny związek pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadmnistracyjnej. Tych wpływów strona skarżąca nie wykazało. Niezależnie jednak od tej podstawowej kwestii należy zauważyć, iż rozważając wysokość wymierzonej kary, a zatem zastosowane art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe organ nadzoru podał przesłanki, jakimi się kierował wymierzając karę właśnie w takiej wysokości, a tym samym wskazał, co rozumie pod pojęciem "rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości", o których mowa jest w art. 202 ust.

4 ustawy o oiffe.

Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż kontrolowany, na skutek skargi kasacyjnej, wyrok Sądu I instancji nie narusza wskazanych w tym środku odwoławczym przepisów postępowania.

III

W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie to mylne zrekonstruowanie normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawnym. Można również zarzucić w skardze kasacyjnej przy omawianej podstawie kasacji naruszenie prawa materialnego w obu formach podanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. w sytuacji, gdy błędna wykładnia normy prawa materialnego prowadzi do jej niewłaściwego zastosowania.

Strona skarżąca w zarzutach odnoszących się do tej podstawy kasacyjnej podała, iż doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w jej efekcie niewłaściwe ich zastosowanie, przy czym błąd w mylnej rekonstrukcji norm prawnych zawartych w poszczególnych przepisach polegał, w jej ocenie na dokonaniu ich wykładni z pominięciem przepisów Konstytucji RP, a źródłem tego błędu było zaniechanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o którym mowa art. 193 Konstytucji. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest wpierw do odniesienia się do tej ostatniej kwestii.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe m.in. z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę nie podzielił zapatrywań strony dotyczących wątpliwości, co do konstytucyjności wskazanego przepisu i obszernie to uzasadnił.

Zważyć, zatem trzeba, że przepis art. 193 Konstytucji RP uprawnia każdy sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją ratyfikowanymi umowami lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jakkolwiek w omawianym przepisie użyto sformułowania "może" to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego formuła wynikająca z art.193 Konstytucji winna być odczytywana jako obowiązek sądu przedstawienia pytania prawnego w sytuacji powzięcia przez sąd rozpoznający sprawę wątpliwości, co do zgodności przepisu ustawy z odpowiednią normą konstytucyjną. W tej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, co do zgodności art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe z normami konstytucyjnymi. Nie można, zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż dopuścił się naruszenia art. 193 Konstytucji RP, czy też art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym byłby skuteczny tylko w takiej sytuacji, gdyby Sąd z naruszeniem konstytucyjnych kompetencji przesądził o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją czy ratyfikowaną umową. Natomiast nie będzie usprawiedliwiony wówczas, gdy nie widząc podstaw do kwestionowania zgodności przepisu ustawy stanowiącego podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia z Konstytucją i ratyfikowaną umową, Sąd, mimo wniosku strony nie wystąpił z pytaniem prawnym, o którym mowa w art. 193 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że na etapie postępowania przed Sądem I instancji strona skarżąca postulowała wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei w skardze kasacyjnej i w polemice z odpowiedzią na ten środek odwoławczy wskazywała na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego (przepisów ustawy o oiffe) poprzez zaniechanie ich wykładni z pominięciem przywołanych w podstawach kasacji norm konstytucyjnych. Stanowisko prezentowane w postępowaniu kasacyjnym pozostaje, zatem w niezgodzie ze sformułowanym pośrednio zarzutem naruszenia art. 193 Konstytucji. Jeżeli bowiem istnieją takie metody i reguły wykładni, które mogą doprowadzić do nadania przepisowi ustawy takiego sensu, aby przepis ten w tym znaczeniu był przynajmniej zgodny z Konstytucją (usuwanie sprzeczności poprzez wykładnię) to brak jest podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić wpierw należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji o braku podstaw do zakwestionowana szczególnego domniemania zgodności wskazanych przepisów ustawy o oiffe z Konstytucją czy też wskazanymi w skardze kasacyjnej umowami międzynarodowymi. Zgadzając się z kastorem, co do tego, iż pojęcie odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 42 Konstytucji ma szersze znaczenie, niż to, jakie nadaje mu kodeks karny, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy, iż obejmuje ono również sankcje administracyjne stosowane wobec osób prawnych w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnie normy prawnej zawartej w art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe. To mylne zrekonstruowanie treści polegało na przyjęciu, iż:

-każde naruszenie przepisu jasno i jednoznacznie sformułowanego jest naruszeniem rażącym,

- użyty termin "bezpośrednio po stwierdzeniu tych naruszeń" nie statuuje wymogu ścisłej korelacji czasowej między stwierdzeniem "rażącego naruszenia prawa" oraz wszczęciem przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej,

- użyty zwrot "organ nadzoru może nałożyć karę pieniężną w wysokości do 500 000 zł" wprowadza tzw. uznanie administracyjne o tak szerokich granicach, że granice te obejmują w każdym wypadku zarówno decyzję o nienałożeniu kary pieniężnej jak i decyzje o jej nałożeniu w swobodnie oznaczonej przez organ wysokości między kwotą 1 zł a kwotą 500 000 zł.

Przypomnieć, zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe, to naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a istotę rażącego naruszenia prawa trzeba upatrywać w tym, że powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej oraz w tym, że nie jest stopniowalne. Dalej Sąd wywodził, że zakaz łączenia stanowisk jest wprost jasno i jednoznacznie sformułowany, nie przewiduje wyjątków ani sytuacji ocennych. Jego złamanie niezależnie od skutków, jakie powoduje stanowi więc zawsze rażące naruszenie prawa. Z kolei strona skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i pogląd doktryny wykazywała, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy naruszenia prawa jest oczywiste, charakter przepisu, który został naruszony na to pozwala i społeczne skutki naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dalej wskazała, iż miarodajną dla wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa jest koniunkcja dwóch elementów: oczywistości i doniosłości.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uważa, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe. W ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną z kwalifikowanym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy naruszenie to ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonym przepisie prawnym. Zaprzeczenie istoty unormowania zawartego w art. 47 ustawy o oiffe stanowi rażące naruszenia prawa.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący błędnej wykładni pojęcia "bezpośrednio po stwierdzeniu tych naruszeń". Biorąc, bowiem pod uwagę treść poprzedzających ten przepis jednostek redakcyjnych art. 204 omawianej ustawy nie można wykładać tego pojęcie inaczej niż jako odstępstwo od zasady wezwania do usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości. Kwestia ta została już omówiona wcześniej w tym uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również ostatniego z zarzutów obejmujących wykładnie art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe. Trafnie, bowiem Sąd I instancji wskazał, iż decyzja wydawana w oparciu o ten przepis jest rozstrzygnięciem uznaniowym, co oczywiście nie oznacza, iż granice kontroli jej legalności są zawężone.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje art. 202 ust. 4 ustawy o oiffe. Według kasator dla oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości, o których mowa w tym przepisie, istotny jest charakter i rozmiar ewentualnych niekorzystnych skutków wywołanych przez daną nieprawidłowość w sferze dóbr chronionych prawem. Teza ta, jakkolwiek prawidłowa, abstrahuje od tego, że podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 204 ust. 9 ustawy o oiffe, w którym ustawodawca wprowadzając pojęcia "rażącego" naruszenia prawa przesądził o wadze nieprawidłowości, wskazując na ich kwalifikowaną postać. Jak już wcześniej wskazano nieistotne przy tym jest, czy owo rażące naruszenia prawa wywołało ewentualne ujemne skutki. Dlatego też i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).