Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 232/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz – spr., Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Anna Łukaszewska - Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1386/05 w sprawie ze skargi R. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1386/05 oddalił skargi J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...], uchylającą decyzję Wojewody L. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G., oznaczonej nr działki [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania wywłaszczeniowego w tej sprawie, które rozpoczęło się w 1998 r. wobec bezskutecznych rokowań Wojewody Z. o dobrowolne nabycie działki z przeznaczeniem na budowę drogi publicznej (obwodnicy G. – w ciągu drogi krajowej 274). Pierwotnie wydane decyzje o wywłaszczeniu w 1998 r. zostały uchylone wyrokiem NSA z 29 września 1999 r. sygn. akt I SA 32/99.

Następnie Starosta K. decyzją z [...] maja 2000 r. odmówił wywłaszczenia z uwagi na zrealizowanie celu publicznego, jakim było wybudowanie drogi ([...] maja 1999 r. Wojewoda L. udzielił pozwolenia na użytkowanie drogi), decyzję tę uchylił Wojewoda L. w dniu [...] stycznia 2002 r., zaś NSA wyrokiem z 6 lutego 2003 r. oddalił skargę R. W. (sygn. akt II SA/Po 272/02) na decyzję z [...] stycznia 2002 r.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 14 października 2003 r. wniosła o zastosowanie w tej sprawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 217, poz. 2124 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.

Pismem z 15 grudnia 2003 r. wyznaczono R. W. termin do zbycia nieruchomości w drodze umowy.

Następnie Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. 4691 m2 i ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Na skutek odwołania R. W. od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem organu odwoławczego zasadny był zarzut odwołania, iż R. W. nie otrzymał wezwania do zawarcia umowy. Pismo z dnia 15 grudnia 2003 r. nie zostało mu bowiem skutecznie doręczone, gdyż odebrała go sekretarka Aresztu Śledczego W.a M.w, a skarżący pismem z 17 grudnia 2003 r. poinformował organ o opuszczeniu Aresztu i podał aktualny adres do doręczeń. Istnieje zatem konieczność ponownego skierowania pisma do strony. Wszczęcie postępowania może bowiem nastąpić dopiero w przypadku niemożności uzyskania prawa do nieruchomości w drodze umowy po bezskutecznym upływie terminu do jej zawarcia.

W odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, iż podstawę operatu szacunkowego z 6 lipca 2004 r. stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, o jakich mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W aktach brak jest aktualizacji operatu z 6 lipca 2004 r. Odnosząc się do zarzutu, że droga została wybudowana w 1999 r., a więc nie jest możliwe wywłaszczenie gruntu do tych celów Minister wskazał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidziała możliwość wywłaszczenia nieruchomości, na której droga już została wybudowana i oddana do użytku. Artykuł 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Powyższy pogląd został potwierdzony w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02. Sąd w tym wyroku wskazał, że organ pierwszej instancji powołując się na fakt, iż Skarb Państwa zrealizował w całości cel publiczny – wybudowanie odcinka drogi na działkach [...] i [...] – błędnie zinterpretował przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Związanie organu oceną prawną przedstawioną w wyroku Sądu obejmuje nie tylko organ orzekający w danej sprawie, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, z. 3, poz. 129). Wobec zmiany stanu prawnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. przestał wiązać organy w niniejszej sprawie.

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (lex specialis) nie uprawnia do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego zdaniem organu przepisy prawa dopuszczają możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod drogami z przeznaczeniem na ich utrzymanie.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę wnieśli R. i J. W. zarzucając, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem skarżących decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wygasła 3 lata po jej wydaniu. Wobec tego organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie i umorzyć postępowanie wywłaszczeniowe jako bezprzedmiotowe.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 138 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co wynika z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99 (OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338), w którym przyjęto, że "przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a."

Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, jakie dodatkowe czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wskazania te wykluczają możliwość przeprowadzenia tych czynności przez organ odwoławczy, bowiem sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego od początku, co naruszałoby fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg, w drodze umowy. Od zasady wyrażonej w powyższym przepisie wyjątek stanowi art. 15 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości nie dojdzie do zbycia nieruchomości pod pas drogowy w drodze umowy cywilnoprawnej.

Poza sporem pozostaje fakt, że R. W. nie otrzymał pisma Wojewody z dnia 15 grudnia 2003 r., w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy zbycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zatem ta przesłanka warunkująca wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie została spełniona. Dopiero doręczenie pisma wzywającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej w określonym terminie oraz bezskuteczny upływ tego terminu stanowią przesłanki do wszczęcia tego postępowania. Organ z uchybieniem art. 13 i art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. dokonał wywłaszczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, 7, 8, 9 oraz 77 k.p.a.

Nie bez znaczenia, z punktu widzenia skarżących, co trafnie podniósł organ odwoławczy, jest kwestia aktualizacji operatu szacunkowego zwłaszcza, że zmieniła się podstawa prawna regulująca jego sporządzenie. W dacie wydania decyzji przez Wojewodę L. kwestie związane ze sporządzaniem operatów szacunkowych regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś operat na podstawie którego obliczono odszkodowanie sporządzono pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. i nie był on aktualizowany stosownie do wymogów, jakie stawia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543).

Powyższe nieprawidłowości wskazują na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania, mającego na celu pozyskanie przez Skarb Państwa prawa do działki nr [...], znajdującej się pod drogą publiczną.

Zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), obowiązujący w dniu wydania przez NSA wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r. sygn. akt SA/Wr 137/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. nie wiąże w sprawie jest błędny. Tym niemniej Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], gdyż nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając argumentację co do dopuszczalności postępowania wywłaszczeniowego po wykonaniu inwestycji Minister w istocie zgodził się z argumentacją przedstawioną w powołanym wyżej wyroku.

Sąd wskazał także, iż w wyroku z dnia 26 lutego 2001 r. sygn. IV SA 2193/99 Sąd dokonał oceny wydanego pozwolenia na budowę obejścia G. na działkach nr [...]i [...], zatem obecnie nie ma podstaw do kwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 22 września 1994 r., która była podstawą do wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. W. i J. W., reprezentowani przez radcę prawnego R. F. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na:

1) niezastosowaniu art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, w wyniku czego dokonano wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która nie była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1994 r., ani też nie była w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele publiczne,

2) naruszeniu art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że możliwe jest dokonanie wywłaszczenia nieruchomości, na której została już uprzednio zrealizowana inwestycja publiczna, podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie przewidują w ogóle takiej możliwości,

3) niewłaściwym zastosowaniu art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 199) przez przyjęcie, iż decyzja Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] nie utraciła ważności,

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., gdyż WSA wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem uznał, że decyzja lokalizacyjna nr [...] jest ważna i obejmowała swymi liniami rozgraniczającymi teren działki nr [...] w mieście G.,

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wskazał argumentów oraz przepisów prawnych wskazujących, iż zarzuty skarżących są chybione,

3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ zobowiązany był do umorzenia postępowania wywłaszczeniowego jako bezprzedmiotowego – a nie tylko do uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania – z tych powodów, że decyzja lokalizacyjna Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. nie obejmowała działki nr [...] i dodatkowo w dniu wydania pozwolenia na budowę była już nieważna,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie postanowienia WSA z dnia 13 września 2006 r. oddalającego wniosek R. W. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r. wraz z częścią rysunkową decyzji. Odmowa WSA w przedmiocie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, uniemożliwiła wykazanie, że decyzja lokalizacyjna nr [...] nie obejmowała działki nr [...],

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, po uprzednim ustaleniu przyczyn usunięcia z akt załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej po raz kolejny dowodów, który to materiał wskazywał jednoznacznie na fakt, iż decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 1994 r. utraciła ważność, który to aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających, a którego przesłanki błędnie ustalił WSA.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie uchylenia wyroku, rozpoznania skargi oraz uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strony przyznają, iż decyzja o wywłaszczeniu dotknięta była licznymi wadami, jednakże uchylając ją Minister winien jednocześnie umorzyć postępowanie.

Zdaniem strony nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału IV o wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jako element postępowania wywłaszczeniowego przewidują wydanie przez Wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 2 ust. 2 ustawy).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zabudowana w 1999 r. nieruchomość [...] położona w G. nie była objęta decyzją lokalizacyjną nr [...], czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również nie jest objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wskazuje na to uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. przewidujący budowę drogi nr 274 (między innymi na działce [...] w G.), który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...], jak również nie obowiązuje obecnie, ponieważ utracił swą moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tej samej ustawy utraciły swoją moc prawną zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], ponieważ dotyczyły miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Ponadto decyzja lokalizacyjna nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. nie obejmowała terenu Miasta G. (na którym położona jest działka [...]), jak również nie została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. Nr 15, pod poz. 113, dopiero w dniu [...] grudnia 1994 r.

Decyzja lokalizacyjna Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r. wydana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., która dotyczyła wyłącznie obszaru Gminy G. (około 12 kilometrów drogi) i dlatego nie obejmowała ona terenu działki [...] położonej w mieście G., zaś działka nr [...] w G. nie była i nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], przedłużająca termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w dniu [...] czerwca 1996 r. nr [...] (która swoimi liniami rozgraniczającymi obejmowała również teren działki [...] położonej w G.) została w konsekwencji usunięta z obrotu prawnego na mocy wyroku NSA w Poznaniu z dnia 11 marca 1999 r. (sygn. akt II SA/Po 630/98) stwierdzającego nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r.

Dokumentem potwierdzającym słuszność twierdzenia skarżących, że działka nr [...] nie była objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. jest pismo Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, Głównego Architekta Województwa – K. G., datowane na dzień [...] sierpnia 1997 r., w którym na s. 2-3 stwierdza, że działka nr [...] położona na terenie miasta G. nie była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 września 2006 r. w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi z dnia 27 czerwca 2005 r. stwierdzając, że legalność decyzji lokalizacyjnej była pośrednio przedmiotem oceny dokonanej przy okazji postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obejścia G. na działkach nr [...] oraz [...], zakończonego wyrokiem NSA z dnia 26 lutego 2001 r. Twierdzenie WSA jest błędne, albowiem powołany powyżej wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 r. dotyczył decyzji GINB z dnia [...] października 1999 r. odmawiającej wydania nakazu rozbiórki drogi nr [...], wybudowanej m.in. na działce nr [...], nie zaś jak twierdzi WSA pozwolenia na budowę obejścia G. Oceny legalności decyzji – pozwolenia na budowę obejścia G. wydanego w dniu [...] lutego 1998 r. obejmującego m.in. działkę nr [...] dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2001 r. sygn. akt IV SA 383/99, którym uchylił decyzje – pozwolenia na budowę wydane przez organ budowlany I i II instancji. Podstawą uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie przez NSA, że pozwolenie na budowę z dnia 15 grudnia 1998 r. zostało wydane w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego (na skutek stwierdzenia nieważności) wadliwe decyzje Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 1996 r. i [...] grudnia 1997 r., o których mowa była powyżej.

Z powyższego wynika więc, że istnieją podstawy do zakwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] września 1994 r. w odniesieniu do działki nr [...], co skarżący podnosili w skardze z dnia 27 czerwca 2005 r., a co WSA całkowicie zbagatelizował. Istnienie decyzji lokalizacyjnej dla wywłaszczanej nieruchomości jest warunkiem wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne – taki wniosek wynika z art. 112 ust. 1 ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Dopuszczenie możliwości pozbawienia prawa własności nieruchomości, bądź innych praw przysługujących uprawnionym do nieruchomości przed uprzednim ustaleniem nieruchomości, której ma to dotyczyć, byłoby sprzeczne z przepisami prawa, zasadą państwa prawa oraz nieracjonalne. Postępowanie wywłaszczeniowe jako postępowanie prowadzone niejednokrotnie wbrew woli uprawnionego, oparte na braku równości podmiotów uczestniczących w sprawie, z dominacją czynnika administracyjnego, powinno być przeprowadzone na podstawie aktów organów niebudzących żądnych wątpliwości co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego rozstrzygnięć wywłaszczeniowych.

Dokonanie wywłaszczenia i realizacja inwestycji publicznej na działce nr [...] w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] września 1994 r., która swym zakresem nie obejmowała przedmiotowej działki jest niezgodne z art. 112 ust. 1 ustawy oraz przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 19 września 2006 r., w ogóle nie poczynił ustaleń dotyczących utraty ważności przez decyzję lokalizacyjną Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r., pomimo tego, iż zarzut taki stanowił jeden z dwóch głównych zarzutów skargi z dnia 27 czerwca 2005 r. Jak wynika z treści samej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Wojewoda Z. stwierdził, iż "decyzja traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił, albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 43 ust. 3 ustawy)".

Dodatkowo podkreślono, iż inwestor utracił prawo użytkowania wieczystego do działki o nr [...] w G. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 1999 r. sygn. akt I SA32/99, na mocy którego uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. (nr [...]) i decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 1998 r. (nr [...]) w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...].

W toku postępowania ustalono zaś, że wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę na działce o numerze ewidencyjnym [...] złożony przez inwestora został dopiero pismem z dnia 13 października 1998 r., a więc po upływie 4 lat i 21 dni od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1994 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Z. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejścia G. obejmujące m.in. działkę [...].

To zdarzenie dodatkowo potwierdza fakt, iż inwestor nie spełnił nigdy wymogów nałożonych na niego w decyzji Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. W konsekwencji oznacza to, że nieważna decyzja lokalizacyjna nr [...] nie może stanowić podstawy wywłaszczenia, ale także nie może być podstawą wydania ważnego pozwolenia budowlanego, na postawie którego została przeprowadzona inwestycja budowy obwodnicy G. na działce nr [...]. Tych jednak ustaleń, pomimo zarzutów skarżących, WSA w ogóle nie poczynił w postępowaniu ze skargi.

W związku z powyższym w ocenie skarżących uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, bowiem wykazana została bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 233 k.c. skarżący upatrują w tym, że WSA błędnie przyjął, że możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości, na której została wykonana inwestycja publiczna bez zachowania wymaganych ustawą procedur. Ponadto brak jest w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych uregulowań przewidujących dokonanie wywłaszczenia po fakcie realizacji celu wywłaszczenia. Zatem, twierdzenie jakoby możliwe było przeprowadzenie wywłaszczenia w sytuacji, gdy droga publiczna została już wybudowana jest nieuprawnione i bezzasadne, nie wynika bowiem z wyżej powołanych przepisów, natomiast pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, która jednoznacznie określa bezwzględną zasadę ochrony własności oraz przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, jako formy ograniczenia własności. Dopuszczenie możliwości wywłaszczenia po fakcie wykonania inwestycji publicznej, doprowadziło do sytuacji, w której realizacja praw skarżących – zagwarantowanych w art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji nabiera jedynie formalnego i pozornego charakteru. Usankcjonowanie prawa do pozbawienia skarżących uprawnień przysługujących im do działki nr [...] już po bezprawnym wybudowaniu drogi publicznej, z powołaniem się na realizację celu publicznego stanowiłoby nieusprawiedliwione uprzywilejowanie interesu społecznego kosztem podstawowych spraw skarżących, zagwarantowanych w art. 21 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, iż Sąd zobowiązany do stosowania środków przewidzianych do usunięcia naruszeń prawa zgodnie z art. 135 ustawy P.p.s.a. nie zastosował ich i nie uwzględnił skargi mimo bezprzedmiotowości postępowania. Nastąpiło więc naruszenie przez Sąd art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 138 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a.

Brak decyzji lokalizacyjnej na skutek bądź to jej wygaśnięcia, jak również niewydania, a tym samym brak wykazanego celu publicznego wywłaszczenia skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy co do istoty, a zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ winien w takim razie wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Tym samym argumentacja WSA, wskazująca na wadliwość postępowania o wywłaszczenie ma niejako drugorzędne znaczenie, gdyż postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać umorzone, a nie przekazywane do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarga zarzuca także ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia wyroku, z którego jedynie można domyślać się ustaleń faktycznych, z którymi zapoznał się i przyjął WSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń pozwalających na dokonanie oceny zarzutów podniesionych w skardze z dnia 27 czerwca 2005 r., sprowadzających się do dwóch zasadniczych kwestii: braku decyzji o lokalizacji inwestycji dla działki nr [...] oraz utraty ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...], którą wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu w sprawie miała być objęta działka nr [...]. WSA w ogóle nie ustalał, czy inwestor spełnił warunki decyzji lokalizacyjnej (art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym), od spełnienia których zależała ważność tej decyzji, jak również nie zbadał w sposób należyty zebranego w sprawie materiału dowodowego.

WSA błędnie ustalił w zaskarżonym wyroku, iż NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2001 r. dokonał oceny wydanego pozwolenia na budowę obejścia G. na działkach nr [...] i [...] stąd obecnie nie ma podstaw do kwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] września 1994 r., która była podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom Sądu w wyroku z dnia 26 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2193/99 nie oceniano pozwolenia na budowę obejścia G., lecz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki drogi nr [...] na działkach nr [...] oraz [...] w B., w którym dodatkowo nie oceniano legalności decyzji lokalizacyjnej z [...] września 1994 r.

Oceny legalności pozwolenia na budowę obejścia G. (zadanie B) obejmującego działkę nr [...] dokonał NSA w wyroku z 4 października 2001 r. sygn. akt 383/99 uchylając pozwolenie na budowę i stwierdzając, że podstawą wydania decyzji pozwolenia na budowę działki [...] w mieście G. była decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 1997 r., która przedłużała ważność decyzji Burmistrza Miasta G. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1996 r. Obie ww. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną na podstawie wyroku NSA z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt II SA/Po 630/98.

W decyzji Wojewody Z. z dnia [...] października 1998 r. (pierwsza decyzja wywłaszczeniowa dot. działki [...] i [...]) wyraźnie wskazano decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 1996 r. i decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 1997 r. jako podstawę prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego działki [...] w Mieście G.

Również w decyzji wywłaszczeniowej organu drugiej instancji z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzono, że działka [...] objęta jest decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 1996 r. oraz przedłużającą jej ważność decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 1997 r. W obu decyzjach wywłaszczeniowych (z dnia [...] października 1998 r. oraz [...] grudnia 1998 r.) nie przywołano decyzji Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. – z prostego powodu: ww. decyzja nie obejmowała działki nr [...] w Mieście G., a poza tym utraciła ważność po 3 latach od jej wydania, tzn. z dniem 22 września 1997 r.

Ostatecznie wadliwość decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 1997 r. obejmującej działkę [...] w Mieście G. potwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 1999 r. sygn. akt I SA 32/99.

Skarga kasacyjna powołuje się nadto na pismo Dyrektora WUAiNB z 22 września 1994 r. stwierdzające, że działka [...] położona w Mieście G. nie była objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody z [...] września 1994 r., lecz że ww. działka objęta była liniami rozgraniczającymi decyzji Burmistrza Miasta G. z [...] czerwca 1996 r.

Powyższe upoważnia postawienie zarzutu, że WSA nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego naruszając przepisy postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej.

WSA naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem w uzasadnieniu wyroku w zakresie odnoszącym się do zarzutów skargi nie wyjaśnił należycie zastosowania postawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oddalającego skargę. WSA ograniczył się do lakonicznego sformułowania, że obecnie nie ma podstaw do kwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1994 r., błędnie powołując się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 r., który rzekomo pośrednio miał oceniać legalność decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1994 r. Poza ww. stwierdzeniem WSA nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnych ustaleń, które świadczyłyby o tym, że zarzuty skarżących były chybione i uzasadniałyby oddalenie skargi.

Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie postanowienia WSA z dnia 13 września 2006 r. oddalającego wniosek R. W. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r. wraz z częścią rysunkową decyzji.

W aktach sprawy sygn. akt I SA/Wa 1386/05 znajdują się sentencje decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Wojewody Z. z dnia [...] września 1994 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 1996 r.

Jednak tylko do decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 1996 r. dołączono prawdziwy załącznik graficzny, z którego wynika, że działka nr [...] położona na obszarze Miasta G. objęta jest liniami rozgraniczającymi ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast do decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1994 r. Wojewody Z. dołączono fragment rysunku przedstawiającego działkę [...] w Mieście G. Z ww. rysunku w żaden sposób nie wynika, że jest to załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1994 r. Mimo że ww. rysunek opatrzony został pieczęcią "Poświadczam za zgodność z oryginałem" nie wiadomo o jaki oryginał chodzi – prawdopodobnie jest to kopia z projektu budowlanego fragmentu drogi nr 274 na działce [...], a nie załącznik do decyzji z dnia [...] września 1994 r.

Z tego też względu, skarżący mając świadomość znaczenia ustalenia istnienia decyzji lokalizacyjnej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w G., złożyli trzy wnioski sygnowane datami 27 kwietnia 2006 r. (karta 54), 18 czerwca 2006 r. (karta 64) i 30 czerwca 2006 r. o zobowiązanie Ministra Transportu i Budownictwa do dołączenia do akt przedmiotowej sprawy brakującej części decyzji Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r. w postaci rysunku obrazującego przebieg linii dla inwestycji budowy obejścia G.

Przepisy P.p.s.a. dopuszczają w art. 106 § 3 możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego postępowania dowodowego. Niewątpliwym jest, że przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu ostatecznie prowadziłoby do ustalenia, iż działka nr [...] nie była objęta decyzją lokalizacyjną nr [...], a tym samym Sądowi pozostałoby rozstrzygnąć o słuszności zarzutów podniesionych w skardze.

Jednakże, postanowieniem z dnia 13 września 2006 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek R. W. o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody Z. [...] z dnia [...] września 1994 r. wraz z częścią rysunkową (karta 72 akt sprawy sygn. akt I SA/Wa 1386/05).

Ponadto podniesiono, że WSA błędnie wywodzi, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyrok NSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02 oddalający skargę R. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylającą decyzję Starosty w K. O. z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok NSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2003 r. dotyczył również postępowania wywłaszczeniowego działki [...] położonej w Mieście G., ale było to postępowanie prowadzone na podstawie wszczętego w dniu 15 września 1998 r. postępowania wywłaszczeniowego, które zostało zakończone decyzją wywłaszczeniową Wojewody Z. z dnia [...] października 1998 r. oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r., które z kolei zostały w całości uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 1999 r. sygn. akt I SA 32/99 z powodu braku decyzji podziałowych oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej między innymi działkę [...] w Mieście G.

Natomiast decyzja wywłaszczeniowa [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2005 r. dotycząca działki [...] w Mieście G. powstała w konsekwencji wszczętego w dniu 24 marca 2004 r. postępowania wywłaszczeniowego zainicjowanego wnioskiem Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Z. G. z dnia [...] października 2003 r. kierowanym do Wojewody L. o zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Wyrok NSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2003 r. został wydany więc w stanie prawnym, gdzie obowiązywała jedynie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dotyczyła postępowania wywłaszczeniowego wszczętego [...] września 1998 r. na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Z. G. w 1998r.

Natomiast podstawą wszczętego w dniu 24 marca 2004 r. postępowania wywłaszczeniowego działki [...] była ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która weszła w życie po wydaniu wyroku NSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2003 r.

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że na działce [...] w Mieście G. w całości zrealizowano inwestycję publiczną już w 1999 r., co wyklucza prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w myśl ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdzie w art. 13 ust. 1 zapisano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg w drodze umowy, z zastrzeżeniem art. 14. Sam tytuł ww. ustawy wskazuje, że chodzi o przygotowanie i realizację inwestycji drogowych, a nie nabywanie nieruchomości pod inwestycje publiczne, które zrealizowano w całości 7 lat temu.

Powyższe potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1507/94 oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1706/94, w których stwierdzono: "Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany".

W świetle powyższego kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego pomimo zrealizowania w 1999 r. w całości celu publicznego na działce [...], braku jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, oraz braku obowiązującego planu zagospodarowania działki nr [...]jest nieuprawnione.

Do skargi kasacyjnej załączono kopie powołanych decyzji i wyroków.

Uzupełniając uzasadnienie skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. skarżący powołali się na wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/Po 291/97 wywodząc z niego potwierdzenie dla wcześniejszy wywodów, iż decyzja lokalizacyjna Wojewody z [...] września 1994 r. nie obejmowała działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej J. W. z uwagi na orzeczoną wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. G. nieważność umowy przenoszącej na rzecz J. W. udział w użytkowaniu wieczystym spornej działki, zaś oddalenie skargi kasacyjnej R. W. - wykazując bezzasadność zarzutów odnoszących się do wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, chociaż jednemu z zarzutów nie można odmówić trafności – zaskarżony wyrok mimo błędnego w tym względzie uzasadnienia zawiera jednakże prawidłowe rozstrzygnięcie.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niewystąpienia w tej sprawie przesłanek z art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. Sąd rozpoznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu niezastosowania art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z następujących powodów.

Postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] zostało wszczęte w 1998 r. i prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie przepisów tej ustawy wydawane były decyzje wywłaszczeniowe, decyzja Starosty K. o odmowie wywłaszczenia a następnie uchylająca ją decyzja Wojewody L. z [...] stycznia 2002 r. Również wyroki NSA z 29 września 1999 r. sygn. akt I SA 32/99 i sygn. akt II SA/Po 272/02 z dnia 6 lutego 2003 r. uwzględniały ocenę legalności decyzji na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Orzeczenia te, a zwłaszcza wyrok z 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02 nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji wydanych w późniejszym terminie, gdyż zapadły one w innym stanie prawnym.

Z uwagi na to, że po oddaleniu skargi wyrokiem NSA z 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02 sprawa wywłaszczenia nie została zakończona – na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 października 2003 r. dalsze postępowanie toczyło się według przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Możliwość taką stwarzał przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy, który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy tej ustawy stosować na wniosek uprawnionego podmiotu.

Wniosek Generalnego Dyrektora spowodował, iż postępowanie toczyło się według przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., stanowiącej lex specialis. Jedynie w sprawach nieuregulowanych miała zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 23).

Oznacza to, że do toczącego się postępowania według ustawy szczególnej nie miał zastosowania przepis art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie można było skutecznie zarzucić jego naruszenia przez Sąd.

Skarga kasacyjna nie wskazuje, który z przepisów nowej ustawy, tj. z 10 kwietnia 2003 r. został naruszony przez Sąd.

Zauważyć jednak należy, iż stosując nową ustawę organy, jak i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominęły regulację zamieszczoną w art. 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten przewidywał w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oddanej w użytkowanie wieczyste, a przeznaczonej na pasy drogowe możliwość zwrócenia się do użytkownika wieczystego o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem, ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy – żądania rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. Użycie w powyższym przepisie słowa "może", oznacza, iż następowało to z inicjatywy reprezentującego Skarb Państwa Generalnego Dyrektora, lecz również organ prowadzący postępowanie winien na taką możliwość – działając zgodnie z art. 9 k.p.a. – zwrócić uwagę stronom, co niewątpliwie przyczyniłoby się do ukończenia postępowania. Uchylenie przez organ naczelny decyzji wywłaszczeniowej Wojewody stwarzałoby taką możliwość – tj. zakończenie postępowania w drodze umowy cywilnoprawnej.

Liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., art. 138 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 133 § 1, art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art. 227 k.p.c. skarga kasacyjna konstruuje wychodząc z przesłanki, iż decyzja lokalizacyjna Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] września 1994 r. utraciła ważność, bądź też nie obejmowała swym zasięgiem działki nr [...], lub też zostały uchylone decyzje Burmistrza w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zostało uchylone w późniejszym czasie pozwolenie na budowę drogi krajowej.

Sąd I instancji do kwestii tych nie ustosunkował się co stanowi naruszenie prawa, jednakże w tej sprawie nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy.

Odmawiając trafności tym zarzutom należy jednocześnie przyznać rację wyrażonemu w skardze kasacyjnej poglądowi, iż orzekanie o wywłaszczeniu po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia w 1999 r., tj. po wybudowaniu drogi krajowej, prowadzenie postępowania, które kontynuowano na skutek uchylenia decyzji o wywłaszczeniu wyrokiem NSA – wydanie decyzji przez Wojewodę L. w dniu [...] stycznia 2005 r. było bezprzedmiotowe.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3) skarga kasacyjna nie konkretyzuje, jakie przepisy ustawy szczególnej zostały naruszone, a błędnie bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego wiąże z nieważnością decyzji lokalizacyjnej (przy braku materiałów w postępowaniu administracyjnym potwierdzających nieważność tej decyzji).

Powyższa wadliwość zarzutu jako niepełnego utrudnia szczegółowe odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tej kwestii, jednakże z uwagi na błędną ocenę w tym względzie zawartą w wyroku WSA oraz okoliczność, iż postępowanie administracyjne znajduje się na etapie postępowania przed organem I instancji – zachodzi konieczność wyrażenia w tym zakresie oceny przez Sąd odwoławczy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., wprowadzająca do systemu prawnego liczne uproszczenia w postępowaniu wywłaszczeniowym na cele inwestycyjne w zakresie dróg publicznych, w tym między innymi możliwość udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe (które równocześnie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 17 ust. 1 i 3), nie zawiera takich regulacji, które pozwalałyby na wywłaszczenie prawa użytkowanie wieczystego do nieruchomości po wybudowaniu drogi, zwłaszcza, gdy oddanie takiej inwestycji miało miejsce w 1999 r.

Z uwagi na powyższe mimo mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku zbędne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż naruszenia te nie miały wpływu na treść wyroku.

Dodać należy, iż błędnie Sąd I instancji przyjął, iż ocena prawna zamieszczona w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Po 272/02 wiąże zarówno organy, jak i Sąd bowiem zmiana stanu prawnego powoduje, iż oceny zawarte we wcześniejszych orzeczeniach straciły moc wiążącą.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok pomimo błędnego we wskazanym wyżej zakresie uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej J. W., gdyż powoływanie się na wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z dnia 21 września 2006 r. stwierdzający nieważność umowy przenoszącej ułamkową część prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nie jest wystarczającą do tego przesłanką. Nawet ujawnienie tej okoliczności w księdze wieczystej (czego w postępowaniu nie ustalono) dawałoby jedynie podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej z powodu braku interesu prawnego J. W.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.