Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 80/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 1 lit. a, art. 7b ust. 1 pkt 2, art. 12 b ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 6, art. 7a, art. 8 par. 2, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lipca 2021 r. do Prezydenta Miasta Słupska wpłynęło zawiadomienie G.Z. działającego w imieniu własnym jako wykonawca prac geodezyjnych prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" (dalej jako "Wykonawca" albo "Skarżący"), o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze [...] w całości. Zawiadomienie to wpłynęło do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej elektronicznie, bezpośrednio w systemie przeznaczonym do prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Urzędzie Miasta Słupska (dalej jako system PZGiK). Do ww. zawiadomienia w systemie PZGiK dołączono wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych w postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych BDOT500 (obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000), a także w formie elektronicznej dokumenty skompletowane w operacie technicznym. Dokumentacja powstała w rezultacie ww. pracy geodezyjnej była przedmiotem weryfikacji wykonanej przez Prezydenta Miasta Słupska, której negatywny wynik utrwalono w protokole weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 26 lipca 2021 r.

Prezydent Miasta Słupska przeprowadzając weryfikację dokumentacji przekazanej przez Wykonawcę na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.g.k.") stwierdził, że jest ona niekompletna (punkt 5 protokołu weryfikacji - wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników - negatywny). Informacje o zakresie nieprawidłowości w kryterium kompletności przedstawiono wraz ze wskazaniem naruszonego przepisu prawa i zestawiono w tabeli jako punkty od 5.1 do 5.3 ww. protokołu weryfikacji.

W punkcie 5.1 protokołu wykazano nieprawidłowość polegającą na tym, że w sprawozdaniu technicznym brak jest jednoznacznego wskazania szczegółów terenowych wykorzystanych do kontroli GNSS (np. brakuje informacji, że szczegóły te wykazano na szkicu polowym jako pikiety nr 5 i 22), co stanowi naruszenie § 37 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429; dalej powoływane w skrócie jako "rozporządzenie ws. standardów").

W punkcie 5.2 protokołu weryfikacji wskazano, że na sporządzonym wykazie współrzędnych, wysokości szczegółów terenowych wykazać należy z odpowiednią precyzją zapisu. Dodatkowo uwzględnić należy, że wykaz szczegółów terenowych sporządzony jest na potrzeby zasilenia baz danych i nie powinien zawierać wartości z pomiaru w przypadkach braku podstaw do zmiany tej wartości (np. pikieta nr 5 - wykazano wartość z pomiaru podczas gdy odchylenie wynosi 0,02 m, a odchylenie dopuszczalne dla tego szczegółu jest 0,05 m), co stanowi naruszenie § 36 pkt 5 w związku z § 4 ust. 2 oraz § 1 pkt 2 w związku z § 20 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów.

W ramach nieprawidłowości opisanej w punkcie 5.3 protokołu wykazano, że w operacie technicznym brak jest stosownej dokumentacji w postaci szkicu oraz wykazu współrzędnych dla krawędzi chodnika wykazanej na mapie porównania z terenem jako obiekt do pomiaru. Wykazanie jedynie informacji - "do ist." jest niewystarczające, ponieważ w myśl § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia określenie położenia szczegółów terenowych dokonuje się za pomocą współrzędnych. Powyższe zostało ocenione jako naruszenie § 36 pkt 4 i 5 w związku z § 2 pkt 4 oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów.

W punkcie 6 protokołu weryfikacji zawarto informację o pozytywnym wyniku weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w kryterium ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a u.p.g.k. oraz opracowywania wyników tych pomiarów.

Natomiast w punkcie 7 protokołu weryfikacji zawarto informację o pozytywnym wyniku weryfikacji pod względem spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organ.

Ostateczny negatywny wynik weryfikacji został zawarty w punkcie 8 ww. protokołu.

Informacje o treści protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 26 lipca 2021 r, Wykonawca uzyskał tego samego dnia zdalnie, pobierając ww. protokół z systemu PZGiK Urzędu Miejskiego w Słupsku wraz z operatem technicznym. Również tego samego dnia (to jest 26 lipca 2021 r.) Wykonawca za pośrednictwem systemu PZGiK przekazał Prezydentowi Miasta Słupska w formie cyfrowej swoje pisemne stanowisko względem nieprawidłowości i uwag zawartych w wyżej opisanym protokole weryfikacji, oraz wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych ponownie skompletowane w operacie technicznym w formie pliku PDF wraz z plikiem w formacie TXT zawierającym dane mające służyć organowi do aktualizacji baz danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wykonawca w swoim stanowisku stwierdził, że uznaje uwagę zawartą w punkcie 5.1 protokołu weryfikacji za bezzasadną i niemającą żadnego umocowania w istniejących przepisach prawa. Zdaniem Wykonawcy sprawozdanie techniczne nie musi zawierać oznaczenia punktów kontrolnych. W sprawozdaniu technicznym (w punkcie 6a) zawarta została informacja o wykorzystaniu "bazy numerycznej otrzymanej z PZGiK", a punkty kontrolne w celach informacyjnych oznaczono na szkicu polowym.

Odnosząc się do uwagi zawartej w punkcie 5.2 protokołu weryfikacji Wykonawca nie zgodził się z twierdzeniem, że "wykaz współrzędnych" sporządzany jest na potrzeby zasilenia baz danych i że nie powinien on zawierać wartości z pomiaru w przypadkach braku podstaw do ich zmiany. Wykonawca zgodził się natomiast z twierdzeniem, że nie ma podstaw do zmiany współrzędnych dla punktów kontrolnych (pikieta nr 5 i 22), które nie powinny być "uwidoczniane w bazie danych". Wyjaśnił, że ww. wykaz zawiera rzędne wysokości jedynie w odniesieniu do punktów kontrolnych, które zostały przepisane bezpośrednio z rejestratora GPS, a ich precyzja zapisu nie jest sprzeczna z przepisami prawa.

Wykonawca odnosząc się natomiast do informacji o zakresie nieprawidłowości zawartej w punkcie 5.3 protokołu weryfikacji stwierdził, że przedmiotowy obszar bruku jest częścią składową numerycznej bazy danych, a jego wierzchołek został objęty pomiarem kontrolnym i stwierdzono, że spełnia on kryteria dokładnościowe. W związku z tym objęcie tego istniejącego obiektu pomiarem i jego aktualizowanie jest bezzasadne. Zatem współrzędne istniejącego wierzchołka bruku jako niezmieniane nie muszą być ujęte w sporządzonym wykazie współrzędnych.

Prezydent Miasta Słupska pismem z dnia 28 lipca 2021 r. znak: GK-DGK-11.6640.561.2021 zawiadomił Wykonawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze GK.DGK.6640.561.2021, ponieważ organ nie uwzględnił stanowiska Wykonawcy z dnia 26 lipca 2021 r. do wyników weryfikacji zawartych w protokole nr GK.DGK.6640.561.2021 6482. Kolejnym pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. znak: GK-DGK-II.6640.561.2021 Prezydent Miasta Słupska poinformował Wykonawcę o możliwości wglądu i zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także o okolicznościach niezałatwienia sprawy w określonym prawem terminie i o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy tj. do dnia 17 września 2021 r.

W dniu 3 września 2021 r. Prezydent Miasta Słupska decyzją znak: GK-DGK-II-6640.561.2021 odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego dla Miasta Słupska, wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze GK.DGK.6640.561.2021, której wykonawcą jest "A", REGON: [...]. Jako uzasadnienie podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał nieuwzględnienie stanowiska Wykonawcy z dnia 26 lipca 2021 r. (podana data jest datą wpływu stanowiska do organu bezpośrednio w systemie PZGiK) do negatywnego wyniku weryfikacji zawartego w protokole weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 26 lipca 2021 r., a wszystkie zawarte w ww. stanowisku argumenty Wykonawcy uznał za niezasadne. Organ na podstawie przepisów prawa szeroko uargumentował swoje rozstrzygnięcie w tej sprawie stwierdzając, że wykorzystanie do pomiaru kontrolnego zidentyfikowanego punktu szczegółu terenowego I grupy, o czym jest mowa w § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. standardów, jest tożsame z wykorzystaniem materiałów zasobu, a zatem powinno być szczegółowo opisane w sprawozdaniu technicznym, co wynika z § 37 pkt 7 lit. a ww. rozporządzenia. Prezydent Miasta Słupska ocenił zatem, że samo oznaczenie punktów kontrolnych w celach informacyjnych na szkicu oraz informacja zawarta w sprawozdaniu technicznym o wykonaniu pomiaru kontrolnego spełniającego kryteria dokładnościowe nie pozwalają na jednoznaczną identyfikację materiałów zasobu wykorzystanych w celu kontroli działania sprzętu i otrzymywanych danych korekcyjnych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zastosowana przez Wykonawcę metoda pomiarowa GNSS z wykorzystaniem systemu ASG-EUPOS nie upoważnia do prezentowania wyników pomiarów wysokościowych w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku (0,001 m). ponieważ ww. system zapewnia powtarzalność wykonywanego pomiaru wysokościowego z dokładnością wynoszącą ± 0,05 m. W związku z tym organ uznał, opierając się na treści § 4 ust 2 rozporządzenia ws. standardów, że Wykonawca błędnie wyraził wynik pomiaru wysokości punktów szczegółów terenowych w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku, ponieważ wykorzystana przez niego metoda pomiarowa nie gwarantuje pomiaru o tak wysokiej dokładności. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, iż po przyjęciu wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z powodu zamieszczenia przez Wykonawcę w wykazie współrzędnych rzędnej wysokościowej szczegółu terenowego objętego powiatową bazą GESUT (punkt nr J n pomierzone = 19,634 - istniejący właz sieci telekomunikacyjnej h istniejące = 19,61) nastąpiłaby konieczność aktualizacji ww. bazy w drodze czynności materialno-technicznej, co wynika z treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1374 - obowiązujące od dnia 28 lipca 2021 r.). Jednakże w przedmiotowej sprawie Wykonawca określił rzędną wysokościową tego szczegółu różną od dotychczas ujawnionej w bazie o 0,02 m, czyli o wartość mniejszą niż dopuszczalna dokładność wyznaczenia wysokości tego szczegółu (0,05 m), wynikająca z treści § 20 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów. Organ uznał zatem, że nie było uzasadnienia do wykazywania w dokumentacji dla istniejącego w bazie danych szczegółu sytuacyjnego nowej wysokości, która zmieniłaby się o wartość nieprzekraczającą zakładaną dokładność pomiaru tego szczegółu i pochodziła bezpośrednio z rejestratora GPS oraz przedstawiona była z dowolną precyzją zapisu bez dokonania stosownych analiz i obliczeń. Prowadziłoby to bowiem do konieczności zaktualizowania baz danych o wartości niezgodne z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu ws. standardów. Organ pierwszej instancji przedstawił również swoje stanowisko względem przeprowadzonego pomiaru krawędzi chodnika uznając, że przebieg tego szczegółu terenowego objętego bazą danych BDOT500, od punktów objętych pomiarem do nieokreślonego punktu - "do ist", jest niewystarczające. Wynika to z tego, że obiekty ujawniane w bazie BDOT500 lokalizuje się poprzez stosowne współrzędne, co wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1385 - obowiązujące od dnia 30 lipca 2021 r.). Przedmiotowy operat techniczny nie zawiera współrzędnych punktu oznaczonego w dokumentacji jako "do ist", a zatem ten punkt nie został jednoznacznie określony. Wobec tego Prezydent Miasta Słupska uznał, że przedstawienie w przedmiotowym operacie technicznym nowego obiektu bazy BDOT500 "chodnik" nie wypełnia definicji geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego zawartej w § 2 pkt 4 rozporządzenia ws. standardów, ponieważ operat techniczny nie zawiera współrzędnych wierzchołków tego obiektu. Organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu omówił również zmiany w przepisach prawa, które nie miały bezpośredniego wpływu na wynik sprawy i weszły w życie w okresie procedowania niniejszej sprawy. Zmiany te, zostały przez organ przedstawione jako argumentacja, że pod rządami nowych przepisów zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie, ponieważ nowe przepisy prawa w sposób analogiczny do starych regulują tryb aktualizacji informacji zawartych w bazie danych BDOT500 i GESUT, i jedynie doprecyzowują regulacje odnoszące się do składowych części operatu technicznego zawarte w § 36 pkt 4 i 5 rozporządzenia ws. standardów.

Dnia 23 września 2021 r. do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Słupska z dnia 23 września 2021 r. znak: GK-DGK-II-6640.561.2021 przekazujące odwołanie Wykonawcy od ww. decyzji wydanej w dniu 3 września 2021 r., wraz z aktami sprawy.

Wykonawca zarzucił przedmiotowej decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 35 § 1 i 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 12b ust. 1 i 3 u.p.g.k, a także § 36, § 37, § 19 ust. 1, § 30 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. standardów, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu Wykonawca szeroko uargumentował swój wniosek odnosząc się zarówno do treści protokołu weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021 6482 z dnia 26 lipca 2021 r. jak i do treści zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w większości nie dotyczy istoty sprawy, oraz że organ przywołał i dokonał wykładni przepisów prawa, które jeszcze nie obowiązywały w momencie wykonywania zgłoszonej pracy geodezyjnej. W ocenie Wykonawcy było to zbędne i sprawę "zagmatwało", a duża ilość przywołanych przez organ przepisów nie mających bezpośrednio związku ze sprawą utrudnia zrozumienie stanowiska organu. Wykonawca podniósł, że wykorzystane przez niego obiekty bazy danych GESUT stanowiły jedynie kontrolę dla wykonania niniejszej pracy geodezyjnej i przedmiot sprawy powinien ograniczać się wyłącznie do kwestii aktualizacji bazy danych BDOT500, a zatem decyzja w swoim uzasadnieniu wykracza poza zakres nieprawidłowości wykazany w protokole weryfikacji. Podniósł również, że protokół weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 26 lipca 2021 r. nie posiada mocy dowodowej, ponieważ wszystkie wykazane w nim informacje o zakresie nieprawidłowości w kryterium kompletności nie odnoszą się bezpośrednio do zasad kompletowania wyników prac geodezyjnych. W odwołaniu Wykonawca ponownie zaprezentował swoje stanowisko, odniósł się szczegółowo do konkretnych stron zaskarżonej decyzji i nawiązał jednocześnie do informacji o zakresie nieprawidłowości wynikających z treści protokołu weryfikacji. Przedstawił też w tym zakresie swoje rozumienie obowiązujących przepisów prawa.

Organ odwoławczy pismem z dnia 1 października 2021 r. znak: WIGK-II.7220.27.2021.TK zwrócił się do Prezydenta Miasta Słupska o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, poprzez przekazanie do tutejszego organu: listy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wydanych Wykonawcy prac geodezyjnych zgłoszonych w Urzędzie Miasta Słupska pod ID GK.DGK.6640.561.2021; kopii wszystkich wydanych wykonawcy ww. prac geodezyjnych plików komputerowych zawierających bazy danych i treści objętych mapą zasadniczą prowadzoną przez Prezydenta Miasta Słupska (pliki wektorowe z mapy zasadniczej w formatach DXF, DGN, DWG; pliki KCD tzw. "blokadę" z programu TurboEwid; pliki w formacie GML itp.); odwzorowania danych z systemu PZGiK - "raport EKS", obrazującego przebieg obsługi ww. prac geodezyjnych przez Urząd Miejski w Słupsku, zawierającego daty podejmowanych przez organ i Wykonawcę czynności wraz z korespondencją w systemie PZGiK pomiędzy organem a Wykonawcą ("Komunikator"); a także dokumentacji z uzgodnienia formatu przekazywanych plików z danymi do aktualizacji baz danych zasobu zawartego pomiędzy Wykonawcą i Prezydentem Miasta Słupska. Powyższa dokumentacja wraz z wyjaśnieniami została przekazana organowi odwoławczemu pismem z dnia 5 października 2021 r. znak: GK-DGK-II-6640.561.2021.

Decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr WIGK- II.7220.27.2021.TK Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 września 2021 r. organu pierwszej instancji znak: GK-DGK-II-6640.561.2021 o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, że spór pomiędzy organem prowadzącym zasób a Wykonawcą został zakreślony dwoma dokumentami, to jest protokołem weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 24 lipca 2021 r. i stanowiskiem Wykonawcy na ten protokół. W konsekwencji spór ten sprowadza się zasadniczo do trzech kwestii.

Pierwszą kwestią jest forma dokumentowania przebiegu i wyników pomiaru kontrolnego mającego za zadanie sprawdzić poprawność działania sprzętu i otrzymywanych danych korekcyjnych. Drugą kwestią jest funkcja zawartego w operacie technicznym wykazu współrzędnych i sposób prezentowania w nim danych. Trzecią kwestią jest z kolei sposób tworzenia nowych obiektów baz danych i sposób wykorzystania do tego celu istniejących danych z zasobu.

Odnośnie omówienia pierwszej problematycznej kwestii, organ odwoławczy wstępnie omówił funkcję "kontroli GNSS" z treści punktu 5.1 protokołu weryfikacji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia ws. standardów przynajmniej raz dziennie, przed rozpoczęciem pomiarów z wykorzystaniem kinematycznych technik satelitarnych GNSS, należy sprawdzić poprawność działania sprzętu i otrzymywanych danych korekcyjnych w oparciu o pomiar kontrolny na punkcie o znanych współrzędnych. Do pomiaru kontrolnego można wykorzystać punkt osnowy geodezyjnej, punkt osnowy pomiarowej lub jednoznacznie zidentyfikowany punkt szczegółu terenowego I grupy w odległości nie większej niż 7 km od punktów będących przedmiotem pomiaru, o czym stanowi § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia. Kolejne przepisy tego paragrafu regulują sposób postępowania w przypadku, gdy odchyłki na punktach kontrolnych przekraczają określone wartości (§ 9 ust. 6 rozporządzenia ws. standardów), a także obligują w określonych okolicznościach faktycznych do przeprowadzenia dodatkowego "przeliczenia" - transformacji wyników pomiarów szczegółów sytuacyjnych (§ 9 ust. 7 rozporządzenia ws. standardów). Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych uregulowań prawnych wynika, że po pierwsze, pomiar kontrolny służy do sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS w tym usług sieciowych i ma być wykonany przed rozpoczęciem tą techniką przedmiotowego pomiaru sytuacyjnego lub wysokościowego szczegółów terenowych niezbędnych do zrealizowania celu zgłoszonej pracy geodezyjnej, a po drugie ma też na celu ustalenie, czy dane uzyskane z pomiaru GNSS można traktować jako ostateczne, czy też należy je dodatkowo "przeliczyć". Dalej tenże organ wskazuje, że opis sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS i przebiegu poprzedzającego go pomiaru kontrolnego z wykorzystaniem materiałów zasobu należy zamieścić w sprawozdaniu technicznym, gdyż prawodawca dopuścił możliwość zastosowania do pomiarów technologii GNSS pod warunkiem kontroli sprzętu pomiarowego, a także dlatego, że kontrola ta jest przeprowadzana z wykorzystaniem materiałów zasobu (punkt osnowy geodezyjnej, punkt osnowy pomiarowej lub jednoznacznie zidentyfikowany punkt szczegółu terenowego I grupy). Zgodnie bowiem do treści § 37 pkt 7 rozporządzenia ws. standardów sprawozdanie techniczne opisuje przebieg prac geodezyjnych i zawiera między innymi opis przebiegu i wyniki wykonanych prac geodezyjnych, w tym zakres wykorzystania materiałów zasobu oraz zastosowane technologie i metody pomiarowe. W ocenie organu odwoławczego wymóg jednoznacznej identyfikacji punktu szczegółu I grupy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia ws. standardów) w połączeniu z koniecznością wskazania w sprawozdaniu technicznym zakresu materiałów zasobu (§ 37 pkt 7 lit. a rozporządzenia ws. standardów) powoduje, że nie wystarczy dany materiał zasobu wskazać. Termin "Jednoznaczna identyfikacja" wiąże się bowiem ze wskazaniem konkretnego punktu (obiektu mapy zasadniczej, konkretnego punktu z operatu archiwalnego czy też konkretnego punktu z bazy danych zasobu) poprzez podanie jego numeru (bądź ID obiektu) lub też jego współrzędnych i wysokości, choć może być to również zrealizowane opisem słownym, o ile pozwoli na zachowanie jednoznaczności. Natomiast termin "zakres wykorzystania" danego materiału zasobu wiąże się z konkretnymi danymi, które opisywały dany punkt czy obiekt, a które były wykorzystane np. współrzędne, wysokości, związki liniowe i kątowe, obliczone pola powierzchni, informacje o stabilizacji lub innych atrybutach punktów granicznych itp. Z kolei, skoro prawodawca uwarunkował możliwość zastosowania do pomiarów technologii GNSS dopiero po przeprowadzeniu sprawdzenia funkcjonowania sprzętu na podstawie pomiarów kontrolnych, to takie czynności należy udokumentować opisując zastosowane technologie i metody pomiarowe, co wynika z § 37 pkt 7 lit. b rozporządzenia ws. standardów. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw prawnych by uznać, że samo zawarte w treści sprawozdania technicznego oświadczenie o spełnieniu warunku dokładnościowego dla możliwości zastosowania techniki GNSS jest wystarczające, jeżeli nie ma możliwości jego zweryfikowania. Co do zasady bowiem opracowanie wyników pomiaru nie jest oparte na oświadczeniach mających potwierdzić wykonanie danych czynności zgodnie z określonymi standardami, lecz na stosownych analizach i obliczeniach, których wyniki powinny się znaleźć w sprawozdaniu technicznym. Zgodnie bowiem z § 34 ust. 1 rozporządzenia ws. standardów opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych obejmuje wykonanie analiz i obliczeń niezbędnych do zrealizowania celu prac. Po przeprowadzeniu powyższej analizy, organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż Prezydent Miasta Słupska zasadnie uznał, że w sprawozdaniu technicznym z pracy geodezyjnej zgłoszonej pod ID GK.DGK.6640.561.2021 brak jest jednoznacznego wskazania szczegółów terenowych wykorzystanych do przeprowadzenia pomiaru kontrolnego, gdyż jak argumentował ww. organ, wykorzystanie do pomiaru kontrolnego ujawnionych w treści mapy zasadniczej szczegółów I grupy jest równoznaczne z wykorzystaniem materiałów zasobu co skutkuje, że powinno być to opisane w sprawozdaniu technicznym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż samo wskazanie w sprawozdaniu technicznym materiału zasobu nie jest równoznaczne ze wskazaniem zakresu wykorzystania tego materiału i dodatkowo wskazał, że samo oświadczenie o spełnieniu kryteriów dokładnościowych pomiarów kontrolnych na potrzeby sprawdzenia urządzenia GNSS bez możliwości ich weryfikacji nie jest wystarczające by uznać za prawidłowy sposób wykorzystania tej technologii pomiarowej w przedmiotowej pracy geodezyjnej.

Odnośnie drugiej spornej kwestii, to jest funkcji zawartego w operacie technicznym wykazu współrzędnych i sposobu prezentowania w nim danych, organ odwoławczy wskazał, iż rozporządzenie ws. standardów określa standardy przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie tylko na potrzeby prowadzonych przez organ baz danych, ale również na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego a także budownictwa, co wynika z treści § 1 ww. rozporządzenia. Nadto, przedmiotem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych są szczegóły terenowe, w szczególności stanowiące treść mapy zasadniczej, o czym stanowi § 15 rozporządzenia ws. standardów. Użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności stanowiące treść mapy zasadniczej" należy rozumieć jako zakresową definicję przedmiotu pomiarów poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, które nie stanowi katalogu zamkniętego. Powyższe zdaniem organu odwoławczego koresponduje także z treścią § 32 ust. 1 i 3 rozporządzenia ws. standardów stanowiącego, iż treścią mapy do celów projektowych są szczegóły terenowe stanowiące treść mapy zasadniczej, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, a także określone przez projektanta lub inwestora inne szczegóły terenowe i informacje, w tym miary liniowe. Przy redakcji mapy do celów projektowych stosuje się oznaczenia i symbole graficzne obiektów właściwe dla treści mapy zasadniczej, a jeżeli na mapie występują również inne obiekty, należy na niej umieścić stosowną legendę. Zatem treścią dokumentu "mapa do celów projektowych" są szczegóły terenowe ujawniane na mapie zasadniczej na podstawie wcześniejszych pomiarów jak również dodatkowe informacje, które powinny pochodzić z przewidzianych prawem źródeł, gdyż do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje: materiały udostępnione z zasobu, wyniki wykonanych pomiarów; opracowania planistyczne; a także inne dokumenty lub informacje dotyczące obszaru projektowanego zamierzenia budowlanego lub terenów sąsiednich, jeżeli maja znaczenie dla zamierzenia budowlanego, o czym stanowi § 30 ust. 2 rozporządzenia ws. standardów. Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, iż przedmiotem pomiarów w przypadku sporządzania dokumentu "mapa do celów projektowych" mogą być nie tylko szczegóły stanowiące treść mapy zasadniczej (obiekty baz), ale też i "inne szczegóły". Jeżeli więc kierownik prac geodezyjnych podejmie decyzję o pomiarze takich "innych szczegółów", to brak jest przeciwskazań do tego, aby wyniki takiego pomiaru udokumentować w operacie technicznym. Zgodnie bowiem z § 36 pkt 5 rozporządzenia ws. standardów operat techniczny zawiera wykazy pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, a więc i szczegółów nie stanowiących treści mapy zasadniczej, czy też baz danych. Istotnym jest też, że prawodawca rozróżnił pomiar szczegółów terenowych niezbędnych do zrealizowania celu zgłoszonej pracy geodezyjnej - przedmiot pomiaru ("pomiar właściwy"), od pomiaru kontrolnego służącego do sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS wykonywanego przed "pomiarem właściwym", co wynika z przytoczonego i omówionego wcześniej § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. standardów. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że prawodawca regulując ten temat posłużył się słowem "wykazy" w liczbie mnogiej, a nie słowem "wykaz" w liczbie pojedynczej. Oznacza to, że dozwolone jest sporządzanie wykazów oddzielnie np. dla punktów pomierzonych i dla punktów obliczonych albo oddzielnie dla punktów objętych różnymi bazami danych zasobu (BDOT500, GESUT) i oddzielnie dla punktów szczegółów terenowych pochodzących z pomiaru, które nie są treścią prowadzonych baz danych. Z kolei zdaniem organu odwoławczego nie można natomiast przyjąć, iż wykazy współrzędnych, o których mowa w omawianym § 36 pkt 5 rozporządzenia ws. standardów służą wyłącznie do aktualizacji baz danych, ponieważ zasadniczo dane do aktualizacji baz danych zasobu sporządza się w postaci plików w formacie GML przekazywanych łącznie z operatem technicznym, co wynika z treści § 35 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia. Wyjątek stanowią tutaj wykazy współrzędnych punktów granicznych przyjętych do obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych i wykazy zmian danych ewidencyjnych, które wchodzą w skład dokumentacji literalnie wskazanej w przepisie prawa jako służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, co wynika z treści § 39 pkt 2 i 3 rozporządzenia ws. standardów. Nie ma natomiast żadnej wątpliwości, że zawarte w wykazach dane muszą być prezentowane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia ws. standardów wyniki pomiarów długości oraz współrzędne prostokątne płaskie przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wyraża się w metrach z precyzją zapisu do 0,01 m, a dla pomiarów wymagających wyższej dokładności - w metrach z precyzją zapisu do 0,001 m. Natomiast wyniki geodezyjnego pomiaru wysokościowego i wartość wysokości wyraża się w metrach z precyzją zapisu do 0,1 m, 0,01 m albo 0,001 m – w zależności od dokładności wykonywanego pomiaru. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia ws. standardów nie definiują katalogu przedmiotu pomiarów wymagającego "zapewnienia wyższej dokładności", który uzasadniałby dokonywanie pomiarów oraz przedstawianie wyników długości oraz współrzędnych prostokątnych płaskich wyrażonej w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku (0,001 m). Zdaniem organ odwoławczego, taka precyzja zapisu jest uzasadniona dla danych obserwacyjnych i dokumentacji procesu wyrównania osnowy pomiarowej, o czym mowa w § 38 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, a także dla dokumentacji z pomiarów geodezyjnych w toku budowy, takich jak geodezyjna obsługa budowy i montażu oraz pomiaru przemieszczeń odkształceń obiektów budowlanych lub ich podłoża, o których mowa w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. standardów. Z kolei jak wynika z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. standardów, wyniki geodezyjnego pomiaru wysokościowego, wartość wysokości wyraża się w metrach z precyzją zapisu, która zależna jest od dokładności wykonywanego pomiaru, czyli zastosowanych technik, narzędzi pomiarowych i dokładności punktów nawiązania pomiaru. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw by przedstawiać wyniki pomiarów wysokościowych i wysokości wyrażone w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc znaczących po przecinku (0,001 m) w sytuacji, gdy zastosowane techniki, narzędzia pomiarowe oraz dokładności punktów nawiązania pomiaru na uzyskanie takich dokładności nie pozwalają. Po przeprowadzeniu powyższej analizy, organ odwoławczy wskazał, że Wykonawca w składzie operatu technicznego na stronie 5 zamieścił "wykaz współrzędnych" punktów szczegółów terenowych pomierzonych lub obliczonych. Przedstawił w nim współrzędne punktów zanumerowanych od 4 do 16 i punktu 22, przy czym dla punktów nr 5 i 22 oprócz współrzędnych zawarł również ich wysokości wyrażone w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku (0,001 m). Jednakże jak wynika ze sprawozdania technicznego w przedmiotowej pracy geodezyjnej Wykonawca wykorzystał do pomiarów GNSS serwis pozycjonowania ASG-EUPOS, który zapewnia wyznaczenie pozycji w terenie w poziomie z dokładnością do 3 centymetrów (0,03 m) i w pionie z dokładnością do 5 centymetrów (0,05 m) - na podstawie informacji ze strony internetowej systemu ASG-EUPOS prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii (http://www.asgeupos.pl/index.php?wpiz type=serv&sub=iien). W rezultacie Wykonawca nieprawidłowo przedstawił w wykazie współrzędnych wysokości punktów szczegółów terenowych z dokładnością do 1 milimetra (wyrażone w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc znaczących po przecinku to jest 0,001 m), albowiem zastosowane przez niego techniki i narzędzia pomiarowe nie pozwalały na uzyskanie takich dokładności. Dokładność zastosowanej przez Wykonawcę techniki pomiarowej pozwalały na osiągnięcie 5 centymetrowej dokładności pomiaru wysokościowego (0,05 m), a zatem co do zasady powinien on przedstawić wyniki swojego pomiaru wysokościowego z precyzją zapisu do dwóch miejsc znaczących po przecinku (0,01 m). W konkluzji do tej kwestii spornej, organ odwoławczy wskazał, iż pomimo tego, że analizowany wykaz zawiera pomierzone lub obliczone współrzędne punktów szczegółów terenowych, to zawiera także wysokości dwóch punktów szczegółów terenowych przedstawione z nieodpowiednią precyzją zapisu. Powoduje to, że dokument ten jako całość został sporządzony niezgodnie z obowiązującym przepisami prawa.

W zakresie trzeciej spornej kwestii dotyczącej sposobu tworzenia nowych obiektów baz danych i sposobu wykorzystania do tego celu istniejących danych z zasobu, organ odwoławczy wskazał, że lokalizację obiektów bazy danych BDOT500, GESUT, a także obiektów bazy danych EGiB określa się w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000. Wynika to odpowiednio z treści: § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1385); § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji uzbrojenia terenu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1374); oraz § 24 Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Zatem wszystkie obiekty baz zasobu muszą być określone za pomocą współrzędnych płaskich prostokątnych w układzie PL-2000, albowiem ten właśnie układ współrzędnych musi być stosowany przez organy oraz wykonawców prac geodezyjnych na potrzeby związane z mapą zasadniczą i ewidencyjną, co wynika z treści § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247 ze zm.). Ponadto współrzędne będą składały się na wynik każdego geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego, ponieważ zdefiniowano go jako zespół czynności technicznych polegających w szczególności na określeniu położenia szczegółów terenowych w państwowym układzie współrzędnych prostokątnych płaskich oraz pozyskaniu ich podstawowych atrybutów, co wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia ws. standardów. Z kolei w przedmiotowej pracy geodezyjnej Wykonawca przedstawił nowy szczegół terenowy - "obszar utwardzony" działki nr (...) oznaczony na szkicu polowym oraz na mapie porównania z terenem jako "kp.", co oznacza "kostkę prefabrykowaną", zgodnie z pozycją L.p. 55 tabeli z Rozdziału 5 pt. (Wykaz skrótów i oznaczeń) Załącznika Nr 7 (Standardy techniczne tworzenia mapy zasadniczej) do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2028 - obowiązujące w czasie wykonywania przedmiotowej pracy geodezyjnej do dnia 31 lipca 2021 r. - dalej jako rozporządzenie ws. BDOT). Jak natomiast wynika z treści szkicu polowego oraz mapy porównania z terenem zakres "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną terenu działki nr [...] ograniczony jest konturem budynku o numerze ewidencyjnym [...], ogrodzeniem trwałym, nowo pomierzonym ogrodzeniem z bramą i furtką (punkty z operatu nr 4, 6, 7, 8 i 9), oraz nowo pomierzonym konturem "obszaru utwardzonego" oznaczonego symbolem linii przerywanej (kreska 2 mm z przerwą 1 mm) od punktu nr 15 poprzez punkt nr 14 i 15 do punktu oznaczonego na szkicu jako "do ist." Organ odwoławczy wskazał, iż z treści szkicu polowego można przypuszczać, że kontur "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną zakończony został w narożniku utwardzenia zjazdu z ulicy L. na działkę nr [...] oznaczonego na mapie porównania z terenem i na szkicu polowym jako "br.", co oznacza "bruk", zgodnie z pozycją L.p. 5 ww. tabeli Wykazów skrótów i oznaczeń ze Standardów technicznych tworzenia mapy zasadniczej Załącznika nr 7 do rozporządzenia ws. BDOT. Jednakże w sprawozdaniu technicznym Wykonawca nie opisał precyzyjnie tego istniejącego na mapie zasadniczej elementu szczegółu terenowego, a także sporządzony przez niego wykaz nie zawiera współrzędnych punktu, w którym zakończony ma być przebieg "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną oznaczony na szkicu jako "do ist.". W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Słupska zasadnie wskazał na nieprawidłowości w punkcie 5.3 protokołu weryfikacji w związku z brakiem w operacie technicznym stosownej dokumentacji w postaci szkicu oraz wykazu współrzędnych dla krawędzi chodnika ("obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną) wykazanej na mapie porównania z terenem jako obiekt do pomiaru, gdyż wskazanie "do ist." jest niewystarczające dla określenia przebiegu tego szczegółu terenowego i należy to wykonać za pomocą współrzędnych tego szczegółu. W stanowisku z dnia 26 lipca 2021 r. odnoszącym się do nieprawidłowości wykazanej w punkcie 5.3 protokołu weryfikacji Wykonawca wyjaśnił, iż przeprowadził pomiar kontrolny (weryfikacyjny) wierzchołka obiektu bazy danych - wierzchołka bruku i stwierdził, iż spełnia on kryteria dokładnościowe. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, nie zmienia to faktu, że w operacie technicznym brakuje jednoznacznie określonego współrzędnymi wierzchołka nowego szczegółu sytuacyjnego objętego przedmiotowym pomiarem oznaczonego jako "do ist.". Spowodowało to, że Wykonawca w operacie technicznym nie udokumentował pomiaru sytuacyjnego nowego szczegółu terenowego ("obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną terenu działki nr (...) położonej w mieście S., obręb [...]) zgodnie z regulacjami zawartymi w przepisach rozporządzenia ws. standardów.

W konsekwencji powyższej argumentacji, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową i zgodną z powszechnie obowiązującym prawem.

Powyższa decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została zaskarżona skargą z dnia 15 grudnia 2021 r. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego G.Z. zarzucił naruszenie:

1) art. 6, 7, 7a, 7b § 1 i 8 k.p.a.;

2) art. 2 pkt 1 lit. a, art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 u.p.g.k;

3) § 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

4) załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący przywołał m.in. fragment uzasadnienia decyzji kasatoryjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (nr WIGK-II.7220.11.2021.TK) z dnia 13 lipca 2021 . W wyżej przywołanej decyzji administracyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2021 r., organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wykazał błędy proceduralne organowi pierwszej instancji dotyczące sporządzenia protokołu weryfikacji, gdzie wskazał, że został on sporządzony z naruszeniem prawa i nie posiada mocy dowodowej. Zdaniem Skarżącego, porównując powyższą decyzję (z dnia 13 lipca 2021 r.) z omawianą sprawą w przedmiotowym protokole weryfikacji znalazły się takie same błędy proceduralne związane ze sporządzeniem protokołu weryfikacji - uwagi organu weryfikującego, które zostały przedstawione błędnie w punkcie 5 protokołu, a nie w punkcie 6 - zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia w sprawie "Wzorów". Dalej Skarżący wskazał, iż zastanawiający jest fakt całkowicie odmiennego stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w dwóch rozstrzygnięciach administracyjnych. W przywołanej decyzji z dnia 13 lipca 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku uznał iż, wadliwie sporządzony protokół weryfikacji nie posiada mocy dowodowej. Zdaniem Skarżącego w decyzji tego samego organu z dnia 17 listopada 2021 r., gdzie organ weryfikujący dokonał identycznych błędów proceduralnych sporządzania protokołu weryfikacji, organ drugiej instancji stoi na stanowisku, że nie ma podstaw, by odmówić temu dokumentowi mocy dowodowej, ponieważ jasno i precyzyjnie dokument ten wyznaczył przedmiot sporu pomiędzy Wykonawcą, a organem prowadzącym zasób. W konkluzji tego fragmentu uzasadnienia, zdaniem Skarżącego organ odwoławczy wydając dwie decyzje administracyjne w przedziale czasowym około czterech miesięcy odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i w jego ocenie stanowi to naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Dalej Skarżący wskazywał, posiłkując się odpowiedzią Głównego Geodety Kraju (z podanej w skardze strony internetowej), zgodnie z której treścią: "Geodezyjne pomiary, sytuacyjne i wysokościowe wykonuje się z wykorzystaniem metod, technik i technologii zapewniających uzyskanie dokładności położenia punktów szczegółów terenowych i spełnienie warunków wykonywania pomiarów, określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18 rozporządzenia w sprawie standardów. Wybór stosowanych metod, technik i technologii, spełnienie warunków wykonywania pomiarów oraz zapewnienie wymaganej dokładności spoczywa na kierowniku prac geodezyjnych. W związku z tym elementy te nie podlegają weryfikacji". Mając na uwadze powyższe, a także to, że organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie konieczności dokładnego określenia szczegółu terenowego służącego do przeprowadzenia kontroli przed wykonaniem pomiaru, co zdaniem Skarżącego nie wynika bezpośrednio z żadnego przepisu prawa i jest tylko i wyłącznie stanowiskiem dwóch organów, stanowi w opinii Skarżącego przekroczenie swoich kompetencji przez organy obydwu instancji, które należy traktować jako wadę formalną decyzji polegającą na niezgodności jej brzmienia z wymogiem art. 107 § 1 k.p.a.

Dalej, w ocenie Skarżącego organ drugiej instancji błędnie zinterpretował obowiązujące przepisy prawa w zakresie pomiaru kontrolnego. Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia ws. standardów wyniki pomiaru kontrolnego dla pomiaru wysokościowego musi spełniać kryterium dh<0,09 m. Zdaniem Skarżącego rozporządzenie to nie precyzuje sposobu przeprowadzenia porównania tego kryterium w zakresie dokładności zapisu. Zgodnie z zasadą zaokrąglania liczb Bradis-Kryłowa chcąc uzyskać wynik końcowy o k cyfrach, to do obliczeń należy brać dane z taką liczbą cyfr, które zgodnie z powyższymi regułami w końcowym rozwiązaniu dadzą k+1 cyfr (Matematyka poradnik encyklopedyczny, PWN 1968 r.). Niniejsza reguła została zastosowana w bieżącej pracy geodezyjnej, a jej wynik został uwidoczniony w przedmiotowym wykazie. Wykonawca niniejszą sprawę wyjaśniał w odwołaniu od decyzji drugiej instancji. Niestety w ocenie Skarżącego organ drugiej instancji całkowicie zignorował powyższe stanowisko nie podejmując żadnej polemiki w tym zakresie. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Skarżący zakwestionował konieczność opisania w sprawozdania technicznym wierzchołka istniejącego szczegółu bazy danych do którego został topologicznie powiązany nowy szczegół sytuacyjny (obrzeże obszaru utwardzonego - wjazd na posesję) jak również brak istniejących współrzędnych w wykazie pomierzonych lub obliczonych współrzędnych szczegółów terenowych. Skarżący argumentował, iż w sprawozdaniu technicznym prawodawca w § 37 pkt 7) ppkt a) wykazał konieczność zamieszczenia informacji dotyczącej zakresu wykorzystanych materiałów pozyskanych z zasobu. Powyższa czynność zdaniem Skarżącego została przez Wykonawcę prac spełniona wpisem, iż wykorzystano bazę numeryczną (mapę zasadniczą). Zgodnie z literalnym brzmieniem słowa "zakres" należało wskazać rodzaje materiałów geodezyjnych wykorzystywanych w trakcie wykonywania pracy, bez analizy poszczególnych elementów. W ocenie Skarżącego należy w tym miejscu określić rodzaj baz danych wchodzących w skład p.z.g.k. użytych podczas pracy geodezyjnej, a nie umieszczać szczegółowe informacje o poszczególnych elementach składowych, jak chciałby tego organ. Takie postępowanie zdaniem Skarżącego jest wręcz niemożliwe do wykonania, gdyż wiązałoby się to z koniecznością opisu wszystkich elementów baz danych wchodzących w skład tego zakresu, co czyniłoby ten dokument nieprzejrzystym. W finalnej części uzasadnienia skargi, Skarżący powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 981/19) wskazał, iż przedstawione w decyzjach (organów obydwu instancji) podstawy prawne wraz z wyjaśnieniami organów nie stanowią dla niego żadnego źródła informacji o sposobie ich rozumowania ze względu na brak jednoznacznej podstawy prawnej, jak również brak związków logicznych. Dodatkowo zdaniem Skarżącego organ drugiej instancji wraz z organem pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji administracyjnej powołuje się na bardzo dużą ilość przepisów nie mających bezpośredniego związku ze sprawą, które utrudniają zrozumienie stanowiska organu. Taki sposób redakcji uzasadnienia decyzji administracyjnej zaciemnia ogólny obraz sprawy i utrudnia, a wręcz uniemożliwia zrozumienie istoty problemu. W ocenie Skarżącego, organ drugiej instancji winien przedstawić jednoznaczne podstawy prawne na potwierdzenie swojego uzasadnienia. Przyjęty schemat określania wykładni na podstawie ogólnych norm prawnych jest nieakceptowalny. W konsekwencji powyższych uwag, Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu obydwu instancji i przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 18 stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła odpowiedź na skargę sporządzona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w której wyżej wymieniony organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego i wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. W kontekście zarzutu obrazy art. 7b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k. organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie tutejszy organ nie działał jako organ nadzoru (art. 7b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k), a jako organ wyższego stopnia względem Prezydenta Miasta Słupska w instancyjnym toku postępowania administracyjnego (art. 7b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie opierało się również na art. 12b ust. 1 u.p.g.k, ponieważ norma zawarta w tym przepisie odnosi się do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych. Odnośnie zarzutu obrazy art. 8 § 2 k.p.a. organ podniósł, że przedmiotowa sprawa i sprawa zakończona decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. znak: WIGK-II.7220.11.202l.TK różnią się między sobą zarówno pod względem stanu prawnego jak i stanu faktycznego. Odnośnie zarzutu Skarżącego dotyczącego wadliwie sporządzonego uzasadnienia prawnego, które nie stanowi dla Skarżącego żadnego źródła informacji o sposobie ich rozumowania ze względu na wielość przytoczonych przepisów i brak jednoznacznej podstawy prawnej, jak również braku związków logicznych, to tenże organ wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności. W decyzji administracyjnej organ obowiązany jest wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także obowiązany jest wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dla przedmiotowej pracy geodezyjnej zgłoszonej w Urzędzie Miasta S. pod identyfikatorem GK.DGK.6640.561.2021 organ odwoławczy skonkretyzował w decyzji przepisy prawa obowiązujące w geodezji i kartografii m.in. wynikające z rozporządzenia ws. standardów. W ocenie organu odwoławczego skarga jest, w gruncie rzeczy, polemiką Skarżącego z treścią przepisów prawa, co do których organ odwoławczy nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona do Sądu decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 12a ust. 1 pkt 1 tej ustawy wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12.

Art. 4 ust.1a u.p.g.k. w pkt 2, 3 i 10 – 12 wskazuje, że dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące:

- ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości);

- geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu;

- szczegółowych osnów geodezyjnych;

- zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu;

- obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000.

Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 ww. ustawy, organ służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

W myśl art. 12b ust. 3 i ust. 4 ustawy, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 ustawy stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy). Weryfikacja dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii dotyczy przepisów odnoszących się m.in. do projektowania i wykonywania pomiarów geodezyjnych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa, oraz opracowania wyników tych pomiarów.

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów natury proceduralnej należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu prawnego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 2301/19) wskazał, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OSK 3971/19).

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż powyższy przepis nie został w realiach sprawy naruszony, gdyż rację ma organ odwoławczy w swoim stanowisku przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa sprawa i sprawa zakończona decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. znak: WIGK-II.7220.11.202l.TK różnią się między sobą zarówno pod względem stanu prawnego jak i stanu faktycznego. Faktem jest, że uprzednia sprawa prowadzona była w pierwszej instancji przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników, jednakże dotyczyła ona innej pracy geodezyjnej wykonanej w tym samym asortymencie (sporządzenie mapy do celów projektowych) i przez tego samego Wykonawcę. Protokół weryfikacji, będący częścią akt uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego, zawierał wszakże inny katalog usterek dostrzeżonych przez organ pierwszej instancji, były one w inny sposób komunikowane Wykonawcy, a ponadto organ pierwszej instancji w treści decyzji wskazał dodatkowe przyczyny odmowy przyjęcia wyników przedmiotowych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, których protokół weryfikacji nie zawierał. Nadto, z analizy decyzji organu odwoławczego z dnia 13 lipca 2021 r. wynikało, iż Wykonawca nie zrozumiał części uwag przedstawionych w protokole weryfikacji, część usterek została przez Wykonawcę poprawiona, a do części uwag Wykonawca nie odniósł się zupełnie w swoim stanowisku na wynik weryfikacji, co nie znalazło swojego odbicia w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z powyższych powodów w ówcześnie prowadzonej sprawie zapadło rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające zaskarżaną decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ doszło m in. do naruszenia gwarancyjnego charakteru procedury przyjmowania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który wynika z treści art. 12b ust. 7 i 8 u.p.g.k.

W tym miejscu należy się również odnieść do zarzutu naruszenia załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316), gdyż jest on ściśle związany z powyższym zarzutem naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., z uwagi na to, iż Skarżący powołuje się na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 lipca 2021 r. (nr WIGK-II.7220.11.2021.TK), w której organ dopatrzył się błędów w sporządzeniu protokołu weryfikacji i m.in. dlatego też wydał decyzję kasatoryjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., i w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, gdzie Skarżący dopatruje się takich samych błędów przy sporządzeniu protokołu weryfikacji, co jego zdaniem powinno być rozstrzygnięte pozytywnie na jego korzyść.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do problematyki prawidłowości sporządzenia przez organ pierwszej instancji protokołu weryfikacji i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela jego argumentację. Dla przypomnienia wskazać należy, że Prezydent Miasta Słupska w protokole weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 26 lipca 2021 r. wszystkie wykazane informacje o zakresie nieprawidłowości zawarł w części protokołu przewidzianej na wyniki weryfikacji przeprowadzonej w kryterium kompletności, tj. w punkcie 5 ww. protokołu, przy czym ostateczny negatywny wynik weryfikacji (uwzględniający wyniki cząstkowe) zawarty został w pkt 8 ww. protokołu. Obowiązek Starosty (w tym przypadku Prezydenta Miasta Słupska) do przeprowadzenia weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 1 u.p.g.k.) a następnie utrwalenia jej rezultatów w protokole weryfikacji (art. 12b ust. 3 u.p.g.k.) ma kluczowe znaczenie dla procedury przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pamiętać bowiem należy, że istotą tej procedury i jej nadrzędnym celem jest przyjęcie materiałów do zasobu, a odmowa takiego przyjęcia jest odstępstwem od stanu pożądanego. Z tego powodu sam proces weryfikacji jest silnie sformalizowany poprzez prawne zobligowanie organu do korzystania ze wzoru protokołu weryfikacji, a także przez wynikające z przepisów prawa kryteria weryfikacji. Prawidłowo przeprowadzona weryfikacja oraz sporządzana przez organ administracji publicznej informacja o zakresie nieprawidłowości zawarta w protokole weryfikacji musi być zatem profesjonalna, oparta na przepisach prawa, czytelna i zrozumiała. Ma być też jasną wskazówką, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, ale też ma umożliwiać wykonawcy podjęcie merytorycznej polemiki z organem, o której mowa a art. 12 ust. 7 u.p.g.k. To właśnie możliwość podjęcia tej fachowej polemiki nadaje procedurze weryfikacji gwarancyjnego charakteru, ponieważ prawidłowo sporządzony protokół weryfikacji zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym wyznacza ramy i przedmiot sporu pomiędzy wykonawcą a organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, który może mieć swój finał w rozstrzygnięciu administracyjnym.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, organ odwoławczy miał rację podnosząc, iż Prezydent Miasta Słupska wydając protokół weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021 6482 z dnia 26 lipca 2021 r., stworzył Skarżącemu warunki do uzupełnienia i poprawienia przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, a także stworzył warunki do profesjonalnej i fachowej polemiki. Informacje o zakresie nieprawidłowości zamieszczone w ww. protokole zostały przez Prezydenta Miasta Słupska opisane czytelnie oraz wynikały z nich wskazówki czego organ oczekuje w ramach złożenia poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Skarżący swoim stanowiskiem z dnia 26 lipca 2021 r. w reakcji na negatywny wynik weryfikacji nawiązał przecież merytoryczną polemikę z organem co do każdej informacji zawartej w protokole, w tym przedstawił swoje rozumienie przepisów prawa wskazanych przez organ jako naruszone. Z tych właśnie przyczyn nie można znaleźć uzasadnionych podstaw, by kwestionować zgodność z przepisami przedmiotowego protokołu i odmówić temu dokumentowi mocy dowodowej, ponieważ jasno i precyzyjnie dokument ten wyznaczył przedmiot sporu pomiędzy Skarżącym a organem prowadzącym zasób. Czym innym jest bowiem ocena samego sposobu formułowania informacji o zakresie nieprawidłowości w protokole weryfikacji, a czym innym jest ocena zasadności ich postawienia i użytej przez organ argumentacji w danych kwestiach, a w następstwie zasadność odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolejno należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i wprawdzie nie wskazanego wśród zarzutów zarzucanych przez Skarżącego na wstępie skargi, jednakże już wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi w postaci naruszenia przez organy orzekające art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wyrażenie swoich stanowisk w decyzjach bez wskazania bezpośrednich przepisów prawnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie, a także zarzutu ściśle z powyższym powiązanym, a mianowicie sporządzenia wadliwego, niezrozumiałego dla Skarżącego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wypełnionego wieloma przepisami prawnymi nie mającymi zdaniem Skarżącego żadnego związku logicznego z rozpatrywaną sprawą i nie wskazującego przepisów prawnych mających bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (107 § 3 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. wskazał, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r.; sygn. akt SA/Lu 2479/94).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego spełnia wszystkie wymogi wskazane przez ustawodawcę ustanowione w art. 107 k.p.a. Wyżej wymieniony organ sporządził obszerne uzasadnienie odnoszące się wyczerpująco do wszystkich podniesionych zarzutów w odwołaniu skarżącego dotyczących decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest spójne, logiczne oraz zawiera uzasadnienie prawne oparte na wszystkich kluczowych w niniejszej sprawie przepisach prawnych w szczególności ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co istotne, uzasadnienie prawne organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów prawnych, lecz ukazuje również proces dekodowania norm prawnych wynikających z tychże przepisów, prowadzący organ do określonych wniosków.

W ocenie Sądu za a limine niezasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. (określającego tzw. zasadę legalizmu) oraz art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony), gdyż organy orzekające nie nakładały na Skarżącego obowiązku jak i nie ograniczały bądź nie odbierały Skarżącemu uprawnień.

Przechodząc do rozważań odnośnie zasadniczego zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w powiązaniu z argumentacją Skarżącego zawartą w uzasadnieniu skargi, to wskazać należy, że stanowi ona w istocie powtórzenie argumentacji Skarżącego zawartej w jego odpowiedzi do protokołu weryfikacji nr GK.DGK.6640.561.2021_6482 z dnia 26 lipca 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu argumentacja Skarżącego stanowi przejaw polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego, z tą jedyną różnicą, iż stanowisko tego organu jest rzetelnie poparte przytoczonymi przez tenże organ przepisami prawnymi i dokonaną na ich tle wykładnią.

W tym miejscu należ przypomnieć, że spór pomiędzy organem prowadzącym zasób (Prezydentem Miasta Słupska) a Wykonawcą (Skarżącym) sprowadza się zasadniczo do trzech kwestii. Pierwszą kwestią jest forma dokumentowania przebiegu i wyników pomiaru kontrolnego mającego za zadanie sprawdzić poprawność działania sprzętu i otrzymywanych danych korekcyjnych. Drugą kwestią jest funkcja zawartego w operacie technicznym wykazu współrzędnych i sposób prezentowania w nim danych. Zaś trzecią kwestią jest sposób tworzenia nowych obiektów baz danych i sposób wykorzystania do tego celu istniejących danych z zasobu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni przedstawione w zaskarżonej decyzji organu odwoławcze stanowisko dotyczące ww. spornych kwestii. Argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu kompletna i przekonująca.

W zakresie pierwszej problematycznej kwestii należy wskazać, iż zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia ws. standardów przynajmniej raz dziennie, przed rozpoczęciem pomiarów z wykorzystaniem kinematycznych technik satelitarnych GNSS, należy sprawdzić poprawność działania sprzętu i otrzymywanych danych korekcyjnych w oparciu o pomiar kontrolny na punkcie o znanych współrzędnych. Do pomiaru kontrolnego można wykorzystać punkt osnowy geodezyjnej, punkt osnowy pomiarowej lub jednoznacznie zidentyfikowany punkt szczegółu terenowego I grupy w odległości nie większej niż 7 km od punktów będących przedmiotem pomiaru, o czym stanowi § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia. Kolejne przepisy tego paragrafu regulują sposób postępowania w przypadku, gdy odchyłki na punktach kontrolnych przekraczają określone wartości (§ 9 ust. 6 rozporządzenia ws. standardów), a także obligują w określonych okolicznościach faktycznych do przeprowadzenia dodatkowego "przeliczenia" - transformacji wyników pomiarów szczegółów sytuacyjnych (§ 9 ust. 7 rozporządzenia ws. standardów). Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że po pierwsze, pomiar kontrolny służy do sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS w tym usług sieciowych i ma być wykonany przed rozpoczęciem tą techniką przedmiotowego pomiaru sytuacyjnego lub wysokościowego szczegółów terenowych niezbędnych do zrealizowania celu zgłoszonej pracy geodezyjnej, a po drugie ma też na celu ustalenie czy dane uzyskane z pomiaru GNSS można traktować jako ostateczne, czy też należy je dodatkowo "przeliczyć". Dalej należy wskazać, iż opis sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS i przebiegu poprzedzającego go pomiaru kontrolnego z wykorzystaniem materiałów zasobu należy zamieścić w sprawozdaniu technicznym, gdyż prawodawca dopuścił możliwość zastosowania do pomiarów technologii GNSS pod warunkiem kontroli sprzętu pomiarowego, a także dlatego, że kontrola ta jest przeprowadzana z wykorzystaniem materiałów zasobu (punkt osnowy geodezyjnej, punkt osnowy pomiarowej lub jednoznacznie zidentyfikowany punkt szczegółu terenowego I grupy). Zgodnie bowiem do treści § 37 pkt 7 rozporządzenia ws. standardów sprawozdanie techniczne opisuje przebieg prac geodezyjnych i zawiera między innymi opis przebiegu i wyniki wykonanych prac geodezyjnych, w tym zakres wykorzystania materiałów zasobu oraz zastosowane technologie i metody pomiarowe. Wymóg jednoznacznej identyfikacji punktu szczegółu I grupy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia ws. standardów) w połączeniu z koniecznością wskazania w sprawozdaniu technicznym zakresu materiałów zasobu (§ 37 pkt 7 lit. a rozporządzenia ws. standardów) powoduje, że nie wystarczy dany materiał zasobu wskazać. Termin "Jednoznaczna identyfikacja" wiąże się bowiem ze wskazaniem konkretnego punktu (obiektu mapy zasadniczej, konkretnego punktu z operatu archiwalnego czy też konkretnego punktu z bazy danych zasobu) poprzez podanie jego numeru (bądź ID obiektu) lub też jego współrzędnych i wysokości, choć może być to również zrealizowane opisem słownym, o ile pozwoli na zachowanie jednoznaczności. Natomiast termin "zakres wykorzystania" danego materiału zasobu wiąże się z konkretnymi danymi, które opisywały dany punkt czy obiekt, a które były wykorzystane np. współrzędne, wysokości, związki liniowe i kątowe, obliczone pola powierzchni, informacje o stabilizacji lub innych atrybutach punktów granicznych itp. Z kolei, skoro prawodawca uwarunkował możliwość zastosowania do pomiarów technologii GNSS dopiero po przeprowadzeniu sprawdzenia funkcjonowania sprzętu na podstawie pomiarów kontrolnych, to takie czynności należy udokumentować opisując zastosowane technologie i metody pomiarowe, co wynika z § 37 pkt 7 lit. b rozporządzenia ws. standardów.

Powyższe wskazuje, iż wbrew argumentacji Skarżącego nie ma podstaw prawnych by uznać, że pomiar kontrolny nie podlega w istocie weryfikacji a samo zawarte w treści sprawozdania technicznego oświadczenie o spełnieniu warunku dokładnościowego dla możliwości zastosowania techniki GNSS jest wystarczające, jeżeli nie ma możliwości jego zweryfikowania. W ocenie Sądu przedmiotowa argumentacja stanowi swoiste uproszczenie ze strony Skarżącego dysponującego co oczywiste wiedzą i kwalifikacjami w zakresie geodezji, które w świetle obowiązujących przepisów w zakresie standardów nie zasługuje na aprobatę. Należy mieć bowiem na uwadze, że pomiar kontrolny również może być dotknięty określoną wadą. Tytułem przykładu należy wskazać wykonanie tego pomiaru z naruszeniem regulacji określonej w § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia ws standardów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że co do zasady opracowanie wyników pomiaru nie jest oparte na oświadczeniach mających potwierdzić wykonanie danych czynności zgodnie z określonymi standardami, lecz na stosownych analizach i obliczeniach, których wyniki powinny się znaleźć w sprawozdaniu technicznym. Zgodnie bowiem z § 34 ust. 1 rozporządzenia ws. standardów opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych obejmuje wykonanie analiz i obliczeń niezbędnych do zrealizowania celu prac. Zatem w ocenie Sądu, organ odwoławczy doszedł do prawidłowego wniosku, iż Prezydent Miasta Słupska zasadnie uznał, że w sprawozdaniu technicznym z pracy geodezyjnej zgłoszonej pod ID GK.DGK.6640.561.2021 brak jest jednoznacznego wskazania szczegółów terenowych wykorzystanych do przeprowadzenia pomiaru kontrolnego, gdyż jak argumentował ww. organ Instancji, że wykorzystanie do pomiaru kontrolnego ujawnionych w treści mapy zasadniczej szczegółów I grupy jest równoznaczne z wykorzystaniem materiałów zasobu co skutkuje, że powinno być to opisane w sprawozdaniu technicznym. Podsumowując, jeszcze raz należy podkreślić, że samo wskazanie w sprawozdaniu technicznym materiału zasobu nie jest równoznaczne ze wskazaniem zakresu wykorzystania tego materiału, a samo oświadczenie o spełnieniu kryteriów dokładnościowych pomiarów kontrolnych na potrzeby sprawdzenia urządzenia GNSS bez możliwości ich weryfikacji nie jest wystarczające by uznać za prawidłowy sposób wykorzystania tej technologii pomiarowej w przedmiotowej pracy geodezyjnej.

W zakresie drugiej spornej kwestii, to jest funkcji zawartego w operacie technicznym wykazu współrzędnych i sposobu prezentowania w nim danych, wskazać należy, iż rozporządzenie ws. standardów określa standardy przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie tylko na potrzeby prowadzonych przez organ baz danych, ale również na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego a także budownictwa, co wynika z treści § 1 ww. rozporządzenia. Nadto, przedmiotem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych są szczegóły terenowe, w szczególności stanowiące treść mapy zasadniczej, o czym stanowi § 15 rozporządzenia ws. standardów. Użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności stanowiące treść mapy zasadniczej" należy rozumieć jako zakresową definicję przedmiotu pomiarów poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, które nie stanowi katalogu zamkniętego. Organ odwoławczy zasadnie w ocenie Sądu wskazuje, że § 15 rozporządzenia winno się skorelować z treścią § 32 ust. 1 i 3 rozporządzenia ws. standardów stanowiącego, iż treścią mapy do celów projektowych są szczegóły terenowe stanowiące treść mapy zasadniczej, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, a także określone przez projektanta lub inwestora inne szczegóły terenowe i informacje, w tym miary liniowe. Przy redakcji mapy do celów projektowych stosuje się oznaczenia i symbole graficzne obiektów właściwe dla treści mapy zasadniczej, a jeżeli na mapie występują również inne obiekty, należy na niej umieścić stosowną legendę. Zatem treścią dokumentu "mapa do celów projektowych" są szczegóły terenowe ujawniane na mapie zasadniczej na podstawie wcześniejszych pomiarów jak również dodatkowe informacje, które powinny pochodzić z przewidzianych prawem źródeł, gdyż do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje m.in. materiały udostępnione z zasobu lub wyniki wykonanych pomiarów. Z powyższego wynika, iż przedmiotem pomiarów w przypadku sporządzania dokumentu "mapa do celów projektowych" mogą być nie tylko szczegóły stanowiące treść mapy zasadniczej (obiekty baz), ale też i "inne szczegóły". Podzielić w związku z tym należy zapatrywanie organu odwoławczego, który podniósł, że skoro kierownik prac geodezyjnych podejmie decyzję o pomiarze takich "innych szczegółów", to brak jest przeciwwskazań do tego, aby wyniki takiego pomiaru udokumentować wprost i bez wątpliwości w operacie technicznym. Zgodnie bowiem z § 36 pkt 5 rozporządzenia ws. standardów operat techniczny zawiera wykazy pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, a więc i szczegółów nie stanowiących treści mapy zasadniczej, czy też baz danych. Istotnym jest też, że prawodawca rozróżnił pomiar szczegółów terenowych niezbędnych do zrealizowania celu zgłoszonej pracy geodezyjnej - przedmiot pomiaru ("pomiar właściwy"), od pomiaru kontrolnego służącego do sprawdzenia poprawności działania sprzętu GNSS wykonywanego przed "pomiarem właściwym", co wynika z przytoczonego i omówionego wcześniej § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. standardów. Podkreślić należy, że prawodawca regulując ten temat posłużył się słowem "wykazy" w liczbie mnogiej, a nie słowem "wykaz" w liczbie pojedynczej. Oznacza to, że dozwolone jest sporządzanie wykazów oddzielnie np. dla punktów pomierzonych i dla punktów obliczonych albo oddzielnie dla punktów objętych różnymi bazami danych zasobu (BDOT500, GESUT) i oddzielnie dla punktów szczegółów terenowych pochodzących z pomiaru, które nie są treścią prowadzonych baz danych. Ponadto, zawarte w wykazach dane muszą być prezentowane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia ws. standardów wyniki pomiarów długości oraz współrzędne prostokątne płaskie przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wyraża się w metrach z precyzją zapisu do 0,01 m, a dla pomiarów wymagających wyższej dokładności - w metrach z precyzją zapisu do 0,001 m. Natomiast wyniki geodezyjnego pomiaru wysokościowego i wartość wysokości wyraża się w metrach z precyzją zapisu do 0,1 m, 0,01 m albo 0,001 m – w zależności od dokładności wykonywanego pomiaru. Przepisy rozporządzenia ws. standardów nie definiują katalogu przedmiotu pomiarów wymagającego "zapewnienia wyższej dokładności", który uzasadniałby dokonywanie pomiarów oraz przedstawianie wyników długości oraz współrzędnych prostokątnych płaskich wyrażonej w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku (0,001 m). Taka precyzja byłaby uzasadniona dla danych obserwacyjnych i dokumentacji procesu wyrównania osnowy pomiarowej, o czym mowa w § 38 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, a także dla dokumentacji z pomiarów geodezyjnych w toku budowy, takich jak geodezyjna obsługa budowy i montażu oraz pomiaru przemieszczeń odkształceń obiektów budowlanych lub ich podłoża, o których mowa w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. standardów. Z kolei jak wynika z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. standardów, wyniki geodezyjnego pomiaru wysokościowego, wartość wysokości wyraża się w metrach z precyzją zapisu, która zależna jest od dokładności wykonywanego pomiaru, czyli zastosowanych technik, narzędzi pomiarowych i dokładności punktów nawiązania pomiaru. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż brak jest podstaw by przedstawiać wyniki pomiarów wysokościowych i wysokości wyrażone w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc znaczących po przecinku (0,001 m) w sytuacji, gdy zastosowane techniki, narzędzia pomiarowe oraz dokładności punktów nawiązania pomiaru na uzyskanie takich dokładności nie pozwalają.

W realiach sprawy Wykonawca (Skarżący) w składzie operatu technicznego na stronie 5 zamieścił "wykaz współrzędnych" punktów szczegółów terenowych pomierzonych lub obliczonych. Przedstawił w nim współrzędne punktów zanumerowanych od 4 do 16 i punktu 22, przy czym dla punktów nr 5 i 22 oprócz współrzędnych zawarł również ich wysokości wyrażone w metrach z precyzją zapisu do trzech miejsc po przecinku (0,001 m). Jednakże jak wynika ze sprawozdania technicznego w przedmiotowej pracy geodezyjnej Wykonawca wykorzystał do pomiarów GNSS taki serwis pozycjonowania, który zapewnia wyznaczenie pozycji w terenie w poziomie z dokładnością do 3 centymetrów (0,03 m) i w pionie z dokładnością do 5 centymetrów (0,05 m). Dokładność zastosowanej przez Wykonawcę techniki pomiarowej pozwalały na osiągnięcie 5 centymetrowej dokładności pomiaru wysokościowego (0,05 m), a zatem co do zasady powinien on przedstawić wyniki swojego pomiaru wysokościowego z precyzją zapisu do dwóch miejsc znaczących po przecinku (0,01 m). Analizowany wykaz zawiera wysokości dwóch punktów szczegółów terenowych przedstawione z nieodpowiednią precyzją zapisu.

W zakresie trzeciej spornej kwestii dotyczącej sposobu tworzenia nowych obiektów baz danych i sposobu wykorzystania do tego celu istniejących danych z zasobu, to należy za organem odwoławczym podkreślić, że lokalizację obiektów bazy danych BDOT500, GESUT, a także obiektów bazy danych EGiB określa się w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000. Rację ma organ wskazując, że wszystkie obiekty baz zasobu muszą być określone za pomocą współrzędnych płaskich prostokątnych w układzie PL-2000, albowiem ten właśnie układ współrzędnych musi być stosowany przez organy oraz wykonawców prac geodezyjnych na potrzeby związane z mapą zasadniczą i ewidencyjną, co wynika z treści § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247 ze zm.). Ponadto, współrzędne będą składały się na wynik każdego geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego, ponieważ zdefiniowano go jako zespół czynności technicznych polegających w szczególności na określeniu położenia szczegółów terenowych w państwowym układzie współrzędnych prostokątnych płaskich oraz pozyskaniu ich podstawowych atrybutów, co wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia ws. standardów.

W złożonej pracy geodezyjnej Wykonawca (Skarżący) przedstawił nowy szczegół terenowy - "obszar utwardzony" działki nr (...) oznaczony na szkicu polowym oraz na mapie porównania z terenem jako "kp.", co oznacza "kostkę prefabrykowaną". Jak natomiast wynika z treści szkicu polowego oraz mapy porównania z terenem zakres "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną terenu działki nr (...) ograniczony jest konturem budynku o numerze ewidencyjnym [...], ogrodzeniem trwałym, nowo pomierzonym ogrodzeniem z bramą i furtką (punkty z operatu nr 4, 6, 7, 8 i 9), oraz nowo pomierzonym konturem "obszaru utwardzonego" oznaczonego symbolem linii przerywanej (kreska 2 mm z przerwą 1 mm) od punktu nr [...] poprzez punkt nr [...] i [...] do punktu oznaczonego na szkicu jako "do ist." Organ odwoławczy wskazał zatem w pełni zasadnie, iż z treści szkicu polowego można przypuszczać, że kontur "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną zakończony został w narożniku utwardzenia zjazdu z ulicy L. na działkę nr [...] oznaczonego na mapie porównania z terenem i na szkicu polowym jako "br.", co oznacza "bruk", zgodnie z pozycją L.p. 5 ww. tabeli Wykazów skrótów i oznaczeń ze Standardów technicznych tworzenia mapy zasadniczej Załącznika nr 7 do rozporządzenia ws. BDOT. Jednakże w sprawozdaniu technicznym Wykonawca nie opisał precyzyjnie tego istniejącego na mapie zasadniczej elementu szczegółu terenowego, a także sporządzony przez niego wykaz nie zawiera współrzędnych punktu, w którym zakończony ma być przebieg "obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną oznaczony na szkicu jako "do ist.". W stanowisku z dnia 26 lipca 2021 r. odnoszącym się do nieprawidłowości wykazanej w punkcie 5.3 protokołu weryfikacji Wykonawca wyjaśnił, iż przeprowadził pomiar kontrolny (weryfikacyjny) wierzchołka obiektu bazy danych - wierzchołka bruku i stwierdził, iż spełnia on kryteria dokładnościowe. W operacie technicznym brakuje jednakże określonego współrzędnymi wierzchołka nowego szczegółu sytuacyjnego objętego przedmiotowym pomiarem oznaczonego jako "do ist.". W istocie więc Wykonawca w operacie technicznym nie udokumentował pomiaru sytuacyjnego nowego szczegółu terenowego ("obszaru utwardzonego" kostką prefabrykowaną terenu działki nr (...) położonej w mieście, obręb (...)) zgodnie z regulacjami zawartymi w przepisach rozporządzenia ws. standardów. Nie ma przy tym wątpliwości, że operat techniczny winien zawierać informacje, które bez cienia wątpliwości charakteryzują jak i identyfikują szczegóły terenowe objęte wykonaną pracą. Jakiekolwiek uproszczenia są w tym przypadku przejawem nieprawidłowości.

Zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 lit. a, art. 7b ust. 1 pkt 2 oraz art. 12b ust. 1 u.p.g.k. również należy uznać za niezasadne. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż w przedmiotowej sprawie organ nie działał jako organ nadzoru (art. 7b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k), a jako organ wyższego stopnia względem Prezydenta Miasta Słupska w instancyjnym toku postępowania administracyjnego (art. 7b ust. 1 pkt 2 u.p.g.k). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie opierało się również na art. 12b ust. 1 u.p.g.k, ponieważ norma zawarta w tym przepisie odnosi się do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych. Powyższa norma dotycząca ww. czynności weryfikacji odnosi się zatem do organu prowadzącego odpowiednią część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z treści art. 40 ust. 3 pkt 3 u.p.g.k. Wskazać zatem należy, że w postępowaniu odwoławczym tenże organ nie przeprowadza weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 u.p.g.k, ponieważ nie prowadzi zasobu i nie zostały do niego przekazane wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, a jedynie rozpoznaje odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego. Postępowanie przed organem odwoławczym nie ma bowiem na celu przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Celem tego postępowania jest z kolei ocena czy organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w konkretnej sprawie prawidłowo zastosował przepisy związane z procedurą przyjmowania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym art. 12b ust. 1 u.p.g.k, a także czy słusznie takiego przyjęcia odmówił (art. 12b ust. 8 u.p.g.k). W ocenie organu odwoławczego odmowa przyjęcia wyników pracy zgłoszonej przez Skarżącego była w pełni prawidłowa i to stanowisko należy w ocenie Sądu zaaprobować.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z prawem (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).