Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1255/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, 64c, 64d  par. 1, 64b  par. 3, 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 2, 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 156  ust. 3, 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej również jako Minister) decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Gminy C., uchylił decyzję Wojewody S. (dalej również jako Wojewoda) z dnia [...] września 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Gminie C., obręb C., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, została objęta decyzją Wojewody S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa prawego wału przeciwpowodziowego rzeki P. w km [...] w m. C., gm. C., pow. [...] , woj. [...] ", która stała się ostateczna z dniem [...] maja 2016 r.

Wojewoda S. decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] , orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Województwa S. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz gminy C. prawa własności nieruchomości położonej w gminie C., obręb C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, tj. o kwotę [...] zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Wójta Gminy C. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina C., wskazując na poczynione w operacie szacunkowym błędy polegające na: braku uzasadnienia przez rzeczoznawcę majątkowego uzależnienia cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi od położenia oraz otoczenia nieruchomości, bezzasadnym zastosowaniu przez biegłego metody odtworzeniowej wartości nieruchomości, niezastosowaniu przez biegłego metody porównawczej poprzez poszerzenie rynku, w wyniku błędnego przyjęcia stanowiska, iż na badanym rynku nie występuje w obrocie dostateczna ilość nieruchomości spełniająca kryteria podobnych, tj. o zbliżonych częściach składowych. Zdaniem odwołującego biegły błędnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę i błędnie przyjął do analizy, bez podania uzasadnienia, nieruchomości przeznaczone pod tereny drogowe. Rzeczoznawca majątkowy powinien bowiem przyjąć, jako podobne, transakcje nieruchomościami częściowo zajętymi pod drogi, gdyż to byłaby nieruchomość podobna. Jednocześnie biegły nie określił, w jakiej części nieruchomość jest zajęta pod drogę i jaki charakter posiada ta dodatkowa część.

Minister decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Gminy C., uchylił decyzję Wojewody S. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933), dalej: specustawa przeciwpowodziowa, oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.), dalej: ugn, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę.

Minister podniósł, że stosownie do treści art. 9 pkt 5 lit.a) specustawy przeciwpowodziowej decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego albo nieruchomości objęte prawem własności albo prawem użytkowania wieczystego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego - jeżeli inwestorem jest Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy. Przy czym zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej za przejmowane nieruchomości wskazane w powołanym art. 9 pkt. 5 lit.a) właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast jeżeli w terminie [...] miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia w zakresie kwoty odszkodowania, to stosownie do dyspozycji art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 2 (art. 20 ust. 3 ww. ustawy).

W ocenie Ministra przedstawione regulacje prawne dowodzą, że w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia należnego odszkodowania w drodze uzgodnienia, a dopiero, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych - strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania, a zatem ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o zapis art. 20 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, tj. w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę S..

Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit.a), zgodnie z zapisem art. 20 ust. 7 specustawy przeciwpowodziowej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei na mocy odesłania wyrażonego w art. 20 ust. 8 ww. ustawy do ustalenia i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 21 specustawy przeciwpowodziowej, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W związku z powyższym Minister podniósł, że stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) - dalej również jako ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości określona według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 3 i 4 ugn).

Według natomiast art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy C. nieruchomości położonej w gminie C., obręb 1 C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody S. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]).

Minister podniósł, że biegły wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość ma kształt trójkąta, wąski oraz znacznie wydłużony o powierzchni terenu w przybliżeniu płaskiej. Najbliższe sąsiedztwo działki stanowiły tereny wolne od zabudowy, niezagospodarowane, częściowo zadrzewione oraz zakrzewione, droga wojewódzka nr [...], nieco dalej także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na opisanej nieruchomości znajdowała się nawierzchnia żwirowa o pow. [...] m2. Ponadto rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nieruchomość ta położona była na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 1998 r. ze zmianami przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2007 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym jako tereny wyłączone spod zabudowy – [...] P. w granicy obszaru górniczego, a także w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi - bezpośrednia strefa zalewów o prawdopodobieństwie przewyższenia P = 1%. Ponadto przez działkę nr [...] przebiegać ma ścieżka rowerowa.

Mając na uwadze przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Badaniem objął nieruchomości położone na terenie powiatu [...] oraz okres od października 2016 roku do kwietnia 2019 r. W wyniku dokonanej analizy biegły stwierdził, że ceny nieruchomości podobnych wahają się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Następnie biegły dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje przeciwpowodziowe, w wyniku której uznał, że zasadnym będzie przyjęcie w procedurze szacowania transakcji z powiatu [...], które miały miejsce w okresie od 2013 r. do dnia wyceny. W wyniku dokonanej analizy rzeczoznawca stwierdził, że ceny nieruchomości podobnych (skorygowane o trend zmian cen w czasie) wahają się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia kształtuje się na poziomie [...] zł/m2.

Mając na uwadze zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, autor operatu stwierdził, że wartość przedmiotowej nieruchomości należy określić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: położenie (waga 60%), otoczenie (waga 40%). Na str. 18 operatu szacunkowego przedstawił opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisał transakcje, w których nieruchomości osiągnęły ceny minimalną i maksymalną (str. 19 operatu szacunkowego) oraz określił wartość współczynników korygujących i obliczył wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2, do dało wartość gruntu w kwocie [...] zł. Wartość składników budowlanych w postaci nawierzchni żwirowej biegły wycenił na kwotę [...] zł. Reasumując, rzeczoznawca majątkowy wartość rynkową działki nr [...] obliczył na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda S. ustalił należne odszkodowanie.

Minister zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Zdaniem Ministra aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie.

Według art. 134 ust. 2, 3 i 4 ugn przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Organ odwoławczy rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazał, że nie zawiera on wszystkich elementów wymaganych powyższymi przepisami. Analiza operatu szacunkowego wykazała zaistnienie nieprawidłowości, które skutkują nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego.

W ocenie Ministra w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w obszarze terenów wyłączonych spod zabudowy – [...] P. (szczegółowo opisanym na str. 8 operatu szacunkowego) oraz na terenie przeznaczonym pod drogi, biegły zobowiązany był przeanalizować transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu planistycznym, tj. transakcje nieruchomościami wyłączonymi spod zabudowy lub przeznaczonymi pod tereny nieinwestycyjne - tereny zieleni oraz tereny rolne oraz tereny drogowe, jak transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje przeciwpowodziowe. Dopiero w wyniku tak dokonanej analizy autor operatu powinien stwierdzić, czy cel wywłaszczenia (budowle przeciwpowodziowe) zwiększa wartość nieruchomości w części wyłączonej spod zabudowy, a w części przeznaczonej pod drogi.

W opinii Ministra zgodnie z art. 154 ugn w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero zaś w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Według organu odwoławczego błędem było zatem oszacowanie przedmiotowej nieruchomości, tak jakby była przeznaczona w całości pod drogi, skoro nieruchomość ta posiadała mieszane przeznaczenie. Powyższe grozi bowiem ryzkiem przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do szacowanej działki, a tym samym naruszenie art. 4 pkt 16 ugn.

Minister przyznał rację odwołującemu, że rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił w żaden sposób zasadności przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Co więcej, z treści przedmiotowego operatu szacunkowego nie wynika, że szacowana nieruchomości jest przeznaczona pod drogi. Biegły na stronie 8 operatu szacunkowego wskazał bowiem, że działka położona jest w obszarze wyłączonym spod zabudowy. Możliwość ustalenia drogowego przeznaczenia nieruchomości (w części) wynika, tylko i wyłącznie z załączonego do operatu szacunkowego fragmentu wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji Minister stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji naruszony został art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowód operatu szacunkowego zawierającego niejasności i niekompletną analizę nieruchomości porównawczych.

Sprzeciw od decyzji Ministra z dnia [...] maja 2020 r. wniosło Województwo [...] , zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem strony brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu kpa, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Województwo zauważyło, że słusznie Minister wskazał, iż biegły dokonał błędnego określenia przeznaczenia nieruchomości, jednakże organ odwoławczy pominął fakt, że przedmiotowa działka jest przeznaczona w całości pod drogę publiczną. Wobec tego, zdaniem Wojewody, rzeczoznawca majątkowy wykonując operat szacunkowy dokonał prawidłowej oceny przeznaczenia nieruchomości jako w całości drogowej w oparciu o decyzję Wojewody S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Mostu na rzece P. w miejscowości C. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] K.-C. rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...]"

Zdaniem Wojewody w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki z art. 138 § 2 kpa 138 nie ziściły się. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe, a zebrany materiał dowodowy okazał się wiarygodny. Natomiast jeżeli w ocenie Ministra wymagane było postępowanie dowodowe, to winien był ocenić, czy mogło one zostać przez niego uzupełnione i nie przekraczałoby ram dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie – a oceny takiej Minister nie dokonał. Natomiast tylko stwierdzenie, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa.

Wojewoda wskazał ponadto, że przedmiotowy operat szacunkowy datowany jest na [...] kwietnia 2019 r., a decyzja Ministra Rozwoju wydana została w dniu [...] maja 2020 r. Jednocześnie z treści tej decyzji nie wynika aby Minister podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, w tym także czy otrzymał od rzeczoznawcy klauzulę aktualizującą do przedmiotowego operatu i czy rzeczoznawca przedstawił swoje stanowisko co do ewentualnego uzupełnienia operatu i jego aktualizowania w trybie ustawy ugn. Stąd też brak jest, zdaniem Wojewody, przesłanek do dokonania oceny, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy w ogóle próba takiej oceny, czy uzupełnienia postępowania dowodowego, została przez organ drugiej instancji podjęta.

Reasumując, Wojewoda zarzucił decyzji Ministra naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wojewody S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazując powyższe wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Podkreślił, że z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy i związaną z tym konieczność sporządzenia nowego opracowania stanowiącego następnie podstawę ustalenia odszkodowania, zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływana jako P.p.s.a. Stosownie do art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 P.p.s.a.).

Według art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w kwestii sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast art. 156 ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych [...] miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2019 r. i nie posiada on klauzuli aktualizacyjnej. Organ pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za przedmiotową działkę wydał w dniu [...] września 2019 r., czyli w okresie, w którym ww. operat szacunkowy mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże Minister Rozwoju odwołanie od powyższej decyzji rozpoznał już po upływie określonego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami 12-miesięcznego okresu ważności operatu. W realiach niniejszej sprawy, sporządzony operat szacunkowy ważny był bowiem jedynie do dnia [...] kwietnia 2020 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy (czyli w dniu [...] maja 2020 r.) sporządzony operat szacunkowy był już nieaktualny i nie istniała możliwość orzekania na jego podstawie o wysokości odszkodowania.

Skoro zatem w niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. utracił ważność ze względu na upływ czasu od jego wykonania, brak odpowiedniej aktualizacji oraz niedołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne było więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Sąd podziela równocześnie stanowisko Ministra Rozwoju, obszernie przedstawione oraz uzasadnione w decyzji z dnia [...] maja 2020 r., w kwestii nieprawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, dyskwalifikujące go jako dowód, stanowiący wiarygodną opinię o wartości nieruchomości. Wobec tego w okolicznościach sprawy, z uwagi na stwierdzone błędy przedmiotowego operatu szacunkowego, aktualizacja tego operatu byłaby niezasadna. Konieczne stało się sporządzenie nowego prawidłowego operatu szacunkowego, a więc należało skorzystać z art. 138 § 2 kpa, jako że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Dostrzegając konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do szczegółowego analizowania i oceniania nieaktualnego operatu szacunkowego, który nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. Podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia strony będą bowiem rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu już nowego, aktualnego operatu szacunkowego, ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uznał za przedwczesne merytoryczne odnoszenie się do kwestii spornych, poruszonych w sprzeciwie, wniesionym od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa – zwłaszcza, że podstawowy dowód, potwierdzający wartość nieruchomości, utracił ważność.

Niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży natomiast wyłącznie w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie w całości tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Raz jeszcze wyjaśnić należy, że Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (por. art. 64e P.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.