Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 433/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3;  art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania R. S., działającego pod firmą "A" w W., od, wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa D., decyzji p.o. Naczelnika Wydziału Dróg w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z dnia [...] r. (nr [...]), nakładającej na "A" R. S. karę pieniężną [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w W., ul. Ł., w związku z umieszczeniem reklamy o powierzchni 6,39 m2 (7,10 m x 0,90 m), bez zezwolenia drogi, w terminie od dnia [...] do dnia [...] r. (72 dni) – uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w całości i orzekło co do istoty sprawy przez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej [...] zł za zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia wspomnianej reklamy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wojewódzkiej w okresie od dnia [...] do dnia [...] r. (98 dni), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 2, ust. 6, ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p.") w związku z § 2 ust. 6 uchwały nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczanych w pasie drogowym, będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 marca 2004 r. Nr 47, poz. 888 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca dysponował decyzją zarządcy drogi wojewódzkiej z dnia [...]r. (nr [...]) zezwalającą na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej w celu umieszczenia reklamy w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. We wniosku z dnia [...] r. adresat tej decyzji wystąpił do zarządcy dróg wojewódzkich o "przedłużenie obowiązującej decyzji nr [...]".

Organ pierwszej instancji – decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) zezwolił wnioskodawcy na takie właśnie zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. (nr [...]), nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] do dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zarządca dróg wojewódzkich (decyzją z dnia [...] r.) nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia [...] do dnia [...] r. (72 dni), wskazując, że "okresem minimalnym za jaki powinna być naliczona kara jest okres od momentu wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r., od dnia [...] r. do dnia uzupełnienia złożonego wniosku, tj. [...] r."

W odwołaniu od tej decyzji, przedsiębiorca wniósł o jej uchylenie, podkreślając, że chciał kontynuować zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), czego dowodem jest wydanie nowej decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r., opartej na tych samych dokumentach, które przedsiębiorca złożył przy ubieganiu się o pierwsze zezwolenie. Odwołujący się wnioskował o zmianę nałożonej kary na zwykłą opłatę według stawki określonej w uchwale nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że normatywną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., podkreślając przy tym, że wydawana decyzja ma charakter związany (art. 40 ust. 12 u.d.p.), co obliguje organ (właściwego zarządcę drogi publicznej) do wymierzenia kary pieniężnej ustalanej każdorazowo według zasad ujętych w art. 40 u.d.p.

Organ drugiej instancji zauważył również, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma walor rozstrzygnięcia konstytutywnego, a więc kształtuje sytuację strony dopiero od dnia jej wydania na przyszłość (ex nunc). Niedopuszczalne jest zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną (na czas przeszły), i tym samym sanowanie niezgodnego z prawem stanu korzystania z pasa drogowego w celach niewiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych. Wystarczającą przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie przez zarządcę drogi faktu zajmowania pasa drogowego mimo upływu terminu określonego w zezwoleniu (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.).

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie należało nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną ([...] zł) za okres od dnia [...] r. (gdyż z dniem [...] r. wygasło pierwotne zezwolenie) do dnia [...] r. (albowiem w dniu [...] r. zarządca drogi wydał nowe zezwolenie), jako że w tym czasie (98 dni) odwołujący się zajmował pas drogi nielegalnie. Organ odwoławczy podkreślił, że zarządca drogi nie ma podstaw prawnych do miarkowania czy też dowolnego określenia wysokości kary pieniężnej, nie został bowiem upoważniony do swobodnego, subiektywnego ustalania czynników oddziałujących na wymiar kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował ustalony w sprawie stan faktyczny, uznając, że przedsiębiorca zajmował pas drogi "bez zezwolenia zarządcy drogi" (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), gdy tymczasem doszło do zajmowania pasa drogowego "z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi" (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.).

Ponieważ organ odwoławczy wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną wyższą aniżeli w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium odniosło się do zakazu reformationis in pius, uznając, że w rozpatrywanej sprawie art. 139 k.p.a. nie stał na przeszkodzie wydaniu przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, gdyż decyzja zarządcy drogi "rażąco narusza prawo", a więc zaistniał tu wyjątek od wspomnianego zakazu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął krótszy, niż wynikający ze stanu faktycznego sprawy, okres zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, co miało bezpośredni wpływ na wymiar niższej kary pieniężnej. Pominięcie niektórych lub przyjęcie dowolnych ustaleń w zakresie elementów warunkujących wymiar kary pieniężnej i w konsekwencji nałożenie kary niższej, niż wymagana, przesądza – według Kolegium – o rażącym naruszeniu prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając wydanie decyzji drugoinstancyjnej z naruszeniem art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia i mające je wesprzeć argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Ocena legalności decyzji organu odwoławczego w kontekście postanowień art. 139 k.p.a. wymaga najpierw spojrzenia na działania organów obu instancji w całym postępowaniu, którego efektem stało się zaskarżone rozstrzygnięcie.

W pierwszej decyzji zarządcy drogi (z dnia [...] r., nr [...]) skarżący został obciążony karą pieniężną [...] zł, a więc taką samą kwotą, jak wymierzona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił, że okres nielegalnego zajmowania pasa drogowego po reklamę rozpoczął się z dniem [...] r. (czyli po wygaśnięciu z upływem dnia [...] r. dotychczasowego zezwolenia), zakończył się natomiast z końcem dnia [...] r. (wobec wydania skarżącemu przez zarządcę drogi w dniu [...] r. nowego zezwolenia), co obejmowało 98 dni. Tożsamy okres nieuprawnionego zajmowania pasa został przyjęty w zaskarżonej decyzji Kolegium.

Skoro rozstrzygnięcie i ustalenia zawarte w pierwszej decyzji zarządcy drogi pokrywają się z rozstrzygnięciem i ustaleniami Kolegium w ostatecznej decyzji, przeto powstaje pytanie o przyczyny nieutrzymania w mocy (lecz uchylenie) przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji zarządcy drogi. Jakież to okoliczności spowodowały zmianę stanowiska zarządcy drogi (w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy), polegającą na skróceniu terminu nielegalnego zajęcia pasa drogowego do dnia [...] r. z poprzednio przyjętego terminu końcowego, tj. [...] r. (czyli 72 dni w stosunku do pierwotnych i ostatecznych według Kolegium 98 dni)?

Podejmując próbę odniesienia się do zasygnalizowanej kwestii, należy zauważyć, że pomocne w tym zakresie może być uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (nr [...]), uchylającej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zarządcy drogi i przekazującej temuż sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy, po przedstawieniu uchybień dostrzeżonych w postępowaniu zarządcy drogi wojewódzkiej, stwierdził, że "organ pierwszej instancji w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (z takim przypadkiem bowiem – a nie z zajęciem bez zezwolenia zarządcy drogi – mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie), powinien wykazać, że podmiot obciążony ponosi wyłączną odpowiedzialność za cały okres zajęcia bez zezwolenia, oceniając zarazem, czy sam organ jako zarządca drogi nie przyczynił się stanu niezgodnego z prawem (tj. pozostawania w pasie drogowym określonych urządzeń bez zezwolenia) poprzez opóźnienie w wydaniu na rzecz podmiotu obciążanego kolejnej decyzji zezwalającej na zajęcie". W argumentacji na rzecz poprawności takiego rozumowania, Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wymieniając wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., III SA/Wr 72/09 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 1724/2007.

Z tak sformułowanego zalecenia organu odwoławczego organ pierwszej instancji miał dostateczne podstawy do wyprowadzenia powinności, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przyjrzeć się także swojemu działaniu lub zaniechaniu, niewłaściwe jest bowiem karanie zajmującego pas drogowy za opieszałość organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia, zwłaszcza wówczas, gdy dotychczasowe zezwolenie wygasło, a po złożeniu wniosku o nowe zezwolenie organ nie załatwił sprawy w rozsądnym terminie, zaliczając okres swej bezczynności na rachunek ukaranego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji obciążył przedsiębiorcę karą pieniężna niższą ([...] zł) niż uprzednio wymierzona ([...] zł), przyjmując – niewątpliwie pod wpływem zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, by ustalić "czy sam organ jako zarządca drogi nie przyczynił się stanu niezgodnego z prawem (tj. pozostawania w pasie drogowym określonych urządzeń bez zezwolenia) poprzez opóźnienie w wydaniu na rzecz podmiotu obciążanego kolejnej decyzji zezwalającej na zajęcie" – krótszy czas nielegalnego zajęcia pasa przez skarżącego (72 dni wobec 98 poprzednio), z terminem końcowym na dzień [...] r., ponieważ – według zarządcy drogi – tego dnia skarżący uzupełnił braki formalne swojego wniosku z dnia [...] r. o wydanie ponownego zezwolenia. Odstąpienie organu pierwszej instancji od uprzednio przyjętego terminu końcowego, tj. [...] r., jako daty wydania nowej zgody na zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą, stanowiło w istocie przyznanie zarządcy drogi, że przyczyny – trwającego od dnia [...] r. (uzupełnienie wniosku) do dnia [...] r. (wydanie nowego zezwolenia) – leżały po stronie organu administracji publicznej, co (przy uwzględnieniu stanowiska Kolegium) nie pozwalało zarządcy drogi ukarać skarżącego za ten okres zajmowania pasa drogowego.

W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na zalecenia organu odwoławczego, wywodząc: "w świetle orzeczenia Samorządowego Kolegium we W., D. Służba Dróg i Kolei we W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznała, że okresem minimalnym za jaki powinna być naliczona kara jest okres od momentu wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r., od dnia [...] r. do dnia uzupełnienia złożonego wniosku, tj. [...] r. Mając powyższe na uwadze stwierdza się zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi od dnia [...] r. [błędnie oznaczono rok – powinno być "2010"; uwaga Sądu] do dnia [...] r., czyli przez okres 72 dni, i za ten okres zostaje naliczona kara" (s. 3 uzasadnienia).

Przywołane zdania pozwalają twierdzić, że zarządca dogi uwzględnił zalecenia organu odwoławczego i przyjął, że czas postępowania administracyjnego w sprawie wydania kolejnego zezwolenia – od dnia [...] r. (pierwszy dzień po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego) do dnia [...] r. (wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) – nie mógł obciążać skarżącego, przyznając w istocie, że przyczyny przedłużającego się postępowania w tym okresie leżały po stronie organu.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze – pomijając zawarte w decyzji kasacyjnej swoje zalecenia o potrzebie uwzględnienia przez organ pierwszej instancji ewentualnego przyczynienia się tego organu do przewlekłości postępowania i wydania nowego zezwolenia (co, jak wskazano, organ ten przyznał i w konsekwencji odliczył okres od uzupełnienia wniosku do wydania nowego zezwolenia) – uznało za końcowy termin zajęcia pasa drogowego dzień [...] r. (a więc, licząc od dnia [...] r. do dnia [...] r., okres 98 dni) i wymierzyło skarżącemu karę wyższą, niż uczynił to zarządca drogi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. To zaś oznacza, że w kwestionowanej przez skarżącego decyzji Kolegium powróciło do pierwotnego rozstrzygnięcia zarządcy drogi, akceptując obecnie ówczesne stanowisko organu pierwszej instancji.

W takim stanie rzeczy trzeba więc ocenić, czy organ odwoławczy nie uchybił postanowieniom art. 139 k.p.a., powołując się na rażące naruszenie prawa przez decyzję organu pierwszej instancji.

W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. – pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony – rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884).

Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 1109/07, Lex nr 504831).

W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Ustosunkowując się do kwestii "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a., w orzecznictwie wskazywano, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982). Także odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795).

Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy, trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dostosował się do zaleceń organu odwoławczego (rozważył bowiem ewentualne przyczynienie się zarządcy drogi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę) i przyznał, że przyczyny przedłużonego postępowania wystąpiły po stronie organu, a nie wnioskodawcy, i w konsekwencji nie uznał za nielegalne zajęcie pasa przez skarżącego w okresie od uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia do wydania nowego zezwolenia.

W ocenie składu orzekającego, postępowaniu organu pierwszej instancji, działającemu w warunkach określonych przez organ odwoławczy, nie sposób przypisać "rażącego naruszenia prawa". Jeżeli bowiem organ drugiej instancji uchylił pierwotną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego (odpowiadającą zaskarżonej decyzji Kolegium) m. in. z powodu nieuwzględnienia ewentualnego przyczynienia się zarządcy drogi do przedłużenia postępowania w sprawie wydania nowego zezwolenia, a organ pierwszej instancji – kierując się wskazaniem Kolegium – przyznał, że mógł wcześniej (aniżeli dopiero w dniu [...] r.) wydać skarżącemu nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, to nieobciążenie skarżącego karą pieniężną (zmniejszenie ustalonej pierwotnie kary) za zajmowanie pasa drogowego od dnia uzupełnienia wniosku przez stronę do dnia wydania nowego zezwolenia nie nosi cech "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.c.

W kontekście przedstawionego sposobu prowadzenia przez zarządcę drogi postępowania administracyjnego w sprawie wydania nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obowiązujący porządek prawny nie pozwala zaakceptować nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za cały okres ujęty w zaskarżonej decyzji. W takim przypadku nie można więc uznać, by Kolegium wykazało dostatecznie wyjątkowe przecież odstąpienie od zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

Skoro datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), przeto trafnie zauważono w orzecznictwie, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku, przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1598/06, Lex nr 348277). Wobec faktu, że w rozpoznawanej sprawie skarżący uzupełnił w dniu [...] r. braki formalne wniosku (z dnia [...] r.) o wydanie nowego zezwolenia, zarządca drogi mógł zezwolić na zajęcie pasa drogowego już od tej daty. Wprawdzie organ ten nie skorzystał z takiej możliwości, jednakże przyznał – stosownie do zaleceń organu odwoławczego – że zajmowanie pasa drogi przez skarżącego w okresie przedłużającego się postępowania z przyczyn leżących po stronie organu, nie powinno zwiększać zakresu odpowiedzialności strony skarżącej.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy nie miał dostatecznych podstaw, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji i ustalić dłuższy okres zajęcia pasa drogowego, obejmujący również czas dłużej trwającego (z przyznanych przez zarządcę drogi przyczyn zaistniałych po jego stronie) postępowania w sprawie wydania nowego zezwolenia, co w efekcie doprowadziło do ustalenia wyższej kary pieniężnej, aniżeli określona w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, a w konsekwencji do naruszenia art. 139 k.p.a. Można przy tym raz jeszcze przywołać tezy orzeczeń, według których ani błąd w ustaleniach faktycznych, ani odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie stanowią "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a., a więc nie mogą uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony.

Odnosząc się do twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o związanym i bezwzględnym charakterze decyzji wydawanej w sprawie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego, co – zdaniem organu drugiej instancji – wyklucza możliwość dowolnego ustalenia czynników mających wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p., należy zauważyć, że mimo niejednolitego stanowiska w kwestii, czy zakaz reformationis in peius obejmuje również tzw. decyzje związane, w piśmiennictwie przedstawiono ważkie argumenty przeciwko takiemu ograniczeniu zasady ujętej w art. 139 k.p.a., podnosząc, że: po pierwsze – nie każde rozstrzygnięcie o charakterze związanym, naruszające normę prawną, będącą podstawą jego wydania, stanowi rażące naruszenie prawa, pozwalające zastosować wyjątek określony w art. 139 k.p.a., po drugie zaś – przyjęcie w k.p.a. zasady zakazu reformationis in peius oznacza niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków; wykładnia taka byłaby natomiast niezbędna do uzasadnienia omawianego ograniczenia (G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wydanie III, Lex 2010, punkt 10 komentarza do art. 139 k.p.a.).

Jeżeli przyjąć, że pod wpływem zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ pierwszej instancji odstąpił od poprzednio ustalonego okresu zajęcia pasa drogowego i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skrócił ten okres (uwzględniając swoje przyczynienie się do długości postępowania o wydanie nowego zezwolenia), to nawet w przypadku tzw. decyzji związanych dopuszczenie się przez ten organ błędu przy ustalaniu stanu faktycznego w kwestii okresu nielegalnego zajmowania pasa drogowego, inaczej później ocenionego przez organ odwoławczy, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a., umożliwiającym organowi odwoławczemu odejście od zasady głoszącej zakaz reformationis in peius, zwłaszcza wówczas gdy – jak w rozpoznawanej sprawie – działania (zalecenia) organu odwoławczego nie pozostały bez wpływu na skrócenie przez zarządcę drogi okresu zajęcia pasa drogowego.

Ponieważ postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji wyroku.