Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1819/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1515/20 w sprawie ze skargi B. D. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 28 maja 2020 r. nr XVII/359/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1515/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę B. D. na uchwałę Rady Miasta Tychy z 28 maja 2020 r. nr XVII/359/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: Oświęcimską, Długą, Spokojną i Jaroszowicką w Tychach - etap I.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tychy w zakresie, w jakim obejmuje jego działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w Tychach i przeznacza ją w części pod drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem KDD4. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), art. 140 k.c., art. 31 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie władztwa planistycznego oraz nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności w sytuacji, gdy działka nr [...], do której prowadzi planowana droga KDD4, posiada już dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że znaczna część działki skarżącego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedynie niewielki fragment (7,7% powierzchni) pod budowę drogi KDD4, niezbędnej do obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, bowiem droga KDD4 wspólnie z drogą KDD3 obsługują tereny mieszkaniowe MN8, MN9 i MN11 oraz stanowią powiązanie z istniejącymi drogami.

Skargę kasacyjną złożył B. D., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z postanowieniami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - art. 1 Protokołu Nr 1 do tekstu Konwencji w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że działanie organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego; poprzez brak rozważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego oraz brak oceny, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne, a także poprzez uchwalenie planu sprzecznego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżącego oraz zgłoszonych przez skarżącego uwag do planu;

b) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - brak ustaleń w zakresie rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżącego, w tym konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że organy gminy dopuściły się w odniesieniu do działki skarżącego naruszenia władztwa planistycznego, albowiem przeznaczyły jej część na drogę publiczną klasy dojazdowej KDD4 w sytuacji, gdy działka, do której ta droga miałaby prowadzić (nr ew. [...]), miała już zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich względów uznano za konieczne zaprojektowanie przez działkę skarżącego tej drogi. Organy gminy nie przeprowadziły analizy i nie dokonały oceny możliwości wprowadzenia innych rozwiązań, które nie obciążałyby wyłącznie nieruchomości skarżącego. Zdaniem skarżącego umiejscowienie drogi publicznej KDD4 dzieli jego działkę na dwie nierówne części, niweczy możliwość dotychczasowego korzystania z działki w sposób pełny, wprowadzi bowiem ruch na nieruchomości, utrudni spokojne korzystanie z nieruchomości oraz ruch maszyn rolniczych, a co za tym idzie istotnie zmniejszy wartość nieruchomości i jej powierzchnię. Ponadto podniesiono, że droga przebiegająca przez nieruchomość skarżącego nie jest niezbędna do zapewnienia komunikacji w przedmiotowym terenie, bowiem ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne wydzielone przy podziale nieruchomości (w wyniku tego podziału wydzielono m. in. działkę skarżącego) ma bezpośrednie połączenie z ul. [..] z jednej strony i ul. [...] z drugiej. Zaznaczono też, że kwestionowane ustalenia planu są sprzeczne ze Studium, bowiem w Studium nie przewidziano powstania drogi na działce skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu w miejscowym planie przeznaczenia działki skarżącego nr [...] Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności nieruchomości polegająca na przeznaczeniu niewielkiego fragmentu tej działki, tj. ok. 7,7% jej powierzchni, pod drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem KDD4, miała swoje legalne uzasadnienie, gdyż przemawiał za tym interes publiczny związany z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zgodzić należy się z organem, że planowana droga KDD4 stanowi logiczną kontynuację i bezpieczne połączenie z zastanym układem drogowym. Droga KDD4 wraz z drogą KDD3 zapewnia obsługę komunikacyjną terenów MN8, MN9 i MN1. Jak wynika z rysunku planu są to tereny rozwojowe, przeznaczone pod inwestycje w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta nr XVII/359/20, celem planu było uporządkowanie kształtującej się struktury funkcjonalno-przestrzennej o funkcji głównie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz stworzenie układu komunikacyjnego adekwatnego do postępującej zabudowy oraz potrzeb związanych z obsługą terenów rozwojowych pod wskazane w miejscowym planie funkcje (t. 2 akt planistycznych).

Nie ma w tej sytuacji istotnego znaczenia, że w granicach terenów MN8 i MN11 droga KDD4 została poprowadzona przez jedną działkę - nr [...]. Z akt planistycznych wynika, że działka nr [...] ma znaczną powierzchnię tj. 1,94 ha, a jej właściciel ma zamiar podzielić ją na mniejsze działki o powierzchni od 350 m do 1200 m, przeznaczone - zgodnie z zapisami planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (por. wniosek S. K. z dnia 28 stycznia 2019 r., t. 1). Ponadto droga KDD4 zapewnia również obsługę komunikacyjną terenu MN9, w tym działki nr [...] (również znacznej wielkości), która też ma być przeznaczona pod inwestycje - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa (por. wniosek H. D. z 28 stycznia 2019 r. , t. 1 akt planistycznych). Drogi KDD4 i KDD3 stanowią racjonalne uzupełnienie istniejącego układu dróg, zwłaszcza w sytuacji postępującej zabudowy przedmiotowych terenów.

Szerokość terenu zarezerwowanego pod drogę KDD4 jest zaś uzasadniona względami bezpieczeństwem ruchu, a tym samym ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnia bowiem możliwość realizacji jezdni o odpowiedniej szerokości oraz chodnika dla pieszych i ścieżki rowerowej. Dodać należy, że droga KDD4 została zaplanowana tak, aby zajęła porównywalne powierzchnie działki skarżącego i sąsiedniej działki nr [...].

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w zapisach planu został również uwzględniony indywidualny interes skarżącego, bowiem pozostała część należącej do niego działki - ponad 92% powierzchni działki, tj. ponad 750 m2, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprowadzone rozwiązanie nie wyklucza zatem możliwości zagospodarowania pozostałej części działki zgodnie z jej przeznaczeniem, pod budowę domu jednorodzinnego. Parametry działki skarżącego, pozostałej po wydzieleniu drogi, nie odbiegają od przeciętnych działek budowlanych w okolicy i w pełni umożliwiają jej zainwestowanie. Skarżący nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego uważa, że ww. zapisy planu "niweczą możliwość dotychczasowego korzystania z działki w sposób pełny", niezrozumiałe jest też, co skarżący rozumie przez sformułowanie, że zapisy planu "wprowadzą ruch na (jego) nieruchomości". Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że przeznaczenie mniej niż 10% powierzchni działki (której powierzchnia całkowita wynosi 0,0822 ha - treść księgi wieczystej, k. 15 akt sądowych) pod drogę istotnie zmniejszy jej wartość i powierzchnię.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny odnoszący się do sprzeczności kwestionowanych zapisów ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Tychy z dnia 18 grudnia 2002 r., Nr 0150/III/40/2002 z późn. zm. Cały omawiany obszar został określony w Studium symbolem MJ - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar ten obejmuje rozległy teren i oczywistym jest, że oprócz przeznaczenia podstawowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, konieczne jest wydzielenie - na etapie uchwalania planów miejscowych - dróg zapewniających obsługę komunikacyjną planowanych zabudowań.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjne nie są słuszne. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 140 k.c. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. ani art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.