Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 354/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 26 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców
article: art. 188 art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 598/18 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r., nr 129/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 598/18, po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r., nr 129/2018, w przedmiocie nakazu rozbiórki: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr 83/2017, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nakazał C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (Spółka) rozbiórkę placu składowego składającego się z: płyty żelbetowej, odwodnienia powierzchniowego, instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (w tym: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwóch stalowych zbiorników beczkowych, zewnętrznej instalacji hydrantowej, zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. [...], przedstawionego na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w rezultacie dokonanych w dniach 13 stycznia 2015 r., 31 maja 2015 r. oględzin oraz przeprowadzonych w dniu 9 marca 2015 r. czynności kontrolnych przez upoważnionych pracowników PINB na działce nr [...] w [...] organ I instancji stwierdził, iż w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora w 2015 r. powstał zupełnie nowy obiekt budowlany, jakim jest plac składowy, wykonane przez inwestora prace budowlane nie polegają jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. Organ II instancji podzielił te ustalenia. Podniósł, że nie można mieć wątpliwości, że przedmiotowa utwardzona przestrzeń posiadająca odwodnienie powierzchniowe oraz zewnętrzną instalację hydrantową, na której znajdują się przede wszystkim zbiorniki i beczki oraz instalacja do przetwarzania odpadów w postaci mobilnej rozdrabniarki jest w istocie placem składowym. Plac składowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych. Budowa placu składowego nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29-31 Pr.bud. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że wybudowanie placu składowego to coś więcej niż utwardzenie terenu działki budowlanej, ponieważ polega na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr.bud. i nie ogranicza się wyłącznie do nadania nowych cech (właściwości) gruntu, który został utwardzony. WINB podał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r., nr 364/2016, precyzując przedmiot postępowania wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] oraz zobowiązał Spółkę do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. określonych w nim dokumentów. Następnie, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego oraz w odpowiedzi na wniosek inwestora PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr 509/2016, postanowił m.in. z urzędu zmienić sentencję ww. postanowienia ponownie precyzując przedmiot postępowania, za który uznano ostatecznie legalność robót budowlanych polegających na budowie placu składowego na przedmiotowej działce oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. określonych w nim dokumentów. Powyższy termin został ostatecznie przedłużony postanowieniem PINB z dnia 20 października 2016 r. Inwestor do chwili obecnej nie przedłożył żądanych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr.bud., wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki zawartych w odwołaniu WINB podkreślił, iż twierdzenie skarżącej, że istnieje brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowlanej w stosunku do utwardzenia terenu przedmiotowej działki budowlanej objętego zgłoszeniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest w przedstawionym stanie faktycznym błędne. Wyjaśnił przy tym, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia z jakich powodów doszło do połączenia istniejących wcześniej części przedmiotowego placu składowego, a także to, czy zostały one wybudowane zgodnie ze zgłoszeniem, albowiem w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora - powstał całkowicie nowy obiekt wymagający uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących nie zastosowania w niniejszej sprawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane podczas ustalania trybu prowadzonego postępowania (kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych) organ wskazał, że budowa placu składowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. jak i wymagana jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Również zmiana wprowadzająca możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane 9 czerwca 2016 r., następnie było zmieniane, również w części dotyczącej terminu, ostatecznie termin przedłożenia dokumentów upłynął z dniem 30 listopada 2016 r. Wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. nowelizacji ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że organ winien od początku przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i wydać nowe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud.

Skargę na powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółka zarzucając naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 48 ust. 2 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2017 r., a tym samym sanowanie wadliwie przeprowadzonego w świetle obecnie obowiązujących przepisów postępowania legalizacyjnego przed organem I instancji; 2) art. 3 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 Pr.bud., polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, że prace wykonane przez inwestora na działce nr [...] są budowlą w rozumieniu przepisów tej ustawy, co zdaniem organu uzasadniało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę celem ich wykonania, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem, że brak pozwolenia na budowę uzasadniał orzeczenie rozbiórki; 3) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., poprzez brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowalnej w stosunku do utwardzenia terenu działki budowalnej objętego zgłoszeniem z dnia 22 kwietnia 2015 r.; 4) art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał na dyspozycję art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz stwierdził, że skoro, przepis art. 48 ust. 2 Pr.bud. należy stosować w nowym brzmieniu, a to brzmienie w zasadzie sprowadza się do wprowadzenia zaskarżalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w ocenie Sądu, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji, organ ten winien ponowić tą czynność - to jest wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie wydawał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym w stosunku do drugiego wydłużał inwestorowi termin na dostarczenia wymaganej dokumentacji. Termin ten minął 30 listopada 2016 r. Organ miał możliwości zakończyć postępowanie (do czego zresztą obligowały go przepisy k.p.a. - art. 35, zwłaszcza, że postępowanie toczyło się od stycznia 2015 r.), jednakże nie uczynił tego zwlekając z wydaniem decyzji prawie 5 miesięcy i wydał ją dopiero 20 kwietnia 2017 r. w nowym stanie prawnym. Sąd podkreślił, że organ administracji decyzję wydaje według stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania. Wobec jasnego brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej winien zatem stosować art. 48 w nowym brzmieniu. Ponadto, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres ustaleń dokonanych przez organy obu instancji nie daje podstaw do stosowanych przez organy środków opisanych w decyzji, sama zaś decyzja "budzi poważne wątpliwości do jej wykonalności". Wskazał, że niewątpliwie utwardzenie terenu dokonywane z reguły o zgłoszenie, może mieć charakter realizacji budowli wymagającej pozwolenia na budowę, jeżeli poza utwardzeniem wykonane zostaną inne roboty budowlane, w konsekwencji których zrealizowana zostanie odrębna pod względem technicznym i składająca się na całość użytkową budowla. Aby jednak uznać, że do takich prac doszło, że oprócz utwardzenia wykonano także inne prace związane z tym utwardzeniem w wyniku których, powstała całość techniczno-użytkowa (budowla), organ musi wykazać, że prace takie zostały faktycznie wykonane, a więc wykazać, że inne elementy wykonane na utwardzeniu, czy obok niego, są na tyle z nim powiązane, że tworzą całość techniczno-użytkową. Jeżeli na utwardzonym terenie posadowiono niezwiązaną konstrukcyjnie z tym utwardzeniem maszynę to trudno znać, że tworzą razem konstrukcyjno-użytkową całość, zwłaszcza jeżeli maszyna to urządzenie mobilne, które można dowolnie przemieścić. Jak wynika z decyzji oraz materiału fotograficznego, część obiektów do jakich nakaz rozbiórki jest kierowany to właśnie urządzenia mechaniczne (maszyny) jak rozrabiaka, młyn i taśmociągi. Sąd przyznał rację skarżącemu, że organ właściwie opisuje tylko fakt dokonania utwardzenia, nie wykazując kiedy i w jaki sposób wykonano inne prace i to prace mające charakter budowlany w efekcie których powstała budowlana - obiekt tworzący całość techniczno-użytkową. Organ II instancji nie opisuje tej kwestii w ogóle, a organ I instancji czyni to w sposób absolutnie niewystraczający ograniczając się do stwierdzenia, że z materiału dowodowego wynika, że Spółka bez pozwolenia na budowę wykonała budowlę służącą do składowania i przetwarzania odpadów między innymi młyn, rozrabiakę i taśmociągi stanowiących całość techniczno-użytkową. Organ nie wyjaśnia jak z utwardzeniem powiązane są urządzenia, o których mowa wyżej - młyn, rozrabiaka i taśmociągi, że stanowią one całość techniczno-użytkową. Jeżeli zatem ów młyn i rozrabiaka, o której mowa w decyzji i do których kierowany jest nakaz rozbiórki to te urządzenia, których organ sporządził fotografie i opisał jako "młyn mobilny" do mielenia odpadów i mobilna rozrabiaka, to zdaniem Sądu, nie wyjaśniono, podobnie zresztą jak w stosunku do pozostałych (poza utwardzeniem) elementów będących przedmiotem nakazu rozbiórki (stalowe zbiorniki beczkowe, zewnętrzna instalacja hydrantowa), w jaki sposób są ze sobą powiązane, że tworzą całość techniczno-użytkową, by móc traktować je jako jeden obiekt budowlany na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Kwestia ta nie została przez organ wykazana w żaden sposób. Sąd zauważył przy tym, że nie sposób nie dostrzec, że część obiektów na przedmiotowym utwardzeniu (waga, zbiorniki żelbetonowe) zostały objęte odrębnym postępowaniem. Organy obu instancji nie wyjaśniły jak dokonać rozbiórki utwardzenia bez naruszenia obiektów z postępowania wyłączonych, czy w ogóle jest możliwa taka rozbiórka bez uszkodzenia, czy też rozebrania elementów nakazem rozbiórki nie objętych. Sąd I instancji wskazał także na wadliwość decyzji w zakresie oznaczenia elementów podlegających rozbiórce na załączniku graficznym, o którym mowa w treści decyzji. Organ nakazując rozbiórkę placu składowego wymienia elementy tego placu podlegające rozbiórce wzmiankując, że zlokalizowane są "na północnej części dz. nr [...] w [...], gm. [...], przedstawionego na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji". Sam załącznik graficzny jest jedynie obity pieczęciami, ale nie podpisany, co samo w sobie stanowi o jego wadliwości. Załącznik decyzji jest bowiem częścią tej decyzji, musi zatem spełniać warunki od których uzależniona jest ważność (niewadliwość) samej decyzji, między innymi musi być podpisany przez osobę występującą z upoważnienia organu administracji. Sam zaś załącznik opisuje jedynie oznaczone na nim elementy objęte odrębnym postępowaniem oraz inne elementy (daszek, kable elektryczne) ale nie elementy w stosunku do których kieruje nakaz rozbiórki z wyjątkiem samego utwardzenia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 . poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy zmieniającej w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w sprawach, o których mowa w art. 48 Pr.bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., tj. do dnia 1 stycznia 2017 r., w których przed tą datą wydano postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud., należy wydać nowe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. w celu umożliwienia kontroli zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że zakres ustaleń dokonanych przez organy nie daje podstaw do stosowanych przez organy środków, a sama decyzja budzi wątpliwości co do jej wykonalności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że załącznik graficzny do decyzji jest wadliwy z powodu nieopatrzenia go podpisem osoby występującej z upoważnienia organu administracji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja jest wadliwa w zakresie oznaczenia na załączniku graficznym elementów podlegających rozbiórce, z uwagi na to, że załącznik opisuje jedynie oznaczone na nim elementy objęte odrębnym postępowaniem oraz inne elementy (daszek, kable elektryczne), ale nie elementy, w stosunku do których kierowany jest nakaz rozbiórki, z wyjątkiem samego utwardzenia;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji w sposób dostateczny wywiązał się ze swego obowiązku pod względem formalnym uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, motywy w nim zawarte są zrozumiałe i poddają się kontroli instancyjnej. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości interpretacyjnych mimo przywołania w podstawie prawnej jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., skoro można w sposób niewątpliwy odczytać przyczyny uchylenia przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięć organów obu instancji. Czym innym jest natomiast to, czy rzeczywiście istniały podstawy do wyeliminowania kontrolowanych w sprawie decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony jest natomiast zarzut opisany w punkcie 2a) skargi kasacyjnej. Dla przypomnienia przedmiotem postępowania jest plac składowy składający się z: płyty żelbetowej, odwodnienia powierzchniowego, instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (w tym: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwóch stalowych zbiorników beczkowych, zewnętrznej instalacji hydrantowej. Istotą sporu, jak wynika z uzasadnienia wyroku, jest kwalifikacja elementów objętych nakazem rozbiórki jako powiązanych ze sobą i tworzących całość techniczno-użytkową – jeden obiekt budowlany, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę, a także możliwość techniczna dokonania rozbiórki bez naruszenia obiektów z postępowania wyłączonych (objętych odrębnymi postępowaniami). W odniesieniu do powyższego, należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, mające swoje oparcie w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 628/16, z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2148/16, a także z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2416/15, że tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową. O tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Jeżeli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie tak, że tworzą razem gospodarczą całość, to stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, choćby całość ta dała się technicznie łatwo zdemontować. Słuszna jest zatem konstatacja wnoszącego skargę kasacyjną, że nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy tej budowli zostały połączone w taki sposób, aby zgodnie z zasadami techniki nadawały się do użytku, a ponadto pozostają one w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie składowania i przetwarzania odpadów. Realizacja placu składowego wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, zasadnie więc został zastosowany tryb z art. 48 Pr.bud. W ocenie Składu obecnie orzekającego, podzielić również należy stanowisko organu, co do możliwości technicznych wykonania rozbiórki. Obszar rozbiórki został oznaczony na załączniku do decyzji organu I instancji kolorem pomarańczowym, bez wątpienia więc mając na uwadze treść decyzji rozbiórkowej (elementy objęte nakazem) oraz załącznik graficzny, można zidentyfikować przedmiot rozbiórki oraz stwierdzić, że obiekty objęte odrębnymi postępowaniami nie znajdują się na utwardzeniu wchodzącym w skład budowli objętej zaskarżoną decyzją. Na marginesie, w stosunku do obiektów jak waga i zbiornik nr 2 (położonych w granicy strefy koloru pomarańczowego jednakże nieobjętych zaskarżoną decyzją) wydano ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki, w postępowaniach dotyczących tych obiektów zapewne była, przyjemniej powinna być, badana kwestia technicznej wykonalności rozbiórki.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który wskazał na wadliwość decyzji w zakresie oznaczenia elementów podlegających rozbiórce na załączniku graficznym. W ocenie Składu obecnie orzekającego należy, co do zasady, zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że załącznik stanowiący integralną część decyzji, podobnie jak decyzja, powinien zostać podpisany imieniem i nazwiskiem z podaniem stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego. Jednakże sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie decyzja organu I instancji odsyła do "Załącznika nr 1 do niniejszej decyzji", a sam załącznik jest opisany "Załącznik nr 1 do decyzji nr 83/2017 z dn. 20.04.2017 znak PINB-7355/95/19/16" – zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2338/10. Tym samym na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty z punktów 2b), c) środka zaskarżenia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt 1) skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, że zasługiwał on na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, że z uwagi na zmianę stanu prawnego (nowelizacja art. 48 Pr.bud.), zachodziła konieczność ponowienia uprzednio dokonanych czynności, to jest postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud, celem umożliwienia także kontroli zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższą normę należy rozumieć w ten sposób, że gdyby postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i nie zostało zakończone, a w jego toku zachodziłaby konieczność wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nadkładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czynność w tym przedmiocie podjęta po dniu 31 grudnia 2016 r. podlegałaby zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie ma natomiast racjonalnego uzasadnienia, aby ponawiać czynności już w sprawie skutecznie dokonanych. Zgodnie z obowiązującymi na dzień wydania postanowienia (9 czerwca 2016 r.) przepisami nie podlegało ono zaskarżeniu, kwestia wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentacji została zamknięta, co nie oznacza jednocześnie, że została ostatecznie przesądzona. Kontrola zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania, w tym prawidłowości postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., jest dokonywana przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od wydanej decyzji merytorycznej, a następnie przez sąd administracyjny w wyniku wniesionej skargi. Zauważyć także należy, że analogiczne stanowisko, co do braku podstaw do ponawiania postanowienia, zostało wyrażone w przywołanych przez skarżący kasacyjnie organ prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 547/17 oraz z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 405/18 (dotyczyły także spraw skarżącej Spółki). Powyższe wyroki zostały poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio w sprawach o sygn. akt II OSK 2937/17 oraz sygn. akt II OSK 3066/18.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 21 października 2021 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).