Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 305/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 art. 134 ust. 1 art. 180 art. 190 ust. 1 ust. 2 ust. 3 art. 276 ust. 1 art. 292 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7 art. 8 art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. J. W. P. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 190 ust. 1-3, art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 274 ust. 2 i 3, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 292 pkt 2, art. 295 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm., powoływana także jako "ustawa"), art. 9 ust. 2 pkt 3, art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. nr 260, poz. 2176), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. nr 71, poz. 714) - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], określającą dla A Spółki z o.o. z siedzibą w P. (powoływanej także jako "Spółka") wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w I półroczu 2007r.

W toku postępowania ustalono, iż Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. pismem z dnia 22 listopada 2010 r. poinformował Marszałka Województwa [...] o kontroli przeprowadzonej na przełomie czerwca i lipca 2010 r. w Aw P. Sp. z o.o., w trakcie której stwierdzono, że zakład odprowadza ścieki na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] wydanej dla Gminy [...]. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wystąpił do Ministerstwa Ochrony Środowiska z zapytaniem, czy w tym przypadku Spółka może odprowadzać ścieki na podstawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi pismem nr: [...] poinformowano, iż w świetle obowiązujących przepisów instalacja - oczyszczalnia ścieków w P. eksploatowana jest bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. organ I instancji wezwał więc Spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz przesłania korekt wykazów informacji o ilości, stanie i składzie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi za okres od II półrocza 2005 r. do I półrocza 2010r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. Spółka wyjaśniła, iż początkowo korzystała z wyżej wymienionej oczyszczalni na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] nr [...], zawartej z Gminą P. Następnie, zgodnie z aktami notarialnymi z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] Gmina P. przekazała Spółce składniki majątku przedmiotowej oczyszczalni. Jednocześnie podkreślono, iż w latach 2005-2010 kilkakrotnie były przeprowadzane kontrole przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i nikt nie kwestionował poprawności wskazanego pozwolenia. Przez cały okres korzystania z oczyszczalni ścieków były wypełniane wszystkie wynikające z pozwolenia obowiązki, takie jak wykonywanie analiz i badań, a także terminowe uiszczanie opłat, jak również wprowadzanie zaleceń pokontrolnych.

Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą do Ministerstwa Środowiska o interpretację i zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W dniu 26 kwietnia 2011r. wpłynęła odpowiedź z Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, w której została zawarta opinia, iż prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Gminie P. na mocy decyzji z dnia [...] nie przeszły automatycznie na A w P. sp. z o.o. Jeżeli nie dokonano przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z procedurą, określoną w art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, to strona działała bez pozwolenia. W związku z opinią Ministerstwa Środowiska pismem z dnia 6 maja 2011 r. Spółka została wezwana do sporządzenia i przesłania korekt wykazów informacji o ilości, stanie i składzie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi za okres od II półrocza 2005 r. do II półrocza 2010r.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka uznała fakt popełnienia błędu proceduralnego. Jednocześnie podkreśliła, iż nie ma to wpływu na jakość funkcjonowania oczyszczalni oraz na sposób korzystania ze środowiska. Oświadczyła, iż jest Spółką, w której 100% udziałów ma Gmina P.

Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Spółka poinformowała organ I instancji, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], przeniesiono prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla Gminy P. na A w P. Sp. z o.o. Ponadto ponownie poinformowano, iż Gmina P. ma 100 % udziałów w Spółce oraz, że wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...], z dnia [...] znak: [...] były sumienne realizowane, a odprowadzane ścieki spełniały zawarte w niej ustalone normy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 285, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 53 § 1, art. 55 § 1 i 2, art. 63 ustawy Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.), oraz na mocy Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007, określił dla Spółki wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w I półroczu 2007 r. na kwotę 10.137,00,-zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nie kwestionuje prawidłowości działania oczyszczalni ścieków w P., nie budzą również jego zastrzeżeń wyniki stężeń substancji zawartych w ściekach przedstawione w wykazach.

Podkreślił jednakże, iż fakt prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków w P. zgodnie z wymogami pozwolenia, to okoliczność, która wiąże się z brakiem konieczności wyciągania dodatkowych konsekwencji finansowo-karnych w stosunku do podmiotu korzystającego z instalacji w odrębnym postępowaniu prawnym przez właściwy w sprawie organ. Natomiast wysokość należności z tytułu opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w niniejszej sprawie została określona na podstawie przesłanego przez stronę wykazu, zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Do opłaty podstawowej należało doliczyć opłatę podwyższoną, która wynika z faktu, iż pozwolenia wodnoprawne zarówno na oczyszczalnię ścieków w P. jak i na oczyszczalnię zlokalizowaną w miejscowości S. (Gmina P.) były wydane dla Gminy P., a nie Spółki.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyło A Spółka z o.o. w P., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek "braku wymaganego pozwolenia" w sytuacji, gdy Spółka korzystała ze środowiska zgodnie z warunkami pozwolenia wydanego uprzednio na rzecz Gminy P., czego konsekwencją było błędne zastosowanie wskazanego przepisu i obciążenie Spółki opłatą podwyższoną z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi;

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy Spółka korzystała ze środowiska zgodnie z warunkami pozwolenia wydanego uprzednio na rzecz Gminy P., a wskazana okoliczność była przedmiotem wielokrotnych kontroli przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegaturę w S. w zakresie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych dotyczących gospodarki ściekowej i nie zgłaszano w tym przedmiocie żadnych zastrzeżeń w ramach przeprowadzanych kontroli;

3. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji, gdy skutkiem obciążenia Spółki obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej może być wstrzymanie na kilka lat wszelkich inwestycji w dziedzinie ochrony środowiska;

4. art. 10 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez umożliwienia Spółce wypowiedzenia, co do opłat związanych z oczyszczalnią w S. Spółka podniosła, że w całym toku prowadzonego przez organ l instancji postępowania nie była informowana, że postępowanie dotyczy również oczyszczalni w S, natomiast zaskarżona decyzja obejmuje również opłaty związane z tym odbiornikiem.

Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał się na przepisy art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 274 ust. 2 i 3, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 2, art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a następnie wywiódł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca Spółka w latach 2005-2010 korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ? Powołując się na treść art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że eksploatacja oczyszczalni ścieków wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Gmina P. posiadała takie dla oczyszczalni ścieków w P. i S. Bezspornym w sprawie jest również fakt, że Spółka pozwoleń wodnoprawnych na eksploatację oczyszczalni ścieków w P. i S. nie posiadała. Spółka w odwołaniu podkreśliła, że korzystała ze środowiska zgodnie z warunkami pozwolenia uprzednio wydanego na rzecz Gminy P.

Kolegium, przytaczając treść art. 134 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyjaśniło że w przypadku pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji przejęcie praw i obowiązków z nich wynikających nie następuje z mocy prawa. Nie może być w związku z tym mowy o korzystaniu ze środowiska zgodnie z warunkami pozwolenia uprzednio wydanego na rzecz Gminy P., jeżeli nie nastąpiło jego przejęcie w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy uznał, iż Marszałek Województwa [...] prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej. Sporne zagadnienie było szeroko konsultowane z Ministerstwem Środowiska oraz Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej. Organ I instancji naruszył nawet wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, aby strona mogła uzyskać własne stanowisko Ministerstwa Środowiska. Brak wcześniejszych zastrzeżeń dotyczących pozwoleń wodnoprawnych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w żaden sposób nie wpływa zaś, zdaniem organu odwoławczego, na fakt posiadania albo braku zezwolenia, bowiem organ ten nie jest organem właściwym w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Z kolei zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczyło Kolegium, chodzi zaś o decyzję związaną, gdzie organ administracji wydający decyzję zobowiązany był sprawdzić jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać ściśle określone rozstrzygnięcie. Zatem w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone. Kolegium podkreśliło także, że brak jest regulacji prawnej, pozwalającej organom administracji na odstąpienie od ustalenia opłaty podwyższonej w sytuacji, w której podmiot nie posiadał wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie została również naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Marszałek Województwa [...] wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w okresie od II półrocza 2005 r. do II półrocza 2010r. Postępowanie w sprawie określenia opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi nigdy nie dotyczy określonej instalacji, a w jego toku weryfikuje się wszystkie informacje lub dane, znajdujące się w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Tym samym, samo odwołanie się tylko do oczyszczalni ścieków w P., w piśmie z dnia 19 października 2011r., znak [...] wzywającym do zapoznania się z materiałem dowodowym nie uniemożliwiało stronie zapoznania się z całym materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, obejmującym zarówno instalacje w P., jak i w S. Organ odwoławczy dodał, iż strona mogła się zapoznać z aktami sprawy również w toku postępowania odwoławczego, czego jednak nie uczyniła.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego w szczególności art. 292 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż spółkę należy uznać za podmiot, korzystający za podmiot bez wymaganego pozwolenia;

2. naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy korzystanie ze środowiska zgodne było z treścią pozwolenia, a Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wielokrotnie przeprowadzał w tym zakresie kontrole, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń w przedmiocie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych;

3. art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie praworządnej wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniającej ważny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację, zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodając, iż obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska spoczywa na podmiocie korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Zdaniem organu II instancji, zarówno art. 275 oraz art. 276 ust. 1 ustawy, jak i art. 3 pkt 20 ustawy, który wskazuje jedynie jakiego rodzaju podmioty określane są w ustawie mianem podmiotu korzystającego ze środowiska, nie precyzują zasad określania w konkretnym przypadku, który podmiot należy uznać za wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi. W ocenie Kolegium, zasady w tym zakresie wynikają z pozostałych przepisów ustawy m.in. art. 279. Reguły wykładni, w celu poprawnego odtworzenia normy prawnej z tekstu prawnego nakazują interpretować przepisy prawne w kontekście normatywnym, obejmującym nie tylko przepisy sąsiadujące, czy przepisy zawarte w tej samej jednostce systematyzacyjnej, lecz także treść całego aktu normatywnego i przeprowadzać interpretację przepisów prawnych w taki sposób, by uniknąć niespójności oraz luk, co z założenia wymaga wzięcia pod uwagę pozostałych uregulowań danego aktu normatywnego. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 ustawy opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, natomiast obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska (art. 275 ustawy). Następnie Kolegium, powołując się na art. 279 ustawy, podniosło, iż obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska, wynika od sposobu korzystania ze środowiska oraz podmiotu, który je wykonuje. Jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1-3 ustawy (m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi), jest prowadzący instalację (art. 279 ust. 1 pkt 1 ustawy). Kolegium podkreśliło także, iż w myśl art. 180 pkt 2 ustawy, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 189 i 191 a, na wniosek prowadzącego instalację. W rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Natomiast przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41 ustawy). Zdaniem Kolegium, nie ma najmniejszych wątpliwości, że prowadzącym instalacje - oczyszczalnie ścieków w P. i S. była i jest skarżąca Spółka, która była uprawniona na podstawie określonego tytułu prawnego (prawo własności i umowa użyczenia) do władania instalacjami powodującymi wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Skoro spółka eksploatowała instalacje to z mocy prawa była podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji. Stanowisko Kolegium potwierdza również fakt późniejszego uzyskania stosownych pozwoleń przez spółkę. Gdyby to gmina P. prowadziła instalacje - oczyszczalnie ścieków w P. i S. to Spółka takich pozwoleń zgodnie z prawem nie mogłaby uzyskać. W związku z powyższym, zgodnie z art. 279 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 292 pkt 2 ustawy obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, związany z eksploatacją instalacji spoczywa na prowadzącym instalację.

Prokurator wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje spraw merytorycznie, lecz bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przypomnieć wypada, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], w której określił dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w I półroczu 2007 roku. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy organ administracji prawidłowo stwierdził, iż podmiotem korzystającym ze środowiska bez wymaganego pozwolenia jest strona skarżąca - A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P., co za tym, czy na ten podmiot należało nałożyć obowiązek uiszczenia podwyższonej opłaty za takie korzystanie ze środowiska.

W ocenie Sądu, stanowisko wywiedzione przez organ administracji i wyczerpujące ustalenia, odzwierciedlone w bogatym materiale dowodowym, nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Na wstępie zgodzić należy się z organem, iż eksploatacja oczyszczalni ścieków, poprzez wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest szczególnym korzystaniem z wód, wykracza poza korzystanie powszechne lub zwykłe ze środowiska – art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.), dalej jako "p.w.". Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). A skoro tak, to jak wskazuje zapis art. 180 pkt 2 p.o.ś. eksploatacja powodująca wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. I istotne jest, iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 ustawy). Sformułowanie przepisu art. 276 ust. 1 ustawy jest kategoryczne, jego brzmienie nie daje żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia i samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010r., sygn.akt II OSK 1401/09 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podmiotem korzystającym ze środowiska jest, jak wynika z ustawowej definicji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska:

a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. nr 220 z 2010 r., poz. 1447 ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b) jednostka organizacyjna niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Przy czym jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1-3 - jest prowadzący taką instalację. Przez prowadzącego instalację, w świetle art.3 pkt 31 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Mając w pamięci, iż przez eksploatację instalacji lub urządzenia, rozumiemy użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności (art. 3 pkt 3 ustawy).

Reasumując powyższe, mając na uwadze przywołane definicje ustawowe, które bezwzględnie należy uwzględniać odczytując zapisy ustawy Prawo ochrony środowiska, wywieść należy, iż jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1-3 - jest prowadzący taką instalację. Co oznacza, iż jeżeli podmiot prowadzący instalację nie legitymuje się określonym tytułem prawnym do władania tą instalacją, właściwy organ administracji nakłada na taki podmiot opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zaznaczyć trzeba, iż celem regulacji zawartej w art. 279 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. jest efektywne zapewnienie przestrzegania wymagań środowiska przez podmioty prowadzące instalacje, tj. wyegzekwowanie tego, aby podmioty te nie dokonywały emisji bez wymaganego pozwolenia. Z tego punktu widzenia logicznym jest, aby odpowiedzialnością za naruszenie tych wymogów obciążany był podmiot, którego działania bezpośrednio spowodowały emisję nieobjętą stosownym zezwoleniem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2009r., sygn.akt IV SA/Wa 1431/09 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż prawidłowo organ administracji uznał, iż A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. jest podmiotem faktycznie korzystającym ze środowiska, który jednakże czyni to bez wymaganego prawem pozwolenia. Właściwą legitymację posiada bowiem dopiero od października 2011 roku. A skoro tak, to począwszy od 2005 roku, do uzyskania w 2011 roku odpowiedniej decyzji Przedsiębiorstwo korzystało ze środowiska, prowadząc instalację w postaci oczyszczalni ścieków i powodując określone emisje bez odpowiedniego tytułu prawnego. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż jej legitymacja, uprawnienie do korzystania z oczyszczalni wynikała wpierw z umowy użyczenia zawartej z Gminą P. w dniu [...] a następnie w oparciu o zapisy aktów notarialnych z dnia [...] oraz z dnia [...], stosownie do których Gmina P. przekazała Spółce wszystkie składniki majątku oczyszczalni. Korzystanie ze środowiska na podstawie wymienionych aktów nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jak bowiem stanowi art. 134 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia z zastrzeżeniem, iż jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Tam z kolei czytamy, iż przejęcie pozwolenia, przejście praw i obowiązków wynikających z pozwoleń do instalacji odbywa się na wniosek zainteresowanego podmiotu – art. 190 ust. 1 ustawy. I dalej, iż przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji, a nadto ustawodawca dopuszcza przeniesienia praw i obowiązków wyłącznie w sytuacji, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonywania tych obowiązków – art. 190 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

Z przepisów powyższych można więc wywieść regułę, iż przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, jeśli daje on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia. Ponadto, taki sam charakter będzie mieć też regulacja, że nabywca instalacji przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację oraz, iż w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Przepisy te wskazują więc na warunki, na których następuje przeniesienie praw i obowiązków oraz formę prawną przeniesienia. I tylko w takim zakresie będą one stosowane na gruncie ustawy Prawo wodne do rozstrzygnięć dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji. Mimo, że nie są one zasadami prawa w znaczeniu, w jakim klasycznie przypisuje się taki charakter normom spełniającym określone warunki (por. S.Wronkowska, M.Zieliński, Z.Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 24 i n.), należy w tych regulacjach odczytać treść odesłania, o którym mowa w art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne (wyrok NSA z dnia 27 maja 2011r., sygn.akt II OSK 934/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2008r., sygn.akt II SA/Go 142/08; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007r., sygn.akt II OSK 674/06 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przywołanych norm wywieść zatem należy, iż prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Gminie P. na mocy decyzji z dnia [...] nie przeszły automatycznie na stronę skarżącą. Bezsprzecznie, co potwierdza sama strona skarżąca i materiał dowodowy, nie dokonano przeniesienia praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z procedurą określoną w art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, iż Miejskie Przedsiębiorstwo działało bez wymaganego pozwolenia. W następstwie takiego ustalenia zaistniały podstawy do nałożenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód, zgodnie z art. 292 pkt 2 ustawy, począwszy od 2005 roku, kiedy to strona skarżąca rozpoczęła korzystać ze środowiska, w opisany już sposób, opierając się wyłącznie na umowie użyczenia. Z pewnością zaś taka umowa użyczenia, ani też żaden z aktów notarialnych podpisanych przez stronę z Gminą P. nie skutkowała przeniesieniem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. Postanowienia takich umów mają wtórny charakter i z tego względu zawarcie stosunku zobowiązaniowego przez podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne nie miało jakiekolwiek znaczenia dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu naruszenia określonych przepisów. Obowiązek publicznoprawny nie może być przenoszony umową cywilnoprawną, co oznacza, iż realizacja zadań wynikających dla gminy z ustawy o samorządzie gminnym nie może wynikać z zawartych w sprawie umów o charakterze cywilnoprawnym, które nie rodzą skutków, o których mowa w art. 190 ustawy. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1192/04, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zostało to już wykazane dla takiego przejścia praw i obowiązków ustawodawca zastrzegł określoną procedurę. A skoro tak, to nie ma podstaw aby domniemywać, iż takie prawa i obowiązki przeszły automatycznie na stronę skarżącą z mocy prawa z datą zaistnienia określonego zdarzenia, w tym przypadku chociażby z datą podpisania aktów notarialnych, mocą których Gmina P. przekazała 100 % składników majątku oczyszczalni na rzecz strony skarżącej. Nie wdrożona została wymagana prawem procedura, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych od niej wyjątków, co ostatecznie zamyka kwestię ustalenia, czy strona skarżąca posiadała wymagane przepisami pozwolenie wodnoprawne.

Warto zaznaczyć, iż w powyższym zakresie zarówno organy administracji, jak i sama strona czyniły wyczerpujące starania w kierunku wyjaśnienia, czy w spornym okresie Miejskie Przedsiębiorstwo korzystało ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Potwierdzają to pisma, kierowane przez obie strony postępowania, do Ministra Środowiska i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S., które także wskazały na obowiązek posiadania pozwolenia, które można uzyskać wyłącznie na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska i zgodziły się, iż w badanym okresie strona skarżąca działała bez wymaganego tytułu prawnego.

W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. W świetle obowiązujących regulacji niedopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego. Do kategorii takich pozwoleń ustawodawca zaliczył pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków (art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska) (wyrok WSA w Warszawie z dnia13 grudnia 2005r., sygn.akt IV SA/Wa 748/05, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu podkreślić również należy, iż wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej, iż kilkukrotnie przeprowadzone kontrole instalacji nie wykazały żadnych nieprawidłowości, żadnych odstępstw od pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla Gminy w 2001 roku. Wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej. Brzmi on bowiem "ponosi" opłatę podwyższoną, nie używa sformułowania np. "może ponieść", "organ może wymierzyć" itp. Nie ma zatem miejsca w postępowaniu o poniesienie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia na rozważanie przyczyn nie posiadania tego pozwolenia. Podwyższona opłata nie jest uzależniona od stopnia winy korzystającego ze środowiska, przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, tylko od braku pozwolenia (wyroki NSA z dnia 30 września 2010r., sygn.akt II OSK 1401/09 i z dnia 25 listopada 2009r., sygn.akt II OSK 1823/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010r., sygn.akt IV SA/Wa 1916/09 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze zarzuty skargi stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one potwierdzenia w świetle materiału dowodowego sprawy. Nie sposób zgodzić się ze stroną, iż nie miała możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w toku całego postępowania, ani tym bardziej z tymi dotyczącymi oczyszczalni w S. Niewątpliwie bowiem obszerne akta administracyjne stanowią spójny zbiór dokumentów gromadzonych jednocześnie w odniesieniu do obu oczyszczalni, których przejrzenie organ umożliwił a z czego strona skorzystała. Trudno zatem przyjąć, iż mając do wglądu cały zbiór strona nie mogła zapoznać się z materiałami dotyczącymi tylko jednej z instalacji. W następstwie nie można przychylić się do stanowiska strony, iż naruszony została zasada czynnego udziału strony wynikająca z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, czym innym jest bowiem uniemożliwianie przez organ wglądu w akta, a czym innym odstąpienie przez stronę od lektury całych udostępnionych przez organ akt. Podobnie brak podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozważnie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji, gdy skutkiem obciążenia odwołującego się obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej może być wstrzymanie na kilka lat wszelkich inwestycji w dziedzinie ochrony środowiska. Zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. nie jest samoistną podstawą prawną, a stosowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego, a skoro tak, to organ zobligowany był mieć na uwadze wiążące go a przywołane wcześniej uregulowania ustawy Prawo ochrony środowiska i Prawa wodnego. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z dnia 18 października 2011r., sygn.akt II GSK 1032/10 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu lektura akt sprawy obala także zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, art. 8 k.p.a. A to z tego względu, iż jak wskazują poszczególne dokumenty, stronie skarżącej był kilkukrotnie przedłużany termin do złożenia nowych dokumentów w sprawie, pozytywnie rozpatrywane były jej wnioski w tym zakresie. Jednocześnie organy nie pozostawiły bez rozpatrzenia żadnego z przedłożonych dokumentów, oceniając je z uwzględnieniem obowiązujących reguł procesowych.

Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, iż obowiązkiem organów, z którego się wywiązały, było takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały one przebieg postępowania. Dopiero bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe.

W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych hipotezach określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe (konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego organy administracji uprawnione są lub zobowiązane do dokonania konkretnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatela. Niezbędnym zatem warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2011r., sygn.akt II SA/Gd 190/11 – dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie sposób nadto nie dostrzec, iż występując na drogę postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca sformułowała nowy zarzut, wywodząc, iż w istocie wykonywała zadania zlecone przez Gminę P. w ramach realizację przez nią zadań własnych określonych w ustawie o samorządzie gminnym. I w przekonaniu strony skarżącej okoliczność ta winna skutkować obciążeniem podwyższoną opłatą właśnie Gminę P. Na poparcie swego stanowiska strona przywołała szereg orzeczeń, które jednak wydane zostały w innym stanie faktycznym, dotyczyły bowiem głównie podmiotów wydzielonych ze struktury gminy. Przy czym nawet gdyby tak było w niniejszej sprawie, to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż w sprawach unormowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska dotyczących korzystania ze środowiska jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktury, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest między innymi odprowadzanie ścieków do wód jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005r., sygn.akt IV SA/Wa 1910/05 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zachodzą też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2. p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

m.o.