Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1532/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 142 ust 2 pkt 2, 3, ust 3, art. 149 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104, 107 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 154 ust. 6 ustawy z 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – zwana dalej "ustawą o świadczeniach") utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r . Nr [...] oddalającą odwołanie skarżącej W. S. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] r. do [...] r., w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

Zaskarżona decyzja została wydana przy następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] r. do [...] r., w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy C. .

W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł. Oferty w przedmiotowym postępowaniu należało złożyć w terminie do [...] r. W postępowaniu ogółem złożono 17 ofert na 18 miejsc realizacji świadczeń.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert oraz potwierdziła spełnienie przez wszystkich oferentów wymagań określonych w przepisach prawa stwierdzając, że oferty braków formalnych nie zawierają. W części niejawnej postępowania, działając na podstawie art. 148 ustawy oraz Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta skarżącej nie została wybrana.

W dniu [...] r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 9 ofert.

Od tego rozstrzygnięcia strona [...] r., złożyła odwołanie podnosząc w nim, że w wyniku czynności Narodowego Funduszu Zdrowia doszło do naruszenia:

1. art. 134 ust. 1 ustawy poprzez nierówne traktowanie odwołującego w postępowaniu;

2. art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy polegającego na zaniechaniu przez Fundusz odrzucenia oferty nr 122/302173 zawierającej nieprawdziwe informacje;

3. §17 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 2.10.2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej polegające na uwzględnieniu przez Fundusz niedopuszczalnej w trakcie trwania postępowania konkursowego zmiany oferty nr [.. .] oraz przyznaniu tej ofercie dodatkowych punktów za dostępność.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł:

1. Naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.) zostało spowodowane faktem, że jeden z oferentów w czasie negocjacji zmienił swoją ofertę w zakresie liczby punktów/etatów z 3/4 na 1/2 etatu, co według strony spowodowało zwiększenie liczby punktów rankingujących za pracę w godzinach popołudniowych (7,5 punktu), ponieważ we wskazanej ofercie była proponowana praca lekarza w godzinach popołudniowych 2 razy w tygodniu, a żeby uzyskać punkty przy 3/4 etatu lekarz musi udzielać świadczeń 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych. Ponadto strona podniosła brak rzetelnych, należytych negocjacji w zakresie liczby planowanych do udzielania świadczeń, oraz, że negocjacje zostały przeprowadzone przez Przewodniczącą Komisji Konkursowej oraz przez osobę z zespołu ds. rehabilitacji. Kolejne spotkanie negocjacyjne sprowadziło się w ocenie strony do podpisania protokołu. Gdyby skarżąca otrzymała możliwość negocjacji, wówczas mogłaby obniżyć liczbę etatów z trzech na dwa, co dałoby jej szansę na zwiększenie liczby punktów do 14,29 za pracę lekarza drugiego stopnia specjalizacji jako 50% pracy wszystkich lekarzy.

2. Naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Według stanowiska strony, jedna z ofert biorąca udział w postępowaniu powinna zostać odrzucona, gdyż oferent zawarł nieprawdziwą informację, a mianowicie, że posiada aparat RTG. Jednak oferent ten w trakcie postępowania wystąpił do NFZ o zmianę w ankiecie, ponieważ aparat RTG nie został odebrany przez S. . Prośba oferenta została zaakceptowana przez NFZ, który zaniechał odrzucenia oferty i tym samym, według skarżącej naruszył art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. 3. Naruszenie § 17 Zarządzenia [...].

Skarżący podniósł, że jeden z oferentów "w trakcie konkursu w związku z pismami z [...] r zmienił harmonogram pracy personelu aby spełnić warunek udzielania świadczeń 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych." Zmiany te nastąpiły po terminie otwarcia ofert, co miało miejsce [...] r. Zdaniem strony zmiany te spowodowały przyznanie tej ofercie dodatkowych punktów (7,5 pkt.) w zakresie dostępności. "Gdyby Fundusz dokonał czynności oceny przedmiotowej oferty w sposób zgodny z przepisami i nie uznał za dopuszczalne zmiany oferty, to nie przyznałby tej ofercie 7,5 punktów za dostępność. W rezultacie oferta ta wyceniona byłaby łącznie na 53,571 punktów i tym samym byłaby niżej uplasowana niż oferta strony, która otrzymała łącznie 57,738 punktów."

Decyzją z [...] r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie i nadał swemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zarzutów odwołania wskazał, że zmiana liczby etatów z 3/4 na 1/2 nie spowodowała zwiększenia liczby punktów rankingujących oferty, gdyż w przypadku lekarza realizującego świadczenia w wymiarze większym niż ½ etatu, a mniejszym niż 1 etat dla uzyskania punktów rankingujących wymogi pracy w godzinach popołudniowych są analogiczne jak dla ½ etatu, tak więc w tym konkretnym przypadku zmniejszenie etatu nie spowodowało zmiany koniecznej liczby dni pracy w godzinach popołudniowych, ani przyznania dodatkowej punktacji.

W kwestii niewłaściwego składu komisji wyjaśniono, że jeśli oferent go kwestionował winien był złożyć uwagi do protokołu, czego nie uczynił.

Odnośnie udzielenia przez innego oferenta nieprawdziwej informacji co do posiadania aparatu RTG organ wyjaśnił, że o ile warunki wymagane muszą być spełnione na dzień złożenia oferty, o tyle przepisy nie precyzują tego terminu w odniesieniu do warunków dodatkowo ocenianych, zaś procedura odbioru aparatu przez S. była już w toku. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że nie została jeszcze zakończona, oferentowi temu nie przyznano dodatkowych punktów rankingujących za posiadanie tego aparatu.

Natomiast w zakresie zmiany harmonogramu pracy lekarza w jednej z ofert organ wyjaśnił, że odpowiedzi dotyczące tego zagadnienia udzielone w części VI i VIII były niespójne i zachodziła konieczność poprawienia jednej z nich, aby odpowiedzi udzielone w różnych częściach oferty nie były z sobą sprzeczne. Zdaniem organu dokonanie takiej korekty nie stanowiło przejawu nierównego traktowania oferentów, lecz stanowiło jedynie usunięcie braku formalnego.

Zdaniem organu postępowanie Komisji Konkursowej było prawidłowe, nie naruszało prawa i gwarantowało równe traktowanie oferentów.

Po otrzymaniu powyższej decyzji, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł zarzuty:

- naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy poprzez nierówne traktowanie skarżącego w postępowaniu;

- naruszenie art. 148 ustawy oraz § 1 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy;

- naruszenie § 17 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z. [..].r . w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W przedmiocie 1. z zarzutów skarżąca podniosła, że w stosunku do niej brak było rzetelnych negocjacji, zaś te, które były przeprowadzone dotyczyły wyłącznie ceny. Nie przeprowadzono zaś negocjacji co do liczby punktów. Ponownie podniosła zarzut niewłaściwego składu Komisji Konkursowej. Stwierdziła, że każdy oferent powinien być poinformowany o jego pozycji w rankingu, czego w odniesieniu do niej nie uczyniono.

Również ponownie poruszyła kwestię obniżenia wymiaru czasu pracy lekarza w jednej z ofert z ¾ na ½ etatu i stwierdziła, że w tym przypadku – odmiennie niż co do niej – prowadzono negocjacje także w zakresie liczby świadczeń, przez co naruszono zasadę równego traktowania oferentów.

Wskazała, że NFZ nie rozdysponował całej puli środków przewidzianych na realizację świadczeń w zakresie objętym postępowaniem.

Co do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy oraz § 1 Zarządzenia Nr [...] podniosła, że niewłaściwe jest stanowisko Funduszu, że w przypadku wymiaru czasu pracy lekarza większego niż ½ etatu, a mniejszego niż 1 etat wymogi są analogiczne jak dla ½ etatu. Zdaniem strony aby uzyskać punkty oferent musiałby zgłosić pracę w godzinach popołudniowych w 4 popołudnia, gdyż brak jest podstaw aby stosować zaokrąglenie w dół do połowy etatu, skoro jeden dzień pracy w popołudnia przelicza się na każde ½ etatu.

Naruszenia art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy skarżąca upatruje w tym, że NFZ nie odrzucił oferty zawierającej informację, że oferent dysponuje aparatem RTG, podczas gdy nie zostało ono odebrane przez S. . Natomiast zgodnie z powołanym przepisem, każdy oferent składa zapewnienie, że dane zawarte w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Bez znaczenia jest przy tym, czy działanie oferenta polegające na złożeniu oświadczenia niezgodnego z prawdą jest wynikiem intencjonalnego działania oferenta, czy też niezamierzonej omyłki. Natomiast faktem jest, że w dniu złożenia oferty oferent nie mógł używać wskazanego aparatu, co jest sprzeczne z odpowiedzią udzieloną w ofercie. Natomiast Fundusz zaniechał odrzucenia tej oferty, co skutkuje naruszeniem art. 145 ust.1 pkt 2 ustawy.

W kwestii zarzutu naruszenia § 17 Zarządzenia Nr [...] strona podniosła, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Zmiana oferty może nastąpić jedynie poprzez wycofanie oferty pierwotnej i złożenie nowej, co jest możliwe tylko do upływu terminu składania ofert. Skoro formularz oferty zawiera harmonogram pracy personelu, to wszelkie zmiany harmonogramu stanowią zmianę oferty, zatem są możliwe tylko do upływu terminu składania ofert. Zmiany dokonane w jednej z ofert polegające na zmianie godzin pracy personelu w godzinach popołudniowych wprowadzone w celu spełnienia warunku udzielania świadczeń 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych, zostały dokonane już po tym terminie, zaś czynność Funduszu polegająca na uwzględnieniu tej zmiany i przyznaniu 7,5 pkt za dostępność narusza § 17 ust. 4 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...] , bowiem doprowadziła do niedopuszczalnej zmiany treści oferty. W odniesieniu do tego oferenta skarżący podniósł dodatkowo, że zmiana ta nastąpiła już po terminie wyznaczonym przez Komisję konkursową na uzupełnienie braków. W piśmie NFZ wyznaczono ten termin na [...] r. Natomiast w zakreślonym terminie oferent nadesłał jedynie deklarację, że dokona dostosowania harmonogramu pracy lekarzy tak, aby spełnić warunek pracy 4 razy w tygodniu do godz. 18.00 nie wskazując jednak jak konkretnie harmonogram ten będzie się przedstawiał. Dopiero w drugim piśmie, jakie wpłynęło do Komisji 15.04. faxem oferent wskazał nowy harmonogram. Zdaniem strony winno to skutkować odmową przyjęcia harmonogramu i przyznania 7,5 pkt za dostępność.

Podobne zarzuty zgłosił skarżący w odniesieniu do innej oferty, w której NFZ poprawił ofertę (zmienił godziny pracy w jednym dniu tygodnia) po uzgodnieniu telefonicznym zmiany z żoną świadczeniodawcy, która nie była upoważniona do działania w jego imieniu i występowała w tym postępowaniu jako oferent także w imieniu własnym. Świadczy to, że ze wspomnianym oferentem były prowadzone negocjacje w zakresie zmiany harmonogramu. Nadto telefoniczne uzgodnienia strona uznała za sprzeczne z wymogami pisemnej formy oferty. Wszystkie te uchybienia winny skutkować odmową przyjęcia zmodyfikowanego harmonogramu i przyznania oferentowi 7,5 pkt za dostępność, natomiast dopuszczenie do takiej zmiany prowadzi do naruszenia § 17 oraz § 12 ust.1 Zarządzenia Nr [...] .

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r.

W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, gdyż postępowanie prowadzone było w analogiczny sposób w stosunku do wszystkich oferentów. Wszyscy uczestnicy konkursu składali odpowiedzi na te same pytania, ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów, w toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

W kwestii wadliwego – zdaniem strony – prowadzenia negocjacji organ podniósł, że wnioskodawca został zaproszony na negocjacje w celu ustalenia ostatecznego stanowiska stron co do ceny i liczby świadczeń. Przedstawiona przez [...] Oddział NFZ propozycja stanowiła punkt wyjściowy do uzgodnienia zbieżnych stanowisk w procesie negocjacji, które miały na celu osiągniecie kompromisu umożliwiającego oferentowi realizację świadczeń.

W protokole końcowym z negocjacji wnioskodawca potwierdził, iż zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny oraz, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Z powyższego wynika, iż wnioskodawca podpisując protokół końcowy z negocjacji poświadczył jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej stosowanie. Wybór strategii negocjacyjnej należy do oferenta, który w trakcie negocjacji może podtrzymać dotychczas proponowaną cenę lub ją zmienić, a organ nie może wymuszać jej na stronie jej obniżenia. W toku postępowania oferent podtrzymał cenę zaproponowaną w ofercie.

Odnosząc się do braku informacji co do pozycji oferty w rankingu organ wyjaśnił, że negocjacje są częścią niejawną postępowania, a więc w tej fazie postępowania oferenci nie byli informowani o pozycji w rankingu, gdyż jest to element dynamiczny. Natomiast w części jawnej w dniu otwarcia ofert mogli uzyskać informację o ilości ofert w danym postępowaniu.

W kwestii wadliwego składu Komisji Konkursowej organ stwierdził, że nie miało to żadnego wpływu na wynik negocjacji. Nadto twierdził, że jeżeli skład Komisji Konkursowej prowadzącej negocjacje budził u oferenta zastrzeżenia lub obawy o nienależyte prowadzenie negocjacji mógł do nich nie przystępować lub przystępując zgłosić stosowne uwagi do protokołu. Ponieważ wnioskodawca nie negował składu zespołu negocjacyjnego i podpisał bez zastrzeżeń przewidziane procedurą protokoły negocjacji organ uznał proces negocjacyjny za skuteczny.

Wyjaśniając kwestię zmiany liczby świadczeń przez oferenta [...] podczas pierwszego spotkania negocjacyjnego organ wskazał, że oferent ten ubiegał się o taką liczbę punktów rozliczeniowych (37 800), która była niewystarczająca do pokrycia podanej w ofercie ilości etatów (3/4), której odpowiada 38 250 punktów. Zachodziła więc konieczność dostosowania deklarowanego wymiaru etatu do odpowiadającej im ilości punktów. Dlatego oferent zmniejszył wymiar etatu na ½ a w związku z tym ilość przyznanych mu punktów wyniosła 25 500. W przypadku zaś takiego wymiaru czasu pracy dodatkowe punkty rankingujące przyznaje się za pracę w godzinach popołudniowych w dwa dni w tygodniu, co uwzględniała oferta tego świadczeniodawcy, wobec czego przyznanie mu dodatkowych punktów rankingujących jest zgodne z art. 148 § 1 Zarządzenia Nr [...] .

Odnosząc się kwestii niewyczerpania środków finansowych przeznaczonych na realizację zamówienia organ wyjaśnił, że planowana do zakupu ilość punktów została zrealizowana w 98,31%. Pozostała do zadysponowania ilość punktów odpowiada ¼ etatu przeliczeniowego. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z [...] r. umowa może być zawarta na nie mniej niż ½ etatu w odniesieniu do jednego lekarza, co uniemożliwiało zawarcie umowy z kolejnym oferentem.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego aparatu RTG Dyrektor OW NFZ podtrzymał ocenę organu I instancji stwierdzając, że nie było podstaw do odrzucenia tej oferty jako zawierającej informacje nieprawdziwe, gdyż oferent stosownym aparatem dysponował. Ponieważ jednak nie zostały zakończone czynności jego odbioru przez S. , nie otrzymał z tego powodu punktów.

Wyjaśniając kwestię zmiany harmonogramu pracy lekarzy po upływie wskazanego terminu organ stwierdził, że uwzględnił dokonaną zmianę albowiem pismo skierowane do oferenta nie zawierało informacji, że wyjaśnienia złożone po terminie nie zostaną uwzględnione.

Również w przypadku oferenta [...] wyjaśnienia zostały dokonane na piśmie, gdyż [...] r. wpłynęły do NFZ, a [...] r. wypłynął podpisany przez oferenta wydruk z portalu potencjału.

Na to rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Zarzuciła, że narusza ono:

I. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnej ocenie, iż brak jest podstaw do odrzucenia oferty zawierającej nieprawdziwą informację polegającą na zapewnieniu przez oferenta dysponowania sprzętem RTG;

II. § 17 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej "Zarządzenie Nr [...] ") w związku z art. 146 Ustawy o świadczeniach polegające na błędnym przyjęciu, iż zmiana harmonogramu pracy personelu nie stanowi zmiany oferty i jest dopuszczalna po czynności otwarcia ofert;

III art. 134 ustawy o świadczeniach, albowiem uznanie za prawidłowe zmianę harmonogramu pracy personelu w ofercie nr [...] i przyznanie tej ofercie 7.5. punktów za dostępność narusza zasadę równego traktowania oferentów;

IV art. 134, art. 142 ust. 3, art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz § 18 Zarządzenia nr [...] polegające na błędnym uznaniu za skuteczne zmiany harmonogramu pracy personelu oferenta nr [...] pomimo, iż pismo oferenta w tym przedmiocie wpłynęło po upływie wyznaczonego terminu na usunięcie braków formalnych oferty;

V. art. 142 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz § 12 ust. 1 w związku z § 10 ust. 1 Zarządzenia nr [...] polegające na błędnym uznaniu skuteczności zmian harmonogramu pracy personelu w ofercie nr [...] ;

VI. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") polegające w szczególności na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku poddania należytej ocenie wszystkich dowodów w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko i uzasadnienie wniesionych zarzutów.

W szczególności w odniesieniu do zarzutów II-III wskazała, że oferent nr [...] w trakcie konkursu na wezwanie Komisji do złożenia wyjaśnień zmienił uprzednio złożony harmonogram pracy personelu aby spełniać warunek udzielania świadczeń 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych. Opisane zmiany w ofercie nastąpiły po terminie otwarcia ofert, który był wyznaczony na dzień 26 marca 2014 r. W rezultacie powyższego, Komisja Konkursowa uwzględniła zmiany oferty nr [...] , a także mając na uwadze dane ze zmodyfikowanego harmonogramu przyznała ofercie 7,5 punktów za dostępność.

Postępowanie to uznała za sprzeczne z § 17 ust. 4 Zarządzenia Nr [...] , gdyż po upływie terminu składania ofert oferent był związany swoją ofertą i nie miał już prawnych możliwości jej zmiany, w tym również w zakresie dotyczącym harmonogramu pracy personelu. Składniki oferty określone zostały w § 10 Zarządzenia Nr [...] , z którego wynika, że formularz ofertowy zawiera m.in. harmonogram pracy personelu lub jego dostępność godzinową (§ 10 ust. 6 lit. c). Zatem, wszelkie modyfikacje w zakresie złożonego uprzednio harmonogramu pracy stanowią zarazem zmianę oferty. Tym samym, po terminie składania ofert zachodzi prawna niedopuszczalność zmian oferty, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej treści nową treścią, zatem poprzez dopuszczenie do omawianej zmiany Komisja Konkursowa naruszyła § 17 ust. 4 Zarządzenia Nr [...] . Działanie Komisji naruszyło to także art. 134 ustawy o świadczeniach i wyrażoną tam zasadę równego traktowania oferentów, gdyż gdyby Komisja dokonała oceny tej oferty zgodnie z powołanymi przepisami, nie przyznałaby jej 7,5 punktów za dostępność, a wówczas oferta skarżącej byłaby uplasowana wyżej niż ta, której dotyczą zarzuty strony.

Analogiczne zarzuty podniosła w stosunku do oferty [...] .

W uzasadnieniu zarzutu wyrażonego w punkcie IV strona wskazała, że Komisja Konkursowa pismem z [...] r. wezwała oferenta nr [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie niezgodności pomiędzy treścią ankiety a harmonogramem pracy personelu wyznaczając termin na uzupełnienie braków do dnia 14.04.2014r. Oferent nr [...] w piśmie wyjaśniającym, opatrzonym datą 11.10.2014r., które wpłynęło do Funduszu 14.04.2014r. oferent stwierdził: "Oświadczam, że dostosuję harmonogram lekarzy tak, aby spełnić warunek pracy 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych do godz. 18.00". W piśmie tym brak jest propozycji zmian oferenta.

Następnie oferent pismem opatrzonym tą samą datą co pismo poprzednie ("11.10.2014") i wskazane wyżej oświadczenie dodał zdanie: "Oświadczam, że dostosuję harmonogram lekarzy tak, aby spełnić warunek pracy 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych do godz. 18.00. Poniżej podaję harmonogram pracy lekarzy:" i wskazał ten harmonogram. Pismo to wpłynęło odpowiednio w dniach 15 kwietnia 2014 r. (faks), i 16 kwietnia 2014 r.

Mając na uwadze, iż termin na uzupełnienie braków wyznaczony został do dnia 14.04.2014r., a pismo zawierające zmiany harmonogramu wpłynęły faktycznie odpowiednio 15 (faksem) i 16.04.2014 r., winno to skutkować odrzuceniem oferty w oparciu o art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i to pomimo tego, że pismo Komisji nie zawierało wymaganego rygoru. Ponadto, przedmiotowe pisma oferenta nr [...] nie czynią zadość § 18 Zarządzenia. W związku z powyższym, skoro organ potraktował czynność korekty harmonogramu jako uzupełnienie braków formalnych, to ocena organu w zaskarżonej decyzji zachowania Komisji Konkursowej w odniesieniu do oferenta nr [...] narusza art. 142 ust. 3 i art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz § 18 Zarządzenia Nr [...] .

Nadto strona podniosła, że brak w piśmie Komisji wzywającym do złożenia wyjaśnień informacji o odrzuceniu oferty w przypadku ich niezłożenia w zakreślonym terminie narusza wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach zasadę równego traktowania oferentów, albowiem wyróżnia tego oferenta poprzez pominięcie wskazania obligatoryjnego rygoru w piśmie z [...] r.

W zakresie zarzutu wyrażonego w punkcie V strona wskazała, że zgodnie z art. 142 ust. 4 ustawy o świadczeniach ofertę sporządza się w formie pisemnej. Analogiczny wymóg wyraża § 12 w zw. z § 10 Zarządzenia Nr [...] . Zatem uwzględnienie zmian w harmonogramie w drodze uzgodnień telefonicznych narusza wymaganą przepisami prawa formę pisemną dla oferty i jej załączników zastrzeżoną pod rygorem nieważności i tym samym jest sprzeczne z art. 142 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz § 12 w związku z § 10 Zarządzenia nr [...] . Ponadto stwierdziła, że uzgodnienia telefoniczne w tym zakresie dokonane nie przez tego oferenta, ale D.P., a zatem osobę nie umocowaną do działania w imieniu oferenta nr [...] w przedmiotowym konkursie i będącą jednocześnie odrębnym oferentem w tym postępowaniu są w jej ocenie nieskuteczne. Nadto dokonywanie uzgodnień w tym zakresie uznała za niedopuszczalne negocjacje w zakresie zmian w treści oferty.

Wreszcie w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w punkcie VI storna uznała, że omówione wyżej uchybienia wskazują, że nie dokonano oceny wszystkich zebranych dowodów i analizy całego postępowania konkursowego, co skutkuje naruszeniem powołanych przepisów dot. postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi również podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga świadczeniodawcy na decyzję Dyrektora [...] OW NFZ utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W skardze tej strona sformułowała szereg zarzutów, jednak w ocenie Sądu nie są one zasadne.

W kwestii zarzutu podniesionego w punkcie I., tj. podania w treści oferty nieprawdziwej – zdaniem strony - informacji odnośnie posiadanego aparatu RTG podnieść należy, że stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 164, poz.1027 j.t.) – dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach" ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje odrzuca się.

Oferent, którego dotyczy zarzut wskazał, że dysponuje aparatem RTG i trudno byłoby zarzucić, że jest to informacja nieprawdziwa – faktem bowiem jest, że aparat ten posiadał. Biorąc jednak pod uwagę, że nie została zakończona procedura warunkująca korzystanie z niego, sam oferent jeszcze w trakcie postępowania konkursowego dokonał zmiany udzielonej odpowiedzi, czego skutkiem było, że nie otrzymał punktów za dysponowanie tym urządzeniem. Jeśli zważyć, że udzielona odpowiedź nie była nieprawdziwa, rozstrzygnięcie organu w zakresie tego zarzutu jest prawidłowe.

Zarzuty wyrażone w punktach II-IV odnoszą się do – zdaniem strony - naruszającej prawo zmiany treści oferty nr [...] polegającej na zmianie harmonogramu pracy personelu.

Analizując prawidłowość rozstrzygnięcia organu w tej kwestii zauważyć trzeba, że w ofercie na pytanie ankietowe 1.3.1.2. "czy praca lekarza w poradni w godzinach popołudniowych (do godz. 18) wynosi powyżej jednego dnia na każde 0,5 etatu przeliczeniowego?" świadczeniodawca ten udzielił odpowiedzi twierdzącej, co było sprzeczne z przedstawionym w ofercie harmonogramem pracy lekarzy, niewątpliwie zachodziła więc konieczność wyjaśnienia tej rozbieżności. Stosownie zaś do art. 142 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o świadczeniach, w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia, zaś ust. 3 przewiduje, że oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego. Z brzmienia cytowanych przepisów wynika, że wyjaśnienie oferty może być dokonane nie tylko w chwili otwarcia ofert, skoro może to nastąpić również przy użyciu środków porozumiewania się na odległość. Ponadto oczywistym jest, że czynność taka następuje już po otwarciu ofert, gdyż dopiero wówczas można zapoznać się z ich treścią i stwierdzić, czy nie wymagają one wyjaśnień.

Nadto – w ocenie strony – takie wyjaśnienie jak dokonane przez stronę tj. polegające na zmianie godzin pracy w godzinach popołudniowych nie jest dopuszczalne, gdyż w istocie stanowi zmianę oferty, która może być dokonana tylko przed terminem składania ofert, jednak Sąd nie podziela tego poglądu.

Po pierwsze, czynność dokonana przez stronę miała na celu tylko uzyskanie spójności z innymi częściami oferty, których waga jest równoważna. Dla osiągnięcia tego skutku konieczna była korekta tej albo innej części oferty. Nie nastąpiła zaś taka zmiana, której skutkiem byłoby uzyskanie uprzywilejowanej pozycji omawianej oferty w stosunku do innych poprzez przyznanie jej punktacji dodatkowo rankingującej.

Również zarzut uznania za skuteczne zmian harmonogramu mimo, iż pismo w tym przedmiocie wpłynęło po upływie terminu wyznaczonego na jej dokonanie nie jest uzasadniony.

Zauważyć bowiem należy, że w piśmie wzywającym do wyjaśnienia oferty organ zakreślił termin na dokonanie tej czynności i wskazał, iż powinno to nastąpić do 14.04.2014r. Już 11.04. wpłynęło faxem, a 14.04.2014r. pocztą pismo oferenta informujące, że dokona korekty harmonogramu w ten sposób, aby spełnić warunek pracy 4 razy w tygodniu w godzinach popołudniowych do godz.18.00. Istotnie, nie zawierało ono szczegółowego harmonogramu pracy, tym niemniej zważyć trzeba, że z jednej strony pismo to nie zawierało pouczenia, że w przypadku niewyjaśnienia treści oferty we wskazanym terminie oferta zostanie odrzucona, z drugiej pismo organu nie pozostało ze strony oferenta bez odpowiedzi, który wyraził wolę dostosowania harmonogramu do deklarowanego wymiaru etatu pracy lekarza. Fakt, że oferent nie wskazał jak konkretnie będzie przedstawiał się rozkład godzin pracy poszczególnych lekarzy wniknął z błędnie zinterpretowanego pytania ankietowego, a oferent dokonał stosownego uzupełnienia i niezwłocznie przesłał do NFZ.

Natomiast okoliczność, że pisma oferenta w tej kwestii opatrzone były datą 11.10.2014r. są z pewnością wynikiem oczywistej omyłki, jeśli zważyć, że pismo NFZ, które zainicjowało korespondencję ze stroną wysłane zostało 9.04.2014r. a 26.05.2014r. nastąpiło rozstrzygnięcie konkursu.

Odnośnie kwestii skuteczności dokonania uzgodnień telefonicznych co do harmonogramu pracy personelu w ofercie [...] poprzez ich ustalenie z osobą nieuprawnioną do działania w imieniu świadczeniodawcy, tj. jego żoną, zauważyć należy, że postępowanie konkursowe ma charakter cywilny. Stosownie do art. 104 Kc jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. Natomiast stosownie do art. 103 § 1 Kc jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta.

Przenosząc te regulacje na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że nawet gdyby żona świadczeniodawcy nie miała umocowania do działania w jego imieniu, na co zgodził się NFZ dokonując uzgodnień z nią, to zauważyć trzeba, że sam oferent potwierdził poczynione ustalenia przez dokonanie zmian w portalu potencjału i zawierając umowę na realizację świadczeń zdrowotnych na zasadach uwzględniających ustalenia dokonane przez NFZ z jego żoną.

Wreszcie zauważyć należy, że bezzasadny jest zarzut dokonania zmian w ofercie w formie innej niż pisemna, jako że wydruk z portalu potencjału, uwzględniający zmianę godzin pracy po południu został bowiem podpisany przez świadczeniodawcę osobiście, co jest wystarczające do zachowania formy pisemnej. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 Kc do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli.

Bezzasadne są zarzuty procesowe, odnoszące się do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż organ analizy takiej dokonał. Fakt, że w wyniku rozpatrzenia dowodów doszedł do innego wniosku niż strona nie oznacza, że sama czynność gromadzenia i rozpatrzenia dowodów dokonana była wadliwie.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału NFZ naruszała prawo, a zatem po myśli art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.