Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 338/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.1 pkt 1, art.  12 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 ust.1 pkt 5, art. 66 ust.1, art .70 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 312 poz 3 art.3 ust. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Spółka na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Inspektor Ochrony Środowiska (przywoływany dalej jako: "Organ") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] skierowanym do P. Sp. z o. o. w K. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka" lub "Kontrolowana"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) oraz ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził:

1) magazynowanie odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych z innych oczyszczalni ścieków do przetwarzania w procesie odzysku R3 w miejscu określonym w pkt 11.2 decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zmienionej decyzjami Starosty K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], termin realizacji: niezwłocznie,

2) prowadzenie kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych i poddawanych przetworzeniu w procesie odzysku R3, zgodnie z art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2021 r., poz. 779 ze zm.), termin realizacji: niezwłocznie,

3) informowanie Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zamiarze przekazania osadów ściekowych w celu zastosowania w rolnictwie na co najmniej 7 dni przed ich przekazaniem zgodnie z art. 96 ust. 8 ustawy o odpadach, termin realizacji: co najmniej 7 dni przed przekazaniem osadów ściekowych do stosowania w rolnictwie.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń Organ wyznaczył na dzień 29 kwietnia 2022 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 26 listopada 2021 r. do 14 stycznia 2022 r. u Kontrolowanej na terenie oczyszczalni ścieków w M. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w związku z tym zarządzono o ich usunięciu. Mianowicie ustalono, że w roku 2021 r. (do 3 listopada) Spółka przyjmowała odpady o kodzie 19 08 05 z innych oczyszczalni ścieków i magazynowała je na terenie oczyszczalni w M. w stawach osadowych oraz w otwartych komorach fermentacyjnych. Łącznie w tym okresie przyjęto 3673,886 Mg odpadów. Przy czym Kontrolowana posiada decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zmienioną decyzjami z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów m. in. odzysku odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe w procesie R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania).

Z kolei przyjmowane odpady o kodzie 19 08 05 przed procesem odzysku R3 były magazynowane w stawach osadowych oraz w otwartych komorach fermentacyjnych na terenie oczyszczalni w M., co narusza warunki określone w punkcie 11.2 decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 r. ze zmianami. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. (zawierającym uwagi i zarzuty do protokołu kontroli), jakoby umieszczanie w otwartych komorach fermentacyjnych przyjmowanych z innych oczyszczalni ścieków odpadów o kodzie 19 08 05 nie miało na celu ich magazynowania, tylko przeprowadzenie procesu ich stabilizacji poprzez fermentację metanową, ponieważ przyjmowane osady ściekowe sklasyfikowane pod kodem 19 08 05 (jako ustabilizowane komunalne osady ściekowe) były już ustabilizowane i nie wymagały dalszej stabilizacji. W tej mierze wyjaśnił, że otwarte komory fermentacyjne są elementem oczyszczalni ścieków w M. i służą do stabilizacji osadów pochodzących z instalacji oczyszczania ścieków, zaś wskazana przez Starostę płyta kompostowa służy do prowadzenia odzysku odpadu o kodzie 19 08 05 w procesie R3 oraz do magazynowania odpadów o kodzie 19 08 05 poddawanych następnie przetwarzaniu w procesie odzysku R3. Zdaniem Organu, nie do przyjęcia jest również argument, że przyjmowane komunalne osady ściekowe były magazynowane w stawach osadowych przejściowo i nie jest to nieprawidłowością, ponieważ nawet przejściowe magazynowanie odpadów w stawach osadowych, czyli w miejscu do tego nie przeznaczonym, stanowiło naruszenie decyzji Starosty.

Odnośnie drugiego punktu zarządzenia Organ wskazał, że kontrola wykazała, iż Skarżąca nie prowadziła kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjętych oraz poddawanych przetworzeniu w 2021 r., w procesie odzysku R3 oraz nie potrafiła określić, jakie osady zostały zastosowane. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w piśmie z 21 stycznia 2022 r. Organ poinformował, że zarzut nie prowadzenia kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjętych oraz poddawanych przetworzeniu w 2021 r., w procesie odzysku R3 nie dotyczył naruszenia art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, co wyraźnie i jednoznacznie zostało zapisane w protokole kontroli. Kontrolowana w ogóle nie prowadziła kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przeznaczonych do przetwarzania w procesie odzysku R3 (nie przeznaczonych do zastosowania w procesie odzysku R10) zarówno tych, które wytworzyła w oczyszczalni w M., jak i tych przyjmowanych z innych oczyszczalni. Również przywołana w piśmie karta ewidencji komunalnych osadów ściekowych, która stanowi załącznik nr 7 do protokołu kontroli, dotyczy wytworzonego odpadu o kodzie 19 08 05, który następnie Kontrolowana przekazała do zastosowania w rolnictwie, czyli w procesie odzysku R10, a nie jak w piśmie błędnie określono w procesie odzysku R3. Wytworzone w 2021 roku (do dnia 25 sierpnia 2021 r.) odpady o kodzie 19 08 05 nie były przetwarzane w procesie odzysku R3, ale po ustabilizowaniu były przekazywane do rolniczego stosowania, czyli do przetwarzania w procesie odzysku R10 i dla nich Spółka prowadziła ewidencję odpadów. W pkt 9.3 decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. ze zmianami opisano proces odzysku R3. Zgodnie z opisem proces winien być prowadzony w pryzmach (o szerokości do 3,0 m i wysokości do 1,5 m) na utwardzonej powierzchni wyposażonej w układ odprowadzania odcieków. Usypany w pryzmie surowiec powinien być poddawany obróbce technologicznej, przy częstym mierzeniu temperatury, badaniu wilgotności i zawartości tlenu przez okresowe mechaniczne przerabianie (przesypywanie) pryzmy. Cykl produkcyjny kompostu w pryzmach trwa od 4 do 12 tygodni. Czasokres uzależniony jest od warunków atmosferycznych, właściwej kontroli temperatury w pryzmach oraz ewentualnie od rodzaju stosowanego dodatkowego strukturotwórczego materiału organicznego. Dla prowadzenia operacji związanych z uformowaniem pryzm i ich mechaniczną obróbką przyjęto maszynę rotacyjną do przerzucania kompostu. Transport osadu ustabilizowanego tlenowo na miejsce kompostowania powinien odbywać się za pomocą ciągnika z przyczepą samowyładowczą. Na skutek zmiany decyzji Starosty dodano tiret trzeci i czwarty, w którym uwzględniono dodane odpady przeznaczone do przetwarzania na płycie kompostowej (tj. 02 01 03, 02 01 07, 03 01 01, 03 03 01, 16 03 06) i określono rodzaj powstającego odpadu - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), który będzie podlegał badaniom i procedurze zapewniającej uzyskanie pełnowartościowego produktu (nawozu organicznego). Podsumowując Organ wywiódł, że Spółka prowadziła karty ewidencji wytwarzanych komunalnych osadów ściekowych, zgodnie z art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach dla komunalnych osadów ściekowych stosowanych w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1, natomiast nie prowadziła kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjętych oraz poddawanych przetworzeniu w 2021 r., w procesie odzysku R3. Co prawda w protokole kontroli omyłkowo zapisano masę 400 Mg/rok, nie uwzględniając dodanej decyzją Starosty z dnia 11 lipca 2016 r. masy 1600 Mg/rok (powinno być 2000 Mg/rok), jednak Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że podana w decyzji ilość odpadu o kodzie 19 08 05 odnosi się do zawartości suchej masy osadu, gdyż gdyby tak było to organ wydający decyzję określiłby tę ilość w jednostkach suchej masy osadu.

W argumentacji co do trzeciego punktu zarządzenia Organ zaznaczył, że zawiadomienie o zamiarze przekazania osadów ściekowych w celu zastosowania w rolnictwie Kontrolowana wysłała do WIOŚ w S. 15 października 2021 r., natomiast osad został zastosowany 19 października 2021 r., a więc nie został dochowany 7-dniowy termin wysłania zawiadomienia, o którym mowa w art. 96 ust. 8 ustawy o odpadach.

2. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. zarządzenie w części, tj. co do punktu

I i II, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 25 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłową wykładnię terminu "magazynowanie", a w konsekwencji błędne ustalenie, iż Skarżąca magazynuje odpady w otwartych komorach fermentacyjnych i w stawach osadowych oraz, że nieprawidłowe jest przejściowe magazynowanie odpadów w stawach osadowych, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy przez "magazynowanie" rozumie się czasowe przechowywanie odpadów, a ponadto Skarżąca nie przechowuje odpadów w otwartych komorach fermentacyjnych, a poddaje je tam fermentacji psychrofilnej w procesie stabilizacji odpadów,

- art. 70 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż Skarżąca nie prowadzi kart ewidencji odpadów, podczas gdy z protokołu kontroli wynika wprost, iż przedłożyła karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych z roku 2020 i 2021, a tym samym dopełniła ciążącego na niej obowiązku prowadzenia kart ewidencji,

- art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

-art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu i brak jego wszechstronnego rozważenia, polegające w szczególności na poczynieniu ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Skarżąca wyjaśniła, że umieszczenie komunalnych osadów ściekowych w otwartych komorach fermentacyjnych nie ma na celu magazynowania. Jak bowiem wskazano w pkt 9.3 decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2015 r. "Osad ustabilizowany beztlenowo w otwartych komorach fermentacyjnych (OKF) odprowadzany będzie przez pompownię osadu nadmiernego do stacji mechanicznego odwadniania i higienizacji osadu" co oznacza, że celem umieszczenia komunalnych osadów ściekowych jest przeprowadzenie procesu stabilizacji poprzez jego fermentację metanową. Podkreśliła, że technologia procesu stabilizacji komunalnych osadów ściekowych odbywa się dwuetapowo: pierwszy etap obejmuje fermentację psychrofilną w otwartych komorach fermentacyjnych, gdzie osady umieszczane są na okres maksymalnie do dwóch miesięcy, a drugi etap obejmuje stabilizację tlenową prowadzoną na zadaszonej płycie kompostowej. Powyższe pozostaje w zgodności ze Strategią postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2019-2022 wydaną przez Ministerstwo Środowiska w dniu 18 listopada 2018 r. Zgodnie z wynikami badań z oczyszczalni ścieków w M., osad po fermentacji w otwartych komorach fermentacyjnych osiąga zawartość substancji organicznej na poziomie 75,7%, a zatem pozostaje osadem nieustabilizowanym. W konsekwencji, niezbędne jest przeprowadzenie drugiego etapu stabilizacji na pryzmie kompostowej celem uzyskania pełnej stabilizacji przy zastosowaniu procesu odzysku R3, polegającym na fermentacji tlenowej na płycie kompostowej. Organ całkowicie pominął powyższe okoliczności, błędnie przyjmując osady ściekowe są magazynowane w otwartych komorach fermentacyjnych. Ponadto, Organ bezkrytycznie uznał, że osady znajdujące się w otwartych komorach fermentacyjnych są ustabilizowane, podczas gdy w tym czasie są poddawane fermentacji psychrofilnej. Umieszczenie osadów w stawach osadowych jest krótkotrwałe, odbywa się w ciągu i procesie technologicznym, bowiem osad ten jest nadal w trakcie procesu przetwarzania, a nie jest magazynowany. Osad kierowany do stawu ma zdecydowanie więcej suchej masy niż osad poddawany procesom w otwartych komorach fermentacyjnych, jest bardziej ustabilizowany z niższym poziomem organiki. Osad ten jest przygotowany właściwie do kompostowania, a jego umieszczenie w stawie osadowym ma miejsce tuż przed wprowadzeniem osadów na płytę kompostową w celu ich dalszej stabilizacji tlenowej, przy czym umieszczenie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady.

Zdaniem Skarżącej, nieprawidłowe są również ustalenia, iż nie prowadzi kart ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych oraz poddawanych przetworzeniu w 2021 r. w procesie odzysku R3. Organ pominął bowiem dyspozycję art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów prowadzi kartę ewidencji odpadów dla każdego rodzaju odpadów odrębnie, z tym że dla komunalnych osadów ściekowych stosowanych w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1 ww. ustawy, wytwórca tych osadów prowadzi kartę ewidencji komunalnych osadów ściekowych (KEKOS). Skarżąca zaznaczyła, że zarówno w 2020 r. jak i w roku 2021 stosowała odzysk w procesie R3 polegający na zastosowaniu komunalnych osadów ściekowych do celów rolniczych, a więc właśnie zgodnie z art. 96 ust. 1 ww. ustawy. Ustalenia organu w powyższym zakresie pozostają zatem w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Co więcej w 2020 r. oczyszczalnia w M. była także kontrolowana przez inspektorów Organu i zarówno proces gospodarowania odpadami jak i sposób prowadzenia ewidencji KEKOS nie budził wówczas zastrzeżeń kontrolujących.

3. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

4. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

5. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi takiego naruszenia to skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

6. Podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.- dalej "ustawa IOŚ").

W myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei według art. 12 ust. 2 ww. ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w przypadku gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa i ma służyć wyeliminowaniu tych naruszeń poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność odpowiadał prawu. Innymi słowy rzecz ujmując zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję nieprawidłowości ujawnionych w toku kontroli. Kontrola ta sprawowana jest przez właściwe organ inspekcji sanitarnej w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, ustawy odpadach jak i decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy IOŚ). Jej istotą jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej.

Zarządzenie pokontrolne, jako akt nie będący decyzją, nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów lub decyzji. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (np. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r. sygn. III OSK 935/21, dostępny w CBOSA, wraz z przywołanym przykładami z orzecznictwa i doktryny). Przy czym zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego.

Podkreśla się także, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych, nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12 czy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Powoduje to, że kontrola przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego, zaś jego uchylenie może nastąpić w sytuacji, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, czy ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Takich uchybień Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

7. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego z dnia 16 lutego 2022 r. mocą którego zarządzono Skarżącej:

- magazynowanie odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych z innych oczyszczalni ścieków do przetwarzania w procesie odzysku R3 w miejscu określonym w pkt 11.2 decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zmienionej decyzjami Starosty K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] ,

- prowadzenie kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych i poddawanych przetworzeniu w procesie odzysku R3, zgodnie z art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2021 r., poz. 779 ze zm.).

8. W odniesieniu do pierwszego punktu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wskazać należy, że niewątpliwie Skarżąca legitymuje się decyzją Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 r. (zmienionej decyzjami z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r.) zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów m.in. odzysku odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe w procesie R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), na warunkach z niej określonych. W pkt 11.2 tej decyzji - określającym miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów - wskazano, że odpad o kodzie 19 08 05 będzie magazynowany na terenie oczyszczalni ścieków w M. w pryzmach na płycie kompostowej (zadaszonej). Tymczasem kontrola przeprowadzona w ww. oczyszczalni ścieków w dniach 26 listopada 2011 r do 14 lutego 2022 r. wykazała, że Skarżąca w 2021 r. przyjmując odpad o kodzie 19 08 05 z innych oczyszczalni ścieków, magazynowała je przed procesem odzysku R3 w stawach osadowych oraz w otwartych komorach fermentacyjnych, co stanowi jednoznacznie o naruszeniu warunku wynikającego z pkt 11.2 ww. decyzji ze zm. Ustaleń tych dokonano na podstawie przedłożonych wydruków z BDO kart przekazania przyjętych z 2021 r. odpadów o kodzie 19 08 05 (w aktach administracyjnych na płycie CD) oraz oględzin udokumentowanych fotograficznie. Oględziny potwierdziły, że w stawach osadowych na terenie oczyszczalni ścieków znajdował się zgromadzony komunalny osad ściekowy przyjmowany z innych oczyszczani ścieków, czemu Skarżąca nie zaprzecza. Jednakże, w Jej ocenie, nie można takiego działania uznać za naruszenie warunków decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., gdyż umieszczenie komunalnych osadów ściekowych w otwartych komorach fermentacyjnych nie miało na celu magazynowania, lecz służyło przeprowadzeniu procesu stabilizacji poprzez jego fermentację, o której mowa w pkt 9.3 decyzji, a nadto samo przejściowe magazynowanie nie jest nieprawidłowe. W opinii Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację.

W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga, że Skarżąca uzyskała decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwolenie na przetwarzanie odpadu o kodzie 19 08 05, w więc odpadu w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (pkt 8 przedmiotowej decyzji), którego proces technologiczny przetwarzania opisano w pkt 9.3. tiret drugiego wskazując, że osad ustabilizowany beztlenowo w otwartych komorach fermentacyjnych (WKF) odprowadzany będzie przez pompownię osadu nadmiernego do stacji mechanicznego odwadniania i higienizacji osadu. W dniu [...] lipca 2016 r., w związku z wniesionym przez Spółkę wnioskiem o rozszerzenie zezwolenia o inne odpady m.in. o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe z innych oczyszczalni zmieniono ww. decyzję poprzez zwiększenie ilości odpadu przewidzianego do przetwarzania o ww. kodzie jak i poprzez dodanie w pkt 9.3 opisu procesu technologicznego tiret trzeciego. W opisie tym, nie przewidziano potrzeby stabilizacji komunalnych osadów ściekowych w otwartych komorach fermentacyjnych, co jest oczywiste, skoro otrzymywany z innych oczyszczalni ścieków osad jest już ustabilizowany, a zatem takiej stabilizacji nie wymaga. Powyższe dowodzi, czego nie dostrzega Skarżąca, że określony w decyzji i jej zmianach proces technologiczny przetwarzania osadów przyjętych z innych oczyszczalni ścieków różni się od procesu technologicznego przetwarzania osadów wytwarzanych w oczyszczalni Skarżącej. Dostrzec trzeba, że wskazanie w pkt 9.3 tiret drugim decyzji, że "osad ustabilizowany beztlenowo w otwartych komorach fermentacyjnych (WKF) odprowadzany będzie przez pompownię osadu nadmiernego do stacji mechanicznego odwadniania i higienizacji osadu" nie odnosi się do osadów otrzymywanych z innych oczyszczalni, lecz osadów wytwarzanych w oczyszczalni Skarżącej. Rację ma zatem Organ, iż otwarte komory fermentacyjne są elementem oczyszczalni ścieków w M. i służą do stabilizacji osadów wytwarzanych w tej oczyszczalni, gdyż do takich wniosków prowadzi analiza zapisów decyzji i jej zmian. Z tych też powodów argumentacja Skarżącej, zmierzająca do wykazania, że umieszczenie komunalnych osadów ściekowych w otwartych komorach fermentacyjnych nie miało na celu magazynowania, lecz służyło przeprowadzeniu procesu stabilizacji poprzez jego fermentację, nie mogło odnieść zamierzonego skargą skutku. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez Skarżącą technologia jest zgodna ze strategią postępowania określoną przez Ministerstwo Środowisko, skoro to decyzja określa miejsce magazynowania odpadów, a obowiązkiem jej adresata jest dostosowanie się do jej wymogów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach magazynowaniu odpadów - rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Z kolei decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. jednoznacznie i bezwarunkowo określiła, że magazynowanie odpadów o kodzie 19 08 05 na terenie oczyszczalni ścieków ma odbywać się w pryzmach na płycie kompostowej (zadaszonej). Niewątpliwe umieszczenie przed przetwarzaniem komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 pochodzących z innych oczyszczalni ścieków w otwartych komorach fermentacyjnych stanowiło o ich magazynowaniu i to sposób nieodpowiadający warunkom decyzji. Decyzja ta bowiem nie wprowadzała żadnych wyjątków, stąd mając na uwadze definicję pojęcia magazynowania (w której istota jest czasowość) zgodzić należy się z Organem, że nawet przejściowe magazynowanie odpadów z innych oczyszczalni ścieków w stawach osadowych nie jest działaniem prawidłowym, gdyż Skarżąca nie ma możliwości samodzielnego odstępowania od określonych w decyzji warunków i magazynowania odpadów choćby przez krótki czas w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

9. W sprawie nie doszło też do błędnego uznania, że Skarżąca nie prowadziła kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05 przyjmowanych i poddawanych przetworzeniu w procesie odzysku R3, tj. recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania).

Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".

Podczas kontroli ustalono, że choć Skarżąca przetwarzała odpady o kodzie 19 08 05 w procesie odzysku R3, to nie prowadziła kart ewidencji odpadów przyjętych oraz poddanych przetworzeniu w procesie ww. odzysku oraz nie potrafiła określić jakie osady zostały zastosowane (wytworzone w oczyszczalni M. czy przyjęte z innych oczyszczalni). Zdaniem Sądu, powołanie się przez Skarżącą na treść art. 70 ust 1 pkt 1 ustawy o odpadach oraz fakt prowadzenia przez nią ewidencji komunalnych osadów ściekowych w żaden sposób nie podważa trafności tych ustaleń.

Przepis art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach normuje kwestie prowadzenia przez wytwórcę odpadów kart ewidencji komunalnych osadów ściekowych w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1, a więc odzysku polegającym na stosowaniu komunalnych osadów ściekowych: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, 2) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 3) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, 4) do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne, 5) przy dostosowaniu gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwe na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca wykazała, że prowadziła karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych obejmujących odpad o kodzie 19 08 05, jednakże powyższe nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązków z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach względem odpadów przyjmowanych i poddawanych przetworzeniu w procesie odzysku R3. Z załączonych bowiem do protokołu kontroli wydruków kart ewidencji komunalnych osadów ściekowych wynika, że odpady o kodzie 19 08 05 po obróbce zostały przekazane do zastosowania w rolnictwie, a więc dotyczyły procesu odzysku R10, tj. polegającego na obróbce odpadów na powierzchni ziemi przynoszącej korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska, a nie odzysku R 3, tj. recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). W konsekwencji zatem przetwarzanie odpadów metodą odzysku R3 (nie przeznaczonych do zastosowania w procesie odzysku R10) powinno podlegać odpowiedniemu odrębnemu ewidencjonowaniu. Prowadzenie bowiem kart ewidencji komunalnych osadów ściekowych obejmujących odpad o kodzie 19 08 05 wykorzystywany w celach rolniczych, a więc w procesie odzysku R10, nie zwalniało Skarżącej z prowadzenia ewidencji odpadu o tym samym kodzie w zakresie procesu odzysku R3. Z tych też powodów prowadzenie przez nią kart ewidencyjnej komunalnych osadów ściekowych w systemie BDO nie może być kwalifikowane jako wypełnienie obowiązku prowadzenia kart ewidencji w zakresie odpadów przyjmowanych i poddawanych przetworzeniu w procesie odzysku R3.

11. Podsumowując, zarzuty skargi na zasługują na uwzględnienie, albowiem ustalenia faktyczne w sprawie - niezbędne - do wydania rozstrzygnięcia znajdują oparcie w przedstawionym materiale dowodowym. Przede wszystkim protokół dokumentujący kontrolę obrazuje stan faktyczny sprawy, zaś treść zarządzenia pokontrolnego w pkt 1 i 2 koresponduje z jego ustaleniami, które wskazują na nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami przez Skarżącą. Przy czym Organ właściwie zinterpretował i zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Stąd zaistniała podstawa do przypomnienia Skarżącej w formie zarządzenia o Jej obowiązkach wynikających z art. 66 ustawy o odpadach oraz pkt 11.2 decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. ze zm.

12. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi.