Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3802/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i M. M. od postanowienia o odrzuceniu skargi zawartego w pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 736/18 w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 736/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek zmiany planu w odniesieniu do działki nr [...] (pkt I); w pozostałym zakresie odrzucił skargę (pkt II) oraz zasądził od Gminy Myślenice solidarnie na rzecz skarżących B. M. i M. M. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w części co do obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części – w zakresie załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017, w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

Zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości;

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek zmiany przeznaczenia działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo -usługową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie dnia 5 września 2018 r. skarżący B. M. oraz pełnomocnik skarżących oświadczyli, że skarżący są właścicielami działki nr [...] objętej zaskarżoną uchwałą o zmianie planu oraz właścicielami działki nr 698 leżącej poza obszarem zmiany planu. Nie są natomiast właścicielami pozostałych działek wymienionych w skardze.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek zmiany planu w odniesieniu do działki nr [...] (pkt I); w pozostałym zakresie odrzucił skargę (pkt II).

Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez B. M. i M. M. – w zakresie, w jakim nie odnosi się do działki nr [...] - podlega odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skarżący legitymują się prawem współwłasności działki nr [...], co oznacza, iż po ich stronie istnieje interes prawny uzasadniający skuteczne zaskarżenie przedmiotowego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do tej działki. Sąd uznał, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść skargi w odniesieniu do pozostałych wymienionych w skardze działek, z powodu braku w tym zakresie legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wykazali bowiem, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie - w chwili zaskarżenia - ich interesu prawnego lub uprawnienia w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą dotyczącą planu miejscowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Skarżący nie powołali się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, innych niż działka nr [...], położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Przepis ten przyznaje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. To sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza prawnie chronione dobra skarżącego. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżących, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżących i w jakim zakresie został naruszony.

W ocenie Sądu, także podniesiona przez skarżących argumentacja koncentrująca się na negatywnym wpływie i uciążliwościach wynikających z umiejscowienia ich działki nr [...] wewnątrz obszaru o przeznaczeniu usługowo – przemysłowym (w tym w bliskiej odległości i otoczeniu działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej indywidualnej sytuacji prawnej skarżących co do pozostałych działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z tego powodu Sąd skargę w części odrzucił, orzekając jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną w odniesieniu do pkt II wyroku wnieśli B. M. i M. M.. Zarzucili:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice,

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżącego i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeśli zmiana zagospodarowania sąsiednich nieruchomości wpływa na jego nieruchomość,

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędny brak zastosowana polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3 PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, mimo iż wnioski tyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości stanowi naruszenie zasady proporcjonalności,

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż ograniczono prawo własności skarżących działki nr [...] mimo, iż wnioski tyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice,

5. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż ograniczono prawo własności skarżących działki nr [...] wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo - usługową.

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest:

1. art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie i odrzucenie skargi na uchwałę nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w części co do obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], mimo iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do nieruchomości sąsiednich jeśli zmiana zagospodarowania sąsiednich nieruchomości wpływa na jego nieruchomość a interes prawny skarżących został naruszony,

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędny brak zastosowania i odrzucenie skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice w granicach zaskarżonych przez skarżących,

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżącego i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeśli zmiana zagospodarowania sąsiednich nieruchomości wpływa na jego nieruchomość,

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędny brak zastosowana polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, mimo iż wnioski tyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości stanowi naruszenie zasady proporcjonalności,

5. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice - Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał iż ograniczono w prawie własności skarżących działki nr [...] mimo iż wnioski tyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice,

6. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędny brak zastosowania polegający na odrzuceniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice — Sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż ograniczono prawo własności skarżących działki nr [...] wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo - usługową.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie pkt II zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie pkt II zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017, w zakresie w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rzecz skarżących, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Myślenicach wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 P.p.s.a., NSA orzekał w składzie jednoosobowym.

Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że podstawa materialna kasacji sformułowana została wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna wskazywać, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Analizowana skarga kasacyjna, we wskazanym zakresie, nie spełnia tych wymagań. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem "I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Jak wyżej wskazano, naruszenie prawa materialnego może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nadto, opisy naruszenia wyartykułowane w pkt II (z wyłączeniem pkt 1), stanowią powielenie opisów naruszenia z pkt I.

Mimo tych wadliwości, wobec powołania określonych przepisów prawa, treści opisów naruszenia oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów.

Jako usprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 944/18).

Wynikające z postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 października 2017 r. nr 342/XL/2017 przeznaczenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] pod zabudowę przemysłowo-usługową (§ 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały) może wpływać na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości. Świadczy to o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie.

Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Doznaje jednak w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać.

W takiej sytuacji nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, według którego, z samego faktu położenia spornej działki stanowiącej własność skarżących poza obszarem unormowań planu, skarżący nie posiadają legitymacji do wystąpienia ze skargą na unormowanie planu w tym zakresie. Skarżący są właścicielami działki nr [...], która jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Nie można więc, bez poddania tego oddziaływania analizie, kategorycznie twierdzić - jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - że brak dysponowania przez skarżących tytułem prawnym do terenów przeznaczonych w MPZP dla zabudowy przemysłowo-usługowej przesądza o nienaruszeniu ich interesu prawnego.

Za merytoryczną analizę nie może być uznane stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. To samo odnosi się do stwierdzenia Sądu, że nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżących, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżących i w jakim zakresie został naruszony. Również za pozbawione merytorycznej argumentacji należy uznać stwierdzenie Sądu, że argumentacja koncentrująca się na negatywnym wpływie i uciążliwościach wynikających z umiejscowienia działki nr [...] wewnątrz obszaru o przeznaczeniu usługowo – przemysłowym (w tym w bliskiej odległości i otoczeniu działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej indywidualnej sytuacji prawnej skarżących, co do tych działek.

Oceniając więc legitymację procesową strony skarżącej należy wyjść od podstawowych ustaleń związanych z aktualnym stanem zagospodarowania określonego terenu i stanem przewidzianym w uchwalonym planie miejscowym. Następnie należy ocenić, czy wskutek postanowień nowego planu może dojść do pogorszenia sytuacji właściciela oznaczonych nieruchomości w kontekście przysługujących mu uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (art. 140 i 144 k.c.).

Jak wynika z poprzedzających uwag, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął wskazane uwarunkowania i nie poddał analizie twierdzeń skarżących wskazujących na ewentualne oddziaływanie zaskarżonej uchwały na ich sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości leżących w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

W ponownym postępowaniu taką analizę należy przeprowadzić. W razie ustalenia, że zaskarżone unormowania planu prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd w dalszej kolejności rozważy, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd przedwcześnie odrzucił skargę w objętym skargą kasacyjna zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i wsa 2008/2/23).