Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2802/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Akty administracyjne, których stwierdzono nieważność, traktuje się jak akty, które nigdy nie wywarły zamierzonych skutków prawnych, z których nie powstały dla nikogo żadne prawa ani żadne obowiązki i które nie mogą być wykonywane. Istnieją do czasu ich unieważnienia tylko pozornie i organ administracyjny winien z urzędu stwierdzić nieważność takiego aktu. Stwierdzenie takie ma znaczenie deklaratoryjne, co oznacza, że ten pozorny i nieskuteczny akt administracyjny nigdy nie istniał, a zatem działa ex tunc.

TEZY

Akty administracyjne, których stwierdzono nieważność, traktuje się jak akty, które nigdy nie wywarły zamierzonych skutków prawnych, z których nie powstały dla nikogo żadne prawa ani żadne obowiązki i które nie mogą być wykonywane. Istnieją do czasu ich unieważnienia tylko pozornie i organ administracyjny winien z urzędu stwierdzić nieważność takiego aktu. Stwierdzenie takie ma znaczenie deklaratoryjne, co oznacza, że ten pozorny i nieskuteczny akt administracyjny nigdy nie istniał, a zatem działa ex tunc.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimiery i Aleksandra L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 1998 r. (...) w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda K. decyzją z 7 stycznia 1998 r., na podstawie art. 158 par. 2 i 156 par. 2 Kpa stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 13 listopada 1995 r. udzielająca Kazimierze i Aleksandrowi L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1613/10 położonej w N., została wydana z naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu organ podniósł niezgodność tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek został usytuowany poza terenami budowlanymi na obszarze oznaczonym w planie symbolem "R". Obszar ten to uprawy polowe w strefie uciążliwości od bazy sprzętu rolniczego, magazynów ochrony roślin i paliw - 9RPu. Wobec tego decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak z uwagi na to, że obiekt został już wybudowany, to zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93 nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego wzniesiono ten obiekt, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Wobec tego ograniczono się do stwierdzenia o wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa.

Na skutek odwołania Waldemara I. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 marca 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 13 listopada 1995 r. Organ odwoławczy uznał, iż wybudowanie obiektu nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego należało stwierdzić nieważność kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2000 r., na skutek skargi Kazimiery i Aleksandra L., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ architektoniczno-budowlany nie miał kompetencji do badania legalności /zgodności z prawem/ ostatecznej decyzji organu samorządowego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, wyrok ten został uchylony, wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. III RN 77/01. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody K. i stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 13 listopada 1995 r. w sprawie pozwolenia na budowę nie opierał się na własnej ocenie w zakresie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta opierała się na uprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 stycznia 1998 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy D. z 16 września 1995 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w nawiązaniu do której wydano pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyła, co następuje:

Sąd Najwyższy wskazał w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 21 maja 2002 r. III RN 77/01, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z 17 marca 1998 r., mocą której uchylona została poprzedzająca ją decyzja Wojewody K. z 17 stycznia 1998 r. i równocześnie stwierdzona została nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 13 listopada 1995 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla Kazimiery i Aleksandra L., powołał się na uprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 stycznia 1998 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. z 16 września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w nawiązaniu do której wydane zostało kwestionowane pozwolenie na budowę. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 maja 1998 r.

Mając na uwadze to stanowisko Sądu Najwyższego należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 5 stycznia 1998 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z 16 września 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na sprzeczność tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że akty administracyjne, których stwierdzono nieważność, traktuje się jak akty, które nigdy nie wywarły zamierzonych skutków prawnych, z których nie powstały dla nikogo żadne prawa ani żadne obowiązki i które nie mogą być wykonywane. Istnieją do czasu ich unieważnienia tylko pozornie i organ administracyjny winien z urzędu stwierdzić nieważność takiego aktu. Stwierdzenie takie ma znaczenie deklaratoryjne, co oznacza, że ten pozorny i nieskuteczny akt administracyjny nigdy nie istniał, a zatem działa ex tunc. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutki z mocą wsteczną a więc nawiązuje do stanu prawnego z dnia sprzed wydania wadliwego aktu administracyjnego /Prawo administracyjne pod red. Jana Boć, Wrocław 1997 r. str. 291/.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc dysponował ważną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec wyeliminowania z obrotu takiej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc, należało uznać, iż skarżący w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę nie dysponowali ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego wydanie pozwolenia na budowę z dnia 13 listopada 1995 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem skarżący nie spełnili ustawowej przesłanki określonej w tym przepisie.

Z tego względu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Wybudowanie obiektu wywołuje w zasadzie skutki faktyczne a nie prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Stanowisko, iż wybudowanie obiektu nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. m.in. wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 - OSP 2000 z. 4 poz. 60 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, wyrok z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 563/99/.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzekł jak w sentencji.