Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2872/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/11 w sprawie ze skargi U. L.-S. i L. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. L.-S. i L. S. - uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "D.[...]" (trzy budynki mieszkalne wielorodzinne) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. S. w W..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku z dnia 8 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 grudnia 2010 r., U. L.-S. i L. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "D.[...]", przy ul. S. w W. B..

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyjaśniając, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, tymczasem osobom wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nie przysługuje status stron postępowania. Organ przywołał treść art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że obszar oddziaływania związany z przedmiotową inwestycją obejmuje wyłącznie działki nr [...] i [...] w obrębie [...] w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego – po rozpatrzeniu zażalenia U. L.-S. i L. S. – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., zaś swój interes prawny wywodzą z tytułu posiadania prawa własności działki nr ew. [...] położonej w W. przy ul. S. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania, bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał, że najbliżej położony, planowany budynek "B" o wysokości 10,0 m, jest oddalony od działki skarżących o około 13 m, natomiast od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżących przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w odległości około 33,5 m. Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził również brak naruszenia § 23, § 57 i § 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Podkreślając, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, wskazał że brak jest podstaw do uznania, iż działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku skarżących, to stosownie do treści art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu podtopienia nieruchomości skarżących, organ odwoławczy wyjaśnił, że argument ten nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu oraz spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi U. L.-S. i L. S. - wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/11 uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, kiedy z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie organ może odmówić wszczęcia postępowania, obecnie na podstawie art. 61a K.p.a., a w jakiej sytuacji konieczne jest dokonanie tej oceny już po wszczęciu postępowania.

Sąd wskazał, że krąg stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skonstatował, że występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona nie mającą zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie.

Sąd zauważył jednak, że w odniesieniu do pierwszej z przesłanek, odmowa ta może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości; np., gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosowanie do treści art. 61 § 3 K.p.a., co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Odnosząc powyższe, ogólne rozważania do stanu faktycznego ustanego w rozpoznawanej sprawie, Sąd wywiódł, że bezspornym jest, iż skarżący są właścicielami działki o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...] i [...], na których planowana jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "D.[...]" zgodnie z kwestionowaną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie można było uznać, jak uczyniły to organy, że wnoszącemu podanie w sposób oczywisty przymiot strony w postępowaniu nie przysługuje, albowiem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można było ustalić, czy działka skarżących przylegająca bezpośrednio do działki, której dotyczy decyzja Prezydenta W., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez tego inwestora z tego powodu, że inwestycja wpływa na sposób korzystania z jego działki, ograniczając prawa właścicieli na przykład do rozbudowy istniejących na tej działce budynków, to nie można w sposób oczywisty przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. Jak stwierdził Sąd, w takim przypadku interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 28 K.p.a., który niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego gwarantujących właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu swojej własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego kwestia ta podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Nie można więc już we wstępnej fazie postępowania przesądzić, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są stroną.

Zauważając, że skarżący powołują się na naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Sąd zauważył dalej, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością nie musza wynikać tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego ale także innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji powinien więc rozważyć, czy przepisy te mogą stanowić podstawę materialno-prawną, z której skarżący wywodzą interes prawny, oraz czy na tej podstawie nie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

D. S.A. z siedzibą w W. wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że organ administracji nie ma uprawnienia do badania, przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, faktu posiadania przez osobę występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania przymiotu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi w związku z błędną i dowolną interpretacją pojęcia "strony" sprowadzającą się do przyjęcia, że U. L.-S. i L. S. mogliby być legitymowani, jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdyby kwestia ta była badana po wszczęciu postępowania, podczas gdy przymiot strony ma charakter obiektywny, a zbadanie tej kwestii przed wszczęciem postępowania pozostaje bez wpływu na poprawność ustaleń poczynionych przez organ administracji w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. podczas, gdy krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę musi być wyznaczony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący lex specialis wobec art. 28 K.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ wydał zaskarżone postanowienie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy podczas, gdy organ – zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 K.p.a. – działając na podstawie i w granicach prawa podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i ocenił na tej podstawie brak przymiotu strony U. L.- S. i L. S..

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. S.A. wywiodła, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja art. 61a § 1 K.p.a. nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści tego przepisu. Zauważyła, że powołany przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, nakładającej na organ administracji obowiązek określonego zachowania się, tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, w której stwierdzi, że podmiot żądający wszczęcia postępowania nie jest jego stroną. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że postanowienie musi zostać wydane przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Nie precyzuje on też, że nakazane zachowanie organu administracji ma wystąpić tylko w sytuacji, w której oczywistym jest, że podmiot żądający wszczęcia postępowania nie jest jego stroną.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych, mające stanowić wsparcie dla wyrażonego przez nią stanowiska. Jako istotny dla podkreślenia prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie, wskazała w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2770/11, zauważając, że Sąd stwierdził w nim m.in., iż orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie ma legitymacji strony.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła dalej, że w przedmiotowej sprawie organy administracji przeprowadziły wnikliwą analizę stanu sprawy i zweryfikowały, czy osobom wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje status strony. Analiza ta przeprowadzona w ramach czynności wstępnych w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. doprowadziła do wniosku, że wnioskującym o wszczęcie postępowania nie przysługuje status strony.

Następnie autor skargi kasacyjnej zacytował szeroko komentarz R. S. do art. 61a K.p.a. - z odwołaniem się do uzasadnienia projektu ustawy, która dodała art. 61a do K.p.a. - zawarty w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. M. W. Wskazał w szczególności na wyrażone przez komentatora stanowisko co do wpływu nowelizacji na instytucję strony postępowania administracyjnego, która skutkowała przyjęciem tzw. obiektywnej legitymacji strony. Wnosząca skargę kasacyjną uznała, że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, jakoby weryfikacja - przed wszczęciem postępowania - czy osobie wnoszącej o wszczęcie postępowania przysługuje status strony, miała odnosić się tylko do kwestii oczywistych, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 61a § 1 K.p.a.

D. S.A. wywiodła dalej, że błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż we wstępnej fazie postępowania nie można przesądzić, czy U. L.-S. i L. S., jako właściciele nieruchomości sąsiadującej, nie są stroną, skutkowało błędną i dowolną interpretacją pojęcia "strony", sprowadzającą się do przyjęcia, że U. L.-S. i L. S. mogliby być legitymowani do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdyby kwestia ta była badana po wszczęciu postepowania, podczas gdy przymiot strony ma charakter obiektywny, a zbadanie tej kwestii przed wszczęciem postępowania pozostaje bez wpływu na poprawność ustaleń poczynionych przez organ w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, iż stroną postępowania nieważnosciowego jest podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. podczas, gdy krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę musi być wyznaczony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący lex spcialis wobec art. 28 K.p.a. Strona zwróciła także uwagę, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do kręgu stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i stąd też wywiódł stosowanie art. 28 K.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że co do zasady zarzut Sądu pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, iż organy administracji były obowiązane do właściwego wyjaśnienia, czy wnioskującym przysługiwał status strony oraz wskazaniu, iż organy administracji nie mogły tego uczynić przed wszczęciem postępowania. Sąd pierwszej instancji pominął przy tym całkowicie to, że organy administracji zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a. przed wszczęciem postepowania w sposób wyczerpujący zbadały kwestię tego, czy wnioskującym wszczęcie postępowania przysługuje status strony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie może być mowy o naruszeniu przepisów prawa przez organy administracji, ponieważ sprawa została wyjaśniona przez nie w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego - określające jego legitymację do złożenia wniosku - w oczywisty sposób przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Zastosowanie powołanego przepisu będzie więc dopuszczalne na przykład, gdy osoba występująca z wnioskiem do organu administracji nie będzie nawet powoływać się na własny interes prawny, tylko twierdzić – nie dysponując przy tym stosownym pełnomocnictwem – że działa w imieniu bliżej nieokreślonej społeczności lokalnej.

W przypadku natomiast, jeżeli obowiązkiem organu administracji będzie wyjaśnienie kwestii podmiotowej, to jest weryfikacja legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postepowania, która powołuje się na własny interes prawny, to żądanie takiej osoby będzie wszczynać postępowanie. Tylko w toku postepowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (podobnie A. Plucińska-Filipowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011. Komentarz do art. 61a).

Odnosząc się do forsowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną literalnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a., należy podkreślić, że rezultaty tej wykładni nie mogą prowadzić do wniosków niedających się pogodzić z wywodzoną z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawnego. Autor skargi kasacyjnej wymienia wprawdzie wskazany przepis ustawy zasadniczej (zarzut nr 4), jednakże skupiając się na dyrektywach językowych i wywodząc, że organy administracji działały w przedmiotowej sprawie w granicach prawa, zapomina o konsekwencjach płynących z zasady demokratycznego państwa dla praw osoby wnoszącej podanie do organu administracji, a z drugiej strony – dla obowiązków organu administracji, mających zagwarantować realizację tych praw.

Otóż, jedną z podstawowych wartości wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa jest prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które obejmuje w zakresie prawa do obrony, nie tylko prawo zaskarżenia ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Zasada ta znajduje przełożenie na różne gwarancje procesowe określone przepisami K.p.a., jak np. prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1), prawo wnioskowania o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1), czy udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 2).

Stanowiące korelat powyższych uprawnień obowiązki organu administracji w zakresie realizacji zasady czynnego udziału, mogą zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym, a nie "poza nim" – przed jego wszczęciem, co niedwuznacznie potwierdzają akta sprawy zakończonej zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Właśnie z powyższych względów, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania powołuje się na swój interes prawny (w kwestii relacji art. 28 K.p.a. do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i rozumienia "interesu prawnego" w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę Sąd wypowie się poniżej), ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku postepowania administracyjnego, z poszanowaniem prawa procesowego, w szczególności zaś zasad postępowania administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia, że niejednokrotnie owe czynności obejmować będą szczególnie złożone działania prawne organu administracji, i to zarówno w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycznego (np. tak jak w przedmiotowej sprawie

- w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego). Dlatego też ewentualna, negatywna dla podmiotu wnoszącego podanie weryfikacja jego twierdzenia o posiadaniu w sprawie interesu prawnego, może skutkować wyłącznie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (tak też B. Adamiak [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 297-298).

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował zaproponowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a., w szczególności zaś za nietrafione uznał powołanie się w uzasadnieniu środka odwoławczego na wywody zawarte w uchylonym na skutek skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2770/11. W opozycji do cytowanych przez stronę obszernych fragmentów uzasadnienia uchylonego wyroku, przywołać wypada konkluzję Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1151/12 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylającego cytowane orzeczenie, stwierdził, że "(...) jeżeli odmowa wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a K.p.a., stanowi akt formalny, a nie merytoryczny, zaś na etapie formalnym nie jest możliwe dokonanie istotnych ustaleń i przeprowadzenie ich oceny, to wówczas konieczne jest wszczęcie postepowania [...]".

W świetle powyższego, podsumowując rozważania służące ocenie zasadności dwóch pierwszych, z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów, należy skonstatować, że: 1) w okolicznościach przedmiotowej sprawy weryfikacja twierdzenia U. L.-S. i L. S., co do posiadania przez nich statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. mogła nastąpić tylko w toku postępowania, a nie przed jego wszczęciem; 2) dokonanie przez organy administracji owej weryfikacji przed wszczęciem postępowania, a nie w toku postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem przywołanych wyżej gwarancji procesowych, w którym strony miałyby zapewniony dostęp do akt spawy oraz możliwość wypowiedzenia się w sprawie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ściślej rzecz ujmując na ocenę ich statusu – jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej - w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W konsekwencji, zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., okazały się niezasadne.

Odnosząc się do trzeciego z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów, należy przyznać, że istotnie, jak zauważa autor skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mylenie odniósł się do kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas, gdy w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem U. L.-S. i L. S. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia orzeczenia Sąd stwierdził jednakże, że "(...) bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można było ustalić, czy działka skarżących przylegająca bezpośrednio do działki, której dotyczy ww. decyzja Prezydenta W., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji [...]" (str. 10 uzasadnienia). Sąd bezpośrednio nawiązał więc w tym miejscu do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie Sąd wywiódł natomiast, że "(...) interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 28 K.p.a., który niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego gwarantujących właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu swojej własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich [...]" (również str. 10 uzasadnienia).

Analizując przywołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że zawarte w nim wyjaśnienie treści przepisów regulujących status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, budzi wątpliwości.

Mając to na uwadze, a zarazem odnosząc się w dalszym ciągu do trzeciego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania.

Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym skutkuje nadaniem mu wykładni S.. Nie oznacza to jednak wyłączenia jego zastosowania w postępowaniu w spawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielania pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postepowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 746786; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 530045; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 339465).

Ponieważ, jak wyżej wskazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. może budzić wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji związane będą przedstawionym wyżej wyjaśnieniem istotnej treści wymienionych przepisów.

Dalej należy jednakże zauważyć, że z treści art. 174 pkt 2 ppsa jednoznacznie wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa wymaga zatem – jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu - wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 544/08. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 540008). Oznacza to po stronie wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 330/10. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 992297).

Przywołane wyżej nieścisłości uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczące wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne w zw. z art. 28 K.p.a. nie mogły mieć tymczasem jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ z wywodów Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, była niedopuszczalność dokonania przed wszczęciem postępowania ustaleń co do statusu U. L.-S. i L. S. w postępowaniu nieważnościowym. Sąd prawidłowo stwierdził, że "(...) nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a K.p.a., w sytuacji gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie nie jest oczywisty [...]". Zasadnie wskazał też, że w sytuacji, gdy działka skarżących bezpośrednio sąsiaduje z działkami inwestycyjnymi, nie można było uznać "(...), że wnoszącemu podanie w sposób oczywisty przymiot strony nie przysługuje (...). Trafnie skonstatował również, że "[...] Nie można (...) we wstępnej fazie postępowania przesądzać, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są stroną [...].". Ocena prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie została przedstawiona powyżej, przy okazji analizy zarzutów nr 1 i 2, nie ma więc potrzeby powtarzania jej w tym miejscu.

Podsumowując tę część rozważań, należy skonstatować, że: 1) w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.; 2) nieścisłości w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji co do wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 28 K.p.a. w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy; a 3) organy administracji będą związane w ponownie przeprowadzonym postepowaniu przedstawionym powyżej wyjaśnieniem treści tych przepisów.

Odnosząc się do ostatniego z postawionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że wiąże się on zarzutem nr 1, do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w pierwszej części niniejszych rozważań. Sąd wyjaśnił tam m.in., dlaczego weryfikacja statusu U. L.-S. i L. S. przed wszczęciem postępowania i załatwienie ich wniosku postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., były niedopuszczalne oraz dlaczego ustalenie, czy są oni stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, powinno nastąpić w toku postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem zasad gwarantujących realizację prawa do czynnego udziału w postepowaniu, w szczególności zaś prawa do obrony. Te same względy skutkują niezasadnością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponowne przytaczanie w tym miejscu przedstawionej powyżej argumentacji, jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.