Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2272/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 37/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. P. kwotę 700,00 (siedemset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie własne z dnia [...] grudnia 2015r., którym umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej, jako współwłasność spadkobierców J. P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1961r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem część ww. nieruchomości. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 1996r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 1837/96 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2001r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu; rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001r.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] marca 2003r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w [...], między ulicami [...],[...] i [...], stanowiącej własność po J. P.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003r. sygn. akt I SA 2915/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, wskazując, że stan prawny sprawy uległ zmianie wskutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2003r., którą stwierdzono nieważność decyzji o zajęciu. Sąd wskazał, że w aktualnym stanie ocena prawna wyrażona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r. oraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 1837/96 nie wiąże sądu administracyjnego w zakresie skutków prawnych wywołanych decyzją z 2003r. o stwierdzeniu nieważności zezwolenia na zajęcie.

Decyzją z dnia [...] października 2003r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2001r., bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, został wycofany.

Dalej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. Minister Infrastruktury wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r., zaś decyzją z dnia [...] 8 kwietnia 2008r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1996r. została wydana z naruszeniem prawa; nie uchylając jej z uwagi na fakt, że od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Minister Infrastruktury utrzymał powyższe orzeczenie w mocy.

Pismem z dnia 7 lutego 2012r. B. P. wniosła ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienia.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961r. znak: [...].

B. P. oraz M. G. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2016r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2015r. znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że kwestia wpływu decyzji z 2003r. o stwierdzeniu nieważności zezwolenia na zajęcie nieruchomości, na ocenę legalności decyzji o wywłaszczeniu, została już szczegółowo określona w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008r., wydanej w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1996r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. wskazano bowiem, że wycofanie z obrotu prawnego zezwolenia na zajęcie oznacza, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu bez tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, a zatem w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a. Nie uchylono jednak decyzji z 1996r., a jedynie stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż od dnia jej doręczenia minęło 5 lat. Minister dodał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Powyższe oznacza, że decyzja z 1996r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, jako ostateczna, a co za tym idzie dokonana w niej ocena wiąże organy administracji państwowej. Tym samym orzekanie w tej samej sprawie byłoby niedopuszczalne, w myśl bowiem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższy zakaz powoduje, że postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem w sprawie już rozstrzygniętej jest bezprzedmiotowe.

Minister podkreślił dalej, że skoro uznano stwierdzenie nieważności zezwolenia na zajęcie, jako okoliczność wypełniającą podstawę wznowienia, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – to okoliczność związana z wyeliminowaniem z obrotu zezwolenia na zajęcie była już analizowana i została uznana ostatecznym rozstrzygnięciem za wypełniającą przesłankę wznowienia. Oznacza to, że ta sama okoliczność nie może być obecnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ta sama okoliczność nie może wypełniać zarówno przesłanki wznowienia postępowania, jak i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Podsumowując Minister uznała, że skoro stwierdzenie nieważności zezwolenia na zajęcie zostało uznane za wypełniające przesłankę wznowienia postępowania, nie może zarazem wypełniać przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja z 1996r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016r. B. P. podniosła zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Wskazała, że w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, gdyż nie ma przeszkód, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ administracji został zobligowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1444/13 do dokładnego wyjaśnienia, jaki będzie wpływ decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2003r. na ocenę decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, w kontekście wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem organ zignorował te wskazania uznając, że w sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., przy czym nie było także przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Wnioskodawca nie wycofał bowiem wniosku z dnia 7 listopada 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej w następstwie wydania zaskarżonego aktu w obrocie prawnym dalej funkcjonuje orzeczenie obarczone wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Bezspornym jest bowiem, że wskutek wydania decyzji z 2003r., którą stwierdzono nieważność zezwolenia na zajęcie, odpadła podstawa prawna nabycia przedmiotowej nieruchomości wskutek wywłaszczenia. Powyższe stanowi zaś rażące naruszenie prawa i stanowi podstawę do autokontroli decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym w 2008r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 1996r. o odmowie stwierdzenia nieważności.

W skardze podkreślono dalej, że naruszenie powagi rzeczy osądzonej zachodzi tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie została natomiast wydana decyzja w powołaniu się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie został uwzględniony stan prawny po wydaniu decyzji z 1996r., który uległ zmianie. Ponadto różny jest charakter i skutki prawne decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a inne decyzji o stwierdzeniu nieważności. W ocenie skarżącej orzeczenie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a jest działaniem na zwłokę, uniemożlwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. Sąd stwierdził, że organ administracji prawidłowo zrekonstruował istotne w sprawie uwarunkowania formalne w kontekście wydawanych już orzeczeń, jak i dokonał trafnej ich oceny prawnej. Zdaniem Sądu I instancji trafnie organ upatruje przeszkody dla orzekania w sprawie w pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie wznowienia z 2008r., którą to dokonano oceny wpływu stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie nieruchomości na legalność decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją z 2008r. było jednoznacznie stwierdzenie, że wyeliminowanie z obrotu zezwolenia na zajęcie stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie nieważności, zakończonej decyzją z 1996r. Jednakże, wobec upływu stosownego czasu, postępowanie w przedmiocie nieważności nie może być wznowione. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu I instancji – należy uznać, że decyzja z 2008r. ukształtowała stan prawomocności materialnej, co do oceny znaczenia wydania decyzji z 2003r. o stwierdzeniu nieważności zezwolenia na zajęcie, na możliwość procedowania w celu ewentualnego wyeliminowanie z obrotu decyzji o wywłaszczeniu, jako dotkniętej wadą nieważności, wobec stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie. Inne rozumienie stanu prawnego, ukształtowanego decyzją z 2008r. godziłoby w zasadę pewności prawa, wywodzoną jako jedną z podstawowych z reguły państwa prawnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że do czasu ewentualnego wyeliminowania z obrotu orzeczenia z 2008r. organ administracji, jak i Sąd są związane wyrażoną w nim oceną. Zamyka to drogę procedowania nad wnioskiem z 2012r., gdzie strona, przywołując inną podstawę prawną, żąda oceny tego samego stanu faktycznego, który został oceniony jako przesłanka wznowienia postępowania, zakończonego orzeczeniem z 2008r. Przeszkodą jest w tym przypadku wprost, powoływana też przez organ, zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Przy czym Sąd podkreślił, iż strona nie żąda uruchomienia trybu nieważności w stosunku do samej decyzji z 2008r. Zdaniem Sądu I instancji trafnie skonstatował organ, że skoro określone zdarzenie – wydanie decyzji z 2003r. i jej skutki prawne – zostało już ocenione jako stanowiące podstawę dla wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej decyzją z 1996r., i przesądzono wówczas co do meritum jego wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności samej decyzji o wywłaszczeniu, to nie może być ono ocenione później, jako przesłanka do ponownego procedowania w przedmiocie nieważności samej decyzji o wywłaszczeniu w kolejnym postępowaniu. Uprzednio bowiem przyjęto, że oceny tego zdarzenia można dokonać jedynie poprzez wznowienie postępowania, zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności z 1996r., w więc nie w drodze ponownego procedowania w przedmiocie nieważności samej decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji nadmienił, że takie rozumienie procedury akceptowała sama strona, skoro wycofała ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności, zaś wniosła o wznowienie postepowania. Sąd podkreślił, że obecnie przeszkodą w procedowaniu nie jest więc w istocie sama niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, lecz sensu stricte zasada powagi rzeczy osądzonej, mając na uwadze prawomocność materialną decyzji z 2008r.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że przeszkoda dla merytorycznego rozpoznania sprawy może stanowić zasadniczo podstawę odmowy wszczęcia postępowania w myśl art. 61a K.p.a. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że jeżeli rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku wymagałoby dokonania wnikliwszych oceń, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte, a już po dokonaniu stosownych ustaleń co do ujawnionych przeszkód umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przy tym, gdyby nawet w rozpoznawanej sprawie uznać, że – wobec formalnej przeszkody do procedowania w przedmiotowej sprawie – powinien był znaleźć w niej zastosowanie art. 61a K.p.a., samo wszczęcie postępowania, a następnie jego umorzenie, nie mogłoby być kwalifikowane jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

W wyroku wyjaśniono dalej, że chybiona jest również argumentacja skargi, gdzie wywodzi się obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum z treści wytycznych sformułowanych w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1444/13. Zostały one bowiem skonstruowane wyłącznie w kontekście kwestii, które były w istocie przedmiotem rozważań Sądu w danej sprawie, co wynika z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazano jednoznacznie, że przeszkodą dla procedowania w sprawie nie może być wydanie decyzji z 1996r., którą odmówiono już stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Wobec tego Sąd I instancji wskazał, że generalnie otwarta jest droga do rozpatrywania sprawy co do meritum. Przedmiotem rozważań Sądu na danym etapie sprawy nie było przy tym jednak w ogóle zagadnienie, czy stosowną przeszkodą nie może być decyzja w przedmiocie wznowienia postępowania z 2008r., której wydanie jedynie w uzasadnieniu odnotowano. W takiej sytuacji nie sposób wywodzić związania organu co do oceny skutków prawnych prawomocnej decyzji, mocą której oceniono skutki stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie – co w myśl ostatecznego orzeczenia z 2008r. – mogło generalnie stanowić podstawę wznowienia postępowania, zakończonego decyzja z 1996r., gdyby nie stosowny upływ czasu od jej wydania. Orzekając w sprawie organ administracji nie naruszył więc art. 153 P.p.s.a.

W końcowej części Sąd I instancji zaznaczył, że poza jego oceną jest podnoszona w skardze kwestia, że skutkiem interpretacji przyjętej przez organ jest pozostawienie w obrocie decyzji o wywłaszczeniu, która – zdaniem wnioskodawczyni – jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością. Wskazał, że o ile stan tego rodzaju faktycznie występuje, lecz jest następstwem upływu stosownych terminów, zakreślonych przez prawodawcę, co wynika z pozostającej w obrocie decyzji z 2008r., to nie można tego uznać za sytuację naganną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. P. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art.183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1961r. została już prawomocnie orzeczona decyzją z 2008r. (res iudicata) na podstawie postępowania wznowieniowego z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a, uwzględniając przesłankę wynikającą ze stwierdzenia nieważności decyzji PWRN z 1958r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości położonej w [...] pomiędzy ulicami [...], [...] i [...], stanowiącą własność J. P., wydanej w 2003r. przez Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast,

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy;

3. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę wpływu ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2003r. na ocenę legalności objętej postępowaniem nadzwyczajnym w kontekście wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. i braku merytorycznego zakończenia sprawy;

4. przyjęcie nieprzywołania w decyzji organu o umorzeniu postępowania art. 61a K.p.a. jako naruszenia niemającego istotnego wpływu na wynik postępowania;

5. art. 174 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwą interpretację art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przymusowe odjęcie prawa własności, w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia stanowiący podstawę wywłaszczenia osiągnięty został przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu z 1961r. (wybudowano 2 budynki mieszkalne) przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, w kontekście stwierdzenia przez Prezesa Rozwoju i Mieszkalnictwa decyzją z dnia [...] marca 2003r. nieważności decyzji PWRN z 1958r. znak: [...] o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości jako decyzji obarczonej rażącą wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powodującą jej nieważność.

W oparciu o powyższe zarzuty B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku jest błędne, bowiem inna jest podstawa prawna przy wydaniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a inna przy nieważności decyzji. W obrocie prawnym dalej funkcjonuje orzeczenie PWRN z 1961r. obarczone rażącym naruszeniem prawa i tylko wyeliminowanie tej decyzji z obrotu stanowić może przesłankę dla roszczenia odszkodowawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do postawionych zarzutów kasacyjnych za zasadny uznać wypada przede wszystkim zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie na dwa wcześniejsze wyroki wydane w zakresie tej sprawie, które w sposób jednoznaczny wskazują na konieczność uwzględnienia okoliczności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w odniesieniu do której wydana została następnie decyzja z dnia [...] sierpnia 1961r. o wywłaszczeniu, a której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca w kontrolowanym postępowaniu. Jakkolwiek trafnie – zarówno w kwestionowanych decyzjach, jak i w zaskarżonym wyroku – przywołane zostało stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 1837/96, sformułowane w związku z prawomocnym oddaleniem skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej dokonaną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r., to jednak pominięto stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w późniejszym wyroku, bowiem wydanym w dniu 13 czerwca 2003r. sygn. akt I SA 2915/01. Wówczas to, rozpoznając skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001r. utrzymującą w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia [...] maja 2001r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie akcentował, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, stworzyła nowy stan prawny sprawy, a tym samym w tym zakresie zdezaktualizowały się i nie wiążą w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r.; zarówno wcześniejsza decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jak i kontrolujący legalność tejże decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 1837/96. Powyższy pogląd został powtórzony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1444/13, wydanym w związku z odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r. na skutek złożenia w dniu 7 grudnia 2012r. kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto wypada w tym miejscu podkreślić – co umknęło zarówno organowi, jak i Sądowi I instancji – iż w ww. prawomocnym wyroku wyraźnie zaznaczono – udzielając w trybie art. 153 P.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania – iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić jaki będzie wpływ ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, na ocenę decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, w kontekście wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

Jeżeli zatem w zaskarżonym wyroku zaakceptowane zostało zaniechanie organu odniesienia się do kwestii wpływu ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, na ocenę decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r. w kontekście jej ewentualnych wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., to usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu co do zasady wiążą w sprawie zarówno sąd, jaki i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyjątek od powyższej zasady przewidziany w art. 153 P.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania, gdyż stan sprawy pozostaje niezmieniony od dnia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r., na co trafnie zwracano uwagę w motywach dwóch przywołanych powyżej wyroków. Związanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego i oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zatem zarówno organ, jak i sąd pozostają zobowiązane do podporządkowania się w pełnym zakresie owej ocenie i wskazaniom co do dalszego postępowania, a także do reagowania w razie stwierdzenia niestosowania się w toku dalszego postępowania w sprawie do owej oceny lub wskazań.

Dodatkowo należy wskazać, iż użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Chodzi zatem o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z powyższego punktu widzenia nie może być wątpliwości, iż ocena prawa i wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003r. sygn. akt I SA 2915/01, z uwagi na tożsamość przedmiotu oceny prawnej, pozostają aktualne na gruncie obecnie kontrolowanego postępowania. Ponadto należy podkreślić – co dodatkowo wzmacnia aktualność owej oceny i wskazań – iż na powyższe powołano się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1444/13, a zatem w postępowaniu kontrolującym rozstrzygnięcia organu podjęte po złożeniu trzeciego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Co więcej Sąd ten w sposób jednoznaczny sformułował wskazania co do dalszego postępowania nakazując wyjaśnienie, jaki będzie wpływ ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r., na ocenę decyzji objętej aktualnie prowadzonym postępowaniem nadzwyczajnym. Okoliczności niniejszej sprawy jasno dowodzą, iż organ administracji nie podporządkował się powyższej ocenie prawnej i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, pomimo tego, iż winien dokładnie wyjaśnić wpływ ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. na ocenę ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r. Skoro zaskarżonym wyrokiem zaakceptowano powyższe zaniechanie organu, to trafnie sformułowany został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż "prawomocność materialna" wynikająca z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 2009r. utrzymującej w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008r. stwierdzającą – po wznowieniu postępowania – iż decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r., wydana została z naruszeniem prawa – uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku z dnia 7 grudnia 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jakkolwiek – wbrew temu co zarzuca skarżąca kasacyjnie – Sąd I instancji podstawę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a., odnalazł nie w konstrukcji res iudicata, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale w fakcie funkcjonowania w obrocie prawnym innej decyzji, która będąc wydaną po wznowieniu postępowania – nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996r., a jedynie stwierdziła jej wydanie z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego sformułowanego w powyższym zakresie należy wyraźnie wskazać, iż system nadzwyczajnych trybów postępowania rzeczywiście oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Nie wyklucza to jednak sytuacji, w której możliwy jest zbieg przesłanek z obu trybów, co może prowadzić do kolizji owych nadzwyczajnych trybów postępowania. Z sytuacją taką mamy do czynienia gdy rozstrzygnięcie administracyjne dotknięte jest wadliwością, którą można zakwalifikować zarówno jako przesłankę wznowienia postępowania, jak i podstawę do stwierdzenia nieważności. W sytuacji gdy ta sama wada może być dwojako kwalifikowana, powstaje problem, który z trybów nadzwyczajnych zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1203/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższą sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie – czego zarówno organ, jak i Sąd I instancji zdają się nie dostrzegać. Odwoływanie się do konstrukcji niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego znajduje uzasadnienie wyłącznie wówczas gdy mamy do czynienia z wadliwością tej samej decyzji, która to wadliwość może być dwojako kwalifikowana. Natomiast w niniejszej sprawie brak jest takich okoliczności, które wskazywałyby, że w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r. strona opierając się na tych samych zarzucanych wadliwościach domagała się stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Skoro postępowanie wznowieniowe toczyło się w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. wydanej w trybie stwierdzenia nieważności, nie zaś w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r., to odwoływanie się do konstrukcji niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie może prowadzić do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a.

Pomimo tego, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 1996r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1961r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 1837/96, to nie stanowią one przeszkody dla możliwości rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej złożonego w dniu 7 grudnia 2012r., bowiem wniosek ów winien zostać rozpoznany w takim zakresie, w jakim uległy zmianie okoliczności sprawy po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1958r. Zakończenie postępowania wznowieniowego w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i pozostawienie jej w obrocie prawnym, nie stanowi istotnego elementu sprawy z punktu widzenia powyższej konkluzji. Stanowisko to zostało bowiem już sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2003r. sygn. akt I SA 2915/01, a więc w czasie gdy decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym, nie będąc podważaną w żadnym z nadzwyczajnych trybów postępowania i konkluzja ta zachowuje nadal swą aktualność.

Jednocześnie wypada uznać, iż wadliwie w skardze kasacyjnej przywołane zostały jako naruszone przepisy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Jak już była o tym mowa, zaskarżony wyrok nie został oparty na uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. konstrukcji res iudicata, tym samym nie stanowił przyczyny umorzenia postępowania. Zatem skoro przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, to bezzasadne jest zarzucenie jego wadliwego zastosowania. Natomiast przepis art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. odnosi się do nieważności orzeczenia sądu administracyjnego z uwagi na res iudicata lub lis pendens, a tym samym wypada uznać, iż został podniesiony zupełnie nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy. Brak uzasadnienia tegoż zarzutu w motywach skargi kasacyjnej nie pozwala się do niego odnieść. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do prawa procesowego także wykazanie jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z uwagi na brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61a K.p.a., także ów zarzut nie może być uznany za zasadny.

Natomiast wskazany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jako naruszony poprzez "niewłaściwą interpretację" przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a w szczególności nie dokonano jego wykładni w zaskarżonym wyroku. Skoro Sąd I instancji, z uwagi na charakter sprawy, w ramach której kontrolowana była decyzja umarzająca postępowanie wydana w trybie art. 105 § 1 K.p.a., poprzestał na analizie aspektów procesowych sprawy akceptując pogląd organu administracji o istnieniu formalnych przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to bezzasadny jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni ww. przepisu ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu administracji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania tyczące dokładnego wyjaśnienia wpływu ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958r., na ocenę kwalifikowanej wadliwości decyzji wywłaszczeniowej Prezydium z dnia [...] sierpnia 1961r., są wiążące (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 P.p.s.a.