Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 493/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 161, art. 153, art. 6, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi K. D. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda wydał w dniu 8 listopada 1994 r. rozporządzenie Nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 25 listopada 1994 r., Nr 27, poz. 139), zmienione rozporządzeniem Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998 r., Nr 59, poz. 294).

K. D. pismem z dnia 3 lipca 2006 r. wystosował do Wojewody wezwanie do usunięcia naruszeń prawa spowodowane wydaniem przedmiotowego rozporządzenia, wskazując na nieprawidłowość stanu wykazanego w załącznikach graficznych, którego skutkiem jest włączenie nieruchomości skarżącego w obręb T. parku Krajobrazowego i domagając się prawidłowego ustalenie granic T. Parku Krajobrazowego. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 5 lipca 2006 r.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2006 r. Wojewoda odmówił usunięcia naruszeń wskazując, iż zachodzi brak podstaw prawnych do wszczęcia przedmiotowej procedury.

W dniu 06 września 2006 r. K. D. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powołane powyżej rozporządzenie. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego: art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nieokreślenie granic obszaru T. Parku Krajobrazowego (dalej TPK); art. 16 ustawy, poprzez brak uchwalenia planu ochrony przyrody w terminie zakreślonym przez ustawę. Ponadto zarzucił naruszenia art. 64, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego rozporządzenia oraz art. 8 kpa.

W uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż 26 stycznia 2005 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – O. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, w oparciu o nieobowiązujące założenia i wytyczne zawartych w Rozporządzeniu Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń.

Skarżący podał, iż TPK został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 8 maja 1979 r. sprawie utworzenia T. Parku Krajobrazowego i jak twierdzi, do 8 listopada 1994 r. O. B. nie leżało w granicach TPK.

Rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia parków granic krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienione rozporządzeniem Wojewody z dnia 03 września 1998 r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia parków granic krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, w części opisowej wskazuje, iż granice przedmiotowego Parku w obrębie O. B. pokrywają się z granicami lasów państwowych, brzegiem lasów państwowych, po granicy lasów państwowych, obejmując oddziały leśne. Skarżący podniósł, iż z załącznika graficznego do wskazanego powyżej rozporządzenia błędnie wynika, że jego nieruchomości częściowo znajdują się w obrębie T. Parku Krajobrazowego. Treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącego – KW Nr [...] wskazuje, iż nieruchomość objęta zaskarżonym rozporządzeniem stanowiła własność osób fizycznych od kilkudziesięciu lat – w tym w latach 1976 - 2005. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa nieruchomość, oddzielona jest od granicy lasów państwowych ulicą S., co wynika z księgi wieczystej KW Nr [...] – działki [...], [...], [...], [...], km. [...]wk. Wskazał również, iż opis wschodniej granicy przedmiotowego Parku, tj. "od oddziału leśnego [...] do ulicy M. brzegiem lasów państwowych" nie znajduje potwierdzenia w topografii terenu. Zaznaczył, iż na omawianym terenie występują drogi publiczne – ul. B. i ul. S. oraz ulica o numerze geodezyjnym [...] km [...], które nie stanowią brzegu lasu. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo i nie jest lasem. Potwierdza to także zaświadczenie z dnia 30 czerwca 2005 r. wydane przez Zarząd TPK. Ponadto mapki wydane przez ten organ z dnia 17 stycznia 2005 r. podkreślają, że nieruchomość skarżącego nie leżała w granicach TPK.

Wskazał ponadto, iż zaskarżone rozporządzenie oraz rozporządzenie Nr [...] z dnia 03 września 1998 r. zabraniały lokalizowania i budowy wszelkich obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu. Zdaniem skarżącego rozporządzenia nie zostały dostosowane do ustawy o ochronie przyrody, która nie przewiduje zakazu lokalizowania i budowy wszelkich obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu – tym samym doszło do naruszenia art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarżący powołał na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, iż przepisów ustawy o ochronie przyrody nie można interpretować w sposób rozszerzający, a dopuszczalność inwestycji w terenach przyległych do parku należy oceniać w kontekście celu, któremu ma ona służyć.

Skarżący wskazał również, iż nabył nieruchomość, która w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie objętym jednostką o symbolu [...] i posiadała przeznaczenie mieszkalne, zabudowa siedliskowa, wskaźnik intensywności zabudowy netto do 0,20 przy wielkości działek powyżej 2000 m2, usługi związane z oświatą ekologiczną, usługi sportu konnego. Jako funkcje uzupełniające obejmowała przydomowe uprawy rolne. Wskazał skarżący, iż w oparciu o zapisy tego planu uzyskał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący powołał się również na to, że na straży przysługującego mu prawa własności stoją przepisy prawa europejskiego oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jego zdaniem zaskarżone rozporządzenie narusza normy konstytucyjne, w szczególności art. 2 Konstytucji RP, ponadto zostało wydane bez zachowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Włączenie przedmiotowej nieruchomości w granice TPK nastąpiło bez zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, co poza naruszeniem art. 10 kpa podważa zaufanie obywateli do organów Państwa, stanowiące zasadę wynikającą z art. 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż rozporządzeniem z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie T. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. POM. Nr 58, poz. 1194) uregulował zagadnienia objęte skargą. W tym stanie rzeczy, zgodnie z treścią art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm.) zaskarżone rozporządzenie utraciło ostatecznie swoją moc.

W uzupełnieniu skargi, skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, iż Wojewoda ponownie naruszył prawo wydając rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...], które jest w ocenie skarżącego sprzeczne z omawianą ustawą o ochronie przyrody. Ponadto załącznik graficzny do tego rozporządzenia powiela błędy rozporządzenia Wojewody Nr [...].

W kolejnym piśmie procesowym, wniesionym przed rozprawą, K. D. podtrzymuje zarzuty skargi. Twierdzi, że jego działka nigdy przedtem nie leżała w granicach TPK, skutkiem zaś wydanego rozporządzenia nr [...] dokonującego zmiany zakresu TPK i objęcia nowych terenów, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, odebrano mu jako właścicielowi nieruchomości imperium do nieskrępowanego, zgodnego z przeznaczeniem, władania rzeczą.

Uzasadniając naruszenie swego interesu prawnego skarżący twierdzi, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny naruszyło przysługujące mu prawo własności poprzez konieczność dostosowania się do ograniczeń obowiązujących w TPK. Ponadto zaskarżone rozporządzenie stanowi podstawę merytoryczna wydania przez Wojewodę rozporządzenia nr [...] z dnia 15 maja 2006 r., które ograniczenia te ugruntowuje. Ponadto twierdzi skarżący, że rozporządzenie nr [...] jako akt wykonawczy wydany na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 2001 r. utraciło moc z dniem 3 sierpnia 2001 r., co wynika z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga K. D. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139), zmienione rozporządzeniem nr [...] z dnia 14 września 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 59, poz. 294) wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 32 i art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.). W aktualnym stanie prawnym, Wojewoda wydał rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie T. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1194), które uchyliło zaskarżone rozporządzenie. Mimo, iż w dacie wyrokowania rozporządzenie Nr [...] utraciło moc, Sąd wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, gdyż z uzasadnienia skargi wynikało, że skarżący odnosi jej stosowanie i skutki do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie tego rozporządzenia. (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, OTK 1994/2/44, w której stwierdza się m.in. "II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie [art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym] skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę).

Zaskarżone rozporządzenie w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia stanowiło akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123, ze zm). Stosownie do treści tego przepisu, wojewoda wydaje przepisy prawne powszechnie obowiązujące na terenie województwa lub jego części (prawo miejscowe) na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach szczególnych. Kwestię zaskarżalności tego rodzaju aktów regulował art. 25a wymienionej ustawy, wprowadzony z dniem 1 października 1995 r. przez art. 63 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wywołanym ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872, ze zm.), kwestię zaskarżalności aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie wojewody reguluje art. 44, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z konstrukcji tego ostatniego przepisu wynika, iż warunkiem materialnej skuteczności zaskarżenia przepisu prawa miejscowego jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym kontekście, zadaniem Sądu w pierwszej kolejności jest dokonać oceny, czy skarżący w niniejszej sprawie wykazał naruszenie swego interesu prawnego (lub uprawnienia) zaskarżonym aktem, który, co wymaga podkreślenia i jest w sprawie bezsporne, został uchylony rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie T. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1194). Zgodnie z utrwalonymi zarówno na tle art. 28 kpa jak i na gruncie podobnie regulującego omawianą materię co art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, co do zaskarżalności przepisów prawa miejscowego, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotą zagadnienia jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002r., (sygn. akt IV SA/2238/01, Monitor Prawniczy z 2002r., nr 12, poz. 532), w którym stwierdza się, że "interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Podkreślenia wymaga kwestia, iż interes prawny (lub uprawnienie), znajdujący swe oparcie w normie prawa materialnego, stosownie do treści przytoczonego przepisu musi zostać naruszony, tym samym nie jest wystarczające potencjalne zagrożenie naruszenia. W innym wyroku, z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04 (Baza orzeczeń LEX nr 171196) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że "żródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę".

Podzielając w pełni przytoczone wyżej poiglądy Sąd stwierdza, że nie zostało ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wykazane, że skutkiem rozporządzenia Nr [...] doszło do rzeczywistego, bezpośredniego naruszenia interesu prawnego strony. Sam bowiem fakt, że nieruchomość skarżącego może znajdować się na obszarze TPK, gdzie obowiązywały określone ograniczenia, nie jest równoznaczny z realnym naruszeniem interesu prawnego strony, stanowić może jedynie jego potencjalne naruszenie, a to nie jest zdaniem Sądu objęte ochroną prawną wynikającą z przytoczonego wyżej przepisu art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie. Skarżący uzasadnia "naruszenie swego interesu prawnego" polegające według niego na naruszeniu prawa własności poprzez konieczność dostosowania się do ograniczeń obowiązujących na terenie TPK, bez bliższego określenia, w jaki sposób nastąpiła realizacja tego ograniczenia. Jednocześnie, jak wynika z treści skargi, strona powołuje się na uzyskaną na podstawie uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na zaświadczenie zarządu T. Parku Krajobrazowego z dnia 30 czerwca 2005 r. stwierdzające, iż nieruchomość skarżącego nie leży w granicach TPK. W ocenie Sądu tak przytoczone przez stronę skarżącą okoliczności, wcześniej wyrażone w wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie są wystarczające dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, a brak tego interesu, stanowiący materialnoprawną przesłankę zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia, stanowi o bezzasadności skargi.

Niezależnie od powyższego, zarzuty skargi zdaniem Sądu nie są zasadne. Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący wezwał Wojewodę do usunięcia naruszeń prawa, poprzez prawidłowe ustalenie granic T. Parku Krajobrazowego w powołanym powyżej rozporządzeniu, zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...]. Zdaniem skarżącego, jego nieruchomość objęta księgą wieczystą Kw [...] nie wchodzi w granice T. Parku Krajobrazowego, natomiast według błędnego, w ocenie strony, stanu faktycznego zawartego w graficznej części rozporządzenia Wojewody Nr [...], Wojewoda wydając zaskarżone rozporządzenie wskazał, że tereny O. B. leżą w granicach wymienionego parku krajobrazowego. W skardze wskazuje się między innymi, że skarżący nabył nieruchomość, która w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie objętym jednostką o symbolu [...] i posiadała przeznaczenie mieszkalne, zabudowa siedliskowa, usługi związane z oświatą ekologiczną, usługi sportu konnego (funkcje główne). W oparciu o zapisy tego planu skarżący, jak twierdzi, uzyskał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zważyć należy, iż bezspornie T. Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 03 maja 1979 r. Nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa Gdańskiego nr 7, poz. 35). § 2 tej uchwały przewidywał, że Park wraz ze strefą ochronną obejmuje lasy grunty Nadleśnictwa G., położone w dwóch kompleksach (południowym i północnym), część nadzorowanych przez nie lasów nie stanowiących własności Państwa, lasy komunalne miast G., S., G. i W. oraz przyległe do nich grunty. Z kolei załącznik do uchwały WRN, stanowiący opis granic TPK, precyzuje, że "T. Park Krajobrazowy obejmuje grunty P. G. R., administrowane przez Nadleśnictwo G., położone w dwóch kompleksach (południowym i północnym) z wyłączeniem fragmentów obrzeży stanowiących strefę ochronną, oraz grunty nieleśne różnych własności, stanowiące enklawy wewnątrzleśne" (vide: k. 50-52). Jak wynika z powyższego, w granicach TPK pozostawały grunty leśne i nieleśne państwowe – administrowane przez Nadleśnictwo G., lasy komunalne oraz grunty leśne i nieleśne "różnych własności".

Rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń uchylało §§ 2-5 opisanej wyżej uchwały WRN w G., pozostawiając w mocy postanowienie § 1 odnoszące się do utworzenia TPK, obejmującego "tereny krawędzi wysoczyzny morenowej o dużych walorach przyrodniczych, kulturowych i rekreacyjnych (...)". Rozporządzeniem z dnia 3 września 1998 r. Nr [...] z kolei dokonano zmiany rozporządzenia Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego 1994 r., Nr 27, poz. 139 oraz z 1998 r. Nr 59 poz. 294). Jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia nr 5/94, w rozporządzeniu tym określa się aktualne granice parków krajobrazowych istniejących w województwie g., w tym T. Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą nr [...] WRN w G. z dnia 3 maja 1979 r. (pkt 1). Rozporządzeniem Nr [...] dokonano zmiany § 2 w ten sposób, że dodano ust. 4 o treści "Parki krajobrazowe, utworzone uchwałami byłej WRN w G., wymienione w ust. 1, stają się parkami krajobrazowymi w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". W załączniku nr 4 do zarządzenia Nr [...] znajdują się opisy granic parków krajobrazowych, w tym TPK (ust. 2). Jak wynika z uwagi do załącznika nr 4, opis granic wykonano na podstawie map topograficznych 1:25 000 i map leśnych obowiązujących w roku podpisania rozporządzenia przez Wojewodę. Powierzchnia TPK ustalona została jako obszar 203,12 km2. Rozporządzenie Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. wprowadziło zmianę załącznika nr 4 w ust. 2, ujętą w załączniku nr 3 ust. 2. Zgodnie z jego treścią, powierzchnia TPK wynosi 199,30 km2, z opisu granic wynika zaś, że z granic TPK wyłączona została enklawa gruntów wsi Ł., która stała się otuliną parku. Ta okoliczność pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. W pozostałym zakresie, jak wynika z treści załącznika, opis granic nie uległ zmianie. Usytuowanie lub nie O. B. w granicach TPK musiałoby zatem wynikać z części opisowej granic TPK, określonych załącznikiem nr 4 do rozporządzenia nr [...], w brzmieniu ustalonym załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr [...], oraz części graficznej, sporządzonej na mapach geodezyjnych w skali 1:25000. Jak wynika z powyższego, jeżeli P. B. historyczne pozostawała w tak opisanych granicach TPK, wynikających z załącznika kartograficznego do rozporządzenia (mapy geodezyjnej leśnej w skali 1:25 000), to stan faktyczny wbrew twierdzeniom skargi pozostaje niezmieniony. Tym samym, w ocenie Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie istniał stan prawny i faktyczny, zgodnie z którym utworzony na podstawie powołanych wyżej postanowień uchwały WRN z dnia 3 maja 1979 r. T. Park Krajobrazowy, obejmuje zgodnie z rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r., w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym Wojewody [...] z dnia 3 września 1998r., "P. B." za część T. Parku Krajobrazowego, to nie sposób zarzucić, iż zaskarżone rozporządzenie narusza prawo poprzez zaktualizowanie granic TPK. Nie tworzy ono TPK, ponieważ park ten został utworzony w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące, a jego granice i obszar, na którym się znajduje pozostały niezmienione również w obowiązującym aktualnie rozporządzeniu Wojewody Nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie T. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1194). W istocie zasadniczą kwestią sporną jest w niniejszej sprawie położenie nieruchomości skarżącego względem granic TPK, ale ta kwestia w ocenie Sądu może zostać rozstrzygnięta jedynie poprzez zbadanie załącznika graficznego w postaci mapy geodezyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 01 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 161 tej ustawy, z tym dniem uchylona została ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Uregulowanie to miało na celu zachowanie wymienionych form ochrony przyrody, które występowały również pod rządami ustawy z 1991 r. Powyższe rozwiązanie zawarto w celu uniknięcia powoływania ich do życia na nowych zasadach (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 565). Według art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy". Z kolei na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), dotychczasowe przepisy wykonawcze (sprzed tej nowelizacji), zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Wskazać jednakże należy, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

Zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r., jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody chodzi wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 roku. Zatem, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie dotyczą one aktów tworzących parki krajobrazowe, co wynika wprost z treści art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., a także art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te stały się najpierw parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, co do utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Nr [...] na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (z dnia 16 października 1991 r.), byłoby to bowiem sprzeczne z treścią cytowanego wyżej art. 7 tej noweli, według którego parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy. Nie sposób założyć, by racjonalny ustawodawca wprowadził w ustawie wzajemnie sprzeczne ze sobą przepisy, przeciwnie wykładnia systemowa i celowościowa przemawia za tym, by wolą ustawodawcy było zachowanie dotychczas ustanowionych form ochrony przyrody, tak by zapewnić ciągłość tej ochrony, w imię szerzej pojętego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom (por. art. 74 ust. 1 Konstytucji RP).

Z tych tez względów za nietrafny należy uznać również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do treści tego przepisu, utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia wojewody, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać jego nazwę, obszar, granicę i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla rozporządzenia Nr [...], ale nie dla zaskarżonego rozporządzenia, którego delegację ustawową stanowi art. 24 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Niezależnie od powyższego, treść art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. wykładać należy poprzez treść art. 153 wymienionej wyżej ustawy, a to z tej przyczyny, że TPK utworzony już został uchwałą Nr [...] byłej WRN w G. i stał się, stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr [...], w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Nr [...], "parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". Tak utworzony (przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) T. Park Krajobrazowy stał się zatem zgodnie z art. 153 tej ustawy "formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Zdaniem Sądu wskazany w skardze jako zarzut brak planu ochrony przyrody nie ma znaczenia prawnego ani dla utworzenia ani istnienia przedmiotowego TPK w rozumieniu cytowanego wyżej art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

W myśl art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy. W omawianym art. 154 ustawy określone zostały rozwiązania przejściowe w zakresie planów ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych. Ustawodawca w tym zakresie zawarł trojakiego rodzaju rozwiązania. W niniejszej sprawie omówienia wymagają dwa z nich. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Wskazać należy, iż data ta nie jest przypadkowa, z tym dniem weszła w życie zmiana art. 13a poprzedniej ustawy, określająca charakter prawny planów ochrony, który był zbliżony do obecnego, a skoro tak, to konieczność racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi skłaniała do przyjęcia rozwiązania, w którym dotychczasowe rozwiązania zachowują swoją aktualność. Zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy dla parków krajobrazowych, które miały plany zatwierdzone rozporządzeniem do dnia 2 lutego 2001 r. sporządza się z ich wykorzystaniem plany w rozumieniu ustawy. W tym przypadku uwzględniono fakt, że w parkach krajobrazowych plany ochrony były opracowywane również przed dniem 2 lutego 2001 r., w związku z tym ich postanowienia powinny być wykorzystane przy opracowywaniu nowego planu - powinno to nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Termin określony w art. 154 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego, w związku z czym nie może być on przywracany ani przedłużany. Jednakże parki krajobrazowe, dla których miał on być opracowany, nadal będą istniały (por. także K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 566). W związku z tym trzeba stwierdzić, że termin będzie miał jedynie charakter instrukcyjny, nieistotny dla bytu prawnego utworzonego wcześniej i istniejącego parku krajobrazowego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Jak wskazano wyżej, zaskarżone rozporządzenie w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia stanowiło akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123, ze zm), wydanego na podstawie upoważnienia udzielonego w ustawie szczególnej, jaką stanowiły przepisy art. 32 i art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.). Sąd w tym stanie prawnym nie dopatrzył się więc naruszenia ani zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) ani zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bowiem zaskarżone rozporządzenie miało swe umocowanie w źródłach prawa, jakim są wymienione wyżej ustawy. Z kolei ochrona prawa własności statuowana w art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w drodze ustawy (ust. 3 art. 64). W niniejszej sprawie ograniczenia i zakazy, które obowiązywały na obszarze TPK, znajdowały źródło w otwartym katalogu zakazów uregulowanych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego rozporządzenia. Organ założycielski decydował w rozporządzeniu, jakie zakazy wynikające z art. 37 ust. 1 będą obowiązywały na chronionym obszarze, stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 24 ust. 5 omawianej ustawy. Działanie Wojewody odpowiadało zatem wymogom zarówno ustawy o ochronie przyrody jak i art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazać należy, że zagwarantowane w Konstytucji prawa i wolności obywatelskie (art. 31), w tym także prawo własności, doznają ograniczenia tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Również nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Natomiast przedmiotowe rozporządzenie jest, jak już wyżej zaznaczono, aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie zakresu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego rozporządzenia przez Wojewodę określały przepisy ustawy o ochronie przyrody, a te nie odwoływały się do obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ administracji nie miał obowiązku stosowania kpa przy podjęciu zaskarżonego rozporządzenia, zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania jest bezpodstawny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.