Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy N. - działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 17, art. 17a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 4a i ust. 4aa, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 30 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – zwanej dalej "u.ś.r."), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm.) oraz zarządzenia nr [...] Wójta Gminy N. z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie udzielenia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej upoważnienia do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych - odmówił przyznania R. K. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem – Ł. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 listopada 2020 r. R. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na syna - Ł. K.

Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wynika, że Ł. K. ma dziecięce porażenie mózgowe, uraz okołoporodowy, niedowład prawostronny, zanik nerwu wzrokowego; porusza się w obrębie domu przy pomocy osób drugich; przyjmuje stałe leki, które wykupuje i podaje mu wnioskodawczyni - R. K.; towarzyszy także synowi w trakcie wizyt lekarskich, badań laboratoryjnych i rehabilitacji; zajmuje się także wszystkimi sprawami związanymi z życiem codziennym (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów); wykonuje przy synu wszystkie zabiegi higieniczne (pomoc przy kąpieli, mycie głowy, strzyżenie, golenie). W ocenie pracownika socjalnego Ł. K. bezwzględnie wymaga stałej opieki i pielęgnacji w związku z brakiem możliwości samodzielnej egzystencji.

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. oraz stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż Ł. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - legitymującą się orzeczeniem z dnia 13.02.2019 r. (nr [...]) – która istnieje od urodzenia, a więc przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, zawarta w art. 17 u.ś.r., zostaje spełniona.

Organ stwierdził jednak, że na podstawie dostarczonej przez wnioskodawczynię dokumentacji stwierdzono, że R. K. ma ustalone prawo do emerytury. Jest to przesłanka negatywna do przyznania świadczenia, bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Organ wyjaśnił, że wezwał R. K., jako osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, do złożenia oświadczenia czy gdyby nie musiała sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, to z uwagi na wiek czy też stan zdrowia, byłaby zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, na czas rozpatrywania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na wezwanie R. K. oświadczyła, że gdyby nie musiała sprawować całodobowej opieki nad synem, to byłaby zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (dorywczo, w niepełnym zakresie). Jednocześnie zaznaczyła, że udowodnienie utraty (nieposiadania) prawa do emerytury nie stanowi koniecznej przesłanki przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w żaden sposób nie neguje konieczności sprawowania stałej opieki nad wymagającym tego niepełnosprawnym synem, Ł. K. przez matkę - R. K., jednak nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia, albowiem nie została spełniona przesłanka, która mówi, iż osoba sprawująca opiekę nie może mieć ustalonego prawa do emerytury. Jednocześnie organ zaznaczył, że w sprawie zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki, umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia 10 marca 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 i ust. 6 u.ś.r. stwierdzając, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 12 listopada 2020 r. R. K., za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem - Ł. K.

Kolegium wskazało, że bezspornie uznaje, że Ł. K. (ur. [...]1981 r.), posiada znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 13 lutego 2019 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L.); niepełnosprawność istnieje od urodzenia; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 grudnia 2018 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś orzeczenie wydano na stałe.

Ustalenia faktyczne organu zostały dokonane w ramach zebranych dowodów, w tym z wywiadu środowiskowego z dnia 24 listopada 2020 r., który z uwagi na stan epidemii przeprowadzony telefonicznie. Z ustaleń wynika, że Ł. K. cierpi na dziecięce porażenie mózgowe oraz liczne zaburzenia i schorzenia. W każdej dziedzinie życia zależny jest od osób drugich, wymaga stałej i całodobowej opieki. Opiekę zapewnia mu natomiast matka (opisano wykonywane czynności).

Kolegium, mając na uwadze dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia, że R. K. jest uprawniona do emerytury (wysokość świadczenia do wypłaty wynosi 651,96 zł miesięcznie - na podstawie decyzji ZUS o podwyższeniu emerytury z dnia 1 marca 2020 r.), a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, wskazało, że jakkolwiek językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W omawianym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne, że narusza zasadę równości taka wykładnia wskazanego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 521/19 oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19) i nie prowadzi do odmiennego wniosku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), postulujący rezygnację z prawa do emerytury przez osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z względu przede wszystkim dotyczącego zasad przeliczenia świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania równolegle świadczenia emerytalnego. W wyroku tym Sąd nie wykluczył możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnienia do emerytury. Wyrok wskazuje jednak na racje porządkowe dotyczące podstaw wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało także na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 824/19), o częściowo podobnym stanie faktycznym, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej, o ile jest możliwa. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu - w świetle ww. wyroku - można mówić również w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe (emeryturę), jak w niniejszej sprawie, nie znajduje wprost uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, iż uwzględniając jednak fakt, że strona w postępowaniu wskazała, iż nie widzi podstaw do zawieszenia prawa do emerytury zasadnym było utrzymać decyzję organu I instancji w mocy.

R. K. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej, bowiem "pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (zob. orzeczenie z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997/poz. 7).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem – Ł. K., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 13 lutego 2019 r. (nr [...]), zaliczającym Ł. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od urodzenia. Ponadto z akt sprawy wynikało, że skarżąca – R. K. (ur. w 1958 r.), ma ustalone prawo do emerytury (vide: decyzja ZUS Oddział w S. z dnia 1 marca 2020 r. o waloryzacji emerytury; nr [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. wezwał stronę – działającą w postępowaniu przez pełnomocnika - do złożenia oświadczenia, czy gdyby nie musiała sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, to czy z uwagi na wiek i stan zdrowia, byłaby zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (np. dorywczo, w niepełnym zakresie), a także pouczył stronę o możliwości zawieszenia przez nią prawa do emerytury, na czas rozpatrywania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym wezwał do przedłożenia – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania – oświadczenia dotyczącego możliwości podjęcia zatrudnienia przez stronę oraz oświadczenia czy strona wyraża wolę zawieszenia jej prawa do emerytury.

W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia 12 grudnia 2020 r. oświadczyła, że sprawuje długotrwałą i całodobową opiekę nad synem – Ł. K., wykonując w ramach tej opieki m.in. czynności higieniczna, przygotowywanie ubrań, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów i realizowanie recept, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia do kościoła, na spacery, przygotowywanie opału, czynności ogrodnicze, ćwiczenia rozwijające mowę, stwierdzając tym samym, że wykonywanie wszelkich czynności związanych z opieką nad synem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, a gdyby nie musiała sprawować całodobowej opieki nad synem byłaby zdolna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie (dorywczo, w niepełnym wymiarze). Jednocześnie – odwołując się do wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych – wskazał, że zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą sądów administracyjnych, narusza zasady Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do wymienionych w powyższym przepisie świadczeń w wysokości niższej niż świadczenia pielęgnacyjne. Mając to na uwadze skarżąca wskazała, że udowodnienie utraty (nieposiadania) prawa do emerytury lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie stanowi koniecznej przesłanki przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie, pomimo bezspornego faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad synem, nie została spełniona konieczna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem R. K. posiada prawo do emerytury z ZUS, a jednocześnie nie widzi podstaw do zawieszenia tego prawa.

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organów, że w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (jej synem) nie mógł zostać uwzględniony, gdyż osoba sprawująca opiekę (skarżąca) posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., tj. prawo do świadczenia emerytalnego, co do którego nie wyraziła woli jego zawieszenia.

Należy wyjaśnić, że problematyka możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy dana osoba ma już ustalone inne prawo m.in. prawo do emerytury, była w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zaznaczając że o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać, a w konsekwencji uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wzrosło do 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W roku 2020, stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).

Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku prawa np. do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał tego świadczenia w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

W tym zakresie stanowisko Sądu i skarżącej, a także – jak się wydaje – organów orzekających w niniejszej sprawie, jest zbieżne.

Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić bowiem do bezwzględnego wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tych z nich, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. istotnie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa bowiem od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki: z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Pamiętać wszak należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Całkowite zatem wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Wobec powyższego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera tę emeryturę i z tego świadczenia nie rezygnuje.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się zatem do stanowiska, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w pełnej wysokości ustawowo przewidzianego tego świadczenia) przysługuje osobie pobierającej świadczenie emerytalne jedynie w przypadku, gdy osoba ta dokona wyboru polegającego na rezygnacji z pobierania emerytury.

Co prawda, Sądowi wiadomym jest, że orzecznictwo dotyczące w omawianym przypadku prawa i wypłaty świadczenia nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 – na które zresztą powoływała się w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca - stanął bowiem na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Jednakże w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - podziela zatem stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., który stanowi, że prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca – działająca w postępowaniu z pomocą profesjonalnego pełnomocnika - została pouczona o możliwości zawieszenia przez nią prawa do emerytury i wezwana do złożenia oświadczenia czy wyraża wolę zawieszenia jej prawa do emerytury, na co oświadczyła jedynie, że "udowodnienie utraty (nieposiadania) prawa do emerytury lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie stanowi koniecznej przesłanki przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego" i w konsekwencji nie przedstawiła żadnego dokumentu wskazującego na jej rezygnację (wolę rezygnacji) z pobierania świadczenia emerytalnego. Co więcej, sam pełnomocnik reprezentujący skarżącą w niniejszej sprawie (tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym) wskazuje w złożonej skardze, że "poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ może prowadzić do takiego wniosku [tj. że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne], to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej prowadzi do takiego rozumowania tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury". Wynika z tego, że skarżąca, a w każdym razie pełnomocnik reprezentujący ją w niniejszej sprawie, zdawał sobie sprawę, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypełnia wszystkie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. a jednocześnie ma ustalone prawo do emerytury – winna złożyć oświadczenie o woli rezygnacji z prawa do emerytury, czego skarżąca nie uczyniła. W ocenie Sądu, takim (dorozumianym) oświadczeniem nie może być samo złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie wniosku nie jest wystarczające dla dokonania skutecznego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania świadczenia emerytalnego, gdyż konieczna jest wola rezygnacji z dotychczas otrzymywanej emerytury, uzewnętrzniona podjęciem przez osobę pobierającą świadczenie emerytalne określonych działań przed organem emerytalnym mających na celu wstrzymanie (zawieszenie) prawa do pobierania świadczenia emerytalnego.

W niniejszej sprawie skarżąca, reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo wezwania nie potwierdziła zamiaru (woli) rezygnacji (zawieszenia) z przysługującego jej prawa do emerytury, dlatego należy przyjąć, że działanie organów w niniejszej sprawie i podjęte przez nie rozstrzygnięcia, pozostają w zgodzie z prawem.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).