Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 498/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) decyzją nr [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżących R. J. i Z. J., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r. nr: [...], w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 lutego 2020 r. skarżący wnieśli pismo – skargę - na czynności geodety wykonane na działce nr [...] w trakcie modernizacji ewidencji gruntów obrębu J, nie zgadzając się z ustalonym przez wykonawcę modernizacji przebiegiem granicy działki nr [...] (obecnie działka nr [...] z działką nr [...] (obecnie działka nr [...]), jak również nie wyrazili zgody na utworzenie odrębnych nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] w sposób przyjęty operatem modernizacji ewidencji gruntów. Jednocześnie zażądali wykonanie nawiązania do osnowy państwowej, granicy działki przedstawionej na szkicu polowym pomiaru nr [...], opracowanym przy zakładaniu operatu ewidencyjnego i prawidłowe uwidocznienie jej przebiegu w mapie ewidencyjnej, oraz o wydzielenia działek Wp po górnej granicy skarp kamiennych zbudowanych przy regulacji potoku i sprostowanie -wprowadzonych operatem modernizacji, zmian w rejestrze gruntów.

Starosta M, uznając powyższe zarzuty jako wniosek o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku uznał, iż żądanie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że skarżący zażądali wyznaczenia przebiegu granicy w oparciu o szkic polowy z operatu nr [...]. Tymczasem przedmiotowy szkic nie zawiera danych pozwalających na odtworzenie położenia punktów granicznych określających przebieg przedmiotowej działki, zawiera jedynie miary graficzne. Uznał, że czynności dotyczące ustalenia przebiegu granic przedmiotowej działki, ujawnione w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, zostały udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości, pozwalając na jednoznaczne stwierdzenie, że przeprowadzono je prawidłowo. Ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi nastąpiło zgodnie z dyspozycją zawartą w § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: "rozporządzenie egib").

Organ I instancji odnosząc się do żądania skarżących w zakresie wydzielenia działek Wp po górnej granicy skarp kamiennych zbudowanych przy regulacji potoku i sprostowanie wprowadzonych operatem modernizacji, zmian w rejestrze gruntów stwierdził, iż czynności wykonane w tym zakresie przez wykonawcę modernizacji są prawidłowe. Albowiem zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo Wodne, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność właściciela tych wód, zatem geodeta zasadnie wydzielił z działki nr [...] grunty stanowiące wody płynące. Należy wyjaśnić, że pomiaru dokonał w trybie § 82 a rozporządzenia egib, który stanowi, że do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 220 ustawy Prawo wodne, przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 220 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne.

W związku z powyższym decyzją z dnia 12 października 2020 r. nr: [...] Starosta M odmówił aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji odwołanie do WINGiK, wnieśli skarżący współwłaściciele działek nr: [...], [...], [...] ujawnionych w księdze wieczystej [...]. Poparli je kopiami: szkicu polowego z pomiaru uzupełniającego działki nr [...] z operatu nr [...], mapy zasadniczej w skali 1:2000, pisma Kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 5.09.2002 r. znak: [...] skierowanego do skarżących. Skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zakwestionowali czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] a także wydzielenie z niej działek [...] i [...] o użytku Wp przez wykonawcę prac modernizacyjnych. Zarzucili wykonawcy, że podjął czynności ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a dz. nr [...] bez analizy materiałów geodezyjnych znajdujących się w PODGiK, czyli - szkicu pomiaru granicy (nr 71, l.dz. [...]) oraz dokumentacji [...] i jej zleconych korekt. Nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów działa i dlaczego tak postępuje przy czynności ustalenia granic, którą winien prowadzić w tym przypadku wyłącznie na zgodne oświadczenie stron. Widząc ewidentne rozbieżności graniczne, między okazanymi punktami załamań granicy działki, a przebiegiem granicy (ogrodzeniem) na gruncie, nie zaproponował żadnego polubownego rozwiązania. Wydzielił z ich działki części jakoby zajęte przez Wody Polskie, pomimo, że korona skarp kamiennych murów oporowych potoku, jest znacznie poniżej i wody nigdy tej krawędzi skarp nie dosięgają -prawidłowo. Skarżący dokonali oceny szkicu polowego, nie zgadzając się z przytoczonym powyżej stanowiskiem organu l instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uważają, że szkic zawiera miary prostych odcinków ogrodzenia trwałego naszej działki na całej jej długości przebiegu tego ogrodzenia. Zawiera też miary graniczne np. od istniejącego budynku. Nie podlegającym, zatem wątpliwości jest fakt, że na podstawie tego właśnie szkicu, uwidoczniono w mapie zasadniczej przebieg granicy naszej działki i jej numeracji. Nie podlega też wątpliwości, że tak opracowany pomiar wymagał dodatkowego ścisłego nawiązania do osnowy państwowej, aby mógł zostać graficznie prawidłowo uwidoczniony na mapie zasadniczej. P. inż. W. N., nie dokonał tego. Wprowadził do mapy zasadniczej przebieg granicy działki [...] (symbolem ogrodzenia), niezgodnie z jego własnym pomiarem, bez nawiązania do osnowy państwowej, co skutkowało następnie błędnym odczytaniem z mapy zasadniczej współrzędnych punktów załamań granicy działki [...], a kolejno powieleniem tego błędu przy ich transformacji do operatu ewidencyjnego i mapy ewidencyjnej. Nie mam zatem innych możliwości jak nadal kategorycznie żądać poprawienia przez Starostę M błędnego skartowania pomiaru granicy mojej działki nr [...] na całości jej przebiegu, czyli także z dz. [...] według jej stanu uwidocznionego na szkicu polowym jej pomiaru P. inż. W. N. (ale prawidłowo nawiązanego do osnowy geodezyjnej).

Opisaną we wstępie decyzją WINGiK utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach wskazał, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nastąpiło w oparciu o ortofotomapę 20 września 2018 r. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że przebieg granic tej działki z działkami nr: [...], [...] ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, stosownie do § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a z działkami nr: [...], [...], [...] na podstawie analizy materiałów źródłowych, stosownie do § 39 ust. 3 tej regulacji. Zainteresowani, którzy brali udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic zaakceptowali ustalone granice bez zastrzeżeń, składając swe podpisy w protokole oraz na szkicu granicznym nr 180.

W związku z uwzględnieniem uwagi zgłoszonej do projektu operatu opisowo-kartograficznego przez T. P. działającą w imieniu A. P., wykonawca modernizacji dokonał na gruncie w dniu 8 kwietnia 2019 r. ponownego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu tej granicy wynika, że ustalono go na podstawie analizy materiałów źródłowych - operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia egib. Szkic Graniczny Nr 1 z operatu [...] przedstawia przebieg granicy, którą wyznaczają punkty graniczne nr: 966, 12822, 12823, 12824, czyli jest zgodny z informacjami zawartymi w operacie technicznym nr [...] podziału działki nr [...] na działki [...] i [...]. Granica ta nie biegnie wzdłuż trwałego ogrodzenia, jak obecnie żądają Skarżący. T. P. działająca w imieniu A. P. ustalony przebieg granicy przyjęła bez zastrzeżeń, składając swój podpis w protokole i na szkicu granicznym Nr 1, natomiast skarżąca odmówiła złożenia podpisu w protokole i na szkicu granicznym Nr 1. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie 8 kwietnia 2019 r. powierzchnia działek oraz przebieg granic nie uległ zmianie. Wykonawca prac modernizacyjnych zgromadził dokumentację dotyczącą rozpatrzenia zgłoszonej uwagi przez T. P. działającą w imieniu A. P. w odrębnym jednostkowym operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Ze sprawozdania technicznego zawartego w tym operacie wynika, że punkty graniczne ustalone w terenie, wyznaczające wspólną granicę działek nr [...] i nr [...], pomierzono w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Różnice pomiędzy danymi z pomiaru a danymi otrzymanymi z Ośrodka w M /operat techniczny Nr [...]/ mieszczą się w granicach dopuszczonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z operatu technicznego Nr [...] podziału działki [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. J. wynika, że wówczas przebieg granicy działki nr [...] na odcinku z działką [...] przyjęto według mapy ewidencyjnej i wyznaczały go punkty graniczne oznaczone numerami 109, 108, 107 i 106. Przedstawiona na szkicu granica (zgodna z mapą ewidencyjną) nie przebiegała wzdłuż trwałego ogrodzenia. Wykonawca tej pracy opisując przebieg granic dzielonej działki wskazał, że na tym odcinku granica jest sporna, a Skarżąca nie złożyła swego podpisu w protokole.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje zawarte w operacie technicznym z modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z numerem [...] pozwoliły na zastąpienie wykazanych dotychczas danych ewidencyjnych niespełniających standardów dokładnościowych w zakresie położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granic danymi wiarygodnymi. Dotyczy to również danych opisujących przebieg granic działki nr [...], który w toku postępowania modernizacyjnego został ustalony. Wykonawca zawarł w operacie numeryczny opis przebiegu ustalonych i pomierzonych granic. Punkty graniczne opisane są za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000, o wymaganym formacie danych, spełniających standardy techniczne, zgodnie z przepisem § 61 ust.1 rozporządzeni egib.

Nadto w ramach prac modernizacyjnych wykonawca dokonał wydzielenia z działki nr [...] działek stanowiących grunty pokryte wodami płynącymi. Zgodnie z wykazem zmian działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o powierzchni 0,0179 ha -użytek Wp, [...] o powierzchni 0,0091 ha - użytek Wp, [...] o powierzchni 0,2269 ha w tym użytki: B o powierzchni 0,0450 ha i Ps IV o powierzchni 0,1819 ha. Działki nr: [...], [...], [...] zostały opisane punktami granicznymi wraz z ich atrybutami. Powierzchnie nowo powstałych działek obliczono w oparciu o przepis § 62 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wskazać ponadto należy, że odcinki ustalonych granic mogą być sporne.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że granica działki nr [...] na odcinku z działką [...] ustalona została na gruncie w dniu 8 kwietnia 2019 r. (operat [...]). Pozostałe granice działki nr [...] i granice działek nr [...] i nr [...] (operat techniczny nr [...]) wykonawca ustalił w dniu 20 września 2018 r. w oparciu o ortofotomapę. Ustalenie przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...] położonych w obrębie J było wskazane w związku z obowiązującymi przepisami prawa, które obligowały do pozyskania danych dotyczących przebiegu przedmiotowych granic w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich przebiegu. Dane dotyczące przebiegu granic przedstawia się na podstawie dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia lub opracowanych w trybie przepisów § 37-39 rozporządzenia. W przypadku zaistnienia sporu co do przebiegu granic informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia) bez rozstrzygnięcia sporu, ponieważ organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest w tej sprawie właściwy. Zainteresowane strony mogą dochodzić swoich praw dotyczących zasięgu prawa własności składając wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczenie do właściwego wójta (burmistrza, prezydenta).

W ocenie organu odwoławczego, Starosta M słusznie odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...], [...], [...] utworzonych z działki [...]. Operaty techniczne z modernizacji nr: [...] i [...], przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierają, bowiem dane ewidencyjne dla działek nr: [...], [...], [....] położonych w obrębie J w pełni spełniające wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych i nie wymagają uzupełnienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazany we wniosku oraz w odwołaniu szkic polowy z operatu technicznego nr [...], dotyczący działki nr [...], nie jest dokumentem, który mógłby stanowić podstawę zmiany granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], jak żądają skarżący. Przebieg granic działek wykazuje się, bowiem na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 rozporządzenia, pod warunkiem, że dane w nich zawarte, dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, są wiarygodne. Ponadto po sporządzeniu tego dokumentu przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kolejne operaty zawierające dane dotyczące przebiegu przedmiotowych granic.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją wskazała, że popełniono błąd przy pomiarze jej działki przez geodetę W. N. w 1988 r. Wyjaśniła, że jej działka w dniu dokonywania pomiaru tj. 7 września 1988 r. była już ogrodzona, dlatego geodeta dokonał pomiaru ogrodzenia z trzech stron był zarazem pomiarem jej granic, z czego geodeta sporządził szkic polowy (nr [...]) znajdujący się w zasobie archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej, a który przedłożyła do akt sprawy. Niestety geodeta popełnił kardynalny błąd albowiem nie zakończył go "nawiązaniem" przebiegu granicy działki do osnowy państwowej (brak jest takiego szkicu w archiwum PODG), co uniemożliwiło mu prawidłowe wykreślenie w mapie pomierzonej granicy. Stąd wykreślił pomierzoną granicę w mapie ewidencyjnej rozbieżnie około 2 mb od jej faktycznego przebiegu na gruncie. W ocenie skarżącej to błędne wykreślenie w mapie ewidencyjnej granicy jej działki skutkuje faktem, że geodeci wskazujący przebieg granicy działki na gruncie, na podstawie współrzędnych przyjętych z mapy ewidencyjnej, wskazują punkty jej załamań około 2 mb odległe od nadal istniejącego w dobrym stanie ogrodzenia. Albowiem geodeta, który prowadził modernizację operatu ewidencyjnego i mapy ewidencyjnej we wsi J utrwalił błędny przebieg granicy naszej działki w dokumentach operatu ewidencyjnego i mapie ewidencyjnej, nie odnosząc się w najmniejszy sposób do faktu, że utrwalona ogrodzeniem betonowym granica działki, wykonanym przed założeniem mapy ewidencyjnej ma przebieg różny od granicy własności wykazanej na tej mapie. Nadto podzielił naszą działkę nr [...] na nr [...], [...] i [...], wydzielając z niej dwie skarpy nadrzeczne, którym przydał użytek "Wp" tj. "wody płynące". Podkreślała, że potok przyległy do działki skarżących jest uregulowany kamiennym obmurowaniem, który stanowi w terenie granicę między nasza działką, a wodą. Natomiast wydzielone działki [...] i [...] to obszary, na których rosną drzewa chroniące skarpę, zatem przypisanie im użytku "Wp" jest całkowicie bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, jako błędnych merytorycznie i nieprawdziwych w ocenie technicznej danych geodezyjnych oraz konsekwencji, jakie za sobą wiodą. Nadto wniosła o stwierdzenie, że Starosta M, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na powiecie [...], podejmując "modernizację" tegoż operatu i mapy ewidencyjnej ma obowiązek sprostowania błędów stwierdzonych przy jej zakładaniu; że na podstawie analizy szkicu polowego geodety W. N. z 1988 r. należy uznać, że działka oznaczona nr [...], była w roku 1988 zabudowaną i ogrodzoną trwale ogrodzeniem z siatki na podmurówce betonowej; że na podstawie tegoż szkicu polowego geodety W. Niechciała, nie posiadającego nawiązania do osnowy państwowej, przebieg granicy działki [...] utrwalonej ogrodzeniem został błędnie wykreślony w mapie ewidencyjnej, co w ramach "modernizacji" operatu i mapy winno ulec naprawieniu, że w ramach prowadzonej "modernizacji" operatu ewidencyjnego winna zostać pomierzona granica pomiędzy działką "wód płynących" (potoku), a działką sąsiednią nr [...] i uwidoczniona w mapie ewidencyjnej, bez podziału działki na [...] i [...] i przypisania im symbolu użytku "Wp", jeżeli ich powierzchnie nie są zajęte "wodą płynącą" oraz o stwierdzenie, że w Księdze wieczystej [...] należy spowodować wykreślenie działek nr [...] i [...] z ich wpisem "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę Z. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2021r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów to jest ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei sama ewidencja gruntów i budynków została zdefiniowana w art. 2 pkt 8 u.p.g.k. jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zasadniczo w ramach ewidencji gruntów obszar kraju został podzielony na jednostki ewidencyjne, które są obszarami gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta, również w granicach administracyjnych miasta. Z kolei jednostka ewidencyjna została podzielona na obręby ewidencyjne, które są określane przez nazwę i numer lub przez sam numer. W ramach obrębów ewidencyjnych funkcjonują działki ewidencyjne. (zob. E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 20). Zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organ II instancji §9 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393), zwanego daje r.e.g.b., działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

W orzecznictwie przyjęto, że rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 19.10.2011 r., I OSK 1764/10, LEX nr 1131488). Na jej podstawie strona nie nabywa więc prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja nie rozstrzyga więc sporów co do gruntów, organy ewidencyjne nie są zaś uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 14.03.2012 r., III SA/Łd 24/12, LEX nr 1139539).

Stąd na podstawie art. 24 ust. 2a u.p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji albo z urzędu albo na wniosek ściśle określonych podmiotów. Z urzędu podlegają one aktualizacji jedynie, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, ściśle określonych w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k. dokumentów, materiałów zasobu, bądź wykrycia błędnych informacji. Tymi dokumentami, które powodują aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, są dokumenty otrzymywane bądź z sądów, bądź notariuszy, bądź od organów administracji publicznej.

Z kolei sama aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje już albo w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, albo w drodze decyzji.

Z kolei art. 24a u.p.g.k. opisuje sposób przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych został określony w obowiązującym w czasie wydawania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy istotny jest miedzy innymi § 36. r.e.g.b., który wskazuje, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Jeżeli brak jest wyżej wymienionej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Natomiast w §37 ust. 2 r.e.g.b. stwierdzono, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

Kolejny § 39 r.e.g.b. odnosi się do sposobu postępowania przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych. W pierwszym rzędzie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca (uprawniony geodeta) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, (na przykład z powodu nieobecności w momencie dokonywania pomiarów), o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Dopiero w sytuacji, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie. Następnie wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, a integralną jego częścią są szkice graniczne.

Jak z powyższego wynika w/w rozporządzenie ustala w sposób klarowny postępowanie mające na celu ustalenie przebiegu granic między działkami, jak również aktualizacje danych zawartych w rejestrze gruntów i budynków.

Kwestia ustalenia granicy pomiędzy wodami płynącymi a działkami ewidencyjnymi do nich przylegającymi reguluje generalnie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a tejże ustawy. Należy przy tym zauważyć, że obecnie obowiązuje ustawa z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2021.624). Nie wpływa to jednak negatywnie na możliwość zastosowania §82a r.e.g.b. Zgodnie z art. 220 ust. 1 Prawa wodnego zasadniczo linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

Podmiotem mającym kompetencje do wydania stosownej decyzji ustalającej linie brzegu jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Co więcej zasadą jest, że projekt rozgraniczenia dostarcza wnioskodawca. Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Jednak do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w ustawie Prawo wodne przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonuje się zgodnie z obecnie art. 220 ustawy Prawo wodne. Można więc przyjąć, że regulacja przewidziana w § 82a r.e.g.b. ma charakter tymczasowy, gdyż nie jest wówczas wymagana decyzja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej.

W niniejszej sprawie występują dwa odrębne zagadnienia, które należy rozstrzygnąć.

Pierwszym zagadnieniem jest kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...].

Przede wszystkim w świetle art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego za prawidłowe należało ocenić działania organów ewidencyjnych, w wyniku których pismo skarżącego Pana R. J. oraz uczestniczki Pani Z. J. z dnia 27 lutego 2020 zostało potraktowane jako żądanie dokonania aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami składającymi się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Podanie to zostało bowiem wniesione w momencie kiedy operat modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków na skutek ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, jak to stanowi art. 24a ust. 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Na wstępie należy zatem zaznaczyć, że właścicielami działki [...] są obecnie Z. J. (uczestniczka obecnego postępowania) i R. J. (skarżący). Po raz pierwszy ewidencja została założona dla wsi J, w której znajdują się wyżej wymieniona działka w 1983r, (nr operatu [...], wpisane do ewidencji w 1984r.). Działka skarżącego oraz uczestniczki postępowania była wówczas wykazana w jednostce rejestrowej nr [...] jako parcele gruntowe [...], [...] i [...]. Na załączonej mapie ewidencyjnej nie zostały wykazane żadne punkty pomiarowe, które umożliwiałyby ustalenie granic wyżej wymienionych działek z działkami [...] i [...] (z działek tych została później wyodrębniona działka [...]). Następnie z 1989r, pochodzi nowy operat ewidencyjny (nr [...]), który został założony w celu zastąpienie dotychczasowego operatu ewidencyjnego prowadzonego na bazie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, nową ewidencją gruntów, prowadzoną na bazie mapy w skali 1:2000 Generalnie te prace odnawiające dotyczyły całej gminy M, a nie tylko wsi J. W 1989r. zmieniono także nr działki skarżących na [...], a następnie w tym samym roku w wyniku przeprowadzonych pomiarów kontrolnych podczas odnowienia ewidencji gruntów, działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię, wobec czego w rejestrze gruntów wykazano ją jako działkę nr [...]. Należy także zaznaczyć, że z mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek punkty graniczne pomiędzy spornymi obecnie działkami [...] i [...]. Granica jest zaznaczona prostymi kreskami bez odniesienia do się do danych liczbowych.

W 1989r. został również sporządzony szkic polowy działki [...]. Na szkicu tym jednak nie znajdują się żadne punkty graniczne.

W 2002r. został złożony do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operat pomiarowy dotyczący podziału działek [...] i [...] położonych w J (nr [...]). Oprócz podziału wyżej wymienionych działek została także wskazana granica pomiędzy nowo powstałą działką nr [...] i [...] w oparciu o ustalone punkty pomiarowe 109, 108, 107 i 106. W protokole z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości znajduje się adnotacja, że granica ta jest granica sporną. Została ona bowiem poprowadzona nie po istniejącym wówczas ogrodzeniu, które na skutek jej ustalenia znalazło się na terenie działki [...]. Z dokumentacji nie wynika natomiast w jaki sposób zostały ustalone punkty pomiarowe 109, 108, 107 i 106, które wówczas po raz pierwszy pojawiły się na mapie ewidencyjnej. Należy także zwrócić uwagę, że podział działek [...] i [...] został przeprowadzony przez geodetę J. J. na zlecenie właścicieli działek [...] i [...], w którym jednocześnie wskazał on granicę pomiędzy nowo powstałą działką [...] a [...]. Wtedy też po raz pierwszy pojawił się problem związany z faktem, że tak przyjęta granica przebiegała niezgodnie z biegiem wybudowanego w latach 80-tych XXw. ogrodzenia. Należy także zaznaczyć, że granica pomiędzy działkami [...] a [...] została określona jako sporna w protokole z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości. Co więcej z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 5 września 2002r. wynika, że w wyniku kontroli technicznej operatu pomiarowego dotyczącego podziału działek [...] i [...] stwierdzono 3 usterki. Jedną z usterek stanowił brak porównania stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym (katastralnym) a drugą brak analizy przyczyn różnicy stanu ewidencyjnego ze stanem zastanym na gruncie. Niestety z załączonej do akt sprawy dokumentacji administracyjnej, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika w jaki sposób usterki te zostały naprawione. Należy także podkreślić, że wskazanie granicy podczas podziału nieruchomości nie jest ustaleniem granicy pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz §§ 36-39 r.e.g.b. Wskazanie granicy podczas podziału nieruchomości następuje w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych. Ustalenie natomiast granicy w postępowaniu aktualizacyjnym następuje w oparciu o oświadczenie wiedzy stron oraz zgromadzona dokumentację.

W związku z tym trafna jest ocena organu, że operat ewidencyjny obrębu J nie spełniał wymogów wyżej już wymienionego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a dane ewidencyjne nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym, a zatem nie były wiarygodne - Starosta M działając na podstawie art. 24 a ust. 1 u.p.g.k. zarządził w 2018r. przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego J (operat techniczny [...]). Protokół z ustalenia działek ewidencyjnych sporządzony przez geodetę M. K. przedstawia się w sposób następujący: w odniesieniu do granicy pomiędzy działkami [...] i [...] wpisano, że stroną nieobecną jest J. R., z kolei była obecna Z. J. W adnotacjach i uwagach wpisano, "granica sporna", a uwaga ta została przekreślona. W protokole podpisała się Pani P. oraz Z. J.

Do tego operatu technicznego powstałego w wyniku modernizacji zostały złożone uwagi przez T. P. działającą w imieniu A. P., właścicielki działki [...], która uznała, że granica powinna przebiegać za ogrodzeniem zgodnie z operatem podziałowym i wniosła o ponowne ustalenie granicy. W związku z tym wykonawca modernizacji dokonał na gruncie 8 kwietnia 2019 r. ponownego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], z czego sporządził operat techniczny [...]. Z protokołu ustalenia wynika, że granica ta została ustalona na podstawie analizy materiałów źródłowych - operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Granicę wyznaczają punkty graniczne nr: 966, 12822, 12823, 12824 i jest to zgodne z informacjami zawartymi w operacie technicznym nr [...] z podziału działki nr [...] na działki [...] i [...]. Podkreślono, że granica ta nie biegnie wzdłuż trwałego ogrodzenia. T. P. działająca w imieniu A. P. ustalony przebieg granicy przyjęła bez zastrzeżeń. Natomiast Z. J. odmówiła złożenia podpisu w protokole. Ze sprawozdania technicznego geodety M. K. wynika, że punkty graniczne ustalone w terenie pomierzono w oparciu o odnalezioną osnowę metodą RTK. Różnice pomiędzy danym z pomiaru a danymi otrzymanymi z Ośrodka w M (operat techniczny Nr [...]) mieszczą się w granicach dopuszczonych Rozporządzeniem Ministra Rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429) w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego, w tym z operatu technicznego [...] nie wynika, aby geodeta M. K. zastosował się do §39 r.e.g.b. Przepis ten wymaga, aby ustalenie granicy oprzeć najpierw na zgodnych wskazaniach właścicieli. W sytuacji, gdy te osoby nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic zgodnego oświadczenia wówczas ustalenie przebiegu granicy następuje w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania. Dopiero przy braku ostatniego spokojnego stanu posiadania można ustalić przebieg granicy po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Ze wskazanego operatu technicznego, w tym ze sprawozdania technicznego i protokołu, w ogóle nie wynika dlaczego nie ustalono przebiegu granicy w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania i dlaczego podstawą ustalenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami był operat z 2002r., w którym były usterki. Nie wiadomo w jakim zakresie zostały one poprawione. Co więcej tak ustalona granica pomiędzy działkami [...] i [...] nie została wpisana jako sporna, a taki zapis widnieje w operacie z 2002r. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonał wnikliwej oceny operatu nr [...]. Podkreślić należy, że przyjęcie operatu do zasobu nie zwalnia organu z obowiązku jego oceny, czy może on być podstawą do dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych, tym bardziej że ustalenie granicy na podstawie operatu z 2002r. było przez skarżących od początku kwestionowane. Należało więc precyzyjnie odnieść się do zarzutów skarżących i ocenić, czy zebrany materiał dowodowy może być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Kategoryczne stwierdzenie organu bez podania okoliczności faktycznych i prawnych z jakich powodów organ uznał za prawidłową dokumentację geodezyjną, stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a.

Drugim zagadnieniem jest kwestia wydzielenia z działki [...] odrębnych działek ewidencyjnych o nr [...], [...]. Należy wskazać, że to wydzielenie nastąpiło w ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2018r. Wydzielone grunty są to grunty pokryte wodami płynącymi. Zgodnie z wykazem zmian działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o powierzchni 0,0179 ha - użytek Wp, [...] o powierzchni 0,0091 ha - użytek Wp, [...] o powierzchni 0,2269 ha w tym użytki: B o powierzchni 0,0450 ha i Ps IV o powierzchni 0,1819 ha. Działki nr: [...], [...], [...] zostały opisane punktami granicznymi. Granice działki nr [...] i granice działek nr [...] i nr [...] (operat techniczny nr [...]) wykonawca ustalił 20 września 2018 r. w oparciu o ortofotomapę. Z kolei z protokołu ustalenia przebiegu granic działki nr [...] wynika, że przebieg tej granic z działkami nr: [...], [...] ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, również tej kwestii organ odwoławczy nie zawarł przekonywującej argumentacji.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z protokołem Pani Z. J. zaakceptowała granice pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...], [...], chociaż ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika o jakie działki chodzi (być może właśnie one oznaczają wodę płynącą) i na jakiej podstawie wydzielono z działki [...]: działki [...], jako Wp, [...] jako Wp i [...] jako Ps i B. Użytek Wp sugeruje bowiem własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego organ powinien zająć jednoznaczne stanowisko dlaczego uznał za prawidłowe działania organu I instancji w tym zakresie w świetle treści §82a r.e.g.b, który stanowi, że linię brzegu dla cieków naturalnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, a takiego odniesienia w niniejszej sprawie brak.

W ocenie Sądu Orzekającego w niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, o czym orzeczono w sentencji wyroku.