Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2109/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 503/12 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od K.K. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 503/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania K.K. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W.przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w Warszawie, pozostający w dyspozycji WAM w W., został przydzielony ojcu skarżącej – R.S. – jako żołnierzowi zawodowemu na podstawie imiennej decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] września 1978 r. nr [...].

Przy ustaleniu powierzchni mieszkalnej kwatery stałej uwzględniono członków rodziny R.S., tj. żonę W.S. oraz córkę – K.S. (obecnie K.). R.S. zmarł [...] lipca 2009 r. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w przedmiotowej kwaterze stałej, oprócz wskazanych w wyżej wymienionej decyzji, w różnych okresach czasu zamieszkiwali: córka K.K. z pierwszego małżeństwa, a także drugi jej mąż – M.K. do chwili śmierci, tj. [...] października 2005 r.

W dniu [...] października 2009 r. K.K. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. (zwanego dalej "Dyrektorem OR WAM w W.") z prośbą o wyrażenie zgody na dalsze użytkowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego przy ul. [...], w którym jest zameldowana i zamieszkuje od 31 lat. Oświadczyła ona, że ponosiła wspólnie z ojcem koszty utrzymania tego lokalu, który gruntownie odremontowano, oraz który miał być przez jej ojca wykupiony, jednakże nieuregulowane kwestie gruntowe nieruchomości uniemożliwiły jego wykup. Jednocześnie K.K. podniosła szereg okoliczności, które w jej ocenie, oprócz faktu ponad 30-letniego okresu zamieszkiwania w tym lokalu, świadczą o wyjątkowej sytuacji, w której się znajduje, a mianowicie wiek (ma prawie 50 lat), że jest córką żołnierza zawodowego, który w służbie spędził ponad 30 lat oraz jest wdową po oficerze wojska polskiego, a także choruje na [...]. Ponadto podniosła, że nie ma możliwości finansowych, aby kupić mieszkanie, nie ma innego mieszkania oraz nie posiada żadnych innych nieruchomości, które mogłaby spieniężyć. Strona skarżąca na okoliczność powyższych faktów przedstawiła szereg dokumentów, w tym w szczególności zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu, z którego wynika, że jest zatrudniona w Ministerstwie Środowiska na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości [...] zł wg stanu na dzień [...] grudnia 2009 r., zaświadczenie o stanie zdrowia, z którego wynika, że choruje na nadciśnienie tętnicze oraz hiperlipidemię oraz oświadczenie, że nie posiada innego lokalu mieszkalnego na terenie kraju. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego strona skarżąca oświadczyła również, że jej były mąż – M.K., zamieszkiwał z nią w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], jednak zameldowany był w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], który to lokal znajdował się w zasobie Agencji, a w którym mieszkała była żona M.K. wraz z jego synami. Lokal ten następnie została sprzedany na rzecz ww. osób.

Dyrektor OR WAM w W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił K.K. przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w jego ocenie przedstawione przez stronę okoliczności nie kwalifikują do uznania jej sytuacji jako wyjątkowej, gdyż opisana przez nią sytuacja życiowa w postaci długotrwałego zamieszkiwania w lokalu, brak posiadania czy też możliwości zakupu innego lokalu oraz przedstawiona choroba, niewymagająca stałej opieki ze strony osób trzecich, nie wyczerpują przesłanki uznania jej sytuacji jako wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Niezależnie od powyższych okoliczności organ wskazał, że "za usankcjonowaniem żądania strony nie przemawia także fakt, iż zainteresowana nie ubiegała się o przydział lokalu nr [...] po zgonie męża, tj. M.K.", choć na dzień śmierci wyżej wymienionego w dniu [...] października 2005 r., jako żona głównego najemcy, należała do kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej decyzji w stosunku do tegoż lokalu. Wydając decyzję odmowną, organ wskazał również, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest przede wszystkim realizacja uprawnień do kwatery żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową, zaś ewentualna realizacja wniosków w trybie art. 29 cyt. ustawy na rzecz innych osób nie może kolidować z interesem wojska. W sytuacji występujących niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych garnizonu warszawskiego wniosek strony tym bardziej nie mógł zostać uwzględniony.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.K. zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak jednoznacznego wskazania, które fakty i na jakiej podstawie organ uznał za udowodnione – i tym samym naruszenie przy wydanej decyzji przepisu art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, zaskarżoną decyzję utrzymując tym samym w mocy swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia Prezes WAM wskazał, iż postępowanie z wniosku K.K. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] zostało wszczęte [...] października 2009 r. i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., organ I instancji rozpoznał ją na podstawie art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji, tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r.

Zgodnie z tym przepisem, tj. art. 29 w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji art. 29 wynika, iż organ rozstrzyga daną sprawę w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "sytuacji wyjątkowej", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś strona – we własnym interesie – powinna powołać okoliczności oraz przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość jej przypadku. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna – w ocenie Prezesa WAM – wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazła się osoba wnioskująca.

Zdaniem Prezesa WAM, przeprowadzona przez organ odwoławczy ponowna analiza ustalonych w toku postępowania przez organ I instancji okoliczności faktycznych – potwierdziła słuszność stanowiska tego organu co do oceny sytuacji życiowej strony, która nie daje podstaw do uznania jej jako wyjątkowej i w związku z tym przyznania lokalu w trybie art. 29 omawianej ustawy, który to przepis stanowi podstawę materialnoprawną ewentualnego przydziału kwatery.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym do kwestii wykupu kwatery nr [...], organ wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołująca nigdy nie występowała z wnioskiem w tej sprawie, tj. o wykup tego lokalu, a ponadto "dobrowolnie zrzekła się wszelkich roszczeń do mieszkania przy ul. [...], co było jej dobrowolnym oświadczeniem i nie było związane z wykupem lokalu mieszkalnego przez synów M.K.".

Podkreślając fakt niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych garnizonu w., Prezes WAM podał, że wg stanu na dzień [...] października 2011 r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w W. oczekuje 917 żołnierzy służby stałej i 685 służby kontraktowej z rodzinami.

Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

K.K. zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie jej w warunkach naruszających przepis art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 163 § 3 k.p.a., albowiem decyzja przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] września 1978 r. ojcu Skarżącej – R.S. – pozostaje nadal w obrocie prawnym i tworzy po stronie skarżącej, jako osobie uwzględnianej przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery, w dalszym ciągu uprawnienie do zamieszkiwania w przydzielonej ojcu kwaterze stałej, mimo jego śmierci.

Ponadto strona zarzuciła obu zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 czerwca 2010 r., a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Ze względu na brak uzasadnionych okolicznościami faktycznymi i prawnymi podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W następstwie wskazanych uchybień, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła w szczególności, że skoro "nikt do tej pory nie stwierdził wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r., ani nie dokonał uchylenia tej decyzji, która ze względu na śmierć jej adresata stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji niewątpliwie leży w interesie Skarżącej, skoro organ rozstrzyga o jej uprawnieniu co do prawa zamieszkiwania w kwaterze stałej (...) – to wobec tego rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 29 ustawy nie może mieć miejsca, a skoro miało, wydane decyzje winny być co najmniej z tego powodu uchylone". Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] o przydziale kwatery stałej winno nastąpić także w drodze decyzji, zgodnie z przepisami art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 163 § 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła także, że w konsekwencji powyższego naruszenia, organy dopuściły się także obrazy przepisu art. 29 komentowanej ustaw, gdyż przepis ten "nie przedstawia dla organu w nim wskazanego uprawnienia do wydawania decyzji odmawiającej przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w którym skarżąca zamieszkuje". Podkreśliła też, że "w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie prawa jej zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym organ nie występował do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na zamieszkiwanie lub o akceptację dla ustalenia organu, że sytuacja Skarżącej nie jest wyjątkowa". Skoro zaś podstawą wydania decyzji negatywnej dla strony miał być przepis art. 29 ustawy, to "nieuzyskanie stanowiska Ministra Obrony Narodowej co do zgody na zamieszkiwanie lub jej braku z uwagi na okoliczności dostrzeżone przez Ministra – czynią decyzje wadliwymi".

Uzasadniając naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. wskazała zaś, że obowiązkiem organu było należyte i wyczerpujące informowanie skarżącej jako strony postępowania w sprawie przydziału lokalu przy ul. S., tj. zwłaszcza co do skutków oświadczenia woli w sprawie wyrażenia zgody na wykup tegoż lokalu przez synów jej zmarłego męża oraz – w zamian za taką zgodę – deklaracji, że "spokojnie będzie miała możliwość korzystania nadal z lokalu przy ul. C.", co spowodowało wprowadzenie jej w błąd.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację w zakresie prawnych i faktycznych przesłanek odmowy decyzji. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze naruszenia przepisów art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. podkreślił, że skoro decyzja nr [...] z dnia [...] września 1978 r. o przydziale lokalu ojcu skarżącej nie określa praw osób wspólnie zamieszkałych z uprawnionym po jego śmierci, to wywodzenie samoistnego prawa do lokalu wyłącznie z tej decyzji, jest nieuprawnione, a zatem również zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest bezpodstawny.

Wydając zaskarżony wyrok sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że z uwagi na wszczęcie postępowania z wniosku strony z dnia 15 października 2009 r. podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw.

Na podstawie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., organ I instancji rozpoznał ją na podstawie art. 29 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r.

Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. W ocenie sądu pierwszej instancji, powyższy zarzut jest chybiony.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie nastąpiło w konsekwencji wniosku skarżącej z dnia [...] października 2009 r., w którym, powołując się na wyjątkowe, w jej ocenie, okoliczności, które wystąpiły po śmierci jej ojca R.S. poprosiła o "możliwość skorzystania z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". Organ I instancji rozpoznając tę sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w Warszawie przy ul. [...], uzasadniając to, w szczególności, prymatem interesów żołnierzy zawodowych nad interesem strony. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Prezes WAM decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Dyrektor OR WAM w W. ponownie odmówił wydania prawa do zamieszkiwania powyższego lokalu, wskazując, że skarżąca nie spełniła przesłanek z art. 29 ustawy, albowiem podniesione przez nią okoliczności nie wyczerpują znamion sytuacji wyjątkowej.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, wydając powyższą decyzję, organ dokonał wszechstronnej, szczegółowej i wnikliwej analizy wszystkich podniesionych przez stronę okoliczności, które w jej odczuciu kwalifikowały ją do wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...]. Przypomnieć można, że organ dokonał analizy tych okoliczności zarówno pod kątem jej statusu majątkowego, faktu dotychczasowego zamieszkiwania skarżącej w tym lokalu, wydatków remontowych związanych z tym lokalem, stanu zdrowia Skarżącej, braku środków finansowych na zakup nowego lub innego lokalu mieszkalnego, jak i wziął pod uwagę kwestie związane z przydziałem lokalu nr [...] przy ul. Samolotowej [...] po zgonie jej męża, czemu dał wyraz w obszernym i – co najważniejsze – przekonywującym uzasadnieniu. Stąd też zarzut pełnomocnika Skarżącej, że w sprawie naruszono przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. są, zdaniem Sądu, bezpodstawne.

Jak wskazał Sąd, wydanie decyzji w trybie art. 29 komentowanej ustawy na korzyść strony nie jest obligatoryjne – a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Przywoływane przez strony "wyjątkowe" sytuacje i okoliczności w większości przypadków mają charakter bardzo subiektywny. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ winien jak najbardziej obiektywizować podnoszone przez strony postępowania takie "sytuacje". Na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza: w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach (por. "Nowy Słownik Języka Polskiego" – Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r.).

Pewną wskazówką metodologiczną, zdaniem sądu pierwszej instancji, jest też orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak – dla przykładu – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów, że w rozpoznawanej sprawie żadna z tak rozumianych sytuacji wyjątkowych nie występuje, oraz że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z poszanowaniem zarówno reguł procesowych oraz w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

Skarżąca, oprócz zarzutów sprowadzających się do zakwestionowania prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jako materialnoprocesowy zarzut podniosła także, że organy rozstrzygając sprawę o uprawnieniu skarżącej co do prawa zamieszkiwania w kwaterze stałej w oparciu o art. 29 cyt. ustawy naruszyły ten przepis poprzez nieuchylenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji z dnia 18 września 1978 r. nr 144/78 – na mocy której przydzielono ojcu skarżącej (R.S.) kwaterę stałą. Zdaniem K.K., mimo śmierci uprawnionego, powyższa decyzja jako bezprzedmiotowa nigdy nie została uchylona i dlatego pozostaje nadal w obrocie prawnym, a w konsekwencji tworzy po stronie skarżącej, jako osobie uwzględnianej przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej tej kwatery, uprawnienie do zamieszkiwania w kwaterze. Inaczej mówiąc, w ocenie skarżącej, zaskarżone decyzje zostały wydane w warunkach naruszających przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 162 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 163 § 3 k.p.a., albowiem żaden z uprawnionych organów kwaterunkowych wcześniej ani nie stwierdził wygaśnięcia decyzji nr [...], ani nie dokonał uchylenia decyzji nr [...], która ze względu na śmieć jej adresata stała się bezprzedmiotowa.

Odnosząc się do tego zarzutu, sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżącej – w ocenie tego Sądu – umknęło, że decyzja przydziału lokalu ojcu Skarżącej nie określa praw osób wspólnie zamieszkałych z uprawnionym po jego śmierci, stąd wywodzenie prawa do lokalu wyłącznie z tej decyzji jako "źródłowego" dla niej prawa podmiotowego jest oczywiście nieuprawnione. Zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby podzielić pogląd Skarżącej, to norma z art. 29 ustawy byłaby po prostu zbyteczna. Potwierdzeniem słuszności takiej interpretacji jest przepis z art. 23 ust. 1 – 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) w brzmieniu do 30 czerwca 2010 r., jak i kolejnej ustawy z dnia 23 stycznia 2010 r. zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu, które ograniczają wiekowo możliwość otrzymania tytułu prawnego do lokalu po śmierci głównego najemcy – żołnierza zawodowego.

W myśl tych przepisów dziecko osoby, której przed dniem 1 lipca 2004 r. przydzielono lokal mieszkalny będący w dyspozycji WAM, po ukończeniu dwudziestu pięciu lat życia, traci uprawnienie do uzyskania stosownej decyzji, chyba że przed tym dniem stało się niezdolne do pracy oraz samodzielnej egzystencji i nie zawarło związku małżeńskiego. W niniejszej sprawie Skarżąca, w chwili śmierci ojca, nie spełniała kryterium wieku, dlatego art. 23 ust. 1a cyt. wyżej ustawy nie miał zastosowania. W konsekwencji, jedynym możliwym trybem uregulowania praw do lokalu pozostał art. 29 ustawy w brzmieniu do 30 czerwca 2010 r., wymagający udowodnienia, że sytuacja osoby ubiegającej się o lokal z zasobów agencji jest wyjątkowa.

Reasumując, w ocenie sądu pierwszej instancji nie można uznać, że decyzja przydziału lokalu na rzecz ojca skarżącej – R.S. – z dnia [...] września 1978 r. stanowi dla niej źródło prawa podmiotowego. W takim bowiem przypadku doszłoby do bezprzedmiotowości postępowania, gdyż – gdyby podzielić pogląd K.K. – skarżąca legitymowałaby się tytułem prawnym do lokalu. Zauważyć też trzeba, że w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracji, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że organ nie mógł też wydać decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącej dotyczyło wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a nie wygaśnięcia decyzji nr [...].

W ocenie sądu pierwszej instancji, gdyby organ uchylił decyzję o przydziale lokalu, jak chce tego skarżąca w skardze, to nie tylko naruszyłby granice postępowania administracyjnego zakreślone wnioskiem Skarżącej z dnia [...] października 2009 r., ale działałby również na niekorzyść strony.

Wreszcie, zdaniem sądu pierwszej instancji, chybione są wywody skarżącej w kwestii uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz zawodowy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, zgoda taka jest wymagana jedynie wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego postępowanie. Z tego też względu niezasadny jest też zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 29 powołanej ustawy.

Reasumując, w ocenie sądu pierwszej instancji, w postępowaniu przeprowadzonym przez organy obu instancji zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który został właściwie oceniony w decyzjach wydanych w obu instancjach. Zarówno decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., jak i decyzja wydana przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zawierają wszystkie elementy, o których mowa w treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne zawiera szczegółowe przedstawienie zebranego materiału dowodowego ze wskazaniem argumentów, które zadecydowały o rozstrzygnięciu oraz omówienie przepisów prawa, będących podstawą rozstrzygnięcia. Organy, w ocenie Sądu, prawidłowo też oceniły przesłanki "wyjątkowej sytuacji", o której mowa w treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r.

Organy, wydając przedmiotowe decyzje, dokonały także prawidłowej oceny wniosku Skarżącej w aspekcie zasady: równości, proporcjonalności oraz wyważenia interesu strony i interesu publicznego, tj. zgodnie z dyrektywami obowiązującymi podczas postępowania w ramach tzw. uznania administracyjnego, wskazując, że dla sprawy istotnym jest także konieczność przestrzegania ustawowego obowiązku Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w zakresie realizacji uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, co oznacza, że w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) ma prymat nad interesem jednostki, o ile ta nie znajduje się w sytuacji dla niej szczególnie trudnej, wyjątkowej na tle ogółu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) z powodu błędnego przyjęcia, że organy wydające skarżone decyzje w I i w II instancji prawidłowo za podstawę materialnoprawną tych decyzji przyjęły przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 2005 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 Nr 41, poz. 396 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., oraz że sytuacja skarżącej nie była wyjątkowa w rozumieniu "Nowego Słownika Języka Polskiego" - Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 i wskazówki metodologicznej wynikającej przykładowo z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1519/07 (publ. LEX nr 512273), a ponadto stosowały go wydając decyzję odmawiającą skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] w Warszawie:

a) bez uprzedniego przedstawiania sprawy skarżącej do oceny

Ministrowi Obrony Narodowej (obiektywnie zabiegającej o prawo

zamieszkiwania, w tym o zgodę Ministra na dalsze jej zamieszkiwanie

w zajmowanym lokalu), bowiem zgoda tego Ministra według Sądu jest

wymagana jedynie wtedy, gdy organ WAM "wstępnie oceni", że w

sprawie zachodzi "sytuacja wyjątkowa" i jest możliwe pozytywne

załatwienie wniosku wszczynającego postępowanie w trybie

wskazywanego art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej, oraz

b) bez uprzedniego załatwienia zagadnienia dla tej sprawy

prejudycjalnego przez wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej

wygaśnięcie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia

[...].09.1978 r. lub decyzji uchylającej ją jako bezprzedmiotową wobec

śmierci R.S. bezprzedmiotowej,

gdy w rzeczywistości przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 2005 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 Nr 41, poz. 396 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., wyraża normę kompetencyjną uprawniającą Dyrektora Regionalnego WAM do wydawania – za zgodą Ministra Obrony Narodowej – decyzji o prawie zamieszkiwania osobie innej niż żołnierz zawodowy służby stałej w lokalu mieszkalnym, a nie normę kompetencyjną (której domniemywać wszak nie można) upoważniającą dyrektora regionalnego WAM do wydawania decyzji o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie aniżeli żołnierz zawodowy służby stałej, w wypadku dokonania wstępnej oceny, że "sytuacja wyjątkowa" w rozpatrywanej sprawie nie występuje i bez przedstawienia do weryfikacji tej wstępnej oceny oraz bez wyrażenia stanowiska w przedmiocie ewentualnej zgody lub odmowy takiej zgody co do decyzji przyznającej prawo do zamieszkiwania w lokalu takiej osobie przez Ministra Obrony Narodowej, ponadto w okolicznościach, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia 18 września 1978 r. przyznająca bezpośrednio prawo do osobnej kwatery stałej R.S., a jego najbliżej rodzinie - w tym córce wymienionego (a w tej sprawie skarżącej) pochodne od tamtego (prawa do osobnej kwatery stałej) prawo do zamieszkiwania w lokalu nr [...] w W.;

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (i w opinii skarżącej miało), to jest przepisów:

a) art. 141 § 4, zdanie pierwsze, p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z powodu nie określenia stanu sprawy przyjętego w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku przez Sąd i przyczyn dla których owe ustalenia zostały zaakceptowane (stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd za ustalony w postępowaniu sądowo-administracyjnym), z uwagi na co też ocena przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zaskarżanym wyroku – w relacji do nie ujawnionych jako przyjętych sądowych ustaleń faktycznych w sprawie – obiektywnie nie jest możliwa, a w każdym razie nie może być bez "dotwarzania" przypuszczeń jednoznaczna i utrudnia zgłaszanie skarżącej zarzutów, a dalej dokonywanie oceny tych zarzutów zawartych w przedkładanej skardze kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu;

b) art. 141 § 4, zdanie pierwsze p.p.s.a – z powodu nie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

- bezpodstawne są zarzuty pełnomocnika skarżącej w skardze do tego Sądu o naruszeniu przez skarżone organy art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;

* w sprawie, dla ustalenia prawa skarżącej do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu jest rozumienie pojęcia "wyjątkowa sytuacja" istotne jest znaczenie słownikowe zaprezentowane w wydaniu akurat "Nowego Słownika Języka Polskiego" Wydawnictwa Naukowe PWN Warszawa 2003 r. i wskazówka metodologiczna wynikająca rzekomo z orzecznictwa a faktycznie wyłącznie z wyroku NSAz dnia 10 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1519/07 (publ. LEX nr 512273) a nie jego rozumienia w art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 2005 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 Nr 41, poz. 396 z późn. zm.), brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r.;

* w rozpoznawanej sprawie żadna z rozumianych wedle wskazań opisanych w wyliczeniu poprzednim z "sytuacji wyjątkowych" nie występuje, skoro przepis art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnosi się wyłącznie do jednej istniejącej obiektywnie w sprawie "sytuacji wyjątkowej";

* skarżącej "umknęło", że decyzja przydziału lokalu ojcu skarżącej (w sprawie występowała wyłącznie decyzja przydziału osobnej kwatery stałej, a nie lokalu mieszkalnego), która nie określa praw osób wspólnie zamieszkałych z uprawnionym po jego śmierci (co wyraża oczywistą niedorzeczność, której skarżąca bynajmniej w żadnym miejscu swojej skargi nie wywodziła), i wywodzenie z tego rodzaju decyzji prawa do lokalu "jako źródłowego" prawa do zamieszkiwania w lokalu jest nieuprawnione, skoro uprawnione organy dokonując przydziału osobnej kwatery stałej żołnierzowi zawodowemu równocześnie nie wydawały decyzji dla osób z najbliższej rodziny żołnierza o prawie zamieszkiwania ich wraz z żołnierzem w przydzielonej kwaterze, a ze względu na treść normy z art. 29 ustawy byłyby do tego zobligowane, gdyby przyjąć i akceptować sposób postrzegania "prawa pochodnego" upatrywanego przez skarżącą za zasadne a nie za "oczywiście nieuprawnione";

* uważa, że skarżąca upatruje źródła własnego prawa podmiotowego w decyzji

przydziału kwatery dla jej ojca, skoro skarżąca w decyzji postrzega wyłącznie prawo pochodne do zamieszkiwania w kwaterze ze względu na prawo podmiotowe przyznane jej ojcu wraz z udostępnieniem kwatery;

* uważa, że organ nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. gdyż

postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej dotyczyło decyzji na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a nie wygaśnięcia decyzji nr [...] skoro warunkiem rozstrzygania o przyznaniu prawa do zamieszkiwania było obiektywnie uprzednie wygaszenie decyzji nr [...] z której - ze względu na jej pozostawanie w obrocie prawnym - prawo do zamieszkiwania w kwaterze przydzielonej ojcu nadal wynika;

* organy prawidłowo oceniły, przesłanki "wyjątkowej sytuacji" skoro diagnoza i

ustalenie treści i zakresu tego pojęcia ustawowego wymagały nie oceny przesłanek, lecz ustalenia występowania takiej sytuacji lub wyszczególnienia powodów ze względu na które odmawia się uznania występowania takiej sytuacji wyjątkowej;

* organy dokonały prawidłowej oceny wniosku skarżącej w aspekcie zasady:

równości, proporcjonalności oraz wyważenia interesu strony i interesu publicznego tj. zgodnie z dyrektywami obowiązującymi podczas postępowania w ramach uznania administracyjnego, skoro odwoływano się do niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych nie żołnierzy zawodowych służby stałej (jak tego wymagał art. 29 cyt. ustawy), lecz niezaspokojenia potrzeb m.in. 685 żołnierzy służby kontraktowej;

c) art. 151 p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pomimo że skarżone decyzje naruszały przepisy, w oparciu o które dokonano w nich rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zamieszkiwania w lokalu, wbrew art. 16 § 1 k.p.a. wynikającego dalej z pochodnego od prawa do osobnej kwatery stałej prawa do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu przez skarżącą (a przy tym zwłaszcza w okolicznościach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);

d) art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 152 i 132 p.p.s.a., które winny znaleźć zastosowanie w ten sposób, że wydana w II instancji zaskarżana decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oraz poprzedzająca ją decyzja wydana w I instancji Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. WAM Nr [...] z dnia 3 listopada 2011 r. podlegały uchyleniu jako naruszające art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., z uwagi na art. 16 § 1 k.p.a. w związku z decyzją przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. Kierownika GAM Nr 4 W., która wskutek ustalania łącznej powierzchni mieszkalnej kwatery wymienia członków rodziny uprawnionego (podmiotowo do kwatery), a w tym skarżącą jako osobę, która będzie w kwaterze zamieszkiwać z uprawnionym i ze względu na którą uprawniony otrzymał przydział lokalu o powierzchni odpowiadającej ustawowym normatywom i oznacza zarazem przez to prawo skarżącej do zamieszkiwania w przydzielanej kwaterze pod tak określonym (wyrażonym) prawem pochodnym w stosunku do prawa podmiotowego do kwatery jej ojca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane przepisy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, uzasadniających wzruszenie orzeczenia sądu pierwszej instancji. Za takim stanowiskiem przemawia kilka powodów.

Po pierwsze, nie są trafne zarzuty o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowaniu. Stosownie do brzmienia, w jakim był stosowany rzeczony przepis na gruncie niniejszej sprawy, "w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej". Zdaniem skarżącej organ był zobowiązany przedstawić jej sprawę Ministrowi Obrony Narodowej. Poglądu tego nie można jednak podzielić. Już bowiem w przywołanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważono, że wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie przedmiotowej decyzji byłoby zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). Podobne stanowisko wyrażono także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 16 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 412/12 i przywołane w nim judykaty – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, jak trafnie uznały w sprawie organy administracji i sąd pierwszej instancji, sytuacja skarżącej nie może być uznana za wyjątkową. Ustawodawca nie zdefiniował co prawda tego pojęcia i nie wskazał kryteriów, jakimi należy kierować się przy odkodowaniu jego znaczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że punktem wyjścia wszelkiej interpretacji prawa jest wykładnia językowa. Jedną z podstawowych zasad takiej wykładni jest zaś domniemanie języka potocznego, co oznacza, że jak długo to jest możliwe, należy nadawać zwrotom prawnym znaczenie występujące w języku potocznym, chyba że istnieją dostateczne racje przypisywania im swoistego znaczenia prawnego (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986 r., s. 444). Odwołując się do słownikowego znaczenia słów "wyjątkowy" i "sytuacja", przyjąć należy, że na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy zespół okoliczności, położenie, w jakim ktoś się znajduje, ogół warunków (Słownika Języka Polskiego PWN, 1978, t. 3, s. 803 i 387). Wyjątkowości sytuacji należy zatem upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących. Przyjmuje się, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są zatem osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała zaś w niniejszej sprawie. Nie może być bowiem za nią uznany ani fakt długotrwałego zamieszkiwania w lokalu, ani poniesione na jego rzecz nakłady (których rozliczenia dochodzić może na drodze cywilnoprawnej), ani wiek strony wynoszący prawie 50 lat, ani okoliczność bycia córką wieloletniego oficera wojska polskiego, ani choroba w postaci nadciśnienia tętniczego czy hiperlipidemii. Także fakt, że skarżąca uważa, iż jest pozbawiona środków na zakup mieszkania, nie jest okolicznością wyjątkową, o której mowa w art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a to z uwagi na to, iż posiada wynagrodzenie (przekraczające kwotę czterech i pół tysiąca złotych) pozwalające w zupełności na wynajęcie lokalu mieszkalnego na rynku mieszkań. Jak zauważył bowiem już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1308/09 (publ. LEX nr 595062), brak środków na zakup własnego mieszkania jest w Polsce zjawiskiem dość powszechnym, nie zaś – wyjątkowym. Ponadto, gdyby miało przysługiwać bezwzględne uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, to ustawodawca dałby wyraz takiej intencji i przesądziłby wprost o takich preferencjach.

Należy zauważyć, że decyzja – oparta na art. 29 cyt. ustawy – jest decyzją uznaniową, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę słowem "może" (por. M. Jaśkowska [w:] System prawa administracyjnego, t. 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 265–267). Rolą zatem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogło być zastępowanie organu administracji w ocenie, lecz kontrola przestrzegania przez organ granic uznania administracyjnego. Taki też – prawidłowy – charakter ma zakres kontroli, dokonanej w sprawie przez sąd pierwszej instancji. Sąd zasadnie uznał, że analizowana decyzja zawiera elementy, w tym uzasadnienie, odpowiadające przepisom prawa, w sposób właściwy podając motywy rozstrzygnięcia organu (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu sprowadzającego się do tego, że organ był zobowiązany – przed rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 29 ww. ustawy – do uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] września 1978 r. lub uchylającej ją jako bezprzedmiotową wobec śmierci R.S. W tym względzie należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że nie można uznać, iż decyzja przydziału lokalu na rzecz ojca skarżącej – R.S. – z dnia [...] września 1978 r. stanowi dla K.K. źródło samodzielnego prawa podmiotowego. W takim bowiem przypadku doszłoby do bezprzedmiotowości postępowania, gdyż – gdyby podzielić pogląd skarżącej – skarżąca legitymowałaby się tytułem prawnym do lokalu. Sąd zauważył też trafnie, że w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracji, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Stwierdzenie bowiem bezprzedmiotowości decyzji nie leży w interesie strony, organ zaś nie uznał za zasadne stwierdzać jej bezprzedmiotowości z uwagi na interes społeczny. Dostrzec także należy, że przysługujące w sprawie skarżącej prawo do zamieszkiwania stanowiło jej prawo pochodne (z racji bycia członkiem rodziny żołnierza) – nie zaś samodzielne. Jako prawo refleksowe do prawa osobowego – jaki przysługiwało R.S. – straciło swój pierwotny byt wraz ze śmiercią adresata decyzji o przydziale kwatery stałej nr [...] z dnia [...] września 1978 r.

Z powyższych względów nie może się także ostać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a (przepis taki zresztą nie istnieje, skarżący kasacyjnie miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a") oraz art. 152 i art. 153 p.p.s.a., co miałoby nastąpić z uwagi na wydanie decyzji w sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z [...] września 1978 r. nr [...] Kierownika GAM Nr W., przyznająca przydział kwatery, a z której skarżąca wywodzi prawo do zamieszkiwania w lokalu.

Natomiast, jeżeli chodzi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to przypomnieć trzeba, że przepis ten określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia. Stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Po pierwsze pewne mankamenty pisemnych motywów orzeczenia mogą stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty w tym zakresie nie są zaś skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia wyrok sądu odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może przede wszystkim polegać na zawarciu w nim takich części składowych, które nie mogły być w nim umieszczone. Ze złamaniem powołanej normy mamy też do czynienia, gdy Sąd I instancji nie umieści w treści uzasadnienia wskazanych elementów, w tym nie przedstawi stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę swego rozstrzygnięcia. Omawianych wad zaskarżonemu wyrokowi przypisać nie można. Sąd I instancji omówił bowiem zarzuty podniesione we wniesionej doń skardze i stanowiska stron. Przedstawił i ocenił w nim także przyjęty stan faktyczny. Ponadto wskazał i należycie wyjaśnił podstawę prawną swego orzeczenia. Z powyższych względów zarzut złamania przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Zarzuty skarżącej kasacyjnie pod adresem uzasadnienia wyroku mają w istocie charakter polemiczny i nie zawierają przekonującego wykazania, że uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchybia przepisom prawa. Konkluzję tę odnieść można także do zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.