Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 172/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 144 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1435/12 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego dotyczącego terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1435/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [..] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [..], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 21 marca 2008 r. nr [..], dotyczącego terminu nabycia przez mł. asp. W.J. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż w dniu 21 marca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, na podstawie art. 6 f i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wydał rozkaz personalny na mocy którego zaliczył mł. asp. W.J. do wysługi lat na dzień 20 lutego 2000 r. m. in. pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika - 3 lata, 8 miesięcy i 14 dni. Łączną wysługę lat na dzień 20 lutego 2000 r. ustalił na 4 lata, 11 miesięcy i 15 dni. Ponadto określił, iż na dzień 25 lutego 2005 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wymiarze 9 %.

Komendant Główny Policji wszczął postępowanie nadzorcze z urzędu, a następnie decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 21 marca 2008 r. Przedmiotowej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.J. podniósł, że organ nadzorczy błędnie uznał, iż jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru stałego, a nauka w szkole średniej nie pozwalała na wykonywanie stałej pracy w tym gospodarstwie. Ponadto zakwestionował prawidłowość nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponownie rozpoznawszy sprawę z uwzględnieniem zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentacji strony i rozstrzygnięciem z dnia 19 czerwca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Podniósł, że w toku postępowania nadzwyczajnego stwierdzono rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 21 marca 2008 r.

Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska oraz od posiadanej wysługi lat. W wykonaniu delegacji w art. 102 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką zaś regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310), która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, do pracowniczego stażu pracy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. II SA/Wa 933/06). Zatem do oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mającego miejsce w okresie od dnia 21 lutego 1995 r. do dnia 4 listopada 1998 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 24 ze zm.).

Zgodnie z art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Wymienionemu funkcjonariuszowi zaliczono okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 21 lutego 1995 r. do dnia 4 listopada 1998 r. (3 lata, 8 miesięcy, 14 dni) na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów m. in. zaświadczenia z dnia 4 lutego 2008 r. o opłacaniu przez J.L. (ojca) i T.L. (matkę) podatku rolnego za grunty użytków rolnych o powierzchni 13,09 ha, zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały w miejscowości [..] od dnia 17 marca 1979 r. i zeznań świadków.

Organ nadzorczy podkreślił, iż w ww. okresie funkcjonariusz uczestniczył w zajęciach szkolnych w Liceum Zawodowym w Zespole Szkół Zawodowych nr 6 w [..], dojeżdżał z miejscowości [..] do [..] i z powrotem (ok. 13 km w jedną stronę), a także przygotowywał się do zajęć szkolnych. Trwające 7-8 godzin lekcyjnych zajęcia w szkole średniej połączone z oczekiwaniem na autobus i dojazdami do i ze szkoły oraz konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, zdaniem organu, nie pozwalały stronie na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Z zeznań obu świadków W.B. oraz D.B. jednoznacznie wynika, że W.J. wykonywał pracę w "gospodarstwie rolnym swoich rodziców w [..]" w charakterze "pomoc w gospodarstwie rolnym swoich rodziców". Zgodnie zatem oświadczyli, że praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedynie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa. Wskazali, że praca, którą wykonywał W.J. była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu i że nie jest im wiadome, czy z tytułu tej pracy wymieniony był ubezpieczony.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem strony w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mogła wykonywać w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa.

Z powyższych względów koniecznym stało się stwierdzenie, że wliczenie mł. asp. W.J. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu tejże wysługi.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 19 czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji przyjął błędne założenie, iż skarżący ponad wszelką wątpliwość nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej. W świetle powołanych powyżej przepisów prawnych, jak i wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania.

Następnie Sąd I instancji podał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. nr 7, poz. 25 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, iż SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Sąd podkreślił, iż w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Dokonując wyjaśnienia pojęcia "stałej pracy w gospodarstwie rolnym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odczytywania znaczenia ww. pojęcia. Zwłaszcza, iż weźmie się pod uwagę sezonową specyfikę pracy w rolnictwie, albowiem ogromna większość prac przypada na okres od wiosny do jesieni, a prac polowych w przeważającej mierze w okresie wolnym od szkoły.

Sąd I instancji stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wydając rozkaz z dnia 21 marca 2008 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika" posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonana przez organ nadzorczy wykładnia pojęcia "domownik" mogłaby niewątpliwie mieć znaczenie w sprawie gdyby była ona rozpatrywana w trybie zwykłym. Natomiast możliwość odmiennej interpretacji przepisu prawa nie może prowadzić do twierdzenia, iż przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Jedynie naruszenie przepisu prawa, bez stwierdzania postaci kwalifikowanej tego naruszenia, nie daje podstaw do wzruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). W tym miejscu podkreślić wypada, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie niż to uczynił Komendant Stołeczny Policji, ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 21 marca 2008 r., zostały wydane z naruszeniem art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż naruszenie szeregu przepisów postępowania mające miejsce w to postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 21 marca 2008 r. nie pociąga za sobą rażącego naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego;

2) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie stanowiska, iż policjant był domownikiem w sytuacji, gdy jedynie świadczył w chwilach wolnych doraźną pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego;

3) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie stanowiska, że pomoc świadczona sporadycznie w gospodarstwie rolnym pozwalała na uwzględnienie okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat policjantowi, mimo, iż głównym jego zadaniem i celem w tym czasie było jedynie odbywanie zajęć w szkole ponadpodstawowej, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, a także, że okres pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej może być uznany jako praca w gospodarstwie rolnym o charakterze stałym (główne źródło utrzymania) w sytuacji braku dowodów na daną okoliczność.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organu I i II instancji, w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) (dalej zwanej P.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancyjnej i niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku na czym to naruszenie polegało, podczas gdy za wydaniem na tej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanej w danej sprawie decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że "stała praca" w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż ze względu na rodzaj produkcji niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że z uwagi na okoliczność, iż definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat, to w tym drugim przypadku powinno to wpływać na mniej rygorystyczny sposób pojmowania znaczenia danego pojęcia, bowiem ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ma bezpośredni wpływ na wysokość pobieranego przez policjanta uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, a więc i na wysokość przyznawanej w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego emerytury/renty. W takiej więc sytuacji mimo, że okres pracy w gospodarstwie rolnym nie zostałby zaliczony dla celów ubezpieczeniowych, to w związku z tym, iż funkcjonariusz taki miał zaliczony dany okres do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, okres ten i tak będzie wpływał na wysokość pobieranego świadczenia pieniężnego w związku z przejściem danego funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne/rentowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, obowiązującego do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powyższe prowadzi do wniosku, że warunkiem wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy, w tym przypadku do służby, jest udowodnienie przez zainteresowanego faktycznego wykonywania w gospodarstwie rolnym stałej pracy w charakterze domownika. Ponadto wykonywanie w rozumieniu tego przepisu "stałej pracy w gospodarstwie" wyklucza co do zasady inną formę aktywności domownika. Obowiązujące w danym okresie przepisy stawiają bowiem wymóg, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania. Natomiast nauka w szkole w systemie dziennym (która przecież nie ogranicza się tylko do uczestniczenia w zajęciach) w połączeniu z koniecznością dojazdu do szkoły i do domu po zajęciach szkolnych (najpierw o ok. 13 km w jedną stronę) oraz brakiem systematyczności w rozkładach jazdy komunikacji publicznej w ówczesnym czasie, wyklucza już uznanie wymienionych okresów jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym

.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa, która dotyczyła ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Okoliczność ta determinowała zatem wszystkie rozważania, dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja o zaliczeniu policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat" opierała się na określonej ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Jeśli nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ nadzoru wykaże, że w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym wystąpiły pewne nieprawidłowości, to uchybienia takie w żadnej mierze nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym. Takiej ocenie dał słusznie wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, które czyni zadość wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera bowiem należycie określoną podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej szczegółowe wyjaśnienie. Całkowicie bezzasadny był zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a.

Przede wszystkim skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać, że zaskarżony wyrok został oparty wyłącznie na przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Oznacza to, że uchylenie obu decyzji nastąpiło z uwagi na stwierdzone naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, lecz w jego kontekście dokonał wykładni art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 1991r. Nr. 7, poz. 24 ze zm,. ). Sąd nie stosował w ogóle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Powoływanie się zatem w skardze kasacyjnej na ten przepis ustawy jako naruszony przez Sąd I instancji jest nieuzasadnione. Błędne przyjęcie przez autora skargi kasacyjnej, że wyrok został oparty na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. spowodowało, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z motywami zaskarżonego wyroku. Przykładowo w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej przedstawionego w jej pkt. I a zarzuca się Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że naruszenie w toku postępowania szeregu przepisów Kpa nie pociąga za sobą skutku w postaci rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł takiego stwierdzenia, nie dokonywał jakiejkolwiek oceny prawidłowości postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 marca 2008r.( w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano datę tej decyzji ).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozważył całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, czyniąc tym samym zadość wymogowi art. 133 § 1 P.p.s.a. Co do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. to należy stwierdzić, że Sąd I instancji przepisów tych nie naruszył, poddając kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie pozwala natomiast na odniesienie się w jej ramach do kwestii trafności dokonanej kontroli.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym w sposób rażący może być naruszony wyłącznie taki przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07). Jak wyjaśnił to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 1998 r. (sygn. akt I SA 409/98) wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni.

Niezależnie od tego, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem przepisy art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt. 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r., regulujące pojęcie "domownika" nie są jednoznaczne, to w skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ostatniego z w/wym. przepisów, poprzez jego błędną wykładnię. Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na błędną wykładnię art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1984r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( dz. U. z 1989r. Nr. 24, poz. 133 ze zm. ) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., nie może być skuteczne, ponieważ w okresie którego dotyczyła sprawa obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r.

Na marginesie trzeba przypomnieć, że orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywało na to, iż samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika", w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Dokonanie takiej oceny wymaga natomiast analizy okoliczności faktycznych sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.