Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3064/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 § 1, art. 146 ust. 1 a, art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 426/14 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 426/14, oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 K.p.a. oraz § 9 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 2.391,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność M. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w P. przy ulicy K., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy 10, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał do jej uiszczenia M. K. i M. K. (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy K. w P. (droga kategorii gminnej). Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano 7 grudnia 2010 r. protokołem nr [...], natomiast 23 grudnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zakończenie budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ulicy K. zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić 14 stycznia 2011 r. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniono, że o stworzeniu warunków do korzystania

z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc w momencie, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanie się ostateczna albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania.

Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji, ulica K. posiadała nawierzchnię gruntową. Podał nadto, że na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich oraz wizji przeprowadzonej 21 września 2011 r. na ulicy K. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono M. K. i M. K. jako właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy K., 14 stycznia 2011 r.

Powołując się na treść art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wyjaśniono, że przepis ten odnosi się m. in. do budowy drogi oraz wybudowania pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W ramach zrealizowanej, na podstawie decyzji z [...] maja 2010 r., inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz ściek. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli wypełniającej definicję ustawową drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Dodatkowo, zebrane w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy K. stanowiła budowę drogi. Przed realizacją inwestycji nawierzchnia ulicy K. stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, nie zaś w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu. Ulica ta przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). W ocenie organu, okoliczność, że na ulicy K. nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi, a więc doszło do jej budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadniania organ opisał załączony do akt sprawy, sporządzony 15 października 2013 r. przez biegłego, operat szacunkowy, przesądzający o wzroście wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury drogowej oraz zastosowaną w nim metodę wyceny, konkludując, że spełnia on wymogi określone przepisami prawa.

M. K. i M. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] stycznia

2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności.

Za okoliczność bezsporną uznano, że na ul. K. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, przy czym za zasadne uznano przyjęcie, że do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło 14 stycznia 2011 r., a więc w dacie, w której obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Kolegium oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzona nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik, stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Natomiast brak dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2011 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do stanu ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznało, że przed 2010 r. nie istniała na przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. Zdaniem Kolegium w wyniku stworzenia skarżącym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości.

Odwołując się do treści art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ przyjął, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć trzyletni termin, niemniej jednak nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem, bowiem co do zasady będzie to termin późniejszy – ustalony zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium stwierdziło, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle Prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. i K. K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w P. przy ul. K.oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z: 1) dziennika budowy nr [...] z 10 maja 2010 r.; 2) przesłuchania skarżących i świadków wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżących z 3 grudnia 2013 r. na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi w sytuacji, gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód miały istotne znaczenie dla sprawy, co skutkowało niezgromadzeniem

i nierozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem przez organ administracji pogłębionego zaufania strony do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Zdaniem skarżących warunki do korzystania z drogi przy ul. K.powstały wraz z zakończeniem prac ekipy budowalnej, usunięciem sprzętu, który był wykorzystywany do realizacji inwestycji, pozostawienia samej drogi przejezdnej, niezablokowanej żadnym szlabanem czy też innym urządzeniem uniemożliwiającym ruch pojazdów na jezdni, umożliwienia mieszkańcom ulicy przystosowywania pasów granicznych ich nieruchomości do nowo powstałej drogi (układanie kostki brukowej na chodniku, wykańczanie wjazdów na posesję i montowanie ogrodzenia). Skarżący podnieśli, że korzystanie z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, to jednakże jeżeli rozpoczęto korzystać z urządzenia przed takim przekazaniem, ten fakt należy uznać za początek biegu terminu trzech lat dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając to na uwadze, skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia, że to dzień zakończenia prac, tj. 15 września 2010 r., wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania, stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, a ponadto podnieśli, że liczenie tego okresu należałoby zacząć jeszcze wcześniej, już od czerwca lub lipca 2010 r., jednak z uwagi na brak możliwości wskazania konkretnej daty jako moment początkowy dla biegu tegoż terminu, przyjęto bezsporny dzień po zakończeniu prac budowlanych, tj. 16 września 2010 r., a termin do ustalenia opłaty upłynął zatem bezskutecznie z dniem 16 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Sąd Wojewódzki zauważył, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd, dla ustalenia ich znaczenia, należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie doszło do budowy drogi poprzez rozbudowę ul. K.(drogi kategorii gminnej), na co wskazuje jednoznacznie decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zdaniem Sądu, przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", zaś art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do korzystania m.in. z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu I instancji, chwilą, w której stworzono warunki do korzystania

z drogi, nie jest data podpisania protokołu (ostatecznego) odbioru robót i przekazania do użytkowania takiego obiektu budowlanego, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, a zatem data ustalona z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenia organów w odniesieniu do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, są prawidłowe. Nie będzie to, jak twierdzi strona skarżąca, data odbioru robót (15 września 2010 r.) lub nawet inna jeszcze data wcześniejsza, ale data uzyskania pozwolenia na użytkowanie, względnie data upływu terminu do zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, czyli data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego.

Sąd I instancji w pełni zgodził się z organami, że trzyletni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty należy liczyć od 14 stycznia 2011 r. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro w sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane), a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie inwestora z 23 grudnia 2010 r. o zakończeniu budowy (nie wniósł sprzeciwu), to trafnie za datę, w której można legalnie przystąpić do użytkowania obiektu budowalnego (drogi), uznano 14 stycznia 2011 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. K. oraz M. K. Skarżący kasacyjnie wskazali, że zaskarżają wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w P. przy ul. K.,

- art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym, nie ma on zastosowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozP. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kluczową kwestię w sprawie stanowiło ustalenie definicji użytego przez ustawodawcę pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" oraz określenie daty, od której droga przy ul. K. nadawała się do faktycznego korzystania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji trzyletni okres na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie miał swojego końca 14 stycznia 2014 r. Termin ten upłynął najpóźniej 16 września 2013 r., tj. po trzech latach od momentu, w którym sporna droga mogła być faktycznie użytkowana przez skarżących, jak i pozostałych mieszkańców ulicy K. Zdaniem skarżących kasacyjnie przez stworzenie warunków do używania drogi należy rozumieć moment, od którego nadaje się ona praktycznie do użytku, tzn. prace budowlane zostały zakończone, jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje przeznaczenie. Nie ma przy tym znaczenia, w jakiej dacie zostały dopełnione wszelkie formalności związane z zakończeniem inwestycji. W praktyce pomiędzy faktycznym zakończeniem prac i powstaniem możliwości korzystania przez mieszkańców ze zrealizowanej inwestycji, a dopełnieniem wszelkich formalności legalizujących ostatecznie jej zakończenie powstaje wielomiesięczna przerwa, w czasie której obiekt jest użytkowany. W ocenie skarżących dzień zakończenia prac oraz przekazania do użytkowania, tj. 15 września 2010 r., wskazany w protokole odbioru końcowego, stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć bieg termin do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym nie ma on zastosowania.

W pierwszej kolejności zasadnym jest jednakże zwrócenie uwagi, że wnoszący kasację nie podali precyzyjnie naruszonego przepisu. Art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami ma dwie jednostki redakcyjne, tzn. dwa ustępy o różnej treści. W myśl art. 148b ust. 1 ustawy, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 148b ust. 2 ustawy, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Ta nieprawidłowość w konstrukcji zarzutu nie uniemożliwia jednak dokonania jego oceny zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu jako nieuprawnione należy ocenić stanowisko skarżących kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepisy art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Wprost przeciwnie, wyjaśniając podstawę prawną orzekania, Sąd pierwszej instancji, po wskazaniu normy art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał wykładni pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", użytego w art. 145 ust. 2 ustawy, właśnie na podstawie dyspozycji zawartej w art. 148b ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni spornej normy art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10. Odmiennej tezy nie można formułować w oparciu o stanowisko wyrażone w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11. Przedmiotem tej sprawy nie była opłata adiacencka lecz uchwała rady gminy ustanawiająca opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej. Nadto, nawet w przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku istota stanowiska NSA tkwi w tym, że opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi.

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, iż decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w tym przepisie za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi.

Powtórzyć zatem należy, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – przynajmniej zasadniczo – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo i legalnie. Droga powinna być bowiem wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem.

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w P. przy ul. K.. Przystąpienie do użytkowania drogi nastąpiło w trybie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie sprzeciw nie został złożony, a zatem organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że do użytkowania można było przystąpić 14 stycznia 2011 r. Decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana 12 grudnia 2013 r. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSA i wsa 2009/5/84). Oznacza to, że termin trzyletni, o którym mowa w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, został w sprawie niniejszej zachowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.