Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 499/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7,77, par.1 , art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2, art.3 pkt.20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 10.11.2017 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na: "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego I), budynku garażu (kategoria obiektu budowlanego III), miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe, szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, instalacji: wod.-kan., c.o. i elektrycznej na działce ew. nr [...] w miejscowości K., gmina L., powiat [...], Wojewoda inwestorom [...] i D. K..

Od decyzji tej odwołanie wniósł J. W.. Podniósł m.in. zarzut naruszenia prawa procesowego oraz materialnego i wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania oraz żądał przesłuchania stron. J. W. twierdził, że wykonanie ww. decyzji uniemożliwi mu dostęp do drogi publicznej.

Po rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 08.02.2018 r., sygn. akt: [...] umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku zainicjowaniem postępowania odwoławczego przez nieuprawniony podmiot — osobę niebędącą stroną.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że J. W. posiada uprawnienie: służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestorów do swojej posesji. Służebność ta została ujawniona w księdze wieczystej (NS11, [...]) bez określenia szerokości pasa służebnego ani jego przebiegu.

Służebności gruntowe należą do tzw. ograniczonych praw rzeczowych, uregulowanych w art. 285-294 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 poz. 1025 z późn. zm. dalej jako "k.c."). Najogólniej mówiąc służebność gruntowa to prawo, które łączy dwie nieruchomości: władnącą, na rzecz której ustanawiana jest służebność oraz obciążoną, której kosztem jest ona ustanowiona. Prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości władnącej, z kolei na właścicielu nieruchomości obciążonej spoczywają w związku z tym pewne obowiązki, polegające głównie na tym, że nie może on korzystać ze swojej nieruchomości lub musi pogodzić się z faktem korzystania z tej nieruchomości przez właściciela nieruchomości władnącej.

Art. 287 k.c. stanowi, że zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych.

W rozpatrywanej sprawie, organ ustalił, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę na własnej działce nr [...] w K. , która to działka jest obciążona niedookreśloną służebnością na rzecz pgr [...] (obecnie połączona z innymi nieruchomościami gruntowymi i posiadająca nr ewide[...] w K. będąca własnością odwołującego). Działka obciążona (nr [...]) jest działką dużą o pow. 0,5708 ha (5708 m2) o kształcie nieregularnym. Obszar zajęty pod inwestycję stanowi 275,06 m2 co stanowi zaledwie 4,82% całej działki. Dodatkowo projektowany budynek jednorodzinny i garaż usytuowane są w północno-wschodniej jej części tak, że cała pozostała część działki czyli ponad 90% nie jest zainwestowana i w żaden sposób nie ogranicza ani tym bardziej nie uniemożliwia przejazdu w kierunku działki odwołującego. Co więcej wzdłuż zaprojektowanej inwestycji państwa K. przebiega droga gminna (działka nr [...]), która całkowicie mija zaprojektowane budynki. Odwołujący dopiero zjeżdżając z tejże drogi gminnej (dz. nr [...]) a więc po minięciu zaprojektowanych budynków wjeżdża na nieruchomość inwestorów, aby w niczym nieskrępowany sposób kontynuować podróż w kierunku swojej nieruchomości. W przeciwnym razie pan J. W. musiałby zawrócić w kierunku odwrotnym do położenia swojej nieruchomości tylko po to aby pojeździć po tej części działki inwestorów, która przeznaczona została pod zainwestowanie a następnie i tak skierować się w stronę działki nr [...] (władnącej). Działanie takie stałoby w jawnej sprzeczności z zapisem art. 288 k.c., który stanowi, że: służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej, ponieważ nie tylko by utrudniała korzystanie ale całkowicie pozbawiłaby właścicieli działki możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

Zgodnie z art. 285 § 2 k.c. służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części.

Zdaniem organu, z przedłożonych akt wynika, że brak jakichkolwiek ograniczeń w wykonywaniu służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestorów mimo zaplanowanej inwestycji a zapewnienie nieruchomości nr [...] (J. W.) dostępu do drogi publicznej nie jest zagrożone a cel działań odwołującego nie zmierza do zagwarantowania sobie dostępu do drogi publicznej (ponieważ dostęp ten jest zapewniony) — o czym, zdaniem Wojewody, świadczy przykładowe zdanie z pisma będącego w aktach: "Brak przeniesienia własności fragmentu działki na mojego Mocodawcę (J. W.) skutkował będzie podjęciem kolejnych kroków, które wydłużą postępowanie w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę na działce na [...]." Ponadto J. W., nie wykazał w jaki sposób budowa budynku jednorodzinnego i garażu w miejscu wskazanym na projekcie zagospodarowania działki uniemożliwia lub choćby utrudnia mu przejazd do swojej nieruchomości. Odnośnie kolein, powstałych wskutek używania służebności, należy podkreślić, że art. 289. § 1 k.c. stanowi, że: w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej, czyli w tym przypadku J. W..

W ocenie organu odwoławczego, po analizie zgromadzonego materiału wynika, że dotychczasowy przejazd na działkę odwołującego pozostaje nie naruszony i inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w ten szlak a projektowane zamierzenie budowlane w żadnej mierze nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołującego, więc (zdaniem Wojewody) odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym przypadku Starosta [...] błędnie określił krąg stron postępowania poprzez niesłuszne uznanie J. W. za stronę postępowania administracyjnego.

Wojewoda uzasadnił, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Analizując zatem tę normę prawną trzeba, zdaniem organu, ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, że tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Reasumując, Wojewoda uważa, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ponadto powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Organ podniósł również, że wskazane ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości danego podmiotu, muszą godzić w jego konkretne uprawnienia z tym związane (wyrok NSA II OSK [...]). W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zdaniem Wojewody, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, wg opinii organu, niweczyłoby sens wprowadzenia art. 28 Prawa budowlanego (jako lex specialis art. 28 kpa) określającego kto jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Celem przepisu szczególnego, zdaniem Wojewody, było m.in. wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel sąsiedniej nieruchomości mógłby blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej (patrz wyrok IISA/Bd [...] — wyrok WSA w Bydgoszczy).

Na powyższą decyzję Wojewody złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W., zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. Art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia ww. projektu budowlanego, ponieważ uznano, że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie.

b. Art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b. poprzez nie odniesienie się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dotyczącej naruszenia jego prawa jako uprawnionego do przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] w K. i uniemożliwienie mu dostępu do drogi publicznej, tj. działki nr [...] w K. ;

c. Art. 35 ust. 1 pkt 2) p.b. poprzez brak sprawdzenia przez organ czy projekt jest zgodny z przepisami w ogólności, w tym także czy nie ogranicza dostępu do drogi publicznej;

d. Art. 35 ust. 1 pkt 3) p.b. poprzez brak nałożenia na inwestorów obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości polegających na braku określenia przebiegu szlaku służebnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. Art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na nieuznanie mnie za stronę postępowania.

b. Art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez:

. brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

. brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie,

. brak wyczerpującego uzasadnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, przejawiające się w: nieprzeprowadzeniu w niniejszej sprawie: oględzin na działkach o nr [...] oraz [...] położonych w linie; dowodu z przesłuchania stron, a także świadków: M. P. oraz K. K.; nieprzeprowadzeniu dowodu z akt sprawy toczącej się przed Wójtem Gminy L pod sygn. akt [...] oraz dokumentacji zamieszczonej na załączonej płycie CD; niewyjaśnieniu sprzeczności w stanowiskach stron dotyczących przebiegu szlaku służebnego na nieruchomości oznaczonej działką nr [...]; przyznaniu wiarygodności jedynie dotychczasowym wyjaśnieniom inwestora i złożonej przez niego mapie, na której własnoręcznie nakreślił rzekomy przebieg szlaku służebnego, niezgodny, zdaniem skarżącego ze faktycznym oraz dokumentacją stanowiącą podstawę ustanowienia służebności; a także na fotografii przedstawiającej jedynie zjazd z działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, na działkę [...]; braku wyjaśnienia, dlaczego organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień odwołującego się;

c. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

d. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez brak uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania, przez co zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

e. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów, przejawiające się w szczególności w wyjaśnieniu sprzeczności w stanowisku stron, przyznaniu waloru wiarygodności wyłącznie wyjaśnieniom wnioskodawcy oraz złożonej przez niego do akt sprawy mapie, na której samowolnie, godnie z dokumentacją oraz rzeczywistością został zaznaczony rzekomy przebieg szlaku służebnego; pominięciu przeprowadzenia oględzin przedmiotowych nieruchomości;

f. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oznaczonych nr działek: [...] oraz [...] położonych w K. , a także nieprzesłuchanie stron postępowaniu w sytuacji, gdy ich wyjaśnienia złożone na piśmie stały ze sobą w sprzeczności;

g. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, nieuwzględnienie, wniosku pełnomocnika odwołującego się o przeprowadzenie oględzin przedmiotowych nieruchomości, zawartym w piśmie z dnia 8.11.2017 r.;

h. art. 80 k.pa. poprzez uznanie, że okoliczność przebiegu szlaku służebnego została w niniejszej sprawie udowodniona;

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji (na postawie art. 145a § 1 p.p.s.a.), ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu J. W. podniósł, że decyzja Wojewody jest niezasadna i nie znajduje oparcia w prawie ani w okolicznościach faktycznych. Zaskarżona decyzja posiada wiele uchybień, zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Szczegółowo zarzucił, że organ "nie zebrał całego materiału dowodowego koniecznego do rzetelnego rozpatrzenia sprawy", a który skarżący wskazał w swoim odwołaniu. Jego zdaniem organ pominął oględziny nieruchomości oraz przesłuchanie stron i świadków, zaś uwzględnił "inne dowody, które nie są wiarygodne". Skarżący wymienił tu mapę sporządzoną przez geodetę, na której "inwestor naniósł rzekomy przebieg szlaku służebnego". Skarżący podniósł, że nie porusza się tym szlakiem, gdyż jest on zarośnięty cierniami, a korzysta "niemal z całego terenu", gdyż teren działki jest podmokły. Dalej zaś zapewnił, że korzysta z części działki przeznaczonej pod inwestycję. Fakt ten, jego zdaniem został udokumentowany za pomocą fotografii dołączonych do odwołania.

Skarżący wskazał także, że został pominięty podczas budowy drogi na działce [...], zaś sąsiedni właściciele byli wzięci pod uwagę, stąd musi korzystać ze służebności na gruncie inwestora.

J. W. zarzucił, że Wojewoda w ogóle nie odniósł do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b., tj. czy projekt uwzględnia "poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Jego zdaniem organ nie zbadał czy planowana inwestycja w przedstawionym przez inwestorów kształcie nie pozbawi go dostępu do drogi publicznej. Wedle skarżącego organ nie zbadał tej okoliczności rzetelnie i nie rozpatrzył jego zarzutów oraz nie przeprowadził dowodów, które wskazywał.

Wobec nieuznawania przez organ J. W. za stronę postępowania, skarżący powołując się na orzecznictwo argumentuje, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2016-03-07 (sygn. akt: II [...] [...]) organy wyznaczając obszar oddziaływania obiektu na potrzeby planowanej przez inwestora inwestycji powinny brać pod uwagę także: "(...) sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem zamierzenia budowlanego na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (obiektów) i odwrotnie. A zatem w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie można odstąpić od ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z tą działką".

Następnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14.08.2013 r. (sygn. akt: II SA/Gd [...]) podając, że "nie jest zasadne nakładanie na podmiot odwołujący się związku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. (...)"

W końcu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.04.2014 (sygn. akt: II OSK [...]):

"tak jak na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chroniony jest interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tak też odpowiednio na mocy art. 251 k.c. do kręgu stron w sprawie i pozwolenia na budowę zaliczyć należy podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji" oraz na wyrok tego samego sądu z dnia 13.03.2014 r., (sygn. Akt: II OSK [...]):

"Jeżeli właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą do inwestora, to ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji."

Zdaniem skarżącego z zacytowanego przez niego wyroku wprost wynika, że nie sposób odmówić mu przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie ze względu na uznanie przez organ, że odwołujący nie jest stroną postępowania, choć posiadał przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym w niniejszej sprawie kwestią sporną nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące udzielonego w I instancji pozwolenia na budowę, ale sposób ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ale także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności czy ograniczonych praw rzeczowych itp.

Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 Kpa, stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 Kpa - w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., II OSK [...], CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

NSA w Warszawie w wyroku sygn. II OSK [...] stwierdził, że: "Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości." Podkreślić należy, że instytucja "strony postępowania" ma na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, a nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie J. W. został uznany za stronę postępowania przez organ I Instancji, ze względu na to, że jako właściciel działki nr [...] (władnącej) posiada uprawnienie do przejazdu, przechodu i przegonu (służebność) przez działkę inwestora nr [...] (obciążoną). Okoliczność istnienia tego rodzaju obciążenia dostrzegł także organ II Instancji, jednakże uznał, że fakt ten nie oddziałuje (nawet potencjalnie) na władnącą działkę skarżącego nr [...].

Wobec przytoczonych wyżej poglądów, z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić.

Dla działki inwestora, o nr [...] (a także działek nr [...], [...] oraz [...]) Sąd Rejonowy w N. S. prowadzi księgę wieczysta nr [...]

W dziale III tej księgi ujawnione zostały dwie służebności:

służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez pgr. [...] na rzecz pgr. [...] objętej kw [...] - wpis przeniesiono do

współobciążenia z kw [...], dotyczy działek ewid. nr [...], [...] powstałych z podziałów działki ewid. nr [...], która

powstała między innymi z pgr. [...]. Ponadto odnotowuje się, iż pgr. [...] wchodzi w skład działki ewid. nr [...] objętej kw [...].

Podstawą wpisu tej służebności (podstawy wpisu o nr [...]) jest akt własności ziemi nr [...] z dnia 2 września 1976r., a dokument ten

położony jest na karcie 11 akt księgi wieczystej nr [...]

1. służebność gruntowa przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] szlakiem gruntu o szerokości 4 metry od pkt. d do e oraz prawo do odwodnienia i utwardzenia wymienionego szlaku - nieodpłatnie na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] obj. kw 30020 - wpis przeniesiono do współobciążenia z kw ns1l/00013347/5, dotyczy działek ewid. nr [...], [...] powstałych z podziałów działki ewid. nr [...].

Podstawą wpisu tej służebności jest akt ustanowienia służebności, rep. A nr [...], z 7 czerwca 2001r., a dokument ten położony jest na k. 27 akt księgi wieczystej nr [...]

Żaden z organów nie podjął próby pozyskania do akt sprawy dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej tj. w szczególności aktu własności ziemi, z których (którego) może ewentualnie bezpośrednio lub pośrednio wynikać przebieg drogi służebnej. Oczywiście może być tak, że pozyskanie tych dokumentów nie wyjaśni przebiegu szlaku służebnego, a co za tym idzie ewentualnego wpływu (oddziaływania) inwestycji na działkę nr [...], niemniej zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Dopiero gdy organ wyczerpie możliwość ustalenia szlaku służebnego poprzez dostępne, wskazane wyżej dowody, będzie mógł przeprowadzić wnioskowanie co do wpływu inwestycji na działkę nr [...] na zasadach ogólnych, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów – tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ będzie miał wówczas na względzie treść art. 287 i 288 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którymi, zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Należy również mieć na względzie treść art. 145 § 1,2,3 KC, zgodnie z którym, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy.

W tym miejscu wskazać jeszcze należy, że w aktach sprawy (k. 164 ) znajduje się również odręczne opracowanie podpisane przez inż. Z. S. – geodetę uprawnionego. W opracowaniu tym na kserokopii mapy ewidencyjnej przedstawiającej sporny teren, wrysowano odręcznie dawne parcele gruntowe nr [...] oraz [...] oraz opisano również odręcznie synchronizację parcel gruntowych do obecnych numerów działek. Na końcu opracowania geodeta zawarł następujące stwierdzenie: "przez wszystkie te działki oznaczone kolorem żółtym i linią czerwoną przerywaną przysługuje prawo przejazdu przechodu i przegonu na rzecz p gr. [...] wchodzącej w skład dz. ew. [...] po całym obszarze tychże działek".

Pomijając już fakt, że opracowanie to nie jest dokumentem urzędowym, nie zostało sporządzone na kopii, ale na kserokopii mapy ewidencyjnej, co do której nawet nie wiadomo czy jest mapą aktualną (nie ma na niej żadnych pieczęci państwowego zasobu geodezyjnego), wskazać należy, że nie jest rzeczą geodety formułowanie kategorycznych stwierdzeń, dotyczących przebiegu czy zakresu służebności drogowej przysługujące na rzecz p. gr. [...]. Uprawnienia geodety sprowadzają się do sporządzenia stosownych map i wykazów synchronizacyjnych, nie polegają zaś bynajmniej na precyzowaniu czy wyjaśnianiu zakresu i przebiegu ograniczonego prawa rzeczowego tj. służebności przejazdu, przechodu i przegonu, który nie został szczegółowo opisany w księdze wieczystej. Ustalanie przebiegu służebności nie jest też rzeczą organów architektoniczno – budowlanych ani sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, właściciel nieruchomości władnącej ma co do zasady przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, która to budowa jest planowana do realizacji na nieruchomości obciążonej. Nie oznacza to jednak, że służebność drogowa (z natury tego prawa) może polegać na prawie do niczym nieograniczonego korzystania z całej powierzchni półhektarowej nieruchomości, w konsekwencji czego ta półhektarowa nieruchomość nie będzie mogła zostać w niewielkim nawet stopniu zabudowana, zwłaszcza w takiej wzajemnej konfiguracji działek władnącej i uprawnionej, jak w sprawie niniejszej. Interpretacja taka nie miałaby nic wspólnego z przywołanymi wyżej przepisami Kodeksu Cywilnego dotyczącymi służebności drogowej oraz konstytucyjną ochroną prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej).

W ponownie prowadzonym postepowaniu, organ II Instancji będzie zatem obowiązany rozpoznać odwołanie skarżącego J. W., przyznając mu przymiot strony postępowania, przy uwzględnieniu poglądów powyżej wyłożonych.

Decyzja organu II Instancji została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).