Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 957/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.119 pkt 3, art.145 par.1 pkt 1 lit.a, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.12 par.1, art.15, art.16 par.1, art.138 par.2,art.144, art.146 par.2,art.151 par.1 pkt 2, art.152 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L O. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" Starosta E. (dalej jako: Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z "[...]" o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu gotowego "KEVIN A" na działce nr ewid. "[...]" we wsi R., gmina E. (dalej jako: decyzja Starosty). W uzasadnieniu podano, że decyzję Starosty wydano na rzecz Ł. O. (dalej jako: inwestor lub skarżący). Wnioskiem z 28 kwietnia 2020r. K. i T.Ł. (dalej jako: wnioskodawcy), właściciele działki nr "[...]", bezpośrednio sąsiadującej z działką należącą do inwestora, wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty, powołując się treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z "[...]" Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania, ponieważ wniosek wpłynął od strony postępowania z zachowaniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jej wznowienia. Wnioskodawcy, po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, wnieśli swoje uwagi, co do przyjętych rozwiązań projektowych planowanej inwestycji, wskazując na skomplikowane warunki gruntowo-wodne oraz na zagrożenie dla istniejącego ujęcia wody pitnej znajdującego się na działce inwestora, wynikające z odprowadzanych ścieków z przydomowej oczyszczalni. Podnieśli, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji i brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla nieruchomości skarżących. Postanowieniem z "[...]" organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty, wskazując że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego przez wnioskodawców zażalenia, Wojewoda "[...]" (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) postanowieniem z "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na braki uniemożliwiające ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a także podnosząc że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności wskazujących o niezachowaniu terminu 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ I instancji podał, że zgodnie z zaleceniami Wojewody, dokonał sprawdzenia zgromadzonej dokumentacji w zakresie dotyczącym oddziaływania obiektu budowlanego na działki sąsiednie i stwierdził, że zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany został w zgodności z § 12 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczając obszar oddziaływania inwestycji w obrębie działki inwestora. Ze względu na odległości projektowanej zabudowy na działce inwestora względem istniejącego i użytkowanego budynku mieszkalnego na działce wnioskodawców, wyposażonego w studnię do celów pitnych, nie stanowi to podstawy do objęcia działki wnioskodawców obszarem oddziaływania, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, a wnioskodawcy nie określili, w jaki sposób inwestycja realizowana na działce inwestora mogłaby wprowadzić ograniczenia w zabudowie ich działki. Tym samym organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazano ponadto, że organ I instancji nie jest przekonany o przyszłym uchyleniu decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, co wynika bezpośrednio z niewystąpienia jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz ze stwierdzenia braku zaistnienia wymienionych w art. 146 k.p.a. przesłanek negatywnych. W związku z tym postanowieniem z "[...]" organ I instancji ponownie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty, a Wojewoda – na skutek zażalenia wniesionego przez wnioskodawców - postanowieniem z "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oceniając, że postanowienie organu I instancji narusza art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału we wznowieniowym postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do uwag i zaleceń Wojewody organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i ponownie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 152 § 1, k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. Podnieśli, że organ I instancji nie dość wnikliwie przeanalizował podnoszone przez nich wnioski do projektowanej inwestycji i przesłanki uchylenia decyzji. Podali, że na terenie objętym inwestycją i okolicznym panują trudne warunki gruntowo – wodne, co oznacza, że projekt zawiera wadę dotyczącą niewłaściwego ustalenia rodzaju gruntu znajdującego się na działce inwestora, który jest nieprzepuszczalny oraz wadę polegającą na tym, że nie uwzględnia wpływu projektowanej inwestycji na tereny sąsiednie, w postaci ograniczeń w ich zabudowie i potrzeby ochrony tych terenów przed zmianą stosunków wodnych na ich niekorzyść. Nie zawiera też koniecznych rozwiązań dotyczących potrzeby zagospodarowania wody opadowej oraz ścieków fekalnych odpływających z projektowanej oczyszczalni, a które w wyniku realizacji zamierzenia przedostawać się będą na teren sąsiedni. Zdaniem wnioskodawców organ powinien uwzględnić mapę wysokościową terenu, by właściwie ocenić, że oddziaływaniem projektowanej inwestycji objęta jest ich działka i zażądać opinii specjalisty hydrogeologa. Zarzucono, że podniesienie rzędnych terenu stanowi istotne odstępstwo od projektu i organ I instancji powinien zażądać przedstawienia przez inwestora nowego projektu zagospodarowania terenu i ochrony gruntów okolicznych poprzez wykonanie urządzeń melioracyjnych, zaś organ bezkrytycznie przyjął nową mapę wysokościową, nie kwestionując zupełnie skutków realizacji robót, które powodują zwiększenie oddziaływania projektowanej inwestycji i negatywne skutki na działkach sąsiednich oraz ograniczenia w ich zabudowie. Podnieśli ponadto, że organ I instancji uznał niesłusznie, że nie przysługuje im przymiot strony, ponieważ nie określili, w jaki sposób inwestycja mogłaby wprowadzić ograniczenia w zabudowie ich działki, gdyż taki argument stanowi próbę przerzucenia na osoby trzecie (właścicieli gruntów sąsiednich) odpowiedzialności i zadań, spoczywających na organie. Podali, że zostali uznani za stronę przez organ gminy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i oczywistym wydawało się im, że również o procesie wydania pozwolenia na budowę zostaną poinformowani. Wskazali, że inwestor w dalszym ciągu nawozi masy ziemi, otrzymawszy niezrozumiałe przyzwolenie ze strony organu I instancji, który arbitralnie stwierdził, że nie doszło do znaczących zmian w ukształtowaniu terenu. Wnioskodawcy oświadczyli, że składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zachowali rygor terminu 1 miesiąca od daty dowiedzenia się o wydaniu pozwolenia na budowę, gdyż o wydanym pozwoleniu na budowę dowiedzieli się 14 kwietnia 2020 r. Zdaniem wnioskodawców organ I instancji nie przeanalizował rzetelnie, czy zachodzą przesłanki wskazane we wniosku o wznowienie i czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty, gdyż negatywna ocena prawdopodobieństwa powinna być przekonywująca i wyczerpująca oraz polegać na uzasadnieniu braku przesłanki wznowieniowej, która mogłaby być zastosowana lub omówieniu istotnych powodów, dla których nieprawdopodobne jest uchylenie decyzji, a żaden z tych warunków nie został spełniony.

Postanowieniem z "[...]" Wojewoda uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano że z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że Starosta oparł swoją odmowę wstrzymania wykonania decyzji na argumencie, że wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją. Wskazano jednak, że działka wnioskodawców położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, a z uwagi na projektowaną zabudowę, która obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przydomowej oczyszczalni ścieków przepisami, które mają zastosowanie przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania i w konsekwencji ustaleniu stron postępowania, są między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12 i § 31 ust. 1 pkt 4. Wnioskodawcy powinni być zatem stronami postępowania o pozwolenia na budowę i to niezależnie od okoliczności, czy wskazane przepisy zostały naruszone, czy też nie. Zatem jako nieprawidłowe oceniono ustalenie organu I instancji, że w analizowanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 §1 k.p.a., w tym wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność określona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaś z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty wystąpił podmiot, któremu należało przyznać przymiot strony, to kwestionowane postanowienie jest przedwczesne. Organ I instancji nie dokonał bowiem analizy w zakresie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty ze względu na odmówienie wnioskodawcom przymiotu strony, tj. nie rozstrzygnął o istocie wniosku. Podniesiono, że przekazany materiał dowodowy jest chaotyczny i niejednoznaczny. Poza brakami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty, brak jest również jakichkolwiek ustaleń w zakresie prawidłowości usytuowania projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, z uwagi na rozbieżność pomiędzy wskazaną przez projektanta 30 - metrową odległością tej oczyszczalni od ujęcia wody na działce sąsiedniej, a odczytem tej odległości ze skali. Z akt sprawy nie wynika również, jaki charakter dowodowy posiada dokument znajdujący się w aktach sprawy, przedstawiający nową lokalizację przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Wskazano, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty właściwy organ winien ustalić istnienie lub brak prawdopodobieństwa jej uchylenia uwzględniając i oceniając posiadany materiał dowodowy, a nie tylko ograniczając się do jego opisania. Dodatkowo podniesiono, że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym wnioskodawcy przedłożyli nowe dokumenty, w tym "Raport z badań warunków gruntowo-wodnych w miejscowości R. (dz. nr ewid. "[...]")’’, które winny być przedmiotem oceny organu I instancji. Wyjaśniono przy tym, że bez wpływu na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu pozostają skutki robót budowlanych nie objętych kwestionowaną decyzją o pozwoleniu, a wykonanych w trakcie trwającego procesu inwestycyjnego. Podano zatem, że organ I instancji powinien uznać wnioskodawców za stronę i dokonać oceny posiadanego materiału dowodowego pod kątem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty mając na uwadze, że jakkolwiek przepis art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, to zasada ogólna trwałości decyzji wymaga podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie w oparciu o dostatecznie udokumentowane dowody. Wyjaśniono przy tym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to została wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w niniejszej sprawie organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a, zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie postanowienia organu I instancji, odmawiającego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia kasacyjnego zamiast merytorycznego organu odwoławczego, mimo zaistnienia faktu, że okoliczności sprawy nie wskazywały i nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co prawidłowo ocenił organ I instancji;

- art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" należy utożsamiać z wyrażeniem "uprawdopodobnienie", czy też nawet "udowodnienie", co doprowadziło organ odwoławczy do nieprawidłowego przekonania, że zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Podniesiono, że co do zasady wydanie postanowienia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. powinno mieć charakter wyjątkowy, a w przedmiotowej sprawie wznowieniowej zostało wydane po raz trzeci. Ponadto w momencie uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego przekazania, koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy jest ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Tymczasem organ odwoławczy próbuje dowieść, że organ I instancji nie powinien oceniać prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale powinien prowadzić pełne postępowanie dowodowe, a następnie wykazać przesłanki wskazujące na konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji lub postanowienia odmawiającego. Na takie podejście organu odwoławczego wskazuje sformułowanie, że przekazany materiał dowodowy jest chaotyczny i niejednoznaczny, a także zwrócenie uwagi na brak określenia charakteru dowodowego dokumentu określającego nową lokalizację przedmiotowej oczyszczalni ścieków oraz brak oceny nowych dokumentów, złożonych przez wnioskodawców, jak również konieczność podjęcia rozstrzygnięcia oparciu o dostatecznie udokumentowane dowody. Jednakże oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. organ I instancji nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Wystarczające jest dokonanie wstępnej oceny i w jej następstwie stwierdzenie, czy zachodzą okoliczności obligujące organ do zastosowania wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącego ocena dokonana przez organ I instancji była nie tylko prawidłowa, ale na tym etapie sprawy zupełnie wystarczająca. Skarżący podniósł, że obecnie jest już na etapie wykończenia swojej inwestycji i żadnych uchybień w stosunku do inwestycji nie stwierdzono, mimo licznych kontroli. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, w wyniku budowy nie doszło do zmiany stosunków wodnych, czy też zmiany ukształtowania terenu. Skarżący zaprzeczył, że podniósł teren, gdyż teren został jedynie wyrównany, z uwagi uprawy, które uprzednio się na nim znajdowały. Odnosząc się do kwestii melioracji przedwojennej skarżący wyjaśnił, że gdyby przy budowie takową znalazł, to dla własnej korzyści dokonałby jej naprawy, gdyż logicznym jest, że jej zerwanie prowadziłoby do szkody na działce skarżącego. Podniesiono ponadto, że wnioskodawcy musieli liczyć się z potencjalną opcją budowy budynku mieszkalnego (lub innego) na nieruchomości sąsiedniej, a jednak to zdecydowali się na korzystanie ze studni na własnej nieruchomości, mimo że istnieje podłączenie do wodociągu. Zatem korzystanie ze studni, a następnie obciążanie wszystkimi problemami z nią związanych sąsiadów, godzi w zasady współżycia społecznego. Zatem w ocenie skarżącego nie ma żadnych podstaw prawnych, ani przekonywujących argumenty, czy też materiałów wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. oraz przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy czym organ odwoławczy nakazał organowi I instancji uznać wnioskodawców za stronę postępowania i dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy oraz dokonać oceny posiadanego materiału dowodowego pod kątem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty podnosząc że wprawdzie przepis art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje na prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale ogólna zasada trwałości decyzji wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zatem organ przede wszystkim winien ocenić, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Przy czym wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, dostępne w Internecie).

Należy jednak podnieść, że sama okoliczność, iż wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty nie przesądza jeszcze o tym, że decyzja ta zostanie uchylona. Z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z tym, w przypadku wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji organ musi przedstawić okoliczności sprawy, uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zatem organ musi być już na etapie wstępnym przekonany o tym, że nastąpi nie tylko skuteczne wznowienie postępowania, ale że w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma wynikająca z art. 152 § 1 k.p.a. powinna być bowiem oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem nie będzie podstaw dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego (por: wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1000/16, wyrok NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1966/20, dostępne w Internecie). W związku z tym nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3060/14, dostępne w Internecie).

Podkreślić także należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie podlegają zatem ocenie zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego (wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 2178/14, dostępny w Internecie). Jednakże ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dokonywana jest z uwzględnieniem zarzutów podniesionych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Należy zatem zauważyć, że w swoim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty wnioskodawcy podnieśli jedynie, że brak jej wstrzymania spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla wnioskodawców, gdyż w sytuacji gdyby doszło do wznowienia postępowania, a decyzja zostałaby wykonana, zostaliby pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zatem nie wskazali żadnej okoliczności świadczącej o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji. Dopiero w kolejnych pismach i zażaleniach wnioskodawcy podnieśli szereg zarzutów dotyczących prawidłowości wydania decyzji Starosty, a także zarzuty dotyczące wykonania prac budowlanych niezgodnie z wydaną decyzją. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że kwestia prac budowlanych, wykonanych w następstwie wydanej decyzji w toku procesu inwestycyjnego w ogóle nie może być przedmiotem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, nawet jeśli zostałyby przeprowadzone niezgodnie z wydaną decyzją. Ponadto – jak wskazano wyżej - oceniając przesłanki wydania postanowienia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. organ nie może dokonywać badania merytorycznej zgodności decyzji z prawem, gdyż będzie to dopiero przedmiotem postępowania wznowieniowego. Organ musi także mieć na względzie, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach nadzwyczajnych, enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Ta zasada trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego i zapewnia pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego też korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Lu 386/08, dostępny w Internecie). W związku z tym wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny. Podkreślić także należy, że - wbrew wywodom organu odwoławczego - organ oceniający zaistnienie, bądź brak przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Wystarczająca jest w tym zakresie wstępna ocena, czy zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2178/14, dostępny w Internecie).

W świetle powyższych rozważań oraz przepisów k.p.a. stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym po raz kolejny uchylono postanowienie organu I instancji, nie może się ostać. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a. w z. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro zatem wydanie przedmiotowego postanowienia nie wymaga prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, a organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę - w tym wypadku wniosek o wstrzymania wykonania decyzji - to brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Jeżeli bowiem - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 152 § 1 k.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie własnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że przedmiotowe postanowienie ma charakter incydentalny, nie stanowi załatwienia sprawy, a tym samym powinno być wydane w miarę szybko. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania wpłynął do organu I instancji w dniu 29 kwietnia 2020 r. W związku z tym postępowanie dotyczące tylko tej jednej – ubocznej - kwestii trwa ponad rok i nadal nie zostało zakończone. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w tym czasie została podjęta jakakolwiek decyzja dotycząca samego postępowania wznowieniowego. W związku z tym uchylanie po raz kolejny postanowienia organu I instancji i przekazywanie mu sprawy dodatkowo przedłuży toczące się postępowanie, co narusza zasadę szybkości postępowania, określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Organ odwoławczy winien zatem ponownie rozpoznać zażalenie, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).