Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1606/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 11 lipca 2019 r. nr 241/XII/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 241/XII/2019 z dnia 11 lipca 2019 r. Rada Miejska w Sosnowcu przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 19 ust. 3 do 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.)

Pismem z dnia 31 października 2019 r. skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, [A] S.A. w D. (strona, skarżący). Zaskarżając wymienioną powyżej uchwałę, zarzucił jej :

1. - naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przejawiające się w przekroczeniu i niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyszczególnionych w upoważnieniu ustawowym, skutkującym brakiem jej należytego wykonania. Według skarżącego:

- § 7 pkt 1 uchwały - stanowi nieuprawnione powtórzenie § 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (z tym, że w uchwale połączono w jeden dwa przepisy rozporządzenia). Jednocześnie nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków materii nie objętej treścią przepisu art. 19 ust. 5 ustawy, co jest niedopuszczalne uwzględniając fakt, iż regulacja tego przepisu ma charakter wyczerpujący,

- § 7 pkt 2 i pkt 3 - naruszają przepis § 10 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, stanowiąc jego nieuprawnione modyfikacje, chociaż przepisy Regulaminu nie mogą modyfikować przepisów wyższego rzędu. Także stanowią przekroczenie delegacji ustawowej,

- § 3 uchwały powoduje zawężenie kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Sosnowiec, podczas gdy art. 19 ust. 5 ustawy nie daje podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych ,

- § 4 pkt 2 uchwały - nie wypełnia delegacji ustawowej poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, gdyż pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw ale również jej jakość.

- § 6 uchwały - także nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy

2. - naruszenie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zawarcie w przepisach Regulaminu postanowień, które zostały uregulowane przepisach aktów prawa powszechnego tj. w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym.

Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie wymienionych przepisów, tj. w części dotyczącej § 3, § 4 pkt 2, § 6 i § 7 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jako odbiorca usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jest bezpośrednio zainteresowany uchwaleniem Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec zgodnego z przepisami prawa, gdyż oddziałuje to na jego sytuację prawną. Podkreślił, że już na etapie przygotowania projektu Regulaminu zgłaszał szereg uwag i zastrzeżeń do projektu, jednak Rada uchwaliła Regulamin z ich pominięciem, co doprowadziło do uchwalenia aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem.

W związku z powyższym pismem z dnia 11 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, jednak Wojewoda nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały i nie odniósł się w ogóle do zgłaszanych zastrzeżeń. Stąd konieczne było skierowanie do sądu niniejszej skargi.

Dalej stwierdził, że jedną z form naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Zaskarżona uchwała w zakresie licznych powtórzeń ustawowych narusza także § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżący podkreślił, że za w pełni słuszne uznaje stanowisko utrwalone w doktrynie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym powtórzenie regulacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zwłaszcza ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi jedną z form wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia.

Przedstawiając szczegółową argumentację w pierwszej kolejności stwierdził, że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie ma możliwości zamieszczenia jakichkolwiek zapisów dotyczących "Sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych". Zagadnienia te reguluje w uchwale § 7. W ocenie skarżącego nawet w przypadku ustalenia, że objęcie regulaminem tych kwestii byłoby dopuszczalne, to nie można zignorować zasady ogólnej dotyczącej sposobu tworzenia regulaminu, a szczególnie zakazu powtarzania przepisów wyższego rzędu - ustaw czy rozporządzeń i wprowadzać regulacji sprzecznych z takimi przepisami.

Zdaniem skarżącego zapisy § 7 ust. 3 uchwały sprzeczne są z przepisami przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Budownictwa. Podkreślając, że Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, to w związku z tym prawa i obowiązki nim objęte muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej, na podstawie której są tworzone. Wszelkie odstępstwa od katalogu wskazanego w art. 19 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego.

Skarżący zarzucił, że regulacja zawarta w § 7 ust. 1 regulaminu jest całkowitym powtórzeniem § 11 cytowanego rozporządzenia, czyli jest niedopuszczalna. Z kolei treść § 7 ust. 2 uchwały jest modyfikacją § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, a § 7 ust. 3 uchwały sprzeczny jest z treścią tego przepisu rozporządzenia. Zdaniem skarżącego żaden przepis nie pozwala przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu na odstąpienie od zasad poboru próbek wynikających z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Nadto skarżący podniósł, że jeśli w regulaminie miałoby dojść do szczegółowego regulowania zasad kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, to stanowiłoby to przekroczenie delegacji ustawowej, a nadto powinno się tego dokonać poprzez wprowadzenie przepisów w pełni zgodnych z postanowieniami aktualnej normy w tym zakresie. Zdaniem skarżącego w przyjętej w regulaminie regulacji zignorowano przyjęte w normie PN zasady, co spowoduje uzyskanie wyników zupełnie przypadkowych, a tym samym niereprezentacyjnych i nie zmienia tego faktu, iż norma PN 5667-10:1997 nie jest powszechnie obowiązującym prawem. Skarżący, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, iż regulacja art. 19 ust. 2 (według poprzedniego stanu prawnego - obecnie art. 19 ust. 5 ustawy) ma charakter wyczerpujący, stąd też brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale, jako akcie prawa miejscowego, innych uregulowań, które wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z wymienionego przepisu. Ostatecznie w ocenie skarżącego zapisy regulaminu odwołujące się do "sposobu kontroli przekroczenia warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych" są sprzeczne z treścią art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Sprzeczny z prawem, zdaniem skarżącego, pozostaje także zapis § 3 regulaminu. Stanowi on zawężenie kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego. W tym zakresie przywołał wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok tu. Sądu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 149/13, w którym stwierdzono, że istotnym naruszeniem jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W zakresie regulacji zawartej w § 4 pkt 2 regulaminu, skarżący stwierdził, że nie spełnia ona wymogu określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, w szczególności poprzez brak określenia minimalnego poziomu usług na odprowadzanie ścieków. Na poparcie swego twierdzenia także przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zapisu § 6 regulaminu skarżący stwierdził z kolei, iż nie wypełnia on dyspozycji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 3, gdyż nie wystarczy w tym zakresie powołać się na jedynie postanowienia art. 27 ustawy. Uzupełniające zapisy zawiera w tym zakresie rozporządzenie taryfowe. Regulamin nie powinien powielać przepisów prawa, ale jeśli już to robi- to oczywiście powinien czynić to precyzyjnie, a nie wybiórczo.

W odpowiedzi na skargę działająca przez pełnomocnika Gmina Sosnowiec wniosła o odrzucenie skargi , a w przypadku stwierdzenia braku ku temu podstaw o jej oddalenie.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zaznaczyła, odwołując się do art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że z uzasadnienia skargi nie wynika, jakie konkretne prawo podmiotowe skarżącego miałoby być naruszone wskutek zaskarżonej uchwały. Skarżący uzasadnił to jedynie ogólnym stwierdzeniem, "iż jako odbiorca usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jest bezpośrednio zainteresowany uchwaleniem Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec zgodnego z prawem.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi Gmina wniosła o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowany wobec § 7 regulaminu stwierdziła, że dotyczy on dwóch kwestii, a mianowicie przekroczenia delegacji ustawowej do uchwalenia aktu prawa miejscowego - czyli art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz sprzeczności tegoż paragrafu z przepisami rozporządzenia wykonawczego - tj. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych.

W ocenie organu nie zachodzi w sprawie ani przekroczenie delegacji ustawowej, ani nie można mówić o sprzeczności przyjętych zapisów z obowiązującymi przepisami. W zakresie pierwszego zarzutu Gmina stwierdziła, że w przywołanym przepisie ustawy zawarte jest słowo "w tym", co oznacza, że katalog zagadnień wymienionych w art. 19 ust. 5 nie jest katalogiem zamkniętym. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że regulacji w Regulaminie winny podlegać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w ogólności, natomiast katalog zagadnień wymieniony w punktach art. 19 ustawy stanowi jedynie wymogi konieczne normatywnej materii Regulaminu. Potwierdzając, iż organ stanowiący gminy nie ma pełnej dowolności regulacji, gdyż winien on zachować wyznaczone przez ustawę zasadniczą ogólne i fundamentalne zasady związane z charakterem prawnym aktu prawa miejscowego oraz jego rolą i umiejscowieniem w hierarchicznej strukturze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, dodała, że pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy. Będzie więc zgodny w swej treści z treścią aktu z upoważnienia którego został wydany.

Przepis § 7 Regulaminu odpowiada wskazanym powyżej wymogom.

Zagadnienie sposobu kontroli warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych bez wątpienia odnosi się do wzajemnych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług będących dostawcami ścieków przemysłowych, co wynika między innymi z art. 9 ust. 2 ustawy. Dla urzeczywistnienia tego obowiązku niezbędne jest więc dopełnienie tej lakonicznej regulacji ustawowej odpowiednimi przepisami Regulaminu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego regulacja § 7 Regulaminu nie jest powtórzeniem rozwiązań ustawowych i nie stanowi też regulacji odmiennej. W ocenie Gminy zapisy § 9 i § 10 rozporządzenia stanowią o obowiązkach dostawcy ścieków przemysłowych przeprowadzania wewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, ustalając przy tym konkretny i precyzyjny sposób pobierania próbek ścieków, natomiast § 11 - formułuje związane uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do przeprowadzenie zewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, która wynika z art. 9 ust. 3 i art. 10 pkt 3 ustawy.

Stąd w ocenie Gminy nieporozumieniem jest stawianie przez skarżącego tezy, że żaden przepis nie pozwala przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu na odstąpienie od zasad poboru próbek wynikających z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Wskazany przepis rozporządzenia adresowany jest do dostawcy ścieków przemysłowych, a nie do przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego.

Nadużyciem jest też stwierdzenie, że § 7 Regulaminu stanowi modyfikację § 9 i § 10 wymienionego rozporządzenia. W istocie przepis ten określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego i jedynie uzupełnia regulację § 11 tego rozporządzenia doprecyzowując ustalanie miejsca, sposobu i częstotliwości próbek ścieków przemysłowych.

Motywowane jest to postulatem zachowania porównywalności wyników badań jakości ścieków przemysłowych dokonywanych w ramach wewnętrznej i zewnętrznej kontroli ich jakości, co przy praktyce, że u zdecydowanej większości dostawców ścieków przemysłowych brak jest technicznej możliwości poboru próbek ścieków przemysłowych z zachowaniem zasad przewidzianych w § 9 i § 10 rozporządzenia i dostawcy ścieków albo w ogóle nie przeprowadzają wewnętrznej kontroli ich jakości albo dokonują jej na zasadach uproszczonych, postanowienia § 7 Regulaminu, w którym przewidziano inny sposób poboru próbek ścieków przemysłowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest bardzo istotny. Odpowiadać on będzie praktycznym potrzebom i technicznym możliwościom występującym na terenie gminy, a nadto zrealizuje dezyderat porównywalności wyników badań jakości ścieków przemysłowych.

W ocenie organu przepis § 7 Regulaminu nie zawiera, jak zarzuca skarżący, prostego powtórzenia regulacji § 9 do § 11 rozporządzenia, wprowadzając pewną gradację poboru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne próbek ścieków przemysłowych. Nie modyfikuje sposobu poboru tych próbek uregulowanego w wymienionych zapisach rozporządzenia. Jest to optymalne, zdaniem organu, rozwiązanie normatywne zapewaniające, z jednej strony porównywalność wyników poboru próbek ścieków przemysłowych, a z drugiej strony zapewniające inny, miarodajny sposób ustalenia jakości ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności brzmienia przepisu § 7 Regulaminu z postanowieniami aktualnej normy PN-ISO 5667-10:1997 organ stwierdził, iż normy techniczne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i postrzeganie ich jako aktów wyższego rzędu nad aktem prawa miejscowego jest niezrozumiałe.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 3 Regulaminu, w ocenie organu, jest on niezrozumiały. Regulacja ta bowiem stanowi jedynie o wymogach prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, będące przedsiębiorcą w rozumieniu właściwych przepisów i w żaden sposób nie zawęża kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec. Uzasadnienie skargi nie zawiera w tym względzie żadnego merytorycznego wywodu, a na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych trudno dopatrzyć się nieprawidłowego skonkretyzowania kręgu podmiotów mających status przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego czy odbiorców usług.

W przypadku § 4 ust. 2 Regulaminu - tj. zarzutu nieokreślenia minimalnego poziomu usług w kwestii jakości dostarczanej wody, zdaniem organu, skarżący ograniczył się do zacytowania opinii organu regulacyjnego oraz wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak na terenie gminy brak jest ujęć wody eksploatowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, nie ma też widoków na uruchomienie takich ujęć w przyszłości. Stąd też trudno przyjąć, że obowiązkiem organu było określać w Regulaminie minimalny poziom jakość dostarczanej wody w sposób bardziej rygorystyczny, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów dla ogólnokrajowych wymagań. Dlatego też w § pkt 2 Regulaminu postanowiono, iż przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych. wydanych na podstawie art. 13 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia przez przepis § 6 Regulaminu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, tj. brak lub nieprawidłowe określenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, organ stwierdził, iż jest on niezasadny. Kwestie te regulowane są w art. 26 i art. 27 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczym w sposób wyczerpujący i nie wymagają w Regulaminie uzupełnienia a tym bardziej powielenia. Nie jest też zasadny zarzut, iż § 6 Regulaminu stanowi wybiórcze powtórzenie któregoś ze wskazanych przepisów. Stanowi on bowiem ich syntezę artykułującą ogólną podstawę rozliczeń świadczonych usług.

Nie można też postawić zarzutu naruszenia § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała skargę i odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę podkreśliła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Stwierdziła, że postanowienia przyjętego uchwałą Regulaminu wiążą ją i stąd jest bezpośrednio zainteresowana zasadami dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skarżący podkreślił, że przedmiotowy Regulamin co najmniej w zakresie zakwestionowanego § 7 uchwały narusza interes prawny skarżącego. Zgodnie bowiem z umową łączącą skarżącego z przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym ([B] S.A) z dnia [...] r. przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może prowadzić kontrolę parametrów ścieków przemysłowych jedynie w oparciu o próbki średnio-dobowe, proporcjonalnie do przepływu, zmieszane z próbek pobranych w odstępach co najwyżej dwugodzinnych. Z kolei zaskarżony Regulamin przewidział możliwość odstępstwa od tego sposobu pobierania próbek, co narusza interesy skarżącego. W ocenie skarżącego przewidziany w Regulaminie sposób pobierania próbek nie daje reprezentatywnych wyników, co w konsekwencji może doprowadzić do obowiązku uiszczenia przez skarżącego dodatkowych opłat.

W dalszej części powtórzył co do zasady stanowisko zaprezentowane w skardze.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2020 r. Podkreślił, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż regulacja dotycząca kontroli ścieków zawarta w uchwale oraz brak określenia jakości dostarczanej wody dotyczy bezpośrednio strony skarżącej. Podniósł, że umowa zawarta z [...] zawiera odmienne postanowienia niż zawarte w uchwale, co dotyczy przede wszystkim kontroli ścieków przemysłowych. Regulacja tego problemu, zdaniem strony skarżącej nastąpiła w umowie łączącej Spółkę z podmiotem odbierającym ścieki i nie powinna być regulowana w akcie prawa miejscowego, tym bardziej, że przepis art. 19 ust. 5 nie daje takich podstaw.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Sosnowcu wniósł o odrzucenie względnie o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że kolizja postanowień umowy skarżącej Spółki z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym z aktem prawa miejscowego nie może świadczyć o niezgodności tego aktu z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił też, że w akcie prawa miejscowego może być zawarta odrębna regulacja zasad warunków odbierania ścieków, przy uwzględnieniu warunków lokalnych. Podkreślił, że przywoływane rozporządzenie wykonawcze dotyczy wewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych dokonywanych przez Spółkę, natomiast w uchwale zawarto regulację uwzględniającą warunki zewnętrznej kontroli tych ścieków czyli przez przedsiębiorstwo odbierające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż wniesiona ona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn Dz.U. z 2017r., poz. 1875). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Analiza treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu przesłanek, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego kwestionowaną uchwałą (zarządzeniem) oraz skarżona uchwała (zarządzenie) powinna być podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest bez wątpienia aktem z zakresu wykonywania władzy publicznej (władztwa publicznego), wykazane także zostało przez stronę skarżącą naruszenie jej interesu prawnego poprzez ten akt. Brak jest zatem podstaw do odrzucenia wniesionej skargi.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew bowiem jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przejawiające się w przekroczeniu i niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych.

Podstawą prawną kwestionowanej w skardze uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 241/XII/2019 z dnia 11 lipca 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec jest art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.).

Art. 19 ust. 5 tej ustawy stanowi zakres upoważnienia ustawowego przekazanego radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Przestawiony katalog spraw ma podstawowe znaczenie dla potwierdzenia lub zanegowania zarzutów niewyczerpania lub przekroczenia granic upoważnienia. Dominuje pogląd, że jest to wyliczenie określające minimalny zakres treści uchwały, czyli w uchwale znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w tym przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione we wskazanymi i nie naruszają obowiązujących przepisów. Nie podziela tym samym Sąd stanowiska skarżącego, że wyliczenie z art. 19 ust. 5 ma charakter wyczerpujące. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę w Regulaminie powinny podlegać regulacji wzajemne prawa i obowiązki przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług będących dostawcami ścieków przemysłowych.

Tak więc regulacja zawarta w kwestionowanym § 7 uchwały, wbrew stanowisku skarżącego jest dopuszczalna, oczywiście pod warunkiem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Skład orzekający nie dopatrzył się w tej regulacji ani naruszenia delegacji ustawowej, ani sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi – tj. z zapisami § 9 do § 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (t.jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1757). Jak wskazuje sama nazwa przedmiotowego rozporządzenia, skierowane jest ono w głównej mierze do dostawców ścieków przemysłowych, określając ich obowiązki przy wprowadzaniu ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Przywoływane przez skarżącego § 9 i § 10 przewidują pobieranie próbek ścieków przemysłowych przez dostawcę w celu określenia dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do rozporządzenia. Natomiast § 11 rozporządzenia przewiduje kontrolę tych próbek przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne.

Stąd należy podzielić stanowisko organu, iż nadużyciem jest też twierdzenie skarżącego, że § 7 Regulaminu stanowi modyfikację § 9 i § 10 wymienionego rozporządzenia. W istocie bowiem § 7 Regulaminu określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego a nie dostawcy ścieków przemysłowych (o czym mowa w wymienionych przepisach rozporządzenia) i stanowi uzupełnienie regulacji § 11 tego rozporządzenia poprzez doprecyzowanie miejsca, sposobu i częstotliwości poboru kontrolnych próbek ścieków przemysłowych. Uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do przeprowadzenia niejako zewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, wynika bowiem z przepisów ustawy, a mianowicie z art. 9 ust. 3 czy art. 10 pkt 3..

Należy zgodzić się w tym miejscu z organem, że kwestionowany przepis Regulaminu uściśla i doprecyzowuje warunki zewnętrznej kontroli jakości ścieków przemysłowych, co jest istotne z punktu widzenia interesu społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska. Przewidziana w rozporządzeniu dowolność przedsiębiorstwa w zakresie ustalania miejsca, sposobu i częstotliwości próbek ścieków przemysłowych została jedynie w kwestionowanym przepisie Regulaminu doprecyzowana. Dodatkowo należy podzielić stanowisko organu, że dostawcy ścieków, wobec różnych uwarunkowań i możliwości technicznych, dokonują poboru próbek w różny sposób albo w ogóle nie przeprowadzają wewnętrznej kontroli ich jakości. Zatem dążąc do zachowania porównywalności wyników badań jakości ścieków przemysłowych niezbędne stało się określenie zasad dokonywania próbek. Uwzględniając zaś stan faktyczny, że u zdecydowanej większości dostawców ścieków przemysłowych brak jest technicznej możliwości poboru próbek ścieków przemysłowych z zachowaniem zasad przewidzianych w § 9 i § 10 rozporządzenia, postanowienia § 7 Regulaminu, w którym opisano sposób poboru próbek ścieków przemysłowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wypełnia dostrzeżona lukę i odpowiada praktycznym potrzebom.

Dlatego też z uwagi na zróżnicowanie infrastruktury technicznej w pozostającej w posiadaniu dostawców ścieków przemysłowych, w zależności od tego jakie dostawca ścieków posiada możliwości techniczne odbywać się pobieranie próbek ścieków.

Gdy dostawca ścieków posiadać będzie przede wszystkim przepływomierz ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zobowiązane będzie pobierać próbki ścieków w sposób analogiczny jak to winien robić dostawca ścieków przemysłowych w myśl § 9 i § 10 rozporządzenia, o czym stanowi § 7 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Natomiast w przypadkach, w których technicznie nie będzie to możliwe przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zobowiązane będzie pobierać próbki ścieków w taki sposób, w jaki w przypadku braku przepływomierza ścieków, bada się w praktyce laboratoriów całego kraju - o czym stanowi § 10 ust. 3 Regulaminu.

Wbrew zarzutom skargi Przepis § 7 Regulaminu nie zawiera więc powtórzenia czy modyfikacji regulacji § 9 do § 11 rozporządzenia lecz ustala, określoną gradację poboru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne próbek ścieków przemysłowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu funkcjonowania innych zasad poboru próbek ścieków wynikających z umowy łączącej skarżącego z przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym to trzeba podkreślić, że decydujące znaczenie ma w tym przedmiocie regulacja w uchwale będącej prawem miejscowym, a nie odwrotnie. Zatem to postanowienia umowy muszą być zgodne z zapisami prawa miejscowego.

Kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia § 3 Regulaminu poprzez zawężenie kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec należy uznać za bezzasadny. Treść kwestionowanego przez skarżącego przepisu nie wskazuje bowiem konkretnego podmiotu realizującego przedmiotowe usługi, określa jedynie wymogi prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne będące przedsiębiorcą, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów. W żaden więc sposób nie zawęża kręgu podmiotów mogących świadczyć usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sosnowiec. Adresatem uchwały nie jest bowiem żadne konkretne przedsiębiorstwo, ale każde przedsiębiorstwo, które spełnia ustawowe wymagania. Stąd też przywołany w skardze wyrok tut. Sądu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 149/13 dotyczący całkiem innego stanu faktycznego nie może tutaj być adekwatny. W kontrolowanym wówczas Regulaminie wskazano bowiem dokładnie konkretne przedsiębiorstwo, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Takiego stanu rzeczy nie ma zaś w niniejszej sprawie.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 4 pkt 2 Regulaminu, także nie można uznać go za zasadny. W art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wskazano, iż Regulamin określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i oprowadzania ścieków. Skarżący w skardze zarzucił, że w kwestionowanej uchwale nie doszło do wypełnienia delegacji ustawowej poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu świadczonych usług. Podkreślił, iż regulacja zawarta w pkt 2 tego przepisu Regulaminu odwołująca się do art. 13 ustawy nie jest wypełnieniem tego obowiązku. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego w przedmiotowym Regulaminie w § 4 pkt 1 lit.b zapewniono dostawę wody i odbiór ścieków w sposób ciągły i niezawodny a w pkt 1 lit.a określono niezbędne, konkretne parametry dostarczanej wody, tj. m.in. ilość wody nie mniejsza niż 0,5m³ na dobę, pod ciśnieniem mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym nie mniejszym niż 0,1 MPa (1kG/cm²) i nie większym niż 0,6 MPa (6kG/cm²) oraz odprowadzanie ścieków w ilości nie mniejszej niż 0,5m³ na dobę. Odnosząc się do jakości wody odwołano się wprawdzie do art. 13 ustawy, czyli faktycznie do wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r.), ale wobec braku na terenie gminy ujęć wody eksploatowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne i braku widoków na uruchomienie takich ujęć w przyszłości, odwołanie się do powszechnie obowiązujących przepisów jest wystarczające. Trudno bowiem domagać się od gminnego uchwałodawcy, by w Regulaminie określał minimalny poziom jakości dostarczanej wody w sposób bardziej rygorystyczny, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów dla ogólnokrajowych wymagań. Zgodnie zaś z przyjętą w Regulaminie regulacją ma obowiązek zapewnić należytą jakość dostarczanej wody - tj. odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych, czyli nie może dostarczana woda być mniejszej jakości niż przewidują to te przepisy. Nie można zatem podzielić twierdzenia skarżącego, że nie spełniono w Regulaminie wymogu określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie jakości wody czy minimalnego poziomu usług na odprowadzanie ścieków.

W zakresie ostatniego zarzutu dotyczącego § 6 regulaminu -. tj. regulacji w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach wypada stwierdzić, że jest to zagadnienie regulowane odrębnie poza przedmiotowym regulaminem. Kwestie te regulowane są w art. 26 i art. 27 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczy w sposób wyczerpujący i nie wymagają w Regulaminie uzupełnienia a tym bardziej powielenia. Nie jest też zasadny zarzut, iż § 6 Regulaminu stanowi wybiórcze powtórzenie któregoś ze wskazanych przepisów. Stanowi on bowiem ich syntezę artykułującą ogólną podstawę rozliczeń świadczonych usług.

W świetle powyższego nie można więc postawić zarzutu, że przyjęta regulacja stanowi naruszenie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w przypadku niniejszej uchwały brak jest podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.