Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1439/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z

2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania U. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w G., przy ul. [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. Nr [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Starosta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z

2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zmienił ostateczną decyzję Starosty G. Nr [...] w zakresie treści projektu budowlanego budynku usługowego z częścią mieszkalną w ten sposób, że zatwierdził projekt zamienny budynku usługowego z częścią mieszkalną zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej w G. przy ul. [...] i zezwolił na budowę wg powyższego projektu, z zachowaniem warunków określonych w decyzji Starosty G. Nr [...].

W dniu 13 lutego 2009 r. J. i U. B., właściciele działki [...], wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem "MU-2", gdzie przewidziano koncentrującą zabudowę intensywną o charakterze małomiasteczkowym, o wysokości zabudowy od 2 do 4 kondygnacji, przy czym kategorią rozstrzygającą ilość kondygnacji powinno być sąsiedztwo istniejącej zabudowy. Na tym terenie obowiązuje ponadto zabudowa zwarta wytwarzająca pierzeje, realizowana wzdłuż linii rozgraniczających, z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki. Usytuowanie przedmiotowej inwestycji zgodne jest z § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem projektowana budowa będzie przylegała do budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich o nr [...] i nr [...] i części działki nr [...], co jest zgodne w z ww. przepisami.

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest słuszny, bowiem nie jest dopuszczalne orzekanie w trybie tego przepisu w zakresie pozwolenia na budowę innego obiektu, aniżeli objęty pierwotnym pozwoleniem. Jednak skarżący, którzy byli stroną toczącego się w przedmiotowej sprawie postępowania, wiedząc o wydanej decyzji Starosty G., nie skorzystali z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania od decyzji na etapie toczącego się postępowania administracyjnego, a ponadto w omawianym przypadku naruszenie art. 36a ust. 1 nie może zostać uznane za "rażące naruszenie prawa", ponieważ przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadziłoby do zatwierdzenia tego samego projektu.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i U. B. zapadła zaskarżona decyzja, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. Nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zatwierdzony decyzją Starosty G. Nr [...], projekt budowlany przewiduje rozbudowę istniejącego budynku usługowego z częścią mieszkalną w granicy z działkami nr [...]. Z planu zagospodarowania działki wynika, że rozbudowany budynek będzie przylegał ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych do usytuowanych w granicy budynków na działkach nr [...]. Natomiast w granicy działki nr [...], przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie znajduje się żaden budynek. Wprawdzie na nieruchomości [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz garaż, zlokalizowane w granicy, to jednak obiekty te są umiejscowione w innej części działki i rozbudowany budynek do nich nie przylega. W ocenie organu odwoławczego takie usytuowanie przedmiotowej rozbudowy w granicy z działką nr [...] nie spełnia warunku wynikających z § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z tego względu projektowana inwestycja jest niezgodna z ww. przepisem, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarówno oczywistość, jak i ciężar gatunkowy naruszenia przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze i ekonomiczne wywołane tym naruszeniem powodują, że badana w trybie nadzoru decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z działką nr [...] spowoduje bowiem obniżenie wartości tej nieruchomości, jak również znacznie pogorszy warunki korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodu z dokumentu w postaci wypisu z miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla działki o nr ewid. [...]; oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że nowy budynek wybudowany na działce nr [...] będzie przylegał jedynie do budynków usytuowanych na sąsiednich działkach nr [...] natomiast nie będzie przylegał do żadnego budynku w granicy z działką nr [...], podczas gdy w rzeczywistości w granicy działek [...] znajduje się budynek U. i J. B., do którego nowo wybudowany budynek przylega na długości ok. 1,80 m. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy przesłanki takiego stanu rzeczy nie zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, że decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717).

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy mieć na względzie, że decyzja Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zapadła w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca w ust. 5 tego przepisu zdefiniował, co jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tak więc za nieistotne odstępstwo Prawo budowlane uznaje odstępstwo, które nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Z powyższego wynika, że ustawa Prawo budowlane w sposób negatywny definiuje pojęcie istotnych odstępstw, poprzez wskazanie co takim odstępstwem nie jest. A zatem przeprowadzenie postępowania w trybie art. 36a Prawa budowlanego możliwe jest jedynie w ww. przypadkach opisanych w sposób negatywny. Tymczasem z porównania dwóch projektów budowlanych, stanowiących załączniki do decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], o pozwoleniu na budowę oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wynika, że projekty te dotyczą dwóch zupełnie różnych obiektów budowlanych, usytuowanych w zupełnie innym miejscu na działce nr [...], położonej w G. przy ul. [...].

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Nr [...] dotyczy budowy budynku mieszkalno-usługowego, natomiast "projekt zamienny" dotyczy budowy zupełnie nowego budynku o funkcji garażowej.

W ocenie Sądu, projekt dobudowania przez inwestora do budynku mieszkalno-usługowego nowego budynku o funkcji garażu nie może świadczyć o zmianie charakterystycznych parametrów, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, tego pierwszego (tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość).

W okolicznościach niniejszej sprawy, projekt zamienny przedstawia de facto budowę zupełnie nowego obiektu budowlanego, na który zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagane jest uzyskanie odrębnej decyzji pozwolenia na budowę. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3). Z tego względu projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (por. art. 34 ust. 1), a ponadto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ winien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. art. 35 ust. 1 pkt 2). Powyższe uregulowanie Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ administracji do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami technicznymi. Ponadto, jak wynika z akt sprawy i dokumentów istniejących w dacie wydawania badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę "budynku garażowego", niewątpliwie decyzja ta jest sprzeczna z wymaganiami jakie stawia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji.

I tak zgodnie z ww. rozporządzeniem sytuowanie budynków w ostrej granicy było dopuszczalne jeżeli: wynikało to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie było możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Ponadto, jeżeli na sąsiedniej działce: bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Wbrew ustaleniom zawartym w decyzji Starosty G., usytuowanie nowo projektowanego obiektu naruszało ww. przepis rozporządzenia.

Plan dopuszczał realizację zabudowy zajmującej całą szerokość działki tylko wzdłuż linii rozgraniczających. Przedmiotowy budynek usytuowany w krańcu działki nie wiąże się z realizacją planowej idei pierzei wzdłuż ulicy.

Ponadto plan zagospodarowania działki przewidywał, iż budynek o funkcji garażowej będzie przylegał ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych do usytuowanych w granicy budynków na działkach nr [...]. Natomiast wg tego dokumentu w granicy działki nr [...], przy której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie znajduje się żaden budynek. Wprawdzie na nieruchomości [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz garaż, zlokalizowane w granicy, to jednak obiekty te są umiejscowione w innej części działki i rozbudowany budynek do nich nie przylega. Późniejsze mapy geodezyjne, przedstawione przez skarżącą pozostają bez znaczenia dla oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji na datę jej wydania (mogą wiązać się np. z odstępstwami od projektu).

Zdaniem Sądu powyższe ustalenia świadczą jednoznacznie o tym, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja, w sposób rażący, w rozumieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., narusza dyspozycję w szczególności art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, ale także art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd stwierdza, że decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem ww. przepisów prawa, a skutki, które wywołuje powodują, że nie można jej zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności jako akty wydane przez organy praworządnego państwa.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).