Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2625/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1,  art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14  ust. 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Teza: W rozpoznawanej sprawie przekroczenie granic upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /t.j. Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ polegało na wprowadzeniu - w przepisie uchwały rady gminy - nadmiernie ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na stacjach paliw. W brzmieniu przyjętym w uchwale zakaz dotyczy każdej stacji paliw. Tymczasem takie ogólne jego ujęcie może stanowić wyłącznie domenę zakazów wprowadzanych przez centralnego ustawodawcę, jako że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na stacjach.

TEZY

W rozpoznawanej sprawie przekroczenie granic upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /t.j. Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ polegało na wprowadzeniu - w przepisie uchwały rady gminy - nadmiernie ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na stacjach paliw. W brzmieniu przyjętym w uchwale zakaz dotyczy każdej stacji paliw. Tymczasem takie ogólne jego ujęcie może stanowić wyłącznie domenę zakazów wprowadzanych przez centralnego ustawodawcę, jako że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na stacjach.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2003 r., Nr PN.II.0911-10/17/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r., Nr XII/351/03 Oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 18 września 2003 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XlI/351/03 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawach prawnych powołano następujące przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.).

W § 3 pkt 2) lit. a) uchwały Rada Miejska wprowadziła zakaz sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wewnętrznych dziedzińców i podwórek wielorodzinnych budynków mieszkalnych, natomiast w § 4 ust. 1 pkt 2) - zakaz sprzedaży i podawania napojów, o zawartości powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, na terenie stacji paliw.

Oba cytowane postanowienia uchwały zostały zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego, który swoim rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 października, PN.II.0911-10/17/03, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca, 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 oraz 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odniesieniu do pierwszego z postanowień uchwały (zakaz sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wewnętrznych dziedzińców i podwórek wielorodzinnych budynków mieszkalnych), organ nadzorczy przyznał, że Rada może ustalić zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Należy jednak przez to rozumieć geograficzne położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkół, przedszkoli, zakładów pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna na zasługujące na szczególną ochronę. Zasady winny w sposób jednoznaczny określać miejsca usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Muszą one zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, zwłaszcza, że w oparciu o nie będą wydawane decyzje administracyjne. Określenie "wewnętrzne dziedzińce i podwórka wielorodzinnych budynków mieszkalnych" nie spełnia tych wymogów. Tak uchwalone zasady mają niejasny zakres zastosowania i w sytuacji Wrocławia wykluczają możliwość lokalizacji punktów na znacznej części obszaru miasta.

Drugie postanowienie (odnoszące się do stacji paliw) zostało zakwestionowane z następujących powodów.

Z przepisu art. 14 ust. 6 wynika uzupełniający, w stosunku do ustawowego zakresu regulacji (art. 14 ust. 1-5), charakter uchwały rady gminy, wprowa-

2

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

dzającej zakazy sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. W ust. 1-5 ustawodawca wprowadził bowiem określone zakazy w stosunku do miejsc i obiektów, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana ze względu na realizowane tam zadania i funkcje. Również zakazy wprowadzone przez radę gminy w innych (niż wymienione w ustawie) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, mogą być wprowadzone ze względu na ich charakter. Komplementarny charakter uchwały rady gminy oraz odwołanie się w ustawie do charakteru miejsca, obiektu i obszaru, ogranicza - w ocenie organu nadzorczego - swobodę rady we wprowadzaniu zakazów tylko do takich miejsc, obiektów lub obszaru, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana i zagrażałaby wykonywanie przez nich swoich funkcji. Nie mogą to być miejsca, obiekty i obszary dowolnie wskazane przez radę.

Charakter obiektu, jakim jest stacja paliw nie wyklucza - w ocenie organu nadzorczego - możliwość prowadzenia tam sprzedaży innych niż paliwo towarów, w tym napojów alkoholowych, co potwierdzają liczne powszechnie znane przykłady prowadzenia bardzo zróżnicowanej działalności gospodarczej przez stacje paliw. Tym bardziej nie może za wprowadzeniem takiego zakazu przemawiać wola ograniczenia konkurencji pomiędzy różnymi typami placówek handlowych, gdyż nie jest to zadanie gminy i nie do tego została w ustawie upoważniona rada gminy.

W dniu 20 listopada 2003 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XV/452/03, w której postanowiła zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze, wyłącznie jednak w części stwierdzającej nieważność postanowienia zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2) uchwały tego samego organu z dnia 18 września 2003 r., Nr XII/351/03.

W samej skardze Rada wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego we wspomnianym zakresie (jako niezgodnego z prawem),

2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, po czym przywołano następującą argumentację:

Rada - wprowadzając zakaz sprzedaży i podawania napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), na terenie stacji paliw - w sposób zasadny i prawidłowy skorzystała z delegacji zawartej w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy. Przepis uprawnia do wprowadzenia dodatkowych zakazów, uzupełniających zakazy zawarte w art. 14 ust. 1-5 ustawy. Kryterium decydującym jest charakter owych miejsc albo obiektów, uzasadniający wprowadzenie zakazu. Przesłanka szczególnego charakteru obiektu bądź miejsca oznacza, iż rada gminy nie ma pełnej dowolności w wyborze tych miejsc, a ich określenie w akcie normatywnym winno je indywidualizować i pozwalać odróżnić od innych miejsc i obszarów publicznych. Zdaniem gminy, stacje paliw są obiektami o charakterze szczególnym, na których wprowadzony winien być zakaz sprzedaży i podawania napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu - z wyjątkiem piwa. Należą bowiem do specjalistycznych placówek handlowych. Poza paliwami, olejami i in-

3

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

nymi akcesoriami motoryzacyjnymi, sprzedawane na stacjach asortymenty spożywcze: papierosy, gazety i inne towary mają charakter uzupełniający, związany z potrzebami i oczekiwaniami podstawowej grupy klientów stacji. Sprzedaż alkoholi wysokoprocentowych nie może być traktowana jako sprzedaż asortymentu uzupełniającego. Pogląd przeciwny stałby w sprzeczności z celami społecznymi określonymi w ustawie, jakimi są m.in.: ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, ograniczanie dostępności alkoholu, działania zmierzające do zmiany struktury spożywania alkoholi. Realizacji tych celów służyć mają także przepisy prawa miejscowego wydawane na podstawie ustawy, a w szczególności delegacji zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6. Stacje paliw są też placówkami, w których sprzedaż podstawowego asortymentu prowadzona jest w warunkach szczególnych, podporządkowanych zapewnieniu bezpieczeństwa klientów, obsługi i otoczenia. Również procedura sprzedaży na stacjach odpowiada potrzebom kierowców tankujących paliwa. Uruchomienie na stacjach paliw sprzedaży wysokoprocentowych alkoholi powiększyłoby liczbę klientów o tych, którzy udawaliby się na stację jedynie w celu zakupu alkoholu (szczególnie po godzinach pracy większości sklepów). Tymczasem funkcjonowanie detalicznych placówek "monopolowych" - nawet w centrum miasta - wiąże się z wieloma problemami w zakresie zagrożeń bezpieczeństwa i zakłóceń porządku publicznego, generowanych przez część klientów. Ewentualne przeniesienie tych negatywnych zjawisk na stacje paliw skutkowałoby realnymi zagrożeniami dla podstawowej grupy klientów stacji, i dla bezpiecznego funkcjonowania tych obiektów.

Zdaniem strony skarżącej, istotne cechy odróżniają stacje paliw od innych placówek handlowych prowadzących sprzedaż artykułów spożywczych. W ocenie Gminy, charakter obiektu to przede wszystkim cecha pochodna celu i zasadniczej funkcji społecznej i gospodarczej danej placówki. Motywy rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność § 4 ust. 1 pkt 2) uchwały nie znajdują uzasadnienia prawnego, a charakter stacji paliw jako placówek handlowych, umożliwia ustanowienie na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy przez Radę Miejską zakazu sprzedaży na ich terenie napojów alkoholowych.

W odpowiedzi Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Organ nadzoru podzielił pogląd skarżącej, że charakter obiektu, który uzasadnia wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, jest pochodną zasadniczego celu i funkcji, jaką pełni ten obiekt. Nie może jednak delegacji ustawowej interpretować w oderwaniu od kontekstu całego artykułu 14 ustawy przeciwalkoholowej i jego celów. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych dla każdego typu (rodzaju) obiektów mieszczących się na terenie gminy, ze względu na ochronę zasadniczych celów i funkcji realizowanych przez te obiekty, ale tylko wtedy, gdy "charakter miejsca" wyklucza prowadzenie tam sprzedaży alkoholu. Z wyjaśnień gminy wynika, że zakaz wprowadzono ze względu na specjalistyczny charakter placówki handlowej jaką jest stacja paliw. Alkohol, zdaniem strony skarżącej, służy wyłącznie podniesieniu rentowności przedsiębiorstwa a stacje paliw stały-

4

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

by się swoistymi sklepami monopolowymi, odbierającymi klientów placówkom handlującym artykułami spożywczymi.

Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wszystkich obiektów handlowych jest prowadzenie sprzedaży środków spożywczych, w tym alkoholu. Nie ma też generalnego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z konstytucyjną zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej dozwolone jest wszystko to czego prawo nie zakazuje. Gmina, na podstawie upoważnienia art. 14 ust. 6 ustawy, nie jest uprawniona do reglamentowania działalności gospodarczej, ale do ochrony obiektów ze względu na ich charakter. Inaczej mówiąc, zakaz sprzedaży napojów alkoholowych nie może być wprowadzony ze względu na wolę zawężenia asortymentu oferowanego przez przedsiębiorcę lub ograniczenie konkurencyjności. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie przez radę gminy zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na terenie obiektów handlowych jest niedopuszczalne. Stanowi też nadmierną ingerencję prawodawcy lokalnego w sferę konstytucyjnie chronionej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wypada zauważyć, że Sąd orzekał już w warunkach wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 w związku z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), rozpoznawana sprawa podlegała od tej daty kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jako rzeczowo i miejscowo właściwego, który miał obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Warto też podkreślić, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd było zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, wyłącznie w zaskarżonym zakresie, to znaczy jedynie w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 1 pkt 2) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003r.,NrXII/351/03.

Istotą każdego rozstrzygnięcia nadzorczego - w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) -jest weryfikacja uchwały lub zarządzenia organu gminy z punktu widzenia zgodności tych aktów z prawem. Ustawodawca przesądza przy tym, że wspomniane akty organów gminy są nieważne jedynie w przypadku ich sprzeczności z prawem. Takiej sprzeczności zapisu sformułowanego w § 4 ust. 1 pkt 2) wspomnianej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. dopatrzył się Wojewoda Dolnośląski.

Zdaniem Sądu, o sprzeczności można mówić wówczas, gdy przepis gminny został wydany bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic ustawowych granic umocowania, co może być np. skutkiem błędnej wykładni przepisów.

5

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi z pewnością pierwsza sytuacja. Przepis art. 40 ust. 1 przywoływanej już wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie wynika zaś z art. 14 ust. 6 także już powoływanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym "w innych, niewymienio-nych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy przeciwalkoholowej, mogą być zatem uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach.

Rozważając wzajemną zależność zakazów ustawowych i gminnych, trafnie zauważył Sąd Najwyższy, że dopuszczenie wprowadzenia tych drugich zakazów wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych (tak SN w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r., OSNP 1999, Nr 4, poz. 55). Określone w ten sposób ratio legis art. 14 ust. 6, znajdujące pełne uzasadnienie w ewidentnej potrzebie postrzegania tego przepisu w kontekście całego art. 14, znacznie ogranicza zakres dodatkowych zakazów, które mogą wprowadzać rady gmin. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym przepisy gminne wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, bo wprowadzanie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy. Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy nie mogą więc posługiwać się sformułowaniami pełniącymi wyłącznie funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych, a zarazem generalnych, którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przeciwnie, przepisy gminne wskazujące miejsca, obiekty lub obszary w gminie, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy wymienione w art. 14 ust. 6 ustawy przeciwalkoholowej, powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów (zob. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997 r, III RN 11/97, OSNP 1997, Nr 20, poz. 393).

Tymczasem zakaz wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 2) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. (Nr XII/351/03) sformułowany został bardzo ogólnie. Miałby on dotyczyć "sprzedaży i podawania napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu - z wyjątkiem piwa - na terenie stacji paliw". Takie ujęcie ma w istocie charakter generalny i powszechny zarazem. Dotyczyłoby bowiem każdej stacji paliw, bez możliwości jakiegokolwiek ich indywidualizowania, a samo sformułowanie tego zakazu ma zdecydowanie ponadlokalny wymiar. Gdyby podzielić zapatrywanie organu gminy o szczególnym charakterze każdej bez wyjątku stacji paliw, bezwzględny zakaz sprzedaży i podawania na-

6

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

pojów alkoholowych powinien dotyczyć wszystkich stacji paliw w kraju, a wprowadzenie tego typu zakazu koliduje z założonym ewidentnie przez ustawodawcę podziałem materii normatywnej, przewidzianej w art. 14 ustawy przeciwalkoholowej jako przedmiot centralnej i lokalnej regulacji. Wprowadzając zakaz, który miałby obejmować dodatkową kategorię obiektów publicznych, nie wymienioną w art. 14 ust. 1-5 tej ustawy, która to kategoria - zważywszy na ogólnikowość jej werbalnego ujęcia w uchwale - powinna podlegać identycznemu reżimowi prawnemu w skali całego kraju, Rada Miejska Wrocławia przekroczyła zakres upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 tej ustawy.

O tym, że ustawodawca reaguje na lokalne sygnały, sugerujące konieczność poszerzenia pierwotnego katalogu zakazów ustawowych, świadczy dobitnie dodanie do art. 14 nowego ust. 2a, w którym został wprowadzony ustawowy zakaz spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach (z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów). Zakaz taki próbowały wcześniej wprowadzać poszczególne gminy w uchwałach swoich rad, co zostało uznane w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym za niedopuszczalne, właśnie ze względu na ponadlo-kalny, generalny charakter takiego zakazu (por. uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 50 i wcześniej już przywołany wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., wraz z innymi judykatami, cytowanymi tam przez Sądy). Nie można wykluczyć, że ustawodawca wprowadzi z czasem podobny zakaz dotyczący stacji paliw. Wprowadzenie takiego powszechnego zakazu nie może być jednak domeną gminy, nawet przy założeniu, że jego obowiązywanie będzie miało - z oczywistych powodów - ograniczony zakres terytorialny.

Według Rady Miejskiej Wrocławia, o szczególnym charakterze każdej stacji paliw (w uchwale nie przewidziano wszak żadnych wyjątków w tym względzie) przesądzają dwie okoliczności. Po pierwsze to, że są to obiekty należące do "specjalistycznych placówek handlowych". Poza sprzedażą paliw, olejów i innych akcesoriów motoryzacyjnych powinny one zatem - zdaniem Rady -mieć jedynie możliwość sprzedaży tzw. towarów uzupełniających, tzn. artykułów spożywczych, papierosów, gazet itp., związanych z potrzebami i z oczekiwaniami podstawowej grupy klientów stacji. Alkohole wysoprocentowe nie mogą być zaliczone do grupy towarów uzupełniających w takim rozumieniu. Po drugie, o szczególnym charakterze stacji paliw miałyby także świadczyć szczególne warunki sprzedaży podstawowego asortymentu towarów, podporządkowanych zapewnieniu bezpieczeństwa klientów, obsługi i otoczenia. Stacje są ogólnodostępne. Uruchomienie na nich sprzedaży wysokoprocentowych alkoholi zwiększyłaby ogólną liczbę klientów o tych, którzy udawaliby się na stację jedynie w celu zakupu alkoholu (szczególnie po godzinach pracy większości sklepów). Jako dodatkowy argument, przemawiający - w tym kontekście - za wprowadzeniem zakazu sprzedaży i podawania wysokoprocentowych napojów alkoholowych na stacjach paliw, Rada Miejska Wrocławia powołała możliwość wystąpienia także i tam zagrożeń bezpieczeństwa i zakłócania porządku publicznego, obserwowanych już w praktyce funkcjonowania detalicznych placówek "monopolowych" i to nawet tych, które prowadzą działalność handlową w centrum miasta.

7

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

W ocenie Sądu, również taka argumentacja jest zbyt ogólna. Nie uwzględnia przy tym szczegółowych rozwiązań normatywnych, zawartych zarówno w samej ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i w innych aktach normatywnych.

Po myśli art. 96 ustawy przeciwalkoholowej, sprzedaż detaliczną napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży, prowadzi się w punktach sprzedaży, którymi są:

1) sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych (pod pojęciem sklepu branżowego należy rozumieć placówkę, w której roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych stanowi nie mniej niż 70% wartości sprzedaży ogółu towarów w tym punkcie - art. 2 pkt 9 tej samej ustawy),

2) wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2,

3) pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych.

Brzmienie cytowanego przepisu nasuwa dwie konkluzje. Wysokoprocentowe napoje alkoholowe nie muszą stanowić jedynego asortymentu sprzedaży konkretnej placówki handlowej, nawet w wypadku alkoholowych sklepów branżowych w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy. Z przedstawionego wyliczenia, zwłaszcza ze sformułowania art. 9 pkt 3 infine, nawiązującego - ogólnie, bez żadnego ograniczenia - do "innych placówek handlowych", wynika niedwuznacznie, że ustawodawca nie zakładał a priori wyeliminowania jakichkolwiek placówek z grona podmiotów, które mogą sprzedawać alkohol. Nie znajduje więc dostatecznego normatywnego uzasadnienia stanowisko upatrujące szczególnego charakteru stacji paliw między innymi w tym, że należy je zaliczyć do kategorii specjalistycznych placówek handlowych, które to pojecie nie występuje w ustawie. Nie jest to bowiem okoliczność, która mogłaby samodzielnie wykluczać uruchomienia na stacji paliw punktu sprzedaży alkoholu.

Bezdyskusyjne jest za to, że podstawowy asortyment towarów, sprzedawanych na stacjach paliw powoduje pewne naturalne zagrożenia. Nie powinno także budzić wątpliwości, że w określonej konfiguracji okoliczności konkretnego przypadku, a przede wszystkim lokalnych uwarunkowań, w jakich prowadzi działalność handlową konkretna stacja paliw, sprzedaż lub podawanie na stacjach paliw napojów alkoholowych (wszystkich zresztą a nie tylko wysokoprocentowych, co uszło uwadze Rady Miejskiej Wrocławia, skoro zmierzała ona do wyłączenia piwa z zakresu uchwalonego zakazu) mogłoby potęgować to zagrożenie. Konstatacje te nie upoważniają jednak również do formułowania ogólnego postulatu zakazu sprzedaży (podawania) alkoholu na stacjach. Sam prawodawca miał bez wątpienia na uwadze element zagrożenia, jakie powoduje działalność stacji paliw. Między innymi i z tego powodu opracował odrębne przepisy regulujące warunki techniczne oraz usytuowanie tych obiektów. Podlegają one aktualnie reglamentacji przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zra.). W

8

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

przepisach tych dopuszczono jednak - mimo przewidywanego zagrożenia - prowadzenie właśnie na stacjach paliw działalności usługowej (§ 2 pkt 3 rozporządzenia), nie wyłączając nawet usług hotelarskich (§ 102 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W praktyce, niektóre stacje paliw, zlokalizowane na większym obszarowo terenie, wykorzystują te rozwiązania normatywne i prowadzą szeroko zakrojoną działalność gospodarczą obejmującą - obok sprzedaży paliw, olejów i akcesoriów motoryzacyjnych - bogatą ofertę sprzedaży innych jeszcze towarów i usług, hotelarskich (hotele, motele) i gastronomicznych (bary, restauracje) nie wyłączając. Skoro na terenie tych stacji, których poszczególne obiekty i urządzenia zlokalizowane mogą być przecież w sposób wykluczający kolizję przy realizowaniu poszczególnych funkcji i usług, co w konsekwencji nie zwiększa wcale naturalnego niebezpieczeństwa, związanego ze sprzedażą produktów łatwopalnych i środków wybuchowych, objęcie także tych stacji ogólnym zakazem sprzedaży i podawania alkoholu, przez przyjęcie szczególnego charakteru wszystkich stacji, związanego z istnieniem potencjalnego niebezpieczeństwa, o którym mowa, nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

Na kanwie argumentu strony skarżącej o możliwości przeniesienia zjawisk patologicznych związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych na teren stacji paliw, godzi się z kolei zauważyć, że dotyczy on jedynie potencjalnego zagrożenia tego typu. Tymczasem słusznie przyjmuje się, że dodatkowe zakazy wprowadzane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy przeciwalkoholowej, służyć mają wyłącznie jako ochrona konkretnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się przez gminy od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., II SA 1709/99, Pr. Gosp. 2000/3/44).

W konkluzji dotychczasowych wywodów należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przekroczenie granic upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 ustawy przeciwalkoholowej polegało na wprowadzeniu - w przepisie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia zakwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego - nadmiernie ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W brzmieniu przyjętym w uchwale zakaz dotyczy każdej stacji paliw. Tymczasem takie ogólne jego ujęcie może stanowić wyłącznie domenę zakazów wprowadzanych przez centralnego ustawodawcę, jako że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na stacjach. Te ostatnie są bowiem funkcją wielu okoliczności, które wymagałyby uwzględnienia przy doprecyzowaniu granic zamierzonego zakazu.

Skoro uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r., Nr XII/351/03 jest sprzeczna - w zaskarżonym zakresie - z prawem, ponieważ zakaz sformułowany w jej § 4 ust. 1 pkt 2 przekracza ramy upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 6 ustawy przeciwalkoholowej, przy prawidłowej wykładni tego przepisu, skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające - zasadnie -nieważność przepisu statuującego tak ogólnikowy zakaz należało oddalić.

Orzeczenie Sądu nie przesądza ostatecznie zagadnienia. Pomijając kwestię ewentualnego ustawowego wprowadzenia powszechnego zakazu dotyczącego

9

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03

wszystkich stacji paliw w kraju (na wzór noweli ustawy, odnoszącej się do zakazu spożywania alkoholu na ulicach, skwerach i w parkach), Rada Miejska Wrocławia może rozważyć, czy możliwe jest doprecyzowanie zakazu w sposób pozwalający jednoznacznie przesądzić, z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, które stacje paliw powinny być objęte takim zakazem ze względu na ich specyficzny charakter.

Jeżeli sprecyzowanie zakazu w ramach uchwały nie okaże się możliwe, pozostaną inne przewidziane w ustawie środki reglamentacji sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: udzielanie zezwoleń w ramach liczby punktów sprzedaży, z uwzględnieniem już obowiązujących zasad sytuowania punktów sprzedaży (a być może opracowanie dodatkowych, bardziej szczegółowych reguł w tym zakresie, precyzujących usytuowanie tych punktów na stacjach lub w najbliższej okolicy), a także spełnianie przez poszczególne stacje innych wymagań wynikających z przepisów ustawy i z regulacji przyjętych również w stosownych przepisach gminnych.

Należy jednak dodatkowo zauważyć, że podstawę wprowadzenia stosownych zakazów lub zasad usytuowania może stanowić wyłącznie wzgląd na realizację celów założonych w ustawie przeciwalkoholowej, a nie ograniczanie (wyłączanie) konkurencji między poszczególnymi przedsiębiorcami. Zdaniem Sądu wątek ten był nadmiernie eksponowany zarówno w argumentacji strony skarżącej, optującej wyraźnie za ograniczeniem konkurencji ekonomicznej jaką mogą stanowić przedsiębiorcy prowadzący stacje paliw, jak i przez organ nadzorczy, powołujący się bezkrytycznie na konstytucyjną zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w myśl której dozwolone jest w tym zakresie wszystko, czego prawo nie zakazuje. Tak generalnie głoszona teza pozostaje z kolei w ewidentnej sprzeczności z reglamentacją zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w celu realizacji celów restrykcyjnej mimo wszystko ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zważywszy wyżej powiedziane, należało orzec, jak w osnowie.