Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2724/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. na podstawie art. 104 Kpa ora art. 28 ust 1, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4, art. 36 ust 1 pkt 1, art. 41 ust. 4, art. 55 ust 1 pkt 1, art. 42 ust 1,2,4, art. 43 ust 1 i 3, art. 44 ust 1 i 2, art. 45 ust 2, art. 54 ust 1 i 2, art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych po rozpatrzeniu wniosku A. S. zamieszkałego w [...] przy ul. [...]zatwierdził projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz wydał pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 109, 7 m², powierzchni całkowitej 220, 4 m², powierzchni użytkowej 158, 0 m² i kubaturze 836,0 m² na działce położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid gruntów [...], [...] k.m. [...] oraz określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym, warunkami zawartymi w uzgodnieniach, zasadami sztuki budowlanej i przepisami bhp oraz nałożył na inwestora obowiązki wymienione w/w decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa jak i roboty budowlane są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. zmienionego uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].10.1994 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz są zgodne z wymaganiami ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].01.1996 r. oraz ustawą Prawo budowlane.

We wniosku z dnia 12.07.2000 r. T. R. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Skarżąca wskazała, że udzielona pozwoleniem na budowę budowa drogi stwarza sytuację kolizyjną i jest niefunkcjonalna. Ponadto powoduje utrudnienie dojazdowe dla sąsiadów. Zarzuciła niezgodność zamierzeń budowlanych inwestora z decyzją z [...].01.1996 r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem pozwolenie na budowę ustalono dla działek [...] i [...], gdy warunki i projekt zagospodarowania dotyczyły jedynie działki [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2003 r. na podstawie art. 158 § 1 Kpa oraz wyroku o sygn. akt IV SA 432/01 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.11.2002, po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. R. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, ze inwestor występując z wnioskiem z dnia 21.03.1996 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, miał świadomość wykonania urządzeń budowlanych zapewniających przyszłe użytkowanie tego budynku zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej o braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego A. S. z zaskarżoną decyzją jaki i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].01.1996 r. Decyzja ta bowiem zawiera wyłącznie określenie przydatności nieruchomości i docelowy zakres przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, jakie może być realizowane na tej nieruchomości w zgodzie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta nie określa również obowiązku równoczesnego realizowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z par 3 pkt 10 rozporządzenia w/s warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem inwestor z uwagi na własne uwarunkowania i możliwości inwestycyjne, mógł sukcesywnie realizować określone w decyzji z dnia [...].01.1996 r. zamierzenie inwestycyjne, występując o odrębne pozwolenie na budowę w pierwszej kolejności dla budynku mieszkalnego a w późniejszym okresie dla urządzeń budowlanych, co w ocenie organu uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto taką ocenę uzasadnia fakt, iż zaskarżona decyzja nakładała na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po uprzednim wykonaniu urządzeń budowlanych zapewniających użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem. Objęcie decyzją z dnia [...].02.1997 r. także działki [...] w świetle treści wniosku inwestora kwalifikuje się w ocenie organu jako przeoczenie, które mogło by kwalifikować decyzję do stwierdzenia jej nieważności tylko w części. Mając jednak na uwadze nowelizację Kpa po 1980 r., w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji następuje tylko w całości oraz przedstawione wyjaśnienia uznać należy jako słuszne stwierdzenie, że zaskarżonej decyzji nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo, którego nie można akceptować z punktu widzenia praworządności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T. R. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].02.1997r. Skarżąca podniosła zarzut, że w/w decyzja z dnia [...].02.1997r. nie jest zgodna z decyzją z dnia [...].01.1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2003 r. na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygniecie Wojewody [...] jest słuszne i nie zachodzą przesłanki jego uchylenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że udzielone zostało pozwolenie na budowę jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie decyzja o pozwoleniu na budowę uzależnia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie od zapewnienia do budynku dostawy energii elektrycznej, wody i odbioru ścieków. Projektant zatem wskazał sposób zaopatrzenia obiektu w niezbędne media energetyczne, poprzez informację w opisie technicznym, iż będą one zrealizowane w terminie późniejszym. Wskazać należy, że warunki zabudowy i zagospodarowania tereny ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z uwagi więc na ścisłe powiązanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu która stwierdza zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z decyzją o pozwoleniu na budowę niedopuszczalne jest różne określenie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W przedmiotowej sprawie zaś ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...], wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę oraz tytuł projektu budowlanego również wskazuje działkę [...].

Od powyższej decyzji złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. R., wnosząc o usunięcie stanu niezgodnego z prawem.

Skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.1997 r. została wydana z naruszeniem prawa budowlanego, bowiem narusza uzasadnione interesy osób trzecich w szczególności odnośnie zapewnienia dostępu do drogi publicznej i możliwości korzystania z wody.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2003 r. a postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na mocy przepisów w/w ustawy.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przedmiotem kontroli organu, a następnie Sądu jest ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w [...] przy ul. [...]j [...] nr ewid. [...] i [...] k.m. [...].

Zarzuty skarżącej dotyczące meritum sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. pozostają, jako wykraczające poza przedmiot postępowania nieważnościowego, poza kontrolą Sądu.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa oraz wyrokiem sygn. akt SA 432/02 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2002 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 12.07.2000 r. T. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r. wydanej A. S., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] orzekał mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora A. S.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r. o udzieleniu A. S. pozwolenia na budowę. organ wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 1997 r. Prezydent Miasta [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. ustalającej warunki wynika, że inwestycja miała być realizowana na działce [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. udzielono pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...] i [...], która stanowi współwłasność kilku osób.

Inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością budowlaną, brak tego wykazania jak w tym przypadku stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co uzasadniało w ocenie organu stwierdzenie nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r., a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

O rażącym bowiem, a nie jakimkolwiek naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Zwykłe zaś naruszenie prawa nie może być kwalifikowane jako rażące , ani tym bardziej uznawane za takie w sytuacji, gdy nie zostało wnikliwie wyjaśnione i uzasadnione na czym polegał "rażący" charakter naruszenia. Wskazaniem Sądu dla organu było dokładne wyjaśnienie zarówno stanu faktycznego, jak i podniesionych kwestii prawnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r. uznając, że decyzji tej nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Organ wskazał, że budynek mieszkalny jest usytuowany wyłącznie na działce [...], co nie narusza interesu prawnego współwłaścicieli działki [...] objętej również decyzją o pozwoleniu na budowę.

W końcowym efekcie zachodzi więc niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zakresem określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dotyczy jedynie działki [...] stanowiącej własność inwestora.

W ocenie organu nie stanowi także rażącego naruszenia prawa okoliczność, że pozwolenie na budowę dotyczy jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy. Konsekwencją zapisu pkt 4 lit. H w pozwoleniu na budowę oraz rozwiązań zawartych w projekcie powinno być badanie kwestii dotyczących przyłączy, w tym również wodociągowego w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji w zakresie trafności uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r. nie narusza rażąco prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] dotyczy także działki [...], która stanowi współwłasność kilku osób, czym narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jednakże wobec faktu, że budynek mieszkalny został usytuowany jedynie na działce [...] stanowiącej własność inwestora, w/w naruszenie prawa nie może być uznane jako rażące.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył plan zagospodarowania działki nr ewid. [...], na którym zostały naniesione urządzenia techniczne (przyłącza wodociągowe, energetyczne oraz przykanalik kanału sanitarnego) warunkujące prawidłowe użytkowanie objętego wnioskiem budynku. W tej sytuacji objęcie decyzją o pozwoleniu na budowę także działki [...] stanowiącej drogę dojazdową stanowi przeoczenie organu, jak to ocenił trafnie Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy tylko budynku mieszkalnego. Jeśli by nawet przyjąć, że organ architektoniczny dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jednak w okolicznościach sprawy trafnie organ nadzoru budowlanego uznał, że nie jest to naruszenie rażące. Organy przyjęły bowiem, że budynek stanowi I etap całościowego zamierzenia inwestycyjnego, zaś decyzja nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dopiero po wcześniejszej dostawie do budynku energii elektrycznej, wody i odbiorze ścieków zapewnionych umowami ze stosownymi instytucjami (pkt 4 H decyzji o pozwoleniu na budowę). W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należy uznać za trafną.

Sporna działka [...] stanowiąca drogę wewnętrzną i będąca własnością kilku współwłaścicieli może być przedmiotem uregulowań w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).