Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 207/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust, 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 1283/21 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 listopada 2021 r. po rozpoznaniu skargi D. Z. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (Kolegium) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta T. (Prezydent) z [...] kwietnia 2021 r. (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r.").poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego zastosowania, uchylenie decyzji obu organów administracyjnych, w wyniku uznania, iż nabyte uprawnienie do renty rodzinnej bez zbiegu z innymi świadczeniem emerytalno-rentowym nie stanowi przeszkody do wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że wobec orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego lub poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego) w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym poinformowało Skarżącą o możliwości wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego. W odpowiedzi Skarżąca oświadczyła, że nie będzie zawieszała prawa do renty rodzinnej i oczekuje od organów administracyjnych przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego bez składania oświadczenia o rezygnacji z pobierania renty rodzinnej.

Stanowisko to wzbudziło w Kolegium istotne wątpliwości, bowiem w sprawie może zostać wykreowany potencjalny stan faktyczny różnicujący opiekunów osób niepełnosprawnych na tych co pobierają dwa świadczenia i na tych co pobierają jedno świadczenie.

Sytuacja taka nie powinna mieć miejsca bowiem naruszona byłaby konstytucyjna zasada równości wobec prawa, Ponadto, osoba mająca ustalone prawo do renty rodzinnej nie pozostaje bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do renty rodzinnej, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, w tym przypadku do renty rodzinnej, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano prawo do renty rodzinnej niewątpliwie posiada już dochód.

Kolegium podkreśliło, że względy legalizmu w powiązaniu z elementami celowościowymi występują z całą ostrością na gruncie tej sprawy. Przyznanie bowiem Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - jak wymaga tego od organów administracyjnych orzeczenie WSA w Rzeszowie - spowoduje jej uprzywilejowaną pozycje w stosunku do innych opiekunów osób niepełnosprawnych w postaci prawa do dwóch świadczeń: renty rodzinnej i świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywistym jest, że taki stan stworzy naruszenie norm społecznych, które nie da się racjonalnie wytłumaczyć. Zaprezentowany przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku gramatyczny kierunek wykładni spornego przepisu winien być uzupełniony o jego wykładnię celowościową i funkcjonalną, by w rezultacie wszyscy opiekunowie osób niepełnosprawnych mieli prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, nigdy jednak prawa do dwóch świadczeń.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed ustosunkowaniem się do poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Skarżąca wystąpiła z o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji odmówiły przyznania jej świadczenia wyjaśniając, że Skarżąca pobiera rentę rodzinną z której nie zrezygnowała. Ustaliły również, że renta rodzinna nie została przyznana w zbiegu praw z innymi świadczeniami emerytalno- rentowymi.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy powołały art. 17, art. 24 i art. 26 u.ś.r.

Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale wyłącznie wtedy, gdy została ona przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że w ocenie Kolegium przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. jest wadliwa i winna być uzupełniona o wyniki wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wykładnia przedstawiona przez Sąd narusza bowiem w ocenie organu zasadę równości.

Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych, Skarżącej przysługuje renta rodzinna przyznana bez zbiegu z innymi świadczeniami przewidzianymi w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (stan prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji : Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą").

Zgodnie z ustawą zawarte w niej pojęcie renty obejmuję rentę z tytułu niezdolności do pracy i rentę rodzinną (art. 4 pkt 10 ustawy). Zapisu, który utożsamiałby pojęcie renty i renty rodzinnej brak jest jednak w u.ś.r. Artykuł 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. odwołuje się wyłącznie do pojęcia renty rodzinnej w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi. Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 5 definiując pojęcie renty odwołuje się do pojęcia rent z tytułu niezdolności do pracy, w tym rent szkoleniowych określonych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie przywołuje jednak pojęcia renty rodzinnej, o której mowa w ustawie. Oznacza to, że w świetle przepisów u.ś.r. nie można utożsamić renty rodzinnej i renty rodzinnej pobieranej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.

Stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy, renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Osoby uprawnione do renty rodzinnej wymienia art. 67 ustawy, przy czym, co istotne, wszystkim osobom uprawnionym przysługuje jedna łączna renta rodzinna, która podlega podziałowi na zasadach określonych w art. 74 ustawy. W przypadku jednej osoby uprawnionej wysokość renty rodzinnej odpowiada wysokości 85% świadczenia, które przysługiwało zmarłemu, w przypadku dwóch osób uprawnionych – 90% zaś w przypadku trzech lub więcej 95%.

Ustawa reguluje również zbieg prawa do przewidzianych w niej świadczeń. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Świadczenia przewidziane w ustawie to emerytura, renta z tytułu niezdolności do pracy, w tym renta szkoleniowa, renta rodzinna, dodatek pielęgnacyjny, dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej i zasiłek pogrzebowy.

Innymi słowy, w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie, osoba uprawniona otrzymuje wyższe świadczenie lub świadczenie przez siebie wybrane.

Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu zmiany, jakim podlegał art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i wskazał, że z uzasadnienia projektu zmiany, która weszła w życie 14 października 2011 r. wynikał zamiar ustawodawcy wyłączenia możliwości jednoczesnego podbierania renty rodzinnej ale przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem wymienionym w ustawie.

Z przepisów ustawy wynika, że przesłanką do nabycia renty rodzinnej nie są okoliczności związane z nabyciem uprawnień emerytalno-rentowych osobiście przez daną osobą. Jak wskazuje się w doktrynie, renta rodzinna związana jest z ryzykiem utraty żywiciela, którym była osoba zmarła (por. R. Babińska-Górecka, M. Bartnicki [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz do trzech ustaw emerytalnych, wyd. I, red. K. Antonów, LEX/el. 2019, art. 65). Funkcją renty rodzinnej jest kompensata dochodów utraconych wskutek śmierci ubezpieczonego, uzyskiwanych przez niego i przeznaczanych na utrzymanie własne oraz rodziny (K. Kwapisz [w:] Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Warszawa 2013, art. 65).

Prawo do renty rodzinnej ma zatem charakter pochody. Nie jest skutkiem podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez osobę uprawnioną. Jest skutkiem pozostawania w określonym przez ustawę związku pokrewieństwa lub powinowactwa z osobą uprawnioną do określonego świadczenia emerytalno-rentowego. Co istotne, przysługuje ono łącznie wszystkim osobom uprawnionym i nie jest również pełnej kwocie świadczenia pobieranego przez osobę zmarłą.

Natomiast w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej z innym świadczeniem przyznawanym na podstawie przepisów ustawy, można mówić o nabyciu przez daną osobę uprawnienia do świadczenia, którego pobieranie mogłoby wykluczać pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Przyznanie renty rodzinnej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie oznacza, że osoba ta podlegała ubezpieczeniom przewidzianym w ustawie i nabyła do jednego z nich prawo. W pewnych sytuacjach jej "własne" uprawnienie może być mniej korzystne niż renta rodzinna, co skutkować może wyborem renty rodzinnej. Nie wyłącza to jednak faktu, że osoba ta osobiście nabyła uprawnienia emerytalno-rentowe.

Zatem w innej sytuacji prawnej są osoby, którym przysługuje wyłącznie prawo do renty rodzinnej, w innej osoby, którym przysługuje prawo do renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie. Rzeczywiście, może okazać się, że w pewnych przypadkach, ekonomicznie w korzystniejszej sytuacji będą osoby pobierające wyłącznie rentę rodzinną i świadczenie pielęgnacyjne niż osoby, które pobierają rentę rodzinną w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie i muszą dokonać wyboru, czy pobierać będą świadczenie przewidziane w ustawie czy też świadczenie pielęgnacyjne. Nie uzasadnia to jednak odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy i wprowadzenia zasady, zgodnie z którą również w przypadku pobierania renty rodzinnej bez zbiegu do innego świadczenia konieczne jest dokonanie wyboru świadczenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.