Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1285/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 49 b  ust. 2  pkt 1-3 i  ust. 3,  art. 30  ust. 2-4
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 937/06 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. kwotę: 550 ( pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 937/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki kortu tenisowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy przyjęte za podstawy wyroku.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2006 r., znak: PINB [...], nakazującą inwestorowi - A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego kortu tenisowego bez wymaganego prawem zgłoszenia, położonego na działce nr [...] w G. S. [...], gm. K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wybudowała kort tenisowy w latach 2001-2002, a więc w okresie, gdy przepisy nie zwalniały inwestorów obiektów sportowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia podlegało w tym czasie bezwzględnemu nakazowi rozbiórki, w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ postępowanie wszczęto już po nowelizacji Prawa budowlanego w 2003 r., kwalifikacji dokonano według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, a wówczas budowa kortów tenisowych wymagała dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał jednak, że obiekt ten nie spełnia warunków umożliwiających zakończenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w treści przepisu art. 49b powyżej ustawy, ponieważ inwestor nie wykonał w zakreślonym przez przepis nakazanych czynności, nie przedstawił bowiem ani ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wykonał tym samym obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co było warunkiem skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy dodał, że przesłanką negatywną legalizacji samowolnie wybudowanego kortu - poza niedotrzymaniem terminu złożenia dokumentacji - była niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego, w dniu wydania skarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 146, poz. 1343) i uchwałą Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 255, poz. 2196). Zdaniem organów obu instancji, przedmiotowy kort znajdował się na terenie, na którym niedopuszczalna była zabudowa o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, gdyż tak zakwalifikowana została budowa tego obiektu w granicach zabudowy zagrodowej.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualne stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 49b ust. 2 pkt 1-3, w zw. z art. 30 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylanie się przez organ administracyjny od oceny, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewykonalne postanowienie PINB w K. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], nakazujące w pkt 5, przedstawienie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych zajętych pod budowę kortu, co było możliwe w 30-dniowym terminie wyznaczonym w postanowieniu. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 7, 8, 9 k.p.a., co mogło mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że złożenie przez nią wymaganej dokumentacji w lipcu 2006 r., chociaż wykonane po upływie wyznaczonego terminu, umożliwiało legalizację kortu tenisowego. Podniosła też, że organ odwoławczy stanął na stanowisku, że bez znaczenia było spóźnione dołączenie dokumentów określonych w postanowieniu (w tym decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej), gdyż - zdaniem organu odwoławczego – treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej), wyklucza możliwość wznoszenia obiektów o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, do których organ zaliczył przedmiotowy kort, a zatem nie jest możliwa legalizacja tego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 937/06, oddalając skargę wskazał, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy kort został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, a z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.) zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym tą ustawą, obowiązujące od 11 lipca 2003 r. Dlatego organy prawidłowo uznały, że w dacie wszczęcia postępowania (wniosek z dnia 16 września 2003 r.), jak i rozpoznawania sprawy, na budowę kortu tenisowego przepisy wymagały dokonania zgłoszenia. Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że budowa kortu tenisowego została wykonana bez stosownego zgłoszenia, prawidłowo zatem zastosowano tryb legalizacyjny z art. 49b ustawy Prawo budowlane i nałożono na inwestora określone obowiązki.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, poza sporem jest, iż termin 30-dniowy wyznaczony do realizacji obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia wobec inwestycji postępowania legalizacyjnego to termin prawa materialnego, który nie podlega prolongacie czy przywróceniu. W kontrolowanej przez ten Sąd sprawie termin upłynął bezskutecznie, co uzasadniało nałożenie nakazu rozbiórki. Stosunkowo krótki czas na wykonanie przez inwestora obowiązków determinujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego wynika z przepisów prawa, a ocena działań ustawodawcy nie podlega działalności orzeczniczej organów nadzoru budowlanego, które zobowiązane są stosować prawo zgodnie z jego treścią.

Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że nałożenie obowiązku rozbiórki jest konsekwencją bezskutecznego upływu czasu zakreślonego do wykonania obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego zarzuty postawione przez skarżącą kwestionowanej decyzji nie mają istotnego znaczenia. Sąd Wojewódzki uznał też za zbędne rozważania organów odnoszące się do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta stałaby się aktualna, gdyby stosowne zaświadczenie organu gminy zostało złożone organowi nadzoru budowlanego w zakreślonym przez prawo terminie. Kwestionowanie przez skarżącą legalności nałożenia jednego z pięciu obowiązków w ocenie Sądu byłoby zasadne, gdyby w zakreślonym terminie przedłożone zostały organowi nadzoru budowlanego pozostałe cztery dokumenty warunkujące dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła A. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w drodze jego błędnej wykładni, a w szczególności:

- art. 49 b ust. 2 pkt 1-3 i ust. 3 w związku z art. 30 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane, poprzez dokonanie błędnej oceny, iż nałożenie bez podstawy prawnej jednego z pięciu obowiązków, w nakładającym łączne zobowiązanie postanowieniu z dnia 27 października 2004 r. nie powoduje nieważności tego postanowienia, a w konsekwencji wadliwości decyzji wydanej w oparciu o to postanowienie,

- art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi od rozstrzygnięć organów rażąco i bezprawnie naruszających prawo własności. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie się przez WSA od rozpoznania zarzutów skargi.

W uzasadnieniu podano, że organ administracyjny, dochodząc do wadliwego przekonania, że budowa kortu w obszarze siedliska mieszkalnego zmieniła przeznaczenie gruntu, bezpodstawnie nałożył obowiązek odrolnienia gruntu, jako warunku legalizacji. Jest przy tym znamienne, iż w przedmiotowej sprawie chodziło o kort tenisowy służący prywatnym celom właścicieli nieruchomości, zbudowany na terenie siedliska, pełniącego funkcję mieszkalną, a tym samym o inwestycję dotyczącą uzupełniającej funkcji mieszkaniowej, w pełni zgodnej z przeznaczeniem siedliska mieszkalnego. Brak jest w polskim prawie jakiegokolwiek przepisu, który nakazywałby osoby mieszkające na wsi traktować inaczej, aniżeli innych obywateli i zmuszać ich do zmiany przeznaczenia gruntu poprzez jego odrolnienie, stanowiącego ich siedlisko, gdy będą mieli ochotę wybudować kort tenisowy, boisko do siatkówki czy basen. Nadto takie stanowisko narusza wprost art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Sąd Wojewódzki w ustnych motywach wyroku nie zakwestionował, iż kort jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, ale nie wyprowadził z tego właściwych wniosków, a pogląd ten nie znalazł odzwierciedlenia w motywach pisemnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jak i naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnej analizie stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd I instancji powinien zatem poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, a szczególnie te w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania podnoszonych w skardze. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu.

Uwzględniając jednak tok postępowania legalizacyjnego w kontekście postawionych wyrokowi zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu obrazy przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jego wadliwe zastosowanie przez Sąd Wojewódzki czyni usprawiedliwionym zarzut uchylenia się przez Sąd Wojewódzki od wyrażenia stanowiska wobec twierdzenia strony, iż nałożone na nią obowiązki nie były możliwe do spełnienia w terminie zakreślonym przez prawo.

Pogląd Sądu Wojewódzkiego, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, jest terminem prawa materialnego, który nie może zostać przez organ skrócony ani przedłużony nie znajduje oparcia w prawie. Głębokie przekonanie Sądu Wojewódzkiego, że teza ta jest bezsporna nie zwalniało jednak Sądu od jej uzasadnienia, czy chociażby wskazania podstaw takiego poglądu, w konsekwencji przyjęcie tej tezy nie zwalniało Sądu Wojewódzkiego od prowadzenia dalszych rozważań co do skutków wykonania po tym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem, o którym mowa w tym przepisie.

Z treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że jest to przepis proceduralny, którego dyspozycja obejmuje, po pierwsze określenie warunków determinujących działanie organu, po wtóre określenie zakresu obowiązków nakładanych na stronę oraz termin do ich wykonania. Postanowienie wydawane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, zmierza bowiem do przedstawienia organowi określonej dokumentacji, która stanowi podstawę do podjęcia ocen o charakterze materialnym. Nałożenie obowiązków tego rodzaju ma zatem realizację celu proceduralnego. Wbrew poglądom Sądu Wojewódzkiego wykonanie lub niewykonanie tych obowiązków nie przesądza jeszcze o nakazie rozbiórki, lecz jedynie o tym, że w przypadku niewykonania obowiązku dowodowego będzie miał zastosowanie (stosuje się) przepis ust. 1, w oparciu o który nastąpić może dopiero ustalenie obowiązku materialnego (nakaz rozbiórki). Dodać trzeba, że zebranie i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji obciąża wprawdzie stronę, nie zwalnia jednak organu z obowiązków wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., iż to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu.

Postępowanie nazywane potocznie legalizacyjnym, w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz procesowych, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownego aktu administracyjnego.

W przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. W przypadku dokonania oceny, iż wykonano roboty budowlane bez zgłoszenia, zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego. Konstrukcja tego przepisu ma charakter mieszany, występują w nim jednostki redakcyjne stanowiące podstawę rozstrzygnięć o charakterze materialnoprawnym (ust. 1) jak i proceduralnym określające przebieg i tryb postępowania. Poszczególne czynności organu nadzoru budowlanego wykonywane są w sprawie nakazania rozbiórki według dyspozycji ust. 2 tego przepisu, a uzależnione są w od wyniku analizy przesłanek ujętych w tym przepisie.

Zważyć przede wszystkim trzeba, że wstępna ocena organu, iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, jak i wydanie na podstawie ust. 2 i 3 art. 49 b Prawa budowlanego niezaskarżalnego postanowienia, nie pozwalają stronie na podjęcie reakcji procesowych, gdyż dotychczasowe działania organu nie przybrały jeszcze postaci aktów administracyjnych przewidujących środki zaskarżenia. Po wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązków dowodowych, zobowiązana strona nie ma podstaw prawnych do kwestionowania ich zasadności, legalności, czy też zakresu.

Jeśli zobowiązany wykona obowiązki dowodowe, a organ uzna, że zaistniały warunki do legalizacji, wyda postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną. Przedmiotem takiego postanowienia jest ustalenie wysokości opłaty, w takim też zakresie może ono być kwestionowane.

Adresat postanowienia dowodowego, który nie zgadza się z oceną organów, że w ogóle doszło do samowoli, czy też uznający, że obowiązki nałożono bezpodstawnie, albo w zakresie nieznajdującym podstaw w prawie, może wyrazić swoje stanowisko, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu, co dopiero otwiera dalszy tok postępowania i rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie o nakazaniu rozbiórki. Dopiero wykorzystanie środków zaskarżenia tego aktu administracyjnego stanowi pierwszą proceduralną możliwość zaprezentowania poglądów przez adresata decyzji, zarówno w odniesieniu do samej decyzji, jak i poprzedzającego ją postępowania, a także wydanych w jego toku niezaskarżalnych postanowień, w tym postanowienia wydanego na podstawie art. 49 b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Z tego względu odesłanie do zastosowania ust. 1 wynikające z ust. 3 art. 49b Prawa budowlanego należy odczytać jako podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki z uwzględnieniem wszystkich zarzutów i argumentów przedstawianych przez stronę na wcześniejszych etapach tego postępowania. Odesłanie z ust. 3 do zastosowania ust. 1 przewidującego nakaz rozbiórki, w żadnym razie nie oznacza zatem, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki dowodowe w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego Wskazać przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, nałożenie zaś obowiązków dowodowych należy zatem traktować jako ważny, choć nieprzesądzający o wyniku sprawy etap postępowania jurysdykcyjnego.

Jeżeli strona nie kwestionuje dotychczasowych ustaleń organu i wykonuje czynności nakazane postanowieniem, to rozstrzygnięcie sprawy nastąpi po dokonaniu przez organ oceny złożonych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 3, w tym dokumentów wymienionych w art. 30 ust. 2, 3 lub 4 Prawa budowlanego (a więc takich, które składane są również wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych). Ostateczny wynik sprawy zależy zatem od wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, nie wyłączając materiału zgromadzonego przez organ, ze względu na wspominaną zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a.

W takim też kontekście postrzegać należy określenie przez ustawodawcę 30-dniowego terminu, w którym powinny zostać wykonane obowiązki związane z legalizacją obiektu, dla którego wybudowania niezbędne jest zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Ustalenie tak krótkiego terminu, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, wynika z przepisu prawa. Okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości dokonania analizy i oceny prawnych racji tego przepisu.

Obowiązki dowodowe nakładane na sprawcę samowoli budowlanej, zarówno wówczas, gdy nie uzyskał pozwolenia na budowę, jak i wówczas, gdy nie zgłosił zamiaru budowy kształtują się w sposób zbliżony, identyczne też są racje tych konstrukcji prawnych. Należy zwrócić uwagę, że przy legalizacji prowadzonej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego organ samodzielnie ustala i wyznacza termin wykonania obowiązków, w przypadku zaś legalizacji robót wymagających zgłoszenia wynikają one - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - z treści przepisu. Porównanie tych regulacji, służących jednakowym celom, potwierdza wniosek, że terminy te mają taki sam procesowy charakter. W przypadku art. 49b Prawa budowlanego odnoszącego się do robót o nieskomplikowanym charakterze ustawodawca zakreślił jednakże termin krótki, 30-dniowy. Organ ma zatem obowiązek wskazania tego terminu w postanowieniu, nie wyklucza to jednak, że w przypadkach wymagających odpowiedniego czasu na wykonanie nałożonego obowiązku (jak np. dostarczenia decyzji, którą strona się nie legitymuje) zostanie on przedłużony. O ile bowiem zgromadzenie odpowiednich dokumentów, uzgodnień, opinii czy decyzji wymaganych wraz ze złożeniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego) należy do inwestora, który nie jest przy tym związany żadnym terminem na ich zgromadzenie, to w przypadku postępowania legalizacyjnego, będącego reakcją na zachowania naruszające prawo, uzasadnione było określenie w terminów krótkich.

Nie można jednak zapominać, że ustawodawca nowelizując w 2003 r. prawo budowlane odstąpił od rygoryzmu bezwzględnego nakazu rozbiórki jako reakcji na samowolę budowlaną i w obręb dotychczasowych unormowań stanowiących podstawy materialne takiego nakazu wprowadził tryb umożliwiający legalizację samowoli. Jak wynika z ust. 4 art. 49 b, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a zatem jeśli zgromadzony przez organ materiał faktyczny sprawy pozwala na dokonanie legalizacji, organ ma obowiązek ją prowadzić przez wykonanie kolejnych etapów postępowania. Dynamiczna wykładnia zmieniającego się Prawa budowlanego w 2003 r. w odniesieniu do skutków samowoli budowlanej nie pozwala zatem również na podzielenie poglądu, że nałożenie obowiązku rozbiórki jest wyłącznie konsekwencją bezskutecznego upływu czasu zakreślonego do wykonania obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wadliwy był zatem proces subsumcji przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust 2, co czyni usprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki.

Konsekwencją wadliwości tego poglądu było pominięcie rozpatrzenia zarzutów skargi złożonej do Sądu Wojewódzkiego, a odnoszących się do zakresu postanowienia nakładającego obowiązki dowodowe, a w dalszej perspektywie pominięcie oceny zasadności wymagań nałożonych na stronę, których niewypełnienie w terminie prowadziło do nakazania rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zarzut skargi sprowadzający się do tezy, iż budowa w zabudowie zagrodowej niewielkich obiektów budowlanych, przeznaczonych dla rekreacji rolnika, powinna zostać uznana za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Art. 23 Konstytucji RP stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Dalsze przepisy Konstytucji, odnoszące się do prawa wyboru miejsca zamieszkania (art. 52 ust. 1) jak też obowiązku prowadzenia przez państwo polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1), w zestawieniu z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) nie pozwalają na przyjęcie interpretacji wykluczającej możliwość realizowania zarówno w obszarze zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy zagrodowej elementów małej architektury oraz obiektów budowlanych uzupełniających funkcję mieszkaniową.

Funkcja mieszkaniowa polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Dotyczy to w równej mierze osób zamieszkałych w miastach jak i na wsi, w tym rolników prowadzących gospodarstwa rodzinne i łączących w zabudowie zagrodowej prowadzenie gospodarki rolnej jak i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Realizacja potrzeb mieszkaniowych nie ogranicza się jednak tylko do budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z zamieszkaniem z natury obejmują takie funkcje życiowe jak wypoczynek czy rekreację, wykraczając przez to poza obręb budynku mieszkalnego. Stan taki dotyczy w równej mierze mieszkańców miast, osiedli jak i wsi, chociaż realizowany jest w odmiennych formach. Z tego powodu funkcji mieszkaniowej terenu nie sposób ograniczać wyłącznie do budynku mieszkalnego. Realizacja tej funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek, drabinek wymienionych przykładowo przez art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (w odniesieniu do których nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie ich budowy), jak też innych obiektów służących rekreacji (objętych obowiązkiem zgaszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), w tym takich jak np. boisko do siatkówki, kort, czy też przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2, , o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9 i 15 Prawa budowlanego.

Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wymagały zatem oceny czy budowa takiego urządzenia rekreacyjnego stoi w sprzeczności z podstawową funkcją wyznaczaną przez ustalenia planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wyraźne wykluczenie możliwości określonego rodzaju zabudowy w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zabudowy uzupełniającej funkcje podstawowe, rodziłby dopiero skutek w postaci zakazu takiej zabudowy.

Prawo do swobodnego zagospodarowania terenu (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prawo wolności zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) są zasadami, które ograniczenia w wykorzystaniu prawa własności nieruchomości nakazują postrzegać jako wyjątki. Dla stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż wykluczony jest określony sposób wykorzystania własności nieruchomości, w tym jej zabudowa, niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, w tym konkretnego ustalenia planu miejscowego, który wprost zakazywałby określonej zabudowy, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca.

Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.