Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1850/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] oraz [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") - po rozpatrzeniu odwołania [...], Spółka jawna - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. T., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Ś. i M. D. pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. T. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 548/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 806/15, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...].

Następnie, decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r., nr [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego "[...]" M. D., D. Ś. Spółka Jawna, złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste, a do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (według stanu na dzień wydawania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku przeprowadzonego postępowania odtworzeniowego nie udało się uzyskać wniosku o pozwolenie na budowę jak również dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Jednakże, z treści odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami ww. nieruchomości byli D. Ś. i Pan M. D. na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ew. [...] w [...], oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2001 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjnego na działce nr ew. [...] w [...]. Wobec powyższego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja polegająca na budowie budynku administracyjnego naruszała w sposób rażący postanowienia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporna inwestycja w części dotyczącej budowy budynku produkcyjno-magazynowego nie narusza także w sposób rażący ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2000 r. W powyższym zakresie organ odwoławczy - w uzasadnieniu decyzji - przedstawił stanowisko.

Dalej GINB podniósł, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący przepisy prawa w tym w szczególności warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W tym zakresie organ drugiej instancji także przedstawił stanowisko.

Następnie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, co do zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Według § 2 pkt 4 lit d) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania ma środowisko tych inwestycji (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zakłady do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali (w tym galwanizernie). Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technologicznego wynika, że w hali produkcyjnej produkowane będą wkręty samowiercące do mocowania pokryć dachowych (wykonywane ze specjalnie utwardzonej stali, galwanicznie cynkowanej, które następnie będą malowane proszkiem poliestrowym), podkładki pod wkręty (wykonywane ze stalowej blachy galwanizowanej), kołnierze uszczelniające (wykonywane z elastomeru EPDM lub silikonu z zatopioną na brzegu taśmą z elastycznego stopu aluminium) oraz uszczelnienia otworów technicznych (por. opis technologiczny str. 4 i 5). W powyższym projekcie technologicznym wskazano również, że "w projektowanym zakładzie nie będą wykonywane procesy galwanizacji o czym świadczy wymienienie stali ocynkowanej w wykazie gotowych surowców do produkcji oraz brak ścieków technologicznych" (por. opis technologicznych - str. 5).

W tym miejscu GINB podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 548/16, wskazał, iż "obróbka elementów stalowych, jak również malowanie proszkowe w piecu lakierniczym elementów będących przedmiotem produkcji, uznać należy, iż taki zakres produkcji wyczerpuje znamiona ww. przepisu rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. To zaś nakazywało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r., nr [...], spełnienie wymogu obligatoryjności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak takiej oceny (co jest niesporne w tej sprawie), powoduje że decyzja z [...] grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (...) Natomiast brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności".

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie po wyroku NSA, bezwzględnie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Na wezwanie organu, inwestor - pismem z 27 kwietnia 2018 r. - poinformował, że "nie znajduje się w posiadaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej dla przedmiotowej inwestycji".

Wobec powyższego, zdaniem GINB, należało stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na decyzję GINB z [...] maja 2018 r. złożyli "[...]" M. D., D. Ś., Spółka jawna z siedzibą w [...], D. Ś., M. D. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 7) k.p.a. w zw. z art. art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego i w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 11 Prawa ochrony środowiska, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy organ był co najwyżej władny do wydania na postawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 2 pkt 4) lit. d) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę stanowiło przedsięwzięcie określone w treści w/w przepisu podczas, gdy w świetle prawidłowej wykładni normy prawnej wynikającej z regulacji w/w rozporządzenia, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do zakwalifikowania spornej inwestycji jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska.

3. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] podczas gdy przedmiotowa decyzji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

4. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 158 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt: P 46/13 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...], podczas gdy organ był co najwyżej władny do wydania na postawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wobec braku możliwości wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, w tym z uwagi na znaczny upływ czas od wydania decyzji, na podstawie której strony postępowania - beneficjenci pozwolenia na budowę nabyli prawo.

5. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, iż jest on bezwzględnie związany oceną prawna dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt: II OSK 548/16 podczas gdy:

a) w/w ocena prawna uległa dezaktualizacji w świetle nowych faktów i okoliczności ujawnionych w toku ponownego postępowania prowadzonego przed organem I i II instancji oraz zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego, który nie był przedmiotem oceny i weryfikacji w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w wyroku,

b) jak również wobec pominięcia okoliczności, że przepisy prawa dotyczące klasyfikacji przedsięwzięć w zakresie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uległy zmianie,

c) a przedmiotowa inwestycja była również poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania część zakładu z uwzględniałem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej część przedsięwzięcia na środowisko, także przed wydaniem decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...] i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowy uwarunkowaniach.

6. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I i II instancji w tym w szczególności dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżących przed organem II instancji w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wskazujących, że:

a) sporna inwestycja i jej oddziaływanie na środowisko było przedmiotem wielokrotnych pozywanych kontroli prowadzonych przez uprawnione organy,

b) przedmiotowa inwestycja była poddana klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie, tj. dla istniejącej oraz planowanej do rozbudowania część zakładu z uwzględniałem zsumowanego i skumulowanego potencjalnego oddziaływania istniejącej oraz przyszłej część przedsięwzięcia, także przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...]

c) i w ramach tego postępowania w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowy uwarunkowaniach.

Co w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena przez organ II instancji winna skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] ewentualnie wydaniem na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

7. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących przedstawionych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji jak również podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w złożonym w toku postępowania przed organem II instancji piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. i w konsekwencji całkowite pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz ich oceny prawnej, mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również nieustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Wskazała, że wykładnia w/w regulacji prawnej poczyniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 548/16, a dokonania po upływie 16 lat od dokonania wykładni i zastosowania tego przepisu przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę, jest błędna, niemożliwa do pogodzenia w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz uregulowanej w art. 16 k.p.a. i art. 8 k.p.a zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W świetle prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz zabranego w sprawie materiału dowodowego brak jest jakiekolwiek podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie wystąpiły przeszkody prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę, uregulowane w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ze względu na to, iż przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a ponadto stanowiła decyzję, na podstawie której strony nabyły prawa, a od chwili wydania i doręczenia przedmiotowej decyzji upłynął znaczy okres czasu - ponad 17 lat.

Podniesiono także, że kwestia ewentualnej nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] może być rozpatrywana wyłącznie w kontekście wystąpienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7) k.p.a. (a nie jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Podkreślono, że klasyfikacja środowiskowa spornego przedsięwzięcia w toku jego użytkowania została ponownie przeprowadzona przez uprawnione do tego organy w związku z postępowaniem związanym z wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego o pomieszczenia magazynowe na działce nr [...] obręb [...]. W ramach tego postępowania organ poddał zatem badaniu w świetle klasyfikacji środowiskowej w pełnym zakresie zarówno istniejące przedsięwzięcie jaki i jego planowaną rozbudowę z uwzględnieniem potencjalnych zsumowanych i skumulowanych parametrów klasyfikacyjnych oddziaływania istniejącej oraz przyszłej część przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem skarżącej, w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę zakładu) przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowy uwarunkowaniach ani tym bardziej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Ś. i M. D. pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Po drugie przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. były już przedmiotem analizy sądów. Wyrokiem z 23 listopada 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 806/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na pierwotną decyzją GINB z [...] lutego 2015 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. Wówczas, tutejszy Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Stanowiska tego nie podzielił jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który uwzględnił skargę kasacyjną M. T. i wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 548/16, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r.

Należy podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez Sąd w powyższej sprawie wiązała organy obu instancji przy wydawaniu decyzji z wniosku M. T. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił że: "Z opisu działalności projektowanego przedmiotowego zakładu zawartego w projekcie budowlanym wynika, że wykonywany w nim będzie montaż gotowych ocynkowanych wkrętów dachowych z podkładką i uszczelką. Zakupione wkręt dostarczany jest do zakładu już po procesie galwanizacji. Dotyczy to również podkładek, które także galwanizowane są poza zakładem. Po połączeniu wkrętu z podkładką, na linii aplikacji nanoszony jest na główkę z podkładką, proszek poliestrowy (malowanie proszkiem - przypomnienie Sądu) i poddany utwardzeniu w odpowiedniej temperaturze. W zakładzie również z gotowej taśmy EPDM formowane będą kołnierze uszczelniające i uszczelniacze. Nadto z opisu zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest niesporne, wynika również opis wentylacji hal produkcyjnych, gdzie jednoznacznie wskazano, iż proces produkcyjny to obróbka elementów stalowych i malowanie proszkiem w piecu lakierniczym. Zatem podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, ma kwestia czy dla tak planowanej inwestycji niezbędne było przed wydaniem z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przez ówczesne przepisy prawa, a więc czy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie została poprzedzona takim postępowaniem środowiskowym w sposób rażący narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 z 2001 r., poz. 627)."

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Niesporną pozostaje okoliczność, iż w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2001 r. przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Natomiast norma art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określała, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4 (ust. 3 art. 46 cytowanej ustawy). Z kolei decyzją o jakiej mowa w ust. 1 była decyzją o pozwoleniu na budowę wydawaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – patrz art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przywołane regulacje art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określają, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną odrębną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). (...) W rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, zaliczono inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmującym zakłady do powierzchniowej obróbki i powlekania metali (w tym galwanizowanie) - § 2 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia." Dalej Sąd II instancji podniósł, że: "Odmawiając stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji z [...] grudnia 2001 r. organ administracji uznał, mając na uwadze proces technologiczny w planowanej hali produkcyjnej, iż w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, bowiem zgodnie przywołanymi wyżej przepisami, w tym § 2 pkt 4 lit. d cytowanego rozporządzenia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest m.in. dla zakładów do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali. Zaznaczono, iż w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji, tj. zwykle łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Tym samym, uwzględniając § 2 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia dnia 14 lipca 1998 r., jak zaznaczono, wyłącznie jednoczesne prowadzenie powierzchniowej obróbki i powlekania metali spełnia wymóg konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zaś zakres prac wskazany w projekcie technologicznym, zdaniem organu, dotyczy powlekania metali, ale nie wskazuje, aby w hali miał być przeprowadzany proces obróbki powierzchniowej. Prowadzenie wyłącznie prac polegających na powlekaniu metali nie wywoływało, w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to powtórzył w całości Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, przyjmując je za swoje. (...)"

Powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, wskazując na naruszenie § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się tylko takie zakłady, w których odbywają się zarówno procesy powierzchniowej obróbki, jak i powlekania metali. NSA wskazał, że "To, iż ww. norma do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym, także maszynowym obejmującym zakłady do "powierzchniowej obróbki i powlekania metali" (w tym galwanizowanie) nie oznacza, iż spójnik "i" użyty w tym przepisie pełni rolę koniunkcyjną – jak wadliwie uznano w tym postępowaniu. (...) Spójniki koniunkcyjne takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" w tekstach prawnych występują bowiem nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" URM, Warszawa 1993 r. str. 148-151). O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi – patrz uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. akt FPS 13/01; podobnie w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1126/04, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. w kontekście całościowej wypowiedzi tego uregulowania wynika, iż spójnik "i" nie pełni w tej normie funkcji koniunkcyjnej, lecz jedynie został użyty w znaczeniu enumeracyjnym, wskazując na inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zarówno zakłady do powierzchniowej obróbki metali, jak też zakłady obejmujące swym zakresem wyłącznie powlekanie metali (w tym galwanizernie)." Sąd podzielić stanowisko skarżącej zawarte w motywach wniesionej skargi kasacyjnej, iż procesy powlekania mogą być dla środowiska równie, albo nawet bardziej szkodliwe niż proces powierzchniowej obróbki metali."

Dalej Sąd II instancji stwierdził, że niezależnie od wskazywanej wyżej wadliwej wykładni normy § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., również mając na uwadze proces technologiczny w planowanej hali produkcyjnej opisany w zatwierdzonym projekcie budowlanym - a to obróbka elementów stalowych, jak również malowanie proszkowe w piecu lakierniczym elementów będących przedmiotem produkcji - uznać należy, iż taki zakres produkcji wyczerpuje znamiona ww. przepisu rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. To zaś nakazywało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. spełnienie wymogu obligatoryjności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak takiej oceny, co jest niesporne w tej sprawie, powoduje iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stąd też, w okolicznościach tej sprawy, usprawiedliwiony pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. "Skoro więc z przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wynika, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a te przepisy określały, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia właśnie takiej oceny, to potrzeba zastosowania tych przepisów niewątpliwie musi być weryfikowana przez pryzmat uregulowania § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Sama konieczność dokonania wykładni tych przepisów aktu podustawowego, nie oznacza, iż wykluczona jest, co uznał Sąd pierwszej instancji, możliwość zastosowania w tej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec kwestionowanej decyzji z 2001 r." (...) Sąd II instancji podkreślił, że "brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności." W jego ocenie, "w opisanej wyżej sytuacji Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ww. norm Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska, przenosząc ciężar oceny rażącego naruszenia prawa nie na ww. normy, które stanowiły podstawę żądania uruchomienia trybu nadzwyczajnego, lecz na uregulowanie § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., a zatem Sąd ten wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaś przedstawione rozważania co do rażącego naruszenia prawa art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwalały organowi odwoławczemu na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., skoro właśnie decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co już wyżej podniesiono.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze ocenę prawną (wykładnię) zawartą w przywołanym wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. z przyczyn wyżej opisanych, zaś stanowisko to podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] maja 2018 r., podkreślając związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym, w ocenie Sądu orzekającego nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Obszerna argumentacja przedstawiona w skardze na ich uzasadnienie, w ocenie Sądu, stanowi polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego polegającą na podważaniu jego wykładni. Ponadto Sąd zauważa, że w dacie wydawania wyroku z 24 listopada 2017 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana była treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt: P 46/13. Wydając ww. wyrok Sąd II instancji nie zalecił organom administracji (tak jak oczekuje tego strona skarżąca) stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. z naruszeniem prawa, na postawie art. 158 § 2 k.p.a. a wyraźnie stwierdził naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja z [...] grudnia 2001 r. Nieodwracalność skutków prawnych rozpatrywać należy wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2010, sygn.. akt VII SA/Wa 1033/10). Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego skutku.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.