Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1715/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...], stwierdzające nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie Nr [...], jako działka nr [...] - w części oznaczonej aktualnie nr [...], [...], [...] i [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie nr [...], jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] - uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Państwowego Biura Notarialnego w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część niniejszej decyzji.

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] - w części oznaczonej aktualnie nr [...], [...], [...], [...].

Ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wystąpiła Gmina [...] i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiły Gmina [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wniosku wznowieniowego Gminy [...] i Skarbu Państwa jest art. 145a § 1 Kpa, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 Kpa). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 przywołany we wniosku wznowieniowym został wydany dnia 12 maja 2015 r. (data ogłoszenia 21 maja 2015r.).

Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez stronę postępowania, w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 Kpa, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 Kpa. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 Kpa według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina [...] oraz Skarb Państwa zarzuciły, że Minister wydając decyzję nr [...] nie uwzględnił w trakcie swojego rozstrzygania wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zdaniem skarżących, Minister naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa w zw. z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając jako organ I instancji, zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, iż wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności obejmujący pominięcie ustawodawcze Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

W praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się różne rodzaje orzeczeń. We wskazanym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ Il instancji, stanął na stanowisku (również WSA w Warszawie w postanowieniu z 1 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/15), że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), czy też nie. Treść tego wyroku przede wszystkim jest skierowana do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 Kpa). Sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe. Określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ ll instancji, w całości podtrzymał stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Gmina [...] i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to: -art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702); - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 6 kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. W skardze wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu; 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podnieśli, że pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne, takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem zasadniczo skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu obligując ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Jednakże co istotne, z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w sposób zgodny z Konstytucją. Oznacza to konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych bądź obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań w oparciu o niekompletną i przez to niekonstytucyjną regulację.

Zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego albo w innym terminie określonym przez Trybunał. Niekiedy jednak Trybunał sam wskazuje na skutek swojego orzeczenia. I tak w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. określił, że Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne Kpa, nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Minister nie uwzględniając w toku swojego postępowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa w zw. z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowanie przepisu art. 156 § 2 Kpa w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na względzie - zdaniem skarżących - dokonana przez organ interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 prowadzi do powstania sytuacji niezgodnej z literą prawa. Biorąc pod uwagę taką wykładnię organy administracyjne rozstrzygają sprawy w oparciu o przepis, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją. Tym samym odmawiają stronom - w stosunku do których zostały wydane decyzje niezgodne z prawem - uzyskania przez nich stosownych rekompensat. Trybunał stwierdził, iż przepis 156 § 2 Kpa jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym nie ma ograniczenia czasowego uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zatem w tym zakresie winny być stosowane przepisy uwzględniające treść orzeczenia Trybunału. Co z kolei implikuje, że należałoby albo dokonywać interpretacji przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zgodnie z wykładnia dokonaną przez Trybunał, tym samym dokonać samodzielnej wykładni stwierdzenia "znaczny upływ czasu" albo wstrzymać stosowanie niezgodnego z przepisami konstytucyjnymi przepisu, do czasu jego zmiany. Powyższe twierdzenia potwierdza wyrok z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/15, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów administracyjnych podniósł, że kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Tak więc wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 Kpa, w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dokonana przez organ wykładnia "rażącego naruszenia prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Gminą [...] oraz Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Prezydenta [...], a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r., na mocy której stwierdzono częściowo nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., o której mowa w przepisie art. 145a § 1 Kpa, umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i ponowną ocenę legalności decyzji kumunalizacyjnej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od wskazania jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kpa. Administracyjne postępowanie wznowieniowe składa się, nie z dwóch jak wznowieniowe postępowanie sądowoadministracyjne, ale z trzech faz. Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania oparte na podstawie z art. 145a § 1 Kpa w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 Kpa i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 Kpa). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa). W drugiej fazie tego postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 Kpa (art. 149 § 2 Kpa), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 Kpa. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 Kpa mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a Kpa nie wskazuje bowiem o jaki wyrok trybunalski chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r.

Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżąca Gmina i Skarb Państwa pomijają to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w drugiej fazie postępowania był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wynika, aby Minister dokonał oceny, czy wskazany wyżej wyrok trybunalski ma przełożenie na niniejszą sprawę w tym sensie, że świadczyłby o potwierdzeniu się ustawowej podstawy wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający w sprawie wznowieniowej uznał, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, jednakże stwierdził, że ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie da się wywieść terminu, którego upływ świadczyłby o przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani też żadnych kryteriów dla organu stosującego prawo do ustalenia tego terminu w kontekście przesłanki "znacznego upływu czasu".

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej fazie postępowania wznowieniowego nie miał podstaw do oceny stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w zakresie ustalenia, czy z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego można na tle niniejszej sprawy określić termin, którego upływ stanąłby na przeszkodzie w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. Taka ocena wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego mogłaby wchodzić w grę, gdyby organ wznowieniowy wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylił kwestionowaną decyzję nadzorczą i przeszedł do trzeciej (merytorycznej) fazy postępowania wznowieniowego, ponownie oceniając legalność decyzji komunalizacyjnej z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

W ocenie Sądu, mimo wadliwego uzasadnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięć w decyzjach wydanych w toku postępowania wznowieniowego, zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i decyzja odwoławcza odpowiadają prawu.

Trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący pomijają to, że wspomniany wyrok trybunalski może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzała nabycie przez Gminę [...], z mocy samego, prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności do konkretnego mienia (m. in. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem prawa własności określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę dla celów dowodowych ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15).

Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy [...]. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej w kierunku uniemożliwienia odzyskania mienia w naturze przez obywateli), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności wynika z tego, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1, który był jasny w swej treści, ponieważ dotyczył komunalizacji wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się tytułem własności mienia (działki nr [...] którego dotyczy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna z 1992 r., ponieważ nieważna okazała się decyzja wywłaszczeniowa, która była podstawą nabycia przez Skarb Państwa terenu, z którego pochodzi działka nr [...]. Wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. Wskazywana przez Gminę [...] i Skarb Państwa podstawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organ wznowieniowy winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu, w szczególności samodzielnie ustalić "przesłankę znacznego upływu czasu". Jak wyżej wskazano, aby rozważać kwestię wykładni wskazanych wyżej przepisów właściwych dla sprawy nieważnościowej z uwzględnieniem wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego, wpierw należało wyjaśnić, czy niniejsza sprawa wznowieniowa odpowiada w swych istotnych okolicznościach rodzajowi sprawy administracyjnej na tle której zapadł tenże wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym. Tego nie zrobił organ wznowieniowy i organ odwoławczy, lecz stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku zastępuje w tym zakresie stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uchybienie tego organu w tym zakresie nie miało bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy – zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu naczelnego, co do rozstrzygnięcia, są zgodne z prawem. Wracając do zagadnienia "odpowiedniości" niniejszej sprawy do sprawy stanowiącej podstawę wyroku trybunalskiego Sąd zwraca uwagę, że zestawienie ze sobą obu spraw administracyjnych, tj. niniejszej i objętej wyrokiem P 46/13 prowadzi do wniosku, że wspomniany wyrok nie mógł być skutecznie przywoływany przez skarżących w ramach podstawy wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, ponieważ dotyczy innego typu sprawy administracyjnej. Ta zaś okoliczność winna stanowić o odmowie uchylenia decyzji nadzorczej w ramach sprawy o wznowienie postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Skoro wskazany wyżej wyrok trybunalski zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu". Sąd jeszcze raz podkreśla, że w tym zakresie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji byłby zobligowany dokonać oceny tegoż wyroku, gdyby skasował kwestionowaną decyzję nieważnościową (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa) i przeszedł do merytorycznej fazy rozpoznania sprawy nieważnościowej (ponownej oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z 1992 r.). Tak się jednak nie stało ponieważ niniejsza sprawa wznowieniowa zakończyła się w drugiej fazie, tj. na etapie uznania, że w sprawie nie potwierdziła się postawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, skonkretyzowana w treści wniosku wznowieniowego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że podnoszona w skardze kwestia oceny przez organ w konkretnej sprawie przesłanki "znacznego upływu czasu", bez zmiany normatywnej przepisu art. 156 § 2 Kpa jest dyskusyjna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi i podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał przełożenia na niniejszą sprawę i wobec tego organ naczelny zasadnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.