Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 622/88
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1989-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: W razie konieczności zastosowania artykułu 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ należy dążyć do maksymalnej ochrony praw właściciela.

TEZY

W razie konieczności zastosowania artykułu 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ należy dążyć do maksymalnej ochrony praw właściciela.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Honoraty N. i Prokuratora Wojewódzkiego w C. na decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. z dnia 11 kwietnia 1989 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L.W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. kwotę złotych dwa tysiące tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Główny Architekt Wojewódzki w C., po rozpoznaniu odwołania Honoraty N. od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L.W. z dnia 26 października 1988 r. nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W. wykonanie rozbiórki części ogrodzenia betonowego działki Honoraty N. przy ul. O. w L.W., odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 11 kwietnia 1989 r. nr UAN.NB 8382/36/89 decyzję Naczelnika utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Główny Architekt Wojewódzki stwierdził, że przy prowadzeniu robót ziemnych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W. przy ul. O. przewróceniu uległa na skutek podkopania część betonowego ogrodzenia działki Honoraty N. Pozostała część tego ogrodzenia stwarzała zagrożenie bezpieczeństwa ludzi ze względu na możliwość przewrócenia się. Biorąc to pod uwagę, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 października 1988 r. zobowiązał to przedsiębiorstwo do natychmiastowej rozbiórki pozostałej części ogrodzenia, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia tej decyzji. Główny Architekt pouczył Honoratę N., że zobowiązanie przedsiębiorstwa do wybudowania nowego ogrodzenia nie należy do kompetencji organu administracji państwowej, lecz do sądu cywilnego.

Na decyzję tę Honorata N. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisząc, że czyni to w nadziei, iż Sąd "wyda decyzję powodującą naprawienie mojej szkody". W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że decyzja jest niekompletna, a ponadto z naruszeniem art. 35 par. 4 i 5 Kpa wydana została po upływie 6 miesięcy i dopiero na jej interwencję. Skarżąca twierdzi, że przesyła jako załączniki fotokopie 12 dokumentów, jednakże załączniki te nie zostały przekazane Sądowi przez Głównego Architekta Wojewódzkiego, za którego pośrednictwem złożono skargę.

Na decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego skargę złożył również Prokurator Wojewódzki w C., wnosząc o stwierdzenie niezgodności zaskarżonych decyzji z prawem stosownie do art. 207 par. 4 Kpa. W uzasadnieniu skargi Prokurator Wojewódzki stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustaleń dokonanych po katastrofie budowlanej, polegającej na zawaleniu się części muru ogradzającego posesję Honoraty N. Omawiając przebieg postępowania w sprawie, Prokurator podkreślił, że organ nie powiadomił strony - Honoraty N. o prowadzonym postępowaniu w sprawie katastrofy i mimo że oględzin dokonano dopiero po upływie pięciu dni, nie wezwał strony do udziału w nich, naruszając art. 10 par. 1 Kpa. Naruszenie to powoduje, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Rażąco narusza więc prawo również decyzja organu odwoławczego. Wydane w sprawie decyzje naruszają także przepisy prawa materialnego. Powołany w decyzji organu I instancji art. 48 ust. 1 prawa budowlanego mówi o zastosowaniu środków zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Środków zabezpieczających jednak nie można utożsamiać z rozbiórką obiektu, oznaczającą jego całkowitą likwidację; możliwość taką przewiduje art. 47 prawa budowlanego. Z akt jednak nie wynika, czy dokonano ustaleń co do możliwości naprawy ogrodzenia. Nakaz rozbiórki może być wydany jedynie właścicielowi lub zarządcy obiektu; w tym wypadku "nakazano decyzję wydaną bez udziału strony rozbiórkę muru stanowiącego własność Honoraty N. Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W., które było jedynie wykonawcą inwestycji prowadzonej w pobliżu posesji strony". Drugi przepis powołany jako podstawa prawna decyzji, a mianowicie art. 54 ust. 1 prawa budowlanego, "jest przepisem ogólnokompetencyjnym i jako taki nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć szczegółowych". Prokurator zarzuca również, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono także powołany w niej par. 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, który zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji określającej obowiązek i termin wykonania robót związanych z zabezpieczeniem obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Naruszenie art. 47 i art. 48 prawa budowlanego polegało nie tylko na zastosowaniu tych przepisów do stanu faktycznego, do którego nie można było ich zastosować, lecz także na tym, że obowiązki określone decyzją nałożono na podmiot, na który nie można ich było nałożyć, "przy czym wykonanie tego obowiązku rażąco naruszyło prawa podmiotowe właścicielki obiektu". Wskazując, że zaskarżone decyzje zostały wykonane przez wymienione w nich przedsiębiorstwo, Prokurator podniósł, że "w tej sytuacji, wobec wykonania decyzji, wniosek niniejszej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z par. 2 art. 156 jest uzasadniony".

Główny Architekt Wojewódzki w C. w łącznej odpowiedzi na złożone skargi wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu tego wniosku omówił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Na równi z pozwoleniem na budowę należy traktować pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, istotą pozwolenia budowlanego bowiem jest uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych /art. 29 ust. 1 prawa budowlanego/. Przepis art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, ustalający obowiązek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, stwarza właścicielem nieruchomości dodatkową administracyjnoprawną ochronę przed takimi działaniami osób trzecich, które mogłyby naruszać własność nieruchomości. Konsekwencją tej zasady jest obciążający właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego ustawowy obowiązek utrzymywania go w należytym stanie oraz możność wydania przez organ administracji decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy usunięcie nieodpowiedniego stanu obiektu budowlanego. Odstępstwo od tej zasady, jak to trafnie podniósł prokurator w swej skardze, jest dopuszczalne jedynie na podstawie art. 48 prawa budowlanego, gdy występuje konieczność niezwłocznego zastosowania środków, mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Przepis ustanawiający wyjątek od zasady, że tylko na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego mogą być nałożone obowiązki przewidziane w prawie budowlanym, nie podlega wykładni rozszerzającej. Może on być stosowany jedynie w wypadkach przewidzianych w ustawie, przy czym - w razie konieczności jego zastosowania - należy dążyć do maksymalnej ochrony praw właściciela, w szczególności przez umożliwienie mu udziału w czynnościach mających na celu ustalenie stanu faktycznego, a jeżeli jest możliwość rozwiązań alternatywnych - przez udział w wyborze środków chroniących przed niebezpieczeństwem dla ludzi i mienia.

Postępowanie organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie rażąco naruszyło zarówno przepisy prawa budowlanego, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, właścicielka nieruchomości - Honorata N. nie tylko nie została wezwana do udziału w oględzinach dokonanych w dniu 26 września 1988 r. w celu ustalenia przyczyn katastrofy /która miała miejsce 21 września/, ale także nie została zapoznana z ich wynikami. Uczyniono to dopiero w dniu 27 września 1988 r., doręczając jej "do wiadomości" decyzję nakazującą dyrektorowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W. "wykonanie natychmiastowe prac rozbiórkowych pozostałej części muru ogrodzeniowego". Trafny więc jest zarzut prokuratora, że organy administracji nie działały w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia, będącego jednocześnie murem oporowym, nie mogła być skierowana do wykonawcy przyłącza energetycznego, nawet jeżeli spowodował on zawalenie się części ogrodzenia.

Nie oznacza to, że wykonawca ten nie ponosi odpowiedzialności za spowodowaną katastrofę budowlaną; ponosi on także odpowiedzialność cywilnoprawną za wszelkie szkody wyrządzone właścicielce nieruchomości - Honoracie N. Słusznie podkreślił prokurator, że wydając dyrektorowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W. nakaz rozbiórki ogrodzenia, organy administracji rażąco naruszyły art. 47 prawa budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę, jeżeli uzasadniałby to prawidłowo ustalony stan faktyczny, powinna być skierowana do właścicielki nieruchomości - Honoraty N. Gdyby właścicielka nieruchomości nie była w stanie wykonać nakazanych decyzją robót, organ miałby możliwość wyegzekwowania wykonania decyzji przez zlecenie wykonania zastępczego, nawet temu przedsiębiorstwu, które spowodowało katastrofę. Decyzja organu I instancji, pozbawiająca właścicielkę nieruchomości możliwości obrony jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym oraz możliwości wpływu na sposób doprowadzenia ogrodzenia do właściwego stanu, rażąco narusza prawo.

Rozpatrując odwołanie Honoraty N., Główny Architekt Wojewódzki nie usunął wskazanych naruszeń prawa. Decyzją wydaną po upływie przeszło 6 miesięcy od daty otrzymania odwołania utrzymał w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Naczelnika Miasta i Gminy L.W. Jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich warunkach, decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo, jest również dotknięta tą wadą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargi za uzasadnione, na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie podzielił poglądu Prokuratora Wojewódzkiego, że w sprawie są podstawy do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, gdy zaskarżone decyzje, "jako wydane z rygorem natychmiastowej wykonalności, zostały wykonane i prace rozbiórkowe PGKiM w L.W. wykonał w zakreślonym terminie". Dokonanie rozbiórki ogrodzenia nie oznacza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Wywołała ona jedynie określone skutki faktyczne, które nie tylko mogą, ale powinny być usunięte. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonych decyzji stwarza skarżącej Honoracie N. - zgodnie z art. 215 Kpa - roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Ze względu na stwierdzone rażące naruszenie prawa przy wydaniu obu decyzji, a także na szkody wyrządzone skarżącej oraz to, że bezpośredni sprawca szkody - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L.W. nie naprawiło jej, narażając skarżącą na dalsze szkody, Naczelny Sąd Administracyjny, wykonując powinność określoną w art. 214 Kpa, postanowił przekazać kopię wyroku Wojewodzie C-kiemu jako przewidziane w tym przepisie zawiadomienie o stwierdzonych przez Sąd istotnych uchybieniach w pracy organów administracji państwowej.