Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 359/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 29
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 846/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki B na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2017 r. VIII SA/Wa 846/16 oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik spółki, który – stosownie do treści art. 173 § 1 art. 174 § 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2013 r. ustanawiającego szczególne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.WE Nr L 72 z 14.03.2001 r., s. 6) – zwanego dalej: Rozporządzeniem nr 1782/2003, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 847/16);

2. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIll SA/Wa 847/16);

3. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 847/16);

4. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 847/16);

5. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowania i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie;

6. § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej rozporządzenia objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 3, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 847/16);

7. § 4 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW, poprzez jego niezastosowania (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 847/16);

8. art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników... – (Dz.Urz. UE L. nr 30) – zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

9. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1156/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz.Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

10. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) zwanej dalej ustawą o płatnościach poprzez jego błędne zastosowanie wobec chybionego ustalenia, że spółka nie była posiadaczem – rolniczym użytkownikiem zgłoszonych do płatności w roku 2006 gruntów (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

11. art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.1995.312.1) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

12. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

13. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa i stworzenie sztucznych warunków przyznania pomocy (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

14. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

15. art. 153 p.p.s.a w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

9. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

10. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006, art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące przejściem przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz poprzez niezasadne uznanie, że to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo że jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 133 i 134 p.p.s.a oraz w związku z artykułami 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy za własne – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 133 i 134 p.p.s.a poprzez brak właściwej kontroli legalności skarżonych decyzji i nierozpoznanie części zarzutów skargi – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

13. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12;

14. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 ust. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658; zwanej dalej: ustawą zmieniającą) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie jego niezastosowanie i zastosowanie de facto poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanej normy.

W efekcie kasator wniósł alternatywnie o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organów obu instancji, lub

b) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

c) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądano jej oddalenia, a także wnioskowano o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca Spółka zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu II.1. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy na brak precyzji w jego sformułowaniu; nie wiadomo bowiem czy naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. dotyczy wskazań zawartych w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekał dwukrotnie, czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kasator – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – winien oznaczyć nie tylko przepis procedury ale wskazać treść oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które Sąd I instancji nie respektował. Wskazać też należy, że z konstrukcji tego zarzutu nie wynika, czy treść art. 153 p.p.s.a. naruszyły organy czy Sąd I instancji, a więc – wobec wyżej przytoczonych braków – brak jest możliwości nie tylko ustalenia jego istoty ale i oceny.

Wbrew zarzutowi II.2. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się realizując zapis art. 3 § 1 p.p.s.a., a zarzut "braku właściwej kontroli legalności" nie został wsparty żadnym rzeczowym argumentem. Skarżący nawet nie wskazał – co uczynił w zarzucie II.3. petitum skargi kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że kasator pominął istotny wymóg w zakresie skutecznego formułowania podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 ust. 2 p.p.s.a.

Wprawdzie kasator formułując zarzut w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak nie określa ani na czym te uchybienia w postępowaniu dowodowym polegały i w jaki sposób wpłynęły na treść uzasadnienia Sądu I instancji. Nie wskazano też – biorąc pod uwagę treść art. 141 § 4 p.p.s.a. – które ustalenia należy uznać za błędne, a które są prawidłowe. Wprawdzie w zarzucie II.4. petitum skargi kasacyjnej kasator stara się wykazać związek naruszenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. z wadliwym twierdzeniem o utworzeniu przez P. M. licznych podmiotów ubiegających się o płatności, to jednak – w niniejszej sprawie – zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż przedmiotem postępowania nie jest całokształt działalności wyżej wymienionego, lecz skargi Spółki A. Jeżeli pewne uchybienia w procedowaniu dotyczyły odwołania i pism procesowych, które były składane w postępowaniu administracyjnym, to należy je wiązać z wadliwością wydanych w sprawie decyzji, a zatem trudno zrozumieć powiązanie tego z obrazą art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza co do "przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym".

Nie poddają się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty II.5. i II.6. petitum skargi kasacyjnej, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazuje się – poza wyliczeniem szeregu przepisów k.p.a. – na czym konkretnie owo naruszenie polegało; nie można bowiem abstrakcyjnie formułować zarzutów nie odnosząc ich do konkretnych działań lub zaniechań w obszarze np. ustaleń faktycznych. Znamienne jest też, że kasator nie próbuje nawet wykazać, że są to uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poza przytoczeniem treści art. 174 ust. 2 p.p.s.a.

W kwestii zarzutu opisanego w punkcie II.7. petitum skargi kasacyjnej należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, że powiązania osobowe oraz biznesowe uzasadniają konstatację, że podmioty utworzone przez P. M. oraz grupę osób z nim związanych miały na celu stworzenie sztucznych warunków do otrzymania nienależnych płatności. Oczywiście – w tym celu – nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w następstwie którego Spółka objęła grunty zgłoszone do płatności, co prawidłowo zanegowano zaskarżonymi decyzjami, a także wyrokiem Sądu I instancji. Ta praktyka została zaaprobowana szeregiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które są stronie skarżącej doskonale znane (np. wyrok z dnia 20 listopada 2017 r., II GSK 1048/17). Dostrzec wypada, że Sąd I instancji nie zanegował objęcia przez Spółkę gruntów "w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze", co nie wyklucza twierdzenia o uprzednim sztucznym podziale gospodarstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny – z racji braku powiązania treści zarzutu II.8. i II.9. petitum skargi kasacyjnej z art. 174 ust. 2 p.p.s.a., poprzez wykazanie, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – odstępuje od oceny tak wadliwie sformułowanych zarzutów.

Identyczne stanowisko należy zająć względem zarzutu II.10. petitum skargi kasacyjnej, gdyż dostrzega się tam naruszenie przepisów postępowania w postaci "art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006, art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie", co przy wskazaniu dwóch norm i odniesieniu – do bliżej nieokreślonego przepisu – zarzutu wadliwej jego wykładni (używa się liczby pojedynczej), a także zastosowania, uniemożliwia ocenę tak sformułowanego zarzutu.

Z kolei zarzut opisany w punkcie II.11. petitum skargi kasacyjnej nawiązuje konstrukcyjnie, a także treściowo do zarzutu II.2., albowiem wzbogacono go jedynie o treść art. 133 i art. 134 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnego związku treści art. 133 p.p.s.a. (np. w zakresie możliwości otwarcia na nowo rozprawy – § 2 i 3 tego przepisu), a także art. 134 p.p.s.a. (przewidującego między innymi zupełnie różne regulacje w § 1 i § 2) z powołanymi przepisami zawartymi w k.p.a. Jeżeli zatem – jak w przypadku art. 133 i art. 134 p.p.s.a. – ustawodawca pomieszcza w obrębie poszczególnych przepisów dodatkowe jednostki redakcyjne (a więc paragrafy), w których zamieszcza nie wiążące się ze sobą regulacje, to w skardze kasacyjnej należy precyzyjnie wskazywać te, które pozwalają uznać, że naruszając określone przepisy doszło do zaistnienia skutku wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej. Te krytyczne uwagi odnieść należy również do punktu II.12. skargi kasacyjnej.

W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących w szczególności art. 5 ust. 3 Rozporządzenia 1975/2006 – w zakresie dotyczącym skutków stworzenia przez stronę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Za bezzasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE (patrz zarzut II.13. skargi kasacyjnej).

Ostatni z zarzutów – sformułowany w punkcie II.14. skargi kasacyjnej– nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego gdyż w jego konstrukcji nie uwzględniono wymogu art. 174 ust. 2 p.p.s.a., tj. potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do naruszeń prawa materialnego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny pomija zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do sprawy VIII SA/Wa 847/16 WSA w Warszawie, tj. I.1., I.2., I.3., I.4., I.6. oraz I.7.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W związku z powyższym należy zauważyć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały w żaden sposób uzasadnione, co uniemożliwia ich ocenę przez NSA.

Tak więc odnosząc się do zarzutu I.5. skargi kasacyjnej – wskazać należy, że nie wykazano, iż Sąd i organy dopuściły się błędu w subsumcji, a mianowicie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej ujętej w treści art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych WE. Również – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – pomimo tego że istnieje swoboda układania określonych stosunków gospodarczych, to jednak należy dociekać, czy nie są układane w sposób sztuczny celem uzyskania korzyści finansowej, a w wypadku stwierdzenia takiego faktu, należy odmówić przyznania dofinansowania.

Identyczne zastrzeżenia należy poczynić odnośnie zarzutu I.8. skargi kasacyjnej, w którym zarzucono obrazę art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia nr 73/2009 nie wskazując zarazem prawidłowej wykładni tych regulacji. Dokonana przez Sąd II instancji analiza decyzji organów obu instancji oraz wyroku WSA w Warszawie pozwoliła ustalić, że tylko w uzasadnieniu decyzji organu II instancji in fine wskazano ogólnie na treść art. 2 cyt. Rozporządzenia, zaś w uzasadnieniu Sądu brakuje jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu, a zatem trudno uznać, że Sąd I instancji zaakceptował niewłaściwą wykładnię tych przepisów skoro jej nie poczyniono w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw aby uznać za zasadny zarzut I.9. – w zakresie akceptacji zastosowania przez organy niewłaściwej wykładni art. 2 Rozporządzenia nr 1166/2008 w kontekście treści art. 2 Rozporządzenia nr 73/2009 jeśli się weźmie pod uwagę, iż definicje tam zawarte są różne z uwagi na treść aktów normatywnych, których dotyczą. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że Sąd I instancji w motywach wyroku nie powołał się w ogóle na treść art. 2 Rozporządzenia nr 1166/2008, a tym samym nie akceptował jej interpretacji.

Z kolei zarzut opisany w punkcie I.10. skargi kasacyjnej jest o tyle nieskuteczny, że skarżąca – wskazując na naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach – usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego (w zakresie posiadania i użytkowania zgłoszonych w 2006 r. gruntów), co jest zabiegiem nieskutecznym wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W kwestii zarzutów I.11., I.12., I.13. oraz I.14. – dotyczących naruszenia art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przepis ten bowiem stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, a kasator nie wykazał aby – w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych - doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Nie podjęto też próby – w świetle praktyki ujawnionej w związku ze złożonym wnioskiem o płatności bezpośrednie za 2006 r. – takiej interpretacji art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, która nie koliduje z celami wsparcia, w szczególności nie wykazano, że tworzenie sztucznych warunków jest obojętne dla przyznania płatności (patrz punkt I.11., I.12. i I.13. skargi kasacyjnej); nie dokonano też poprawnej wykładni tego przepisu w świetle wyroku TSUE z dnia 12 września w sprawie C-434/12 chociażby z tej racji, że w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że w obszarze tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, konieczna jest ocena działania także na etapie "tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści". Tym zagadnieniem obszernie – w swoim uzasadnieniu – zajął się Sąd I instancji wykazując – w ślad za ustaleniami organów – że w celu uzyskania wyższych płatności powołano do życia szereg podmiotów, bez których istnienia płatności miałyby miejsce w niższej wysokości. Stąd zarzut opisany w punkcie I.14 skargi kasacyjnej okazał się także bezzasadny.

Bezzasadny – z braku uzasadnionych podstaw – jest zarzut sformułowany w punkcie I.15. skargi kasacyjnej, albowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009 r., II GSK 158/09, dotyczy naruszenia prawa procesowego, a zarzut oparty został na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 51 ust. 1 w zw. z pkt 58 preambuły Rozporządzenia nr 796/2004, co skutkowało uchyleniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., VIII SA/Wa 259/08 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Z kolei w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., VIII SA/Wa 797/09 – którym uchylono decyzje organów obu instancji – zwrócono uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny "nie dokonał w istocie wykładni mających zastosowanie w sprawach przepisów prawa materialnego", zaś wytyczne wiązały się z potrzebą określenia wielkości działek.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podnoszonego w zarzucie I.15. skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. w kontekście "błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków"; owe wytyczne nie dotyczyły w ogóle kwestii będącej podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności za 2006 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Zasądzona na rzecz organu kwota znajduje uzasadnienie w treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).