Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1106/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85, 86, 91 ust 1, 93 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 847/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu jednostki budżetowej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/16, uwzględniając skargę Gminy [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu jednostki budżetowej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą Miejski Zakład Usług Komunalnych w[...] , stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy[...] : Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w [...] (w skrócie MZUK) i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w [...] (w skrócie MZUiM) oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zakresem zmiany objęto § 2 ust. 1 statutu, któremu nadano brzmienie określone w § 1 tej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr[...] , wydanym na mocy art. 91 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały w części § 1 w zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e i § 2 lit. a- c, e (o ile dotyczy on dróg publicznych) oraz lit. f statutu - jako niezgodnej z przepisem art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że Rada nadała nowe brzmienie § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym jako przedmiot działalności MZUK w [...] uznała między innymi utrzymanie dróg, ulic i obiektów mostowych w granicach administracyjnych Miasta[...] , dla których zarządcą jest Prezydent Miasta. Przyznanie takich zadań jednostce budżetowej jest niedopuszczalne, bowiem stosownie do przepisów art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zadania te (o ile dotyczą dróg publicznych) należą do właściwości zarządcy drogi. Wojewoda wskazał, że zarządca drogi - Prezydent Miasta [...] – może pełnić swoje funkcje osobiście bądź przy udziale wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej - utworzonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stricte do pełnienia zadań zarządcy drogi, a nie jakiejkolwiek innej. Tymczasem MZUK w [...] jest jednostką budżetową, do zadań której należy realizacja zadań własnych Gminy[...] , obejmujących zarząd bądź administrowanie obiektami i terenami, a także świadczenie związanych z tym usług w zakresie infrastruktury komunalnej i w zakresie infrastruktury drogowej i mostowej. Wojewoda stwierdził, że nawet jeśliby podjąć próbę przyznania MZUK w [...] statusu zarządu dróg, to i tak nie doprowadziłoby to do konwalidacji uchwały. Przy takim uznaniu nie byłoby bowiem możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: ochrona przed bezdomnymi zwierzętami, utrzymanie zadrzewień (poza pasami drogowymi), zarządzanie Domem Pogrzebowym, Mini Zoo, cmentarzami i targowiskami, czy utrzymywanie schroniska dla Bezdomnych Zwierząt.

Gmina [...] wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza § 2 ust. 1 uchwały zmieniającej oraz uchwały zmienianej prowadzi do wniosku, że przepis ten uległ zmianie poprzez wprowadzenie pkt 3 dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast treść § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 obejmujących zadania w zakresie infrastruktury komunalnej oraz zakwestionowanych przez organ nadzoru zadań w zakresie infrastruktury drogowej i mostowej (pkt 1 lit e i § 2 ust. 1 pkt 2 lit a-c, e oraz f) nie zmieniła się.

Podkreślił, że przedmiotem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie jest, jak twierdzi Wojewoda, przyznanie MZUK w [...] zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, bowiem te zadania w istocie zostały jednostce tej powierzone na podstawie uchwały z [...] sierpnia 2012 r. [...] w sprawie połączenia jednostek budżetowych MZUK i MZUiM oraz w sprawie zmian w statucie MZUK i w tym zakresie nie uległy zmianie. Uchwała z dnia [...] sierpnia 2012 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., który określa właściwość rady w sprawach dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek oraz na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, które dotyczą możliwości tworzenia, łączenia oraz likwidacji jednostek budżetowych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści powyższej uchwały wynika, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. połączono jednostki budżetowe polegające na włączeniu Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w [...] (jednostka przejmowana) do Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w [...] (jednostka przejmująca). Wskutek tej reorganizacji nastąpiła likwidacja jednostki budżetowej MZUiM w[...] . W wyniku połączenia jednostek nastąpiło przeniesienie na MZUK całego mienia MZUiM, ponadto MZUK przejął zobowiązania i należności MZUiM. Przedmiot działalności, organizację, zasady gospodarki finansowej określił statut MZUK stanowiący załącznik do tej uchwały. W § 2 statutu określony został przedmiot działania obejmujący zarząd bądź administrowanie obiektami i terenami, a także świadczenie związanych z tym usług, a w szczególności w zakresie infrastruktury komunalnej oraz infrastruktury drogowej i mostowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli zatem organ nadzoru nie podważył połączenia z istniejącą jednostką komunalną innej jednostki wraz z przedmiotem jej działania obejmującym zadania z zakresu infrastruktury drogowej i mostowej, to tym samym uznał, że zarząd drogi może być powierzony już istniejącej jednostce organizacyjnej powołanej do tego momentu w celu realizowania innych celów niż zarządzanie drogami. Przy połączeniu następuje bowiem kontynuacja prowadzonych dotychczasowych działalności łączonych jednostek przy zmienionej formie organizacyjnej. Zakwestionowane regulacje statutu odpowiadają tej koncepcji, gdyż § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu MZUK w [...] zawiera zarówno zadania przynależne zarządowi drogi, jak i wyodrębnione inne zadania wykonywane przez tę jednostkę przed przejęciem zadań zarządu. Nie jest uzasadnione zakwestionowanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu postanowień statutu, które nie uległy zmianie w stosunku do statutu przyjętego w związku z połączeniem MZUK i MZUiM. Bez uprzedniego podważenia uchwały z dnia [...] sierpnia 2012 r. łączącej obie jednostki nie jest dopuszczalne ograniczanie jej działalności w sposób pośredni przez dokonaną ingerencję w postanowienia statutowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a. albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 i art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na odmowie bez podstawy prawnej Wojewodzie [...] prawa do kwestionowania objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak ingerencji nadzorczej wobec uchwały pierwotnej wyłącza możliwość rozstrzygania wobec uchwały zmienianej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że Wojewodzie służyło prawo weryfikacji zmienianej uchwały tylko w takim zakresie, w jakim istotnie doszło do zmiany uchwały pierwotnej;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej należytego wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz od Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarga kasacyjna Wojewody [...] została sporządzona i wniesiona przez Dyrektora Wydziału K. N. Z treści dokumentu pełnomocnictwa wynika, że Wojewoda [...] udzielił pełnomocnictwa ogólnego do występowania w imieniu Wojewody przed wojewódzkim sądami administracyjnymi i NSA - K. N. - Dyrektorowi Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w[...] . Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek określić w treści pełnomocnictwa precyzyjnie, czy osoba sporządzająca ten środek zaskarżenia jest radcą prawnym lub adwokatem. Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ tego nie uczynił, jednak biorąc pod uwagę fakt, że pełnomocnictwo zostało uwierzytelnione za zgodność z oryginałem przez K. N. i z treści pieczęci wynika, że K. N. jest radcą prawnym (nr wpisu na listę[...] ), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna spełnia wymóg określony w art. 175 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze narusza powołane w nim przepisy prawa, gdyż kwestionuje ono uprawnienia zarządu drogi względem jednostki, która taką funkcję pełni na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia[...] sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy[...] : Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w [...] i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w [...] oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji niepodważenie przez organ nadzoru tej pierwotnej uchwały w sprawie połączenia jednostek budżetowych, uniemożliwia stwierdzenie nieważności uchwały, która ją zmienia. Brak ingerencji nadzorczej wobec uchwały pierwotnej jest równoznaczne z uznaniem przez ten organ legalności działań z tej uchwały wynikających.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ustawa o samorządzie gminnym, określając skutki upływu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, przewiduje (art. 93 ust. 1), iż w takim wypadku wojewoda traci uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, pozostając jedynie uprawnionym do wniesienia skargi przeciwko kwestionowanemu aktowi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji kompetencja do stwierdzenia wystąpienia naruszeń prawa w danym akcie przechodzi na sąd administracyjny.

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. To oznacza, że z mocy prawa sprzeczność z prawem uchwały powoduje jej nieważność od chwili jej podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze lub w przypadku zaskarżenia uchwały wyrok sądu administracyjnego stwierdzają jedynie nieważność. Orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy ma charakter deklaratoryjny, ponieważ objęta postępowaniem nadzorczym uchwała, wobec jej sprzeczności z prawem, jest nieważna od chwili podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze rodzi zatem skutek ex tunc z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Od chwili jej podjęcia uchwała jest nieważna i zarazem prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich skutków prawnych, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia nieważności. To oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego jest jedynie aktem potwierdzającym tę nieważność.

Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego wobec pierwotnej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy[...] : Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w [...] i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w [...] oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych, oznaczało zaakceptowanie przez wojewodę sprzecznych z prawem przepisów prawa, a tym samym sanowało tę uchwałę. Uchwała sprzeczna z prawem ex lege jest nieważna. Wojewoda za pomocą przysługujących mu środków nadzorczych może jedynie doprowadzić do potwierdzenia tej nieważności. W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i skarga sądu administracyjnego, są równoprawnymi środkami nadzoru, służącymi wojewodzie osiągnięcia skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały (bądź ewentualnie orzeczenia o niezgodności). Brak rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie uchwały pierwotnej, nie jest jednoznaczny z tym, że wojewoda nie skorzysta z innego przysługującego mu środka nadzorczego wobec tej uchwały, jakim jest skarga do sądu administracyjnego. Tym bardziej, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone żadnym terminem końcowym. Poza wskazanymi w ustawie terminami: granicznego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i początkowego na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, nie istnieją żadne przepisy zobowiązujące organ nadzoru do skorzystania bezwzględnie z jednego bądź drugiego środka nadzorczego.

Niewątpliwie więc brak rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały pierwotnej nie może - tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji - hamować działań nadzorczych wobec uchwały zmieniającej. Uchwała zmieniająca jest odrębnym bytem prawnym, podlegającym - tak jak i inne uchwały, nadzorowi wojewody. Jeśli uchwała ta w ocenie wojewody jest sprzeczna z prawem, obowiązkiem jego jest podjęcie kroków prowadzących do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, także w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro więc Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą Miejski Zakład Usług Komunalnych w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy[...] : Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w[...] , Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w [...] oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych, to jak każda uchwała organu stanowiącego, podlegała nadzorowi właściwego organu. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona Wojewodzie [...] w celu oceny jej legalności. Wojewoda, będąc organem właściwym w sprawie, dostrzegając istotną sprzeczność z prawem zawartych w uchwale przepisów, stwierdził ich nieważność w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego [...] nadała nowe brzmienie przepisowi § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e i § 2 lit. a- c, e (o ile dotyczy on dróg publicznych) oraz lit. f Statutu, w którym jako przedmiot działalności MZUK w [...] uznała między innymi utrzymanie dróg, ulic i obiektów mostowych w granicach administracyjnych Miasta[...] , dla których zarządcą jest Prezydent Miasta. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że “bez uprzedniego podważenia pierwotnej uchwały z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 roku łączącej obie jednostki nie jest dopuszczalne ograniczanie jej działalności w sposób pośredni przez dokonaną ingerencję w postanowienia statutowe". Tym samym za sprawą zaskarżonego wyroku czynności nadzorcze zostały ograniczone i to z powodów nie znajdujących oparcia w prawie. Możliwość sprawowania nadzoru została uzależniona przez Sąd pierwszej instancji od wydania innych środków nadzorczych w innej sprawie, co nie wynika z żadnej obowiązującej normy prawnej. Takie działanie Sądu jest niedopuszczalne, albowiem w sposób nieuprawniony i bez podstawy prawnej Sąd pozbawił Wojewodę jego konstytucyjnych uprawnień nadzorczych, a tym samym naruszył art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 i art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 85, art. 86. art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 3 u.s.g.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów ustawowych, określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż brak w nim wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej należytego wyjaśnienia. Przede wszystkim z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób - w ocenie Sądu pierwszej instancji - rozstrzygnięcie nadzorcze narusza powołane w nim przepisy prawa. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność uchwały została stwierdzona z powodu naruszenia przez nią w określonym zakresie przepisów: art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ust. 7, art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz 1399 z późn. zm). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się jednak do treści tych przepisów. Nie dokonał żadnego wywodu w przedmiocie ich naruszenia przez rozstrzygnięcie nadzorcze. Odwołał się jedynie do kontekstu swych rozważań i podsumował, że rozstrzygnięcie narusza prawo, “gdyż kwestionuje ono uprawnienia zarządu drogi względem jednostki, która taką funkcję pełni na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku". Konstatacja Sądu jest niezrozumiała. Po pierwsze dlatego, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie kwestionowało uprawnień zarządu drogi, ale uprawnienia jednostki, którą jest Miejski Zakład Usług Komunalnych w[...] . Ta zaś nie jest zarządem drogi, ale zwykłą jednostką komunalną. Po drugie w rozstrzygnięciu nie chodziło o żadne "uprawnienia zarządu drogi" wobec jakiejś "innej jednostki" — ale o uprawnienia samej jednostki. Stanowisko Sądu jest niejasne i niezrozumiałe. W sposób niedopuszczalny utożsamia np.: "niepodważenie" przez organ nadzoru połączenia dwóch jednostek budżetowych z jego akceptacją takich działań.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.