Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2716/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 17 ust 1, ust 5 pkt 1 lt a, art 24. art 27
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Płocku decyzją z 15 września 2021 r., nr KO-949/4103/520/21 - po rozpatrzeniu odwołania E. K. (dalej jako skarżąca) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 3 sierpnia 2021 r., nr DSR.4014.000929.2021, o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z 19 lipca 2021 r. E. K. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną bratem W. N.

Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 11 marca 2010 r. - z którego wynika, że jej brat W. N. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stale i niepełnosprawność ta istnieje od 1971 r., czyli od 20 roku życia. Ponadto oświadczyła, że otrzymywała zasiłek dla opiekuna do września 2018 r. Następnie wypłata zasiłku została wstrzymana - z uwagi na przyznanie jej emerytury. Ponieważ jej emerytura wynosi 916,70 zł, a świadczenie pielęgnacyjne 1.971 zł - dlatego też wnosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość emerytury.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta P. decyzją z 3 sierpnia 2021 r., nr DSR.4014.000929.2021, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem W. N.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej u.o.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podniósł, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.o.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W związku z tym stwierdził, że ze względu na to, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury - to nie spełnia ona warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto, nie została też spełniona przesłanka określona w art. art. 17 ust. 1b) u.o.ś.r., gdyż nie można stwierdzić, czy niepełnosprawność brata powstała w trakcie jego nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Od powyższej decyzji E. K. wniosła odwołanie.

Zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b) u.o.ś.r. poprzez jego zastosowanie pomimo uznania tego przepisu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na skutek wyroku TK doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zdaniem skarżącej przeszkodą w przyznaniu świadczenia nie powinna być również okoliczność pobierania przez nią emerytury, albowiem wnioskowane świadczenie powinno zostać jej przyznane w wysokości pomniejszonej o kwotę otrzymywanej emerytury. We wniosku o przyznanie świadczenia wyraziła zgodę na wypłatę różnicy wysokości emerytury i wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to tym bardziej istotne, gdyż otrzymuje emeryturę w kwocie 916,70 zł, a świadczenie pielęgnacyjne wynosi aż 1.971 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 15 września 2021 r. nr KO-949/4103/520/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 3 sierpnia 2021 r., nr DSR.4014.000929.2021.

W uzasadnieniu podniosło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia

stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej u.o.ś.r.) i przywołało treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) u.o.ś.r.

Kolegium wskazało, że powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej.

Pierwsza z nich polega albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem.

Druga zaś stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b) u.o.ś.r.

Przepis art. 17 u.o.ś.r. stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazało również, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca wnioskiem

z 19 lipca 2021 r. wystąpiła do MOPS w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem W. N., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. Nr MPZON-8211-1/19297/8/10 z 11 marca 2010 r. został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1971 r., czyli od 20 roku życia, a ustalony znaczny stopień od [...] stycznia 2010 r..

W oświadczeniu z 19 lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że od kilku już lat sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Do września 2018 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, który został wstrzymany z uwagi na nabycie przez nią prawa do emerytury.

Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca (zamieszkała

w P. przy ul. [...] m [...]) sprawuje stałą opiekę nad bratem (zamieszkałym w P. przy ul. [...] m [...]). Skarżąca gotuje, sprząta, pierze, robi zakupy, załatwia wizyty lekarskie, wychodzi na spacery, przypomina o przyjmowaniu lekarstw. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca od dnia 20 września 2018 r. ma ustalone prawo do emerytury z ZUS (decyzja ZUS z 27 września 2018 r.).

Okoliczność ta zdecydowała, że spełniona została negatywna przesłanka określona w powołanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mimo odmiennego przekonania skarżącej - wyrażany jest także pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mają już przyznane prawo do emerytury. W tym zakresie przywołało wyroki NSA z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 i z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15.

Następnie stwierdziło, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury wyklucza możliwość uzyskania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Natomiast organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze obowiązek działania na podstawie przepisów prawa - po myśli zasady praworządności (legalności) zawartej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać prawa. Praworządność w ujęciu art. 6 k.p.a. oznacza zgodność z normami (przepisami) obowiązującego prawa, zarówno z normami prawa materialnego stosowanymi przez organ administracji publicznej, jak i normami proceduralnymi. Rażące naruszenie prawa stanowi - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rażące naruszenie prawa następuje, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Dodało, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad wymagającym opieki bratem w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, w której proste zestawienie treści takiej decyzji z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. prowadziłoby do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, a więc doszłoby do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. - przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia stanowiłoby negację obowiązującego prawa.

Wskazało też, iż u.o.ś.r. nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem w określonej normatywnie kwocie i organy administracji nie mają podstawy prawnej, by przyznać świadczenie w innej kwocie niż to wynika z obwieszczenia właściwego ministra. Bez wcześniejszego wyeliminowania decyzji przyznającej prawo do emerytury nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że brak jest również bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem.

W orzecznictwie wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko i wyłącznie z tego powodu, aby sprawować bezpośrednią opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia. Tymczasem skarżąca jest osobą w wieku 63 lat, od wielu już lat nie pracuje i od 2018 r. pobiera emeryturę z ZUS - nie jest więc osobą rezygnującą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, lecz z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego.

Podkreśliło też, iż pomimo, że ustawodawca wymieniając w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r. przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia wprost kryterium wieku, to jednak nie można uznać, że ustawa kierowana jest do wszystkich niezatrudnionych osób, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej niewątpliwie decyduje także wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie. Zatem nie można zgodzić się z poglądem, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma znaczenia wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie. Gdyby tak bowiem było - to wystarczyłoby samo subiektywne przekonanie osoby wnioskującej o świadczenie, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może ona potencjalnie podjąć zatrudnienie

W związku z tym - w realiach niniejszej sprawy - nie można pominąć faktu, że skarżąca ma 63 lata i pobiera emeryturę.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b) polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.o.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania emerytury stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez nią emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz, że nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentacją na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Płocku wniosło o jej oddalenie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a motywy i przesłanki, jakimi kierował się skład orzekający, podane zostały w jej uzasadnieniu.

Podniosło, że w przedmiotowej sprawie przesłanką odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że skarżąca ma 63 lat, nie pracuje i od 2018 roku pobiera emeryturę z ZUS - nie jest więc osobą rezygnującą lub niepodejmującą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, lecz z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie zachodzi więc związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad bratem.

Ponadto posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia organom administracji żadnego luzu decyzyjnego.

Kolegium wskazało też, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znaczenie odgrywa również wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie - pomimo tego, że ustawodawca wymieniając w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r. przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia wprost tego kryterium.

Jednocześnie podkreśliło, że nie kwestionuje faktu, że skarżąca opiekuje się i wspiera swojego niepełnosprawnego brata w codziennym funkcjonowaniu - jednak z uwagi na fakt posiadania przez nią od września 2018 r. uprawnień do emerytury, nie jest możliwe przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Nie jest także możliwe - wbrew zarzutom skargi - przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą a wnioskowanym świadczeniem, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w określonej normatywnie kwocie i organy administracji nie mają podstawy prawnej, by przyznać je w innej kwocie, niż to wynika z obwieszczenia właściwego ministra.

W piśmie procesowym z 9 grudnia 2021 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie swojej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 15 września 2021 r., nr KO-949/4103/520/21 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 3 sierpnia 2021 r., nr DSR.4014.000929.2021 o odmowie przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem W. N.

Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i nie był kwestionowany przez żadną ze stron tego postępowania.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako u.o.ś.r.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.

Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni tego przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji.

Organy orzekające w sprawie - poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu - przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Zważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 - wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa.

W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1

lit. a) u.o.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.

W niniejszej sprawie emerytura skarżącej jest niższa od wnioskowanego świadczenia - niesporne.

Zatem za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie.

Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.

Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19).

Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.o.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20).

Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela.

Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalnego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.

Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2020 r., poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.o.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.

Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury - od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ - stosownie do art. 9 k.p.a. - obowiązany jest pouczyć stronę.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r.

Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.