Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 77/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi W.D. i A.D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Gminy dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXVI/355/06 Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy, w części tj.: § 2, § 47, § 50 ust. 1 pkt 9, § 52 i § 56 ust. 4.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. W.D. i A.D., na podstawie przepisu art. 50 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wezwali Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego w części oraz przywrócenie oryginalnego zapisu rozdziału X, § 56 ust. 4 uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze podważa zapis § 56 ust. 4 uchwały Rady Gminy, której są mieszkańcami, zgodnie z którym: "hodowla gołębi dopuszczana jest w estetycznych, nie stanowiących zagrożeń gołębnikach, za zgoda właścicieli terenów przylegających do działki, na której planuje się bądź istnieje taka hodowla pod warunkiem, że nie został wprowadzony zakaz chowu tych zwierząt na danym terenie, zgodnie z § 55, a hodowla będzie prowadzona z zachowaniem warunków higieniczno-sanitarnych." Organ nadzoru stwierdził, że gołębie nie mogą być objęte kwestionowaną uchwałą, gdyż nie zostały ujęte w definicji zwierząt gospodarskich zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762 z późn.zm.), która wymienia w tej kategorii: koniowate, bydło, jeleniowate, drób, świnie, owce, kozy, pszczoły oraz zwierzęta futerkowe. Wnioskodawcy, z powołaniem się na źródła zootechniczne oraz weterynaryjne, zakwestionowali stanowisko organu nadzoru wskazując, iż gołębie należą do drobiu, obok kur, kaczek, indyków, przepiórek i perliczek.

Odpowiadając na powyższe, pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając z upoważnienia Wojewody, Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że zgodnie z przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda sprawuje nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a władcza ingerencja nadzorcza jest możliwa tylko w przypadkach stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez organy gminy. Mając powyższe na względzie organ nadzoru stwierdził, że umieszczenie przez Radę Gminy w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na ternie gminy zapisu § 56 ust. 4, w cytowanym wyżej brzmieniu, istotnie narusza przyznane radzie ustawowo kompetencje. Organ wskazał, iż pojęcie zwierząt gospodarskich zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich jako obejmujące zwierzęta: koniowate, bydło, jeleniowate, drób, świnie, owce, kozy, pszczoły oraz zwierzęta futerkowe. Jednocześnie w ust. 2 ustawodawca stwierdził, że wyłącznie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej może, w drodze rozporządzenia, uznać inne zwierzęta za zwierzęta gospodarskie, o ile są przeznaczone do hodowli. Ponadto Wojewoda podniósł, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w sposób wyczerpująco określono pojecie drobiu jako ptaki z gatunków: kura, kaczka, gęś, indyk, przepiórka, perlica oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś. Powyższy katalog jest katalogiem zamkniętym, zatem w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy wykroczyła poza swoje kompetencje obejmując gołębie uchwałą o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Organ nadzoru podkreslił, że stwierdzając nieważność § 56 ust. 4 przedmiotowej uchwały, zobowiązany był kierować się obowiązującymi przepisami prawa, a nie definicjami pozaustawowymi zawartymi w różnych źródłach naukowych jak np. encyklopedia. W tej sytuacji uznano brak podstaw do uchylenia kwestionowanego przez wnioskodawców rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] listopada 2006 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 56 ust. 4 przedmiotowej uchwały.

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. (uzupełnionym pismami z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2007 r.) W.D. i A.D., za pośrednictwem Wojewody, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 56 ust. 4 uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. oraz na bezczynność Wojewody polegającą na niewłaściwym załatwieniu wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2006 r.. Bezczynność Wojewody, w ocenie skarżących polegała na tym że organ nie skierował ich skargi bezpośrednio do Sądu celem rozstrzygnięcia, nie usunął naruszenia prawa oraz nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie w formie decyzji administracyjnej, a jedynie wystosował pismo z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w piśmie z [...] grudnia 2006 r. Dodatkowo W. i A.D. wywiedli, że nie zgadzają się z przedstawioną przez organ nadzoru interpretacją pojęcia zwierząt gospodarskich, oparta na przepisach ustawy z 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, gdyż ustawa ta ma zastosowanie do hodowli prowadzonych w warunkach wielkotowarowych (fermowej) na terenach przeznaczonych do produkcji rolnej, czyli prowadzonej w szczególnych warunkach i ze szczególnymi wymogami obejmującej wyłącznie gatunki zwierząt gospodarskich hodowane dla celów reprodukcji materiału zarodowego. Przepisy, jak i definicje tej ustawy nie maja natomiast zastosowania w przypadku drobnotowarowych amatorskich hodowli na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Skarżący zarzucili także, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, rada gminy może na terenach wyłączonych z produkcji rolnej określić limity na hodowle, znacznie ograniczać, a nawet zupełnie zakazywać hodowli zwierząt gospodarskich jeżeli stwarzają one problemy dla mieszkańców terenów przyległych do nieruchomości, na których hodowla jest prowadzona. Skarżący wywiedli, że gołębie należały do drobiu a drób do zwierząt gospodarskich, tak sklasyfikowała je nauka, tak traktowane są przez rady miast i gmin w całej Polsce. Również w dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.06.246.12) można znaleźć definicję, zgodnie z którą "drób" oznacza "ptactwo domowe, indyki, perliczki, kaczki, gęsi, przepiórki, gołębie, bażanty i kuropatwy oraz ptaki bezgrzebieniowce chowane lub trzymane w niewoli w celu hodowli, produkcji mięsa lub jaj do konsumpcji lub w celu odnowy populacji zwierzyny łownej". W ocenie W. i A.D. Rada Gminy wprowadzając ograniczenia w zakresie hodowli gołębi jako zwierząt gospodarskich, nie przekroczyła swoich uprawnień, gdyż na osiedlach mieszkaniowych prowadzone są olbrzymie hodowle powodujące problemy dla sąsiadów, narażając ich na choroby i pasożyty. Ponadto skarżący podkreślili, że przedmiotowa sprawa dotyczy ich bezpośrednio gdyż mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie dużej hodowli gołębi (kilkaset sztuk) i tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze narusza ich interes prawy.

Odpowiadając na skargę, pismem z dnia [...] marca 2007 r., Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w części dotyczącej zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, oddalenie w części dotyczącej bezczynności oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że droga sądowa

w powyższej sprawie jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż skarga została wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane w trybie art. 91 ust. 1 ww. ustawy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, kompetencje lub uprawnienia zostały naruszone. Zatem powyższy przepis ustawy określił zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego Wojewoda stwierdził, że zawarta w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru, wyłącza stosowanie art. 50 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jako niezasadny uznał Wojewoda także zarzut bezczynności polegającej, zdaniem strony skarżącej, na nie skierowaniu pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie usunięciu naruszenia prawa, nie udzieleniu odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej, lecz pisma. Organ nadzoru wskazał, że pismo skarżących zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z p.p.s.a. art. 50 § 3", skierowane do wojewody rozpatrzone zostało zgodnie z jego treścią w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie tej, zdaniem organu brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, nadto przywołany przepis art. 50 § 3 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje. Skarga wnioskodawców została załatwiona zgodnie z przepisem art. 237 § 1 Kpa w terminie miesiąca, pismem

z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], co w ocenie organu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.

Organ nadzoru poinformował jednocześnie, że Rada Gminy częściowo nie podzielając poglądu Wojewody wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], w dniu 2 stycznia 2007 r. zaskarżyła przedmiotowy akt nadzoru do sądu administracyjnego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 56 ust. 4 kwestionowanej uchwały Rady Gminy. Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 47/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Rady Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest

w pierwszej kolejności zbadać jej dopuszczalność. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak

i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do wniesienia danego rodzaju skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowany został bowiem pogląd, podzielany w całości przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skutecznie wniesionej skargi przez legitymowany do tego podmiot (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04, Lex nr 175364).

Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania (np. skarga wnoszona w oparciu o przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. lub art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W sytuacji natomiast gdy podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego lub inne podmioty mają legitymację szczególną do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa, niezależnie od własnego interesu prawnego – ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Brak zatem legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bez merytorycznej oceny jej zasadności.

W myśl przepisów art. 1 i 2 ww. ustawy, sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej,

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone

w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Powyższe ogólne normy określające zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych oraz krąg podmiotów wyposażonych przez ustawodawcę w legitymację skargową, znajdują rozwinięcie w przepisach ustaw szczególnych m.in. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Według przepisu art. 98 ww. ustawy "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, przy czym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5)".

Należy podkreślić, że art. 98 powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje samodzielnie zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, czyli formy konstytucyjnie umocowanej ingerencji organu państwa w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Art. 98 ust. 3 i ust. 3a ww. ustawy reguluje wyczerpująco legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Legitymację przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną

z zakresu administracji publicznej. Odesłanie zatem do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nie uregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi iż "w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", nie można wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniem art. 102a powołanej ustawy

o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy P.p.s.a. Zawarta w art. 98 ust. 3

i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym regulacja legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru, wyłącza stosowanie art. 50 § 1 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". W konsekwencji należy jednoznacznie wskazać, że legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest bowiem środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego.

Artykuł 98 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym wyłącza zatem dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące aktu prawnego organów gminy przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek międzygminny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 1992 r. SA/Wr 529/92, ONSA 1992 r. Nr 2, poz. 47, z dnia 14 czerwca 1999 r. II SA 1244/98, Lex 47305, z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04, Lex nr 175364).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd zważył, że W.D. i A.D. nie posiadają legitymacji skargowej do poddania w jakimkolwiek zakresie kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], stwierdzającego nieważność uchwały nr XXXVI/355/06 Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy, w części tj.: § 2, § 47, § 50 ust. 1 pkt 9, § 52 i § 56 ust. 4.

Na marginesie można także wskazać, iż w orzecznictwie wyrażono pogląd, który zasługuje na aprobatę, iż osoba trzecia nie posiada także legitymacji do przystąpienia do ewentualnego postępowania sądowego wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych (analogicznie gdy gmina korzysta

z przysługującej jej formy obrony wobec środka nadzorczego) tylko dlatego, że zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niej korzystna i z tego powodu zamierza "zwalczać" w tej drodze skargę wojewody lub akt nadzorczy, kwestionując kompetencje wojewody, zakres jego uprawnień nadzorczych i tryb korzystania z nich (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 298/06, ONSAiWSA z 2007 r., Nr 2, poz. 34).

Jednocześnie należy podkreślić, że niedopuszczalna jest także

w przedmiotowej sprawie skarga w zakresie bezczynności Wojewody. Uprawnienia nadzorcze wojewody wobec legalności działalności organów jednostek samorządu terytorialnego znajdują umocowanie w przepisach Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych. Wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta on ze swoich uprawnień nadzorczych i jaki środek uzna w konkretnej sytuacji za adekwatny do stwierdzonego naruszenia prawa. Nikt nie może go do tego zmusić, postępowanie nadzorcze, nie jest wszczynane na wniosek, a ewentualne pisma innych podmiotów

w tej sprawie winny być traktowane jedynie jako sygnalizacje ewentualnych naruszeń prawa. Tym bardziej jakikolwiek podmiot nie może, powołując się na odmienną wykładnię przepisów prawa i swój interes prawny, "wymusić" na organie nadzoru uchylenia zastosowanego przezeń środka nadzorczego. Wyjątkiem jest tu wskazana wyżej legitymacja gminy lub związku międzygminnego, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Brak jest zatem podstawy prawnej do skutecznego kierowania do organu nadzoru wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie w części aktu nadzorczego stwierdzającego nieważność konkretnego przepisu uchwały organu stanowiącego gminy, przez mieszkańca tejże gminy. Umocowanie takie nie wynika

w szczególności z przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem skarżący nie mogą ze swojego pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. wywodzić legitymacji do zaskarżenia aktu nadzorczego bądź bezczynności organu przejawiającej się w braku "usunięcia naruszenia prawa". Jak słusznie podniósł

w odpowiedzi na skargę Wojewoda obowiązujące przepisy prawa nie nakazują także rozstrzygnięcia takowego "wezwania" w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie jest to indywidualna sprawa z zakresy administracji publicznej. Jednocześnie należy podkreślić, iż Wojewoda odpowiedział na pismo strony w trybie skargowym, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Na niedopuszczalność skargi na bezczynność organu nadzoru polegającą na "nieusunięciu naruszenia prawa" poprzez uchylenie swojego rozstrzygnięcia nadzorczego czy też na niewydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje także pośrednio analiza treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4. Kompetencję do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego uregulował natomiast ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 7, zatem nie dopuścił w tej kategorii spraw skarg na bezczynność organu nadzoru.

Oznacza to, że przedmiotowa skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega w całości odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności.

Zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a. zasadą postępowania przed sądem administracyjnym jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania. Odnosząc się do wniosku organu o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania Sąd zważył, iż w związku z odrzuceniem skargi nie zaistniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia.

asesor WSA sędzia WSA asesor WSA

J. Brzezińska I.Fornalik M.Ruszyński