Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2601/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 135, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 537/13 w sprawie ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 537/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. i J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł Walichnowy - węzeł Wrocław wraz z infrastrukturą. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] oraz zmieniona w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Łódzki orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. i J. S. w wysokości 270.510 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie R., obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-8.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. S. podnosząc, że decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji została wydana wadliwie. Ponadto w ocenie skarżących operat szacunkowy o wartości wycenianej nieruchomości został sporządzony nieprawidłowo, ponieważ przyjęto do porównań ceny transakcji nieruchomościami podobnymi z 2009 r., a tym samym nie przyjęto wysokości odszkodowania z daty jego ustalenia.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Organ podał, że podstawą dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 stycznia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalony Uchwałą Rady Gminy R. Nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki znajdują się na terenach upraw rolnych oraz terenach o funkcji komunikacyjnej - droga szybkiego ruchu. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku stwierdziła, że dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe w roku 2009 na terenie gminy T. Późniejsze transakcje zawarte aktami notarialnymi nie wystąpiły, wobec tego, zdaniem Ministra, biegła słusznie wykorzystała transakcje starsze niż dwuletnie. Naniesienia budowlane występujące na przedmiotowej nieruchomości (przepust wodny) obliczono podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia na kwotę 3.500 zł. Wartość rynkową prawa własności biegła obliczyła na kwotę 270.510 zł . Wartość oszacowania obejmuje grunty wraz z zasiewem, gdyż takie były zbywane nieruchomości porównawcze. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji lokalizacyjnej, organ II instancji wskazał, że mogły one być podnoszone jedynie w postępowaniu lokalizacyjnym.

Natomiast co do zarzutu dotyczącego nieustalenia wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji odszkodowawczej, organ II instancji wyjaśnił, że z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucili obrazę art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie operatu szacunkowego z dnia 5 stycznia 2012 r. jako sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia i przyjęcie w nim jako nieruchomości podobnych nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe w 2009 r. na terenie gminy T., co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych i do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego. Ponadto zarzucili obrazę art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia

2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w w/w przepisach oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Sąd przytaczając art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "ugn") podał, że przez pojęcie "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ugn).

Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 cyt. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 powołanego paragrafu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4).

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym określił wartości rynkowe nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, co powoduje, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww rozporządzenia. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym, tym samym organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści''. Biegła objęła analizą rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe w roku 2009 na terenie gminy T. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową gruntu rzeczoznawca określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, dojazd oraz sąsiedztwo. Następnie rzeczoznawca dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Przytaczając treść art. 134 ust. 3 u.g.n. i art. 134 ust. 4 u.g.n. Sąd podał, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Przy ustalaniu tej wartości bierze się pod uwagę istotne cechy nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości podobnych w obrocie rynkowym. Ponadto, w myśl prawa korzyści sformułowanego w art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia) byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym (których nieruchomość przejęto) prawo w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia (przejęcia). Jest to o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia), to oznacza, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość ta może być zagospodarowana w każdy dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności (J. Jaworski, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. M. Wolanina, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, źródło: Legalis).

Powyższe oznacza, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania to powinno się korzystnie dla strony, którą pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2-4 rozporządzenia), zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu).

WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż trafnie rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego do porównań przyjął nieruchomości nabywane na cele drogowe zważywszy, że jak ustaliła biegła, cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwiększa wartość nieruchomości. Ponadto jak słusznie wskazał Minister jest to przeznaczenie tożsame z przeznaczeniem części wycenianej nieruchomości. Z tych też względów nie można postawić rzeczoznawcy majątkowemu zarzutu przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi z 2009 r. tym bardziej, ze biegła wskazała, iż wykorzystane przez nią transakcje charakteryzują się dużą stabilnością danych, brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen oraz ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych, przy jednoczesnym braku na badanym rynku późniejszych transakcji nieruchomościami drogowymi. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może uwzględniając dłuższy okres czasu, wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, pod warunkiem, że jest to korzystniejsze dla strony i uzasadnione zaistniałymi okolicznościami. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co wynika z danych zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym i wyjaśnień rzeczoznawcy. Nadto, biegła prawidłowo również ustaliła wartość naniesienia na przedmiotowej nieruchomości (przepust wodny) na podstawie art. 135 ugn podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego Sąd I instancji uznał za chybione, jak również zarzuty dotyczące jego nieaktualności.

WSA w Warszawie podał, że z art. 156 ust. 3 ugn wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...], a organu II instancji w dniu [...]. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...], a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji zachował swą aktualność biorąc pod uwagę treść art.156 ust. 3 ugn.

Zdaniem tego Sądu pozostałe zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organy administracji ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej mogłyby stać się przedmiotem kontroli Sądu, ale w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sprawie fakt przekroczenia przez organy terminów załatwienia sprawy nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanych rozstrzygnięć, które zapadły po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej J. S. i H. S., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości położonej w gminie R., obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-8, uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co doprowadziło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...], a przez to do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania, a tym samym nieodzwierciedlającego należnej wartości przedmiotowej nieruchomości.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt. 16 ugn i § 56 ust. 1 pkt. 7, § 4 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. 2004 r. nr 207,poz. 2109 z późn. zm.) i nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną jego ocenę oraz nieuprawnione przyjęcie operatu szacunkowego z dnia [...] sporządzonego w sprawie znak: [...], jako operatu sporządzonego zgodnie z wymogami przewidzianymi w w/w przepisach, tym samym przyjęcie w przedmiotowym operacie jako nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, nieruchomości nabywanych pod inwestycję drogową w 2009 r. na terenie gminy T., co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości wskazanych jako podobne;

b) utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego wskutek jego niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości położonej w gminie R., obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-8 uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co doprowadziło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych - tym samym nieadekwatnych - na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...], a przez to do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania;

c) oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm., dalej specustawa w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w w/w przepisach.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Skarżący podnieśli, że bezspornym jest, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości przyjął do porównań transakcje (nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej) sprzed ponad 3 lat, albowiem z okresu od marca do sierpnia 2009 r. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 2 ugn, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że dopuszczalne jest przyjęcie do porównań transakcji z okresu ostatnich dwóch lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1019/11). Wówczas bowiem można mówić, przy spełnieniu pozostałych warunków, o aktualnie kształtujących się cenach.

Zdaniem skarżących rzeczoznawca nie wykazała, iż na rynku nieruchomości nastąpiła nadzwyczajna sytuacja, która spowodowała konieczność przyjęcia transakcji dokonanych w okresie wcześniejszym niż z ostatnich 2 lat, a nadto, że w okresie ostatnich 2 lat na rynku nieruchomości, na którym badanie zgodnie z przepisami powinno zostać dokonane, nie było transakcji umożliwiających dokonanie wyceny nieruchomości. Powyższe nie wynika ani z treści operatu szacunkowego, ani z treści decyzji organu I i II instancji, w których jako dowód na określenie wartości nieruchomości przyjęto przedmiotowy operat. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi, przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego (por. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09 oraz z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/11).

W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, brak jest informacji wskazującej, że w gminie R., w której położona jest przedmiotowa nieruchomość, czy też w całym Powiecie Łódzkim Wschodnim nie było transakcji, które można byłoby przyjąć do porównań w procesie ustalania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje drogowe z rynku regionalnego, tj. z terenu innego powiatu województwa łódzkiego - z powiatu t. Były to nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej, jednakże w/w transakcje dotyczyły czasookresu 5 miesięcy w 2009 roku. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że wykazanie trendu zmiany cen nieruchomości w danym okresie wymaga oparcia tego twierdzenia w stosownym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 733/11).

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że rzeczoznawca twierdząc, iż transakcje po 2009 r. nie występowały, uznała, że miała miejsce stabilizacja cen, co nie zostało potwierdzone żadnym materiałem dowodowym. Operat nie może być uznany za spójny w sytuacji, gdy rzeczoznawca w ogóle nie zbadała rynku lokalnego, a do porównań przyjęła transakcje z innego powiatu i to z 2009 roku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że przez okres 1,5 roku pozbawieni byli rekompensaty pieniężnej za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość. Potwierdzeniem przewlekłości w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie jest rozpiętość czasowa między wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...], a datą wydania zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej, tj. [...] i datą upływu ważności operatu szacunkowego wydanego w przedmiotowej sprawie, co w ocenie strony skarżącej doprowadziło do rażącej obrazy art. 12 ust. 4b specustawy w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa w trybie specustawy wszczynane jest z urzędu, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a tej ustawy. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ugn). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ten właśnie dowód - operat szacunkowy, wykazując jego wadliwość w zakresie określonym w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W tej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też powoływanego rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast formułowane w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy.

Zauważyć również należy w tym miejscu, że ustanowiony w sprawie już na etapie postępowania administracyjnego pełnomocnik nie przedłożył własnego kontroperatu. Nie skorzystał także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ugn, tj. nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Sam zarzut, że przyjęte przez biegłego nieruchomości i ceny transakcji porównywalnych są niewłaściwe, nie podważa jego wiarygodności, tym bardziej, że nie wskazano innych ewentualnych nieruchomości podobnych, które byłyby przedmiotem obrotu rynkowego.

Podkreślenia natomiast wymagają wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, że brak było transakcji na rynku lokalnym dotyczących nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów niebudowlanych. Transakcje takie miały natomiast miejsce po rozszerzeniu obszaru badania na rynku podobnym, ale również nie występowały w ostatnich dwóch latach. Transakcje te, w ocenie rzeczoznawcy, charakteryzowały się dużą stabilnością danych – brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen, ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych. Rzeczoznawca wskazał również, że w okresie od 2009 r. występowała stabilizacja cen. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ewentualnej wadliwości operatu szacunkowego, w tym w szczególności zarzuty odnoszące się do błędnej metodologii wyceny, nie mogą być uznane za zasadne.

Za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak się wskazuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, jest terminem procesowym, który może ulegać przedłużaniu według reguł określonych w art. 36 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że z reguły przeprowadzenie procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania będzie wymagało dłuższego okresu, chociażby w związku z procedurą przetargową celem wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12). Niewątpliwie pomimo skutku w postaci pozbawiania dotychczasowego właściciela prawa własności może dojść do przedłużenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania i w konsekwencji do późniejszej wypłaty odszkodowania. Nie można zatem wykluczać, że w wyniku określonych zdarzeń, w tym zawinionych lub niezawinionych, ale zaistniałych już po wywłaszczeniu, w praktyce może dojść do powstania zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie. Z uwagi na przedłużanie terminów w ustaleniu wysokości odszkodowania w stosunku do już wywłaszczonej nieruchomości, licząc od dnia, od którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie można zatem wykluczać, że zaistnieją skutki (czyli różne rodzaje czasowego następstwa) zwłoki lub opóźnienia w finalnej wypłacie odszkodowania. Jednakże nawet w przypadku uznania, że organy przekroczyły terminy, o których mowa w powołanych przepisach powyższy zarzut nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, bowiem skarżącemu kasacyjnie przysługiwała, po ewentualnym wyczerpaniu środków, skarga na bezczynność organu.

Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania spełnia zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zajęte stanowisko Sąd I instancji wystarczająco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy.

Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.