Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 677/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 , art. 64
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi W.L., T.L., L.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących W.L. , T.L. i L.L. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 63 ust. 2 i ust. 3, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) orzekł w punkcie 1 o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2006, wynoszącej [...] % wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie: [...]zł obciążającej T.L. , W.L. i L.L. , jako współużytkowników wieczystych w udziałach po 1/3 części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul.[...] - z tytułu niedotrzymania terminu dodatkowego rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W punkcie 2 decyzji organ orzekł, że ww. opłatę należy uiścić w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, zaś w punkcie 3, że za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy ww. nieruchomości gruntowej opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze [...]% wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok.

Na uzasadnienie powyższej decyzji organ l instancji podał, co następuje:

Umową ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży zawartą w dniu [...] 1990 r. Rep. [...] przedmiotową nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste celem budowy Ośrodka [...] w K. , z terminem jej rozpoczęcia w okresie dwóch lat i ukończenia w terminie pięciu lat od dnia zawarcia umowy notarialnej. Terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy ww. nieruchomości upłynęły bezskutecznie. W dniu [....]lipca 2003 r. przeprowadzano, w ramach kontroli zagospodarowania nieruchomości, oględziny na podstawie których ustalono, że nieruchomość nie została zabudowana. W związku z powyższym w dniu [...] 2003 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Fundację A. jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, z tytułu niedotrzymania terminów jej zabudowy.

Na podstawie umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] 2004 r. T.L. , L.L. oraz W.L. nabyli w udziałach po 1/3 części każdy, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa oraz 237 kc przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości skutkowało wstąpieniem nabywców jako strony w tok przedmiotowego postępowania, o czym ww. osoby zostały poinformowane zawiadomieniami z dnia [...] maja 2004 r.

W dniu [...] czerwca 2004 r. przeprowadzona została w obecności użytkowników wieczystych rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalono, iż nieruchomość nie została zabudowana. W.L. i L.L. złożyli oświadczenie, iż zamierzają zrealizować przewidzianą na ww. nieruchomości gruntowej inwestycję budowlaną niezwłocznie po zgromadzeniu niezbędnych dokumentów. W dniu [...]czerwca 2004 r. użytkownicy wieczyści zwrócili się z prośbą o wyznaczenie dodatkowego terminu rozpoczęcia zabudowy do dnia [...]czerwca 2005 r. wskazując na podjęte czynności przygotowawcze w zakresie uzyskania projektu i koniecznych uzgodnień. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta K. wyraził zgodę na ustalenie dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości w ten sposób, iż termin rozpoczęcia zabudowy określił do dnia [...] 2005 roku, a termin jej zakończenia do dnia [...] 2007 roku. Ww. terminy zostały ustalone w drodze oświadczenia stron sporządzonego w formie aktu notarialnego Rep [...] z dnia [...] 2005r r.

Przeprowadzone w dniu[...] lipca 2005 r. oględziny wykazały, iż przedmiotowa nieruchomość nadal nie została zabudowana. Teren został jedynie uporządkowany, odsłonięte pozostałości piwnic.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. L.L. , T.L. i W.L. po raz kolejny zwrócili się z wnioskiem o wyznaczenie nowego terminu rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości do końca kwietnia 2006 r. Przychylając się do wniosku strony, która argumentując go wskazała na przedłużające się postępowanie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz stosownych pozwoleń konserwatorskich, na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] 2006 r. ustalono dodatkowe terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości na odpowiednio [...]2006 roku oraz [...] 2008 roku (akt notarialny Rep z dnia [...] 2006 r.)

W dniu [...] lipca 2006 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, które wykazały, iż przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana, a grunt ogrodzony drewnianym płotem pokrywają śmieci. W.L. , do sporządzonego podczas wizji protokołu, złożył następny wniosek o przesunięcie terminu rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Jako przyczynę opóźnienia wskazał nałożenie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nowych obowiązków dotyczących wydania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na nieruchomości. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia nowego dodatkowego terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] orzeczono o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2006, wynoszącej [...]% wartości nieruchomości gruntowej w kwocie [...] zł. Użytkownicy wieczyści złożyli odwołanie od ww. decyzji, przedstawiając szereg dokumentów potwierdzających podejmowane przez nich działania zmierzające do rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, podnosząc jednocześnie, iż niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych związanych z koniecznością uzyskania stosownej dokumentacji konserwatorskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji celem jej ponownego rozpatrzenia, z uwagi na przedłożenie przez stronę nowych dowodów oraz pojawieniem się nowym okoliczności faktycznych i prawnych dotychczas nieistniejących.

Organ l instancji w dniu [...] sierpnia 2007 r. dokonał oględzin przedmiotowego terenu stwierdzając, iż w chwili obecnej prowadzone są prace budowlane, obejmujące odbudowę ściany piwnic budynku przy ul. [...]. Ponadto został zabezpieczony i odtworzony w części mur [...].. Do akt przedłożono kserokopię dziennika budowy, zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...] 2007 r., decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz pismo strony do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. złożone w dniu [...] 2007 r. informujące o rozpoczęciu rozbiórki i rekonstrukcji muru cmentarza [...] na odcinku przyległym do posesji ul. [...] w K. w dniu [...] 2007 r.

W operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] 2005 r. określona została wartość nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. [...], na kwotę [...] zł, a zatem dodatkowa opłata roczna z tytułu niedotrzymania terminu dodatkowego rozpoczęcia zabudowy ww. nieruchomości gruntowej ustalona została na kwotę [...] zł. Podkreślił, że z uwagi na fakt, że L.L. , T.L. i W.L. , nabyli prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w sposób pochodny, dwukrotnie wyznaczył termin dodatkowy jej zabudowy, a w odniesieniu do drugiego terminu oznaczył termin rozpoczęcia budowy dalszy niż wnioskowała o to strona.

Z kserokopii zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...] maja 2007 r. oraz kserokopii dziennika budowy, wynika, iż prace budowlane na nieruchomości zostały podjęte w dniu [...] czerwca 2007 r.

W ocenie organu l instancji dołączenie przez stronę nowych dowodów oraz pojawienie się okoliczności faktycznych i prawnych wcześniej nieistniejących, nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. "Gmina Miejska K. , która jest właścicielem nieruchomości, w postępowaniu związanym z ustanawianiem prawa użytkowania wieczystego i opłatami z tego tytułu, nie występuje jako organ administracyjny, lecz jako właściciel chcący realizować swoje prawo". Na Gminie spoczywa obowiązek gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki określony w art. 12 cyt. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyli W.L. , T.L. , L.L. . Decyzję zaskarżyli w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 64 ust. 1 ugn poprzez ustalenie opłaty dodatkowej za rok 2006, w sytuacji gdy dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy został określony na dzień [...]czerwca 2006 r., a stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości ustalonych w umowie lub w decyzji;

- art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 ugn poprzez przyjęcie, że doszło do niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej działki, podczas gdy fundamenty budynków na tej działce istniały, a w takim wypadku jedynym miarodajnym terminem, którego niedotrzymanie można by zarzucić stronom jest termin zakończenia robót, określony na dzień [...] 2008 r.;

- art. 63 ust. 2 ugn poprzez wymierzenie opłaty dodatkowej mimo, że opóźnienie w prowadzeniu prac budowlanych nie było zawinione przez strony;

- art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie i nie odniesienie się do zawnioskowanych w odwołaniu stron dowodów, czego skutkiem było przekroczenie ram uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że skoro - jak sam organ prawidłowo ustala - strony związane były terminami zabudowy przedmiotowej nieruchomości na [...] 2006 r. i [...] 2008 r., to nie można było wymierzyć opłaty dodatkowej za rok 2006 r. Podnieśli, że w art. 64 ust. 1 ugn ustawodawca posługuje się pojęciem "terminów" nie "terminu" zagospodarowania nieruchomości, co oznacza, że ewentualne wymierzenie opłaty mogłoby nastąpić w wypadku nie zakończenia robót w terminie do [...]czerwca 2008 r. i to dopiero za rok 2009. Podkreślili, że rozszerzająca wykładnia powyższych przepisów jest niedopuszczalna. Nadto powołali się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1993 r., l SA 4/93 zgodnie z którym wprowadzenie dodatkowych opłat rocznych za grunt nie może nastąpić z mocą wsteczną. Zakwestionowali również możliwość powoływania się przez organ na datę rozpoczęcia budowy sytuacji, gdy budowa miała nastąpić na istniejących fundamentach, których obecność na nieruchomości wykazały liczne oględziny. Zatem zdaniem skarżącego jedynym miarodajnym terminem, którego niedotrzymanie można zarzucić stronom jest [...] 2008 r. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie stwierdzili, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty ma charakter uznaniowy, zatem konieczne jest ustalenie winy użytkownika wieczystego oraz ustosunkowanie się do jego wyjaśnień. Podkreślili, że niedochowanie terminów było przez nich niezawinione, a wynikało z przedłużających się postępowania administracyjnych, na co przedstawili dowody.

Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ugn oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie swojego stanowiska organ podał:

Analiza regulacji zawartej w przepisach art. 62 i 63 ugn, wskazuje, że właściciel nie ma obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego. Oceniając zasadność wniosku o przedłużenie terminu właściciel winien rozważyć, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że ustawodawca rozróżnił pojęcie przedłużenie terminu określone w art. 62 ust. 4 ugn od pojęcia wyznaczenia terminu dodatkowego określonego w art. 63 ust. 1 ugn, przewidując tylko w odniesieniu do tego pierwszego badanie zawinienia. Możliwość naliczenia opłaty dodatkowej powstaje w razie niedotrzymania ustalonych terminów w tym również dodatkowych, bądź przedłużonych. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie, organ wskazał, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, zatem jej uzasadnienia nie może stanowić jedynie stwierdzenie faktu niedotrzymania terminów. Nadto podał, że zapłata jest możliwa dopiero kiedy decyzja taka stanie ostateczna. W niniejszej sprawie zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej nie nastąpiło w roku, w którym upłynęły terminy zagospodarowania nieruchomości, Kolegium przeprowadziło wykładnię przepisu art. 64 ust. 1 ugn i uznało, że zasadne jest przyjęcie, iż jeżeli decyzja określająca opłatę dodatkową stanie się ostateczna w tym samym roku, w którym bezskutecznie upłynął termin zagospodarowania nieruchomości wówczas użytkownik wieczysty obowiązany jest uiścić opłatę dodatkową w terminie wynikającym z przepisu art. 64 ust. 1 ugn. Jeżeli zaś decyzja określająca opłatę stanie się ostateczna w kolejnych latach, obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej powstaje z dniem 1 stycznia roku, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przyjęcie wykładni odmiennej zgodnie z którą dla skuteczności opłaty musiałaby ona zostać "ostatecznie" wymierzona przed dniem 1 stycznia roku następującego po roku w którym upłynęły terminy zagospodarowania nieruchomości skutkowałoby koniecznością przyjęcia braku możliwości wymierzenia opłaty. Zawsze bowiem w sytuacji, gdy postępowanie kończyłoby się wydaniem decyzji ostatecznej ustalającej opłatę w roku następującym po roku, w którym upłynęły terminy zagospodarowania nieruchomości, wymierzanie opłaty musiałoby być oceniane jako bezprzedmiotowe. Przy czym w sytuacji ustalenia terminu zagospodarowania nieruchomości na końcowe miesiące roku, zakończenie postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie byłoby proceduralnie niewykonalne.

Obowiązujący użytkowników wieczystych termin rozpoczęcia budowy tj. [...] 2006 r. jak wynika z oględzin nieruchomości oraz dokumentacji zdjęciowej nie został dotrzymany. Z załączonych do akt sprawy odpisów z kart dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu [...] 2007 r. wynika, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2007 r., a roboty przygotowawcze rozpoczęto dnia [...] kwietnia 2007 r.. Rozpoczęcie wykopów pod fundamenty nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2007 r. zbrojenie ław fundamentowych [...] maja 2007 r. Jako chybiony został oceniony zarzut odwołujących się, iż za wybudowanie fundamentów w rozumieniu art. 62 ust. 3 ustawy przyjmować należy istnienie starych fundamentów na opisywanej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że terminy rozpoczęcia budowy i jej zakończenia były przedłużane dwa razy, przy uwzględnieniu terminów sugerowanych przez użytkowników wieczystych, mimo, że jak podkreślił, właściciel nie był do tego zobligowany. Nadto organ podniósł, że organ l instancji nie ograniczył się jedynie do wskazania przekroczenia terminu, lecz w uzasadnieniu przedstawił przesłanki którymi kierował się dwukrotnie przedłużając termin oraz wskazał, że wymierzenie opłaty dodatkowej mieści w jego kompetencjach i nie jest uzależnione od badania kwestii winy w nie dotrzymaniu terminu. Wymierzenie opłaty dodatkowej uzależnione jest od niezachowania któregokolwiek terminu, brak jest wymagania kumulatywnego niedotrzymania obydwu terminów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli W.L. ,T.L. ,L.L. Decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 63 ust. 2 ugn poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wymierzenia opłaty dodatkowej bez znaczenia jest fakt braku zawinienia w niedochowaniu terminu zagospodarowania nieruchomości

- naruszenie art. 63 ust. 2 ugn w zw. z art. 62 ust. 3 ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej działki, podczas gdy fundamenty budynków, w postaci zabytkowego podpiwniczenia na tej działce istniały. Zatem jedynym miarodajnym terminem, którego niedotrzymanie można zarzucić skarżącym jest termin zakończenia robót, czyli [...] 2008 r.

- naruszenie art. 63 ust. 2 ugn poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dla wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej wystarczające jest niedochowanie przez użytkownika wieczystego jednego z terminów podczas, gdy w przepisie tym mowa jest o "terminach".

- naruszenie art. 64 ust. 1 ugn poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenia opłaty dodatkowej za rok 2006, podczas gdy obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstał dopiero z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości ustalonych w umowie lub decyzji. Zatem w niniejszej sprawie organ mógł rozważać ustalenie opłaty dodatkowej dopiero za rok 2007

- naruszenie art. 63 ust. 3 ugn poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu się przy ustalaniu wartości nieruchomości, na operacie ustalającym jej wartość sporządzonym w dniu [...] 2005 r., podczas gdy podstawą do określenia dodatkowej opłaty rocznej powinna być wartość nieruchomości określona "na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania".

- naruszenie art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nieuwzględnienie i nie odniesienie się w jakikolwiek sposób do wszystkich zarzutów odwołania i pisma z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz do zawnioskowanych w odwołaniu stron z dnia [...] listopada 2006 r. dowodów i podniesionych tam twierdzeń, czego skutkiem było przekroczenie ram uznania administracyjnego

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienne traktowanie poszczególnych podmiotów prawa, bowiem w sprawie nieruchomości położonej w K. , składającej się z działek [...], [...], [...], w stosunku do użytkownika wieczystego tych działek – [...] nie została wymierzona opłata dodatkowa mimo przekroczenia terminu ich zabudowy o ponad [...] lat. W stosunku do skarżących organ l instancji wymierzył opłatę pomimo rozpoczęcia zabudowy z ok. 10 miesięcznym opóźnieniem

Powołując się na art. 135 i 145 § 1 pkt 1 ppsa wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji.

W uzasadnieniu dodatkowo podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 ugn poprzez wymierzenie opłaty za rok 2006. Przeprowadzona przez organ analiza zagadnienia wymagalności opłaty w kontekście ostateczności decyzji jest, w ocenie skarżących, nie tylko błędna ale bezprzedmiotowa. Prezydent wymierzył opłatę dodatkową za rok 2006, co z uwagi na upływ terminu rozpoczęcia budowy na dzień [...] czerwca 2006 r. było niedopuszczalne i nie ma to żądnego związku z kwestią wymagalności opłaty w zależności od uzyskania atrybutu ostateczności decyzji wymiarowej. Dalej podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu podniesionego w odwołaniu o niemożności wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za grunt z mocą wsteczną. Zakwestionowali stanowisko wyrażone przez Kolegium odnośnie naruszenia art. 63 ust. 2 ugn, ponownie powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że winna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień. Podkreślili, że nie można im zarzucić winy, a opóźnienie w rozpoczęciu robót wynikało z działania organów administracji. Nadto podniósł, że organ całkowicie pominął fakt, że przygotowanie przedmiotowej inwestycji należało do wyjątkowo skomplikowanych z uwagi na uwarunkowania konserwatorskie oraz uwarunkowania wynikające z sąsiedztwa wyznaniowego cmentarza [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów skargi, przytaczając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, Podkreślił, że bezzasadny jest zarzut naliczenia opłaty z mocą wsteczną, ponownie przedstawiając wykładnię art. 64 ust. 1 ugn. Dodatkowo podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparcia orzeczenia na nieaktualnym operacie szacunkowym. Został on bowiem sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania, a to że nastąpiło to w roku 2005, a decyzja została wydana w 2007 r. nie może stanowić zarzutu, skoro wynikało to z realizacji przez użytkowników wieczystych uprawnień do zaskarżania decyzji. Nadto wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są do orzekania w granicach danej sprawy, stąd argumenty podnoszone przez skarżących, że w innej sprawie mimo znacznego przekroczenia terminów Prezydent nie nałożył dodatkowej opłaty rocznej, nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jako chybiony został również oceniony zarzut nie uwzględnienia stopnia skomplikowania realizowanej inwestycji. Organ powtórzył, że takie przesłanki brane są pod uwagę w postępowaniu o przedłużenie terminów bądź określenie terminów dodatkowych, nie w postępowaniu o wymierzenie opłaty dodatkowej. Nie doszło również, zdaniem Kolegium, do naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa, prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, wyczerpująco rozpatrzono zgromadzony materiał dowodowy oraz przedstawiono przyjęty tok rozumowania. Wnioski dowodowe skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zmierzały wyłącznie do przedłużenia postępowania i nie mogły doprowadzić do ustalenia jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych ponad te które już wynikały z przeprowadzonych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zarzuty skargi w większości nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.97.115.741 z późn. zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy, przy czym za rozpoczęcie budowy uważa się wybudowanie fundamentów. Użyty w cytowanym przepisie łącznik "lub" oznacza, że nie jest wyłączona możliwość określenia jednocześnie obu terminów; i terminu rozpoczęcia budowy, i terminu jej zakończenia. Wątpliwości zresztą w tej mierze nie mieli skarżący wówczas, kiedy dwukrotnie składali oświadczenia w przedmiocie zmiany umowy wieczystego użytkowania w zakresie obu terminów. Każda z dokonanych zmian umowy poprzedzona była wnioskiem skarżących o wyznaczenie nowego terminu rozpoczęcia zabudowy (por. wnioski z dnia [...] czerwca 2004 r. i z dnia [...] grudnia 2005 r.). Skoro to właśnie ten termin był przedmiotem wniosków skarżących i to on między innymi był zmieniany w drodze umów zawieranych w formie aktu notarialnego, to obecnego twierdzenia skarżących co do tego, że termin ten dla ustalenia dodatkowej opłaty nie ma znaczenia, nie można uznać za uzasadnione. To prawda, że ustawa w art. 62 ust. 3 definiuje rozpoczęcie zabudowy jako wybudowanie fundamentów, a wedle twierdzeń skarżących fundamenty na nieruchomości już istniały. Ta jednak okoliczność była przecież znana stronom kolejno zawieranych umów, w których jednak określano, i to jako element istotny, termin rozpoczęcia budowy. Nie ulega więc żadnej kwestii, że obie strony umów uważały, że budowa jeszcze się nie rozpoczęła i kwestia określenia terminu jej rozpoczęcia pozostaje aktualną. Jednocześnie zaś niesporne jest, że skarżący przed upływem ostatecznie ustalonego terminu żadnych robót nie rozpoczęli. W tej sytuacji rzeczą drugorzędną jest, czy na nieruchomości znajdowały się "fundamenty w postaci zabytkowego podpiwniczenia", choć warto stwierdzić, że w umowie przenoszącej prawo wieczystego użytkowania z dnia [...] 2004 r. działkę nr [...] opisano jako niezabudowaną z zastrzeżeniem, że znajdują się na niej (i na działce nr [...]) "fragmenty piwnic wcześniej wzniesionych i wyburzonych budynków". Taki opis nie odpowiada z pewnością opisowi fundamentów, na których bez żadnych dodatkowych robót wzniesiony mógłby być nowy obiekt. W opisanej sytuacji okolicznością wystarczającą do ustalenia uchybienia terminu rozpoczęcia budowy był fakt, że żadne roboty związane z budową na nieruchomości nie zostały rozpoczęte.

Termin rozpoczęcia budowy, jak wyżej wskazano, obok terminu zakończenia budowy, był dla stron wiążący, a z jego uchybieniem związana była możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej. Nie jest bowiem tak, jak chcą tego skarżący, że opłata taka mogłaby zostać ustalona dopiero po bezskutecznym upływie terminu zakończenia budowy. Użycie w art. 63 ust. 2 liczby mnogiej słowa "termin" wynika jedynie z faktu, że przepis ten odwołuje się do innych przepisów, w których mowa jest o różnych terminach, a więc o terminie zagospodarowania, w tym rozpoczęcia i zakończenia budowy, o terminie "przedłużonym" i o terminie "dodatkowym". Taka regulacja oznacza tylko tyle, że uchybienie każdego z wymienionych w art. 62 i art. 63 ust. 1 terminu, o ile był on dla użytkownika wiążący, otwiera możliwość ustalenia opłaty dodatkowej.

Zgodnie z art. 62 ust. 4 ugn termin zabudowy może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wypływa wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy. Z kolei przepis art. 63 ust.1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i ewentualnie terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego. Wyznaczenie więc terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Co więcej, z art. 63 ust. 2, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu, ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Zagospodarowanie nieruchomości poprzez budowę Ośrodka [....] stanowiło istotę umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie z dnia [...] 1991 r., konsekwencją zaś faktu, że w ustalonym ostatecznie terminie zagospodarowanie to (rozpoczęcie budowy) nie nastąpiło, jest wymierzenie opłaty dodatkowej.

To, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata taka "może być ustalona" nie oznacza, że decyzja organu w tej mierze ma charakter uznaniowy. Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (Prawo administracyjne. Wydawnictwo LexisNexis. Warszawa 2003). Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Nie w każdej jednak takiej owa "możliwość" będzie równoznaczna z działaniem w ramach uznania administracyjnego. W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art.12 ugn). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Z analizy przepisów art. 33 ust. 3 , art. 63 ust.1 i 2 , art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Skład sądu rozpoznający niniejszą skargę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. l OSK 623/06, że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy i może nastąpić w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości" oraz, że "charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje jednak organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia".

Wobec powyższego, rozważania, czy i w jakim stopniu skarżący zawinili w niedochowaniu terminu, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia. Na marginesie jedynie zaznaczyć trzeba, że opłata dodatkowa stanowi konsekwencję braku realizacji celu umowy bez powiązania tego faktu z osobą użytkownika , a tym bardziej z osobą tylko aktualnego wieczystego użytkownika. Skarżący zaś wymieniają tylko te "ekskulpujące" okoliczności, które ich dotyczą.

Stwierdzić więc należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisu art. 63 ust. 2 mających polegać na bezpodstawnym przyjęciu uchybienia terminowi zabudowy i nie wykazaniu winy skarżących, nie są uzasadnione. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 kpa, skoro okoliczności, których zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił, nie są w sprawie okolicznościami istotnymi.

Zarzutu naruszenia przepisu art. 63 ust. 3 dotyczącego ustalenia wartości nieruchomości skarżący nie rozwinęli, ograniczając się do zacytowania treści przepisu. Prawdą jest, że przepis ten przysparza sporo trudności interpretacyjnych, w szczególności co do tego na jaką chwilę należy ustalić wartość nieruchomości, co stanowi punkt wyjścia dla ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Problemy interpretacyjne powstają jednak na tle spraw, w których organ po raz pierwszy wymierza dodatkową opłatę po upływie znacznego nawet czasu od bezskutecznego upływu ustalonego terminu. Wówczas może powstać pytanie, czy należy przyjąć wartość nieruchomości z dnia powstania potencjalnej możliwości ustalenia dodatkowej opłaty, czyli na ten dzień, w którym w ogóle powstaje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych (wg art. 64 ust.1 - 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji), czy też wartość nieruchomości z chwili ustalenia dodatkowej opłaty (aktualną). Wykluczyć bowiem w ogóle należy takie rozumienie omawianego przepisu, zgodnie z którym podstawą obliczenia opłaty dodatkowej byłaby wartość nieruchomości z chwili ustalenia pierwszej opłaty rocznej. "Pierwsza opłata" regulowana w art. 71 ugn jest instytucją odrębną od opłaty dodatkowej, nie ma też żadnych podstaw, aby z "pierwszą opłatą" utożsamiana była dodatkowa opłata "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania". Przy takim założeniu udzielenie odpowiedzi na sformułowane w zdaniu poprzednim pytanie jest w sprawie niniejszej zbędne, skoro nie zachodzi w niej opisana, hipotetyczna, sytuacja. Zaskarżoną decyzją ustalona została po raz pierwszy opłata związana z bezskutecznym upływem w 2006 roku terminu zagospodarowania nieruchomości, a wartość nieruchomości oszacowano w 2005 roku. Jakkolwiek możliwe jest, że aktualna na dzień wydania decyzji wartość różniła się od wyliczonej w 2005 r., to jest oczywiste, że różnica ta musiałaby wypaść na niekorzyść użytkownika obciążanego dodatkową opłatą, stanowiącą odsetek od wartości nieruchomości. W tym kontekście omawiany zarzut skargi nie mógłby powodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zaskarżona decyzja nie może być oceniona jako niezgodna z prawem z tego powodu, że w innej sprawie organ nie zastosował takiej samej sankcji wobec użytkownika uchybiającego terminowi zabudowy. Poglądu skarżących, iż brak reakcji organu wobec innego "bezczynnego" użytkownika wieczystego, winien także ich zwalniać od obowiązku ponoszenia opłaty dodatkowej, nie da się uzasadnić zasadą równości wobec prawa. W świetle tej zasady można by ewentualnie oceniać, w odpowiednim trybie, działania organu w tej właśnie "innej" sprawie.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust 1 ustawy. Zgodnie z nim obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości ustalonych w umowie lub decyzji. Tym terminem "ustalonym", jak wyżej wskazano, był [...] 2006 r. Uchybienie temu terminowi oznaczało "powstanie obowiązku" z dniem 1 stycznia roku następnego, czyli 2007. Opłata zatem "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu" w rozpatrywanej sprawie, jakkolwiek ustalona w związku z uchybieniem terminu w 2006 r., mogła być dodatkową opłatą na ("za") rok 2007, a nie "za" rok 2006. Określenie tej opłaty jako opłaty "za rok 2006" nie jest kwestią li tylko redakcji, lecz stanowi błąd merytoryczny, mogący pociągać za sobą niekorzystne dla zobowiązanego skutki w postaci ustalenia większej liczby opłat, niżby to wynikało z ustawy.

W punkcie 3 decyzji organ l instancji orzekł, że "za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy ww. nieruchomości gruntowej, opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze [...] % wartości nieruchomości gruntowej szczegółowo opisanej w punkcie 1, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok". Umieszczenie tego tekstu w części rozstrzygającej decyzji wskazuje na wolę organu co do ustaleniu w tej samej decyzji opłat na przyszłość. W związku jednak z użytym sformułowaniem, iż opłata "podlegać będzie zwiększeniu...", tekst ten może być odczytywany jak pouczenie, czy informacja. Decyzji, która rodzi tego rodzaju wątpliwości co do znaczenia i skutków tekstów w niej zawartych, nie można ocenić jako zgodnej z prawem, w szczególności z art. 107 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że dla ustalenia dodatkowych opłat "na przyszłość" brak byłoby podstawy prawnej. Z przepisów art. 63 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 wynika bowiem, że ustalenie dodatkowych opłat rocznych "za pierwszy rok" i ewentualnie za lata kolejne nie może nastąpić w jednej decyzji. Pierwsza decyzja wydana w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych obejmuje bowiem dany rok, który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości i jest to opłata "za pierwszy rok". Następna decyzja może być wydana za kolejny rok, gdy spełnione zostaną przesłanki do wymierzenia opłaty. Treść taka jak w punkcie 3 decyzji, z podkreśleniem jej informacyjnego charakteru, mogłaby się znaleźć więc wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji.

Ostatecznie stwierdzić należy, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a także z istotnym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 kpa (w zakresie punktu 3. decyzji). Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.