Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 906/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 w zw. z aert. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 78/08 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. C. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 78/08 oddalił skargę T. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że zespół dworsko-parkowy o nazwie [...][...] położony w miejscowości [...][...], stanowiący obecnie działki ewidencyjne o nr: [...],[...] oraz część działki [...], o powierzchni 1114,699 ha, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzję tę wydano w postępowaniu wszczętym na wniosek spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości H. C. - T. C., K. C. oraz M. C.

W następstwie odwołania od powyższej decyzji złożonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję uchylił w całości i orzekł, że wyżej opisany zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że przedmiotowy majątek ziemski przejęto na własność Skarbu Państwa z mocy prawa - na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że jeżeli dana nieruchomość spełniała określone minimum powierzchniowe to przechodziła ona z mocy prawa bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa i była obejmowana zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub stworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. W art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Wymienione cele reformy rolnej wskazują na to, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od pojęcia nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca, za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla stworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków, przejmowane były także zabudowania w tym pałace, dwory czy wille z reguły położne w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również art. 6 dekretu, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2) zabudowania dworskie lub przemysłowe (§ 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Oznacza to, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także i te składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Poza tym, gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej to niezrozumiałym jest w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli je opuszczać.

Organ II instancji stwierdził, że żaden przepis dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu nie wspomina o konieczności istnienia związku funkcjonalnego między poszczególnymi częściami przejmowanego majątku. Jednak nawet gdyby uzależnić wyłączenie spod działania dekretu i tym samym możliwość zwrotu przejętych w ramach reformy rolnej nieruchomości ziemskich zabudowanych (dwory, pałace i inne siedziby ziemiańskie) od wykazaniu braku ich funkcjonalnego związku z podlegającą przejęciu nieruchomością o charakterze rolniczym, to uznać trzeba, że związek ten w niniejszej sprawie istnieje. Między zespołem dworsko-parkowym a majątkiem ziemskim H. C. istniał zarówno związek terytorialny jak i organizacyjny. O wyodrębnieniu zespołu dworsko-parkowego od reszty majątku ziemskiego nie może ponadto świadczyć fakt istnienia ogrodzenia czy bram wjazdowych do tej posiadłości. Oprócz więzi terytorialnej i organizacyjnej istniały tu również powiązania finansowe - pałac jak i zamieszkujące w nim osoby utrzymywane były z dochodów pochodzących z gospodarstwa, w którym zdecydowaną część stanowiły użytki rolne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił także, że konstrukcja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jego cele, zakres jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład, upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów produkcji rolnej.

Decyzję organu II instancji zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. C. - spadkobierczyni H. C., byłego właściciela spornej nieruchomości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy położony w [...][...] podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, podczas gdy część nieruchomości obejmująca sporny zespół dworsko-parkowy nie spełniała przesłanek uznania go za nieruchomość pozostającą w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), podnosząc, iż w decyzji organu II instancji zabrakło wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. T. C. podkreśliła, że majątek [...][...], zarządzany był przez zarządcę. Jego właściciel był bowiem poważnie chory umysłowo, ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie utrzymywał się on z żadnego ze składników majątku, gdyż w dacie 13 września 1944 r. nie mieszkał już w tym majątku.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie w ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy okoliczność ewentualnego oddzielenia w przeszłości zespołu dworsko-parkowego od pozostałej części przejętej nieruchomości ogrodzeniem z odrębną bramą wjazdową. Nie mają także znaczenia wszelkie powiązania prawne, funkcjonalne, organizacyjne. Sąd nie podzielił bowiem tych poglądów, które uzależniają zwrot przejętych w ramach reformy rolnej nieruchomości ziemskich zabudowanych (dwory, pałace i inne siedziby ziemiańskie) od wykazania braku ich funkcjonalnego związku z podlegającymi przejęciu nieruchomościami o charakterze rolniczym. Żaden przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu nie wspomina o konieczności istnienia związków funkcjonalnych między poszczególnymi częściami przejmowanego majątku. Pojęcie tego związku funkcjonalnego nie zostało w orzecznictwie jednoznacznie wyjaśnione. Nie wiadomo bowiem czy przez ów związek należy rozumieć więź obszarową, prawną, finansową, gospodarczą istniejącą między częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze zabudowanym a tą, która ma charakter niezabudowany. Można mieć wątpliwości co do tego, czy poza wskazaniem ogólnych kryteriów (okoliczności mogących wskazywać na powiązania zachodzące pomiędzy nieruchomością rolniczą i inną nieruchomością (np. zabudowaną) wchodzącą w skład tego samego majątku ziemskiego), zadanie to jest wykonalne.

Zdaniem Sądu, w świetle art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, który stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie m.in. stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na trenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, na cele reformy rolnej przeznaczone były wszystkie nieruchomości ziemskie, a nie tylko te, które nadawały się do produkcji rolniczej (miały charakter rolny). Za przyjęciem takiego poglądu przemawia szereg argumentów, których źródłem jest sam dekret jak i kontekst polityczno-ustrojowy, który legł u podstaw jego przyjęcia.

Ponadto za przyjęciem szerszej definicji pojęcia "nieruchomość ziemska" przemawia także brzmienie art. 6 dekretu, który stanowi, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmuje niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Jeśli więc zarząd nad nieruchomościami obejmował także budynki (o ile znajdowały się na nieruchomościach) to takie nieruchomości nie mogły mieć statusu rolnych, zwłaszcza wtedy gdy owe budynki były w istocie dużymi kompleksami budowlanymi składającymi się z kilku autonomicznych naniesień posadowionych na gruncie. Taki charakter miały przede wszystkim zespoły dworsko-pałacowe, czy też pałacowo-parkowe, w obrębie których znajdowała się nie tylko siedziba właściciela, ale bardzo często siedziba rządcy, stajnie, wozownia etc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w przeważającej części orzecznictwa pomijana zostaje zupełnie kwestia nowelizacji dekretu o reformie rolnej, dokonanej dekretem z 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). W pierwotnej wersji przepis art. 2 ust. 1 dekretu zawężał przedmiot reformy rolnej do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. W ramach nowelizacji to ograniczenie usunięto stanowiąc, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie. Zmiany tej nie można traktować wyłącznie jako zmianę redakcyjną, która nie ma merytorycznego znaczenia. Merytoryczne znaczenie tej "poprawki" potwierdza dostatecznie jednoczesna zmiana treści art. 1 ust. 2, polegająca na dodaniu pkt e/ i rozszerzeniu w ten sposób zakresu przeznaczenia przejmowanych nieruchomości ziemskich.

Zarząd państwowy dotyczył wszystkich budynków, a więc także dworów i pałaców, które niewątpliwie były i są nadal budynkami. Najbardziej przekonującym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu nieruchomości ziemskiej za nieruchomość rolną jest jednak argument wynikający z art. 7 dekretu. Przepis ten mówi o usuwaniu w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Właściciele ci musieli opuścić cały swój majątek, a więc także dwór czy pałac po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. Żaden przepis dekretu, czy też rozporządzenia wykonawczego do dekretu z dnia 1 marca 1645 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) nie stwarzał możliwości pozostawienia właścicielom nieruchomości ziemskich ich zabudowanych części.

W ocenie Sądu pojecie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych a konstrukcja omawianego aktu prawnego, jego cele, zakres, jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskich należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska) ale także i te, które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Do takich nieruchomości należały - jak już podkreślono wyżej także nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku (był to najczęściej zespół pałacowo-parkowy, czy też dworsko-parkowy). Siedziba właściciela (dwór, pałac z otoczeniem) była więc integralną częścią nieruchomości ziemskiej, co oznacza, że bez znaczenia było to, w jaki sposób była ona usytuowana w stosunku do jej części użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było to, czy ów dwór (pałac) był położony w środku nieruchomości ziemskiej, czy na jej obrzeżach, czy odgradzała go od reszty swoista granica naturalna (rzeka, jezioro), czy też sztuczna (mur, parkan, fosa, droga). Miejsce położenia owego dworu (pałacu) nie było więc najistotniejsze i to bez względu na to czy właściciel osobiście sprawował zarząd majątkiem z zabudowań, które go stanowiły, czy też nie. Zatrudnienie zarządcy majątku w ocenie Sądu jest nieistotne, albowiem o jego zatrudnieniu, zakresie obowiązków, sposobie sprawowania zarządu, miejscu zamieszkania, a wreszcie i odwołaniu decydował właściciel. Jego zatrudnienie nie ograniczało więc właściciela ani w prawie własności nieruchomości, ani w polityce zarządzania nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej za nieuzasadniony, a także zarzut skargi dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Wprawdzie organ odwoławczy wydając decyzję powołał się na istnienie związku funkcjonalnego miedzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego to jednak, w kontekście powołanych wyżej okoliczności, uzasadnienie istnienia takiego związku, nie podważa samego rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, którą oparto na podstawie art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), któremu zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy położony w [...][...] podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, "gdyż decydującym a zarazem jedynym kryterium, jakie należy rozważać przy jego interpretacji jest. tzw. kryterium obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu" podczas, gdy część nieruchomości obejmująca sporny zespół dworsko-parkowy nie spełnia przesłanek uznania go za nieruchomość ziemską podlegającą działaniu dekretu.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja dokonana przez Sąd nie na żadnych podstaw prawych, nadto nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie (powołano się przy tym na uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06). Stwierdzono, iż uchwała w sposób jednoznaczny określa, iż to nie obszar majątku jest jedynym kryterium wskazującym na przejęcie nieruchomości na rzecz państwa na podstawie dekretu PKWN, a więc organ orzekający nie może ograniczyć się jedynie do badania czy nieruchomość posiada areał odpowiadający normom obszarowym, określonym w art. 2 ust. 1 lit. e/, gdyż jest to tylko jeden z warunków tam zawartych, dlatego też twierdzenia w wyroku nie mogą być uznane za prawidłowe. Ponadto wskazano, iż pogląd WSA na temat tego, że działaniem dekretu zostały objęte nieruchomości ziemskie nie tylko jako pojęcie gruntów bądź użytków rolnych oznaczało to objęcie działaniem dekretu także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej - do nich zaliczono również zespoły pałacowo-parkowe, czy inne siedziby właścicieli nie znalazł potwierdzenia przez wskazanie konkretnego przepisu, który miałby być podstawą takiej interpretacji. Zdaniem skarżącej odnośnie intencji ustawodawcy jedynym kryterium jest sama treść dekretu i przyczyny jego ustanowienia a poszukiwanie głębszych intencji niż sam podał ustawodawca jest niczym nieuzasadnione, gdyż nie ma takich reguł interpretacyjnych, jakimi posłużył się Sąd pierwszej instancji poszukując "rzeczywistej" woli ustawodawcy.

Ponadto fakt nowelizacji poprzez usunięcie słów "o charakterze rolniczym" zdaniem skarżącej nie zmienia w żaden sposób przedmiotowego zakresu dekretu. Z kolei fakt wymienienia w nim jako celu rezerwowanie terenów pod zabudowę miast, kolonii mieszkalnych, ogródków działkowych nie oznacza przejmowania na ten cel domów, dworów, pałaców czy też zespołów dworsko-pałacowych, bowiem dekret mówi o "odpowiednich terenach" a nie o rezerwowaniu obiektów. Ponadto przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ jest przepisem o charakterze materialnoprawnym w przeciwieństwie do przepisów rozporządzenia (procesowe). Kryteria jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu oraz przepis "art. 1 część druga". Ze wstępnej części art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", które mogą być przydatne celom wskazanym w art. 1 dekretu. Tym samym nie wszystkie nieruchomości jak wynika z uzasadnienia, ale pewna grupa przydatna dla celów wymienionych w art. 1 dekretu. Z kolei definicję "nieruchomości ziemskie" zawierała uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., która określała nieruchomości ziemskie jak i nieruchomości o charakterze rolniczym. Utraciła ona moc po wejściu w życie Konstytucji RP art. 239 ust. 3, ale nie oznacza to, że nie można posługiwać się definicją tam zawartą, gdyż ma ona walor dyrektywy, bowiem jej wartość wypływa z treści a nie nadania jej lub odebrania w sposób formalny statusu prawnego. Wielokrotnie WSA oraz NSA stwierdzały, iż pomimo jej uchylenia podzielają pogląd w niej zawarty.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Zasadny jest bowiem zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej interpretacji art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e/ cytowanego dekretu nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC19992, nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP 1993, nr 3, poz. 47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo godzi się wskazać, że wykładnia oraz stosowanie przepisów omawianego dekretu winny odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba i fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ cytowanego dekretu zasad okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności.

Podkreślenia wymaga, iż omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r. sygn. II SA 1499/94, "Wokanda" 1996, z. 3, s. 32). Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz.U.R.P. Nr 4, poz. 17) odwoływało się bezspornie do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.

Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.

Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990, poz. 26, s. 174) .... to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne, uważa, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-parkowych, oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d/ i e/ dekretu PKWN, co nie oznacza, że na danym terenie nie mogły znajdować się określone obiekty.

Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego t. I, Warszawa 1998, s. 783). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00).

Dokonana przez Sąd I instancji błędna interpretacja powołanego przepisu dekretu skutkowała zaniechaniem sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd bowiem nie odniósł się do poniesionych w skardze zarzutów dotyczących braku związku funkcjonalnego pomiędzy majątkiem ziemskim a zespołem dworsko-pałacowym. W związku z tym ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji zobligowany jest do wskazania przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz oceny prawidłowości zastosowania przepisów dot. reformy rolnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.