Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 567/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 1, art. 106 § 3, art. 111 §  2, art. 113 § 2, art. 141 § 4, art. 183 § 2 pkt 3 i 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA (del.) Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Marta Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 472/17 w sprawie ze skargi E.Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 472/17 oddalił skargę E.sp. z o.o. w Z. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka 27 maja 2013 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: Kierownik ARiMR) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. We wniosku zadeklarowała działkę rolną o pow. 40,00 ha (działka [...] ).

W trakcie weryfikacji wniosku ustalono, że działkę [...] spółka przejęła od A. sp. z o.o. w O., której odmówiono płatności na 2012 r. i nałożono sankcje wieloletnie z powodu zawyżenia powierzchni deklarowanej do ww. płatności. Ponadto wskazano, że na 2013 r. wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożyło szereg podmiotów, w których większościowym udziałowcem jest A. H..

Z uwagi na powyższe organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania. W szczególności do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie sprzętu rolniczego, zatrudnienie pracowników, umów na wykonywanie usług agrotechnicznych, poniesienie kosztów produkcji.

W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że 31 maja 2013 r. była posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych we wniosku gruntów, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej i to ona decydowała o zabiegach agrotechnicznych oraz wszystkich innych istotnych sprawach dotyczących jej działalności. W związku z tym spełniła warunki do uzyskania płatności. Skarżąca wyjaśniła, że nie dysponuje własnym sprzętem, a prace agrotechniczne zleciła M. D., który wykonał usługę koszenia i zebrania masy zielonej. Do wyjaśnień dołączono oświadczenie M. D. o wykonaniu koszenia i zebrania biomasy w sierpniu 2013 r. Spółka wyjaśniła, że pomiędzy wymienionymi w wezwaniu podmiotami nie występują żadne powiązania kapitałowe ani zależności. Zaznaczyła, że nie jest prawdą, iż A. H. był większościowym udziałowcem w spółkach wymienionych w wezwaniu organu. Wskazano, że każdy z tych podmiotów prowadzi odrębne gospodarstwo i posiada wpis do ewidencji producentów, co zostało potwierdzone ostatecznymi decyzjami przyznającymi wsparcie finansowe za 2013 r. dla tych spółek (poza spółką E.).

W takim stanie faktycznym Kierownika ARiMR decyzją z Eco Factory września 2014 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności, którą następnie Dyrektor ARiMR decyzją z Eco Factory marca 2015 r. utrzymał w mocy.

W wyniku złożonej skargi decyzja z Eco Factory marca 2015 r. – wyrokiem WSA we Wrocławiu z 6 kwietnia 2016 r. – została uchylona z uwagi na uchybienia procesowe polegające na niezweryfikowaniu treści wniosku spółki o wydanie kopii materiałów zebranych w sprawie celem zapoznania się z nimi oraz braku odniesienia się do umowy przekazania gruntów rolnych z 23 maja 2013 r. i nie zbadania, czy dokument ten wywołał skutki prawne.

Dyrektor ARiMR decyzją z Eco Factory kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, co wypełnia dyspozycję art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16; dalej: rozporządzenie 73/2009) oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. z 1995 r., Nr 321, poz.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 2988/95).

Dyrektor ARiMR stwierdził, rozważając dokonane przez skarżącą obejście prawa, że miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych, a organ zebrał kompletny materiał dowodowy i poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne.

W toku postępowania ustalono, że przejęcie przez spółkę E. działki [...] od spółki A. miało na celu uzyskanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego sprzecznie z celami tego wsparcia poprzez uniknięcie sankcji wieloletnich nałożonych na spółkę A. na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR w O. z Eco Factory września 2013 r. Organ wskazał, że obie spółki są ze sobą ściśle powiązane funkcjonalnie, kapitałowo i osobowo. A. H. posiada w spółce A. 90% udziałów, a w spółce E.98% udziałów. Obie spółki, jako jeden z przedmiotów swojej działalności wymieniają działalności rolnicze. W obu spółkach A. H., na dzień składania wniosku był Prezesem Zarządu. Dopiero 23 listopada 2014 r. na funkcje Prezesa Zarządu skarżącej spółki powołano M. D., który w toku postępowania złożył oświadczenie o wykonaniu koszenia łąki na działce [...].

Dyrektor ARiMR wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Z jej wyjaśnień wynika, iż nie dysponuje własnym sprzętem rolniczym, a prace agrotechniczne zlecane były do wykonania przez innych rolników, przy czym nie zostały przedstawione żadne dokumenty, potwierdzające wydanie dyspozycji i zakończenie realizacji wykonanych robót. Jedyny dokument, jaki strona dostarczyła to oświadczenie M. D. Zdaniem organu nie było innych, poza zamiarem ominięcia sankcji, powodów do przeniesienia deklaracji gruntów przez spółkę A. na skarżącą. W kontekście tego organ wskazał, że o pozorności dokonanej czynności przekazania posiadania działki [...] między spółką A. a E. oraz składaniu przez A. H. sprzecznych oświadczeń, świadczą dokumenty złożone przez grupę producentów F. (jednym z członków jest spółka A.) w ramach ubiegania się o wsparcie z działania "Grupy producentów rolnych". W tej sprawie A. H., działając w imieniu spółki F., 24 lipca 2014 r. złożył do ARiMR we W. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres 25 czerwca 2013 do 24 czerwca 2014, tj. w 4. roku korzystania z pomocy. W ramach tego wniosku spółka A. zadeklarowała produkcję kukurydzy, która zgodnie z raportem czynności kontrolnych wykonanych w jej gospodarstwie 28 listopada 2014 r. miała odbywać się na działce [...] . Z kolei skarżąca na 2013 r. zadeklarowała na działce [...] łąkę trwałą, podejmując tym samym 5 letnie zobowiązanie.

Odnosząc się do treści umowy przekazania użytkowania gruntów rolnych zawartej 23 maja 2013 r. pomiędzy A. a E., organ wskazał, że nie zawiera ona istotnych i podstawowych elementów takich jak: wskazanie organów każdej ze spółek, które działały w jej imieniu. Brak jest nazw tych organów, imion i nazwisk osób reprezentujących spółki. Pod terminami "przekazujący" i "przejmujący" widnieją jedynie parafy, co uniemożliwia ocenę, czy została zawarta (podpisana) przez organy reprezentujące wskazane w umowie podmioty. W tym kontekście organ wskazał, że w szczególności fakt zawarcia umowy przekazania winien być opatrzony czytelnym podpisem organów, które działały w jej imieniu, bądź imienną pieczątką z podpisem tak aby możliwe było zweryfikowanie na podstawie KRS, czy osoby podpisujące się pod terminami "przekazujący" i "przejmujący" są uprawnione do reprezentowania spółek. W związku z tym organ uznał, że dokument przekazania posiadania z 23 maja 2013 r. nie został sporządzony w formie prawem przewidzianej dla jego ważności i skuteczności, co oznacza, że umowa jest wadliwa i nie może stanowić dowodu w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. WSA dodał, że analogiczne klauzule zawarte zostały w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011, str. 8; dalej: rozporządzenie 65/2011) i art. 30 rozporządzenia 73/2009. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.

WSA wyjaśnił, że w świetle powyższych regulacji obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku C-94/05 z 16 marca 2006 r. (pkt 52-53). Z kolei w motywach wyroku w sprawie C-434/12 z 12 września 2013 r. TSUE stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań nie został osiągnięty, a subiektywny wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

W ocenie WSA, organy wykazały, że w sprawie spełnione zostały oba elementy (obiektywny i subiektywny), a zatem zaistniały podstawy do odmowy przyznania skarżącej płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, WSA uznał, że w sprawie nie było naruszeń, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W efekcie WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) oddalił skargę.

Spółka skargą kasacyjną wyrok WSA zaskarżyła w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) i c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oraz że dokonane przez stronę obejście prawa miało miejsce w zakresie istnienia elementów obiektywnych i subiektywnych, przy dokonaniu niewłaściwej oceny zgromadzonego przez WSA i organy materiału dowodowego, oraz pomimo braku dowodów zgromadzonych przez organ na wykazanie stworzenia sztucznych warunków, a także z uwagi, że w świetle zaprezentowanej przez TSUE wykładni ww. przepisów organ nie rozważył wszechstronnie spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu zarówno w części istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych;

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie miał zastosowania;

d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 19 listopada 2008 r. nr 1166/2008, poprzez brak właściwego zastosowania, co do pojęcia "gospodarstwa rolnego", które oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, któremu odpowiada skarżąca spółka;

e) art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, dalej: rozporządzenie 1698/2005), poprzez jego niezastosowanie dla oceny, że skarżąca rzeczywiście prowadziła działalność na przedmiotowej nieruchomości w celu poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami i poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej;

f) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2013 r. poz. 311 ze zm.) w zw. z art. 336 i art. 338 kc, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca spełnia przesłanki otrzymania płatności;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 106 § 1 w zw. z art. 111 § 2 ppsa poprzez wywołanie trzech spraw III SA/Wr 472/1, III SA/Wr 473/17 i III SA/Wr 472/17 jednocześnie, z czego dwie miały ten sam przedmiot odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., co spowodowało brak wywołania sprawy w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i wydania wyroków w sprawach III SA/Wr 472/17 i III SA/Wr 474/17 w tym samym przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., co miało wpływ na wynik sprawy poprzez dwukrotne rozstrzygnięcie tego samego przedmiotu sprawy;

b) art. 113 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa poprzez zamknięcie trzech spraw III SA/Wr 472/17, III SA/Wr 473/17 i III SA/Wr 472/17 jednocześnie z czego dwie miały ten sam przedmiot odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., co spowodowało brak zamknięcia sprawy w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i wydania wyroków w sprawach III SA/Wr 472/17 i III SA/Wr 474/17 w tym samym przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie tego samego przedmiotu sprawy przy braku zamknięcia, co sprawy w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej;

c) art. 111 § 2 ppsa, poprzez brak zawiadomienia o zarządzeniu lub postanowieniu o połączeniu spraw do łącznego rozpoznania jak i nie ogłoszenia postanowienia o rozłączeniu spraw w celu wydania wyroków z których dwa zostały wydane w tym samym przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., co miało wpływ na wynik sprawy albowiem jest niedopuszczalne;

d) art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 183 ppsa poprzez nieważność postępowania w sprawie III SA/Wr 472/17 i III SA/Wr 474/17 w sytuacji, gdy przedmiotem tych spraw, jak wynika z wyroków, była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. a zatem w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona w wyroku III SA/Wr 472/17 i III SA/Wr 474/17;

e) art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa i nie wyłączenie się ze spraw III SA/Wr 472/17, III SA/Wr 473/17 i III SA/Wr 474/17 sędzi A. M., która już raz orzekała w sprawach pomiędzy tymi samymi stronami w tym samym przedmiocie sprawy w wyrokach z 6 kwietnia 2016 r. III SA/Wr 482/15 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 i III SA/Wr 483/15 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2013 r.;

f) art. 106 § 3 ppsa, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt sprawy w której wydano decyzję ostateczną Dyrektora OR ARiMR w O. z [...] września 2013 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w O. z [...] maja 2013 r. nr [...], co do spółki A. dotyczących przyczyn wycofania wniosku o płatność i braku tworzenia sztucznych warunków oraz przyczyn naturalnych (zalewania działki) i ekonomicznych zaprzestania przez tę spółkę działalności rolniczej w związku z działaniami Agencji Nieruchomości Rolnych;

g) art. 106 § 4 ppsa, poprzez niewzięcie pod uwagę powszechnie znanych z urzędu danych z systemu ZSZiK co wyjaśniłoby wątpliwości wynikające ze zgłoszenia skutkującego praktycznie wycofaniem działki z płatności przez A. sp. z o.o. i braku rzekomych przyczyn uniknięcia przez skarżącą skutków sankcji nałożonych przez tamtą spółkę;

h) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 kpc, poprzez niewzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych, których nie wymagają dowodu wynikających z systemu ZSZIK;

i) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 229 kpc, poprzez niewzięcie pod uwagę faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną na rozprawie z 18 sierpnia 2017 r., gdy ich przyznanie nie budziło wątpliwości w świetle wyjaśnień członka zarządu D. L. złożonych na tej rozprawie;

j) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc, poprzez niewzięcie pod uwagę faktów niezaprzeczonych, a podniesionych na rozprawie z 18 sierpnia 2017 r., gdy ich prawdziwość w świetle zebranego materiału dowodowego nie budziło wątpliwości w świetle wyjaśnień członka zarządu D. L. złożonych na tej rozprawie;

k) art. 144 ust. 4 ppsa, co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia co do faktów niezaprzeczonych i przyznanych na rozprawie przez stronę przeciwną na rozprawie z 18 sierpnia 2017 r. oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;

l) art. 134 § 1 ppsa, poprzez rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy ale wyłącznie w zakresie zarzutów i wniosków skargi skarżącej na decyzję organ II instancji;

m) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, poprzez nie uchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich aspektów sprawy związanych z czynnościami A. sp. z o.o. i przyczynami wycofania wniosków;

n) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

o) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) i art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu), polegającym na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, i dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego w postaci dowodu zawnioskowanego przez skarżącą mającego na celu potwierdzenie użytkowania działki [...] jakim jest oświadczenie M. D., w którym potwierdza on wykonanie w sierpniu 2013 r. zabiegów agrotechnicznych na zlecenie skarżącej oraz niewłaściwej oceny dowodu w postaci umowy przekazania użytkowania gruntów rolnych w postaci działki [...] z 23 maja 2013 r. przez A. skarżącej, co skutkowało brakiem właściwego ustalenia stanu faktycznego, brakiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżąca nie użytkowała rolniczo działki [...] oraz zleceniobiorca ww. prac M. D. był faktycznym użytkownikiem ww. działki jako "wykonawca prac i dysponent plonu" oraz pominięcie faktu, iż M. D. w oświadczeniu potwierdza wykonanie w sierpniu 2013 r. zabiegów agrotechnicznych polegających na wykoszeniu łąk i zebraniu pokosu na działce [...] wskazując wyraźnie, że dokonał ich na zlecenie skarżącej, a więc na rzecz zleceniodawcy a nie na swoją rzecz oraz brak wyjaśnienia również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne organ uznał przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej a także nieuwzględnienie, że zgodnie z prawem dozwolona była okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych osobie fizycznej M.D. i nie jest to wystarczające do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej a tym samym organ nie wykazał w sposób niebudzący żadnych wątpliwości i nie wyjaśnił, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności oraz nie uwzględnienie, że kontrola na miejscu w A., w wyniku której Kierownik BP wydał decyzję odmawiającą płatności i z sankcjami wieloletnimi, została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym prawem, naruszenie przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez nie zgromadzenie przez organ dowodów odnośnie faktu, że miało miejsce stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, pomimo tego, że z faktu tego to organ wywodzi skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności i wysuwanie przez organ wniosku odnośnie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy finansowej przez organ sprzecznej z celami tego wsparcia w oparciu o podejrzenie organu o chęci ominięcia przez inny podmiot A. nałożonych decyzją ostateczną Dyrektora OR ARiMR w O. z [...] września 2013 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w O. z [...] maja 2013 r. nr [...] oraz o braku przymiotu samodzielnego gospodarstwa rolnego prowadzonego prze skarżącą tylko i wyłącznie z powodu tego, że w obu spółkach większościowym udziałowcem jest A. H. i na dzień składania wniosku o płatność ta sama osoba była prezesem zarządu obu spółek, oraz że prezesem Zarządu skarżącej obecnie jest M.D., czyli ta sama osoba, która złożyła oświadczenie o wykoszeniu łąki w 2013 r., jakoby sytuacja ta miała świadczyć o nieprawdziwości złożonych oświadczeń. Zdaniem organu powyższe wnioski uzasadnia nieprzedstawienie przez skarżącą "żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej", gdyż "nie zostały potwierdzone żadne dokumenty potwierdzające wydanie dyspozycji i zakończenie realizacji wykonanych robót". Czym wobec tego jest pisemne oświadczenie M. D. o wykonaniu w sierpniu 2013 r. konkretnych zabiegów agrotechnicznych na zlecenie skarżącej, jak nie dowodem na potwierdzenie podmiotu wydającego dyspozycje, na rodzaj wydanych dyspozycji, ze wskazaniem jakie zabiegi i kiedy wykonać i potwierdzeniem zakończenia ich realizacji - także oświadczeniem pisemnym A. H. Brak dowodu organu na stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności, które stanowiły podstawę odmowy jej przyznania, wynika wprost ze sformułowania uzasadnienie decyzji organu "w kontekście ścisłego powiązania obu podmiotów - można uznać, że nie było innych, poza zamiarem ominięcia sankcji, powodów do przeniesienia deklaracji gruntów deklarowanych przez spółkę A. na skarżącą pominięcie, że skarżąca została zawiązana umową z 7 marca 2013 r., wpisana do KRS 15 marca 2013 r., a jej przedmiotem było prowadzenie działalności rolniczej - wszystko to miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu sankcji, która jest z 14 maja 2013 r., a jej utrzymanie w mocy i ostateczność nastąpiły dopiero decyzją z 9 września 2013 r., a więc także po zawarciu umowy przez spółki o przekazania użytkowania gruntów rolnych w postaci działki [...] . A także, że nałożenie sankcji na spółkę A. (24.707,03 zł), wiązało się z możliwością potrącania jej z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych, a więc w okresie co najmniej do 2016 r., a nie tylko w 2013 czy 2014 r.;

p) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z naruszeniem art. 15 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA dowodu z decyzji ostatecznej Dyrektora OR ARiMR w O. z [...] maja 2013 r. nr [...].

Z uwagi na powyższe skarżącą wniosła o: uchylenie wyroku, uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie w punktach 2.d i 2.e petitum skargi kasacyjnej twierdzi, że w sprawie zaistniały dwie przesłanki nieważności, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 3 i 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem – nieważność postępowania zachodzi: jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (pkt 3); jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (pkt 4).

Skarżąca kasacyjnie spełnienie przesłanki z punktu 3 art. 183 § 2 ppsa wiąże z tym, że przedmiot spraw w wyrokach o sygn. III SA/Wr 472/17 (którego dotyczy niniejsza skarga kasacyjna) oraz w sprawie o sygn. III SA/Wr 474/17 był taki sam, tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w komparycji wymienionych wyżej wyroków znalazł się identycznie określony przedmiot zaskarżania, tj. "odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r.". Nie ulega jednak wątpliwości, wobec innych elementów składowych komparycji wyroków, że przedmiot sprawy został określony prawidłowo w wyroku WSA w sprawie III SA/Wr 472/17, a nieprawidłowo – wskutek oczywistej omyłki – w wyroku o sygn. III SA/Wr 474/17. Sprawa o sygn. III SA/Wr 474/17 dotyczyła odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., o czym świadczy numer zaskarżonej decyzji a także uzasadnienie tego wyroku odnoszące się do płatności rolnośrodowiskowej a nie płatności bezpośrednich. Nie jest to więc przesłanka o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 3 ppsa, ale omyłka pisarska wymagająca jedynie stosownego sprostowania, co zostało uczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w punkcie 1. wyroku z 16 października 2020 r., sygn. I GSK 569/18 sprostował komparycję wyroku WSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 474/17 w zakresie przedmiotu zaskarżenia.

W sprawie nie zachodzi także przesłanka z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Skarżąca kasacyjnie spełnienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa wiąże z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa i twierdzi, że wyłączona ze sprawy powinna zostać sędzia NSA Anny Moskała, która już raz orzekała w sprawach pomiędzy tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie w wyrokach z 6 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Wr 482/15 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. i sygn. III SA/Wr 483/15 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2013 r.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa – sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Z powyższego przepisu wynika, że przewidziana w nim podstawa wyłączenia ma być rozważana wtedy, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja lub postanowienie wydane w którymś z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a decyzja lub postanowienie, w odniesieniu do których zastosowano ten tryb, była uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyłączeniu od rozpoznania skargi na decyzję lub postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym podlega sędzia, który zasiadał w składzie orzekającym w sprawie zainicjowanej skargą na decyzję lub postanowienie wydane w trybie zwykłym. Przy czym omawiany przepis nie wymaga wyłączenia od rozpoznania sprawy sędziego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym brał udział w rozpoznaniu skargi na decyzję lub postanowienie (obojętne czy wydane w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), po czym – w związku z wydaniem orzeczenia kasatoryjnego przez sąd i zaskarżeniem decyzji lub postanowienia zapadłych w następstwie ponownego rozpoznania sprawy – miałby zasiadać w składzie orzekającym w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie, które organ administracji wydał w celu wykonania orzeczenia sądu. (por. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI Opublikowano: WK 2016; komentarz do art. 18 ppsa).

W niniejszej sprawie – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – do sytuacji o jakiej mowa w art. 18 § 1 pkt 6a ppsa nie doszło. Sprawa zakończona wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Wr 482/15, w której orzekała sędzia NSA A. M., była orzeczeniem kasatoryjnym a zaskarżona decyzja nie była wydawana w trybie nadzwyczajnym lecz zwykłym.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 3 i 4 ppsa, jak również inne wymienione w § 2 tego przepisu.

W tej sytuacji należy przejść do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Pierwsze trzy zarzuty sformułowane w punktach 2.a, 2.b i 2c petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia: art. 106 § 1 i art. 113 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa poprzez wywołanie trzech spraw o sygn.: III SA/Wr 472/1, III SA/Wr 473/17 i III SA/Wr 472/17, z których dwie miały ten sam przedmiot (odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r.), co spowodowało brak wywołania sprawy w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i wydania wyroków w sprawach o sygn.: III SA/Wr 472/17 i III SA/Wr 474/17 w tym samym przedmiocie; brak zawiadomienia o zarządzeniu lub postanowieniu o połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i nie ogłoszenia postanowienia o rozłączeniu spraw w celu wydania wyroków z których dwa zostały wydane w tym samym przedmiocie; a także braku zamknięcia sprawy w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 106 § 1 ppsa – po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi.

W myśl art. 111 § 2 ppsa – sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku.

Stosowanie do art. 113 § 2 ppsa – można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.

Konfrontując treść powyższych przepisów z zarzutami skarżącej kasacyjnej, należy odwołać się do wcześniejszych uwag uzasadnienia, w których wskazano, że sprawa o sygn. III SA/Wr 474/17 dotyczyła niewątpliwie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., a określenie innego przedmiotu zaskarżenia w sentencji jej wyroku stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. W tej sytuacji nie oznacza to, że sprawa skargi spółki na decyzję Dyrektora ARiMR w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej nie została przez WSA rozpoznana.

Jak wynika bowiem z akt sądowych sprawy (zawiadomienia o terminie rozprawy, protokołu rozprawy i protokołu ogłoszenia orzeczenia) wszystkie trzy sprawy skarżącej spółki na decyzje Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2017 r. zostały wyznaczone na 18 sierpnia 2017 r. o tej samej godzinie - 9.00 w sali A. Z protokołu rozprawy wynika, że sprawy zostały wywołane o godzinie 9.00 i zakończone o godzinie 10.00 poprzez zamknięcie rozprawy. Z treści protokołu rozprawy, zapisanych oświadczeń i wniosków dowodowych przedstawiciela spółki D. L. i pełnomocnika r.pr. A. W. wynika, że rozważane były kwestie wszystkich trzech płatności. Ponadto wszystkie trzy terminy ogłoszenia orzeczeń zostały wyznaczone na 25 sierpnia 2017 r. o godzinie 10.30 sala A. Z powyższego wynika, że WSA rozpoznał wszystkie trzy sprawy łącznie ale do oddzielnego rozstrzygnięcia, a następnie odroczył ogłoszenie wyroków, które ogłosił w tym samym czasie.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA formalnie powinien w trakcie rozprawy powiadomić strony, że sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia, co zgodnie z art. 111 § 2 ppsa powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole rozprawy, a czego rzeczywiście brakuje. Jednocześnie nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że naruszenie to ma charakter istotny mający wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 ppsa nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 ppsa (por. postanowienia NSA z: 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1230/11; 6 lutego 2013 r., II OSK 1622/12, LEX nr 1358396).

Kolejnym zarzutem procesowym, jaki należało rozpoznać, jest zarzut zawarty w punkcie 2.k petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 144 ust. 4 ppsa, co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 144 ust. 4 ppsa nie istnieje. Niemniej jednak w motywach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 ppsa, co pozwala na przyjęcie, że w istocie zarzut dotyczy naruszenia tego właśnie przepisu. Przepis art. 141 § 4 ppsa określa elementy uzasadnienia wyroku. Przypomnieć należy, iż orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

W ramach dalszych zarzutów skargi kasacyjnej – opartych na art. 174 pkt 2 ppsa – skarżąca kwestionuje zaaprobowane przez WSA ustalenia faktyczne organów prowadzące do wniosku, że stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności.

I tak w punktach 2.f do 2.j petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 106 § 3, 4 i 5 ppsa, poprzez: nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z decyzji organów ARiMR w O., dotyczących przyczyn wycofania przez spółkę A. wniosku o płatność oraz przyczyn naturalnych (zalewania działki) i ekonomicznych zaprzestania przez tę spółkę działalności rolniczej w związku z działaniami ANR; niewzięcie pod uwagę powszechnie znanych z urzędu danych z systemu ZSZiK i faktów przyznanych przez stronę przeciwną na rozprawie. Z kolei w punktach 2.o i 2.p petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa i w zw. z art. 15, art. 77 § 1 kpa oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 ustawy o wspieraniu. Zarzuty te polegają na błędnej ocenie, że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny oceni argumentację skarżącej kasacyjnie, koniecznym jest wskazanie, że nie wszystkie zarzucane przepisy mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie mają zastosowania do spraw dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tego dotyczy przedmiot rozpoznawanej sprawy. W związku z tym przepisu art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 4 ustawy o wspieraniu, WSA w niniejszej sprawie nie mógł naruszyć. Przy czym zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) zawierają art. 3, który odpowiada treścią przepisowi art. 21 ustawy o wspieraniu. Niemniej jednak skarżąca takiego zarzutu (naruszenia art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sformułowała, a zatem już z tego powodu zarzuty naruszenia ww. przepisów nie są skuteczne.

Biorąc jednak pod uwagę to, że skarżąca kasacyjnie w istocie sporządziła środek zaskarżenia o tożsamej treści do trzech skarg kasacyjnych dotyczących płatności bezpośredniej, ONW i rolnośrodowiskowej, co było także podyktowane podobieństwem uzasadnień wyroków WSA do wymienionych płatności, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób łączny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 4, ust. 4, oraz art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa.

Odnosząc się do tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (a także ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, ponieważ to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przepisy art. 21 ustawy o wspieraniu wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności należy wskazać na art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z którego wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 kpa. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyroki NSA z: 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności) jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie ustalenia – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – organy poczyniły, co prawidłowo zaaprobował WSA.

Przypomnieć należy, że wnioski o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania spornych płatności zostały przyjęte przez organy oraz WSA w oparciu o następujące przesłanki faktyczne:

1. właścicielem działki [...] jest spółka F. sp. z o.o. we W., której udziałowcami są A.H. oraz spółki z o.o.: C., C., A. oraz A.;

2. ww. spółkach większościowym udziałowcem jest A. H.;

3. udziałowcami spółki A. są A. H. (90% udziałów) i I. H. (10% udziałów), A. H. jest Prezesem Zarządu;

4. spółka F. wydzierżawiła spółce A. działkę [...] ;

5. spółka A. w 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności (JPO, ONW i RPŚ) na 2012 r., wśród zadeklarowanych gruntów była działka [...] ;

6. spółka A. 10 maja 2013 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie ww. płatności na 2013 r., wśród zadeklarowanych gruntów była działka [...] ;

7. 13 maja 2013 r. zostaje zarejestrowana E.sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest A. H. pełniący wówczas funkcję Prezesa Zarządu;

8. Kierownik BP ARiMR w O. decyzjami z [...] i [...] maja 2013 r. odmówił spółce A. wnioskowanych płatności i nałożył na nią wieloletnie sankcje;

9. 23 maja 2013 r. zostaje zawarta pomiędzy spółkami A. a E. umowa przekazania działki [...] , w której jednak nie wskazano: organów spółek, które działały w ich imieniu, nazw tych organów, imion i nazwisk osób reprezentujących spółki oraz czytelnych podpisów przekazującego i przejmującego;

10. 27 maja 2013 r. spółka A. wycofuje wniosek o płatności na 2013 r.;

11. 27 maja 2013 r. spółka E. składa wniosek o płatności na 2013 r. uwzględniając w nich działkę [...] i deklarując na niej łąkę trwałą;

12. spółka F. w 2014 r. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres 25 czerwca 2013 do 24 czerwca 2014 tj. w 4. roku korzystania z pomocy. W ramach tego wniosku spółka A. zadeklarowała produkcję kukurydzy, która zgodnie z raportem czynności kontrolnych wykonanych w jej gospodarstwie 28 listopada 2014 r. miała odbywać się na działce [...] ;

13. spółka E. nie dysponuje własnym sprzętem rolniczym, a prace agrotechniczne zlecane były do wykonania przez innych rolników.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca spółka nie tyle przeczy zaistnieniu wymienionych okoliczności faktycznych w sprawie, ale inaczej niż organy i WSA, ocenia ich znaczenie dla sprawy. Zwraca również uwagę na dodatkowe okoliczności faktyczne, które – w jej ocenie – nie zostały wzięte pod uwagę, a które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim zarzuty te nie stanowią o nieprawidłowości poczynionych wyżej ustaleń. Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, WSA odniósł się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zbyteczne dla istoty sprawy było przeprowadzanie przez WSA, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci treści decyzji organów ARiMR w O. w zakresie przyczyn odmowy płatności i nałożenia na spółkę A. sankcji. WSA trafnie bowiem wyjaśnił, że "decyzje sankcyjne" dotyczące płatności na 2012 r. dla A., miały znaczenie dla rozpoznawanej sprawy jedynie w zakresie samego faktu nałożenia na tę spółkę sankcji wieloletnich w określonej wysokości, czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Przesłanki zaś nałożenia tych sankcji i ich zasadność nie podlegały badaniu w niniejszej sprawie i nie mogły mieć wpływu na ocenę okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania płatności przez skarżącą, gdyż z tego punktu widzenia istotna była okoliczność, że sankcje zostały na spółkę A. nałożone, nie zaś z jakiego powodu. Podobnie należy ocenić podniesioną kwestię prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu w spółce A..

Przy czym podkreślić należy, że istotne w sprawie było to, że działka [...] była zgłaszana do płatności na 2012 r. (razem z innymi działkami) przez spółkę A., i niezależnie od tego, czy w stosunku do tej działki stwierdzono nieprawidłowości, to spółce A. odmówiono płatności i nałożono sankcje wieloletnie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1122/2009 – regulującym kwestie płatności i wykluczenia w przypadku zawyżenia deklaracji – to rolnika (a nie grunt) wyklucza się z otrzymywania płatności i nakłada się na niego sankcje, a więc nie ma znaczenia to, że do części zadeklarowanych do płatności gruntów nie stwierdzono nieprawidłowości.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania i wskazywane w nich okoliczności muszą być ocenione wspólnie z zarzutami materialnymi, ponieważ to one wyznaczają zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, skarżąca w punktach 1.a, 1.b i 1.c petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie: art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oraz że dokonane przez stronę obejście prawa miało miejsce w zakresie istnienia elementów obiektywnych i subiektywnych.

Z powyższego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie nie zarzuca WSA dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów. Jedynie więc przypomnieć należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 – działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Takie same klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa zawierają art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Zgodnie z art. 30 rozporządzenia 73/2009 – mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.

WSA trafnie wywiódł, powołując się na wyroki TSUE C-94/05 oraz C-434/12, że w świetle powyższych regulacji obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (analogicznie art. 30 rozporządzenia 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Przy czym omawiany przepis należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa – bez względu na to, na której normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, a element subiektywny wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie doszło do prawidłowego zastosowania ww. przepisów.

Przede wszystkim świadczyły o tym powiązania osobowe pomiędzy spółką A. a skarżącą spółką w postaci tego samego większościowego udziałowca A. H. (E.- 98% udziałów, A. - 90% udziałów). Następnie to, że w chwili składania (27 maja 2013 r.) przez spółkę E. wniosku o płatność pełnił w obu spółkach funkcję prezesa jednoosobowego zarządu. Jakkolwiek zatem sp. z o.o. A. i E. były pod względem prawnym odrębnymi podmiotami, posiadającymi własny kapitał zakładowy, to faktycznie – jak prawidłowo wywiódł WSA – decyzje w obu spółkach podejmował A. H. Jednocześnie nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że faktu, tj. wpływu A. H. na podejmowanie przez te spółki decyzje, nie zostały przez organ i WSA udowodnione. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie jest nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której prawie 100% udziałowiec spółek i równocześnie ich prezes nie podejmuje w ich imieniu decyzji. Co więcej, skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, w jaki sposób i kto inny mógłby działać w imieniu tych spółek. Tak samo trafny był kolejny wniosek organu, zaaprobowany przez WSA, że jako większościowi udziałowcy obu spółek – A. H. i I. H. byli ostatecznymi potencjalnymi konsumentami korzyści majątkowych wynikających z otrzymania przez te spółki płatności. Istnienie zaś pomiędzy wymienionymi podmiotami tego rodzaju więzi osobowych, zarządczych i majątkowych jest jednym z elementów wskazujących na stworzenie przez nie sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Kolejne istotne okoliczności prowadzące do wniosku, że doszło w sprawie do stworzenia sztucznych warunków to sytuacja, w jakiej doszło do utworzenia spółki E. oraz złożenia przez nią wniosków o płatności.

Jak wskazano wyżej, na spółkę A. zostały nałożone w 2012 r. sankcje wieloletnie decyzjami Kierownika ARiMR w O. z [...] i [...] maja 2013 r., których zastosowanie skutkowałoby pomniejszeniem należnych tej spółce płatności bezpośrednich na 2013 r. Skarżąca spółka, zarządzana przez A. H., jak wynika z akt sprawy posiadającego doświadczenie w składaniu wniosku o płatności rolne, została utworzona 13 maja 2013 r. już po kontroli przeprowadzonej w spółce A. (stwierdzającej nieprawidłowości). Skarżąca spółka i spółka A. tego samego dnia (27 marca 2013 r.) złożyły wnioski – A. o wycofaniu wniosku o płatności obejmujące działkę [...] a E. o przyznaniu do tej działki płatności. W ten sposób, co trafnie WSA dowodzi, została stworzona A. H. możliwość uzyskania korzyści polegającej na uchyleniu się od skutków nałożonej na spółkę A. sankcji i równocześnie uzyskania tychże płatności przez nowoutworzoną spółkę E.

WSA, dokonując analizy zamiaru towarzyszącego opisanym wyżej działaniom oraz ich skoordynowanego charakteru, prawidłowo i logicznie wywiódł, że bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje argument dotyczący samodzielności spółki E. jako odrębnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne.

Powyższe wynika z tego, że istotnych wątpliwości nasuwa umowa "przekazania użytkowania gruntów rolnych" z 23 maja 2013 r., zawarta pomiędzy spółkami A. i E., która nie zawiera ani danych dotyczących osób reprezentujących te podmioty ani czytelnych podpisów. Tego rodzaju braki mają charakter istotny i nie pozwalają uznać jej za skuteczną. Przy czym WSA trafnie zaznaczył, że gdyby uznać twierdzenia skarżącej, że prawo do użytkowania gruntów E. uzyskała od podmiotu trzeciego (spółki F.), w związku z rozwiązaniem przez tę spółkę umowy dzierżawy ze spółką A. z uwagi na zaleganie z płatnościami i nawiązanie w to miejsce stosunku dzierżawnego ze skarżącą spółką (na co jednak nie przedłożyła dokumentacji). To trzeba mieć na uwadze, że wspólnikami większościowymi i członkami zarządu uprawnionymi do reprezentacji w spółce F. byli A. H. i I. H. Zatem wszelkie decyzje dotyczące zarówno regulowania płatności przez A., jak i zawiązania czy rozwiązania umowy dzierżawy oraz przekazania gruntu w użytkowanie innej spółce faktycznie wciąż należały do A. H. Tym samym oczywista była dla WSA koordynacja działań tych podmiotów w celu stworzenia sytuacji umożliwiającej A. H. uniknięcie konsekwencji sankcji nałożonych na spółkę A., co w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

WSA prawidłowo także ocenił pozorny charakter i samodzielność działań skarżącej spółki, polegający na zleceniu usługi wykoszenia trawy M. D., skoro A. H., będąc w tym czasie prezesem w oby spółkach (E. i A.), mógł zlecić wykonanie tej samej usługi również spółce A. Obie te spółki nie dysponowały bowiem własnym sprzętem rolniczym i powoływały się na korzystanie z usług osób trzecich. E. nie wykonała na spornej działce żadnych czynności których nie mogła wykonać A. w wyniku decyzji podejmowanych przez tę samą osobę i przy podobnych możliwościach i zapleczu technicznym. Powyższe dotyczy również zlecenia sporządzenia dokumentacji ornitologicznej dla celów zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe prowadziło do prawidłowego wniosku WSA, że jedyny sens utworzenia skarżącej spółki i złożenia przez nią wniosku, w miejsce spółki A., przejawiał się w zamiarze uniknięcia nałożonych sankcji i uzyskania przez nią płatności w pełnej wysokości. Zatem faktycznie na rzecz tego samego końcowego beneficjenta –A. H.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafną uznaje argumentację, że wpływ na zakwestionowanie poprawności wydanych decyzji powinno mieć to, że skarżąca spółka jest samodzielnym gospodarstwem rolnym i producentem, o czym świadczy uzyskanie numeru producenta rolnego, zlecenie i przedłożenie dokumentacji rolnośrodowiskowej oraz złożenie wniosku o płatność. Także w tej kwestii WSA dokonał prawidłowego wywodu, że w świetle art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (tak samo art. 30 rozporządzenia 73/2009) formalna poprawność i zewnętrznie legalny charakter działań jest elementem hipotezy zastosowania tych przepisów. Chodzi w nim bowiem o objęcie sankcjami takich działań, które właśnie poprzez legalne czynności doprowadzają do sytuacji, w której niemożliwe staje się osiągnięcie celu zamierzonego w systemach wsparcia rolników z funduszy europejskich. Stąd też organy nie kwestionowały dopuszczalności utworzenia spółki i legalnego charakteru jej działań, ale jedynie jej prawo do uzyskania płatności.

Powyższe czyni niezasadnym zarzuty zawarte w punktach 1.d i 1.e petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 2 lit. a) rozporządzenia 1166/2008, art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia 1698/2005.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena występowania w rozpoznawanej sprawie elementów obiektywnych także została dokonana przez WSA w sposób prawidłowy. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w sprawie nie wystąpiły elementy obiektywne, ponieważ nie doszło do naruszenia celu zamierzonego przez system wsparcia. W tym zakresie podnosi, że działka [...] była przez skarżącą spółkę utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.

Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że ocena, czy w sprawie doszło do podjęcia przez oba podmioty kontrolowane w 2013 r. przez A.H.o, tj. spółki E.i A., próby obejścia przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących system wsparcia w sposób, który uniemożliwiał osiągnięcie zamierzonego przez ten system wsparcia, musiała uwzględniać całość okoliczności, jakie wystąpiły nie tylko w 2013 r., ale także w roku poprzednim. Niewątpliwie we wszystkich trzech systemach wsparcia, w ramach których skarżąca spółka ubiegała się o płatności, celem jest udzielanie pomocy rolnikom realizującym zobowiązania zgodnie z normami i zaleceniami zawartymi w regulacjach dotyczących tych systemów. Jednocześnie jednak jednym ze środków mających gwarantować realizację tych celów, przewidzianym przez ustawodawcę unijnego, a za nim krajowego, jest system sankcji nakładanych na rolników, którzy nie spełniają stawianych w ramach poszczególnych programów wsparcia wymogów. W tym sensie jednym z celów systemu wsparcia jest udzielanie pomocy w pełnej wysokości tylko rolnikom prawidłowo realizującym podjęte w ramach poszczególnych systemów zobowiązania, natomiast wypłata ich w zmniejszonej wysokości lub brak wypłaty rolnikom dopuszczającym się nieprawidłowości w realizacji tych zobowiązań, w tym także zmniejszenie w takich wypadkach płatności w latach kolejnych o nałożone na nich sankcje wieloletnie. Jeżeli zatem dany system przewiduje w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami nałożenie na rolnika sankcji wieloletnich, to działania podejmowane przez tego rolnika mające na celu stworzenie takich warunków formalnych, w których pozyska płatności w pełnej wysokości jest naruszeniem celów systemu wsparcia, jako że czyni iluzorycznymi przewidziane w tym systemie konsekwencje nieprzestrzegania warunków realizacji zobowiązań. W tym właśnie kontekście należy postrzegać działania A. H., polegające na utworzeniu spółki E. i ukształtowaniu formalnych warunków jej działania w sposób umożliwiający wycofanie wniosku o płatności na 2013 r. przez spółkę A., a następnie złożenie go przez skarżącą spółkę.

Równocześnie wskazać należy, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostawała podnoszona w skardze okoliczność umorzenia przez Prokuraturę postępowania z zawiadomienia przez ARiMR o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, z uwagi na stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ nie ma ono dla sądu administracyjnego charakteru wiążącego. Walor wiążący dla sądu administracyjnego – zgodnie z art. 11 ppsa – mają ustalenia wydane w prawomocnym wyroku skazującym za popełnienie przestępstwa. Podobnie, postanowienie takie nie wiąże organów administracji.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut zawarty w punkcie 1.f petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 i art. 338 kc, poprzez jego niezastosowanie, ponieważ skarżącej spółce, ze względu na stworzenie sztucznych warunków, należało odmówić wnioskowanych płatności.

Tak samo nieusprawiedliwione są zarzuty zawarte w punktach 2.l, 2.m i 2.n petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 ppsa, ponieważ WSA dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy i w oparciu o art. 151 ppsa zasadnie orzekł o oddaleniu skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.