Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 881/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 16, art. 136, art. 138 par. 1pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę /-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr (...) wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy O. od decyzji Starosty S. z dnia (...) grudnia 2008 r., którą orzeczono o ustaleniu na rzecz J. i H. oraz P. R. odszkodowania w wysokości (...) tys. zł za nieruchomość o powierzchni (...) ha, oznaczoną nr geod. (...), położoną we wsi S. gmina O. , zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia (...) maja 1995 r., nr (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi S. Gmina O. , stanowiącej własność J. i H. małżonków R. i P. R., oznaczonej numerem geodezyjnym (...) o powierzchni (...) ha, polegającego na wydzieleniu działek o numerach od (...) do nr (...) z przeznaczeniem na cele zabudowy letniskowej, działki nr (...) i (...) pod zieleń parkową oraz działki nr (...) o pow. (...) ha z przeznaczeniem pod drogę (pkt 1 decyzji) oraz orzekł o przejęciu na własność Gminy O. działki nr (...) z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 2), stwierdzając że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Urząd Gminy w O. (pkt 3). Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała z dniem (...) czerwca 1995 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, utrzymaną następnie w mocy decyzją własną tego organu z dnia (...) lipca 2004 r. Nr (...), stwierdziło nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w części orzekającej o przejściu na własność Gminy O. działki nr (...) za odszkodowaniem (pkt 2 i 3 decyzji podziałowej).

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2004 r. H. R. powołując się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wystąpiła o przyznanie i wypłatę odszkodowania za wydzieloną działkę nr (...). Decyzją z dnia (...) października 2005 r. Starosta S. na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania w sprawie ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie I instancji uznając, że przepisy ustawy z (...) października 1998 r. nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, a wniosek skarżącej należy rozpatrzeć w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Dnia (...) sierpnia 2006 r. H. R. ponownie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie i wypłatę odszkodowania za wydzielone pod drogę grunty, powołując się tym razem na art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta S. rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r., na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 98 ust.3 powyższej ustawy i art. 129 ust.5, art. 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz P. J. i H. małż. R. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną nr geod. (...) w wysokości (...) zł oraz zobowiązał gminę O. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. W rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy O. , Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i uznał, że z planu zagospodarowania oraz jego rysunku nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż działka była przeznaczona pod drogę, a w świetle powołanego przepisu ustalenia te są istotne w celu wyjaśnienia, czy wydzielenie działki nr (...) pod drogę było przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją Starosty S. z dnia (...) grudnia 2008 r. ustalono na rzecz J. i H. R. oraz P. R. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości (...) zł. Starosta wskazał, iż decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości wydana została w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawne i stała się ostateczna w dniu (...) czerwca 1995 r. Działka nr (...) powstała z przeznaczeniem pod drogę i nastąpił skutek prawny w postaci przejścia tej działki z mocy prawa na własność Gminy O. . Przeprowadzając analizę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. uzupełniono materiał dowodowy o wytyczne architektoniczno-urbanistyczne dla działki nr (...), opracowane w czerwcu 1994 r. Wytyczne te stanowią integralną część planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. z dnia (...) lipca 1994 r. zgodnie z którym działka nr (...) posiada symbol 6.7.MNp,UT,UTL z opisem "teren pod usługi turystyczne, zabudowę mieszkalno-pensjonatową". Zatwierdzony projekt podziału działki nr (...) jest zgodny z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. ponieważ w wytycznych urbanistycznych wyraźnie zaznaczony jest przebieg ciągów komunikacji oznaczonych 02 KD, widoczny jest przebieg projektowanej drogi, oznaczonej w zatwierdzonym projekcie podziału jako działka nr (...). Dla ustalenia wysokości odszkodowania Starosta przyjął operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego L. M., który przy wycenie zastosował metodę porównawczą.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy O. podnosząc, iż przedmiotowy grunt nigdy nie został przejęty przez gminę, nie powstała nowa droga, a działka miała być przeznaczona na poszerzenie drogi wojewódzkiej, a następnie powiatowej. Nie została wykonana żadna inwestycja i grunt nadal jest we władaniu uczestników. Wójt powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 13.02.2007 r. II SA/Bk 669/06, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje stronie tylko w przypadku budowy ulicy, a nie jej poszerzenia.

Wojewoda, na skutek odwołania Gminy O. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił ustalenia odszkodowania. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powstałe w wyniku podziału grunty musiały być przeznaczone wyłącznie pod budowę nowych ulic, a nie poszerzenie drogi. Z załączonego do akt sprawy wypisu z planu wynika, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, przeznaczony był pod usługi turystyczne, zabudowę mieszkalno - pensjonatową. Uznano, iż nie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki nr (...) na własność Gminy O. , nie została bowiem spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), mianowicie wydzielony grunt w dacie zatwierdzenia podziału nie był przeznaczony pod budowę ulicy, a jedynie poszerzenie istniejącej drogi powiatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09 uchylił decyzję Wojewody z dnia (...) kwietnia 2009 r. uznając, iż organ ten niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a także nie ustalił, które przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, iż w decyzji podziałowej z dnia (...) maja 1995 r. zawarto jednoznaczne sformułowanie, że działka nr (...) przechodzi na własność Gminy za odszkodowaniem, w dniu, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Zdaniem Sądu, kwestia odszkodowania winna być rozpoznawana na podstawie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że wniosek o odszkodowanie został złożony w 2004 r. Sąd wskazał, iż w dacie obowiązywania art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Wojewoda nie wziął też pod uwagę faktu, iż decyzja podziałowa 1995 r. w pełnym brzmieniu istniała w obrocie prawnym do stwierdzenia jej nieważność, w części dotyczącej punktu 2 i 3 decyzji, przez SKO. Sąd wskazał, iż okoliczność, że Wójt Gminy O. nie podjął kroków zmierzających do wpisania prawa własności do ksiąg wieczystych nie może być powodem do podważania skutków prawnych decyzji podziałowej. Organ II instancji miał obowiązek – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, ustalić spełnienie przesłanek wskazanych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r., skonkretyzowanych w odniesieniu do przedmiotowego gruntu w formie decyzji podziałowej, w przypadku ich spełnienia – ustalić odszkodowanie na podstawie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Jeśli chodzi o badanie pod kątem przesłanek z art. 10 ust. 5 ustawy wymienionej na pierwszym miejscu, to Organ winien odnieść się także do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy działki nr (...) za odszkodowaniem (pkt. 2 i 3), bowiem stwierdzenie nieważności pkt. 2 i 3 decyzji podziałowej oznacza, iż w tym zakresie nie wywarła ona skutku ex tunc (od chwili jej wydania). Według Sądu, nie miałoby to jednak znaczenia dla kwestii własności wydzielonego gruntu, w sytuacji uznania, iż spełnione zostały pozostałe przesłanki z w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. W takim przypadku, stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy działki nr (...) za odszkodowaniem, nie znosi skutku w postaci przejścia przedmiotowej działki na własność Gminy O. . Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., skutek ten nastąpił bowiem z mocy prawa, a orzeczenie w decyzji podziałowej o przejściu gruntu na własność gminy miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Również to, że w księdze wieczystej nie dokonano zmiany właściciela, nie ma znaczenia. Sąd wskazał, iż jeżeli w wyniku podziału gruntu, określona działka przeszła na własność gminy z mocy prawa – na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., to skutku w postaci przeniesienia prawa własności na gminę nie znosi decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o podziale w części orzekającej o przejściu na własność i o odszkodowaniu. Sąd wskazał także, iż nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05, w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Podział nieruchomości w wyniku którego powstaje wiele nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie E. J., do wykonania opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy złożyła do akt sprawy operat szacunkowy z dnia (...) maja 2010 r.

Decyzją z dnia (...) października 2010 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651), Wojewoda uchylił decyzję Starosty S. z dnia (...) grudnia 2008 r. znak (...) w całości (pkt I decyzji) i orzekł o ustaleniu na rzecz p.p. H. J. i P. R. odszkodowania za nieruchomość o powierzchni (...) ha położoną we wsi S., gmina O., oznaczoną numerem geodezyjnym (...), zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...), w łącznej wysokości (...) zł, każdej z tych osób w ¼ części (pkt II ppkt 1) oraz o zobowiązaniu Gminy O. do wypłaty tak określonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji (pkt II ppkt 2).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy stan sprawy i wyjaśnił, iż z uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia (...) maja 1995 r. znak (...), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi S. gmina O. oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha wynika, iż z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpiła p. H. R., zgodnie z wytycznymi architektoniczno-urbanistycznymi. W uzasadnieniu tej decyzji podano także, że podział może nastąpić jeżeli jest zgodny z planem miejscowym, zaś zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy wydzielone działki położone są na terenach oznaczonych symbolem 2MN, 1 UTL, 3, 4 ZP – teren pod usługi turystyczne, zabudowę mieszkalno-pensjonatową i letniskową. Wojewoda wskazał, iż decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.). Przytaczając treść tych przepisów Wojewoda wyjaśnił, iż w stosunku do działki nr (...) zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie – z wnioskiem o podział wystąpił właściciel nieruchomości, działka została przeznaczona pod drogę, której przebieg był zgodny z obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania przestrzennego, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wojewoda wskazał, iż decyzja podziałowa została poddana kontroli organu wyższego stopnia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność punktów 2 i 3 decyzji podziałowej, a więc w części orzekającej o przejściu na własność Gminy O. działki nr (...) za odszkodowaniem. Odwołując się do wyroku Sądu z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09 Wojewoda w tym miejscu wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. działki nr (...) za odszkodowaniem nie znosi skutku w postaci przejścia przedmiotowej działki na własność Gminy O. . Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy skutek ten nastąpił bowiem z mocy prawa, a orzeczenie w decyzji podziałowej o przejściu gruntu na własność gminy miało charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Również to, że w księdze wieczystej nie dokonano zmiany właściciela nie ma znaczenia, a okoliczność, że Wójt Gminy O. nie podjął kroków zmierzających do wpisania prawa własności działki nr (...) w księdze wieczystej nie może być powodem do podważania skutków prawnych decyzji podziałowej z dnia (...) maja 1995 r.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, iż skoro wniosek o odszkodowanie zgłoszony został w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to wobec braku przepisów przejściowych w tej ustawie, jej przepisy mają bezpośrednie działanie, zgodnie z art. 233 tej ustawy, a jednocześnie z uwzględnieniem ochrony praw nabytych na gruncie poprzedniej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samy aktem prawnym mającym zastosowanie w kwestii ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę jest ustawa gospodarce nieruchomościami. Wojewoda przytoczył przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, iż za działki gruntu o których mowa w tym przepisie przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem, a przepis art. 131 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy.

Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawidłowym trybem postępowania było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, iż stan nieruchomości, z których wydzielono działki pod drogi przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W dokonanej przez rzeczoznawcę E. J. wycenie nieruchomości zastosowana została metoda porównania parami, bowiem na rynku lokalnym w okresie dwóch ostatnich lat poprzedzających wycenę była dostateczna ilość transakcji w obrocie nieruchomości podobnych, a ich ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości były znane. Analizą objęto grunty nabywane po negocjacjach z właścicielami i ich ceny kształtują się w przedziale 14,00 – 8,59 zł/ m2. Analizie poddano grunty nabywane na te cele na terenie powiatu i powiatów ościennych. Szczegółowej analizie poddano transakcje gruntów nabywanych pod drogi gminne, gdyż grunty wykupywane pod drogi wojewódzkie i autostrady osiągają wyższe ceny. Po przeprowadzeniu analizy biegły oszacował, że wartość rynkowa 1m2 prawa własności gruntu wynosi 12,91 zł, całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła po zaokrągleniu (...) zł. Wojewoda wyjaśnił, iż działając na zasadzie art. 80 kpa dokonał oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego i stwierdził, że biegła stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej działki, a opinia ta może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika Gminy O. w piśmie z dnia (...) lipca 2010 r. Wojewoda uznał, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, nie dotyczą bowiem metody czy sposobu przeprowadzania wyceny i stanowią polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który poddany został ocenie organu odwoławczego, a wcześniej Sądu. Wojewoda wskazał, że Gminie O. zapewniono czynny udział w postępowaniu, umożliwiając zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego oraz wniesienie uwag co do jego treści, a zarzut naruszenia prawa Gminy poprzez brak powiadomienia o przeprowadzonych przez rzeczoznawcę oględzinach nieruchomości należy uznać za nieistotny.

Gmina O. wniosła do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 16 kpa. Gmina wskazała, iż zgodnie z tym przepisem prawo do odszkodowania przysługuje tylko w przypadku budowy ulicy lub drogi, a nie na poszerzenie drogi. Zdaniem skarżącej zaskarżoną decyzją organ naruszył także zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W tym miejscu skarżąca odwołała się do wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 156/10. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że tym razem organ wydał decyzję zawierającą całkowicie odmienna wykładnię przepisów prawa od tej, jaką przyjął we wcześniejszej swojej decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. i zarazem w treści decyzji nie wyjaśnił, co legło u podstaw jego rozstrzygnięcia. Gmina podkreśliła, że od dnia (...) kwietnia 2009 r. nie zmieniły się przepisy prawne oraz nie zmieniła się sytuacja faktyczna sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrując sprawę związany był wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09.

Uczestniczka postępowania H. R. pismem z dnia (...) lutego 2011 r. wniosła o oddalenie skargi jako bezpodstawnej, także w świetle wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Uchylając wydaną wcześniej w tej sprawie decyzję organu II instancji sąd administracyjny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 412/09 wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, iż wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został w dacie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu przepisy tej ustawy, lecz z uwzględnieniem zasady ochrony praw nabytych i przy uwzględnieniu przesłanek określonych przepisem art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał ponadto, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. której przedmiotem jest ustalenie prawa do odszkodowania za nieruchomość, która wydzielona została w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) maja 1995 r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powołany wyżej przepis art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ust. 5 tego artykułu przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej podstawie prawnej Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia (...) maja 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym 12, położonej we wsi S. Gmina O., stanowiącej własność H. J. i P. R. Podział ten polegał na wydzieleniu 20 działek na cele letniskowe, jednej działki po zabudowę jednorodzinną, dwóch działek pod zieleń parkową oraz jednej działki pod drogę. Jednocześnie Kierownik orzekł o przejęciu za odszkodowaniem na własność Gminy O. działki przeznaczonej pod drogę począwszy od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się prawomocna. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...), utrzymaną następnie w mocy decyzją własną tego organu z dnia (...) lipca 2004 r. Nr (...), stwierdziło nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części orzekającej o przejściu na własność Gminy O. działki nr (...) za odszkodowaniem (pkt 2 i 3 decyzji podziałowej). Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem w myśl cytowanego już wyżej przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa, a zatem nie było potrzeby wydawania w tym przedmiocie dodatkowej decyzji. W rozpoznawanej sprawie rozważenia natomiast wymaga, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod drogę, a co za tym idzie, czy skarżącym należy się odszkodowanie za tę działkę. Z regulacji cyt. art. 10 ust. 1 i 5 wynika, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą ogólnodostępną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08). Z treści ust. 1 wskazanego artykułu wynika, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia (...) maja 1995 r. zatwierdził na wniosek państwa R. projekt podziału nieruchomości nr (...), stanowiącej ich własność, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. Tym samym w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej kwestia zgodności podziału z postanowieniami planu miejscowego na tym etapie jest przesądzona, na co zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy w tym miejscu także zauważyć, iż dopiero obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), przewidywała obowiązek ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Decyzja podziałowa w tym przypadku została natomiast wydana w sytuacji obwiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych ustawodawca wskazywał jedynie na dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział ((...) maja 1995 r.) dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie było konieczne, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana. W rozpatrywanym przypadku Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. wskazał, iż integralną część planu, stanowią opracowane w czerwcu 1994 r. wytyczne architektoniczno-urbanistyczne dla działki nr (...). W wytycznych urbanistycznych wyraźnie zaznaczony jest przebieg ciągów komunikacji oznaczonych 02 KD, widoczny jest przebieg projektowanej drogi, w której linach rozgraniczających znalazła się działka nr 12/1. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym akt sprawy.

Za organem odwoławczym należy także przyjąć, że wydzielona działka nr (...) nie stanowi drogi koniecznej, służącej wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, a ma charakter ogólnodostępny jako część drogi będącej elementem układu komunikacyjnego gminy O. Ocena ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności wynika z analizy map geodezyjnych oraz powołanych wyżej wytycznych urbanistycznych.

Wojewoda Wielkopolski wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, odwołując się do wskazań wcześniejszego wyroku tut. Sądu, iż przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W realiach przedmiotowej sprawy materiał fotograficzny zawarty w oparcie szacunkowym rzeczoznawcy E. J. dowodzi ponadto, że do dnia oględzin nieruchomości nie doszło do zrealizowania inwestycji – budowy drogi, w której liniach rozgraniczających miała znaleźć się działka nr (...). Także Gmina O. wskazuje na tą okoliczność. Można więc uznać, iż w dacie wydania decyzji podziałowej działka nr (...) przeznaczona była pod budowę drogi i całkowicie zbędnym jest rozważanie jej przeznaczenia pod poszerzenie drogi, jak wywodzi strona skarżąca. O poszerzeniu drogi o działkę nr (...) można byłoby mówić w sytuacji, gdyby droga obejmująca działkę nr (...) była urządzona. Skoro takiej sytuacji nie było (i nadal nie ma), uznać należy, że celem wydzielenia działki nr (...) było zarezerwowanie gruntu na budowę drogi, a bezsporne jest, że przepis art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obejmował sytuacje, gdy celem podziału było wydzielenie działki przeznaczonej pod planowaną budowę drogi.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwestia zgodności dokonanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym wydzielenia działki nr (...) pod budowę drogi, nie budzi wątpliwości. Tym samym należy podzielić stanowisko Wojewody, iż spełnione zostały przesłanki do przejścia tej działki z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, a więc ma charakter merytoryczno-reformacyjny. Zważyć należy, że w postępowaniu odwoławczym badana była decyzja Starosty, która ustalono na rzecz uczestników postępowania odszkodowanie, a podstawą ustalenia tego odszkodowania był operat szacunkowy datowany na dzień (...) października 2008 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu (...) października 2010 r., a więc po upływie dwóch lat od decyzji wydanej przez organ I instancji, co wymagało aktualizacji operatu. Co do zasady wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, organ odwoławczy może także z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 kpa stanowi; że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził materiały dowodowe mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, lecz upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji przez Starostę, a ponownym rozpatrzeniem sprawy przez Wojewodę, uzasadniało dokonanie oceny operatu szacunkowego datowanego na październik 2008 r. w aspekcie jego aktualności. Zgodnie bowiem z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 wysokość odszkodowania ustala się według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ odwoławczy przeprowadził także ocenę operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono ostatecznie wysokość odszkodowania, oraz dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu operat sporządzony został prawidłowo pod względem formalnoprawnym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi. W tych okolicznościach przedmiotowy operat uznać należało za kompletny i przydatny dla celu, dla jakiego został sporządzony. Jednocześnie dowód z tej opinii rzeczoznawcy majątkowego dopuszczony został z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że sprawa została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, w tym z poszanowaniem przepisów art. 138 §1 pkt 2 kpa, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady wyrażonej w art. 16 kpa uznać należy, iż zarzut ten wobec konieczności zastosowania się do przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Zdaniem Sądu powoływany w skardze wyrok o sygn. akt II SA/Go 156/10 nie znajduje przy tym przełożenia do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Z wymienionych przyczyn i na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

/-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak