Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 474/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych I. i A. U. oraz [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 42/06 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 42/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 października 2005 roku nr Kol. Odw. [...] wydaną na wniosek I. U. i A. U. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno – usługowego z garażami wbudowanymi, dojazdem i infrastrukturą na działkach [...],[...], obręb [...] – P., przy ulicy [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzająca ją decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje:

W dniu [...] września 2005 roku Prezydent Miasta Krakowa wydał na wniosek Izabeli i A. U. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. S. i E. P..

M. S. wskazał, że przedmiotowa decyzja narusza art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 171 ze zm.) w związku z nie dokonaniem przez organ administracji analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zdaniem skarżącego wszystkie poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia odnoszą się do ulicy Barskiej, a więc zupełnie innej drogi publicznej. Wskazał także, że linia zabudowy została wyznaczona niezgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem skarżącego organ błędnie stwierdził, że planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...]. Z mapy (stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji) wynika, że działka na której planowana jest inwestycja tj. działka nr [...] takiego dostępu nie ma. Dostęp do planowanej inwestycji może się odbywać wyłącznie przez działkę nr [...] - zatem wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji - nie jest to bezpośredni dostęp do ulicy [...].

Skarżąca E. P. również podniosła, że planowana inwestycja nie będzie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo wskazała, że ustalone w decyzji warunki zabudowy pozwalają na wybudowanie obiektu wyższego niż obiekty sąsiednie. W ocenie skarżącej realizacja przedmiotowej inwestycji jako budynku wielokondygnacyjnego godzi, nie tylko w ład architektoniczny ale także w interesy osób trzecich, gdyż będzie stanowić znaczną uciążliwość dla osób zamieszkujących w sąsiadujących z inwestycją budynków o niskiej zabudowie. Przede wszystkim ograniczy dostęp światła dziennego do jej budynku, a także narazi ją na hałas.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2005 roku utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji uznając, że spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że w toku postępowania dokonane zostały wszelkie niezbędne, przewidziane prawem uzgodnienia.

Organ odwoławczy uznał również za spełniony w niniejszej sprawie wymóg, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury , czyli przeprowadzenie dla nowej zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Dodatkowo stwierdzono, że z mapy ewidencyjnej, jak również z treści decyzji objętej odwołaniem jednoznacznie wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości posiada dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie jest wadą decyzji brak określenia, która z sąsiednich działek dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wskazało, że przez pojęcie "działek sąsiadujących dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" należy rozumieć, że chodzi tutaj o działki sąsiednie, zaś ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie do działek ewidencyjnych, bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, która dokonywana jest w o oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego odległości inwestycji od działek sąsiednich Kolegium wskazało, iż kwestie te są regulowane przepisami właściwymi dla kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym właściwy organ uwzględni wymogi wskazane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. S. i M. S.. Skarżący M. S. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] października 2005 roku, w wyniku rozpatrzenia odwołań M. S. i E. P., podczas gdy odwołanie E. P. zostało wniesione dopiero w dniu 25 października 2005 roku. Istnieje więc wątpliwość czy w tej sytuacji Kolegium mogło rozpoznać odwołanie E. P., skoro, zdaniem skarżącego, dotarło ono do organu odwoławczego później niż wydana przez niego decyzja. Podniósł także, że odwołanie wniosła również M. S.. Nie zostało ono jednakże przez Kolegium rozpatrzone. Stanowi to, w ocenie skarżącego naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazał też, że nie zgadza się z poglądem Kolegium, zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za działki sąsiednie należy rozumieć działki objęte analizą urbanistyczną a ustawowa przesłanka, że mają to być działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie ma znaczenia. Taka wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pakt 1 jest wykładnią contra legem.

Podniósł także, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że działka na której planowana jest inwestycja, tj. działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Ma ją natomiast działka nr [...]. Dostęp do planowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie przez działkę [...]. Uważa więc, że inwestycja w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej. Do tego zarzutu SKO się jednak nie odniosło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera sformalizowane wymogi w stosunku do decyzji wydawanych w sytuacji barku miejscowego planu zagospodarowania. Wymagania te wykluczają swobodę działania organu.

Sąd wskazał, że załączona do decyzji mapa nie zawiera żadnych danych dotyczących jej pochodzenia czy charakteru. Brak jest adnotacji o złożeniu jej do zasobu geodezyjnego, co jest niezgodne z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzmiankowana mapa nie zawiera również wyznaczonych granic analizowanego obszaru. Obszar ten, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury powinien zostać wyznaczony przez organ wokół działki której wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczy. Zdaniem Sądu w aktach administracyjnych nie znajduje się też dokument tekstowy analizy urbanistyczno-architektonicznej, która ma przedstawiać dokonaną syntezę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wątpliwości Sądu I instancji budzą ustalenia poszczególnych warunków dla planowanej inwestycji dokonane w oparciu o przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Poszczególne wskaźniki zostały określone, zdaniem Sąd, nazbyt ogólnie lub w sposób nie odpowiadający przepisom. Ponad to w żadnym miejscu "Warunków zabudowy oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej" wbrew tytułowi tego dokumentu nie nawiązuje się do analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Sąd nie zgodzili się także ze sposobem wyznaczenia przez organ linii zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, stosownie do ust. 1 § 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym jest więc mowa o "obowiązującej linii nowej zabudowy", a nie jak to określił organ I instancji "nieprzekraczalnej linię zabudowy" Oba te pojęcia nie są tożsame, mają różne znaczenia.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawia jedynie spis uzyskanych uzgodnień i opinii, oraz krótki wywód, w którym stwierdza, że spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczając fragmenty treści tego. Słusznie zatem skarżący zauważył brak odniesienia się do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sąd wskazał, że kwestii zaistnienia jednej z podstawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej - organ I instancji poświęcił jedynie jednozdaniowy wywód, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ulicy [...]. W sytuacji, gdy doszło do podziału działki [...] i zmian w ewidencji gruntów polegającej na wzajemnym zniesieniu działek nr [...] i [...] należało szerzej uzasadnić spełnienie się tej przesłanki,

Zadniemu Sądu w związku z zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że wymogi ustanowione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczą organów orzekających zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, w sytuacji, gdy przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawowe unormowanie określające warunki zabudowy i regulujące możliwość jej powstania, jest dołożenie wszelkich starań do wnikliwego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności i racjonalne wywiedzenie podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu podjętych decyzji. Skoro to nie nastąpiło, to decyzje obu organów nie odpowiadają prawu.

W kwestii zarzutu skarżącego, co do nie rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2005 r., wydał postanowienie, znak: Kol. Odw. [...], stwierdzając uchybienie terminu do jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. U. i A. U. oraz [...] Spółka Akcyjna.

W skargach wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 52 ust 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwą ocenę Sądu załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji, zawierającego mapę;

– art. 53 ust. 3 pkt 1 w zawiązku z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwą ocenę Sądu załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, zawierającego warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej;

– § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwą ocenę Sądu zanalizowanych wskaźników zabudowy dotyczących powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy;

– § 4 ust. 1 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą ocenę Sądu ustalonej w zaskarżonej decyzji linii zabudowy;

– art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwą ocenę Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

– art. 54 pkt 2 lit. c oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ocenę Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędną ocenę przez Sąd znajdującej się w aktach sprawy mapy i uznanie, że na mapie tej nie wyznaczono granic analizowanego obszaru – skutkiem czego Sąd zakwestionował prawidłowość tej mapy i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzje między innymi z tego powodu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa spełnia warunki określone w art. art. 52 ust.2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 października 2005 roku). Skala mapy nie została oznaczona bezpośredni na niej, ale informacja o skali znajduje się w powołanej decyzji, jak również wynika bezpośredni z samej mapy. Sąd I instancji błędnie przyjął że omawiana mapa nie posiada ustawowo określonej skali.

Ponad to skarżący wskazali, że w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy znajduje się opracowanie zatytułowane "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", które zawiera wszystkie elementy określone w art. 61 ust.l pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zatem ocena Sądu, iż w aktach administracyjnych nie znajduje się dokument tekstowy analizy urbanistyczni-architektonicznej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zawartością załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta, skoro załącznik ten zawiera stosowną analizę.

Zdaniem skarżących niewłaściwa jest również ocena Sądu zanalizowanych wskaźników zabudowy dotyczących powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości zabudowy. Elementy te zostały wyznaczone przez uprawnionego architekta dokonującego analizy zgodnie z § 5, §6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktur. W analizie zostały podane konkretne wartości odpowiednich wskaźników. Skarżący podnoszą, że analizy opracowanej w ten sposób nie można uznać za nieodpowiadającą prawu, gdyż z żadnych przepisów nie wynika, aby dokonywana przez uprawnionego architekta analiza miała być szczegółowo opisana.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd ustalonej w zaskarżonej decyzji linii zabudowy, skarżący podnieśli, pojecie to jest tożsame z użytym w analizie urbanistyczno – architektonicznej pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Skarżący wskazali, ze pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza, ze negatywna ocena Sądu tego pojęcia w przedmiotowej sprawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Treść powołanych przepisów, zdaniem skarżących, nie uprawnia do stwierdzenia, że pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "linii zabudowy", użytym w powołanych wyżej przepisach.

Skarżący podnieśli również, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, iż warunki zabudowy nie zostały ustalone w sposób komplementarny, tj. w treści samej decyzji oraz w załącznikach stanowiących jej integralną część, gdyż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa zawierał dwa złączniki – część opisowa i część graficzna. Załącznik te stanowią integralną cześć wydanej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali, że Sąd niesłusznie uznał iż sprawa dostępu do drogi publicznej nie jest w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wystarczająco uzasadniona. Skarżący podnieśli, że Sąd przekroczył swoją właściwość uznając za powód do uchylenia decyzji brak szerszego uzasadnienia decyzji w zakresie spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazali, że Sąd ma oceniać czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a nie wypowiadać się co do rozmiaru jej uzasadnienia.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie także przepisów prawa procesowego podnosząc, że w sytuacji gdy Sąd powziął wątpliwość, czy organ ustalający warunki zabudowy wyznaczył obszar analizowany, powinien był tę kwestię wyjaśnić na podstawie posiadanych akt, a nie uchylać decyzję z tego powodu ze wskazaniem, ze organ tego nie uczynił. Sąd nie może bowiem uchylać decyzji z mocy art. 145 §1 pkt 3 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa proceduralnego, lecz dopiero wtedy, gdy wykaże, że stwierdzone naruszenie prawa proceduralnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał jednak oceny, w jaki sposób brak wyznaczenia obszaru analizowanego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na ustalenie warunków zabudowy. zwłaszcza gdy ustalenie tego obszaru analizowanego mogło nastąpić na innej mapie. Powyższe, zdaniem skarżący, stanowi przepisów postępowania, które mu istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący zarzucili również Sądowi, że nie rozważył on kwestii dotyczącej obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących stosownie do art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Według art. 61 ust. 7 powołanej ustawy, w omawianym rozporządzeniu, należy określić wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia. wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z powyższego nie wynika, aby właściwy minister został upoważniony do uregulowania w rozporządzeniu kwestii obszaru analizowanego, jako jednego z niezbędnych warunków dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wymieniony powyżej katalog zagadnień nie zawiera sformułowania "w szczególności". Jeżeli zatem w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury określone zostały kwestie dotyczące obszaru analizowanego w taki sposób, iż stanowią one warunek, bez którego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak to ocenił Sąd w zaskarżonym wyroku, to regulacje te nie znajdują oparcia w upoważnieniu ustawowym do wydania tego rozporządzenia.

Ponieważ zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sąd orzekając podlega tylko Konstytucji i ustawom, nie mógł czerpać z przepisów rozporządzenia Ministra. W takim przypadku. Sąd powinien był pominąć przy ocenie decyzji, przepisy omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w części dotyczącej sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, bądź tez odczytać treść tego rozporządzenia w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie w kontekście art. 54 pkt 3 tej ustawy. Sąd nie dokonał jednak tego w zaskarżonym wyroku, a wręcz przeciwnie, z § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wywiódł wobec organów orzekających w sprawie, obowiązek wytyczenia na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy linii obrazującej obszar analizowany. Sformułował zatem obowiązek, który nie ma ustawowego umocowania, ale pozostaje również w sprzeczności z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe również stanowiło, zdaniem skarżących, naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne są pozbawione podstaw.

Stosowanie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjne, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest więc uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania.

Skargę kasacyjną – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na :

– naruszeniu przepisów prawa materialnego (pkt 1 ),

– naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ).

Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały na obydwu wymienionych wyżej podstawach. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jako że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, można przystąpić do skontrolowania czy przepis prawa materialnego został w sposób prawidłowy zastosowany.

1. W pkt 2 złożonych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. sprowadzający się do błędnej oceny przez Sąd dołączonej do akt mapy i uznaniu, ze nie wyznaczono na niej granic analizowanego terenu.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć – na co już wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej skargi kasacyjnej. Przepis ten bowiem określa zakres uprawnień orzeczniczych sadu wskazując jakie orzeczenie może zostać przez ten sąd wydane w związku z wynikiem kontroli zaskarżonego aktu. Również powiązanie tego przepisu z dyspozycją art. 133 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające do podważenie zakwestionowanych ustaleń Sądu jak i dokonanej przez niego oceny. Tym bardziej, że tak ustalenia Sądu, jak i dokonana w tej kwestii ocena, znajdują oparcie w dołączonej do akt dokumentacji, w szczególności znajdującej się w nich analizie urbanistyczno – architektonicznej. Podnieść również należy ze sformułowany w tym zakresie zarzut nie wykazał jakich uchybień w zakresie zasad logicznego rozumowania dopuścił się Sąd w ocenie zebranego w tym względzie materiału dowodowego. Samo przeciwstawienie przyjętym przez Sąd ustaleniom i oceną, odmiennego poglądu należy uznać za niczym niepopartą polemikę z zaprezentowanym przez Sąd stanowiskiem.

Z uzasadnienia przedstawionego wyżej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. nie wynika też, aby zarzut ten odnosił się do pozostałych ustaleń i ocen Sądu stwierdzających wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

2. Przechodząc do podniesionych w skargach kasacyjnych naruszeń prawa materialnego należy przypomnieć, ze może ono nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.

Z treści uzasadnień skarg kasacyjnych wynika, iż autor skarg naruszenia wskazanych w skargach przepisów prawa materialnego upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu, czyli tzw. błędnej subsumcji.

Formułując pod adresem Sądu I instancji zarzuty dotyczące dokonania błędnych ustaleń, a także oceny zaistniałych w sprawie faktów skarżący zarzuty te odnoszą nie do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd lecz do zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Zważywszy jednak, że wobec braku zasadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania miarodajny pozostał dla oceny zarzutów prawa materialnego stan faktyczny stanowiący podstawę wydania zaskarżonego wyroku uznać należy, iż dawał on podstawę do przyjęcia, że organy nie uwzględniły wszystkich wymogów wynikających z ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym a także rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Już tylko ubocznie należy zauważyć, iż pozbawione racjisą twierdzenia kasatora, że zawarta w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym delegacja do wydania przepisów wykonawczych została przekroczona. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku planu miejscowego. W pojęciu tym mieści się wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy analizowanego terenu w tym również wyznaczanie jego granic na spełniającej określone wymogi mapie.

Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem autora skarg kasacyjnych, że, skoro analiza architektoniczno – urbanistyczna stanowi załącznik do decyzji, to treść jej, a także zawarte w niej wnioski, wyłączone są spod oceny organu który wydaje decyzję. Z § 9 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, ze warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającą część graficzną i tekstową. Dokonując zatem wyżej wymienionych ustaleń organ uprzednio powinien sprawdzić czy wskazana wyżej analiza przeprowadzona została zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 - § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zamieszczone w tej analizie ustalenia i wnioski mają bowiem istotne znaczenie dla określenia przez organ w decyzji wydanej w trybie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowanych wymagań i warunków.

W niniejszej sprawie, jak to wyżej wykazano i co skutecznie nie zostało podważone przez zarzuty skarg kasacyjnych, analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzona została w wadliwy sposób uniemożliwiający kontrolę zawartych w niej ustaleń i wniosków. W takiej sytuacji zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie iż nie sposób ocenić czy istniały podstawy do wydania zaskarżonej

Uwzględniając powyższe, Naczelnym Sąd Administracyjny na postawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.