Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 147/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.8a ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. K.k złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową") zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Z. K., wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 31 lipca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. K. art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona w dniu 3 września 2018 r.

W dniu 14 września 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej) z zachowaniem ustawowego terminu, pełnomocnik strony przesłał wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W ww. piśmie wniósł o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia o wyłączeniu stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zarzucając jednocześnie naruszenie:

1) art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. musi nastąpić poprzez przedstawienie dowodów na ich wykonywanie z narażeniem życia i zdrowia, podczas, gdy użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności’' przemawia jedynie za możliwością ich wykazania w taki sposób;

2) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż:

a) w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek;

b) strona nie wykazała spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby, podczas gdy przedstawione dowody w sprawie potwierdzają ww. okoliczność;

3) błąd w ustaleniach taktycznych polegający na błędnym uznaniu, że służba Z. K. na rzecz [...] nie była krótkotrwała;

4) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), poprzez;

- zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- arbitralne potraktowanie sprawy bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;

- brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia sytuacji wnioskodawcy wskazującej na spełnienie przez niego przesłanek do wyłączenia wobec niego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

- naruszenie zasady legalności, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz przekonywania o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że służba Z. K. na rzecz [..,] nie była krótkotrwała. Wnosił również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści wniosku oraz o przesłuchanie wymienionych w nim świadków i przesłuchanie strony.

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

Organ wskazał, iż odmowa zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec Z. K. wynika z tego, że brak jest dowodów, aby służba wnioskodawcy pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Z. K. pełnił służbę w okresie od dnia [...] sierpnia 1979 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., tj. przez okres 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz [...] od dnia [...] listopada 1981r. do dnia [...] września 1983 r., tj. przez 1 rok, 10 miesięcy i 13 dni. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz [...] przez 1 rok, 10 miesięcy i 13 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz [...] zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Prawie 2-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wykładni językowej.

Organ podkreślił, iż służba Z. K. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na niemal dwuletni okres jej pełnienia - trwałą. Co istotne, we wniosku personalnym z dnia [...] października 1981 r. wskazano, że: "[...] Z. K. również godzi się na przeniesienie do [...]". Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz [...] nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy

zaopatrzeniowej organ stwierdził należy, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, iż Z. K. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dot. wymierzonych wnioskującemu kar dyscyplinarnych. Zaznaczenia wymaga, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzonej przez Wydział [...] Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, iż Z. K. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. dokumentacji zawarto informacje o otrzymanych przez ww. w trakcie pełnienia służby awansach i podwyżkach dodatku służbowego. Ponadto z dokumentów archiwalnych wynika, że Pan Z. K. został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi (1997 r.) oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant (2004 r.). Z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena wnioskodawcy dokonana przez przełożonych kształtowała się następująco: "sumienny w wykonywaniu (...) obowiązków. Kierowane przez niego ogniowo osiąga dobre wyniki w pracy dochodzeniowo-wykrywaczej w pełni zasługuje na wyższe stanowisko". Potwierdza to również w swoim stanowisku z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdzając, iż wymieniony: "z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się rzetelnie, wykazując zaangażowanie w realizację codziennych zadań służbowych". W niniejszym piśmie wyjaśniono także, iż Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] ustaliła 7% uszczerbek na zdrowiu w związku ze służbą, po przebytym skręceniu stawu kolanowego przez Z.K.

Organ wskazuje przy tym, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] kwietnia 2005 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie były również wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z poźn. zm.). Reasumując organ przyjął, iż nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2018r.

Z. K. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [....] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. musi być rozpatrywana w ujęciu

bezwzględnym, z odwołaniem do językowego znaczenia pojęcia, podczas gdy pojęcie to powinno być rozpatrywane poprzez stosunkowe porównanie czasu służby

na rzecz [...] do całego okresu służby, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że w przepisie tym ustanowiono dwie odrębne przesłanki tj. przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku" oraz "wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia", podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że drugi z opisanych członków stanowi jedynie jeden z istotniejszych przykładów rzetelnego wykonywania praw i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., który nie determinuje a jedynie może wpływać na spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprze jego błędną wykładnie i przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi jedynie wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, służba jest poparta nadzwyczajnymi okolicznościami a krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 roku jest bezdyskusyjna przy jednoczesnym braku uzasadnienia przez organ, jakie sytuacje mogą zostać uznane za taki przypadek i dlaczego sytuacja Skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy tak ścisła wykładnia pojęcia jest błędna, przez "szczególnie uzasadniony przypadek" można rozumieć także np. przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach, czy też zdarzenia losowe, a w konsekwencji brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie i uznanie, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przy jednoczesnym braku wyczerpującego uzasadnienia takiego twierdzenia organu;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i stwierdzenie, że organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN oraz dokumentacją przebiegu służby przesłaną przez komendanta Głównego Policji a okoliczności, na które świadkowie mieli zostać powołani zostały już stwierdzone innymi dowodami bez wskazania, jakie dowody organ ma na myśli, podczas gdy przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

5. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny i wnikliwy, w tym zaniechanie przez organ podjęcia niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia w sposób szczegółowy pełnego materiału dowodowego oraz niepełne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

a. uznanie, że okresu służby skarżącego na rzecz [...], tj. 1 roku 10 miesięcy i 13 dni nie można uznać jako okres "krótkotrwały";

b. nieuwzględnienie okoliczności otrzymania przez skarżącego licznych awansów i odznaczeń uzasadniających przyjęcie, że istnieje “szczególnie uzasadniony przypadek";

c. uznanie, że Skarżący nie wykonywał po dniu 12 września 1989 r. zadań i obowiązków z naruszeniem życia lub zdrowia;

d. nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności pełnionej przez skarżącego funkcji oraz dorobku zawodowego wskazującego że zadania i obowiązki wykonywane były z narażeniem życia lub zdrowia;

e. prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad legalności działania oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa, jak również zasady przekonywania o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

6. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym przepisami prawa, w tym poprzez:

a. zaniechanie wyjaśnienia w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w niniejszej sprawie;

b. zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego charakter zadań realizowanych przez skarżącego do dnia zwolnienia ze służby w policji i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy;

7. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...]

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. wnoszę również o uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [....]

Skarżący wskazywał m.in., iż porównując okres służby na rzecz [...] do całego okresu służby nie można stwierdzić, że 1 rok 10 miesięcy i 13 dni służby na rzecz [...] niweczy 25 lat 8 miesięcy i 15 dni całej służby. Istnieje znacząca przewaga okresu pracy skarżącego na rzecz wolnej Polski nad pracą na rzecz [...].

Podkreślał, że pełniąc służbę na rzecz [...] na stanowisku referenta [...] wykonywał mało istotne zadania – głównie czynności [...]. Skarżący był źle oceniany przez przełożonych, jako pracownik "w małym stopniu samodzielny", "wymagający szczegółowego kierowania", któremu "wdrożenie do pracy operacyjnej przychodzi z dużą trudnością", "nie wykazujący predyspozycji osobowościowych do pracy operacyjnej" ani "własnej inicjatywy" (opinie służbowe z dnia [...] września 1982 roku oraz [...] września 1983 roku - w aktach sprawy). Po dniu 31 lipca 1990 roku skarżący pełnił natomiast bardzo odpowiedzialne funkcje, kończąc służbę na stanowisku [...]. Powyższe dowodzi rażącej dysproporcji pomiędzy zajmowanymi stanowiskami przed i po lipcu 1990 roku i odpowiedzialnością się z nimi wiążącej. Dowodzi to, że służba przed lipcem 1990 roku miała charakter chwilowy, epizodyczny i krótkotrwały. Wskazał także, że przeniesienie do [...] miało w istocie charakter decyzji odgórnej, która nie podlegała sprzeciwowi.

Zdaniem skarżącego organ prawidłowo zdefiniował pojęcie "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Organ wskazał, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym - podejmowaniem i nienaganną realizacją zadań obligatoryjnych - oraz wykazywaniem inicjatywy, zarówno w zakresie takich właśnie zadań i gotowość do wykonywania zadań dodatkowych. Prawidłowo również organ stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 roku, awansował i był nagradzany i odznaczany.

W ocenie skarżącego organ dokonał jednak błędnej wykładni przepis art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez nieuprawnione rozdzielenie przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy na dwie oddzielnie weryfikowane, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku oraz wykonywanie zadań i obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu. Organ w sposób nieuprawniony uznał, że brak wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia stoi na przeszkodzie uznania spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Analiza treści przepisu prowadzi tymczasem do konkluzji, że wymagane jest spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku. Takie "rzetelne" wykonywanie zadań i obowiązków może nastąpić w szczególności przez wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia - nie stanowi to jednak odrębnej przesłanki, której spełniania wymagałby ustawodawca i brak wykonywania obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że zadania i obowiązki wykonywane były rzetelnie, a tym samym, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 25 lata, 8 miesięcy i 15 dni, natomiast służba pełniona na rzecz [...] w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok, 10 miesięcy i 13 dni.

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby przez niespełna 2 lata na rzecz [...] z zestawieniem całości służby (ponad 25 lat ) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 25 lat) okres niespełna 2 letni powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...].06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia [...].11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.). Nie może też uiść uwadze organu, że w przedmiotowej sprawie funkcjonariuszowi Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] ustaliła 7% uszczerbek na zdrowiu w związku ze służbą.

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez funkcjonariuszkę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzonej przez Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, iż Z.K. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. dokumentacji zawarto informacje o otrzymanych przez ww. w trakcie pełnienia służby awansach i podwyżkach dodatku służbowego. Ponadto z dokumentów archiwalnych wynika, że Pan Z. K. został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi (1997 r.) oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant (2004 r.). Z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena wnioskodawcy dokonana przez przełożonych kształtowała się następująco: "sumienny w wykonywaniu (...) obowiązków. Kierowane przez niego ogniowo osiąga dobre wyniki w pracy [...] w pełni zasługuje na wyższe stanowisko". Potwierdza to również w swoim stanowisku z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdzając, iż wymieniony: "z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się rzetelnie, wykazując zaangażowanie w realizację codziennych zadań służbowych".

W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącej zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 1 roku, 10 miesięcy i 15 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła prawie 26 lata, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. [...] była służba "krótkotrwałą" w rozumieniu ustawy. Rzetelne wykonywanie służby po 31 lipca 1990r., awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą natomiast o spełnieniu kolejnej przesłanki ustawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną.

Organ nie odpowiedział zatem na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia [...] marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia [...] września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia [...] października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje po stronie skarżącej "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter służby i specyfikę pionu [...], pełnione funkcje (w tym [...]) wzorową postawę funkcjonariusza, dobre opinie, awanse w stopniach oraz odznaczenie Brązową Odznaką Zasłużony Policjant (2004r.), nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek".

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).