Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 484/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr [...] Wójt Gminy na wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – organizacji na działkach nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], polegającej na budowie obiektów budowlanych związanych z produkcją kruszywa i betonu wykorzystywanych do realizacji inwestycji drogowych w gminie K. i gminach ościennych.

Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. B. J. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa twierdząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naraziła ją na szkodę i stratę wynikającą z pozbawienia jej nieruchomości funkcji obiektu rekreacyjnego i chronionego ustawą o ochronie zabytków. Zarzuciła, że wnioskodawca posiadał dla tych samych działek wcześniejszą decyzję tego samego organu z dnia 21 września 1999 r., a także decyzję Starosty z dnia 6 marca 2002 r. zezwalającą na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych dla środowiska i ludzi. Nadto podniosła, że inwestor uzyskał omawianą decyzję będąc w kolizji z prawem budowlanym i prawem ochrony środowiska. Prowadził on bowiem w K. na działkach rolnych o nr [...] od dnia uzyskania prawomocnej decyzji Wójta na gromadzenie odpadów, tj. od września 1999 r., działalność przemysłową. Samowolnie wybudował linię technologiczną do przetwarzania zanieczyszczonych odpadów i bez żadnych konsekwencji odprowadzał ścieki do środowiska, a konkretnie do nieruchomości wnioskodawczyni. Zdaniem B. J. decyzja Wójta legalizuje ten stan rzeczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy z 16 kwietnia 2004 r.

Kolegium ustaliło, że miejscem organizacji bazy [...] określonym w przedmiotowej decyzji są działki w K. nr [...], graniczące z działką nr [...] stanowiącą drogę gminną (własność gminy K.) i oddzielającą od wymienionych działek nieruchomość B. J. o nr [...].

Organ stwierdził, że B. J., właścicielka nieruchomości nr [...] w K., nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla organizacji bazy produkcyjnej na działkach do niej nienależących i niegraniczących z jej nieruchomością. Nie skonkretyzowała też ona przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie miałoby bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną. W ocenie Kolegium, żaden przepis prawa nie uprawnia B. J. do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie zaistniała też okoliczność uzasadniająca wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. Także zarzut dotyczący negatywnego oddziaływania obiektów magazynowo-produkcyjnych na środowisko przyrodnicze ma charakter wystąpienia w celu ochrony interesu publicznego, a nie indywidualnego jej interesu.

Interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu i jego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Istnienie strony warunkuje dopuszczalność postępowania administracyjnego, bowiem to ona żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo gdy postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 Kpa). Ponadto interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a także być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. O tym zatem, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikały wprost określone prawa lub obowiązki.

B. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmuje już istniejącą bazę produkcyjną i dotyczy legalizacji samowoli budowlanej oraz rozbudowy zakładu. Nadto podniosła, że decyzja Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oparta jest na dokumentach poświadczających nieprawdę i została wydana z naruszeniem szeregu wymienionych przepisów prawa. Organ nie wykonał podstawowych obowiązków polegających na ustaleniu, zbadaniu i ocenie przedstawionych przez inwestora zamierzeń i nie zagwarantował udziału w postępowaniu tym osobom, które mogą ponieść negatywne skutki wydawanej decyzji. Skarżąca stwierdziła, że na jej nieruchomość przenoszą się hałas, drgania, zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia terenu. Szkodliwe substancje nie zatrzymują się w powietrzu na granicy wyznaczonej przez geodetów, by zniknąć w przestrzeni. Fakt ciągłego zanieczyszczania nieruchomości wnioskodawczyni wodami i ściekami wynika z treści raportu z roku 2003. Taka sytuacja ma miejsce od 2000 roku. Szkodliwość instalacji i samego faktu przetwarzania odpadów wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania nie uznaje jej prawa do ochrony swojej własności. Decyzja lokalizacyjna powinna być wydana w oparciu o analizę oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a nie raportu z działającej już nielegalnie przetwórni. Działalność ta odbywała się poza kontrolą sanitarną, nadzoru budowlanego i ochrony środowiska. Raport oddziaływania na środowisko wykonany w 2003 r. poddaje opisowi już funkcjonujący zakład produkcyjny z uwzględnieniem dodatkowych zamierzeń inwestycyjnych. W ocenie skarżącej naruszenie art. 5 i 28 Prawa budowlanego, art. 47 pkt 1 a, b, c, d pkt 2 i 3 Prawa ochrony środowiska, art. 29 Prawa wodnego oraz art. 36 pkt 1 ppkt 2, 11 i pkt 8 Prawa ochrony zabytków - dowodzi rażącego naruszenia prawa i nieważności decyzji lokalizacyjnej, a naruszenie przez Wójta art. 145 § 4 Kpa uniemożliwiło wnioskodawczyni czynny udział w postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 kwietnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 stycznia 2006 r.

W ocenie Kolegium, decyzja Wójta mogła być niezgodna jedynie z interesem faktycznym B. J., wynikającym z projektowanej przez wnioskodawczynię funkcji rekreacyjnej zespołu parkowego i zabytkowego pałacu, co nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni w dalszym ciągu nie wykazała swej legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. W związku z tym w pełni aktualne pozostają argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 25 stycznia 2006 r. Skoro zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a wnioskodawczyni nie wykazała istnienia po swej stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia takiego postępowania, to zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 25 stycznia 2006 r. nie narusza prawa. Kolegium nie dopatrzyło się także podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu i stwierdziło, że decyzja Wójta posiada wszystkie niezbędne uzgodnienia, w tym także uzgodnienie dokonane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a raport oddziaływania na środowisko nie przewiduje zagrożeń dla środowiska wykraczających poza obszar inwestycji ponad dopuszczalne normy.

B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności, a także rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty dotyczące decyzji Wójta Gminy. Nadto stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając wszczęcia postępowania i wyjaśnienia zarzutów, akceptuje negatywne skutki wadliwej decyzji powodującej znaczne szkody dla środowiska i zabytku oraz bezpodstawnie pozbawia skarżącą statusu strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Stwierdziło nadto, że na szkodę zabytkowego pałacu i parku, których właścicielką jest od siedmiu lat skarżąca, negatywne działanie ma nie tyle działalność gospodarcza A, co zaniechanie przez właścicielkę podjęcia niezbędnych robót w celu przywrócenia zaniedbanemu zabytkowi odpowiedniego stanu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy z 16 kwietnia 2004 r.

Stanowisko organu administracji, że usytuowanie działki skarżącej po przeciwnej stronie drogi gminnej wyklucza przyznanie skarżacej przymiotu strony niniejszego postępowania nie jest uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 28 Kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przepisy prawa nie wprowadzają ograniczeń odnośnie położenia względem obiektu budowlanego nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej, której interesy podlegają ochronie. Dotyczy ona zatem każdej osoby trzeciej, która wykaże, że istnienie obiektu budowlanego lub jego konkretne przeznaczenie narusza jej interes prawny. W zależności od charakteru obiektu, atrybut strony postępowania może przysługiwać właścicielom działek sąsiednich położonych dalej, jeżeli istnienie obiektu budowlanego wywiera wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Przymiot strony postępowania administracyjnego mogą zatem posiadać właściciele nieruchomości niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, jeżeli zakres jego oddziaływania obejmuje także te nieruchomości. Istnienie interesu prawnego takich osób podlegać zatem winno badaniu w każdej sprawie, w zależności od istniejących okoliczności faktycznych. Krąg stron postępowania określa zakres oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz charakter uciążliwości z nim związanych. Właściciel nieruchomości zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a własność jej gruntu w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu rozciąga się na przestrzeń nad jego powierzchnią. (art. 143 k.c.) Właściciel położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, przy wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zgodnie z art. 144 kodeksu cywilnego winien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wkroczenie w sferę władztwa właściciela może nastąpić także poprzez oddziaływanie na nieruchomość w sposób utrudniający lub uniemożliwiający wykonywanie prawa własności w wyniku przenikania na nieruchomość m.in. hałasu. W sytuacji gdy obiekt budowlany jest źródłem hałasu przenikających na inną nieruchomość, interes jej właściciela w postępowaniu administracyjnym znajduje bezpośrednie oparcie w przepisach prawa.

Pogląd, zgodnie z którym, przymiot strony postępowania administracyjnego przysługiwać może właścicielom nieruchomości sąsiednich niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się przedmiot postępowania, a badanie interesu prawnego winno następować indywidualnie w każdym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, został wyrażony odnośnie postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99 (LEX Nr 54166) i 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1292/96 (LEX Nr 44163).

W świetle powyższego uznać, że skarżąca B. J. wskazując na hałas, drgania, zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia terenu przenoszące się na jej nieruchomość wykazała swój interes wynikający z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, chronionego cytowanymi wyżej przepisami kodeksu cywilnego. Interes taki należy uznać za interes dający jej status strony w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym K..

Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 157 § 3 w związku z art. 28 Kpa, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego, to brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia16 kwietnia 2004 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2006r.

W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.