Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1741/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 6,  art. 87 ust. 3a,  art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107,  art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...]S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], ustalającej jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnych.

Zarząd [...] (dalej: Zarząd, organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., ustalił skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położonej w W., przy ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], w łącznej wysokości 170.274,60 zł.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd wyjaśnił, że na mocy 357 umów wymienionych w Tabeli 1, zawartych w formie aktów notarialnych udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej w W., przy ul. [...] o łącznej powierzchni 2.0297 m² zostały zbyte przez skarżącą - dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Teren, na którym położona jest nieruchomość objęty został uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] ([...]). Miejscowy plan wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] tj. w dniu [...] października 2014 r.

Przywołując treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020r., poz. 293 ze zm. – dalej. u.p.z.p.), Zarząd wyjaśnił, że aby ustalić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki tj. sprzedaż nieruchomości w okresie do 5 lat od uchwalenia planu miejscowego oraz stwierdzony wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu.

Sprzedaż udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] miała miejsce wraz z wyodrębnieniem poszczególnych nieruchomości lokalowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r. Decyzje te zostały wydane na podstawie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...]. Akty notarialne były zawierane od 12 lipca 2018 r. do 28 grudnia 2018 r.

W kontekście treści art. 87 ust. 3a u.p.z.p. organ wyjaśnił, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] obszar, na którym położona jest nieruchomość nie byt objęty ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W latach 1994 - 2003 nieruchomość objęta była planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu - rejon ulic [...] i [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1994r. ([...]), który utracił moc 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z zapisami ww. szczegółowego planu działki nr [...] przeznaczone były pod przemysł B5-P. Dla terenu B5-9 plan ustalał adaptację i modernizację [...], nakaz realizacji zieleni towarzyszącej izol. wysokiej i niskiej od strony ulic na pobrzeżu.

Zgodnie natomiast z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nieruchomość przeznaczona jest pod:

- zabudowę mieszkaniową wielorodzinną "5.1.MW" - dz. ew. nr [...] i [...] oraz większa część działki ew. nr [...] z obrębu [...],

- drogę publiczną klasy drogi dojazdowej "7KD-D" - część działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego z dnia [...] września 2014 r. organ wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana była budynkami: administracyjnym, produkcyjnym, budynkiem dawnej pompowni z suszarnią, budynkiem portierni, magazynowo - garażowym, łącznikami komunikacyjnymi i transportowymi. Zatem użytkowana była w sposób zgodny z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu-rejon ulic [...] i [...] z 1994 r., co oznacza, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości był tożsamy z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. Faktycznie na działkach znajdowały się budynki drukarni i jej obsługi. Natomiast miejscowy plan z 2014 r, na części działki nr [...] z oraz na działce nr [...] i [...] jako przeznaczenie podstawowe ustalił zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (obszar 5.1.MW) o maksymalnej wysokości 23 m.

Dalej organ wyjaśnił, że w toku postępowania pozyskał operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2019 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że wartość zbytych udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego rejonu ulic [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] września 2014 r., wynosiła 13.708.774 zł, zaś pod rządami ww. planu wartość udziałów wynosi 14.276.356 zł.

Pismem z dnia 26 lutego 2020 r. skarżąca wniosła uwagi do operatu wskazując, że zawiera uchybienia, mające wpływ na wartość nieruchomości ustalonej w procesie wyceny, poprzez błędną analizę rynku nieruchomości, błędnie utworzony zbiór nieruchomości podobnych, ograniczoną charakterystykę nieruchomości porównawczych, błędy przy przeprowadzeniu porównań nieruchomości, brak wyliczeń trendu zmian cen transakcyjnych, brak uzasadnienia wyników wyceny.

Organ I instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca odniósł się do ww. uwag, przekazując sporządzony w dniu [...] kwietnia 2020 r. aneks do operatu szacunkowego uwzględniający zarzuty dotyczące błędnego przeprowadzenia porównań nieruchomości oraz określenia poprawek oraz braku uzasadnienia wyników wyceny.

Organ I instancji wskazał, że zarówno operat jak i aneks zostały poddane jego ocenie, w efekcie której stwierdził, że po uchwaleniu planu miejscowego nastąpił wzrost wartości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości o 567 582,00 zł. Stosownie zaś do § 14 uchwały z dnia 11 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty dla wskazanych w uchwale obszarów wynosi 30%, stąd wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynosi 170 274,60 zł.

Zarząd podniósł, że operat uwzględnia nieustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu dla obszarów oznaczonych symbolem KD-D. Stąd na potrzeby wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego pominięto część działki nr [...] o powierzchni 1 309 m².

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania oraz zbadania całości materiału dowodowego, wpływającego na przyjętą wartość zbytych udziałów w użytkowaniu wieczystym, a w szczególności:

a) nieuwzględnienie całości uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego wniesionych w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r., wobec czego nie zostały wyeliminowane nieprawidłowości obejmujące pominięcie w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości przed wejściem planu miejscowego dla rejonu ulic [...] i [...] potencjalnych możliwości wykorzystania nieruchomości,

b) błędne oraz nieuprawnione uznanie dla celu wyliczenia wartości udziałów przed wejściem w życie uchwały, dokonanego w operacie pomniejszenia powierzchni gruntu [PG - tabela na str. 45] o powierzchnię przeznaczoną pod drogę, chociaż do określenia tej powierzchni doszło dopiero na mocy podjętej uchwały, a zatem przy wyliczaniu wartości udziałów winno się wziąć pod uwagę pełną powierzchnię gruntu (20 297m2), ponieważ przed wejściem w życie uchwały, nieruchomość nie posiadała ograniczenia w wykorzystaniu jej pełnej powierzchni - tym samym wartość udziału 1/1 przed wejściem w tycie uchwały winna wynosić: 1/1 x 20 297 m² x 803,08 zł/m² = 16 300 115 zł, zaś wartość tego samego udziału po wejściu w życie planu winna wynosić: 1/1 x 18 988 m² x 836,33 zł/m² = 15 880 234 zł.

c) nieuprawnione zaakceptowanie uchybień w operacie oraz aneksie do operatu sporządzonych z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz postanowień Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło w całości zastrzeżenia skarżącej do operatu rzeczoznawcy majątkowego oraz złożone w związku z tymi zastrzeżeniami wyjaśnienia biegłej zawarte w aneksie z dnia [...] kwietnia 2020 r. do operatu, a następnie wyjaśniło, że po pierwsze w wyniku wyłącznie zmiany planu zagospodarowania przedmiotowy teren z obszaru tylko w części przeznaczonego pod zabudowę przemysłową stał się terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz w niewielkiej części pod drogę publiczną klasy drogi dojazdowej. Po drugie zaś nie budzi wątpliwości, że obszar, który można niemal w całości przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, posiada większą wartość od obszaru, który można było wykorzystać jedynie pod zabudowę przemysłową.

Fakt owego wzrostu potwierdził biegły rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, operacie szacunkowym. Kolegium wyjaśniło, że poddało ów operat wraz z aneksem szczegółowej analizie pod kątem tak formalnym, jak i merytorycznym, nie znajdując podstaw do podważenia jego przydatności do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zdaniem Kolegium operat spełnia wymagania, o których mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z niego, że wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej ustalona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Dla prawidłowości wyceny wystarczy zatem, by nieruchomości porównawcze były podobne do wycenianej, przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności - przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Przy metodzie porównywania parami porównuje się w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021, poz. 555) - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zdaniem Kolegium, operat został sporządzony zgodnie z przytoczonymi regulacjami. Brak jest w szczególności podstaw do uznania, że nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej.

Fakt, że nie są z tą działką identyczne, nic pozbawia je statusu nieruchomości podobnych, których różnice zostały zauważone, skorygowane i uwzględnione przy dokonywanym przez biegłego szacowaniu.

Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń do operatu, podniesionych przez skarżącą reprezentowaną przez pełnomocnika profesjonalnego i to nie tylko, jak wyjaśniło z tego powodu, że zastrzeżenia te w istocie stanowią powielenie zarzutów podnoszonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, do których autor operatu ustosunkował się w sposób wyczerpujący w piśmie z dnia 16 kwietnia 2020 r. i które po części uwzględnił w aneksie do operatu. Kolegium podniosło, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nic zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kolegium badanie takie przeprowadziło i nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu pod względem formalnym.

Zdaniem organu odwoławczego jeśli skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia.

W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania oraz zbadania całości materiału dowodowego, wpływającego na przyjętą wartość zbytych udziałów w użytkowaniu wieczystym, w szczególności:

a) nieuwzględnienie przez organ I instancji całości uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego autorstwa A. K. z dnia [...] grudnia 2019 r. wniesionych w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r. wobec czego nie zostały wyeliminowane nieprawidłowości obejmujące pominięcie w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] i [...], potencjalnych możliwości wykorzystania nieruchomości, podczas gdy nie była ona objęta planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że podlegała co do zasady zagospodarowaniu również pod funkcję mieszkalną - zabudowę wielorodzinną (czyli w taki sposób jak po uchwaleniu planu miejscowego), na podstawie stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to kwestia jako istotna dla ustalenia wartości nieruchomości przed podjęciem uchwały, nie została przez organ I instancji poddana ocenie oraz ustalona, mimo że pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje również możliwość realizacji określonych projektów i zamierzeń, których to okoliczności rzeczoznawca nie uwzględnił w swoim operacie oraz sporządzonym następnie aneksie, a organ tę ocenę zaaprobował, nie występując o uzupełnienie stanowiska w omawianym zakresie,

b) błędne oraz nieuprawnione uznanie dla celu wyliczenia wartości udziałów przed wejściem w życie uchwały, dokonanego w operacie pomniejszenia powierzchni gruntu (PG - tabela na str. 45) o powierzchnię przeznaczoną pod drogę, chociaż do określenia tej powierzchni doszło dopiero na mocy podjętej uchwały, a zatem przy wyliczaniu wartości udziałów winno się wziąć pod uwagę pełną powierzchnię gruntu (20 297m²), ponieważ przed wejściem w życie uchwały, nieruchomość nie posiadała ograniczenia w wykorzystaniu jej pełnej powierzchni - tym samym wartość udziału 1/1 przed wejściem w życie uchwały winna wynosić: 1/1 x 20 297 m² *x 803,08 zł/m² = 16 300 115 zł, zaś wartość tego samego udziału po wejściu w życie planu winna wynosić: 1/1 x 18 988 m² x 836,33/m² = 15 880 234 zł.

c) nieuprawnione zaakceptowanie uchybień w operacie oraz aneksie do operatu z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzonych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 z 2004 r., poz. 2109 ze zm.) oraz postanowień Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny polegających na:

- niewskazaniu w przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizie i charakterystyce rynku nieruchomości (rozdział 5), wniosków w sprawie wybranych cech cenotwórczych oraz preferencji potencjalnych nabywców w badanym okresie, co do nieruchomości przeznaczonych pod funkcję przemysłowo-usługową oraz funkcję mieszkaniową;

- braku analizy zgromadzonych informacji oraz przedstawienia jedynie informacji pozyskanych z innych źródeł, bez wniosków wynikających z uzyskanych informacji, w szczególności nie odniesienie się do różnic cen pomiędzy nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowe i przemysłowo- usługowe, jak również występującego zróżnicowania cen transakcyjnych pomiędzy poszczególnymi osiedlami w [...] (wybranej jako rynek lokalny), mimo iż powyższe powinno wynikać z ustaleń przeprowadzonej analizy,

- błędnego utworzenia zbioru nieruchomości podobnych albowiem nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością wycenianą są kilkukrotnie mniejsze, co wpływa na wysokość ceny gruntów - nieruchomości gruntowe o powierzchni ok. 2000 m², 5 000 m², czy 7 000 m², osiągają inne wartości 1 m², niż nieruchomości o powierzchni ponad 20 000 m², a to oznacza że nieruchomości te nie są podobne pod względem powierzchni,

- nieuprawnione ograniczenie obszaru rynku lokalnego do obrębów sąsiadujących z obrębem [...], na którym znajduje się nieruchomość, podczas gdy ze względu na powierzchnię wycenianej nieruchomości (20 297m²) znalezienie nieruchomości podobnej w tak małym obszarze jest niezwykle trudne, wobec czego w przypadku braku transakcji tak dużymi nieruchomościami na określonym wcześniej rynku lokalnym, należało rozszerzyć zbiór o transakcje nieruchomości o wybranym przeznaczeniu zawierane na rynku charakteryzującym się takimi samymi lub podobnymi cechami (np. w [...]), a w związku z tym, iż rzeczoznawca nie rozszerzył w analizie zbioru nieruchomości o podobne na innym obszarze, winien jako jedną z cech porównawczych wskazać powierzchnię gruntu, czego nie dokonał w sporządzonej analizie,

- wybrane do analizy (Tabela IV) nieruchomości przeznaczone są w większości pod zabudowę handlowo-usługową zamiast przemysłowo-usługową, a jedyna zawarta w opisie (poz. 4.) przeznaczona pod działalność przemysłowo- handlową, nie została wybrana do bezpośredniego porównania z nieruchomością wycenianą,

- zaprezentowaniu ograniczonej oraz nieścisłej charakterystyki nieruchomości porównawczych podczas gdy szacowanie wartości nieruchomości metodą porównywania parami powinno opierać się na co najmniej trzech nieruchomościach najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką;

- błędnym ustaleniu cech cenotwórczych, wag i ich gradacji polegające na przyjęciu przeznaczenia przemysłowego i usługowego (dla wyceny przed podjęciem uchwały) i mieszkaniowe wielorodzinne (dla wyceny po wejściu w życie planu miejscowego),

- braku wyliczeń trendu zmian cen transakcyjnych w czasie oraz niewynikające z analizy uznanie, że ceny nie są odmienne wskutek upływu czasu, mimo że brak jest stosownych obliczeń potwierdzających to twierdzenie;

- błędnym wskazaniu, że wśród transakcji nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jedna z tych transakcji dotyczyła przedmiotowej (wycenianej) nieruchomości;

d) braku oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pod kątem, spójności, logiczności, zupełności oraz istnienia nieścisłości, szczegółowo opisanych w odwołaniu, z powołaniem się na zakaz wkraczania przez organ w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, brak wiadomości specjalnych po stronie organu, oraz możliwość dokonywania oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym, co doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia kontroli administracyjnej wydanej decyzji, a także uznania, że nie ma podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu, mimo że ocena wykazanych w odwołaniu braków oraz nieścisłości, nie wymaga wiadomości specjalnych i stanowi prostą konsekwencję zestawienia treści operatu z wymaganiami przepisów szczególnych oraz wnikliwej analizy treści operatu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten uzasadnia odstąpienie przez organ od badania merytorycznej zawartości operatu rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy dowód ten, jak każdy dopuszczony w postępowaniu administracyjnym, podlega badaniu oraz ocenie pod kątem spójności, logiczności i zupełności, a zatem również pod katem merytorycznym, która to kontrola realizowana przez organ, nie prowadzi do podważenia uprawnień rzeczoznawcy majątkowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, uznając argumentację skargi za nieuprawnioną polemikę z tym stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki nr [...] i [...], położonej w W., przy ul. [...], na skutek uchwalenia w dniu [...] września 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 - dalej u.p.z.p.). Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego.

Powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy:

1. nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie);

2. zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości;

3. w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej;

4. w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy sporna jest ostatnia przesłanka, bowiem skarżąca kwestionuje prawidłowość wyceny nieruchomości służącej za dowód wzrostu wartości nieruchomości. Wskazuje przy tym na nieścisłości operatu i błędy metodologiczne, które w jej ocenie podważają moc dowodową operatu, a w konsekwencji zasadność wymierzenia opłaty planistycznej w ustalonej wysokości.

Z ustaleń organu I instancji bezspornie wynika, że przed uchwaleniem w 2014 r. planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] obszar, na którym położone są działki nr [...] i [...] z obrębu [...] nie był objęty ważnym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] grudnia 2003 r. utracił bowiem moc szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu – rejonu ulic [...] i [...] zatwierdzony uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., w którym ww. działki przeznaczone były pod przemysł, a szczegółowo pod adaptację i modernizację [...]. Zgodnie natomiast z obowiązującym planem miejscowym rejonu ulic [...] o [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nieruchomość przeznaczona jest pod:

- zabudowę mieszkaniową wielorodzinną "5.1.MW" - dz. ew. nr [...] i [...] oraz większa część działki ew. nr [...] z obrębu [...],

- drogę publiczną klasy drogi dojazdowej "7KD-D" - część działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Organ ustalił również, w świetle treści art. 87 ust. 3a u.p.z.p., że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego z dnia [...] września 2014 r. był tożsamy z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie szczegółowym z 1994 r.

W uchwale z dnia [...] września 2014 r., która stała się obowiązująca z dniem 23 października 2014 r. procentowa stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%. Sprzedaż udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] miała miejsce wraz z wyodrębnieniem poszczególnych nieruchomości lokalowych w budynkach wielorodzinnych. Akty notarialne zbycia były zawierane w okresie od 12 lipca do 28 grudnia 2018 r.

Jednorazowa opłata planistyczna została ustalona na kwotę 170 274,60 zł 18.967,50 zł.

Z treści art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.), to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty.

Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych. W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne.

Ponadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć przy tym należy, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który w świetle art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu decyzja Kolegium nie spełniła wszystkich wymogów wskazanych powyżej, bowiem organ odwoławczy procedując w sprawie jedynie ogólnie zapoznał z decyzją organu I instancji, nie rozpoznając przy tym w całości odwołania.

W tym zakresie należy wskazać, że Kolegium rozpoznając odwołanie miało obowiązek w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów w nim podniesionych tj. pominięcia w procesie wyceny nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z dnia 11 września 2014 r. potencjalnych możliwości jej wykorzystania, jako że zdaniem skarżącej podlegała ona co do zasady zagospodarowaniu również pod funkcję mieszkalną – zabudowę wielorodzinną, zatem w taki sposób jak w uchwalonym planie miejscowym (pkt 1a odwołania). W kolejnym zarzucie skarżąca wskazała na nieuprawnione uznanie dla celu wyliczenia wartości udziałów w nieruchomości gruntowej przed wejściem w życie uchwały w sprawie planu miejscowego, dokonanego w operacie pomniejszenia powierzchni gruntu o powierzchnię przeznaczoną pod drogę, choć do określenia tej powierzchni doszło dopiero na mocy podjętej uchwały (pkt 1b odwołania). Dodatkowo w odwołaniu podniesiono zarzuty dotyczące samego operatu szacunkowego tj. m.in. błędnego utworzenia zbioru nieruchomości podobnych, jako kilkukrotnie mniejszych w porównaniu z nieruchomością wycenianą, nieuprawnione ograniczenie obszaru rynku lokalnego do obrębów sąsiadujących z obrębem, na którym znajduje się nieruchomość bez rozszerzenia zbioru o transakcje nieruchomości zawierane na rynku chrakteryzującym się takimi samymi lub podobnymi cechami, przyjęcia do analizy nieruchomości przeznaczonych w większości pod zabudowę handlowo – usługową zamiast przemysłowo – usługową (pkt 1c odwołania).

Organ odwoławczy w zasadzie odniósł się ogólnie do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2019 r., przytaczając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w aneksie z dnia [...] kwietnia 2020 r., które jednak nie obejmują uwag skarżącej sformułowanych w pkt 1 a) i b) odwołania. Organ odwoławczy uznał wyłącznie za niebudzący wątpliwości fakt, że obszar w całości przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, posiada większą wartość od obszaru, który dotychczas można było wykorzystać jedynie pod zabudowę przemysłową. Zasadniczo można by zgodzić się z Kolegium, jednak jego rolą było takie wyjaśnienie przesłanek podjętego w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcia, które dawałby skarżącej możliwość zrozumienia i odniesienia się do stanowiska organu.

Tymczasem stanowisko to pomija zupełnie kwestię potencjalnych możliwości wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie uchwały w sprawie planu miejscowego.

W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 940/17 - Lex nr 2416434, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. II CSK 63/19 – Lex nr 3082405).

Podobnie organ odwoławczy nie odniósł się do drugiego z zarzutów odwołania tj. pominięcia na potrzeby wykonania operatu szacunkowego części działki nr [...] o powierzchni 1.309 m², przeznaczonej w uchwalonym planie miejscowym pod drogę publiczną klasy drogi dojazdowej "7 KD-D". Z analizy przedłożonego operatu wynika, że nie ustalono w nim procentowej stawki służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu dla obszarów oznaczonych w planie symbolem KD-D. Skarżąca tymczasem wskazywała, że przy wyliczeniu wartości udziałów (zgodnie z przyjętą w operacie ceną za m²) powinno się brać pod uwagę pełną powierzchnię gruntu tj. 20.297 m², ponieważ przed wejściem w życie uchwały nieruchomość nie posiadała ograniczenia w wykorzystaniu jej pełnej powierzchni, tym samym wartość udziału 1/1 przed wejściem w życie planu winna wynosić 1/1 x 20.297 m² x 803,08 zł/m² = 16 300 115 zł, zaś wartość tego samego udziału po wejściu w życie planu winna wynosić 1/1 x 18.988 m² x 836,33 zł/m² = 15 880 234 zł.

W tym zakresie decyzja organu II instancji nie zawiera żadnej argumentacji, stanowiska i własnego poglądu organu. Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek własnych ustaleń w powyższej kwestii, wskazując jedynie, że operat został sporządzony zgodnie z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ planistyczny w planie miejscowym nie jest uprawniony do rozstrzygania o statusie danych dróg. Może jedynie przeznaczyć określony teren pod drogi. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 98/17 – pub. Cbosa).

Obecny na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie otrzymała ona żadnego odszkodowania z tytułu przejęcia części gruntów pod drogę osiedlową i że w tym wypadku budowa drogi została sfinansowana w całości przez skarżącą. Wyjaśnienia zatem wymagały podstawy nieuwzględnienia stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla części działki nr [...] przeznaczonej w planie pod drogę o powierzchni 1.309 m² i pomniejszenia o tę powierzchnię gruntu wartości udziałów w prawie użytkowania wieczystego przed wejściem w życie planu miejscowego, w sytuacji w której, jak twierdzi skarżąca, nieruchomość nie posiadała wcześniej ograniczenia w wykorzystaniu jej pełnej powierzchni tj. 20.297 m², zaś organ I instancji ustalił, że na mocy umów (aktów notarialnych) wymienionych w Tabeli 1 zbyte zostały przez skarżąca udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni 20.297 m².

W ocenie Sądu, ustalenia Kolegium powinny zatem być bardziej zindywidualizowane, zawierające odniesienie do zarzutów formułowanych w odwołaniu. Jako niewystarczające należało więc uznać stwierdzenie organu, że zbadał on operat szacunkowy w odniesieniu do jego "niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową" (str. 8 decyzji Kolegium), bowiem w istocie organ wspomnianych niejasności nie wyjaśnił. Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie wyklucza stanowiska, że operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, niemniej wyjaśnienia wymagały zastrzeżenia skarżącej zgłaszane w odwołaniu.

Sąd wskazuje, że niewątpliwie ugruntowane jest już stanowisko, że organ prowadzący postępowanie jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i oceny, czy jest ona logiczna i zupełna, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zatem operat szacunkowy powinien być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego w zakresie jego wartości dowodowej w myśl art. 80 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie co najmniej nie znajduje odzwierciedlenia w sporządzonym przez organ odwoławczy uzasadnieniu.

Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.

Stanowisko organu odwoławczego o braku kompetencji do oceny informacji zawartych w operacie i wyjaśnień biegłego jest więc nieuprawnione. Ocena dowodu dokonywana przez organ nie musi wkraczać i kolidować z zagadnieniami dotyczącymi wiedzy specjalnej i doświadczenia zawodowego rzeczoznawcy. Organ nie jest także wyłącznie pośrednikiem w przekazywaniu ewentualnych zarzutów stawianych przez stronę biegłemu i wyjaśnień biegłego stronie, jak uczyniło w sprawie Kolegium. To organ odpowiada za ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości jest w sprawie dotyczącej opłaty planistycznej podstawą do dokonania ustaleń faktycznych i określenia wysokości tej opłaty. Jeśli zatem skarżąca konsekwentnie wskazywała na nieścisłości i błędy metodologiczne operatu szacunkowego (także po częściowym uwzględnieniu jej uwag przez rzeczoznawcę w aneksie do operatu) to rolą organu było odniesienie się do tych zarzutów.

Z powyższych względów uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd bada jednak prawidłowość wydanej przez organ decyzji, nie zastępuje natomiast organu w ocenie podstawowego w tej sprawie dowodu i dokonaniu ustaleń faktycznych, dlatego Sąd nie wypowiedział się czy naruszenia zasad postępowania mają związek z niedostrzeżeniem przez organ zarzucanych w skardze ewentualnych błędów operatu szacunkowego. Odnosząc się do tych zagadnień Sąd dokonałby oceny tego dowodu zanim zostałby on oceniony w toku postępowania administracyjnego przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te złożył się wpis sądowy od skargi w wysokości 2000 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5400 zł.