Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1862/13 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1862/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z [...] lipca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), powołując art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej skarżący) od decyzji Starosty L. (dalej Starosta) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że Komendant Stołeczny Policji (dalej Komendant) wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. (dalej wniosek z [...] października 2012 r.) wystąpił do Starosty L. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdem w ramach posiadania przez niego uprawnień, wskazując 3 przypadki naruszenia przez ww. przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 28 maja 2012 [winno być "2011"; k. 54 akt administracyjnych] r. do dnia 23 lutego 2012 r., za które uzyskał 26 punktów karnych, czyli przekroczył dozwolony limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium, wniosek ten odpowiada wymogom określonym w załączniku nr 7 rozporządzenia [Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej rozporządzenie z 2012 r.], co stanowi podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy [z dnia 20 czerwca 1997 r.] Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd], zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 prd. Organ miał więc obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B.

Materialnoprawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia w zakresie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2012 r., które stanowią, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że organ kierujący nie ma uprawnienia do rozważania celowości skierowania na sprawdzenie ze względu na okoliczność otrzymania punktów karnych. Powołując pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych i organów administracyjnych, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest bowiem pochodną stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego i kwalifikacji takiego przekroczenia.

Z ustaleń Kolegium wynika, że w sprawie jest bezsporne, że odwołującemu się przypisano 26 aktywnych punktów karnych za wykroczenia drogowe, których skarżący nie kwestionuje. Na dzień 6 marca 2012 r., w którym to skarżący odbył na własny koszt szkolenie, miał zarejestrowanych w ewidencji kierowców 26 punktów - łączna suma punktów przed odbyciem szkolenia przekroczyła liczbę 24 punktów. Stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., który stanowi wprost, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konstytucyjności tego przepisu rozporządzenia. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (art. 130 ust. 1 prd). Rozumienie znaczenia art. 130 ust. 3 prd uwzględniać musi wykładnię systemową a więc treść pozostałych przepisów tej ustawy oraz cel tych regulacji.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, przesłanką obligującą organ do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 prd. Na mocy art. 130 ust. 4 ustawy kwestię sposobu punktowania, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia ustawodawca przekazał właściwemu ministrowi do uregulowania w drodze rozporządzenia. Realizując delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z 2012 r. ustalił w § 4 ust. 1 i 2, że do ewidencji dokonuje się wpisów ostatecznych za naruszenia stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym, jak również wpisów tymczasowych. Wpis tymczasowy wprowadza się niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia i zawiera on informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia.

Punktowaniu podlega każde stwierdzone przez Policję naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na ich potwierdzenie przez sąd lub inny uprawniony organ. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2012 r. i art. 130 ust. 2 prd, dokonane wpisy podlegają usunięciu po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia, ale tylko wówczas, gdy przed upływem tego okresu kierowca nie dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty. Zgodnie z tymi unormowaniami, jeżeli przed upływem roku od popełnienia wykroczenia drogowego kierowca popełnia kolejne punktowane naruszenia, to te wcześniejsze mogą podlegać usunięciu tylko, gdy liczba przypisanych punktów nie przekracza w tym czasie 24.

Okoliczności tej nie można pomijać przy interpretacji art. 130 ust. 3 prd. Gdyby możliwe było stosowanie jej przepisów - art. 130 ust. 3 w każdym czasie, niezależnie od liczby przypisanych już punktów, to niemożliwe byłoby korzystanie ze środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, a zatem osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Wykluczone byłoby stosowanie art. 130 ust. 2 prd. Nie zostałaby spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które, w myśl założenia ustawodawcy, winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 prd, jeżeli przed przystąpieniem do szkolenia miał już przypisane więcej niż 24 punkty.

Skarżący zarzucił że Starosta naruszył art. 40 § 2 kpa, nie doręczając decyzji I instancji pełnomocnikowi skarżącego, lecz bezpośrednio skarżącemu, jednak w ocenie Kolegium, odwołujący się nie uprawdopodobnił wpływu uchybienia art. 40 § 2 kpa na wynik sprawy.

Z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona - z pominięciem pełnomocnika - skarżącemu w dniu 6 maja 2013 r. Odwołanie od tej decyzji sporządził pełnomocnik skarżącego w dniu 13 maja "2010" [winno być "2013"] r. i przesłał je pocztą w tym samym dniu, czyli z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 127 kpa. Odwołujący się nie wskazał żadnych okoliczności, które spowodowały, że nie mógł w złożonym odwołaniu sformułować konkretnych zarzutów, wniosków dowodowych itp. W tej sytuacji Kolegium uznało, że gwarancje procesowe strony, co do złożenia środka odwoławczego od niekorzystnego rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zostały w sposób istotny ograniczone.

Kolegium podzieliło prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem art. 40 § 2 kpa, to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 [lit. c] ppsa, to jest mającym wpływ na wynik sprawy .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa Kolegium wskazało, że decyzja z [...] kwietnia 2013 r. zawiera powołanie się na podstawę prawną w oparciu o którą została wydana, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, jednakże nie posiada uzasadnienia faktycznego, co jest naruszeniem art. 107 § 1 kpa, lecz uchybienie to konwalidował organ odwoławczy. Decyzja wydawana w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, ma charakter rozstrzygnięcia związanego a organy administracji nie mają uprawnienia do rozważania celowości skierowania na sprawdzenie ze względu na okoliczność otrzymania punktów karnych. Starosta w zawiadomieniu z 14 listopada 2012 r. dokładnie wskazał przedmiot sprawy administracyjnej, powołując podstawę prawną prowadzonego postępowania i wskazując okoliczność faktyczną mającą zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy, tj. wniosek Komendanta z [...] października 2012 r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w stosunku do odwołującego się, w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych.

Skargę na decyzję z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie złożył R. K., zarzucając:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r., mimo że zawierała uchybienia, które winny skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

2. błędne zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), bowiem nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy akt prawa nieistniejący w dacie naliczenia punktów karnych, oraz odbycia szkolenia przez skarżącego z dnia 6 marca 2012 r.;

3. błędną wykładnię art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 kpa, bowiem przez uznanie, że nie można utożsamiać braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi, przy doręczeniu jej stronie, z brakiem doręczenia decyzji, podczas gdy jeżeli nie doręczono decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi, decyzja Starosty z [...] kwietnia 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego, a zatem organ administracji II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, uchylić decyzję organu administracji I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

4. błędną wykładnię art. 130 ust. 3 prd, przez uznanie, że kierowca który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, także jeżeli wpisy punktów były wpisami tymczasowymi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna dotyczyć jedynie wpisów ostatecznych.

Z powyższych względów skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 prd. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 prd, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2012 r., komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w zakresie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Zgodnie z art. 130 ust. 3 prd, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, jednakże, zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, ma, jak słusznie zauważył organ, charakter rozstrzygnięcia związanego. Oznacza to, że organ kierujący na sprawdzenie kwalifikacji nie ma możliwości rozważania celowości kierowania na sprawdzenie kwalifikacji ze względu na otrzymane przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami punkty, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że ilość punktów jest zależna od stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji tego przekroczenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 28 maja 2011 r. do dnia 23 lutego 2012 r., czyli w ciągu 1 roku od pierwszego naruszenia, skarżący za 3-krotne naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymał 26 punktów karnych. W dniu 6 marca 2012 r., w którym to dniu skarżący odbył na własny koszt szkolenie, miał 26 punktów karnych, a zgodnie z przytoczonym § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła bądź przekroczyłaby 24.

Nie budzi wątpliwości, że w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowana jest decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów, a odbycie na własny koszt szkolenia, nie zwalnia z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck 2009, s. 79 i n.).

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji, i dokonane przez ten organ ustalenia, gdyż po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, by organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, czyli przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że jeśli strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika, to pełnomocnikowi należało doręczyć odpis decyzji. Jeżeli jednak odpis decyzji został doręczony nie pełnomocnikowi lecz stronie z pominięciem pełnomocnika, ale nie spowodowało to żadnych negatywnych skutków dla strony, bowiem odwołanie strony zostało wniesione w terminie, to, zdaniem Sądu, słusznie podniósł organ, wprawdzie jest to naruszenie art. 40 § 2 kpa, jednakże nie takie, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. T. S., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a tym samym dokonanie błędnego obliczenia liczby punktów karnych posiadanych przez skarżącego kasacyjnie w momencie wydania decyzji przez Starostę o skierowaniu na badania, co skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd przez uznanie, że zachodzą przesłanki do skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 151 ppsa przez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1a ppsa przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 pusa, polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżona decyzja z [...] lipca 2013 r. odpowiada prawu – przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez nie uchylenie decyzji z [...] lipca 2013 r., mimo że doszło do naruszenia przez organ administracji art. 40 § 2 kpa przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że doręczenie decyzji skarżącemu, przy jednoczesnym niedoręczeniu decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie było doręczeniem skutecznym, co następnie doprowadziło do uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości do tego nie doszło, w związku z czym należało uznać, że odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu nie przysługuje, i należało uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania – przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa.

Ze względu na powyższe podstawy wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. aplikant radcowski K. C. wniosła o zmianę terminu rozprawy i dodatkowo uzasadniła podstawy kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zmiany terminu rozprawy. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. wskazano, że "w dniach 17-18 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego, r. pr. J. D. oraz apl. radc. K. C. przebywać będą w podróży służbowej do S. w sprawach innego klienta". Wyznaczenie terminu rozprawy jest kompetencją własną przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego (art. 62 pkt 3 ppsa). Przewodniczący wydziału ustala terminy posiedzeń dla całego wydziału na kolejne okresy trzymiesięczne, uwzględniając liczbę sędziów i wymiar orzekania sędziego na rozprawie, oraz ustala składy orzekające i przewodniczących składów orzekających na każde z tych posiedzeń (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 5 do art. 62; odpowiednio - R. Batorowicz, Zasada udzielania pomocy stronom a czynności przewodniczącego w postępowaniu sądowadministracyjnym, Amin. 2007/1/70 i n.). Strona ma prawo do uzyskania pewności jej stanu prawnego, w wyniku rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem. Służy temu w szczególności zasada rozpoznania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, a tę zakłóca zmiana terminu rozprawy, która w kontrolowanej sprawie nie była usprawiedliwiona. Podniesione w piśmie okoliczności dotyczyły w istocie zagadnienia odroczenia rozprawy, mimo że taki wniosek nie został w piśmie zgłoszony. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że dyspozycji art. 109 ppsa nie wypełnia sytuacja, w której pełnomocnik nie wykazał przeszkody do nieprzezwyciężenia, a w szczególności nie wykazał, że nie mógł skorzystać z prawa do swego zastępstwa (wyrok WSA w Rzeszowie z 11.12.2013 r., II SA/Rz 812/13, Lex 1407237; 5.2.2013 r., I SA/Rz 1024/12, Lex 1277904). Przy odpowiednio wczesnym zawiadomieniu o terminie rozprawy (dnia 9 listopada 2015 r.; k. 82, 97-98 akt sądowych), profesjonalny pełnomocnik nie ma żadnych przeszkód w ustanowieniu substytuta w W., gdzie czynnych jest kilka tysięcy radców prawnych i adwokatów. Okoliczności wskazane w piśmie z 7 grudnia 2015 r. nie stanowiły podstawy do zmiany terminu rozprawy ani odroczenia rozprawy przez Sąd.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 130 ust. 3 i 4, i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) okazał się niezasadny. Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że "analizując art. 130 ust. 4 ustawy w związku z art. 130 ust. 3 ustawy uznać należy, iż wyłączenie możliwości zmniejszenia punktów karnych może dotyczyć wyłącznie osób należących do kategorii kierowców w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy" (s. 4 skargi kasacyjnej). Nietrafnie skarżący podnosi, że rozporządzenie w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie z art. 130 ust. 3 prd wobec innych podmiotów, przekracza delegację ustawową i jest niekonstytucyjne, w związku z czym decyzja wydana na podstawie tych unormowań nie może ostać się w obrocie prawnym.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga przywołania norm konstytucyjnych, regulujących podstawy systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00 - OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w (red. L. Garlicki): Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92).

Wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustaw, jak również wydawanie ich na podstawie ustawowego upoważnienia bez możliwości formułowania tzw. upoważnień blankietowych jest poglądem powszechnie akceptowanym przez doktrynę prawa konstytucyjnego i orzecznictwo (M. Haczkowska, (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014). W orzeczeniu z 2.2.1993 r., P 4/92, (OTK 1993/I/3) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy nie może być inaczej interpretowany jak tylko w ten sposób, że w danym okresie nie udzielił kompetencji prawotwórczych".

Założenia systemu źródeł prawa traktowane w powiązaniu z niektórymi zasadami ustroju (zasadą suwerenności narodu, podziału władzy i wynikającej z niej zasady prymatu ustawy) nie pozwalają na to, by w rozporządzeniu regulować podstawowe, kluczowe w odpowiednich dziedzinach prawa treści (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 33; wyrok TK z 6.11.2007 r., U 8/05, OTK-A 2007/10/121). Traciłoby też wtedy charakter wykonawczy, a stawałoby się samoistnym aktem prawotwórczym. Niemniej jednak oczekiwanie, że w rozporządzeniach znajdą się z woli ustawodawcy wyłącznie przepisy pozbawione doniosłości treściowej, a dotyczące samej techniki działania organów administracji publicznej, byłoby nieuzasadnione.

Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest mocno zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP, dlatego też nie może dziwić, że wielokrotnie upoważnienia takie są oceniane pod kątem konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. W bardzo wielu orzeczeniach ustalono, że kwestionowane przepisy wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (np. wyrok TK z: 7.11.2000 r., K 16/00, OTK 2000/7/257; 30.11.2013 r., U 5/12, OTK-A 2013/6/88; wyrok TK z 3.4.2012 r., K 12/11, OTK-A 2012/4/37). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu).

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego upoważnienia, trzeba wskazać, że niewystarczające i niespełniające standardów ustawy zasadniczej są ogólnikowe dyspozycje w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", zwłaszcza jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić. Praktyka taka została zdyskwalifikowana przez Trybunał Konstytucyjny już w pierwszych latach działalności i krytykę tę należy uznać za aktualną (K. Działocha – op. cit., uw. 13 do art. 92). Niemniej jednak postulat zwięzłości tekstu prawnego, a nierzadko też zamiar pozostawienia pewnego, nie nadmiernego pola wyboru decyzji prawodawczych oznacza, że wytyczne te nie powinny być przykładem drugiej skrajności - kazuistycznego spisu treści przyszłego rozporządzenia, tak sztywnego, że niepozostawiającego pola do żadnej inwencji upoważnionego podmiotu. Stopień szczegółowości wytycznych winien być tym większy, im bardziej - choćby pośrednio - treść rozporządzenia będzie wpływać na sytuację jednostek i innych podmiotów prywatnych. Wytyczne dotyczące treści aktu mają precyzować zakres przyszłej regulacji i uniemożliwiać nadmierne rozszerzenie ich treści i łączyć treściowo rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Wytyczne to "ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu" (M. Zieliński – cyt. za M. Babicką-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Prz. Sejm. 2006/3/32). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100). W doktrynie przeważa pogląd, że wytyczne mogą być zrekonstruowane nawet z kilku lub większej liczby przepisów ustawy (M. Babicka-Kłopotek, "Wytyczne"..., s. 34-35). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24.3.2003 r., P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne. W wyroku TK z 16.1.2007, U 5/06, dotyczącym egzaminów maturalnych wytyczne te odnaleziono w preambule do ustawy o systemie oświaty (cz. III pkt 2.7 uzasadnienia). Ukierunkowanie za pomocą wytycznych treści przyszłego rozporządzenia wzmacnia więź prawną między ustawą a aktem wykonawczym do niej. Brak takich wytycznych stwarzałby niebezpieczeństwo utraty kontroli władzy ustawodawczej, a ostatecznie: narodu (zbiorowego podmiotu suwerenności) nad dużą częścią stanowionego w Polsce prawa, i to powszechnie obowiązującego. Wykorzystywanie rozporządzenia do innych celów niż założone w upoważnieniu zawartym w ustawie stanowi poważne naruszenie Konstytucji RP, a sam taki akt należy uznać za nielegalny w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności stanowienia w akcie wykonawczym przepisów niezwiązanych z materią odpowiedniej ustawy (M. Haczkowska – op. cit.). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to może polegać m.in. na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. W tym kontekście znaczącą rolę można przypisać sądowej kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, tak jak Konstytucją RP i ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście sędzia może do podstawy rozstrzygnięcia zastosować przepisy rozporządzenia, ale również ma prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne oraz materialne, a zwłaszcza - czy nie narusza zakresu materii ustawowej, czy nie zmienia treści ustaw. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny jest podmiotem posiadającym kompetencję do badania zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Trybunał Konstytucyjny do dnia orzekania niniejszym wyrokiem nie zakwestionował zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi bądź ustawami.

Umocowaniem do wydania rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest przepis art. 130 ust. 4 prd, który brzmi: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie przywołanego umocowania ustawowego. Wytyczne ujęto w sposób "pozytywny" (przez wskazanie celów i funkcji normowanej instytucji, i innych kryteriów, którymi winien się kierować twórca rozporządzenia - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 31.3.2009 r., K 28/08, OTK-A 2009/3/28; 8.1.2013 r., K 38/12, OTK-A 2013/1/1).

Wskazanym w art. 130 ust. 4 prd celem rozporządzenia jest m.in. "dyscyplinowanie kierujących pojazdami" i "zapobieganie wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego". Art. 130 ust. 4 pkt 2 prd wyraźnie stanowi, że rozporządzenie ma określać warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a punkt 4 tego przepisu, że rozporządzenie ma określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia.

W przywołanym orzecznictwie i poglądach doktryny podkreślano, że wytyczne dotyczące treści aktu mają - po pierwsze - precyzować zakres przyszłej regulacji i uniemożliwiać nadmierne rozszerzanie ich treści, a po drugie (co zresztą jest z tym związane) - łączyć treściowo rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Podkreślano, że wytyczne o fundamentalnym charakterze powinny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Prawo o ruchu drogowym określa m.in.: 1) zasad ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; 2) zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie (art. 1 ust. 1 prd). Normodawca podustawowy prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w Prawie o ruchu drogowym – zarówno w art. 130 ust. 1, 2, 3 i 4 prd, jak i w innych przepisach tej ustawy. Nie ma wątpliwości, że przekroczenie wskazanej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, liczby punktów wskazuje na fakt, że kierujący pojazdem dopuszcza się wielokrotnych naruszeń przepisów regulujących ruch drogowy. Należy podkreślić, że jednorazowe naruszenie może skutkować przyznaniem maksymalnie 10 punktów (art. 130 ust. 1 prd), a wpisane do ewidencji punkty usuwa się po upływie roku od ich wpisu (art. 130 ust. 2 prd) – osiągnięcie zatem w ciągu roku sumy 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie jest skutkiem jednorazowego, a co najmniej trzykrotnego, poważnego przekroczenia przepisów o ruchu drogowym. Skarżący w kontrolowanej sprawie dopuścił się w okresie od 28 maja 2011 r. do 23 lutego 2012 r. (niecałych 9 miesięcy) trzech poważnych naruszeń przepisów o ruchu drogowym, skutkujących przyznaniem odpowiednio: 6, 10 i 10 punktów (k. 54 akt administracyjnych).

W orzecznictwie Sądów dominuje pogląd, że regulacja określona w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 prd (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji (wyrok WSA w Kielcach z 15.3.2012 r., II SA/Ke 62/12, Lex 1125562). Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest przez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów – art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych – art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.), drugi natomiast przez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym (odpowiednio – wyrok WSA w Gdańsku z 21.3.2013 r., III SA/Gd 50/13, Lex 1301248).

Za zasadne i zgodne z Prawem o ruchu drogowym należy uznać podjęcie skutecznych działań, mających na celu sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem w takim wypadku.

Powszechnie przyjmuje się, że wykluczone jest zmniejszenie liczby punktów przez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami (wyrok NSA z: 19.6.2015 r., I OSK 2413/13; 23.1.2015 r., I OSK 1504/13; 12.9.2014 r., I OSK 220/13; 21.8.2013 r., I OSK 495/12; 16.4.2013 r., I OSK 2038/11, 31.3.2011 r., I OSK 1013/10, cbosa; 22.3.2011 r., I OSK 723/10, Lex 990279; 13.10.2011 r., I OSK 1721/10, Lex 1069603; 16.12.2010 r., I OSK 275/10, Lex 745196; 16.12.2010 r., I OSK 275/10). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela. Do takich wniosków prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia systemowa i celowościowa wskazanych przepisów.

Punkty karne zostały skarżącemu obliczone prawidłowo.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie uważa, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie. Rozporządzenie z 2012 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych, i na zasadach ogólnych, jako prawo nowe, reguluje postępowanie z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego także wobec naruszeń zaistniałych przed jego wejściem w życie (§ 15 – 9 maja 2012 r.). Postępowanie w sprawie wszczęto na podstawie wniosku Komendanta Policji z dnia 30 października 2012 r. i jedynie to rozporządzenie mogło znaleźć zastosowanie w sprawie. Jedynie zatem na marginesie należy podnieść, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998, z 2003 r. nr 35, poz. 311, z 2009 r. nr 117, poz. 987, z 2010 r. nr 259, poz. 1773), które utraciło moc z dniem 9 maja 2012 r. (§ 14 i 15 rozporządzenia z 2012 r.), zawierało § 8, który w ustępach 1-6 zawierał normatywnie taką samą treść, jak § 8 ust. 1-6 rozporządzenia z 2012 r.

Zasada ta wynika z prawidłowo opublikowanych przepisów wskazanych wyżej ustaw i obu rozporządzeń. Odbyte szkolenie polepszyło sytuację skarżącego o tyle, o ile podniosło poziom wiedzy skarżącego o zasadach ruchu drogowego, wpłynęło na uświadomienie mu odpowiedzialności za życie i zdrowie swoje i innych uczestników ruchu drogowego i wpłynęło na wzrost praktycznych umiejętności kierowcy. Żaden organ nie miał obowiązku poinformować skarżącego o tym, że odbycie szkolenia po uzyskaniu 24 punktów nie spowoduje zmniejszenia naliczonych punktów, bowiem obowiązek z art. 9 kpa dotyczy toczącego się postępowania administracyjnego, a to jeszcze się wówczas nie toczyło (s. 4 akapit 3 skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania, a skarżący w skardze kasacyjnej się stawiał zarzutu naruszenia art. 8 kpa, choć profesjonalny pełnomocnik miał obowiązek wskazać w terminie do wywiedzenia skargi kasacyjnej konkretne przepisy, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone. Wskazanie jako wzorca kontroli w piśmie z 7 grudnia 2015 r. art. 8 kpa, jako poczynione po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174, 176 i art. 177 § 1 ppsa) nie jest skuteczne i nie stanowi "dodatkowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych" (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sadowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 49-50; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, 640-641, nb 2, 25).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 ppsa przez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa przez jego niezastosowanie i naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa okazał się niezasadny. Art. 1 § 1 i 2 pusa, i art. 3 ppsa mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (wyrok NSA z 27.11.2014 r., I OSK 850/13, Lex 1658321). Art. 3 § 1 ppsa mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany (wyrok NSA z 16.9.2014 r., II FSK 2279/13, Lex 1572475), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. b ppsa w zw. z art. 40 § 2 kpa. Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszenie przez Starostę art. 40 § 2 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), skoro skarżący wniósł od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. odwołanie w terminie. Błąd w doręczeniu decyzji I instancji nie skutkuje tym, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Uchybienie to nie stanowiło naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 373-374, uw. 8). Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub b ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.