Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 692/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/440/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 października 2021 r. nr GP.6730.291.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego G. T. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. T. (dalej: Skarżący) reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/440/2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 października 2021 r. nr GP.6730.291.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu budynków handlowych na cele usługowe na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. C. – właścicielka Firmy S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. nr GP.6730.291.2020 Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku odwołania Skarżącego, SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. nr SKO.415/462/2020 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę ponowienia analizy o funkcje i cechy zabudowy, tj. uzasadnienie wskaźnika nowej zabudowy oraz analizę wydanych pozwoleń w obszarze inwestycji.

Organ I instancji w trakcie ponownego przeprowadzania postępowania zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji dotyczącej wydanych pozwoleń na budowę budynków, będących obecnie przedmiotem wniosku (przeznaczonych do rozbudowy), w wyniku czego uzyskał kserokopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków przeznaczonych do rozbudowy.

Następnie architekt dokonał analizy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze projektowanej inwestycji, na podstawie której zostały określone wymagania dla projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie zostały ujęte m.in. numery działek, na których znajdują się obiekty budowlane, podane szerokości elewacji frontowych, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej.

Następnie Burmistrz [...], decyzją z dnia 21 października 2021 r. nr GP.6730.291.2020 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania strychu budynków handlowych na cele usługowe, na działkach oznaczonych numerami [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że działki będące przedmiotem wniosku leżą w bezpośrednim sąsiedztwie potoku [...] i zgodnie z opracowaniem z 2010 r. (obowiązującym na dzień złożenia wniosku) przedmiotowe działki znajdowały się częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Wobec powyższego, Organ I instancji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; dalej: u.p.z.p.) wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 20 września 2021 r. nr RZ.RPP.611.609.2021.MC, Dyrektor umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie, gdyż w dniu 22 października 2020 r. w BIP Ministra Klimatu i Środowiska, zostały opublikowane nowe mapy zagrożenia i ryzyka powodzi, zgodnie z którymi działki będące przedmiotem wniosku znajdują się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią na których prawdopodobieństwo wystąpienia jest średnie i wynosi 1%.

Organ I instancji wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji G. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

­ art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na załatwieniu sprawy w formie wydania decyzji administracyjnej, pomimo braku ustalenia przesłanek zezwalających na wydanie takiej decyzji określonych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co czyniło wydanie decyzji w tym kształcie niedopuszczalnym;

­ art. 16 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uwzględnienia zastosowania się przez organ do treści decyzji kasacyjnej SKO z dnia 22 stycznia 2021 r., nr SKO.415/462/2020, pomimo, że decyzja ta jest w rozumieniu art. 16 k.p.a. trwała i ostateczna, jak również wiążąca dla organu w niniejszej sprawie;

­ art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu prowadzenia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

­ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez Organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne wyjaśnienie jej okoliczności oraz poprzez brak merytorycznej oceny dowodu z analizy funkcji i cech zabudowy;

­ art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez brak określenia w treści uzasadnienia decyzji, czy i dlaczego wniosek inwestora spełnia wymagania określone w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

­ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 53 ust. 1 i 2, § 55, § 56 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588; dalej: Rozporządzenie).

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/440/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a sam przepis art. 1 ust. 2 czyli powoływanie się jedynie na wymagania ładu przestrzennego czy walory architektoniczne i krajobrazowe nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że co do zasady każda inwestycja będzie oddziaływała na inne inwestycje, na otoczenie (zmniejszenie ilości nieużytków umożliwiających bytowanie flory i fauny), generuje wzrost ruchu, hałasu itp., jednak ustawodawca wskazał jakie inwestycje uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować, przy czym oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie zostało zaliczone do tej kategorii.

Odnosząc się do argumentacji odwołania o braku kontynuacji SKO wskazało, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W realiach niniejszej sprawy, działki sąsiednie bezpośrednie są zabudowane, przy czym zabudowa ma funkcje mieszkaniową. W obszarze analizowanym znajdują się już budynki o innej funkcji niż mieszkaniowa. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że budynki mające ulec rozbudowie i przebudowie same stanowią inne budynki niż mieszkaniowe. Nawet gdyby nie było w obszarze analizowanym budynków o funkcji innej niż mieszkaniowa to nie można przyjąć zasady, że zabudowa o innej funkcji nie byłaby dopuszczalna. Dopuszczalna jest nie tylko taka sama funkcja ale każda funkcja, która może nie być taka sama jak dotychczasowa ale nie jest z nią sprzeczna. Przyjmując takie rozumienie tego pojęcia SKO uznało, że warunek dobrego sąsiedztwa został w przedmiotowej sprawie spełniony.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że lokalizacja zabudowy o funkcji handlowej i usługowej mieści się w istniejącej w funkcji mieszkaniowej i usługowej, jest z nią zgodna i niesprzeczna. Odnosząc się do dostępu do drogi publicznej, w ocenie Kolegium bezsporne jest, że prawidłowo ustalono warunki związane z istnieniem dostępu komunikacyjnego.

W dalszej kolejności SKO wyjaśniło, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Obszar ten jest dostosowany do istniejącej zabudowy uwzględniając fakt, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w związku z faktem, że budynki istnieją a dojdzie do zmiany jedynie niektórych parametrów (pozostałe pozostają bez zmian) nie było konieczności ustalenia ich nowego parametru.

W zakresie ustalenia intensywności zabudowy, Kolegium podało, że z analizy wynika, iż średni wskaźnik to 0,21, przy minimalnym wskaźniku 0,21 a maksymalnym 0,28 (dla zabudowy usługowej 19%-25%). Z analizy wynika także, że z uwagi na charakter zabudowy (zabudowa usługowa) i położenie w strefie zalewowej rzeki [...] parametr zmniejszono do 15%. Powierzchnia biologicznie czynna została zwiększona ze średniego 27% do 30% z uwagi na zalewowy charakter terenu inwestycji.

Organ odwoławczy podał, że budynki w obszarze analizowanym mają od 12 m do 24 m szerokości elewacji frontowej. Średnia wynosi 16,8 m. Zatem ustalenie szerokości elewacji w wielkości do 20 m jest prawidłowe dla zabezpieczenia ładu przestrzennego. Dopuszczone zostało zwiększenie parametru o 5 m na wysokości drugiej kondygnacji (na słupach) ze wskazaniem, że dopuszczalne jest to jako rozwiązanie nie wpływające negatywnie na ład urbanistyczny: nie zmieniające powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, nie przytłaczające rozmiarami elewacji jako całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zrzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj.:

­ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania przez Organ odwoławczy wnikliwej analizy w zakresie tego, czy na podstawie treści uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz treści analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu można uznać, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

­ art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych odwołaniu, a w szczególności do zarzutu, dotyczącego przyjęcia za podstawę analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zagospodarowanie terenu na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji obliguje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w sposób kompleksowy;

­ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu m.in. na treści przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. pomimo, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. 3 stycznia 2022 r.), co oznacza, że decyzja administracyjna została wydana w oderwaniu od podstawy prawnej, regulującej materialnoprawne podstawy jej wydania i w konsekwencji organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa;

­ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w warunkach braku dokonania oceny materiału dowodowego w stopniu niezbędnym do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. w braku dokonania analizy, czy planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.;

­ art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która dotyczy zmiany sposobu użytkowania strychu budynków handlowych na usługowe w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek uzasadnienia organu I instancji w przedmiocie tego, dlaczego zasadne jest wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania strychu;

­ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, polegające na uznaniu, że dla stwierdzenia spełniania przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa wystarczającym jest stwierdzenie, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego podczas, gdy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek dokonania przez organ oceny spełniania tego warunku przez pryzmat tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; jak również polegające na uznaniu, że dla przyjęcia spełnienia powyższych warunków wystarczająca jest treść załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji zabudowy, która za podstawę obszaru analizowanego przyjmuje głównie te same tereny, których dotyczy wniosek;

­ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), polegające na uznaniu, że dozwolone jest dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia powiększanie przez organ rozpoznający sprawę obszaru analizowanego podczas, gdy granice obszaru analizowanego muszą być wyznaczone precyzyjnie, a każde odstępstwo od stosowania reguł obowiązujących w tym zakresie winno być uzasadnione.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 21 października 2021 r. nr GP.6730.291.2020 oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego podniósł, że z przeważającej części analizy wynika, że za podstawę określenia, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, wzięto pod uwagę właśnie budynki znajdujące się na działkach objętych wnioskiem, tj. sklep L. i sklep k., znajdujące się na działkach objętych wnioskiem, a dopiero w dalszej kolejności inne obiekty, które w dodatku nie znajdują się na działkach sąsiednich (firma budowlana i sklep A.). Sklep A. znajduje się na kilku działkach dalej od działki objętej wnioskiem, w odległości ok. 400 m, a firma budowlana jest po drugiej stronie drogi powiatowej, co oznacza, że analiza sporządzona na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie bazowała na analizie zabudowy, znajdującej się na działkach sąsiednich.

Pełnomocnik Skarżącego podniósł również, że w przedmiotowej sprawie w nieprawidłowy sposób wyznaczono obszar analizowany, doprowadzając do nieuprawnionego rozszerzenia jego granic. Organ przyjął za prawidłową i zaakceptował sytuację, w której wyznaczanie granic obszaru analizowanego nie podlega właściwej kontroli organu prowadzącego postępowania, a kwestia ta może opierać się wyłącznie na woli i opinii bądź inwestora, bądź osoby sporządzającej analizę.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz wskazało, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Powyższe nie oznacza, że nie bada się przesłanek z art. 61 tylko, że badanie tych przesłanek ma swój cel. Zdaniem Kolegium organy szczegółowo wyjaśniły funkcje w obszarze analizowanym, stwierdzając istnienie kontynuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające 7 II SA/Rz 1643/21 podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna, jednakże zasadniczo z innych przyczyn niż te podniesione w skardze.

Jak wynika z akt sprawy, na działkach objętych wnioskiem inwestora znajdują się już dwa budynki, które mają być przedmiotem rozbudowy i przebudowy – zgodnie z analizowanym wnioskiem z 22 stycznia 2018r. Jeden z budynków został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, zmienionej następnie decyzją Starosty z [...] listopada 2011r. nr [...], zatwierdzającą projekt zmian do projektu budowlanego.

Drugi z budynków powstał na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, zmienionej następnie decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2016r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

W odniesieniu do budowy pierwszego z wymienionych budynków istotne znaczenie ma fakt, że decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Skarżącego nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r., nr [...]. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2019 r., VII SA/Wa 570/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 września 2020r., II OSK 1311/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 6 września 2019 r., VII SA/Wa 570/19.

Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Z tej racji należało wyjaśnić, czy w sprawie budynku pawilonu handlowego, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, toczy się postępowanie naprawcze przed odpowiednim organem nadzoru budowlanego. Należy tutaj zauważyć, że w poprzednio wydanej przez SKO w Rzeszowie decyzji z 22 stycznia 2021r., organ odwoławczy zalecił Burmistrzowi, aby ten uzyskał informacje z Nadzoru Budowlanego co do toczącego się postępowania legalizacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zalecenia tego organ I instancji nie wykonał, ograniczając się do uzyskania od Starosty egzemplarzy wyżej opisanych decyzji, udzielających pozwoleń na budowę dwóch pawilonów handlowych. Jak oświadczył pełnomocnik Skarżącego na rozprawie 17 października 2022r., postępowanie legalizacyjne w sprawie jednego z obiektów na działkach inwestora nie zostało jeszcze zakończone.

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, na jakim etapie znajduje się (ewentualnie czy zostało już zakończone) postępowanie naprawcze w sprawie budynku, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono.

Jak wynika z wniosku inwestora, inwestycja ma polegać na połączeniu istniejących budynków łącznikiem na słupach żelbetowych, który to łącznik ma być wykorzystany jako część usługowa. Zatem w pierwszej kolejności należy przesądzić legalność obiektu budowlanego, który ma ulec połączeniu z drugim wybudowanym już budynkiem. Dopiero w dalszej kolejności może być rozważane ustalenie warunków zabudowy dla wybudowania opisanego wyżej łącznika pomiędzy dwoma, wcześniej wybudowanymi obiektami. Należy bowiem podkreślić, że w decyzjach o warunkach zabudowy nie nawiązuje się do przy określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu do budynków stanowiących samowolę budowlaną (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 stycznia 2020r., II SA/Kr 1266/19). Nie można więc pominąć ustaleń dotyczących legalności statusu jednego z budynków. Z racji tego, że decyzje zarówno organu I, jak i II instancji nie zawierały ustaleń w tym zakresie konieczne stało się uchylenie obydwu rozstrzygnięć.

Strona skarżąca zarzucała, że organ dokonał analizy co do kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przede wszystkim w oparciu o sposób zagospodarowania działek inwestora, objętych przedmiotowym wnioskiem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy istniejącego legalnie budynku, zasada z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być odpowiednio skorygowana, tak aby w analizie urbanistyczno-architektonicznej uwzględniona została dotychczasowa zabudowa na terenie inwestycyjnym. Jednak dla oceny co do spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa konieczne jest sprawdzenie, czy projektowana rozbudowa istniejącego budynku tworzyć będzie ład przestrzenny wraz z zabudową znajdującą się na innych działkach w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z 17. Lutego 2022 r., II OSK 504/19, LEX nr 3328088).

W przypadku ustalenia, że budynki objęte wnioskowaną rozbudową istnieją legalnie, dopuszczalne jest ich uwzględnienie przy ocenie co do kontynuacji funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro na działkach nr [...] i [...] istnieje już zabudowa usługowa (w postaci sklepu L. i sklepu k.), powstanie dodatkowej kondygnacji na cele handlowo-usługowe, a więc o funkcji tożsamej z już istniejącą, nie zaburzy zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ nie prowadzi do powstania w obszarze analizowanym zabudowy o nowej funkcji, dotychczas na tym terenie nie występującej.

Należy również stwierdzić, że w przypadku gdy mamy do czynienia ze zróżnicowanym przeznaczeniem działek w obszarze analizowanym, dopuszczalne jest określenie parametrów dla nowej zabudowy na podstawie parametrów obiektów, które pełnią tożsamą funkcję, w tym przypadku funkcję usługową. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 604/19, LEX nr 3335658).

W niniejszej sprawie parametry dla nowej zabudowy tj. linia zabudowy, górna wysokość krawędzi frontowej i geometria dachu pozostają bez zmian. Odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5 rozporządzenia), w przypadku budynków usługowych wskaźnik ten wynosi od 19% do 28%. Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik ten określono na poziomie do 15 %, przy średniej wynoszącej 21%, ze względu na znajdowanie się terenu rozbudowy na terenie zalewowym. Przy czym należy zaznaczyć, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] września 2021r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż obecnie teren inwestycji znajduje się już poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Ustalenie więc wskaźnika intensywności powierzchni zabudowy poniżej średniej realizuje cele gwarancyjne przepisu § 5 rozporządzenia.

W przypadku szerokości elewacji frontowej parametr ten wyznaczono w granicy do 20m z dopuszczeniem zwiększenia tego parametru o 5m w przypadku rozbudowy wyłącznie drugiej kondygnacji, podpartej na słupach. W przypadku zabudowy usługowej – szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 12 do 24m, przy czym średnia wynosi 16,8m.

Zgodnie z § 6 ust 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zatem podstawowa ustalona szerokość elewacji frontowej dla inwestycji ustalona jest zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ dopuścił dopuścił możliwość zwiększenia szerokości elewacji frontowej do 25m wkaazując w analizie urbanistycznej, że w przypadku zabudowy wyłącznie drugiej kondygnacji podpartej na słupach – taki budynek nie będzie przytłaczający w przestrzeni. Przez zastosowanie słupów minimalnie zmienią się warunki zagospodarowania w postaci powierzchni zabudowy czy też powierzchni biologicznie czynnej. Treść wniosku wraz z dołączonym do niego projektem elewacji południowej wskazuje, że inwestycja objęta wnioskiem ma polegać na zabudowie kondygnacji drugiej – która ma być wykorzystana jako część usługowa i stanowić łącznik pomiędzy istniejącymi już budynkami. Zabudowa drugiej kondygnacji ma być oparta na słupach żelbetowych. Taki charakter inwestycji powoduje, że uzasadnione są wnioski organu co do minimalnego zmniejszenia powierzchni biologiczne czynnej, czy też minimalnego zwiększenia powierzchni zabudowy.

Sąd nie podzielił również zarzutu co do wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Przepis § 3 rozporządzenia wyznacza więc granice minimalne obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia § 3 rozporządzenia, gdyż nie zachodzą przesłanki aby stwierdzić, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone jedynie w celu poszukiwania zabudowy, która świadczyłaby o kontynuacji funkcji cech zabudowy i zagospodarowania przez wnioskowaną inwestycję. W niniejszej sprawie, poza działkami objętymi wnioskiem i oprócz działki nr [...], która jest kwestionowana przez stronę skarżącą jako element porównawczy, również działka nr [...] pełni funkcję usługową. Zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju - przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019).

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, ze z uwagi na niewyjaśnienie szczegółowych okoliczności, dotyczących toczącego się postępowania naprawczego, względem jednego z budynków na działce objętej przedmiotowym wnioskiem inwestycyjnym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) na rzecz Strony skarżącej zasądził tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę w wysokości 997 zł.