Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 757/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego E. M. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 września 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Starosty z 8 kwietnia 2014 r., odmawiającą E. M. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Ł. dla celów energetycznych i zbiornika wodnego objętego Programem Małej Retencji Wodnej Województwa oraz w celu poboru wody dla Gospodarstwa Rybackiego w K., gmina C. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że 30 marca 2011 r. E. M. złożył wniosek o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód rzeki Ł. do rzędnej 107,8 m n.p.m.. Starosta decyzją z 8 czerwca 2012 r. odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Wskutek odwołania E. M., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję z 20 grudnia 2012 r., uchylającą zaskarżoną decyzję Starosty i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z 8 kwietnia 2014 r. odmówił E. M. wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. M. reprezentowany przez radcę prawnego D. P. podnosząc, że:

decyzja została wydana wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a w szczególności wbrew treści i wnioskom Ekspertyzy Hydrologicznej Stopnia Wodnego autorstwa D. D.-S. oraz wbrew Opinii Hydrologicznej prof. M. G.;

wnioskowany pobór wody na potrzeby energetyczne nie narusza przepływu nienaruszalnego rzeki Ł. bez względu na to, na jakim poziomie zostanie on ustanowiony;

Starosta pominął fakt, że z ekspertyzy i opinii wynika możliwość wykorzystania nadwyżki wody na cele energetyczne przy zapewnieniu poboru wód na stawy, wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego z 26 maja 2000r.;

Państwo K. nie są następcami prawnymi gospodarstwa rybackiego w K.;

Starosta przedłużał postępowanie bezprzedmiotową korespondencją ze spółką A., z Urzędem Regulacji Energetyki, co zostało zakwestionowane przez Towarzystwo Rozwoju Małych Elektrowni Wodnych;

organ I instancji bezpodstawnie twierdzi, że właścicielem jazu jest Marszałek Województwa, w imieniu którego działa Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, w sytuacji gdy przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt: IC 1084/12 toczy się proces o własność tego jazu pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącym;

w trakcie prowadzonego postępowania został zgromadzony cały materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i udzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem.

Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślił Dyrektor RZGW, że Starosta prowadził równolegle dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego obiektu - jazu w K. Postępowanie wszczęte na wniosek B. K. i I. S. – K. z 24 października 2012 r. dotyczyło piętrzenia wód rzeki Ł. dla potrzeb B. w miejscowości K., gm. C. za pomocą jazu w K., do rzędnej 107,6 m n.p.m., przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego w wielkości Qn=0,27 m3/s. Natomiast postępowanie wszczęte na wniosek E. M. z 30 marca 2011 r. (będący przedmiotem niniejszego postępowania) dotyczyło piętrzenia wód rzeki Ł. w km 82+810 do rzędnej 107,8 m n.p.m., do celów energetycznych MEW K. i zbiornika wodnego objętego Programem małej retencji województwa oraz w celu poboru wody dla Gospodarstwa Rybackiego, a także poboru wód do celów energetycznych MEW K. w ilości QMew=0,48 m3/s + 0,88 m3/s, przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego w wielkości Qn=0,75 m3/s.

Z akt sprawy wynika, że do tej pory w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje stanowiące o wysokości piętrzenia wody na stopniu wodnym w K., tj. decyzja Wojewody z 27 czerwca 1983 r. (decyzja ta nie wywołuje już skutków prawnych, bowiem wygasła w 2003 r.) - stanowiąca pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie do rzędnej 107,2 m n.p.m. oraz decyzja Starosty z 26 maja 2000 r. (ważna do 2020 r.) stanowiąca pozwolenie wodnoprawne m.in. na pobór wody z rzeki Ł. w ilości 0,60 m3/s, zawierająca w punkcie dot. zobowiązań informacje o zachowaniu przepływu nienaruszalnego w rzece Ł. w wielkości Qn=0,27 m3/s oraz zainstalowaniu i utrzymaniu trwałego znaku wodnego określającego maksymalną rzędną piętrzenia 107,8 m n.p.m..

B. K. i I. S. – K. korzystają z uprawnień wynikających z decyzji z 26 maja 2000 r. (jako następcy prawni zakładu - gospodarstwa rybackiego w K. oraz w wyniku przeniesienia praw i obowiązków na podstawie decyzji z dnia 30 marca 2011 r.), tj. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód na cele ośrodka hodowli ryb łososiowatych i odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu. Natomiast E. M. nie posiada obecnie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z rzeki ani na piętrzenie wód do celów energetycznych MEW w K.

Starosta swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 8 kwietnia 2014r. uzasadnił brakiem zasobów wodnych oraz troską o dobry stan wód. Starosta stwierdził, że wydając pozwolenie wodnoprawne zgodnie z wnioskiem E. M. naruszyłby cele środowiskowe, ze względu na niezachowanie przepływu nienaruszalnego niezbędnego do funkcjonowania organizmów wodnych w rzece. W treści uzasadnienia przedstawił historię prowadzonej sprawy, stanowiska stron postępowania i opisał jakie podejmował działania w toku postępowania celem wyjaśnienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego brakuje jednak analizy przeprowadzonej, z której wynikałoby, które z przytoczonych faktów i ustaleń mają znaczenie dla sprawy. Starosta przytoczył również treść przepisów prawa, jednakże nie wyjaśnił, które z tych przepisów mają zastosowanie, tym samym naruszył, w ocenie Dyrektora, przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ odwoławczy zauważył, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać uprawnień osób trzecich przysługujących wobec nieruchomości i urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego (art. 123 ust. 2 ustawy prawo wodne), dlatego też w rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie wszystkie prawa wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z 26 maja 2000 r. oraz decyzji z 30 marca 2011 r. przenoszącej te uprawnienia na B. K. i I. S. - K. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 30 marca 2011 r. małżonkowie K. maja prawo do korzystania z uprawnień wynikających z decyzji z 26 maja 2000 r..

Podkreślił Dyrektor RZGW fakt, że E. M. w toku postępowania oświadczył, że zgadza się na pierwszeństwo zapewnienia poboru wody dla gospodarstwa rybackiego w K. w ilości 0,60 m3/s, która wynika z obecnie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z 26 maja 2000 r., a także wyraził chęć zapewnienia przepływu nienaruszalnego ustalonego przez organ I instancji. Analiza akt sprawy wykazała jednak, że nie doszło do zmiany wniosku E. M., a także dokumentacji z nim związanej, a Starosta orzekając jest związany wnioskiem strony. W tej sytuacji wnioskodawca winien opracować odpowiednią instrukcję gospodarowania wodą uwzględniającą rozrząd wody tak, aby zapewnić wszystkie uprawnienia wynikające z decyzji z 26 maja 2000 r..

Organ odwoławczy zauważył, że istotną kwestią do wyjaśnienia w powtórnym postępowaniu jest prawidłowe ustalenie zasięgu oddziaływania piętrzenia na jazie K., a co za tym idzie, prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa (pismo z dnia 01.06.2014r.) nie wyraził zgody na piętrzenie wód rzeki Ł. do wnioskowanej przez E. M. wysokości, powołując się na okoliczność, że w wyniku wieloletnich obserwacji stosunków wodnych na użytkach zielonych powyżej stopnia wodnego stwierdzono ujemny wpływ tego piętrzenia na grunty przyległe oraz na pracę przepompowni. Rolnicy z miejscowości O. również podnieśli, że piętrzenie do wskazanej wysokości wpływa negatywnie na ich grunty. Z kolei z ekspertyzy sporządzonej przez D. D. – S. oraz z operatu wodnoprawnego wynika natomiast, że zasięg oddziaływania piętrzenia wód rzeki Ł. do rzędnej 107,8 m n.p.m. nie wpływa na warunki pracy przepompowni K.-Z. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt: II SA/Wa 1771/10, realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. W związku z tym strony postępowania współdziałając z organem I instancji powinny przedstawić na poparcie swoich twierdzeń konkretne dowody. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że grunty osób uznanych za strony postępowania są podtapiane w wyniku piętrzenia do rzędnej 107,8 m n.p.m, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do odmiennych informacji zawartych zarówno w ekspertyzie, operacie wodnoprawnym jak i pismach ZMiUW, rolników z miejscowości O. oraz małżonków K. Starosta nie odniósł się również do wniosku K. S. i pozostałych rolników o ponowne wykonanie ekspertyzy. Nie zostało wyjaśnione, dlaczego Starosta uznał rolników z miejscowości O. za strony postępowania. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1931/12). Starosta winien również w powtórnym postępowaniu wyjaśnić, dlaczego nie uznał za stronę postępowania I. S. - K.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Dyrektor zauważył, że wbrew twierdzeniom odwołującego przepis art. 123 ust. 1a ustawy Prawo wodne, stanowiący o prawie pierwszeństwa właściciela urządzenia wodnego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nie ma obecnie zastosowania, gdyż jak wynika z dostępnych dokumentów (m.in. karta środka trwałego - obiekty inżynierii lądowej i wodnej oraz umowa dzierżawy budowli piętrzącej z dnia 11 września 2000 r.), właścicielem jazu w K. jest Skarb Państwa - Marszałek Województwa, w imieniu którego działa Zarząd Melioracji i Urządzeń Województwa. E. M. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o jego prawie własności do rzeczonego jazu w K., zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i w piśmie z 8 września 2014 r..

Nie zgodził się organ odwoławczy z E. M., że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Brak jest przede wszystkim prawidłowo sporządzonej dokumentacji, w tym instrukcji gospodarowania wodą uwzględniającą korzystanie z wód przez oba zakłady które chcą korzystać z zasobu wodnego na jazie K. Zgodnie z art. 131 ust. 2a ustawy Prawo wodne do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą, zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzenia wodnego, którego dotyczy instrukcja. Należy zgodzić się ze skarżącym, że obie ekspertyzy wykazały możliwość wspólnego korzystania z wód rzeki Ł. na stopniu w K. Jak wynika z akt, przy niskim stanie wód w rzece MEW nie będzie mogła pobierać wody, bo przy zachowaniu minimalnego przepływu w rzece na w ilości Qn=0,27 m3/s może wystąpić deficyt wody dla gospodarstwa rybackiego w ilości 0,60 m3/s. Jedynie przy zapewnieniu małżeństwu K. ich praw wynikających z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego nadwyżka wody może być wykorzystana na cele energetyczne.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta winien także przeprowadzić postępowanie w celu wygaszenia decyzji Wojewody z 1983 r., która mimo że nie wywołuje już skutków prawnych, pozostaje w obrocie prawnym. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji został umieszczony jako strona postępowania RZGW. Natomiast w przedmiotowej sprawie, stroną postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentowany przez pełnomocnika w osobie A. R. - jako właściciel rzeki. W związku z tym, w powtórnym postępowaniu wyjaśniającym, organ I instancji winien dopełnić wszelkiej staranności, aby korespondencję doręczać prawidłowo stronom postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożył E. M. zarzucając decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

obrazę art. 7, 11 § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażającą się błędnym ustaleniem, że skarżący w trakcie postępowania przed organem I Instancji nie zmienił swojego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie zasięgu oddziaływania piętrzenia na jazie K. oraz na wydanie skarżącemu wnioskowanego pozwolenia;

obrazę art. 15 k.p.a., wyrażającą się niedopełnieniem obowiązku samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, w tym niedopełnieniem obowiązku zebrania ewentualnie brakującego materiału dowodowego w postaci uaktualnionej instrukcji gospodarowania wodą oraz uaktualnionego operatu wodnoprawnego wymaganych przy wniosku o pozwolenie wodnoprawne;

błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, podobnie jak Starosta, błędne ustalił, że skarżący w trakcie postępowania przed organem I instancji nie zmienił swojego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana taka nastąpiła dwukrotnie, w kierowanych do Starosty pismach z 22 kwietnia 2012 r. oraz 4 października 2013 r.. Pierwsza zmiana, zawarta na str. 3 pisma z 22 kwietnia 2012 r., dotyczy wnioskowania o takie zapisy pozwolenia, aby korzystanie z wód dla celów energetycznych mogło się odbywać przy zapewnieniu przepływu wody przez przepławkę w ilości Qp = 0,270 m3/s, przepływu nienaruszalnego powyżej jazu Qn = 0,750 m3/s oraz możliwości poboru wody przez gospodarstwo rybackie w ilości zgodnej z aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym na ten pobór. Natomiast druga zmiana wniosku nastąpiła w piśmie z 4 października 2013 r., będącym odpowiedzią na zapytanie Starosty z 20 września 2013 r.. Zmiana ta dotyczyła proponowanej wielkości przepływu nienaruszalnego, którą organ obowiązany jest określić w pozwoleniu wodnoprawnym dla zapewnienia w rzece niezbędnej ilości wody dla prawidłowego funkcjonowania w niej organizmów wodnych. Skarżący przedstawił w piśmie z 4 października 2013 r. dwie akceptowane przez niego wielkości przepływu nienaruszalnego: Qn = 0,750 m3/s i Qn = 0,270 m3/s oraz pozostawił organowi wybór co do ostatecznych ustaleń w tym zakresie. Wskazanie to skarżący oparł o ustalenia IMGW, zawarte w piśmie z 18 marca 2011 r. w zakresie Qn = 0,750 m3/s oraz o wynikającą z poprzednio obowiązującego pozwolenia na piętrzenie, a wskazaną w zaskarżonej decyzji wartością Qn = 0,270 m3/s.. Brak jednoznacznego stanowiska skarżącego co do wielkości przepływu nienaruszalnego wynika z faktu zmienności stanowiska organu odwoławczego co do akceptowalnej wielkości przepływu nienaruszalnego na przestrzeni 3-letniego okresu prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania przez organy obu instancji. Wielkość przepływu nienaruszalnego ma wpływ na ustalenie we wnioskowanym przez skarżącego pozwoleniu dozwolonej wielkości rozrządu wody na stawy dla celów rybackich, która to wielkość, w ocenie organu odwoławczego, winna uwzględniać uprawnienia z pozwolenia wodnoprawnego Starosty z 26 maja 2000 r. na pobór wody dla potrzeb gospodarstwa rybackiego oraz decyzji tegoż organu z 30 marca 2011 r. przenoszącej to pozwolenie. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien dokonać samodzielnie ustalenia wielkości przepływu nienaruszalnego według swojego wyboru spośród wielkości wskazanych. Skarżący pozostawił organowi również określenie ilości wody rozrządzonej na stawy, jako że wielkość ta jest uzależniona od wielkości ustalonego przepływu nienaruszalnego.

Materiał zgromadzony w sprawie przed organem I instancji, wbrew stanowisku organu odwoławczego jest wystarczający dla udzielenia skarżącemu wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Dokumentacja operatu wodnego i instrukcji gospodarowania wodą nie potrzebują żadnych uzupełnień, aby organ ustalił cel i zakres korzystania z wód rz. Ł. we wszystkich elementach wskazanych w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu przyjętego przez siebie za obowiązujący przepływu nienaruszalnego Qn= 0,750 m3/s, wymagającego okresowo zmniejszonego poboru 0,600 m3/s na stawy rybne, albo przy uwzględnieniu, przywróconego za poprzednio obowiązującym pozwoleniem na piętrzenie, przepływu nienaruszalnego Qn= 0,270 m3/s i pełnego dotychczasowego poboru 0,600 m3/s na stawy rybne.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, ograniczył się do zarzucenia Staroście braku analizy zebranych faktów i dokonanych ustaleń, co do występowania, lub braku, zasobów wodnych dla udzielenia skarżącemu pozwolenia oraz co do prawidłowego ustalenia zasięgu oddziaływania piętrzenia na jazie w K. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w postaci dwóch ekspertyz: Opinii hydrologicznej prof. M. G. i Ekspertyzy Hydrologicznej Stopnia wodnego K. dr inż. D. D.-S., jest wystarczający dla dokonania przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie.

W świetle przywołanych ekspertyz, zasoby wodne rzeki Ł. w km 82+810 są wystarczające dla poboru spiętrzonej wody na cele energetyczne i dla potrzeb gospodarstwa rybackiego. Jedynie wielkość poboru dla potrzeb gospodarstwa rybackiego jest uzależniona od wielkości przepływu nienaruszalnego, którą organ obowiązany jest ustalić. Skarżący, mimo że kwestionuje istnienie po stronie pp. Klasa pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla celów rybackich, sam wnioskuje o nakazanie mu we wnioskowanym pozwoleniu wodnoprawnym dokonywania rozrządu wody na stawy w ilości ustalonej przez organ, także do 0,6 m3/s, jeżeli, ostatecznie ustalona przez organ, wielkość Qn na to pozwoli zwłaszcza, że organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że obie ekspertyzy wskazały na możliwość wspólnego korzystania z wód rz. Ł. na stopniu w K.

Podkreślono w skardze, że sprawa z wniosku skarżącego o pozwolenie wodnoprawne prowadzona jest od ponad trzech lat i w jej trakcie Starosta dwukrotnie odmówił wnioskowanego pozwolenia celem uniknięcia konieczności jednoznacznego ustalenia wielkości przepływu nienaruszalnego rzeki Ł. na wysokości jazu w Kozinie. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien podjąć próbę "naprawy" postępowania i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, opierając się na art. 15 k.p.a., wykorzystując ku temu przysługujące mu uprawnienia z art. 136 k.p.a., a nie uchylać się od zajęcia jednoznacznego stanowiska z powodu niewystępującej w rzeczywistości konieczności ponownego rozpoznania sprawy.

W uzupełnieniu skargi skarżący podkreślił, że sugestia organu odwoławczego dotycząca konieczności opracowania operatu wodnego i instrukcji gospodarowania wodą jest niezasadna, bowiem dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy pozwala na określenie wszystkich koniecznych parametrów obowiązkowych do zawarcia w pozwoleniu wodnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z postawionymi zarzutami, powtórzył dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 15 stycznia 2015 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że oczywistym jest dla niego, że po zapewnieniu przepływu nienaruszalnego rzeki, pierwszeństwo zagospodarowania pozostałego przepływu rzeki obowiązuje dla potrzeb gospodarstwa rybackiego małżonków K. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy uchylił się od merytorycznej oceny ekspertyz dołączonych do akt sprawy. Pominął także okoliczność, że wniosek skarżącego i operat wodnoprawny uzyskał pozytywną opinie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W przekonaniu Sądu, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy, po stwierdzeniu naruszenia konkretnych przepisów postępowania, wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. W wyroku z 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również jest uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. W przekonaniu Sądu, w postępowaniu tym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w postępowaniu, gdzie skarżący wniosek złożył 30 marca 2011 r., zatem od czterech lat nie zapadła ostateczna decyzja w sprawie.

Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwiał jej rozstrzygnięcie, Dyrektor RZGA uprawniony był do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia wodno - prawnego, jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie dokonanie przez Dyrektora RZGW niezbędnych ustaleń w celu oceny zasadności wniosku skarżącego.

Należy przypomnieć, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Z przepisów tych wynika, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia m.in. wymagań dotyczących ochrony zdrowia, ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Inwestor w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Ł. w km 82+810 dla celów energetycznych i zbiornika wodnego objętego Programem Małej Retencji Wodnej Województwa oraz w celu poboru wody dla Gospodarstwa Rybackiego w K., gmina C. podał, że nie będzie ona zagrażać zdrowiu ludzi i negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie, ani też nie stanowi konkurencji dla poboru wody przez właścicieli ośrodka ryb łososiowatych. Z opisu inwestycji, operatu wodnoprawnego, stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika, że projektowana budowla będzie spiętrzyć wodę na rzece Ł. w km 82-810 do rzędnej 107,8 m n.p.m. Piętrzenie wody będzie służyło do napędu turbiny małej elektrowni wodnej K. i zaopatrzenia gospodarstwa rybackiego w wodę. Organ I instancji odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego ze względu na brak zasobów wodnych oraz w trosce o dobry stan wód, gdyż nienaruszalny stan wód niezbędny do funkcjonowania organizmów wodnych w rzece nie zostałby zachowany.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako decyzji kasacyjnej jest, w przekonaniu Sądu, pod względem wskazania motywów jej wydania wadliwe. Organ nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też nie wyjaśnił dlaczego na podstawie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

Rozpoznając odwołanie E. M. organ odwoławczy wskazał trzy zasadnicze powody wydania decyzji kasacyjnej: brak należytego uzasadnienia decyzji Starosty, konieczność modyfikacji przez skarżącego wniosku wraz z instrukcją gospodarowania wodą oraz wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stron postępowania.

W przekonaniu Sądu w przedmiotowej sprawie braki uzasadnienia decyzji organu I instancji mogą zostać konwalidowane przez należyte i kompleksowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. W ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy miał bowiem dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się wnioskodawca, nie będzie prowadzić do naruszenia wymagań z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w tym w szczególności wymagań ochrony środowiska albo ochrony zdrowia ludzkiego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał mimo wszystko, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowanie wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. To dodatkowe postępowanie polegałoby np. na zwróceniu się do autora operatu lub innego biegłego o dodatkowe informacje dotyczące wpływu inwestycji na nienaruszalny przepływ wód. Skarżący twierdzi, że istnieje rozwiązanie, w którym przepływ nienaruszalny nie zostanie zachwiany, a także będą zapewnione zasoby wody na potrzeby hodowli ryb łososiowatych i potrzeby funkcjonowania MEW. Organ odwoławczy nawet nie podjął próby oceny tych twierdzeń. Jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do możliwości zapewnienia przepływu nienaruszalnego to dodatkowa informacja od autorów znajdujących się w aktach ekspertyz mogłaby wyjaśnić te kwestie. Te dokumenty (mające moc opinii biegłych), są podstawą do oceny przez organ, czy zostały spełnione warunki do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji nieprawidłową ocenę zebranych dowodów i stwierdził, że to uchybienie może być "naprawione" jedynie w postępowaniu przed tym organem. Wynikałoby z tego, że organ odwoławczy w istocie nie zakwestionował prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny tych dowodów, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji.

Nie stanowi także uzasadnionej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność zmiany przez skarżącego wniosku wraz z instrukcją gospodarowania wodą, gdyż co do zasady treść wniosku wyznacza zakres postępowania, natomiast zmiana treści wniosku zależy od woli wnioskodawcy.

Ostatni argument organu odwoławczego dotyczy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania. Jest on także chybiony, gdyż organ odwoławczy posiadając kompletną dokumentację sprawy uchylił się od oceny, kto powinien być stroną przedmiotowego postępowania. Jawi się zatem ten zarzut jako całkowicie gołosłowny.

W rozpatrywanej sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów: skarżącego i właścicieli ośrodka hodowli ryb, którym zależy na utrzymaniu dotychczasowego stanu urządzenia wodnego. Organy rozpatrujące tę sprawę są obowiązane ten konflikt rozstrzygnąć, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawowymi przesłankami odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tego sporu jest możliwe przez organ odwoławczy, przy ewentualnym wykorzystaniu możliwości, jakie daje omawiany art. 136 k.p.a. Nie zachodzi natomiast potrzeba powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a więc zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dostatecznie, czym kierował się organ wydając rozstrzygnięcie kasacyjne.

Zaskarżona decyzja ma więc wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego - wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.