Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono punkt II zaskarżonej decyzji
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c oraz 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 i 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 7 , 77 i 107 w zw z art 8 i 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla punkt II zaskarżonej decyzji; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego F. P. kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 września 2016 r. znak: [...] Starosta K. orzekł:

← w pkt 1, 3 i 4 decyzji - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha (powstała z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...] , poł. w obr. [...] , jedn. ewid. N. , m. K. , w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] , b. gm. kat. K. , na rzecz F.P. i J.P. oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu działki nr [...] ,

← w pkt 2 decyzji - o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 1,3143 ha, obr. [...] ewid. N. , m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli katastralnej [...] b. gm. kat. K. . na rzecz: F.P. i J.P.

Odwołanie od pkt 1, 3 i 4 tej decyzji złożyła Gmina K. podnosząc, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przez działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. przebiega sieć elektroenergetyczna SN 15 kV relacji [...] . Starosta K. przyjął, iż ta sieć energetyczna nie służy zaspokojeniu potrzeb wybudowanych osiedli mieszkaniowych, a do powyższego wniosku doszedł analizując jedynie mapę zasadniczą. Zdaniem strony odwołującej się taka argumentacja jest nie do przyjęcia.

Z kolei F.P. wniósł odwołanie od pkt 2 decyzji Starosty K. z 29 września 2016 r. znak: [...] podnosząc, iż przez teren tej nieruchomości przebiegają sieci uzbrojenia terenu, które zostały wykonane na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat przez różne podmioty (publiczne i prywatne) w ramach niezależnych od siebie inicjatyw gospodarczych, których związek z realizacją celu wywłaszczenia jest co najmniej dyskusyjny. W szczególności dotyczy to charakteru wykonanej na nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia DN 100, która została zrealizowana kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu w ramach prywatnej (społecznej) inicjatywy, a nie w ramach realizacji przez Państwo celu wywłaszczenia, tj. budowy miasta N. . Jeżeli organ uznał, że wnioskowana nieruchomość w części zajętej przez wykonany gazociąg nie została wykorzystana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, to obowiązkiem organu było orzeczenie o zwrocie tej części nieruchomości. Analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje, że istotna część działki nr [...] nie jest zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje, że nie ma żadnych przeszkód, aby orzec, że te części nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. znak [...]:

I.

1) uchylił decyzję Starosty K. z 29 września 2016 r. znak: [...], w części dotyczącej jej pkt 1, 3 i 4, orzekających o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha, obr. [...], m. K. oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu działki nr [...]

2) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha, obr. [...] , m. K. , powstałej z podziału działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz: F.P. i J.P.

II.

utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Starosty K. z 29 września 2016 r. znak: [...], orzekający o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 1,3143 ha, obr. [...] , m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] , w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz: F.P. i J.P.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 872/15, którym Sąd uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, iż: "Koniecznym wydaje się zatem, w realiach przedmiotowej sprawy, wyjaśnienie okoliczności powstania na ww. nieruchomości sieci infrastrukturalnych. (...) z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przez ww. nieruchomość przebiega sieć cieplna, kable energetyczne, gazociąg średniego ciśnienia, rurociąg kanalizacji sanitarnej oraz sieć wodociągowa (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA z dnia 1.01. 2005 r., pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SA w K. z dnia 5.06. 2008 r., pismo "[...]" SA Oddział w K. Zakład Energetyczny K. z dnia 20.05.2008 r.). Zatem obowiązkiem organu było ustalenie kiedy i na jakie potrzeby powstawały przebiegające po ww. działkach sieci. W konstatacji powyższego, organ I instancji powinien, w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ustalić czy i w jakim stopniu powstała sieć mogła stanowić realizacje celu wywłaszczenia. (...) Nie można również podzielić twierdzeń Wojewody [...], jakoby w przedmiotowej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania zmiana stanu prawnego wynikająca z wydanego w dniu 13.03. 2014 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P/38/11, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. "

Dalej wskazano, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, a objęte postępowaniem działki mogą zostać uznane za wywłaszczone w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc do kwestii oceny realizacji w przedmiotowym postępowaniu przesłanek zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] i działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) wskazano, iż dawna parcela I. kat. [...] b. gm. kat. K. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. na cel budowy Miasta N. i Kombinatu [...]. Przypomniano, że przedsięwzięcie polegające na budowie Miasta N. było inwestycją specyficzną w skali kraju.

Z analizy pozyskanych w sprawie dokumentów (które szczegółowo opisano w decyzji I instancji) zdaniem Starosty K. wynika, że w ramach realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako budowa miasta N. i kombinatu [...] na gruntach byłej gminy katastralnej K. , planowano realizację osiedla blokowego i osiedla domów jednorodzinnych, które miały zostać zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a także zlokalizowanych między tymi osiedlami ogrodów działkowych, w terenie których znalazły się przedmiotowe działki. Objęte postępowaniem nieruchomości pierwotnie przeznaczone były pod ogrody działkowe.

W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej organ I instancji pozyskał zdjęcia lotnicze obrazujące teren wywłaszczonej parceli [...] b. gm. kat. K. na dzień l czerwca 1961 r., na dzień 26 lipca 1962 r. i 14 września 1970 r. Ponadto wykorzystano wydruki pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęć lotniczych w formie cyfrowej: z 1976 r., z 1982 r., z 1987 r. i z 1993 r. Z porównania planów zagospodarowania przestrzennego ze zdjęciami przedstawiającymi stan zagospodarowania przedmiotowego terenu w latach: 1961. 1962. 1970. 1976. 1982. 1987 i 1993 wynika, zdaniem Starosty K. , że realizacja inwestycji określonej jako osiedla "[...] " została rozpoczęta między 1961 i 1962 rokiem i była kontynuowana co najmniej do 1970 r., przy czym projektowany sposób zagospodarowania części osiedla uległ w tym okresie zmianie. Zgodnie z planami realizacyjnymi wykonanymi w 1961 i 1962 r. teren zawnioskowanych do zwrotu działek znajdował się poza obszarem, na którym miało być realizowane osiedle "[...]" oraz osiedle domków jednorodzinnych, którego realizacja rozpoczęła się około roku 1976 (na pewno po roku 1970) i była kontynuowana co najmniej do roku 1987. a zakończyła się przed rokiem 1993. Pomimo realizacji osiedli na nieruchomościach sąsiednich przedmiotowy teren pozostał przez cały udokumentowany okres niezagospodarowany. Na żadnym z wyżej przywołanych zdjęć lotniczych nie widać, żeby realizowana była budowa ogrodów działkowych. Ponadto nawet przyjęcie, iż mogła nastąpić modyfikacja celu wywłaszczenia, tj. w ramach budowy miasta [...] zamiast budowy ogródków działkowych postanowiono wybudować parking, to ten cel również nie został zrealizowany.

Ponadto, w związku z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 872/15 organ I instancji skierował pisma do przedsiębiorstw zarządzających sieciami uzbrojenia terenu z prośbą o przesłanie materiałów pozwalających sprecyzować charakter inwestycji, w związku z którymi zostały wybudowane przebiegające przez działki nr [...] i nr [...] , obr. 10, jedn. ewid. N. , m. K. sieci: gazowa, cieplna, energetyczne, wodociągowe i kanalizacyjna, będących w posiadaniu ww. przedsiębiorstw.

Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 30 marca 2016 r. wynika, że sieć cieplna 2 x Dn 100 o numerze inwentarzowym [...] została wybudowana w 1984 r. i zmodernizowana w 2008 r. Od daty wybudowania zasila w energie cieplną bloki mieszkalne przy ul. [...] w K . Z protokołu odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnych - kanał c.o. wzdłuż ulicy [...] do [...] z 14 grudnia 1984 r. wynika, że prace związane z budową ww. sieci cieplnej zostały wykonane między kwietniem 1983 r. a grudniem 1984 r.

Pismem z 15 kwietnia 2016 r. [...] S.A. Oddział w K. poinformował, że Spółka nie posiada dokumentów pozwalających sprecyzować charakter inwestycji, w związku z którą zostały wybudowane sieci energetyczne na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast [...] S.A. Odział w K. Zakład Energetyczny K. w piśmie z 20 maja 2008 r. wskazał, iż przez nieruchomość przebiegają kable: SN 15 kV relacji [...] wybudowany w 1976 r. oraz nN 0,4 kV relacji [...] wybudowany w 1983 r.

W piśmie z 6 maja 2016 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. Odział w T, poinformowała, że jedynymi dokumentami związanymi z budową sieci gazowej na przedmiotowej nieruchomości są: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VI Gospodarczy Rejestrowy z 8 września 1992 r. [...] o wpisie do rejestru spółdzielni Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych "[...] " w K. oraz umowa przekazania sieci gazowej z 20 października 1993 r. zawarta między Społecznym Komitetem Gazyfikacji a [...] Okręgowym Zakładem Gazownictwa - Zakładem Gazowniczym w K . Z powyższej umowy wynika, że sieć gazowa na terenie os. [...] zad. V została wybudowana w ramach działalności Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych " [...] w K.

Przy piśmie z 17 maja 2016 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. przesłało dokumenty dotyczące sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na przedmiotowej części działki nr [...] . Z protokołu odbioru i przekazania do użytku sieci wodociągowej ( 150 I etap "uzbrojenie Petófiego'" z 9 marca 1990 r. wynika, że oddany został odcinek sieci wodociągowej od hydroforni MPWiK do hydroforni MSM H, wykonany między sierpniem 1989 r. a dniem 30 grudnia 1989 r. Z protokołu z 30 grudnia 1999 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnych - sieć wodociągowa [...] w ul. [...] wraz z połączeniami domowymi wynika, że ww. sieć została wykonana między 19 lipca 1999 r., a 30 grudnia 1999 r. natomiast z protokołu nr [...] z 17 października 1969 r. w sprawie odbioru i przekazania do użytku inwestycji komunalnych - kanalizacja deszczowa i sanitarna na os. [...] (w zadaniu hydrofornia i zbiorniki) wynika, że prace związane z ww. inwestycją zostały wykonane między 24 marca 1969 r., a 26 września 1969 r.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej przebiegających przez przedmiotową nieruchomość sieci uzbrojenia terenu wynika, jak wskazał organ I instancji, że przez działkę nr [...] przebiega jedynie sieć elektroenergetyczna SN 15 kV wybudowana w 1976 r., która zgodnie z mapą zasadniczą biegnie w kierunku południowym od przedmiotowej działki i nie zasila ani obiektów infrastruktury, ani budynków mieszkalnych, a więc nie służy zaspokojeniu potrzeb wybudowanych osiedli mieszkaniowych.

Natomiast na części działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] - w związku z celem wywłaszczenia określonym ogólnie w orzeczeniu o wywłaszczeniu jako budowa Miasta N. i Kombinatu [...] - w 1969 r. powstała sieć kanalizacji sanitarnej, stanowiąca infrastrukturę os. [...]oraz w 1983 r. powstała sieć elektroenergetyczna nN 0,4 kV zasilająca domy powstałe w ramach budowy osiedla domków jednorodzinnych na os. [...] .

Starosta K. uznał, iż na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta N. i Kombinatu [...] oraz sprecyzowany jako utworzenie ogródków działkowych nie został zrealizowany. Jednakże na części działki nr [...] , obr. [...] , jedn. ewid. N. , m. K. , w granicach parceli [...] b. gm. kat. K. z pewnością zrealizowana została infrastruktura osiedlowa w postaci sieci elektroenergetycznej oraz sieci kanalizacyjnej, a zatem organ I instancji stwierdził, iż ta część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym jako budowa Miasta N. i kombinatu [...] i odmówił jej zwrotu. Natomiast działkę nr [...] , obr. [...] , jedn. ewid. [...] , m. K. uznał za zbędną na cel wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie.

Wojewoda [...] zgodził się z oceną organu I instancji w zakresie części działki nr [...] , obr. [...] . ewid. N. m. K. , w granicach parceli [...]. b. gm. kat. K. , iż została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę Miasta N. i kombinatu [...], a w jego ramach pod budowę instalacji podziemnych (sieć kanalizacji sanitarnej, sieć elektroenergetyczna, sieć cieplna i gazowa), przez co jej zwrot poprzedniemu właścicielowi nie jest możliwy.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego F.P. , który zarzucił, iż sieć gazowa średniego ciśnienia DN 100 została zrealizowana w ramach prywatnej (społecznej) inicjatywy, a nie w ramach realizacji celu wywłaszczenia przez Państwo - przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, iż nie ma istotnego znaczenia kto realizował cel wywłaszczenia. W świetle wydanego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 872/15, nie ma znaczenia jaki podmiot realizował sieć gazociągową na przedmiotowej nieruchomości, istotne jest bowiem, że sieć gazociągowa powstała w celu zasilania domków jednorodzinnych na os. [...]

Również sieć cieplną, która dotyczy budynków przy ul. [...] . stanowiących bloki mieszkalne (choć w planach realizacyjnych zakładano budowę półsanatorium) należy uznać za związaną z realizacją celu wywłaszczenia. Słusznie zatem Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 1,3143 ha, obr. [...] , m. K. , w granicach parceli katastralnej [...], b. gm. kat. K. , na rzecz: F.P. i J.P.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsprzecznym jest, iż celem wywłaszczenia była budowa Miasta N. i kombinatu [...]. Inwestycja ta składała się jednak zarówno z budynków mieszkalnych, jak również infrastruktury i urządzeń służącym mieszkańcom, jak zieleń osiedlowa, ciągi piesze, instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne). Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej rozważania należy stwierdzić, iż instalacje podziemne stanowiły immanentną część Miasta N. , stanowiąc infrastrukturę służącą mieszkańcom tegoż osiedla. Zatem przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki należy uznać budowę Miasta N. i kombinatu [...] należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również dodatkową, niezbędną infrastrukturę techniczną. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec ojej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów.

Odnosząc się również do zarzutu odwołującego, wskazano, iż analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje, że istotna część działki nr [...] zajęta jest pod urządzenia infrastruktury technicznej, a zatem nie jest możliwy zwrot części nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, iż sieć elektroenergetyczna SN 15 kV wybudowana w 1976 r., która znajduje się na działce nr [...] nie służy zaspokojeniu potrzeb wybudowanych osiedli mieszkaniowych. Jak wskazał [...] S.A. Odział w K. Zakład Energetyczny K. w piśmie z 20 maja 2008 r. "kabel [...]. przebiegający przez działki [...] ,[...] i [...] wybudowany został w 1976 roku. Kable SN 15 kV relacji [...] przebiegający przez działkę [...] oraz relacji [...] przebiegający przez działki [...] ,[...] ,[...] wybudowane zostały w 1986 roku celem zasilenia stacji [...] zasilającej okoliczne osiedle." Zdaniem Wojewody [...] również działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym jako budowa Miasta N. i kombinatu [...] , a w jego ramach pod budowę instalacji podziemnych.

Zasadnym było zatem uchylenie decyzji Starosty K. z 29 września 2016 r. znak: [...], w zaskarżonej części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha. obr. [...] , m. K. oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu działki nr [...] (tj. pkt 1, 3 i 4 decyzji) i orzeczenie o odmowie jej zwrotu.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.P. , zarzucając jej naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że realizacja sieci infrastruktury technicznej w ramach prywatnej inicjatywy oraz budowa sieci infrastruktury technicznej związanej z obiektami, które nie zostały wykonane zgodnie z celem wywłaszczenia może być uznane za realizacje celu wywłaszczenia i stanowić podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] w granicach parceli katastralnej nr [...], pomimo że jej część nie została zajęta poprzez wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

- art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie dokładnej lokalizacji oraz charakteru sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez teren działki nr [...] oraz wpływu lokalizacji przedmiotowych sieci na możliwość orzeczenia zwrotu co najmniej części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr.[...] w granicach parceli katastralnej nr [...],

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia w się w uzasadnieniu do okoliczności wskazujących na możliwość zwrotu co najmniej części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] , w szczególności tej części na której nie są zlokalizowane żądne elementy infrastruktury technicznej związanej z obsługą osiedla zrealizowanego na wywłaszczonym terenie,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej części rozstrzygnięcia organu I instancji oraz bezpodstawne uchylenie prawidłowej części decyzji Starosty K. z dnia 29 września 2016 roku i rozstrzygnięcie sprawy w sposób wadliwy,

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak pełnego zastosowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 roku, sygn. II SA/Kr 872/15, w szczególności w zakresie ustalenia, czy zlokalizowane na działce nr [...] elementy infrastruktury technicznej są czynne i nadal wykorzystywane oraz czy można je ewentualnie wyłączyć bez szkody dla prawidłowego funkcjonowania systemu.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest częściowo uzasadniona, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest w pewnej części wadliwa. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w sposób przekonujący do wszystkich zarzutów podnoszonych przez F.P. w odwołaniu.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), dalej przywoływana jako "u.g.n.". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n., przy czym przy ich wykładni należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając sprawę należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że wydane poprzednio decyzje w sprawie zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 872/15. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności kontrolą należało więc objąć wykonanie przez organy administracji wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wymienionym wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że mimo ustalenia, iż ogrody działkowe nigdy na przedmiotowych działkach nie powstały, orzeczenie o ich zwrocie jest przedwczesne. Stwierdziwszy, że po objętych postępowaniem działkach przebiegają sieci infrastrukturalne: cieplna, energetyczna, kanalizacja sanitarna, gazociąg średniego ciśnienia, sieć wodociągowa - Sąd nakazał zbadanie kiedy i na jakie potrzeby owe sieci powstały, a w konsekwencji czy i w jakim stopniu mogły stanowić realizację celu wywłaszczenia określonego jako "Budowa miasta i kombinatu N ".

W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie wykonały powyższe wskazania. Starosta zwrócił się do operatorów sieci i uzyskał wiarygodne informacje o ich przebiegu, dacie oraz celu powstania wraz z kopiami dokumentów źródłowych. Informacje te zostały szczegółowo omówione i przeanalizowane w decyzji Starosty. Na ich podstawie Starosta ustalił, że na obu działkach przeznaczonych w zwrotu przebiegają sieci infrastrukturalne, przy czym sieci przebiegające przez działkę nr [...] stanowią realizację celu wywłaszczenia, natomiast sieć elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę nr [...] nie może zostać uznana za realizację celu wywłaszczenia, bowiem nie zasila obiektów infrastruktury ani budynków mieszkalnych, a więc nie służy zaspokojeniu potrzeb wybudowanych osiedli mieszkaniowych.

Po dokonaniu kontroli instancyjnej decyzji Starosty, Wojewoda [...] tę ostatnią kwestię ocenił odmiennie. Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w zakresie braku przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...]. Orzekając w tym zakresie Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę na pkt I zaskarżonej decyzji. Ponieważ zaskarżona decyzja posiada wyraźnie wydzielone części odnoszące się do poszczególnych działek będących przedmiotem postępowania - możliwe było orzeczenie o częściowym uwzględnieniu skargi i oddaleniu jej w pozostałym zakresie.

Organ odwoławczy prawidłowo ocenił brak przesłanki zbędności w odniesieniu do tej nieruchomości. Skoro kable przebiegające po tej działce wybudowane zostały w 1986 roku "celem zasilenia stacji 2376 zasilającej okoliczne osiedle", to tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany, natomiast to, że obecnie - jak stwierdza organ I instancji - "nie zasila ani obiektów infrastruktury, ani budynków mieszkalnych" jest kwestią drugorzędną.

Natomiast wadliwa jest decyzja Wojewody w pkt II, a więc w zakresie, w jakim utrzymano w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji bez szczegółowego rozważenia zarzutu odwołania F.P. dotyczącego zbadania ewentualnej możliwości zwrotu części działki nr [...]. Powołano się przy tym na art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W odwołaniu zarzucono, że "organ wykluczył możliwość zwrotu nieruchomości z uwagi na wykonanie na tej nieruchomości sieci uzbrojenia terenu, których zajętość bynajmniej nie obejmuje całości działki objętej wnioskiem o zwrot (nawet przy uwzględnieniu pasa technicznego koniecznego do zapewnienia możliwości konserwacji przedmiotowych urządzeń). Analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje, że istotna część działki nr [...] nie jest zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje, że nie ma żadnych przeszkód by orzec, że te części nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia".

Do zarzutu tego (znacznie rozwiniętego w uzasadnieniu odwołania) organ odwoławczy odniósł się tylko jednym zdaniem - stwierdzając: "Odnosząc się również do zarzutu odwołującego, wskazać należy, iż analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje, że istotna część działki nr [...] zajęta jest pod urządzenia infrastruktury technicznej, a zatem nie jest możliwy zwrot części nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia". W ocenie Sądu nie może to zostać uznane za należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy miał obowiązek w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnić jaka dokładnie część objętej wnioskiem o zwrot działki jest zajęta przez sieci infrastrukturalne realizujące cel wywłaszczenia, a jaka jej część jest wolna oraz czy istnieją inne przeszkody do zwrotu tej wolnej od infrastruktury części nieruchomości. Przytoczone wyżej zdanie w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie zastosowano art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wiadomo bowiem jaka część nieruchomości została uznana przez Wojewodę za "istotną" oraz z jakiego powodu wyklucza to możliwość zwrotu części "nieistotnej".

Jednocześnie Sąd podkreśla, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania tj. nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania (naruszenie art. 7, at. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może sam rozstrzygnąć kwestii ewentualnej możliwości zwrotu części nieruchomości, bowiem nie została ona w dostateczny sposób wyjaśniona przez Wojewodę [...] Nie ma przy tym konieczności uchylania również decyzji organu I instancji, gdyż w ocenie Sądu zebrane w aktach sprawy dowody pozwalają na dokonanie oceny tej kwestii, ewentualnie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Wojewodę będzie mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego, jeżeli którakolwiek ze stron uzna za stosowne wnieść skargę. Obecnie jednak ocena przez WSA możliwości zwrotu części nieruchomości byłaby przedwczesna i stanowiłaby wejście w kompetencje organów administracji publicznej, do czego sąd nie jest upoważniony. Jak bowiem stwierdzono na wstępie uzasadnienia rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, nie zaś wyręczanie organów administracji w stosowaniu prawa materialnego.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy obu instancji wykonały wskazania zawarte w wiążącym je wyroku WSA w Krakowie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Sąd nie doszukał się również naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie zarzucanym w skardze, ani też w pozostałym zakresie. Sąd podziela pogląd, że dla oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie jest istotne jaki konkretnie podmiot podjął czynności zmierzające do jego realizacji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 700 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 483 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).