Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 10, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 2, art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 48, art. 49g ust. 2 pkt 2, art. 49f ust. 1, art. 49i ust. 1, art. 49i ust. 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. l, art. 23 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: Załącznik 1, punkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. R., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 25 sierpnia 2021 r., [...] w sprawie zobowiązania odwołującego się – jako właściciela działek [...] i [...] w S. przy ul. [...] – do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia w wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. Z. M., właściciel działki [...] przy ul. [...] w S., zwrócił się do Burmistrza o zweryfikowanie zgodności zagospodarowania działek [...] i [...] z planem miejscowym w kontekście przeprowadzonych tam remontów, przebudów oraz parkowania koparki i sprzętu. Zgłaszający zaznaczył, że teren wymienionych działek w 2019 r. utwardzono, postawiono halę, a stacjonujące tam koparkę i inne pojazdy zaczęto parkować bezpośrednio pod ścianą jego budynku mieszkalnego. Na działce [...] składowane są też rury PVC i różne materiały. Z. M. wyjaśnił, że jego budynek jest połową docelowego bliźniaka, dla którego fundamenty znajdują się właśnie w gruncie na działce sąsiada. Ściana jego budynku nie zapewnia przez to ochrony akustycznej, gdyż przystosowana jest do dobudowy budynku sąsiedniego. Tymczasem na działce [...], na pozostałościach wspólnego z jego budynkiem fundamentu, położono kostkę. Parkowane i uruchamiane tam pojazdy przenoszą hałas bezpośrednio na jego budynek, co jest znaczącym dyskomfortem (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe pismo Burmistrz przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (zwanemu dalej "Inspektorem Powiatowym") o czym zawiadomił zgłaszającego pismem z dnia 28 lipca 2020 r., [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 17 maja 2021 r. Z. M. ponownie zwrócił się do Burmistrza z prośbą o weryfikację zgodności zagospodarowania działek [...] i [...] z planem miejscowym. Zaznaczył, że nadzór budowlany zajął się jedynie kwestią legalności budynków, gdy tymczasem jego wniosek dotyczy zagospodarowania terenu jako całości (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po zebraniu danych o obowiązującym planie miejscowym i właścicielach nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), Burmistrz pismem z dnia 28 maja 2021 r., [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie sposobu zagospodarowania gruntów stanowiących działki [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na zawiadomienie o wszczęciu postępowania zareagował A. R. – właściciel działek [...] i [...]. Wskazał, że toczy się przed Inspektorem Powiatowym Nadzoru postępowanie dotyczące nieruchomości i czynione są starania w kierunku odszukania dokumentacji dla "sytuacji zastanej od ponad 20 lat" (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 7 lipca 2021 r., [...] Burmistrz zwrócił się do A. R. o wyjaśnienie, czy na działkach [...] i [...] nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu inna niż tymczasowa, trwająca do roku oraz o wskazanie podstawy prawnej (decyzji o warunkach zabudowy, względnie innych decyzji), na podstawie której teren jest użytkowany (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Tego samego dnia (pismo [...]) Burmistrz zwrócił się także do Inspektora Powiatowego o udzielenie informacji o stanie spraw prowadzonych w odniesieniu do zabudowy na działkach [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 lipca 2021 r., [...]) A. R. wskazał, że działki [...] i [...] należały do jego rodziców, a obecnie w toku postępowania przed nadzorem budowlanym trwa odszukiwanie dotyczącej ich dokumentacji. Z akt wynika, że właściciel nieruchomości przedkładając powyższe pismo zjawił się w siedzibie organu osobiście, stąd też jednocześnie pracownik prowadzący sprawę odebrał od niego oświadczenie, które zaprotokołowano. A. R. nie potrafił wskazać podstawy prawnej zmiany zagospodarowania terenu, nie odniósł się też do pytań organu, między innymi w piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. Wyjaśnił natomiast, że znajdujące się na działkach budynki powstały bez pozwolenia. A. R. nie wskazał też na żadną inną dokumentację dotyczącą zmiany sposobu zagospodarowania działek [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p."), zobowiązał A. R. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek [...] i [...]. Wyjaśnił, że w toku postępowania właściciel nieruchomości nie przedstawił podstaw zmiany zagospodarowania terenu. Na działkach znajdują się budynki wybudowane przez poprzedniego właściciela S. R. oraz utwardzenie zrealizowane przez S. R. i A. R.. W ocenie Burmistrza na działce doszło do zmiany sposobu zagospodarowania polegającej na użytkowaniu terenu mieszkaniowego na prowadzenie działalności gospodarczej. Działalność ta jest prowadzona aktualnie i ma charakter trwały. Prowadzenie działalności gospodarczej na terenie mieszkaniowym doprowadziło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Burmistrz zaznaczył dalej, że zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że działki [...] i [...] zabudowane są budynkiem biurowym oraz budynkiem magazynowo-warsztatowym od lat 90-tych ubiegłego wieku, stąd obecnie nie doszło do zmiany sposobu ich zagospodarowania. Na budynki te uzyskano decyzje legalizacyjne. Do odwołania dołączono decyzje Inspektora Powiatowego z dnia 6 i 7 września 2021 r., odpowiednio [...] i [...] dotyczące budynku magazynowo warsztatowego na działce [...] i budynku biurowego na działce [...] – (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W ocenie A. R. dla oceny sprawy nie ma znaczenia fakt, że uchwałą z dnia 26 listopada 2013 r., XLIX/450/2013 uchwalono dla obszaru jego nieruchomości plan miejscowy, ponieważ art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy nie może mieć zastosowania do przypadku, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest taki sam, jak ten sprzed uchwaleniem planu. Na działkach [...] i [...] działalność gospodarcza prowadzona była przez A. R. i jego ojca S. od 35 lat. Skarżący pokusił się nawet o stwierdzenie, że stan faktyczny należy poczytywać przeciwnie do tego jak postrzega to organ – a mianowicie, że to w otoczeniu terenu gospodarczego wprowadzono zabudowę mieszkaniową.

Odwołujący się podkreślił, że istotne znaczenie dla sprawy mają też decyzje legalizacyjne dla zabudowy na jego nieruchomości. Skoro jej zgodność z prawem została potwierdzona, to oznacza, że zgodnie z art. 49f ust. 1 i art. 49i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. Sądu, dalej "P.b.") posiada on też podstawę do jej użytkowania.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza, a postępowanie administracyjne umorzyło w pierwszej instancji. Wskazało, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. reguluje kwestię przywracania do poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, gdy zmiana ta nie była poprzedzona uzyskaniem stosownych zgód i zezwoleń. Kolegium zaznaczyło dalej, iż w odniesieniu do działek [...] i [...] toczyły się postępowania przez Inspektorem Powiatowym, które zakończyły się wydaniem decyzji legalizacyjnych. Tym samym nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu należało uchylić, a postępowanie umorzyć.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła G. M. – strona postępowania i właścicielka działki [...] Zarzuciła przy tym naruszenie art. 6, 10, 77 oraz 80 K.p.a., przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP zaznaczając, że rozstrzygnięcie opiera się na nieprawomocnych orzeczeniach nadzoru budowlanego, natomiast teren, którego dotyczy sprawa, był i jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Wskazując na powyższe G. M. wniosła między innymi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W obszernych motywach skargi skarżąca akcentowała, że działki [...] i [...] były od lat 80 działkami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe. Przede wszystkim ich wydzielenie nastąpiło na taki cel – co potwierdza cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w 1982 r. (budowa domu jednorodzinnego) oraz ówczesna treść planu miejscowego. Od 1994 r. cel taki usankcjonował plan przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r., XLIV/234/9. Plan ten utracił moc 1 stycznia 2013 r., jednak w 2013 r. weszła w życie uchwała XLXIX/450/2013 przeznaczająca działki [...]/[...] pod budownictwo mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśniło, że nie jest władne negować decyzji Inspektora Powiatowego wydanych co do legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania terenu. Zaznaczyło też, że "sam fakt istnienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu [...] nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowań legalizacyjnych, które z samej swej istotny dotyczą zrealizowanych robót albo jak w tej sprawie, dotyczą zmiany sposobu użytkowania terenu w sposób odmienny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, który został uchwalony później, aniżeli wykonane bez zezwoleń roboty lub gdy wcześniej dokonano zmiany sposobu użytkowania terenu".

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2022 r., G. M. zaznaczyła, że teren sąsiadujący z jej działką był zawsze terenem mieszkaniowym. Przyznała, że konkretnie na działce [...] znajdował się co prawda budynek gospodarczo-garażowy, ale też były tam już fundamenty właśnie pod drugą połowę mieszkalnego bliźniaka (stycznego z jej budynkiem – uw. Sądu). Na działce [...] nie prowadzono działalności gospodarczej. Przeznaczono ją na taki cel dopiero w latach 2018-2020, kiedy zlikwidowano fundamenty budynku mieszkalnego, podniesiono teren i zajęto go pod miejsce parkowania maszyn i koparek oraz składowania rur i węży (k. [...] akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2022 r. do sprawy odniósł się z kolei A. R.. W jego ocenie skarga powinna zostać oddalona. Skarżący skoncentrował się na wykazaniu, że skoro dla jego działek wydano decyzje z dnia 6 i 7 września 2021 r., [...] i [...] legalizujące znajdujące się tam obiekty, to oznacza, że mocą ustawy "umożliwiono właścicielom pozostawienie takich obiektów i ich otoczenia w niezmienionym stanie i funkcji nawet na terenach, które przewidywały ograniczenia lokalizowaniu i użytkowaniu tego typu obiektów, a tym samym nieruchomości, na których zostały zlokalizowane".

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2022 r. do sprawy po raz kolejny odniosła się G. M.. Podkreśliła, że A. R., może remontować i wykorzystywać budynki gospodarczo-garażowe w taki sposób jak przed uchwaleniem planu miejscowego, ale nie może przebudowywać ich i zmieniać funkcji na budynki przemysłowe. W jej ocenie nie ma podstaw do przyjęcia, że właściciel działek [...] i [...] może prowadzić w budynkach gospodarczo-garażowych, pełniących funkcję pomocniczą do mieszkalnej, dowolną aktywność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga G. M. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Już na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja Kolegium jest nie do zaakceptowania już w płaszczyźnie proceduralnej, jako że nie jest ona w zasadzie poparta żadnym wywodem prawnym. Tymczasem taki wywód był konieczny, gdyż w realiach sprawy, w kontekście stosunkowo niedawno wprowadzonych instytucji Prawa budowlanego (uproszczonego postępowania legalizacyjnego), ujawniają się nowe, ważkie zagadnienia prawne.

Wynikłe w sprawie zawiłości dostrzegła skarżąca i uczestnik postępowania, z tym że ich interesy, a więc też i stanowiska są przeciwne.

Otóż zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do pytań:

- czy decyzja w wyniku legalizacji uproszczonej dotycząca obiektu budowlanego o innej funkcji (w sprawie: budynku innego niż mieszkalny) aniżeli podstawowa funkcja terenu (w sprawie: mieszkalna), pozwala użytkować tylko zalegalizowany budynek wedle jego funkcji, czy skutki takiej decyzji roztaczają się przestrzennie niejako na całą działkę budowlaną zmieniając automatycznie także i jej sposób zagospodarowania na niemieszkalny?

a w przypadku odpowiedzi pozytywnej,

- czy zalegalizowanie na działce niemieszkalnego obiektu budowlanego sankcjonuje z góry każde niemieszkalne i gospodarcze zagospodarowanie, czy tylko takie, które jest bezpośrednio służebne względem podstawowej funkcji budynku zatwierdzonej w decyzji legalizacyjnej?

Postawione pytania – gdy wnikliwiej je przeanalizować – dotyczą więc w istocie relacji pomiędzy art. 49i ust. 1 i 2 P.b. a art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., czyli problemu zmiany zagospodarowania terenu wywołanej samowolną budową obiektu budowlanego, następnie "dopuszczonego" w drodze legalizacji uproszczonej.

Powyższe zagadnienie jest szczególnie aktualne wobec specyfiki decyzji legalizacyjnej wydawanej w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.

Dla kontrastu w tym miejscu warto wspomnieć, że przed wejściem w życie szerokiej nowelizacji P.b. (ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) istniała jedna, główna procedura legalizacji samowoli budowlanych (art. 48 i nast. P.b.), wedle której zalegalizowanie obiektu wymagało zawsze wykazania zgodności jego funkcji z planem miejscowym lub przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, logicznie ujmując, nie było możliwości, aby został zalegalizowany budynek o innej funkcji, aniżeli planistyczna funkcja terenu. Pomijając w tym miejscu kontrowersje, które rozstrzygała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 6 poz. 89), rozbieżność tego rodzaju nie występowała w procedurze legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.), gdyż w jej ramach także wymagano zgodności obiektu "z przepisami o planowaniu przestrzennym".

Wprowadzenie do P.b. na mocy nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. uproszczonej procedury legalizacyjnej spowodowało wyłom w dotychczasowych zasadach legalizacji. Legalizacja uproszczona zerwała bowiem z wymogiem badania zgodności samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego z planem miejscowym czy decyzją o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia (co zresztą trafnie w sprawie opisał A. R. w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2022 r.), że istnienie samowoli budowlanych przez długi okres czasu (20 lat) nakazuje domniemać, iż zostały one w swym otoczeniu przestrzennym czy urbanistycznym niejako milcząco zaakceptowane. Nie zagłębiając się w tym miejscu w szczegółowe reguły legalizacji uproszczonej zaakcentować jedynie trzeba, że pewnym novum jest, że w efekcie takiej legalizacji obiekt budowlany zostaje doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, uprawniony podmiot uzyskuje prawo do jego użytkowania (art. 49i ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 P.b.), a to wszystko może nastąpić nawet w warunkach funkcjonalnej sprzeczności z planem miejscowym czy zastaną funkcją otaczającego terenu.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy dostrzec należy, że mamy do czynienia z działkami [...] i [...] przy ulicy [...], które są działkami położonymi ewidentnie na terenie usankcjonowanej planem miejscowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obecny właściciel działek A. R., choć deklaruje prowadzenie przez siebie, a wcześniej przez swojego ojca, działalności gospodarczej przez kilkadziesiąt lat, nie potrafił wskazać żadnej decyzji, która dopuszczałaby zaprowadzenie na wymienionych działkach takiej działalności jak park pojazdów i maszyn budowlanych oraz materiałów i sprzętu instalatorskiego. Z kolei właścicielka działki sąsiedniej w sposób wiarygodny uprawdopodabnia (przedkładając dokumentację załączoną do skargi), że działki przy ul. [...] w S. w 1982 r. dzielono i oddawano w użytkowanie wieczyste na cele budownictwa mieszkaniowego, cele te były usankcjonowane w późniejszym planie miejscowym z 1994 r. i wreszcie przyjęte w obecnym planie z 2013 r. Warto podkreślić, że wedle dołączonego do skargi egzemplarza mapy zasadniczej z 12 października 2013 r. działki [...] i [...] pozostawały ewidencyjnie działkami stanowiącymi nadal tereny mieszkaniowe "B".

Szersze spojrzenie na okoliczności sprawy prowadzi więc do wniosku, że działalność gospodarcza na działkach [...] i [...] została najpewniej zaprowadzona na zasadzie faktu dokonanego, bez odpowiedniego ku temu umocowania w postaci decyzji zmieniającej sposób zagospodarowania terenu, który ewidencyjnie był od lat osiemdziesiątych terenem o funkcji mieszkalnej.

Zdaniem Sądu jest zatem w sprawie aktualne pytanie o zgodność z prawem zaprowadzonego na działkach [...] i [...] sposobu zagospodarowania na cele działalności gospodarczej. Istnieje więc podstawa do prowadzenia postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Przechodząc natomiast do zasadniczej, uwypuklonej wcześniej kwestii, to jest znaczenia dla sprawy decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 6 i 7 września 2021 r., odpowiednio [...] i [...] dotyczących budynku magazynowo warsztatowego na działce [...] i budynku biurowego na działce [...], to Sąd stoi na stanowisku, że zalegalizowanie wymienionych obiektów nie daje podstawy do umorzenia postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., które dotyczyło wykorzystania terenu działek jako parku maszynowego oraz składu sprzętu i materiałów dla prowadzonej działalności instalatorskiej.

Faktem jest, że wydane decyzje legalizacyjne "zatwierdzają" istnienie budynków magazynowo warsztatowego oraz budynku biurowego na działkach A. R., jak też mocą art. 49i ust. 2 P.b. pozwalają na ich dalsze legalne użytkowanie.

W ocenie Sądu nie jest jednak tak oczywiste – jak zdaje się to wynikać z wypowiedzi Kolegium – że legalizacja obiektów budowlanych o funkcji innej niż mieszkalna znajdujących się na części działek czyni całe te działki terenami przeznaczonymi pod dowolną działalność gospodarczą. Przywołany art. 49i ust. 2 P.b. stanowi li tylko, że "Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego" – sankcjonuje więc funkcję obiektu budowlanego, a nie całej działki na której się znajduje.

Rozstrzygnięcie o tym, czy (i jak dalece przestrzennie) zalegalizowanie obiektu budowlanego w legalizacji uproszczonej skutkuje z mocy samej tej decyzji zmianą zagospodarowania terenu działki, wymaga sięgnięcia pomocniczo do przepisów z zakresu geodezji i kartografii oraz ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej "P.g.k.") organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych (wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część) między innymi "o zmianie sposobu użytkowania gruntu". Zgodnie z art. 23 ust. 7 P.g.k. starosta niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 1-3, wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków

W tym miejscu przywołać można pomocniczo przepisy z zakresu ewidencji gruntów. Zgodnie z punktem 15 załącznika 1 ("Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych") do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.) do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty: "zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe [...], jak i też "położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki". Warto też wspomnieć, że zasadniczo "kontur innych terenów zabudowanych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy".

Z powyższych przepisów wynika, że zalegalizowanie obiektu budowlanego, na przykład tak jak w niniejszej sprawie budynku o funkcji innej niż mieszkalna, przemysłowa lub magazynowa (budynku magazynowo warsztatowego, budynku biurowego) skutkuje automatycznie usankcjonowaniem dla gruntu zajętego przez takie budynki, gruntu między budynkami i w ich bezpośrednim sąsiedztwie oznaczenia użytku Bi, czyli grunt taki staje się ewidencyjnie "innym terenem zabudowanym".

Przenosząc to na okoliczności sprawy wskazać należy, że jak wynika z utrwalonej w aktach organu pierwszej instancji informacji z rejestru gruntów, działki [...] i [...] mają właśnie oznaczenie użytku Bi "Inne tereny zabudowane", które zapewne wpisano do ewidencji właśnie w związku z zainwentaryzowaniem przez geodetę budynków biurowego i magazynowo warsztatowego (art. 49g ust. 2 pkt 2 P.b.). Jak wiadomo, później budynki te zostały też zalegalizowane i wedle takiej funkcji dopuszczone do użytkowania decyzjami Inspektora Powiatowego z dnia 6 i 7 września 2021 r., odpowiednio [...] i [...] [...].

Można więc podsumować, że działki [...] i [...] rzeczywiście uzyskały nowe, niemieszkalne funkcje w związku z zalegalizowaniem i dopuszczeniem do użytku na nich istniejących tam budynków biurowego i magazynowo warsztatowego.

Powyższe stanowi odpowiedź na pierwsze z pytań, które postawiono na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia. Udzielić należy zatem odpowiedzi również na pytanie drugie, to jest: czy zalegalizowanie na działce niemieszkalnego obiektu budowlanego sankcjonuje z góry każde niemieszkalne/gospodarcze zagospodarowanie, czy tylko takie, które jest bezpośrednio służebne podstawowej funkcji budynku zatwierdzonej w decyzji legalizacyjnej?

W ocenie Sądu należy jednoznacznie stwierdzić, że właściciel zalegalizowanego w legalizacji uproszczonej obiektu budowlanego uzyskuje mocą decyzji legalizacyjnej prawo do zagospodarowania terenu nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względu na funkcję zalegalizowanego i dopuszczonego do użytku obiektu budowlanego. Inne podejście prowadziłoby do nieuzasadnionej nadinterpretacji uprawnienia płynącego dla właściciela obiektu budowlanego z art. 49i ust. 2 P.b. Należy pamiętać, że z samej ustawy taki właściciel uzyskuje w zasadzie tylko prawo do użytkowania tego obiektu, a dopiero pośrednio, przez pryzmat przepisów z zakresu geodezji i kartografii oraz ewidencji gruntów, gruntowi zajętemu przez obiekt budowlany czy go bezpośrednio otaczającemu nadaje się służebną funkcję.

Przenosząc więc powyższe refleksje na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o ile A. R. ma prawo korzystać z istniejących budynków na cele biurowe i magazynowo warsztatowe, o tyle wykorzystywanie i przeznaczenie całego pozostałego obszaru działek [...] i [...] pod działalność obejmującą park maszyn i urządzeń oraz składnicę sprzętu instalatorskiego stanowi zmianę zagospodarowania terenu dalece wykraczającą poza funkcje służebne zalegalizowanych obiektów. W ocenie Sądu właściciel działek wykorzystuje je gospodarczo po prostu znacznie intensywniej – funkcjonalnie i przestrzennie – aniżeliby to wynikało faktu istnienia na działce określonej zabudowy. Posługując się konkretnym przykładem: trudno choćby uznać, że parkowanie i uruchamianie koparki, czy składowanie sprzętu instalatorskiego jest zagospodarowaniem służebnym dla budynku magazynowo warsztatowego, a już na pewno nie usprawiedliwia go istnienie budynku biurowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że A. R. po prostu przeznaczył teren swoich działek na park pojazdów, maszyn i sprzętu wykorzystywanych do działalności gospodarczej (zob. zwłaszcza k. [...] i [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), co jest zmianą sposobu zagospodarowania terenu, i to chociażby nawet teren ten uznawać wyjściowo za usankcjonowany użytek Bi – inny teren zabudowany. Sąd w tym miejscu przypomina, że w orzecznictwie, także Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczęcie wykorzystywania działki jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej jest właśnie postacią zmiany zagospodarowania terenu (zob. wyrok z dnia 31 października 2012 r., II OSK 1179/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium. Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy orzekł nietrafnie umarzając postępowanie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. tylko z tego powodu, że dla terenu działek [...] i [...] wydano decyzje legalizacyjne dla określonej zabudowy biurowej i magazynowo warsztatowej. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło bowiem tej zabudowy czy możliwości korzystania z niej, ale zaprowadzonej przez A. R. na działkach [...] i [...] zorganizowanej działalności w zakresie obejmującym park pojazdów, maszyn i sprzętu poza istniejącymi budynkami, co należy postrzegać w kategoriach zmiany zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium obowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu uiszczonego przez skarżącą od skargi.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).