Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 768/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne I. stwierdza, że uchwała została podjęta niezgodnie z prawem; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą Rada Gminy [...] przeznaczyła do sprzedaży w formie przetargu ustnego ograniczonego nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1072/6 o pow. 0,07 ha (§ 1). W § 2 tego aktu wskazano, że jego wykonanie powierza się Wójtowi Gminy [....], natomiast wedle § 3, nadzór nad jego wykonaniem powierzony został Komisji Rolnictwa i Spraw Gospodarczych Rady Gminy [...]. Z kolei w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...]. Podstawa prawna przedmiotowego aktu wskazuje: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.g.n.".

W piśmie z dnia 22 lutego 2014 r., które wpłynęło do organu 24 lutego 2014 r. K. K. i D. K. oraz G. T., W. T. i K. Z., wezwali Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie opisanej wyżej uchwały i rozpatrzenie ich wniosku o sprzedaż działki nr 1072/6 w R. w trybie bezprzetargowym. W ich ocenie, działania Rady Gminy pozostają w sprzeczności z uchwałą, która podjęta została z naruszeniem zasad techniki prawotwórczej oraz z naruszeniem art. 60, art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 40 ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., art. 12, art. 24, art. 50 u.s.g., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu. Składający wezwanie podali, że wykonanie uchwały niezgodnie z ujawnioną wolą Rady, przy braku reakcji ze strony organu kontrolnego, narusza ich prawem chroniony interes, negatywnie wpłynie na ich sferę materialno-prawną poprzez pozbawienie ich uprawnień do skutecznego dochodzenia przysługujących im praw (ochrona posiadania służebności) i uniemożliwi prawidłowe zagospodarowanie należących do nich działek. Podnieśli, że już w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. zwrócili się do Rady Gminy w [...] o bezprzetargowe nabycie działki nr 1072/6, położonej w R. Wniosek ten nie został rozpoznany, a organ podjął uchwałę nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu ustnego ograniczonego. Zwrócili uwagę, że Wojewoda nie stwierdził nieważności powyższej uchwały, a zawarł jedynie (w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r.) uwagę, że określenie formy przetargu wykracza poza kompetencje organu uchwałodawczego gminy i nakazał ponowne przeanalizowanie uchwały pod kątem podanych w tym piśmie przepisów. Tymczasem organ wykonawczy wydał sprzeczne z treścią wymienionej uchwały zarządzenie o ogłoszeniu przetargu ustnego nieograniczonego.

Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 25 kwietnia 2014 r., D. K., K. K., G. T., W. T. i K. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 28 marca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie czynności prowadzących do sprzedaży działki nr 1072/5 w drodze przetargu nieograniczonego. Skarżący podtrzymali zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczyli, że tylko wydanie zarządzenia o przetargu ograniczonym do właścicieli bezpośrednio przylegających działek bądź też zastosowanie trybu bezprzetargowego mogło być zgodne z uchwałą, której sprawa dotyczy. Tymczasem akt ten został całkowicie odmiennie zinterpretowany i wykonany przez uprawniony do tego organ. Skarżący zwrócili uwagę, że posiadają legitymację do złożenia skargi. Wskazali, że sporna działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na cele zabudowy wsi Rzędzianowice i przejęta przez Gminę z mocy prawa w 1990 r. Od tego czasu służyła i nadal służy jako dojazd do działek właścicieli nieruchomości bezpośrednio przyległych oraz do działki macierzystej, z której wydzielono działkę gminną ustanawiając na niej służebność. Zdaniem skarżących, "przez przeoczenie" służebność ta nie została wpisana do księgi wieczystej, a Gmina neguje fakt jej istnienia. Wyjaśnili, że działka nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania, wykonywanie służebności odbywa się całą jej szerokością, a Gmina odmówiła wykonania przebudowy zjazdu na drogę publiczną. Zdaniem skarżących, pozostawienie przedmiotowej uchwały w mocy spowoduje naruszenie podstawowych zasad prawa, stworzy niepewną sytuację dla obywateli i podważy zaufanie do organów Państwa, zaś przede wszystkim narusza ich interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] - reprezentowana przez Wójta Gminy [...] - wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako oczywiście nieuzasadnionej. Stwierdziła, że Wojewoda [...] w trybie nadzorczym zwrócił uwagę, że rada gminy w ramach swych kompetencji wyraża zgodę na sprzedaż mienia gminnego w drodze przetargu, zaś o formie przetargu, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.g.n., decyduje jego organizator. W tej sytuacji Wójt Gminy [...] zarządzeniem nr [....] z dnia 10.09.2013 r. zarządził sprzedaż nieruchomości w trybie przetargu ustanego nieograniczonego. Zdaniem Rady, zarówno uchwała, jak i będący jej konsekwencją przetarg, znajdują umocowanie w przepisach u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. W przetargu nieograniczonym mogły brać udział wszystkie osoby fizyczne i prawne. Warunkiem uczestnictwa było jedynie wpłacenie wadium za wybraną działkę. Rada wskazała, że nie zastosowano trybu przewidzianego art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej), bowiem zbycie działki mogło zmierzać do poprawienia warunków nie jednej działki, ale przynajmniej dwóch. Ponadto działka posiada bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej i mogła być zagospodarowana w inny sposób. Organ wyjaśnił również, że zachowana została procedura przewidziana art. 38 ust. 3 u.g.n., z tym, że w terminie określonym w wykazie nieruchomości nie wpłynęły żadne wnioski osób, którym przysługiwałoby pierwszeństwo w nabyciu. Podkreślono, że Wójt Gminy ogłaszając przetarg ustny nieograniczony miał na celu zapewnienie jawności obrotu gruntami publicznymi oraz udziału w tym obrocie możliwie szerokiego kręgu zainteresowanych osób. Skarżący zaś (wielokrotnie informowani o zastosowanej formie przetargu), pomimo zgłaszanej chęci nabycia działki nr 1072/6 w obrębie R. gm. [...], nie przystąpili do przetargu.

Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę K. Z. i G. T., postanowieniem z dnia 14 października 2014r. odrzucił skargę W. T., a postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r. odrzucona została skarga D. K.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 728/14 WSA w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. Przesądziwszy o dopuszczalności tej skargi, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd przystąpił do oceny, czy będąca jej przedmiotem uchwała narusza interes prawny (uprawnienie skarżącego), o którym mowa we wskazanym przepisie, podkreślając, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podejmowania uchwały normy prawa materialnego. W ocenie Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest trafny. Powodem niezastosowania bezprzetargowego trybu zbycia działki była możliwość poprawienia warunków zagospodarowania większej liczby nieruchomości, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrysie z mapy ewidencyjnej obr. R. w skali 1:2000, przedstawiającym położenie w/w działki i działek do niej przyległych. W takiej sytuacji, zawarcie umowy zbycia nieruchomości bez przetargu jest bezwzględnie nieważne (art. 58 k.c. w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n.). Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 40 ust. 3 u.s.g., bowiem zgodnie z nim, o zastosowanej formie przetargu decyduje jej organizator. Ponadto, podkreślił, że ocena działań Wójta w tym zakresie pozostaje poza zakresem jego kontroli w niniejszej sprawie (wyznaczonym zaskarżoną uchwałą).

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2843/15 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał słuszność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wadliwości interpretacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd wskazał, że tylko, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej. Powyższe dowodzi braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący dowodzi zamiaru nabycia całej zbywanej nieruchomości dotąd wykorzystywanej jako droga do kilku działek i do nich przylegającej. Zgodę na to wyrazili właściciele pozostałych nieruchomości przyległych. Należało zatem wyjaśnić, jaki jest charakter zbywanej nieruchomości, czy w wyniku jej zbycia mogą poprawić się warunki zagospodarowania jednej czy większej ilości nieruchomości przyległych, czy zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. W razie pozytywnej odpowiedzi na drugą i negatywnej na trzecią część pytania, konieczne zaś jest ustalenie czy pozostali właściciele wyrazili zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, jaki ma ona charakter, zwłaszcza czy może wykl uczyć zasadę przetargowego zbycia. Powyższych rozważań Sąd I instancji nie dokonał. Wyjaśnienia wymagało także, w ocenie NSA, czy omawiany przepis można odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Wskazał na cel normy zawartej w tym przepisie - umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu, co stanowi, w ocenie Sądu II instancji, kolejne ratio legis omawianego przepisu. Zdaniem NSA, rozumienie normy z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jako ograniczającej zasięg oddziaływania do jednej tylko działki jawi się jako zbyt wąskie zwłaszcza, gdy zainteresowana nabyciem jest tylko jedna osoba, nawet wówczas gdy działek, których warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, jest więcej, w szczególności gdyby zbycie miało dotyczyć nieruchomości stanowiącej drogę, do której przylega kilka nieruchomości. Gdyby chętnym był tylko jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zbycia bezprzetargowego, niepodobna a priori wykluczyć. Wykładnia tego przepisu może kłaść, zdaniem NSA, akcent zarówno na stronę podmiotową, jak i przedmiotową. Wymagało to jednak wnikliwego rozważenia, czego Sąd I instancji nie dokonał.

Postanowieniem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 225/16 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę K. K. Sąd ustalił, że działka nr 1072/6 o pow. 7a, położona jest w R., gmina [....]. Nie posiada ona aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Położona jest w terenach z możliwością zabudowy, ponieważ sąsiednie działki są zabudowane. Możliwość jej zabudowy dotyczy jednak tylko przypadku, jeżeli zostanie nabyta przez właściciela działki sąsiedniej, ponieważ jest za wąska do samodzielnej zabudowy. Ze względu na swoją powierzchnię oraz istniejącą nań sieć przyłączy kanalizacyjnego i wodnego możliwość zabudowania działki jest znacznie ograniczona. Popyt na działkę będzie minimalny i dotyczyć może właścicieli działek sąsiednich. Sąd ustalił także, iż przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działki skarżącego o numerze 1072/5. Według oświadczenia skarżącego – m.in. z dnia 11 lipca 2012 r. – stanowi ona dojazd do jego działki nr 1072/5. Działka nr 1072/6 objęta była umową dzierżawy od 1999 r. i była użytkowana rolniczo, posiada zjazd z drogi wojewódzkiej Stanowiła ona zwyczajny dojazd, przechód do sąsiadujących działek, nie tylko działki nr 1072/5 należącej do skarżącego ale i działek K. Z. oraz G. T., wg ich oświadczeń. Skarżący nabył własność działki nr 1072/5 od Agencji Nieruchomości Rolnych w 2012 r. i w tym samym roku zwrócił się początkowo do Wójta Gminy [...] o wydzierżawienie działki nr 1072/6, a gdy ten odmówił, o jej sprzedaż w trybie bezprzetargowym. Brak jest dowodu aby działka nr 1072/6 stanowiła na gruncie drogę. Działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr 1072/6 to działka nr 1072/8 i działka nr 1072/2 stanowiące własność K. Z., działka nr 1071/1 należąca do G. T. oraz działka nr 1072/5 należąca do K. i D. K. oraz z drogą wojewódzką. K. Z. i G. T. nie sprzeciwiły się nabyciu działki nr 1072/6 przez K. i D. K. bez przetargu.

Zdaniem Sądu, należy przyjąć, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. do bezprzetargowego nabycia działki nr 1072/6 przez skarżącego. Była ona wcześniej przedmiotem dzierżawy i wykorzystywano ją rolniczo. Rzeczoznawca majątkowy nie wykluczył możliwości samodzielnego zagospodarowania działki, skupiając się na możliwości jej zabudowy. Wypis z rejestru gruntów wskazuje, że stanowi ona użytek grunty orne. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika więc, aby było wykluczone samodzielne zagospodarowanie tej działki. Ponadto, uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym może potencjalnie dotyczyć interesu jedynie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, zainteresowanych nabyciem nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej. Nie oznacza to jednak, że podmioty te mają w każdym przypadku bezwzględne prawo do bezprzetargowego nabycia przyległej nieruchomości gminnej. Sąd I instancji zauważył, że warunku braku możliwości zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości nie można sprowadzać tylko do niedopuszczalności wzniesienia samodzielnych i trwałych obiektów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka zabudowa nie stanowi jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Formami zagospodarowania nieruchomościami publicznymi, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępnienie takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości, a ponadto dowodem braku możliwości zagospodarowania, w omawianym znaczeniu, może być w szczególności przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż takiej nieruchomości. W niniejszej sprawie przetarg nieograniczony na zakup działki nr 1072/6 został pozytywnie zakończony– wygrała go zainteresowana nabyciem nieruchomości M. M. Oznacza to, że nie została spełniona konieczna przesłanka z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w postaci braku możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr 1072/6. Przesądza to o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Orzeczenie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 125/17 z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 i art. 153 P.p.s.a. i brak wyjaśnienia w należyty sposób sprawy tj. w kierunku wskazanym przez NSA w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku tj. z 14 stycznia 2016 r. Sąd I instancji ustalił więc wprawdzie jaki jest charakter zbywanej nieruchomości ale nie ustalił, czy przedmiotowa działka była samodzielnie zagospodarowana, czy w wyniku jej zbycia mogą się poprawić warunki zagospodarowania jednej czy większej ilości nieruchomości przyległych. Sąd I instancji ustalił także, iż działka nr 1072/6 była przedmiotem dzierżawy i była wykorzystywana rolniczo. Nie ocenił jednak, czy powyższa okoliczność oznacza, że działka ta może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Sąd I instancji nie rozważył należycie, czy można wykluczyć zasadę przetargowego jej zbycia. NSA za zasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a., przez rozpoznanie sprawy na podstawie okoliczności zaistniałych po podjęciu zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy [...] w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu prawnego. Sąd I instancji powołał się bowiem na pozytywny wynik przetargu nieograniczonego na zakup działki, której dotyczy sprawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że fakt zbycia działki nr 1072/6 w drodze przetargu jawi się jako kluczowy argument za odmówieniem skarżącemu posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Tymczasem rozpatrując skargę należało oprzeć się na stanie faktycznym sprawy z daty podjęcia zaskarżonej uchwały i ocenić istnienie w sprawie przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Za trafny NSA uznał także zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na niesłusznym przyjęciu, że w pojęciu "zagospodarowania" w rozumieniu ww. przepisu prawa mieści się także sprzedaż nieruchomości podczas, gdy ww. przepis prawa jako warunek zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym ustanawia niemożność jej zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości. NSA stwierdził, że w tej sytuacji niesłusznie Sąd I instancji uznał sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za sposób jej zagospodarowania w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej wyrażoną w formach określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." pod kątem legalności. Wskazane kryterium takiej kontroli wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). W odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż akty prawa miejscowego, a podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność takiego aktu w całości lub w części, chyba że przepis szczególny wyłącza tego rodzaju rozstrzygnięcie (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W tym ostatnim przypadku sąd stwierdza, że akt wydany został z naruszeniem prawa. Ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności aktu organu gminy (uchwały, zarządzenia) wprowadza art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności takiego rozstrzygnięcia po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie znaczenie ma jeszcze art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten zawęża swobodę sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia w sprawie. Sąd ten obowiązany jest bowiem do uwzględnienia wykładni prawa, którą przedstawił sąd wyższej instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. wyrok NSA z 18.02.2011 r. II FSK 1799/09).

W będącej przedmiotem rozpoznania sprawie zapadły uprzednio już dwa orzeczenia sądu wyższej instancji. W pierwszym (I OSK 2843/15) NSA zarzucił niewyjaśnienie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ustanawiającego odstępstwo od zasady zbycia nieruchomości gminnej w drodze przetargu. Sąd wskazał, że wykładnia tego przepisu może kłaść akcent zarówno na stronę podmiotową, jak i przedmiotową, co wymaga jednak wnikliwego rozważenia, którego w warunkach sprawy brak. W postanowieniu tut. Sądu (z 30 września 2016 r.) zapadłym w następstwie powyższego orzeczenia przyjęto, że usprawiedliwione okolicznościami sprawy jest potraktowanie skarżącego jako jedynego podmiotu spełniającego przesłankę "poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych". Wskazano także, iż działka nr 1072/6, o której zbycie chodzi w sprawie, była wcześniej przedmiotem dzierżawy i była wykorzystywana rolniczo. WSA podkreślił też, że rzeczoznawca majątkowy nie wykluczył możliwości samodzielnego zagospodarowania działki, skupiając się na możliwości jej zabudowy. WSA podniósł, że formami zagospodarowania nieruchomościami publicznymi są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępnienie takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji uznał, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości. Sąd przyjąl, że w niniejszej sprawie dowodem możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr 1072/6 jest pozytywnie zakończony przetarg nieograniczony na jej zakup. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K. od powyższego orzeczenia, NSA wydał kolejne rozstrzygnięcie (I OSK 125/17), którego skutkiem jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy. NSA uznał, że WSA nie zastosował się do poprzednich wskazań tzn. wyrażonych w orzeczeniu zapadłym pod sygn. I OSK 2843/15. Nie ustalił bowiem czy działka, której sprawa dotyczy była samodzielnie zagospodarowana, czy w wyniku jej zbycia mogą się poprawić warunki zagospodarowania jednej czy większej ilości nieruchomości przyległych i czy fakt wcześniejszej dzierżawy i rolniczego wykorzystywania oznacza, że działka ta może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, a tym samym czy można wykluczyć zasadę przetargowego jej zbycia. Zdaniem NSA, WSA błędnie rozpoznał sprawę w oparciu o okoliczności zaistniałe już po podjęciu zakwestionowanej uchwały tj. uwzględniając fakt zbycia działki nr 1072/6 w drodze przetargu na rzecz M. M., który to argument, w ocenie NSA, jawi się jako kluczowy za odmówieniem skarżącemu posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. NSA zarzucił także błędną wykładnię art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "zagospodarowania" mieści się również sprzedaż nieruchomości, podczas gdy przepis ten stanowi o niemożności zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości. W zaleceniach co do sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy NSA nakazał Sądowi pierwszej instancji wyjaśnienie sprawy we wskazanym w wyroku zakresie, ustalenie istnienia przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. do zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym i w oparciu o powyższe ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na brzmienie art. 106 § 3 P.p.s.a. Otóż przepis ten stanowi, że

sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest zatem, że sąd orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Postępowanie dowodowe może być zatem prowadzone przed sądem wyłącznie jako postępowanie uzupełniające i to ograniczone do dowodów z dokumentów. To zatem zadaniem organów administracji jest rozważenie wszystkich istotnych z punktu widzenia danej regulacji materialnoprawnej okoliczności w oparciu o zgromadzony, stosowny materiał dowodowy. Rolą zaś sądu jest ocena, czy rozważania organu są prawidłowe tj. mogły skutkować wydaniem określonego rozstrzygnięcia, zgodnego z prawem obowiązującym w dacie jego podejmowania. To nie sąd jest więc od dokonywania właściwych w sprawie ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest ocena, czy organ administracji przyjął określony stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi go w danym postępowaniu regułami, a następnie w oparciu o tak ustalone okoliczności dokonał prawidłowej subsumpcji pod określony przepis materialnoprawny. Powołany wyżej art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszcza wprawdzie postępowanie dowodowe, ale w bardzo niewielkim zakresie, o czym przesądza użyty w nim zwrot "dowody uzupełniające" i tylko wtedy gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Postępowanie dowodowe przed sądem ma więc charakter wyjątku, a jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok NSA z 4.03.2015 r. II FSK 1935/13, wyrok NSA z 10.02.2015 r. I OSK 2574/14, wyrok NSA z 28.04.2015 r. II OSK 2331/13). Poza tym, podkreślenia wymaga, że żadna ze stron postępowania w niniejszej sprawie nie wykazała w istocie inicjatywy dowodowej.

Kwestia dopuszczalności skargi K. K. została już w niniejszym postępowaniu przesądzona (tj. uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi), natomiast w odniesieniu do interesu prawnego wymienionego Sąd stwierdził jego istnienie. Wprawdzie bowiem nie budzi wątpliwości, że w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. K. K. - jako właścicielowi działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, której zbycia sprawa dotyczy - nie przysługuje roszczenie o jej nabycie, jednak nie stanowi to przeszkody do uznania, że może on zaskarżyć uchwałę o przeznaczeniu do sprzedaży tej działki w drodze przetargu. Jak bowiem słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. (I OSK 885/15) przyjęcie innego stanowiska nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki w oparciu o wskazany przepis na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęta zatem optyka wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] o przeznaczeniu do sprzedaży w formie przetargu stanowiącej własność Gminy [...] działki położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 1072/6. Jej podstawa prawna powołuje m. in. art. 37 ust. 1 u.g.n., który to przepis jako zasadę ustanawia, iż nieruchomości (stanowiące wedle art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego) są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten zawiera jednocześnie zastrzeżenie, umożliwiające odstąpienie od wyrażonej w nim reguły, odsyłając mianowicie do brzmienia art. 37 ust. 2 i ust. 3. W okolicznościach sprawy istotna jest treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W sytuacji więc, gdy do organu gminy wpływa wniosek danego podmiotu o nabycie określonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym zadaniem tego organu jest poczynienie ustaleń w kierunku wyjaśnienia ewentualnego spełnienia ustawowych przesłanek w tym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że skoro zbycie bez przeprowadzania przetargu ma wyjątkowy charakter, to nie można interpretować rozszerzająco jego przesłanek. Ocena w tym zakresie nie może być więc dowolna, a zatem winno ją poprzedzić wyjaśnienie na podstawie właściwych środków dowodowych, czy rzeczywiście przesłanki takiego bezprzetargowego zbycia w danym wypadku zachodzą.

Rada Gminy [...] przeznaczając do sprzedaży nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka 1072/6 wskazała, że sprzedaż ta winna nastąpić w drodze przetargu. W uzasadnieniu podniesiono, że istnieje ograniczona możliwość zagospodarowania nieruchomości. Działka ma bowiem szerokość 9 metrów i może służyć poprawie warunków nieruchomości przyległych. Zwrócono też uwagę, że właściciele nieruchomości sąsiadującej wystąpili z roszczeniem o ustanowienie prawa służebności drogowej. Przedstawione wyżej motywy są bardzo lakoniczne i dowodzą braku należytego rozważenia przez Radę, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście nie zaistniały przesłanki zastosowania bezprzetargowego zbycia nieruchomości tj. w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a zatem, czy uprawnione było skorzystanie z zasady zbycia nieruchomości poprzez przetarg, na co zwrócił uwagę NSA w dwóch zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeniach. Sąd ten akcentował konieczność należytego wyjaśnienia, czy w okolicznościach sprawy rzeczywiście możliwe jest odstąpienie od reguły przetargowego zbycia nieruchomości na rzecz zbycia w drodze bezprzetargowej. Jak już zaznaczono, niezwykle skrótowe uzasadnienie kwestionowanego aktu nie pozwala na ocenę, czy podejmując go Rada faktycznie należycie przeanalizowała przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Tym samym, przyjąć należało, że zaistniały podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi, co skutkuje tym, iż Rada Gminy [...] zobowiązana będzie do zastosowania się do wyrażonych przez NSA wytycznych. W szczególności Rada położy nacisk na ustalenie ewentualnego zaistnienia przewidzianej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przesłanki "zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości", uwzględniając m. in. okoliczność w postaci uprzedniej dzierżawy przedmiotowej działki. Dokonując rozważań w tym zakresie Rada będzie miała na uwadze stanowisko NSA (wyrok w sprawie I OSK 125/17), że pod pojęciem "zagospodarowania" nie należy rozumieć sprzedaży nieruchomości. Podkreślenia wymaga także, iż ograniczona możliwość zagospodarowania działki nie jest równoznaczna z całkowitą niemożliwością takiego zagospodarowania.

W tym miejscu Sąd podnosi, że wprawdzie uregulowania u.s.g. nie wskazują na obowiązek uzasadniania podejmowanych przez rady gmin uchwał, jednak należy go zdaniem Sądu wywieść z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady obligującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Stanowisko takie obecne jest w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r. II OSK 410/06). Organy władzy publicznej muszą więc działać tak, aby budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (np. wyrok NSA z 14.02.2013 r. II OSK 2522/12). Wprawdzie zarówno powołane wyżej orzeczenia NSA, jak i większość innych prezentujących taki pogląd zapadło na gruncie spraw dotyczących kwestii wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jednak - w ocenie Sądu - konieczność właściwego uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest także aktualna w stosunku do wszelkich tego typu aktów, a więc również w sprawie niniejszej. Uzasadnienie Rady Gminy [...] nie spełnia tymczasem takiego wymogu, będąc sprowadzonym do trzech wyłącznie zdań, w oparciu o które nie sposób ocenić, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że Rada oparła się na operacie szacunkowym, w którym sporządzająca go osoba opisując przedmiot wyceny podała, że z informacji uzyskanych od właściciela nieruchomości wynika, iż działka jest obciążona służebnością. Tymczasem akta sprawy wskazują, że służebność taka nie została de facto ustanowiona, a toczy się w tej sprawie postępowanie.

Z wyżej podanych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. - uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. uznając, że przez brak należytego rozważenia przesłanek zbycia nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, czego wyrazem jest bardzo skrótowe uzasadnienie podjętego aktu, nie można stwierdzić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości do zbycia w drodze przetargu jest zgodne z prawem.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi – 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł (zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu – Dz. U. poz. 1714) oraz opłatę kancelaryjną od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł.