Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2560/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1203/15 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1203/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę M. N. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] lutego 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] listopada 2014 r. na drodze krajowej nr 11 w Byczynie zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] (nr rej. [...]) z przyczepą, którym wykonywany był w imieniu skarżącej krajowy transport drogowy rzeczy. Ładunek stanowiły ćwiartki kurczaka. Po zważeniu pojazdu stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 12,75 t i przekraczał o 2,75 t nacisk pojedynczej osi napędowej dopuszczalny na odcinku drogi, na którym zatrzymano kontrolowany pojazd. Kierowca nie przedstawił zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł jak za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 64, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd). WITD uznał przy tym, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 prd, ponieważ skarżąca nie wyjaśniła w sposób wystarczający, że jako przewoźnik nie miała wpływu i nie godziła się na powstanie stwierdzonego naruszenia.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Stwierdziła m.in. że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miała wpływu na powstanie naruszenia i była przekonana, że załadowany pojazd opuszczający miejsce załadunku był normatywny. Dodała, że sieć dróg w Polsce nie spełnia wymagań określonych w dyrektywie Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478 ze zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE).

Decyzją z [...] lutego 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził m.in., że droga krajowa nr 11 na odcinku gdzie doszło do kontroli została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się jedynie pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. GITD podkreślił, że w krajach Unii Europejskiej nie wszystkie drogi mają nośność do 11,5 t, jednak ruch po nich jest możliwy na podstawie odpowiednich zezwoleń. GITD nie dopatrzył się także przesłanek uzasadniających uwolnienie skarżącej jako przewoźnika od odpowiedzialności, wynikających z art. 140aa ust. 4 prd. Zdaniem organu, przewoźnik powinien zorganizować przewóz w taki sposób, aby pojazd po dokonaniu załadunku był normatywny na całej trasie. Podmiot wykonujący przejazd odpowiada za przejazd już załadowanego pojazdu i wprawdzie jego odpowiedzialność może być konsekwencją niewłaściwego załadowania towaru, jednak zawsze może on "przerwać" łańcuch błędnych decyzji.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzuciła w szczególności naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) przez brak ustalenia przyczyn przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, ani tego czy przekroczenie to zostało spowodowane okolicznościami, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) w związku z art. 61 prd przez bezpodstawne przypisanie wyłącznie przewoźnikowi odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie czynności ładunkowych, za które odpowiadał nadawca, 3) art. 1 ust. 1 lit. b w związku z pkt 2.2.2 lit. a i 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE przez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi o więcej niż 20% przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, podczas gdy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t, a zatem przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi nie było większe niż 20%.

WSA oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: udp) po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 ustawy, w których zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wykazu m.in. dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t i do 8 t. WSA stwierdził, że w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061; dalej: rozporządzenie MTBiGM z 6 września 2012 r.). Z rozporządzenia tego wynikało, że na odcinku drogi krajowej nr 11, na którym przeprowadzono kontrolę, mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. WSA zwrócił uwagę, że rozporządzenie MTBiGM z 6 września 2012 r. było w dniu przeprowadzenia kontroli aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem na jego podstawie skarżąca mogła powziąć informację o dopuszczalnym nacisku osi na konkretnej drodze.

W ocenie WSA, organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa). WSA uznał również, że rozstrzygnięcia organów zostały oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, po dokonaniu wszechstronnej oceny tego materiału (art. 80 kpa).

WSA przyjął, że w sprawie nie jest sporna wartość przekroczenia dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 2,75 t w stosunku do normy wynoszącej 10 t. Skarżąca zakwestionowała natomiast przypisanie jej odpowiedzialności za zorganizowanie przejazdu z naruszeniem dopuszczalnych norm oraz brak uznania, że nie zachodzą przesłanki uwolnienia się przez nią od odpowiedzialności administracyjnej.

Powołując się na art. 140aa ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 prd, WSA stwierdził, że przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia podlega karze pieniężnej, która jest nakładana na podmiot wykonujący przejazd. Z kolei w art. 140aa ust. 4 prd określono przypadki, kiedy wyłączona jest odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd (dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i brak wpływu na powstanie naruszenia, a także brak przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu).

W ocenie WSA, organy prawidłowo uznały, że wyjaśnienia złożone przez skarżącą nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, że dochowała należytej staranności w realizacji przewozu. Organy prawidłowo uznały, że między zachowaniem skarżącej jako przewoźnika a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy. WSA podkreślił, że przewoźnik odpowiada za przejazd załadowanego już pojazdu na całej jego trasie. Zdaniem WSA, nawet jeśli kierowca nie mógł uczestniczyć w sposób bezpośredni w załadunku, to mógł (a nawet powinien) zażądać zważenia pojazdu po załadunku, sprawdzając czy załadowany towar nie spowoduje przekroczenia norm, czy został poprawnie załadowany i zabezpieczony przed przemieszczeniem. W konsekwencji WSA uznał, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia przez niedochowanie wymaganej przepisami prawa staranności w realizacji przewozu.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej (kopia pisma GITD z 30 października 2015 r. skierowanego do wszystkich wojewódzkich inspektorów transportu drogowego, kopia odpowiedzi Komisji Europejskiej na skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego z 6 września 2013 r., kopia odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na zarzuty formalne Komisji Europejskiej - pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju z 29 czerwca 2015 r.).

Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności, czy przewoźnik mógł mieć jakikolwiek wpływ na sposób załadunku, czy kierowca mógł uczestniczyć w czynnościach ładunkowych oraz czy zważenie pojazdu po dokonaniu załadunku mogło wykazać wartości nacisków na osi,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, przez nieustalenie przyczyn przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a w konsekwencji nieustalenie, czy przekroczenie nacisku na jedną z osi spowodowane zostało okolicznościami, których podmiot nie mógł przewidzieć

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 43 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego w związku z art. 61 prd, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest nadawca, który obowiązany jest wykonać je w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu oraz bezpodstawne nałożenie wyłącznie na przewoźnika odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie czynności ładunkowych,

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2 lit. a i 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE, przez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 tony, a zatem skarżąca przekroczyła normy o 1,25 tony, to jest mniej niż 10%, co winno skutkować nałożeniem kary administracyjnej w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła w szczególności, że w zakresie swoich możliwości próbowała zabezpieczyć się przed możliwością wystąpienia naruszenia obowiązujących norm w zakresie masy całkowitej oraz nacisku osi, jednak nie wszystkie okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia są zależne od przewoźnika. Dodała, że wbrew stanowisku WSA ważenie pojazdu po załadunku nie byłoby wystarczające dla sprawdzenia wartości nacisku na oś, lecz wykazałoby jedynie rzeczywistą masę pojazdu, która nie przekraczała masy dopuszczalnej. Zdaniem skarżącej, obarczenie przewoźnika odpowiedzialnością za wykonanie czynności załadunkowych jest sprzeczne z art. 43 Prawa przewozowego, art. 61 prd i obowiązkami przewoźnika wynikającymi z umowy przewozu. Za nieprawidłowości związane z procedurą załadunku (do której skarżąca jako przewoźnik nie została dopuszczona i nie mogła ingerować ze względów sanitarnych - system HACCP) odpowiedzialność powinien ponosić podmiot wykonujący załadunek.

Skarżąca stwierdziła, że dyrektywa 96/53/WE dopuszcza nacisk pojedynczej osi na poziomie 11,5 t. Tymczasem nośność drogi krajowej nr 11 została obniżona w polskich przepisach do 10 t, co stanowi niezgodne z przepisami dyrektywy 96/53/WE ograniczenie w poruszaniu się po niej normatywnie załadowanych pojazdów ciężarowych. Wynika z tego, że Polska wadliwie i w sposób niepełny implementowała do krajowego porządku prawnego przepisy dyrektywy 96/53/WE, skutkiem czego nośność większości dróg w Polsce jest ograniczona w stosunku do możliwości ładunkowych poruszających się po nich pojazdów. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy 97% dróg w Polsce nie spełnia wymogu nośności na poziomie 11,5 t, wprowadzone ograniczenia nie mogą mieścić się w wyjątku opisanym w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż w żaden sposób nie spełniają wskazanych tam przesłanek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów oraz oceny zarzucanych naruszeń przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, sformułowano w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna w pierwszej kolejności, wskazują na braki postępowania dowodowego w zakresie ustaleń organów dotyczących przyczyn przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a w konsekwencji nieustalenie czy przewoźnik mógł mieć na to jakikolwiek wpływ lub też, czy przeciążenie osi było spowodowane okolicznościami, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa jako naruszone wskazała przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. Sposób, w jaki zarzuty te zostały sformułowane nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Należy bowiem podkreślić, że co do zasady zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno nawiązywać do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym niezbędne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Dodać także trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Kierując się jednak treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), nakładającej na Sąd obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, wypada wskazać, że mimo iż omawiany zarzut został oparty wyłącznie na przepisach regulujących postępowanie administracyjne, to i tak wymieniając łącznie te przepisy (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa), skarżąca nie wskazuje jak poszczególne z nich zostały uchybione, jakich dowodów organ nie przeprowadził, a powinien przeprowadzić z urzędu lub że zignorował dowody zgłoszone przez skarżącą. Stawiając tezę o obowiązku organów wyjaśnienia sprawy w zakresie przyczyn przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej autor skargi kasacyjnej abstrahuje również od sposobu ukształtowania w przepisach prawa odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym – wykonującego przewóz drogowy. Stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd (w zw. z art. 140aa ust. 1) odpowiedzialność ta ma charakter pierwszorzędny, w stosunku do innych uczestników przewozu, naruszających normy dotyczące przeciążenia pojazdu. W każdym razie, przewożący towar ma możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 prd, jednak to na nim spoczywa ciężar wykazania okoliczności świadczących o braku wpływu na powstałe naruszenie, czy dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, przy czym nie jest wystarczające tylko zakwestionowanie swej odpowiedzialności. Skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej, aby te przesłanki, na etapie postępowania administracyjnego próbowała wykazać, a organ z uchybieniem wymienionych przepisów kpa zignorował dowody dostarczone przez stronę lub niewłaściwie je ocenił. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, uchybienie w tym zakresie skarżąca w zasadzie przypisuje WSA i polega ono na wyrażeniu stanowiska o braku należytej staranności w organizacji przejazdu wobec niezważenia pojazdu po załadunku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska skarżącej, zgadzając się z argumentacją WSA, że skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem przewozów musi mieć świadomość obowiązujących przepisów i zorganizować przewóz w taki sposób aby zapewnić normatywność pojazdu na całej trasie. Nawet jeśli ze względu na obowiązujący reżim przy wykonywaniu czynności ładunkowych mięsa drobiowego przedstawiciel przewoźnika nie był dopuszczony do tych czynności, to brak podjęcia jakiejkolwiek aktywności w zakresie upewnienia się o normatywności pojazdu po załadunku, nie może być okolicznością zwalniającą skarżącą z odpowiedzialności, a twierdzenie, że ważenie nie wykazałoby przeciążenia osi jest całkowicie gołosłowne w sytuacji zaniechania przeprowadzenia takiego ważenia.

Z tych wszystkich przyczyn zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa należało uznać za niezasadne.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ramach pierwszego z nich skarżąca w ogóle kwestionuje swoją odpowiedzialność jako przewoźnika, wskazując że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest, zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego w zw. z art. 61 prd, nadawca, który powinien je wykonać w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 1988/15 i II GSK 1357/11), odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Jednak, o czym wcześniej wspomniano, odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd. Natomiast pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (szerzej na ten temat w wyroku z 11 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1357/11 - treść tego, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia tak ukształtowanej, na gruncie prawa administracyjnego, odpowiedzialności treść art. 43 ust. 2 Prawa przewozowego (w zw. z art. 61 prd, wskazującym jak powinien zostać rozmieszczony ładunek na pojeździe w ruchu drogowym), zgodnie z którym nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynność ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. Odpowiedzialność wykonującego przewóz za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie zostaje automatycznie wyłączona, wówczas gdy załadowca uchybił swoim obowiązkom, gdyż odpowiedzialność obu tych uczestników jest niezależna od siebie. Ponieważ przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest wyłącznie odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd, to ocenie podlegały okoliczności z nim związane i nie pozwoliły na stwierdzenie, że jego odpowiedzialność, sprowadzająca się do zapewnienia, aby pojazd poruszający się po określonej drodze publicznej był normatywny, została wyłączona.

Zdaniem NSA, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2 lit. a i 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE, zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do ciężarów oraz niektórych innych parametrów pojazdów określonych w załączniku I pkt 2. Załącznik I określa maksymalne ciężary i wymiary oraz inne parametry pojazdów. W pkt 3 załącznika określono natomiast maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdu i zgodnie z nim maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów, takich jakim był wykonywany przewóz, wynosi 11,5 tony.

Przede wszystkim przypomnienia wymaga, że w wyniku kontroli stwierdzono w pojeździe skarżącej, że nacisk pojedynczej osi napędowej wynosi 12,75 t, a więc w każdym wypadku przekraczał parametr wskazany w dyrektywie, do którego skarżąca się odwołuje.

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego była już dokonywana ocena zgodności polskiego prawa z dyrektywą nr 96/53/WE z 25 lipca 1996r., ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą nr 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 lutego 2002r. i skład orzekający podziela wyrażone we wcześniejszych wyrokach stanowisko, zgodnie z którym określenie w dyrektywie maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski (por. wyroki NSA: z 7 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 812/14 oraz z 27 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2206/14).

Trzeba też mieć na uwadze, że dyrektywa nr 96/53/WE nakłada na Państwa Członkowskie generalny obowiązek dopuszczania na swoim terytorium w ruchu międzynarodowym i krajowym pojazdów o parametrach odnoszących się do masy lub wymiarów (w ruchu międzynarodowym) i parametrach odnoszących się do wymiarów (w ruchu krajowym) nieprzekraczających wartości maksymalnych określonych w załączniku I do Dyrektywy (art. 3 ust. 1). Nie wynika z tego oczywiście, że te wartości maksymalne mają obowiązywać w stosunku do przejazdów na wszystkich drogach w określonym Państwie Członkowskim. Daje temu wyraz art. 7 dyrektywy. Według zdania pierwszego tego przepisu niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Zdanie drugie art. 7 dyrektywy odnosi się natomiast do sytuacji - możliwości nakładania ograniczeń w skali lokalnej.

Odniesienie, w zdaniu pierwszym art. 7 dyrektywy, możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących ciężaru lub wymiarów pojazdów do "niektórych dróg" należy interpretować jako obowiązek wskazania (określenia) tych dróg. Nie wynika z tego natomiast jakiekolwiek wskazanie co do liczby tych dróg, w szczególności w stosunku do dróg o dopuszczalnym maksymalnym nacisku osi do 11,5 tony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polski prawodawca nie naruszył postanowień tej dyrektywy. W polskim prawie krajowym co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 udp). Znajduje to potwierdzenie rozporządzeniu MTBiGM z 6 września 2012 r., które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów.

W odniesieniu natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie wymienionych w nim dowodów z "dokumentów“ wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

W związku z tym, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14).

Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzajac od skarżącej na rzecz GITD 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.