Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1600/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs[4] ust. 2, art. 15zzs[4] ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 lit. a, art. 145 § 1 lit. c, art. 200, art. 209, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 75, art. 77 § 1, art. 7, art. 138 § 1 plt 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 189f § 1, art. 189f § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 16b, art. 2 pkt 16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust.1, art. 40 ust.12, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 687 (sześćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka" "strona") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] (dalej także jako: "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] września 2019 r. Prezydent m. [...] zawiadomił na podstawie art. 61 § 4 kpa stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] K., w dniach od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" na przyczepie o numerze rej. [...], o pow. 17,55 m2.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 22.876,42 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul[...] w rej. ul. [...] K., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamy na przyczepie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Organ wskazał, że tej sprawie wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy - 17,55 m2 stawki kar stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej dla drogi powiatowej - reklamy ciemnie (nieoświetlone, niepodświetlone) (3,95 x 10 = 39,50 zł), a także liczby dni zajęcia pasa drogowego - 33 dni.

Od decyzji Prezydenta m.[...] z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona stwierdziła, że otrzymana decyzja z [...] grudnia 2019 r. jest pierwszym pismem strony, które otrzymała w sprawie. Strona także podniosła naruszenie art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Jak wskazano powyżej, SKO decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 2019 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r., odnosząc się do stanu prawnego niniejszej sprawy, wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: "udp") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do przepisu art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie obowiązuje uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. znak: XXXI/666/2004, w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148 poz. 3717 z późn. zm.).

Organ odwoławczy podał, powołując się przy tym na zgromadzony materiał dowodowy, że w dniu [...] czerwca 2019 r. dokonano kontroli pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] K., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy "[...]" na przyczepie bez zezwolenia zarządcy drogi, czego potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy protokół nr [...]. Ustalono, iż odpowiedzialną za umieszczenie powyższej reklamy jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("[...]"). W związku z tym zawiadomieniem z[...]lipca 2019 r. poinformowano [...] o wszczęciu w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] lipca 2019 r. [...] poinformowała zarządcę drogi, że nie jest właścicielem nieruchomości ani zarządcą nieruchomości [...] "[...]", ani też właścicielem reklamy umieszczonej w pasie drogowym. Jednocześnie [...] poinformowała, że z ustaleń poczynionych przez [...] "wynika, że właścicielem przedmiotowej reklamy jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. przy ul. [...][...] W.". W wyniku uzyskanych informacji organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie wobec [...] w powyższym przedmiocie.

SKO podkreśliło, że zawiadomieniem z [...] września 2019 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. W zawiadomieniu poinformowano również spółkę na podstawie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu odwoławczego dyspozycja art. 10 § 1 kpa została przez organ I instancji spełniona. Skarżąca miała zapewnione prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i mogła wypowiedzieć się co do całości materiału dowodowego, tym samym przedstawić dodatkowe dokumenty.

Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] czerwca 2019 r., podczas przeprowadzonej kontroli, stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] K., reklamy na przyczepie. Dokonano zmierzenia powierzchni reklamy, która wyniosła 17,55 m2. Kolejne kontrole, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy kartą kontroli z [...] czerwca 2019 r., przeprowadzone w dniach [...] lipca 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] lipca 2019 r. potwierdzały funkcjonowanie reklamy. Tak samo protokół z [...] lipca 2019 r. nr [...]. Zgodnie zaś z kartą kontroli pasa drogowego z [...] lipca 2019 r., w dniu [...] sierpnia 2019 r. nie stwierdzono funkcjonowania przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ww. drogi powiatowej. Okoliczności ujawnione podczas przeprowadzonych kontroli oraz oględzin zostały udokumentowane zdjęciami.

Nadto organ odwoławczy wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że znajduje się w nim mapa zasadnicza w skali 1:500, która stanowi potwierdzenie, że reklama została umieszczona w pasie drogowym. Granica działki [...], stanowiącej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów użytek drogowy o pow. 0,3396 ha własności Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W., została oznaczona kolorem zielonym. Reklama na przyczepie została oznaczona kolorem czerwonym, co potwierdza, że była usytuowana w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] K.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na reklamie została zamieszczona następująca treść: "[...]".

Organ odwoławczy podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, by skarżąca dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach [...] czerwca 2019 r. – [...] lipca 2019 r.

Dlatego w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że pas drogowy był zajęty bez zezwolenia przez umieszczenie w nim reklamy, w okresie 33 dni, o powierzchni 17,55 m2. Przy czym organ odwoławczy zaznaczył, że spółka nie kwestionuje w odwołaniu faktu umieszczenia w nim reklamy.

Organ odwoławczy wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej ciemnej (nieoświetlonej, niepodświetlanej) o powierzchni przekraczającej 9 m2 naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717, z 2005 r. Nr 77, poz. 2036, z 2006 r. Nr 199, poz. 7564, z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282, z 2010 r. Nr 138, poz. 3249, z 2011 r. Nr 54, poz. 1774, z 2013 r" poz. 7291, z 2015 r., poz. 6878, z 2015 r" poz. 4776) i wynosi 3,95 zł/m2.

W ocenie SKO opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary została obliczona przez organ I instancji prawidłowo, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (17,55 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (33 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i wynosi 39,50 zł. Następnie organ I instancji obliczył wysokość kary pieniężnej jako dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej, tj. w wysokości 22.876,42 zł. Wobec tego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa.

Organ odwoławczy podał, że z art. 40 ust. 1 i 12 udp wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie jest sporne, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 udp.

Organ odwoławczy podał, że skarżąca nie kwestionuje faktu umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, braku posiadania wymaganego w tym zakresie zezwolenia oraz naliczenia kary za jego brak, a zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 kpa.

Reasumując SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 2019 r. jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, na podstawie 156 § 1 pkt 4 kpa, jej nieważność i wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Skarżąca podniosła, że po otrzymaniu decyzji SKO zauważyła, że zarówno pierwotna decyzja, jak i decyzja SKO skierowana jest do niewłaściwego podmiotu. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie była i nie jest właścicielem lub posiadaczem jakichkolwiek pojazdów czy naczep, a w szczególności naczepy o numerze "[...]". Strona podniosła, że organ I instancji nie dopełnił obowiązków, nie sprawdził właściciela naczep i wydał decyzję w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Powyższego nie zauważyło, zdaniem strony, także SKO.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd pragnie zwrócić uwagę na podstawę prawną sposobu procedowania w niniejszej sprawie, tj. na posiedzeniu niejawnym. Otóż w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.:

"2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z 10 grudnia 2020 r. zostało zarządzone przeprowadzenie w dniu 11 stycznia 2021 r. posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i dalszy znaczny wzrost liczby zakażeń koronawirusem, wynikające stąd nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona żywotnego i realnego interesu prawnego strony. Z uwagi na fakt, iż nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID.

Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to

umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Z kolei art. 4 pkt 1 udp stanowi, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 udp pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 udp). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 udp, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 udp). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Przede wszystkim jednak konieczne było ustalenie, kto dokonał zajęcia pasa drogowego – co kwestionuje skarżąca w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kpa zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. W sprawie brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (oświadczenie [...] zawarte w jej piśmie dotyczy bowiem innej spółki, o czym będzie mowa poniżej). Zdaniem SKO z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez stronę.

Innego zdania jest skarżąca, która podnosi w skardze, że to nie ona dokonała zajęcia, nie ona także jest właścicielem lub posiadaczem spornej przyczepy (nie posiada bowiem żadnych przyczep).

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że to ona dokonała zajęcia pasa drogowego. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż to ona istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Podkreślić przy tym należy, że przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W niniejszej sprawie organy wykazały bowiem, że doszło do zajęcia pasa drogowego, ale nie wykazały, że uczyniła to skarżąca. W sprawie brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego. Jedynym dowodem w sprawie, który mógłby wskazywać na sprawstwo strony w tym zakresie jest pismo [...] (czyli innego podmiotu pierwotnie "podejrzanego" przez organy o niezgodne z prawem posadowienie reklamy) z [...] lipca 2019 r. W piśmie tym [...] poinformowała zarządcę drogi, że [...] nie jest właścicielem nieruchomości ani zarządcą nieruchomości [...] "[...]", ani właścicielem reklamy umieszczonej w pasie drogowym. Jednocześnie [...] poinformowała, że z ustaleń poczynionych przez [...] "wynika, że właścicielem przedmiotowej reklamy jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. przy ul. [...],[...] W.". Jest to jedyny dokument w sprawie, z którego organy wywodzą, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego.

Po pierwsze jednak, stroną skarżonych decyzji jest [...] Sp. z o.o., a nie wskazana przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. Sąd zadał sobie trud sprawdzenia w KRS, iż oprócz skarżącej, tj. [...] Sp. z o.o., pod tym samym adresem zarejestrowana była spółka "[...]z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w W. (numer KRS [...]). Z pełnego odpisu KRS "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w W. wynika, że skarżąca jest jej wspólnikiem, niemniej nie zmienia to faktu, że jest to odrębny podmiot. Tym samym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że to strona umieściła reklamę w pasie drogowym. Działanie SKO naruszyło tym samym art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po drugie, SKO powołuje się w decyzji na fakt niekwestionowania przez skarżącą w toku postępowania umieszczenia reklamy. W szczególności SKO podnosi, że nie było to zarzucane przez stronę w odwołaniu. Sąd jednak podkreśla, że takie działanie SKO naruszyło art. 7 kpa, tj. zasadę prawdy obiektywnej.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że w przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, ale ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie. Przewidziane w polskim systemie prawnym odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy bowiem do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji, a organ winien sprawdzić całość prawidłowości procedowania organu I instancji, także w zakresie niepodniesionym w zarzutach przez stronę. W tej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie (w oparciu o jakie dowody) uznał, że to strona dokonała zajęcia pasa drogowego, a strona nigdy wprost w toku postępowania nie przyznała, że tego dokonała. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. SKO tym samym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Po trzecie, SKO przed wydaniem skarżonej decyzji nie umożliwiło spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (pomimo prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, na które składały się bardzo istotne dokumenty, bowiem dopiero w drugiej instancji organ zgromadził wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego), czym naruszyło art. 10 § 1 kpa, które to naruszenie w realiach niniejszej sprawy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby skarżąca otrzymała takie zawiadomienie z art. 10 § 1 kpa z SKO, to wówczas wskazałaby, że to nie wobec niej powinno się toczyć postępowanie.

Po czwarte, w ocenie Sądu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej organy nie powinny opierać się w zakresie środków dowodowych jedynie na oświadczeniach innych podmiotów, zresztą pierwotnie także "podejrzanych" o posadowienie reklamy w pasie drogowym, tym bardziej w sytuacji, gdy strona nie przyznała się w toku postępowania wprost do umieszczenia reklamy, a tak było w niniejszej sprawie. Podmiot trzeci w celu uwolnienia się od odpowiedzialności może wskazywać na inne osoby, a organ nie może poprzestać jedynie na takim oświadczeniu, ale powinien je zweryfikować w ramach ustalenia prawdy materialnej. W szczególności organ odwoławczy winien ustalić na podstawie publicznych rejestrów, kto jest właścicielem przyczepy, na której jest posadowiona reklama (w szczególności, czy jest to skarżąca czy np. "[...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w W.), ewentualnie czy właściciel tę przyczepę wynajął innemu podmiotowi w celu umieszczenia na niej reklamy, komu podmiot zarządzający "[...]" zlecił przeprowadzenie reklamy będącej przedmiotem niniejszego postępowania (o ile nie był to ten sam podmiot, tj. zarządzający galerią). Nie można wykluczyć sytuacji, że to np. [...] umieściło reklamę, a organ I instancji przedwcześnie umorzył postępowanie wobec tego podmiotu. Innymi słowy, zdaniem Sądu, organy powinny weryfikować oświadczenia różnych podmiotów prawa cywilnego, gdyż nie mają one waloru dokumentów urzędowych. Organy mogą także wprost spytać "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w W., czy to ona umieściła reklamę, na co wskazuje [...] w swoim piśmie.

Działaniem takim jak w niniejszej sprawie SKO naruszyło art. 80 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu, przedwczesne byłoby jednak na tym etapie stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Wobec takich błędów procesowych, jak wskazano powyżej, uznać bowiem należy, że ani Prezydent m. [...], ani SKO nie ustaliły, kto umieścił sporną reklamę w pasie drogowym. Być może była to skarżąca, jednak nie można tego na tym etapie przesądzić wobec braku jakichkolwiek materiałów dowodowych w tym zakresie w sprawie.

Ponadto, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa kpa. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 kpa przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Rozpoznając sprawę ponownie, SKO uwzględni powyższe wytyczne. W szczególności SKO ustali w sposób niewątpliwy, kto umieścił sporną reklamę w pasie drogowym. Swoje ustalenia SKO winno oprzeć na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, uwzględniając zasadę zgodności z prawdą obiektywną. Przed wydaniem decyzji SKO prawidłowo włączy w poczet materiału dowodowego zgromadzone dowody i zawiadomi stronę o tym fakcie, dając jej jednocześnie możliwość wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów. Rozpoznając odwołanie, SKO odniesie się do całokształtu sprawy, a nie tylko do zarzutów zawartych w odwołaniu. W przypadku stwierdzenia naruszenia, SKO rozważy zastosowanie w sprawie działu IVa kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa była rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, Sąd - mimo braku stosownego wniosku skarżącej – w punkcie II wyroku z urzędu zasądził na jej rzecz od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 687 zł, na którą złożył się wpis w tejże wysokości (art. 200, 209 i 210 § 2 P.p.s.a.).