Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1816/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. B.i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. B.i G. K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania I.B. i G. K. od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] listopada

2019 r. I. B. i G. K. (dalej: "inwestorzy") wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami gazowymi i szambami do 10 m³ na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W.. Organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występującej w złożonej przy wniosku dokumentacji projektowej w terminie 60 dni od jego otrzymania. Następnie, w dniu [...] grudnia 2019 r. P. K. złożył do sprawy korektę wniosku dokonaną przez inwestorów, wnoszących o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami gazowymi, szambami szczelnymi po 10 m³ oraz elementami zagospodarowania terenu - dojściami i dojazdami do miejsc postojowych oraz miejscem na kontenery do gromadzenia odpadów stałych. Z kolei przy piśmie z [...] lutego 2020 r. złożono uzupełnione projekty budowlane. W odpowiedzi pismem z [...] marca 2020 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, a także wskazał, że dokumentacja projektowa jest wciąż niezgodna z § 20 ust. 23 pkt 4 i § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy S., zmienioną Rozstrzygnięciem Nadzorczym [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] maja 2016 r., poz. [...]) poprzez zaprojektowanie odprowadzenia nieczystości ciekłych z projektowanych budynków do bezodpływowych zbiorników. Inwestorzy przy piśmie z [...] kwietnia 2020 r. ponownie złożyli do sprawy 4 egzemplarze projektu budowlanego, wskazując jednocześnie, że rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzenia nieczystości ciekłych z projektowanych budynków do zbiorników nie zostały zmienione. Natomiast projekt został uzupełniony o wskaźnik intensywności zabudowy w ujęciu do terenu opracowania oraz o podpisy projektantów w branży instalacyjnej i konstrukcyjnej.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowych dwóch budynków mieszkalnych. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli inwestorzy wskazując, że decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę ogranicza prawo własności i jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, a także stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny oraz uniemożliwia realizowanie jakiejkolwiek inwestycji.

Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożony został obowiązek sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się (na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia) zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W niniejszej sprawie po upływie terminu wskazanego w postanowieniu Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., dotyczącym uzupełnienia projektu budowlanego, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami gazowymi, szambami szczelnymi po 10 m³ oraz elementami zagospodarowania terenu tj. dojściami i dojazdami do miejsc postojowych oraz z miejscem na kontenery do gromadzenia odpadów stałych, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W.. W uzasadnieniu wskazał na niewywiązanie się przez inwestorów ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., w szczególności na niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy S. zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rady Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]). Zgodnie bowiem z § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu, na obszarze objętym planem, ustala się odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakazuje się budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Również w ustaleniach szczegółowych dla terenu [...], na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, zawarto odniesienie do § 15 (§ 20 ust. 23 pkt 4). Ponadto, Wojewoda [...] podkreślił, że do projektu budowlanego załączono pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2020 r., dotyczące warunków technicznych przyłączenia projektowanej zabudowy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w którym wskazano, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej oraz nie ma możliwości odprowadzenia ścieków z projektowanej zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Co więcej, inwestor zwracając poprawioną dokumentację projektową, przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2020 r. zaznaczył, że odprowadzenie ścieków sanitarnych zaprojektowano do czterech szamb szczelnych.

Równocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże także radę gminy, czyli organ będący jego autorem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 omawianej ustawy).

Odnosząc się do zarzutów prezentowanych w odwołaniu Wojewoda [...] stwierdził, że pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Stwierdzenie, że miejscowy plan jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny, ogranicza prawo własności oraz jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie może być brane pod uwagę, gdyż kwestie te nie podlegają badaniu w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W tym miejscu organ II instancji wspomniał, Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością gminną, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy S. w części, co skutkuje wstrzymaniem jej wykonania w tym zakresie. Jednakże w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym nie ma mowy o zapisach § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani o ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...].

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. B. i G. K., domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art 8 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy,

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,

- § 26 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób niepełny przy braku wnikliwego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytą staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,

- art 4 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie braku zgodności projektu z przepisami,

- art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie w rozpatrywaniu niniejszej sprawy, podczas gdy stanowi on podstawę interesu prawnego inwestorów oraz poprzez brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie, ograniczenia prawa własności skarżących polegającego na uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Podkreślili, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane w sposób uniemożliwiający realizowane jakichkolwiek inwestycji. Jednocześnie stwierdzili, ż jeżeli miejscowy plan ustala odprowadzenie ścieków do sieci kanalizacyjnej, ustalenie to jest wiążące tylko wówczas, gdy sieć taka istnieje albo jest w trakcie budowy, natomiast do czasu pełnej realizacji tej infrastruktury inwestor jest uprawniony do przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań alternatywnych (w tym wypadku wybudowanie we własnym zakresie bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe). Skarżący wskazali, że w chwili obecnej budowa sieci kanalizacyjnej w rejonie położenia przedmiotowej nieruchomości przewidziana jest na 2023 rok, przy czym termin ten jest konsekwentnie przesuwany, a to skutkuje brakiem możliwości wykorzystywania nieruchomości przez inwestorów zgodnie z jej przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2020r., odmawiającą I. B. i G. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami gazowymi, szambami szczelnymi po 10 m³ oraz elementami zagospodarowania terenu tj. dojściami i dojazdami do miejsc postojowych oraz z miejscem na kontenery do gromadzenia odpadów stałych, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W..

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.

Jednak interpretacja zapisów miejscowego planu , która zawsze powinna uwzględniać interes inwestora, nie może doprowadzić do istnienia wzajemnej sprzeczności zapisów prawa miejscowego.

Należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy S. zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rady Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]), działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN, na którym jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zakresu domów wolnostojących i domów bliźniaczych. Jednocześnie dopuszczono istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zakresu domów szeregowych, wykluczając możliwość lokalizowania nowych domów szeregowych.

Nie ulega więc wątpliwości, że przedłożony projekt zabudowy działki nr ew. [...] w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej jest zgodny z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie.

Jednocześnie z § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu wynika, że na obszarze objętym planem, ustala się odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakazuje się budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Także ustalenia szczegółowe dla terenu [...], na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, odwołują się do § 15 (§ 20 ust. 23 pkt 4).

Inwestor do poprawionego projektu budowlanego zawierającego rozwiązanie odprowadzania nieczystości do 4 bezodpływowych zbiorników, załączył pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2020 r., dotyczące warunków technicznych przyłączenia projektowanej zabudowy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w którym wskazano, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej oraz nie ma możliwości odprowadzenia ścieków z projektowanej zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej.

Tym samym na datę złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę oraz datę rozstrzygania przez organy nie istniała techniczna ani prawna możliwość przełączenia projektowanej zabudowy do sieci kanalizacji.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepisy miejscowego planu stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i ich interpretacja nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10). W rozpoznawanej sprawie wykładania przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu winna zatem być dokonana z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, że przytoczony przepis uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia. Przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie przepisu, a zwłaszcza jego ostatni fragment wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem, prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie powinna budzić wątpliwości, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej czy ciepłowniczej (por. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 238/13; z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1072/12; podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 352/14).

Powołany przepis rangi ustawowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 ) zezwala zatem właścicielom nieruchomości realizować prawo do budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Zaprezentowaną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy uznać za ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 49/10, LEX nr 619901; WSA w Kielcach z dnia 29 października 2008 r. sygn.. akt II SA/Ke 440/08, LEX nr 511455; WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 75/12, WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 48/12). Na marginesie zauważyć trzeba, że przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek oczyszczania ścieków komunalnych i przemysłowych w celu zapobiegania niekorzystnym dla środowiska naturalnego skutkom odprowadzania niedostatecznie oczyszczonych ścieków. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej dyrektywy w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w rozważanym przypadku. W okolicznościach faktycznych sprawy trudno bowiem przyjąć, że działka skarżących znajduje się na terenie, na którym zrealizowana została przez Gminę sieć kanalizacji sanitarnej i istnieje realna możliwość odprowadzania do niej ścieków. Brak jest zatem technicznych warunków do podłączenia do sieci kanalizacji nieruchomości skarżących. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w informacji zawartej w piśmie z dnia [...] stycznia 2020r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...].

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej decyzji nie można pominąć także unormowania zamieszczonego w § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2019r., poz. 1065). Stosownie do tego przepisu w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które nastąpiło na skutek zaniechania sprawdzenia złożonego projektu zagospodarowania działki z przepisami innymi niż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonanie analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu ustawodawca przypisuje ogromną rolę dla realizacji prawa do zabudowy, w sposób, który abstrahuje od innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czyli bez zachowania zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej i skutkuje ograniczeniem uprawnień podmiotu związanych z wykonywaniem prawa własności, godzi w zasadę praworządności, nie uwzględnia słusznego interesu wnioskodawców i podważa zaufanie do organów publicznych.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni i nieprawidłowo zastosowały postanowienia planu, tj. § 15 ust 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w stosunku do złożonego przez inwestorów projektu budowlanego zawierającego rozwiązanie budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy będą miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszych motywach, a w szczególności zaprezentowany przez Sąd pogląd dotyczący sposobu wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwi realizację przewidzianej w nim funkcji mieszkaniowej obszarów nim objętych oraz poszanowania zasady równości wobec prawa.

W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów spowodowało konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325) - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł.