Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 368/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1 b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r., II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącej H. K. kwotę 28 (dwadzieścia osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], którą to decyzją w pkt 1 uchylono w części decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...] w sprawie przyznania H.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S.K. w okresie od [...].01.2017r. do [...].12.2017r. w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie i w okresie od [...].01.2018r. na stałe w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie i przyznano H.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S.K. w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2017 r. do [...].12.2017 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2 decyzji).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 2 stycznia 2017 r. H.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S.K.. Organ I instancji ustalił, że strona sprawuje opiekę nad matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaliczające ją na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynikało, że niepełnosprawność S.K. datuje się od [...].12.2015r., nie da się natomiast ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. H.K. nie podejmuje żadnego zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, aby móc zapewnić niepełnosprawnej matce właściwą opiekę.

Ustalono, że organ OPS dwukrotnie odmawiał stronie wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 114 ze zm. – dalej jako u.ś.r.). Od powyższych decyzji strona składała odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. organ I instancji, uwzględniając wskazania zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...] przyznał H.K., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S.K. w okresie od [...].01.2017 r. do [...].12.2017 r. w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie i w okresie od [...].01.2018 r. na stałe w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie. Zgodnie ze wskazaniami SKO, organ I instancji uznał zmianę normatywną wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 21 października 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.K., wnosząc o o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].01.2016 r,, a także o wyrównanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, emerytalne i rentowe od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 11 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 1 pkt 9 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wprowadzony z dniem 01.01.2016 r., naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że z powodu nieznajomości przepisów prawa przez pracowników gminy, została wprowadzona w błąd, co przyniosło w rezultacie skutki niekorzystne. Zaistniała sytuacja taka, że skarżąca, która spełniała warunki do uzyskania jednocześnie dwóch różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymywała od [...].12.2015 r. świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki, strona wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].01.2017 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w pkt 1 w części decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. i jednocześnie przyznało H.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S.K. w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2017 r. do [...].12.2017 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnił brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu poddanym ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/14. Wyjaśnił, że w praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia z dnia 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie, a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony bowiem stwierdził w uzasadnieniu, że: "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny, polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443).

Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok z dniem publikacji spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyznając stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czasokres przyznania przez organ I instancji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego H.K.. Bezspornym było bowiem, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] stycznia 2017 r. Bezsporne jest również to, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na S.K. w okresie od [...].12.2015 r. do [...].10.2016 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na S.K. w okresie od [...].11.2016 r. do [...].10.2017 r. w wysokości 520 zł miesięcznie.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji błędnie przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od. [...] stycznia 2017 r. Nie bez znaczenia bowiem dla przedmiotowej sprawy pozostawała okoliczność, iż w okresie od [...].11.2016 r. do [...].10.2017 r. strona miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i z mocy prawa została wyłączona przez ustawodawcę z kręgu osób uprawnionych do przyznania jej w tym czasie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego mając na uwadze, iż świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego strona miała przyznane na czas określony tj. do 31.10.2017 r., wnioskowane przez stronę w dniu [...] stycznia 2017 r. świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane przez organ I instancji dopiero od dnia [...].11.2017 r., czyli od momentu kiedy przestały istnieć negatywne okoliczności powodujące odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. H.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7 § 1 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 10 § 3 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 1 pkt 9 ustawy o zmianie u.ś.r. oraz niektórych innych ustaw wprowadzony z dniem 01.01.2016 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części - tj. pkt 1 dotyczący uchylenia w części decyzji poprzedzającej i przyznania H.K. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1406,00 zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. z uwagi na naruszenie:

1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

- poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2017 r.,

- poprzez niezastosowanie normy prawnej określonej art. 27 ust. 5 u.ś.r. i błędne przyjęcie, że w sytuacji skarżącej nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie miała prawa dokonania wyboru jednego ze świadczeń, co z kolei przesądziło o braku prawa świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2017 r. z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest co do zasady ustalane na przyszłość począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2017 r. nie jest zasadne i skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej;

2) nadto przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej,

- art. 139 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazanej normy prawnej co doprowadziło do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się H.K. bez szczegółowego wskazania wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a tym samym skutkowało naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zakazu reformationis in peius, gdyż decyzja Kolegium pogorszyła materialnoprawną sytuację skarżącej ograniczając okres uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2017 z dwunastu do dwóch miesięcy,

- art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez zignorowanie treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało niewypełnieniem obowiązku pouczenia skarżącej o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia,

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia w szczególności wobec treści art. 139 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017.1369 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1406,00 zł miesięcznie za okres od [...] stycznia 2017 roku do [...] października 2017 roku. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres wydana została z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I i II instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016. 1518), dalej u.ś.r.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017.682 – dalej jako k.r.o.). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później niż do ukończenia 18 roku życia ( pkt 1)) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).

Sąd podzielił pogląd i przyjęte w tym zakresie rozwiązanie Kolegium, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie w pierwszej kolejności, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że skoro została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Skoro bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Z wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji odmawiających przyznania tego świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka - skarżąca, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2015 roku i nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 2 stycznia 2017 roku. Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2017 roku do [...] października 2017 roku stanowi zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że strona w okresie od [...] listopada 2016 roku do [...] października 2017 roku miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, co zdaniem Kolegium stanowiło ustawową przesłankę odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres i skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie go nie od [...] stycznia 2017 roku, jak to stwierdził organ I instancji, a dopiero od [...] listopada 2017 roku do odwołania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez stronę decyzji stanowiła w istocie norma określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych jeżeli ma ustalone prawo do zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kolegium dokonując wykładni tego przepisu poprzestało na jego literalnym brzmieniu (wykładni gramatycznej), przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy winna ona znaleźć zastosowanie. Zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Wskazuje się, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczna otwartość (niedookreśloność), jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione.

Zastosowanie w niniejszej sprawie jedynie wykładni gramatycznej wskazanego przepisu, doprowadziło zdaniem Sądu do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest niesłuszne, niesprawiedliwe i niweczące ratio legis u.ś.r. W sytuacji, gdy ścisłe literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, jaką zamierzał nadać mu ustawodawca, obowiązkiem organu jest sięganie do innych sposobów wykładni. Należy odwołać się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierować się systemowymi, celowościowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Dokonywana wykładnia winna być i jej wynik winien być w zgodzie również z podstawowymi wartościami określonymi w Konstytucji RP.

Nie może budzić wątpliwości, że celem u.ś.r. jest realizacją polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin, które znalazły się w trudniej sytuacji. Celem tej ustawy jest między innym udzielenie pomocy osobom, które przejęły obowiązek opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Każdy z zapisów tej ustawy należy wykładać w zgodzie z tym podstawowym celem ustawy. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia opiekunki osoby niepełnosprawnej tylko dlatego, że będąc pozbawiona środków do życia z powody rezygnacji z pracy będącej następstwem konieczności sprawowania takiej opieki, należy uznać za pozostające w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Nie do przyjęcia jest, że racjonalny ustawodawca pozbawia ochrony rodziny, wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji RP, który nakazuje chronić rodzinę, art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Należy również uwzględnić zapis art. 69 Konstytucji RP stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że rozstrzygając o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien dokonać prokonstytucyjnej wykładni z uwzględnieniem w/w zasad konstytucyjnych. Nie można również nie zauważyć, że w chwili składania wniosku skarżąca spełniała wszystkie warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodę stanowiło wcześniejsze uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i występujący zbieg prawa do świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w nim wymienionych w tym do świadczenia pielęgnacyjnego i do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje świadczenie wybrane przez osobę uprawnioną. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w styczniu 2017 roku strona jednocześnie, co najmniej w sposób dorozumiany złożyła jednocześnie oświadczenie, że dokonuje wyboru tego świadczenia. Fakt wcześniejszego uzyskania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny jej wniosku z dnia [...] stycznia 2017 roku, w tym znaczeniu, że może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2017 roku do [...] października 2017 roku. Nie sposób uznać sytuację skarżącą za nieodwracalną. Organ winien rozważyć możliwość wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności wyeliminowania skutków polegających na pobieraniu dwóch świadczeń za ten sam okres, wyrównania za okres od stycznia 2017 roku do października 2017 roku różnicy między wskazanymi świadczeniami (kwestia świadczenia nienależnego i związane z tym kompetencje organów do usuwania skutków pobierania takich świadczeń, również w stosunku do już wypłaconych). Wskazać w tym miejscu należy, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżąca wyraziła zgodę na dokonanie z tego tytułu stosownych rozliczeń polegających na zaliczeniu na poczet należnego świadczenia pielęgnacyjnego już wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, odnośnie rozliczenia za okres od stycznia 2017 roku do października 2017 roku. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń opiekuńczych i w tym samym czasie ubiega się o świadczenie korzystniejsze i spełnia warunki do jego przyznania nie dostrzega, iż zachodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. i nie podejmuje działania uwzględniającego zasady określone w art. 8 i art. 9 k.p.a., a dotyczące prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa i czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zasady te nabierają szczególnego znaczenia przy prowadzeniu spraw dotyczących opieki społecznej.

W niniejszej sprawie z uwagi na podjęte w następstwie odwołania wniesionego przez stronę rozstrzygnięcia przez organ II instancji pozbawiającego ją świadczenia pielęgnacyjnego za okres 10 miesięcy, w porównaniu z decyzją organu I instancji, czyli zmienił decyzję organu I instancji na jej niekorzyść wymaga rozważenia zastosowania art. 139 k.p.a. określającego zasadę reformationis in peius. Instytucja ta należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Służy ochronie interesów osobie, która odwołała się od decyzji, zaś ustanowione wyjątki od tej zasady uzasadnia wzgląd na interes publiczny. Podstawową funkcją tej zasady jest przełamywanie oporów stron przed odwoływaniem się od niekorzystnych decyzji, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie pogorszy jego sytuacji prawnej, czyli nie uzyska mniej praw lub zostaną nałożone na nią nowe dodatkowe obowiązki niż wynikające z decyzji organu I instancji. Przepis ten określa jednocześnie wyjątki, kiedy od stosowania tej podstawowej zasady organ odwoławczy może odstąpić tj. gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu I instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się, ale jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zasady reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1998r., sygn. akt V SA 55/96, Lex nr 57554). Stanowisko swoje winien zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Jak wynika z punktu 1 zaskarżonej decyzji, organ wydał decyzję na skutek, której doszło do pozbawienia strony świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2017 roku do [...] października 2017 roku. Kolegium jak już wyżej podniesiono nie odniosło się do treści art. 139 k.p.a., nie wykazało, aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Takie zaniechanie ze strony organu uniemożliwiało Sądowi dokonanie oceny, czy odstąpienie od zasady reformationis in peius było zasadne. Sąd zauważa, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę. Tym nie mniej organ odwoławczy wydając decyzję merytoryczną przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., związany jest wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadą zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 139 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1b, art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9, art. 107 § 3 oraz art. 139 k.p.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2017 roku do [...] października 2017 roku.

W pozostałej części skargę oddalono uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 151 p.p.s.a. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyznaje się od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778) za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłaca wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno uwzględnić wyżej poczynione uwagi, w szczególności dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. winno mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale także uwzględnić cel w jakim została uchwalona ustawa, zasady konstytucyjne zapisane w art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Nadto ponownie rozpatrując sprawę, w następstwie wniesionego odwołania przez stronę, winno uwzględnić regulację określoną w art. 139 k.p.a. Dokonując ustaleń dotyczących stanu faktycznego, organ winien nadto uwzględnić treść protokołu uzgodnień noszącego datę [...] stycznia 2018 roku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w wysokości 28 zł obejmujących koszty stawiennictwa na rozprawę, tj. koszty przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby Sądu (pkt II wyroku).