Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3036/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Z. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w Z. wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zaskarżając uchwałę w części dotyczącej postanowień stanowiących o przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], w zakresie dotyczącym jej przebiegu przez teren miejscowości [...] położonej w gminie B. oraz miejscowości Z. położonej w Gminie G.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu, że planowana linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez teren objęty statutową działalnością Stowarzyszenia, na którym zamieszkują wszyscy jego członkowie, przez których działki wytyczono przebieg linii. W ocenie Stowarzyszenia planowana linia niewątpliwie będzie miała negatywny wpływ na środowisko naturalne, krajobraz oraz zdrowie mieszkańców, a także ograniczenie prawa własności właścicieli, przez których grunty ma przebiegać linia (w tym członków Stowarzyszenia), czyli na kwestie objęte działalnością statutową Stowarzyszenia, określone w § 2 regulaminu Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Organizacja społeczna występująca w charakterze skarżącego powinna wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem, w ocenie organu, organizacja społeczna skarżyć uchwały organu województwa wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1398). Zdaniem organu skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, tym samym nie było w stanie i nie wykazało, które konkretnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] przewidują przebieg planowanej linii 400 kV [...] z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia tegoż Stowarzyszenia. Jak bowiem wynika z treści przedmiotowej skargi, skarżący wykazuje swoją legitymację skargową wyłącznie poprzez powołanie się na własny cel statutowy oraz interes prawny swoich członków, mieszkańców Gminy B. i G. będących właścicielami bliżej nieokreślonych nieruchomości, przez które zdaniem skarżącego miałaby przebiegać linia 400 kV [...]. Ponadto ogólny sposób sformułowania ustaleń planu nie może potwierdzać, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] wynika bowiem wyłącznie obowiązek dla wymienionych Gmin uwzględnienia przedmiotowej inwestycji na terenie tychże Gmin w dalszych procesach planistycznych. Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania gminy. Wobec ogólnych ustaleń zawartych w planie w zakresie budowy linii 400 kV [...], brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wykazał, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało ani związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną indywidualną sytuacją prawną, ani żadnych konkretnych ustaleń tego planu, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień. W ocenie organu, z przedstawionych wyżej względów skarga kwalifikuje się do odrzucenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

Rozpoznanie skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będący aktem prawa miejscowego, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, wymaga w pierwszej kolejności dokonania oceny, czy dopuszczalne jest zaskarżenie takiej uchwały, a następnie czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Taki pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 320; Ł. Maszewski [w:] Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. W. Szwajdler, Warszawa 2013, s. 132). Przepisy art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1398) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą stanowić podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli narusza to prawa innych osób. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyznać należy rację organowi, że w przypadku rozpoznawania skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa konieczne było dokonanie oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w świetle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć do sądu administracyjnego. W odróżnieniu zatem od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 kpa stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu województwa.

Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na treść studium i planu miejscowego. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właściciela gruntu przez uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest trudne do wykazania, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego, przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy przede wszystkim od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a aktami planistycznymi gminy w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują te akty. Nie każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości. Tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia właściciela.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wywodzi naruszenie jego interesu prawnego z faktu, że planowana linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez teren objęty statutową działalnością Stowarzyszenia, na którym zamieszkują wszyscy jego członkowie, przez których działki wytyczono przebieg linii. W ocenie Stowarzyszenia planowana linia niewątpliwie będzie miała negatywny wpływ na środowisko naturalne, krajobraz oraz zdrowie mieszkańców, a także ograniczenie prawa własności właścicieli, przez których grunty ma przebiegać linia (w tym członków Stowarzyszenia), czyli na kwestie objęte działalnością statutową Stowarzyszenia, określone w § 2 regulaminu Stowarzyszenia.

W zaskarżonym planie zaś jako inwestycję celu publicznego określono przebieg linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]. Taki ogólny sposób sformułowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wskazuje na to, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, w szczególności nie wskazuje na konkretne nieruchomości, na których jest planowany przebieg linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...].

W tej sytuacji nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Stowarzyszenia, zwłaszcza gdy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa zostały sformułowane bardzo ogólnie. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazało żadnych konkretnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699).

Podsumowując stwierdzić należy, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Skarżący uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały wskazał, że mieści się on w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia i odnosi się do przebiegu planowanej linii elektroenergetycznej przez teren, na którym zamieszkują wszyscy jego członkowie, przez których działki wytyczono przebieg linii.

Odnosząc się do powyższego powtórzyć należy, że skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08).

Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez organizację społeczna, jaką jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał samorządu województwa przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń samorządu województwa wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. m. in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05; z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01).

Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu województwa, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy jej członków. Nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji bez wykazania przez to Stowarzyszenie własnego interesu prawnego.

Interesu prawnego Stowarzyszenia nie można również upatrywać w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.). Przepis ten nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej. Zarówno wyżej wskazany przepis, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarga wniesiona na plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Ustawa ta nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 44 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z niekwestionowanego faktu, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w żaden sposób nie wynika wniosek, że służy jej również skarga na plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem sprawa, w której Stowarzyszenie wniosło skargę nie mieści się w katalogu spraw wskazywanych w art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Legitymacji procesowej strony skarżącej nie uzasadniają także postanowienia Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). W ocenie sądu postanowienia tej Konwencji w zakresie dotyczącym badanej w niniejszej sprawie problematyki korespondują z postanowieniami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie dającymi podstaw do wywiedzenia legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego do zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że art. 9 Konwencji dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach żądania informacji o środowisku, a nie w sprawach skarg na akty normatywne czy uchwały samorządu terytorialnego. W art. 9 ust. 2 Konwencji jej strony zobowiązały się zapewnić członkom zainteresowanej społeczności, a więc także organizacjom pozarządowym (art. 2 ust. 5 Konwencji), dostęp do wymiaru sprawiedliwości "dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe (...), innych postanowień niniejszej konwencji". Z przepisu tego wynika, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości dotyczy przede wszystkim spraw, o których mowa w art. 6 Konwencji. Z przepisu tego może także wynikać, że dotyczy on dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach regulowanych innymi postanowieniami Konwencji. Chodzi o zwrot "oraz (...) innych postanowień niniejszej konwencji". W wersji polskiej ta część przepisu nie jest jednak jasna. Użyta w polskim przekładzie Konwencji forma gramatyczna słów "inne" oraz "postanowienia" wydaje się być nieodpowiednia. Logiczne wydaje się jednakże odczytanie tej części przepisu w ten sposób, że mowa w nim o "sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz (...) innymi postanowieniami niniejszej konwencji". Nie ma to jednakże istotnego znaczenia, gdyż dostęp do wymiaru sprawiedliwości w tych sprawach regulowanych innymi postanowieniami Konwencji jest uzależniony od tego, czy przewiduje tak prawo krajowe. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus wynika obowiązek stron tej Konwencji zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jedynie w sprawach, o których mowa w art. 6 Konwencji, zaś w innych sprawach zostało to pozostawione decyzji tych stron. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w art. 6 Konwencji mowa jest o decyzjach i wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć. Przepis ten nie dotyczy natomiast aktów normatywnych i uchwał samorządu terytorialnego. Udziału społeczeństwa w przygotowaniu powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, a więc także planów miejscowych (plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego), dotyczy art. 8 Konwencji. Ponadto Konwencja gwarantuje dostęp do procedury przed sądem członkom zainteresowanej społeczności, którzy: a) mają wystarczający interes lub b) powołują się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki. Przy czym określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą Konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b). Z kolei art. 2 ust. 5 Konwencji stanowi, że "zainteresowana społeczność" oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie. Powyższe regulacje Konwencji sporządzonej w Aarhus odsyłają zatem w zakresie oceny legitymacji procesowej do postanowień prawa krajowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt. II OSK 1071/13, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby zatem nawet przyjąć, że regulacje te mogłyby mieć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, to i tak zgodnie z nimi legitymacja procesowa podmiotu skarżącego uchwałę z zakresu administracji publicznej – plan zagospodarowania przestrzennego województwa, podlegałaby ocenie z punktu widzenia treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego – nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511).

Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.