Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1083/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14; art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi A. sp.j. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] 2008r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [..] 2008r. Nr [..] znak [..], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę [..],- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ M.Kwiecińska


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił A. spółce jawnej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 6 domów mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (w każdym segmencie 2 lokale mieszkalne) na działce nr ewid. [..] we wsi W. (rejon ulicy K.) i 6 domów mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (w każdym segmencie 2 lokale mieszkalne) na działce nr ewid. [..] w tej samej wsi, w rejonie ul. K.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył fragment decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] stycznia 2008r., którą uchylono decyzję Wójta K. z [..] października 2007r. odmawiającą ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium w decyzji tej stwierdziło, że błędne były założenia organu I instancji, iż nie można brać pod uwagę ustalonych wcześniej warunków zabudowy dla takiej samej zabudowy na sąsiednich działkach nr [..]. Skoro bowiem organ już raz ustalił warunki zabudowy to musi konsekwentnie uwzględniać swoje wcześniejsze założenia i parametry przyjęte dla realizacji zabudowy.

Pomimo powyższych wytycznych organu odwoławczego Wójt K. uznał, że istniały podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaznaczył, że powołana przez Kolegium inwestycja na działkach sąsiednich znalazła umocowanie nie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Komorniki nr XXXV/233/2001 z dnia 28 września 2001r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp z 2002r. Nr 178, poz. 178) i nie stanowi pierwszego etapu niniejszej inwestycji. Na terenie objętym analizą w znacznej części dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca realizowana zarówno w oparciu o obowiązujące plany miejscowe, jak również w oparciu o wcześniej ustalone warunki zabudowy. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika zaś, aby w sąsiedztwie działek nr [..] znajdował się zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej składający się z dwunastu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, gdzie w każdym segmencie znajdowałyby się 2 lokale mieszkalne. Organ wskazał też, iż wprawdzie na działkach nr [..] w W. zrealizowano budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, lecz na podstawie obowiązującego planu miejscowego w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej - ul. K. Wprowadzenie zaś nowej zabudowy na działkach nr [..] w planowanej przez inwestora formie zakłóci ład przestrzenny i urbanistyczny na przedmiotowym terenie, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.

Ponadto jego zdaniem z dołączonych do wniosku informacji uzyskanych od gestorów sieci nie wynika jednoznacznie, że zrealizują oni infrastrukturę techniczną dla 12 budynków mieszkalnych. W piśmie z [..] czerwca 2007r. Zakład Dystrybucji Energii w P. określił jedynie warunki jakie muszą być spełnione aby zrealizować planowaną inwestycję. Akta sprawy nie zawierają również informacji o warunkach skablowania istniejącej linii średniego napięcia, mimo że inwestor planuje zabudowę pod omawianą linię energetyczną.

Organ I instancji uznał też, że istotną przesłanką za odmową ustalenia warunków jest planowany wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowych działek. Z analizy wynika, że dla analizowanego obszaru średni wskaźnik zabudowy wynosi 14,76 %. Tymczasem inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określił wskaźnik zabudowy na poziomie 23,94% - dla działki nr [..] - dla działki nr [..]. W piśmie z dnia [..] czerwca 2007r. nr [..] Ministerstwo Budownictwa Departamentu Ładu Przestrzennego i Architektury wskazało zaś, że przepisy prawa, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują instytucji odstępstwa od określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ orzekający nie widzi przy tym potrzeby wprowadzania nadzwyczajnego rozwiązania tego typu. Przepis § 5 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale pod warunkiem, że wynika to z analizy. Co istotne wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oblicza się w oparciu o już zabudowane działki w obszarze analizowanym. Ponieważ rozporządzenie nie definiuje pojęcia "powierzchni zabudowy" należy je traktować w rozumieniu Polskiej Normy właściwości użytkowych w budownictwie, zgodnie z którą powierzchnię zabudowy stanowi powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Skoro więc z analizy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest tego typu zabudowy, przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy jest nieuzasadnione. Organ zaznaczył przy tym, że analizą objęto obszar o szerokim zakresie – od ul. Ż. (wschód), ul. K. (południe), w kierunku północnym ok. 240 m. Natomiast od strony wschodniej przeanalizowano teren w odległości ok. 320 m od działki objętej inwestycją, przy tym analizą objęto również działki, na których realizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Na dzień sporządzania analizy obiekty te były w trakcie realizacji. Wójt, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 920/05 wskazał, że aby została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp na działce sąsiedniej roboty budowlane muszą być już zrealizowane. Dlatego realizowane, ale niezrealizowane budynki nie mogły być uwzględnione w sporządzonej analizie. Ponadto proponowana lokalizacja budynków o takim zagęszczeniu wykracza poza granice terenu już zurbanizowanego i nie ma odpowiednika zarówno w obszarze analizowanym jak i dalej. Zabudowa lokalizuje się bowiem głównie wzdłuż ul. K. i C., gdzie obowiązuje plan miejscowy. Budynki w zabudowie szeregowej są realizowane przy ul. K. również w oparciu o plan miejscowy.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż planowana inwestycja jest drugim etapem realizowanej zabudowy na działkach przyległych i doskonale łączy się z zabudową wcześniejszą. Jego zdaniem prawomocna i ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z faktem rozpoczęcia budowy na działkach sąsiednich stanowi wystarczającą przesłankę do przyjęcia tej właśnie realizowanej zabudowy za możliwą podstawę dla ustalenia parametrów nowoprojektowanej zabudowy. Wynika to z stąd, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją, która w sposób władczy stanowi podstawę kształtowania zakresu praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na której realizowana jest zabudowa, jak i dla właściciela działek sąsiednich.

Odwołująca się spółka zarzuciła organowi, iż pismo Ministerstwa Budownictwa z [..] czerwca 2007r., na które się powołał się w swym rozstrzygnięciu, nie może stanowić podstawy prawnej dla kształtowania praw i obowiązków obywateli. Zdaniem inwestora Wójt powołując się na rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) pominął przepisy § 4, 5, 6 i 7, które dają prawo do innego ustalenia parametrów, niż to wynika z analizy urbanistycznej. Tymczasem istnieją dwie wystarczające przesłanki, aby średnie wskaźniki i parametry analizowanej zabudowy w obszarze analizowanym nie były podstawą dla ustalenia parametrów dla nowo projektowanej zabudowy. Po pierwsze wystarczy, że nowa zabudowa będzie stanowiła kontynuację już zrealizowanej lub realizowanej w oparcie o udzielonej pozwolenie na budowę. Po wtóre, by planowana zabudowa odpowiadała charakterowi zabudowy przewidzianej w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Co prawda studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale wskazuje akceptowalny charakter zabudowy w przyszłych, potencjalnych planach miejscowych. Ponadto planowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy jednorodzinnej (szeregowej), realizowanej na działkach przyległych, a zapisy obowiązującego obecnie studium dla tego terenu przewidują funkcję terenów osiedleńczych - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D5c.O. Zapisy studium przewidują możliwość zabudowy bliźniaczej - do 600m2, wysokość zabudowy – do 12 m oraz dachy skośne. Skoro więc zabudowa wcześniejsza (I etapu) została zrealizowana w oparciu o plan miejscowy, to tym bardziej ustalenia co do charakteru tej zabudowy mogą być podstawą dla ustalenia części parametrów nowoprojektowanej zabudowy.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia uzbrojenia terenu inwestor wskazał, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie są wymagane, ale na etapie pozwolenia na budowę. Poza tym studium przewiduje, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpić może pośrednio ze stacji 110/115 kV (L.) lub w oparciu o zaopatrzenie wsi W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [..] października 2008r. Nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące i mające zastosowanie przepisy prawa. Następnie uznało, że organ prowadzący postępowanie winien odnosić się do istniejącej zabudowy, a nie do zabudowy, która dopiero ma być realizowana lub jest w trakcie realizacji. Gdyby przyjąć, że jest inaczej pojawiłby się problem na jakim etapie musi być realizowana inwestycja, by można już brać ją pod uwagę przy ustalaniu parametrów nowej inwestycji. Czy wystarczy istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy może inwestycja winna być w trakcie realizacji, a jeżeli tak to na jakim etapie? Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do dowolności w stosowaniu prawa i przyjmowania różnych rozwiązań przez różne organy. Rola zaś organów administracji ogranicza się do stosowania przepisów prawa, a nie ich oceny i zastanawiania się nad słusznością regulacji. Dlatego zdaniem Kolegium organ I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji. Mógł bowiem uwzględnić już zakończone inwestycje znajdujące się na działkach sąsiednich. Rację miał zatem twierdząc, że w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.

Kolegium stwierdziło również, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek, iż projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Stąd też trafnie Wójt w zaskarżonej decyzji wskazał, że inwestor nie wykazał się stosowną umową w zakresie dotyczącym uzbrojenia terenu w instalację elektroenergetyczną.

Dodatkowo wyjaśnił, że powołanie się w uzasadnieniu decyzji na wyrok sądu nie oznacza, że organ uznał się za związany tym orzeczeniem. Jego celem było wyłącznie wykazanie, że pogląd wyrażony w sprawie nie jest odosobniony i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolegium przyznało rację odwołującej się, że wskazane przez organ I instancji pismo Ministerstwa Budownictwa nie stanowi źródła prawa.

Inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia, zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 59, 60 i 61 upzp, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8, § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 i 15 kpa, art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 8, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając skargę podniosła, że organy I i II instancji pominęły przepis art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 upzp, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. W szczególności, jeżeli ustawa posługuje się sformułowaniami niejasnymi, należy w razie wątpliwości interpretować je na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z 17.04.2007r., II OSK 646/06, Lex nr 322329). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006r. (IV SA/Wa 482/06, Lex nr 284499) wskazano, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowanych obiektów). Zatem kontynuacja funkcji ma miejsce wówczas, gdy nowa zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu. Nie można więc kontynuacji funkcji ograniczać do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok NSA z 16.10.2007r., II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Instrumentem, za pomocą którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nim obiektów, jest zasada pozwalająca realizować tylko takie nowe zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku, z którym będą sąsiadować w przyszłości przy tej samej drodze publicznej, otwierającej do nich dostęp (wyrok NSA z 16.10.2007r., Lex nr 394769).

Skarżąca wskazała, że zamierzenie objęte niniejszym postępowaniem jest drugim etapem realizacji określonej inwestycji. Organy orzekające całkowicie pominęły ten fakt, jak również nie zastosowały, pomimo, iż istniały do tego przesłanki, przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), który zezwala na inne ustalenie parametrów planowanej zabudowy, niż to wynika z wyliczenia średnich parametrów istniejącej zabudowy.

Nadto, zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie uznało, że zagwarantowanie uzbrojenia terenu jest równoznaczne z koniecznością wylegitymowania się umową z gestorem sieci w momencie starania się o wydanie warunków zabudowy. Wystarczające jest bowiem posiadanie zapewnienia, że taka umowy zostanie w przyszłości zawarta. (wyrok WSA w Warszawie z 23.01.2006r., IV SA/Wa 1847/05, Lex nr 196465).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oceniając legalność zaskarżonego aktu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Co istotne sąd rozstrzygając stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy K. z dnia [..] maja 2008r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.].

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny, czy spełniona zostały przesłanka określone w powołanym przepisie winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp. Co istotne w warunkach niniejszej sprawy granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp zostanie dokonana w na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził dwukrotnie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszy raz - przed wydaniem decyzji z dnia [..] października 2007r., która to decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [..] stycznia 2008r. Drugi raz zaś - przed wydaniem decyzji z [..] maja 2008r., którą to decyzję Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją z [..] października 2008r. W obu przypadkach przeprowadzone analizy zawierają istotne uchybienia. Zważywszy, że decyzja Wójta K. z dnia [..] października 2007r. została uchylona przez Kolegium, a tym samym została usunięta z obrotu prawnego, Sąd ograniczy się do omówienia uchybień, które miały miejsce w postępowaniu po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] stycznia 2008r., w tym do omówienia drugiej z przeprowadzonych analiz.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego na właściwej mapie. Część graficzna analizy stanowi mapę niewiadomego pochodzenia, o nieoznaczonej skali. Nie wynika z niej również, czy jest aktualna na dzień sporządzenia analizy. Mając na względzie powyższe nie ma wątpliwości, że organ naruszył w tym względzie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Kwestia aktualności mapy jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że inwestor od początku postępowania podnosił, iż przedmiotowa inwestycja stanowi drugi etap wcześniej realizowanego zamierzenia budowlanego w sąsiedztwie na działkach nr [..]. Dlatego właśnie w oparciu o aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali organ I instancji winien był ustalić, czy zamierzenie to zostało już zrealizowane. Tymczasem w tym zakresie ustalenia organu są sprzeczne. Z jednej strony, przedstawiając w analizie istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudowę, wymienił m.in. budynki szeregowe znajdujące się na działkach nr [..] i uwzględnił je przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (k. 156-158 akt adm.), z drugiej zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] maja 2008r. stwierdził, że na dzień sporządzenia analizy obiekty na tych działkach były w trakcie realizacji i nie można ich było uwzględnić jako istniejących (k. 161-162 akt adm.).

Wyjaśnić należy, że faktycznie organy orzekające winny brać pod uwagę jedynie obiekty istniejące w dniu sporządzania analizy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie pozostawia wątpliwości, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa (a nie będzie zabudowana) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Gdyby bowiem przyjąć, że wystarczy, by dla nieruchomości sąsiedniej została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu zbliżonego do planowanego, każdorazowo planowaną zabudowę można by odnosić do zabudowy nieistniejącej, której powstanie nie jest pewne. Inwestor bowiem po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie jest zobowiązany do wybudowania obiektu.

Ponadto, w ocenie Sądu przyjmując, że granice obszaru analizowanego zostały naniesione na mapę przerywaną linią (k. 155 akt adm. I instancji) uznać trzeba, że obszar ten został wyznaczony wbrew powołanemu wyżej przepisowi § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli inwestycja ma zostać zrealizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.09.2006r., IV SA/Wa 2051/05, Lex nr 256737). Skoro więc dojazd do działek zaplanowano przez działkę nr [..] z ulicy K. przyjąć należało, że od tej strony istnieje front działek nr [..], a w konsekwencji obszar analizowany winno się wyznaczyć co najmniej jako trzykrotna szerokość tychże działek. Granice tego obszaru winny zaś zostać wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony działek objętych inwestycją. Z graficznej części analizy wynika zaś, że organ I instancji jedynie od zachodniej strony działek zachował wymaganą odległość. Z trzech pozostałych stron granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zbyt blisko działek objętych inwestycją.

Mając na uwadze, że nie sposób ustalić, czy mapa stanowiąca załącznik graficzny analizy jest aktualna, nie można również przesądzić, jaki jest w otoczeniu przedmiotowych działek charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu już sama ta okoliczność pozwala uznać, że zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję należało uchylić.

Wskazać również należy, że organy orzekające w sposób naruszający przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 upzp) nie ustaliły, czy teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Tymczasem jedną z przesłanek wymaganych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu jest dostęp terenu, na którym zaplanowano inwestycję, do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 3 pkt 14 upzp). Zauważyć należy, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestor wskazał, że dostęp ten jest zapewniony przez ustanowienie służebności drogowej przez działkę nr [..] do ul. K. Nie przedstawił jednak organowi stosownej umowy potwierdzającej ów fakt. Organy - naruszając powołane wyżej przepisy - nie ustaliły, czy służebność ta została faktycznie ustanowiona. W szczególności nie zobowiązały inwestora do przedłożenia umowy o ustanowienie służebności pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę powinny więc ustalić czy istnieje dostęp terenu objętego zamierzeniem do drogi publicznej ul. K.

Ponadto z uwagi na wykazane naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winny wziąć pod uwagę, że w szerokim sąsiedztwie terenu objętego zamierzeniem istnieje zabudowa mieszkaniowa o zróżnicowanych parametrach. W ocenie Sądu sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp jest założenie, że skoro w sąsiedztwie działek [..] brak jest tożsamego zespołu zabudowy mieszkaniowej to niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy inwestycji objętej wnioskiem spółki A.. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007r. (sygn. akt II OSK 1401/06, Lex nr 394807), zgodnie z którym dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywny obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Tym samym skoro w przyjętych przez organ I instancji granicach obszaru analizowanego istnieją domy mieszkalne nie było przeszkód, aby rozważyć w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), czy istnieje możliwość zabudowy w takich jak wskazano we wniosku parametrach domami dwulokalowymi. Istotne przy tym jest, aby w aktach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego znalazły się dowody, w oparciu o które będzie można jednoznacznie ustalić, czy zabudowa na sąsiednich działkach o nr [..] została zakończona.

W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp. Przypomnieć trzeba, że organy uznały, iż inwestor - wbrew treści wspomnianych przepisów - nie wylegitymował się umową zawartą z gestorem sieci energetycznej gwarantującą, że właściwe uzbrojenie zostanie wykonane. Skarżąca spółka w trakcie postępowania administracyjnego podnosiła zaś, że wystarczające jest, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączyła pismo Zakładu Dystrybucji Energii z dnia [..] czerwca 2007r., w którym gestor sieci energetycznej zobowiązał się - pod pewnymi warunkami - do wykonania uzbrojenia terenu w sieć elektrycznoenergetyczną (k. 14 akt adm. I instancji). Przepis art. 61 ust. 5 upzp mówi, iż uznaje się, że uzbrojenie zostało zapewnione, jeżeli jego wykonanie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 505). Zagwarantowanie zapewnione w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zatem w przedmiotowej materii należałoby żądać "dokumentu w rodzaju promesy", z ewentualnym projektem danej umowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.01.2006r., IV SA/Wa 1847/05, Lex nr 196465). Dlatego zdaniem Sądu uznać należało, że inwestor przedstawiając pismo gestora sieci mające charakter promesy wykonania uzbrojenia terenu spełnił wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp.

Mając na względzie wykazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze poczynione wyżej rozważania.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. (punkt II sentencji), zaś o kosztach postępowania (punkt III sentencji) - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) .

/-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz M.Kwiecińska

Za nieobecnego sędziego korzystającego

ze zwolnienia lekarskiego uzasadnienie

wyroku podpisała sędzia B.Drzazga

MK