Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 905/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138, art. 105, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje orzeczenie, GINB wyjaśnił, że [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówi! wszczęcia na wniosek S. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], w zakresie ilości kondygnacji.

Z ww. postanowieniem nie zgodził się S. Z., wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, GINB stwierdził w uzasadnieniu, co następuje. Postanowienie [...]WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia [...]WINB uznał bowiem, że S. Z. nie posiada interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Biorąc pod uwagę treść zarzutów zawartych w zażaleniu GINB uznał, że organ pierwszej instancji weryfikując przymiot strony postępowania S. Z. prawidłowo oparł się na brzmieniu art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę i nie może stanowić kryterium oceny legitymacji procesowej w innych postępowaniach, w tym w ramach nadzoru budowlanego. Na podstawie art. 28 k.p.a. zaś, stroną postępowania (również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ powołał się na orzecznictwo sądowo administracyjnym, zgodnie z którym interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu.

Analiza sprawy doprowadziła GINB do wniosku, że S. Z. nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Jak wynikało z materiału dowodowego jest on właścicielem działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], na której położony jest sporny obiekt. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa nie przesądza jednakże, w ocenie organu, o posiadaniu interesu prawnego w sprawie. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącym kwestii zgodności z Prawem budowlanym zrealizowania danej inwestycji, stroną postępowania jest właściciel lub inwestor obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Możliwe jest także uznanie za stronę takiego postępowania właściciela nieruchomości sąsiadującej z obiektem, którego postępowanie dotyczy, np. w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami oraz granicami nieruchomości sąsiednich. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, co – jak podkreślił GINB - zostało wykazane w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] i umarzającej postępowanie pierwszej instancji.

S. Z. zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak też w zażaleniu, powołuje się na okoliczności dotyczące prawidłowości ww. decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], w szczególności zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności te, w ocenie GINB, pozostają jednakże bez znaczenia dla oceny interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot zgodność wykonania obiektu z udzielonym pozwoleniem. W rozpatrywanej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny w [...] przy ul. [...] został wybudowany na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli w dniu [...]. 07.2015 r. PINB stwierdził zgodność obiektu w zakresie ilości kondygnacji z zatwierdzonym projektem budowlanym. .

W ocenie organu II instancji, S. Z. nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niego uprawnienia lub obowiązki związane ze sporną inwestycją. Niewątpliwie S. Z. może być zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], w tym stwierdzeniem nieważności decyzji PINB w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., jednakże samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej należy według GINB oceniać w kontekście interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Z postanowieniem GINB nie zgodził się skarżący S. Z., wnosząc pismem, datowanym na [...] marca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i żądając uchylenia bądź unieważnienie postanowienia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, 8, 10 § 1, 12, 138 § 1 pkt. 1 i § 2 w zw. z art. 61 i art. 61a k.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 28 i 157 § 2 oraz art. 159 §1 i art. 158 k.p.a.,

- art. 21 ust.1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie ochrony prawa własności, art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- art. 140, art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, które formalnie zostało wszczęte. Zgodnie bowiem z art. 61 §3 datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej co w konkretnym przypadku nastąpiło w dniu [...] września 2015 r. [...]WINB we [...] - jak wynika z treści postanowienia - dokonał bowiem szeregu ustaleń, co może świadczyć o faktycznym wszczęciu postępowania administracyjnego.

Skarżący powołał się na wskazane orzeczenia sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, przywołując wyrażony w tym wyroku pogląd, że "w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie", a zatem – w ocenie skarżącego - postępowanie w tej sprawie należy wszcząć.

Status strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a. mogą przy tym uzasadniać przepisy zamieszczone w różnego rodzaju aktach prawnych, np. w Kodeksie cywilnym i Prawie budowlanym (w tym zakresie por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2012 r., II SA/G1 833/12).

Ponadto, skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 (LEX nr 1510890), zgodnie z którym przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania, a więc sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.'

Skarżący wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje wyjątkiem od zasady, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), a przepisy ustalające wyjątki od zasad nie mogą podlegać tzw. wykładni rozszerzającej.

Z ww. przyczyn, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez GINB doszło do naruszeń przepisów art. 7, 8, 10 § 1, 12 k.p.a.; wskazuje na to w ocenie skarżącego również fakt, że pismem z dnia [...] marca 2016 r. GINB zwraca się do [...]WINB o uzupełnienie akt sprawy przesłanych przy piśmie [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. a już w dniu [...] marca 2016 r. wydaje zaskarżone postanowienie, a więc nie doszło do wyczerpującego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy.

Skarżący uważa, że jest stroną postępowania administracyjnego i wynika to ze stanu faktycznego. Sporny bowiem budynek położony w [...] przy ul. [...] został wybudowany z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w mieście [...] oraz negatywnie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego.

Starosta Powiatowy w W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego położonego na działce Nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] (sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego) z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności postanowieniami Miejscowego Planu Przestrzennego Zagospodarowania miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. dla obszaru [...] oraz przepisami art. 1, art. 2 pkt. 4, art. 6 ust. 1, 2 pkt. 1 i 2, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199) i przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Powyższa decyzja Starosty godzi w interes prawny skarżącego oraz stwarza uciążliwości. Zgodnie z obowiązującym w mieście [...] Planem Zagospodarowania Przestrzennego powinien być wybudowany dom jednorodzinny dwukondygnacyjny. Natomiast wybudowany przez K. P. dom jednorodzinny na działce Nr ewid. [...], w związku ze zwiększoną liczbą kondygnacji, stał się dla skarżącego uciążliwy poprzez zasłonięcie światła dochodzącego do jego domu jednorodzinnego, który posiada tylko dwie kondygnacje. Po za tym, z uwagi na fakt, że budynek sąsiedni posiada więcej niż dwie kondygnacje, okno połaciowe znajdujące się na dachu domu skarżącego musi być stale zasłonięte i tym samym nie może on swobodnie i nieskrępowanie korzystać z nieruchomości. W szczególności utrudnione jest korzystanie z pokoi i łazienki usytuowanych od strony nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto, jak wskazał skarżący, PINB prowadził lub wciąż prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w [...] na cele prowadzenia usług noclegowych co stwarza różne uciążliwości (m.in. emisja hałasu, spalin). PINB prowadził również postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania utwardzonego kostką betonową terenu przed budynkiem przy ul. [...] w [...] na cele postojowe (parkingowe). W ogłoszeniach internetowych ww. działalności są informacje o dostępności parkingu dla gości. Wskazując na cel wykorzystania terenu utwardzonego, w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego należy poszanować, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnione interesy osób trzecich. Stosownie do art.3 pkt. 20 prawa budowlanego obszar ten mają wyznaczać przepisy § 19 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.), co prowadzi do wniosku, iż nieruchomość skarżącego, w odległości do 7 m od przedmiotowych miejsc postojowych, jest wyłączona spod zabudowy.

Skarżący wskazał, że ochrona prawa własności wprost wynika z art. 140 k.c. i z art. 144 k.c. oraz z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący stwierdził, że ustawodawca definiując obszar oddziaływania obiektu, odesłał do przepisów odrębnych. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być, więc doprecyzowane na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, czy też przepisy prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 472/10). Nie można też wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu", nie daje także podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji. Należy każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych.

W niniejszej sprawie nastąpiło więc w ocenie skarżącego naruszenia prawa materialnego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego wywodzi on również ograniczenia w zagospodarowania własnej nieruchomości, tym samym wskazując, że pozostaje ona w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę.

Jak wyjaśniał skarżący, jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania w oparciu o § 57 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawodawca stanowi wyraźnie o konieczności takiego zaprojektowania obiektu budowlanego oraz jego budowy, aby uwzględnione zostało poszanowanie występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Istnienie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] stycznia 2002r. dla obszaru [...], przewiduje dopuszczalną ilość kondygnacji (liczba kondygnacji nie może przekraczać dwóch, w tym użytkowe poddasze, zaś projekt zamierzenia budowlanego ma 3 kondygnacje nadziemne). Natomiast na podstawie § 6, § 10, § 12 ust. 1, ust. 3, § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Przeznaczenie budynku, sposób i forma zabudowy oraz zagospodarowania działki budowlanej powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami obrony cywilnej". W projekcie budowlanym jest - zdaniem skarżącego - błędnie określona wysokość budynku (podana w opisie technicznym) jako 8,06 m (zamiast 10,58m), która nie uwzględnia najniższej kondygnacji budynku (o wysokości 2,52m). Na podstawie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu wysokości obiektu budowlanego wysokość poziomu terenu jako najniższy poziom od strony wejścia do najniższej kondygnacji obiektu budowlanego, czyli od strony tarasu gdzie jest wejście do budynku, które błędnie projektant określił w opisie technicznym projektu budowlanego jako otwory okienne.

Skarżący poddał w wątpliwość uznanie PINB, że budynek jednorodzinny w [...] przy ul. [...], w zakresie kondygnacji jest zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę stwierdzając w zaskarżanej decyzji, że budynek posiada trzy kondygnacje, ponieważ integralną częścią projektu budowlanego jest wydany z up. Burmistrza [...] wypis i wyrys z MPZP (Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego) z dnia [...] października 2009r., w którym jest jednoznaczny i zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zapis: "3) liczba kondygnacji nie może przekraczać dwóch, w tym użytkowe poddasze, wymagane dachy strome, kryte dachówką lub materiałem dachówko podobnym ".

MPZP zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z tego wynika brak konieczności interpretacji.

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw, zaś zgodnie z 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych."

Natomiast obecnie prawa skarżącego do wykorzystywania jego nieruchomości są ograniczane. W związku z powyższym naruszono art. 21 ust.1, art. 64 ust.2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie ochrony prawa własności.

Zatem, zgodnie z powyższym, użyte argumenty i negatywne oddziaływania na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego jednoznacznie na uznanie go za stronę postępowania administracyjnego sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoją argumentacje i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie obu postanowień. Nadmienić w tym miejscu jednakże należy, że zarzuty skarżącego – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 61 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Sąd uznał za błędne i w związku z tym niemające wpływu na treść wyroku w sprawie niniejszej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 1 art. 61a k.p.a. w wypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z hipotezy przywołanego przepisu, organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony występującej z żądaniem jest obiektywnie oczywisty i możliwy do oceny bez potrzeby jakichkolwiek rozważań w tym zakresie.

Prawidłowo zauważył WSA w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 87/16 z dnia 28 września 2016 r., że "Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 KPA można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w literaturze.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, usprawiedliwiające pogląd, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Jak bowiem wynika z twierdzeń skarżącego odnośnie hipotetycznego naruszenia jego praw w związku z wydaniem ww. decyzji PINB, obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżący rzeczywiście nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Nie przesądzając o wyniku ww. badania przez organa nadzoru budowlanego, gdyż nie mieści się to w obowiązku kognicyjnym tut. Sądu, który jedynie kontroluje legalność obu postanowień w zakresie nimi objętym, to wskazać należy, że stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 10/14 z dnia 28 sierpnia 2015 r. (CBOSA), sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego. Jak jednakże wskazał NSA w ww. wyroku, "ochrona przewidziana w art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę, ale już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, uprawnione jest twierdzenie, że można się na nie powoływać najwcześniej na etapie faktycznej rozbudowy".

Z powyższych rozważań wynika, że organa administracji publicznej nie mogą odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy ocena legitymacji osoby występującej z żądaniem wszczęcia jakiegoś postępowania wymaga dokonania stosownych ustaleń i rozważeń, a tak jest w niniejszym wypadku.

Skoro organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym, to oczywistym jest, że w sytuacji odmiennej postępowanie należy wszcząć. Wynika to z tego, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA II OSK 1204/13 z dnia 3 grudnia 2014 r. – CBOSA).

W wypadku, jeżeli do organu wniesiony został wniosek (żądanie), który wymaga przeprowadzenia merytorycznego postępowania w oznaczonym zakresie, a z okoliczności podnoszonych we wniosku nie wynika wprost, że wnioskodawca nie jest stroną i nie ma żadnego interesu prawnego w sprawie, to obowiązkiem organu jest zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. Dopiero po wszczęciu w tym trybie postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem, organ administracji publicznej - w wypadku wątpliwości co do przysługującego wnioskodawcy przymiotu strony – przeprowadza badanie w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy postępowanie w sprawie jest przedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W wyroku z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1833/11 (CBOSA) NSA wyraźnie wyjaśnił, że: "(...) bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 KPA".

Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co organ ustala w trakcie ww. postępowania wyjaśniającego, ale po wszczęciu postępowania, jest bowiem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie wyżej przywołanego art. 105 § 1 k.p.a. (por. w tym zakresie uchwałę siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119; także wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99 ONSA).

Jak wskazuje analiza uzasadnienia postanowienia [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], organ ten rozpoczął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony i choć go prawidłowo nie zakończył, to faktycznie – co słusznie podkreślił skarżący – wszczął postępowanie w sprawie. Dlatego też nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia już wszczętego postępowania. Z uwagi na to, organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., a więc do utrzymania w mocy wadliwego prawnie orzeczenia, które kontrolował na skutek zażalenia S. Z.

Istotnym w sprawie, wobec treści zarzutów podniesionych w skardze do tut. Sądu, jest powyższa konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ I instancji (a także GINB, który powielił ustalenia [...]WINB w uzasadnieniu swego postanowienia) rozpoczął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony, ale go prawidłowo nie zakończył. Prawidłowym zakończeniem byłoby bowiem takie rozważenie wszelkich przywołanych przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie świadczą o tym, że ma przymiot strony postępowania nieważnościowego, które pozwoliłoby zarówno organowi I instancji, jak i GINB na poprawne ustalenie, czy prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe z uwagi na ww. kwestie podmiotowe, czy też nie. Organa obu instancji zaniechały przeprowadzenia rozważań w tym zakresie.

Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 12 k.p.a. i art. 21 ust.1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nieuzasadnione, gdyż organa obu instancji nie przeprowadziły żadnych ustaleń, które ww. przepisy mogłyby naruszać. Są to więc zarzuty przedwczesne i nieodnoszące się do rzeczywistych ustaleń organów, bo te po prostu nie zostały poczynione. Odnośnie zaś naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to należy wyjaśnić, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej zaś sprawie skarżący za stronę nie został uznany przez organa obu instancji. Sąd zaś w niniejszym wyroku w żaden sposób nie przesądza o tym, czy skarżącemu taki przymiot w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał, gdyż taka ocena - na skutek niniejszego wyroku Sądu - zostanie dopiero dokonana przez organ administracji publicznej.

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 28 i 157 § 2 oraz art. 159 §1 i art. 158 k.p.a., gdyż organa obu instancji nie prowadziły jeszcze żadnego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności i nie orzekały merytorycznie w tym zakresie. Również i te zarzuty są więc przynajmniej przedwczesne.

Wobec braku bardziej szczegółowego uzasadnienia zarzutu naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie podlega jego ocenie lub kontroli wystąpienie (lub brak zaistnienia) przesłanki wznowieniowej, zaś skarżący – a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy – z wnioskiem w trybie art. 145 § 1 k.p.a. nie występował i nie jest przedmiotem kontroli Sądu takie postępowanie.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że właściwy sposób ochrony własnych interesów skarżącego w zakresie naruszenia prawa własności poprzez immisje nie podlega sądownictwu administracyjnemu, ale leży w kognicji sądów powszechnych i realizowany jest w drodze stosownego powództwa.

Jeżeli natomiast skarżący miał na myśli, że z tych przepisów wynikać miałby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to w ocenie Sądu wywiedzenie legitymacji czynnej w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z faktu ewentualnych immisji wymaga po pierwsze ustalenia, czy takie immisje rzeczywiście istnieją (czy są realne) i czy oddziałują na nieruchomość skarżącego w sposób niedozwolony prawem administracyjnym, a ponadto, czy mieszczą się w kategorii interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. i ew. w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To zaś dopiero będzie przedmiotem niedokonanej jeszcze oceny organu nadzoru budowlanego w zakresie badania przedmiotowości sprawy – o czym mowa była powyżej.

Dlatego też organ, ponownie prowadząc sprawę, w pierwszej kolejności przeprowadzi w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony skarżącego, rozważając wszelkie przywołane przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie świadczą o tym, że ma przymiot strony postępowania nieważnościowego. Po dokonaniu stosownych ustaleń w tym zakresie i w zależności od ich wyniku, organ albo podejmie postępowanie merytoryczne w celu załatwienia sprawy, albo poprawnie orzeknie w przedmiocie umorzenia, jeżeli prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe,

Z wyżej wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.