Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3165/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 89 par. 1 i 2, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 70 par. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 123 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: oraz art. 124 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: w zw. z art. 148 ust. 2 i art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 151/14 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od S.Sp. z o.o. w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Bd 151/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Ostateczną decyzją Burmistrza Brodnicy z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [..] zatwierdzono podział nieruchomości przy ul. [..] w B., oznaczonej nr działki [..].

W dniu [..] lutego 2012 r. decyzją nr [..] Burmistrz Brodnicy ustalił dla Spółki S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działkami nr: [..], [..], [..], [..], [..] i [..] o łącznej powierzchni 4,8551 ha, wywołanego zatwierdzeniem podziału działki [..] przy ul. [..] w B. w/w ostateczną decyzją Burmistrza Brodnicy z dnia [..] grudnia 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [..] sierpnia 2012 r., znak: [..] utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [..] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Bd 901/12 uwzględnił, uchylając decyzję, jako naruszającą przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związane powyższym wyrokiem, SKO w Toruniu decyzją z dnia [..] marca 2013 r., znak: [..] uchyliło decyzję Burmistrza Brodnicy z dnia [..] lutego 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarga Spółki na decyzję SKO w Toruniu z dnia [..] marca 2013 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 525/13.

W tym stanie rzeczy Burmistrz Brodnicy decyzją z dnia [..] września 2013 r., nr [..] ustalił dla S. Spółka z o.o. w B. opłatę adiacencką w wysokości 77.700,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zatwierdzeniem podziału działki [..] ostateczną decyzją Burmistrza Brodnicy z dnia [..] grudnia 2010 r.

Odwołanie od decyzji złożyła Spółka, zarzucając: naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w szczególności poprzez zaakceptowanie wadliwego operatu sporządzonego w sprawie oraz uniemożliwienie stronie udziału w sprawie pozwalającego odnieść się do istotnych okoliczności, mających wpływ na treść operatu. Stawiając te zarzuty wnoszono o rozważenie, przez organ w ramach samokontroli, możliwości uchylenia własnej decyzji, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości, względnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..] w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu wątpliwości budził operat szacunkowy w szczególności w zakresie przyjęcia nieruchomości podobnych do porównania w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem i ustalenia wysokości współczynników korekcyjnych. Nadto Kolegium wskazało, że z dniem 5 stycznia 2014 r. upływa 3 letni termin liczony od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium nie powoduje to konieczności umorzenia postępowania, bowiem opłata adiacencka stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, tym samym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885) i odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613). Bieg przedawnienia ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. W konsekwencji, bieg 3-letniego terminu, z art. 98a ust. 1 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ulegał zawieszeniu na czas prowadzenia postępowań sądowoadministracyjnych i dlatego nie ma podstaw dla umorzenia postępowania na skutek upływu 3-letniego terminu.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..] złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając ją w części dotyczącej uzasadnienia i zarzucając m.in: naruszenie prawa materialnego art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że 3-letni termin ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest nieprzekraczalnym terminem, w którym należy ustalić tę opłatę.

W związku z zarzutami skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, tj. jego fragmentu od słów: "Należy wskazać, że z dniem 5 stycznia 2014 r. upływa 3- termin" do zdania "Z powyższych względów, nie ma podstaw dla umorzenia postępowania administracyjnego na skutek upływu 3-letniego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna".

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy mając na uwadze obowiązek rozpoznania sprawy pod kontem legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia, podkreślił, że przedmiotem rozpoznania była cała decyzja, a nie tylko fragment uzasadnienia, które nawet jako całość nie stanowi odrębnego aktu.

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 k.p.a., a w szczególności § 2 tego artykułu. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia powinno następować w drodze wyjątku, wobec treści przepisu art. 136 k.p.a. Wprawdzie organ dostrzegł możliwości, które stwarza przepis art. 136 k.p.a. i podjął działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego - SKO zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego, jednak po uzyskaniu odpowiedzi zaniechało dalszego wyjaśniania sprawy, nie korzystając z możliwości, które stwarzają przepisy art. 89 k.p.a. Przepis art. 98a § 1 (zdanie 3) ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Realizując zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. i wskazania art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien dążyć do załatwienia sprawy przed upływem terminu, który sam wskazywał jako datę przedawnienia (dzień 5 stycznia 2014 r.). W realiach niniejszej sprawy zasada ta została naruszona. Ponadto zdaniem Sądu Kolegium z jednej strony uznało materiał dowodowy za wiarygodny, a z drugiej strony zawarło zastrzeżenia, co do prawidłowości sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, wprowadzając sprzeczność w motywach rozstrzygnięcia, czym naruszyło art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził także, że opłata adiacencka w niniejszej sprawie w ogóle nie została ustalona decyzją organu administracji publicznej. Zaskarżona decyzja uchyliła bowiem decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą, a decyzja z dnia [..] lutego 2012 r. została uchylona decyzją SKO w Toruniu z dnia [..] marca 2013 r., która stała się prawomocna z uwagi na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 525/13. Opłata adiacencka nie istnieje, ponieważ nie ma jeszcze ostatecznej decyzji w przedmiocie jej ustalenia, a więc przez to przymiotu ustalonej już należności, a tylko do takiej (tj. ustalonej) odnoszą się przepisy ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, na którego orzeczenie powołał się Sąd I instancji, w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 421/05, wyraził pogląd, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z opłatą adiacencką ustawodawca odsyła co prawda do Ordynacji podatkowej, ale tylko w przypadkach określonych w art. 98a ust. 4 i art. 107 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą opłaty adiacenckiej już ustalonej ostateczną decyzją, co niniejszej sprawie jeszcze wcale nie nastąpiło. Dodatkowo Sąd zauważył, że organ z jednej strony stwierdza, że "... z dniem 5 stycznia 2014 r. upływa 3 letni termin liczony od dnia, w którym decyzja administracyjna zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna", by w dalszej części uzasadnienia stwierdzić, iż "...bieg 3 letniego terminu, określonego w przepisie art. 98a ust. 1 zd.3 u.g.n. uległ zawieszeniu na czas prowadzenia postępowania sądowo- administracyjnego".

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.) w związku z przepisem art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz przepisem art. 67 u.f.p. poprzez niezastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 o.p., a to na skutek błędnej wykładni przepisu art. 67 u.f.p. polegającej na przyjęciu, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisu art. 70 § 6 pkt 2 tej ustawy, w sprawach opłat adiacenckich może polegać na zastosowaniu przepisu art. 70 § 6 pkt 2 o.p. wyłącznie w sytuacji, gdy opłata adiacencka została wymierzona ostateczną decyzją organu administracji i nie może polegać na zastosowaniu przepisu art. 70 § 6 pkt 2 o.p. w toku postępowania w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że art. 70 § 6 pkt 2 o.p. może mieć zastosowanie zarówno do spraw, gdzie wymierzono opłatę adiacencką decyzją ostateczną, jak i do spraw, w których postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej jest w toku, co doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniało naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, zaś skarga podlegała oddaleniu;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 124 § 1 i 2 k.c. w związku z przepisem art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 98a ust. 1 zd. 6 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 123 § 1 pkt 1 k.c. i art. 124 § 1 i 2 k.c. oraz art. 148 ust. 2 u.g.n. w związku z przepisem art. 98a ust. 1 zd. 6 u.g.n. polegające na ich niezastosowaniu, podczas gdy na podstawie art. 98a ust. 1 zd. 6 u.g.n. do opłaty adiancenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału znajdują zastosowanie, na skutek odniesienia zawartego w przepisie art. 148 ust. 2 u.g.n., przepisy art. 123 § 1 pkt 1 k.c. i art. 124 § 1 i 2 k.c., których zastosowanie w sprawie prowadziłoby do wniosku, że bieg terminu określonego w przepisie art. 98a ust. 1 zd. 3 u.g.n. został przerwany przez wydanie ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką w postaci decyzji Burmistrza Brodnicy z dnia [..] lutego 2012 r. utrzymanej w mocy decyzją organu z dnia [..] sierpnia 2012 r., zaś termin ten rozpoczął na nowo bieg od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 901/12, uchylającego powyższą decyzję ustalającą opłatę adiacencką, co doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniało naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, zaś skarga podlegała oddaleniu;

3) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek ustalenia, że w uzasadnieniu decyzji organu z dnia 30 grudnia 2013 r. zachodzi sprzeczność w zakresie oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz kwestii obliczenia upływu 3-letniego terminu, liczonego od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy taka sprzeczność nie wystąpiła, zaś powyższa decyzja spełniała wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. co do niesprzeczności i wewnętrznej spójności jej uzasadnienia;

4) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek ustalenia, że w sprawie organ był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy podjęte przez organ dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie nie doprowadziło do usunięcia wątpliwości co do treści operatu szacunkowego z dnia [..] lipca 2013 r., zaś przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie mogłoby doprowadzić do uzupełnienia braków powyższego operatu szacunkowego, polegających na niezałączeniu do niego istotnych w sprawie dokumentów, wykorzystanych przy jego sporządzaniu;

5) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisem art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieuprawnione było wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy równoczesnym ustaleniu, że na skutek przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozostały nieusunięte wątpliwości, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, zaś wątpliwości te dotyczyły operatu szacunkowego, który stanowi kluczowy dowód w sprawie o wymierzenie opłaty adiacenckiej, zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy równoczesnym ustaleniu, że organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przepisu art. 136 k.p.a. celem wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy należyte zgromadzenie materiału dowodowego wymagało ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, co wykracza poza zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., co stanowi również o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 170 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do konieczności wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy sporządzony operat szacunkowy został uznany za niewiarygodny, podczas, gdy w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 525/13 wskazano, że w takim przypadku prawidłowe jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

6) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. oraz w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek ustalenia, że organ naruszył termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), podczas gdy:

- badanie powyższych uchybień nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na decyzję w sprawie wymiaru opłaty adiacenckiej (art. 3 § 2 pkt 1 k.p.a.), lecz w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 k.p.a.) – [przyp. NSA: błędnie wskazano przepisy k.p.a. zamiast p.p.s.a.]

- naruszenie terminów procesowych załatwienia sprawy nie jest uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem nie mogło stanowić podstawy dla uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

7) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, że doszło do uchybień przepisów, opisanych w punktach 1-6 powyżej, pomimo zaistnienia podstaw dla jej oddalenia;

8) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ w zakresie konieczności wydania decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na upływ 3-letniego terminu na wymierzenie opłaty adiacenckiej.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa, ujęte w punktach 1-7, miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy do błędnego przyjęcia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy powinna ona ulec oddaleniu.

Naruszenie wskazane w punkcie 8 miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskazanie na powinność rozpoznania sprawy przez organ, przy uwzględnieniu stanowiska, że 3-letni termin na wymierzenie opłaty adiacenckiej upłynął oraz treści przepisu art. 105 § 1 k.p.a., prowadziłoby do konieczności uchylenia przez organ decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, podczas gdy powyższy termin nie upłynął, zatem organy administracji nie utraciły możliwości orzekania o wymierzeniu skarżącej opłaty adiacenckiej.

Spółka wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

W realiach niniejszej sprawy – mając na uwadze, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. – w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do wydania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji niezakwestionowania przez Sąd, że na skutek przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozostały nieusunięte wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego stanowiącego kluczowy dowód w sprawie o wymierzenie opłaty adiacenckiej oraz błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. w sytuacji, gdy należyte zgromadzenie materiału dowodowego wymagało ponownego sporządzenia operatu szacunkowego.

Analiza uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wykazuje, że Sąd ten zakwestionował prawidłowość wydania w sprawie decyzji kasacyjnej nie badając w istocie wystąpienia w realiach niniejszej sprawy przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Dla skutecznego zarzucenia organowi odwoławczemu braku podstaw do wydania w realiach sprawy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności skontrolować prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny uchybień organu pierwszej instancji, a następnie dopiero – w zależności od wyników tej oceny – ustalić, czy stwierdzone uchybienia organu pierwszej instancji mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie postępowania uzupełniającego prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Skoro art. 136 k.p.a. stanowi, że "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję", to zarzucenie organowi odwoławczemu naruszenie tego przepisu wymagało wykazania, dlaczego wystarczające było jedynie uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, a nie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie odnosząc się do rozbudowanej argumentacji organu odwoławczego wykazującej wadliwość operatu szacunkowego, nie dokonał i nie przedstawił takiej oceny, a zwłaszcza nie wykazał, że zastosowanie przepisów art. 136 k.p.a. i art. 89 § 1 i 2 k.p.a. mogłoby wyeliminować nieprawidłowości operatu szacunkowego, zarzucanie przez Sąd organowi odwoławczemu naruszenia tych przepisów było nieuzasadnione jako co najmniej przedwczesne. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 89 § 1 i 2 k.p.a.

Podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej do niego decyzji nie stanowi stwierdzenie przez ten Sąd naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. i uszczegółowionej m.in. w art. 35 § 3 k.p.a. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów k.p.a. nie mogło być rozważane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zasadny okazał się zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. Wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej "k.p.a." zamiast "p.p.s.a." w odniesieniu do art. 3 § 2 pkt 1 i 8 Naczelny Sąd Administracyjny po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską przyjmując, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu wskazuje w istocie na przepis art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nietrafnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu decyzji organu z dnia 30 grudnia 2013 r. zachodzi sprzeczność w zakresie oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, podczas gdy przepis art. 107 § 1 k.p.a. jest przepisem określającym elementy decyzji administracyjnej, a nie wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji. Chcąc skutecznie podważać dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę wewnętrznej spójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji należało podnieść w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w zakresie zarzutu określonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 8, a dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ. Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie może mieć miejsca przez wadliwe – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – wskazanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną w niniejszej sprawie.

Na naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 tej ustawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje również w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2 podnosząc, że przepisy te zostały naruszone poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do konieczności wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy sporządzony operat szacunkowy został uznany za niewiarygodny, podczas, gdy w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 525/13 wskazano, że w takim przypadku prawidłowe jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyżej wskazano, poprzez wskazanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną w niniejszej sprawie nie może dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a., z kolei oceny prawne zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 525/13 zostały wyrażone na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania i w odmiennym stanie faktycznym, tj. w stosunku do wcześniejszego operatu szacunkowego z 2011 r. i ocen prawnych związanych z tym operatem, a wyrażonych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Bd 901/12 i z istoty rzeczy nie mogły odnosić się do etapu postępowania, w którym ocenie podlegał nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu [..] lipca 2013 r.

Dla odniesienia się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego konieczne jest w pierwszej kolejności zwrócenie uwagi na charakter prawny i istotę decyzji kasacyjnej wydawanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Według art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15). "Wskazania organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji, w szczególności wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. W takim tylko zakresie wskazania te uznawane są za wiążące. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi przyszłego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego" (K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 706). W wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że "organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji jedynie do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania adminsitracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Wr 796/12). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10). Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11).

Dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyrażającej się w zaprezentowanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji ocenach prawnych, w tym wykładni przepisów prawa materialnego, nie daje podstaw do wyrażania przez Sąd wiążącej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, skoro podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogą być kwestie związane z prawidłowością postępowania prowadzonego w sprawie, a nie kwestie merytoryczne, które nie powinny być rozważane w decyzji kasacyjnej. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1315/06, jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. to dokonanie przez sąd pierwszej instancji wiążącej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie ich subsumcji w sprawie nie mogło mieć miejsca (nastąpiło przedwcześnie). W takim stanie rzeczy - gdy nie ma prawnych podstaw do merytorycznego badania sprawy – wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej oceny prawnej było na tym etapie postępowania przedwczesne i jako takie niedopuszczalne. Mogłoby również pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy z zachowaniem standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W istocie właśnie do takiego stanu w realiach niniejszej sprawy doprowadził Sąd pierwszej instancji wyrażając własną wiążącą w sprawie – z mocy art. 153 p.p.s.a. - ocenę prawną dotyczącą istotnych dla sprawy zagadnień charakteru prawnego opłaty adiacenckiej oraz rozumienia terminu przedawnienia, o jakim stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).

W realiach niniejszej sprawy nie zaistniały zatem podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji kasacyjnej ze względu na naruszenie prawa materialnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro merytoryczne stanowisko organu odwoławczego nie miało i nie mogło mieć w sprawie charakteru wiążącego oraz nie było podstaw do wyrażania na tym etapie postępowania wiążącej oceny prawną dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 70 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749) w związku z przepisem art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885), a także przepisem art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 124 § 1 i 2 k.c. w związku z przepisem art. 148 ust. 2 i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się uzasadniony nie ze względu na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące wynikiem ich błędnej wykładni, lecz ze względu na stosowanie tych przepisów jako podstaw do wyrażania wiążących ocen prawnych w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 138 § 2 k.p.a.

Jako przedwczesny należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Treść orzeczenia sądowego w niniejszej sprawie – zarówno oddalającego skargę, jak i eliminującego z obrotu zaskarżoną decyzję – zdeterminowana jest wynikiem oceny prawidłowości decyzji kasacyjnej, tj. oceny zrealizowania w sprawie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie dokonał.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, jednakże istota sprawy związana z oceną wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej nie jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. zwłaszcza w odniesieniu do dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny operatu szacunkowego z dnia [..] lipca 2013 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.