Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 102/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. i T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/GL 513/17 w sprawie ze skargi J.W. i M.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 513/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi J.W. i M.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 marca 2015 r. A. i T. małżonkowie T. zwrócili się do Prezydent Miasta R. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia mającego na celu budowę zespołu budynków wielorodzinnych [...] wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów, na działkach nr [...] w R. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jako sprzecznej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w sprawie ponownie Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę na działkach nr [...] dla inwestycji obejmującej realizację "zespołu zabudowy wielorodzinnej" - [...] wraz z rozbiórkami istniejących obiektów.

Jednocześnie wniosek M.B. o zawieszenie przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji rozpatrzył postanowieniem datowanym na dzień [...] października 2016 r. (cztery dni po wydaniu decyzji), odmawiając zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ pierwszej instancji sprostował treść ww. postanowienie w zakresie jego daty wskazując, iż powinna to być data [...] października 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ sprostował treść decyzji z dnia [...] października 2016 r. w zakresie w jakim w decyzji tej wskazuje się inne dodatkowe działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Po rozpoznaniu wniesionych w terminie odwołań Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 77, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku M.B. o zawieszenie postępowania organ pierwszej instancji powinien podjąć najpóźniej w dniu wydania w sprawie decyzji merytorycznej, a nie dopiero po wydaniu takiej decyzji, co uczynił w niniejszej sprawie. Świadczy to o tym, że postępowanie nie było prowadzone prawidłowo, co daje podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za takim orzeczeniem przemawia nadto błędne ustalenie przez Prezydenta Miasta R. obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem błędy i omyłki istotne których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a wiec co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej nie mogą podlegać sprostowaniu.

Następnie organ wyjaśnił, że projekt przewiduje budowę 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (każdy z 6 lokalami mieszkalnymi) z garażami w części podziemnej pod każdym z budynków. Każdy z garaży jest niezależny. Dojazd do garaży podziemnych prowadzi zagłębioną w terenie drogą dojazdową zaprojektowaną w murach oporowych, niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkami. Dojścia do budynków prowadzone są w poziomie terenu. Budynki nie są ze sobą połączone nad powierzchnią ziemi i dlatego stanowią budynki odrębne, a nie jeden obiekt.

Dalej organ podniósł, że ocena zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji sprowadza się do oceny czy zapisy planu dla obszaru o symbolu [...] dopuszczają realizację na jednej nieruchomości małych budynków wielorodzinnych w liczbie większej niż jeden, czyli realizację zespołu takich budynków. Organ zauważył, że w obowiązujących przepisach brak legalnej definicji "zespołu zabudowy budynków wielorodzinnych". Pojęcie to zostało użyte w § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U z 2015 r., poz. 1422). Na działkach budowlanych znajdujących się na terenie o symbolu [...] w obszarze nr [...], zabudowa dopuszczona to małe budynki wielorodzinne. Skoro plan operuje pojęciem "budynki" użytym w liczbie mnogiej, to zdaniem Wojewody z takiego zapisu wynika, że na terenie o symbolu [...] mogą powstać na jednej działce budowlanej co najmniej dwa małe budynki mieszkalne wielorodzinne. Ograniczenie liczby tych budynków na terenie objętym inwestycją wynika z określonych w planie wskaźników, w tym powierzchni zabudowy względem parametrów wielkości tego terenu. Za przyjęciem takiego ustalenia przemawia nadto, zdaniem Wojewody, treść § 3 ust. 4 planu zgodnie z którą "w kartach terenów nie wymienia się zagadnień, które nie dotyczą tych terenów lub na których wybranych zasad zabudowy i zagospodarowania nie określa się". Organ zauważył, że w planie dla obszaru nr [...] są tereny, dla których jedynym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna, tereny zabudowy wielorodzinnej, jak również takie tereny, na których zastosowano wyłączenia np. zabudowa usługowa z wyłączeniem budynków o pow. zabudowy większej niż 400m². Zgodnie zaś z § 3 ust. 4 pkt 4 planu "zabudowa dopuszczona lub zabudowa wyłączona stanowi dodatkowe określenie przeznaczenia".

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w świetle zapisów planu nie sposób stwierdzić, że intencją uchwałodawcy było, żeby na terenach na których dopuszczone są małe budynki wielorodzinne ich liczba była ograniczona do jednego. Takie ograniczenie – wyłączenie, powinno jak w innych przypadkach, wynikać wprost z zapisu planu dla terenu [...], przez dopuszczenie jedynie pojedynczych małych budynków wielorodzinnych, bądź sformułowanie zakazu realizacji zespołów małych budynków wielorodzinnych. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z prostego porównania rozwiązań projektowych z treścią zapisów planu miejscowego nie można stwierdzić jego naruszenia rozwiązaniami przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Reasumując organ odwoławczy wyjaśnił, że realizując obowiązek z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest zauważyć występujące uchybienia co do właściwego oznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu odległości projektowanych budynków względem istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, jak również wskazał na wadliwość opinii geotechnicznej, w tym w szczególności powołanie w niej na nieobowiązujące przepisy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i M. małżonkowie W., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia, w szczególności w zakresie: 1/ stwierdzenia, że inwestycja określona jako zespół budynków wielorodzinnych [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ uznania, że zarzuty skarżących związane z nasileniem ruchu drogowego, potencjalną liczbą mieszkańców i zaistniałymi z tego tytułu uciążliwościami nie mogą być skutecznie podnoszone w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz 3/ uznania, że wysokość projektowanych budynków została określona prawidłowo i zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uczestnicy postępowania K. i M.B. wnieśli o uwzględnienie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej uwzględnienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", gdyż – zdaniem Sądu – organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu zgodnie z miejscowym planem podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem [...] jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zgodnie z § 3.1 tego planu przeznaczona pod budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych lub ich zespołu, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jedynie jako dopuszczalną, a więc uzupełniającą, stanowiącą dopuszczalne odstępstwo od zabudowy podstawowej została dopuszczona (czyli na zasadzie niejako pewnego wyjątku) realizacja na tym terenie małych budynków wielorodzinnych, tj. zgodnie z § 2 planu, budynków mieszkalnych zawierających od 2 do 6 lokali mieszkalnych. Jak każdy wyjątek – odstępstwo od przeznaczenia podstawowego, nie powinien on być zatem interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji Sąd uznał iż zasadnie podnoszą skarżący, że zakres tego dopuszczenia powinien być ustalany również z uwzględnieniem treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 planu. Skoro w zabudowie dopuszczalnej na terenie [...] nie ma również mowy o zespołach małych domów wielorodzinnych, to należy stąd wyciągnąć wniosek, że lokalizacja na tym terenie takich zespołów nie jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu, do odmiennego wniosku w tym względzie nie może prowadzić użycie w tym przepisie planu oznaczenia tych budynków w liczbie mnogiej. Oznacza to, że na tym terenie może być zlokalizowany więcej niż jeden mały budynek wielomieszkaniowy, jako zabudowa uzupełniająca zabudowę jednorodzinną. Przy liczbie pojedynczej na całym terenie mógłby być zlokalizowany jedynie jeden budynek. Jednym zamierzeniem inwestycyjnym nie może być natomiast objęty, jak w przypadku przedmiotowej inwestycji, zespół takich budynków. W ocenie Sądu za przyjęciem dopuszczalności lokalizacji na tym terenie zespołu małych budynków wielorodzinnych nie przemawia też treść § 3 ust. 4 planu, która również nie została w zaskarżonej decyzji w bliższy sposób zinterpretowana. Z treści tego przepisu planu nie można wyprowadzić wniosku, że reguluje on dopuszczalność budowy na terenie [...] zespołu małych budynków wielorodzinnych.

Konkludując Sąd zaznaczył, że ustalając niezgodność planowanej inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające powinny wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym powinna bowiem zapaść decyzja oparta na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Takiej treści decyzję wyda też Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd dodał przy tym, że bez znaczenia dla końcowego wyniku postępowania pozostaje brak w dokumentacji projektu geotechnicznego oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego, w związku z położeniem działek inwestorów w granicach terenu górniczego [...]. Natomiast stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia co do właściwego oznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz oznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu odległości projektowanych budynków względem istniejącej zabudowy terenów sąsiednich (zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy) mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli inwestorzy – A.T. i T. T., zaskarżając wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z treścią § 2 pkt 4, § 3 ust. 4 pkt 4 i § 4 pkt 2.2 na karcie terenu nr [...] (str. [...]) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonego terenu przyjętego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia 23 lutego 2011 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożony przez nich wniosek w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "budowa zespołu budynków wielorodzinnych [...] wraz z wewnętrznymi układami komunikacyjnymi i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów" na działkach nr [...] wraz z pełną dokumentacją projektową jest niezgody z ww. postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem w istocie projekt budowlany był i jest zgodny z postanowieniami planu,

2/ art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, mimo że skarżący spełnili wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co zostało w sposób niebudzący wątpliwości przyznane przez organa administracji samorządowej tj. Prezydenta Miasta R. oraz Wojewodę Śląskiego na etapie postępowania administracyjnego;

3/ § 2 pkt 4 w zw. § 3 ust. 4 pkt 4 i § 4 pkt 2.2 na karcie terenu nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż złożony przez skarżących wniosek w przedmiocie uzyskania pozwolenie na budowę inwestycji pn.: "budowa zespołu budynków wielorodzinnych [...] wraz z wewnętrznymi układami komunikacyjnymi i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów" na działkach nr [...] wraz z pełną dokumentacją projektową jest niezgody z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winna zostać wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę;

4/ art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do działek nr [...] położonych w R., polegające na wadliwym uznaniu, iż inwestycja pn.: "budowa zespołu budynków wielorodzinnych [...] wraz z wewnętrznymi układami komunikacyjnymi i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów" na działkach nr [...] jest niezgoda z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem takiej niezgodności w istocie nie ma, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego (sprzecznego z prawem) ograniczenia prawa własności skarżących,

II. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2017 r., podczas gdy w istocie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane gdy chodzi o zgodność planowanej przez inwestorów inwestycji pn.: "budowa zespołu budynków wielorodzinnych [...] wraz z wewnętrznymi układami komunikacyjnymi i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów" na działkach nr [...] z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co więcej w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał stwierdzić należy, iż nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, do czego Wojewoda Śląski będzie zobowiązany po ponownym rozpatrzeniu sprawy;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego tj. oddalającego skargę i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod ich nieobecność, względnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżących.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakże pismem z dnia 8 lipca 2019 r. wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 11 września 2019 r. J. i M.W. oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Zaś pismami z dnia 23 września 2019 r. oraz z dnia 17 października 2019 r. (prezentata) odpowiednio K. i M.B. oraz M.R. i A.R. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, w ramach sądowej kontroli legalności była decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę Śląskiego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Prezydent Miasta R. z dnia [...] października 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę "zespołu zabudowy wielorodzinnej" - [...] wraz z rozbiórkami istniejących obiektów na działkach nr [...] przy ul. [...] w R., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Niespornym jest to, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Śląski zwrócił uwagę na wadliwości proceduralne prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, w tym rozpatrzenie wniosku M.B. o zawieszenie postępowania już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, błędne ustalenie przez Prezydenta Miasta R. obszaru oddziaływania inwestycji co nastąpiło poprzez sprostowanie treści decyzji z dnia [...] października 2016 r., jak również ujawniono wadliwość sporządzonej w sprawie opinii geotechnicznej, co uzasadniało zdaniem ww. organu architektoniczno-budowlanego zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże zasadnicza część tego rozstrzygnięcia poświęcona została kwestii zgodności planowanej inwestycji z uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów (Dz. Urzędowy Woj. Śląsk. 2011.91.1693) zwanej dalej "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R.". W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja przewidująca realizację 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (każdy z 6 lokalami mieszkalnymi) z garażami w części podziemnej pod każdym z budynków na terenie oznaczonym symbolem [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., co jak zaznaczono wynika z prostego porównania rozwiązań projektowych z treścią uregulowań wskazanego wyżej prawa miejscowego. Natomiast Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę J. i M. małżonków W. uznał, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podnosząc przede wszystkim, że w tej sprawie występuje sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i dlatego też w tej sytuacji organ odwoławczy winien podjąć decyzję opartą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, negując je zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Zarzuty te koncentrują się w zdecydowanej większości na dokonaniu wadliwej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...], co miało doprowadzić do błędnego uznania, że w sprawie naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji do wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy, co do zasady, dokonał interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w okolicznościach tej sprawy zasadnie uznając sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie miast R. prawa miejscowego. Nie można zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że z prostego porównania rozwiązań projektowych z treścią uregulowań wskazanego wyżej prawa miejscowego wynika jego zgodność. Interpretacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji powoduje, iż teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został w ten sposób przekształcony w teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc doszło do zmiany przeznaczenia terenu objętego symbolem [...], który oznaczono w planie jako zabudowa jednorodzinna.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z treścią § 2 pkt 4, § 3 ust. 4 pkt 4 i § 4 pkt 2.2 na karcie terenu nr [...] (str. [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. przyjętego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia 23 lutego 2011 r. (oznaczony jako nr I. pkt 1).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza brak sprzeczności. Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi.

Należy przy tym mieć na względzie, iż podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W orzecznictwie wskazuje się również, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. z uwzględnieniem powyższych zasad interpretując go w taki sposób, który wynikał tak naprawdę z literalnego brzmienia tego prawa miejscowego.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż inwestycja polegająca na budowie "zespołu budynków wielorodzinnych" [...] 6 budynków wielorodzinnych każdy z 6 lokalami mieszkalnymi - przypomnienie NSA) wraz z rozbiórkami istniejących obiektów, na działkach nr [...] w R. przy ul. [...] w R. zlokalizowana została na terenie oznaczonym jako [...]. Kategoria przeznaczenia terenu oznaczona w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. jako MN zgodnie z § 3 pkt 1 omawianego planu to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rozumiany jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej. Z karty terenu nr [...] zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. wynika jednoznacznie, iż obszar o symbolu [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 2.1) i jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe przeznaczenie. Zatem podstawowe przeznaczenie dla tego terenu to zabudowa jednorodzinna lub ich zespołu wraz z obiektami towarzyszącymi. Z uregulowań omawianego prawa miejscowego dla miasta R. wynika również, iż dla obszaru oznaczonego symbolem [...] przewidziano zabudowę dopuszczoną (pkt 2.2), a to małe budynki wielorodzinne, których pojęcie wyjaśniono w § 2 ust. 4 planu jako budynki mieszkalne zawierające od 2 do 6 lokali mieszkalnych. Jest to dodatkowe przeznaczenie terenu, co potwierdza uregulowanie § 3 ust. 4 pkt 4 omawianego planu statuując, że zabudowa dopuszczona stanowi dodatkowe określenie przeznaczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeznaczenie podstawowe przedmiotowego planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] w całokształcie uregulowań tego prawa miejscowego to przeznaczenie, którego udział przeważa na danym terenie. Innych wniosków nie można wysunąć analizując uregulowania spornego planu. Jeśli zatem przeznaczenie to ma przeważać, to zabudowa dopuszczona jako dozwolona, ale traktowana w tym wypadku jednak jako uzupełniająca, nie może wyprzedzać przeznaczenia podstawowego. Przyjęcie odmiennej oceny prowadziłoby do faktycznej utraty przez obszar oznaczony w planie symbolem [...] jego funkcji podstawowej, którą jest jednak, co wynika z planu, zabudowa jednorodzinna.

Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że na terenie oznaczonym symbolem [...] wyłącznie jako dopuszczalna, a więc jedynie uzupełniająca stanowiąca dopuszczalne odstępstwo od zabudowy podstawowej, została przewidziana na zasadzie wyjątku realizacja na tym terenie małych budynków wielorodzinnych (zawierających od 2-6 mieszkań - § 2 pkt 4 planu) i skoro jest to wyjątek, odstępstwo od przeznaczenia podstawowego, to nie może być on interpretowany rozszerzająco.

Należy podzielić stanowisko zamieszczone w motywach zaskarżonego wyroku, iż zakres dopuszczenia winien być więc ustalany z uwzględnieniem treści § 3 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (dot. oznaczenia odpowiednio zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), gdyż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN dopuszcza się lokalizację zespołu budynków mieszkalnych, ale tylko budynków jednorodzinnych. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określona została w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane stanowiąc, iż: "(...) należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Stąd też trafnie uznano w okolicznościach tej sprawy dotyczących przecież projektu budowlanego 6 budynków wielorodzinnych po 6 mieszkań, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkami jednorodzinnymi (dopuszczalne wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych), lecz z zabudową wielorodzinną o jakiej mowa w § 3 pkt 2 omawianego planu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, oznaczona symbolem MW, rozumiana jako budynek mieszkalny wielorodzinny, zawierający więcej niż 2 mieszkania lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe uchwały nie stanowią inaczej.

Dlatego też uznać należy, że realizacja zespołu budynków wielorodzinnych powyżej dwóch mieszkań, tak jak w tej sprawie, zgodna przecież z treścią § 3 pkt 2 planu dopuszczona jest na terenie MW zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast w zabudowie jednorodzinnej, zgodnie z treścią § 3 pkt 2 planu, dopuszczonej na terenie [...] nie ma mowy o "zespołach małych domów wielorodzinnych", to takie uregulowanie planu prowadzi do generalnego wniosku, że lokalizacja na tym terenie takich zespołów nie jest dopuszczalna. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w motywach zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Poza tym wprowadzone przedmiotowym planem ograniczenia związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinna i wielorodzinną stanowią jeden z czynników prowadzących do zdecydowanego odróżnienia terenów MN od terenów MW, zaś wykładanie norm prawa miejscowego nie może prowadzić do zatarcia różnic pomiędzy nimi, prowadząc w istocie do obejścia prawa.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni § 2 pkt 4 w zw. § 3 ust. 4 pkt 4 i § 4 pkt 2.2 na karcie terenu nr [...] (str. [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujący przyjęciem, iż złożony przez skarżących wniosek w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę spornej inwestycji jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winna zostać wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji, co wyżej wykazano, słusznie uznał, że w sprawie tej doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na ujawnioną sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., skoro na terenie zabudowy jednorodzinnej nie przewidziano możliwości zrealizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., lecz do wydania decyzji reformatoryjnej w konsekwencji prowadzącej do uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Tym samym jako chybiony należy także uznać zarzut niezastosowania w sprawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w tej sprawie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W sprawie tej, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można skutecznie wskazywać na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do działek nr [...].

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki mogą być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Należy zatem przyjąć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawa własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę.

Tak więc właściciel może wykonywać prawo własności, w sposób określony w tym przepisie, w granicach wyznaczonych przez ustawy. Granice te wyznacza ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i uchwalony na jej podstawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. wprowadzają ograniczenia własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic, przewidzianych w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji; własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienie do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w sposób pośredni poprzez uchwalanie studium oraz w sposób bezpośredni poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – patrz: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2574/15.

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane są uprawnienia, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W tej sprawie rozwiązania planistyczne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R., poddane kontroli Sądu pierwszej instancji wykazały istniejącą sprzeczność planowanej zabudowy wielorodzinnej na terenie zabudowy jednorodzinnej, natomiast plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Zatem przed wydaniem decyzji organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. W sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego są niezgodne z wnioskowanym do zatwierdzenia projektem budowlanym, organ nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo, wobec ujawnienia naruszenia w tej sprawie nie tylko przepisów procedury administracyjnej, ale również i naruszenia przepisów prawa materialnego, zastosował wobec zaskarżonej decyzji konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i słusznie uchylił zaskarżona decyzję. Tym samym przedstawiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jawi się jako nieusprawiedliwiony.

Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione warunki z art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.