Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 24 marca 2016 r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "remoncie lokalu mieszkalnego, likwidacji dwubiegunowych schodów zewnętrznych, likwidacji wejścia frontowego, wykonaniu wiatrołapu na wejściu tylnym, zmniejszeniu okien i termomodernizacji" w lokalu wolnostojącym o przeznaczeniu handlowo – usługowo – mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] w G.

Prezydent Miasta wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: prawidłowe określenie nazwy planowanej inwestycji wskazując, że roboty budowlane typu remont, termomodernizacja czy rozbiórka schodów nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy; oznaczenie na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000 granic terenu inwestycji oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; naniesienie na kopii mapy zasadniczej planowanej rozbudowy o wiatrołap wraz z określeniem powierzchni zabudowy i wysokości; prawidłowe określenie obrębu oraz wskazanie adresu inwestycji; dołączenie potwierdzenia wniesienia opłaty skarbowej za decyzję o warunkach zabudowy.

W piśmie z dnia 4 maja 2016 r. skarżący wyjaśnił, że planowana przez niego inwestycja polegać ma na: nadbudowaniu lokalu wolnostojącego z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz na wynajem pokoi o jedną lub dwie kondygnacje wskazując, że smukły kształt dominanty może być atrakcyjny turystycznie; dobudowaniu wiatrołapu na pierwszej kondygnacji o wymiarach 1,5 m x 1,5 m i wysokości 2,8 m od podłogi; odwróceniu istniejącego biegu schodowego (wejście na parter byłoby od strony ul. [..] a wejście do piwnicy od strony południowej); zlikwidowaniu schodów; zlikwidowaniu wejścia; zastąpieniu istniejących okien wystawowych oknami mieszkaniowymi; miejscowym obniżeniu terenu tak aby można było wygodnie wprowadzać rowery albo inny sprzęt turystyczny do piwnicy. Skarżący złożył kopię mapy zasadniczej do celów informacyjnych w skali 1:500 z zaznaczoną granicą terenu inwestycji oraz obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, a także z naniesioną planowaną rozbudową o wiatrołap.

Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego wraz z przebudową związaną ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny i wynajem pokoi w G. przy ul. [..] na działce nr [..], obręb [..].

W toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w której stwierdzono ostatecznie, że planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wielkości zabudowy w stosunku do wielkości działki i wysokości zabudowy.

Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie, decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji stwierdzając, że inwestycja polegająca na nadbudowie budynku o jedną lub dwie kondygnacje, rozbudowie budynku o wiatrołap (o wymiarach 1,5 x 1,5 m i wysokości 2,8 m) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny i wynajem pokoi – nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając stanowisko Prezydent wskazał, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadził w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki nr [..] w odległości 50 m. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), gdyż działka nr [..] przylega do pasa drogowego ul. [..], z której zaprojektowano główny zjazd na teren inwestycji, a szerokość jej frontu wynosi ok. 13,5 m.

Analiza tak wyznaczonego obszaru wskazuje, jak wskazał Prezydent, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy tj. zabudowę mieszkaniowo-usługową, ale zaplanowana forma zabudowy nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowiąca trzyklatkowe lub jednoklatkowe budynki o pięciu kondygnacjach, kryte dachem płaskim, stanowiące budynki wielogabarytowe, które w charakterystyczny sposób definiują przestrzeń urbanistyczną; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowiąca budynki dwukondygnacyjne z dachem stromym, dwuspadowym oraz zabudowa usługowa stanowiąca parterowe budynki kryte dachem płaskim. Tym samym, nadbudowa budynku o gabarytach 8 x 6 m charakterystycznych dla zabudowy usługowej, o jedną lub dwie kondygnacje wraz ze zmianą sposobu użytkowania na pokoje na wynajem i mieszkania, nie stanowi kontynuacji formy architektonicznej w obszarze analizowanym. Ponadto planowana inwestycja nie kontynuuje zastanej w obszarze analizowanym linii zabudowy. Linia zabudowy ukształtowana jest bowiem przez budynki istniejące, które usytuowane są wzdłuż ul. [..] i D. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna cofnięta jest w stosunku do krawędzi jezdni na odległość min 8 m, zaś zabudowa usługowa - parterowe obiekty usługowo-handlowe usytuowane są w zbliżeniu do krawędzi jezdni na odległość 4 m lub 6 m. Przedmiotowy budynek położony jest z kolei w odległości od 4 m do 6 m od krawędzi jezdni, tym samym również niezgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Prezydent stwierdził także, że planowana inwestycja nie kontynuuje zastanego w obszarze analizowanym wskaźnika zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi bowiem 0,23 (0,15+0,18+0,37/3), a po wykonaniu planowanej inwestycji tj. rozbudowie o wiatrołap wskaźnik ten wyniesie 0,25. Prezydent ocenił również, że planowana inwestycja nie kontynuuje zastanej w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej, gdyż budynki posiadają elewacje frontowe o szerokości zróżnicowanej, a z uwagi na to, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku zbliżonego do granic działek budowlanych na odległość 0,5 m i 2 m, szerokość elewacji frontowej należy wyznaczyć w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Prezydent ocenił jednocześnie, że planowana inwestycja nie kontynuuje zastanej w obszarze analizowanym wysokości zabudowy, gdyż istniejące w nim budynki mieszkalne wielorodzinne to budynki pięciokondygnacyjne, budynki jednorodzinne to budynki półtora kondygnacyjne, a budynki usługowe to obiekty jednokondygnacyjne.

Od decyzji Prezydenta Miasta skarżący złożył odwołanie wskazując, że wszystkie wymagania wynikające z aktualnych przepisów prawa są zachowane i decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w terminie. W ocenie skarżącego opis obszaru analizowanego zawarty w decyzji jest niezgodny z rzeczywistością a decyzja organu nie jest oparta o merytoryczną analizę kryteriów, które narzuca ustawa. Według skarżącego analiza została wykonana bez należytej staranności, gdyż w 1999 r. robiono podobną analizę dla tego miejsca i analizy te są rozbieżne. Skarżący wskazał jednocześnie, że z uchwały Zarządu Miasta z dnia 15 czerwca 1999 r., nr [..], wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przyporządkowana do ul. [..], tylko do ul. D., na wysokości skrzyżowania z ul. [..] i tym samym elewacja frontowa nieruchomości zwrócona jest do ul. D. Od strony ul. D. linia zabudowy nie obowiązuje, bo nie sięga w obszar działki nr [..]. Natomiast obwiązująca linia zabudowy wzdłuż ul. [..] nie może być wyznaczona centralnie przez środek stojącego od lat legalnie wybudowanego obiektu, bo to właśnie ten obiekt ją definiuje. Linia może przebiegać uskokowo po ścianie budynku, pod warunkiem, że będzie to ściana frontowa. W tym wypadku nie jest to ściana frontowa, tylko są to ściany tylna i boczna. Wiatrołap, o który wnioskuje skarżący, miałby przylegać do ściany tylnej i stanąć na istniejącym, poszerzonym spoczniku schodowym, a jego wymiary definiowały przepisy dotyczące szerokości spoczników. Skarżący uważa jednocześnie, że skoro schodów zewnętrznych, spoczników, balkonów, daszków etc. nie włącza się do powierzchni zabudowy, to żaden wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym nie zmienił się. Skarżący uważa także, że wiatrołap jest przewidziany w obszarze, dla którego wymagane jest uzyskanie odstępstwa od zarządcy drogi, na co organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, jednak nie wystąpił do zarządcy drogi. Skarżący kwestionuje ustalenie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o dwóch lub trzech kondygnacjach. Budynek sąsiedni przy ul. D. znajduje się w obszarze analizowanym, jest budynkiem usługowym o wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych, z dachem płaskim.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwaną dalej u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 sierpnia 2016 r.

Kolegium wyjaśniło na wstępie, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, w odległości 50 m, gdyż za front działki przyjęto część działki przyległą do drogi ul. [..], którego szerokość wynosi ok. 13,5 m.

Następnie, Kolegium zgodziło się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, który uznał, że wprawdzie planowana inwestycja kontynuuje istniejącą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniowo-usługową, jednak jej forma w zasadniczy sposób odbiega od zabudowy istniejącej w tym obszarze. Nadbudowa istniejącego budynku o wymiarach 8 x 6 m o jedną lub dwie kondygnacje wraz ze zmianą sposobu użytkowania na pokoje na wynajem i mieszkanie nie stanowi bowiem kontynuacji formy architektonicznej w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało w tym miejscu, że działka nr [..], obręb [..], stanowi własność Gminy Miasta i położona jest przy ul. [..] przy skrzyżowaniu z ul. D. Działka ta jest działką zabudowaną. Na działce istnieje budynek o gabarytach 8 m x 6 m tj. gabarytach dla zabudowy usługowej. Z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej wynika zaś, że w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, na wschód i zachód, znajduje się zabudowa wielorodzinna w formie bloków trzyklatkowych oraz punktowców jednoklatkowych o wysokości 5 kondygnacji, usytuowanych pod kątem do ulicy na osi północ-południe; przy ul. D. usytuowana jest zabudowa jednorodzinna - budynki parterowe z poddaszem użytkowym oraz zabudowa usługowo-handlowa w formie parterowych obiektów, zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, budynki w zabudowie bliźniaczej oraz usytuowane bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Z części opisowej analizy oraz z części graficznej wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna o pięciu kondygnacjach, kryta dachem płaskim, budynki są wielogabarytowe i w charakterystyczny sposób definiują przestrzeń urbanistyczna. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to budynki dwukondygnacyjne z dachem stromym dwuspadowym. Zabudowa usługowa to parterowe budynki kryte dachem płaskim. Tym samym, jak wskazało Kolegium, istniejący budynek ze względu na swoje niewielkie rozmiary w sytuacji jego nadbudowy w granicach istniejącego budynku, a więc w granicach tak małej powierzchni zarówno budynku, jak i powierzchni działki, będzie istotnie odbiegał od istniejącej zabudowy w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Kolegium podzieliło również stanowisko, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich. Przedmiotowy budynek położony jest bowiem w odległości od 4 do 6 m od krawędzi jezdni, czyli we fragmencie niezgodnie z ustawą o drogach publicznych, ponieważ zabudowa powinna być usytuowana w odległości 6 m od krawędzi jezdni od strony drogi gminnej, którą jest ul. [..]. Tym samym, ewentualna nadbudowa wymagałaby uzyskania zgody zarządcy drogi na odstępstwa w tym zakresie. Z analizy wynika jednak, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna cofnięta jest od krawędzi jezdni o min. 8 m, co powoduje, że nie można dopuścić zabudowy mieszkaniowej w danym obiekcie z uwagi na to, że jest to niezgodne z zasadą obowiązującą w obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło także, że wprawdzie przedmiotowa działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami - ul. [..] i D., co nie wyklucza wyznaczenia linii zabudowy w odniesieniu do obydwu dróg, jednakże w tym układzie przestrzennym jest to nieuzasadnione.

Kolegium podzieliło także stanowisko oraz argumentację organu pierwszej instancji, zgodnie z którym planowana przez skarżącego inwestycja nie kontynuuje zastanego w obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W skardze skarżący podkreślił, że zgoda na podwyższenie istniejącego budynku do dwóch kondygnacji została udzielona już w uchwale Zarządu Miasta nr [..] z 1999 r. Dlatego też, w jego ocenie, decyzja Prezydenta Miasta, narzucająca jedną kondygnację, jest nieważna. Ponadto uważa, że została ona oparta na nieaktualnych przepisach prawa, czego Kolegium nie zauważyło. Skarżący zarzucił, że oba orzekające w sprawie organy odwlekały rozpoznanie sprawy tak długo, wskutek czego musiał on trwale zrezygnować ze swojego zamierzenia, przez co poniósł wymierną stratę. W związku z tym domaga się odszkodowania w kwocie 6800 zł miesięcznie do czasu rozpoczęcia innej działalności gospodarczej lub też podjęcia stałej pracy pełnoetatowej. Jak wynika z treści skargi opisującej zamierzenia strony w związku z planowanym podjęciem działalności gospodarczej aktualnie studiuje i nie zamierza rezygnować z nauki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi Kolegium uznało ich niezasadność wskazując, że nie zastąpiło organu pierwszej instancji w dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy, ani w zakresie zebrania w sprawie materiału dowodowego. Ponownie Kolegium podkreśliło, że istniejący budynek ze względu na swoje niewielkie rozmiary w sytuacji jego nadbudowy w granicach istniejącego budynku, a więc w granicach tej małej powierzchni zarówno budynku, jak i powierzchni działki będzie istotnie odbiegał od istniejącej zabudowy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 sierpnia 2016 r. są według sądu zgodne z prawem.

Orzekające w sprawie organy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., słusznie uznały, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącego na terenie działki gminnej nr [..] inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego wraz z przebudową związaną ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny i wynajem pokoi.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazane w art. 61 ust. 1 warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451), a niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydanie II, WK 2016 r.).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Dlatego też, sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednakże należy, że analiza uwzględniana jako materiał dowodowy podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 143/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej oraz ze złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że zaplanowana przez skarżącego na terenie działki nr [..] inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynika przede wszystkim, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Oczywiście, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego wraz z przebudową związaną ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny i wynajem pokoi stanowiłaby kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa wielorodzinna w formie bloków trzyklatkowych oraz punktowców jednoklatkowych o wysokości 5 kondygnacji, usytuowanych pod kątem do ulicy na osi północ – południe, jak i (przy ul. D.) usytuowana jest zabudowa jednorodzinna – budynki parterowe z poddaszem użytkowym oraz zabudowa usługowo – handlowa w formie parterowych obiektów.

Jednakże, i to w istocie jest bezsporne, zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy w zakresie jej formy architektonicznej. Zabudowa zastana w obszarze analizowanym, według prawidłowych ustaleń organów, to: dominująca w obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - stanowiąca wielkogabarytowe trzyklatkowe lub jednoklatkowe budynki o pięciu kondygnacjach, kryte dachem płaskim; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – stanowiąca budynki dwukondygnacyjne z dachem stromym, dwuspadowym oraz zabudowa usługowa - stanowiąca parterowe budynki, kryte dachem płaskim. Zamierzeniem skarżącego jest natomiast m.in.: nadbudowanie budynku znajdującego się na działce nr [..] z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz na wynajem pokoi, o jedną lub dwie kondygnacje; dobudowanie wiatrołapu na pierwszej kondygnacji o wymiarach 1,5 m x 1,5 m i wysokości 2,8 m od podłogi; odwrócenie istniejącego biegu schodowego (wejście na parter byłoby od strony ul. [..] a wejście do piwnicy od strony południowej); zlikwidowanie schodów; zlikwidowanie wejścia; zastąpienie istniejących okien wystawowych oknami mieszkaniowymi. Zrealizowanie takiego zamierzenia, w granicach tak małej powierzchni budynku (8 m x 6 m), spowoduje niewątpliwie powstanie zabudowy istotnie odbiegającej od zastanej w obszarze analizowanym zabudowy. Umożliwienie wprowadzenia na terenie działki nr [..] takiej dominanty nie znajduje jednakże uzasadnienia w świetle materiału i okoliczności sprawy i w żaden sposób nie wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania.

Zgodzić się też trzeba z oceną, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji zastanej w obszarze analizowanym linii zabudowy. Sąd uwzględnił przy treść § 4 powołanego rozporządzenia, według którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przy tym zwrócić należy uwagę, że na gruncie § 4 rozporządzenia ustalana jest tylko jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega w sposób bezpośredni bądź pośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy służy bowiem zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa (por. A. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2016, s. 644). Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna cofnięta jest zaś w stosunku do krawędzi jezdni na odległość min. 8 m a budynek na działce nr [..] położny jest w odległości od 4 do 6 m od krawędzi jezdni.

Zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby również kontynuacji zastanego w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,23, a po wykonaniu zaplanowanej inwestycji wskaźnik ten zwiększyłby się do 0,25.

Zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie byłaby ponadto zgodna z zastaną w obszarze analizowanym szerokością elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia wskazuje zaś, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Inwestor wnioskował zaś o nadbudowę budynku istniejącego zbliżonego do granic z działkami sąsiednimi na odległość 0,5 m do 2 m.

Zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby także kontynuacji zastanej w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne pięciokondygnacyjne, budynki jednorodzinne półtora-kondygnacyjne oraz budynki usługowe jednokondygnacyjne. Skarżący planuje wykonanie zabudowy mieszkaniowo- usługowej o dwóch lub trzech kondygnacjach, a taka zabudowa w obszarze analizowanym nie występuje.

Z tych wszystkich względów zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stworzyłaby harmonijnej całości z zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym i stanowiłaby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w pełni podziela w tym względzie wnioski analizy, a w konsekwencji stanowisko obu rozstrzygających sprawę organów.

Wobec uzasadnionej oceny braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy sąd uznał za prawidłową.

Sąd wskazuje również, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób oczywisty nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodność z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast powołanie się na te przepisy w decyzji organu pierwszej instancji chociaż chybione, nie miało znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie od organów administracji i Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu wadliwego procedowania w sprawie, stwierdzić należy że sąd administracyjny nie jest właściwym dla ustalenia tego rodzaju odszkodowania, dla dochodzenie takich roszczeń przewidziana jest droga przed sądem powszechnym. Pozostałe zarzuty skargi koncentrujące się na nieudanych zamierzeniach skarżącego w związku z planowana działalnością gospodarczą, od których odstąpił, są prawnie obojętne dla kontrolowanych rozstrzygnięć.

Z przedstawionych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).