Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 224/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2,6,8
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 213 poz 1342
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 20 listopada 2012 r. Nr XXXVI/229/12 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów I. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 we fragmencie "i estetycznych", § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania", ust. 2, ust. 4, § 20 ust. 3, ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXXVI/229/12 Rada Miejska w Głogowie przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów stanowi załącznik do uchwały. Postanowiono, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc obowiązującą uchwała nr XL/357/2006 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 6 czerwca 2006 r. i uchwała nr XXVI/235/2008 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie wprowadzenia i zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów. Stwierdzono również, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski działający jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zakresem zaskarżenia objęto § 7 ust. 1 w zakresie zapisu "i estetycznych", § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania", ust. 2, ust. 4, § 20 ust. 3, ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do uchwały Nr XXXVI/229/12 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów. Przedmiotowej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez podjęcie § 7 ust. 1 w zakresie zapisu "i estetycznych" i § 18 ust. 2 załącznika do uchwały. Dalej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez podjęcie § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania" oraz ust. 4 załącznika do uchwały. Kolejno wskazano na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez podjęcie § 20 ust. 3, ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do uchwały. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 w zakresie zapisu "i estetycznych", § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania", ust. 2, ust. 4, § 20 ust. 3, ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, który wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sposób sformułowania art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień (co wynika z jednoznacznie brzmiącego zalecenia: "regulamin określa..."), a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady miejskiej. Należy również zauważyć, że wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej podano, że badając przedmiotową uchwałę organ nadzoru, stwierdził, iż poszczególne zapisy uchwały podjęto z istotnym naruszaniem prawa. Zdaniem organu nadzoru, istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności, występuje w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. W paragrafie tym, usytuowanym w rozdziale 3, dotyczącym rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, rada uchwaliła, że "Odpady komunalne należy gromadzić tylko w sprawnych technicznie, zamykanych i szczelnych, czystych i estetycznych, wyłącznie do tego celu przeznaczonych pojemnikach wykonanych z materiałów trudnopalnych przystosowanych do opróżniania przez pojazdy specjalistyczne.". Zdaniem organu nadzoru regulacja wprowadzająca, wymóg posiadania estetycznego pojemnika, przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych jest określeniem niejasnym i subiektywnym, uzależnionym od indywidualnego poczucia estetyki przez konkretne osoby. Regulacja taka, wprowadzając pojęcie niedookreślone, nie powinna mieć miejsca w akcie prawa miejscowego. Uchwały będące aktami prawa miejscowego powinny być formułowane jasno i precyzyjnie, wprowadzając zaufanie obywateli do prawa. Dodać należy także w tym zakresie, iż brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku. Z kolei obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarnego urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych nie można rozszerzać także o wymóg estetyki tych urządzeń. Zapis Regulaminu w tym zakresie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.), wszyscy użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarząjącym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń.

Zdaniem organu nadzoru także regulacja § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania" oraz ust. 4 załącznika do uchwały istotnie narusza przepisy ustawy o czystości i porządku, wychodząc poza ramy upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2 ustawy. Rada Miejska w Głogowie w powyższych przepisach załącznika do uchwały uchwaliła, że: "1. Ze względu na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi osoby utrzymujące psy zobowiązane są do ich zarejestrowania i oznakowania w terminie 30 dni od wejścia w posiadanie psa lub w okresie 6 miesięcy od jego urodzenia. (...) 4. Oznakowanie poprzez wszczepienie mikroczipu jest dokonywane nieodpłatnie, w gabinetach weterynaryjnych wskazanych przez gminę.(...)". Jak wynika z orzecznictwa sądowego rada gminy może nałożyć na posiadaczy zwierząt domowych różne obowiązki, także znakowania i rejestracji. Obowiązek znakowania psów jest jednak nierozerwalnie związany z obowiązkiem ujawnienia danych ich właścicieli. Aby więc gminy mogły je nałożyć, musi to wprost wynikać z przepisów ustawy. Ujawnienie informacji o osobie musi bowiem, zgodnie z art. 51 Konstytucji, wynikać z przepisów rangi ustawy. Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, takiej rangi nie posiada. Nie można także upatrywać takiej ustawowej podstawy ani w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ani w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), ani też w samej ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (przywołano: wyrok NSA II OSK 2599/11 z 1 marca 2012 r., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2171/10, wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1568/10). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż regulacja § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania" oraz ust. 4 załącznika do uchwały narusza przepisy prawa w stopniu istotnym.

W dalszej części skargi podniesiono, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza także regulacja § 18 ust. 2 załącznika do uchwały, nakładająca na właścicieli psów obowiązek okazania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia psa przeciwko wściekliźnie. Należy podkreślić, iż pozostawienie w regulaminie zapisów, które polegają na wprowadzeniu zakazów czy nałożeniu obowiązków, które są uregulowane innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, jest niedopuszczalne. Należy mieć na uwadze, że wyliczenie kategorii spraw przekazanych organowi stanowiącemu gminy do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma charakter wyczerpujący. W postanowieniach regulaminu winny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w art. 4 ust. 2 ustawy punktów, jednocześnie nie wolno w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Nakładanie bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza delegację ustawową wkracza w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu. Zaznaczyć należy, że wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Jak już wyżej zaznaczono, konstytucyjna zasada praworządności zawarta w art. 7 wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa o obowiązki ich adresatów. Ponadto zaznaczyć trzeba, że rada gminy wydając regulamin czystości i porządku w gminie musi mieć na uwadze inne przepisy zawarte w ustawach.

Następnie wojewoda dodał, że badając przedmiotową uchwałę stwierdził także, iż przepisy § 20 ust. 3, ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do uchwały stanowią istotne przekroczenie upoważnienia ustawowego. W przepisach tych Rada Miejska w Głogowie uchwaliła: "3. Ograniczenie ilości zabiegów deratyzacji wymaga pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. 4. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne Prezydent Miasta Głogowa w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia.". Norma kompetencyjna w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, że regulamin ma określać zasady dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Istotne jest, iż zakres obowiązków, w tym także w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego określony jest w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263). Brak przy tym podstaw dla Rady Miejskiej do nakładania obowiązku opiniowania bądź uzgadniania ilości zabiegów bądź obowiązku i terminu deratyzacji w uchwale w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Głogów. Organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej. Normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczają jednocześnie ramy ich działania.

Organ nadzoru zaznaczył także, iż treść § 14 uchwały w zakresie używanego w nim pojęcia "odbioru" nie odpowiada dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin powinien określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych, a nie ich odbioru. Zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada określić ma w osobnej uchwale szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Nadmienić należy, że terminy te powinny się zazębiać. Równocześnie organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa, w omawianym zakresie, w uchwale Rady Miejskiej Nr XXXVI/227/12 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Głogowa. Terminy określone w obu uchwałach zazębiają się. Wskazanie na nieścisłości w posługiwaniu się pojęciem w § 14 uchwały Nr XXXVI/229/12 ma jedynie charakter terminologiczny.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Głogowa stwierdził, że uznaje skargę w całości za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała musiała zostać częściowo wyeliminowana z obrotu prawnego.

Rozpoczynając omówienie motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Głogowie. Mając na względzie wskazane kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty skargi, co obligowało sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte zakresem przepisu art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Jak podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy powiedzieć, że zakres kompetencji rady gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie został uregulowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez enumeratywne wymienienie, czego mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zdaniem sądu niektóre postanowienia zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Po pierwsze należy zauważyć, że w § 7 ust. 1 regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały) rada gminy postanowiła, że "Odpady komunalne należy gromadzić tylko w sprawnych technicznie, zamykanych i szczelnych, czystych i estetycznych, wyłącznie do tego celu przeznaczonych pojemnikach wykonanych z materiałów trudnopalnych przystosowanych do opróżniania przez pojazdy specjalistyczne.". Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że w regulaminie należy określić rodzaj i minimalną pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, zasadny jest zarzut wojewody, iż rada gminy nie miała kompetencji do nakazania mieszkańcom gminy gromadzenia odpadów w pojemnikach "estetycznych". W ocenie sądu kwestia estetyki pojemnika na odpady nie mieści się w zakresie jego stanu sanitarnego, porządkowego i technicznego. Wobec tego należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały we fragmencie "i estetycznych" z powodu jego sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Następnie należy wskazać, iż rada gminy w § 18 ust. 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiła, że "1. Ze względu na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi osoby utrzymujące psy zobowiązane są do ich zarejestrowania i oznakowania w terminie 30 dni od wejścia w posiadanie psa lub w okresie 6 miesięcy od jego urodzenia. 2. Rejestracja psa następuje po okazaniu aktualnego zaświadczenia potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia psa przeciwko wściekliźnie. 4. Oznakowanie przez wszczepienie mikroczipu jest dokonywane nieodpłatnie, w gabinetach weterynaryjnych wskazanych przez gminę.".

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zadaniem rady gminy jest uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę nałożenie obowiązku oznakowania psa poprzez wszczepienie mikroczipu nie ma na celu ochrony przed zagrożeniem ze strony psa lub przed uciążliwością psa dla ludzi, a zatem regulacje tego typu nie mają podstawy prawnej przywołanym przepisie u.c.p.g. Jeśli zaś brak jest po stronie organu gminy kompetencji do nałożenia jakiegoś obowiązku, to nie można przepisu, który taki obowiązek nakłada pozostawić wśród przepisów zaliczanych do katalogu zgodnych z prawem. Obowiązek wprowadzenia elektronicznej identyfikacji zwierząt wynika z przepisów rozporządzenia nr 998/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r.

w sprawie wymogów dotyczących zdrowia zwierząt, stosowanych do przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym, i zmieniającego dyrektywę Rady 92/65/EWG (Dz.Urz.UE.L z 2003 r. nr 146, s. 1 ze zm.), które znajduje zastosowanie do przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym między Państwami Członkowskimi i z państw trzecich. W tym kontekście brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że rada gminy regulując czystość i porządek może nakazać elektroniczne znakowanie psów w drodze uchwały w sprawie regulaminu czystości i porządku w gminie.

Odnośnie do § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały trzeba powiedzieć, że obowiązek szczepienia psa przeciwko wściekliźnie wynika z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.), który stanowi, że psy powyżej 3 miesiąca życia na obszarze całego kraju podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3 miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia (art. 56 ust. 2). Psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii, a po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie, o którym mowa w art. 24e ust. 2 ustawy (art. 56 ust. 4). W myśl art. 85 ust. 1a cytowanej ustawy, kto uchyla się od obowiązku ochronnego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, podlega karze grzywny. Natomiast kwestia wymagania od właścicieli psów okazania zaświadczenia o zaszczepieniu psa pozostaje poza zakresem regulacji, która może być przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Rada gminy przyjmując omawiany przepis nałożyła na właścicieli psów obowiązek przechowywania i okazywania organowi gminy zaświadczenia o szczepieniu psa, podczas gdy obowiązek taki nie może być nałożony w drodze uchwały rady gminy. Natomiast argumentacja skarżącego dotycząca ochrony danych osobowych pozostaje na marginesie, ponieważ tylko pośrednio ma związek z zaskarżonym przepisem uchwały.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić nieważność § 18 ust. 1 we fragmencie "i oznakowania", § 18 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ przepisy te zostały wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Naruszenie to polegało na błędnym zastosowaniu tego przepisu, co doprowadziło do przyjęcia przepisów, dla których brak było w istocie podstawy prawnej w przepisie rangi ustawowej.

Przechodząc dalej należy przytoczyć § 20 ust. 3 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w których postanowiono, że "3. Ograniczenie ilości zabiegów deratyzacji wymaga pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie. 4. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne Prezydent Miasta Głogowa w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia.". Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy w regulaminie ma określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W pojęciu tym – zdaniem sądu – nie mieści się kompetencja do nakładania obowiązków na powiatowego inspektora sanitarnego. Jak słusznie zauważył skarżący, uprawnienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego regulują przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), a szczególnie art. 1 – art. 6a tej ustawy. Ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy kompetencji o kształtowania jakichkolwiek uprawnień organu administracji publicznej, jakim jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Możliwości takiej nie daje w szczególności wykładnia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., ponieważ w pojęciach "wyznaczanie obszaru" i "terminu przeprowadzania" deratyzacji nie mieści się kwestia opiniowania czy uzgadniania procesu deratyzacji przez inspektora sanitarnego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że § 20 ust. 3 i § 20 ust. 4 we fragmencie "w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" załącznika do zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania znajduje podstawę w art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).