Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 447/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 135, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 6, art. 7, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 32, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej H. F. od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem W. F. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyżej opisaną decyzją organ l instancji, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony z dnia 4.08.2020 r., po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem W. F., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17.08.2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z ustaleniem, że niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia, a ustalony stopień datuje się od 21.07.2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na cztery przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Pierwszą stanowi zdaniem organu okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 25 roku życia, a tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako drugą przesłankę odmowy świadczenia organ wskazał fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w jego ocenie również uniemożliwia przyznanie dochodzonego przez skarżącą świadczenia, wobec zaistnienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Kolejną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia jest zdaniem organu okoliczność, że skarżąca pozostaje z osobą wymagającą opieki w związku małżeńskim i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zdaniem organu wypełnia przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Organ wyjaśnił także, że skarżąca pozostawała ostatnio w zatrudnieniu w okresie od 18.05.2015 r. do 17.10.2015 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony, natomiast orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża zostało wydane w dniu 17.08.2017 r, zatem w ocenie organu pomocowego nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia bądź rezygnacją z wykonywania pracy zawodowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuciła także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka, a także błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i nieprawidłowe przyjęcie, że normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, kiedy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 (lub ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Należy w tym miejscu nadmienić, że poprzednio wydana decyzja Burmistrza z dnia 3.09.2020 r. odmawiająca H. F. świadczenia pielęgnacyjnego, w wyniku jej zaskarżenia odwołaniem, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.10.2020 r, sygn. akt [...] i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał na błędną wykładnię prawa dokonaną przez organ pomocowy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r, sygn. K 38/13 oraz zalecił dokonanie bardziej jednoznacznych ustaleń co do wskazywanego w decyzji braku związku przyczynowego, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem.

Organ odwoławczy zalecił także dokonanie oceny wniosku skarżącej o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego po ewentualnym ustaleniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro skarżąca deklaruje, iż ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 17 oraz art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że w dniu 4.08.2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad mężem W. F. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17.08.2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z ustaleniem, że niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia, a ustalony stopień datuje się od 21.07.2017 r. Przyczyną niepełnosprawności są choroby układu oddechowego i krążenia. Na druku wniosku skarżąca oświadczyła, że nie jest rolnikiem ani domownikiem rolnika.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pomocowy wyjaśnił, że skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem w okresie zasiłkowym 2019/2020 do dnia 31.10.2020 r. Skarżąca złożyła także wniosek o ten zasiłek na bieżący okres świadczeniowy 2020/2021, jednak jak wskazał organ postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że "na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych H. F. (dokonując wyboru świadczenia) jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Stanowisko takie zostało także podtrzymane przez stronę w oświadczeniu złożonym w dniu 23.11.2020 r.

Z ustaleń dokonanych przez organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania, na podstawie przedłożonych oświadczeń strony w trybie art. 75 ust. 2 k.p.a. oraz telefonicznego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 23.11.2020 r. w oparciu o przepis art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wynika, że skarżąca nie może podjąć żadnego zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze, ponieważ stan zdrowia męża jest na tyle poważny, iż trzeba mu poświęcać wiele uwagi i czasu na sprawowanie opieki. Wyjaśniła, że wprawdzie jest on na tyle sprawny, że czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie, jednakże jeżeli jego samopoczucie jest gorsze, to musi mu pomagać we wszystkich czynnościach. W. F. jest pod stałą opieką specjalisty z zakresu onkologii oraz kardiologii, a skarżąca musi mu pomagać przy dozowaniu leków. Wyjaśniła, że mąż jest osobą sprawną ruchowo i kontaktową, ponieważ nie poddaje się chorobie. Skarżąca wskazała, że od czasu gdy jej mąż zachorował w lipcu 2017 r., nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej ani pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na zakres sprawowanej opieki. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym W. F. potwierdził, że żona sprawuje nad nim opiekę, prowadzi dom, przygotowuje posiłki oraz podaje lekarstwa. Skarżąca posiada dwóch synów i córkę, jednak z oświadczenia skarżącej wynika, że dzieci nie są w stanie pomagać w opiece nad ojcem z uwagi na wychowywanie małych dzieci, wykonywanie pracy zawodowej oraz nie zamieszkiwanie wspólnie z rodzicami.

Ostatnim zatrudnieniem wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne była praca w Urzędzie Miasta i Gminy w okresie od 18.05.2015 r. do 17.10.2015 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pomocowy po raz kolejny dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organ l instancji miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r, sygn. akt K 38/13 została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Szczegółowe uzasadnienie prawne powyższego stanowiska zostało przedstawione przez Kolegium w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 21.10.2020 r., sygn. akt [...], zatem organ uznał, że nie zachodzi konieczność ponownego przytaczania zawartej tam argumentacji.

Niewłaściwa jest także zdaniem organu odwoławczego dokonana przez organ pierwszej instancji interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przepis ten, stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Rację ma natomiast zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wskazując, że przedłożone do akt świadectwo pracy wystawione w dniu 19.10.2015 r. wskazuje, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (umowa o pracę uległa rozwiązaniu z upływem okresu na jaki została zawarta), a sprawowaniem opieki nad mężem, w przypadku którego znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21.07.2017 r.

Organ odwoławczy podniósł jednak, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia.

Zdaniem organu odwoławczego kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżąca aktualnie nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie taki związek nie zachodzi, ponieważ zebrany w sprawie materiał wskazuje, że deklarowany przez skarżącego zakres opieki nad mężem nie powoduje, aby skarżąca nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nawet w niewielkim rozmiarze czasowym.

Organ podniósł, że mąż skarżącej nie jest osobą leżącą i - jak wyjaśniła skarżąca - jest także sprawny intelektualnie. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób przyjąć, że W. F. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia nawet w niewielkim rozmiarze. Organ podkreślił, że prowadzenie gospodarstwa domowego, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich czy też przygotowywanie lekarstw nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Stanowią zaś codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo.

Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca H. F. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona:

- naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkującym błędnymi ustaleniami organu, iż zakres wymaganej przez męża skarżącej opieki pozwala na wykonywanie przez skarżącą pracy – co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z słusznym interesem skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżąca podniosła, że jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Znaczny stopień niepełnosprawności W. F. nie jest kwestią sporną i został określony orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Wątpliwości organu nie budzi również fakt, że to skarżąca sprawuje opiekę nad mężem. W ocenie skarżącej stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w przedmiotowej decyzji jest błędne z uwagi na istotne naruszenia prawa materialnego i procedury opisane treścią zarzutów skargi.

Zasadniczym zarzutem stawianym w skardze jest naruszenie przez organ w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na błędnej wykładni ww. przepisu. Organ bowiem poprzestał na literalnym brzmieniu wskazanej wyżej normy prawnej i wskazał, że nie wystąpiła przesłanka braku rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki - uzasadniając to tym, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, ponieważ bezpośrednio po zdiagnozowaniu u męża choroby nowotworowej nie zrezygnowała z zatrudnienia. Organ pominął okoliczność, iż warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest również niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna. Dalsze wywody organu dotyczące tego, że zakres świadczonej przez skarżącą pomocy umożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. Zakres opieki jest na tyle szeroki, że już same zasady doświadczenia życiowego przeczą możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy przez skarżącą. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad mężem. Ubocznie należy wskazać, że wypełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także sama okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Mając na uwadze powyższe stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji należy uznać za sprzeczne z wykładnią celowościową art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnym, jak i ugruntowanym orzecznictwem w ww. przedmiocie.

W toku kilkukrotnie przeprowadzanego postępowania dowodowego organy za każdym razem ustalały, że skarżąca samodzielnie sprawuje opiekę nad mężem. Nie budzą wątpliwości organu ustalenia co do stanu zdrowia i potrzeby pomocy we wszelkich czynnościach w odniesieniu do W. F. Mąż skarżącej cierpi na zaawansowaną chorobę nowotworową. Jego stan zdrowia ulega systematycznemu pogorszeniu. W okresach zaostrzenia objawów (lub stosowania "agresywnego" leczenia) wymaga pomocy we wszelkich czynnościach samoobsługowych, a jego samopoczucie i objawy choroby (lub skutki uboczne leczenia) praktycznie uniemożliwiają mu samodzielną egzystencję. Daleko niesłuszne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego pozostają twierdzenia organów, iż sprawowana przez skarżącą nad chorym na raka mężem permanentna opieka dałaby się pogodzić z podjęciem pracy zarobkowej.

Skarżąca podniosła, że ustalenia organów potwierdzają zakres opieki skarżącej nad mężem. Opisany w uzasadnieniu decyzji zakres przedmiotowy i czasowy opieki - wbrew nieuzasadnionemu twierdzeniu organów - w świetle doświadczenia życiowego nie jest do pogodzenia z podjęciem pracy.

Z przedłożonej przez skarżącą do akt postępowania dokumentacji zatrudnienia wynika, że była ona osobą aktywną zawodowo. Skarżąca posiada około 21 lat stażu pracy. W świetle tej okoliczności niesłuszne jest twierdzenie, że z uwagi na kilkunastomiesięczną przerwę pomiędzy zakończeniem ostatniego zatrudnienia a formalnym ustaleniem stopnia niepełnosprawności męża skarżącej w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, zwłaszcza, że W. F., z uwagi na pierwsze objawy choroby, wymagał opieki daleko wcześniej, niż jego znaczny stopień niepełnosprawności został potwierdzony przedłożonym do akt sprawy orzeczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem skarżącej.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że mąż skarżącej jest niepełnosprawny, niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia, a ustalony stopień datuje się od 21.07.2017 r. W. F. jest niezdolny do pracy, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje nad mężem stałą opiekę.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Rację ma zatem organ odwoławczy, a skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub jej pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony.

Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W powyższym zakresie stanowisko organu I instancji było błędne, natomiast stanowisko organu odwoławczego prawidłowe.

Rację ma również organ odwoławczy, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.

Decyzja organu odwoławczego nie jest jednak prawidłowa z tej przyczyny, że organy nie ustaliły w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78, prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały w zasadzie żadnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia W. F. i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Z adnotacji urzędowej z 23 listopada 2020 r. wynika, że skarżąca pomaga mężowi we wszystkich czynnościach życiowych, w których potrzebuje on pomocy. Prowadzi dom, przygotowuje posiłki, podaje leki. Brak natomiast informacji, w jakich czynnościach życiowych W. F. potrzebuje pomocy. Sąd - nie przesądzając wyniku postępowania – zwraca uwagę, że ustalenia w ramach stanu faktycznego sprawy nie mogą być dowolne.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna W. F. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą rezultatu, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. z związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.