Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1534/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta Nasielsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2006 r. nr LEX.I.0911/52/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LX/400/2006 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Urzędu Miejskiego w Nasielsku oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LX/400/06 z dnia 29 maja 2006 r. Rada Miejska w Nasielsku powołując się na przepisy art. 7, 8, 9, 10, 18 ust. 2 pkt 15, 33 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) uchwaliła Statut Urzędu Miejskiego w Nasielsku w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały i wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Nasielska.

Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Radę Miejską w Nasielsku o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały.

Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 91 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr LEX. I. 0911/52/06 stwierdził nieważność uchwały nr LX/400/2006 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Urzędu Miejskiego w Nasielsku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że żaden z przepisów będących podstawą przyjętej uchwały, nie daje upoważnienia Radzie Miejskiej do wydawania uchwał o treści, jak kwestionowana.

Wprawdzie powołany w uchwale art. 20 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych mówi, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej, natomiast art. 238 § 3 nakazuje, by jednostkom budżetowym nie posiadającym statutów, organ stanowiący nadał statut w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do końca czerwca 2006 r., to jednak uznać należy, że regulacja ta nie dotyczy jednostek budżetowych w postaci urzędów gmin.

Powyższe przepisy odczytywać bowiem należy w kontekście art. 21 ustawy o finansach publicznych, traktującego o tym, że organ stanowiący nadaje statut jednostkom budżetowym w przypadku ich tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno – prawną oraz likwidowania. Tymczasem urząd gminy utworzony został z mocy samego prawa w wyniku zmian zainicjowanych m.in. ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze z późn. zm.), a zatem nie wymaga uchwalenia statutu.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że funkcje, jakie pełni urząd będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), wskazują, że nie znajduje uzasadnienia, by organ stanowiący (Rada Miejska) miał jakiekolwiek kompetencje w zakresie organizowania pracy urzędu na skutek podejmowania uchwały w sprawie nadania mu statutu.

Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi w art. 33 ust. 2, iż organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadawany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, a zatem dublowanie się przepisów regulaminu i ewentualnego statutu poprzez regulację przecież tej samej materii uznać należy za legislacyjnie niedopuszczalne.

Wobec powyższego Rada Miejska w Nasielsku nie była na mocy przywołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych organem umocowanym prawnie do uchwalania statutu urzędu, w sytuacji, gdy na terenie gminy obowiązują odmienne unormowania szczególne w przedmiocie określenia organizacji i funkcjonowania Urzędu Miejskiego w Nasielsku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Nasielsku reprezentowana przez Burmistrza Nasielska zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 7, 8, 9, 10, 18 ust. 2 pkt 15, 33 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Nasielsku nie miała podstaw prawnych i kompetencji do uchwalania "Statutu Urzędu Miejskiego w Nasielsku".

– art. 20 ust. 2, 21 i art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez przyjęcie tezy, iż nie wymaga się uchwalenia statutu dla Urzędu Miejskiego w Nasielsku.

Wskazując na powyższe Rada Miejska w Nasielsku wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższego, sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w postępowaniu rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych –regionalna izba obrachunkowa.

Zgodnie z art. 87 powołanej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3).

W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Urzędu Miejskiego w Nasielsku uznał, że żaden z przepisów będących podstawą przyjętej uchwały, nie daje upoważnienia Radzie Miejskiej w Nasielsku do podjęcia takiej uchwały.

Innymi słowy, organ nadzoru zakwestionował ważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego twierdząc, że brak jest podstaw prawnych do nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu w Nasielsku.

Przedmiot sprawy wymaga zatem zbadania, czy istotnie obowiązujące przepisy prawa wymagają nadania Urzędowi Miejskiemu statutu, jak wywodzi Rada, czy też brak jest ku temu podstaw prawnych, jak stwierdza Wojewoda Mazowiecki.

Samorząd terytorialny cechuje się pewną samodzielnością w wykonywaniu zadań publicznych, w tym także samodzielnością w rozwiązywaniu swoich wewnętrznych spraw ustrojowych. Znajduje to umocowanie w przepisach Konstytucji RP oraz ustawach dotyczących poszczególnych jednostek samorządowych.

Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji wskazuje statut, jako źródło regulacji ustrojowych jednostki samorządowej, uchwalony w granicach ustaw.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalenie statutu gminy.

Natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy, jak stanowi to przepis art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, iż zważywszy na funkcje jaki pełni urząd będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) brak jest uzasadnienia, żeby to organ stanowiący (Rada Miejska) miał kompetencje w zakresie organizowania pracy urzędu przez podejmowanie uchwały w sprawie nadania mu statutu. Urząd to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy. Dlatego ustawodawca uznał, że wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny.

W skardze do Sądu Rada Miejska w Nasielsku zarzuca organowi naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z jego ust. 1, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie powołanej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (ust. 2 pkt 2). Powołując się na art. 20 ust. 2, 21 i art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), strona skarżąca wywodzi, że te właśnie przepisy dają podstawę do nadania statutu Urzędowi Miejskiemu.

Natomiast przepis art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy, z zastrzeżeniem ust. 2. Organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, dostosowują statuty jednostek budżetowych do przepisów ustawy o finansach publicznych w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 2).

W tym miejscu zauważyć należy, iż stronie skarżącej chodziło zapewne, co zresztą wynika z uzasadnienia skargi, o przepis art. 238 ust. 3, w myśl którego jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust.1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Ustawa o finansach publicznych w art. 19 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w niniejszym rozdziale oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Z kolei art. 20 ust. 1 tej ustawy określa, że jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1-3. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej (ust. 2). Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie (ust. 3). Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (ust. 4).

Analizując treść powyższych przepisów, należy w pierwszej kolejności ustalić, czym jest sektor finansów publicznych. Art. 4 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że sektor finansów publicznych tworzą:

1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały;

2. gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej "jednostkami samorządu terytorialnego" oraz ich związki;

3. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych;

4. państwowe i samorządowe fundusze celowe;

5. państwowe szkoły wyższe;

6. jednostki badawczo-rozwojowe;

7. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

8. państwowe i samorządowe instytucje kultury;

9. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze;

10. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

11. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Według art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno – prawną i likwidują:

1) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów – państwowe jednostki budżetowe;

2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (ust. 2). Likwidując jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki; w przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa (ust. 3). Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 4). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych (ust. 5). Przekształcenie jednostki budżetowej w inną formę organizacyjno - prawną wymaga uprzednio jej likwidacji (ust. 6). Należności i zobowiązania jednostki budżetowej likwidowanej w celu przekształcenia w inną formę organizacyjno - prawną może przejąć utworzona jednostka (ust. 7).

Dokonując analizy powyższych przepisów w aspekcie przedmiotu niniejszej sprawy, należy dojść do wniosku, że jednostkami budżetowymi są te jednostki organizacyjne gminy, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu gminy.

Skoro ustawa o samorządzie gminnym nie nadaje Urzędowi statusu jednostki organizacyjnej gminy (jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, który m.in. tworzy gmina), a czyni je jedynie aparatem pomocniczym organu gminy, nie ma wobec tego podstaw, by przyjąć, że jest jednostką budżetową, która winna funkcjonować w oparciu o swój statut. Przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania.

W takim stanie prawnym nie było zatem podstaw do przyjęcia przez Radę Miejską w Nasielsku uchwały z dnia 29 maja 2006 r. nr LX/400/06 w sprawie nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu w Nasielsku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego za prawidłowe, a zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.