Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1254/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-175/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2022 r., nr KKU-175/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 lipca 2020 r., nr NSP-VI.7532.17.2018.IC odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w której w dziale II wpisane jest prawo własności na rzecz Miasta [...]:

- uchyliła decyzję organu I instancji,

- stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1909 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Burmistrz Miasta [...] pismem z 8 maja 2018 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) przez Gminę Miasto [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość położoną w [...], opisaną szczegółowo w sentencji decyzji.

Zawiadomieniem z 16 maja 2018 r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...].

Decyzją z 10 lipca 2020 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności wyżej wskazanych nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie nieruchomości, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Dodał, iż Sąd Rejonowy w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w piśmie z 25 czerwca 2019 r. stwierdził, że działki nr [...] oraz [...], obręb [...] zostały odłączone z księgi wieczystej nr [...] i dołączone do księgi wieczystej nr [...] - na podstawie nowego rejestru gruntów obrębu [...] miasta [...]. Wpis w księdze wieczystej nr [...] prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nastąpił 13 kwietnia 1966 r.

Na podstawie wniosku z 6 listopada 2012 r. wykreślono z księgi wieczystej nr [...] wpis dotyczący Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i wpisano w to miejsce Starostę [...] - jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Powołał się na pismo Starosty [...] z 23 maja 2018 r., w którym wskazano, że zgodnie z zapisami w operacie ewidencji gruntów działki nr : [...] o pow. [...] ha - użytek [...] - [...] oraz [...] o pow. [...] ha - użytek [...] - [...], położone w obrębie [...] miasta [...], stanowiły 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, we władaniu [...].

Ponadto wskazał, że Wojewoda Pomorski decyzją z 15 czerwca 2000 r., nr GN.V-7720/l 5-13/00 stwierdził, że [...] w [...] stały się z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego linię kolejową, położonego w obrębie [...]. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW Nr [...]. Wojewoda Pomorski stwierdził, że będące przedmiotem wniosku grunty pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...] w [...], o czym świadczy decyzja Naczelnika Miasta [...] z 28 grudnia 1988 r., nr G.I-8224/75/88 w sprawie opłaty rocznej z tytułu zarządu dotyczącego działki nr [...]. Z działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej teren zamknięty została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha.

Następnie, Wojewoda Pomorski decyzją z 29 października 2004 r., nr RR- GK.V/AB/7720/2/04 stwierdził, że Polskie Koleje Państwowe w [...] stały się z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym gruntu położonego w obrębie [...] nr [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Wojewoda stwierdził, że będące przedmiotem wniosku grunty pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...], co ustalono na podstawie oświadczenia Dyrektora [...] S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z 21 września 2004 r. Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z działki pierwotnie oznaczonej numerem [...] stanowiącej tereny kolejowe, została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha, z której została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha. Następnie z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr : [...] i [...]. Z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr : [...] i [...], natomiast z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...].

Wojewoda Pomorski powołał się na znajdującą się w aktach sprawy decyzję Naczelnika Miasta [...] z 28 grudnia 1988 r, nr G-I-8224/75/88, która orzeka o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu [...] w stosunku do m.in. działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przekazano w użytkowanie tereny położone w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...](tory kolejowe).

Wojewoda Pomorski podkreślił, że nie odnaleziono decyzji przekazujących w użytkowanie terenów wymienionych w decyzji Naczelnika Miasta [...] z 28 grudnia 1988 r.

Na podstawie całości materiału dowodowego Wojewoda Pomorski uznał, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] według stanu na 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, który został określony w decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu nieruchomościami. Tym samym, w ocenie Wojewody na 27 maja 1990 r. nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego złożyła Gmina Miasta [...].

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 10 lipca 2020 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący 27 maja 1990 r. Bezsporne jest, że opisana na wstępie nieruchomość w powyższej dacie stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Komisja wyjaśniła, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to powyższe może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Komisja podniosła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego, m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Regulacje poprzedzające ustawę z 29 kwietnia 1985 r. wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z tej ustawy formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Organ powołał w tej kwestii orzecznictwo sądowe.

Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A.

W ocenie Komisji decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu, nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu (wyroki NSA z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z 5 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 1988/97).

Organ odwoławczy podkreślił, że zarząd [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstał z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Natomiast przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", reguluje w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14.

Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Natomiast wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim (art.11 ust.1 pkt 2) określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

[...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że komunalizacja (na 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił komunalizację z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Wynika to jednoznacznie choćby z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego niezrozumiałym jest kwestionowanie komunalizacji poprzez pryzmat przepisów uwłaszczeniowych.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r. złożyły

[...] SA w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przesłanką niweczącą komunalizację w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek w obrębie [...], podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji warunkuje stwierdzenie nabycia od posiadania przez [...] danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią, szczególnie, że w omawianych okolicznościach w aktach sprawy znajduje się prawomocna decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomością przez [...];

2. prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, w której przedmiotowe działki niewątpliwie należały do [...], gdyż były w użytkowaniu [...], jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;

3. prawa materialnego - przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, w której przedmiotowe działki należały do przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...], co stanowi przesłankę negatywną wydania decyzji komunalizacyjnej;

4. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji komunalizacyjnej wobec nieruchomości gruntowej, która była w posiadaniu [...], w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;

5. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania, tj art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący przepis prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku, m.in. na decyzji ustalającej opłatę, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa przez gminę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez [...] może nastąpić na podstawie któregokolwiek z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia;

6. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania - art. 76 § 1 kpa, poprzez nieuznanie decyzji z 28 grudnia 1988 r. za dokument urzędowy i tym samym nieuznanie, że stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, tj. że [...] w [...] posiadały w zarządzie m.in. działki nr [...] i [...], z których powstały następnie działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania;

7. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu

postępowania - art. 16 kpa, poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji uwłaszczających [...], tj. poprzez wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy prawomocne i w żaden sposób niewzruszone są obie decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uwłaszczenia omawianych działek;

8. mający istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia błąd, polegający na stwierdzeniu komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości, które w tym dniu nie były wydzielone i stanowiły jedną całość z innymi działkami, nieobjętymi niniejszym postępowaniem.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę Miasto [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść Komisja przytoczyła.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy.

Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję.

[...] nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. [...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe [...].

Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu.

Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca twierdząc, że sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie [...], nie przedstawiła takiego dokumentu, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby [...] dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne, ani decyzja o opłatach za zarząd.

Prawidłowo Komisja wskazała, że decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu, nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. W decyzji z 28 grudnia 1988 r. Naczelnika Miasta [...] o opłatach za zarząd wprawdzie wskazano w uzasadnieniu, że decyzjami Powiatowej Rady Narodowej w [...] przekazano w użytkowanie [...] teren pomiędzy opisanymi w decyzji ulicami, jednakże nie udało się decyzji tych odnaleźć. Zauważyć należy, że uzasadnienie wyżej powołanej decyzji nie identyfikuje decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, poprzez wskazanie daty ich wydania, numerów decyzji, nie określa, która z decyzji dotyczy danej działki i w jakich granicach i powierzchni. Skarżąca Spółka także decyzji tych nie przedstawiła. Decyzja z 28 grudnia 1988 r. jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, stanowiącym dowód na wydanie decyzji o opłatach, a nie decyzji o zarządzie. Nie został więc naruszony powyższy przepis.

Z przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że [...] władały spornymi działkami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 34 ust. 1, art. 34a, art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organy tych przepisów nie stosowały, bowiem nie dotyczą one postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r.

Przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczy uwłaszczenia gruntami Skarbu Państwa na 5 grudnia 1990 r., będących w tej dacie w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazania mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o komunalizacji.

Z kolei art. 35 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust.1 i ust. 3 potwierdza w decyzji wojewoda. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób potwierdzenia posiadania przez [...] gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzaje dokumentów stanowiące dowody w tych sprawach. Jak wynika z treści tego przepisu chodzi o wykazanie posiadania gruntu dla potrzeb uwłaszczenia w trybie ustawy o komercjalizacji, a nie o wykazanie zarządu dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r.

W wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził, że wskazana w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Wydane w przedmiotowej sprawie decyzje uwłaszczające [...] na 5 grudnia 1990 r. nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazała Komisja komunalizacja i uwłaszczenie nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym. Błędne jest więc kwestionowanie przez [...] komunalizacji poprzez przepisy uwłaszczeniowe i wydane decyzje uwłaszczające [...] na datę 5 grudnia 1990 r. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 16 kpa, poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji uwłaszczeniowych.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.