Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2390/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy w L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 623 (sześćset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha, wywołanego jej podziałem, zatwierdzonym decyzją wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna.

Pismem z dnia 6 września 2010 r. Wójt Gminy L. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L., stanowiącej działkę nr [...], a oznaczonej po podziale jako działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy L. orzekł o ustaleniu opłaty adacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha, wywołanego jej podziałem, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 30% różnicy, zgodnie z obowiązującą stawką procentową wyniosła [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w W. wniosła M. W. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując swoje wątpliwości co wyceny przedmiotowej nieruchomości, będącej podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I Instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do uwag przedstawionych przez SKO.

Swoje stanowisko rzeczoznawca przedstawił w piśmie z dnia 28 marca 2011 r.

Wójt Gminy L. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powołany w sprawie rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, zaś z operatu wynika, że w wyniku podziału jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 30% różnicy wyniosła [...] zł. Organ oparł swoją decyzję o wycenę sporządzoną w dniu 16 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. S.

Od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. odwołanie do SKO w W. wniosła M. W. wskazując, iż ustalona opłata jest zbyt wysoka. Zarzuciła, że sporządzony operat szacunkowy przyjmuje do porównań nieruchomości nie przekraczające [...] m2, a nieruchomość przed podziałem miała [...] m2. Podniosła również, że nieruchomość obarczona jest wadą w postaci "ropociągu", co znacząco wpływa na jej wartość i możliwości wykorzystania.

Organ odwoławczy po zapoznaniu się z wyjaśnieniami biegłego z dnia 29 marca 2011 r. uznał je za przekonywujące i wywiódł, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie L., stanowiąca działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha została ustalona w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, zawierający niezbędne elementy, wymagane przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że nie występuje podstawa do podważenia prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym nie zachodzi konieczność powołania innego biegłego dla sporządzenia kolejnego operatu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. W. podniosła, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może obecnie stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia – art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. powoływana dalej jako u.g.n). Skarżąca wskazała, że niezależnie od powyższego zarzutu operat ten zawiera wiele wad, między innymi zastosowano w nim metodę wyceny zwaną porównawczą, w sytuacji kiedy większość porównanych nieruchomości nie przekracza [...] m², podczas gdy działka skarżącej posiadała powierzchnię [...] m², co oznacza jej zdaniem, że do porównania posłużyły działki o powierzchni bardzo odbiegającej od powierzchni działki nr [...] z obrębu L.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, w tym również ze względu na podnoszone przez skarżącą niektóre zarzuty.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym również powołany przez orzekające w sprawie organy, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, przepis art. 98a u.g.n. Wynika z niego, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zaś stan nieruchomości przed podziałem i po podziale przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z całości uregulowania tym przepisem wynika więc, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana jeśli nastąpił na wniosek właściciela podział nieruchomości, nie minął trzyletni okres od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, lub w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca jej wysokość, a przede wszystkim - nastąpił faktyczny wzrost (na skutek podziału) wartości nieruchomości udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Z kolei art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Po upływie w/w okresu operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, ale – jak przewiduje art. 156 ust. 4 u.g.n.- po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zgodnie natomiast z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisuje ją zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 16 września 2010 r., zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy ([...] października 2011 r.) 12 – miesięczny termin jego ważności upłynął. Operat ten nie posiada klauzuli aktualizacyjnej, co oznacza że nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy decyzją wydaną po dniu [...] września 2011 r. Sam operat w pkt IV zdanie ostatnie zawiera zapis, że "po upływie w/w okresu wymaga on potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego".

Zdaniem Sądu, wskazany w cytowanym wyżej przepisie 12-miesięczny termin ważności operatu odnosi się również do organu II instancji, który jest organem merytorycznym w tym znaczeniu, że jego zadanie nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Na skutek wniesionego odwołania uprawnionego podmiotu organ odwoławczy stosownie do tzw. zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały pomiędzy datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a datą rozpoznania odwołania. Pogląd o konieczności spełnienia przez operat warunku zawartego w art. 156 ust. 3 u.g.n. w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 556/10-Lex nr 754476, wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 14/10-Lex nr 619806).

Zdaniem Sądu, tzw. ratio legis przyjętego przez ustawodawcę ograniczenia czasowego ważności operatu jest oczywiste. Wycena nieruchomości powinna być w miarę możliwości jak najbardziej aktualna. Z uwagi na to, iż warunki rynkowe od których zależy wycena ewoluują, stąd konieczność wprowadzenia czasowego ograniczenia i ewentualna możliwość przedłużenia jej ważności, ale pod określonymi warunkami.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie stanowi także w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 § 1oraz art. 80 k.p.a.

Dodatkowo organy obu instancji naruszył też art. 107 § 3 oraz zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Wójta Gminy L. w żadnym miejscu nie wskazuje dlaczego operat szacunkowy sporządzony 16 września 2010 r., który według SKO w W. (decyzja uchylająca z dnia [...] lutego 2011 r.) wymagał uzupełnienia, po zajęciu przez rzeczoznawcę stanowiska w sprawie uwag SKO stał się podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Uznając prawidłowość i rzetelność złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień w kontekście zgłoszonych przez SKO zastrzeżeń, organy miały obowiązek wyjaśnić adresatce decyzji, zmianę swojego stanowiska, co do prawidłowego zastosowania metody porównawczej przez rzeczoznawcę, w przedmiocie ustalenia wartości działki skarżącej (nr ew. [...]) przed jej podziałem. Szczególnie jest to istotne w sytuacji gdy organ pierwszy raz rozpoznając odwołanie zgłaszał zasadnicze zastrzeżenia, co do sporządzonego operatu. Samo stwierdzenie, że rzeczoznawca zajął stanowisko i udzielił wyjaśnień dotyczących zastrzeżeń zgłoszonych przez SKO nie spełnia warunku rzetelnego uzasadnienia decyzji, opartego także na zasadzie przekonywania strony o słuszności zajętego stanowiska w sprawie. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uznania wyjaśnień złożonych przez biegłego za przekonujące oraz uznania iż operat nie narusza przepisów prawa.

Niezależnie jednak od powyższego już samo naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n. powodowało konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji. Dla ponownego załatwienia sprawy konieczne posługiwanie się aktualnym operatem szacunkowym, ustalającym wzrost wartości nieruchomości "według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty", tak jak tego wymaga art. 98 a ust. 1 w zdaniu 4 u.g.n.

Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające wezmą również pod uwagę to, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98 a ust. 1 zdanie 3 u.g.n.). Ustalą zatem w jakiej dacie decyzja ta nabyła cechę ostateczności i czy orzekanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie nastąpi z przekroczeniem tego terminu. Upływ powyższego terminu, mającego charakter materialnoprawny oznacza bowiem, że nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego termin ten dotyczy, tj. nie może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i określił, że nie mogą one być wykonane. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.