Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 805/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1 art. 155 art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust 1 art. 42 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 59 ust 1 art. 85 art. 88
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 § 4 art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 151 art. 188 art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 675/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn.. akt II SA/Kr 675/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z/s w K., orzekł, działając w trybie art. 155 K.p.a., o zmianie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "O. - zespół obiektów mieszkalnych (budynków wielorodzinnych) dla pracowników nauki, oświaty, kultury, usług zdrowia, opieki społecznej i administracji wraz z obiektami usług komercyjnych, kaplicą i innymi usługami publicznymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działek nr [...],[...],[...] obr. [...] j. ew. N. przy ul. S. w K." w zakresie terminu jej ważności, w ten sposób, że termin 31 grudnia 2005 r. zastąpiono terminem 31 grudnia 2008 r.

W dniu 26 marca 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek B. C., działającej przez pełnomocnika, radcę prawnego S. K., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy.

We wniosku wywiedziono, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadniając to twierdzenie wskazano na okoliczność, że w dacie jej wydawania obowiązywała już nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.(dalej określanej skrótem u.p.z.p.). Ustawa ta nie zawierała przepisu, który przewidywałby ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie ustawa ta zawiera przepisy przejściowe (art. 84 i 85 ust. 1 u.p.z.p.), zgodnie z którymi do postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie należało stosować przepisy ustawy obowiązującej poprzednio (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), niemniej jednak przepisy te odnoszą się jedynie do postępowań, które nie zakończyły się w dacie wejścia w życie nowej ustawy wydaniem decyzji ostatecznej. Z tego a contario wynika, że gdy taka ostateczna decyzja zapadła, należało stosować przepisy ustawy nowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Kolegium podniosło, że analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 K.p.a. Zaszła natomiast potrzeba oceny tej decyzji w aspekcie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa przez przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta K..

W czasie, kiedy złożony został wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. obowiązywał już inny stan prawny niż w dacie jej wydawania. W szczególności nie obowiązywały już przepisy stanowiące podstawę prawną podlegającej zmianie ostatecznej decyzji, zostały one bowiem zastąpione przepisami ustawy nowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydawania kwestionowanej obecnie decyzji nie było podstaw, aby stosować do stanu faktycznego tejże sprawy przepisy nieobowiązującej już wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 42 ust. 1 pkt 7 przewidujący ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła J. G. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu podniesiono, że należy zakwestionować legitymację B. C. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła również Spółka A. sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. S..

SKO stwierdziło, że w analizowanej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja o zmianie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] stycznia 2001 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415), która w art. 42 ust. 1 określała wymogi i niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należał do nich wymóg określenia terminu ważności decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 30, poz. 717 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Nowa ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie m.in. obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności wyeliminowała przepis nakazujący określanie w decyzji o warunkach zabudowy terminu jej ważności. Decyzje o warunkach zabudowy mają zatem obecnie charakter bezterminowy.

Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji wydana została w dniu [...] grudnia 2001 r., a okres jej obowiązywania wyznaczono na 31 grudnia 2005 r., Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskała przymiot ostateczności. W dniu 30 września 2005 r., a więc już po wejściu w życie nowej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor, A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie terminu jej ważności. Wniosek ten został rozpoznany i dokonano zmiany decyzji zgodnie z jego treścią, wydając kwestionowaną obecnie decyzję. Zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i nawet złożenia wniosku o jej wydanie nie istniał już w systemie norm prawnych przepis, który stanowiłby podstawę do określania w decyzji ustalającej warunki zabudowy terminu jej ważności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera wprawdzie przepisy przejściowe, jednak w analizowanym przypadku nie mogły one znaleźć zastosowania, Przewidują one bowiem stosowanie ustawy obowiązującej poprzednio, ale tylko w postępowaniach, w których w dacie wejścia w życie ustawy nowej nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a więc w nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć. Do takich sytuacji przepisy przejściowe zawarte w u.p.z.p. nie mogły znaleźć zastosowania, co potwierdzają także wyrażane w tej mierze poglądy doktryny i orzecznictwa. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 tycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1996/09: "Wynikający z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamyka również możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.". Zmiana prawidłowej decyzji ostatecznej w zakresie jednego z jej elementów dopuszczalna jest w trybie art. 155 K.p.a. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ugruntowany w orzecznictwie był także pogląd, że również zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie terminu ważności tej decyzji dopuszczalna była w trybie art. 155 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 8/10, wyrok WA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r.).

W czasie, kiedy złożony został wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. obowiązywał już inny stan prawny niż w dacie jej wydawania. W szczególności nie obowiązywały już przepisy stanowiące podstawę prawną podlegającej zmianie ostatecznej decyzji, zostały one bowiem zastąpione przepisami ustawy nowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydawania kwestionowanej obecnie decyzji nie było podstaw, aby stosować do stanu faktycznego tejże sprawy przepisy nieobowiązującej już wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 42 ust. 1 pkt 7 przewidujący ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem SKO, w istocie objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta K. zmieniająca uprzednią decyzję wydana została również bez podstawy prawnej (druga przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stanowisko takie podziela orzecznictwo. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1380/09, w którym podniesiono, że jeżeli decyzja o przedłużeniu terminu jej ważności wydana została już po wejściu w życie (11 lipca 2003 r.) nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., a decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., to decyzja zmieniająca decyzję została wydana bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 K.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

SKO stwierdziło, że należy podzielić pogląd poprzednio orzekającego składu Kolegium co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] z uwagi na zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego (art. 155 K.p.a.), a jednocześnie wydana została bez podstawy prawnej, w dacie orzekania bowiem przez Organ I instancji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie istniała właściwa podstawa materialnoprawna do wydania kwestionowanej decyzji.

Skargę na decyzję SKO z [...] marca 2019 r. znak [...] złożyła A. Sp. z o.o. w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania społecznych, gospodarczych i ekonomicznych skutków decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku (nr [...]), następnie poprzez niedokonanie oceny czy występujące skutki są tego rodzaju, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, a w rezultacie poprzez dowolne i przedwczesne przyjęcie, że decyzja rażąco narusza prawo, podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja,

2. art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku (nr [...]), mimo że decyzja te nie wywołała żadnych skutków społecznych, gospodarczych ani ekonomicznych, których charakter uniemożliwiałby pogodzenie ich z zasadami demokratycznego państwa prawnego i powodował, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa,

3. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13, OTK-A 2015/5/62) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku (nr [...]), mimo iż od jej wydania nastąpił znaczny (ponad 10 letni) upływ czasu, decyzja ta nie była wcześniej kwestionowana, a ponadto była podstawą nabycia prawa przez skarżącego,

4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem decyzji o zabraniu materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i o możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie, a tym samym poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 roku (nr [...]) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W skardze wskazano, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi decydować łączne spełnienie trzech przesłanek, a mianowicie: przesłanki oczywistości naruszenia prawa, przesłanki jednoznaczności naruszanego przepisu, oraz przesłanki wywołania przez ocenianą decyzję skutków ekonomicznych lub gospodarczych uniemożliwiających zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Innymi słowy, aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, organ musi zbadać czy zachodzi oczywistość naruszenia prawa, jaki jest charakter naruszonego przepisu, oraz czy zachodzą racje ekonomiczne lub gospodarcze uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, tj. jakie skutki decyzja ta wywołała. Jak już wyżej wskazano, SKO w ogóle nie zbadało trzeciej przesłanki. Nie podjęło żadnych czynności mających na celu ustalenie jakie skutki wywołała decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych twierdzeń odnoszących się do tej materii. Brak ten jest poważny. Dotyczy bowiem najważniejszej przesłanki.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej Spółki, SKO naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., które obligują organ do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie wydane przed zbadaniem wszystkich istotnych przesłanek jest co najmniej przedwczesne. Organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzwyczajnym i rozważający zastosowanie najdalej idącej konsekwencji naruszenia prawa, tj. stwierdzenie nieważności decyzji, nie może badać sprawy wybiórczo, ani pobieżnie. Musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, od których zależy zastosowanie danej normy prawnej, a następnie wyjaśnić dlaczego - jego zdaniem - hipoteza stosowanej normy została spełniona. Co oczywiste, nie może przy tym pominąć żadnej z istotnych przesłanek stosowania przywoływanej normy. Tymczasem tak właśnie postąpił organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnia to postawienie zarzutu naruszenia przywołanych przepisów postępowania i samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W kontekście powyższego zarzutu, zdaniem skarżącej, należy również dodać, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku nie wywołała żadnych skutków społecznych, gospodarczych ani ekonomicznych, których charakter uniemożliwiałby pogodzenie ich z zasadami demokratycznego państwa prawnego i powodował, że nie może być ona zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie w ogóle nie ma takich ustaleń, co powoduje, że równie zasadnym jak zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., staje się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku pozytywnego ustalenia, że zachodzą tego rodzaju skutki. Mało tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, to właśnie stwierdzenie nieważności może doprowadzić do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia zasad państwa prawnego.

Niezależnie od powyższego stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku, nawet jeśli kontrfaktycznie przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, narusza art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Organ stwierdził bowiem nieważność decyzji, mimo że od jej wydania nastąpił znaczny (ponad 10 letni) upływ czasu, decyzja ta nie była przez szereg lat przez nikogo kwestionowana, a ponadto stała się podstawą nabycia prawa.

Jako decyzja przedłużająca ważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poszerzyła ona bowiem sferę uprawnień wydłużając w czasie uprawnienie wynikające z wcześniejszej decyzji, tj. publiczne prawo podmiotowe do żądania wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę. Spółka wskazała, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 roku (P 46/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazany wyrok nie posiada charakteru normatywnego w tym sensie, że nie powoduje zmiany stanu prawnego, a jedynie sygnalizuje pominięcie ustawodawcze, które nie zostało naprawione do chwili obecnej. Niemniej, jak wynika z uzasadnienia wyroku "TK wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa".

Pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 roku, a wydaniem zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie, upłynęło ponad 13 lat. Co więcej, decyzja ta nie była przedtem przez nikogo kwestionowana, a sama skarżąca akceptowała zaistniały stan prawny czemu dobitnie dała wyraz nabywając lokal powstały w wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzję ustalającą warunki zabudowy.

W kontekście wszystkich opisanych powyżej zarzutów, jedynie dopełnieniem pozostaje naruszenie przez SKO art. 10 § 1 K.p.a. Przed wydaniem decyzji organ miał obowiązek zawiadomić skarżącą o zabraniu materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i o możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Brak takiego zawiadomienia doprowadził do sytuacji, w której skarżącej nie zapewniono możliwości czynnego udziału w ostatnim i decydującym stadium postępowania.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 675/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie sprawy doszło do przekonania, że badana przez nie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r nr [...] jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził, że stanowisko to w pełni podziela. Decyzja, której nieważność stwierdzono została wydana na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przedłużenia terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2008 r.

Decyzja ta została wydana już po wejściu w życie (11 lipca 2003 r.) nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 K.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

Na poparcie tego stanowiska można, zdaniem Sądu, przytoczyć bogate orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2000 r. sygn. I SA 1826/98 LEX nr 57178 stwierdził, że: "prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron".

W wyroku z dnia 27 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. III SA 330/01 OSP 2004/9/111 podniósł, że "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 K.p.a. (oraz art. 154 K.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana".

Podobnie w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I SA/Wa 328/07 LEX nr 346389 doszedł do wniosku, że "zarówno art. 154, jak i art. 155 K.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie nr 2 do wyroku z dnia 18 marca 2008 r. VI SA/Wa 2242/07 LEX zajął stanowisko, że "możność zastosowania art. 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych". Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z dnia [...] marca 2019 r. II SA/Kr 1616/18 wskazał, że "Zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany domaga się strona, stanowi element uniemożliwiający tą zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Kr 1332/18 zauważył, że "Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną".

Mając na uwadze powyższe rozważania Sad stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. jest prawidłowa, bowiem zasadnie Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. uznając, iż została ona wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, istotne znaczenie ma bowiem fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania. Kluczowa jest wobec tego okoliczność, stosownie do której decyzja ta nie tylko została wydana już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), ale i postępowanie zainicjowane przez Spółkę A. w sprawie zmiany tej decyzji nastąpiło już po 11 lipca 2003 r. (czyli po dacie wejścia w życie nowej ustawy). Wszczęcie tego postępowania nastąpiło bowiem 30 września 2005 r. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie przewidywała możliwości ustalenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana terminu ważności decyzji jest zmianą jej treści merytorycznej. Art. 155 K.p.a. nie może samodzielnie prowadzić do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis ten ma charakter proceduralny, stanowiący jedynie odrębną podstawę zmiany ostatecznej decyzji. O tym, czy ten przepis może mieć zastosowanie rozstrzygają obowiązujące w dacie jego zastosowania przepisy prawa materialnego. W przypadku, w którym organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. doszedłby do wniosku, że nie ma już przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji (której zmiana miałaby nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a.) - powinien umorzyć postępowanie, a nie dokonywać rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego np. na zmianie terminu ważności decyzji.

Tym samym stwierdzenie nieważności takiej decyzji (zmieniającej termin obowiązywania poprzednio wydanej decyzji bez podstawy prawnej) było uzasadnione i nie stanowiło ono naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także zasad ogólnych, w tym zasady prawdy obiektywnej i wyrażania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.); zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.).

Wskazany brak podstawy prawnej jest czymś innym niż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o obu tych wypadkach, ale w doktrynie i orzecznictwie się je rozgranicza. Najogólniej rzecz biorąc, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Wyrok NSA z 6.04.2018 r., II GSK 1800/16 wskazuje, że "1. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. 2. Rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne".

Z kolei "rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wyrazem tego jest wyrok NSA z 8.03.2012 r., I OSK 363/11 zgodnie z którym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W doktrynie jedna z teorii autorstwa E.Śladkowskiej (Lex/el.) wskazuje na konieczność wystąpienia pięciu przesłanek wstępnych, warunkujących uznanie rażącego naruszenia prawa, jeśli prowadzą do błędu w decyzji: "1) decyzja, której zarzuca się, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, posiada podstawę prawną do jej wydania; 2) wadliwość, która zarzucana jest decyzji, nie wyczerpuje jednocześnie znamion innych wad nieważności oraz wad stanowiących podstawę do wznowienia postępowania; 3) decyzji zarzucana jest sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 4) w zakresie objętym decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny; 5) sprzeczność treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest bezsporna".

Mając na uwadze powyższy pogląd, zdaniem Sądu, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, to musi być podstawa prawna do wydania decyzji.

Rażące naruszenie prawa jest inną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji niż wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie bez wątpienia zaistniał zaś brak podstawy prawnej do wydania decyzji, co wyżej podniesiono. Wobec tego argumenty skargi nakierowane na zwalczanie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w szczególności braku wyjaśnienia wszystkich koniecznych elementów, nie mogą się ostać. W ocenie Sądu, prawidłową podstawą rozstrzygnięcia Kolegium jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nakierowany na brak podstawy prawnej, co skutkuje nieważnością decyzji.

Zdaniem Sądu, nie są nadto zasadne argumenty powołujące brak zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (P 46/13). Wyrok ten stwierdzał, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Po pierwsze, wyrok ten dotyczy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czyli innej przesłanki, niż wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Po drugie, jak to wywiódł NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. I OSK 2489/17, LEX nr 2711706 wydanym na tle interpretacji wyroku TK 46/13, "Brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu". Niezależnie zatem od tego, że wyrok dotyczy innej przesłanki stwierdzenia nieważności, niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jego stosowanie nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków, jak to się wskazuje w skardze.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut dotyczy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to jest braku zawiadomienia strony przed wydaniem skarżonej decyzji, co miało pozbawić stronę czynnego udziału w sprawie. Sąd wskazał, że w wyroku w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.(...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, uznając, że "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy"" Nadto Sąd I instancji przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia [...] marca 2019 r., II OSK 1022/17, w którym NSA stwierdził, że "Przepis art. 10 § 1 K.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi".

Strona skarżąca nie wymieniła konkretnie, dokonania jakiej czynności procesowej jej uniemożliwiono i jaki by to miało wpływ na wynik sprawy, zatem w ocenie Sądu nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku (nr [...]), co nastąpiło wskutek błędnego uznania, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku (nr [...]) została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawą wydania tej decyzji - jak wprost wskazano w jej osnowie - były przepisy art. 155 K.p.a. i art. 104 K.p.a., a zatem art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskutek niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy obowiązkiem Sądu było przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu w zakresie podstawy prawnej sprowadza się do przytoczenia wypowiedzi orzecznictwa i doktryny dotyczących przesłanki nieważności decyzji w postaci braku podstawy prawnej, bez powiązania tych wypowiedzi z rozpoznawaną sprawą, przez co uzasadnienie nie spełnia funkcji informacyjnej i wyjaśniającej,

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, mimo że w kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w toku postępowania administracyjnego nie zbadano społecznych, gospodarczych i ekonomicznych skutków tejże decyzji oraz nie dokonano oceny, czy występujące skutki są tego rodzaju, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, a w rezultacie organ dowolnie i przedwcześnie przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku rażąco narusza prawo, podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja,

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, mimo że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, lecz całkowicie pominięto kwestię, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku nie wywołała żadnych skutków społecznych, gospodarczych ani ekonomicznych, których charakter uniemożliwiałby pogodzenie ich z zasadami demokratycznego państwa prawnego i powodowałby, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa,

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13, OTK-A 2015/5/62) poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów oraz bezzasadne oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13, OTK-A 2015/5/62) poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, mimo że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku, lecz całkowicie pominięto, iż nastąpił znaczny (ponad 10 letni) upływ czasu od jej wydania, a decyzja ta nie była wcześniej kwestionowana, a ponadto była podstawą nabycia prawa przez skarżącą,

6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, mimo że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 roku organ nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i o możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie, a tym samym nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania,

7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz równocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, a także poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2017 roku stwierdzała nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a zatem konsekwentnie: skoro Sąd uznał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to uznawszy, iż ta przesłanka stwierdzenia nieważności nie zachodzi, powinien był uchylić obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z uwagi na ich błędne uzasadnienie,

8. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskutek nie odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących bezzasadności (a co najmniej przedwczesności) stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2005 roku i poprzestanie przez Sąd na ogólnym i lakonicznym stwierdzeniu, że "argumenty skargi nakierowane na zwalczanie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w szczególności braku wyjaśnienia wszystkich koniecznych elementów, nie mogą się ostać", przy jednoczesnym oddaleniu skargi i tym samym utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 roku, a pośrednio także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2017 roku, w których stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. sp. z o.o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zmiana ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiła bez podstawy prawnej.

Brak podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej są zarówno przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa materialnego. Procesową podstawą wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o zmianie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy był art. 155 K.p.a. z przepisu tego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymogi zmiany decyzji wynikające z tego przepisu zostały spełnione.

Odnośnie do przesłanki materialnoprawnej zmiany ww. decyzji w części dotyczącej terminu ważności, wskazać należy, że w odniesieniu do decyzji wydanej w 2001 r. mógł nią być tylko art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.139). Podstawą materialnoprawną zmiany takiej decyzji nie mogły być przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) albowiem przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w obydwu tych ustawach były odmienne.

Z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że rola decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegała na konkretyzacji zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ta opracowywana była na podstawie przepisów szczególnych. Z kolei zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy decyzją ma miejsce wówczas, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 61 ust. 1 – 5 tej ustawy wskazano szczegółowe wymogi ustalenia warunków zabudowy.

W czasie składania wniosku o zamianę decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym już nie obowiązywała, gdyż została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera jednak przepisy przejściowe. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. należy więc poddać ocenie, czy w świetle treści tego przepisu Prezydent wydając decyzję zmieniającą miał podstawy do stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocenić należy, czy Prezydent Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. mógł zastosować art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów, gdyż wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. został złożony już w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem postępowanie w sprawie zmiany decyzji nie zostało wszczęte w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy. Okoliczność ta nie może być jednak rozpatrywana pod kątem braku podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej decyzję z [...] grudnia 2001 r. Podstawa prawa umożliwiająca stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. co do zasady istnieje, gdyż jest nią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie występuje tym samym zagadnienie braku przepisu prawa będącego podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia tylko zagadnienie prawidłowości zastosowania tego przepisu, w tym zagadnienie, czy doszło do rażącego naruszenia tego przepisu dającego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r.

W ocenie Naczelnego Sądu nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. z tego powodu, że doszło do zmiany terminu ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. na skutek rozpoznania wniosku złożonego w okresie, gdy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym już nie obowiązywała.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie."

Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. doszło do oczywistego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W realiach niniejszej sprawy nie było bowiem podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gdyż wniosek o zmianę decyzji skutkujący wszczęciem postępowania administracyjnego został złożony w czasie, gdy ustawa ta nie obowiązywała. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa jaką są następstwa wydania decyzji w postaci powstania sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przemawiają za tym następujące argumenty.

1. Po pierwsze, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca w przepisach przejściowych nie zawarł przepisu, z którego wynikałoby, że dotychczas wydane decyzje przestają obowiązywać. Tym samym wszystkie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, które zostały wydane do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostały w obrocie prawnym.

2. Po drugie, z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała okres ważności tej decyzji jednakże przepisy tej ustawy nie wskazywały na jaki maksymalny czas należy określić okres ważności decyzji. Okres ważności decyzji o warunkach zabudowy mógł zostać określony na dowolny czas. W konsekwencji w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. od razu mógł być wskazany okres ważności do dnia 31 grudnia 2008 r. i decyzja taka pozostawałaby w obrocie prawnym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, której okres ważności określono by do 31 grudnia 2008 r. pozostawałaby w obrocie prawnym i jej skutki byłyby takie same jak skutki decyzji, której okres ważności określono do dnia 31 grudnia 2005 r. a następnie okres ten przedłużono do 31 grudnia 2008 r. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że zmiana decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, poprzez przedłużenie okresu jej ważności, która to zmiana nastąpiła z naruszeniem prawa, wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się zbędne.

Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonana ponownie oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. z uwzględnieniem wskazanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.