Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1067/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach nr LV/436/2018 z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice skargę oddala.


UZASADNIENIE

W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LV/436/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 7 sierpnia 2018 r. sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej działki nr [...] - Chocznia, gm. Wadowice. Zarzucił złamanie procedury opracowania uchwały, zasad kształtowania polityki przestrzennej i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego oraz jego indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności do działki gruntowej nr [...] położonej w m. Chocznia. Skarżący podniósł, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, iż organ dokonał oceny jego wniosku w odniesieniu do działki nr [...], w uchwale nie wskazał bowiem przyczyn oraz uzasadnienia swojego stanowiska. Treść wyjaśnień zawarta w liście nieuwzględnionych uwag odnosi się literalnie tylko do działki sąsiedniej nr [...] położonej w m. Chocznia, stanowiącej odrębną własność. Powyższe stanowi o naruszeniu uwarunkowań prawnych tworzenia Studium, określonych przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego naruszone zostały obowiązujące organ i normy prawne a mianowicie - art. 12 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7) i 12), art. 10 ust. 1 pkt 8) i art. 11 pkt 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi W.K. wskazał, że pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Wadowic z wnioskiem o uwzględnianie w tworzonym Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania zmiany kwalifikacji działki skarżącego nr [...] z przeznaczenia rolnego na budowalne. Przedmiotowy wniosek dotyczył również sąsiedniej działki nr [...], która stanowiła i stanowi własność brata skarżącego J.K. . Oprócz skarżącego również inne osoby (najbliżsi sąsiedzi) złożyły analogiczne wnioski: E.S. - właściciel działki nr [...] oraz A.K. właścicielka działki nr [...]. Wszystkie te wnioski zgodne były z uprawnieniami wynikającymi z procedury zawartej w art. 11 pkt 8) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz Wadowic po rozpatrzeniu wniosków w trybie niejawnym, zgodnie z art. 11 pkt 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawił radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W projekcie studium wnioski właścicieli działek nr [...] oraz nr [...] zostały uwzględnione w całości tj. działki rolne przekwalifikowano na działki budowlane. W odniesieniu do działki [...], stanowiącą własność brata skarżącego, wniosek został uwzględniony w części tj. tylko połowa działki została przeznaczona na cele budowlane.

W projekcie studium i nieuwzględnionych uwagach wymieniono należącą do skarżącego działkę nr [...], lecz nie wyjaśniono przyczyn nieuwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia tej działki. Jedynie z załącznika graficznego do studium wynika, iż określono dla niej przeznaczenie rolne R1.

Zdaniem skarżącego taki stan rzeczy w zaskarżonej uchwale stanowi naruszenie art. 1 ust.2 pkt 7) i 12) oraz art. 10 ust. 1 pkt 8) ww. ustawy. Jako właściciel działki, tak jak inni wnioskodawcy mający interes prawny, skarżący ma prawo wiedzieć jakimi negatywnymi przesłankami kierował się organ.

Nadmienić należy, iż powyższe ustalenia korespondują ze stanowiskiem Burmistrza Wadowic wyrażonym w uwagach nieuwzględnionych w studium (Ip. [..]; numer uwagi [...]; data wpływu 5 stycznia 2018 r.) i dotyczą tylko jednej działki tj. nr [...] . Treść tej uwagi brzmi cyt.: "Ponowna analiza działki, która została zakwalifikowana w wyłożonym do publicznego wglądu dokumencie na tereny rolnicze wykazała, iż istnieje możliwość zakwalifikowania części terenu do funkcji mieszkaniowej w związku z powyższym poszerzono teren w sposób umożliwiający zagospodarowanie działki". Powyższe stwierdzenia znajduje też odzwierciedlenie w załączniku graficznym do studium, na którym połowę działki nr [...] przeznaczono na cele budowlane a połowę na rolne.

Ponadto w ocenie skarżącego na etapie studium wniosek dot. działki nr [...] położnej w m. Chocznia nie został w ogóle przeanalizowany merytorycznie pod względem utrzymania użytku rolnego lub możliwości zabudowy. Mianowicie, działka nr [...] (pow. ca. 11 arów), położna jest w m. Chocznia i stanowi niewielki użytek rolny, wg ustaleń obowiązującego obecnie studium w jednostce R1. Działka sąsiaduje od strony północno-wschodniej z działką nr [...] (pow.ca. 31 arów) stanowiącą użytek rolny, wg obowiązującego obecnie studium w jednostce MN i R1. Od strony południowo – wschodniej działka graniczy z drogą biegnącą po działce nr [...] a dalej z działką nr [...] (o pow. ca. 15 oraz nr [...] (o pow.ca. 15 arów), które to stanowiącą użytek rolny wg studium w jednostce MN.

Zatem żadna z ww. działek nie jest zabudowana i każda z nich przylega do działki drogowej nr [...] będącej we władaniu Gminy Wadowice. Konfiguracja każdej z ww. działek jest korzystna do zabudowy.

Wniosek z 5 stycznia 2018 r. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w m. Chocznia tj. przekwalifikowanie z kierunku rolnego (R1) na mieszkaniowy jednorodzinny (MN) z uwagi na powyższe uwarunkowania lokalizacyjne i środowiskowe, podobnie jak właściciel działek nr [...] ,[...] ,[...] był w pełni uzasadniony. Wniosek o korespondował z przesłankami wymienionym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że działka skarżącego ze względu na jej wielkości (11 arów) i lokalizację bardzo niskie walory ekonomiczne do produkcji rolnej zgodnej z kierunkiem rolnym R1. Obecnie z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenów o funkcji MN (działki sąsiadów nr [...] ,[...] ,[...] ), chronionych akustycznie i zapachowo ograniczone są na jej powierzchni konfliktogenne prace rolnicze takie jak nawożenie naturalne czy też ruch ciężkiego sprzętu. W odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich nr [...] ,[...] ,[...] przeznaczonych obecnie wg studium pod zabudowę MN ograniczane jest moje prawo własności w odniesieniu do równego i sprawiedliwego traktowania przez organy władzy publicznej.

Ponadto po złożeniu wniosku z dnia 5 stycznia 2018 r. organ nie poinformował skarżącego o wynikach jego analizy i tym samym wyłączył go z dalszego udziału tj. uzupełnienia wniosku czy też podnoszenia dodatkowych argumentów do oceny wniosku przez organ. Zaskarżone Studium narusza zasady sporządzania studium określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśnienie organu do uwagi do studium brzmi; "Ponowna analiza działki, która została zakwalifikowana w wyłożonym do publicznego wglądu dokumencie na tereny rolnicze wykazała, iż istnieje możliwość zakwalifikowania części terenu do funkcji mieszkaniowej w związku z powyższym poszerzono teren w sposób umożliwiający zagospodarowanie działki", co nie koresponduje ze stanem faktycznym działki nr [...] , ujawnionym w części graficznej w obowiązującym obecnie studium i ozn. jako R1.

Zatem z zapisów uchwały wynika, iż organ nie analizował wniosku z dnia 5 stycznia 2018 r. w części dotyczącej dz. nr [...] w Choczni pod kątem wymogów ustawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wadowic wniósł o jej odrzucenie z uwaga na brak legitymacji do wniesienia skargi przez W.K,. , względnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że Rada Miejska w Wadowicach nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo w jakimkolwiek zakresie.

Procedura opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wadowice została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p"). Nie został naruszony art. 12 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 u.p.z.p. elementem uchwały jest rozstrzygnięcie (przyjęcie lub odrzucenie) o sposobie rozpatrzenia uwag. Na sesji Rady Miejskiej w dniu 7 sierpnia 2018 r. przed przyjęciem uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice radni głosowali z osobna nad każdą z uwag nieuwzględnioną w całości lub części w projekcie studium.

Zgodnie z dyspozycją u.p.z.p. projekt studium poddany został kolejnym etapom procedury planistycznej.

Zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 listopada 2017r. do 13 grudnia 2017r. Uwagi były przyjmowane do dnia 5 stycznia 2018r. O wyłożeniu do publicznego wglądu organ ogłosił w prasie lokalnej, zamieścił obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wadowicach, na stronach internetowych Urzędu Miejskiego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.

W projekcie studium, wyłożonym do publicznego wglądu, działka nr [...] oraz działka nr [...] położone w Choczni, określone zostały jako tereny rolne z zakazem zabudowy oznaczone symbolem R1.

Dnia 5 stycznia 2018 r. została złożona uwaga przez skarżącego. Uwaga brzmiała: Wnoszę o przekwalifikowanie dz. [...] i [...] położonych w Choczni na działki pod budownictwo mieszkalno-usługowe do produkcji rolnej. Uwaga dotyczyła dwóch działek ewidencyjnych, położonych obok siebie, które składały się na jedną nieruchomość. Jak wynika ze skargi, skarżący w swojej uwadze zawarł oprócz swojej działki nr [...], również nie swoją działkę (dz. nr [...]). W wyniku Rozstrzygnięcia Burmistrza Wadowic, uwaga nr CH/60, składająca się z dwóch działek (działka nr [...] oraz działka nr [...] ), została poddana ocenie i uwaga została w części uwzględniona. Uzasadnienie uwzględnienia częściowego uwagi brzmiało: Ponowna analiza działki, która została zakwalifikowana w wyłożonym do publicznego wglądu dokumencie na tereny rolnicze wykazała, iż istnieje możliwość zakwalifikowania części terenu do funkcji mieszkaniowej w związku z powyższym poszerzono teren w sposób umożliwiający zagospodarowanie działki.

Rozpatrując uwagę, odniesiono się do całej nieruchomości, złożonej z dwóch działek. Organ rozpatrywał uwagę całościowo - czyli obejmującą dwie działki, które Skarżący wpisał do treści uwagi. Ponowna analiza doprowadziła do zakwalifikowania części terenu (złożonego z działki nr [...] oraz działki nr [...] ) do terenów mieszkaniowych, w takim stopniu by była możliwość zagospodarowania działki inwestycyjnej. W wyniku rozpatrzenia uwagi nr [...] zmieniono kierunki przeznaczenia części nieruchomości - z rolnej na cele mieszkaniowe. Kluczowy jest jednak fakt, iż zmiana kierunków przeznaczenia nastąpiła nie na działce Skarżącego (działka nr [...]), lecz na działce sąsiedniej (działka nr [...], którą wpisał do treści uwagi. Skarżący w swojej skardze nie wytłumaczył, jakimi przesłankami kierował się wpisując w uwadze z dnia 5 stycznia 2018r. działkę sąsiednią nr [...], która nie jest jego własnością. Organ nie dokonuje sprawdzania własności działek, które są wymieniane przez wnioskujących. Zgodnie z art. 11 pkt 8 u.p.z.p. osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnieść uwagę dotyczącą projektu studium. Zatem nie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., który stanowi o uwarunkowaniach wynikających ze stanu prawnego gruntu. Stan prawny gruntów został w studium zidentyfikowany w zakresie podstawowych form własności gruntów tj. gruntów gminnych. Grunty te mają decydujące znaczenie dla realizacji zadań publicznych. Nie trafnym więc staje się próba korelacji art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. z treścią uwagi Skarżącego.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, by organ nie analizował uwagi i nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia uwagi, skoro uwaga została w części uwzględniona. Podano przyczyny uwzględnienia części nieruchomości na cele mieszkaniowe. Organ kierował się zasadą zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych, jakie przedstawił w uwadze skarżący.

Ponadto uchwalenie studium nie spowodowało ograniczenie prawa własności do działki nr [...]. Działka nr [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenach rolniczych oznaczonych symbolem 7/R a według studium nadal znajduje się w terenach rolniczych oznaczonych symbolem R1. Zatem, skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności, w sposób zgodny z przepisami prawa. Studium i sporządzany obecnie nowy plan miejscowy, uwzględniający zapisy zaskarżonego studium, nie wyklucza korzystania przez skarżącego z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Warto również zaznaczyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy.

W kwestii zarzutu o nie poinformowaniu o wynikach analizy uwagi, organ wyjaśnia, iż art. 11 u.p.z.p. określa jasno procedurę planistyczną tworzenia projektu studium. Żaden z punków art. 11 u.p.z.p. nie określa konieczności informowania o rozstrzygnięciu uwag. Warto zaznaczyć, iż lista nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały rady w sprawie uchwalenia studium, zatem ostateczne rozstrzygniecie dokonane przez radnych jest publicznie dostępne. Zarzut naruszenia art.1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 pkt 9 u.p.z.p., organ wyjaśnia, iż Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej w Wadowicach projekt studium do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. rada uchwalając studium, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. W ramach załącznika nr 7 - miejscowość Chocznia - poz. [...] przedstawiono treść całej uwagi złożonej przez skarżącego, wymieniając dwa numery działek.

Burmistrz Wadowic uwzględnił w części uwagę nr [...] co jest uwidocznione w poz. [...], w kolumnie 8 i 9 "Rozstrzygnięcie Burmistrza Wadowic w sprawie rozpatrzenia uwagi" przedmiotowego Zał. nr 7. W wyniku głosowania przez Radę Miejską - uwaga została również w części uwzględniona - co jest uwidocznione w poz. [...], w kolumnie [...] "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Wadowicach" przedmiotowego Zał. nr 7.

W kwestii interesu prawnego skarżącego wskazano, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego Skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, należy dostrzec różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co winno mieć wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (tak np. wyroki NSA: z 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14; z 17 marca 2015 r. II OSK 1967/13).

Ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnej okoliczności, która przemawiałaby za uwzględnieniem stanowiska Skarżącego. W skardze nie podano żadnych argumentów przemawiających za istnieniem naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podczas rozprawy w dniu 5 lutego 2020 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 7 dni wyrysu ze studium zawierającego działkę nr [...] i [...] z zaznaczeniem granic ewidencyjnych i obrazującym ich przeznaczenie w szerszym kontekście urbanistycznym.

Dokumenty wpłynęły w dniu 12 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę nr LV/436/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 7 sierpnia 2018 r. sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wadowice, zwaną dalej w skrócie Studium.

Należy przede wszystkim podkreślić, że Studium to akt kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293).

NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (tak NSA w postanowieniu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. II OSK 420/18 ).

Uchwałę w sprawie Studium niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem w pierwszej kolejności do oceny, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jeśli tak, to czy interes prawny skarżącego został w sposób niedopuszczalny naruszony.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

W niniejszej sprawie skarżący uzasadnia posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały tym, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym Studium. Do skargi nie zostały dołączone dokumenty, potwierdzające, że prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...] przysługuje skarżącemu, jednak jest to okoliczność niesporna, niekwestionowana przez organ. Skarżący wywodzi także naruszenie interesu prawnego z naruszenia procedury sporządzania Studium, co doprowadziło do niekorzystnego z punktu widzenia skarżącego ustalenia na jego nieruchomości przeznaczenia R1 – tereny rolne z zakazem zabudowy, zamiast przeznaczenia go pod zabudowę.

Skarga została oddalona, albowiem zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, interes prawny skarżącego nie został naruszony. Niewątpliwie pozostawienie na działce skarżącego dotychczasowego przeznaczenia tj. przeznaczenia rolnego, w miejsce wnioskowanego przeznaczenia budowlanego, wpływa na interes faktyczny skarżącego, jednakże interes prawny i interes faktyczny to dwie zupełnie różne kategorie i nie mogą być ze sobą utożsamiane.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Zdaniem Sądu, kierunkowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w Studium, nie narusza prawa własności, jako że własność nie jest prawem bezwzględnym, co wynika wprost z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności") oraz z art. 140 Kodeksu Cywilnego ("W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."). Ustawą, która może ograniczać prawo własności jest między innymi właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są uchwalane przez radę gminy w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie, w formie aktu prawa miejscowego, a ustalenia Studium treść tych planów w daleko idący sposób determinują.

Podkreślenia wymaga to, że ustalenia odnoszące się do nieruchomości skarżącego dokonane w zaskarżonej uchwale, co do zasady nie zmieniło dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Wadowicach nr XVIII/148/2008 z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położnego w Choczni, działka skarżącego położona jest w terenach oznaczonych symbolem 7/R, z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze, z obowiązującą ochroną przed przeznaczeniem nierolniczym; z wykluczeniem lokalizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem pewnych wpuszczeń, ale wyłącznie w obrębie już istniejącej zabudowy (np. możliwość wykonania robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych; możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek).

Natomiast przeznaczenie nieruchomości skarżącego w Studium to tereny rolne z zakazem zabudowy, o dominującym przeznaczeniu: grunty orne, łąki, pastwiska, uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze z zakazem zabudowy, o symbolu R1.

Zasadniczo zatem przeznaczenie nieruchomości pozostaje niezmienne.

Wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś uchwalanie Studium należy do zadań własnych gminy, wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku Sąd nie może badać powodów, dla których Gmina Wadowice postanowiła zachować na swoim terenie obszary rolne, w miejsce przeznaczenia ich na tereny zabudowy.

Interes prawny skarżącego nie został również naruszony poprzez - jak twierdzi Skarżący - "złamanie procedury opracowania uchwały". Naruszenia procedury uchwalania Studium upatruje skarżący głównie w sposobie rozpatrzenia uwag, wskazując, że uwaga dotycząca działki stanowiącej jego własność nie została rozpoznana. Zarzut ten nie może odnieść skutku.

W tym miejscu wskazać zatem należy, w jaki sposób sformułowane i złożone były uwagi Skarżącego. Jak wynika z akt planistycznych, w dniu 5 stycznia 2018 r., skarżący złożył dwie uwagi. Pierwsza z nich oznaczona została liczbą porządkową [...] i numerem [...] i dotyczyła dwóch działek: nr [...] oraz nr [...] położonych według projektu Studium w terenie R1. Druga z uwag oznaczona została liczbą porządkową [...] i numerem [...] i dotyczyła działki nr [...] położonej w terenie Z1. Skarżący w swojej uwadze nie wskazał przy tym, że działka [...] nie stanowi jego własności. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że na etapie składania uwag, organ sporządzający studium nie jest obowiązany do weryfikowania stanu własności nieruchomości. Uwagę co do projektowanych w studium rozwiązań złożyć może każdy, a organ nie ma podstaw prawnych aby ograniczać czy utrudniać realizację tego prawa, poprzez żądanie udokumentowania prawa własności do nieruchomości objętej uwagą.

Nadto, jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez organ na wezwanie Sądu tj. map z wrysowanymi granicami działek nr [...] oraz nr [...] (karta 54-68 akt sądowych), obie te działki położne są w bezpośrednim sąsiedztwie, a działka [...] z dwóch stron otoczona jest działką [...] (działka [...] ma kształt litery L). Działki te leżą w pewnym oddaleniu od zagęszczonej zabudowy jednorodzinnej, na skraju terenu niezabudowanego i wykorzystywanego rolniczo (k. 60 akt sądowych).

Zgodnie z art. 46 KC, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast działka jest pojęciem odrębnym od pojęcia nieruchomości. Działka jest jednostką geodezyjną, oznaczającą obszar gruntu oznaczony na mapie ewidencyjnej granicami, numerem, powierzchnią, rodzajem użytkowania i klasy gruntu. Działka może stanowić samodzielną nieruchomość jako przedmiot własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks działek. Numery działek są, wraz z innymi danymi, jedną z podstaw oznaczania nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej. Sąd Najwyższy w wyroku z 26 lutego 2003 r., II CKN 1306/2000, wskazał, że dwie niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą, należące do tego samego właściciela i objęte jedną księgą wieczystą, stanowią zatem w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. jedną nieruchomość gruntową.

W tej sytuacji i wobec wszystkich opisanych wyżej okoliczności, organ sporządzający Studium w usprawiedliwiony i uprawniony sposób potraktował działki nr [...] oraz nr [...] jako jedną nieruchomość "wieczystoksięgową", której właścicielem jest skarżący, albowiem sposób sformułowania uwagi i zawarcie w niej obu działek ewidentnie na taki stan prawny wskazywał, zwłaszcza, że skarżący dla innej swojej działki - nr [...] złożył odrębną uwagę. Konsekwencją był sposób rozpatrzenia uwagi skarżącego l.p. [...], nr [...]. Organ częściowo uwagę uwzględnił dając możliwość skarżącemu - jak zapewne sądził - wykorzystania części jego nieruchomości na cele budowlane. Dopiero po uchwaleniu Studium okazało się, że fragment "nieruchomości" przeznaczony do zabudowy jest w rzeczywistości fragmentem "działki" i to nie skarżącego, a jego brata. Jednak z tego tytułu nie sposób czynić organowi jakiegokolwiek zarzutu.

Nie jest też uprawnione twierdzenie, że naruszona została zasada równości wobec prawa, poprzez uwzględnienie uwag sąsiadów i przeznaczenie pod zabudowę działek nr [...] ,[...] , gdy tymczasem działka skarżącego nie została pod zabudowę przeznaczona.

Jak wynika z fragmentu mapy studium (k. 65 akt sądowych) na której naniesione zostały działki geodezyjne, powierzchnia działek [...] ,[...] oraz fragment działki [...] przeznaczony pod zabudowę (objęte symbolem M1) mają mniej więcej zbliżoną powierzchnię. Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że rozpatrując uwagi, organ uszczuplił tereny rolne na rzecz terenów przeznaczonych do zabudowy mniej więcej w podobnym zakresie dla wszystkich – jak miał prawo sądzić - trzech właścicieli sąsiednich nieruchomości. Innymi słowy organ uwzględnił stan własności nieruchomości w takim zakresie, w jakim miał o stanie tym wiedzę, przekazaną przez składających uwagi. Oczywiście można rozważać dlaczego tereny przeznaczone do zabudowy nie zostały poszerzone kosztem terenów rolnych w większym zakresie, jednak jak już wyżej wyjaśniono nie jest to kompetencją sądu administracyjnego.

Podkreślić też należy, że zgodnie z aktualnie obowiązująca ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie ma niczym nieograniczonych możliwości czy też całkowitej dowolności w przeznaczaniu terenów pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt. 7 lit. c i d oraz 10 ust. 5 ustawy, przeznaczenie terenów pod zabudowę poprzedzone jest koniecznością dokonania bilansu tych terenów w oparciu o liczne kryteria wskazane przez ustawę, w tym także gmina jest obowiązana wziąć pod uwagę "możliwości finansowania wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy". Możliwości żadnej gminy w tym zakresie nie są nieograniczone, dlatego też przeznaczanie w Studium terenów pod zabudowę musi być czynione rozważnie.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu prawnego gruntów. Powtórzyć należy, że rozpatrując uwagi Burmistrz uwzględnił taki stan prawny gruntów, jaki był mu wiadomy. Jednak przepis art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest też daleko bardziej rozbudowany niż wskazuje to skarżący i każe w równym stopniu uwzględniać w Studium uwarunkowania wynikające także z szeregu innych elementów takich jak np.: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony; stan środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; potrzeby i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę itp.

Ustalenia Studium są zatem wypadkową wszystkich uwarunkowań występujących na terenie danej gminy, nie tylko stanu prawnego czy walorów ekonomicznych gruntów.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 11 pkt. 9 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Natomiast Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej, wskazane wyżej obowiązki proceduralne zostały przez Burmistrza wykonane, a uwagi skarżącego zostały rozpoznane. Także Rada Miejska uchwalając Studium, w załączniku nr 7 do zaskarżonej uchwały rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza.

Skarżący upatruje faktycznego braku rozpatrzenia złożonej przez siebie uwagi dotyczącej nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] w tym, że w uzasadnieniu jej rozstrzygnięcia Burmistrz zawarł następujące sfomułowanie: "ponowna analiza działki, która została zakwalifikowana w wyłożonym do publicznego wglądu dokumencie na tereny rolnicze wykazała, iż istnieje możliwość zakwalifikowania części terenu do funkcji mieszkaniowej w związku z powyższym poszerzono teren w sposób umożliwiający zagospodarowanie działki".

Skarżący uważa, że sam fakt użycia w rozstrzygnięciu słowa "działka" w liczbie pojedynczej wskazuje na to, że uwaga została rozpoznana tylko w stosunku do działki [...] (bo część tej właśnie działki zmieniła przeznaczenie na skutek uwzględnionej uwagi), a uwaga co do działki [...] pozostała nierozpoznana.

Zdaniem Sądu sformułowanie "działka" rzeczywiście zostało użyte nieprecyzyjnie, gdyż właściwym z punktu widzenia prawa sformułowaniem byłoby użycie słowa "nieruchomość" – co już wyżej wyjaśniono. Niemniej jednak w rozstrzygnięciu użyto także słów "część terenu", co łącznie wskazuje, że organ używał terminów raczej potocznych, skupiając się na treści merytorycznej rozstrzygnięcia. Podkreślić wyraźnie jednak należy, że w kolumnie nr 6 wykazu uwag, wskazane zostały obie działki i rozstrzygnięcie odnosi się do nich obu.

Zapewne uzasadnienie rozstrzygnięcia uwagi skarżacego mogłoby być bardziej rozbudowane i szczegółowe, jednak jego zwięzłość nie może stanowić podstawy do sformułowania zarzutu nierozpoznania uwagi skarżącego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko istotne naruszenie trybu sporządzania Studium może powodować nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie drobne uchybienie jakim jest zwięzłe uzasadnienie rozstrzygnięcia uwagi nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej działkę skarżacego.

Wobec wszystkich powyższych argumentów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.