Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 70/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę autostrady I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 10 grudnia 2012 r.; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

R. W. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił, że od 6 lat i 10 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, składającą się z działek nr [...][...][...][...][...] położonych w K. D. gmina B., przejętą na rzecz Skarbu Państwa w dniu 27 sierpnia 2007r. pod budowę autostrady.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 12 lipca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość; 2) stwierdzenie, że przewlekłości postępowania Wojewody spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do ustalenia w terminie jednego miesiąca odszkodowania za tą nieruchomość; 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podał, że od dnia 11 marca 1992 r. do dnia 27 sierpnia 2007 r. był właścicielem opisanej wyżej nieruchomości o łącznej powierzchni 3,3679 ha, położonej w K. D. gmina B.. W dniu 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda D. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] Z. – K. na odcinku B. – K., która liniami rozgraniczającymi obejmowała w/w nieruchomość.

Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nieruchomości wymienione w tej decyzji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 12 ustęp 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm., dalej powoływanej jako "specustawa drogowa"), decyzja ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość powinna powstać w terminie 30 dni od dnia kiedy stała się ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna w dniu 19 marca 2008 r. Odszkodowanie ustalane jest bez osobistego udziału właściciela wywłaszczonej nieruchomości (postępowanie toczy się bez rozprawy administracyjnej). W niniejszej sprawie Wojewoda dopiero w dniu 8 października 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (Wojewoda ponad 30 miesięcy zwlekał z rozpoczęciem postępowania odszkodowawczego, mimo faktycznego odebrania nieruchomości w dniu 21 sierpnia 2007 r.). W okresie od 28 grudnia 2010 r. Wojewoda aż 10-krotnie przesuwał termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość w K. D.. Dopiero decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za należącą do skarżącego nieruchomość, którą to decyzję uchylił organ II instancji decyzją w dniu 28 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewoda po raz drugi ustalił odszkodowanie. W dniu 21 maja 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił tą decyzję. W dniu 12 czerwca 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania Wojewody.

W tak przedstawiającym się stanie sprawy według skarżącego Wojewoda przez ponad 6 lat i 10 miesięcy przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a następnie próbował je zaniżyć ustalając w decyzjach z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., odszkodowanie za nieruchomość w K. D. nie uwzględniające jakichkolwiek elementów składowych nieruchomości. Na zlecenie Wojewody sporządzono dwie wyceny nieruchomości. Obie wyceny zostały tak wykonane, aby otrzymał on jak najmniejsze odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż m.in. w ogóle nie uwzględniono w wycenach elementów składowych nieruchomości. Dopiero w dniu 9 czerwca 2014 r. Wojewoda uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu elementów składowych nieruchomości, które były na stałe związane z gruntem w dniu 27 sierpnia 2007r. Wobec powyższego zdaniem skarżącego należało stwierdzić, że przez ponad 30 miesięcy, tj. w okresie od 19 marca 2008 r. do 8 października 2010 r. Wojewoda nie wykonał żadnej czynności, aby ustalić odszkodowanie. Natomiast w okresie następnych 45 miesięcy, tj. od 8 października 2010 r. do 12 lipca 2014 r. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007r. W ocenie skarżącego Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu zdawczo - odbiorczego przejęcia w dniu 27 sierpnia 2007r. nieruchomości w K. D., ani sam nie ustalił fizycznie co znajdowało się na wywłaszczonej nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007 r. Dopiero po upływie 6 lat i 10 miesięcy od wywłaszczenia nieruchomości Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości w K. D.. Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że dotychczasowe czynności Wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego, z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w K. D. trwa już ponad 6 lat i 10 miesięcy, oczywistym jest że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Naruszony został art. 35 k.p.a. oraz art. 12 ustęp 4b specustawy drogowej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1) odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; 2) oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej.

Na uzasadnienie podano, że sprawa przewlekłości postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy B. - oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-2, obręb K. D. - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd orzekł, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wymienionego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, oddalił skargę kasacyjną, przez co opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od dnia 13 listopada 2013 r. stał się prawomocny.

W ocenie Wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 10 grudnia 2012 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą, dlatego też skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody od dnia 27 sierpnia 2007r. do dnia 10 grudnia 2012 r. powinna zostać odrzucona.

Następnie autor odpowiedzi na skargę podał, że co do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa wymienionych nieruchomości gruntowych w pozostałym zakresie, tj. od dnia 11 grudnia 2012 r. do dnia 17 lipca 2014 r., to należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona.

Wojewoda w obszernym referacie zauważył, że postępowanie w przedstawionej sprawie administracyjnej nadal jest przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewodę D., organ odwoławczy - Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz sądy administracyjne. Przedstawiając wobec tego przebieg postępowania w tej sprawie w okresie od dnia 11 grudnia 2012 r. do dnia wniesienia przez R. W. aktualnej skargi na przewlekłość postępowania tj. do dnia 17 lipca 2014 r. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 28 września 2012 r. powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 grudnia 2012 r. z uwagi na potrzebę zebrania materiału dowodowego - dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, a następnie umożliwienia wypowiedzenia się stron postępowania co do zebranego materiału dowodowego. Pismem z dnia 2 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy udzieliła wyjaśnień dotyczących udostępnienia aktów notarialnych opisanych w sporządzonym operacie szacunkowym. Pismami z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewoda wystąpił do oznaczonych urzędów gmin (miast) i starostw powiatowych w celu uzyskania wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. powiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 15 marca 2013 r. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewoda przekazał skarżącemu uzyskane z urzędów gminy i starostw powiatowych dokumenty oraz powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 marca 2013 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 15 marca 2013r. powiadomiono strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia co do jego treści. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wniósł kolejne wnioski dowodowe w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. powiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r. (nr [...]) Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 1.762.758,00 zł z tytułu nabycia, z mocy prawa, przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości. W dniu 23 maja 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 21 maja 2014 r. (nr [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił opisaną decyzję z dnia 25 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej na dzień 27 sierpnia 2007 r. bądź złożenia stosownego oświadczenia. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewoda wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów (map lotniczych lub innych) umożliwiających identyfikację nasadzeń na opisanej nieruchomości według stanu na dzień 27 sierpnia 2007 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. zwrócił się do Wojewody o nadesłanie akt wymienionej sprawy administracyjnej (Nr [...]) w związku ze skargą na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wraz z pismem z dnia 8 lipca 2014 r. Wojewoda przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju akta wskazanej sprawy administracyjnej. Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2014 r. poinformowano strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. w miejscowości K. D. dowodu z zeznań świadków oraz wezwał określone osoby do stawienia się w charakterze świadka. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący złożył oświadczenie co do stanu zagospodarowania opisanej wyżej nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r.

W tak przedstawionym stanie postępowania administracyjnego, w ocenie autora odpowiedzi na skargę, nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powołany przepis specustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie Wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zauważono, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 576/10, zwrócił uwagę, że "przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nieruchomości nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa". Według Wojewody analogiczne stanowisko co do charakteru prawnego terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, przedstawił m.in. NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12. Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Organ dochował wymogów art. 36 k.p.a. tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Ponadto zauważono, że w terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego, sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego, jak również sądowo-administracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...].

Na wstępie należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy B. – oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-2, obręb K. D. – w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wskazanego wyroku. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, na co wskazał też Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie.

Wobec tego należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 168 § 1 w zw. z art. 171 u.p.p.s.a. wyrok tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wr 9/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Należy bowiem zauważyć, że jeśli skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (zob. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1). W związku z tym sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą D.m, które podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika również, że katalog stron obu postępowań sądowoadministracyjnych jest tożsamy. Z tego zaś, zdaniem sądu, płynie wniosek, że obecnie złożona skarga w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia 10 grudnia 2012 r. jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

W konsekwencji należy powiedzieć, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wspomnianego wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. Wspomnieć więc trzeba, że w myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.). W związku z tym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle po dniu 27 listopada 2012 r.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, nie można nie wspomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie natomiast art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl zaś art. 18 ust. 3 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej trzeba stwierdzić, że jak wynika z akt doręczonych sądowi, wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 10 grudnia 2012 r. przede wszystkim należy wskazać, że równoległe do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. zakończonego wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości.

W tym postępowaniu - Wojewoda D. decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia, z mocy prawa, przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości. Powyższa decyzją została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 21 maja 2014r. (nr [...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wskazaniach co do dalszego postępowania Minister wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii odnoszących się do stanu zagospodarowania należącej do skarżącego nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda D., będąc związany tym wskazaniami, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej. Również w dniu 24 czerwca 2014 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów (map lotniczych lub innych) umożliwiających identyfikację nasadzeń na opisanej nieruchomości. Ponadto zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2014 r. poinformował strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. w miejscowości K. D. dowodu z zeznań świadków oraz wezwał określone osoby do stawienia się w charakterze świadka. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący złożył oświadczenie co do stanu zagospodarowania opisanej wyżej nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r. W dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadzony został dowód z przesłuchania świadków. W powyższej czynności nie uczestniczył prawidłowo zawiadomiony skarżący. W tym okresie Wojewoda zawiadomieniami z dnia 29 lipca 2014 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 30 lipca 2014 r.) i podawał przyczyny zwłoki.

W ocenie sądu postępowania Wojewody D. w powyższym okresie nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów specustawy drogowej zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 21 maja 2014 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 28 marca 2014 r. (tj. po przesłaniu odpisu wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z uzasadnieniem) organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Sąd stwierdził nadto, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu przesłania odpisu wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły.

Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Na marginesie uzasadnienia wskazać trzeba, iż w dniu 7 października 2014 r., po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu wyroku, przedstawiono do akt sprawy wniosek skarżącego, nadany w urzędzie pocztowym w Warszawie w dniu 6 października 2014r., w którym wnosił on o odroczenie rozprawy z uwagi na niezdolność do pracy. Do wniosku dołączona była barwna kserokopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 30 września 2014 r. w prywatnym gabinecie lekarskim w Z. G. przez lekarza medycyny P. L., specjalisty neurologa, w którym w rubrykach dotyczących danych o niezdolności do pracy nie wpisano numeru statystycznego choroby, a jedynie wpisano termin niezdolności do pracy: od 30 września 2014 r. do 13 października 2014 r. oraz wskazania lekarskie: chory może chodzić. Ponieważ powyższy wniosek został przedstawiony do akt po ogłoszeniu wyroku przeto z oczywistych względów formalnych nie mógł być w sprawie rozpoznany i uwzględniony.