Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 259/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. M., reprezentowanej przez r. pr. Z. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. W. w Ł.

Od powyższej decyzji B. M., reprezentowana przez r. pr. Z. K., wniosła odwołanie.

Organ wyjaśnił też nadzwyczajny charakter postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślając, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ nadzoru może jednak gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor B. M. dołączyła odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., z którego wynika, że R. M. oraz B. M. M. (obecnie M.) są współużytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Dołączyła również wypis z protokołu z posiedzenia przed Sądem Rejonowym w L. z [...] czerwca 1997 r., sygn. akt I Ns [...], w sprawie o podział majątku wspólnego, z którego wynika, że B. M. i R. M. zawarli ugodę, na mocy której działka nr ewid. [...], została przyznana na rzecz B. M.

Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

Analiza akt sprawy wykazała, że inwestor B. M., uzyskała decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie ogrodzenia, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w Ł. (zmienioną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] stycznia 1998 r" Nr [...], znak: [...] w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy). Powyższe decyzje zostały dołączone do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Pr. bud.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., o ustaleniu warunków zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. W. oraz ok. 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. D.; projektowana - ok. 5,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. W. oraz ok. 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. D., zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki).

Z treści ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., wynika, że dach spornej inwestycji powinien być dachem dwuspadowym symetrycznym kryty dachówką o nachyleniu połaci dachowej ok. 35° - 50°. Analiza projektu budowlanego wykazała, że dach spornego budynku jest dachem wielospadowym o nachyleniu połaci dachowej wynoszącym 45° (zob. proj. bud. rzut poddasza rys. nr 14, przekrój A-A, rys nr 15, przekrój B-B, rys. nr 16) Tym samym kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Pr. bud., ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego gdyż nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

GINB, powołując się na orzecznictwo, omówił decydujące o rażącym charakterze naruszenia prawa trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja.

W ocenie GINB, powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Wprawdzie naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe naruszenie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, a jedynie na walory krajobrazowe i estetyczne. Jak wynika z ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., "(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. w piśmie z dnia 1997.10.29 znak [...] opiniuje pozytywnie przykrycie istniejącego budynku dachem spadzistym. Opiniuje pozytywnie przykrycie istniejącego budynku dachem spadzistym dwuspadowym lub wielospadowym bez ścianki kolankowej".

Decyzja Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r, Nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, ustala wysokość rozbudowywanej części budynku na 2,5 kondygnacji tj. parter, piętro i poddasze. Prawo budowlane nie definiuje "połowy kondygnacji." W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisy prawa nie posługiwały się pojęciem takim jak "połowa kondygnacji" Ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dopuszczała realizację "poddasza" nie precyzując przy tym czy chodzi o poddasze użytkowe czy poddasze nieużytkowe. Skoro tak, to można przyjąć, że dopuszczalna była realizacja poddasza nieużytkowego bądź użytkowego.

Stosownie do § 3 pkt. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) poprzez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. A contrario, z zacytowanego powyżej przepisu wynika, że poddasze użytkowe zalicza się do kondygnacji budynku.

Jak wynika z powyższego, ww. decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała realizację 3 kondygnacji, z 3 kondygnacją w formie poddasza użytkowego.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że w ramach spornej inwestycji istniejący budynek będzie rozbudowywany od strony ul. [...] (tj. działki nr ewid. [...]) o przyziemie, parter oraz piętro (zob. proj. bud. rys rzut przyziemia rys nr 11 rys rzut parteru rys nr 12 oraz rys. rzut piętra rys nr 13), natomiast istniejąca część budynku zostanie nadbudowana o poddasze (proj. bud. rys. rzut poddasza rys nr 14). Wymaga zauważenia, że na poziomie poddasza w nadbudowywanej, istniejącej części budynku zaprojektowano następujące pomieszczenia "kuchnię", "spiżarnię", "łazienkę", "pokój dzienny", "sypialnie rodziców", "sypialnię dziecka" (zob. proj. bud. rzut poddasza rys nr 14). Oznacza to, że ww. poddasze zostało zaprojektowane jako poddasze użytkowe. W konsekwencji rozbudowywana część budynku posiada 3 kondygnacje (przyziemie, parter, piętro) zaś nadbudowywana część budynku posiada 4 kondygnacje (przyziemie, parter, piętro, poddasze użytkowe).

Rozbieżność pomiędzy decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., a decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., w zakresie ilości kondygnacji nadbudowanej części budynku pozwala uznać, że w sposób istotny odstąpiono od wymogów w zakresie warunków zabudowy.

Organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i nie może od tych warunków odstąpić. Nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazana powyżej rozbieżność pomiędzy decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., oraz kwestionowana decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r, znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Pr. bud.

Przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione w analizowanym przypadku. Należy stwierdzić, że skutki analizowanego naruszenia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wymaga bowiem podkreślenia, że naruszony przepis dotyka szczególnie istotnej sfery - kwestii zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszelkie unormowania regulujące kwestie zgodności realizowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie ilości kondygnacji, powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem warunków przewidzianych co do ilości kondygnacji w sposób istotny zaburza ład przestrzenny w szczególności, że z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie przekracza 3 kondygnacji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do treści § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 13, § 271 i 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej - 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Zgodnie z treścią § 12 ust 6 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela (przy czym wymóg dotyczący uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt P.11/2000).

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że nadbudowywana część budynku usytuowana jest w odległości 4,70 m od granicy działek nr ewid. [...] w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 2,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki).

W nadbudowywanej części budynku w elewacji południowej usytuowanej w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] na pierwszej kondygnacji zaplanowano otwór drzwiowy (por. inwentaryzacja rzut przyziemia rys nr 1; rzut przyziemia rys nr 11).

Ponadto, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że rozbudowywana część budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowana jest w odległości 2,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz ścianą z otworami okiennymi na poziomie przyziemia, parteru i piętra, usytuowana jest w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości od ok. 4 m do ok 9,0 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki, rys rzut przyziemia rys nr 11 rzut parteru rys nr 12, rzut piętra rys nr 13)

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 lit. c Pr. bud. w zw. z § 12 ust 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na zaprojektowanie w nadbudowywanej części budynku otworu drzwiowego i otworu okiennego oraz w rozbudowywanej części budynku otworów okiennych w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust 4 pkt 1 ww. rozporządzenia

W ocenie GINB przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione w tym przypadku. Rażąco naruszone przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi względem granic sąsiednich działkach powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, gwarantują one właścicielom sąsiednich działek poszanowanie uzasadnionych interesów.

Zachowanie minimalnych odległości wynikających z § 12 ust 4 pkt 1 ww. rozporządzenia ma bowiem na celu ochronę obiektów budowlanych i ich użytkowników w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz poszanowanie intymności i prywatności osób dysponujących tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej.

Organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), gdzie uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r, sygn. akt II OSK 1603/14, wskazał, że znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. też wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r, sygn. akt II OSK 1953/14).

Organ stwierdził, że skutki analizowanych uchybień, jak wskazano powyżej, są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Z tego też względu, w ocenie GINB, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji nie stoi na przeszkodzie upływ czasu, jaki nastąpił od daty jej wydania. Nie "umniejsza" on bowiem negatywnych skutków, jakie związanie są z zatwierdzeniem rozwiązań projektowych rażąco naruszających ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość zadaszonych osłon lub pomieszczeń z pojemnikami na odpadki o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej.

Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że miejsce gromadzenia odpadów stałych zaprojektowane na działce nr ewid. [...] zostało usytuowane w odległości ok. 3,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz w granicy z działką nr ewid. [...], przy czym miejsce gromadzenia odpadów stałych będzie przylegać do takiego samego miejsca na działce nr ewid [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania działki).

Dlatego też decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Pr. bud. w zw. z § 23 ust 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 15 stycznia 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzuciła:

1. (...) naruszenie przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli stwierdzenie nieważkości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L., tj.:

1) zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie braku rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku sąsiedniej działki nr [...] oraz do załatwienia sprawy polegającej na ustaleniu czy wysokość budynku skarżącej oraz odległość od granic z działkami sąsiednimi, uwzględniając również upływ czasu od wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L., naruszają interes społeczny i słuszny interes skarżącej,

2) zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony zawartej w art. 7a § 1 poprzez interpretację decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1997 roku, nr [...], znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w sytuacji, gdy ewentualne niejasności i wynikające stąd wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącej, ponieważ w niniejszej sprawie nie sprzeciwiają się temu żadne sporne interesy stron ani osób trzecich,

3) zasady pogłębiania zaufania obywateli zawartej w art. 8 § 1 oraz zasady utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw zawartej w art. 8 § 2 poprzez niejednolite postępowanie organów administracyjnych w zakresie oceny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, po upływie ponad dwudziestu lat od wydania decyzji,

4) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 § 1 poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. w sytuacji, gdy została ona wydana bez rażącego naruszenia:

a) prawa zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414; dalej: ustawa),

b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46; dalej: rozporządzenie) oraz

c) decyzji Burmistrza Miasta Ł. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. (...) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy poprzez jej niezastosowanie, polegające na twierdzeniu, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał decyzję rozbieżną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) § 12 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta Ł. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wymagania odnośnie zabudowy i zachowania odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami

3) § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L.), poprzez jego zastosowanie pomimo, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wymagania odnośnie zabudowy i zachowania odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami, a powyższy przepis, co wynika z jego treści, ma zastosowanie dopiero wówczas, jeżeli z warunków decyzji nie wynikają inne wymagania".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że decyzja Wojewody [...] nie zawierała wobec decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. zarzutu naruszenia decyzji Burmistrza Miasta Ł.

Zgodnie z brzmieniem warunku dotyczącego wysokości budynku w decyzji warunkowej zapisano, że "ustala się wysokość rozbudowanej części budynku na 2,5 kondygnacji tj. parter, piętro i poddasze". Innych ograniczeń w tym zakresie decyzja nie zawiera. Nie można zatem twierdzić, w przeciwieństwie do GINB, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji organ administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia "potowy kondygnacji". Również w dacie wydania kontrolowanej decyzji takiej normatywnej definicji nie było. W decyzji Burmistrza Miasta Ł. nie określono też charakteru poddasza, czy ma być on użytkowy czy nieużytkowy.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że rozbudowa budynku o poddasze użytkowe naruszała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. "Jeżeli zdaniem organu poddasze użytkowe stanowi pełną kondygnację budynku, to jak w takim razie należy rozumieć pojęcie użyte w decyzji Burmistrza Miasta Ł., który posłużył się pojęciem "2,5 kondygnacji" ? Zważyć jednak należy, że nie użył tego pojęcia wyłącznie w zakresie ilości kondygnacji budynku lecz do określenia jego wysokości. W zaskarżonej decyzji wywiedziono jednak wniosek, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza realizację de facto trzech kondygnacji (trzecią kondygnację stanowi poddasze)".

GINB wskazując trzy kondygnację posłużył się pojęciem "przyziemia". Definicji takiego pojęcia rozporządzenie także nie zawiera. W decyzji warunkowej wyraźnie wskazano co ma się składać na poszczególne kondygnacje, a mianowicie: 1) parter, 2) piętro i 3) poddasze. Można by mieć wątpliwości czy chodzi o dwie czy trzy kondygnacje, gdyby nie dodatkowe nazwanie poszczególnych kondygnacji (z których poddasze zostało potraktowane jako połowa kondygnacji). W takim razie, skoro mamy do czynienia z rozbudową budynku to oczywistą rzeczą jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi uwzględniać stan faktyczny przed dokonaniem rozbudowy. Oznacza to, że brak wskazania w decyzji "przyziemia" nie może oznaczać, że rozbudowany budynek w wyniku prowadzonych robót budowlanych zostanie pozbawiony tej części. Z decyzji Burmistrza Miasta Ł. wynika, że budynek (oprócz "przyziemia") będzie składał się z następujących elementów: parteru, piętra i poddasza.

W dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. wskazany w zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zdaniem skarżącej, nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Jeżeli nawet można postawić zarzut, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. nie zawiera pojęć zgodnych z wówczas obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, gdyż nie zawiera wskazania kondygnacji w liczbach całkowitych, to można jedynie mieć wątpliwość, czy całkowicie jest zgodna z prawem. Natomiast w żadnym razie nie można postawić zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, takiego zarzutu nie można postawić decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.

Wojewoda [...] dysponując pełną dokumentacją nie zarzucił naruszenia prawa, jeżeli chodzi o wysokość budynku skarżącej. Gdyby faktycznie zarzut takiego naruszenia był oczywisty, a takim jest rażące naruszenie, to trudno przypuszczać, że organ ten nie zwróciłby na to uwagi. Jeżeli już zatem istnieją wątpliwości, czy w tym zakresie nastąpiło naruszenie prawa, to z takiej wątpliwości nie można sformułować jednoznacznej tezy o rażącym naruszeniu prawa.

Niezrozumiałym dla skarżącej jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ pominął § 12 ust 1 rozporządzenia, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich Dopiero jeżeli z warunków zawartych w decyzji warunkowej nie wynikają inne wymagana, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami wskazanymi w rozporządzeniu, o czym stanowi § 12 ust. 4 rozporządzenia. W pierwszej kolejności zatem należy posłużyć się decyzją Burmistrza Miasta Ł. W pkt. 4 Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazano, że "należy zachować odległość od działek sąsiednich: 4 m przy ścianach z oknami, 3 m przy ścianach bez okien, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż przytoczone powyżej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w w/w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej i uzyskanie pisemnej zgody jej właściciela". Tak postawiony warunek nie został naruszony.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano, aby odległości od działek sąsiednich były mniejsze niż 1,5 m oraz aby odległości te kolidowały z istniejącą lub projektowaną zabudową. Tę okoliczność całkowicie pominął GINB. Wskazał natomiast, że rozbudowa część budynku zawiera się w wymaganych odległościach od sąsiednich nieruchomości, po czym jednak stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Do decyzji Burmistrza Miasta Ł. została załączona mapka, z której wynika, że odległość pomiędzy projektowaną zabudową od granicy z sąsiednią działką nr [...] (obecnie [...]) wynosi 1,5 m. Na podstawie § 12 ust. 6, dopuszcza się usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela.

Organ administracyjny nie wziął pod uwagę pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 12 lipca 2018 roku, znak [...], z którego wynika, że po przeprowadzeniu kontroli na nieruchomości skarżącej ustalono, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Decyzja zakłada usytuowanie ściany południowej budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką nr [...] (obecnie [...]). Ponadto faktyczna odległość usytuowania budynku stanowiącego własność skarżącej od granicy działki nr [...] jest większa niż 1,5 metra.

Należy podkreślić ponadto, że rozbudowa i nadbudowa budynku na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nie dotyczyła rozbudowy w kierunku działki nr [...] (obecnie [...]). Ściana budynku przy granicy z tą działką została wybudowana kilkanaście lat wcześniej na podstawie innych wcześniejszych decyzji administracyjnych.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska GINB, podtrzymującego rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Przedmiotowe pozwolenie na budowę nie jest sprzeczne z przepisami prawa i nie rodzi skutków ani gospodarczych ani społecznych niemożliwych do zaakceptowania, wbrew stanowisku obu organów.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca były nieprawidłowe, a skarga była zasadna.

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego przez organa obu instancji GINB była ważność (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a.) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego.

Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że decyzja ta wydana została po uprzednim uzyskaniu przez skarżącą decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Jak wynika z tej decyzji, organ ustalał warunki inwestycji polegającej na 1. nadbudowie i 2. rozbudowie budynku mieszkalnego i 3. budowie ogrodzenia na oznaczonej co do tożsamości działce.

Ustawa Prawo budowlane, już według stanu na dzień wydawania ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyraźnie przewidywała, że rozbudowa i nadbudowa to nietożsame rodzaje budowy (art. 3 pkt. 6 Pr. bud.). Dlatego też, prawidłowo, Burmistrz Miasta Ł. w pkt. 1 decyzji wyraźnie określił, że warunek w zakresie maksymalnej wysokości części budynku – 2,5 kondygnacji (parter, piętro i poddasze) dotyczy rozbudowanej części budynku. Organ nie określił natomiast w ww. decyzji wysokości nadbudowy.

Jak wynika z powyższego, organ ustalający warunki zabudowy dla zamierzonej rozbudowy i nadbudowy istniejącego już budynku ograniczył nakaz zachowania oznaczonej wysokości jedynie dla tej części budynku, która miała powstać w wyniku rozbudowy, a nie nadbudowy. Fakt ten – istotny dla dokonanej przez organ odwoławczy subsumpcji prawnej – umknął jednak uwadze GINB.

Skoro więc – co ustala GINB w swojej decyzji na s. 4 – nadbudowa polegała na podwyższeniu istniejącego już budynku o poddasze użytkowe (a więc o 1 kondygnację), zaś organ ustalający warunki zabudowy nie ograniczył w żaden sposób wysokości tejże nadbudowy – to ustalenie, że "nadbudowana część budynku posiada 4 kondygnacje", w więc uprzednio istniejące "przyziemie parter i piętro" i poddasze nie świadczy o tym, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając skarżącej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę rażąco naruszył prawo (art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b Pr. bud.). Nie zaistniała bowiem żadna "rozbieżność" co do ilości dopuszczalnych w ramach nadbudowy kondygnacji, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała takich ograniczeń co do nadbudowy.

Zdaniem GINB "analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że nadbudowywana część budynku usytuowana jest w odległości 4,70 m od granicy działek nr ewid. 265 w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 2,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki)". Należy jednak stwierdzić, że odległości te były prawidłowe i zgodne z § 12 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 z p. zm.), jak również z decyzją o warunkach zabudowy; także w zakresie odległości rozbudowywanego budynku od drogi (zgodnie z linią zabudowy rozbudowanego budynku – decyzja Nr [...] Burmistrza Miasta Ł.).

Organ odwoławczy stwierdzając, że "w nadbudowywanej części budynku w elewacji południowej usytuowanej w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] na pierwszej kondygnacji zaplanowano otwór drzwiowy" powołał się na dokumenty projektowe: inwentaryzację rzutu przyziemia rys nr 1; rzut przyziemia rys nr 11. Ta inwentaryzacja i ten rzut obrazują jednak stan przyziemia (już istniejącego), a nie nadbudowy. Nie potwierdzają one tego, że w nadbudowanej części zaplanowano otwór drzwiowy.

Zdaniem GINB, "analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że rozbudowywana część budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowana jest w odległości 2,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz ścianą z otworami okiennymi na poziomie przyziemia, parteru i piętra, usytuowana jest w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości od. ok. 4 m do ok 9,0 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (proj. bud. plan zagospodarowania działki, rys rzut przyziemia rys nr 11 rzut parteru rys nr 12, rzut piętra rys nr 13).

Jak już była o tym mowa, odległość rozbudowanego po linii zabudowy budynku od drogi na działce [...] jest zgodna z udzielonymi warunkami zabudowy. Natomiast odległość 1,5 m ściany z otworami okiennymi na poziomie przyziemia, parteru i piętra od granicy działki nr ewid. [...] jest zgodna z § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, odległość taka została zachowana, a w dokumentacji projektowej (k-13) znajduje się zgoda sąsiadów na planowaną rozbudowę i nadbudowę.

Dlatego też wadliwie uznał organ odwoławczy, że rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c Pr. bud. i § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Wprawdzie GINB w swojej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w L., wskazanej w decyzji Wojewody [...] – a więc tego, że w projekcie budowlanym odległość budynku od granicy z działką nr ewid [...] (obecnie [...]) wynosi 1 m, a nie 1,5 m – tym niemniej należy wyjaśnić, co następuje.

Burmistrz Miasta Ł., w zakresie zachowania wynikających z przepisów odległości mającego powstać w wyniku rozbudowy i nadbudowy budynku wskazał te normy odległościowe, które wynikały wprost z § 12 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 z p. zm.). Stanowiący część składową ww. decyzji załącznik graficzny (wg. treści nadanej decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] stycznia 1998 r., Nr [...]) sporządzony w skali 1:500 określał nieprzekraczalną linię zabudowy od istniejących ulic na 5 m. Zaznaczenie, określone w legendzie załącznika, jako rozbudowa i nadbudowa, nie zawierało natomiast żadnych danych o odległości powstającego na działce [...] budynku od granic 2 działek sąsiednich – [...] i [...].

Taka odległość nie została również oznaczona w stanowiącym załącznik do projektu budowlanego planie zagospodarowania działki nr ewid. [...]. W związku z tym, że odległości te nie zostały w sposób precyzyjny i oczywisty oznaczone w sposób odmienny od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie organu, że z decyzją tą są niezgodne. Powstające wątpliwości powinny zaś być przez organa brane pod rozwagę przy tak stanowczym orzeczeniu administracyjnym, jakie zapadło w niniejszej sprawie.

Decyzją z [...] maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 1997 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Wobec ww. okoliczności braku oznaczenia w planie zagospodarowania działki [...] odległości od nieruchomości sąsiednich mniejszej, niż wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy, organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstaw do twierdzenia, że projektant rzeczywiście odległość ową zmniejszył o niemal 0,5 m.

Wojewoda [...] – wobec bardzo nieprecyzyjnego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i planu zagospodarowania działki [...], nieokreślających odległości budynku od działki nr ewid. [...] – nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił, że z projekt zagospodarowania działki przewiduje nieprawidłową odległość budynku od granicy. Nie można bowiem uznać, że organ ustala tak istotną kwestię "z obliczeń według skali mapy", skoro nawet tych obliczeń i sposobu ich wykonania w uzasadnieniu swej decyzji nie podaje. Jak sam organ zresztą stwierdził w decyzji wydanej w I instancji, "kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zachowanie odległości od granicy działki nr [...]".

GINB w żaden sposób nie dokonał własnych ustaleń w ww. zakresie, nie odniósł się też do wywodu organu I instancji w zakresie tak ustalanej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Na s. 5 decyzji stwierdza natomiast, że odległość od działki [...] wynosi "ok. 1,5 m", co oznaczałoby, że decyzja Wojewody [...] była najzupełniej błędna.

Susznie organ II (i I) instancji zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postepowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Ma to bowiem istotne znaczenie przy ocenie ważności funkcjonującej od ponad 22 lat w obrocie prawnym, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana. Elementem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa – nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest – zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – aby to naruszenie prawa było rażące.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (tak np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Ów nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18, CBOSA).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. "Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny" (op. cit.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że GINB przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych kwestionowanej co do jej ważności decyzji nie wziął pod należytą uwagę upływu ponad 22 lat od jej wydania. Przyjmując do wiadomości, że GINB zna wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (s. 7 decyzji), Sąd stwierdza, że organ wysnuł błędne wnioski ze znaczenia tego wyroku, również dla niniejszej sprawy.

W wyroku tym Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (CBOSA) NSA słusznie wyjaśnił, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie - podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej". Tut. Sąd w pełni takie stanowisko podziela i uznaje za własne.

Wprawdzie – na co słusznie zawraca uwagę organ – ww. wyrok Trybunału ma w omawianym zakresie charakter zakresowy, tym niemniej konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest - w ocenie tut. Sądu - konieczność brania pod uwagę w postepowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jeżeli na skutek wydanej przed 22 laty decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. powstał większy obiekt budowlany, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, a dodatkowo nie uniemożliwia innym osobom zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem - to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na rozbudowaniu i nadbudowie budynku i nabyciu praw do tak powstałych lokali przez skarżącą.

Tym samym wskazywane przez organ odwoławczy (i Wojewodę [...]) naruszenie prawa polegające na wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę niezgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko nie uzyskało potwierdzenia w aktach sprawy, ale nie mogłoby mieć znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej tego organu.

Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b Pr. bud., dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2)..

W postępowaniu nadzwyczajnym, o czym była już mowa, organ nadzorczy bada wyłącznie kwestie prawne dotyczące ważności decyzji. Przypomnieć należy ponadto, że w tym postepowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności stanu faktycznego, ale ustala, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym.

Organ, ponownie rozpatrując sprawę, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną, wyda decyzję merytoryczną należycie dokonując subsumpcji prawnej, w tym także wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa ujętej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., biorąc też pod uwagę upływ czasu, jaki minął od dnia wydania kwestionowanej decyzji w aspekcie skutków społeczno gospodarczych, jakie decyzja ta wywołała. Okoliczności, poruszone w dokonanej w uzasadnieniu wyroku ocenie tut. Sądu, nie pozwalają bowiem na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu.