Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 478/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 84a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 11 ust. 2 pkt 5, par. 12, par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 140, art. 222 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. G. i R. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego: I. oddala skargę, II. przyznaje adw. A. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę [...] zł (w tym [...] zł tytułem podatku od towarów i usług).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nakazał T. K., Z. K., E. J., H. J. i A. J. przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w S., uwzględniający dokonane w toku prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], Starosta P. udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...]. Natomiast zaświadczeniem z dnia [...] września 2006 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. potwierdził zgłoszenie zakończenia wymienionej budowy. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010 r. ustalono, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzane są za pomocą rur spustowych do 3 studzienek szczelnych o średnicy 100 cm i głębokości ok. 150 cm, z których następnie odpompowywane są przez węże ogrodowe biegnące w rowku obok ogrodzenia do dołu chłonnego na terenie wspomnianej działki, zlokalizowanego w najniższym punkcie działki. W okolicy dołu chłonnego we frontowej części działki znajduje się studzienka wodomierzowa, w której zbiera się woda do poziomu wody gruntowej. Naturalny spadek terenu przebiega w kierunku ul. [...] przez działkę nr [...] (nachylenie w kierunku południowym), gdzie znajduje się wykopany dół, w którym poziom wody znajdował się ok. 80 cm poniżej poziomu terenu. W ciągu ul. [...] brak jest sieci kanalizacji deszczowej, sanitarnej oraz rowu przydrożnego. Całość ścieków bytowych odprowadzana jest do zbiornika bezodpływowego o pojemności ok. 4 m3, z pomieszczenia piwnicy ścieki odprowadzane są przez pompę mieląco-tłoczącą do zbiornika bezodpływowego. W toku następnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2011 r. ustalono, że na poddasze budynku wejście odbywa się przez schody drewniane zlokalizowane w ciągu klatki schodowej prowadzącej z parteru na piętro. Na stropie powyżej piętra ułożono panele drewniane na piance. Połać wewnętrzna dachowa została ocieplona i obłożona płytami gipsowo-kartonowymi, a na przestrzeni poddasza wydzielono 5 pomieszczeń za pomocą ścianek w lekkiej zabudowie z płyt gipsowo-kartonowych. Sufit poddasza wykonano natomiast z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym podwieszonym do jętek, a zamiast okien podwójnych w połaci dachowej zastosowano okna pojedyncze. Doszło zatem w ocenie organu do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym odstępstwa te miały pierwotnie polegać na (1) zmianie rzędnej posadowienia "0" budynku (rzędnej posadzki parteru) z projektowanej wysokości 104,98 m n.p.m. do wysokości 105,46 m n.p.m., (2) wykonania 3 studzienek o średnicy 100 cm i głębokości ok. 150 cm, służących do gromadzenia wody opadowej z dachu, (3) zagospodarowania poddasza nieużytkowego na kondygnację użytkową, służącą celom mieszkalnym, zwiększając tym samym z 2 do 3 liczę nadziemnych kondygnacji budynku. Jednocześnie, przeprowadzono ocenę zgodności wprowadzonych przy omawianym budynku istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa, stwierdzając, że (1) zagospodarowanie nieużytkowanego poddasza na kondygnację użytkową narusza § 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., rejon ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]), a (2) wykonanie studzienek szczelnych służących do gromadzenia wody opadowej z dachu przedmiotowego budynku w sytuacji braku sieci kanalizacji deszczowej jest dopuszczalne w świetle § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zwłaszcza, że z ekspertyzy technicznej z dnia [...] maja 2011 r., uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., wynika, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Niemniej, wątpliwości organu budzi stwierdzenie zawarte w tej ekspertyzie, wedle którego w razie braku możliwości zagospodarowania wody deszczowej w wykonanych studzienkach inwestor powinien zagospodarować jej nadmiar w obrębie własnej działki poprzez wykonanie rowka odwadniającego i oczka wodnego, do którego kierowany byłby nadmiar wody. Wymieniona ekspertyza nie określa bowiem parametrów tych urządzeń, co wskazuje na naruszenie w tym zakresie § 29 powołanego rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom (1) usunąć elementy zagospodarowujące poddasze nieużytkowe na użytkowe, (2) wykonać odprowadzenie wody opadowej z dachu budynku za pomocą rur spustowych bezpośrednio na nieutwardzony teren działki i (3) przedstawić projekt budowlany zamienny omawianego budynku. Powyższe rozstrzygniecie zostało jednak następnie uchylone decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ uznał jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego tylko zmianę rzędnej posadowienia budynku, gdyż kwestie wykonania 2 studzienek retencyjnych i ich zgodności ze sztuką budowlaną nie mogą być rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania, co nie wyklucza wszczęcia odrębnego postępowania. Jednocześnie, organ zaznaczył, że status strony przyznano inwestorom przedmiotowego obiektu budowlanego oraz właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. E. i R. G. odwołali się od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali na szereg uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił bowiem w ich ocenie przeliczeń systemu rynnowego dla dachu całego budynku oraz nie odniósł się do możliwości gromadzenia wody opadowej z dachu budynku i tarasu nad garażem w jednej studzience. Nie poruszono też kwestii projektu budowlanego, który przewidywał 4 rury spustowe dla dachu głównego, gdy w rzeczywistości są tylko 2 takie rury. Organ pominął także zgromadzoną dokumentację fotograficzną i załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2010 r., z którego wynika, że woda opadowa z jednej studzienki odprowadzana jest wężami wzdłuż ogrodzenia z sąsiadującą działkę, z której woda ze względu na spadek terenu przelewa się dalej. Nie odniesiono się poza tym do oświetlenia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym; zwłaszcza, że projekt budowlany przewidywał 4 okna połaciowe, podczas gdy inwestor zmniejszył ich liczbę do 2. Organ nie uwzględnił również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość powinna mieć maksymalnie 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Tym bardziej, że nie poddano analizie piwnicy, do której prowadzą schody z parteru budynku, co czyni ją kolejną, podziemną, kondygnacją. Ponadto, skarżący podkreślili, że budowa piwnicy zaburza stosunki wodne, oddziałując negatywnie na ich nieruchomość. Poza tym skarżący podnieśli, że wykonanie studzienek retencyjnych na fundamentach wymagało pozwolenia na ich budowę, a studzienka wodomierzowa powinna być umieszczona w samym budynku. Nie odniesiono się również do faktu, że studzienka na wodę opadową położona jest w najniższym punkcie działki, a wypływająca z niej woda nie zatrzymuje się na posesji inwestorów z uwagi na spadek terenu. Skarżący wskazali przy tym, że oczekują rozwiązania problemu zalewania ich posesji.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że krąg osób legitymujących się przymiotem strony określa się w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 k.p.a. Kluczowe znaczenie na gruncie powołanego przepisu posiada interes prawny, który powinien być wykazany przez podmiot chcący uczestniczyć w tym charakterze w postępowaniu. E. i R. G. wskazywali, że ich interes prawny wynika z faktu, że ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji musiał zatem rozważyć, czy wykonane roboty budowlane wpływają na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących. Organ odwoławczy podkreślił, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny, jeżeli w wyniku danego postępowania może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że działka nr [...] należąca do skarżących oddzielona jest od działki nr [...] działką nr [...] o szerokości ok. 20 m. Jednocześnie, budynek mieszkalny na działce inwestorów powstał w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], a zatem został zachowany wymóg z § 12 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Obiekt ten nie wymagał również przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska i nie jest obiektem stwarzającym zagrożenie dla środowiska lub mogącym pogorszyć stan środowiska w myśl przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. – Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.). Ponadto, przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie istotnych odstąpień od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Organ I instancji stwierdził zarazem, że w trakcie budowy budynku doszło do zmiany rzędnej poprzez posadowienie parteru budynku z projektowanej wysokości 104,98 m n.p.m. do wysokości 105,46 m n.p.m. Zmiana ta nie oddziałuje jednak na nieruchomość nr [...] w sposób, który powodowałby ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania przez skarżących lub korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym samym należy stwierdzić, że brak jest przepisu, z którego wynikałby interes prawny E. i R. G. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie organu I instancji nie dotyczy zalewania nieruchomości nr [...], lecz istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Co więcej, spadek ul. [...] w kierunku ul. [...] i ul. [...] powoduje naturalny spadek wód opadowych w kierunku tej ostatniej ulicy, a konsekwencji zalewanie działek tam położonych przez wody opadowe z sąsiednich nieruchomości. Zmiana poziomu posadowienia parteru na działce nr [...] nie ma przy tym wpływu na stopień zalewania działki nr [...]. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że kwestia zalewania nieruchomości skarżących powinna być rozpatrzona w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 p[oz. 2019 z późn. zm.), a organem właściwym w takim wypadku jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei ewentualne przekroczenie poziomu immisji sąsiedzkich czy występowanie niedogodności może rodzić roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, zaś skarżący nie posiadają przymiotu strony toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym należy uznać, że skarżący nie byli stroną postępowania, wobec czego zainicjowane przez nich postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. E. i R. G. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i ewentualnie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt lit. b i art. 9 tejże ustawy oraz § 29 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż art. 28 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto także w ramach art. 28 kpa E. i R. G. powinni byli uzyskać status strony. Interes prawny skarżących wynika bowiem z bezprawnego naruszenia § 29 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków, zakazującego dokonywania zmian w naturalnym spływie wód poprzez kierowanie ich na teren nieruchomości sąsiedniej. Skarżący zarzucili, że doszło do podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...], co doprowadziło do zmiany naturalnego spływu wód powierzchniowych. Ponadto w myśl § 3 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalny poziom posadowienia parteru budynków mieszkalnych na ul. [...] mógł wynosić nie więcej niż 0,5 m n.p.m. Tymczasem z protokołu z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że poziom gruntu został podniesiony o 1,16 m, a w odniesieniu do działki nr [...] – 0,53 m. Różnica poziomów między działkami nr [...] i [...] wynosi obecnie 0,93 m, wobec czego dochodzi do przyspieszenia zalewania nieruchomości skarżących w wyniku kierowania tam większej ilości wód powierzchniowych z terenu działki inwestorów. W konsekwencji doszło zatem do zmiany stosunków wodnych, co z kolei powinno uzasadniać zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie, E. i R. G. wskazali na zasadę ochrony praw osób trzecich z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, dodając zarazem, że przymiot stron powinien być im przyznany ze względu na złożenie wielu uwag w toku postępowania przed organem I instancji. W ocenie skarżących nie przeprowadzono dostatecznie wyczerpująco analizy przepisów prawa budowlanego. E. i R. G. wskazali zarazem, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Podstawą uznania skarżących za stronę może być zatem art. 140 k.c.; zwłaszcza, że inwestorzy oddziałują niekorzystanie na ich posesję przez podmywanie posadowienia budynku położonego na nieruchomości skarżących i zalewanie ich gruntu.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ wyjaśnił, że inwestor w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę rzędnej posadowienia "0" z projektowanej wysokości 104,98 m n.p.m. do wysokości 105,46 m n.p.m. Niemniej, poziom posadowienia parteru nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem poziomu terenu. Ten ostatni znajduje się bowiem poniżej poziomu posadowienia parteru od 0,32 m do 0,48 m, gdyż działka nr [...] jest nieruchomością o różnym poziomie terenu od 103,95 m n.p.m. do 104,59 m n.p.m. Nie można więc argumentować, że poziom gruntu wspomnianej działki został podniesiony o 1,16 m. Na działce nr [...] występuje ponadto naturalny spadek terenu w kierunku nieruchomości nr [...]. Zmiana rzędnej posadowienia parteru nie mogła zatem spowodować zmiany naturalnego spływu wód na działce. Ponadto szczegółowo kwestia ta powinna być rozstrzygnięta na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez właściwe do tego organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Tym samym wspomniany środek odwołany może być skutecznie złożony tylko przez podmiot legitymujący się przymiotem strony w danym postępowaniu administracyjnym. Wniesienie odwołania przez inne podmioty skutkuje natomiast umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle w niniejszej sprawie, koncentrowały się wokół uznania E. i R. G. za strony kontrolowanego postępowania. Trzeba przy tym od razu wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem kontrolowane postępowanie nie dotyczyło wydania pozwolenia na budowę, lecz wiązało się z wykryciem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakończyło się wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzji nakładającej stosowny obowiązek na inwestorów. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa w sposób bardziej restrykcyjny, a więc z punktu widzenia skarżących – mniej korzystny, katalog podmiotów, które mogą legitymować się statusem strony. Dlatego przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco.

Takie stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 225/11; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji podstawę określenia kręgu osób posiadających status strony stanowił w niniejszej sprawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć więź prawną pomiędzy określonym podmiotem a oznaczoną normą prawną. Więź ta musi mieć charakter konkretny, osobisty, rzeczywisty i obiektywnie weryfikowalny. Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, wyrażający się jedynie w zainteresowaniu danego podmiotu wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wspomniany interes faktyczny, wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego, nie stanowi zatem wystarczającej podstawy do przyznania przymiotu strony. Trzeba zatem od razu zauważyć, że sam fakt kierowania przez skarżących szeregu pism do organów administracji publicznej, na co powołują się E. i R. G. w skardze z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie wystarczał bynajmniej do wykazania interesu prawnego (k. 4-18 akt sądowych).

Odnosząc zarazem dotychczasowe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy najpierw zaznaczyć, że kontrolowane postępowanie wiązało się ze stwierdzeniem istotnych odstępstw przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo to polegało na zmianie rzędnej posadowienia "0" budynku z przewidzianej w projekcie wysokości 104,98 m n.p.m. do wysokości 105,46 m n.p.m., co zostało stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], przeprowadzonej przy udziale geodety (k. 81 akt adm. organu I instancji). W tym miejscu trzeba jednak od razu podkreślić, że pojęcie rzędnej posadowienia budynku nie może być utożsamiane, jak zdają się to czynić skarżący, z pojęciem rzędnej terenu. To pierwsze dotyczy konstrukcji budynku, a nie ukształtowania powierzchni gruntu. Trzeba przy tym dodać, że działka nr [...] należąca do E. i R. G. nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], a od terenu inwestycji oddziela ją jeszcze działka nr [...] o szerokości ok. 20 m. Wprawdzie dla uzyskanie statusu strony w myśl art. 28 k.p.a. nie jest konieczne by działka podmiotu zainteresowanego graniczyła wprost z działką inwestora, lecz niemniej stwierdzone w niniejszej sprawie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ze względu na swój charakter, nie oddziałuje wprost w sposób negatywnych na nieruchomość skarżących. Konkluzja ta podważa z kolei istnienie bezpośredniego i rzeczywistego interesu prawnego E. i R. G. w przedmiotowym postępowaniu, wskazując raczej jedynie na interes faktyczny, który nie wystarcza do uznania ich za stronę.

Jednocześnie, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, w świetle którego budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] został wzniesiony zgodnie z wymogami co do odległości od granicy nieruchomości, o jakich mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że w zakresie konstrukcji dachu nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Trzeba przy tym zauważyć, że położenie budynku na działce nr [...] sprawia, że wody opadowe kierowane są tylko na teren wymienionej nieruchomości. Fakt ich dalszego spływania nie narusza natomiast co do zasady przepisów prawa budowlanego. Charakter realizowanej inwestycji wykluczał poza tym stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 25 poz. 150 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.). Powoływanie się z kolei na art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) okazało się również chybione, gdyż przepis ten może w kontekście niniejszej sprawy uzasadniać ewentualnie skorzystanie przez skarżących z roszczenia negatoryjnego z art. 222 § 2 k.c. Przepis ten abstrahuje natomiast co do zasady od kwestii istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Żadna zatem z wymienionych powyżej norm nie mogła stanowić źródła interesu prawnego skarżących.

Niemniej, w toku postępowania E. i R. G. konsekwentnie zwracali uwagę na fakt zalewanie ich działki wodami spływającymi z terenu działki nr [...] – pisma z dnia 19 września 2010 r. 23 listopada 2010 r., 9 grudnia 2010 r., 10 stycznia 2011 r., 11 stycznia 2011 r., 28 kwietnia 2011 r., 19 maja 2011 r., 20 czerwca 2011 r., 3 lipca 2011 r., 11 lipca 2011 r., 14 grudnia 2011 r., notatki służbowe z dnia 20 lutego 2012 r. i 23 maja 2011 r. (k. 2-4, 35f, 42, 82, 102-103, 166, 188, 190-193, 228-230, 270, 272-273, 320, 349 akt adm. organu I instancji), pismo z dnia 8 marca 2012 r. i odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 5-8, 64-65 akt adm. organu II instancji) oraz skardze z dnia [...] kwietnia 2012 r. W tej mierze skarżący nierzadko powoływali się zarazem na § 11 ust. 2 pkt 5 i § 29 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), które ich zdaniem miały uzasadniać przyznanie im statusu strony postępowania.

Trzeba więc ponownie podkreślić, że stwierdzone w sprawie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego – tj. zmiana rzędnej posadowienia parteru budynku – nie powinno być utożsamiane ze zmianą ukształtowania terenu. Zgromadzony w aktach sprawy materiału dowodowy nie daje bowiem podstaw do wysuwania takich twierdzeń. Co więcej, z ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej wynika, że na obszarze, na którym położone są działka skarżących i działka inwestorów, występuje naturalny spadek terenu, przebiegający w szczególności od działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Okoliczność ta została zresztą potwierdzona również przez samych skarżących w pismach z dnia 8 grudnia 2010 r. i 8 marca 2012 r. (k. 35e akt adm. organu I instancji) oraz odwołaniu z dnia [...] tycznia 2012 r. i skardze z dnia [...] kwietnia 2012 r. Uwzględniając tę konkluzję oraz wzajemne położenie wymienionych działek, należy uznać, że zmiana rzędnej posadowienia budynku przez inwestora nie naruszyła interesu prawnego skarżących, którego ewentualnym źródłem mógłby być § 11 ust. 2 pkt 5 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.).

W tym miejscu trzeba dodatkowo wskazać, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy w myśl art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, (2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, (3) badanie przyczyn powstawania katastrofa budowlanych oraz (4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Ponadto, art. 84a ust. 1 cytowanej ustawy wyjaśnia, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje (a) kontrolę zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, (b) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji, (c) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w tak zakreślonym katalogu kompetencji nie mieści ustalanie przyczyn zalewania działki przez wody powierzchniowe, jeżeli nie wiąże się to bezpośrednio z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Takiego związku nie da się natomiast stwierdzić w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak, że skarżący są zupełnie pozbawieni ochrony prawnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednocześnie, art. 29 ust. 3 powołanej ustawy precyzuje, że w razie wprowadzenia takich niekorzystnych zmian wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym ten ostatni przepis określa właściwy tryb ustalania i usunięcia przyczyn zalewania działki skarżących, przy czym wbrew ich twierdzeniom organy nadzoru budowlanego nie mogą stosować art. 29 tejże ustawy, skoro opisana tam kompetencja została expressis verbis zastrzeżona dla innego podmiotu. Należy przy tym podkreślić, że skarżący sami w toku postępowania wielokrotnie powoływali się właśnie na art. 29 ustawy Prawo wodne – pisma z dnia 19 września 2010 r., 9 grudnia 2010 r., 19 maja 2011 r., 3 lipca 2011 r. oraz w skardze z dnia 25 kwietnia 2012 r.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada bowiem prawu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U nr 163 poz. 1348 z późn. zm.).