Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1530/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r., Wójt Gminy Z. ustalił z urzędu dla K.D. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie T. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [....] i [....] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości 5.132,80 zł.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Gmina Z. zrealizowała przedsięwzięcie polegające na budowie sieci kanalizacyjnej pod nazwą "Ochrona zlewni rzeki P. - projekt i realizacja kanalizacji - II etap" - element inwestycyjny: Budowa sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami w miejscowości T. Sieć kanalizacyjna została wybudowana z udziałem środków gminy Z. z udziałem budżetu Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Organ podał, że w dniu 12 sierpnia 2009 r. spisany został protokół częściowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji inwestycji, a dzień ten poczytuje się jako dzień, w którym gmina Z. stworzyła warunki do przyłącza m.in. przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ wskazał następnie, że pismem z dnia 26 marca 2012 r. powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Podał także, że zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości, m.in. nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [....] i [....] . W sporządzonym operacie wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowana została na kwotę 493.211,00 zł, przy uwzględnieniu uzbrojenia w kanalizację sanitarną oraz na kwotę 477.171,00 zł bez jej uwzględnienia.

Organ I instancji podał następnie, że w § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. określono procentową stawkę jednorazowej opłaty o której mowa w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 16.040,00 zł daje 5.132,80 zł.

Wskazał również, że w dniu 21 maja 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym strona wniosła uwagi do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym szczególnie do operatu szacunkowego z dnia 30 kwietnia 2012 r.

Organ pierwszej instancji przytoczył następnie treść obowiązujących w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 3, oraz art. 156 ust. 1. Wskazał także, że § 40 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawierają reguły określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że w jego ocenie operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia. Organ wskazał również, że na mocy Uchwały Rady Gminy Z. Nr IV/21/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. , przedmiotowa działka położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 08.MN.I.10 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności, oraz częściowo w terenie oznaczonym symbolem KDW - teren dróg i ulic wewnętrznych i 8.ZO.16 - teren zieleni nieurządzonej. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi 0,2950 ha powierzchni przedmiotowej nieruchomości, i taka powierzchnia została uwzględniona w procesie wyceny.

Organ I instancji odniósł się również do uwag strony zgłoszonych w toku postępowania podając, że w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. wskazała ona, iż na wartość działek nr [....] i [....] wpływa wiele niekorzystnych czynników, których nie uwzględniono w wycenie tj. sąsiedztwo strumyka, działkę nr [....] przecina linia wodociągowa i energetyczna, zaś do działki [....] jest bardzo niekorzystny dojazd. Organ wskazał, iż wszystkie te czynniki zostały uwzględnione w wycenie wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ stwierdził następnie, że w przeprowadzonym postępowaniu udowodniono, iż zostały spełnione warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji K.D. wskazała, że w przedmiotowej decyzji, jako dzień, w którym zostały stworzone warunki do przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, wskazano datę 12 sierpnia 2009 r. Odwołująca się podniosła, że to w dniu 30 kwietnia 2009 r. został wykonany i odebrany przyłącz przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji. Nie został zatem w przedmiotowej sprawie zachowany trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie tego terminu jest niedopuszczalne. Przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości, należy natomiast rozumieć takie wykonanie urządzenia infrastruktury technicznej, aby umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, telekomunikacyjnych i gazowych będzie to nie chwila ich wybudowania ale możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości. Dlatego też, zdaniem odwołującej się, przedmiotowa nieruchomość miała możliwość podłączenia do kanalizacji gminnej już w dniu 30 kwietnia 2009 r, gdyż wynika to z protokołu odbioru szczelności przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków nr [....] z 25 czerwca 2009 r. Z tego względu, zdaniem odwołującej się, przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r., znak: [....] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 98a, 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Uchwałę Nr XXII/ 299/08 Rady Miejskiej w C. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że wobec braku definicji ustawowej, nie jest jasne, jak należy rozumieć pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" ,a co za tym idzie - od kiedy należy liczyć trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, będzie to zwykle moment nawet nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, czy nie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 514/09).

Organ przytoczył następnie treść m.in. art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z zestawienia wskazanych przepisów organ wywiódł, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich, jak kanalizacja sanitarna możemy mówić wówczas, gdy użytkowaniu sieci - w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednakowoż pod warunkiem stwierdzenia, iż podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe - co bez wątpienia leży w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Na poparcie powyższego poglądu organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r. II SA/Op 480/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Gd 273/11.

Konkludując organ stwierdził, że datą od której należy liczyć trzyletni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest dzień, z którym możliwe stało się przystąpienie do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej, czyli dzień upływu 21 dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu przez właściwy organ nadzoru budowlanego bądź wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W praktyce przyjmuje się, że do zachowania powyższego terminu wystarczy wydanie przez organ I instancji decyzji nieostatecznej. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09.

Podkreślono przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 513).

Kolegium Odwoławcze podniosło, że w rozpoznawanej sprawie w oparciu o protokół odbioru technicznego robót budowlanych z dnia 12 sierpnia 2009 r. potwierdzone zostało wykonanie odcinka kanalizacji sanitarnej w miejscowości T. , w ramach zadania: "Ochrona zlewni rzeki P. - projekt i realizacja kanalizacji II etap". Brak jest jednak w aktach przedmiotowej sprawy jakiegokolwiek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym informowałby, że na podstawie art. 54 Prawa budowlanego nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej. W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia protokołu częściowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji zadania "Ochrona zlewni rzeki P. - projekt i realizacja kanalizacji II etap". Zdaniem Kolegium Odwoławczego protokół ten stanowi dowód na spełnienie warunków przyłączenia działek nr [....] i [....] do kanalizacji sanitarnej oraz istnienie technicznych możliwości świadczenia usług kanalizacyjnych, o ile nie sprzeciwił się temu odpowiedni organ. W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki o przesłaniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dlatego też dla stwierdzenia, iż Gmina Z. stworzyła warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej wybudowanej w ramach realizacji zadania pn. "Ochrona zlewni rzeki P. - projekt i realizacja kanalizacji II etap", konieczne będzie uzupełnienie dokumentacji sprawy w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej się, że warunki do przyłączenia działki do sieci kanalizacji sanitarnej zostały spełnione już w dniu 30 kwietnia 2009 r., uznano go za niezasadny. Stworzenie takich warunków nie mogło nastąpić przed dokonaniem ostatecznego odbioru i przekazania do eksploatacji instalacji, a fakt ten, zgodnie z załączonym protokołem miał miejsce dopiero w dniu 12 sierpnia 2009 r.

Wskazano dalej, że przedmiotowa decyzja zawiera jednak inne wady, które skutkują koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym znalazły się nieprawidłowości, które uniemożliwiają uznanie za prawidłowe oparcie przedmiotowej decyzji na poczynionych w nim ustaleniach.

Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działki nr [....] i [....] położone w T. , ma powierzchnię 0,3507 ha. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy oszacował jednak wartość tylko części tych działek, która w planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - tj. 0,2950 ha. Pozostała część powierzchni działek, położona w terenach pod komunikację KDW oraz 8.ZO.16 - teren zieleni nieurządzonej, o powierzchni 0,0557 ha, została przez rzeczoznawcę majątkowego zupełnie zignorowana. Wprawdzie w operacie szacunkowym jako przedmiot wyceny określono działki nr [....] i [....] o powierzchni 0,3507 ha, jednak dobierając nieruchomości do porównania oraz obliczając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej uwzględniono tylko powierzchnię 0,2950 ha. Kolegium Odwoławcze podniosło, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej dotyczy bowiem całej nieruchomości, a nie tylko jej wybranej części. Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę całe działki nr [....] i [....] o powierzchni 0,3507 ha o mieszanym przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego i według tego klucza powinien on wybrać odpowiednie nieruchomości do porównań. Ponieważ rzeczoznawca majątkowy wybrał transakcje nieruchomościami podobnymi do działek o powierzchni 0,2950 ha, przeznaczonych wyłącznie na cele budowlane, należy uznać, iż dobór ten został dokonany w sposób nieprawidłowy, co rzutuje na rzetelność ustalenia wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po dokonaniu przyłącza do sieci kanalizacyjnej.

Ponadto, rzeczoznawca majątkowy dokonując opisu poszczególnych cech rynkowych nieruchomości, określając skalę ocen dla cechy otoczenie nie wyjaśnił w sposób wystarczająco precyzyjny jakie kryteria przyjął dla przyporządkowania danej nieruchomości konkretnej wartości tej cechy. Wskazał jedynie na preferencję zabudowy jednorodzinnej, uporządkowanej.

Dalej Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek informacji dlaczego organ I instancji uznał, iż w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Organ nie przeprowadził żadnej analizy załączonego operatu szacunkowego, a poza opisaniem zastosowanej przez rzeczoznawcę metody, i stwierdzeniem, że operat został sporządzony prawidłowo, nie odniósł się do jego postanowień, ani nie dokonał oceny jego rzetelności i prawidłowości.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji dotknięta jest poważnymi brakami w tej kwestii, które winny być usunięte podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 sierpnia 2012 r., znak: [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.D. zarzucając naruszenie:

- art. 7 K.p.a. w zw. z 12 k.p.a. z uwagi na nieumieszczenie w uzasadnieniu wiążących wskazań dla organu I instancji co do uzupełnienia postępowania;

- naruszenie art. 12 k.p.a. z uwagi na wiążące organ I instancji wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji okoliczności, jakich ustalenia miałby dokonać organ I instancji, a które nie są przydatne dla niniejszego postępowania i co za tym idzie spowodują zbędne jego przedłużenie.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie błędnej wykładni, w szczególności:

- art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ww. ustawy oraz Uchwały nr XXII/299/08 Rady Miejskiej w C. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału poprzez ich błędne wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed organem I instancji wskazywała, że nie został wykonany w ogóle kanał sanitarny wraz z przykanalikami do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie została spełniona obligatoryjna przesłanka do wydania decyzji nakładającej opłatę adiacencką w postaci stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego. Przyłącze przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostało bowiem wykonane w terminie późniejszym przez córkę i zięcia skarżącej. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie, w pełni znajduje zastosowanie wykładnia stosowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a odnosząca się do kwestii daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, co z kolei warunkuje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. I tak zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia."

Jednakże nawet gdyby uznać (wbrew orzecznictwu NSA) - które zdaniem skarżącej jest prawidłowe - iż wybudowanie przyłącza wraz z przykanalikami nie jest wyznacznikiem do ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, to i tak w niniejszej sprawie termin materialny 3 lat nie zostałby zachowany, z uwagi na możliwość dokonania przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, już w dacie 30 kwietnia 2009 r.

Na końcu skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ II instancji art. 7 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wiążących wskazań dla organu I instancji co do uzupełnienia postępowania poprzez ustalenie w sposób wyczerpujący zaistniałego stanu faktycznego - a to okoliczności czy wraz z wykonaniem kanału sanitarnego zostały wykonane przykanaliki do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego.

Zamiast powyższych wskazań, organ II instancji wskazał niesłusznie, że organ I instancji winien na uzupełnić postępowanie o ustalenie okoliczności nieistotnych dla niniejszego postępowania, wskazując na przepisy ustawy prawo budowlane oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium ponownie przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, podnosząc, że zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Oceniając legalność działania organu odwoławczego w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawowego zarzutu skarżącej, mianowicie naruszenia terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała właściwa uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, opub. w ONSA i WSA 2009, nr 5, poz. 84) stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. To rozstrzygniecie nie musi nastąpić w drodze decyzji ostatecznej. Istotnym jest to, że przed upływem 3-letniego terminu organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej.

Spór między stronami dotyczy więc ustalenia momentu czasowego, od którego należy zacząć liczenie 3-letniego okresu.

Z art. 145 ust. 2 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w razie wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Nie ma pełnej zgodności w orzecznictwie sądowym co do oceny momentu rozpoczęcia liczenia tego okresu.

Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym sama okoliczność wykonania kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości stanowi już stworzenie warunku do podłączenia nieruchomości (uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4/00, opub. w ONSA 2000/4/143; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., I SA 131/01, LEX nr 156838; wyrok W SA w Olsztynie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 467/12, opub. w Wspólnota 2012/31-32/8).

Prezentowane jest także i inne stanowisko, zgodnie z którym stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej ma miejsce wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11, opub. w LEX nr 1151980; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 285/11, opub. w LEX nr 1086238; wyrok NSA z 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, opub. w LEX nr 1079803).

Po wejściu w życie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaczął kształtować się kolejny pogląd dotyczący ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami w stosunku do sieci kanalizacyjnej są przede wszystkim: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).

Na tej podstawie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalona według przepisów Prawa budowlanego (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10, opub. w LEX nr 952027). W stosunku do sieci kanalizacyjnej taką datą będzie upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, po dokonaniu zawiadomienia przez inwestora. Termin wniesienia sprzeciwu wynosi, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

W ocenie Sądu najtrafniejszy jest ostatni z prezentowanych poglądów. Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest taka data, w której dana sieć może być eksploatowana. Chodzi o zapewnienie potencjalnej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, tzn. o sytuację, w której tylko od woli właściciela danej nieruchomości będzie zależało, czy z danej sieci będzie korzystał. Taka zaś potencjalna możliwość zaistnieje dopiero wówczas, gdy dana sieć zostanie wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi i jej eksploatacja może nastąpić zgodnie z warunkami prawnymi. Działając legalnie nie można eksploatować sieci kanalizacyjnej bez zakończenia jej budowy i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego).

Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 664/09, opub. w LEX nr 983737), zgodnie z którym ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie - ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Nie wyklucza to możliwości przystąpienia do użytkowania np. części wybudowanej sieci kanalizacyjnej, ale wówczas wymagane byłoby uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części takiej sieci (art. 55 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 3a Prawa budowlanego).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie ma racji skarżąca dowodząc, że w tej sprawie to data 30 kwietnia 2009 r. stanowi początek biegu 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym dniu dokonano jedynie odbioru szczelności przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości skarżącej. Samo odebranie przyłącza sanitarnego (przykanalika) nie oznacza, że z tego przyłącza może właściciel nieruchomości korzystać. Wymagane jest jeszcze wybudowanie samej sieci kanalizacyjnej, pozwalającej na korzystanie z takiego przyłącza. Nawet ewentualna umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie może stanowić samodzielnie dostatecznie potwierdzonej daty stworzenia warunków do korzystania z tej sieci. Należy bowiem założyć, że właściwe przedsiębiorstwo usług komunalnych może taką umowę zawrzeć dopiero po legalnym wybudowaniu sieci (a przynajmniej jej części zdolnej do odprowadzania ścieków). Ponieważ w aktach sprawy nie ma informacji o zgłoszeniu zakończenia budowy sieci do właściwego organu nadzoru budowlanego, ani też nie ma informacji o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie części sieci bez wykonania jej całości – wytknięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy błędów w postępowaniu wyjaśniającym organu pierwszej instancji jest jak najbardziej uzasadnione.

Organ pierwszej instancji winien więc wyjaśnić kiedy legalnie nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej w tej sprawie. Organ I instancji winien także uzupełnić materiał dowodowy o decyzję o pozwoleniu na budowę, celem sprawdzenia jej treści co do możliwości przystąpienia do korzystania z wybudowanej sieci. Nie jest wykluczone, że w wydanej decyzji mogły znaleźć się i takie zapisy, które umożliwiały korzystanie z sieci w określonym momencie czasowym. Tej kwestii Sąd nie przesądza w tej sprawie, ponieważ postępowanie dowodowe jeszcze raz będzie uzupełniane przez organ administracyjny. Należy także uzupełnić materiał dowodowy o treść uchwały ustalającej wysokość stawek procentowych opłaty adiacenckiej, mającej zastosowanie w tej sprawie.

Drugim argumentem uzasadniającym w ocenie organu odwoławczego, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej są błędy w sporządzonym operacie szacunkowym.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę W.S. operat szacunkowy wskazywał wartość części nieruchomości (działek ewidencyjnych nrnr .....) przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej i po jej wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Zasadnie podniosło Kolegium Odwoławcze, że nie znajduje żadnego uzasadnienia pominięcie szacowania wartości tylko części nieruchomości, a nie całej nieruchomości. Nie zostało także uzasadnione takie pominięcie części nieruchomości przez biegłego.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Operat szacunkowy to opinia biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i stąd ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Takiej oceny dokonał organ odwoławczy.

Biegły szacując wartość nieruchomości uwzględnił wielkość (powierzchnię) działek przypisując im wagi: dobra wielkość, średnia wielkość i przeciętna wielkość i odpowiednio do tego ocenił procentowy udział w kształtowaniu wartości nieruchomości. Biegły wskazał również, jakie powierzchnie działek zaliczane są do tych wag procentowych. Tym samym należy stwierdzić, że można było, po uwzględnieniu wpływu wielkości przyjętych do porównania działek do ich wartości, również przyjąć do porównania i takie działki.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Takie wskazówki są zamieszczone w zaskarżonej decyzji i dotyczą uzupełnienia materiału dowodowego tak co do ustalenia daty zgłoszenia zakończenia inwestycji, jak i uzupełnienia operatu szacunkowego.

Nie ma racji skarżąca podnosząc, że wskazane do wyjaśnienia przez Kolegium Odwoławcze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak już zostało to wykazane, mają one znaczenie i zasadnie oparł się na nich organ odwoławczy. Także zarzut błędnego zastosowania art. 145 i 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny, bo to te przepisy stanowiły materialną podstawę wydania decyzji przez organy. Zasadny jest zarzut błędnego powołania się na art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przepis ten nie był przedmiotem dokonywania ustaleń merytorycznych w sprawie. Samo zaś niewłaściwe powołanie przepisu, gdy powołano również właściwe przepisy, nie stanowi istotnej wady postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów procedury administracyjnej i w związku z tym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.