Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 89/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Gminy Olszówka z dnia 10 marca 2022 r. nr XXXV/215/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka w 2022 roku stwierdza nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Kole pismem z dnia 09 stycznia 2023 r. wniósł skargę na Uchwałę Nr XXXV/215//2022 Rady Gminy Olszówka z dnia 10 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku poz. 718) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 roku, poz. 177).

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwale tej w zaskarżonej części

Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 roku, poz. 572) polegające na niewypełnieniu określonego w/w przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego określenia w treści § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a także sposobu ich wydatkowania.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały XXXV/215//2022 Rady Gminy Olszówka z dnia 10 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka, w części dotyczącej finansowania programu, tj. zapisów § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Nadto, na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy Olszówka działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt podjęła w dniu 10 marca 2022 r. uchwałę Nr XXXV/215/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka.

Wedle Prokuratora analiza powyższego aktu prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób narusza on regulacje rangi ustawowej zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

W pierwszej kolejności Prokurator wskazał, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 11 a ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym rada gminy wypełniając, obowiązek o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Prokurator zauważył, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Prokurator podkreślił, że w doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto, Prokurator wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który w szczególności obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6) usypianie ślepych miotów, 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca § dla zwierząt, 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11 a ust. 5 wyżej wskazanej ustawy Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Prokurator podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".

Prokurator wskazał, że w § 14 załącznika do uchwały, Rada Gminy w Olszówce, w ust. 1 dokonała podziału środków finansowych przeznaczonych na realizację przyjętego Programu, w łącznej kwocie 61211,50 zł, poprzez wskazanie pięciu (5) zadań na które środki te zostaną przeznaczone:

- zapewnienie opieki i miejsca w schronisku,

- wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

- zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- pozostałe usługi (np. zakup karmy, sterylizacja poza schroniskiem).

Wedle Prokuratora przyjęte rozwiązanie pomija kwestie finansowania dwóch zadań określonych przedmiotowym Programem, tj. zadanie "opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie" (§ 6 Programu) oraz zadanie "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt" (§ 8 Programu).

Finansowanie zadania z § 6 pominięte zostało z uwagi na aktualny brak zapotrzebowania realizacji w/w celu. Przyjęte rozwiązanie ocenić należy, jako wadliwe, bowiem, w przypadku ziszczenia się potrzeby podjęcia stosownych działań w zakresie tego zadania, które będą wymagały nakładów finansowych, Gmina nie będzie dysponowała żadnymi środkami na ten cel.

Natomiast w § 8 Programu wskazano, że określone w nim zadanie wykonywane będzie na koszt Gminy przez lekarza weterynarii w schronisku prowadzonym przez PGKiM Sp. z o.o. w Turku, przy czym w § 14 Programu brak jest wskazania kwoty środków finansowych przeznaczonych na ten właśnie cel. W § 14 ust. 1 lit. a przewidziano wydatki na zapewnienie opieki i miejsca w schronisku - jako realizację zadania określonego w § 5 Programu, ale nie podano, czy ta pozycja obejmuje również sterylizację i kastrację zwierząt. Z treści Programu wynika, iż są to dwa odrębne zadania, które następnie wymagają odrębnego wskazania kwot finansowania. Nie sposób również uznać, iż zadanie z § 8 sfinansowane może zostać z kwoty środków określonych w § 14 ust. 1 lit. e, bowiem należy domniemywać, iż środki te przeznaczone zostały na pozostałe usługi, gdzie przykładowo wymieniono sterylizację zwierząt poza schroniskiem, pomijając kwestię sterylizacji i kastracji w schronisku.

Mając na uwadze, że treść przepisu art. 11 a ust. 5 przywoływanej wcześniej ustawy, która wyraźnie wskazuje, że: "program zawiera" oczywistym jest, iż tym samym wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organy gminy programu. Jest to norma iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale musi prowadzić do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego. Powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania, przy jednoczesnym skonkretyzowaniu wydatków na poszczególne cele, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań.

W ocenie Prokuratora w przyjętym Programie zaniechano precyzyjnego podziału budżetu i dokładnego rozdysponowania jego środków na wszystkie przyjęte w nim zadania i cele. Przyjęty podział jest nie pełny i zawiera luki. Powyższe rozwiązania stoją w sprzeczności z treścią i celem Przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt albowiem nie określono w sposób należyty sposobów wydatkowania w uchwale środków finansowych. Takie rozwiązanie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na Poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu co zdaniem Prokuratora winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności § 14 załącznika.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Olszówka wniosła o oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Kole w całości.

W ocenie organu, zaskarżona uchwała Rady Gminy Olszówka nie narusza prawa. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, § 14 ust. 1 lit. a załącznika zaskarżonej uchwały wskazuje kwotę wydatków finansowych przewidzianych na zapewnienie opieki i miejsca w schronisku, które obejmuje także obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schronisku.

Wbrew zarzutowi Prokuratora dotyczącego pominięcia finansowania zadania z § 6, tutejszy organ stwierdza, że w momencie ziszczenia potrzeby podjęcia stosownych działań w zakresie zadania § 6 zaskarżonej uchwały, tut organ dysponował środkami finansowymi, zapewniając je w § 14 ust. 1 lit. e. w pozostałych usługach jako zakup karmy.

Wedle organu istotne w sprawie jest, że zaskarżona uchwała Nr XXXV/215/2022 z dnia 10 marca 2022 r. Rady Gminy Olszówka obowiązywała w roku 2022, a zatem na chwilę złożenia skargi uchwała ta już nie obowiązuje. Postępowanie w sprawie nieważności skargi staje się bezprzedmiotowe.

Organ wskazał także, że na etapie projektu uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka w 2023 r., Rada Gminy Olszówka precyzyjnie określi sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie jest UCHWAŁA NR XXXV/215/2022 RADY GMINY OLSZÓWKA z dnia 10 marca 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olszówka w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 18 marca 2022 r. Poz. 2190).

Prokurator wskazał, iż zaskarża uchwałę we wskazanym w skardze zakresie, przedmiotem zaskarżenia zostały objęte § 14 Załącznika do zaskarżonej uchwały, w tym zakresie uchwała podlegała kontroli sądowej.

W załączniku do wskazanej uchwały stanowiącej program opieki nad zwierzętami zostały zawarte następujące postanowienia:

§ 14. 1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy Olszówka na rok 2022 w kwocie 61.211,50 zł w tym:

a) zapewnienie opieki i miejsca w schronisku - 49.327,50 zł.

b) odławianie bezdomnych zwierząt - 5.000,00 zł.

c) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca zwierząt gospodarskich – 200,00 zł.

d) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 5.184,00 zł.

e) pozostałe usługi (np. zakup karmy, sterylizacja poza schroniskiem) – 1.500,00 zł.

2. Kwota, o której mowa w ust. 1 przeznaczona będzie na zadania związane z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt.

Ponadto, w paragrafie 6 oraz w paragrafie 8 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto następujące postanowienia:

§ 6. Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie

Gmina Olszówka, w momencie pojawienia sie kotów wolno żyjących, opiekę w tym ich dokarmianie będzie realizować poprzez:

1) współpracę z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt,

2) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji społecznej lub/i przedstawiciela Urzędu.

§ 8. Obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt będzie wykonywana (zarówno sterylizacja jak i kastracja) na koszt gminy przez lekarza weterynarii w schronisku prowadzonym przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. z siedzibą w Turku, ul. Polna 4, 62-700 Turek, zgodnie z zawartą umową.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy miały służyć wypełnieniu tej części upoważnienia ustawowego, która została zamieszczona w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z."). W myśl tego przepisu: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".

W dalszej części uzasadnienia Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nawiązuje do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartego w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 758/22 – prawomocne (oraz podobnie, choć w nieco innym stanie faktycznym: post. WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2022 r. IV SA/Po 819/22 – prawomocne) oraz w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 806/22 – nieprawomocne (dostępnych w CBOISA).

Wedle oceny Sądu w składzie rozpatrującym sprawę Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przez pominięcie w treści tej uchwały (w jej § 14 załącznika) określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów (zadań) Programu. Chodzi tutaj o pominięcie (części) finansowania zadania z § 6, tj. zadania opieki nad wolno żyjącymi kotami, albowiem zadanie to składa się nie tylko z zakupu karmy, na którą środki zostały przeznaczone w § 14 ust. 1 lit. c załącznika do zaskarżonej uchwały jako "pozostałe usługi, np. zakup karmy").

Taką ocenę Sąd formułuje w oparciu o wypracowane na gruncie art. 11a ust. 5 u.o.z. aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym doszło do wykrystalizowania się, jako dominującego, poglądu, zgodnie z którym istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki NSA: z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; z 29.07.2020 r., II OSK 997/20; z 06.07.2020 r., II OSK 703/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2350/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18; por. też wyroki WSA: z 25.08.2022 r., IV SA/Po 458/22; z 25.02.2022 r., IV SA/Po 40/22; dostępne w CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała ani załącznik do niej nie zawierają tak rozumianego określenia "sposobu wydatkowania środków finansowych", które polegałoby na przyporządkowaniu kwoty tych środków do finansowania zadania ujętego w paragrafie 6 Programu generującego wydatki nie tylko związane z zakupem karmy.

Tym niemniej odnośnie tego pominięcia należy zaprezentować następujące rozumowanie: jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 marca 2022 r. oraz że – zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 01 kwietnia 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje. Należy zauważyć, że skarga została datowana na dzień 09 stycznia 2023 r., a więc już po okresie obowiązywania uchwały.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi w odniesieniu tej części uzasadnienia skargi odnoszącej się do powiązania zadania opieki nad wolno żyjącymi kotami w paragrafie 6 załącznika do Programu oraz sposobu wydatkowania środków na to zadanie w paragrafie 14 załącznika do zaskarżonej uchwały albowiem w tym zakresie zarzut w istocie sprowadzał się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego. Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zaskarżonym zakresie dotkniętym zarzucanym pominięciem prawodawczym Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).

Inaczej zaś, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, przedstawia się sytuacja jeżeli chodzi o treść § 14 ust. 1 lit. e., gdzie w pozostałych usługach wskazano "sterylizację poza schroniskiem". Zadanie polegające na sterylizacji poza schroniskiem nie zostało natomiast ujęte w ramach zadań przewidzianych programem, gdyż w § 8 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały przewidziano jedynie obligatoryjną sterylizację albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zatem Rada objęła finansowaniem zadanie, które nie zostało przewidziane w programie, tj. sterylizację poza schroniskiem; w tym przypadku nie mamy więc do czynienia z tzw. pominięciem prawodawczym, lecz z naruszeniem polegającym na "wykroczeniu, objęciu finansowaniem ponad zadania programu"; przewidziane zostały w programie środki na zadanie, które nie zostało ujęte w Programie, a więc objęcie finansowaniem zadania (sterylizacja poza schroniskiem), które nie zostało przewidziane w Programie. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż w badanym przypadku należy stwierdzić nieważność paragrafu 14 załącznika do zaskarżonej Uchwały, który pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.; co może mieć znaczenie dla czynności prawnych sfinansowanych z puli środków przypisanych do zadania, które nie znalazło się w Programie. Przy czym orzeczono o nieważności całego paragrafu 14 Załącznika do zaskarżonej uchwały, albowiem nieprawidłowość w przydzieleniu środków do jednej z kategorii (tu: inne – sterylizacja poza schroniskiem, która nie została ujęta jako zadanie w Programie) mogła wpływać na wysokość środków przypisanych w innych kategoriach ujętych w paragrafie 14 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 14 jej załącznika.