Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 271/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PPUH S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 463/05 w sprawie ze skargi PPUH S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za niewłaściwe wypełnienie wykresówek 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od PPUH S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.P.U.H. S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za niewłaściwe wypełnienie wykresówek. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 10 września 2004 r. w [...], na parkingu przy drodze krajowej nr 7, zatrzymano do kontroli pojazd marki Star L33 o nr rej. [...] (z przyczepą nr rej. [...]) należący do P.P.H.U. S. Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Pojazd prowadzony był przez załogę dwóch kierowców tj. Z. K. i P. K. zatrudnionych przez Spółkę na podstawie umów zlecenia. W trakcie kontroli kierowcy oświadczyli, iż pojazdem jest wykonywany przewóz na potrzeby własne. Kierowcy nie posiadali licencji na wykonywanie transportu drogowego. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu oraz niewłaściwe ich wypełnienie przez kierowców. W związku z przeprowadzoną kontrolą zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego, w trakcie, którego strona potwierdziła, iż kontrolowani kierowcy zatrudnieni są w firmie na umowę zlecenia i wykonują na rzecz Spółki przewozy na potrzeby własne środkami transportu należącymi do firmy. Spółka posiada zaświadczenie o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.1; 1.11.11. ust. 1 lit. b; 1.11.11 ust 4 lit. a i c załącznika do ustawy o transporcie drogowym orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 9650 zł, z czego karę 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz karę w wysokości 1650 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu oraz z tytułu nieprawidłowego wypełnienia wykresówek. Organ I instancji uznał, że wykonywany przewóz nie spełniał warunku przewozu, o którym mowa art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wykonujący go kierowcy nie byli pracownikami skarżącego, w rozumieniu przepisów prawa pracy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej braku na wykresówce kierowcy P. K. z dnia 10 września 2004 r. wymaganego wpisu miejsca i daty zakończenia używania wykresówki na kwotę 50 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność Spółki nie spełniał warunków koniecznych do uznania go za przejazd na potrzeby własne, albowiem nie został spełniony warunek wykonywania przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że skarżący wykonywał transport drogowy wymagający licencji na wykonywanie transportu drogowego przy błędnym ustaleniu, że kierowcy wykonujący w dniu kontroli przejazd nie są pracownikami skarżącego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania, albowiem w ocenie skarżącego wobec powyższego stanowiska organu licencję na wykonywanie transportu drogowego powinni posiadać kierowcy Z. K. i Z. K.

W odpowiedzi na skargę organ powołując się na stanowisko judykatury i doktryny, podtrzymał stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 pkt a powołanej ustawy tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu 10 września 2004 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Organy I i II instancji definiując pojęcie pracownika odwołały się do definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osobą zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zdaniem organów zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy zlecenia, a więc umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, iż był pracownikiem skarżącego, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest uzasadnione i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r., K 2/94; OTK 1994/2/36, podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r., III ARN 89/32, POP 1393/4/70, wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było posługiwanie się pojęciem pracownika w rozumieniu prawa pracy zawarłby taką definicję w ustawie o transporcie drogowym w art. 4. Zdaniem Sądu jednakże właśnie fakt, iż ustawodawca nie stworzył na użytek ustawy o transporcie drogowym własnej definicji pojęcia pracownik wskazuje na zasadność odwołania się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w Kodeksie pracy. Dlatego też w ocenie Sądu przy analizie zaistniałego stanu faktycznego przyjęte do jego oceny i rozstrzygnięcia przepisy prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ. Użyty w cytowanej ustawie przez ustawodawcę termin "...jego pracowników..." jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do zastosowania innej niż gramatyczna wykładnia przepisów.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. P.P.U.H. S. Sp. z o.o. w [...] wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku oraz zaskarżonych decyzji organu I i II instancji.

Pełnomocnik strony skarżącej, na podstawie art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym poprzez uznanie, że skarżący wykonywał transport drogowy wymagający licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy błędnym ustaleniu, że zatrudnieni przez P.P.U.H. "S." w [...] kierowcy – Z. K. i Z. K. nie są jego pracownikami w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji, gdy w istocie transport ten był transportem na potrzeby własne, który wymaga jedynie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej;

2) obrazę przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku, poprzez uznanie, że słuszne było skierowanie przez organy obydwu instancji decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania wobec faktu, że przepisy, na których oparte zostało orzeczenie nie dotyczą skarżącego, a przy założeniu, że jeżeli " ktoś" powinien mieć licencję na wykonywanie transportu drogowego, to powinni ją posiadać Z. K. i Z. K.

Jak podniesiono w skardze kasacyjnej skarżący, w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że "w świetle art. 4 ust. 4 podpunkt a" ustawy o transporcie drogowym, należy traktować obydwu kierowców jako pracowników skarżącego. Uważa on, że organy administracji, a potem Sąd błędnie przyjęły, że zdefiniowania pojęcia "pracownik" należy poszukiwać w art. 2 Kodeksu pracy. Gdyby ustawodawca chciał, by tak właśnie rozumieć słowo "pracownik", to wprost odniósłby się do Kodeksu pracy w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Pracę bowiem można wykonywać w ramach pracowniczego stosunku pracy, ale i stosunku bezumownego, a już na pewno w ramach umowy o dzieło lub zlecenia. Skarżący uważa, że przepisy kodeksu pracy zarezerwowane są dla relacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem w ramach pracowniczego stosunku pracy. Odnoszenie się do tych przepisów w stosunkach niejako na zewnątrz, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia materialnoprawnego i logicznego. W orzeczeniu, na które skarżący powoływał się w skardze do WSA z dnia 9 grudnia 1999 r. – I PKN 432/99, OSNP 2001/9/310, Sąd Najwyższy stwierdził: "Zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego. Praca moje być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. W zgłoszonym w niej bowiem na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucie naruszenia przepisów postępowania nie wskazano, który z przepisów miałby naruszyć Sąd I instancji swoim postępowaniem. Zarówno w orzecznictwie sądowym – por. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 -7, poz. 97; wyrok NSA z 22 stycznia 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, jak też w piśmiennictwie - np. w pracy: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2005, s. 405 – przyjmuje się, że jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa. Sąd nie może bowiem domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zarzuca on naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że słuszne było skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną niniejszego postępowania.

Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym aby przewóz można była uznać za niezarobkowy - przewóz na potrzeby własne muszą być spełnione wszystkie określone w tym przepisie warunki. Pierwszy z tych warunków wymaga, aby pojazdy samochodowe używane do takiego przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (art. 4 pkt 4 lit. a. Ustawa o transporcie drogowym posługując się pojęciem pracownika nie formułuje jego definicji. W tym celu należy więc sięgnąć do przepisów Kodeksu pracy, który w art. 2 stanowi, iż pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W świetle legalnej definicji pracownika zawartej w Kodeksie pracy nie można zatem za pracownika uznać osoby zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej np. zlecenia. Jednocześnie należy zgodzić się z przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego wskazującym na szczególne miejsce terminów i pojęć kodeksowych czyli tzw. definicji normatywnych. Nie można zgodzić się natomiast ze skarżącym, iż gdyby ustawodawca chciał, żeby tak właśnie rozumieć słowo "pracownik", to wprost odniósłby się do Kodeksu pracy w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie właśnie brak definicji pracownika w ustawie o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie widział potrzeby wprowadzenia odmiennej definicji tego pojęcia na potrzeby tej ustawy - innej niż przyjęta w Kodeksie pracy. Rację ma co prawda skarżący powołując się przy tym na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., iż pracę można wykonywać na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy o dzieło lub zlecenia. Jednakże trzeba zauważyć, iż przedmiotowa ustawa wyraźnie posługuje się pojęciem pracownika a nie osoby wykonującej pracę lub zatrudnionej. W takiej zaś sytuacji na potrzeby ustawy o transporcie drogowym należy przyjąć za obowiązującą definicję legalną pracownika zawartą w Kodeksie pracy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał w zaskarżonym wyroku, iż kierowcy zatrudnieni przez P.P.U.H. S. Sp. z o.o. nie są jej pracownikami a tym samym prawidłowe jest ustalenie, iż przewóz wykonywany przez te osoby w dniu 10 września 2004 r. nie miał charakteru niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne - w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

Mając ma uwadze wyżej przytoczone względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej samej ustawy.