Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 223/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. po wszczęciu postępowania na wniosek G. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. K., M. O. i S. O. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekłe i budową urządzeń towarzyszących, tj.: przyłącza wod.-kan. na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji G.B. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia w tej sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., w szczególności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołała decyzja. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy Z. K., M. O. i S. O. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli akt własności ziemi z [...] grudnia 1973 r. znak: [...], na którym widnieje adnotacja, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] powstała w wyniku przeprowadzenia "prac scaleniowo-wymiennych terenów wsi [...]" z działek nr ew. [...] oraz [...], które stanowiły współwłasność Z. K. i W. K. Inwestorzy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli oświadczenie Z. K. z 30 grudnia 1997 r., z którego wynika, że jedynymi spadkobiercami po zmarłym W. K. są Z. K., M. O., E. K., J. K. oraz R. M. Powyższe potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy GUNB akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. K. z [...] sierpnia 2013 r., Repertorium A Nr [...]. Jednocześnie inwestorzy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli zgody J. K., E. K. oraz R. M. na realizację przedmiotowej inwestycji na ww. działce przez S. O., M. O. oraz Z. K. Ponadto, Z. K. i M. O. w piśmie z 5 czerwca 2020 r. potwierdziły, że wyrażały S. O. zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, inwestorzy posiadali tytuł prawny do ww. nieruchomości.

Ponadto, inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę w terminie ważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1997 r., znak: [...], ustalającej na rzecz Z. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], w miejscowości położonej w [...] Nr [...], gmina [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest jednolicie interpretowana. Istnieje rozbieżność odnośnie konsekwencji prawnych związanych z tym, że podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie ma znaczenia okoliczność, iż podmiot występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę, dołącza do niego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem. Zgodnie z reprezentowanym poglądem, przepisy prawa budowlanego nie określają wprost, aby osobą ubiegająca się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdemu wnioskodawcy. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 813/04; wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., IV SA 770/03). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest również stanowisko odmienne zgodnie, z którym decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek podmiotu przedstawiającego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem, dotknięta jest wadą nieważności, bowiem przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest jasny i nie wymaga wykładni. Podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu. Wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu nie legitymującego się decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz tego podmiotu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą kwalifikowaną - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 9 sierpnia 2007 r., II OSK 1108/06, wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97). Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy przepisy prawa nie pozwalają na jednoznaczną interpretację, to wybór jednej z uzasadnionych wykładni i jej zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak bowiem wynika z jednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy raz jeszcze podkreślić, że orzecznictwo sądowe dotyczące powyżej omówionej kwestii nie jest jednolite, co w świetle zaprezentowanego powyżej ugruntowanego stanowiska judykatury wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że skarżący G.B. nie kwestionował ww. decyzji przez 21 lat. Kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Reasumując, organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1997 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju inwestycji; odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni - min. 8 m (projektowana - bez zmian); ilości kondygnacji - max. 2 kondygnacje (projektowana - 2 kondygnacje (parter + strych) - Projekt budowlany - str. 23 i 24 - Nr rys 1 oraz Nr rys 2); czy też kąta nachylenia dachu - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci od 35 do 50 stopni (projektowana - dach dwuspadowy z lukarną o kącie nachylenia połaci 37 i 40 stopni - Projekt budowlany - Rzut dachu - nr rys. 04). Ponadto, badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 r. Nr 10, poz. 46 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 (odległość budynku od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. K-10/13), projektowana rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (elewacja zachodnia) zaprojektowana została w odległości ok. 12 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia projektowanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowana została w odległości 8,5 od granicy działki nr ew. [...]. Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinna wynosić co najmniej: od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. K-10/13), wynika, że projektowany zbiornik na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowany jest w odległości ok. 13 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...], oraz w odległości ok. 13 m od granicy działki nr ew. [...]. Sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 22 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r" sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. z 2015 r, poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ponadto, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r" sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok NSA z 10 marca 2016 r" sygn. akt II OSK 1683/14).

W ocenie organu odwoławczego, analiza ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r.

W ocenie organu, bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje kwestia położenia (adresu) działki nr [...]. Bezspornym jest, że nieruchomość inwestycyjna położona jest w miejscowości [...], gmina [...]. Natomiast czy jest to nr [...] czy, jak wskazano w kontrolowanej decyzji nr [...], nie jest istotne dla oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. W świetle całości akt sprawy, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu, lokalizacja spornej inwestycji nie budzi wątpliwości. Ponadto, odnosząc się zarzutu, że wypis z rejestru gruntów wskazuje innego właściciela działki nr [...] niż powołany w skarżonej decyzji organ wyjaśnił, że załączona od odwołania kopia wypisu z rejestru gruntów datowana jest na dzień [...] października 2002 r., a zatem już po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ponadto, w powyższym dokumencie jako właściciel wskazana jest Z. K., czyli jeden z inwestorów. Jak zostało wyjaśnione wcześniej, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Z. K. z 30 grudnia 1997 r. z którego wynika, że jedynymi spadkobiercami po zmarłym W. K. są: Z. K., M. O., E. K., J. K. oraz R. M. Natomiast akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. K., potwierdzający powyższe, został sporządzony [...] sierpnia 2013 r. (Repertorium A Nr [...]). Ponadto organ dodał, że wypis z rejestru gruntów nie może być uznany za dokument poświadczający stan prawny danej nieruchomości. Takim dokumentem może być oryginał lub uwierzytelniona kopia aktu notarialnego bądź odpis księgi wieczystej. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Stąd też dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 232/09). Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji będącym odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.B., zaskarżając ją w całości.

Skarżący podniósł, iż organ z naruszeniem prawa przyjął, że akt własności ziemi [...] nie posiadający wymaganej prawem klauzuli wykonalności i nie posiadający poświadczenia, że decyzja jest ostateczna spełnia wymóg prawa budowlanego dotyczący poświadczenia prawa własności inwestorów do działki nr [...]. Organ błędnie przyjął, że spadkobiercy po W. K. nie posiadający stwierdzenia nabycia spadku, którzy zostali powołani w oświadczeniu inwestora Z. K. przez sam fakt dziedziczenia nabyli własność działki nr [...] i mogli dysponować nią na cele budowlane, w sytuacji, gdy akt notarialny poświadczenia dziedziczenia nr Rep A [...] uzyskali dopiero w 2013 r. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa stwierdził, wbrew treści wypisu z rejestru gruntów z [...] października 2002 r. wskazującego, że działka nr [...] położona w [...] nr [...] i jest własnością Z. K. córki A. i J. (dokument własności AWZ [...]), że z wypisu tego wynika, że działka nr [...] położona jest w [...] nr [...] i jest własnością Z. K. córki A. i M.(dokument własności AWZ [...]).

Organ błędnie również stwierdził, że zaskarżone pozwolenie na budowę wywołało skutki społeczno-gospodarcze, pomimo że budowa ta oficjalnie do chwili obecnej nie została zakończona i nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, istotne w tej sprawie jest również to, że działka nr [...], dla której zostało wydane pozwolenie na budowę położona jest pod nr [...], a w pozwoleniu na budowę wskazano nr [...], a zatem roboty budowlane w oparciu o to pozwolenie rozpoczęto na nieruchomości pod numerem [...], gdzie nie jest położona działka nr [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Z. K., M. O. i S. O.pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekłe i budową urządzeń towarzyszących, tj.: przyłącza wod.-kan. na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Wniosek o wydanie tej decyzji złożyli w dniu 30 grudnia 1997 r. Z. K., M. O. i S. O., zamieszkali w [...] nr [...]. Stronami tego postępowania oprócz inwestorów i współwłaścicieli działki nr [...] byli G.B. i Z. K. (zam. w [...] nr [...]). Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył G.B. w dniu [...] września 2019 r., a więc po upływie ponad 21 lat od daty jej wydania. Wnioskodawca kwestionuje przede wszystkim prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę - Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy), a do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Inwestorzy do wniosku dołączyli akt własności ziemi z [...] grudnia 1973 r. znak: [...], z którego wynika, że właścicielami działek nr [...] i [...] stali się W. K. i Z. K., córka A. i M. Na akcie tym widnieje adnotacja, że w wyniku przeprowadzenia prac scaleniowo-wymiennych terenów wsi [...] zabudowane siedlisko stanowiące własność W. K. i Z. K. oznaczone zostało jako działka [...]. Do wniosku o pozwolenie na rozbudowę dołączono również oświadczenie Z. K. z 30 grudnia 1997 r., z którego wynika, że jedynymi spadkobiercami po zmarłym W. K. są Z. K., M. O., E. K., J. K. oraz R. M. Jednocześnie inwestorzy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli zgody J. K., E. K. oraz R. M. na realizację przedmiotowej inwestycji przez S. O., M. O. oraz Z. K. Ponadto, Z. K. i M. O. w piśmie z 5 czerwca 2020 r. potwierdziły, że zamieszkują wspólnie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, tj. Z. K. oraz M. O. i S. O. (małżeństwo) i wszyscy wspólnie byli "uczestnikami wykonania przedmiotowej inwestycji", co organ słusznie potraktował jako zgodę właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne również przez S. O. Do pisma z 5 czerwca 2020 r. załączono akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. K. z [...] sierpnia 2013 r., Repertorium A Nr [...], z którego wynika, że do kręgu spadkobierców po zmarłym w dniu 21 października 1994 r. W. K. należą żona Z. K., oraz córki M. O., E. P. (zd. K.), R. M. i syn J. K. W ocenie Sądu, w oparciu o te dokumenty organ prawidłowo uznał, że inwestorzy w tej sprawie posiadali prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane.

Skarżący kwestionuje legalność nabycia własności nieruchomości przez W. i Z. K. na mocy aktu własności ziemi z [...] grudnia 1973 r., wskazując, że akt ten nie posiadał wymaganej prawem klauzuli wykonalności i poświadczenia, że decyzja jest ostateczna. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego, fakt, iż w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na rozbudowę budynku inwestorzy nie zostali ujawnieni w ewidencji gruntów oznacza, że decyzja ta nie stała się ostateczna i nie podlegała wykonaniu. Wyjaśnienia wymaga, że dane w zakresie własności nieruchomości wpisane do ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości. Wypis z rejestru gruntów nie może być uznany za dokument poświadczający stan prawny danej nieruchomości. Takim dokumentem może być decyzja, oryginał lub uwierzytelniona kopia aktu notarialnego bądź odpis księgi wieczystej. Nabycie własności nieruchomości w drodze nadania aktem własności ziemi nie wymagało dla swej skuteczności ujawnienia nowego właściciela w ewidencji gruntów. Oczywiście takie ujawnienie nowego stanu własności w ewidencji gruntów powinno nastąpić dla celów pewności obrotu prawnego, lecz nie był to warunek skutecznego nabycia prawa własności. Wprawdzie na załączonym do wniosku akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r. nie ma adnotacji, że decyzja ta stała się ostateczna, lecz organ architektoniczno-budowalny nie miał podstaw do kwestionowania tej decyzji. Skarżący również nie wykazał, aby decyzja ta nie była ostateczna po 24 latach od jej wydania, w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 30 grudnia 1997 r.

Zdaniem skarżącego, ustalenia organu odwoławczego w zakresie własności działki nr [...] są błędne, gdyż z przedłożonego przez niego wraz z odwołaniem wypisu z rejestru gruntów z [...] października 2002 r. wynika, że działka nr [...] położona w [...] nr [...] i jest własnością Z. K., córki A. i J. (dokument własności AWZ [...]), a nie własnością Z. K., córki A. i M. (dokument własności [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wypis ten pochodzi z daty późniejszej niż data wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, zatem dokument ten nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tego zarzutu skarżącego wskazać dodatkowo należy, iż w tej sprawie istnieje sporo nieścisłości, jeżeli chodzi o zmiany zapisów numerów działek w ewidencji gruntów, co prawdopodobnie było powodowane tym, że co do przedmiotowych działek położonych w [...] nr [...] i [...] były prowadzone postępowania scaleniowe i wymienne oraz tym, że dane ewidencyjne nie były aktualizowane na bieżąco. Dodatkowo właścicielki sąsiadujących działek nr [...] i [...] noszą to samo imię i nazwisko, co również może powodować pomyłki w zapisach ewidencyjnych. Z przedłożonego przez skarżącego wraz z odwołaniem wypisu z rejestru gruntów z [...] października 2002 r. wynika, że działka nr [...] położona w [...] nr [...] i jest własnością Z. K., córki A. i J. (dokument własności AWZ [...]). Natomiast inwestorem w tej sprawie jest Z. K., córka A. M., zamieszkała w [...] nr [...]. Z załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Wójta Gminy [...] z dnia 4 czerwca 1998 r. wynika, że w wyniku prac scaleniowo-wymiennych w obrębie wsi [...] nastąpiła częściowa zmiana numeracji działek. W związku z tym działka stanowiąca własność Z. i T. K. została oznaczona numerem [...] (wcześniejsze oznaczenie nr [...]). Dokonanie zmiany numeracji działek nie narusza stanu ich posiadania, są to te same działki gruntu użytkowane przed pracami scaleniowo-wymiennymi. Zatem wynika z tego, że przedstawiony przez skarżącego wypis z rejestru gruntów z [...] października 2002 r. mógł nie zawierać aktualnych danych co do numeru działki Z. K., córki A. i J.. Jak już wskazano powyżej, co również słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, zapisy w ewidencji gruntów nie stanowią dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w akcie własności ziemi z [...] grudnia 1973 r. znak: [...], jako właściciele działek nr [...] i [...] (następnie oznaczonych numerem [...]) stali się W. K. i Z. K., córka A. i M. Decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. wydana została na rzecz Z. K., zam. [...] nr [...], dla inwestycji na działce nr [...]. Teren inwestycji na działce nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]) został oznaczony na załączniku graficznym do tej decyzji. Ten sam numer działki wskazali inwestorzy we wniosku o pozwolenie na rozbudowę i dla inwestycji na działce nr [...] został sporządzony projekt budowalny, co wynika z mapy do celów projektowych, która została sporządzona według stanu aktualnego na gruncie z dnia 4 grudnia 1997 r. W ocenie Sądu, w związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania prawa do dysponowania inwestorów nieruchomością oznaczoną w dacie złożenia wniosku numerem [...] (obecnie nr [...] co wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znajdującego się w aktach sprawy [...]) na cele budowlane. Bez znaczenia w tej sprawie jest oznaczenie adresowe tej działki (nr [...]), które skarżący również kwestionuje, twierdząc, że działka ta jest położna w [...] pod numerem [...]. Ponadto przeczy temu twierdzeniu skarżącego treść wskazanych wyżej dokumentów.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż organ błędnie przyjął, że spadkobiercy po W. K. nie posiadający w dacie złożenia wniosku stwierdzenia nabycia spadku, którzy zostali powołani w oświadczeniu inwestora Z. K. przez sam fakt dziedziczenia nabyli własność działki nr [...] i mogli dysponować nią na cele budowlane, w sytuacji, gdy akt notarialny poświadczenia dziedziczenia uzyskali dopiero w 2013 r. Zgodnie z art. 925 i 926 kodeksu cywilnego, spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia, czyli z chwilą śmierci spadkodawcy. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia mają zatem jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzają bowiem istnienie prawa do spadku, które spadkobierca nabywa z mocy prawa. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Wójt Gminy [...] oparł się w tym zakresie wprawdzie wyłącznie na oświadczeniach Z. K., lecz zostały one potwierdzone aktem poświadczenia dziedziczenia z 2013 r., zatem brak jest podstaw do kwestionowania ich prawdziwości. Okoliczność ta nie mogła więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie w jakim inwestorzy M. O. i S. O. nie legitymowali decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowalnego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wykazał, że w tej kwestii istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. dotycząca rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] nr [...]., lecz tylko na rzecz Z. K. Nie można więc uznać, że inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. wydana została na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. planu zagospodarowania gminy [...] zatwierdzonego uchwałą z 16 grudnia 1991 r. Pozostali inwestorzy nie legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy, co stanowiło naruszenie prawa, lecz nie o charakterze rażącym. Dla tych inwestorów wydana by została decyzja o identycznej treści, gdyż zamieszkują oni wspólnie w tym budynku i wspólnie planowali jego rozbudowę.

W skardze podniesiono także, że organ błędnie stwierdził, że zaskarżone pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego wywołało skutki społeczno-gospodarcze, pomimo że budowa ta oficjalnie do chwili obecnej nie została zakończona i nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest kwestia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. K., M. O. i S. O.pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekłe i budową urządzeń towarzyszących, tj.: przyłącza wod.-kan. na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, że roboty budowalne rozpoczęto w marcu 1998 r. Kwestia zakończenia tych robót i przystąpienia do użytkowania tego budynku nie jest przedmiotem tego postępowania. W odniesieniu do skutków społeczno-gospodarczych tej decyzji należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta wywołała w tym zakresie negatywne skutki, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżący był stroną zarówno postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r., jak i postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku na działce inwestorów i nie kwestionował tych decyzji w postępowaniu zwykłym. Dopiero po ponad 20 latach wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. Organ słusznie wskazał, że waga naruszeń prawa zaistniałych w tej decyzji nie jest tak duża, że można je uznać za naruszenia rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dające podstawę do przyjęcia w tej sprawie wyjątku od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ prawidłowo także stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).