Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 60/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 729/13 w sprawie ze skargi R. J. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. J. na rzecz Województwa [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. oddalił skargę R. J. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r., nr VII/127/11 w przedmiocie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: u.s.w.) i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.). W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa R. J. wyjaśnił, że należąca do niego działka nr [...] obręb W., gmina M., objęta została zapisami wskazanej uchwały, przy czym z załącznika nr 2 do uchwały wynika, że cała wieś W. znalazła się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego. Położone w tym obszarze nieruchomości, w tym jego nieruchomość, objęto zakazem zabudowy. Wskazał, że przed uchwaleniem i wejściem w życie uchwały wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb W. Po wejściu w życie ww. uchwały uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego o porównywalnych parametrach zabudowy będzie niemożliwe, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. W ocenie strony, uchwała Sejmiku wprowadzająca ograniczenia w zabudowie nieruchomości powinna bowiem uwzględniać również interesy właścicieli nieruchomości nią objętych. Stosowanie prawnych form ochrony środowiska nie może oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli.

W dniu10 lipca 2013 r. R. J. złożył skargę na powyższą uchwałę i domagając się stwierdzenia jej nieważności zarzucił naruszenie:

- art. 24 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości skarżącego wykraczających poza uzasadnioną potrzebę ochrony krajobrazu;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości;

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli;

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli.

W odpowiedzi na skargę Sejmik wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 52, poz. 725). Następnie w 2008 r. regulacje zawarte w tym akcie prawa miejscowego zostały zastąpione rozporządzeniem Nr 111 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 176, poz. 2579) zwane dalej: rozporządzeniem nr 111. Na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) kompetencje wojewodów z zakresu wyznaczania, a także likwidacji lub zmiany granic obszarów chronionego krajobrazu przejęły sejmiki województw. Zatem w momencie podejmowania uchwały przez Sejmik istniała już omawiana forma ochrony przyrody, nastąpiła jedynie zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu polegająca na wyłączeniu działki nr [...] w miejscowości L., gmina M. Wskazano, że w obszarze chronionego krajobrazu nie dokonano innych zmian dotyczących zmiany granic, ani nie wprowadzono ostrzejszych zakazów obowiązujących już wcześniej na terenie tego obszaru. W związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie zostały wprowadzone nowe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się na terenie tego obszaru. Interes prawny skarżącego był ograniczony zakazami wynikającymi z rozporządzenia Nr 111 i w takim samym stopniu, jak wynika to obecnie z przepisów skarżonej uchwały. Brak jest wobec tego związku pomiędzy wejściem w życie ww. uchwały a naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Organ nie podzielił również stanowiska strony, że ustanowienie w akcie prawnym wyznaczającym obszar chronionego krajobrazu zakazów przewidzianych w art. 24 ust. 1 u.o.p. narusza prawo własności. Zawarte w skarżonej uchwale zakazy służą zachowaniu wyróżniającego się krajobrazu wyznaczonego obszaru oraz realizacji ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów. Ograniczenia te są ściśle powiązane z ochroną środowiska i oparte zostały na ustawowym katalogu zakazów z art. 24 ust. 1 u.o.p.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie ma znaczenia okoliczność jaki akt poprzednio obowiązywał. Ograniczenia ustalone zaskarżoną uchwałą są nadmierne w stosunku do terenu dotychczas niezabudowanego. Z uchwały tej wynika nierówne traktowanie właścicieli w zwartej zabudowie wsi i siedlisk rolniczych. Nieruchomość skarżącego ma około [...] arów, skarżący nabył ją pod koniec 2011 r. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na poprzedniego właściciela, jednak stwierdzono jej nieważność.

Z kolei pełnomocnik Województwa Warmińsko - Mazurskiego wyjaśnił, że w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu zawarty był taki sam zapis chroniący obszar m.in. stanowiący własność skarżącego, jak w podjętej przez Sejmik uchwale. Zakazy zawarte w skarżonym akcie nie są zbyt restrykcyjne, gdyż dopuszczono uzupełnienia zabudowy w tym zagrodowej, ale tylko w ramach istniejących linii zabudowy, a w zwartej zabudowie w granicach ustalonych w studium uwarunkowań z zachowaniem istniejącej linii zabudowy od brzegów rzek i jezior.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pierwszej kolejności przystąpił do zbadania legitymacji skarżącego. Powołując w tej mierze art. 90 ust. 1 u.s.w. Sąd zaznaczył, że wniesienie niniejszej skargi zostało przez skarżącego poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, niemniej jednak skarżący nie wykazał, aby zaskarżone przepisy uchwały Sejmiku naruszyły jego interes prawny. Nie udowodnił również, że zaskarżony akt, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację.

Następnie odnosząc się do argumentacji skarżącego, że przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 8 skarżonej uchwały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie powinien obejmować jego działki, gdyż ze względu na jej położenie nie zachodzą powody uzasadniające wyłączenie możliwości jej zabudowy, Sąd wskazał, że wprowadzone ograniczenie w lokalizowaniu budynków mieszkalnych czy też innych obiektów budowlanych związane jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział wprost w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego takiego zakazu co oznacza, że uznał lokalizowanie określonych inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szczególnie szkodliwe dla przyrody i walorów, które podlegają ochronie. W art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. została zaś przewidziana możliwość wprowadzenia zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a w pkt 6 - zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zatem skarżona uchwała, którą wprowadzono zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawiera regulację mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja pełna, która ma za zadanie skutecznie chronić tak rzeźbę terenu jak i funkcjonujące na tym terenie ekosystemy aby zachować w sposób jak najmniej zniekształcający walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu oraz zachować w stanie dotychczasowym wszelkie formy fauny i flory tam bytującej, bowiem obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego wraz z jego infrastrukturą jest unikatowym miejscem, które wymaga podejmowania wszelkich środków prawem przewidzianych w celu zachowania jego unikatowego charakteru.

Nadto, w ocenie Sądu, zakazy przewidziane w skarżonej uchwale dla tej formy ochrony przyrody wynikają z obowiązującego wcześniej rozporządzenia Nr 111 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego.

Sad podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest norma zawarta w art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Jednakże obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz. Groźba bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w uchwale Sejmiku doszło do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości w zależności od tego czy ich nieruchomości pozostają w zwartej zabudowie wsi lub siedlisk rolniczych od pozostałych właścicieli działek Sąd wyjaśnił, że w tym zakresie nie zachodzi naruszenie prawa równego traktowania właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie obszaru chronionego. Wprawdzie w stosunku do pewnej grupy właścicieli, na podstawie § 5 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 uchwały wprowadzono wyłączenia zgodnie z którymi zakaz dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzeg rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczanej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działach przyległych, siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów, wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, to jednak z zapisów tych nie sposób wywieść takiego naruszenia prawa. Z przytoczonych wyłączeń wynika niezbicie, że właśnie z uwagi na poszanowanie prawa własności wojewódzki samorządowy prawodawca zagwarantował stronom, które już posiadają zabudowę na terenie obszaru chronionego możliwość dalszego rozwoju i funkcjonowania siedlisk rolnych, pod warunkiem jednak, że nowa i uzupełniająca zabudowa nie przekroczy istniejącej linii zabudowy od brzegów wskazanych wód. W ten sposób prawodawca podjął próbę zapewnienia możliwości korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze chronionym - w linii szerokości 100 m od brzegów akwenów wodnych, aby zachować zasadę proporcjonalności pomiędzy ochronionym prawem własności a prawem ochrony środowiska. Nadmiernym byłoby bowiem ograniczenie prawa własności w odniesieniu do tych właścicieli, gdyby z uwagi na wprowadzone zakazy wynikające z ustanowionego obszaru chronionego ich dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz prowadzenia działalności rolniczej musiałoby ulec degradacji i zniszczeniu z uwagi na brak możliwości zachowania jego konsystencji w prawidłowym stanie technicznym. Nie jest to przykład identycznej sytuacji w stosunku do właściciela, który nabył nieruchomość niezabudowaną w strefie objętej nakazem ochrony.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd wskazał, że przepisy te nie miały zastosowania podczas podejmowania zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. J., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, w związku z czym nie posiada on legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie,

- art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb W.,

2. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organ art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Warmińsko-Mazurskie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania, stan faktyczny i prawny sprawy, oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zwrócić należy uwagę, że Sąd I. instancji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w zakresie nie wykazania, przez R. J., interesu prawnego w myśl art. 90 u.s.w. Dodatkowo wskazał, że przepisy ograniczające prawo własności zawarte w zaskarżonej uchwale mają swoje oparcie zarówno w art. 24 ust. 1 u.o.p. jak również w art. 31 ust. 3 czy art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieść należy, że okoliczność, iż stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przepis art. 90 u.s.w. ma swój odpowiednik w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101), stąd też przy wykładni komentowanej ustawy w tym zakresie - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie ustaw gminnej.

O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OZ 304/08).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podmiot wnoszący skargę w oparciu o art. 90 u.s.w. powinien wykazać zarówno, że zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego, jak również wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie skutkuje naruszeniem konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W przedmiotowej sprawie R. J. nie wskazał aby zaskarżone przepisy uchwały naruszyły jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływający negatywnie na jego sytuację prawną. Nie wykazał zatem powiązania przepisów prawa materialnego z naruszonym jego interesem prawnym. Takim przepisem, nie może być powołany w skardze art. 140 Kodeksu cywilnego bowiem z jego treści jednoznacznie wynika, że prawo własności podlega ograniczeniom określonych przez ustawy. Do takich natomiast ustaw w szczególności należy ustawa o ochronie przyrody która w art. 24 ust. 1 zezwala na wprowadzenie zakazów o których mowa w zaskarżonych przepisach uchwały. Zaznaczyć należy, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto znaczenie dla oceny czy interes prawny nie został w niniejszej sprawie naruszony ma znaczenie to, że obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego został ustanowiony już w 2003 r. jak również, iż obowiązywało wcześniej rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. nr 111 w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 176, poz. 2579) i w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa ta forma ochrony już obowiązywała. Zakazy w niej wprowadzone są kontynuacją zakazów które już obowiązywały w odniesieniu do tej działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona przez R. J. świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 90 u.s.w. nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej zaskarżonych przepisów uchwały.

W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I. instancji prawidłowo stwierdził, że R. J. nie wykazał, aby zaskarżone przepisy uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego naruszyły jego interes prawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone przepisy uchwały zawierają niezbędne z punktu widzenia ochrony przyrody zakazy, które nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności R. J.. Wprowadzone zakazy znajdują oparcie zarówno w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak również, co wynika z zastosowanych w § 5 ust. 5 przedmiotowej uchwały odstępstw od skarżonych zakazów, zostały wprowadzone z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.