Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 859/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego poprzez dobudowę części mieszczącej na parterze halę produkcyjną, na poddaszu pomieszczenia biurowe i socjalne, częściową przebudowę istniejącej hali produkcyjnej, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...].

W uzasadnieniu organ na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Wojewoda [...], w wyniku powzięcia informacji podczas postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak[...], pismem z dnia [...] października 2011 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...], a postanowieniem z dnia [...]października 2011 r., znak: [...], wstrzymał jej wykonanie oraz nadał postanowieniu rygor natychmiastowej wykonalności.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 K.p.a. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Organ zaznaczył, że wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest pkt 2 - rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Następnie Wojewoda [...] zauważył, że stosownie do art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane obejmujące przedmiotową inwestycję można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym wg art. 32 ust. 4 tej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonanie i sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Zdaniem organu wojewódzkiego inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W dniu 16 sierpnia 2011 r. K. K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Jednak zdaniem Wojewody, Starosta [...], wydając decyzję, w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisy prawa miejscowego, tj. § 9 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dla terenu oznaczonego symbolem [...]" (Dz.Urz.[ z 2009 r. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi [...] teren działek nr [...] i [...] obr. [...], gm. [...]oznaczony jest symbolem [...]. Zgodnie § 9 tego planu teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę usługową gdzie: - funkcja podstawowa to zabudowa usługowa o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki; - funkcja uzupełniająca to składy i hurtownie; - funkcje wykluczone to zabudowa mieszkaniowa, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji.

Wojewoda [...] zauważył, że przepisy prawa budowlanego oraz ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określają definicji produkcji oraz usługi. Jedynie załącznik do ustawy Prawo budowlane określa kategorie obiektów budowlanych. Zgodnie z tym załącznikiem kategoria XVII obiektów budowlanych to budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Z kolei kategoria XVIII obiektów budowlanych to budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwa Naukowego PWN, Warszawa 2003: - usługa to działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi, prowadzona przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje i dysponujące potrzebnym sprzętem, lokalem, itp. Usługi krawieckie, szewskie, fryzjerskie, kosmetyczne. Usługi w zakresie robót malarskich. Usługi dla ludności; - produkcja to zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych: proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie, wytwórczość. Produkcja przemysłowa, włókiennicza, towarowa. Produkcja wydawnicza. Produkcja masowa, seryjna, drobna, rzemieślnicza, specjalistyczna. Produkcja miedzi, stali, maszyn, narzędzi, leków, papieru, tkanin, wyrobów garmażeryjnych; - produkować to brać udział w produkcji; zajmować się produkcją czegoś, wytwarzać, wyrabiać coś. Produkować maszyny, samochody, meble, tkaniny, sztuczne włókna, obuwie. Produkować więcej, lepiej, taniej.

Na stronach Wikipedii Wolnej Encyklopedii powyższe pojęcia mają tożsame znaczenia: Usługa - to działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta, często - w celach komercyjnych. Klientem może być osoba fizyczna, organizacja i każdy inny podmiot. Usługa może obejmować czynności niematerialne, jak porada techniczna, reprezentowanie kogoś przed urzędem czy sądem lub materialne, jak wykonawstwo konkretnych przedmiotów (na przykład: dokumentacji). Przy czym termin usługi, wywodzący się z teorii ekonomicznych oznacza wszelkie czynności pożyteczne związane z pracą nieprodukcyjną, w odróżnieniu od czynności prowadzących do produkcji dóbr materialnych. Pogląd przeciwstawiający usługi określane jako działalność o charakterze niematerialnym od aktywności produkcyjnej posiadającej konkretne, materialne skutki czy efekty został przyjęty na gruncie nauk społecznych. W literaturze pojęcie usług społecznych stosuje się zamiennie z pojęciem usług niematerialnych.

W ocenie Wojewody mówiąc o niematerialnym charakterze usług społecznych należy pamiętać o rozgraniczeniu usługi od materialnego narzędzia jej świadczenia (np.: szpital i opieka zdrowotna, szkoła i edukacja). Rozróżnienie to wskazuje na dwa zasadnicze poziomy analizy zjawiska świadczenia i konsumpcji usług społecznych:

- poziom analizy infrastruktury usług - w tym ujęciu uwaga badacza skupia się na materialno-kadrowej bazie instytucji świadczących usługi społeczne; - pogląd funkcjonowania infrastruktury usług, tzn. analiza procesu zaspokajania potrzeb społecznych.

Następnie organ zaznaczył, że pod pojęciem usług społecznych przyjęło się rozumieć działalność społecznie użyteczną nakierowaną wprost na człowieka, zarówno na jego potrzeby materialne, jak i duchowe. Efektem świadczenia usług społecznych nie są bezpośrednio majątkowe, fizyczne wartości użytkowe. Rezultat tak określonej działalności ma zatem charakter niematerialny i może nim być, np.: wiedza, kwalifikacje zawodowe, informacja, porada, przeżycia, poprawa wyglądu, zdrowia, samopoczucia, satysfakcja, odprężenie psychiczne, poczucie bezpieczeństwa. Produkcja to wszelka działalność ludzka, której celem jest wytwarzanie określonych dóbr materialnych, przynoszących zyski producentowi i zaspokajająca potrzeby społeczne. Natomiast produkcja wyrobów jest to działalność polegająca na wydobywaniu surowców mineralnych bądź przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe.

Organ zaznaczył, że z wniosku K. K. i załączonego do niego projektu budowlanego wynika, że inwestycja dotyczy rozbudowy i modernizacji budynku produkcyjnego poprzez dobudowę części mieszczącej na parterze halę produkcyjną, na poddaszu pomieszczenia biurowe i socjalne, częściową przebudowę istniejącej hali produkcyjnej, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...].

Inwestor w swoim wniosku wystąpił o "Rozbudowę i modernizację budynku produkcyjnego przy ul. [...] [...] dz. nr [...] i [...] odr. [...]". W projekcie budowlanym podano: - Przedmiot inwestycji: "Projektowana rozbudowa i modernizacja budynku produkcyjnego oraz zagospodarowanie terenu tematycznych działek". (41 karta projektu budowlanego); - Opisu ogólny; "Teren zabudowany jest budynkiem produkcyjnym podlegającym rozbudowie, jednokondygnacyjnym częściowo podpiwniczonym z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą trapezową". (42 karta projektu budowlanego); - Funkcja obiektu; "Program funkcjonalny opracowany dla potrzeb obiektu produkcyjnego wraz z pomieszczeniami socjalnymi, sanitariatami oraz adaptacją istniejącej części obiektu". (56 karta projektu budowlanego); - Na rysunku technologii w dobudowywanej części obiektu podano: hala produkcyjna o pow. 255,23 m2, na której znajdować się będzie powierzchnia montażu urządzeń max 6 stanowisk, wykrawarka 1 stanowisko. (72 karta projektu budowlanego).

Wojewoda [...] podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania strona złożyła szereg wyjaśnień, jednakże zgromadzony materiał dowodowy niestety nie potwierdza by przedmiotowa decyzja dotyczyła rozbudowy budynku warsztatu rzemieślniczego o powierzchnię usługową, tak jak to usiłuje przedstawić strona.

Organ podniósł, że z zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że K. K. na pierwszym miejscu określił przedmiot działalności jako produkcja urządzeń, instrumentów oraz wyrobów medycznych, wyłączając dentystyczne. Pozostały przedmiot działalności to: sprzedaż hurtowa pozostałych maszyn i urządzeń, wyrobów chemicznych, pozostałych półproduktu, hurtowa niewyspecjalizowana, pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana. Natomiast, z wpisu do rejestru REGON wynika, że przeważający rodzaj działalności zakładu "[...]" wg PKD 2007 to 3250Z - produkcja urządzeń, instrumentów oraz wyrobów medycznych, wyłączając dentystyczne. Ze strony internetowej "[...]" Zakład Urządzeń Elektronicznych K. K. http[...][...] wynika z kolei, że firma "[...]" powstała w 1989 r. Specjalizuje się w produkcji myjni ultradźwiękowych dużych mocy w przemyśle, medycynie i laboratoriach o pojemności od 1 do kilku tysięcy litrów. Wykonujemy całe linie technologiczne do różnych procesów. Również z wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego [...], nr [...], tytuł projektu "Tworzenie podstaw stabilnego rozwoju firmy [...] poprzez rozbudowę i zakup nowego urządzenia" oraz pisma [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] z dnia [...]listopada 2011 r., znak: [...], wynika, że przedmiotowa inwestycja, realizowana na podstawie badanej decyzji Starosty [...] Nr [...], dotyczy rozbudowy budynku w [...] przy ul. [...] o dodatkową powierzchnię biurową, magazynową i produkcyjną oraz zakup wykrawarki CNC do blach typu RP6 DURMA. W ramach umowy o dofinansowanie nr [...] nie będą świadczone usługi mycia detali powierzonych przez klienta, ani usługowe cięcie blach. Wykrawarka ma służyć jedynie do własnych potrzeb produkcyjnych zakładu [...].

Uzasadniając decyzję z dnia [...]listopada 2011 r. organ zaznaczył, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] dodatkowo wyjaśniła, że usługa polegająca na usługowym myciu detali powierzonych przez klienta, została wdrożona przez Beneficjenta w ramach innej umowy o dofinansowanie nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] Nr [...] była wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 9 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dla terenu oznaczonego symbolem [...]".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania K. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że istotą postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w trybie przepisu art. 156 K.p.a., jest ocena jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Przesłankami, które pozwalają stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa są oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wg stanu na dzień 5 października 2010 r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

K. K. w dniu [...] sierpnia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Do ww. wniosku dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną stanowiącą działkę nr ew. [...] i [...]na cele budowlane, a działki te w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] podjętym uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...]. Tym samym realizacja spornej inwestycji nie wymagała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wg stanu na dzień [...] października 2010 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2).

Analiza akt sprawy nie wykazała w ocenie organu II instancji, by kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja Starosty [...] w sposób rażący narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] podjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...].

Organ odwoławczy przypomniał, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie prawa, które jest oczywiste, a ponadto powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Aby zatem stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, że treść badanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została spełniona kluczowa i obligatoryjna przesłanka warunkująca możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. oczywistość naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem [...], któremu zgodnie z § 9 ww. uwały Rady Gminy [...] nadano przeznaczenie a) funkcja podstawowa - zabudowa usługowa o uciążliwościach nie wykraczających poza granice działki, b) funkcja uzupełniająca: składy i hurtownie, c) funkcja wykluczona: zabudowa mieszkaniowa, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji. Wobec tego organ wojewódzki uznał, że sporna inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku produkcyjnego nie jest dopuszczalna na działkach inwestycyjnych wobec ich usługowego przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na dowód powyższego organ wojewódzki przedstawił obszerną interpretację pojęcia: usługa, produkcja popartą definicjami słownikowymi oraz definicją zaczerpniętą ze strony Wikipedii.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że inne stanowisko w sprawie zajął Urząd Gminy [...], który w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. przesłanym jako załącznik do odwołania K. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazał, że "podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. We wskazanym załączniku przewidziano możliwość oznaczenia terenów w następujący sposób: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy usługowej, tereny użytkowane rolniczo, tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej, tereny zieleni i wód, tereny komunikacji, tereny infrastruktury technicznej. W ramach terenów zabudowy usługowej wyróżnia się: tereny zabudowy usługowej, teren sportu i rekreacji, tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W ramach terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej wyróżnia się tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obszary i tereny górnicze. Jak wynika z powyższego ustawodawca nie wyróżnił oddzielnej funkcji oznaczonej jako rzemiosło. W powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rzemiosło zakwalifikowano do usług, na co wskazują ustalenia dotyczące wykluczenia funkcji związanej z rzemiosłem związanej z obsługą komunikacji. Z powyższego wynika, iż na terenie [...] rzemiosło inne niż związane z obsługą komunikacji dopuszczone jest ustaleniami planu. Jako funkcja uzupełniająca występują również składy i hurtownie zakwalifikowane do terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że również Starosta [...], który pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. [...], przesłał swoje stanowisko w sprawie, podzielił zaprezentowaną wyżej wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W ww. piśmie Starosta [...] wskazał, że "przeciwko wykładni wskazanej przez Wojewodę [...] ww. decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., odnośnie zapisów dotyczących obszaru [...] uchwały Rady Gminy [...] Nr [...]; przemawia wprost zapis § 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. We wskazanym załączniku przewidziano możliwość oznaczenia terenów jako tereny: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej, użytkowane rolniczo. W ramach terenów zabudowy usługowej wyróżnia się: tereny zabudowy usługowej, teren sportu i rekreacji, tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W ramach terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej wyróżnia się tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obszary i tereny górnicze. Jak wynika z powyższego ustawodawca nie wyróżnił oddzielnej funkcji oznaczonej jako rzemiosło. W powołanym miejscowym planie zagospodarowania rzemiosło zakwalifikowano do usług, na co wskazują ustalenia dotyczące wykluczenia funkcji związane z rzemiosłem związanym z obsługą komunikacji. Z powyższego wynika, że na terenie [...] rzemiosło inne niż związane z obsługą komunikacji dopuszczone jest ustaleniami planu. Jako funkcja uzupełniająca występują również składy i hurtownie, zakwalifikowane do terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej. (...) W związku z powyższym nie ma podstaw do twierdzenia o niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności o rażącym naruszeniu przepisów prawa miejscowego w przypadku wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku (o funkcji produkcyjnej) na obszarach z przeznaczeniem na rzemiosło nie związanym z obsługą komunikacji oraz składów i hurtowni zakwalifikowanych do terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył także, że w niniejszej sprawie inwestor K. K.w pismach z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] października 2011 r. oraz składając oświadczenie do protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. (karta 79 akt organu wojewódzkiego) wskazał, że "w rozbudowanej części budynku będzie prowadzony warsztat rzemieślniczy". Inwestor poinformował, że zamierzeniem jego było "zrealizowanie na podstawie ww. pozwolenia na budowę powierzchni usługowej oraz biurowej i wystawienniczej. Ponadto, K.K. i wyjaśnił, że sporna rozbudowa nie stanowi rozbudowy budynku o powierzchnię produkcyjną. Inwestor wskazał, że powierzchnia określona w projekcie budowlanym jako "hala produkcyjna" będzie de facto służyła wyłącznie do "demontażu urządzeń i jest związana w ramach technologii wyłącznie z usługą mycia tychże elementów, które po ich oczyszczeniu w specjalistycznych myjkach będą ponownie montowane". Do pisma z dnia [...] października 2011 r. K. K. dołączył rysunek przedstawiający "Rzut parteru części dobudowywanej, Technologia zakładu części dobudowywanej powierzchni parteru" prezentujący przeznaczenie każdego z pomieszczeń spornej "hali produkcyjnej". Swoje stanowisko K. K. podtrzymał w piśmie z dnia [...] października 2011 r., w którym wskazał, że w kategorii XVII klasyfikacji obiektów ujęte są budynki: handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Na poparcie tezy, że sporny obiekt powinien być uznany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jako obiekt wykonywania usług rzemieślniczych i zakwalifikowany jako warsztat rzemieślniczy do kategorii XVII, inwestor złożył do akt organu wojewódzkiego: 1) kserokopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], w której budynek objęty tym pozwoleniem na budowę usytuowany na działkach nr [...] i [...] w [...](działki inwestycyjne) został zaliczony do kat. XVII; 2) kserokopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...]; znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku warsztatowego. Ponadto, K. K. złożył do akt sprawy protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. z kontroli obiektu budowlanego znajdującego się na dz. nr ew. [...] i [...] w [...], z którego wynika, że "w wyniku kontroli stwierdzono, iż na ww. obiekcie stwierdzono działalność polegającą na naprawie i montażu elementów ultradźwiękowych. W części hali wykonano miejsce spawania elementów stalowych, w części warsztatu składowane są (...) wykrawarka, myjka natryskowa" oraz stwierdzono, że warsztat użytkowany jest zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że mając na uwadze powyższy materiał dowodowy nie można jednoznacznie stwierdzić, że projektowana rozbudowa jest przeznaczona do prowadzenia działalności produkcyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki w sposób daleko idący i nieuprawniony dokonał oceny, jaka konkretna działalność ma być prowadzona w rozbudowanej części spornego obiektu w oparciu o wpis do działalności gospodarczej, bowiem wpis ten dotyczy całości wykonywanej działalności i organ opierając się na jego treści nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy każdy rodzaj wymienionej działalności jest prowadzony m.in. na terenie spornego obiektu. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że wpisanie do Ewidencji Działalności Gospodarczej różnych rodzajów działalności przez przedmiotową firmę nie przesądza, która z tych działalności będzie akurat prowadzona w spornym obiekcie. Organ winien również dostrzec, że przedmiotowa firma nie zajmuje się jedynie produkcją, lecz również sprzedażą, która to należy do usług, co poddaje w wątpliwość trafność wniosków podjętych w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...].

Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja narusza w sposób rażący postanowienia miejscowego planu, bowiem zarysowane powyżej wątpliwości interpretacyjne jego zapisów (jakie uwidoczniły się już na etapie postępowania przed organem wojewódzkim i przyniosły skutek w postaci dokonanej obszernej wykładni przepisów i próby zdefiniowania użytych pojęć) podważają twierdzenie, że można w niniejszej sprawie stwierdzić, że inkryminowana decyzja w sposób oczywisty narusza postanowienia ww. planu.

Powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadnione również tym, że § 2 ust. 1 pkt 1-7 ww. planu przewiduje, że przedmiotem planu są: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 2) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, 3) tereny zabudowy usługowej, 4) tereny komunikacji samochodowej, 5) zasady obsługi w zakresie komunikacji kołowej i pieszej, 6) zasady zabudowy, zagospodarowania działek oraz 7) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. Ww. przepis nie wymienia ustaleń dotyczących terenów pod zabudowę produkcyjną, co wskazywałoby, że w rozumieniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach funkcji usługowej jest możliwa realizacja inwestycji o funkcji produkcyjnej. Zatem, nie sposób w sposób jednoznaczny stwierdzić na podstawie zapisów planu, czy zamiarem prawodawcy przy stanowieniu miejscowego planu było dopuszczenie spornej inwestycji do realizacji na wskazanym terenie, jednak powyższe stanowi w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowód na to, że nawet stwierdzenie w przedmiotowej sprawie ewentualnego naruszenia (czego niniejsza decyzja nie przesądza) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż naruszenie to nie mogłoby - w zakresie zgodności w ww. zapisami miejscowego planu - nosić znamion oczywistego, a zatem rażącego naruszenia prawa, od którego ustawodawca uzależnia możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak bowiem wykazano powyżej na gruncie badanej sprawy ujawniono dopuszczalność istnienia rozbieżnych interpretacji kwestii zgodności kontrolowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w sytuacji, gdy organ powziął w sprawie poważne wątpliwości co do właściwego kierunku interpretacji oraz w celu zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie odwołuje się do poszerzonej interpretacji wybranych zagadnień należało uznać, że w powyższych okolicznościach sprawy nie można przyjąć zaprezentowanego przez Wojewodę [...] stanowiska za oczywiste.

Ponadto, z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku o przeznaczeniu zgodnym z docelowym przeznaczeniem spornego obiektu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, by decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. wywoływała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Analiza akt omawianej sprawy wykazała, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]; i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], nie jest obarczona kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością, podczas, gdy ocena zgodności kwestionowanej decyzji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dla terenu oznaczonego symbolem [...]", a w szczególności § 9 tej uchwały oraz wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do przeciwnego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych postanowień, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy w takim postępowaniu nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, ale kierując się ogólnymi regułami postępowania, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ przeprowadzając postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji winien zatem ustalić stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania kontrolowanej decyzji, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia rzeczywistej treści decyzji oraz ustalenia, czy przyjęte i zatwierdzone w niej rozwiązania projektowe są zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania Gminy [...]. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu wskazania wymaga, że ocena rażącego naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polega na zbadaniu, czy czynność zmierzająca do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729; i wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie). Przed stwierdzeniem nieważności postanowienia niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jego podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07; oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, choć prawidłowo wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa, to dokonał błędnej oceny, uznając, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie naruszała obowiązujących w dacie jej wydania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W zasadzie organ odwoławczy dokonał karkołomnego zabiegu, który miał za zadanie uzasadnienie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, nie dotyczą budynku produkcyjnego lecz rzemieślniczego. Przede wszystkim skoro postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, to w takim postępowaniu ocenie podlega wyłącznie treść decyzji i projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji. Przy tym organ nie może posłużyć się "innym materiałem dowodowym", niż ten, który był brany pod uwagę przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w taki sposób, że to ocena tego "innego materiału dowodowego" doprowadzi do zupełnie odmiennej oceny tego co było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego i tego w jaki sposób sprecyzowano prawo do zabudowy. Jak jednoznacznie wynika z kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta dotyczyła budynku produkcyjnego. W związku z tym nastąpiła też jego kategoryzacja zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Otóż zgodnie z tym załącznikiem, budynki produkcyjne zalicza się do kategorii obiektów budowlanych XVIII. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym. Po pierwsze, projekt budowlany w części p.t. "Opis techniczny do projektu budowlanego zagospodarowania terenu rozbudowy i modernizacji budynku produkcyjnego w [...], ul. [...], dz. nr [...] i [...]" w punkcie 2. jako przedmiot inwestycji wskazuje budynek produkcyjny. Po drugie, projekt ten w części p.t. "Opis techniczny do projektu budowlanego rozbudowy i modernizacji budynku produkcyjnego w [...], ul. [...], dz. nr [...] i [...]" w punkcie 5. dotyczącym funkcji obiektu wskazuje, że "program funkcjonalny opracowany dla potrzeb obiektu produkcyjnego (...)". Po trzecie, ze wszystkich rysunków rzutu parteru planowanej rozbudowy wynika, że została w tym obiekcie zlokalizowana "hala produkcyjna". Wreszcie po czwarte, z wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stan faktyczny sprawy dotyczy budynku produkcyjnego, a nie rzemieślniczego. Inne ustalenia organu odwoławczego w tym względzie muszą prowadzić do stwierdzenia, że organ ten dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w ocenie Sądu było wynikiem dopuszczenia dowodów, które nie stanowiły podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz tym, że organ dał pierwszeństwo właśnie tym dowodom, które wskazywały na odmienny stan faktyczny sprawy niż ten, który wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego.

Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to jaka faktycznie działalność jest prowadzona ww. budynku, ponieważ to poprzez określone zapisy zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje konkretyzacja prawa do zabudowy, które w niniejszej sprawie jednoznacznie dotyczyło możliwości realizacji budynku produkcyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że nie wynika z akt sprawy czy inwestor zasadnie mógł powoływać się na dotychczasową funkcję budynku podlegającego rozbudowie jako budynku produkcyjnego. W aktach sprawy brak jest takiej decyzji administracyjnej, która uprawniałaby do takiego stwierdzenia. Wręcz odwrotnie, w aktach znajdują się decyzje, które wskazują, że pierwotnie był to budynek warsztatowy (decyzje Starosty [...]: z dnia [...]maja 2005 r., Nr [...], dotyczyła budynku warsztatowego; z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], dotyczy budynku warsztatu ślusarskiego; z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...], dotyczy budynku warsztatowego mechaniki samochodowej bez prawa prowadzenia prac lakierniczych i blacharskich; oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]maja 2007 r., znak: [...], która jednoznacznie udziela pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy budynku warsztatowego). Natomiast w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wyeksponowano funkcję budynku jako produkcyjnego, co również odnosiło się do dotychczasowego budynku, który zgodnie z ww. decyzjami winien posiadać funkcję budynku warsztatowego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest zatem potrzeby dokonywania oceny, czy na terenie o symbolu 04U dopuszczona jest funkcja rzemiosła, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, dotyczą budynku, w którym ma mieścić się funkcja produkcyjna, a funkcji takiej na terenie o symbolu [...] plan miejscowy w ogóle nie przewiduje. Powyższej oceny nie zmieniają też późniejsze oświadczenia inwestora co do jego woli realizacji rozbudowy tylko o funkcję usługową, biurową i wystawienniczą. Bez wpływu na wynik sprawy winno więc pozostać stanowisko jakie zajął Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., co do dopuszczalnej na tym terenie funkcji rzemiosła. Ponadto organ odwoławczy bezzasadnie powołał się na stanowisko inwestora poparte rysunkiem przedstawiającym "Rzut parteru części dobudowywanej, Technologia zakładu części dobudowywanej powierzchni parteru" prezentujący przeznaczenie każdego z pomieszczeń spornej "hali produkcyjnej". Ten rysunek bowiem nie znajduje się w projekcie. Nie mógł więc stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że jest sprzeczny z odpowiednimi rysunkami znajdującymi się w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W powyższych wywodów wynika, że Starosta [...], wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył ustalenia § 9 planu miejscowego z zakresie ustaleń dla terenu o symbolu [...], ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie o symbolu [...] plan przewiduje jako "funkcję podstawową" - zabudowę usługową o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, a jako "funkcję uzupełniającą" - składy i hurtownie. W ocenie Sądu to, że zapisy planu określają "funkcje wykluczone", do których zalicza zabudowę mieszkaniową, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji, nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro plan nie dopuszcza, jak i nie wyklucza na tym terenie przeznaczenia produkcyjnego. W ocenie Sądu "funkcje wykluczone" wskazane w § 9 dot. symbolu [...] pkt 1 lit. c dotyczą funkcji podstawowej lub uzupełniającej tego terenu, a nie jakichś bliżej niesprecyzowanych w planie funkcji terenu. W innym wypadku pozytywne określenie w zapisach planu poprzez wskazanie podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia terenu, pozbawione byłoby jakiejkolwiek potrzeby zastosowania, skoro w oderwaniu od tych zapisów planu możliwe byłoby każde przeznaczenie terenu, które nie zostało objęte funkcjami wykluczonymi, tym bardzie, że plan ten w ogóle nie określa przeznaczenia jakiegokolwiek objętego nim terenu jako produkcyjnego. Nie można więc, tak jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z tego, że plan nie dopuszcza, jak i nie wyłącza na terenie [...] przeznaczenia jakiejś funkcji wyprowadzić wniosku, że na tym terenie dopuszczalna jest właśnie taka funkcja. W tym miejscu na uwagę zasługuje § 10 ww. planu, w którym stwierdza się, że "nieokreślone w ustaleniach planu warunki zabudowy regulują właściwe przepisy budowlane". W zakresie funkcji obiektów budowlanych wypowiada się tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane, który do różnych kategorii zalicza budynki usługowe (do których zalicza warsztaty rzemieślnicze) oraz budynki produkcyjne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przedmiotu oznaczenia, do różnych grup oznaczenia zaliczono tereny zabudowy usługowej - grafika kolor czerwony oraz tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej - grafika kolor fioletowy. Jak wynika jednoznacznie z załącznika graficznego do ww. planu, teren [...] w całości został oznaczony kolorem czerwonym (patrz: http:// [...] Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w procesie inwestycyjnym traktuje oddzielnie funkcję usługową i produkcyjną w zakresie kategoryzacji obiektów, jak i oznaczenia przeznaczenia terenu. Choć do kategorii budynków usługowych zaliczono warsztaty rzemieślnicze to okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, ponieważ przedmiotem oceny jest dopuszczalność zabudowy budynkiem produkcyjnym. Ponadto, choć organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy nie definiują m.in. takiego pojęcia jakim jest rzemiosło, to nie podjął próby ustalenia jak należy rozumieć ww. pojecie, i czy przy uwzględnieniu prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w ogóle można mówić o warsztacie rzemieślniczym. A zatem przepisy prawa, z uwagi na brak legalnej definicji, nie pozostawiają innej możliwości, jak sięgniecie do słownikowej definicji pojęcia "rzemiosło". Zgodnie ze słownikiem języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN S.A. "rzemiosło" to: "1. drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami; 2. umiejętność wykonywania takich przedmiotów; 3. w odniesieniu do dziedzin sztuki: opanowanie techniki, warsztat twórczy; 4. daw. zawód, zajęcie;

• rzemieślniczy • rzemieślnik • rzemieślniczka". Organ więc bez dokonania jakiejkolwiek oceny arbitralnie uznał twierdzenia inwestora, nie próbując nawet ich skonfrontować, czy jego działalność polega na prowadzeniu warsztatu rzemieślniczego. Skoro jak ustalono w trakcie postępowania nieważnościowego inwestor w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą [...] wytwarza myjki wysokociśnieniowe dla przemysłu, to organ winien przed sformułowaniem jakiejkolwiek oceny ustalić, czy taka działalności jest rzemieślniczą. W tym miejscu wskazać należy, że do akt sądowych inwestor przedstawił dokumenty wytworzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] oraz [...] Biuro [...] s.c., z których wynika, że w [...] przy ulicy [...] inwestor faktyczne prowadzi działalność polegającą na produkcji myjek ultradźwiękowych dla przemysłu, laboratoriów, szpitali, poligrafii i jubilerstwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien poddać ocenie, czy taka działalności wyczerpuje znamiona działalności rzemieślniczej.

Należy więc stwierdzić, że naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. doprowadziło organ do błędnej oceny materiału dowodowego. Wbrew ustaleniom organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym, a na terenie objętym tą inwestycją obowiązujący plan takiej funkcji nie dopuszczał. Okoliczność ta ma istotny wpływ na dokonaną w następstwie ww. działań organu ocenę rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta [...] nie wywiązał, że z obowiązku o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z postanowieniami planu, a dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem 04U. Okoliczność ta z kolei miała wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych ww. planie, a wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło w zakresie, w jakim postanowienia szczegółowe planu nie dopuszczały.

Nie ulega więc wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie stwierdził, że decyzja Starosty [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. O rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo, że skutkiem wykazanej niezgodności zgodnie z art. 35 ust. 3 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Ponadto, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, tym bardziej, że w odległości 11 metrów od terenu inwestycyjnego w niniejszej sprawie znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który winien na tych samych zasadach korzystać z ochrony prawnej jaką winien gwarantować plan miejscowy.

W niniejszej sprawie zaszły więc wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta bowiem nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zachodzi więc oczywistość naruszenia prawa. Ponadto z uwagi charakter tego przepisu, który jest bezwzględny oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze niemożliwym jest do zaakceptowania wad decyzji w obowiązującym porządku prawnym.

Mając na względzie ww. rozważania, w ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Dlatego zarzuty Prokuratora Okręgowego w [...] zawarte w skardze należało w całości uwzględnić, czego skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.