Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz K. S. – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...]lipca 2021 r., nr [...]odmawiające uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ odwoławczy").

Wojewoda [...] (dalej także "organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] odmówił – po wznowieniu postępowania na wniosek A. S. oraz K. S.(dalej także: "wnioskodawcy" lub "skarżący") – uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Stołecznego [...] z [...] października 2019 r., nr [...]o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej – "J. L. i Wspólnicy" Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu położonych na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji organu I instancji z [...] lipca 2021 r., nr [...], wnioskodawcy – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyli odwołanie do GINB.

Rozpatrując odwołanie GINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że choć Wojewoda [...]i jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., to A. S. oraz K. S. wnosili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W ocenie GINB, powyższe błędne przytoczenie podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji nie przemawia jednak za koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Tak bowiem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...], wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r., nr [...] wynika, że organ wojewódzki prowadził niniejsze postępowanie wznowieniowe w oparciu o tę przesłankę.

Dalej organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawcy w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. (wpływ do organu tego samego dnia) wskazali, że pominięto ich jako strony w ww. postępowaniu pomimo tego, że "(...) zrealizowanie inwestycji określonej w Decyzji przewidziano na działkach nr ew[...] oraz części działki nr ew. [...] przy ul. [...], zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie i granicy z nieruchomością której jesteśmy właścicielami - stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. (...) Byliśmy przy tym stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (...)."

Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...].

GINB uznał, że wniosek o wznowienie postepowania został złożony przez skarżących w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż jak wyjaśnili, o wydaniu ww. decyzji Wojewody [...] dowiedzieli się 19 kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał również, że kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania, jest realizowana po wznowieniu postępowania (po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia) - w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.

Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. GINB podkreślił jednak, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej także "Pr.bud."), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pr.bud. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę, tj. przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), stosownie do treści art. 25 tej ustawy. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy zatem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Z akt postępowania wynika, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr ewid. [...] oraz budynku usytuowanego na tej działce, co potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Działka nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi.

Jak jednak wskazał GINB, położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest rozbiórka dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3 kondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...]. Sporny budynek o wysokości 10,92 m, został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 20,5 m od budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] Organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek jest budynkiem kaskadowym. Część projektowanego budynku posiadająca 1 kondygnację naziemną i wysokość 3,69 m jest oddalona o 11,5 m od granicy działki wnioskodawców, część budynku posiadająca 2 kondygnacje naziemne o wysokości 6,82 m jest oddalona od ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...], zaś część budynku posiadająca 3 kondygnacje i wysokość 10,92 m jest oddalona o ok. 14 m od granicy działki skarżących (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr Z101.1. str. 30.1, PZT-uszczegółowienie, rys. nr Z101a, str. 31, Przekrój AA rys. nr A02.1 str. 43)

Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid[...] (należącej do skarżących), zaś dwa miejsca postojowe zostały zaplanowane w odległości ok. 35 m granicy działki nr ewid. [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu Z101.1. str. 30.1).

GINB wskazał następnie, że według projektu budowlanego sporna inwestycja nie przesłania budynku należącego do skarżących (proj. bud. przesłanianie budynków rys. nr Z102 str. 32), nie wpływa na ograniczenie nasłonecznienia lokali mieszkalnych w budynku należącym do wnioskodawców (proj. bud. nasłonecznienie budynków rys. Z103 str. 33; Nasłonecznienie budynków dla dnia 21 marca równonocy wiosennej rys. Z103a str. 33.1, Nasłonecznienie budynków dla dnia 21 września równonocy jesiennej rys. Z103.b str. 33.2 Zacienianie budynków dla dnia 21 marca równonocy wiosennej rys. nr Z103.C str. 33.3, zacienianie budynków dla dnia 21 września równonocy jesiennej rys. nr Z103.d str. 33.4).

Organ odwoławczy dodał, że wymogi zawarte w przepisie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t.") dotyczące przesłaniania, określa się dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Ochronie nie podlega natomiast zacienianie działki. W związku z realizacją spornej inwestycji skarżący nie są również ograniczeni w możliwości potencjalnej zabudowy należącej do nich nieruchomości. W szczególności ograniczenie to nie wynika z przepisu § 13 ww. rozporządzenia (dotyczącego przesłaniania obiektów). Biorąc pod uwagę, że projektowany budynek jest budynkiem kaskadowym o maksymalnej wysokości 10,92 m, a ta część która osiąga ww. wysokość znajduje się w odległości ok. 14 m od granicy działki skarżących, GINB stwierdził, że projektowany budynek mieszkalny z pewnością nie ograniczy skarżących w możliwości realizacji zabudowy na ich działce zgodnie z przepisami prawa.

Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanego budynku od strony działki nr ewid. 40 GINB uznał, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2021 r., [...]. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana tej nieruchomości. Działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych) r.w.t. Z dokumentacji projektowej wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. r.w.t.) oraz na warunki sanitarne.

GINB ustosunkowując się do zarzutów wnioskodawców dotyczących przesłaniania okien budynku, w którym znajdują się lokale będące własnością skarżących zmniejszając ich nasłonecznienie i pogarszając widok w stronę ul. Goszczyńskiego, wzmożonego ruchu pojazdów i ludzi oraz wynikających z tego uciążliwości związanych z poziomem hałasu, czy też dotyczących ogólnego spadku wartości należącej do nich nieruchomości, wskazał, że powyższe nie wpływa na uznanie, że skarżący posiadają interes prawny w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. Okoliczności te mogą stanowić co najwyżej o interesie faktycznym skarżących.

W ocenie organu odwoławczego, za przyznaniem wnioskodawcom przymiotu strony w ww. postępowaniu nie przemawia również okoliczność, że A. S. został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustaleniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę został określony w art. 28 ust. 2 Pr.bud., który nie dotyczy postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań

Za przyznaniem skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z 9 kwietnia 2021 r. nie przemawia również argumentacja wskazująca na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania - w przypadku udzielenia pozwolenia na rozbiórkę - w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Przedmiotem postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją organu wojewódzkiego było bowiem nie tylko udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego, ale także udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponadto, w ocenie GINB, nie został naruszony art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro skarżący nie posiadali interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego, to tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie ww. przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Końcowo GINB wskazał, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy pomimo tego, że Wojewoda Mazowiecki wznowił na wniosek skarżących postępowanie oraz wezwał ich do wskazania podstawy materialno-prawnej, z której wywodzą swoje roszczenie bez możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, nie mógł zostać uwzględniony. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że odmowa udostępnienia akt sprawy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, które ogranicza się jedynie do oceny czy A. i K. S. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika poza tym, aby Wojewoda Mazowiecki odmówił udostępnienia wnioskodawcom akt sprawy, w szczególności nie wynika z nich aby organ wojewódzki wydał odrębne postanowienie odmawiające skarżącym udostępnienia akt sprawy.

Z tych przyczyn GINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik skarżących zarzuca decyzji GINB:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy niezgodną z prawem decyzję organu I instancji, którą organ ten wydał m.in. z naruszeniem podstawowych zasad procesowych wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., odmawiając skarżącym wglądu w akta sprawy postępowania zwykłego (zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...]uniemożliwiając tym samym skarżącym wykazanie swojego statusu strony tego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane,

b) art. 151 § 1 pkt 1) w zw. z art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy - Wojewoda [...] zaniechał przeprowadzenia właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (odmowa udostępnienia skarżącym sprawy spowodowała, że skarżący nie byli w stanie odnieść się do postępowania o pozwolenie na budowę - w szczególności co do prawidłowości ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej budowy - i uzasadnić, że przysługuje im status strony w rzeczonym postępowaniu) co jednocześnie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności – GINB ograniczył się jedynie do kontroli wydanej wadliwie decyzji organu I instancji a nie rozpatrzył tej sprawy w całości ponownie.

c) art. 10 § 1 w z w. z art. 73 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzania przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego wobec odmowy przez organ I instancji udostępnienia skarżącym akt postępowania wznowieniowego co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę,

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy wskutek braku podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych kroków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji - w szczególności w zakresie odmowy udostępnienia przez Wojewodę [...] akt sprawy poprzedzającej wznowienie postępowania;

f) art. 6, art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu obligującej organy państwowe do działania w granicach i na podstawie przepisów prawa poprzez dowolne i arbitralne formułowanie przesłanek, na których organ II instancji oparł się wydając zaskarżoną decyzję

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 13, § 12, § 60, § 23 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, że projekt budowlany, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], został sporządzony w sposób prawidłowy, rzetelny i wiarygodny, a jego zapisy / postanowienia dają gwarancję powstania inwestycji zgodnie z prawem (m.in. op cit przepisami), z dodatkowym uwzględnieniem sytuacji, w której skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z projektem budowlanym (aktami sprawy skutkującymi wydaniem decyzji) oraz kontrolą prawidłowości jego sporządzenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty, w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadniczym uchybieniem organu odwoławczego był brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec odmowy udostępnienia skarżącym przez Wojewodę [...] akt postępowania o pozwoleniu na budowę. Wskazanie przepisu materialnego, z którego skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, wymagało znajomości dokumentacji projektowej, będącej podstawą wydanego pozwolenia na budowę, także w kontekście weryfikacji prawidłowości ustaleń co do ustalonego zakresu - obszaru oddziaływania tej budowy (na płaszczyźnie art. 28 ust. 2 Pr.bud.). GINB nie zweryfikował dlaczego Wojewoda [...] odmówił wglądu w akta sprawy o pozwolenie na budowę należycie umocowanemu pełnomocnikowi - co bezpośrednio uniemożliwiło skarżącym prawidłowe ustosunkowanie się do wezwania organu I instancji i wskazania właściwej podstawy materialno-prawnej, z której wnoszący skargę wywodzą, że znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W ocenie skarżących, stan faktyczny (rozpoczęcie budowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących i otwarcie na nią oddziaływującą) jasno ukazuje, że architekt - w postępowaniu poprzedzającym wznowienie - błędnie wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji.

Organ odwoławczy obowiązany był do ponownego rozstrzygnięcia sprawy oraz do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - wynika to wprost z zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji nie może bowiem opierać się tylko i wyłącznie na dowodach zgromadzonych w postępowaniu pierwszo- instancyjnym. Takie postępowanie prowadzi nie tylko do naruszenia rzeczonej zasady dwuinstancyjności, ale również art. 151 § 1 k.p.a. który ten obowiązek odzwierciedla. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] zaniechał przeprowadzenia właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (naruszenie art. 149 § 2 k.p.a.) w związku z odmową udostępnienia skarżącym akt postępowania poprzedzającego wznowienie i w konsekwencji uniemożliwił pełne ustosunkowanie się i wykazanie czy przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wydając wadliwą decyzję (naruszenie art. 151 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy naruszył nie tylko dyspozycję art. 73 k.p.a., ale również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę zapewnienia stronie możliwości aktywnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania - art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżący wskazują na lakonicznie, wręcz nikłe uzasadnienie organu odwoławczego w zakresie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Wojewoda [...] wobec braku udostępnienia skarżącym akt poprzedzających wznowienie postępowania.

Niezrozumiałe dla skarżących jest wydanie przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, następnie wezwanie ich do wykazania podstawy materialno-prawnej, z której wywodzą swoje roszczenia, a ostatecznie uniemożliwienie im wglądu w akta sprawy postępowania je poprzedzającego.

Mimo tego GINB wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony jedynie w niepełnym / wadliwym postępowaniu przed Wojewodą [...], co narusza zasady wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że A. S. był uznany za stronę w postępowaniach poprzedzających przedmiotowe postępowanie, tj. przy wydawaniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr [...]ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podnieśli, że organ odwoławczy powołał szereg przepisów r.w.t. sugerując, że należąca do nich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Według skarżących GINB nie jest jednak organem powołanym do określenia obszaru oddziaływania obiektu. Jest nim organ administracji architektoniczno-budowlanej (architekt).

Skarżący dokonali własnoręcznych pomiarów działek gruntu, odległości pomiędzy działką inwestora a własną, wpływu inwestycji na nasłonecznienie. Jednak nie mogli skonfrontować rzeczonych pomiarów z rzeczywistym projektem budowlanym znajdującym się w aktach sprawy o pozwolenie na budowę. Wskazywali przed organem I instancji, że inwestycja w wysokości 11 m (taki parametr zabudowy jest znany skarżącym z decyzji Prezydenta [...] ustalającej warunki zabudowy) powstająca na działce w odległości 5,5 m od ściany budynku skarżących bezsprzecznie spowoduje m.in. przesłonięcie okien budynku, w którym znajdują się lokale będące ich własnością, zmniejszając nasłonecznienie i pogarszając widok w stronę ul. [...]. Ponadto inwestycja będzie powodować w okolicy wzmożony ruch pojazdów i ludzi, a zatem też związane z tym uciążliwości wynikające chociażby ze zwiększonego poziomu hałasu, zanieczyszczeń etc. To wszystko wpłynie na spadek wartości nieruchomości skarżących.

Skarżący wskazywali poza tym, że wywodzą swój interes prawny z § 11-13 (usytuowanie budynków) oraz § 57-69 (oświetlenie i nasłonecznienie) r.w.t.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 20 maja 2022 r. odpowiedź na skargę złożył również inwestor - "Jerzy Leskowicz i Wspólnicy" Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał m.in., że samo wznowienie postępowania przez Wojewodę [...] nie przesądziło, że skarżącym przysługiwał przymiot strony. Skarżący stali się stroną postępowania w sprawie o wznowienie (a nie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), wobec czego mieli oni jedynie wgląd do akt jedynie w zakresie postępowania wznowieniowego. Dopiero zaś w przypadku uznania, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu głównym, zgodnie z art. 73 k.p.a. akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę mogłyby być im udostępnione, która to jednak sytuacja nie wystąpiła. Wgląd do akt sprawy mogą mieć tylko osoby mające interes prawny do udziału w sprawie, a nie tylko interes faktyczny. Organy szczegółowo odniosły się do zawartości projektu budowlanego i oceniły go w zakresie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym dokonały oceny prawidłowości ustalenia stron w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Inwestor wskazał ponadto, że gdyby samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przesądzało o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i dawało prawo wglądu w akta tego postępowania, to w istocie każdy, niezależnie od istnienia interesu prawnego, mógłby złożyć taki wniosek i zapoznać się z aktami danej sprawy. Powyższe bezsprzecznie naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 73 k.p.a.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta [...]z [...] października 2019 r., nr [...]o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu położonych na działkach nr ewid. [...] Skarżący uważają, że ich przymiot stron w powyższym postępowaniu uzasadniony jest interesem prawnym jaki posiadają w sprawie z uwagi na to, że są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obr[...], przy ul. [...], sąsiadującą bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że omawiana przyczyna wznowienia postępowania jest specyficzna z uwagi na to, że – inaczej niż pozostałe – jest implikowana nie tyle błędami w ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lub naruszeniem postrzeganych przedmiotowo przepisów procesowych, ile naruszeniem prawa w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 772–773). W konsekwencji objaw woli strony – tej strony, której prawo zostało naruszone – jawi się jako warunek dopuszczalności wznowienia postępowania; tylko ona staje się teraz dysponentem szczególnego prawa, którego treścią jest możność żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych, i to niezależnie od obiektywnej oceny zastanego ich rezultatu (decyzji ostatecznej) (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2019).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnim czasie zaczyna dominować stanowisko, zgodnie z którym, w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 (por. m.in. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, LEX nr 953022; z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

W judykaturze przyjmuje się równocześnie, że choć co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie (uprzednio decyzję – przyp. Sąd) o odmowie wznowienia postępowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 401/10, LEX nr 673600; wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704).

Powyższe poglądy pozostają w opozycji do prezentowanego niegdyś stanowiska, wedle którego, w przypadku wskazanej przesłanki ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji [obecnie postanowienia – przyp. Sąd] o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu orzeczenia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; por. też wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, LEX nr 1083556).

Niemniej podzielając pierwsze z zaprezentowanych stanowisk, niewątpliwie akceptacja poglądu o konieczności wznowienia postępowania w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a brak wystąpienia takiej okoliczności nie jest oczywisty, powoduje, że niejako pominięty zostaje pierwszy, tzw. wstępny etap weryfikacji wniosku o wznowienie procedury zakończonej decyzją ostateczną, tj. badanie zaistnienia podstawy do wszczęcia takiego postępowania. Nie może to jednak oznaczać, że kwestia wystąpienia tej przesłanki wznowieniowej nie jest w ogóle badana, lecz organ zobowiązany jest w pierwszym rzędzie dokonać takiej oceny po wszczęciu postępowania w sprawie. Czynności te powinny zatem poprzedzać przystąpienie do merytorycznej kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia, tj. czy brak udziału strony w postępowaniu zakończonym taką decyzją miał bądź nie miał wpływu na wynik sprawy. Ustalenie przez organ, że podmiot, na wniosek którego wznowione zostało postępowanie administracyjne, w rzeczywistości nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu, musi skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, skoro brak podstawy do jej uchylenia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a.

Zadaniem organów w niniejszym postępowaniu powinna być więc w pierwszej kolejności ocena i ustalenie, czy skarżący posiadali w ogóle interes prawny do zainicjowania tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

W tym też celu organ I instancji dokonał w kontrolowanej sprawie analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, a wyniki tej analizy przedstawił w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie projektant (architekt) odpowiedzialny za opracowanie projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, dokonuje ostatecznej oceny i ustala, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud.

Organy w niniejszym postępowaniu zasadnie wyjaśniły, że przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę i tym samym po wznowieniu takiego postępowania. Oznacza to jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany przede wszystkim z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Tak więc, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Pr.bud. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021).

Ponadto, oceniając w niniejszej sprawie interes prawny skarżących organy prawidłowo nie ograniczyły się li tylko do definicji obszaru oddziaływania inwestycji, wynikającej z brzmienia art. 3 pkt 20 Pr.bud. nadanego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Powyższe oznacza, że obszar odziaływania spornej inwestycji przy jej projektowaniu oraz w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę powinien być wyznaczany w oparciu o wcześniejsze brzmienie art. 3 pkt 20 Pr.bud. Przepis ten przewidywał natomiast, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., należą więc m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1488/19, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11, CBOSA). To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Organy dokonując przedmiotowej oceny oddziaływania inwestycji na teren działki skarżących doszły do przekonania, że zaprojektowana inwestycja w żadnym razie nie wpływa na możliwość zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości skarżących zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, a skarżący nie wykazali, ażeby tego rodzaju sytuacja mogła choćby potencjalnie wystąpić w przyszłości.

Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, sporna inwestycja obejmuje rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3 kondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...]. Budynek ten został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki skarżących o nr ewid. [...]oraz w odległości ok. 20,5 m od budynku zlokalizowanego na tej działce. Biorąc zatem pod uwagę jego wysokość w tej części wynoszącą 3,69 m, nie ulega wątpliwości, że obiekt ten nie może w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżących. Z kolei część budynku projektowanego posiadająca 2 kondygnacje naziemne o wysokości 6,82 m jest oddalona o ok. 12 m od granicy działki skarżących nr ewid. [...], zaś część budynku posiadająca 3 kondygnacje i wysokość 10,92 m jest oddalona o ok. 14 m od granicy działki skarżących (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr Z101.1. str. 30.1, PZT-uszczegółowienie, rys. nr Z101a, str. 31, Przekrój AA rys. nr A02.1 str. 43)

Co więcej, projekt zagospodarowania terenu w zbliżeniu do działki skarżących nie przewiduje lokalizacji żadnych innych elementów obiektu, których odległość od granicy działki lub budynku skarżących byłaby sprzeczna z warunkami techniczno-budowlanymi lub innymi regulacjami prawa. Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do skarżących), zaś dwa miejsca postojowe zostały zaplanowane w odległości ok. 35 m od granicy działki nr ewid. [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu Z101.1. str. 30.1).

GINB wykazał, że w świetle dokumentacji projektowej działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych) r.w.t. Realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. r.w.t.) oraz na warunki sanitarne.

Nie jest poza tym kwestionowane, że sposób użytkowania i przeznaczenia działek inwestycyjnych nie ulegnie zmianie względem dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje też jakichkolwiek innych ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – a które wpływałyby na możliwości zagospodarowana nieruchomości wnioskodawców.

Bez wątpienia rację ma natomiast GINB wyjaśniając, że do takich ograniczeń nie można zaliczyć wskazywanego przez skarżących: wzmożonego ruchu pojazdów i ludzi oraz wynikających z tego faktu uciążliwości związanych z poziomem hałasu, czy też dotyczących ogólnego spadku wartości należącej do nich nieruchomości.

Jest tak po pierwsze dlatego, że okoliczności te dowodzą jedynie istnienia pewnego interesu faktycznego skarżących, nie świadczą zaś o ich interes prawnym. Ponownie wyjaśnić przyjdzie, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza jeszcze, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/15, CBOSA). Prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/19, CBOSA).

Po drugie argumentacja skarżących w tym zakresie wydaje się być niezrozumiała. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób na nieruchomość skarżących miałby oddziaływać wskazywany przez nich wzmożony ruch pojazdów i związany z tym hałas i emisja spalin, skoro teren inwestycji posiada skomunikowanie z drogą publiczną od strony ul. [...], zaś działka skarżących nie sąsiaduje z tą ulicą, lecz jest położona i posiada dojazd od strony ul. [...].

Jednocześnie wypada w tym miejscu zgodzić się organami, że fakt przyznania skarżącemu – A. S. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że legitymacja ta przysługuje mu również w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jak bowiem wyjaśniono, interes prawny w tym ostatnim postępowaniu należy oceniać przede wszystkim z uwzględnieniem dyspozycji art. 28 ust. 2 Pr.bud. Natomiast wobec braku odpowiednich przepisów w u.p.z.p. – na podstawie których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy – regulujących pojęcie strony w takim postępowaniu, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Rzeczony interes prawny mogą mieć tak właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, pod warunkiem jednak, że podmioty te znajdują się w obszarze analizowanym. Osoby te mogą być zatem stronami tego postępowania, o ile wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądzać może zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jak i stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).

Z przedstawionych powodów, w sytuacji gdy organy dokonując oceny wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących z uwzględnieniem szczególnych unormowań Pr.bud. nie stwierdziły, aby znajdowała się ona w obszarze oddziaływania tego zamierzenia budowlanego, to musiały skonstatować, że nie posiadają oni interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji, brak przymiotu strony w takim postępowaniu wykluczał możliwość przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 73 k.p.a. Jak bowiem zasadnie zauważył GINB, stwierdzenie przez organ I instancji, że skarżący nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu wykluczało ich prawo wzglądu w akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 73 k.p.a. wyraźnie taktuje bowiem o obowiązku zapewnienia stronie prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Należy w tym miejscu odnotować, że przyjęcie odmiennego stanowiska, do czego zdaje się zmierzać argumentacja skargi, prowadziłoby – zdaniem Sądu – do niedopuszczalnej sytuacji, w której dostęp do akt postępowania zakończonego decyzją ostateczną musiałby zostać w istocie zapewniony każdemu, kto – jak następnie ustalono – nawet bezpodstawnie powoływał się na przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju praktyka niewątpliwie kłóciłaby się z koniecznością poszanowania prawa inwestorów do tego, aby krąg stron postępowania, a tym samym i osób mających wzgląd w akta sprawy, był ograniczony do tych podmiotów, które legitymują się rzeczywistym interesem prawnym do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W tym względzie istotne jest również podkreślenie, że zasada ochrony interesów osób trzecich, wyrażona na gruncie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, podlega pewnym ograniczeniom wynikającym w szczególności z zakresu oddziaływania przepisów tej ustawy. Stosownie bowiem do ww. przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art.8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) Dlatego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jej wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.