Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2367/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 9, 12 § 1, 28, 35, 61 § 1 i 3, 73, 237 § 1 w zw. z art. 239 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 22, art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/20 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie ustalenia świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r. sygn. II SAB/Gl 24/20 oddalił skargę A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. A. W. (dalej również jako: "skarżąca") poinformowała [...] Centrum Świadczeń, że wraz z córkami w asyście Policji, wyprowadziła się z domu w dniu [...] grudnia 2018 r. i zawnioskowała o zaprzestanie wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz córek, ojcu dzieci.

W odpowiedzi organ, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., poinformował skarżącą, iż w sprawie jej pisma przeprowadzi postępowanie wyjaśniające.

W dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że od [...] grudnia 2018 r. do chwili obecnej mieszka ona u swoich rodziców w m. [...] , gm. [...] , a jej córka [...] jest od [...] stycznia 2019 r. uczennicą Szkoły Podstawowej w [...] . W. M. natomiast nadal zamieszkuje wraz z ojcem.

W dniu [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2018 r. - w części - przyznającej K. M. świadczenie wychowawcze na córkę J. M. . Decyzję tę doręczono wyłącznie K. M. .

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku pełnomocnik skarżącej zwrócił się do [...] Centrum Świadczeń o udzielenie informacji jak zostało załatwione postępowanie wyjaśniające w związku z pismem strony z dnia [...] grudnia 2018 r., czy została wydana decyzja w tej sprawie lub też zostały podjęte inne czynności, czy nastąpiło wznowienie wypłaty świadczenia wychowawczego na małoletnią a jeżeli tak, to od jakiej daty i na czyje konto zostało przekazane to świadczenie. Wskazano, że skarżąca "nie otrzymała dotąd informacji od organu, ani decyzji w związku ze wstrzymaniem wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę J. M. , która od miesiąca grudnia 2018 r. wraz z matką mieszka w miejscowości [...] ".

Pismem z dnia [...] września 2019 r. organ odmówił udzielenia wnioskowanych informacji uznając, iż skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego a zatem nie może uzyskać informacji o podstawach rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r. sygn. II SAB/Gl 24/20 skargę tę oddalił wskazując, że dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu pismem o treści "Prośba. Proszę o zaprzestanie wypłaty świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego. Wnioskodawcą jest mój mąż K. M. zamieszkały w [...] przy ul. [...]. Swą prośbę motywuję sytuacją, która miała miejsce w sobotę [...].12.2018. Opuszczałam mieszkanie w asyście policji. Zabrałam najpotrzebniejsze rzeczy osobiste swoich dzieci. Córki są aktualnie pod moją opieką, przebywają razem ze mną w moim domu rodzinnym: [...] ul. [...] [...] woj. [...]". Sąd I instancji wskazał, że został przesłuchany mąż skarżącej oraz odebrano oświadczenie od niej samej. W konsekwencji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta [...] uchylił swą decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej przyznania mężowi skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na jedną z córek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że analiza pisma skarżącej oraz akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że co prawda postępowanie w sprawie zostało wszczęte w wyniku pisma skarżącej – ale nie na jej wniosek. Toczyło się ono z urzędu. Sąd I instancji wskazał też, że w żaden sposób nie można uznać powyższego pisma za żądanie (wniosek) przyznania świadczenia wychowawczego na jedną z córek skarżącej. Jego treść jest jasna i nie budzi wątpliwości. Skarżąca domagała się zaprzestania wypłacania zasiłku wychowawczego mężowi. Brak było podstaw do żądania doprecyzowania pisma skarżącej oraz przekazania sprawy według właściwości innemu organowi (to Prezydent Miasta [...] był właściwy do załatwienia sprawy "zaprzestania" wypłacania świadczenia mężowi skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że również pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie można uznać za wniosek o przyznanie świadczenia. Domagała się ona w nim bowiem udzielenia informacji "jak zostało załatwione postępowanie wyjaśniające w związku z pismem strony z dn. [...].12.2018 r., czy została wydana decyzja w tej sprawie lub też zostały podjęte inne czynności, czy nastąpiło wznowienie wypłaty świadczenia wychowawczego na małoletnią a jeżeli tak, to od jakiej daty i na czyje konto zostało przekazane świadczenie pieniężne".

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie można stwierdzić, że Prezydent Miasta [...] był bezczynny w sprawie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyła A. W. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności

b. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 12 § 1, art. 35, art. 61 § 1 i § 3, art. 73 §, art. 237 § 1 w zw. z art. 239 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji powstałych uchybień proceduralnych

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1, art. 22 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez niezasadne odmówienie przyznania skarżącej statusu strony postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dla dwóch córek skarżącej i jej męża, przy błędnym założeniu, że jego przedmiot nie dotyczył sfery praw i obowiązków skarżącej, a postępowanie nie toczyło się na wniosek skarżącej, tylko z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

1. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

2. Niezasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 12 § 1, art. 35, art. 61 § 1 i § 3, art. 73 §, art. 237 § 1 w zw. z art. 239 § 1 k.p.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie ustrojowy charakter. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18).

Całkowicie bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 12 § 1, art. 35, art. 61 § 1 i § 3, art. 73 §, art. 237 § 1 w zw. z art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a.". Przedmiotem skargi A. W. była bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Tymczasem, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. Dla porządku jedynie należy dodać, że Sądowi I instancji zarzucono m.in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z "art. 73§" - nie precyzując, jakie jednostki redakcyjne tego przepisu - regulującego zakres dostępu do akt sprawy - miały zostać naruszone.

3. Bezzasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1, art. 22 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu w kontekście argumentacji skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że skarga do Sądu I instancji została złożona na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na J. M. oraz na "odmowę udzielenia informacji z pisma dnia [...] sierpnia 2019 r.".

3.1. W kwestii bezczynności Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na J. M. należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2018 r. - organem właściwym był wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu dotychczas właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania (Prezydenta Miasta [...]) o zaprzestanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jednocześnie informując, że wraz z córkami zamieszkała u swoich rodziców, w województwie łódzkim, w m. [...] . Następnie dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca podtrzymała, że wraz z córka [...] zamieszkuje u rodziców, w [...] gm. [...] . Skarżąca nie wskazywała w piśmie z grudnia 2018 r., że domaga się przyznania jej świadczenia wychowawczego, w miejsce świadczenia dotąd wypłacanego mężowi, a jedynie wnosiła o wstrzymanie wypłat mężowi i informowała o zmianie miejsca zamieszkania. Na podstawie treści przekazanego pisma Prezydent Miasta [...] nie miał podstaw przypuszczać, że intencją skarżącej może być skierowanie do niego wniosku, do rozpoznania którego właściwy miejscowo był inny organ.

Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, decydujące znaczenie należało przypisać postawie samej skarżącej, która do dnia [...] sierpnia 2019 r. (a więc przez ponad 8 miesięcy) nie wyrażała żadnego zainteresowania losami swojego pisma z [...] grudnia 2018 r. Należy też zwrócić uwagę, że w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. skierowanym do [...] Centrum Świadczeń skarżąca wskazała, że nie dostała żadnej decyzji w związku ze wstrzymaniem wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę [...] i jedynie zapytywała "czy nastąpiło wznowienie wypłaty tego świadczenia i na czyje konto". Uwagę zwraca jednak fakt, że pomimo upływu prawie 8 miesięcy, skarżąca nie zwracała się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji na temat losów, rzekomego wniosku o świadczenie wychowawcze na córkę [...].

3.2. W kwestii żądania skargi dotyczącego udzielenia informacji na wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. (co wiąże skarżąca kasacyjnie z przysługującym jej statusem strony postępowania dotyczącego uchylenia decyzji przyznającej K. M. świadczenie wychowawcze w części dotyczącej córki J. M. - decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r.) wskazać trzeba, że niezasadnie skarżąca kasacyjnie rozwiązania poszukuje w drodze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...].

Przede wszystkim, organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wniosek ten niewątpliwie wywołał reakcję organu. Wniosku skarżącej nie pozostawiono bez odpowiedzi. Wiadomo, że na skutek informacji przekazanych przez skarżącą, Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie, po przeprowadzeniu którego uchylił decyzję przyznającą K. M. świadczenie wychowawcze na córkę [...].

Odrębną kwestią pozostaje treść udzielonej odpowiedzi. Organ wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. i z tej przyczyny odmówił jej informacji w tej sprawie. Jakkolwiek, skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, przekonując, że powinna ona być stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r., to ewentualne pozbawienie jej udziału w tym postępowaniu, powinna była ona zwalczać w drodze wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie w drodze skargi na bezczynność organu. Jak należy wnioskować na podstawie akt, skarżąca kasacyjnie nie została uznana za stronę tego postępowania, a decyzja wydana (bez jej udziału) w toku tego postępowania korzysta z domniemania legalności.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły w niniejszej sprawie, dotyczącej sprawy bezczynności organu, wywołać oczekiwanego rezultatu, bowiem w niniejszej sprawie nie nastąpił zbieg prawa do świadczeń (art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) na J. M. , ponieważ z dniem [...] lutego 2019 r. uchylono decyzję przyznającą K. M. świadczenie wychowawcze na córkę [...].

Wadliwie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie tego przepisu, jednak nie wskazano jednoznacznie jaka jednostka redakcyjna powołanego tekstu prawnego miała zostać naruszona. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Przepis art. 27 składa się z 3 ustępów i reguluje kwestię zmiany lub uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego. W badanej sprawie zarzucana bezczynność Prezydenta Miasta [...] dotyczyła wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, ewentualnie przekazania wniosku według właściwości oraz udzielenia odpowiedzi. Zarzut naruszenia art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie mógł zatem przynieść oczekiwanego skutku.

Bezzasadnie również zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, bowiem jak wynika z akt, w dniu [...] grudnia 2018 r. stosowny wniosek nie został przez skarżącą złożony.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.