Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1449/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1253/18 w sprawie ze skargi Zakładu [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1253/18 uwzględnił skargę Zakładu [...] i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] którą nie wyrażono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Dzielnicy [...] S.J. zatrudnionym na stanowisku [...] w Zakładzie [...].

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) zwanej dalej w skrócie u.s.g., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie wskazuje motywów, którymi kierowała się Rada Dzielnicy rozpoznając wniosek pracodawcy. W uzasadnieniu wskazano jedynie na fakt wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy oraz podano, że Rada zapoznała się z pismem pracodawcy wraz z załącznikami oraz wysłuchała wyjaśnień radnego do stawianych zarzutów. W ocenie Sądu uzasadnienie to powinno wskazywać podstawę prawną podjęcia uchwały oraz zawierać wskazanie faktów, które Rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a tym samym umożliwić zweryfikowanie zgodności z prawem podjętej uchwały. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała nosi znamiona arbitralności i nie poddaje się sądowej kontroli. Argumentacja Rady Dzielnicy [...] zawarta w odpowiedzi na skargę nie doprowadziła do zmiany stanowiska Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Dzielnicy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Dzielnicy podejmując uchwałę w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zobligowana do pisemnego uzasadnienia zajętego stanowiska;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała narusza art. 25 ust. 2 u.s.g., a przez to stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie braku wyrażenia zgody uprzedniej na rozwiązania z radnym stosunku pracy.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo oceniony materiał dowodowy, a w efekcie przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i uznanie w sposób sprzeczny z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]nie była należycie uzasadniona oraz ustalenie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie wskazuje na motywy, którymi kierowała się Rada dzielnicy rozpoznając wniosek pracodawcy, podczas gdy protokół nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. jak również szczegółowe nagranie wypowiedzi stanowiących uzasadnienie dla uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. znajdują się w formie elektronicznej na ogólnodostępnych stronach internetowych biuletynu informacji publicznej oraz zawierają wyczerpujące uzasadnienie stanowiska Rady Dzielnicy [...];

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznego stanowiska i niesporządzenie uzasadnienia orzeczenia zawierającego jasne stanowisko Sądu poparte spójną i logiczną argumentacją, co powoduje, iż skarżąca nie jest w stanie zweryfikować dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. jak również szczegółowego nagrania wypowiedzi stanowiących uzasadnienie dla uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. za wystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że uzasadnienie uchwały Rady Dzielnicy dla swojej skuteczności musi być sporządzone na piśmie, podczas gdy protokół nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., jak również szczegółowe nagranie wypowiedzi stanowiących uzasadnienie dla uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. znajdują się w formie elektronicznej na ogólnodostępnych stronach internetowych biuletynu informacji publicznej oraz zawierają wyczerpujące uzasadnienie stanowiska Rady Dzielnicy [...].

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Zakładu [...] w Dzielnicy [...] na rzecz Dzielnicy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Zakład [...] w Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny, czy brak uzasadnienia uchwały organu stanowiącego odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinien skutkować jej unieważnieniem.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem przy czym rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zasady te, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438 z późn. zm.) stosują się do radnych dzielnic m.st. Warszawy.

Nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga uzasadnienia i objęcia analizą wszystkich istotnych w takiej sprawie okoliczności. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy występuje pracodawca, który również powinien poznać motywy, jakimi kierowała się rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionym pracownikiem. W przypadku wyrażenia takiej zgody, przesłanki jej udzielenia powinny być znane m.in. temu radnemu, którego stosunek pracy ma być rozwiązany po jej udzieleniu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. istnieje wymóg każdorazowego jej uzasadnienia i to niezależnie od tego, czy jej treścią jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też brak takiej zgody. Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. skutkująca odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Poglądy sądów co do zakresu swobody organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ewoluowały od stanowiska akcentującego szeroki zakres swobody rady w zakresie wyrażania zgody lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (uchwała SN z 24 listopada 1992 r. sygn. akt I PZP 55/92), aż do poglądu obecnie zdecydowanie dominującego, zgodnie z którym podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radny stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4443/21; wyrok NSA z 31 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3615/21).

Uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: ustalenie stanu faktycznego, wykładnię prawa wraz ze wskazaniem przyczyn udzielenia lub odmowy udzielenia wnioskowanej zgody. Uzasadnienie faktyczne takiej uchwały powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2196/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12).

Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Dzielnicy [...] była zobligowana do sporządzenia uzasadnienia unieważnionej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że brak jakichkolwiek argumentów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowi w istocie o braku samego uzasadnienia. Radny nie może korzystać z tak szerokiej i dodatkowej ochrony prawnej swojego stosunku pracy w porównaniu z innymi pracownikami. Całkowicie wystarczającym jest taki poziom dodatkowej ochrony stosunku pracy, który sprowadza się do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu. Pozostałej ochrony stosunku pracy radny jako pracownik może poszukiwać w postępowaniu przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1456/20).

Ponadto nie można zaaprobować zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie Sąd zgromadził jedynie wybiórczy materiał dowodowy i na tej podstawie ustalił wadliwie stan faktyczny sprawy, natomiast prawidłowo prowadzone postępowanie powinno doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że uzasadnienie unieważnionej uchwały zawiera protokół nr [...] z [...] maja 2018 r. oraz nagranie wypowiedzi radnych na posiedzeniu Rady Dzielnicy U.

Uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może zastępować protokół z sesji (obrad) organu podejmującego taką uchwałę. Radni bowiem biorący udział w dyskusji wygłaszają swoje stanowiska i poglądy, a nie stanowisko całej rady. Oczywiście nie jest wykluczonym, że część zaprezentowanej argumentacji przez radnych może być identyczna jak uzasadnienie podjętej uchwały, tym niemniej nawet zaprotokołowane wystąpienia radnych nie stanowią uzasadnienia uchwały.

Także w orzecznictwie sądowym wyrażono stanowisko, zgodnie z którym nadrzędnym celem sporządzania uzasadnienia uchwały jest kontrola jej zgodności z prawem, weryfikacja jej poprawności, ustaleń faktycznych, zastosowania prawidłowych przepisów i wreszcie umożliwienie dokonania kontroli rozstrzygnięcia zarówno przez stronę jak i umożliwienie dokonania kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 31 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 3615/21). Dotyczy to zwłaszcza przypadku, gdy uzasadnienie uchwały pozwala na prawidłowe zastosowanie kryterium legalności danego aktu podjętego przez organ stanowiący. Taka sytuacja dotyczy uchwał podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ przepis ten stanowi podstawę do orzekania przez sąd administracyjny w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował uchwałę na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi i za takie co do zasady uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3682/18). Protokół odzwierciedlający przebieg konkretnej sesji Rady Dzielnicy nie zawsze będzie miał walor faktu notoryjnego zwłaszcza wówczas, gdy oceny danej uchwały dokonuje się po upływie ponad 10 miesięcy od daty jej podjęcia. Sama strona skarżąca kasacyjnie przekazując skargę do Sądu pierwszej instancji nie przekazała do akt sprawy ww. protokołu, ani też nie dołączyła go do wniesionej skargi kasacyjnej. Tym samym subiektywne przekonanie Rady Dzielnicy [...] o powszechnej znajomości protokołu nr [...] nie oznacza, że jest to fakt notoryjny w rozumieniu art. 106 § 4 P.p.s.a. Analogiczny pogląd należy odnieść do nagrania wypowiedzi radnych na sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r., które nie tylko że nie stanowią w okolicznościach tej sprawy faktu notoryjnego, to dowodu z odsłuchania przebiegu samej sesji sąd administracyjny nie może przeprowadzić. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z nagrania przebiegu sesji nie spełnia warunku dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie.

Należy też stwierdzić, że również nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (tak np. NSA w wyroku z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1753/20).

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a., a ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy trafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym brak uzasadnienia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi istotne naruszenie prawa.

Stosownie do powołanego już art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to sama skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Zakładu [...] w Dzielnicy [...] od Rady Dzielnicy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W tej sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 24 maja 2019 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Zakładu [...] zostało skutecznie wniesione w dniu 29 sierpnia 2022 r.