Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 371/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 3 pkt 6, art. 81 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 194/12 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Rzeszowie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 194/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", w R. umorzył postępowanie w sprawie podwieszania anten na istniejącej wieży telekomunikacyjnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w S., będącej własnością M. S.A. z siedzibą w G. przy ul. [...], a dotyczące szczegółowo wymienionych w tej decyzji 29 anten, należących do operatora M. S.A., operatora Polska T. Sp. z o.o., operatora P. S.A., operatora P. Spółka z o.o. oraz operatora P. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i wskazał na daty montażu poszczególnych anten na istniejącej legalnie wieży radiotelekomunikacyjnej. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że instalowane anteny nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, nie są przedsięwzięciem bezpośrednio wynikającym z ochrony tego obszaru i nie wynika z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazując na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego organ podał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Organ wskazał, że w związku z faktem, że montowane urządzenia miały wysokość mniejszą niż 3 m nie istniał obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na podwieszeniu anten. W związku z powyższym organ uznał, że wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że część anten zainstalowanych zostało na wieży na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzjami Starosty R., część na podstawie zgłoszenia dokonanego temu organowi, zatem ich zainstalowanie nastąpiło legalnie. Pozostałe anteny zainstalowane były bez dokonywania zgłoszenia organowi, czy uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ podał, że do dnia 28 lipca 2005 r. Prawo budowlane w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b nakładało obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Zatem instalowanie na wieży anten, jako urządzeń o wysokości mniejszej niż 3 m (przed tą datą) nie wymagało zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z obowiązującym od 28 lipca 2005 r. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c instalowanie anten wymagało zgłoszenia pod warunkiem, że mogły one być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Od dnia 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana ustawy, która w art. 29 dodała ust. 3, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ wskazując na brak upoważnienia do dokonywania kwalifikacji przedsięwzięcia i sporządzania ocen oddziaływania na środowisko czy raportów w tym zakresie, wskazał, że w tych kwestiach koniecznym jest oparcie się na wnioskach zawartych w opracowaniach sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokonanych ustaleń wynika, że instalowane anteny sektorowe i anteny radiolinii nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciami mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Zdaniem organu zakres wykonanych robót budowlanych polegających na montowaniu anten na istniejącej wieży daje podstawę do zakwalifikowania ich jako instalowanie urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m na obiektach budowlanych, które to roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Organ podał, że zakresu wykonanych robót nie można zakwalifikować, na co wskazuje strona odwołująca, do robót polegających na rozbudowie obiektu budowlanego.

W sytuacji wykonania robót zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgodnie ze zgłoszeniem lub też wykonanie robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego może podjąć działania, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który upoważnia do podejmowania działań na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawie, gdy roboty są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Powołując się na zalegające w aktach sprawy raporty i wyniki badań (w tym Raport [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych i wyznaczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej w S. oraz sprawozdanie wraz z oceną z pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych od anten zlokalizowanych na wieży w S.) organ podał, że takie okoliczności nie występują, a wieża wraz z antenami nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia ani zagrożenia środowiska. Z wniosków zawartych w ww. opracowaniach wynika, że przebywanie na całym obszarze wokół Stacji Bazowej w S. pod względem ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym jest dozwolone i nie podlega ograniczeniu, a narażenia ludzi uznaje się za pomijalne.

[...] WINB uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, zatem zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 poprzez niewskazanie konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niesprawdzenie jaką metodą dokonano kwalifikacji inwestycji, jaka jest dopuszczalna wysokość zabudowy na danym terenie oraz dokonanie kwalifikacji inwestycji bez wskazania podstawy prawnej i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Strona skarżąca podtrzymując zarzuty wskazane w odwołaniu a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), poprzez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji oraz naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez nieudowodnienie, że parametry techniczne i użytkowe nie uległy zmianie.

Stowarzyszenie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie zgodziło się z poglądem organu, że zwiększenie mocy urządzeń na danym obiekcie nie jest rozbudowa lub przebudową obiektu. Podało, że jeżeli obiekt zwiększa swój obszar oddziaływania to w istocie powstaje nowy obiekt o innych parametrach technicznych i użytkowych.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 194/12, oddalając skargę wskazał, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. nie został sformułowany w taki zwłaszcza sposób, aby możliwa była jego weryfikacja i w rezultacie skuteczny okazał się zarzut naruszenia tego obowiązku proceduralnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja bez wątpienia zawiera wymagane elementy decyzji administracyjnej, a jej uzasadnienie w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie podwieszania anten na ww. wieży telekomunikacyjnej. Trafnie przy tym organ ten zaakcentował, że stwierdzony stan faktyczny należało odnieść do przepisów prawa materialnego (stanu prawnego) obowiązujących w okresie wykonania "powyższych robót", czyli podwieszania poszczególnych anten na istniejącej wieży telekomunikacyjnej.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane dokonana została przez organy orzekające w sprawie niniejszej ocena podwieszania anten na istniejącej wieży, jak również dokonanej w 2009 r. przez jednego z operatorów (P. S.A.) wymiany anten (demontaż i montaż nowych), co zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji był także sposób wykonania tychże robót (podwieszania anten), a tym samym czy istnieją przesłanki do podjęcia działań w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Możliwe jest to wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane (bądź są wykonywane) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu, zasługuje na akceptację stanowisko organu odwoławczego, że takie okoliczności w sprawie niniejszej nie występują, co dowodnie wynika z Raportu [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych i wyznaczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej w S., zlokalizowanej na działce nr [...], przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną Laboratorium Promieniowania w S. w dniu 17 marca 2010 r. Wynika z tego Raportu w szczególności, że pomiary wykonano przy równoczesnej pracy wszystkich źródeł pól. Na całym obszarze wokół stacji bazowej w miejscach dostępnych dla ludzi nie występuje pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej poziom dopuszczalny promieniowania, przebywanie na tym obszarze pod względem ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym jest dozwolone i nie podlega ograniczeniu, narażenie ludności uznaje się za pomijalne. Stanowisko organu wspiera również sprawozdanie z badań (w dniu 20 stycznia 2011 r.) wraz z oceną wyników badań dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych od anten zainstalowanych na wieży zlokalizowanej na ww. działce, opracowane przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w R. (na zlecenie PINB w R.). W tej sytuacji, gdy nie zostały stwierdzone przesłanki do wydania w myśl powołanego wyżej art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązki (nakazy), nie jest możliwe zakończenie prowadzonego postępowania poprzez wydanie orzeczenia in merito i prawidłowym natomiast jest jego zakończenie umorzeniem (procesową formą).

W ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty i argumenty strony skarżącej wspierającej się głównie odwołaniem do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, ("utrwalonej linii orzecznictwa"), gdyż w czym innym tkwi istota postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Decyzja ta wskazuje jednoznacznie, że podwieszanie anten nie było wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska – nadto brak aktualnie takiego zagrożenia wynika z opracowań WSSE Laboratorium Pomiarów Promieniowania w S. i Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. – w konsekwencji też brak podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, że strona skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów – ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze – podważających zawarte w tych opracowaniach stanowisko (wyniki badań), czy też stwierdzających, iżby istniał stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.

Ponadto Sąd wskazał, że uzasadnienie skargi sprowadza się w istocie do przywołania poglądów wyrażanych przez NSA, jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne (Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie pozostaje, co wypada podkreślić, w opozycji do tych poglądów), z cytowaniem fragmentów uzasadnienia powoływanych wyroków, z tym jednak, że co do zasady nie konweniuje to z zarzutami skargi, a przede wszystkim z przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. I tak np. stwierdzenie w uzasadnieniu skargi, że aktualne orzecznictwo w sprawach pozwoleń na budowę stacji bazowych jest "bardzo rygorystyczne i nie akceptuje decyzji, z których nic nie wynika" bez wątpienia nie jest zgodne z istotą zaskarżonej decyzji. Nie jest to decyzja mająca za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej. Stąd też to odwołanie się strony skarżącej do orzecznictwa nie mogło odnieść spodziewanego skutku, a w szczególności nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie omówionym na wstępie. W rezultacie Sąd nie znalazł powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zaniechania ustalenia czy, inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o konkretny przepis prawa, brak ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, dokonywanie ustaleń stanu faktycznego oraz prawnego w odniesieniu tylko i wyłącznie do części stacji bazowych tj., anten;

- art. 33 ust 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne rozdzielenie całego procesu inwestycyjnego z uwagi na objęcie wyrokiem robót budowlanych dotyczących podwieszenia anten bez odniesienia się do jej pozostałych elementów (trasy kablowe, kable, zasilanie, urządzenia nadawczo-odbiorcze), czyli faktycznie odstąpiono od zbadania całości techniczno użytkowej;

- art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie faktu, że istniejący obiekt budowlany zwiększył kilkakrotnie swoje oddziaływania co w istocie doprowadziło do powstania nowej substancji budowlanej;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 141 § 4, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego, tj. brak dokonania oceny decyzji organu II instancji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, brak podania ilości anten, ich mocy azymutów, brak wskazania, jakie ustalenia faktyczne i prawne dokonywały organy i czy jest to ich własna interpretacja prawa, brak zdefiniowania i wyjaśnienia podstawowych kwestii, jak główna wiązka promieniowania, co znaczy słowo "wzdłuż", co w istocie doprowadził do tego, że kwestia wymogów uzyskania bądź nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została pominięta przez WSA;

- art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, poprzez odstąpienie od zbadania zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem oraz zakwestionowanie powyższego przepisu z powodu nie uznania, że inwestycja została zlokalizowana (wybudowana) w określonym miejscu;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której miał on zastosowanie w niniejszej sprawie (tak między innymi NSA w wyrokach: z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1695/10; z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11).

Przy piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Stowarzyszenie uzupełniło zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i procesowego.

Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomimo, że w skardze zwykłej skarżące Stowarzyszenie podnosiło, że doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej w wyniku instalowania na maszcie kolejnych urządzeń telekomunikacyjnych i, że w tej skardze powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd I instancji jedynie w sposób ogólny stwierdził, że zarzuty i argumenty strony skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż w czym innym tkwi istota postępowania. Wbrew twierdzeniom Sądu, kwestia prawidłowej kwalifikacji prawnej tego w jaki sposób następowało umieszczanie kolejnych urządzeń telekomunikacyjnych na wieży telekomunikacyjnej ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to zarówno z Prawa budowlanego, jak i przepisów ochrony środowiska.

Po pierwsze, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym aktualnie stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, tj. antenami telekomunikacyjnymi w liczbie 29 sztuk. Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie maszt ten powstał bez żadnych anten, które stopniowo były instalowane na maszcie w latach 2000-2009. Pierwsze dwie anteny zamocowano na podstawie zgłoszenia z dnia 22 lutego 2000 r.; 7 sztuk – na podstawie dwóch pozwoleń na budowę z dnia 8 sierpnia 2000 r. i 29 stycznia 2002 r.; 6 sztuk – na podstawie zgłoszeń z 2001 r. i 2009 r., a pozostałe – bez pozwolenia i bez zgłoszenia (2007 r., 2009 r.). Ponieważ mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym na dodatek z założenia wybudowanym na podstawie decyzji z [...] grudnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę, jako wieża radiokomunikacyjna, wykonywane kolejno na przestrzeni dziecięciu lat roboty budowlane polegające na instalowaniu anten należało zakwalifikować jako rozbudowa wieży wybudowanej na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można uznać, że umieszczanie kolejno na tej wieży anten polegało na wykonaniu robót budowlanych w oddzielnych etapach. W wyniku tych robót mamy bowiem do czynienia z obiektem budowlanym, tj. budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z antenami. Poza tym tylko na zasadzie wyjątku, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestycja obejmuje realizację kilku obiektów budowlanych, zamierzenie inwestycyjne może być realizowana etapami. Z takim okolicznościami w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, ponieważ nawet pomimo dodatkowego podwieszania kolejnych anten na przedmiotowej wieży nie doszło do powstania kolejnego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11). W niniejszej sprawie, w wyniku umieszczania na wieży kolejnych anten doszło do klasycznego przypadku rozbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) jako stanowiącego całość techniczno-użytkową z uwagi na posiadane elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. Rozbudowa tego rodzaju obiektu w okresie 2000-2009 nie była zwolniona od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlegała zgłoszeniu. Oznacza to, że do dokonania rozbudowy budowli jaką jest wieża (maszt antenowy) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Już chociażby z powyższego wywodu wynika, że umieszczenia na wieży części anten bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę, a nawet na podstawie zgłoszenia nastąpiło z naruszeniem prawa.

Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 33 ust. 1 i art. 3 pk 6 Prawa budowlanego zawierają usprawiedliwione podstawy.

Po drugie, w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy dla rozbudowy w niniejszej sprawie wymagane było przeprowadzenie postępowania środowiskowego istotne nie jest to, jaki był faktyczny wynik wykonanych pomiarów w trakcie użytkowania instalacji, lecz to jaka faktycznie była kwalifikacja prawna takiej inwestycji powstałej w wyniku rozbudowy. Należy bowiem mieć na względzie, że urządzenia tego typu podlegają regulacji w zakresie ich mocy, a wydana w trakcie postępowania środowiskowego decyzja ma za zadanie określić w jaki sposób może dana instalacja funkcjonować, tak aby zminimalizować negatywne skutki szkodliwego promieniowania. Już bowiem począwszy od obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), w tym kolejne rozporządzenia, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Z akt przedmiotowej sprawy w ogóle nie wynika by na kolejnych etapach rozbudowy przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko, tak aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, czy inwestycja ta powinna być zaliczana, czy też nie – do znacząco oddziałujących na środowisko.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pominął możliwość i zakres stosowania ww. rozporządzeń, pomimo tego, że organy winny w tej mierze szczegółowo wyjaśnić czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Niewystarczające w tym względzie było powołanie się Sądu na wykonane faktycznie pomiary. W przypadku braku legalności wykonanych robót nie powinny mieć one znaczenia dla dokonania kwalifikacji prawnej urządzenia pod względem oddziaływania na środowisko, choć niewątpliwie mają wpływ na stwierdzenie czy możliwym jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem, ale przy założeniu, że pomiary te zostały wykonane w odpowiedni sposób, tj. przy normalnej, ciągłej pracy urządzeń. Sąd tej kwestii nie wyjaśnił.

Z tych względów, należało ocenić, że Sąd I instancji wadliwie ocenił legalności przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego. Trafnie zatem strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 141 § 4, a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując na pominięcie przez Sąd kwestii sumowania pól promieniowania, a co za tym idzie brak uwzględnienia ilości anten, ich mocy azymutów, brak zdefiniowania i wyjaśnienia podstawowych kwestii, jak główna wiązka promieniowania.

Po trzecie, oprócz zbadania legalności przedmiotowej inwestycji pod kątem przepisów Prawa budowlanego i ochrony środowiska, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlanego, organ nadzoru budowanego powinien ustalić, jak kwestię przedmiotowej rozbudowy regulują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na gruncie Prawa budowlanego jest przesłanką do wydania w ogóle pozwolenia budowlanego bądź możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Kwestia ta jest zatem istotna z punktu widzenia legalności dokonanej rozbudowy wieży radiokomunikacyjnej wyposażonej w anteny telefonii komórkowej, czyli urządzenia zaliczanego do kategorii inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6a ustawy o gospodarcze nieruchomościami). Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja tego typu inwestycji wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wynika z tego, że takie inwestycje powodują zmiany w sposobie zagospodarowania terenu i mogą mieć wpływ na zmiany w sposobie użytkowania istniejących obiektów.

Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, w zakresie odstąpienia od zbadania zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zawiera zatem usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.