Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2870/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nałożył na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. grzywnę celem przymuszenia w wysokości 10.000 złotych z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. Równocześnie wezwał do wpłacenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. a także wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2012r.

Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku nieuiszczenia grzywny i opłaty we wskazanym terminie zostaną one skierowane do egzekucji w trybie przewidzianym dla egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w ww. terminie nałożona zostanie kolejna grzywna do łącznej kwoty 50.000.00 złotych, a w dalszej kolejności orzeczone zostanie wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2009r. utrzymaną w mocy na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009r. nałożono na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. obowiązek doraźnego zabezpieczenia oraz przeprowadzenia remontu budowlanego i konserwatorskiego budynku dworu w C., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1980r. Termin zakończenia prac został wyznaczony na dzień 30 sierpnia 2009r. – zabezpieczenie doraźne i na dzień 31 grudnia 2010r. – prace remontowe. Ww. decyzji ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytkowego obiektu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jak ustalono w trakcie przeprowadzonych po dacie wydania decyzji nr [...] kontroli przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie wykonano remontu budynku. W związku z powyższym w dniu 14 czerwca 2010r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wysłał do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C. upomnienie wyznaczając nowy termin realizacji objętych decyzją nr [...] prac na dzień 31 sierpnia 2010r. Wobec braku działań ze strony Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C. w dniu 4 listopada 2011r. zostało przesłane kolejne upomnienie, w którym zgodnie z prawomocną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2012r. zobowiązano właściciela do rekonstrukcji uszkodzonych elementów dachu, ścian i stropów, wymiany pokrycia dachu nad całym budynkiem wraz z wykonaniem obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, przeprowadzenia remontu konserwatorskiego elewacji wraz z renowacją i częściową rekonstrukcją stolarki okiennej oraz przeprowadzenia remontu konserwatorskiego wnętrza budynku. Do dnia dzisiejszego ww. prace nie zostały zrealizowane. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. nie opracowała także wymaganej dokumentacji konserwatorskiej i budowlanej, jak również nie uzyskała stosownych pozwoleń.

Zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeśli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W przedmiotowej sprawie wszelkie działania ze strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mające na celu dobrowolne wyegzekwowanie wykonania przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. nałożonego obowiązku okazały się bezskuteczne.

Z uwagi na wartość zabytkową obiektu, a także fakt, iż dotychczasowe działania zobowiązanego nie dają jakiejkolwiek gwarancji usunięcia stanu zagrożenia budynku dworu w C. koniecznym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany posiada osobowość prawną, a zatem zgodnie z treścią art. 121 § 2 i 3 ustawy maksymalna jednorazowa grzywna może być nałożona do wysokości 50.000 złotych.

Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego postanowieniem z dnia [...] października 2012r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2009r. (znak: [...]) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nakazująca Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C. przeprowadzenie remontu budowlanego i konserwatorskiego budynku zabytkowego dworu w C..

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany. Zostało zatem wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowano środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Organ pierwszej instancji nakładając grzywnę na Zobowiązaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. (znak: [...]) wskazał, że jej wysokość uzasadniona jest wartością zabytkowego obiektu. Podstawą nałożenia grzywny jest także fakt, że dotychczasowe działania Zobowiązanej nie dają jakiejkolwiek gwarancji usunięcia stanu zagrożenia budynku dworu w C. . Podniesiono, że Zobowiązana posiada osobowość prawną, a zatem zgodnie z treścią art. 121 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji maksymalna jednorazowa grzywna może być nałożona do wysokości 50. 000 złotych.

W ocenie organu drugiej instancji, [...]i Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydając zaskarżone postanowienie, nie przekroczył granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności przez zasadę racjonalnego działania wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy oraz zasadę niezbędności wyrażoną w art. 7 § 3 ustawy. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej , że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Z brzmienia art. 119 § 1ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Ponadto organ wskazał, że organ egzekucyjny dążąc do wykonania przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku miał w rozpatrywanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca wskazała, że część prac zostało wykonane tj. dokonano wymiany części krokwi dachowych oraz wykonano pokrycie dachu blachą, zabezpieczono rynny i wycięto samosiejki wokół budynku.

Skarżąca podnosi , że do roku 1987 dwór stanowił własność Skarbu Państwa – właścicielem był Urząd Gminy S. Po II wojnie światowej budynek był przeznaczony na szkołę, później był w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni [...] i z biegiem lat zakwaterowano tam ok. siedmiu rodzin. W minionym okresie gdy budynek był własnością Skarbu Państwa, nastąpiła dewastacja obiektu (kradzież dachówki, piecy kaflowych, wyposażenia wnętrz.). W toku 1987 Spółdzielnia została zmuszona przez b. sekretarza partii i naczelnika Gminy do zakupu dworu od Urzędu Gminy S.. Budynek wówczas znajdował się w fatalnym stanie, co wykazała kontrola Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zaraz po zakupie obiektu. Ówczesny Zarząd Spółdzielni nie posiadał środków finansowych dla remontu tak dużego obiektu.

Obecnie Zarząd Spółdzielni doprowadził do wykwaterowania mieszkańców budynku m.i zakupując w 2010r. dwa kontenery mieszkalne za łączną kwotę ok. 40 tyś. zł. Na dzień dzisiejszy budynek dworu w C. poprzednio zamieszkały przez 5 rodzin jest niezamieszkały. Według szacunkowych ustaleń, prace polegające na inwentaryzacji obiektu, opracowań projektu, wykonawstwie zgodnie z zaleceniami [...] Konserwatora Zabytków w K., zamknęłyby się kwotą 8 – 10 mln złotych. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2011r. dotyczącą zasad uchwalania dotacji na prace konserwatorskie przy zabytkach na terenie Województwa [...] planuje się na 13 zadań przyznać 3,5 mln zł. Obecnie Zarząd Spółdzielni prowadzi szereg rozmów z potencjalnymi nabywcami dworu wraz z parkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organu administracji w danej sprawie.

Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w przypadku, gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe (art. 119 ustawy z dnia 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji DzU. 05.229.1954 – dalej u.p.e.a.). Grzywna ta nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.

Organy obu instancji nie przedstawiły argumentacji odnoszącej się co do wyboru środka egzekucyjnego. Tymczasem stwierdzić należy, iż wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu odnośnie realizowanego obowiązku swobodę wyboru środków egzekucyjnych, to jednak nie sprowadza się ona do dowolnego uznania. Organ egzekucyjny nie może bowiem przekroczyć granic, które zostały wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a to zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 tej ustawy ). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędną do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie gdy obowiązek zostanie spełniony (Wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005r. OSK 1148/04, a także z dnia 20 września 2006r. , I OSK 530/06,).

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 powołanej ustawy, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne a w szczególności wskazywac przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka. Powyższe uwagi odnieść należy także do konieczności zamieszczenia w postanowieniach rozważań w zakresie wysokości wymienionej grzywny. Z orzeczeń organu egzekucyjnego wynikać musi bowiem, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel i jest niezbędna dla wyegzekwowania obowiązku.

Zgodnie z § 4 art. 121 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ pierwszej instancji naruszył zasadę zobowiązującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.)W osnowie postanowienia i jego uzasadnieniu zawarte bowiem zostały sprzeczne informacje, i tak w osnowie stwierdzono, że w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nałożona zostanie kolejna grzywna do łącznej kwoty 50. 000 zł. a w dalszej kolejności orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu zaś tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 121 § 2 i 3 u. p. u. e. jednorazowo maksymalna grzywna może być nałożona do wysokości 50.000 zł. Należy zgodzić się natomiast z organem odwoławczym, że maksymalna jednorazowa grzywna wobec zobowiązanego posiadającego osobowość prawną może być nałożona do wysokości 50. 000 zł.

Celem postępowania egzekucyjnego jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010r. (sygn. akt I OSK 917/10) jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ dokonał wyboru środka egzekucyjnego wskazując zobowiązanemu, że mając możliwość zastosowania na podstawie art. 127 wykonania zastępczego wybiera środek mniej dolegliwy bowiem wykonanie zastępcze wykonuje się za zobowiązanego lecz na jego koszt.

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy nie odniósł się jednak do podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności, że podejmuje on czynności i wykonuje roboty budowlane o charakterze remontowym tj. wykonał wymianę części krokwi dachowych i pokrycie dachu blachą . Podejmuje też starania o pozyskanie nowego właściciela dworu. Czynności te wprawdzie świadczą raczej o uniknięciu remontu niż o zamiarze jego wykonania, lecz skarżący wskazuje na swoją sytuację i możliwości finansowe, a także brak możliwości uzyskania dotacji z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonym postanowienia mogłyby one mieć znaczenie do rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ustalając bowiem wymiar grzywny w celu przymuszenia organ winien kierować się zasadą skuteczności i celowości co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Chodzi o takie rozstrzygnięcie aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Grzywna nie ma bowiem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji przy uwzględnieniu sytuacji faktycznej zobowiązanego. Jednocześnie skarżący winien mieć świadomość, że grzywna jest jednorazowa a jej nieskuteczność spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obciążającego zobowiązanego o wiele wyższymi kosztami.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.