Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 182/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3 i  pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 30 października 2014 r. nr LIII/478/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Zajączków I. stwierdza nieważność § 10 pkt 3 oraz § 12 pkt 2 lit. c we fragmencie "niezwłoczne" zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Oborniki Śląskie na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Obornikach Śląskich na sesji w dniu 30 października 2014 r. podjęła uchwałę nr LIII/478/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Zajączków.

Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę planistyczną domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na podjęcie:

- § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej zwanej także ustawą lub w skrócie u.p.z.p.) oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t . jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112, zwanego dalej także rozporządzeniem M.Ś. lub w skrócie r.MŚ.);

- § 12 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały we fragmencie "niezwłoczne" z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm., dalej w skrócie u.u.c.p.g.).

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł w pierwszej kolejności, iż w postanowieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. normodawca wskazał na jedno z obligatoryjnych zagadnień, które powinno zostać uregulowane w miejscowym planie, a mianowicie zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Realizacja tego obowiązku wymaga uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych - w tym zakresie norm ujętych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej w skrócie u.p.o.ś.). Ustawodawca przyjął bowiem w art. 114 ust. 1 tej ustawy, że: "Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 113 ust. 1 u.p.o.ś. minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Ustęp 2 tego artykułu stanowi z kolei, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, zostaną ustalone: 1) zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu lDWN, Ln, L Aeq d i L Aeq N dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe. I tak, w załączniku do rozporządzenia M.Ś. w tabeli 1 i 3 dla terenów mieszkaniowo- usługowych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określono różne wskaźniki hałasu.

Zdaniem organu nadzoru z redakcji § 10 pkt 3 uchwały wynika, że Rada wprowadziła dla terenu oznaczonego symbolem MU1 wskaźniki hałasu, jakie rozporządzenie przewiduje dla dwóch różnych rodzajów terenów, tj. terenów mieszkaniowo-usługowych oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Świadczy o tym sposób zredagowania przedmiotowego zapisu uchwały, gdzie w ramach regulacji dotyczącej dopuszczalnych poziomów hałasu teren objęty niniejszym planem miejscowym został zaliczony do "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniowo-usługową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej". Jednakże tabele 1 i 3 załącznika do rozporządzenia M.Ś. przewidują dla obu rodzajów terenów, tj. mieszkaniowo-usługowych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zupełnie różne wskaźniki. W przekonaniu Wojewody nie sposób zatem z zakwestionowanego zapisu wywnioskować, które normy hałasu mają zastosowanie dla terenów oznaczonych symbolem MU1 - czy wskaźnik określony w rozporządzeniu dla terenów mieszkaniowo-usługowych, czy też może wskaźnik dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W opinii Organu Nadzoru z racji tego, że określenie przeznaczenia dla terenu mieszkaniowo-usługowego, oznaczonego na załączniku nr 1 uchwały symbolem MU1 zostało ustalone w dość szerokim zakresie (podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług, zabudowa mieszkaniowo-usługowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa) powinien w tym wypadku znaleźć zastosowanie przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., w którym wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tak jak w rozpatrywanym tu przypadku) uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu (tak w wyroku NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1028 11).

Zdaniem Wojewody kwestionowany tu § 10 pkt 3 uchwały nie zawiera jednak w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalenia dotyczącego terenu przeważającego na terenie MU1, wskutek czego niemożliwe staje się ustalenie właściwego wskaźnika określonego w rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Zauważono również w tym kontekście, iż rolą legislatora lokalnego nie jest przyjmowanie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla poszczególnych terenów a wskazanie, które z obszarów należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Rekapitulując organ nadzoru wskazał, że miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego ma za zadanie przyporządkować tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Przywołany zaś wyżej przepis art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. należy brać pod uwagę w zakresie działalności gminy na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego nie tylko z uwagi na bezpośrednie odwołanie do tej materii, ale również na obowiązek jaki został nałożony na autora projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Projekt miejscowego planu ma być bowiem zgodny nie tylko z zapisami studium, ale również z przepisami odrębnymi, do których należy zaliczyć m.in. normy Prawa ochrony środowiska.

W ocenie Wojewody w tym stanie rzeczy uzasadnione jest wnioskowanie o stwierdzanie nieważności § 10 pkt 3 uchwały z powodu istotnego naruszenia tabeli 1 i 3 załącznika do rozporządzenia M.Ś. Zauważono przy tym również, że fakt podjęcia powyższego zapisu uchwały z naruszeniem prawa i ewentualne stwierdzenie jego nieważności będzie się wiązało z tym, iż w przedmiotowym planie miejscowym w sposób nieprawidłowy (a przez to niepełny) zrealizowane zostanie jedno z obligatoryjnych zagadnień planu tj. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Mając z kolei na uwadze to, że ustalenia zawarte w § 10 pkt 3 uchwały odnoszą się do całego obszaru objętego planem, w którym to planie wyznaczono przeznaczenie tylko dla jednego terenu oznaczonego symbolem MU1 (oraz tereny dróg KDD1 i KDPJ1) zasadne i konieczne jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, co wynika z faktu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

W drugiej kolejności omówiono zarzuty dotyczące § 12 pkt 2 uchwały w zakresie budowy, przebudowy lub rozbudowy sieci uzbrojenia dla obszarów objętych planem, gdzie Rada Miejska ustaliła, że: "2) w zakresie odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków:

a) odprowadzenie ścieków do komunalnego systemu kanalizacji sanitarnej,

b) dopuszcza się tymczasowo budową szczelnych zbiorników bezodpływowych,

c) po zrealizowaniu komunalnej sieci kanalizacyjnej, obowiązuje niezwłoczne włączenie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej budynku do sieci kanalizacyjnej'".

Odnosząc się do przytoczonych wyżej zapisów uchwały zauważono, iż jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w czym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje zaś obowiązki, które spoczywają na właścicielach nieruchomości. W art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. określono postępowanie właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi, którzy winni zapewnić ustawowo określone utrzymanie czystości i porządku, przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W kontekście powyższego Wojewoda zarzucił, że regulacja zawarta w § 12 pkt 2 lit. c uchwały we fragmencie "niezwłoczne" w sposób istotny narusza wskazany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., bowiem z jej zapisu wynika, że uaktywnia się wraz z zakończeniem realizacji komunalnej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem organu nadzoru obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., dlatego nie może być powtarzany ani modyfikowany przepisami niniejszej uchwały. Zauważyć bowiem trzeba, że przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia terminu (tu "niezwłocznie"), w jakim przyłączenie takie ma nastąpić (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 516/14). Skoro zatem kwestia przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest powtarzanie czy też modyfikowanie tej regulacji w akcie niższego rzędu, jakim jest na przykład zaskarżona uchwała. W ocenie Organu Nadzoru, w zaistniałym stanie faktycznym Rada Miejska w Obornikach Śląskich w ramach władztwa planistycznego nie mogła w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które dotyczą kwestii terminu w jakim nastąpić ma przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z zasadą hierarchiczności aktów prawnych akt niższego rzędu (tu przedmiotowa uchwała) nie może jeszcze raz regulować tego co zawarto w akcie hierarchicznie wyższym (tu ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Obornik Śląskich, reprezentujący organ planistyczny gminy, wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie zaskarżonego § 12 pkt 2 lit. c uchwały wskazano, że z przepisu art. 3 u.p.z.p. wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nadto, co wymaga podkreślenia, ani ustawa, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu do którego zdaje się odwoływać skarżący. Podkreślono, że w Gminie Oborniki Śląskie istnieje oczyszczalnia ścieków, która jest przygotowana na odbiór ścieków istniejących, a z czasem uzyskana zostanie wydajność pozwalająca na przyjęcie ścieków, które powstaną w wyniku rozbudowania infrastruktury. Polityka Gminy Oborniki Śląskie ze względów ekonomicznych, jak i ze względu na ochronę środowiska, sprowadza się więc do stanowienia w aktach prawa miejscowego, względnie w decyzjach indywidualnych - o odprowadzaniu ścieków do kanalizacji sanitarnej. Zbiorniki bezodpływowe dopuszcza się wyłącznie dla terenów, gdzie nie została jeszcze zrealizowana komunalna sieć kanalizacyjna (czyli tymczasowo), albo nigdy nie będzie ona budowana z powodu przeszkód technicznych lub ekonomicznych. Przy czym, w sytuacji zrealizowania komunalnej kanalizacji sanitarnej na terenie objętym skarżonym planem miejscowym, właściciele nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe, będą zobowiązani do włączenia wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej do sieci komunalnej. Aby jednak wyeliminować ryzyko zwlekania przez właścicieli w wykonaniu tego obowiązku, organ posłużył się w treści uchwały terminem "niezwłocznie", czyli w terminie realnym, mającym na względzie okoliczności danego miejsca i czasu. Przy czym tego terminu nie można utożsamiać z terminem natychmiastowym. Bowiem dłużnikowi jest potrzebny pewien okres na dostosowanie się do wezwania wierzyciela.

Zdaniem Burmistrza przedstawiona polityka Gminy Oborniki Śląskie jest zgodna z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123 poz. 858 ze zm., dalej w skrócie u.z.z.w.) według, którego przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Co więcej, z przywołanych przepisów wynika, że najpierw powinien powstać plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie w oparciu o ten plan, gmina powinna realizować budowę urządzeń wodociągowych, względnie kanalizacyjnych. W zgodzie więc z omawianymi przepisami organ samorządu terytorialnego uchwalił plan, a następnie zgodnie z tym planem, Gmina będzie w przyszłości realizowała urządzenia kanalizacyjne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały podniesiono, że dla terenu oznaczonego jako MU1 przewidziano różne funkcje. Zatem, zgodnie z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., w sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone, jak dla przeważającego rodzaju terenu. Aktualnie, teren objęty uchwałą jest słabo zurbanizowany i nie sposób przewidzieć, która z funkcji okaże się wiodąca. Zauważyć należy, iż w sytuacji występowania na terenie objętym uchwałą zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ administracji prowadzący ewentualne postępowanie, powinien zweryfikować, jakiego rodzaju zagospodarowanie występuje na danym terenie. Inne powinny być bowiem zasady postępowania w sytuacji, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, a inne, gdy zabudowa mieszkaniowa była wcześniej. W pierwszym z podanych przykładów teren powinien być zakwalifikowany jako dopuszczający prowadzenie działalności uciążliwej, a sposobem ochrony mieszkańców jest stosowanie środków ochrony wymienionych w art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. Jeżeli natomiast zabudowa mieszkaniowa była wcześniej, to podmiot korzystający ze środowiska podejmując określony rodzaj działalności, powinien brać pod uwagę konieczność przestrzegania bardziej rygorystycznych standardów ochrony środowiska przed hałasem. Zastosowanie takich reguł pozwala w praktyce ustalić, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym, a co za tym idzie, jakie powinny być również obowiązujące na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu (por. LEX - Komentarz do art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska (w:) K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2008, wyd. II).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W tym miejscu wymaga podkreślania brak wiążącego charakteru podniesionych w skardze wniosków i zarzutów skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 30 października 2014 r., nr LIII/478/14, podkreślić należy, że na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc istotne jest, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady, jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do uzasadnienia stanowiska, że poprzez przyjęcie regulacji § 10 pkt 3 zaskarżonego aktu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w kontekście wadliwej realizacji wymogów określonych w art. 113 i art. 114 u.p.o.ś. wskazać trzeba, iż w badanej uchwale planistycznej określono podstawowe przeznaczenie dla terenu mieszkaniowo-usługowego, oznaczonego na załączniku nr 1 uchwały symbolem MU1, jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług, zabudowa mieszkaniowo-usługowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Konsekwencją tak szerokiego określenia przeznaczenia terenu, który w istocie zajmuje prawie cały obszar objęty dokonaną zmianą dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Zajączków, jest konieczność zastosowania przepisów art. 114 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. Wedle pierwszego z nich przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, iż w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. taksatywnie wymieniono jedynie tereny a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe.

Istotne w tym przypadku ma zatem zastosowanie reguła wynikająca z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., iż jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Nie budzi wątpliwości, że do rodzajów terenów, do których rozporządzenie M.Ś. ustala zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, nie zalicza się terenów pod zabudowę usługową, które to przeznaczenie zostało określone jako jedno z podstawowych dla terenu mieszkaniowo- usługowego oznaczonego symbolem MU1, ani również to, że dla tego terenu nie ustalono w zaskarżonej uchwale, który rodzaj terenu, wymienionego w art. 113 ust.2 pkt 1 u.p.o.ś. przeważa, tj. czy teren pod zabudowę mieszkaniową czy też teren na cele mieszkaniowo-usługowe.

Sąd w składzie orzekającym podziela w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1028/11, że "przepis art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu". W konsekwencji przyjęcia tego stanowiska za wadliwą należało uznać regulację § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w której co do zasady słusznie wyeliminowano wśród terenów, co do których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu, teren pod zabudowę usługową, powodując jednakże powstanie sprzeczności z zakresem podstawowego przeznaczenia terenu mieszkalno-usługowego MU1 (czy dopuszczalna jest jednak zabudowa wyłącznie usługowa?).

Główny jednakże argument przemawiający za stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonej uchwały uzasadniony jest brakiem ustalenia, który rodzaj terenu (czy teren pod zabudowę mieszkaniową czy też teren na cele mieszkaniowo- usługowe) przeważa na tym obszarze, wskutek czego, z uwagi na odmienność dopuszczalnych norm hałasu dla tych terenów, niemożliwe staje się ustalenie właściwego wskaźnika określonego w rozporządzenia M.Ś.

Przechodząc do omówienia drugiego z zarzutów wskazać należy, iż trafnie Wojewoda podnosi, że § 12 pkt 2 lit. c uchwały we fragmencie "niezwłoczne" pozostaje niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., a tym samym, iż doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnia rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego włączenia instalacji kanalizacyjnej do sieci. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., a modyfikację tego przepisu w jakikolwiek sposób w unormowaniu, zawartym w akcie prawa miejscowego, należy uznać za prawnie niedopuszczalne.

Na zakończenie wskazać trzeba, iż wbrew stanowisku Wojewody, stwierdzone naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie kwalifikują do stwierdzenia nieważności tego aktu planistycznego w całości, gdyż z uwagi na zakres tych naruszeń i skale zmian planistycznych wystarczającym jest stwierdzenie nieważności tylko badanych przepisów tej uchwały.

Reasumując, na zasadzie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 156 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygniecie w pkt III o kosztach postępowania w art. 200 u.p.p.s.a.