Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 951/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników, o łącznej obsadzie 356 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr geod. [...], obręb K., gmina K..

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 3 września 2018 r. A. P. (dalej powoływany jako wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Burmistrza K. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników o łącznej obsadzie 356 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr geod. [...], obręb K., gmina K..

Wnioskodawca w dniu [...] października 2018 r. dostarczył raport o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia (dalej: raport), zaś w dniu [...] stycznia 2019 r. jego uzupełnienie. W dniu [...] marca 2019 r. Burmistrz K. wydał decyzję znak: [...], w której ustalił środowiskowe uwarunkowania na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Odwołania od wskazanej decyzji złożyły P. T. i R. C. w K..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wraz z pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skierowanym do Burmistrza K. R. C. w K. przedłożyło kontrraport do raportu oddziaływania na faunę i florę ww. przedsięwzięcia (dalej: kontrraport). Pismami z [...] listopada 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. wnioskodawca przedstawił wyjaśnienia do raportu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz K. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał decyzję znak: [...], w której ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.

W następstwie odwołań: Rzecznika Praw Obywatelskich, Fundacji W., Fundacji D. oraz Stowarzyszenia D., decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po raz kolejny uchyliło decyzję środowiskową w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi K..

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 446/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw wnioskodawcy od powyższej decyzji organu odwoławczego.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca przedstawił swoje uwagi dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego oraz załączył do niego wyjaśnienia wątpliwości zawartych w ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Ponadto w dniu [...] lipca 2020 r., w odpowiedzi na wezwanie Burmistrza K., pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył wyjaśnienia autora raportu A. D. co do kwestii wskazanych w kontrraporcie.

W dniu [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie D., celem przeprowadzenia analizy oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, przedłożyło nowy materiał dowodowy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. został powołany w charakterze biegłego A. S. celem sporządzenia opinii w zakresie merytorycznej weryfikacji przedłożonego przez wnioskodawcę raportu, w szczególności w zakresie zweryfikowania odmiennych informacji zawartych w kontrraporcie. Powołany biegły przedłożył opinię w dniu [...] października 2020 r.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B., po zapoznaniu się z przesłaną przez organ prowadzący opinią biegłego, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wezwał Burmistrza K. w terminie do dnia [...] listopada 2020 r. do uzupełnienia braków i poprawienia obliczeń zawartych w raporcie. W związku z powyższym Burmistrz K. pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków i poprawienia obliczeń w raporcie przedstawionych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.. W dniu [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył wyjaśnienia, do których dołączył uściślenie raportu oddziaływania na środowisko obejmujące wariantowość, kserokopie umów na odbiór obornika, opinię hydrologiczną oraz kserokopię listy osób nie wyrażających sprzeciwu na realizację inwestycji. Ponadto w dniu [...] lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył uściślenie raportu zawierające informacje uzupełniające braki w raporcie wskazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz wartości stężeń średniorocznych.

Po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika inwestora Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. stwierdził, że odpowiedzią na wezwanie nie może być jedynie zaczerpnięcie cytatów z opinii biegłego A. S. oraz kontrraportu, uznając przedłożone informacje w takiej formie są niewystarczające do przeanalizowania wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze. W związku z powyższym ponownie wezwał do uzupełnienia braków w dokumentacji. W dniu [...] lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył uzupełnienie raportu zawierające wyjaśnienia autora raportu A. D. odnoszące się do pytań i zastrzeżeń Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B..

W międzyczasie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Stowarzyszenie D. wskazało zarzuty do opinii biegłego A. S. wraz z wnioskiem o oddalenie dowodu z opinii biegłego oraz powołanie innego biegłego na okoliczność przedstawienia rzetelnej analizy raportu i kontrraportu. Natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Fundacja W. przedłożyła wniosek dowodowy w postaci ekspertyzy sporządzonej przez J. K. w przedmiocie ww. przedsięwzięcia. Wraz z pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie D. przedłożyło opinię biegłego z zakresu rolnictwa, biologii i ochrony przyrody F. J., w celu przeprowadzenia dowodu na nierzetelność raportu A. D. przedłożonego przez wnioskodawcę oraz błędów w opinii biegłego A. S.. W dniu [...] marca 2021 r. Stowarzyszenie D. przedłożyło pismo, w którym odniosło się do zebranych dowodów w sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. stowarzyszenie to wniosło o oddalenie wniosku A. P. w niniejszej sprawie i przedłożyło kolejne obszerne dokumenty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz K. (dalej powoływany także jako Burmistrz, organ pierwszej instancji) ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Burmistrz stwierdził, że - kierując się zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. - zebrał i ponownie dokładnie przeanalizował całą dokumentację. W ocenie organu pierwszej instancji raport został sporządzony prawidłowo, przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach i uprawnieniach, a jego podstawy faktyczne i merytoryczna treść nie budzą wątpliwości. Burmistrz uznał, że raport zawiera wszystkie elementy określone w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373, dalej: u.o.o.ś.). Organ pierwszej instancji stwierdził, że osoby wpisane jako współautorzy kontrraportu przez R. C. w K., tj. M. D., J. K., C. W., S. Ł. oraz P. S. nie brali udziału w jego tworzeniu. W ocenie Burmistrza kontrraport nie może więc stanowić wiarygodnego dowodu, a tym bardziej podważać informacji zawartych w raporcie i jego uzupełnieniach przedłożonych przez wnioskodawcę. Według organu pierwszej instancji raport (wraz z jego uzupełnieniami i wyjaśnieniami) zawiera wszystkie wymagane prawem materialnym elementy, jest kompletny, spójny i logiczny, a nadto pod względem formalnym prawidłowy. Burmistrz uznał, że wnioskodawca usunął wcześniej istniejące w tym dokumencie nieścisłości i braki, co uzasadniało uznanie tego dokumentu za miarodajny dowód w sprawie. Organ zwrócił uwagę, że raport, jak i zawarte w nim obliczenia są tworzone na etapie poprzedzającym realizację inwestycji (odnoszą się zatem do inwestycji przyszłych), mogą mieć więc jedynie charakter przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie mogą zatem zawierać oceny faktycznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Konsekwencją powyższego jest również i to, że w raporcie dla dokonania obliczeń wielkości poszczególnych emisji, jak i dla dokonania obliczeń zapotrzebowania przedsięwzięcia na poszczególne media czerpane ze środowiska, jak i wynikające z ingerencji w środowisko, autor raportu opierać się musi na dostępnych opracowaniach naukowych. W ocenie Burmistrza dla dokonania weryfikacji omawianych ustaleń i ocen zawartych w raporcie ogromne znaczenie dowodowe mają stanowiska wyspecjalizowanych organów współdziałających w formie opinii i uzgodnień, tj. uzgodnienia dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. oraz Marszałka Województwa P.. Burmistrz dodał, że raport i jego uzupełnienia pozytywnie ocenił również biegły sądowy A. S., a organy uzgadniające w zajętych stanowiskach dokonały pozytywnej oceny planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia, a ich wskazania co do środowiskowych uwarunkowań zostały uwzględnione w wydanej decyzji. Odnosząc się do zastrzeżeń Stowarzyszenia D. dotyczących opinii biegłego A. S., Burmistrz wskazał, że biegły dokonał analizy informacji zawartych w raporcie i kontrraporcie po przeprowadzeniu wizji lokalnej. Według organu pierwszej instancji pozwoliła ona dokładnie i szczegółowo zbadać sprawę. Burmistrz stwierdził, że informacje, które odzwierciedlają stan faktyczny mają najwyższą wartość merytoryczną.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Dodał także, że wydanie uwarunkowań środowiskowych pomimo protestów, nie stanowi automatycznego nieuwzględnienia interesu społecznego i przedłożenia interesu inwestora nad interesem społecznym.

Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza wnieśli Prokurator Prokuratury Regionalnej, Fundacja W., Rzecznik Praw Obywatelskich, Stowarzyszenie D., R. C. w K. oraz P. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], ponownie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił wytyczną tego organu z poprzedniej decyzji i powołał biegłego celem weryfikacji dwóch najważniejszych dowodów w sprawie, tj. raportu i kontrraportu wraz z dodatkowymi opiniami i ekspertyzami, jednak nie dopilnował, aby rzeczoznawca odniósł się do wszystkich wątpliwości. Tego rodzaju braki, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwalają zaś na zakończenie sprawy, choćby w postępowaniu odwoławczym, narażając zainteresowanych, a przede wszystkim inwestora na kosztowne oczekiwanie na rzetelne wyjaśnienie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał na braki w ustaleniach faktycznych, tj. brak weryfikacji twierdzeń wskazanych w kontrraporcie odnośnie występowania określonych gatunków zwierząt w pobliżu ww. przedsięwzięcia oraz w obszarze immisji planowanej inwestycji. Kolegium uznało za niewystarczające stwierdzenie powołanego przez Burmistrza biegłego w tym przedmiocie. Kolegium zwróciło bowiem uwagę, że w swej opinii biegły nie wskazał, w jaki sposób dokonał obserwacji i na jakich metodach badawczych się oparł. Według organu odwoławczego samo stwierdzenie, szczególnie w powiązaniu z widocznym w kontrraporcie spisem, fotografiami z inwentaryzacji, opisem metod badawczych itp., nie mogą być uznane za rzetelne zajęcie się wymaganym problemem. Organ odwoławczy wskazał, że biegły jest niezbędny w sprawie nie po to aby oceniać formalnie kontrraport, ale aby sprawdzić, posługując się weryfikowalnymi metodami empirycznymi, jaka flora i fauna występuje w otoczeniu planowanej inwestycji, porównując swe badania z danymi z kontrraportu.

Kolegium wskazało także, że Burmistrz nie zweryfikował kwestii wpływu emisji azotu z planowanej inwestycji na zmniejszenie bioróżnorodności terenów objętych oddziaływaniami oraz przekształcenia szaty roślinnej w okolicy planowanej inwestycji, wskazanych w ekspertyzie sporządzonej przez J. K.. Organ odwoławczy dodał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zweryfikowano, czy wystarczające będą sposoby dotyczące ograniczania emisji azotu do gleby i powietrza wskazane w raporcie.

Według organu odwoławczego nie został wyjaśniony również problem emisji, szczególnie azotu, w odniesieniu do zagrożenia dla wód. Organ ten stwierdził, że fakt, iż Podlasie z zasady nie należy do obszarów szczególnie narażonych na azotany pochodzenia rolniczego nie oznacza, że przedmiotowa inwestycja takiego zagrożenia nie spowoduje, co zdaniem Kolegium wymaga wyjaśnienia. Organ odwoławczy wskazał, że biegły nie ustalił, czy prawdą są twierdzenia dotyczące depozycji azotu, który - zdaniem odwołujących – tylko z amoniaku, w promieniu do 300 m od obszaru planowanego przedsięwzięcia jest około 35 razy większa niż wynosi średnia tolerancja ekosystemów leśnych i łąkowych. Tego typu ustalenie nie może polegać na gołosłownym stwierdzeniu, ale na przedstawieniu odpowiednich wyliczeń z podaniem ich metodologii.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie doszło też do wyjaśnienia wątpliwości co do ilości emitowanych pyłów. Kolegium zwróciło uwagę, że Burmistrz nie odniósł się do zastrzeżeń, że ilość pyłów PM 2,5 i PM 10 może być wielokrotnie większa niż wskazana w raporcie.

Organ odwoławczy przyznał rację odwołującym się, że w toku ponownie prowadzonego postępowania doszło do istotnej modyfikacji raportu oddziaływania na środowisko, która była konsekwencją błędnego określenia stanu średniorocznego zwierząt przebywających na fermie, niewłaściwego określenia całkowitych wartości wydalanego azotu i fosforu oraz zweryfikowania wielkości pyłu emitowanego przez fermę, a pomimo tego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. ograniczył się do podtrzymania pismem z dnia [...] lutego 2021 r. swojej opinii z dnia [...] listopada 2018 r. którą wydał w poprzednio prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, w tej okoliczności organ pierwszej instancji winien był odnieść się do opinii tego organu wskazując, czy i jakie znaczenie dla aktualności opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. mają zmiany w raporcie.

Kolegium podzieliło również zarzuty niespójnego określenia warunków realizacji i eksploatacji inwestycji. Wskazało, że w decyzji Burmistrza wymaga się od inwestora wdrożenia systemu wentylacji mechanicznej składającego się z 10 wentylatorów dachowych zlokalizowanych w kalenicy dachu kurnika w formie wyrzutni niezadaszonej, o średnicy wylotu 0,63 m i wysokości geometrycznej od poziomu terenu 8 m oraz mocy akustycznej 69 dB oraz 10 wentylatorów ściennych, zlokalizowanych na ścianie szczytowej kurnika o wymiarach 1,40 x 1,40 m, o wysokości geometrycznej od poziomu terenu 1,8 m oraz mocy akustycznej 69 dB, a jednocześnie ustala się limit hałasu dla terenu zabudowy wynoszącym 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocnej. Według organu odwoławczego rację mieli odwołujący, iż weryfikacja przeprowadzonego monitoringu winna być dodatkowo określona w pkt VIII decyzji dotyczącym monitorowania odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Według Kolegium aktualnie istnieje niebezpieczeństwo, że analiza porealizacyjna nie będzie zawierała przedmiotowej problematyki. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w pkt. VII decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora: "Monitorować emisję zanieczyszczeń do powietrza poprzez ewidencjonowanie ilości zwierząt w obiekcie, czasu ich przebywania oraz ilości zużytej paszy". W ocenie Kolegium odwołujący mają rację, że powyższy obowiązek nie wypełnia wymagań art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c u.o.o.ś. Zdaniem organu odwoławczego, skoro już organ nakłada obowiązek wymieniony w tym przepisie, winien sformułować go całkowicie, zgodnie z brzmieniem przepisu.

Według Kolegium ocena opinii biegłego powołanego przez Burmistrza nie była rzetelna, gdyż organ winien ocenić, czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy opinia nie zawiera sprzeczności w swojej treści.

Kolegium podniosło, że to rolą organu, również za pomocą powołanego przez organ biegłego jest obiektywne załatwienie sprawy, i to organ winien ustalić, które dane i twierdzenia, szczególnie te nadal sporne, dotyczące ewentualnie bytujących zwierząt, ptactwa, emisji pyłów i gazów, hałasu są prawdziwe. Podkreśliło jednak, że udział biegłego nie może zastępować organu w ocenie formalnej raportu i kontrraportu, lecz biegły winien zbadać dokumenty z punktu widzenia merytorycznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu nadal nie doszło do weryfikacji poprawności danych źródłowych, choć Kolegium nie wyklucza, że te dane są poprawne. Kolegium uznało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie postępowania odwoławczego odbyłoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Z tego też powodu organ odwoławczy uznał, że nie jest w stanie odnieść się do części pozostałych zarzutów ze złożonych odwołań, które negują poprawność raportu i wywodzonych zeń wniosków. Postępowanie uzupełniające w tak dużym zakresie prowadzone w drugiej instancji wymagałoby również powołania biegłego, a to zaś według Kolegium byłoby ekonomicznie nieuzasadnione.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniósł do sądu administracyjnego skarżący, zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez lakoniczne wskazanie przez Kolegium, z jakich przyczyn nie został zastosowany przepis art. 136 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wytkniętymi przez organ odwoławczy, zaś organ odwoławczy nie wykazał, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia się organu odwoławczego od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i nadużycia decyzji kasatoryjnej;

2. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego w toku sprawy materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia wymaganych dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia dowodów i dokonania niezbędnych dla sprawy wyjaśnień;

3. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak realizacji obowiązku działania przez organ odwoławczy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, co prowadzi do bezzasadnego przedłużania przedmiotowego postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że organ odwoławczy niewłaściwie rozumie zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem skarżącego Kolegium winno wykazać, że uzupełnienie uchybień organu pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. nie mogło nastąpić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, co według skarżącego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący wyraził przekonanie, że nie ma podstaw, by dotychczas powołany biegły sądowy Andrzej Szczęsny, w wyniku stosownego zapytania ze wskazaniem i podkreśleniem niezbędnego zakresu merytorycznego odpowiedzi, nie udzieliłby wyjaśnień satysfakcjonujących Kolegium, a ponadto nie ma podstaw, które uniemożliwiają powołanie biegłego przez organ odwoławczy. Skarżący podniósł, że zasada dwuinstancyjności nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż zarówno to postępowanie, jak i postępowanie odwoławcze mają charakter merytoryczny. Skarżący podniósł również, że organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów na podstawie wiedzy specjalistycznej, w sytuacji gdy dysponuje raportem, który uznaje za wiarygodny i zupełny. W ocenie skarżącego odwołania i kolejne wątpliwości stron mają na celu jedynie przedłużenie postępowania i zablokowanie inwestycji, a działania Kolegium naruszają również zasadę szybkości postępowania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wskazało, że podtrzymuje dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący wskazał, że kolejne decyzje organu odwoławczego w niniejszej sprawie były wydawane w trzyosobowym składzie, w ramach którego trzykrotnie orzekał ten sam przewodniczący D. K. oraz członek SKO A. K. Według skarżącego może to stanowić naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Skarżący poddał także w wątpliwość kompletność akt sprawy przekazanych przez Kolegium do sądu. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący podniósł zastrzeżenia względem organu odwoławczego w kwestii oznaczenia numeru sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy prawidłowe było uznanie Kolegium, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy decyzja Burmistrza K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie czy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tę drugą przesłankę należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA). Należy również podkreślić, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy. Zasadą jest bowiem, że organ drugiej instancji rozpatruje sprawę w sposób merytoryczny.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. Kolegium uznało, że w prowadzonym postępowaniu Burmistrz nie dokonał weryfikacji danych i twierdzeń wskazanych w przedłożonym przez R. C. w K. kontrraporcie, dotyczących ewentualnie bytujących zwierząt, emisji pyłów i gazów czy też hałasu. Według organu odwoławczego biegły powołany przez Burmistrza celem weryfikacji dwóch najważniejszych dowodów w sprawie, tj. raportu i kontrraportu wraz z dodatkowymi opiniami i ekspertyzami nie odniósł się do wszystkich wątpliwości, a ponadto dokonał jedynie formalnej oceny tych dokumentów, zastępując w tej roli organ. Natomiast Burmistrz, zdaniem Kolegium, nie dokonał rzetelnej oceny wskazanej opinii biegłego. Przedmiotem zastrzeżeń organu odwoławczego było zatem przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe.

W ocenie sądu, zgodzić się należało ze skarżącym, że wskazane przez Kolegium okoliczności i podniesione argumenty były niewystarczające do wydania decyzji kasacyjnej. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji powinno być wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, jedynie wówczas gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego z zastosowaniem art. 136 k.p.a.

Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznacza wykładnia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było przede wszystkim dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia planowanego przez skarżącego na środowisko umożliwiającej stwierdzenie czy możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 u.o.o.ś.) czy też należy odmówić realizacji przedsięwzięcia (art. 81 u.o.o.ś.).

Nie stanowi sporu i nie budziło to w sprawie wątpliwości, że przedsięwzięcie planowane przez skarżącego, polegające na budowie dwóch kurników, o łącznej obsadzie 356 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr geod. [...], obręb K., gmina K., zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

W związku z tym konieczne było, zgodnie z art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pojęcie to definiuje art. 3 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś. W myśl wskazanego przepisu przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień i zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę była zatem weryfikacja przedłożonego przez skarżącego raportu.

Wyrazem realizacji tego obowiązku przez organ pierwszej instancji, uwzględniając jednocześnie zalecenia Kolegium z decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], było powołanie biegłego A. S.. W postanowieniu o powołaniu biegłego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz określił cel jego powołania, podając zakres opinii, tj. merytoryczną weryfikację przedłożonego przez wnioskodawcę raportu, w szczególności w zakresie zweryfikowania odmiennych informacji zawartych w kontrraporcie. W sporządzonej opinii biegły uznał, że informacje przedstawione w raporcie są dostateczne, aby ocenić oddziaływanie na środowisko. Stwierdził, że przy należytym wypełnieniu warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Negatywnie ocenił natomiast treść kontrraportu.

Podane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania w głównej mierze dotyczyły właśnie przywołanej opinii biegłego. Organ odwoławczy wskazał na wątpliwości co do metodologii sporządzonej opinii czy też brak wypowiedzenia się przez biegłego w pewnych aspektach (m. in. występującej w pobliżu planowanej inwestycji fauny i flory), a organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny tego dowodu. W ocenie sądu, o ile faktem jest, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz w sposób lakoniczny odnosi się do kwestii prawidłowości sporządzonej opinii, to jednak należy stwierdzić, że oceny tego dowodu mógł dokonać również organ odwoławczy, co zresztą uczynił. Wątpliwości Kolegium dotyczyły tego, jakimi badaniami, kiedy i w oparciu o jaką metodologię biegły weryfikował twierdzenia z raportu, kontrraportu i pozostałych dowodów. Z zaskarżonej decyzji wynikają zalecenia, by organ pierwszej instancji rozważył powołanie biegłych o węższej specjalizacji bądź też wyjaśnienie niejasności przez aktualnie powołanego biegłego. Należy jednak zauważyć, że Kolegium nie wskazało, jakie względy stały na przeszkodzie, by to sam organ odwoławczy wystąpił z pytaniami do biegłego w zakresie wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu decyzji czy też o przedłożenie opinii uzupełniającej. Dopiero po złożeniu takich wyjaśnień przez biegłego lub przedłożeniu uzupełniającej opinii Kolegium mogłoby się wypowiedzieć czy zakres sprawy został dostatecznie wyjaśniony i czy w dalszym ciągu należy w znacznym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Kolegium powinno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie, w którym miało wątpliwości i dopiero po jego przeprowadzeniu ocenić czy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i jeżeli tak – to wydać decyzję merytoryczną. Samo Kolegium wskazało, że dane zawarte w raporcie przedłożonym przez skarżącego mogą być prawidłowe, jednak organ ten nie podjął się trudu samodzielnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podobnie należy uznać, że bez wątpienia organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w zakresie podnoszonych przez ten organ wątpliwości co do braków raportu w zakresie m. in. wielkości emisji azotu oraz pyłów PM 2,5 i PM 10. Nie podejmując się wyjaśnienia powyższych okoliczności w postępowaniu odwoławczym, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, Kolegium naruszyło art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a., ale także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł samodzielnie przeprowadzić powyższych czynności, przez co zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia brakującego materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenia i poddania ocenie.

Wskazywane błędy w decyzji polegające na niespójnym określeniu warunków realizacji i eksploatacji inwestycji organ mógł naprawić w postępowaniu odwoławczym poprzez modyfikację treści wydanej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w zakresie braku odniesienia się Burmistrza do kwestii aktualności opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., w ocenie sądu nie jest to istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Jak zauważa samo Kolegium, opinie tego organu nie są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie, a jak wynika z art. 78 ust 4 u.o.o.ś., niewydanie przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opinii w terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń. Niezależnie od konkluzji czy podtrzymanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. wcześniejszej opinii mogło być uznane za aktualną opinię czy choćby za brak opinii, nie mogło to mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Według organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania uzupełniającego doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności zdaniem Kolegium postępowanie uzupełniające prowadzone w drugiej instancji wymagałoby również powołania biegłego, co byłoby ekonomicznie nieuzasadnione. Sąd nie podziela takiego poglądu organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy. Sam organ odwoławczy, formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji, nie wykluczał możliwości "wyjaśnienia niejasności" przez aktualnie powołanego biegłego. Przy tym stwierdzenie organu, że powołanie biegłego przez organ odwoławczy byłoby "ekonomicznie nieuzasadnione" jest wysoce nieprecyzyjne i z pewnością nie może stanowić wystarczającego wyjaśnienia w tej kwestii. Należy podkreślić, że w toku postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony nie tylko do oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego, ale również jego uzupełnienia o nowe dowody i materiały. Postępowanie dowodowe w części, sprowadzające się do zwrócenia się do biegłego z pytaniami czy też o opinię uzupełniającą nie stanowi przekroczenia uprawnień organu odwoławczego w postępowaniu uzupełniającym i nie jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady drugą z przesłanek należy wiązać z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 642/21, CBOSA). Zdaniem sądu, w przedmiotowej sprawie Kolegium nie wykazało, by zakres postępowania wyjaśniającego, jaki należałoby przeprowadzić w niniejszej sprawie, wykraczał poza jego uprawnienia jako organu drugiej instancji. Kolegium nie analizowało również, czy nie byłoby zasadnym zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji. Tym samym, nieuzasadnione czy też przedwczesne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło równocześnie uchybienie zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a.

Końcowo, należy odnieść się do wskazania z pisma skarżącego z dnia 21 grudnia 2021 r. dotyczącego członków składu Kolegium przy wydawaniu kolejnych decyzji kasacyjnych z dnia [...] kwietnia 2019 r., z dnia [...] maja 2020 r. oraz z dnia 30 listopada 2021 r. Zdaniem skarżącego mogło dojść do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że w sprawie trzykrotnie orzekał ten sam przewodniczący D. K. oraz członek SKO A. K.. Skarżący opiera swój pogląd na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 882/13, który dotyczył jednak wykładni art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej, a przy tym argumentacji tego sądu nie podzielił NSA i wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2078/14 uchylił przywołane rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu. Należy wyjaśnić, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1346/17, CBOSA).

Z kolei odnosząc się do kwestii niekompletnych - zdaniem skarżącego - akt sprawy przekazanych przez Kolegium do sądu wraz ze skargą, czego dowodzić miały przedłożone kserokopie metryki sprawy, sąd nie dostrzegł w tym zakresie naruszeń ze strony Kolegium. Podstawą orzekania sądu są akta sprawy, na który składa się materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Taki materiał został przedłożony sądowi wraz ze skargą, zaś skarżący nie wykazał, jakie konkretnie dokumenty (karty postępowania), rzekomo znajdujące się w posiadaniu skarżącego, zostały z akt usunięte przez organ odwoławczy i nie przekazane sądowi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe, sprzeciw okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.