Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o. o. [...] Spółki komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2020 r, sygn. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia z wniosku Firma A o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] na os. [...] w K..

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Firma A Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało go w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej zwany "k.p.a."):, art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 253 - dalej zwana "ustawą").

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że powzięło wątpliwości co do faktycznej i prawnej podstawy działania PINB, który Postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2020 r. przyjął, że w Decyzji nr [...] z dnia 27 lutego 2020 r. doszło do oczywistej omyłki pisarskiej i skorygował liczbę mieszkań objętych pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego budynku z 19 (słownie: dziewiętnastu) na 49 (słownie: czterdzieści dziewięć), gdy z Decyzji nr [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta K. zmieniając pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji określił liczbę lokali mieszkalnych w budynku A na 19 (słownie: dziewiętnaście). W odpowiedzi na ww. pismo PINB stwierdził, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, ponieważ zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak również w oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu budowy wpisana została liczba mieszkań "49". Ponadto, wskazano, że kierownik budowy oświadczył, iż doszło do zmiany nieistotnej w układzie funkcjonalnym mieszkań, w wyniku której łączna liczba mieszkań wynosi 49.

Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei po myśli art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym - według treści art. 17 pkt 1 k.p.a. - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego pozostaje, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawach szczególnych, samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do przytoczonych wyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ właściwy, rozpoznając zażalenie wniesione w niniejszej sprawie, nie będąc związane granicami zażalenia i niezależnie od treści podniesionych zarzutów, z urzędu zbadało całokształt sprawy. W wyniku przeprowadzonej analizy tut. Kolegium stwierdza, że kwestionowane postanowienie pozostaje zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania porządkiem prawnym, w związku z czym konieczne jest jego utrzymanie w mocy.

Wedle art. 1 pkt 4 k.p.a. wydawanie zaświadczeń należy zaliczyć do postępowań administracyjnych. Ponieważ zaświadczenie stanowi rodzaj czynności materialno-technicznej, nie służy konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego i nie zmienia w sposób bezpośredni sytuacji prawnej jednostki, toteż ze względu na charakter tej formy aktywności administracji nie można przyjmować, że procedura zmierzająca do wydania zaświadczenia, cechująca się dodatkowo znacznym odformalizowaniem, stanowi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Do wydawania zaświadczeń nie stosuje się tym samym rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego, w tym m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (np. art. 13. 16 k.p.a.), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104-107 k.p.a.), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej czy trybów nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się albo wydaniem zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2010 r., II SAB/Bk 19/10. LEX nr 621973), przy czym -zgodnie z powołanym wyżej art. 219 k.p.a. - odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Na mocy zaś § 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Natomiast wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 737), wykracza poza reguły określone w przepisach 217 -220 k.p.a. Przytoczono treść art. 2 ustawy o własności lokali.

Nie budzi wątpliwości Kolegium, że na staroście (prezydencie miasta na prawach powiatu) - organie, który ma potwierdzić aktualnie istniejący stan samodzielności lokalu, spoczywa obowiązek badania, czy lokal spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, czyli wymogi fizycznej i technicznej samodzielności a także, czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałymi decyzjami administracyjnymi. Przy czym, tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie w dniu 23 sierpnia 2018 r. nie są objęte budynki istniejące przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą.

Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno-budowlane. Natomiast odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli lokal takich wymagań nie spełnia. Musi przy tym mieć na uwadze, że co do zasady może potwierdzić samodzielność lokalu innego niż mieszkalny, jeżeli lokal ten w dacie wydania zaświadczenia istnieje, jako izba lub zespół izb, jest wydzielony trwałymi ścianami.

Organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolegium wskazało także, że zaświadczenie o samodzielności lokalu, stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Na ustalenie, czy dany lokal ma charakter samodzielny nie może mieć wpływu to, czy możliwe będzie wyodrębnienie jego własności. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest bowiem samodzielność takiego lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym. że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018r. sygn akt: VII SA/Wa 1781/17). Tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb ludzi i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości lokalowe. Kolegium stoi zatem na stanowisku, iż mieszkalne lub inne przeznaczenie lokali określa wiążąco projekt budowlany opracowany zgodnie z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych rozporządzeń i zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę, a po wybudowaniu budynek i lokale w nim jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem i projektem budowlanym i wymaga zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego pozwoleniem na użytkowanie budynku.

Kolegium stwierdziło, iż decyzją nr [...] (znak sprawy: [...]) z dnia 6 lipca 2018 r. Prezydent Miasta K., udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym odcinkami poza budynkami i zbiornikami retencyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznymi w tym słaboprądowymi, oświetleniem terenu, a także budową zjazdu z drogi publicznej i wewnętrznego układu drogowego z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami dla pieszych, murkami oporowymi, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.". Decyzja ta została przeniesiona decyzją nr [...].[...] z dnia 7 lipca 2018 r., znak: [...] [...] i przeniesiona decyzją nr [...] z dnia 28 maja 2019 r" znak sprawy: [...]. Jak wynika z postanowień decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 21 lipca 2009 r., nr [...], znak sprawy: [...]

Następnie decyzją nr [...], z dnia 24 stycznia 2020 r. (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. zmienił w/w decyzję, w zakresie jej projektu architektoniczno - budowlanego. Zmiana ta polegała między innymi na zmianie liczby lokali mieszkalnych w budynku A z 46 do 19 oraz w budynku B z 36 na 66 (przy zachowaniu liczby całkowitej lokali bez zmian). A także zmianie liczby lokali usługowych w budynku A z 62 do 7.

Kolejno, na podstawie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2020 r., nr: [...], znak sprawy: [...] (sprostowaną następnie postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2020 r.) orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami oraz garażem podziemnym", zlokalizowanym na działce nr [...], obr [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, iż budynek został zrealizowany na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami ilość lokali mieszkalnych wynosi 49, zaś ilość lokali usługowych 7.

Na podstawie tych rozstrzygnięć Wnioskodawca domaga się wydania przez organ I instancji postanowienia o samodzielności lokali nr [...] w budynku nr [...] A [...] w K.. Jak wynika z treści cytowanych powyżej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w budynku "A" znajdować się miało łącznie 19 lokali mieszkalnych, zaś jeden z lokali mieszkalnych miał powierzchnię 185,03 m kw., a 11 lokali mieszkalnych ma powierzchnie od 224,40 m. kw. do 228,31 m. kw. Na kondygnacji 8, piętro 7 budynku A, zaprojektowano pierwotnie 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych. Tymczasem dokumentacja inwentaryzacyjna wskazuje 4 lokale mieszkalne na kondygnacji, z czego dwa powstały z połączenia sześciu lokali usługowych.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wywiódł, że na podstawie dokumentacji, jaką przedstawił Inwestor, a także dokumentów i decyzji jakie sam organ I instancji posiada w swych zasobach, ilość lokali objęta wnioskiem tj. 49, jest niezgodna z ilością wynikającą z wydanej wcześniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, które przewidywały 19 lokali w budynku "A".

Jak wynika z cytowanego powyżej art. 2 ust 3 ustawy, odrębna własność lokalu winna być ustanowiona zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Kolegium wskazuje w tym miejscu, że do 23 sierpnia 2018 r., cytowany powyżej art. 2 ust. 3 ustawy stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 ustawy, stwierdzał starosta/prezydent miasta w formie zaświadczenia. Tym samym, do zmiany ustawy starosta (w badanej sprawie prezydent miasta) stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Natomiast po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty/prezydenta miasta, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy.

Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu - do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie.

Jeżeli więc starosta ustali w oparciu o posiadane dowody, że inwestor w projekcie budowlanym budynku objętym wnioskiem ujął 19 lokali (a nie 49), to przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej taki właśnie projekt budowlany była budowa budynku, w którym miało być 19 lokali. Jeżeli ponadto z dowodów (w tym ww. pisma PINB) wynikało, że organ nadzoru budowlanego zezwolił na użytkowanie budynku, ale składającego się z 49 lokali (bo taki był wniosek skarżącego), to tym samym treść tego pozwolenia - z natury rzeczy - nie dotyczyła budynku z 19 lokalami.

Przy takich ustaleniach organ I instancji mógł wydać zaświadczenia w stosunku do 19 lokali (jak w projekcie budowlanym) - dla całego budynku "A", gdyż w tym zakresie dysponował odpowiednimi dowodami, ale nie mógł stwierdzić samodzielności lokali, które powstały w sposób niewynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Gdyby organ 1 instancji wydał takie zaświadczenie, naruszyłby bowiem art. 2 ust. 3 ustawy.

Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie prowadzonej przed PINB został złożony projekt zmiany dokumentacji projektowej. Polegać on miał na wydzieleniu większej liczby lokali mieszkalnych w budynku A. Tutaj wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego - w badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego - zezwala w odrębnym postępowaniu administracyjnym na użytkowanie oznaczonego co do tożsamości we wniosku obiektu po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. Sprawdza wówczas (art. 59a ust. 2 pkt 2 Pr. bud.) m.in. zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym.

Jednakże, sama okoliczność, że Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie 49 lokali w budynku "A", nie może automatycznie wpłynąć na tożsame rozstrzygnięcie organu 1 instancji, wydawane w oparciu o art. 2 ustawy. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, a uzasadnione jest tym, iż wydanie decyzji przez PINB nie zwalnia organu z obowiązku każdorazowego badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodne z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (tak m.in.: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 744/20).

Zdaniem Kolegium trafne są wywody organu I instancji, iż Wnioskodawca występuje o wydanie zaświadczenia na większą ilość lokali, niż wynika to z wydanej przez organ decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Lokale te nie są ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nadto zauważono, iż żalący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność tego, że lokale wskazane we wniosku, a nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym były zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzją o pozwoleniu na budowę).

Na zakończenie Kolegium wskazuje także, iż podziela stanowisko organu I instancji, że przychylając się do wniosku Strony i wydając zaświadczenie o żądanej treści, naruszeniu uległyby postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdzie określono liczbę miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego (1 miejsce na 1 mieszkanie). Na chwilę obecną, znaczna część mieszkań mogłaby być zupełnie pozbawiona miejsc postojowych, co także stanowi istotną sprzeczność z postanowieniami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kolegium zauważa, że na etapie prowadzonego postępowania Wnioskodawca nie wykazał, iż liczba miejsc parkingowych będzie zgodna z przyjętym w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wskaźnikiem tj. 1 miejsce na 1 mieszkanie. W ocenie Kolegium okoliczność ta również powoduje, że postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę mogą być odmienne od postanowień zaświadczenia w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A z siedzibą w K., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 9 czerwca 2020 roku (znak sprawy: [...]) pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego uzasadniającym jego uchylenie, a następnie zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania na rzecz Firma A z siedzibą w K. zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] w K.,

2) art. 7,77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. la w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r,, poz. 532, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą o własności lokali"), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] w K.,

3) art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez organy I i II instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej może samodzielnie w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K.,

4) art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez kwestionowanie przez organy I i II instancji ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 27 lutego 2020 roku (znak: ROIK [...]) o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. postanowienia, którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K., a następnie utrzymaniem go w mocy przez organ II instancji.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli sądowej stanowiło postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K..

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy zaświadczenie wymagane jest przez przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali (t.j. Dz. U. 2020 r poz. 532)

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt 1a cyt. ustawy, do art. 2 ustawy z czerwca 1994 r. o własności lokali znowelizowano ust. 1a, który otrzymał treść: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy."

Powołana wyżej ustawa zmieniająca ustawę o własności lokali wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a).

W niniejszej sprawie organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wskazując, że inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z kolei w ocenie skarżącej spółki wniosek taki był nieuprawniony, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając, że doszło do nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego udzielił decyzją Nr [...] z dnia 27 lutego 2020 r pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji z uwzględnieniem nowowydzielonych lokali mieszkalnych i użytkowych.

W tym sporze rację mają organy administracyjne. Jak już zaakcentowano wyżej, art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowi, że przesłanki które bierze pod uwagę starosta przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu zostały określone między innymi w art. 2 ust. 1a. Dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest spełnienie kilku przesłanek: – po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; – po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; – po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oczywiste są zależności pomiędzy tymi decyzjami. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją WZ (względnie z postanowieniami planu miejscowego), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 i następne prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu budowę albo zgłoszenie budowy w przypadku określonych inwestycji, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W art. 55 wskazano w jakich kategoriach spraw konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy. Gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu. Tymczasem ustawodawca w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach, wydawanych (bądź branych pod uwagę jak w przypadku MPZP) na każdym etapie procesu inwestycyjnego tj. planowania, budowania i przystąpienia do użytkowania. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że starosta – jakkolwiek niewątpliwie jest związany wydanymi decyzjami – to jednak uprawniony jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a, a nie tylko ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a u.w.l.) sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2032/18).

W związku z powyższym należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść decyzji nr [...] z 24 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę, w której znalazło się następujące twierdzenie: "W wyniku wprowadzonych zmian w budynku oznaczonym jako "budynek A" z zaprojektowanej liczby 19 lokali mieszkalnych jeden lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową 185,03 m2 a 11 lokali mieszkalnych ma powierzchnię użytkową od 224,40 m2 do 228,31 m2. Jak wynika z rysunków rzutów budynku, w każdym z nich zaprojektowano 4 pokoje dzienne z łazienkami oraz 6 sypialni z 3 łazienkami (w lokalu o powierzchni użytkowej 185,03 m2 odpowiednio 4 sypialnie z 2 łazienkami). Taki układ mieszkań nasuwa przypuszczenia, iż w stosunku do lokali tych mogą być podejmowane próby podzielenia na mniejsze, a przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania mają na celu ominięcie obowiązujących przepisów w celu wykonania lokali mieszkalnych bez zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Projektant podkreśla, iż mieszkania zaprojektowano na zlecenie Inwestora zgodnie z oczekiwaną przez niego strukturą, a przepisy techniczno-budowlane nie ograniczają wielkości lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego, sposób zaprojektowania tych mieszkań nasuwa przypuszczenie, iż użytkowane będą przez większą ilość osób, zatem zaprojektowanie wyłącznie 1 miejsca postojowego dla każdego z takich lokali ocenić należy za nieetyczne, choć niesprzeczne z prawem. Należy, zatem stanowczo podkreślić, iż ewentualny podział większych lokali na mniejsze będzie bezwzględnie wymagał zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości adekwatnej do ilości wyodrębnianych lokali z zachowaniem obecnego wskaźnika tj. 1 m.p./1 lokal mieszkalny.".

W pozwoleniu na budowę (zmianie tego pozwolenia) organ (ten sam - w gestii którego pozostaje wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu) stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej, jednak działania inwestora sugerują, że będzie próbował wydzielić dodatkowe lokale. Organ kategorycznie stwierdził, że w takiej sytuacji konieczne będzie zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych.

Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że pozwolenie na użytkowanie wydane w dniu 27 lutego 2020 r. wskazywało na zrealizowanie 19 "mieszkań" i 7 lokali użytkowych i w tym zakresie pozwolenie na użytkowanie pozostawało w zgodzie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dopiero w postanowieniu z 18 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w trybie sprostowania zmienił ilość mieszkań na 49, wskazując, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie.

Tryb, w jakim doszło do tak istotnej zmiany udzielonego pozwolenia na użytkowanie w kontekście całokształtu niniejszej sprawy nie może pozostawać bez wpływu na ocenę złożonego wniosku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu w dniu 20 października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 18 marca 2020 r., nr [...].

W konkluzji stwierdzić należy, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w jawnej sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Jak wynika z treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w budynku "A" znajdować się miało łącznie 19 lokali mieszkalnych, zaś jeden z lokali mieszkalnych miał powierzchnię 185,03 m kw., a 11 lokali mieszkalnych miało powierzchnie od 224,40 m. kw. do 228,31 m. kw. Na kondygnacji 8, piętro 7 budynku A, zaprojektowano pierwotnie 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych. Tymczasem dokumentacja inwentaryzacyjna wskazuje 4 lokale mieszkalne na kondygnacji, z czego dwa powstały z połączenia sześciu lokali usługowych. Na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora a także wydanych decyzji trafnie stwierdzono, że ilość lokali objęta wnioskiem (łącznie 49) jest niezgodna z ilością wynikająca z wydanej wcześniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, które przewidywały 19 lokali w budynku "A".

Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku w zmienionym kształcie nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie. Nie zwalniało to organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami aktów na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Trafnie organy obu instancji zwróciły uwagę, że działania inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę. Oczywiste jest, że gdyby na etapie projektowania nie zapewniono np. odpowiedniej ilości miejsc postojowych, wówczas taki budynek nie uzyskałby pozwolenia na budowę.

Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do naruszenia art. 217 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, ani 16 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane albowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podobnie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż wydane przez organ II instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zgromadzonych materiałach, których analiza pozwoliła na ustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Podkreślić należy, iż mimo wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, możliwa i dopuszczalna jest odmowa stwierdzenia spełnienia wymagań samodzielności lokali (art. 2 ust. 3 i ust. 1a-2 u.w.l.) jeżeli ustalone zostanie, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali nie byłoby zgodne z treścią pozwolenia na budowę.

Na koniec trzeba zwrócić uwagę, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego (funkcja gwarancyjna), gdyż potwierdza m.in. legalność zrealizowanej budowy. W sytuacji natomiast, gdy zrealizowana przez inwestora budowa jest oczywiście sprzeczna z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w zakresie dotyczącym możliwej do wyodrębnienia ilości lokali, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, gdyż potwierdzałoby ono stan, który nie jest zgodny z wydanymi aktami administracyjnymi.

Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargi Firma A z siedziba w K. na postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w sprawach do sygn. akt : II SA/Kr 1340/20, II SA/Kr 1339/20, II SA/Kr 1338/20, II SA/Kr 1189/20, II SA/Kr 1191/20.

W świetle powyższego należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.