Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi W. M. przy ul. G. [...] w K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odstąpienia od nałożenia obowiązków w zakresie wydzielenia strefy dostaw i przesunięcia stanowisk parkowania samochodów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania W.M. w K. przy ul. G. [...] (dalej jako "skarżąca"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z [...] 2021 r. (nr [...]) - nakazującej właścicielowi obiektu pawilonu handlowego położonego w K. przy ul. G. [...] (nr ewid. działek [...] i [...] AM-1 obręb Z. w K.) M. K. wydzielenie strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów na odległość 10 m od budynku mieszkalnego przy ul. G. nr [...] za pomocą znaków, tak aby zapobiec parkowaniu samochodów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy z sąsiednią działką w okresie kiedy nie ma dostaw towarów do pawilonu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych przy obiekcie położonym przy ul. G. [...] w K. na działce ozn. geodezyjnie nr [...] i [...], obręb Z. w K.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej oraz akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach:

PINB w 2010 r. wszczął postępowanie naprawcze z art. 50-51 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) – dalej jako "PB" w sprawie wydania nakazu rozbiórki rampy i parkingu na nieruchomości przy ul. G. [...] w K. (działki nr [...] i [...]). W toku przeprowadzonych czynności dowodowych PINB ustalił, że M. K. (dalej jako "inwestorka") realizowała na opisanej nieruchomości w okresie II - III 2000 r. inwestycję polegającą m.in. na wykonaniu rampy wyładunkowo-załadunkowej od strony zachodniej budynku handlowego (na granicy z działką nr [...] będącej własnością miasta K.) oraz wykonaniu utwardzenia kostką betonową placu przed budynkiem handlowym na cele komunikacyjne i parkingowe. Inwestorka złożyła przy tym, w dniu 15 II 2000 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą: wyburzenie ścianek działowych, wyburzenie tarasu, wykonanie nawierzchni na parkingu, wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych i wykonanie rampy, ale Starosta K. pismem z 2 III 2000 r. poinformował inwestorkę, że takie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie zgłoszenia i nie wnosi on sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. Pismo to zostało jednak uznane przez Wojewodę Dolnośląskiego za decyzję administracyjną obarczoną wadą nieważności co też stwierdzono w decyzji tegoż organu z dnia [...] 2003 r. ([...]). PINB przeprowadził przy tym wielokrotne kontrole i oględziny terenu inwestycji oraz uzyskał od inwestorki w VIII 2010 r. orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją budowlaną. PINB trzykrotnie wydawał decyzje w sprawie o różnorodnym kierunku rozstrzygnięcia, które były jednak uchylane przez DWINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia celem kontynuowania postępowania dowodowego.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego PINB decyzją z [...] 2015 r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie zaznaczając, że weryfikacja sposobu wykonania robót nie wykazała naruszenia norm techniczno-budowlanych, przez co nie ma podstaw do wydania jakiejkolwiek z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 PB i postępowanie należało umorzyć. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...], (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję PINB.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 2 IX 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 439/15) oddalił skargę skarżącej na decyzję DWINB z dnia [...], (nr [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 IX 2017 r. (sygn. akt II OSK 135/16) uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej uchylając wyrok tutejszego Sądu jak również decyzje organów obu instancji. Sąd II instancji zaznaczył, że wprawdzie w okolicznościach sprawy istniały podstawy do wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50 - 51 PB, jednak nie było podstaw do uznania, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Nawet bowiem stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W niniejszej sprawie doszło do wydania przez PINB decyzji administracyjnej (utrzymanej w mocy przez DWINB), która nie rozstrzyga o losie zrealizowanych robót budowlanych. Sąd II instancji stwierdził także, że w sprawie zabrakło oceny zgodności wykonanych robót z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy oraz oceny znaczenia w sprawie faktu wpisania do rejestru zabytków sąsiednich budynków przy ul. G. [...] i [...]. Zaznaczył również, że dokumenty składane zarówno przez inwestorkę jak i J. M. D. Sp. z o.o. w P. rodzą pytanie o faktycznego inwestora przedmiotowych robót budowlanych. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem decyzja Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca na rzecz J. Martins Dystrybucja Sp. z o.o. w Poznaniu pozwolenia na przebudowę obiektu sklepu "Biedronka" przy ul. G. [...] w K.

W związku z powyższym wyrokiem PINB rozpatrując sprawę podobnie uzupełniał materiał dowodowy, w tym przeprowadzał kilkakrotnie dodatkowe oględziny nieruchomości ustalając wymiary rampy i odległości miejsc postojowych od budynku mieszkalnego nr 6 należącego do skarżącej, pozyskał stanowisko organu ochrony zabytków oraz wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego. PINB czterokrotnie wydawał decyzję w sprawie, jednak za każdym razem DWINB uwzględniał odwołanie skarżącej i uchylał decyzję PINB przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przystąpiwszy do ponownych czynności w sprawie, PINB pozyskał wypis z rejestru gruntów m.in. dla działki nr [...] - droga, dokumentację projektową dotyczącą przebudowy istniejącego sklepu "Biedronka" z 2003 r. Dnia 25 V 2021 r. przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że na parkingu od strony budynku nr [...] wykonana jest bariera łańcuchowa ze słupkami wydzielająca parking w odległości 10 m od budynku nr [...].

Decyzją z [...] (nr [...]) PINB nakazał inwestorce wydzielenie strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów na odległość 10 m od budynku mieszkalnego przy ul. G. nr [...] za pomocą znaków, tak aby zapobiec parkowaniu samochodów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy z sąsiednią działką w okresie kiedy nie ma dostaw towarów do pawilonu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekając o istocie sprawy odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 PB w sprawie wykonania przez inwestorkę robót budowlanych przy obiekcie położonym przy ul. G. [...] w K. na działce ozn. geodezyjnie nr [...] i [...], AM-1, obręb Z. w K.

Jak wynika z motywów decyzji odwoławczej, DWINB podzielił zasadnicze ustalenia faktyczne i oceny prawne zawarte w decyzji PINB. Zaznaczył przy tym, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z planem miejscowym. Teren inwestycji przeznaczony jest aktualnie pod zabudowę usługową (symbol B19U/M), co wynika z uchwały nr XLIX/407/2006 Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 30 III 2006 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego między: Rzeką Nysą Kłodzką, ulicą Śląską, terenami kolei, ulicą Wojciecha Korfantego, Rzeką Nysą Kłodzką, ulicą Podgrodzie, granicami fortu Owcza Góra, zabudową przy ulicy Śląskiej, ulicą Karola Miarki, ulicą Henryka Sienkiewicza, ulicą Kwiatową, potokiem Jawornik, granicami miasta, terenami wojskowymi i ulicą Stanisława Wyspiańskiego w Kłodzku (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2006 r. Nr 150, poz. 2379) – dalej "MPZP". Nie ma również – w ocenie DWINB – podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., 1225) – dalej jako "RWT". DWINB zaznaczył, że wprawdzie wykonana rampa przylega do granicy z działką nr [...], jednak nie jest to działka budowlana, ale drogowa i przepisy dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy nie znajdują w tym przypadku zastosowania. DWINB stwierdził także, że nie naruszono przepisów o minimalnej odległości miejsc parkingowych od budynków mieszkalnych, bowiem pas utwardzonego terenu w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został wydzielony wyłącznie dla potrzeb strefy dostaw towarów i nie ma możliwości parkowania tam samochodów. Miejsca przeznaczone do parkowania samochodów klientów znajdują się zaś w odległości większej niż 10 m od należącego do skarżących budynku wielomieszkaniowego przy ul. G. [...] (położonego na działce ewidencyjnej nr [...], której granice pokrywają się z granicami budynku). W ocenie DWINB nie ma również podstaw do uznania, że inwestorem w zakresie robót polegających na wykonaniu rampy oraz utwardzenia terenu była J. M. D. Sp. z o.o. w P. Z projektu budowlanego opracowanego w V 2003 r. (dołączonego do akt sprawy), na podstawie którego wykonano przebudowę ww. pawilonu handlowego wynika, że od strony budynku nr [...] istniała już rampa, parking samochodowy dla klientów i dojazd do komory dostaw, dlatego też uznać należy, iż wykonane przez J. M. D. sp. z o.o. roboty związane były z utwardzeniem działek nr [...] i [...] od strony wschodniej (potwierdzenie w protokole z oględzin, podpisanym przez strony postępowania) oraz nie były związane z utwardzeniem wykonanym przez inwestorkę w 2000 r. W dalszej części uzasadnienia DWINB odniósł się również do stanowiska skarżącej wyjaśniając, że w okolicznościach sprawy bezdyskusyjna jest prawidłowość stosowania trybu naprawczego z art. 50-51 PB, bowiem potwierdza to wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 IX 2017 r. (sygn. akt II OSK 135/16). Nie nastąpiło również – w ocenie DWINB – naruszenie art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie PINB wydał decyzję przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, jednak z akt sprawy nie wynika, by ograniczyło to skarżącej możliwość wypowiedzenia się w sprawie czy złożenia wniosków dowodowych. DWINB zaznaczył również, że celem postępowania naprawczego jest przeprowadzenie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W takim postępowaniu organy nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania o kwestiach pozostających poza obszarem ich kompetencji, należących do sfery prawa cywilnego czy ochrony środowiska np. uciążliwości powodowanej prowadzoną przez inwestora działalnością handlową, czy norm hałasu. DWINB zaznaczył jednak, że zaistniała konieczność odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, niż uczynił to PINB. Bezpodstawne jest bowiem nakazanie inwestorce wydzielenie strefy dostaw z jednoczesnym przesunięciem stanowisk parkowania samochodów dla klientów, gdyż brak jest podstawy prawnej pozwalającej na nałożenie tak sformułowanego obowiązku na podstawie przepisów PB, a nadto jak wskazano w protokole z kontroli z dnia 25 V 2021 r. i przy piśmie J. M. P. S.A. z dnia 13 IX 2021 r. z dołączoną dokumentacją zdjęciową, przesunięcie stanowisk parkowania na ww. odległość już nastąpiło. Zdaniem DWINB rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB naruszało prawo w sposób rażący, zatem mimo określonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius dopuszczalne było na etapie odwoławczym wydanie odmiennego orzeczenia. DWINB powołał również orzecznictwo dla poparcia tezy, że w przypadku gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) PB wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 PB stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: zmianę decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i nakazanie inwestorce rozbiórki rampy oraz parkingu; ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. II OSK 135/16.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 139 kpa, poprzez wydanie przez DWINB decyzji na skutek odwołania skarżącej z naruszeniem zasady reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co skutkuje tym, że decyzja zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności;

2) zasady powagi rzeczy osądzonej poprzez wydanie orzeczenia stojącego w sprzeczności z wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 IX 2017 roku, sygn. akt II OSK 135/16;

3) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu poprzez wydanie przez PINB decyzji przed datą doręczenia pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, to jest w terminie uniemożliwiającym stronie skarżącej zapoznanie się z tym materiałem, jego analizę i złożenie stosownych wniosków dowodowych to jest naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

4) przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

5) przepisów postępowania, a w szczególności art. 80 kpa, poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu;

6) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 kpa, poprzez złamanie unormowanej tymi przepisami zasady praworządności;

7) art. 51 ust. 1 pkt 1 PB, poprzez przyjęcie, że doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem może nastąpić przez nakazanie inwestorowi przesunięcia budowli wzniesionych w ramach samowoli budowlanej;

8) § 12 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 RWT, poprzez traktowanie w postępowaniu administracyjnym budowli stanowiących samowolę budowlaną i nie posiadających przymiotu legalności jak prawidłowo wzniesionych obiektów;

9) § 12 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 RWT, poprzez ustalenie odległości rampy stanowiącej samowolę budowlaną od granicy działki sąsiedniej bez uwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i zakresu oddziaływania tej budowli na nieruchomości sąsiednie;

10) § 21 RWT, poprzez błędne ustalenie odległości parkingu stanowiącego samowolę budowlaną od granicy działki sąsiedniej;

11) art. 48 i art. 49 w związku z art. 50 i 51 RWT, poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, jest zwolniony z obowiązku badania zgodności tych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

12) art. 51 ust. 1 pkt 2 PB w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powodują stanu niezgodności z prawem;

13) art. 48 w związku z art. 51 PB, poprzez błędne przyjęcie, że inwestorka wykonująca roboty budowlane wbrew decyzji organu administracji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ich sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego nie może być uznana za działającą w warunkach samowoli budowlanej;

14) art. 51 ust. 1 pkt 2 PB, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że samo przedstawienie określonych dokumentów przez inwestorkę może doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem;

15) art. 48 ust.1 PB, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wadliwie dokonane zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wyeliminowane później z obrotu prawnego, może być utożsamiane z właściwym pozwoleniem na budowę wyeliminowanym później z obrotu prawnego i uzasadniać tym samym brak możliwości uznania inwestorki za działającą w warunkach samowoli budowlanej;

16) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja odwoławcza zmieniła rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne na niekorzyść skarżącej, bowiem niweczy wieloletnie działania skarżącej zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem i ma uniemożliwić skarżącej dalsze procedowanie. Zaznaczono, że nieruchomość skarżącej została w dniu 5 VI 1998 r. wpisana do rejestru zabytków (dom mieszkalny przy ul. G. [...] i [...] w K.). Działania inwestorki szkodzą zaś nie tylko substancji chronionych budynków ale i jego otoczeniu. Skarżąca nadmieniła, że Burmistrz K. decyzją z dnia [...] odmówił inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na sprzeczność z ówczesnym planem miejscowym, a mimo to realizowała ona inwestycje polegające na przebudowie i rozbudowie pawilonu handlowego. Zaznaczono też, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, organy wielokrotnie wydawały różne decyzje oceniając w sposób odmienny ten sam stan faktyczny, wydawane były przez tutejszy Sąd orzeczenia stwierdzające przewlekłość oraz nakładające grzywnę z tytułu niewykonania wyroku w wyznaczonym terminie (sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 4/12 i II SA/Wr 297/14). W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który potwierdził, że wykonana przez skarżącą rampa i parking stanowią samowolę budowlaną. Skarżąca podkreśliła też, że działka nr [...] nie stanowi drogi, zaś organy nadzoru budowlanego zmierzają w istocie do obejścia prawa i pozaprawnej legalizacji obiektów wykonanych w warunkach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadnicze okoliczności faktyczne w sprawie są w istocie niesporne. PINB prawidłowo ustalił, że w II 2000 r. inwestorka zrealizowała na terenie nieruchomości położonego w K. przy ul. G. [...] (obejmującej działkę nr [...], AM-1, obręb Z.) roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy wyładunkowo-załadunkowej od strony zachodniej budynku handlowego (na granicy z działką nr [...]) oraz wykonaniu utwardzenia powierzchni placu przed budynkiem handlowym na cele obsługi komunikacyjnej i parkingowej budynku.

Jak trafnie zaznaczył DWINB, w sprawie przesądzona została konieczność przeprowadzenia oceny opisanych wyżej robót w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 PB. Rozstrzygnęło o tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w sprawie wyroku z 27 IX 2017 r. (II OSK 135/16). Wyrażona w tym zakresie ocena wiąże zarówno tutejszy Sąd jak i organy administracji na zasadzie art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 ppsa.

Należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją DWINB wszczęto w 2010 r., tak więc zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy PB w wersji sprzed 19 IX 2020 r. Jakkolwiek bowiem w tym dniu nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w PB, to w sprawach wszczętych przed tą datą, zastosowanie mają przepisy PB w brzmieniu dotychczasowym (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Jak wynika z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 PB, w przypadku wykonania niebędących budową robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowalnego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Regulacja powyższa normuje zasadnicze przesłanki postępowania naprawczego, w ramach którego organ nadzoru budowalnego weryfikuje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych (niebędących budową) do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego.

Oczywiście tak zakreślony zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego rodzi pytanie o stan prawny, jaki powinien zostać uwzględniony, jeśli samowolne roboty budowlane zostały zrealizowane w okresie obowiązywania innych przepisów, niż przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez organy nadzoru. Zagadnienie to było wielokrotnie rozstrzygane w orzecznictwie, w którym wypracowano stanowisko, że zasadniczo należy w pierwszej kolejności weryfikować zgodność wykonanych samowolnie robót budowlanych z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz normami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili orzekania przez organy w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia 15 IV 2022 r., II OSK 508/20; z dnia 18 V 2017 r., II OSK 2385/15 – CBOSA). Podkreślić też należy, że zarówno w postępowaniu legalizacyjnym jak i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów PB, tylko o weryfikację i uzyskanie stanu zgodnego z prawem (zob. np. wyroki NSA z 26 VI 2020 r., II OSK 4/20 i z 9 V 2022 r., II OSK 1428/19 – publ. CBOSA).

Stanowisko powyższe ma istotne znaczenie w sprawie zważywszy, że skarżąca kwestionuje zgodność wykonanych przez inwestorkę robót powołując się na obowiązujący w chwili realizacji robót, a nieobowiązujący aktualnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Kłodzku nr XXI/65/87 z dnia 28 IX 1987 r., który przewidywał na terenie lokalizacji tej inwestycji, po okresie amortyzacji parterowego pawilonu handlowego, obiekt handlowy 3-4-kondygnacyjny, pełniący rolę pełnowartościowego domu towarowego. Skarżąca podnosiła także, że w oparciu o ten właśnie plan miejscowy Burmistrz K., decyzją z [...] (nr [...]), odmówił inwestorce ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jak wyżej wyjaśniono, taki stan rzeczy nie przesądza jednak o braku możliwości legalizacji robót polegających na wykonaniu rampy oraz utwardzeniu placu przed budynkiem handlowym. Przy rozstrzyganiu w tym przedmiocie nie można było bowiem abstrahować od stanu prawnego, w tym przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na chwilę wydawania decyzji przez PINB, a następnie przez DWINB.

Jak trafnie wyjaśnił DWINB, obowiązujący od 2006 r. MPZP nie daje podstaw do uznania, że wyżej opisane roboty budowalne naruszają jego postanowienia. Teren działek nr [...] i nr [...] znajduje się w obrębie terenu o funkcji usługowej (symbol B19U/M) – akta PINB, k. [...]. Jak wynika z § 11 ust. 19 MPZP, teren o symbolu B19U/M posiada przeznaczenie podstawowe jako teren zabudowy usługowej, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano funkcję mieszkaniową. Z postanowień szczegółowych należy zwrócić uwagę, że według MPZP istniejące budynki przeznaczono do konserwacji i zachowania. Docelowo należy rozebrać istniejący zespół garaży na zapleczu pawilonu handlowego i istniejące tymczasowe pawilony handlowe w ciągu ulicy G. Na terenie dopuszcza się jedynie rozbudowę obiektów związanych z obsługą komunikacji, zgodnie z rysunkiem planu. Z MPZP wynika też, że uciążliwość funkcji winna mieścić się w granicach działki. Przedmiotowy blok urbanistyczny (tj. kwartał zabudowy ograniczony ulicami z budynkami usytuowanymi obrzeżnie) wymaga opracowania indywidualnego projektu zagospodarowania terenu w skali umożliwiającej pokazanie elementów zagospodarowania terenu takich jak: parkingi wewnętrzne i parkingi obsługujące obiekty usługowe, zieleń izolacyjną oraz dojazdy gospodarcze do obiektów usługowych. Należy przy tym bezwzględnie umożliwić ruch dostawczy do istniejącego pawilonu handlowego. Nadto według § 12 ust. 10 MPZP, wszelkie dojazdy i dojścia, parkingi wewnętrzne należy realizować w technice trwałej z materiałów naturalnych.

Wyżej przytoczone postanowienia wskazują jednoznacznie, że obecny MPZP nie kontynuuje zamierzeń planistycznych wyrażonych w planie miejscowym z dnia 28 IX 1987 r. co do charakteru pawilonu handlowego istniejącego przy ul. G. [...], jako obiektu przeznaczonego do "amortyzacji" i zastąpienia "obiektem handlowym 3-4-kondygnacyjnym, pełniącym rolę pełnowartościowego domu towarowego". Żadne z powołanych wyżej postanowień nie daje podstaw do stwierdzenia, że MPZP wyklucza możliwość realizacji przy istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na wykonaniu rampy towarowej czy utwardzeniu placu parkingowego przed sklepem. Tam samym trafnie organy obu instancji stwierdziły, że weryfikowane w postępowaniu naprawczym roboty budowlane nie naruszają przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek inwestorka utwardziła plac przed sklepem przy wykorzystaniu materiału nienaturalnego, tj. za pomocą kostki betonowej, to jednak nie stanowi to naruszenia § 12 ust. 10 MPZP. MPZP w obrębie jednostki strukturalnej B wyraźnie bowiem rozróżnia "parkingi wewnętrzne" i "parkingi obsługujące obiekty usługowe", co wynika chociażby z § 11 ust. 19 pkt 5 MPZP. Parking utwardzony przez inwestorkę obsługuje zaś obiekt usługowy w postaci pawilonu handlowego.

Prawidłowa jest również zawarta w zaskarżonej decyzji ocena zgodności robót z przepisami techniczno-budowlanymi. DWINB przeprowadził analizę inwestycji pod kątem wymagań określonych w RWT stwierdzając, że nie są one naruszone.

Jest bezsporne, że wykonane przez inwestorkę roboty polegające na utwardzeniu terenu celem organizacji parkingu muszą spełniać m.in. wymagania określone w § 19 RWT dotyczące odległości stanowisk postojowych od budynków mieszkalnych oraz granic działki budowlanej. Z materiału dowodowego zebranego przez PINB, a w szczególności z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu oględzin z dnia 16 I 2019 r. wynika, że utwardzony plac może pomieścić pojazdy osobowe w ilości większej niż 10 ale nie większej jak 60 (akta PINB, k. 196). Z rysunku przedkładanego pierwotnie projektu budowalnego wynika, że przewidywano dokładnie 24 miejsca postojowe (akta PINB, k. 196). To zaś wskazuje na potrzebę uwzględnienia normy z § 19 ust. 1 pkt 1 lit.b RWT, z którego wynika m.in. że odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma podstaw do uznania, że inwestorka zrealizowała miejsca postojowe z naruszeniem powołanego przepisu. Najbliższe miejsca przeznaczone na cele postojowe znajdują się w odległości większej niż 10 m względem budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] (akta PINB, k. [...]). Wzdłuż bowiem granicy z działką nr [...], znajdującą się w odległości 7,7 m od budynku mieszkalnego nr [...] rozciąga się pas terenu o szerokości rampy (3,5 m) przeznaczony wyłącznie dla pojazdów dostarczających zaopatrzenie do sklepu (akta PINB, k. 173, 196). Stan taki trwa co najmniej od IX 2011 r. (akta PINB, k. 69). Podnoszona zaś przez skarżącą okoliczność parkowania pojazdów w mniejszej odległości wynikała z faktu nierespektowania przez klientów sklepu znaków poziomych i parkowania na terenie zastrzeżonym wyłącznie dla dostaw towarów (akta PINB, k. 196). Z materiału dowodowego sprawy wynika zresztą, że inwestorka aktualnie wydzieliła strefę dostaw towarów dodatkowymi słupami połączonymi łańcuchem w odległości pow. 10 m od budynku mieszkalnego nr [...], redukując ryzyko nieprawidłowego parkowania tam samochodów klientów (akta PINB, k. 236, 248). W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że inwestycja narusza normę z § 19 ust. 1 pkt 1 lit.b RWT.

Co do wymagań z § 19 ust. 2 pkt 1 lit.b RWT, to wynika z niego m.in., że stanowiska postojowe dla samochodów osobowych należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Zarazem zgodnie z § 19 ust. 7 RWT, zachowanie wskazanej odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. W ocenie organów obu instancji w kontrolowanej sprawie zachowanie wskazanej odległości nie jest wymagane, bowiem sąsiednia działka, tj. działka nr [...], jest działką drogową, na co wskazuje sposób jej użytkowania potwierdzony zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej.

Przeprowadzając ocenę trafności tego stanowiska należy przede wszystkim zauważyć, że pojęcie "działki drogowej" nie zostało zdefiniowane w RWT jak również nie definiuje jej PB. Uprawnione jest zatem sugerowanie się w tym przypadku potocznym rozumieniem pojęcia "drogi", jako wydzielonego pasa ziemi służącego do komunikacji (zob. Nowy Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 155). Bez znaczenia jest przy tym, czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna. W jednym jak i drugim przypadku chodzi o teren wykorzystywany jako szlak komunikacyjny. Jak wynika z wypisu i wyrysu ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] stanowi w części północnej i środkowej wydłużony oraz wąski pas terenu zakończony w części południowej placem manewrowym. Rozciąga się ona pomiędzy należącą do inwestorki nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], a nieruchomością skarżącej oznaczoną jako działka nr [...]. Służy skomunikowaniu z ulicą G. przylegających do placu manewrowego budynków garażowych. Drogowe użytkowanie tej działki ewidencyjnej potwierdzają dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, gdzie oznaczono ją symbolem "dr", a także oznaczenie w księdze wieczystej nr SW1K/[...]. Co więcej, działka ta stanowi własność gminy K. i nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego, pozostając w dyspozycji Burmistrza jako zarządcy dróg i służąc wyłącznie potrzebom komunikacyjnym właścicieli garaży znajdujących się na działkach od nr [...] do nr [...] (akta PINB, k. 237, 242). Nadto w pismach Dyrektora Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] i [...] wskazano, że działka nr [...] jest drogą publiczną (akta PINB, k. [...]). To zaś, że znajduje się ona w obrębie terenu przeznaczonego w MPZP na cele mieszkaniowo-usługowe (B20MW/MN/U) nie oznacza, że stanowi ona działkę budowlaną. Zarówno bowiem jej kształt jak i aktualny sposób użytkowania wyklucza możliwość traktowania jej w kategoriach działki budowlanej. Należy podkreślić, że w myśl § 3 pkt 1a WRT "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że uznanie działki za budowlaną warunkują m.in. odpowiednie cechy geometryczne, które umożliwiają realizację obiektów budowlanych. Nie wystarczy więc samo przeznaczenie terenu na cele zabudowy w planie miejscowym. Działka może być uznana za budowlaną wyłącznie w przypadku, gdy jej przeznaczenie oraz zespół cech określonych w § 3 pkt 1a WRT spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Tak samo dla oceny charakteru działki nr [...] nie ma znaczenia, że skarżąca traktuje ją jako część podwórka przynależnego do budynku wielorodzinnego przy ul. G. [...]. Działka ta nie stanowi własności skarżącej, jest funkcjonalnie powiązana wyłącznie z nieruchomościami garażowymi i zapewnia im dostęp do ul. G. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowalnego co do braku podstaw do egzekwowania wobec inwestorki normy odległościowej z § 19 ust. 2 pkt 1 lit.b RWT. Skoro bowiem nieruchomość inwestorki sąsiaduje od strony zachodniej z działką drogową, to wystąpiły podstawy do zastosowania wyjątku określonego w § 19 ust. 7 RWT.

Z tych samych względów nie było podstaw do zakwestionowania prawidłowości wykonania rampy. Przylega ona wprawdzie do granicy z działką nr [...] (akta PINB, k. 42, 196), jednak z uwagi na jej drogowy charakter nie znajdzie tu zastosowania norma odległościowa z § 12 ust. 6 RWT. Zgodnie z § 12 ust. 6 RWT, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, "rampy" lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Stosownie jednak do § 12 ust. 10 RWT, zachowanie odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB nie daje też podstaw do zakwestionowania wykonanych robót budowalnych w pozostałym zakresie. Zgodność wykonanych robót budowlanych w wymaganiami techniczno-budowlanymi potwierdza także ocena techniczna sporządzona w 2010 r. (akta PINB, k. 42). Nie ma również podstaw do zakwestionowania wykonanych robót z pozycji przepisów dotyczących ochrony zabytków. Według ustaleń MPZP nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej (§11 ust. 19 pkt 6) , zaś w strefie ochrony konserwatorskiej wszelkie działania inwestycyjne należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 12 ust. 11). Jak wynika z materiału dowodowego, PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o przedstawienie stanowiska w sprawie. Ten zaś w piśmie z [...] ([...]) nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do robót budowlanych dotyczących rampy oraz utwardzenia terenu komunikacyjnego (akta PINB, k. [...]). Zaznaczył przy tym, ze wykonane roboty budowlane nie mają przełożenia na stan zachowania należącego do skarżących budynku sąsiedniego przy ul. G. [...]. Wykonane roboty nie mają bowiem znaczącego wpływu w kontekście ochrony obszaru zabytkowego, figurującego w wykazie zabytków.

W opisanych wyżej warunkach organy nadzoru budowalnego nie miały podstaw do nałożenia na inwestorkę wykonania określonych robót budowlanych jak też nie było podstaw do nakazania rozbiórki przeprowadzonych robót. Trafne jest stanowisko DWINB wskazujące, że jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) PB wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 PB stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków. Takie stanowisko zostało zresztą wyrażone w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i ma ono charakter wiążący.

Nie można natomiast w pełni podzielić stanowiska DWINB, w kwestii osoby inwestora. Na pewno rację ma DWINB stwierdzając, że wykonanie rampy oraz utwardzenie terenu komunikacyjnego kostką betonową realizowane było przez inwestorkę jako właścicielkę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], co zresztą nigdy nie było przez tę stronę kwestionowane. To bowiem ona w dniu 15 II 2000 r. wniosła o wydanie pozwolenia budowę m.in. rampy oraz utwardzenie terenu (akta PINB, k. [...]). Fakt wykonania tych robót przez inwestorkę potwierdzany był też w protokole oględzin oraz w składanych przez nią pismach procesowych (akta PINB, k. [...]). Jak też zasadnie wywiódł DWINB, oceny tej nie może zmienić inwestycja przeprowadzana w 2003 r. przez J. M. D. sp. z o.o. w P., będącą dzierżawcą nieruchomości należącej do inwestorki (akta PINB, k. [...]). Z materiału dowodowego wynika, że wskazana spółka w 2003 r. uzyskała pozwolenie na przebudowę istniejącego obiektu handlowego ze zmianą układu funkcjonalnego pomieszczeń, jednak istniały już wtedy wykonane przez inwestorkę rampa jak i utwardzenie terenu z kostki betonowej w obszarze parkingu, zaś zatwierdzony projekt przebudowy nie przewidywał zmian w tym zakresie (akta PINB, k. [...]). Sąd nie podziela natomiast stanowiska DWINB w zakresie oceny faktu, że w 2007 r. powołana spółka zgłosiła zamiar wykonania utwardzenia części działki nr [...] i nr [...] kostką betonową Polbruk w części obejmującej powierzchnię 136 m2 (akta PINB, k. [...]). Jakkolwiek akta dotyczące tego zgłoszenia zniszczono w trybie brakowania akt, co znacząco utrudnia ustalenie dokładnej lokalizacji tych robót, to jednak nie ma racji DWINB sugerując, że roboty wykonane przez spółkę obejmowały wschodnią część nieruchomości, odmienną od tej, która była przedmiotem robót zrealizowanych przez inwestorkę. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem oceny w prowadzonym przez organy nadzoru postępowaniu była inwestycja w zakresie opisanym w "Projekcie zagospodarowania terenu – urządzenia istniejącego parkingu" załączonym przez inwestorkę do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 II 2000 r. (akta PINB, k. [...]). Projekt ten przewidywał realizację utwardzenia kostką betonową Polbruk terenu nieruchomości w części północnej (pomiędzy ul. G. a pawilonem handlowym) o powierzchni [...] m2. Sposób wykonania inwestycji był zgodny z tym Projektem, co wynika z czynności PINB, który na początkowym etapie przyjął, że zostały one wykonanie w trybie zgłoszeniowym i nie dawały podstaw do wdrożenia postępowania nadzorczego (akta PINB, k. [...]). Porównanie zaś przewidzianego w tym Projekcie zakresu terenu przeznaczonego do wybrukowania kostką betonową z zakresem wybrukowania nieruchomości ustalonym podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB dnia 7 VIII 2019 r. wskazuje jednoznacznie, że nie nastąpiły w tej kwestii żadne zmiany powierzchniowe (akta PINB, k. [...]). Koresponduje to zresztą z innymi ustaleniami PINB dokonanymi w toku tych oględzin, które odbyły się w obecności działającego z imieniu spółki R. D. W protokole oględzin stwierdzono, że w 2007 r. prawdopodobnie od strony pawilonu P. (działka ewidencyjna nr [...]) teren został "ponownie" utwardzony (akta PINB, k. [...]). Zdaniem Sądu błędna ocena w tym zakresie nie mogła mieć jednak istotnego wpływu na treść decyzji. Należy bowiem zauważyć, że organy zapewniły J. M. D. sp. z o.o. w Poznaniu możliwość czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nadto zawarty w ostatecznej decyzji kierunek rozstrzygnięcia, stwierdzający brak podstaw do nałożenia obowiązków, czyni drugorzędną kwestię dokładnego rozróżnienia zakresu robót wykonanych przez inwestorkę, a następnie przez J. M. D. sp. z o.o. w P. Takie rozróżnienie byłoby bowiem konieczne w sytuacji, w której organy stwierdziłyby podstawy do nakazania rozbiórki wykonanego przez inwestorkę parkingu. Wówczas bowiem należałoby dokładnie oznaczyć zakres robót rozbiórkowych z wyłączeniem tej części (136 m2), która została w 2007 r. ponownie wykonana przez spółkę. Skoro jednak PINB jak i DWINB stwierdziły brak podstaw do nałożenia obowiązków z uwagi na prawidłowość wykonanych robót, to dokładna identyfikacja miejsca ponownego utwardzenia terenu przez spółkę nie miała istotnego znaczenia w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim podkreślić, że Sąd z przyczyn już wyżej wskazanych nie podzielił argumentacji podnoszącej niezgodność wykonanych przez inwestorkę robót z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami z zakresu ochrony zabytków oraz warunkami techniczno-budowlanymi. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu sprzeczności ze wskazaniami i ocenami zawartymi w wyroku Sądu II instancji. To bowiem, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że będące przedmiotem kontroli roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy i utwardzeniu parkingu stanowiły "samowolę budowlaną" nie przesądzało w żadnej mierze o konieczności nakazania rozbiórki wykonanych obiektów. Przesądzało jedynie o zasadności wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 PB i o konieczności poddania tych robot kompleksowej ocenie, co też organy uczyniły. Sąd nie mógł również podzielić argumentacji skargi powołującej się na okoliczność, że inwestorka przeprowadziła w 2000 r. inwestycję polegającą na "przebudowie i rozbudowie" pawilonu handlowego. Należy podkreślić, ze przedmiotem prowadzonego przez organy nadzory budowlanego postępowania były roboty obejmujące wykonanie rampy od strony zachodniej budynku handlowego oraz utwardzenie kostką brukową części północnej nieruchomości. Jakkolwiek przewidziane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 15 II 2000 r. roboty obejmowały dodatkowo: wyburzenie ścianek działowych pawilonu handlowego, wyburzenie tarasu i wykonanie podjazdu dla niepełnosprawnych, to jednak roboty w tym zakresie nie mogły być objęte przedmiotem postępowania naprawczego. Na mocy bowiem pozwolenia na przebudowę istniejącego sklepu "Biedronka" (decyzja Starosty K. z [...] 2003 r., nr [...]2003) udzielonego J. M. D. sp. z o.o. w P. wykonano roboty, które wprowadziły zmiany w wyżej wskazanym zakresie, czyniąc niemożliwym i bezprzedmiotowym ocenę robót wykonanych w 2000 r. przez inwestorkę. Do oceny pozostała zaś ta część robót, która dotyczyła utwardzenia parkingu i wykonania rampy, bowiem powołane pozwolenie na przebudowę nie przewidywało żadnych zmian w tym zakresie. Prawidłowo więc PINB określił w taki właśnie sposób przedmiot postępowania w sprawie.

Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 139 oraz art. 10 § 1 kpa. DWINB był uprawniony do reformacji decyzji PINB na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jest bowiem oczywiste, że PINB swoją decyzją nałożył na inwestorkę obowiązek, który już wykonała. Jak wynika z akt administracyjnych wydzielenie wyłącznej strefy dostaw wzdłuż granicy z działką drogową nr [...] stwierdzono już w dniu 15 IX 2011 r. (akta PINB, k. [...]). Pismem zaś z 19 I 2021 r. zawiadomiono PINB o dodatkowym odgrodzeniu strefy dostaw przy pomocy słupów z łańcuchem (akta PINB, k. [...]). PINB potwierdził tę okoliczność podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 V 2021 r. (akta PINB, k. [...]). Nałożenie w takich warunkach na inwestorkę przedmiotowego obowiązku mocą decyzji PINB z [...] było niezrozumiałe i stało w oczywistej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. To zaś powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stąd też rację ma DWINB wyjaśniając, że z uwagi na rażące naruszenie prawa określony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie znajdzie w tym przypadku zastosowania. Zresztą trzeba stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, na czym konkretnie ma polegać pogorszenie sytuacji skarżącej na skutek orzeczenia odwoławczego. Skoro bowiem stosowne zabezpieczenie strefy dostaw towarów zostało już wykonane, to orzeczenie DWINB nie może być traktowane jako niekorzystne dla skarżącej. Sąd podkreśla przy tym, że nie jest zadaniem organów nadzoru budowlanego egzekwowanie od inwestorki ładu i porządku w obrębie prowadzonego sklepu. Rolą tych organów jest ocena wykonanych przez inwestorkę robót pod kątem przepisów prawa budowlanego. Nie może natomiast stanowić podstawy do nakazania rozbiórki okoliczność, że inwestorka – w ocenie skarżącej - w niedostateczny sposób egzekwuje zakaz parkowania przy granicy z działką nr [...], ani też fakt, że rampa towarowa widoczna z okien budynku przy ul. G. [...] jest często zaśmiecona i znacząco narusza estetykę otoczenia. Nie są to bowiem zagadnienia z zakresu prawa budowalnego, nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, tak więc nie mogą też determinować treści decyzji wydawanych przez takie organy.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, to jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, naruszenie przepisów prawa procesowego (niebędące przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego) stanowi podstawę uchylenia decyzji tylko w przypadku, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagane jest zatem istnienie takiego związku pomiędzy uchybieniem procesowym, a treścią rozstrzygnięcia, który uzasadnia przypuszczenie, że konkretne uchybienie procesowe z wysokim stopniem prawdopodobieństwa wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. W okolicznościach konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybienia. Również w skardze nie wykazano, czy i w jakim stopniu wydanie przez PINB decyzji jeszcze przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania, mogło wpłynąć na treść decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne toczyło się od 2010 r. przy czynnym udziale skarżącej. W toku postępowania wydawane były wielokrotnie decyzje, które skarżąca często kwestionowała prezentując swoje stanowisko i przedkładając liczne pisma procesowe. Nie sposób w takich warunkach stwierdzić naruszenia art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zaznacza również, że na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu podnoszone w skardze kwestie dotyczące sprawności i ekonomii postępowania administracyjnego, w szczególności orzeczenia tutejszego Sądu w przedmiocie skargi na przewlekłość czy nałożenia grzywny za niewykonanie wyroku. Kwestie te oceniane są w odrębnych postępowaniach, których przedmiotem jest weryfikacja samego sposobu procedowania przez organ, a nie ocena decyzji wydanej w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.