Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 336/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 93, art. 96, art. 98 art. 99
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kołczyńska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 528/17 w sprawie ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 528/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oddalono skargę w całości. Sąd I instancji przyjął do orzekania stan faktyczny i prawny przedstawiony poniżej.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną organu z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], podjętej z inicjatywy M. S. i K. S. (współwłaścicieli działki gruntu nr [...]), którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...],[...], obręb [...], gmina [...]. W projekcie tym działka nr [...] podzielona została na dziesięć oznaczonych geodezyjnie działek nr: [...] . Działki nr [...] przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast działkę nr [...] - pod drogę publiczną, a nr [...] - pod drogę wewnętrzną (cel dokonania podziału nieruchomości wskazany przez strony). Przy czym, postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina [...] ([...]).

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział wskazano, że działki nr [...] i [...], których wnioskodawca jest właścicielem, w dniu wydania decyzji podziałowej nie miały dostępu do drogi publicznej.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 93 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), wskazało, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w jej art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Drugim koniecznym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest natomiast zapewnienie planowanym działkom dostępu do drogi publicznej, o czym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Kolegium podniosło, że warunek zaopiniowania projektu podziału został spełniony, gdyż postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Burmistrz [...] uznał za zgodny z ustaleniami uchwały wstępny projekt podziału działki nr [...]. Postanowienie pozytywnie zaopiniowało podział w zakresie wydzielenia działki gruntu nr [...], która według ustaleń planu miejscowego została przeznaczona pod publiczną drogę dojazdową, oznaczoną symbolem "D" (§ 14 pkt 1 lit. d w związku z § 18 pkt 4 uchwały).

Odnosząc się do drugiego warunku, a to zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu bezpośredniego lub pośredniego dostępu do drogi publicznej, organ wyjaśnił co należy rozumieć przez pojęcie "dostęp do drogi publicznej". Zwrócił uwagę na to, że statuowany w art. 93 ust. 3 u.g.n. warunek podziału nie uzależnia możliwości jego dokonania od zapewnienia dostępu projektowanych działek gruntu do jakiejkolwiek drogi. Planowane do wydzielenia działki gruntu muszą mieć zapewnioną możliwość skomunikowania z drogą publiczną, czyli drogą kategorii gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione (art. 99 u.g.n.). Za spełnienie warunku, o którym mowa wart. 99 u.g.n. uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Zdaniem Kolegium, w momencie podziału, wszystkie planowane do wydzielenia działki gruntu miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] miały zapewniony dostęp bezpośredni do drogi gminnej - ulicy [...] w [...] (działka nr [...],[...], obręb [...], uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej wskazanych ulic w [...];[...]) i nie ma znaczenia, że zarządcą tej drogi jest organ innej jednostki samorządu terytorialnego (Prezydent [...]). Działki gruntu nr [...],[...] i [...] miały zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych będących własnością Gminy [...], w tym w szczególności za pośrednictwem działki nr [...],[...], obręb [...] - ul. [...] (przedmiotowa działka drogowa została zaliczona do kategorii dróg gminnych zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg - ulic zlokalizowanych w miejscowościach na terenie Gminy [...] do kategorii dróg gminnych; [...]). Z kolei działki nr [...] i [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej albo poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną (działka nr [...]) wraz ze sprzedażą w niej udziału lub z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo poprzez ustanowienie innych służebności drogowych (kwestia dostępu do drogi publicznej tych działek jest zależna od okoliczności ich zbycia). Tak - w ocenie Kolegium - należało rozumieć fragment decyzji, zgodnie z którym "za spełnienie warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] i [...] przy ich zbyciu, uważa się sprzedaż ww. działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do wydzielonej drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...] lub ustanowienie na działce [...] odpowiednich służebności na rzecz działek nr [...],[...]".

Działki gruntu nr [...] i nr [...], stanowiące własność skarżącego, miały zapewniony dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem działki nr [...] wydzielonej pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem "D" zgodnie z ustaleniami uchwały.

Rozważając czy działki gruntu nr [...] i nr [...] powinny być objęte klauzulą z art. 99 u.g.n. Kolegium wskazało na regulację zawartą w art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela - przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zdaniem organu, taki skutek - co do działki gruntu nr [...] - niewątpliwie nastąpił, na co wskazuje zarówno treść kwestionowanej decyzji podziałowej, jak i stan prawny wynikający z treści księgi wieczystej. Aktualnym właścicielem ww. działki jest bowiem Gmina [...]. Jako podstawę przejścia prawa własności nieruchomości wskazano właśnie decyzję podziałową.

Kolegium wyraziło pogląd, że przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest tylko kwestia hipotetycznego dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie kwestie związane z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Zaniechania gminy, jako podmiotu publicznoprawnego, wykonywania ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą natomiast rzutować na ocenę legalności weryfikowanej decyzji. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do ustalenia zgodnie z sugestią wnioskodawcy, służebności na działce gruntu, co do której następuje skutek o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zauważono nadto, że także odmienne stanowisko w tej kwestii nie pozwalałoby na przyjęcie za spełnioną przesłankę "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W kwestionowanej decyzji organ zawarł bowiem wyraźną informację, że "po włączeniu działki nr [...] do sieci dróg gminnych, działki nr [...],[...] i [...] będą miały zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej". W dacie dokonania kwestionowanego podziału został zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą własność zarządcy drogi i przeznaczonej pod drogę publiczną.

Kolegium dokonało analizy zaskarżonej decyzji także przez pryzmat pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności stwierdzając, że żadna z nich nie ma miejsca.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący M. Ś. zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zarzucił nadto błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym, "hipotetyczne" zapewnienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości, stanowi realizację przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji o podziale tej nieruchomości jak również, że "nawet gdyby przyjąć odmienne od wyrażonego przez Kolegium ww. zapatrywania stanowisko, to i tak w niniejszej sprawie nie nastąpiła sytuacja rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." - gdy tymczasem działkom nr [...] i [...] w trakcie procedury podziałowej nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Skarżący wskazał, że na dzień wydania decyzji działka nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], nie mogła być używana jako droga, bowiem nie została wyłączona z produkcji rolnej i nadal stan ten pozostaje. Zatem wskazanie w treści decyzji, że działka nr [...] przeznaczona jest pod projektowaną drogę publiczną nie stanowiło o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, organ wydający decyzje w tej sprawie, mając na względzie fakt, że część dzielonej nieruchomości przejdzie z mocy prawa na Gminę z przeznaczeniem pod drogę publiczną, powinien odmówić dokonania podziału nieruchomości bez przeprowadzenia procedury wyłączenia jej z produkcji rolnej przez dotychczasowych właścicieli lub ustalić taki obowiązek po stronie Gminy w taki sposób, aby decyzja w tym zakresie nadawała się do ewentualnej egzekucji. Brak takich rozwiązań sprawia, że w dniu podziału nieruchomości działkom nr [...] i [...] nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. W rezultacie niedopuszczalne było dokonanie podziału nieruchomości. Zatem art. 93 ust. 3 u.g.n. został naruszony w sposób rażący.

Skarżący stwierdził, że słuszna jest interpretacja art. 93 ust. 3 u.g.n dokonana przez organ, zgodnie z którą nie ma wymogu, by na dzień wydania decyzji taki faktyczny dostęp istniał, jednak tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, kiedy sama decyzja rozstrzyga i tym samym gwarantuje, że dostęp do drogi publicznej będzie możliwy do wyegzekwowania. Jego zdaniem "hipotetyczny" dostęp do drogi publicznej w dniu wydania decyzji stanowiłby spełnienie warunku określonego w art. 93 ust. 3 u.g.n. tylko w przypadku jednoczesnego zapewnienia w treści tej decyzji mechanizmów prawnych jego rzeczywistej realizacji w postaci nałożenia na gminę obowiązku wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej w określonym terminie.

Sąd I instancji uznał skargę za nieskuteczną i oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

W uzasadnieniu wyroku, w pierwszej kolejności, posiłkując się stanowiskiem piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa, dokonano szczegółowej interpretacji przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną podjęcia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zwanej dotychczas "u.g.n.", w tym art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 3 i art. 99 u.g.n. Przedstawił szczegółowo warunki podziału nieruchomości wynikające z art. 93 ust. 1 u.g.n. Wyjaśnił, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a warunkiem podziału jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Sąd przytoczył stan faktyczny przedstawiony w kontrolowanej decyzji i podzielił stanowisko organu co do tego, że w decyzji podziałowej wszystkie planowane do wydzielenia działki gruntu w momencie podziału miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. W szczególności podzielił stanowisko organu co do tego, że działki nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącego, miały zapewniony dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem działki nr [...] wydzielanej pod drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem D, zgodnie z ustaleniami uchwały. Sąd przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], wskazując, że jest on zgodny ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina [...] ([...].). Odwołując się do rysunku planu Sąd wskazał, że działka przeznaczona pod drogę znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem D. Zgodnie zaś z § 14 pkt 1 lit. d w związku z § 18 pkt 4 ww. uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem D został wyznaczony pod ulicę dojazdową.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako rażąco naruszającej prawo. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mógł zostać uwzględniony. Działkom nr [...] i [...] w trakcie procedury podziałowej został - wbrew temu co twierdzi skarżący - zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie jest to wcale "hipotetyczne" zapewnienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że na dzień wydania decyzji podziałowej działka nr [...] nie mogła być używana jako droga, gdyż nie została ona wyłączona z produkcji rolnej, Sąd uznał go za nietrafny, gdyż dla dopuszczalności podziału nieruchomości istotny jest fakt, że projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej, a nie czy droga jest już faktycznie wybudowana, albo - jak wskazuje skarżący - czy istnieje możliwość faktycznego wykorzystania działki drogowej jako drogi w dniu wydania decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, na ocenę spełnienia przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, która nie podejmuje określonych działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej w celu zapewnienia realnego skomunikowania przylegających działek budowlanych. Jako słuszne uznał Sąd stanowisko Kolegium co do tego, że przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest tylko kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Sąd powtórzył za organem, że zaniechania gminy jako podmiotu publicznoprawnego wykonywania ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, nie mogą rzutować na ocenę legalności weryfikowanej decyzji.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez M. Ś., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a także wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie przedstawił wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jako naruszone wskazano:

1) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2016, poz. 2147 ze zm. -"u.g.n") w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1161, zwana dalej "uogril"), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w każdym przypadku polegającym na dokonaniu podziału nieruchomości i zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez wyodrębnienie działki pod drogę publiczną zostają spełnione przesłanki wynikające z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Tymczasem prawidłowa wykładnia tych regulacji, uwzględniająca wskazany przez skarżącego kasacyjnie art. 11 ust. 1 uogril, prowadzi do wniosku że:

a) w przypadku, gdy działka wyodrębniana pod drogę publiczną na podstawie przepisów odrębnych nie może być wykorzystana pod drogę publiczną bez jednoczesnego spełnienia warunków wynikających z tych przepisów odrębnych, zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma charakter wyłącznie pozorny, a pozorności tej nie wyłącza nawet wydanie przez organ pozytywnej opinii dotyczącej podziału działki, co w konsekwencji powoduje brak spełnienia się przesłanek uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości;

b) w przypadku, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej uwarunkowane jest działaniem innego podmiotu (w sprawie - organu gminy), a po stronie podmiotów zainteresowanych (skarżący kasacyjnie) brak jest formalno - prawnych możliwości zmuszenia tego podmiotu do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do faktycznego zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie można mówić o spełnieniu przesłanek uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości, w tym o zagwarantowaniu przez decyzję podziałową dostępu do drogi publicznej;

c) zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez wyodrębnienie działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną, w przypadku gdy na mocy przepisów odrębnych niezbędne jest podjęcie przez właściwy podmiot (nowego właściciela) dodatkowych działań warunkujących faktyczne przeznaczenie tej działki jako drogi, może nastąpić tylko w przypadku określenia, po stronie właściwych podmiotów, dodatkowych obowiązków, których wykonanie będzie gwarantowało zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

2) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 11 ust. 1 uogril i w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające dokonanie podziału nieruchomości wynikające z art. 93 ust. 3 u.g.n. a tym samym, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, kiedy prawidłowa wykładnia tych regulacji prowadzi do wniosku, że skoro zapewnienie w treści decyzji podziałowej dostępu do drogi publicznej ma charakter wyłącznie pozorny i nie może zostać zrealizowane, wydanie decyzji podziałowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, autor skargi kasacyjnej podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że ustaleniami decyzji podziałowej nie są objęte kwestie ewentualnej budowy drogi czy zaliczenie konkretnej drogi do sieci dróg gminnych. Uznał jednak, że w art. 93 ust. 3 u.g.n. ustawodawca wskazał wyłącznie przykładowe, najczęstsze rozstrzygnięcia związane z obowiązkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie wykluczając zaistnienia sytuacji niewymienionych w przykładowym katalogu, a również związanych z ustawowym zakazem. Do takich okoliczności zaliczyć należy inne przepisy odrębne, w tym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które regulują m.in. kwestię wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W projekcie podziału przewidziano przeznaczenie części nieruchomości pod planowaną drogę publiczną, w wyniku czego część nieruchomości rolnej z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Cztery wydzielone działki budowlane jednym bokiem przylegają do planowanej działki "drogowej". Gleba znajdująca się na dzielonej nieruchomości zakwalifikowana został do RII klasy bonitacyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwestia obowiązku przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolnej przy wysokich klasach bonitacyjnych gleby znajdującej się na dzielonej nieruchomości, powinna być traktowana podobnie jak uregulowane to zostało w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Powołując się na art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1-3 uogril autor skargi kasacyjnej podniósł, że wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej odnosi skutek od dnia faktycznego jej wyłączenia z produkcji rolnej i wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat z tym związanych. Działka nr [...] - w momencie wydania decyzji o podziale nieruchomości - na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy [...], ze względu na cel jakiemu służyć ma w przyszłości wydzielona nieruchomość. Jednak nowy właściciel nie zamierza dokonać wyłączenia ww. działki z produkcji rolnej, ani ponosić z tego tytułu odpowiednich opłat. W takiej sytuacji, zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma charakter wyłącznie pozorny, a pozorności tej nie wyłącza nawet wydanie przez organ pozytywnej opinii dotyczącej podziału działki, co w konsekwencji powoduje, że nie można mówić o spełnieniu przesłanek uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie dokonał interpretacji pojęć "hipotetyczne" i "pozorne" zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Według niego, hipotetyczne zapewnienie dostępu do drogi publicznej to takie, gdzie podmiot uprawniony w każdej chwili jest w stanie wyegzekwować prawo dostępu korzystając z bardziej lub mniej skomplikowanych procedur prawnych. Natomiast pozorne ma miejsce w sprawie, gdy ze względu na fakt, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej uwarunkowane jest działaniem innego podmiotu, a po stronie podmiotów zainteresowanych brak jest formalno - prawnych możliwości zmuszenia tego podmiotu do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do faktycznego zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie można mówić o spełnieniu przesłanek uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości, w tym o zagwarantowaniu przez decyzję podziałową dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji znalazł się skarżący kasacyjnie jako właściciel działki budowlanej "w środku pola", do której nie ma możliwości dojechać, ani dojść bez narażenia się na konsekwencje karne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka nr [...] jest zgodnie z prawem rolą, zatem będzie nieruchomością drogową, po wyłączeniu z produkcji rolnej. Dopóty takiego wyłączenie nie zrobi jej właściciel - Gmina [...], dopóty nieruchomości [...] i [...] nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej, bowiem taki może się odbywać wyłącznie przez nieruchomości drogowe, nie zaś rolne. Rozpoczęcie użytkowania działki nr [...] jako drogi jest zatem w obecnym stanie sprawy niemożliwe i czyniłoby te działania bezprawnymi, narażając właściciela działek nr [...] i [...] na odpowiedzialność administracyjną lub karną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowana przez organy i Sąd I instancji, wykładnia przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. bez uwzględnienia jej art. 98 ust. 1 i art. 11 ust. 1 uogril, sankcjonowałaby istnienie luki prawnej w obowiązujących przepisach. Z jednej strony ustawodawca formułowałby zakaz podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a z drugiej strony dopuszczałby możliwość podziału i sprzedaży nieruchomości powstałej w wyniku tego podziału, bez zagwarantowania jakichkolwiek narzędzi prawnych w celu wyegzekwowania przez nowego właściciela pozornie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Jeśli zatem ustawodawca przewidział i zagwarantował narzędzie prawne w przypadku prawa własności i praw rzeczowych, tym samym zestawienie przepisów art. 93 ust. 3 u.g.n., art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 11 ust. 1 uogril, powinno doprowadzić do wykładni prawa, zgodnie z którą właściciel nowo powstałych działek budowlanych nie będzie pozbawiony dostępu do drogi publicznej tylko dlatego, że przepisy nie przewidują wprost takiej sytuacji.

Przedstawioną, własną interpretację art. 93 ust. 3 u.g.n., skarżący uznał jako zgodną z zasadą działania organów administracji publicznej w taki sposób, żeby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa prawa. Skoro bowiem ustawodawca przewidział procedurę "wywłaszczenia z mocy prawa", która to procedura stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności, to za niedopuszczalne należy uznać działalnie podmiotu publicznego, który nabywa własność nieruchomości i nie wykonując żadnych związanych z tym obowiązków pozostawia obywatela w sytuacji, w której nie jest on w stanie wyegzekwować swojego prawa do korzystania z nieruchomości publicznej przeznaczonej pod drogę, w taki sposób w jaki przewidział to ustawodawca. Ratio legis przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje zatem na konieczność zapewnienia w decyzji o podział nieruchomości zarówno hipotetycznego, jak i prawnego dostępu do drogi publicznej.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja podziałowa powinna zapewnić dostęp zarówno prawny jak i faktyczny. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do pism z dnia 11, 12 lipca i 25 lipca 2016 r. zawartych w aktach sprawy, w których fakt braku dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej został potwierdzony przez Gminę. Nadto decyzją Starostwa Powiatowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówiono skarżącemu kasacyjnie udzielenia pozwolenia na budowę na działce [...] wobec braku zapewnienia właściwego dla tej inwestycji dojazdu. Stwierdzono, że wyznaczona geodezyjnie działka rolna nr [...] objęta jest ochroną na mocy przepisów uogril. Bez wcześniejszego jej wyłączenia z użytkowania rolniczego nie może legalnie pełnić funkcji dojazdu, gdyż prawnie droga ta jeszcze nie istnieje i jest tylko wydzielonym geodezyjnie pasem gruntu rolnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto, że w decyzji o podziale nieruchomości nie wprowadzono rozwiązań gwarantujących przyszłym właścicielom nieruchomości nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej do czasu uregulowania sytuacji faktycznej i prawnej przyszłej działki drogowej (dz. nr [...]).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, kierując się zasadą legalizmu, Sąd powinien tak interpretować przepisy prawa, by zapewnić ich pełną realizację, powinien dążyć do stworzenia warunków umożliwiających takie zastosowanie przepisów prawa, by usunąć pojawiające się luki prawne. W niniejszej sprawie, poprzez dokonanie błędnej wykładni, taka luka prawna zaistniała, bowiem przepisy prawa wymagają zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a skarżącemu nie przysługują środki prawne do tego, by wyegzekwować taki dostęp na podstawie wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji podziałowej.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na wynikające z jego prawa własności nieruchomości prawo do jej zabudowy. W sytuacji, gdy nie posiada możliwości korzystania z własności, ani prowadzenia tam działalności gospodarczej, wadliwa decyzja podziałowa ogranicza jego konstytucyjne prawa korzystania z własności.

Odwołując się ponownie do stanowiska orzecznictwa stwierdził, że brak wskazania w decyzji warunków obsługi w zakresie komunikacji był rażącym naruszeniem prawa, gdyż miał charakter oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka, a nadto było to uchybienie wyjątkowo ciężkie, nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym ze względu na skutki polegające na uniemożliwieniu właścicielowi działki jej zagospodarowania w sposób przewidziany przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, co uzasadniało kontrolę zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym skargą kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą przy czym nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera jednak usprawiedliwionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w trybie nadzoru, a celem postępowania poprzedzającego ich wydanie było ustalenie, czy akt wydany przez organ wykonawczy gminy był obarczony jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Rolą sądu w takim przypadku była ocena, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a przede wszystkim przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż taki zarzut postawiony został przez wnioskodawcę inicjującego postępowanie nadzorcze.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód mający na celu scharakteryzować postępowanie o stwierdzenie nieważności jako postępowanie szczególne. Istotnie bowiem instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Dlatego instytucja eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy, powinna być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanym. O naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada stabilności.

"Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

Autor skargi kasacyjnej, na podstawie zarzutów w niej sformułowanych, podjął próbę wykazania, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości dotknięta jest wadą nieważności. Przy jej wydaniu doszło bowiem, jego zdaniem, do błędnej wykładni art. 93 ust. 3 u.g.n.

Przy ocenie słuszności zarzutu skarżącego kasacyjnie trzeba mieć na uwadze, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Rażące naruszenie prawa nie jest bowiem kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 CBOSA).

Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. Nie może być zatem efektem sporu o wynik interpretacji danej normy prawnej lecz efektem bezspornego działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. W przypadku natomiast, gdy prawodawca pozostawia organowi decyzję co do oceny lub wyboru konsekwencji stosowanej przez niego normy prawnej, a więc pozostawia organowi pewien luz decyzyjny, rażącym naruszeniem prawa byłoby jawne wyjście poza ramy pozostawionej swobody decyzyjnej. Stosowany przez organ przepis musiałby jednak taki luz decyzyjny przewidywać (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96 a także Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 629).

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie pozostawia organowi administracji swobody decyzyjnej. Przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wiążący. Zasadą określoną w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dotychczas wskazywanej jako "u.g.n) jest, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego, a nadto, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.).

W ustalonym stanie faktycznym sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, niepodlegającym weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym, projektowany podział był bezspornie zgodny z ustaleniami planu miejscowego, został pozytywnie zaopiniowany i przewidywał dla każdej z działek w sposób bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Trudno jest zatem przypisywać kwestionowanej decyzji podziałowej, że stanowi oczywiste zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego.

Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z analizowanych przepisów. Argumenty skarżącego kasacyjnie nie odnoszą się jednak do zakodowanej w art. 93 ust. 3 u.g.n. normy prawnej. Traktować je można bardziej jako postulat de lege ferenda niż jako odtworzenie treści tego przepisu w obowiązującym brzmieniu, a sugestie zawarte w skardze kasacyjnej prowadzą do nadania zupełnie innego, niż dotychczasowe, brzmienia art. 93. ust. 3 u.g.n. Przepis ten nie wiąże mocy swojej normy z kwestią możliwości faktycznych zagospodarowania gruntu wydzielonego pod budowę drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r. I OSK 2366/16, CBOSA), a organ dokonujący podziału nieruchomości nie został wyposażony przez ustawodawcę w środki pozwalające zagwarantować zrealizowanie zaplanowanej drogi publicznej.

W konsekwencji powyższego, nie mogło podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym czy projektowana droga jest przedmiotem realizacji lub planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy. Ustawodawca nie pozostawił organowi wydającemu decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości swobody w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej w zależności od jakości gruntu przeznaczonego pod budowę drogi publicznej, jak sugeruje skarżący kasacyjnie. Zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie przywołanej normy prowadzi wprost do jej zastosowania, a zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania obowiązującego prawa.

Odnosząc się natomiast do wskazywanych w skardze kasacyjnej różnic pomiędzy pozornością, a hipotetycznością dostępu do drogi publicznej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pozorność projektowanego podziału nieruchomości mogłaby zachodzić wyłącznie wtedy, gdyby uchwałodawca i organ projektujący podział, miały świadomość braku obiektywnej możliwości urządzenia drogi publicznej ze strony gminy.

Skarżący kasacyjnie nie twierdził, by w dacie wydawania decyzji o podziale nieruchomości istniały przesłanki świadczące o obiektywnej niemożliwości zapewnienia mu dostępu do drogi publicznej. Sytuacja taka, jak wskazuje, zaistniała w okresie po wydaniu kwestionowanej decyzji. Nie jest to zatem wada tkwiąca w kontestowanym przez skarżącego kasacyjnie akcie. Okoliczności następcze, mające jedynie wpływ na wykonanie decyzji, nie istniejące w chwili podejmowania aktu, nie stanowią o jego bezprawności w chwili jego wydawania.

W świetle powyższych ustaleń uznać trzeba, że zaskarżony wyrok jest słuszny, a uchybienia mu przypisywane nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 93 ust. 3 u.g.n. Natomiast nie stosował, jak też organy nie stosowały, art. 11 ust. 1 uogril, co prowadzi do wniosku, że nie była możliwa z ich strony błędna interpretacja tego przepisu.

Na marginesie sprawy, analizując treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej art. 93 ust. 3 u.g.n. w świetle zarzutu zaniechania ustawodawczego (luki prawnej, jak sformułował to skarżący kasacyjnie), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pytanie prawne o zgodność z Konstytucją RP normy prawnej może być wyłącznie wtedy skuteczne, gdy dotyczy normy stosowanej w sprawie poddanej sądowej kontroli. Tymczasem skarżący kasacyjnie kwestionował w istocie brak przyznania mu narzędzi prawnych pozwalających na wyegzekwowanie obowiązku gminy polegającego na realizacji inwestycji w postaci zaprojektowanej drogi publicznej. Gwarancją realizacji obowiązku utworzenia drogi gminnej jest art. 98 ust. 1 u.g.n. Sposób wykonania tego obowiązku i narzędzia pozwalające na przymuszenie organu do jego wykonania pozostają poza obszarem sprawy podlegającej kontroli Sądu I instancji.

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 P.p.s.a