Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2195/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1880/16 w sprawie ze skargi H. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. G. i Z. G. solidarnie kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1880/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę H. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] nałożył na P. Ł. (inwestor), współwłaściciela budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr [...], obowiązek wykonania, w związku ze zrealizowaną w warunkach samowoli przebudową części ww. budynku na trzy lokale mieszkalne, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowej wentylację kuchni we wszystkich trzech powstałych w wyniku przebudowy lokalach mieszkalnych oraz wykonaniu w tych lokalach drzwi wejściowych do łazienek zgodnie ze szczegółowymi wymogami określonymi w tej decyzji. W podstawie prawnej powyższej decyzji nakazowej powołano się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb).

W wyroku przytoczono dalej, że pismem z dnia 25 września 2015 r., H. G. i Z. G., pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu powiatowego.

Rozpoznając ten wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., powołując w podstawie prawnej przepisy art. 158, 157 § 1, 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., GINB, po rozpoznaniu odwołania P. Ł. od ww. decyzji DWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił tę decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

GINB w motywach swej decyzji w pierwszej kolejności wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzając, że w jej świetle w toku tzw. postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor ma obowiązek złożenia takowego oświadczenia na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nawet w tym postępowaniu właściwy organ został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się on prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia w tym zakresie jest czynnością dowodową, procesową, prowadzącą do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki wymaganej prawem materialnym.

Zdaniem GINB, w związku z linią orzeczniczą, a także w związku z rozbieżnością w orzecznictwie w zakresie wskazanym powyżej, nie można zakwalifikować decyzji nakazowej PINB w [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, co uczynił organ wojewódzki. Również rozbieżności w orzecznictwie nie pozwalają – w ocenie organu II instancji – zakwalifikować decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

GINB uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB w [...] nie jest obarczona wadą nieważności, nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GINB wnieśli H. G. i Z. G.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę prawa materialnego, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbieżność w orzecznictwie wyklucza kwalifikowanie działania organu jako rażąco naruszającego prawo, 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest badać, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz to, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego nie tylko z prawem administracyjnym, w tym w szczególności z prawem budowlanym, lecz również z prawem cywilnym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od GINB na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ II instancji w wyczerpujący sposób przedstawił rozbieżne stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na tle zagadnienia badania kwestii dysponowania prawem do nieruchomości na cele inwestycyjne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 uPb. Zasadnie organ odwoławczy miał ocenić, że już sama rozbieżność w orzecznictwie wyklucza możliwość uznania, że brak tego prawa po stronie inwestora, wyklucza możliwość uznania, że decyzja organu powiatowego wydana w trybie postępowania naprawczego, abstrahująca od zbadania uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapadła z rażącym – zatem kwalifikowanym – naruszeniem prawa. W wyroku wskazano dalej, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była poddana decyzja organu powiatowego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb w związku z zarzucanym brakiem prawa adresata nakazów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość objęta inwestycją jest objęta współwłasnością inwestora i skarżących, trwa postępowanie o zniesienie współwłasności.

Sąd wojewódzki w całości podzielił stanowisko zajęte w sprawie przez GINB.

Przywołując pogląd judykatury wskazano w powyższym wyroku, że rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Zdaniem sądu a quo właśnie z taką sytuacją miały do czynienia na tle kwestionowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji orzekające organy. Podkreślono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

WSA w Warszawie odnosząc się ogólnie do orzecznictwa, jak i piśmiennictwa, wywodził, iż przyjmuje się w nich, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa stanowiącego jego podstawę prawną, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczono, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny W konsekwencji ewentualne naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w uPb brak jest przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem jego ewentualny brak u inwestora samowolnych robót budowlanych nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. G. i Z. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucają – w powołaniu na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) – naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, względnie gdy normy prawne, które należało zastosować w danej sprawie, budzą wątpliwości interpretacyjne,

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb przez jego błędną wykładnię (i sprzeczną z aktualnie ugruntowaną linią orzeczniczą) polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji od spełnienia warunku polegającego na dysponowaniu przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od GINB na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie na gruncie przedmiotowej sprawy nietrafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni. Odwołując się do poglądów doktrynalnych skarżący kasacyjnie wywodzą, że sam fakt rozbieżności orzeczniczej nie wyklucza dopuszczalności, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą w orzecznictwie poglądów jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazują, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było w istocie od rozstrzygnięcia kwestii obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku tzw. postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 uPb, a zatem czy jego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, także w aspekcie prawa cywilnego. Skarżący kasacyjnie powołując się na następstwa uchwały II OPS 2/10 wywodzą, że wbrew stanowisku sądu Pierwszej instancji, nie można po tej uchwale mówić o rozbieżności w orzecznictwie. Dodatkowo powołując się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 7/09 H. G. i Z. G. wyłuszczają, iż badanie prawa inwestora do nieruchomości jest domeną nie tylko prawa cywilnego, ale i prawa budowlanego. Zdaniem skarżących kasacyjnie GINB i sąd wojewódzki zdają się abstrahować od kierunku wykładni prawa prezentowanej w motywach uchwały II OPS 2/10. Eksponują, że pozostawienie źródłowej decyzji w obrocie prawnym nie będzie skutkowało doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nadto stawiałoby to w lepszej sytuacji osobę, która nie działała z poszanowaniem porządku prawnego.

W odpowiedzi P. Ł. – reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zdaniem inwestora zaskarżony wyrok jest prawidłowy, argumentacja sądu wojewódzkiego słuszna. Powielając tę argumentację inwestor przyłącza się do niej, uznając iż zarzuty skargi kasacyjnej są chybione.

Uczestnik postępowania za całkowicie słuszne uznał stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażające się uznaniem, że wobec braku w uPb przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu przez inwestora tytułem do nieruchomości na cele budowlane, nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo.

Podczas rozprawy pełnomocnicy skarżących kasacyjnie oraz uczestnika podtrzymali prezentowane w pismach procesowych stanowiska stron i wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii ujętych w podstawach kasacyjnych, jako naruszenie prawa materialnego, przy czym pierwszoplanowe znaczenie ma zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w aspekcie konieczności badania w ramach tzw. postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego uprawnień inwestora w sensie posiadania tytułu prawnego do tego, aby móc korzystać z nieruchomości na cele budowlane. Na podstawie cyt. przepisu organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z mocy art. 51 ust. 7 uPb, na który także powołano się z źródłowej decyzji organu powiatowego, cyt. uprzednio przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Nie było w sprawie kwestionowane, że budynek zlokalizowany w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] stanowi przedmiot współwłasności inwestora oraz skarżących kasacyjnie, nie było również kwestionowane, że na wykonane roboty budowlane w tym budynku inwestor nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli.

Oddalenie skargi i podzielenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji GINB, WSA w Warszawie argumentował rozbieżnością orzecznictwa sądowego na tle poglądu odnośnie do konieczności ustalenia – przy okazji orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb – prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji podkreślał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ten sposób – choć w części "zważeniowej" wyroku nie uczyniono tego wprost – nawiązano do przywołanej w motywach zaskarżonej decyzji uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiwsa 2011, Nr 2, poz. 22). Sąd a quo, w konsekwencji swych rozważań i eksponowania rozbieżności orzeczniczych na tle dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości w aspekcie dopuszczalności badania tego zagadnienia przy okazji podejmowania decyzji w postępowaniu naprawczym konkludował, iż wobec braku w uPb przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu przez inwestora tytułem do nieruchomości na cele budowlane, nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo. Stanowisko to – w ocenie Sądu w tym składzie i w realiach kontrolowanej sprawy – nie jest prawidłowe.

B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z motywów uzasadnienia przywołanej uprzednio uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/10, gdzie w jej sentencji stwierdzono, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, nie można wyprowadzać zarazem wniosku, wedle którego w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 uPb nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest jednak żądanie przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, a czym innym to, czy inwestor w ogóle posiada takowy tytuł. Takie stanowisko po podjęciu powyższej uchwały zdecydowanie dominuje w judykaturze tut. Sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, z 9 stycznia 2019 r., II OSK 384/17, publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

Za taką interpretacją przepisów uPb regulujących tryb naprawczy, w ramach którego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości w celu doprowadzenia np. samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zdaniem Sądu przemawia przede wszystkim treść art. 4 uPb, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W judykaturze trafnie wskazuje się, że gdyby takiego badania właściwy organ zaniechał, wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby to w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, LEX nr 1219261). W aktualnym orzecznictwie zdaje się nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego brak możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w warunkach braku pewności, czy adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., II OSK 222/16, 5 września 2017 r., II OSK 3063/15, z 26 października 2017 r., II OSK 310/16, 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, 9 stycznia 2019 r., II OSK 384/17, publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

C. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13 (publik. CBOSA.nsa.gov.pl) prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego nie jest wprawdzie tożsame z prawem własności, gdyż może chodzić o prawo zależne, niemniej jednak uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zawsze pochodną od prawa własności nieruchomości, przysługującego podmiotowi zamierzającemu realizować inwestycję albo bezpośrednio, albo przez zawarcie stosownej umowy z właścicielem. Proces budowlany, rozumiany jako sposób zagospodarowania działki budowlanej, jest zawsze realizacją prawa własności, może zatem dotyczyć prawa własności sąsiedniej działki, a także innego rodzaju praw. Z tego też powodu nie można rozdzielić ani ustawowej regulacji przebiegu tego procesu, ani też sposobu kontroli organów państwa nad tym procesem według określonej gałęzi prawa, system prawa budowlanego odwołuje się bowiem do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4), a nie tylko do zgodności z przepisami prawa administracyjnego. Słusznie przeto w przywoływanym wyroku wywiedziono, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50-51 Pb nie jest zatem zwolniony od zbadania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Trafnie także wskazuje się w judykaturze, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14, CBOSA.nsa.gov.pl).

D. Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 uPb, a co wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem", pod tym pojęciem należy rozumieć stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami uPb. Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016, II OSK 817/15 (CBOSA.nsa.gov.pl) jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 uPb, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencją wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb będzie sprawdzenie przez właściwy organ wykonania nakazanych robót lub czynności, a w razie pozytywnego wyniku tego sprawdzenia wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb i stwierdzenia wykonania obowiązku, co kończyłoby postępowanie naprawczego i sanowałoby wykonane roboty budowlane.

E. W konkluzji tych wszystkich uwag poprzedzających, przyjdzie stwierdzić, że nietrafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby w uPb brak byłoby przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu nieruchomości na cele budowlane. Przepisem, który winny uwzględniać organy prowadzące postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 uPb jest przepis art. 4 uPb, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podkr. Sądu), pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jego ewentualny brak może natomiast stanowić przesłankę do oceny, czy weryfikowana decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych rażąco narusza prawo. Tym samym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

F. Drugą zasadniczą kwestią jest dokonanie oceny, czy brak zgody pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego budynku na wykonanie przez inwestora oznaczonych robót budowlanych może stanowić przesłankę do uznania, że wydana przez PINB w [...] źródłowa decyzja z [...] lipca 2015 r., jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wojewódzki eksponując rozbieżność orzeczniczą na tle samego zagadnienia konieczności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sposób rozumienia samego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", doszedł do przekonania, że w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu przepisu, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a ponadto przekroczenie prawa musiałby być jasne i niedwuznaczne, dodatkowo musiałoby wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd w tym składzie dochodzi do wniosku, że stanowisko sądu pierwszej instancji i w tym zakresie nie jest trafne.

G. Wywód sądu pierwszej instancji odnośnie braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb podyktowany był przede wszystkim przyjętym przez ten sąd założeniem, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego nie bada uprawnień inwestora do nieruchomości na cele budowlane. Jak to uprzednio wskazano, założenie to było wadliwe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., II OSK 3063/15 (CBOSA.nsa.gov.pl) zasadnie wskazywano, że przesłanka nieważności decyzji nie zachodzi w przypadku przepisu, który ma charakter niejednoznaczny i ocenny nie wynika z treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ograniczone zastosowanie przypisać należy tej zasadzie w sytuacji, gdy określony wynik wykładni przyjęty przez organ nie wynika z wątpliwości interpretacyjnych, ale z negowania wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, która w pewnych przypadkach przybiera formę kontestacji. Tak w sprawie II OSK 3063/15 Naczelny Sąd Administracyjny postrzegał formułowane w toku procesu stanowisko GINB, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nie nakłada na organy obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzekający w powyższej sprawie Sąd Naczelny podkreślał, nie akceptując przy tym prezentowanej argumentacji GINB, że organy nadzoru budowlanego powinny znać stanowisko interpretacyjne poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, a zatem pogląd, iż stwierdzenia braku podstawy do żądania przedłożenia oświadczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb ustawy nie można utożsamiać z brakiem podstaw dla organu do badania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych warunkach orzekający w sprawie II OSK 3063/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem z pominięciem zbadania, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, za kwalifikowane naruszenie prawa, akceptując w tej mierze stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r., VII SA/Wa 1559/14. Stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 3063/15 Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje i uznaje na własne.

Przyjąć przeto należy, że pomijając treść art. 4 uPb przy podejmowaniu decyzji opartej na normie z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb właściwy organ nadzoru budowlanego dopuszcza się rażącego naruszenia pierwszego z tych przepisów. Jego stosowanie, przy uwzględnieniu motywów uchwały II OPS 2/10, nie wymaga aktualnie złożonego procesu wykładni. Pomijanie kwestii zbadania tytułu do dysponowania prawem pozwalającym na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane przez inwestora, przy możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stanowiłoby nieuzasadnione "premiowanie" takiego podmiotu, który, gdyby lege artis prowadził proces budowlany, musiałby takie prawo wykazać. Oznaczałoby to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań państwa praworządnego. W konsekwencji uznać wypadnie i zasadność drugiego z zarzutów kasacyjnych, a to błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

H. Z powyższych względów i uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzec należało o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaś rozpoznając skargę – orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

GINB biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy raz jeszcze rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając wyłożone w niniejszym wyroku stanowisko co do wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

I. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 Ppsa.