Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 897/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 20, art. 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. M. i L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. M. i L. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. M. – P. i L. P. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GIMB", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] marca 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja GINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda umorzył, wszczęte na wniosek skarżących, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym wewnętrzną instalacją gazu ziemnego oraz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w M., przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], na rzecz "K." sp. z o.o.

Skarżący złożyli odwołanie od decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących GIMB decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w M. (działka nr ew. [...]), co potwierdzają Księgi Wieczyste Nr [...] i [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w M., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z Księgi Wieczystej Nr [...] wynika, że w budynku przy ul. S. [...] w M. wyodrębnionych jest ponad 7 lokali. Tym samym ukonstytuowała się w nim, na mocy art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa. Co do zasady podmiotem uprawnionym do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym interesu podmiotu zbiorowego jest wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali w związku z treścią art. 28 k.p.a. W tym stanie prawnym GIMB uznał, że zarząd nieruchomością wspólną budynku przy ul. S. [...] w M. (działka nr ew. [...]), sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa, co potwierdza uchwała Wspólnoty z [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Tym samym uprawnienia związane z zarządem nieruchomością wspólną są wykonywane przez Wspólnotę, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. GINB wyjaśnił, że warunkiem uznania za stronę postępowania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "Prawo budowlane"). GINB wskazał, że należący do skarżących lokal nr [...] znajduje na pierwszym piętrze budynku przy ul. S. [...] w M.. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - str. 23), wynika, że projektowany na działce nr ew. [...] budynek usługowo-mieszkalny o wysokości 9,87 m (Projekt budowlany - str. 41) znajduje się w granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości 4 m od usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym znajduje się lokal skarżących. W ocenie GINB decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], nie kształtuje sfery praw i obowiązków skarżących, nie są oni więc stroną postępowania dotyczącego tego rozstrzygnięcia (art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). GIMB podkreślił, że planowany obiekt nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości korzystania lokalu nr [...] z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu nr [...], jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Projektowana inwestycja nie powoduje też ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w M. Lokal skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."). Budynek położony na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w M. nie znajduje się też w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. GINB wyjaśnił także, że zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 (minimalnego czasu nasłonecznienia pokoju mieszkalnego wynoszącego 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700 - 1700) co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. W przypadku mieszkania wielopokojowego wystarczy, że jeden pokój mieszkalny ma zapewniony minimalny czas nasłonecznienia - 3 godziny, bądź 1,5 godziny w zabudowie śródmiejskiej. GIMB zwrócił uwagę, że z uchwały Rady Miasta M. z [...] września 2010 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Rozdział 3 - Ustalenia Szczegółowe - I. Jednostka "A" - Centrum) wynika, że działka nr ew. [...] i działka inwestycyjna znajdują się na terenie zabudowy śródmiejskiej. Według GIMB znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia, sporządzona przez projektant mgr inż. arch. J. J., (Projekt budowlany - Analiza odległości pomiędzy projektowanym budynkiem usługowo-mieszkalnym, a istniejącymi budynkami na działce sąsiednich oraz analiza nasłonecznienia pomieszczeń w istniejących budynkach na działkach sąsiednich - Nr rys.: 2, 4 oraz 6) potwierdza powyższe ustalenia. Natomiast zarzuty skarżących w tym zakresie są gołosłowne, ponieważ nie przedstawili oni żadnego opracowania, jak również nie powołali się na jakąkolwiek udokumentowaną obiektywną okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność wykonanej analizy przesłaniania przedłożonej przez inwestora. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że lokal nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz że skarżący nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r.

Skarżący w skardze na decyzję GIMB z [...] lutego 2018 r. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie następujących przepisów:

1. art. 76 k.p.a. poprzez stronnicze i niepełne zebranie materiału dowodowego w sprawie;

2. art. 107 k.p.a. poprzez niemal całkowite pominięcie uzasadnienia faktycznego w sprawie;

3. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie w postępowaniu I instancji udziału czynnego stron (brak powiadomienia na każdym etapie postępowania);

4. art.7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia postępowania w sprawie;

5. art.8 k.p.a. przez podejmowanie działań nakierowanych na osiągnięcie wcześniej założonego celu postępowania niższej instancji;

6. art. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na oparciu umorzenia bez uwzględnienia innych przepisów w tym § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

7. art. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na oparciu umorzenia bez uwzględnienia innych przepisów w tym art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że granice obszaru oddziaływania obiektu wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Te przepisy odrębne to regulacje prawa materialnego w postaci ustaw i rozporządzeń, jak również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym technicznobudowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Do ustalenia zakresu uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie jest wystarczające ograniczenie się do sprawdzenia spełniania przez tę inwestycję norm technicznobudowlanych, wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, oprócz konieczności spełniania przez obiekt budowlany wymogów technicznych, wprowadza ponadto ogólny wymóg respektowania interesów prawnych osób trzecich. Zakres tych interesów powinien być każdorazowo precyzowany w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony wprost określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może zatem uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę także wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie jest realizowane zgodnie z wymogami, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie występujący w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadniony interes skarżących konkretyzuje się w prawie domagania się przez nich zachowania przewidzianych przepisami technicznobudowlanymi, w szczególności w § 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Zaprojektowanie lokalizacji zabudowy na działce inwestycyjnej z odstępstwem od warunków usytuowania budynków w stosunku do granicy działki określonych w § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., bezpośrednio przy granicy działki na której usytuowany jest budynek mieszkalny z lokalem mieszkalnym skarżących i w sposób skutkujący ograniczeniem dotychczasowego dostępu światła dziennego do tego lokalu, powoduje, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej. Potencjalny wpływ projektowanej inwestycji na lokal skarżących potwierdza stanowiąca część projektu budowlanego analiza nasłonecznienia pomieszczeń w istniejących budynkach na działkach sąsiednich, z której wynika, że lokal skarżących położony jest w strefie przesłaniania projektowanego budynku. Okoliczność, że według wyliczeń projektantów zachowane zostały techniczno-budowalne normy minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, nie pozbawia skarżących statusu strony postępowania, skoro sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na lokal skarżących jest wystarczającą przesłanką do przyznania im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe organy nadzoru budowlanego umarzając wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z powodu stwierdzenia u skarżących braku przymiotu strony postępowania, dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę GINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 200 zł.