Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1744/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1945/17 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1945/17 uwzględnił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca "A." Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca lub spółka) ubiegała się o przyznanie dofinansowania na przedsięwzięcie "Centrum Obliczeniowe" na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206, ze zm., dalej: ustawa o NPR) przewidującej m. in. wydawanie publicznych środków wspólnych na realizację programów operacyjnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w W. (Regionalna Instytucja Finansująca – dalej: RIF) poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w piśmie Agencji z dnia 26 marca 2007 r., którym uznano złożone w tym przedmiocie odwołanie za bezzasadne.

Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. skierowanym do Ministra Gospodarki wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu jego wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r. wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo RIF z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., a w związku z tym nie służą od niego środki zaskarżenia przewidziane w k.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji, w całości podzielając stanowisko organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1462/14 Sąd I instancji, skargę oddalił uznając, iż pisma z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia 26 marca 2007 r. nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności.

Od tego wyroku "A." Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 157/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że postępowanie kwalifikacyjne opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. miało dwie fazy, spośród których złożony przez stronę wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

NSA zaznaczył ponadto, że z treści przepisu § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Koszty realizacji przez regionalną instytucję finansującą zleconych zadań pokrywane są ze wsparcia udzielanego przez Agencję.

Uwzględniając powyższe należało, zdaniem NSA, przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec tego NSA wskazał, iż Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę. Cytując treść art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, iż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 157/16 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W.

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, iż uczestnictwo PARP w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007r. nr 42, poz. 275 z późn. zm.). W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu.

Jak wskazał Sąd I instancji, cytując treść art. 2 pkt 5 i art. 26 ustawy o NPR, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:

- pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,

- drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

Uwzględniwszy powyższe, Sąd I instancji wyjaśnił, że opisane w rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2004 r. postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez skarżącego wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

Sąd zaznaczył, że z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy.

Jak zaznaczył Sąd I instancji, uwzględniając powyższe należało przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawnienie do złożenia takiego wniosku, wbrew stanowisku organu, przysługiwało skarżącemu. Jednocześnie należy wskazać, iż Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. jest jej instytucja nadrzędna, czyli Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. 2016, poz. 359 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania zlecone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na podstawie wyżej wymienionego przepisu regionalnej instytucji finansującej mogły polegać także na wydaniu decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 107 k.p.a., podczas gdy przepis ten może być podstawą zlecenia zadań w zakresie promocji, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowania sposobu wykorzystania pomocy;

II naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o NPR oraz Porozumieniem nr 1 MRR/MG zawartym w W. w dniu 5 czerwca 2006 r.; pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego, a Ministrem Gospodarki polegającym na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie zadań Ministra Gospodarki jako instytucji pośredniczącej, które - w dacie orzekania - Minister ten wykonywał w szczególności dotyczących zarządzania, monitorowania i kontroli Działania 2.2.1. Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrostu Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 (dalej działanie) w tym nadzorowania Beneficjentów Końcowych (instytucji wdrażających) w zakresie wykonywania przez nie czynności na wszystkich etapach realizacji tego działania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego - w ocenie organu - wniosku, iż - w dacie orzekania - Minister Gospodarki nie był właściwy w przedmiocie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a., poprzez przyjęcie, że Minister Gospodarki nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy, wykonując w dacie orzekania zadania Instytucji Pośredniczącej, to jest zadania nadzorcze i kontrolne nad czynnościami na wszystkich etapach realizacji działania był właściwy do oceny prawidłowości trybu w jakim ten wniosek powinien być rozpatrywany, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego - w ocenie organu - wniosku, iż istnieją przesłanki do uchylenia postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2104 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Gospodarki z dnia 17 marca 2014 r.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., w sposób ogólny, uniemożliwiający zrekonstruowanie motywów, jakie legły u podstaw ustalenia, że Minister Gospodarki nie był - w dacie orzekania - właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a dodatkowo uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości wydania tego wyroku;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające uchyleniu postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia "2104" r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Gospodarki z dnia 17 marca 2014 r. w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające takie: rozstrzygnięcia nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w należyty sposób ustalone;

5. art. 190 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że "Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych" co jest stanowiskiem poczynionym wbrew wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyraźnie wskazał, że Sąd I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oceni jedynie, czy Minister Gospodarki miał podstawy do podjętego rozstrzygnięcia uznając przez to, że był on organem uprawnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które rozważyć należy z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

W ocenie Sądu kasacyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem elementów (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Gospodarki z dnia 17 marca 2014 r. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Podkreślić należy, że zaskarżony wyrok zapadł w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., II GSK 157/15, wynikającym z treści art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten również reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej, wbrew powyższemu zakazowi, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może spowodować odrzucenia wspomnianego środka odwoławczego w trybie art. 178 lub art. 180 p.p.s.a., gdyż badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu, stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy. Jego wynikiem może więc być - w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności - oddalenie, a nie odrzucenie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2006 r., I FSK 600/05; z 27 września 2007 r., II GSK 280/07; z 28 kwietnia 2017 r., I FSK 1584/16, CBOSA). Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem NSA, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia art. 190 p.p.s.a. formułując zarzuty określone w pkt I1 oraz II pkt 1 – 4 jej petitum. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie, obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe. Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r. I FSK 1469/08, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prawidłowo uwzględnił wydany w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego był zobowiązany z mocy art. 190 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2017 r. jednoznacznie wskazał, że "... odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej". Ponadto NSA przesądził w omawianym wyroku, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w omawianym zakresie jest instytucją nadrzędną w stosunku do RIF i " konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w K.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji". Nie budziło wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, że po odrzuceniu wniosku przez RIF skarżący złożył odwołanie uznane przez PARP za bezzasadne (pismo z 26 marca 2007r.).

W reasumpcji stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił zaprezentowaną przez NSA wykładnię przepisów dotyczących charakteru rozstrzygnięć jako decyzji administracyjnych, wydanych w toku postępowania zwyczajnego.

Z tych względów zarzuty sformułowane w sposób określony w pkt I1 oraz II pkt 1-4 okazały się nieusprawiedliwione.

Natomiast trafny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. (pkt II 5 petitum) polegający na błędnym uznaniu, że Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007 roku o odrzuceniu wniosku skarżącego z przyczyn formalnych.

Odnosząc się do tego zarzutu wypada przypomnieć, że NSA w wyroku w sprawie II GSK 157/16 związał Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę wyżej zaprezentowaną wykładnią przepisów, stwierdzając w konkluzji wytycznych, że Sąd ten "oceni czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych". Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie był uprawniony badać czy Minister Gospodarki był właściwy do rozstrzygania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kwestia właściwości Ministra Gospodarki jako organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 21 lipca 2017 roku nie budziła wątpliwości. W świetle zaprezentowanych wytycznych, Sąd I instancji miał jedynie rozważyć czy podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie było prawidłowe (odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego). Zauważyć należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym, określa art. 17 k.p.a. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia. Organy te mają także prawo do weryfikacji decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym również w trybie nieważnościowym. Organami wyższego stopnia - w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. - w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu - są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Dodatkowo, takie odczytanie wytycznych potwierdza orzecznictwo dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organy obydwu instancji. W niniejszej sprawie [...] lutego 2007 roku informację RIF, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Odwołanie skarżącego w dniu 15 lutego 2007 roku do PARP. Uznanie w dniu 26 marca 2007 roku przez PARP złożonego odwołania za bezzasadne. Taki sposób procedowania został uwzględniony w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2017 roku, ze wskazaniem, że obydwa rozstrzygnięcia mają charakter decyzji administracyjnej. A skoro tak, to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Jako przykład w Komentarzu Kodeks postępowania Administracyjnego pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. 5 wydanie zmienione i uzupełnione. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2018 str. 1215, wskazano na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 roku (IV SA/Wa 452/07, Legalis), w którym wyrażono pogląd, "że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności - w sprawie, która zakończyła się w postępowaniu zwyczajnym decyzją ostateczną wydaną przez organ II instancji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) (w trybie odwoławczym) - jest Główny Inspektor Sanitarny, jako organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję ostateczną. Dla uznania właściwości organu nie ma więc znaczenia fakt, iż strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jeżeli postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwykłym zakończyło się na etapie postępowania odwoławczego, czyli ostateczną decyzją wydaną w sprawie była decyzja organu drugiej instancji (Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego). W tej sytuacji postępowanie nieważnościowe obejmuje decyzje wydane w trybie zwykłym.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. określony w pkt II 5 zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę sygnalizuje, że znane są mu z urzędu wyroki w sprawach o sygn. I GSK 2120/18 i I GSK 2420/18 wydane w podobnych stanach faktycznych i prawnych w których NSA zaakceptował rozstrzygnięcia Sądu I instancji oddalając skargi kasacyjne. Jednak skargi kasacyjne w obydwu wymienionych sprawach nie zawierały zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., co zostało podkreślone w uzasadnieniach ww. wyroków mocą, których skargi kasacyjne oddalono.

Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię przepisów, Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki jako organ właściwy do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych.

W reasumpcji dokonanej oceny zaskarżonego wyroku i mając na względzie zakres związania Sądu I instancji oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku NSA z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 157/16, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że przypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, na skutek wadliwego odczytania przez Sąd I instancji wytycznych zawartych w wyroku NSA z 21 lipca 2017 roku, należy zakwalifikować jako przypadek "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., co pozwalało na odstąpienie na podstawie tego przepisu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.