Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 755/10 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia S. w S. oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2010 r. nr SKO-60-49/10 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r. D. N., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą C. w M., wystąpiła do Wójta Gminy Górowo Iławeckie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 40 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 120 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownię z GPZ oraz dróg wewnętrznych ze zjazdami z dróg gminnych na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie N., działkach nr [...], [...], [...] w obrębie P., działce nr [...] w obrębie P., działce nr [...] w obrębie M. oraz działce nr [...] w obrębie W., gmina Górowo Iławeckie.

Wójt wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i po zasięgnięciu, w trybie art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako POŚ), opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (PPIS) oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wydał w dniu 8 września 2008 r. postanowienie znak: RIZ.6635-9/08, w którym stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ustalając jednocześnie szczegółowo jego zakres.

Po wywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia ww. raportu, organ pierwszej instancji wystąpił w dniu 7 października 2008 r. do PPIS oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

W odpowiedzi, postanowieniem z dnia 14 października 2008 r. PPIS bez zastrzeżeń uzgodnił inwestycję w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako RDOŚ), który na mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako OOŚ) stał się właściwy w sprawie zamiast Wojewody, postanowieniem wydanym w dniu 19 grudnia 2008 r. (RDOŚ-28-WOPN-6632-0003-010/08tb) odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ten, mając na uwadze lokalizację inwestycji na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Ostoja Warmińska", ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) zarzucił, iż raport oddziaływania na środowisko nie spełnia kryteriów określonych w postanowieniu Wójta Gminy z dnia 8 września 2008 r., wyznaczającym jego zakres. W szczególności podniesiono: nieprecyzyjność oraz lakoniczność stwierdzeń opartych na przypuszczeniach, a nie na wynikach obserwacji, brak rozpoznania podstawowych charakterystyk awifauny obszaru, pominięcie migracji wiosennej oraz rewirów i łowisk ptaków szponiastych, szczególnie objętych ochroną strefową. Wskazano, że autor raportu nie przedstawił żadnych informacji na temat występowania orlika krzykliwego w okolicy, nie sięgnął do danych Urzędu Wojewódzkiego oraz Komitetu Ochrony Orłów, nie uczynił użytku z wiedzy o średnim zagęszczeniu orlika według SFD w OSOP Natura 2000. Zakwestionowano także wiarygodność metod prognozowania rozmiarów kolizji, prawidłowość oceny znaczenia obszaru Ostoi Warmińskiej w kontekście priorytetów ochronnych oraz podniesiono brak właściwej oceny habitatowej.

Inwestor wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ) zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. (nr GDOŚ-DONoo/4140-3/653/09/mz), GDOŚ stwierdził niedopuszczalność zażalenia wobec jego niezaskarżalności.

Następnie inwestor zaskarżył postanowienie RDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 999/09 odrzucił skargę. Sąd stanął na stanowisku, iż postanowienie uzgadniające nie jest żadnym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), podlegającym kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Na postanowienie to bowiem nie służy zażalenie, nie jest ono też postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, lecz ewentualnie postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. Postanowienia, o których mowa w art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz jedynie wyrażają stanowisko organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy organ administracji publicznej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w zasadzie charakter pomocniczy względem sprawy załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna inwestora wywiedziona od ww. postanowienia WSA w Olsztynie została oddalona przez NSA postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 331/10. Sąd ten wyjaśnił, iż postanowienie RDOŚ nie dotyczy samodzielnej, odrębnej sprawy, lecz stanowiska w sprawie, którą prowadzi Wójt Gminy i po zakończeniu której wydaje decyzję, podlegającą sądowej kontroli. Postanowienie uzgadniające jest niezaskarżalne i uwzględnienie skargi na niezaskarżalne postanowienie powodowałoby de facto takie następstwa, jakie wywołuje wniesienie zażalenia.

Wobec powyższego inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji szereg dokumentów stanowiących załączniki do raportu oddziaływania na środowisko, mających świadczyć o jego zgodności z wytycznymi zawartymi w postanowieniu z dnia 8 września 2008 r. oraz o dopuszczalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji zaliczył w poczet materiału dowodowego opinie kilku autorów z dziedziny ochrony środowiska.

Decyzją z dnia 16 marca 2010 r. (nr RIZ.7624-9/08) Wójt Gminy Górowo Iławeckie, działając na podstawie art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 POŚ w zw. z art. 153 OOŚ, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. (nr SKO-60-35/10). Organ ten, uwzględniając odwołanie Stowarzyszenia "S." stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie mógł pominąć odmownego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji wydanych przez RDOŚ, gdyż był tym stanowiskiem związany.

W związku z powyższym Wójt Gminy Górowo Iławeckie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 24 maja 2010 r., (nr RIZ.7624-9/08), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor podnosząc, na zasadzie art. 142 k.p.a., zarzuty przeciwko postanowieniu RDOŚ z dnia 19 grudnia 2008 r. Strona wskazała, że organ współdziałający nie stwierdził, aby przedsięwzięcie objęte wnioskiem mogło w sposób znaczący negatywnie wpłynąć na środowisko. Odmowę uzgodnienia oparto wyłącznie na polemice z ustaleniami osoby sporządzającej raport oddziaływania na środowisko. Inwestor stwierdził, że RDOŚ żądał uzupełnienia raportu w zakresie nim nieobjętym. Domagał się dostarczenia rocznego monitoringu, który to obowiązek nie wynikał z przepisów prawa oraz z sentencji postanowień o zakresie raportu wydanych przez Wojewodę oraz Wójta Gminy. Strona zauważyła, że w postanowieniu podniesiono także, że "do momentu jego zakończenia (monitoringu) nie jest możliwe przedstawienie pełnych wyników badań, które pozwoliłyby wnioskować na temat potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko". Zaznaczono, że pełne wyniki badań monitoringowych mogą nastąpić jedynie po jego przeprowadzeniu, lecz w czasie określonym w art. 52 ust. 1 pkt 12 POŚ. W odwołaniu zarzucono również szereg naruszeń procedury administracyjnej, których miał się dopuścić organ współdziałający oraz podniesiono, że skoro na postanowienie RDOŚ nie przysługiwało zażalenie, to nie może mieć ono charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu powołanego do wydania decyzji w sprawie. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty roli tego organu jako współdziałającego w ramach pozycji procesowej ustalonej w art. 106 k.p.a. Z tego względu stanowisko organu współdziałającego powinno być poddane swobodnej ocenie. Podkreślono też, że mimo bezzasadności zastrzeżeń zawartych w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia, zostały one następnie wyjaśnione i uzupełnione, a raport - co wynika z treści opinii z dnia 26 stycznia 2010 r. i z dnia 10 lutego 2010 r. zawierał pełny zakres ustawowy wymagany dla treści takiego dokumentu. Jeżeli zatem negatywna decyzja oparta została wyłącznie na braku uzgodnienia realizacji inwestycji, to winna być ona na skutek ponownego rozważenia materiału dowodowego w postępowaniu instancyjnym zmieniona, zaś rozstrzygnięcie powinno uwzględniać kierunek wniosku strony inicjujący postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r. (nr SKO-60-49/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określając rodzaj i miejsce realizacji, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogi w zakresie monitoringu farmy wiatrowej, w tym oddziaływania na ornitofaunę i chiropterofaunę, wymogi w zakresie bezpieczeństwa i komfortu akustycznego oraz wymogi w zakresie przedstawienia analizy porealizacyjnej.

W motywach decyzji SKO wskazało, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 POŚ (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. i znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, bądź innego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przed wydaniem takiej decyzji organ właściwy uzgadnia na mocy art. 48 ust. 2 pkt 1 i 3 warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska oraz wojewodą. Z dniem wejścia w życie ustawy OOŚ organem tym jest właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na postanowienia wydawane przez ten organ nie przysługuje zażalenie. W związku z tym Kolegium przyznało, iż skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia wymienionego postanowienie, to nie można też nadawać mu bezwzględnie wiążącego charakteru. W przeciwnym wypadku to organ współdziałający w postępowaniu jednoinstancyjnym de facto decydowałby o tym, czy dane przedsięwzięcie mogłoby zostać zrealizowane. Funkcja organu decydującego byłaby zatem zbędna. Podniesiono, iż zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dlatego w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy ma prawo ocenić także zasadność postanowienia wydanego przez organ współdziałający, o ile oczywiście zostanie ono zaskarżone w odwołaniu.

SKO uznało także, że wszystkie zarzuty określone w postanowieniu RDOŚ z dnia 19 grudnia 2008 r. zostały wyjaśnione, a sam raport spełnia wymogi określone w art. 52 POŚ.

SKO zwróciło uwagę, że analizowane przedsięwzięcie jest inwestycją proekologiczną, produkującą prąd elektryczny z odnawialnych źródeł energii bez emisji zanieczyszczeń do środowiska, zlokalizowaną na terenach otwartych, rolniczych, a te nie są specjalnie atrakcyjne lęgowo dla ptaków, dla których turbiny mogą stanowić pewne zagrożenie. W ocenie SKO przedsięwzięcie idealnie wpisuje się w postanowienia Protokołu z Kioto z roku 1997 oraz wcześniejszą Konwencję Narodów Zjednoczonych, które mają za cel zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do 2012 r. (poprzez m.in. stosowanie odnawialnych źródeł energii) oraz ustalenia Szczytu w Brukseli z dnia 29-30 października 2009 r. (Rada Europejska określiła do roku 2020 redukcję emisji o 30% w stosunku do 1990 r.); dyrektywę UE z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie energii odnawialnej w ramach pakietu klimatyczno energetycznego, gdzie do 2020 r. 1/3 energii elektrycznej musi pochodzić ze źródeł odnawialnych (także z wiatru); ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz w bezpieczeństwo energetyczne kraju. Zaznaczono też, że również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Górowo Iławeckie (uchwała XXV/147/08 Rady Gminy Górowo Iławeckie z dnia 29 sierpnia 2008 r.) przewidziano możliwość wykorzystania odnawialnych źródeł energii, ustalono możliwość instalacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Przedsięwzięcie realizuje postulat zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. W opracowaniu studium, biorąc pod uwagę rozmieszczenie lokalnych elementów cennych ekologicznie, występowanie i liczebność awifauny zaproponowano wskazania lokalizacyjne elektrowni wiatrowych.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Stowarzyszenie "S." z siedzibą w S. oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji, iż wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 2 POŚ w zw. z art. 153 OOŚ, art. 107 § 1 k.p.a., art. 142 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tego powodu wniosło o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;

- art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 POŚ, poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów wymaganych przez prawo - niezawarcie wyników przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa;

- art. 56 ust. 2 POŚ poprzez nieokreślenie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

- art. 56 ust. 4 POŚ w zakresie prawidłowego określenia metodyki monitorowania przedsięwzięcia na środowisko i oddziaływania przedsięwzięcia na ornitofaunę.

SKO wniosło o oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz o odrzucenie skargi GDOŚ. To ostatnie stanowisko uzasadniono faktem, iż podmiot ten nie jest uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie. Wskazano, że przepis art. 76 ust. 2 OOŚ, dający prawo GDOŚ udziału w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r. Ustawa OOŚ weszła natomiast w życie w dniu 15 listopada 2008 r. W myśl jej art. 153 ust. 1, do spraw wszczętych na podstawie przepisów POŚ, przed dniem wejścia w życie ustawy OOŚ, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niezależnie od tego SKO podniosło, że GDOŚ nie poprzedził skargi wystąpieniem, o którym mowa w art. 76 OOŚ.

WSA w Olsztynie zarządzeniem z dnia 13 września 2010 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi GDOŚ (sygn. akt II SA/Ol 797/10) ze sprawą ze skargi Stowarzyszenia "S." (sygn. akt II SA/Ol 755/10 - dalej prowadzona pod tą sygnaturą).

W toku postępowania wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zgłosiła Fundacja [...], motywując go swoimi celami statutowymi. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. WSA dopuścił ten podmiot do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję, odrzucił skargę GDOŚ, rozstrzygnął w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wniesionej przez GDOŚ zauważył, iż podmiot ten swoje prawo do zaskarżenia decyzji wywiódł z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 76 OOŚ. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2). GDOŚ może zatem występować na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony poprzez np. zaskarżenie decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie GDOŚ rzeczywiście skierował do SKO wystąpienie z dnia 13 kwietnia 2010 r., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2010 r. Okoliczność ta nie mogła jednak warunkować nabycia przez GDOŚ uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż przepisy OOŚ nie miały w ogóle w sprawie zastosowania z mocy przepisu przejściowego, tj. art. 153 ust. 1 OOŚ, na co zasadnie zwróciło uwagę SKO. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów POŚ, które nie przewidują możliwości występowania GDOŚ w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w charakterze strony. Zauważyć można, że ustawodawca dostrzegł ten dualizm i nowelą z dnia 21 maja 2010 r., ale obowiązującą od dnia 20 lipca 2010 r., dodał ust. 1a do art. 76, zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie przepisów POŚ. Oznacza to, iż GDOŚ mógłby nabyć uprawnienie do bycia stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyby nie zostało ono zakończone do dnia 20 lipca 2010 r. i co najmniej z tą datą skierowałby wystąpienie do właściwego organu. W przedmiotowym postępowaniu SKO rozstrzygnęło ostatecznie sprawę w dniu 14 czerwca 2010 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu art. 76 ust. 1a, który uprawniałby GDOŚ do wniesienia skargi od decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. GDOŚ nie posiadał zatem - zdaniem WSA - legitymacji skargowej i z tego powodu nie mógł skutecznie wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca określając w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę GDOŚ jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia WSA zawarł uwagi odnośnie swojego merytorycznego rozstrzygnięcia i skargi Stowarzyszenia "S.", które pominięto w niniejszym uzasadnieniu, z uwagi na zakres wniesionej skargi kasacyjnej.

Wyrok WSA w Olsztynie został przez GDOŚ zaskarżony w części odrzucającej skargę.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 76 OOŚ polegającą na przyjęciu, że GDOŚ może występować na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym jedynie w przypadku, gdy uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony poprzez np. zaskarżenie decyzji środowiskowej.

Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że uzyskanie legitymacji skargowej przez GDOŚ w postępowaniach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależnione od wzięcia udziału przez ten organ w postępowaniu przed organem administracyjnym. Sąd ww. uprawnienie do wniesienia skargi wywiódł z art. 76 ust. 1 i 2 OOŚ.

Zgodnie z art. 76 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, GDOŚ ma prawo kierować wystąpienia, których treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast ust. 2 wskazuje, że w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1 GDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W wyniku nowelizacji OOŚ, do art. 76 dodano ust. 1a, zgodnie z którym obowiązek skierowania wniosku stosuje się odpowiednio do decyzji środowiskowych wydanych na podstawie przepisów POŚ. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wnosił skargę od takiej właśnie decyzji.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepisy prawa expressis verbis nie uzależniają wniesienia skargi od uprzedniego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Wymogu takiego nie zawiera w szczególności p.p.s.a.

Regulacji odnoszącej się do legitymacji skargowej GDOŚ należy zdaniem tego organu poszukiwać w przepisach OOŚ. Ustawa ta nie wprowadza wymogu uczestniczenia GDOŚ w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony. Wprawdzie art. 76 ust. 1 OOŚ posługuje się ogólnym stwierdzeniem "prawo do kierowania wystąpienia" nie wymieniając, jakie środki zaskarżenia należy przez to rozumieć, to jednak wątpliwości w tym zakresie usuwa podając jako przykład wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Odwołanie się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje, że wystąpienia takie obejmują możliwość inicjowania nadzwyczajnych postępowań służących weryfikacji decyzji administracyjnych ostatecznych. Przepis art. 76 ust. 1 OOŚ został sformułowany jako obowiązek podjęcia działania przez GDOŚ w każdym przypadku, gdy poweźmie on wiadomości o nieprawidłowościach w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest to zatem jedynie uprawnienie organu, ale jego obowiązek. Ustawodawca w art. 76 ust. 1 OOŚ nakazuje kierowanie wystąpień przez GDOŚ wtedy, gdy stwierdzi on nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji. Nie wprowadził przy tym obowiązku kierowania wystąpienia jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa, wręcz przeciwnie, posługując się wyrażeniem "nieprawidłowości" dążył do objęcia nim każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają skierowanie skargi do sądu administracyjnego, na co wskazuje art. 76 ust. 2 OOŚ. Brzmienie powołanego artykułu wskazuje na to, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia GDOŚ, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Zaznaczył jedynie, że może on skorzystać z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wybór środka zaskarżenia powinien być zdaniem GDOŚ uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie. Jeżeli zatem organ stwierdzi nieprawidłowości podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a postępowanie jest na etapie uzasadniającym wniesienie skargi do sądu, powinien posłużyć się skargą dążąc do ich usunięcia. Nie znajduje uzasadnienia, sugerowany przez Sąd pierwszej instancji, wymóg uprzedniego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wszczynanie postępowania nadzwyczajnego, szczególnie biorąc pod uwagę inny zakres nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w porównaniu do charakteru postępowań przed sądem administracyjnym, który kontroluje działalność administracji publicznej.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za możliwością wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez GDOŚ, bez uprzedniego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, jest rola i znaczenie tego organu. W odróżnieniu od organizacji społecznej, czy Rzecznika Praw Obywatelskich lub Prokuratora, przepisy nie przyznają GDOŚ prawa uczestniczenia w każdym postępowaniu. Jego uczestnictwo ogranicza się do tych postępowań, w których zostały popełnione nieprawidłowości i rozpoczyna się skierowaniem wystąpienia w stosunku do wydanej w postępowaniu decyzji. Jeśliby więc przyjąć interpretację zastosowaną przez WSA, to jeżeli GDOŚ stwierdziłby nieprawidłowości odnoszące się tylko do decyzji organu drugiej instancji (reformatoryjnej), to nie mógłby posłużyć się skargą, bowiem nie wnosząc odwołania od prawidłowej w jego ocenie decyzji organu pierwszej instancji, nie posiadałby legitymacji do wniesienia skargi (a ten środek przysługuje od ostatecznej decyzji organu drugiej instancji).

Powyższa argumentacja w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że przepis art. 76 OOŚ powinien być interpretowany jako stanowiący podstawę do wniesienia przez GDOŚ skargi do sądu administracyjnego także w przypadku, gdy nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzja podlegająca zaskarżeniu została wydana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują wady wymienione we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zagadnienie problemowe jakie zarysowało się na tle niniejszej sprawy dotyczy pozycji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jaką w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nadano temu organowi na mocy art. 76 ust. 1 i 2 OOŚ. Istotę rozstrzyganego zagadnienia można więc sprowadzić do odpowiedzi na pytanie, czy wniesienie przez GDOŚ skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest dopuszczalne w sytuacji, gdy organ ten nie brał udziału w prowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma przy tym istotne znaczenie zarówno dla spraw ostatecznie zakończonych przed datą 20 lipca 2010 r. (data wejścia w życie nowelizacji OOŚ wprowadzonej ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 119, poz. 804), jak również dla spraw zakończonych w tej dacie oraz później.

Zauważyć należy, iż prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało generalnie uregulowane w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Skargę może zatem wnieść:

1. każdy, kto ma w tym interes prawny (głównie strona postępowania),

2. prokurator,

3. Rzecznik Praw Obywatelskich,

4. Rzecznik Praw Dziecka (uprawnienie tego organu wprowadzono przy tym ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 197, poz. 1307),

5. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje nadto podmiotowi, któremu ustawy szczególne je przyznają.

Uprawnionych do wniesienia skargi można więc ogólnie podzielić na tych, którzy umocowanie do takiego działania czerpią ze swego indywidualnego interesu prawnego (strony postępowania), tych którzy są rzecznikami interesu publicznego (prokurator, RPO, RPD), a także tych, których ustawy szczególne wyposażają w takie uprawnienie. W niniejszej sprawie GDOŚ prawo wystąpienia ze skargą wywodzi z przepisu szczególnego jakim jest art. 76 ust. 1 i 2 OOŚ.

W ocenie NSA, kompetencje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty, które nie są bezpośrednio zainteresowane w rozstrzygnięciu (nie są stronami postępowania administracyjnego), należy wykładać ściśle. Za takim podejściem przemawia przede wszystkim zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony (uprawnionej lub zobowiązanej), której interesów dotyczy dane postępowanie administracyjne. W art. 76 ust. 1 OOŚ przewidziano prawo skierowania przez GDOŚ wystąpienia do właściwego organu, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, jeżeli wyjdą na jaw nieprawidłowości w zakresie jej wydawania. W ustępie 2 wskazanego artykułu zagwarantowano natomiast, iż w razie skierowania ww. wystąpienia GDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż GDOŚ, aby uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 OOŚ jest przejawem nadzorczej roli GDOŚ względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście pozycja tego organu jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" GDOŚ są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora (RPO, RPD). Ten ostatni ma bowiem samoistne i wyraźne uprawnienie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wystąpienia ze skargą) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, prokurator może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu przysługujących mu środków odwoławczych - por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05.

W odniesieniu do GDOŚ podkreślenia natomiast wymaga, iż uprawnienie do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego powiązane jest z obowiązkiem uprzedniego skierowania wystąpienia (do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową). GDOŚ nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania. Za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 OOŚ nie może być również uważana sama skarga, jaką GDOŚ wnosi do sądu administracyjnego. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową. W konsekwencji, skargę do sądu administracyjnego GDOŚ może wnieść jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym.

Na tle niniejszej sprawy zauważyć zatem trzeba, że GDOŚ skierował do SKO w Olsztynie wystąpienie datowane na dzień 13 kwietnia 2010 r., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Górowo Iławeckie. W takiej sytuacji, co do zasady, mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego, kwestionując reformatoryjną decyzję SKO. Jednakże z uwagi na fakt, iż na podstawie art. 153 ust. 1 OOŚ jej przepisy nie miały w sprawie zastosowania (stosowano przepisy POŚ), stwierdzić należy, że GDOŚ nie miał możliwości wystąpienia w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym nie mógł też wnieść skargi do sądu administracyjnego. W tamtym czasie, tj. do dnia 20 lipca 2010 r. nie przewidywał tego art. 76 ust. 1 OOŚ, który dopiero w wyniku nowelizacji i dodania do niego ust. 1a, rozciągnął uprawnienia GDOŚ także na postępowania prowadzone na podstawie przepisów POŚ. Skoro zatem postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją SKO z dnia 14 czerwca 2010 r., tj. przed wejściem w życie przepisu art. 76 ust. 1a OOŚ rozszerzającego kompetencje GDOŚ i na podstawie przepisów POŚ, to organ ten nie mógł korzystać z uprawnień określonych w art. 76 ust. 1 OOŚ oraz - jak już wspomniano - kierować skargi do sądu administracyjnego.

Za nieprzekonujące uznano argumenty GDOŚ wskazujące, iż odebranie mu prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości dopiero na etapie wydania np. reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego spowoduje w istocie ograniczenie jego roli i znaczenia w procesie badania spraw dotyczących np. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. NSA dostrzega i aprobuje nadzorczą pozycję GDOŚ, jaką organ ten posiada w "sprawach środowiskowych". Nie jest to jednak argument za przyznaniem mu prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wspomniano wyżej, w niniejszej sprawie kompetencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie powinno się wywodzić z rozszerzającej wykładni przepisu art. 76 ust. 1 i 2 OOŚ. W związku z tym, w celu umożliwienia GDOŚ wnoszenia skarg z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, niezbędna jest interwencja ustawodawcy.

W tym stanie rzeczy, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.