Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 943/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 2, art. 53 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 1 pkt 9, art. 112
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Głogowa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1514/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 13 lipca 2021 r. nr OR.0147.4.2021 w przedmiocie odmowy wstępu na krytą pływalnię oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1514/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M. P. na akt Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 13 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wstępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej w pkt I. uchylił zaskarżony akt; w pkt. II. zasądził od Gminy i Miasta Głogów Małopolski – Burmistrza Głogowa Małopolskiego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 680 zł

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie między stronami doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego podczas gdy w niniejszej sprawie między stronami zaistniał stosunek cywilnoprawny regulowany normami prawa cywilnego,

2) prawa materialnego, a w szczególności art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że działalność gospodarcza prowadzona przez Gminę w sferze zadań o charakterze użyteczności publicznej jest zarazem wykonywaniem administracji publicznej, a przez to decyzje o charakterze gospodarczym (odmowa sprzedaży usługi wstępu na basen) podlegają kognicji sądów administracyjnych,

3) prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. — poprzez uznanie, że zadania własne gminy w zakresie kultury fizycznej i turystyki w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych - stanowią źródło uprawnień lub obowiązków stron z zakresu administracji publicznej,

4) przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez nieuznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego

i nieodrzucenie skargi,

5) przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznanie skargi wniesionej po terminie,

6) przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 9 i art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez bezzasadne zastosowanie tych przepisów przez analogię w niniejszej sprawie i przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego z uwagi na brak w piśmie Burmistrza pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Burmistrza Głogowa Małopolskiego w przedmiocie odmowy wstępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej, uchylił ten akt na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, kontrolowany akt – będąc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a – został wydany z rażącym naruszeniem przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 oraz w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem organ wykonawczy gminy nie był uprawniony do ograniczania gwarantowanej ustawowo sfery uprawnień członka gminnej wspólnoty samorządowej w zakresie odnoszącym się do korzystania ze sportowych obiektów użyteczności publicznej poprzez nałożenie obowiązku w formie bezterminowego zakazu korzystania z obiekty gminnego (krytej pływalni), poza zasadami i trybem korzystania z tego obiektu określonymi w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowany akt nie jest zgodny z prawem.

Ocena zasadności tych zarzutów – co wymaga przypomnienia, albowiem nie jest to bez znaczenia w sprawie, o czym mowa dalej – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Tym samym, nie może ona również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – które wyrażają się w tym, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, które wyznaczają granice zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w tym też kontekście oznacza, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować, ani na podstawie samych zarzutów skargi kasacyjnej – a to zwłaszcza, wobec enigmatycznego sposobu ich skonstruowania, który jest daleki zarówno od wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15), co odnieść należy między innymi do braku wskazania na przykład w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej "[...] prawa materialnego [...]", które miałby naruszyć Sąd I instancji oraz sposobu (formy) jego naruszenia, czy też operowania w petitum wniesionego środka zaskarżenia enigmatycznym zwrotem "[...] naruszenia prawa [...] przez przyjęcie" lub "[...] przez uznanie", który nic nie wyjaśnia, albowiem nie wskazuje formy zarzucanego naruszenia (błąd wykładni lub/albo błąd subsumpcji), czy też nie mniej enigmatycznym zwrotem, a mianowicie "[...] naruszenia prawa, a w szczególności [...]", który sugeruje naruszenie innych jeszcze, niż wskazane, przepisów prawa, jak i od wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 2 art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09) – ani też na podstawie prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji,

Przy tym z całą pewnością, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest podważać z pozycji stanowiska – stanowiącego wspólny mianownik zarzutów z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej – na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu, a co za tym idzie kontroli działalności administracji publicznej, albowiem miałby się temu sprzeciwiać – jak twierdzi – cywilnoprawny charakter tej sprawy, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że sprawa ta nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw oraz racji przyjął i ocenił, że adresowany do strony bezterminowy zakaz korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej (bezterminowa odmowa wstępu) materializujący się w piśmie Burmistrza Głogowa Małopolskiego z dnia 13 lipca 2021 r. stanowi akt, o którym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego trzeba podkreślić, o czym mowa jeszcze dalej – z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25). Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29), to zestawiając powyższe z formą, treścią oraz istotą kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie działania administracji publicznej za uzasadniony należało uznać wniosek, że działanie organu polegające na nałożeniu na stronę bezterminowego zakazu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej (bezterminowej odmowy wstępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej) nastąpiło w formie aktu, o którym mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jeżeli w korespondencji do powyższego podkreślić, że wynikanie uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje swoim zakresem pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa, jako źródle tego uprawnienia lub obowiązku, to nie sposób jest zasadnie – a co za tym idzie skutecznie – podważać stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że "[...] Niewątpliwie indywidualne i konkretne akty ustalające lub kształtujące zakres uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (w tym członka gminnej wspólnoty samorządowej) w sferze korzystania z gminnych terenów rekreacyjnych, obiektów i urządzeń sportowych są niejurysdykcyjnymi aktami jednostkowymi podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uprawnienia i obowiązki mieszkańców gminy (jako członków gminnej wspólnoty samorządowej) w powyższej sferze wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 10 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [...] zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których w szczególności należą sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, oraz utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. [...]., a w konsekwencji zasadności tego wniosku, że "[...] organ przez wiążące rozstrzygnięcie, że strona skarżąca zostaje pozbawiona od dnia 7 czerwca 2021 r. (a więc od dnia podpisania "polecenia" przez Kierownika Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji) na czas nieokreślony ("do odwołania") prawa wstępu na krytą pływalnię, stanowiącą gminny obiekt użyteczności publicznej (obiekt sportowy), ukształtował bezpośrednio i negatywnie sytuację prawną skarżącego wynikającą z przepisów prawa w ten sposób, że ustanowił w istocie bezterminowy zakaz korzystania z tego obiektu." Zwłaszcza, że – jak wynika z przywołanego stanowiska – źródła oraz treści praw i obowiązków strony Sąd I instancji upatrywał w istocie wypowiedzi normatywnej wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w relacji do której trzeba podnieść, że art. 166 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza – jak się podkreśla – możność zaspokajania indywidualnych potrzeb członka wspólnoty samorządowej, co oznacza, że można opowiedzieć się za zaspokajaniem indywidualnych potrzeb mieszkańców, mających charakter publiczny, z wyłączeniem jednak indywidualnych potrzeb mieszkańców, nie mających takiego charakteru (zob. M. Augustyniak, T. Moll, t. 1 do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, ABC 2010).

Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowany akt został wydany z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – albowiem przyjął, że "Jeżeli gminna jednostka samorządu terytorialnego zmierza do wprowadzenia określonych zasad lub trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w szczególności przez wprowadzenie zasad i zakresu korzystania z uprawnień lub przez nałożenie obowiązków na podmioty zewnętrzne (w szczególności mieszkańców gminy), to zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organ stanowiący właściwej gminy ma obowiązek ustalenia powyższych zasad i trybu w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.", a w konsekwencji, że "Tylko na podstawie tego rodzaju aktu lokalnego prawa powszechnie obowiązującego jest możliwe i dopuszczalne wydawanie aktów indywidualno-konkretnych [...] określających zakres praw i obowiązków podmiotów korzystających lub zamierzających korzystać z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.", a ponadto, że "Zaniechanie wykonania kompetencji ustanowionej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. skutkuje tym, że nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie aktów jednostkowych ograniczających prawa lub nakładających obowiązki na podmioty zewnętrzne. Podstawą wydawania tego rodzaju aktów konkretyzujących sytuację prawną w powyższym zakresie może być bowiem tylko akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g." – co skutkowało podważeniem zgodności z prawem regulaminu korzystania z krytej pływalni "Wodnik", a co za tym idzie kompetencyjnych oraz materialnoprawnych podstaw działania organu w rozpatrywanej sprawie (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a stanowisku temu skarga kasacyjna przeciwstawia "argument", że wymieniony regulamin "[...] nie był i nie musiał być wprowadzony jako akt prawa miejscowego [...], lecz stanowił wyłącznie wewnętrzną instrukcję zachowania się na pływalni [...]", i który to "argument" w ogóle nie został osadzony na gruncie normatywnych, ani też w żaden inny sposób do niego odniesiony (zob. s. 4 skargi kasacyjnej), i co więcej, nie zarzuca naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – bo nic takiego nie wynika, ani z jej petitum, ani z jej uzasadnienia, i to w sytuacji, gdy wymieniony przepis prawa stanowił istoty element kształtowania oceny odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanego działania administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie – to wniosek odnośnie do braku podstaw, aby ocenę tę uznać za nieprawidłową, należy uznać za tym bardziej uzasadniony.

Prawidłowości tej oceny skarga kasacyjna bowiem nie podważa. Również w tym aspekcie, który miałby odnosić się – jak eksponuje to skarżący kasacyjnie organ – do braku uwzględnienia charakteru sprawy.

Jeżeli bowiem – co trzeba podkreślić – omawiane zarzuty kasacyjne nie podważają, wobec ich deficytów, stanowiska Sądu I instancji odnośnie do charakteru kontrolowanego aktu, podstaw jego wydania – a w istocie rzeczy braku tychże podstaw, a to w relacji do argumentu z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, którego znaczenia skarżący kasacyjnie organ nie podważa – ani też, co istotne w kontekście treści oraz istoty tego aktu, charakteru jego skutków wyrażających się w nałożeniu na stronę, jako członka wspólnoty samorządowej, obowiązku polegającego na bezterminowym (bo na czas nieokreślony i do "do odwołania") zakazie (pozbawieniu prawa) korzystania z krytej pływalni stanowiącej gminny obiekt użyteczności publicznej, to wobec tak bezpośrednio i negatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej strony w relacji do wynikających z przepisów prawa jej praw i obowiązków, nie sposób jest istoty spornej w sprawie kwestii sprowadzać wyłącznie do wymiaru sugerowanego przez organ administracji, a mianowicie odmowy sprzedaży przez Gminę (jako przedsiębiorcę) usługi mającej polegać na odpłatnym korzystaniu z krytej pływalni, co w konsekwencji miałoby uzasadniać ocenę, że rozpatrywana sprawa ma charakter cywilny.

Zwłaszcza, że nic takiego nie wynika z treści kontrolowanego aktu z dnia 13 lipca 2021 r., ani też poprzedzającego go pisma z dnia 7 czerwca 2021 r. Nie mają one bowiem – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z ich treści oraz, co nie mniej istotne, kontekstu towarzyszącego ich wygenerowaniu – cech oświadczeń o odmowie sprzedaży usługi (zwłaszcza, że musiałyby temu towarzyszyć, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, inne jeszcze okoliczności, których skarżący kasacyjnie organ jednak nie podnosi), lecz adresują do strony skarżącej kategoryczny i bezterminowy zakaz wstępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej. Jeżeli tak, to w relacji do okoliczności stanu faktycznego, na gruncie którego został wydany przywoływany w skardze kasacyjnej judykat Sądu Najwyższego w sprawie V CSK 366/11, wyrażony w nim pogląd nie może być uznany za przydatny dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 9 ustawy o samorządzie gminnym podkreślić, że przepis ten stanowiąc o prowadzeniu działalności gospodarczej przez gminę, w poszczególnych jego jednostkach redakcyjnych określa (różne) sposoby realizowania zadań gminy, a w tym kontekście skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje, ani też nie precyzuje w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać – o czym mowa było na wstępie w zakresie odnoszącym się do wymogów towarzyszących stawianym w skardze kasacyjnej zarzutom – o naruszenie którego przepisu prawa (rekonstruowanej z niego normy prawnej) miałoby chodzić, ani też formy zarzucanego naruszenia, co z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do braku podstaw podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji tak stawianego zarzutu, który nie może być tym samym uznany za skuteczny. W tym też kontekście nie można tracić z pola widzenia tego – o czym była mowa powyżej – że skarga kasacyjna nie podnosi również zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – który stanowił istotną przesłankę oceny odnośnie braku zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie – ani też zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (zob. w tej mierze np. K. Bandarzewski, t. 12 oraz t. 8 do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, w: P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022).

Znaczenie konsekwencji wynikających z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, a inicjowane nią postępowanie podlega zasadzie dyspozycyjności – o czym mowa była na wstępie – nie pozostaje również bez wpływy na wniosek, że skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogą odnieść zarzuty z pkt 5 i pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty te, ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie podważają bowiem prawidłowości oceny Sądu I instancji, z której wynika, że uchybienie terminu do wniesienia skargi na zaskarżony akt nastąpiło bez winy strony.

Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W relacji do treści oraz istoty przywołanego przepisu prawa, w tym również konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakłada on istnienie pewnej dyskrecjonalności w zakresie odnoszącym się do "uznania braku winy w zachowaniu terminu do wniesienia skargi", co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – jest motywowane samymi kryteriami charakteryzującymi tę kategorię działań administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście tym, że istotą skargi wnoszonej na tej podstawie jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

Jeżeli tak, to nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że za kluczową okoliczność z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, uznał obiektywną okoliczność braku pouczenia strony o możliwości zaskarżenia wydanego aktu do sądu administracyjnego (zob. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argumentacja prezentowana przez skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu omawianych zarzutów. Nie jest ona bowiem przydatna dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku o czym trzeba wnioskować na tej podstawie, że została osadzona na gruncie art. 86 i art. 87 p.p.s.a., co nie mniej jasno wynika również z przywoływanego przez organ administracji judykatu NSA w sprawie II GZ 299/12. Jeżeli tak, to nie może ona służyć skutecznemu podważeniu prawidłowości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, a inicjowane nią postępowanie podlega zasadzie dyspozycyjności – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.