Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 109/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 10,  art. 77  par.  1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c",  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przeznaczenia lasu na cele nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie administracyjnych akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" do Marszałka Województwa wpłynął wniosek Burmistrza "[...]" działającego w imieniu Gminy "[...]" o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne "[...]" gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę lokalnego portu lotniczego dla obsługi aglomeracji "[...]" w gminie "[...]", znajdujących się w obrębach geodezyjnych: obręb "[...]" – "[...]" ha, obręb "[...]" – "[...]" ha oraz obręb "[...]" – "[...]" ha.

Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienie Marszałka Województwa Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne "[...]" ha lasu nie będących własnością Skarbu Państwa, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", obręb "[...]", "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje łącznie około "[...]" ha gruntów rolnych i leśnych zlokalizowanych pomiędzy drogami krajowymi Nr "[...]" i "[...]" w obrębach geodezyjnych "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Część terenu objętego projektem planu znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu. Te walory przesądziły o tym, że w rejonie tym zlokalizowano Wojewódzki Szpital Rehabilitacyjny dla dzieci. Ponieważ szpital znajduje się w odległości ok. jednego kilometra od skraju planowanego lotniska, tak bliskie sąsiedztwo spowoduje wystąpienie dużego hałasu, jaki emitują startujące i lądujące samoloty, co z kolei wpłynie niekorzystnie na pacjentów szpitala. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ze względu na naruszenie norm procesowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", ponownie odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne "[...]" ha lasu nie będącego własnością Skarbu Państwa, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", obręb "[...]", "[...]" i "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 7 ust 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Argumentował m.in., iż w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że wszystkie argumenty, które zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji odmownej, w przedmiotowej sprawie nadal są aktualne. Dodatkowo ustalono, że Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę o zatwierdzeniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "[...]" - Obszar Miasta i Tereny Wiejskie. Wniosek o uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej został złożony w dniu "[...]" i stwierdza się w nim zgodność projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, co było nieprawdą. Nadto, kolejną okolicznością przemawiającą za podtrzymaniem pierwotnego stanowiska w sprawie, jest decyzja Ministra Środowiska. Wskazany organ w decyzji z dnia "[...]", znak: "[...]", nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne "[...]" ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, które to grunty stanowią część tego samego projektu planu.

Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza "[...]" od decyzji z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniosło m.in., że ustawa ochronie gruntów rolnych i leśnych ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega również na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Ponadto, decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Podkreśliło, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności, co oznacza, że to na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym również słusznego interesu strony i interesu społecznego. Wszechstronne rozważenie przesłanek pozbawia decyzji przymiotu dowolności. Wskazało, że część terenu objętego projektem planu znajduje się na terenach objętych formami ochrony ustanowionymi zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. Ponadto, planowana lokalizacja portu lotniczego niekorzystnie wpłynie na zlokalizowany w tym rejonie Szpital Rehabilitacyjny dla Dzieci. Konkludując podniosło, że organ administracji wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, ma prawo do ważenia interesów strony i interesu społecznego. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa uznał, że interesem, który w pierwszej mierze należy chronić jest zdrowie i możliwość leczenia pacjentów Szpitala Rehabilitacyjnego dla Dzieci oraz środowisko, zwłaszcza w obszarach objętych prawnymi formami ochrony.

W skardze na tę decyzję Burmistrz "[...]" wniósł o jej uchylenie z powodu braku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego oraz w konsekwencji braku właściwego uzasadnienia merytorycznego. Podniósł, iż w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku, Marszałek Województwa stwierdził, że wszystkie argumenty, które wzięto pod uwagę przy wydawaniu decyzji odmownej są nadal aktualne. Głównym powodem odmowy jest stwierdzenie, że planowana lokalizacja portu lotniczego niekorzystnie wpłynie na Szpital Rehabilitacyjny dla Dzieci, tj. obawa o wpływ hałasu oraz możliwość bardzo negatywnego wpływu na zmianę warunków naturalnych, w tym klimatycznych. Podniósł, że stwierdzenie to jest domniemaniem nie popartym merytoryczną analizą i nie mającym odzwierciedlenia w dokumentach. Argumentował m.in., że nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia stwierdzenie, że lotnisko spowoduje natężenie hałasu wpływającego niekorzystnie na pacjentów Szpitala Rehabilitacyjnego. Prognoza bowiem oddziaływania na środowisko ustalona do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zawierająca analizę przewidywanego znaczącego oddziaływania na środowisko, poszczególne jego elementy oraz plan uciążliwości hałasu dla pasa startowego, wyróżniając najistotniejszą uciążliwość – hałas) wyklucza taką ewentualność. Ponadto, z całej powierzchni objętej projektem planu (ok. "[...]"ha) tylko "[...]"% znajduje się w obrębie terenów objętych ochroną krajobrazu - tę część terenu przeznacza się pod zieleń leśną (istniejące lasy), zieleń chronioną (istniejące łąki i pastwiska) i pod uprawy rolne. Poza tym, w obrębie terenu przeznaczonego pod lotnisko, projekt planu wyznacza strefy zieleni do pozostawienia w stanie naturalnym, co oznacza, że lokalizacja lotniska została wybrana w oparciu o szczegółowe rozpoznanie uwarunkowań przyrodniczych. Podkreślił, że budowa lokalnego portu lotniczego obsługującego aglomerację olsztyńską jest niezbędna dla rozwoju regionalnego, a także miasta i gminy "[...]". Reasumując wskazał, że podstawą oceny wpływu projektowanego portu lotniczego na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, jest prognoza oddziaływania na środowisko opracowana w ramach przeprowadzonej strategicznej oceny na etapie sporządzania planu miejscowego. Tymczasem organ odwoławczy uznał wyłącznie racje Marszałka Województwa oparte jedynie na domniemaniach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności, zgodności z zasadami współżycia społecznego czy celowości, a jedynie bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w sposób o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. tj. stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego), czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji były przepisy ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. po uzyskaniu zgody marszałka województwa. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonych decyzji wykazała, iż podjęte one zostały z naruszeniem prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu między stronami w omawianej sprawie pozostawała kwestia możliwości przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne. Organ pierwszej instancji odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne "[...]" ha lasu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oparł się m.in. na argumentach zawartych w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia "[...]". Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję marszałka, przytoczył w całości argumenty organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołania. Zauważenia w niniejszej sprawie wymaga również okoliczność, że uchylając decyzję marszałka z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia "[...]") wskazało, że: "organ administracji publicznej, działając w ramach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego organ winien dokonać rzetelnej analizy sytuacji faktycznej i prawnej sprawy i dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, również tych podnoszonych w odwołaniu strony, podjąć stosowną decyzję".

W związku z tym wskazać należy, iż obowiązkiem marszałka było, stosownie do przepisów k.p.a., ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem strony skarżącej z dnia "[...]", z dochowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dodatkowo odniesienie się do zarzutów jakie strona ta stawiała rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji z dnia "[...]", a nadto, uwzględnieniu wytycznych zawartych w kasacyjnym orzeczeniu Kolegium z dnia "[...]". Ustalenia faktyczne prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie takie realizować powinno wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu (w tym także odwoławczego) nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie odpowiada wskazanym wyżej kryteriom i nosi znamiona całkowitej dowolności. Marszałek podejmując własną decyzję nie rozpoznał ponownie, zawisłej w wyniku wniosku strony, sprawy administracyjnej, nie poczynił ustaleń faktycznych, nie przeprowadził oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ani nie uzasadnił przekonująco motywów swego rozstrzygnięcia. Tym samym więc jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Już jako zupełnie dowolne uznać należy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że "wszystkie argumenty, które zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji odmownej, w przedmiotowej sprawie są nadal aktualne". Gdyby powyższe argumenty (zawarte w uzasadnieniu decyzji organu z dnia "[...]") były faktycznie poddane wnikliwej analizie i ocenie w toku postępowania, to Kolegium nie orzekałoby wobec nich kasacyjnie (decyzja z dnia "[...]"), nakazując przeprowadzić konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiłyby podstawę rzetelnego rozstrzygnięcia. Tym samym powoływanie się przez Marszałka na argumenty orzeczenia wyeliminowanego z obrotu prawnego jest w zupełności nietrafne. Również niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu własnej decyzji wskazał, że "aczkolwiek poprzednia decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w celu uzupełnienia jej uzasadnienia, to mimo wszystko należy sięgnąć do uzasadnienia powyższej decyzji". Pomijając już tylko okoliczność, że to właśnie Kolegium zakwestionowało uprzednio zasadność argumentów organu pierwszej instancji, wskazać również trzeba, że dodatkowo nie odniosło się ono do zarzutów odwołania. Powyższe musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że okolicznością, która przede wszystkim spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych orzeczeń było naruszenie przez organy jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału w postępowaniu zgodnie, z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 k.p.a.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organy naruszyły powyższą zasadę, bowiem z administracyjnych akt sprawy wynika, że Marszałek powiadomił jedynie uczestników postępowania o toczącym się postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że prowadząc postępowanie pierwszoinstncyjne, jak i odwoławcze, organy pouczyły strony o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zawiadomiły uczestników o przystąpieniu do fazy rozstrzygnięcia, a co najważniejsze, doręczyły im własne orzeczenia. Tym samym strony zostały pozbawione prawa do zajęcia stanowiska odnośnie całości dowodów i materiałów zawartych w aktach sprawy, co niewątpliwie w danej sprawie mogło mieć wpływ na treść orzeczeń organów i kształt całego postępowania.

Podsumowując rozważania - legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 k.p.a., to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Dlatego też rozpoznając ponowie wniosek, organ pierwszej instancji winien uczynić zadość zarówno zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., jak również innym zasadom postępowania administracyjnego – w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.

Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.