Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 105/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6d ust. 1, art. 92 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej "Gminy") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także "WIOŚ") z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], wymierzającej Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za niezorganizowanie przez Burmistrza Gminy przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, uchylił decyzję w całości i wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niewykonanie obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.), dalej także "ustawy z 1996 r." albo "ustawy".

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W dniach od [...] sierpnia do [...] września 2013 r. WIOŚ przeprowadził w Gminie B. kontrolę planową kontrolę, mającą na celu sprawdzenie realizacji zadań własnych w 10% gmin w zakresie wynikającym ze znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W trakcie tej kontroli ustalono, że Burmistrz Gminy nie zorganizował przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co stanowi naruszenie art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto ustalono, iż odpady komunalne odbiera od mieszkańców zakład budżetowy pn. Zakład Gospodarki Komunalnej w B., który został utworzony uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] września 1994 r., a uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nadano mu Statut. Zarządzeniem Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. powierzono zakładowi budżetowemu obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy B. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że Gmina B. nie osiągnęła w 2012 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, tym samym naruszając art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], znak: [...] podpisanym przez kontrolującego w dniu [...] września 2013 r. Strona nie podpisała protokołu z kontroli, natomiast pismem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] wniosła do niego uwagi. W piśmie strona podniosła, że Zakład Gospodarki Komunalnej w B. został powołany w celu realizacji obowiązkowych zadań własnych, m.in. utrzymania czystości i porządku w gminach. Strona uznała, że ustawodawca celowo nie zawarł w ustawie przepisu jednoznacznie wyłączającego lub ograniczającego odbiór odpadów w systemie gminnym przez gminne jednostki organizacyjne, tym samym pozostawiając gminom swobodę wyboru. Według strony adresatem wniosku o zorganizowanie przetargu są przedsiębiorcy, w związku z czym w przetargu nie mogą uczestniczyć gminne zakłady budżetowe. Dalej powołując się na przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, strona uznała, że powierzenie wykonywania zadania nie dotyczą sytuacji, w której jest ono wykonywane przez zakład budżetowy. Ponadto strona poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2009 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w B. zawarł z Samorządem Województwa [...] umowę o przyznanie pomocy [...] w ramach Działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2014 wraz z aneksami: aneks nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., aneks nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., aneks nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Na podstawie umowy Zakład Gospodarki Komunalnej zobowiązał się do realizacji projektu pn.: "Kompleksowy system selektywnej zbiórki odpadów z terenu Gminy B." w celu stworzenia systemu zbiórki i segregacji odpadów komunalnych. W piśmie strona również podniosła, że w wyniku przeprowadzenia przetargu przez Gminę B. - Zakład Gospodarki Komunalnej w B. - jako zakład budżetowy bez prawa udziału w przetargu - musiałby dokonać zwrotu wraz z odsetkami pomocy, którą otrzymał. Zgodnie z zawartą umową, unijna pomoc stanowiła 50% poniesionych kosztów kwalifikowanych. Dotacja została przekazana w jednej transzy w dniu [...] stycznia 2011 r. i wyniosła 165 654 zł. Pomoc została przyznana pod warunkiem, że tzw. ciągłość projektu, czyli czas przez jaki operacja będzie realizowana, wyniesie 5 lat od dnia dokonania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności ostatecznej (§ 5 ust. 1 pkt 5a umowy), tj. od dnia [...] stycznia 2011 r.

3. W odpowiedzi na pismo strony z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] zawierającego uzasadnienie odmowy podpisania protokołu Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odniósł się do stanowiska strony i wyjaśnił, że podstawową metodą wykładni przepisów prawa jest metoda wykładni gramatycznej, która jedynie w przypadku braku precyzji odpowiednich przepisów prawa powinna być uzupełniana o wykładnię celowościową lub systemową. W przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności art. 6d ust. 1, art. 9z ust. 4, art. 9zb ust. 2 są zredagowane przez ustawodawcę w sposób jasny i precyzyjny oraz w sposób konkretny określają obowiązki wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie zorganizowania przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż bezspornym jest, że zorganizowanie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jest zadaniem gminy, co wynika wprost z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Zaznaczył również, że dokonując interpretacji przepisów prawa należy zawsze brać pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy, tj. takie skonstruowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, o czym świadczyć może treść art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. [...] WIOŚ odniósł się również do argumentu strony dotyczącego udziału w projekcie unijnym dotyczącym gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach, finansowanym z funduszy unijnych przed wejściem w życie przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ I instancji podniósł, że argument ten nie powoduje ustawowego zwolnienia z przeprowadzenia przetargu, natomiast może mieć znaczenie przy prowadzeniu przez niego ewentualnych dalszych działań pokontrolnych.

4. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 9z ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, GIOŚ wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10000 zł za niezorganizowanie przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

5. Pismem z dnia [...] października 2013 r., uzupełnionym późniejszym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Gmina odwołała się od decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2013 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie art. 9z ust. 4 w związku z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 12 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) i art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Ponadto strona zarzuca decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Uzasadniając odwołanie strona podniosła w szczególności, co następuje:

1. Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nowelizująca ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dokonała żadnej zmiany w sferze zadań własnych gmin, określanych przepisami ustrojowymi. Nadal zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

2. Istotne znaczenie należy w tym kontekście przypisać przepisowi art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, w którym uregulowano sposób realizacji zadań gminy poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych i zawieranie umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą, wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Zadania własne mające na celu utrzymanie czystości i porządku są zadaniami własnymi gminy, realizowanymi w sferze użyteczności publicznej i służą zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych w sposób nieprzerwany i ciągły. Ustawa nowelizująca nie dokonała zmiany w zakresie uregulowanym przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), w której art. 14 stanowi, że zadania odnoszące się do zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, mogą w dalszym ciągu być realizowane przez samorządowe zakłady budżetowe. W ustawie o gospodarce komunalnej nie dokonano zmian ustawą nowelizowaną i zgodnie z art. 1 ust. 2 gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W ustawie o gospodarce komunalnej ustawodawca stwierdza, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Zdaniem strony oznacza to, że wybór formy organizacyjno-prawnej dla prowadzenia działalności gminy w sferze użyteczności publicznej pozostawiony został wyłącznie jej organom, a zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej jedynie zadania, które nie mieszczą się w sferze użyteczności publicznej, nie mogą być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy. W związku z tym, że utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, zdaniem strony gmina musi podejmować wszelkie możliwe działania służące wykonaniu obowiązku, zaś o wyborze formuły prawnej wykonania zadania decyduje gmina (jej organy), chyba że ustawodawca w sposób wyraźny jakąś formułę wskazał bądź wykluczył.

3. Przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy wykładać w ten sposób, że podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych jest w szczególności przedsiębiorca posiadający wpis do rejestru działalności regulowanej, natomiast "przedsiębiorca" obejmuje także tzw. spółkę gminną (spółkę prawa handlowego z udziałem gminy), która musi posiadać wpis do rejestru. Obowiązek posiadania wpisu do rejestru nie obejmuje natomiast jednostki organizacyjnej gminy mającej status zakładu budżetowego. Zdaniem strony, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz postanowienia art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy twierdzić, iż ustawodawca celowo nie zawarł w ustawie przepisu wyraźnie wyłączającego bądź ograniczającego możliwości wykonywania odbioru odpadów w systemie gminnym przez gminne jednostki organizacyjne, a więc tym samym pozostawił w tej mierze swobodę wyboru gminom. Według strony przepis art. 6d ust. 1 ma w tej koncepcji taki sens, że w przypadku zlecenia wykonywania zadań podmiotom zewnętrznym, gmina nie działa w oparciu o zasady ogólne wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej (art. 3 ust. 1), ale zalecenia takiego może dokonać tylko w oparciu o przepisy o zamówieniach publicznych, udzielając zamówienia jedynie poprzez zastosowanie jednej z przewidzianych tymi przepisami form działania, czyli poprzez formę przetargu. Przepis wyłącza postanowienia ustawy o gospodarce komunalnej, ale tylko w kontekście możliwości wyboru przez organ gminy sposobu przekazania zadania do wykonywania przez podmiot zewnętrzny, nie zawiera natomiast stwierdzenia wykluczającego samodzielne wykonywanie tego zadania przez gminę, a więc poprzez jej własny zakład budżetowy. W związku z tym strona wywodzi, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wykluczają możliwości samodzielnego wykonywania przez gminę zadania polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w ramach tzw. systemu gminnego.

4. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U.UE.L.2014.94.65) w związku z art. 288 zd. 2 i zd. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), poprzez niezastosowanie przepisu art. 12 dyrektywy wynikające z zasady pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, bowiem norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom, a w interesie prawnym strony mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznej normy dyrektywy. Strona pismem ponownie wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na zmiany stanu prawnego, tj. wejścia w życie w dniu 18 kwietnia 2014 r. art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/LJE z dnia 26 lutego 2014 r. w toku postępowania administracyjnego po wydaniu decyzji organu I instancji.

III. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. GIOŚ rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji WIOŚ z dnia [...] października 2013 r., orzekając jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że "wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów". Tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych.

W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1", zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego.

Słuszne jest zatem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska co do obligatoryjności zorganizowania przez Gminę przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

2. Wskazana wyżej ocena koresponduje z orzecznictwem sądowym (por. wyroki tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2115/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13).

3. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią Lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i przepisów ustawy o samorządzie gminnych. Odnosząc się natomiast do cytowanego w odwołaniu art. 14 ustawy o finansach publicznych należy podnieść, że dotyczy on wykonywania przez samorządowe zakłady budżetowe zadania w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W przepisie tym nie ma mowy o zadaniu dotyczącym odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedynie o ich unieszkodliwianiu, zatem w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obligatoryjne jest wyłonienie w drodze przetargu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

4. Rada Miasta S. i grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 6d ust. 1 i 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (sygn. akt KI 7/12). W dniu 28 listopada 2013 r. wniosek został rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że "art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

5. Niewypełnienie przez Gminę obowiązku zorganizowania przetargu nie wiązało się natomiast z zaprzestaniem wykonywania pozostałych obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami i nie spowodowało negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne ani zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Niemniej jednak należy zaznaczyć, iż nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2012 r., stanowi jednocześnie naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 645). Tym samym świadczy to o nie w pełni skutecznym zarządzaniu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie B., zatem stwarza to, zgodnie z art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodatkową przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej za niezorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców.

6. Odnosząc się do argumentu strony podniesionego w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., stanowiącego uzupełnienie zarzutów odwołania od decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], należy wskazać, że art. 90 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. stanowi, że państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r." Zatem twierdzenie strony, jakoby organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie ze względu na fakt zmiany przepisów prawa unijnego, a w szczególności wprowadzenie przepisu art. 12, jest całkowicie chybiony. Zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze C- 236/92 Comitate di Coordinamento per la Difesa Della Cava v Regione Lombardia ,jeśli przepisy dyrektywy wydają się być odnośnie ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne jednostka może polegać na treści takich przepisów względem Państwa, gdy Państwo to nie wprowadziło takich przepisów do prawa wewnętrznego w terminie przewidzianym w dyrektywie lub też wprowadziło dyrektywę nieprawidłowo". Zatem w opinii organu II instancji do czasu implementacji przepisów dyrektywy do prawodawstwa krajowego, jej zapisy mogą stanowić pewną wskazówkę postępowania na przyszłość i nie mogą być rozumiane jako podstawa do rezygnacji z przeprowadzenia przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast bezpośrednie stosowanie niewdrożonej dyrektywy przed upływem terminu na jej implementację, tj. 18 kwietnia 2016 r., nie ma oparcia w przepisach prawa. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż argumentacja strony nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ organ I instancji stwierdził, że Burmistrz Gminy B. nie przeprowadził przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, naruszając tym samym art. 6d ust. 1 ustawy p utrzymaniu czystości i porządku w gminach w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od [...]22 sierpnia do [...] września 2013 r., zatem przed wejściem w życie dyrektywy 2014/24/UE. Zatem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu orzeczenia zobligowany był wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w momencie stwierdzenia naruszenia i odnotowania go w protokole z kontroli. Zatem organ II instancji nie znalazł przesłanek do zastosowania przepisów dyrektywy jako nadrzędnych w stosunku do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] listopada 2015 r., podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę 2004/18AA/E (Dz.U.UE.L.2014.94.65) w związku z :

- art. 288 zd. 2 i zd.3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

- art. 91 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (j.t.Dz.U.Nr z 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.), polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej poprzez niezastosowanie przepisu art. 12 Dyrektywy, w sytuacji, w której obowiązek stosowania tej regulacji wynika z zasady pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, bowiem norma Dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom, a zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 Konstytucji RP "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.", co oznacza, że przepis art.6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 0-t-Dz.U. z 2013r. poz. 1399), mimo swego obowiązywania nie będzie miał zastosowania, bowiem pierwszeństwo w zastosowaniu będą miały zapisy art. 12 Dyrektywy 2014/14/UE.

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów z powodu których organ odwoławczy nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania z powodu zmiany stanu prawnego w toku postępowania poprzez zastosowanie art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w toku postępowania administracyjnego po wydaniu Decyzji Organu I instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż skoro nie upłynął jeszcze termin na implementację Dyrektywy tj. 18 kwietnia 2016 r., to nie jest możliwe bezpośrednie stosowanie Dyrektywy pomimo iż skarżąca w uzasadnieniu odwołania (str. 5 pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowiącego uzupełnienie zarzutów Odwołania) podkreśliła : Kwestia ta zdaje się rozwiązania w pk-cie 31 uzasadnienia Dyrektywy, który mówi : "Zastosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych nie powinno jednak zakłócać swobody organów publicznych w zakresie wykonywania powierzonych im zadań dotyczących usług publicznych poprzez wykorzystanie ich własnych zasobów, co obejmuje możliwość współpracy z innymi organami publicznymi", zaś Europejski Trybunał Sprawiedliwości przyjął zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego tj. może ono wywierać bezpośredni skutek mimo że nie zostało włączone do krajowego systemu prawnego, od momentu wejścia w życie Dyrektywy, czyli w niniejszej sprawie od dnia 18 kwietnia 2014 r. Nadto, aby osiągnąć możliwie jednolite i efektywne stosowanie prawa wspólnotowego - wówczas, gdy wpisane jest ono "tylko" do dyrektywy - Trybunał oświadczył, że państwo nie może wobec obywateli powoływać się na nie wdrożoną dyrektywę, odwrotnie zaś, o ile ustalenia w dyrektywie zawierają jasne, kompletne i bezwarunkowe obowiązki działania lub zaniechania działania ze strony państwa, to pojedyncze podmioty mogą się przeciwko państwom członkowskim bezpośrednio powoływać na te postanowienia dyrektywy.

Uzasadniając zarzuty skargi, Gmina wskazała w szczególności, co następuje:

1. W myśl zasady pierwszeństwa, normy krajowe, niezgodne z prawem wspólnotowym przestają obowiązywać (tzw. pierwszeństwo obowiązywania), albo wprawdzie nadal obowiązują, ale nie mogą być w konkretnym przypadku stosowane (tzw. pierwszeństwo stosowania), oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sadu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 : "zasada pierwszeństwa prawa unijnego zobowiązuje organ administracyjny i sąd krajowy do stosowania tego prawa i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.").

Zaś w myśl zasady prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, normy krajowe należy interpretować w zgodzie z prawem wspólnotowym, niedopuszczalna jest jednak wykładnia prawa krajowego contra legem. Zwrócić też uwagę należy na istniejące miedzy tymi zasadami powiązania. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem wspólnotowym jest sposobem uniknięcia niekorzystnych następstw wynikających z zasady pierwszeństwa, czyli odmowy zastosowania normy prawa krajowego. Odpowiednia wykładnia pozwala bowiem na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym przestają one być niezgodne z normami prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji, skoro nie wystąpi kolizja między normami, nie będzie też potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. To oznacza, iż w pierwszej kolejności należy podjąć próbę stosownej wykładni prawa krajowego, a dopiero, gdy wykładnia ta nie będzie w stanie wyeliminować niezgodności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, odmówić zastosowania prawa krajowego (szerzej zob. J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej, zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 254 i n. oraz s. 289 i n.).

2. Zgodnie z treścią art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U.UE.L.2014.94.65): "Zamówienie publiczne udzielone przez instytucję zamawiającą osobie prawa prywatnego lub publicznego nie jest objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, jeżeli spełnione są wszystkie następujące warunki:

- instytucja zamawiająca sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do kontroli, jaką sprawuje nad własnymi jednostkami;

- ponad 80 % działalności kontrolowanej osoby prawnej jest prowadzone w ramach wykonywania zadań powierzonych jej przez instytucję zamawiającą sprawującą kontrolę lub przez inne osoby prawne kontrolowane przez tę instytucję zamawiającą; oraz w kontrolowanej osobie prawnej nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego, z wyjątkiem form udziału kapitału prywatnego o charakterze niekontrolującym i nieblokującym, wymaganych na mocy krajowych przepisów ustawowych, zgodnie z Traktatami, oraz nie wywierających decydującego wpływu na kontrolowaną osobę prawną".

3. Przepis art. 91 Dyrektywy stanowi, że Dyrektywę 2004/18/WE uchyla się ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2016 r. Odniesienia do uchylonej dyrektywy należy interpretować jako odniesienia do niniejszej dyrektywy i należy je odczytywać zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XV.

4. Dyrektywa 2014/24/UE otwiera drogę do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego przepisów uprawniających gminy do udzielenia zamówienia (także zamówienia polegającego na odbiorze i zagospodarowaniu odpadów komunalnych) w trybie bezprzetargowym "swoim jednostkom" (zamówienia in house). Przepis art. 12 Dyrektywy 2014/24/UE nie ma jednakże swojego odpowiednika w prawie krajowym.

W punkcie 31 uzasadnienia do nowej dyrektywy Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zapisały: "Istnieje znaczna niepewność prawna co do tego, w jakim stopniu umowy w sprawie zamówień zawarte pomiędzy podmiotami sektora publicznego powinny podlegać przepisom dotyczącym zamówień publicznych. Stosowne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest interpretowane w różny sposób przez poszczególne państwa członkowskie, a nawet przez poszczególne instytucje zamawiające. Dlatego też konieczne jest doprecyzowanie, w jakich przypadkach umowy zawierane w obrębie sektora publicznego nie podlegają obowiązkowi stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych. (...) Zastosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych nie powinno jednak zakłócać swobody organów publicznych w zakresie wykonywania powierzonych im zadań dotyczących usług publicznych poprzez wykorzystanie ich własnych zasobów, co obejmuje możliwość współpracy z innymi . organami publicznymi".

5. Wspomniany art. 12 ma charakter bezwzględny - niczym klauzula generalna - postanawia, że w określonej w nim sytuacji nie stosuje się obligatoryjnie procedur przetargowych (sformułowanie "nie jest objęte"). Nie ma tu słowa "może" lub "możliwe jest", jeżeli dopuści do tego prawo krajowe. W ten sposób mamy do czynienia z wprowadzeniem do obiegu prawnego w państwach UE rozwiązań prawnych ukształtowanych przez orzecznictwo TSUE na wzór wiodącego orzecznictwa np. w sprawie Teckal.

6. Przepisy dyrektywy skierowane są do państw członkowskich i określają cel, który powinien zostać osiągnięty w wyznaczonym terminie, a wybór metody i sposobu realizacji celu należy do państw członkowskich. Natomiast jeżeli przepisy dyrektywy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego, to w relacji podmiot - państwo można się na nie powołać jeżeli są precyzyjne i bezwarunkowe.

Jak już wskazano, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika zasada pierwszeństwa stosowania prawa unijnego nad prawem krajowym. Także z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że każdy podmiot może wywodzić z przepisów danej dyrektywy swoje prawa wobec państwa jeżeli są to przepisy jasne i bezwarunkowe. Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji kiedy przepisy prawa polskiego nie mają swojego odpowiednika z zapisem art. 12 Dyrektywy 2014/24/UE - należy stosować prawo wspólnotowe, czy przepisy prawa krajowego. W przypadku rozporządzeń, decyzji czy zaleceń i opinii, sytuacja jest rozwiązana przez art. 249 zdanie 2, 4 i 5 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (TWE). Sprawa się komplikuje gdy chodzi o dyrektywy. Według art. 249 zdanie 3 TWE dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Kwestia ta zdaje się rozwiązania w pk-cie 31 uzasadnienia Dyrektywy, który mówi: "Zastosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych nie powinno jednak zakłócać swobody organów publicznych w zakresie wykonywania powierzonych im zadań dotyczących usług publicznych poprzez wykorzystanie ich własnych zasobów, co obejmuje możliwość współpracy z innymi organami publicznymi.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości przyjął zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, tj. może ono wywierać bezpośredni skutek mimo że nie zostało włączone do krajowego systemu prawnego, od momentu wejścia w życie Dyrektywy, czyli w niniejszej sprawie od dnia 18 kwietnia 2014 r.

Aby osiągnąć możliwie jednolite i efektywne stosowanie prawa wspólnotowego - wówczas, gdy wpisane jest ono "tylko" do dyrektywy - Trybunał oświadczył, że państwo nie może wobec obywateli powoływać się na nie wdrożoną dyrektywę. Odwrotnie zaś, o ile ustalenia w dyrektywie zawierają jasne, kompletne i bezwarunkowe obowiązki działania lub zaniechania działania ze strony państwa, to pojedyncze podmioty mogą się przeciwko państwom członkowskim bezpośrednio powoływać na te postanowienia dyrektywy. Wobec pionowej skuteczności dyrektyw Trybunał dodatkowo dokonał szerokiej wykładni pojęcia "państwo" włączając doń wszystkich przedstawicieli władzy państwowej. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 Konstytucji RP "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodowa, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami."

7. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że przepis art.6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mimo swego obowiązywania nie będzie miał zastosowania, bowiem pierwszeństwo w zastosowaniu będą miały zapisy art. 12 Dyrektywy 2014/14/UE. Nie sposób zgodzić się z interpretacją, iż nowa unijna dyrektywa ws. zamówień publicznych "nie daje gminom swobody w zlecaniu odbioru odpadów bez przetargu. Stanowisko takie, oparte jest bowiem na błędnym założeniu, że do jednoosobowych samorządowych spółek prawa handlowego odnosi się punkt 10 preambuły dyrektywy nr 2014/24/UE. Spółki te są powoływane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego. Ich działalność nadzorują organy wykonawcze tworzących je jednostek samorządu terytorialnego - czy to przez realizację przysługującego jedynemu wspólnikowi prawa kontroli, czy też powoływanie i odwoływanie członków rady nadzorczej. Stąd wprowadzającym w błąd jest stwierdzenie, że spółki te prowadzą działalność gospodarczą w zwykłych warunkach rynkowych.

Na stanowisku odmiennym stoi również Urząd Zamówień Publicznych, czemu dał wyraz w opinii, zamieszczonej 2 stycznia 2014 r. na stronie BIP, dotyczącej zlecania przez gminy usług w zakresie zarządzania nieruchomościami komunalnymi spółkom prawa handlowego tworzonym przez te gminy. Jednoznacznie stwierdza w niej, że w przypadku powierzenia przez gminę zadań własnej spółce prawa handlowego posiadającej status komunalnej osoby prawnej, w której gmina posiada cały kapitał zakładowy (100%), jest spełniony warunek posiadania przez instytucję zamawiającą kontroli analogicznej do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami. W takim bowiem przypadku gmina zachowuje wyłączną możliwość decydowania o sprawach spółki (pełną kontrole nad spółką). Tak też ww. dyrektywa definiuje "kontrolę podobną do kontroli, jaką zamawiający sprawuje nad swoim jednostkami.

Tymczasem motywów i celu, dla którego został zamieszczony w ww. dyrektywie art. 12 wyłączający przy spełnieniu określonych w nim warunków stosowanie ww. dyrektywy do zamówień publicznych udzielanych przez instytucję zamawiającą osobom prawa prywatnego lub publicznego, należy poszukiwać w punkcie 31 i 32 preambuły tejże dyrektywy, a nie w jej punkcie 10. Mianowicie, w punktach tych Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zaleciły, iż: "Zastosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych nie powinno jednak zakłócać swobody organów publicznych w zakresie wykonywania powierzonych im zadań dotyczących usług publicznych poprzez wykorzystanie ich własnych zasobów, co obejmuje możliwość współpracy z innymi organami publicznymi. (...) Procedury przewidziane w niniejszej dyrektywie nie powinny mieć zastosowania do zamówień publicznych udzielanych kontrolowanym osobom prawnym, jeżeli instytucja zamawiająca sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do kontroli, jaką sprawuje nad własnymi jednostkami, pod warunkiem że kontrolowana osoba prawna prowadzi ponad 80 % swojej działalności w ramach wykonywania zadań powierzonych jej przez kontrolującą instytucję zamawiającą lub przez inne osoby prawne kontrolowane przez tę instytucję zamawiającą, bez względu na to, kto jest beneficjentem wykonywanego zamówienia". Przy czym, co najistotniejsze, art. 12 nie dotyczy tylko podmiotów prawa publicznego (czyli m.in. podlegających zgodnie z tą dyrektywą nadzorowi władz lokalnych), ale również w takim samym stopniu osób prawa prywatnego. Stąd powoływanie się na punkt 10 preambuły jest po prostu bezprzedmiotowe.

8. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mają obowiązek implementować ww. przepis art. 12 dyrektywy nr 2014/24/UE do krajowego prawodawstwa w celu osiągnięcia rezultatu określonego w jej punkcie 31 i 32. Przepis ten jest na tyle jasno sformułowany i bezwarunkowy, ze implementacja ta powinna mieć charakter bezpośredni. Trybunał Sprawiedliwości wskazywał już wcześniej wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że przepisy dyrektyw spełniające kryteria bezpośredniego stosowania, co oznacza, że ich treść umożliwia ich jednoznaczną i precyzyjną wykładnię, powinny być bezpośrednio stosowane przez organy krajowe.

9. Bez wątpienia organ I instancji nie był obowiązany do rozpatrywania kwestii wskazanych w art. 12 dyrektywy 2014/24/UE, bowiem przepis art. 12 wszedł w życie po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. dnia 18 kwietnia 2014 r . W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji: wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r" III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

10. Organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywów z powodu których nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania z powodu zmiany stanu prawnego w toku postępowania poprzez zastosowanie art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w toku postępowania administracyjnego po wydaniu decyzji organu I instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż skoro nie upłynął jeszcze termin na implementację Dyrektywy tj. 18 kwietnia 2016r., to nie jest możliwe bezpośrednie stosowanie Dyrektywy. Przepis art. 12 Dyrektywy 2014/24/UE jest precyzyjny i bezwarunkowy oraz skierowany na przyznanie praw między określonymi podmiotami a więc rozstrzygnięcie, przyjąwszy za orzecznictwem ETS, który ustalił zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, winno zostać oparte na przepisie art. 12 Dyrektywy 2014/24/UE.

Skoro Trybunał Sprawiedliwości przyjął, że norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, zaś jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom a w interesie prawnym skarżącej mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji władz krajowych w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznych norm dyrektyw, to organ II instancji winien w motywach uzasadnienia wskazać dlaczego nie jest możliwe bezpośrednie stosowanie Dyrektywy.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją GIOŚ, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia skarżącej Gminie, na podstawie art. 9z ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kary pieniężnej w związku z niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 6d ust. 1 tej ustawy (tj. obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów). W ocenie organów obu instancji wskazane wyżej przesłanki do wymierzenia skarżącej kary zostały spełnione (aczkolwiek organy zajęły różne stanowiska co do wysokości kary). Ocenę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (uznając za zasadne ustalenie kary w takiej wysokości, jaką przyjął ostatecznie GIOŚ). Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stan faktyczny niniejszej sprawy, ustalony na postawie wyników kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w okresie [...] sierpnia – [...] września 2013 r., nie jest sporny pomiędzy stronami i sprowadza się do tego, że Gmina nie zorganizowała przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w to miejsce powierzając ten odbiór własnej jednostce organizacyjnej (zakładowi budżetowemu) nie przekształconej w spółkę prawa handlowego. Spór w sprawie dotyczy natomiast oceny prawnej takich działań Gminy, albowiem w kontrze do stanowiska organów skarżąca wywodzi niezmiennie, że działanie to jest legalne, stanowiąc prostą konsekwencję władztwa samorządowego Gminy. Tym samym Gmina zajmuje generalne stanowisko, że obowiązek zorganizowania przez daną gminę stosownego przetargu powstaje tylko w takiej sytuacji, w której gmina ta podejmie autonomiczną decyzję o powierzeniu wykonywania usług w zakresie odbioru lub odbioru i zagospodarowania odpadów podmiotom zewnętrznym, natomiast staje się bezprzedmiotowy w sytuacji, w której zgodnie z wolą gminy usługi te mają być świadczone przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną. Uznać należy, że tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje się pogodzić z ich oczywistym, jednoznacznym brzmieniem. Przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r., stanowi bowiem wyraźnie, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie przewidując ograniczeń wywodzonych przez stronę. Przyjąć należy, że ustalając zasady odbioru odpadów na obszarze gminy, ustawodawca zdecydowanie przyznał pierwszeństwo potrzebie zorganizowania tego odbioru na warunkach rynkowej konkurencyjności, nakładając na gminy obowiązek przeprowadzania stosownych przetargów. Sankcję administracyjną z tytułu niewykonania wskazanego wyżej obowiązku przewiduje art. 9z ust. 4 ustawy, obowiązujący z kolei od dnia 1 lipca 2013 r. (art.23 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. nr 152, poz.897), w myśl którego gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 6d ust. 1 - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł. Stosownie do art. 9zc ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Z przepisów ustawy należy wyprowadzić wniosek, że tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1", zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego. Sprawa niniejsza nie dotyczy takiego przypadku.

3. Nie można podzielić zarzutów skargi, że przy orzekaniu w sprawie organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego w postaci art.12 Dyrektywy z dnia 26 lutego 2014 r., dotyczącej zamówień publicznych, w sytuacji w której w ocenie Gminy z przepisu tego da się wyprowadzić autonomię gmin w decydowaniu, czy dane usługi publicznej zlecać podmiotom zewnętrznym (w ramach procedur przetargowych), czy też powierzyć bez przetargu podmiotom przez siebie kontrolowanym. Gmina podniosła w tym kontekście, że zastosowanie przez organ odwoławczy wspomnianego przepisu Dyrektywy winno nastąpić na zasadzie pierwszeństwa bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego przed niezgodną z nim normą prawa krajowego (a ściślej rzecz ujmując na zasadzie uznania mocy obowiązującej precyzyjnie i bezwarunkowo sformułowanego przepisu dyrektywy, nieimplementowanego przez ustawodawcę do prawa krajowego). Przywołując w tym kontekście również art. 249 zdanie 3 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, skarżąca wywnioskowała, że w obowiązującym porządku prawnym obligatoryjnym jest stosowanie wprost art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014 r. z jednoczesnym zaniechaniem obowiązku wynikającego z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czyli przepisów prawa krajowego. Ponadto skarżąca powołała się na opinię Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącej usług w zakresie zarządzania nieruchomościami komunalnymi spółkom prawa handlowego tworzonym przez gminy. W ocenie skarżącej w związku z tym, że przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/14/UE z dnia 26 lutego 2014 r. weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, tj. w dniu 18 kwietnia 2014 r., organ odwoławczy, rozpatrując niniejszą sprawę w toku postępowania administracyjnego, winien był uwzględnić zmieniony stan prawny i na tej podstawie uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Odnosząc się do tej argumentacji należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 90 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. "państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r.". Słusznie w tym kontekście powołał organ odwoławczy wyrok Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze C- 236/92 Comitato di Coordinamento per la Difesa Della Cava v Regione Lombardia, stwierdzający, że jeśli przepisy dyrektywy wydają się być odnośnie ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne jednostka może polegać na treści takich przepisów względem Państwa, gdy Państwo to nie wprowadziło takich przepisów do prawa wewnętrznego w terminie przewidzianym w dyrektywie lub też wprowadziło dyrektywę nieprawidłowo". Odwołując się do przepisu cytowanego przez skarżącą, tj. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2), zgodnie z którym "dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków" stwierdzić zasadnie należy, że w dacie orzekania w sprawie przez GIOŚ Polska - jako kraj członkowski Unii Europejskiej, zgodnie z art. 90 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. pozostawał w okresie objętym obowiązkiem wprowadzenia w życie jej przepisów, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w szczególności art. 6d, z którego wprost wynika obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie danej gminy, są w dalszym ciągu obowiązujące i obligują jej adresatów do ich przestrzegania. Niezależnie od wykazanego wyżej niespełnienia się w sprawie zasadniczego warunku do rozważania możliwości bezpośredniego stosowania przepisów przywołanej Dyrektywy (tj. w sytuacji nie upłynięcia w dacie orzekania przez organ odwoławczy terminu wyznaczonego na jej implementację), podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że art.12 Dyrektywy (dotyczący, tak jak cała dyrektywa, wyłącznie kwestii zamówień publicznych) nie może być uznawany za przepis pozbawiający ustawodawcę krajowego uprawnienia do nakazania jednostkom samorządu terytorialnego zlecenia realizacji określonych usług publicznych w drodze przetargu publicznego, do którego podmiot kontrolowany przez gminę może przystąpić na równi z innymi zainteresowanymi podmiotami.

4. Sąd przyłącza się również do stanowiska orzecznictwa sądowego, zapadłego w podobnych sprawach, a powołanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ślad za przywołanym przez GIOŚ wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2115/14, należy zatem przyjąć, że do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych. W myśl zaś art. 2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy. Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. Jednostki takie działają w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez gminę. Jednostki organizacyjne gminy stanowią bowiem wyłącznie formę organizacyjno-prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są dla gminy podmiotem, któremu powierza się wykonanie zadania o charakterze cywilnoprawnym. W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym i wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powierzenie przez gminę odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nieposiadającemu osobowości prawnej zakładowi budżetowemu bez przeprowadzenia przetargu pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 powołanej ustawy. "W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia na gminę kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące pierwszeństwa wykonywania zadań własnych gminy nad obowiązkiem przeprowadzenia przetargu, w sytuacji gdy (...) gmina miała obowiązek przeprowadzić przetarg i wyłącznie w ten sposób zapewnić odbiór odpadów komunalnych. W świetle powyższego nie można było skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 6d ust. 1 i art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z kolei w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13, należy zauważyć, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych ustaw, wprowadzający obowiązek zorganizowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obejmuje również gminy, które przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2012 r.) przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych odbierały te odpady. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu dotyczy wyłącznie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i to tylko tych gmin, które nie podjęły uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości.

Powyższą konstatację potwierdza również treść art. 3a ust. 2 ustawy, dotyczącego realizacji zadań polegających na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy przetarg, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zakończy się wynikiem negatywnym albo gdy nie zostanie dokonany wybór partnera prywatnego na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1 pkt 2, albo gdy nie zostanie dokonany wybór koncesjonariusza na zasadach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, gmina może samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W przypadku zadania polegającego na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przepisu zezwalającego na samodzielne realizowanie tego zadania przez gminę brak. Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści art. 6e ustawy, stanowiącego, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. i.

5. Stwierdzić należy, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią Lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i przepisów ustawy o samorządzie gminnych. Wobec powyższego zarzuty skarżącej dotyczący naruszenia przez obydwa organy przepisów wyżej przywołanych ustaw są bezpodstawne i nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym dotyczącym obowiązków gminy związanych z organizacją odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych.

6. Niezależnie od oczywistości wykazanego wyżej uchybienia przez Gminę przepisowi art.6d ust.1 ustawy z 1996 r., wiążącemu ten podmiot bezwzględnie, nie budzi zastrzeżeń Sądu zreformowanie przez GIOŚ, na korzyść skarżącej, decyzji organu I instancji poprzez obniżenie należnej kary pieniężnej do najniższej kwoty, przewidzianej art. 9z ust. 4 ustawy.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.