Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 116/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2142/15 w sprawie ze skargi G. spółka z o.o. w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz G. spółka z o.o. w K. kwotę 800 (osiemset) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2142/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów [...] w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku Grupy Producentów [...] w K., nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] we wsi K. do istniejącej na tej działce bazy magazynowo - logistycznej.

Grupa Producentów [...] w K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja nie uwzględnia interesu społecznego, a także słusznego interesu strony polegającego na tym, aby baza magazynowo - logistyczna zlokalizowana na działce nr [...] mogła funkcjonować w optymalnych warunkach. Ustalenia decyzji nie uwzględniały wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności opinii rzeczoznawcy D. D., w której wykazano niedogodności dla strony i kontrahentów korzystających z dojazdu siecią dróg niższej kategorii.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w swoim orzeczeniu z [...] marca 2015 r. Podał, że objęta wnioskiem działka nr [...] oraz działka nr [...] położone we wsi K. powstały w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza R. z [...] września 2012 r. Działka nr [...] przylega do dwóch dróg: do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi wewnętrznej, o nawierzchni gruntowej, stanowiącej własność Gminy R. (działka nr [...]). Droga wewnętrzna włącza się do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd publiczny zlokalizowany w km 79 + 708, strona prawa drogi krajowej, posiadający nawierzchnię umocnioną tłuczniem oraz przepust. Działka nr [...] sąsiaduje ponadto z działką nr [...], która z kolei graniczy z działką nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się następna droga wewnętrzna stanowiąca własność Gminy R. Droga ta posiada nawierzchnię częściowo z kostki betowej, a częściowo nawierzchnię umocnioną żużlem. Włącza się ona do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny, figurujący w Banku Danych Drogowych.

Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zakwalifikowana na mocy zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r., natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo wysokie i wynosi 14024 pojazdów na dobę i ma tendencję do wzrostu (w 2005 r. wynosiło 12362 pojazdów na dobę).

Działka nr [...] jest objęta ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r. i znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem N6PU.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), "rozporządzenie". Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje ze względu na konieczność ograniczenia dostępności drogi takiej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny lub indywidualny).

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia ogranicza dostępność drogi klasy GP ze względu na funkcję drogi tranzytowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter. Jednocześnie przepis ten nakazuje zarządcy drogi klasy GP badać alternatywne sposoby obsługi komunikacyjnej w stosunku do zjazdu z tej drogi. Nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a przylega jedynie do drogi klasy GP, zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi może być udzielone tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym poprzez ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich. Zasadniczo obsługę ruchu lokalnego winny zapewniać drogi lokalne.

Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Możliwa jest bowiem obsługa komunikacyjna prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Taki sposób obsługi działki nr [...] stanowi dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, tj. byłby zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Na gruncie tych ustaw przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bowiem nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Organ wyjaśnił, iż dołączona do wniosku opinia rzeczoznawcy nie posiada mocy wiążącej, a jedynie stanowi wzmocnienie argumentacji strony.

Odnosząc się do zarzucanego braku przejezdności drogi wewnętrznej, wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Doprowadzenie drogi wewnętrznej, do stanu umożliwiającego korzystanie z niej (podniesienie jej parametrów technicznych) leży w gestii właściciela terenu - gminy.

Organ dodał także, że przesłanką przemawiającą za uznaniem wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego za niedopuszczalną było występowanie na badanym odcinku drogi krajowej bardzo wysokiego natężenia ruchu drogowego. Miejsce usytuowania zjazdu publicznego zalicza się do miejsc niebezpiecznych w rozumieniu § 13 ust. 7 ww. rozporządzenia. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu drogowego występuje na drodze.

Odnosząc się do zarzutu, iż identyczny zjazd został wykonany w pobliżu działki nr [...] do zlokalizowanego tam supermarketu, Generalny Dyrektor wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom strony, stan faktyczny obu tych spraw był odmienny, bowiem w tym przypadku zjazd został "przeniesiony" w inne miejsce. Tymczasem na wysokości działki wnioskodawcy nr [...] zjazd nigdy nie był urządzony.

Nadto organ przypomniał, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, zarządca drogi orzeka w ramach przysługującego mu luzu decyzyjnego. Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia tych interesów. W sprawie występują dwa rozbieżne interesy: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje prawo własności działki poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że dokonał wyważenia słusznego interesu i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu.

Ponadto zauważył, iż odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Grupa Producentów [...] sp. z o. o.

W uzasadnieniu podniosła, że organ w sposób niezrozumiały odmówił lokalizacji zjazdu z drogi krajowej, bowiem materiał dowodowy wskazywał, że inna jego lokalizacja jest niecelowa i niefunkcjonalna, a co za tym idzie "nieuzasadniona" w rozumieniu powoływanych przepisów rozporządzenia. Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą polega na prowadzeniu magazynu i chłodni warzyw i owoców. Wszelkie czynności związane z załadunkiem i rozładunkiem towaru przechowywanego i przygotowywanego do sprzedaży odbywają się w obiektach znajdujących się na działce nr [...]. Istnienie bazy magazynowo - logistycznej wymaga zapewnienia komunikacji odpowiedniej ze względu na jej rozmiar i skalę. Obsługa magazynu odbywa się w przeważającej części z wykorzystaniem dużych samochodów ciężarowych, które winny mieć zapewniony swobodny dojazd do budynków znajdujących się na działce nr [...]. Zjazd z drogi krajowej nr [...] poprzez działkę [...] stanowiącą drogę wewnętrzną o nawierzchni gruntowej jest nieodpowiedni do obsługi dużego ruchu samochodów ciężarowych a organ w pierwszej decyzji sam stwierdził, że zjazd ten nie spełnia podstawowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ przekroczył granice uznania administracyjnego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Uchylił się od rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto w sposób dowolny wskazał na brak przesłanek udzielenia pozytywnej decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że faktami istotnymi w tej sprawie było: dysponowanie przez wnioskodawcę stosownym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, klasa drogi, na której miał być zlokalizowany zjazd, miejsce lokalizacji wnioskowanego zjazdu, natężenie ruchu na tym odcinku drogi, charakter projektowanego zjazdu (publiczny), możliwość innego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie istotne dla prawidłowego załatwienia sprawy okoliczności faktyczne zostały przez organ ustalone i wyjaśnione. Nie było kwestionowane, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. (ze zmianami) w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP).

Nieruchomość skarżącej składa się z działek nr [...] i [...], które powstały z podziału działki pierwotnej nr [...]. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi wewnętrznej będącej własnością Gminy R. (działka nr [...]) o nawierzchni gruntowej, która włącza się do drogi krajowej w km 79+708, poprzez zjazd publiczny o nawierzchni umocnionej tłuczniem.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r. - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. wskazano: "obsługa terenów przyległych do dróg krajowych w oparciu o sieć dróg niższej kategorii. Realizacja zjazdów z dróg krajowych wymaga uzgodnienia z zarządem drogi". Nadto Burmistrz Miasta R. w piśmie z 24 lutego 2012 r., (kierowanym do ówczesnej właścicielki działki nr [...] D W.), potwierdził, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywać się powinna drogą krajową oraz drogą gminną nr [...].

Słusznie organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Nieograniczona ilość zjazdów spowodowałaby bowiem utratę jej charakteru, poprzez brak spełnienia wymogów odpowiadających klasie drogi.

Wnioskodawca jako następca prawny ówczesnej właścicielki działki nr [...] i nr [...], musiał wiedzieć, iż poprzednio decyzją z [...] maja 2012 r. zarządca drogi nie zezwolił D. W. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr [...]. O negatywnym stanowisku zarządcy drogi krajowej, co do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] wnioskodawca wiedział na etapie podziału działki nr [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, choć nie jest to dostęp bezpośredni z drogi krajowej za pomocą zjazdu publicznego, to jest on zgodny z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a., przez nieweryfikowalne powoływanie się na dane dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...], podaniu odmiennych wartości natężenia tego ruchu w decyzjach wydanych w pierwszej i drugiej instancji oraz na braku wskazaniu źródła ich pochodzenia, Sąd pierwszej instancji podzielił wyjaśnienia organu, że dane z Generalnego Pomiaru Ruchu są ogólnie dostępne - znajdują się na stronie internetowej organu, zaś podanie w wydanych decyzjach odmiennych wartości natężenia ruchu drogowego było konsekwencją oczywistej omyłki.

Oceniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasadności i możliwości wykorzystania drogi na działce nr [...] jako dojazdu do nieruchomości nr [...] Wojewódzki Sąd wskazał, że w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący zarządcą drogi, jest organem wyspecjalizowanym i posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg - dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym co do stanu drogi, rodzaju nawierzchni). Skoro organ posiada widomości specjalne, to tym samym nie istniała potrzeba powoływania biegłego.

Podobnie Sąd ten ocenił zarzut polegający na uchyleniu się przez organ od oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy D. D. przedstawionej przez stronę, w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...] (nierozpatrzenie całości materiału dowodowego). Zdaniem tego Sądu organ zarówno w decyzji pierwszej jak i drugiej instancji, ustosunkował się do tej opinii, ocenił ją i wskazał, iż jego zdaniem możliwe jest podwyższenie parametrów technicznych istniejącej drogi wewnętrznej, a działanie takie leży w gestii gminy jako właściciela działki nr [...]. Nie doszło zatem do pominięcia dowodu, ale do negatywnej jego oceny. Postawiony w skardze zarzut pominięcia dowodu jest w rzeczywistości polemiką ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd podkreślił, że organ działał w ramach luzu decyzyjnego, musiałby uwzględnić słuszny interes strony, gdyby nie był sprzeczny z interesem publicznym. Natomiast jeśli interesy te są rozbieżne, organ je wyważa, co oznacza, że albo daje prymat interesowi społecznemu, albo interesowi strony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, także w tym zakresie organ dokonał rzetelnej oceny. Wyjaśnił, że zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wiąże się z wysokim natężeniem ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, posiadającym tendencję do wzrostu oraz że strona może dojeżdżać poprzez zjazd publiczny do działki sąsiedniej. Następnie organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w decyzji.

Wojewódzki Sąd przytoczył art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zarządca drogi odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ponieważ nie występuje wyjątkowa sytuacja opisana w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, skoro istnieje możliwość dojazdu do obiektów wnioskodawcy z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem tego Sądu wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (brak innego dostępu do drogi), dotyczy całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, a nie sytuacji gdy dojazd jest dla strony mniej korzystny (mniej funkcjonalny) niż wnioskowany.

Wojewódzki Sąd wskazał, że podawany przez skarżącego jako podobny przypadek zjazdu do supermarketu na działce nr [...], powstał z jednoczesną likwidacją istniejącego wcześniej zjazdu z drogi nr [...] do działki nr [...]. Zjazd został w istocie "przeniesiony" w inne miejsce, a liczba zjazdów na tym odcinku drogi krajowej nr [...] nie zwiększyła się. Zatem stan faktyczny sprawy, dotyczącej zjazdu do I. był inny niż stan faktyczny związany z lokalizacją przedmiotowego zjazdu publicznego do działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Grupa Producentów [...] w K., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż dyspozycja tego przepisu dotyczy jedynie wypadku całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną klasy GP w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu pozwala na ubieganie się o lokalizację zjazdu publicznego z drogi tej klasy również w sytuacji, gdy nieruchomość posiada dostęp do drogi tej klasy, lecz jego wykorzystanie jest niemożliwe bądź nieuzasadnione;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie uznanie, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] i prowadzonej na niej działalności gospodarczej strony jest możliwa z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, stanowi ustalenie zupełnie dowolne, zaś prawidłowa i wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na takie ustalenie, w szczególności biorąc pod uwagę charakter i zakres działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę na działce nr [...], niecelowość obsługi komunikacyjnej tej działalności przez istniejącą drogę gruntową stanowiącą własność gminy oraz fakt, iż istniejąca droga oraz zjazd nie spełniają wymogów technicznych umożliwiających wykorzystanie ich we wskazywanym przez organ zakresie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zaniechanie przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji i zaakceptowanie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione i możliwe wykorzystanie drogi gruntowej istniejącej na działce nr [...] do obsługi bazy magazynowo-logistycznej znajdującej się na działce nr [...], a nadto droga ta oraz istniejący przy niej zjazd nie spełniają podstawowych wymogów i parametrów technicznych wymaganych do obsługi komunikacyjnej działki nr [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez niezasadne zaakceptowanie przez Sąd nierównego traktowania przez organ administracji podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i różnego definiowania przez organ administracji przesłanek odmowy zezwolenia wobec podmiotów znajdujących się w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Podkreślono, że zjazd publiczny, za pomocą którego droga na działce [...] włącza się do drogi krajowej nr [...], nie spełnia podstawowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto, odnosząc się do podobnej sytuacji przy inwestycji I. wskazano, że lokalizacja zjazdu do supermarketu odbyła się wraz z wybudowaniem sygnalizacji świetlnej oraz wydatnym zmniejszeniem płynności i bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, a mimo to nie natrafiła na przeszkody stawiane w niniejszej sprawie dla lokalizacji zjazdu przez skarżącą spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż dyspozycja tego przepisu dotyczy jedynie wypadku całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną klasy GP w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu pozwala na ubieganie się o lokalizację zjazdu publicznego z drogi tej klasy również w sytuacji, gdy nieruchomość posiada dostęp do drogi tej klasy, lecz jego wykorzystanie jest niemożliwe bądź nieuzasadnione.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Z przepisu tego wynika, że dopuszczalnym jest stosowanie zjazdu publicznego na drodze klasy GP w sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dopuszcza on zatem możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi klasy tożsamej z drogą krajową (w niniejszej sprawie z drogą krajową nr [...]) również w sytuacji, gdy nieuzasadnionym jest wykorzystanie innej drogi, do której dostęp jest możliwy. Przepis ten dotyczy nie tylko sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o lokalizację zjazdu publicznego nie ma w ogóle dostępu do drogi, ale również stanów faktycznych, gdzie inny dostęp do drogi istnieje, lecz nie jest on możliwy do wykorzystania, bądź korzystanie z tego dostępu jest nieuzasadnione. Nie znajduje zatem uzasadnienia wykładnia wskazanego przepisu przedstawiona w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia uzależnił od wystąpienia jedynie takiej sytuacji, gdy dostęp do drogi klasy GP nie istnieje w ogóle. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten podał, dokonując wykładni ww. przepisu prawa, że wyjątkowa sytuacja, o jakiej w nim mowa (brak innego dostępu do drogi), dotyczy całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną, a nie sytuacji gdy dojazd jest dla strony mniej korzystny (mniej funkcjonalny) niż wnioskowany. Taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu, który umożliwia ubieganie się o lokalizację zjazdu publicznego, również w sytuacji braku możliwości wykorzystania innych dróg, lub niecelowości ich wykorzystania (na którą to sytuację w toku całego postępowania powoływał się skarżący kasacyjnie).

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że powyższe błędne założenie Sądu pierwszej instancji odnośnie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia przełożyło się bezpośrednio na zaakceptowanie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...].

W tej sytuacji za zasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W sprawie nie zostało bowiem w sposób należyty wyjaśnione i ustalone czy obsługa komunikacyjna działki nr [...] i prowadzonej na niej działalności gospodarczej strony skarżącej kasacyjnie jest możliwa z wykorzystaniem zjazdu publicznego z drogi krajowej do działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, przy uwzględnieniu charakteru i zakresu działalności gospodarczej prowadzonej przez tę stronę na działce nr [...]. Wyjaśnienia i rozważenia wymaga też celowość obsługi komunikacyjnej prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie spółkę działalności gospodarczej przez istniejącą drogę gruntową stanowiącą własność gminy oraz czy istniejąca droga oraz zjazd spełniają wymogi techniczne umożliwiające wykorzystanie ich we wskazywanym przez organ zakresie z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ich używania.

Za zasadny w tej sytuacji uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Art. 29 omawianej ustawy w ust. 4 stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie jest uzasadnione i możliwe wykorzystanie drogi gruntowej istniejącej na działce nr [...] do obsługi bazy magazynowo-logistycznej znajdującej się na działce nr [...] oraz, że droga ta oraz istniejący przy niej zjazd nie spełniają podstawowych wymogów i parametrów technicznych wymaganych do obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że działalność gospodarcza podmiotu wykorzystującego nieruchomość [...] polega na prowadzeniu magazynu i chłodni warzyw i owoców. Wszelkie czynności związane z załadunkiem i rozładunkiem towaru przechowywanego i przygotowywanego do sprzedaży odbywają się w obiektach znajdujących się na działce nr [...]. Istnienie bazy magazynowo-logistycznej wymaga więc zapewnienia komunikacji odpowiedniej ze względu na jej rozmiar i skalę. Obsługa magazynu odbywa się bowiem w przeważającej części z wykorzystaniem dużych samochodów ciężarowych, które winny mieć zapewniony swobodny dojazd do budynków znajdujących się na działce nr [...]. Rozważenia zatem wymaga, czy przedstawiana przez organ sugestia wyznaczenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] poprzez działkę [...] stanowiącą drogę wewnętrzną o nawierzchni gruntowej, nieprzeznaczoną i nieprzystosowaną do obsługi dużego ruchu samochodów ciężarowych jest zgodna z zasadami bezpieczeństwa.

Rozważenia wymaga podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że sposób skomunikowania działki [...] z drogą krajową nr [...] przez działkę nr [...] w sposób o wiele bardziej niekorzystny wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co wynika już z analizy rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Brak bezpośredniego zjazdu na działkę [...] powoduje bowiem, że cały ruch samochodów ciężarowych musi odbywać się po drodze gruntowej. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że wjazd oraz wyjazd na drogę znajdującą się na działce [...] przez obecnie istniejący zjazd musi odbywać się ze szczególną ostrożnością oraz wymaga podjęcia wielu manewrów przez kierującego pojazdem ciężarowym. Takie korzystanie ze wskazywanej przez organ oraz Sąd drogi może powodować blokowanie ruchu na drodze krajowej w obu kierunkach i realnie zmniejszać bezpieczeństwo ruchu drogowego. W wydanym wyroku brak jest jednak odniesienia się przez organ do wskazanych okoliczności wynikających z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nierozważnie ww. okoliczności oraz poprzestanie na możliwości komunikacyjnych działki nr [...] poprzez działkę nr [...] i zgodności tego rozwiązania z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadczy o uchyleniu się od rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy.

Zasadność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz uwzględnienia skargi i uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Trafnie Sąd Wojewódzki podnosi, że podawany przez skarżącego jako podobny przypadek zjazdu do supermarketu na działce nr [...], powstał z jednoczesną likwidacją istniejącego wcześniej zjazdu z drogi nr [...] do działki nr [...], czego skarżący kasacyjnie nie dostrzega. Zjazd ten został w istocie "przeniesiony" w inne miejsce, a liczba zjazdów na tym odcinku drogi krajowej nr [...] nie zwiększyła się. Zatem stan faktyczny sprawy, dotyczącej zjazdu do I. był inny niż stan faktyczny związany z lokalizacją przedmiotowego zjazdu publicznego do działki nr [...].

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.