Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 330/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a, art. 133
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skarg J.N. i Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2009r., nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargi oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 a i b, ust. 5, art. 18, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3a, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 104 kpa, orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 18.825 zł za niezabudowaną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka numer "1" o pow. 0.0448 ha obrębu [...], powstałą z podziału działki numer "2" obrębu [...], objętą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T.. Działka ta z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta T. z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Odszkodowanie zostało przyznane J. N..

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na wniosek [...] Zarządu Dróg Miejskich w dniu [...] stycznia 2008r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, przeznaczoną pod budowę odcinka drogi gminnej połączenia Alei [...] z węzłem autostrady " [...]". Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7, art. 12, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i stała się ostateczna w dniu 26 lutego 2008r. Prezydent wskazał, że działka numer "2" obręb [...] została podzielona na działki nr "3", "1", "4" obręb [...] wg projektu podziału działek sporządzonego przez R. S. i przyjętego do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. w dniu 30 maja 2007r. Wg stanu na dzień 26 lutego 2008r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. N.. Następnie rzeczoznawca majątkowy, R. W., sporządziła operat szacunkowy, określając w nim wartość rynkową niezabudowanej działki nr "1" o pow. 0.0448 ha na 18.825 zł. Rzeczoznawca podała, że wartość nieruchomości określiła podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod budowę drogi publicznej wzięła pod uwagę ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne.

Rzeczoznawca wskazała, iż dokonała analizy rynku lokalnego w zakresie obrotu nieruchomościami o cenach podobnych do działki wycenianej i określiła wartość 1m działki na 42,02 zł.

Organ l instancji podkreślił, że byłemu właścicielowi nieruchomości przejętej umożliwiono w sposób czynny udział w prowadzonym postępowaniu, a rzeczoznawca poinformował byłych właścicieli o terminie oględzin nieruchomości. Ponadto na rozprawie w dniu 29 października 2008r. osoba upoważniona przez J. N. zapoznała się ze sporządzonym operatem szacunkowym, nie wniosła żadnych uwag i wyraziła zgodę na ustalone odszkodowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wniosła J. N., która zakwestionowała ustaloną przez organ l instancji cenę jednego metra kwadratowego działki i podniosła, że w T. cena taka wynosi 70 zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Wojewody decyzję organu l instancji należało uchylić, lecz z innych powodów niż podniesione przez stronę w odwołaniu. Przedmiotowa decyzja została wydana w l instancji przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta T., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T.. Równocześnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miasta T., reprezentowana przez Prezydenta Miasta T., będąca równocześnie stroną przedmiotowego postępowania. Zdaniem Wojewody w tym zakresie należy rozważyć możliwość odpowiedniego zastosowania w przedmiotowej sprawie stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., sygn. OSP 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115). W uchwale tej NSA uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i dlatego staje się on niezdolny do załatwienia sprawy, co uprawnia organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości właściwego wojewodę, do załatwienia sprawy lub wyznaczenia do rozpatrzenia sprawy innego podległego organu. Organ II instancji uznał, że pogląd prawny prezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie i dlatego uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. z uwagi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. W związku z tym Wojewoda nie dokonał merytorycznej oceny decyzji oraz nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Następnie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa, Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania z wniosku J. N. za w/w nieruchomość.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta T., kwestionując zasadność wyłączenia Prezydenta Miasta T. od załatwienia przedmiotowej sprawy i obszernie przedstawiając argumenty przemawiające przeciwko takiemu rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę Gminy Miasta T. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że gmina nie jest legitymowana do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ organ gminy orzekał w l instancji niniejszego postępowania administracyjnego. W przypadku, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, która zdaniem Wojewody przez analogię uzasadnia wyłączenie Prezydenta Miasta T. od załatwienia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania, gdyż podmiotem zobowiązanym do zapłaty tegoż odszkodowania byłaby Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta T.. Wojewoda wskazał, że teza o konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta T. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest dyskusyjna i pozostawił rozstrzygnięcie uznaniu Sądu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła też J. N., zarzucając:

-niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że 1m2 powierzchni wywłaszczonej nieruchomości a stanowiącej własność skarżącej wynosi 42,02 zł, gdy tymczasem pozostające w bliskości działki zostały potraktowane w inny sposób;

-nieuwzględnienie położenia działki nr "1" na terenie miasta T. oraz pominięcie wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem cech transakcyjnych;

-nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu .

W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że na etapie ustalania wysokości odszkodowania pełnomocnik skarżącej zwracał uwagę na nieprawidłowe naliczenie odszkodowania, a sama skarżąca swoje stanowisko ujęła w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Skarżąca wskazała również, że wobec wcześniejszego geodezyjnego podziału działki "2" w obrębie [...] doszło do paradoksalnej sytuacji niemożliwości wykorzystania w celach gospodarczych pozostałych po podziale działek, ponieważ działka nr "1" przebiega środkiem pozostałych. Decyzja o wywłaszczeniu zapadła ponad rok temu, działka więc nie nadaje się do użytku już od dłuższego czasu. Zdaniem skarżącej uchylona decyzja nie brała pod uwagę wartości rynkowej nieruchomości, jak i momentu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a wszystkie te elementy winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę J. N. Wojewoda wskazał, że teza o konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta T. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest dyskusyjna i pozostawił rozstrzygnięcie uznaniu Sądu. Ponadto wyjaśnił, że odniesienie się do zarzutów skargi nie było możliwe, ponieważ organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 386/09 odrzucił skargę Gminy Miasta T., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T.. Sąd l instancji uznał skargę Gminy Miasta T. za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Gmina T. nie była jeszcze stroną postępowania administracyjnego, gdyż występował w nim wyłącznie Prezydent Miasta T. jako wydający decyzję w pierwszej instancji, a nie jako podmiot reprezentujący gminę na zewnątrz. WSA podniósł, że organ gminy, który w l instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Ponadto dodał, że inna jest rola procesowa organu, a inna strony, zatem nie można w tej samej sprawie najpierw występować jako organ gminy, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta T.. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu błędnego poglądu o braku uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2009r., co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy jako jedyna podstawa odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jako wnoszącą skargę jednoznacznie określono Gminę Miasta T., a Prezydenta wskazano jedynie jako organ, który ją reprezentuje. Przyjęcie przez Sąd, iż w postępowaniu administracyjnym występował jedynie Prezydent Miasta T., którego udział ograniczał się do wydania decyzji w l instancji, a nie gmina, pozostaje w całkowitej sprzeczności z merytorycznymi przesłankami decyzji Wojewody, która w całości opiera się na założeniu posiadania przez Gminę Miasta T. przymiotu strony postępowania i w konsekwencji doręczenia tej decyzji niezależnie od doręczenia dokonanego na rzecz organu działającego w l instancji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie stroną skarżącą nie jest organ administracji publicznej, lecz jednostka samorządu terytorialnego, działająca przez organ uprawniony do jej reprezentacji. Według skarżącej, Sąd l instancji nie dostrzegł w niniejszej sprawie braku tożsamości organu I instancji i skarżącego, a ponadto zaniechał zbadania, czy po stronie Gminy Miasta T. - jako wnoszącej skargę, występuje interes prawny do jej wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt l OSK 985/09 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA w Krakowie, że Prezydent Miasta T. zaskarżył przedmiotową decyzję nie jako organ gminy reprezentujący ją na zewnątrz, tylko jako organ wydający decyzję. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że stroną skarżącą nie jest organ administracji, lecz jednostka samorządu terytorialnego działająca przez organ uprawniony do jej reprezentacji. Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ppsa, bowiem nie uwzględnił interesu prawnego Gminy Miasta T. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T., przyjmując że działał on w tym zakresie wyłącznie jako organ wydający decyzję w l instancji. Diametralnie inna jest w omawianym przypadku sytuacja prawna "zwykłej" gminy i jej organu wykonawczego niż gminy - miasta na prawach powiatu i jej organu wykonawczego. W ocenie NSA prawo gminy - miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonujący równocześnie zadania starosty powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w l instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Takie stanowisko zajął też NSA w postanowieniach z dnia: 3 lipca 2008r. sygn. akt l OSK 607/08 (Lex nr 506842) i 23 października 2008r. sygn. akt l OSK 1286/08 (Lex nr 515398). NSA przyznał, iż prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego uchylającego decyzję prezydenta miasta tylko z tego powodu, że podlegał wyłączeniu w sprawie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta, nie może być utożsamiane z brakiem po stronie miasta na prawach powiatu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 ppsa ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał w pierwszej instancji decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Zdaniem NSA zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Taka właśnie konstrukcja została przyjęta w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OSP 1/03.

Uchylając postanowienie Sądu l instancji, NSA nakazał, by Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając merytorycznie skargę w zakresie określonym w art. 134 ppsa, rozważył, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T., a zatem czy w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta T. (miasta na prawach powiatu) w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, będzie miał odpowiednio zastosowanie pogląd przyjęty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OSP 1/03, tj. czy prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, jak to przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Kr 9/10 WSA w Krakowie zarządził połączenie sprawy ze skargi Gminy Miasta T. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J. N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie zapadło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylone zostało postanowienie WSA w Krakowie, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zatem mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 185 § 1 ppsa w związku z art. 197 § 2 ppsa, a w takich przypadkach ma zastosowanie art. 190 ppsa, zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro NSA przesądził, że w niniejszej sprawie Gmina Miasta T. posiada interes prawny, skarga Gminy została uznana za dopuszczalną i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd uznał, że obydwie wniesione w sprawie skargi nie są zasadne.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, powołując się jednocześnie na w/w uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T.. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, oraz w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Wyłączenie pracownika organu w przypadku pozostawania ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika obejmuje sytuacje, gdy stosunek prawny powstał na drodze czynności prawnej oraz z mocy samego prawa.

Rozważając kwestię wyłączenia organu wykonawczego gminy, trzeba mieć na uwadze specyfikę uregulowań dotyczących gminy - miasta na prawach powiatu, a ściślej jej organów wykonawczych. Sytuacja prawna tzw. "zwykłej gminy" jest bowiem różna od sytuacji prawnej gminy - miasta na prawach powiatu. Organ wykonawczy gminy - miasta na prawach powiatu pełni niejako podwójną rolę. Z jednej strony działa jako organ wykonawczy gminy, z drugiej zaś jako starosta, wyposażony przez ustawodawcę w szereg kompetencji, których nie posiada organ wykonawczy miasta -gminy niemającego statusu miasta na prawach powiatu. Niejednokrotnie zdarza się zatem, że prezydent miasta na prawach powiatu występuje w konkretnej sprawie w podwójnej roli (strony i organu rozpoznającego sprawę), tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy wówczas rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zajdzie kolizja w wykonywaniu przez prezydenta miasta na prawach powiatu uprawnień przysługujących z osobna organowi wykonawczemu gminy oraz staroście.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy uznać stanowisko Wojewody w przedmiocie zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i odpowiednio poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanej uchwale za prawidłowe i odpowiadające prawu.

Zgodnie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem uprawomocnienia się decyzji Prezydenta Miasta T. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę nr "1", należąca do J. N., przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta T. Gmina, nabywając własność przedmiotowej działki, stała się jednocześnie stroną postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą działkę. Prezydent Miasta T. - miasta na prawach powiatu - wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji, niewątpliwe działał jako starosta. Ustawodawca bowiem w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) powierzył staroście rolę organu właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji w odniesieniu do drogi gminnej. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością stała się przejęta nieruchomość.

Jednocześnie art. 12 ust. 4a stanowił, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji. Na mocy art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) pod pojęciem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rozumie się także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Zatem w przedmiotowej sprawie, organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był Prezydent Miasta T., działający w charakterze starosty. Jednak istota sprawowanego stanowiska powodowała, że był on jednocześnie organem wykonawczym Gminy Miasta T. - podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości). Należy przy tym zaznaczyć, że w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dotyczyłaby gminy niemającej statusu miasta na prawach powiatu, decyzję tę oraz decyzję ustalającą wysokość należnego stronie odszkodowania, wydawałby starosta powiatu niebędący jednocześnie organem wykonawczym zainteresowanej wynikiem postępowania gminy. Nie mielibyśmy więc do czynienia ze skumulowaniem w jednym organie uprawnień przysługujących staroście i prezydentowi/wójtowi gminy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Gminy Miasta T., tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta T.. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta T., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Gmina Miasta T., co z kolei ma wpływ na jej budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy gminy jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek gminy. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta T. nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Gminy Miasta T., ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową Gminy.

Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia i wprowadził do ustawy art. 124 ust. 8, zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Wprawdzie w niniejszej sprawie brak jest podobnego wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta T. od rozpatrzenia sprawy, to jednak wyłączenie Prezydenta Miasta T. od orzekania o wysokości odszkodowania należnego J. N. i przekazanie sprawy innemu organowi było zasadne. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze Gminy Miasta T. nie mogły zostać uwzględnione.

Nie są zasadne również zarzuty zawarte w skardze "J. N.. Skarżąca zakwestionowała w skardze jedynie wysokość oraz sposób ustalenia odszkodowania za przejętą działkę, co stanowiło zarzuty skierowane przeciwko uchylonej decyzji Prezydenta Miasta T., a nie przeciwko decyzji Wojewody. Wojewoda, uchylając decyzję organu l instancji, nie badał prawidłowości wysokości ustalonego odszkodowania, ponieważ uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organ podlegający wyłączeniu. Skoro wyłączenie Prezydenta Miasta T. zostało przez Sąd uznane za zasadne, to zarzuty podnoszone przez J. N. będą rozpatrzone przez organ, któremu sprawa została przekazana przez Wojewodę. W ten sposób kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość będzie rozpatrzona w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Na marginesie należy wyjaśnić, że decyzja Wojewody w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. nie może być uznana za niekorzystną dla skarżącej J. N.. Skarżąca wniosła bowiem w skardze o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie wysokości przysługującego jej odszkodowania. Uchylenie przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta T. i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania skutkuje tym, że decyzja Prezydenta ustalająca wysokość odszkodowania na poziomie niezadowalającym stronę traci byt prawny, a sprawa będzie rozpoznawana na nowo. Strona w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania będzie mogła zgłaszać wnioski i zastrzeżenia dotyczące wysokości należnego jej odszkodowania, a w przypadku stwierdzenia uchybień, będzie uprawniona do wniesienia środków odwoławczych.

Uznając, iż obydwie skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.