Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 86/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T., z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W sprawie ustalono, że Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102 poz. 651 ze zm.) powoływanej dalej jako u.g.n. w związku z uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie Miasta T., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Miasta T. z dnia [...] nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości 10.154,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej przy ul. A na skutek jej podziału, oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr 94/7 obręb [...], a po podziale jako działki nr: 94/9, 94/10, 94/11 i 94/12. Do uiszczenia ustalonej opłaty zobowiązał A. K.. Orzekł, że obowiązek jej wniesienia powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie wniosła A. K., żądając jej uchylenia. Wskazała, iż nie została zapoznana z całością dokumentacji dotyczącej wyceny nieruchomości tj. z wszystkimi dokumentami roboczymi, notatkami, wyliczeniami na brudnopisie, z protokołem z wizji lokalnej oraz z operatem szacunkowym, a jedynie z aneksem do operatu, czym naruszono art. 7 i art. 10 k.p.a. Dodała, że naliczenie opłaty nie jest obligatoryjne, a nikt jej nie poinformował, o fakcie podjęcia przez Radę Miasta uchwały o stosowaniu opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości. Gdyby wiedziała o konieczności uiszczenia opłaty nie dokonała by podziału nieruchomości, bowiem w dalszym ciągu użytkuje ją jako grunty rolne i opłaca podatek rolny. Uzyskane zaś warunki zabudowy, dają tylko możliwość wybudowania budynku mieszkalnego, lecz nieruchomość nadal użytkowana jest rolniczo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję podało, że na wniosek A. K., właścicielki nieruchomości, ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta T. zatwierdził jej podział. W dniu 27 lutego 2013 r. sporządzony został operat szacunkowy, określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału, uzupełniony aneksem z dnia 8 marca 2013 r. Wartość rynkowa nieruchomości została przez rzeczoznawcę określona podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym wyceniana nieruchomość położona jest w południowo-zachodniej, peryferyjnej części miasta T.. Odległość nieruchomości od centrum miasta wynosi około 4 km. Dojazd do nieruchomości jest możliwy drogą asfaltową - ul. A oraz drogą gruntową poprzez działkę 94/8. Sąsiedztwo nieruchomości stanowi luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana wzdłuż ul. A oraz tereny niezabudowane użytkowane rolniczo. Ulica A stanowi jedno z połączeń miasta T. z Zalewem A i jako droga powiatowa w okresie letnim jest obciążona znacznym ruchem turystycznym. Działka nr 94/7 przed podziałem miała kształt prostokąta, krótszym bokiem przylegała do ul. A . Posiadała możliwość podłączenia wody z wodociągu miejskiego i energii elektrycznej. Po podziale nieruchomość stanowi cztery działki. Dwie z nich o nr 94/9 i 94/10 mają kształt czworokąta, a krótszym bokiem przylegają do działki nr 94/8 stanowiącej drogę dojazdową do ul. A . Pozostałe działki nr 94/11 i 94/12 także mają kształt czworokąta, a krótszymi bokami przylegają do ul. A . Nowopowstałe działki mają bardzo dobrą możliwość zagospodarowania z możliwością podłączenia do sieci wodociągowej i energii elektrycznej z ul. A (do działek nr 94/9 i 94/10 odległość ok. 80 m). W wyniku podziału nowopowstałe działki uzyskały powierzchnie atrakcyjne dla potencjalnych nabywców gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zgodnie z operatem wartość działki nr 94/7 wynosiła przed podziałem 172.920 zł, natomiast wartość działek powstałych po jej podziale wynosi 206.769 zł Zatem różnica wartości to 33.849 zł. Zgodnie z w/w uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stawka opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości po i przed podziałem. W konsekwencji ustalono przedmiotową opłatę w kwocie 10.154 zł.

Kolegium uznało, że wskazany operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera on uchybień, które powodowałyby jego niezgodność z prawem, zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczył dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Wycena została poprzedzona analizą lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową obejmującego teren miasta T., w okresie od stycznia 2011 r. do dnia wyceny.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania wskazując, że A. K. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej Poinformowano ją zarówno o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego, jak i o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym, a nadto na jej prośbę doręczono jej kopię aneksu operatu szacunkowego.

Powyższą decyzję A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta T..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organy bezkrytyczne przyjęły, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a w rzeczywistości posiada masę błędów i nie jest sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazała, że Kolegium nie odniosło się do faktu, iż podzielone grunty mają charakter rolny, od których opłacany jest podatek rolny, przy określaniu wartości przyjęto jako kontynuację sposobu użytkowania tereny pod zabudowę mieszkaniową. Dodała, że nieprawdą jest stwierdzenie rzeczoznawcy, że działki powstałe w wyniku podziału posiadają dostęp do asfaltowej drogi publicznej, gdyż tylko dwie z nich mają dostęp do drogi asfaltowej pozostałe dwie mają dostęp tylko do drogi gruntowej. Nadto wycena winna być dokonana na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, podczas gdy w niniejszej sprawie nieruchomość została wyceniona na dzień 8 marca 2013 r. a decyzję wydano [...]. Dodała, że jej zdaniem wzięto pod uwagę zbyt małą ilość transakcji, nie wzięto pod uwagę niekorzystnego działania Zalewu A, znajdującego się w odległości 1 km, na którym w okresie letnim kwitną sinice, dostarczając bardzo nieprzyjemnego zapachu. Działki przyjęte do porównania z ul. B i C oraz ul. D położone są w centrum miasta i są skanalizowane. Natomiast co do ul. A nie podjęto żadnych działań odnoście jej skanalizowania. Poza tym działki z ul B i C są w dzielnicy, gdzie znajduje się kościół, cmentarz, apteka, przychodnia zdrowia, przedszkole, szkoła podstawowa, gimnazjum, prężny dom kultury, poczta, sieć sklepów, często kursuję autobusy MZK, a działki przy ul. D to praktycznie centrum miasta, gdzie jest dostęp do szkół, przedszkoli, kościoła, cmentarza, szpitala, banku, przychodni lekarskich, aptek, marketów i wszelkich sieci handlowych. Ulicę A od starej części T. dzieli pas lasu ok 3,5 km i nieoświetlona droga prowadząca przez las. Znajduje się tu tylko sklep spożywczy, nie ma nawet przedszkola ani szkoły, zaś dzieci, ze względu na dużą odległość do najbliższej szkoły muszą być dowożone autobusem, nie ma przychodni, apteki, poczty itd. Kursuje tylko jedna linia MZK z częstotliwością ok. 2,5 godz. w dni robocze, a w niedzielę i święta są tylko 3 kursy do południa, zaś po południu jest odcięta od świata. Z powyższego wynika, że dobór działek do porównania i wyliczenia opłaty adiacenckjej jest nieprawidłowy. Dodała, że na zapłacenie spornej opłaty jej nie stać, czego nie zmieni nawet rozłożenie na raty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 98a ust.1). Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a).

Analiza uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości ...), które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (zob. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia wskazanych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a u.g.n.

Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 98a ust. 1, w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2 ). Z przepisu tego wprost wynika, iż biegły obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a gdy przypadku, gdy dla danego terenu nie ma planu, tak jak w tej sprawie, za miarodajne przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium lub decyzji o warunkach zabudowy. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. – zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie I-MN – tereny zabudowy mieszkaniowej. Dla przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta T. wydał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...], która ustala przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Biegła obowiązana więc była przy wycenie uwzględnić wynikające z tych aktów przeznaczenie nieruchomości, nie zaś faktyczny sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, czy też formę rozliczenia podatkowego. Zarzut podniesiony przez skarżącą w tym zakresie należy uznać za chybiony.

Z kolei przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości i wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 461/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n.. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Podkreślić należy, że w art. 7 k.p.a. po zmianie, wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis ten, w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu.

Wobec tego, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wybór tej metody oraz sposób wyceny pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy i prawidłowo ocenionym przez Kolegium operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił szczegółowo stan nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości, dla potrzeb niniejszej wyceny, określił według stanu nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i według stanu nieruchomości po podziale - na dzień w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Dalej w operacie rzeczoznawca wyjaśnił, zastosowane metody i techniki wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości. Przyjęte transakcje z okresu maj 2011 – wrzesień 2012 ocenił w aspekcie zmian cen wskutek upływu czasu, stwierdzając brak zależności przyjętych cen transakcyjnych od upływu czasu (k. 10 aneksu do operatu). Natomiast przyjęte do wyceny nieruchomości podobne, ze względu na swe różnice w stosunku do nieruchomości wycenianej zostały skorygowane za pomocą cech rynkowych wpływających na wysokość cen na rynku wraz z oceną poszczególnych cech na ceny transakcyjne. Tak więc ceny nieruchomości porównawczych przy ul. D, przyjęte do wyceny nieruchomości po podziale, położonych w strefie blisko centrum zostały skorygowane przyjętą cechą "lokalizacja i otoczenie", której nadano wagę 30% i oceniono nieruchomości porównawcze jako dobrze ulokowane, natomiast nieruchomość wycenianą jak słabo położoną, nadając tej ocenie konkretne dane liczbowe mające przełożenie na wyliczenie ceny. Oceniono więc należycie lokalizacje wycenianej nieruchomości i jej otoczenie, a więc również niewielką odległość od Zalewu A . Przy czym do analizy przyjęto, spośród grupy reprezentatywnej trzy nieruchomości, które były najbardziej podobne pod względem atrybutów do przedmiotu wyceny. Zdaniem sądu, tak sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania go również w zakresie doboru działek do porównania.

Sąd podziela pogląd organu, że operat ów jest zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu. W operacie tym rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarł opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. Prawidłowo biegły opisał i przyjął na podstawie mapy oraz oględzin, że po podziale dwie działki (94/11 i 94/12) mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. A), natomiast pozostałe dwie (94/9 i 94/10) przez drogę dojazdową stanowiącą działkę 94/8 (k.8 operatu). Prawdą jest więc stwierdzenie rzeczoznawcy na k. 2 operatu, że działki posiadają dostęp do asfaltowej drogi publicznej. Niezrozumiały jest natomiast w tym zakresie zarzut skargi.

Rzeczoznawca wskazując podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Przy czym wyceny dokonał na podstawie operatu, który zachował aktualność, gdyż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, że przyjęte przez rzeczoznawcę ceny, były aktualne na dzień wydania decyzji, co niezasadnym czyni zarzut skargi w tym względzie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśnić należy, iż dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza akt sprawy nie daje powodów do uznania, że doszło do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a., a skarżąca została ograniczona w jakiejkolwiek czynności, a w szczególności pozbawiona inicjatywy dowodowej. W aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również postanowienia o powołaniu biegłego oraz możliwości zapoznania się z wyceną wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca miała więc możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1a u.g.n. strona mogła z akt sprawy sporządzać notatki, kopie lub odpisy, co uczyniła jak wynika z pisma datowanego na 9 kwietnia 2013 r. Brak było zaś podstaw do żądania dokumentów roboczych biegłego, jego notatek, wyliczeń na brudnopisie, czy protokołu z wizji, gdyż nie są to dowody w sprawie. Dowodem jest operat szacunkowy oraz aneks do niego, do których to dokumentów strona miała pełny dostęp. Tym samym ów zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia natomiast fakultatywności ustalanej opłaty oznacza pewną swobodę organu przy wydawaniu decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (zob. uchwała NSA z 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że wprowadzenie opłaty adiacenckiej nie jest w tym przypadku obligatoryjne, a jedynie możliwe (E. Bończak Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz do art. 98a, LEX). Podkreślić jednak należy, że w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności nastąpi wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, organ posiada uprawnienie do tego, aby ustalić taką opłatę.

Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut braku informacji o opłacie adiacenckiej i jej stawce procentowej, gdyż możliwość ustalenia tej opłaty wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc prawa powszechnie obowiązującego, a wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej uchwalona przez Radę Miejską i opublikowana w urzędowym publikatorze miała moc obowiązującą na danym terenie.

W ocenie sądu, organy prawidłowo wyliczyły opłatę adiacencką na podstawie trafnie ocenionego operatu szacunkowego, w którym biegła ustaliła, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 172.920 zł, zaś po podziale 206.769 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości był zatem równy kwocie 33.849 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę opłaty równą 10.154, 70 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w myśl art. 151 p.p.s.a.

a.bł.