Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 921/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 129 par. 1 i 2, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 225
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 roku sprawy ze skargi L. K. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących L. K. i S. S. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących L. K. i S. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 13 października 2009 r. pod pozycją [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu S. S. i L. K. pozwolenia na budowę stacji paliw z obiektami towarzyszącymi w miejscowości W., gmina T..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art.105 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia S.S. i L.K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w miejscowości W., gmina T. i umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołali się A.L., Prokurator Okręgowy w P. oraz Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

A. L. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 i 76 k.p.a., art. 271 k.k. i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator Okręgowy w P. w swoim odwołaniu wniósł z kolei o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Prokuratora organ I instancji nie uwzględnił wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II K 30/08, dotyczącego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi w W.

Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. zarzucił natomiast naruszenie art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań A.L., Prokuratora Okręgowego w P. i Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku L.K. i S.S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu płynnego, zbiornika podziemnego wód deszczowych, separatora ropopochodnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej nr 8, parkingów, placów i chodników.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt zmienił własną decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że objął zamierzeniem inwestycyjnym także budowę stacji paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne i instalacją paliwową z dystrybutorami, stacji dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe i instalacją gazową z dystrybutorem.

Wnioskiem z dnia 8 października 2004 r. A.L. zwrócił się do Starosty Powiatowego w T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...], argumentując, że jako właściciel działek o nr ewid. 1191/6, 514, 1019, 1020 położonych w miejscowości W., jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Kolejnym wnioskiem z tej samej daty A.L. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw.

Pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. A.L. zażądał wznowienia postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie.

W dniu 18 stycznia 2005 r. A.L. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Wójta z dnia [...] nr [...] z uwagi na fakt, że Spółka A., której jest właścicielem, prowadzi stację paliw, usytuowaną po tej samej stronie drogi, a oddaloną o około 2km od stacji paliw S.S. i L.K.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że Starosta T. prowadził trzy niezależne postępowania w trybie wznowieniowym wobec przedmiotowej decyzji z dnia [...] r.

Mianowicie - w ramach pierwszego postępowania wznowieniowego Starosta T. decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Następnie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 550/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi A.L. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK1241/06 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od w/w wyroku WSA.

W ramach drugiego postępowania wznowieniowego Starosta, postanowieniem z dnia [...] r., z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...], zaś decyzją z dnia [...] r. odmówił jej uchylenia. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że A. L. nie jest stroną niniejszego postępowania. W wyniku zaskarżenia tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Sąd, wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 873/05, uchylił zaskarżoną decyzję, argumentując, że A.L. jest właścicielem działki o nr ewid. 1191/6, pozostającej w bardzo bliskim sąsiedztwie z działką nr 1190/5, na której to działce miał być zrealizowany proces budowlany. W/w działki graniczą ze sobą narożnikami zatem jest stroną przedmiotowego postępowania.

Decyzja Wojewody z dnia [...] r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi także przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., który wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 56/06 oddalił jej skargę.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez A.L. od decyzji Starosty z dnia [...] r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1042/06 stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na to, że organ odwoławczy zignorował ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Łd 873/05.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.L. od decyzji Starosty z dnia [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie S.S. i L.K. zaskarżyli do WSA w Łodzi, który następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1008/07 oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta T. umorzył postępowanie wznowieniowe prowadzone z urzędu w sprawie ostatecznej decyzji Wójta z dnia [...] r. oraz ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] r. z uwagi na fakt, że przedmiotowe obiekty, objęte decyzjami Wójta z dnia [...] r. i z dnia [...] r., zostały zrealizowane w całości. W wyniku zaskarżenia tego orzeczenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja organu II instancji została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 147/08 oddalił skargę.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym II Wydział Karny w P. postępowanie o sygn. akt II K 30/08. Wspomniane postanowienie na skutek zażalenia A.L. mocą postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. zostało następnie uchylone.

W ramach trzeciego postępowania wznowieniowego Starosta Powiatowy, decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. od decyzji Wójta z dnia [...] r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego wskazanym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Wspomniana decyzja organu I instancji w dniu [...] r. została uchylona przez Wojewodę, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Staroście. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II SAB/Łd 62/08 WSA w Łodzi zobowiązał Starostę T. do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek A.L. z dnia 25 kwietnia 2006 r. o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku.

W dniu 7 kwietnia 2006 r. A. L. zwrócił się do Starosty T. z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] r. nr [...], a w dniu 14 kwietnia 2006 r. wniósł o wstrzymanie jej wykonania w trybie art. 152 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji Wójta z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.L., Prokurator Okręgowy w P. i Dyrektor Generalny Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

Zdaniem Wojewody odwołania zostały złożone w ustawowym terminie i pochodzą od stron postępowania, wobec czego wymagają rozpatrzenia.

Oceniając zasadność wniesionych odwołań organ odwoławczy stwierdził, że Starosta postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z czterema prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 294/07, z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 550/05, z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1016/05 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1008/07. Takie postępowanie organu I instancji jest - w ocenie Wojewody - błędne przede wszystkim z tego powodu, że w postanowieniu z dnia [...] r. Starosta nie wskazał podstawy prawnej wznowienia, czym naruszył przepis art. 149 § 1 k.p.a. Nie określił także, czy działa w tym postępowaniu na wniosek A.L., czy też z urzędu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, oprócz wyroków WSA w Łodzi, powołał się dodatkowo na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r., uchylające decyzję Starosty z dnia [...] r. umarzającą postępowanie wznowione z urzędu i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji poinformował przy tym, że powziął informację o toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w P. II Wydział Karny sygn akt 30/08, dotyczącym przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków w procesie decyzyjnym zakończonym przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego powołanie się przez Starostę na wyroki sądowe oraz na rozstrzygnięcie Wojewody nie daje podstaw do wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] r., albowiem przepis art. 149 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a. wymaga wskazania przez organ I instancji wady procesowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. hipotetycznie mającej miejsce w tym postępowaniu, po to ażeby po wydaniu takiego postanowienia zbadać zasadność jej przywołania.

Suma powyższych uchybień - w ocenie Wojewody - skutkowała koniecznością wyeliminowania postanowienia Starosty z dnia [...] r. z obrotu prawnego.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, Wojewoda podniósł, że wznowienie postępowania ma konstrukcję suspensywną. Wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego i faktycznego, który jest nieodwracalny i dlatego też na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji, jak i odmowa jego wstrzymania w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie art. 152 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia. Zatem wniosek A.L. z dnia 18 stycznia 2005 r., powtórzony następnie w dniu 14 kwietnia 2006 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należało rozstrzygnąć w formie postanowienia w trybie art. 152 k.p.a., czego jednak organ nie uczynił.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1016/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą je decyzję Starosty T. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wójta z dnia [...] r. nr [...]. Do tej kwestii organ I instancji, wbrew obowiązującym w tym zakresie regulacjom prawnym, odniósł się dopiero w zaskarżonej decyzji, umarzając postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r.

Przechodząc następnie do badania zaskarżonej decyzji, Wojewoda stwierdził, że Starosta w podstawie prawnej decyzji obok art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. niezasadnie powołał art. 104 k.p.a. Według Wojewody nie było również potrzeby przywołać w podstawie prawnej tej decyzji art. 105 k.p.a. ze względu na wykonanie przedmiotowych obiektów, ponieważ wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy umorzenia postępowania wznowieniowego.

Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, Starosta w wydanej decyzji nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II SAB/Łd 62/08, bowiem sprawa z wniosku A.L. z dnia 8 października 2004 r. jest nadal w toku.

W rezultacie więc Starosta naruszył także przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ I instancji naruszył w/w przepis również z tego powodu, że nie uwzględniając postanowień zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Łd 550/05, którym WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] r., nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia.

W przekonaniu Wojewody organ I instancji nie uwzględnił dodatkowo postanowień wynikających z wyroku Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny z dnia 26 lutego 2009 r., pomimo tego, że wyrok ten wraz z uzasadnieniem został złożony w siedzibie organu I instancji przez A.L., a nadto nie ustalił, czy wyrok ten stał się prawomocny. Wprawdzie przedmiotowy wyrok, jako dowód nie istniał w dniu wydania dotychczasowej decyzji, jednakże wydanie go przed dniem orzekania w trybie wznowienia stanowiło dla organu obowiązek uwzględnienia tego dowodu w sprawie, chociażby z uwagi na regulację art. 365 § 1 k.p.c. Gdyby bowiem organ I instancji uznał przedmiotowy wyrok za dowód w sprawie, wówczas mógłby zawiesić postępowanie do czasu jego uprawomocnienia się.

Według Wojewody, organ I instancji zlekceważył także postanowienia wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., mocą której uchylono zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego w P. decyzję Starosty T. z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji kończącej to postępowanie.

Podsumowując, Wojewoda uznał, że wobec stwierdzonych wadliwość postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty w całości oraz poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie S.S. i L.K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, wstrzymanie wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a.

Zdaniem stron Wojewoda nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał A.L., Prokuratora Okręgowego w P. oraz Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za strony przedmiotowego postępowania. Organy administracyjne w trakcie toczącego się postępowania wielokrotnie argumentowały, że A.L. nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stacji paliw i tym samym nie przysługuje mu prawo zabierania głosu, czy to poprzez pisma procesowe w toczących się postępowaniach, czy to poprzez wnoszenie środków zaskarżenia. Stanowisko takie znalazło też potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt OSK 1241/06, gdzie NSA stwierdził, że oparcie legitymacji A.L. na przepisach Kodeksu cywilnego nie stanowi podstawy nabycia statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a także w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] r. umarzającą postępowanie z wniosku A.L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] r. W przekonaniu skarżących, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2005 r., w którym Sąd uznał, że A.L. służą prawa strony, miał swoją podstawę w innych okoliczności faktycznych i dlatego też w tej sprawie nie powinien być w ogóle brany pod uwagę.

Rzeczone postępowanie, zarówno na wcześniejszych etapach, jak i aktualnie, pozostaje bez wpływu na interes prawny A.L. z uwagi na to, że Wojewoda błędnie ustalił, iż jest on stroną postępowania, a jego odwołanie zasługuje na rozpatrzenie.

Podobnie - zdaniem skarżących - rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o odwołanie Prokuratora Okręgowego. Prawo wszczęcia postępowania przez Prokuratora wynika z treści art. 182 k.p.a. i nie może stanowić podstawy prawnej wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem faktycznie oznaczałoby to wszczęcie postępowania z urzędu.

W przekonaniu skarżących organ nie wskazał również podstawy przypisania przymiotu strony postępowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

Skoro zatem odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] r. zostały wniesione przez podmioty nieuprawnione, organ powinien był wstrzymać się od merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzyć postępowanie.

W dalszej części skargi S.S. i L.K. uznali za błędne stanowisko Wojewody o niewskazaniu przez organ I instancji podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej. Brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, nie przesądza - w ich ocenie - o wadliwości tego postępowania. Nie dotyczy bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest brakiem stricte formalnym, nie wpływającym na treść rozstrzygnięcia merytorycznego.

W przekonaniu stron błędny jest dodatkowo pogląd Wojewody o konieczności określenia w postanowieniu o wznowieniu postępowania, czy organ działa w sprawie z urzędu, czy na wniosek A.L. Przyjęcie stanowiska, iż wskazanie z czyjej inicjatywy toczy się postępowanie, jest elementem podstawy prawnej, nie może być zatem uznane za podstawę uchylenia, czy stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem jest to jedynie brak formalny, nie wpływający na treść rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wadliwe jest dodatkowo przekonanie organu odwoławczego o konieczności poczynienia przez Starostę ustaleń, co do prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II K 30/08, skoro w ocenie Starosty wspomniany wyrok nie stanowi dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a., bowiem nie istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Starosta T. stwierdził także, iż fakt wydania nieprawomocnego wyroku nie daje podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem nie zostały spełnione przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Z powyższego wynika zatem, że organ I instancji uwzględnił wyrok karny w uzasadnieniu wydanej decyzji i nie jest prawdziwe twierdzenie Wojewody, iż dowód w postaci w/w wyroku nie został zaliczony do materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że w jej sentencji organ orzekający pomyłkowo wskazał na postanowienie z dnia [...] r. nr [...], które dotyczy innej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., art. 28, 29 i 30 k.p.a., organ podniósł, że A.L., Prokurator Okręgowy w P. oraz Dyrektor Generalny Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. zostali uznani przez Starostę za strony tego postępowania, co wynika z rozdzielnika decyzji z dnia [...] r. Bezspornym jest bowiem, że skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej. Powinnością Wojewody [...] było zatem rozpatrzenie wniesionych w sprawie odwołań.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. stawili się skarżący wraz z pełnomocnikiem - radcą prawnym I.S., pełnomocnik Wojewody [...] – K.B.–P. oraz uczestnik postępowania A.L.

Pełnomocnik skarżących poparł skargę, zaś pełnomocnik organu oraz uczestnik postępowania wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Według art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., uchylająca decyzję Starosty T. z dnia [...] r. oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rzeczone rozstrzygniecie, co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja, zostało wydane w następstwie rozpoznania przez organ II instancji odwołań wniesionych przez A.L., Prokuratora Okręgowego w P. oraz Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).

Jak wynika z treści przywołanych norm prawnych, ustawodawca przyznał legitymację do wniesienia odwołania podmiotowi, któremu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej zbadania przesłanek dopuszczalności odwołania, a więc ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy odwołanie jest dopuszczalne pod względem podmiotowym, przedmiotowym, a nadto, czy zostało wniesione w ustawowym terminie.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd skoncentrował swoje rozważania wyłącznie na aspekcie podmiotowym odwołania, gdyż jak wynika z zaskarżonej decyzji kwestia ta, jeśli chodzi o odwołanie wniesione przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. została zupełnie zlekceważona przez Wojewodę, który w rezultacie wydał decyzję z istotnymi uchybieniami przepisom procedury administracyjnej.

Stwierdzone wady obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dodać w tym miejscu trzeba, że z uwagi na rangę dostrzeżonych uchybień, poza zakresem rozważań Sądu pozostała ocena, czy w świetle zgromadzonej dokumentacji zachodziły przesłanki do zastosowania przez Wojewodę regulacji z art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść każdy podmiot, pod warunkiem, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Badając zatem, czy odwołanie jest dopuszczalne pod względem podmiotowym, na organie spoczywa obowiązek poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy podmiotowi, który wniósł odwołanie, przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w kontekście art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, w pełni aprobuje, ugruntowało się stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, LexPolonica nr 343024, opubl. Glosa 2000/2/30, ONSA 1999/4/119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 442/2008 - LexPolonica nr 2026545 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że w ramach postępowania, którego celem jest ocena dopuszczalności odwołania w aspekcie art. 28 k.p.a., organ administracyjny zobowiązany jest przede wszystkim respektować zasadę wynikającą z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl której orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne osoby.

Warto w tym miejscu powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07 - LEX nr 468722).

Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych.

Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07 – Lex nr 505294).

Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym, rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w tej sprawie, to związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy wbrew temu wyrokowi twierdzić, że ta osoba jest stroną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05 - Lex nr 183637).

W rozpoznawanej sprawie, co potwierdza bezspornie zaskarżona decyzja, Wojewoda nie zauważył, że kwestia interesu prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznych decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], czyli w stosunku do tych samych aktów administracyjnych, co do których obecnie prowadzone jest pomiędzy tymi samymi stronami niniejsze postępowanie wznowieniowe, została jednoznacznie rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 56/06.

Wspomnianym orzeczeniem Sąd oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, stojąc na stanowisku, że "strona skarżąca występowała w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę spornej stancji paliw jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a., którym w związku z treścią przepisów materialnoprawnych jest zarządca drogi. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji. Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego (w sprawie zawisłej przed innym organem), uczestnicząc w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości - stosownie do przepisu prawa materialnego, przewidującego takie współdziałanie. Jednak organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku (spoczywającego na obu podmiotach współdziałających), nie jest stroną toczącego się postępowania, lecz jedynie bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie przez wydanie aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia. Skoro organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma też żadnych uprawnień strony w tej sprawie (por. B. Adamiak / J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, 3 wydanie C.H. Beck W-wa 2000, str. 434 i nast.). Konsekwencją uznania, że organ ustawowo powołany do współdziałania w określonej sprawie indywidualnej (głównej) nie korzysta z uprawnień strony, jest również m.in. to, że nie może on domagać się wznowienia postępowania w tej sprawie, tak samo zresztą, jak wnosić odwołania od wydanej w nim decyzji."

Podsumowując, Sąd w rozważanym wyroku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 56/06 uznał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w istocie występowała, jako organ współdziałający w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw i nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o wznowienie tego postępowania.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] r. zobligowany był uwzględnić ocenę prawną wynikającą z prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 8 marca 2006 r., co do braku interesu prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Ł. w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Wójta z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] i odpowiednio zareagować na odwołanie wniesione przez Dyrektora GDDiKA Odział w Ł., umarzając w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze.

Rozpoznając odwołanie Dyrektora GDDKiA, Wojewoda naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem - jak zostało to już podkreślone - rozpoznał odwołanie wniesione przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Stwierdzone błędy musiały wobec tego skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Już tylko na marginesie podnieść trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody uchyla postanowienie Starosty T. z dnia [...] r. nr [...], które - jak organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę - wydane zostało w innej sprawie, podczas gdy w motywach kontrolowanej decyzji organ wyjaśniał przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania, raz wskazując, że podjęte zostało w dniu [...] r. (strona 7 decyzji), innym zaś razem, że wydane zostało w dniu [...] r. (strona 9 decyzji).

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Wojewoda zobligowany będzie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. i wydać rozstrzygnięcie w zakresie odwołań A.L. i Prokuratora Okręgowego w P.

Interes prawny A.L. został bowiem - wbrew zarzutom skargi - przesądzony choćby prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2006r. wydanym w sprawie II SA/Łd 550/05. Natomiast szczególna pozycja prokuratora, któremu służy prawo udziału w każdym stadium postępowania i jeżeli bierze w nim udział - prawa strony, wynika z unormowań art. 182 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd rozstrzygnął w trybie art. 200 i 205 p.p.s.a w zw. z unormowaniem zawartym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm. - par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c). W oparciu o art. 152 wskazanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Na podstawie art. 225 w/w ustawy Sąd orzekł o zwrocie solidarnie na rzecz skarżących kwoty 100 złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.

B.C.