Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 254/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na remont skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w [...]od decyzji [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 2013 r., Nr [...], odmawiającej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...]w [...]pozwolenia na remont wraz z dociepleniem wełną mineralną o grubości 5 cm budynku przy ul. [...]w [...], zgodnie z programem prac załączonym do wniosku - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że budynek przy ul. [...]w [...]stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] kwietnia 1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega siatka ulic oraz zespół budowlany. Zatem, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

Jak wynika z wniosku i załączonego do niego programu prac planowany jest remont elewacji budynku wraz z dociepleniem. Zaplanowano zbicie uszkodzonych tynków, ich wyrównanie, a następnie ułożenie warstwy wełny mineralnej o grubości 5 cm i wykończenie powierzchni.

Organ wyjaśnił, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, w tym oryginalne rozwiązania materiałowe zastosowane do wykończenia powierzchni elewacji, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że docieplenie elewacji przedmiotowego budynku wełną mineralną wpłynie negatywnie na jego wygląd zewnętrzny, także poprzez zmianę ogólnych proporcji formy architektonicznej obiektu. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są zatem możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Podkreślił, że ochrona zabytków nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku, stanowiącego wartościowy element zespołu zabudowy [...]. Wnioskowane zamierzenie nie spełnia jednak w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji omawianego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, zewnętrzna termomodernizacja polegająca na obłożeniu budynku płytami z wełny mineralnej jest inwestycją, która nie może stanowić alternatywy dla remontu kamienicy, przeprowadzonego z poszanowaniem jej wartości zabytkowych. W interesie społecznym leży ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego chronionego terenu. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem skarżącej, tj. poprawą funkcjonalności budynku. W przekonaniu organu odwoławczego w omawianym przypadku [...]Konserwator Zabytku słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zespołu budowlanego, którego elementem jest obiekt.

W ocenie organu odwoławczego, [...]Konserwator Zabytków w sposób przekonujący wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki, jakimi kierował się oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie, zatem decyzja nie nosi cech dowolności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zrealizowanych remontów budynków położonych przy ul. [...], wskazał, że [...]Konserwator Zabytków dokonał rewizji swojego stanowiska i uznał, że działania polegające na zewnętrznym ociepleniu budynków powodują niekorzystną zmianę wyrazu architektonicznego i utratę wartości autentyczności obiektów. Zmiana stanowiska organu pierwszej instancji wynika zatem z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu docieplenia zewnętrznego na walory zabytkowe zabudowy, a nie z nierównego traktowania w tym zakresie wnioskodawców.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że w omawianej sprawie zastosowanie ma art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu konserwatorskiego pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, nie zaś art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, zgodnie z którym takiego pozwolenia wymaga naruszenie substancji lub zmiana wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Planowana inwestycja ma charakter robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, bowiem przez roboty budowlane należy rozumieć: budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uznał, że zastosowanie przez [...]Konserwatora Zabytków odmiennej podstawy prawnej może być jednak sanowane przez organ odwoławczy i nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]w [...]domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, że wykonanie projektowanego ocieplenia budynku wpłynie na jego wartości zabytkowe. Podniosła, iż budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, co nie zostało zakwestionowane przez organ konserwatorski, a wykonanie w/w prac remontowych jest niezbędne i konieczne dla utrzymania budynku w stanie zdatnym do użytku oraz niezagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców. Dodała, że znaczna część historycznej zabudowy przy tej ulicy została już wyremontowana i ocieplona.

Skarżąca zarzuciła brak uwzględnienia jej słusznego interesu i brak wskazania w jaki sposób mogłaby wykonać docieplenie budynku tak aby zostało ono uzgodnione przez konserwatora.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2013 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 2013 r., Nr [...]odmawiającą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...]w [...]pozwolenia na remont wraz z dociepleniem.

Z akt sprawy wynika, że budynek przy ul. [...]w [...]stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega siatka ulic oraz zespół budowlany.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawana są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.

Ponadto należy wskazać, że wydając pozwolenie, o którym mowa w ww. przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić.

Sąd stwierdza, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Organy obu instancji wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności.

Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na remont budynku. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają remont objęty wnioskiem. Wyjaśniły, że realizacja planowanego remontu poprzez ocieplenie elewacji budynku wełną mineralną spowoduje naruszenie jego wartości zabytkowy. Wartości te wyrażają się w bryle budynku, która została plastycznie ukształtowana poprzez wyodrębnienie w niej partii płytkiego frontowego ryzalitu z wejściem do budynku, a także elementy przestrzenne dopełniające kompozycję elewacji budynku, którymi są balkony od strony frontowej, o pełnych wypełnieniach balustrad o uskokowym przekroju oraz balkony od strony elewacji bocznej, o ażurowych balustradach wypełnionych siatką. Ponadto elewacje budynku zwieńczone są gzymsem koronującym. Należy podkreślić również fakt, iż przedmiotowy budynek połączony jest kompozycyjnie z sąsiednim obiektem narożnym, przy ul. [...]. Oba budynki posiadały pierwotnie identyczne gabaryty, przed częściową wtórną nadbudową budynku nr [...], natomiast zachowały nadal wspólny gzyms koronujący oraz balkony w elewacji frontowej, o wspólnym podeście i pełnej balustradzie. W związku z powyższym należy zauważyć, że nałożenie warstwy termoizolacyjnej od strony elewacji zewnętrznych doprowadzi do powstania niekorzystnego efektu pogrubienia przedmiotowego budynku i optycznego zwiększenia jego rozmiarów. W wyniku tego procesu nastąpi zagłębienie otworów, których rozmiary ulegną dodatkowo zmniejszeniu z powodu konieczności docieplenia partii glifów. Po nałożeniu projektowanej warstwy zatopieniu ulegnie również gzyms wieńczący, tracąc swoją oryginalną formę, zmienione zostaną też proporcje balkonów, które utracą swój oryginalny kształt, w tym rysunek balustrad w grubości docieplenia. Wszystkie te działania doprowadzą do niekorzystnych zmian w proporcjach zarówno całej bryły budynku, jak i poszczególnych fragmentów, kształtujących jej wyraz stylowy, w tym kompozycję elewacji. Zasłonięta zostałaby też oryginalna warstwa tynku wraz z pierwotną kolorystyką. Reasumując należy stwierdzić, że w wyniku nałożenia warstwy docieplenia nastąpiłaby utrata autentycznych walorów zabytkowych w/w budynku, wyrażających się w proporcjach jego historycznej bryły, jak i zastosowanych oryginalnych materiałów, przy pomocy których został wykonany. Ponadto planowane zamierzenie byłoby niewłaściwe także z punku widzenia sąsiedniego budynku narożnego, który jak wspomniano stanowi dopełnienie kompozycyjne i architektoniczne przedmiotowego obiektu, gdyż w wyniku nałożenie warstwy docieplenia nastąpiłoby zakłócenie wzajemnych relacji formalnych obu budynków i ich jednorodnej kompozycji.

Organy obu instancji wskazały, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Podkreśliły, że ochrona zabytków dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku, stanowiącego wartościowy element zespołu zabudowy [...]. Uznały zatem, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia jednak w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji omawianego obiektu.

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut dotyczący nieuwzględnieniu słusznego interesu wnioskodawcy. Organ prawidłowo przyznał pierwszeństwo interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zabytku, która to ochrona tylko wyjątkowo może doznać ograniczenia. Podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z funkcjonalnością budynku, tj. zły stan techniczny budynku, brak docieplenia obiektu, czy wydatki związane z utrzymaniem nieruchomości, nie stanowią uzasadnienia do odstąpienia od ochrony zabytków.

Za niezasadny należy uznać zarzut braku wskazania przez organ konserwatorski w jaki sposób skarżąca mogłaby wykonać docieplenie budynku, tak aby zostało ono uzgodnione przez konserwatora. Obowiązek taki nie należy do kompetencji organu konserwatorskiego, który nie jest organem budowlanym i jedynie wskazuje, że ocieplenie budynku nie może wpływać na formę i wystrój elewacji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można także organom zarzucić złamania reguły równości podmiotów wobec prawa. Podniesiony przez skarżącą fakt wykonania ocieplenia na sąsiednich budynkach nie oznacza, że w przypadku przedmiotowego budynku takie ocieplenie jest również dopuszczalne.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.