Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1462/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1486, z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), po rozpatrzeniu odwołania K.Z., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] maja 2022 r. nr [...] odmawiającą ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługującego za lata 2016 - 2018.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K.Z. wnioskiem z 7 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 90 dni z zastosowaniem mnożnika odpowiadającego treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił K.Z. ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób określony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi K.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/19 uchylił decyzję z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21 oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku K.Z. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] odmówił ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługującego za lata 2016 – 2018 z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wypłaty w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia dokonanego w związku ze zwolnieniem ze służy w Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia.

W dniu 23 maja 2022 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie: art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niezapewnieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji z [...] maja 2022 r., art. 75, 77 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu i nieodniesieniu się do argumentacji prawnej wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przez analogię oraz naruszenie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji podał, że co do zasady organ jest związany wskazówkami oraz wykładnią prawa zastosowaną przez sąd, który uchylił decyzję. W niniejszej sprawie w związku ze zmianą stanu prawnego polegającą na wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, organ jest zwolniony z obowiązku określonego w art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn.zm); zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21 nie wskazał organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy w związku z istotną zmianą stanu prawnego pomiędzy wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r. i z [...] kwietnia 2019 r. W związku z tym, mając na względzie treść art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., organ powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan prawny aktualny na dzień wydawania decyzji, tj. uwzględniający fakt wejścia w życie 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Komendant Główny Straży Granicznej zaznaczył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Jak wynika z akt sprawy, K.Z. został zwolniony ze służby z [...] października 2018 r. i wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w wymiarze 90 dni w kwocie 10.513,80 zł. Wypłata należności nastąpiła na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Oznacza to, że do K.Z. zastosowanie znajdzie norma intertemporalna określona w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., która stanowi, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Skoro strona została zwolniona ze służby przed 6 listopada 2018 r., to wysokość należnego jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinna zostać określona na podstawie przepisów obowiązujących przed tą datą z uwzględnieniem przepisów określających mnożnik ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z daty kiedy to prawo powstało. K.Z. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w czasie kiedy obowiązywał § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Odesłanie zatem w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. do przepisów obowiązujących przed opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 obliguje organ do odmowy zastosowania aktualnej treści art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym w art. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Uznał, że prawo K.Z. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostało zrealizowane w dacie wypłaty należności w kwocie 10.513,80 zł w oparciu o mnożnik 1/30, określony w § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Nie może zatem domagać się zastosowania mnożnika 1/21.

Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na niezapewnieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu wskazał, że poza przywołaniem formuły zawartej w tym przepisie strona nie powoduje żadnej okoliczności faktycznej mającej związek z niedopełnieniem przez organ tego obowiązku. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że tylko takie naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji, które jednocześnie wywarło wpływ na treść decyzji. Ponadto stan faktyczny w sprawie nie był przez stronę kwestionowany.

Nie zasługuje również na uwzględnienie w ocenie organu zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż strona ograniczyła się tylko do powołania treści przepisu statuującego obowiązek organu do należytego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia. Mając na względzie fakt, że spór w niniejszej sprawie ma charakter prawny czynienie tego rodzaju zarzutu nie jest prawidłowe.

Także zarzut naruszenia art. 75 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł być uznany za zasadny. Oba przepisy odpowiadają za sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/17 nie może być uznane za dowód. Istnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tak jak istnienia aktu prawnego nie dowodzi się. Ich istnienie i funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z faktu opublikowania w sposób przewidziany w przepisach prawa. Dodać należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie stanowi źródła prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie korzystają z waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21 organ wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść aktualnych przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.Z. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2022 r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 8, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, nieuwzględnienie prawomocnego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21, nieprawidłowe odniesienie się do argumentacji prawnej wskazującej na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie obowiązującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15) poprzez analogię oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia.

Skarżący wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu świadczenia przysługujące jako odchodzącemu ze służby funkcjonariuszowi, w tym ekwiwalent za niewykorzystany 90-dniowy urlop wypoczynkowy w wysokości obliczonej według, jak twierdzą organy obu instancji, prawidłowo wówczas zastosowanego przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności, a wynikającego z obowiązującego na dzień zwolnienia ([...] października 2018 r.), art 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, tj. mnożąc 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnych mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów. Podkreślił, że zgodnie z art. 118 ustawy o Straży Granicznej, jako zwalnianemu funkcjonariuszowi przysługiwał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Kwestie przysługującego funkcjonariuszowi m.in. urlopu wypoczynkowego regulował art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który wskazywał, iż urlop wypoczynkowy przysługuje w wymiarze 30 dni kalendarzowych z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. Opisywany przepis art. 118 ustawy nie wskazywał w jaki sposób należy obliczać i wypłacać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przez odchodzącego ze służby funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe j dodatkowe. Wprost natomiast w art. 118 ust. 4 ustawy ustawodawca wskazał, aby to minister właściwy do spraw wewnętrznych określił, w drodze rozporządzenia, m.in. sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Problematyka ta została unormowana rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.

W ocenie skarżącego niezgodny z normami konstytucyjnymi, naruszający gwarancję równości wobec prawa oraz podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, był przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczył również, że pomimo tego, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył zakwestionowanego art. 115a ustawy o Policji, powinien być stosowany poprzez analogię również wobec niego, jako funkcjonariusza Straży Granicznej. Stosowanie przelicznika 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu faktycznie ogranicza byłym funkcjonariuszom Straży Granicznej wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawo do wypoczynku. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy, które dla funkcjonariusza Straży Granicznej (podobnie, jak i dla funkcjonariuszy Policji), były i są obecnie ustalane w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W konsekwencji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu powinien otrzymać odpowiedni ekwiwalent. Biorąc powyższe pod uwagę funkcjonariusze Policji (a tym samym i funkcjonariusze Straży Granicznej), za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymywali ok. 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty.

Powyższa argumentacja została zaakceptowana w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21 oddalającym skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/19.

Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że sądy powinny samodzielnie procedować, gdyż jak podano w wyroku Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I UK 325/16 w sytuacji, gdy treść danej normy jest oczywiście sprzeczna z Konstytucją RP sąd powszechny może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu nowej ustawy, co ma miejsce, np. wtedy gdy nowa norma powtarza treść normy uznanej już za niezgodną z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny (tzw. wtórna niekonstytucyjność).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb wobec zgodnego wniosku stron postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie ponownego naliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługującego za lata 2016 - 2018. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Powyższa decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21, który w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/19, którym uchylono decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lutego 2019 r. nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 135 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/19 stwierdzono, że w niniejszej sprawie spór dotyczy odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Nelży zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.

W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji.

Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy.

Należy przypomnieć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje wyrażony w orzecznictwie pogląd odnośnie możliwości ponownego ustalenia/wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/19 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że przesłanka w postaci zmiany stanu prawnego jaka zaistniała po uprawomocnieniu się ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2267/21, powoduje, że obecnie nie jest związany jego treścią.

Niemniej jednak skarga K.Z. zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej nieuzasadnioną odmowę ponownego ustalenia i wypłaty otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego.

Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie ma zastosowania do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., co jednoznacznie wynika z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Organ dodał, że art. 9 ust. 2 ustawy korzysta z domniemania konstytucyjności.

Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że przed wejściem w życie znowelizowanego art. 119a ustawy o Straży Granicznej, sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszy Straży Granicznej (do którego odwołuje się ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) określał § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który stanowił, że podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

W ówczesnym stanie prawnym sądy odmawiały zastosowania ww. normy rozporządzenia, wskazując, że jest ona analogiczna z uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., normą ustawy o Policji (art. 115a ) oraz że w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1394/19). W uzasadnieniu tego stanowiska odwoływano się do zasady rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa i orzecznictwa w tym zakresie (m. in. wyroków Sądu Najwyższego z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt V CSK 230/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3236/16) i stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa wskazywano, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną.

Należy dodać, że stanowisko to pozostało aktualne także po zawiśnięciu przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r. nr 186, poz. 1560). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 590/20 i z 23 września 2020 r., sygn. akt I OZ 577/20 podniósł, że okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji, nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy o identycznej treści, zawartej w innym akcie prawnym (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o aktualność tych uwag w kontekście art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...),, który nakazuje dalej stosować ten uznany wcześniej za niekonstytucyjny sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, niewykorzystany przed dniem 6 listopada 2018 r.

Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w myśl którego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy stosować zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. (a więc te, które zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP), przyjmuje się, że przepis ten stoi w sprzeczności z tym wyrokiem i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo).

Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku TK, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy po wyroku TK nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu czasowego) wymogom określonym w wyroku TK, dotyczącym poprzedniej, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez TK jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku TK nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, wszystkie dostępne w CBOSA).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywista niezgodność normy prawnej z Konstytucją, potwierdzona wyrokiem TK, stanowi wystarczającą przesłankę odmowy jej zastosowania przez sąd. W takich oczywistych sytuacjach trudno bowiem wymagać, aby sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011., s. 269).

Ustawodawca wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach, dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne, zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle tego co wyżej powiedziano przepis art. 9 ust. 2 tej ustawy dotyczący funkcjonariuszy Straży Granicznej można zatem uznać za dotknięty wtórną niekonstytucyjnością i w konsekwencji odstąpić od jego zastosowania. Trzeba podkreślić, że nie do zaaprobowania jest zróżnicowanie zasad ustalania prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w zależności od tego, za jaki okres to uprawnienie przysługuje (kiedy nastąpiło ustanie stosunku służbowego – przed czy po 6 listopada 2018 r.).

Warto w tym miejscu przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, w którym stwierdzono, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP i prowadzą wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej normy prawnej - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje nadal aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku TK (P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych - zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 2466/19).

Według art. 8 i art. 178 Konstytucji RP sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już powiedziano, niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje jednak wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem w systemie prawa istnieje norma prawna o treści tożsamej do normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności (por. np. wyrok TK z 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 36/06).

Organ powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent - będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 135, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz decyzję organu pierwszej instancji

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.