Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 452/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 1 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 6917 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Spółka", "Inwestor"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. (dalej również jako: "WINB"). Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r. (dalej również jako: "PINB"), wymierzające Spółce karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na dz. "[...]" (kontenera biurowego składającego się z pomieszczenia biurowego, korytarza z aneksem socjalnym, schowkiem porządkowym), w wysokości 60.000 zł z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako: "P.b.", tj. przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę, kategoria obiektu XVI. PINB wskazał w uzasadnieniu decyzji, że inwestor wykonywał roboty na podstawie decyzji Starosty z "[...]"r., zezwalającej na budowę trzech obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem - kontenerów oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości bytowe. W decyzji tej nałożono obowiązek zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. obiektów. PINB w dniu "[...]" r. przeprowadził kontrolę zespołu trzech obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem – kontenerów o przeznaczeniu biurowym, socjalnym i magazynowym oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości stałe z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane., tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W wyniku kontroli stwierdzono, że budowa i montaż kontenerów wraz z budową szczelnego zbiornika zostały zakończone. Według wpisu kierownika budowy w dziennikach budów, roboty budowlane zakończono 24 stycznia 2020 r. Z zapisów w dzienniku budowy wynika jednoznacznie, że kontenery zostały ustawione w 2016 r. W dniu kontroli kontenery były użytkowane. Organ uznał ponadto, że kategoria III obiektu budowlanego, wskazana w pozwoleniu na budowę nie odpowiada faktycznej funkcji kontenera i stwierdził, że należy go zakwalifikować do kategorii XVI.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki WINB, postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy

w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57

ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b.). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 P.b .Organ odwoławczy podniósł, że z art. 57 ust. 7 P.b. wynika, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem 2 przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę

z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do dyspozycji art. 59 g

ust. 5 w zw. z art. 59 g ust. 1 i art. 59f ust. 1 P.b., do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, ale jedynie

w sytuacji, gdy inwestor po przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpi z wnioskiem do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku niewystąpienia z w/w wnioskiem, występuje konieczność odpowiedniego zastosowania art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W badanym przypadku nie można uznać, że doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie kontenera biurowego, gdyż termin 3-letni nie będzie miał tutaj zastosowania. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor do dnia dzisiejszego nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy w odniesieniu do kontenerów, zatem w odniesieniu do tego konkretnego kontenera biurowego, obowiązuje termin 5-letni przedawnienia. Ponadto, z dziennika budowy, a więc

z dokumentu urzędowego, wynika jasno, że kierownik budowy stwierdził faktyczne zakończenie budowy kontenerów i uporządkowanie terenu wokół nich w dniu

24 stycznia 2020 r., zatem termin przystąpienia do użytkowania podany w treści zażalenia nie jest wiarygodny. Organ odwoławczy uznał również, że załączone do zażalenia dokumenty potwierdzające przyjęcie odpadów nie wskazują, że kontener biurowy był użytkowany w roku 2016, potwierdzają jedynie fakt przyjęcia odpadów do przetworzenia. Z dziennika budowy wynika bowiem jedynie, że w roku 2016 (jedyny wpis w dniu 30 sierpnia 2016), ustawiono kontenery zgodnie z projektem. Zdaniem organu odwoławczego, nawet przyjmując czas przystąpienia do użytkowania podany

w zażaleniu (2016 r.), nie upłynął 5-letni termin przedawnienia.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przyjęta przez organ pierwszej instancji kategoria obiektu XVI jest w tym przypadku prawidłowa i nie ma możliwości przyjęcia, że kontener biurowy winien być zaliczony do kategorii III jako budynek gospodarczy, bądź nawet inny w tej kategorii. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu budowlanego wskazaną w pozwoleniach na budowę wydanych przed "[...]"r. (do tego czasu te kategorie wykazywano

w decyzjach). W sytuacjach oczywistej niezgodności wskazanej w decyzji kategorii ze stanem faktycznym, obowiązują bowiem organ przepisy prawa budowlanego (załącznik). Załącznik do Prawa budowlanego w kategorii XVI wskazuje budynki biurowe i konferencyjne. Pojęcia te są dość ogólne, zatem należało sięgnąć do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), gdzie wyszczególniono budynki biurowe. Zdaniem organu odwoławczego, sporny kontener, mimo, że niewielki, pełni funkcję typowo administracyjną (biuro) i należało go uznać za budynek biurowy ze względu na pełnioną funkcję. Tym samym, przyjęta kategoria XVI jest prawidłowa. W ocenie organu drugiej instancji, wskazana w decyzji pozwolenia na budowę kategoria III ma się nijak do funkcji kontenera (biurowa). W kategorii III mieszczą się, zgodnie z załącznikiem, inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.

Organ odwoławczy wskazał również na treść art. art. 55 ust. pkt 1 a P.b., zgodnie

z którym - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontener jest użytkowany nielegalnie, zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wymierzenia kary pieniężnej. W badanym przypadku kontener biurowy stanowi odrębną funkcjonalną całość, nie jest połączony

z pozostałymi w sposób uniemożliwiający jego przeniesienie i jest użytkowany

w sposób odmienny od pozostałych kontenerów, objętych pozwoleniem na budowę. Jako zatem samodzielny budynek, z osobnym wejściem, podlega odrębnym wyliczeniom co do wysokości kary.

W skardze do tut. Sądu na decyzję WINB, Inwestor wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest :

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. ) – dalej jako "k.p.a." , w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

w zw. z art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, że pozwolenie na budowę z dnia "[...]"roku (nr "[...]") traktuje trzy kontenery jako jeden obiekt budowlany (ewentualnie zespół obiektów), a także brak ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania kontenera biurowego przez Spółkę,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem przedmiotowego kontenera biurowego do kategorii XVI - obejmującej budynki biurowe i konferencyjne, zamiast - jak wskazano

w pozwoleniu na budowę - do kategorii III - innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia PINB, pomimo, iż brak było ku temu podstaw,

4) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuchyleniem postanowienia PINB pomimo, iż objęło ono wyłącznie jeden

z obiektów wchodzących w skład zespołu obiektów będących przedmiotem decyzji Starosty nr "[...]"z dnia "[...]"roku (zespół trzech kontenerów), a w związku z tym mógł być jedynie łącznie przedmiotem jednego postanowienia jako całość,

5) art. 68 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U

z 2019 r. poz. 900 póżn. zm.); dalej jako "O.p." w zw. z art. 59g ust. 5 P.b. w zw.

z art. 59f ust. 1 P.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma 5-letni okres przedawnienia, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu strona podniosła m.in., że organy nadzoru budowlanego

w sposób wadliwy zakwalifikowały sporny kontener do kategorii XVI. Podkreślono, że różnica między kontenerem socjalnym a biurowym polega na tym, że mieścił on przede wszystkim sanitariat dla pracowników, zaś kontener biurowy - biurka dla pracowników. Rozpatrywanie tych obiektów w oderwaniu od siebie sztucznie różnicuje ich funkcję, którą należy rozpatrywać łącznie. Było to oczywiście zaplecze dla zakładu Spółki , który z pewnością nie koncentrował się na pracy biurowej - lecz na prowadzeniu odzysku odpadów w przemysłowych instalacjach. Przedmiotowy kontener określany jako: "biurowy" miał pomniejsze znaczenie dla zakładu i z pewnością nie sposób uważać go za samodzielny budynek biurowy z kategorii XVI obiektów. Strona skarżąca podkreśliła, że z uwagi na fakt, iż kontener stanowi część zaplecza zakładu prowadzącego działalność w zakresie przetwarzania odpadów i ma formę blaszanego kontenera, który nie jest trwale związany z gruntem, należy uznać, iż ten obiekt z uwagi na swe cechy zbliżony jest do obiektów kategorii III - innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Obiekt ten przynależeć powinien w każdym przypadku do tej samej kategorii, co bliźniaczy kontener socjalny, z uwagi na powiązanie tych obiektów w jedną funkcjonalną całość. Kontener socjalny został zaś przez WINB zakwalifikowany do kategorii III.

Zdaniem skarżącej, za niezasadne należy uznać, aby do przedmiotowej kary stosować odpowiednio art. 68 § 2 O.p., a więc pięcioletni termin wymierzenia kary

z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w razie niezłożenia wniosku

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podkreślono, że z uwagi na funkcję zarówno deklaracji jak i zgłoszenia zakończenia budowy, bądź wniosku o pozwolenia na użytkowanie, brak jest podstaw by utożsamiać deklarację, o której mowa w art. 68 § 2 O.p., z zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odpowiednie stosowanie przepisów nie może być bowiem dowolne i pomijać charakteru stanów, do których określone przepisy mają być stosowane odpowiednio. Ponadto, w odniesieniu do deklaracji, uzasadnienie przedłużenia terminów przedawnienia do pięciu lat ma swe źródło w samym fakcie braku deklaracji lub nieujawnieniu w złożonej deklaracji wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - okoliczności te istotnie utrudniają organom podatkowym ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego. Strona wskazała, że inaczej sytuacja się kształtuje

w odniesieniu do możliwości organów nadzoru budowlanego. Dla weryfikacji legalności użytkowania danych obiektów nie jest bowiem niezbędne wyłącznie złożenie odpowiednich wniosków lub zgłoszeń.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wymierzenia Spółce kary w wysokości 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na dz. nr "[...]" (kontenera biurowego składającego się z pomieszczenia biurowego, korytarza z aneksem socjalnym, schowkiem porządkowym) Powyższe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 ustawy P.b. Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – kontenera biurowego, mimo braku pozwolenia na jego użytkowanie wbrew treści art. 55 P.b. Zgodnie z art. 59 f ust. 1

w związku z art. 57 ust. 7 P.b., kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Zgodnie z art. 59g ust. 5 P.b., do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Odpowiednie zastosowanie mają tu więc przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące: odroczenia terminu płatności; rozłożenia zapłaty na raty; odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty kary wraz z odsetkami oraz umorzenia zaległej kary; przedawnienia.

Wskazać należy, że zgodnie z omawianą normą, przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost lecz odpowiednio. Samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Inaczej mówiąc, pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób,

w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Odpowiednie stosowanie oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań i to w taki sposób, by ich nie modyfikować.

Z przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego wynika, iż rozróżnia ona dwa rodzaje przedawnienia.

Sądowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych dotyczące zastosowania art. 68 § 2 O.p., w przypadku niezłożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użyłkowanie obiektu, niemniej jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielna go.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09 (LEX nr 580892), wyrażano pogląd, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego.

Z kolei, w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2160/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57

ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem

art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego Jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw.

z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania - z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego,

w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem

art. 54 lub 55 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 689/17).

Zdaniem Sądu, postanowienie określające wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do tzw. decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 ust. 2 O.p. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21

§ 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Chodzi zatem o sytuację, w której wskutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Odnosząc to uregulowanie do sytuacji opisanych

w Prawie budowlanym, należy uznać, iż aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja – postanowienie o wymierzeniu tej kary powinno być doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu. Za słuszne zatem należy przyjąć stanowisko Z. Kostki, że termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55, jest jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 (Z. Kostka (w:) Prawo budowlane..., red. A. Gliniecki, s. 534–535). W ocenie Sądu nie ma znaczenia, czy strona złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, albowiem pozostaje to bez wpływu na wysokość orzeczonej kary. Tym samym, brak jest podstaw do stosowania art. 68 § 2 O.p.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, dla wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu niezbędne jest ustalenie terminu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem

art. 54 lub 55 P.b. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu. Zauważyć należy

w tym miejscu, że stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zatem

z treścią przywołanych przepisów, organy orzekające w niniejszej sprawie powinny podjąć wszelkie prawem dopuszczalne działania ( art. 75 § 1 k.p.a.), celem wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej terminu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organy winny mieć przy tym na uwadze okoliczność, iż skarżąca jest przedsiębiorcą

i w sposób przewidziany prawem dokumentuje podejmowane działania gospodarcze. WINB stwierdził jedynie, że załączone do zażalenia dokumenty potwierdzające przyjęcie odpadów nie wskazują, że kontener biurowy był użytkowany w 2016 r.

potwierdzają jedynie fakt przyjęcia odpadów do przetworzenia. Z dziennika budowy wynika jedynie, że w roku 2016 ustawiono kontenery zgodnie z projektem. Nawet zresztą przyjmując czas przystąpienia do użytkowania podany w zażaleniu (2016 r.), nie upłynął 5-letni termin przedawnienia.

Powyższe stwierdzenia WINB wskazują, że kwestia terminu przystąpienia do użytkowania kontenera biurowego nie została przez organy wyjaśniona. Tym samym,

w ponownym postępowaniu organy winny ustalić jednoznacznie powyższą kwestię.

Prawidłowe jest natomiast stanowisko organów co do kwestii zakwalifikowania spornego obiektu. Zasadnie uznano, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu budowlanego wskazaną w pozwoleniach na budowę wydanych przed "[...]"r. (do tego czasu te kategorie wykazywano w decyzjach).

W sytuacjach oczywistej niezgodności wskazanej w decyzji kategorii ze stanem faktycznym, obowiązują bowiem organ przepisy prawa budowlanego (załącznik). Załącznik do Prawa budowlanego w kategorii XVI wskazuje budynki biurowe

i konferencyjne. Pojęcia te są dość ogólne, zatem należało sięgnąć do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), gdzie wyszczególniono budynki biurowe, zaliczając do nich budynki wykorzystywane jako miejsce pracy dla działalności biura, sekretariatu lub innych o charakterze administracyjnym, np. budynki banków, urzędów pocztowych, urzędów miejskich, gminnych, ministerstw, itp. lokali administracyjnych, a także budynki centrów konferencyjnych i kongresów, sądów, parlamentów. W związku z powyższym, zgodzić się należy z organami nadzoru, że sporny kontener, mimo, że niewielki, pełni funkcję typowo administracyjną (biuro) i należało go uznać za budynek biurowy ze względu na pełnioną funkcję, co również potwierdzają fotografie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.

Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko organów nadzoru w kwestii potraktowania każdego z trzech kontenerów oddzielnie i wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie każdego z nich. Podkreślić jeszcze raz należy, że w przedmiotowej sprawie sporny kontener biurowy stanowi odrębną funkcjonalną całość, nie jest połączony z pozostałymi i jest użytkowany w sposób odmienny od pozostałych kontenerów objętych pozwoleniem na budowę. Jako zatem samodzielny budynek,

z osobnym wejściem, podlega odrębnym wyliczeniom co do wysokości kary.

Okolicznością obligującą organ do wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego części – art. 57 ust. 7 P.b.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a)

i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).