Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 895/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1 pkt 4, ust.1b, ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

IV SA/Po 895/21

Uzasadnienie

Burmistrz O. decyzją z [...].06.2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art.17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111, dalej u.ś.r.), w trybie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020r. poz.256, dalej k.p.a.), działając z upoważnienia Burmistrza O. do prowadzenia postępowania oraz wydawania w sprawach świadczeń rodzinnych decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne odmówił A. S. ustalenia uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w myśl art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu

2) opiekunowi faktycznemu dziecka

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9 poz. 59 z późn.zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust.5 u.ś.r. nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (...).

A. S. złożył wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. W.. A. S. nie pracuje, sprawuje opiekę nad matką. Matka, M. W., jest osoba samotną.

M. W. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] listopada 2017r. na stałe.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W czasie gdy orzeczenie zostało wydane M. W. miała ukończone [...] lat. Z orzeczenia wynika również, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od czerwca 2015r.

A. S. orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] maja 1999r. został zaliczony do osób trwale całkowicie niezdolnych do pracy. Z tego tytułu pobiera rentę socjalną. Skarżący wystąpił do ZUS o zawieszenie renty socjalnej.

Organ I instancji wskazał, że w związku z powyższym z uwagi na fakt, że orzeczenie zaliczające matkę skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym zostało wydane po ukończeniu przez nią 18 lub 25 roku życia oraz z uwagi na prawo do renty socjalnej A. S. brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A. S. podnosząc, iż w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił do ZUS o zawieszenie renty socjalnej. Wskazał, że mimo swojej niepełnosprawności jest w stanie zajmować się mamą i otoczyć ją należytą opieką.

Wniósł o ponownie rozpoznanie jego wniosku z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z października 2014 roku oraz faktu zawieszenia przez niego renty socjalnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].08.2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie nie podlega uwzględnieniu.

Organ wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że matka skarżącego - M. W., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] listopada 2017r., sygn. akt [...] zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Z powyższego dokumentu wynika, że niepełnosprawność M. W. istnieje od [...] roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2015r. Faktyczną opiekę nad chorym rodzicem sprawuje skarżący - A. S..

Skarżący orzeczeniem Obwodowej komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w O. nr akt [...]/94 z dnia [...] listopada 1994r. zaliczony został trwale do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z dokumentu tego wynika także, iż inwalidztwo powstało przed [...] rokiem życia. Z kolei orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w P. nr [...] z dnia 14 maja 1999r. wnioskujący uznany został za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i z tego tytułu uprawniony był do renty socjalnej. Jednakże na wniosek strony renta socjalna począwszy od [...] lipca 2021r. została wstrzymana.

W ocenie organu I instancji sprawujący opiekę nad matką nie może być uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ znaczny stopień niepełnosprawności, wymagającej opieki, powstał po ukończeniu 25 roku życia. W związku z tym zdaniem organu nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust.1b u.ś.r. zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto wnioskujący uprawniony jest do renty socjalnej, co stanowi przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 u.ś.r.

W niniejszej sprawie jako podstawę odmowy przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, organ I instancji wskazał m. in. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium wskazało, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanym w sprawie o sygnaturze K-38/13 (Dz.U. z 2014r. poz. 1443) - w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W związku powyższym Kolegium stwierdziłlo, że fakt powstania niepełnosprawności wymagającej opieki później niż do ukończenia 18 roku życia nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym ustalić należało, czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w postanowieniach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno więc wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie tej opieki, powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pobawiona dochodu.

Bezsporne jest, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec swojej matki. Wymagająca opieki jest osobą rozwiedzioną i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad matką sprawuje syn, co nie jest kwestionowane.

Z akt sprawy wynika także, iż skarżący zaliczony został do drugiej grupy inwalidów, od [...]. ma ustalone prawo do renty socjalnej. Prawo do tego świadczenia na wniosek strony zostało wstrzymane od [...] lipca 2021r. Jednakże nie zmienia to faktu, że skarżący nadal nie jest osobą uprawnioną do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że w rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżący bowiem nie podejmuje zatrudnienia z powodu swojego stanu zdrowia, a nie z konieczności zapewnienia właściwej opieki matce.

Z wydanych w stosunku do niego orzeczeń wynika jednoznacznie, że jest osobą trwale całkowicie niezdolną do zatrudnienia, przez co nie jest spełniony podstawowy warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym w ocenie Kolegium konieczność zapewnienia opieki matce nie była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący bowiem jest osobą niezdolną do zatrudnienia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje natomiast osobie zdolnej do zatrudnienia, która rezygnuje z pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Innymi słowy odwołujący w sytuacji, gdyby matka nie potrzebowała opieki i tak nie podjąłby aktywności zawodowej, ponieważ sam jest chory.

Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o odmowie ustalenia odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nie z powodu daty powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji :

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, poprzez uznanie braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia odwołującego lub jego niepodejmowaniem a konieczności sprawowania opieki;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co skutkowało odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący zauważył, że o ile faktycznie z Orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] z dnia [...].11.1994r. wynika, że A. S. nie może wykonywać żadnej pracy, to jednak z Orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności z dnia [...].08.2015r. wynika jednak, że skarżący może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej.

Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważył, że w obrocie prawnym funkcjonują tym samym dwa sprzeczne orzeczenia w przedmiocie możliwości wykonywania pracy przez skarżącego.

Dodatkowo podkreślono, że skarżący przez kilka ostatnich lat podejmował faktycznie zatrudnienie, co przekonuje o bezzasadności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zrezygnował ze stałej pracy aby opiekować się matką Mając na uwadze powyższe i twierdząc, że stan faktyczny w sprawie odbiega od ustalonego przez organ, wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ustalenie, że:

- skarżący pracę wykonywał

- skarżący w orzeczeniu z dnia [...].08.2015r. miał wskazaną możliwość zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejszą argumentację.

Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w postanowieniach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W ocenie Kolegium trudno przyjąć, że skarżący, obecnie w wieku [...] lat, posiadając uprawnienie do renty socjalnej z tytułu trwałej całkowitej niezdolności do pracy jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmuje w celu sprawowania opieki nad chorą matką. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1300 z późn. zm.), renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało przed ukończeniem 18 roku życia. Kolegium nie zakwestionowało tego, że strona mimo swojego stanu zdrowia zapewnia konieczną opiekę matce, a potwierdzone to zostało w czasie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2021r. Jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Skarżący wskazał, że w przez ostatnich kilka lat podejmował faktycznie zatrudnienie i zrezygnował ze stałej pracy aby opiekować się matką. Okoliczności te nie zostały jednak udowodnione. Z dołączonego do skargi, świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2017r. wynika jedynie, że skarżący wykonywał pracę tymczasową w okresie od [...] maja 2016r. do [...] sierpnia 2017r. Dodano, że dopiero na etapie skargi uzupełniono akta sprawy o orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2015r. zaliczające skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym ze wskazaniem zakładu pracy chronionej jako odpowiedniego dla niego zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. z [...].06.2021 r., nr [...], odmawiającą przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. W..

Niesporne były ustalenia faktyczne dokonane przez organy w zakresie tego, że matka skarżącego - M. W., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] listopada 2017r., sygn. akt [...] zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powyższego dokumentu wynika, że niepełnosprawność M. W. istnieje od [...] roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2015r. Faktyczną opiekę nad chorym rodzicem sprawuje skarżący - A. S.. Skarżący orzeczeniem Obwodowej komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w O. nr akt [...] z dnia [...] listopada 1994r. zaliczony został trwale do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z dokumentu tego wynika także, iż inwalidztwo powstało przed 16 rokiem życia. Z kolei orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w P. nr [...] z dnia [...] maja 1999r. skarżący uznany został za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i z tego tytułu uprawniony był do renty socjalnej. Jednakże na wniosek strony renta socjalna począwszy od [...] lipca 2021r. została wstrzymana.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W rezultacie Kolegium prawidłowo oceniło spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że spełnione są w/w przesłanki. Sąd w pełni podziela to stanowisko organu odwoławczego oraz przedstawioną na jego poparcie argumentację.

W myśl art.17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust.1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W art. 17 ust. 5 w pkt 1 - 6 ustawodawca określił sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Sąd wskazuje, że obecnie dominujące jest stanowisko judykatury wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt: I OSK 2392/19, LEX nr 2767685, w którym wskazano, że brak jest przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. W podobnym duchu należy interpretować art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że istnieje w tej kwestii również stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądów administracyjnych, chociaż nie jest ono dominujące. Przykładowo w wyrokach WSA w Poznaniu z 24.02.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1902/20 oraz z 25.03.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1650/20 przedstawiono odmienną argumentację opartą na uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zasadniczą osią sporu w tej sprawie jest to, czy skarżący spełnia zasadniczą przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłankę niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium uznało, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec swojej matki. Wymagająca opieki jest osobą rozwiedzioną i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad matką sprawuje syn, co nie jest kwestionowane. Z akt sprawy wynika także, iż skarżący zaliczony został do drugiej grupy inwalidów, od [...]. ma ustalone prawo do renty socjalnej. Prawo do tego świadczenia na wniosek strony zostało wstrzymane od [...] lipca 2021r. W ocenie Kolegium skarżący nie jest osobą uprawnioną do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżący bowiem nie podejmuje zatrudnienia z powodu swojego stanu zdrowia, a nie z konieczności zapewnienia właściwej opieki matce. Z wydanych w stosunku do niego orzeczeń wynika jednoznacznie, że jest osobą trwale całkowicie niezdolną do zatrudnienia, przez co nie jest spełniony podstawowy warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym w ocenie Kolegium konieczność zapewnienia opieki matce nie była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący bowiem jest osobą niezdolną do zatrudnienia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje natomiast osobie zdolnej do zatrudnienia, która rezygnuje z pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Innymi słowy odwołujący w sytuacji, gdyby matka nie potrzebowała opieki i tak nie podjąłby aktywności zawodowej, ponieważ sam jest chory.

W świetle powyższego należało dokonać oceny, czy skarżący spełnił zasadniczą w tej sprawie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodjęcia.

Sąd podkreśla, że podstawową przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia bądź rezygnacja z pracy zarobkowej z uwagi na wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

W judykaturze istnieje pogląd, że skoro strona skarżąca nigdy nie pracowała, to brak jest podstaw do formułowania ocen, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 02.09.2021 r. o sygn. IV SA/Po 283/21, publ. CBOSA)

Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 15.04.2021 r. o sygn. III SA/Gd 1214/20 (publ. CBOSA) zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).

Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Rezygnacja z podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia lub jego podjęcia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.

Jak już wspomniano w kontrolowanej sprawie po stronie organu pojawiła się wątpliwość, czy została w tym przypadku spełniona przesłanka wyżej opisanej przesłanki rezygnacji lub nie podjęcia zatrudnienia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraźnie wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną lub z podjęcia takiego zatrudnienia (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b). Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji.

Głównym powodem odmowy jest to, że w rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżący bowiem nie podejmuje zatrudnienia z powodu swojego stanu zdrowia, a nie z konieczności zapewnienia właściwej opieki matce. Z wydanych w stosunku do niego orzeczeń wynika jednoznacznie, że jest osobą trwale, całkowicie niezdolną do zatrudnienia, przez co nie jest spełniony podstawowy warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Tym samym w ocenie Kolegium konieczność zapewnienia opieki matce nie była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący bowiem jest osobą niezdolną do zatrudnienia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje natomiast osobie zdolnej do zatrudnienia, która rezygnuje z pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Innymi słowy odwołujący w sytuacji, gdyby matka nie potrzebowała opieki i tak nie podjąłby aktywności zawodowej, ponieważ sam jest chory.

Faktycznie z Orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] z dnia [...].11.1994r. wynika, że A. S. nie może wykonywać żadnej pracy, jednak – co umknęło uwadze Kolegium – z późniejszego Orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o niepełnosprawności z dnia [...].08.2015r. wynika jednak, że skarżący może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej.

Z dołączonego do skargi, świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2017r. wynika, że skarżący wykonywał pracę tymczasową w okresie od [...] maja 2016r. do [...] sierpnia 2017 r.

Sąd wskazuje, że w istocie dopiero na etapie skargi uzupełniono akta sprawy o orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2015r., zaliczające skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym ze wskazaniem zakładu pracy chronionej jako odpowiedniego dla niego zatrudnienia, jednak biorąc pod uwagę całokształt sprawy należy uchylić decyzję II instancji. Kolegium miało możliwość uchylenia swojej decyzji i wydania nowej w ramach autokontroli po wniesieniu skargi.

W tym momencie Kolegium było już w posiadaniu dokumentów dotyczących możliwości wykonywania pracy przez skarżącego w zakładzie pracy chronionej, a także świadectwa pracy, które potwierdza, że skarżący taką pracę wykonywał. Tym samym argumentacja Kolegium oparta na trwałej niezdolności do pracy skarżącego jest w świetle tych dokumentów bezzasadna.

Wobec powyższego Sąd przyjął, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dlaczego nie przyjęto w kontrolowanej sprawie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, skoro z Orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o niepełnosprawności z dnia [...].08.2015r. wynika, że skarżący może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej. Ponadto ze świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2017r. wynika, że skarżący wykonywał pracę tymczasową w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] sierpnia 2017r.

W związku z powyższym nie sposób uznać uzasadnienia zaskarżonej decyzji za prawidłowe. Argumentacja Kolegium jest wadliwa szczególnie w zakresie uznania, że:

1. skarżący nie podejmuje zatrudnienia z powodu swojego stanu zdrowia, a nie z konieczności zapewnienia właściwej opieki matce,

2. jest osobą trwale całkowicie niezdolną do zatrudnienia,

3. konieczność zapewnienia opieki matce nie była powodem rezygnacji z zatrudnienia,

4. skarżący w sytuacji, gdyby matka nie potrzebowała opieki i tak nie podjąłby aktywności zawodowej, ponieważ sam jest chory.

Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić powyższą wykładnię i ponownie ocenić, czy w przypadku skarżącego zrealizowana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art.17 ust.1 u.ś.r.