Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 275/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 ust. 1, art 6 ust. 1 i 4,6 art 7 ust. 1, art 14, art 15 ust. 3 pkt 1, art 8, art 11, art 92 ust. 1i 4 w zw. z l.p. 1.3 i 1.2 załacznika 1 do ustawy
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 3 par 1, art 133, art 141 par 4, art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1930/08 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Z.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1930/08 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.M. - uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd przyjął następujący stan sprawy. W dniu 12 lipca 2007 r. w C., na postoju Taxi, przy dworcu PKP inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu marki M. o nr rej. [...], stanowiącego własność skarżącego – [...]. Pojazd był oznakowany jako taxi z numerem bocznym i zainstalowanym taksometrem. Skarżący okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący w piśmie z dnia 22 lipca 2007 r. oświadczył, że nie był świadomy nieważności licencji wobec niezgłoszenia zmiany pojazdu i stwierdził, że następnego dnia po kontroli dokonał tej zmiany, o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r. o zmianie licencji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poprzez wykreślenie nr rejestracyjnego pojazdu [...] i wpisaniu nr rej. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. (WITD) - na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) - po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. - utrzymał w mocy decyzję WITD. Organ przywołał treść art. 8 u.t.d., zgodnie z którym licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Stwierdził, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji.

Z.M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że nieodnotowanie w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego wraz z numerem podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd wskazał, że art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. stanowi, iż przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed upływem terminu jej ważności, nie oznacza też, że jest to transport wykonywany bez licencji, w rozumieniu zastosowanych w sprawie przepisów ustawy. WSA podzielił w tym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołując wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. OSK 2010/06 oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 30/08). W ocenie WSA z brakiem licencji mamy do czynienia, gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał lub gdy udzielona licencja została cofnięta lub wygasła.

Stanowisko WSA sprowadza się do stwierdzenia, że wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wskazany w ważnej licencji, oznacza tylko, iż skarżący nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany pojazdu, stanowi zatem naruszenie istotnych jej warunków, naruszenie to przewiduje jednak inne konsekwencji prawne niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówka bez licencji i może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji.

Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W., a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do u.t.d.,

2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej p.u.s.a), poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto podał, że w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji takiej udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji na transport drogowy osób taksówką. Licencja ta, jak wywiódł organ z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma bowiem charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do zmiany treści licencji stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d. lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być zdaniem organu rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania transportu drogowego w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje zaś przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do u.t.d.).

Wnoszący skargę kasacyjną z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem sam fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Nadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.).

Organ wskazał także, iż jedynie w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd, którym te przewozy mogą być realizowane. W przypadku przewozów wykonywanych taksówką pojazdem niewymienionym w licencji ustawodawca przewidział tylko jedną sankcję, tj. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Powyższe stanowi, w ocenie organu, argument za słusznością twierdzenia, iż taki przewóz wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i fakt jego wykonywania innym pojazdem jest równoznaczny z brakiem licencji.

Zdaniem organu wszelkie decyzje o charakterze konstytucyjnym, których celem jest zmiana lub cofnięcie uprawnień wcześniej przyznanych na wykonywanie transportu drogowego mogą zatem wywoływać jedynie skutki prawne na przyszłość, zaś każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem, tworzą już nowa sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne, pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Zawsze jednak, gdy występuje nowy pojazd będzie występowała także nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem będzie wydanie licencji konkretnej osobie na ten właśnie, a nie inny pojazd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są trafne.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów postępowania - w ocenie NSA - podniesione w tym zakresie zarzuty nie usprawiedliwiają wniesionego środka odwoławczego, ze wskazanych niżej powodów.

Otóż autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. upatrywał w tym, że Sąd I instancji przyjął, iż posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. Przedstawiony "sposób" naruszenia ww. przepisów wskazuje zatem, iż strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie zmierza do wykazania, że ustalony stan faktyczny (wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji) błędnie nie został "podciągnięty" pod hipotezę norm stanowiących o naruszeniu warunków licencji.

Powyższe nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez WSA przepisów postępowania, objętych skargą kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Według § 2 ww. artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Błędna ich wykładnia czy też wadliwe zastosowanie jest kwestią odrębną.

Usprawiedliwiania nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 oraz 133 § 1 p.p.s.a.

Pierwszy z ww. przepisów określa elementy konieczne uzasadnienia wyroku. Tymczasem kasator formułując zarzut naruszenia ww. przepisu nie podnosi, by uzasadnienie orzeczenia nie spełniało przewidzianych nim wymogów, ani też, że sposób jego sporządzenia uniemożliwia stronie wdanie się w spór oraz kontrolę instancyjną. Negowanie rozstrzygnięcia jak i motywów, jakimi sąd kierował się podejmując to rozstrzygniecie nie oznacza zaś, że uzasadnienie wyroku uchybia art. 141 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych jak i nie korzystając z materiałów spoza akt.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania nie może być uznany za zasadny.

Skargę kasacyjną usprawiedliwiają zaś zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowane w pkt 1 jej petitum.

Na wstępie zauważyć należy, że dokonana przez WSA wykładnia art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. odpowiada wykładni niejednokrotnie prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyrokach z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 2010/06 oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 30/08 jak i w wyrokach z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 172/06, z dnia 9 kwietnia 2008 r., II GSK 27/08 czy z 9 maja 2008 r., II GSK 98/08).

W wyniku wykładni ww. przepisów stwierdzano w uzasadnieniach tych wyroków, że brak aktualizacji danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 4 u.t.d.), dotyczących nowego pojazdu samochodowego, a w konsekwencji wykonywanie transportu drogowego osób taksówką z naruszeniem warunków licencji, nie oznacza braku licencji po stronie przedsiębiorcy. Brak licencji utożsamiano z rzeczywistym brakiem licencji, utratą ważności, wygaśnięciem licencji czy jej cofnięciem i odróżniano od wadliwości licencji w postaci braku aktualizacji danych w niej zawartych, skutkujących możliwością cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d.

Odmienne rozumienie przywołanych uregulowań Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił np. w uzasadnieniach wyroków z dnia 2 grudnia 2009 r., II GSK 233/09, z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 250/09 i z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 291/09. Uogólniając wynika z nich, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest udzielona na określony pojazd (art. 6 ust. 4 u.t.d.), to gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, na pojazd którym faktycznie w dniu kontroli przewóz wykonuje, to należy uznać, iż wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, a zatem narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie NSA, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnione jest odstąpienie od wcześniejszych interpretacji i przychylenie się do ostatniego z wyrażonych poglądów, za czym przemawiają podane niżej względy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Zasady udzielania licencji wskazuje art. 8 u.t.d. stanowiąc, że licencja udzielana jest na pisemny wniosek, który powinien zawierać określone dane, w tym co do rodzaju i liczby pojazdów, którymi wnioskodawca dysponuje (ust. 2 pkt 4). Co do zasady w licencji określa się dane wymienione w art. 11 ust. 1, tj. "w szczególności: 1) numer ewidencyjny licencji; 2) organ, który udzielił licencji; 3) datę udzielenia licencji; 4) podstawę prawną; 5) przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres; 6) zakres transportu drogowego; 7) rodzaj przewozów; 8) oznaczenie obszaru przewozów w krajowym transporcie drogowym taksówką; 9) czas, na jaki udzielono licencji".

Już fakt, że podstawa do udzielania licencji na wykonywania transportu drogowego taksówką została ustanowiona w odrębnej jednostce redakcyjnej ww. ustawy, a to w art. 6 ust. 1, świadczy o tym, że jest to specjalny rodzaj licencji. Odrębność dotyczy tego, że - zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. - licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest wydawana na określony pojazd i obszar. Oznacza to, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką - ponad dane wymienione w przytoczonym wyżej art. 11 ust. 1 - określa dodatkowo obszar a nadto pojazd, na wykonywanie transportu drogowego taksówką którym to pojazdem licencja zostaje udzielona. Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, że licencjobiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przysługuje uprawnienie do wykonywania tego transportu - ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i określonego tam obszaru. Tym samym transport drogowy taksówką posiada cechy szczególne. Charakterystyczne tylko dla tego typu transportu drogowego (taksówką) są limity, o których mowa w art. 6 ust. 6 u.t.d., związane z ochroną praw konsumenta. Nadto, jak zasadnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. II GSK 291/09, w świetle definicji taksówki, zawartej w ustawie – Prawo o ruchu drogowym jak i zasad diagnostyki pojazdów używanych jako taksówki, ustanowionych w art. 81 ust. 11 pkt 4 tej ustawy oraz aktach wykonawczych do niej - transport drogowy taksówką wiązać należy z koniecznością zapewnienia odpowiedniego poziomu świadczonych usług jak i zapewnienia konsumentom tych usług bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Poza sporem brzmienie art. 14 u.t.d. wskazuje, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (ust. 1). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (ust. 2).

W przypadku przewoźnika, któremu udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, oznacza to, że w razie zmiany m.in. pojazdu określonego w licencji spoczywa na nim ustawowy obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę udzielonej licencji.

Niewątpliwie zatem wykonywanie transportu pojazdem innym niż wskazany w licencji narusza określone tą licencją warunki, na jakich ją udzielono. Uchybienie w tym zakresie jest naruszeniem obowiązków przewidzianych ustawą o transporcie drogowym.

Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że naruszenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy podlegają - na mocy art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z ust. 4 - karze pieniężnej tylko gdy naruszenia te przewidziane są wykazem naruszeń, określonych w załączniku do ustawy.

Wykaz ten jako naruszenie w zakresie transportu drogowego taksówką wskazuje jedynie "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji" (l.p. 1.3).

Wskazane naruszenie prawodawca zawarł w grupie naruszeń obejmujących "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganej licencji lub bez wymaganego zaświadczenia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokumentacji kierowcy". Wśród nich - odnośnie transportu drogowego, wymagającego licencji przewidzianej art. 5 ust. 1 u.t.d. - załącznik przewiduje dwa odrębne naruszenia: za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (l.p. 1.1) jak i za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (l.p.1.2).

Powyższe - odmiennie od dokonywanych wcześniej interpretacji - nie może jednak być odczytywane w ten sposób, że prawodawca za naruszenie w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką nie uznaje wykonywania tego transportu pojazdem innym niż objęty udzieloną licencją. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z poczynionymi wyżej wywodami na temat różnicy pomiędzy "treścią" licencji, udzielanych na podstawie art. 5 ust. 1 i w oparciu o art. 6 ust. 1 u.t.d.

Skoro bowiem, jak już stwierdzono, licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką określa m.in. pojazd, którym transport ten może być wykonywany, tzn., że "wymaganą" w tym zakresie licencją jest licencja zawierająca niezbędne i istotne jej elementy, pozwalająca na zidentyfikowanie m.in. pojazdu, na który została udzielona i którym transport może być wykonywany. Opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do obejścia obowiązków wynikających z przepisów, obligujących przedsiębiorcę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji; dawałoby możliwość wykonywania transportu pojazdem innym niż określony w licencji, podważałoby tym samym celowość regulacji zawartej w art. 6 ust. 4 u.t.d. i niweczyłoby cel przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany licencji, w toku którego organ bada m.in. czy zgłoszony "nowy" pojazd jest dopuszczony do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d). Wystąpienie z wnioskiem o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie jest zatem "aktualizacją" danych określonych w licencji, lecz prowadzić ma do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną o uprawnieniu przedsiębiorcy wykonywania transportu drogowego taksówką "innym" pojazdem.

Tym samym "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji" – w rozumieniu l.p. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - obejmuje zarówno wykonywanie transportu, gdy udzielona decyzją licencja na wykonywanie tego transportu wygasła (po spełnieniu przesłanek z art. 16 ust. 1), została cofnięta (na podstawie art. 15 ust. 1 lub 3) jak i gdy transport drogowy taksówką wykonywany jest pojazdem innym niż określony w licencji. We wszystkich tych sytuacjach załącznik do ustawy, będący jej integralną częścią, przewiduje zatem tożsamą co do wysokości karę. Nie jest to odosobniony przypadek braku zróżnicowania wysokości kar w zależności od rodzaju naruszeń. Analogicznie, karze w tej samej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek) jak i wykonywanie tego transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że w przypadku licencji przewidzianej art. 5 ust. 1 u.t.d. pojazd, którym transport ten jest wykonywany, podlega tylko "zgłoszeniu" wraz z wnioskiem, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy. Licencja udzielana na podstawie art. 5 ust. 1 - zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 11 ust. 1 u.t.d. - nie "określa" pojazdu, którym transport ten może być wykonywany. Tak więc jeżeli wolą prawodawcy było ustanowienie sankcji w postaci nałożenia kary nie tylko za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji /z wyłączeniem taksówek/ (l.p.1.1) ale także za wykonywanie tego transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, wymagało to odrębnego uregulowania, konieczne było wprowadzenie odrębnej postaci naruszenia, co uczyniono stanowiąc lp. 1.2. W świetle tego, co wyżej powiedziano na temat rozumienia pojęcia "wymaganej" licencji, w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówka, taka potrzeba nie zachodziła.

Wykładnia czyniona na podstawie porównania regulacji zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, przewidzianym art. 92 ust. 4 tej ustawy - w szczególności liczb porządkowych 1.1, 1.2, i 1.3 - nie może zatem prowadzić do wniosku, że "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji" nie obejmuje wykonywania tego transportu pojazdem innym niż określony w licencji.

Powyższego stanowiska nie podważa regulacja zawarta w art. 15 ust. 3 u.t.d.

Fakt, że przepis ten przewiduje możliwość cofnięcia licencji, jeżeli posiadacz licencji nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3 (w tym danych co do rodzaju i liczby pojazdów) oraz w art. 14 (w tym nie zgłosił zmiany danych, o których mowa w art. 8 jak i nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji) nie znaczy, że jest to jedyna konsekwencja prawna wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, z naruszeniem obowiązku wystąpienia o zmianę treści tej licencji. Przyjąć należy, że w sytuacji odpowiadającej stanowi faktycznemu ustalonemu w niniejszej sprawie, w zależności od dodatkowych okoliczności konkretnej sprawy, możliwe jest rozważenia czy ponad obligatoryjny obowiązek nałożenia kary pieniężnej (na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. z l.p.1.3 załącznika do ustawy) - zasadne jest też wszczęcie fakultatywnego postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d. Konsekwencje prawne - przewidziane w art. 92 ust. 1 w zw. z l.p. 1.3 wykazu naruszeń zawartych w załączniku do u.t.d. oraz ustanowione art. 15 ust. 3 tej ustawy - za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, w sytuacji gdy transport ten wykonywany jest pojazdem innym niż określony w licencji – są od siebie niezależne i co do zasady nie wykluczają się.

Z tych wszystkich względów oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) – poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 1.3. załącznika do u.t.d., jest usprawiedliwione.

Z uwagi na to, że w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, NSA zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uprawniony był - uchylając zaskarżone orzeczenie - rozpoznać skargę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.