Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1254/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34c ust. 5 i art. 34c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 276
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 15/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Generalny Inspektor Informacji Finansowej orzekł o nałożeniu na notariusza J. S. kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł za niedopełnienie następujących obowiązków zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276, ze zm.; dalej zwanej ustawą): 1) zapewnienia stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w postaci ustalenia beneficjenta rzeczywistego przy przeprowadzaniu dwóch transakcji z udziałem spółki z o.o. [...] z siedzibą w L. – transakcja z dnia [...] czerwca 2010 r. (objęta aktem notarialnym zarejestrowanym w Rep. A nr [...]) oraz transakcja z dnia [...] sierpnia 2010 r. (objęta aktem notarialnym zarejestrowanym w Rep. A nr [...]), a także przy przeprowadzeniu transakcji z udziałem spółki [...] Spółka z o. o. z siedzibą w K. – transakcja z dnia [...] czerwca 2010 r. (objęta aktem notarialnym zarejestrowanym w Rep. A nr [...]); 2) przechowywania przez wymagany okres udokumentowanych wyników analiz za okres od 22 października 2009 r. do 21 listopada 2009 r. oraz 3) zapewnienia pracownikowi kancelarii notarialnej udziału w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy.

Następnie po wniesieniu przez skarżącą odwołania, Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 34c ust. 5, art. 34c ust. 1 i 2 oraz na podstawie art. 34a pkt 3, art. 34a pkt 4, art. 34a pkt 5 w zw. z art. 8b ust. 3 pkt 2, z art. 8a ust. 2, z art. 10a ust. 4 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakładającą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził m.in. że ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę nie oznacza, że organ orzekający nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością lub w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył ten materiał.

Ponadto Minister Finansów uznał, że w zaskarżonej decyzji Generalny Inspektor zasadnie stwierdził, iż strona nie zastosowała w trzech przypadkach środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy.

Organ wskazał, że zakres stosowania środków bezpieczeństwa finansowego może być: ograniczony (wyjątkiem jest możliwość odstąpienia w warunkach określonych ustawą), podstawowy lub wzmożony. A w odniesieniu do art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy oznacza to konieczność podejmowania czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustaleniu struktury własności i zależności klienta. Zakres takich danych określony został w art. 9 ust. 3 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy identyfikacja, o której mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, obejmuje ustalenie i zapisanie imienia, nazwiska i adresu oraz dodatkowo innych danych identyfikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie, w jakim instytucja obowiązana może je ustalić.

Minister Finansów zwrócił także uwagę na treść art. 8b ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy instytucja obowiązana nie może wykonać obowiązków, o których mowa w art. 8b ust. 3 pkt 1-3 ustawy, nie przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje zawarte umowy, podejmuje inne kroki przewidziane w tym przepisie.

Zdaniem Ministra Finansów, istota środka bezpieczeństwa finansowego wskazanego w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy sprowadza się nie tyle do podejmowania czynności z zachowaniem należytej staranności, ile do osiągnięcia celu jakim jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego i stosowanie odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości.

Wobec powyższego Minister Finansów uznał, że Generalny Inspektor słusznie nie podzielił stanowiska wyrażonego przez skarżącą i autorów opinii prawnej z dnia 28 marca 2011 r., którą skarżąca złożyła w toku postępowania.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że Generalny Inspektor nałożył na instytucję obowiązaną obowiązek niemożliwy do spełnienia oraz że notariusz nie może ustalić danych na temat beneficjenta w żaden sposób leżący w jego możliwościach. Natomiast samo stwierdzenie, że instytucja obowiązana naruszyła przedmiotowy obowiązek, przesądza o konieczności nałożenia kary pieniężnej. Podobnie, w przypadku ustalania wysokość kary organ nakładający karę ma prawo uwzględnić jedynie rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe, w związku z czym nie może badać okoliczności, z powodu których instytucja obowiązana dopuściła się naruszeń przepisów ustawy.

W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązku dokumentowania wyników analiz za okres od 22 października 2009 r. do 21 listopada 2009 r., oraz do naruszenia obowiązku zapewnienia udziału pracownika w programie szkoleniowym organ II instancji podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do nałożenia kary w kwocie 30.000 zł organ uznał, że jej wysokość została ustalona w sposób niemal symboliczny, gdyż wynosi ona zaledwie 4% maksymalnej kwoty kary (750.000 zł). Ponadto zdaniem Ministra Finansów jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów ustawy i współmierna do możliwości finansowych notariusz.

W konkluzji organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza całości zebranego materiału dowodowego w sprawie pozwalała na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. S. W obszernym uzasadnieniu zarzucono m.in. że w procesie ustalania zasadności nałożenia kary pieniężnej, jak też przy ustalaniu samej wysokości kary pieniężnej żaden z organów nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącą, wyjaśniając, iż nie mają one znaczenia dla oceny zakresu i rodzaju naruszeń. Zdaniem skarżącej organ nie rozważył dostatecznie podnoszonych przez skarżącą faktów. Wskazano także, iż głównym powodem wadliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy wydawała się zdaniem skarżącej, nieuprawniona próba organów wyinterpretowania z niejasnych przepisów ustawy tak rozumianych obowiązków ustawowych, aby było możliwe przyjęcie, że skarżąca je naruszyła. To doprowadziło do niedopuszczalnego obciążenia skarżącej obowiązkami wprost niewyrażonymi w ustawie, co w sytuacji wyraźnie profiskalnego charakteru regulacji należy uznać za nadużycie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem WSA nie ulegało wątpliwości że stwierdzone w toku kontroli naruszenia podlegają karze pieniężnej, którą nakłada się w drodze decyzji administracyjnej. Generalny Inspektor, określając jej wysokość działa w wyznaczonych w ustawie granicach. Ustalając wysokość tej kary Generalny Inspektor ma obowiązek wziąć pod uwagę rodzaj i zakres naruszenia, o których mowa w art. 34a i art. 34b ustawy (tzn. uwzględnić te naruszenia, za które nakładana jest kara pieniężna), a także uwzględnić dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. Żadne inne przesłanki, w szczególności zaś takie jak ryzyko finansowania terroryzmu, źródło pochodzenia środków finansowych (m.in. z kredytu), sposób dokonywania płatności (m.in. za pośrednictwem banku), czy wreszcie fakt posiadania udziałów przez Skarb Państwa lub narażenie tegoż Skarbu Państwa na szkodę, nie mają w rozpatrywanych sprawach tego rodzaju znaczenia – są relewantne prawnie. Wyznacza to granicę postępowania dowodowego, ustalonej m.in. przez przepisy 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., których naruszenie w rozpatrywanej sprawie zarzuca – w ocenie Sądu nietrafnie – pełnomocnik strony.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy notariusz jest instytucją obowiązaną, tzn. podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków określonych w ustawie. Należy zwrócić uwagę, że odpowiednio do przedmiotu ustawy obowiązki notariuszy dotyczą czynności notarialnych związanych z obrotem wartościami majątkowymi. Po drugie, do zadań notariusza jako osoby obowiązanej należy stosowanie wobec klientów środków bezpieczeństwa finansowego. Po trzecie, jak wynika z samej ustawy (art. 8b ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 1a), przywiązuje ona uwagę do identyfikacji podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym, w tym zwłaszcza do identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Po czwarte, zgodnie z art. 9 ustawy, identyfikacja, o której mowa w art. 8b ust. 3 pkt 1, obejmuje ustalenie i zapisanie imienia, nazwiska i adresu oraz dodatkowo innych danych identyfikacyjnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (tj. ustalenie i zapisanie cech dokumentu stwierdzającego na podstawie odrębnych przepisów tożsamość osoby, a także imienia, nazwiska, obywatelstwa oraz adresu osoby dokonującej transakcji, a ponadto numeru PESEL lub daty urodzenia w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL, lub numeru dokumentu stwierdzającego tożsamość cudzoziemca, lub kodu kraju w przypadku przedstawienia paszportu) w zakresie, w jakim instytucja obowiązana może je ustalić. Nie były to, w ocenie Sądu, dane identyfikacyjne, których nie można ustalić przed – a najpóźniej w toku – sporządzeniem aktu notarialnego dotyczącego znacznych wartości majątkowych.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8b ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 3, a także samego art. 9 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do opinii prawnych przedstawionych przez stronę organ zanegował też zasadność "swoistej reguły rozsądku", nakazując instytucji obowiązanej stosować nie tyle wszystkie dostępne środki identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, ale jedynie te, które znajdują się w zakresie możliwości konkretnej instytucji obowiązanej. Organ podkreślił, że w tej konkretnej sytuacji (ustalenia beneficjenta rzeczywistego) nie idzie o wykazanie się przez podmiot obowiązany odpowiednią starannością, ale o rezultat – czyli ustalenie beneficjenta rzeczywistego najpóźniej – w przypadku notariusza – w momencie zawierania transakcji. W przeciwnym przypadku po prostu, jak to już wyżej wskazano, nie powinno dojść do zawarcia transakcji. Takie oceny i opinie organu sąd uznał, za zgodne z zapisami ustawy.

W odniesieniu do zarzutu obejmującego art. 10a ust. 4 ustawy, Sąd również w całości podzielił oceny dokonane w tym zakresie przez organy inspekcji finansowej.

W konkluzji WSA ocenił zaskarżoną decyzję i nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła J. S. zaskarżając go w całości, i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art: 7, 8, 77 R 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.) w zw. z art. 34c ust. 5 i art. 34c ust. 2 Ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 46 poz. 276, ze zm. – dalej "Ustawy") – poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje: Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, co polegało na zaniechaniu przy nakładaniu kary pieniężnej oraz ustalaniu jej wysokości wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności sprawy podniesionych przez Skarżącą, a w szczególności tego że:

- Skarżąca przeprowadziła analizę ryzyka dotyczącego przedmiotowych transakcji,

- w odniesieniu do zakwestionowanych transakcji nie zachodziło realne ryzyko finansowania terroryzmu m.in. związane z faktem, iż w strukturze jednej ze stron transakcji (jako jeden z dwóch głównych udziałowców) występował Skarb Państwa, środki finansowe użyte w transakcjach pochodziły z kredytu, a płatności były dokonywane za pośrednictwem banku,

- w dacie wszczęcia kontroli pracownik administracyjny kancelarii posiadał zaświadczenie o ukończeniu w dniu 5 listopada 2010 r. szkolenia w wymaganym zakresie, ponadto został przeszkolony osobiście przez Skarżącą (potwierdzone przez pracownika) w dniu 23 marca 2010 r.,

- Ustawa nie określa formy szkolenia ani podmiotu, który może je prowadzić, ani też terminu, w którym takie szkolenie powinno się odbyć,

- stwierdzone uchybienie w zakresie przechowywania udokumentowanych wyników analizy za okres od 22 października 2009 r. do 21 listopada 2009 r. (30 dni) nastąpiło z powodu przeoczenia spowodowanego faktem, iż naruszony przepis art. 8a ust. 2 Ustawy zaczął obowiązywać w dniu 22 października 2009 r., nadto był to przepis nowy, nie posiadający odpowiednika we wcześniejszych wersjach Ustawy,

- Ustawa nie definiuje pojęcia "zakresu i rodzaju" naruszenia, pojęcia dotychczasowej działalności instytucji obowiązanej, jak też nie wyjaśnia na czym właściwie ma polegać uwzględnienie powyższych okoliczności, natomiast stanowi wprost, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej toczy się na podstawie przepisów k.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 34c ust. 5 Ustawy w zw. z art. 34c ust. 2 oraz w zw. z art. 10a ust. 4 Ustawy – poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje: Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem ww. przepisów ustępowania administracyjnego, polegającym na:

- braku dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego organ nakładający karę pieniężną oraz organ utrzymujący w mocy decyzję organu I instancji przyjął, iż okoliczności podniesione przez skarżącą (wymienione wyżej) nie mają wpływu na wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą,

- braku przytoczenia przepisów prawa oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w kresie pominięcia faktów zgłoszonych przez Skarżącą,

3. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez:

a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

b) pominięcie oceny prawnej i nie wyjaśnienie motywów orzeczenia w stosunku do :wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności do zarzutu naruszenia 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 34c ust. 5 Ustawy w zw. z art. 34c ust. 2 Ustawy (pkt I petitum skargi do WSA), a także zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 34c 5 w zw. z art. 34c ust. 2 oraz w zw. z art. 10a ust 4 Ustawy,

4. art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 3 i 135 p.p.s.a – poprzez:

a) ograniczenie rozpoznania sprawy do przyjęcia przez WSA w W. za swoje stanowiska Ministra Finansów, bez samodzielnej analizy przepisów Ustawy,

b) pominięcie okoliczności wskazujących na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

c) prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z celami p.p.s.a., m.in. zmierzający do ograniczenia roli Sądu w kontroli działalności administracji publicznej – co polegało m.in. na niepoczynieniu własnych ustaleń w zakresie prawidłowości działania organów kontroli wydających decyzje, w szczególności w zakresie ustalenia beneficjentów rzeczywistych przedmiotowych transakcji, które to ustalenia doprowadziły do przyjęcia tezy, jakoby Skarżąca nie działała w celu ustalenia beneficjentów rzeczywistych, jak też w zakresie ustalenia wysokości kary pieniężnej.

5) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. – poprzez błędne (bezpodstawne) przyjęcie przez Sąd I instancji, iż jakoby "przy sporządzaniu w/w aktów notarialnych notariusz nie dysponowała dokumentami, które mogłyby posłużyć do ustalenia beneficjenta rzeczywistego" oraz jakoby "przedłożone w dacie kontroli dokumenty powstały (noszą datę) późniejszą niż data przeprowadzenia transakcji, bez adnotacji notariusz, że są one nadal aktualne w dacie przeprowadzenia transakcji, co skłoniło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, iż "zestawienie to wskazuje, w ocenie organu (którą Sąd podziela), iż w dacie sporządzania transakcji notariusz nie dysponował podstawowym dokumentem pozwalającym na podjęcie starań w celu ustalenia beneficjenta rzeczywistego transakcji, tj, odpisem KRS stron transakcji", w sytuacji, kiedy powyższe ustalenia nie dotyczą stanu faktycznego w niniejszej sprawie, opisane zdarzenia nie miały miejsca w toku kontroli u skarżącej zaś w aktach sprawy WSA w W. brak jest jakiegokolwiek dowodu na poparcie takich ustaleń, a wręcz przeciwnie – lektura przedmiotowych aktów notarialnych jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca tego rodzaju uchybień nigdy nie popełniła, skoro:

- przedłożony do kontroli akt notarialny Repertorium A nr [...] pochodził z dnia [...]-06-2010 r., zaś odpis z KRS pochodził z dnia [...]-04-2010 r. (spółka PKS K.),

- przedłożony do kontroli akt notarialny Repertorium A nr [...] pochodził z dnia [...]-08-2010 r., zaś odpis z KRS pochodził z dnia [...]-11-2009 r.(spółka [...] ),

- przedłożony do kontroli akt notarialny Repertorium A nr [...] pochodził z dnia [...]-06-2010 r., zaś odpis z KRS pochodził z dnia [...]-11-2009 r.,

co wskazuje na błędne uzasadnienie wyroku i na orzekanie nie na podstawie akt sprawy,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art 8b ust. 3 pkt 2 Ustawy - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o zachowaniu przez Skarżącą wymogów ustawowych w odniesieniu do zastosowania środków bezpieczeństwa finansowego decyduje przede wszystkim skutek w postaci zidentyfikowania beneficjenta rzeczywistego, a nie zachowanie należytej staranności w procesie ustalania tegoż beneficjenta, czy też faktyczne możliwości instytucji obowiązanej w zakresie podjętych działań, a również w zakresie osiągnięcia skutku w postaci identyfikacji beneficjenta rzeczywistego zgodnie ze stanem faktycznym, co również doprowadziło do błędnego zastosowania naruszonego przepisu poprzez przyjęcie, iż Skarżąca nie zastosowała środków bezpieczeństwa finansowego w odniesieniu do trzech transakcji z udziałem osób prawnych ([...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.)

- w sytuacji gdy takie podejście Sądu nie wynika z literalnej wykładni powołanego przepisu, który określa obowiązek instytucji obowiązanej jako działanie z należytą starannością (co jest równoznaczne z przyjęciem, iż także w ramach swoich możliwości) w celu osiągnięcia skutku w postaci identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, co oznacza również, iż o zachowaniu przez instytucję obowiązaną wymagań wymienionych w tym przepisie decyduje podjęcie działań w celu identyfikacji i należyta staranność przy tych działaniach, a nie sam skutek w postaci identyfikacji beneficjenta rzeczywistego,

2. art. 2 ust. 1a lit. a), b) i c) Ustawy – poprzez przyjęcie, iż z brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku ustalenia, iż w strukturze organizacyjnej osoby prawnej będącej stroną transakcji przeprowadzanej przez Skarżącą nie występują osoby fizyczne, o których mowa w naruszonym przepisie Ustawy, Skarżąca ma obowiązek dalszego poszukiwania beneficjentów rzeczywistych wśród udziałowców tychże osób prawnych - w sytuacji gdy nie wynika to z treści literalnej przepisu, który - definiując pojęcie beneficjenta rzeczywistego - odnosi się faktycznie do trzech grup osób fizycznych, które w różny sposób oddziaływają (kontrolują, administrują, czy uczestniczą w strukturze własnościowej) na strukturę własnościową osoby prawnej będącej stroną transakcji – jednocześnie nie wskazuje, co ma zrobić instytucja obowiązana w przypadku, gdy w strukturze majątkowej osoby prawnej będącej klientem i stroną transakcji takie osoby fizyczne nie występują.

3. art. 8b ust. 1 Ustawy - poprzez przyjęcie, iż okoliczności podniesione przez Skarżącą, jak np. że w strukturze jednej ze stron transakcji (jako jeden z dwóch głównych udziałowców) występował Skarb Państwa, środki finansowe użyte w transakcjach pochodziły z kredytu, a płatności były dokonywane za pośrednictwem banku - nie mają znaczenia dla oceny zachowania lub naruszenia przez Skarżącą obowiązków ustawowych, w szczególności w zakresie podjętych czynności w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego - w sytuacji gdy z przepisu wynika, że zakres stosowania środków bezpieczeństwa finansowego powinien uwzględniać w szczególności rodzaj klienta, stosunków gospodarczych, produktów lub transakcji.

4. art. 34a pkt. 3, 4 i 5 Ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż powołane przepisy określają jednocześnie rodzaj i zakres naruszeń przepisów Ustawy podlegających karze pieniężnej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wymieniają one jedynie rodzaje naruszeń przepisów Ustawy, za które organ kontrolny może nałożyć karę pieniężną,

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie – w przypadku zastosowania art. 188 p.p.s.a. – wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego za obie instancje, wraz z kosztami zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż większość z postawionych zarzutów kasacyjnych nie pozwalała na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W zarzutach procesowych zamieszczonych w pkt 1, pkt 2 i pkt 4 skarżąca stawia zawartym tam przepisom zarzut rażącego naruszenia prawa. Nie powołuje jednak przepisów prawa, które tej instytucji dotyczą, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., z wyszczególnieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zawiera przesłankę rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna nie zawiera też wskazania, na czym polega rażące naruszenie podanych przepisów.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż aby skutecznie zarzucić rażące naruszenie prawa niezbędne jest wskazanie przepisów, które rażącego naruszenia prawa dotyczą, a także podanie na czym to rażące naruszenie prawa konkretnego przepisu polega.

W jednym z orzeczeń dotyczących wady kwalifikowanej aktu w postaci wydania go bez podstawy prawnej, Sąd skonstatował, że jeżeli SKO nie tyle formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego ile, podważając legalność uchwały rady gminy stawia zarzut wydania tego aktu bez podstawy prawnej, aby tak sformułowany zarzut mógł okazać się skuteczny powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 247 § 1 pkt 2 o.p., względnie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, względnie na braku odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu uchwały, który nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II FSK 964/09, LEX nr 745986). W innym wyroku zauważył, że dla skutecznego postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające samo stwierdzenie, iż określony przepis należy rozumieć inaczej, niż to przyjął organ wydający kwestionowaną decyzję. Konieczne jest bowiem w takim wypadku wykazanie, iż dokonana w taki właśnie sposób wykładnia jest rażąco wadliwa, a więc, że zarzucane uchybienie ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, zaś sąd pierwszej instancji błędnie przyjął brak podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1227/06, LEX nr 377389).

Mając na względzie przedstawioną argumentację, a w szczególności brak wskazania konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej oraz przepisu stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jak również niepodanie, na czym to kwalifikowane naruszenie prawa polegało, za nieskuteczne należało uznać zarzuty rażącego naruszenia prawa przepisów ujętych w zarzutach procesowych w pkt 1, pkt 2 i pkt 4 skargi kasacyjnej. Dodać do powyższego jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej i precyzowania zarzutów za kasatora. Sąd kasacyjny nie może też zarzutów uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Zauważyć dalej należy, że w pozostałych zarzutach procesowych zawartych w pkt 3 i pkt 5 skargi kasacyjnej brak jest wskazania i wyjaśnienia, że naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga wprost podstawa kasacyjna pomieszczona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że niepodanie istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie wskazanych naruszeń procesowych, skutkuje zasadnym twierdzeniem o nieskuteczności tych zarzutów.

Nawiązując do naruszeń prawa materialnego ujętego w pkt 2 i pkt 3 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w zarzutach tych nie podano postaci naruszenia prawa materialnego, czy wskazane uchybienie polega na błędnej wykładni czy też błędnym zastosowaniu przepisu prawa.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że precyzyjnego określenia postaci naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie można zastępować określeniem "przez przyjęcie", albowiem czym innym jest naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a czym innym ich niewłaściwe zastosowanie. Brak precyzyjnego wskazania postaci naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia skontrolowanie zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanych w nim przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1173/06, LEX nr 437947). Przepisy p.p.s.a. nie przewidują podstawy skargi kasacyjnej w postaci "naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego nastąpić może przez błędną jego wykładnię albo ma ono postać niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej powinien być w tej mierze wyraźnie sprecyzowany (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2026/04, LEX nr 154622).

Mając na względzie powyższe skonstatować trzeba, że brak wskazania konkretnej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Powtórzyć jeszcze raz w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej i precyzowania zarzutów za kasatora. Sąd kasacyjny nie może też zarzutów uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

Za pozwalający na dokonanie kontroli legalności należało uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.), zwanej dalej p.p.p.f.t., jak się wydaje najważniejszy przepis w przedmiotowej sprawie, dotykający bowiem istoty zaistniałego sporu. Zarzut ten jest jednak nieusprawiedliwiony.

W myśl powołanego przepisu środki bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w ust. 1, polegają na podejmowaniu czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalaniu struktury własności i zależności klienta. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego beneficjentem rzeczywistym jest osoba fizyczna, o czym świadczy dobitnie treść art. 2 pkt 1a oraz art. 9 ust. 3 p.p.p.f.t. Powołane przepisy stanowią wprost o osobach fizycznych. Omawiany przepis stanowi o działaniach instytucji obowiązanej w celu uzyskania danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego. Zgodnie z art. 9 ust. 3 p.p.p.f.t. identyfikacja, o której mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2, obejmuje ustalenie i zapisanie imienia, nazwiska i adresu oraz dodatkowo innych danych identyfikacyjnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w zakresie, w jakim instytucja obowiązana może je ustalić.

Zasadnie Minister Finansów podnosi w odpowiedzi na skargę, że w myśl art. 8b ust. 5 p.p.p.f.t., w przypadku gdy instytucja obowiązana nie może wykonać obowiązków, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, nie przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje zawarte umowy oraz przekazuje Generalnemu Inspektorowi, według ustalonego wzoru, w uzasadnionych przypadkach z uwzględnieniem ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, informacje o danym kliencie wraz z posiadanymi informacjami o planowanej przez niego transakcji. Wynika zatem z powyższego, że w sytuacji, gdy instytucja obowiązana nie może zidentyfikować beneficjent rzeczywistego zobowiązana jest zaniechać przeprowadzenia transakcji. W przekonaniu NSA art. 8b ust. 3 pkt 2 p.p.p.f.t. wymaga ustalenia beneficjenta rzeczywistego (osoby fizycznej), także poprzez zbadanie udziałowców klienta. W przeciwnym wypadku nie byłoby możliwe zrealizowanie dyspozycji art. 8b ust. 3 pkt 2 i art. 9 ust. 3 wz. z art. 2 pkt 1a p.p.p.f.t.

Identyfikacja beneficjent rzeczywistego ma na celu pozbawienie relacji majątkowych, których wyrazem są dokonywane transakcje, cech anonimowości poprzez wskazanie osoby fizycznej, która podejmuje decyzje w sprawach będących przedmiotem transakcji oraz poprzez wyjaśnienie zamiarów leżących u podstaw tych decyzji. Przyjmując stanowisko skarżącej, co do interpretacji art. 8b ust. 3 pkt 2 p.p.p.f.t., potencjalni sprawcy prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu w łatwy sposób mogliby uniknąć ustalenia tożsamości prawdziwych beneficjentów rzeczywistych działając za pośrednictwem spółek, których jedynymi udziałowcami lub akcjonariuszami byłby inne spółki. Podkreślić należy, że gdyby przyjąć brak podstaw do ustalania beneficjenta rzeczywistego w przypadku, gdy udziałowcem klienta jest osoba prawna, czyli zaniechać badania udziałowca klienta pod kątem struktury własności i zależności klienta, o czym stanowi art. 8b ust. 3 pkt 2 in fine p.p.p.f.t., to nie doszłoby do realizacji tytułowych celów ustawy: przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Niezależnie od powyższego wypada też zauważyć, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca w odniesieniu do transakcji przeprowadzonych z udziałem Spółki [...] Spółka z o.o. z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. przedłożyła kontrolerom odpis aktualny KRS z [...] listopada 2009 r., a w odniesieniu do transakcji przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. z udziałem Spółki [...] Sp. z o.o. skarżąca przedłożyła odpis aktualny KRS z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z powyższego materiału nie wynikało, aby skarżąca udokumentowała, np. poprzez przyjęcie oświadczenia od przedstawicieli obu spółek lub poprzez pisemną adnotację, że dane zawarte w ww. odpisach KRS obu spółek są aktualne w kontekście czasu, w którym powinna zastosować środki bezpieczeństwa finansowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności, nie tylko w zakresie ustalenia beneficjenta rzeczywistego, ale przede wszystkim nie zidentyfikowała klientów na dzień transakcji, o którym to obowiązku instytucji obowiązanej stanowi art. 8b ust. 3 pkt 1 p.p.p.f.t.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34a pkt 3, pkt 4 i pkt 5 p.p.p.f.t., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powołane przepisy określają jednocześnie rodzaj i zakres naruszeń przepisów ustawy podlegających karze pieniężnej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wymieniają one jedynie rodzaje naruszeń przepisów ustawy, za które organ kontrolny może nałożyć karę, uznać należy zarzut ten za nieusprawiedliwiony.

Przywołać w tym zakresie wypada stanowisko Ministra Finansów zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie organ ten wyjaśnił, że zwrot "zakres naruszenia", w zestawieniu z katalogiem naruszeń, wskazuje na to, ile razy obowiązek wymieniony w tym katalogu został naruszony. Minister podał naruszenia wskazane w art. 34a pkt 3, pkt 4 i pkt 5 oraz ich ilość. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obowiązek ustalenia beneficjenta rzeczywistego został naruszony w trzech przypadkach, obowiązek przechowywania przez wymagany okres czasu dokumentowanych wyników analizy dotyczył jednego miesiąca oraz, że nie zapewniono udziału w programie szkoleniowym jednemu pracownikowi. W kontekście powyższego należy też zauważyć, że z art. 34c ust. 2 wynika, że ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. W ocenie NSA, nie można też stwierdzić, aby treść powołanego przepisu nie została w postępowaniu administracyjnym zrealizowana. Tym samym postawiony zarzut – jak wcześniej już zauważono – należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.