Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 220/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6, art. 10, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 maja 2021 roku; 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. na rzecz skarżącej Fundacji A z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 222/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga D. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że 19 października 2021 roku skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) przesłanie skanu wszystkich umów wraz z aneksami zawartych z Projektantem, na wykonanie dokumentacji projektowo-budowlanej dla inwestycji pn. [...];

2) przesłania skanu protokołów odbioru przedmiotów umów/innych dokumentów potwierdzających wykonanie umów, o których mowa w pkt 1;

3) przedstawienie informacji o naliczonych Projektantowi karach umownych z powodu nienależytego wykonania ww. umów ze wskazaniem ich wysokości i podstawy naliczania;

4) przesłania skanu wszystkich umów wraz z aneksami zawartych z osobami pełniącymi funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego dla inwestycji pn. [...];

5) przesłania skanu protokołów odbioru przedmiotów umów/innych dokumentów potwierdzających wykonanie umów, o których mowa w pkt 4;

6) przedstawienie informacji o naliczonych inspektorom nadzoru karach umownych z powodu nienależytego wykonania ww. umów ze wskazaniem ich wysokości i podstawy naliczania.

Skarżąca wskazała, iż wnioskowane informację należy przekazać drogą elektroniczną na adres skrzynki nadawczej, z której to został wysłany przedmiotowy wniosek.

Pismem opatrzonym datą 2 listopada 2021 roku, Prezydent Miasta Z. poinformował skarżącą, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w sprawie publicznej, a zatem nie mogą być udostępnione zgodnie ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].

W ocenie organu żądanie przez skarżącą udzielenia informacji jest nadużyciem prawa do informacji publicznej, gdyż może być wykorzystane przez skarżącą na potrzeby indywidualnego prowadzenia sporu prawnego przed sądem powszechnym.

Z uwagi na fakt, iż nie jest to w tym kontekście informacja publiczna a prywatna, organ nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarga D. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A, wpłynęła do organu 9 listopada 2021 r.

Strona zarzuciła organowi bezczynność w zakresie braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i w konsekwencji nierozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym. Skarżąca podniosła, że informacje, o które wnosiła w piśmie z 19.10.2021 r. są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli organ jej nie udostępnił to winien to zrobić w formie decyzji.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji stanowiących informację publiczną o działalności organu,

2) art. 6 ust. 1 pkt. 4 i pkt 5 w zw. z ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że umowy zawierane przez Miasto Z. oraz oświadczenia o nałożonych karach umownych w związku z niewykonaniem umowy, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy stanowią one oświadczenia woli utrwalone i podpisane w przez funkcjonariusza publicznego, skierowane do innego podmiotu, o działalności organu,

3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji stanowiących informację publiczną o działalności organu, podczas gdy zgodnie z tą normą prawną informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek,

4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wobec tego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 października 2021 roku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca podniosła, ze w niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie stanowiłoby zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy wskazać, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z 2 listopada 2021 roku, które skierowano do skarżącej, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). Wydanie przez organ decyzji administracyjnej jest niezbędne do umożliwienia zakwestionowania przez skarżącą prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ wyjaśnił, że Miasto Z. oraz skarżącą łączyła umowa nr [...] zawarta 4 czerwca 2020 r., w ramach której skarżąca jako wykonawca miała wykonać roboty budowlane w ramach zadania inwestycyjnego: "[...]". Podwykonawcą skarżącej był B Sp. z o.o. Sp. komandytowa, zgodnie z umową z 4 sierpnia 2020 r., w ramach której miał wykonać kompletną halę namiotową m.in. zgodnie z dokumentacją projektową oraz techniczną, obowiązującymi przepisami, polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej, z należytą starannością itp. (§ 1 umowy o podwykonawstwo).

Jednocześnie organ podkreślił, iż skarżąca odpowiada za działania podwykonawcy jak za własne zgodnie z § 16 ust. 5 umowy o wykonawstwo.

Zgodnie ze wspomnianą umową skarżąca miała zakończyć budowę do 30 października 2020 r. a ostatecznie umowa pomiędzy Miastem Z. a skarżącą została wykonana 23 lipca 2021 r. (zgodnie z protokołem z 5 sierpnia 2021 r.).

Organ podniósł, iż w toku realizacji umowy podwykonawca m.in.:

1) używał nieoznakowanych materiałów w tym drewna (oznaczono dopiero 1 kwietnia 2021 r.), co nie dawało gwarancji zastosowanej klasy drewna,

2) wybudował halę namiotową wyższą niż zaprojektowana, o prawie 40 cm, co stanowi około 5 % odstępstwa od wysokości projektowanej, a co za tym idzie przekroczony został dopuszczalny zakres dozwolony przez prawo budowlane – 2 % będący nieistotną zmianą nie wymagającą uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę,

3) nie wykonał prawidłowo stężeń na krańcowych polach co było niezgodne z projektem,

4) wykonał konstrukcję drewnianą, która stykała się z podłożem z mączki ceglanej,

5) zastosował mocowania kalenicowe niezgodnie z projektem.

Dalej organ wskazał, że ostatecznie po wielu próbach odbioru robót, zostały one odebrane 5 sierpnia 2021 r. Zgodnie z treścią umowy o wykonawstwo Miasto Z. zażądało zapłaty kary umownej od skarżącej. Skarżąca nie dokonała zapłaty kary umownej, w związku z powyższym ma świadomość, iż Miasto Z. zmuszone jest pozwać skarżącą w procesie cywilnym o zapłatę.

W tej sytuacji Prezydent Miasta Z., stoi na stanowisku, iż żądane przez skarżącą informacje dotyczące pozostałych stosunków prawnych z uczestnikami inwestycji pn. [...] nie są informacją publiczną, gdyż mają służyć jedynie zebraniu dowodów w postępowaniu cywilnym, przy czym skarżąca będąca stroną w potencjalnym postępowaniu cywilnym może złożyć wniosek, aby sąd zobowiązał Miasto Z. do złożenia dokumentów będących w jego posiadaniu - zgodnie z procedurą cywilną, a nie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ stanął na stanowisku, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, musi również dotyczyć "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawowe pojęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie, zaś przedmiotem informacji mogą być m.in. okoliczności wymienione przykładowo w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. W ocenie organu prawo dostępu do informacji publicznej nie służy do załatwiania indywidualnych spraw, inicjowania przyszłych działań organu w takich sprawach, ingerowania w działalność sądów czy innych organów, polemizowania z ustaleniami organu lub zapadłymi rozstrzygnięciami, kwestionowania żądanych informacji, czy uzyskiwania interpretacji przepisów prawa. Dlatego też żądanie udzielenia informacji w takim właśnie kształcie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem organu wnioskowane przez skarżącą informacje dotyczyły w tym przypadku kwestii związanych z przygotowaniem się do obrony w postępowaniu cywilnym i nie służą one jako informacja publiczna oraz nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ustawy p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149b ustawy p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w zakresie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącą w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczących wskazanych przez skarżącą danych związanych z realizacją umowy dotyczącej budowy kortów tenisowych na terenie [...] w Z..

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Ustawodawca w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Co szczególne istotne zatem, przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Mając na uwadze poczynione powyżej ustalenia, w pierwszej kolejności – odnosząc się do zindywidualizowanego już żądania wniosku – odpowiedzieć należy na pytanie, czy w ogóle rzeczywistym przedmiotem wniosku jest pozyskanie informacji publicznej.

Z treści analizowanego wniosku wynika, że skarżąca zażądała następujących informacji:

1) przesłanie skanu wszystkich umów wraz z aneksami zawartych z Projektantem, na wykonanie dokumentacji projektowo-budowlanej dla inwestycji pn. [...];

2) przesłania skanu protokołów odbioru przedmiotów umów/innych dokumentów potwierdzających wykonanie umów, o których mowa w pkt 1;

3) przedstawienie informacji o naliczonych Projektantowi karach umownych z powodu nienależytego wykonania ww. umów ze wskazaniem ich wysokości i podstawy naliczania;

4) przesłania skanu wszystkich umów wraz z aneksami zawartych z osobami pełniącymi funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego dla inwestycji pn. [...];

5) przesłania skanu protokołów odbioru przedmiotów umów/innych dokumentów potwierdzających wykonanie umów, o których mowa w pkt 4;

6) przedstawienie informacji o naliczonych inspektorom nadzoru karach umownych z powodu nienależytego wykonania ww. umów ze wskazaniem ich wysokości i podstawy naliczania.

Należy przy tym wyjaśnić, że skarżącą i organ łączyła umowa zawarta 4 czerwca 2020 r., w ramach której skarżąca jako wykonawca miała wykonać roboty budowlane w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[...]". Zgodnie ze wspomnianą umową skarżąca miała zakończyć budowę do 30 października 2020 r., a ostatecznie umowa pomiędzy Miastem Z. a skarżącą została wykonana 23 lipca 2021 r. (zgodnie z protokołem z 5 sierpnia 2021 r.). Ponadto, - jak wskazało Miasto Z. - w związku z nienależytym wykonaniem wskazanej umowy, Miasto Z. zażądało zapłaty kary umownej od skarżącej. Skarżąca kary umownej nie uregulowała, w związku z czym Miasto Z. wskazało na konieczność wytoczenia powództwa skarżącej w procesie cywilnym o zapłatę.

Stąd też, Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę zgodził się z organem, że wniosek skarżącej z 19 października 2021 r. o udostępnienie informacji nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawczyni. Interesu związanego z istniejącym sporem co do wykonania umowy w zakresie budowy kortów tenisowych. Sporu, w którym skarżąca jest bezpośrednio zaangażowana i którego niewątpliwie jest jedną ze stron. Jest to klasyczny spór cywilnoprawny o zapłatę z kary umownej w związku z nieprawidłowym (jak twierdzi organ, wskazując na konkretne uchybienia w zrealizowanym projekcie) wykonaniem umowy na realizację inwestycji, której generalnym wykonawcą byłą skarżąca, obecnie występująca jako podmiot składający wniosek o udzielenie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest rolą sądu administracyjnego analiza zasadności stawianych zarzutów co do nieprawidłowości w wykonaniu umowy cywilnoprawnej, czy kwestii zapłaty kary umownej. Niemniej jednak zakres żądanych przez skarżącą informacji wskazuje, iż jej intencją było uzyskanie danych związanych z tą stricte inwestycją, której byłą wykonawcą. Zakres żądanych informacji, co należy podkreślić obejmuje w głównej mierze dane ściśle związane z przedmiotem sporu cywilnoprawnego – umowy na wykonanie dokumentacji projektowo-budowalnej, protokoły odbioru, informacje o naliczonych karach umownych, umowy z inspektorami nadzoru budowlanego oraz o ewentualnych naliczonych karach umownych inspektorom nadzoru. Widać zatem z powyższego, że są to dane bezpośrednio związane ze wskazanym sporem wokół wykonania umowy inwestycyjnej.

Wyjaśnić w tym zakresie należy, że w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym ukształtował się pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów one dotyczą, w istocie nie są wnioskami z zakresu dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., I OSK 617/14; wyrok NSA z 12 kwietnia 2014 r., wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12 i w literaturze przedmiotu m.in. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, Nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

Jak przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16 ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest natomiast problem lub kwestia, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też w szczególności na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Nadużycie prawa do informacji publicznej jest w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę widoczne, gdy żądane dane, dokumenty i informacje dotyczą kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej. Ujawnienie takiej okoliczności wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. I wprawdzie ustawa o dostępie do informacji nie uprawnia do badania intencji wnioskodawcy, to jednak nie może być wykorzystywana do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie jej idei.

Przyjęte zapatrywanie nie narusza przy tym w ocenie Sądu art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie nie żąda się jednak wykazania takiego interesu dla zastosowania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wskazuje się, że istniejący i wykazany interes skarżącej nie może być w tym trybie realizowany, gdyż w warunkach analizowanej sprawy nie odpowiadałoby to ani celowi ani funkcji przywołanej ustawy, służąc w praktyce interesom prywatnym (w związku ze sporem wokół wykonania spornej umowy).

Trzeba przy tym zauważyć, iż podstawowym zadaniem sądu administracyjnego, który rozpoznaje skargę na bezczynność dotyczącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest określenie charakteru żądanej informacji, to jest właśnie przesądzenie, czy informacja ta jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacja ta winna być dokonywana niezależnie od zarzutów skargi i argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, ma ona bowiem podstawowe znaczenie dla możliwości stosowania w rozpoznawanej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, czemu dał już wyraz w początkowej części niniejszego uzasadnienia, działanie skarżącej wypełnia znamiona nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej.

Zauważyć bowiem należy, iż - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 732/19), którego poglądy prawne Sąd podziela - obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r., K 11/02). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia.

Dalej – w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym - wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Wobec powyższego, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania wskazywanej wcześniej konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw (A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis).

W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16).

W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.).

Zatem, zdaniem Sądu, trafnie w realiach niniejszej sprawy uznał organ, iż wniosek strony skarżącej zmierza do wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych, na potrzeby prowadzenia indywidualnego sporu prawnego. Zasadnie zatem potraktował niniejszy wniosek jako wniosek swojego kontrahenta i przeciwnika procesowego, a nie jako wniosek z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zasadnym zatem było uznanie, że nie mamy tutaj do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu takowej jako informacji o działalności organu publicznego, celem jej wykorzystania dla poprawy działania organu, czy kontroli jego działania, a w celu wykorzystania tak uzyskanych informacji do celów prywatnych – prowadzonego sporu co do wykonania umowy cywilnoprawnej. Tym samym taka kwalifikacja wniosku wykluczała możliwość wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei kontrola prawidłowości takiego potraktowania wniosku może mieć miejsce w ramach skargi na bezczynność, co też ma miejsce.

Przypomnieć zatem należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Tak więc zachowanie przez Prezydenta Miasta Z. formy decyzji administracyjnej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Również taki pogląd jest ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (tak np. w wyrokach NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1864/11, z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10 i w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11). Ponadto jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, "aby art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej mógł być w ogóle zastosowany, konieczna jest możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną".

W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej jak sugeruje skarżący, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne.

Zatem konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. W sprawie niniejszej organ udzielił odpowiedzi na wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu ustawowego, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem otrzymał wniosek o informacje 19 października 2021 r., a odpowiedź została udzielona 2 listopada 2021 r.

Mając powyższe na względzie za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 oraz art. 10 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

A. P.