Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 918/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Łukasz Krzycki (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1385/13 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. S. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2015 r., w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.", stwierdził nieważność wskazanego aktu w części, obejmującej działkę ew. nr [...](obr. [...] P. w K.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami.

Sąd I. instancji przedstawił następujący stan sprawy.

A. S. zaskarżyła uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 6, 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "Planem", jest zgodny z postanowieniami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zwanej dalej "Studium", oraz polegające na przekroczeniu przysługującego gminie władztwa planistycznego, poprzez - niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności - ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej.

Wskazując na powyższe uchybienie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy działki ew. nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącej, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność Planu w części obejmującej działkę ew. nr [...].

Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w terminie, a skarżąca posiada legitymację do jej wniesienia, ponieważ jest współwłaścicielem działki ew. nr [...]objętej planem miejscowym.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w przedmiocie planu miejscowego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu zaistniała przesłanka naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W odniesieniu do działki ew. nr [...]- znajdującej się w obszarze oznaczonym w Planie jako 3 ZP - występuje sprzeczność z ustaleniami Studium.

Jak wynika z treści rysunku K 1 Studium, powiększonym do stosownej skali wraz z naniesionymi granicami działki ew. nr [...], była ona w obszarze Studium podzielona była pomiędzy dwoma obszarami zagospodarowania: obszarem ZP – zieleni publicznej i obszarem MW – obszarem zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności. Plan zaś, dla działki ew. nr [...], przewiduje jedynie zagospodarowanie w ramach obszaru 3 ZP. Obszary ZP w tym ostatnim dokumencie to tereny zieleni o charakterze parkowym, stanowiące tereny publiczne o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnie dostępną zieleń parkową, wyposażoną w elementy małej architektury, dla której – w obszarze 3 ZP – dodatkowo istnieje zakaz lokalizacji nowych budynków (§ 15 ust. 1 Planu).

Takie przeznaczenie obszaru 3 ZP niewątpliwie jest zgodne z kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium dla obszaru ZP – tereny zieleni publicznej. Nie jest natomiast zgodne z kierunkiem zagospodarowania, oznaczonym w Studium jako obszar MW. Oznaczenie MW dotyczy bowiem terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności z głównymi funkcjami określonymi między innymi jako zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności.

O niezgodności pomiędzy obszarem 3 ZP w Planie, a obszarem MW w Studium można mówić tylko wtedy, gdy zarówno rysunki studium i planu miejscowego wykazują odrębności, jak i części tekstowe obu aktów planistycznych są ze sobą sprzeczne.

Oba te warunki - sprzeczność tak rysunków jak i części tekstowych - zostały spełnione wobec działki ew. nr [...]. Analiza szczegółowych zapisów części tekstowej Planu pozwalała wprost na przyjęcie, że jako przeznaczenie podstawowe dla całej działki nr [...]wskazuje on wprost ogólnie dostępną zieleń parkową, wyposażoną w elementy małej architektury z zakazem lokalizacji nowych budynków.

Tym samym, Plan pozostaje w jawnej sprzeczności z ustaleniami Studium, które przewidywały w tym terenie realizację zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej o wysokiej intensywności.

Ta niezgodność pomiędzy kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium (teren MW), a obszarem 3 ZP w Planie obejmuje dla działki nr ew. [...]od 1/3 do nawet 1/2 jej terenu. Współczynnik odmiennych zasad zagospodarowania uzależniony jest od tego, czy granica obszaru MW objętego w Studium miałaby przebiegać po zewnętrznej lub wewnętrznej krawędzi samej linii rozgraniczającej kierunkowe obszary zagospodarowania, objęte rysunkiem Studium.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta Krakowa, zwana dalej "Radą" mogła dokonywać dostosowywania (modyfikacji) granic kierunkowych obszarów zagospodarowania zawartych w Studium do granic projektowanego zagospodarowania, objętych Planem, tylko co do zakresu samej grubości linii rozgraniczającej obszary w pierwszym z dokumentów. Nie jest to mało znacząca okoliczność, skoro grubość tej linii wynosi ok. 12 metrów przy przeskalowywaniu samego rysunku Studium na rysunek Planu. Tylko w tych granicach było dopuszczalne przesuwanie granic obszarów zagospodarowania terenu w Planie, wobec obszarów kierunkowego zagospodarowania określonych w Studium. Szerokość 12 metrów, w szczególności w stosunkach własnościowych dużych miast, stanowi istotny element modyfikacji i dostosowywania obszarów zagospodarowania, a przy tym taka szerokość ma także znaczenie dla możliwości zagospodarowania samych działek przez ich właścicieli.

Ma to szczególne znaczenie w tej sprawie, w której w obszarze kierunkowego zagospodarowania, określonym w Studium jako MW, znajduje się powierzchnia ok. 9 arów działki nr [...](prostokąt o wymiarach ok. 20 m x ok. 55 m) i sama już taka jej powierzchnia pozwalałaby na zagospodarowanie, zgodnie z kierunkiem określonym w Studium jako MW, gdyby oczywiście w tym zakresie Plan był z nim zgodny.

Sąd nie podzielił poglądu sformułowanego w odpowiedzi na skargę, co do rozumienia zgodności Planu ze Studium. Mianowicie, zdaniem Rady, Plan w obrębie działki ew. nr [...]nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, ale go w istocie uszczegóławia. Podano Rada wywodziła, że zasady i kierunki zagospodarowania obszarów określone w Studium mają charakter ogólny i wymagają doprecyzowania w planach miejscowych. Podnoszono także, że Studium, nawet wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania lub zainwestowanych, wskazuje na powinność uwzględnienia parków istniejących i nowoprojektowanych, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako terenów otwartych, służących zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Dodano także, że samo Studium rozumie linie rozgraniczające tereny kierunkowego zagospodarowania jedynie jako linie orientacyjne, które mogą podlegać skorygowaniu i doprecyzowaniu w planach miejscowych. Rada podnosiła również okoliczność, że konieczne jest zachowanie obszaru 3 ZP, jako elementu niezbędnego do kształtowania systemu przyrodniczego ze względu na jego walory środowiskowe i ekologiczne oraz zapewnienia komunikacji przyrodniczej (przemieszczanie się zwierząt), a powierzchnia minimalna czynnego biologicznego zagospodarowania winna wynosić co najemni 80 % tego obszaru.

Argumenty te Sąd uznał tylko częściowo za zasadne. Wskazano, że o ile wewnątrz stref MW w Studium jest dopuszczalne projektowanie obszarów zieleni w postaci np. parków, skwerów czy alei, to o tyle ten wyjątek kierunkowego zagospodarowania terenów MW nie dotyczy działki nr [...]. Znajduje się ona na granicy strefy opisanej w Studium, jako MW, a nie wewnątrz tej strefy. Sąd podzielił natomiast pogląd Rady, że zasady i kierunki zagospodarowania objęte Studium mają charakter ogólny i - w ramach tych zasad i kierunków - jest dopuszczalne ich doprecyzowanie w treści Planu, chyba że treść Studium wyraźnie określa np. pewne parametry przyszłego zagospodarowania danego terenu. Jednak sytuacja ta nie zachodzi. Skarżącej nie chodzi bowiem o brak dostosowania czy też niewłaściwe "rozwinięcie" zasad lub kierunku zagospodarowania objętych w Studium, co do treści Planu.

Sąd nie podzielił stanowiska Rady o jedynie orientacyjnym przebiegu linii rozgraniczającej strefy zagospodarowania, określone w Studium. W ocenie Sądu linie te mają charakter wiążący i dopuszczalność "dostosowywania" obszarów zagospodarowania objętych planem miejscowym do stref zagospodarowania określonych w Studium obejmuje szerokość takiej linii. Powołano się także na analogiczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1825/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Przyjęcie za zasadne poglądu Rady doprowadziłoby - zdaniem Sądu - do iluzoryczności badania zgodności treści Studium z treścią Planu. Skoro w Studium nie wskazano zasad korygowania linii rozgraniczających strefy ani warunków takiego korygowania, to zapis tego dokumentu, pozwalający na takie korygowanie nosi znamiona dowolności i Sąd odmawia uznania tego zapisu za wiążący w tej sprawie. Możliwość dowolnego korygowania stref zagospodarowania na potrzeby planu miejscowego oznaczałaby praktycznie niczym nieograniczoną możliwość dowodzenia, że w danym miejscu strefę można – i to zgodnie ze Studium – przesunąć o kilkadziesiąt metrów, w innym o kilkaset metrów lub nawet więcej, a jeszcze w innymi nie dokonywać żadnych przesunięć. Budzi wątpliwości, na czym wówczas miałoby polegać stwierdzanie zgodności planu miejscowego ze Studium.

Studium nie stanowi wprawdzie aktu prawa miejscowego i nie kształtuje wprost prawa własności. Jest jednak aktem wyznaczającym potencjalny i kierunkowy sposób zagospodarowania danego obszaru i właściciel takiego obszaru winien być chroniony przed dowolnym przesuwaniem stref kierunkowych zagospodarowania bez uprzedniej formalnej zmiany Studium. Jak wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (powołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 oraz z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10 – dostępne w CBOSA).

Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji na dzień przyjęcia skarżonej uchwały, plan miejscowy winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest silniej związany obecnie ustaleniami studium niż to było wcześniej. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni art. 9 ust. 4 wskazanej ustawy - zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu.

Rekapitulując ustalenia, Sąd uznał, że dla obszaru działki ew. nr [...]zasadnym było stwierdzenie braku zgodności pomiędzy treścią Planu i Studium. W zakresie zatem działki ew. nr [...]Plan został unieważniony. Sąd nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 92/13 (dostępny w CBOSA), gdzie uznano, że dane Studium określa jedynie orientacyjny przebieg linii rozgraniczających tereny kierunkowego zagospodarowania. Zapadł on w innej sprawie i nie jest wiążący przy rozpoznawaniu niniejszej.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Uzasadnienie jej naruszenia wymagałoby wykazania, że osoby spełniające te same warunki zostały odmiennie potraktowane w identycznych sytuacjach przez organy administracji publicznej. W zakresie objętym procedurą planistyczną mogłoby to polegać na uznaniu, że wobec właścicieli kilku działek - mimo identycznego zakwalifikowania tych działek w kierunkach zagospodarowania zawartych w Studium i dodatkowo spełniania innych identycznych warunków - nastąpiło zróżnicowanie sposobu zagospodarowania działek bez uzasadnionego powodu. Taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Tylko bowiem część działki ew. nr [...]była objęta w Studium kierunkiem zagospodarowania jako MW, a działki sąsiednie - zlokalizowane w Planie w obszarze 2 KP lub 2 MW - były objętej strefą kierunkowego zagospodarowania w Studium (MW) w całości.

Za uzasadniony uznano natomiast zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Przemawia za tym z jednej strony niezgodność sposobu zagospodarowania części działki ew. nr [...]pomiędzy treścią Planu i Studium, a - z drogiej strony - braku przytoczenia przez Radę uzasadnionych powodów takiego zróżnicowania. Za niezasadne uznano stanowisko Rady, dotyczące pominięcia części działki nr [...]z zakresu zagospodarowania zgodnego z MW w Studium wobec ograniczonej możliwości takiego zagospodarowania tej działki. Ta ograniczona możliwość ma wynikać wyłącznie z tego, że na sąsiedniej działce, objętej obszarem 2 KP, znajdują się garaże wielostanowiskowe. W ocenie Sądu ta okoliczność nie stanowi dostatecznej podstawy do wyłączenia możliwości przeznaczenia części działki ew. nr [...], zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium, a sam sposób zagospodarowania tej działki winien zależeć od właściciela. Konfiguracja tej działki i zagospodarowanie działek sąsiednich nie uniemożliwia przy tym jej zagospodarowania jak terenów budownictwa lub terenów przeznaczonych pod budownictwo.

Sąd stwierdził, że tym samym pozbawienie przynajmniej części działki ew. nr [...]możliwości zagospodarowania, zgodnie z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w Studium, stanowi nieuzasadnioną ingerencję poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej. Narusza tym samym także zasadę proporcjonalności.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnienie w całości ustaleń Studium i - w efekcie - uznanie, że ustalenia Planu są niezgodnie ze Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza tymczasem zgodność ustaleń Planu z zapisami Studium zarówno w zakresie ustalonego przeznaczenia, jak i wszystkich pozostałych ustaleń tego dokumentu wskazujących, w jaki sposób należy doprecyzować ustalenia Studium w toku sporządzania planu miejscowego,

- prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku ustalenia częściowej niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium prawidłowym jest orzeczenie o nieważności uchwały w całym zakresie, objętym przedmiotem zaskarżenia, podczas gdy - zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub w części; w przypadku ustalenia, że plan został sporządzony z naruszeniem zasad, orzeczenie nieważności uchwały winno ograniczyć się do wyeliminowania tego zakresu uchwały, który został podjęty z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji co do domniemanej sprzeczności postanowień Studium i Planu jest nieuprawnione. Sąd pominął, przy dokonywaniu oceny zgodności postanowień Planu z ustaleniami Studium, część tekstową drugiego z dokumentów.

W ocenie Sądu zgodne ze Studium byłoby takie ustalenie przeznaczenia dla działki ew. nr [...], zgodnie z którym co najmniej połowa działki (a faktycznie cała działka, co wynika z zakresu, w jakim orzeczono nieważność uchwały) otrzymałaby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Sąd I instancji pominął część tekstową Studium we fragmencie, który na terenach o głównym kierunku zagospodarowania pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW), dopuszcza ustalenia innej kategorii przeznaczenia niż pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i te ustalenia, które wskazywały, w jaki sposób należy doprecyzować ustalenia Studium w toku sporządzania planów miejscowych.

Wyznaczona w Studium kategoria zagospodarowania terenów MW nie wykluczała możliwości nadania terenom jej przyporządkowanym przeznaczenia odmiennego niż pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ustalenia Studium przewidują w tych terenach powstanie zabudowy usługowej, zarówno o charakterze komercyjnym, jak i służącej realizacji celów publicznych. Ponadto, ta kategoria zagospodarowania terenów dopuszcza przeznaczenie poszczególnych nieruchomości pod powstanie i kształtowanie systemu terenów zieleni publicznej.

Możliwość przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną (ZP) nie jest - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - uwarunkowana położeniem danej działki np. wewnątrz stref MW według Studium. Żadne ustalenia tego dokumentu nie ustanawiają preferencji odnośnie lokalizowania terenów zieleni urządzonej (ZP) w ramach kategorii zagospodarowania terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW). Co więcej, zasady polityki planistycznej gminy wskazują, że wybór danego przeznaczenia winien uwzględniać jedną z zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego w postaci ochrony nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego.

Działka nr ew. [...]oraz działki położone na północ i wschód od niej znajdują się w całości w terenie, dla którego w Planie ustalono, że teren biologicznie czynny nie może stanowić mniej niż 80 % powierzchni nieruchomości (§ 7 ust. 2 pkt 7), ponieważ znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. W związku z tym, zasadnym byłoby wydzielenie i przeznaczenie w Planie pod teren zieleni urządzonej (ZP) - w ramach wydzielonej w Studium kategorii zagospodarowania pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW) - działek właśnie w bezpośrednim sąsiedztwie najcenniejszych terenów przyrodniczych, niewskazanych w Studium do zabudowy i zainwestowania, jako naturalną otulinę najcenniejszych obszarów przyrodniczych.

Podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sporządza się w skali 1: 25 000. Natomiast plan miejscowy w skali 1 : 1 000 (lub w skali 1 : 500, 1 : 2 000, wyjątkowo, w skali 1 : 5 000). Przy takiej skali dokumentu studium, linia zastosowana na jego rysunku o grubości 0,5 mm odpowiada w rzeczywistości (w terenie) obszarowi o szerokości 12,5 m. W konsekwencji było konieczne, w toku sporządzania planów miejscowych, doprecyzowanie przebiegu poszczególnych linii (granic) wskazanych w Studium, co zostało przewidziane w części tekstowej danego dokumentu.

Mając na uwadze powyższe, w związku z tym, że granica terenów przeznaczonych do zabudowy przebiega przez działkę ew. nr [...], również w Planie dokonano doprecyzowania przebiegu tej linii, rozgraniczającej tereny przeznaczone do zabudowy od terenów otwartych. Doprecyzowanie to nastąpiło w taki sposób, że organy planistyczne gminy uznały zasadnym włączenie całej powierzchni działki do terenów nieprzeznaczonych do zabudowy i zainwestowania i ustalenie dla nich przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym (3 ZP). Wbrew twierdzeniom Sądu I. instancji o tym, jakoby organy planistyczne mogły dokonywać dostosowywania granic kierunkowych obszarów zagospodarowania tylko co do zakresu samej grubości linii rozgraniczającej obszary w studium, ani przepis prawa, ani samo Studium nie ustanawia takiej wytycznej, dotyczącej ustalenia granic pomiędzy terenami otwartymi a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania. Wbrew ustaleniom Studium Sąd I. instancji podnosi, że: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje zasad owego korygowania linii rozgraniczających strefy Studium, ani warunków takiego korygowania - to zapis Studium pozwalający na takie korygowanie nosi znamiona dowolności i Sąd odmawia uznania tego zapisu za wiążący w tej sprawie". Natomiast w rozdziale 5 Studium ("Realizacja polityki przestrzennej") w części dotyczącej zapewnienia spójności planów miejscowych ze Studium wskazano: "(...) dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2, pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium." (str. 234/235).

Sąd I instancji, dokonując oceny zgodności postanowień Planu z ustaleniami Studium, całkowicie pominął kwestię prawidłowości dokonania korekty przebiegu granicy terenów przeznaczonych do zabudowy w ramach jej przebiegu na działce ew. nr [...]ze względu na wymóg zachowania najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego. Wskazuje natomiast, jakoby brak zasad do uszczegółowienia przebiegu granicy (pomimo, że takie wytyczne zostały ustalone w Studium) "oznaczałaby praktycznie niczym nieograniczoną możliwość dowodzenia, że w danym miejscu strefę można - i to zgodnie ze Studium - przesunąć o kilkadziesiąt metrów, w innym o kilkaset metrów lub nawet więcej, a jeszcze w innymi nie dokonywać żadnych przesunięć". Na wątpliwość Sądu – jak należy weryfikować prawidłowość przebiegu granicy między strefami – istnieje prawnie dopuszczalna odpowiedź - poprzez ustalenie w pierwszej kolejności pełnej treści wytycznych wynikających ze Studium. Dopiero następnie można ustalać, w jakim zakresie ustalenia planu miejscowego wypełnieją wytyczne dokumentu polityki planistycznej gminy.

Pobieżna ocena zgodności postanowień Planu z ustaleniami Studium, dokonana jedynie w oparciu o rysunek Studium, z pominięciem istotnych części tekstu dokumentu, nie może stanowić o ustaleniu stanu faktycznego w danej sprawie. W związku z tym wadliwie ustalony stan faktyczny w sprawie, poprzez przyjęcie, że ustalenia Planu dla działki nr [...]są niezgodne z ustaleniami Studium, skutkował orzeczeniem o nieważności zaskarżonej uchwały w części. Gdyby Sąd I. instancji ustalił prawidłowo stan faktyczny w sprawie, skarga na uchwałę winna być oddalona.

Wadliwie ustalony stan faktyczny w sprawie spowodował w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Abstrahując od kwestii, w jaki sposób należy, zgodnie z ustaleniami Studium, dokonać korekty przebiegu granic terenów przeznaczonych do zabudowy, zakwestionowano sposób zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec ustalenia, że niektóre ustalenia Planu są niezgodne z ustaleniami Studium. Sąd w zaskarżonym wyroku - pomimo uznania zgodności dla części działki ew. nr [...]ustaleń Planu i Studium - orzekł o nieważności uchwały w zakresie obszaru całej działki. Ustalona przez Sąd niezgodność dotyczy od 1/3 do 1/2 powierzchni działki. Nie wyjaśnił on jednak w zaskarżonym wyroku, dlaczego wadliwość ustaleń planistycznych dla części działki przesądza o nieważności Planu w zakresie obszaru całej działki. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi normy o charakterze represyjnym, tylko normę gwarancyjną, umożliwiającą wyeliminowanie z porządku prawnego tych przepisów, które zostały wydane z naruszeniem prawa. Bezspornie przeznaczenie wschodniej części działki ew. nr [...]pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym (3 ZP) jest zgodne ze Studium - przynajmniej w takim zakresie przepisy dotyczące tego terenu są niewadliwe. Skoro Sąd ustalił, że przeznaczenie dla zachodniej części działki nr [...], jest niezgodne z ustaleniami Studium, to można mówić o naruszeniu prawa przez organy planistyczne jedynie w tym zakresie. W związku z tym, tylko w takim zakresie winna zostać orzeczona ewentualna wadliwość uchwały.

Ustalając zakres, w którym należy stwierdzić nieważność uchwały, Sąd nie może wkraczać w prawotwórcze kompetencje organów stanowiących prawo. W ocenie Sądu: "(...) w obszarze kierunkowego zagospodarowania określonym w Studium jako MW znajduje się powierzchnia ok. 9 arów działki nr [...](prostokąt o wymiarach ok. 20 m z ok. 55 m) i sama już taka powierzchnia działki nr [...]pozwalałaby na jej zagospodarowanie zgodnie z kierunkiem określonym w Studium jako MW, gdyby oczywiście w tym zakresie plan miejscowy był zgodny ze Studium". Postanowienia Planu nie ograniczają się jednak jedynie do ustalenia kategorii przeznaczenia terenu, lecz określane są równocześnie wskaźniki i parametry zabudowy, które rzutują również na faktyczny sposób zagospodarowania poszczególnych działek ewidencyjnych. Wskazano, że skoro dla terenów o najcenniejszych walorach przyrodniczych został ustalony wysoki parametr terenu biologicznie czynnego (80%), to możliwości inwestycyjne dla działki nr [...], nawet w przypadku ustalenia przeznaczenia zgodnie z oczekiwaniami Sądu I instancji, byłyby znacznie ograniczone - co najmniej 80% powierzchni prostokąta o wymiarach ok. 20 m na ok. 55 m musiałby stanowić teren biologicznie czynny.

Na skutek orzeczenia o nieważności uchwały dla obszaru działki ew. nr [...]Sąd dał też inwestorowi możliwość zmiany zagospodarowania tej działki w oparciu o wydane warunki zabudowy, pomimo że stwierdzone przez niego nieprawidłowości ograniczyły się do mniejszego, wschodniego fragmentu działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze wywiedziono zarzut naruszania art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upatrywany w przedwczesnym uznaniu jakoby postanowienia Planu, dotyczące przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka ew. nr 33/2, było sprzeczne ze Studium. Wskazany przepis – generalnie o charakterze proceduralnym – zawiera także elementy materialnoprawne. Nakłada bowiem na radę gminy obowiązek stwierdzenia zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium. Przy tym potrzeba zachowania owej zgodności jest jedną z zasad sporządzania planu. Koresponduje ona z wyrażoną w art. 9 ust. 4 ustawy w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że błędnie (bezzasadnie) Sąd I. instancji przyjął, jakoby występowała niezgodność pomiędzy postanowieniami Planu a Studium, w rozumieniu w art. 20 ust. 1, co prowadziło do błędnej konstatacji, jakoby naruszono zasady sporządzania planu miejscowego w myśl art. 28 ust. 1 ustawy. Kasatorowi chodziło więc o naruszenie zasad o charakterze materialnoprawnym, poprzez błędne uznanie przez Sąd, jakoby uchybiono dyspozycji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawy kasacyjne nie zostały w petitum skargi sformułowane stosownie precyzyjnie, w myśl wymagań wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Jednakże, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), samo przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Sąd II. instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie treść normatywna przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów, w powiązaniu z jej uzasadnieniem, pozwala zrekonstruować zarzuty w wystarczającym stopniu, aby mogły być one merytorycznie rozpatrzone przez sąd kasacyjny. W takiej sytuacji Sąd uznał za zasadne rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi są zasadne w zakresie, w jakim wywodzi się, że w Sąd I. instancji konkluzję, jakoby naruszono zasady sporządzania planów miejscowych, gdy chodzi o zachowanie zgodności z postanowieniami studiów, oparł na wadliwej ocenie.

Trafne są wywody skargi, że postanowienia części tekstowej Studium zawierają expressis verbis zapisy, z których treści wynika możliwość modyfikacji przebiegu linii oddzielających tereny o różnych funkcjach, ze wskazaniem zasad wprowadzania korekt. Z uwagi na szczegółowe zreferowanie stanowiska sformułowanego w skardze kasacyjnej w danym zakresie, ponowne powtarzanie sformułowanej tam argumentacji w danym zakresie byłoby bezzasadne. Sąd uznaje ją za własną.

Ocena Sądu I. instancji, jakoby możliwość modyfikacji w planach miejscowych podziału obszarów o rożnych funkcjach dotyczyła wyłącznie szerokości terenu odpowiadającego, po przeskalowaniu, grubości linii rozgraniczającej narysowanej w Studium, nie znajduje potwierdzania w treści przedmiotowego dokumentu planistycznego. Trafnie wprawdzie odnotował Sąd, że tego rodzaju koncepcja bywa prezentowana w judykaturze, jednakże poglądy te nie mogą być adekwatne w rozpatrywanej sprawie, w szczególności wobec treści części tekstowej Studium, jak i jej uwarunkowań faktycznych.

W danym przypadku w dokumencie odwzorowującym w dużej skali obszar całego miasta, należącego do jednego z największych w Polsce (K.), wydzielono linią tereny generalnie przeznaczone do zainwestowania (m.in. MW) oraz wyłączone z zabudowy (należą do nich tereny ZP). Opracowanie to, właśnie ze względu na skalę, jak i sam jego charakter, nie mogło wskazywać w sposób wyczerpujący wszystkich terenów, które powinny być wyłączone z zabudowy. Uwzględniono to dopuszczając - poprzez zapisy w części tekstowej - możliwość wyznaczania terenów zielonych (wyłączonych z zabudowy) wewnątrz terenów inwestycyjnych, jak i możliwość korygowania przebiegu linii generalnie wydzielających tereny o różnych sposobach zagospodarowania. Przyjęta przez Sąd I. instancji interpretacja postanowień studium nie jest także racjonalna. Skoro organ planistyczny - z uwagi na zakres ogólności opracowania, jak i jego skalę - nie był w stanie w sposób wyczerpujący oznaczyć wszystkich terenów wyłączonych z zabudowy, dowolnym jest założenie, że obszary tego rodzaju nie mogą znajdować się na skrajach terenów oznaczonych jako inwestycyjne, co skutkować będzie faktycznym przesunięciem granicy terenów wyłączonych z zabudowy w stosunku do linii wykreślonej w Studium. Dowolne jest założenie, jakoby kwestia wyłączenia zabudowy wewnątrz terenów inwestycyjnych mogła być doprecyzowana w planach miejscowych, zaś podział obszarów - gdy chodzi o granice naniesione w Studium - został przesądzony w sposób wiążący (z tolerancją szerokości linii rozgraniczającej po przeskalowaniu) pomimo znacznej skali i - wobec tego - braku dokładności opracowania.

Jak wskazano, tego rodzaju wykładnia treści Studium pozostawałaby w sprzeczności z jego jednoznacznym brzmieniem a - tylko dodatkowo - nie jest racjonalna. Wypada odnotować, że Sąd I. instancji - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - miał na uwadze, jak można wnosić, brzmienie całej treści Studium jednak - jak to wyraził wprost w uzasadnieniu - część jego zapisów uznał za niemożliwe do stosowania. Wywodził, że prowadziłoby to do nadmiernej dowolności, a wręcz braku możliwości kontroli, czy zachowano zgodność pomiędzy oboma dokumentami (Studium i Planem). Wątpliwości powzięte przez Sąd nie były całkowicie bezzasadne. Przywoływane bowiem przez Radę postanowienia Studium - zakreślające zakres możliwości odstępstw - są stosunkowo szerokie i oparte na szeregu kryteriów o charakterze ocennym. Jednak - wobec uprzedniego skutecznego niezakwestionowania legalności Studium, co skutkowałoby brakiem istnienia studium dla określonego terenu - Sąd był obowiązany oceniać legalność Planu w świetle wiążących postanowień tego dokumentu - także w jego części tekstowej.

Wskazać wypada także, że w kontekście braku bezwzględnego związania postanowieniami danego Studium, gdy chodzi o naniesione w części graficznej linie rozgraniczające tereny inwestycyjne i wyłączone z zabudowy, zajmował już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na etapie oceny legalności innego planu miejscowego w odnotowanym przez Sąd I. instancji wyroku o sygn. akt II OSK 92/13. W tamtym przypadku przedmiotem oceny była możliwość realizacji zabudowy na terenach na ten cel nieprzeznaczonych postawieniami Studium. Także wówczas Sąd uznał za dopuszczalną korektę linii w ramach ustaleń konkretnego planu miejscowego.

Wobec wskazanych uwarunkowań konkluzja Sądu I. instancji, jakoby zachodziła sprzeczność pomiędzy ustaleniami Studium a Planu jest przedwczesna. Zostało to bowiem dopuszczone, po pierwsze, o ile zachodzą warunki określone w części tekstowej Studium (powoływane przez organ w skardze - str. 234/235). Z uwagi na uznaniowy charakter szeregu kryteriów, stosowne ustalenia co do ziszczenia się warunków, gdy jest to kwestionowane w skardze na Plan, muszą być poczynione z odwołaniem do zgromadzonych akt planistycznych w kontekście oceny, czy dokumentacja ta mogła stanowić podstawę do wyłączenia danego terenu z zabudowy, jako odpowiadającego kryteriom wskazanym w Studium, np. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze. Sąd winien mieć w tym kontekście na uwadze w szczególności informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym dla potrzeb uchwalenia danego Planu, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w brzmieniu na dzień uchwalenia Planu, w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155 poz. 1298). Znajduje się ono w przedłożonych Sądowi I. instancji wraz ze skargą materiałach planistycznych. W myśl przywołanego rozporządzenia, opracowanie to - poza opisem istotnych elementów stanu zastanego (tak: § 6 pkt 1 lit. a, c, i d) - powinno zawierać informacje o predyspozycjach poszczególnych terenów do pełnienia funkcji przyrodniczych (§ 6 pkt 4) oraz określenie uwarunkowań do pełnia innych (§ 6 pkt 6).

Dopiero w razie ustalenia, że za wyłączeniem terenów z zabudowy nie przemawiały szczególne względy wymienione w części opisowej Studium, uprawniona jest konkluzja o braku zgodności postanowień Planu ze Studium, lecz jedynie w kontekście możliwości modyfikacji linii rozgraniczających tereny inwestycyjne od wyłączonych z zabudowy z powodów wskazanych na przywołanych już str. 234/235 tego dokumentu oraz na jego str. 134 w pkt 1 zd. 3, gdzie wskazano: "Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.".

W takim przypadku konieczne będzie ustalenie, czy za wyłączeniem terenu z zabudowy nie przemawiały inne racjonalne względy, wskazywane przez organ planistyczny. Jest to dopuszczalne w myśl Studium także na terenach przeznaczonych do zabudowy wobec postulatu tworzenia terenów zielonych. W Studium wskazano: "Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych." oraz "utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym" (str. 134 zd. 2 i str. 142, wyliczenie w pkt 2 tiret 2). Skoro nie sprzeciwiają się temu zapisy Studium, tego rodzaju przeznaczanie terenów, generalnie o funkcjach intensywnej zabudowy mieszkaniowej, mogą uzasadniać racjonalne względy planowania, w tym potrzeba zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec treści jej art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 1 ust. 2 pkt 1. Trzeba mieć na uwadze, że za wyborem określonych terenów, jako wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej, może przemawiać szereg względów takich jak: brak możliwości dostosowania tego rodzaju zabudowy do form architektonicznych w sąsiedztwie tak, aby tworzyły harmonijną całość z uwzględnieniem uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych w rozumieniu przywołanego art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, czy też:

- kolizja funkcji z zabudową sąsiednią, w kontekście niepożądanych interakcji (powstających typowych uciążliwości),

- wzgląd na brak stosownych możliwości skomunikowania terenu

wobec potrzeby uwzględnienia uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych, w rozumieniu przywoływanego już art. 2 pkt 1.

Okoliczności te należy mieć na uwadze przy ocenie czy teren, otoczony wyłączonymi z zainwestowania oraz w sąsiedztwie oznaczonego jako "obiekty urządzeń komunikacji" (kompleks garaży), może być wykorzystany na cele zabudowy mieszkaniowej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, czy wskazanie w Planie terenu, jako przeznaczonego na garaże jest następstwem racjonalnego uwzględnienia stanu zastanego czy też ustalenia w tym zakresie mogły być zmodyfikowane tak, aby uwzględnić także - w stosownym zakresie - interes skarżącej jako właścicielki działki przyległej. W tego rodzaju sytuacji trzeba mieć przy tym na uwadze, że proces planowania przestrzennego wymaga m.in. uwzględnienia, w tym godzenia szeregu - nierzadko sprzecznych - interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Wobec tego za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela nie może być uznane przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości zagospodarowania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także - jak wskazano - sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. Znaczenie - gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej interesów właścicieli poszczególnych działek - okoliczności, zgłaszania przez nich uwag w toku procedury planistycznej w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona (zachowanie zasady proporcjonalności), jest podkreślane w dotychczasowym jak i aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np. wyrok z 22 kwietnia 2015 r, o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA). Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów. Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym kontekście konstatacja Sądu I. instancji, że wyłączenie terenu, gdzie znajduje się działka skrzącej, z zabudowy mieszkaniowej narusza zasadę proporcjonalności jest przedwczesna - nie została poparta stosownie szczegółową analizą.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd I. instancji będzie miał na uwadze sformułowane powyżej oceny prawne.

Nie są zasadne natomiast pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, z następujących przyczyn:

- z treści uzasadnienia wyroku nie sposób wywodzić, aby Sąd I. instancji orzekał z pominięciem istotnych ustaleń Studium; przeciwnie - wynika z niego że - znając ich treść - wadliwie wyłożył jego znaczenie normatywne w danej sprawie; w tym świetle niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 133 § 1 P.p.s.a.,

- orzekając o nieważności Planu, gdy chodzi o obszar całej działki ew. nr [...], nie naruszono art. 28 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim ustanowiono tym przepisem zasadę eliminowania z obrotu prawnego wyłącznie wadliwych postanowień aktów prawa miejscowego; o ile konkluzja Sądu I. instancji okazałaby się trafna (np. postanowienia Planu nie byłyby zgodne ze Studium); Sąd obowiązany byłby w danym przypadku do stwierdzania nieważności Planu co do całej nieruchomości skarżącej; nie było możliwe bowiem stwierdzenie nieważności Planu jedynie co do obszaru, gdzie występuje domniemana sprzeczność - co do fragmentu działki ew. nr [...], który nie powinien być wyłączony z zabudowy; stosowna część działki nie jest bowiem wyodrębniona geodezyjnie (wprost - jako osobna działka - lub chociażby innymi oznaczeniami, uwzględnianymi w zasobach geodezyjnych - np. granice rodzajów użytków, klas bonitacyjnych itp.) ani zaznaczona konturami na samym rysunku Planu; nie byłoby z kolei dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego; trzeba mieć na względzie, że rysunki przedłożone w toku postępowania sądowego mają wyłącznie charakter poglądowy (tak k. 28 oraz 50),

- nie może mieć przesądzającego znaczenia okoliczność, jako argument potwierdzający wadliwość konstatacji Sądu I. instancji o możliwości wykorzystania działki ew. nr [...]dla celów budowlanych, że Plan - poza ograniczeniami co do zakazu zabudowy - zakreśla także wymagania dotyczące minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej; w rozpatrywanej sprawie określenie tej powierzchni na wysokim poziomie (80%) było następstwem kwalifikacji przez Radę danego terenu jako przynależnego strefie kształtowania systemu przyrodniczego; jednakże, wymaga rozważenia, czy kwalifikacja ta została dokonana prawidłowo (czemu oponuje skarżąca A. S.), przy uwzględnieniu pozostającej w dyspozycji Rady Gminy na etapie prac planistycznych dokumentacji, która powinna była być poddana ocenie Sądu (m.in. opracowanie ekofizjograficzne); na danym etapie sprawy argumentacja skargi kasacyjnej w danym zakresie jest więc chybiona.

Bezpodstawność wskazanych powyżej zarzutów nie ma znaczenia, skoro równocześnie trafnie podniesiono naruszenie, wskazanego na wstępie, przepisu prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a, i miało to wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 209 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).