Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3016/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 139/18 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ułożenia płyt drogowych na gruncie celem jego utwardzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ułożenia płyt drogowych na gruncie działki nr [...] celem jego utwardzenia, stanowiących drogę wewnętrzną dla ułatwienia dojazdu samochodom dostawczym do istniejącego sklepu w budynku przy ul[...]w [...]

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy zastosowały się w sposób prawidłowy do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wydanym uprzednio w sprawie wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 222/16, dokonując uzupełniania niekompletnego i niespójnego wówczas materiału dowodowego, w szczególności nakierowanego na ustalenie czasu wykonania powyższych robót budowlanych, który był z kolei istotny z punktu widzenia przyjętych regulacji prawa materialnego, co finalnie zdecydowało o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia zawierającego nakaz określonych działań i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych Sąd uznał, że organy poprawnie przyjęły, że roboty budowlane zostały wykonane przez M. G. jesienią 1994 r., na co wskazywały jednobrzmiące zeznania świadków. Działając w granicach wynikającej z art. 80 K.p.a. zasady swobody oceny dowodów, przedstawiły logiczny i spójny tok rozumowania uzasadniający przyjęcie tego ustalenia oraz oparły się na dowodach najbardziej wiarygodnych. Nie było przy tym podstaw do uwzględnienia dowodu z dokumentu zawierającego stanowisko, że realizacja inwestycji nastąpiła na przestrzeni lat 1995-1998. Wnioski z niego płynące wskazywałyby bowiem nie tylko na kilkuletni proces inwestycyjny, ale byłyby również sprzeczne z celem robót i zasadami samej sztuki budowlanej, a także poddawały w wątpliwość moc dowodową samego dokumentu.

Sąd wyjaśnił, że przez wzgląd na powyższe okoliczności, zastosowanie w niniejszej sprawie, w związku z treścią art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) znalazł zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., w świetle którego obiekty budowlane (w tym drogi) i ich części, będące w budowie albo wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Zdaniem Sądu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej w skrócie PINB) zbadał ziszczenie się tych przesłanek wskazując na zgodność wykonanej "drogi wewnętrznej" z przepisami o planowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz brak przesłanek zawartych w pkt 2. W dyspozycji organu pozostawało stanowisko Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. informujące, że działka nr [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr 257/XXII/2004 z dnia 6 lipca 2004 r. i brak jest odniesień dotyczących możliwości utwardzenia części terenu. Wyrażono w nim jednoznacznie, że utwardzony płytami żelbetowymi dojazd (droga wewnętrzna) jest kontynuacją ulicy wewnątrzblokowej, tym samym brak jest niezgodności z planem miejscowym. Zrealizowana droga wewnętrzna nie powoduje niebezpieczeństwa ani pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu stanowisko to jest o tyle istotne, ponieważ odnosi się zarówno do regulacji planistycznych obowiązujących w chwili prowadzenia robót, jak i w oparciu o plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z 2004 r. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej wykazującej niezgodność z planem miejscowym, skoro organ orzekający w sprawie dysponował oficjalnym dokumentem o odmiennej kwalifikacji.

Kontynuując swe rozważania Sąd podkreślił, że materiał dowodowy sprawy nie potwierdza w żaden sposób, aby istnienie czy funkcjonowanie przedmiotowej drogi wewnętrznej powodowało także niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co skutkowałoby rozbiórką obiektu (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wiadomym jest, że skoro funkcjonuje dojazd do zaplecza sklepu to wiązać się z tym będzie ruch pojazdów powodujących immisje czy niedogodności. W art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. mowa jest jednak nie tylko o pogorszeniu warunków użytkowych czy zdrowotnych, ale o pogorszeniu niedopuszczalnym. W toku postępowania nie wykazano jednak aby takie szczególne, czy kwalifikowane pogorszenie tych warunków miało nastąpić. W trakcie postępowania skarżąca proponuje rozważanie problemu poprzez dostarczanie towaru z innej strony sklepu lecz jest to raczej rozwiązanie niezwiązane z regulacjami Prawa budowlanego i nie może być ono przedmiotem zainteresowania organów. Sprawa dotyczy bowiem wybudowania drogi dojazdowej a nie funkcjonowania sklepu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, dochodząc do identycznego wniosku jak PINB o bezprzedmiotowości postępowania. Skoro organ pierwszej instancji wykazał, że zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja nie narusza reguł wskazanych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie było podstaw kierowania do inwestorki żadnego nakazu, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe musiało zostać umorzone. Dociekania organu wiązały się ze stanem technicznym przedmiotowej drogi, który jak ustalono jest dobry. Nie mógł podważyć ustaleń organu także przedłożony w ramach załącznika do skargi materiał zdjęciowy. Nie stanowi on bowiem żadnej nowej, dotychczas nieznanej okoliczności. Wykonane fotografie potwierdzają lokalizację drogi i jej otoczenie. Dowodzą także poruszania się na owej drodze samochodów, co też nie było nigdy w żaden sposób kwestionowane. Nie wskazują też rzeczone fotografie na żadne inne zagrożenia wynikające z istnienia drogi, które nie byłyby oceniane przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. O., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1302, z późn. zm.)zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 76 § 2 i 3 K.p.a. i w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na podzieleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanowiska organów administracyjnych obu instancji w zakresie zgodności budowy spornej drogi wewnętrznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie o informację Prezydenta Miasta [...]zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., gdy organ ten nie posiadał wiedzy na temat stanu faktycznego sprawy i przebiegu tej drogi, a w odwołaniu z dnia [...] listopada 2017 r. od decyzji PINB strona podniosła szereg odniesień do konkretnych przepisów mpzp, do których organ się nie odniósł, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i nakazać organowi zbadanie konkretnych wskazanych w odwołaniu zapisów planu miejscowego, wówczas organ powinien dojść do przekonania, że plan miejscowy wyklucza lokalizację spornej drogi wewnętrznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, polegające na ich niezastosowaniu w sytuacji gdy sporna droga dojazdowa nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwego układu funkcjonalnego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich - w szczególności ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje, jak również została wybudowana niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, tj. bez zachowania wymaganej odległości pomiędzy drogą a budynkiem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie gdy zaistniały wskazane w nim przesłanki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji winien bowiem stwierdzić, iż organ winien był zastosować ten przepis i nakazać rozbiórkę spornej drogi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na wadliwej ocenie, że organ drugiego stopnia prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszego instancji przy stwierdzeniu zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu winien był uchylić zaskarżoną decyzję uznając, iż organ winien był wydać decyzję merytoryczną rozstrzygając co do istoty sprawy, nie zaś oddalać skargę, czym został naruszony także przepis art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczleny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola NSA ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych, które okazały się nieusprawiedliwione.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., którego błędna wykładnia i niezastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji oraz obowiązek jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa (A. Wróbe, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 6, Lex stan prawny na 1 marca 2018 r.). Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie ze względu na przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) zastosowanie znajdują regulacje zawarte w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r., a więc w oparciu o art. 37 tej ustawy, który odsyła do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie nie zakwestionowano skutecznie okoliczności, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi dojazdowej do sklepu przy ul. Noskowskiego 4 w Jeleniej Górze poprzez położenie płyt żelbetowych odbyło się jesienią 1994 r., zasadnie poddano analizie możliwość ziszczenia się warunków określonych w tym przepisie.

Wymieniony art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Jednakże zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego określone w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji, uwzględniając w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma bowiem na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. W uchwale podkreślono nadto, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, albowiem na roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego, tj. drogi dojazdowej do sklepu, w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor wymaganego pozwolenia nie uzyskał. Stąd też badając zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazujących rozbiórkę obiektu, w pierwszej kolejności wykluczono kolizję z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego. W oparciu o stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]przez Kierownika Referatu Architektury i Urbanistyki ustalono, że w czasie obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej III Zabobrze w Jeleniej Górze (podjętego uchwałą nr XI/46/89 Miejskiej Rady Narodowej w Jeleniej Górze z dnia 21 grudnia 1989 r., Dz. Urzęd. Woj. Jeleniogórskiego z 1989 r. Nr 18, poz. 247) część działki nr 58, AM-17, obręb:0060, na której zlokalizowany jest budynek nr 4 przy ul. [...]w [...], a która została położona na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności. Dopuszczono lokalizację małych trwałych obiektów kubaturowych wzdłuż głównego ciągu pieszego. W planie tym, w rozdziale 8.2. Obsługa ludności – System obsługi oparty o ośrodki usługowe uzupełniają: ppk-t d "usługi podstawowe wbudowane w partery budynków mieszkalnych oraz pojedyncze pawilony kioski". Obecnie na terenie, na którym znajduje się działka, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Zabobrze w Jeleniej Górze – obszar planistyczny Zaborze I, II, III i Ogrody Działkowe (podjęty uchwałą nr 257/XXII/2004 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 6 lipca 2004 r., Dz. Urzęd. Woj. Dolnośl. z 2004 r. Nr 158, poz. 2766), gdzie dla terenu oznaczonego [...], plan ustala przeznaczenie podstawowe: tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego-zainwestowane; funkcja dopuszczalna: usługi publiczne i komercyjne wyłącznie w formie wbudowanych w zabudowę mieszkaniową lub dobudowanych lokali nie mogą przekroczyć 10% pow. użytkowej budynku mieszkalnego. W wymienionym wyżej piśmie jednoznacznie stwierdzono, że z uwagi na ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utwardzony płytami żelbetowymi dojazd do istniejącego sklepu jest kontynuacją ulicy wewnątrzblokowej, tym samym brak jest niezgodności z planem miejscowym. Powyższe ustalenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniały organ do stwierdzenia, że brak było podstaw do ziszczenia się przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co zasadnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy w kontekście regulacji planistycznych, nie mógł pominąć wskazanego stanowiska Prezydenta Miasta [...], tym bardziej, że w ramach swobodnej oceny dowodów uznał, że wymienione pismo stanowi istotny, wystarczający i wiarygodny dowód w sprawie. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości dokonanych w nim ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego nie oznacza w istocie skutecznego podważenia ustaleń organu w tym zakresie, lecz stanowi polemikę z jego oceną organu. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 76 § 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

W niniejszej sprawie brak było również podstaw aby przyjąć, że obiekt budowlany, jakim jest przedmiotowa droga dojazdowa, powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji służby nadzoru budowlanego, opisując skrupulatnie lokalizację drogi w stosunku do innych obiektów znajdujących się w pobliżu niej, m.in. ławki, zieleń, plac zabaw, nie stwierdziły nieprawidłowości w rzeczonym aspekcie. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę potencjalnych zagrożeń związanych z ruchem pojazdów dostawczych wskazać należy, że nie sposób wykluczyć, że na drodze dojazdowej nigdy nie dojdzie do zdarzenia, w którym ucierpi człowiek bądź mienie. Zawsze bowiem w przypadku prowadzenia auta istnieje ryzyko takich następstw. Trudno przyjąć aby subiektywne obawy skarżącej były kwalifikowane jako przesłanka do rozbiórki obiektu budowlanego. Tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby w ciągu ponad 20 lat, odkąd istnieje utwardzenie drogi, zdarzenie takie miało miejsce. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W kontekście powyższych rozważań za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie było wynikiem prawidłowego stwierdzenia, że inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa i nie zostały spełnione przesłanki warunkujące rozbiórkę obiektu budowlanego określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc nie było podstaw uzasadniających interwencję w oparciu o art. 40 tej ustawy, który zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drogi wewnętrznej do stanu zgodnego z przepisami. Wobec braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie jako bezprzedmiotowe zasadnie zostało umorzone.

Odnosząc się zaś do uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wyjaśnić należy, że powyższe przepisy rozporządzenia nie mogły być w przedmiotowej sprawie wzięte pod uwagę bowiem zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.