Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 329/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy J.S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy J.S. I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz jej § 3 ust. 1 we fragmencie "określone w § 2 niniejszej uchwały" II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie nie podlega wykonaniu III. zasądza od Rady Gminy J.S. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Rada Gminy J.S. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy J.S., działając na podstawie art. 18 ust.2, pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustaliła zasady wydzierżawiania nieruchomości (części nieruchomości) stanowiących własność Gminy J.S. na okres dłuższy niż 3 lata.

Zgodnie z przyjętą uchwałą Wójt Gminy może oddawać w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości (bądź jej części), stanowiące własność Gminy J.S.: na rzecz dzierżawcy, który zabudował tę nieruchomość na podstawie pozwolenia na budowę, bądź jego następcy prawnego; na rzecz dzierżawcy, który korzystał z niej zgodnie z wcześniej zawartą umową; w celu urządzenia dróg dojazdowych; jako niezbędne do posadowienia obiektów stanowiących elementy infrastruktury technicznej (§ 2).

Uchwała ta stanowi także, iż Wójt Gminy może oddawać powyższe nieruchomości w dzierżawę na czas nieoznaczony i oznaczony. Oddanie nieruchomości (lub jej części) w dzierżawę na czas oznaczony następuje, gdy: obiekt znajdujący się na nieruchomości przeznaczony jest do rozbiórki lub innego zagospodarowania; dzierżawca nie wywiązywał się należycie z warunków wcześniej zawartej z nim umowy dzierżawy; w innych wypadkach uzasadnionych potrzebą racjonalnego gospodarowania zasobami Gminy (§ 3).

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy J.S. (§ 4).

Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 2 z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz § 3 ust.1 we fragmencie "określone w § 2 niniejszej uchwały" – jako bezprzedmiotowego, w związku ze stwierdzeniem nieważności § 2 tejże uchwały.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy J.S. wykorzystała kompetencję przyznaną jej przez ustawodawcę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą rada gminy podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

W przekonaniu Wojewody D. normatywny charakter przedmiotowej uchwały powoduje powstanie konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Ponadto regulacje te mają na celu jedynie uzupełnienie, wydanych przez inne podmioty, przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Organ nadzoru podkreślił, że w trakcie stanowienia aktów normatywnych, na organach stanowiących jednostki samorządu terytorialnego ciąży obowiązek wyżej już wspomnianej, precyzyjnej i kompleksowej realizacji delegacji ustawowej. Oznacza to, że rada gminy, stanowiąc w sposób szczegółowy odnośnie do kwestii nieuregulowanych w materii ustawowej, nie może zawierać w uchwale zapisów, które nie znajdują potwierdzenia w przepisie aktu normatywnego wyższego rzędu. Realizacja delegacji ustawowej związana jest więc z uregulowaniem tylko takich zagadnień, odnośnie do których rada posiada upoważnienie przyznane przez ustawodawcę. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, upoważnienie przyznane radzie przez ustawodawcę w zakresie przedmiotowej uchwały zostało ograniczone do określenia zasad, na jakich będą wydzierżawiane nieruchomości stanowiące własność Gminy J.S..

Wojewoda dodał, że zasady ustanawiane przez radę nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami innych aktów normatywnych wyższego rzędu.

W ocenie organu nadzoru, w przypadku zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W opinii organu nadzoru powyższa regulacja oznacza, że nieruchomości stanowiące własność Gminy mogą być dzierżawione w drodze przetargu. Rada może odstąpić od zasady bezprzetargowego wydzierżawiania nieruchomości tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy J.S. w § 2 uchwały wskazała, kiedy Wójt może oddawać nieruchomości w dzierżawę w trybie bezprzetargowym stanowiąc, że może to nastąpić na rzecz dzierżawcy, który zabudował tę nieruchomość na podstawie pozwolenia na budowę lub jego następcy prawnego, na rzecz dzierżawcy, który korzystał z niej zgodnie z zawartą wcześniej umową, w celu urządzenia dróg dojazdowych, jako niezbędne do posadowienia obiektów stanowiących element infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu. Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, stanowiąc w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Organ nadzoru wskazał następnie, że na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiednia rada, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Zdaniem Wojewody D., Rada Gminy J.S. określając zasady dzierżawienia nieruchomości gminnych i określając przesłanki bezprzetargowego dzierżawienia nieruchomości, naruszyła w sposób istotny regulację art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru określenie przez ustawodawcę przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości powoduje, że rada nie posiada kompetencji do ponownego wskazywania tych przesłanek, tym samym Rada nie jest upoważniona do stanowienia odnośnie kwestii uregulowanej przez ustawodawcę w akcie normatywnym wyższego rzędu. Zdaniem organu nadzoru powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 przedmiotowej uchwały.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, uzasadniony jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 we fragmencie "określone w § 2 niniejszej uchwały", jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie nieważności § 2 uchwały powoduje, że bezprzedmiotowa pozostaje regulacja odsyłająca do uchylonego zapisu. Powyższe czyni zasadnym stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 we fragmencie "określone w § 2 niniejszej uchwały".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J.S. wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwalanie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy zgodnie z treścią art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i ten właśnie przepis organ przywołał jako podstawę prawną przyjętego aktu. Niezależnie od powyższego kompetencje Radzie Gminy w powyższym zakresie przyznaje również przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę wywodzono następnie, że interpretacja tego przepisu przedstawiona przez Wojewodę pozostaje w sprzeczności z treścią art. 37 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. W art.37 ust. 1 ustawodawca wprowadził zasadę sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej. Przepis art.37 ust. 4 tejże ustawy przewiduje objęcie trybem przetargowym również umów użytkowania najmu lub dzierżawy zawieranych na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis ten zawiera jednak upoważnienie dla rady gminy do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Zdaniem strony przeciwnej twierdzenie zawarte w skardze, jakoby gmina miała obowiązek stosowania przy dzierżawie przepisów art.37 ust. 2 i 3 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przepisy powyższe określają taksatywnie przypadki ustawowych możliwości nabywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Wyliczone w tych przepisach sytuacje mają się nijak do umowy dzierżawy. W związku z tym, że istotą przepisu art. 37 ust. 1 jest wprowadzenie zasady przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy, to użyte w art.37 ust.4 stwierdzenie, że "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio" przy zawieraniu umowy dzierżawy oznacza, że w przypadku umów dzierżawy zawieranych na czas nieoznaczony lub dłuższy niż 3 lata należy przeprowadzić przetarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.s.a.), w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Gminy J.S., a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy J.S..

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 u.p.s.a., z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wskazana w powyższym przepisie wyłączność rady w określonych sprawach oznacza, że kompetencja do załatwienia danej sprawy nie może być przez radę przeniesiona na żaden inny organ, w szczególności na wójta gminy (por. wyr. NSA z 4 I 1991 r., III SA 978/90). W pozostałych sprawach dopuszczalne jest upoważnienie innego organu (najczęściej wójta gminy) do rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych.

Podkreślenia wymaga również, ze akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi ma zapewnić realizację jedności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo, w stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, tj. zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259).

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy J.S. ustaliła zasady wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy J.S. w trybie bezprzetargowym.

Organ nadzoru zarzucił, że § 2 wydanego aktu prawa miejscowego naruszał art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Rada Gminy J.S. z kolei podkreślała, że jej wyłączna kompetencja do uchwalania zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata wynika z przepisu art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz że niezależną od powyższej podstawę udzielenia kompetencji radzie gminy w omawianym zakresie przyznaje również przepis z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rada argumentowała, że interpretacja tego przepisu przedstawiona w skardze Wojewody pozostaje w sprzeczności z treścią art. 37 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. W art. 37 ust. 1 ustawodawca wprowadził zasadę sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej. Przepis art. 37 ust. 4 tejże ustawy przewiduje objęcie trybem przetargowym również umów użytkowania najmu lub dzierżawy zawieranych na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis ten zawiera jednak upoważnienie dla rady gminy do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przepisy art.37 ust. 2 i 3 określają z kolei taksatywnie przypadki ustawowych możliwości nabywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Nie pozostają one jednak w żadnym związku z umową dzierżawy.

Z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wynika, że uchwała ta reguluje zasady wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy J.S. na okres dłuższy niż trzy lata. Taki akt prawa miejscowego musi być zatem zgodny z regulacją prawną zawartą zarówno w treści przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały, to jest 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, jak również z unormowaniami art. 37 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie oraz zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu.

Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości, jak również zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w trybie bezprzetargowym, stanowiąc w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Inny wyjątek od powyższej zasady ustanawia art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Z zawartej w art. 37 ust. 1–4 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnej wynika, że co do zasady gmina oddaje w dzierżawę nieruchomości stanowiące przedmiot jej własności po przeprowadzeniu przetargu, o ile nie istnieją okoliczności wyliczone w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Art. 37 ust. 4 nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 między innymi przy zawieraniu umowy dzierżawy nieruchomości gminnych, natomiast art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstytuuje wyjątek od zasady oddawania w dzierżawę takich nieruchomości po przeprowadzeniu przetargu. Tym samym należało uznać za niezasadny zarzut Gminy, że przepisy art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostają bez związku z zawieraniem przez gminę umowy dzierżawy, przedmiotem której to umowy są należące do gminy nieruchomości.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy odpowiednim zastosowaniu ust. 1 tego artykułu, wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres na czas dłuższy niż 3 lata ma zastosowanie tryb przetargowy. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4 (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 - LEX nr 209189).

Jednocześnie należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że Rada Gminy J.S. ustalając zasady dzierżawienia nieruchomości gminnych i określając przesłanki bezprzetargowego dzierżawienia nieruchomości, naruszyła w sposób istotny regulację art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 (zd. 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia przez gminę umów dzierżawy nieruchomości gminnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie normy kompetencyjnej, to jest określenie organów właściwych do udzielenia zgody na bezprzetargowy tryb zawierania wskazanych w nim umów, nie zaś ustalanie przesłanek takiego trybu, które wynikają z innych, powołanych powyżej przepisów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 459/07 - LEX nr 340449).

Tym samym należało podzielić stanowisko organu nadzoru, w świetle którego określenie przez ustawodawcę przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości powoduje, że rada nie posiada kompetencji do ponownego wskazywania tych przesłanek, a tym samym, rada nie jest upoważniona do stanowienia w odniesieniu do kwestii uregulowanej przez ustawodawcę w akcie normatywnym wyższego rzędu.

Tymczasem, jak wynika z § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy J.S. w przepisie tym wskazała przesłanki do zawierania umów dzierżawy bez przetargu – to jest wyjątki od opisanej powyżej zasady określonej w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przetargowym trybie oddawania w dzierżawę nieruchomości gminnych. Takie przesłanki zaś z woli ustawodawcy zawarto w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że wymienione wyżej przepisy § 2 przedmiotowej uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa i że naruszenie to uznać należy za istotne. Stwierdzić zatem należało nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Jak słusznie podniósł Wojewoda D., stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały powoduje, że bezprzedmiotowa pozostaje regulacja odsyłająca do tego wyeliminowanego z obrotu prawnego zapisu. Powyższe czyni zasadnym stwierdzenie nieważności również § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały we fragmencie "określone w § 2 niniejszej uchwały".

W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 u.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.