Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 524/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu dostosowania posadowienia słupa energetycznego do udzielonego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]; 3. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 524/15 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie nakazu dostosowania posadowienia słupa energetycznego do udzielonego pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy realizacji 2-ch stacji MSTw-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na os. [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał właścicielowi sieci [...] S.A. dostosowanie posadowienia słupa energetycznego nr 2 oraz słupa nr 3 na działce [...] w [...] przy ul. [...] do udzielonego decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. znak: [...] pozwolenia na budowę poprzez przestawienie słupów w miejsce określone na planie sytuacyjnym z października 1987 r. zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 i 2 w terminie do dnia 30 września 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli [...] S.A oraz A. I.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane nakazał właścicielowi [...] S.A. z siedzibą w [...] dostosowanie posadowienia elementu sieci energetycznej niskiego napięcia (urządzenia przesyłowego) słupa P-10 o oznaczeniu nr 3 zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] do udzielonego decyzją Urzędu Miejskiego w Bochni z dnia [...] lutego 1988 r. znak [...] pozwolenia na budowę dwóch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci niskiego napięcia na os. [...] w [...], poprzez przestawienie w/w słupa nr 3 w miejsce określone na planie sytuacyjnym z października 1987 r. zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 i 2 do decyzji - w terminie do dnia 30 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że słup energetyczny nr 3 posadowiony jest na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. Do drogi przylega nieruchomość utworzona z działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...], stanowiąca własność B. i A. I. Podczas oględzin w dniu 17 listopada 2008 r. stwierdzono, że sporny słup nr 3 wchodzi w skład przebiegającej równolegle do ul. [...] napowietrznej sieci energetycznej niskiego napięcia, z którego odprowadzone są przyłącza do okolicznych budynków mieszkalnych. Ustalono, że obiekt posadowiony jest na działce nr ewid. [...] w pobliżu północno - zachodniego narożnika działki nr ewid. [...]. Wskazano następujące parametry słupa: betonowy o przekroju prostokątnym, na którym podwieszona jest sieć elektryczna oraz oświetlenie uliczne. Stan techniczny słupa został określony, jako dostateczny. Szczegółowe umiejscowienie obiektu w terenie względem obiektów sąsiednich zostało odwzorowane na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 17 listopada 2008 r.

Postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ukierunkowane zostało na poszukiwanie dokumentacji potwierdzającej legalność sieci energetycznej, w której skład zaliczał się słup energetyczny nr 3. W tym celu organ nadzoru budowlanego występował do podmiotów i instytucji, które mogły dysponować stosownym zasobem dokumentów. W oparciu o pozyskane materiały archiwalne PINB w Bochni ustalił, że sieć energetyczna obejmująca słup nr 3, zlokalizowana w rejonie ul. [...] w [...] została zrealizowana na przełomie lat 80. i 90. XX w. - w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w Bochni z dnia [...] lutego 1988 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dwóch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na os. [...] w [...]. Inwestorem robót budowlanych był [...] w [...]. Postępowanie dowodowe doprowadziło również do pozyskania wydanych na rzecz inwestora orzeczeń poprzedzających decyzję o pozwoleniu na budowę: wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] stycznia 1988 r. znak [...] oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] stycznia 1988 r. znak [...] - obie wydane przez Naczelnika Miasta Bochni; jak również plan sytuacyjny stacji MSTW-20/630 linii kablowych 15kV oraz sieci niskiego napięcia na os. [...] - datowany na październik 1987 r. (stanowiący załącznik do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 18 stycznia 2010 r.).

W dniu 17 listopada 2009 r. właściciel urządzeń przesyłowych przedłożył żądany przez organ I instancji dokument pn. "Ocena techniczna zgodności projektu budowlanego z realizacją sieci nn przy ul. [...] w [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] PINB w Bochni działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie w sprawie "realizacji 2-ch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na oś. [...] przy ul. [...] w [...]". W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję MWINB w Krakowie, Sąd wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1520/10 skargę oddalił.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, organ I instancji zwrócił się o udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z realizacją sieci energetycznej na os. [...] m.in. do [...] S.A. (tj. następcy prawnego [...] S.A w [...]) jako właściciela słupa nr 3 oraz do Urzędu Miejskiego w Bochni. Przeprowadzone poszukiwania nie dostarczyły jednak nowego materiału dowodowego.

W dniu [...] stycznia 2012 r. PINB w Bochni wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie "realizacji 2-ch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na oś. [...] przy ul [...] w [...]". W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję MWINB w Krakowie, Sąd wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1442/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu (będącym obecnie przedmiotem kontroli Sądu), dokonując oceny powołanej we wstępie decyzji PINB w Bochni z dnia [...] września 2014 r., organ II instancji wskazał, że zobligowany był w pierwszej kolejności do zweryfikowania, czy zaskarżona decyzja PINB w Bochni jest zgodna z oceną prawną i zaleceniami, co do prowadzonego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroków WSA w Krakowie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja PINB w Bochni jest prawidłowa w części orzeczenia dotyczącego słupa energetycznego nr 3. Natomiast słup energetyczny nr 2 nie był przedmiotem postępowania naprawczego, dlatego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w brzmieniu zakreślonym przez organ I instancji i musiała ulec reformacji. Ponadto nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji w zakresie doprowadzenia słupa nr 2 do stanu zgodnego z decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. znak: [...] pozwolenia na budowę poprzez przestawienie słupów w miejsce określone na planie sytuacyjnym z października 1987 r. zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 i 2 kolidowałby z istniejącą obecnie infrastrukturą techniczną w terenie m.in. w postaci istniejącego zjazdu indywidualnego z działki nr ewid. [...], uniemożliwiając zjazd z posesji.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w Bochni zgodnie z zaleceniami WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 prowadził poszukiwania dokumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku sądowego. Dały one rezultat negatywny, gdyż nie odnaleziono planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Miejskiego w Bochni z dnia [...] lutego 1988 r. znak [...] oraz dziennika budowy i inwentaryzacji powykonawczej inwestycji. Również MWINB zwracał się w tej sprawie do [...] S.A. oraz pełnomocnika [...] S.A., jednakże bezskutecznie.

MWINB zacytował fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13, w którym Sąd jednoznacznie ocenił, iż brak odnalezienia planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Miejskiego w Bochni z dnia [...] lutego 1988 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dwóch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na os. [...] w [...] oraz dziennika budowy i inwentaryzacji powykonawczej inwestycji nie może stanowić o prawidłowości usytuowania przedmiotowego słupa nr 3, a tym samym o uznaniu prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu znajdujący się w zgromadzonym materiale dowodowym plan sytuacyjny z października 1987 r. jest dokumentem wystarczającym do wskazania prawidłowej lokalizacji słupa nr 3, gdyż w dokumentacji przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji.

Mając powyższe na uwadze, uznając iż lokalizacja słupa nr 3 w stanie faktycznym różni się od lokalizacji słupa wskazanego na planie sytuacyjnym z października 1987 r., w ocenie organu odwoławczego PINB w Bochni prawidłowo zastosował się do wskazania WSA w Krakowie zwartego w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13.

Podkreślono, iż decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, o czym mowa art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Dopiero ustalenie, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakazanie zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W zgromadzonym materiale odwodowym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa, którego usunięcie możliwe jest jedynie poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Wobec powyższego w ocenie MWINB zasadnym w niniejszej sprawie jest wdrożenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie z uwagi na zakończenie robót budowlanych PINB w Bochni prawidłowo w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 51 ust. 7 w/w ustawy.

MWINB podkreślił również, że analiza planu sytuacyjnego projektowanych dwóch stacji MSTW-20/630 wraz z nawiązaniem do linii 15kV i sieci nn na os. [...] w [...] na odcinku obejmującym słupy od nr 1 do 5 oraz kopi mapy zasadniczej zaktualizowanej w obrębie działek [...],[...] skala 1:500 z dnia 23 sierpnia 2000 r. (sekcja: [...]) wykazuje rozbieżności pomiędzy usytuowaniem poszczególnych słupów energetycznych, nie tylko słupa nr 3. Pomimo powyższego wskazano, iż przedmiotem niniejszego postępowania, który był weryfikowany dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był jedynie słup nr 3.

W ocenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, polegające na nakazie wykonania określonych robót budowlanych jest częściowo prawidłowe, jednakże wymagało zreformowania. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do uwag [...] S.A. zawartych w odwołaniu wskazano, że z uwagi na zakończenie robót budowlanych w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b., który wprost odnosi się do robót budowlanych już zakończonych, zatem PINB w Bochni prawidłowo zastosował wskazaną podstawę prawną. Ponadto organ odwoławczy dokonując zmiany zaskarżonej decyzji wykluczył możliwość zmiany usytuowania słupa energetycznego nr 2, natomiast kwestia wystarczalności samego planu sytuacyjnego z października 1987 r. jako wyznacznika lokalizacji słupów energetycznych sieci niskiego napięcia, nawet w sytuacji nieodnalezienia planu realizacyjnego została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku sygn. II SA/Kr 1442/13.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 i 80 ust. 2 pkt 1 oraz 83 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, z uwagi na uprzednie niewydanie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a przepis ten w ocenie skarżącego nie może mieć zastosowania do robót budowlanych zakończonych, jak również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zebrany przez organ l instancji materiał dowodowy nie może uzasadniać ustalenia, że w planie realizacyjnym w skali 1 : 500 jako załączniku do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r., przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę), skoro mogło być zupełnie odwrotnie, bowiem w efekcie tego ustalenia opartego na przypuszczeniach, doszło do wydania zaskarżonego nakazu, którego wykonalność jest co najmniej wątpliwa zarówno z przyczyn technicznych, jak i prawnych, wskutek czego może być obarczony wadą, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. skarżony nakaz był niewykonalny w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 524/15 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organy obu instancji zastosowały się do oceny prawnej i wiążących wskazań wynikających z wyroków WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 II SA/Kr 1442/13 i z dnia 24 marca 2011 r. II SA/Kr 1520/10, stosownie do wymogów art. 153 p.p.s.a., a znaczna część skargi stanowi polemikę z oceną prawną przedstawioną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. II SA/Kr 1442/13. W świetle art. 153 p.p.s.a. kwestionowanie wskazań Sądu zawartych w tym wyroku na obecnym etapie postępowania nie jest dopuszczalne, a polemizowanie z nimi nie może odnieść skutku.

Sąd wskazał, że realizacja robót budowlanych miała miejsce przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z przepisu art. 103 ust. 1 i ust. 2 p.b. wynika, że do robót budowlanych wykonanych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe tylko w zakresie robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, jednakże przeprowadził roboty niezgodnie z treścią tego pozwolenia. Prawidłowo, więc zastosowano procedurę przewidzianą w art. 51 ustawy. Zarzut skargi, że prowadzone postępowanie winno ulec umorzeniu z uwagi na zakończenie budowy obiektu przed dniem wejścia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest bezzasadny. Przepis art. 51 p.b. znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (również przed wejściem ustawy w życie). W przypadku robót już zakończonych decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1106/10 wskazujący, że "(...) Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe". Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust 1 ustawy nie jest ograniczone terminem. Sąd przypomniał, że dwukrotnie orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opowiedział się przeciwko umorzeniu postępowania administracyjnego, stwierdzając przedwczesność takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu zastosowana przez organy nadzoru budowlanego podstawa prawna - art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 i art. 103 ust 1 p.b. jest prawidłowa, bowiem inwestycja została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę i należało ocenić, czy w zgodzie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę oraz planem realizacyjnym. Podobnie jak trafne oparcie ustaleń faktycznych - przebiegu linii energetycznej (usytuowania słupów) o mapę sytuacyjna dla wymaganego uzgodnienia wobec nieodnalezienia planu realizacyjnego jako załącznika do pozwolenia na budowę. Z mapy sytuacyjnej można było w sposób nie budzący wątpliwości ustalić projektowane miejsce posadowienia słupa energetycznego nr 3. Ponadto - co wielokrotnie podkreślano w zaskarżonej decyzji - takie stanowisko wyrażono w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie. Zdaniem Sądu przytoczony przez MWINB fragment uzasadnienia powyższego wyroku nie pozwala zgodzić się z zarzutem, że w zakresie planowanej i zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę lokalizacji słupa "nie można (...) kierować się domniemaniami opartymi na przypuszczeniach, lecz okolicznościami faktycznymi sprawy uznanymi za udowodnione. O czym wyraźnie stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a.". W poprzednim wyrok Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż "(...) poza sporem również można twierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ l instancji błędnie przyjął, że w planie realizacyjnym w skali 1:500 jako załączniku do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r., przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę)".

W ocenie Sądu zarzut, że obowiązek wynikający z decyzji jest niewykonalny jest gołosłowny i nie został poparty racjonalnymi argumentami, które mogą podlegać weryfikacji. Sam argument możliwych komplikacji i kosztownej przebudowy nie ma znaczenia dla zasadności zastosowanej procedury legalizacyjnej i doprowadzenia do zgodności z prawem. Ponadto, jeżeli skarżący uważał, że wykonalność orzeczonej nakazu winna była zostać zbadana przed wydaniem decyzji, to powinien przed jej wydaniem podnosić tę okoliczność w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem argument o rzekomej niewykonalności decyzji został podniesiony dopiero w skardze do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] S.A. z siedzibą w [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 i 80 ust. 2 pkt 1 oraz 83 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, z uwagi na uprzednie niewydanie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a przepis ten w ocenie skarżącego nie może mieć zastosowania do robót budowalnych zakończonych:

2/ naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie może uzasadniać ustalenia, że w planie realizacyjnym w skali 1:500 jako załączniku do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r., przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę), skoro mogło być zupełnie odwrotnie, bowiem w efekcie tego ustalenia opartego na przypuszczeniach, doszło do wydania skarżonego nakazu, którego wykonalność jest co najmniej wątpliwa, o ile nie niemożliwa zarówno z przyczyn technicznych jak i prawnych - w tym także z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości, wskutek czego może być obarczony wadą o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. skarżony nakaz był niewykonalny w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały, tym bardziej, że wyjaśnienie tych okoliczności pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego, które prowadziły postępowanie administracyjne w tym zakresie, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych m.in. przepisami art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że wątpliwości skarżącego budzi możliwość wydania nakazu o jakim mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b, z uwagi na uprzednie niewydanie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tym bardziej, że w sprawie nie doszło do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, o czym stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stąd też w ocenie skarżącego prowadzone w sprawie postępowanie winno podlegać umorzeniu.

W ocenie skarżącego przy uwzględnieniu określonego stanu faktycznego, jaki występuje w dniu wydania zaskarżonego nakazu, jest on w zasadzie niewykonalny. Wskutek posadowienia innych urządzeń infrastruktury technicznej w tym miejscu - sieci wodociągowej - oraz zjazdu do posesji. Nadto zaś nie można pominąć, że doprowadzenie do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną spowoduje, że słupy znajdą się bezpośrednio przy części jezdnej drogi, stwarzając związane z tym zagrożenie. Przeniesienie słupa P-10 o oznaczeniu 3 w sposób określony w decyzji spowoduje jego posadowienie na sieci wodociągowej przebiegającej w tym miejscu i granicy jezdni, co wynika z map uwzględniających uzbrojenie terenu. Będzie to jednocześnie skutkować naruszeniem innych pozwoleń i zezwoleń, jak chociażby wydanych na wykonanie zjazdu, sytuowania urządzeń infrastruktury poprzez niezachowanie wymaganych odległości, czy wreszcie norm drogowych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie przyjął, że w planie realizacyjnym w skali 1:500 jako załączniku do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r., przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę). Tym bardziej, że ustalenie takie przyjęto mimo braku odszukania dokumentu w postaci planu realizacyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie założenie takie jest chybione, bowiem przebieg linii energetycznej w planie realizacyjnym, którego nie odszukano, może odpowiadać obecnemu stanowi faktycznemu, a uległ on zmianie w stosunku do uzgodnionej wcześniej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania A. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zawarł w skardze zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę, czy w sprawie organy administracji oraz sąd I instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2432/16, LEX nr 2083169).

A zatem oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy czym uchybienia te polegać mają na błędnym ustaleniu przez organy administracji, że w planie realizacyjnym będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r. przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne, jak w uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę). Jest to - zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie - ustalenie oparte jedynie na przypuszczeniach wobec braku odszukania dokumentu w postaci planu realizacyjnego. Tymczasem, powyższa okoliczność została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w prawomocnym wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 wskazał "(...) w toku postępowania dowodowego odnaleziono w istocie wszystkie istotne dokumenty związane z realizacją przedmiotowej inwestycji poza jednym - najistotniejszym w tej sprawie - mianowicie brak jest jednego załącznika do pozwolenia na budowę z daty 5 lutego 1988 r. - planu realizacyjnego stanowiącego załącznik nr 1. (...) Nawet jednak i bez tego załącznika (załącznika graficznego) zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie prawidłowości umiejscowienia słupa energetycznego nr 3 względem planu realizacyjnego objętego pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że uzgodniono w dniu 6 października 1987 r. dokumentację projektową dla budowy ww. inwestycji. Do tego uzgodnienia została sporządzona mapa sytuacyjna (plan sytuacyjny projektowanych stacji MSTw-20/630, linii kablowych 15 kV oraz sieci niskiego napięcia). Z tej mapy da się ustalić projektowane miejsce posadowienia słupa energetycznego nr 3. Następnie uzyskano dla przedmiotowej inwestycji wskazania lokalizacyjne, wydane 19 stycznia 1988 r. Zaś pozwolenie na budowę wydano 5 lutego 1988 r. Już chociażby porównanie dat wydawania poszczególnych aktów w tej sprawie prowadzi do wniosku, że plan sytuacyjny uzgodniony z szeregiem różnych podmiotów stanowił podstawę do udzielenia wskazań lokalizacyjnych i wydania pozwolenia na budowę. (...) Uzgodnienie dokumentacji projektowej z 6 października 1987 r. miało charakter wiążący dla inwestora. Zgodnie z pkt 2 tych wskazań, wszelkie odstępstwa od uzgodnionej dokumentacji wymagały dodatkowego uzgodnienia w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Z żadnego dokumentu nie wynika, aby jakiekolwiek inne uzgodnienia lub zmiana dokonanych uzgodnień miała miejsce. Na identyczność przebiegu linii energetycznej może wskazywać także i ta okoliczność, że z zebranych w aktach sprawy załączników do pozwolenia na budowę (z wyjątkiem planu realizacyjnego w skali 1:500) wprost wynika, że załączniki te były kopiami załączników graficznych przygotowywanych do uzgadniania dokumentacji projektowej i zarazem zawierających te uzgodnienia. Te okoliczności potwierdzają, że nawet mimo braku odszukania dokumentu w postaci planu realizacyjnego w skali 1:500 jako załącznika do pozwolenia na budowę z 5 lutego 1988 r., przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji (uzgodnionej na potrzeby wydania pozwolenia na budowę)". [...] S.A. z siedzibą w [...] nie kwestionował wyroku i ustaleń w nim zawartych, wobec czego organy administracji i Sąd ponownie orzekając w sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. związane były powyższymi ustaleniami.

Słusznie więc wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że plan sytuacyjny z października 1987 r. jest dokumentem wystarczającym do wskazania prawidłowej lokalizacji słupa nr 3, gdyż w dokumentacji przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji i ostatecznie prawidłowo uznał, że lokalizacja słupa nr 3 w stanie faktycznym różni się od lokalizacji słupa wskazanego na planie sytuacyjnym z października 1987 r.

Usprawiedliwiona natomiast okazała się podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 p.b.

Podkreślić bowiem trzeba, iż podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części.

Zagadnieniem powodującym wszczęcie niniejszej sprawy było usytuowanie słupa nr 3 na działce [...] w [...]. Tym samym, aby możliwe było dokonanie oceny trafności, co do zastosowania regulacji przewidzianych w art. 51 p.b., koniecznym było dokonanie ustaleń pozwalających na stwierdzenie czy przeprowadzone na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 5 lutego 1988 r. roboty budowlane, wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy też zaistniałe od tych warunków odstępstwa są w świetle prawa dopuszczalne. Powyższa kwestia w zaskarżonym wyroku nie została poddana analizie, nie została poddana analizie również w zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji organu I instancji. Podkreślić należy również, że w powołanym wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę na powyższe zagadnienie, wskazując, że "(...) w przypadku ustalenia, że słup energetyczny nie jest posadowiony w miejscu wyznaczonym w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, ale przesunięty o niewielką odległość w inną stronę tym niemniej zgodnie z przebiegiem trasy linii energetycznej - to takie odstępstwo nie jest odstępstwem istotnym i nawet bez uchylania pozwolenia na budowę może nastąpić dostosowanie posadowienia tego słupa do wydanego pozwolenia na budowę".

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.