Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 855/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.74 ust.3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. del. do Prokuratury Okręgowej w T. E.B. sprawy ze skarg Z.K. , R.B. , M.H., Z.M., i J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących W.M. i Z.M. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Podegrodzie decyzją z 19 lutego 2013 r., na wniosek Powiatu Nowosądeckiego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy Nowego Sącza - połączenie m. Brzeźna z drogą krajową nr 28" realizowanego w powiecie nowosądeckim na terenie Gminy Podegrodzie i Gminy Chełmiec w miejscowościach: Brzeźna, Podrzecze, Świniarsko, Chełmiec, Niskowa i Biczyce Dolne, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Decyzja ta doręczona została stronom postępowania w trybie przewidzianym przez art. 49 K.p.a. Obwieszczenie o wydaniu decyzji ogłoszone zostało na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 19 lutego 2013 r., na tablicach ogłoszeń sołectw: Brzeźna i Podrzecze w dniu 20 lutego 2013 r., na tablicach ogłoszeń wsi: Świniarsko, Biczyce Dolne, Chełmiec oraz Niskowa, a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Chełmcu w dniu 22 lutego 2013 r.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli Z.K. i S.K i inni...... - reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata W.G. .

Odwołanie Z.K. i S.K. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 11 marca 2013 r., odwołanie J.G. i A.G. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 14 marca 2013 r., odwołanie Z.M. i W.M. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 18 marca 2013 r., odwołanie M.L. i W.L. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 19 marca 2013 r., odwołanie M.B. i R.B. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 21 marca 2013 r., odwołanie M.H. wniesione zostało za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2013 r., natomiast odwołanie J.G. , M.H. i R.H. oraz M.S. - reprezentowanych przez pełnomocnika - adwokata W.G. wniesione zostało za pośrednictwem poczty w dniu 15 marca 2013 r.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań.

W uzasadnieniu wskazano, że zasadą jest, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszone ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). W razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy na zasadzie art. 134 K.p.a. zobligowany jest wydać postanowienie stwierdzające takie uchybienie.

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie doręczenie stronom zaskarżonej decyzji odbyło się w trybie określonym treścią art. 49 K.p.a. Jak stanowi ten przepis strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Podstawą do zastosowania tego przepisu jest art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Z uwagi zatem na okoliczność, iż w niniejszej sprawie stronami postępowania jest 576 podmiotów zastosowanie trybu określonego w art. 49 K.p.a. jest uzasadnione.

Organ powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowo – administracyjne, w którym ustalił się pogląd, że czternastodniowy termin oblicza się od pierwszego dnia, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11, opub. w orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podniesiono, że powyższy pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 K.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 K.p.a. fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (patrz podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1903/10 oraz z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10, publikowane na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl. a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, opub. LexPolonica nr 3957288).

Kolegium Odwoławcze wskazało również, że problematykę zastosowania art. 49 K.p.a. szczegółowo opisuje również doktryna (M. Kotulski "Skutki zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" Casus nr 67 z 2013 r., s. 36 i nast.).

W świetle poglądów zarówno sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny, termin o którym mowa w art. 49 K.p.a. rozpoczyna się w pierwszym dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji administracyjnej na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie.

W niniejszej sprawie decyzja z dnia 19 lutego 2013 r. została doręczona w trybie określonym w art. 49 K.p.a. Obwieszczenie o wydaniu decyzji ogłoszone zostało na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 19 lutego 2013 r., na tablicach ogłoszeń sołectw wsi: Brzeźna i Podrzecze w dniu 20 lutego 2013 r., na tablicach ogłoszeń sołectw wsi: Świniarsko, Biczyce Dolne, Chełmiec oraz Niskowa, a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Chełmcu w dniu 22 lutego 2013 r. Zatem rozpoczęcie biegu 14-dniowego terminu nastąpiło najpóźniej od dnia 23 lutego 2013 r. uwzględniając przy tym sposób liczenia terminów wynikający z treści art. 57 § 1 K.p.a. To zaś powoduje, iż koniecznym jest przyjęcie, że decyzja została skutecznie doręczona najpóźniej 8 marca 2013 r. i z tym terminem upływał dla stron postępowania termin do złożenia

odwołania.

Najwcześniej wniesione odwołanie Z.K. i S.K. sporządzone 7 marca 2013 r., złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy w Podegrodziu w dniu 11 marca 2013 r. Pozostałe odwołania wniesione zostały w następujących datach. Odwołanie J.G. i A.G. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 14 marca 2013 r., odwołanie Z.M. i W.M złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 18 marca 2013 r., odwołanie M.L. i W.L. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 19 marca 2013 r., odwołanie M.B. i R.B. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 21 marca 2013 r., odwołanie M.H. wniesione zostało za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2013 r., natomiast odwołanie J.G. , M.H. i R.H. oraz M.S. - reprezentowanych przez pełnomocnika - adwokata W.G. wniesione zostało za pośrednictwem poczty w dniu 15 marca 2013 r.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem, że wszystkie złożone w niniejszej sprawie odwołania wniesione zostały z uchybieniem terminu. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 8 marca 2013 r. (piątek - dzień roboczy).

Na koniec wyjaśniono, że uchybienie terminu do wniesienia odwołań powoduje, iż Kolegium Odwoławcze nie może merytorycznie odnieść się do argumentów przedstawionych przez strony postępowania, w tym również wniosku M.B. i R.B. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. W odrębnych postępowaniach rozpatrzone zostały natomiast wnioski M.B. i R.B. : z dnia 19 marca 2013 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego oraz z dnia 8 maja 2013 r. o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.K. . Zakwestionowanemu postanowieniu zarzuciła:

1) rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - przez rażąco wadliwe zastosowanie tego przepisu;

2) rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 129 § 2 K.p.a. – przez rażąco wadliwe niezastosowanie tego przepisu i ustalenie, że odwołanie z dnia 11 marca 2013 r. od decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r. znak: [....] zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie;

3) rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 K.p.a. - a to poprzez rażąco wadliwe przyjęcie, że moje odwołanie z dnia 11 marca 2013 r. od wyżej wymienionej decyzji z dnia 19 lutego 2013 r. zostało złożone "po terminie".

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T.

Skarżąca zakwestionowała sposób liczenia czternastodniowego terminu przez Kolegium Odwoławcze. W jej ocenie termin ten powinien zostać liczony w następujący sposób. Ostatnim z obwieszczeń było (co przyjęło same Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w zaskarżonym postanowieniu) obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w C. w dniu 22 lutego 2013 r. Zatem po myśli przepisu art. 57 § 1 K.p.a., dopiero od daty 23 lutego 2013 r. należało liczyć 14 dni, o których mowa w art. 49 K.p.a. (w niniejszym przypadku termin ten upływał dopiero wraz z upływem dnia 8 marca 2013 r.). W konsekwencji dopiero od dnia 9 marca 2013 r. należało policzyć kolejne 14 dni, które ustawodawca przewidział w art. 129 § 2 K.p.a. jako tzw. "termin na wniesienie odwołania". Skarżąca wskazała, że swoje odwołanie złożyła w dniu 11 marca 2013 r., bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędy Gminy Podegrodzie, czyli w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Co do zasadny identyczne w treściach skargi wnieśli również M.H. , Z.M. , W.M. i J.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 49 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a.) skutkujące błędnym uznaniem, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy Podegrodzie zostało złożone z uchybieniem terminu. W skargach tych podniesiono, że tak jak widniało pouczenie o terminie doręczenia decyzji ("po upływie 14 dnia od daty ogłoszenia"), tak należało również ustalać datę doręczenia takiej decyzji, czyli właśnie upływ 14 dniowego terminu. Dopiero od takiej daty zaczynał biec termin do wniesienia odwołań. Ponieważ najpóźniejszą datą początkową wywieszenia ogłoszenia o wydaniu decyzji był 22 lutego 2013 r., tym samym doręczenie jej nastąpiło w dniu 8 marca 2013 r. Tym samym odwołania wniesione w dniu 22 marca 2013 r. ( M.H. ), w dniu 18 marca 2013 r. ( Z.M. i W.M. ), w dniu 14 marca 2013 r. ( J.G. i A.G. ) oraz w dniu 11 marca 2013 r. odwołanie Z.K. i S.K. - zostały wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przyjmuje z gruntu błędnie, że tak wnoszone odwołania zostały złożone po terminie, co należy uznać za rażące naruszenie praw obywatelskich, lekceważenie obywateli i jawne bezprawie.

Skarżący wnieśli, aby Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium Odwoławczego w T. i podjął czynności, żeby podobne sytuacje w przyszłości się nie zdarzały.

Bardzo obszerną skargę wniósł także R.B. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucił:

1) mającą wpływ na wynik sprawy rażącą obrazę prawa procesowego, tj. art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - a to poprzez rażąco błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na posłużeniu się w sposób instrumentalny i całkowicie nieuprawniony (znamionujący przez to wręcz procesowe nadużycie) powołanymi zresztą skrótowo i wybiórczo w pisemnych motywach Skarżonego Postanowienia, judykatami (w tym jednym postanowieniem) Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłymi w sprawach pod sygnaturami akt: II OSK 847/2012 (wyrok z dnia 15 czerwca 2012 r.), II OSK 234/11 (wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r.), II OSK 2136/11 (postanowienie z dnia 20 października 2011 r.), II OSK 1903/10 (wyrok z dnia l grudnia 2010 r.), II OSK 45/2010 (wyrok z dnia 23 marca 2010 r.) i zupełnie sprzecznym z duchem (sednem) tych orzeczeń nadaniu za ich pomocą przepisowi art. 49 K.p.a. zupełnie innego brzmienia i procesowego znaczenia, aniżeli wynika to z literalnego ustawowego brzmienia tego przepisu oraz celu (intencji) jaki przyświecał ustawodawcy w chwili wprowadzania go do obowiązującego porządku prawnego i jaki to cel (intencję) przepis ten, tzn. instytucja w nim przewidziana ma spełniać, przy jednoczesnym podaniu w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia niejasnej i pokrętnej argumentacji w tym obrębie, wykazującej do tego wewnętrzną logiczną sprzeczność;

2) mającą wpływ na wynik sprawy rażącą obrazę prawa procesowego, tj. art. 129 § 2 K.p.a. - poprzez rażąco błędne niezastosowanie tego przepisu, polegające na jego w rzeczywistości całkowitym prawno-procesowym pominięciu i niezastosowaniu w dokonywanej przez siebie ocenie terminowości wniesienia wszystkich odwołań (w tym skarżącego) od decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r. znak: [....] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy Nowego Sącza - połączenie m. Brzeźna z drogą kraj ową nr 28";

3) mającą wpływ na wynik sprawy rażącą obrazę prawa procesowego, tj. art. 134 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez naruszenie istoty tej regulacji prawno-administracyjnej wskutek ustalenia i przyjęcia jako fakt złożenia wszystkich odwołań "z uchybieniem terminu", bez należytego (rzetelnego i uczciwego) przeanalizowania materiału dowodowego oraz prawidłowego zastosowania prawa w zakresie koniecznym do ustalenia i oceny prawnej, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez strony (w tym przez skarżącego) zachowany, która to analiza powinna zostać poprzedzona jednoznacznymi w swojej wymowie bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty: publicznego ogłoszenia ("obwieszczenia") stronom ww. decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r., doręczenia stronom ww. decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r. oraz wniesienia odwołań od decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r.;

4) mającą wpływ na wynik sprawy rażącą obrazę prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. - poprzez skonstruowanie pisemnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o konstrukcji i treści świadczącej o niedołożeniu należytej staranności przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności uzasadnienia lakonicznego i ogólnego, a przy tym niejasnego, co wyraża się w jego zredagowaniu w sposób w istocie uniemożliwiający jednoznaczne odkodowanie przez strony zajętego przez organ II. instancji stanowiska orzeczniczego oraz podstaw (poglądów orzeczniczych) na których oparł się on w tej mierze, co w efekcie w znacznym stopniu utrudnia stronom poznanie rzeczywistych jego motywów jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, zaś właściwemu sądowi pełną i merytoryczną weryfikację postanowienia w postępowaniu sądowym. Zarzucono także dokonanie niesamodzielnego, a przy tym nierzetelnego, tzn. przy powołaniu się w zajętej ocenie prawnej (w jej zasadniczych kwestiach) wyłącznie na "nie swoje" poglądy orzecznicze, i to do tego takie, które nie uprawniają do wyprowadzenia takiej oceny prawnej w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji - nieprzekonywającego, gdyż odosobnionego, tzn. w całkowitym oderwaniu od realiów niniejszej sprawy;

5) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę prawa procesowego, tj. art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. i w związku z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. - poprzez naruszenie określonej tymi przepisami jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskutek pozbawienia odwołujących się prawa do dwukrotnego ("w dwóch instancjach") merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy (I. oraz II. instancji), które to prawo wyraża się w mniejszym przypadku w prawie stron (w tym Skarżącego) do: zaskarżenia wydanego w I instancji orzeczenia, tj. decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r. do właściwego organu II. instancji, jak również oczekiwania, że tenże organ II. instancji będąc właściwym rozpozna po raz drugi sprawę i ją rozstrzygnie;

6) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę prawa procesowego, tj. art. 112 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz w związku z art. 8 K.p.a. i w związku z art. 9 K.p.a. - poprzez bezzasadne obciążenie Skarżącego negatywnymi konsekwencjami procesowymi, ewentualnie uznanych za nieprawidłowe, poczynań organu I instancji;

7) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie niepraworządnego rozstrzygnięcia, z rażącym pokrzywdzeniem słusznych interesów stron odwołujących się od ww. decyzji Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 19 lutego 2013 r., co znacznie osłabia ich zaufanie do organów Państwa oraz negatywnie wpływa na ich świadomość i kulturę prawną;

8) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę prawa procesowego, tj. art. 1 ust.1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w braku zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej (Wójta Gminy Podegrodzie) oraz legalności wydanego aktu (ww. decyzji z dnia 19 lutego 2013 r. znak:....).

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasadzenie kosztów postępowania na jego rzecz, a w obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wyżej opisane zarzuty przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Ta sprawa sądowoadministracyjna dotyczy tyko i wyłącznie oceny prawidłowości uznania przez organ odwoławczy przekroczenia terminu do wniesienia odwołań. Ne obejmuje ona jakiejkolwiek oceny merytorycznej wydanej decyzji organu I. instancji. Tym samym w znaczeniu postępowania przed sądem administracyjnym jest to inna sprawa niż sprawa, która mogłaby obejmować sądową ocenę badania merytorycznego sprawy przez organy administracji.

W tej sprawie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ narusza ono przepisy prawa procesowego. Przyczyny uzasadniające uchylenie tego postanowienia są zbieżne z zarzutami skarg.

Istota sporu między stronami a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. sprowadza się do wykładni art. 49 K.p.a., mającego zastosowanie w tej sprawie na podstawie wyraźnego odesłania z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W tej bowiem sprawie liczba stron ustalonych przez organ I. instancji znacznie przekroczyła 20 osób (576 stron postępowania administracyjnego), co uzasadniało zastosowanie art. 49 K.p.a. w zakresie powiadomienia o wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem szczególnym jest powołany art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 49 K.p.a. w takiej sytuacji zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Z akt sprawy wynika, że publiczne ogłoszenia o wydanej przez Wójta Gminy Podegrodzie decyzji z dnia 19 lutego 2013 r. znak: [....] , w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "budowa zachodniej obwodnicy Nowego Sącza - połączenie m. Brzeźna z drogą krajową nr 28" nastąpiło kilkakrotnie na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Podegrodzie oraz na tablicach ogłoszeń miejscowości: Brzeźna, Podrzecze, Świniarsko, Biczyce Dolne, Chełmiec oraz Niskowa, a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Chełmcu. Ogłoszenie takie zostało także zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy Podegrodzie. Najwcześniejsza data ogłoszenia to 19 luty 2013 r., a najpóźniejsza data to 22 lutego 2013 r. (akta administracyjne sprawy, obwieszczenia Wójta Gminy Podegrodzie z 19 lutego 2013 r.). Okoliczności tych ani nie kwestionują strony skarżące, ani im nie zaprzecza Kolegium Odwoławcze, a wręcz przeciwnie przyjmują jako odpowiadające prawdzie.

Na tej podstawie Kolegium Odwoławcze uznało, że najpóźniej od dnia 23 lutego 2013 r. należy liczyć termin do wniesienia odwołania, a skoro tak, to termin ten zakończył swój bieg z końcem dnia 8 marca 2013 r.

Natomiast skarżący wskazują, że termin 14-dniowy liczony od daty publicznego ogłoszenia to termin na wywołanie skutku w postaci doręczenia i dopiero od dat ustalonej daty doręczenia należy liczyć 14-dniwy termin do wniesienia odwołania. Tym samym skoro 14-dniowy termin od początkowej daty publicznego ogłoszenia zakończył swój bieg w dniu 8 marca 2013 r., to od 9 marca 2013 r. rozpoczął bieg odrębny termin (także 14-dniowy) na wniesienie odwołania i termin ten trwał do dnia 22 marca 2013 r. (włącznie).

W ocenie Sądu należy w pełni przychylić się do poglądu skarżących. Zgodnie ze zdecydowanie przeważającym poglądem orzecznictwa sądowego, art. 49 K.p.a. należy interpretować w taki sposób, że w razie doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia, skutek w postaci doręczenia uważa się za osiągnięty dopiero po upływie czternastu dni od pierwszego dnia publicznego ogłoszenia. Jest to oczywiście pewnego rodzaju fikcja prawna doręczenia, ale jest ona uzasadniona treścią powołanego przepisu i wynika wprost ze zwrotu: "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania oblicza się więc od upływu 14 dnia ogłoszenia.

Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu organu administracji publicznej. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 K.p.a. jest rozwiązaniem wyjątkowym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie.

Przenosząc ten pogląd na okoliczności tej sprawy należy wskazać, że skoro najpóźniejszym dniem publicznego ogłoszenia była data 22 lutego 2013 r., a samo podanie do publicznej wiadomości (wywieszenie na tablicach ogłoszeń) trwało co najmniej 14 dni, to skutek w postaci doręczenia takiej decyzji stronom nastąpił z upływem dnia 8 marca 2013 r. Sposób liczenia tego terminu wynika z art. 49 K.p.a. w związku z art. 57 § 1 K.p.a., to znaczy dzień 22 lutego 2013 r. pomija się i zaczyna się obliczanie terminu 14-dniowego od dnia 23 lutego 2013 r. Czternasty dzień przypada wówczas na 8 marca 2013 r., a skoro art. 49 K.p.a. wprost stanowi, że "zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni", to znaczy, że ostatni dzień tego okresu stanowi doręczenie decyzji. Tym samym pierwszym dniem po upływie owego 14-dniowego terminu w tej sprawie przypada na 9 marca 2013 r. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 K.p.a. w związku z art. 57 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Tym samym w tej sprawie strony mogły wnosić skutecznie odwołania w terminie od 9 marca 2013 r. do dnia 22 marca 2013 r. włącznie.

Skoro tak, to odwołanie Z.K. i S.K. złożone zostało bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 11 marca 2013 r. zostało wniesione w terminie. Także odwołanie J.G. i A.G. złożone bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 14 marca 2013 r. zostało wniesione w terminie, jak również odwołanie Z.M. i W.M. złożone bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 18 marca 2013 r. zostało wniesione w terminie. Również odwołanie M.B. i R.B. złożone bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Podegrodzie w dniu 21 marca 2013 r. zostało wniesione w terminie i odwołanie M.H. wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2013 r. zostało wniesione w terminie. Także i inne odwołania wniesione w tym czasie (przez J.G. , M.H. i innych....,...) nie były obarczone wadą przekroczenia terminu.

Zaprezentowane stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, opub. w LEX nr 597602, zawarł tezę, zgodnie z którą "istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia" (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1276/07, opub. w ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 28 zawarł tezę, zgodnie z którą "gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, opub. w Lex nr 1216776 zawarł stanowisko, zgodnie z którym "Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a., rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej". Tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 234/11, opub. w Lex nr 992514. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10, opub. w Lex nr 1071224 zawarł tezę, zgodnie z którą: "Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże owo przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Czym innym natomiast jest zagadnienie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, jednakże ta kwestia nie ma wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". To stanowisko także popiera w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg należy wskazać, że są one uzasadnione. W szczególności bardzo obszerne wywody zawarte w skardze R.B. zasługują na uzasadnienie, aczkolwiek obszerność tej skargi przede wszystkim sprowadza się do prezentowania w znacznym zakresie uzasadnień orzeczeń sądowych znanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z urzędu. Trafne są zarzuty skarg dotyczące błędnej wykładni art. 49 K.,p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przyjęcie błędnego poglądu skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 129 § 2 K.p.a. i art. 134 K.p.a. W tej natomiast sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a to dlatego, że organ administracji nie dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego lub w niepełnym zakresie zebrał materiał dowodowy. Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni przepisu prawa procesowego na podstawie istniejącego materiału dowodowego, który uzasadniał przyjęcie odmiennego stanowiska. Zasadnym jest zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. a to dlatego, że istotnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia świadczy o niedołożeniu należytej staranności i jest ono niejasne poprzez zredagowanie go w sposób uniemożliwiający jednoznaczną ocenę stanowiska organu. Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. uzasadniony jest w tym zakresie, że bezzasadnie przyjęto brak wszczęcia postępowania odwoławczego i tym samym pozbawiono strony możliwości dwukrotnego merytorycznego załatwianie sprawy. Także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. są w tych okolicznościach uzasadnione.

Uznając kontrolowane postanowienie za wadliwe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ naruszyła ono przepisy proceduralne dotyczące oceny wniesienia odwołań z zachowaniem terminu i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przekazując sprawę do rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. winno uznać, że skutecznym było wniesienie odwołań w terminie wskazanym przez Sąd i w związku z tym należało je rozpoznać postępowaniu odwoławczym.

O wstrzymaniu wykonywania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając skarżącym zwrot kwot uiszczonych wpisów oraz w przypadkach wynikających z przepisów prawa - także zwrot kosztów postępowania.