Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1758/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f, art. 27f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 90/06 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Miasta L. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 90/06 po rozpoznaniu skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z tego względu, iż skarżący jako radny naruszył zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności. Naruszenie tego przepisu nastąpiło wobec zawarcia w dniu 20 stycznia 2005 r. umowy użyczenia z KZB. L., w wyniku której K.S. "L." pozyskała mienie komunalne. Art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych działań, przy czym uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny, bowiem wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa w przypadkach wskazanych w art. 190 ordynacji wyborczej.

Skarżący w dniu 29 lipca 2005 r. wezwał Radę Miasta L. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa, zaś Rada podjęła w dniu 28 września 2005 r. uchwałę o uznaniu powyższego wezwania za bezskuteczne.

Skarżący, zaskarżając uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2005 r. do sądu administracyjnego zarzucił naruszenie art. 27f ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwą interpretację i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu. Podniósł także zarzut pominięcia art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podkreślając, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie ma charakter szczególny, ponieważ służy wyłącznie realizacji celów statutowych stowarzyszenia, które nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Umowa o nieodpłatne użyczenie traktora do koszenia trawy i sprzętu ogrodniczego nie wiązała się z gospodarczym wykorzystaniem mienia gminy. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że K.S. "L.", której prezesem był skarżący, prowadzi działalność gospodarczą m. in. w zakresie poprawy kondycji fizycznej, rekreacyjnej, reklamy, barów, sportu, sprzątaniem i oczyszczaniem własnych obiektów. Pozyskany od gminy sprzęt służył do obsługi stadionu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zawarcie pomiędzy Klubem Sportowym "L." i Komunalnym Zakładem Budżetowym w L. umowy o nieodpłatne użyczenie traktora i innego sprzętu ogrodniczego prowadzi do naruszenia przez radnego - Prezesa tego Klubu zakazu łączenia funkcji radnego z zarządzaniem mieniem gminnym przy czym zakaz ten dotyczy ograniczeń "w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem". Ustawodawca wprowadzając określony zakaz "chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do mienia gminnego".

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm./, stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach nie zarobkowych, co oznacza, że statutowym celem zrzeszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiąganie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Skarżący jako radny był jednocześnie prezesem klubu sportowego, a więc osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia. Klub, jak to wynika z akt sprawy, prowadził działalność gospodarczą, co potwierdza umowa zawarta przez konsorcjum A. i K.S. "L." oraz Gminą L. o powierzenie zarządzania nieruchomością gminną - Stadionem Miejskim w L. W ramach tej umowy należało w odpowiednim stanie utrzymywać boiska boczne, boiska trawiaste, letni i zimowy stan obiektów i otoczenia /przycinanie pielęgnacyjne drzew i krzewów, koszenie trawy, nawożenie, nawadnianie, odśnieżanie/. W prowadzeniu tej działalności wykorzystywano nieodpłatnie użyczony traktor oraz inny drobny sprzęt będący mieniem komunalnym Gminy. Gospodarczego celu nie niweczy w ocenie Sądu fakt, że dochód z tej działalności był przeznaczony na działalność statutową, skoro działalność gospodarcza i działalność statutowa są odrębnymi rodzajami działalności pomimo warunku, że dochód z działalności gospodarczej będzie przeznaczony na cele statutowe stowarzyszenia. Sąd powołał się przy tym na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego, wedle którego stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi ją na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji zaistniała przesłanka do orzeczenia zaskarżoną uchwałą o wygaśnięciu mandatu radnego określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. reprezentowany przez adwokata F. D. zarzucając naruszenie:

1/ prawa materialnego przez:

a/ niewłaściwe zastosowanie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, iż skarżący zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia należącego do gminy przez fakt, że jako radny był jednocześnie Prezesem Klubu Sportowego "L.",

b/ pominięcie treści art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

2/ przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącego zarzutów w zakresie zastosowania art. 27f ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż skarżący pełnił obowiązki radnego od października 2002 r. przy czym w okresie od 2 lipca 2003 r. do 27 stycznia 2005 r. był prezesem Klubu Sportowego "L.". W dniu 18 listopada 2004 r. złożył rezygnację z pełnienia funkcji Prezesa Klubu, zaś jego rezygnacja została przyjęta dopiero w dniu 27 stycznia 2005 r., z którą to datą przestał pełnić obowiązki zaś umowa o nieodpłatne użyczenie sprzętu Gminy została zawarta w dniu 20 stycznia 2005 r. Faktem jest, że będąc radnym skarżący zarządzał stowarzyszeniem, jednakże w dniu 18 listopada 2004 r. złożył rezygnację, co powoduje, że z tym dniem przestał być członkiem zarządu stowarzyszenia. Według skarżącego oświadczenie o rezygnacji z funkcji prezesa wywołuje skutek z chwilą jego złożenia, zaś zatwierdzenie rezygnacji przez Zebranie członków Klubu miało jedynie charakter deklaratoryjny. Zawarcie umowy o nieodpłatne użyczenie mienia komunalnego nastąpiło już po zrzeczeniu się przez skarżącego z funkcji Prezesa Klubu, nie może zatem wpłynąć na wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, działalność statutowa organizacji pożytku publicznego, nie jest ponadto działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów Prawa działalności gospodarczej. Jest to działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Nieodpłatne wykorzystanie sprzętu Gminy do obsługi Stadionu Miejskiego stanowiło działalność pożytku publicznego a tym samym nie mogło być oceniane jako prowadzenie działalności gospodarczej przez Klub.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.

W niniejszej sprawie wskazuje się w skardze kasacyjnej następujące jej podstawy:

1/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym oraz pominięcie treści art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 ppsa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a dotyczących zastrzeżeń skarżącego do prawidłowości zastosowania art. 27f ustawy o samorządzie gminnym.

Zarówno zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia prawa procesowego przede wszystkim dotyczy wadliwego w ocenie strony zastosowania w sprawie art. 27f ustawy o samorządzie gminnym. Art. 27 f jednakże nie ma charakteru normy jednorodnej i składa się z kilku przepisów, pomimo to skarżący nie wskazał, który konkretnie z przepisów zamieszczonych w art. 27f miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Również zarzut naruszenia art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podnosi się w taki sposób, jak gdyby miał on zastosowanie niezależnie od innych przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały, pomimo iż nie ten przepis w istocie jest podstawą materialnoprawną uchwały lecz inne, nie wskazane w podstawach skargi kasacyjnej w sposób prawidłowy przepisy /ustawy o samorządzie gminnymi i Ordynacji wyborczej/. Bez prawidłowego postawienia zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu prawa materialnego stanowiącego materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, w aspekcie regulacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie postawiony jako odrębny zarzut naruszenia art. 6 tej ustawy nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich przepisów prawa materialnego lub o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać. Braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnego prawidłowe rozpoznanie tej skargi.

Ubocznie tylko należy zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną czyniąc w uzasadnieniu tej skargi wywody dotyczące znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy daty złożenia oświadczenia o rezygnacji z funkcji Prezesa Klubu oraz działalności tego Klubu jako organizacji pożytku publicznego zdaje się nie zauważać, że w niniejszej sprawie niesporne jest, iż Klub, którego Prezesem był skarżący, prowadził swoją działalność, w tym także gospodarczą, nie tylko z wykorzystaniem sprzętu, który został mu powierzony nieodpłatnie, lecz przede wszystkim zarządzając mieniem gminnym, stanowiącym nieruchomość zainwestowaną obiektami należącymi do Klubu /stadion i funkcjonalnie związane z nim urządzenia/. Podnoszone w tej sytuacji kwestie dotyczące złożenia rezygnacji z funkcji Prezesa Klubu przed zawarciem umowy powierzenia Klubowi określonego sprzętu gminnego, bez względu na to, kiedy rezygnacja ta wywołała skutek prawny, są w istocie całkowicie bezprzedmiotowe. Wobec wadliwego pod względem konstrukcyjnym sporządzenia skargi kasacyjnej uniemożliwiającego ustosunkowanie się merytoryczne do tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się jednak w sposób wiążący do podstawowej w sprawie kwestii, czy zarządzanie mieniem gminnym wykorzystywanym przez Klub, a więc nie tylko przekazanym mu sprzętem, lecz także nieruchomością gminną przez Prezesa klubu pełniącego jednocześnie funkcję radnego gminy, uzasadniało podjęcie zaskarżonej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.