Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1358/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136,137
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 535/16 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w zakresie punktów 6 i 7; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T.S. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 535/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E.K., J.J., K.M., B.S., T.S., T.S., E.Z. oraz S.Z. w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki zabudowane nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w pkt. 6 orzekł o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni [...] ha, a w pkt. 7 orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu masy budynkowej, usytuowanej w dacie wywłaszczenia na działce Nr [...] o powierzchni [...] ha. Po rozpatrzeniu odwołania T.S. od omawianej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wniósł o uchylenie tej decyzji w zakresie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zawartej w całej obecnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] i wydania w tym zakresie orzeczenia o zwrocie, ewentualnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. T.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni [...] ha.

Oddalając skargę T.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jej przedmiotem jest ta część decyzji Wojewody [...], która utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi, o łącznej powierzchni [...] ha.

W ocenie Sądu I instancji, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na spornej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot doszło do realizacji celu na który ta nieruchomość została wywłaszczona. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły w szczególności art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.).

Poza sporem jest, że inwestycja, której realizacja była celem wywłaszczenia, polegała na rozbudowie stadionu [...], która nie ograniczała się wyłącznie do samego stadionu, gdyż planem zagospodarowania terenu objęty został teren o powierzchni około [...] ha, na którym obok istniejącego stadionu, hotelu i części infrastruktury komunikacyjnej miały powstać: pawilon socjalno-usługowy przy basenie, basen kąpielowo-sportowy otwarty, typowa kryta pływalnia, sala gimnastyczna, boisko lekkoatletyczne, kiosk, kasa, ustęp publiczny. Powyższe oznacza, że objęta roszczeniem zwrotowym nieruchomość wchodząca w skład powyższego kompleksu obiektów sportowych miała być jego integralną częścią połączoną z głównym obiektem, tj. istniejącym na dzień wywłaszczenia stadionem i hotelem, siecią alejek rekreacyjnych, umożliwiających m.in. sprawne poruszanie się i opuszczenie obiektu przez uczestników imprez sportowych czy użytkowników projektowanego kompleksu sportowego. Zdaniem Sądu, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń ocena przesłanek zwrotowych nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z elementów zorganizowanej całości, powinna być natomiast odniesiona do realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego. Tylko bowiem taka ocena pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnego spełnienia przesłanek zwrotowych w stosunku do danej nieruchomości. Realizacja takiego celu, ze swej istoty, obejmuje swoim zakresem wykonanie określonych naniesień (budynków, budowli i innych urządzeń), jak i odpowiedniego zagospodarowania terenu otaczającego, tak by można było mówić o właściwym spełnianiu funkcji sportowej i funkcji rekreacyjnej przez wskazane tereny i zlokalizowane na nich obiekty. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, np. pod osiedle mieszkaniowe, cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej. Stanowi to istotny argument przemawiający za koniecznością wykładni przesłanki realizacji celu wywłaszczenia (o której mowa w art. 136 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w odniesieniu do pewnej funkcjonalnie powiązanej całości. Oceny realizacji celu wywłaszczenia na poszczególnych terenach nie można bowiem w sposób automatyczny utożsamiać z dokonaniem na nich konkretnych naniesień, lecz raczej z rolą jaką te tereny pełnią w kontekście realizacji tego celu. Wykorzystanie wywłaszczonych terenów bezpośrednio dla dokonania określonych inwestycji stanowi najpełniejszą i najłatwiejszą do udowodnienia formę realizacji celu wywłaszczenia. Nie można jednak abstrahować od tego, że w przypadku przedsięwzięć złożonych, w skład których wchodzi większa liczba elementów składających się na wspólną całość, nie sposób rozważać kwestii realizacji celu wywłaszczenia w tak wąskim zakresie. Właściwe funkcjonowanie kompleksu obiektów, którym przypisuje się określoną funkcję (w niniejszej sprawie jest to funkcja sportowo-rekreacyjna), niewątpliwie z jednej strony wymaga odpowiedniego zaplecza terenu, z drugiej natomiast - istnienia określonej infrastruktury towarzyszącej. Tym samym interpretując przesłankę realizacji celu wywłaszczenia wyrażoną w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji musi uwzględnić nie tylko okoliczność, czy na danym terenie dokonane zostały określone naniesienia związane z celem wywłaszczenia, ale również sposób wykorzystania terenu z punktu widzenia realizacji funkcji całego kompleksu sportowo–rekreacyjnego. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organami obu instancji, że wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W pełni należy się zgodzić z organami obu instancji, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Kwestia ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, pozostaje także ściśle związana z możliwością rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w akcie wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje, że zmiana nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Należy także odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu wywłaszczenia uznać należy jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru, dotyczącą części nieruchomości, polegającą na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Z protokołu kontroli problemowej z dnia [...] kwietnia 1983 r. w ramach zadania inwestycyjnego pn. Rozbudowa stadionu sportowego [...], które zostało rozpoczęte w 1974 r., wynika zaś, że oddane zostały do użytku następujące obiekty: basen kąpielowy otwarty, ogrodzenie stadionu, oświetlenie płyty głównej, instalacja zewnętrzna, kabina spikera, płyta główna stadionu, budynek socjalny. Na terenie boiska treningowego od ul. [...] (w części zlokalizowanego na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym) zebrano wierzchnią warstwę ziemi nieurodzajnej, przeprowadzono odwodnienie płyty boiska, uformowano i odwodniono skarpy pod trybunami, nawieziono i częściowo rozplantowano czarnoziem na płytę boiska. Zakończenie budowy boiska przewidziano na grudzień 1983 r. Potwierdzeniem zrealizowania boiska jest protokół inwentaryzacyjny z dnia [...] listopada 1996 r., w którym wpisano "istniejące boisko treningowe od ulicy [...] ".

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że rozpoczęcie prac mających na celu rozbudowę stadionu [...] miało miejsce już w 1974 r. - budowa basenu - czyli przed upływem terminu o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie zaś sukcesywnie podejmowane były prace w efekcie których dochodziło do realizacji kolejnych elementów powyższej inwestycji, a objęte roszczeniem zwrotowym działki stanowiły element infrastruktury kompleksu sportowego konieczny do jego funkcjonowania. Zrealizowanie na części działki nr [...] objętej roszczeniem zwrotowym boiska treningowego, zamiast boiska lekkoatletycznego jest jedynie modyfikacją celu. Nie można więc uznać, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany. Potwierdzeniem realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym jest udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek funkcjonalnie łączących teren objęty zwrotem z pozostałym terenem kompleksu sportowego, widoczne na zdjęciu lotniczym z dnia 1981 r. Rozmieszczenie zaś ciągów komunikacyjnych uwidocznione zostało na mapie sytuacyjnej z 1976 r. wpisanej do zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych ówczesnego Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] w dniu [...] sierpnia 1976 r. za Nr [...]. W odniesieniu do działki [...] rozmieszczenie alejek szczegółowo opisane przez organy w uzasadnieniach ich decyzji nieznacznie odbiegające od założeń planu, także należy uznać za dopuszczalną modyfikację mieszczącą się w celu wywłaszczenia. Na zdjęciu lotniczym z 1981 r. nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym nie jest odgrodzona od strony stadionu, a stanowi z nim łączną całość. Ponadto, na zdjęciu tym widoczny jest (od strony ulicy [...] obecnie ul. [...] i ulicy [...] - odpowiadający wywłaszczonej działce nr [...]) wyrównany teren stanowiący boisko treningowe, a w dalszej części kierując się w stronę ulicy Struga widoczne są alejki, wśród terenu bogato zadrzewionego (w części odpowiadającej obecnie części działki [...] objętej roszczeniem zwrotowym) oraz pas zieleni wzdłuż ulicy [...], który odgradza tereny kompleksu sportowego od ulicy [...] (obecnie teren ten to dzisiejsza działka ewidencyjna nr [...]). Z kolei na obecnej działce nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania terenu stadionu [...] stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej znak: [...] powinno być zlokalizowane ogrodzenie wzdłuż ulic [...], [...] i [...]. Na terenie tym zaplanowano także zieleń izolacyjną odgradzającą kompleks sportowy od ww. ulic. W trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdzono zaś pozostałości ogrodzenia, wykazane także na mapie zasadniczej które świadczą, że teren ten był ogrodzony zgodnie z wyżej przywołanym planem. Uwidoczniony na zdjęciu lotniczym pas zieleni również odpowiada założeniom ww. planu co uznać należy za potwierdzenie jego zrealizowania uzasadniające odmowę zwrotu wnioskowanego fragmentu nieruchomości wywłaszczonej. Zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, że objęty postępowaniem zwrotowym teren w okresie siedmiu lat od daty wywłaszczenia przekształcił się z terenu stanowiącego gospodarstwo rolne (w części sad) funkcjonalnie oddzielonego od obiektów sportowych, w teren stanowiący z nimi integralną całość. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że na częściach działek nr [...] i [...] oraz [...] o zwrot których wystąpił, nie wykonano żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Teren odpowiadający nieruchomościom wywłaszczonym wchodził w skład większej, zorganizowanej, spójnej całości i nie może być oceniany w oderwaniu od niej. Nie ma więc znaczenia, że na fragmentach nieruchomości nie powstały niektóre z zaplanowanych pierwotnie obiektów, skoro nie ulega wątpliwości, że teren stanowił element kompleksu sportowego i znajdowały się na nim urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu całości, takie jak boisko treningowe, ciągi piesze, zieleń czy część ogrodzenia. W celu prawidłowego funkcjonowania tego rodzaju obiektu jakim jest stadion sportowy niezbędne jest bowiem istnienie odpowiednio dużego pasa terenu wokół samej płyty boiska. Pozwala to na racjonalne gospodarowanie i wykorzystanie całego terenu stadionu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gospodarowanie to byłoby zaś niewątpliwie znacznie utrudnione, jeśli nie całkowicie wykluczone, gdyby teren stadionu ograniczał się tylko do samej płyty boiska.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik T.S. zarzucił naruszenie:

- art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario, przez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia" polegającej na uznaniu, że zagospodarowanie działki nr [...] boiskiem treningowym, działki nr [...] zielenią i ciągami komunikacyjnymi, zaś działki nr [...] zielenią zawierają się w tym pojęciu, podczas gdy wykorzystanie nieruchomości w ten sposób w znaczny sposób odbiega od pierwotnego celu wywłaszczenia, stanowiąc niedopuszczalną zmianę jakościową oraz prowadzi do utraty założonego przeznaczenia sportowo-rekreacyjno-rozrywkowego nieruchomości,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia bez uwzględnienia konieczności zachowania całościowego celu, jakiemu służyć miało wywłaszczenie,

- art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi T.S., podczas gdy organy obu instancji w nieprawidłowy sposób dokonały zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i jego oceny w szczególności w zakresie stanu i sposobu zagospodarowania nieruchomości w poszczególnych okresach czasu oraz powiązania z celem wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że celem inwestycji było stworzenie wielozadaniowego kompleksu sportowego, pozwalającego na uprawianie wielu dziedzin sportu, przy czym dominującą częścią miał być stadion, na którym miały znajdować się boisko piłkarskie, lekkoatletyczne, skocznia do skoku w dal i trój skoku, dół do biegu na 3000 m, skocznia do skoków o tyczce, pole do rzutów oszczepem, pole rzutów młotem, pole rzutów dyskiem, pole do pchnięcia kulą. Miało zatem być to centralne miejsce kompleksu służące zarówno w celach sportowo-rekreacyjnych, jak i rozrywkowych. Analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że sam stadion miał być nie wyłącznie boiskiem wraz z okalającymi trybunami, a znacznych rozmiarów budowlą. Tymczasem jednak obiekt taki nie powstał. W chwili obecnej zaś istnieje tam teren porośnięty trawą, na którym ulokowane zostały dwie prowizoryczne bramki i który, w ocenie organów obu instancji, pełni funkcję boiska treningowego, które zaś ma stanowić o realizacji celu wywłaszczenia. Sąd dokonał błędnej interpretacji pojęcia "dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia", która zakłada de facto zbyt szerokie rozumienie dopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia. W judykaturze wielokrotnie podejmowano temat określenia granic dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14 "modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 "nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne, aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W sytuacji zmiany (modyfikacji) celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwale, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14 "aby wystąpiła zmiana celu wywłaszczenia musi zaistnieć jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikacja nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. W przypadku szpitala dla psychicznie chorych i domu pomocy społecznej, taka zmiana funkcji nie występuje. Obie formy dotyczą w zakresie swojego głównego przeznaczenia całodobowej opieki w zakresie usług bytowych i opiekuńczych nad osobami niepełnosprawnymi intelektualnie". Do zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia należy podchodzić niezwykle ostrożnie. Modyfikacja bowiem stanowi wyjątek od ogólnej reguły zakazu zmiany celu wywłaszczenia. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednak, że wbrew stanowisku organów obu instancji oraz Sądu I instancji, obecny stan w żadnym przypadku nie można kwalifikować jako dopuszczalną modyfikacje celu wywłaszczenia. Wniosek taki można wyprowadzić już z samego porównania obiektu, który miał powstać i jaki istnieje obecnie. Na nieruchomości miał powstać budynek, konstrukcja znacznych rozmiarów, pełniących funkcje sportowe, rekreacyjne oraz zaplecza organizacyjnego. Tymczasem jednak faktycznie na nieruchomości nic się nie zadziało. Nie ma śladu prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, poza prowizorycznym postawieniem dwóch bramek, które mają wskazywać na wykorzystanie terenu jako boiska treningowego. Różnica pomiędzy oboma stanami ma zatem charakter rażący i w żadnym przypadku nie uzasadnia przyjęcia stanowiska o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że obecnie istniejące słupki bramek piłkarskich mające wskazywać na wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia postawione zostały jedynie na potrzeby niniejszego postępowania celem wykazania, że doszło do zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko takie potwierdza okoliczność istnienia drugiego sąsiadującego boiska treningowego w centralnej części ul. [...]. Brak jest zaś uzasadnionych przyczyn funkcjonowania dwóch boisk treningowych, dodatkowo w miejsce imponującego, wielozadaniowego stadionu lekkoatletycznego. Obecnie istniejące "boisko treningowe" stanowi jedynie formę prowizoryczną, dodatkowo brak jest dowodów świadczących o tym, że faktycznie jest ono wykorzystywane w taki sposób. Organy obu instancji nie zbadały kiedy faktycznie doszło do podnoszonej w chwili obecnej modyfikacji celu wywłaszczenia oraz kiedy nieruchomość miała być wykorzystana pod boisko treningowe. Na działce nr [...] miała powstać część projektowanego kompleksu w postaci brodzika dla dzieci oraz ciąg komunikacyjny ogrodzony z kilku stron. Nieruchomość miała zatem zostać wykorzystana na posadowienie jednego z elementów kolejnego kompleksu wchodzącego w skład całości inwestycji, w postaci kompleksu basenów, nie miała zaś w żadnym wypadku być wykorzystana pod urządzenie "dobrze zorganizowanej zieleni". Skarżącemu znane jest prezentowane w judykaturze stanowisko, że realizację niektórych celów wywłaszczenia, np. budowy osiedla mieszkaniowego czy też zespołu szkolnego należy postrzegać w sposób kompleksowy i badać przede wszystkim czy został zachowany sam cel wywłaszczenia całości, nie zaś czy doszło do realizacji poszczególnych elementów planowanej inwestycji. Niemniej jednak ocena taka nie może być dowolna i nie może zmierzać de facto do zmiany ostatecznego przeznaczenia nieruchomości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można tracić z pola widzenia, że podstawowym celem wywłaszczenia była rozbudowa stadionu. Chodziło zatem o poszerzenie sportowo-rekreacyjnego przeznaczenia terenu, nie zaś stworzenie dobrze zorganizowanej zieleni oraz ciągów alejek. Nie budzi wątpliwości, że takie miejsca mogą istnieć, natomiast w żadnym wypadku nie powinny mieć charakteru dominującego i przeważającego nad zakładanym celem wywłaszczenia. Tymczasem analiza uzasadnienia orzeczeń wydanych w przedmiotowej sprawie oraz w sprawach z nią połączonych do wspólnego rozpoznania prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji stara się uzasadniać każdorazowe odstępstwo od celu wywłaszczenia jako dopuszczalną jego modyfikację ze względu na istnienie "dobrze utrzymanej zieleni" i "ciągu alejek pieszych". To zaś doprowadza do absurdalnej sytuacji, w której nie tylko każde odstępstwo, a w zasadzie brak realizacji celu jest kwalifikowany jako dopuszczalna modyfikacja ze względu na istnienie jakiejkolwiek zieleni na terenie, a ponadto doprowadza do zdominowania przez zieleń i alejki piesze faktycznego celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa stadionu sportowego, zatem przede wszystkim poszerzenie kompleksu obiektów sportowych. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 611/14 "w odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1082/13 wskazano, że: "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samosiejki czy dziko rosnąca roślinność znajdująca się na przedmiotowej działce nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, którym w rozpatrywanej sprawie (...) była realizacja strefy zieleni (symbol ZB), oddzielającej obszar zabudowy jednorodzinnej od ulicy "(...)" oraz w niewielkiej części tę ulicę. O realizacji takiego celu można mówić w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w przypadku, gdyby zieleń ta (w odpowiednim terminie) została, przez podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiednio urządzona i była systematycznie pielęgnowana.(...) zdaniem Sądu zieleń osiedlowa też musi wyrażać pewien stopień planowej aktywności ludzkiej. Brak natomiast wieloletniej, jakiejkolwiek ingerencji w substancję nieruchomości przesądza o jej zbędności. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2272/12, zgodnie z którym "nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy". Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że pierwotne plany realizacyjne zakładały powstanie zasadniczo czterech kompleksów w postaci zespołu stadionu boiska piłkarskiego, zespołu basenów, zespołu sali gimnastycznej oraz zespołu stadionu lekkoatletycznego. Tymczasem ostatecznie istnieją jedynie niepełne dwa z nich. W pozostałym zakresie nieruchomość nie została de facto zagospodarowana. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby na części działki nr [...] miało być udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza bowiem, że stan taki istniał już w dacie wywłaszczenia. W treści planu realizacyjnego z 1976 r. jednoznacznie wskazano, że istniejąca zieleń była w bardzo dobrym stanie, dlatego przy projektowaniu starano się ją w maksymalny sposób wykorzystać. Potwierdzają tę okoliczność również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące samego wywłaszczenia oraz zdjęcia lotnicze, z których wynika, że istniejąca roślinność musiała istnieć już znacznie wcześniej niż data wywłaszczenia, widać bowiem stare drzewa i krzewy. W chwili obecnej zaś nieruchomość ta w ogóle nie jest zagospodarowana, co potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ostatecznie nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby również na działce nr [...] doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W miejscu tym miało powstać ogrodzenie oraz zieleń izolacyjna. Analiza obecnego stanu nieruchomości prowadzi jednak do wniosku, że nie doszło w żadnym zakresie do realizacji celu wywłaszczenia. Przeprowadzone oględziny potwierdzają, że działka jest w zupełnie przypadkowy sposób porośnięta drzewami i krzewami. Roślinność ta nie wykazuje żadnego stopnia wypielęgnowania i zadbania i rośnie w sposób całkowicie dziki i nieuporządkowany. Taki stan wynika również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a to zdjęć lotniczych datowanych na 1981 r., gdzie w wyraźny sposób widać, że linia drzew i krzewów jest nierównomierna, przeplatana sporymi pustymi fragmentami. Rośliny rosną w sposób całkowicie przypadkowy. Nie sposób mówić w tym zakresie o pełnieniu funkcji jakiegokolwiek ogrodzenia od ulicy. Stan taki potwierdza również Decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy oraz przebieg rozprawy administracyjnej w dniu [...] lipca 2015 r., podczas której organ wypowiedział się następująco w odniesieniu do działki nr [...]: "dlatego też omawiana działka nie będzie podlegała zwrotowi mimo, że w chwili obecnej teren ten jest terenem nieuporządkowanym, oddzielonym od pasa jezdni jedynie prowizorycznym ogrodzeniem. Potwierdzony wizją stan tej działki to jedynie wynik czynionych pod wpływem wniosku zwrotowego prac rozbiórkowych starej nie ukończonej budowli hali sportowej". Jest to stanowisko całkowicie odmienne niż zajęte w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., gdzie organ uznał, że zgromadzone dokumenty w sprawie wskazują, że nieruchomość nie została zaliczona do pasa drogi, na tym terenie bowiem planowana była budowa prywatnego parkingu, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], zatem nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ stwierdził jednak, że w całości zrealizowany został cel wywłaszczenia uzasadniający odmowę zwrotu. Sąd całkowicie dowolnie zdefiniował pojęcie dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia, podporządkowując jemu wszelkie zaistniałe odstępstwa w realizacji inwestycji rozbudowy stadionu sportowego [...] pomijając, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza generalną zasadę zakazu wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Każde odstępstwo powinno być zaś traktowane jako sytuacja naprawdę wyjątkowa.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Gmina Miasta [...] oraz Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Natomiast przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r., uczestnicy postępowania E.Z. i S.Z. przedstawili dodatkowe dokumenty i dowody mające świadczyć o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i w konsekwencji naruszeniu przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji przepisów postępowania, szczególnie dotyczących postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w zakresie zarzutów dotyczących oceny przez Sąd I instancji postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest bowiem zasadny, ponieważ w treści tego przepisu nie występuje, wskazane w skardze kasacyjnej, pojęcie "dozwolona modyfikacja celu wywłaszczenia".

Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparte jest na ustaleniu braku realizacji celu wywłaszczenia. Normatywnym warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest zatem ustalenie, czy zaistniały na nieruchomości wywłaszczonej stan faktyczny stanowi realizację celu wywłaszczenia wynikającego z aktu wywłaszczeniowego oraz z dokumentów przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu. Rozważanie zrealizowania celu wywłaszczenia jest więc możliwie dopiero po bezspornym ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny, czy cel ten został zrealizowany.

Z akt niniejsze sprawy wynika, że dotychczasowe ustalenia faktyczne nadal pozostają sporne, co znajduje potwierdzenie także w skardze złożonej do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej. Strony spierają się bowiem nie tylko o ocenę tych okoliczności, ale także o zakres ustaleń faktycznych, wzajemnie kwestionując przedstawiane w tym względzie swoje stanowiska i dowody na ich poparcie.

Tymczasem, prawidłowe zastosowanie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisów prawa materialnego, jest możliwe dopiero wtedy, gdy wszystkie okoliczności faktyczne zostaną wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nawet gdy pozostając spornymi, zostaną przez organy administracji ocenione z zachowaniem wymagań wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organów administracji jest więc odniesienie się do wszystkich argumentów i dowodów zgłaszanych przez strony postępowania, szczególnie tych, które mają charakter sporny.

Przedłożone w postępowaniu kasacyjnym liczne dowody potwierdzają prawidłowość zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skoro Sąd ten nie dostrzegł, że nie wszystkie okoliczności faktyczne podniesione w toku postępowania administracyjnego zostały przez organy wyjaśnione i ocenione z zachowaniem wymagań określonych w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie sporów w zakresie ustaleń faktycznych dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem jedynie ocena prawidłowości działania organów administracji co do ustaleń faktycznych i sformułowanych ocen prawnych wobec tego stanu na podstawie przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec ustalenia konieczności przeprowadzenia przez organy administracji ponownego postępowania wyjaśniającego w sposób spełniający wymagania art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i dlatego orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji w części wskazanej w sentencji niniejszego orzeczenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.