Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1892/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust . 1 pkt 1 art. 35 ust 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2646/11 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1892 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. K. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 9 lutego 2005 r. G. K. wystąpił o pozwolenie na budowę budynku usługowo- mieszkalnego zlokalizowanego w L. przy ul. [...], na działce o nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta Łukowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na jego budowę. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Łukowski postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek wprowadzenia zmian i uzupełnienia projektu budowlanego poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, uzyskanie prawomocnego postanowienia konserwatora zabytków w przedmiocie uzgodnień inwestycji, zaprojektowanie budynku jako trzykondygnacyjnego (w tym poddasze użytkowe jako 3 kondygnacja), wyjaśnienie sprawy ewentualnego zacieniania budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, uzyskanie zapewnienia dostawy wody, energii, gazu i odbioru ścieków. Po uzupełnieniu przez inwestora części dokumentacji Starosta Łukowski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Również i to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone przez Wojewodę Lubskiego decyzją z dnia [...] marca 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Starosta Łukowski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, zlokalizowanie budynku zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi z zachowaniem prawidłowego naświetlenia budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...], zaprojektowanie budynku jako trzykondygnacyjnego, lecz z trzecią kondygnacją w poddaszu użytkowym, uzyskanie zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków. Pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu wyznaczonego w powyższym postanowieniu w związku, z czym organ postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji.

W dniu 26 października 2006 r. do organu wpłynął kolejny wniosek G. K. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. Powyższe pismo zostało potraktowane przez Starostę jako wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Po podjęciu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta Łukowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Grzegorzowi Kowalczykowi pozwolenia na budowę budynku usługowo- mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Lubelski, działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził nieważność decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] listopada 2006 r.

Po rozpoznaniu odwołania G. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego jednoznaczne określenie w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 lutego 2005 r. wyklucza jej wydanie na wniosek z dnia 20 października 2006 r. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor uzupełnił przedłożony projekt budowlany w granicach obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Pomimo braku sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych oraz nieuzyskania zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków wydano decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Tym samym, zdaniem organu II instancji, kontrolowana decyzja Starosty Łukowskiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nadto, jak wynika z pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji dopuszcza się "wysokość nowoprojektowanej kubatury" maksymalnie 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe. Pojęcia "kondygnacji" zdefiniowano w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Tymczasem z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa trzykondygnacyjnego (parter + 2 piętra) budynku usługowo- mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym. Nad drugim piętrem budynku (tak samo jak dwoma dolnymi kondygnacjami) znajduje się strop z płyty żelbetowej. Trzecia kondygnacja projektowanego budynku nie stanowi jednak poddasza. Nie jest ona ograniczona "od góry" ani dachem, ani stropodachem, zaś nad nią w projekcie zaplanowane zostało poddasze nieużytkowe. W ocenie organu II instancji fakt, iż nad niewielką częścią trzeciej kondygnacji znajduje się dach nie powoduje jednak, iż kondygnacja ta jest poddaszem, zaś odmienne założenie prowadziłoby do ewidentnego obejścia zapisu pkt 2 ww. decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Określenie w projekcie budowlanym jako "rzut poddasza" jest nieadekwatne w stosunku do przyjętych rozwiązań. Powyższe świadczy o wydaniu decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] listopada 2006 r. z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy pojęcia "rażącego naruszenia prawa", konkludując, iż nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bez sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutki uchybienia temu bezwzględnie obowiązującemu przepisowi godzą w ład przestrzenny, proces racjonalnego gospodarowania, zmierzający do efektywnego wykorzystania gruntów oraz zakłócają harmonijny rozwój gospodarczy.

Niezależnie od powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji, że projekt budowlany przedmiotowego przedsięwzięcia powinien posiadać akceptację właściwego rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych. Za bez znaczenia uznał również zarzut o braku możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. z uwagi na realizację spornej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył G. K., zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak podkreślił skarżący, organy nie wzięły pod uwagę, iż inwestycja została całkowicie zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu czyni zaś koniecznym umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i świadczy o tym, iż budynek nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników. Nadto zdaniem strony stwierdzone w sprawie naruszenia nie miały charakteru rażącego ani nie wynikały z winy inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, pomimo braku zasadności większości argumentacji w niej przedstawionej, w tym tej dotyczącej legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz braku jego winy. Pozostają one bez wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kontrolując jednak legalność zaskarżonej decyzji z urzędu, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Analizując na wstępie charakter instytucji stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego oraz "przesłankę rażącego naruszenia prawa", Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, albowiem decyzja Starosty Łukowskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych decyzji jest wadliwa, ale organ w żadnej mierze nie wykazał, że ww. wadliwość ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O ile, zatem decyzja ta zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze zwykłej kontroli instancyjnej, to jednak brak jest podstaw do jej usunięcia w trybie stwierdzenia nieważności.

Jak podkreślił Sąd, bezsporne jest to, że inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z postanowienia Starosty Łukowskiego z dnia [...] marca 2006 r. i nie przedłożył dokumentów w postaci projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych, dokumentu wskazującego na zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków oraz uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych. Naruszył zatem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednakże z okoliczności sprawy nie wynika, aby ww. naruszenie mogło być uznane za rażące. Jak przyznaje sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda Lubelski błędnie stwierdził w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., że projekt budowlany kwestionowanego przedsięwzięcia powinien posiadać akceptację właściwego rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych. Z projektu tego wynika, że powierzchnia strefy pożarowej projektowanego budynku wynosić będzie 745 m2 , a więc stosownie do § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, nie wymagał on akceptacji właściwego rzeczoznawcy. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestor dysponował uzupełnioną dokumentacją umożliwiającą zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W aktach znajduje się projekt zagospodarowania działki (strona 10 projektu). W związku z powyższym brak jest uzasadnienia dla stwierdzenia, że decyzja Starosty Łukowskiego z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ze względu na istotne braki w dokumentacji projektowej. Brak jest też wykazania przez organ negatywnych skutków wadliwości decyzji weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu również argument dotyczący niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] maja 2003 r. nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Organ dokonał przy tym bardzo wnikliwej analizy projektu budowlanego i obszernych rozważań dotyczących charakteru zaprojektowanego poddasza oraz zakwalifikowania go do kategorii kondygnacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których wyniki Sąd założył, że są prawidłowe. Biorąc jednak pod uwagę treść przepisów powołanych przez organ, Sąd uznał, że owe rozważania dotyczące charakteru poddasza w oparciu o dokumentację projektową (rzut poddasza, jego wielkość i stosunek do powierzchni trzeciej kondygnacji) wskazują na brak jednoznaczności i oczywistości naruszenia przepisów prawa. Organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy istotnej z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie dotyczącej skutków owej sprzeczności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności nie rozważył, czy ewentualne podniesienie wysokości budynku poprzez dodanie jednej kondygnacji spowodowało negatywne skutki dla sąsiadujących działek budowlanych i pogorszyło sytuację prawną osób posiadających tytuł prawny do tych działek w sposób nie dający się pogodzić z zasadą praworządności. W projekcie budowlanym znajduje się m. in. analiza odległości między budynkami ze względu na ochronę przed niedopuszczalnym zacienieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, która została opracowana przy założeniu wysokości budynku i liczby kondygnacji, które organ uznał za niezgodne z decyzją Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] maja 2003 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wykazał, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Łukowskiego z dnia [...] listopada 2006 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia zapadły na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że nieuzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji organ podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby inwestor uzupełnił projekt budowlany planowanego budynku w granicach obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty Łukowskiego z dnia [...] marca 2006 r. Zatem decyzja Starosty Łukowskiego została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Także trzecia kondygnacja projektowanego budynku nie stanowi poddasza, gdyż nie jest ona ograniczona "od góry" ani dachem, ani stropodachem, zaś fakt, iż nad niewielką częścią trzeciej kondygnacji znajduje się dach nie powoduje, iż kondygnacja ta jest poddaszem. Zatem w decyzji z dnia 6 listopada 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany niezgodny z założeniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy. Tym samym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w niniejszej jest bezsprzeczne i nie budzi wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, chociaż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie tymi granicami oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji.

I tak, za niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić przed wszystkim należało, iż "nie uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego", co odniesiono w uzasadnieniu kasacji do postanowienia Starosty Łukowskiego z dnia [...] marca 2006 r. samo w sobie nie może jeszcze przesądzać o tym, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno- budowlany rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Koniecznym było w tym zakresie wskazanie przez autora skargi kasacji, jakich konkretnych elementów pozbawiony był zatwierdzony projekt budowlany, a następnie wykazanie, iż brak ten powodował naruszenie prawa w stopniu rażącym. Zauważyć przy tym trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd odnosił się w nim do różnych dokumentów, których brak stwierdzał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, konkludując to brakiem wykazania negatywnych skutków dla weryfikowanej w trybie nieważności decyzji. Stwierdzić trzeba, iż w treści analizowanego zarzutu ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie podjął polemiki z tą oceną, co wyklucza jej dalszą kontrolę kasacyjną, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Formułując ten zarzut, autor kasacji wskazuje na błędne w jego ocenie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji założenie, że każda niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Precyzując ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtarza ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "trzecia kondygnacja projektowanego budynku nie stanowi poddasza. Nie jest bowiem ograniczona <> ani dachem, ani stropodachem. (...) fakt, iż nad niewielką częścią trzeciej kondygnacji znajduje się dach nie powoduje, iż kondygnacja ta jest poddaszem".

Oceniając tak przedstawiony zarzut, podkreślić trzeba, iż w decyzji Burmistrza Miasta Łukowa z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie wysokości nowoprojektowanej kubatury dopuszczono maksymalnie 3 kondygnacje (w tym użytkowe poddasze). Oznacza to, iż zaprojektowanie jakiegokolwiek trzykondygnacyjnego obiektu budowlanego, w którym ostatnia z kondygnacji nie będzie poddaszem użytkowym, jest naruszeniem ustalonego w tej decyzji warunku wysokości. Taka sytuacja też wystąpiła na gruncie rozpoznawanej sprawy. Świadczą o tym zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rysunki rzutu poddasza wraz z oznaczeniami przekrojów i rysunkami przekrojów A-A, B-B i C-C i wskazany na nich sposób wydzielenia trzeciej kondygnacji. W tym też zakresie błędnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż rozważania dotyczące charakteru poddasza w oparciu o dokumentację projektową "wskazują na brak jednoznaczności i oczywistości naruszenia prawa". Niezależnie jednak od tego stwierdzenia, zauważyć trzeba, iż okolicznością z powodu, której Sąd ten zakwestionował legalność kontrolowanych w sprawie decyzji było przede wszystkim to, iż organy nie rozważyły skutków owej sprzeczności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Takie stwierdzenie Sądu nawiązuje wprost do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno określone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy podniesienie wysokości budynku spowodowało negatywne skutki dla sąsiadujących działek budowlanych i czy fakt ten pogorszył sytuację prawną osób posiadających tytuł prawny dla tych działek w sposób nie dający się pogodzić z zasadą praworządności. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż wbrew temu, co stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny nie można w rozpoznawanej sprawie przyjąć, iż w projektowanym budynku "dodano kondygnację", ale że trzecią kondygnację zaprojektowano z przekroczenie warunków decyzji o warunkach zabudowy, czyli nie jako poddasze użytkowe. Zaprojektowane natomiast poddasze nieużytkowe nigdy nie było kwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako samodzielna kondygnacja. Zawarty w zatwierdzonym projekcie budowlanym opis, że "przedmiotem inwestycji jest budowa trzykondygnacyjnego (parter + 2 piętra) budynku usługowo- mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym (...)" nie zostało zakwestionowane przez organ. W tym też zakresie wywody Sądu pierwszej instancji odnośnie ilości kondygnacji budynku stanowią niedopuszczalne, samodzielne ustalenie faktyczne.

Zasadnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż użyte przez organ ogólnikowe stwierdzenie o zakłóceniu ładu przestrzennego i harmonijnego rozwoju gospodarczego, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności nie mogły przesądzać w żaden sposób o skutkach stwierdzonego uchybienia prawa w zakresie niezgodności zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy.

Z tych też względów, pomimo częściowej zasadności analizowanego zarzutu, nie mógł on stanowić o takiej wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji, która czyniłaby koniecznym uchylenie tego wyroku. Skarżący organ nie podważył, bowiem skutecznie oceny Sądu, iż nie została wykazana przez organ przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji.