Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi U. K. – M. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. R. N. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku." na ternie położonym prze ulicy [...], oznaczonym jako działka nr [...] obręb K.

. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania, zgromadził niezbędny materiał dowodowy, w tym dokumentację zdjęciową przedmiotowego terenu, niezbędne uzgodnienia i wymagane analizy, dołączył do akt liczne pisma wyrażające sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji, Przeprowadził także rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia stanowiska strona postępowania a następnie decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – "budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb K. przy ulicy [...] w B. W decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji oraz geometrię dachu. Określono w niej zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasady ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, stwierdzając, iż spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 61 ustawy, umożliwiające wydanie niniejszej decyzji. Wyjaśnił, że w toku postępowania wnioskujący zmienił wniosek w zakresie ilości lokali mieszkalnych z 4 na 3 w każdym obiekcie oraz w zakresie geometrii dachu (z dwuspadowego na dach płaski). Organ ustalił wymagane wskaźniki i parametry nowej planowanej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Wskaźnik zabudowy ustalono według średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (tj. 15.28%, a górny na poziomie 23%- tj. średniego wskaźnika z działek nr [...] i nr [...] z zabudową bliźniaczą) co pozwala na realizację inwestycji o łącznej powierzchni zabudowy równej 250m², czyli maksymalnie 125m² dla każdego obiektu. Organ wyjaśnił, że każdy z projektowanych obiektów może mieć powierzchnię maksymalnie 125m², wysokość do 9m (maksymalnie 3 kondygnacje- budynki takie znajdują się w obszarze analizy-działki nr [...] i nr [...] oraz na działkach nr [...],[...] i [...]), szerokość elewacji frontowej - wzdłuż ulicy [...] od 8 (szerokość najwęższego budynku) do 13,11m. (średnia szerokość). Są to wielkości nie przewyższające gabarytów budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, co zgodne jest z orzecznictwem.

Głównym zarzutem mieszkańców okolicznych działek był zarzut, iż wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy wielorodzinnej. Organ powołując się na definicję budynku mieszalnego stwierdził, iż zgodnie z nią w każdym budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej możliwe są do wydzielenia maksymalnie 2 lokale mieszkalne, a więc w całym obiekcie 4 lokale mieszkalne. Wnioskowana zabudowa spełnia zatem te warunki, gdyż w budynku A projektowane są dwa lokale mieszkalne, a w budynku B - jeden lokal, a więc łącznie powstaną w obiekcie trzy lokale mieszkalne. Na wnioskowanej działce ma powstać ma zatem łącznie sześć lokali mieszkalnych w czterech budynkach jednorodzinnych czy dwóch obiektach mieszkalnych. Nie zmienia to jednak, w ocenie organu, faktu, iż dla budynków tych istnieje "dobre sąsiedztwo", a stanowią je budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej na wskazanych działkach. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, a mianowicie przekroczenia gabarytów charakterystycznych dla domów jednorodzinnych, organ wyjaśnił, że gabaryty każdego z obiektów zostały dokładnie określone. Zabudowa o takich parametrach występuje w obszarze analizowanym , tzn. o trzech kondygnacjach i powierzchni przekraczającej 125m² (na działce nr [...] i nr [...]). Brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy (pomimo takiego wniosku uczestników i początkowo inwestora, który następnie wycofał się z tego wniosku) tej możliwości).

W ocenie organu przyjęty do analizy obszar zgodny jest z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy(...) Przeprowadzona analiza zabudowy tego obszaru potwierdził, iż występują tu budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, jak również budynek wielorodzinny.

Organ nie przychylił się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o przeprowadzenie oględzin tego terenu z uwagi na wystarczający materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania w tym m.in. dokumentację zdjęciową tego terenu. Podkreślił też organ, iż zapewniono wszystkim czynny udział w postępowaniu poprzez fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Uwzględniając powyższe oraz fakt przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a także mają na uwadze stan faktyczny tego ternu i obowiązujące przepisy należało orzec jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły reprezentowane przez pełnomocnika U. K. – M. i M. W. oraz osobiście M. B. i D. Z. W podobnie brzmiących odwołaniach zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieobowiązujący przepis - czyli art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wadliwe określenie warunków szczegółowych zasad zagospodarowania terenów sąsiednich wobec działki nr [...]; art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą w sytuacji gdy strony kwestionowały zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie w związku z planowaną inwestycją; art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji w sposób niekonsekwentny i niespójny podstaw, na których organ dokonał ustalenia warunków zabudowy obejmującego wymienioną działkę, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji naruszenie przy ustalaniu warunków zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdyż w zaskarżonej decyzji brak jednoznacznych i spójnych przyczyn, dla których organ odszedł od zastosowania wskaźników ustalonych w sposób o którym mowa w § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia; art. 54 pkt 2 lit.b w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 83f ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody- poprzez określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska z zastosowaniem nieobowiązującego porządku prawnego. a w konsekwencji niezastosowanie przepisów, które weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskrzonej decyzji w całości i orzeczenie o do istoty sprawy ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty podkreślając, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonując wadliwej oceny zgromadzonego materiału, a w konsekwencji wydania błędnej decyzji. Podkreślono, że pomimo wniosku organ nie przeprowadził dowodu z oględzin terenu sąsiadującego z działką przeznczoną do zainwestowania - tj. nr [...], chociaż jak wynika z treści art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie zaistnienia potrzeby organ winien a nawet zobowiązany jest go przeprowadzić. Tym samym organ pominął możliwość ustalenia ładu przestrzennego na tym terenie, m.in. naocznego stwierdzenia ilości kondygnacji budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i nr [...] (błędnie w decyzji określonych jako trzykondygnacyjnych) oraz stwierdzenia faktycznego ich położenia - przy innej nie tej samej drodze publicznej. Wobec tych błędnych ustaleń dopuszczono wysokość nowej zabudowy do 3 kondygnacji - tj. od 8,5 do 9m. Naruszono też zasady określenia wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy powinien być określony w wysokości średniej danego terenu czyli - 15,28%, a ewentualne odstępstwo powinno być uzasadnione, podczas gdy w decyzji tylko ogólnikowo odniesiono się do tego problemu. Podobnie uczyniono w przypadku drugiego wskaźnika - górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie odwołującej analiza nie pozwala na przejęcie i uzasadnienie tego odstępstwa. Nadto przywołanie błędnych numerów działek na potwierdzenie nieprawdziwych danych np. o ilości kondygnacji czy wysokości potwierdza błędne ustalenie stanu faktycznego, czyli naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego wskazano przede wszystkim na błędne przytoczenie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, przywołując art. 83 ust. 6 ustawy, który został uchylony w wyniku wejścia z dniem 28 sierpnia 2015 r. nowelizacji ustawy o ustawy ochronie przyrody. Zdaniem odwołujących w tej części - dotyczącej ochrony przyrody i krajobrazu decyzja wydana została w oparciu o nieobowiązujący stan prawny, co stanowi jej wadę kwalifikowaną, a także naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe w ocenie odwołujących decyzja powinna zostać usunięta z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i zacytowaniu odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził przewidziane w ustawie i rozporządzeniu postępowanie, prawidłowo dokonał analizy na wyznaczonym obszarze zasadnie stwierdzając spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową kecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnej. Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w pierwszej kolejności wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy, na tej podstawie ustalając poszczególne parametry dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium podniosło, że zgodnie z pkt 1 decyzji inwestycja polega na budowie dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a każdy obiekt złożony będzie z dwóch budynków jednorodzinnych (A i B) stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, gdzie w budynku A - dwa lokale mieszkalne - jeden na parterze i jeden na piętrze, a w budynku B- jeden lokal mieszkalny - na parterze i piętrze. A trzecia kondygnacja nadziemna jest przeznaczona na otwarty taras (z obudowaną klatką schodową).

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wymagane wskaźniki i parametry. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono od 15,28% (średni współczynnik) do 23% (średnia z dwóch działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej), wysokość nowej zabudowy ustalono na 3 kondygnacje nadziemne - tj. 8,5 do 9 m., a szerokość elewacji od strony frontu - od 8 (najwęższa w obszarze analizowanym) do 13,11 m (średnia w tym obszarze). W ocenie Kolegium ustalone wskaźniki wynikają z przeprowadzonej analizy, zostały też wyczerpująco przez organ pierwszej instancji uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin terenu objętego przedmiotową analizą Kolegium stwierdziło, że w pełni wystarczającym materiałem w sprawie pozostaje dołączona do akt pierwszej instancji obszerna dokumentacja zdjęciowa, która w połączeniu z wydrukami z rejestru gruntów i budynków daje pełny obraz istniejącego w wyznaczonym obszarze ładu przestrzennego.

Błędne wskazanie ilości kondygnacji zabudowy na wymienionych w decyzji działkach uznać należy za omyłkę, która nie powinna mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż wysokość planowanej zabudowy ustalona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, który daje możliwość wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi, o ile wynika to z analizy przestrzennej, a bezsporne jest, że w obszarze tym występuje zabudowa trzykondygnacyjna. Dodatkowo organ podkreślił, że w tym przypadku trzecią kondygnację tworzyć będzie taras z obudowana i zadaszoną klatką schodową, który wycofany jest w głąb obiektu.

Organ wyjaśnił, że ustalając poszczególne wskaźniki w obszarze analizowanym organ pierwszej instancji musi mieć na uwadze wiele aspektów i uwzględniać wiele okoliczności. Istotne jest, by nowe wskaźniki nie przewyższały obowiązujących gabarytów.

Odpowiadając na zarzut przywołania w decyzji w pkt. 2.3 nieobowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody Kolegium wyjaśniło, iż treść tego zapisu pełni funkcję informacyjną ogólną a nie szczegółową i zagadnienie to nie stanowi przedmiotu postępowania w sprawie warunków zabudowy. Nawet podanie nieaktualnych na dzień orzekania danych dotyczących publikacji tej ustawy, choć nie powinno mieć miejsca, nie miało jednak znaczenia dla prawidłowości przyjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

Kolegium nadto wyjaśniło, ze decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa i uprawnień osób trzecich. Nie jest to rozstrzygnięcie, która ma moc ograniczenia cudzych prawa do nieruchomości. Następuje to dopiero s facie realizacji procesu inwestycyjnego, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 63 ust. 3 ustawy, przewidujący odpowiednie zastosowanie trybu z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dochodzenia roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej (w drodze powództwa cywilnego). Oznacza to brak przeszkody prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, rodzącej skutek w postaci obniżenia wartości innych działek.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez M. B. Kolegium stwierdziło złożenie go z uchybieniem terminu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyły, reprezentowane przez pełnomocnika, U. K. – M. i M. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędna jego wykładnię i w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy;

- § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia poprzez ich zastosowania, pomimo zaniechania przywołania jednoznacznych i spójnych przyczyn, dla których odstąpiono od zastosowania wskaźników ustalonych w sposób określony w § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia;

- art. 54 pkt 2 lit.b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 83f ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody poprzez zastosowanie nieobowiązującego porządku prawnego ( ustawy o ochronie przyrody bez uwzględnienia jej nowelizacji)

praz naruszenie norm prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

-art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo jej wadliwości, tj. wydania jej z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 , art. 53 pkt 2 lit.b art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego

- art. 6 Kodeksu poprzez naruszenie zasady praworządności i utrzymanie w mocy decyzji pomimo wydania jej w oparciu o nieobowiązujący stan prawny (tj. art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody uchylony z dniem 28 sierpnia 2015 r.) ;

- art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie i niezadanie przez organ wszystkich okoliczności dla sprawy, na w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe określenie warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenów sąsiednich;

- art. 136 w związku z art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu stanowiącą podstawę wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosły w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinęli postawione zarzuty powtarzając co do zasady argumentacje zaprezentowaną w odwołaniu. Podkreślając, że organ pierwszej instancji wskazał w decyzji nieobowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody, a tym samym organ odwoławczy pominął wadę kwalifikowaną tej decyzji, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od tego skarżące zwróciły uwagę na fakt zaniechania przez organ pierwszej instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego i wydaniu w oparciu się na ten materiał wadliwej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W zakresie stawianych zarzutów organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta B. prawidłowo wyznaczył obszar analizy i dokonał na nim analizę funkcji i cech zabudowy. Dodał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska w sprawę, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Dołączyła do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. dotyczącą także ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki co w niniejszej skardze, wskazując na odmienną ocenę przeprowadzonej analizy, a także odmienne uzasadnienie tej decyzji. Podkreśliła także brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz uniemożliwienie stronom właściwego uczestniczenia w sprawie.

Uczestnik postępowania - inwestor R. N. wnosząc o oddalenie skargi, dołączył do akt sprawy pismo z dnia 5 maja 2016 r., w którym polemizując z zarzutami skargi nie uznał ich za zasadne. Przede wszystkim nie zgodził się z zarzutem rażącego naruszenia prawa, gdyż organ nie rozstrzygał sprawy według nieobowiązujących przepisów prawa i prawa tego na zastosował w przedmiotowej decyzji. Podkreślił nadto, że organ wydając decyzję oparł się na opinii specjalisty, nie można zatem czynić zarzutu niewystarczającego materiału dowodowego.

W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. uczestnik postępowania odnosząc się do stanowiska strony przeciwnej zaprezentowanego na rozprawie w dniu 6 maja 2016 t. wyjaśnił, że przedłożona przez pełnomocnika strony skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jest decyzją wydaną w innej sprawie (dotyczącej innej inwestycji i innego inwestora) nie może zatem być miarodajna w niniejszej sprawie. Podnoszony w przedłożonej decyzji zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie miał miejsca w tym przypadku..

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, nie jest, w ocenie składu orzekającego, zgodna z prawem. Nie do oparcia pozostaje zarzut, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału i nie odniósł się i nie wyjaśnił wszystkich zgłaszanych w odwołaniu zarzutów.

Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Dodatkowo trzeba podnieść, że na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który na podstawie art. 64 tej ustawy ma zastosowanie także w postępowaniu o udzielnie decyzji o warunkach zabudowy, decyzje taką wydaje się na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki złożony został przez inwestora R. N. w dniu 22 czerwca 2015 r. Dotyczył on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym z nich) na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w B. Tymczasem wydana w sprawie decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na wymienionej powyżej działce. Nie można uznać, iż w sposób identyczny określony został zatem przedmiot postępowania. Powstaje przy tym zasadnicza wątpliwość, czy dotyczy ona zabudowy jednorodzinnej. Podnieść przy tym trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wykazało się w tym zakresie się dużą niekonsekwencją, uchylając w podobnym przypadku rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w postępowaniu, które dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce z wniosku innego inwestora – S. P. (zob. dołączona przez stronę skarżąca decyzję z dnia [...] r. Nr [...]). Wprawdzie powyższa decyzja wydana została w innym postępowaniu, z wniosku innego inwestora, ale, co należy podkreślić , dotyczy tej samej działki i nie może w tym zakresie stanowisko organu tak diametralnie się różnić.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że także w przypadku ustalenia wskaźników nowej zabudowy – tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – podzielić trzeba wątpliwości strony skarżącej. Nie zostały bowiem przekonująco uzasadnione odstępstwa od zasady przyjęcia tych wskaźników. Przywołane jako uzasadnienie dla takich działań numery działek oraz mieszcząca się na nich zabudowa nie mogą przesądzić o takim właśnie określeniu tych wskaźników. Dodać przy tym trzeba, że dołączona do decyzja analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu , przedstawiając analizę poszczególnych obiektów w terenie analizowanym w ogóle nie ujęła wskaźnika wysokości nowej zabudowy – odnosząc się tylko do ilości kondygnacji. W świetle powyższego należy podnieść, że analiza ta nie została przeprowadzona w sposób jasny i precyzyjny, przez co nie wyjaśnia podnoszonych w odwołaniu i skardze wielu wątpliwości.

Odnosząc się do z kolei do zarzutu nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na powołanie w decyzji organu pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w nieobowiązującym brzmieniu, poprzez przywołanie w decyzji nieobowiązującej publikacji tej ustawy, to należy uznać, iż w tym zakresie argumenty strony skarżącej są bezzasadne. Podkreślić trzeba, że przepisy tej ustawy w żadnym zakresie nie dotyczyły konkretnych ustaleń przedmiotowej decyzji, odnosząc się jedynie do hipotetycznych sytuacji w przyszłości, kiedy organ administracji ewentualnie podejmowałby indywidualne rozstrzygnięcie w zakresie zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. W takim przypadku zatem przywołanie aktu prawnego w wersji ogłoszonej w nieaktualnym publikatorze nie ma wpływu na treść tej konkretnej decyzji.

Nie można także uznać za zasadnego zarzutu naruszenia art. 136 w związku z art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego – tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) przewidując tryb postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nic nie mówią o konieczności czy potrzebie przeprowadzania oględzin terenu objętego analizą. Niezbędne jest przygotowanie wymaganej analizy i w oparciu o nią podejmowane są rozstrzygnięcia w sprawie.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w celu zajęcia jednoznacznego stanowiska w stosunku do zgłoszonych zarzutów i zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, decyzję organu odwoławczego należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lita i lit ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi, uwzględniając Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia.