Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 347/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 25 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 maja 2021 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej "inwestorem", "Spółką" lub "Skarżącą") złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW na części działek nr [...] oraz [...] w miejscowości T. . Jak wskazano we wniosku, obecnie działki są przeznaczone na cele rolnicze. Jedyne zapotrzebowanie na media będzie dotyczyło energii elektrycznej. Inwestycja nie przewiduje budowy jakiegokolwiek budynku. Parametry instalacji fotowoltaicznej zostały określone w decyzji środowiskowej z dnia 29 marca 2021 r., nr [...]

Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji został przesłany do Marszałka Województwa W., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w L. oraz do Starosty [...] celem uzgodnienia inwestycji.

W reakcji na wystosowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, M. P. oraz P. P. wnieśli sprzeciw wobec wybudowania farmy fotowoltaicznej. Uczestnicy uznali, że posadowienie takiej instalacji będzie miało wpływ na zdrowie mieszkańców, ich dzieci, a także środowisko poprzez promieniowanie elektromagnetyczne. Ponadto posadowienie farmy spowoduje spadek wartości działek, stąd brak zgody na realizację tej inwestycji. Sprzeciw o podobnym brzmieniu wniosły jeszcze 42 osoby.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Rolnego Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji, podnosząc jednak pewne uwagi.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. inwestor powiadomił Burmistrza, że czyniąc wbrew obawom mieszkańców, postanowiono pozostawić pas o szerokości 100 m, który będzie wolny od zabudowania farmą fotowoltaiczną. Pas zaplanowano na działce od strony południowej.

Burmistrz poinformował wszystkie strony postępowania o propozycji inwestora. Ponadto zaznaczył, że oddziaływanie na środowisko nie może być brane pod uwagę, ponieważ oddziaływanie inwestycji na środowisko było już przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wezwał je do oczekiwanie na wydanie decyzji administracyjnej.

Sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji wnieśli M. J. oraz K. J.. Z obawy o zdrowie i życie wobec pożarów przy pracach polowych, takie jak tegoroczne, istnieje realne ryzyko pożarowe. Sprzeciw wnieśli także M. i M. K., M. i P. P..

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania wniesionego od decyzji organu I instancji odwołania, decyzją z dnia 25 października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Kolegium uargumentowało wydanie decyzji kasatoryjnej tym, że inwestor nie przedstawił informacji od gestora sieci, iż podłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci elektrycznej będzie możliwe. Organ I instancji powinien zatem wezwać Spółkę do przedstawienia takiej informacji, szczególnie, że ta przedłożyła informację dotyczącą tylko jednej działki i tylko w perspektywie dwóch lat. Natomiast zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a także mieszkańców nie może być przedmiotem jakichkolwiek rozważań w ramach tegoż postępowania.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z decyzją SKO. Ponadto Burmistrz wezwał Spółkę do udokumentowania tego, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności poprzez wylegitymowanie się stosownymi ważnymi promesami.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza, pismem z dnia 4 listopada 2021 r. inwestor przedłożył warunki podłączenia inwestycji do sieci energetycznej. Z pisma wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Do Burmistrza wpłynęły kolejne sprzeciwy o tożsamej treści.

Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wezwał je do oczekiwania na wydanie decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że dla niniejszej inwestycji nie jest potrzebne badanie zasad dobrego sąsiedztwa, co wynika z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p."). Ponadto inwestycja spełnia warunek uzbrojenia terenu, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze, a także inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sprzeciwy, które wpłynęły w niniejszej sprawie nie miały żadnego znaczenia, ponieważ kwestie ochrony środowiska, a także zdrowia i życia ludzi były już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją środowiskową. Burmistrz stwierdził, że wobec spełnienia zalecenia SKO, należało wydać decyzję pozytywną.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła M. P. zaskarżając ją w całości oraz podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, w tym uznanie za wystraczające warunki do przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zaktualizowanego w dniu 26 października 2021 r., które biorą pod uwagę 19.834 sztuki paneli fotowoltaicznych dla inwestycji, która przewiduje 36.000 sztuk paneli;

2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

3) naruszenia art. 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli działek sąsiednich albowiem planowana inwestycja w bezpośredni sposób może zakłócać spokój całego sąsiedztwa, obniżać walory estetyczne, a co za tym idzie obniży wartość całej nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono błędy w postępowaniu środowiskowym, a także to, że w warunkach przyłączenia inwestycji jest mowa o mniejszej ilości paneli fotowoltaicznych, niż rzeczywiście miało być posadowionych na działce inwestora.

Pełnomocnik Spółki – adw. A. W. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, przedstawiając przy tym szeroką argumentację, na poparcie swojego stanowiska.

Decyzją z dnia 18 marca 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Argumentacja Kolegium wyrażona w uzasadnieniu decyzji ponownie skoncentrowała się na zapewnieniu właściwego uzbrojenia działki inwestycyjnej. Inwestor powinien jeszcze przed złożeniem wniosku doręczyć zwartą umowę z gestorem sieci. Kolegium zwróciło uwagę, że inwestycja została zaplanowana na działkach [...] i [...]. Warunki przyłączenia zostały wydane jedynie dla działki [...]. Warunki przewidują instalację 14.492 sztuk paneli fotowoltaicznych, a inwestor planuje posadowienie łącznie 36.000 sztuk paneli.

Mimo uzupełnienia braków formalnych, wniosek inwestora nadal nie przystaje do warunków przyłączenia inwestycji do sieci elektrycznej. SKO stwierdziło, że wobec związania decyzją środowiskową należało prowadzić postępowanie tak, aby decyzja o warunkach zabudowy w pełni odpowiadała wymaganiom środowiskowym. Niespełnienie tych wymagań powoduje wydanie decyzji odmownej.

Skarżąca złożyła obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyjęcie, że w sprawie nie zostało należycie udokumentowane przez inwestora, aby zbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego składającego się z 36.000 sztuk paneli fotowoltaicznych, podczas gdy w toku postępowania inwestor w sposób należyty wykazał, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego;

2) art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracji publicznej zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

3) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza w całości i w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z treści wskazanej przez SKO podstawy prawnej w sposób nieulegający wątpliwości należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO powinno zatem wskazać, jakie okoliczności należało wziąć pod uwagę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu;

5) art. 61 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestor nie spełnił przesłanki zagwarantowania odpowiedniego uzbrojenia terenu dla inwestycji w sytuacji gdy inwestor spełnił łącznie wszystkie prawem przewidziane przesłanki celem wydania pozytywnej decyzji;

6) art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że związanie organu wydającego decyzję środowiskową uniemożliwia przyjęcie maksymalnego nakładu paneli, kiedy w decyzji tej jest mowa o "widełkach".

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO ewentualnie uchylenie jej i zobowiązanie SKO do wydania decyzji o konkretnej treści.

W uzasadnieniu skargi szeroko omówiono specyfikę prowadzenia postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Stwierdzono, że decyzja środowiskowa pozostawia pewne luzy, które powinny być uwzględnione w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja SKO jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji uchylającej, ani orzekającej co do istoty sprawy.

Następnie Skarżąca wskazała, że zostało należycie udokumentowane to, że dla planowanej inwestycji zapewniono uzbrojenie pod 36.000 sztuk paneli fotowoltaicznych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Jej zarzuty uznano za niezasadne, stąd wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna, ale również uzasadnienie decyzji SKO nie odpowiada prawu. Zasadne jest wyłącznie samo rozstrzygnięcie sprawy (sentencja decyzji Kolegium). Sąd poczytuje uchylenie decyzji jako niecelowe z uwagi na konieczność prawidłowego uargumentowania zasadnego rozstrzygnięcia, gdy jest ono zgodne z prawem.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Mając na względzie to, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym bierze udział łącznie 27 podmiotów, rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby grozić wzrostem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, dlatego też zarządzeniem z dnia 21 września 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dzień posiedzenia niejawnego wyznaczono na 25 października 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem reformatoryjnej decyzji SKO, w której uchylono decyzję Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji farmy fotowoltaicznej o mocy 12 MW i orzeczono co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia tychże warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej, która stanowi instalację odnawialnych źródeł energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zmianami, zwanej dalej "u.O.Z.E."). Rację ma Skarżąca uznając, iż jest to instalacja odnawialnych źródeł energii. W myśl art. 2 pkt 13 u.O.Z.E. instalacja odnawialnych źródeł energii to "instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub [lit. a], obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego [lit. b] - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego." Z całą pewnością farma fotowoltaiczna spełnia kryterium opisane w art. 2 pkt 13 lit. a u.O.Z.E., gdyż ta instalacja nie przewiduje posadowienia żadnego obiektu budowlanego. Instalacja natomiast ma na celu produkcję energii elektrycznej w oparciu o zjawisko fotoelektu. To zaś pozwala na produkcję energii z pominięciem nieodnawialnych źródeł energii.

Celem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, inwestor powinien przygotować inwestycję, która spełni łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jak zasadnie zauważono, wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania z uwagi na wyłączenie określone w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydaje się zatem, że ustawodawca znacząco liberalizuje warunki przewidziane dla instalacji odnawialnych źródeł energii, jednakże Sąd w składzie orzekającym jest zmuszony zwrócić uwagę zarówno organom administracji publicznej orzekającym w niniejszej sprawie (rozpoznawczemu, jak i odwoławczemu) jak również Skarżącej oraz uczestnikom postępowania, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do znaczących zmian w stanie prawnym, które mają zasadniczy wpływ na decyzję Sądu.

Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej w dniu 25 maja 2021 r. Od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego do wydania decyzji przez SKO, przepisy u.p.z.p. zostały trzykrotnie znowelizowane odpowiednio: ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922), ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873, zwanej dalej "nowelizacją u.p.z.p.") oraz ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). W myśl art. 4 ostatniej z wymienionych w poprzednim zdaniu ustaw, do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie, przepisy u.p.z.p. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. To zaś oznacza, że organy administracji publicznej powinny rozstrzygać niniejszą sprawę według stanu prawnego wyznaczonego brzmieniem nowelizacji u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 30 sierpnia 2021 r. i obowiązywała również w dniu wydania decyzji SKO ze względu na wspomniany art. 4.

W wyniku wejścia w życie nowelizacji u.p.z.p., przepisy art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zostały istotnie zmienione. Powołane przepisy stanowią odpowiednio: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące." – art. 10 ust. 2a u.p.z.p.;

"W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;" – art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Zacytowane powyżej przepisy stanowią wyraz woli ustawodawcy w zakresie objęcia kontrolą tudzież reglamentacją rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii. Nie da się nie zauważyć, że ustawodawca wprowadził ograniczenia, dzięki którym proces rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii, do których należy zaliczyć elektrownię słoneczną (tzw. farmę fotowoltaiczną) będzie kontrolowany przez samorząd gminny. Ustawodawca wprowadził więc ograniczenia polegające na tym, że jeżeli jakikolwiek podmiot prawa będzie zainteresowany posadowieniem instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW, ich rozmieszczenie nastąpi nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, ale w drodze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, by następnie zostało to skonkretyzowane w planie miejscowym (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Wyjątek stanowi farma fotowoltaiczna, bowiem ustawodawca dopuszcza większy zakres mocy produkcyjnej – 1000 kW i to tylko na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytkach - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641).

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa, który pozwala na realizację inwestycji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta decyzja nie jest "zastępstwem" dla planu, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o tak szerokim spektrum przeznaczenia terenów, jak ma to miejsce w planie miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do indywidualnie oznaczonej sprawy, w której inwestor zamierza zrealizować indywidualną inwestycję. Na tym poprzestaje się, podczas gdy plan miejscowy trwale decyzje o przyszłym wykorzystaniu terenu objętego jego granicami. Ustawodawca wyniósł problematykę realizacji inwestycji odnawialnych źródeł energii do rangi zagadnienia, które może być uregulowane przez radę gminy na poziomie aktów planowania (studium i plan miejscowy), z pewnymi wyjątkami. Nie może to następować co do zasady w akcie stosowania prawa – decyzji o warunkach zabudowy, poza wskazanymi w art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wyjątkami. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził swoistą "barierę", której organ administracji publicznej – wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może sforsować poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu do projektu ustawy uchwalonej ostatecznie jako nowelizacja u.p.z.p. wskazano, że przeniesienie decyzyjności o lokalizacji inwestycji odnawialnych źródeł energii na poziom rady gminy jest podyktowany potrzebą szczególnej troski o ład przestrzenny i sposób zagospodarowania nieruchomości. Zostało to potwierdzone również w orzecznictwie, które już wcześniej, przed nowelizacją wykreowało podobny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że inwestycje tego rodzaju mają zasadniczy wpływ na dla kształtowania się lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wspomnianego ładu (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy przypomnieć w tym miejscu, że Skarżąca składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazała, iż jej inwestycja ma na celu budowę oraz eksploatację farmy fotowoltaicznej o mocy 12 MW (12.000 kW). Nie jest przy tym istotna liczba samych paneli fotowoltaicznych, tylko ich moc. Inwestycja zakładała instalację paneli fotowoltaicznych oraz tzw. inwerterów, a więc instalacji towarzyszących, dzięki którym praca całości będzie wykonywana prawidłowo, zgodnie z przeznaczeniem.

W momencie rozstrzygnięcia sprawy przez Burmistrza decyzją zaskarżoną następnie w drodze odwołania – obowiązywał stan prawny z dnia 30 października 2021 r., a więc w momencie, kiedy obowiązywał już art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zacytowanej powyżej formie. Powołane przepisy wyłączają możliwość posadowienia tak ogromnej instalacji odnawialnych źródeł energii za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do farm fotowoltaicznych, dopuszcza się bez konsekwencji instalacje nie większe niż 1.000 kW (1 MW). To z kolei oznacza, że dla tak dużej instalacji, jaką zaproponowała Skarżąca, nie mogła zapaść inna decyzja niż decyzja odmowna. Nie ma tutaj znaczenia także powierzchnia działek, na których inwestycja miała zostać zrealizowana.

Instalacja tysięcy, a nawet dziesiątek tysięcy paneli fotowoltaicznych świadczy o w pełni przemysłowym charakterze inwestycji, co zasadnie podkreśla się w orzecznictwie. Co prawda, wykreowane orzecznictwo dotyczyła znacznie mniejszych progów dopuszczalnych dla realizacji farm fotowoltaicznych, ale zamysł ustawodawcy pozostaje niezmieniony, a to z kolei oznacza, że orzecznictwo w tej materii pozostaje aktualne. "Elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 672/20, dostępny w CBOSA).

Podsumowując tę część rozważań, należało stwierdzić, że organu administracji publicznej obu instancji zasadnie zakwalifikowały planowaną farmę fotowoltaiczną do kategorii instalacji odnawialnych źródeł energii, a w związku z tym przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdował zastosowania. Należało jednak mieć na względzie brzmienie art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które stanowią swoistą "barierę" dla inwestycji tego rodzaju. Skoro ustawodawca dopuszcza posadowienie farmy fotowoltaicznej o mocy nieprzekraczającej 1.000 kW (1 MW) w trybie pomijającym akty planowania (studium oraz plan miejscowy), należało w drodze wnioskowania postawić tezę, że każda inwestycja przekraczająca ten próg może być zrealizowana tylko za pośrednictwem aktu stanowienia prawa przez radę gminy. Każda więc indywidualna sprawa administracyjna procedowana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji takich rozmiarów, jak w niniejszej sprawie nie może znaleźć pozytywnego zakończenia.

Kolegium wydało decyzję reformatoryjną tj. uchyliło decyzję Burmistrza oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy, jednakże z innych względów, niż te, które faktycznie powinny zostać podniesione. Mimo to, Sąd wychodzi z założenia, że dalece nieracjonalnym byłoby uchylenie decyzji SKO, skoro w tej sprawie może zapaść tylko decyzja odmawiająca Skarżącej ustalenie warunków zabudowy.

Odnoszenie się do zarzutów skargi jest zasadniczo niecelowe, ponieważ zupełnie inne względy przesądziły o zasadności wydania decyzji SKO. Ustosunkowanie się do nich oraz ocenienie ich zasadności nie zmieni tego, że nie przystają one w ogóle do istoty sprawy, którą Sąd w składzie orzekającym wyłożył w niniejszym uzasadnieniu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie odniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze." (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4432/21, dostępny w CBOSA).

Warto jedynie odnieść się do prawidłowego twierdzenia SKO o tym, że sprzeciwy mieszkańców, szczególnie sąsiadów planowanej inwestycji nie mogły, i nie mogą odnieść żadnych skutków prawnych. Względy ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi było już przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Brak zgody sąsiadów, czy też ich wola nie jest przesłanką wymienioną w art. 61 u.p.z.p., stąd żaden organ administracji publicznej nie może uwzględniać braku zgody uczestników postępowania. Gdyby to uczynił, ściągnąłby na siebie zarzut wydania nieważnej decyzji, gdyż przesłanka braku zgody sąsiadów nie jest przesłanką, od której zależy treść zapadłej decyzji.

Sąd wyjaśnia jedynie, że Skarżąca nie mogła żądać stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. SKO działało na podstawie przepisów prawa obowiązującego. Nieprawidłowe uzasadnienie nie zmienia tego, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Przesłanka niewaznościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy rażącego naruszenia prawa albo wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji obowiązywała, natomiast stwierdzenie jakoby doszło do rażącego naruszenia prawa zmusza do oceny określenia "rażący". Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które bez konieczności wnikliwego zastanowienia, czy nawet przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego można niespornie stwierdzić, że to rozstrzygnięcie nie przystaje do tego, jakie powinno zapaść. W niniejszej sprawie wymagana była jednak wnikliwa ocena, stąd nie można traktować o rażącym naruszeniu prawa.

Również żądanie poparte naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. było niezasadne. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stosuje rozstrzygnięcia wskazane w art. 138 § 1 albo w art. 138 § 2 k.p.a. To, że SKO w poprzednim postępowaniu odwoławczym zaleciło uzupełnić postępowanie nie oznacza, że następnym razem zapadnie oczekiwana decyzja. Kolegium dokonało sprawdzenia tego, czy Burmistrz wywiązał się z polecenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie odpowiada prawu, natomiast samo rozstrzygnięcie sprawy już tak. Sąd w składzie orzekającym wyjaśnił bowiem względy, które świadczą na rzecz zasadności zapadłej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Na marginesie, Sąd czyni uwagę, którą Skarżąca powinna potraktować jedynie jako radę nie czując się nią związaną. Mianowicie, realizacja inwestycji o takich rozmiarach jak w niniejszej sprawie nie może być skutecznie zrealizowana z uwagi na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Być może właściwy podział tejże inwestycji na mniejszych działkach, tak aby każda stanowiła odrębną inwestycję pozwoli na zachowanie warunków wskazanych w powołanych przepisach oraz realizację tejże inwestycji w ostatecznym rozrachunku.