Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1548/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Miasta S. Nr [...] z dnia [...].12.201 lr., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na działkach położonych w S. przy ul. [...], ozn. nr geod. [...] i [...] i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku, wstrzymanych postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2011r. znak: [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. L. "[...] " dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na w/w działkach przy ul. [...] w S., przy granicy z działkami o nr geod. [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. a inwestor przystąpił do realizacji inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła M. P., dochodząc jej uchylenie jako naruszającej prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r. Sygn akt VII SA/Wa 565/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że choć inwestor dysponował, pozostającą w obiegu prawnym, decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, to jednak w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, dla obszaru na którym zaprojektowano inwestycję, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał , że organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył tego, czy plan obowiązujący na terenie objętym inwestycją zawiera inne ustalenia niż te które zawarte były w decyzji o warunkach zabudowy, którą legitymował się inwestor. Organ miał rozważyć również zasadność stanowiska skarżącej, co zacienienia jej budynku w związku z inwestycją.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane na budowie budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na w/w działkach przy ul. [...] w S. uznając, że są one prowadzone z odstępstwami od projektu, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 nakazał inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego.

W związku z wyrokiem Sądu oraz działaniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011r uchylił pozwolenie na budowę, a Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

[...] grudnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 pkt. 4 zatwierdził zamienny projekt budowlany omawianej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nałożył też na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Rozpatrując odwołanie Skarżącej M. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na rezygnacji z wykonania pomieszczeń magazynowych oznaczonych w projekcie stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nr 2 i 3 w związku z występowaniem wysokiego poziomu wód gruntowych, (co spowodowało zmianę kubatury budynku oraz zmianę zamierzonego sposobu użytkowania w/w pomieszczeń), rezygnacji z wykonania projektowanych otworów okiennych od strony elewacji zachodniej oraz z wykonania schodów zewnętrznych do pomieszczenia nr 3 wraz z drzwiami, zmianie wysokości pomieszczeń oznaczonych nr 1, 4, 5, 6.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor- A. L. "[...] " przedłożył wymagany projekt budowlany zamienny, a PINB Miasta S. zatwierdził dokumentację i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego pozwoliło na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwiło legalizację wykonanych samowolnie zmian. Wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno-budowlanym i możliwe stało się zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania M. P. zdaniem organu odwoławczego , organ I instancji dokonał analizy i oceny przedłożonego projektu pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...].06.2010r. dla działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...].

Zdaniem organów nadzoru budowlanego, usytuowanie spornego budynku usługowo - mieszkalnego nie powoduje zacienienia budynku należącego do skarżącej, wobec powyższego nie narusza warunków technicznych, wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 60 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Należy wskazać, iż z opisu do projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do projektu budowlanego zamiennego wynika, że "przedmiotowy budynek zaprojektowany został w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako zabudowa śródmiejska pierzejowa. Odległość najbliżej położonego narożnika projektowanego budynku od ściany budynku na działce nr geod. [...] wynosi około 13,80 m, natomiast wysokość nowego budynku w tym narożniku wynosi 11,59 m (do wierzchu ściany oddzielenia przeciwpożarowego).W związku z tym nie może być mowy o przesłanianiu zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 1 lit. a w/w rozporządzenia. Ponadto nadmienił, ze projektowany budynek nie powoduje zmniejszenia określonego w § 60 ust. 2 w/w rozporządzenia czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynku przy ul. K..

Wskazał również powołując się na pismo pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...].02.2012r., że nachylenie połaci dachowej o kącie nachylenia połaci 8° jest zgodne z ustaleniami zawartymi w § 5 pkt 5 lit. b), tiret pierwszy i w § 2 pkt 1 w/w uchwały.

W ocenie organu odwoławczego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącej i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno – budowlanych a ocena czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną zamienną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżacej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zasadę czynnego udziału stron postępowania administracyjnego poprzez to że PNIB w S. nie zawiadamiając stron postępowania że wpłynął wniosek od inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego, tym samym strony nie mogły zapoznać się z dokumentami i wypowiedzieć jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej – art. 10 K.p.a. a organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu.

Podniosła ponadto, że w dokumentach zamiennego projektu budowlanego znajdują się dokumenty które są nieaktualne. Dotyczy to projektu zagospodarowania działki sporządzonej na kopii mapy zasadniczej na której widnieją stare budynki które zostały dawno rozebrane, natomiast brak jest zinwentaryzowanego i naniesionego na mapy przedmiotowego budynku, którego prace zostały wstrzymane przez organ nadzoru na etapie budowy w połowie drugiej kondygnacji. Organ odwoławczy nie wypowiedział się również co do tego zarzutu

Ponadto w dokumentach projektu zamiennego znajduje się także umowa z rejonem energetycznym o dostarczenie energii która straciła swoją ważność z końcem maja 201 lr Brak ważnych dokumentów wymaganych w dokumentacji projektu budowlanego narusza art. 34 ust.3 prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącej budzi wątpliwość zapewnienie organu o zgodności inwestycji z planen zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dla biur i urzędów - min. 10 stanowisk na każde 1000m2 powierzchni użytkowej, a dla obiektów i lokali handlowych i usługowych - min. 10 stanowisk na każde 1000m2 pow. użytkowej nie mniej jednak niż 2 stanowiska na lokal. Przedmiotowy budynek posiada ok. 1100m2 powierzchni użytkowej. Zgodnie z tym zapisem projektowana inwestycja powinna posiadać 11 miejsc parkingowych zrealizowanych na terenie własnym. Zaprojektowano takich miejsc tylko 8 w związku z czym inwestycja nie posiada wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Co prawda decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...].03.2010r , inwestor otrzymał zgodę na wybudowanie dodatkowych parkingów w zatoce parkingowej na ulicy, jednak zgodnie z informacją zawartą w tej decyzji miejsca parkingowe projektowane w zatoce na ulicy nie wpływają na ilość miejsc parkingowych wymaganych przepisami prawa na własnym terenie.

Zatwierdzony projekt zamienny w ocenie skarżącej narusza również warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Naruszenie to dotyczy odległości parkingu od granicy działki i od okien pomieszczeń budynków. Inwestycja graniczy z działką nr [...] dla której zgodnie z wydaną decyzją przez Prezydenta Miasta S., zmieniono sposób użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na przychodnię lekarską i aptekę. Zgodnie z § 19 ust. 2 ww rozporządzenia w przypadku 5-60 stanowisk odległość od granicy działki wynosi min. m a odległość od okien w przypadku budynku opieki zdrowotnej wynosić powinna min. 10 m.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną.

Kontrola prawidłowości postępowania zakończonego decyzją administracyjną, dokonywana przez organ administracji II instancji (jak i ocena tej kontroli dokonywana przez sąd administracyjny) w pierwszym rzędzie powinny obejmować prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż naruszenia procedury, o ile okazują się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, że inwestor przystąpił do realizacji z chwilą gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r. Sygn akt VII SA/Wa 565/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] a organ Wojewódzki decyzją nr [...] z dnia [...].10.2011r uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydenta Miasta S.. Z kolei Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...].11.2011r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę biorąc pod uwagę zarówno ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Wojewody [...].

W tej sytuacji wszczęte w dniu 19 maja 2011r. postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego i zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było już w sytuacji, gdy inwestor nie dysponował zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę.

Zaznaczyć przy tym należy, że inwestor- A. L. "[...] " przedłożył wymagany projekt budowlany zamienny w dniu 19 października 2011r. a więc już po uchyleniu przez Wojewodę pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. zatwierdził dokumentację przedłożoną przez inwestora i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r..

Organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ( tj. obowiązek sporządzenia przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego".

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła mimo, że pozwolenie a przede wszystkim zatwierdzenie projektu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ zarówno I jak i II instancji nie odniósł się do tego, a przecież w chwili zatwierdzania projektu zamiennego i zezwalania na wznowienie robót budowlanych inwestor nie dysponował już zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Oczywiście nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o wydanie mu pozwolenia na budowę biorąc pod uwagę treść art. 48 Prawa budowlanego w którym ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia".

Nie ulega wątpliwości, że sprawa powinna dalej toczyć się w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jednakże organ nadzoru budowlanego, wiedząc o zmianie stanu prawnego wstrzymanej inwestycji i mając w obrocie prawnym własną decyzję wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 wydając kolejną decyzję w procesie dostosowywania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie może przejść na tym do porządku dziennego i po prostu zatwierdzić projekt zamienny.

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do dokonania ustaleń faktycznych, które pozwalałyby jednoznacznie ocenić, czy zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego poprzez zatwierdzenie przedłożonego przedłożonego projektu i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych czy należy jednak przeprowadzić ponownie postępowanie akcentując konieczność dokonywania samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w powyższym zakresie, przy założeniu, że niedopuszczalne jest proste odesłanie do przedłożonych wcześniej uzgodnień, ekspertyz i opinii.

W takiej sytuacji projekt powinien być oceniony art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ponieważ projekt budowlany powinien spełniać wszystkie wymagania określone przepisami prawa budowlanego .

W przypadku, gdy decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenie na budowę utraci swój byt prawny to decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 spełniać musi identyczne wymagania prawne, co decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę, również w odniesieniu do projektu budowlanego. Musi również uwzględniać interesy wszystkich stron postępowania, w pełnym zakresie. Organ, zatwierdzając projekt budowlany winien sprawdzić, w jakim zakresie projektowana inwestycja oddziaływuje na teren sąsiedni, a więc na interesy osób trzecich.

Z akt sprawy nie wynika, by organy administracyjne dokonały sprawdzenia, czy rzeczywiście w zakresie pełnego projektu budowlanego interesy osób trzecich zostały zagwarantowane. Stwierdzenie organu odwoławczego, że oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną zamienną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania jest w kontekście powyższych rozważań nie do przyjęcia, skoro nie ma w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, zawierający m. innymi niezbędne opinie i uzgodnienia.

Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, ponieważ postępowanie nie dostarczyło podstaw do ustalenia w jakim zakresie przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym dokumenty odnoszą się do całego projektu budowlanego. Kwestie te nie były przedmiotem analiz organów. Znajdujący się w aktach sprawy materiał nie dawał bowiem organom podstaw do oceny, że przedłożony projekt zapewnia realizację inwestycji zgodnie z wymaganiami wymagania określone przepisami prawa budowlanego.

Jak wynika z powyższego, organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w zakresie prawa materialnego naruszyły przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzając projekt zamienny nie odpowiadający prawu.

Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, powtórnie ocenią, czy przedłożone i uzupełnione przez inwestora dokumenty dadzą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pktl lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)