Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1556/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2018 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez D. D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący D. D., powołując się w petitum wniosku ma przepis art. 145a k.p.a., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o "wydanie decyzji i o wypłatę (...) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami".

W uzasadnieniu wniosku skarżący zauważył na wstępie, iż odchodząc ze służby w dniu [...] lutego 2012 r., otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop.

Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowany w Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102) - stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny uznał w tym orzeczeniu, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Ponadto, skarżący wskazał, że - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Jednocześnie, skarżący zauważył, wskazując na treść powyższego przepisu, że - w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - od 19 października 2001 r. wspomniany ekwiwalent jest wypłacany funkcjonariuszom w zaniżonej o ponad 1/4 wysokości.

W konsekwencji, jak wskazał skarżący, zakwestionowany przez TK przepis naruszył przez to gwarancje wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., uznanego przez organ pierwszej instancji za wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na przepisy art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1, a także art. 145 § 1 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji, powołując się na brzmienie przepisów art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., wskazał następnie, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji zauważył, że w świetle art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, zaś jedną z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest nierozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego.

W tej sytuacji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniósł, że w ustalonym stanie faktycznym stwierdzić należy, iż sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, dokonana w trybie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, którego zakres uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15), nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w żądanej sprawie, co w konsekwencji uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił na wstępie, iż żąda wyrównania kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby. Jednocześnie, skarżący wskazał, że jego roszczenia finansowe, jako funkcjonariusza Policji, mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, zaś odmienne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia skarżącego ochrony prawnej w dochodzeniu jego roszczeń wynikających ze stosunku służbowego skarżącego, który - zdaniem skarżącego - jest stosunkiem administracyjnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906).

W związku z powyższym, skarżący wskazał, że w świetle art.104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania, w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja, a nie postanowienie.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że nie ma powodów do zignorowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy uznał na wstępie, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Następnie, powołując się na brzmienie przepisów art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z tymi regulacjami prawnymi, mają one zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem, jak zauważył Komendant Główny Policji, wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia), co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13.

W przypadku zatem, jak podniósł organ odwoławczy, wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt 111 SA/Kr 63/11.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, które byłoby zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie może nastąpić żądane przez skarżącego wznowienie takiego postępowania.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i procedowanie w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, zasadę legalizmu, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadę informowania strony przez organ administracji, co in concreto sprowadziło się do zaniechania zwrócenia się do strony skarżącej o sprecyzowanie żądania i arbitralnego uznania [pic]wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z dnia [...] listopada 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, pomimo tytułu, treści sentencji i uzasadnienia przedmiotowego wniosku,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez ich bezzasadne zastosowania w sytuacji, gdy skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. wnosił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop podczas pełnienia służby, a nie - jak twierdzą organy obu instancji - żądał wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres pełnienia służby, co prowadzi do konstatacji, że organy obu instancji działały wbrew rzeczywistym intencjom strony skarżącej wyrażonym we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane przede wszystkim z rażącym naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący stwierdził, że - wbrew ustaleniom organów obu instancji - składając do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismo z dnia [...] listopada 2018 r., wnosił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący zauważył, iż składając ten wniosek, nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Niemniej, wskazał, że powołując się w sentencji wniosku na przepis art. 145a k.p.a., wnosił jednak o wydanie decyzji i wypłatę na wskazany rachunek bankowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący podniósł jednocześnie, że w uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i na podstawie treści uzasadnienia tego orzeczenia wnosił, jak na wstępie, a więc o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skarżący podkreślił, że w treści petitum wniosku oraz w jego uzasadnieniu nie wskazywał, iż żąda wznowienia postępowania.

Skarżący zauważył, że organ pierwszej instancji, ustosunkowując się do złożonego wniosku, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. podniósł, iż "(...) wniosek ten obejmujący żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (...) z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania powyższego świadczenia, stanowisko organu zostanie zajęte, także w oparciu o opinię centralnego i naczelnego organu administracji państwowej, w tym zakresie, nie później niż do dnia 31.03.2019 r.".

W ocenie strony skarżącej, taki sposób procedowania wskazuje, iż organ pierwszej instancji w sposób arbitralny zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., jako wniosek o wznowienie postępowania, wydając sporne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, wykładnię przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, dokonały w całkowitym oderwaniu od jego tytułu, treści żądania oraz uzasadnienia.

Skarżący uznał, że nawet, jeżeli przyjmiemy, że przywołany w sentencji wniosku art. 145a k.p.a. mógł budzić wątpliwości, co do rzeczywistej intencji strony skarżącej, to brak jest prawnego uzasadnienia zaniechania zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie ujawnionych niejasności.

Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, judykatura sądowoadministracyjna jasno wskazuje, iż na podstawie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. we wszystkich przypadkach, w których treść składanych przez stronę pism skłania do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc, gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności, czy też sprzeczności, np. istnieje rozbieżność pomiędzy powołaną podstawą prawną a treścią uzasadnienia, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. Jeżeli organ administracyjny to zaniedba i sam o tym zadecyduje, poniesie ryzyko, że będzie działał wbrew rzeczywistym intencjom strony, co jest niedopuszczalne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 579/15, LEX nr 1929337).

Mając powyższe na względzie, skarżący zauważył, że organ pierwszej instancji w toku postępowania nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotowego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., a tym samym naruszył dyspozycję przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Skarżący wskazał, że analogicznie, jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości co do treści żądania wniosku, to powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, zaniechanie tego działania i orzekanie w sprawie może naruszać art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2015, sygn. akt II SA/Łd 399/15, LEX nr 1930229). Jednocześnie, w ocenie skarżącego, stanowi to również powielenie błędów organu pierwszej instancji, a tym samym naruszenie dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Ponadto, skarżący stwierdził, że zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) dotyczy treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania. W tej sytuacji, jak wskazał skarżący, organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547, skarżący stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Według skarżącego, również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. W tej sytuacji, skarżący uznał, że zasada prawdy obiektywnej jest zatem powiązana z zasadą informowania strony przez organ administracji (art. 9 k.p.a.). Ponadto, jak zauważył skarżący, zasada prawdy obiektywnej jest także związana z zasadą legalizmu w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania - z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Według skarżącego, organ administracji nie jest również związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę, co miał potwierdzić Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 2262/98, LEX nr 48718, a także w wyroku z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt IIl SA 1111/93 (ONSA z 1995 r. nr 3, poz. 120).

Skarżący uznał, że tylko taki sposób procedowania organu może zapewnić pełną realizację zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Ponadto, skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Według skarżącego, organy są obowiązane również czuwać nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Mając powyższe na względzie, skarżący zauważył, iż w przedmiotowej sprawie działał on bez udziału pełnomocnika profesjonalnego, a więc tym samym przedmiotowa zasada in concreto nabiera szczególnego znaczenia.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, powielił naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

W dalszej konsekwencji, jak stwierdził skarżący, błędy organów obu instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do jej rozstrzygnięcia wbrew rzeczywistym intencjom strony skarżącej, która de facto i de iure nie żądała wznowienia postępowania, tylko wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na co wskazuje tytuł wniosku, petitum wniosku oraz jego uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Komendant Główny Policji stwierdził przede wszystkim, iż nie zgadza się z zarzutem rzekomo błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o treść art. 145a k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że powołanie się przez stronę skarżącą w podaniu administracyjnym na podstawę wznowieniową, owszem obligowało organ do zbadania szeregu kwestii, lecz - w przeciwieństwie do sugestii skarżącego - jedynie takich, które dotyczyły tego: czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy zostało wniesione w ustawowym terminie, a także czy opiera się ustawowych podstawach. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku podania skarżącego wszystkie te warunki zostały spełnione.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie miał wątpliwości, co do intencji skarżącego.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, wziąć należy również pod uwagę, że podanie zawierało dwa żądania - jedno wywodzone na podstawie art. 145a k.p.a., a drugie dotyczące żądania wypłaty należności określonych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy uznał, że to żądanie stanowiło odrębny przedmiot procedowania. Komendant Główny Policji zauważył, że z treści akt postępowania wynika, iż organ pierwszej instancji odniósł się do tych żądań pisemnie nie przesądzając sprawy definitywnie (pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. i pismo z dnia [...] marca 2019 r.).

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w sprawie zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, a - jak się okazało - w sprawie, o której wznowienie wnosił skarżący, nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne zakończone rozstrzygnięciem w postaci decyzji lub postanowienia.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa z uwagi na to, że nie "dopytał" skarżącego o cel i zakres pisma z dnia [...] listopada 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - potrzeba takowa nie zachodziła, albowiem organ pierwszej instancji w najprostszy sposób rozwikłał wątpliwości proceduralne i wykluczył możliwość procedowania w trybach nadzwyczajnych, wydając sporne postanowienie.

Ponadto, Komendant Główny Policji zauważył, że podanie z dnia [...] listopada 2018 r. zawiera zwrot "na podstawie art. 145a k.p.a. wnoszę o wydanie decyzji". W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że na podstawie w/w przepisu jedyna decyzja, która wchodzi w grę, to decyzja wydana po wznowieniu postępowania. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nie można zatem uznać argumentacji skarżącego, jakoby organ pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał wykładni treści podania skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, bardziej bowiem, niż przez podanie podstawy prawnej żądania, nie można wyrazić swojej woli żądania od organu określonego zachowania.

Reasumując, Komendant Główny Policji uznał, że nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylnie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, że ewentualne uchylnie zaskarżonego postanowienia nie przybliży skarżącego do uzyskania oczekiwanego efektu w postaci wypłaty żądnych należności pieniężnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D. D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., z uwagi na ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasadę informowania strony przez organ administracji, co w analizowanej sprawie polegało na zaniechaniu zwrócenia się do strony skarżącej o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. i arbitralnego uznania wniosku inicjującego postępowanie za wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, zamiast potraktowania tego wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, pomimo, że w treści tego wniosku strona skarżąca wyraźnie wnosiła o "wydanie decyzji i o wypłatę (...) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany [przez skarżącego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami".

Naruszenie wspomnianych przepisów doprowadziło do tego, że organ pierwszej instancji całkowicie bezzasadne zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., jako skargę o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres pełnienia służby, wbrew rzeczywistym intencjom strony skarżącej wyrażonym we wspomnianym wyżej wniosku inicjującym postępowanie w sprawie.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Komendant Wojewódzki Policji w [...], odmawiając wznowienia postępowania, w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a., pomimo, że brak było jakichkolwiek podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie, zaś Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy wspomniane postanowienie organu pierwszej instancji, naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.

Przechodząc do rozważań prawnych, warto na wstępie zauważyć bardzo wyraźnie, iż zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Przyjmuje się jednocześnie, że tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

Niewątpliwie, uznać należy, że pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy, czy też szybkość postępowania organu (por. m.in. H. Knysiak-Sudyka /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, wyd. II, WKP 2019 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednocześnie, przepis ten stanowi, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wskazany przepis art. 9 k.p.a. formułuje zasadę informowania stron, której stosowanie ma sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zdanie 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania.

Wprawdzie, wspomniana zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. nie może być utożsamiana z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy też zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania, niemniej uznać należy, że z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli.

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, że powyższa regulacja prawna powoduje nie tylko wyłom w obowiązującej na ogół starej zasadzie ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi), lecz właściwie wręcz zupełne uchylenie tej zasady w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przez k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, wyd. II, WKP 2019 i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny).

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Przyjmuje się m.in., iż w świetle art. 9 k.p.a., organ ma obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741), czy też obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (tak m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09, LEX nr 745012).

Jednocześnie, w doktrynie przyjmuje się, że organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a więc oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku narusza przepis art. 9 k.p.a., co oczywiście nie oznacza, że przepis ten zwalnia stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019 i powołany tam m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107).

W ocenie Sądu, warto również wskazać, że realizacja zasady informowania stron wyrażona w art. 9 k.p.a. wpływa w znaczący sposób na realizację innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, prawdy obiektywnej, przekonywania, czy też budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Naruszenie zasady informowania stanowi jednocześnie naruszenie zasady praworządności, gdyż nie realizując w prawidłowy sposób zasady informowania, organ administracji publicznej dopuszcza się naruszenia przepisów nakładających na niego obowiązki informacyjne.

Choć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w sposób wyraźny sankcji, jaką pociąga za sobą naruszenie zasady informowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie naruszenie stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 230/10, LEX nr 965211, czy też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/11, LEX nr 1146145). Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, LEX nr 1071133).

W niniejszej sprawie, uznać należy, że - wbrew ustaleniom organów obu instancji - składając do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismo z dnia [...] listopada 2018 r., skarżący ewidentnie wnosił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, czego dowodem jest użycie przez skarżącego sformułowania "wnoszę o wydanie decyzji i o wypłatę (...) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami".

Owszem, jak słusznie zauważa Komendant Główny Policji, skarżący, składając ów wniosek, powołał się w jego petitum na przepis art. 145a k.p.a., zaś w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niemniej nie ulega wątpliwości, że wnosił jednak o wydanie decyzji i wypłatę na wskazany rachunek bankowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wraz z ustawowymi odsetkami.

Ponadto, warto zauważyć, że organ pierwszej instancji, ustosunkowując się do złożonego wniosku, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. podniósł m.in., iż "(...) wniosek ten obejmujący żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (...)".

Zdaniem Sądu, uznać należy, że nawet, gdyby przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., który nie był przecież na tym etapie postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, m.in. poprzez powołanie się na przepis art. 145a k.p.a., budził pewne wątpliwości, to organ zobowiązany był jednak w sposób jednoznaczny wyjaśnić wszelkie niejasności, a nie w sposób arbitralny przyjmować, jako rzekomą intencję skarżącego, że wniosek ten stanowi skargę o wznowienie postępowania.

Według Sądu, jest to o tyle istotne, o ile zważy się, że zgodnie z respektowaną w postępowaniu administracyjnym zasadą da mihi factum, dabo tibi ius (daj mi fakty, a ja dam tobie prawo), nie należy do obowiązków strony wskazanie podstawy prawnej żądania. Przyjmuje się jednocześnie, że skoro już taka podstawa zostanie podana, powinna odpowiadać żądaniu, a więc oczekiwanemu przez stronę rezultatowi postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się jednak, że dostrzegane przez organ rozbieżności w tym zakresie powinny zostać usunięte poprzez skierowanie do strony wezwania do sprecyzowania wniosku. Zaniechanie podjęcia ustaleń w tym zakresie i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie wskazanych przez stronę przepisów prawa prowadzi do naruszenia art. 9 k.p.a. (tak również: m.in. J. Wegner /w:/ W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2592/16, LEX nr 2277147). Warto jednocześnie zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że w sytuacji, gdy z treści pisma strony wynika, że zawiera ono żądanie uruchomienia kilku różnych postępowań, których łączne prowadzenie nie jest możliwe, wezwanie do sprecyzowania wniosku powinno zawierać wszechstronne pouczenie o cechach charakterystycznych i konsekwencjach uruchomienia każdego z nich (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12, LEX nr 1375646).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że taki sposób procedowania, jak zastosowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., wbrew intencjom strony, stanowił skargę o wznowienie, świadczy o tym, iż organ pierwszej instancji, wydając sporne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r., dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

W tej sytuacji, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że nawet, jeżeli przyjmiemy, że przywołany we wniosku art. 145a k.p.a. mógł budzić wątpliwości, co do rzeczywistej intencji strony skarżącej, to przyjąć trzeba jednocześnie, że brak było jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia zaniechania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zwrócenia się do wnioskodawcy o sprecyzowanie niejasności wynikających z treści pisma z dnia [...] listopada 2018 r.

Mając powyższe na względzie, przyjąć należy analogicznie, że jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści żądania wniosku, to powinien również podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. W tej sytuacji, jak słusznie zarzucił skarżący, zaniechanie tego działania i orzekanie w sprawie przez Komendanta Głównego Policji świadczy o naruszeniu ostatecznie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., z uwagi na powielenie przez organ odwoławczy błędów organu pierwszej instancji polegających na naruszeniu dyspozycji przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ, będąc zobowiązanym do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów, winien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony inicjującej postępowanie, jeżeli charakter jej pisma budzi jakiekolwiek istotne wątpliwości.

Niestety, w sytuacji niniejszej sprawy, uznać trzeba, że organy Policji obu instancji - wbrew zasadom prawdy obiektywnej oraz informowania strony, jak również powiązanej z tymi zasadami zasadą legalizmu - nie przyjęły właściwego trybu postępowania, ignorując rzeczywistą intencję strony skarżącej, co doprowadziło do wydania przez te organy błędnych rozstrzygnięć.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy Policji zobowiązane będą rozpatrzeć wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., w którym strona skarżąca - powołując się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - zwróciła się o ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Komendanta Głównego Policji na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.