Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2143/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 153/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr 17/2016 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. II SA/Wr 153/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z tytułu zaniechania wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli obiektu i sporządzeniu ekspertyzy stanu technicznego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącej spółce przeprowadzenie kontroli kolumnady na [...] i sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu w celu ustalenia, czy występują zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz zdrowia i życia ludzi, a ponadto dokonanie oceny konieczności wyłączenia obiektu z użytkowania oraz wskazania wymaganego zakresu robót budowlanych.

Spółka była wielokrotnie bezskutecznie wzywana do dostarczenia protokołu z kontroli obiektu. W piśmie do organu z dnia 11 maja 2015 r. skarżący wskazał, że od 2012 r. planuje remont obiektu, wykonał zabezpieczenia przy pomocy siatek ochronnych i daszków oraz zapewnił o woli szybkiego wykonania nakazu.

Upomnieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. organ wezwał skarżącego do wykonania nakazu pod rygorem wszczęcia egzekucji (art. 15 § 1 p.e.a.) oraz poinformował o możliwych do zastosowania środkach egzekucyjnych. Upomnienie doręczono 22.06.2015 r.

W dniu [...] lipca 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie nakładające na skarżącego na podstawie art. 119, 120 § 1, 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619; ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15.000 zł, wzywając zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 30 dni. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. stała się ostateczna w dniu [...].04.2015 r. i nie została wykonana pomimo upomnienia. W ocenie organu drugi z możliwych do stosowania środków w postaci wykonania zastępczego byłby bardziej uciążliwy. Organ wskazał, że orzeczona grzywna będzie skuteczna, bowiem jest stosunkowo wysoka i przekracza koszty wykonania obowiązku. Dodał, że dla zobowiązanego nieopłacalne będzie narażenie się na ściągnięcie grzywny i poniesienie kosztów wykonania zastępczego. Powinno to skłonić go do szybkiego wykonania nakazu. Przy określaniu wysokości grzywny organ uwzględnił długość okresu zaniechania wykonania obowiązku i jednorazowość grzywny. Organ wskazał, że wyznaczając 30 dniowy termin na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, miał na uwadze, że stan obiektu może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Wykonanie obowiązku nie jest skomplikowane lub czasochłonne i powinno nastąpić w wyznaczonym dodatkowo terminie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wskazała, że pismem z dnia 28 czerwca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 6.07.2015 r., zawiadomiła o częściowym wykonaniu obowiązku, dołączając kserokopię Książki Obiektu Budowlanego oraz dokumentację przeglądu instalacji elektrycznej i piorunowej, protokoły pomiarów, a także podjęła działania w celu wykonania ekspertyzy. Zdaniem Spółki obiekt nie stwarza zagrożeń, bowiem został zabezpieczony. Skarżąca dodała, że do tej pory wydała na wykonanie decyzji 5.500 zł, zaś ekspertyza będzie kosztowała 11.000zł. Karanie grzywną w kwocie 15.000 zł jest zbyt surowe, bowiem sytuacja finansowa spółki jest słaba.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że nałożone obowiązki zostały w przeważającej części niewykonane. Po wydaniu postanowienia pierwszej instancji zobowiązany dostarczył jedynie protokoły dotyczące instalacji elektrycznej. Nie ma protokołów stanu technicznego i przydatności obiektu do użytkowania oraz estetyki obiektu i jego otoczenia. Kserokopia książki obiektu budowlanego nie zastępuje wymaganych protokołów. W książce tej zresztą nie odnotowano przeprowadzenia wymaganej w decyzji kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalona kwota grzywny jest uzasadniona. WINB wskazał, że należało uwzględnić charakter niewykonanego pomimo upomnienia obowiązku, wynikającego z mocy prawa. Zaniedbanie obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu skutkującą stanem zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zabezpieczenie obiektu nie likwiduje tych zagrożeń.

Organ II instancji podniósł, że kwota grzywny jest znaczna, to jednak istotnie odbiega od ustawowej górnej granicy. Grzywna w celu przymuszenia ma skutecznie mobilizować stronę do wykonania obowiązku, jest wymierzona jednorazowo i powinna być uciążliwa. Podlega umorzeniu w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku, więc jedynie od strony zależy, na ile nałożona grzywna wpłynie na jej sytuację finansową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 § 1 w związku z art. 121 § 2 p.e.a., stwierdzając, że dolna granica grzywny wynosi 10.000 zł a grzywna została wymierzona pochopnie w wysokości rażąco nadmiernej. Spółka gromadzi środki na remont obiektu, a dotychczasowe nakłady, z winy Gminy W., okazały się bezcelowe. Spółka wykonała częściowo swoje obowiązki i zakwestionowała w związku z tym podstawy do nałożenia grzywny, wywodząc, że zastosowanie grzywny jest przeciwskuteczne skoro spółka wykazała, że jest w stanie wykonać zobowiązanie jedynie częściowo. Stosowanie przepisów w sposób, który prowadzi do zanegowania ich celu jest ich stosowaniem w sposób niewłaściwy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek z zakresu prawa karnego, który według ETPC nie może być stosowany przez administrację, a w każdym razie bez kontroli sądowej w procedurze normalnej nie zaś ograniczonej do kontroli legalności. Uwzględnienie tego zarzutu uzasadnia uchylenie zaskarżonych postępowań, gdyż postępowanie egzekucyjne powinno ulec umorzeniu.

W motywach wyroku z dnia 10 maja 2016r. oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem przymuszającym, o czym świadczy treść art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma charakteru represyjnego i nie jest wymierzana z powodu czynu sprawcy, lecz wobec zaniechania przez zobowiązanego dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją i ma na celu nakłonienie go przez dolegliwość finansową do tego wykonania. Grzywna ta nie zalicza się do administracyjnych kar pieniężnych (na ich temat wyrok SK 6/12). Wysokość grzywny określana jest przez organ uznaniowo według zasady skuteczności i celowości. Grzywna ma zapewnić efektywność egzekucji, ale też nie powinna być nadmierna, powinna być zgodna ponadto z zasadą racjonalnego działania i niezbędności (zasady z art. 7 § 2 i 3 p.e.a.). Jej stosowanie ustaje lub zostaje odwrócone w przypadku wykonania obowiązku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za bezzasadny dodatkowy wywód skarżącego na rozprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo uzasadnił rozmiar orzeczonej grzywny (art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., art. 124 § 2 k.p.a.). Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku ustawowego, do czego dodatkowo miała nakłonić decyzja. Sąd wskazał, iż obowiązki dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia poprzez utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i że zostały one wykonane w niewielkiej części. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący sam przyznał, że obiekt wymaga remontu co najmniej od 2012 r., gdyż nie zapewnia bezpieczeństwa dla użytkowników. Dodał, że skarżącemu (podmiotowi profesjonalnemu, działającemu przez profesjonalnego pełnomocnika) pozostawiono wybór pomiędzy uiszczeniem grzywny w wysokości 15.000 zł lub poniesieniem takiego samego, jak sam twierdzi, wydatku na wykonanie nakazu. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał prawdziwości twierdzeń przytoczonych w odwołaniu, poza twierdzeniem o wykonaniu obowiązku w nieznacznej części, zaś przytoczone w skardze nowe okoliczności faktyczne, Sąd uznał za gołosłowne. WSA wskazał też, że w aktach sprawy nie było żadnych ustaleń na temat kondycji finansowej spółki, nadmieniając, że w orzecznictwie sądowym i komentarzach podkreśla się zresztą brak znaczenia sytuacji finansowej zobowiązanego dla oceny rozmiaru grzywny bądź znaczenie znikome, w przypadku osób fizycznych. Grzywna wymierzana jednorazowo powinna być na tyle dolegliwa, aby przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku z obawy przed jej wyegzekwowaniem w przeciwnym wypadku. Sąd stwierdził również, że nie jest prawdą, że ustawa określa dolną granicę grzywny, jak twierdzi adwokat, co jednak nie miało znaczenia, skoro organ trafnie argumentował o jej wymierzeniu w dolnych granicach ustawowego wymiaru.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. we W., zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 119 § 1 ustawy o egzekucji w administracji przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wyklucza stosowanie sankcji tego typu przez organy administracji jak sankcji o charakterze karnym.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Uzasadniając podniesiony zarzut wskazano, że przyjęta przez Europejski Trybunał Praw Człowieka interpretacja art. 6 Konwencji prowadzi do wniosku, że organom administracyjnym odbiera się prawo nakładania sankcji (bez względu na ich nazwę: grzywna w celu przymuszenia czy kara administracyjna), gdy są one w istocie sankcjami o charakterze niekompensacyjnym, lecz represyjnym i prewencyjnym, o ile nałożenie takiej sankcji nie jest badane przez niezawisły sąd, który może badać nie tylko ich legalności. Skarżący wskazał w związku z tym, że w polskim systemie prawnym to ostatnie wymaganie prowadzi do wniosku o systemowym naruszeniu art. 6 Konstytucji, gdyż polskie sądownictwo administracyjne pozbawione zostało możliwości badania procesu nakładania sankcji w innych aspektach niż legalność.

Sąd I instancji przeoczył, że przyjęta przez Trybunał wykładania celu w jakim stosowana ma być kara, objęta zakresem art. 6 Konwencji, mówi o tym, że za sankcję o charakterze karnym uznaje się taką sankcję, która nie ma charakteru kompensacyjnego, ma zniechęcać do recydywy i być represją. Pomija natomiast Trybunał jako zupełnie nieistotne kryterium przyjęte przez WSA tj. czy sankcja jest przewidziana jako skutek niewykonania obowiązku nałożonego decyzją, czy jako skutek niewykonania obowiązku wypływającego z innego źródła prawnego. Trybunał nie różnicuje sankcji ze względu na źródło, którym obowiązek jest wprowadzany.

Dalej wywiedziono, że podnoszony przez Sąd argument, mówiący o tym, iż przyczyną, dla której nie można dolegliwości finansowej uznać za sankcję karną ma być to, iż jest ona nakładana za niewykonanie obowiązku orzeczonego decyzją- aktem władzy państwowej – w istocie jest argumentem wspierającym stanowisko skarżącego. Polski system prawa karnego zna bowiem sankcje - bez wątpienia karne- nakładane za niewykonanie obowiązku orzeczonego aktem władzy państwowej. Przytoczono też przykłady takich sankcji za rozliczne czyny i zaniechania. Zdaniem strony kryteria uznawania przez Trybunał sankcji pieniężnej za sankcję karną są inne, niż przyjął Sąd administracyjny. Przywołano w związku z tym orzeczenia ETPCz. W ocenie skarżącej, nałożona na nią grzywna w celu przymuszenia spełnia wymagania przewidziane dla sankcji pieniężnej, której nakładanie podlega wymaganiom art. 6 Konwencji. Jest to sankcja pieniężna, nakładana w znacznej wysokości – bo do 50.000 zł (co przekracza znacznie dochody miesięczne Spółki, jak i średnie miesięczne zarobki w kraju), w celu powstrzymania ukaranego od ponownego naruszenia takiego obowiązku. Zdaniem skarżącej sankcja ta nie ma charakteru kompensacyjnego, a represyjny. Jako kryterium dodatkowe należy, wzorem Trybunału, przyjmować to, że polski system prawny przewiduje karne sankcje pieniężne (grzywny) za zaniechanie wykonania obowiązku nałożonego orzeczeniem władzy państwowej, co wskazuje, iż taka konstrukcja odpowiada wzorcowi sankcji karnej w krajowym systemie prawnym. Obowiązek tego typu można nałożyć niemal na każdego, nie ma ograniczeń osobowych. Na charakter omawianej sankcji nie wpływa też brak możliwości przekonwertowania jej na karę pozbawienia wolności. W ocenie skarżącej stopień surowości kary (jej maksymalna wysokość), przemawia za uznaniem jej za sankcję typu karnego.

Z tych powodów, zdaniem Spółki, sąd administracyjny spostrzegłszy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał orzeczenie wyjęte spod jego jurysdykcji, winien orzeczenie wyeliminować z obrotu prawnego, a postępowanie umorzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619 z późn.zm. – w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, dalej "P.e.a."), co skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w tym, że zgodnie z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wykluczone jest stosowanie przez organ administracji grzywny w celu przymuszenia – jako sankcji o charakterze karnym.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż funkcją postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Aby osiągnąć ten cel organ stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 P.e.a.), za pomocą których zapewnia wykonanie obowiązków publicznoprawnych. W świetle art. 7 § 2 P.e.a. obowiązkiem organów egzekucyjnych jest stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III P.e.a. Przepisy P.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego.

Zgodnie z art. 119 § 1 P.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 2 P.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 119 § 1 P.e.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw wywód skargi kasacyjnej upatrujący w przedmiotowym środku egzekucyjnym nałożenie przez organ administracji - tu organ egzekucyjny- "sankcji o charakterze karnym".

Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karnoadministracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Formą nacisku, która - jak już wskazano - ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14, z 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13, z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 106/13., z 16 maja 2017r, sygn. II OSK 2320/15). Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11).

Nakaz wykonania czynności (tu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i sporządzenia ekspertyzy jego stanu technicznego) nałożony ostateczną decyzją organu – jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji, w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego, podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: Marek Górski [w:] "System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2012, s. 222, 227). W takiej sytuacji postępowanie egzekucyjne w administracji i zastosowane w jego ramach środki egzekucyjne, jest naturalnym przedłużeniem postępowania administracyjnego.

Celem wymierzenia grzywny jest zatem przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją o charakterze karnym, nie spełnia funkcji represyjnej. Wykonanie obowiązku pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126). Wobec powyższego niezasadne są argumenty skargi dotyczące znacznej surowości maksymalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 121 § 2 i 4 P.e.a.), w sytuacji gdy Spółka nie wywodzi i nie zarzuca w skardze kasacyjnej, aby wymierzona jej grzywna w wysokości 15.000 zł była środkiem bardziej uciążliwym niż koszt wykonania zastępczego, nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną obowiązku.

Jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, omawiana grzywna nie jest w szczególności administracyjną karą pieniężną. Nadmienić należy dodatkowo, iż ta kategoria sankcji za naruszenie prawa, o charakterze w istocie karnym, obecnie ramowo została uregulowana w Dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, dodanym na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Zgodnie z treścią art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017r., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszenia zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (vide uzasadnienie projektu ww. ustawy – druk nr 1183 sejmu VIII kadencji str. 31).

Nie budzi zatem wątpliwości, iż także i ta nowa definicja ustawowa nie przystaje do charakteru środka wyłącznie egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, że przedmiotowy środek egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym stanowi w istocie sankcję o charakterze karnym, co wyklucza stosowanie tego typu sankcji przez organ administracji publicznej, w myśl art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. zmienionej protokołami nr 3, 5 i 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej Konwencja).

Art. 6 Konwencji wyraża prawo do rzetelnego procesu sądowego, przy czym zasadniczo nie ma on zastosowania do spraw administracyjnych. Art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. (...).

Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przyjęto, że art. 6 Konwencji jest w swojej treści węższy niż art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż Konwencja gwarantuje prawo do sądu w sprawach o charakterze cywilnym i karnym (...). Natomiast Konstytucja RP nie wprowadziła takiego przedmiotowego ograniczenia prawa do sądu. Strona skarżąca nie została z pewnością pozbawiona prawa do obrony i rozpoznania jej sprawy, w pierwszej kolejności w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a następnie poddania kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut i wywód skargi kasacyjnej, zgodnie z którym grzywna w celu przymuszenia, określona w art. 119 P.e.a, stanowi sankcję o charakterze karnym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, co miałoby uniemożliwiać nałożenie tego środka egzekucyjnego przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, podlegającym kontroli sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.