Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1680/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 202/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]października 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 202/10 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego we [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]z dnia [...]października 2009 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...]września 2009 r. (Nr [...]) Wójt Gminy [...]w pkt. I ustalił dla J.B. zam., ul. Lipowa 76, [...],[...] [...], opłatę adiacencką w wysokości 5751,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Gminie [...]o powierzchni 4270 m2, stanowiącej działki nr 9/1, 9/2, 9/3 , AM-1, obręb [...], wskutek podziału działki nr 9, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...]października 2008 r. (Nr [...]). W pkt. II decyzji wskazano, że opłatę ustaloną w pkt. I, J.B. zobowiązana jest wnieść na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy lub w kasie Urzędu Gminy.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że J.B., właścicielka nieruchomości - działki nr 9, położonej w Gminie [...], obręb [...], o powierzchni 4270 m2, dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Krzyków, IV Wydział Ksiąg Wieczystych we Wrocławiu prowadzi księgę wieczystą KW nr 41428, wniosła o zatwierdzenie podziału tejże działki na 3 działki: nr 9/1 o powierzchni 1370 m2, nr 9/2 o powierzchni 1530 m2, nr 9/3 o powierzchni 1370 m2. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...]października 2008 r. (Nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 57.517,00 zł., zaś wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego dr N.M. z dnia 18 maja 2009 r. Wyjaśniono przy tym, że rzeczoznawca określając wzrost wartości przyjął ceny nieruchomości z terenu gminy [...]. Dla określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości przed podziałem, analizą objęto transakcje w okresie od maja 2007 r. do kwietnia 2009 r, a dla określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości po podziale, analizą objęto transakcje w okresie od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2009 r.

Podkreślono nadto, że pomimo iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie określił stanu środowiska naturalnego ani występującego na terenie gminy [...]bezrobocia to czynniki te nie były istotne dla dokonywanej wyceny, gdyż śledząc ceny gruntów na terenie gminy [...], a zwłaszcza w miejscowościach [...],[...],[...][...],[...]kształtują się one na poziomie wskazanym w operacie szacunkowym

Organ I instancji podniósł także, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie Rada Gminy [...]uchwałą z dnia [...]marca 2007 r. (Nr [...]) w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj Dolnośląskiego z dnia 6 kwietnia 2007r., nr 90, poz. 1049) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 10% wzrostu wartości.

Wobec powyższego wskazano, że zasadnym było ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 5.751.70 zł, stanowiącej 10% wzrostu wartości nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], decyzją z dnia [...]października 2009 r. (SKO [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisami z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( zwanej dalej "ustawą"), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydenta miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio.

W dalszej części wskazano, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne jest, że nowe brzmienie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy zostało wprowadzone nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., a z powołanych przepisów prawa wynika, że jednym z warunków koniecznych, pozwalających na ustalenie opłaty adiacenckiej, jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Biorąc pod uwagę powołane na wstępie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że art. 98a ust. 1 ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie materialnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wydawany jest na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wyjaśniono przy tym, że skoro akty prawa miejscowego są wydawane, (a więc i obowiązują) na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to - konsekwentnie - z chwilą uchylenia takiego upoważnienia, tracą one moc. W istocie tego rodzaju mechanizm stanowi nieuchronną i podstawową zmienną warunkującą funkcjonowanie systemu źródeł prawa (w tym warunki stanowienia poszczególnych jego składników rodzajowych sytuowanych w ich hierarchii poniżej poziomu ustawy).

Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką przy zastosowaniu stawki procentowej ustalonej w uchwale Nr VII/75/07 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich na obszarze Gminy [...], która weszła w życie z dniem 21 kwietnia 2007 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie - m.in. - przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co jednak istotne – reguły zamieszczone w tym przepisie zostały zmienione opisaną wcześniej nowelizacją (z dnia 24 sierpnia 2007 r.) i od dnia 22 października 2007 r. obowiązują w nowym brzmieniu (w szczególności w zakresie stanowiącym delegację ustawową do ustanowienia przedmiotowego aktu prawa miejscowego). Wobec powyższego uznano, że skoro szczegółowe upoważnienie do wydania powołanej wyżej uchwały Nr VI1/75/07 zostało zmienione, to uchwała ta utraciła moc obowiązującą i - generalnie - nie może być stosowana w obowiązującym porządku prawnym.

Powołując się na poglądy doktryny wyjaśniono również, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu o "częściowym obowiązywaniu" aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie uchylonej (zmienionej) ustawy, tzn. w takim zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z nową ustawą, argumentowane dodatkowo podobieństwem nowej regulacji prawnej do poprzedniej. Uchylenie (zmiana) podstawy prawnej dla wydania aktu prawa miejscowego skutkuje definitywną utratą mocy obowiązującej ustanowionych na jej podstawie aktów wykonawczych, bez możliwości ich konwalidowania. Jedynym dopuszczalnym wyjątkiem jest wyraźna treść nowej ustawy przewidująca dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy, a więc sytuacja, gdy zmieniona lub wydana w miejsce poprzedniej nowa ustawa nadal przewiduje upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w dotychczasowym zakresie i jednocześnie zawiera klauzulę utrzymującą w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze do czasu wydania nowych.

Kolegium uznało, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji definitywnie utraciły moc, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby te akty w mocy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie występuje interpretacja przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która podtrzymuje pogląd, że w tym przypadku nie ma znaczenia utrata mocy obowiązującej uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, chodzi bowiem o uchwałę, która obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, niezależnie od tego, czy na dzień wydania decyzji ustalającej tego rodzaju opłatę uchwała ta obowiązuje nadal, czy utraciła już moc prawną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 832/08).

W ocenie Kolegium powyższy pogląd należy jednak wykluczyć, biorąc pod uwagę przepisy art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały wprowadzone powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W ocenie Kolegium z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stwierdzając wyraźnie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, a zatem - po pierwsze -wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1, a - po drugie -określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na maksymalnym poziomie 30%. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają zatem na stosowanie przepisów prawa miejscowego, które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, które utraciło moc w wyniku powołanej wcześniej nowelizacji. Ustawodawca nie wprowadził też żadnych przepisów przejściowych, które pozwalałby na stosowanie przepisów nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w dniu 7 listopada 2008 r., kiedy decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...]października 2008 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości, stała się ostateczna, powołana przez organ I instancji uchwała Rady Gminy Kobierzyce nr VII/75/07 z dnia 20 marca 2007 r., wobec zmiany z dniem 22 października 2007 r. przepisów upoważniających do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, już nie obowiązywała, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych pozwalających na wymierzenie opłaty adiacenckiej J.B..

Biorąc pod uwagę konstrukcję aktualnie obowiązujących przepisów art. 98a ust.1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasady wykładni językowej, której w doktrynie przyznaje się pierwszeństwo Kolegium uznało, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu jej podziału, w sytuacji, kiedy decyzja zatwierdzająca ten podział stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 22 października 2007 r. W każdym z tych przypadków nie będzie bowiem spełniony jeden z warunków koniecznych pozwalających na wymierzenie tego rodzaju opłaty.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy wyceny nieruchomości w tej sprawie, nie miał obowiązku zawiadomić stronę postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości, a oględziny nieruchomości, która podlega wycenie dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, dokonywane przez biegłych rzeczoznawców majątkowych, nie są tożsame z dowodem z oględzin, o którym mowa w przepisie art. 85 KPA. Ponadto stwierdzono, że, nawet jeśli podział nieruchomości został przeprowadzony w celu wydzielenia działek gruntu, które następnie miały zostać darowane, nie stanowi to podstawy do zwolnienia z tego rodzaju należności pieniężnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Okręgowy we [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił jej naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał zasadność skargi. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż

z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwała Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007 r. utraciła moc obowiązującą. Argumentując powyższą tezę Sąd podniósł, że dyrektywa walidacyjna wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie co prawda uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby zostać wydana uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych;

b) art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007 r. stawka opłaty adiacenckiej może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi oraz w konsekwencji brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez Kolegium i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego przepisem upoważniającym.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej - powołując się na obecność w polskim prawodawstwie reguł walidacyjnych oraz na przepisy Konstytucji RP - przeprowadzono szeroki wywód na temat mocy obowiązującej aktów wykonawczych po uchyleniu przepisów upoważniających do ich wydania. Wskazano przede wszystkim, że ocena utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego w sytuacjach zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego delegacji nie może być uzależniona od zgodności aktu ze znowelizowaną delegacją, a tym samym nie może być przesunięta do etapu stosowania prawa. Tylko prawodawca nowelizując upoważnienie ustawowe może dokonać takiej oceny i to w sposób generalny, wobec wszystkich aktów wykonawczych wydawanych na podstawie delegacji. Jeżeli uchyla się ustawę na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Utrzymanie zaś w mocy aktu wykonawczego, który nie jest zgodny z delegacją wymaga przepisu przejściowego. Jeśli brak jest przepisów przejściowych, to nowelizacja delegacji ustawowej, poprzez zmianę wytycznych, skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych. Skoro

w niniejszej sprawie uległa zmianie maksymalna stawka opłaty adiacenckiej, jaka mogła być ustalona w akcie wykonawczym, a zatem na etapie stosowania prawa zaistniała już potencjalna niezgodność aktów wykonawczych ze znowelizowaną delegacją, to tylko przepis przejściowy mógł w sposób generalny rozstrzygnąć o utrzymaniu mocy obowiązującej wszystkich aktów wykonawczych. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca nie wprowadził takiego rozwiązania. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że brak przepisu przejściowego w żaden sposób nie upoważnia ani organu administracji, ani sądu administracyjnego do oceny obowiązywania aktu wykonawczego, poprzez indywidualne badanie jego zgodności z delegacją ustawową. Są to bowiem organy stosujące prawo, a nie je stanowiące. W przedmiotowej sprawie dokonane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku zabiegi egzegezy jednoznacznie wkraczają w materię zastrzeżoną tylko i wyłączenie dla ustawodawcy, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowiąc wyraźnie, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98 ustawy, a zatem wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w tym przepisie oraz według brzmienia nadanego ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Podstawy skargi kasacyjnej zawierają zarzuty odnoszące się zarówno do prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym zasadniczy akcent zaskarżenia skierowany został na wykazanie, iż błędne, a do tego niedostatecznie umotywowane, jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, gdyż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]w tej kwestii wywód Sądu pierwszej instancji jest jasny i przekonujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie stwierdził, że zmiana wprowadzona z dniem 22 października 2007 r. w zakresie upoważnienia rad gmin do określenia w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału, sprowadza się do ustalenia przez ustawodawcę maksymalnej granicy tej stawki w wysokości 30%, i nie stanowi zmiany tego upoważnienia skutkującej utratą mocy obowiązującej uchwał podjętych przez rady gmin przed tą datą. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 98a ust. 1 i 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy wydana w dniu 14 września 2009r. decyzja Wójta Gminy [...]o ustaleniu J.B. opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału zatwierdzonego decyzją administracyjną, która stała się ostateczna w dniu 7 listopada 2008r. mogła znajdować oparcie w uchwale Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007r. określającej stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 10%.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 1 i 2, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Stosownie do treści ust. 1a cyt. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Należało zatem rozważyć, czy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli 7 listopada 2008r. obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy.

Zagadnienia obowiązywania uchwały podjętej przed nowelizacją ustawy nie sposób oceniać w oderwaniu od analizy zmian wprowadzonych nowym unormowaniem art. 98a ust. 1 i 1a wprowadzonym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż utrzymała ona w niezmienionej treści zawarty w art. 98a ust. 1 zd. pierwsze obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, który może zostać nałożony na właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości w związku jej podziałem. Zachowała także w zd. drugim upoważnienie dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Zmiana wprowadzona w nowym brzmieniu tego upoważnienia polegała jedynie na zastąpieniu 50%-wej maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej ustalonej w dotychczasowym art. 98a ust. 1 zd. drugie - stawką maksymalną w wysokości 30%.

Wbrew poglądowi prezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], wejście w życie znowelizowanego w ten sposób art. 98a ust. 1 zd. drugie nie jest równoznaczne z uchyleniem dotychczasowej normy upoważniającej, a tym samym z utratą mocy obowiązującej uchwał rad gmin ustalających stawki procentowe opłaty adiacenckiej, podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 zd. drugie w dotychczasowym brzmieniu. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej, jaką może ustalić rada gminy, nie przestała bowiem obowiązywać norma upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Upoważnienie to znalazło się w treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. (a więc z zachowaniem ciągłości czasowej).

Dodać należy, że będąca przedmiotem analizy uchwała Rady Gminy Kobierzyce dnia 20 marca 2007r. ustalała stawkę opłaty adiacenckiej na 10%, a więc na poziomie nieprzekraczającym maksymalnego poziomu stawki określonego w zmienionym z dniem 22 października 2007r. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście decyzja Wójta Gminy [...]nie pogarsza sytuacji zainteresowanej w porównaniu z sytuacją ukształtowaną na gruncie poprzedniego brzmienia tego przepisu.

Analogiczne zagadnienie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1341/10, wydanym na tle zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 141, poz. 1492), w którym uznał, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego wydanego do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została bowiem "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż jej autor dokonał pewnego uproszczenia przykładając te same reguły stanowienia i derogacji aktów wykonawczych odnoszące się do rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji), powołując się przy tym na Zasady techniki prawodawczej ustalone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), których zastosowanie w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnej budzi wątpliwości (zob. W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego ST z 1991, nr 7-8/, s. 17, T. Bąkowski: Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP z 2006, nr 1, s. 92 i nast.). Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski: Zarys legislacji administracyjnej – Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław, 2010 s. 85).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 98a ust. 1a zd. 1-sze, która miałaby dodatkowo potwierdzać tezę o utracie mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy Kobierzyce z dnia 20 marca 2007r. z dniem wejścia w życie noweli z 24 sierpnia 2007 r. Nie do zaaprobowania jest bowiem pogląd, iż zwrot "obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1" przesądza o tym, że tylko uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 1 w jego brzmieniu wprowadzonym ustawą z 24 sierpnia 2007 r. może być podstawą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przede wszystkim wskazać należy, iż dodanie ust. 1a w art. 98a ustawy było podyktowane potrzebą usunięcia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że podstawą decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie może być ustalająca stawkę tej opłaty uchwała rady gminy, która została podjęta po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. O wprowadzeniu omawianej zmiany przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37), Lex nr 270205, który w uzasadnieniu stwierdził, iż zasadą badanych uregulowań jest to, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawkę tej opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Uregulowanie zawarte w ust. 1a należy zatem rozumieć jako adresowany do organu wydającego decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) rygor dopuszczający wydanie takiej decyzji tylko wówczas, gdy w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała już uchwała rady gminy określająca stawkę tej opłaty. Przyjęcie natomiast rozumienia zwrotu "uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1", jakie prezentuje skarga kasacyjna oznaczałoby, że działanie zasady wyrażonej w uzasadnieniu cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego podlegałoby istotnemu ograniczeniu. W rozpatrywanym przypadku od dnia 22 października 2007 r. gmina miałaby możliwość pobierania opłaty adiacenckiej tylko od podziałów nieruchomości zatwierdzonych decyzjami, które stały się ostateczne po tej dacie, pod warunkiem, że rada gminy podjęła już nową uchwałę w sprawie stawki procentowej opłaty. Natomiast wszystkie podziały dokonane w okresie 3 lat poprzedzających tę datę (nieprzedawnione) pozostawałyby bez możliwości egzekwowania przez gminę opłaty adiacenckiej od właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, które uległy podziałom.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.