Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 521/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z 19 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15) oraz wyrokiem NSA z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2424/16), po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. U. oraz M. P. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego w parterze budynku przy ul. [...] w G., z przeznaczeniem na włoską restaurację.

W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że GINB decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. W związku ze skargą Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15) uchylił ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, iż zakres robót, przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w G., wymagał od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z dyspozycją art. 28 p.b.). Okoliczność ta jest niesporna także w świetle art. 29 p.b., który w ust. 2 pkt 15 przewiduje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W ocenie Sądu, stanowisko GINB uznające, iż postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 p.b. przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania odpowiadało postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie może przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prowadzi do relatywizacji prawa, gdyż dopuszcza, w zależności od okoliczności, zastąpienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro ustawodawca przewidział różne tryby na uzyskanie dla określonych zamierzeń budowlanych zgody właściwego organu, nie można ich stosować zamiennie. Stosownie do art. 71 ust. 1 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 p.b. (o uzyskaniu pozwolenia na budowę) stosuje się odpowiednio. Jednocześnie art. 71 ust. 3 p.b. stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia (o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b.) stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b., właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które w § 11 ust. 2 stanowiło, że jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Przywołane powyżej regulacje prawne nie wymagają wykładni. Są jasne i precyzyjne. Nie można ich rozumieć inaczej niż jako zakaz wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż wymagane jest w tym zakresie pozwolenie na budowę. Mając tak jasną dyspozycję organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji rażącego, oczywistego naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez Prezydenta Miasta [...] art. 71 ust. 1 p.b. zamiast art. 28 i art. 32 p.b. Organ stopnia podstawowego powinien był dokonać analizy przedstawionego projektu budowlanego i stwierdzając potrzebę wydania pozwolenia na budowę, wezwać inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co nakazywał § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona. Skoro przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji wyraźnie nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę dla robót, które zamierzał przeprowadzić inwestor, niedopuszczalne jest twierdzenie, że wystarczyło uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, które z uwagi na sposób przeprowadzenia postępowania niejako zastąpiło pozwolenie na budowę. Takie stanowisko prowadzi do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Następnie NSA wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2424/16) oddalił skargi kasacyjne GlNB oraz B. U. od wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15). W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, prowadzone w trybie art. 71 p.b. jest odrębne od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 i art. 32 p.b.). Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie może zastąpić postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie w sposób oczywisty rażąco narusza obowiązujące prawo.

2. Mając na uwadze wskazania sądów administracyjnych obu instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB powołał się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."). Wskazał, że wnioskodawczyni - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G., pismem z 25 września 2018 r., cofnęła złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. Wniosła również o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu zastosowanie ma art. 105 § 2 k.p.a. GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, które może być wszczęte także z urzędu. W przypadku gdy wnioskodawca, który zainicjował tego rodzaju postępowanie wycofuje wniosek, organ powinien zastosować art. 105 § 2 k.p.a. W sprawie żadna ze stron postępowania, nie wniosła sprzeciwu w sprawie wycofania wniosku z 17 marca 2014 r. Tym samym, w analizowanym przypadku zostały spełnione dwie przesłanki przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a., tj. z wnioskiem wystąpiła strona, na której niniejsze postępowanie zostało wszczęte oraz inne strony postępowania nie sprzeciwiają się cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania. Nie została jednak spełniona trzecia z wymienionych w art. 105 §2 k.p.a. przesłanek. W ocenie GINB, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. jest sprzeczne z interesem społecznym sprowadzającym się do konieczności eliminowania z porządku prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi, rażącymi wadami prawnymi. Zatem nie mógł zostać uwzględniony wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o cofnięciu wniosku. Organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., wydana została z rażącym naruszeniem § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1131 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ wskazał, że decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zmiana ta zakłada wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinna przybrać formę decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b. a nie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 p.b.

W ocenie GINB opisane w dokumentacji projektowej roboty budowlane przewidziane w ramach przedsięwzięcia niewątpliwie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego GINB uznał, że organ I instancji zasadnie ocenił, iż sporna inwestycja nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane przewidziane w analizowanym projekcie budowlanym z całą pewnością nie mogły być uznane również za remont obiektu budowlanego (o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.), ani też za odtworzenie stanu pierwotnego. Zakładają bowiem realizację nowych elementów urządzenia lokalu (m.in. nowe instalacje).

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że sporne przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a nie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Wynika to wprost z dyspozycji przepisu § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. W ocenie GINB decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., wydana została z rażącym naruszeniem przywołanego wyżej przepisu § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Oczywistość stwierdzonego uchybienia jest bezsprzeczna. Dyspozycja przepisu § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia z 26 czerwca 2003 r. jest jednoznaczna oraz nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mocą powyższego unormowania ustawodawca za niedopuszczalne uznał udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz nie pozostawia organom administracji publicznej miejsca na jakikolwiek luz decyzyjny. Ponadto sądy administracyjnie uznały, że powyższe naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. złożył M. P. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

a) naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że cofnięcie wniosku strony wszczynającego postępowanie powinno podlegać ocenie przez pryzmat art. 105 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy to samo postępowanie może być wszczęte z urzędu;

b) naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że występujące w tym przepisie pojęcie "interesu społecznego" sprowadza się do konieczności eliminacji z porządku prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi, rażącymi wadami prawnymi;

c) naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o zmianie sposobu użytkowania obiektu rażąco narusza prawo, a znaczny upływ czasu między wydaniem decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności a rozstrzyganiem w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia w kontekście kompetencji organu administracji publicznej do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności;

d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone.

W skardze szeroko rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach. Wskazano, że z brzmienia art. 105 k.p.a. wynika, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego nie ma charakteru jednorodnego. Obok kodeksowej podstawy formułującej obowiązek jej zastosowania funkcjonuje także regulacja pozostawiająca umorzenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej. Podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W przypadku umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W sprawie będącej przedmiotem skargi, GINB nie zbadał jednak wszystkich trzech przesłanek, a swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie o pierwszą z nich - oczywistość naruszenia prawa. Pozostałe przesłanki w zaskarżonej decyzji nie zostały w ogóle poddane analizie. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że analiza tylko jednego z trzech koniecznych elementów do tego by można było stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet w przypadku wykazania oczywistości naruszenia nie mogłaby stanowić podstawy do uznania, że przesłanka ta zaistniała. Brak uwzględnienia charakteru decyzji i jej skutków wyklucza stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Wbrew zatem stanowisku GINB w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco narusza prawo.

4. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez stronę Sąd podzielił.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy utrzymały w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. w sytuacji, gdy wnioskodawca (Wspólnota Mieszkaniowa) cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji z 2003 r. Decyzja taka została wydana w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15) oraz wyrokiem NSA z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2424/16) po ponownym rozpatrzeniu odwołania Stron, od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania.

Zdaniem organów, niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w kontekście zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. W analizowanym przypadku zostały spełnione dwie przesłanki przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a., tj. z wnioskiem wystąpiła strona, na której niniejsze postępowanie zostało wszczęte oraz inne strony postępowania nie sprzeciwiały się cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania. Nie została jednak spełniona trzecia z wymienionych powyżej przesłanek. W ocenie GINB, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. byłoby sprzeczne z interesem społecznym sprowadzającym się do konieczności eliminowania z porządku prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi, rażącymi wadami prawnymi. A taka była decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., co potwierdziły w prawomocnych wyrokach sądy administracyjne.

Zdaniem Skarżącego, cofniecie wniosku przez Stronę w każdym przypadku musi prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania. Zatem należy w sprawie zastosować art. 105 §1 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć inaczej (tzn. zastosowanie w sprawie znajdzie art. 105 §2 k.p.a.) to organy bezzasadnie zrównały i utożsamiły pojęcie "rażącego naruszenia prawa" z pojęciem "interesu społecznego". Organy nie rozważyły także racji ekonomicznych i gospodarczych, które wywołuje zaskarżona decyzja i czasu jaki upłynął od jej wydania.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Skarżącemu a nie organowi, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie oraz pełną akceptację.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy k.p.a. będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18). Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 1945/15).

Zdaniem Sądu, zasadnie organy analizowały również niniejszą sprawę w kontekście art. 105 § 2 k.p.a. a nie art. 105 § 1 k.p.a. (na co wskazywał w skardze Skarżący).

Z powołanych przepisów wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 k.p.a.). Jest to tzw. obligatoryjne umorzenie postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia) będącego przedmiotem postępowania. Sytuacja taka obliguje zatem organ do umorzenia postępowania.

Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 §2 k.p.a. – umorzenie fakultatywne). Instytucja fakultatywnego umorzenia postępowania dotyczy sytuacji, w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy.

Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zasadnie organ wskazał, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10). Taka sytuacje jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując niniejszą sprawę, w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez NSA (por. wyrok z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 246/10), zgodnie z którym "(...) w przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców."

Zatem, do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu zastosowanie znajdzie art. 105 § 2 k.p.a. Jako, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, które może być wszczęte także z urzędu (por. art. 157 § 2 k.p.a.), w przypadku gdy wnioskodawca, który zainicjował tego rodzaju postępowanie wycofuje wniosek, organ powinien zastosować art. 105 § 2 k.p.a. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma więc zastosowanie do postępowań wszczynanych z urzędu lub na wniosek, w których bierze udział więcej niż jeden podmiot. Regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/16; podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1369/12). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

3. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy strona składająca wniosek o umorzenie postępowania wskazuje, że nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wniosek strony stanowi warunek konieczny dla umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/12). Taki też wniosek został przez Stronę złożony w piśmie z 25 września 2018 r.

Zastosowanie przepisu art. 105 § 2 k.p.a., jest uwarunkowane łącznym spełnieniem trzech przesłanek. Po pierwsze z wnioskiem o umorzenie postępowania powinna wystąpić strona, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte. Po drugie, inne strony postępowania nie sprzeciwiają się jego umorzeniu. Po trzecie, umorzenie postępowania nie może być sprzeczne z interesem społecznym.

Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G., pismem z 25 września 2018 r., cofnęła złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. Zatem pierwsza ze wskazanych przesłanek została spełniona. Drugą przesłanką jest brak sprzeciwu innych stron. W analizowanej sprawie:

- pismem z 19 października 2018 r., organ zwrócił się do pozostałych stron postępowania informując, że w terminie 7 dni od daty jego doręczenia mogą wnieść sprzeciw w sprawie wycofania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej;

- strony zostały pouczone, że bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu spowoduje uznanie, że strony nie sprzeciwiają się wycofaniu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

- pismo GUNB organu z 19 października 2018 r. zostało skutecznie doręczone stronie Pani B. U.i jej pełnomocnikowi odpowiednio w dniu 2 listopada 2018 r. i 26 października 2018 n, zaś Panu M. P. i jego pełnomocnikowi Pani K. B. - w trybie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w dniu 27 listopada 2018 r.;

- żadna z wymienionych powyżej stron postępowania, nie wniosła sprzeciwu w sprawie wycofania wniosku.

Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy ocenił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie przesłanki przewidziane w art. 105 § 2 k.p.a., tj. z wnioskiem wystąpiła strona, na której niniejsze postępowanie zostało wszczęte oraz inne strony postępowania nie sprzeciwiają się cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu, organ w sposób nieprawidłowy ocenił jednak trzecią przesłankę związaną z "interesem społecznym", stwierdzając, że umorzenie postępowania byłoby sprzeczne właśnie z "interesem społecznym". Organ bezzasadnie zrównał pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i pojęcie "interesu społecznego". To z kolei powoduje, że błędna ocena lub właściwie jej brak - miała istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stąd też zaskarżona decyzja została uchylona. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie miały zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Organ stwierdził, że sporne przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b. a nie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 p.b. Twierdzenie to jest bezsporne. Zasadnie także wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15), jednoznacznie stwierdził, że powyższe naruszenie ma charakter "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Potwierdził to również NSA w wyroku z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2424/16) oddalając skargi kasacyjne.

Organ w niniejszej sprawie przyjął zatem prostą konstrukcję, że "rażące naruszenie prawa" uzasadnia brak konieczności umorzenia postępowania nawet przy cofnięciu wniosku, gdyż pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym nie jest właśnie w "interesie społecznym".

Zdaniem Sądu, takie proste zestawienie w zaskarżonej decyzji pojęcia "rażące naruszenie prawa" i "interesu społecznego" jest błędne. Organy w niniejszej sprawie nie wykazały na czym polega w tej konkretnej sprawie "interes społeczny" i z jakim skonkretyzowanym "interesem społecznym" umorzenie postępowania (w sytuacji cofnięcia wniosku) byłoby sprzeczne.

Dodatkowo należy wskazać, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, ponieważ dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta z kolei przesłanka wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym miejscu nie wymaga szerszego uzasadnienia. Organ w niniejszym postępowaniu nie wskazał jakie szczególne racje społeczno-gospodarcze mogą być brane pod uwagę przy utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność w sytuacji, gdy wnioskodawca cofnął w tym zakresie wniosek. Nie wykazano zatem, że w "interesie społecznym" jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej ponad 15 lat temu. Wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny uznał także, że stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. W konsekwencji możliwość nieograniczonego w czasie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa uznana została za sprzeczną z art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Z akt sprawy wynika również to, że wszelkie roboty budowlane przy adaptacji restauracji wykonano, co do zasady, zgodnie z wymaganiami technicznymi i sztuką budowlaną. Nie wykazano także, aby przez ponad 15 lat istnienia restauracji występowały zasadnicze uchybienia czy wadliwości w jej funkcjonowaniu. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na adaptacji dawnego lokalu handlowego na restaurację wraz z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, oświetlenia oraz systemów wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Fakt ten nie był w sprawie kwestionowany. Zakwestionowano jedynie formę decyzji, gdyż w sprawie powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę a nie decyzja o zmianie sposobu użytkowania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w niniejszej sprawie naruszono art. 105 § 2 k.p.a., gdyż organy administracyjne:

- bezrefleksyjnie i błędnie utożsamiły i zrównały w niniejszej sprawie pojęcie "rażące naruszenie prawa" z pojęciem "interesu społecznego"; przyjęcie wykładni, zgodnie z którą każdorazowe "rażące naruszenie prawa" powinno być oceniane również w kategoriach "interesu społecznego" – rozumianego w kontekście art. 105 §2 k.p.a. – jest niewłaściwe; nie każde bowiem (nawet rażące) naruszenie prawa będzie uniemożliwiało umorzenie postępowania w sytuacji, gdy de facto o umorzenie wnosi wnioskodawca cofając taki wcześniejszy wniosek; każda sprawa powinna być zatem badana ad casu w odniesieniu do konkretnego kontekstu analizowanej sprawy;

- nie wykazały w decyzji jaki konkretnie "interes społeczny" uniemożliwia umorzenia postępowania w przypadku cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę; przypomnieć należy, że wnioskodawca w tym konkretnym przypadku nie jest zainteresowany dalszym postępowaniem w sprawie;

- przy analizie "interesu społecznego" nie wzięły pod uwagę znacznego upływu czasu (ponad 15 lat) od momentu wydania decyzji do zakończenia sprawy; odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa; stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14).

Podkreślić trzeba, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez między innymi potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji). W związku z tym, zaskarżona decyzja organu była wadliwa i konieczne było jej uchylenie. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć pod rozwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.