Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1602/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt  2 i art. 157 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności, ostatecznej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2010 r., zatwierdzajacej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., gazowej i c.o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...], dz. nr [...] obręb [...] [...],

- odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na istotę postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych opisał jedną z przesłanek jego zastosowania, tj. rażące naruszenie prawa. Następnie zauważył, że analiza akt wykazała, iż do wniosku o pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...], dz. nr [...] obręb [...] [...], załączono: 1) projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję wydana na wniosek inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Z treści ww. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego do akt sprawy przez inwestora wynika, iż budynek objęty inwestycją jest współwłasnością osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową oraz że inwestor posiada zgodę współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, wynikającą z uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...] w [...] (z [...] kwietnia 2009 r.).

W aktach sprawy znajduje się załączona do wniosku uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...] w [...] (z [...] lutego 2009 r.) o zleceniu zarządu nieruchomością osobie fizycznej oraz umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną zawarta w dniu [...] marca 2009 r.

Do akt organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji nie została załączona uchwała nr [...], o której mowa w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych inwestor ma obowiązek składania oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady zatem organ architektoniczno - budowlany nie ma kompetencji do tego, by badać prawdziwość oświadczenia inwestorów w zakresie ich uprawnień do terenu inwestycji. Dopiero w przypadku nabrania wątpliwości, co do prawdziwości treści oświadczenia, organ architektoniczno - budowlany powinien powiadomić organ ścigania o potrzebie zbadania kwestii prawdziwości oświadczenia w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.

W toku postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], inwestor dołączył do akt kserokopię uchwały Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...] w [...] (potwierdzoną za zgodność z oryginałem). Z treści ww. uchwały wynika, iż udzielono zgody dla właścicieli lokali strychowych oznaczonych: S1, S2, S3, S4, na przebudowę tych lokali na cele mieszkalne (akt notarialny z [...] stycznia 2009 r. dot. własności lokali strychowych dołączony został do dokumentów formalno prawnych projektu budowlanego). Z treści ww. atu notarialnego wynika, że lokale strychowe S1, S2, S3, S4 stanowią własność inwestorów.

Podnoszona zatem okoliczność o naruszeniu przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegająca na tym, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie legitymował się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na przeprowadzenie robót budowlanych, podjętej w formie właściwej uchwały, nie znajduje potwierdzenia. Organ zaznaczył, że nawet gdyby wyszły później na jaw okoliczności nieznane organowi (np. dotyczące niewłaściwie złożonego oświadczenia inwestora) byłaby to przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił także, iż przesłanki stwierdzenia nieważności wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., nie podlegają wykładni rozszerzającej, interpretowane powinny być dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Organ stwierdził ponadto, że do wniosku o pozwolenie na budowę ww. zamierzenia budowlanego załączony został projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2008 r., wydana po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: zmiana sposobu użytkowania strychu w istniejącym budynku mieszkalnym, wielorodzinnym z przeznaczeniem na cele mieszkalne (4 lokale) na terenie części działki nr [...] obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...].

Instytucja stwierdzenia nieważności zawarta w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiąca odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek zawartych w § 1 art. 156 k.p.a, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania K. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępwanie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a. prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Skarżona inwestycja - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nieużytkowanego strychu na cele mieszkalne - została zaplanowana w istniejącym budynku mieszkalnym usytuowanym w Krakowie na działce nr 877/4, obręb 41 Krowodrza. Z akt sprawy wynika, że w ww. budynku, w którym znajduje się 20 lokali (księga wieczysta nr nr [...]), funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] [...] w [...].

W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wspólnota mieszkaniowa, w skład której wchodzą właściciele lokali określonej nieruchomości, może być podmiotem praw obowiązków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali jeśli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt. II OSK 1648/06, Lex 425329; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/07, Lex 499943).

W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał K. W. o do wskazania, jak usytuowany jest lokal należący do niego w budynku przy ul. [...] [...] w [...] i wykazania posiadania przez odwołującego się indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie odwołujący się wskazał, iż jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 3 położonego na 1 piętrze w przedmiotowym budynku (księga wieczysta nr [...]). Ponadto należąca do niego "nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. Realizowana inwestycja wywiera bezpośredni wpływ na cały (...) budynek ul. [...] [...] (jego parametry techniczne i sposób użytkowania - tym bardziej, że obejmuje również instalacje). Z uwagi na w/w inwestycję w sposób istotny pogorszy się sposób korzystania przez wnioskodawcę ze stanowiącej jego własność nieruchomości oraz zostaną naruszone obowiązujące przepisy, jak zostało to szczegółowo wykazane w złożonym odwołaniu".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. W., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez niego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nie wykazał, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ II instancji wskazał, że skarżona inwestycja dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu znajdującego się w przedmiotowym budynku ponad poziomem II piętra, zaś lokal K. W., położony jest na piętrze. Wobec powyższego planowana inwestycja nie ogranicza odwołującemu się możliwości korzystania z jego lokalu, nie wprowadza też ograniczeń w jego zagospodarowaniu. W szczególności brak jest przepisu prawnego, który wprowadzałby takie ograniczenie dla lokalu stanowiącego własność K. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie z uwagi na jego formalny charakter.

Z uwagi zatem na fakt, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek podmiotu nie będącego stroną, należało uchylić decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Art. 105 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania w sytuacji, jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Brak jest wówczas podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

Organ wskazał również, że niniejsza decyzja nie narusza zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu "reformationis in peius", gdyż decyzja umarzająca postępowanie przed organem I instancji nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. A zatem nie może ona rozstrzygać sprawy na niekorzyść odwołującego się, mając charakter wyłącznie formalno-prawny.

Ponadto, organ II instancji zauważył, że wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył K. W.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

- art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane,

- § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niedziałanie na podstawie obowiązujących przepisów.

W konkluzji skarżacy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzajacej ją decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga K. W. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie narusza prawa.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, iż skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł, przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zauważyć należy, iż interes prawny strony postępowania administracyjnego powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09 - orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który ogranicza pojęcie strony postępowania w sprawach pozwolenia na budowę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08 orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).

Zasadnie podkreślił organ II instancji, że "znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu" należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Sporna inwestycja - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania nieużytkowanego strychu na cele mieszkalne - została zaplanowana w istniejącym budynku mieszkalnym usytuowanym w [...] przy ul. [...] [...] - działka nr [...], obręb [...] [...]. Z akt sprawy wynika, że w budynku tym, znajduje się 20 lokali (księga wieczysta nr nr [...]) i funkcjonuje w nim Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] [...] w [...].

Wspólnota Mieszkaniowa lokali jest sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i art. 28 k.p.a. wynika także dla wspólnoty mieszkaniowej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, bowiem art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, iż wspólnota którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zatem mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeśli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali). Natomiast, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali działanie zarządu wspólnoty we wskazanym zakresie ograniczone jest do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tego przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich więc wypadkach za członka wspólnoty będzie działał zarząd wspólnoty.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt. II OSK 1648/06, Lex 425329; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/07, Lex 499943).

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], wezwał K. W. o do wskazania, jak usytuowany jest lokal należący do niego w budynku przy ul. [...] [...] w [...] i wykazania posiadania przez niego indywidualnego interesu prawnego w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. W. wskazał, iż jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 3 położonego na 1 piętrze w budynku ul. [...] [...] (księga wieczysta nr [...]). Ponadto należąca do niego "nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. Realizowana inwestycja wywiera bezpośredni wpływ na cały (...) budynek ul. [...] [...] (jego parametry techniczne i sposób użytkowania - tym bardziej, że obejmuje również instalacje). Z uwagi na ww. inwestycję w sposób istotny pogorszy się sposób korzystania przez wnioskodawcę ze stanowiącej jego własność nieruchomości oraz zostaną naruszone obowiązujące przepisy, jak zostało to szczegółowo wykazane w złożonym odwołaniu".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że K. W. nie wykazał, iż jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sporna inwestycja dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu znajdującego się w przedmiotowym budynku ponad poziomem II piętra. Lokal K. W., położony jest zaś na I piętrze.

Przedmiotowa inwestycja nie ogranicza skarżącemu możliwości korzystania z jego lokalu, nie wprowadza też ograniczeń w jego zagospodarowaniu. W szczególności brak jest przepisu prawnego, który wprowadzałby takie ograniczenie dla lokalu stanowiącego własność K. W.

Takie usytuowanie względem siebie lokalu nr [...] oraz projektowanej przebudowy, jak również stosunkowo niewielki stopień uciążliwości spornego przedsięwzięcia, przesądza z całą pewnością, że lokal należący do skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest kryterium określającym krąg właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku na lokal mieszkalny - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Interes faktyczny tych osób pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W tych okolicznościach z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek podmiotu nie będącego stroną, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż należało uchylić decyzję tego organu i umorzyć postępowanie wszczęte przez ten organu.

Stosownie do art. 105 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, Lex nr 508475).

Rację ma także organ II instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, gdyż decyzja umarzająca postępowanie przed organem I instancji nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. A zatem nie może ona rozstrzygać sprawy na niekorzyść odwołującego się, mając charakter wyłącznie formalno-prawny.

Mając na uwadze zarzuty skargi oraz zakres kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jedynie na marginesie Sąd zauważa, że organy architektoniczno – budowlane nie mają podstaw do badania zgodności z prawem uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej, ani też badania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składanego przez inwestora.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.