Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 652/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 10 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 7, 40 par. 2, art. 47, art. 77 par. 1, art. 80, art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz P. I. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. I. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...], nr [...], i orzekająca o cofnięciu P. I. zezwolenia nr [...] z dnia 19 maja 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo - monopolowym przy ul. [...] w N.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 19 maja 2008 r. Burmistrz Nysy wydał zezwolenie [...], w którym zezwolił P. I. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, w placówce handlowej prowadzonej przy ul. [...] w N., w okresie od dnia 1 czerwca 2008 r. do dnia 31 maja 2011 r. Następnie, na skutek zgłaszania organowi zakłóceń porządku publicznego związanych z działalnością punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. [...], wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia powyższego zezwolenia, o czym Burmistrz Nysy zawiadomił P. I. pismem z dnia 17 września 2008 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., nr [...], Burmistrz Nysy orzekł, na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 i 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), o cofnięciu zezwolenia z dnia 19 maja 2008 r., nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez P. I., reprezentowanego przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w dniu 15 czerwca 2009 r. zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości istnienia okoliczności określonych w art. 18 ust. 10 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności nie podano jakiego konkretnie warunku ustawowego strona nie przestrzegała i jakie dowody o tym świadczą, a także nie wykazano istnienia związku przyczynowego pomiędzy zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez placówkę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Nysy orzekł o cofnięciu zezwolenia z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], określając, że jego przedmiot stanowiła sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanego dla P. I., na placówkę handlową: Sklep [...] przy ul. [...] w N. Decyzja wydana została na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu, wskazując na przebieg postępowania organ podał, że rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu 3 świadków, tj. pracownic sklepu, przy czym przesłuchanie jednego ze świadków odbyło się bez udziału strony, która - wnosząc o zmianę terminu przesłuchania - nie uprawdopodobniła okoliczności uniemożliwiających jej wzięcie udziału w tej czynności w wyznaczonym terminie. Na podstawie przeprowadzonych dowodów z zeznań świadków organ ustalił, że w okresie od 1 stycznia do 8 września 2008 r. dochodziło do przypadków zakłócania porządku publicznego w najbliższej okolicy punktu sprzedaży prowadzonego przez stronę, w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Świadkowie zeznali, po pierwsze, że wielokrotnie zawiadamiali jedynie firmę A (nie Policję lub Straż Miejską) o różnego rodzaju zakłóceniach porządku publicznego przez osoby pozostające pod wpływem alkoholu, a zdarzenia te miały miejsce "pod sklepem", "przed sklepem", "w rejonie sklepu"; po drugie wyjaśnili, że sklep działa zwykle przy zamkniętych drzwiach, hamujących hałas dochodzący z odległości większej niż kilka metrów od wejścia do sklepu. Organ wywiódł przy tym, że skoro - jak twierdzą świadkowie oraz strona - sklep jest wyposażony w szczelne okna i drzwi, wobec czego mieszkańcy nie mogą słyszeć hałasów z wnętrza sklepu, obsługa mogła nie słyszeć wszystkich hałasów z zewnątrz, a tym samym mogła nastąpić sytuacja, w której dochodziło do zakłócania porządku poza obiektem sklepu, ale w najbliższej okolicy punktu sprzedaży i nie zgłaszania tych zakłóceń, zwłaszcza że same pracownice sklepu stwierdziły, iż przy zamkniętych drzwiach nie słyszą hałasów z ulicy. W ocenie organu, drugie przesłuchania świadków nie wniosły nic nowego do sprawy, a zwróciły jedynie uwagę na nieprecyzyjne rozumienie i stosowanie pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży". Udział pełnomocnika strony w przesłuchaniach świadków polegał przy tym jedynie na podkreślaniu znaczenia innych punktów sprzedaży oraz ich klientów w kwestii zakłócania porządku w najbliższej okolicy sklepu. Organ zaznaczył, że w przypadku innych punktów sprzedaży nie odnotowano zgłoszeń zakłócania porządku publicznego oraz nie toczy się postępowanie w tym zakresie. Wskazał również, że znaczne odległości pomiędzy sklepem strony a innymi lokalami pozwalają wnioskować, że ich działalność nie miała wpływu na zakłócanie porządku w okolicach sklepu odwołującego. Nie wykluczając, że klienci innych placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych faktycznie przechodzą ul. [...], uznał równocześnie, że może to mieć miejsce jedynie w celu dokonania zakupu napojów alkoholowych w sklepie prowadzonym przy tej ulicy przez stronę. W oparciu o analizę notatek z interwencji przeprowadzanych przez działającą na zlecenie strony firmę A Sp. z o.o. w O. organ ustalił, że zakłócenia miały miejsce w bezpośrednim sąsiedztwie sklepu lub w samym sklepie, wiele interwencji kończyło się jedynie obserwacją miejsca zdarzenia przez firmę ochroniarską i niepowiadamianiem Policji (na 16 zdarzeń tylko w dwóch przypadkach wezwano Policję, a tylko jeden raz Straż Miejską), klienci sklepu uczestniczyli w zdarzeniach zakłócania porządku publicznego (notatka z dnia 21 czerwca 2008 r. i 2 sierpnia 2008r.), w 5 przypadkach chodziło o zdarzenia z udziałem osób pod wpływem alkoholu (2 lutego 2008 r., 8 maja 2008 r., 25 maja 2008 r., 21 czerwca 2008 r., 9 sierpnia 2008 r.), jedna interwencja (21 czerwca 2008 r.) niewątpliwie dotyczyła zdarzenia wewnątrz sklepu. Organ dostrzegł, iż wprawdzie w notatkach firmy A brakuje słów: "najbliższa okolica punktu sprzedaży", co utrudnia precyzyjne ustalenie miejsca zakłócania porządku, niemniej jednak pozawalają one przyjąć, że podejmowane przez agencję na zgłoszenie pracowników sklepu interwencje związane były z takimi zdarzeniami, które miały miejsce bezpośrednio przed sklepem lub w jego najbliższej okolicy. W odniesieniu do wskazanych notatek organ uznał ponadto, że nie stanowią one potwierdzenia dopełnienia przez stronę wynikającego z ustawy obowiązku powiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego o zdarzeniach zakłócania porządku publicznego, bowiem firma ochrony nie jest organem powołanym do ochrony porządku publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W oparciu o dokonane ustalenia i ocenę organ uznał, że w sprawie zaistniały określone w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wskazał w tym zakresie, że w szczególności doszło do zakłócania porządku publicznego w dniach: 24 maja 2008 r., 8 i 9 czerwca 2008 r. (3 interwencje), 21 czerwca 2008 r. oraz 2 sierpnia 2008 r. (2 interwencje), co ustalono w oparciu o materiały przedłożone przez Komendę Powiatową Policji w N. oraz na podstawie notatek służbowych z interwencji podjętych przez pracowników firmy A. Zakłócenia te miały miejsce w godzinach nocnych przed sklepem lub w samym obiekcie. Za nieuzasadnione uznano zarzuty, że przyjęte jako dowód w sprawie pisma Komendy Powiatowej Policji w N. są nieprecyzyjne i tendencyjne, bowiem trudno wymagać aby notatki Policji z przeprowadzanych interwencji szczegółowo wskazywały odległości oraz potwierdzały fakt zakupu alkoholu przez osobę zakłócającą porządek. Dalej organ wywodził, że zakłócenia porządku publicznego polegające na głośnym i agresywnym zachowaniu będących pod wpływem alkoholu osób dokonywane były przez klientów sklepu prowadzonego przez stronę, co niewątpliwie związane było z prowadzoną w sklepie sprzedażą napojów alkoholowych. W ocenie organu, pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego do jakich doszło w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonego przez stronę a działalnością tego punktu istniał związek przyczynowo - skutkowy. O zaistniałych zdarzeniach strona nie powiadamiała przy tym organów powołanych do ochrony porządku publicznego, tj. Policji lub Straży Miejskiej, co daje podstawę do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wymienione w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że niezasadny jest zarzut strony dotyczący niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w toku postępowania strona kilkakrotnie była powiadamiana o możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym, a pełnomocnik strony skorzystał z tego prawa trzykrotnie.

Decyzja organu pierwszej doręczona została P. I. pod adresem stanowiącym siedzibę prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Od powyższej decyzji P. I. wniósł odwołanie.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r., nr [...], Burmistrz Nysy - działając z urzędu na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...], nr [...], w ten sposób, że w sentencji decyzji, w miejscu wskazania przedmiotu zezwolenia z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], a także w uzasadnieniu decyzji, na stronie 4 w wierszu 3 i 4 od dołu, słowa: "do 4,5 % oraz piwa" zastąpił słowami: "powyżej 18 %". W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż oczywistym jest to, że wskazane zezwolenie, z określonej daty i o podanym numerze, dotyczy jedynie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %.

Powyższe postanowienie, adresowane do strony i doręczone pod adresem stanowiącym siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej, zostało zaskarżone.

Postanowieniami z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr [...] i nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło - odpowiednio - niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. I. od decyzji Burmistrza Nysy z dnia [...], nr [...], oraz niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Burmistrza Nysy z dnia 7 grudnia 2009 r., nr [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcia Kolegium wywodziło w ich uzasadnieniach, że pominięcie - występującego w sprawie - pełnomocnika przy doręczeniu decyzji i postanowienia skutkowało tym, iż wskazane akty nie weszły do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia od nich środków zaskarżenia.

Po ponownym doręczeniu stronie w dniu 18 maja 2010 r. decyzji pierwszoinstancyjnej o cofnięciu zezwolenia oraz postanowienia o jej sprostowaniu, na adres pełnomocnika, akty te zostały ponownie zaskarżone, przy czym odwołanie wniesiono w dniu 28 maja 2010 r.

W odwołaniu P. I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, bądź o uchylenie decyzji i nakazanie Burmistrzowi Nysy przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem strony i pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 75 - 80 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie i pełnomocnikowi możliwości udziału we wszystkich przeprowadzonych czynnościach, a to na skutek braku prawidłowego zawiadomienia o przesłuchaniu świadka, a w związku z tym zarzucił również niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie błędnej oceny, że w sklepie lub jego najbliższej okolicy doszło do co najmniej dwóch naruszeń porządku publicznego, które miały związek z prowadzoną przez stronę sprzedażą napojów alkoholowych. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz. U z 1998 r. Nr 144, poz. 933), na skutek przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy dowodzi zaistnienia okoliczności dających podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności poprzez uznanie, iż firma A nie jest organem powołanym do ochrony porządku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Poza tym zarzucił naruszenie art. 107 K.p.a., z uwagi na sprzeczność uzasadnienia decyzji z treścią rozstrzygnięcia odnoszącego się do zezwolenia, które nie istnieje. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący wskazał, że informację o terminie, dokonanego w dniu 25 września 2009 r., przesłuchania świadka doręczono stronie w dniu 23 września 2009 r., a nadto odrzucono wniosek o przesunięcie terminu przesłuchania. Odnośnie zarzutu dokonania błędnej oceny strona podniosła, że organ nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie, iż przypadki zakłócania porządku publicznego wystąpiły w "miejscu sprzedaży" lub w "jego najbliższej okolicy". Ponadto w tym zakresie organ winien brać pod uwagę jedynie przypadki zakłócania porządku publicznego, które miały miejsce wewnątrz sklepu, bądź na obszarze kilku metrów kwadratowych pomiędzy wejściem do sklepu a krawędzią ulicy [...], nie zaś zdarzenia, które miały miejsce na całej długości ulicy. Jako dowolne strona wskazała przyjęcie przez organ dowodów z zeznań świadków dotyczących kwestii określenia pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży", zwłaszcza z uwagi na to, że w trakcie postępowania nie dokonano badania na okoliczność odległości z jakiej dochodzą do sklepu odgłosy z ulicy. Wobec stwierdzenia organu w zaskarżonej decyzji, że zeznania świadków, jak również ponowna analiza dokumentacji firmy A oraz dokumentacja sporządzona przez Komendę Powiatową Policji "nie wniosły do sprawy nic nowego", odwołujący w wątpliwość podał wartość dowodową tychże dokumentów w kontekście ustalenia okoliczności mających kluczowe znaczenie dla sprawy. Nadto nie zgodził się z twierdzeniami organu, że nie można wymagać od Policji precyzji w ustaleniach dokonywanych podczas prowadzonych interwencji, gdyż przyjęcie takiego stanowisko prowadziłoby do uznania, że wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy można interpretować na niekorzyść strony. Odwołujący zaznaczył, że organ pominął zupełnie fakt, iż zakłóceń porządku publicznego mogły dokonać osoby idące z innych punktów sprzedaży alkoholu, co potwierdzają świadkowie w swoich zeznaniach. W szczególności zaś nie dowiódł, że ewentualne zakłócenia porządku publicznego powstały w ścisłym związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez stronę. Błędnie również stwierdził, że ustawa nakłada na osobę prowadzącą sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek zawiadamiania o przypadkach zakłócenia porządku publicznego jedynie państwowy organ powołany do ochrony porządku publicznego, a nie podmiot powołany do ochrony porządku publicznego, jakim jest firma ochroniarska.

W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżone postanowienie o sprostowaniu decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane postanowienie wydane zostało po wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji podlegającej sprostowaniu, co oznacza, że organ pierwszej instancji dokonał sprostowania, gdy rozpatrzenie sprawy w jej pełnym zakresie przedmiotowym, w tym rozważenie sformułowanych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń, należało - z zastrzeżeniem art. 132 K.p.a. - do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Nadto, przedmiotowe sprostowanie prowadziło do zmiany treści merytorycznej decyzji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...], nr [...], i orzekło o cofnięciu P. I. zezwolenia nr [...] z dnia 19 maja 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo - monopolowym przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i motywując podjęte rozstrzygniecie stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jedynie w tej części, która dotyczy zarzutów wydania rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji, która nie istnieje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji uznał, że wydana została w oparciu o pełny materiał dowodowy, zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, jednakże jej uchylenie jest konieczne, ponieważ organ pierwszej instancji nie posiadał podstaw prawnych do sprostowania sentencji decyzji w trybie art. 113 K.p.a. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny przyjmując, iż w okresie 6 miesięcy doszło co najmniej dwukrotnie do zakłócenia porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w sklepie P. I., a prowadzący ten sklep nie powiadomił o tych zdarzeniach organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Uznało tym samym, że w sprawie wystąpiły przesłanki dające podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc się do obowiązku organu cofnięcia zezwolenia, uregulowanego w art. 18 ust. 10 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne w każdym przypadku, gdy wystąpi jedna z sytuacji opisanych w tym przepisie. Wskazując na art. 18 ust. 10 pkt 2 i 3 ustawy stwierdził przy tym, że cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy uzasadnia łączne spełnienie określonych w nim przesłanek. W oparciu o materiał dowodowy, stanowiący podstawę ustaleń organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał, że potwierdza on ich zaistnienie w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie powołał się na notatki służbowe sporządzone przez pracowników firmy A z podjętych interwencji (z dnia 11 marca 2008 r., z której wynika, że w tym dniu, 27 minut po północy, doszło pod sklepem do awantury i pobicia jednego z klientów sklepu, który leży na chodniku, oraz że o fakcie tym powiadomiono Policję i Pogotowie Ratunkowe; z dnia 21 czerwca 2008 r., potwierdzającej obecność w sklepie agresywnego, pijanego klienta, który zakłóca spokój i mimo poleceń nie chce opuścić obiektu; oraz z dnia 9 sierpnia 2008 r., w której podano, że w sklepie znajduje się pijany mężczyzna, który zaczepia, wyzywa i żebrze od innych klientów oraz, że w związku z tym zdarzeniem wezwano Straż Miejską), pismo Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej w N. z dnia 5 września 2009 r. (podano w nim, że w dniu 22 lipca 2008 r. na ulicy [...] podjęto interwencję w stosunku do nietrzeźwego mężczyzny leżącego na schodach przy sklepie monopolowym, a w dniu 9 sierpnia 2008 r. przy tym samym sklepie podjęto interwencję w stosunku do mężczyzny, który będąc po spożyciu alkoholu zachowywał się agresywnie i wulgarnie) oraz notatki służbowe funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w N., a także informacje udzielone przez lekarzy Pogotowia Ratunkowego w N. i pismo Zarządców Wspólnot Mieszkaniowych ulic: [...], [...] i [...] z dnia 8 września 2008 r. Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących tego, że organ pierwszej instancji nie podał konkretnych odległości pomiędzy miejscami, w których doszło do zdarzeń zakłócania porządku publicznego a punktem sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonym przez stronę, Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie notatki sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w N. oraz informacje podane przez Zarządców Wspólnot Mieszkaniowych nie wskazują, w jakich odległościach od placówki handlowej prowadzonej przez stronę miały miejsce zdarzenia zakłócenia porządku publicznego, jednakże użyte w treści tych dokumentów zwroty: "osoby przed sklepem głośno się zachowują i spożywają alkohol", "samochody podjeżdżające pod sklep", świadczą o tym, że zdarzenia te miały miejsce w bliskiej odległości od punktu sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonego przez stronę. Ze względu na znaczny upływ czasu, w jakim miały miejsce zdarzenia zakłócania porządku publicznego przed sklepem i w rejonie sklepu prowadzonego przez stronę - zdaniem Kolegium - nie jest możliwe przeprowadzenie dowodów pozwalających na określenie, w jakich konkretnie odległościach od punktu sprzedaży napojów alkoholowych miały miejsce ustalone zdarzenia. Nie podważa to jednak twierdzenia, że zdarzenia zakłócania porządku publicznego przez klientów wystąpiły w bliskiej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonego przez stronę, czyli w odległości nie przekraczającej kilku metrów od tego punktu sprzedaży. W ocenie Kolegium, gdyby zdarzenia te miały miejsce w dalszych odległościach od punktu sprzedaży, pracownicy zatrudnieni w tym punkcie nie wzywaliby firmy A celem podjęcia interwencji. Ponadto, jako niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia reguł proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że strona została skutecznie powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie i wraz z pełnomocnikiem miała zapewniony udział w każdej fazie postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem, że powiadomienie przez pracowników sklepu firmy ochraniarskiej o przypadkach zakłócania porządku publicznego punktu sprzedaży może być uznane za spełnienie, określonego w art. 18 ust. 10 pkt 3 przedmiotowej ustawy, obowiązku powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Firma taka, jak zaznaczył, nie jest bowiem organem państwowym, do kompetencji którego należy ochrona porządku publicznego. Odnośnie zarzutu braku dowodów potwierdzających, że działalność placówek znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu prowadzonego przez stronę sklepu nie ma wpływu na występowanie zakłóceń porządku publicznego, organ wyjaśnił, że dokonana analiza odległości występujących pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonym przez stronę a innymi punktami sprzedaży alkoholu potwierdza przekonanie, iż są one zbyt duże, aby klienci innych placówek przemieszczali się przed sklep strony.

We wniesionej skardze P. I. domagał się uchylenia decyzji odwoławczej, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów, poprzez uznanie za udowodnione, że doszło do co najmniej dwóch naruszeń porządku publicznego w sklepie prowadzonym przez skarżącego lub w najbliższej okolicy sklepu, i że naruszenia te miały związek przyczynowy z prowadzoną działalnością. Ponadto poprzez ustalenie, że zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż zachodzą okoliczności dające podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności zaś na skutek uznania, że firma A nie jest organem powołanym do ochrony porządku publicznego w rozumieniu ustawy, a w sprawie udowodnione zostało, że strona w okresie 6 miesięcy dwukrotnie nie powiadomiła organów powołanych do ochrony porządku publicznego o jego zakłóceniach mających miejsce w sklepie lub w jego najbliższej okolicy. Nadto, nie wykazano związku stwierdzonych zakłóceń porządku publicznego z prowadzoną sprzedażą alkoholu.

- art. 7, art. 10 § 1 i art. 75 - 80 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości udziału we wszystkich przeprowadzanych czynnościach, na skutek niezawiadomienia skarżącego i jego pełnomocnika w sposób prawidłowy i umożliwiający wzięcie przez nich udziału w przesłuchaniu świadka.

Argumentując słuszność podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że w sprawie nie udowodniono, aby w miejscu prowadzenia sprzedaży alkoholu dochodziło do zakłócania porządku publicznego. O ile bowiem z dowodów wynika, że dochodziło do zdarzeń ocenianych nagannie przez inne osoby, brak jest możliwości dokonania prawnej oceny tych zachowań, które nie zawsze muszą być jednakowo klasyfikowane przez osoby obserwujące. W decyzji nie podano przy tym daty i opisu zdarzenia stanowiącego podstawę cofnięcia zezwolenia. Jako dowolne i nieznajdujące uzasadnienia w materiale dowodowym, skarżący ocenił ustalenia organu, w tym odnoszące się do zaistnienia zdarzenia zakłócania porządku publicznego "w bliskiej okolicy punktu sprzedaży". Stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych ustaleń, na podstawie których uznano, że istnieje związek pomiędzy wskazanym przez organ zdarzeniami a sprzedażą przez stronę napojów alkoholowych. Ponadto zakwestionował stanowisko organu dotyczące podmiotu powołanego do ochrony porządku publicznego, wskazanego w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na podstawie którego uznano, że firma ochroniarska nie jest takim podmiotem. Wywiódł w tej kwestii, że wprawdzie ustawa posługuje się pojęciem organ, jednakże nie definiuje go. Pojęcie "organ" nie występuje przy tym w ustawie o Policji, która posługuje się terminem "formacja". Podmiot prowadzący działalność w zakresie ochrony osób i mienia ma natomiast ustawowy obowiązek powiadomienia w określonych sytuacjach Policji. To z kolei powoduje, że zawiadomienie takiego podmiotu spełnia wymogi ustawy. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący podniósł, że w przypadku jej realizacji dojdzie do likwidacji działalności prowadzonej w sklepie przy ul. [...] i zwolnienia zatrudnionych tam pracowników, co z kolei spowoduje nieodwracalne skutki, albowiem skarżący zmuszony będzie do rozwiązania umowy najmu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów podkreśliło, że pojęcie "powtarzających się zakłóceń porządku publicznego" w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie musi być całkowicie utożsamiane z czynami opisanymi w art. 51 Kodeksu wykroczeń, a zawłaszcza fakty takich zakłóceń nie muszą być ustalone orzeczeniami organów wymiaru sprawiedliwości. Ponadto Kolegium wywodziło, że ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia nie zawiera zapisu formułującego zadania polegającego na ochronie porządku publicznego, co potwierdza brak podstaw do przyjęcia, że firma ochraniająca sklep skarżącego jest organem, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy ogranicza się zatem do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje jednak przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, objętej rozpoznaniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a., wykazała, że podjęto je z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności podjętych w sprawie aktów rozpocząć należy od wskazania, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten określa dwie przesłanki, których tylko łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Są nimi: po pierwsze - powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, oraz - po drugie - brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży.

Dostrzec ponadto przyjdzie, że nie w każdym przypadku powtarzających się naruszeń porządku publicznego dochodzi do ziszczenia się pierwszej z wymienionych przesłanek. W tym zakresie ustawodawca wprowadza bowiem kumulatywne, szczegółowe kryteria w postaci:

- związku czasowego (co najmniej dwukrotne naruszenie porządku w okresie 6 miesięcy),

- tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży lub najbliższą okolicą, przez którą stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy należy rozumieć obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw,

- związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

Wskazane uregulowanie dokładnie zatem określa zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę oceny w zakresie zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, które winny zostać poczynione przez organy administracyjne przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W świetle powołanego przepisu, na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organów obu instancji, że do stwierdzonego naruszenia porządku publicznego doszło w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez sklep skarżącego.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika, by organy decyzyjne ustaliły w toku postępowania wyjaśniającego przebieg zdarzeń uznanych za zakłócanie porządku publicznego. W szczególności, wskazując na kilka zajść, nie wyjaśniły czy zachowanie osób w nich uczestniczących, noszące znamiona zakłócania porządku publicznego, miało jakikolwiek związek ze sprzedażą alkoholu w sklepie skarżącego. Dostrzec wystarczy, że należąca do skarżącego placówka handlowa, poza sprzedażą alkoholu prowadzi również sprzedaż produktów spożywczych. Nie każda osoba, nawet znajdująca się pod wpływem alkoholu, a będąca klientem sklepu, musi zatem dokonywać w nim zakupu napojów alkoholowych. Ponadto, ulica przy której mieści się sklep skarżącego znajduje się w ciągu komunikacyjnym ulic, przy których zlokalizowane są również inne placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, a fakt, że nie znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie nie wyłącza możliwości przemieszczania się ich klientów, jak również innych osób, w pobliżu sklepu skarżącego. Sam fakt podejmowania - zarówno przez firmę, z którą skarżący zawarł umowę w zakresie ochrony, jak i przez Straż Miejską oraz Policję - interwencji w sklepie bądź najbliższej jego okolicy wobec osób znajdujących się pod wpływem alkoholu, nie jest jednoznaczny z tym, że zakłócanie przez te osoby porządku publicznego było związane ze sprzedażą alkoholu przez sklep skarżącego. Bez wykazania stosownymi dowodami takiego związku, zdarzenia te nie stanowią o zaistnieniu przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny w oparciu o zeznania świadków, notatki służbowe pracowników firmy ochroniarskiej i Policji oraz inne dowody w postaci dokumentów przedłożonych przez Policję, Straż Miejską, Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej, a także pisma mieszkańców posesji sąsiadujących ze sklepem. Powyższe środki dowodowe nie wskazują jednak w sposób jednoznaczny na przebieg zdarzeń stanowiących podstawę oceny organów oraz ich dokładne miejsce. W konsekwencji organy nie były uprawnione do oparcia swojej oceny na domniemaniu, że skoro naruszenia porządku publicznego miały miejsce przy ul. [...], przed sklepem lub w rejonie sklepu, to spełnione zostało kryterium tożsamości miejsca, a zdarzenie nastąpiło w związku ze sprzedażą alkoholu. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., w razie braku potwierdzenia okoliczności istotnych dla sprawy, organy winny poszukiwać innych środków dowodowych w celu ich ustalenia. Natomiast za dowolne uznać należy ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Pisma, wskazane w decyzji jako dowody w sprawie, nie przedstawiają szczegółów zdarzeń uznanych przez organ za zakłócanie porządku publicznego. Dają one jedynie wiedzę o tym, że do zdarzeń tych doszło w określonych dniach. Nie są natomiast wystarczającym dowodem pozwalającym ustalić ich związek przyczynowy ze sprzedażą alkoholu w sklepie skarżącego, dokładne miejsce zdarzenia oraz wykluczyć twierdzenie skarżącego o związku opisanych zajść z działalnością innych punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Mimo, iż zgromadzony materiał dowody jest obszerny, nie daje jednak podstaw do uznania, że w toku postępowania wyjaśniającego wykazano zaistnienie przesłanek cofnięcia zezwolenia. W szczególności zauważyć przyjdzie, że organy - dokonując ustaleń - nie uwzględniły okoliczności związanych z postępowaniami mandatowymi prowadzonymi przez właściwe organy w sprawach dotyczących zakłóceń porządku przy ul. [...] oraz nie przeprowadziły dowodów z udziałem osób podejmujących interwencję, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia szczegółów zajść ocenianych przez organy. O ile zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że powiadomienie pracowników ochrony o zakłócaniu porządku publicznego nie wyłączało zaistnienia drugiej z wymienionych wcześniej przesłanek cofnięcia zezwolenia, a to wobec tego, że firma A nie jest organem powołanym do ochrony porządku publicznego, to jednak uznać należało, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do dokonania oceny w zakresie zaistnienia pierwszej z przesłanek określonych w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy. Odnośnie obowiązku powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego zauważyć przy tym trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, iż skarżący wiedział o zakłócaniu porządku publicznego we wszystkich wskazywanych przez organy dniach, a mimo to nie powiadomił odpowiednich organów. Ponadto podnieść należy, że z treści uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, aby w odniesieniu do wszystkich opisywanych zdarzeń - nawet tych, które miały miejsce w sklepie - nie podano, w oparciu o jakie konkretnie okoliczności i dowody ustalono istnienie związku przyczynowego ze sprzedażą alkoholu. Organ pominął również to, że w przypadku zdarzenia z dnia 9 sierpnia 2008 r. doszło do powiadomienia Straży Miejskiej przez firmę wykonującą na rzecz skarżącego usługę w postaci ochrony, natomiast zdarzenia z dnia 11 marca i 24 maja 2008 r., do których odwołują się organy, miały miejsce przed wydaniem skarżącemu pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, objętego postępowaniem.

Wykazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkowały naruszeniem przez organy przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak już wcześniej wskazano, przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a., nakazujący dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne oparte o niepełny materiał dowodowy, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem wynik postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, organ powinien dopuścić i przeprowadzić dodatkowe dowody. W niniejszej sprawie obowiązkiem organów było precyzyjne ustalenie miejsca i przebiegu zdarzeń mających znamiona zakłócania porządku publicznego, których to okoliczności nie wyjaśniono wobec braku w dokumentach i zeznaniach, stanowiących podstawę oceny organu, dokładnego opisu zdarzeń. W szczególności przesłuchanie świadków tych zdarzeń mogłoby rozwiać wątpliwości związane z interpretacją kwestionowanych przez skarżącego pojęć "bliska okolica punktu sprzedaży" oraz "przed", "pod" i "w rejonie" sklepu. Natomiast analiza akt postępowań związanych z nałożeniem mandatu karnego, wyliczonych w piśmie Komendy Powiatowej Policji z dnia 6 października 2008 r., pomogłaby dodatkowo ustalić istnienie ewentualnego związku tych zdarzeń ze sprzedażą alkoholu w sklepie skarżącego. Tymczasem, wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do braku ustaleń w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, a przez to do naruszenia tej regulacji. W tych warunkach wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia należy uznać za przedwczesne. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania, a w konsekwencji również art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, w ocenie Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Powyższe wadliwości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie nie były jednak jedynymi dostrzeżonymi przez Sąd.

Już tylko pobieżne odczytanie treści komparycji zaskarżonej decyzji budzi zastrzeżenia co do przedmiotu rozpoznania, gdyż Kolegium podaje, że rozpatruje odwołanie od decyzji z dnia [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r., podczas gdy zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postanowienie to zostało wyeliminowane z porządku prawnego. Wskazać ponadto należy, że w toku całego postępowania związanego z cofnięciem przedmiotowego zezwolenia, organ odwoławczy zaprezentował błędny pogląd, wedle którego nieprawidłowe opisanie w sentencji decyzji przedmiotu zezwolenia, którego dotyczyło rozstrzygnięcie o cofnięciu, w sytuacji gdy prawidłowo została oznaczona data jego wydania i numer, nie stanowiło omyłki podlegającej sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przez błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki należy przy tym rozumieć takie wadliwości, jak zastosowanie w sposób oczywisty mylnej pisowni, opuszczenie liter w wyrazie, błąd w działaniu matematycznym, czy też inne tego rodzaju omyłki. Istotną ich cechą jest jednak oczywistość, która może wynikać tak z natury samego błędu, jak i z porównania z treścią rozstrzygnięcia, uzasadnienia, czy też z innymi okolicznościami. W doktrynie przyjmuje się, że oczywiste omyłki, stojące co do swej istoty - z racji redakcji art. 113 § 1 K.p.a. - na równi z błędami pisarskimi i rachunkowymi, to omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp. (tak: B Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym" Acta Universitatis Vratislaviensis, nr 922, Wrocław 1988, s. 9 i powołana tam literatura). Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia, a jego przedmiotem nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. W niniejszej sprawie, orzekając decyzją o cofnięciu zezwolenia, organ pierwszej instancji wprawdzie nieprawidłowo określił przedmiot tego zezwolenia, niemniej jednak w sposób prawidłowy określił przedmiot postępowania, w którym podejmował rozstrzygnięcie, wskazując na datę i numer cofanego aktu. Zestawiając treść sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, jak również z treścią zezwolenia o numerze i dacie podanej w rozstrzygnięciu, jednoznacznie można stwierdzić, że zezwolenie, co do którego orzeczono o cofnięciu, dotyczyło sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, a nie - jak błędnie oznaczono w decyzji pierwszoinstancyjnej - sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa. Zaistniała nieprawidłowość była zatem oczywistą omyłką i podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. W tym przypadku tryb prostowania nie zmierzał bowiem do weryfikacji merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii, której dotyczyła decyzja, tj. rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia z dnia 19 maja 2008 r., nr [...].

Kolejny wadliwy pogląd wyrażony przez Kolegium dotyczył braku możliwości sprostowania przez organ pierwszej instancji oczywistej omyłki po wpłynięciu odwołania od decyzji będącej przedmiotem sprostowania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle brzmienia art. 113 § 1 K.p.a. taka możliwość istnieje, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1206/98, LEX nr 39772, z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 33 oraz wyroki WSA: z dnia 27 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1471/03 i z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 916/07, opubl. na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dostrzec również należy, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu odwoławczego nie przystaje do okoliczności sprawy, gdyż postanowienie o sprostowaniu decyzji poprzedzało odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony w dniu 28 maja 2010 r.

Błędne oceny organu odwoławczego nie skutkowały jednak koniecznością uchylenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu kasacyjnego postanowienia Kolegium z dnia 30 lipca 2010 r. Jak wskazano na wstępie, w trybie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, tylko wówczas jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej tym przepisem jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów organów administracji innych niż zaskarżone do sądu, wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem - podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można z kolei uzasadnić potrzebą przyśpieszenia postępowania (por. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 2007 r., nr 4, s. 39). Zatem, wobec stwierdzenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji, należało uznać, że usunięcie naruszenia prawa w stosunku do postanowienia w przedmiocie sprostowania nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, skoro następuje powrót do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Te same uwagi, dotyczące braku wpływu na końcowe załatwienie sprawy, odnieść należy do wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia 13 kwietnia 2010 r. o niedopuszczalności odwołania. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z przedstawioną w nim przez organ oceną, że doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, przesądza o bycie prawnym decyzji w ten sposób, że decyzja ta nie wchodzi do porządku prawnego, co w konsekwencji powoduje niedopuszczalność wniesionego przez stronę odwołania. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym można odnaleźć zapatrywania zbieżne ze stanowiskiem organu, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie i doktrynie poglądów, na gruncie których uznać należy, że jakkolwiek strona postępowania, działająca przez ustanowionego pełnomocnika, nie powinna otrzymywać pism od organu administracji, a w szczególności decyzji, to jednak jeżeli decyzja zostanie doręczona stronie bezpośrednio i strona złoży od niej odwołanie w terminie, nie można w żadnym razie uznać, iż zostało ono wniesione przedwcześnie. Zauważyć należy, że normy regulujące doręczenia w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Mają one chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji, a zatem nie mogą być interpretowane niejako na jego "szkodę", w sytuacji gdy podejmuje on starania żeby zapewnić sobie prawo do skutecznego wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Nie można zaakceptować stanowiska, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, powoduje, że decyzja ta nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego. Przepisy K.p.a. w ogóle przy tym nie przewidują "informacyjnego", a więc nie wywołującego skutków prawnych, doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo, z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi, określony w art. 40 § 2 K.p.a., został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania (por.: wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 440/08 i z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08, oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1648/09 i z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2046/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także B. Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnych" Acta Universitatis Vratislaviensis, Wrocław 1986, s. 46-50).

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że decyzja organu pierwszej instancji pierwotnie została doręczona bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem jego pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Nie budzi także zastrzeżeń, że w ustawowym terminie strona wniosła odwołanie. Oznacza to, że doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji z pominięciem jej pełnomocnika nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków. W takiej sytuacji naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. nie mogło zostać zakwalifikowane jako skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Skoro jednak w dalszym toku postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji o cofnięciu zezwolenia zostało rozpoznane, a w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzono zaistnienie przesłanek do uchylenia aktów obu instancji, to wyeliminowanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 135 P.p.s.a., nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Końcowo stwierdzić jeszcze należy, że wbrew zarzutowi skargi, w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wobec nieprawidłowego zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka w dniu 25 września 2009 r. Zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a., organ winien zawiadomić stronę, bądź jej pełnomocnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków na siedem dni przed terminem. Wprawdzie ze znajdującego się w aktach administracyjnych pocztowego zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki wynika, że zawiadomienie w tym przedmiocie doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 23 września 2009 r., tj. na dwa dni przed przeprowadzeniem dowodu, to jednak nie można organowi zarzucić naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. Zamieszczona na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki adnotacja wskazuje wszak, że pełnomocnik strony odmówił jej przyjęcia w dniu 16 września 2009 r. Okoliczność ta miała doniosły skutek prawny, gdyż zgodnie z art. 47 K.p.a., w przypadku gdy adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że ustanowiona w tym przepisie fikcja prawna doręczenia pisma w dacie odmowy jego przyjęcia przez adresata będzie miała zastosowanie w każdym przypadku, gdy adresat odmówi przyjęcia pisma, bez względu na sposób jego doręczenia, a więc także w przypadku odmowy przyjęcia pisma przez pełnomocnika. Na gruncie niniejszej sprawy uznać zatem przyjdzie, że bez względu na skuteczność późniejszego doręczenia, zawiadomienie o terminie przesłuchania świadka zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony w dniu odmowy przyjęcia przesyłki.

Podsumowując powiedziane dotychczas, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organy winny ustalić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w tym związane z przebiegiem i miejscem zdarzeń mających znamiona zakłócania porządku publicznego oraz ich związkiem ze sprzedażą alkoholu przez sklep skarżącego, a następnie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, dokonać oceny w kontekście zaistnienia wszystkich, określonych w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Na koniec wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.