Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 507/02
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2002-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 3a
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 4a, art. 5-8, art. 10-11, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: 1. Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna w świetle art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ przez organ I instancji udzielona być może nie decyzją administracyjną, lecz w drodze czynności materialno-technicznej.

2. Decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ jeśli zostaje uchylona decyzją organu odwoławczego, to decyzją tą sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bo organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy jeśli uwzględni żądanie wniosku udziela żądanej przez wnioskodawcę informacji w drodze czynności materialno-technicznej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, bo nie ma podstawy w polskim systemie prawnym upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną.

TEZY

1. Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna w świetle art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ przez organ I instancji udzielona być może nie decyzją administracyjną, lecz w drodze czynności materialno-technicznej.

2. Decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ jeśli zostaje uchylona decyzją organu odwoławczego, to decyzją tą sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bo organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy jeśli uwzględni żądanie wniosku udziela żądanej przez wnioskodawcę informacji w drodze czynności materialno-technicznej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, bo nie ma podstawy w polskim systemie prawnym upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego "Kresy Tygodnik Ch." w Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia 11 marca 2002 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Redaktor Naczelny gazety "Kresy Tygodnik Ch." pismem z dnia 16 stycznia 2002 r. powołując się na art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe i art. 6 ust. 4a oraz art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpił do Prezydenta Miasta Ch. o udzielenie informacji w sprawie decyzji podatkowych będących w jego i Rady Miejskiej właściwości, tj. zastosowanych w roku podatkowym 2001 zwolnień, umorzeń, zaniechania naliczania podatku od nieruchomości z wyszczególnieniem podmiotów i osób prawnych wobec których podjęto decyzje wraz z wyszczególnieniem kwot, które dotyczą poszczególnych podatników.

Prezydent Miasta Ch. decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r. odmówił udzielenia powyższych informacji, podnosząc w motywach tej decyzji, że "zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko w sprawie zajęła Dyrektor Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Ch. Stanisława L. W jej ocenie, ponieważ art. 293 w związku z art. 294 ustawy Ordynacja podatkowa nakłada na organ podatkowy, jakim jest prezydent miasta, obowiązek zachowania tajemnicy skarbowej, co do danych zawartych między innymi w aktach postępowań podatkowych, jakimi są niewątpliwie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej, zaniechania naliczania i zwolnienia z podatku należało orzec jak w petitum decyzji".

W odwołaniu od tej decyzji Redaktor Naczelny gazety "Kresy Tygodnik Ch." wniósł o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. decyzją z dnia 11 marca 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W motywach tej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Art. 3 ustawy stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2/ wglądu do dokumentów urzędowych,

3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie można ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań i funkcji.

Ustawa stanowiąc podstawowe zasady, co do regulacji szczegółowych w kwestiach procesowych, odsyła do istniejących unormowań w zakresie jawności akt postępowania /Kpa, ordynacja podatkowa/ i regulacji w zakresie szczególnego dostępu i publikacji specyficznych informacji. W ustawie tej dopisuje się jako normę -zasadę domniemania jawności.

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa.

Złożony przez wnioskodawcę wniosek dotyczył udzielenia informacji w sprawie wydanych decyzji podatkowych będących w kompetencji Prezydenta Miasta Ch. jak i Rady Miejskiej dotyczących zastosowanych w 2001 r. zwolnień, umorzeń, zaniechania ustalania zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości. Ponadto wniosek wnosił o wyszczególnienie w informacji podmiotów i osób prawnych w stosunku, do których podjęto takie decyzje wraz z kwotami dotyczącymi poszczególnych podatników. Prezydent Miasta Ch. był uprawniony do udzielenia informacji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji.

Natomiast pytanie w części dotyczącej "decyzji" podejmowanych przez Radę Miejską w Ch. w ocenie Kolegium należy rozumieć jako pytanie o zastosowane przez ten organ ulgi i zwolnienia np. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84/ i w tej części sprawa winna być przekazana do załatwienia przez organy Rady Miejskiej.

Zaskarżona decyzja z powołaniem się na tajemnicę skarbową odmówiła udzielenia jakichkolwiek informacji objętych żądaniem wniosku i rozstrzygnięcie to nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Art. 293 par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis par. 1 stosuje się również do danych zawartych w:

1/ informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w par. 1,

2/ aktach dokumentujących czynności sprawdzające,

3/ aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach spraw karnych skarbowych,

4/ informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz ze źródeł innych niż wymienione w par. 1 lub w pkt 1 i pkt 2.

Dane te podlegają również ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883/.

Organ podatkowy nie ma natomiast podstaw do odmowy podania informacji zbiorczych np. o wysokości udzielonych ulg podatkowych oraz umorzeń podatkowych w sposób maksymalnie szczegółowy bez ujawnienia jednak danych objętych tajemnicą skarbową.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 26 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej pełne udostępnienie informacji publicznej o majątku publicznym, w tym o udzielonej pomocy publicznej nastąpi w 36 miesięcy po wejściu w życie ustawy, tj. od 1 stycznia 2005 r.

Wielkość otrzymanej pomocy i przeznaczenie nie jest objęte tajemnicą w przypadku udzielenia pomocy przedsiębiorcom na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704/. W stosunku do organów samorządu terytorialnego ustawodawca nie ustanowił obowiązku publikacji wykazu podatników którym udzielono ulgi np. poprzez umorzenie zobowiązań, tak jak ustanowił taki obowiązek w stosunku do Ministra Finansów na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Z tych względów orzeczono jak wyżej.

W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Redaktor Naczelny "Kresy Tygodnik Ch." wnosi o jej uchylenie, jako niezgodnej z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" tej ustawy w związku z art. 4 pkt 1 lit. "e" ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704/ i art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883 ze zm./.

Motywy skargi podnoszą, że aczkolwiek zaskarżoną decyzją nastąpiło uchylenie decyzji organu I instancji, lecz z powodu naruszenia przez nią art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa, co oznacza, że w ocenie decyzji zaskarżonej decyzja organu I instancji wydana została merytorycznie prawidłowo, a tylko zostały naruszone nią przepisy procesowe. Dalsza część motywów skargi wyraża odmienny pogląd prawny aniżeli uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie możliwości wskazania w udzielanej informacji podmiotów będących podatnikami, którzy są objęci tajemnicą skarbową, bo w świetle art. 299 par. 2 ustawy Ordynacja podatkowa organy podatkowe obowiązane są udostępnić na zasadach określonych w odrębnych przepisach informacje wynikające z akt podatkowych, co potwierdza art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, a takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skargi również pogląd zaskarżonej decyzji, że informacja o udzielonej pomocy publicznej przedsiębiorcom przez organy samorządowe nie podlega udostępnieniu jest dowolna. Informacja ta nie podlega tylko obowiązkowi publikacji, lecz to nie oznacza, iż żądanie jej na wniosek uprawnionego nie podlega ona udostępnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa, bo w świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w tym zakresie Sąd jest w sprawie właściwy, podnieść należy, że decyzja zaskarżona jest decyzją kasacyjną /uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, czyli uwzględniającą w taki sposób odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji przez odwołującego/. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 138 par. 2 Kpa w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaskarżona decyzja powyższego przepisu nie narusza w ocenie Sądu, bowiem organ I instancji /Prezydent Miasta Ch./ wydaną decyzję z dnia 29 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ oraz w związku z tajemnicą skarbową /art. 294 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ odmówił Redaktorowi Naczelnemu "Kresy Tygodnik Ch." udzielenia informacji przez niego żądanych w zakresie wyszczególnienia podmiotów względem których w 2001 r. wydane zostały decyzje zwalniające, umarzające i zaniechające naliczania podatku od nieruchomości, z wyszczególnieniem kwot dotyczących poszczególnych podatników. Organ I instancji w związku z wydaną decyzją nie dokonał żadnych ustaleń do udzielenia żądanej informacji przez obecnego skarżącego, który był wnioskodawcą w postępowaniu I instancyjnym. Skoro zaskarżona decyzja nie podzieliła w części poglądu wyrażonego w decyzji organu I instancji, iż ze względu na tajemnicę skarbową żądana przez wnioskodawcę informacja nie może być mu udzielona, bo "organ podatkowy nie ma (...) podstaw do odmowy podania informacji zbiorczych np. o wysokości udzielonych ulg podatkowych w sposób maksymalnie szczegółowy bez ujawniania jednak danych objętych tajemnicą skarbową" i przez to uchyliła powyższą decyzję organu I instancji, to zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa sprawę musiała przekazać powyższemu organowi do ponownego rozpatrzenia celem poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i udzielenia zgodnie z tymi ustaleniami żądanej przez skarżącego informacji.

Podkreślić również należy, że żądana przez skarżącego jako wnioskodawcę informacja publiczna w świetle art. 7. art. 8. art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ przez organ I instancji udzielona być może nie decyzją administracyjną, lecz w drodze czynności materialno-technicznej. Dlatego organ odwoławczy wydając decyzję zaskarżoną uwzględniającą odwołanie od decyzji organu I instancji mógł tylko orzec kasacyjnie na podstawie art. 138 par. 2 Kpa po to by organ I instancji udzielił skarżącemu informacji przez niego żądanej w sposób właściwy, czyli w drodze czynności materialno-technicznej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ jeśli zostaje uchylona decyzją organu odwoławczego, to decyzja tą sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bo organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy jeśli uwzględni żądanie wniosku udziela żądanej informacji przez wnioskodawcę w drodze czynności materialno-technicznej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, bo nie ma podstawy w polskim systemie prawnym upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną.

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 par. 2 Kpa, który stanowi jej wyłączną podstawę prawną, to zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy wyżej już powołanej o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarga na nią podlega oddaleniu.

Podkreślenia wymaga jednak, że ocena prawna i wskazania prawne zawarte w motywach zaskarżonej decyzji nie są wiążące dla organu I instancji, bo tak nie stanowi żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje to, że wnioskodawca w postępowaniu przed organem I instancji może prezentować odmienne stanowisko prawne od wyrażonego w motywach zaskarżonej decyzji.

Niemniej dla organu I instancji mają znaczenie poglądy wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, dlatego że jest to decyzja organu wyższego.

Okoliczność ta powoduje konieczność ustosunkowania się przez Sąd do poglądów zawartych w motywach zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi.

Przede wszystkim błędne jest stanowisko wypowiedziane w motywach zaskarżonej decyzji, że "organ podatkowy ma obowiązek udzielenia informacji zbiorczych np. o wysokości udzielonych ulg podatkowych oraz umorzeń podatkowych w sposób maksymalnie szczegółowy bez ujawniania jednak danych objętych tajemnicą skarbową", o której stanowi art. 293 par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa. W myśl bowiem art. 299 par. 2 tej ustawy organy podatkowe mimo istnienia tajemnicy skarbowej o której stanowi art. 293 par. 1 obowiązane są udostępnić informacje wynikające z akt podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym. Pod pojęciem majątku publicznego nie ulega wątpliwości, że wchodzi umorzenie zaległości podatkowej dokonane decyzją na rzecz określonego podatnika i w określonej kwocie zaniechanie poboru takiej należności itp., bo stanowi to formę pomocy publicznej z majątku Skarbu Państwa lub z majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Również fakt nie nałożenia obowiązku publikacji danych przez organy samorządowe w formie wykazów o pomocy udzielonej przedsiębiorcom nie oznacza, iż nie podlegają one udostępnieniu do informacji publicznej na wniosek w myśl art. 10 ust. 1 omawianej ustawy.

Oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję oznacza, że co do zasady nie narusza ona art. 138 par. 2 Kpa, ale organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien udzielić skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej z uwzględnieniem powyższych wskazań prawnych.

Podnieść jeszcze należy, że żądanie informacji przez skarżącego odnoszące się do podjętych w 2001 r. uchwał przez Radę Miasta Ch. w przedmiocie zwolnień i ulg w podatku od nieruchomości winno być przekazane do załatwienia organom wskazanej Rady, bo ona jest rzeczowo właściwa do załatwienia tego żądania. W tym przedmiocie pogląd zaskarżonej decyzji jest trafny i prawnie uzasadniony, a skarga go nie zwalcza.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.