Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2714/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art 207 § 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 430/12 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość położona w obrębie Ż., gmina R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0983 ha, decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została przeznaczona pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej E65 Warszawa-Gdynia na odcinku od km 163,225 do 171,800 przewidzianym do sterowania z LCS Działdowo z budową dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km 168,788.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. M. w kwocie 2.322,60 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste PKP wskazanej powyżej nieruchomości oraz zobowiązał PKP do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od tej decyzji F. M. podnosiła, że nieruchomość została oszacowana zbyt nisko. Zdaniem skarżącej, nieruchomość powinna być wyceniona podobnie jak nieruchomości przejmowane pod poszerzenie dróg gminnych oraz powinno się uwzględniać utratę premii zalesieniowej przez okres 15 lat wraz z odsetkami od momentu przejęcia gruntu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazując na przepisy ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) [dalej: ustawa o transporcie kolejowym] oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] wyjaśnił, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. w dniu 19 lipca 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że aby dokonać analizy poprawności sporządzenia operatu należało uwzględnić, że 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy.

Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.).

Szacując działkę nr [...] rzeczoznawca analizą objęła, w związku z brakiem transakcji nieruchomości nabywanymi na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym, położone na rynku lokalnym gminy R., zawartymi od IV kwartału 2009 r. do 2011 r.

Po wyeliminowaniu cen, które znacząco odbiegały od cen średnich, ustalono przedział cenowy na poziomie od 0,99 zł/m2 do 2,01zł/m2, uzależniony od położenia nieruchomości, wielkości powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość (kształtu działki, ukształtowania terenu, warunków wodnych oraz występowaniem obiektów utrudniających agrotechnikę). Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 1,50 zł. Jednocześnie zwiększono otrzymaną wartość o 50%.

Ponadto w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. biegła wyjaśniła, że wartość szacowanej nieruchomości określona została dla alternatywnego sposobu użytkowania jako grunt inwestycyjny przeznaczony na cele rozbudowy linii, a więc z zastosowaniem na dzień wyceny, tj. 19 lipca 2011 r., ustawowo określonego zwiększenia wartości gruntu, z którego została wydzielona wyceniona działka w wysokości 50% zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie wskazano, że zwiększenia dokonano po uprzednim przeprowadzeniu analizy średnich cen transakcyjnych gruntów rolnych na rynku krajowym. W wyniku analizy transakcji sprzedaży biegła ustaliła, iż średnie ceny gruntów niezabudowanych nabywanych pod budowę/rozbudowę linii kolejowych na badanym rynku są przeciętnie o 90% wyższe niż średnie ceny gruntów rolnych niezabudowanych. Wobec powyższego zastosowanie ustawowego 50% zwiększenia wartości gruntu, z którego wydzielona została wyceniona działka nr [...] ma uzasadnienie w warunkach rynkowych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła F. M., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda przekroczył miesięczny termin do wydania decyzji, naruszając przepis art. 35 k.p.a. Wskazała, że w pierwszym operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania rzeczoznawca wyceniała wartość działki na kwotę 15.787 zł, a dopiero na skutek sprzeciwu PKP operat został zmieniony i ustalono odszkodowanie na kwotę 2.322,60 zł. Skarżąca zakwestionowała wysokość odszkodowania, które w jej ocenie, jest znacznie zaniżone oraz nie uwzględnia tego, iż działka jest zalesiona, że wydała ona nieruchomość w 2010 r., wobec czego należą jej się odsetki za zwłokę oraz że w trakcie prowadzenia robót uszkodzony został drzewostan.

Wskazała również, że w toku postępowania domagała się ustanowienia służebności gruntowej wokół linii wysokiego napięcia, gdyż wokół linii znajdują się drzewa, co może doprowadzić do zwarcia przewodów i spowodować pożaru lasu.

Skarżąca - wskazując na przepisy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - podniosła, że obowiązkiem rzeczoznawcy było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości, a od tego zależy, zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny.

Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie uwzględniła, że na terenie województwa warmińsko-mazurskiego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wypłaca odszkodowania w kwotach od 15 do 18 zł za 1 m2.

Wskazała również, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia sprzed nowelizacji, wobec czego organ odwoławczy powinien dokonać kontroli decyzji Wojewody stosując wówczas obowiązujące prawo. Ponadto z operatu nie wynika, że transakcje były zawarte "dobrowolnie", a działki przyjęte do porównania podobne do wycenianej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - zgodnie z treścią art. 9y ust. 3 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - wartość nieruchomości według stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca w operacie zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zastosowana metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jak wskazał Sąd, wyłącznie rzeczoznawca, w granicach obowiązującego prawa, decyduje o wyborze podejścia i metody oraz o doborze nieruchomości do porównania.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Zdaniem Sądu I instancji, rzeczoznawca nie naruszyła wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia.

W operacie szacunkowym wskazano, że na analizowanym rynku lokalnym (a także na regionalnym), brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę linii kolejowych, wobec czego rzeczoznawca określiła wartość gruntu stosując przepis § 37 i § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym na datę sporządzania operatu i wydania decyzji przez organ I instancji). Zgodnie z treścią § 37 powyższego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod linie kolejowe stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia. Natomiast § 36 ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z przepisem § 36 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. z [...] czerwca 1998 r. działka skarżącej położona była na terenie rolnym. Wobec tego zgodnie z treścią § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do wyceny należy brać pod uwagę grunty, z których wydzielono działkę, a więc grunty rolne. Działka jest niezabudowana.

Z operatu wynika, że przy określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wzięła pod uwagę 15 transakcji nieruchomości podobnych - niezabudowanych stanowiących tereny rolne na rynku lokalnym gminy R., z lat 2009- 2011. Na podstawie tych transakcji, po ustaleniu cech wpływających na wartość działki i stosując wskaźniki korygujące, ustalono cenę za 1 m2 na kwotę 1,50 zł., zwiększając ją o 50 % - zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Powyższe – zdaniem Sądu meriti – czyni niezasadnym zarzut skargi, że rzeczoznawca nie zbadała, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości.

W ocenie Sądu I instancji podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny nie budziła wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Skoro bowiem na rynku lokalnym nie dokonywano transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod linie kolejowe konieczne było zastosowanie przez rzeczoznawcę § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Sąd meriti nie podzielił zarzutów skargi, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne. Kryterium podobieństwa obejmuje m.in. atrakcyjność lokalizacji i położenia, uzbrojenie oraz dostęp do drogi, sąsiedztwo i otoczenie, możliwość alternatywnego wykorzystania. Wszystkie te cechy decydują o tym, czy nieruchomości są do siebie podobne. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca oceniła transakcje pod względem wiarygodności ich zawarcia, mając na uwadze położenie nieruchomości, wielkość powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość tj. kształt działki, ukształtowanie terenu, warunki wodne panujące na gruncie. Wobec tego zarzut skargi, że z operatu nie wynikają warunki transakcji oraz że nieruchomości przyjęte do porównań nie są podobne jest niezasadny.

WSA w Warszawie zauważył też, iż skarżąca podważając wysokość odszkodowania nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest wadliwa, poprzestając jedynie na polemice odnośnie zaniżonej, w jej ocenie, kwocie odszkodowania.

Odnośnie zarzutu skargi, że organ odwoławczy powinien stosować stare przepisy, gdyż obowiązywały one w dacie orzekania przed organem I instancji Sąd meriti wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że z dniem jego wejścia w życie (tj. od 26 sierpnia 2011 r.) mają zastosowanie przepisy nowe. Na zmianę tę wskazywał organ II instancji przytaczając treść przepisów § 37 i § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu i dokonując subsumcji znowelizowanych przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. potwierdziła zgodność operatu ze znowelizowanymi przepisami rozporządzenia.

Sąd meriti zauważył przy tym, że w realiach niniejszej sprawy zmiana przepisów § 37 i 36 rozporządzenia nie miała wpływu na wyceną nieruchomości. Zarówno sprzed nowelizacji przepis § 36 ust. 2 jak i po nowelizacji, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowiły o 50 % powiększeniu wartości nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje powiększenie jej wartości.

Zarzut skargi co do niezastosowania przez organy do wyceny nieruchomości operatu z 30 maja 2011 r., w którym wartość działki określono na kwotę 15.787 zł, Sąd I instancji uznał za niezasadny. Otóż w operacie tym rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Jednakże zarówno poprzednio obowiązujący przepis § 37, jak i obecny § 37 ust. 2 stanowią o odpowiednim stosowaniu przepisów § 36 ust. 1-4 (poprzednio § 36 ust. 1 i ust. 2) rozporządzenia. Tymczasem wbrew treści przepisu § 37 rzeczoznawca zastosowała przepis § 36 wprost. Odpowiednie zastosowanie to przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonym lub zajętymi pod linie kolejowe, o ile takie występowały w obrocie na analizowanym rynku, w przeciwnym razie zastosowanie mają przepisy § 37 w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Z tej samej przyczyny nieuprawnione było – zdaniem WSA w Warszawie - stanowisko skargi, że organ ustalając odszkodowanie powinien kierować się wysokością odszkodowania, jakie wypłaca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, tj. od 15 do 18 zł za 1 m2. Sąd meriti wskazał, że działki nabywane pod drogi znacznie różnią się od działek nabywanych pod linie kolejowe. Działki nabywane pod drogi zyskują na wartości właśnie z powodu możliwości dojazdu, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, możliwości zabudowy w sąsiedztwie. Natomiast działki przejęte pod linie kolejowe nadal charakteryzują się cechami, jakie miały przed ich przejęciem.

Wbrew zarzutom skargi, odszkodowanie zostało powiększone o 5% z tytułu wydania przez skarżącą nieruchomości w terminie wskazanym w art. 9y ust. 3pkt 3) ustawy o transporcie kolejowym. Kwota odszkodowania, zgodnie z operatem wynosi 2.212 zł., plus 5% od tej kwoty, tj. 110.60 zł - po zsumowaniu stanowi kwotę 2.322,60 zł. Przepisy nie przewidują z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości odsetek od kwoty odszkodowania.

W postępowaniu prowadzonym w trybie administracyjnym przepisy stanowią o odszkodowaniu jedynie za grunt i jego części składowe. Nie przewidują odszkodowania za inne szkody powstałe w związku z przejęciem nieruchomości, jak np. utrata wartości nieruchomości sąsiedniej i innych szkód, jakie poniósł właściciel. Wobec tego zarzuty skargi w tym zakresie Sąd I instancji uznał za chybione.

Odnośnie zarzutów dotyczących nie uwzględnienia w kwocie odszkodowania zalesienia gruntu, Sąd meriti wskazał, że z protokołu opisu stanu nieruchomości z 25 maja 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który skarżąca podpisała wynika, że teren działki porośnięty jest roślinnością trawiastą. Nie wynikało z niego, aby na działce były drzewa.

Za nieskuteczny uznał także Sąd I instancji zarzut odnośnie do nieustanowienia przez organ służebności wokół linii wysokiego napięcia. Jak wskazano, niniejsze postępowanie dotyczy odszkodowania, a wobec tego inne kwestie niezwiązane z odszkodowaniem nie mogły przedmiotem rozstrzygania organu.

Z kolei zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, wobec wydania decyzji, nie mogły być – zdaniem Sądu meriti - przedmiotem jego oceny. Stronie przysługiwał środek prawny - do czasu wydania decyzji przez organ I instancji - skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia z art. 37 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik F. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

- obrazę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez akceptację jego zastosowania w sytuacji, gdy w dacie sporządzania operatu szacunkowego ten akt sprawy nie wszedł jeszcze w życie (wejście w życie z dnia 26.08.2011 r. zaś operat szacunkowy z dnia 19.07.2011 r.);

- obrazę przepisów postępowania, to jest § 4, § 36 i § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez akceptację przyjęcia cen porównawczych spoza województwa warmińsko mazurskiego, i tym samym nie uwzględnienie, mimo deklaracji, metody porównawczej przy wycenie nieruchomości;

- obrazę art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik F. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć zarzuty w niej sformułowane są tylko częściowo usprawiedliwione.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu. Wyrazem tak dokonanej oceny jest uzasadnienie wyroku, które powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., przy czym szczególne znaczenie ma przedstawienie stanowiska sądu co do istotnych okoliczności sprawy, które determinują treść rozstrzygnięcia.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego, który jako dowód z opinii biegłego podlegał ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Jednakże sam Sąd I instancji zasady tej nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.

Sąd meriti, wskazując na fakt zastosowania przez biegłego podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej stwierdził, że dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., nie nosiła znamion dowolności. Treść omawianego operatu szacunkowego była logiczna i spójna, a wnioski w nich zawarte – prawidłowe, sama natomiast skarżąca – podważając wysokość odszkodowania – nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest wadliwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dość ogólnie jednak odniósł się do zarzutów F. M. w zakresie w którym podnosiła ona szereg konkretnych zastrzeżeń do operatu. W szczególności w treści skargi kierowanej do Sądu I instancji wskazywała ona na istotną różnicę wyceny wartości działki wyliczonej przez rzeczoznawcę w pierwszym operacie (15.787 zł) w stosunku do wyceny dokonanej w drugim, aktualnym i stanowiącym podstawę do rozstrzygnięcia operacie (2.322,60 zł). Ta zasadnicza różnica w wycenie spornej nieruchomości nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości. Przedstawione wyjaśnienia pozostawiaj w szczególności co do zasadności przyjętego sposobu wyliczenia wartości nieruchomości i zastosowanych procedur. W tym zakresie rzeczoznawca nie przedstawił pełnej analizy obrotu nieruchomościami, w której wykazałby przyczyny tak radykalnej zmiany wartości spornej nieruchomości. Nie uzasadnił tego stosowną argumentacją. Sąd I instancji nie dostrzegając tych nieprawidłowości nie wypełnił obowiązku (wynikającego z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.) dokonania oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć w tym miejscu natomiast należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Jest to tym bardziej zasadne, że w podobnych sprawach, dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod tą samą inwestycję, w tej samej gminie, nieruchomości o podobnej powierzchni orzekano znacznie wyższe odszkodowania. Dowody w tym zakresie przedłożył pełnomocnik skarżącej - co prawda już na rozprawie przed NSA, ale nie zmienia to faktu, iż w praktyce istnieją faktycznie bardzo duże rozbieżności co do ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości dla celów realizacji tej samej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, iż przedmiotowe dokumenty załączone zostały – jak wskazano powyżej - dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez Sądem II instancji. Nie mniej jednak wszystkie te okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organy rozpoznające sprawę, a następnie przez Sąd I instancji, który wprost przyjął ustalenia organów nie dokonując szerszych rozważań w zakresie wyjaśnienia wskazanych istotnych różnic w wysokości ustalanych odszkodowań. Nie dostrzeżenie powyższych przez Sąd I instancji – mając na uwadze fakt, iż skarżąca kasacyjnie akcentowała powyższe już na etapie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim w skardze do Sądu I instancji, wskazuje na niepełne rozważenie zarzutów skargi. W tym zatem względzie Sąd I instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji, gdyż ograniczył się do ogólnych stwierdzeń, że ocena operatu rzeczoznawcy majątkowego została przez organ dokonana w sposób prawidłowy. Należało jednak ocenić czy organ dokonał oceny operatu w całym jego zakresie z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów i dowodów w sprawie, czy jedynie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszczególne ustalenia z operatu bez ich oceny. Dlatego też w tym zakresie należało podzielić zarzuty skarżącej, dotyczące niepełnej oceny operatu.

Tym samym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sprawie tej doszło do naruszenia art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji wydał wyrok, który został oparty na niepełnych aktach (materiale dowodowym) rozpatrywanej sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że zawarty w art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości wzięcia przez Sąd pod uwagę faktów powszechnie znanych i to nawet wówczas, gdy strony nie powołują się na te fakty jak i przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego i to nawet po zamknięciu rozprawy. Z powyższych zatem względów – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.

Jednocześnie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd II instancji uznał za całkowicie nieuzasadnione, jako pozbawione jakiejkolwiek racjonalnej argumentacji mogącej potwierdzać wskazane zarzuty.

Ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny w sposób zgodny z przepisami procedury obowiązującej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności ocena ta winna być swobodna, uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zawierać dokładne uzasadnienie stanowiska sądu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 powoływanej powyżej ustawy.