Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 349/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], położonych przy ul. [...] w B. wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy, w części zawierającej ustalenia i uzasadnienie decyzji dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie:

a) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

b) wysokości głównej kalenicy dachu;

i ustaliło następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie:

a) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 4,0 do 9,0 m;

b) wysokości głównej kalenicy dachu – 9 m.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – W. R., decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], położonych przy ul. [...] w B., wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy. W wydanej decyzji organ sprecyzował wnoszącemu o jej wydanie szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stwierdzając w treści uzasadnienia, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie odpowiadało funkcji i zagospodarowaniu wnioskowanego do zabudowy terenu oraz przyległego do niego gruntu. W oparciu o sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną w decyzji określono: linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...], wskaźnik powierzchni nowej zabudowy – 40%, szerokość elewacji frontowej jednego segmentu – 11 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy – do 9m, kąt nachylenia połaci dachowych od 15o do 45o oraz geometrię dachu jako jednospadowego lub wielospadowego.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez P. S. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana przez skarżącego szerokość elewacji frontowej została wyznaczona dla pojedynczego budynku zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w wysokości 11 m (z tolerancją +/- 20%), na podstawie średniej wielkości szerokości elewacji frontowej z terenu analizowanego. Podobnie, w ocenie organu, została ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która nawiązuje wysokością do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i jest wielkością średnią z terenu przyjętego do analizy. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji odnośnie ustalenia parametrów dotyczących geometrii dachu oraz określenia obowiązującej linii zabudowy.

Po rozpoznaniu, wniesionej przez P. S., skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 825/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika powinność wyznaczania dla nowej "zabudowy" szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji "istniejącej zabudowy". W ocenie Sądu organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu odwołania kwestionującego błędne przyjęcie szerokości elewacji frontowej na 11 m, zamiast 22 m. Podzielając zarzut skarżącego w powyższym zakresie, Sąd wskazał na powinność organu wyrażającą się w ustaleniu w pierwszej kolejności użytych w § 6 rozporządzenia pojęć "nowa zabudowa" i "istniejąca zabudowa", by dokonać następnie porównania szerokości elewacji frontowych istniejących w obszarze analizowanym. Ponadto wątpliwości Sądu wzbudziło wyznaczenie w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy na 9 m, jak również dopuszczenie jednospadowego dachu i kąta jego nachylenia, do których to zarzutów brak było ustosunkowania się organu II instancji. Wskazując na powyższe uchybienia, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy winien wskazać, na których działkach w analizowanym obszarze znajdują się budynki stanowiące materiał porównawczy dla spornej inwestycji w zakresie kwestionowanych gabarytów zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę, SKO w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta B. zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2011 r. do inwestora celem ustalenia aktualności zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podtrzymał pierwotny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], położonych przy ul. [...] w B. wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy, z tą zmianą, iż wniósł o wyznaczenie geometrii dachu w postaci dachu wielospadowego.

W oparciu o zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], wydaną przez Prezydenta Miasta B., ustalono warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Organ określił przyszłemu inwestorowi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w kwestii wymagań i ochrony kształtowania ładu przestrzennego, a także wymogi w przedmiocie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W decyzji w szczególności określono: linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – do 40%, szerokości elewacji frontowej jednego segmentu – 11 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy – do 9m, kąt nachylenia połaci dachowych do 45o oraz geometrię dachu jako wielospadowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł P. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy oraz nie uwzględnienie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Bk 825/10 oraz decyzji SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak. [...], a nakazujących dokonanie ustaleń odnośnie znaczenia, w tym tożsamości pojęć elewacji frontowej pojedynczego "budynku" oraz elewacji frontowej "zabudowy".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 859/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi P. S. na decyzję SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem tego Sądu w sprawie doszło do naruszenia prawa, które ma wpływ na poprawność rozstrzygnięcia bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego narusza postanowienia przepisu § 7 rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z dyspozycją ww. przepisu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, którą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne. Wskazany wymóg wynika z nadrzędnego celu decyzji o warunkach zabudowy sformułowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zachowanie ładu architektonicznego na danym obszarze. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Warunków tych nie spełnia, w ocenie Sądu, decyzja organu l instancji, w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie "do 9 m", jak również ustalono wysokość kalenicy "do 9 m". Zastosowane rozstrzygnięcia, zgodnie z którymi wysokość może sięgać "do podanej wielkości" oznaczają bowiem, że przyszły inwestor może w dowolny sposób ustalić minimalną wysokość obiektu, byle nie przekraczała wysokości maksymalnej określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym możliwe jest zaburzenie ładu przestrzennego w wyniku wzniesienia budynku zbyt niskiego. Wymóg konkretności określenia przywołanego parametru spełniać będzie natomiast jego wyznaczenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewni zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na zamienne posługiwanie się w wyniku analizy pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki" i pojęciem "wysokości budynku". Powyższe świadczyć może, iż w ocenie organów "wysokość budynku" jest tożsama z "wysokością górnej krawędzi elewacji budynku". Trudno więc jednoznacznie przesądzić czy wielkości stanowiące wynik analizy wynikają ze średnich wysokości budynków czy ze średnich wysokości elewacji frontowych.

Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, SKO w B. przeprowadziło uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W tym celu zwrócono się dnia [...] czerwca 2013 r. do arch. H. K., autora projektu ww. decyzji Prezydenta Miasta oraz przeprowadzonej w sprawie analizy terenu i - stanowiących załącznik do tej decyzji - wyników analizy (w formie graficznej i tekstowej), o przedłożenie na piśmie organowi II instancji informacji i wyjaśnień pozwalających na ocenę sposobu obliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków sąsiednich w terenie poddanym analizie i na jednoznaczne ustalenie wielkości tego parametru.

W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2013 r. H. K. wyjaśniła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. nie zawiera definicji pojęcia "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wyraziła ocenę, że użyte w tym przepisie sformułowania mogą wskazywać, że wysokość ta zależna jest od geometrii dachu oraz od położenia kalenicy względem frontu działki w budynkach z dachami połaciowymi. W związku z powyższym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających wykształcony gzyms lub attykę liczona jest do poziomu tego gzymsu lub attyki, wysokość krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki - liczona jest do poziomu kalenicy, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu równoległym do frontu działki - może być liczona do poziomu okapu połaci dachowych. Wskazano, że trudności we właściwym ustaleniu tego parametru pojawiają się w przypadku budynków, których elewacje frontowe zawierają w sobie różne elementy, np. na fragmencie mają gzyms, posiadają okapy, czy też rozality, których najwyższy punkt pokrywa się często z poziomem kalenicy.

Ustosunkowując się do kwestii właściwego posługiwania się pojęciem "wysokość budynku" i "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zwrócono uwagę, że pierwsze pojęcie definiuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., natomiast H. K., pisząc w opracowanych na potrzeby sprawy dokumentach, o "wysokości budynku", czy też "wysokości zabudowy", analizowała wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy, ich gzymsów lub attyki. Użyty przez nią na str. 10 zwrot "średnia wysokość wynosi 9,00 m" odnosi się - jak twierdzi - do "średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich w obrębie całego obszaru analizowanego". Natomiast użyty na str. 13 zwrot "wysokość" zastosowano jako skrót myślowy od wyrażenia "wysokość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" użytego na wstępie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. SKO w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) w części zawierającej ustalenia i uzasadnienie decyzji dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy dachu, a także ustaliło następujące warunki i wymagania kształtowania lądu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 4,0 do 9,0 m oraz wysokości głównej kalenicy dachu - 9 m.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu informacji uzupełniających i wyjaśnień Kolegium doszło do wniosku, że nie budzi wątpliwości fakt, że w części, w jakiej określono w zaskarżonej decyzji parametr "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" w sposób niejednoznaczny - "do 9,0 m" - zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. SKO podzieliło stanowisko tut. Sądu, że wskaźnik ten powinien być określony albo konkretnie, albo w przedziale od wielkości minimalnej do maksymalnej, bo tylko w ten sposób da się zachować ukształtowany w terenie analizowanym ład przestrzenny. Ponieważ z uzupełniającego materiału dowodowego wynika, iż budynki mieszkalne istniejące w terenie analizowanym mają górną krawędź elewacji frontowej na wysokości od 4,0 do 14,0 m, a jak twierdzi specjalista z zakresu urbanistyki i architektury, średnia wysokość krawędzi elewacji frontowej takich budynków wynosi 9,0 metrów, prawidłowym określeniem tego parametru będzie ustalenie go na poziomie od 4,0 do 9 metrów.

Skargę na ww. decyzję SKO w B. wniosła do WSA w Białymstoku A. Z., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. B. Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone naruszenie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. poprzez określenie przez SKO wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale liczbowym od 4,0 m do 9,0 m, albowiem w matematyce wynik "średniej" stanowi zawsze jedną wartość (liczbą całkowitą lub z ułamkiem), ale nigdy wielkość średnia nie może być przedziałem liczbowym (jak to uczyniono w decyzji SKO "od 4,0 -9,0 m"). Ponadto nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że średnia wysokość elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi 9 m.

Ponadto według skarżącej przyjęcie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który został określony w analizie jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym (według § 7 ust. 4) narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia i ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek.

Zasadą jest bowiem wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako

przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach

sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej

średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze.

Skarżąca podniosła także, że pomimo, iż analiza wykazuje, że na analizowanym terenie nie występują dachy płaskie na budynkach mieszkalnych, a decyzja dopuszcza kąt nachylenia do 45 stopni możliwe jest zatem przyjęcie 0 stopni (dach płaski). Decyzja zatem narusza § 8 rozporządzenia, który stanowi, że jest to odpowiednia do występujących na analizowanym obszarze. Nie jest wypełnieniem warunku z § 8 rozporządzenia ustalenie w decyzji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki -"równoległy, prostopadły lub inny". Ten parametr nie może być dowolny, ale konkretny, określony decyzją - winien uwzględniać wymóg zachowania harmonii i ładu przestrzennego i wynikać z analizy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. akt II SA/BK 923/13 oddalił skargę A. Z. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez WSA w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 825/10, uchylono decyzję SKO w B. z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 859/12, uchylono decyzję SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, że wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w sprawie II SA/Bk 825/10, że zamierzona inwestycja w postaci budowy budynku bliźniaczego będzie kontynuacją funkcji o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która występuje na obszarze analizowanym. Wiążące są także ustalenia, że Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organy naruszyły § 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem, ustalając nieprawidłowo linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Ustalając linię zabudowy odniesiono odległość do zabudowy na działce o nr [...] najbliżej sąsiadującej z działkami inwestora, położonej przy tej samej ulicy. Linia ta nie odbiega od odległości zabudowy usytuowanej na działkach dostępnych z tejże ulicy. Dotyczy to także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, określonego do 40%, który uznano za odpowiadający wskaźnikowi średniemu, występującemu w obszarze analizowanym.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Z. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1938/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie przeprowadzono wnikliwej analizy sprawy pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem obowiązkiem Sądu I instancji jest rozpoznanie sprawy w sposób całościowy, zwłaszcza sprawy, która ma tak długą historię. Podkreślono, że Sąd I instancji podzielił sprawę na poszczególne rozstrzygnięcia, które były oceniane odrębnie, zabrakło natomiast całościowej oceny w związku z ostatnią decyzją wydaną przez SKO.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty i należało odnieść się do tej decyzji w pełnym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że po pierwsze całościowego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku nie ma, po drugie, że Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów podnoszonych w skardze, które to zarzuty wymagały oceny. Jednym bowiem z koniecznych elementów, jakie winna określać decyzja o warunkach zabudowy, jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie należało odnieść się do kwestii dominujących cech zabudowy całego terenu przy jednoczesnej analizie zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. Sąd I instancji nie odniósł się jednak do problemu i całościowo nie ocenił zagadnienia zachowania ładu przestrzennego panującego w granicach obszaru analizowanego, której to oceny w istocie domaga się skarżąca. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji fragmentarycznie odniósł się do braku uskoku, czy linii zabudowy. Zabrakło jednak przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że planowany budynek utworzy uporządkowaną i harmonijną całość z istniejącą zabudową. Tym samym ww. zarzuty NSA uznało za zasadne.

Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c i d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez pominięcie tych przepisów i przyjęcie, że właściwe jest określenie w decyzji warunku zapewnienia po 1 miejscu postojowym na 1 mieszkanie, z uwagi na brak szczegółowego przepisu, który narzucałyby organom przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wskazania konkretnej ilości miejsc postojowych, a przyjęty zwyczaj to uzasadnia, NSA wskazał, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Jej zadaniem jest ustalenie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Nie ma zatem podstaw twierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma, na tym etapie sprawy, w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1158/13). W związku z powyższym NSA podniósł, że § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie. W powołanym wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ponownie ocenić sprawę tut. Sądowi oraz wskazał, że nie ma podstaw by twierdzić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, a zatem inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przy ulicy [...] w B., jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja organu I instancji, zmieniona przez organ odwoławczy, zawiera wymagane przepisami prawa załączniki. Na kopii mapy zasadniczej prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej uzupełnienie sporządzone zostały przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W obszarze analizowanym uwzględniono zabudowę o funkcji zbliżonej do wnioskowanej przez inwestorów, tj. zabudowę mieszkalną.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane dalej: "rozporządzeniem", określa: (§ 1) sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wszystkie wymienione w powołanym rozporządzeniu parametry zostały określone w sposób prawidłowy. Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - co pozwala stwierdzić, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od strony drogi gminnej - ulicy [...]. Także, według analizy urbanistycznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta B.

Odnosząc się do zarzutów skargi uznać je należało za nieuzasadnione. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość przedmiotowego parametru wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jak wskazuje organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie parametr ten jest bardzo zróżnicowany. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że nie można wyznaczyć go dla nowej zabudowy zgodnie z przepisem § 7 ust. 1. Dlatego też powołując się na § 7 ust. 3 rozporządzenia i mając na uwadze, że przy sytuowaniu na działce budynku szczytem do frontu działki wysokość ta może być liczona do poziomu kalenicy, biegła stwierdziła że dla wnioskowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy wyznaczyć na poziomie od 4,0 m. do 9,0 m. Skoro z uzupełnionej analizy wynika, że budynki mieszkalne istniejące w terenie analizowanym, mają górną krawędź elewacji frontowej na wysokości od 4,0 m do 14,0m, a według autorki analizy średnia ta wynosi 9 m., to za prawidłowe należało uznać określenie tego parametru w przedziale 4-9 m. Nie można zgodzić się z poglądem, że wielkość ta powinna być średnią matematyczną. Taki sposób określania parametrów nie miałby nic wspólnego z ładem przestrzennym a do sporządzania analizy nie byłoby potrzeby zatrudniania urbanistów i architektów. Ponadto jak wynika z mapy nr 2, załącznika do decyzji organu I instancji, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki [...]) nie ma zabudowy mieszkaniowej. Zatem także i tych powodów dopuszczalne było zastosowanie w sprawie § 7 ust. 3 rozporządzenia

Zwrócić należy uwagę, że uzupełnienia analizy Autorka dokonała na podstawie informacji o 37 budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś z załącznika do decyzji wynika, że przedmiotem analizy było około 40 budynków.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący określenia głównej kalenicy w postaci "9m". Parametr ten organ odwoławczy określił po dokonaniu analizy terenu, przyjmując, że będzie to ustalenie odpowiednie do geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co jest zgodne z § 8 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu organy zgodnie z § 4 rozporządzenia ustaliły linie zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu orzekającego w I instancji, który szczegółowo uzasadnił podstawy wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Ponadto skład orzekający jest w tej mierze związany stanowiskiem tut. Sądu zawartym w wyroku II SA/Bk 859/12.

Podobne uwagi należało poczynić odnośnie zarzutu naruszenia przez organy orzekające § 5 i 6 rozporządzenia - poprzez określenie parametrów w innym wymiarze niż wynikające z analizy średniego wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. W ocenie Sądu, sporządzana analiza w sposób dostateczny uzasadnia określenie ww. parametru na poziomie 22 m z tolerancją +/- 20%, zatem określenie tego parametru jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie można bowiem ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowa jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5 i 6 rozporządzenia zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 2), a także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie ze sporządzonej analizy terenu wynika, iż na obszarze analizowanym znajdują się działki (np. oznaczone nr geodezyjnymi [...]), gdzie wskaźnik zabudowy działki jest wyższy niż średni i mieści się w przedziale od 32% do 41%. Podobnie, na analizowanym terenie występują zróżnicowane szerokości elewacji frontowych, które w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej wahają się do 5 m do 25 m. Z kolei wskaźniki dla zabudowy bliźniaczej wynoszą od 7 m do 10, 5 m dla jednego budynku w zabudowie bliźniaczej. Wskazanie parametru dla obu budynków na poziomie 22 m, z tolerancją +/- 20%, mieści się w wielkościach szerokości elewacji frontowej występujących na obszarze objętym analizą. Może natomiast przekraczać wielkości dla zabudowy bliźniaczej, gdyż najszersza elewacja frontowa w zabudowie bliźniaczej wynosi wg analizy 10, 5 m. Ponadto w prawomocnym wyroku II SA/Bk 859/12 Sąd oceniał tę kwestię poddając analizie decyzję z dnia 27 kwietnia 2012 r. i stwierdził, że sporządzona analiza w sposób dostateczny uzasadnia określenie ww. parametru na poziomie 22 m z tolerancją +/-20%.

Brak jest również podstaw do uznania naruszenia przez organy orzekające § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie kąta nachylenia połaci dachowych do 45º. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono układ połaci dachowych głównej bryły budynku jako dach wielospadowy, co wyklucza zrealizowanie w planowanej inwestycji dachu płaskiego. Z analizy terenu wynika natomiast, że kształty dachów istniejących w granicach rozpatrywanego obiektu są zróżnicowane. Kontrolowana decyzja ustaliła dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone wnikliwie, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono należycie. Organy wskazały także i prawidłowo zinterpretowały mające zastosowanie w sprawie przepisy obowiązującego prawa, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.