Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2214/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Józef Kremis Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt 3/I SA/Po 1425/03 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt 3/I SA/Po 1425/03, po rozpatrzeniu skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymiaru cła - oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Urzędu Celnego w Poznaniu przyjął zgłoszenie celne SAD OBR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., obejmując przedmiotowy towar (odzież używaną sortowaną) procedurą dopuszczenia do obrotu i określając kwotę długu celnego w oparciu o obniżone stawki celne dla produktów pochodzących z obszaru Unii Europejskiej.

Po dokonaniu weryfikacji deklaracji eksportera sporządzonych na fakturach dołączonych odpowiednio do powyższych dokumentów SAD, niemieckie władze celne nie potwierdziły rzetelności danych w nich zawartych i pismem z dnia 10 lipca 2001 r. poinformowały polski organ celny o tym, że towary figurujące na fakturach są towarami niepochodzącymi z obszaru Unii Europejskiej w rozumieniu postanowień Protokołu nr 4 Układu Europejskiego.

Mając na względzie powyższe, Naczelnik Urzędu Celnego w Kaliszu w dniu [...] lipca 2002 r. decyzją nr [...] uznał przedmiotowe zgłoszenia celne za nieprawidłowe w części dotyczącej zastosowanych preferencji, stawek celnych i obliczenia kwoty długu celnego oraz określił tę kwotę w oparciu o autonomiczną stawkę celną.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zastosowanie stawek celnych obniżonych dla produktów pochodzących z obszaru Unii Europejskiej uzależnione było w okresie dokonywania spornych zgłoszeń celnych - zgodnie z przepisem ust. 5 Części A Postanowień wstępnych Taryfy celnej oraz postanowieniem art. 13 i 16 Protokołu nr 4 Układu Europejskiego sporządzonego w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. - od jednoczesnego spełnienia określonych warunków. Zgodnie natomiast z art. 32 Protokołu nr 4 dopuszczalna jest dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia towaru, którą można przeprowadzać wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów Protokołu. Ponieważ wyniki weryfikacji dokonanej w niniejszej sprawie przez niemieckie władze celne (wiążące dla organów polskich) nie potwierdziły faktu pochodzenia towaru z krajów Unii Europejskiej, należało stwierdzić brak podstaw do zastosowania obniżonej stawki celnej, która została zadeklarowana na podstawie dokumentów poświadczających nieprawdę.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego przed zwolnieniem towarów organ celny ma możliwość zweryfikowania zgłoszenia celnego oraz dołączonych do niego dokumentów i to w terminie do 3 lat od dnia przyjęcia tego zgłoszenia, co wynika z przepisów art. 70 i art. 65 § 5 Kodeksu celnego. Czynności kontrolne dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu można też dokonywać po zwolnieniu towarów (art. 83 § 2 i § 3 Kodeksu celnego).

Ponadto Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wskazał, że organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, wydając swoją decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie miał on przy tym możliwości zweryfikowania spornych zgłoszeń celnych pod kątem zasadności zadeklarowanych w nich obniżonych stawek celnych w momencie dokonywania tych zgłoszeń, albowiem faktyczna i rzetelna weryfikacja danych wskazanych przez eksportera w "deklaracjach na fakturach" mogła być dokonana - zgodnie z art. 32 pkt 3 Protokołu nr 4 Układu Europejskiego - jedynie przez władze celne kraju eksportu. Weryfikacja taka może być przeprowadzana również wyrywkowo. Organy celne kraju importu, jak i sama strona nie mogą przy tym brać w niej bezpośredniego udziału, podmioty te są jednak bezwzględnie związane ustaleniami takiej weryfikacji.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy celne. Sąd wskazał, że normatywną podstawą działania organów celnych w niniejszej sprawie był Kodeks celny oraz akt o charakterze umowy międzynarodowej - Porozumienie w formie wymiany listów między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi w sprawie zmiany Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej - podpisane w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. (zał. do Dz.U. Nr 104, poz. 662).

Zarówno sam Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. Nr 11 z 1994 r., poz. 38 ze zm.), jak i powyższe Porozumienie zostały przyjęte, ratyfikowane i potwierdzone w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez Prezydenta RP, wobec czego należało stwierdzić, iż zgodnie z art. 87 § 1 Konstytucji RP stanowią one -jako ratyfikowane umowy międzynarodowe - źródło powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Ratyfikacja tych aktów nie wymagała przy tym uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, albowiem ich treść nie dotyczyła materii wyszczególnionej w art. 89 § 1 Konstytucji RP. Są to zatem akty prawne równorzędne wobec Kodeksu celnego, mogące w związku z tym stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie polskie organy celne zwróciły się do niemieckich władz celnych z prośbą o przeprowadzenie weryfikacji deklaracji sporządzonych na fakturach załączonych do zgłoszeń celnych SAD. Zgodnie bowiem z art. 32 cytowanego Protokołu dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia może być przeprowadzona wyrywkowo, lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego Protokołu. W oparciu o ten przepis władze celne kraju eksportu (Niemcy) dokonały takiej weryfikacji i poinformowały polskie władze celne, że importowana odzież używana nie jest towarem pochodzącym w sensie cytowanej powyżej umowy międzynarodowej. W tej sytuacji polskie organy celne słusznie przyjęły, że skoro sprowadzony towar nie ma statusu produktu pochodzącego, to nie może korzystać z preferencji celnych. Sąd wskazał, że władze celne kraju eksportera dokonując weryfikacji mają prawo żądać każdego dowodu, przeprowadzić kontrolę ksiąg rachunkowych eksportera oraz każdą inną kontrolę, którą uznają za właściwą (art. 32 pkt 3 Protokołu).

Sąd wskazał również, że skarżący prowadząc działalność winien zachować odpowiednią staranność i dbałość o własne interesy, zawierać umowy odpowiedniej treści, które to chroniłyby go przed nieuczciwością czy nierzetelnością innych uczestników obrotu towarowego. W przeciwnym razie musi liczyć się z koniecznością ponoszenia wszelkich ujemnych skutków wcześniejszych zaniedbań w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów natury proceduralnej Sąd uznał, że organy celne nie uchybiły przepisom postępowania i zasadom określonym w Ordynacji podatkowej. W szczególności nie naruszyły zasad dotyczących nakazu działania na podstawie przepisów prawa, gromadzenia i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 120, art. 122 i art. 187 Ordynacji podatkowej). Organy prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (art. 121 Ordynacji podatkowej) i zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium toczącego się postępowania (art. 123 Ordynacji podatkowej). Nie została też naruszona zasada swobodnej oceny dowodów (art. 191 cytowanej ustawy).

K. Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu i Naczelnika Urzędu Celnego w Kaliszu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 120-125; art. 187 i 191 oraz art. 207 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, a także art. 16-20 i art. 83 i 85 w związku z art. 65 i art. 4 § 1 Kodeksu celnego, jak również art. 5 ust. 1 pkt (h) w związku z art. 7 ust. 1 i art. 16 oraz art. 33 w związku z art. 31 i 32 Protokołu Nr 4 do Układu Europejskiego (zał. do Dz.U. z 1997 r. Nr 104, poz. 662) i § 3 ust. 2, 5 i 11 oraz § 13 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być dokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz.U. Nr 130, poz. 851 ze zm.);

a także wreszcie naruszenie przepisów art. 2 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że weryfikacja dokonana przez władze celne państwa importera jest wiążąca dla polskich organów celnych niezależnie od jakichkolwiek okoliczności związanych z przyczyną, zakresem, sposobem i wynikami tej weryfikacji;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że wbrew przyjętemu poglądowi zawartemu w uzasadnieniu wyroku, zarówno polskie organy celne, jak i Sąd nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego związanego z weryfikacją dowodów pochodzenia, jak i przede wszystkim przyczyn i kolejności procesu weryfikacji w sprawie niniejszej, jak i istoty problemu związanego z interpretacją pojęcia produktu pochodzącego, co do którego spory - mimo treści art. 32 ust. 4-6 Protokołu są zakładane tak w art. 33 między organami celnymi państw eksporterów i importerów, jak i między organami celnymi państw importerów z importerami. Sąd i organy celne całkowicie pominęły ten przepis, pomimo powoływania się przez skarżącego na tę regulację.

Sąd zaniechał również zbadania, czy rzeczywiście polskie organy celne nie zakładały w pierwszym rzędzie lub w pierwszym okresie stosowania postanowień Protokołu nr 4, że każda dostawa odzieży używanej z krajów Unii bezpośrednia i z deklaracją eksportera spełnia wymogi "produktu pochodzącego" w rozumieniu Protokołu, ze względu na istotę produktu, którą jest brak nowości - być może działalności poza Rzeczpospolitą Polską nigdzie niespotykaną, szczególnie w okresie transformacji i zubożenia społeczeństwa, wskutek zrozumiałego zróżnicowania oceny -co jest odzieżą używaną, nadającą się tylko do przerobu na surowce wtórne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, a stopień rozwinięcia zarzutów tego środka zaskarżenia tworzy granice jego rozpoznania.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej w ramach obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. są w dużej mierze powtórzeniem zarzutów skargi i w zasadniczej części sprowadzają się do niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie związanym z weryfikacją dowodów pochodzenia.

Jednocześnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w obszarze wskazanym przez skargę, należącym do granic sprawy.

Ustosunkowując się najpierw do zarzutów przedstawionych w odwołaniu do podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że sposób ich sformułowania budzi zastrzeżenia.

Przede wszystkim podnosząc naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 113 § 1 i 2, art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", skarga kasacyjna nawiązała jedynie (i to w sposób ogólnikowy) do problematyki stosowania art. 134 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę brzmienie i sens art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., nie wyjaśniła konkretnie na czym miałoby w danym przypadku polegać naruszenie tych przepisów.

Zważywszy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera rozważania, które nie zostały uporządkowane poprzez omówienie powodu zgłoszenia zastrzeżeń strony skarżącej kolejno w stosunku do każdego z określonych jako naruszonych przepisów, nie można było precyzyjnie ustalić granic zaskarżenia.

Poza tym, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, strona skarżąca zaniedbała obowiązek każdorazowego wskazania i wykazania potencjalnego związku przyczynowego między zaistniałym jej zdaniem naruszeniem określonego przepisu a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.

Przy zastosowanym w skardze kasacyjnej sposobie sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie mogły one odnieść wnioskowanego przez stronę skarżącą skutku.

Zastrzeżenia budzi również sposób sformułowania zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego. I w tym przypadku za niewystarczające potraktować należy ogólnikowe wskazanie, że powodem podniesienia zarzutów do wszystkich, w dużej liczbie wymienionych przepisów jest to, że "weryfikacja dokonana przez władze celne państwa importera jest wiążąca dla polskich organów celnych niezależnie od jakichkolwiek okoliczności związanych z przyczyną, zakresem, sposobem i wynikami tej weryfikacji".

Nie sposób również zaakceptować wskazywania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na naruszenie przepisów, które mają oczywiście procesowy charakter (w szczególności dotyczy to wskazania na przepisy Ordynacji podatkowej).

Wprawdzie błędne zakwalifikowanie przepisu do mającego charakter prawa materialnego zamiast prawa procesowego nie zwalnia samo przez się od potrzeby jego oceny, ale z kolei powoływanie się na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) z zasady nie może być uznane za skuteczne, jeżeli nie jest połączone z powołaniem się na naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie istotne było to, że wynik postępowania weryfikacyjnego, którego przeprowadzenie należało do władz celnych niemieckich, a który wiązał polskie władze celne był negatywny, bo umożliwiał wyraźne ustalenie, iż importowanych towarów nie można było uznać za "pochodzące" w rozumieniu art. 32 ust. 5 Protokołu Nr 4 do Układu Europejskiego.

Stanowisko dotyczące zaś wiążącego charakteru wyniku weryfikacji przesyłanego władzom celnym kraju importu przez władze celne kraju eksportu jest ugruntowane w judykaturze i to nie tylko poprzez orzecznictwo polskich sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) ale i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (por. np. wyrok ETS z dnia 9 lutego 2006 r. C 24-25/05 Sfakianakis AEVE przeciwko Ellinikio Dimosis publ. Dz.Urz. UE.C rok 2006 Nr 86, str. 8).

Zważyć należy, iż w konkretnej sprawie dla przyjęcia wiążącego charakteru wyniku weryfikacji przesłanego przez władze celne kraju eksportu nie miało znaczenia to, czy władze celne kraju importu – wnioskując o weryfikację – podały przyczynę zgłoszenia wniosku.

Art. 32 ust. 2 Protokołu Nr 4 do Układu Europejskiego ani żaden inny przepis nie nakłada bowiem na władze celne kraju importu obowiązku podawania zawsze powodu wnioskowania o weryfikację, która może być przecież inicjowana także wyrywkowo (art. 32 ust. 1 powołanego aktu prawnego).

W myśl art. 32 ust. 2 Protokołu Nr 4 do Układu Europejskiego, tylko w razie gdy władze celne kraju importu dysponują dokumentem lub informacją zawierającą sugestię, że informacje podane w świadectwie przewozowym EUR-1 lub deklaracji na fakturze są nieprawdziwe, przekazują te dokumenty lub informacje władzom celnym kraju eksportu.

Taki wymóg ma na celu jedynie ułatwienie władzom celnym kraju eksportu przeprowadzenie weryfikacji.

Jeżeli zatem i bez przekazania tego rodzaju dokumentu czy informacji przez władze celne kraju importu, władze celne kraju eksportu ustalą wyraźnie wynik weryfikacji (w konkretnym przypadku był on negatywny), to jest on wiążący dla władz kraju importu.

Wiążący charakter wyniku weryfikacji przesyłanego przez władze celne kraju eksportu ma uzasadnienie w możliwościach dokonywania ustaleń jakimi dysponują właśnie te władze, a nie władze celne kraju importu.

W szczególności jeżeli ustalenie pochodzenia towarów wymaga gruntownego zbadania dokumentów będących w posiadaniu eksportera, prowadzonych przez niego ksiąg rachunkowych, a często i badania procesu produkcji, to trudno wyobrazić sobie sytuację, aby te czynności mogły zostać przypisane władzom celnym kraju importu. Nie miałoby to zatem oparcia w przepisach prawa.

Przewidziany w Protokole Nr 4 do Układu Europejskiego system współpracy administracyjnej oparty jest na podziale zadań między władzami celnymi krajów wywozu i przywozu oraz na ich wzajemnym zaufaniu.

Stąd zarzut strony skarżącej, iż polskie władze celne niewłaściwie postępowały, ograniczając się jedynie do zaakceptowania wyniku weryfikacji przekazanego przez władze celne kraju eksportu, jest nietrafny.

Zważywszy zaś, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał spór co do procedur weryfikacyjnych między władzami celnymi wnioskującymi o weryfikację i władzami celnymi odpowiedzialnymi za przeprowadzenie tej weryfikacji i nie było podstaw do powstania wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do Protokołu Nr 4, które wymagałyby przekazania Komitetowi Stowarzyszenia, bezzasadne jest wskazywanie przez stronę skarżącą na argumentację opartą na odwołaniu się do brzmienia art. 33 zd. I omawianego aktu prawnego.

Nie sposób też nie podkreślić, że na gruncie wskazanego przepisu inicjowanie sporów przez kraje członkowskie stowarzyszenia było ich prawem, a nie obowiązkiem wywoływanym żądaniem eksportera lub importera w ramach rozstrzygania konkretnej sprawy.

W niniejszej sprawie nie mogło mieć też znaczenia akcentowanie przez stronę skarżącą zmian w praktyce działania organów celnych, skoro jej rozstrzygnięcie w sprawie mogło być uzależnione wyłącznie od oceny zgodności działania organów celnych z prawem.

Strona skarżąca nie wykazała też zaistnienia obrazy art. 2 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skoro nie podważyła, że Protokół Nr 4 do Układu Europejskiego jest źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.