Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 529/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr 1799/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: RPE.52.16.202l.SDZ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki oddalił zarzuty zgłoszone przez J. L. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr 15/2021, z dnia 12.10.2021 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od tego postanowienia przez J. L. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r., znak: WSE.7722.2.2022.MULE na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 717/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: ROIK III.5160.106.2016.MWR, w której nakazano J. L. "rozbiórkę części budynku magazynowo-produkcyjnego od strony zachodniej, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie tj. nadbudowaną część budynku o powierzchni wynoszącej 80,38 m2 i rozbudowaną część budynku o powierzchni zabudowy wynoszącą 46,75 m2, zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości przez właściciela, obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 23.10.2017 r. znak: ROiK III.5160.106.2016.MWR". Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji MWINB utrzymał ją w mocy decyzją nr 350/2020 z dnia 29 czerwca

2020 r., znak: WOB.7721.401.2018.AJAN. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję MWINB złożył J. L.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1072/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

Kontrola przeprowadzona przez pracowników powiatowego inspektoratu w dniu 27 maja 2021 r. wykazała, że obowiązek wynikający z decyzji nie został wykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w Krakowie - Powiat Grodzki upomnieniem z dnia 11 czerwca 2021 r., znak: ROIK III.5160.106.2016.MWR wezwał J. L. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 13 lipca 2021 r. wykazała, że obowiązek nakazany w decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 717/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: ROIK III.5160.106.2016.MWR, nadal pozostaje niewykonany, jednak rozpoczęto roboty budowlane związane z rozbiórką. W dniu 12 października 2021 r. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki wystawił wobec J. L. tytuł wykonawczy nr 15/2021, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. J. L. zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przytoczył treść art. 33 § 2 u.p.e.a., wymieniającego podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i podkreślił, że zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia. Zobowiązany zgłosił zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) i zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.).

Zgłaszając zarzut wygaśnięcia obowiązku zaznaczono, że "strona postępowania (...) częściowo wykonała obowiązek określony tytułem wykonawczym, to jest częściowo rozebrała rozbudowaną część budynku o powierzchni zabudowy 46,75 m2. (...) Ta zaś okoliczność zdaniem strony skarżącej, stanowi podstawę do sformułowania zarzutu na podstawie art. 33 § 2 pkt 5) u.p.e.a.".

MWINB zwrócił uwagę, że okoliczność przystąpienia do wykonywania obowiązku rozbiórki stwierdzona została w protokole z kontroli z dnia 13 lipca 2021 r.

Dalej podkreślono, że w obecnym brzmieniu art. 33 u.p.e.a. nie ma już wykonania obowiązku jako wprost określonej podstawy zarzutu. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że przesłankami wniesienia zarzutu opartego na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. ("wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części") są: wykonanie obowiązku; upływ czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku; umorzenie obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie albo inne okoliczności uregulowane w przepisach prawa skutkujące wygaśnięciem obowiązku

Podkreślono, że obowiązek wykonywany w ramach postępowania, jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym i polega na rozbiórce części budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Tylko wykonanie wszystkich robót wskazanych w w/w decyzji, czyli rozebranie nadbudowanej części budynku o powierzchni wynoszącej 80,38 m2 i rozebranie rozbudowanej części budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 46,75 m2, doprowadzi do osiągnięcia celu, dla którego wydana została decyzja PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 717/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: ROIK UI.5160.106.2016.MWR.

MWINB podkreślił, że rozpoczęcie wykonywania obowiązku przed wszczęciem egzekucji administracyjnej nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową ani bezprawną. W przypadku gdy część robót nakazanych w decyzji została wykonana przed wszczęciem egzekucji, wystawiany w tej sprawie tytuł wykonawczy obejmuje całość obowiązku nakazanego w decyzji, jednak oczywistym jest, że ewentualne dalsze czynności organu egzekucyjnego będą mieć na celu doprowadzenie do realizacji tylko niewykonanej dotąd części obowiązku. Wykonanie jedynie części obowiązku nakazanego w decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 717/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: ROIK III.5160.106.2016.MWR, nie jest podstawą do uznania zarzutu z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., tj. "wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części". Wobec niewykonania przez J. L. w/w obowiązku w całości, wszczęcie egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie było zasadne i celowe. Dlatego słusznie PINB w Krakowie - Powiat Grodzki oddalił zgłoszony przez zobowiązanego zarzut wygaśnięcia obowiązku.

W ocenie organu odwoławczego również zarzut braku wymagalności obowiązku, słusznie został oddalony. Zgłaszając w/w zarzut zobowiązany w piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. wyjaśnił, że od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1072/20, została wniesiona w dniu 9 sierpnia 2021 r. skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zawarty został wniosek o wstrzymanie w całości wykonania decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 717/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: ROIK III.5160.106.2016.MWR.

Z urzędu wiadomym jest organowi, że J. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję MWINB nr 350/2020 z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: WOB.7721.401.2018.AJAN. MWINB działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydał postanowienie nr 725/2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak: WOB.7721.401.2018.JKUT, o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Wyrokiem z 21 grudnia 2021 r. o sygnaturze akt: II SA/Kr 1072/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. L.. Według adnotacji sporządzonej na sentencji w/w wyroku, wyrok jest prawomocny od dnia 13 kwietnia 2021 r. Zatem w dniu 13 kwietnia 2021 r. straciło moc wstrzymanie wykonania decyzji MWINB.

Tytuł wykonawczy nr 15/2021 wystawiony został wobec J. L. w dniu 12 października 2021 r., a więc w czasie, gdy wstrzymanie wykonania decyzji MWINB utraciło już moc i w związku z tym obowiązek nakazany w tej decyzji był wymagalny. Na wymagalność tego obowiązku wpływu nie miała skarga kasacyjna J. L., bowiem postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. WSA odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a NSA oddalił zażalenie na to postanowienie w dniu 18 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OZ 934/21, jednocześnie odrzucając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika zatem, że w związku ze skargą kasacyjną nie doszło do wstrzymania wykonania decyzji MWINB. Oznacza to, że zarówno w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. w dniu 12 października 2021 r., jak i obecnie, obowiązek wynikający z decyzji MWINB nr 350/2020 z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: WOB.7721.401.2018.AJAN, pozostaje wymagalny.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. L., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art 33 § 2 pkt 5) w zw. z art 34a pkt 1) i art 34 § 2 pkt 2) ppkt b) ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t j. Dz. U. 2022, poz. 479 z późn. zm.) dalej zwaną u.p.e.a poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na braku wszechstronnego oraz przekonującego rozważenia przedstawionych przez stronę zarzutów w sprawie egzekucyjnej skutkujących błędnym uznaniem przez organ egzekucyjny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, co najmniej do częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Strona postępowania przyznała, co zostało już ustalone w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, że w części egzekwowany od niej obowiązek wykonała (rozebrała rozbudowaną części budynku położonego w Krakowie przy ul. [...], o powierzchni zabudowy 46,75m2), a zatem na podstawie wyżej przywołanego przepisu - art. 34a pkt 1) u.p.e.a. w tej wykonanej części organ egzekucyjny powinien postępowanie egzekucyjne umorzyć, w szczególności że częściowe wykonanie egzekwowanego obowiązku w tej sprawie jest technicznie możliwe do wykonania bez istotnego wpływu (oddziaływania) na pozostałą część obiektu.

W tym też sensie obowiązek objęty tytułem wykonawczym w niniejszej sprawie (w jej stanie faktycznym) jest obowiązkiem podzielnym, nadający się do wykonania częściowego (w częściach), a nie niepodzielnym, jak wskazuje w uzasadnieniu strona przeciwna i zdaniem strony skarżącej strona przeciwna zajmuje błędne stanowisko w tej kwestii.

Podkreślono przy tym, że w chwili obecnej dla obszaru położenia nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, w związku z budową drogi ekspresowej S7, jako wschodniej obwodnicy Krakowa, prowadzone są intensywne prace nad powstaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod nazwą "[...]", którego podstawowe założenia przewidują przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę przemysłowo-produkcyjno-usługową z prawem do zabudowy budynkami o wysokości do 20 metrów. Wszystko wskazuje na to, że do końca maja bieżącego roku, powinno nastąpić uchwalenie tego planu miejscowego - bez zmiany jego podstawowego założenia - przeznaczenia tego obszaru (także miejsca położenia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy) pod zabudowę przemysłowo-produkcyjno-usługową z prawem do zabudowy budynkami o wysokości do 20 metrów, tym bardziej, że jest on zgodny z faktycznym aktualnym zagospodarowaniem tego obszaru i odpowiada oczekiwaniom wszystkich podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na tym terenie, a także w jego najbliższym sąsiedztwie.

W dalszej kolejności strona skarżąca nie zgodziła się z tezą, że "rozbiórki można dokonać bez istotnej ingerencji" w pozostałą wykonaną część obiektu istniejącego przed dokonaną nadbudową.

Według strony skarżącej technicznie i organizacyjnie rzecz ujmując rozbiórka dachu nad częścią pomieszczenia jako "nadbudowa" nie jest możliwa do wykonania bez istotnego uszkodzenia i zniszczenia tej części dachu oraz fragmentów ścian, na których opiera się konstrukcja pokrycia dachu (w praktyce niemal całego budynku).

Podobnie jak w czasie remontu wykonywanego przez stronę skarżącą nie udało się uniknąć zniszczenia (koniecznego rozebrania i następnie odbudowy) części ścian położonych bezpośrednio pod stropem. Założenie takie, zdaniem strony skarżącej, jest założeniem czysto teoretycznym (abstrakcyjnym) i nierealnym do wykonania w praktyce, pozostającym w oderwaniu do technologii wykonywania robót budowlanych związanych z wykonaniem (wybudowaniem lub rozebraniem) konstrukcji jakiegokolwiek dachu nad budynkiem kubaturowym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca wskazała także na swego rodzaju aspekt społeczny sprawy. Chodzi o to, że w budynku, co do którego wydano nakaz rozbiórki, prowadzona jest przez stronę skarżącą działalność gospodarcza (drukarnia). W budynku tym, w części objętej sprawą (jako przedmiot egzekucji) posadowiona jest dużej wartości maszyna drukarska, która po rozbiórce "nadbudowanego" jakoby dachu nie będzie osłonięta, można powiedzieć, że będzie stała "na wolnym powietrzu" co oczywiście skutkować musi jej unieruchomieniem i zapewne po kilku dniach co najmniej częściowym o ile nie całkowitym zniszczeniem. Spowoduje to zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą i skutkować będzie koniecznością zwolnienia zatrudnionych pracowników, którzy utracą miejsca pracy by nie powiedzieć, że staną się zbędni.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie oddalenia zarzutów.

J. L. podniósł zarzut z art. 33 § 2 pkt 5 i 6 lit. "c" tj. zarzut wygaśnięcia obowiązku w części z powodu częściowego wykonania rozbiórki (pkt 5) oraz brak wymagalności obowiązku z powodu wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1072/20, oddalającego skargę na decyzję o nakazie rozbiórki (pkt 6 lit. "c").

Organy obu instancji prawidłowo uznały obydwa te zarzuty za nieuzasadnione i je oddaliły.

W kwestii wykonalności decyzji w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym trzeba wskazać, że MWINB w dniu 27 sierpnia 2020 r. wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki – na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – postanowienie wstrzymujące zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. straciło moc w dacie uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę tj. w dniu 13 kwietnia 2021 r. Prawidłowo też przyjęto, że skarga kasacyjna wniesiona od wyroku WSA nie miała wpływu na wykonalność obowiązku wskazanego w decyzji, bowiem NSA postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. II OZ 934/21 oddalił zażalenie na postanowienie WSA odmawiające J. L. przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jednocześnie odrzucając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zatem trzeba zgodzić się z organami egzekucyjnym obu instancji, że zarzut braku wymagalności obowiązku należało oddalić jako niesłuszny. W dacie wszczęcia postępowania decyzja nakazująca rozbiórkę była i w dalszym ciągu pozostaje wykonalna.

Z kolei w kwestii częściowego wykonania nakazu rozbiórki – Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem niepodzielnym i dopiero jego wykonanie w całości czyni postępowanie egzekucyjne bezprzedmiotowym. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący przystąpił do wykonania rozbiórki, jednakże nie wykonał jej w całości. W tej sytuacji organy egzekucyjne prawidłowo uznały omawiany zarzut na bezzasadny.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, iż "prowadzone są intensywne prace nad powstaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod nazwą "[...]", którego podstawowe założenia przewidują przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę przemysłowo-produkcyjno-usługową z prawem do zabudowy budynkami o wysokości do 20 metrów" trzeba podkreślić, że nie ma ona znaczenia dla oceny zasadności skargi. W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę i organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dopilnować, by została ona wykonana. Ewentualna zmiana obowiązujących przepisów miejscowych w zakresie przeznaczenia nieruchomości objętej nakazem rozbiórki nie wpływa na przebieg postępowania egzekucyjnego.

Bez znaczenia dla sprawy pozostają również wskazywane w skardze "aspekty społeczne" sprawy, związane konsekwencjami wykonania nakazu rozbiórki. Żaden z obowiązujących przepisów nie daje organom egzekucyjnym kompetencji do oceny takich aspektów i ich uwzględniania w prowadzonym postępowaniu.

Nie budzi również wątpliwości prawidłowość procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia. W szczególności przed wszczęciem postępowania organ dokonał czynności kontrolnych celem ustalenia, czy przedmiotowy obowiązek został wykonany (protokół z 27 maja 2021 r. – k. 9 akt organu I instancji). Następnie 11 czerwca 2021 r. wystosowano do zobowiązanego upomnienie (k. 10 akt organu I instancji). Po ponownej kontroli wykonania obowiązku (protokół z 13 lipca 2021 r. – k. 13 akt organu I instancji) i stwierdzeniu, że roboty budowlane wprawdzie się rozpoczęły, jednakże obowiązek nie został wykonany – organ egzekucyjny 12 października 2021 r. wystawił tytuł egzekucyjny (k. 31 akt organu I instancji).

W świetle powyższego Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną – na podstawie art. 151 p.p.s.a