Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1143/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 174 pkt. . 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 62/14 w sprawie ze skargi W. B. na bezczynność Szefa Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Szefa Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r. sygn. akt II SAB/Gd 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. B. na bezczynność Szefa B[...] Marynarki Wojennej w G[...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2014 r. W[...] zwrócił się do B[...] Marynarki Wojennej w G[...] o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 23a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", poprzez przekazanie w postaci plików komputerowych na wskazany adres poczty elektronicznej aktualnej bazy danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S – 57 (map) dla polskich obszarów morskich, zgodnie z mapką zamieszczoną pod wskazanym we wniosku adresem internetowym lub też poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej i przesłanie łącza do tej strony.

Pismem z dnia 11 marca 2014 r. Szef B[...] zawiadomił wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że celem żądania informacji publicznej jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują (zarządzają) majątkiem Skarbu Państwa, co prowadzi do wniosku, że ww. przepis uprawnia osobę zainteresowaną do uzyskania informacji publicznej, przez którą rozumie się wyłącznie wiadomości dotyczące działalności publicznej podmiotów zobowiązanych lub dotyczących gospodarowania (zarządzania) mieniem publicznym. Nadto zdaniem Szefa B[...] wiadomości objęte wnioskiem stanowią utwór, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), który jest towarem podlegającym wymianie handlowej. W żaden sposób nie stanowią one natomiast wiedzy na temat działalności organów, jak też wiedzy na temat gospodarowania ich mieniem. Natomiast wiadomościami, które są informacją publiczną w omawianym zakresie, są wiadomości dotyczące np. wiedzy w jaki sposób je pozyskano (działalność organu), z jakimi podmiotami organ współpracuje w tym zakresie (działalność organu) i na jakich warunkach są one przekazywane innym podmiotom (gospodarowanie tymi wiadomościami), czy wiadomości dotyczące licencji (wiadomości o towarze). Szef B[...] zaznaczył przy tym, że przedmiotowa informacja jest ogólnie dostępna, tyle że po wykupieniu odpowiedniej licencji.

W[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Szefa B[...] w zakresie udostępnienia żądanej informacji, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie żądanej informacji, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że żądane informacje dotyczą informacji publicznych. Nie stanowią utworu kartograficznego, a są bazą danych o obiektach, stanowią bowiem jedynie skatalogowanie istniejących realnie obiektów, co trudno jest uznać za utwór w rozumieniu prawa autorskiego ze względu na niemożność nadania indywidualnego charakteru oraz określenia sposobu wyrażenia, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 21 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Mapa w standardzie ENC w formacie S – 57 to w istocie spis obiektów wraz z opisem ich właściwości. Dopiero specjalne oprogramowanie wraz z odpowiednim sprzętem, na podstawie tej bazy danych może wytworzyć i wyświetlić użyteczną dla człowieka mapę. Dalej skarżący wyjaśnił, że B[...] pełni w Polsce rolę państwowej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego w zakresie hydrografii i kartografii morskiej. Gromadzenie danych o obiektach nawigacyjnych jest B[...] niezbędne do wykonywania związanych z tym działań. Dane o niektórych obiektach B[...] publikuje w formie "Wiadomości Żeglarskich" w ogólnodostępnych plikach, lecz ich elektroniczne przetwarzanie jest utrudnione ze względu na zastosowany format (pdf). Celem utrzymywania przez państwo służb hydrografii i kartografii morskiej jest w istocie poprawa bezpieczeństwa żeglugi, a brak udostępnienia tych publicznych informacji stoi z tym celem w sprzeczności. Skarżący wskazał, że organ administracji nie może powoływać się na przepisy prawa autorskiego powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość nie tylko dostępu do informacji publicznej noszącej cechy utworu, ale również zezwolił na ich ponowne wykorzystywanie, na co wskazuje treść art. 23b ust. 3 u.d.i.p. W skardze wskazano ponadto, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na to, że nie istnieją przepisy, które w sposób odmienny regulują tryb i zasady dostępu do żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Szef B[...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 11 marca 2014r.. Wyjaśnił nadto, że Elektroniczne Mapy Nawigacyjne (ENC) są udostępniane w ramach realizacji porozumienia zawartego z Norweskim Zarządem Map Służbą Hydrograficzną Norwegii w przedmiocie funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC). Porozumienie to obejmuje współpracę w zakresie funkcjonowania RENC zgodnie z rezolucją 1/1997 Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej (IHO) dotyczącą idei budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND). Jednocześnie organ podkreślił, że konieczność zawarcia i realizacji ww. porozumienia znajduje źródło w Konwencji z Monaco o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej z dnia 3 maja 1967r., którą Polska ratyfikowała dnia 15 września 1972r. (Dz.U. z 1973r. Nr 11, poz. 78). Zgodnie z art. IV tej Konwencji w skład organizacji wchodzą: Międzynarodowa Konferencja Hydrograficzna oraz Międzynarodowe Biuro Hydrograficzne, zarządzane przez Komitet Dyrekcyjny. Państwa członkowskie są reprezentowane przez narodowe biura hydrograficzne.

Dalej w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że realizując postanowienia ww. Konwencji, na XIV Międzynarodowej Konferencji Hydrograficznej IHO w maju 1992r., standard S – 57 został formalnie uznany jako oficjalny standard IHO wymiany danych hydrograficznych przez strony Konwencji. B[...], wykonując zobowiązania wynikające z tej Konwencji, zawarło ww. porozumienie z Norweskim Zarządem Map i Służbą Hydrograficzną Norwegii. Porozumienie to obejmuje współpracę w zakresie funkcjonowania RENC zgodnie z rezolucją 1/1997 IHO dotyczącą idei budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych.

Organ wyjaśnił następnie, że na mocy postanowień ww. umowy Norweski Zarząd Map i Służba Hydrograficzna Norwegii zobowiązały się prowadzić Regionalne Centrum Koordynacyjne Elektronicznych Map Nawigacyjnych poprzez integrowanie oficjalnych map elektronicznych z różnych Uczestniczących B[...] (innych państw), w jedną zintegrowaną bazę danych map elektronicznych. Norweski Zarząd Map i Służba Hydrograficzna Norwegii w oparciu o bazę danych ENC zapewnia całodobową nielimitowaną usługę ENC w zakresie przesyłania na serwer, udostępniania i ściągania z serwera. Jednocześnie wskazano, że ww. podmiot zapewnia uczestniczącym biurom hydrograficznym możliwość zarządzania swoimi danymi i ich kontrolę. Usługa ENC jest dostarczana dystrybutorom spełniającym wymagane przez Norweski Zarząd Map i Służbę Hydrograficzną Norwegii kryteria. Dystrybutorzy dostarczają usługę ENC użytkownikom końcowym.

W dalszej kolejności organ wskazał, że na mocy postanowień ww. umowy ma prawo, w oparciu o narodowe umowy licencyjne, dostarczać usługę ENC dla Producentów Produktów Pochodnych (DPPs), producentów formatu systemowego ENC (SENC) oraz Siłom Zbrojnym. Jednak organ musi zapewnić RENC, że tworzone produkty pochodne (DDP) nie będą wykorzystywane jako usługi RENC (ENC/S-57/S-63) lub ENC (ENC/S-57). Strony porozumienia są zobowiązane współpracować w tworzeniu i utrzymywaniu procedur dla usługi ENC, które będą zgodne ze standardami IHO oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO). Na podstawie punktu 5. umowy strony zobowiązały się do realizacji usługi ENC w sposób zapewniający ochronę interesu ekonomicznego organu. Jest to realizowane poprzez tzw. "Schemat bezpieczeństwa danych IHO S – 63", który m.in. zapewnia uwierzytelnianie danych przy wykorzystaniu cyfrowego podpisu oraz szyfrowanie danych. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z ww. porozumieniem żadne prawa do własności intelektualnej nie mogą być przekazane, o ile nie dokona się innych uzgodnień na piśmie. Strony zobowiązały się uznawać i respektować wszystkie prawa do własności intelektualnej zawarte w ENC i jej uaktualnieniach w celu ochrony tych danych w kontaktach handlowych ze stroną trzecią. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z ustaleniami w przedmiocie finansowania zobowiązań wynikających z przedmiotowej umowy, RENC funkcjonuje w oparciu o zasadę "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania". Powyższe oznacza, że dochód ze sprzedaży map ENC przeznaczony jest w części na pokrycie kosztów funkcjonowania RENC, w pozostałej zaś części jest przekazywany do budżetu państw członkowskich.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że elektroniczna mapa nawigacyjna (ENC) jest cyfrowym produktem hydrograficznym tworzonym przez wiele państwowych agencji i służb stron Konwencji, odpowiedzialnych za hydrografię i kartografię morską. Mapa ta jest produktem – towarem podlegającym nieograniczonemu udostępnieniu każdemu podmiotowi pod warunkiem zwrotu kosztów poniesionych na ten produkt. Zdaniem organu zgłoszone żądanie dostępu do informacji publicznej służy wyłącznie pominięciu konieczności nabycia licencji do przetwarzania ww. wiadomości kosztem praw innych, w konsekwencji może być kwalifikowane jako nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej.

W załączniku do protokołu rozprawy przed Sądem I instancji skarżący stwierdził, że organ wykonuje zadania publiczne, używając w tym celu żądanych przez niego informacji. Wskazał na obowiązki organu określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 1999 r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną (Dz.U. nr 75, poz. 850), a także powołał się na treść art. 23b ust. 3 u.d.i.p. Stwierdził, że specjalizowana baza danych w formacie S – 57 jest w istocie rejestrem istniejących w naturze obiektów z uwzględnieniem ich cech. Ilość opisywanych cech każdego obiektu określa standard S – 57. Jest to więc dokument, który trudno uznać za "oryginalny". Każdy kto wykona specjalizowaną bazę danych w formacie S – 57 dla tego samego obszaru uzyska identyczny dokument. Sama baza danych nie zawiera ani symboli dla zobrazowania poszczególnych obiektów, ani kolorów czy tekstur, za pomocą których obiekty te są później wyświetlane. O tych cechach mapy wygenerowanej na podstawie dokumentu S – 57 decydują twórcy urządzenia lub specjalnego programu. Ponadto skarżący stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostają argumenty organu dotyczące interpretacji porozumienia dwustronnego zawartego pomiędzy Biurem Hydrograficznym a Norweskim Zarządem Map Służby Hydrograficznej Norwegii dotyczące funkcjonowania RENC, gdyż nie jest to ustawa, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., więc nie może określać odmiennych zasad dostępu do informacji publicznych.

W piśmie z dnia 24 września 2014r. organ wyjaśnił, że standard S – 57 jest standardem otwartym, jawnym i ogólnie dostępnym, jeżeli chodzi o zadania jakie ma on spełnić w oparciu o jego strukturę/architekturę. Standard S – 57 został wykorzystany między innymi do opracowania "szkieletu" bazy lub baz danych poprzez określenie wszelkich elementów – niezbędnych z punktu widzenia nawigacji morskiej, kartografii morskiej i hydrografii morskiej, mogących mieć znaczenie dla szeroko pojętego bezpieczeństwa żeglugi na morzu i spełnienia postanowień IMO Konwencji SOLAS. Jest to realizowane poprzez narzucenie przez ten standard pewnego modelu świata rzeczywistego bazującego na elementach określanych jako "obiekty" (występujących w środowisku morskim i mających znaczenie dla nawigacji, kartografii i hydrografii morskiej). W celu ułatwienia identyfikacji takich obiektów wprowadzono także kolejne elementy określane jako "atrybuty" (cechy identyfikujące dany obiekt). Dodatkowo standard ten podaje zasady fizycznej wymiany danych. Szef B[...] wyjaśnił dalej, że standard S – 57 nie jest sam w sobie żadną bazą danych, a jedynie strukturą bazy danych. W celu uzyskania produktu, któremu można przypisać cechy bazy danych, należy taką strukturę wypełnić odpowiednimi danymi. To zadanie może realizować dowolna instytucja lub firma, a nawet osoba prywatna. Jednakże – mając na uwadze zalecenia i wytyczne IHO oraz prawo tworzone przez IMO (np. Konwencję SOLAS), w odniesieniu do użytkowników morza – organ wyjaśnił, że użytkownicy morza mogą korzystać wyłącznie z produktów (wydawnictw nautycznych, w tym map papierowych i elektronicznych, publikacji nautycznych), które posiadają status wydawnictw oficjalnych, tj. takich, które zostały przygotowane przez narodowe (państwowe) służby hydrograficzne lub przez instytucje posiadające autoryzację takich służb, czyli w Polsce przez B[...] Marynarki Wojennej. Dane (informacje) wprowadzane do szkieletu bazującego na standardzie S – 57, pełnią rolę ciała wypełniającego budowany szkielet. Tak wypełniona danymi struktura bazy danych może być utożsamiana z bazą danych, o dostęp do której toczy się niniejsze postępowanie. Organ wyjaśnił również, że narodowe służby hydrograficzne realizujące zadania dotyczące opracowania i produkcji oficjalnych danych przeznaczonych do wyświetlania (obrazowania, prezentacji) w nawigacyjnych systemach informacyjnych ECDIS (System Obrazowania Mapy i Informacji Nawigacyjnej) zobligowane są do uwzględnienia jeszcze co najmniej dwóch standardów, tj. S – 52 i S – 63.

Szef B[...] wyjaśnił nadto, że ENC jest jednoznacznie związane z bazą danych opracowaną na strukturze S – 57, a tym samym w ustalonym formacie, strukturze i znormalizowanej zawartości, przeznaczoną do wyświetlania (obrazowania, prezentacji) w systemach ECDIS. Taka baza danych (czyli ENC) zainstalowana w systemie ECDIS daje możliwość wyświetlenia (obrazowania, prezentacji) danych w niej zawartych zgodnie z wymaganiami IHO, IMO i IEC – International Electrotechnical Commission, (Międzynarodowa Komisja Elektrotechniczna), określającymi techniczne aspekty funkcjonowania i wykorzystania systemu ECDIS. Odpowiednio wyświetlona, określana już jako SENC, czyli odpowiednio przetworzona przez system ECDIS baza danych ENC, która – w połączeniu z systemem ECDIS oraz w przypadku posiadania wszystkich aktualizacji – może być rozpatrywana jako ekwiwalent uaktualnionej oficjalnej morskiej mapy nawigacyjnej wykonanej w wersji papierowej, spełniającej wymagania Konwencji SOLAS, stwarza możliwość podejmowania na niej pracy w celu realizacji nawigacyjnego przejścia z punktu A do B oraz wyświetlania wszelkich informacji dodatkowych, które mogą ułatwić proces planowania nawigacyjnego podróży, monitorowania zadanej trasy przejścia i prowadzenia obliczeń nawigacyjnych. Organ podkreślił, że ENC tym samym staje się produktem końcowym (towarem) prawnie chronionym pod względem ochrony danych z punktu widzenia bezpieczeństwa żeglugi na morzu oraz praw autorskich do danych przynależnych danemu państwu. Organ zaznaczył przy tym, że obowiązują międzynarodowe zasady uwzględniania elementów treści mapowych przynależnych jednemu państwu przez inne. Przy wykorzystaniu danych nawigacyjnych, geodezyjnych i hydrograficznych dotyczących polskich obszarów morskich przez stronę niemiecką (reprezentowaną przez BSH – Niemiecki Federalny Urząd ds. Żeglugi i Hydrografii) określany jest procentowy udział wykorzystania danych, który następnie jest "zamieniany" na odpowiednie kwoty środków finansowych wprowadzanych do budżetu RP (a nie do Biura Hydrograficznego).

Dodatkowo organ zaznaczył, że produkowane przez niego ENC w formie niekodowanej są wykorzystywane między innymi w zabezpieczeniu funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, Straży Granicznej i ośrodków państwowej administracji morskiej (urzędy morskie) oraz w procesie zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi na polskich obszarach morskich, czego przykładem jest funkcjonowanie Systemu Wymiany Informacji o Bezpieczeństwie Żeglugi (SWIBŻ), będącego elementem zintegrowanego Krajowego Systemu Bezpieczeństwa Morskiego (KSBM). ENC w takim wypadku są odpowiednio rejestrowane, identyfikowane i udostępniane z zachowaniem warunków ochrony takich danych przed niepowołanym dostępem do treści danych. Zasady przekazywania i udostępniania takich niekodowanych ENC są określane w odpowiednich porozumieniach o współpracy podpisywanych przez Szefa B[...] i kierownictwo instytucji i służb działających w ramach KSBM.

Szef B[...] wskazał następnie na możliwość pojawienia się na rynku (użytkowania przez żeglarzy, nawigatorów morskich) ENC z podmienionymi danymi, które mogą przyczynić się do zaistnienia kolizji lub katastrofy morskiej oraz na brak możliwości dochodzenia praw związanych z odszkodowaniem w sytuacji, w której organ zostałby zobligowany do publicznego oraz niekontrolowanego udostępnienia produkowanych ENC – niezabezpieczonych zgodnie z wymogami S – 63. Taka sytuacja może przyczynić się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa na polskich obszarach morskich, a tym samym spowodować konieczność zwiększenia ilości akcji SAR, a co za tym idzie wzrost wydatków związanych z realizacją takich akcji. Organ zaznaczył przy tym, że pojawienie się na rynku niekodowanych kopii ENC nie wpłynęłoby na obniżenie jego dochodów finansowych, bowiem i tak nie uzyskuje on żadnych profitów ze sprzedaży ENC, gdyż całość wpływów finansowych otrzymywanych ze sprzedaży map papierowych, publikacji nautycznych i licencji (subskrypcje) a także pobrań z RENC PRIMAR i dochodów z tzw. copyright zasila Skarb Państwa.

W kolejnym piśmie z dnia 9 października 2014r. skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczy udostępnienia "aktualnej bazy danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S – 57 dla polskich obszarów morskich, zgodnie z mapką będącą pod adresem http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&idmd=954, czyli mapą przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC. Zaznaczył przy tym, że chce uzyskać dane bazowe ze wszystkimi poprawkami na dzień udostępnienia informacji. Stwierdził przy tym, że wnioskodawca nie musi uzasadniać swego żądania, ani podawać rozwiązań problemów trapiących organ. Odnosząc się do wyrażonej obawy o brak możliwości dochodzenia praw związanych z odszkodowaniem skarżący podkreślił, że "nawigatorzy morscy" zobowiązani są prawnie do korzystania z systemów ECDIS działającymi z plikami ENC zabezpieczonymi zgodnie ze standardami S – 63. W przypadku tych osób nie może być mowy o korzystaniu z niepewnych i nieautoryzowanych kopii ENC pochodzących z nieznanych źródeł, gdyż powodowałoby to daleko idące konsekwencje prawne. Natomiast osoby wykorzystujące niezakodowane ENC na statkach niepodlegających wymogom Konwencji SOLAS dotyczących zabezpieczania map wedle standardów S – 63, w tym na jachtach turystycznych, same świadomie przyjmują na siebie pełną odpowiedzialność za skutki użycia takich plików i świadomie zgadzają się na ewentualne ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu błędów zawartych na tych mapach. Zdaniem skarżącego, organ ma również możliwość rozwiązania problemu "pojawienia się na rynku ENC z podmienionymi danymi". Wystarczy, aby na własnej stronie internetowej stworzył serwis udostępniania najaktualniejszych komórek z danymi w formacie S – 57. Nadto, także w przypadku map papierowych B[...] nie ma żadnej gwarancji co do tego, czy mapa taka zostanie zmieniona przez osobę dokonującą jej późniejszej korekty w sposób zgodny z informacjami zawartymi przez organ w "Wiadomościach Żeglarskich", czy też korekta zostanie dokonana nieprawidłowo. Przy czym Biuro Hydrograficzne nie podnosi problemu rezygnacji z autoryzowania takich map. W ocenie skarżącego, nie istnieją żadne przeszkody formalno – prawne, aby organ na stronie internetowej – poprzez którą udostępniłoby do pobrania bazy danych w postaci plików składających się na ENC, które nie byłyby zakodowane według standardu S – 63, umieścił stosowne zastrzeżenie prawne wyłączające odpowiedzialność za ewentualne nieautoryzowane zmiany w udostępnianych plikach.

Skarżący podniósł, że obecnie, w sytuacji wysokiej ceny map morskich wydawanych, tak w postaci papierowej, jak i zakodowanej według standardu S – 63, powszechną praktyką jest pływanie przy użyciu starych, nieaktualizowanych map papierowych lub nieoficjalnych map elektronicznych. Mimo takiej rzeczywistości statystyka akcji SAR w polskich obszarach morskich wskazuje, iż w ostatnich latach wypadki spowodowane użyciem nieautoryzowanych, nieuaktualnionych map są sporadyczne, bądź w niektórych latach zupełnie nie były odnotowywane. Udostępnienie na bieżąco aktualizowanych, niekodowanych plików ENC ze strony organu pozwoliłoby w szybkim czasie znacząco zmniejszyć, a w przyszłości być może całkowicie wyeliminować używanie innych map pochodzących z niepewnych źródeł.

W[...] dodał także, że przygotowanie ENC przez organ odbywa się w ramach zadań ustawowych finansowanych z budżetu państwa, a więc m.in. z podatków pobieranych od obywateli, zatem skarżący jako obywatel ma prawo dostępu do nich. Zaznaczył też, że pliki bazy danych jaką jest ENC, w postaci niezakodowanej, udostępniane są do użytku bezpłatnie innym organom, takim jak Siły Zbrojne RP, Straż Graniczna, urzędy morskie, a także innym organom w ramach Krajowego Systemu Wymiany informacji o Bezpieczeństwie Żeglugi, będącego elementem Krajowego Systemu Bezpieczeństwa Morskiego. Skarżący stwierdził, że jeżeli minister właściwy ds. gospodarki morskiej wymaga posiadania na jachtach zaktualizowanych "map morskich", co należy rozumieć jako mapy oficjalnie wydawane przez B[...] w postaci papierowej lub ENC zakodowanej w standardzie S – 63 albo "map żeglarskich", co można rozumieć jako niekodowane mapy w standardzie S – 57 z zastrzeżeniem o nieponoszeniu przez B[...] odpowiedzialności za ich nieautoryzowaną modyfikację, a mapy takie są tworzone przez B[...] za pieniądze podatników i udostępniane nieodpłatnie innym organom państwowym, to zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli przemawia za udostępnieniem takich niezakodowanych plików ENC również żądającym tego obywatelom za darmo lub za opłatą nieprzekraczającą kosztu takiego udostępnienia. W ocenie W[...] interes Skarbu Państwa w żaden sposób nie ucierpi z tego powodu, bowiem osoby korzystające z zakodowanych ENC, opłacające licencje i subskrypcje, są do tego zobowiązane przepisami międzynarodowymi (Konwencji SOLAS) i nie wolno im korzystać z niekodowanych ENC. Natomiast osoby, które skorzystałyby z udostępnienia niekodowanych ENC, dotychczas korzystają z map elektronicznych pochodzących z innych źródeł niż B[...] i opłaty za te mapy nie trafiają do Skarbu Państwa.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2014r. Szef Biura Hydrograficznego podtrzymał swoje stanowisko i podkreślił, że przepisy u.d.i.p. posługują się określeniem "udostępniane", co nie powinno i nie może być utożsamiane z pojęciem "przekazywanie" produktu organu, do czego dąży skarżący. Dążenie to – w ocenie organu – służy jedynie do uzyskania produktów końcowych opracowywanych przez ENC, z pominięciem istniejącego systemu dystrybucji. Organ stwierdził też, że osoby które będą korzystać z nieautoryzowanych map morskich i publikacji nautycznych świadomie przyjmują na siebie pełną odpowiedzialność za skutki użycia takich plików i świadomie zgadzają się na ewentualne ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu błędów zawartych w tych mapach. Jednakże organ, jako przedstawiciel państwowej służby hydrograficznej musi przeciwdziałać ułatwianiu stosowania takich praktyk. W związku z tym organ nie będzie odnosił się do żadnych prób zalegalizowania sytuacji dotyczących wykorzystywania nieaktualnych map morskich i publikacji nautycznych przez kogokolwiek i zdecydowanie sprzeciwia się podejmowaniu takich prób. Organ zauważył, że podejmowanie prób stosowania równoważności określenia "mapa żeglarska" z "niekodowanymi mapami ENC S – 57 z zastrzeżeniem o nieponoszeniu przez B[...] odpowiedzialności za ich nieautoryzowaną modyfikację" jest jedynie próbą nieuprawnionej i niezasadnej interpretacji określenia "mapa żeglarska".

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że specjalizowane bazy danych nawigacyjnych w formacie S – 57 są udostępniane w Polsce nieodpłatnie np. przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w S[...]. Każdy może pobrać ze strony internetowej: http://szczecin.uzs.gov.pl/gqvc4 . Zdaniem skarżącego, fakt takiego udostępniania obala większość argumentów organu dotyczących rzekomych przeszkód udostępnienia mu wnioskowanych informacji publicznych.

Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 5 grudnia 2014r. wyjaśnił natomiast, że mapy żeglownych odcinków wód śródlądowych nie są powiązane w żaden sposób z mapami ENC, dotyczącymi obszarów morskich. Nie zostały objęte żadnymi standardami określonymi przez Międzynarodowe Organizacje: Hydrograficzną i Morską. Tworzenie tego typu map w systemie RIS (River Information System) jest tylko zapożyczeniem wybranych elementów z treści ENC i nie podlega kompetencji B[...] i B[...] nie tworzy tych map.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W[...] na bezczynność Szefa B[...] Marynarki Wojennej w G[...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1994r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 1995r. Nr 7, poz. 31 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 1999r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną (Dz.U. Nr 75 poz. 850 ze zm.) Sąd stwierdził, że bezspornie Szef B[...], jako organ wykonujący zadania administracji morskiej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Następnie podkreślono, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej przepisy u.d.i.p. nie mogą być i nie są środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Sąd wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Analizując, czy zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 23 lutego 2014r. żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p., Sąd doszedł do przekonania, że żądana przez skarżącego baza danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie S – 57 (mapy) nie stanowi informacji o sprawie publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że mapa zamieszczona pod adresem http://mw.mil.pl/image.php?vhost=bhmw&idmd=954, do jakiej odsyła w swoim wniosku skarżący, stanowi umieszczoną na stronie internetowej B[...] mapę przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC. Na tej samej stronie internetowej znajduje się informacja, zgodnie z którą: "Elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC - Electronic Navigational Chart) są produktami wektorowymi spełniającymi wymagania standardu IHO S – 57 Ed. 3.1. ENC zawierają wszystkie niezbędne informacje do prowadzenia bezpiecznej nawigacji, co więcej przenoszą wiele dodatkowych treści pozwalających zwiększyć bezpieczeństwo oraz komfort prowadzenia nawigacji na statku. Przede wszystkim są wykorzystywane w Systemach Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS – Electronic Chart Display and Information System). Mogą być również wykorzystywane przez inne systemy, pod warunkiem, że są one przystosowane do obsługi formatu ENC/S – 57. B[...] Marynarki Wojennej jest wyłącznym producentem ENC na polskie obszary morskie. ENC są dystrybuowane poprzez Regionalne Centrum Map Elektronicznych PRIMAR. Informacje na temat sprzedaży i globalnego pokrycia komórkami ENC można znaleźć na stronie www.primar.org ".

Dalej Sąd zaznaczył, że Elektroniczna Mapa Nawigacyjna (ENC) stanowi cyfrowy produkt hydrograficzny tworzony przez B[...] i zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Hydrograficznym IHO (http://www.iho.int/iho_pubs/standard/S-32/S-32-eng.pdf - str. 76, poz. 1583). ENC jest to baza danych znormalizowana pod względem zawartości, struktury i formatu, wydawana do stosowania w Systemach Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS – Electronic Chart Display and Information System). ENC zawiera wszystkie informacje znajdujące się na morskiej mapie nawigacyjnej niezbędne do prowadzenia bezpiecznej nawigacji oraz może zawierać informacje uzupełniające do informacji podawanych na mapie papierowej, które są uznane za niezbędne do bezpiecznej nawigacji. ENC jest oficjalną, wektorową mapą elektroniczną zaprojektowaną w celu spełnienia wymagań określonych przepisami ratyfikowanej przez Polskę Międzynarodowej Konwencji o bezpieczeństwie życia na morzu, sporządzonej w Londynie dnia 1 listopada 1974r. (Dz.U. z 1984r. Nr 61, poz. 318 ze zm.), zwanej także "Konwencją SOLAS".

W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że System Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS) jest podstawowym urządzeniem, w którym są wykorzystywane ENC. ECDIS jest urządzeniem nawigacyjnym spełniającym międzynarodowe standardy umożliwiającym prowadzenie nawigacji bez użycia map papierowych. Składa się z trzech spójnych, standaryzowanych elementów:

- części sprzętowej (komputer, monitor, kable itp.);

- oprogramowania eksploatacyjnego (funkcyjnego), umożliwiającego użytkownikowi komunikowanie się z systemem i realizowanie wszystkich jego funkcji;

- okrętowego zestawu danych, którego głównym składnikiem jest ENC.

Dwa pierwsze elementy mogą być wytwarzane przez różnych komercyjnych producentów sprzętu i oprogramowania. Trzeci element (ENC) powstaje jako efekt pracy biur hydrograficznych, stanowiąc o wiarygodności zobrazowanych danych i gwarantując właściwy poziom bezpieczeństwa nawigacyjnego. Obecnie organ tworzy ENC w oparciu o standard wymiany danych hydrograficznych IHO S – 57 wskazany we wniosku skarżącego. Jest to jeden z wielu standardów (podobnie jak standard S – 63) dotyczących tworzenia i wdrażania koncepcji nawigacji bez użycia map papierowych (ENC, ECDIS) oraz Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND) opracowanych w oparciu o Konwencję SOLAS przez Międzynarodową Organizację Hydrograficzną (IHO), która skupia państwa morskie reprezentowane przez upoważnione narodowe biura (służby) hydrograficzne, a funkcjonuje w oparciu o Konwencję o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzoną w dniu 3 maja 1967r. w Monako. Konwencję tę Polska ratyfikowana w dniu 15 września 1972r. Zgodnie z art. IV tej Konwencji utworzone zostało Międzynarodowe B[...] zobowiązane m. in. do zapewnienia pełnego i stałego kontaktu pomiędzy narodowymi służbami hydrograficznymi; studiowania wszystkich kwestii dotyczących hydrografii i spokrewnionych z nią dziedzin nauki i techniki oraz do gromadzenia potrzebnych materiałów dokumentacyjnych; rozwijania wymiany map morskich i dokumentów nautycznych pomiędzy służbami hydrograficznymi Rządów Członkowskich.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w wyniku międzynarodowej współpracy została wypracowana idea Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND). Przewiduje ona istnienie regionalnych ośrodków koordynacyjnych dla map elektronicznych (RENC), które mają gromadzić autoryzowane, najbardziej wiarygodne dane pochodzące z krajowych biur hydrograficznych. Z danych tych następnie tworzona jest jednolita, zintegrowana baza danych na dany region, z której to bazy mają być pobierane ENC i dostarczane końcowym użytkownikom poprzez odpowiednią sieć dystrybutorów. Poszczególne, krajowe biura hydrograficzne mają być odpowiedzialne za dostarczanie wiarygodnych i aktualnych danych do swoich regionalnych centrów oraz za systematyczną aktualizację tych danych. Poszczególne RENC mają zapewniać integrację danych z poszczególnych państw, ich ostateczne przetworzenie oraz rozpowszechnianie wśród użytkowników elektronicznych map nawigacyjnych, a także systematyczne dostarczanie uaktualnień. Poszczególne RENC w założeniu powinny także komunikować się wzajemnie, aby użytkownik miał zapewniony komplet danych dla wszystkich obszarów żeglugi.

Dalej Sąd zauważył, że obecnie w Europie funkcjonują dwa regionalne ośrodki koordynacyjne dla map elektronicznych (RENC). W Wielkiej Brytanii jest to IC – ENC (International Centre – Electronic Navigational Chart), natomiast w Norwegii funkcjonuje PRIMAR. Do RENC PRIMAR należą m.in.: Gruzja, Estonia, Francja, Finlandia, Łotwa, Litwa, Norwegia, Rosja, Szwecja, Brazylia oraz Polska. Podstawowym zadaniem PRIMAR jest końcowa walidacja i scalanie ENC w jedną, zintegrowaną bazę danych oraz zapewnienie użytkownikom końcowym poprzez sieć dystrybutorów dostępu do całodobowych usług związanych z danymi ENC. Procedury usług są zgodne ze standardami IHO oraz IMO. Państwa, reprezentowane przez narodowe biura hydrograficzne, uczestniczą w tym przedsięwzięciu w oparciu o dwustronne porozumienia zawarte z Norweską Służbą Hydrograficzną, która zarządza PRIMAR. Dochód ze sprzedaży komórek ENC jest przeznaczony w części na pokrycie kosztów funkcjonowania RENC, w pozostałej zaś części jest przekazywany państwu – właścicielowi danych. Polska uczestniczy w RENC PRIMAR na podstawie "Porozumienia dwustronnego pomiędzy Biurem Hydrograficznym Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej i Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii dotyczącego funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC)". Z umowy tej wynika, że Polska uczestniczy w tym projekcie w oparciu o zasadę "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania". Wynika z niej również, że Norweski Zarząd Map, Służba Hydrograficzna Norwegii poprzez licencjonowanych dystrybutorów sprzedaje ENC zabezpieczone w formacie IHO S – 63. Szczegóły dotyczące cen i zasad sprzedaży określa tzw. model cenowy, który w zależności od potrzeb podlega modyfikacji. Model ten został przedstawiony w aneksie do ww. umowy. Komórki ENC dla poszczególnych fragmentów obszarów morskich są zatem rozprowadzane poprzez międzynarodową sieć dystrybutorów, współpracującą z RENC PRIMAR. Przywołana we wniosku skarżącego mapa stanowi mapę przedstawiającą schemat pokrycia polskich obszarów morskich komórkami ENC, które zakupić można od tych dystrybutorów. W tym miejscu Sąd dodał, że RENC PRIMAR zabezpiecza ENC, które dystrybuuje, używając opracowanego przez IHO standardu "S – 63 Schemat bezpieczeństwa danych". Natomiast skarżący chce uzyskać od Biura Hydrograficznego ENC niezaszyfrowane, czyli takie jakie przesyła Biuro do RENC PRIMAR, w standardzie IHO S – 57. Gdyby skarżący chciał pozyskać je od dystrybutora ENC, a więc w formie zabezpieczonej standardem IHO S – 63, musiałby zapłacić zarówno za ich uzyskanie, jak i za ich aktualizację. Zatem – w ocenie Sądu I instancji – skarżący żąda, aby zapewnić mu dostęp do ENC obejmujących cały polski obszar morski z pominięciem obowiązku zakupu licencji koniecznej, by z map tych korzystać.

Dalej Sąd stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja publiczna" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie obywatelom bezpłatnego korzystania z wszelkich dóbr wytworzonych przez organy i inne podmioty realizujące cele publiczne.

Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie są bowiem źródłem wiedzy na temat działalności organu i gospodarowania jego mieniem. Natomiast stanowią one przedmiot obrotu, podlegający wymianie handlowej. W ocenie Sądu wiadomościami, które można by uznać za informacją publiczną w tym zakresie byłyby np. informacje dotyczące tego, w jaki sposób organ pozyskuje określone dane (działalność organu), z jakimi podmiotami organ współpracuje w tym zakresie (działalność organu) i na jakich warunkach są one przekazywane innym podmiotom (gospodarowanie tymi wiadomościami), czy wiadomości dotyczące licencji (wiadomości o towarze). Sąd zaznaczył, że słusznie Szef Biura Hydrograficznego w toku postępowania stwierdził, że żądanie udostępnienia wytworzonej przez organ bazy danych w formacie ENC w standardzie IHO S – 57 w trybie udzielenia informacji publicznej służy wyłącznie pominięciu konieczności nabycia przez skarżącego licencji niezbędnej do korzystania z tych danych, a w konsekwencji do uzyskania przedmiotu obrotu handlowego z naruszeniem umowy międzynarodowej łączącej Biuro Hydrograficzne z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że dane, których żąda wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej. Poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 11 marca 2014r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2014r. wpłynął do organu 25 lutego 2014r.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nawet gdyby uznać, iż żądana przez skarżącego baza danych stanowiłaby informację publiczną, to i tak nie podlegałaby udostępnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Analizując regulacje dotyczące działania Biura Hydrograficznego Sąd stwierdził, że w zasadzie cała jego działalność związana z udziałem Polski w międzynarodowym projekcie utworzenia WEND, a więc również związana z tworzeniem ENC przekazywanych RENC PRIMAR, stanowiąca realizację zobowiązań Polski wynikających z członkostwa w IHO i IMO, regulowana jest umowami międzynarodowymi, w tym postanowieniami Konwencji SOLAS, Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzonej w dniu 3 maja 1967r. w Monako, a także umowy dwustronnej łączącej B[...] Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii dotyczącej funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), która wprowadza odpłatność za korzystanie z ENC. Jest ona zatem objęta regulacjami szczególnymi zawartymi w umowach międzynarodowych, mających pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi, które wykluczają stosowanie do niej przepisów u.d.i.p. Sąd zwrócił również uwagę, że odpłatność określona w międzynarodowej umowie za korzystanie z ENC przystaje do polskich rozwiązań krajowych dotyczących korzystania z innych rodzajów map także tworzonych w systemie teleinformatycznych baz danych, sporządzanych przez organy administracji.

W przekonaniu Sądu I instancji oceny informacji żądanych przez skarżącego nie może zmienić treść rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie bezpiecznego uprawiania żeglugi przez jachty morskie (Dz.U. z 2012r. poz. 326). Rozporządzenie to zostało wydane bowiem na podstawie art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. Nr 228, poz.1368 ze zm.), która w art. 2 daje pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi m.in. Konwencji SOLAS. Poza tym rozporządzenie to nie nakłada na skarżącego obowiązku korzystania z ENC. Daje jedynie możliwość spełnienia wymagań dotyczących posiadania przez jacht morski o długości do 24 metrów na zamierzoną trasę rejsu aktualnych i poprawionych edycji map morskich i żeglarskich oraz publikacji nawigacyjnych i przepisów portowych poprzez posiadanie wektorowych map elektronicznych, których szczególnym przypadkiem jest ENC, i to tylko pod warunkiem, że na jachcie znajdować się również będzie wersja papierowa map lub zdublowanie systemu. W przypadku jachtów morskich o długości co najmniej 24 metrów wprowadza natomiast wymóg posiadania map oraz publikacji nawigacyjnych do planowania oraz monitorowania pozycji jachtu w każdym momencie podróży, aktualnych na dany rejon żeglugi. Daje również możliwość spełnienia tego wymogu poprzez posiadanie elektronicznego systemu zobrazowania i informacji (ECDIS), pod warunkiem uprawiania żeglugi na akwenach objętych uznanymi wektorowymi mapami elektronicznymi, posiadania na jachcie wersji papierowej map lub zdublowania systemu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że fakt wykorzystywania ENC w formie niekodowanej w zabezpieczeniu funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, Straży Granicznej i ośrodków państwowej administracji morskiej (urzędy morskie) oraz w procesie zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi na polskich obszarach morskich, nie pozwala przyjąć, że także skarżącemu winny one zostać udostępnione bezpłatnie. ENC w takim wypadku są bowiem odpowiednio rejestrowane, identyfikowane i udostępniane z zachowaniem warunków ochrony takich danych przed niepowołanym dostępem do treści danych. Zasady przekazywania i udostępniania takich niekodowanych ENC są określane w odpowiednich porozumieniach o współpracy podpisywanych przez Szefa Biura i kierownictwo instytucji i służb działających w ramach KSBM. Takie udostępnienie ENC przewiduje umowa międzynarodowa zawarta przez B[...] z Norweskim Zarządem Map i Służbą Hydrograficzną Norwegii.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że rozważania dotyczące tego, czy żądana przez skarżącego baza danych stanowi utwór w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, są w tej sprawie bezprzedmiotowe. Nie mają one bowiem znaczenia dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł W[...], zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej;

- art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że nawet w przypadku przyjęcia, że żądane informacje stanowią informację publiczną to przywołane przez Sąd umowy międzynarodowe regulują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do żądanych informacji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd, że przywołane w uzasadnieniu wyroku akty prawne spełniają przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji niewłaściwe zastosował art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że żądane informacje nie podlegają zasadzie jawności i tym samym naruszył konstytucyjnie gwarantowane prawo dostępu do dokumentów. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zawęził bowiem pojęcie dostępu do dokumentów oraz informacji o działalności organów władzy publicznej na podstawie przyjęcia, że celem art. 61 Konstytucji RP i u.d.i.p. jest kontrola władz. Tymczasem sam ustawodawca w uzasadnieniu u.d.i.p. wskazał, że celem ustawy jest gwarantowanie obywatelom realizacji innych praw. W przedmiotowej sprawie za takie może być uznane prawo do bezpieczeństwa i do zdrowia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określanie definicji informacji publicznej poprzez cel, w jakim się ją uzyskuje jest również niezgodne z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Prawo do informacji nie zostało bowiem wytyczone przez cel, ale przez określenie, czy jest to informacja o działalności władz i innych podmiotów wykonujących władze publiczne. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że informacje publiczne stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu władzy publicznej podkreślając, że wszelkie dokumenty sporządzane w toku wykonywania władzy publicznej, niezależnie od osoby czy podmiotu, która je wytwarza stanowią informację publiczną i podlegają zasadzie jawności.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił następnie uwagę na wyjątkowy charakter prawa do informacji w systemie praw człowieka, powołując się na przyjęte na świecie w tym względzie akty prawne oraz orzecznictwo sądowe. Wyjaśnił jednocześnie, że wykładnia systemowa przepisów u.d.i.p. uwidacznia fakt, iż ograniczenie prawa do informacji może nastąpić jedynie ze względu na ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w innych ustawach. Zaznaczył, że skoro prawo do informacji stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor przytoczył postanowienia Konwencji SOLAS oraz wskazał, że specjalizowana baza danych nawigacyjnych w formacie IHO S – 57 nie jest oficjalnie wydawana przez polskie służby hydrograficzne i nie spełnia wymogu określonego w SOLAS. Jednak udostępnienie jej innym podmiotom (Urząd Morski, Straż Graniczna) wskazuje, że jest ona użytecznym dokumentem wykorzystywanym przez te instytucje w celu wykonywania swych obowiązków.

W zakresie naruszenia art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że Sąd I instancji błędnie wskazał, iż przywołane w uzasadnieniu wyroku przepisy odmiennie regulują dostęp do informacji, której żądał wnioskodawca. W[...] podkreślił, że żadna z przywołanych w zaskarżonym orzeczeniu ustaw i konwencji międzynarodowych nie określa w sposób odmienny zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w postaci żądanej przez wnioskodawcę. Skoro tak to dostęp do żądanych informacji powinien odbywać się na zasadach u.d.i.p.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku pominięto podanie właściwej podstawy prawnej i zabrakło wyjaśnienia rozstrzygnięcia oraz argumentacji, która miała istotne znaczenie dla sprawy. Mimo obszernego uzasadnienia wyroku brak jest wskazania argumentów tak prawnych, jak i faktycznych, które ostatecznie przesądziły o takim, a nie innym stanowisku Sądu. W przypadku twierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej Sąd odwołał się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że nie byłoby to zgodne z celem ustawy, nie wskazując na podstawę prawną oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem wnioskodawca tego celu nie spełnił. Tym samym Sąd I instancji nie dokonał w uzasadnieniu wyroku analizy sprawy, odniósł się jedynie do tez z orzecznictwa, nie wskazując jakie jest ich zastosowanie w sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie wiadomo również, na jakiej konkretnej podstawie Sąd I instancji oparł swoje twierdzenie, że w przypadku uznania, iż żądane informacje stanowią informacje publiczne, obowiązują odmienne zasady dostępu do tych informacji. Przywołana umowa PRIMAR nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego prawa, a powołane ustawy nie odnoszą się do treści żądania skarżącego. W związku z powyższym również i w tym wypadku Sąd mimo obszernego uzasadnienia nie uargumentował istoty swojego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku lub, w razie potwierdzenia naruszenia prawa materialnego, o rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu Sąd I Instancji właściwe ustalił, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że cel ustawy i w konsekwencji rozumienie przedmiotowej normy prawnej, wyraża zapewnienie obywatelom dostępu do spraw publicznych, a nie udostępnienie prawa do bezpłatnego korzystania z wszelkich dóbr wytworzonych przez te organy. Za niezasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co według skarżącego oznacza wprowadzenie ograniczeń wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu Sąd I instancji zasadnie uznał, że definicja informacji publicznej winna się opierać wyłącznie na celu określonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że Konstytucja RP regulując zagadnienie informacji publicznej, upoważniła ustawodawcę do regulacji wyłącznie trybu udzielania tej informacji. Zatem to przepisy Konstytucji RP stanowią podstawę do określenia terminu "informacja publiczna". Granicę ingerencji żądania uzyskania informacji publicznej, określa cel regulacji konstytucyjnej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie organu określając kryterium przedmiotowe dostępu do informacji publicznej należy wskazać na w/w cel wyrażony w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Nadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że art. 61 Konstytucji RP jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, a przesądza o tym usytuowanie w podrozdziale poświęconym wolnościom i prawom politycznym oraz kategoryczne sformułowanie wskazujące na tzw. polityczne prawo o charakterze pozytywnym. Powyższe oznacza, że uprawnienie to jest wyłącznie przejawem kontroli jednostki nad władzą publiczną w zakresie jej funkcjonowania i umożliwia sprawdzenie, w jaki sposób władza ta korzysta ze swych kompetencji i wykonuje zadania publiczne. W tym miejscu Szef B[...] podkreślił, że baza danych nawigacyjnych w formacie ENC w standardzie IHO S – 57 dla polskich obszarów morskich jest towarem i to towarem chronionym prawem autorskim i w żaden sposób nie stanowi wiedzy na temat działalności organów, jak też wiedzy na temat gospodarowania mieniem, natomiast żądane informacje jako towar podlegają wyłącznie wymianie handlowej w ramach stosunków prawa prywatnego.

Organ zaznaczył następnie, że umożliwia skarżącemu dostęp do przedmiotowej informacji, jednakże nie w formie ENC, proponując uruchomienie na swojej stronie internetowej przeglądarki pozwalającej na przeglądanie i wykonywanie niektórych funkcji nawigacyjnych na produkowanym przez organ zestawie ENC obejmującym swoim pokryciem polskie obszary morskie, jednakże bez możliwości ściągania plików. Osoba mająca dostęp to takich ENC miałaby możliwość zapoznania nawigacyjnego z rejonem planowanej żeglugi na najbardziej aktualnych wersjach ENC. Organ podkreślił, że taka propozycja nie spotkała się jednak z zainteresowaniem skarżącego, który nie żąda informacji o bazie danych (treści mapy), którą w ww. formie może uzyskać w każdej chwili, lecz żąda tych danych w formie nieszyfrowanej i w konsekwencji niezabezpieczonej przed niepowołanym dostępem i ingerencją do treści danych. Organ zaproponował także pełny dostęp to plików geotiff, które zawierają taki sam zestaw informacji graficznej jak ENC, jednakże nie można ich poddawać modyfikacjom, co zabezpiecza interesy organu jako instytucji autoryzującej informacje. Zaznaczył, że również i ta forma dostępu do informacji została odrzucona przez skarżącego.

Następnie organ podkreślił, że przedmiotowa informacja w formie elektronicznej jest ogólnie dostępna, tyle że po wykupieniu odpowiedniej licencji i w konsekwencji bezspornym jest to, że informacja ta w żaden sposób nie jest ograniczona. Organ zwrócił szczególną uwagę na to, że zawarte w treści ENC dane są wynikiem procesu przetwarzania danych przez pracowników organu i dane te są towarem handlowym. Wyjaśnił, że końcowy produkt jakim jest komórka ENC nie jest dokumentem, jest natomiast produktem zawierającym przetworzone przez organ informacje, zatem przytoczone szeroko w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych jako dotyczące innych stanów faktycznych, tj. dokumentów nie jest adekwatne.

Ponadto organ podniósł, że przywołanie w skardze kasacyjnej prawidła 34 Konwencji SOLAS nie mają powiązania ze sprawą. Poza tym powołanie się na normę IEC 62376 (ECS class) nie ma związku ze sprawą, bowiem norma ta odnosi się do systemów klasyfikowanych jako Electronic Chart System, które to systemy pozostają poza obszarem zainteresowania i działalności organu. Organ wskazał, że skarżący kasacyjnie błędnie wskazał, że specjalizowana baza danych nawigacyjnych w formacie S – 57 nie jest oficjalnie wydawana przez polskie służby hydrograficzne i nie spełnia wymogu określonego w Konwencji SOLAS. Organ stwierdził, że komórki ENC przez niego produkowane i posiadające jego autoryzację całkowicie wypełniają postanowienia ww. Konwencji, zatem spełniając jej wymogi są wydawnictwami oficjalnymi.

Szef B[...] zaznaczył również, że udostępnienie danych innym organom państwowym, takim jak urzędy morskie i Straż Graniczna, jest związane w dalszym ciągu z ochroną tych danych przed nieuprawnionym ingerowaniem w te dane i jest realizowane na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, które zobowiązują organ do takiej czynności, a mianowicie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 20 sierpnia 1999r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. organ wskazał, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, jednakże nie jest to wyłącznie u.d.i.p. Podniósł przy tym, iż z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że nie w każdym przypadku musi zostać udzielona informacja oraz że może być ona udzielona w niepełnym zakresie. Dopuszczalne jest jej ograniczenie, gdy prawo do uzyskiwania informacji wejdzie w kolizję innymi zasadami i dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo. Szef Biura Hydrograficznego przypomniał, że w świetle Konstytucji RP umowy międzynarodowe są źródłami prawa i w Polsce obowiązuje zasada pierwszeństwa ratyfikowanych umów międzynarodowych wobec ustawy krajowej. Zatem – w ocenie organu – przywołane w uzasadnieniu wyroku przepisy Konwencji SOLAS oraz Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzonej w dniu 3 maja 1967r. w Monako, a także w konsekwencji jako realizacja tejże Konwencji umowy dwustronnej łączącej B[...] Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej z Norweskim Zarządem Map, Służbą Hydrograficzną Norwegii dotyczącej funkcjonowania Regionalnego Centrum Koordynacyjnego Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), która wprowadza odpłatność za korzystanie z ENC – są regulacjami szczególnymi zawartymi w umowach międzynarodowych, mających pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi, które wykluczają stosowanie do niej przepisów u.d.i.p. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przywołane przez Sąd I instancji umowy międzynarodowe regulują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do żądanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższą zasadę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., nie odnosi się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, a jedynie wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu, co jest konsekwencją niewłaściwej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przystąpi do ustosunkowania się do zarzutów natury materialnoprawnej.

W kwestionowanym w skardze kasacyjnej rozstrzygnięciu Sąd I instancji uznał, iż informacja, do której dostępu w niniejszym postępowaniu domagał się w skarżący, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nawet gdyby za taką ją uznać, to dostęp do niej odbywa na podstawie innych regulacji prawnych określających odmienne zasady i tryb dostępu do niej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W celu rozstrzygnięcia zagadnienia czy pliki komputerowe zawierające specjalizowaną bazę danych dla polskich obszarów morskich w formacie ENC w standardzie S – 57 stanowią informacją publiczną w pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które stanowią podstawę obywatelskiego prawa do informacji publicznej realizowanego przez przepisy u.d.i.p., mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Stąd doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", definiując je jako każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca wymienił przykładowo rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Na podstawie ww. przepisów u.d.i.p. oraz art. 61 ust.1 Konstytucji RP, statuującego prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, uznaje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, bez względu na formę ich sporządzenia, odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (vide: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 2374/14; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 678/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do powyższej kwestii wypada wskazać na okoliczność, której Sąd I instancji nie poświęcił szczególnej uwagi, a która ma kapitalne znaczenie dla wskazania czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Otóż skarżący jako podstawę prawną swego żądania wskazał przepis art. 23a u.d.i.p., a to wskazuje, iż domagał się dostępu do informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celi jej ponownego wykorzystywania na różnych polach aktywności człowieka, dla wytworzenia w szczególności dóbr lub usług o charakterze komercyjnym lub niekomercyjnym. Przepisy art. 23a – 23i u.d.i.p., pomimo derogacji zachowały aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016r. poz. 352). Istotną okolicznością, która także nie została dostatecznie uwypuklona przez Sąd I instancji jest zakres żądanej do udostępnienia informacji obejmujący zbiór danych będący bazą danych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o ochronie baz danych (Dz.U. z 2001r., nr 128, poz. 1402 ze zm.), a więc zbiorem danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi, wymagający istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego w celu sporządzenia, weryfikacji lub prezentacji jego zawartości. Natomiast B[...] Marynarki Wojennej, które we współpracy z dyrektorami urzędów morskich oraz innymi podmiotami wykonuje zadania państwa związane z prowadzeniem, koordynowaniem i nadzorowaniem prac w zakresie hydrografii i kartografii morskiej, publikacji nautycznych i informacji nautycznej (art. 41a ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2013r. poz. 934) jest producentem tej bazy danych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o ochronie baz danych. Jakkolwiek producentowi bazy danych przysługuje wyłączne i zbywalne prawo pobierania danych i wtórnego ich wykorzystania w całości lub w istotnej części, co do jakości lub ilości (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie baz danych), to jednak prawo to podlega istotnemu ograniczeniu w razie gdy baza danych stanowi informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienie informacji publicznej może co najwyżej określić sposób korzystania z informacji publicznych stanowiących bazę danych. Przy czym ten sposób winien zapewnić możliwość dowolnego wykorzystywania bazy danych, do celów komercyjnych i niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania kopii utworu lub bazy danych, w całości lub we fragmentach, oraz wprowadzania zmian i rozpowszechniania utworów zależnych (art. 23b ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż B[...] Marynarki Wojennej wykonuje zadania państwa w zakresie służby hydrograficznej, a zakresem tych zadań objęte jest: prowadzenie, koordynowanie i nadzorowanie prac w zakresie hydrografii i kartografii morskiej, publikacji nautycznych i informacji nautycznej dla polskich obszarów morskich w celu zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi i kartografii morskiej. Jednym ze szczegółowych zadań tego organu jest wykonywanie obowiązków państwa w zakresie budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND) na podstawie rezolucji 1/1997 Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej, która to organizacja międzynarodowa jest ogólnoświatowym organem hydrograficznym. Rzeczypospolita Polska jest stroną Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej sporządzonej w Monako w dniu 3 maja 1967r. i uznaje kompetencje Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej w zakresie ustanawiania światowych standardów dotyczących danych hydrograficznych, koordynowania świadczenia usług hydrograficznych i kreowania warunków, w których państwa będące stronami ww. Konwencji dostarczają adekwatne i aktualne dane hydrograficzne aby nawigacja morska na całym świecie stała się łatwiejsza i bezpieczniejsza poprzez udoskonalanie map morskich i instrumentów nautycznych. W ramach budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND) w oparciu o rezolucję 1/1997 Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej, B[...] Marynarki Wojennej tworzy m.in. elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC) będące cyfrowym produktem hydrograficznym, wykonując przez to zobowiązania państwa wynikające z członkostwa w Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż B[...] Marynarki Wojennej spełniając zadania państwowej służby hydrograficznej i oznakowania nawigacyjnego w zakresie hydrografii i kartografii morskiej, i wykonując obowiązki państwa w zakresie budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND) i tworząc w ramach budowy owej bazy danych elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC), wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem Skarbu Państwa. Wytwarzając zatem bezpośrednio bazę danych nawigacyjnych wykorzystywanych powszechnie dla bezpieczniejszej i łatwiejszej nawigacji na polskich obszarach morskich, tworzy tym samym informację publiczną stanowiącą bazę danych w rozumieniu art. 23b ust. 3 u.d.i.p. Tym samym, skoro organ władzy publicznej jest wyłącznym i bezpośrednim producentem elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) dla polskich obszarów morskich, to nie sposób podzielić argumentacji Sądu I instancji o tym, że wytwarzane przez organ elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Domaganie się przez skarżącego dostępu do informacji w postaci wytworzonej przez ów organ elektronicznej bazy danych jest żądaniem mającym swe źródło bezpośrednio w przepisie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwość zastosowania powyższych przepisów.

Zasadnie natomiast Sąd I instancji wskazał, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna nie może zostać udostępniona w oparciu o przepisy u.d.i.p. z uwagi na inne regulacje określające odmienne zasady i tryb dostępu do nich (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W powyższym zakresie należy przede wszystkim wskazać, iż elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC) są opracowywane w celu przyczynienia się do ułatwienia nawigacji morskiej i podwyższenia bezpieczeństwa nawigacyjnego. Sama idea budowy Światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND), w ramach której powstają elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC) zakłada powszechny, nieograniczony dostęp do owych instrumentów poprzez całodobowy dostęp do usług związanych z danymi ENC. W odniesieniu do powyższych informacji publicznych nie zachodzi więc sytuacja ich pozyskiwania i gromadzenia w dyskretnym celu i związana z tym odmowa dostępu. Zresztą korespondencja prowadzona w toku postępowania pomiędzy skarżącym i organem jednoznacznie wskazuje na możliwość dostępu do powyższej bazy danych, jednak nie w formacie elektronicznej mapy nawigacyjnej (ENC) w standardzie S – 57, wnioskowanym przez skarżącego.

Analizując powyższą kwestię z punktu widzenia regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w kontekście precyzyjnie sformułowanego wniosku o dostęp do informacji publicznej wypada wskazać, iż elektroniczna mapa nawigacyjna (ENC) będąc znormalizowaną pod względem zawartości, struktury i formatu bazą danych, zawiera wszystkie informacje znajdujące się na morskiej mapie nawigacyjnej niezbędne do prowadzenia bezpiecznej nawigacji. Jest oficjalną, wektorową mapą elektroniczną zaprojektowaną w celu spełnienia wymagań określonych przepisami Konwencji SOLAS. Elektroniczna mapa nawigacyjna (ENC) – o czym była już mowa powyżej – stanowi element Światowej Bazy Danych Elektronicznej Mapy Nawigacyjnej (WEND) opracowanej przez Międzynarodową Organizację Hydrograficzną (rezolucja 1/1997) dla wdrożenia w życie postanowień Konwencji SOLAS, której podstawowym przeznaczeniem jest stosowanie w Systemach Obrazowania Elektronicznej Mapy i Informacji Nawigacyjnej (ECDIS – Electronic Chart Display and Information System), a więc w urządzeniu nawigacyjnym o określonym standardzie umożliwiającym prowadzenie nawigacji bez użycia map papierowych.

Istotną konstatacją płynącą z powyższego – na co zasadnie zwracał uwagę Sąd I instancji – jest to, iż elektroniczna mapa nawigacyjna (ENC) powstaje w oparciu o postanowienia Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej podjęte dla wdrożenia w życie Międzynarodowej Konwencji SOLAS, a zatem na podstawie ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego. Strony Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej poprzez jej przyjęcie zobowiązały się kontynuować współpracę w dziedzinie hydrografii czego następstwem są określone rozwiązania organizacyjne i konieczność dalszej kooperacji (art. II Konwencji). Konsekwencją tej współpracy jest nie tylko budowanie światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND), a także powstanie Regionalnych Centrów Koordynacji Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), których celem jest integrowanie elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) pochodzących z poszczególnych krajów stron Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej w jedną bazę danych elektronicznych map nawigacyjnych. Skutkiem powyższej międzynarodowej współpracy – co szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy – jest uznanie przez Międzynarodową Konferencję Hydrograficzną standardu S – 57 za oficjalny standard wymiany danych hydrograficznych przez strony Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej.

Mając z kolei na uwadze, iż B[...] Marynarki Wojennej, które wykonuje zadania państwa związane z prowadzeniem, koordynowaniem i nadzorowaniem prac w zakresie hydrografii i kartografii morskiej, (art. 41a ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2013r. poz. 934), w tym także w zakresie budowania światowej Bazy Danych Nawigacyjnych Map Elektronicznych (WEND), zawarło porozumienie z Norweskim Zarządem Map i Służbą Hydrograficzną Norwegii statuując Regionalne Centrum Koordynacji Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), to porozumienie to należy uznać za podjęte w wykonaniu postanowień Konwencji SOLAS oraz Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej. Gwarantuje ono realizację usługi ENC poprzez wysyłanie na serwer elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) i umożliwienie odbiorcom dostępu do owych danych w powszechny i nieograniczony sposób, gwarantując jednocześnie poprzez licencjonowane dystrybuowanie usługi ENC interes ekonomiczny zarówno Regionalnego Centrum Koordynacji Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), który działa wg. zasady "nie dla zysku ale zwrotu kosztów utrzymania", jak i krajowych biur hydrograficznych wykonujących zadania państw stron Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej.

Istotną zatem kwestią jest to, iż dostęp do elektronicznych map nawigacyjnych (ENC), zarówno poprzez otwarty standard S – 57, jak i poprzez usługę ENC udostępniającą elektroniczne mapy nawigacyjne (ENC) poprzez standard S – 63, który również jest uznany za oficjalny standard wymiany danych hydrograficznych przez strony Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej, przy czym realizowany jest on w schemacie bezpieczeństwa danych zapewniającego szyfrowanie i uwierzytelnienie danych, odbywa się w oparciu o regulacje prawa międzynarodowego mające swe źródło zarówno w Międzynarodowej Konwencji SOLAS, jak i w Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej, ale także rezolucji 1/1997 Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej i porozumienia zawartego przez organ administracji publicznej wykonujący zadania państwa związane z prowadzeniem, koordynowaniem i nadzorowaniem prac w zakresie hydrografii i kartografii morskiej z Regionalnym Centrum Koordynacji Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC). Analiza powyższych regulacji prawa międzynarodowego pozwala na zbudowanie normy postępowania wskazującej na to, iż dostęp do elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) zarówno poprzez otwarty standard S – 57, jak i poprzez standard S – 63 określony jest regulacjami odrębnymi od przepisów u.d.i.p., statuującymi odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Pierwszy z powyższych standardów służy za oficjalny standard wymiany danych hydrograficznych przez strony Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej, a jego udostępnienie przez krajowe biura hydrograficzne innym podmiotom następuje na podstawie przepisów prawa krajowego i co ważne, w wykonaniu porozumienia zawartego z Regionalnym Centrum Koordynacji Elektronicznych Map Nawigacyjnych (RENC), natomiast standard S – 63 służy do realizacji ogólnodostępnej usługi ENC. Powyższe standardy dostępu do elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) mające swe źródło w Międzynarodowej Konwencji SOLAS i Konwencji o Międzynarodowej Organizacji Hydrograficznej wyraźnie wskazują na odrębność udostępniania owych informacji stanowiących informację publiczną w porównaniu do przepisów u.d.i.p. (art. 91 Konstytucji RP). Mając na uwadze, iż baza danych w postaci elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) jest tworzona wyłącznie celu jej udostępnienia, to tryb dostępu do niej wynikający z regulacji prawa międzynarodowego uznać wypada za autonomiczny i niemożliwy do pogodzenia z regulacjami u.d.i.p. Tym samym zasadnie konkludował Sąd i instancji, iż to ww. regulacjom prawa międzynarodowego należy przyznać pierwszeństwo w dostępie do elektronicznych map nawigacyjnych (ENC), te reglamentują własny tryb dostępu do nich, nie przewidując powszechnego udostępnienia baz danych zawierających owe mapy w standardzie S – 57 (poza wyjątkami nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie), zaś przewidują powszechny i nieograniczony dostęp do tych baz danych w ramach usługi ENC świadczonej poprzez bezpieczny standard S – 63.

Powyższej konkluzji nie zmienia przywoływany przez skarżącego kasacyjnie fakt udostępnienia urzędom morskim i Straży Granicznej elektronicznych map nawigacyjnych (ENC) poprzez otwarty standard S – 57, skoro udostępnianie wnioskowanej bazy danych w powyższym standardzie nie jest następstwem realizacji prawa tych instytucji do dostępu do informacji publicznej ale wynika z konkretnych regulacji prawnych, w tym z przepisu art. 41b ust. 1 ww. ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 1999r. w sprawie współpracy urzędów morskich z Marynarką Wojenną i Strażą Graniczną (Dz.U. z 1999r., poz. 850). Przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, co podkreślał Sąd I instancji, iż powyższe regulacje krajowe pozostają w zgodzie z przywołanymi powyżej regulacjami prawa międzynarodowego, w szczególności z porozumieniem zawartym przez B[...] Marynarki Wojennej z Norweskim Zarządem Map i Służbą Hydrograficzną Norwegii.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej tyczący naruszenia przepisu art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jakkolwiek prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i podlega określonym restrykcjom, to problemem w niniejszym postępowaniu nie jest ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa dostępu do informacji publicznej, lecz tryb dostępu do tej informacji. Możliwości udostępnienia informacji publicznej w trybie innym niż przepisy u.d.i.p., nie stanowi ograniczenia tego prawa w rozumieniu ww. przepisów Konstytucji RP, i nie narusza istoty przysługującego skarżącemu prawa, skoro dostęp do żądanych informacji jest zagwarantowany na gruncie odrębnej regulacji niż przepisy u.d.i.p. Natomiast naruszenie przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wchodziłoby w grę w sytuacji ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w następstwie ważenia konkurencyjnych wobec tego prawa dóbr i wartości prawnie chronionych, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Z taką sytuację nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem dostęp do żądanej przez skarżącego informacji publicznej może nastąpić w wykonaniu jego prawa dostępu do informacji publicznej jednakże nie w oparciu o przepisy u.d.i.p. lecz na podstawie norm mających swe źródło w prawie konwencyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła więc konieczność ważenia konkurencyjnych wobec tego prawa dóbr i wartości prawnie chronionych, zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej tyczący naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 P.p.s.a.), wskutek niewskazania przez Sąd I instancji regulacji statuującej, odmienne od przepisów u.d.i.p., zasady dostępu do wnioskowanych informacji. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o czym była już mowa powyżej, przywołane zostały przepisy zarówno prawa międzynarodowego (konwencji, rezolucji, porozumienia), jak i prawa krajowego (ustawy, rozporządzenia) umożliwiające zrekonstruowanie normy powinnego zachowania, mającej zastosowanie dla załatwienia złożonego w niniejszym postępowaniu wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Tym samym uznać wypada, iż Sąd I instancji przyznając żądanej przez skarżącego informacji charakter informacji publicznej i akceptując odmowę jej udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p., a przy tym wskazując na regulacje prawa międzynarodowego jako na podstawę dostępu do ich, wyraźnie normę taką zrekonstruował.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.