Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2  pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 pkt 17. art. 10a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr XLI/222/18 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin" stwierdza nieważność § 2, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 10, § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2018 r. Rada Miejska w Żychlinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę Nr XLI/222/18 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Kutnie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej przepisów § 2, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 10, § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez:

I. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych;

II. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym oraz porządkowym, zagwarantowanie iż pojemniki będą przystosowane do mechanicznego odbierania odpadów, posiadać zamknięcie, a worki na odpady będą wykonane z materiału o wytrzymałości odpowiedniej do rodzaju odpadów w nim zgromadzonych oraz poprzez zobowiązanie właścicieli do rozmieszczenia pojemników w miejscach łatwo dostępnych dla użytkowników nieruchomości;

III. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej do opróżniania zbiornika bezodpływowego lub osadnika oczyszczalni przydomowej gwarantującą nie nastąpienie jego przepełnienia;

IV. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu przez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców związanych z ich posiadaniem, w szczególności poprzez zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar;

V. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo w § 12 ust. 2 i 3 przez zobowiązania posiadacza psa do wyprowadzania go na smyczy, a w przypadku rasy agresywnej dodatkowo na kagańcu, a także wskazanie, iż zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, takich jak parki, skwery i zieleńce pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia.

VI. niewłaściwe wykonanie w § 15 ust. 2 uchwały obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi jej autor uzasadniając zarzut dotyczący § 2 uchwały stwierdził, że w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust 2 pkt 1 lit c ustawy nie mieści się uprawnienie rady miejskiej do dookreślenia sposobu oraz czasu w jaki należy dokonać wskazanych czynności zmierzających do usunięcia błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń. Kompetencja ustawowa przyznaje radzie miejskiej tylko i wyłącznie możliwość wskazania w uchwale, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia wskazanych powyżej zanieczyszczeń. Tym samym rada miejska nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W kwestii § 7 pkt 1, 3, i 4 Regulaminu, strona skarżąca wskazała, że rada miejska nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników "odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, ale także technicznym. Ponadto posłużyła się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Co więcej, w Regulaminie znajdują się odesłania do odpowiednich bliżej nieokreślonych przepisów, co także powoduje, iż adresat zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie ma możliwości ustalenia do jakich konkretnie norm winien się stosować. Tym samym użyte sformułowania nie są precyzyjne, czytelne, a w konsekwencji umożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego. Użyte w akcie prawa miejscowego przez lokalnego prawodawcę wskazane powyżej sformułowania stoją w sprzeczności z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Natomiast w § 10 Regulaminu w sposób niedopuszczalny określono termin dla pozbycia się ciekłych nieczystości z nieruchomości, poprzez wskazanie, iż ma się to odbywać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia. Nieprawidłowość ta wynika z faktu, iż "Rada gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Określenie "z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie przepełnienia i wylewania się ścieków" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Tylko w takiej sytuacji delegacja ustawowa jest spełniona". Jeśli zaś chodzi o zapisy § 12 ust. 1 uchwały, to zdaniem strony skarżącej, stanowią one wkroczenie w regulacje prawa sąsiedzkiego uregulowane w art. 144 k.c. Nadto regulacja § 12 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i świadczy o nałożeniu obowiązków zbyt rygorystycznych, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności i specyficznych cech danego zwierzęcia. Natomiast w § 15 ust. 2 uchwały rada z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wskazała okresy stanowiące miesięczny przedział czasowy przeprowadzenia deratyzacji, zamiast wymaganego terminu przeprowadzenia deratyzacji. Postanowienia regulaminu powinny być czytelne i jednoznaczne.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Żychlinie wniosła o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ argumentował, że zaskarżona uchwała na długo przed wniesieniem przedmiotowej skargi została uchylona z dniem 1 stycznia 2020 r. uchwałą Nr XV/66/2019 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin" (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2019 r. poz. 6935). Gminie znany jest wyrażany w orzecznictwie pogląd, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W tej sprawie konsekwencje związane ze stosowaniem zaskarżonej uchwały nie mogą mieć miejsca, a w szczególności nie stanowiła ona podstawy do wydania jakiejkolwiek decyzji. Tym samym zaskarżona uchwała nie będzie miała zastosowania już do czasów zaszłych (z okresu jej obowiązywania), w tym do wyciągania konsekwencji w przypadku jej niezastosowania przez adresatów. Zatem badanie tej konkretnej uchwały w realiach niniejszej sprawy jest bezprzedmiotowe, co skutkować winno odrzuceniem skargi.

Uzasadniając stanowisko o oddalenie skargi organ podkreślił, że uchwała była badana przez organ nadzoru, a ten nie stwierdził jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.), ani też nie widział podstawy do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Wytknięte przez skarżącego uchybienia w postaci powtórzenia uregulowań ustawowych, absolutnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały (stanowić mogą co najwyżej nieistotne naruszenie prawa). W zakresie powtórzeń regulacji ustawowych, zdaniem gminy nie doszło do modyfikacji przepisu ustawy, nie wypaczono też jej sensu, nie niesie to za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy ani nie wprowadza do obrotu prawnego nowej bądź zniekształconej normy prawnej, a zarazem znajduje uzasadnienie w dążeniu do zwiększenia przejrzystości i komunikatywności tekstu prawnego. Zakwestionowane postanowienia uchwały trudno zatem uznać za naruszające prawo. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W ocenie gminy, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Według organu traktowanie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Nadto aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy gmina "określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy", zaś w zaskarżonej uchwale (postanowieniach objętych zarzutami skargi) Gmina wprowadziła takowe szczegółowe regulacje, a tym samym uczyniła zadość wzmiankowanemu przepisowi. Powyższe wskazuje, iż zarzuty i wnioski skarżącego są chybione, zaś zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności jej w części, czy też całości.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 13 kwietnia 2021 r., pismem z 28 kwietnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Kutnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 28 kwietnia 2021 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wobec zgodnego wniosku stron, Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z brzmieniem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeśli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g."), w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XLI/222/18 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin", jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm. – w skrócie "ustawa"), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. (art. 4 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921).

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić w pierwszej kolejności trzeba, mając na uwadze stanowisko organu zaprezentowane w treści odpowiedzi na skargę, że uchylenie zaskarżonej uchwały z dniem 1 stycznia 2020 r., mocą uchwały nr XV/66/2019 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin" (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2019 r., poz. 6935) nie czyni sprawy niniejszej bezprzedmiotową. Skarga Prokuratora Rejonowego w Kutnie jest dopuszczalna, wobec czego wniosek organu o jej odrzucenie należało ocenić jako zupełnie bezpodstawny. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Z tego względu okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro obowiązywała ona do 1 stycznia 2020 r.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że przepis § 2 Regulaminu świadczy ewidentnie o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Co prawda w treści skargi jej autor wskazał na art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, to jednak przywołał dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Kwestionowany zapis Regulaminu stanowi, że "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy stanowi mianowicie, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Proste zestawienie regulacji ustawowej z zapisem regulaminu dowodzi, że w § 2 organu uchwałodawczy dokonał nieuprawnionego rozszerzenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, według którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Brak jest tym samym upoważnienia dla Rady Miejskiej w Żychlinie do wprowadzenia w § 2 regulaminu dodatkowych obowiązków nie przewidzianych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, poprzez rozszerzenie obowiązku uprzątnięcia nieruchomości "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych". Co istotne, Regulamin nie precyzuje na czym to uprzątnięcie błota, lodu i śniegu ma polegać, czy chodzi tu o odgarnięcie tych zanieczyszczeń w określone miejsce, czy uprzątnięcie ich do specjalnie do tego przeznaczonych kontenerów, czy też preferowany jest jakiś inny sposób. Nie sposób bowiem oczekiwać, że właściciel nieruchomości będzie uprzątał zanieczyszczenia na teren własnej nieruchomości zwłaszcza, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 11 ustawy, gmina ma obowiązek zapobiegać zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku.

Analogicznie należy ocenić zapis § 7 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu, określający warunki rozmieszczania pojemników i ich utrzymania "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym", który stanowi nieuprawnione powtórzenie regulacji ustawowej zawartej art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika dla właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Także regulacja § 7 pkt 1 Regulaminu, który stanowi, że pojemniki na odpady komunalne mają zastać rozmieszczone w miejscach łatwo dostępnych dla użytkowników nieruchomości w zestawieniu z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał radę gminy do określenia "warunków rozmieszczenia pojemników" przeznaczonych do zbierania odpadów, nie mógł stanowić podstaw do określenia miejsc usytuowania takich pojemników na nieruchomości, gdyż wybór takiego miejsca zależy wyłącznie od właściciela nieruchomości. Dodać nadto trzeba, że użyte w § 7 zwroty "w miejscach łatwo dostępnych", "powinny być przystosowane do mechanicznego odbierania odpadów, posiadać zamknięcie, spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych", czy "być wykonane z materiału o wytrzymałości odpowiedniej do rodzaju odpadów w nich gromadzonych oraz spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych" są niejednoznaczne, nieprecyzyjne, dają tym samym możliwość różnej ich interpretacji. Co więcej § 7 pkt 3 i 4 zawierają odesłania do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych, co czyni akt prawa miejscowego nieczytelnym dla jego adresatów. Trafnie wobec tego zwrócił uwagę Prokurator na § 6 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Nie sposób wobec tego pominąć art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa oraz art. 94 Konstytucji, z którego wynika dla organów samorządu terytorialnego obowiązek ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rada gminy była zobowiązana określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miejska w Żychlinie uchwaliła § 10, stanowiący że "Nieruchomości, nie podłączone do sieci kanalizacyjnej, winny być opróżniane ze zbiornika bezodpływowego lub opróżniane z osadnika oczyszczalni przydomowej. Częstotliwość opróżniania zbiornika winna gwarantować, że nie nastąpi jego przepełnienie, natomiast częstotliwość opróżniania osadnika winna wynikać z instrukcji eksploatacji oczyszczalni. W ocenie sądu, wskazany w § 10 Regulaminu sposób określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy ze względu na jego niejednoznaczność i w istocie brak określenia częstotliwości. Użycie pojęcia "nie nastąpi jego przepełnienie" czy w przypadku osadnika "winna wynikać w instrukcji eksploatacji oczyszczalni" jest w tym wypadku niewystraczające. Adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 10 regulaminu, a kiedy nie. Nadto, co wyraźnie umknęło lokalnemu prawodawcy instrukcja eksploatacji oczyszczalni, nie jest aktem prawnym, wobec czego nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Poza tym posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., IV SA/Wa 1199/20; WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r., II SA/Gd 187/20). Zwrócić należy nadto uwagę, że pojęcie nieczystości ciekłych nie jest tożsame z pojęciem osadu. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 21 z późn.zm.) komunalne osady ściekowe to pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Natomiast przez nieczystości ciekłe rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Brak jest zatem podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie wywozu osadów.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do: wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności poprzez zabezpieczenie terenu nieruchomości przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza jej obszar (§ 12 ust. 1 pkt 1). Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu, za wyjątkiem psów znajdujących się na terenie ogrodzonej nieruchomości (§ 12 ust. 2). Zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, takich jak parki, skwery i zieleńce pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia (§ 12 ust. 3). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczy dwóch rodzajów obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Mianowicie, po pierwsze, ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi. Po drugie, ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tego wynika więc, że każdy z tych obowiązków odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących tylko właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tymczasem sposób zredagowania § 12 regulaminu wskazuje, że regulacja ta określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe nie tylko na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie upoważnia jednak rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta utrzymujących zwierzęta uregulowano w art. 431 § 1 k.c., zaś nakaz powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w art. 144 k.c. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20). Nadto organ gminy w § 12 Regulaminu sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 z późn.zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w dużej mierze psy, którym poświęcił zasadniczą część regulacji § 12 ust. 2 i 3, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich zróżnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Brak jest wreszcie podstaw prawnych do nakładania na posiadacza psa obowiązku wyprowadzania go na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15 i 14 listopada 2017 r. II OSK 443/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa (osoby utrzymującej psa) bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Trzeba mieć przy tym na względzie regulację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela także zarzut skargi sformułowany pod adresem § 15 ust. 2 regulaminu, stanowiącego, że wyznacza się terminy przeprowadzania deratyzacji od dnia 15 marca do dnia 15 kwietnia lub od dnia 15 września do dnia 15 października każdego roku. Powyższe unormowanie jest nieczytelne dla jego adresatów i pozostawia zbyt duży luz interpretacyjny, nie wypełnia tym samym prawidłowo delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Oznacza to obowiązek czytelnego i jednoznacznego sprecyzowania tych terminów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc