Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2726/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. i Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 377/15 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 377/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi W. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dmosin z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Wójt Gminy Dmosin, po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. M., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją rozdzielczo - transformatorową średniego napięcia, planowanej do realizacji na fragmencie działki nr we wsi S., gmina D. Organ I instancji w szczególności przeprowadził analizę zabudowy w obszarze o promieniu 180 m wokół terenu planowanej inwestycji, na podstawie której wywnioskował, że w obszarze analizowanym nie istnieje żadna zabudowa w tym pozwalająca na ustalenie parametrów dla nowej wnioskowanej, lecz wyłącznie występują tereny rolnicze.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, złożyli W. M. i R. M., którzy zarzucili naruszenie prawa, a w szczególności art.10 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium przypomniało, że sprawa inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr we wsi S., gmina D. była już przedmiotem rozpoznawania przez organ II instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., wydaną w wyniku rozpoznania odwołania A. i Z. W., Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy Dmosin nr [...] z dnia [...] września 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji kasacyjnej, Kolegium wskazało na wymóg ponownej oceny przez organ I instancji, zastosowania w przypadku planowanej inwestycji przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączającego stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, konieczność wyjaśnienia wątpliwości, dotyczących powierzchni terenu zajętego pod planowaną inwestycję zarówno w celu doprowadzenia do zgodności w tym zakresie wniosku inwestora i decyzji, jak i dla poddania tej powierzchni konfrontacji z przedsięwzięciami dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponowne postępowanie organu I instancji ostatecznie wyjaśniło, iż inwestor planuje przeznaczyć pod inwestycję polegającą na budowie farmy fotowoltaicznej, fragment działki nr [...] o powierzchni 9200m2. Powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji - mniejsza niż 1 ha, przewidzianej do realizacji na obszarze nie objętym formą ochrony przyrody, nie kwalifikuje jej zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, nr 213, póz. 1397 z późn. zm.). Tym samym ustalenie przez organ I instancji, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest - zdaniem SKO - prawidłowe.

W odniesieniu natomiast do zastosowania w przedmiotowej sprawie wyłączenia, o którym mowa w treści art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał, iż planowane zamierzenie nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, ale jest obiektem realizującym funkcję przemysłową, W konsekwencji nie wyłącza to z oceny spełnienia w przypadku planowanej inwestycji przesłanek z art. 61'ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W opinii Kolegium infrastrukturą techniczną są jedynie urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast Infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Dla uzasadnienia powyższego organ powołał się na treść § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, póz. 1397 ze zm.). Przepis ten odnosi się do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Skoro zatem systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji zatem, systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje przemysłowe, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Następnie Kolegium podniosło, iż w celu oceny przesłanek z art.61 ust. 1 ustawy, organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustawowych warunków. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości stanowiącej ponad trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (front terenu inwestycji wynosi bowiem 58m, zatem jego trzykrotność to 174m, natomiast obszar analizowany wyznaczony został w pasie 180m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno- architektoniczną. Ten załącznik graficzny do analizy potwierdza, iż granice obszaru poddanego ocenie zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i w ocenie Kolegium, .są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż analiza ta wykazała, iż objęta wnioskiem Inwestycja nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do wyrażonej w tym przepisie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) zabudowy już istniejącej. Organ ustalił, że sąsiedztwo działki objętej wnioskiem jest niezurbanizowane, stanowią je tereny rolne. Żadna z tych działek nie jest zabudowana. Zdaniem Kolegium więc planowana inwestycja nie spełnia warunku z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nowa zabudowa nie mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, jej funkcja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Kolegium zaakcentowało, że tereny rolne obejmują znacznie szerszy obszar niż trzykrotność terenu inwestycji. SKO wyjaśniono równie, iż mimo istnienia prawnej dopuszczalności rozszerzenia obszaru analizowanego, działanie takie wymaga uprzedniego wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, a rozszerzenia obszaru analizy nie przyniosłoby innej oceny spełnienia warunku z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższą decyzję zaskarżył W.M., który podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżący podkreślił, że we wniesionym odwołaniu wykazano, że działką dostępną z tej samej drogi publicznej jest działka oznaczona numerem [...], na której znajduje się część budowli stanowiącej infrastrukturę autostrady A2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego argumentu w żaden sposób. Zapewne brak odniesienia się do przedstawionego w odwołaniu skarżącego argumentu wynika z tego, że przyznając rację skarżącemu, przyznałoby jednocześnie, że ustawowe warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione, a mianowicie: działka [...] ma dostęp do drogi publicznej, jaką jest działka nr [...] poprzez drogi wewnętrzne; niezbędne uzbrojenie terenu zostanie wykonane przy realizacji inwestycji, a więc wymóg ten jest spełniony; teren nie wymaga zmiany przeznaczenia; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie znajduje oparcie w ocenie organów w analizie przeprowadzonej w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego. Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki sąsiedniej o funkcji i rodzaju zabudowy tożsamej z projektowaną zabudową, tj. brak jest zabudowy produkcyjnej czy też zespołu obiektów infrastruktury technicznej o skali zbliżonej do inwestycji objętej wnioskiem. Projektowana zabudowa nie ma służyć bezpośrednio istniejącemu zagospodarowaniu terenu rolnego, czy też uzupełniać istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu.

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami organu o prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym dla potrzeb przeprowadzenia w sprawie koniecznej analizy. W ocenie Sądu I instancji podstawowy błąd organu to niezgodne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem obszar powinien być wyznaczony wokół działki budowlanej. Działka budowlana nr [...] jest wyjątkowo długa, ma dostęp do dróg od północy i południa. Inwestor deklaruje w sprawie, że dojazd do farmy będzie poprzez drogę wewnętrzną - dz. [...], czyli od południa. Tymczasem analizowano obszar w promieniu 180m wokół terenu przeznaczonego pod inwestycję zlokalizowaną w skrajnie południowym fragmencie działki, a nie wokół działki nr [...]. Doprowadziło to nie tylko do pominięcia na północy działek sąsiednich względem działki [...], które są zabudowane, lecz nawet zabudowy na działce [...]. Już powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego wystarczające do uchylenia decyzji zarówno I i II instancji. Z mapy wynika też, że działka nr [...] jest zabudowana w północnej części i w jej sąsiedztwie jest kilka zabudowanych innych działek. Zatem twierdzenia organu o braku zabudowy w obszarze analizowanym są błędne, co wynikło z błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zasadny jest zatem w pełni zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takim postępowaniem organy ponadto naruszyły zasady postępowania opisane w art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa, co do obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jako wyniku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Dalej Sąd odniósł się do twierdzeń organu, iż nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, jej funkcja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Sąd nie podzielił tego poglądu z uwagi na źle wyznaczony obszar analizowany i jak wskazał co ważniejsze należałoby się zastanowić czy faktycznie koniecznym jest poszukiwanie w obszarze analizowanym innej farmy fotowoltaicznej, a może wiatrowej, bądź innego urządzenia służącego do przesyłu i magazynowania prądu, chyba że uznałoby się, że taka farma stanowi nieodzowny element uzupełniający funkcję mieszkaniową i zagrodową stanowiąc sama w sobie zgodnie z przepisami zabudowę przemysłową, bez której funkcjonowanie pozostałych funkcji może się okazać bardzo utrudnione. Farmy fotowoltaiczne jako nowe technologie wytwarzające prąd zagościły w polskim krajobrazie stosunkowo niedawno i w chwili obecnej trudno jest znaleźć w ramach obszaru analizowanego podobne inwestycje dla określenia dobrego sąsiedztwa. Problem przypomina początki zaistnienia farm wiatrowych w polskim systemie energetycznym i realiach.

Sąd podzielił poglądy organu odnoszące się do stwierdzenia, że farma fotowoltaiczna nie jest infrastrukturą techniczną , lecz zabudową przemysłową, więc nie ma zastosowania wyjątek z art. 61 ust.3 oraz prawidłową ocenę, że skoro inwestor planuje zająć tylko 0.89 ha pod farmę fotowoltaiczną, to przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest więc wymagana decyzja środowiskowa co wynika z § 3. ust. 1 pkt 52 lit. b) przywołanego przez organ w uzasadnieniu decyzji Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r. Nr 213 poz. 1397 z późniejszym zmianami).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i Z. W. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż analizując obszar sąsiadujący z obszarem przeznaczonym pod budowę inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej organ winien przeprowadzić analizę działek sąsiadujących z działką [...], nie zaś obszaru w promieniu 180 metrów wokół terenu przeznaczonego pod inwestycję.

Podnosząc powyższe wnieśli o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a - oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych

Jednocześnie wnieśli o rozważenie przedstawienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy wniosek złożony jest wyłącznie w zakresie fragmentu działki budowlanej dotyczy obszaru wyznaczonego wokół całej działki, czy też wokół terenu, którego dotyczy wniosek?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że wskazana analiza wykazała, iż objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż żadna z działek graniczących z terenem analizowanym nie jest terenem w jakikolwiek sposób zurbanizowanym - a wręcz przeciwnie - celem tych działek oraz wykorzystywaną funkcją jest wyłącznie przeznaczenie stricte rolnicze. Organ w klarowny sposób wykazał przy tym, iż analizowana powierzchnia stanowi wielokrotność minimum przyjętego przez ustawodawcę. Należy podkreślić, iż mimo istnienia prawnej dopuszczalności rozszerzenia analizowanego obszaru działanie takie ma służyć wyłącznie wykazaniu, iż obszar sąsiadujący definitywnie różni się od planowanych przez inwestora zabudowań. Powyższa czynność nie może być jednak przeprowadzona wyłącznie w celu wyszukania pozytywnych bądź negatywnych cech sąsiadującego terenu (vide IV SA/Wa 1398/05, także II SA/Kr 527/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015, poz.1311 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorzy skargi kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn.. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120)..

Z treści art.174 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący kasacyjnie błędnie więc zarzucili na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego nie wskazując żadnej konkretnej jednostki redakcyjnej przepisów postępowania i zarzut ten nie może w związku z tym zostać rozpoznany.

W zakresie natomiast podstawy z art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż analizując obszar sąsiadujący z obszarem przeznaczonym pod budowę inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej organ winien przeprowadzić analizę działek sąsiadujących z działką [...], nie zaś obszaru w promieniu 180 metrów wokół terenu przeznaczonego pod inwestycję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji. Należy przypomnieć, że co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, , jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega jedynie aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący obecnie w jej otoczeniu ład przestrzenny. Zasada "dobrego sąsiedztwa" powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wynikająca z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumiej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Dlatego też możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca choć sformułował w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na danym terenie funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. W związku z tym poprawne sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne. Zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na określone cele obejmuje w każdym przypadku cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna objęta wnioskiem, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym.

Dlatego też obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie . Wobec tego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy południowego fragmentu działki [...], rację ma Sąd I instancji, że błędnie został wytyczony obszar analizowany, który winien być wyznaczony wokół geodezyjnie wyodrębnionej działki budowlanej, co nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (dlatego też Sąd ten nie widział powodów by uwzględnić wniosek skarżących kasacyjnie na podstawie art.187 § 1 p.p.s.a.). Działka budowlana nr [...] jest długa, ma dostęp do dróg od północy i południa. Dojazd do niej będzie prowadzony przez drogę wewnętrzną od strony południowej, tymczasem analizowano obszar w promieniu 180m wokół terenu przeznaczonego pod inwestycję zlokalizowaną w skrajnie południowym fragmencie działki, a nie wokół działki nr [...].. Doprowadziło to nie tylko do pominięcia na północy działek sąsiednich względem działki [...], które jak wynika z akt są zabudowane, lecz nawet zabudowy na działce [...]. Uchybienie to stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym zarzut kasacyjny nie mógł zostać uwzględniony. Ustalenie warunków zabudowy przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.