Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 234/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 3, art. 149, art. 154, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z 24 listopada 2014r. na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. 6605):

1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr ew. [...] o powierzchni 12.128 m˛ położonej w miejscowości D. (obręb D. ) (KW [...]), co wynika z faktu zatwierdzenia decyzją ostateczną podziału geodezyjnego powyższej nieruchomości na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

2. do zapłaty zobowiązał E. G. w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna oraz na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny I instancji wskazał, że powołując się na przepis art. 98a ust. 1 cyt. ustawy oraz uchwały Rady Gminy D. ustalającą 15% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaistniały okoliczności do ustalenia właścicielowi nieruchomości opłaty adiacenckiej.

Ponadto zaznaczono, że podział przedmiotowej nieruchomości zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy D.. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkową Panią D. M..

Od decyzji Wójta Gminy D. odwołanie złożyła E. G. wskazując, że biegła uwzględniła w wycenie wartość działki [...], która powinna zostać wyłączona – stanowi drogę, nie była własnością odwołującej się w chwili sporządzania operatu. Została sprzedana na rzecz Gminy. Skarżąca podniosła także, że działka ta winna być uwzględniona jako nakład na rzecz budowy kanalizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2016r. na podstawie art. 4. pkt 16, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, art. 156, art. 157 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 1071 ze zm.) i §4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2017, poz. 2109 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy o gospodace nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3 obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie.

Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu sprawy, niesporną jest okoliczność, że Wójt Gminy D. decyzją z dnia 29 stycznia 2013r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w miejscowości D.. Gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. 12.02.2013r. - dowód decyzja w kartach sprawy) obowiązywała uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 28 listopada 2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W konsekwencji Wójt [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Kolegium istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Badając ponownie sprawę Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.

Stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca wybrała metodę korygowania ceny średniej. Biegła posiadała wiedzę o przeznaczeniu nieruchomości w dniu podziału, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy określająca, że na przedmiotowej nieruchomości można posadowić dziesięć budynków mieszkaniowych. Szczegółowo przedstawiła to na stronie 6 operatu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaistniały przesłanki wymienione w art. 98a ust. la ustawy i Wójt Gminy D. mógł ustalić opłatę adiacencką w związku z dokonanym podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Biegła oszacowała wartość nieruchomości jedną metodą porównawczą. Mogła zastosować takie podejście, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wskazał organ I instancji w wyniku decyzji podziałowej nieruchomość składa się z jedenastu działek ewidencyjnych. Operat zawiera na stronnie 9 informacje, że biegły przy wycenie uwzględnił specyfikę położenia nieruchomości i określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości przed dokonanym podziałem i po wydzieleniu nowych działek. Cechami tymi są: 1) Lokalizacja 2) Otoczenie i sąsiedztwo, 3) Uzbrojenie, 4) Wielkość nieruchomości 5) Kształt nieruchomości 6) Droga dojazdowa, 7) Procentowy udział powierzchni wydzielonej do całości.

Następnie zgodnie z rozporządzeniem § 56 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) biegła dokonała przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Na stronach 11 i 12 biegła wyraźnie opisała zakresy współczynników korygujących. Dzięki temu Kolegium mogło dokonać analizy i zbadania prawidłowości obliczeń w dalszej części operatu.

W ocenie Kolegium sposób wyceny jest czytelny i zgodny z przepisami prawa materialnego. Pod względem formalnym Kolegium zbadało także zgodność liczb etc. i uznało, iż operat w tej części może stanowić dowód. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy, że operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium argumentowało, że nie ma racji odwołująca się, że biegła powinna odjąć z wyceny działkę [...]. Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

W omawianym stanie faktycznym nie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną. Wydzielona działka stanowi drogę wewnętrzną. Stąd powierzchnia całej nieruchomości nie mogła być zmniejszona o tą działkę w trakcie wyceny.

Nie można także przedmiotową działkę gruntu traktować jako wkład właściciela w budowę kanalizacji, ponieważ działka ta została nabyta na podstawie umowy cywilnoprawnej przez Gminę. Odwołująca zgodziła się na taką cenę. Stąd nie może podnosić, że cena powinna być inna. Jeśli skarżąca posiadała wiedzę, że działka gruntu posiadała inną wartość, to mogła nie zgodzić się na tak ustaloną cenę.

Powyższa analiza operatu dokonana przez organ I instancji oraz Kolegium, w jego ocenie, pozwala uznać, że opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji.

Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłą jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

Niezwykłe ważne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegła wzięła do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez Stronę i organ dokonanych obliczeń.

Skład orzekający Kolegium oceniając materiał uznał, że opinia w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. Jednocześnie skoro materiał dowodowy nie budzi wątpliwości może być uznany za dowód w niniejszej sprawie.

Organ I instancji działał w granicach umocowania ustawowego, a przepisy prawa materialnego (art. 98a ustawy o gosp. nier.) pozwalają na ustalenie opłaty adiacenckiej w konsekwencji wystąpienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu oraz w niniejszym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem Kolegium stosując się do tej zasady dokonało powtórnego zbadania sprawy, oceniło całość postępowania organu oraz wyjaśniło Stronie zasadność działania organu I instancji. Organ Odwoławczy nie przeprowadzał i nie uzupełniał materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Biegły ma obowiązek wyceny nieruchomości według powyższych stanów i takie też stany uwzględnił w wycenie. W niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do wnoszenia zarzutu naruszenia przepisów prawa procedury.

W ocenie organów operat nie budził wątpliwości, a dalsze czynności prowadziłyby tylko do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą D. M. pod opinię takiej organizacji. Kolegium przytoczyło tezy orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie powyższego stanowiska.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że interpretacja art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu pozwala biegłemu dokonywać wyceny w oparciu o wszystkie dokumenty, zdarzenia faktyczne i stany prawne, które mają odniesienie do wycenianych nieruchomości w/w dniach (momentach, chwilach). Dlatego skoro zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zawarte są enumeratywnie wymienione elementy operatu, to biegły nie może dowolnie wybierać nieruchomości do analizy, tylko zgodnie z tymi wytycznymi uwzględnia przeznaczenie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

Także art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przez nieruchomość podobną - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stąd w ocenie Kolegium biegła prawidłowo dokonała wyboru nieruchomości w oparciu o przeznaczenie określone w planach, decyzjach i studium.

Reasumując, Kolegium nie znalazło podstaw do tego, ażeby uznać, że wniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wartość nieruchomości położonej w D. po podziale ustalona została w wysokości [...] złotych, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości w konsekwencji podziału wynosi:

[...] zł - [...] zł = [...] zł

Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która wynosi:

[...] zł (wzrost wartości nieruchomości) x 15% = [...] złotych

Na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji i zobowiązanym do jej uiszczenia została E. G..

Skargę na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 156 ust. 3 i 4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami polegające na ich niezastosowaniu i przy wydawaniu przedmiotowej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze posłużenie się nieaktualnym operatem szacunkowym i nie potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o nieistniejący przepis prawny albowiem przepis art. 98 a ust 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu podanym przez organ w uzasadnieniu decyzji (str. 7) nie istnieje;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz, której uzasadnienie nie budzi zaufania skarżącej do władzy publicznej.

W skardze skarżąca motywowała, że analiza uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się m.in. naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Wyżej wspomniane przepisy mówią, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, do którego został sporządzony co do zasady w ciągu 12 miesięcy od daty jego wydania, z wyjątkiem, gdy zostanie on po upływie tego czasu potwierdzony co do aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową Panią D. M. dnia 24 października 2014 roku i w ocenie skarżącej nigdy nie została przedłożona jego aktualizacja.

Nadto skarżąca wskazała, że na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało przedmiotową decyzję na dwa dni przed upływem 3-letniego terminu od daty, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o takim podziale stało się prawomocne. Decyzja Wójta Gminy D. o podziale nieruchomości stała się ostateczna 12 lutego 2013 roku.

Abstrahując od powyższego skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się także naruszenia art. 7, 8 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz, której uzasadnienie nie budzi zaufania skarżącej do władzy publicznej. Organ nie dość, że posłużył się nieważnym operatem szacunkowym, to wydał decyzję w oparciu o przepis prawa, który nie istnieje. Organ powinien zgodnie z art. 107 § 3 wskazać dowody na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także podać i wyjaśnić podstawę prawną. Uzasadnienie nie spełnia wspomnianych kryteriów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wskazało, że nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i powołując się na motywy swojego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z dokumentów nadesłanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i załączonych do akt sądowych sprawy.

Nadto pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze. Podał, że skarżąca przeglądała akta administracyjne, robiła zdjęcia i twierdziła, że klauzuli w aktach nie było. Organ przesłał klauzulę w kserokopii, która dokumentem nie jest. Na etapie przeglądania akt nie było ani oryginału, ani kserokopii klauzuli. Przeglądanie miało miejsce po wydaniu decyzji przez SKO. Gdyby SKO miało klauzulę, to by napisało o tym w decyzji. Brak klauzuli spowodował, że strona poniosła koszty wnosząc skargę, bo gdyby klauzula była, skarżąca nie wnosiłaby skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W sprawie pozostawało poza sporem, że Wójt Gminy D. decyzją z 29 stycznia 2013r. zatwierdził podział nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w D. , należącej do Skarżącej E. G. na działki w decyzji tej wymienione. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2013r., co wynika z adnotacji zawartej na tym orzeczeniu.

Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz.1774 ze zm., dalej "u.g.n."). Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie i wymierzenie owej opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Istotą przedmiotowego postępowania jest zatem ustalenie, czy na skutek podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości.

Zasady określenia wartości nieruchomości zostały zawarte w rozdziale 1 ("Określanie wartości nieruchomości") Działu V ("Wycena nieruchomości") ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w jej przepisach art. 149–art. 159. Przepisy te, w myśl art. 149 u.g.n., stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Według przywołanych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (ich obowiązki oraz status określają te przepisy, a także przepisy art. 174–art. 178 oraz art. 191–art. 192 u.g.n.), sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie mają przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., w myśl których operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślić należy, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Nie ulega wątpliwości, że cytowane przepisy znajdują zastosowanie także w sprawach, których przedmiotem jest – tak jak w sprawie niniejszej – ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela. Przemawia za tym w szczególności brzmienie art. 149 in principio u.g.n., z którego wynika, że przepisy art. 149–art. 159 u.g.n. stosuje się zasadniczo do wszystkich nieruchomości, bez względu m.in. na cel wyceny.

Kontrolowana decyzja zapadła w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela. Wymiar opłaty został, zatem oparty na szacunkach zawartych w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. operacie szacunkowym z 24 października 2013r. (zwanym też dalej "Operatem"). Zatem organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu 24 listopada 2014 r. bez wątpienia wydał swoją decyzję w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu 10 lutego 2016 r., a więc już po upływie owego dwunastomiesięcznego terminu "ważności" (aktualności) operatu, wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n.

W tym miejscu należy podkreślić, że termin zakreślony w art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny". Pogląd, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w judykaturze (por. m.in. wyroki NSA: z 14.11.2014 r., II OSK [...]; z 02.10.2012 r., II OSK [...]; z 06.08.2010 r., I OSK [...]; z 11.02.2010 r., I OSK [...]; a także wyroki WSA: z 03.12.2015 r., IV SA/Po [...]; z 17.09.2014 r., II SA/Gd [...]; z 10.11.2010 r., II SA/Po [...]; z 25.02.2009 r., I SA/Wa [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez autora operatu, poprzez umieszczenie w nim stosownej klauzuli (art. 156 ust. 4 u.g.n.; § 58 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Tymczasem w aktach niniejszej sprawy na karcie 7 akt administracyjnych II instancji, znajduje się kserokopia klauzuli z 27 stycznia 2016r. potwierdzająca aktualność opracowanego przez D. M. w dniu 24 października 2013r. operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Z akt tych nie wynika, kiedy chociażby ta kserokopia została do akt administracyjnych dołączona – brak jakiegokolwiek pisma przewodniego, czy "prezentaty" wskazującej na wpływ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd w toku postępowania wezwał Kolegium do przedłożenia oryginału klauzuli potwierdzającej aktualność operatu oraz do wyjaśnienia okoliczności z jakich kopia ta znalazła się w aktach administracyjnych. W odpowiedzi Kolegium przedłożyło oryginalną klauzulę aktualności wraz z pismem przewodnim z Urzędu Gminy D. wysłanym drogą elektroniczną, do którego dołączono skan klauzuli. Pismo to wysłano do Kolegium 28 stycznia 2016r., zatem przyjąć należy że w tym dniu do Kolegium zostało doręczone. Kolegium w piśmie z 12 sierpnia 2016r. nie wyjaśniło jednak, czy w dacie wydania decyzji odwoławczej, tj. 10 lutego 2016r. dysponowało oryginałem klauzuli aktualności. Kolegium zobligowane treścią art. 156 ust. 4 u.g.n. winno było dołączyć do Operatu szacunkowego klauzulę jego aktualności. Stan akt administracyjnych sprawy wskazuje, że tak się nie stało, skoro dopiero na etapie przed sądem administracyjnym na wezwanie sądu Kolegium przedłożyło potwierdzenie aktualności Operatu w oryginale i to w dwóch egzemplarzach (k. 23 – 25 akt sąd.). Brak oryginału klauzuli potwierdza także skarżąca, która przed Sądem oświadczył, że przeglądając akta administracyjne po wydaniu decyzji odwoławczej oryginału takiej klauzuli nie widziała.

Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że dołączona do decyzji II instancji kopia klauzuli aktualności nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można wydać prawidłową decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Dokumentem tym jest bowiem oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność Operatu. Stanowisko to nie powinno budzić sporu z uwagi na wagę klauzuli, która ma służyć rozstrzygnięciu, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wycena oraz naliczona opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyroki NSA: z 02.10.2012 r., II OSK 1058/11; z 14.11.2014 r., II OSK 1053/13 – CBOSA). Zwłaszcza, że decyzja odwoławcze została wydana po upływie znacznego okresu (przeszło 3 lat) od daty sporządzenia Operatu.

Co więcej, nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Warszawie z 05 kwietnia 2011r. (sygn. akt VI SA/Wa 2031/10, LEX nr 996212), że sama odbitka ksero (czy wydruk skanu przesłanego drogą elektroniczną) nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie może dokumentu zastąpić. Nie zawiera ona bowiem oryginalnego podpisu wystawcy, który stanowi conditio sine qua non istnienia dokumentu. Zwykła odbitka ksero (tj. odbitka nie poświadczona, nie stanowiąca dokumentu) nie zastąpi nigdy dokumentu na bazie którego powstała. Jest tylko znakiem istnienia oryginału. Przeciwko traktowaniu niepoświadczonej odbitki ksero jako dokumentu przemawia również to, że w przypadku odbitki ksero jest z reguły niemożliwe ustalenie autentyczności dokumentu, który ona przedstawia (Krzysztof Knopek "Dokument w procesie cywilnym", Polski Komitet Wydawniczy Poznań sierpień 1993 r.).

Stąd wniosek, że Kolegium nieprawidłowo, bo sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (art. 156 ust 3 i 4 u.g.n.), oparł swe rozstrzygnięcie na nieaktualnym już operacie szacunkowym.

Wskazane uchybienie stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a także art. 7 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.w zw. z art. 140 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu powtórzyć także należy, że jednolite jest stanowisko sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest uzupełnianie akt sprawy na etapie postępowania sądowego nawet w odpowiedzi na skargę. Organ administracji bowiem zobowiązany jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.), a strona ma prawo do udziału w postępowaniu na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (art. 10 §1 k.p.a.), czego w niniejszej spawie zabrakło. Postępowanie przed sądem ma natomiast charakter kontrolujący postępowanie przeprowadzone przed organami administracji publicznej.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.

Powyższe uchybienia skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji powodują, że organy nie dochowały 3-letniego terminu liczonego od dnia kiego decyzja o podziale stała się ostateczna, w czasie którego winny wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dominujący jest bowiem aktualnie pogląd, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. O ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału można mówić, gdy jej ustalenie, tj. ostateczne naliczenie wysokości, z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną przed upływem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić przed upływem trzyletniego terminu decyzją ostateczną organu I instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie - decyzją ostateczną organu II instancji (wyr. NSA z 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, LEX 558259).

Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe, co na podstawie art. 105 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego, jak orzeczono w punkcie II wyroku.

W tym stanie rzeczy brak podstaw do dalszego ustosunkowywania się przez Sąd do zarzutów skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie III wyroku.