Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1424/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71-85
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy Z. (dalej: "organ I instancji") stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa czterech elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (IN 018) w obrębie K., Gmina W.". Ponadto, wskazał warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jako podstawę prawą decyzji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., w skrócie: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, w skrócie: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r."). W jej uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 września 2019 r., "B" Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwana: "inwestorem"), reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionego powyżej przedsięwzięcia.

Na wniosek Wójta Gminy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...] o wyłączeniu Wójta Gminy W. i wyznaczeniu Wójta Gminy Z., jako organu I instancji, do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po uzupełnieniu braków wniosku i stwierdzeniu, że spełnia wymagania formalne, określone w art. 74 ust. 1 i 2 ustawy, organ I instancji ustalił strony postępowania, a stwierdziwszy, że ich liczba przekracza 10, powołując się na art. 74 ust. 3 ustawy, zastosował przepis art. 49 k.p.a. i dokonał stosownych obwieszczeń (k. 183 akt administracyjnych). Planowaną inwestycję organ I instancji zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określoną w § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. ("zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a").

W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy W. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o opinię, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi Wójt Gminy W. przesłał wypis i wyrys z planu miejscowego Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r.), oraz Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectwa K. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r.). Jednocześnie poinformował, że nie jest kompetentny do wydania opinii, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej kolejności organ I instancji zwrócił się także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: "RDOŚ w K."), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: "PPIS w G.") oraz Wód Polskich o wyrażenie opinii odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi PPIS w G. wydał opinię sanitarną o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Podobnie RDOŚ w K. stwierdził, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Dyrektor Zarządu Zlewni w O. w wydanej opinii również stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Organ I instancji wskazał także, postanowieniem z dnia [...]r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w K. (w dalszej części rozważań powołanego w skrócie jako: "Stowarzyszenie") dopuścił to Stowarzyszenie do toczącego się postępowania na prawach strony.

Relacjonując przebieg postępowania organ I instancji podał, że w dniu 2 marca 2020 r. wpłynęło pismo inwestora, w którym wyjaśnia zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei pismem z dnia 6 marca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło o wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż eksploatację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii należy zaliczyć do działalności produkcyjnej, zatem podstawowym typem terenu przeznaczonym do instalacji takich urządzeń jest kategoria opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego literą P - tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przestawił wyniki analizy uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, w zakresie dotyczącym rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia oraz podał, m.in. że powierzchnia terenu przeznaczona do przekształcenia pod inwestycję polegającą na budowie czterech elektrowni fotowoltaicznych wynosić będzie około 6,73 ha. W ramach przedmiotowej inwestycji planuje się montaż (i/lub budowę) obejmujący: panele fotowoltaiczne, konstrukcję nośną do instalacji paneli (tzw. stoły fotowoltaiczne), falowniki (inwertery), instalację monitorującą ilość wyprodukowanej energii oraz parametry pracy, instalację odgromową, kontenerową szczelną stację transformatorową, ogrodzenie dla każdej z planowanych inwestycji. Ustalił, że zgodnie z przywołaną już wcześniej uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. teren działki nr 1 w K., na której ma zostać zrealizowana budowa elektrowni fotowoltaicznych, oznaczony jest symbolem RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk). Ponadto, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectwa K. oznaczony jest częściowo symbolem RP-Ep (tereny pól uprawnych). W kontekście powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie i zarzuciło w nim naruszenie: art. 80 ust 2 ustawy, poprzez wydanie decyzji środowiskowej określającej warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust 1 ustawy, pomimo niezgodności z ustaleniami uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletną dokumentację, mimo niezgodności z uchwalonym planem miejscowym oraz w sposób podważający zaufanie stron do organów; art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzekonujące przedstawienie motywów podjętej decyzji. W jego uzasadnieniu zaakcentowało, że działka, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. i sołectwa K. odpowiednio symbolem RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk) i częściowo symbolem RP-Ep (tereny pół uprawnych). Na całym tym obszarze obowiązuje zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz odniosło się do uregulowań normatywnych ustawy oraz omówiło wybrane jej nowelizacje, wskazując treść przepisów przejściowych, wynikających z poszczególnych nowelizacji, jak też przytoczyło fragment ustawy w brzmieniu, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie (art. 59-87 ustawy, strona 4-15 zaskarżonej decyzji, k. 231-237 akt administracyjnych). Zauważyło, że w sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopad 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a nie, jak błędnie wskazał organ I instancji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzone przez SKO uchybienie organu I instancji ze względu na charakter inwestycji nie ma wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem SKO planowana inwestycja jest wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 52 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopad 2010 r. jako zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotogalwanicznymi (...). Wskazując na treść art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy uznało, że koniecznym było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według SKO organ I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, co jest zbieżne z opiniami wydanymi przez organy współdziałające w sprawie. Zaakcentowało, że istota sporu dotyczy zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, przy czym stanowisko Stowarzyszenia jest nieprawidłowe, gdyż lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzieliło stanowisko organu I instancji, wedle którego elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Tymczasem na terenie oznaczonym w planie symbolem RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk) i RP-Ep (tereny pól uprawnych), obowiązuje zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Według SKO żaden z tych zakazów nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej. Zauważyło jednocześnie, że znane jest także i odmienne stanowisko, co do braku możliwości uznania elektrowni fotowoltaicznej za urządzenia infrastruktury technicznej. Powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych nie zaaprobowało tego odmiennego stanowiska. W ocenie SKO planowana inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej, w rozumieniu postanowień planu miejscowego. Odmienne stanowisko stanowiłoby zaprzeczenie promowanych powszechnie działań, zmierzających do ochrony środowiska naturalnego, poprzez zwiększenie stopnia pozyskiwania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Wskazało przy tym na zgodność inwestycji z ogólnymi postanowieniami planu miejscowego, o których traktuje m.in. § 13 planu, gdyż przedsięwzięcie uwzględnia potrzeby ochrony zdrowia ludzi i środowiska przyrodniczego, funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji. Zarzuciło, że pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały wnikliwie rozpatrzone, gdyż nie przedstawiono w sposób przejrzysty i nieprzekonujący zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, oraz niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, czym naruszono art. 80 ust. 2 ustawy w związku z art. 7-8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, w treści planu miejscowego obejmującego teren planowanej inwestycji wprowadzono zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem, że ogniwa fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Ponadto, budowa farmy fotowoltaicznej oznaczałaby faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową i produkcyjną. W planie miejscowym gminy W. zostały wyznaczone treny pod inwestycje w zakresie odnawialnych źródeł energii, a działka nr 1 obręb K. wolą gminy nie została przeznaczona pod tego typu inwestycje. W § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pojawił się konkretny zapis, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest zabudową przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane można stwierdzić, że elektrownie produkujące energię ze źródeł odnawialnych są budowlami, które wraz z instalacjami i urządzeniami stanowią całość techniczno-użytkową. Tak zdefiniowany zespół obiektów wyróżnić należy z uwagi na pełnienie przez niego funkcji produkcyjnej podczas, gdy do przesyłania wytworzonej energii służyć będą sieci elektroenergetyczne i inne urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwróciło również uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została wypracowana jednolita wykładania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej i na poparcie tego stanowiska Stowarzyszenie przytoczyło wybrane stanowiska sądów administracyjnych, w tym dotyczące elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, w przypadku gdy jej braki formalne nie zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, bądź ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. i złożony przez SKO wniosek, zawarty w odpowiedzi na skargę z dnia 13 listopada 2020 r. (k. 11 akt sądowoadministracyjnych).

Przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o wskazane powyżej kryteria jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pod przywołaną już wcześniej nazwą oraz wskazująca warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Materialnoprawną podstawę obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 247, zwanej dalej w skrócie: "uioś" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, w skrócie "rozporządzenie").

Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia. Na podstawie art. 71 ust. 2 uioś uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast z art. 59 ust. 1 pkt 2 uioś, wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 uioś. W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 uioś).

Zauważyć w tym miejscu należy, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pierwszy rodzaj to decyzje, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Drugi rodzaj stanowią decyzje, które mogą być wydane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ta druga sytuacja zachodzi w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 uioś. Wówczas właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określa warunki realizacji przedsięwzięcia, wziąwszy pod uwagę m.in. zapisy z karty informacyjnej przedsięwzięcia (wobec braku w tej kategorii spraw obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, całe postępowanie odbywa się bez udziału społeczeństwa). W realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła druga z powyższej wskazanych możliwości.

Jednocześnie wskazać należy, ze zgodnie z art. 80 ust. 2 uioś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla przedsięwzięć wskazanych w dalszej części tego przepisu. Katalog wyłączeń od wymogu stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z planem podlegał modyfikacjom w ramach licznych nowelizacji, przy czym brzmienie tego katalogu znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone nowelizacją przepisów uioś przeprowadzoną w drodze ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych (Dz. U. z 2019, poz. 1924). Katalog ten obejmuje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydawane dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych, na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych.

Zważywszy na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych powyżej sytuacji, która pozwalałyby na odstąpienie od oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zaś tej zgodność w stanowi istotę sporu w rozpoznawanej sprawie.

Należy przy tym dodać, że badanie zgodności lokalizacji wnioskowanej inwestycji z planem miejscowym jest zasadniczą czynnością, podejmowaną przez organ w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Teren działki, na której ma zostać zrealizowana budowa elektrowni fotowoltaicznych objęty jest w całości dwoma planami miejscowymi. Część tej działki jest objęta planem miejscowym Gminy W. przyjętym w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Według postanowień tego planu teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony jest symbolami: RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk). Pozostała część działki objęta jest planem miejscowym sołectwa K., przyjętym w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy W.z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectw: B. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Według postanowień tego planu teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony jest symbolem RP-Ep (tereny pól uprawnych).

Jak wynika z postanowień planu miejscowego Gminy W. dla obszaru oznaczonego symbolem RP jako przeznaczenie podstawowe wskazano: tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk; jako przeznaczenie uzupełniające wskazano ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu, dojazdy niewydzielone. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano: utrzymanie zespołów pól uprawnych, utrzymanie istniejących cieków wodnych, realizację ciągów i urządzeń uzbrojenia terenu, uwzględnienie zasad ochrony przeciwpowodziowej. Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.

Z kolei w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectwa K. symbolem RP (tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk). Na obszarach RP-Ep (tereny pól uprawnych) oraz RP obowiązuje zakaz m.in. zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastruktura techniczną. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na: utrzymanie zespołów pól uprawnych, utrzymanie zespołów zieleni łąk i pastwisk pośród pół uprawnych, utrzymanie istniejących cieków wodnych i wód otwartych, realizację ciągów i urządzeń uzbrojenia terenu. w tym lokalizację urządzeń związanych z energetyką (stacje transformatorowe), uwzględnienie zasad ochrony przeciwpowodziowej. Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.

Lokalizacja zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia, zdaniem SKO, jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, traktujące elektrownie fotowoltaiczne za urządzenia infrastruktury technicznej w odniesieniu do postanowień planu miejscowego. SKO wskazało na dwa zakazy: zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną, a także zakaz nieuzasadnionej likwidacji ujęcia i zbiorników. Według SKO żaden z tych zakazów nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej.

W ocenie Sądu powyższego stanowiska nie można podzielić, co skutkuje naruszeniem art. 82 ust. 2 uioś, bowiem odmienne jest pełne brzmienie zakazów wynikających z postanowień planów miejscowych.

W odniesieniu do terenów objętych oznaczeniem RP i RP-Ep lokalny prawodawca sformułował zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Spójnik "i" użyty pomiędzy "produkcją rolniczą" a "infrastrukturą techniczną" wskazuje, że zakaz zabudowy dotyczy tych obiektów, w odniesieniu do których jednocześnie nie zachodzi związek z produkcją rolniczą oraz infrastrukturą techniczną. Oznacza to, że dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcia nie jest objęte analizowanym tutaj zakazem koniecznym jest najpierw stwierdzenie, czy dotyczy ono obiektu związanego z produkcją rolniczą. Nie wystarcza samo stwierdzenie związku z infrastrukturą techniczną.

Tymczasem związku z produkcją rolniczą w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia organy w ogóle nie wzięły pod uwagę, przyjmując, że zakazem nie są objęte urządzenia infrastruktury technicznej niezależnie od tego, czy mają one związek z produkcją rolniczą. Już z tego powodu należy przyjąć, że organy nie wywiązały się we właściwy sposób z obowiązku oceny zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie podziela także stanowiska organów, co do tego w jaki sposób należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Zastrzec przy tym od razu należy, że w postanowieniach wskazanych powyżej planów miejscowych lokalny prawodawca nie posługuje się pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej", lecz pojęciem obiektów związanych z infrastrukturą techniczną. Niemniej w sytuacji, w której lokalny prawodawca nie zdefiniował, w jaki sposób rozumieć należy pojęcie infrastruktury technicznej, za zasadne uznać należy posiłkowanie się dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącym tego jak rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

W kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zagadnienie, czy farma fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej jest zagadnieniem budzącym kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z analizy tego orzecznictwa wynikają dwie przeciwstawne linie orzecznicze.

Według pierwszej linii orzeczniczej urządzenia infrastruktury technicznej to nie tylko urządzenia przesyłające energię elektryczną, ale także ją wytwarzające. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 158/16 (powołane także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). W wyroku tym wskazano, że normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich, historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. Ponadto, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.

Natomiast w ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2022/15, w którym stwierdzono, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a) tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17, w którym skład orzekający wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Przedstawione powyżej stanowisko jest zbieżne z innymi poglądami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16; z 24 kwietnia 2018 sygn. akt 2727/17; z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16; z 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19, a także wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19; w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 291/19; w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19; we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19).

Zaakcentować także należy, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Zwrócić także należy uwagę na treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W przepisach tych wprowadzone zostało odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Powyższe przepisy został wprowadzone do u.p.z.p. w drodze nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. nr 155, poz. 1043) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 25 września 2010 r.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem Sądu oznacza to, że przedmiotowa inwestycja, aby mogła zostać uznana za zgodną z planem miejscowym powinna zostać zlokalizowana na terenie, na którym w planie miejscowym wprost przewidziano rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1400/20.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200,- zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.