Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 53/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 15; art. 138 § 1 pkt 1; art. 138 § 2; art. 156 § 1 pkt 2; art. 156 § 1 pkt 3; art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 233 w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 69 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] 2008 r. Nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [..] 1996r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (z. U. z 1980r., Nr 9, poz. 26 z zm.), art. 48 ust. 1, art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.),

1. odmówił C. J. zwrotu części nieruchomości położonych w P. przy ul. R.:

a. zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy [..], działka nr [..],

b. zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy [..], działki [..];

2 umorzył wszczęte na wniosek C. J. postępowanie o zwrot części nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [..], KW nr [..] i KW nr [..], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy [..], działki nr [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek C. J.. Kwestia zwrotu działek nr [..] została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia [..] 1992r. Nr [..]. Skarga w tej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu została oddalona wyrokiem z dnia [..] 1993r., sygn. akt [..]. Dlatego wobec tych działek ponowne postępowanie umorzono.

Ustalono, że pozostałe działki (poza działką nr [..]) odpowiadają parcelom nr [..], przejętym przez Skarb Państwa od C. J. decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [..] 1963r. nr [..], w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Przepis art. 11 tejże ustawy stanowił, że 33% ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane. Przejście gruntów na własność Państwa następowało z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Z powyższego wynika, że działki objęte wnioskiem zostały przejęte w innym trybie niż wymieniony w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego podlega nieruchomość wywłaszczona, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1), a stosuje się go również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 4).

Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej rozprawy ustalono, że art. 69 nie może stanowić podstawy prawnej do zwrotu działek nr [..], dlatego też orzeczono o odmowie zwrotu.

Na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu 20 listopada 1991r. stwierdzono, że obecna działka nr [..] jest identyczna z parcelą [..], a ta z parcelą nr [..] (część) wymienioną w punkcie 7 orzeczenia z [..] 1952r. Nr [..]. Zgodnie z punktem 7 tego orzeczenia wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – A. część nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [..], stanowiącej własność C. J. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31).

Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w P. Wydziału XIII Ksiąg Wieczystych z dnia [..] 1992r. wynika, że na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [..] 1952r. Nr [..], działkę nr [..] odłączono z księgi wieczystej KW nr [..], w której jako właściciel figuruje C. J. i wpisano do księgi wieczystej Skarb Państwa KW nr [..].

Decyzją z [..] 1992r. Nr [..] Wojewoda Poznański orzekł, że grunty będące w zarządzie A., m.in. działka nr [..], stały się z dniem [..] 1990r. przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stały się własnością A. Oględziny wykazały, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się bocznica kolejowa. Teren bocznicy ogrodzony jest częściowo siatką drucianą, a częściowo murem. Na kolejnej rozprawie administracyjnej wnioskodawczyni podtrzymała żądanie zwrotu.

W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że działka nr [..] wywłaszczona została dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez A., która wybudowała na niej dla własnych potrzeb bocznicę kolejową, a zatem zrealizowała cel wywłaszczenia. Ponadto nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, gdyż grunt stał się przedmiotem użytkowania wieczystego, a znajdujące się na nim budowle i urządzenia stały się własnością A. Zgodnie zaś z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także uchwałą z 22 grudnia 1993r. III AZP 24.93, w której to Sąd Najwyższy stwierdził, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste, działka nr [..] nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniej właścicielki.

C. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej zmiany i zwrotu działek o nr [..] (KW nr [..]) o łącznej powierzchni 960 m2. Wskazała, że mapa z dnia 20 maja 1961r. wykazuje czytelnie wielkości działek o pow. 7.610 m2, co wobec faktu, że odwołująca kupiła nieruchomość o pow. 8.570 m2 daje, po odjęciu pow. 960 m2. W jej ocenie działka nr [..] nie została wywłaszczona w 1953r., o czym świadczy wypis z Państwowego Biura Notarialnego w P. z 14 czerwca 1967r. W roku 1993r. działkę tę "zrabowano" odwołującej bez możliwości odwołania się. Na działce tej nie ma żadnych zabudowań, ani przecznicy kolejowej. Obecnie działka ta jest wydzierżawiana sąsiadowi p. M. na wybieg dla konia.

Z kolei z działki nr [..] o pow. 252 m2 odwołująca została wywłaszczona w 1953r. przez A. i to na niej zbudowano przecznicę kolejową. Wskazała, że z tytułu wywłaszczenia nie otrzymała do dziś żadnego odszkodowania. W ocenie C. J. z protokołu granicznego wynika, że jej nieruchomość była już podzielona w 1953r. co do części obejmującej 7.610 m2. Podziałem nie objęto pow. 960 m2. W dniu [..] 1960r. część nieruchomości kupił J. K. Według oświadczeń F. K. – pracownika Kierownik Miejskiej Pracowni Geodezyjnej J. K. składał wniosek o podział nieruchomości KW [..] o pow. 8.750 m2 mimo, że nie był jej właścicielem, bowiem pomiędzy kupnem przez niego części nieruchomości a złożeniem wniosku było dziewięć miesięcy różnicy. Zatem J. K. nie mógł składać wniosku o podział nieruchomości, nie będąc jej właścicielem. Odwołująca podała, że w dniu [..] 1960r. sprzedając część nieruchomości dowiedziała się, że nieruchomość ta o łącznej pow. 8750 m2 jest podzielona. Tym samym podziału tego dokonano bez jej wiedzy i zgody.

Odwołująca podniosła również zarzut wadliwego przeprowadzenia oględzin. Jej zdaniem na działce nr [..] nie ma bocznicy kolejowej, ani torów, są one na działce nr [..]. Zatem na działce nr [..] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jej zdaniem w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie przyjęto też, że A. była i jest użytkownikiem wieczystym działki nr [..]. Teren ten dzierżawiony jest bowiem przez p. M.

Postanowieniem z dnia [..] 1997r. Wojewoda Wielkopolski zawiesił postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] 1952r. Nr [..] o wywłaszczeniu i orzeczenia o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarze objętym podziałek Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [..] 1963r. Nr [..].

Po przeszło jedenastu latach wobec ustania powodów zawieszenia Wojewoda postanowieniem z [..] 2008r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze. Następnie wskutek rozpoznania przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [..] 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie naruszyła przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Zaznaczył jednak, że między decyzją organu I instancji, a niniejszą decyzją upłynął znaczny okres czasu, w ciągu którego zmieniły się przepisy prawne w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, która m.in. uchyliła poprzedzającą ją ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie (P. Przybysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 298) "organ odwoławczy stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Wynika z nich także, czy i w jakim zakresie organ ten powinien stosować przepisy dawniejsze". Stanowisko to poparł także Naczelny sad Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z 8 lutego 1994r. w sprawie o sygn. akt SA/Wr 1891/93, w którym orzekł, iż "organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji". Oznacza to, że w niniejszej sprawie winno się stosować obecnie obowiązujące przepisy w zakresie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeśli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Organ II instancji stwierdził, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydając decyzję z [..] 1996r. nie rozpoznał merytorycznie sprawy zwrotu działek nr [..], ponieważ brak było podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie co do zasady. Tylko odnośnie działki nr [..] badał, czy przeznaczono ją zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadnione było tym, że działka ta została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) na rzecz Skarbu Państwa – A., a przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stosowało się także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. W związku z tym - zdaniem Wojewody - konieczne jest zbadanie, czy na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania zrealizowany został cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, czego nie dokonał organ I instancji.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zbadanie, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia stanowi najważniejszą i najobszerniejszą część postępowania wyjaśniającego, a zatem niemożliwym jest zastosowanie przez organ odwoławczy normy wynikającej z art. 136 kpa, stosownie do której organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymaga bowiem nie tylko fakt, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, ale też, jeśli cele ten został zrealizowany, okres jego realizacji, co ma znaczenie w świetle art. 137 ust. 1 ugn. Okoliczności wymagające wyjaśnienia będą wiązały się z konieczności zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji, przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej.

Zaznaczył też, że ze względu na reformę administracji publicznej oraz zmianę przepisów w zakresie wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, chyba że zajdą okoliczności przewidziane w art. 142 ust. 2 ugn.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosło Miasto P., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 7, art. 16 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Podniesiono, że organ I instancji prawidłowo ustalił sposób zagospodarowania nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz w dniu orzekania o zwrocie. Złożenie przez stronę odwołania nie rodzi obowiązku ponownego badania tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym oraz badania przesłanek zwrotu pod rządami nowej ustawy. Organ odwoławczy ma bowiem – zdaniem skarżącego Miasta - obowiązek zbadania przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji oraz dokonanych ustaleń, przyjmując za podstawę stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji w I instancji. W ocenie skarżącego Kierownik Urzędu Rejonowego w P. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzając na tej podstawie i w oparciu o obowiązujące w dniu orzekania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Niezależnie od powyższego, skarżące Miasto podniosło, że skoro organ odwoławczy sam stwierdza, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie zwrotu działek nr [..], to zaskarżona decyzja w tej części winna zostać utrzymana w mocy. Niezrozumiałe jest zatem uchylenie decyzji organu I instancji w całości – orzeczenie takie skutkować będzie koniecznością prowadzenia postępowania administracyjnego od początku, również we wspomnianym zakresie, co do którego organ odwoławczy nie stwierdził uchybień.

Reasumując wskazano, że uchylenie decyzji organu I instancji narusza ogólną zasadę postępowania administracyjnego tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co z kolei przyczyni się do znacznego wydłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż podnoszony przez skarżącego zarzut jakoby organ odwoławczy nałożył na organ I instancji obowiązek powtórnego badania realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości wydaje się o tyle niezrozumiały, że organ I instancji wydając decyzję nie rozpoznał merytorycznie sprawy zwrotu działek nr [..]. Uznał bowiem, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie co do zasady. Nie zbadał w ogóle realizacji celu wywłaszczenia. Jedynie odnośnie działki nr [..] organ I instancji badał, czy została ona przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów intertemporalnych Wojewoda stwierdził, że art. 233 ugn stanowi, iż " sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów." Dlatego organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania (uchwała NSA z 19.01.1998r. OPK 38/97).

W piśmie procesowym z 20 marca 2009r. pełnomocnik C. J.-S. (dawniej: C. J.) wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż nie ma racji Miasto P. twierdząc, że wejście w życie, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nowej ustawy regulującej kwestie będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie skutkuje obowiązkiem stosowania przez organ odwoławczy nowych przepisów. Organ odwoławczy stosuje bowiem te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. W dalszej części rozważań pełnomocnik strony podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, zwłaszcza jej główny zarzut dotyczący kwestii błędnego zastosowania przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów obowiązującej – w chwili orzekania - ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w związku ze zmianą stanu prawnego w czasie między wydaniem przez organ I instancji (Kierownika Urzędu Rejonowego w P.) decyzji z dnia [..] 1996r. a wydaniem przez organ odwoławczy (Wojewodę Wielkopolskiego) decyzji z dnia [..] 2008r. - zmiana polegającą na wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, które przewidują, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ugn), a nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn) – organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa), czy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa).

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (wyrok SN z 7 maja 2002r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87, niepubl.; wyrok NSA z 24 lutego 1992r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z 21 czerwca 1998r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988r., IV 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA z 9 sierpnia 1988r., SA/Ka 378/88, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2007r., III SA/Wa 3545/06, Lex nr 311951; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 618-619; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 796-797). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok z NSA z 3 marca 1993r., IV SA 1241/93, ONSA 1993, Nr 3, poz. 79). Skoro bowiem organ odwoławczy – zgodnie z zasadą praworządności uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa – zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, to wydanie przez niego decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego już nieobowiązujące, oznaczałoby orzekanie bez podstawy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że wydając decyzję z dnia [..] 2008r. Wojewoda obowiązany był uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikające z art. 233 w związku z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (por. uchwała NSA z 19 stycznia 1998r., OPK 38/97, Wokanda 1998/5/28, Lex nr 32473). Zgodnie bowiem z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Nie budzi wątpliwości, że niniejsza sprawa została wszczęta pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującej do 1 stycznia 1998r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), skoro wniosek C. J. o zwrot przedmiotowych nieruchomości pochodzi z [..] 1993r. (data złożenia organowi [..]1993r. - k. 4 akt adm. I instancji), a decyzja organu I instancji została wydana [..] 1996r. (k. 96 akt adm. I instancji). Również bezsporne jest, że po wydaniu decyzji I-instancyjnej, a przed rozpoznaniem odwołania przez Wojewodę weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Przypomnieć należy, że organ I instancji badał kwestię zwrotu przedmiotowych nieruchomości na gruncie ówcześnie obowiązującego art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: uggwn), zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ I instancji uznał, że skoro działki nr [..] przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) to nie mógł znaleźć do nich zastosowania przepis art. 69 ust. 1 i 4 uggwn. Zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 i 4 można bowiem dokonać co do nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1) oraz do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego [ust. 4].

Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach (Dz. U Nr 31, poz. 138 ze zm.). Skoro zatem w oparciu o obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa dopuszczalny jest zwrot nieruchomości przejętych w powołanym trybie, konieczne było - jak trafnie uznał Wojewoda - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zmiana stanu prawnego spowodowała bowiem, że konieczne stało się zbadanie, czy w świetle art. 137 ust. 1 ugn nieruchomości nr [..] nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o przejęciu, tj. czy po pierwsze pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, po wtóre – czy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o przejęciu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skoro kwestie te nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji Wojewoda trafnie przyjął, że ich ocena w postępowaniu odwoławczym, bez umożliwienia organowi I instancji rozstrzygnięcia w tym zakresie, stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa).

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji również słusznie stwierdzono, że ponownego rozpoznania wymaga zagadnienie realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..]. Stosownie do powołanego powyżej art. 137 ust. 1 ugn istotne jest bowiem zbadanie, czy na działce w ogóle został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy przeznaczono ją na realizację narodowych planów gospodarczych. Zauważyć trzeba, że organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że na działce tej A. wybudowała dla własnych potrzeb bocznicę kolejową, co stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Organ nie ustosunkował się przy tym do zarzutów skarżącej, która w trakcie postępowanie wielokrotnie podnosiła (k. 12, 52, 70, 78 akt adm. I instancji), że przecznica kolejowa znajduje się nie na działce nr [..], lecz na działce nr [..]. Ponadto, nawet jeżeli organ I instancji trafnie uznał, że bocznica kolejowa znajduje się na działce nr [..], należałoby zbadać, kiedy ją wybudowano. W myśl art. 137 ust. 1 ugn zwrot nieruchomości jest uzasadniony, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia (przejęcia) nie został zrealizowany (pkt 2). Skoro kwestie te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu I instancji, a mają elementarne znaczenie dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oczywiste jest, że organ odwoławczy rozpoznając w tym zakresie merytorycznie naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Dlatego uznać należy, że Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA z 13 lutego 2007r., III SA/Wa 3545/06, Lex nr 311951).

Podzielić należy też stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [..] 1996r. w części w jakiej umarza się postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonych nr [..]. Przypomnienia wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie w tym zakresie mając na uwadze, ze kwestia zwrotu działek nr [..] została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia [..] 1992r. [..] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 15 czerwca 1992r., którą to umorzono postępowanie w związku z tym, że przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Tym samym sprawa zwrotu wymienionych działek, z uwagi na uprzednio obowiązujący stan prawny, nie została dotychczas rozpoznana co do meritum. Obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczały zaś możliwość zwrotu nieruchomości przejętych w trybie powołanej ustawy z 1958r. (art. 216 ust. 1 ugn). Trafnie zatem organ II instancji uznał, że zmiana stanu prawnego powoduje, że zasadne jest merytoryczne zbadanie kwestii zwrotu tychże działek.

Wyjaśnić należy, że wprawdzie niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), ale chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Jeżeli zaś zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną, to brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bo kończy ona w danej instancji postępowanie bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 kpa (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 763). Z powyższego wynika, że decyzja o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie co do istoty w sprawie zakończonej uprzednio decyzją o umorzeniu postępowania. Rację miał więc Wojewoda nakazując organowi I instancji zbadanie – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ugn uprawniająca do zwrotu C. J.-S. działek oznaczonych nr [..].

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga

Za nieobecnego sędziego

korzystającego z urlopu

uzasadnienie podpisał

/-/ B.Drzazga