Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 873/14 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 873/14, którym uwzględniono skargę A. Ł. i uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: K.p.a., art. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 – w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wywiodło, że jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 maja 2014 r., organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2012 r. ustalała stronie prawo od świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. do dnia ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka określona w przywołanym przepisie. Organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie decyzja z dnia [...] października 2012 r. ustalała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres wskazany w orzeczeniu o niepełnosprawności, zaliczającym jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony od 12 maja 2008 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Tym samym świadczenie pielęgnacyjne nie wygasło z mocy art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, a jest to warunek konieczny uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy. Organ zwrócił także uwagę, iż przyznanie zasiłku w oparciu o normy zawarte w ustawie nie jest pozostawione uznaniu administracyjnemu, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w przepisach tej ustawy.

W skardze A. Ł. podkreśliła, iż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności matki faktycznie wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., ale jednocześnie posiada ona kolejne orzeczenie, którego jednakże żaden z organów nie badał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, podnosząc, że

podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), uchwalonej w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom nimi się opiekującym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. Ł. od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2012 r.). W okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. A. Ł. nie została objęta żadnym świadczeniem z tytułu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem z dnia 5 lipca 2013 r. znaczny stopień niepełnosprawności H. Ł. został ustalony na stałe. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił prawa do tego świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, bowiem przyznane za okres od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne ustalone zostało w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzja przyznająca A. Ł. świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu I instancji do tego rodzaju decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Stanowiące podstawę decyzji z [...] października 2012 r. orzeczenie ustalające niepełnosprawność matki skarżącej wydano na okres do 30 czerwca 2013 r. i organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r. Jednakże orzeczeniem z dnia 5 lipca 2013 r. niepełnosprawność H. Ł. w stopniu znacznym została ustalona na stałe. Wobec tego uznać należało, że A. Ł. spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, tzn. określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a zatem przysługiwało jej prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Regulacją powyższą objąć należy także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny jakiegokolwiek zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 2, 10 i 69 Konstytucji RP przez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie;

- art. 2 ust. 1 ustawy na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do dnia 30 czerwca 2013 r. przepis ten ma zastosowanie, pomimo, że strona nie utraciła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wygaśnięciem z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek niewłaściwego zastosowania w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia praw materialnego.

W oparciu o powyższe domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie wywiódł, że przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie; Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), może stanowić podstawę do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Dalej, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. oraz na zapisy art. 2 ust. 1 ustawy, wskazał, że z przepisu tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia dla opiekuna jest wygaśnięcie decyzji uprzednio przyznającej to świadczenie z mocy prawa a nie z powodu - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - upływu terminu jej obowiązywania. Wykładnia celowościowa, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prowadzi do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż różnicuje sytuację osób, których świadczenie pielęgnacyjne wygasło przed 1 lipca 2013 r. od osób, które uzyskały prawo do tego świadczenia po 1 stycznia 2013 r., tj. po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Prokonstytucyjna wykładnia ustaw nie może prowadzić do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji do dowolności w tym zakresie. Dalej przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r., w której wskazywano na konieczność wykładni przepisu zgodnie z jego literalnym brzmieniem oraz na zasadę prymatu wykładni gramatycznej nad taką, która może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przepisy art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Powołano się też na wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2014 r., w którym w identycznym stanie prawnym i faktycznym skargę oddalono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ma znaczenie wtórne, gdyż strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji. Jego uwzględnienie zależało wyłącznie od pozytywnego rozpatrzenia zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro tak się nie stało - o czym poniżej – tak sformułowany zarzut procesowy nie okazał się usprawiedliwiony. Z kolei wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego na podstawie naruszenia przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie niezrozumiały, skoro w rozpatrywanej skardze kasacyjnej tego rodzaju zarzutu nie zawarto.

Zasadniczą zatem kwestią była właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należało, że w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r., nr 9, poz. 134) stwierdził m. in. że "bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny (zob. wyroki TK z: 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Z tej perspektywy należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych".

W przywołanym wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji w ocenie Trybunału naruszyło określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Trybunał zaznaczył w sposób wyraźny, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. Tym samym zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń, zatem wykonanie tego wyroku zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Takie stanowisko Trybunału nie może jednak zakładać a priori, że ustawa usuwająca wskazaną w tym wyroku niekonstytucyjność, nie będzie podlegała kolejnej ocenie z punktu widzenia prawidłowości przyjętych rozwiązań. Ocena ta polegać może albo na kolejnym zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przyjętych rozwiązań legislacyjnych, albo też na próbie wykładni tych rozwiązań z uwzględnieniem norm i nakazów konstytucyjnych. Ta druga możliwość wydaje się o tyle pożądana, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał zawarł bardzo szeroki wywód dotyczący sposobu rozumienia praw nabytych osób, które legitymowały się w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 przewidywała, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.) z dniem 1 lipca 2013 r.

Projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów miał na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (uzasadnienie projektu ustawy z 4 kwietnia 2014 r. – druk sejmowy nr VII.2252). Tym samym wykładnia przepisów ustawy z 4 kwietnia 2014 r. wymaga zastosowania metod wykładni systemowej i celowościowej, dla zachowania wartości konstytucyjnych, w obronie których Trybunał Konstytucyjny orzekł wyrokiem o sygn. akt K 27/13.

Autor skargi kasacyjnej, dokonując wykładni tego przepisu poprzestał na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna), przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania. Przypomnieć należy, że skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na okres do dnia 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie w dniu 5 lipca 2013 r. właściwy Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył jej matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z uwagi na wejście w życie nowelizacji z dnia 7 grudnia 2012 r. w tym okresie nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym brak było możliwości realizacji złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jej tego świadczenia, a jednocześnie ustawa "naprawcza" z 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ich sytuacja faktyczna nie różniła się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedni jak i drudzy opiekowali się niepełnosprawnymi członkami rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym miejscu należy jeszcze raz wrócić do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. Wskazano w nim, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona jednak a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków. W sferze praw socjalnych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. A w odniesieniu do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114 i 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15; 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 487/15 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), trafnie zwrócono uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 i wywiedziono, że zasada ochrony praw nabytych ma ukształtowane znaczenie. U jej podstaw znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań, zaś dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (wyrok TK z 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98, OTK ZU 1998/7/114; wyrok TK z 30marca 2005 r., sygn. akt K 19/02, OTK-A ZU 2005/3/28).

W przypadku skarżącej można zatem mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełniała wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowił brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia na kolejny okres przed upływem ważności decyzji dotychczasowej. Trybunał zwrócił uwagę na to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało bowiem, że ustał (od chwili wygaśnięcia) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość i nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum, przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z powyższego wynika, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony prawa słusznie nabytych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy zatem odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały w dniu 1 lipca 2013 r. ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, ale ich adresaci nie mogli uzyskać – mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów.

W tym miejscu jeszcze raz należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 21 października 2015 r., w którym stwierdzono, że przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały, to jest że pobierały świadczenia mimo braku rzeczywistego świadczenia opieki.

Jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to rozstrzygając obecnie o prawie do zasiłku dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować prawa do kontynuacji świadczenia, nawet jeśli formą kontynuacji jest inne świadczenie, wprowadzone ustawą w wyniku wykonania wyroku K 27/13. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmówienie zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (odpowiednio – wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2015 r., IV SA/Po 171/15, zam. w CBOSA).

Powyższemu nie stoi na przeszkodzie zamieszczenie przez ustawodawcę w ustawie naprawczej przepisu art. 25 w brzmieniu "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Dotyczy on bowiem osób, które ubiegają się o specjalny zasiłek opiekuńczy, ma on charakter epizodyczny i nie realizuje wytycznych wynikających z wyroku Trybunału w stosunku do osób posiadających – tak jak skarżąca - ekspektatywę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3097/15, zam. w CBOSA).

Reasumując, kasacyjny zarzut naruszenia prawa materialnego nie okazał się usprawiedliwiony.

Co do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, a w szczególności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 69, zauważyć należało, że artykuł 8 Konstytucji wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela o ile nie są przedmiotem ustawy. Wynika z powyższego że przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym. Zważyć także należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji stosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji oraz rozważał zasady konstytucyjne, na które powołuje się skarżący.

Co do zarzutu wadliwego posłużenia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnią uwzględniającą brzmienie art. 2 i art. 10 Konstytucji RP, to również przepisów tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stosował bezpośrednio, a jedynie posłużył się wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w jego wyrokach, wskazanych w uzasadnieniu, a prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa materialnego była w rozpatrywanej sprawie konieczna, ze względów wskazanych we wstępnych wywodach prawnych niniejszego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.