Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 305/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 7, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 217 par. 1 i 2, art. 219
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o. o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 457/18 w sprawie ze skargi B. Sp. z o. o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy tarasu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 457/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpoznaniu wniosku B. Sp. z o.o. w G. Prezydent Miasta G. w dniu [...] stycznia 2018 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zaświadczenia o zgodności wybudowanego tarasu przylegającego od zachodu do bloku zabudowy (szeregu kamieniczek) przy ul. W. [...] w G., działka nr [...], obręb [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia – Rejon Głównego Miasta w mieście G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. organ pierwszej instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w zakresie opisu w sentencji rozstrzygnięcia usytuowania tarasu od strony wschodniej szeregu kamieniczek, a nie od strony zachodniej.

W zażaleniu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że miejscowy plan dla zabudowy nowoprojektowanej określa linie zabudowy odrębnym oznaczeniem graficznym, przy czym w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie wskazano linii regulacyjnych zabudowy. Strona podkreśliła, że taras stanowi element działki nr [...] i nie należy do przestrzeni publicznej, jest bowiem strukturą istniejącą, działającą w funkcji gastronomicznej, przynależnej do lokalu w przyległym budynku, przez co stanowi całość funkcjonalno-użytkową z sąsiednim kwartałem zabudowy. Także analiza architektoniczno-historyczna przedmiotowego budynku wykazuje istnienie różnorakich przybudówek na przestrzeni czasu, które spowodowały faktyczne przesunięcie historycznej linii zabudowy bliżej S.. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, przedmiotową zabudowę należy zaliczyć do tzw. obiektów małej architektury, a nie budynków i tym samym nie mają zastosowania linie kwartału zabudowy w znaczeniu linii regulacyjnych.

Na skutek rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia - Rejon Głównego Miasta w mieście G. dotyczących strefy [...], w której znajduje się działka nr [...] i działka nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z pkt 6 karty terenu [...] intensywność zabudowy określają ustalenia dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy oraz powierzchni zabudowy wyznaczonej obligatoryjnymi liniami zabudowy. Udział powierzchni zabudowanej wyznaczają linie istniejącej zabudowy w przypadku, kiedy nie występuje przedłużenie kamieniczki o trzeci trakt. Dla nowej zabudowy ustalono obligatoryjne linie zabudowy. Dopuszczono przedłużenie istniejących kamieniczek o trzeci trakt na wszystkich kondygnacjach według historycznych podziałów – w przypadku realizacji przekrycia przestrzeni wewnątrzkwartałowej dopuszcza się przedłużenie lokali użytkowych o trzeci trakt na poziomie pierwszej kondygnacji. Zgodnie z planem w obrębie strefy obowiązują obligatoryjne linie zabudowy, zaś obligatoryjną linią zabudowy stanowi linia kwartału zabudowy pokrywająca się z linią istniejącej zabudowy. Ponadto, obszary zabudowy dla zabudowy nowoprojektowanej dopełniającej wyznaczają obligatoryjne linie zabudowy pokazane na rysunku planu. Nie dotyczy to projektowanego przedłużenia kamieniczek o trzeci trakt. Plan przewiduje też, że obligatoryjność linii zabudowy nie będącej linią kwartału zabudowy jest zniesiona w przypadku kiedy badania archeologiczne wykażą, że jej przebieg odbiega od linii pozostałości murów historycznej zabudowy. Teren strefy poza linią kwartału zabudowy stanowi przestrzeń publiczną. W odniesieniu do linii istniejącej zabudowy plan wskazuje, że linie przebiegające w obrysie istniejącej zabudowy wymagają zachowania w przypadku, gdy nie występuje przedłużenie kamieniczki o trzeci trakt, lub nie towarzyszą im obligatoryjne linie projektowanej rozbudowy. Zgodnie zaś z pkt 10.2 ustala się uzupełnienie fragmentów pierzei ulic. Linie zabudowy i podziały własnościowe według ustaleń pkt 6 oraz jak na rysunku planu.

Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym stwierdzając, że przedmiotowy taras gastronomiczny kwalifikuje się jako obiekt budowalny w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, którego wykonanie stanowi budowę, która z kolei mieści się w pojęciu robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ stwierdził, że taras ten wymagał pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji strony, że taras winien być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury organ wskazał, że w związku z tym, iż teren strefy [...] stanowi fragment obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako historyczny układ Miasta G., na wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do tego obiektu konieczne byłoby dokonanie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy.

Kolegium zwróciło też uwagę, że wbrew twierdzeniom strony, taras położony jest na działce nr [...] i nie jest objęty liniami kwartału zabudowy, a jedynie graniczy z tymi liniami. Linie istniejącej zabudowy sięgają bowiem jedynie do granic działki nr [...], na których znajdują się kamieniczki, ale nie obejmują już działki nr [...], na której znajduje się taras. Jednocześnie linie kwartału zabudowy pokrywają się z liniami istniejącej zabudowy, zaś w takiej sytuacji linia kwartału jest obligatoryjną linią zabudowy. Każda zabudowa, w tym nowa, jest zatem możliwa jedynie w takich granicach. Organ zauważył też, że obligatoryjne linie projektowanej zabudowy i rozbudowy – obowiązujące – nieprzekraczalne obowiązują jedynie dla "dopełniającej zabudowy", którą nie jest przedsięwzięcie w postaci tarasu gastronomicznego. W tym stanie rzeczy w ocenie Kolegium brak jest zgodności tarasu z ustaleniami miejscowego planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 124 § 2 K.p.a., a także art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 i art. 49b § 2 K.p.a. Skarżący zarzucił także naruszenie postanowień miejscowego planu, karty terenu [...], poprzez uznanie, że taras nie jest objęty liniami kwartału dla działki nr [...].

Zdaniem skarżącego organy błędnie uznały, że przedmiotowy taras jest położony na działce nr [...], i że znajduje się w przestrzeni publicznej. Tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że taras stanowi element działki nr [...], a gdy nie określono konkretnych linii regulacyjnych zabudowy - przynależy do kwartału zabudowy. Ponadto taras stanowi integralną część lokalu – jest z nim powiązany funkcjonalnie i użytkowo. Wszystko to oznacza, że jest on objęty liniami kwartału dla działki nr [...]. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że plan miejscowy nadaje priorytet dla historycznych linii zabudowy, zaś taras jest ulepszoną formą pierwotnej zabudowy sięgającej lat 70. Ponadto, z fotografii znajdującej się w książce pt. "G." wynika, że już w roku 1993 taras był zabudowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 457/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena zasadności skargi wymagała oceny, czy inwestycja w postaci wybudowanego, zadaszonego tarasu przylegającego od wschodu do bloku zabudowy (szeregu kamieniczek) przy ul. W. [...] w G., zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia -Rejon Głównego Miasta w Mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., przy czym analiza prawidłowości wydanego postanowienia uwzględniać winna charakter postępowania unormowanego w przepisach art. 210 – 220 K.p.a., czyli tzw. postępowania zaświadczeniowego.

Z inwentaryzacji zabudowy tarasu przedłożonej wraz z wnioskiem przez skarżącego wynika, że przedmiotowy obiekt jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, nakryty jednospadowym dachem. Zabudowa ta jest wzniesiona na ścianach fundamentowych z bloczków betonowych, posadowionych na betonowych ławach fundamentowych.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W związku z tym zaświadczenie, o które wnioskował skarżący w niniejszej sprawie, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa.

Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika bowiem, że skarżący ubiegał się o zaświadczenie w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten służy likwidacji samowoli budowlanych i jest stosowany w celu zalegalizowania obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (w ściśle określonych przypadkach), poprzez zobowiązanie do wykonania określonych obowiązków, w tym m.in. przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli orzeka się rozbiórkę samowolnie wykonanych obiektów. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że Kolegium odwołało się do przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jako do źródła obowiązku skarżącego w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami planu miejscowego. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, służy likwidacji samowoli budowlanej z tą różnicą, że odnosi się do obiektów budowlanych, które są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W takim przypadku podstawą zobowiązania inwestora do przedłożenia zaświadczenia jest tożsamo brzmiący przepis art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Bez względu na źródło obowiązku skarżącego do przedłożenia zaświadczenia zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, że jego przedstawienia wymagał przepis prawa stosowany w trakcie prowadzonej procedury legalizacyjnej.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii charakteru obiektu objętego wnioskiem, przylegającego do szeregu kamieniczek przy ul. W. [...] w G.. Skarżący twierdzi bowiem, że obiekt ten nie stanowi tarasu, lecz jest obiektem małej architektury. Wprawdzie taras nie posiada definicji legalnej, lecz w języku potocznym opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Takie rozumienie pojęcia "taras" występuje również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 690 ze zm.), gdzie § 12 stanowi w ust. 5 pkt 1, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Taras stanowi więc całość funkcjonalno-użytkową z danym budynkiem, zapewniając jego obsługę oraz podnosi jego walory użytkowe. Takie też połącznie – funkcjonalne i użytkowe – tarasu z lokalem gastronomicznym, do którego przylega, eksponuje sam skarżący. W konsekwencji brak jest podstaw, aby zgłoszony przez skarżącego obiekt uznawać za obiekt małej architektury, przez który, zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, rozumie się niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Sąd stwierdził, że treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek. Taras zlokalizowany jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] zabudowaną szeregiem kamieniczek przy ul. W. [...]. Z dokumentów planistycznych, w tym z części graficznej planu miejscowego wynika, że działki, na których usytuowane są kamienice oraz przylegający do nich taras objęte są jednostką planistyczną [...], określoną jako strefa mieszana o funkcji usługowo – mieszkaniowej. W pkt 6 karty terenu obejmującej ustalenia wskazanej jednostki, zatytułowanym "Warunki urbanistyczne" przewidziano, że udział powierzchni zabudowanej wyznaczają linie istniejącej zabudowy, w przypadku, kiedy nie występuje przedłużenie kamieniczki o trzeci trakt. Dla nowej zabudowy obligatoryjne są linie zabudowy. Dopuszcza się przedłużenie istniejących kamieniczek o trzeci trakt na wszystkich kondygnacjach według historycznych podziałów. W przypadku realizacji przekrycia przestrzeni wewnątrzkwartałowej dopuszcza się przedłużenie lokali użytkowych o trzeci trakt na poziomie pierwszej kondygnacji, przy czym dotyczy to tylko realizacji przekrycia przestrzeni wewnątrz kwartału i z wyłączeniem kwartałów oznaczonych na rysunku planu "NK". Określając linie zabudowy w obrębie tej strefy uchwałodawca ustalił, że obligatoryjnymi liniami zabudowy są linie kwartału zabudowy pokrywające się z liniami istniejącej zabudowy. Dla zabudowy nowoprojektowanej dopełniającej, obszary zabudowy wyznaczają obligatoryjne linie zabudowy pokazane na rysunku planu. Nie dotyczy to projektowanego przedłużenia kamieniczek o trzeci trakt. Obligatoryjność linii zabudowy nie będącej linią kwartału zabudowy jest zniesiona w przypadku, kiedy badania archeologiczne wykażą, że jej przebieg odbiega od linii pozostałości murów historycznej zabudowy. Obrys pozostałości historycznych murów staje się obligatoryjną linią zabudowy za wyjątkiem, kiedy wartość odkrytej substancji zabytkowej lub jej stan techniczny uniemożliwiają budowę na tej linii. W tym przypadku należy dokonać stosownego do sytuacji przesunięcia linii zabudowy. Teren strefy poza linią kwartału zabudowy stanowi przestrzeń publiczną. Określono, że linie istniejącej zabudowy przebiegające w obrysie istniejącej zabudowy – do zachowania. Istniejące linie zabudowy od strony przestrzeni publicznej lub ulicy stanowią zarazem jej linię regulacyjną.

Sąd zauważył, że przywołane postanowienia planu dla strefy [...] oznaczają, że co do zasady obligatoryjną linią zabudowy są linie kwartału zabudowy pokrywające się z liniami istniejącej zabudowy. Z postanowień planu wynika, że dla nowoprojektowanej zabudowy linie zabudowy wyznaczone są obligatoryjnie na rysunku planu. Obligatoryjność linii zabudowy wyznaczonych w planie nie dotyczy sytuacji projektowanego przedłużenia kamieniczek o trzeci trakt oraz w przypadku, gdy badania archeologiczne wykażą, że jej przebieg odbiega od linii pozostałości murów historycznej zabudowy. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodziła. Istniejącego tarasu nie można bowiem uznać, w świetle definicji traktu w architekturze, za wynik "przedłużenia kamieniczek o trzeci trakt". Trakt bowiem to część budynku mieszcząca się między dwoma pionowymi przegrodami budowlanymi usytuowanymi naprzeciw siebie, albo między podporami (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Trakt jest więc wydzielonym z wnętrza ciągiem pomieszczeń, a nie dobudowanym do kamieniczki pomieszczeniem tworzącym z nią funkcjonalną całość. Natomiast druga z okoliczności uzasadniających odstąpienie od realizacji nowej zabudowy według wyznaczonych linii zabudowy związana z wynikami badań archeologicznych w ogóle nie miała miejsca w tym przypadku.

Z rysunku planu nie wynika natomiast, ażeby w obrębie działek nr [...] i nr [...] przewidziano obligatoryjne linie zabudowy dla nowoprojektowanej zabudowy. Na terenie tych działek obligatoryjne linie zabudowy wyznacza linia zabudowy istniejącej zabudowy, po granicy kwartałów zabudowy przebiegającej od wschodu wzdłuż szeregu kamieniczek przy ul. W. [...], na granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Z tego wynika, że działka nr [...] leży już w obszarze przestrzeni publicznej, albowiem stanowi tą przestrzeń obszar poza linią kwartału zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 planu przez przestrzeń publiczną rozumie się przestrzeń poza liniami kwartałów zabudowy przeznaczoną pod publiczne ulice, ciągi piesze i pieszo – jezdne oraz place, znajdujące się wewnątrz strefy funkcyjnej. W przestrzeni publicznej niedopuszczalna jest natomiast jakakolwiek inna zabudowa niż ta wskazana w planie o charakterze użyteczności publicznej. Nie sposób również uznać, że realizacja przedmiotowego tarasu może zostać uznana za dopuszczony planem trzeci trakt budynku, albowiem plan wyraźnie zastrzega taką możliwość wyłącznie wewnątrz kwartału, a nie poza jego granicami. Jak natomiast wykazano, wybudowany taras znajduje się poza liniami kwartału. W sytuacji zaś, gdy nie występuje przedłużenie kamieniczki o trzeci trakt, udział powierzchni zabudowanej wyznaczają linie istniejącej zabudowy. W odniesieniu zaś do zabudowy nowoprojektowanej dopełniającej obszary zabudowy wyznaczają obligatoryjne linie zabudowy wskazane na rysunku planu, przy czym rację ma organ odwoławczy, że przedmiotowy taras nie stanowi "zabudowy dopełniającej" w rozumieniu planu.

W konsekwencji Sąd uznał, że analiza zapisów planu miejscowego dla terenu [...] – zarówno części tekstowej, jak i graficznej wskazuje, iż przedmiotowy taras znajduje się poza linią kwartału, stanowiącą obligatoryjną linię zabudowy, i tym samym znajduje się w przestrzeni publicznej. To oznacza zaś, że zabudowa ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Sąd uwzględnił, że zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny a także wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, w pierwszej kolejności kierując się ich znaczeniem językowym, które może ulegać modyfikacjom wynikającym z zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, jeżeli wyniki wykładni językowej prowadzą do nieoczywistych rezultatów. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka stanowiłaby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Dopiero po tak dokonanych ustaleniach, organ może ocenić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Jest to oświadczenie wiedzy organu, przy czym zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, zaś przy braku stwierdzenia takiej zgodności winien odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne), ale ma charakter administracyjny z uwagi na to, że jest jedną z form prawnych działania organów administracji publicznej.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że zabudowa w postaci tarasu, zlokalizowanego na działce nr [...], nie spełnia wymogów określonych w planie, a co za tym idzie zasadnie odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego z uwagi na treść obowiązującego planu miejscowego.

Wobec powyższego Sąd ocenił jako niezasadne zarzuty skargi w zakresie błędnej wykładni postanowień planu. Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, polegającego na zbadaniu stanu przedmiotowej zabudowy oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł takich uchybień w zakresie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącego, nie świadczy o zasadności jego zarzutów w tym zakresie. W świetle tego, w ocenie Sądu, również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. był niezasadny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła B. Spółka z o.o. z siedzibą w G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) tj. kartą terenu mpzp Gdańsk Śródmieście Rejon Głównego Miasta nr [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia-Rejon Głównego Miasta w mieście G. ( Dz. Orz. Woj. Pomor. z 2003, nr 100, poz. 1784 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość realizacji przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy plan ten nie zakazuje zabudowy tarasu tarasolą tj. pergolą tarasową zwana również markizą,

2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) tj. 6 pkt karty terenu mpzp Gdańsk Śródmieście Rejon Głównego Miasta nr [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia — Rejon Głównego Miasta w mieście G. ( Dz. Orz. Woj. Pomor. z 2003, nr 100, poz. 1784 ze zm.), poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu, w sytuacji gdy obligatoryjna linia przedproży przebiegająca w linii historycznych przedproży stanowi zarazem linię regulacyjną przestrzeni publicznej,

3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia - Rejon Głównego Miasta w mieście G. (Dz. Orz. Woj. Pomor. z 2003, nr 100, poz. 1784 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt znajduje się poza linią kwartału, stanowiącą obligatoryjną linię zabudowy, i tym samym leży w przestrzeni publicznej,

4. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gdańsku w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2018 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów, uzasadniających jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie tych wadliwych ustaleń za prawidłowe przez WSA w Gdańsku, przez co została wypełniona dyspozycja z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

5. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, przez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał za prawidłowe, że przedmiotowy taras położony jest na działce nr [...] oraz że położony jest w przestrzeni publicznej, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego, jednoznacznie wynika, że teren istniejącego tarasu stanowi element działki nr [...], przynależy do kwartału zabudowy i nie stanowi przestrzeni publicznej, w wyniku czego Sąd bezpodstawnie oddalił skargę strony skarżącej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnioskuje o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. Spółka z o.o. z siedzibą w G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, że zarówno Sąd jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliły, że taras zrealizowany został na działce o nr ew. [...] podczas gdy taras ten znajduje się na działce o nr ew. [...]. To, że taras znajduje się na działce o nr ew. [...] wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym znajdujących się w aktach sprawy map. Błędne ustalenie, że taras został zbudowany na działce o nr ew. [...] wynikła zapewne z posłużenia się przy dokonywaniu tego ustalenia mapami o małej skali co mogło wywołać wrażenie, że taras znajduje się na tej działce.

Błędne ustalenie, że taras znajduje się na działce o nr ew. [...] a nie na działce o nr ew. [...] nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz postanowień organu I i II instancji albowiem uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia Sądu. Organy administracji prawidłowo uznały bowiem, że obiekt budowlany w postaci tarasu jest niezgodny z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak trafnie wskazał Prezydent G. taras znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia – Rejon Głównego Miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego Nr 100, poz. 1784). Taras znajduje się w strefie oznaczonej w miejscowym planie nr [...]. Ustalenia miejscowego planu dla tej strefy są następujące: "Obligatoryjne linii zabudowy – linia kwartału zabudowy pokrywająca się z linią istniejącej zabudowy stanowi obligatoryjną linię zabudowy oraz: Teren strefy poza linią kwartału zabudowy stanowi przestrzeń publiczną zdefiniowaną jako przestrzeń poza liniami kwartałów zabudowy przeznczoną pod publiczne ulice, ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz place znajdujące się wewnątrz strefy funkcyjnej". Zasadnie też Prezydent G. stwierdził, że linia kwartału zabudowy obejmująca szereg kamieniczek znajdujących się przy ul. W. [...] pokrywa się z linią istniejącej zabudowy i tym samym stanowi obligatoryjną linię zabudowy. W pełni podzielić należy stanowisko Prezydenta G., że dobudowany taras znajduje się poza obligatoryjną linią zabudowy. Lokalizacja tego obiektu jest więc sprzeczna z wymogami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Twierdzenie skarżącej Spółki, że plan miejscowy nie zakazuje zabudowy pergolą tarasową nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Twierdzenie to opiera się w istocie na podmianie pojęć przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. W aktach sprawy znajdują się m.in. zdjęcia zrealizowanego obiektu budowlanego i wbrew twierdzeniom Spółki nie jest to pergola tarasowa tylko obiekt budowlany posiadający ściany i dach zbudowany ze szkła i stali. Postępowanie legalizacyjne dotyczyło tego rodzaju obiektu nie zaś pergoli tarasowej i tego też rodzaju obiektu dotyczyła analiza jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny jest również zarzut niezastosowania przez organy administracji oraz Sąd I instancji pkt 6 Karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Śródmieście. W punkcie tym opisano obligatoryjne linie zabudowy i jak to zostało już wcześniej wskazane zabudowa tarasu znajduje się poza tymi liniami.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten zawiera definicje użytych w miejscowym planie pojęć takich jak "przestrzeń publiczna", "kamieniczka, zabudowa kamiecznikowa" oraz rekonstrukcja". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki zabudowany taras znajduje się poza linią obligatoryjnej zabudowy. Teren poza tą linią został w miejscowym planie określony jako "przestrzeń publiczna".

Podsumowując, stwierdzić należy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.