Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 614/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi F. T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. T. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 26.07.2022 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia F. T. (dalej jako "Skarżący", "Inwestor") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB", "organ I instancji") z 18.07.2022 r., [...], którym organ wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego wraz z altaną ogrodową) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w G. , gm. S. oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację Inwestycji wraz z koniecznością wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej Inwestycji – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał następujące ustalenia.

W dniu 31.12.2021 r. do PINB wpłynęło pismo sygnalizujące samowolę budowlaną wraz z rozbudową altany zlokalizowanej przy ul. [...] w G. .

Z protokołu kontroli przeprowadzonej 25.03.2022 r. wynika, że na nieruchomości zlokalizowana jest altana ogrodowa wraz z częścią gospodarczą (magazyn na narzędzi ogrodnicze). Obiekt posadowiony jest w granicy z działkami o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...]. Współwłaściciel nieruchomości (Skarżący) rozpoczął realizację obiektu we wrześniu 2019 r. Altana w konstrukcji drewnianej z dachem płaskim kryty papą o wymiarach 10,20 m x 3 m. Według oświadczenia inwestora altana została zrealizowana bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wniesionych do Starostwa Powiatowego w P. ponieważ inwestor otrzymał informację, że takie zgłoszenie nie jest wymagane.

Postanowieniem z 28.03.2022 r., [...], PINB wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego wraz z altaną ogrodową) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w G. , gm. S. (dalej jako "Inwestycja") oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego (Inwestycji) wraz z koniecznością wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej w/w obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego, a zgodnie z pkt 2a tego przepisu wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 – wynosi 5000 zł.

Wskutek zażalenia Skarżącego postanowieniem z 11.05.2022 r., [...], WINB uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB 15.06.2022 r. wynika, że obiekt jest posadowiony na bloczkach betonowych – bez fundamentów. Obiekt konstrukcyjnie stanowi jedną całość, która składa się z wiaty i części gospodarczej. Inwestorem wiaty był Skarżący, który oświadczył, że nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W odpowiedzi na pytanie PINB, Starosta P. w piśmie z 15.06.2022 r. (data wpływu) wskazał, że nie zarejestrowano w ewidencji żadnych spraw dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy budynku gospodarczego wraz z wiatą ogrodową.

Postanowieniem z 17.06.2022 r., [...], PINB wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego wraz z altaną ogrodową) oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego wraz z koniecznością wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej w/w obiektu budowlanego, która w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z art. 59 f ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z art. 49d Prawa budowlanego.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, względnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 26.07.2022 r., [...], wskazanym we wstępie, WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu powyższego stanu faktycznego oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") zaznaczył, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek gospodarczy wraz z altaną ogrodową) posiada wymiary 10,20 m x 3 m (zatem powierzchnia zabudowy wynosi 30,60 m2) oraz jest konstrukcji drewnianej z dachem płaskim krytym papą, posadowionym na bloczkach betonowych – bez fundamentów i konstrukcyjnie stanowiącym jedną całość. Przytoczywszy art. 3 pkt 2 p.b. organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt składa się z dwóch części, tj. wiaty oraz części gospodarczej, które są ze sobą powiązane konstrukcyjnie i tworzą jeden obiekt budowlany. Część gospodarcza nie posiada fundamentów, jednak jest wydzielona w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach, a sposób posadowienia na gruncie jest trwały. Altana jest powiązana z częścią gospodarczą za pomocą dachu, ściany oraz podłogi. Cytując orzecznictwo stwierdził, że o tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób czy metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu czy możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Z uwagi na rozmiary, konstrukcję i przeznaczenie obiektu bezsprzecznie jest on trwale powiązany z gruntem, stąd nie można podzielić poglądu Skarżącego, że organ poczynił błędne ustalenia w tym zakresie. Po zacytowaniu art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. WINB ponownie przytoczył cechy obiektu, stwierdzając, że obiekt budowlany składa się z altany i części gospodarczej, które są ze sobą konstrukcyjnie powiązane, a tym samym nie są obiektami wolno stojącymi (powiązane ze sobą konstrukcyjnie tworząc w ten sposób jeden obiekt budowlany) i na wykonanie takiego obiektu inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Skarżący takiego nie uzyskał ani nie dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro na wykonanie obiektu budowlanego w postaci wiaty zespolonej z budynkiem gospodarczym wymagane było pozwolenie na budowę to PINB zasadnie zastosował art. 48 p.b., spełniając wskazane w tym przepisie warunki. W ocenie organu II instancji PINB nie naruszył także regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w szczególności art. 8 i 107 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie obu postanowień i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I lub II instancji, zasądzenie kosztów, wstrzymanie wykonania postanowienia PINB, przeprowadzenie rozprawy, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, pisemnej opinii technicznej, opinii biegłego z dziedziny budownictwa powołanego do sprawy.

Zarzucił naruszenie:

1) naruszenie art. 29 ust. 2 punkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania w sytuacji gdy sporny obiekt stanowi wolnostojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35 m2, która nie jest trwale z gruntem związana (ponieważ część znajduje się na bloczkach betonowych, a część na kostce brukowej) i która mogłaby być w każdym czasie przeniesiona przez inwestora bez uszczerbku dla jej konstrukcji, zastosowania, czy bezpieczeństwa użytkowania;

2) naruszenie art. 29 ust. 1 punkt 14 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sporny obiekt stanowi budynek gospodarczy trwale związany z gruntem, podczas gdy obiekt ten stanowi wolnostojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35 m2 która nie jest trwale z gruntem związana i która mogłaby być w każdym czasie przeniesiona przez inwestora bez uszczerbku dla jej konstrukcji, bezpieczeństwa czy funkcji;

3) naruszenie art. 29 ust. 1 punkt 14 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla spornego obiektu potrzebne jest pozwolenie na budowę, podczas gdy przyjmując nawet (w ślad za organem I. instancji), że spory obiekt jest budynkiem gospodarczym to jednakże dla takiego obiektu czyli dla "parterowego budynku gospodarczego" o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz co najwyżej zgłoszenie o którym mowa w art. 30 p.b.;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy w szczególności dotyczącego charakteru obiektu i tego czy jest to budynek wolnostojący czy też altana (względnie altana z funkcją gospodarczą), w szczególności czy istnieje możliwość zmiany jego położenia, a także tego czy jego przeznaczenie, konstrukcja, wielkość oraz względy bezpieczeństwa wymagają jego trwałego związania z gruntem;

5) naruszenie art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności charakteru obiektu i tego czy jest to obiekt wolnostojący czy też altana (względnie altana z funkcją gospodarczą), w szczególności czy istnieje możliwość zmiany jego położenia, a także tego czy jego przeznaczenie, konstrukcja, wielkość oraz względy bezpieczeństwa wymagają jego trwałego związania z gruntem;

6) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, przejawiającą się w pominięciu twierdzeń, wyjaśnień oraz dokumentów dostarczonych przez skarżącego i niewyjaśnienie charakteru obiektu charakteru obiektu i tego czy jest to budynek wolnostojący czy nie, w szczególności czy istnieje możliwość zmiany jego położenia, a także tego czy jego przeznaczenie, konstrukcja, wielkość oraz względy bezpieczeństwa wymagają jego związania z gruntem, w tym opinii biegłego rzeczoznawcy;

7) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie jedynie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji, a w szczególności poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego tylko względem skarżącego, podczas gdy wszystkie osoby w G. posiadają analogiczne altany oraz poprzez wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania karnego w przedmiocie samowoli budowlanej (które zostało umorzone), co tym samym pozwala sądzić, iż organ I. instancji nie jest obiektywny w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nieuczynienie zadość realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej;

8) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie fundamentalnej zasady pogłębiania zaufania oraz pozostałych zasad k.p.a. wobec orzeknięcia - w następstwie składanych zażaleń przez skarżącego - na niekorzyść skarżącego (tj. strony odwołującej się) i uznanie, że dla spornego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę i opłata legalizacyjna wynosi [...] zł (czyli przewyższa kilkukrotnie koszt samej altany), podczas gdy pierwotnie organ stwierdził, że sporny obiekt to wolnostojące "budynek gospodarczy i altana ogrodowa", które wymagają tylko i wyłącznie zgłoszenia (a nie pozwolenia na budowę) i opłata legalizacyjna wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu rozwinął argumentację skargi, podnosząc w szczególności, że organ winien zweryfikować, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną, budynkiem gospodarczym, altaną częściowo wykorzystywaną jako budynek gospodarczy, altaną z funkcją gospodarczą czy dwoma odrębnymi obiektami. Zdaniem Skarżącego przedmiotowy obiekt budowlany jest jeden – to altana, która częściowo może być wykorzystywana na funkcje gospodarcze. Zakwestionował także trwałe związanie z gruntem argumentując, że kioski czy pawilony handlowe także opierają się siłom przyrody, a jednak nie są uznawane przez NSA za spełniające powyższą cechę trwałego związania z gruntem. Zakwestionował także postępowanie organów w kontekście zasady pogłębiania zaufania do organów administracji w nawiązaniu do postępowania karnego i "donosu" wykonawcy altany zaznaczając, że okoliczni mieszkańcy mają w swoich ogrodach analogiczne altany i nigdy nie toczyły się przeciw nim postępowania administracyjne ani karne (w przypadku Skarżącego – z zawiadomienia organu I instancji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wnioskowanego wstrzymania wykonania postanowieniem z 08.11.2022 r., IV SA/Po 614/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (pkt 2).

W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.) - co też miało miejsce w tej sprawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 26.07.2022 r., [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18.07.2022 r., [...], którym organ wstrzymał F. T. roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego wraz z altaną ogrodową) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w G. , gm. S. oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację Inwestycji wraz z koniecznością wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej Inwestycji.

Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie "p.b."). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kluczowe zatem dla zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie, że obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę.

Jak słusznie zauważyły organy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 – o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.b.

Kwestia istnienia w niniejszej sprawie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. jest w niniejszej sprawie bezsporna, sporna jest natomiast kwestia jego dalszej kwalifikacji – w pierwszej kolejności, czy przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

W orzecznictwie w powyższym zakresie wyróżnić można zasadniczo dwie linie orzecznicze. Zgodnie z jedną z nich cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu (zob. w szczególności wyrok WSA w Gdańsku z 05.01.2022 r., II SA/Gd 525/21).

Co więcej, jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 05.01.2022 r., II SA/Gd 527/21, cechy trwałego związania z gruntem nie można osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na kostkach czy bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku kostki czy bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.

Jak z kolei przyjmuje się w drugiej z linii – o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 3240/18).

Nie można zgodzić się z zapatrywaniem, iż obiekt nie posiada cech budynku, gdyż nie posiada fundamentów [...]. Niewątpliwie jest to obiekt trwale związany z gruntem, albowiem jest posadowiony w taki sposób, by być odpornym na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający stabilność. Obiekt ten posiada również fundament rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Kostka betonowa na jakiej posadowiony jest obiekt ma bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, pełni więc funkcję fundamentu (tak NSA w wyroku z 24.08.2021 r., II OSK 3601/18).

Jak jednocześnie wskazał NSA w wyroku z 18.01.2022 r., II OSK 181/19, o ile trwałe związanie z gruntem ma decydujące znaczenie dla oceny, czy dany obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., o tyle nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, albowiem obowiązek ten dotyczyć może nie tylko budynków, lecz i innych obiektów budowlanych.

Ponadto, naruszenia p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Innymi słowy, ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego realizacji (zob. wyrok NSA z 02.03.2022 r., II OSK 757/21). W świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych. Analizę w tym zakresie rozpocząć należy od ustalenia, czy wykonane roboty stanowiły budowę obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 20.01.2022 r., II OSK 665/19; analogiczne stanowisko znaleźć można m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 15.06.2022 r., II SA/Gd 15/22).

Z powyższych względów bez znaczenia pozostają zarzuty Skarżącego naruszenia art. 29 p.b. w aktualnym brzmieniu.

Przypomnieć zatem należy, że jak ustalono w niniejszej sprawie – przedmiotowy obiekt budowlany powstał we wrześniu 2019 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w tym okresie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako p.b.2019) – pozwolenia na budowę nie wymagała budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2) czy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2a) czy wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2d).

Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.2019 zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28.

W pierwszej kolejności zauważyć zatem należy, że zarówno organy, jak i pełnomocnik Skarżącego odnoszą się do przepisów p.b., podczas gdy zastosowanie w sprawie winny znaleźć odpowiednie przepisy p.b.2019. Już sama ta kwestia stanowi podstawę uchylenia obu decyzji.

Po drugie, organy w niniejszej sprawie wywiodły, że "obiekt budowlany [jeden – podkreślenie Sądu] składa się z altany oraz części gospodarczej, które są ze sobą konstrukcyjnie powiązane [...] tym samym nie są obiektami wolno stojącymi (powiązane ze sobą konstrukcyjnie tworząc w ten sposób jeden obiekt budowlany". Tym samym organ dokonuje oceny de facto dwóch obiektów budowlanych – jak się wydaje: parterowego budynku gospodarczego (w ocenie organów nie posiadającego przymiotu "wolnostojącego") i altany (niespełniającej tej samej cechy), by następnie stwierdzić, że stanowią one jeden obiekt budowlany. Teza ta jest zatem wewnętrznie sprzeczna. W ocenie Sądu organ winien ocenić charakter obiektu budowlanego, względnie przyjmując jego przeważającą część. Sąd wskazuje przy tym, że organy w żadnym miejscu nie wskazały, co należy rozumieć przez "altanę", w tym w odróżnieniu od "altany działkowej" (art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b.2019), a w szczególności czy dla altany wykluczona jest część gospodarcza.

Ponadto – WINB raz stwierdza, że obiekt budowlany składa się z altany oraz części gospodarczej (s. 4 akapit 3 zaskarżonej decyzji), następnie sugeruje, że obiekt stanowi wiata zespolona z budynkiem gospodarczym (s. 4 akapit 5 zaskarżonej decyzji), by końcowo stwierdzić, że PINB prawidłowo wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego wraz z altaną ogrodową (s. 5 akapit 4 zaskarżonej decyzji).

Zaznaczyć także trzeba, że z niewiadomych przyczyn organ nie rozważył kwestii wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynku przeznaczonego do okresowego wypoczynku (gdyby przyjąć tezę organu, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 1698/18.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 29 września 2021 r., II SA/Po 399/21, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

W ocenie Sądu powyższe wymogi w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, zastosowały niewłaściwe przepisy, a uzasadnienia rozstrzygnięć są niespójne i niepełne. Zasadne zatem okazały się zarzuty Skarżącego określone w pkt 4-6 skargi.

W kontekście zarzutu Skarżącego określonego w pkt 7 skargi – Sąd zauważa, że nie jest wykluczona sytuacja, w której Skarżący jest pierwszym podmiotem, wobec którego wszczęto postępowanie w sprawie tego typu obiektu budowlanego, a jednocześnie nie wykazał w żaden sposób, by w stosunku do innych zapadły odrębne rozstrzygnięcia.

W kontekście ostatniego z zarzutów sprowadzającego się w istocie do zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a. – Sąd zwraca uwagę, że zarzut ten odnosi się właściwie do rozstrzygnięcia WINB z 11.05.2022 r., [...], uchylającego rozstrzygnięcie PINB z 28.03.2022 r., [...], którego to Skarżący, reprezentowany przez tożsamego zawodowego pełnomocnika, nie zaskarżył.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącego ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) - łącznie 597 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organy – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. – winny przede wszystkim wyjaśnić charakter przedmiotowego obiektu budowlanego z odniesieniem do właściwych przepisów, co wskazano powyżej, a ustalenia organów, po rzetelnej analizie faktów i przepisów, winny znaleźć swe odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu. W przypadku uznania, że sporny obiekt budowlany stanowi wolnostojącą altanę – organy winny umorzyć postępowanie.