Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1031/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 539/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 539/20) – orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...].

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 64e p.p.s.a. - poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

2) naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. - poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw, powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., dojść do wniosku, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a. (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć na wstępie wypada, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte złożonym do Starosty [...] wnioskiem I. M., U.M., K. Z., M. M., M.H.i H. M. z dnia 19 stycznia 2018 r. (rozszerzonym następnie pismem

z dnia 7 marca 2018 r.) o wydanie - na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") - decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości gruntowej, którą stanowiły działki o ówczesnych numerach ewidencyjnych [...], położone w [..], gmina [..], na skutek wydania przez Naczelnika Gminy [..] decyzji z dnia [...]grudnia 1974 r. nr [...]. W związku ze złożonym wnioskiem organ ustalił, że Naczelnik Gminy [..] ww. decyzją z dnia [...] grudnia

1974 r., wydaną w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej jako "u.z.t.w.n."), zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości [..], przechodzącej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie. Zgodnie zaś z wykazem właścicieli gruntów, załączonym do ww. decyzji, linia energetyczna przebiega między innymi przez działki nr [...], będące własnością W.M.i I. M.. Starosta ustalił ponadto, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Cywilny z dnia 27 kwietnia 1998 r. (sygn. akt [...]), spadek po W. M. zmarłym dnia 5 czerwca 1997 r. nabyli: żona – I. M. i dzieci: M.S., K.Z., H.M., M.K. i U.K.. Natomiast w toku prowadzonego postępowania zmarła I. M., a spadek po niej - zgodnie z notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 lipca 2019 r. (Repertorium A nr [...]) - nabyli z mocy testamentu: M.H., K. Z., H. M., M. M. i U.M.

Dokonując merytorycznej oceny zasadności wniosku, Starosta stwierdził, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej - w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n. - prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. W konsekwencji, przyjmując, iż na dzień [...] grudnia 1974 r. wnioskodawcy nie byli właścicielami spornych działek nr [...], Starosta [...] decyzją z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 u.g.n., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda [...], decyzją z [...] maja 2020 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości ww. decyzję Starosty z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie odszkodowawcze z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n,. przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod urządzenie przesyłowe, nie podlegało przedawnieniu, może ono więc być dochodzone w każdym czasie i obecnie podstawę prawną do wystąpienia z roszczeniem z tytułu ograniczenia prawa własności stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W związku z tym, Wojewoda uznał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w dniu ograniczenia jako działki nr [...] oraz nr [...], położone w [..], gmina [..] w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z [...] grudnia 1974 r., mimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n.

Odnośnie kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, Wojewoda wyraził natomiast pogląd, że w oparciu o art. 128 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wypłata odszkodowania jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców. Tym samym, zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy: U. M., K.Z., M. M., M. H.i H. M., jako spadkobiercy są uprawnieni do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w dacie ograniczenia jako działki nr: [...], położone w [..], gmina [..].

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że zachodziła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w jej całokształcie, z uwzględnieniem, iż spadkobiercy dawnych właścicieli mogą wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym, przy czym Wojewoda w pierwszej kolejności nakazał Staroście przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy została już wydana decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiących ówcześnie działki nr [...] oraz [...], a następnie zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

Oddalając sprzeciw [...] S.A. z siedzibą

w [...] na ww. decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane przez ten organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania choć wynikającym w niniejszej sprawie z naruszenia prawa materialnego, tym niemniej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji dokonał szerokiej analizy przepisów art. 35 u.z.t.w.n. oraz art. 124 ust.1, 128 i 129 ust.5 pkt 3 u.g.n., podzielając przy tym pogląd organu odwoławczego, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. jest jednym ze sposobów wywłaszczenia, zaś w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie tej ustawy zastosowanie znajdzie obecnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż roszczenia odszkodowawcze, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. nie uległo przedawnieniu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie Wojewoda prawidłowo wskazał także, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Sąd zwrócił uwagę, że choć w tej kwestii prezentowane były w orzecznictwie różne poglądy, to ostatecznie zagadnienie to zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., (sygn. akt I OPS 1/20), w której stwierdzono, że "odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wytłaczania nieruchomości.". Tym samym Sąd I instancji wskazał, że będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. i w pełni aprobując wyrażony w niej pogląd, podziela ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 z.t.w.n.

Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] wskazał na potrzebę ustalenia w pierwszej kolejności, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest obecnie podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. Ponadto za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody odnośnie ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego przez organ I instancji.

Konkludując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ

I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, iż decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, iż wnioskodawcy, jako spadkobiercy mogą domagać się ustalenia odszkodowania. Sąd podkreślił jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Z tym wyrokiem nie zgodziła się Spółka [...] S.A., wskazując przede wszystkim, iż Sąd I instancji, rozpoznając sprawę w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a., całkowicie bezzasadnie dokonał wykładni przepisów materialnych mogących mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także dokonaną przez Sąd wykładnię tych przepisów. W tym zakresie Spółka podniosła, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości, co poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie zdołali jednak udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje więc obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Spółka podniosła ponadto, że gdyby jednak uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może znaleźć zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., to całkowicie bezpodstawny jest pogląd zgodnie z którym odszkodowanie to przysługuje również spadkobiercom osoby będącej adresatem owej decyzji, bowiem odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n,. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to, zdaniem Spółki, nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyjaśnić, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych.

W wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, także że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (zob. np wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż

w rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnoprawnych, bowiem przepisy te w sposób bezpośredni determinowały zakres prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku spadkobierców właścicieli nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną tego zezwolenia, wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy [..] z dnia [...] grudnia 1974 r., był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało zaś oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Z kolei, różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie dotyczyła odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii koncentrował się bowiem wokół tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (jego spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20), w której stwierdzono, "że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Wskazać w tym miejscu zatem należy, że cytowana uchwała potwierdziła ugruntowane już

w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu wyraźnie zaznaczono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Ponadto, zdaniem NSA, przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie była do zaakceptowania, ponieważ naruszała konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Nie można bowiem wykluczyć, iż mogło dojść do wywłaszczenia prawa bez ustalenia przysługującego z tego tytułu odszkodowania. Wskazano ponadto, że z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo zaakceptował ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n., wskazując na aktualną możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W związku z tym, z uwagi na odmienny pogląd wyrażony w tej kwestii przez organ I instancji, niewątpliwie istniały w przedmiotowej sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Starosta [...] błędnie bowiem określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził

postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

W wyniku odmowy przyznania spadkobiercom właścicieli nieruchomości zajętej pod budowę linii elektroenergetycznej statusu strony w niniejszym postępowaniu, organ

I instancji nie ustalił przede wszystkim, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostało już wcześniej ustalone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest to zaś podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien Starosta, gdyż determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo więc określił zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez Wojewodę uchybienia

i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczyły o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

Z tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., okazały się chybione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.