Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1513/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr. [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawi uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że:

1. cały obszar Gminy M. nie może posiadać planów zagospodarowania przestrzennego ponieważ w przedmiocie warunków zabudowy teren posiada liczne ograniczenia spowodowane planami przestrzennymi Województwa [...] oraz ograniczenia wywołane brakiem zgody na budowę wydane przez Wójta Gminy M.. A brak jakichkolwiek ograniczeń jest warunkiem koniecznym powstania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. 2. Uchwała Nr. [...] Rady Gminy M. nie uwzględnia przebiegu Trasy [...] ujętych wyłącznie w planach zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 1897/12 z dnia 14 stycznia 2014 r. odrzucił skargę J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA/Wa 271/12 z dnia 25 kwietnia 2012 roku w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy M. w zakresie zadań samorządowych uzgodnił z Marszałkiem Województwa [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działkach o nr ew. [...] i [...] na terenie N. Gmina M.. Planowana inwestycja nie koliduje zdaniem sądu z przebiegiem planowanej Trasy [...], co oznacza, że Trasa [...] będzie realizowana.

3. Ponieważ E. i J. K. są właścicielami działek nr ew. [...] i [...], a przez ich działki przebiega planowana Trasa [...], a więc J. K. wraz z żoną E. mają interes prawny i jak najbardziej są stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebiegu planowanej Trasy [...].

4. W pasie projektowanej Trasy [...] nie można realizować żadnej budowy, zakaz ten dotyczy wszystkich właścicieli działek, przez które ma przebiegać trasa, a Urząd Gminy M. niektórym osobom zezwala na budowę obiektów w tym pasie, a niektórym wg swojego uznania nie zezwala. Według aktualnie obowiązujących przepisów koszt rozbiórki powstałych w pasie projektowanej trasy pokrywa wójt z własnej kieszeni, a nie jak do tej pory było urząd z kieszeni podatnika.

5. Wójt Gminy M. nie wykonuje wyroków Sądów Administracyjnych E. i J. K. [...] lutego 2006 r., czyli ponad 8 (osiem) lat temu wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działek o nr ew. [...] i [...] w N. Urząd Gminy M. odmówił realizacji inwestycji i pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA/Wa 1504/06 z dnia 21 listopada 2006 r. uchylającego odmowną decyzję, urząd do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach powstały ograniczenia w warunkach zabudowy spowodowane decyzjami urzędników Gminy M., a wystarczy jeden brak decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...], aby właściciele tych działek wystąpili z wnioskiem o uchylenie uchwały Rady Gminy M. Nr. [...] z dnia [...] marca 2011 r. Niby dlaczego inni mogą budować budynki mieszkalne na swoich działkach, a właściciele działek nr ew. [...] i [...] w N. Gmina M.nie mogą. 6. Również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1897/12 nie wykonany przez Wójta Gminy M. powoduje konieczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie Uchwały Rady Gminy M. Nr. [...] z dnia [...] marca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie, podnosząc, że nie zgadza się zarzutem skargi, że uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie uwzględnia przebiegu Trasy [...] ujętych wyłącznie w planach przestrzennego zagospodarowania Województwa [...], jak również pozostałymi twierdzeniami skarżącego, wskazując, że nie wykazał on naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego.

Organ wskazał, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 98 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną ( w nie wyłącznie faktyczną ) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą. W ocenie organu skarżona uchwała nie narusza interesu prawego skarżącego. Interes prawny ,o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności do nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza do uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że skarżący ma zakaz zabudowy nieruchomości, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczając korzystanie z prawa własności do nieruchomości. To stwierdził NSA w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2855/12 i II OSK 2856/12, oddalających skargi kasacyjne od wyroków WSA w Warszawie oddalających skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu przestrzennego Gminy M.

Pełnomocnik organu podniósł, że nie znajduje potwierdzenia w skarżonej uchwale zarzut skarżącego zawarty w pkt 2 uzasadnienia skargi, że Studium nie uwzględnia przebiegu Trasy [...], planowanej jako droga wojewódzka. O rozwiązaniach komunikacyjnych stanowią postanowienia Rozdziału 13.2 Kierunki rozwoju podstawowego układu drogowego (s.158), gdzie zapisano, że dla osiągnięcia podstawowych zmian w układzie komunikacyjnym gminy ustala się utrzymanie dotychczasowych rezerw terenowych pod drogi ponadlokalne ustalone w planach w wyższego rzędu: południową Obwodnicę [...] ( droga [...]); Trasę [...] ( droga ekspresowa); P. ( droga główna); Trasę [...] ( droga główna).

Przebieg trasy został odwzorowany na rysunku planu. Projekt studium został zaopiniowany i uzgodniony przez wszystkie właściwe organy w tym przez Zarząd Województwa [...] w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania województwa [...].

Przebiegu Trasy [...] organ nie zaplanował na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, tym bardziej ustalenia studium nie naruszają jego interesu prawnego ani nie pozwalają go uprawnień.

Organ wskazał, że dla terenu obszaru na którym położona jest nieruchomość skarżącego nie uchwalono dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu uchwalenia planu proces inwestycyjny może zostać w takim przypadku zainicjowany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Nie może tym samym stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik organu odnośnie twierdzenia skarżącego zawartego w pkt 1 wskazał, że należy mieć na względzie przepis art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, oraz przepis art. 11 ust. 4 stanowiący, że wójt , burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W świetle tych przepisów nie jest zasadny argument o ograniczeniach spowodowanych planami Województwa [...] uzasadniającymi konieczność uchylenia uchwały.

Organ stwierdził, że nie zgadza się z tezami zawartymi w pkt 3 skargi. Pełnomocnik wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie ( art. 28 k.p.a.). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny). Ustalenia skarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego.

W odniesieniu do pkt 4 i 5 skargi pełnomocnik organu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczęte z wniosku skarżącego jest w toku, a wobec rozbieżnych uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy obszarów objętych planowaną trasą przesyłanych przez Wójta Gminy M., dokonanych przez Marszałka Województwa [...] ( a nie według uznania Urząd Gminy zezwala albo nie zezwala na budowę obiektów w pasie, w którym ma przebiegać trasa) Wójt Gminy wystąpił do [...] Biura Planowania Regionalnego o podanie przyczyn różnić rozstrzygnięć. Biuro odpowiedzi nie udzieliło do dnia sporządzenia na skargę.

W konstatacji organ stwierdził, że zostały dochowane warunki wynikające z ustalonej przepisami procedury planistycznej, nie naruszono zasad ani trybu sporządzenia studium.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2014 r, stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę skarżący podniósł, że organ w ogóle nie odnosi się jego zarzutów. Wskazał, że ma interes prawny ponieważ zgodnie wyrokiem NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1897/12, Trasa [...] przebiega przez działki nr [...] i [...] położone w N. Gmina M., które są własnością E. i J. K.. Przebieg Trasy został uzgodniony przez Urząd Gminy M. z Marszałkiem Województwa, co potwierdza załączona mapka. Organ wskazał, że nie zapanował Trasy [...] na jego nieruchomości, zatem ustalenia studium nie naruszają jego interesu prawnego ani nie pozbawiają go uprawnień. Skarżący stwierdził, że to stwierdzenie organu nie jest prawdziwe. Studium narusza jego interes prawny i pozbawia go uprawnienia, ponieważ z przebiegiem planowanej trasy jego działki wiąże się chociażby ekwiwalent wywłaszczeniowy, z tytułu utraty znacznej części gruntu przeznaczonego przez trasę. NSA wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1897/12 potwierdził słuszność uzgodnień Urzędu Gminy M. w zakresie zadań samorządowych, że planowana przez niego inwestycja nie koliduje z przebiegiem Trasy [...]. Studium jest niezgodne z wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1897/12, ponieważ w ogóle nie uwzględnia przebiegu Trasy [...] i narusza jego intern prawny i pozbawia go uprawnień. Skarżący wskazał, że nieruchomość kupił tylko dlatego, że przebiega przez nią projektowana Trasa [...], a brak Trasy w studium rujnuje cała jego koncepcję odnośnie planowanej inwestycji na działkach nr ew. [...] i [..] w N.. Żeby powstało studium nie może być żadnego ograniczenia, a występują dwa Trasa [...] i brak prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla działek o nr ew. [...] i [...], dlatego - zdaniem skarżącego - uchylenie uchwały Nr.[...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. jest konieczne.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 października 2014 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na odpowiedź na skargę, J. K. wskazał, iż uzasadnienie załączonego wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1897/12 potwierdza, że to Urząd Gminy M. przez ponad 5 lat zakazywał mu budowy obiektu w pasie wyznaczonym pod projektową Trasę [...]. Nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że nie ma on warunków zabudowy dla działek o nr ew. [...] i [...] dlatego, że nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył dnia [...] lutego 2006 r., czyli ponad 8 lat temu i pomimo wyroku WSA z dnia 21 listopada 2006 r., o sygn. akt IV SA/Wa 21504/16 uchylającego odmowną decyzję do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy M. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. czyni mu zarzut, że odwoływał się od postanowień w przedmiocie uzgodnienia w zakresie zadań samorządowych przebiegu Trasy [...]. A teraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania ( uchwała Rady Gminy M. Nr. [...]) nie uwzględniono wcześniejszych uzgodnień dotyczących Trasy [...], pomimo tego, że NSA w wyrokiem o sygn. akt II OSK 1897/12 z dnia 14 stycznia 2014 r. potwierdził zgodność z prawem tych wszystkich uzgodnień w zakresie zadań samorządowych.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2016 r. pełnomocnik organu wskazał, iż z złączonego pisma [...] Biura Regionalnego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że obecnie obwiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], uchwalony Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]lipca 2014 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2014 r., poz. [...]) nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego pn. Trasa [...].

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2016 r. J. K. wskazał, że Uchwała Sejmiku Wojewódzktwa [...] nr [..] z dnia [...] lipca 2014 r. zatwierdzająca Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2014 r., poz. [...]) nie jest żadnym aktem prawnym w rozumieniu planów przestrzennego zagospodarowani gminy M.. Plany przestrzennego zagospodarowania Gminy M. na których była naniesiona Trasa [...] wygasły dnia [...] grudnia 2003 r. Po tej dacie tej trasy już nie było w planach przestrzennego zagospodarowania Gminy M. mimo to trasa [...] została uzgodniona przez organ w roku 2008 w zakresie zadań samorządowych z Marszalkiem Województwa [...]. Później to uzgodnienie trasy w zakresie zadań samorządowych zostało zatwierdzone wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1897/12 z dnia 14.01.2014 r. ( odrzucono jego skargę, nie uwzględniono faktu, że Trasa [...] nie będzie realizowana). Studium uwarunkowań Gminy M. nie może być przykrywką dla samowoli urzędników Gminy M., którzy jednym inwestorom zezwlają na budowę obiektowa w pasie projektowanej trasy, a innym zakazują budowy w tym obszarze uzgadniając to z Marszalkiem Województwa [...] w ramach zadań samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako u.s.g.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzające skargę bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący J. K. zachował wymogi formalne do wniesienia skargi, bowiem pismami z dnia [...] maja i z dnia [...] czerwca 2014 r. wezwał Radę Gminy M. do uchylenia zaskarżonej uchwały, a więc do usunięcia naruszenia prawa, a które pozostały bez odpowiedzi tego organu. Skargę skarżący wniósł z zachowaniem terminu określonego art. 53 § 2 p.p.s.a.

Ustalenia te pozwalają na badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust.1 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego ( art. 28 ) stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest więc na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego sądowego badania uchwały w przedmiocie studium. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia i w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Zaskarżona uchwała Rady Gminy M. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł. Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego., w Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9). Już na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. w doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. W wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że o ile skarżący jako właściciel działek o nr ew. [...] i [...] położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, był uprawniony do wniesienia skargi, to jednak ustalenia studium nie naruszają jego interesu prawnego oraz uprawnienia, gdyż nie wpływają negatywnie na jego sferę prawno-materialną. W zaskarżonej uchwale ( pkt 13.2 – Kierunki rozwoju podstawowego układu drogowego) przyjęto, że dla osiągnięcia podstawowych zmian w układzie komunikacyjnym gminy ustala się utrzymanie dotychczasowych rezerw terenowych pod drogi ponadlokalne ustalonych w planach w wyższego rzędu: m.in. - Trasę [...]. Z przedłożonego przez organ wyrysu ze studium przy piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2014 r. ( k.58 akt sądowych) wynika, że działki ewidencyjne o nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącego, położone są poza zasięgiem przewidywanej Trasy [...]. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że przebieg tej Trasy nie został zaplanowany na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], uzgodnił projekt studium, stwierdzając, że pozostaje on w zgodności z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – Uchwała nr [...] z dnia [...].06.2004 r. Sejmiku Województwa [...] ( Dz. U. [...]. nr [...] z dnia [...].08. 2014 r., poz. [...]).

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, iż ustalenia w studium dla działek o nr [...] i [...] w N. naruszają interes prawy skarżącego. Nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium, które w swej ogólności przy określaniu przebiegu Trasy [...] mogą jedynie świadczyć o konieczności ujęcia w studium drogi ponadlokalnej ( art. 9 ust. 2 u.p.z.p.), a której dokładna lokalizacja zostanie ustalona w planie miejscowym. W tej sytuacji trudno przyjąć, by to ustalenie studium świadczyło o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności. Zauważyć przy tym należy, że NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1897/12, na który powołuje się skarżący, w jego uzasadnieniu wskazał, że Marszałek Województwa [...] uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi N. przy ul. [...], przejął na siebie odpowiedzialność co do prawnej możliwości jej realizacji, a tym samym otworzył skarżącemu możliwość realizacji projektowanej inwestycji. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] z [...] czerwca 2004 r. jest jedynie materiałem dowodowym, na podstawie którego można stwierdzić orientacyjny przebieg trasy. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest pozytywne, a tym samym organ ten przejmuje na siebie wszelkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej Trasy [...] i uznaje, że nie będzie on kolidowała z lokalizacją inwestycji skarżącego. Wynika z tego, że skarżący skoro uzyskał pozytywne uzgodnienie z punktu widzenia zadań samorządowych, powinien otrzymać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, o ile nie zachodziły innego rodzaju przeszkody prawne. Dodatkowo w tym miejscu wskazać należy, że dla Województwa [...] obowiązuje nowy plan przyjęty przez Sejmik Województwa uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., który nie przewiduje realizacji Trasy [...]

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił