Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1116/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania K. W. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na [...], wydanej na wniosek P. L. (dalej: wnioskodawca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO zrelacjonowało toczące się od 13 czerwca 2013 r. postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wskazało, że w dniu [...] stycznia 2017 r., a zatem z zachowaniem przepisanego terminu, odwołanie od decyzji organu i instancji wniosła K. W., wnosząc o jej uchylenie.

SKO stwierdziło, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określił zakres opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji przed wydaniem ww. postanowienia zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organy wyraziły opinie, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko i określiły zakres raportu. Ostatecznie na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który był wielokrotnie uzupełniany.

Raport w celu dokonania uzgodnień był przesyłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Organy te uzgodniły i zaopiniowały w zakresie swoich kompetencji warunki realizacji przedsięwzięcia z zastrzeżeniami, które zostały uwzględnione w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Organ właściwy do wydania decyzji, jak i organ uzgadniający określając zakres raportu, uwzględniał stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. I tak raport wraz z uzupełnieniami w opinii SKO zawiera elementy wynikające z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. dalej: u.u.i.o.ś.).

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport złożony w niniejszym postępowaniu ocenia oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W toku sprawy pojawiły się dokumenty, w których podważano raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jednakże wszystkie organy (po uzyskaniu wszystkich wyjaśnień i uzupełnień do raportu inwestora) stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie w ostatecznie określonym kształcie i na wskazywanych w raporcie a następnie w opinii, uzgodnieniu i decyzji warunkach może być realizowane bez negatywnego wpływu na środowisko. Nie pozostały niewyjaśnione żadne kwestie, które nie zostałyby uwzględnione w raporcie lub jego uzupełnieniach i wyjaśnione w toku sprawy. Organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, by podważać opinię specjalistów wyrażoną w raporcie, ani uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i stanowisko organu opiniującego, nawet w obliczu składanych protestów, czy uwag.

SKO nie stwierdziło, ażeby zakres raportu i jego treść nie pozwalały, w tym organowi I instancji i organom uzgadniającemu i opiniującemu na prawidłową ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wręcz przeciwnie. Raport daje podstawy do takiej oceny i zajęcia stanowiska w sprawie. Złożony w sprawie uzupełniony raport może stanowić dowód w sprawie a jego treść pozwala, na dokonanie samodzielnej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko dokonanej przez organy, w tym organ I instancji, który m.in. na jego podstawie i przedstawionych uzgodnień wydaje decyzję w sprawie, opartą na własnej analizie i na podstawie oceny przedstawionych w sprawie dowodów. Raport ten pozwolił organom uzgadniająco-opiniującym na wydanie uzgodnienia i opinii, a organowi I instancji na podjęcie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla tego przedsięwzięcia. Raport stanowi jedynie narzędzie, ważny element w postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który, działają organy posiłkując się nim jako dowodem w sprawie. Oceniając raport wraz z uzupełnieniami pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną, ale i jego zawartości, pełnego odniesienia się do poszczególnych kwestii nie można odmówić mu przymiotu ani wiarygodności, ani też zakwestionować jego znaczenia dowodowego w sprawie i tego, że mógł on stanowić podstawę weryfikacji i oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wyrażonej następnie w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Należy jednak zaznaczyć, że nie jest rolą organu administracji samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 u.u.i.o.ś.

W ocenie SKO organ I instancji wszechstronnie i bardzo wnikliwie przeanalizował raport i złożone do niego uzupełnienia i wyjaśnienia a nadto pozostałą złożoną w sprawie dokumentację, co wynika i z akt sprawy i z treści samej decyzji.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że decyzja winna zostać uchylona. Raport ocenia wszystkie zagrożenia. Nie budziło wątpliwości SKO, że organ I instancji wydając decyzję dysponował wszystkimi informacjami odnośnie lokalizacji przedsięwzięcia, jego charakterystyki i przewidywanego oddziaływania na środowisko, podobnie jak organy współdziałające. RDOS i PPIS otrzymali raport, następnie wszystkie składane w toku sprawy dokumenty w celu ich weryfikacji i oceny przed zajęciem ostatecznego stanowiska.

W ocenie Kolegium raport wraz z uzupełnieniami uwzględnia oddziaływanie przedsięwzięcia na wszystkie elementy środowiska. Odwołanie jest ogólnikowe, nie wskazuje na konkretne naruszenia przepisów prawa materialnego, procesowego, czy też jakichkolwiek ustalonych przepisami prawa norm. Organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko i wykonując obowiązek ustawowy zwracał się do organów mających wiedzę specjalistyczną, odpowiednią dla właściwości rzeczowej danego organu i dokonując własnej oceny i końcowego uzasadnienia swojego stanowiska z tej wiedzy korzysta i posiłkuje się nią. Uwarunkowania środowiskowe dla realizacji przedmiotowej inwestycji zostały oparte na wynikach przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnione w uzasadnieniu. W zaskarżonej decyzji zawarto zalecenia organów i dokonano ich analizy oraz implementacji do decyzji. Rolą organu jest zgromadzenie kompletnej dokumentacji, dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności najistotniejszego dowodu jakim jest raport, opinii i uzgodnień oraz zgromadzonych w sprawie uwag, co w opinii SKO organ I instancji uczynił w sposób kompletny i szczegółowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenie materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że w sprawie przedłożono kompletny i zgody z przepisami (w tym zawierający wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś.) raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co doprowadziło SKO do błędnego uznania, że decyzja Prezydenta została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i powinna zostać utrzymana w mocy. Tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego, w tym specjalistycznych ekspertyz i opinii przedłożonych przez skarżącą, powinna doprowadzić SKO do przekonania, że wnioskodawca nie przedłożył kompletnego, spójnego i zawierającego wszystkie wymagane przepisami elementy raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jedynie niekompletny raport oraz szereg sprzecznych (wzajemnie i wewnętrznie) opracowań. W konsekwencji decyzja Prezydenta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia pozostaje znaczny, zatem podlega ona uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.;

(ii) art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt. 1 u.u.i.o.ś., poprzez:

- brak rozważenia specjalistycznych opinii i ekspertyz przedkładanych w toku postępowania przez przeciwników przedsięwzięcia, w tym skarżącą, jak również twierdzeń i obliczeń zawartych w pismach D. i K. W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. i [...] listopada 2016 r., wskazujących m.in. na oczywiste błędy rachunkowe i sprzeczne założenia przyjmowane do ustalenia wielkości emisji hałasu i pyłu przez wnioskodawcę;

- nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, poprzez bezkrytyczną akceptację twierdzeń wnioskodawcy i pominięcie zastrzeżeń skarżącej i innych stron postępowania, popartych specjalistycznymi opiniami i ekspertyzami;

- brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, dlaczego SKO odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom i dowodom podnoszonym przez przeciwników przedsięwzięcia, a w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do części dowodów i twierdzeń podnoszonych i składanych przez przeciwników przedsięwzięcia;

Z uwagi na braki w uzasadnieniu decyzji, odtworzenie rozumowania SKO jest trudne, a zatem decyzja nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną przesłankę jej uchylenia. Oczywiste i rażące błędy w ocenie materiału dowodowego przez SKO (a wcześniej przez Prezydenta), miały wpływ na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, co przesądza o konieczności uchylenia obu decyzji;

(iii) art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, a tym ustalenia kręgu stron postępowania, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania decyzji Prezydenta za prawidłową i jej utrzymania w mocy. Tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego wykazałaby, że został on zgromadzony z naruszeniem przepisów postępowania i błędnie oceniony przez Prezydenta, skutkiem czego Prezydent nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, odmawiając czynnego udziału w postępowaniu osobom, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie, że w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy nie brały udziału niektóre strony postępowania przesądza o tym, że postępowanie przez Prezydentem i SKO jest dotknięte wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.;

oraz, z ostrożności procesowej, zarzucił również:

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 pkt. 4 u.u.i.o.ś., poprzez brak stwierdzenia konieczności ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 u.u.i.o.ś. (decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę), w sytuacji gdy na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji i decyzji Prezydenta powstały i nie zostały jednoznacznie wyjaśnione liczne wątpliwości dotyczące ostatecznej wielkości wpływu przedsięwzięcia na środowisko - a zatem zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie takiej konieczności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zastępowany przez zawodowego pełnomocnika wnioskodawca także wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów oraz ich wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do przedstawienia toku postępowania, regulacji prawnych oraz do zaakceptowania ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzyga sprawę w sposób równoważny działaniu organu I instancji.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że treść uzasadnienia decyzji SKO począwszy od słów na stronie 6: "W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:" nie zawiera już żadnych sformułowań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy administracyjnej. Wszystkie rozważania organu II instancji zawarte w tej części uzasadnienia decyzji dotyczą albo regulacji prawnych i sposobu ich rozumienia albo odnoszą się wprawdzie do postępowania i decyzji pierwszoinstancyjnej, ale pozostają na takim poziomie ogólnikowości, że mogłyby praktycznie bez modyfikacji zostać wykorzystane w dowolnej sprawie, w której organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję określająca środowiskowe uwarunkowania wydaną w sprawie, w której sporządzony, uzupełniany i kwestionowany był raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Jej uzasadnienie informuje jedynie, że organ II instancji uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, nie informuje jednak dlaczego (rzecz jasna uzasadnieniem nie może być tu sama konstatacja o prawidłowości raportu i niezasadności stawianych mu zarzutów; konieczne jest w szczególności przedstawienie tychże zarzutów i zaprezentowanie toku rozumowania, który prowadzi do takie a nie innej oceny ich zasadności). W takiej sytuacji niemożliwe jest także odniesienie się przez Sąd do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy administracyjnej, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta (w aspekcie tychże zarzutów) nie jest możliwa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis (200 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł., łącznie – 697 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę, oceniając także we właściwy sposób prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności ocenę raportu, a następnie – w zależności od wyników tej oceny – podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

SKO winno mieć również na uwadze, że w orzecznictwie akcentuje się okoliczność, iż choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym, który podlega ocenie jak każdy inny dowód, to posiada jednak szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Podważenie ustaleń raportu co do zasady wymaga przedstawienia równie kompleksowej analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu. Organ co do zasady nie dysponuje zaś odpowiednią wiedzą specjalistyczną, by móc w pełni ocenić wszystkie aspekty raportu. (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 639/13, z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie II OSK 2564/12, CBOSA).

Zwrócić należy także uwagę SKO, że jeśli w ocenie organu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki, to obowiązkiem tegoż organu jest wezwanie strony do ich usunięcia wraz ze wskazaniem zakresu tego usunięcia. Za nietrafne uznać należy stanowisko, zgodnie z którym raport nie podlega uzupełnieniu lub poprawieniu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2113/16).

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II Sa/Po 323/15, CBOSA).