Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1574/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa Śląskiego orzekł o wymierzeniu skarżącej P. H., prowadzącej w 2014 r. Gospodarstwo Rolne "A." w W., opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza za okres 2014 r. w wysokości 36.060 zł jako różnicy, pomiędzy opłatą należną (42.668 zł), a wynikającą z wykazu (6.608 zł). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1, art. 279 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 2 i art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) w zw. z art. 533 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.).

Po zacytowaniu treści powyższych przepisów, organ I instancji wyjaśnił, że do opłat za korzystanie ze środowiska za okres do dnia 31 grudnia 2017 r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Na podstawie wyników kontroli, przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej w 2014 r., organ ustalił, że w rozpatrywanym okresie prowadziła ona działalność wytwórczą w zakresie chowu zwierząt ([...]). Zatem jako podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a Prawa ochrony środowiska, winna ponieść opłaty w takim zakresie, w jakim w 2014 r. wymagało to pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Na podstawie wyników kontroli oraz oświadczeń skarżącej i jej męża R. W. oraz przedłożonych umów użyczenia i dzierżawy dwóch obiektów, organ ustalił, że skarżąca faktycznie prowadziła instalacje chowu [...] i instalacje z nimi związane (energetyczne, silosów paszowych, zbiorników magazynowych propanu) w obydwu obiektach w tym okresie. Skoro skarżąca podpisała bez zastrzeżeń wystąpienie kontrolne z dnia [...] r., organ I instancji nie dał wiary jej późniejszemu oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym podała, że obiekt nr 1 prowadzony był wówczas przez jej męża, posiadającego wówczas decyzję Wojewody Śląskiego określającą warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z chowu [...] w obiekcie nr 1. Jej zdaniem, przejęła ona też obowiązki wynikające z tej decyzji na obiekcie nr 2. Stąd też naliczenie opłaty podwyższonej za brak pozwolenia jest bezzasadne. Organ I instancji ustalił, że maksymalna obsada [...] w obiekcie nr 1 wynosiła 18.000 sztuk, co stanowi 432 DJP, a w obiekcie nr 2 – 34.000 sztuk, co odpowiada 816 DJP. Stąd też na oba obiekty wymagane było pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Organ wyjaśnił, że do dnia 4 września 2014 r., przeniesienie pozwolenia wymagało odrębnej decyzji. Dopiero na mocy nowelizacji zmieniającej art. 189 Prawa ochrony środowiska, następowało przeniesienie z mocy prawa praw i obowiązków z decyzji. Opłaty za korzystanie ze środowiska mają też podatkowy charakter. Oznacza to obowiązek samodzielnego naliczenia opłaty, gdyż zobowiązanie powstaje z mocy prawa. Opłaty podwyższane w ocenie organu nie stanowią też administracyjnej sankcji pieniężnej, do której ma zastosowanie art. 189 c kpa. W niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 7a § 1 kpa.

Nadto, organ I instancji przedstawił nieprawidłowości naliczenia przez skarżącą opłaty w wykazie za okres 2014 r. Następnie w oparciu o dane uzyskane w toku kontroli, organ przedstawił sposób obliczenia opłaty dla obu obiektów. Organ uznał też, że brak podstaw do uwzględniania w tym postępowaniu nadpłaty wynikającej z wykazanej ilości spalonego węgla w kotłowni i transportu.

Nieprawidłowość naliczenia przez stronę opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w wykazie za okres 2014 r. wynika z:

- naliczenia opłaty z procesów spalania paliw w kotłach niewymagających uzyskania pozwolenia,

- nienaliczenia opłaty podwyższonej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. za brak wymaganych pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (tj. odrębnie dla obiektu nr 1 i dla obiektu nr 2) oraz nienaliczenie opłaty podstawowej w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. z tytułu chowu [...] w sposób uwzględniający chów [...] w każdym z obiektów zgodnie ze stanem rzeczywistym,

- nienaliczenia opłaty podwyższonej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. za brak wymaganego pozwolenia z tytułu emisji pyłów pozostałych ze zbiorników magazynowych paszy w obiekcie nr 2 oraz opłaty podstawowej z tej instalacji w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

W myśl art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska marszałek województwa wymierza opłatę na podstawie ustaleń własnych. Z kolei zgodnie z art. 288 ust. 2 pkt 1 marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat. W niniejszej decyzji obliczono wysokość opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w oparciu o dane uzyskane od podmiotu korzystającego ze środowiska - w szczególności w oparciu o dane i informacje uzyskane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...], [...], [...] r. oraz [...] r. przez osoby upoważnione przez Marszałka (protokół z kontroli nr [...]). Ponadto uwzględniono informacje zawarte w piśmie pełnomocnika Spółki z dnia 23 maja 2019 r. L.dz. [...] w kwestii ilości dni chowu [...] w obiektach nr 1 i nr 2 odrębnie dla okresu od 1 stycznia do 4 września 2014 r. (wymagającego naliczenia opłaty podwyższonej) oraz pozostałego okresu 2014 r.

W niniejszej decyzji opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, za okres 2014 r., obliczono uwzględniając:

- art. 285 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Stąd opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza obliczono stosując jednostkowe stawki opłat wskazane w tabeli G (l.p. 54) i K (l.p. V) zał. nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. 2013, poz.729),

- art. 274 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, w myśl którego wysokość opłat za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza,

- art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jednocześnie w myśl art. 292 pkt 1 ww. ustawy w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów (dla okresu od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.),

- art. 284 ust. 2 zgodnie z którym, osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne.

Wysokość opłaty za gazy lub pyły wprowadzone do powietrza z chowu [...] obliczono na podstawie wzoru znajdującego się w objaśnieniach pod tabelą E załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz. U. z 2014 r. poz. 274). Wzór ten przedstawia się następująco:

O = q*k*t*10-4 [zł]

gdzie:

O - opłata za gazy lub pyły wprowadzone do powietrza z chowu lub hodowli drobiu w zł, q - jednostkowa stawka opłaty określona w tabeli K zał. nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014, w rozpatrywanej sprawie wynosi 38,10 zł/100 stanowisk i rok;

k - liczba stanowisk w budynku inwentarskim faktycznie wykorzystana w procesie produkcyjnym,

t - faktyczny czas utrzymywania drobiu wyrażony jako procentowa część roku,

10-4 - mnożnik uwzględniający to, że jednostkowa stawka opłaty odniesiona jest do 100 stanowisk dla drobiu, a czas utrzymywania drobiu wyrażony jest jako procentowa część roku.

W załączniku do protokołu z kontroli nr [...] podmiot korzystający ze środowiska wskazał, że w 2014r.:

- w obiekcie nr 1 chów [...] odbył się w 6 cyklach (tj. sześciokrotnie), przy czym czas trwania jednego cyklu wyniósł od 49-56 dni, a liczba drobiu przyjętego w ciągu jednego cyklu wyniosła 16363 szt.,

- w obiekcie nr 2 chów [...] odbył się w 6 cyklach, przy czym czas trwania jednego cyklu wyniósł od 49-56 dni, a liczba drobiu przyjętego w ciągu jednego cyklu wyniosła 16363 szt.

Z uwagi na konieczność naliczenia opłaty podwyższonej w okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r. w piśmie z dnia [...] r. wezwano stronę do pisemnego sprecyzowania ilości dni (oddzielnie dla obiektu nr 1 oraz obiektu nr 2), w których prowadzono chów [...] w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 4 września 2014 r. oraz od dnia 5 września do dnia 31 grudnia 2014 r. Odpowiedzi na wezwanie udzielił w piśmie z dnia 23 maja 2019 r. L.dz. [...] Pan B. K., wskazując, że dla każdego z obiektów nr 1 oraz obiektu nr 2 czas chowu [...] w okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r. wyniósł 191 dni, natomiast w pozostałym okresie roku 2014 - 103 dni.

Stąd ustalono, że liczba stanowisk (k) w budynku inwentarskim faktycznie wykorzystanych w procesie produkcyjnym wyniosła:

k1 = 16363 - obiekt nr 1

k2 = 16363 - obiekt nr 2

Faktyczny czas utrzymywania drobiu wyrażony jako procentowa część roku w poszczególnych obiektach (t1, t2) stanowił odpowiednio:

- dla obiektu nr 1 czas chowu [...] w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. wyniósł 191 dni co odpowiada 52,33 % roku, a w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. - 103 dni, co stanowi 28,22 % roku;

t1A = (191*100 %) / 365 = 52,33 %

t1B = (103*100 %) / 365 = 28,22 %

- dla obiektu nr 2 czas chowu [...] w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. wyniósł 191 dni co odpowiada 52,33 % roku, a w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. - 103 dni, co stanowi 28,22 % roku:

t2A = (191*100 %) / 365 = 52,33 %

t2B = (103*100 %) / 365 = 28,22 %

Wobec powyższego wzór do obliczenia wysokości opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z instalacji chowu drobiu za 2014 r. przedstawia się następująco;

dla obiektu nr 1:

Opodw.1A = O1Azwykła+ 5 *O1Azwykła = 6 * O1Azwykła [zł], przy czym O1Azwykła = q * k1 * t1A * 10-4 [zł], czyli: Opodw.1A = 6* q*k1 *t1A* 10-4 [zł],

O1B = q*k1 *t1B* 10-4 [zł]

gdzie:

O1Azwykła- opłata podstawowa, tzw. zwykła za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 1 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.,

Opodw.1A - opłata podwyższona za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 1 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.,

O1B - opłata podstawowa za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 1 w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.,

stąd:

Opodw.1A = 6 * q * k1 * t1A * 10-4 = 6 * 38,10 * 16363 * 52,33 * 10-4 = 19574,46 zł

O1B = q * k1 * t1B * 10-4 = 38,10 * 16363 * 28,22* 10-4 = 1759,32 zł

dla obiektu nr 2

Opodw.2A = O2Azwykła + 5 *O2Azwykła = 6 * O2Azwykła [zł], przy czym O2Azwykła = q* k2 * t2A *10-4 [zł], czyli: Opodw.2A = 6* q*k2*t2A*10-4[zł],

O2B = q*k2*t2B* 10-4 [zł],

gdzie:

O2Azwykła - Opłata podstawowa za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 2 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.,

Opodw.2A - opłata podwyższona za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 2 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.,

O2B - opłata podstawowa za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] z obiektu nr 2 w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.,

stąd:

Opodw.2A = 6 * q * k2 * t2A * 10-4 = 6 * 38,10 * -16363 * 52,33 * 10-4 = 19574,46 zł

Zatem opłata za emisję gazów lub pyłów z instalacji chowu [...] w obiektach nr 1 i nr 2 wynosi: OP[...] = 19574,46 + 1759,32 + 19574,46 + 1759,32 = 42667,56 zł.

W celu naliczenia wysokości opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ze zbiorników magazynowych paszy z obiektu nr 2 za 2014 r. w pierwszej kolejności ustalono ładunek pyłu zawieszonego emitowanego w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. oraz w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. poprzez zastosowanie proporcji matematycznej w stosunku do ilości dni w roku, dla których wymagane było naliczenie opłaty podwyższonej. Ładunek (wielkość emisji w kg) pyłów pozostałych określono na podstawie danych zawartych w protokole z kontroli nr [...] oraz wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z obiektu nr 2: Łpył = 0,000091 Mg/rok = 0,091 kg/rok;

Zatem ładunek w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. (247 dni) wynosi:

Łpył (01.01.-04 09.2014) = (0,091 *247)/365 = 0,062 kg

Ładunek pyłów pozostałych w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. wynosi:

ŁB (05.09.-31.12.2014) = 0,029 kg

Stąd wysokość opłaty obliczono następująco:

Opył (01.01.-04.09.2014)= OB + 5 *OB = 6 * OB [zł], przy czym OB = Łpył (01.01.-04.09.2014)* Sp [zł],czyli:

Opył (01.01.-04.09.2014) = 6 * Łpył (01.01-04.09.2014) * Sp [zł],

Opył (05.09.-31.12.2014) = Łpył( (05.09.-31.12.2014) * Sp [zł],

gdzie:

Opył (01.01.-04.09 2014) - Opłata podwyższona za emisję gazów lub pyłów ze zbiorników magazynowych paszy z obiektu nr 2 w okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r.,

Ob - opłata podstawowa z tytułu wprowadzania do powietrza pyłów pozostałych z instalacji zbiorników magazynowych paszy zlokalizowanych na terenie obiektu nr 2 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r.

Sp - jednostkowa stawka opłaty dla pyłu pozostałego określona w tabeli G (l.p.54) zał. nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014; Sp = 0,57 zł/kg

Opył (05.09.-31.12.2014) - Opłata podstawowa z tytułu wprowadzania do powietrza pyłów pozostałych z instalacji zbiorników magazynowych paszy zlokalizowanych na terenie obiektu nr 2 w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

stąd:

Opył (01.01.-04.09.2014) = 6 * 0,062 * 0,57 = 0,21 zł

Opył (05.09.-31.12.2014) = 0,029 * 0,57 = 0,02 zł

Łączna opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (pyłów pozostałych) ze zbiorników magazynowych paszy z obiektu nr 2 wynosi: OPpył = 0,21 + 0,02 = 0,23 zł.

Reasumując, opłata z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza dla skarżącej prowadzącej w 2014 r. Gospodarstwo Rolne "A." za okres 2014 r. stanowi sumę opłat podwyższonych za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bez wymaganego pozwolenia z instalacji chowu [...] w obiektach nr 1 i nr 2 oraz instalacji zbiorników magazynowych paszy zlokalizowanych w obiekcie nr 2 w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. i opłat podstawowych z ww. instalacji eksploatowanych w okresie od 5 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. i wynosi:

Op = OP[...] + OPpył= 42667,56 + 0,23 = 42667,79 zł.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 268a kpa – z powodu braku wykazania umocowania do wydania decyzji,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa – z powodu błędnego przyjęcia, że skarżąca prowadziła instalacje w obu obiektach oraz brak powołania biegłego celem ustalenia wielkości emisji oraz wysokości opłaty,

- art. 189 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - z powodu błędnego przyjęcia, że skarżąca miała obowiązek uzyskania pozwolenia w sytuacji, gdy za cały okres 2014 r. nastąpiło zniesienie obowiązku przeniesienia pozwolenia, które było powiązane z samą instalacją,

- art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa – z powodu wadliwego sformułowania podstawy prawnej decyzji, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z racjami i tokiem rozumowania organu.

Zdaniem skarżącej, bezpodstawnie organ I instancji pominął jej wyjaśnienia do protokołu pokontrolnego, że w obiekcie nr 1 faktycznie prowadził działalność jej mąż, co można udokumentować np. fakturami zakupu.

Bez znaczenia jest bowiem fakt czyją własność stanowiły [...], bowiem instalacje stanowią tylko hale, do których tytułu prawny posiadał wyłącznie mąż skarżącej. Ustawa nowelizująca z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) nie wprowadziła żadnych przepisów intertemporalnych w zakresie występowania z wnioskiem o przeniesienie decyzji. Zatem z mocy prawa na skarżącą przeszły uprawnienia z decyzji, wydanej na rzecz męża skarżącej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 1/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II Sa/Po 205/15).

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie wymagana była też wiedza specjalistyczna celem ustalenia wielkości emisji oraz wysokości opłaty, zaś uzasadnienie decyzji jest niejasne.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium powołało się na nadesłane upoważnienie nr [...] do jej wydania przez Z-cę Dyrektora Wydziału Opłat Środowiskowych w Urzędzie Marszałkowskim.

Na podstawie akt sprawy i po ponownej analizie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że skarżąca w dniu 2 kwietnia 2015 r. złożyła zbiorcze zestawienie informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2014 r. w kwocie 6.608 zł. Zdaniem organu II instancji, prawidłowo też organ I instancji ustalił, że skarżąca prowadziła chów [...] w dwóch obiektach, co wynika z protokołów kontroli i złożonych oświadczeniach strony i jej męża, załączonych do tych protokołów. Prawidłowo wyliczono też wysokość opłaty środowiskowej na podstawie danych, których strona nie kwestionowała.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołania co do naruszenia art. 189 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz, przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed dniem 5 września 2014 r. Zdaniem organu, brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 1 kpa. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty i argumentację (oprócz zarzutu braku wykazania umocowania do wydania decyzji w I instancji).

Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Brak podstaw do ferowania zarzutu poczynienia przez organy obydwu instancji błędnych ustaleń faktycznych co do podmiotu prowadzącego instalację w obiekcie nr 1 w 2014 r. oraz nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy z powodu niepowołania biegłego celem obliczenia należnej opłaty, a wreszcie, naruszenia prawa materialnego poprzez nałożenie opłaty podwyższonej z powodu błędnej wykładni art. 189 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wyżej powołanej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219).

Wbrew zarzutom skargi, w świetle zebranego materiału dowodowego, skarżąca na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] r., zawartej z jej mężem jako właścicielem obiektu, legitymowała się tytułem prawnym w postaci użyczenia hali o pow. 1800 m2 w obiekcie nr 1 (powierzchnię sprostowano następnie na 1600m2).

Kolegium ustosunkowało się też do twierdzeń zawartych w odwołaniu, że skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. oświadczyła, że w obiekcie tym prowadził działalność jej mąż. Mianowicie organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ustalenia faktyczne organu I instancji, oparte na wcześniejszych oświadczeniach skarżącej, a przede wszystkim jej męża (oświadczenie z dnia [...] października 2015 r.), że to skarżąca prowadziła w tym obiekcie hodowlę [...]. Nie wiadomo przy tym, jakimi fakturami skarżąca zamierzała podważyć wcześniejsze oświadczenia, skoro na nią opiewały faktury na zakup [...]. Faktem jest, że to nie [...] stanowią instalację, lecz zupełnie nielogiczne byłoby zawarcie umowy użyczenia na obiekt, w którym mąż skarżącej prowadził na własny rachunek działalność gospodarczą jako właściciel budynku. Z mocy art. 80 kpa, zasadą jest swobodna ocena dowodów – po spełnieniu warunków z art. 81 kpa. Wymogi te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Nie występują też przesłanki z art. 81a § 1 kpa w postaci niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Skarżąca założyła dwa różnej treści oświadczenia, lecz organy administracji logicznie wyjaśniły, dlaczego uwzględniły jej pierwsze oświadczenie, złożone w toku kontroli jako zgodne z oświadczeniem jej męża i złożoną umową użyczenia obiektu nr 1, co byłoby zupełnie niezrozumiałe, gdyby działalność prowadził mąż skarżącej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie nie zachodziła też potrzeba powołania biegłego celem określenia wysokości opłaty podwyższonej. Nie chodzi bowiem o wiadomości specjalistyczne, o których mowa w art. 84 kpa. Organ I instancji przedstawił precyzyjnie sposób ustalenia wysokości opłaty wg wzoru matematycznego, przyjmując faktyczny czas utrzymania drobiu w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 4 września 2014 r., tj. 191 dni przeliczając to procentowo w skali roku, tj. 52,33 % roku.

Dane w postaci liczby stanowisk oraz czasu chowu drobiu ustalił na podstawie pisemnych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej B. K. – Prezesa Zarządu Spółki. Skarżąca jako podmiot gospodarczy winna dochować staranności w zakresie doboru osób i ich fachowości.

Organ administracji powołał też przepisy regulujące wysokość opłat podwyższonych i podstawowych. Sposób wyliczenia został przedstawiony czytelnie zgodnie z art. 107 § 3 kpa i możliwa była weryfikacja wyliczeń organu bez wiedzy specjalnej, gdyż chodziło jedynie o zastosowanie wzoru matematycznego.

Wreszcie, rozważenia wymagało zastosowanie art. 189 ust. 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2014 r. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zdaniem skarżącej przejęła ona z mocy prawa skutki wynikające z pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wydanego na rzecz jej męża co do obiektu nr 2. Jest przy tym poza sporem, że skarżąca wystąpiła o zmianę podmiotu prowadzącego instalację dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. Tymczasem zmiana podmiotu prowadzącego instalację możliwa jest jedynie na wniosek i następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że w 2014 r. skarżąca nie legitymowała się decyzją zmieniającą pozwolenie w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację, gdyż nie złożyła wniosku zgodnie z art. 189 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. O ile nawet decyzja zmieniająca na charakter deklaratoryjny, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby skutek prawny wystąpił z datą wsteczną. Ustawodawca nie posłużył się bowiem taką konstrukcją prawną, a więc nie powiązał skutku prawnego przejścia praw i obowiązków z konkretną datą wsteczną, tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Jak prawidłowo wyjaśnił organ I instancji, zgodnie art. 40 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101, zwana w dalej "ustawą zmieniającą") zmiany uchylające art. 190 i 191 oraz nadające nowe brzmienie art. 189 Prawa ochrony środowiska weszły w życie 5 września 2014 r., czyli po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej.

W okresie sprzed nowelizacji, obejmującym w niniejszej decyzji okres od 1 stycznia 2014 r. do 4 września 2014 r. przepisy regulujące przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji, tj. art. 189 oraz art, 190 ust. 1-5 Prawa ochrony środowiska brzmiały następująco:

- pozwolenie może być wydane na wniosek zainteresowanego uzyskaniem tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 189);

- zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji (art. 190 ust. 1);

- przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków (art. 190 ust. 2);

- przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji (art, 190 ust. 3);

- nabywca, o którym mowa w ust. 1, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach (art. 190 ust. 4);

- w razie podjęcia decyzji, o której mowa w ust. 3, organ właściwy do wydania pozwolenia może w tej decyzji orzec o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczeń; przepisy art. 187 stosuje się odpowiednio (art. 190 ust. 5),

Ponadto w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska wskazano, iż decyzje, o których mowa w art. 189 i 190 ust. 3:

- wywołują skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 1);

- wygasają po upływie roku od daty ich wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 2);

- można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 191 ust. 2).

Z przepisów sprzed nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska wynika m.in., że przeniesienie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza było możliwe wyłącznie w formie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, jeśli dawał on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia. Ponadto nabywca instalacji przejmował wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, a w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można było orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia.

Po nowelizacji, dokonanej przez art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej, art. 189 Prawa ochrony środowiska brzmi następująco: "Podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części."(ust. 1). "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację." (ust. 2). Z kolei art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej uchylił art. 190 i 191 Prawa ochrony środowiska. W art. 27 ustawy zmieniającej wskazano, iż "z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wygasają decyzje wydane dotychczas na podstawie art. 189 i art. 190 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, które nie wywołały skutków prawnych w związku z nieuzyskaniem tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części." Tym samym zamiarem ustawodawcy było odniesienie skutku przez nowe liberalniejsze przepisy również w zakresie spraw zakończonych decyzjami w stosunku do decyzji wydanych pod rządami przepisów uchylanych. Powyższe oznacza, że znowelizowany przepis art. 189 Prawa ochrony środowiska należy stosować od dnia wejścia w życie ustawy, a także w zakresie decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o ile nie zostały wykonane. Innymi słowy, jeśli do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej nie doszło do przeniesienia uprawnień to podmiot winien naliczyć i uiścić opłatę podwyższoną za brak wymaganego pozwolenia do dnia 4 września 2014 r., tj. ostatniego dnia, w którym obowiązywały przepisy Prawa ochrony środowiska sprzed nowelizacji. W myśl art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.) zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zdarzeniem tym jest stan faktyczny, który musi wystąpić, aby powstało zobowiązanie. Odesłanie zawarte w art. 281 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące przepisów Ordynacji podatkowej wskazuje na podatkowy charakter opłat za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 284 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 285 ust. 2 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest z mocy prawa do samodzielnego naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska i wniesienia jej w ustawowym terminie na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Zatem zobowiązanie do ponoszenia opłat środowiskowych powstaje na mocy ustawy. Zdarzeniem, z którym ustawa łączy powstanie zobowiązania do ponoszenia tych opłat jest korzystanie ze środowiska w danym okresie. Podmiotem obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający ze środowiska definiowany ustawowo. Odpowiada to sposobowi powstania zobowiązania podatkowego określonemu w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W myśl art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany przedłożyć marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Ten wykaz ma charakter deklaracji, o której mowa w art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z urzędu i wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym następuje dopiero w przypadku braku realizacji powyższego obowiązku nałożonego z mocy prawa na dany podmiot korzystający ze środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1730/10, Lex nr 1152017). Stąd decyzje wymierzające opłaty za korzystanie ze środowiska są decyzjami deklaratoryjnymi, tzn. określa się w nich wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej z mocy prawa. Decyzje te nie tworzą nowego stosunku prawnego, lecz potwierdzają stan prawny istniejący jeszcze przed ich wydaniem.

Nadmienić należy, iż w 2010 r. do art. 293 Prawa ochrony środowiska dodano ust. 7 związany z naliczaniem opłaty podwyższonej za składowanie odpadów. W wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Po 694/11 (LEX nr 1259098) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż "Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 10.28.145) z dniem 12 marca 2010 r. (przez art. 2 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej) do art. 293 P.o.ś. dodano ustęp 7, który obecnie stanowi, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Wprowadzeniu tej szczególnej regulacji nie towarzyszyły żadne przepisy przejściowe, a więc - bacząc na finansowy charakter opłat podwyższonych, które powinny mieć oparcie ustawowe w przepisach obowiązujących w okresie rozliczeniowym, za jaki są wymierzane (co do charakteru opłat podwyższonych zob. Z. Wiśniewski, jw., s, 78 oraz powołany tam wyrok z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt FSK 34/04, publ. Lex 129847, a także W. Radecki (w:) M. Górski i inni, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051) - niewątpliwie może być ona stosowana dopiero do opłat korzystanie ze środowiska od dnia 12 marca 2010 r. (zob. też wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 685/11)."

Ponadto zdaniem organu I instancji zastosowanie nowego brzmienia przepisów do całego roku 2014 r., tj. przyjęcie w rozpatrywanej sprawie zasady działania prawa wstecz byłoby niesprawiedliwe w stosunku do tych podmiotów, które w analogicznych sytuacjach uiściły opłatę podwyższoną. Takie zastosowanie prawa utwierdza jedynie podmioty korzystające ze środowiska, że korzystniejsze jest unikanie zobowiązań podatkowych i oczekiwanie na ewentualną zmianę przepisów na względniejsze niż działanie zgodne z prawem.

Od dnia 1 czerwca 2017 r. dodano dział IVA kpa utytułowany: Administracyjne

kary pieniężne. W art. 189c kpa tegoż działu wprowadzono przepis międzyczasowy, w myśl którego jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zgodnie z art. 276 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska:

- podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (ust. 1),

- w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną (ust.2).

W art. 276 Prawa ochrony środowiska przyjęto zatem założenie polegające na ścisłym związaniu kary pieniężnej z decyzją administracyjną (np. pozwoleniem na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza), tzn. tam gdzie nie ma decyzji tam też nie może być administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji "sankcją" za brak pozwolenia jest tylko opłata podwyższona. Bezsprzecznie w art. 276 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ustawodawca uznał, że administracyjna kara pieniężna wymierzana jest obok opłaty tzw. podstawowej.

Stosownie do art. 189b kpa przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Nie należy zrównywać opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy i wprowadzenie przez niego dwóch środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych konieczne jest ich odróżnienie od siebie. W okresie od 1 stycznia do 4 września 2014 r. skarżąca nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia, więc nie może być wątpliwości, iż winna ponieść za ww. okres stanowiący część roku 2014 opłatę podwyższoną i brak jest podstaw do stosowania art. 7a kpa, pozwalającego tłumaczyć wątpliwości prawne na korzyść strony. W myśl art. 7a § 1 kpa "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Z kolei przewidziany przez ustawodawcę w art. 276 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska katalog środków finansowo-prawnych w postaci opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych nie pozwala uznać tych pierwszych za kary administracyjne pieniężne - "sankcję" w rozumieniu art. 189b kpa i w konsekwencji zastosować art. 189c kpa, czyli ustawę względniejszą dla strony.

Z takim retrospektywnym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie (T. Balasiński: Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 71). Retrospektywność mająca na celu ochronę praw jednostek może mieć zastosowanie, jeśli nie pogarsza ich sytuacji prawnej".

Z tych względów skład orzekający podzielił ustalenia faktyczne i pogląd prawny organów obydwu instancji, że przeniesienie pozwolenia nastąpiło z mocy prawa dopiero z dniem 5 września 2014 r., tj. wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa. Motywy decyzji organu I instancji należy uznać za prawidłowe, wnikliwe i obszerne. Skoro stanowisko tego organu podzieliło Kolegium, nie było potrzeby powielania argumentów w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 cyt. ustawy.

ec