Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2369/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 189 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 141 par. 1 art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2  art. 6 art. 7 art. 8 art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2819/12 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. art. VII SA/Wa 2819/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Z. D. (dalej skarżący) prowadził w 2000 r. roboty budowlane obejmujące odbudowę budynku gospodarczego i budowę wiaty na działce nr [...] przy ul. G. w Oleśnicy. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2000r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy, wstrzymał Z. D. prowadzone roboty budowlane i na podstawie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał Z. D.:

- zaniechanie dalszych robót związanych z odbudową budynku gospodarczego i budową wiaty w granicy z sąsiednią działką przy ul. G. w O.

- wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych obejmujących odbudowę istniejącego budynku gospodarczego oraz budowę wiaty na działce nr [...] przy ul. G. w O. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], Nr [...] organ powiatowy udzielił skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zobowiązując go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] w Oleśnicy po raz kolejny wstrzymał skarżącemu roboty budowlane związane z budową, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w nakazał skarżącemu do 30 maja 2005 r. sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych celem doprowadzenia realizowanej z istotnym odstępstwem budowy do stanu zgodnego z prawem i przepisami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w O. zatwierdził projekt budowlany zamienny. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji w dniu [...] marca 2006 r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mimo to PINB w Oleśnicy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy nakazał skarżącemu zakończenie rozbiórki części dawnego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w O. przy ul. G. oraz zadaszonej części obiektu wykonanej niezgodnie z decyzją PINB w Oleśnicy z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] oraz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie zgłaszając sprzeciw w sprawie zakończenia robót budowlanych, przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego na cele mieszkalno-gospodarcze.

Analizując materiał dowodowy oraz wydane w tej sprawie decyzje Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozostające w obrocie prawnym trzy decyzje organu I instancji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do tych decyzji i w wyniku przeprowadzonych postępowań nadzwyczajnych wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r., następujące decyzje:

- nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji PINB w Oleśnicy z dnia [...] lipca 2000r., nr [...], nakazującej Z. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z odbudową budynku gospodarczego i budową wiaty w granicy z sąsiednią działką przy ul.G. w O. oraz przedłożenie określonych opracowań i dokumentów,

- nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji PINB w Oleśnicy z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], udzielającej Z. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB w Oleśnicy nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r.,

- nr [...], w której stwierdził nieważność decyzji PINB w Oleśnicy z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakazującej Z. D. sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego. W związku z uprawomocnieniem się powyższych decyzji WINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym poprzednich decyzji z dnia [...] lipca 2000r., z dnia [...] listopada 2000r. oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r. PINB będzie mógł zakończyć postępowanie naprawcze przez nakazanie przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690). Istnienie w obrocie prawnym powyższych decyzji wykluczało wydanie takiego nakazu.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu [...] maja 2011 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w Oleśnicy przy ul. G.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB w Oleśnicy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. WINB uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż PINB nie mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie budynku, w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] października 2012 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem organu I instancji, że w takiej sytuacji rażącym naruszeniem było wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W skardze Sądu Z. D. zarzucił zaskarżonej decyzji z [...] października 2012 r. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6,7,8 i 77 kpa. Zdaniem Skarżącego, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z tym rozważane pojęcie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega ścisłej wykładni. Z uwagi na fakt, iż w polskim prawie nie zdefiniowano jednoznacznie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" powinno przyjmować się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organ administracji wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji pozwoleniu na użytkowanie nie wskazał przepisu, którego naruszenie czyniłoby decyzję nr [...] nieakceptowalną w praworządnym państwie. Skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazali istnienia powyżej przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności niniejszej decyzji, gdyż kończąca postępowanie legalizacyjne decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest możliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem jest usankcjonowaniem niedającego się zaakceptować społecznie trwającego 10 lat postępowania legalizacyjnego. Nadto, niesłuszne jest twierdzenie organu I instancji, iż postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone w niniejszej sprawie. Zostało ono zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r., jako podstawę wskazał art. 59 ust. 1 Prawo budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Niniejszy przepis miał zastosowanie we wszczętym przez organ postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ w niniejszej decyzji nie wskazał, jako podstawy jej wydania art. 54 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że nie oparł swojej decyzji na powyższym artykule. Potraktował zatem złożone przez odwołującego w dniu 20 października 2006 r. pismo jak wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie wydania pozwolenia na użytkowanie i w tym kierunku poprowadził całe postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Jak słusznie również zauważył skarżący "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" – (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt II OSK 1525/10). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r. trafnie ocenił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy [...] maja 2011 r. jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Fakt podkreślany przez skarżącego, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne (wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 783/97) i jest ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej nie oznacza w istocie, że taka decyzja może być wydana na dowolnym etapie postępowania legalizacyjnego, a w szczególności w procesie legalizacyjnym opartym o art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym najistotniejszym było to, że w wyniku postępowań nadzwyczajnych wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje: nakazująca skarżącemu przedłożenie projektu zamiennego oraz zezwalająca na wznowienie robót budowlanych. W związku z tym powstała sytuacja, w której PINB powinien kontynuować i zakończyć postępowanie naprawcze m. in. poprzez nakazanie przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690). Tymczasem PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu kontroli obiektu w dniu [...] maja 2011 r., nie bacząc na niezakończone postępowanie naprawcze, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową.

Sąd wskazał, że jeżeli w toku postępowania naprawczego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a następnie po wykonaniu tych obowiązków wyda decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W takiej decyzji organ nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie może dotyczyć robót budowlanych innych niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6). Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzone na podstawie art. 55 i n. Prawa budowlanego jest wszczynane na wniosek inwestora a jego celem jest sprawdzenie, czy wykonane roboty są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na użytkowanie może być wydane tylko podmiotowi, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego kończącą postępowanie naprawcze. Niedopuszczalne jest udzielenie decyzją pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wykonanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co do którego nie zostało przeprowadzone i zakończone stosowne postępowanie legalizacyjne.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest w niniejszej sprawie pominięcie opisanych etapów postępowania naprawczego i udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego obiektu. Z tych względów kontrolowaną decyzję PINB w Oleśnicy o pozwoleniu użytkowanie należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną jej wydania. Oczywistość i charakter naruszenia prawa wskazują na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w Oleśnicy przy ul. G. Również skutki społeczno gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W praworządnym państwie nie może się ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. art. 51 i 59 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Z. D., reprezentowany przez radcę prawnego M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, gdyż w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka rażącego naruszenia prawa, a nadto organ nie wskazał w decyzji stwierdzającej nieważność przepisu prawa, którego rażące naruszenie stanowiło podstawę wydania decyzji nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. polegające na niezastosowaniu i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, gdyż organ II instancji nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie uwzględnił, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, po przeprowadzonej zgodnie z art. 59a ustawy – Prawo budowlane kontroli, co stwierdzone zostało przez organ I instancji, który ponadto wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przy zachowaniu wszystkich wymogów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, w tym zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę uznając, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], jest zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, trafnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzielająca Z. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w Oleśnicy przy ul. G. jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż decyzja ta wydana została po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 10 maja 2011 r. Przyczynę bowiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie stanowił bowiem fakt – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i organy w uzasadnieniu decyzji - że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku w sytuacji, gdy było niezakończone postępowanie legalizacyjne dotyczące tego budynku.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, gdy wobec tegoż obiektu budowlanego toczy się postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Skarżący błędnie wywodzi, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ustawy – Prawo budowlane, udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Takie stanowisko wynika z braku rozróżnienia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzonego na podstawie art. 59 ustawy – Prawo budowlane od postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego unormowanego w art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane z odrębnym trybem postępowania dotyczącym udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych ( art. 59 ustawy – Prawo budowlane ) jak też stosowanie tych trybów zamiennie. Odmienne są bowiem przesłanki prawne podejmowania przez organy decyzji w tych trybach. Odmienny jest też krąg stron w tych postępowaniach i adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów.

Przepisu art. 59 ustawy – Prawo budowlane nie można stosować samoistnie w celu legalizacji samowoli budowlanej. Wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przewiduje uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia w postępowaniu naprawczym obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale wydanie pozwolenia na użytkowanie poprzedzają stosowne decyzje wydane w trybie postępowania naprawczego. Jak stanowi art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ (po upływie terminu lub na wniosek inwestora ) sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest legalizacja samowoli budowlanej. Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać różnicy między postępowaniem naprawczym a postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzielającej Z. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w O. przy ul. G. w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie naprawcze dotyczące samowoli budowlanej dokonanej przy budowie tego obiekty budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja ta dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23 ).

Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu ( bądź nie podzielił stanowiska organu), iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny i nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanego mu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie uwzględnił, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone wydaną na podstawie art. 59 ustawy – Prawo budowlane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, po przeprowadzonej zgodnie z art. 59a tej ustawy kontroli. Sąd pierwszej instancji nie pominął w swych rozważaniach i ocenie legalności zaskarżonej decyzji faktu wydania powyższej decyzji, lecz - jak już wyżej wskazano - nie mógł uznać, że decyzja ta kończyła postępowanie legalizacyjne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi w stopniu dostatecznym dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jak i w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne postępowania naprawczego i zwrócił uwagę na wyeliminowanie z obrotu prawnego określonych decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odrębnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność następujących decyzji PINB w Oleśnicy: decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nakazującej Z. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z odbudową budynku gospodarczego i budową wiaty w granicy z sąsiednią działką przy ul.G. w O. oraz przedłożenie określonych opracowań i dokumentów, a także decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. udzielającej Z. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB w Oleśnicy nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakazującej Z. D. sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p. p. s. a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.