Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3201/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 24 ust. 2, art. 31 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 67, art. 79a, art. 80, art. 81,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 154/18 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 grudnia 2017 r. nr 734/2017 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. F. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 154/18 oddalił skargę W. F. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 grudnia 2017 r. nr 734/2017 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W. F. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 4, 5, 6 i 24 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (w zw. z art. 23 a contrario) i art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, na lata 2007 - 2013 (dalej: "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.") poprzez ich błędną wykładnię m.in. nie uznającą stwierdzonych w sprawie uchybień za naruszenie wymogu podstawowego stanowiącego "niezgodność" pomimo, że takową "niezgodność" stanowi, oraz uznanie, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 nie znajduje zastosowania w sprawie wobec wyodrębnienia różnych instytucji (w tym zwrotu płatności) i treści prawa krajowego, a w konsekwencji zaaprobowanie ich niezastosowania, tj. zaaprobowanie zaniechania dokonania oceny wagi (rozmiaru, zasięgu, trwałości, przyczyn i podjętych środków zaradczych) stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg, trwałość (tu nietrwałość) i przyczyny, może być uznana za drobną, a w ostateczności co najwyżej niezgodność taka - z uwzględnieniem ustalonego braku winy beneficjenta i podjęcia prawidłowych środków zaradczych w celu jej usunięcia - nie może prowadzić do zastosowania sankcji w postaci całkowitego wykluczenia z płatności (co nastąpiło w odniesieniu do niektórych działek), a co najwyżej do zmniejszenia płatności stopniowanego przez wzgląd na wagę i okoliczności niezgodności, a to w sytuacji gdy wskazany wyżej art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dotyczy nie tylko instytucji zwrotu płatności, ale także jej nieprzyznawania i zmniejszenia, a ma charakter nadrzędny nad przepisami krajowymi, zaś rozporządzenie jako akt prawa wspólnotowego cechuje się bezpośrednią skutecznością i stosowalnością;

b) art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nietrafne uznanie, że nieprawidłowości, o których mowa nie dotyczą wymogu minimalnej obsady, podczas gdy "nieprawidłowości", o których mowa w tym przepisie dotyczą wszelkich wymogów mających związek z zakresem przedmiotowym rozdziałów I i II ww. rozporządzenia, a zatem także wymogu minimalnej obsady jako stanowiącego kryterium kwalifikowalności w rozumieniu tytułu rozdziału II pomimo ustanowienia tego wymogu w prawie krajowym;

c) § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż hipoteza normy prawnej mająca umożliwić zastosowanie sankcji została zrekonstruowana w sposób niepełny z naruszeniem przepisów wspólnotowych i przepisu ustawy, a zatem brak było podstaw do zastosowania sankcji wykluczenia trzech działek, a abstrahując od powyższego, § 27 ww. rozporządzenia mówi zaś wyłącznie o stosowaniu zmniejszeń na dany rok, a nie wspomina o wykluczeniach;

d) § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 r. poprzez jego częściowo niewłaściwe zastosowanie polegające na bezwzględnym przyjęciu zasady stosowania "prawa dotychczasowego" w każdym aspekcie, tj. tu poprzez niezasadne odwołanie się do zastosowania sankcji na podstawie załącznika nr 7 poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., podczas gdy sankcja "za to samo" określona w załączniku nr 7 do "nowego" rozporządzenia, który powinien mieć zastosowanie jest sankcją łagodniejszą (zmniejszenie 70 %) i to przepis nowego aktu prawnego jako przewidujący łagodniejszą odpowiedzialność publicznoprawną powinien znajdować zastosowanie na ogólnych zasadach systemu prawa i w takim duchu i w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi - nie zaś tak szeroko jak uczynił organ - powinien być interpretowany § 50 ust 1 i 3 rozporządzenia wskazanego na wstępie,

e) ew. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) poprzez zastosowanie przepisów aktów hierarchicznie niższego rzędu (tj. § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.) rozumianych w sposób przyjęty przez WSA pomimo ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami jako normami hierarchicznie wyższego rzędu.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 i 2 , ust. 3 i art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, z § 7 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz z art. 67 § 1, 68 § 1 i 2, 76 § 1, 2 i 3, i 80 k.p.a., polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów polegającymi m.in. na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza wskutek uznania pełnej wiarygodności raportu z kontroli o nr [...] pomimo jego niepodpisania przez osiem osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto niezawarcia w nim innych wymaganych danych, co prowadzi do braku mocy dowodowej tego dowodu oraz w konsekwencji do niewłaściwej oceny niektórych dowodów dostarczonych przez stronę oraz dowodu z wyjaśnień pisemnych kontrolerów,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia,

c) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu (brak postanowienia) w postaci protokołu przesłuchania świadka – M.B.-S. w sytuacji gdy jego przeprowadzenie nie przedłużałoby postępowania, a w świetle ostatecznych ustaleń WSA miał by on wpływ na wyjaśnienie istotnych wątpliwości.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 5 czerwca 2028 r., sygn. akt III SA/Łd 154/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W. F. złożył 15 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 deklarując realizacje pakietu rolnictwo ekologiczne, w ramach wariantu 2.10 to jest uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia), na działkach rolnych [...] o łącznej powierzchni 99,28 ha. Do wniosku dołączył materiał graficzny, na którym wskazał położenie zgłoszonych do płatności gruntów.

Następnie, 4 listopada 2014 r. złożył pismo informujące o zamiarze zlikwidowania sadu ze względu na nałożenie się niekorzystnych okoliczności skutkujących stratami w uprawie drzewek owocowych (szkody spowodowane przez przymrozki i dziką zwierzynę), ale przede wszystkim z powodu nieuzasadnionych ekonomicznie dalszych działań inwestycyjnych zmierzających do odtworzenia sadu przeznaczonego do likwidacji (po 14 marca 2015 r.). Od 10 do 19 grudnia 2014 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARIMR, która obejmowała weryfikację kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności działek oraz weryfikację przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności. Kontrolę przeprowadzono metodą inspekcji terenowej, polegającej na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej.

W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że powierzchnia stwierdzona 3 działek rolnych ([...]) jest mniejsza od deklarowanej we wniosku (kod [...]). W wyniku kontroli stwierdzono również, że na działkach rolnych [...] nie są przestrzegane wymogi realizowanego wariantu. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów stosuje się pomniejszenie w wysokości 100 % płatności przysługującej do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość.

W związku z powyższym działki rolnej [...], na których stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów realizowanego wariantu, zostały wykluczone z płatności. Powierzchnia spełniająca kryteria przyznania płatności wyniosła 18,32 ha, tj. ustalona w toku czynności kontrolnych powierzchnia działki rolnej [...]. Wysokość płatności ustalona na podstawie ww. obszaru wyniosła 28 212,80 zł (18,32 ha * 1 540 zł/ha tj. stawka płatności za realizację wariantu 2.9 = 28 212,80 zł). Kwota ta została pomniejszona o sankcję ustalona na podstawie art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 tj. 27 997,20 zł. Należna stronie płatność za realizacje wariantu 2.9 wyniosła 215,60 zł.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 i 2 , ust. 3 i art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, z § 7 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz z art. 67 § 1, 68 § 1 i 2, 76 §1, 2 i 3, i 80 k.p.a., polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów polegającymi m.in. na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza wskutek uznania pełnej wiarygodności raportu z kontroli o nr [...] pomimo jego niepodpisania przez osiem osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto nie zawarcia w nim innych wymaganych danych, co prowadzi do braku mocy dowodowej tego dowodu oraz w konsekwencji do niewłaściwej oceny niektórych dowodów dostarczonych przez stronę oraz dowodu z wyjaśnień pisemnych kontrolerów oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Ponadto, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu (brak postanowienia) w postaci protokołu przesłuchania świadka – M. B.-S. w sytuacji gdy jego przeprowadzenie nie przedłużałoby postępowania, a w świetle ostatecznych ustaleń WSA miał by on wpływ na wyjaśnienie istotnych wątpliwości.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a. oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., kiedy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Podstawą bowiem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07, Legalis), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie istotnie wskazuje się że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w przepisach k.p.a.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchni 99,28 ha, zaś powierzchnia działek stwierdzona wynosi 90,19 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził prawidłową ocenę, że raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego został sporządzony przez osoby wyznaczone przez organ do przeprowadzenia kontroli, podpisanie raportu przez dwie osoby wykonujące czynności kontrolne, a nie przez wszystkich 10 pracowników oddelegowanych do przeprowadzenia tych czynności, nie dyskwalifikuje tego dokumentu, a w konsekwencji nie podważa jego wartości dowodowej. Podpisanie dokumentu przez dwie osoby kierujące wykonywaniem kontroli na miejscu, to jest M. U. i G. T., w pełni potwierdza przyjęcie przez nich odpowiedzialności za zgodność ze stanem faktycznym zapisów raportu dotyczących ustaleń dokonanych przez cały zespół kontrolny. Ponadto, rolnik był obecny przy czynnościach kontrolnych, a sposób mierzenia granic działek był zgodny z podanymi przez niego informacjami.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.

Podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wskazany przepis nie może być podstawą prawną odmowy przyznania płatności, bowiem jego konstrukcja wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu, czy odmowy płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Natomiast ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności, zmniejszenia, czy wykluczenia płatności i rolą organów administracji jest prawidłowe ich zastosowanie i zaprezentowanie kryteriów materialnych i formalnych swojego działania w uzasadnieniu decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1346/18).

Rozporządzenie nr 65/2011, stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 86, z późn. zm.) ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z tych względów wydanie przepisów krajowych, celem implementacji rozporządzeń unijnych, dopuszczalne jest w określonych przypadkach, a więc wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających, wynika pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

W treści w/w przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Jednak uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 - stanowiąc, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jak też, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada doprecyzowanie w prawie krajowym tych podstaw. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011.

W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty, odmowy jak i zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, mające zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.

Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne – art. 24 ust. 3 w/w rozporządzenia. O ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą, w stosownych przypadkach, ograniczać się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Rolnik jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego.

Nadto, zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4, w przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa zmniejszenia wynosi co do zasady nie mniej niż 20 %, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość lat. W każdym przypadku całkowita kwota zmniejszeń i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 23 ust. 1.

Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., wskazuje natomiast przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Należy zauważyć, że § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Przepis § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia stanowi, że podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza, każdy z wymogów w zakresie zarządzania, wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia nr 73/2009, w ramach danego aktu, którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie.

Przepis art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach definiuje wzajemną zgodność jako zasadę wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia nr 1122/2009, która oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione zostały w załączniku II w następujących obszarach:

a) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin,

b) środowisko,

c) dobrostan zwierząt.

Z kolei kwestie definicji dobrej kultury rolnej reguluje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. Normy wymienione w trzeciej kolumnie załącznika III są dobrowolne z wyjątkiem przypadków gdy: a) państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 2009 r. określiło dla takiej normy wymóg minimalny dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska; lub b) przepisy krajowe dotyczące tej normy są stosowane w państwie członkowskim.

Natomiast pojęcie normy zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach odwołuje się do definicji "normy" w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązań odnośnie do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 wymienionego rozporządzenia.

W żadnym z powołanych przepisów: art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załączników nr II, czy III do tego aktu nie mówi się o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Tak więc ten ostatni wymóg nie jest wymaganiem podstawowym w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach).

Potwierdza to uregulowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., które w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu. W tabeli znajdującej się w tym załączniku wskazano, że dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) minimalna obsada czereśni oraz jabłoni domowej powinna wynosić 125 sztuk/ha. Wobec tego wymóg co do minimalnej liczby jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie podstawowym wymaganiem.

Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami (w rozumieniu tego rozporządzenia, które to pojęcia zostały wyżej omówione).

Wskazać należy, że odesłanie zawarte w § 32 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym ustawę z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż obejmuje wszystkie wspomniane akty, ale w zakresie, w jakim odnoszą się do wymagań podstawowych (wymogów i norm). Przepis ten nie może być stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Powoływany § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 mówi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 (przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm).

Z powyższych względów nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady drzew jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru - czy np. jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 również za chybiony.

Zgodnie ze wskazanym przepisem: "Zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku".

Z treści wskazanego przepisu wynika, iż w sytuacji, gdy rolnik poinformował organ na piśmie, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, wówczas informacje przez niego podane powodują, że wniosek jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji. Organ zaś nie może na tej podstawie odmówić przyznania płatności lub nałożyć sankcję na podstawie art. 16 ust 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Wyjątek w tym zakresie stanowią przypadki, gdy organ powiadomił już rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub gdy organ stwierdził nieprawidłowości we wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy niemożliwe było w zakresie płatności skorzystanie z opcji niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń na podstawie ww. art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (stosowanego na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm.).

W badanej sprawie strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego ze wskazanego powyżej przepisu i nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że dane zamieszone we wniosku w zakresie powierzchni uprawnionej do objęcia płatnością, są nieprawidłowe, nim organ administracji wykrył te nieprawidłowości, stąd stwierdzone w toku czynności kontrolnych rozbieżności pomiędzy deklaracją wniosku a stanem faktycznym, wywołały skutek w postaci pomniejszenia należnej stronie płatności.

Ponadto, w odniesieniu do przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, żaden przepis prawa nie reguluje sytuacji, w której, w przypadku wystąpienia siły wyższej, możliwe byłoby odstąpienie od nałożenia sankcji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 876/16).

Z podanych powodów niezasadne okazały się więc zarzuty wyrażone w punkcie I. a -c.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 r. wskazać należy, że stosownie do § 50 ww. rozporządzenia, rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r.

Zgodnie natomiast z ust. 3 § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: 1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58, z tym że: a) do działek rolnych, na których są uprawiane krzewy, płatności te są przyznawane, jeżeli wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału siewnego roślin sadowniczych, określone dla krzewów jagodowych, borówki i żurawiny wielkoowocowej w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) za ostatni rok realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego płatności te są przyznawane także do działek rolnych użytkowanych jako sady, mimo zaprzestania uprawy krzewów na tych działkach po przeprowadzeniu zbioru w tym ostatnim roku, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin; 2)jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58 ".

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania strona podjęła się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., stąd przyznanie płatności winno poprzedzać postępowanie wyjaśniające mające na celu weryfikację spełnienia przesłanek jej przyznania określonych w przepisach tego aktu. Z treści wniosku o przyznanie płatności W. F. zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. tj. rolnictwo ekologiczne.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 r. poprzez jego częściowo niewłaściwe zastosowanie polegające na bezwzględnym przyjęciu zasady stosowania "prawa dotychczasowego", ponieważ producent rolny, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., w roku 2014 może realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., natomiast w kolejnych latach - na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że określenie wysokości płatności, wymogów, jakie powinien spełnić beneficjent płatności, a także do dokonania ewentualnych zmniejszeń mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Przechodząc do oceny prawidłowości zarzutu naruszenia art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) poprzez zastosowanie przepisów aktów hierarchicznie niższego rzędu (tj. § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r.) rozumianych w sposób przyjęty przez WSA pomimo ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami jako normami hierarchicznie wyższego rzędu, zwrócić należy uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych. Płatności te stanowią pomoc finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 2005r. L 277, s. 1), których udziela się rolnikom podejmującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2), przy czym obejmują one jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 50a ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska - zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu roku kalendarzowego nie są przestrzegane ww. podstawowe wymogi lub zasady, o ile jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność wówczas zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się - według ust. 4 - zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2, uwzględniając rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak też kryteria dopuszczające - w przypadku zaniedbania - wielkość procentową redukcji nieprzekraczającą 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15%. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.

Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W przepisie art. 28c ustawy znajduje się z kolei regulacja przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.

Zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, określona w art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma rangę prawa pierwotnego. Zasady ogólne muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym. Oznacza to, że akty państw członkowskich, w tym również Polski, wydane w ramach legislatywy, egzekutywy i sądownictwa muszą być odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów, których realizacja dopuszczalna jest przy pomocy danej regulacji. Przy czym w razie istnienia kilku odpowiednich środków należy wybrać te, które są najmniej uciążliwe, nadto nałożone obciążenia muszą pozostawać w odpowiednim stosunku do zamierzonych celów. Nie można więc stosować działań władczych ponad potrzebę, nieproporcjonalnych.

Podkreślić należy, że rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., wydane zostało w wykonaniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i szczegółowo określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty, zmniejszania i odmowy płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów poszczególnych pakietów, w tym również pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013., a więc również przy uwzględnieniu wymagań stawianych przez przepisy prawa europejskiego.

Dodać należy, że regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz w rozporządzeniu nr 1122/2009, w świetle których państwa ustanawiają obniżki i wykluczenia nie stoją na przeszkodzie wykluczeniu z pomocy działki rolnej, na której nie jest realizowane podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe, niezależnie od tego jakie były przyczyny tego stanu rzeczy.

Uwzględniając powyższe - a w tym kontekście również sposób zaimplementowania na grunt prawa krajowego regulacji unijnych i jednocześnie wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 - stanowisku strony skarżącej odnoszącemu się do zastosowanie przepisów aktów hierarchicznie niższego rzędu, przeciwstawić należy argument z charakteru, celu oraz istoty działania realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. Specyfika działalności rolniczej wyraża się, między innymi, w oddziaływaniu na nią szeregu zewnętrznych czynników natury obiektywnej, które wymagają odpowiedniej reakcji ze strony prawodawcy. W związku z tym, odmowa przyznania stronie skarżącej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, nie może również świadczyć o naruszeniu zasady równości, czy też zasady proporcjonalności.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji 360 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.