Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 58/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2014 r., nr LXI/478/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego A.S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 października 2014 r. nr LXI/478/2014 Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r. pod poz. 1930 i weszła w życie z dniem 18 listopada 2014 r.

Uchwała przewidywała m.in. na obszarze objętym granicami planu, lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, usług oświaty i usług zdrowia, usług sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, teren rolniczy, a także przeznaczenie terenu na usługi zdrowia, w tym na bazę lotniczego zespołu ratownictwa medycznego.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył A.S. (działając przez profesjonalnego pełnomocnika) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zarzucając naruszenie:

- art. 15 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), dalej w skrócie u.p.z.p. poprzez przyjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez zbadania zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której brak było uchwały dotyczącej studium,

- art. 19 w związku z art. 17 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak ponowienia czynności, o których mowa w tych przepisach po zmianie studium w dniu [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 178/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność wcześniejszej uchwały Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2013 r. nr XLVII/371/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. Sąd stwierdziwszy nieważność uchwały z dnia 2 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu.

Po stwierdzeniu nieważności tej uchwały organ gminy nie dokonywał żadnych czynności związanych ze zmianą studium dokonaną uchwałą nr XLVII/370/2013 z dnia 2 grudnia 2013r., zaś na sesji [...] października 2014r. głosował uwagi nieuwzględnione, wniesione przez grupę mieszkańców gminy, nad którymi głosowanie odbyło się już 2 grudnia 2013 r. Takie działanie organu w istocie stanowi fikcję udziału społeczeństwa w uchwalanym akcie mającym dla mieszkańców znaczenie oraz wywołującym skutki w sferze ich własności, a co za tym idzie w interesie prawnym.

Czynności związane z procedurą zmiany studium i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane z opiniowaniem i uzgadnianiem zmian w studium i projekcie miejscowego planu były podejmowane w zbliżonych terminach. Kwestię tę zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie poprzedniej uchwały prowadzonej pod sygn. akt II SA/Go 178/14. Prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonywane były w rzeczywistości pod rządami studium uchwalonego uchwałą z dnia 17 lipca 2001 r. Nr XIX-193/01. Tymczasem przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14 u.p.z.p.). Dopiero po podjęciu tej uchwały w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego ,,ułomnego" projektu planu.

Zatem czynności planistyczne poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie zmiany planu dokonywane były w oparciu o projektowaną, a więc nieobowiązującą jeszcze w tym momencie, zmianę studium. Takie działanie organów gminy jest sprzeczne zarówno z zasadami sporządzania zmiany planu, jak i trybem jej sporządzania, który zgodnie z art. 27 u.p.z.p. jest taki sam jak w przypadku uchwalania planu i przewiduje ustaloną przepisami prawa kolejność opracowywania planu na poszczególnych etapach poczynając od zastosowania art. 14 ust. 5 u.p.z.p., czyli wykonania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a więc uchwały obowiązującej, a nie mającej dopiero powstać. Takie samo uregulowanie zawiera art. 15 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium. Będąca w opracowywaniu uchwała w tym przedmiocie nie jest jeszcze studium, o którym mowa w tym przepisie. Uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium.

Uchwalenie zmiany studium zostało dokonane na sesji Rady Gminy w dniu 3 grudnia 2013 r., z kolei m.p.z.p. uchwalono tego samego dnia, po czym została stwierdzona nieważność tejże uchwały. Kolejny m.p.z.p. uchwalono 27 października 2014 r. Ze względu na zmiany, zgodnie z art. 19 u.p.z.p. należało ponowić czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wobec wprowadzenia zmian bez zachowania tej procedury stanowi to uchybienie, które jest podstawą do stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały. Tymczasem po uchwaleniu w dniu 2 grudnia 2013 r. zmiany studium nie podjęto żadnych czynności, po czym po kilku miesiącach od stwierdzenia nieważności m.p.z.p. ponowiono uchwalenie m.p.z.p. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań winny zostać w takim przypadku przerwane i rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium, co miało miejsce 2 grudnia 2013 r. Prace nad miejscowym planem mają sens dopiero wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Dodatkowo mieszkańcy gminy żywo zainteresowani planowanym zagospodarowaniem terenu, w szczególności lądowiskiem, nie mieli możliwości zapoznania się z przygotowanymi dokumentami, nie zostali także pouczeni o możliwości złożenia uwag i wniosków, o sposobie i miejscu ich składania, a także o organie właściwym do ich rozpatrzenia.

Po wejściu w życie zmiany studium organ winien przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne, tych czynności po 2 grudnia 2013 r. nie wykonano.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów organ stwierdził, iż przed podjęciem uchwały wójt gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, jednak ustawodawca nie określił formy takiej analizy, lecz tylko obowiązek jej wykonania. Jednoczesne podjęcie uchwały o zmianie studium świadczy o tym, że taka analiza została przeprowadzona. Ponadto przepisy nie mówią, jaki ma być wynik tych analiz, mogą one prowadzić do stwierdzenia, iż niezbędna jest korekta kierunków polityki przestrzennej i tak było w niniejszym przypadku. Ocena projektu pod względem zgodności ze studium powinna dotyczyć ostatecznej wersji projektu, kiedy rada podejmuje czynności zgodnie z art. 20 u.p.z.p., tzn. uchwala plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Żaden przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Rada podniosła, iż rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. jest wyłącznie wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Określenie granic przyszłych działań planistycznych i żaden przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystąpienia do sporządzenia planu. Co więcej, nieprawidłowość polegająca na wskazaniu przeznaczeń, celu sporządzania owego planu została usunięta przez Radę w zmianie uchwały inicjującej z 2012 r. Na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Oznacza to, że przepisy u.p.z.p. nie wiążą rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Nawet gdyby uznać za nieprawidłową kolejność działań, w których równolegle przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji braku ostatecznej wersji studium, to i tak tego typu uchybienie w procedurze uchwalania miejscowego planu należałoby potraktować jako nieistotne pod warunkiem, że ostatecznie projekt planu uwzględnia ustalenia studium (co ma miejsce w tym wypadku). Istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych uchwał miało wpływ na treść postanowień m.p.z.p., tzn. gdyby naruszenie tej procedury dawało podstawy do stwierdzenia, że przy zachowaniu kolejności działań podniesionych w skardze ustalenia planu miejscowego byłyby inne

Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 czerwca 2014 r. na uchwałę XLVII/371/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. wskazał wadliwość procedury polegającą na uchwaleniu planu i zmiany studium na jednej sesji, zatem przy powtórnym uchwalaniu planu zachowany został wymóg wcześniejszego uchwalenia kierunków polityki przestrzennej, które są wiążące przy uchwalaniu m.p.z.p.

Z kolei odnosząc się do trzeciego zarzutu organ stwierdził, iż wykładnia art. 19 u.p.zp. nie została zastosowana ze względu na nie stwierdzenie konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu. Procedura planu została zamknięta przed uchwaleniem na sesji [...] grudnia 2013 r. Sąd zbadał jej prawidłowość, nie stwierdzając uchybień poza wspomnianym uchwaleniem planu i zmiany studium na jednej sesji. Uwagi zostały rozpatrzone zgodnie z wymogami u.p.z.p., uwzględnienie części z nich nie stanowiło podstaw do ponawiania procedury. Można zatem stwierdzić, że jedyne ponowienie dotyczyło art. 17 pkt 14 (przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag), choć nie jest to ponowienie wynikające z art. 19. Skoro nie dopatrzono się uchybień na wcześniejszych etapach, Rada przystąpiła do czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 27 października 2014 r. Nr LXI/478/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych.

Wezwaniem z dnia [...] listopada 2014 r. grupa osób, w tym A.S., wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia swego interesu prawnego wywołanego podjęciem uchwały z dnia 27 października 2014 r. nr LXI/478/2014, wskazując m.in. na naruszenie w toku procedury planistycznej przepisów art. 17 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 14 listopada 2014 r. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2014 r., doręczonym na podany w wezwaniu adres do korespondencji w dniu 1 grudnia 2014r., Przewodniczący Rady Gminy poinformował wnoszących wezwanie, iż organem oceniającym zgodność z prawem uchwały jest Wojewoda, który decyduje o usunięciu naruszeń prawa, a także o uchyleniu uchwały. Powyższa skarga została wniesiona drogą pocztową w dniu 30 grudnia 2014 r. co oznacza, że warunek dopuszczalności skargi oraz wymóg złożenia jej w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) – zostały spełnione.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Na osobie kwestionującej legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196 oraz z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Skarżący wskazując na naruszenie swego interesu prawnego wywiódł, iż planowana w tym akcie inwestycja, w szczególności lądowisko, będzie bezpośrednio oddziaływać na jego prawo własności, naruszając uprawnienia wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego i powodując uciążliwości immisji, o których mowa w art. 144 k.c. Wprawdzie jest właścicielem nieruchomości nie objętej granicami planu, jednakże teren objęty zaskarżonym m.p.z.p. jest położony od jego działki w odległości ok. 150 m. Nieruchomość skarżącego, na której znajduje się budynek mieszkalny, od obszaru objętego planem oddziela jedynie płaski, zabudowany jednym budynkiem i niezalesiony teren. Na potwierdzenie tego skarżący przedłożył wydruk z elektronicznej księgi wieczystej dotyczący jego nieruchomości.

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie m.p.z.p. w części orzeczeń sądów administracyjnych można zauważyć tendencję do przyjmowania, że położenie nieruchomości poza terenem objętym planem automatycznie oznacza brak interesu prawnego po stronie właściciela takiej nieruchomości do zaskarżenia tego rodzaju uchwały. Nie jest to jednak pogląd jednolity, jak również nie można go uznać za trafny. Nie ma bowiem podstaw w brzmieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wykładnia, że sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość jego zaskarżenia. Nie można przecież, w świetle przywołanej regulacji zasadnie twierdzić, że sam ten fakt przesądza, iż interes prawny skarżącego nie mógł zostać naruszony, gdy nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego planem. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym uchwałą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09, podobnie wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei w myśl art. 6 ust. 2 cyt. u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10 NSA podkreślił, iż nie ma zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 84/08 i wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r. IV SA 456-458/02). Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów k.c., zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej – art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Sam fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały (wskazać tu można przykładowo na wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Po 1252/03).

Planowane przedsięwzięcie objęte zaskarżonym m.p.z.p. to baza lotnictwa medycznego, w skład którego wchodzi m.in. lądowisko. W myśl § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) lotniska inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 30 (lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m) lub lądowiska, z wyłączeniem lądowisk centrów urazowych, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410, ze zm.) przeznaczonych wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych, zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę charakter inwestycji przewidzianej zaskarżonym m.p.z.p., położenie nieruchomości skarżącego względem obszaru objętego planem oraz fakt, że planowane przedsięwzięcie w postaci lądowiska zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zasadnym było uznanie, iż z uwagi na narażenie na hałas i inne uciążliwe immisje oraz związane z tym pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego wywołanego zaskarżoną uchwałą. Interes ten ma swoje źródło w szczególności w normach prawnych wynikających z art. 140 oraz art. 144 k.c. Dało to podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w granicach i na zasadach przewidzianych w przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o ile naruszenie prawa jest istotne, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Lex specialis wobec powyższej regulacji stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – (zasady sporządzania planu), a także formalnoprawną (zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie) – wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08. Zasady sporządzania planu to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zakresu jego ustaleń lub inaczej przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2009). Zasadą jest również wiążący charakter studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W przeciwieństwie do naruszenia zasad, nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Dla ustalenia przesłanki istotności naruszenia trybu decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2009, wyrok NSA z 5 października 2011r., II OSK 1435/11).

W prawomocnym wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 178/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., badając zgodność z prawem wcześniejszej uchwały nr XLVII/371/2013 Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie uznał, iż narusza ona prawo w zakresie skutkującym jej nieważnością w całości, z uwagi na istotne naruszenie trybu uchwalania planu. W toku prac nad tą uchwałą doszło bowiem do równoczesnej zmiany studium (uchwała Nr XLVII/370/13 Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz uchwalenia planu (uchwała nr XLVII/371/2013 Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu). Czynności związane z procedurą zmiany studium i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane z opiniowaniem i uzgadnianiem zmian w studium i projekcie m.p.z.p. były przy tym podejmowane w zbliżonych terminach.

Doszło zatem do niedopuszczalnej sytuacji, w której prace nad projektem m.p.z.p. wykonywane były w rzeczywistości pod rządami studium uchwalonego uchwałą z dnia 17 lipca 2001 r. Nr XIX-193/01(zmienionego siedmiokrotnie, ale żadna ze zmian nie dotyczyła obszaru objętego zmianą z 2 grudnia 2013 r.). Natomiast w uchwale uchwalającej plan miejscowy stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym w tym samym dniu, tj. 2 grudnia 2013 r., na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Nie do zaakceptowania okazała się fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji co plan. W opisywanym wyroku za niedopuszczalne Sąd uznał jednoczesne podjęcie uchwały w sprawie studium i planu miejscowego, gdyż stanowiło to pogwałcenie regulacji zawartych w u.p.z.p.

W okresie pomiędzy 2 grudnia 2013 r. a podjęciem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z dnia 27 października 2014r., a w szczególności po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 178/14 (co nastąpiło dnia 7 sierpnia 2014 r.) Rada Gminy nie podjęła żadnych czynności w ramach procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały nr LXI/478/2014 z dnia 27 października 2014 r. Jak wyjaśniono w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. (k. 59 akt sądowych), nie stwierdzono konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu. Procedura planu została zamknięta przed uchwaleniem na sesji 2 grudnia 2013 r. Sąd zbadał jej prawidłowość, nie stwierdzając uchybień poza uchwaleniem planu i zmiany studium na jednej sesji. Uwagi zostały rozpatrzone zgodnie z wymogami u.p.z.p., uwzględnienie części z nich nie stanowiło podstaw do ponawiania procedury. Jedyne ponowienie dotyczyło art. 17 pkt 14 u.p.z.p. (przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag), choć nie jest to ponowienie wynikające z art. 19. Skoro nie dopatrzono się uchybień na wcześniejszych etapach, Rada Gminy przystąpiła do czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stanowisko Rady Gminy nie może zostać uznane za zasadne. Brak podjęcia przez Radę Gminy jakichkolwiek czynności planistycznych we wspomnianym wyżej okresie oznacza, że projekt planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą powstał w toku procedury planistycznej poprzedzającej poprzednio uchwalony plan, tj. uchwałą nr XLVII/371/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r., a więc jak to prawomocnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Go 178/14, pod rządami studium uchwalonego uchwałą z dnia 17 lipca 2001 r. Nr XIX-193/01. Wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane treścią art. 17 u.p.z.p. były wydawane w odniesieniu do tego projektu, ten właśnie projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 do 30 sierpnia 2013 r. z możliwością składania uwag do 13 września 2013 r.

W rozpatrywanej obecnie sprawie Rada Gminy, po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 178/14, odczekała kilka miesięcy, po czym na sesji w dniu 27 października 2014 r. poddała głosowaniu dokładnie ten sam projekt uchwały, której nieważność została stwierdzona omawianym orzeczeniem sądowym. Uchwalenie zaskarżonego m.p.z.p. poprzedzone zostało jedynie formalnym stwierdzeniem, iż nie narusza ona postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą nr XLVII/370/13 z dnia 2 grudnia 2013 r. (czemu dano wyraz na wstępie zaskarżonej uchwały). Procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona w okresie obowiązywania studium obowiązującego w tej wersji, lecz jak już wcześniej wskazano na podstawie poprzednio obowiązującego studium.

Tymczasem wymóg zgodności m.p.z.p. z zapisami studium nie sprowadza się jedynie do tego, aby zachować odstęp czasowy między uchwaleniem studium a planu miejscowego, lecz aby zagwarantować faktyczną zgodność planu ze studium, którą zapewnić powinno powtórzenie procedury planistycznej, co ma na celu umożliwienie obywatelom ochrony ich praw podmiotowych. Potwierdzeniem tego jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga, aby projekt planu miejscowego już na etapie jego sporządzania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) był zgodny ze studium. Celu tego nie można osiągnąć przez swoiste "zaadaptowanie" dla potrzeb nowej uchwały projektu planu stworzonego w toku poprzedniej procedury planistycznej bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności, odczekanie kilku miesięcy po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność poprzedniej uchwały w przedmiocie planu i formalne stwierdzenie w nowo podjętej uchwale, że nie narusza ona postanowień studium z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji, gdy projekt planu został w całości sporządzony w okresie obowiązywania studium w wersji sprzed tej daty.

W ten sposób Rada Gminy powtórzyła ten sam błąd, który został popełniony w toku prac planistycznych nad uchwałą nr XLVII/371/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r., w dalszym ciągu utrzymywana jest bowiem fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium.

W zaistniałych okolicznościach zgodzić należy się z poglądem WSA w Gliwicach wyrażonym w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., II SA/Gl 488/10 (LEX nr 953212), iż trudno uznać za prawidłową kolejność, w której projekt planu zostaje sporządzony, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium. Procedura tworzenia m.p.z.p. wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością. Prace wykonywane pod rządami nieaktualnego studium powinny zostać rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Prace te mają sens dopiero wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 17 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stwierdza, że burmistrz po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się do stanowiska procesowego zajętego w sprawie przez organ za niezasadny należy uznać pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał prawidłowość procedury planistycznej, nie znajdując uchybień poza uchwaleniem planu i zmiany studium na jednej sesji. Przeciwnie, sąd dopatrując się tego uchybienia uznał całą procedurę planistyczną za wadliwą i wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku II SA/Go 178/14, iż przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu tej uchwały w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Następnie podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Tymczasem Rada Gminy z powyższego ustalonego ustawą ciągu czynności dopełniła jedynie ostatniej z nich (poprzedzając ją odczytaniem listy uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy w projekcie m.p.z.p. oraz głosowaniem nad każdą z nich), stojąc przy tym na stanowisku, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uwagi sformułowane w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 178/14, a przedstawione we wcześniejszym akapicie zachowują aktualność w odniesieniu do zaskarżonej uchwały z dnia 27 października 2014 r. nr LXI/478/2014. Z tego względu, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a.

Z kolei zawarte w pkt III sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego znajduje oparcie w treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193), równowartość przysługującego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne w kwocie 240 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

-----------------------

■