Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 818/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania I.P.–B. i M.B., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]nakazał E.D., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budynkiem usługowo – mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. A nr 26 w Ł.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła I.P.– B. oraz M.B., właściciele sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...]. Autorzy odwołania wskazali, iż inwestor rzekomy remont wykonał w celu ukrycia samowoli budowlanej. Drugie zgłoszenie nie było już aktualne w momencie jego złożenia, ponieważ wymienione w nim roboty budowlane wykonano przed tą datą.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż inwestor – E.D. w dniu [...] w organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu fundamentów i konstrukcji budynku, wymianie konstrukcji i pokrycia dachu, ociepleniu budynku, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz wzmocnieniu stropu. Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2011 roku skierowanym do tego samego organu E.D. wskazała, iż składa, jako uzupełnienie zgłoszenia załączniki, które zapomniała dołączyć do zgłoszenia.

W odniesieniu do powyższych pism organ odwoławczy wskazał, iż błędny jest pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z którym to Wojewoda [...] powinien dokonać oceny nieprawidłowo przyjętego zgłoszenia. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodność z prawem przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bez sprzeciwu badają organy nadzoru budowlanego, w tym przede wszystkim powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego. Po dokonaniu zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i wyrażeniu stanowiska przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej poprzez milczącą zgodę, niedopuszczalne jest uzupełnianie pierwotnego zgłoszenia. Każda próba załączenia dokumentów, które zapomniano wcześniej dołączyć – w ocenie organu odwoławczego – musi być traktowana jako nowe zgłoszenie.

Następnie organ wskazał, iż zgłoszenie z dnia 25 listopada 2010 roku obejmowało prace remontowe polegające na: wzmocnieniu fundamentów i konstrukcji budynku, wymianie konstrukcji i pokrycia dachu, ociepleniu budynku, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz wzmocnieniu stropu. Tymczasem ustalenia organu powiatowego w trakcie wizji lokalnej z dnia 12 stycznia 2011 roku wykazały, iż inwestor wykonał dwie ściany podłużne (tylną i frontową) na długości 15,60 m i wysokości 11 pustaków MAX. Podczas oględzin murowana była ściana poprzeczna klatki schodowej i szalowane były schody wewnętrzne. Wykonano również cztery nadproża okienne w ścianie frontowej budynku. W dniu 24 stycznia 2011 roku (pismem z dnia 22 stycznia 2011 roku), czyli – jak podkreślił organ – po kontroli organu pierwszej instancji, E. D. skierowała do organu administracji architektoniczno – budowlanej pismo z załącznikami, których zapomniała dołączyć do zgłoszenia z dnia 25 listopada 2010 roku. W odpowiedzi na to pismo potraktowane jako uzupełnienie zgłoszenia, organ administracji architektoniczno – budowlanej pismem z dnia 8 lutego 2011 roku poinformował inwestorkę, że przyjmując zgłoszenie w dniu 25 listopada 2010 roku uznał, że remont będzie dotyczył elementów opisanych jako uszkodzone, zaś uzupełnienie złożone po 30 dniach od zgłoszenia pierwotnego zawierające takie roboty jak: częściowo nowe fundamenty, ściany oraz zmiana wymiarów budynku wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W dniu 26 stycznia 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejne czynności kontrolne, które wykazały, iż wykonano fundamenty, ściany parteru i piętra, ścianę kolankową od strony zachodniej, stropy nad parterem i piętrem, schody w konstrukcji żelbetowej. W dniu 6 kwietnia 2011 roku organ odwoławczy przeprowadził kolejną kontrolę w toku, której J.D. pod nadzorem, którego prowadzone były roboty budowlane oświadczył, że rozebrano więźbę dachową, ściany piętra, strop na parterem i piętrem oraz ścianę od strony wschodniej (od strony podwórka) i od strony północnej w całości z uwagi na zły stan techniczny, pozostawiono istniejące fundamenty. Od strony zachodniej (granica działki) i południowej wykonano nową ławę żelbetową wewnątrz obrysu starego budynku, zaś od strony wschodniej i północnej na zewnątrz obrysu starego budynku. Istniejącą ścianę w części parteru od strony zachodniej (przy granicy działki) pozostawiono do wysokości stropu nad parterem, natomiast od strony południowej pozostawiono fragment starej ściany w części (rozebrano ok. 50%). Budynek jest w stanie surowym otwartym, bez stolarki okiennej i drzwiowej, podłoży z posadzkami, instalacji wewnętrznych oraz tynków wewnętrznych i zewnętrznych. Dach jednospadowy kryty blachą dachówkową, spadek dachu na teren własnej nieruchomości. Wymiary zewnętrzne budynku 15,58 m x 6,25 m. Na długości 3 m budynek odsunięty od granicy z działką nr ewid. [...] na odległość 25 cm. Kolejne oględziny w dniu 21 lutego 2013 roku potwierdziły, że wykonano fundamenty od strony północnej i wschodniej, ściany przyziemia i piętra oraz poddasza nieużytkowego, strop nad przyziemiem i piętrem, schody, więźbę dachu wraz z pokryciem, rynny i rury spustowe, kominy wentylacyjne, ścianę oddzielenia pożarowego wraz z obróbką blacharską.

Jak wskazał organ drugiej instancji, zgłoszenie remontu starego, wyeksploatowanego budynku, który w toku prac budowlanych rozebrano w całości i w to miejsce wybudowano nowy obiekt wymaga, przed rozpoczęciem robót budowlanych, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem niewątpliwym jest, iż wykonanie opisanych prac nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, jak podkreślił organ, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nadal znaczenie ma ocena czy wykonane roboty objęte były zakresem zgłoszenia, a jeśli tak, to czy organ administracji architektoniczno – budowlanej winien był wnieść sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót, które objęte są obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ winien zatem ustalić, czy inwestorowi można przypisać zamiar świadomego i celowego obejścia prawa. Tylko jednoznaczne ustalenie tych kwestii – zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. – pozwala na stwierdzenie czy w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 48 czy też art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji brak jest odniesienia do tej kwestii. Nadto organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu pierwszoinstancyjnego, iż zakres robót wykonanych między zgłoszeniem z dnia 25 listopada 2010 roku, a uzupełnieniem tego zgłoszenia, czyli dniem 24 stycznia 2011 roku nie ma znaczenia w sprawie, bowiem wykonane dotychczas roboty zrealizowane zostały na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Rozszerzenie czy zawężenie zakresu robót budowlanych nieujętych w zgłoszeniu, obliguje do nowego zgłoszenia, obejmującego pełny zakres zamierzonych robót budowlanych, o ile roboty te można wykonywać na podstawie zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z treści zgłoszenia nie wynika by obejmowało ono odbudowę ścian przyziemia i parteru. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie miał zatem podstaw do zgłoszenia sprzeciwu, jak również nie miał podstaw do wezwania do uzupełnienia zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji – w ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.– bezpodstawnie organ pierwszej instancji uznał, iż zgłoszenie z dnia 25 listopada 2010 roku mogło zostać przyjęte wadliwie, a inwestor wykonał wyłącznie roboty objęte tym zgłoszeniem, a inne roboty budowlane, wykraczające poza zakres zgłoszenia, nie były realizowane.

Pełnomocnik inwestora wskazał, że roboty budowlane wykonywano również między 22, a 26 stycznia 2011 roku, czyli po dokonaniu drugiego zgłoszenia, ale przed wyekspirowaniem terminu do wypowiedzenia się przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Jednakże zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 zd. II Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Z tych względów – zdaniem organu odwoławczego – przekazanie załączników nie może być traktowane jako uzupełnienie zgłoszenia, a jako nowe zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Słusznie zatem zauważył organ administracji architektoniczno – budowlanej, że uzupełnienia dokonano po upływie 30 dni od zgłoszenia, a tym samym nie może ono być jego uzupełnieniem, a jedynie nowym zgłoszeniem. Prawo budowlane nie przewiduje zmiany zgłoszenia, a nadto nie przewiduje także uzupełnienia zgłoszenia z inicjatywy strony. Na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nakłada, w drodze postanowienia, organ.

Jak dalej napisał organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal nie ustalił zakresu robót wykonanych po dokonaniu pierwszego zgłoszenia, a przed drugim zgłoszeniem oraz robót wykonanych po drugim zgłoszeniu. Dla organu nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do robót wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 25 listopada 2010 roku, czyli po dniu 22 grudnia 2010 roku i w dniu 24 stycznia 2011 roku, zatem po dniu 23 lutego 2011 roku.

W świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przepisy art. 50 i 51 znajdują zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a zatem również w przypadku innym niż budowa obiektu bez pozwolenia na budowę. Tryb postępowania uzależniony jest od tego czy inwestor był zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę, ale również od tego czy wykonywano roboty budowlane kwalifikowane jako budowa obiektu. Znaczenie ma także okoliczność czy inwestor działał w zaufaniu do organów. Jak podkreślił organ odwoławczy, z uwagi na zasadę zaufania organy nie mogą pomijać milczeniem zgód organów administracji architektoniczno – budowlanej choćby były one wadliwe.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaakcentował również, iż fakt utraty ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie może stanowić wyczerpującego uzasadnienia wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, po utracie ważności wcześniej wydanego i opartego na tych samych przesłankach co poprzednie, chyba że okoliczności faktyczne lub prawne uległy zmianie. Jednocześnie uchybienie dwumiesięcznemu terminowi nie wyklucza możliwości działania organu nadzoru budowlanego w sytuacji, kiedy roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy, w takim przypadku organ winien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W konkluzji organ po raz kolejny podkreślił, iż ustalenia w sprawie wymaga – przede wszystkim – zakres robót zrealizowanych po wykonaniu drugiego zgłoszenia, które wykraczałyby poza zakres objęty pierwszym zgłoszeniem, a następnie – kwestia czy w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 czy też art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił zatem poglądu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zastosowanie w sprawie znajdują wyłącznie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie pierwsze zgłoszenie nie było wadliwe, zaś zgłoszenie z dnia 24 stycznia 2011 roku przyjęte było wadliwie, bowiem organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Powołane okoliczności – w ocenie organu odwoławczego – przemawiały za uchyleniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazaniem sprawy temu organowi celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W skardze na powyższą decyzję E.D. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autorka skargi wskazała na naruszenie przepisów prawa, czyli art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że inwestorka dopuściła się samowoli budowlanej. W sprawie organ naruszył także przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem mylnie przyjął, że roboty budowlane wykraczały poza zakres remontu oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nierzetelną analizę materiału dowodowego i bezzasadne przypisanie inwestorce działania w złej wierze, w celu obejścia przepisów prawa dotyczących pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie dawał do tego żadnych podstaw.

W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ograniczył się jedynie w swych ustaleniach faktycznych do przytoczenia dat i ustaleń kontroli oraz zgłoszeń dokonanych przez inwestorkę, stwierdzając na tej podstawie, iż dopuściła się ona samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Organ zaniechał analizy dokumentów w postaci ekspertyzy i opinii budowlanej ani wyjaśnień inspektora nadzoru, jak również nie uznał za stosowne przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia świadomości i zamiaru skarżącej, tzn. czy składając poszczególne wnioski i przystępując do prac budowlanych działała rzeczywiście w celu obejścia prawa. Ma to istotne znaczenie, w świetle poglądu, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia. Mogą jednak występować sytuacje graniczne, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takich wypadkach zastosowanie znajdą przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem art. 48 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, co jednak nie obejmuje przypadków, gdy roboty budowlane są wykonywane wbrew takiemu pozwoleniu lub na podstawie zgłoszenia, lecz niezgodnie z takim zgłoszeniem. Innymi słowy, w sprawie zastosowanie mogą mieć wyłącznie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. By móc w sprawie rozważać zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, należałoby wykazać, że skarżąca działała w celu obejścia prawa, co jednak nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnym było w tej sprawie odniesienie się do złożonych na piśmie wyjaśnień inspektora nadzoru, z których wynika, że przystępując do remontu zakładano mniejszy zakres prac i z uwagi na zły stan budynku konieczne stało się zwiększenie jego zakresu. Z wyjaśnień tych wynika, że E.D. zgłaszając przystąpienie do remontu faktycznie chciała wykonać zakres prac jaki został w zgłoszeniu ujęty, a dopiero później okazało się, że zakres prac będzie większy. Nawet w tym zakresie, gdy inwestorka złożyła dokumenty i pismo jako uzupełnienie zgłoszenia, Starosta nie zgłosił sprzeciwu, ani też nie wskazał wyraźnie, że należy pismo traktować jako nowy wniosek. Skarżąca pozostawała zatem w usprawiedliwionym przekonaniu, że jej działania są prawidłowe i dopiero organ wskazał na okoliczność, że uzupełnienie zgłoszenia należy traktować jako nowe zgłoszenie. W sprawie nie ma istotnego znaczenia jak będzie traktowane pismo E.D., gdyż wszystkie prace zostały wykonane na podstawie pierwotnego zgłoszenia, a jeśli nawet ich zakres wykraczał poza określony w nim remont, to zastosowanie znajduje przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Rozebranie tak dużej części budynku było konieczne pod względem technicznym i wymagane względami bezpieczeństwa, zatem nie można przypisywać inwestorce złej woli i chęci ominięcia przepisów prawa.

W sprawie nie bez znaczenia jest również ekspertyza techniczna z grudnia 2010 roku i opinia techniczna z kwietnia 2011 roku, z których wynika, że pod względem technicznym inwestorka zastosowała najwłaściwsze rozwiązania i tym samym remontu nie można było przeprowadzić inaczej. Niezwykle istotną kwestią jest także to, iż podczas remontu pozostawiono ścianę zachodnią oraz ścianę południową budynku, zatem w ogóle nie miało miejsce naruszenie przepisów prawa, gdyż prace budowlane były wykonywane cały czas w istniejącym budynku. Budynek nie został wyburzony całkowicie, a dopóki istnieją jego elementy należy uznać, że roboty budowlane dotyczą istniejącego budynku. Cytując definicję zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego skarżąca podkreśliła, iż nie wprowadza ona ograniczeń co do zakresu prac, wymagając by prace budowlane odbywały się w istniejącym obiekcie budowlanym. Przy czym obiekt budowlany, w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to także obiekt małej architektury, zatem – w ocenie E.D. – obiektem budowlanym będzie część budowli w postaci dwóch ścian i fundamentów. Przedstawione argumenty potwierdzają zatem, iż prace wykonane przez skarżącą nie wykraczały poza pojęcie remontu. W sprawie autorka skargi przystąpiła do remontu zgodnie ze zgłoszeniem, a następnie gdy okazało się, że z uwagi na bezpieczeństwo konieczna jest rozbiórka większego zakresu budynku, wystąpiła do organu z uzupełnieniem zgłoszenia. Nie miała miejsca próba ominięcia przepisów prawa poprzez wybudowanie całkowicie nowego budynku na podstawie zgłoszenia remontu. Inwestorka prowadząc prace remontowe zmuszona była do wykonania remontu w większym rozmiarze, ale wciąż przy zachowaniu pierwotnych elementów budynku. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że prace zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i tym samym zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego, co pomija złożoność stanu faktycznego sprawy oraz fakt, że przez okres ponad 3 lat postępowanie toczyło się w trybie art. 50 Prawa budowlanego, który to przepis powinien mieć zastosowanie, bowiem budynek nie został wybudowany bez pozwolenia na budowę, lecz na podstawie zgłoszenia. Właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu choć powinien, co powoduje, że w sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją niż określona w art. 48 Prawa budowlanego i tym samym winien mieć zastosowanie inny tryb, tj. przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jeżeli w ogóle uznać, że miało miejsce przekroczenie zakresu remontu. Analiza art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego daje podstawę do przyjęcia, że wszystkie prace mieściły się w pojęciu remontu w rozumieniu tego przepisu.

W konkluzji skargi jej autorka wyjaśniła, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych w większym zakresie aniżeli prowadzi je inwestorka. W sprawie nie będzie zatem problemu z ewentualnym uzupełnieniem dokumentacji i uzyskaniem stosownych pozwoleń. Przyjęcie, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, będzie prowadziło do konieczności jego rozbiórki lub uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej, co nie miałoby ekonomicznego uzasadnienia. Nie wydaje się, by w stanie faktycznym istniały jakiekolwiek przesłanki, by nakładać tak daleko idące sankcje na inwestorkę, która przez cały czas działała w dobrej wierze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż rozstrzygając o wyborze przepisów, jakie winny mieć zastosowanie w sprawie nie może brać pod uwagę takich okoliczności, jak konieczność wniesienia kilkusettysięcznej opłaty legalizacyjnej, bowiem nie jest to przesłanka, na podstawie której organ dokonuje wyboru trybu postępowania. Argumentacja strony skarżącej nie wskazuje na okoliczności faktyczne lub prawne, które mogłyby podważyć zasadność wydanej przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji kasatoryjnej.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2014 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż popiera skargę wyjaśniając, że prace budowlane zostały zgłoszone organowi, a kolejne roboty spowodowane były koniecznością rozszerzenia zakresu wykonywanych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., potraktował sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie.

Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo wyjątkowo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ocena legalności wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w Ł. przy ul. A nr 26. Nie jest w sprawie kontestowana okoliczność, iż w dniu 25 listopada 2010 roku skarżąca dokonała w organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie obiektu budowlanego. Inwestorka planowała wzmocnienie fundamentów i konstrukcji budynku, wymianę konstrukcji i pokrycia dachu, ocieplenie budynku, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz wzmocnienie stropu. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zostało zainicjowane wnioskiem właścicieli sąsiedniej nieruchomości z dnia 4 stycznia 2011 roku. W dniach 12 i 17 stycznia 2011 roku organ pierwszej instancji przeprowadził na terenie nieruchomości skarżącej oględziny. Tymczasem pismem z dnia 22 stycznia 2011 roku, które wpłynęło do organu administracji architektoniczno – budowlanej w dniu 24 stycznia 2011 roku skarżąca wobec stwierdzenia konieczności realizacji szerszego zakresu robót budowlanych (niż wskazane w zgłoszeniu z dnia 25 listopada 2010 roku) dokonała "uzupełnienia zgłoszenia" celem objęcia tymże zgłoszeniem szerszego zakresu prac. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją pierwszoinstancyjną, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej, jako inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie organu drugiej instancji – nie odpowiada prawu, a zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest znaczny.

W sprawie na uwadze należy mieć okoliczność, iż pierwsze zgłoszenie inwestorki złożone w organie administracji architektoniczno – budowlanej odnosiło się do remontu obiektu budowlanego i obejmowało konkretnie wymienione w nim prace. W tej sytuacji, wobec niezgłoszenia przez uprawniony organ sprzeciwu skarżąca uprawniona była do realizacji tychże prac budowlanych. Zakres prac ujętych w rzeczonym zgłoszeniu inwestorka rozszerzyła dokonując, w dniu 24 stycznia 2011 roku, uzupełnienia zgłoszenia. Tymczasem – jak słusznie dostrzegł [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – strona nie może dokonywać z własnej inicjatywy uzupełnienia zgłoszenia, a tym bardziej po wyekspirowaniu 30 dniowego terminu, w którym organ administracji architektoniczno – budowlanej uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu. Z tego powodu nie można uznać, że skarżąca skutecznie zmodyfikowała treść pierwszego zgłoszenia. Wobec tego w sprawie niezbędnym jest ustalenie zakresu wykonanych prac i ich porównanie z treścią zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej dokonanego w dniu 25 listopada 2010 roku, na co słusznie zwrócił uwagę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.

W tym miejscu dostrzec należy, iż stosownie do treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W definicji tej, co należy podkreślić, ustawodawca kładzie nacisk na to, iż remont ma być realizowany w istniejącym obiekcie budowlanym, a za takowy uznać nie można całkowitego lub praktycznie całkowitego rozebrania dotychczasowego obiektu. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, zatem remontem nie są roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego, nawet gdy budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Innymi słowy, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości oraz ponowne wzniesienie tegoż obiektu przy zastosowaniu starych i nowych elementów, nie może być rozumiana jako remont. Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie zarówno w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 20 kwietnia 2012 roku, II OSK 281/11; 20 października 2011 roku, II OSK 1483/10; 19 kwietnia 2011 roku, II OSK 693/10; 7 kwietnia 2011 roku, II OSK 582/10 i inne; wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 roku, II SA/Gd 76/14; w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 roku, II SA/Ol 608/13 oraz z dnia 31 maja 2011 roku, II SA/Ol 282/11; w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 roku, II SA/Po 399/13, w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 roku, II SA/Bk 429/09), które – jak wskazano wcześniej – sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela.

Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyłoniły się zatem dwa podstawowe zagadnienia wymagające głębszej analizy i wyjaśnienia. W pierwszej kolejności – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – niezbędnym jest ustalenie zakresu robót objętych zgłoszeniem z dnia 25 listopada 2010 roku i robót rzeczywiście zrealizowanych przez skarżącą, a – po drugie – ocena czy skarżąca realizując prace, które z założenia miały mieć charakter remontu, rzeczywiście takowy wykonała.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego są okoliczności związane ze świadomością, czy zamiarem inwestora w zakresie naruszenia przepisów prawa budowlanego, bowiem żaden przepis prawa budowlanego nie wskazuje tych czynników jako przesłanek zwalniających od odpowiedzialności w prawie budowlanym, bądź łagodzących tężę odpowiedzialność. W szczególności z treści art. 48 Prawa budowlanego nie wynika możliwość jego zastosowania tylko w sytuacji przypisania inwestorowi działania w celu ominięcia prawa. Nie jest okolicznością kontestowaną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż z ekspertyzy technicznej z grudnia 2010 roku i opinii technicznej sporządzonej w kwietniu 2011 roku wynika, iż inwestorka zastosowała najlepsze technicznie rozwiązania, co nie sanuje naruszeń prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ administracji architektoniczno – budowlanej pismem z dnia 8 lutego 2011 roku poinformował ją jaki jest tryb uzupełniania zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), a nadto wyjaśnił, iż zakres robót objętych uzupełnieniem zgłoszenia wymagałby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanki zastosowania procedury legalizacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego – choć na obecnym etapie postępowania nie wiadomo, czy taka procedura w sprawie będzie mogła być zainicjowana – nie uzależniają nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej od oceny celowości jej zapłaty.

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

IB