Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2022 r., nr WI.IV.7840.3.4.2022.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 9 czerwca 2022 r., nr WI-IV.7840.3.4.2022.MA, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Człuchowskiego z dnia 26 stycznia 2022 r., nr 17.2022, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej na działce nr [...] w C..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 października 2020 r. M. D. zwrócił się do Starosty Człuchowskiego o wydanie pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej na działce nr [...] w C. Jako przedmiot inwestycji wskazano budowę trzystanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej o powierzchni zabudowy 99,47 m2 (szerokość 5,8 m, długość 17,15 m) – wiaty o konstrukcji stalowej z dachem łukowym, posadowionej na płycie żelbetowej. We wniosku wskazano, że działka nr [...] objęta inwestycją jest częściowo zabudowana (myjnia dla samochodów ciężarowych, kontener gastronomiczny i garaże blaszane).

Decyzją z 14 grudnia 2020 r., Starosta Człuchowski odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek złożonego odwołania, Wojewoda Pomorski, decyzją z 21 kwietnia 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Człuchowski, decyzją z 21 lipca 2021 r., odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskutek wniesionego odwołania, Wojewoda Pomorski, decyzją z 22 października 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. Starosta Człuchowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej na działce nr [...] w C.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi Wojewody postanowieniem z 14 grudnia 2021 r., wezwał inwestora do wyjaśnienia szeregu okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, w tym kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, projektowanego utrzymania szpalerów drzew liściastych, zapewnienia kompletności projektu budowlanego poprzez dołączenie dokumentu obrazującego możliwości wykorzystania istniejących urządzeń odbierających ścieki przemysłowe, wyjaśnienia celu wykorzystywania urządzeń w postaci zbiornika bezodpływowego, separatora koalescencyjnego i osadnika piasku i szlamu w aspekcie zbadania wymogów ochrony środowiska, wskazania szerokości zjazdu publicznego, przedłożenia dokumentacji technicznej w postaci operatu wodnoprawnego sporządzonego na potrzeby uzyskania pozwolenia na wprowadzenia do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska oraz uwzględnienie przy charakterystyce obszaru oddziaływania obiektu uregulowań rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz zapisów § 9 ust. III pkt 2 planu w zakresie inwestycji generujących uciążliwości dla środowiska. Pismem z 23 grudnia 021 r. skarżący przedłożył odpowiedź na wezwanie organu i uzupełnił brakujące dokumentu.

Rozpoznając sprawę w świetle stanowiska skarżącego oraz przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej organ uznał, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z obejmującym teren inwestycji planem przyjętym uchwałą nr LXVI/368/2010 Rady Miejskiej w Człuchowie z 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu od drogi krajowej nr [...] do ul. S., obejmującego tereny przyległe do ul. T. i ul. K. w C. Z uwagi na charakter sprawy oraz w celu zebrania wyczerpujących dowodów Starosta Człuchowski zwrócił się do Gminy Miejskiej w Człuchowie o wydanie opinii w sprawie zgodności planowanej inwestycji z zapisami przywołanego planu miejscowego. W odpowiedzi, Burmistrz Człuchowa wskazał, że myjnia samochodowa na terenie oznaczonym symbolem A.09.U poza obszarem wydzielenia 09/1.1.PU jest niezgodna z ww. obowiązującym miejscowym planem.

Jak wyjaśnił organ I instancji, obszar objęty planem podzielony jest na cztery jednostki: A, B, C, 0. Sporny obszar inwestycji (działka nr [...]) znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym literą A i obejmuje tereny na południe od ul. T. (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały). Miejscowy plan zawiera dwuszczeblowy układ ustaleń: ustalenia ogólne obowiązujące na całym obszarze planu (Rozdział 2. Ustalenia ogólne dotyczące całego terenu) oraz ustalenia szczegółowe (Rozdział 3. Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych położonych w jednostce A, obejmującej tereny na południe od ulicy T.) dla poszczególnych terenów elementarnych. Dla każdego terenu elementarnego obowiązują równocześnie ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe. Oznacza to, że planowana inwestycja powinna być zgodna z zapisami wskazanymi dla całego obszaru oraz ustaleniami szczegółowymi w poszczególnych kartach terenu wskazanych w rozdziale 3 uchwały.

W toku postępowania, Starosta Człuchowski, pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie podstawy zakwalifikowania inwestycji w postaci myjni samochodowej jako elementu usług komercyjnych w zakresie obsługi łączności w transporcie drogowym, posiadającego charakter pomocniczy dla istniejącej infrastruktury (pkt 4 str. 5 projektu budowlanego) w stosunku do zapisów § 3 pkt 4 planu (funkcja obsługi komunikacji — rozumie się przez to funkcje związane z obsługą transportu samochodowego takie jak: stacje paliw, myjnia, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów). W odpowiedzi, inwestor wskazał, że w pkt 4 opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 5 projektu budowlanego) wyjaśniono, że myjnia stanowi element usług komercyjnych w zakresie obsługi łączności w transporcie drogowym, posiadając charakter pomocniczy powyższej infrastruktury. Ponadto, w dokumentacji projektowej dokonano wyjaśnienia, że zamierzenie obsługuje transport samochodowy w związku z działaniem w obrębie tej samej działki myjni dla samochodów ciężarowych w ramach zawartych umów.

Nie podzielając tego stanowiska, Starosta Człuchowski wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu A.09.U. Jak wskazał, aby prawidłowo zakwalifikować planowane przedsięwzięcie na danym obszarze, należy posiłkować się definicjami terminów użytych w planie, określonych w § 3 uchwały oraz podziałem terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Tereny elementarne podzielone są w części graficznej rysunku planu i oznaczone w sposób mogący je bezproblemowo rozróżnić, bowiem zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały (część ogólna): podział obszaru objętego planem na tereny elementarne jest spójny i rozłączny, co oznacza, że wszystkie części obszaru objętego planem należą do któregoś z terenów elementarnych i żadna część nie należy równocześnie do dwóch terenów elementarnych.

Ponadto, organ I instancji zwrócił uwagę na treść § 4 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym dla terenów wyróżnionych w planie liniami rozgraniczającymi tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się między innymi przeznaczenie terenu. Ustalenie podstawowego przeznaczenia terenu nie wyklucza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych. W ocenie Starosty, powyższy zapis obrazuje dokładnie rysunek planu (załącznik nr 1) dla terenu A.09.U, gdzie mamy do czynienia z dwoma rodzajami przeznaczenia terenu, tj. część północna terenu A.09.U stanowi teren zabudowy usługowej, natomiast w części południowej ww. teren przeznaczony jest pod zabudowę przemysłową i usługową, co pokrywa się z wydzieleniem wewnętrznym 09/1.1.PU. Oznacza to, że pomimo określonego głównego przeznaczenia terenu elementarnego stanowiącego teren zabudowy usługowej (litera U) dodatkowo oznaczono część terenu A.09.U (w części południowej) jako teren 09/1.1.PU, umożliwiający zabudowę przemysłową i usługową (przeznaczenie terenu PU według oznaczenia graficznego w legendzie załącznika nr 1 do planu).

Ponadto, jak wskazał organ I instancji, zgodnie z § 4 ust. 5 uchwały: liniami rozgraniczającymi wewnętrznego podziału wyróżnia się w planie fragmenty terenu elementarnego, dla których sformułowano dodatkowe ustalenia szczegółowe dotyczące zasad zagospodarowania lub określono ściśle ustalony sposób użytkowania i zagospodarowania (dla terenu A.09.U wyznaczono wydzielenia wewnętrzne; 09/1.1.PU, 09/1.2.IT, 09/3.1 i 09/3.2, dla których określono sposób zagospodarowania terenu). Podział terenu elementarnego na wydzielenia wewnętrzne nie jest spójny ani rozłączny: mogą istnieć fragmenty terenu nie należące do żadnego z wydzieleń wewnętrznych (np. tereny C.08.ZD, C.09.ZD) mogą też istnieć fragmenty terenu należące równocześnie do dwu i więcej wydzieleń wewnętrznych, takim zaś terenem jest teren A.09.U, gdzie występują wydzielenia wewnętrzne.

Mając na uwadze powyższe ustalenia planu miejscowego, Starosta wskazał, że teren A.09.U zalicza się do jednego z terenów elementarnych, dla którego określono szczegółowe przeznaczenie terenu (§ 25 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uchwały), zgodnie z którym na tym obszarze dopuszcza się lokalizację funkcji usługowych za wyjątkiem usług publicznych, lokalizację składów, magazynów, hurtowni. Dodatkowo wyznaczono wydzielenie wewnętrzne (09/1.1.PU), dla którego określono przeznaczenie terenu, zgodnie z którym dopuszcza się: lokalizację obiektów produkcyjnych, obiektów rzemiosła o charakterze produkcyjnym, lokalizację funkcji obsługi komunikacji. Na rysunku planu wskazane są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (tereny elementarne) oraz linie rozgraniczające teren o różnych zasadach zagospodarowania terenu (teren wydzielenia wewnętrznego), dla których określono szczegółowe przeznaczenie terenu jak opisane powyżej. Ponadto oprócz ogólnego przeznaczenia terenu elementarnego (litera U — teren zabudowy usługowej wskazany w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. c uchwały, na rysunku planu oznaczono dodatkowe przeznaczenia dla tego terenu w części południowej PU — teren zabudowy przemysłowej i usługowej wskazany w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. g uchwały oraz w oznaczeniu graficznym w legendzie załącznika nr 1 do uchwały), które pokrywają się z wydzieleniem wewnętrznym 09/1.1.PU. Jest to doprecyzowanie możliwości zabudowy na danym obszarze terenu elementarnego A.09.U.

Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z definicjami zawartymi w § 3 pkt 5 lit. b i c uchwały na terenie elementarnym dopuszcza się: 1. usługi komercyjne jak: handel, gastronomia, usługi turystyczne, obsługi łączności w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, obsługa bankowa, usługi finansowe, centra konferencyjne i wystawiennicze, działalność gospodarcza związana z wykonywaniem wolnych zawodów, usługi sportu i rekreacji oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych powyżej; 2. rzemiosło o charakterze usługowym rozumiane jako działalność usługowa a nieprodukcyjna, jak np. szewc, krawiec, fryzjer, zakład naprawy sprzętu RTV, tapicer, itp. oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych powyżej, nie powodująca ponadnormatywnych zanieczyszczeń środowiska, jak również powstawania odorów i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń, oraz lokalizację składów, magazynów, hurtowni.

Natomiast dla wydzielenia wewnętrznego, zgodnie z definicjami zawartymi w § 3 pkt 4 uchwały, dopuszczono: funkcje obsługi komunikacji, przez które rozumie się funkcje związane z obsługą transportu samochodowego takie jak: stacje paliw, myjnia, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Zatem autor planu wyodrębnił i wyszczególnił pojęcia usług komercyjnych i funkcji obsługi komunikacji, wpisując w to miejsce usługę myjni. Zdaniem Starosty, było to działanie celowe, aby pojęcia te nie były ze sobą utożsamiane.

W ocenie organu I instancji inwestor dokonał niewłaściwej wykładni działalności wskazanej w definicji usług komercyjnych, przypisując do tego myjnię samoobsługową, gdyż obsługa łączności w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, będzie skupiała w sobie zakres działalności tego rodzaju jak: systemy poboru opłat drogowych, monitoring bądź lokalizacja pojazdów za pomocą GPS, kontrola ruchu lotniczego, i w tym zakresie można mówić o usługach na zbliżonej zasadzie do wymienionych w myśl § 3 pkt 5 lit. b planu. Planowana inwestycja - budowa samoobsługowej myjni samochodowej, zaliczać się będzie do funkcji obsługi komunikacji, a nie jak twierdzi inwestor do obsługi łączności w transporcie drogowym.

W związku z brakiem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja: budowa myjni samoobsługowej na działce nr [...] w m. C., ul. W., narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a wymienione naruszenia skutkują, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Analizując pozostałe wymogi dokumentacji projektowej w świetle art. 35 Prawa budowlanego organ I instancji zaakceptował wyjaśnienia inwestora w zakresie drzewostanu uznając, że nie naruszają one postanowień planu. Podobnie przychylił się do stanowiska inwestora co do zgodności objętej projektem inwestycji z wymogami planu w zakresie § 9 ust. III pkt 1, który wyklucza działalność i przedsięwzięcia uciążliwe w rozumieniu tych postanowień. Organ potwierdził, że przedsięwzięcie nie ma charakteru uciążliwego, na co wskazuje projekt budowlany oraz informacje ujęte w operacie wodnoprawnym, z których wynika, że zakres pozwolenia wodnoprawnego nie przewiduje wprowadzania ścieków przemysłowych do wód i do ziemia odprowadzane ścieki nie będą przekraczały dopuszczalnej wartości zanieczyszczenia substancjami szkodliwymi. W oparciu o wyjaśnienia inwestora, który wskazał, że ścieki przemysłowe będą odprowadzane do istniejącego zbiornika bezodpływowego poprzez istniejący separator, a urządzenia te wraz z osadnikiem będą wykorzystywane zgodnie ze swoją funkcją bez jakichkolwiek przebudów, organ I instancji nie zakwalifikował projektowanej inwestycji jako przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko i uznał, że nie wymaga ono uzyskania decyzji środowiskowej dodatkowo ze względu na okoliczność, że wydaje się ją dla inwestycji planowanych a nie istniejących. Wyjaśniono, że projektowana inwestycja nie obejmuje budowy nowych urządzeń służących do odprowadzania ścieków przemysłowych, więc nie ma potrzeby żądania decyzji środowiskowej. Podkreślono, że inwestor posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń będących własnością innych podmiotów. Organ I instancji potwierdził również zgodność projektu budowlanego z wymogami warunków technicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował przyjętą przez organ I instancji wykładnię postanowień planu miejscowego, opierającą się w sposób niedopuszczalny na opinii Burmistrza Człuchowa co do niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w zakresie projektowanej funkcji.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda Pomorski decyzją z 9 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wskazał organ II instancji, Starosta Człuchowski przeprowadził wnikliwą i szczegółową ocenę planowanego zamierzenia oraz załączonej do wniosku dokumentacji pod względem ich prawidłowości, kompletności oraz zgodności z przepisami prawa. Jedyną sporną kwestią była zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście tego Wojewoda zgodził się, że nie można planowanej inwestycji zakwalifikować jako usług komercyjnych w zakresie łączności w transporcie drogowym. Wskazał, że nieruchomość inwestora (działka nr [...]) podlegająca zainwestowaniu położona jest na terenie planu miejscowego, dla którego wyznaczono teren elementarny A.09.U, stanowiący teren zabudowy usługowej. Oprócz ogólnego przeznaczenia terenu (litera U) teren zawiera przeznaczenie terenu przemysłowego i usługowego (PU - teren zabudowy przemysłowej i usługowej, wyróżniony oznaczeniem graficznym zgodnym z legendą w załączniku nr 1 do uchwały). Szczegółowy zakres zagospodarowania dla ww. terenu określono w § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu, gdzie dopuszcza się lokalizację funkcji usługowych za wyjątkiem usług publicznych oraz lokalizację składów, magazynów, hurtowni. Funkcje usługowe zdefiniowano i podzielono w § 3 pkt 5 planu na następujące usługi: publiczne, komercyjne i rzemiosło o charakterze usługowym. W żadnej z powyższych podkategorii definicji usług nie występuje możliwość prowadzenia działalności w zakresie myjni. Ten rodzaj działalności wskazany jest w § 3 pkt 4 planu (wyodrębniony punkt) jako funkcja obsługi komunikacji i zawarty jest w ustaleniach szczegółowych wydzielenia wewnętrznego dla terenu 09/1.1 .PU (§ 25 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały).

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 4 ust. 5 uchwały Nr LXVI/368/2010 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu od drogi krajowej nr [...] do ul. S., obejmującego tereny przyległe do ul. T. i ul. K. w C. polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że tereny wydzielenia wewnętrznego, o których mowa w tym przepisie, stanowią tereny o innym przeznaczeniu względem terenów elementarnych, w których się zawierają, gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że tereny wydzielenia wewnętrznego stanowią fragmenty terenów elementarnych, a ustalenia planu dla tych terenów dotyczą wyłącznie zasad zagospodarowania lub określają ściśle ustalony sposób użytkowania, a w konsekwencji nie definiują one przeznaczenia,

2. § 25 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 5 oraz § 5 ust. 1 planu, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu, poprzez uznanie, że będące przedmiotem wniosku zamierzenie, polegające na budowie myjni samoobsługowej, nie jest zgodne z ustaleniami planu, kiedy właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie, Wojewoda błędnie przyjął, na podstawie rysunku planu (legendy), że zawarte tam oznaczenie "PU" odnosi się do terenu wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem 09/1.1.PU, bowiem umknęło uwadze organu, że opis oznaczenia "PU" zawarty na legendzie rysunku planu został przedstawiony na polu graficznym w kolorze fioletowym. Z kolei opis terenu "U" został przedstawiony na polu graficznym w kolorze łososiowym. Jak wynika z rysunku planu, cały teren A.09.U, w tym teren wydzielenia wewnętrznego 09/1.1.PU, zawiera się w terenie A.09.U i jest oznaczony kolorem łososiowym.

Ponadto, w treści planu, pojęcie "przeznaczenie" jest używane wyłącznie w odniesieniu do terenów elementarnych w rozumieniu § 4 ust. 4 uchwały. W żadnym miejscu planu miejscowego akt ten nie ustala (nie odnosi się) przeznaczenia dla terenów wydzielenia wewnętrznego. Z tych względów należy przyjąć, że opis oznaczeń przedstawionych na legendzie rysunku planu odnosi się wyłącznie do oznaczeń barwnych i opisowych dla terenów elementarnych, a nie dla terenów wydzielenia wewnętrznego. Tym bardziej, że dla tych drugich, plan nie przewiduje oznaczeń barwnych. Zatem, w ocenie skarżącego, opis przeznaczenia poszczególnych terenów, zawarty na rysunku planu odnosi się do przeznaczenia terenów w rozumieniu § 4 ust. 4 uchwały.

Dodatkowo, w ocenie skarżącego, analiza treści § 4 ust. 5 uchwały prowadzi do wniosków, że ustalenia planu miejscowego, określone dla terenu wydzielenia wewnętrznego (w tym przypadku dla terenu 09/1.1.PU), mają charakter doprecyzowujący, tj. wskazują ściśle określony sposób użytkowania i zagospodarowania w ramach terenów wydzielenia wewnętrznego lub formułują dodatkowe ustalenia szczegółowe dotyczące zasad zagospodarowania. Nie mają one wpływu normatywnego na ustalenia planu dla pozostałej części terenu elementarnego A.09.U, jak również nie zmieniają jego przeznaczenia.

Wbrew zapatrywaniu Wojewody, ustalenia dla terenów wydzielenia wewnętrznego nie mogą być traktowane jako ograniczenia dla pozostałych terenów, a w szczególności dla terenów elementarnych, w ramach których wyodrębniono dane wydzielenie wewnętrzne. Zasadzie tej normodawca lokalny dał bowiem wyraz wprost, wskazując, że podział terenu elementarnego na wydzielenia wewnętrzne nie jest spójny ani rozłączny (§ 4 ust. 2 zd. 2 uchwały). Ponadto, ustalenia dla terenów wydzielenia wewnętrznego nie definiują przeznaczenia terenu, a jedynie zasady zagospodarowania albo uściślają sposób użytkowania i zagospodarowania tych terenów.

Do tożsamych wniosków prowadzi, zdaniem skarżącego, treść § 6 ust. 1 uchwały, który odnosi się do sposobu oznaczania terenów elementarnych oraz terenów wydzielenia wewnętrznego. W pierwszym przypadku przedmiotem oznaczenia jest przeznaczenie terenu elementarnego (§ 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a, tiret trzecie), w drugim przypadku oznaczeniu podlega funkcja, dla której rezerwuje się teren (w zależności od potrzeb). Mając na uwadze, że zarówno wykładnia gramatyczna, jak i systemowa prowadzi do spójnych i jednoznacznych wniosków skarżący stwierdził, że Wojewoda błędnie przyjął, że ustalenia dla terenu wydzielenia wewnętrznego definiują jego odrębne przeznaczenie, kiedy w rzeczywistości ustalenia te stanowią wyłącznie uściślenie sposobu użytkowania i zagospodarowania dla obszaru wydzielenia wewnętrznego. Zatem, zgodnie z regułą a fortiori, skoro w ramach wydzielenia wewnętrznego, wyodrębnionego z terenu elementarnego, dopuszcza się wprost lokalizację funkcji obsługi komunikacji, to tym bardziej taką możliwość należy dopuścić w ramach całego terenu elementarnego, którego dane "doprecyzowanie" nie dotyczy.

Ponadto, skarżący podkreślił, że plan nie wprowadza żadnych ograniczeń (zakazów) w ramach funkcji terenu A.09.U (tereny zabudowy usługowej) w zakresie lokalizowania myjni samochodowej. Jedyne wykluczenia dotyczą: usług publicznych (§ 25 ust. 1 pkt. 1 lit. a uchwały), lokalizacji działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów (§ 25 ust. 1 pkt. 3 lit. a uchwały) oraz lokalizacji funkcji mieszkaniowych (§ 25 ust. 1 pkt. 3 lit. b uchwały). Zatem, jak słusznie zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji, powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest jego ustaleniami wykluczona.

Uzasadniając kolejny zarzut, skarżący wskazał, że zarówno funkcja obiektu, jak i projektowane parametry zabudowy oraz zagospodarowania terenu są zgodne z ustaleniami planu dla obszaru, na którym zamierzenie zostało zaprojektowane, bowiem funkcja obiektu wpisuje się w definicję funkcji usługowych (§ 3 pkt 5 uchwały). Poglądu tego nie niweczy wprowadzenie do ustaleń planu definicji funkcji obsługi komunikacji (§ 3 pkt 4 uchwały). Nie można bowiem wykluczyć istnienia katalogu inwestycji, które będą jednocześnie wpisywały się w funkcję obsługi komunikacji oraz funkcje usługowe. Zdaniem skarżącego, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zamierzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Analiza treści poszczególnych definicji prowadzi do wniosku, że funkcje obsługi komunikacji stanowią wycinek katalogu funkcji usługowych. O niewykluczającym się charakterze poszczególnych definicji planu, odnoszących się do różnych funkcji, świadczy także porównanie treści § 3 pkt 5 lit. b. uchwały z treścią § 3 pkt 6 uchwały. W ramach jednej i drugiej definicji legalnej dopuszcza się realizację usług turystycznych.

W ocenie skarżącego, celem normodawcy, wprowadzającego postanowienia dotyczące wydzielenia wewnętrznego 09/1.1.PU, było określenie ściśle ustalonego sposobu użytkowania i zagospodarowania dla obszaru znajdującego się w ramach tego wydzielenia. Gdyby celem autorów planu było wyeliminowanie funkcji obsługi komunikacji wyraz tego znalazłby się w § 25 ust. 1 pkt. 3 uchwały, w którym wprowadza się funkcje, których realizacja jest wykluczona w ramach terenu.

Jak zauważył skarżący, treść przepisu § 3 pkt 5 uchwały wskazuje, że zawarty w nim katalog funkcji uznawanych za funkcje usługowe, jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użycie w treści przepisów, przed wyliczeniem, sformułowania "jak". Ponadto, w punktach b i c, na końcu wyliczenia, dodano sformułowanie "oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych powyżej".

Skarżący za nieprawidłowe uznał działanie Wojewody, który podobnie jak Starosta, w poszukiwaniu poparcia dla swojego stanowiska, powołuje się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. 1999 Nr 112 poz. 1316). W tym zakresie organy, kwestionując kwalifikację zamierzenia dokonaną przez skarżącego, konsekwentnie przytaczały fragment klasyfikacji dla obiektów łączności, dworców i terminali. Jednocześnie organy obu instancji pominęły w swoim wyliczeniu zasadniczą część treści tego przepisu, w którym, do katalogu ww. obiektów, normodawca zaliczył w pierwszej kolejności - budynki lotnisk, budynki dworców kolejowych, dworców autobusowych i terminali portowych, budynki stacji kolejek górskich i wyciągów krzesełkowych: a dalej w wyliczeniu wskazuje również na hangary lotnicze, budynki nastawni kolejowych, "zajezdnie" dla lokomotyw i wagonów. Nadto skarżący zauważył, że organy pomijają w swoich rozważaniach, że definicja legalna pojęcia "usługi komercyjne" (§ 3 pkt. 5 lit. b uchwały) odnosi się do łączności w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym (...). Z tych względów odrzucić należy próby organów odniesienia pojęcia "łączności" do potocznego rozumienia tego terminu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrolą legalności objęto decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Człuchowskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] w C., ul. W.

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo materialne i procesowe w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (12 miesięcy od 19 września 2020 r.) inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co potwierdza treść projektu budowlanego, w tym oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2020 r.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestią, która zważyła na losie zaskarżonej decyzji jest w pierwszej kolejności niewłaściwa wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym inwestycją, która doprowadziła do stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego obejmującego inwestycję z jego postanowieniami.

Organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim zastrzeżeniem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2775/14, i z 8 listopada 2022 r., I OSK 3555/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w wielu przypadkach może się wiązać z ograniczeniem wykonywania tego prawa. Wszelkie więc ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z brzmienia ustaleń planu, przy uwzględnieniu nie tylko wykładni literalnej, ale przede wszystkim systemowej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych i muszą być ustanowione wyraźnie. Istnieje bowiem domniemanie na rzecz wolności budowlanej przysługującej inwestorowi. Przepis art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki, o którym mowa w przepisie.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., jest jedną z ustaw ograniczających własność. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Przepisy prawa materialnego, w tym planów miejscowych, powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w przyszłe planowane procesy budowlane. Postanowienia planów miejscowych nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również przychylić się do wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z 25 listopada 2009 r., II OSK 586/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie projekt budowlany obejmował inwestycję polegającą na budowie trzystanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] w C. stanowiącej zadaszoną wiatę w konstrukcji stalowej z dachem łukowym, posadowionej na pycie żelbetonowej, o powierzchni 99,47 m2. Teren planowanej inwestycji objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu od drogi krajowej nr [...] do ul. S., obejmującego tereny przyległe do ul. T. i ul. K. w C., zatwierdzonego uchwałą Nr LXVI/368/2010 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 23 września 2010 r. Bezspornie działka zainwestowana nr [...] w C. położona jest w obrębie terenu elementarnego oznaczonego symbolem A.09.U, w którym ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej, dopuszczając na całym terenie tej strefy lokalizację funkcji usługowych, za wyjątkiem usług publicznych oraz lokalizację składów, magazynów, hurtowni (§ 25 ust. 1 pkt 1). Na całym wskazanym terenie wykluczono lokalizację działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów oraz lokalizację funkcji mieszkaniowych (§ 25 ust. 1 pkt 3). W ramach terenu elementarnego A.09.U w tekście planu przewidziano tereny wydzielenia wewnętrznego, oznaczone symbolem 09/1.1.PU, w ramach którego dopuszczono lokalizację obiektów produkcyjnych, obiektów rzemiosła o charakterze produkcyjnym oraz lokalizację funkcji obsługi komunikacji.

W § 3 pkt 4 planu zdefiniowano usługi obsługi komunikacji jako funkcje związane z obsługą transportu samochodowego takie jak: stacje paliw, myjnie, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Natomiast w § 3 pkt 5 lit. b planu zdefiniowano pojęcie funkcji usługowej, wśród której wymieniono usługi komercyjne jak: handel, gastronomia, usługi turystyczne, obsługi łączności w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, obsługa bankowa, usługi finansowe, centra konferencyjne i wystawiennicze, działalność gospodarczą związaną z wykonywaniem wolnych zawodów, usługi sportu i rekreacji oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych.

W tych uwarunkowaniach prawnych organy obu instancji uznały, że dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji w postaci myjni samochodowej w obszarze elementarnym, przeznaczonym pod usługi, nie jest zgodne z planem. Według organów, wyłącznie w obszarze wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem 09/1.1.PU, którym nie jest objęty teren inwestycji, uchwałodawca gminny dopuścił możliwość realizacji funkcji obsługi komunikacji, w tym myjni.

W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające organy nieprawidłowa interpretacja planu miejscowego doprowadziła do nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień właścicielskich inwestora. Dokonywana w oparciu o ustalenia planu miejscowego ingerencja organów w uprawnienia właścicielskie nie powinna bowiem skutkować wprowadzeniem ograniczeń innych niż te, które wynikają wprost z jego postanowień.

Plan miejscowy obejmujący działkę zainwestowaną został podzielony na tereny elementarne, dla których określono przeznaczenie oraz w ramach których wyróżniono fragmenty tzw. wydzielenia wewnętrznego, formułując dla nich dodatkowe ustalenia szczegółowe dotyczące zasad zagospodarowania lub określono ściśle ustalony sposób użytkowania i zagospodarowania. Co istotne, funkcjonalne przeznaczenie terenu odniesiono w planie do terenów elementarnych, a dla terenów wydzieleń wewnętrznych określono wyłącznie dodatkowe ustalenia dotyczące sposobu użytkowania i zagospodarowania, co potwierdza treść postanowień § 4 ust. 4 i 5, § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 25 ust. 1 planu. Nadto, w obszarach elementarnych przewidziano, że ustalenie podstawowego przeznaczenia terenu nie wyklucza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych.

Powyższe uregulowania ogólne odniesione do regulacji szczególnych § 25 planu dotyczącego działki inwestora, które powinny mieć decydujący wpływ na wyniki wykładni obowiązującego planu, prowadzą do wniosku, że dopuszczenie w obszarze wydzielenia wewnętrznego funkcji obsługi komunikacji, obejmującej m.in. myjnie, nie wyklucza możliwości realizacji takiej funkcji na terenie elementarnym, przeznaczonym pod usługi, w tym usługi komercyjne.

Wobec tego należało podzielić stanowisko skarżącego, zgodnie z którym, ustalenia dla terenów wydzielenia wewnętrznego nie mogą być traktowane jako ograniczenia dla terenów elementarnych. Potwierdza je określone przez uchwałodawcę przeznaczenie terenów elementarnych w konfrontacji z określonymi dla obszarów wydzielenia wewnętrznego zasadami zagospodarowania lub sposobem użytkowania i zagospodarowania. Cały obszar elementarny A.09.U ma przeznaczenie usługowe, a w obszarach wydzielenia wewnętrznego 09/1.1.PU dodatkowo ustalono dopuszczalny sposób użytkowania i zagospodarowania m.in. pod funkcję obsługi komunikacji, służebną względem sąsiadujących z nimi terenów lokalizacji węzła komunikacyjnego. Nie zmieniono natomiast zasadniczego przeznaczenia tego obszaru pod usługi.

Wskazać należy, że w § 25 ust. 1 pkt 3 planu w całej strefie A.09.U wykluczono wyraźnie tylko usługi publiczne, lokalizację działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów oraz lokalizację funkcji mieszkaniowych. Oznacza to, że w ramach dopuszczonej w tej strefie funkcji usługowej wykluczono realizację ściśle określonych form działalności, a to z kolei determinuje potrzebę ścisłej interpretacji tych ograniczeń i uniemożliwia objęcie katalogiem wyłączeń innych funkcji usługowych.

Ponadto, funkcje komercyjne zostały zdefiniowane w planie w sposób otwarty poprzez posłużenie się zaimkiem przysłownym "jak" pełniącym funkcje opisowe oraz formułą - "oraz inna działalność usługowa na zbliżonej zasadzie do wymienionych powyżej". Powyższe oznacza, że uchwałodawca sformułował definicję pojęcia, w zakres którego oprócz wymienionych w nim form aktywności wchodzą również inne, opierające się "na zbliżonej zasadzie do wymienionych". Tego rodzaju zabieg redakcyjny pozostawia duże pole do interpretacji. Nie ma bowiem wyraźnych wskazówek co do tego, do którego z rodzajów wymienionych usług "inna działalność" ma być zbliżona czy podobna. Czy wystarczające będzie, gdy działalność ta będzie miała charakter komercyjny, nastawiony na osiągnięcie zysku, czy ma być ona podobna do usług łączności czy też może być podobna do usług w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym. Ten stopień niepewności interpretacyjnej prowadzi do niedopuszczalnych skutków dla sfery uprawnień właścicielskich. Ograniczenia w wykonywaniu praw podmiotowych powinny bowiem wynikać z jasnych, jednoznacznych regulacji, dających niezbędną pewność w sytuacji prawnej podmiotów praw, a w razie jej braku należy posłużyć się zasadą życzliwej interpretacji, zgodnie z którą rozszerzająco można interpretować prawa i wolności, natomiast ich ograniczanie powinno być dokonywane w sposób ścisły lub zawężający (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydanie II Toruń 2010 r., s. 137 i 198, postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 565/16, LEX nr 2085203).

W tej sytuacji nie można wykluczyć, że funkcje odrębnie zdefiniowanej obsługi komunikacji, w tym myjni, wchodzą w zakres usług komercyjnych dopuszczonych na całym terenie elementarnym A.09.U. jako usługi komercyjne i związane z transportem samochodowym. Prawidłowość powyższej tezy potwierdzają przyjęte w § 6 ust. 1 pkt 5 planu oznaczenia przeznaczenia terenów, które nie różnicują terenów zabudowy usługowej i terenów przeznaczonych pod funkcje obsługi komunikacji, oznaczając te rodzaje zabudowy usługowej w ten sam sposób literą "U", podczas gdy dla terenów zabudowy usługowej oświaty i usługowej kultury przyjęto odrębne oznaczenia, odpowiednio "UO" i "UK". Oznacza to spójność pomiędzy tymi funkcjami, umożliwiającą zgodne współistnienie. Treść opinii Burmistrza Czerska z 19 stycznia 2022 r. potwierdza, że skonkretyzowanie sposobu zagospodarowania w obszarach wydzielenia wewnętrznego pod obsługę komunikacji spowodowane było planowaną w ich sąsiedztwie lokalizacją węzła komunikacyjnego. Brak tego rodzaju motywacji w obszarze elementarnym nie może przesądzać o niedopuszczalności realizacji tego rodzaju funkcji na ich terenie.

Zastosowanie życzliwej interpretacji przepisów planu, sprzyjającej ochronie prawa własności, jest tym bardziej uzasadnione, że nie ma spójności pomiędzy treścią postanowień planu a rysunkiem planu w zakresie oznaczenia terenów wydzielenia wewnętrznego. Pomimo tego, że w treści planu w § 4 ust. 5 wskazano, że "liniami rozgraniczającymi wewnętrznego podziału wyróżnia się w planie fragmenty terenu elementarnego", a w § 6 ust. 1 pkt 3 wskazano, że rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zawiera oznaczenia – linie rozgraniczające tereny wydzieleń wewnętrznych (tereny o różnych zasadach zagospodarowania), wnikliwa analiza rysunku planu w obszarze elementarnym A.09.U ujawnia brak linii rozgraniczających tereny wydzielenia wewnętrznego 09/1.1.PU., choć ujęte są one w legendzie rysunku. Powyższa niespójność prowadzi do niepewności co do sytuacji prawnej adresatów norm planistycznych.

Zastosowana przez organy wykładnia prawa ograniczająca uprawnienia właścicielskie skarżącego wskazuje na naruszenie ogólnej zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), a bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zachowanie powyższych standardów procesowych miało szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem na terenie działki nr [...] skarżący prowadzi już legalną działalności w postaci myjni dla samochodów ciężarowych, zrealizowaną pod rządami obowiązującego planu miejscowego, czemu organy nie zaprzeczyły. Wbrew twierdzeniom Wojewody, kontekst powyższej sytuacji wpływa na negatywną ocenę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla myjni samochodowej na terenie elementarnym A.09.U, na którym wcześniej udzielono pozwolenia na tego rodzaju inwestycję uznając ją za zgodną z tym samym planem miejscowym. Odmienne załatwienia podobnych spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym winno było doczekać się szczegółowego wyjaśnienia, którego brak – tak jak w niniejszej sprawie - świadczy o dowolności działań organów.

Wskazać należy również, że przedłożona do akt sprawy opinia Burmistrza Człuchowa o niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, nie mając charakteru wiążącego w niniejszym postępowaniu, nie mogła wpłynąć przesądzająco o niedopuszczalności planistycznej tej inwestycji. Wyłączne kompetencje do interpretacji postanowień planu i oceny zgodności inwestycji z planem w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ma organ architektoniczno – budowlany. Organ administracji dokonuje samodzielnej wykładni oraz stosowania zawartych w miejscowym planie przepisów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przy realizacji tego zadania organ administracji miałby obowiązek korzystania z pomocy organu gminy czy biegłego. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do dalszego delegowania przez organy administracji kompetencji do stosowania przepisów miejscowego planu przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy dokonały nieprawidłowej interpretacji planu miejscowego i nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 35 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji po to, aby umożliwić organowi ponowne, prawidłowe załatwienie sprawy. Sąd nie mógł zadość uczynić wnioskowi skarżącego o zastosowanie dyspozycji art. 145a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Z powyższego przepisu wynika, że zobowiązanie przez sąd organu do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści w określonym terminie uzależnione jest okolicznościami sprawy, które nie mogą wzbudzać wątpliwości co do możliwości dokonania kompleksowej weryfikacji projektu budowlanego w świetle wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie natomiast Sąd dostrzegł niedoskonałości dokumentacji projektowej, które pozostały poza zakresem zainteresowania organu odwoławczego, podobnie jak wszystkie inne, poza zgodnością z planem, okoliczności istotne, w rozumieniu art. 35 Prawa budowlanego, dla rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Przede wszystkim Sąd pragnie porządkująco wskazać na potrzebę prawidłowego zakwalifikowania projektowanej myjni jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącej trzystanowiskową zadaszoną wiatę, której realizacja ze względu na powierzchnię wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany nie potwierdza, aby projektowany obiekt miał cechy konstytutywne budynku, o których mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nadto, na rysunku zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego, brak właściwego oznaczenia bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zbiornik ten, jako element współtworzący system kanalizacji sanitarnej pełniący funkcję gromadzenia powstających z działalności myjni ścieków przemysłowych zawierających substancje ropopochodne, winien być zarówno wiernie odtworzony graficznie na rysunku projektu zagospodarowania terenu, jak i oznaczony w jego legendzie, czyniąc tym samym zadość wymogom rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 8 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia przewiduje, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości oraz układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

O ile analiza przedłożonego rysunku projektu zagospodarowania terenu ujawnia graficzne oznaczenie istniejącego na działce nr [...] bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, o tyle nie oznaczono go w legendzie tego rysunku i nie określono na mapie odległości tego zbiornika od obiektów istniejących i planowanych działce. W części opisowej projektu (s. 8) wskazano natomiast odległości "od pokryw i wylotów wentylacji zbiorników bezodpływowych do pomieszczeń nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi (pom. Techniczne myjni) – 7 , 7,5 m do kontenera gastronomicznego (ściana bez okien otwieranych)", co stanowi o rozbieżności pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu.

Projekt budowlany, w części opisowej i rysunkach, jest podstawą oceny jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych oraz postanowieniami planu miejscowego. Tylko wówczas, gdy przedłożony wraz z wnioskiem przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i wewnętrznie spójny, organy mają możliwość prawidłowego i kompleksowego wykonania wskazanych wyżej obowiązków, a Sąd może rozważyć zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a.

Wskazane wyżej okoliczności wymagające uzupełnienia, stanowią, zdaniem Sądu, wystarczającą przesłankę do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo tego, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Dodatkowo, organ odwoławczy pomimo posiadanych kompetencji merytorycznych do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji poprzestał wyłącznie na ocenie zarzutów odwołania kwestionujących stwierdzoną przez organ I instancji niezgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak powtórnego, kompleksowego zweryfikowania planowanej inwestycji w kontekście dyspozycji art. 35 Prawa budowlanego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.

Potrzeba szczegółowej weryfikacji wszystkich przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę określonych w art. 35 Prawa budowlanego przez organ odwoławczy jest tym bardziej zasadna, gdy Sąd podważył ocenę inwestycji jako niezgodnej z planem w zakresie projektowanej funkcji. Otworzył tym samym ponownie możliwość rozważenia pozostałych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, w tym sprawdzenia zgodności projektu z planem w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (§ 9 ust. III pkt 1 planu) oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, albowiem analiza w tym przedmiocie dokonana przez organ I instancji jest zbyt ogólna i nieuzasadniona.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd postanowił uchylić wyłącznie decyzję organu odwoławczego dochodząc do przekonania, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, z mocy dyspozycji art. 136 k.p.a., będzie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi do tego, aby uzupełnić we właściwym kierunku postępowanie dowodowe i podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzez skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosił skarżący, a organ administracji publicznej nie sprzeciwił się temu żądaniu w wyznaczonym terminie.