Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 145/20 w sprawie ze skargi K. H. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. H. K. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 145/20 w sprawie ze skargi K. H. K.(dalej również skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); odrzucił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności organu (pkt 3); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7500 zł (pkt 5); oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 6).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody Małopolskiego dotyczącą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. (B. G., B.) L. (poprzednio [...]) z domu [...] domagając się stwierdzenia, że w postępowaniu doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania a także, iż bezczynność lub przewlekłość postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do bezzwłocznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji; wymierzenia organowi grzywny w wysokości 24 590,85 zł; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł; zasądzenia zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. - ostateczną z dniem 31 maja 2013 r. - zakończono postępowanie w sprawie [...], potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego przez B. G. K. Następnie Wojewoda z urzędu wszczął postępowanie wznowieniowe, które nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy jest przesuwane w terminie, a sprawy nie rozpoznano ani w terminie ustawowym, ani też w terminie rozsądnym. Organ nie podejmuje żadnych czynności merytorycznych, ograniczając się tylko do pozorowania ciągłego prowadzenia sprawy.

Skarżąca w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r., w związku z wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego w dniu [...] lipca 2020 r. decyzji w przedmiotowej sprawie, wskazała, iż zobowiązanie organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe, w pozostałej części podtrzymując skargę. Z kolei w piśmie z dnia 19 listopada 2020 r. podniosła, że żąda stwierdzenia zaistnienia zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wskazując, że w sprawie zaistniały obie formy bezprawnego procedowania. Skarżąca cofnęła natomiast skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do bezzwłocznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, gdyż zobowiązanie do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że w dniu 8 maja 2012 r. B. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez zmarłą matkę - B. L., poprzednio [...] z domu [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (w toku którego - na skutek śmierci B. K. - prawa strony nabyła córka wymienionego, tj. K. H. K.), Wojewoda Małopolski wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję nr [...] stwierdzającą, że B. (B. G., B.) L. (K.) z domu S., córka B. i H. (H., H.) z domu B. (B.), urodzona w dniu [...] marca 1907 r. w [...], ostatnio zamieszkała w [...], ul. [...], zmarła w dniu [...] czerwca 1991 r. w [...] - do daty zgonu posiadała obywatelstwo polskie na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.). Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 16 maja 2013 r. i stała się ostateczna w dniu 31 maja 2013 r.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie zwrócił się o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy do służbowego wykorzystania. Dokumentację udostępniono przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. W dniu 6 sierpnia 2015 r. pozyskano natomiast informację o zasadności zweryfikowania rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wątpliwości, czy zgromadzony materiał dowodowy w pełni odzwierciedlał stan faktyczny stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

W zaistniałej sytuacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda Małopolski wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego do daty zgonu przez B. (B. G., B.) L. (K.) z domu S. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. udział we wznowionym postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego do daty zgonu przez B. (B. G., B.) L. (K.) z domu S. i orzekł o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wymienioną do daty zgonu.

Przed wydaniem wskazanej decyzji pismem z 10 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w przedmiotowej sprawie, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] organ wyższego stopnia stwierdził bezzasadność ponaglenia skarżącej.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego sprawa należy do spraw szczególnie skomplikowanych. Argumentował, że po wznowieniu postępowania podejmował szereg czynności wyjaśniających, pod kątem uszczegółowienia i weryfikacji ustaleń poczynionych przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2013 r. Były to niewątpliwie działania czasochłonne i długotrwałe, tym bardziej, że niezależnie od kwestii dotyczących tożsamości osoby, której sprawa dotyczy, jak również statusu obywatelskiego jej drugiego męża - w toku postępowania powstały także dodatkowe wątpliwości co do autentyczności jednego z kluczowych w sprawie dokumentów, tj. [...] aktu zgonu B. L. Podkreślił, że niektóre z podejmowanych przez organ działań - mających na celu wyjaśnienie tych wątpliwości - bądź nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, bądź stały się możliwe do zrealizowania dopiero przy współpracy z Prokuraturą Okręgową w Krakowie (poszukiwania [...] aktu zgonu B. L., realizacja odezwy prokuratora do władz Belgii o udostępnienie dokumentów w ramach pomocy prawnej), a - niezależnie od tego - oczekiwanie na ich rezultat było znacznie rozciągnięte w czasie.

Wyjaśnił następnie, że po zebraniu materiału dowodowego zobligowany był do przeprowadzenia jego gruntownej analizy. Wobec faktu, że sprawa toczyła się w szczególnym trybie wznowienia postępowania, chodziło bowiem o ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, jak również ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. To zaś wymagało szczególnej skrupulatności organu i pociągało za sobą konieczność zwiększenia nakładów pracy niezbędnej dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jakkolwiek analiza stanu faktycznego i prawnego była rozciągnięta w czasie, to jednak organ nie milczał - zawiadamiając każdorazowo strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy.

W ocenie organu czynności w niniejszej sprawie podejmowane były obiektywnie i realnie, a obowiązek wyczerpującego ustalenia skomplikowanego stanu faktycznego, jak również zbadania stanu prawnego sprawy realizowany był w możliwy sposób, wynikający z opisanych okoliczności, na powstanie których organ nie miał wpływu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, uznał, że organ na dzień wniesienia skargi z dnia 28 lipca 2020 r., to jest w dniu 31 lipca 2020 r., nie pozostawał w bezczynności, gdyż przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na wydanie w dniu [...] lipca 2020 r. decyzji kończącej postępowanie. Tym samym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna w zakresie bezczynności oraz rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności, a co za tym idzie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności organu oraz wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Ponieważ stan bezczynności nie istniał w chwili wniesienia skargi, skarga na bezczynność była w dacie jej wniesienia niedopuszczalna i dlatego w tym zakresie podlegała odrzuceniu. Zaznaczył że skarżąca cofnęła skargę w zakresie wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, co prowadzi do umorzenia postępowania sądowego w tej części.

Jednocześnie Sąd przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, gdyż postępowanie trwało dłużej, niż było to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa niewątpliwie należała do szczególnie skomplikowanych, zatem organ powinien był ją załatwić w terminie dwóch miesięcy, zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej zwanej k.p.a.). W tym zakresie wskazał, że organ do sierpnia 2018 r. podejmował w niej szereg czynności mających na celu zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, a tym samym realizację zasady prawdy obiektywnej. Zwracał się w tym celu do licznych instytucji, w tym zagranicznych. Działania organu w tym czasie były podejmowane w sposób właściwy i adekwatny do przedmiotu sprawy i etapu postępowania. Podkreślił, że równolegle toczyło się postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w Krakowie, z którego materiał dowodowy był wykorzystywany w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W dniu 7 sierpnia 2018 r. Prokuratura Okręgowa w Krakowie przekazała organowi uwierzytelnioną kopię oryginału aktu zgonu uzyskaną za pośrednictwem Wydziału Konsularnego RP w Tel Awiwie i była to ostatnia czynność w ramach pozyskiwania materiału dowodowego w sprawie. Dalsze czynności organu ograniczały się do informowania pełnomocnika skarżącej co 2, 3 lub 4 miesiące o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia 19 października 2018 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej o stanie sprawy i o wyznaczeniu terminu wydania rozstrzygnięcia do 19 grudnia 2018 r. Organ poinformował również o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy w dniu 16 listopada 2018 r. Zdaniem Sądu od tej daty nie było już żadnych przeszkód do wydania w sprawie decyzji. Decyzja została wydana dopiero [...] lipca 2020 r., po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej pisma zatytułowanego "ponaglenie". Zatem od dnia 16 listopada 2018 r. do dnia [...] lipca 2020 r. – przez ponad rok i 8 miesięcy – organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności.

Oceniając, czy zaistniała przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że stan przewlekłości postępowania trwał aż 1 rok i 8 miesięcy, a w tym czasie nie podejmowano żadnych czynności mających na celu gromadzenie materiału dowodowego. Organ ograniczał czynności do informowania pełnomocnika skarżącej co 2, 3 lub 4 miesiące o kolejnym przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd stwierdził, że miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Sąd stwierdził następnie, że skoro postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji, to brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż nie może być już mowy o pełnieniu przez grzywnę funkcji dyscyplinującej. Z kolei na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 7500 zł przyjmując, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu przyznana kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej strony będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie o kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2 tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 5 przyznającego od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7500 zł; pkt 6 zasądzającego od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały okoliczności uzasadniające przyjęcie, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca,

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, podczas gdy skarżąca nie uzasadniła swojego żądania w tej materii, a okoliczności sprawy nie wskazują, by poniosła jakikolwiek uszczerbek,

3. art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zasądzenie zwrotu kosztów w sytuacji, gdy Sąd uwzględnił część zarzutów skargi,

4. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie żądanego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku: w pkt 2 tj. w części odnoszącej się do stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" i zmianę treści tego punktu poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 5 i oddalenie skargi w zakresie żądania skarżącej przyznania od organu sumy pieniężnej oraz w pkt 6 wyroku i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2, 5 oraz 6 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości, z uwagi na to, że pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, a orzeczenie odpowiada obowiązującemu prawu, a także zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Strona również zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki zdefiniował pojęcie przewlekłości postępowania oraz przyjął chronologię czynności, które zostały podjęte przez Wojewodę Małopolskiego, a która wykazała ewidentnie, że skarżący kasacyjnie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Należy bowiem przypomnieć, że stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W § 2 art. 36 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ ten sam obowiązek również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy wywołanej przyczynami niezależnymi od organu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stwierdzona przewlekłość postępowania miała postać rażącego naruszenia prawa i uzasadniała zasądzenie na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej, co kwestionuje z kolei skarżący kasacyjnie organ wskazując na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art.149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest nieusprawiedliwiony. Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy "rażącym naruszeniu prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. muszą wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku przewlekłości chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak prowadzenia postępowania w sposób wyjątkowo nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w bardzo dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności ewidentnie pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, a jednocześnie prowadzące do drastycznego przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wykazujące oczywiście lekceważący stosunek organu do prowadzonego postępowania, jak również duże natężenie braku woli organu w jego załatwieniu, jednocześnie działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Natomiast przez samo pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania organu w załatwieniu sprawy wznowieniowej, nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Zasadnie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że oceniając sprawność organu w podejmowaniu czynności procesowych w okresie od daty ostatniej czynności w sprawie tj. uzyskania dokumentów z Prokuratury Okręgowej w Krakowie tj. 7 sierpnia 2018 r. do czasu wydania decyzji tj. [...] lipca 2020 r., pozwala na stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły noszący cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem ograniczał się do informowania strony o kolejnych terminach załatwienia sprawy, nie podejmując w tym czasie żadnych czynności. Podkreślić przy tym należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w CBOSA). Generalnie, rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, ale opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1370/20). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż stwierdzony okres przewlekłości jest wyjątkowo długi (1 rok i 8 miesięcy), a nadto cechuje go szczególnie duży ciężar gatunkowy. Stwierdzona zwłoka była bowiem skutkiem lekceważącego podejścia organu do rozpoznania sprawy i brakiem podjęcia jakichkolwiek działań mających doprowadzić do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że usprawiedliwieniem dla takiej sytuacji, były występujące w tym czasie w organie braki kadrowe oraz różnorodność zagadnień podlegających ocenie pracowników organu. W orzecznictwie ukształtowany został bowiem pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym faktem problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe), nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16, LEX nr 2297765; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Brak podejmowania realnych działań mających na celu załatwienie sprawy i ciągłe wyznaczanie kolejnych terminów jej załatwienia, świadczy nie tylko o nieefektywności organu, ale również o ewidentnym unikaniu wydania rozstrzygnięci, a w konsekwencji bezzasadnego przedłużania postępowania, poza wszelkimi przyjętymi w tym zakresie standardami. Takie właśnie zachowanie organu niewątpliwie miało wpływ na ocenę tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.

Trafnie też Sąd Wojewódzki uznał, że istnieją podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Suma ta bowiem pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącej uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznała na skutek pasywności organu administracji w jej sprawie. Jednocześnie suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Stwierdzić przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zawiera argumentów i racji mogących przemawiać za odstąpieniem od zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej. Z całą pewnością takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że w ocenie organu naruszenie przepisów nie miało charakteru drastycznego oraz zawinionego, bowiem organ rozpatrzył sprawę przed wniesieniem skargi. Należy również zauważyć, że Sąd ma możliwość zasądzenia określonej sumy pieniężnej również wówczas, gdy nie stwierdza rażącego naruszenia prawa.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 206 p.p.s.a. W ramach analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie zarzucił, że zasądzona kwota została nieprawidłowo obliczona. Podnosi jedynie, że WSA nie rozważył odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na podstawie art. 206 p.p.s.a., w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone przed wniesieniem skargi na przewlekłość i bezczynność, co skutkowało odrzuceniem skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności. Należy wskazać, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Takie brzmienie przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis, przy czym nie można skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sąd nie skorzystał z (fakultatywnego) uprawnienia przewidzianego w powołanym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 926/18).

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem powołany przepis ma jedynie charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto jako przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 376/19, LEX nr 3200064).

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.