Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2790/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1181/12 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego na: - § 2 pkt 10 lit. a i lit. b według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. a i lit. b według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 10 ust. 1-3; - § 10 ust. 6; - § 12 ust. 5 w brzmieniu pierwotnym oraz § 12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 12 ust. 6; - § 16 ust. 12 według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu; - § 17 ust. 3; - § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3, § 26 ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3, § 30 ust. 5, § 42 ust. 3 w zakresie w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego; - § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu pierwotnym, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 23 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r., Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 punkty 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 49 ust. 2; - § 50 pkt 8-9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 1181/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargi Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego na: § 2 pkt 10 lit. "a" i lit. "b" według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. "a" i lit. "b" według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 10 ust. 1-3; § 10 ust. 6; § 12 ust. 5 w brzmieniu pierwotnym oraz § 12 ust. 5 zdanie pierwsze w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 12 ust. 6; § 16 ust. 12 według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu; § 17 ust. 3; § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3, § 26 ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3, § 30 ust. 5, § 42 ust. 3 w zakresie, w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego; § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu pierwotnym, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 23 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, § 49 ust. 2; § 50 pkt 8-9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, stwierdzając nieważność § 2 pkt 10 lit. "a" i lit. "b" według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. "a" i lit. "b" według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 10 ust. 1-3; § 10 ust. 6; § 12 ust. 5 w brzmieniu pierwotnym oraz § 12 ust. 5 zdanie pierwsze w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 12 ust. 6; § 16 ust. 12 według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu; § 17 ust. 3; § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3, § 26 ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3, § 30 ust. 5, § 42 ust. 3 w zakresie, w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego; § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu pierwotnym, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 23 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; § 49 ust. 2; § 50 pkt 8-9.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 24 października 2007 r. Rada Miasta Krakowa, stosując art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 850, poz. 5589). Następnie, w dniu 7 stycznia 2009 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Kolejne zmiany zostały wprowadzone uchwałami z dnia 3 czerwca 2009 r. nr LXXIV/938/09 oraz z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09. Przepis § 58 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń uchylił uchwałę z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 5817).

Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 24 lipca 2012 r. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na § 49 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 850, poz. 5589 ze zm.), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2009 r. Nr 66, poz. 71). Zaskarżonym postanowieniom § 49 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ww. uchwały Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a § 49 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały dodatkowo naruszenie art. 24 tej ustawy oraz art. 1, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 skreślono dotychczasowe punkty 2 i 3 z ustępu 1 § 49 zaskarżonej uchwały, a jednocześnie dotychczasowym punktom 4, 5, 6, 7 i 8 ustępu 1 § 49 ww. uchwały nadano nowe oznaczenie – 2, 3, 4, 5 i 6. Zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego. Osoby te mogą się natomiast ubiegać o pomoc mieszkaniową tylko w ramach procedury przewidzianej w dziale V zaskarżonej uchwały, dotyczącej okoliczności wygaśnięcia umowy najmu zawartej na czas oznaczony. Według RPO, przepis ten rodzi wątpliwości co do zakresu zastosowanego wyłączenia podmiotowego, gdyż jego literalna wykładnia wskazuje, że osobami o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są – oprócz osób skazanych na karę pozbawienia wolności, także osoby, wobec których orzeczono środki zabezpieczające, a mianowicie – umieszczono w zakładzie zamkniętym, w zakładzie psychiatrycznym, w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego, czy skierowano na leczenie ambulatoryjne – tak w ramach odbywania kary pozbawienia wolności, jak i po odbyciu tej kary. Jednak, w ocenie Rzecznika, rzeczywistym celem uchwałodawcy było wyłączenie z możliwości starania się o pomoc mieszkaniową nie osób, w stosunku do których sąd orzekł środek zabezpieczający, ale osób, w stosunku do których zastosowano środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Zdaniem Rzecznika, w takim wypadku grupę taką należało określić nie jako osoby pozbawione wolności w związku z zastosowaniem środka zabezpieczającego, ale osoby pozbawione wolności w związku z zastosowaniem izolacyjnego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. W opinii Rzecznika, wadliwość konstrukcji powoduje kompletną nieczytelność przepisu, co jednocześnie oznacza, że standard poprawnej legislacji nie został zachowany. W zakresie omawianego przepisu § 49 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały doszło zatem do naruszenia zasady określoności normy prawnej, a przez to zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP).

Rzecznik wskazał, że przepis art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) określa miejsce zamieszkania jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednakże z samego faktu pobytu w jednostce penitencjarnej nie sposób wyprowadzić wniosku, że osoba przebywająca w zakładzie karnym czy areszcie ma zamiar stałego skupienia swych spraw życiowych w takim miejscu. Osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, czy osoba, wobec której zastosowano izolacyjne środki zabezpieczające bądź zapobiegawcze, nadal wchodzi w skład wspólnoty samorządowej, wobec czego nie można jej a priori pozbawić możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową gminy. Pobyt w zakładzie karnym, czy w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego, nie powoduje utraty faktycznego kontaktu z miejscem dotychczasowego zamieszkania. Osoba pozbawiona wolności w związku z odbywaniem kary może bowiem tam przebywać w ramach przepustek i po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności może do tego lokalu wrócić. A zatem przebywanie w jednostce penitencjarnej nie wyklucza: po pierwsze – bezdomności, a po drugie – nie oznacza, że zainteresowany nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Osoba przebywająca w areszcie śledczym, w więzieniu czy zakładzie leczniczym może posiadać status osoby bezdomnej. Poza tym, jednostki penitencjarne są przeznaczone na pobyt osób zatrzymanych i odbywających karę pozbawienia wolności, nie służą natomiast do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Powyższe oznacza, zdaniem Rzecznika, że wnioskujący o pomoc mieszkaniową, który przebywa w więzieniu czy zakładzie leczniczym może mieć status osoby bezdomnej. Dlatego też, w jego ocenie, zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe dotyczące osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem wobec nich środków zabezpieczających nie mieści się w celach i literze ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby, które nie są zdolne do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówce zapewniającej całodobową opiekę. W ocenie Rzecznika, czasowy charakter pobytu oraz cel, jakiemu służy pobyt w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, tj. opieka i pielęgnacja, nie pozwalają na uznanie, że osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, zdaniem RPO, niezdefiniowanie pojęcia "placówki zapewniającej całodobową opiekę" dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji powoduje, że zbiór osób wyłączonych z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową jest niezmiernie szeroki. Przepis § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest nieprecyzyjny w stopniu powodującym sprzeczność z wymogami przyzwoitej legislacji, które stanowią element zasady demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Pojęcie "placówka zapewniająca całodobową opiekę" jest pojęciem nieostrym, a uchwałodawca nie wskazał nawet przykładowych sytuacji, w których ten przepis mógłby mieć zastosowanie. Powoduje to dowolność ocen dokonywanych przez władze Gminy oraz sądy co do tego, czy pobyt w danej placówce zaspokaja potrzeby mieszkaniowe, a tym samym – czy uniemożliwia staranie się o pomoc mieszkaniową czy też nie – a przez to nie wypełnia normy z § 49 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Możliwość różnej interpretacji powołanego pojęcia podważa zaufanie obywateli do Państwa i powoduje niepewność adresatów normy co do ich praw i obowiązków.

Także i w tym przypadku RPO odwołał się do treści art. 25 kc, wskazując, że nie można uznać, iż sam fakt pobytu w ośrodku zapewniającym całodobową opiekę oznacza, że osoba przebywająca w tym ośrodku ma zamiar stałego skupienia tam swych spraw życiowych, w tym skoncentrowania osobistych i majątkowych interesów, i że jest on jej miejscem docelowym. Czym innym jest bowiem konieczność korzystania z pomocy osób trzecich w sprawach życiowych poza miejscem zamieszkania, a czym innym realizacja zamiaru zmiany stałego miejsca pobytu. Ponadto, wyłączenie osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji oraz przebywających w placówce zapewniającej całodobową opiekę z kręgu osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową Gminy oznacza, że taka osoba będzie mogła składać wnioski o pomoc mieszkaniową dopiero, gdy uzyska status bezdomnego lub też, gdy zamieszka poza taką placówką. Pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę ma charakter okresowy i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w tejże placówce. Dlatego też, zdaniem Rzecznika, trudno jest znaleźć prawne uzasadnienie dla stwierdzenia, że możliwość starania się o mieszkanie z zasobów komunalnych powstaje dopiero po opuszczeniu instytucji, która zapewniała całodobową opiekę. Przepis uchwały wyłącza możliwość przyznania lokalu bez jakiegokolwiek odniesienia się do sytuacji majątkowej, rodzinnej i osobistej wnioskodawcy. Instytucja zapewniająca całodobową opiekę służy sprawowaniu opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a nie trwałemu zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej. Na podstawie samego stwierdzenia, że wnioskujący o pomoc mieszkaniową przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę nie można przesądzić, czy osoba ta ma, czy też nie ma, zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał również, że zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są również uznawane osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy, z wyłączeniem zamian. Zdaniem RPO, uzależnienie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych od zdarzeń przeszłych stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów określających warunki wymagane do ubiegania się o lokal gminny, a dotyczących przecież aktualnie osiąganych dochodów oraz braku możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w danej chwili. Takiego upoważnienia nie można, w ocenie Rzecznika, wywodzić z użycia przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności", które sprawia, iż przepis ten ma charakter otwarty. Mając na względzie, że gmina ma za zadanie tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, to niewątpliwie sytuacja uprawnionego winna być oceniana na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrywania jego sprawy. Ponadto, zdaniem Rzecznika, rozwiązanie przyjęte w przepisie § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały powoduje, że w przypadku wniosku złożonego przez osobę, która zalicza się do wyróżnionej grupy, wniosek taki w ogóle nie jest rozpatrywany – nie ma znaczenia ani sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy, ani wysokość osiąganych przez niego dochodów.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są także uznawane osoby, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Powyższy przepis całkowicie zatem wyklucza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, w tym lokalu socjalnego, z osobą samowolnie zajmującą lokal komunalny. W opinii Rzecznika, wobec brzmienia art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie jest dopuszczalne całkowite wyłączenie w uchwale możliwości ubiegania się o lokal socjalny przez osoby, które samowolnie zajęły lokal. Zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą wskazaną w art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów jest uprawnieniem gminy, a zatem władze gminy mogą określić, czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakich warunkach ze swego uprawnienia skorzystają. Natomiast wykluczenie z góry takiej możliwości w omawianym § 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z ustawą i stawia mieszkańców Gminy Kraków w gorszej sytuacji, niż obywateli, którzy nie podlegają prawu ustanowionemu w uchwale, co narusza art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie Rzecznika, zaskarżona regulacja § 49 ust. 1 pkt 2-5 uchwały wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż z grona członków wspólnoty samorządowej wyróżnia grupę w postaci osób pozbawionych wolności i osób tymczasowo aresztowanych, beneficjentów placówek całodobowej opieki, osób zajmujących samowolnie pustostany, czy podmioty, które już raz uzyskały pomoc mieszkaniową. Zdaniem Rzecznika, uregulowania zawartego w § 49 ust. 1 pkt 2-5 zaskarżonej uchwały nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), bowiem "karanie" za nieefektywne wykorzystanie raz udzielonej pomocy należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia tej zasady. Naruszona została także zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów, które nie znajdują podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis § 49 ust. 1 pkt 2-5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa jest niezgodny także z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie zezwalają na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych czy materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do zawierania umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie, określone w § 49 ust. 1 ww. uchwały, słowami: "Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są uznawane," wykracza wyraźnie poza delegację ustawową i pozostaje w kolizji z obowiązkiem Gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 złożył również Wojewoda Małopolski, który w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 49 ust. 1 i ust. 2. Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 23 maja 2013 r. Wojewoda doprecyzował, że skarga nie obejmuje zarzutu dotyczącego naruszenia § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już prawomocne orzeczenie Sądu, oraz że skarga nie obejmuje § 49 ust. 1 pkt 8 według pierwotnej numeracji (obecnie pkt 6). Zakres zaskarżonej przez Wojewodę regulacji z § 49 ust. 1 pkt 2-5 pokrywa się zatem ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich. Analogiczne jest też uzasadnienie skargi. Wojewoda Małopolski wskazał, iż kategorie osób, o których mowa w § 49 ust. 1 zaskarżonej uchwały, będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej Kraków, zostały arbitralnie wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy, podczas gdy wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie mieści się bowiem w kryterium "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". W zakresie poszczególnych punktów § 49 Wojewoda szczegółowo uzasadnił zarzuty skargi, odwołując się do argumentów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że zaskarżone przepisy uchwały są zgodne z prawem i nie naruszają ani zapisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, ani Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Rady Miasta Krakowa, przepis § 49 zaskarżonej uchwały ma na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na Gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej w tym zakresie. W ocenie Rady, racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które przebywają w placówkach penitencjarnych (§ 49 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały) można traktować jako nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 Kodeksu cywilnego), gdyż z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich podstawowych potrzeb życiowych, w tym i potrzeb mieszkaniowych. W opinii Rady Miasta Krakowa, weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie przyszłą, tj. występującą po opuszczeniu zakładu karnego. Dlatego też, w jej ocenie, weryfikacja wniosku osoby pozbawionej wolności jest w praktyce niemożliwa, gdyż nie jest możliwe sprawdzenie, w jakich warunkach mieszkaniowych osoba zamieszkuje, albowiem – z uwagi na pobyt w zakładzie karnym – po prostu nie przebywa ona w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania. Dodatkowo, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, podejmując powyższe przepisy, ustawodawca jasno wskazał, że podczas pobytu w placówce taka osoba posiada zaspokojone wszelkie potrzeby. Poza tym, za społecznie szkodliwy i niesprawiedliwy Rada Miasta Krakowa uznała fakt, iż osoby pozbawione wolności zostałyby zrównane w staraniach o pomoc mieszkaniową z osobami, które rzeczywiście posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przydzielenie takiej osobie lokalu mieszkalnego w okresie pobytu w placówce penitencjarnej byłoby po prostu nieracjonalne.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Krakowa stanęła na stanowisku, iż wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które są osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówkach zapewniających całodobową opiekę, można także potraktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Z pobytem w tego typu placówce wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich podstawowych potrzeb życiowych, w tym i potrzeb mieszkaniowych. Rada Miasta Krakowa powołała się na treść art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej i stwierdziła, że również sam ustawodawca przyjmuje, iż osoby te zamieszkują w tych placówkach. Tym samym, zdaniem Rady, weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby przebywającej, np. w domu pomocy społecznej, musi doprowadzić do obiektywnej konkluzji, iż posiada ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Co więcej, rozpatrywanie wniosku obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie sytuację przyszłą, tj. występującą po ewentualnym opuszczeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Zdaniem Rady, niezasadny jest także zarzut naruszenia § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, bowiem jest rzeczą oczywistą, iż osoba, której już udzielono pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej Kraków, tj. taka, która uzyskała tytuł prawny uprawniający do zamieszkania w gminnym lokalu, posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Udzielenie jej w takiej sytuacji ponownej pomocy mieszkaniowej, nie jest możliwe do zaakceptowania i stałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Za niezgodne z zasadami współżycia społecznego Rada Miasta Krakowa uznała zrównanie w prawie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego członków wspólnoty samorządowej, którzy posiadają rzeczywiście niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (np. osoby bezdomne), z osobami, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (§ 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały). Tego rodzaju osoba pozbawiłaby bowiem inną osobę oczekującą na udzielenie pomocy mieszkaniowej – poprzez własne, nielegalne działanie – możliwości uzyskania takiej pomocy. Takie działanie, zdaniem Rady, można jednoznacznie zakwalifikować jako działanie całkowicie niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby zajmującej samowolnie pustostan, a więc zamieszkującej w lokalu mieszkalnym, musi doprowadzić do obiektywnego wniosku, że posiada ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zaś w takiej sytuacji art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma zastosowania.

Odpowiadając z kolei na skargę Wojewody Małopolskiego, Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podnosząc, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 1092/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał przepis § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 za prawidłowy. W związku z tym, Rada Miasta Krakowa uznała, że skarga Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej wskazanego powyżej przepisu jest bezzasadna. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, ww. wyrok jest również decydujący dla oceny zarzutów podnoszonych przez Wojewodę Małopolskiego, który wskazuje, że podjęcie całego § 49 ww. uchwały nie mieści się w kryterium określonym w art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, w świetle stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i ze względu na ustawową przesłankę z art. 21 ust. 3 pkt 2, tj. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, była ona nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do sprecyzowania w uchwale tej przesłanki, która została określona jako zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, z dookreśleniem, kiedy uprawniony może ubiegać się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W opinii Rady, z treści art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie można wyprowadzić wniosku, iż jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów, gdyż drugim niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy, jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero bowiem kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego gmina może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Zdaniem Rady, przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia, jaki przypadek odpowiada "niezaspokojonym potrzebom mieszkaniowym". Wynika to również ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ww. ustawy, tj. użycia w nim słowa "w szczególności", co oznacza, że przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Zdaniem Rady, istniała zarówno prawna, jak i faktyczna podstawa do podjęcia przepisu określonego w § 49 zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia 19 września 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł również skargę na § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył również § 12 ust. 5 zdanie pierwsze w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09. Ponadto, Rzecznik zaskarżył § 12 ust. 6 i § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07. Zaskarżonym przepisom uchwały nr XXIV/288/07 Rzecznik zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w ten sposób, że nadano nowe brzmienie § 12 ust. 5, dodano ust. 4 w § 16, a jednocześnie dotychczasowym ustępom 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 § 16 nadano nowe oznaczenie: 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15. Zdaniem Rzecznika, technika legislacyjna zastosowana w przypadku zmiany § 12 ust. 5 uchwały z dnia 24 października 2007 r. nie powoduje wątpliwości co do brzmienia skarżonego przepisu. Natomiast z uwagi na orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii nieważności przepisów prawa miejscowego, które również są przedmiotem skargi, oraz sposób, w jaki znowelizowano § 16 zaskarżonej uchwały, ustalenie jednolitej treści § 16 wymaga pewnego uporządkowania, gdyż wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1126/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 oraz stwierdził nieważność § 16 ust. 12 uchwały z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w brzmieniu ustalonym ww. uchwałą nr LXII/804/09. Natomiast wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 1047/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził m.in. nieważność § 1 pkt 21 uchwały z dnia 7 stycznia 2009 r., który to przepis wprowadził nową numerację ustępów § 16 uchwały z dnia 24 października 2007 r. Powyższy wyrok WSA w Krakowie został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2012r. o sygn. akt I OSK 2021/11. Rzecznik stwierdził zatem, iż przedmiotem skargi jest przepis § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 październik 2007 r. w jego pierwotnej numeracji. Zdaniem Rzecznika, stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności przepisu, który wprowadził nowe oznaczenie ustępów w § 16, powoduje, że zmiany wprowadzone przez § 1 pkt 21 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 należy pominąć.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż w wyniku zmiany wprowadzonej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. dotychczasowy ust. 5 § 12 uchwały z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 został oznaczony jako zdanie pierwsze ust. 5 § 12, przy czym modyfikacja jego treści w zaskarżonym zakresie miała charakter nieznaczny, gdyż uchwałodawca, wtrącając sformułowanie "osoby bezdomne tj.", doprecyzował, że za bezdomne należy uznać te osoby, które nie posiadają zameldowania na pobyt stały lub czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Powyższe oznacza, że wprowadzona nowelizacja nie zmieniła rozumienia przepisu w tej jego części, która jest przedmiotem skargi i dlatego uwagi Rzecznika formułowane pod adresem § 12 ust. 5 zdanie pierwsze uchwały z dnia 24 października 2007 r. należy również odnosić do § 12 ust. 5 ww. uchwały w jej pierwotnym brzmieniu. Następnie, RPO wskazał, iż § 12 ust. 6 uchwały z dnia 24 października 2007 r. przewiduje, że możliwość ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych dotyczy tych bezdomnych, którzy nie posiadają zameldowania na pobyt stały na terenie innej gminy. Z kolei konsekwencje sytuacji, w której wnioskujący o pomoc mieszkaniową jest zameldowany na pobyt stały na obszarze innej gminy określa zaskarżony § 16 ust. 12 ww. uchwały. Zgodnie z tym przepisem, wnioski osób zameldowanych na pobyt stały w innej gminie są przekazywane, bez ich merytorycznej weryfikacji, do gminy właściwej dla wnioskodawcy ze względu na miejsce jego zameldowania na pobyt stały.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazane wyżej uregulowanie pozbawiające pewną grupę członków wspólnoty samorządowej możliwości uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, jak i powiązanie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Fakt posiadania stałego zameldowania nie wyklucza bowiem: po pierwsze – bezdomności, a po drugie – nie oznacza, że zainteresowany nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Odwołując się do definicji "osoby bezdomnej", określonej w ww. ustawie o pomocy społecznej, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe osób z nie-krakowskim meldunkiem stałym nie mieści się w celach i literze ustawy o ochronie praw lokatorów.

Odnosząc się z kolei do drugiej kategorii bezdomnych – przebywających i zameldowanych na terenie Krakowa, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że przyjęcie, iż przez samo zameldowanie się bezdomnego na terenie Gminy Miejskiej Kraków (§ 12 ust. 5 zdanie pierwsze uchwały) traci on status bezdomnego, a tym samym – możliwość ubiegania się o najem lokalu z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, może wskazywać na zbytnie uproszczenie problemu. W takiej bowiem sytuacji osoba zameldowana na pobyt stały lub czasowy w Krakowie może starać się o pomoc mieszkaniową z uwagi na warunki niemieszkalne (§ 9 uchwały) lub nadmierne zaludnienie (§ 10 uchwały), niezależnie, czy pod wskazanym adresem rzeczywiście zamieszkuje. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, powyższe oznacza, że w wyniku zgłoszenia i rejestracji faktu pobytu pod danym adresem dochodzi do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych takiego bezdomnego, który w konsekwencji może co najwyżej starać się następnie o ich poprawę, wskazując na warunki niemieszkalne, czy nadmierne zagęszczenie w lokalu. Zdaniem Rzecznika, takie rozwiązanie pozwala sądzić, że uchwałodawca zdaje się zakładać istnienie prostej zależności pomiędzy faktem zameldowania a istnieniem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jak też upatruje w meldunku dowodu na przynależność do danej wspólnoty samorządowej. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dla stwierdzenia, czy dana osoba ma stałe miejsce zamieszkania na terytorium danej gminy, należy ustalić, czy spełnione są przesłanki z art. 25 kc. Dla stwierdzenia przynależności do wspólnoty gminnej nie mają natomiast znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe – w przypadku gospodarstw o niskich dochodach.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż z art. 4 ust. 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika obowiązek gminy oddania w najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy tym mieszkańcom gminy, którzy spełniają kryterium dochodowe określone w uchwale rady gminy. Co do zasady, podstawowymi więc warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów mieszkaniowych gminy są: zamieszkiwanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero obywatela do ubiegania się o lokal komunalny. Z zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przepisy ustawy zezwalają na uszczegółowienie w przepisach prawa miejscowego warunków, na jakich mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą ubiegać się o najem komunalnych lokali mieszkalnych. Jednak kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać przewidzianych w art. 4 ust. 2 granic tego ustawowego obowiązku. W ocenie Rzecznika, zaskarżona regulacja § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 5 zdanie pierwsze i ust. 6 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, określonego w art. 21 ust. 3 ww. ustawy. W ramach § 16 ust. 12 uchwały z grona członków wspólnoty samorządowej wyróżniono grupę w postaci osób z nie-krakowskim meldunkiem stałym, którą wykluczono z prawa uzyskania najmu lokalu gminnego, choćby ci członkowie – ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną – byli uprawnieni do ubiegania się o lokal gminny. Natomiast w drugim przypadku przyjęto, że bezdomny, skoro uzyskał jakąkolwiek formę meldunku na terenie Krakowa, to pod adresem zameldowania zaspokaja swoje potrzeby i co najwyżej może ubiegać się o poprawienie swego statusu, nawet jeżeli organ ustali, iż jego zamieszkiwanie ma charakter fikcyjny.

Zdaniem Rzecznika, uregulowania § 12 ust. 5 zdanie pierwsze i ust. 6 oraz § 16 ust. 12 zaskarżonej uchwały nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). "Karanie" bowiem za brak korelacji pomiędzy dokonaniem czynności administracyjnej w postaci zameldowania a niezamieszkiwaniem pod adresem zameldowania należy, w ocenie RPO, uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż naruszona została także zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów, które nie znajdują podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Rzecznika, brak jest relewantnych i racjonalnych kryteriów przemawiających za wyodrębnieniem w omawianej uchwale grup osób, którym nie należy udzielać pomocy mieszkaniowej. W istocie bowiem jako kryterium decydujące o możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej gminy – poza przesłanką dochodu i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – przyjęto fakt zameldowania, które to kryterium w żaden sposób nie służy urzeczywistnieniu zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem RPO, celem przyjętych w § 12 i § 16 ww. uchwały rozwiązań jest wyłączenie podmiotowe osób, które z powodów meldunkowych nie zasługują, w ocenie Gminy, na wsparcie w dążeniu do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, dokonane zróżnicowanie członków wspólnoty samorządowej nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, a żadne względy, w tym dbałość o interes ekonomiczny Gminy, nie pozwalają uznać przyjętej regulacji za słuszną i sprawiedliwą. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, dodatkowe ograniczenia przewidziane w § 12 i § 16 zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z Konstytucją, ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Także zatem osoba spełniająca kryterium dochodowe i zamieszkująca na stałe w Krakowie, ale zameldowana na pobyt stały na terenie innej gminy, niż Kraków, czy zameldowana również na pobyt stały lub czasowy w Krakowie, ma prawo ubiegać się o mieszkanie z mieszkaniowego zasobu Gminy na takich samych zasadach, jak inni członkowie wspólnoty samorządowej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepisy § 12 ust. 5 zdanie pierwsze i ust. 6 oraz § 16 ust. 12 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. są niezgodne także z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zastosowane w zaskarżonej uchwale ograniczenie dla części członków wspólnoty samorządowej w zakresie możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową Gminy nie mieści się w celach i literze ustawy, co tym samym oznacza tworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego wyraźnie poza delegację ustawową i pozostającego w kolizji z obowiązkiem Gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rzecznika Praw Obywatelskich Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej, argumentując, że z treści art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy zmianie Kodeksu cywilnego nie można wyprowadzić wniosku, iż jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów, gdyż drugim, niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy, jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero bowiem kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, gmina – zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. W ocenie Rady, przepis ten nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia, co należy rozumieć przez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to również ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 tej ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności". Dlatego, zdaniem Rady, istniała zarówno prawna, jak i faktyczna podstawa do podjęcia przepisu określonego w § 12 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07. W powyższych przepisach zawarta jest bowiem definicja "osoby bezdomnej", dookreślająca, które sytuacje należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odnosząc się natomiast do definicji "osoby bezdomnej", zawartej w § 12 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, iż ww. ustawa o pomocy społecznej w definicji "osoby bezdomnej" (art. 6 pkt 8 ustawy) wskazuje również – jako wymóg konieczny – na brak zameldowania takiej osoby na pobyt stały w lokalu mieszkalnym. Rada Miasta stwierdziła, iż powyższa definicja jest zgodna również z potocznym oraz naukowym rozumieniem określenia "osoba bezdomna". Są to bowiem osoby, które w danym czasie nie posiadają mieszkania i własnym staraniem nie mogą zapewnić sobie takiego schronienia, które mogłyby uważać za swoje, i które spełniałoby minimalne warunki, pozwalające uznać je za pomieszczenie mieszkalne. Oznacza to, że dana osoba – aby mogła zostać uznana za osobę bezdomną – nie może przebywać w pomieszczeniu mieszkalnym, a więc nie może również być zameldowana.

Rada Miasta Krakowa zwróciła również uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) na chwilę obecną w dalszym ciągu istnieje obowiązek meldunkowy – w zakresie zameldowania i wymeldowania (art. 10 i art. 15 ww. ustawy). Postępowanie polegające na posiadaniu "fikcyjnego" meldunku przez osoby bezdomne łamie zasady wynikające ze wskazanej ustawy, bowiem celem prowadzenia ewidencji ludności, poprzez zameldowanie, jest potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu (art. 9 ust. 2b tej ustawy). Co więcej, zastosowanie się do obowiązujących osobę zainteresowaną wymogów meldunkowych (a więc wymeldowanie się z "fikcyjnego" meldunku) spowodowałoby, iż ta osoba spełniłaby przesłankę uchwały dotyczącą osób bezdomnych. Poza tym, nieprzestrzeganie obowiązku meldunkowego stanowi wykroczenie, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Powoływanie się więc na okoliczność, która jest naruszeniem prawa, jako przesłankę do udzielania pomocy mieszkaniowej, nie może mieć miejsca. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, ewentualne usuniecie zapisu § 12 ust. 5 zdanie pierwsze spowoduje, że zaskarżona uchwała nie będzie posiadała jakiejkolwiek definicji "osoby bezdomnej", co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości starania się z tego tytułu o lokal przez osoby zainteresowane.

Odnosząc się natomiast do pozostałej argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta Krakowa podniosła, że nie wnosi ona żadnych merytorycznych argumentów do przedmiotowej sprawy, bowiem Gmina Miejska Kraków nie kwestionuje faktu posiadania na terenie Krakowa centrum życiowego przez osoby posiadające zameldowanie na pobyt stały w innych gminach, o ile osoby te przebywają, z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Osoby takie mogą się więc starać o pomoc mieszkaniową z innych tytułów, niż bezdomność. Rada Miasta Krakowa dodała przy tym, iż w związku z tego rodzaju interpretacją, popartą stosownymi orzeczeniami Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, przepis § 16 ust. 13 (poprzednio ust. 12) uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 nie jest w praktyce stosowany i zostanie usunięty z przedmiotowej uchwały przy jej kolejnej nowelizacji.

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. Wojewoda Małopolski uzupełnił swoją skargę z dnia 31 lipca 2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 23 maja 2013 r. Wojewoda sprecyzował, że skarga dotyczy jedynie wymienionych w niej części uchwały, natomiast wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości należy rozumieć jako wniosek o rozszerzenie zakresu orzekania na wypadek, gdyby Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały byłoby nieracjonalne.

Wojewoda zakwestionował jako rażąco naruszające art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego następujące przepisy uchwały:

1) ograniczenie w § 2 pkt 10 lit. "a" i lit. "b" w związku z § 16 ust. 10 ww. uchwały kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, które mogą ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie "udokumentowania centrum życiowego" za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy i posiadania stałego źródła dochodów na terenie Gminy przez okres co najmniej 5 lat (§ 16 ust. 10);

2) wskazanie w § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały, iż uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, z wyłączeniem osób, które nie zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w którym są zameldowane na pobyt stały. W § 10 ust. 3 zastrzeżono, że do obliczenia zaludnienia w lokalu bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zameldowane na pobyt stały przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku, a dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w lokalu powinny być zameldowane w lokalu od urodzenia;

3) zastrzeżenie w § 10 ust. 6 uchwały, iż w przypadku, gdy małżonek wnioskodawcy zamieszkuje w innym lokalu – wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy lokal, w którym zamieszkuje małżonek wnioskodawcy, nie stanowi lokalu o nadmiernym zaludnieniu, a do obliczania zaludnienia bierze się pod uwagę osoby zameldowane na pobyt stały oraz osoby objęte wnioskiem;

4) żądanie potwierdzenia we wniosku zameldowania lub braku zameldowania wszystkich osób objętych wnioskiem (§ 17 ust. 3) oraz oświadczenia o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości (§ 17 ust. 5 pkt 2);

5) przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnienia polegającego na określeniu w drodze zarządzenia zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej (§ 23 ust. 2 pkt 3), wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 4) oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 5), jak również określeniu regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 50 pkt 8 w związku z § 15 ust. 4 uchwały) oraz regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków (§ 50 pkt 9 w związku z § 45 ust. 4 uchwały);

6) powołanie się w § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3 i ust. 6 pkt 3, jak również w § 30 ust. 3 i ust. 5 oraz § 42 ust. 3 na bliżej niesprecyzowane, a tym samym niedookreślone pojęcie "zasad współżycia społecznego", dopuszczając, by treść tego określenia wypełniły Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej;

7) zmodyfikowanie w § 42 ust. 1 pkt 2 przepisu art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, poprzez postanowienie, że w przypadku śmierci osoby uprawnionej do ponownego zawarcia umowy najmu, dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobami wskazanymi w art. 691 kc, jeżeli stale zamieszkiwały z tą osobą przez okres nie krótszy niż lat pięć od ustania stosunku najmu i nadal zajmują przedmiotowy lokal, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu położonego w Gminie Miejskiej Kraków lub w pobliskiej miejscowości oraz udokumentują niemożność zapłaty czynszu i innych opłat za zajmowanie lokalu zgodnie z art. 6881 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, zasadnym jest stwierdzenie nieważności zapisów uchwały warunkujących wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zameldowania w Gminie przez okres ostatnich 3 bądź 5 lat. Brak jest bowiem podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie tej Gminy. Postanowienia uchwały, które wprowadzają nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, są sprzeczne z przepisami, a zarazem godzą w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP. Dla uznania danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania, ani jego okres trwania. Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, gmina realizując zadanie "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego.

Wojewoda zarzucił, że Rada Miasta Krakowa odwołała się w zaskarżonej uchwale do pojęcia niedookreślonego, którym są "zasady współżycia społecznego", a o tym, czy osoby ubiegające się o najem lokali z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków naruszyły zasady współżycia społecznego miałyby decydować organy i instytucje do tego niepowołane – takie jak Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. W ocenie Wojewody Małopolskiego, powyższe zapisy uchwały, wprowadzające możliwość odrzucenia wniosku o najem lokalu w przypadkach uzasadnionych naruszeniem zasad współżycia społecznego, a więc w nieokreślonych przypadkach, pozwalających na odmowę wynajmu lokali wbrew przepisom ustawy, należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Wojewoda Małopolski podniósł również, że organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa, poprzez dokonane w § 23 upoważnienie dla Prezydenta Miasta Krakowa do określenia, w formie zarządzenia, zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej, wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, de facto przyznała Prezydentowi Miasta Krakowa możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co należy do wyłącznej kompetencji Rady. Zdaniem organu nadzoru, poprzez taki zabieg Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje w sytuacji, gdy taki zabieg jest zabiegiem niedozwolonym, naruszającym wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa.

Wojewoda Małopolski stwierdził niezgodność z prawem również § 50 pkt 8 i pkt 9, które upoważniają Prezydenta Miasta Krakowa do wydania zarządzenia w sprawie określenia regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 50 pkt 8 w związku z § 15 ust. 4 uchwały), co stoi w kolizji z art. 23 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy, albowiem ustalenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 należeć winno do kompetencji Rady Gminy. W ocenie Wojewody, unormowania zawarte w § 15 uchwały, a dotyczące najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2, nie wyczerpują normy kompetencyjnej zawartej w cyt. art. 23 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, ponieważ nie określają wymaganych kryteriów, odsyłając do regulaminu, który ustala organ wykonawczy gminy. Uwagi dotyczące naruszenia kompetencji organu stanowiącego Wojewoda odniósł również do zapisów § 50 pkt 9 w związku z § 45 ust. 4 uchwały, upoważniających Prezydenta Miasta Krakowa do wydania regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków, co – zdaniem organu nadzoru – narusza normę kompetencyjną zawartą w art. 23 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy, która stanowi, że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, zawierany na czas nieoznaczony, winien być unormowany w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. W uchwale pominięto zatem uregulowania dotyczące kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz trybu rozpatrywana wniosków, jak również uregulowania w zakresie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, nie wyczerpując delegacji ustawowej (tzw. zaniechanie prawodawcze). Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd, że tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie nieistotne i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie. Jednak, zdaniem Wojewody Małopolskiego, brak określenia w zaskarżonej uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz trybu rozpatrywana wniosków, jak również brak uregulowań w zakresie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, w połączeniu z wyeliminowaniem zapisów uchwały kwestionowanych w punktach od 1 do 7 drugiej skargi i skargi z dnia 31 lipca 2012 r., stanowiłoby o niewykonalności zaskarżonej uchwały, rozumianej jako nienadawanie się do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania, co uzasadnia wniosek o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności całego aktu oraz uchwał zmieniających. Równocześnie Wojewoda Małopolski zastrzegł, że gdyby Sąd nie stwierdził nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07, to winien stwierdzić nieważność tej uchwały w części zakreślonej w punktach od 1 do 7.

W odpowiedzi na stanowisko Wojewody Małopolskiego Rada Miasta Krakowa w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z argumentacją organu nadzoru. Rada Miasta Krakowa wskazała, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina nie może jednak zaspokajać potrzeb mieszkaniowych wszystkich osób, a jedynie osób będących członkami danej wspólnoty samorządowej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, wspólnotę samorządową tworzą (z mocy prawa) wyłącznie mieszkańcy gminy. Oznacza to, zdaniem Rady Miasta, że aby móc skutecznie starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej, niezbędne jest, aby dana osoba faktycznie zamieszkiwała na terenie danej gminy.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż zgodnie z § 2 pkt 11 lit. "a" (poprzednio § 2 pkt 10 lit. "a") zaskarżonej uchwały, posiadanie centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków polega między innymi na udokumentowaniu faktycznego zamieszkiwania na jej terenie. Z kolei za udokumentowanie faktycznego zamieszkiwania uznaje się w szczególności posiadanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy. Faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków można przy tym udowodnić również w inny sposób. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż tak sformułowany przepis wskazuje jednoznacznie, że jest wprost oparty o zasadę wynikającą z ustawy o samorządzie gminnym w związku z ustawą o ochronie praw lokatorów. Co więcej, powyższy przepis wprowadza domniemanie w stosunku do osób posiadających zameldowanie na terenie Krakowa, iż w ten sposób dokumentują one swoje zamieszkiwanie. Jednocześnie domniemanie to – jak każde inne – może zostać podważone w toku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego efektem będzie ustalenie, iż dana osoba – pomimo posiadania zameldowania na terenie Krakowa – faktycznie zamieszkuje na terenie innej gminy. Natomiast osoby nieposiadające zameldowania na terenie Krakowa mogą udowodnić faktyczne zamieszkiwanie w Gminie Miejskiej Kraków w inny sposób. Po stosownym udokumentowaniu tej okoliczności, nie są pozbawione możliwości starania się o pomoc mieszkaniową.

Rada Miasta Krakowa podniosła również, iż zgodnie z § 2 pkt 11 lit. "b" (poprzednio § 2 pkt 10 lit. "b") zaskarżonej uchwały, udokumentowanie posiadania centrum życiowego polega również na wskazaniu posiadania stałego źródła dochodu na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Jest to więc dodatkowa przesłanka umożliwiająca udowodnienie "związku" z Gminą Miejską Kraków, przy czym nie ma tutaj znaczenia, co jest źródłem takiego dochodu (stosunek pracy, wierzytelności alimentacyjne czy pomoc społeczna). Rada Miasta Krakowa wskazała przy tym, iż wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1126/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 16 ust. 11 oraz § 16 ust. 12 uchwały nr XXIV/288/07 (w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09). Oznacza to zatem, zdaniem Rady Miasta, że przepisy wymagające posiadania pięcioletniego "centrum życiowego" na terenie Krakowa nie są stosowane.

Rada Miasta Krakowa podniosła, iż z treści art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że dopiero kumulatywne spełnienie dwóch kryteriów uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej (osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów oraz fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy, gmina w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia, jaką sytuację należy rozumieć pod pojęciem "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ww. ustawy, tj. użycia w nim zwrotu "w szczególności", co oznacza, że katalog zawarty w tym przepisie jest katalogiem otwartym. Tym samym, gmina może, a nawet powinna określić, co należy rozumieć przez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Dlatego istnieje zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu określonego w § 10 zaskarżonej uchwały. W powyższych przepisach zawarta jest bowiem definicja "osoby zamieszkującej w lokalu o nadmiernym zaludnieniu", dookreślająca sytuacje, które należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Odnosząc się do definicji "osoby zamieszkującej w lokalu o nadmiernym zaludnieniu", zawartej w § 10 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Krakowa wskazała, że opiera się ona na dwóch przesłankach, które muszą być spełnione jednocześnie – zamieszkiwaniu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz zameldowaniu na pobyt stały w takim lokalu. Zdaniem Rady, przesłanka zamieszkiwania (§ 10 ust. 2) w danym lokalu jest dość oczywista i wynika wprost z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina ma bowiem zarówno prawo, jak i obowiązek określić warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Odnośnie natomiast drugiej przesłanki wynikającej z tego przepisu, Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, iż zgodnie z ww. ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych istnieje w dalszym ciągu obowiązek meldunkowy w zakresie zameldowania i wymeldowania. Ewentualne usunięcie zapisu § 10 ust. 1 spowoduje, że przedmiotowa uchwała nie będzie posiadała jakiejkolwiek definicji "osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych" w zakresie tzw. nadmiernego zaludnienia, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości starania się o pomoc mieszkaniową z tego tytułu przez osoby zainteresowane.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż przepis § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest przepisem o charakterze proceduralnym, podjętym na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. w ramach określenia trybu rozpatrywania i załatwienia wniosków o najem lokali. Zdaniem Rady, uwzględniając całokształt obowiązującego sytemu prawnego, trudno znaleźć argumenty przemawiające przeciwko ustaleniu w ramach trybu rozpatrywania wniosków o pomoc mieszkaniową zobowiązania potwierdzenia, gdzie dana osoba jest zameldowana. Okoliczność pobytu (zamieszkiwania) w danym lokalu ma bowiem decydujące znaczenie dla ogromnej większości spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej, regulacji tytułów prawnych czy zamian lokali. Dlatego też, zdaniem Rady, w pełni uzasadnione było wprowadzenie takiego obowiązku przez Radę Miasta Krakowa.

Odnośnie natomiast przepisu § 17 ust. 5 pkt 2 Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że z treści art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy wyciągnąć wniosek, iż gminna pomoc mieszkaniowa opiera się o dwa, wymienione powyżej, podstawowe kryteria. Przed udzieleniem pomocy mieszkaniowej gmina musi zatem sprawdzić, czy dana osoba (rodzina) posiada niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz czy osiąga niskie dochody. W tym celu dana osoba jest wzywana o dostarczenie dokumentacji dotyczącej osiąganych dochodów, w tym też celu wniosek jest sprawdzany pod względem tytułów prawnych do lokali, w których wnioskodawca mieszka lub kiedyś zamieszkiwał. Toteż pobierane są stosowne oświadczenia od osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową, obarczone (poza sankcją karną za składanie fałszywych oświadczeń) sankcją wynikającą z § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały, stwierdzającą, że złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku. W opinii Rady Miasta Krakowa, przyjęcie powyższego przepisu posiada podstawy prawne, jak i uzasadnienie faktyczne.

Rada Miasta Krakowa podniosła także, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy). Krąg tych osób oraz kryteria ich wyboru zostały określone w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Osobom, które nie spełniają wskazanych w tym przepisie kryteriów, nie przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu. Wnioski tego rodzaju osób są bowiem rozpatrywane bez uwzględnienia jakiegokolwiek pierwszeństwa, na zasadach ogólnych obowiązujących wszystkich wnioskodawców powołujących się na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiąganie niskich dochodów. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny również określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy). W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w jej Dziale III, zatytułowanym "Zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu" (§ 16-28). Zostały tam określone – w sposób bardzo szczegółowy – poszczególne stadia rozpatrywania wniosku (wstępna weryfikacja, wniosek, weryfikacja dochodu, sporządzanie list mieszkaniowych) oraz ich załatwiania (zasady realizacji ostatecznych list osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu). Określono tam również kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Krakowa, który zgodnie z § 23 przedmiotowej uchwały, decyduje o przystąpieniu do sporządzenia list mieszkaniowych w drodze zarządzenia. W ocenie Rady Miasta Krakowa, zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" oznacza, że uchwała powinna określić wyłącznie pewien mechanizm działań (lub system organizacyjny) mających na celu rozpatrzenie i załatwienie wniosków o najem lokali. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta (prezydenta miasta) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (miasta). Dlatego, zdaniem Rady, dopuszczalne i uzasadnione jest upoważnienie Prezydenta Miasta Krakowa – w ramach stworzonego przez nią mechanizmu działania – do wykonania dyspozycji mającej dookreślić szczegóły takiego systemu.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła także, iż powyższe argumenty dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali stanowią również uzasadnienie dla podjęcia przez nią przepisu § 45 ust. 4 oraz § 50 pkt 9 zaskarżonej uchwały, dotyczących upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa do ustalenia regulaminu konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków. Rada Miasta Krakowa ustaliła bowiem – zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów – warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dział IX "Zamiany lokali" § 45 "Zasady ogólne", § 46 "Wynajem lokali w trybie zamiany z urzędu" i następne). Jednocześnie określiła warunki, jakie musi spełniać osoba starająca się o dokonanie zamiany lokalu (posiadanie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony), jakie lokale podlegają temu trybowi (lokale stanowiące zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków – § 46 ust. 1 uchwały) oraz określiła tryb, w jakim jest dokonywana taka zamiana (konkurs ofert).

Odnosząc się natomiast do zarzutów Wojewody Małopolskiego, iż treść pojęcia "zasady współżycia społecznego" zostaje określona przez Radę Dzielnicy, Policję, Straż Miejską i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w zakwestionowanych przepisach. Żaden z tych przepisów nie nakłada bowiem takiego obowiązku na wskazane powyżej jednostki, a część z nich ma wręcz charakter proceduralny, tj. określa np. jakie oświadczenia należy złożyć w ramach wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej (§ 17 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Zgodnie np. z § 30 ust. 5 zaskarżonej uchwały, Rada Dzielnicy opiniuje ponowne zawarcie umowy najmu lokalu w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje dotyczące osób zamieszkujących w lokalu, przede wszystkim dotyczące występującego zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Rady, oznacza to, że Rada Dzielnicy w tej sytuacji dokonuje wyłącznie oceny, czy posiadane przez nią informacje (w tym informacje o zachowaniach niezgodnych z zasadami współżycia społecznego) są wystarczające dla pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania wniosku. Jest to przejaw kontroli społecznej sposobu załatwiania wniosków o najem lokali, wprowadzony przez nią na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine ustawy o ochronie praw lokatorów.

Rada Miasta Krakowa podniosła również, iż regulacja § 42 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczy ponownego zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu na wniosek osoby pozostającej w nim po śmierci lub po wyprowadzeniu się poprzedniego najemcy, któremu została wypowiedziana umowa najmu z powodu zwłoki z zapłatą czynszu, w przypadku uregulowania zadłużenia związanego z korzystaniem z lokalu i kosztów sądowych. Jest to zatem sytuacja, której ustawodawca nie przewidział, ograniczając się jedynie do wskazania osób wstępujących w stosunek najmu (który nie może być więc wypowiedziany), po śmierci najemcy. Zdaniem Rady, powołanie się w tym miejscu na art. 691 Kodeksu cywilnego miało na celu jedynie wskazanie kręgu osób, których ten przepis dotyczy (pomocniczo wykorzystano zapis kodeksowy) i w żaden sposób nie ingeruje w jego treść i cel, dla którego został wprowadzony. Normy te bowiem dotyczą dwóch odrębnych stanów faktycznych i prawnych. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż możliwość przywracania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w trybie § 42 uchwały jest w istocie wypełnieniem obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i już z tego względu uchwała nie mogła naruszać normy zawartej w art. 691 Kodeksu cywilnego.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła przy tym, iż w trakcie stosowania przedmiotowej uchwały zrodziła się potrzeba uprawnienia większego grona osób, które mogą skorzystać z przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i dlatego zmieniono treść tego przepisu, wprowadzając zapisy analogiczne jak w § 40 ust. 1 pkt 1, tj. przy zawieraniu umów najmu po wyprowadzeniu się najemcy. Nowelizacja ta nastąpiła zgodnie z § 1 pkt 24 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Podsumowując powyższe wywody, Rada Miasta Krakowa podniosła, że zaskarżone przepisy uchwały nie stoją w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rada nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody Małopolskiego, że ewentualne stwierdzenie przez Sąd nieważności wskazanych powyżej przepisów będzie oznaczać, iż uchwała jako całość nie nadawałaby się do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania. Poza wskazanymi przez Wojewodę Małopolskiego przepisami, przedmiotowa uchwała zawiera bowiem szereg innych regulacji dotyczących m.in. pomocy mieszkaniowej, regulacji tytułów prawnych, przyznawania lokali zamiennych, przedłużania umów najmu zawartych na czas oznaczony czy zamian lokali mieszkalnych. Zdaniem Rady, brak tych regulacji – nawet w przypadku ich zmodyfikowania z uwagi na orzeczenie wydane w ramach postępowania sądowoadministracyjnego – działałoby ewidentnie na szkodę członków wspólnoty samorządowej.

Dodatkowo Rada Miasta Krakowa wskazała, iż zgodnie z § 58 uchwały z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 5817), zaskarżona uchwała nr XXIV/288/07 utraciła moc obowiązującą.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się do argumentów Rady Miasta Krakowa podniesionych w odpowiedzi na skargę.

W pismach z dnia 28 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego. Na poparcie swego stanowiska Prezydent Miasta Krakowa przytoczył te same argumenty, jakich użyła Rada Miasta Krakowa w odpowiedziach na skargi i w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r.

Z kolei w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa odniósł się do argumentów Rzecznika Praw Obywatelskich podniesionych w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wyżej opisane sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 1181/12.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że skarga dotyczy jedynie wymienionych w niej części uchwały, natomiast wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości należy rozumieć jako wniosek o rozszerzenie zakresu orzekania na wypadek, gdyby Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały byłoby nieracjonalne. Sprecyzował także, iż skarga nie dotyczy § 16 ust. 10 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już orzeczenie Sądu, a intencją skarżącego jest jedynie zakwestionowanie legalności definicji zawartej w § 2 pkt 10 lit. "a" i lit. "b". Wojewoda Małopolski wyjaśnił również, iż skarga nie obejmuje zarzutu dotyczącego naruszenia § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już prawomocne orzeczenie Sądu. Wojewoda Małopolski podkreślił równocześnie, iż nie kwestionuje legalności pozostałej części uchwały i wskazał, że skarga nie obejmuje § 49 ust. 1 pkt 8 według pierwotnej numeracji (obecnie pkt 6). Dodał także, iż przedmiotem skargi jest pierwotne brzmienie § 42 ust. 1 pkt 2, a także jego brzmienie po nowelizacji z dnia 7 stycznia 2007 r. Skarga nie obejmuje natomiast treści tego przepisu po nowelizacji z dnia 2 grudnia 2009 r. Wojewoda Małopolski stwierdził także, iż przedmiotem skargi nie jest § 17 ust. 5 pkt 2, gdyż pozostaje on w związku z nieobjętym skargą § 49 ust. 1 pkt 1. W pozostałym zakresie Wojewoda Małopolski podtrzymał zarzuty i stanowisko zawarte w skardze.

Natomiast Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podnosząc, iż powodem wprowadzenia ograniczeń podmiotowych oraz odwołania się do kryteriów zasad współżycia społecznego jest zbyt mała ilość lokali w stosunku do potrzeb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając połączone sprawy, uznał skargi za uzasadnione. Sąd wyjaśnił, że skarga Wojewody Małopolskiego została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, zaś skarga Rzecznika Praw Obywatelskich w trybie art. 50 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W celu precyzyjnego ustalenia przedmiotu zaskarżenia Sąd stwierdził, że jedynie w zakwestionowanych skargami częściach uchwała podlega jego merytorycznej kontroli. Po jej przeprowadzeniu Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane w skargach przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

WSA w Krakowie zaznaczył, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 – reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonych części uchwały, Sąd zauważył, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie, gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ustawie wskazano dodatkowo, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

- wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

- warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

- kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

- warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

- tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

- zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

- kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zdaniem Sądu, przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych, określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, niewymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. W ocenie Sądu, z przywołanych przepisów nie sposób bowiem wywieść delegacji wyłączającej określonych członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone w Konstytucji RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, które nie mieszczą się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd podzielił pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 732/10, publ. LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe.

WSA w Krakowie wskazał, że ocena legalności zaskarżonych przepisów uchwały dotyczących wyłączeń podmiotowych (§ 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 punkty 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków sprowadza się do ustalenia, czy można je uznać za mieszczące się w granicach tego upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu, żadne z wymienionych w tych przepisach kryteriów (pozbawienie wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowanie środka zabezpieczającego – § 49 § pkt 2, niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz przebywanie w placówce zapewniającej całodobową opiekę – § 49 pkt 3, uprzednie uzyskanie pomocy mieszkaniowej z Gminy Miejskiej Kraków, z wyłączeniem zamian – § 49 pkt 4, samowolne zajęcie pustostanu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków – § 49 pkt 5 nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, iż użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu, nie sposób – zdaniem Sądu – przyjąć, by wymienione w przytoczonych częściach uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. W ocenie Sądu, wszystkie z wymienionych w zaskarżonych punktach 2-5 § 49 kryteria stanowią okoliczności wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania".

W opinii Sądu, w świetle regulacji uchwały, zaistnienie któregoś z przypadków wymienionych w § 49 pkt 2-5 dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa, przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Artykuł 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Niedopuszczalne – w ocenie Sądu – jest zatem wprowadzanie w uchwale dodatkowych kryteriów prawnych dyskwalifikujących osoby z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową, w tym również modyfikowanie przesłanki ustawowej związanej z samowolnym zajęciem lokalu (jak to ma miejsce w § 49 pkt 5 uchwały). Wymienione w punktach 2-5 § 49 uchwały kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy.

WSA w Krakowie podniósł, że zaskarżone punkty 2-5 § 49 uchwały wykluczają osoby w nich wymienione z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy. Tym samym zaskarżone przepisy § 49 pkt 2-5 uchwały naruszają konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w tych punktach skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) – niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami.

Sąd podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżone przepisy naruszają także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Zamykanie drogi do uzyskania ponownej pomocy mieszkaniowej osobom, które spełniają kryteria ustawowe niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i dochodowe, lecz np. już raz z takiej pomocy skorzystały, czy też samowolnie zajęły pustostan, stanowi – zdaniem Sądu – niedopuszczalne z punktu widzenia zasady demokratycznego Państwa prawnego przekroczenie delegacji ustawowej.

Tym samym, Sąd uznał, że punkty 2-5 § 49 uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, wskazując przy tym, że są one sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi i z tego powodu należało stwierdzić ich nieważność.

Za zasadne uznał Sąd także zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące § 12 ust. 5 w pierwotnym brzmieniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. o treści: "Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są również osoby nieposiadające zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków" oraz § 12 ust. 5 zdanie pierwsze w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 o treści: "Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są również osoby bezdomne, tj. osoby nieposiadające zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków", jak również § 12 ust. 6 o treści: "Uprawnienie, o którym mowa w ust. 5 dotyczy wyłącznie osób nieposiadających zameldowania na pobyt stały na terenie innej Gminy", oraz § 16 ust. 12 uchwały z 2007 r. według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zameldowanych na pobyt stały w innej gminie. Wnioski tych osób należy niezwłocznie przekazać do gminy właściwej ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały, zawiadamiając przy tym wnioskodawcę." W konsekwencji Sąd podzielił pogląd Rzecznika, że przepisy te naruszają art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

WSA w Krakowie wskazał, że w zakwestionowanych przepisach, podobnie jak we wskazanych powyżej punktach 2-5 § 49, doszło do nieznajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o uzyskanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto zaś za niezgodne z prawem Sąd uznał powiązanie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania, a nie z faktem zamieszkiwania. Fakt posiadania stałego zameldowania nie wyklucza bowiem bezdomności i nie oznacza, że wnioskodawca nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Osoba zameldowana na pobyt stały pod danym adresem, lecz pod tym adresem niezamieszkująca, może posiadać status osoby bezdomnej. Zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe osób nieposiadających zameldowania w Krakowie nie mieści się – w opinii Sądu – w upoważnieniu zawartym w ustawie o ochronie praw lokatorów. Samo zameldowanie się bezdomnego na terenie Gminy Miejskiej Kraków (§ 12 ust. 5 zdanie pierwsze uchwały) nie może oznaczać automatycznej utraty statusu bezdomnego, a tym samym – możliwości ubiegania się o najem lokalu z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Za niezgodne z prawem WSA w Krakowie uznał założenie przez uchwałodawcę istnienia prostej zależności pomiędzy faktem zameldowania a zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, oraz łączenia z samym faktem zameldowania dowodu przynależności do danej wspólnoty samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kc). Nie mają natomiast znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy, gdyż członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, dla których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też w przypadku gospodarstw o niskich dochodach – zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Brak też – zdaniem Sądu – podstaw ustawowych do formułowania takiego wymogu w uchwale.

WSA w Krakowie podniósł, że kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z jej mieszkaniowego zasobu nie mogą zawężać granic ustawowego obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Za wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego Sąd uznał regulację § 12 ust. 5 w pierwotnym brzmieniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. oraz § 12 ust. 5 zdanie pierwsze w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r., jak również § 12 ust. 6 oraz § 16 ust. 12 uchwały z 2007 r. według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu. Przepisy te – w ocenie Sądu – naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów, które nie znajdują podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie WSA w Krakowie, wyłączenie podmiotowe osób, które z powodów meldunkowych nie będą mogły uzyskać wsparcia Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie ma podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Wprowadzenie zaś nieprzewidzianego ustawą ograniczenia uprawnień tylko do tej części osób tworzących wspólnotę samorządową, która dopełniła obowiązku meldunkowego zameldowania na pobyt stały lub czasowy, narusza ustawowy obowiązek gminy "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej". Arbitralne, nieznajdujące podstawy prawnej wyłączenie z grona członków wspólnoty osób nieposiadających zameldowania stałego czy czasowego, jest – zdaniem Sądu – wykroczeniem poza granice upoważnienia ustawowego. Trafnie więc – w opinii Sądu – zauważają skarżący, że odwołując się do kryterium zameldowania, Rada Miasta Krakowa tworzy swoistą sankcję za niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego, do czego nie ma upoważnienia ustawowego. Z tego względu Sąd orzekł o nieważności tych przepisów.

Z tych samych powodów za uzasadnione Sąd uznał zarzuty Wojewody Małopolskiego dotyczące ograniczenia kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, mogących ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie "udokumentowania centrum życiowego" za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy (§ 2 pkt 10 lit. "a" i lit. "b" według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. "a" i lit. "b" według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07). Sąd stwierdził nieważność tych przepisów, uznając, że brak jest podstawy prawnej do tego, aby przepisy gminne dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości z uwagi na przesłankę zameldowania.

Również z tych samych względów za zasadny Sąd uznał zarzut Wojewody Małopolskiego dotyczący wadliwości § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały o treści: "1. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków. 2. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1 nie dotyczy osób, które nie zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w którym są zameldowane na pobyt stały oraz osób, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu o nadmiernym zaludnieniu. 3. Do obliczenia zaludnienia w lokalu, bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zameldowane na pobyt stały przez okres co najmniej trzech lat przed złożeniem wniosku. Obowiązek zameldowania przez okres, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, nie dotyczy małżonka oraz dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w tym lokalu. Dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w tym lokalu powinny być zameldowane w lokalu od urodzenia. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio w stosunku do dzieci przysposobionych."

Z powodu odwoływania się do kryterium zameldowania Sąd stwierdził nieważność także § 10 ust. 6 uchwały o treści: "W przypadku, gdy małżonek wnioskodawcy zamieszkuje w innym, niż wnioskodawca lokalu, wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy lokal, w którym zamieszkuje małżonek wnioskodawcy, nie stanowi lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Do obliczania zaludnienia w lokalu, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, bierze się pod uwagę osoby zameldowane tam na pobyt stały oraz osoby objęte wnioskiem." oraz § 17 ust. 3 o treści: "Wniosek powinien zostać potwierdzony przez stosowną komórkę organizacyjną właściwej gminy w zakresie zameldowania lub braku zameldowania wszystkich osób objętych wnioskiem. W przypadku braku zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Miejskiej Kraków, należy złożyć również oświadczenie o braku zameldowania na pobyt stały na terenie innej gminy. Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego." Zdaniem Sądu, także i w tych przepisach uchwałodawca bez podstawy prawnej odwołał się do przesłanki zameldowania, a nie zamieszkania, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Za niezgodne z prawem WSA w Krakowie uznał przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnień do określenia w drodze zarządzenia zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej (§ 23 ust. 2 pkt 3), wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 4) oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 5), jak również regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 50 pkt 8) oraz regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków (§ 50 pkt 9).

Zdaniem Sądu, zawarta w wymienionych powyżej przepisach regulacja stanowi niedozwolone subdelegowanie przez Radę swoich kompetencji na rzecz innego organu – Prezydenta Miasta. Poprzez upoważnienie Prezydenta do tworzenia wskazanych powyżej regulacji, w istocie uzyskał on możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co zgodnie z ustawą należy do wyłącznej kompetencji Rady. W ten sposób Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, co – w opinii Sądu – narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych (art. 92 ust. 2 Konstytucji), wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności oraz zasadę kompetencyjności. Do przeniesienia tych kompetencji Rada nie miała upoważnienia w ustawie, a zatem ocenić je należy jako niedopuszczalne. Zaskarżona uchwała nie reguluje samodzielnie kwestii, które w świetle ustawy regulować powinna, cedując część z tej regulacji na organ wykonawczy. Nietrafny – zdaniem Sądu – jest argument organu, że przekazane uchwałą Prezydentowi kompetencje mieszczą się w zakresie przewidzianego w art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym określania sposobu wykonywania uchwały. Przekazane kompetencje znacznie poza ten zakres wykraczają, mają bowiem charakter merytoryczny, obejmują możliwość ustalania dodatkowych kryteriów i wymogów, do czego ma prawo jedynie Rada i z czego nie może rezygnować, cedując uprawnienie na organ wykonawczy.

Za uzasadniony WSA w Krakowie uznał także zarzut Wojewody Małopolskiego dotyczący niezgodności z prawem § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3 i ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3 i ust. 5 oraz § 42 ust. 3 w zakresie, w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, zastosowanie w wymienionych przepisach tego kryterium o niedookreślonym charakterze i powierzenie oceny jego zaistnienia innym, niż Rada, podmiotom (Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ) doprowadziło do wprowadzenia kolejnego, nieznanego ustawie kryterium tamującego drogę do uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego Gminy. W opinii Sądu, regulacja ta stanowi zatem wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd wskazał, że podstawą takiej oceny była analiza zakresu uprawnień rady gminy do regulowania aktem prawa miejscowego zasad wynajmowania lokali w świetle upoważnienia ustawowego, zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Sąd podzielił także pogląd Wojewody Małopolskiego, że w § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. doszło do niedopuszczalnego zmodyfikowania treści art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, poprzez postanowienie, że w przypadku śmierci osoby uprawnionej do ponownego zawarcia umowy najmu, dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobami wskazanymi w art. 691 kc, jeżeli stale zamieszkiwały z tą osobą przez okres nie krótszy niż lat pięć od ustania stosunku najmu i nadal zajmują przedmiotowy lokal, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu położonego w Gminie Miejskiej Kraków lub w pobliskiej miejscowości oraz udokumentują niemożność zapłaty czynszu i innych opłat za zajmowanie lokalu zgodnie z art. 6881 Kodeksu cywilnego. Sąd zwrócił uwagę, że organ wyjaśnia, iż odwołanie się do treści art. 691 kc miało na celu jedynie uniknięcie w uchwale powtórzeń, jednakże – zdaniem Sądu – zastosowanie takiej techniki legislacyjnej doprowadziło do wątpliwości co do treści regulacji i uzasadnionego wniosku dotyczącego niedozwolonej modyfikacji aktem podstawowym treści ustawy. Dlatego Sąd, uznając że tego rodzaju wadliwość techniki legislacyjnej stanowi istotne naruszenie prawa, orzekł o nieważności tego przepisu.

WSA w Krakowie podkreślił, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, Sąd wskazał, że do istotnych wad skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie Sądu, przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, stanowią niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaznaczył przy tym, że dla dopuszczalności kontroli i stwierdzenia nieważności zaskarżonych części uchwały nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków utraciła moc na podstawie § 58 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszak skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 (publ. OTK 1994, cz. II, poz. 44) wskazał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r. o sygn. akt K 10/93 (publ. OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyniło – zdaniem Sądu – bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w opisanym wyżej zakresie. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu Wojewody Małopolskiego, że pozostawienie pozostałych przepisów uchwały, po wyeliminowaniu przepisów zaskarżonych, powoduje niewykonalność zaskarżonej uchwały. Dlatego też, Sąd nie stwierdził nieważności całej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07, a jedynie wymienione w wyroku i opisane w uzasadnieniu części tej uchwały.

Sąd wyjaśnił również, że stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wymienionych powyżej części, nie zastosował art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miejska Kraków, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 21 ust. 1 i 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, wbrew intencji uchwałodawcy, iż dowolnie określił dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach mogły być zaspokajane;

2) art. 21 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż zapisy § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów i w konsekwencji uznanie, iż punkty 2-5 § 49 ust. 1 zostały wydane bez podstawy prawnej;

3) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, jak również art. 2, art. 7 i art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz przyjęcie, iż Rada Miasta Krakowa, uchwalając pkt 11 lit. "a" i "b" (w obecnym brzmieniu uchwały) § 10 ust. 1, 2, 3, § 10 ust. 6, § 12 ust. 5 i 6 oraz § 16 ust. 12 i § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w sposób bezprawny pozbawiła określone kategorie wnioskodawców prawa do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy Miejskiej Kraków, wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego;

4) art. 21 ust. 1 i 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa nie miała kompetencji do podjęcia § 23 ust. 2 pkt 3, 4, 5 oraz § 50 pkt 8 i 9, upoważniających Prezydenta Miasta Krakowa do uregulowania w drodze zarządzenia zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, jak również regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni przekraczającej 80m2 oraz regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków;

5) art. 4 oraz art. 21 ust. 1 i 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie za niedopuszczalne odwołanie się do zasad współżycia społecznego z § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3 i 6 pkt 3, § 30 ust. 3 i 5, § 42 ust. 3;

6) art. 4 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i stwierdzenie nieważności zapisu § 42 ust. 1 pkt 2 uchwały, jako modyfikującego w sposób nieuprawniony zapisy art. 691 kc oraz przyjęcie, iż zapis ten jest niezgodny zasadami techniki legislacyjnej, poprzez nieuprawnione odwołanie się do treści art. 691 kc.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania, toteż zbędnym jest powtarzanie prawidłowej argumentacji Sądu I instancji. Należy natomiast – w celu odparcia sformułowanych zarzutów kasacyjnych – jedynie tytułem uzupełnienia rozważań Sądu I instancji podnieść, że chroniona na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie oznacza, iż jej organ stanowiący ma pełną swobodę w tworzeniu norm prawa miejscowego. Stanowienie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego jest bowiem ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie unormowań ustawowych, wszak zgodnie z art. 94 ustawy zasadniczej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wśród spraw gminnych wymagających szczegółowej regulacji w drodze aktów prawa miejscowego są sprawy związane z realizacją obowiązków dotyczących gospodarowania zasobami mieszkaniowymi.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zatem, przyjmując akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, że akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach przewidzianych w niej upoważnień. Co do zasady więc – akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by podejmowane na jej podstawie przepisy lokalne stanowiły uzupełnienie i dopełnienie powszechnie obowiązujących norm kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Najczęściej podstawa prawna do działania w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego wynika bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienia zawartego w innych regulacjach ustawowych.

W rozpoznawanej sprawie taką regulacją jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Z jej art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 wynika, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zatem jedynie w zakresie powyższych zasad rada gminy może kształtować warunki przyznawania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Wprawdzie określenie "w szczególności" wskazuje na możliwość szerszego uregulowania wprowadzonych tym przepisem zasad, jednakże nie może budzić wątpliwości, że rozszerzenie czy też uszczegółowienie w akcie prawa miejscowego kryteriów dysponowania zasobem mieszkaniowym gminy nie może wykraczać poza zasadnicze cele samej ustawy, jak i naruszać uregulowań konstytucyjnych. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gmina ma obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewniając lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokajając potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Możliwość ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak również samo zawarcie umowy najmu zależą więc wyłącznie od dochodu gospodarstwa domowego i warunków zamieszkiwania (niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy). Zasady wynajmowania lokali winny być więc tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wprowadzanie więc w tej mierze w akcie prawa miejscowego uregulowań nieprzewidzianych w ww. ustawie, a prowadzących do wyłączeń w odniesieniu do niektórych kategorii osób, w istotny sposób narusza prawo.

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje radzie gminy możliwości zawężania czy też ograniczania kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu mieszkaniowego. Tym samym, przyjęte w zaskarżonej uchwale wyłączenie podmiotowe dotyczące osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem przez nich kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie mieści się w zamierzeniach ustawodawcy. Celem ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest, jak sama nazwa ustawy wskazuje, ochrona praw lokatorów, toteż unormowania lokalne w tym względzie nie mogą wprowadzać dodatkowego kategoryzowania podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminnego, bowiem to z woli samego ustawodawcy zainteresowanym w sprawie o najem takiego lokalu może być każdy mieszkaniec wspólnoty samorządowej spełniający kryterium dochodowe i przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Z art. 16 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Oznacza to, że osoba koncentrująca swoje życie na terenie danej gminy wchodzi z mocy prawa w skład wspólnoty lokalnej i okoliczności tej nie może zmieniać fakt, iż przebywa ona czasowo w zakładzie karnym czy areszcie, w których z pewnością nie tworzy swego gospodarstwa domowego. Uznając za prawidłowe przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące osób pozbawionych wolności, w istocie doszłoby do skazywania ich na bezdomność, jako że pobyt w zakładzie karnym czy areszcie nie może być kwalifikowany w kategoriach ich miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121).

Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o osoby, które są niezdolne do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówce zapewniającej całodobową opiekę, jak również o osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy z wyłączeniem zamian i o osoby, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Samowolne zajęcie pustostanu świadczy o tym, że osoba przebywająca w takim lokalu zajmuje go bez tytułu prawnego. Nie może to jednak oznaczać, że osoba taka przez sam fakt samowolnego zajmowania pustostanu zostaje wykluczona z kręgu osób uprawnionych, jeśli spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, dochodowe i zamieszkiwania na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Z kolei jakiekolwiek uzależnianie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osoby od zdarzeń przeszłych niewątpliwie stoi w sprzeczności z celem ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, bowiem warunki wymagane do ubiegania się o lokal gminny dotyczą tylko aktualnie osiąganych dochodów oraz braku możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w danej chwili. Nawet jeśli osoba zainteresowana korzystała już z pomocy mieszkaniowej gminy, to okoliczność ta nie może sama w sobie pozbawiać jej możliwości ubiegania się o taką pomoc, jeśli na moment złożenia wniosku ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie można a priori wykluczać z grona potencjalnych beneficjentów pomocy mieszkaniowej gminy tych jej mieszkańców, którzy z pomocy takiej już kiedyś skorzystali, wszak sytuacja bytowa osoby może ulec zmianie, gmina zaś ma obowiązek udzielania pomocy mieszkaniowej i z obowiązku tego nie zwalnia jej fakt uprzedniego skorzystania przez mieszkańca gminy z takiej pomocy. Każdy złożony do organu administracji publicznej wniosek wymaga rozpatrzenia. W demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika bowiem ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Zatem eliminowanie wniosku osoby zainteresowanej pomocą mieszkaniową gminy tylko z tego względu, że osoba ta już wcześniej korzystała z takiej pomocy, świadczy o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP. Natomiast czasowy charakter pobytu oraz cel, jakiemu służy pobyt w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, tj. opieka i pielęgnacja, nie pozwalają na uznanie, że osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Niezdefiniowanie w zaskarżonej uchwale pojęcia "placówki zapewniającej całodobową opiekę" dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji powoduje, że krąg osób wyłączonych z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową jest niezwykle szeroki, a przecież pomoc gminna w omawianym zakresie ma sprzyjać całej społeczności lokalnej, niezależnie od tego, czy osoba zainteresowana korzysta z usług wyspecjalizowanego ośrodka, który zapewnia jej stosowną opiekę i pielęgnację. Nie można wszak przyjąć, by osoba przebywająca w takim ośrodku miała zamiar stałego skupienia w nim swoich spraw życiowych, w tym skoncentrowania osobistych i majątkowych interesów.

Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 7 Konstytucji RP, każdy akt prawny organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu, a zatem musi być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Toteż niezależnie od tego, czy dane upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wynika z przepisów ustrojowych czy innych uregulowań ustawowych, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać zawarte w takim upoważnieniu wytyczne, zaś odstąpienie od tej zasady każdorazowo narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z konstytucyjnej zasady legalizmu należy także wyprowadzić wniosek o niestosowaniu w prawie administracyjnym zasad współżycia społecznego, jako że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach obowiązującego prawa. Zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w tym także rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach przydziału lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektyw ich wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1984 r. o sygn. akt SA/Po 1028/84, niepubl.).

Prawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu podustawowego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii, których nie obejmuje ustawa, a czyni to po to, by – jak w przypadku aktów prawa miejscowego – ukształtowanie stanu prawnego w danym przedmiocie następowało z uwzględnieniem różnego rodzaju uwarunkowań wynikających ze specyfiki stosunków społeczno – gospodarczych panujących na danym terenie i w ramach danej społeczności lokalnej, do której właściwy akt prawa miejscowego jest kierowany. Toteż rada gminy powinna, podejmując uchwałę w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uwzględnić uwarunkowania społeczno – gospodarcze panujące na danym terenie, ale nie oznacza to jednak, że treść przepisów aktu prawa miejscowego może być determinowana zasadami współżycia społecznego. Zakwalifikowanie i umieszczenie osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem administracyjnoprawnym, zatem statuowane przez radę gminy przepisy w tym względzie muszą w sposób precyzyjny określać szczegółowe warunki przydziału takiego lokalu. Również samo wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego przez organ administracji publicznej, lub jej niewyrażenie, powinno być kwalifikowane w kategoriach rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego o spełnieniu, bądź niespełnieniu, warunków do uzyskania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pojawiająca się tu zgoda, bądź jej niewyrażenie, pochodzą od organu administracji publicznej i mają bezpośredni wpływ na kształtowanie sytuacji jednostki w sprawie, która w tym zakresie ma wymiar publicznoprawny, bowiem dotyczy wyboru konkretnej osoby w celu zawarcia z nią umowy najmu lokalu stanowiącego mienie komunalne gminy.

Ustawodawca, przekazując kompetencje organom stanowiącym gminy w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, czyni to z uwagi na potrzebę dostosowania konkretnych uregulowań prawnych do warunków panujących na danym terenie. W konsekwencji wśród spraw, które ustawodawca przekazuje do szczegółowego uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego organom stanowiącym gmin, są m.in. właśnie sprawy gospodarowania zasobami mieszkaniowymi, jako te należące do szczególnie wrażliwych dziedzin społecznych, w ramach których musi dojść do podjęcia takich działań, które pozwolą na najlepsze uzgodnienie interesów właściciela (gminy), osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, a więc potencjalnych beneficjentów pomocy mieszkaniowej gminy i następnie lokatorów.

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero obywatela do ubiegania się o lokal komunalny. Z zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych nie sposób wyprowadzić wniosku o istnieniu w nich delegacji do wykluczenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przywołany art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wprost o przynależności danego mieszkańca gminy do tworzonej na jej terenie wspólnoty lokalnej. Chodzi więc o kryterium zamieszkiwania, co oznacza, że osoba, która koncentruje swoje życie na terenie danej gminy, nie może zrzec się owej przynależności do społeczności lokalnej, z drugiej zaś strony – organy gminy nie mogą jej tego związku ze wspólnotą samorządową odmówić czy wręcz z tej wspólnoty wykluczyć. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zezwalają na uszczegółowienie w przepisach prawa miejscowego warunków, na jakich mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą ubiegać się o najem komunalnych lokali mieszkalnych. Jednak statuowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać przewidzianych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy granic tego ustawowego obowiązku. Zobowiązanie to dotyczy organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, bowiem z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP wynika dla władz publicznych obowiązek prowadzenia takiej polityki, która sprzyjać ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

Jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które ustawodawca jest zobowiązany chronić. Powstrzymanie się ustrojodawcy od sformułowania prawa do mieszkania, jako prawa podmiotowego, jest traktowane w doktrynie jako wyraz realizmu Konstytucji RP (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 75, Warszawa 2003, s. 2).

Jako kategoria konstytucyjna, nie istnieje również "prawo do lokalu" jako takiego, istnieje natomiast "ochrona praw lokatorów", o której mowa w art. 75 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek wydania przepisów ustawowych, zapewniających taką ochronę. Pojęcie "lokatora", jak zwraca się uwagę w literaturze, należy rozumieć szeroko. Sytuacja prawna lokatora jest wyznaczona najpierw przez typ uprawnienia, jakie mu przysługuje względem gminy zobowiązanej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, a następnie przez samo prawo do zajmowanego lokalu. Uprawnienia te można zaliczyć do "innych praw majątkowych", w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że w płaszczyźnie prawa materialnego ochrona praw lokatorów opierać się będzie przede wszystkim o ten przepis (art. 75 ust. 2 Konstytucji), jako że ustanawia on prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej (por. L. Garlicki, Konstytucja...).

Tak więc realizacja konstytucyjnej ochrony praw lokatorów ma mieć przede wszystkim na względzie treść art. 75 ust. 1 Konstytucji, jako że przepis ten ma na celu ochronę podstawowych założeń aksjologicznych polskiego systemu prawnego, w szczególności niezbywalnej godności człowieka, stanowiącej źródło wolności i praw człowieka i obywatela, o czym stanowi art. 30 Konstytucji RP. W sprawach gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy wskazane normy konstytucyjne mają być zatem dla organu stanowiącego gminy podstawą przy tworzeniu i statuowaniu przepisów aktu prawa miejscowego w tym względzie. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że przeciwdziałanie bezdomności, m.in. poprzez prowadzenie właściwej polityki mieszkaniowej, popieranie starań obywateli o własne lokum, ale także tworzenie publicznego zasobu mieszkaniowego i właściwe gospodarowanie nim, stanowi jeden z podstawowych obowiązków władz publicznych. W zakresie tego obowiązku mieści się także prawidłowe tworzenie norm aktów prawa miejscowego, szczegółowo regulujących dostęp do lokali z komunalnego zasobu mieszkaniowego. Przedstawione obowiązki muszą być więc uwzględnione przez organ stanowiący gminy. Statuowane rozwiązania prawne powinny zatem składać się na określony, spójny i funkcjonalny system, a tworzone konstrukcje jurydyczne winny mieć na celu nie tylko kwestie poprawności legislacyjnej, ale również rozsądne i sprawiedliwe wyważenie interesów określonych grup społecznych. Kierując się dyrektywami wynikającymi nie tylko z art. 75, ale także m.in. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 32 czy też art. 64 Konstytucji RP, organ stanowiący gminy powinien mieć na uwadze założenia samego ustawodawcy i zmierzać w kierunku ukształtowania sytuacji prawnej lokatorów w sposób minimalizujący ewentualne antagonizmy, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt P 11/98, publ. OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 4/05, publ. OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37).

Ochronę praw lokatorów, o której mowa w art. 75 ust. 2 Konstytucji, gmina powinna więc realizować poprzez tworzenie norm zapewniających osobom potrzebującym jak najszerszy dostęp do lokali z jej zasobu mieszkaniowego. Jakiekolwiek antagonizowanie w zakresie uprawnień przysługujących osobom o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych może w prosty sposób prowadzić do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko ma zatem kluczowe znaczenie w omawianej kwestii, gdyż stanowi ono płaszczyznę, na jakiej ujmowane i interpretowane powinny być wolności i prawa każdego mieszkańca gminy, a więc traktowane jako podstawowe uprawnienia potencjalnych beneficjentów pomocy mieszkaniowej gminy. Istniejący zakaz pozbawiania godności człowieka, jak też jej ograniczania przez osoby prywatne, władze publiczne czy organy państwowe nie może być iluzoryczny, dlatego organ stanowiący gminy w sprawach tak ważkich, jak niniejsza, winien statuować własne uregulowania prawne z poszanowaniem zasad konstytucyjnych i wynikających z przedmiotowej ustawy upoważnień. Przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie jest własność prywatnej osoby, lecz lokal, będący dobrem wspólnoty samorządowej, gospodarowanie którym ustawodawca poddał szczególnemu reżimowi, dookreślanemu w aktach prawa miejscowego. Zarazem dobro to, w postaci mieszkania, może być przedmiotem wniosków wielu osób, które konkurują między sobą o bycie wybranym przez organ do zawarcia umowy najmu. Jest to dobro deficytowe o niebywałej wartości tak materialnej, jak i społecznej. Proces zatem gospodarowania nim, a w szczególności warunki i kryteria przydzielania lokali, musi być pozbawiony antagonizmów i zabezpieczać zarówno gminę, jak i potencjalnych beneficjentów pomocy mieszkaniowej gminy przed działaniami bezprawnymi czy korupcjogennymi. Zasób mieszkaniowy gminy jest bowiem dobrem publicznym, zaś samo zawarcie umowy najmu lokalu jest tylko jednym z etapów tego procesu, który to etap kończy sprawę przydziału konkretnego lokalu mieszkalnego. Warunki i kryteria prowadzące do zawarcia umowy najmu muszą być więc takie same dla wszystkich mieszkańców gminy zainteresowanych udzieleniem im pomocy mieszkaniowej.

Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe mieszkańców wspólnoty, natomiast zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy, co oznacza, że organ stanowiący gminy nie może swoich kompetencji w tej kwestii przekazywać i cedować na inny podmiot, w tym organ wykonawczy gminy (art. 92 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei elementy uchwały, które winny zostać w niej skonkretyzowane, zostały wymienione w otwartym katalogu, zawartym w ust. 3 art. 21 tej ustawy. Przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych powinny zatem kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w upoważnieniu ustawowym, zawartym w art. 21 ust. 3 ww. ustawy, kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ wyliczenie zawarte w powyższym przepisie tworzy katalog otwarty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Jednakże krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określiła sama ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Katalog ten obejmuje wszystkich członków wspólnoty samorządowej posiadających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniających kryterium dochodowe. Organ stanowiący gminy na podstawie przepisu art. 21 ust. 3 nie może zatem ograniczyć kręgu tych osób, między innymi poprzez wprowadzenie dodatkowych wymogów naruszających konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Istotne jest więc kryterium zamieszkiwania i kryterium dochodowe, przy jednoczesnym niezaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Obowiązkiem gminy jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji organ stanowiący gminy musi określić zarówno wysokość dochodów, jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania, uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Zatem organ stanowiący gminy, regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązany jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią obok wysokości dochodu kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy). Innych kryteriów ww. ustawa nie wprowadza, toteż w pełni zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w uchwale dodatkowych kryteriów prawnych dyskwalifikujących osoby z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, warunek zamieszkiwania na terenie danej gminy i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie kryteria. Przyjmując, że organ stanowiący gminy realizuje dyspozycję art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, statuowane w akcie prawa miejscowego kryteria muszą mieścić się w ramach kryteriów przyjętych przez samego ustawodawcę w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wprowadzanie zatem dodatkowych kryteriów przedmiotowych, jak i pozaustawowe kategoryzowanie adresatów norm zawartych w powyższej ustawie nie pozwala przyjąć, by zapisy uchwały w tym zakresie wypełniały dyspozycje ustawowe.

O nabyciu przymiotu mieszkańca gminy nie świadczy posiadanie lokalu mieszkalnego na jej obszarze, a jednocześnie brak takiego lokalu nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż dana osoba ma na terenie gminy miejsce zamieszkania. Dla uznania danej osoby za mieszkańca gminy nie ma także znaczenia fakt zameldowania go na pobyt stały (czynność materialno – techniczna), ani tym bardziej okres zamieszkiwania na terenie gminy, wszak czym innym jest sam meldunek, a czym innym posiadanie centrum życiowego na terenie danej gminy. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej, co oznacza, że zameldowanie na pobyt stały powinno być traktowane jedynie jako jeden z dowodów wskazujących na przebywanie danej osoby na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu.

Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia kryteriów wykluczających osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i spełniające warunki zamieszkiwania oraz kryterium dochodu z weryfikacji ich wniosków. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego mówi o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 82/08, publ. LEX nr 470923). Nie powinno wszak budzić wątpliwości, że czym innym jest odmowa zawarcia umowy najmu lokalu po weryfikacji wniosku z określonych przyczyn, a czym innym wykluczenie osoby z ubiegania się o pomoc mieszkaniową.

Działalność organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oceniana jest z punktu widzenia legalności, o czym stanowi art. 171 Konstytucji RP. Dlatego też, poddane kontroli Sądu I instancji zaskarżone przepisy uchwały, nieodpowiadające ustawowym zasadom i kryteriom wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), nie mogą być uznane za zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Akt normatywny sprzeczny z wymogami przyzwoitej legislacji lub wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu prawa miejscowego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (zasada poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa). W demokratycznym Państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.