Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2895/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Pismo starosty o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

TEZY

Pismo starosty o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 249/17 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 249/17) oddalił skargę W. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 29 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie mu wypisów z rejestru gruntów i z rejestru budynków dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...]. Do kolejnego pisma dołączył postanowienia spadkowe wykazujące jego następstwo prawne po F. K.

W piśmie z 3 sierpnia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest legitymowany do uzyskania żądanych wypisów. Wskazał, że jego poprzedniczka prawna nie figuruje i nie figurowała w informatycznej bazie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla dzielnicy [...].

W kolejnym piśmie z 22 sierpnia 2016 r. skarżący, kwestionując stanowisko organu co do nieistnienia po jego stronie interesu prawnego, zażądał rozpatrzenia jego wniosku w prawidłowej formie tj. wydania mu wypisów z ewidencji ewentualnie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej uwzględnienia jego wniosku. Podniósł, że przyjęcie przez organ, że po stronie wnioskodawcy nie istnieje interes prawny uprawniający do uzyskania wypisów z ewidencji gruntów i budynków, nie uprawniał organu do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. tj. pozostawienia podania bez rozpoznania.

W piśmie z 8 września 2016 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że fakt bycia poprzednim właścicielem nieruchomości nie wskazuje na istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), lecz co najwyżej faktycznego w uzyskaniu wypisów. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność odmowy wydania żądanych wypisów.

W powyższych okolicznościach skarżący, po uprzednim wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wniósł skargę na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku. Zażądał zobowiązania organu do merytorycznego załatwienia sprawy przez wydanie wypisów z rejestru gruntów i rejestru budynków, a w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia wydania decyzji administracyjnej oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające i udzielił pisemnej odpowiedzi. Podzielił też stanowisko organu co do tego, że skarżący nie jest legitymowany do żądania wydania mu wypisów z prowadzonych rejestrów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przez łączny okres ponad dwóch miesięcy Prezydent m.st. Warszawy nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie oraz przyjęcie przez WSA, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie podczas gdy:

• zgodnie z art 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

• nie występowały żadne z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a.;

• prawidłowe "ustalenie przez WSA, że po stronie organu doszło do stanu bezczynności, co skutkowałoby zastosowaniem przez Sąd art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. oraz uwzględnieniem skargi z 5.07.2017 r.;

- co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że ze strony organu wystarczające było przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego i udzielenie odpowiedzi w dniach 6.07.2016 r., 3.08,2016 r., 8,09,2016 r., podczas gdy:

• zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. modelowym sposobem zakończenia postępowania jest wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej;

• pomimo zasady wskazanej w art. 104 § 1 K.p.a. organ nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji, ale pozostawił podanie bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.);

• w konsekwencji WSA wadliwie uznał, że nie powstała po stronie organu bezczynność, gdyż pomimo obowiązku wydania decyzji administracyjnej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające;

- co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organ w sposób prawidłowy pozostawił podanie bez rozpoznania, podczas gdy:

• organ uzależnił rozpoznanie podania skarżącego od wykazania przez niego interesu prawnego w wydaniu wypisów z operatu ewidencyjnego dla działek ewidencyjnych nr [...] – tj. przesłanki natury materialnej,

• zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rozpoznanie sprawy napotka przeszkody natury formalnej,

• w konsekwencji organ nie był uprawniony do pozostawienia podania bez rozpoznania, a w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia podania skarżącego, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie, a zatem organ pozostaje w bezczynności, czego WSA nie dostrzegł

- co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu zarzutów argumentowano, że w następstwie negatywnego rozpatrzenia żądania organ zobowiązany był do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 K.p.a., a nie do pozostawienia podania bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Na uzasadnienie konieczności wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy wydania wypisów z ewidencji gruntów skarżący odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych wyrażających taki pogląd tj. wyroku WSA w Białymstoku z 16.11.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 647/10, wyroku WSA w Lublinie z 16.01.2014 r., sygn. akt III SA/Lu 688/13 i wyroku WSA w Szczecinie z 13.01.2011 r., sygn. akt II SA/Sz 798/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powołał również szereg orzeczeń odnoszących się do wykładni i stosowania art. 64 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, zauważyć należy, że istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie w jakiej formie organ odmawia uwzględnienia żądania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten regulujący zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (dane właścicieli i podmiotów władających) ww. ustawy stanowi: "Starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej (...), 2a) operatorów sieci (...), 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie".

Powołany przepis wskazuje zatem jedynie w jaki sposób organ czyni zadość żądaniu strony i nie określa w jakiej formie odmawia dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym. W skardze kasacyjnej podnosi się, że właściwą formą jest decyzja administracyjna, przy czym pogląd ten wyprowadza się wyłącznie z art. 104 K.p.a., wywodząc, że organ nie miał podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Tymczasem ten ostatni przepis nie był stosowany w sprawie. Organ nie pozostawił podania bez rozpoznania w trybie wskazanego przepisu, bowiem do żądania wydania wypisów z ewidencji gruntów nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjął natomiast, że dla odmowy wydania wypisu wystarczające było pisemne poinformowanie skarżącego. Z tych przyczyn powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo nawiązujące do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą. Przypomnieć bowiem należy, że na wniosek skarżącego z 22 sierpnia 2016 r. Prezydent m.st. Warszawa odpowiedział pismem z 8 września 2016 r., a nie – jak sugeruje skarżący – pozostawił go bez rozpoznania. Z uwagi jednak na powyższe koniecznym było określenie charakteru prawnego odmowy udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego w świetle regulacji art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jak również dokonanie kwalifikacji prawnej ww. pisma z 8 września 2016 r. Od tego bowiem zależał wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Przyjęcie bowiem, że odmowa udostępnienia danych z ewidencji gruntów wymaga wydania decyzji administracyjnej powodowałoby konieczność uwzględnienia wniesionej skargi, a tym samym i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Analizując tę kwestię zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (podobnie jak art. 24 ust. 3 tej ustawy odnoszący się do udostępnienia informacji zawartych w operacie nie zawierających danych o których mowa w art.. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy) stanowi, że "(s)tarosta udostępnia informację...", a więc na podstawie przepisu prawa dokonuje czynności o charakterze materialno – technicznym. Czynności te stanowią najbardziej zróżnicowaną formę działań faktycznych podejmowanych przez administrację i przede wszystkim służą bezpośredniej i praktycznej realizacji konkretnych zadań administracji (Z. Cieślak (red.). Nauka administracji. Wydanie 2. Warszawa 2017, str. 114). Zwrócić także należy uwagę, że czynności materialno – techniczne są działaniami, poprzez które realizują się dyspozycje norm prawa materialnego administracyjnego. Podejmowane są poza postępowaniem administracyjnym rozumianym jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej i inne podmioty w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Czynności mają charakter materialny, czyli będą kształtowały sytuację prawną jednostki, nakładając obowiązki albo przyznając uprawnienia (R. Bulejak. Czynności techniczno – procesowe w koncepcji prawnych form działania administracji publicznej. Acta Universitatis Wratislaviensis. Wrocław 2013 r. Nr 3508, str. 67). Na czynności materialno – techniczne służy również skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Odmowa dokonania takiej czynności, co nie stanowiło wątpliwości w sprawie, winna zostać uzewnętrzniona przez organ. Zauważyć również trzeba, że choć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na konieczność kierowania się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz. 62), to jednak zakres tego domniemania pod wpływem poglądów przedstawianych w literaturze ulegał przekształceniu (por. R. Hauser., M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r., str. 53 – 55). Jak zwracano uwagę, nie chodzi o to, aby domniemanie to służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz o naprawienie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który otwiera drogę nie tylko do samej konkretyzacji prawa lub obowiązku jednostki przez organ administracyjny, lecz również zapewnienia jej prawa do sprawiedliwego procesu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2013 r., s. 374). W szczególności na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazywano na trudności w rozgraniczeniu zakresu pojęć decyzji administracyjnej od innego aktu. Decyzje uznano za akt, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja jest wynikiem autorytatywnej konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, dokonanej w trybie regulowanym prawem procesowym, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odnosi się z kolei do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty są oświadczeniem wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 – 13).

Wyjaśnić również należy, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 P.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88).

Podkreślenia wymaga również to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że udzielenie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, o których mowa w art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, spełnia powyższe kryteria i zapewnia uzyskanie przez wnioskodawcę wypisów, wyrysów, kopii dokumentów, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, usług, o których mowa w tym przepisie. Czynność udzielenia tych informacji, ma także charakter indywidualny w tym sensie, że jej przedmiotem jest konkretne uprawnienie konkretnego podmiotu do uzyskania konkretnej informacji, chociaż przy zachowaniu warunków w nim zawartych oraz jednostronny, gdyż jest podejmowana w zakresie administracji publicznej i jest podejmowana przez organ administracyjny, tj. starostę. Tak samo należy kwalifikować odmowę udzielenia tych informacji. W obu zresztą tych przypadkach starosta winien ocenić wyłącznie, czy wnioskodawca, który żąda udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków, należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenie tej kwestii nie wymaga prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), w toku którego dojdzie do władczego określenia konkretnych uprawnień lub obowiązków, indywidualnie oznaczonego podmiotu, niezależnego od organu administracyjnego. Kwestia ustalenia tytułu prawnorzeczowego do gruntu lub budynku ("właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis"), właściwego organu administracji publicznej albo podmiotów niebędących takim organem, któremu powierzono lub zlecono zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, operatora sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118) lub podmiotów innych niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie, zasadniczo nie wymaga badania przesłanek negatywnych lub pozytywnych, czy prowadzenia postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, ale przedstawienia stosownych dokumentów lub oświadczeń, z których wynikają cechy określonego podmiotu. Stąd też nie można uznać argumentu, aby w przypadku odmowy udzielenia informacji koniecznym było przeprowadzenie skomplikowanej wykładni przepisów prawa, czy szerszego ustalenia stanu faktycznego niż ma to miejsce w przypadku uwzględnienia wniosku.

Ponadto, wykluczając możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zauważyć trzeba, że w przepisach art. 24 i art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego regulujących postępowanie w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej w następujących przypadkach: aktualizacji informacji zwartych w ewidencji w innych przypadkach niż dokonywanych w drodze czynności materialno – technicznej (art. 24 ust. 1 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 1 pkt 2c) oraz uwzględnienia lub odrzuceniu zarzutów odnośnie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym (art. 24a ust. 10). Dla odmowy udostępnienia informacji takiej formy prawnej ustawodawca nie przewidział, co należało uznać za działanie celowe. Również w postępowaniu o udostępnieniu danych z ewidencji gruntów i budynków ustawodawca nie wskazał, że zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi jedną z technik legislacyjnych wskazywania, że formą właściwą do załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 731/17 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo starosty o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego zawierających takie dane (art. 24 ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozpoznanie takiego wniosku nie wymaga przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej ani postanowienia.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił stanowisk zawartych we wcześniejszych wyrokach tego Sądu z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 654/11 i z 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2076/12 oraz przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Niezasadne okazały się być również zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. W świetle powyższego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ, kierując do skarżącego pismo z 8 września 2016 r. informujące o przyczynach braku możliwości uwzględnienia wniosku o udostępnienia informacji oraz zawierające pouczenie o sposobie skarżenia tego pisma, nie pozostawał w bezczynności. Końcowo zaznaczyć także trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać oceny, czy skarżącemu przysługuje interes prawny do uzyskania wypisów z operatu. Ocena tej kwestii jako wykraczająca poza granice skargi na bezczynność i przedwczesna pozostaje niewiążąca dla innych postępowań.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.