Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 712/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...]o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji w części odpowiadającej działkom nr [...] jako zajętym pod drogi publiczne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek nr [...].

Starosta [...] oraz Burmistrz [...] złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę ponownie ustalił, że z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], natomiast działka [...] powstała z podziału działki nr [...], a działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...].

Organ nadzoru wskazał, że dla uwłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości konieczne było łączne spełnienie kilku przesłanek. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie to nie mogło jednak naruszać praw osób trzecich. Budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie z mocy prawa było stwierdzane decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Uwłaszczenie w trybie zastosowanym przez Wojewodę [...] było więc możliwe jeśli państwowe i komunalne osoby prawne posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, a uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [...] były w zarządzie Przedsiębiorstwa [...]. Zarząd ten został potwierdzony oświadczeniem Dyrektora Przedsiębiorstwa i Głównego Księgowego Przedsiębiorstwa z dnia [...] marca 1996 r., zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zatem uwłaszczenie było możliwe, jeśli nie zostały naruszone prawa osób trzecich.

Minister podniósł, że z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. 1986 Nr 30 poz. 151) wynika, że droga nr [...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. droga relacji [...] były drogami publicznymi.

Organ nadzoru wskazał, że w skład ciągu drogi relacji [...] wchodzi ul. [...], w skład której wchodzą działki nr [...], co potwierdza protokół z dnia [...] czerwca 1988 r., w którym wskazano, że ul. [...] leży w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji [...].

Natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1, tj. w dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, należą do tej samej kategorii co te drogi. Ustawodawca tym samym rozstrzygnął wątpliwości dotyczące integralnych części miejskiej sieci drogowej. Droga relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Wobec tego w ocenie organu należy uznać, że ul. [...] leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej, także jest zaliczona do dróg publicznych.

Rozporządzenie z dnia 14 lipca 1986 r. zostało wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 lutego 1997 r., siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej: stopnia wojewódzkiego - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, oraz stopnia podstawowego - w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich, które wykonujące swoje zadania przy pomocy jednostek drogowych. Zarząd ten powstał z mocy prawa.

Wobec powyższego zdaniem Ministra brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, tj. działek nr [...] znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] i nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], gdyż uwłaszczenie naruszało prawa osób trzecich istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. tj. zarządcy drogi, co oznacza rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ ustalił, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] jest Skarb Państwa. Prawo użytkowania wieczystego tych działek przysługuje w udziale [...] części [...] oraz w udziale [...] części [...], który udział ten nabył od "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowowo-akcyjna z siedzibą w [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2016 r., Rep. [...].

Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., (sygn. akt I OSK 2639/14, LEX nr 1769265), w którym Sąd wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 §2 Kpa chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12, LEX nr 1574638).

Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 51/15, w którym Sąd zauważył, że skutki prawne wynikające z treści decyzji uwłaszczeniowej należy podzielić na skutki prawne o charakterze bezpośrednim i pośrednim. Te ostatnie są irrelewantne prawnie z punktu widzenia treści art. 156 § 2 Kpa m.in. dlatego, że pomijają zakaz prowadzenia obrotu prawnego drogami publicznymi i stanowią ciąg zdarzeń prawnych, których bezpośrednio nie warunkowała decyzja uwłaszczeniowa. W związku z tym wystarczające jest, że odwracalność bezpośrednich skutków prawnych tej decyzji znajduje się w kompetencjach i zdolności do działania właściwych organów administracyjnych. Skoro zatem decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości zabudowanej drogą publiczną w znaczeniu urządzenia budowlanego - to z uwagi na treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nieruchomość ta, jako droga publiczna nie podlegała i nie podlega obrotowi prawnemu i nie może być skutecznie w świetle prawa oddana w użytkowanie wieczyste. Zatem fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wyeliminował mocy wiążącej bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z których wynika zakaz obrotu prawnego drogami publicznymi. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie, dla oceny, że stopień kwalifikowanej wadliwości, czyli rażącego naruszenia prawa w decyzji uwłaszczeniowej w bezpośrednim połączeniu z faktem, że decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości wyłączonej z mocy prawa/ustawy z obrotu prawnego na podstawie regulacji ustawy o drogach publicznych - skutkuje tym, że decyzja uwłaszczeniowa z natury i istoty swojej wyjątkowo kwalifikowanej wadliwości - teoretycznie nie podlegała wykonaniu polegającym na wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej były w sferze prawa zanegowane skutkiem prawnym wynikającym bezpośrednio z mocy ustawy, a polegającym na zakazie obrotu prawnego drogami publicznymi.

Za bezpośredni skutek kwestionowanej decyzji Minister uznał zatem wyłącznie potwierdzenie przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...], jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Przy ocenie czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania decyzji uwłaszczeniowej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja uwłaszczeniowa choć obciążona wyjątkowo kwalifikowanymi wadami, pozostawała w obrocie prawnym.

Zdaniem Ministra organ I instancji błędnie ocenił, że decyzja Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] wywołała nieodwracalny skutek prawny oraz błędnie ustalił, że działki nr [...] nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a ulica [...], (pod którą zajęte były działki nr [...]) nie posiadała statusu drogi publicznej, do której prawo zarządu przysługiwałoby z mocy prawa zarządcy drogowemu.

W ocenie organu wykazano w niniejszym postępowaniu, że działki nr [...] jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. stanowiły pas drogowy drogi krajowej, a więc stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne powstał z mocy prawa i sprawują go właściwe organy drogowe. Tym samym już przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak i w tej dacie prawo zarządu sprawowane przez Przedsiębiorstwo [...] niezbędne do wydania decyzji uwłaszczeniowej, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, było niewykonalne i stanowiło jedynie fikcję prawną kwalifikującą się do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, polegające na wywodzeniu ustaleń faktycznych wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu lub bez zgromadzenia tego materiału oraz dokonywaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów;

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie:

a) niepoczynienia w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń w zakresie obrotu prawnego prawem wieczystego użytkowania działkami ewidencyjnymi nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i prawem własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie w drodze odpłatnych czynności prawnych aktami notarialnymi;

b) wpływu znacznego upływu czasu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997r. stanowiła podstawę nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działki nr [...] o pow. [...] nr, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) polegające na błędnym przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy decyzja ta jest zgodna z prawem i nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku jeżeli kontrolowana decyzji Wojewody [...] w ocenie organu nadzorczego dotknięta jest kwalifikowanymi wadami nieważności to należało ją ocenić pod kątem okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2 k.p.a., a w przypadku ich wystąpienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na stwierdzeniu nieważności w/w decyzji, podczas gdy z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i ich wykładni zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., P 46/13 wynika, iż organ ze względu na znaczny upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji, winien stwierdzić, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zamiast stwierdzić jej nieważność.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej w części tj. w tirecie pierwszym dotyczącym działki nr [...], jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2005r. zawartej w formie aktu notarialnego do Rep. [...], zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z dnia [...].10.2014 r. o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Urzędu Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle obowiązujących przepisów i planów zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek, nie posiadają one cech przewidzianych w przepisach ustawy o drogach publicznych i nie stanowią części ulic [...]. Ponadto ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. nie zawierała przeszkody prawnej do rozporządzania gruntami, na których położone były drogi publiczne na rzecz osób prywatnych. Podniesiono również, że przedmiotowe działki nie były w dniu 5 grudnia 1990r. wydzielone ewidencyjnie. Zdaniem skarżącej decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na obrót cywilnoprawny przedmiotowymi działkami. Zarzuciła także organowi brak odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1997r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej działek nr [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody był art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzającego w części dotyczącej ww. działek nieważność decyzji Wojewody, miał istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości, którym uwłaszczono ww. przedsiębiorstwo.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa.

Podstawą stwierdzenia natomiast nieważności powyższej decyzji Wojewody było stwierdzenie, że na części objętej uwłaszczeniem nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. zlokalizowane były drogi publiczne –ul. [...], mające wówczas status drogi wojewódzkiej. Taka sytuacja oznaczała zaś, że wyłączona była możliwość ustanowienia na ich obszarze prawa użytkowania wieczystego na rzecz ww. przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dóbr publicznych, stanowiących jedną z wyróżnionych w nauce kategorii rzeczy publicznych. Skoro zaś użytkowanie wieczyste, pod względem treści zbliżone jest do prawa własności i obejmuje m.in. uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób (por. art. 233 k.c.), to wynikające z tego prawa uprawnienia użytkownika wieczystego są z całą pewnością nie do pogodzenia z powszechną dostępnością dróg publicznych (gruntów zajętych drogami). To z kolei musi prowadzić do wniosku, że nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie na nich wspomnianego prawa. Tego rodzaju grunty są bowiem wyłączone z powszechnego obrotu, co ostatecznie potwierdzone zostało wprowadzeniem nowelizacją z 24 lipca 1998 r. do ustawy o drogach publicznych art. 2a, wskazującego jako jedynych właścicieli dróg publicznych, w zależności od ich kategorii, Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Zakładając zatem spójność obowiązującego sytemu prawnego, uznać należy, iż na tego rodzaju gruntach prawo użytkowania wieczystego nie mogło także powstać ex lege. Stąd decyzja potwierdzająca nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe wspomnianego prawa do gruntu, na którym w dniu 5 grudnia 1990 r. usytuowane były drogi publiczne rażąco narusza prawo, co prowadzić musi do jej eliminacji ex tunc na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tym, że istotą tego naruszenia nie jest ingerencja w prawa zarządcy drogi jako osoby trzeciej (jak stwierdził Minister), ale rażące naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez potwierdzenie nabycia przez ww. podmiot praw, które w obowiązującym wówczas porządku prawnym (podobnie jak ma to miejsce obecnie), nie mogły zostać wykreowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji w części. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dla podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w oznaczonej części istotne jest, by kwalifikowane wady kontrolowanego władczego aktu odnosiły do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. wyrok NSA z 16.03.2001 r. IV SA 151/99 Lex nr 657091). W niniejszej sprawie dopiero po uwłaszczeniu przedsiębiorstwa dokonano geodezyjnego podziału m.in. działek nr [...] (operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr D.Z.1986/04 dnia 26 lipca 2004r.), w wyniku którego powstały przedmiotowe działki, zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005r., nie mniej jednak brak było przeszkód do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części odnoszącej się do wydzielonych działek wchodzących w skład dróg publicznych. Jak wynika bowiem z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. 1986 Nr 30 poz. 151) droga nr [...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. jak słusznie stwierdził Minister droga relacji [...] były drogami publicznymi. W dniu [...] czerwca 1988r. sporządzony został protokół w sprawie przejęcia w zarząd dróg wojewódzkich z terenu Miasta [...] i Gminy [...] dróg wojewódzkich zamiejskich, z którego wynika, że ul. [...] zgodnie z ww. rozporządzeniem stanowi drogę wojewódzką zamiejską położoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], a ul. [...] stanowi drogę wojewódzką wewnątrz miejską. Podkreślenia wymaga, że brak wskazania w ww. załączniku do rozporządzenia z dnia 14 lipca 1986r. – wykazie dróg wojewódzkich w województwie [...] – dróg zamiejskich ul. [...] nie oznacza, że nie stanowiła ona drogi publicznej, bowiem w wykazie tym wskazana jest droga relacji [...], a ul. [...] leży w ciągu tej drogi wojewódzkiej. Powyższe okoliczności potwierdza również zarówno metryka ulicy [...] jak i ul. [...] - obie sporządzone [...] stycznia 1990r., a znajdujące się w aktach administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń w zakresie obrotu cywilnoprawnego prawem użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, to ta okoliczność pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż jest to okoliczność niewątpliwa i niekwestionowana w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a która prawidłowo doprowadziła organ do ustalenia, że pomimo tego obrotu decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Niewątpliwie decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] w odniesieniu do przedmiotowych działek narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż ta część działki nr [...], z której powstała działka nr [...], ta część działki nr [...], z której powstała działka nr [...] i ta część działki nr [...], z której powstała działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990r. wchodziły w skład dróg wojewódzkich, co w konsekwencji oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego drogi publiczne.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na wstępie rozważań dotyczących pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych należy przypomnieć, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a także w piśmiennictwie (prof. J. Borkowski " Nieważność decyzji administracyjnych", - Łódź – Zielona Góra 1997 r., str.68 i nast., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2687/13, pub. www.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do przedmiotowych działek. W tej kwestii Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 51/15 powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wydanym w podobnym stanie faktycznym i prawnym. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skutki prawne wynikające z treści decyzji uwłaszczeniowej należy podzielić na skutki prawne o charakterze bezpośrednim i pośrednim. Te ostatnie są irrelewantne prawnie z punktu widzenia treści art. 156 § 2 k.p.a. m.in. dlatego, że pomijają zakaz prowadzenia obrotu prawnego drogami publicznymi i stanowią ciąg zdarzeń prawnych, których bezpośrednio nie warunkowała decyzja uwłaszczeniowa. W związku z tym wystarczające jest, że odwracalność bezpośrednich skutków prawnych tej decyzji znajduje się w kompetencjach i zdolności do działania właściwych organów administracyjnych. Skoro zatem decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości zabudowanej drogą publiczną w znaczeniu urządzenia budowlanego - to z uwagi na treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nieruchomość ta, jako droga publiczna nie podlegała i nie podlega obrotowi prawnemu i nie może być skutecznie w świetle prawa oddana w użytkowanie wieczyste. A więc fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wyeliminował mocy wiążącej bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z których wynika zakaz obrotu prawnego drogami publicznymi. Okoliczność ta ma fundamentalne, decydujące znaczenie, dla oceny, że stopień kwalifikowanej wadliwości, czyli rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej w bezpośrednim połączeniu z faktem, że decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości wyłączonej z mocy prawa/ustawy z obrotu prawnego na podstawie regulacji ustawy o drogach publicznych - skutkuje tym, że decyzja uwłaszczeniowa z natury i istoty swojej wyjątkowo kwalifikowanej wadliwości - teoretycznie nie podlegała wykonaniu polegającym na wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej były w sferze prawa zanegowane skutkiem prawnym wynikającym bezpośrednio z mocy ustawy, a polegającym na zakazie obrotu prawnego drogami publicznymi.

W świetle powyższego za bezpośredni skutek decyzji uwłaszczeniowej należy uznać wyłącznie potwierdzenie przekształcenie z dniem 5 grudnia 1990r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania decyzji uwłaszczeniowej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja uwłaszczeniowa choć obciążona wyjątkowo kwalifikowanymi wadami, pozostawała w obrocie prawnym.

W tej sytuacji w ocenie Sądu orzekającego, obrót cywilnoprawny, który niewątpliwie miał miejsce w niniejszej sprawie nie stanowi bezpośredniego skutku decyzji uwłaszczeniowej, jednocześnie możliwe jest odwrócenie zaistniałych skutków prawnych w drodze powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnych dokonanych z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez organ nadzoru do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 należy stwierdzić, że wyrok Trybunału nie uzasadnia zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.

Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy(por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Prezentowany jest także pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Mając zatem na względzie że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1997 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym braku zaistnienia przeszkód w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych, stwierdzenie jej nieważności w kwestionowanej części przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie można przy tym zarzucić Ministrowi naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze w taki sposób, który mógłby mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. To zaś czyni skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze z uwagi na fakt, że przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny zaistniały w dniu 5 grudnia 1990r., a nie późniejsze zdarzenia, czy też aktualny stan przedmiotowych działek. Stąd przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w żaden sposób nie miałoby wpływu na wynik sprawy, nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy, w której zarówno stan faktyczny jak i prawny w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.