Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 189/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 1 pkt 6, par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 33 ust. 3, par. 34a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Łozowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: Referent stażysta Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 5 maja 2022 r., nr 057/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2021 r., I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. J. (dalej określanego jako: Strona, Skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej w skrócie: Dyrektor OR ARiMR) z 5 maja 2022 r., nr 57/22, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) [dalej: ustawa o ARiMR] oraz na podstawie art. 26 ust.2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U z 2021 r., poz. 2137 ze zm.)

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 czerwca 2021 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2021 r.

W dniu 22 grudnia 2021 r. w gospodarstwie rolnym Strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której ustalenia utrwalono w formie protokołu nr [...]. Protokół został doręczony Skarżącemu 21 stycznia 2022 roku.

Decyzją z 31 stycznia 2022 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji przyznał Skarżącemu płatności w łącznej wysokości 4.350,90 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonano zmniejszenia płatności i naliczenia sankcji wieloletnich z uwagi na nieprawidłowości ujawnione w trakcie kontroli na miejscu.

Na skutek odwołania wniesionego przez Stronę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma sekwencja zdarzeń, jaka miała miejsce w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Organ zauważył bowiem, że protokół z czynności kontrolnych doręczono Stronie 21 stycznia 2022 r. i z tym dniem rozpoczął bieg 14- dniowy termin do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń. Strona skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń co do ustaleń wynikających z protokołu kontroli na miejscu, zaś decyzja w przedmiocie przyznania płatności została wydana przed rozpatrzeniem tychże zastrzeżeń. Natomiast w aktach sprawy znajdują się dowody (pismo Strony z 2 lutego 2022 r.), które poddają w wątpliwość organu I instancji, a które nie zostały przez organ I instancji zweryfikowane.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z 6 kwietnia 2022 r. przyznał Skarżącemu płatność w ramach "Działania rolno – środowiskowo- klimatycznego PROW 2014 – 2020" (płatność rolno – środowiskowo – klimatyczna) na 2021 r. w łącznej wysokości 5.763, 21 zł, w tym płatność dotycząca wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże w wysokości 5.763,21 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 6.223,43 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 14.289,23 zł; ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno – środowiskowo – klimatycznym, zobowiązanie wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże podjęte 15 marca 2017 r., na powierzchnię 10,84 ha. Organ opisał przebieg postępowania, a następnie przedstawił obliczenia matematyczne dotyczące zastosowanych zmniejszeń i sankcji. Podając podstawy prawne rozstrzygnięcia organ I instancji, wskazywał we wstępnej części decyzji zarówno § 33 ust. 3, jak i §34 a ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem RSK". Natomiast w treści uzasadnienia, przy obliczeniach dotyczących sankcji, organ wskazał, że obliczeń kwoty kary dokonał w oparciu o § 34 rozporządzenia RSK w przypadku nieprawidłowości polegającej na nieprzestrzeganiu wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawiania rozdrobionej biomasy (R_4_5_9) i § 34 ust.3 rozporządzenia RSK w przypadku nieprzestrzegania wymogu pozostawienia 15- 20 % powierzchni nieskoszonej (R_4_5_11).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu i poznanie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. Wskazywała również na naruszenie § 34 i § 34 a rozporządzenia RSK poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania Strona podkreślała, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób wywnioskować, na jakiej podstawie prawnej organ nałożył na nią karę według wyliczeń zawartych na stronie 7 uzasadnienia decyzji. Wskazywała, że jednostka redakcyjna rozporządzenia RSK, na którą powołuje się organ I instancji, tj. § 34 rozporządzenia zawiera cztery ustępy i żaden z nich nie odnosi się do możliwości nakładania na rolnika kar dotyczących płatności wypłaconych w latach wcześniejszych. Takie zapisy zawiera co prawda § 34a rozporządzenia RSK, przy czym wskazuje on w pkt 1 mechanizm wyliczenia kary odmienny od zastosowanego przez organ. Z wyliczeń wynika bowiem, że zastosowano maksymalny 50% współczynnik zmniejszenia płatności, zaś zastosowane przez organ wyliczenia nie odnoszą się w żadnej części do stosownych regulacji, stąd brak jest możliwości skontrolowania procesu decyzyjnego pod kątem ustalonego stanu faktycznego i stosowania przepisów prawa.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 5 maja 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował szereg przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności oraz określających zasady ich zwrotu. Następnie wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z decyzji organu I instancji wynika, że została ona wydana w związku ze stwierdzeniem naruszenia wymogów zobowiązania, co stanowiło podstawę do zmniejszenia płatności oraz naliczenia sankcji wieloletniej. Organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe było bowiem stwierdzenie uchybień w postaci: niepozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej oraz niezebrania i nieusunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie, które to uchybienia stały się przyczyną zmniejszenia płatności oraz naliczenia sankcji wieloletnich. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu, zaś zarówno sposób wyliczenia płatności, jak i sankcji wieloletnich został przeprowadzony prawidłowo i niezwykle szczegółowo. Wskazał również, że omawiane uchybienia zostało ujęte w poz. 75 załącznika nr 8 do rozporządzenia RSK, a obliczenia wysokości sankcji za poprzednie lata dokonywane jest stosownie do brzmienia § 33 rozporządzenia RSK (poprzez odesłanie do § 34 a rozporządzenia RSK). Od tej zasady występują jednak odstępstwa, w kolejnych jednostkach redakcyjnych § 34a, jednak nie dotyczą one uchybienia wymienionego w poz. 75 załącznika nr 8 do rozporządzenia. Jednocześnie organ wskazał, że jako podstawę wyliczenia przyjęto pełną kwotę płatności, bowiem omawiane zaniedbanie zostało stwierdzone na wszystkich działkach zgłoszonych do płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Skarżącego zarzucił, iż przedmiotowa decyzja z 5 lipca 2022 r. narusza art. 107§ 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu oraz poznanie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na Skarżącego sankcji, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 14.298,23 zł.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślał, że wywód organu odwoławczego nadal nie pozwala na ustalenie, w oparciu, o jaką regulację prawną organ I instancji dokonał wyliczeń zawartych na str. 7 decyzji – odnoszących się do kary pieniężnej. Natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji administracyjnej, z przytoczeniem przepisów prawa, polega nie tylko na wskazaniu podstawy prawnej, lecz także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że należy posiłkować się zapisami § 33 rozporządzenia RSK z uwagi na odesłanie zawarte w § 34 a tego rozporządzenia. Organ przyznał, że nie powołano się na konkretną jednostkę redakcyjną, jednak wynika ona z decyzji organu I instancji, w związku z czym adresat decyzji miał możliwość odtworzenia procesu myślowego prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zaś zaistniałe nieścisłości nie wpłynęły na sytuację faktyczną strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza prawo.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Szczególnie w przypadku decyzji, które odmawiają przyznania pewnych praw, dokonują zmniejszenia płatności, czy nakładają pewnego rodzaju sankcje, z uzasadnienia decyzji powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego, a nie innego rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnych. Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Jednocześnie uzasadnienie rozstrzygnięcia, stanowiące jego obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (lub postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym. Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie rozumowania, które doprowadziło do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie opis argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowi integralną część decyzji. Zasadniczym jego celem powinno być więc wykazanie, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy.

Natomiast w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Co prawda Sąd nie neguje co do zasady, możliwości skorygowania przez organ odwoławczy oczywistych błędów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w tym do wskazania prawidłowego oznaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, niemniej jednak spełnienie wymogów zawartych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a winno być rozpatrywane każdorazowo przez pryzmat indywidulanych okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wskazał co prawda, iż w zakresie podstawy prawnej upoważniającej do naliczenia sankcji, organ I instancji nieprawidłowo wskazał § 33 rozporządzenia RSK, w sytuacji gdy przepisem właściwym regulującym tą kwestię jest § 34a rozporządzenia RSK, jednak w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie może stanowić samoistnej przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem poza przywołaniem niewłaściwej jednostki redakcyjnej, sposób wyliczenia sankcji jest prawidłowy. Wskazał, że organ I instancji "powołał się na błędny paragraf, jednak zastosował regulację ujętą w treści § 33 rozporządzenia RSK" poprzez odesłanie z§ 34a rozporządzenia. Organ odwoławczy argumentował, że uchylenie decyzji tylko i wyłącznie z uwagi na opisaną nieścisłość skutkowałoby w dalszej kolejności wydaniem decyzji o analogicznym rozstrzygnięciu.

W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego byłoby dopuszczalne, w sytuacji, gdyby organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez Stronę, nie tylko skorygował nieprawidłowo wskazaną jednostkę redakcyjną, ale zawarł jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego niezbędne elementy uzasadnienia, w tym wyjaśnił Stronie, dlaczego zastosowane przez organ I instancji wyliczenia, mimo nieprawidłowości związanej ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej, pozostają prawidłowe, a w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie ze sprostowaniem swoistego rodzaju omyłki.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołania wniesionego przez Stronę, winien w uzasadnieniu decyzji, przedstawić ustalony stan faktyczny oraz sposób subsumbcji ustalonego stanu faktycznego pod konkretną, szczegółowo wskazaną normę prawną, której prawidłowość zastosowania, w tym także w sferze obliczeń matematycznych, winna zostać wykazana przez organ odwoławczy, w szczególności w sytuacji, gdy uzasadnienie organu I instancji nie zawiera jakiegoś z tych elementów. Organ odwoławczy winien zatem w sposób jasny, zrozumiały i przejrzysty wyjaśnić przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalić, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie, a następnie przedstawić w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i poddający się kontroli, obliczenia matematyczne prowadzące do ustalenia sankcji w określonej wysokości. Tymczasem w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności zdaniem Sądu, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonali w uzasadnieniu decyzji jasnej i klarownej subsumbcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Organ odwoławczy nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych § 34 a rozporządzenia RSK, które znajdują zastosowanie w sprawie. Nie wyjaśnił w oparciu, o jaką konkretną jednostkę redakcyjną, dokonano obliczeń matematycznych. Organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że obliczenia organu I instancji są szczegółowe i prawidłowe. Nie dostrzegł jednak, że organ I instancji dokonał pewnych skomplikowanych i obszernych wyliczeń matematycznych dotyczących zarówno zmniejszenia płatności, jak i naliczenia sankcji wieloletnich bez zawarcia w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek wyjaśnień w przedmiocie wskaźników i wartości przyjętych w tych obliczeniach. Organ I instancji przedstawił co prawda pewien ciąg obliczeń matematycznych, jednak nie zawierający opisów i wyjaśnień pozwalających na prostą weryfikację ich poprawności. Powyższe, przy dodatkowym braku precyzyjnego wskazania norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, a mamy do czynienie z dwoma różnymi uchybieniami o różnym sposobie obliczania sankcji wieloletniej, na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę (niezebranie biomasy w odpowiednim terminie oraz pozostawienie powierzchni nieskoszonej), sprawia, iż lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozwala na odtworzenie procesu decyzyjnego organu oraz zweryfikowanie prawidłowości przedstawionych obliczeń wysokości zmniejszenia płatności, jak i naliczenia sankcji wieloletniej. Tytułem przykładu należy wskazać obliczenia matematyczne dotyczące przestrzegania wymogu pozostawienia powierzchni nieskoszonej dotyczące działki B2, zawarte na str. 6 uzasadnienia decyzji organu I instancji. Nawet jeśli przyjąć, że organ dokonywał w tym zakresie obliczeń matematycznych w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia RSK, to wątpliwości budzi wartość przyjętego przez organ współczynnika w wysokości 6 %. Po pierwsze organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, co to jest za współczynnik i jak został ustalony na potrzeby przeprowadzonych obliczeń matematycznych. Zaś nawet jeśli przyjąć, że jest to iloczyn współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia, o którym mowa w o § 33 ust. 3 rozporządzenia RSK, to organ I instancji nie wskazał, podstawy prawnej, z której wynikałby konkretnie w tej sprawie przyjęty wskaźnik procentowy, zaś organ II instancji zawarł w początkowej części uzasadnienia wyciąg z załącznika nr 8 do rozporządzenia RSK odnoszący się do dwóch uchybień (nieprawidłowości dotyczące biomasy i uchybienie dotyczące wielkości powierzchni nieskoszonej), jednak zacytowany przez organ II instancji wskaźnik iloczynu współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia odnoszący się do powierzchni nieskoszonej wynosi 13 %, zaś w obliczeniach organu I instancji, jak można domniemywać z przedstawionych obliczeń, przyjęto wskaźnik 6%, bowiem ciągu obliczeń dotyczących tych obliczeń, na żadnym etapie przedstawionego wyliczenia, nie pojawił się wskaźnik 13 %. Przy czym organ II instancji nie wyjaśnił w żaden sposób tego stanu rzeczy.

Podobne nieścisłości zaobserwować można w odniesieniu do wyliczeń sankcji wieloletnich dotyczących tej nieprawidłowości. Przyjmując sposób wyliczenia opisany w § 34 a ust. 3 rozporządzenia RSK, uwagę zwraca, iż zgodnie z tym przepisem sankcję należy obliczyć w sposób wynikający z § 33 ust. 3 rozporządzenia, z tym że iloczyn współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia ulega w poszczególnych latach procentowemu zmniejszeniu – zgodnie z mechanizmem wskazanym w tym przepisie. Tymczasem obliczenia przedstawione przez organ I instancji, pomimo, jak się wydaje, prawidłowego zastosowania owych zmniejszeń współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia (50 %, 30%, 10 %, 5%), zawierają nieopisany i niewyjaśniony wskaźnik 80,3 %. Uwagę Sądu zwraca, że obliczenia dotyczące tego uchybienia w zakresie pomniejszenia płatności, ustalone jak twierdzi organ w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia RSK, odbiegają od obliczeń dotyczących tego samego uchybienia i tej samej działki (bowiem z tym uchybieniem organ wskazał jedną działkę B2) dotyczących ustalenia sankcji wieloletniej, która także winna być ustalana w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia RSK, przy uwzględnieniu zmian w poszczególnych latach dotyczących wysokości iloczynu współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia. Tymczasem w obliczeniach sankcyjnych zauważyć można, w odniesieniu do tego uchybienia, elementy odmienne, niż przyjęte za podstawę obliczenia zmniejszenia płatności (inne niż samo zmniejszenie wskaźnika iloczyn współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia wynikające z § 34 a ust. 3 rozporządzenia RSK). W przypadku obliczenia zmniejszenia płatności organ posługuje się wskaźnikiem 28,1046 %, taki wskaźnik nie występuje w przypadku obliczeń sankcyjnych. W ocenie Sądu precyzyjne wyjaśnienie przez organ elementów i wskaźników obliczeń matematycznych, jest istotne dlatego, że w zależności od zastosowanych przez organy wskaźników i elementów bazowych, inaczej przedstawiać się może wysokość zmniejszenia płatności i nakładanych sankcji wieloletnich, a zatem inny może być wymiar obciążenia w zakresie finansów Strony. Nadto organ odwoławczy mimo argumentacji Strony zawartej w odwołaniu, wskazującej, iż mechanizm sanacyjny wynikający z § 34 a ust. 1 rozporządzenia RSK, nie odpowiada wyliczeniom przedstawionym przez organ I instancji, nie wyjaśnił, przyjętej podstawy prawnej dokonywanych obliczeń, w szczególności nie wyjaśnił dlaczego w sprawie nie zastosowano mechanizmu z § 34 a ust. 1 rozporządzenia RSK. Tym samym organ odwoławczy nie odniósł się w sposób rzeczowy do argumentacji Strony zawartej w odwołaniu. Przyjmując inna podstawę prawną niż wskazywała Strona organ odwoławczy winien wykazać zasadność przyjętej w decyzji podstawy prawnej, wykazując dlaczego norma powoływana przez Stronę nie ma, zdaniem organu, zastosowania w tej konkretnej sprawie.

W ocenie Sądu zawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnego i przejrzystego wywodu co do zastosowanych norm prawnych wraz z umotywowaniem zastosowania konkretnych wartości danych wskaźników, jak i objaśnieniem pozostałych elementów pojawiających się w stosowanych przez organ obliczeniach, jest niezbędne w celu realizacji zasad wynikających z art. 11 k.p.a. Istotą zasady przekonywania jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody, a wysokość nałożonej na niego sankcji została ustalona prawidłowo. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa - w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Strona nie może domyślać się, domniemywać czy też poszukiwać we własnym zakresie norm prawnych, które uzasadniałby takie, a nie inne rozstrzygnięcie organów administracji. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.,

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że sposób sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji narusza wymogi przedstawione w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji i stanowi naruszenie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu Sądu. Rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy.

Zasygnalizowana norma z art. 11 k.p.a. uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (też wyżej przytoczone) nakładają na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ex cathedra. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata.

Jednocześnie Sąd na tym etapie nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie zasadne. Jak już wyżej wskazano organ nie wyjaśnił podstawy zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający i nie zawarł stosownych wyjaśnień co do zastosowanych obliczeń matematycznych, a poprzez to Sąd nie może dokonać jej kontroli, przy jednoczesnym podkreśleniu, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do zastępowania organu. Sąd dokonuje jedynie kontroli działalności organów administracji publicznej. Motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu Sądu

Reasumując, stwierdzić należy, że dostrzeżone niedostatki natury procesowej, a w szczególności szczątkowe, nieprzekonujące uzasadnienie zobowiązywały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie sporządzenie uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 6 k.p.a., w szczególności w uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określić przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i wskazać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ winien również przedstawić stosowny opis do obliczeń matematycznych pozwalający na weryfikację poprawności przyjęcia przez organ poszczególnych składowych przyjętych w tych obliczeniach w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, tak by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis stały od skargi w wysokości 200 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), a także zwrot opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.

Informacyjne Sąd wskazuje, że orzeczenia krajowych sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.