Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2547/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 11 ust. 2, art. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1001/13 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca

2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1001/13 oddalił skargi G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.: z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego; z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], z dnia [...] maja 2013 r. nr [...],z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K. [...] lutego 2013 r. wydał następujące decyzje, którymi odmówił przyznania G. P. świadczeń z pomocy społecznej: 1) nr [...] o odmowie świadczenia w formie zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2013 r., 2) nr [...] o odmowie świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności, 3) nr [...] o odmowie świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel, 4) nr [...] o odmowie świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, 5) nr [...] o odmowie świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków.

Organ I instancji ustalił, że G. P. w dniu 12 lutego 2013 r. złożył wnioski o przyznanie pomocy finansowej. Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Na dochód G. P. w miesiącu styczniu 2013 r. składał się zasiłek stały w wysokości 529 zł. W tym czasie uczęszczał on także na zajęcia w Ośrodku Wsparcia w K., od poniedziałku do piątku, gdzie korzystał z bezpłatnych posiłków. Pomimo posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w L., G. P. od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K., za który opłaca obecnie kwotę 620 zł miesięcznie. Nieruchomość w L. o powierzchni ponad 100 m2 stanowi trzy odrębne lokale mieszkaniowe. Aktualnie dwa lokale są wynajęte – na zasadzie przydziału kwaterunkowego jeden i umowy najmu drugi. Natomiast trzeci lokal jest niezamieszkany i stanowi niewykorzystany zasób. G. P. twierdzi iż, nie nadaje się on jednak do zamieszkania z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji. Uzyskiwane przez G. P. z wynajmu opłaty są zajęte przez komornika, w związku z jego zaległościami alimentacyjnymi i jako takie nie stanowią dochodu.

Organ I instancji wskazał, iż począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował G. P. podjęcie negocjacji dotyczących wykorzystania jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie poprzez zawarcie kontraktu. Jednak nie przystąpił on do proponowanych negocjacji mimo, że podczas wywiadu środowiskowego był informowany o obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu wynikającym z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) i o konsekwencjach braku takiej współpracy w postaci odmowy przyznania pomocy finansowej.

Następnie organ I instancji podkreślił, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o uzyskanie pomocy należy rozumieć między innymi gotowość skorzystania z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagających beneficjentowi przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Na miano uzasadnionych propozycji bezsprzecznie zasługuje wskazanie możliwości wykorzystania posiadanej przez G. P. nieruchomości w L.. Istnieje bowiem możliwość najmu lokalu na wolnym rynku przy wykorzystaniu własnych środków pozyskanych dzięki posiadanym zasobom w L.. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności G. P. jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje on jednak pracy, podając, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Jednocześnie jak ustalono – od 2007 r. G. P. pełni funkcję Prezesa "Stowarzyszenia [...]", a także aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowych w K.. Brak jest zatem przeciwwskazań do poszukiwania przez G. P. pracy i podjęcia zatrudnienia zgodnie z orzecznictwem z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu, bierne oczekiwanie na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia wnioskodawcy do świadczenia z pomocy społecznej. Zaznaczono przy tym jednak, iż pomimo braku współpracy świadczeniobiorca nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 2011 r. jej wymiar był ograniczony.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej Prezydent Miasta K. nie znalazł podstaw do udzielenia G. P. pomocy w formie zasiłków celowych i okresowego.

Odwołania od powyższych decyzji złożył G. P., kwestionując odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń.

W dniu [...]maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydało decyzje: 1) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2013 r., 2) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, 3) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel, 4) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości, 5) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup leków.

W uzasadnieniach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wynikający z przepisów ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z opieki społecznej w rozwiązaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreśliło, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż G. P. odmówił podpisania kontraktu socjalnego zaproponowanego przez MOPS w K., a co więcej kwestionuje możliwość zawarcia takiego kontraktu. W tych okolicznościach, wobec faktu uchylania się przez wnioskodawcę od przystąpienia do negocjacji nad treścią kontraktu, organ I instancji mógł samodzielnie opracować projekt kontraktu i przedstawić go do podpisania. W kontrakcie socjalnym z dnia 14 listopada 2012 r. wskazano, iż odwołujący posiada możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Jest aktywny społecznie, posiada wyższe wykształcenie techniczne (wykonywał prace asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego), jest osobą komunikatywną, posiada umiejętności posługiwania się komputerem i potrafi korzystać z internetu. Celem głównym kontraktu jest poprawa funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 r., natomiast celami szczególnymi są: przygotowanie do aktywności zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L. lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także podjęcie przez stronę pracy w warunkach chronionych. G. P. pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania kontraktu socjalnego podnosząc, że jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami. Organ odwoławczy stwierdził, że począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie. Skarżący był zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, jednak nie stawiał się na kolejne wyznaczone spotkania z pracownikami społecznymi, a próby nawiązania z nim kontaktu traktował jak nękanie. W ocenie organu odwoławczego zaproponowane w kontrakcie rozwiązania są rozsądne i uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

G. P. nie zgodził się z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i wniósł na nie skargi do WSA w Krakowie, domagając się ich uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Sąd wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w powołanej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. W związku z czym obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszych sprawach organy administracji obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący sam potwierdził, że pracownicy socjalni od dwóch lat nękają go i próbują z nim zawrzeć kontrakt socjalny. Fakt zatem przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego jest w niniejszej sprawie bezsporny. Stanowi to przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji prawidłowo wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem G. P. w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącego, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel, skoro skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Wprawdzie skarżący podnosi, że budynek w L. jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonujący, albowiem w budynku tym mieszkają lokatorzy.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym co do niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania świadczeń, tj. brak współdziałania osoby zainteresowanej

z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza, że jest on osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje, wskazując, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy u pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej. Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy skarżący nie spełnił.

Sąd stwierdził ponadto, że argumentacja skarżącego co do braku własnych możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z licznymi podejmowanymi przez skarżącego działaniami, np. w celu uzyskania zameldowania na pobyt stały w Domu Pracownika (w zakładzie hotelarskim, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/11), w celu uzyskania "mieszkania socjalnego" czy też starań o "rentę specjalną od Premiera RP". Skarżący jest zatem osobą, która posiada możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji.

Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli skarżący podjął działania zmierzające do zmniejszenia zaległości alimentacyjnej, do zniesienia obowiązku alimentacyjnego, do uzyskania alimentów od swoich - jak się okazało - pracujących synów, czy też trwa postępowanie o współposiadanie majątku małżeńskiego, a prawnik przygotowuje pozew o podział majątku małżeńskiego – nic nie stało na przeszkodzie do wpisania tych działań do treści kontraktu socjalnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy wystarczająco wykazały przywoływany w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji zarzut braku współpracy skarżącego. Organy nie kwestionują, że sytuacja materialna skarżącego i jego stan zdrowia są złe. Były one jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a brak tej współpracy zasadnie potraktowały, jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że MOPS pomija ustawę o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu i dobrze wie, iż jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek nie jest w myśl tej ustawy osobą niepełnosprawną bezrobotną (dotyczy to osób z lekkim stopniem niepełnosprawności), dlatego żeby otrzymać zasiłek musiał się wyrejestrować z urzędu do spraw zatrudnienia, Sąd stanął na stanowisku, że jeżeli skarżący uznał, iż będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym, bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, osoba nawet całkowicie niezdolna do pracy może zawrzeć kontrakt socjalny. Co więcej, skarżący może pracować w warunkach pracy chronionej, a praca w takich warunkach może być podjęta nawet przez osobę niezdolną do pracy. Praca więc w tych warunkach dałaby skarżącemu możliwość poprawienia sytuacji życiowej, czego skarżący nie bierze pod uwagę.

W ocenie Sądu, nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 ustawy o pomocy społecznej sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce, wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy jego argumentacja, że MOPS w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w L., co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu. Chodzi tu przy tym o dzieci dorosłe, wykształcone i samodzielnie funkcjonujące.

Sąd zwrócił także uwagę, że przywoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 67, 69) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Stanowią one bowiem jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Są źródłem gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się za do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w jego ocenie stanowiły przyczynę jego obecnej trudnej sytuacji, Sąd stwierdził, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty w powszechnym tego słowa znaczeniu. Przesłanki przyznania świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, a organy świadczące pomoc społeczną są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Przyznanie świadczeń w oparciu o przesłanki pozaustawowe stanowiłoby naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w następstwie której doszło do niewłaściwego ich zastosowania, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w hipotezie tych norm a skutkujące odmową przyznania świadczeń na rzecz skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy: decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, nie podjęły wszelkich czynność niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów pomimo, że skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznej interpretacji wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w skardze a dotyczących wadliwie sporządzonego projektu kontraktu socjalnego i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych przez organy administracji w tym zakresie,

3) art. 106 § 3 p.p.s.a - poprzez niezobowiązanie organu administracji do uzupełnienia akt sprawy poprzez dołączenie brakujących dokumentów, tj. szeregu pism skarżącego kierowanych do organów administracji, które zostały wyszczególnione w piśmie skarżącego załączonym do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 czerwca 2014 r., w szczególności pism z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz 25 stycznia 2013 r. kierowanych do kierownika ośrodka pomocy społecznej, pozwalających na dokonanie pełnej oceny zachowania skarżącego z punktu widzenia oceny jego "braku współpracy" z organami administracji, tj. zasadniczej przesłanki odmowy przyznania prawa do pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wywnioskować można, iż skarżący podejmuje działania zmierzające do poprawy jego sytuacji życiowej. Przejawia się to, jak zauważa Sąd, m.in. w działaniach zmierzających do uzyskania zameldowania na pobyt stały w Domu Pracownika, działaniach w celu uzyskania mieszkania socjalnego czy też staraniach o uzyskanie "renty specjalnej od Premiera RP" oraz w szeregu innych działań zmierzających do umorzenia zadłużenia alimentacyjnego. Trudno zatem doszukiwać się złej woli u skarżącego, który w ocenie organów administracji jak i Sądu prezentować ma jedynie bierną postawę roszczeniową. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w kontrolowanych postępowaniach postawiony skarżącemu zarzut braku współdziałania nie został przez organy w żaden sposób wykazany. Tym samym zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w tak ustalonym stanie faktycznym jest bezzasadne i powinno zostać uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za przedwczesne. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić ponadto podstawy do wyprowadzenia z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano. Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że w przedmiotowych sprawach jedną z kluczowych kwestii było ustalenie statusu materialnego skarżącego. Organy poprzestały na ustaleniu, iż skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L.. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego organy nie podjęły jednak próby chociażby szacunkowego określenie wartości majątku nieruchomego skarżącego. Ewentualne ustalenia poczynione w tym zakresie wydają się być kluczowe dla stworzenia pełnego obrazu sytuacji życiowej skarżącego, w tym oceny czy udzielenie mu świadczeń z pomocy społecznej mieści się w ramach prawnych dotyczących pomocy społecznej. W tym zakresie jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane w niekompletnym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobuje takie ustalenia organów, dokonane z naruszeniem art. 77 K.p.a. stwierdzając, iż skarżący przynajmniej w jednym z lokali mógłby zamieszkać. Argumenty skarżącego, iż budynek jest całkowicie zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, Sąd w ślad za organami uznał za nieprzekonujący. Takie ustalenia organów są ustaleniami, dokonanymi całkowicie dowolnie z naruszeniem art. 80 K.p.a., biorąc pod uwagę chociażby znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną zrobioną w L. a dotyczącą przedmiotowych lokali, obrazującą stan nieruchomości oraz fakt, iż skarżący jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, iż skarżącemu został przedstawiony projekt kontraktu socjalnego wydanego w oparciu o rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego. Stosownie do pkt IV tego kontraktu, w przypadku braku możliwości wynegocjowania kontraktu socjalnego stronom przysługuje prawo do wystąpienia do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwestii spornych. Skarżący dwukrotnie zwracał się do właściwego kierownika w pismach z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz 25 stycznia 2013 r. o wyjaśnienie wątpliwości związanych z projektem kontraktu. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na podniesione pytania i wątpliwości. Trudno zatem wskazywać na złą wolę po stronie skarżącego w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. skarżący wskazywał przed Sądem braki w aktach administracyjnych dotyczące m.in. korespondencji z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012, poz.270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, określoną w art.183§2 wymienionej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną w jej granicach. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., podnosząc w niej zarzuty naruszenia zarówno norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. W takim przypadku, gdy skarga kasacyjna jest oparta na obydwu podstawach z art.174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada najpierw zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Podstawą rozstrzygnięcia był art.151 p.p.s.a., nie wskazany w skardze kasacyjnej. Nie można również zgodzić się z zarzutem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia sprawy bez uwzględnienia zebranego materiału dowodowego. Zarzutom tym przeczy treść uzasadnienia decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak również decyzji organu odwoławczego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 §4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazanego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów skargi dotyczących projektu kontraktu socjalnego. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela argumentacji skarżącego, iż organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej. Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy skarżący nie spełnił.

Należy zauważyć, że od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie. Skarżący był zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, jednak nie stawiał się na kolejne wyznaczone spotkania z pracownikami społecznymi, a próby nawiązania z nim kontaktu traktował jak nękanie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 §3 p.p.s.a. należy mieć na względzie, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Jak wynika z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości co do okoliczności związanych z przygotowaniem i przedstawieniem skarżącemu przez organy pomocy społecznej kontraktu socjalnego. Wskazane w skardze kasacyjnej pisma skarżącego nie mogły mieć zatem decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art.11 ust.2 w zw. z art.4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art.11 ust.2 i art.4 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie stwierdził, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy ( art.3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej).

Trafnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu " wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że bierna lub roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia ( art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej). Szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.108 ust.1 wskazanej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa ( art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a.