Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 859/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej A. G. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. (nr [...]) Wójt Gminy S. – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako: "k.p.a."), art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2017 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2017 r. poz. 1014) – orzekł o odmowie przyznania A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na męża J. G. z powodu nieuregulowania przepisów odnośnie wieku powstania niepełnosprawności i stwierdzenia, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25. roku życia oraz braku faktycznej rezygnacji z zatrudnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. G. (dalej zwana także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") w dniu 29 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. G., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 29 maja 2019 r. (nr [...]), z którego wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lutego 2018 r., zaś orzeczenie wydaje się czasowo, tj. do dnia 31 maja 2022 r.

Organ zaznaczył, że decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. (nr [...]) orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25. roku życia, jednakże decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Organ wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów (w tym oświadczeń i zaświadczeń) ustalono, że:

1/ strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. G. (decyzja nr [...] z dnia 16.09.2019 r.), jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 29 listopada 2019 r. z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2/ strona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3/ na J. G., jako osobę wymagającą opieki, inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury;

4/ żaden inny członek rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5/ na osobę wymagającą opieki – J. G. nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego czy zasiłku dla opiekuna - jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

6/ z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego w dniu 5 grudnia 2019r. wynika, że strona sprawuje faktyczna opiekę nad mężem J. G.

Ponadto, zgodnie z wytycznymi Kolegium ustalono, że w momencie składania wniosku strona nie była nigdzie zatrudniona, a okresy składkowe i nieskładkowe łącznie wynoszą 2 lata i 27 dni, zaś ostatni okres zatrudnienia datuje się na okres od czerwca 2008 r. do października 2008 r.

Mając to na uwadze organ stwierdził, że wnioskowane świadczenie będzie traktowane, jako zastępcze źródło dochodu a nie rekompensata za rezygnację z pracy w związku z opieką nad osobą bliską, która jej wymaga. W tej sytuacji organ ustalił, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowanie w związku z koniecznością tej opieki.

Organ zaznaczył także, że - w związku z panującą epidemią COVID-19 - przeprowadzono wywiad telefoniczny, z którego wynika, iż stan J. G. nie zmienił się i nadal wymaga opieki.

Ponadto stwierdzono, że J. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lutego 2018 r. a niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia, czyli po ukończeniu 25. roku życia (J. G. obecnie ma ukończone 48 lat), a w związku z tym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wskazując, że ze złożonego wniosku wynika, iż wnioskodawczyni jest żoną J. G. (ur. [...] 1971 r.), który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 maja 2019 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31.05.2022 r.; niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27.02.2018 r. ze wskazaniem, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że uchylił już wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia, czy zachodzą łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem w związku z koniecznością zapewnienia opieki mężowi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 7 kwietnia 2020 r. (z uwagi na trwający stan epidemii COVID-19 - w formie telefonicznej, utrwalony w formie pisemnej). W dniu 9 kwietnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynęło pismo A. G., zawierające wyliczenie codziennych czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad mężem, tj.: pranie, sprzątanie, gotowanie, prasowanie, zakupy, pilnowanie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, podawanie posiłków, pilnowanie przyjmowania leków, pomoc przy kąpieli, przygotowanie ubrań, palenie w piecu, przynoszenie opału, czuwanie podczas snu, pomaganie w czynnościach codziennych.

Do akt sprawy dołączono: Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 1 marca 2019 r. stwierdzające, że J. G. jest całkowicie niezdolny do pracy do 31 marca 2020 r., ze wskazaniem daty powstania całkowitej niezdolności do pracy – 23 listopada 2017 r. oraz Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 13 listopada 2019 r. stwierdzające, że J. G. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji.

Ponadto do akt sprawy dołączono zaświadczenie PUP w S. z dnia 6 maja 2020 r. stwierdzające, że A. G. w okresie od 3 września 2001 r. do 27 czerwca 2008 r. posiadała status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, z tym, że w okresie od 28 grudnia 2007 r. do 27 czerwca 2008 r. pobierała stypendium w celu przygotowania zawodowego; w okresie od 6 stycznia 2009 r. do 19 stycznia 2011 r. posiadała status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, a następnie w okresie od 20 stycznia 2011 r. do 22 lutego 2018 r. wskutek nie stawienia się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa - utraciła status osoby bezrobotnej. W okresie od 23 lutego 2018 r. do 26 lutego 2018 r. - na okres 3 dni - uzyskała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a od 27 lutego 2018 r. pobiera zasiłek dla opiekuna.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. (nr [...]) przyznano A. G. specjalny zasiłek opiekuńczy na J. G. w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1.11.2018 r. do 30.04.2019 r.; następnie decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. (nr [...]) na okres od 1.05.2019 r. do 31.10.2019 r., a kolejną decyzją z dnia 16 września 2019 r. (nr [...]) na okres od 1.11.2019 r. do 31.10.2020 r.

W aktach sprawy znajduje się też świadectwo pracy, z treści którego wynika, iż A. G. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w Fabryce [...] w S. w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od 28.06.2008 r. do 15.10.2008 r., a stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron.

Organ odwoławczy stwierdził, że - jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, bowiem jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie przysługuje, bowiem nie każda rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Brak aktywności zawodowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przejawiać się może w dwóch aspektach: rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) albo w niepodejmowaniu zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni była zatrudniona na umowę o pracę tylko raz w okresie od 28 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r., a zatem ostatnie zatrudnienie A. G. (lat 46) zakończyło się w 2008 r. i trwało 3 miesiące 18 dni. W momencie składania wniosku strona nie była nigdzie zatrudniona. Niepełnosprawność męża wnioskodawczyni istnieje od 46. roku życia, tj. od 2017 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lutego 2018 r. Zatem konieczność sprawowania opieki nad mężem zaistniała dopiero od 2017 r.

Z powyższych względów konieczność sprawowania opieki nad mężem nie jest przyczyną nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni, która pozostawałaby nieaktywna także w sytuacji, gdyby nie sprawowała tej opieki jako osobą, której zatrudnienie ustało ponad 12 lat temu i od tego czasu nie podjęła żadnej pracy.

W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki.

Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, gdyż ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Natomiast w przedmiotowej sprawie przyczyną rezygnacji wnioskodawczyni z pracy w 2008 r. nie była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, która powstała dopiero w 2017 r. Z ustaleń organu oraz z treści składanych przez wnioskodawczynię pism nie wynika również, aby wnioskodawczyni wyrażała wolę podjęcia zatrudnienia, realizacji której stoi na przeszkodzie konieczność sprawowania opieki nad mężem.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w tej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia wymienione w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na to, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia. Organ wyjaśnił, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Trybunał Konstytucyjny w punkcie II sentencji ww. wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W aktualnym stanie prawnym nie ma jednakże podstaw do tego, by na mocy przywołanego wyroku można było zaniechać czy też wykluczyć możliwość stosowania przesłanki określonej przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. W punkcie 8. uzasadnienia prawnego wyroku, Trybunał konstytucyjny wskazał na skutki tego wyroku: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił zatem dostatecznie i wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym. Z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych do świadczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wiążący dla organów administracji także w zakresie uzasadnienia tego wyroku i wskazanych w nim skutków wyroku. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia się od stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określonych wiążąco przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków tego orzeczenia. Kolegium zaznaczyło, że do dnia dzisiejszego stan prawny natomiast nie uległ zmianie zgodnie ze wskazaniami Trybunału.

A. G. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2020 r., rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2/ prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, podczas gdy prawidłowa zastosowana wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w ww. przepisie;

3/ przepisów postępowania tj. art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazano m.in., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania, a istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem zaś tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto w ocenie skarżącej Kolegium dokonało nieprawidłowej wykładani art. 17 u.ś.r., gdyż organ powinien ustalić jakiej opieki wymaga osoba niepełnosprawną i dojść do wniosku, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki. Warto również przy tym zaznaczyć, że schorzenia osoby niepełnosprawnej nie powstały w dniu wydania orzeczenia o niepełnosprawności, tylko znacznie wcześniej. Wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest potwierdzeniem istnienia schorzeń. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do twierdzenia, że przez rezygnację z zatrudnienia nie należy rozumieć samej rezygnacji z aktualnego zatrudnienia, lecz również należy za taką rozumieć, rezygnację z przyszłego zatrudnienia. To, że skarżąca jest bezrobotna od wielu lat, nie oznacza tego, że obecnie nie może podjąć zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 29 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. G., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 29 maja 2019 r. (nr [...]) o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazującym na to, że niepełnosprawność jej męża istnieje od 46. roku życia; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 lutego 2018 r., a orzeczenie wydane zostało czasowo - do dnia 31 maja 2022 r.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej męża, nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. Z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od jego 46. roku życia, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego -realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej i aktualnej linii orzecznictwa w tym zakresie, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

W niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji zgodnie oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia o tę część przypisu – tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. - który został uznany za niekonstytucyjny. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej męża nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności drugiej z przyjętych przez organy podstaw odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, tj. braku związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a koniecznością sprawowania nad niepełnosprawnym mężem opieki, należy odnotować, że organy zwróciły uwagę, iż dotychczasowy staż zatrudnienia skarżącej jest niewielki (w istocie pozostawała w zatrudnieniu jedynie w okresie od 28 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r.); przez większy okres życia nie wykonywała pracy (tj. w okresie od 3 września 2001 r. do 27 czerwca 2008 r. posiadała status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, z tym, że w okresie od 28 grudnia 2007 r. do 27 czerwca 2008 r. pobierała stypendium w celu przygotowania zawodowego; w okresie od 6 stycznia 2009 r. do 19 stycznia 2011 r. posiadała status bezrobotnego bez prawa do zasiłku; natomiast w okresie od 20 stycznia 2011 r. do 22 lutego 2018 r. utraciła status osoby bezrobotnej, by ponownie go uzyskać w okresie od 23 lutego 2018 r. do 26 lutego 2018 r.). Mając to na uwadze organy stwierdziły, że w momencie składania wniosku skarżąca nie była nigdzie zatrudniona - ostatni okres jej zatrudnienia datuje się bowiem na okres od czerwca 2008 r. do października 2008 r., co – w ocenie organów – prowadzi do wniosku, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z opieką nad mężem. Konieczność sprawowania opieki nad mężem – jak przyjęły organy - nie jest przyczyną nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni, która pozostawałaby nieaktywna także w sytuacji, gdyby nie sprawowała tej opieki jako osoba, której zatrudnienie ustało ponad 12 lat temu i od tego czasu nie podjęła żadnej pracy.

Abstrahując od akcentowania faktu, że w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie była nigdzie zatrudniona, bowiem – jako beneficjentka od dnia 27 lutego 2018 r. świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem (specjalnego zasiłku opiekuńczego) – nie mogła pozostawać w zatrudnieniu, to należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając to na uwadze zakwestionowanie przez organy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa ustała przed momentem powstania niepełnosprawności u jej męża, nad którym sprawuje ona opiekę, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy więc z całą mocą podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach, pozostawała w zatrudnieniu czy z niego rezygnowała, pozostaje bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej i tego, czy obecnie spełnia ona przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem skarżąca wystąpiła bowiem w listopadzie 2019 r., dlatego wyjaśnienia wymagało, czy sprawowana opieka skarżącej nad mężem uniemożliwia jej obecnie podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie.

Twierdzenie organów o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego w świetle regulacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zatem - w ocenie Sądu - co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób i nie poddano należytej ocenie tego, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad mężem. Uwypuklenie takich aspektów sprawy, jak dotychczasowa "słaba" aktywność zawodowa wnioskodawcy nie może samo w sobie – w związku z tym co zostało powyżej wskazane – przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna. O istnieniu związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie przez organy orzekające o przyznaniu świadczenia może prowadzić do przyjęcia, że rzeczywiście sprawowana opieka, jak również - konieczny dla normalnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności – rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione przez organy. Z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, by organy przeanalizowały pod tym kątem znajdującą się w materiale dowodowym dokumentację medyczną dotyczącą męża skarżącej, jak też treść ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego w ramach przeprowadzonych w dniach: 5 grudnia 2019 r. i 7 kwietnia 2020 r. wywiadów środowiskowych, a następnie by dokonały oceny, czy w rzeczywistości sprawowana przez A. G. nad mężem J. G. opieka, z uwagi na jego stan zdrowia oraz zakres wykonywanych i koniecznych przez skarżącą czynności opiekuńczych, uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz uwzględniają dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. W przypadku uznania, że faktyczny rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem obiektywnie uniemożliwia podjęcie przez nią pracy zarobkowej, zaktualizuje to po stronie organów konieczność uwzględnienia dokonanego przez skarżącą w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).