Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, 5 pkt 1, art. 15 ust. 3, art. 6 ust. 3  i 4, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr XXIII/163/16 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Mońki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Mońkach podjęła dnia 25 sierpnia 2016 r. uchwałę nr XXIII/163/16 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Mońki, działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia

7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2015, Nr 123, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Mońki stanowi załącznik do ww. uchwały (dalej: "Regulamin").

W § 2 pkt 1-3 Regulaminu wskazano, że Przedsiębiorstwo (oznaczające wedle § 1 ust. 2 pkt 2 Regulaminu: przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów

o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą

w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalności) ma obowiązek świadczyć usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy oraz zawartej umowy, a w szczególności: (1) w sposób ciągły i niezawodny dostarczyć Odbiorcy usług (oznaczającego wedle § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu: każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia

w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy

z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o jakości określonej w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U.

z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.); (2) zapewnić w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, z 2002 r. poz. 690 ze zm.); (3) w sposób ciągły

i niezawodny przyjmować od Odbiorcy usług do systemu kanalizacyjnego ścieki bytowe, komunalne, przemysłowe.

W treści § 4 Regulaminu unormowano obowiązek Odbiorcy usług do korzystania z usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami u.z.z.w., Regulaminu, a w szczególności jego zobowiązanie do: zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniem, skutkami niskich temperatur oraz dostępem do tych urządzeń osób nieuprawnionych (pkt 1) oraz do zabezpieczenia wodomierza głównego, wodomierza odliczającego, wodomierza dodatkowego przed uszkodzeniem, działaniem czynników atmosferycznych, działaniem osób trzecich, jak również kradzieżą, nieuprawnionym demontażem, uszkodzeniem oraz wpływaniem na prawidłowość wskazań (pkt 4).

W § 8 ust. 1 Regulaminu wskazano, że Umowa (rozumiana wedle § 1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu jako: dokument określający warunki zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, zawarty w formie pisemnej między Przedsiębiorstwem

a Odbiorcą usług) jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się

w posiadaniu Przedsiębiorstwa. Z kolei w § 8 ust. 3 Regulaminu wskazano, że jeżeli z treści dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością jest ona zobowiązana przedstawić do wglądu dokument potwierdzający ten tytuł, z zastrzeżeniem ust. 4, wedle którego Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości.

Wedle § 31 Regulaminu zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem

i Jednostką Straży Pożarnej.

Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Białymstoku w zakresie: § 2 pkt 1-3, § 4 pkt 1 i 4, § 8 ust. 1 i 3 oraz § 31 Regulaminu. Uchwale zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., przez brak faktycznego określenia w treści § 2 pkt 1-3 Regulaminu, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków

z jednoczesnym odesłaniem do wymagań określonych w aktualnie obowiązujących przepisach;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3, art. 19 ust. 5, art. 6 ust. 3 u.z.z.w oraz art. 3531 k.c., z uwagi na wykroczenie przez § 4 pkt 1 i 4 Regulaminu - będącego aktem prawa miejscowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, poza delegację ustawową, gdyż ustawa nie upoważnia organu gminu do nakładania w Regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 u.z.z.w., przez wskazanie

w treści § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa, zaś jeżeli z treści dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedstawić do wglądu dokument potwierdzający ten tytuł, podczas, gdy ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i nie wymaga spełnienia przez nią obowiązku okazania przedmiotowej dokumentacji;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 i art. 22 ust. 2 u.z.z.w., przez wskazanie w § 31 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i Jednostką Straży Pożarnej, podczas gdy rada miejska jest uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać, brak jest bowiem podstaw prawnych, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

1) § 2 pkt 1-3 1 Regulaminu, dotyczących poziomu świadczonych usług

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z uwagi na brak faktycznego określenia w ich treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody

i minimalna ilość odprowadzanych ścieków;

2) § 4 pkt 1 i 4 Regulaminu nakładającego na odbiorcę usług obowiązek, który winien zostać uregulowany nie w Regulaminie, lecz w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą;

3) § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu wskazujących, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa, zaś jeżeli z treści dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedstawić do wglądu dokument potwierdzający ten tytuł, zważywszy że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i nie wymaga spełnienia przez nią obowiązku okazania przedmiotowej dokumentacji;

1) § 31 Regulaminu odnoszącego się do zawierania między Gminą, Przedsiębiorstwem i Jednostką Straży Pożarnej, umowy o zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił szeroką argumentację na poparcie podnoszonych zarzutów, odwołując się przy tym do licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych rozstrzygających omawianą problematykę. Jednocześnie Prokurator zwrócił uwagę, że uchwała, której regulacje stanowią przedmiot niniejszej skargi, straciła moc na podstawie § 3 uchwały nr XXXIII/201/20 Rady Miejskiej

w Mońkach z dnia 11 sierpnia 2020 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki. Powyższe jednak nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mońkach wniosła o oddalenie skargi w części, tj.: (a) w zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi, w zakresie obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody o należytej jakości; (b) w zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi. W pozostałym zakresie (tj. w zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 2-3 skargi) wniosła o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego

z dokumentu: wzoru umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, obowiązującego w Gminie Mońki w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały, na wykazanie faktu, że jakość wody, co do której dostarczenia zobowiązane było przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne na terenie Gminy Mońki, została doprecyzowana w ww. umowie przez wskazanie takich wartości jak: żelazo, mangan, jon amonowy, azotany, azotyny, florki, barwa, mętność oraz pH.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 21 października 2021 r., Prokurator sprostował zarzuty skargi opisane w punkcie 1, 2 i 4, podnosząc że kwestionowane w tych zarzutach zapisy Regulaminu naruszyły art. 19 ust. 2 u.z.z.w. W dacie podejmowania uchwały, ustawa miała zmieniona numerację przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy

o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub

w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana

i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,

z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - (Dz.U. z 2015, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Zgodnie

z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć

w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA

w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej chwały.

W tym miejscu zauważyć należy, że Prokurator w skardze powołuje się na treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od dnia 12 grudnia

2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Skarga w tym zakresie została sprostowana przez Prokuratora podczas rozprawy sądowej w dniu 21 października 2021 r., który wskazał, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszyły art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadność skargi, albowiem treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania uchwały, jaki i obecnie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w mają identyczną treść.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. Podzielić bowiem należy stanowisko Prokuratora, że Regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do określonych regulacji prawnych. Skoro bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis (por. wyrok WSA

w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20). W szczególności określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody regulamin nie można odwoływać się (jak chce tego Rada) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem kto inny jest adresatem § 114 ust. 1 tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję). Nie ma również znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Powyższe, nie zwalnia bowiem rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

W realiach niniejszej sprawy, treści zaskarżonego § 2 ust. 1-3 Regulaminu nie określa żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług". W § 2 Regulaminu wskazano, że Przedsiębiorstwo ma obowiązek świadczyć usługi zaopatrzenia

w wodę i odprowadzenia ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy oraz zawartej umowy, a w szczególności: (1) w sposób ciągły i niezawodny dostarczyć Odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o jakości określonej

w rozporządzaniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.);

(2) zapewnić w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, z 2002 r. poz. 690 ze zm.); (3) w sposób ciągły i niezawodny przyjmować od Odbiorcy usług do systemu kanalizacyjnego ścieki bytowe, komunalne, przemysłowe.

Powyższy sposób uregulowania omawianej materii, nie czyni zadość wymaganiom ustawy upoważniającej, nie stanowi bowiem realizacji obowiązku określenia minimalnego poziomu świadczonych usług. Jak to już wyżej wskazano, odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot. Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. To rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne

z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz

z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada

2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzenie Ministra Zdrowia

z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym

w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym przedmiocie jest zauważenie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane kontrolować jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów

z rozporządzenia Ministra Zdrowia. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z u.z.z.w. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych

w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych

z rozporządzenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 26 ust. 1 Regulaminu, prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Brak zatem zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt

II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, Sąd podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie.

Trafnie bowiem zauważył Prokurator, że treść § 4 pkt 1 i 4 Regulaminu jest niezgodna z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W Regulaminie wskazano, że "odbiorca usług ma obowiązek korzystać z usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków

w sposób zgodny z przepisami Ustawy, Regulaminu, a w szczególności zobowiązany jest do: zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniem, skutkami niskich temperatur oraz dostępem do tych urządzeń osób nieuprawnionych (pkt 1) oraz do zabezpieczenia wodomierza głównego, wodomierza odliczającego, wodomierza dodatkowego przed uszkodzeniem, działaniem czynników atmosferycznych, działaniem osób trzecich, jak również kradzieżą, nieuprawnionym demontażem, uszkodzeniem oraz wpływaniem na prawidłowość wskazań (pkt 4). Tymczasem jednak, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia

30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi

z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19).

Skład orzekający podziela także argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w treści § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa (ust. 1) , zaś jeżeli z treści dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedstawić do wglądu dokument potwierdzający ten tytuł (ust. 3). W tym miejscu podzielić należy stanowisko Prokuratora, że żaden przepis ustawy nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i nie wymaga spełnienia przez nią obowiązku okazania przedmiotowej dokumentacji. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie

w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości.

W ocenie Sądu, usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 31 Regulaminu, stanowiącego o możliwości zawierania między Gminą, Przedsiębiorstwem i Jednostką Straży Pożarnej umowy określającej zasady zapewniania dostawy wody na cele przeciwpożarowe. Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi bowiem do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest zatem podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym,

w ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego, z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy.

W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości.

Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę okoliczność nie funkcjonowania już w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, wobec przyjęcia nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki - uchwała Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 11 sierpnia 2020 r.

Nr XXIII/201/20, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały zmieniającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in.: NSA w postanowieniu z 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie

z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).

Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.