Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2748/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2872/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2872/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Krakowa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr GZ.rn-057-625-192/14, utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 19 maja 2014 r., nr GZrn-057-625-220/12, stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r., nr GZrn-051/625-610/93 oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r., nr GG-IV-6018/1/11/93/Py, w sprawie odmowy stwierdzenia niepodlegania przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiącej własność "P." sp. z o.o. w Krakowie.

Wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 12 lutego 1993 r. J.T. wniósł o stwierdzenie, że nieruchomość położona w P., objęta [...] Dz. XXI "P.", stanowiąca własność przedsiębiorstwa P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie (dalej: "Spółka") nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Opisaną wyżej decyzją z dnia 5 lipca 1993 r. Wojewoda Krakowski odmówił stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania J.T. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 27 lutego 1996 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. Wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 625/96, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J.T. na tę decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie ma legitymacji do złożenia skargi, gdyż skarga na decyzję organu administracji przysługuje temu, kto ma interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym i samodzielnym podmiotem prawa w stosunku do jej wspólników, którzy nie są uprawnieni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 10 maja 2006 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez skierowane ich do osoby nie będącej stroną postępowania, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania oraz wydanie decyzji przez organ niewłaściwy i nie doręczenie decyzji Spółce. Decyzją z dnia 4 listopada 2008 r., nr Gz.rn-057-625-243/06, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r. oraz decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdził nieważności decyzji z uwagi na upływ 10-letniego terminu od dnia ich doręczenia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Spółka. Decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r., nr Gz.rn-057-625-1223/08, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzją własną z dnia 4 listopada 2008 r. Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/09 oraz wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 958/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Spółki i Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 stycznia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że porównanie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. prowadzi do wniosku, że dalej idącą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dokonać oceny kontrolowanych decyzji także pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrokami z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I OSK 302/12 oraz sygn. akt I OSK 224/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa od wskazanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. i 30 września 2011 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 19 maja 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. Wszczęcie i prowadzenie postępowania nastąpiło bowiem na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem praw, a do jej reprezentacji uprawnione są organy. Tymczasem wnioskodawcą postępowania był wspólnik spółki, który nie jest uprawniony do jej reprezentowania albowiem posiadanie udziałów w spółce nie daje wspólnikowi uprawnienia do jej reprezentacji. Organ podkreślił, że wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie jest stroną, skutkuje uznaniem decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie Minister uznał, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miejska Kraków oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 maja 2014 r. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację dotyczącą rażącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. przy wydawaniu kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji. Organ podkreślił, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazując na treść przepisu art. 28 K.p.a. wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zostało wszczęte na wniosek J.T., działającego jako pełnomocnik R.T., będącej udziałowcem Spółki, podczas gdy właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem J.T. była Spółka. Brak interesu prawnego J.T. został przesądzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 1998 r., wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2009 r. i z 30 września 2011 r. oraz w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wyjaśnił, że brak jest przepisu prawa uniemożliwiającego badanie przez organ czy decyzja nie jest obarczona także innymi wadami niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Porównanie przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. prowadzi do wniosku, że dalej idącą przesłanką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie tych skutków decyzji należy odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnych od skutków prawnych decyzji wydanych w innych postępowaniach. Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje nie spowodowały zmian własnościowych.

Rozpoznając skargę Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa, Sąd I Instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana po wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, jak również odstąpić od realizacji wskazanego trybu postępowania, tj. podjęcia konkretnych czynności procesowych i dowodowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sądy w uzasadnieniach tych wyroków, odwołując się do stanowiska i argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 2, poz. 18), stwierdziły, że w trakcie wstępnego badania konieczne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku kontroli decyzji w jej całokształcie, a zatem także przy uwzględnieniu okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie wyroku oddalającego skargę z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego nie może być uznane za rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zaskarżonej decyzji, albowiem w takim przypadku poza zakresem kontroli pozostawała kwestia jej zgodności z prawem. Oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lutego 1998 r. nastąpiło z powodu braku legitymacji skargowej J.T. Wobec tego możliwym jest badanie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W wyżej powołanych wyrokach wskazano ponadto, że rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r. oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien dokonać ich oceny także pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjęte w art. 61 § 1 K.p.a. rozwiązanie, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie oznacza w tym zakresie dowolności organu administracji publicznej. Przepis ten musi być bowiem zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale normują także inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego o okreslonej treści. Wszczęcie postępowania, które zgodnie z przepisami prawa oparte jest na zasadzie skargowości, wymaga zatem wyraźnego wniosku strony. Wszczęcie takiego postępowania bez wspomnianego wniosku stanowi rażące naruszenie ww. zasady. To zaś oznacza, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawach dotyczących reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony i wydanie decyzji skutkuje uznaniem, że zarówno postępowanie jak i decyzja obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie zakończone kontrolowanymi w postępowaniu nadzorczym decyzjami zostało wszczęte na wniosek J.T.. Przepisem stanowiącym podstawę jego żądania, a następnie rozstrzygnięcia Wojewody Krakowskiego z dnia 5 lipca 1993 r. i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 lutego 1996 r., był przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest jedynie na wniosek strony. Wskazuje na to również treść § 6 tego rozporządzenia. Tymczasem kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały w wyniku wniosku nie pochodzącego od strony. J.T. nie był właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem, nie miał więc interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny wywodzony z posiadanych przez jego matkę udziałów w Spółce. Prawidłowo więc organy ustaliły, że nie jest możliwe wywodzenie prawa do reprezentacji spółki prawa handlowego tylko z faktu posiadania w niej udziałów. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z aktu notarialnego [...] wynika, że w dniu 14 marca 1918 r. została zawarta umowa spółki pod firmą P. spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie. Również w aktach administracyjnych znajduje się dokument pod nazwą "Wpis do rejestru handlowego firmy spółkowej" z dnia 11 kwietnia 1918 r. i wpisaniu ww. spółki do rejestru. W aktach administracyjnych jest odpis pełny z Krajowego Rejestru Handlowego z dnia 20 grudnia 2007 r., nr [...], z którego wynika, że Spółka jest tym samym podmiotem co spółka zawiązana w 1918 r. Udziały w spółce pierwotnie przysługiwały R.T. (rubryka 7 L.p. 1) aż do dnia 29 stycznia 2007 r. (nr wpisu 5). Z dokumentów tych wynika, że właścicielem spornych nieruchomości była i jest Spółka, co potwierdzają również znajdujące się w aktach administracyjnych wypisy z ksiąg wieczystych i umowy cywilnoprawne. Jednocześnie sama treść wniosku wyraźnie odnosi się do "nieruchomości P. sp. z o.o.". Dowody te wskazują, że J.T. nie powinien być uznany za stronę postępowania w rozumieniu § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., zaś organ administracji - Wojewoda Krakowski - nie był uprawniony do wszczęcia postępowania bez wniosku strony. Zaniechanie zbadania powyższego spowodowało, że organy orzekły bez zachowania wymagań wynikających z art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że decyzje Wojewody Krakowskiego z 5 lipca 1993 r. i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 27 lutego 1996 r. dotknięte są wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Wykluczone jest w takim przypadku nie stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 156 § 2 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania obrazę art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie w sprawie oraz art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. na skutek ich niezastosowania.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na złożony wniosek strony o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszczęcie postępowania na wniosek nieuprawnionej osoby nie może być oceniane przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ale wyłącznie pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ta ostatnia przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji stanowi podstawę szczególną (lex specialis) w stosunku do normy z pkt 2 tego przepisu, a uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby, która nie była stroną "konsumuje" wcześniejsze uchybienie polegające na wszczęciu postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej. Odmienny pogląd stanowi obejście przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. a w konsekwencji także obejście zakazu z art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, samego wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną nie można uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż wada ta w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki obywateli. Dopiero na skutek skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną dochodzi do władczej konkretyzacji norma prawa oraz dochodzi do wprowadzenia decyzji do obrotu, a to stanowi przesłankę nieważnościową z pkt 4 a nie z pkt 2. Gdyby zastosować tę ostatnią przesłankę, to nie można by było stwierdzić nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania. Skarżący kasacyjnie powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 i podkreślił, że do wydania spornych decyzji doszło 21 i 18 lat temu. Decyzje co do których orzeczono nieważność były podstawą prawną lub ekspektatywą nabycia prawa przez skarżących, przy czym co do tych nieruchomości toczyły się postępowania cywilne pomiędzy tymi jednostkami a Spółką. Sądy cywilne przyjęły, że Skarb Państwa i Gmina Kraków nie wykazały odpowiednią decyzją administracyjną, że nabyły w drodze reformy rolnej działki objęte decyzjami z 1993 r. i z 1996 r., gdyż nie wiedziały o istnieniu takich decyzji. Po ich odnalezieniu doszło do wznowienia postępowania przed sądem cywilnym i do wydania wyroków zgodnych z interesem skarżących kasacyjnie. Wprawdzie wyroki te zostały uchylone przez Sąd Najwyższy, ale Sąd ten nie podważył mocy wiążącej unieważnionych decyzji. Powoduje to, że decyzje te stanowią podstawę do stwierdzenia nabycia tych nieruchomości w drodze reformy rolnej, a stwierdzenie ich nieważności po upływie znacznego okresu czasu nie jest dopuszczalne.

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniono faktem złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją w oparciu o wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że wszczęcie postępowania na wniosek nieuprawnionej osoby stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazała na związanie Sądu wytycznymi i poglądami prawnymi zawartymi w uzasadnieniach wyroków jakie już w tej sprawie zapadły. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a., gdyż w dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie została ograniczona żadnym terminem. W sprawie nie może mieć zastosowania pogląd wyrażony w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., gdyż wniosek o wydanie decyzji nie pochodził w ogóle od strony. Twierdzenie, że kontrolowane decyzje stanowiły podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy nabycia prawa są przejawem niezrozumienia charakteru decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w kontekście wyroku TK, który był jedynie rozstrzygnięciem zakresowym i nie spowodował zmiany normatywnej oraz derogacji przepisu art. 156 § 2 K.p.a. Wywód Trybunału odnosił się do decyzji wydanych dawniej niż 20 lat temu i to decyzji w sposób całkowity kształtującej ekspektatywę nabycia prawa własności. Nie było zatem podstaw do rozszerzania 10 letniej ochrony z art. 156 § 2 K.p.a. także na decyzje dotknięte wadliwością w stopniu rażącym z powodu oczywistego naruszenia prawa.

Wniosek o zawieszenie postępowania został oddalony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2748/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych. Podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i art. 151 P.p.s.a. nie ma jednak samodzielnego charakteru. Wskazane przepisy są normami procesowymi regulującymi sposób orzekania sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, bądź jej oddalenia. Można mówić o ich naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W takim stanie rzeczy w istocie stan faktyczny sprawy nie jest sporny i nie budzi również kontrowersji w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, gdyż nie wywiedziono zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów materialnoprawnych należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem orzekania sadów administracyjnych, które w swoich wyrokach zawarły określone oceny prawne jak i wskazówki co do dalszego postępowania. Zalecenia te stanowiły podstawę rozważań Sądu I instancji, który w sposób wyraźny powołał się na przepis art. 153 P.p.s.a. i na związanie stanowiskiem zawartym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 25 kwietnia 2014 r., odnoszących się co prawda do dwóch różnych wyroków, ale rozstrzygających o tej samej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z tym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji administracyjnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracyjnym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze nadzwyczajnej. Związanie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jej autor nie podważył prawidłowości zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji przepisu art. 153 P.p.s.a. (brak odpowiedniego zarzutu procesowego), a zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 156 § 2 K.p.a. opiera się na wykładni tych przepisów sprzecznej z wykładnią zawartą w uzasadnieniu wspomnianych wyroków NSA. W wyrokach tych Sąd w sposób wyraźny wskazał, że "przepisy te określają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wadami kwalifikowanymi są zarówno wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), jak i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że zachodzi przesłanka negatywna, których katalog wyczerpująco określony został w art. 156 § 2 K.p.a. (...) żaden przepis nie wyłącza możliwości badania, czy decyzja obarczona wadą nieważności w postaci skierowania jej do osoby, nie będącej stroną w sprawie, nie jest dotknięta jeszcze innymi wadami powodującymi jej nieważność, w tym w postaci wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. (...) Zatem decyzja nieważna z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, może być również, z powodu innych wadliwości, dotknięta nieważnością wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Dalej NSA wyjaśnił też, że "stwierdzenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przesłanki negatywnej (art. 156 § 2 K.p.a.) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji pomimo wystąpienia wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że podzielenie argumentacji strony skarżącej, ponowionej w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby do sytuacji, że stwierdzenie że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a ponadto wydana została z rażącym naruszeniem prawa, po upływie dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia wyłączałoby dopuszczalność stwierdzenia nieważności, a jedynie uprawniałoby do podjęcia decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Tymczasem, w omawianej sytuacji, dopuszczalność stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie została ograniczona żadnym terminem, co wynika expressis verbis z treści art. 156 § 2 K.p.a."

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Autor skargi kasacyjnej powtórzył treść zarzutów materialnoprawnych jakie zawarto w skargach kasacyjnych, rozpatrywanych w sprawach o sygn. akt I OSK 302/12 i I OSK 224/12 i wyraził w jej uzasadnieniu pogląd, że przepis art. 156 1 pkt 4 K.p.a. jest normą lex specialis w stosunku do pkt 2 cyt przepisu i w razie zbiegu tych norm zastosowanie ma pkt 4 i w konsekwencji zakaz wynikający z art. 156 § 2 K.p.a. Pogląd ten jest sprzeczny z tym, co powiedział NSA w uzasadnieniach tych wyroków i jako taki musi być uznany za zarzut nieusprawiedliwiony w rozumieniu art. 184 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej błędnie powołano się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 (OTK-A z 2015 nr 5 poz. 62), w którym orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedmiotowa decyzja odmawiała stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność Spółki nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie stwarzała jakiejkolwiek ekspektatywy jej nabycia przez Skarb Państwa lub przez Gminę Miejską Kraków. Nie należy bowiem utożsamiać decyzji tworzącej prawo podmiotowe z decyzją o charakterze wyłącznie deklaratoryjnym, która może być wprawdzie wykorzystywana w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, ale wyłącznie w celach dowodowych. Podkreślił to też Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 października 2011 r. Trudno sobie przy tym wyobrazić sytuację, że decyzja dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa miałaby stanowić podstawę dowodową roszczeń o charakterze cywilnoprawnym tylko z tego powodu, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. i od chwili jej wydania upłynęło 10 lat. Decyzja z dnia 5 lipca 1993 r. została wydana w postępowaniu, które w ogóle nie powinno się toczyć, gdyż nie było wniosku uprawnionej strony. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że wszczęcie postępowania na wniosek nieuprawnionej, nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. osoby, implikuje wadliwość całego toczącego się w następstwie postępowania administracyjnego oraz nieważność decyzji kończącej takie postępowanie, jako dotkniętej wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1259/08 (publ. w CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku zwrócono uwagę na to, że "Zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie (...) zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie (...) utrzymujące tę decyzję w mocy Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dopiero w wyniku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, organy będą zajmować się kwestią czy (...) nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej".

Właściwe strony postępowania, w tym także Spółka, nie tylko nie brała w nim udziału ale i nie inicjowała tego postępowania, a zatem nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej.

Prawidłowo też Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną zwróciła uwagę na zakresowy charakter wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. oraz na brak takich działań ze strony ustawodawcy, które pozwoliłyby przyjąć jego derogację z porządku prawnego. W wyroku tym Trybunał orzekł, że "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Odnosi się on zatem wyłącznie do wypadków, gdy decyzja powoduje roszczenia o przeniesienie określonego prawa do nieruchomości rozstrzyganego w trybie administracyjnym. Decyzja negatywna, odmawiająca stwierdzenia niepodlegania określonego gruntu pod działanie dekretu o reformie rolnej, nie stwarzała dla strony (J.T.) jakiejkolwiek ekspektatywy i chociażby z tego względu nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. ze względu na treść przywoływanego w tym kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.