Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 817/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi S. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), dalej w skrócie Ordynacji wyborczej w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (DZ. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Gminy Samborzec sprawowanego przez S.G. .

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że radny S.G. nie zamieszkuje na terenie gminy, w której uzyskał mandat, a zatem utracił prawo wybieralności. Ustalenia tego dokonał na podstawie

- pisma sołtysa wsi K. z 17 kwietnia 2014r., w którym sołtys oświadczył, że radny S.G. jest zameldowany ale nie mieszka w K. na terenie Gminy S.,

- pisma skierowanego do Wojewody, podpisanego przez W. P. – przedstawiciela mieszkańcówK., do którego załączona została kserokopia wniosku mieszkańców wsiK.i, zawierającego 50 podpisów, skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy o odwołanie z funkcji radnego S.G. , ponieważ nie jest mieszkańcem K.,

- dokumentacji fotograficznej miejsca wskazywanego przez radnego jako miejsce zamieszkania, będącego jednocześnie miejscem zameldowania radnego na pobyt stały, przesłaną przez mieszkańców wsi K.,

- oświadczeń S.G., z których wynika, że pracuje i jest zameldowany na pobyt czasowy w S.

Dalej organ przytoczył treść art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosuje się przepisy dotychczasowe, t.j. Ordynację wyborczą. Stosownie zaś do art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Przepis art. 7 ust. 1 Ordynacji wyborczej stanowi, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady, a więc stosownie do art. 5 ust. 1 tej samej ustawy, stale zamieszkującej na obszarze działania rady. Zgodnie z art. 9 Ordynacji wyborczej, przy ustalaniu stałego miejsca zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do jego art. 25 miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną. Organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK 530/13, zgodnie z którym nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Wojewoda wskazał dalej, że stosownie do art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, która powinna być podjęta najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśniecie. Pomimo kierowania stosownej korespondencji do Przewodniczącego Rady Gminy uchwała nie została podjęta, dlatego działając w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g., pismem z 9 maja 2014 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od dna doręczenia wezwania. We wskazanym terminie Rada nie podjęła uchwały, w związku z czym po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne i uzasadnione.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na to zarządzenie S.G. zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 25 k.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zamieszkuje on w K. na terenie gminy S., co prowadzić ma do wygaśnięcia sprawowanego przez niego mandatu radnego Gminy z uwagi na utratę prawa wybieralności. W związku z tak sprecyzowanym zarzutem domagał się uchylenia zaskarżonego zarządzenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzucił, że Wojewoda przeprowadził postępowanie "dalece niewyczerpujące i niedokładne", pominął liczne okoliczności, przemawiające na korzyść skarżącego, nie ustalił jego miejsca zamieszkania, "nie zbadał miejsca wskazywanego przez skarżącego jako adres pod którym faktycznie zamieszkuje (to jest [...], a nie podawany adres zameldowania – [...])", nie wysłuchał jego rodziny, z którą zamieszkuje ani właściciela nieruchomości położonej w K. [...] ani sąsiadów, nie wezwał nawet skarżącego do złożenia wyjaśnień. Wskazał, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno prowadzić do wniosku, że w [...] zamieszkuje od ponad 30 lat, mieszka pod numerem [...] w domu syna i synowej, wyłącznie z uwagi na sytuację rodzinną jego adres zameldowania to [...]. Że praktycznie przez cały rok, poza 2 – 3 miesiącami zimowymi przebywa w domu syna w K., gdzie koncentruje się jego codzienne życie, spędza wolny czas, spotyka się ze znajomymi i rodziną i dzięki temu rozumie problemy mieszkańców K. i cieszy się zaufaniem lokalnej społeczności. Dowodem na powyższe jest fakt wybrania go w 2003 r. na sołtysa tej wsi oraz pełnienie od 2006 r. funkcji radnego. Gdyby mieszkańcy wsi K. i mieli w 2010 r. przekonanie i świadomość, że nie mieszka on w K. i nie zajmuje się ich problemami, to by go nie wybrali. Dalej autor skargi wskazał, że faktycznie skarżący posiada adres tymczasowego zameldowania w S., co jest związane z pracą w tym mieście oraz tym, że zakupił on tam mieszkanie jako lokatę kapitału. W mieszkaniu tym skarżący spędza praktycznie wyłącznie miesiące zimowe, a w pozostałym okresie sypia, gdy jego zmiana pracownicza kończy się w godzinach nocnych. W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że faktycznie zamieszkuje on we wsi K. i, a więc w granicach gminy S., gdzie koncentruje się cała jego działalność życiowa, rodzinna i polityczna. Odnosząc się do dowodów, na których oparł przeciwne ustalenie Wojewoda, autor skargi zarzucił, że oświadczenie sołtysa K. nie ma charakteru kategorycznego, W. P. podejmuje wszelkie kroki celem pozbawienia go mandatu z uwagi na chęć zemszczenia się, dokumentacja fotograficzna została dostarczona organowi przez osoby trzecie i dotyczy adresu K. i [...], gdzie skarżący jest zameldowany, a nie K.[...], gdzie faktycznie zamieszkuje, a z oświadczeń skarżącego jednoznacznie wynika, że zamieszkuje w K. i tam skupia swoją aktywność bytową i rodzinną, angażując się w życie mieszkańców. Tak więc z wymienionych przez wojewodę dokumentów w żaden sposób nie wynika, aby można było w sposób kategoryczny i jednoznaczny przyjąć, że skarżący nie jest mieszkańcem wsi K. i w Gminie S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sumie spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy prawidłowo Wojewoda ustalił, że S.G. nie mieszka na terenie gminy S.

Jak wskazał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 września 2014 r. w sprawie II OSK 2172/14, (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądowo-administracyjnego), o miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania.

Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m. in. zakup domu, czy mieszkania. O miejscu zamieszkania nie przesądza wyłącznie samo zatrudnienie w danej miejscowości. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, [w:] CBOSA).

Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja RP nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze z jednej strony powinno mieć na względzie umożliwienie obywatelowi skorzystania z prawa wyborczego, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest natomiast uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

W niniejszej sprawie niesporne jest to, że:

- skarżący jest zameldowany na stałe w K. pod numerem [...], pod którym to adresem nie mieszka, co obecnie sam przyznaje,

- że jest on ( a w każdym bądź razie był do sierpnia 2014r. ) zameldowany na pobyt czasowy w S., w kupionym przez siebie mieszkaniu,

- że pracuje w S..

Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu było prowadzone od maja 2013 r. i od tego czasu kilkakrotnie były składane przez S.G. oświadczenia. I tak w piśmie 22 maja 2013 r. wskazał, że jest zameldowany w K. pod nr [...], mieszka w tej wsi od 1982 r. i jest z nią bardzo związany. W piśmie z 18 czerwca 2013 także jako miejsce zamieszkania wskazał K. i [...], podobnie jak i w piśmie z 28 września 2013 r. Jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w protokole z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z 12 lutego 2014 r., w K. pod nr [...] był zameldowany od października 1982r. do 28 września 2009 r., a następnie zameldował się pod numerem [...] za zgodą właściciela tej posesji. Te zmiany meldunkowe spowodowane były rozwodem. Mieszkanie w S. kupił w 2010 r. i zameldował się tam na pobyt czasowy do sierpnia 2014 r. Po ujawnieniu dokumentacji fotograficznej, przedstawiającej budynek, w którym skarżący jest zameldowany od 2009 r., a z której to dokumentacji wynika, że obiekt ten jest niezamieszkały, na sesji Rady Gminy odbytej 21 lutego 2014r. S.G. zmodyfikował swoje dotychczasowe stanowisko oświadczając, że ma trudną sytuację rodzinną i w związku z tym, że jego relacje z byłą żoną nie są zbyt poprawne, musiał się wymeldować z dotychczasowego miejsca ( to jest K. i [...]). Dom oznaczony numerem [...] udostępnił mu jego przyjaciel, który go w tym domu zameldował, jednak na co dzień mieszka on w domu, w którym, mieszka jego syn z rodziną, czyli w domu byłej żony pod numerem [...]. Potwierdził, że pracuje w S.

Mając na uwadze treść powyższych oświadczeń, a ponadto dokumentację fotograficzną, potwierdzającą, że budynek, w którym skarżący jest zameldowany od 2009 r. na stałe, jest niezamieszkały, oświadczenie sołtysa wsi K. i z 17 kwietnia 2014 r. i pozostałe pisma, na które powołał się Wojewoda, władny był organ ten uznać, że faktycznie S.G. nie zamieszkuje na terenie gminy S., w szczególności zaś w K.

Odnośnie zarzutu, że organ nadzoru "nie zbadał miejsca wskazywanego przez niego jako adres, pod którym faktycznie zamieszkuje", nie wysłuchał jego rodziny i właściciela nieruchomości położonej w K. [...], to zauważyć należy, że to na organie jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku Radzie Gminy, stosownie do art.190 ust. 2 i 3 Ordynacji wyborczej, spoczywał obowiązek właściwego wyjaśnienia kwestii zamieszkiwania skarżącego na terenie Gminy i odebrania od niego wyjaśnień. Te wyjaśnienia oraz liczne pisemne oświadczenia samego skarżącego, a także inne dowody pozwoliły organowi nadzoru ( w sytuacji, gdy Rada Gminy odmówiła podjęcia stosownej uchwały, kierując się tym, że skoro S.G. został wybrany na radnego, a wcześniej był sołtysem, to znaczy że tu mieszka), na wydanie zarządzenia zastępczego.

Odnosząc się zaś do zawartych w skardze twierdzeń, że S.G. mieszka z synem w K. pod numerem [...], a mieszkanie w S. kupił tylko jako lokatę kapitału, to zauważyć należy, że w powiązaniu z jego wcześniejszymi oświadczeniami wynikałoby, że nie może być pod tym adresem zameldowany, gdyż pozostaje w złych stosunkach z byłą żoną, do której ten dom należy, ale jednocześnie te złe stosunki nie przeszkadzają mu tam dalej na stałe zamieszkiwać. Tego typu twierdzeń nie można uznać za przekonywujące. Jeśli się dodatkowo zważy, że S.G. nie wskazuje na żaden inny lokal stanowiący jego własność, nie jest także wiarygodne, aby kupował mieszkanie w S., gdzie pracuje, tylko jako lokatę kapitału, w sytuacji, gdy poza umową użyczenia domu położonego w K. [...], nie dysponuje on żadnym innym prawem do domu bądź lokalu mieszkalnego. Doświadczenie bowiem wskazuje na to, że oczywiście można nabywać mieszkania jako lokatę kapitału, ale wówczas, gdy ma się zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, a więc dysponuje prawem do innego lokalu (mieszkania, domu) w którym się zamieszkuje.

Oceniając drugą przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkania, tj.: zamiar przebywania należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus - nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie pewnej deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. S.G. w zasadzie w każdym swoim piśmie podkreśla fakt swojego związania z K., interesowania się tą wsią i jej mieszkańcami. Jednakże poza tymi deklaracjami faktycznie nie wykazał on, aby w tej wsi nadal mieszkał na stałe, skoro od wielu lat pracuje w S. i tam też kupił w 2010 r. mieszkanie. Okoliczność, że - jak to wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie przed Sądem - odległość między centrum wsi K., a centrum Sandomierza wynosi tylko około 2 – 3 kilometry w żaden sposób nie potwierdza wersji, jakoby na stałe skarżący mieszkał w K., w domu byłej żony, z którą pozostaje w złych stosunkach, i z którego musiał się w związku z tym wymeldować, a nie w S., gdzie pracuje i gdzie ma własne mieszkanie.

Mając powyższe na uwadze, skoro ustalenia poczynione przez Wojewodę są prawidłowe, zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 25 k.c. na uwzględnienie nie zasługuje. Co za tym idzie skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U, z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).