Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 179/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8, art. 46 ust. 3, art. 52 ust. 2, art. 65, art. 66 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 570/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 570/18 oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w B. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 25 listopada 2016 r. Zarząd Województwa Łódzkiego ogłosił Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Regulamin tego konkursu został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 22 listopada 2016 r. nr 1411/16, a nabór wniosków trwał od dnia 30 grudnia 2016 r. do dnia 17 lutego 2017 r. W ramach tego konkursu, skarżąca, złożyła w dniu 4 lipca 2017 r. skorygowany wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą "X.".

Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca została poinformowana o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku, z uwagi na niespełnienie kryteriów merytoryczność w zakresie: wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu, wykonalność instytucjonalna i trwałość projektu.

Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą z dnia [...] października 2017 r. nr [...] pozostawił bez rozpatrzenia protest skarżącej od powyższej oceny. Uzasadniając podjętą uchwałę Instytucja Zarządzająca powołała treść art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., zwanej dalej również: ustawą wdrożeniową), zgodnie z którą w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1037/17, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego i zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa Łódzkiego od powyższego wyroku uznając, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" było prawidłowe. NSA stwierdził, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w tym przepisie to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia również treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pozostawił protest strony skarżącej bez rozpatrzenia. Uzasadniając organ wskazał, że cała dostępna alokacja dla tego działania została wyczerpana. Powyższe wynika z faktu, iż Zarząd Województwa Łódzkiego Uchwałą Nr 1198/17 z dnia 5 września 2017 r., zmienioną Uchwałą Nr 1287/17 z dnia 20 września 2017 r., zmienioną Uchwałą Nr 1435/17 z dnia 9 października 2017 r., zmienioną Uchwałą Nr 1517/17 z dnia 23 października 2017 r. wybrał do dofinansowania projekty na łączną kwotę wyczerpującą całą dostępną alokację. Następnie w związku z rezygnacją przez Beneficjenta z realizacji projektu pojawiły się środki finansowe w wysokości 6.391.351,75 PLN. W związku z tym Zarząd Województwa Łódzkiego Uchwałą Nr 441/18 z dnia 27 marca 2018 r. podniósł dofinansowanie dla Gminy i Miasta [...] oraz Miasta [...] z obniżonego poziomu do pełnej wartości pierwotnie wnioskowanej kwoty dofinansowania oraz wybrał do dofinansowania na obniżonym poziomie trzy projekty złożone w naborze nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 przez Gminę [...], przez Gminę [...] oraz przez Gminę [...]. W związku z pojawieniem się w ramach spornego poddziałania wolnych środków finansowych w wysokości 336.255,23 PLN, wynikających ze zmiany kursu euro (z 4,2072 w miesiącu kwietniu do 4,2161 w miesiącu maju) zwrócił się do ww. beneficjentów z propozycją podwyższenia dofinansowania dla realizowanych przez nich projektów do poziomu 24,17 %. Wszyscy ww. beneficjenci wyrazili zgodę na zmianę wartości dofinansowania realizowanych projektów. Wobec powyższego Zarząd Województwa Łódzkiego Uchwałą Nr 695/18 z dnia 15 maja 2018 r. podniósł dofinansowanie dla powyższych projektów. Organ poinformował, że do dnia [...] maja 2018 r. wszystkie aneksy do zawartych umów oraz umowy o dofinansowanie z nowo wybranymi beneficjentami zostały zawarte. Wobec powyższego zakontraktowana została cała dostępna alokacja dla spornego poddziałania i w związku z tym protest skarżącej został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 66 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez ich zastosowanie i pozostawienie protestu bez rozpoznania, na skutek zawarcia umów o dofinansowanie z podmiotami, których wybór nastąpił dopiero w dniu 27 marca 2018 r., a więc po wniesieniu protestu przez skarżącą, a tym samym dokonanie wyboru do dofinansowania na obniżonym poziomie trzech nowych projektów;

- art. 37 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i przejrzystości polegające na braku zgodności postępowania organu z ustanowionymi w danym trybie regułami, w tym w szczególności niepodjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania protestu w terminie 30 dniowym, co skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla skarżącej w toku postępowania o przyznanie dofinansowania;

- art. 66 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, pomimo, że fakt wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, jako determinujący sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania musi być wykazany za pomocą dokumentu urzędowego, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków, a co zdaniem skarżącej nie zostało wykazane.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik Zarządu Województwa Łódzkiego złożył do akt sprawy pismo procesowe wraz załącznikami (wyciągami z zawartych umów z beneficjentami oraz aneksów do tych umów) potwierdzającymi fakt wyczerpania alokacji na sporne poddziałanie, na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na powyższe, pismem procesowym z dnia 26 września 2018 r., pełnomocnik strony skarżącej potrzymał dotychczasowe stanowisko, co do naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Pełnomocnik Zarządu Województwa Łódzkiego w dniu 27 listopada 2018 r. złożył pismo procesowe, do którego załączył uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego nr 852/18 z dnia 12 czerwca 2018 r. oraz nr 985/18 z dnia 10 lipca 2018 r., na mocy których podwyższone zostało dofinansowane dla Gminy [...], Gminy [...] oraz Gminy [...], a także aneksy do umów o dofinansowanie z czerwca i lipca 2018 r. podpisanymi z ww. gminami.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, na wstępie powołał się na wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 1037/17, jak i NSA sygn. akt II GSK 23/18, w zakresie rozumienia sformułowanego w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wyrażenia "wyczerpanie", jako faktycznego zużycia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Województwa Łódzkiego złożonymi, na wezwanie Sądu, do akt sprawy umowami i aneksami do umów o dofinansowanie projektów wykazał, iż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została wyczerpana. Umowy i aneksy zostały wcześniej zamieszczone na stronach internetowych organu i skarżąca miała możliwość zapoznać się z ich treścią.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący spóźnionego rozpoznania protestu przez organ. Zarząd Województwa Łódzkiego odpis wyroku NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 wraz z uzasadnieniem otrzymał w dniu 26 kwietnia 2018 r. Liczony od tej daty, wynikający z art. 57 ustawy wdrożeniowej, 30 dniowy termin na rozpatrzenie protestu upływał w dniu 26 maja 2018 r. W myśl art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Do procedury odwoławczej, zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej, stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń i sposobu obliczania terminów. Skarżoną obecnie uchwałę podjęto w dniu [...] maja 2018 r. (poniedziałek), a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut skargi naruszenia art. 66 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez zawarcie umów o dofinansowanie z podmiotami, których wybór nastąpił dopiero 27 marca 2018 r., to jest po wniesieniu przez skarżącą protestu. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 65 powołanej ustawy procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Z kolei Regulamin konkursu w § 7 pkt 6 przewiduje, że Zarząd Województwa Łódzkiego może podjąć decyzję o utworzeniu listy rezerwowej, zgodnie z kolejnością projektów umieszczonych na liście stworzonej przez KOP. Projekty zamieszczone na liście rezerwowej mogą zostać wybrane do dofinansowania, w przypadku pojawienia się nowych środków. W niniejszej sprawie pojawiły się nowe środki, bowiem jeden z beneficjentów zrezygnował z realizacji projektu. W zaistniałej sytuacji, zgodnie z punktem 8 § 7 regulaminu, organ uprawniony był wybrać do dofinansowania kolejne projekty znajdujące się na liście rezerwowej.

W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej nie wyłącza możliwości podpisywania umów z wnioskodawcami, których projekty znajdowały się na liście rezerwowej, a następnie zostały wybrane do dofinansowania po odstąpieniu od realizacji projektów przez innych beneficjentów. Powyższe rozwiązanie sprzyja sprawnemu i efektywnemu wydatkowaniu środków unijnych, a także ogranicza zagrożenia realizacji projektów ze względu na zmianę stanu prawnego (np. utrata ważności pozwolenia budowlanego) czy okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku o dofinansowanie np. zmiana sytuacji finansowej wnioskodawcy, wygaśnięcie promesy udzielenia kredytu przez bank itp. Sąd powołując się na pogląd wyrażany w doktrynie stwierdził, że przepis ten podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika bowiem z niego obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podjęcie uchwały o wyborze do dofinansowania projektów z listy rezerwowej miało miejsce w dniu 27 marca 2018 r., a podpisanie umów i aneksów do tych umów w okresie od 30 marca 2018 r. do 25 maja 2018 r. Czynności te miały więc miejsce przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] maja 2018 r.) o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, a także przed upływem 30 dniowego terminu na rozpatrzenie protestu. Wobec powyższego należy przyjąć, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została wyczerpana przed dniem [...] maja 2018 r., a ponadto, że organ nie uchylał się od terminowego rozpatrzenia protestu. Odnosząc się do kwestii podjęcia przez Zarząd Województwa Łódzkiego po dniu [...] maja 2018 r. dwóch uchwał – w dniach 12 czerwca 2018 r. i 10 lipca 2018 r. w przedmiocie dofinansowania projektów Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r., że ich podjęcie, a następnie podpisanie aneksów z beneficjentami, spowodowane zostało koniecznością skorygowania wcześniej ustalonych kwot dofinansowania projektów z uwzględnieniem kursu euro Europejskiego Banku Centralnego z dnia 30 maja 2018 r. Powyższa zmiana miała jedynie charakter formalny (przeliczeniowy), a nie merytoryczny, a tym samym nie podważała trafności ustaleń dotyczących wyczerpania przed dniem [...] maja 2018 r. kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów również z wnioskodawcami, których projekty znajdowały się na liście rezerwowej, podczas gdy procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów jedynie z wnioskodawcami, których projekty zostały ostatecznie wybrane do dofinansowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które:

a. nie odnosi się do konkretnych zarzutów skarżącej, pomijając je i ignorując;

b. nie zawiera kompletnego i spójnego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów i problematyki naruszenia zasad bezstronności i rzetelności postępowania organu, jak również niewykazania faktu wyczerpania alokacji odpowiednimi dokumentami urzędowymi.

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez zaakceptowanie działania organu naruszające zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów do dofinansowania, polegające na uchylaniu się od terminowego rozpatrzenia protestu oraz podejmowaniu działań zmierzających do wyczerpania alokacji w przeddzień upływu terminu do rozpatrzenia protestu skarżącej, co umożliwiło organowi pozostawienie protestu bez rozpatrzenia;

b. art. 66 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy wdrożeniowej poprzez zaakceptowanie stanowiska organu o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, jako determinujący sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, pomimo niewykazania tych okoliczności przez organ w uchwale za pomocą dokumentu urzędowego, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej projektu ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów uznał, że nie jest ona niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę uchwałę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że oddalenie skargi na pozostawienie protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia podyktowane było tym, że Zarząd Województwa Łódzkiego prawidłowo oraz skutecznie wykazał w toku postępowania okoliczność w postaci wyczerpania kwoty alokacji w dacie podejmowania – z zachowaniem terminu określonego w art. 57 przywołanej ustawy – zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, o braku zgodności z prawem wymienionej uchwały nie może świadczyć również to, że jej podjęcie zostało poprzedzone zawarciem umów z wnioskodawcami, których projekty, w następstwie uzyskania pozytywnej oceny, zostały zakwalifikowane do dofinansowania na liście rezerwowej, albowiem możliwość taką dopuszczają przepis art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 oraz postanowienia Regulaminu konkursu (§ 7 pkt 6).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie pozostawienia protestu skarżącej spółki bez rozpatrzenia.

W punkcie wyjścia za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej), albowiem wbrew stanowisku skarżącej spółki w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono w omawianym zarzucie kasacyjnym.

W odpowiedzi na formułowany na jego gruncie sposób naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść – jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – iż sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale – co należy podkreślić – wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Tym samym, jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Analiza uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera jednak wskazanego elementu, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę jego skuteczności. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, ani też nie wyjaśniła w odniesieniu do tak stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie deficyty towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał się nie odnieść Sąd I instancji, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

Co więcej – a należy to stanowczo podkreślić – analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia tezy o istnieniu zarzucanych mu przez stronę skarżącą wad. Konfrontując bowiem zarzuty podnoszone w skardze na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania – zmierzały one do podważenia jej legalności na tej podstawie, że jej podjęcie nie nastąpiło, zdaniem skarżącej spółki, we właściwym terminie, to jest w terminie umożliwiającym wydanie innego rozstrzygnięcia, niż zaskarżone (pkt 2 petitum skargi), że poprzedzone zostało zawarciem umów z wnioskodawcami, których projekty znalazły się na rezerwowej liście projektów do dofinansowania (pkt 1 petitum skargi), a ponadto, że instytucja zarządzająca nie wykazała w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać, a tym samym w sposób właściwy, okoliczności w postaci wyczerpania kwoty alokacji (pkt 3 petitum skargi) – z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie jest ona niczym innym, jak tylko odpowiedzią (i to wprost) na wymienione zarzuty skargi (por. odpowiednio: ad. pkt 2 petitum skargi – s. 15 i s. 17; ad. pkt 1 petitum skargi – s. 15 – 16; ad pkt 3 petitum skargi – s. 14 – 15). Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny oraz znaczenia tych zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie dość więc, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wolne jest ono od przypisywanych mu przez stronę skarżącą deficytów, to przede wszystkim jednak prowadzi do wniosku, że prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Jeżeli sporna kwestia – między innymi – dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek podjęcia przez instytucję zarządzającą rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 to, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzający do podważenia tej oceny zarzut z pkt 3 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, nie może być uznany za zasadny oraz skuteczny, a przekonują o tym następujące argumenty.

W kontekście operowania przez ustawodawcę na gruncie przywołanego przepisu prawa zwrotem "wyczerpania kwoty", w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi. Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy, może bowiem dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 267/18; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17).

Jeżeli z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz przebiegu postępowania przed Sądem I instancji (por. protokoły rozprawy z dnia 14 września i 22 listopada 2018 r.) jednoznacznie wynika – co jednocześnie koresponduje oceną prawną wyrażoną w pierwotnie wydanych w sprawie judykatach Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – że ocena ziszczenia się omawianej przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia uwzględniała przywołane powyżej rozumienie zwrotu "wyczerpania kwoty alokacji", jako zasadniczego kryterium oceny jej wystąpienia w sprawie, co nastąpiło – a wymaga to podkreślenia – w oparciu o przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowody z dokumentów w postaci umów o dofinansowanie wraz z ich aneksami oraz uchwał instytucji zarządzającej, zaś ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby poprzez zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami k.p.c., skarżąca spółka kwestionowała prawidłowość przeprowadzenia wymienionego uzupełniającego postępowania dowodowego oraz prawidłowość jego rezultatu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do kryteriów oceny wiarygodności wskazanych dowodów, a ponadto, aby kwestionowała treść, czy też datę wygenerowania któregokolwiek z wymienionych powyżej dokumentów stanowiących podstawę wnioskowania o prawidłowości stanowiska organu odnośnie do konieczności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, to omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skutecznie podważający prawidłowość stanowiska Sądu I instancji. A mianowicie, że "Zarząd Województwa Łódzkiego złożonymi [...] umowami i aneksami umów o dofinansowanie projektów wykazał, iż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została wyczerpana".

Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że rodzaj, treść oraz daty wymienionych dokumentów w relacji do daty podjęcia zaskarżonej uchwały uzasadniały przyjęcie, że dokumenty te obrazowały rzeczywisty stan rzeczy, gdy chodzi o zaistnienie stanu wyczerpania alokacji w toku procedury odwoławczej, a mianowicie w dacie rozpatrywania protestu strony od negatywnej oceny projektu. Stanowisku temu – niezależnie od braku zakwestionowania przebiegu oraz rezultatu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów – strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych argumentów – ograniczając się w tym zakresie do bardzo ogólnych sugestii (por. s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej) – w świetle których za uzasadnioną można byłoby uznać tezę przeciwną. Nie jest również tak, aby tezę przeciwną można było zasadnie i skutecznie budować w oparciu o argument, że powołanie się przez instytucję zarządzającą na wymienione dowody z dokumentów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należałoby uznać – jak oczekuje tego strona – za spóźnione. W świetle przedstawionych uwag, argument ten należy uznać za niezasadny, a oczekiwanie strony skarżącej za nieusprawiedliwione.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty z pkt 1 lit. a) oraz z pkt 3 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na ich gruncie próba wykazania braku podstaw prawnych do zawierania w toku procedury odwoławczej umów o dofinansowanie również z wnioskodawcami, których projekty znalazły się na liście rezerwowej (a więc również z innymi, niż wnioskodawcy, których projekty zakwalifikowane zostały do dofinansowania na liście podstawowej), co wobec przeciwnej praktyki instytucji zarządzającej – zaakceptowanej przez Sąd I instancji – miałoby nie pozostawać bez wpływu na zaistnienie okoliczności wyczerpania kwoty alokacji, jako przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, a tym samym na ocenę efektywność procedury odwoławczej w zakresie, w jaki miałoby się to odnosić do czasu rozpatrywania protestu strony od negatywnej oceny projektu w relacji do wyczerpania (braku) kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie może być uznana za skuteczną, ani też za usprawiedliwioną w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Odnosząc się do tych zarzutów kasacyjnych, w punkcie wyjścia należy podnieść, że jak wynika to z art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53 – 64 tej ustawy, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Regulacja ta ma swoje logiczne i racjonalne uzasadnienie motywowane względami, na które słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zasadnie przy tym akcentując również ich znaczenie dla realizacji zasady szybkości i efektywności dystrybucji pomocowych środków finansowych (por. s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To zaś, w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii oznacza, że nie można tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, iż na gruncie przywołanego przepisu prawa mowa jest o umowach zawieranych z "wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania". Skoro tak, to lege non distinguente należy przyjąć, że wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania i z którymi mogą być zawierane umowy o dofinansowanie, są zarówno wnioskodawcy, których projekty znalazły się na liście podstawowej, jak i wnioskodawcy, których projekty, jako również wybrane do dofinansowania na podstawie spełniania kryteriów wyboru, znalazły się na liście rezerwowej. W rozpatrywanej sprawie możliwość jej utworzenia przez instytucję zarządzającą (co nie jest niedopuszczalne w świetle treści wprowadzenia do wyliczenia zawartego w art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy) wynika z postanowień Regulaminu konkursu, których treść – por. § 7 pkt 6 oraz pkt 7 – należy uznać za korespondującą z wyrażoną w art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy zasadą, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta (a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta), jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Jak już to bowiem podkreślono, na liście rezerwowej także znajdują się projekty spełniające kryteria wyboru, a ich wybór do dofinansowania, wobec potrzeby uwzględniania limitu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, może nastąpić o tyle, o ile – w okolicznościach przewidzianych w regulaminie, który zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 przywołanej ustawy musi zawierać stosowną informację w tym zakresie – dojdzie do pojawienia się wolnych środków oraz ich dostępności dla wymienionych projektów.

Nie uzasadnia to jednak twierdzenia, że powyższe prowadzi do jakiegokolwiek różnicowania statusu wnioskodawców w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do wpływu znaczenia umieszczenia projektu na liście rezerwowej dla prawnej możliwości zawarcia umowy o jego dofinansowanie w toku procedury odwoławczej.

Procedura odwoławcza – zgodnie z art. 65 przywołanej ustawy – nie wstrzymuje bowiem zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Jeżeli zaś, jak należałoby przyjąć w świetle dotychczas przedstawionych argumentów, wspólnym mianownikiem projektów z listy podstawowej oraz z listy rezerwowej jest to, że muszą one spełniać kryteria wyboru projektów do dofinansowania – bo stanowi to warunek umieszczenia ich na wymienionych listach – to za uzasadniony należy uznać wniosek, że wnioskodawcami, o których mowa w przywołanym przepisie prawa są również wnioskodawcy, których projekty – spełniając kryteria wyboru, co ponownie należy podkreślić – wybrane zostały do dofinansowania z listy rezerwowej. Stąd też nie bez powodu – zważywszy na konsekwencje wynikające z zasady szybkości i efektywności dystrybucji oraz wdrażania środków pomocowych – na gruncie przywołanego przepisu prawa ustawodawca operuje pojęciem "wnioskodawców, których projekty zostały wybrane do dofinansowania", a więc pojęciem niewprowadzającym w analizowanym zakresie żadnego rozróżnienia, a to dlatego, że "projektami wybranymi do dofinansowania" mogą być tylko i wyłącznie te projekty, które spełniają kryteria wyboru. To zaś stanowi wspólny mianownik dla projektów wybranych do dofinansowania z listy podstawowej, jak i dla projektów wybranych do dofinansowania z listy rezerwowej i jest jednocześnie podstawowym warunkiem umożliwiającym zawarcie umowy o dofinansowanie (lub wydania decyzji o dofinansowaniu) projektu.

W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest z okoliczności umieszczenia projektu na liście rezerwowej wywodzić konsekwencje, które nie wynikają z art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, to w przeciwnym bowiem razie – to jest uznania stanowiska Spółki za prawidłowe – doszłoby do naruszenia zasady rzetelności i bezstronności wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten, stanowiąc o "zawieraniu umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania" nie wprowadza bowiem w tym zakresie sugerowanego przez stronę skarżącą różnicowania statusu wnioskodawców, a skoro tak, to rekonstrukcja jego normatywnej treści musi wyrażać się we wniosku, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53 – 64 wymienionej ustawy, generalnie i co do zasady nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, a więc bez względu na to, czy umowa zawierana jest z wnioskodawcą, którego projekt – spełniając kryteria wyboru – umieszczony został na liście podstawowej, czy też na liście rezerwowej.

Przedstawione argumenty nie mogą siłą rzeczy pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności stanowiska strony skarżącej odnośnie do eksponowanego przez nią elementu czasu, w którym w rozpatrywanej sprawie doszło do rozpatrzenia protestu, a który to czas nie był – według strony – czasem właściwym, a mianowicie czasem w którym protest mógłby być rozpoznany i nie narażony – według strony – na ryzyko pozostawienia go bez rozpatrzenia. W sytuacji bowiem, gdy przepis art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania – co służąc realizacji wskazanych powyżej celów ma tę konsekwencję, że odnosi się w równym stopniu do wnioskodawców, których projekty wybrane zostały do dofinansowania z listy podstawowej, jak i z listy rezerwowej – to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z powierzonymi jej kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Zwłaszcza, gdy jednocześnie nie uchybia (instrukcyjnemu) terminowi do rozpatrzenia protestu, ani też obowiązkowi dokonywania ustaleń odnośnie do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania w związku z wiążącym ich rozdysponowaniem, do czego jest zobowiązana na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.