Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 486/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 53
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2012 r. nr IFIII.4131.2.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Gmina Jaworzno zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2012 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XVI/179/2011 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pszczelnik II" w Jaworznie, w części określonej w: § 5 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu "przyjmować II kategorię odkształceń terenu za graniczną, możliwą do wystąpienia"; § 7 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu "realizację nowych dróg i ulic, przy czym:"; § 7 ust. 4 pkt 2 lit. a) w całości; § 7 ust. 4 pkt 2 lit. b) w brzmieniu "oraz inne drogi i ulice dojazdowe". Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.

Jako przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, że została ona podjęta naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwaną dalej u.p.z.p.

Kwestionując zapis § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały, organ stwierdził, że nie jest przedmiotem planu miejscowego określanie ograniczenia w eksploatacji złoża celem zabezpieczenia obiektów budowlanych przed odkształceniami. Akt prawa miejscowego nie może narzucać dopuszczalnych kategorii odkształceń terenu, bowiem przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych określa dopiero teren górniczy, którego granice wyznacza koncesja na wydobywanie kopalin. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że przepisy prawa geologicznego i górniczego uzależniają udzielenie koncesji od uzgodnienia z prezydentem miasta. Kryterium takiego uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie. W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek do określania w planie dodatkowych ograniczeń dotyczących prowadzenia eksploatacji, bowiem to przewidziane planem miejscowym przeznaczenie będzie warunkować możliwość uzyskania koncesji. Wobec powyższego zapis § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały narusza przepisy art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), art. 26 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981), a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz.U. Nr 128, poz. 1075).

Kwestionując z kolei zapisy § 7 ust. 4 uchwały, organ wskazał, że dopuszczenie realizacji dróg publicznych bez wyznaczenia ich przebiegu liniami rozgraniczającymi rażąco narusza § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Z kontrolowanych zapisów planu wynika, że dopuszczono realizację nowych dróg i ulic poza wyznaczonymi w planie liniami rozgraniczającymi drogi publiczne. Te inne drogi i ulice kwalifikują się w ocenie organu jako drogi publiczne, co wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Taka sytuacja nie wypełnia też wymogów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Powyższe naruszenie zasad sporządzania planu bez względu na to czy miało istotny, czy też nieistotny charakter, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w części po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Gmina Jaworzno w skardze do Sądu zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego. Zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także przepisów Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że zapisy § 5 ust. 2 uchwały nie naruszają wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów prawa, a Gmina miała wystarczające przesłanki prawne aby wprowadzić zakwestionowany zapis. W ocenie Gminy kwestionowany zapis planu nie wprowadził żadnych ograniczeń w eksploatacji złoża poza dopuszczonymi w ustawie. Ustalił za to zasady ochrony powierzchni, co jest rolą planu. Gmina dostosowała się do delegacji zapisanej w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Ponadto projekt uchwały był przedmiotem dwukrotnego pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. W przedmiocie zapisów związanych z terenem górniczym odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem przedsiębiorcy górniczego, w trakcie której wszyscy zainteresowani wyrazili zgodę na takie zapisy. Zwrócono też uwagę, że ograniczenia wynikające z kwestionowanego zapisu dotyczyć będą zmiany lub kolejnych koncesji, nie zaś istniejącej koncesji.

Odnosząc się do naruszeń w § 7 uchwały skarżąca podniosła, że zaskarżonym rozstrzygnięciem stwierdzono nieważność zapisów nie istniejących. Jedynie z uzasadnienia można wywnioskować, o jakie zapisy chodziło organowi nadzoru. W tym zakresie skarżąca wywiodła, że w kwestionowanych zapisach chodzi o inne drogi i ulice, nie będące drogami publicznymi, do których nie mają zastosowania wymogi dotyczące dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ nadzoru wskazał na niedopełnienie przez Gminę obowiązku z art. 98 ust. 3 u.s.g.

Przy piśmie z dnia 8 maja 2012 r. organ nadzoru przekazał do Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 marca 2012 r., Nr XIX/238/2012, w sprawie złożenia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zauważył, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu 5 marca 2012 r., a więc bez podstawy, jaką jest uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2012 r. skarżąca ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu nadzoru dodatkowo wskazała, że delegacja zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., jak również uzgodnienia dokonane z organami nadzoru górniczego dotyczą aktualnej eksploatacji złóż, a nie eksploatacji tych złóż w przyszłości. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego wskazania jednostek redakcyjnych w § 7 kwestionowanej uchwały, pełnomocnik organu wyjaśniła, że jest to oczywista omyłka pisarska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek po części z odmiennych przyczyn, aniżeli w niej wskazane.

Na wstępie odnieść się jednak przyjdzie do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Istotnie, w dacie sporządzenia i wniesienia skargi do Sądu uchwały takiej nie było. Uchwała ta została podjęta dopiero w dniu 29 marca 2012 r. i dołączona do akt sądowych w dniu 14 maja 2012 r. Jakkolwiek zgodzić się przyjdzie z organem nadzoru, że doszło w dacie wniesienia skargi do naruszenia powołanego przepisu u.s.g., to jednak w ocenie Sądu w takiej sytuacji mogło skutecznie dojść do rozpoznania skargi. Skład orzekający podziela bowiem w całej rozciągłości pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, zgodnie z którym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że dokonywana w ramach nadzoru przez wojewodę kontrola uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ma na celu badanie legalności tych aktów pod kątem ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich podjęcia. W niniejszej sprawie zarówno organ nadzoru, jak i skarżąca Gmina odnosząc się do przepisów prawa geologicznego i górniczego, powołują się na ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 227 tej ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Tymczasem kontrolowana przez Wojewodę uchwała podjęta została w dniu 22 grudnia 2011 r., a więc w dacie, kiedy ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. jeszcze nie obowiązywała. Przepisy tej ustawy nie mają zatem wpływu na ocenę legalności uchwały w sprawie planu miejscowego.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem skarżącej, że Gmina była uprawniona do wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w § 5 ust. 2 uchwały oraz, że tego rodzaju ograniczenia nie naruszają wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. Wskazać przyjdzie, że kontrolowany przez Wojewodę plan miejscowy obejmuje swoim obszarem teren górniczy "Jaworzno-Jeleń", na którym prowadzona jest eksploatacja złoża węgla kamiennego na podstawie obowiązującej koncesji. Tym samym, czego nie zauważył organ nadzoru, plan miejscowy, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. W stosunku do tego planu zastosowanie miały zatem przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), która to ustawa utraciła moc dopiero z dniem 31 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 53 ust. 2 stanowił, że plan dla terenu górniczego powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji (pkt 1); zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego (pkt 2); ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (pkt 3). Ponadto plan taki mógł w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr (art. 53 ust. 3). Odnosząc te regulacje prawne do zapisu § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały stwierdzić przyjdzie, że zapis ten nie jest niczym innym, jak właśnie wykonaniem szczególnej delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie ustawy z 1994 r. Wprowadzenie przez organ planistyczny gwarancji zabezpieczenia obiektów budowlanych przy przyjęciu II kategorii odkształceń terenu za graniczną, możliwą do wystąpienia, w zasięgu wskazanych obszarów zwartej zabudowy wraz z terenami dróg publicznych, stanowi w ocenie Sądu realizację postulatów wynikających z art. 53 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. Ten zapis planu ma bowiem na celu ochronę obiektów budowlanych, a jednocześnie nie narusza wykonywania uprawnień określonych w obowiązującej obecnie koncesji, ani też nie jest sprzeczny z obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że przepis art. 53 ust. 3 omawianej ustawy dopuścił wyznaczenie filarów ochronnych w celu ochrony oznaczonych dóbr, przy czym ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania "w szczególności". Skoro zatem przepisy prawa upoważniały organ planistyczny do wprowadzenia dalej idących ograniczeń w eksploatacji złoża polegających na całkowitym braku możliwości wydobywania kopalin, to tym bardziej pozwalały na wprowadzenie takich ograniczeń, jakie zostały określone w § 5 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały.

Nie bez znaczenia pozostaje również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że na etapie procedury planistycznej dokonano pozytywnych uzgodnień z organem nadzoru górniczego zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. g) u.p.z.p., przy akceptacji przedsiębiorcy górniczego. To właśnie ten organ, jak i przedsiębiorca górniczy byli władni do oceny spełnienia przez plan kryteriów określonych w art. 53 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.

Zgodzić się też przyjdzie z tym stanowiskiem skarżącej, w myśl którego wprowadzone ograniczenia nie naruszają obecnie obowiązującej koncesji dla przedsiębiorcy górniczego. Ograniczenia te znajdą bowiem zastosowanie dopiero w przypadku ubiegania się o zmianę tej koncesji bądź też w przypadku ubiegania się o nową koncesję, co wynika wprost z zapisu planu. Wprowadzenie w planie miejscowym tego rodzaju ograniczeń znajdowało zatem umocowanie w przepisach prawa obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanej przez Wojewodę uchwały. Na marginesie zaznaczyć przy tym wypadnie, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. podobną, choć nieco odmienną, regulację zawiera przepis art. 104 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r.

W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostają argumenty organu nadzoru odnoszące się do naruszenia wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu innych przepisów prawa. Wszystkie te argumenty zmierzały bowiem do wykazania braku podstaw do wprowadzenia inkryminowanego zapisu planu miejscowego poprzez brak ustawowego upoważnienia do stanowienia tego rodzaju ograniczeń. Tymczasem, wobec faktu, że plan dotyczy terenu górniczego, upoważnienie to wynikało wprost z art. 53 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., a przepis ten był przepisem szczególnym w stosunku do wskazanych przez Wojewodę innych przepisów. W tej części brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu § 5 ust. 2 pkt 2 kontrolowanej przez Wojewodę uchwały.

Oceniając natomiast prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w części dotyczącej zapisów § 7 ust. 4 przedmiotowej uchwały, to stwierdzić przyjdzie, jak słusznie zauważa skarżąca, że wskazane przez organ nadzoru jednostki redakcyjne tego zapisu bądź to nie istnieją, bądź też nie zawierają wskazywanego przez organ brzmienia. W zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdzono nieważność § 7 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu: "realizację nowych dróg i ulic, przy czym:" Tymczasem w przedmiotowej uchwale w § 7 ust. 4 pkt 2 brak jest takiej frazy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem stwierdzono również nieważność zapisów § 7 ust. 4 pkt 2 lit. a) oraz § 7 ust. 4 pkt 2 lit. b) uchwały, podczas, gdy tak oznaczone jednostki redakcyjne w ogóle nie występują w tej uchwale. Okoliczność ta została przyznana zresztą na rozprawie przez pełnomocnika organu nadzoru, która stwierdziła, że jest to oczywista omyłka pisarska. W ocenie Sądu tego rodzaju omyłka, bez względu na to, czy jest omyłką oczywistą, czy też omyłką innego rodzaju, nie pozwala na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części. Wskazać przyjdzie, że brak jest w obowiązujących przepisach prawa podstaw do sprostowania omyłki w akcie nadzoru. Błędne wskazanie jednostek redakcyjnych uchwały, której nieważność w części stwierdza się w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pozwala na skuteczne wykonanie tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wykonanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którego przedmiotem jest akt prawa miejscowego polega na opublikowaniu tego aktu w dzienniku urzędowym województwa, a w konsekwencji na wejściu w życie tego aktu, z uwzględnieniem treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Błędnie wskazane jednostki redakcyjne uniemożliwiają wykonanie rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem "dopasowywanie" treści tego rozstrzygnięcia do treści kontrolowanego aktu wykracza poza legalne granice stosowania prawa. Z tych też powodów zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu również w części odnoszącej się do § 7 ust. 4 uchwały. Z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części, Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny argumentów zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzutów skargi w odniesieniu do § 7 ust. 4 uchwały.

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę w całości na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 powołanej ustawy).