Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7508/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 741/21 w sprawie ze skargi M. N., B. W., M. G., W. J., M. H., R. S. i L. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców gminy [...] o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 września 2021 r. III SA/Łd 741/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N., B. W., M. G., W. J., M. H., R. S. i L. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców gminy [...] o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji – uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 24 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741; dalej: u.r.l.), odrzucił wniosek mieszkańców gminy [...] o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia niedającego się usunąć uchybienia wniosku, tj. zebrania niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego.

Uwzględniając skargę na to postanowienie Sąd I instancji wskazał, że z art. 4 ust. 1 u.r.l. wynika, że referendum przeprowadza się na wniosek 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. W niniejszej sprawie liczba mieszkańców gminy [...] uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców na dzień 31 marca 2021 r. wynosiła 5890. Wniosek o przeprowadzanie referendum winno zatem poprzeć 589 osób uprawnionych do głosowania. Inicjatorzy referendum złożyli listy zawierające 762 podpisy. W wyniku weryfikacji tej listy uznano, że prawidłowo złożono 561 podpisów na wymagane 589, a 201 podpisów było wadliwych. Powstał niedobór 28 podpisów.

Obowiązkiem komisarza wyborczego, do którego złożono wniosek o odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, jest sprawdzenie tego wniosku zarówno pod względem legalności jego złożenia (np. tożsamości informacji o przedmiocie referendum na karcie, na której zbierane są podpisy poparcia z treścią informacji podanej do publicznej wiadomości przez inicjatora referendum w trybie art. 13 u.r.l.), jak też prawidłowości spełnienia ustawowych wymagań, w tym aktualności i wiarygodności danych na kartach z podpisami poparcia (zob. komentarz do art. 24 ustawy o referendum lokalnym, Czaplicki K. (w:) Czaplicki K., Dauter B., Kisielewicz A., Rymarz F., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC 2007 r.).

Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.r.l., mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem.

Dokonując interpretacji wymienionego przepisu należy mieć na względzie, że art. 170 Konstytucji RP przyznaje członkom wspólnoty samorządowej prawo decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty samorządowej, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 31 sierpnia 2011 r. III SW 10/11 wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborców na listach wyborczych. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził, że "weryfikacja prawdziwości danych osobowych obywatela, który podpisał się na omawianym wykazie, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez obywatela numeru PESEL. Numer PESEL każdego wyborcy będącego obywatelem polskim oraz pozostałe dane (imię, nazwisko i adres zamieszkania) znajdują się bowiem w spisie wyborców. Nie jest więc konieczne wpisanie danych osobowych do wykazu na tyle czytelnie, aby bez znajomości danych wynikających z rejestru wyborców można jednoznacznie ustalić imię, nazwisko i adres osoby udzielającej poparcia. Sytuacja jest bowiem odmienna niż w przypadku odczytywania danych osobowych wyłącznie na podstawie tekstu ręcznie napisanego przez wyborcę. Nie chodzi o to, aby osoba odczytująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzenia danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL zamieszczony w rejestrze wyborców i w ten sposób ograniczenie możliwości popełnienia oszustw. Dla osiągnięcia tego celu zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w wykazie poparcia, może ono natomiast ograniczyć konstytucyjne prawa wyborcze obywatela niemającego czytelnego pisma ręcznego". Dlatego Sąd Najwyższy przyjął, że wpis danych osobowych do wykazu poparcia jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Podobny pogląd, że wykładnia art. 14 ust. 4 u.r.l. nie może prowadzić do zbytniego formalizmu przy sprawdzaniu danych osobowych wyborców na liście wyborczej, utrudniającego korzystanie z konstytucyjnych praw obywateli, wyraził także Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 sierpnia 2004 r. III SW 42/04 i w uchwale 7 sędziów z 18 października 2012 r. III SW 4/12, NSA w wyrokach z 4 października 2012 r. II OSK 2178/12, i z 31 stycznia 2017 r. II OSK 2914/16, WSA w Gdańsku w wyroku z 24 marca 2016 r. III SA/Gd 183/16, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyrokach z 8 marca 2017 r. II SA/Go 19/17 i z 2 czerwca 2016 r. II SA/Go 287/16 i WSA w Szczecinie w wyroku z 20 października 2016 r. II SA/Sz 1150/16. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W niniejszej sprawie komisarz wyborczy uznał za wadliwe 201 podpisów z następujących powodów:

- brak własnoręcznego podpisu – 1 osoba

- braki lub wadliwe podanie, nieczytelne lub podane w niepełnym brzmieniu nazwisko lub imię – 66 osób

- brak lub wadliwy, nieczytelny adres – 41 osób

- brak lub wadliwie podany numer Pesel – 39 osób

- brak lub wadliwie podana data poparcia – 5 osób

- brak prawa wybierania na terenie gminy [...] – 48 osób

- poparcie udzielone wielokrotnie na wykazie – 1 osoba.

W ocenie Sądu I instancji komisarz wyborczy błędnie uznał za wadliwe część podpisów wyborców na liście poparcia.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem komisarza wyborczego o wadliwości części podpisów z uwagi na nieczytelne imię lub nazwisko. Kwestia czy imię lub nazwisko jest czy też nie jest czytelne ma charakter ocenny i zależy od umiejętności osoby sprawdzającej. Należy przy tym wziąć pod uwagę specyficzny charakter zbierania podpisów poparcie dla inicjatywy referendalnej. Ma on na ogół charakter "uliczny" a więc część podpisów jest składana przez wyborcę w niewygodnej pozycji i w pośpiechu a stopień czytelności pisma każdej osoby jest różny. Mogą zatem powstać czasami wątpliwości co do treści imienia lub nazwiska wpisanego przez wyborcę lecz można je usunąć opierając się bądź na czytelnym podpisie tej osoby bądź też (gdy wpisano czytelnie numer Pesel i adres zamieszkania) na informacji z bazy ewidencyjnej Pesel bądź też opierając się na czytelnych personaliach osoby zamieszkującej pod tym samym adresem wpisanej na sąsiedniej pozycji.

Wbrew stanowisku komisarza wyborczego w następujących pozycjach kart poparcia można odczytać imię lub nazwisko wyborcy:

- strona 8 poz. 29 i 30 (nazwiska "[...]" i "[...]");

- strona 9 poz. 12 (nazwisko "[...]");

- strona 13 poz. 13 (nazwisko "[...]");

- strona 36 poz. 9 (nazwisko "[...]");

- strona 41 poz. 5 (imię "[...]");

- strona 43 poz. 3 (nazwisko "[...]");

- strona 45 poz. 2 (nazwisko "[...]");

- strona 51 poz. 28 (nazwisko "[...]");

- strona 53 poz. 14 (nazwisko "[...]");

- strona 55 poz. 5 (nazwisko "[...]").

Nadto na kartach poparcia znajdują się drobne błędy w imieniu lub w nazwisku (tzw. literówki) bądź pewne fragmenty imienia lub nazwiska są nieczytelne. Błędy te można usunąć i zidentyfikować w oparciu o inne informacje, a mianowicie o informacje z bazy ewidencyjnej Pesel, z ewidencji ludności (gdy podany jest numer Pesel i adres zamieszkania) bądź w oparciu o czytelny podpis tej osoby. W ten sposób można wyjaśnić błędy w imionach i nazwiskach bądź nieczytelność pewnych fragmentów imion i nazwisk.

Sytuacja taka (tzn. gdy można zidentyfikować osobę podpisującą się w oparciu o inne informacje dotyczące tej osoby, a głównie w oparciu o informacje bazy Pesel) wstępuje w następujących przypadkach kart poparcia, uznanych przez komisarza za wadliwe:

- strona 2 poz. 6;

- strona 3 poz. 13 i 14;

- strona 5 poz. 9;

- strona 7 poz. 24 i 34;

- strona 8 poz. 39;

- strona 23 poz. 5, 6 i 12;

- strona 24 poz. 12;

- strona 29 poz. 44, 46, 47 i 51;

- strona 30 poz. 31;

- strona 31 poz. 24 i 25;

- strona 40 poz. 5 i 6;

- strona 48 poz. 16;

- strona 49 poz. 8;

- strona 51 poz. 20 i 21;

- strona 52 poz. 10;

- strona 53 poz. 5, 7 i 11.

W niektórych przypadkach występują nieprawidłowości w adresach osób podpisujących się polegające na tym, że pewne numery domów są napisane nieczytelnie bądź występują w nich drobne nieprawidłowości (np. wyborca wpisał numer "143" a winien być numer "143A" bądź wyborca wpisał numer "7A" a winien być "7" i.t.p.) W ocenie sądu nieprawidłowości takie można wyjaśnić w oparciu o inne informacje dotyczące takiego wyborcy. W sytuacji bowiem gdy znane jest imię i nazwisko osoby podpisującej się oraz jej numer Pesel to w oparciu o informacje z odpowiednich ewidencji można ustalić jaki jest prawidłowy adres zamieszkania. Czasami pomocne mogą być także informacje dotyczące wyborców, którzy wpisali się na sąsiednich pozycjach i podali ten sam adres zamieszkania.

Sytuacja taka (tzn. gdy można ustalić dokładny adres zamieszkania osoby podpisującej się na podstawie innych informacji dotyczących wyborcy) występuje w następujących pozycjach kart poparcia, uznanych przez komisarza za wadliwe:

- strona 5 poz. 2;

- strona 8 poz. 22;

- strona 11 poz. 4;

- strona 12 poz. 5, 10, 11, 13, 15;

- strona 13 poz. 1;

- strona 14 poz. 10, 18;

- strona 15 poz. 17;

- strona 32 poz. 19;

- strona 54 poz. 9.

We wszystkich wcześniej wymienionych przypadkach gdy, wbrew stanowisku komisarza, można odczytać imię i nazwisko wyborców błędnie uznawano podpisy za wadliwe. W pozostałych przypadkach gdy wystąpiły tzw. "literówki" w imionach i nazwiskach bądź gdy wystąpiły częściowe nieczytelności fragmentów imion i nazwisk bądź gdy wystąpiły drobne nieprawidłowości w adresach zamieszkania wyborców to wszystkie te kwestie mogą zostać wyjaśnione na podstawie innych informacji dotyczących tych wyborców (głównie w oparciu o informacje zawarte w odpowiednich ewidencjach).

Błędne uznanie przez komisarza wyborczego za wadliwe przypadki podpisów wyborców omówione we wcześniejszych rozważaniach oznacza, że spełniona została przesłanka złożenia podpisów przez 10% uprawnionych do głosowania. Nie istnieje bowiem niedobór 28 podpisów tak jak przyjęto to w zaskarżonym postanowieniu. Spełniony zatem został wymóg przeprowadzenia referendum określony w art. 4 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r.

Sądowi I instancji znana jest treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17, zgodnie z którą poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z 15 września 2000 r. W niniejszej sprawie wszystkie przypadki omówione we wcześniejszych rozważaniach, które w ocenie sądu komisarz wyborczy błędnie uznał za wadliwe, zawierały dane wymienione w art. 14 ust. 4 u.r.l. Tyle tylko, że posiadały one pewne nieprawidłowości (miały tzw. "literówki", były częściowo nieczytelne czy też zawierały błędy w numerach miejsc zamieszkania). W związku z czym treść uchwały w sprawie II OPS 2/17 nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem sądu wyrażonym w niniejszej sprawie co do tego, że komisarz wyborczy błędnie uznał za wadliwe część podpisów na kartach poparcia inicjatywy referendalnej.

W zaskarżonym postanowieniu podniesiono, że komisarz wyborczy wydając rozstrzygnięcie kierował się uchwałą nr 61/2021 Państwowej Komisji Wyborczej z 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. poz.586). W oparciu o tę uchwałę każda nieprawidłowość w podpisach wyborców stwierdzona przez komisarza uznawana była za wadliwy podpis.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu komisarza w tym zakresie. Przede wszystkim należy podnieść, że uchwała nr 61/2021 jest aktem prawa wewnętrznego, a zatem skierowanym do podmiotów wykonujących zadania związane z przeprowadzaniem referendów tzn. do komisarza wyborczego. Stanowisko komisarza wyborczego w niniejszej sprawie, w ocenie sądu, cechuje się nadmiernym rygoryzmem przy sprowadzaniu danych osobowych wyborców. Pomija ono cel takiego sprawdzenia, którym jest ustalenie czy ten kto się wpisał na karcie poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. Wpis danej osoby na karcie poparcia jest wadliwy wtedy gdy z podanych danych wynika, że nie dotyczy on osoby podanej w takiej karcie. Wskutek zbyt rygorystycznego sprawdzania kart poparcia przez komisarza wyborczego w niniejszej sprawie za wadliwe uznano nawet najdrobniejszy błąd na karcie poparcia (np. wpisanie imienia "[...]" zamiast "[...]", wpisanie imienia "[...]" zamiast "[...]", wpisanie nazwiska "[...]" zamiast "[...]" mimo, że podpis tej osoby obok zawierał już prawidłowe nazwisko "[...]" i.t.p.). W ocenie Sądu I instancji komisarz wyborczy zbyt formalistycznie podszedł do sprawdzania personaliów osób wpisanych na kartach poparcia inicjatywy referendalnej. Sąd I instancji nie podzielił poglądu komisarza w tym zakresie, lecz oparł się na poglądach wyrażonych w orzeczeniach sądowych omówionych we wcześniejszych rozważaniach. W myśl tych poglądów nie chodzi o to aby osoba sprawdzająca wpisy wyborców wyłącznie na ich podstawie poznała imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcie lecz o to, aby osoba sprawdzająca mogła ustalić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców a danymi wskazanymi we wpisie na karcie poparcia. Celem sprawdzenia jest bowiem ustalenie czy osoba, która wpisała się na karcie poparcia jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer Pesel. Dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagana pełna czytelność wszystkich danych wyborcy wpisanych na karcie poparcia. Kwestie te zostały omówione we wcześniejszej części rozważań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komisarz Wyborczy w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędna jego wykładnie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj: błędną wykładnię art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l., a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i uznanie, że wniosek [...] uzyskał poparcie co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy [...], tj. że do wniosku dołączono co najmniej 589 prawidłowo złożonych podpisów;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l. i uchylenie postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z [...] lipca 2021 r. w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego dotyczącego odwołania Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji, w wyniku błędnego przyjęcia, że wniosek [...] uzyskał poparcie co najmniej 10% uprawnionych do glosowania mieszkańców gminy [...], tj. że do wniosku dołączono co najmniej 589 prawidłowo złożonych podpisów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) są powieleniem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie zmienia tego faktu powiązanie naruszenia art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., pomijając fakt, że ten ostatni przepis uprawnia Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego aktu w razie naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Przepisy art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l. nie są natomiast przepisami proceduralnymi, gdyż odnoszą się do wymogów realizacji prawa do udziału w referendum lokalnym, jako publicznego prawa podmiotowego (art. 170 Konstytucji). W istocie więc skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego i te będą przedmiotem dalszych rozważań.

W podsumowaniu swoich rozważań Sąd I instancji przyjął, że stosując art. 14 ust. 4 u.r.l. komisarz wyborczy zbyt formalistycznie podszedł do sprawdzania personaliów osób wpisanych na kartach poparcia inicjatywy referendalnej. Z powołanego przepisu wynika, że "Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne." Zdaniem Sądu I instancji nie chodzi o to, aby osoba sprawdzająca wpisy wyborców, wyłącznie na ich podstawie poznała imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby osoba sprawdzająca mogła ustalić, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców, a danymi wskazanymi we wpisie na karcie poparcia. Celem sprawdzenia jest bowiem ustalenie, czy osoba, która wpisała się na karcie poparcia jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL. Dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagana pełna czytelność wszystkich danych wyborcy wpisanych na karcie poparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Trywializując stanowisko Sądu I instancji można byłoby rzec, że w istocie wystarczy tylko nr PESEL i podpis osoby popierającej przeprowadzenie referendum lokalnego, aby komisarz wyborczy mógł zidentyfikować, czy osoba, która wpisała się na karcie poparcia, jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, użyte przez ten Sąd argumenty nie dadzą się pogodzić z intencjami, które stały za tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17 (ONSAiWSA 2018, nr 2, poz. 20). Z tezy tej wynika, że "Poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 400), potwierdzonych własnoręcznym podpisem." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego wskazaną wyżej uchwałę "[a]naliza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 u.r.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. (...) Wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe (...) [oraz] są zatem jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne. Nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) (...) Przepis art. 14 ust. 4 u.r.l. nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i przyjęcia, że jedne dane są obligatoryjne, drugie zaś uzupełniające. Przyjęcie, że z postanowień art. 14 ust. 4 u.r.l. obligujących mieszkańca jednostki samorządu m.in. do podania "adresu zamieszkania" nie wynika konieczność podania tej informacji, w istocie prowadzi do uznania tego warunku za zbyteczny. Skoro po numerze PESEL oraz imieniu i nazwisku osoby byłaby możliwa identyfikacja, czy ta osoba jest mieszkańcem gminy, to zbędne jest podawanie na karcie poparcia adresu zamieszkania. Taka wykładnia art. 14 ust. 4 u.r.l. jest dysfunkcjonalna, gdyż prowadzi do traktowania tego przepisu w tej części jako zbędnego, co narusza zakaz wykładni per non est (por. K. Bandarzewski: glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2012 r., II OSK 2178/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 5, s. 91). (...) Trzeba też pamiętać, że obywatele Unii zamiast numeru PESEL podają numer paszportu lub innego dowodu tożsamości (art. 5 pkt 10 k.wyb.). Z tych dokumentów nie wynika adres zamieszkania. Przyjęcie, że weryfikacja prawdziwości danych osobowych osoby, która podpisała się pod wnioskiem poparcia, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez tę osobę numeru PESEL, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Istotę tej zasady stanowi jednakowe traktowanie podmiotów w obrębie danej klasy (kategorii), ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest zatem konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego."

Podzielając w całości argumenty wynikające z uzasadnienia uchwały NSA z 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17, stwierdzić należy, że nie jest poprawna wykładnia art. 14 ust. 4 u.r.l. zaproponowana przez Sąd I instancji, gdyż może ona prowadzić do relatywizacji w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum oraz może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Inną kwestią jest czytelność pisma osoby popierającej, co – jak zauważył Sąd I instancji – zależy od umiejętności odczytania osoby weryfikującej, ale dotyczy to tylko 11 pozycji, i nawet gdyby przyjąć za poprawne odczytanie imion i nazwisk tych osób, o których wspomina Sąd I instancji, to nie miałoby to wpływu na ostateczny wynik sprawy. Natomiast nie jest dopuszczalne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejako zastępcze uzupełnianie przez podmiot weryfikujący niepoprawnie podanych danych w zakresie adresu, czy imienia lub nazwiska, w oparciu o dane z rejestru wyborców, gdyż w takim wypadku mielibyśmy do czynienia z relatywizacją i arbitralnością w procesie weryfikacji danych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l. należy uznać więc za usprawiedliwiony. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.