Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 114/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono,że rozpatrzenie protestu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 i art. 67
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Asesor sąd. Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej w [...] na informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 10 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" I. stwierdza, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki, II. zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez B Sp.j. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako: strona, skarżąca, Spółka) jest wydana przez Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki, działające w imieniu Województwa Opolskiego, informacja z 10 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" .

Jak wynika z akt sprawy, Spółka 7 października 2020 zwróciła się z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].

Pismem z 28 października 2020 r. Województwo Opolskie, w imieniu którego działało w tym zakresie Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako "OCRG"), stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku, wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką C Sp.j. z/s w [...]) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.

Podczas oceny formalnej przedłożonej Spółkę korekty wniosku dot. przyznawania grantów na kapitał obrotowy NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 (złożonej w odpowiedzi na pismo nr [...] z 26 października 2020 r.) stwierdzono, iż wniosek nie spełnia następujących kryteriów formalnych:

1. Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia.

Do wniosku nie dołączono wymaganych Regulaminem załączników:

• skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką C SPÓŁKA JAWNA.

Wobec powyższego, pismem z 27 listopada 2020 r. nr [...] OCRG poinformował skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką C Sp.j.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania od negatywnej oceny jej wniosku - w którym strona zarzuciła m.in., iż nie posiada większościowych udziałów w spółkach z o.o. objętych wezwaniem, a spółki objęte wezwaniem, pomimo powiązań osobowych, nie współdziałają ze sobą – ORCG wskazaną na wstępie informacją z 10 lutego 2021 r. podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z 27 listopada 2020 r., że do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego Oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant.

W uzasadnieniu powyższej informacji organ wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 12 ppkt 5 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II" do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, następujące załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek:

1) oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...)

Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "Nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy".

Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych (przyjmując jako przesłankę fakt, iż "podmioty te nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do B sp.j. A. S., T. S.") stanowi naruszenie zapisów Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II". W rezultacie, za bezzasadne organ uznał wniesione odwołanie. Zauważył przy tym, że odwołanie to nie spełnia także wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia, gdyż nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których ocena MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Z kolei uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu.

W skardze na powyższą informację OCRG, Spółka, działając poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika podniosła zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 60 i art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późń. zm., zwanej w dalszej części "ustawą wdrożeniową"),

- przepisów prawa materialnego, a to: art. 1 i art. 3 ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: "Załącznik Rozporządzenia") w zw. z art. 21 § 1 k.s.h.

Stawiając te zarzuty Spółka, na podstawie, art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik dokonanej oceny oraz wydane rozstrzygnięcie, domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w stawce minimalnej według norm przepisanych.

W rozwinięciu zarzutów pełnomocnik Spółki wskazał, że naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej przejawia się w sporządzeniu i podpisaniu wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku a następnie protestu przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M., podczas gdy osoba ta, według niego, była wyłączona z mocy prawa od rozpatrywania wniesionego protestu. W rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą bowiem brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Na poparcie tego zarzutu skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym wyroków NSA: z 11 marca 2011 r., sygn. akt: II GSK 268/11 i z 23 marca 2018 r., sygn. akt: I GSK 153/18, stwierdzających, że udział danej osoby na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza ją od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu.

Według pełnomocnika, nie sposób także podzielić stanowiska OCRG, iż wniesione przez skarżącą odwołanie nie spełnia wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu przyznawanie grantów na kapitał obrotowy, gdyż nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których ocena MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Powołany zapis regulaminu stanowi wprost odpowiednik art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, na gruncie którego w orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce.

Skoro więc skarżąca w swoim proteście mogła powołać zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu lub zarzuty o charakterze proceduralnym, to nie sposób uznać, iż powołanie tylko jednego z rodzajów zarzutów stanowi brak formalny wniesionego protestu. Oczywistym przecież jest, iż instytucja oceniająca dany projekt może popełnić jednocześnie oba te błędy albo jeden z nich, zatem pozbawionym logiki byłoby zobowiązanie skarżącej do wskazywania przykładowo zarzutów proceduralnych, kiedy ta np. nie zgadzałaby się wyłącznie z oceną danego kryterium. Pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z przyczyny określonej w art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy, winno być zatem zawężone wyłącznie do sytuacji, w których składający protest wnioskodawca w ogóle nie formułuje oraz nie uzasadnia jakichkolwiek kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 2 listopada 2017 r., sygn. akt: III SA/Wr 656/17, LEX nr: 2414478). Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w zaistniałym stanie faktycznym, bowiem skarżąca przytoczyła w swoim odwołaniu obie podstawy zarzutów.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty naruszenie prawa materialnego, skarżąca, kwestionując stanowisko OCRG dotyczące rzekomych powiązań z innymi spółkami, w szczególności ze spółką C Sp.j. z/s w [...], podniosła, że organ dokonał wadliwej wykładni art. 1 oraz art. 3 Załącznika Rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w sprawie nie przedłożono prawidłowego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 1 Załącznika Rozporządzenia za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą.

W zaistniałym stanie faktycznym przedsiębiorstwem tym jest sama skarżąca jako spółka, a nie - jak twierdzi OCRG - jej wspólnicy, skoro w ramach art. 21 k.s.h. ustanowiono, iż spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową. Wynikają z tego określone konsekwencje polegające przede wszystkim na tym, że należy ją traktować jako odrębny od wspólników podmiot. Nie mamy tu do czynienia z "umownym zrzeszeniem osób działających w oparciu o współwłasność łączną" (zob. szerzej A. Kidyba, Handlowe spółki osobowe, op. cit., s. 30 i n. oraz Frąckowiak, Charakter prawny spółki jawnej - oparte na konstrukcji współwłasności łącznej zrzeszenie wspólników czy odrębna od nich osoba (jo:) Współczesne problemy prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Edwarda Gniewka, Warszawa 2010, s. 135 i n.). Spółka ta ma zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych (może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania), może pozywać, być pozywaną, ma więc zdolność sądową, wyodrębnienie organizacyjne i majątkowe od wspólników, działa pod własną firmą. Skoro więc skarżąca stanowi odrębny od jej wspólników podmiot praw i obowiązków, to powiązanie przedsiębiorstw należy oceniać pod kątem jej samej, a nie jej wspólników.

W dalszej części skargi pełnomocnik przedstawił wywód dotyczący rozumienia definicji przedsiębiorstwa powiązanego na tle art. 3 ust. 3 Załącznika Rozporządzenia, w konsekwencji czego stwierdził, że skarżąca prawidłowo w treści pisma z 3 listopada 2020 r., oświadczyła, że Spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi w stosunku do niej, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usług. Nie korzystają też wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmiot w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju, nie posiadają tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenie zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza.

Podsumowując pełnomocnik stwierdził, że OCRG dokonało wadliwej wykładni powyższych przepisów, co doprowadziło do negatywnej oceny samego wniosku. Podniósł przy tym, że lakoniczność treści pisma informującego OCRG z 27 listopada 2020 r. oraz sposób sporządzenia uzasadnienia informacji OCRG z 10 lutego 2021 r. nie pozwala w rzeczywistości na weryfikację stanowiska organu. Również dowolność w działaniach OCRG prowadzi do konkluzji, iż działało ono z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę OCRG wniosło o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że składając skargę skarżąca nieprawidłowo powołała się na tryb postępowania przewidziany w przepisach art. 61 ustawy wdrożeniowej, który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania do procedury odwoławczej, skoro OCRG nie prowadziło procedury konkursowej naboru wniosków o dofinansowanie, do której odnoszą się zapisy Rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w naborze, w którym wniosek złożyła skarżąca, była procedurą swoistą, w stosunku do której brak jest podstaw, aby stosować wprost przepisy ustawy wdrożeniowej o procedurach odwoławczych właściwych dla procedury konkursowej. Konsekwencją powyższego jest również brak możliwości zastosowania wprost przepisu art. 60 ustawy wdrożeniowej, jak to sugeruje skarżąca w skardze, dotyczącego wyłączenia w rozpatrywaniu protestu osoby, która była zaangażowana w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie do procedury odwoławczej uregulowanej w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, która ma zastosowanie w procedurach konkursowych, a nabór w którym uczestniczyła skarżąca nie był objęty taką procedurą .

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia, przy dokonywaniu oceny wniosku, zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a dotyczących przejrzystości reguł oceny projektów, w tym nakazu jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. W celu wyeliminowania możliwości popełnienia błędu przez osobę weryfikującą formularz zgłoszeniowy przedsiębiorcy, w § 8 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia (załącznik nr 2) określona została procedura odwoławcza, a przedsiębiorca składając formularz zgłoszeniowy każdorazowo oświadczał, że zapoznał się z Regulaminem projektu i zobowiązywał się do jego stosowania. W ramach procedury odwoławczej, w celu zapewnienia najwyższych standardów bezstronności i przejrzystości, powtórna ocena formularzy zgłoszeniowych prowadzona była przez pracowników, którzy nie byli zaangażowani w proces weryfikacji formularza zgłoszeniowego na pierwszym etapie rekrutacji. Weryfikacja formularzy podczas pierwszego etapu rekrutacji prowadzona była przez pracowników Działu Wsparcia Kadr dla Gospodarki, Działu Organizacyjno Administracyjnego, Działu RSI i Centrum Obsługi Inwestora i Eksportera. Odwołania rozpatrywane były natomiast przez pracowników Działu Autokontroli i Informacji Europejskiej. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego projektu Województwo Opolskie - Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki podczas prowadzenia procedury naboru uczestników projektu nie kierowało się zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia uczestnikom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie rekrutacji, co naruszałoby zapisy art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Organ nie zgodził się również z zarzutem błędnej interpretacji w zakresie powiązań między przedsiębiorstwami, zauważając, że skarżąca swe stanowisko w tym zakresie oparła na zaczerpniętych z kodeksu spółek handlowych kategoriach pojęciowych dotyczących spółki jawnej, przedsiębiorstwa, spółki handlowej i jej wspólników. OCRG nie kwestionuje, że na gruncie kodeksu spółek handlowych istnieje rozróżnienie pojęciowe między wspólnikami spółki jawnej, a spółką jawną, niemniej jednak pozostaje to irrelewantne dla interpretacji powiązań na gruncie załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Skarżąca błędnie zatem opiera się na przekonaniu, że wspólnicy spółki cywilnej T. S. i A. S. to osoby fizyczne, w związku z czym ewentualne powiązanie powinno się rozpatrywać wyłącznie pod kątem posiadania większości udziałów i działania na wspólnym rynku. T. S. i A. S., to jednak osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą zarejestrowane w CEIDG, a więc zgodnie z Załącznikiem nr 1 uznawani są za dwa odrębne przedsiębiorstwa, które w spółce jawnej posiadają po 50% udziałów. W tym kontekście są to przedsiębiorstwa partnerskie w stosunku do spółki jawnej lub w zależności od interpretacji art. 3 ust. 3 ppkt. d - powiązane kapitałowo, a przy przedsiębiorstwach partnerskich i powiązanych kapitałowo bez znaczenia pozostaje prowadzenie działalności na tym samym rynku.

Ustosunkowując się do stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącej, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, dodatkowo argumentował, że w § 12 ust. 4 Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia przewidziano, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lała 2014-2020, a także odpowiednie wymienione dalej przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego. Wprawdzie, jak dalej zauważył, powyższe przepisy Regulaminu projektu nie odsyłają wprost do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a jedynie ogólnie przewidują zastosowanie "właściwych aktów prawa krajowego", niemniej jednak, skoro w ocenie OCRG realizuje on projekt grantowy zgodnie z procedurą określoną w art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej, to określenie czy wybór ma nastąpić w formie konkursowej, czy też nie, determinują przepisy art. 38 ust. 1-4 tej ustawy. Ponieważ zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3 art. 38 tej ustawy nie pozwalają na zastosowanie trybu pozakonkursowego, to zastosowanie winien mieć tryb konkursowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, tj. łącznie z zastosowaniem art. 60. Organ sam też w odpowiedzi na skargę cytuje zresztą orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazuje się na szeroką interpretację tego przepisu.

W tym kontekście nie mają istotnego znaczenia twierdzenia organu, że weryfikacja formularzy zgłoszeniowych skarżącej na pierwszym etapie rekrutacji była prowadzona przez pracowników innych Działów, niż pracownicy dokonujący powtórnej oceny tych formularzy zgłoszeniowych w ramach procedury odwoławczej. Ważna jest natomiast okoliczność, że sporządzenie i podpisanie wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku skarżącej oraz w ramach procedury odwoławczej nastąpiło przez tę samą osobę, czyli D. M., co bez żadnych wątpliwości pozostaje w jaskrawej opozycji do wymogów określonych przez przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który nakazuje, aby przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania nastąpiło w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

Pełnomocnik zwrócił też uwagę na zasady rozpatrywania odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) na gruncie przepisów k.p.a., które przewidują, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (vide: art. 127 § 3 k.p.a.). W takich sytuacjach stosuje się wówczas art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Końcowo pełnomocnik ponownie podkreślił, że T. S. i A. S. nie prowadzą działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 61 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym też w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 powołanej ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Ustawa wdrożeniowa określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust 1).

Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej, jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 30 listopada 2018 r. (sygn. akt I GSK 3139/18), ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi, mając na uwadze podniesione w niej zarzuty naruszenia miedzy innymi zasad określonych w art. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przypomnieć na wstępie trzeba - na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę i co nie jest też kwestionowane przez skarżącą - że nabór wniosków w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy-wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014 - 2020 NABÓR II", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa II-Konkurencyjna gospodarka, PODDZIALANIE 2.1.1 Nowe produkty i usługi, Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki - miał charakter pozakonkursowy i odbywał się na podstawie ogłoszonego dla tego projektu Regulaminu Rekrutacji i Udzielania Wsparcia.

W ramach tego Regulaminu, w istotnych na obecnym etapie postępowania sądowo administracyjnego kwestiach przewidziano w § 6 Weryfikacja Wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19, że ocena wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 składa się z jednego etapu formalnego i prowadzona jest na podstawie Karty oceny wniosku o dofinansowanie stanowiącej Załącznik nr 3 do Regulaminu (ust. 1). Ocena formalna jest oceną logiczną w systemie zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryteriów zerojedynkowych polega na przypisaniu każdemu kryterium wartości logicznych TAK/NIE - zasada "0 - 1" (Tak (spełnia)-wartość-1 /Nie (nie spełnia) -wartość 0). Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów wskazanych w Karcie oceny Wniosku o dofinasowanie stanowiącej Załącznik nr 3 do Regulaminu skutkuje oceną negatywną wniosku (ust. 2). Przyznanie wsparcia w formie grantu dla firm na kapitał obrotowy dokonywane jest przez Operatora według kolejności złożenia wniosków na platformie ePUAP do momentu wyczerpania alokacji (ust. 3). W przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek pisarskich lub oczywistych omyłek rachunkowych we wniosku osoba oceniająca wniosek poprawia omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę albo wzywa wnioskodawcę do jej poprawienia lub uzupełnienia, wyznaczając jednocześnie termin nie dłuższy niż 3 dni robocze, licząc od odebrania przez wnioskodawcę wezwania wysłanego za pośrednictwem platformy ePUAP, w którym należy poprawić omyłkę (ust. 4). Nieuzupełnienie lub błędne uzupełnienie wniosku w określonym terminie skutkuje negatywną oceną wniosku o przyznanie dofinansowania, o czym Operator powiadamia wnioskodawcę za pośrednictwem platformy ePUAP (ust. 5). Wnioskodawca ma możliwość jednokrotnego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 w zakresie wskazanym w wezwaniu. Operator dopuszcza możliwość uzupełnienia wniosku o dofinansowanie poprzez złożenie przez wnioskodawcę kilku odpowiedzi, o ile zostaną one złożone w terminie wyznaczonym przez Operatora w wezwaniu (ust. 6). W przypadku wątpliwości co do spełniania przez Wnioskodawcę kryteriów wskazanych w § 4 Operator może poprosić Wnioskodawcę o dodatkowe dokumenty (w tym finansowe), wyjaśnienia, uzupełnienia (ust. 7).

Z kolei w § 8 Regulaminu-Procedura odwoławcza, przewidziano, że w przypadku negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 MMP ma prawo do wniesienia odwołania do Operatora w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o decyzji negatywnej (ust. 1). Jednocześnie w ust. 2 tego paragrafu określono, że odwołanie jest wnoszone w formie pisemnej i musi zawierać:

1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia odwołania (dane Operatora);

2) oznaczenie MMP;

3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;

4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;

5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem MMP naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;

6) podpis MMP lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania MMP.

W przypadku wniesienia odwołania niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, Operator wzywa poprzez platformę ePUAP MMP do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia.

Uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6.

Zgodnie z zaś ust. 7 § 8 Regulaminu Operator rozpatruje odwołanie, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach termin rozpatrzenia odwołania może być przedłużony, o czym Operator informuje MMP. Termin rozpatrzenia odwołania nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

Równocześnie w ramach § 12 ust 4 Regulaminu w- Postanowieniach Końcowych- przewidziano, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej, oraz prawa krajowego,.

Mając zatem na uwadze wyżej wskazane regulacje Regulaminu Rekrutacji i Udzielania Wsparcia, w szczególności uwzględniając zawarty w § 12 ust. 4 zapis o odpowiednim stosowaniu w kwestiach w nim nieuregulowanych zasad wynikających z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, a także prawa Unii Europejskiej, oraz prawa krajowego, Sąd stwierdza, iż zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania zarówno negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr [...], jak następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M.

Wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji OCRG działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jako pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: odwołania). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego jest niewątpliwie tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z 27 listopada 2020 r. [...] informujące o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, jak i zaskarżona obecnie informacja OCRG nr [...] z 10 lutego 2021 r. o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu " Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało podpisane przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M.

To on zatem w istocie rozpoznał w imieniu OCRG środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie negatywnego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny formalnej wniosku Spółki o dofinansowanie projektu.

Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia naboru w sposób rzetelny i bezstronny, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na końcowy wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła wprost do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania i co istotne, w odróżnieniu do art. 60 ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań o charakterze konkursowym. Analizowany przepis art. 67 ustawy wdrożeniowej ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Warto w tym kontekście powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 18 lutego 2013r. sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy.

Dla oceny zaistniałego naruszenia prawa nie ma przy tym znaczenia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że w ramach dokonanego podziału obowiązków w OCRG weryfikacja formularzy podczas pierwszego etapu rekrutacji prowadzona była przez pracowników Działu Wsparcia Kadr dla Gospodarki, Działu Organizacyjno Administracyjnego, Działu RSI i Centrum Obsługi Inwestora i Eksportera, zaś odwołania rozpatrywane przez pracowników Działu Autokontroli i Informacji Europejskiej, w sytuacji, gdy w obu przypadkach zapadłych rozstrzygnięć ich podpisanie (a tym samym uzewnętrznienie wobec strony podjętego rozstrzygnięcia) następowało przez tą samą osobę.

Zaznaczyć należy, że sam podpis pod rozstrzygnięciem protestu oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pod decyzją wprost świadczy o tym, że dana osoba w aktywny sposób uczestniczyła w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miała wpływ na jego treść, pomimo tego, że była ona z mocy prawa wyłączona już od udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania odwołania. Formułując powyższy pogląd, Sąd podziela kierunek wykładni omawianego przepisu, w świetle którego, "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009r. sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, wyd. 11, s. 153).

Przedstawiony powyżej stan rzeczy powoduje, iż Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego projektu Województwo Opolskie - Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki podczas prowadzenia procedury naboru uczestników projektu kierowało się zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia uczestnikom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie rekrutacji, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Inną kwestią, mającą zdaniem Sądu również istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest swoista niekonsekwencja organu w rozpoznaniu samego protestu. Z jednej bowiem strony OCRG w swoim stanowisku dokonuje merytorycznej oceny zarzutów Spółki, a z drugiej strony samo w końcowej części uzasadnienia stwierdza, że "Odwołanie które Wnioskodawca złożył (oprócz kwestii podnoszonych wyżej) nie spełnia również wymogów formalnych określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, tj.; nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6. Regulaminu".

Pomimo tego stwierdzenia OCRG rozpatruje wadliwe jego zdaniem odwołanie Spółki i stwierdza, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W tym miejscu Sąd - abstrahując od własnej oceny takiego działania OCRG, z uwagi na stwierdzoną wyżej wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia, skutkującą koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania Spółki (naruszenie art. 37 w związku z art. 67 ustawy wdrożeniowej), zauważa, że zgodnie z zapisem § 8 Regulaminu -Procedura odwoławcza - w sytuacji, gdy odwołanie nie spełnia wymogów formalnych pozostawia się je bez rozpatrzenia. Wprawdzie w samym Regulaminie rygor ten literalnie został zastrzeżony do sytuacji, gdy Operator wzywa Wnioskodawcę poprzez platformę ePUAP MMP do jego uzupełnienia odwołania lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, jednakże skoro w dalszej części omawianej regulacji jednocześnie zastrzega, że uzupełnienie odwołania, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3 i 6, to logicznym jest, że w sytuacji wad odwołania o których mowa w pkt 4, czyli braku wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną MMP się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; również winien być stosowany tryb pozostawia odwołania bez rozpatrzenia. Niewątpliwie bowiem brak zawarcia w odwołaniu stosownych zarzutów w zakresie pkt 4, powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

Sąd zwracając uwagę na ten aspekt sprawy, w żaden jednak sposób nie przesądza, czy w niniejszej sprawie faktycznie występują istotne wady formalne odwołania uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Z tego też względu poza rozważaniami Sądu musiała też pozostać ta argumentacja skargi w której pełnomocnik Spółki odnosi się do spełnienia przez wniesione przez nią odwołanie wymogów formalnych.

Taka bowiem ocena Sądu w realiach niniejszej sprawy byłaby przedwczesna, gdyż w ramach ponownego rozpoznania sprawy, to organ - w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym - zobligowany będzie do dokonania pełnej i rzetelnej oceny odwołania, w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przez nie wymogów formalnych i w zależności do zajętego w tym względzie stanowiska, w dalszej kolejności jego rolą będzie ewentualne dokonanie oceny merytorycznej wniosku.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, uwzględnił skargę, stwierdzając, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu " Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – NABÓR II dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia OCRG.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.