Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 167/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 499/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 499/15, oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.,

nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., przyznano wnioskodawczyni J. W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie opłat takich jak: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda i drobne remonty w kwocie 50, 00 zł.

Odwołanie od decyzji złożyła J. W., kwestionując wysokość udzielonego wsparcia i wskazując na swoją trudną sytuację życiową i materialną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca

2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że w zależności od posiadanych przez daną jednostkę pomocy społecznej odpowiednich środków finansowych lub rzeczowych, jak i liczbę potencjalnych wnioskodawców określa się kształt tego typu wsparcia. Organ pomocy społecznej musi uwzględnić ilość posiadanych środków pieniężnych, ilość osób i rodzin ubiegających się i kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż takie postępowanie jest zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej określonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.

Kolegium podało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł miesięcznie lub osoby w rodzinie, której dochód nie przekracza 456 zł.

Z przedstawionych wyżej powodów w realiach kontrolowanej sprawy nie znaleziono podstaw do weryfikacji decyzji organu I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję J. W. wskazała, że w sprawie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania przez MOPS, a fakt ten został pominięty przez Kolegium.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie "postanowienia" Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. z dnia [...] marca 2015 r., wskazując na trudną sytuację materialną skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał na wstępie, że poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe (art. 8 ust. 2 u.p.s.), uprawniające ją do świadczeń z pomocy społecznej, a ponadto należy do kręgu osób mogących być beneficjentami zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności także na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie są to jednak jedyne czynniki, jakie bierze pod uwagę organ pomocy społecznej w zakresie udzielanych świadczeń. Równocześnie bowiem, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom i celom tej pomocy. Wysokość tej pomocy uzależniona jest więc nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale także od możliwości finansowych organu pomocy społecznej, a w każdej konkretnej sytuacji ma służyć realizacji celu pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Powyższe oznacza, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości jakiej oczekuje. Przy czym uznanie administracyjne nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie zasadami postępowania administracyjnego, a decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ocena uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie działały zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami, rozstrzygnęły sprawę zważając na sytuację rodzinną skarżącej, ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, a tym samym ochronę interesów osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Nieprzyznanie skarżącej wnioskowanego zasiłku nie narusza zatem postanowień ustawy o pomocy społecznej. Sąd zwrócił ponadto uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt I wniosła J. W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej albowiem w przedmiotowej sprawie nastąpiło błędne przyjęcie, że:

- przyznanie zasiłku celowego w wysokości 50 zł jest wystarczające do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej, a w szczególności na pokrycie części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu przy uwzględnieniu możliwości oraz celów tej pomocy;

- udzielona pomoc społeczna w formie czasowego wsparcia finansowego w kwocie

50 zł w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej jest wystarczająca dla skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w skutek czego przyjęto, iż sytuacja materialna skarżącej uzasadnia przyznanie zasiłku celowego jedynie w kwocie 50 zł, kiedy to mając na uwadze uzasadnione potrzeby strony, przyznana kwota powinna być wyższa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie przyznana pomoc w żaden sposób nie pozwala na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazła się skarżąca. W swojej skardze skarżąca wskazała szereg okoliczności świadczących o zasadności przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł m.in., że jest osobą bezrobotną a jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek okresowy pobierany w kwocie 275 zł, który przeznaczany jest na zakup wyżywienia, odzieży, obuwia, zakup lekarstw oraz środków czystości. Ponadto skarżąca nie uzyskuje żadnych innych dochodów jak również nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia tj. leczy się osteoporozę, alergię, anemię oraz schorzenie kręgosłupa. Nie można pominąć również faktu, iż skarżąca korzysta z kuchni dla ubogich, a także przyczynia się do pokrywania kosztów utrzymania mieszkania na podstawie umowy zawartej z byłym mężem L. W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do powołania art.7 i art.77 k.p.a. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo tego mankamentu skargi kasacyjnej rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia wskazanych przepisów procesowych (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.7 i 77 k.p.a. nie został w zasadzie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazano na czym polega brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autor kwestionuje prawidłowość działania organu przez przyznanie zasiłku celowego w kwocie 50 zł, zamiast 250 zł, a to mając na uwadze uzasadnione potrzeby strony. W skardze kasacyjnej nie wskazano na okoliczności, które ewentualnie pominęły organy administracji. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności, takie jak: pobieranie przez skarżącą zasiłku okresowego, pozostawanie bez pracy, stan zdrowia, korzystanie kuchni dla ubogich, pokrywanie kosztów mieszkania, zostały szczegółowo wskazane tak przez organy orzekające w sprawie, jak też przez Sąd pierwszej instancji.

Odnośnie do zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodzie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Jednocześnie zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiło 542 zł. Ponadto, co wymaga podkreślania, ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15). Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a., zaś podjęte rozstrzygniecie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącej. Ustalono, że skarżąca jest osobą bezrobotną, utrzymującą się z zasiłku okresowego, zamieszkuje u byłego męża L. W., choruje na osteoporozę, anemię, alergię i schorzenia kręgosłupa. Zauważyć jednak należy, że skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy ani zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia, przy czym z pewnością niektóre ze wskazanych przez skarżącą schorzeń nie stanowią przeszkody do podjęcia zatrudnienia, ani nie wskazała jakie są konkretne, wynikające z rachunków koszty utrzymania lokalu. Dokonując natomiast oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zasadności przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organy administracji prawidłowo uznały, że opłaty za gaz, energię, wywóz śmieci wodę i drobne remonty, w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca stanowią niewątpliwe niezbędną potrzebę bytową, co powoduje, że przyznanie skarżącej zasiłku na ten cel jest uzasadnione. Odnośnie zaś do wysokości przyznanego świadczenia, organ odwoławczy pomimo lakonicznego uzasadnienia trafnie ocenił zasadność żądania strony i działając w granicach uznania prawidłowo wskazał, że nie jest zobowiązany do przyznania pomocy finansowej w wysokości żądanej przez beneficjentów pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. Dokonały bowiem, jak wyżej wskazano, prawidłowej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją norm prawnych zawartą w powołanych przepisach.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu rozstrzyga zgodnie z właściwością wojewódzki sąd administracyjny.