Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz M. C. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu zażalenia M. C. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Z. z [...] r., w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Na wniosek M. B., właściciela działki sąsiadującej PINB w Z. wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w m. P. , gm. Z., będącej własnością skarżącego. W toku postępowania, w dniu 28 lutego 2018 r. dokonano oględzin budynku. W protokole oględzin wskazano, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach [...] m, konstrukcji stalowej (słupy, wiązary), wypełnienie ścian z blachy trapezowej, dach dwuspadowy, pokryty plandeką. Inwestor (skarżący) okazał do wglądu zaświadczenie Starosty [...] z 26 września 2017 r. o niewniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia zamiaru do budowy. Zaświadczenie dotyczyło budowy dwóch budynków gospodarczych, o wymiarach [...] m, konstrukcji stalowej, na ww. działce.

Na podstawie poczynionych ustaleń, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.), postanowieniem z [...] r. PINB w Z. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu, w wyniku prowadzonych przez inwestora prac powstał jeden budynek gospodarczy o pow. zabudowy [...], który konstrukcyjnie stanowi jedną całość, na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia.

W wyniku zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne co do istnienia jednego budynku i co do znaczącego przekroczenia zakresu dokonanego zgłoszenia, jednak uznał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 P.b., a nie zastosowany przez organ I instancji tryb z art. 48 P.b.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB w Z. przeprowadził kolejne oględziny w dniu 28 czerwca 2018 r. W protokole oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki gospodarcze, posiadające samodzielną konstrukcję, o wymiarach w rzucie [...] Z opisu zawartego w protokole wynika m.in., że budynki posiadają trzy ściany, dachy dwuspadowe pokryte plandeką. Budynki przylegają bezpośrednio do siebie. Pierwszy budynek posiada drzwi wejściowe, drugi – bramę przesuwną. Budynki zostały wybudowane na podstawie zaświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków, o którym mowa wyżej. W protokole odnotowano także oświadczenie sąsiada M. B. , który nie zgodził się z ustaleniem organu, że na działce są umiejscowione dwa oddzielne budynki. Jego zdaniem dach stanowi jedną całość, pomiędzy obiektami nie ma żadnej wolnej przestrzeni, ze zdjęć wynika, ze konstrukcja jest połączona na stałe wewnątrz budynku.

Decyzją z [...] r. PINB w Z. odmówił nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanych na działce nr [...] dwóch budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku odwołania, wniesionego przez M. i M. B., decyzją z

[...] r. L. WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie wybudował dwóch budynków gospodarczych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z

4 września 2017 r., lecz wybudował jeden budynek gospodarczy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zgłoszenie robót na budowę dwóch budynków gospodarczych zostało dokonane niezgodnie z art. 30 ust. 1 pkt i art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, w odniesieniu do robót zrealizowanych przez skarżącego zastosowanie powinien mieć tryb naprawczy uregulowany w art. 48 P.b., odnoszący się do sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organu budowlanego do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] r. PINB w Z., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wybudowane przez skarżącego budynki nie są wolnostojące i w rzeczywistości stanowią jeden budynek o pow. zabudowy ok. 70 m2. Na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy przekraczającej 35 m2 wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. W związku z tym roboty prowadzone na spornej działce należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, określoną w art. 48 P.b.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ wadliwie ustalił stan faktyczny i błędnie przyjął, że wybudowane przez niego dwa budynki nie są wolnostojące, co zostało potwierdzone w toku oględzin i jest zgodne z aktualnym stanem budynków. W związku z tym organ wadliwie przyjął, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Do zażalenia skarżący dołączył zdjęcia obrazujące stan budynków, wykonane w dniu 28 czerwca 2018 r., po południu.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji stwierdził, że skarżący nie wybudował dwóch budynków gospodarczych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z

4 września 2017 r., o czym świadczą poczynione ustalenia przez organ I instancji tj., budynki nie posiadają oddzielnych ścian poprzecznych, oddzielających je od siebie, nie posiadają powierzchni wolnej pomiędzy budynkami, prowadnica bramy przesuwnej znajduje się na ścianie sąsiedniego budynku a sama brama przesuwa się do środka sąsiedniego budynku. Ustalenia powyższe świadczą, że skarżący wybudował jeden budynek gospodarczy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że na działce o nr [...] można wybudować kilka budynków gospodarczych. Działka składa się z użytków rolnych o pow. 0, 4515 ha i części przeznaczonej pod budownictwo o pow. 0,0493 ha, tj. 493 m2. Na takiej powierzchni działki budowlanej można wybudować jedynie 2 budynki gospodarcze. Do znajdującej się w aktach sprawy kserokopii zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do budowy dołączona jest kserokopia mapy, z której wynika że na przedmiotowej działce znajduje się już budynek gospodarczy wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem z 23 marca 2012 r. W ocenie organu oznacza to, że przedmiotowe zgłoszenie robót na budowę dwóch budynków gospodarczych i nie wniesienie sprzeciwu do ich budowy, zostało wydane niezgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.

W sprawie zachodzi zatem podstawa do zastosowania art. 48 P.b., który dotyczy budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa budynku gospodarczego o wymiarach 7,68 m x 9 m, nie została, w świetle art. 29 ust. 1 P.b. zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku wymagały zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie M. C. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego uznania zrealizowanego budynku gospodarczego za pojedynczy budynek wolnostojący o wymiarach 7,68 m x 9 m, dla którego realizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zrealizowane przez inwestora obiekty powinny być uznane za dwa samodzielne budynki uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej inwestora, gdzie powierzchnia żadnego z nich nie przekracza 35 m2 powierzchni zabudowy i każdy z nich posiada rozpiętość konstrukcji 4,51 m, a tym samym ich budowa na działce inwestora nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę w związku ze zwolnieniem zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. W ocenie skarżącego bez znaczenia dla tego zwolnienia pozostaje charakter obiektów jako "wolnostojących", co czyniło nieuprawnionym zastosowanie w stosunku do takich obiektów procedury naprawczej opisanej w art. 48, jak też art. 50 P.b. Skarżący podniósł, że zrealizowane przez niego obiekty mogły zostać uznane za dwa samodzielne budynki wolnostojące, bowiem istnienie ich wzajemnego powiązania funkcjonalnego np. prowadnica bramy przesuwnej umieszczona na ścianie drugiego z budynków lub umieszczenie bramy w stanie otwartym w budynku sąsiadującym, przy braku jednoczesnego powiązania konstrukcyjnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania budynków za jedną całość zgodnie z definicją budynku zawartą art. 3 pkt 2 P.b.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że naruszony przepis wskazuje powierzchnię działki przeznaczoną w ewidencji gruntów pod zabudowę jako kryterium ograniczające możliwość posadowienia określonej w przepisie liczby wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni 35 m2, jedynie w oparciu o zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1) w sytuacji, gdy brak jest podstaw w treści przepisu do takiej wykładni, a przewidziane ograniczenie dotyczy całej powierzchni danej działki, a nie jedynie jej części budowlanej.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, że w efekcie błędnych ustaleń faktycznych organy błędnie uznały, że ciążył na nim obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W jego ocenie, z uwagi na funkcję obiektów oraz ich powiązaniem z zabudową siedliskową istniejącą na działce, charakter "wolnostojący" obiektów nie ma wpływu na ich zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Ponadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie uwzględnił treści oświadczenia inwestora z 3 października 2018 r. skierowanego po PINB w Z., a dotyczącego niezgodności stanu faktycznego odnotowanego podczas przeprowadzenia oględzin ze stanem faktycznym istniejącym na dzień wydania postanowienia przez organy obydwu instancji. Ponadto w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono ponownych oględzin budynków, w sytuacji, gdy organy posiadały informację, że budowa budynków gospodarczych, których dotyczy postępowanie nie została ukończona w dniu dokonania oględzin, bowiem nie upłynął termin do ich realizacji (zgodnie ze zgłoszeniem z 4 września 2017 r. termin upływał dnia 30 czerwca 2018 r.). Organy miały również wiedzę co do zakresu robót, które przewidziane były do wykonania po wyznaczonych terminach oględzin. Tym samym organ oparł rozstrzygnięcie na stanie faktycznym sprzecznym z istniejącym w dniu wydania postanowienia. Skarżący podniósł, że L. WINB nie uwzględnił okoliczności istniejących już w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji, a zobrazowanych na fotografiach załączonych do zażalenia z 24 października 2018 r., w postaci braku jakichkolwiek powiązań funkcjonalnych i konstrukcyjnych pomiędzy zrealizowanymi budynkami gospodarczymi. Już na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji pomiędzy budynkami istniały oddzielne ściany poprzeczne, zainstalowane na istniejących już podczas oględzin elementach konstrukcyjnych przygotowanych pod instalację stałych przegród, zaś wejścia do obu budynków opierały się wyłącznie na ich własnej konstrukcji, pozostając niezależnymi od budynku sąsiedniego. Ustalenia te determinowały pominięcie przez organ zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie przy ustaleniu stanu faktycznego okoliczności opisanych w protokole oględzin tj. tego, że elementy konstrukcyjne budynków oddalone są od siebie o 6 cm oraz, że każdy z budynków posiada niezależne elementy konstrukcyjne w tym dach. Organ błędnie uznał w zaskarżonym postanowieniu decyzji, że pomiędzy budynkami brak jest wolnej przestrzeni. Doprowadziło to do błędnej oceny, że inwestor zrealizował jeden budynek, nie zaś dwa budynki wolnostojące, a konsekwencji do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 pkt 1 P.b.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Z uwagi na to, że wadami prawnymi dotknięte jest również postanowienie wydane w I instancji, należało uchylić również i to postanowienie, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).

Zasadne w ocenie sądu okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo dotyczący prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie kwestią kluczową było ustalenie charakteru spornego obiektu – czy mamy do czynienia z dwoma budynkami gospodarczymi, których powierzchnia nie przekracza 35 m2 (jak twierdzi skarżący), czy też jest to jeden budynek gospodarczy, o powierzchni zabudowy ok 70 m2 (jak wywodzą organy).

Rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe z punktu widzenia zastosowania właściwej formy reglamentacji wolności zabudowy. Trzeba przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W tym przypadku ustawodawca wprowadza luźniejszą formę reglamentacji, w postaci obowiązku dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowy tego rodzaju obiektu (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Ustawodawca zdefiniował jedynie pojęcie budynku (art. 3 pkt 2 P.b. – należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty

i dach), natomiast żadnej przepis Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia "budynku wolno stojącego". Tym niemniej w orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1522/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r., II SA/Po 197/18). Zwraca się również uwagę, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17).

Ocena tych elementów stanu faktycznego jest kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru budowy na spornej działce dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 4,50 m x 7,70 m, co potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z 26 września 2017 r. o nie wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do zamiaru budowy objętego tym zgłoszeniem.

Organy opierają swoje rozstrzygnięcie na tezie, że w rzeczywistości skarżący nie wybudował dwóch budynków gospodarczych, lecz jeden budynek, którego powierzchnia wynosi ok. 70m2. W związku z tym inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organy powołują trzy kluczowe elementy stanu faktycznego, które ich zdaniem przesądzają o takiej ocenie: (1) budynki nie posiadają oddzielnych ścian poprzecznych, oddzielających je od siebie; (2) nie posiadają powierzchni wolnej pomiędzy budynkami; (3) prowadnica bramy przesuwnej znajduje się na ścianie sąsiedniego budynku a sama brama przesuwa się do środka sąsiedniego budynku. Na marginesie można zauważyć, że te same ustalenia, odnotowane w protokole oględzin z 28 czerwca 2018 r. doprowadziły pierwotnie organ I instancji do tezy zgodnej z twierdzeniami skarżącego – że mamy do czynienia z dwoma budynkami gospodarczymi. Wobec uchylenia decyzji organu I instancji z [...] r., która opierała się na tej tezie, kwestie te nie mają w tej chwili znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdecydowanie istotniejsze jest to, że do zażalenia wniesionego od postanowienia organu I instancji z [...] r. skarżący dołączył kilka zdjęć, wykonanych w tym samym dniu, 28 czerwca 2018 r. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że zgodnie ze zgłoszeniem roboty budowlane miały być wykonane w terminie do 30 czerwca 2018 r., w związku z tym stan uwidoczniony na zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin nie obrazował ostatecznego stanu obiektów, wykonanych zgodnie ze zgłoszeniem. Skarżący wyjaśnił także, że oględziny przeprowadzono w godzinach porannych 28 czerwca 2018 r. natomiast roboty budowlane, których stan obrazują zdjęcia dołączone do zażalenia, wykonano tego samego dnia po południu (na wydrukach zdjęć widnieją godziny ich wykonania – po godzinie 17-tej, 28 czerwca 2018 r.).

Prosta analiza zdjęć dołączonych do zażalenia podważa twierdzenia, na których oparły swoje rozstrzygnięcia organy obydwu instancji. Wskazują, że istnieje ściana poprzeczna w środku obiektu oraz kilkucentymetrowa przerwa między dwiema częściami obiektu. Brama przesuwna, inaczej niż na zdjęciach załączonych do protokołu oględzin, jest znacznie krótsza i znajduje się tylko na ścianie jednego obiektu.

Z dość oczywistych względów zdjęcia nie pozwalają jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości co do kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych – czy mamy do czynienia z dwoma budynkami, które pomimo ich bliskości nie są połączone ze sobą, nie wykorzystują wspólnych elementów konstrukcyjnych, a zatem można je uznać za samodzielne konstrukcje, mimo niespornego bliskiego położenia.

Trzeba jednak pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog środków dowodowych, a w związku z tym dowodem może być wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Zdjęcia dołączone przez skarżącego do zażalenia są zatem dowodem w sprawie. Oczywiście wartość tego dowodu podlega ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Tym niemniej jednak, w ocenie Sądu, dowód w postaci zdjęć był wystarczający do poddania w wątpliwość argumentów wynikających z oceny stanu faktycznego, na których oparły się organy. W efekcie trzeba stwierdzić, że w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne wątpliwości co do kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy.

Okoliczność, że dowód w postaci zdjęć został dołączony dopiero do zażalenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, nie ma znaczenia fakt, czy organ I instancji wiedział o zmianach wprowadzonych w spornym obiekcie. Organ wydał postanowienie w dniu [...] r., odwołując się do tych samych trzech kluczowych stwierdzeń, co organ

II instancji. Zdjęcia dołączone do zażalenia obrazowały stan faktyczny z 28 czerwca 2018 r. Organ oparł się zatem na ustaleniach faktycznych, co do których obiektywnie (niezależnie od jego wiedzy) istniały zasadnicze wątpliwości.

Po drugie, patrząc z perspektywy organu II instancji, z istoty zasady dwuinstancyjności w aspekcie materialnym wynika, że organ II instancji nie ogranicza się do kontroli zaskarżonego postanowienia, ale ma jeszcze raz rozpatrzyć sprawę merytorycznie (oczywiście z uwzględnieniem okoliczności, że mamy do czynienia nie z decyzją, ale postanowieniem, choć o charakterze merytorycznym). Skoro tak, organ

II instancji musi uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydawania swojej decyzji (postanowienia), a nie rozstrzygnięcia organu I instancji (choć jeszcze raz trzeba podkreślić, że kluczowe wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy istniały już w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji).

Rozważania te prowadzą do wniosku, że organy obydwu instancji naruszyły zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) bowiem oparły się na ustaleniach faktycznych, co do których pozostały nierozstrzygnięte istotne wątpliwości. Tak ustalony stan faktyczny nie może być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia. Rodzi to konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia L. WINB z

[...] r., jak i postanowienia PINB w Z. z [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Stwierdzenie sądu, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, z reguły czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Analiza prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy organy działały w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę konieczność przyspieszenia prawidłowego jej wyjaśnienia, celowe jest odniesienie się przynajmniej w ogólnym zarysie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd podziela zarzut błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ

II instancji wadliwie przyjął, że wskazany w tym przepisie parametr – nie więcej niż dwa obiekty na każde 500 m2 powierzchni działki – powinien być odnoszony wyłącznie do tej powierzchni, która zgodnie z przepisami może być wykorzystana na cele budowlane. Taka interpretacja nie znajduje żadnego oparcia w brzmieniu analizowanego przepisu, który jednoznacznie wskazuje na ogólną powierzchnię działki, a nie na część powierzchni działki przeznaczoną pod zabudowę. Interpretacja organu zdecydowanie za daleko wykracza poza zakres jednoznacznych wniosków płynących z wykładni językowej. Analogiczny pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17: "[...] parametr, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegający na tym, że wolno stojących budynków gospodarczych nie może być więcej niż dwa na każde 500 m2 działki należy odnieść do ogólnej powierzchni działki [...]").

Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest na tym etapie sporu przedwczesne. Prawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia kluczowych elementów stanu faktycznego. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., należy zauważyć, że przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia, budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną

i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Co więcej, budowa tego rodzaju obiektu jest zwolniona również z obowiązku dokonania zgłoszenia (arg. ex art. 30 ust. 1 P.b.). Organy orzekające w sprawie nie analizowały w ogóle możliwości kwestii dopuszczalności kwalifikacji spornego obiektu do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. Należy jednak zauważyć dwie istotne kwestie. Po pierwsze, jak wynika ze wspomnianego wyżej zaświadczenia z 26 września 2017 r. (oraz dołączonego do niego zgłoszenia), sam inwestor zakwalifikował obiekt jako budynek gospodarczy, którego dotyczy obowiązek uzyskania zgłoszenia, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. Takie też podstawy prawne przyjął organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zgłaszając sprzeciwu wobec zamiaru budowy. Po drugie, nawet w przypadku zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia, na które powołuje się skarżący, jedna z niezbędnych przesłanek zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) odwołuje się do rozmiarów obiektu (nieprzekraczalna powierzchnia zabudowy – [...] m2). W istocie zatem znów kluczowa staje się podstawowa kwestia ustalenia, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie: czy z jednym obiektem o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, czy z dwoma niezależnymi obiektami, o powierzchni poniżej [...] m2. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne będą mogły stanowić podstawę prawidłowej kwalifikacji prawnej w perspektywie przepisów prawa materialnego.

Uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji powoduje powrót sprawy do organu I instancji. Zadaniem organu będzie przede wszystkim dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych odnoszących się do charakteru spornego obiektu czy też obiektów. Ustalenia faktyczne muszą pozwolić na postawienie jednoznacznej konkluzji: czy pomiędzy obiektami istnieją takie powiązania konstrukcyjne, które nie pozwalają na uznanie, że mamy do czynienia z dwoma oddzielnymi budynkami, czy też wręcz przeciwnie – budynki stoją wprawdzie w bezpośrednim sąsiedztwie, jednakże nie ma między nimi takich powiązań konstrukcyjnych, które wykluczałyby uznanie za obiekty samodzielne. Z oczywistych względów dokonanie tego rodzaju ustaleń będzie wymagało przeprowadzenia kolejnych oględzin. Organ powinien dołożyć także odpowiedniej staranności przy formułowaniu protokołu oględzin, jako głównego źródła rejestrującego kluczowe ustalenia faktyczne. Sformułowania zawarte w protokole muszą odnosić się do wszystkich powyższych kwestii, pozwalających na prawidłową kwalifikację obiektu lub obiektów. Dopiero prawidłowe i pełne ustalenia faktyczne pozwolą na prawidłową kwalifikację prawną w perspektywie przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.