Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 106/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art.12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M Spółka Jawna na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012 I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012 w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M spółka jawna kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. ( które przekazane przez organ do Sądu wpłynęło w dniu 27 grudnia 2013 r. ) M spółka jawna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni grupy roślin na rok 2012.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. ( data wpływu do organu 17 maja 2012 r.) M spółka jawna wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( zwanego dalej jako: Kierownik BP ARiMR lub organ) o przyznanie płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni grup roślin na 2012 roku oraz przyznanie pomocy finansowej z tytułu wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( płatności ONW) również na rok 2012.

Sprawie w przedmiocie przyznania płatności bezpośredniej, specjalnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nadany został numer [...].

Pismem z dnia [...] września 2012 r. adw. D.K. powiadomił organ o przystąpieniu do sprawy w charakterze pełnomocnika wnioskodawcy.

W styczniu 2013 roku Sąd Okręgowy na wniosek Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział z dnia [...] grudnia 2012 roku przesłał odpis aktu oskarżenia jaki złożyła Prokuratura Okręgowa przeciwko oskarżonym M.W., P.S., S.M., J.G., S.B., M.B., J.M., T.S., B.P., K.P. i T.P.. Odpis powyższego aktu oskarżenia dołączono do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Z treści aktu oskarżenia wynika, że S.M. postawiono zarzut , iż w okresie od 2004 roku do 2011 roku działając wspólnie i w porozumieniu z M.W., w krótkich odstępstwach czasu, w podobny sposób i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadziła Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że złożyła w Agencji poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynika, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymała nienależne dotacje znacznej wartości z tytułu płatności obszarowych, płatności z tytułu gospodarowania na terenach o niekorzystnych warunkach i z tytułu płatności rolnośrodowiskowych w latach 2004-2010 tj. popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 kk i art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 12 kk.

W odniesieniu do wniosku z dnia [...] maja 2012 r., pismem z dnia 28 lutego 2013 r., organ powiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni, powołując się na art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1164 ze zm), że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wymagający przeprowadzenie szeregu ustaleń termin jej załatwienia został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi do 31 marca 2013 r.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik strony wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zajmując stanowisko w sprawie złożonego zażalenia Kierownik BP ARiMR wskazał, że nie widzi podstaw do uznania przedmiotowego zażalenia, albowiem pismem z dnia [...] lutego 2013 roku, w oparciu o art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego poinformowano stronę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy został przekroczony termin załatwienia sprawy i wydanie decyzji nastąpi do 31 marca 2013 roku.

Pismem z dnia [...] marca 2013 roku Kierownik BP ARiMR zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wymagający przeprowadzenia szeregu ustaleń termin jej załatwienia został przekroczony i w oparciu o art. 19 ust. 7 w/w ustawy wydanie decyzji nastąpi w terminie do 30 kwietnia 2013 roku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Dyrektor OR ARMiR uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postepowania za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy uznając, iż Kierownik BP ARiMR wypełnił ciążący na nim obowiązek powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu zakończenia sprawy.

Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik PB ARiMR powiadomił pełnomocnika strony, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia wniosku został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi w terminie do 31 maja 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 roku Kierownik BP ARiMR powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. Dalej jako "k.p.a.") zawiesił postępowanie w przedmiocie przyznania płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw roślin na 2012 rok. Zdaniem organu zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie, jest ustalenie przez Sąd Okręgowy w toczącej się sprawie karnej z udziałem S.M., czy popełniła przestępstwo na szkodę ARiMR poprzez doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem składając poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymała nienależne dotacje.

Wnioskodawca w dniu 6 czerwca 2013 roku złożył na powyższe postanowienie zażalenie.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku Dyrektor ARiMR Oddziału Regionalnego poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność dokonania szeregu ustaleń termin rozpatrzenia zażalenia został przekroczony i nowy termin jego rozpatrzenia wyznaczono do dnia 17 sierpnia 2013 roku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że organ I instancji nie wykazał bezpośredniego związku rozstrzygnięcia jakie ma zapaść w sprawie karnej a wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej specjalnej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw roślin na 2012 roku, zgodnie z wnioskiem jaki wnioskodawczyni złożyła w maju 2012 roku.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni (data wpływu do organu 3 październik 2013 rok), powołując się na przepis art. 37 k.p.a., wniósł do Dyrektora OR ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nr [...] tj. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. W uzasadnieniu, wskazując na okoliczności dotyczące przebiegu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia "[...] maja 2011 r.", wywodził, że organ obecnie po jego podjęciu nie podejmuje nadal żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Zajmując stanowisko odnośnie złożonego zażalenia Kierownik BP ARiMR w piśmie noszącym datę [...] października 2013 roku wyjaśnił, że ze względu na uchylenie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku przez Dyrektora ARiMR Oddział Regionalny postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, i jego ,,uprawomocnieniu się" z dniem 25 września 2013 roku, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania organ nie uchybił terminowi do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2013 roku Kierownik BP ARiMR ponownie zawiadomił wnioskodawcę, o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 25 listopada 2013 roku. W powyższym piśmie organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy również w sprawie dotyczącej przyznania płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku Kierownik PB ARiMR postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów tj. protokołów z zeznań świadków i podejrzanych (oskarżonych) zgromadzonych w toku postępowania prokuratorskiego i sądowego w sprawie karnej toczącej się z udziałem S.M., a nadto wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 7 stycznia 2014 roku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku Dyrektor ARiMR Oddział Regionalny uznał zażalenie wnioskodawcy na przewlekłe prowadzenie sprawy za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdzono, że Kierownik Bp ARiMR podejmuje czynności istotne do merytorycznego załatwienia, nie można tym czynnościom przypisać pozornego charakteru i zmierzają one do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czemu służy między innymi postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodów z dokumentów z dnia [...] listopada 2013 roku. Organ zawiadamiał w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy i wyznaczając nowy termin do jej załatwienia. Brak aktywności organu wynikający z zawieszenia postępowania nie ma wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania była przedmiotem badania w trakcie rozpatrywania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR po raz kolejny poinformował pełnomocnika strony, że wydanie decyzji nastąpi w terminie do 25 listopada 2013 r.. Następnie pismem noszącym datę [...] listopada 2013 roku organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 25 grudnia 2013 roku. W dniu 8 stycznia 2014 roku do BP ARiMR wpłynęły kopie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego i sądowego, z których dowód organ postanowił przeprowadzić zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku. Kolejny raz organ o niezakończeniu sprawy w wyznaczonym terminie z uwagi na skomplikowany charakter spraw o przyznanie między innymi płatności bezpośrednich na 2012 rok i wyznaczeniu nowego terminu jej rozpatrzenia do dnia 25 lutego 2014 roku, organ zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2014 roku organ ponownie zawiadomił wnioskodawcę o niezałatwieniu w uprzednio wyznaczonym terminie z uwagi na konieczność dołączenia do akt sprawy protokołów z zeznań świadków i podejrzanych złożonych w sprawie karnej, która obecnie jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym. Nowy termin rozpatrzenia sprawy wyznaczono do dnia 25 marca 2013 roku. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpatrzono wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na 2012 rok.

W dniu 6 grudnia 2013 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośredniej na rok 2012.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 i 36 k.p.a. polegającą na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewnikliwym i powolnym postępowaniem oraz nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Stawiając te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośredniej na rok 2012 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że postępowanie wywołane wnioskiem nadesłanym 17 maja 2012 r. powinno się zakończyć do dnia 1 marca 2013 r. W toku nadal trwającego postępowania organ ograniczył się jedynie do wystosowania do strony – na koszt Skarbu Państwa – kolejnych pism informujących o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Od momentu uchylenia przez Dyrektora ARiMR Oddział Regionalny postanowienia Kierownika Bp ARiMR w przedmiocie zawieszenia postępowania co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności merytorycznych zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Jest całkowicie bezczynny. W ocenie pełnomocnika skarżącej, całe postępowanie organu jest opieszałe, niesprawne i nieskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, wywodząc, iż przedmiotem zażalenia pozostawała przewlekłość organu, zaś skarga złożona została m.in. na bezczynność organu. Powołując się na przepis art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ stwierdził, że zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie tj. do dnia 1 marca 2013 roku, podając przyczynę zwłoki wraz z podaniem nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi jego bezczynność ani postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Czynności podejmowane przez organ pozostają istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak też nie mają charakteru pozornego. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej ( art. 6 i 7 k.p.a.) zobowiązany jest on do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie potwierdzenia kwalifikowalności powierzchni działek zadeklarowanych do płatności na rok 2012 w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem organu, nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów art. 36 i 37 k.p.a. Organ podkreślał szczególnie skomplikowany charakter sprawy, co znajduje potwierdzenie między innymi w toczącym się postępowaniu karnym z udziałem S.M. jako jednej z kilku oskarżonych o bezprawne uzyskiwanie od Agencji dopłat do gruntów rolnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR udzielił informacji, że w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala ( art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona, jak wynika z jej treści, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało złożeniem – pismem z dnia [...] września 2013 r. - do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organu wyższego stopnia, zażalenia o jakim mowa w art. 37 k.p.a. jedynie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012. W treści tego zażalenia pełnomocnik strony powołał się na właściwy znak sprawy dotyczącej płatności bezpośredniej na rok 2012 rok. Podniósł, że organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu do jej rozpatrzenia i wyznacza kolejny termin załatwienia. Zwrócić należy uwagę, iż w sprawie dotyczącej płatności bezpośrednich na rok 2012 już uprzednio złożone zostało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, które wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 4 marca 2013 r. ( data pisma [...] marzec 2013rok) Oznacza to, że wymóg formalny o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. o płatności bezpośredniej, został przez stronę skarżącą spełniony.

W kontekście rozpoznawanej skargi, wniesionej na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" wskazać należy, iż pojęcia "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania" mają inny zakres znaczeniowy.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzona stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie ( art. 35 k.p.a. ) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( vide: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Zdaniem Sądu, podzielić należy też wypowiadany w doktrynie pogląd, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" można odnosić także do przypadków prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jeszcze przed upływem obowiązującego terminu do załatwienia sprawy, w przypadkach gdy jest ono nieefektywne, polega na podejmowaniu czynności w dużych odstępach czasu czy o charakterze pozornym, co realnie może wystąpić w tych sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują znacznie dłuższe (np. sześcio- czy dwunastomiesięczne) terminy załatwiania sprawy niż ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego ( vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności ( vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać zresztą należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

W kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012.

Zainicjowane wskazanym wnioskiem postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania płatności o jakich mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. ). Stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy, postępowanie wszczęte w dniu wpływu wniosku z dnia 15 maja 2012 r. powinno zakończyć się w terminie do 1 marca roku następującego po roku, w którym został on złożony. Wniosek taki wypływa z regulacji art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 19 ust. 6 i 7 powoływanej ustawy o płatnościach (...). W myśl ust. 7 art. 19 ustawy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania sądu administracyjnego są, także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, przedstawiane sądowi przez organ akta administracyjne sprawy.

Zawartość przekazanych Sądowi, wraz ze skargą strony, akt sprawy numer [...] wskazuje, że w terminie obowiązującym dla załatwienia sprawy, tj. w terminie do 1 marca 2013 r., organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszym działaniem organu pozostawało wystosowanie do pełnomocnika strony pisma z dnia [...] lutego 2013 r. o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy z informacją o planowanym wydaniu decyzji do dnia 31 marca 2013 r.

Dalsze działanie organu sprowadzały się wyłącznie do kierowaniu do pełnomocnika strony, co miesiąc kolejnych pism identycznej treści z podaniem nowych terminów załatwienia sprawy oraz wydanie w dniu [...] maja 2013 roku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, które to postanowienie w następstwie wniesienia zażalenia przez skarżącą zostało postanowieniem Dyrektora ARiMR Oddziału Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2013 roku uchylone. W tym okresie organ nie podjął czynności mających na celu merytoryczne zakończenie sprawy. Kierownik Biura Powiatowego Agencji na skutek uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania dotyczącego wykazania zależności między sprawą dotyczącą przyznania skarżącej płatności na 2012 rok a sprawą karną. W ocenie organu wynik postępowania karnego może determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym w dniu [...] listopada 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z protokołów zeznań świadków i oskarżanych w sprawie karnej sygn. akt [...], a więc ponad 2 miesiące po uprzednim uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ II instancji i zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

W toku postepowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jak wskazano w stanie faktycznym wielokrotnie informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie tj. w pismach z dnia [...] lutego 2013roku, [...] marca 2013 roku, [...] kwietnia 2013 roku, [...] października 2013 roku, [...] listopada 2013 roku, [...] stycznia 2014 roku i z [...] lutego 2014 roku, za każdym razem wskazując, że w przedmiotowej sprawy nie zakończono z uwagi na jej skomplikowany charakter, ,,wymagający przeprowadzenia szeregu ustaleń". Jednak w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, prócz kolejnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywaniu nowych terminów wydania decyzji, brak jest praktycznie jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podejmowanych w tym czasie przez organ. W okresie do 1 marca 2013 roku faktycznie nie podejmowano żadnych w sprawie czynności mających na celu załatwienie sprawy, nie licząc dołączenia w styczniu 2013 roku odpisu aktu oskarżenia. Taką samą uwagę należy odnieść do biegu sprawy odnośnie okresu do 7 listopada 2013 roku, kiedy to wydano postanowienie dowodowe w oparciu o wskazania zawarte w postanowieniu Dyrektora ARiMR Oddziału Regionalnego w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dopiero w styczniu 2014 roku, a więc po upływie 19 miesięcy od złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej przez skarżącą dołączono protokoły z zeznań świadków i oskarżonych znajdujące się w sprawie karnej.

Jednocześnie analizowane akta administracyjne sprawy nie zawierają materiału wskazującego na powoływany w zawiadomieniach jej skomplikowany charakter. Zalega w nich bowiem jedynie kopia aktu oskarżenia skierowanego przez Prokuratora Okręgowego do Sądu Okręgowego obejmującego również S.M.. Organ do stycznia 2014 roku nie podjął faktycznie żadnych innych konkretnych czynności mających na celu załatwienie sprawy ( jak wynika z pism organu m.in. odnośnie zweryfikowania przedłożonych przez S.M. dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych objętych wnioskiem), ani też nie dołączono innych dokumentów świadczących o skomplikowanym charakterze sprawy.

W takich okolicznościach brak podstaw do przyjęcia za uzasadnione twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż okolicznością mającą wpływ na długość procedowania przez organ pozostawał szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym badana w toku dochodzenia przez organy ścigania, kwestia przedłożenia przez S.M. poświadczających nieprawdę dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych. Organ przez cały czas trwania postępowania do 7 listopada 2013 roku nie dokonał czynności mających na celu wyjaśnienie tych okoliczności. Dopiero w tym dniu wydaje postanowienie dowodowe zmierzające do przeprowadzenia dowodów z dokumentów pozwalających na zweryfikowanie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które to dokumenty zostają złożone do akt sprawy administracyjnej w styczniu 2014 roku.

Badane akta administracyjne nie obrazują też podnoszonego skomplikowanego charakteru sprawy ewentualnie w innych aspektach. Sam fakt wniesienia przez Prokuratora aktu oskarżenia i załączenie jego odpisu do akt nie jest wystarczające do wysnucia takiego wniosku, zwłaszcza, że nie podejmowano przez taki długi okres czynności mających na celu zweryfikowanie powyższego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony. Podobne brzmienie ma powołany przez organ art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 k.p.a. jak i art. 19 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organ nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, zaś w postepowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 2). Oczywiście art. 19 ust. 6 wskazanej wyżej ustawy wyznacza inny termin do załatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych.

O ile przepisy k.p.a. oraz wskazanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazanie dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie.

Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie oprócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie i postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej, nie wynika, aby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności zmierzające do szybkiego i merytorycznego załatwienia sprawy. Podejmowane przez organ czynności zmierzają cały czas do ustalenia przesłanek ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu należy uznać za opieszałe i niesprawne, nie odpowiadające kryteriom zawartym w art. 12 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki, koncentracji w czasie podejmowanych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia spraw, zwłaszcza w okresie od złożenia wniosku do listopada 2013 roku. Działania organu ograniczały się do wydawania zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Po uchyleniu przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji o zawieszeniu postępowania administracyjnego, organ do dnia 7 listopada 2013 roku jak już wyżej wskazano ( wydania postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów z akt sprawy karnej), nie dokonał żadnej czynności. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 13 i 35 k.p.a oraz art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy uznać za zasadne.

W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne, zdaniem Sądu, pozostawało uznanie, iż postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności obszarowych na rok 2012 prowadzone jest przez Kierownika BP ARiMR w sposób odpowiadający, opisanym powyżej, cechom postępowania przewlekłego. Wprawdzie organ formalnie wypełniał ciążący na nim z mocy art. 36 § 1 w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach (...) obowiązek informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, to jego dochowanie nie znosi stanu przewlekłości. Jak bowiem wskazano, niezależnie od innych oznak przewlekłości jej przejawem może być także bezzasadne, jak w niniejszej sprawie, wielokrotne przedłużanie terminu do załatwienia sprawy.

Z uwagi na fakt, iż organ ostatecznie podjął konkretne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy( od listopada 2013 roku), Sąd uznał, że istniejąca przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego nie nosi jeszcze znamion rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak w działaniach organu brak należytej staranności i koncentracji niezbędnej w świetle zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Samo informowanie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisie szczególnym jak w niniejszej sprawie i wyznaczeniu kolejnego terminu do załatwienia sprawy nie świadczy o braku bezczynności czy też przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi ( art. 286 § 2 p.p.s.a. ), stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot sprawy oraz pozostaje adekwatny do stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego.

Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego ( art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.). Zasądzenie zwrotu kosztów nastąpiło w kwocie 340 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi ( 100 zł ) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (240 zł ) stosownie do przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 461 ). Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, nie zostały zaliczone przez Sąd koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata reprezentującego skarżącą. Wprawdzie bowiem koszty te skarżąca faktycznie poniosła ( k- 6 akt sądowych ) jednakże, jak stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1282 ), pełnomocnictwo w sprawach dotyczących płatności , zdaniem Sądu, wolne jest od opłaty skarbowej.

Końcowo wyjaśnić należy, iż Sąd nie odnosił się do pisma "przygotowawczego" Dyrektora OR ARiMR, bowiem podmiot ten nie ma statusu strony w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność czy przewlekłość, w którym przymiot ten przysługuje organowi, którego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.