Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1308/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 284 poz 22 art. 5 ust. 1
law: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki  wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 443/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2019 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/21 w sprawie ze skargi K. .na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2019 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...)oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W dniu 2 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora OT ARR Powiadomienie dotyczące (...) (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III" o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, ponieważ w tej dacie beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "E." Spółka z o.o. z siedzibą w (...). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy (sygn. akt. (...)) od 17 grudnia 2015 r. członkowie spółki "E." (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R." Sp. z o.o. z siedzibą w (...).

Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operację wycofania jabłek z rynku w dniach: 17 listopada 2015 r., 25 listopada 2015 r., 30 listopada 2015 r., 15 grudnia 2015 r. oraz 13 stycznia 2016 r. i 21 stycznia 2016 r.

Następnie 5 lutego 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie wsparcia w ramach mechanizmu Dow III, załączając wymagane dokumenty, potwierdzające przeprowadzenie operacji oraz potwierdzające status strony jako producenta owoców

i warzyw, niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Wniosek ten obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 85.810 kg jabłek

z powierzchni 9,57 ha.

Decyzją nr (...)z (...) lipca 2016 r. Dyrektor OT ARR przyznał stronie wsparcie w wysokości 37.517,17 EUR, tj. 166.433,67 zł za operację wycofania z rynku jabłek (dalej również jako: decyzja ostateczna z 2016 r.). Płatność na rzecz strony została zrealizowana 11 sierpnia 2016 r.

Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział "R." Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną (...) września 2016 r. nr (...)na kwotę 83.401,83 EUR (369.987,21 zł), a drugą (...) września 2016 r. nr (...)na kwotę 1.572.711,92 EUR (6.976864,62 zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "R." Sp. z o. o. 22 września 2016 r.

Pismem z 13 lutego 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "R Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR nr (...)z (...) lipca 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w części dotyczącej wycofania w dniach 13 i 21 stycznia 2016 r. ilości 38.870 kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie 17.048,38 EUR.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że producent, realizując do 16 grudnia 2015 r. cztery pierwsze dostawy jabłek w ilości 46.940 kg, nie był członkiem uznanej organizacji producentów, ponieważ "E." Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak poczynając od 17 grudnia 2015 r. beneficjent, przeprowadzając w terminach: 13 stycznia 2016 r. i 21 stycznia 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości 38.870 kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. termiach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. 5 lutego 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R" Sp. z o.o. (a tym samym jej udziałowcem), biorącej udział w mechanizmie wsparcia.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokonane przez skarżącego operacje wycofania z rynku jabłek w dniach: 13 stycznia 2016 r. i 21 stycznia 2016 r. pochodzą od podmiotu nieuprawnionego. Producent stracił więc prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.) oraz art. 5 ust. 1 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) bowiem kluczową datą istotną do weryfikacji uprawnień beneficjenta jest data przeprowadzenia operacji wycofania produktu. Ponadto wypłata z tytułu przedmiotowego wsparcia zarówno dla skarżącego, jak i dla spółki "R" nosi znamiona podwójnego finansowania dla ilości 38.870 kg jabłek w kwocie 17.048,38 EUR (tj. 75.630,04 zł), na co wskazuje art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014.

Tym samym skarżącemu zostało przyznane wsparcie nieprawidłowo w zakresie ww. kwoty, co stanowi wadę prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wysokość przyznanego stronie wsparcia z tytułu mechanizmu DOW III powinna uwzględniać tylko cztery zrealizowane dostawy produktów za okres od 17 listopada 2015 r. do 15 grudnia 2015 r., gdyż tylko te dostawy zostały zrealizowane przed datą wydania postanowienia z 17 grudnia 2015 r. o połączeniu spółek "E" i "R".

Decyzją z (...) listopada 2019 r. znak: RR.po.027.13.2019 Minister, po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że w przepisach unijnych ani krajowych nie przewidziano obligatoryjnego wymogu zrealizowania zaplanowanej operacji w ilości wskazanej w powiadomieniu, a rozporządzenie RM z 2014 r. nie przewiduje zmiany statusu podmiotu w trakcie realizacji mechanizmu. Oznacza to, że status podmiotu rozpoczynającego działania w ramach tego mechanizmu musi pozostać taki sam na każdym etapie postępowania w tym przedmiocie (składania powiadomienia, przeprowadzenia operacji i wnioskowania o wsparcie). Tym samym skarżący nie mógł we wniosku o przyznanie wsparcia zaznaczyć, że jest producentem indywidualnym, bowiem już od 17 grudnia 2015 r. był członkiem i udziałowcem organizacji producentów owoców i warzyw "R" Sp. z o.o. realizującej program operacyjny. Przyznanie pomocy organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny jednocześnie z przyznaniem pomocy członkowi takiej organizacji w ramach tego samego mechanizmu wsparcia jest naruszeniem zarówno przepisów krajowych, jak i UE.

W ocenie Ministra skarżący, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie powinien otrzymać żadnego wsparcia za wycofanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję. Jednak stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR organ odwoławczy nie stwierdził występowania ww. naruszeń.

Wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 45/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2021 r. w sprawie I GSK 1758/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uznając, że zawarte w uzasadnieniu wyroku I instancji konstatacje są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do naruszenia prawa, gdyż przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów "R" Sp. z o.o. w dacie wydania decyzji, tj. 21 lipca 2016 r., a więc pozostawało ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania (...). Organy nie wykazały tego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego.

Zdaniem Sądu II instancji taka sytuacja nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, jak również wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zająć jednoznaczne stanowisko w powyższym zakresie, zwłaszcza odnośnie do realizacji przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. normującego podmiotowe kryterium wypłaty pomocy. Brak jest elementarnych, a zarazem prawidłowych ustaleń w kwestii ww. naruszenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie składania powiadomienia (2 listopada 2015 r.) oraz w czasie realizacji czterech pierwszych dostaw jabłek w ramach wycofania z rynku na bezpłatną dystrybucję (17 listopada 2015 r., 25 listopada 2015 r., 30 listopada 2015 r. i 15 grudnia 2015 r.) beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "E" Sp. z o.o., która nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent i w tym charakterze w powyższych datach wycofywać owoce z rynku. W trakcie trwania drugiego etapu mechanizmu (w datach: 13 stycznia 2016 r. i 21 stycznia 2016 r.) skarżący był już członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw "R" Sp. z o.o., bowiem 17 grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki "E" ze spółką "R", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "E" (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "R" Sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo DOW III. Tak więc zarówno dwukrotne wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję, jak i złożenie wniosku 5 lutego 2016 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta. W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Jednak nie były zgodne co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że istotna w tym zakresie jest data wycofania produktu z rynku. Tak więc strona, począwszy od 17 grudnia 2015 r., przeprowadzając operacje wycofania jabłek z rynku w dniach: 13 stycznia 2016 r. i 21 stycznia 2016 r. oraz składając wniosek 5 lutego 2016 r. jako indywidualny producent, działała niezgodnie ze złożonymi dokumentami i oświadczeniami. Stąd organ I instancji stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. jedynie w tej części. Natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji, dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej w całości (por. strona 14 i 20 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu I instancji powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie. Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym należy zauważyć, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek "E" i "R" wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.). W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, "rażące" naruszenie to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM z 2014 r. i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej z 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu. Nie był również podmiotem nieuprawnionym do uzyskania wsparcia w datach czterokrotnego wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję.

W opinii Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie - od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy. W tym okresie może zmienić się status podmiotu biorącego udział w procedurze. Ale w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zresztą same organy orzekające nie są zgodne w tym zakresie; organ I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa dopiero od daty połączenia spółek, tj. 17 grudnia 2015 r.

Sąd I instancji wskazał, że niejednoznaczne i nieoczywiste jest również naruszenie przepisów dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe w ramach mechanizmu wsparcia DOW III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz "R" Sp. z o.o., której jest on członkiem od 17 grudnia 2015 r. Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że w dacie składania przez niego powiadomienia (2 listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw "R" Sp. z o.o. nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony. Poza tym działki skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała "R" Sp. z o.o., ze względu na fakt, że był on nowym członkiem tej organizacji.

Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podzielił stanowiska organów co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym nie znajduje również należytego uzasadnienia ocena organów, że wypłata skarżącemu wsparcia finansowego ze środków budżetowych nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją).

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora OT ARR z 17 października 2016 r. nr OPO/W2/WA/2016/0020 w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (załącznik do skargi) na okoliczność ustalenia, że na dzień wycofania przez stronę owoców i złożenia przez niego wniosku o udzielenie wsparcia spółka "R" realizowała oddzielnie program operacyjny. W tym zakresie w ocenie Sądu bezsporne jest, że producent stał się członkiem "R" Sp. z o.o. z datą wpisu do KRS (17 grudnia 2015 r.), a nie z datą zatwierdzenia programu operacyjnego (17 października 2016 r.). Decyzja w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego nie konstytuuje bowiem członkostwa poszczególnych członków organizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi powyższemu zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakimi działaniami lub brakiem jakich działań organ naruszył przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn, zm., dalej: k.p.a.), w sytuacji gdy Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie pozwalający na ocenę podstaw nieważności, oraz nie zawarcie w wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego skargę, żadnych wskazówek, co do tego w jaki sposób uchybienia w postępowaniu administracyjnym należy usunąć, co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wyroku lub merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że uzasadnienie nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: "Prezes ARiMR") z dnia 4 kwietnia 2019 r., nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w pełni realizujące wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości;

141 § 4 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę do ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału, a co za tym idzie ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy równoczesnym przesądzeniu, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie nr (...)z dnia (...) lipca2016r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - co czyni skarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, bowiem ustalenie, które normy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie jest możliwe dopiero po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy- co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wewnętrznie sprzecznego wyroku lub merytoryczną polemikę z takim wyrokiem i dokonanie kontroli instancyjnej.

Z ostrożności procesowej, na wypadek (ewentualnie) nie podzielenia powyższych zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468 z późn. zm., dalej: rozporządzenie, z dnia 23 października 2014 r.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w zakresie w jakim przepis ten określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, zawarte w nim regulacje nie są jednoznaczne, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd ww. przepisu, tj. uznania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie został on naruszony w sposób rażący, podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. w sposób jednoznaczny określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, może być stosowany bezpośrednio, a jego naruszenie przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie w decyzji nr DOWIII/WA/2016/000370 miało charakter naruszenia "rażącego" - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Za usprawiedliwiony w okolicznościach sprawy należało uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjne w części odnoszącej się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakimi działaniami lub brakiem jakich działań organ naruszył przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie pozwalający na ocenę podstaw nieważności. Także, zarzut drugi tego środka zaskarżenia, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 2019 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w pełni realizujące wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że beneficjent, zarówno na etapie składania powiadomienia, jak i wniosku o wsparcie zaznaczył, że składa ww. dokumenty jako: Producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, składając również podpis pod oświadczeniem: znane mi są "Warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (operacje przeprowadzone w okresie od 17 listopada 2015 r. do 21 stycznia 2016 r.) " i zobowiązuję się do ich przestrzegania. O ile na etapie składania powiadomienia było to oświadczenie zgodne z prawdą, o tyle na etapie składania wniosku o płatność takie oświadczenie strony było niezgodne z prawdą.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd I instancji w skarżonym wyroku, zarzucając Ministrowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie uzasadnił swojego stanowiska w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia.

Powołanie więc przez Sąd I instancji samych przepisów, bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy, do konkretnych działań i zaniechań Ministra, bez wskazania i uzasadnienia - dlaczego zdaniem Sądu zostały one naruszane, powoduje, jak słusznie zauważa się w skardze kasacyjnej, że Minister nie może zrozumieć motywów, którymi kierował się Sąd wydając skarżony wyrok, a ponownie rozpatrując sprawę nie będzie mógł prawidłowo wykonać wyroku. Na konieczność odnoszenia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności konkretnej sprawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1345/17: Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Wskazane powyżej uchybienia w uzasadnieniu wyroku, uniemożliwiają również prawidłową kontrolę instancyjną skarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię tego, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a będąca ustawowym obowiązkiem sądu kontrola legalności działalności administracji publicznej miała miejsce i została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (wyroki NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt: II FSK 1619/10; z 9 grudnia 2012 r., sygn. akt: II FSK 2699/12; z 11 marca 2015 r., sygn. akt: II GSK 810/14 i z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt: II FSK 1324/14).

Dalej zauważyć należy, że w decyzji Minister w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny w sprawie. Wskazał, że Strona w dniu 2 listopada 2015 r. złożyła do Dyrektora OT ARR powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu Dow III. W formularzu zaznaczyła, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny. W dniu składania powiadomienia Strona była członkiem organizacji producentów "E" Spółka z o.o., nierealizującej programu operacyjnego. Następnie Strona przeprowadziła operacje wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję w okresie od dnia 17 listopada 2015 r. do dnia 21 stycznia 2015 r. W dniu 5 lutego 2016 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie wsparcia, zaznaczając w formularzu, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny.

Jednak, od dnia 17 grudnia 2015 r. Strona została członkiem i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R". Tym samym, operacje wycofania i wniosek o płatność miały miejsce w sytuacji, gdy Strona była już członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny. Mimo to, Strona we wniosku o płatność zaznaczała, że składa wniosek jako: Producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, składając również podpis pod oświadczeniem: znane mi są Warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (operacje przeprowadzone w okresie od 17 listopada 2015 r. do 21 stycznia 2016 r.) " i zobowiązuję się do ich przestrzegania. Ustalony przez organ stan faktyczny w sprawie nie był poprzez beneficjenta kwestionowany.

W zakresie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie, organ w decyzji powołał stosowne przepisy, w szczególności § 4 ust. I rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1031/2014 i przedstawił wykładnię tych przepisów. Organ wskazał, że zgodnie z ww. przepisami wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu i może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji producentów, podkreślając przy tym, że pomoc przysługuje jedynie podmiotowi, który na każdym etapie, tj.: składania powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku owoców i warzyw, przeprowadzenia operacji, wnioskowania o wsparcie pozostawał organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo producentem indywidualnym niebędącym członkiem takiej organizacji. Następnie organ zwrócił uwagę, uwzględniając połączenie z dniem 17 grudnia 2015 r. organizacji producentów E Sp. z o. o. i R Sp. z o. o., że: Wniosek Strony o przyznanie wsparcia złożony do Dyrektora OT ARR zawierał oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym.

Organ wykazał również, dlaczego przyznanie beneficjentowi wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR stanowiło rażące naruszenie prawa: W rozpatrywanej sprawie należy wskazać na oczywistość naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23.10.2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1031/2014. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23.10.2014 r. wyraźnie określa katalog podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie wycofania z rynku, do którego należą wyłącznie: organizacje producentów owoców i warzyw wdrażające programy operacyjne oraz producenci indywidualni nienależący do organizacji producentów owoców i warzyw wdrażających programy operacyjne. Ww. przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie ulega żadnej wątpliwości, że Pan K. P w dacie wycofywania produktów z rynku i składania wniosku o wsparcie nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, jak deklarował, ponieważ od dnia 17.12.2015 r. należał do organizacji R Sp. z o. o.

W uzasadnieniu decyzji, Organ w sposób wyczerpujący wskazał istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Powołał i przedstawił wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz wskazał, dlaczego przyznanie Stronie wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR stanowiło rażące naruszenie prawa. Uzasadnienie decyzji zawiera więc wszystkie niezbędne wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego powołane na wstępie dwa zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Zatem Sąd I instancji dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji powinien uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację i rozważyć, czy brak jest podstaw prawnych do uznania, że producent będący członkiem organizacji producentów, która połączyła się z inną organizacją producentów realizującą program operacyjny, utracił prawo do wsparcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy jednym z wymogów prawnych uzyskania wsparcia jest to, aby producent nie przynależał do żadnej organizacji producentów realizującej program operacyjny, a także to, aby nie dochodziło do podwójnego finansowania z tytułu wycofania z rynku owoców i warzyw. Sąd I instancji powinien zastanowić się, jakie znaczenia dla sprawy ma w tej sytuacji brak zgłoszenia przez organizację producentów gruntów wchodzących w skład gospodarstwa producenta, a także fakt rozłożenia w czasie (na kilka etapów) realizacji wycofania z rynku jabłek. Dokonując tych rozważań WSA powinien mieć również na względzie fakt częściowego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej wsparcie oraz stanowisko Ministra, z którego wynika, że wada kwalifikowana odnosi się do całej decyzji o wsparciu z tytułu wycofania jabłek.

Nadmienić końcowo należy, że orzeczenie to wpisuje się w kierunek orzekania NSA w sprawach, w których podstawę faktyczną stanowiło przejęcie 17 grudnia 2015 r. Spółki "E" przez Spólkę "R" (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr 3244223 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 411/21, LEX).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zakwestionowany skargą kasacyjną wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).