Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. P., E. P., B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołań E. P., A. P. i B. M. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta K. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ II instancji"), na wniosek spółki D. .. z siedzibą w K. (zwanej też dalej "Inwestorem" lub "Spółką"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (usługi handlu detalicznego artykułami spożywczymi oraz chemią gospodarczą) wraz z miejscami postojowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w K., przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. P., E. P. oraz B. M. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi") – właściciele sąsiednich nieruchomości – którzy zakwestionowali ustalenie linii zabudowy oraz niewłaściwe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W ocenie Skarżących kwestionowana decyzja zawiera ustalenia i ograniczenia, które nie zostały poparte w sposób wyczerpujący i zarazem przekonujący.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. – SKO, przywoławszy odnośne przepisy prawa, wyjaśniło, że dla wyznaczenia obszaru analizowanego, niezbędnego do przeprowadzenia wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji przyjął szerokość frontu działki nr [...] od strony ulicy [...], wynoszącą ok. 30 m, z uwagi na to, że z niej odbywać się będzie główny wjazd na nieruchomość. Organ wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż 90 m, głównie zgodnie z granicami dróg publicznych, które tworzą poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. W granicach tego obszaru występuje też zabudowa usługowa i o charakterze zagrodowym. W rejonie skrzyżowania ulic O. i K. występuje zabudowa o charakterze usługowym – sklep spożywczo-przemysłowy (np. działka nr [...] oraz nr [...]). W związku z powyższym planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Następnie SKO wskazało, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do nw. parametrów technicznych:

- linia zabudowy – organ I instancji ustalił ją zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie MI"), biorąc pod uwagę najdalej położony budynek na sąsiedniej działce przy ul. [...];

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,03 do 0,43, a średnia wynosi 0,2, przy czym z analizy wynika, że wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany. W. są różne dla różnych rodzajów zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, zagrodowej). W związku z tym, w ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie można zastosować odstępstwo od zasady średniej wartości, dopuszczone w § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, wskaźnik intensywności której przekracza średnią wartość. Organ I instancji przeanalizował ten wskaźnik na podstawie nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej i ustalił średnią wartość na poziomie 0,29. Dla planowanej inwestycji przyjął wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,26 – zgodnie z wnioskiem inwestora – co nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego;

- szerokość elewacji frontowej – średnia wielkość tego parametru wynosi 11,4 m. Również w przypadku ww. wskaźnika organ I instancji uznał, że zróżnicowany charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym uzasadnia zastosowanie odstępstwa od zasady średniej wartości – przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia MI – przy czym także w tym wypadku ustalił ów parametr biorąc pod uwagę budynki usytuowane przy tej samej drodze publicznej. Z analizy wynika, że mają one bardzo różnorodne szerokości elewacji frontowej, natomiast średnia szerokość wynosi 19,5 m, co przy zastosowaniu dopuszczalnej tolerancji 20% daje przedział od 15,6 m do 23,4 m. Organ I instancji dla planowanej inwestycji ustalił wskaźnik szerokości elewacji frontowej do 18 m, uznając, że szerokość ta nie odbiega od szerokości elewacji frontowych innych budynków podobnych charakterem i funkcją do planowanej inwestycji;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – najbliżej położone budynki przy ulicy [...] i O. [...] mają wysokość od ok. 4 m do ok. 7 m; jest ona nieregularna. W związku z tym organ I instancji na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 3,5 m do 5 m;

- w ocenie SKO spełniony został również parametr związany z geometrią dachu – w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i z dachami dwu- i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającyrn od 15° do 45° i kierunku głównej kalenicy dachu równoległym i prostopadłym do frontu działki lub do bocznych granic działki. Wysokość istniejących zabudowań liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi do ok. 10 m. Przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu dwuspadowego lub wielospadowego o kącie nachylenia od 15° do 30°, wysokości do głównej kalenicy dachu do 9 m i kierunku głównej kalenicy prostopadłym, jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Poza tym SKO stwierdziło, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Natomiast przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta K.. Ponadto zachodzi zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia. W ocenie SKO, organ I instancji w sposób wnikliwy przeprowadził postępowanie, w tym właściwie sporządził analizę urbanistyczną. Co do zasady przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz intensywności zabudowy przyjmuje się wartość średnią, jednak można ustalić te wskaźniki w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy i zostanie przez organ uzasadnione. Zdaniem SKO, Prezydent Miasta w sposób wyczerpujący uzasadnił, w jaki sposób ustalił poszczególne parametry.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, jednym pismem, A. P., E. P. oraz B. M., reprezentowani przez adw. Ł. L., który – zarzuciwszy zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI przez jego niezastosowanie i wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, podczas gdy z analizy wynika, że zasadne jest odstąpienie od tej reguły i ustalenie innej linii nowej zabudowy;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI przez jego nieprawidłowe zastosowanie i odejście od sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI mimo braku do tego podstaw;

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza z art. 144 k.c., gdyż powodować będzie niedozwolone immisje na gruntach sąsiadujących;

4. art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a tym samym zaniechanie wezwania E. P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, które wniosła bez wymaganego podpisu;

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenia, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt 1204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. (nr [...]) – utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu ww. decyzji Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej skrócie "u.p.z.p."). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym – ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności – wartości chronionej przepisami Konstytucji RP – mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale tylko wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1, stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p., mówiący o tym, że: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 [niewyczerpująco wyliczający wartości i dobra podlegające uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uw. Sądu] nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Przepis ten odpowiednio stosuje się także do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają tryb i przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI").

Przywołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą dopuszczalność zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 606).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), której przeprowadzenie nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Wykonanie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy wszakże podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu, i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl przywołanego § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Przy czym pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia MI). Z cytowanych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji pełnej swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki, jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, zarazem nie mniejszej niż 50 m. Natomiast pewien zakres swobody ustawodawca pozostawił organom jeśli idzie o wyznaczenie maksymalnego zasięgu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren "wokół działki". Oznacza to, obszar analizowany należy wyznaczyć, co do zasady, możliwie równomiernie we wszystkich kierunkach od granic działki. Jednak trzeba mieć też na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek, wymagający odrębnej analizy, której wyniki mogą niekiedy uzasadniać czynienie określonych odstępstw od podstawowych reguł dotyczących ustalania parametrów lub wskaźników nowej zabudowy – co też zostało dostrzeżone i uwzględnione przez prawodawcę w licznych przepisach rozporządzenia MI (por.: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, główny zjazd ma odbywać się od strony ul. [...]. Szerokość frontu inwestowanej działki budowlanej nr [...] wynosi od tej strony ok. 30 m. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego jako terenu wokół działki w odległości nie mniejszej niż 90 m uznać należy za prawidłowe. Przy tym organ granice obszaru analizowanego wyznaczył w nieco większej odległości niż minimalna, biorąc pod uwagę stan zainwestowania nieruchomości sąsiednich oraz uwzględniając przebieg istniejących dróg publicznych i granice geodezyjne działek – przyjmując tym sposobem do analizy pewien zwarty obszar urbanistyczny.

Takie działanie organu jawi się, zdaniem Sądu, jako w pełni racjonalne i zasługujące na akceptację, a zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego –z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. dokonanego – ustalenia obszaru analizowanego należy ocenić jako niezasługujące na uwzględnienie.

Wprawdzie SKO w swych rozważaniach rzeczywiście przywołało wskaźniki charakteryzujące jakoby zabudowę na działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" – w sytuacji, gdy działki o takich numerach nie mieszczą się w obszarze analizowanym, co trafnie wytknięto w uzasadnieniu skargi (s. 6) – jednak uważna lektura zalegającego w aktach sprawy dokumentu pt. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z [...] kwietnia 2018 r. (w części obejmującej tabelę obrazującą wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy – k. 72 akt adm. I inst.), pozwala dostrzec, że liczby, które zostały omyłkowo wzięte przez SKO za numery działek ("[...]", "[...]" i "[...]") oznaczają w istocie wielkości powierzchni działek o numerach, odpowiednio, [...], [...] i [...]. Jest zaś poza sporem, że działki o takich numerach mieszczą się w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym.

Poza tym w aktach sprawy zostało udokumentowane, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która ma wymagane uprawnienia – potwierdza to zalegając w aktach decyzja o nadaniu uprawnień urbanistycznych M. W. (k. 77 akt adm. I inst.).

Przechodząc do oceny prawidłowości ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy, należy zaznaczyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli wówczas, gdy: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika bezspornie, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn.: działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do takiej drogi – ul. [...]); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci – k. 26-29 akt adm. I inst.); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przystępując zatem do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy podzielić stanowisko organów, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudowa o charakterze zagrodowym i usługowym, a także – co w kontrolowanej sprawie szczególnie istotne – zabudowa o charakterze usługowym: dwa sklepy spożywczo-przemysłowe. Wobec tego, skoro planowana inwestycja dotyczy budowy także budynku handlowo-usługowego (usługi handlu detalicznego artykułami spożywczymi oraz chemią gospodarczą), to nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Tym samym wymóg kontynuacji funkcji jest w tym przypadku zachowany.

Jeśli zaś idzie o wymóg kontynuacji poszczególnych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to Sąd nie powziął wątpliwości co do prawidłowości ich ustalenia w kontrolowanej sprawie, w tym także jeśli idzie o kwestionowane przez Skarżących wyznaczenie linii zabudowy oraz określenie szerokości elewacji frontowej.

W myśl § 4 rozporządzenia MI, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Treść oraz kolejność (argumentum a rubrica) cytowanych unormowań nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zastosowanie do wyznaczenia linii zabudowy w konkretnym przypadku przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia MI – postulowane przez autorów skargi – jest dopuszczalne dopiero wówczas, jeśli nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy według zasad określonych w § 4 ust. 1–3 rozporządzenia MI. Potwierdza to wypowiedź przedstawicielki doktryny, uznającej przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia MI za "regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem poprzednich unormowań", która dopuszcza inne rozwiązania "w istocie co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el/ 2011).

W kontrolowanej sprawie linia zabudowy została wyznaczona stosownie do postanowień § 4 ust. 3 rozporządzenia MI, jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku w sąsiedztwie, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wbrew zarzutowi skargi, brak było zatem dostatecznych podstaw do sięgania do regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Organ miał bowiem możliwość ustalić – i ustalił – linię zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (tu: na działce nr [...]), co w świetle analizowanych przepisów jest rozwiązaniem najbardziej pożądanym; a ponadto w tym przypadku także zgodnym z wnioskiem Inwestora.

W konsekwencji podniesiony przez Skarżących zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii drugiego ze spornych parametrów – mianowicie szerokości elewacji frontowej – wyjaśnić należy, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MI zasada jest, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Jednakże w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tym samym prawodawca zezwolił na specjalne zasady wyznaczania parametru szerokości elewacji frontowej, o ile znajduje to uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,4 m. Jak słusznie zauważył organ, wskaźnik ten ma zróżnicowany charakter. Organ uznał, iż z uwagi na to zróżnicowanie oraz na szerokości elewacji frontowych innych budynków podobnych charakterem i funkcją do planowanej inwestycji należy uczynić odstępstwo od zasady średniej wartości i omawiany parametr ustalić na podstawie szerokości elewacji frontowej budynków usytuowanych przy tej samej drodze publicznej. Ustalona w ten sposób średnia szerokość elewacji frontowej budynków wyniosła 19,5 m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji dało przedział od 15,6 m do 23,4 m.

Wobec powyższego ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w wymiarze "do 18 m" Sąd uznał za dopuszczalne i dostatecznie uzasadnione wynikami analizy, mając zwłaszcza na względzie, że zbliżone wielkości tego parametru wykazują obiekty o podobnej funkcji, położone nieopodal. Ubocznie godzi się zauważyć, że ustalanie omawianego parametru z odstępstwem od wielkości średniej charakterystycznej dla całego obszaru analizowanego, a w nawiązaniu do szerokości budynków będących w sąsiedztwie, zostało dopuszczone przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 03 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 128/18 (CBOSA).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI należało ocenić jako niezasadny.

W kontrolowanej sprawie sporów nie budziła natomiast prawidłowość ustalenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Również Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie istotnych uchybień.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Jak wynika z analizy urbanistycznej, wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na całym obszarze analizowanym w przedziale od 0,03 do 0,43, przy czym średnio jest to wartość 0,2. Dla planowanej inwestycji organ określił powyższy wskaźnik w odstępstwie od ogólnej zasadny jego wyznaczania na podstawie wielkości średniej w obszarze analizowanym, uzasadniając to wynikami analizy. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika bowiem, że wskaźnik intensywności zabudowy jest w tym obszarze bardzo zróżnicowany. Ponadto analiza pokazuje – co to szczególnie istotne – że wskaźniki te są różne dla różnych rodzajów zabudowy. Słusznie wskazał organ, że wskaźnik intensywności zabudowy jest inny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a inny dla usługowej czy zagrodowej. Nie ulega również wątpliwości, iż w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności przekracza średnią wartość, jak np. na: działce nr [...] (omyłkowo określonej przez SKO jako działka nr "[...]") – 0,38; działce nr [...] (omyłkowo określonej przez SKO jako działka nr "[...]") – 0,43; działce nr [...] (omyłkowo określonej przez SKO jako działka nr "[...]") – 0,31. Mając na uwadze powyższe, organy słusznie dokonały analizy intensywności zabudowy na podstawie nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej i ustaliły, że w tym zakresie średnia wartość analizowanego wskaźnika kształtuje się na poziomie 0,29.

W konsekwencji określenie dla planowanej inwestycji wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu "do 0,26" uznać należało za dopuszczalne i dostatecznie uzasadnione, jak tego wymagał § 5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie wysokości całkowite (kalenic), wzniesienie okapów, a także wzniesienie górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyk, na działkach sąsiednich, przebiegają tworząc uskoki. Z analizy urbanistycznej wynika, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek o wysokości całkowitej 7,5 m. Natomiast na działce nr [...] znajdują się budynki o wysokości 3 m i 7 m. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W kontrolowanej sprawie organ postanowił jednak nie ustalać tego parametru na podstawie średniej wielkości, o jakiej mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, wskazując, że zdecydowana większość istniejących budynków to budynki mieszkalne z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową o zróżnicowanej architekturze (w tym wysokości elewacji). W konsekwencji za dopuszczalne i uzasadnione należało uznać ustalenie powyższego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI – w przedziale od 3,5 m do 5 m.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze występują zarówno dachy płaskie i strome o różnym kącie nachylenia. Stąd należy zgodzić się z organami obu instancji, że określenie powyższego parametru jako dachu dwuspadowego lub wielospadowego o kącie nachylenia od 15° do 30°, wysokości do głównej kalenicy dachu do 9 m oraz kierunku głównej kalenicy prostopadłym, jawi się jako zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Kończąc analizę poszczególnych parametrów i wskaźników określonych w kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, należy zauważyć, że w przypadku wskaźnika podanego w pkt II.1 lit. b (intensywność zabudowy) oraz parametru określonego w pkt II.1 lit. e (szerokość elewacji frontowej) określone zostały jedynie wielkości maksymalne. Tymczasem jako regułę przyjmuje się, że w przypadku określania poszczególnych wskaźników lub parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu nie konkretną liczbą, lecz przez wskazanie pewnego zakresu wielkości – co Sąd w niniejszym składzie uznaje za dopuszczalne – powinno się określać obie wielkości graniczne, tj. nie tylko maksymalną, ale i minimalną. Z drugiej jednak strony, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1100/15 (CBOSA) zauważono – nie bez racji – że ustalenie jedynie wielkości maksymalnych, a nie maksymalnych i minimalnych (tzw. "widełek") można uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, o zbytniej gęstości itp., nie zaś zabudowy zbyt niewielkiej. Trzeba jednak zauważyć, że w konkretnym przypadku wzniesienie zabudowy zbyt małej (np. dom jednorodzinny w otoczeniu wysokościowców) może zaburzać istniejący ład przestrzenny. Dlatego należy podzielić kompromisowe niejako stanowisko wyrażone przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 03 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 128/18 (CBOSA), w myśl którego w konkretnym przypadku może okazać się, że także parametr minimalny jest niezbędny celem określenia możliwości realizacji w przyszłości inwestycji nawiązującej i spełniającej założenia ładu przestrzennego.

Jednakże w tej sprawie, w ocenie Sądu, z uwagi zwłaszcza na wielkość inwestowanej działki nr [...], dopuszczoną maksymalną powierzchnię sprzedaży (400 m2) oraz komercyjny charakter przedsięwzięcia, nie ma niebezpieczeństwa realizacji w przyszłości przez Inwestora obiektu o parametrach istotnie mniejszych od określonych w decyzji wielkości maksymalnych. Tym samym taki sposób określenia w kwestionowanej decyzji niektórych parametrów i wskaźników – przez wyraźne określenie tylko jednej wielkości granicznej – należy w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznać za dopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której planowana inwestycja jest, zdaniem Skarżących, niezgodna z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza z art. 144 k.c., gdyż powodować będzie niedozwolone immisje na gruntach sąsiadujących, wskazać należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy, dla oceny dopuszczalności ich ustalenia, ww. przepis nie znajduje zastosowania. Przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie, na czele z art. 144 k.c., nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Tym samym nie stanowią "przepisów odrębnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z kolei sygnalizowane w uzasadnieniu skargi zagadnienia środowiskowe (przewidywane wytwarzanie hałasu, drgań w związku z eksploatacją inwestycji) podlegają badaniu w procedurze wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile jest w danym przypadku wymagana), zatem w odrębnym postępowaniu.

Wszystko to oznacza, iż przepisu art. 144 k.c. nie można traktować jako przepisu podlegającego uwzględnieniu w ramach badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, o których mowa w ww. unormowaniu, należy zaliczyć tylko takie przepisy, które w jakikolwiek sposób kształtują możliwość zabudowy. Do takich przepisów, w ocenie Sądu, nie można zaliczyć art. 144 k.c. Ponadto należy podkreślić, iż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy – co do zasady – zakłóceń w korzystaniu nieruchomości ponad przeciętną miarę już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, z czym mamy zwykle do czynienia na etapie ustalania warunków zabudowy. Poza tym, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 22 listopada 1985 r., sygn. akt II CR 149/85 (OSNC 1986 nr 10, poz. 162), ocena "przeciętnej miary" w rozumieniu art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Jednakże co w tym przypadku jeszcze bardziej istotne, organy administracji z pewnością nie są powołane do ustalania takiej "miary" w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. A organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15 – dostępne w CBOSA).

Również nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i zaniechania wezwania E. P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania wniesionego przez nią bez wymaganego podpisu. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, iż w kontrolowanej sprawie E. P. wprawdzie rzeczywiście nie podpisała swego odwołania, jednak należy mieć na względzie, iż w toku postępowania odwoławczego uzupełnienie odwołania złożył jej pełnomocnik, należycie umocowany, który w treści tego dokumentu m.in. expressis verbis stwierdził, iż "podtrzymuje w całości odwołanie". W ten sposób, zdaniem Sądu, doszło do sanowania wytykanego uchybienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.