Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 83/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy G. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. w dniu [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego, budynku gospodarczego z salą ekspozycyjną, budynku usługowego (spopielarnia z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową) wraz ze zjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obr.: [...] – D., ark. mapy 2) położonej przy ul. G. w L.; pas drogowy - działka nr ew. [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk projektowanych budynków oraz przeniesionej na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] znak: [...] - za zgodą H. P. - na P. P. i E. H. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. S.C. P. i H. [...] L., ul. G..

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] znak [...], na wniosek H. P., Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego, budynku gospodarczego z salą ekspozycyjną, budynku usługowego (spopielarnia z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową) wraz ze zjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem ewidencyjny [...] położonej przy ul. G. w L.e; pas drogowy - działka nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] znak [...], na wniosek inwestora oraz za zgodą stron, w/w organ zmienił powyższą decyzję ostateczną w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk projektowanych budynków ustalając ten parametr na poziomie 7,0 m (zamiast dotychczasowych 6,0 m).

Następnie, decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu wniosku P. P. i E. H., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. S.C. P. i H., za zgodą H. P., organ przeniósł przedmiotową decyzję na wnioskodawców.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (wpływ do Kolegium: [...] sierpnia 2016 r.) Wójt Gminy G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...], przeniesionej decyzją z Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] na inny podmiot. W uzasadnieniu wniosku wskazując na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawca podniósł, iż Gmina G. nie została powiadomiona jako strona o toczącym się postępowaniu administracyjnym zakończonym przedmiotową decyzją, a więc nie brała bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. W przypadku zaś uznania, że Gminie G. nie przysługuje status strony, zawnioskował o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Wnioskodawca wskazał, iż Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją i połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania kilka wniosków w tym zakresie, w tym wniosek Gminy G., uznając ją tym samym za stronę postępowania wznowieniowego.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano na treść decyzji oraz przytoczono brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - u.p.z.p.), a także stwierdzenie organu wydającego decyzję o braku sprzeczności inwestycji z tymi przepisami i przepisami odrębnymi. Stanowiska powyższego wnioskodawca (Wójt Gminy G.) nie podzielił, uznając, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w szczególności pkt 1 wprowadzającego do procesu inwestycji zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, warunkującą możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca zarzucił decyzji organu I instancji niedostrzeżenie, że planowana budowa spopielarni zwłok nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co oznacza niespełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem wnioskodawcy, projektowana zabudowa nie daje się pogodzić ze stanem dotychczasowym. Zwrócił również uwagę na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zgodnie z którymi teren gminy, który znajduje się na zachód od przedmiotowej działki, oznaczony symbolem MN przeznaczony został pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest oddzielony od niej tylko drogą powiatową nr [...]. Także na południe od działki inwestora znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej (symbol MR). W bliskim zaś sąsiedztwie znajduje się teren Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (symbol ESOCH) z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej. Zdaniem wnioskodawcy, z decyzji nie wynika, aby organ ją wydający analizował uwarunkowania terenów sąsiadujących z terenem inwestycji w kontekście ustaleń planu miejscowego Gminy G. Ustalenia te natomiast wpływają ewidentnie na funkcje zabudowy działki H. P., co przesądza o sprzeczności zamierzenia z przepisami odrębnymi tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie pozwala uznać projektowanego zadania inwestycyjnego za kontynuację funkcji. Wnioskodawca podniósł nadto kwestie związane nie tylko z technicznoprawną stroną inwestycji, ale również z odczuwalnymi obiektywnie elementami pogorszenia się warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym sferę oddziaływania psychologicznego spopielarni na właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy, wadą decyzji jest również błędne oznaczenie położenia terenu inwestycji przy ul. G. w L., podczas gdy tak nie jest. Znajduje się on bowiem na odcinku drogi powiatowej nr [...] przebiegającej przez teren Gminy G., jednakże temu odcinkowi drogi nie została nadana nazwa ul. G. (brak stosownej decyzji Gminy G.), która kończy się na skrzyżowaniu z ul. S.; jest to więc błąd co do określenia miejsca inwestycji. Wnioskodawca wyjaśnił także, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obszarze sąsiadującym z Gminą G., która uchwaliła plan miejscowy dla terenu gminy, organ wydający decyzję powinien był powiadomić organ Gminy G. o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i umożliwić mu branie udziału w nim na prawach strony. Wnioskodawca podał, iż w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o interesie prawnym w klasycznym jego znaczeniu, w szczególności nie można go wywodzić z art. 6 u.p.z.p. Przepis ten bowiem nie stanowi sam w sobie normy materialnoprawnej, która mogłaby być podstawą konkretyzacji praw lub obowiązków indywidualnych. Więcej, wśród przepisów prawa materialnego, na podstawie których można mówić o istnieniu normy prawnej będącej podstawą roszczenia w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno znaleźć takie przepisy. Ostatecznie wnioskodawca wyprowadził wniosek, że organ nie ustalił czy Gmina G. wykazuje interes prawny, czy też jest li tylko zainteresowana rozstrzygnięciem wniosku inwestora, co wskazywałoby na istnienie jedynie interesu faktycznego.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. Kolegium poinformowało strony oraz wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania wyjaśnień i żądań.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w postępowaniu nieważnościowym.

Wnioskiem z dnia [...] reprezentujący Gminę G. - Wójt Gminy G. wystąpił do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] znak [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy wskazało, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcą postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] oraz decyzją zmieniającą z [...] znak: [...] był H. P. Zaś wnioskodawcą postępowania zakończonego decyzją z Prezydenta Miasta z dnia [...] byli P. P. i E. H. Osoby te były stronami w/w postępowań.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak, to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie w sferę tę może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją organ administracji ustalił w oparciu o wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia [...] październik 2013 r. Wykaz ten, z uwagi na wskazany teren realizacji inwestycji, mieszczący się w granicach administracyjnych miasta L., obejmuje właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w tychże granicach. Wskazuje przy tym na położenie działki nr [...] przy ul. G. (oznaczenie podane również przez inwestora), co przeczy twierdzeniu Gminy G. o niewłaściwym określeniu adresu terenu planowanej inwestycji.

Zdaniem organu administracji z załączonej do akt sprawy części graficznej analizy obszaru, nie wynika, aby w wyznaczonych granicach tego obszaru Gmina G. posiadała nieruchomość lub nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...]. Tereny obu gmin (Gminy L. i Gminy G.) rozdziela droga powiatowa nr [...]. Nie można zatem przyznać Gminie G. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. W konsekwencji, Gminie G. nie przysługuje również przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że nie może ona żądać wzruszenia takiej decyzji w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dokonane kwestionowaną decyzją nie dotyczyło interesu prawnego Gminy G., nie można zatem uznać jej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, legitymowaną do złożenia wniosku w tym zakresie.

Organ II instancji wskazał, że w tym stanie rzeczy, należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro jednak postępowanie nadzwyczajne zostało przez Kolegium wadliwie wszczęte, podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Kolegium poinformowało, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, zaś podnoszone przez Gminę G. okoliczności stanowią podstawę do wznowienia postępowania nią zakończonego. Organem właściwym w sprawie wznowienia jest natomiast organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina G., zaskarżonej decyzji zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1/ art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

odmowie przyznania skarżącej Gminie G. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej na działce nr [...] położonej w L. przy ul. G.

uznaniu, że Gmina G. nie może być uznana za stronę w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, ponieważ nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] i nie posiada żadnych własnych nieruchomości sąsiadujących z działką planowanej inwestycji, ani w obszarze analizy, w sytuacji gdy skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do w/w decyzji, a organ, w przypadku żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma obowiązek zbadania na nowo komu przysługuje status strony, nie może opierać się wyłącznie o katalog stron ustalonych przez organ I instancji,

2/ art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na nieuznanie Gminy G. za stronę legitymującą się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy faktycznie Gmina G. posiada interes prawny i powinna być uznana za stronę,

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta, w sytuacji gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe ze względu na posiadanie przez Gminę G. statusu strony,

4/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, skutkiem czego organ nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie orzekł co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

5/ art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony - Gminy G.,

6/ art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...], w sytuacji gdy pomimo nieprzyznania Gminie G. przymiotu strony, takie podstawy były,

7/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności,

8/ art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niezbadanie na nowo sytuacji Gminy G. w kontekście posiadania przez nią przymiotu strony,

9/ art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy,

10/ art. 8 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu przyczyn odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony, braku merytorycznego rozważenia wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja budowlana (w tym spalarnia zwłok) nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co oznacza niespełnienie tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa" niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

2/ art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez:

a/ nierozpatrzenie statusu Gminy G. jako strony w kontekście prawa inwestora do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich tj. Gminy G., w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza,

b/ nierozpatrzenie statusu Gminy G. jako strony w kontekście jej prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza,

3/ art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności, w kontekście stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, prawidłowego określenia, w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wymagań uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w gaz,

4/ art. 3 pkt 1a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez brak uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwową Inspekcją Sanitarną.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] znak: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ administracji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], Gminie G. nie przysługiwał status strony, w związku z czym nie można jej również uznać za stronę w postępowaniu nieważnościwym. To, że Gmina G. nie była stroną w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego oraz, że nie posiada nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] przy ul. G., ani w obszarze analizy, nie oznacza, że nie może być stroną w niniejszym postępowaniu. Organ ma bowiem obowiązek każdorazowo w każdym postępowaniu administracyjnym badać status strony wnioskodawcy i innych osób zainteresowanych wzięciem udziału w sprawie.

Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy badanie takie faktycznie zostało przeprowadzone. Organ nie wypowiedział się też w kwestii możliwości uznania Gminy G. za stronę w oparciu o porozumienie zawarte w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...] pomiędzy Zarządem Powiatu w L., a Wójtem Gminy G. w przedmiocie przejęcia w zarząd drogi powiatowej Nr [...] L. (ul. G.) – G.-S.-C.-K.-S. W.- droga wojewódzka [...]na odcinku od ul. G. do pętli nawrotnej linii nr 3 w D., położonej w granicach Gminy G. Na mocy powyższego porozumienia Wójt Gminy G. stał się zarządcą wyżej opisanej publicznej drogi powiatowej graniczącej bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja określona decyzją o warunkach zabudowy.

Kolegium nie rozpatrzyło również statusu Gminy G. jako strony w kontekście art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przez co Kolegium uznało, że organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji krematorium do spopielania zwłok wraz z infrastrukturą, nie ma obowiązku zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to jest chronionego przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawa do ochrony zdrowia mieszkańców (właścicieli) pobliskich budynków mieszkalnych nie graniczących bezpośrednio z działką wnioskodawcy, jak również nie ma obowiązku zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji pod kątem, czy przy zagospodarowaniu działki budynkiem krematorium wraz z infrastrukturą chroniony będzie własny interes prawny (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) każdego z tych mieszkańców (właścicieli), to jest wywiedziony z art. 140 kc interes w postaci prawa do swobodnego wykonywania swojego prawa własności z tytułu własności lokalu mieszkalnego. W tym kontekście poszkodowana została również Gmina G., która swój interes prawny wywodzi ze sposobu zagospodarowania terenu Gminy G., który znajduje się na zachód od przedmiotowej nieruchomości i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oznaczony jest MN jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren ten od przedmiotowej nieruchomości oddziela jedynie droga powiatowa nr [...]. Również na południe od nieruchomości inwestora na terenie Gminy G. rozciągają się tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone w planie miejscowym jako MN oraz RM - tereny zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej. W znacznej części obydwa tereny zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się również teren Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH) z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej. Obszar ten został ustanowiony dla zachowania ciągłości przestrzennej systemu oraz ochrony najcenniejszych komponentów środowiska przyrodniczego, jako aktywny ekologicznie układ przestrzenny wiążący ze sobą tereny chronione, którego podstawę tworzą między innymi suche doliny.

Organ nie dostrzegł również możliwości negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na tereny Gminy G. w postaci emisji substancji wynikających ze spopielania zwłok i spalania trumien wraz z ubraniami zawierającymi domieszki tworzyw sztucznych, gumy, czy też niektórych metali, zaś wśród substancji wydzielanych w procesie spopielania zwłok występuje dwutlenek azotu oraz inne szkodliwe dla zdrowia ludzi substancje, w szczególności dioksyny, furany i hekschlorobenzeny, a także w związku z funkcjonowaniem krematorium występuje też emisja hałasu o znacznym natężeniu pochodzącego od wentylatorów i młynów mielących niespalone kości.

W opinii Gminy G. niewątpliwie istnieją argumenty merytoryczne przemawiające za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Oprócz wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy opisanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. takich jak brak kontynuacji istniejącej na sąsiednich działkach funkcji zabudowy, nieprawidłowa analiza architektoniczno-urbanistyczna, czy nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy, Gmina G. dodatkowo zwraca uwagę na obowiązujący przepis (również w chwili orzekania o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta L.) art. 3 pkt 1 a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stanowi on, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestycja polegająca na budowie spopielarni zwłok bez wątpienia wymaga uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Ponadto, zastrzeżenia Gminy wzbudziło zawarcie w zaskarżonej decyzji zapisów odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu, w zakresie zaopatrzenia w gaz. Organ wskazał w pkt 7 decyzji (7.4, 7.5), iż "zasilanie i zaopatrzenie w media infrastruktury technicznej (energie elektryczną, zaopatrzenie w wodę, kanalizacje sanitarną, kanalizację deszczową, zaopatrzenie w gaz, telekomunikację) wnioskowanej inwestycji (o ile jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) należy projektować zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów poszczególnych czynników. Zabezpieczenie kolidującego z projektowaną inwestycją uzbrojenia technicznego rozwiązać na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcami poszczególnych sieci.

Gmina G. podkreśliła brak precyzyjnego określenia funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Powstałe w tej kwestii wątpliwości wskazują na celowość sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej.

Analizy warunków i zasad zagospodarowania będącego przedmiotem sprawy terenu wynika, że funkcja zabudowy w obszarze analizowanym to tereny usługowo-mieszkalne. Organ ogranicza się jedynie do analizy funkcji zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. Zdaniem Gminy pod uwagę powinien być wzięty szerszy obszar w analizie urbanistycznej. Ponadto, zastrzeżenia Gminy w kontekście zabudowy mieszkaniowej budzi sam treść decyzji ustalająca te warunki dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie na tej samej działce budynku biurowo-mieszkalnego i jednocześnie spopielarni zwłok ludzkich, czyli budynku usługowo-gospodarczego. Zastanawiające jest, czy dopuszczalne jest łączenie tak odmiennych funkcji zabudowy.

Zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1531/13).

Analiza urbanistyczna ma zasadnicze znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi bowiem podstawę do ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Gmina G. wskazał, że zdaje sobie sprawę z utraty mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257. poz. 2573 ze zm.), które w § 3 ust. 1 pkt 67 przewidywały, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - instalacje do spopielania zwłok - krematoria. Oznaczało to, że instalacje do spopielania zwłok uznawane były za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie są wymienione, co oznacza, że nie są one zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie oznacza to jednak, że można swobodnie przyjąć, iż instalacje te nie mają żadnego wpływu na otoczenie, a występowanie ewentualnych skutków ubocznych zamknie się w granicach działki, na której zostały wybudowane.

Skarżąca wskazała, że art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wykazano wyżej istnieją niewątpliwe przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji spopielarni zwłok ze względu na istniejące wady prawne decyzji nie pozwalające na dalsze postawanie tej decyzji w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem postępowanie w tym przedmiocie nie jest prowadzone z urzędu, istnieje istotnie ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z takim żądaniem, bowiem odnosi się do strony postępowania administracyjnego, którego nieważność dotyczy.

Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego z reguły, krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Bywają jednak od tej reguły odstępstwa.

Mianowicie przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje również każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd odnośnie kręgu stron tego postępowania, który opiera się na dyspozycji art. 28 k.p.a. Stronami tymi zawsze są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżąca Gmina nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie jest również właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana inwestycja ma być realizowana, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W każdym razie w aktach sprawy brak dowodu wskazującego na to, że skarżącej Gminie przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości, której decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy, bądź nieruchomości sąsiednich. Skarżąca Gmina w toku postępowania takich nieruchomości również nie wskazywała. Za uzasadnieniem bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zostać uznane porozumienie zawarte w dniu [...] kwietnia 2016 r. pomiędzy Zarządem Powiatu w L., a Wójtem Gminy G. w przedmiocie przejęcia w zarząd drogi powiatowej Nr [...] L. (ul. G.). Po pierwsze, porozumienie zostało zawarte po dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, po drugie zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela sprawuje zarząd drogą. Zarząd nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnym.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] nawet pośrednio nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Brak bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałoby konieczność ochrony interesów skarżącej Gminy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Interesu prawnego skarżącej Gminy nie można wywieść z praw właścicielskich lub innych praw rzeczowych względem nieruchomości, której dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - bowiem ich nie posiada. Gmina nie jest również właścicielem nieruchomości sąsiednich względem działki, na której przewidywana jest do realizacji inwestycja. Utwierdza to w ostatecznym wniosku, że obiektywnie nie istnieją przepisy administracyjnego prawa materialnego lub prawa cywilnego, których zaistniałe lub mogące zaistnieć naruszenie obligowałoby organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w celu ochrony praw i obowiązków skarżącej Gminy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była jedynie zasadność umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy. Jedyną w istocie przesłanką tej odmowy było uzasadnione stanowisko organu, że skarżącej Gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. wskazało, że wobec formalnego wszczęcia postępowania organ administracji nie mógł zastosować art. 61a § 1 k.p.a.

Wskazane stanowisko należy uznać za prawidłowe. Formalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala organowi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie w toku wszczętego postępowania, że skarżąca Gmina nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, obliguje właściwy organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że Gmina nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem.

Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze jest tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym, to jednak organ administracji chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej obowiązany jest dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu. W okolicznościach tej sprawy tak się stało i negatywny dla skarżącej wynik tego badania - jest zgodny z prawem, a przez to prawidłowy.

Oczywiście źródłem legitymacji w postępowaniu administracyjnym mogą być m.in. normy prawa cywilnego. Dominujący niegdyś w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być jedynie materialne normy prawa administracyjnego - uległ zmianie. Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 889/12). Jednakże uzasadnienie, na które wskazała skarżąca Spółka, jako źródło przysługującego jej interesu prawnego, to jest sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenie Gminy G., których Gmina nie jest właścicielem (tylko inne podmioty) i uchwalenie na tym terenie przez Gminę G. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają skarżącej w sposób bezpośredni, konkretny i indywidualny żadnych praw lub obowiązków, mogących znaleźć urzeczywistnienie w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji skarżąca Gmina nie posiada skutecznego roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] gdyż nie jest uprawniona do żądania wszczęcia i uczestniczenia w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jej własnego interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym musi być bowiem własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu. Nie można być bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem, tzn. z położenia nieruchomości na terenie Gminy, których właścicielem są inne podmioty.

Brak posiadania przez skarżącą Gminę przymiotu strony uniemożliwiał w konsekwencji uzyskanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia merytorycznego, tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.

W postępowaniu toczącym się przed Sądem nie było możliwe rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącą Gminę, które odnosiły się wprost do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Postępowanie prowadzone przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym, a organ nie badał prawidłowości wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] pod względem prawidłowości zastosowania przepisów u.p.z.p. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. (błędnie wskazany w skardze jako art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a.) ponieważ wnioskodawca, który nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził oczywistą bezzasadność skargi, którą na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.