Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3195/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 14/20 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 14/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J., zobowiązał Dyrektora [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 4 października 2019 r. M.J. wystąpił do Dyrektora [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kserokopii dokumentów dotyczących realizacji zadania pn. "Rozbudowa budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby zakładu [...], [...], [...] i [...]", tj. umowy w sprawie realizacji wskazanego zadania inwestycyjnego zawartej pomiędzy Centrum a [...] S.A. z siedzibą w W. wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami; zgłoszeń wykonanych robót do odbiorów częściowych i odbioru końcowego oraz protokołów z dokonanych odbiorów; dziennika budowy; faktur wystawionych przez [...] S.A. dla Centrum za wykonane roboty oraz dokumentów potwierdzających zapłatę przez Centrum za wystawione faktury; not obciążeniowych wystawionych [...] S.A. przez Centrum.

Pismem z dnia 16 października 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek, wskazując, że żądana informacja nie może zostać udzielona, albowiem nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.").

W piśmie z dnia 29 października 2019 r. skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej cel, dla którego składa się wniosek o udostępnienie informacji jest nieistotny. Niemniej poinformował, że jego celem jest uzyskanie wiedzy co do sposobu prowadzenia inwestycji przez jednostkę opieki zdrowotnej i wydatkowania środków publicznych, który to cel w pełni wpisuje się w treść art. 6 u.d.i.p. Wobec tego traktuje przesłane mu pismo jako odmowę udzielenia informacji bez żadnego uzasadnienia.

W piśmie z dnia 12 listopada 2019 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W takich okolicznościach skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie, w przypadku uwzględnienia skargi, o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor [...], jako organ reprezentujący [...] Centrum [...], wykonujące zadania publiczne i dysponujące majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Gospodarka finansowa Centrum prowadzona jest bowiem w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2190) oraz w przepisach regulujących finanse publiczne, rachunkowość i finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych [§ 21 ust. 1, § 25 i § 26 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie nadania statutu [...] Centrum [...]].

Kluczową kwestią w sprawie jest natomiast dokonanie oceny, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Stanowisko organu sprowadzające się do uznania wniosku skarżącego jako wniosku złożonego w celu pozyskania dokumentów istotnych z punktu widzenia skierowania przeciwko innemu podmiotowi roszczeń w postępowaniu cywilnym dotyczących realizacji rozbudowy budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby zakładu [...], [...], [...] i [...], należy uznać za błędne.

Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje więc przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Art. 6 u.d.i.p. jest rozwinięciem art. 1, łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Informacją publiczną jest więc tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji publicznej). Informacja publiczna to taka informacja, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa - nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Stwierdzić zatem należało, że zakres informacji objętych wnioskiem skarżącego dotyczy informacji publicznej, ponieważ związany jest ściśle z wykonaniem zadania realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych, tj. rozbudową szpitala. Obejmuje on swoim zakresem dokumentację budowlaną oraz finansową związaną z tą inwestycją. Wskazane informacje winny więc podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o ile nie kwalifikują się jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869) wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a faktury oraz umowy, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi. Organ powinien więc zweryfikować, czy żądane informacje nie kwalifikują się jako tajemnica przedsiębiorstwa. Fakt, iż konkretna informacja stanowi informację publiczną, nie oznacza bowiem jeszcze, że winna ona być w ogóle udostępniona wnioskodawcy. Choć bowiem zasadą jest, że informacja publiczna podlega udostępnieniu, to jednak zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010), wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się więc dwa elementy: materialny – sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Sąd wyjaśnił, że przedsiębiorca może podejmować działania w celu zachowania poufności określonych informacji przedsiębiorstwa do momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie. Występowanie przez organ do przedsiębiorcy z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji wynikających z treści zawartej umowy, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności. Oznacza to, że w sprawie organ jest zobowiązany do udzielenia wnioskodawcy żądanych informacji, o ile w umowach/dokumentach nie zawarto klauzuli poufności w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa.

Mając na uwadze fakt, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Organ wbrew wymogom u.d.i.p. nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo załatwić sprawę w drodze decyzji, tj. umorzyć postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 lub odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że ewentualna kwestia wykorzystywania uzyskanych informacji do celów prywatnych pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej organ nie może ewentualnym interesem prawnym lub faktycznym wnioskującego uzasadniać przypisania (bądź nie) żądanym informacjom charakteru informacji publicznych.

Z powyższych względów, WSA w Poznaniu uznał, że organ dopuścił się bezczynności oraz że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Z kolei uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z art. 154 § 7 P.p.s.a.

W dniu 13 lipca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...], zaskarżając go w zakresie pkt 1, 2 oraz 4, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi w tym zakresie i wydanie wyroku co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki wynikającej z przepisów prawa.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i na tej podstawie przyjęcie, że:

a. żądane przez skarżącego dokumenty, o których udostępnienie wystąpił wnioskiem z dnia 4 października 2019 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.;

b. skoro skarżący kasacyjnie, wbrew wymogom u.d.i.p., nie podjął w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego stosownych czynności, tj. nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia, to pozostawał on w bezczynności,

- podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był zgodzić się z [...] Centrum [...] i przyjąć, że słusznie zakwalifikowało ono żądane przez skarżącego informacje jako informacje niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co uzasadniało wystosowanie w tym przedmiocie pisemnej odpowiedzi do wnioskodawcy, bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przewidziany w przepisach u.d.i.p. tryb udostępniania informacji publicznej dotyczy udostępniania tylko informacji mającej przymiot informacji publicznej. W konsekwencji, przedmiotowy tryb nie musi zostać zastosowany przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji żądania udostępnienia informacji, która tego przymiotu nie posiada. Tymczasem w realiach sprawy wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, wobec czego wystarczające było poinformowanie go w formie pisemnej o tym fakcie, bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wnioskowane przez skarżącego informacje są bowiem mu potrzebne dla celów prywatnych, tj. toczących się lub przyszłych postępowań sądowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, już tylko sama analiza treści wniosku skarżącego, a w szczególności listy dokumentów, których udostępnienia się domagał, pozwala na wysunięcie twierdzenia, iż nie wystąpił on z wnioskiem realizując przysługujące mu uprawnienie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, co miałoby służyć dobru powszechnemu, a wyłącznie w celu wykorzystania ich w planowanych bądź prowadzonych sporach sądowych, a zatem w celu zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb. Skarżący wnioskował o udostępnienie: 1) umowy zawartej przez Szpital z [...] S.A. w W. w sprawie realizacji konkretnego zadania inwestycyjnego; 2) zgłoszeń robót do odbiorów częściowych i odbioru końcowego wraz z protokołami z tych odbiorów; 3) dziennika budowy; 4) faktur wystawionych przez [...] S.A. dla Centrum za wykonane roboty oraz dokumentów potwierdzających zapłatę przez Centrum za wystawione faktury;5) not obciążeniowych wystawionych [...] S.A. przez Centrum. Posiadając powyższe dokumenty, skarżący z łatwością mógłby wykazać w postępowaniu sądowym zakres wykonanych przez [...] S.A. oraz jej zatwierdzonych podwykonawców robót, fakt ich odbioru, dokonanie zapłaty za roboty [...] S.A. oraz kwestię zapłaty (lub jej braku) wynagrodzenia podwykonawcom [...] S.A. Natomiast w hipotetycznej sytuacji braku zapłaty wynagrodzenia swoim podwykonawcom przez [...] S.A., na podstawie art. 6471 k.c. mogliby oni domagać się zapłaty wynagrodzenia nie tylko od [...] S.A., lecz także - solidarnie - od skarżącego kasacyjnie. Co bowiem istotne w niniejszej sprawie to fakt, iż dnia 10 lipca 2019 r. Szpital udzielił innej osobie odpowiedzi na wniosek o identycznej treści. Dlatego też skarżący kasacyjnie ma uzasadnione obawy, aby sądzić, że niniejszy wniosek został złożony w celu pozyskania dokumentów dla podwykonawcy, któremu Szpital odmówił już udzielenia informacji w tym zakresie. Wskazuje na to przede wszystkim tożsamość treściowa wniosku. Skarżącemu kasacyjnie znana jest praktyka obchodzenia przepisów o dostępie do informacji publicznej poprzez wykorzystanie faktu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć każdy, nie uzasadniając tego wniosku i bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego. Co za tym idzie ten sam w gruncie rzeczy wniosek, rozpoznany negatywnie w odniesieniu do podmiotu najbardziej zainteresowanego uzyskaniem informacji, składany jest przez kolejne osoby, w szczególności takie, których nie sposób powiązać z pierwotnym wnioskodawcą. Z tego też względu w ocenie organu taka praktyka nie zasługuje na aprobatę i nie może być dopuszczana przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Podmiot publiczny nie może być wykorzystywany do pozyskiwania przez podmioty prywatne informacji służących realizacji ich własnych interesów, choćby najbardziej uzasadnionych. Skarżącemu kasacyjnie znane są przypadki wykorzystywania instytucji dostępu do informacji publicznej właśnie w celu pozyskiwania materiału dowodowego dla potrzeb trwającego bądź przyszłego postępowania sądowego. Ta wiedza została przez niego wykorzystana w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i została w sposób wyraźny wyartykułowana w treści tej odpowiedzi, w związku z czym nie wymagała przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Wiedza, jaką podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dysponuje "z urzędu" również stanowi taki dowód. Dlatego w ocenie skarżącego kasacyjnie, a wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wymagało to jakiegokolwiek dodatkowego uwidocznienia w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.J. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów dotyczących realizacji zadania pn. "Rozbudowa budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby zakładu [...], [...], [...] i [...]", tj. umowy w sprawie realizacji wskazanego zadania inwestycyjnego zawartej pomiędzy Centrum, a [...] S.A. z siedzibą w W. wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami; zgłoszeń wykonanych robót do odbiorów częściowych i odbioru końcowego oraz protokołów z dokonanych odbiorów; dziennika budowy; faktur wystawionych przez [...] S.A. dla Centrum za wykonane roboty i oraz dokumentów potwierdzających zapłatę przez Centrum za wystawione faktury; not obciążeniowych wystawionych [...] S.A. przez Centrum nie mógł być zrealizowany, ponieważ jako złożony w interesie subiektywnym wnioskodawcy w istocie nie dotyczy on informacji publicznej. Tak sformułowany zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Przypomnieć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3133/14).

Natomiast oczywiście orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało koncepcję "nadużycia prawa do informacji publicznej", z którym mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14). Przy czym wobec jednobrzmiącej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zakazuje się żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że tylko w sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że: żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 997/18), lub jeśli wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 oraz z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 187/18) albo gdy wnioskodawca generuje mimo otrzymania dalsze wnioski po to tylko aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18) – można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako jej nadużycie - nie dotyczy realizacji prawa politycznego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie musi zostać udostępniona informacja. Podkreślić, jednak należy, że w sytuacjach wątpliwych nie można wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1969/18), a podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji. W tym zakresie zawsze należy brać pod uwagę treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p., która zakazuje żądania od wnioskodawcy wykazania się interesem faktycznym lub prawnym. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji.

W rozpoznawanej sprawie samo subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że być może, żądane dane posłużą załatwieniu w przyszłości jakieś sprawy indywidualnej, ponieważ już został raz złożony taki wniosek i temu właśnie on służył, nie jest wystarczającą przesłanką, aby uznać, że w tym przypadku skarżący, składając wniosek z dnia 4 października 2019 r. - nadużył prawa do informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.