Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 610/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] odmówiono całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za przyznane A. C. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w okresie od -29 stycznia do 10 lutego 2018 r.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 2, art. 3, art. 8, art. 50, 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1769 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznano A. C. na okres od 29 stycznia do 10 lutego 2018 r. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone w miejscu zamieszkania w zakresie:

1/ uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia zgodnie z § 2 pkt 1 lit a i b Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 w wymiarze: 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka;

2/rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135, ze zm.) zgodnie z § 2 pkt 3 lit 3 b Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 w wymiarze 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka;

3/zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz.U z 2017 poz. 882) zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityk Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka.

Organ przywołał brzmienie art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniając, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ wskazał również, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Odwołując się natomiast do brzmienia § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych zauważono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na:

1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług;

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej lub pielęgnacyjno – opiekuńczej;

3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą;

4) zdarzenie losowe.

Organ wyjaśnił nadto, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi ma charakter uznaniowy. Wynika to z użytego w nim zwrotu, "osoba może być zwolniona.

Przywołując stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w tożsamych przedmiotowo sprawach za okresy wcześniejsze (sygn. [...] z [...] r. oraz [...] z dnia [...] r.) Burmistrz Miasta C. wskazał, że przesłankami zwolnienia z odpłatności mogą być wyłącznie sytuacje o charakterze losowym, wyjątkowym, gdzie z uwagi na sytuację rodzinną lub zdrowotną budżet strony miałby być tak obciążony, że nie pozwala to na poniesienie odpłatności. W innych sytuacjach jednak, bez względu na korzystanie z dwóch rodzajów usług, zwolnienie jest nieuzasadnione i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami pomocy społecznej, przerzucając na podatników i gminę, utrzymanie osób samowystarczalnych finansowo.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy ustalono, że A. C. i jego matka, M. C. działająca w jego imieniu, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny strony składają się wyłącznie środki publiczne. Dochód matki niepełnosprawnego za listopad 2017 r. wyniósł 2618,45 zł i składał się ze świadczenie pielęgnacyjnego w wysokości1406,00 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 325,45 zł, zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na kształcenie i rehabilitację dziecka niepełnosprawnego w wysokości 234,00 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości. 153,00 zł oraz środków z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500,00 zł. Ponadto decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na syna A. C. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2018r. Organ zauważył, że świadczenia tego nie wlicza się co prawda do dochodu rodziny, jednak uwzględnia się jako zasoby finansowe rodzin, a taki pogląd zaakceptowany został również przez organ odwoławczy w postanowieniu sygn. [...] z dnia [...] r. Stwierdzono tam, że oceniając sytuację finansową rodziny, w pełni właściwe jest przyjmowanie dla zobrazowania jej sytuacji wszelkich przychodów, także tych nie stanowiących dochodów w rozumieniu ustawy.

Konsekwentnie do powyższego organ przyjął, że środki finansowe w rodzinie wnioskodawcy w listopadzie 2017 to łączna kwota 3118,45 zł. Zaznaczono przy tym, że przy naliczaniu odpłatności za usługi przyjmowany jest wyłącznie dochód obliczany zgodnie z art. 8 ustawy, jednak przychody nie stanowiące dochodów w rozumieniu ustawy są punktem odniesienia w kontekście rozstrzygnięcia o zwolnieniu z ustalonej odpłatności.

Oceniając natomiast wysokość wydatków ponoszonych w rodzinie strony w miesiącu listopadzie 2017 r.(łącznie 2461,28 zł) uwzględniono w ich ramach wskazane przez stronę - czynsz w wysokości 371,28 zł, energię w wysokości 85,00 zł, gaz w wysokości. 40,00 zł, telefon i Internet w wysokości 240,00 zł, koszt zakupu obiadów w szkole 50,00 zł, koszt zakupu pieluchomajtek w wysokości 100,00 zł, zakupu leków w wysokości 50,00 zł, prywatne wizyty lekarskie w wysokości 125,00 zł. Ponadto wydatki na zakup żywności 1200,00 zł, na odzież 100,00 zł, na środki czystości 100,00 zł. W związku z tym przyjęto, że po odjęciu wszystkich kosztów utrzymania rodziny, stanowiących zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, pozostaje do jej dyspozycji kwota 657,17 zł.

Przywołano nadto Zarządzenie nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r. określającego cenę jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na rok 2018 jako kwotę 33,50 zł.

Mając powyższe ustalenia na względzie organ stwierdził, że dochód rodziny strony przekracza o 206% kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie przyjmowane przy naliczaniu odpłatności za ten rodzaj usług. Konsekwentnie do tego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, odpłatność za udzielone usługi powinna kształtować się w wysokości 15 % tj przy 60 godzinach usług kwotę 301,80 zł (koszt 1 h usług - 5,03 zł x 60 godzin).

Organ zauważył, że zgodnie z decyzją [...] udzielono stronie prawa do częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi do kwoty 4,38 zł za jedną godzinę usług, a więc ustalona odpłatność to kwota 262,80 zł ( 60 h usług x 4,38 zł).

Zdaniem organu, wysokość nałożonej odpłatności leży w zasięgu finansowym rodziny strony. Po poniesieniu wszystkich wydatków i po uregulowaniu odpłatności za usługi, do dyspozycji rodziny pozostanie kwota w zakresie ok. 394,37 zł, jednak wszystkie niezbędne potrzeby życiowe związane z opłatami eksploatacyjnymi mieszkania, zakupem leków i pokryciem kosztów leczenia, zakupem elementarnych środków czystości, odzieży oraz pożywienia, będą już zaspokojone.

Przywołując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowane w sprawie sygn. IV SA/Gl/909/16 z dnia 10 maja 2017 r., organ zauważył, że wnioskodawczyni dysponuje dwoma świadczeniami - zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153,00 zł oraz dodatkiem do zasiłku rodzinnego w wysokości 110,00 zł z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Świadczenia te przewidziane są na pokrywanie wydatków związanych z rehabilitacją, pielęgnacją i kształceniem dziecka niepełnosprawnego. Suma obu świadczeń to kwota 263,00 zł. Z tych środków rodzina powinna w pierwszej kolejności pokryć znaczną część odpłatności za usługi. Natomiast strona występuje o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojone potrzeby.

Mając na uwadze powyższe uznano, że sytuacja rodziny strony w kontekście zwolnienia z odpłatności za usługi nie jest sytuacją wyjątkową, losową, noszącą znamiona "szczególnych okoliczności", które uprawniałyby do uzyskania takiej formy pomocy.

Zdaniem organu, wydane rozstrzygnięcie w pełni wyważa słuszny interes strony z interesem publicznym, gdyż umożliwia rodzinie w dalszym ciągu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zwolnienie całkowite z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi byłoby sprzeczne z elementarnymi zasadami pomocy społecznej i wyręczaniem strony z aktywności, która w tym ograniczonym zakresie należy do niej i poprzez wniesienie części odpłatności za przyznane usługi. Podkreślono, że Ośrodek musi w sposób oszczędny, racjonalny i efektywny gospodarować środkami publicznymi.

Odwołując się do stanowiska piśmiennictwa prawniczego (Gąsiorek M, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniach w sprawach pomocy społecznej, Gaskor, 2011, str. 31) wskazano, że "wyłącznie wspierająca rola pomocy społecznej "nie musi w całości pokrywać zgłoszonej potrzeby. Wspieranie to działanie charakteryzujące się aktywnością obu stron - z jednej strony beneficjenta który samodzielnie podejmuje próbę zaspokojenia niezbędnych potrzeb i z drugiej strony organu pomocy społecznej, który uzupełnia niedostatek działań jednostki".

Dodatkowo, w powołaniu na zasady doświadczenia życiowego organ stwierdził, że wobec braku wskazania przez stronę innych wydatków, nie można uznać by posiadane przez rodzinę środki finansowe nie były w stanie zabezpieczyć podstawowych potrzeb bytowych rodziny.

Zwrócono także uwagę, że wobec ponoszenia 15% odpłatności, strona uzyskuje znaczącą publiczną pomoc. Większość ciężaru odpłatności spoczywać będzie bowiem na gminie, która będzie musiała pokryć 85% kosztów usług, tj. 1747,80 zł.

W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 K.p.a.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci :

1/ sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji ([...] z dnia [...] r.) w stosunku do pkt 5 decyzji [...] z dnia [...] r. (prawdopodobnie mylnie oznaczonej decyzji nr [...] - uwaga Sądu);

2/ art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej a także stanu faktycznego na korzyść strony.

3/ art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Uzasadniając zarzut sprzeczności uzasadnienia decyzji z pkt 5 osnowy decyzji nr [...] odwołująca podniosła, że organ nie uwzględnił jej wydatków przedstawionych w trakcie zapoznania się z aktami sprawy, a więc kosztów jakie powinna ponieść w pierwszym kwartale roku z tytułu awarii sanitariatów (koszt. ok 550 zł z robocizną), awarii pralki (koszt ok. 850 zł), oraz wizyty lekarskiej w K. u specjalisty (250 zł wraz z transportem).Z tej przyczyny uznała, że decyzja potwierdza nieprawdę i zawiera sprzeczności, które nie mogą być pominięte, gdyż wpływają na podjęte rozstrzygnięcie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej i uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach sygn. IV SA/G1 909/16, podnosząc na tej podstawie, że istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej w zakresie zwolnienia z odpłatności, a także interpretacji ponoszonych wydatków przez proporcjonalne rozliczenie niektórych z nich. Jej zdaniem, w przypadku gdy organ administracji podejmuje decyzję w warunkach uznania administracyjnego, a prawodawca w przywołanych unormowaniach wykorzystał pojęcia niedookreślone, wątpliwości co do stanu faktycznego, a także prawnego powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Tymczasem organ I instancji obliczył wysokość wydatków ponoszonych w rodzinie odwołującej opierając się na sztywnej kalkulacji bez uwzględnienie nieprzewidzianych czy nadzwyczajnych okoliczności. Takie obliczenie, w opinii odwołującej, nie odzwierciedla faktycznej możliwości ponoszenia opłat za usługi, gdyż "zarówno organ jak i strona musiałaby przewidzieć sytuacje przyszłościowe, co jest nie wykonalne, a więc staje się nierealne ustalenie precyzyjne stanu faktycznego".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. skarżąca wskazała na wcześniejszą decyzję organu ([...] z dn. [...].), na mocy której została zwolniona całkowicie z ponoszenia odpłatności. Jej zdaniem stan faktyczny sprawy był tożsamy, chociaż wydatki w poprzednim postępowaniu przekroczyły dochody rodziny. Taka sytuacja jednak była spowodowana właśnie tym, że poniosła więcej wydatków związanych z leczeniem syna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji

Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło stanowisko organu I instancji i zarzuty odwołania.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołało brzmienie § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej (...) w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. Opłata za specjalistyczne usługi stanowi iloczyn ceny, którą ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, oraz liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca).

Organ wskazał, że ponoszenie odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze jest zasadą, a wysokość ponoszonej odpłatności ustalana jest w zależności od posiadanego dochodu zaś zwolnienie z tej odpłatności jedynie wyjątkiem od tej zasady określonym w § 6 rozporządzenia. Na podstawie § 6 w/w rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na:

1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług;

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej;

3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą;

4) zdarzenie losowe.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że wydawana decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza konieczność wyważenia wzajemnego stosunku interesu publicznego ze słusznym interesem stron. Powtórzono nadto, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozpatrywania przez Kolegium w dwóch sprawach [...] i [...]. Stwierdzono tam, że kryterium zwolnienia z odpłatności mogą być wyłącznie sytuacje o charakterze losowym, wyjątkowym, nieprzewidywanym, gdzie z uwagi na sytuację rodzinną lub zdrowotną budżet strony miałby być tak obciążony, że nie pozwala to na ponoszenie odpłatności. W innych sytuacjach, bez względu na korzystanie z dwóch rodzajów usług, zwolnienie jest nieuzasadnione i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami pomocy społecznej, przerzucając na podatników i gminę utrzymanie osób samowystarczalnych finansowo.

Przywołano także decyzje Kolegium wydane w sprawie odwołującej, a dotyczące innego okresu świadczonych usług, będące także przedmiotem wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1580/17 oddalającego skargę kasacyjną złożoną na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/G1 490/16, którym to wyrokiem sąd oddalił skargę na decyzję SKO z [...]r. [...].

Kolegium przyznało, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji legalnej "szczególnie uzasadniającego przypadku", jednak w toku stosowania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku rozumieć należy sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec, dochowując należytej staranności.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę wystąpienie nowych okoliczności losowych w postaci nowych wydatków jakie odwołująca przedstawiła w swoim odwołaniu - na zakup pralki, remont sanitariatów i wizyty lekarskiej i uznał, że w świetle zaspokojonych wszystkich podstawowych potrzeb życiowych rodziny odwołująca spełnia warunki do udzielenia jej częściowego zwolnienia z naliczanych opłat za usługi opiekuńcze natomiast nie spełnia warunków do całkowitego z nich zwolnienia.

Organ odwoławczy przyznał również, że ani ustawa o pomocy społecznej, ani omawiane rozporządzenie nie precyzuje jednoznacznie kryteriów zwolnienia, a wskazuje jedynie sytuacje przykładowe, które zdaniem ustawodawcy mogą stanowić podstawę do zwolnienia. Za uzasadnione okoliczności uznać należy sytuacje wyjątkowe, losowe, które ze względów rodzinnych, czy zdrowotnych tak obciążają budżet Strony, że nie pozwalają na ponoszenie odpłatności. Zwolnienie nie powinno jednak nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w przepisie § 6 rozporządzenia okoliczności (w sprawie konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług), osoba jest w stanie wnieść opłatę. Niezasadne zwolnienie jest bowiem sprzeczne z zasadą pomocniczości określoną w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, przerzuca bowiem na gminę i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podzielono ustalenia dokonane przed organem I instancji zarówno co do wysokości dochodu w rodzinie odwołującej jaki i ponoszonych przez rodzinę wydatków. Uznano również za słuszne doliczyć dodatkowo do miesięcznych zasobów finansowych odwołującej świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. (którego nie wlicza się do dochodu rodziny w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej). Przyjęto zatem, że rodzina co miesiąc dysponuje kwotą 3118,45 zł, a jej miesięczne wydatki łącznie zamykają się w kwocie 2461,28 zł. W miesiącu listopadzie 2017 r. były to: czynsz 371,28 zł; energia 85 zł; gaz 40 zł; telefon i Internet 240,00zł; zakup obiadów w szkole 50zł; zakup pieluchomajtek 100 zł; leków 50,00zł; prywatne wizyty lekarskie 125,00 zł; zakup żywności 1200zł; odzież 100 zł, środki czystości 100,00zł.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że stronie do dyspozycji pozostanie kwota ok. 657,17 zł a w związku z tym jest w stanie wnieść opłatę w wysokości 262,80 zł za specjalistyczne usługi (60 h x 4,38zł).

W ocenie Kolegium dokonane przez organ I instancji ustalenia są prawidłowe i nie przekraczają granic swobodnego uznania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że obowiązująca od początku czerwca 2017 r. nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowała kilka nowych zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym, w tym np. zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny bowiem rodzić dla stron negatywnych skutków, takich jak nałożenie obowiązku albo ograniczenie praw. Wątpliwości w takich sprawach powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Nowelizacja K.p.a. wprowadziła w związku z tym zasadę przyjaznej interpretacji przepisów oraz nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony. W postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku (np. kary administracyjnej) albo odebranie lub ograniczenie uprawnień (np. cofnięcie zezwolenia czy wywłaszczenie), niedające się usunąć wątpliwości, zarówno dotyczące prawa jak i faktów, powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Kolegium zaznaczyło, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie oznacza jednak, że w każdej sprawie zostanie uwzględniona argumentacja prawna strony. Aby tak się stało, musi obiektywnie zachodzić jaskrawa niejasność przepisów. Musi być więc możliwych kilka równie zasadnych interpretacji. Interpretacja przepisów dokonana przez stronę - żeby organ mógł ją przyjąć - musi być przede wszystkim logicznie i systemowo prawidłowa oraz spójna. Jeśli zatem strona przedstawia korzystną dla siebie interpretację przepisów lub gdy z orzecznictwa sądów bądź z piśmiennictwa wynika, że na tle przepisu są poważne wątpliwości interpretacyjne - organ musi rozważyć wykładnię korzystną dla strony, ocenić jej prawidłowość, jeżeli jest możliwa więcej niż jedna logiczna, spójna systemowo i zgodna z podstawowymi zasadami wykładni interpretacja przepisu, a sprawa dotyczy obowiązku albo odebrania czy ograniczenia uprawnienia strony należy przyjąć wykładnię korzystną dla strony. Na ogólnych zasadach, w każdej sprawie musi być przeprowadzone wszechstronne postępowanie wyjaśniające, a organ może korzystać ze wszystkich dostępnych, zgodnych z prawem środków oraz dokonuje swobodnej oceny dowodów. Dopiero w sytuacji, gdy wątpliwości nie dadzą się w ten sposób usunąć - istnieje obowiązek rozstrzygnięcia ich na korzyść strony. Jeżeli więc wszystkie zebrane dowody oraz ich ocena, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie pozwolą usunąć wątpliwości (nadal równie prawdopodobne są dwie sprzeczne okoliczności) - powstaje obowiązek przyjęcia faktu korzystnego dla strony.

Zdaniem Kolegium powyższa zasada, na którą powołuje się odwołująca nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Sprawa dotyczy decyzji uznaniowej, a organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności do całkowitego odstąpienia od naliczenia opłaty za przyznane synowi odwołującej usługi specjalistyczne.

Reasumując Kolegium podniosło, że w sytuacji pochopnego zwolnienia kogokolwiek z ponoszonej odpłatności to na gminie ciąży obowiązek zwrotu środków do budżetu (w zakresie wynikającym ze zwolnienia), a w konsekwencji obciąża budżet gminy.

W skardze skierowanej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 7. art. 7a. art. 8 § 1 oraz § 2. art. 77, art. 80, art. 81a § 1 art. 107 § 3 K.p.a.

Nadto zarzuciła organom:

1. sprzeczność uzasadnienia pkt 5 decyzji zaskarżonej w stosunku do zaskarżonej do decyzji nr [...] oraz brak w uzasadnieniu decyzji "podjętego rozstrzygnięcia pkt 5 dotyczącego zwolnienia w kwocie 0,65 gr za jedną godzinę specjalistycznej usługi opiekuńczej".

2. naruszenie art. 7a § 1 K.p.a.

3. naruszenie art. 81a § 1.K.p.a.

4. naruszenie art. 8 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżąca wskazała, że organ nie ustosunkował się w całości do okoliczności przedstawionych przez nią w trakcie zapoznania się z aktami sprawy. W siedzibie organu I instancji złożyła oświadczenie o awarii sanitariów i potrzebie poniesienia z tego tytułu kosztów w pierwszym kwartale roku (około 550zł z robocizną), awarii pralki (koszt z tego tytułu ok. 850zł), oraz konieczności wizyty lekarskiej w K. u specjalisty (250zł wraz z transportem). W decyzji przyznającej usługi i zwalniającej stronę częściowo od ponoszenia odpłatności organ odniósł się częściowo do przedstawionych przez skarżącą wydatków, pomijając koszt wizyty lekarskiej stanowiącej istotny dla budżetu rodziny wydatek. W decyzji o zwolnienie od odpłatności organ stwierdził, że strona nie wskazała innych wydatków. Zdaniem skarżącej, do obrotu prawnego weszły dwie, różniące się ze sobą decyzje, co stanowi istotną sprzeczność mającą wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Przechodząc do kolejnych zarzutów wskazano w skardze, że przepisy stosowane przez organ zawierają pojęcia niedookreślone, a co do ich treści istnieją wątpliwości. Jako przykład skarżąca wskazała rozważania organu w zakresie możliwości proporcjonalnego obliczenia ponoszonych przez stronę wydatków w postępowaniach dotyczących zwolnienia z odpłatności czy wnoszenia opłat, jeżeli ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość proporcjonalnego obliczenia dochodu.

Jako naruszenie art. 81a § 1 K.p.a. skarżąca potraktowała brak uwzględnienia przez organ, przy ustalaniu wydatków jej rodziny, nieprzewidzianych wydatków jakie pojawiają się w codziennym życiu. W związku z tym zakwestionowała sztywną kalkulację organu nie odzwierciedlającą faktycznej możliwości ponoszenia odpłatności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. skarżąca podniosła, że decyzja organu z dnia [...] r. wydana została w identycznym stanie faktycznym, a mimo tego zwolniono ją całkowicie od ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Skarżąca przyznała, że w poprzednich sprawach wydatki rodziny przekroczyły jej dochody, jednak jej zdaniem sytuacja ta była spowodowana wyższymi potrzebami na leczenie syna. Co do istoty jednak stan faktyczny pozostał niezmienny (choroba dziecka i związane z tym koszty).

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło tożsamą co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację.

W uzupełnieniu skargi skarżąca wskazała na pomyłkę arytmetyczną organu I instancji przy obliczaniu wysokości łącznej jej wydatków co jej zdaniem świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy błędu tego bowiem nie wykrył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne odbywa się w zakresie zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi nastąpić może jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej P.p.s.a., a więc w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wskazane kryteria dała podstaw do uwzględnienia skargi aczkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zaskarżona decyzja, jak również decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej jak też przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, a ich przedmiotem była odmowa całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat za przyznane usługi specjalistyczne jej synowi.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze, jako jedna z form pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 50 ustawy o pomocy społecznej przy czym ustawodawca zadecydował określić w drodze aktu wykonawczego rodzaj tych usług, tryb ich ustalania i pobierania opłat jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od tych opłat.

Jak stanowi § 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala OPS na wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub wniosek pracownika socjalnego – częściowo lub całkowicie zwolniona.

W kontrolowanej sprawie skarżąca wystąpiła w dniu 5 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu – 6 grudnia 2017 r.) o przyznanie usług specjalistycznych dla jej niepełnosprawnego syna, wnosząc jednocześnie o zwolnienie jej od odpłatności za te świadczenia.

Organ, na wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie przyznania usług. Postępowanie to zakończone zostało decyzją przyznającą wnioskowane usługi przy częściowym zwolnieniu skarżącej od odpłatności za ich świadczenie (decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]). Tym samym w postępowaniu tym rozpatrzono oba człony wniosku skarżącej z dnia 5 grudnia 2017 r. – o przyznanie świadczeń i zwolnienie od opłaty.

Równolegle natomiast, bez żadnego prawnego uzasadnienia, organ wszczął postępowanie z tego samego wniosku w sprawie zwolnienia od ponoszenia odpłatności, nie bacząc na zawisłość sprawy w tym samym przedmiocie.

Sąd stwierdza, że z jednego wniosku strony w stanie faktycznym sprawy nie mogło toczyć się postępowanie o przyznanie usługi i zwolnienie od odpłatności za nią i drugie równoległe postępowanie o zwolnienie od odpłatności usługi, która jeszcze nie została przyznana, a nawet określona.

Sprawa zawisła przed Burmistrzem Miasta C. i zakończona decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...] jest sprawą rozstrzygającą kwestie, o których mowa w § 4 i 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Decyzja przyznająca te usługi przy częściowym zwolnieniu od odpłatności jest równoznaczna z odmową zwolnienia całkowitego i nie wymaga w swojej osnowie zamieszczenia takiego właśnie stwierdzenia.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe.