Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3174/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 82 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 522/17 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 522/17, po rozpoznaniu skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. (skarżący) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia drzew i krzewów, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Zlewni [...] w W. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (organ I instancji) z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów na terenie nieruchomości zlokalizowanej w W. w międzywalu rzeki W., na lewym brzegu, na odcinku km 507+150 - km 509+300.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], organ I instancji nakazał Zarządowi Zlewni [...] usunięcie 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki W., na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300. W związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od powyższej decyzji , organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w W. usunięcie 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki W., na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując między innymi na sprzeczność informacji składanych przez skarżącego w trakcie postępowania, dotyczących wycięcia przedmiotowych drzew i krzewów oraz zawartych w decyzji zapisów, sugerujących, że przedmiotowe drzewa i krzewy nie zostały dotychczas usunięte. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko skarżącego zostało potwierdzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu powyższej decyzji, argumentując, iż z dokumentów będących w posiadaniu tego organu wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w W. usunięcie w całości 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów na terenie zlokalizowanym w W. w międzywalu rzeki W., na lewym brzegu, na odcinku od km 507+150 do km 509+300. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji organu odwoławczego skarżący wniósł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/15, uchylił ww. rozstrzygnięcie, wskazując organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie określił, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w rozpatrywanej sprawie, a także nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił organowi odwoławczemu wykonanie czynności administracyjnych w trybie art. 136 k.p.a., bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 85a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawę wszczęcia postępowania stanowił art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 85a u.p.w., w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, aczkolwiek z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), która dokonała zasadniczych zmian w u.p.w. Jednakże zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej: "do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 82 ust. 3 pkt 3 u.p.w. stanowił, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, nakazać usunięcie drzew lub krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią. W myśl natomiast art. 85a u.p.w. decyzja taka wymagała uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podał, iż projekt decyzji dotyczącej wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów, został skierowany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w celu uzgodnienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia przedmiotowej decyzji, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ ten stwierdził, że z dokumentów będących w posiadaniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte. W celu określenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w dniu [...] września 2016 r. przeprowadził z udziałem stron postępowania oględziny terenu będącego przedmiotem analizy. W trakcie oględzin stwierdzono na ww. obszarze występowanie znacznej ilości krzewów (w tym odrostów) oraz drzew, jak również pni drzew, pojedynczo lub w skupiskach, stanowiących pozostałość po dokonanej wycince. Ani organ, ani strony postępowania nie były w stanie w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalić liczby drzew porastających obecnie obszar międzywala rzeki W. w km od 507+150 do 509+300 (zdaniem przedstawiciela skarżącego było to ok. 20 drzew, zdaniem przedstawiciela organu znacznie więcej). Do protokołu wniesiono również żądanie wystąpienia przez organ odwoławczy do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] o udostępnienie dokumentacji powykonawczej powstałej w wyniku oględzin w terenie przeprowadzonych przez Prezydenta m. st. W. Pismem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy M. Urzędu Miasta [...]., przekazał organowi odwoławczemu kopie następujących dokumentów: 1) protokołu oględzin drzew/krzewów z dnia [...] marca 2012 r.; 2) protokołu oględzin drzew/krzewów z dnia [...] listopada 2012 r.; 3) ekspertyzy biegłego dr. hab. J. B. z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie biegłego: "(...) aby nie spowodować obciążenia RZGW nadmiernymi i nieuzasadnionymi opłatami, można pominąć grupy wielkości (średnicy) drzew, które uznano za minimalne i sumować liczbę drzew od grup kolejnych (o większej średnicy), wówczas liczba usuniętych drzew zostanie zmniejszona do podanej w najniższym wierszu tabeli 1". Organ odwoławczy wskazał, że w tabeli 1 ekspertyzy wskazano następujące liczby jako sumę wyciętych drzew: topole - 121, wierzby - 425, klony - 9; natomiast jako sumę drzew pomniejszoną o wielkości wstępne: topole - 108, wierzby - 289, klony - 4. W ocenie organu, wycięte już drzewa nie mogą być objęte decyzją wydaną w trybie art. art. 82 ust. 3 pkt 3 u.p.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku), w związku z czym konieczne jest zweryfikowanie wielkości wskazanych przez organ I instancji w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. W rozstrzygnięciu tym określono, że do wycinki przeznaczonych zostało 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki W., na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300. W trakcie uzgodnienia dokonywanego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. organ ten określił, iż z dokumentów będących w jego posiadaniu wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte. W ocenie organu odwoławczego, zważywszy na zebrane w toku niniejszej sprawy dowody świadczące, iż nie wszystkie z drzew objętych zaskarżoną decyzją zostały usunięte, konieczne jest ponowne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, następnie zaś wystąpienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie projektu decyzji uwzględniającego właściwą liczbę drzew i krzewów w trybie art. 85a u.p.w.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie obu decyzji i umorzenie przez Sąd postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów postępowania polegało na: 1) błędnym zastosowaniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 138 § 2 k.p.a.; 2) niezastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; 3) niewyjaśnieniu w należyty sposób stanu faktycznego sprawy i błędnym przedstawieniu go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 7 k.p.a.); 4) wszczęciu postępowania na wniosek w sytuacji, gdy postępowanie mogło zostać wszczęte tylko z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 522/17, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 u.p.w. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji m. in. na obszarach zagrożenia powodziowego nakazać usunięcie drzew lub krzewów. Sąd wskazał, że sprawa była przedmiotem wielu rozstrzygnięć organów, a także podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/15. W wyroku tym Sąd wskazał, że ówcześnie zaskarżona decyzja organu II instancji nie wskazała przepisów, które zostały przez organ I instancji naruszone, jak również nie wskazała koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i jego wpływu na rozstrzygnięcie oraz okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu organ miał wystarczające podstawy do dokonania samodzielnej oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 u.p.w. Gdyby organ uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, powinien zastosować art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ II instancji może zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosował się do wytycznych Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. W toku postępowania przeprowadził wyłącznie dowód z oględzin i w związku z opinią biegłego dendrologa uznał, że nie da się ustalić, czy doszło - a jeżeli tak, to w jakim rozmiarze, do usunięcia drzew. W związku z tym tę kwestię pozostawił do oceny organowi I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że takie postępowanie organu jest wadliwe. Organ powinien we własnym zakresie ocenić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody pod kątem ich rzetelności i wiarygodności, do czego zobowiązują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy natomiast nie przeprowadził oceny dowodów, wskazując jedynie na sprzeczności pomiędzy oględzinami a ekspertyzą biegłego co do ilości wyciętych drzew. W ocenie Sądu I instancji, jak słusznie wskazał skarżący, organ w sposób wadliwy dokonał oceny opinii biegłego, który - jak to wynika z treści opinii - przy wyliczeniu ilości wyciętych drzew brał pod uwagę tylko te, których obwód pnia był większy od przyjętej przez biegłego wartości granicznej tj. 26 cm. Wynikało to z faktu, że taki obwód miałyby drzewa w wieku poniżej 10 lat, na które nie jest wymagane zezwolenie na ich wycięcie. Biegły przyjął, że wycięto 550 drzew, na które wymagane było uzyskanie zezwolenia. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w ramach obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Ocena tego dowodu nie wymaga żadnych dodatkowych czynności. Dowód ten zastępuje wskazywany przez organ dowód z opinii biegłego i nie ma potrzeby go powtarzać. Nie jest to zatem podstawa do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy po raz kolejny uchylił się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy samodzielnie ustalił stan faktyczny, ocenił wszystkie zebrane w sprawie dowody i na ich podstawie ustalił, czy rzeczywiście istnieją podstawy prawne do zastosowania art. 82 ust. 3 pkt 3 u.p.w. Tylko w przypadku gdy rzeczywiście organ nie będzie w stanie samodzielnie lub też przy pomocy organu I instancji wyjaśnić sprawy, będzie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że brak merytorycznej oceny decyzji I instancji przez organ odwoławczy uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 pkt 3 pkt 3 u.p.w., Sąd I instancji zgodził się co do zasady z poglądem, że postępowanie w trybie art. 82 pkt 3 pkt 3 u.p.w. nie przewiduje jego wszczęcia na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie może być wszczęte albo z urzędu albo na wniosek, a ta ostatnia sytuacja zachodzi w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie. Skoro powołany przepis u.p.w. nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek, należy przyjąć, że tego rodzaju postępowanie wszczyna się z urzędu. Jak słusznie wskazano w skardze, jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków lub nałożenie zobowiązań to wszczęcie postępowania następuje z urzędu. W ocenie Sądu, każde postępowanie wywołane wnioskiem strony czy innego podmiotu może być w dalszym jego przebiegu prowadzone z urzędu i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niejednokrotnie zdarza się, że organ prowadzi postępowanie w związku z uzyskaniem informacji, nawet od niezainteresowanego podmiotu, w sprawie o charakterze nakazowym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Zarząd Zlewni [...] w W., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wewnętrzną sprzeczność wywodów: wykazanie na niedokonanie przez organ odwoławczy oceny we własnym zakresie zgromadzonych w sprawie dowodów, pomimo ujawnionej w postępowaniu nieusuwalnej rozbieżności między oględzinami terenu, a ekspertyzą biegłego J. B.; 2) art. 15 i 136 § 1 k.p.a. przez wskazanie na obowiązek dokonania działań naruszających zasadę dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy przepis art. 136 § 1 "jest fakultatywny i dotyczyć może z istoty swojej spraw wycinkowych, a nie o podstawowym znaczeniu, jakim jest wspomniana nieusuwalna rozbieżności między oględzinami terenu, a ekspertyzą biegłego J. B."; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędna jego wykładnię, "sugerującą możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy brak jest możliwości samodzielnego wyjaśnienia sprawy przez organ"; 4) art. 105 § 1 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. przez wytyczenie "nowego obszaru ustaleń w tym postępowaniu" i nakazanie rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżącemu, będącemu jedynie podmiotem na prawach strony, "nie przysługuje żądanie umorzenia postępowania, a uchylając jedynie zaskarżaną decyzję, uniemożliwia się realizację wytycznych" co do obowiązku ustosunkowania się przez oba organy orzekające do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty mające przemawiać za trafnością zajętego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Weryfikacja sformułowanych zarzutów kasacyjnych uzasadnia wniosek, że są one bezzasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zasadniczego i odrębnego wzorca kontroli z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego jest dotknięte poważnym błędem konstrukcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznając jednak, że powyższy błąd nie uniemożliwia przeprowadzenia merytorycznej oceny powyższego zarzutu, postanowił poddać go weryfikacji.

W związku z powyższym Sąd kasacyjny stwierdza, że rozpatrzony samodzielnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest oczywiście chybiony. Naczelny Sąd wielokrotnie i trwale podkreślał w swoim orzecznictwie, że wzorzec kontroli wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie zachowania przez sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie prawidłowości formalno-konstrukcyjnej i logicznej uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia. Wzorzec ten nie może być natomiast wykorzystywany jako podstawa do podważania prawidłowości wykładni lub stosowania przepisów prawa procesowego lub materialnego albo do kwestionowania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały sformułowane z pominięciem dwóch zasadniczych okoliczności.

Po pierwsze, przedmiotem uchylenia w zaskarżonym wyroku stała się czwarta już decyzja kasatoryjna organu odwoławczego (art. 138 § 2 p.p.s.a.) wydana w postępowaniu wszczętym w dniu [...] lutego 2011 r. (poprzednie decyzje kasatoryjne zostały wydane w dniach [...] marca 2012 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] lipca 2015 r.).

Po drugie – czego zdaje się nie uwzględniać strona skarżąca kasacyjnie – przedostatnia decyzja kasatoryjna organu odwoławczego (decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r.) została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2523/15), którego ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania są wiążące dla wszystkich organów orzekających ponownie w sprawie, jak również dla ponownie orzekających sądów administracyjnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wbrew dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. "nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji", a ponadto "nie wskazał (...) koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i jego istotnego wpływu na rozstrzygniecie" oraz "nie wskazał (...), jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd ten stwierdził również, że organ odwoławczy miał "dostateczne podstawy do dokonania samodzielnej oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 85a tej ustawy. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał, ze sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z możliwości określonych w art. 136 k.p.a., a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.". Istotny jest również pogląd Sądu pierwszej instancji, że granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., "pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednak na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (...) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe".

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając oceny i wnioski wynikające z uzasadnienia kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku, z których wynika, że organ odwoławczy po raz kolejny naruszył przesłanki zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bezpodstawnie uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważa, że skarżony organ ponownie nie przedstawiając przekonującego i szczegółowego uzasadnienia co do istnienia istotnych przeszkód do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (samodzielnie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a.) oraz nie wskazując przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, bezpośrednio naruszył związanie oceną prawną i wskazaniami proceduralnymi wynikającymi z cyt. prawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2016 r. (art. 153 p.p.s.a.). Naczelny Sąd aprobuje również wniosek Sądu Wojewódzkiego, że ocena mocy dowodowej opinii dendrologicznej biegłego z dnia [...] grudnia 2012 r. w świetle ustaleń wynikających z protokołów oględzin z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. (mających miejsce przed sporządzeniem opinii) oraz protokołu oględzin z dnia [...] wrześnie 2016 r. nie przekracza możliwości procesowo-dowodowych organu odwoławczego. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. jedynie wątpliwości związane z ostateczną ilością drzew lub krzewów, co do których możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę o nakazanie usunięcia drzew lub krzewów na obszarach zagrożonych powodzią, dla której podstawę prawną stanowi ciągle art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 marca 2011 r., zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Wątpliwości te – wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji odwoławczej – mogą zostać ostatecznie wyjaśnione przez skarżony organ przez pozyskanie dokumentacji będącej w posiadaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (zgodnie z uzasadnieniem decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o której wspomina organ odwoławczy), a wskazującej na fakt wycinki w toku postępowania drzew, których dotyczył wniosek z dnia [...] lutego 2011 r., a ponadto – w razie potrzeby – mogą być przedmiotem dodatkowych oględzin w terenie oraz opinii uzupełniającej biegłego dendrologa. Czynności procesowe tego rodzaju na obecnym etapie postepowania, wobec jego długotrwałości i licznych zaniechań w zakresie obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, powinny zostać przeprowadzone niezwłocznie przez aktualnie właściwy organ drugiej instancji, albowiem mają one charakter uzupełniający w odniesieniu do już zgromadzonego materiału dowodowego. Oczywiście Naczelny Sąd ma świadomość, że liczba drzewo- i krzewostanu objętego wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. jest znaczna (2633 szt. drzew oraz 1,53 ha krzewów), jednak – zgodnie z zasadą aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji – obowiązkiem organu odwoławczego jest z jednej strony weryfikacja dokonanych już ustaleń co do liczby drzew lub krzewów ciągle znajdujących się w obszarze międzywala rzeki W. lub usuniętych z tego obszaru (zob. protokoły oględzin oraz opinia biegłego z dnia [...] grudnia 2012 r., z której wynika, że usunięto "około 2600 drzew rosnących na lewym brzegi W." bez wymaganego zezwolenia oraz wymagająca pozyskania dokumentacja będąca w posiadaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.), z drugiej zaś dokonanie aktualizacji poczynionych ustaleń co do liczby drzew lub krzewów, które – jako dotychczas nieusunięte – mogą stać się – pod warunkiem spełnienia przesłanek materialnoprawnych – przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 marca 2011 r. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za stosowne, aby nakazać organowi odwoławczemu uwzględnienie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, na którą wskazywano w skardze i która została pominięta w procesie oceny materiału dowodowego tak przez organy, jak i Sąd Wojewódzki. Skarżące stowarzyszenie załączyło do akt administracyjnych m.in. odpisy umowy nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zawartej pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. a Firmą [...], protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczącego obmiaru drewna pozyskanego z lewego brzegu W. w km 507+150-509+300 przez firmę [...], protokołu odbioru końcowego pozyskanego drewna z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z inwentaryzacją wyciętych drzew według obwodów i gatunków, inwentaryzacją krzaków i leżaniny oraz planem sytuacyjnym terenu dokonanej wycinki, protokołu oględzin drzew/krzewów z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), skierowanego do skarżącego pisma Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. ds. Zasobów Wodnych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w którym skarżący został poinformowany, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2011 r. została w całości wykonana.

W świetle powyższych uwag nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 105 § 1 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Prawidłowo Sąd ten stwierdził, że powyższy zarzut odwoławczy w zakresie art. 105 § 1 k.p.a. powinien zostać samodzielnie rozpatrzony przez skarżony organ. Natomiast oczywiście wadliwy jest zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że organizacja społeczna jako podmiot na prawach strony występujący w obronie interesu społecznego nie mogła formułować zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Podmiot na prawach strony nie jest co do zasady ograniczony w formułowaniu podstaw odwołania, chyba że przepis szczególny wyraźnie wyłącza lub ogranicza prawa procesowe tego rodzaju podmiotu lub zastrzega, że określone uprawnienia w postępowaniu mogą być wykonywane jedynie przez strony postępowania.

Na zakończenie Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dopiero w razie stwierdzenia, że wszystkie drzewa lub krzewy objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. zostały usunięte w toku postępowania, obowiązkiem organu drugiej instancji będzie wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, wobec następczej jego bezprzedmiotowości. Poza zakresem rozważań i oceny Naczelnego Sądu pozostaje natomiast zagadnienie odpowiedzialności prawnej za przedwczesne lub nielegalne usunięcie drzew lub krzewów.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wyniki weryfikacji zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.