Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4, par. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. złożyły skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2013r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] dotyczącą uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." w W., działką nr [...], położoną w G., obręb [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 i art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2009 r., Prezydent Miasta G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka wchodziła w pas ulicy [...], będącej drogą lokalną miejską i nie znajdowała się w zarządzie P. oraz podnosząc, iż w dniu 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Wskazano też, że ul. [...] została oddana do użytku przed rokiem 1939 i stan prawny należy oceniać w oparciu o obowiązujące wówczas ustawodawstwo i orzecznictwo.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wskazując zwłaszcza, że ul. [...] nie miała statusu drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasta G., prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/10 uchylił obie ww. decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2009r., gdyż, zdaniem Sądu, nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. Zdaniem Sądu organ administracji nie wyjaśnił sprawy nieujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego, co wynikało z postanowienia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...], a przeszkodą miało być posadowienie na działce części budynku i garażu. Sąd stwierdził, że brak jest dowodów, na to, że Minister Infrastruktury zapoznał się z tym postanowieniem, a w szczególności, czy jest ono prawomocne i jaki był powód odmowy wpisu do księgi wieczystej prawa wynikającego z kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu organ nie ustosunkował także się do podnoszonego argumentu, iż ul. [...] nabyła status drogi publicznej przed 1939 r. na gruncie przepisów i orzecznictwa dotyczącego ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych i zarzutu, że na podstawie ustawodawstwa powojennego nie utraciła statusu drogi publicznej. Nie odniósł się także do wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] września 1930 r. sygn. [...], którego tezy skarżąca przytaczała. Oceny wymaga także, czy do stwierdzenia prawa zarządu przysługującego P. wystarczył wypis z księgi wieczystej, bowiem wobec wątpliwości co do istnienia prawa zarządu nie powinno się poprzestać na tym jednym dokumencie. Organ powinien też ocenić, czy w razie udokumentowanego istnienia drogi (niezależnie od statusu drogi), zarząd nieruchomością sprawowało przedsiębiorstwo państwowe P., w szczególności czy uiszczało opłaty za zarząd. Stwierdzenie prawa zarządu zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego i może też przeprowadzić dowód z urzędu (wymaga tego art. 7 i art. 77 1 k.p.a.). Sąd wskazał też, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokona analizy postanowienia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. pod kątem jego wpływu na naruszenia przez decyzję uwłaszczeniową art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz dogłębnie wyjaśni zarzuty dotyczące statusu drogi przed 1939 r. i stwierdzenia prawa zarządu P. w oparciu o wypis z księgi wieczystej. Sąd wskazał również, że gmina ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała w tym dniu w zarządzie P., zaś ul. [...] w tym dniu nie posiadała statusu prawnego drogi publicznej ustanowionego w sposób prawnie określony. Mając jednak na uwadze, że organ wojewódzki uwłaszczając P. działką nr [...], nie uwzględnił, że znajduje się na niej część budynku, co wyklucza uwłaszczenie, stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Pismami z dnia [...] listopada 2013r. zostały przez Prezydenta Miasta G. złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] października 2013r. w zakresie zmiany samego uzasadnienia decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.) i uznanie że o wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. świadczy fakt, że ulica [...] posiadała status drogi publicznej oraz, że P. nie legitymowało się na dzień 5 grudnia 1990r. prawem zarządu do działki nr [...].

We wnioskach podniesiono, iż organ nadzoru nie zastosował się do wszystkich wytycznych Sądu w kwestii ustalenia istnienia zarządu uwłaszczonego podmiotu oraz w kwestii charakteru ul. [...]. Zdaniem skarżącego brak wymaganej publikacji (aktu właściwego organu) nie pozbawia danej drogi charakteru drogi publicznej. Zaś nabycie nieruchomości stanowiącej drogę publiczną przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2013r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] dotyczącą uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." w W., działką nr [...], położoną w G., obręb [...].

Organ odwoławczy wskazał na wstępie, że przedmiotem zaskarżenia było samo uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2013r., jednak postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszej instancyjnego.

Organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, przyjmując że jest ono prawidłowe zarówno pod względem prawnym, jak faktycznym.

P. w W. złożyły skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2013r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] dotyczącą uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." w W., działką nr [...], położoną w G., obręb [...].

Skarżący podnosił, że u podstaw stwierdzenia nieważności decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] legło to, iż organ wojewódzki nie uwzględnił uwłaszczając poprzednika prawnego skarżącego, tego, iż na działce nr [...] znajduje się część budynku, co wykluczało uwłaszczenie, gdyż w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem rozstrzygnięci sprawy winno wiązać się z zasadą superficies solo cedit.

Skarżący wskazywał, że na podstawie złożonego wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o dokonanie podziału działki [...] obręb [...] — co związane było z wydaniem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] października 2013 r.- Prezydent Miasta G. decyzją [...] z dnia [...] września 2014 r., która uzyskał walor ostateczności w dniu [...] września 2014 r. odmówił zatwierdzenia podziału tej nieruchomości z uwagi na to, że budynek znajdujący się na projektowanej działce nr [...] (wydzielanej z działki nr [...]) nie stanowi budynku, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący wskazywał, iż chodzi tu o garaż blaszany, który nic jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a zatem,, który nie powinien w ogóle figurować w ewidencji gruntów. W ewidencji gruntów na działce nr [...] i działce nr [...] uwidoczniony jest nadto budynek murowany, który jak ujawniła wizja lokalna przez pracowników skarżącego i załączone do skargi zdjęcia, jest zdewastowanym pustostanem, w bardzo złym stanie technicznym wzniesionym samowolnie bez zgody skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2014 r. P. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z prośbą o podanie na podstawie jakich dokumentów oraz, czy w ogóle na mapę ewidencyjną winny być naniesione powyższe "budynki". Z dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. jakim jest wypis z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2000 r. dla działki nr [...] wydany przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta w G. według stanu z roku 1999 r. nieruchomość ta w zarządzie P. była niezabudowana, co potwierdza stanowiąca jego część mapa, na której nie widnieją budynki będące podstawą do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Stan faktyczny nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r., co do którego Prezydent Miasta G. miał pełną wiedzę zważywszy na dysponowanie ewidencją w tym zakresie, daję, zdaniem skarżącego, podstawę do uznania, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zasadnie uwzględnił wniosek dotyczący uwłaszczenia niezabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha ark. mapy [...] na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami zważywszy na wpis w księdze wieczystej Kw nr [...]

Ponieważ, jak podniesiono, wyżej, budynki, których istnienie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], nie istniały w dniu nabycia z mocy prawa przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] przy ul. [...], a ponadto nie odpowiadały one zawartej w art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego definicji budynku rozumianego jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach nie można podzielić poglądu organu co do istnieniu podstaw co do utrzymania wcześniejszego decyzji Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., a tym samym istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a., odnośnie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], która co warto podkreślić ma jedynie deklaratoryjny charakter potwierdzający nabycie prawa użytkowania wieczystego ex lege.

Skarżący w kontekście podniesionego przez organ innego zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych podnosił, iż powyższy zarzut jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy całkowicie chybiony i bezpodstawny. Przepis art. 2a ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, stanowiący że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, można co do zasady w świetle ugruntowanego orzecznictwa i wykładni przyjąć, iż określają regułę, że urządzone drogi publiczne stanowią rzecz wyłączoną z obrotu, a zatem nie powinny być obciążane jakimikolwiek prawami poza wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie takie, które może być adekwatne do dróg publicznych w rozumieniu ustawy, nie odnosi się do działki nr [...], która w dacie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "P." z mocy prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a zatem w dniu 5 grudnia 1990 r., drogą publiczną nie była. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, bezspornie wynika, że zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych lokalnych nastąpiło dopiero na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W obowiązującym w dacie 5 grudnia 1990 r. porządku prawnym, zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. W świetle art.7 ust.2 tej ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Podstawowe znaczenie ma tu jednak nic tylko faktyczny, lecz przede wszystkim prawny status takiej drogi. W zacytowanym przez organ postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Sąd ten stwierdził, że wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym ( art. 4 pkt. 2 ustaw). Pominął jednak organ, kluczowe w tym wypadku, zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia, stwierdzenie Sądu Najwyższego, że "W konsekwencji o zakazie przewidzianym w art. 2a ustawy można mówić dopiero wówczas, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczna w taką drogę przekształci się faktycznie i prawnie (por, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2010 r.. I SA 1666/09. niepubl.). Sklasyfikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako "droga" i opatrzenie znakiem "dr" nie jest wystarczające, gdyż stwarza jedynie obalenie domniemanie, że nieruchomość stanowi drogę. Niewystarczające jest zatem samo oznaczenie działki [...] w ewidencji gruntów jako użytku drogowego symbolem "dr". Brak zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych lokalnych na mocy rozporządzenia Wojewody [...][...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., takiego statusu ulicy [...] jako gminnej drogi według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. w sensie prawnym pozbawiało ją możności uznania jako drogę.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach wskazanych kryteriów należało wskazać, że skarga podlegała oddaleniu w całości.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r. I SA/Wa 1195/10, wskazał że Minister Infrastruktury nie odniósł się w ogóle do stwierdzenia zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż prawo użytkowania wieczystego przyznane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nie zostało dotychczas ujawnione w księdze wieczystej, a o oddaleniu wniosku w tym przedmiocie rozstrzygnął sąd wieczystoksięgowy w G. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. [...]. Bez zapoznania się ze stanowiskiem sądu powszechnego odmawiającym wpisu do księgi wieczystej prawa wynikającego z kwestionowanej decyzji nie można było przesądzić o zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. W aktach było natomiast dowodów na to, że Minister Infrastruktury zapoznał się z owym postanowieniem, a w szczególności czy jest ono prawomocne i jaki jest powód odmowy wpisu.

Ponadto oceny wymagało, czy do stwierdzenia prawa zarządu przysługującego P. do działki nr [...] wystarczył jedynie wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów, o jakich mowa w tym przepisie. Na podstawie co najmniej jednego dokumentu nie oznacza, że w razie wątpliwości co do istnienia zarządu organ powinien poprzestać na tym jednym dokumencie. Organ powinien ocenić, czy w przypadku udokumentowanego istnienia drogi na nieruchomości (niezależnie od jej statusu), zarząd nieruchomością sprawowało przedsiębiorstwo państwowe P., w szczególności, czy uiszczało opłaty za zarząd. W postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu nadzorczym oceny wymaga, czy ograniczenie się przez organ w postępowaniu uwłaszczeniowym jedynie do wypisu z księgi wieczystej, może być jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona analizy postanowienia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. [...] pod kątem jego wpływu na naruszenie przez decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzorczego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz dogłębnie wyjaśni pod tym samym kątem dwie pozostałe, tj. zarzuty dotyczące statusu drogi przed 1939 r. i stwierdzenia prawa zarządu P. tylko w oparciu o wypis z księgi wieczystej.

Realizując wytyczne WSA w Warszawie, organ odwoławczy wskazał na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] oddalające wniosek P. S.A. w W. o odłączenie z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej oraz dokonanie w dziale II wpisu prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz P. S.A. w W.. Sąd wieczystoksięgowy zaznaczył, że działka nr [...] jest jedną z działek, na której posadowiony jest budynek, co stanowi przeszkodę do dokonania wnioskowanego odłączenia do nowej księgi wieczystej, gdyż przychylenie się do wniosku doprowadziłoby do sytuacji, że księga wieczysta prowadzona byłaby dla działki, na której posadowiona jest tylko część budynku, co sprzeciwia się przepisom art. 47 i 48 Kc (budynek stanowi część składową gruntu) oraz § 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów. W postanowieniu wskazano ponadto, iż istnieje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że dopuszczalny jest podział budynku wraz z gruntem, jednakże wyłącznie według płaszczyzn pionowych i wyłącznie w okolicznościach, w których w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki. Linia podziału budynku nie może więc odbiegać od linii podziału działki, a gdyby podziału budynku nie udało się zsynchronizować z podziałem gruntu i jeden z nowopowstałych budynków miałby znajdować się częściowo na nieruchomości sąsiedniej, to dla uzyskania zupełności podziału konieczne byłoby ustanowienie odpowiedniej służebności już na etapie podziału, a nie dopiero po jego dokonaniu.

Zatem, organ wojewódzki uwłaszczając P. działką nr [...], nie uwzględnił, że znajduje się na niej część budynku, co wykluczało uwłaszczenie, a co za tym idzie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W decyzji z dnia [...] października 2013 r. przedmiotem uwłaszczenia, zgodnie z art. 200 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., są grunty oraz budynki znajdujące się na tych gruntach, a zatem w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem rozstrzygniecie sprawie uwłaszczeni musi łączyć się z zasadą superficies solo cedit (art. 47 §1 w zw. z art. 48 Kc). Tym samym potwierdzenie nabycia własności budynku, w drodze decyzji uwłaszczeniowej, może nastąpić o ile budynek ten w całości zlokalizowany jest na uwłaszczanym gruncie. Jeżeli zaś budynek wykracza poza granice gruntu musi istnieć możliwość wydzielenia z niego samodzielnych obiektów budowlanych w granicach prawa użytkowania wieczystego, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Wystąpienie jednej z przesłanek wskazujących na rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt. 1 k.p.a.) jest wystarczające do wydania decyzji nieważnościowej. Taka przesłanka, jak wskazano wyżej, została ujawniona i była zasadnie wskazana przez organ w zaskarżonej decyzji. Czynności te wynikły ponadto z wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r.

Organ odniósł się również do kwestii ustalenia charakteru drogi - ul. [...]. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu uprawniającego do stwierdzenia, iż ulica ta w dniu 5 grudnia 1990r. była drogą publiczną. Zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg publicznych - lokalnych miejskich nastąpiło dopiero rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]).

Wskazać również należy, iż organ nadzoru miał obowiązek badać stan prawny sprawy na dzień 5 grudnia 1990r., zatem pojęcie "drogi publicznej" również należy interpretować wg definicji opartej na przepisach wówczas obowiązujących.

Organ wykonując wytyczne WSA przeanalizował charakter ww. drogi przed 1939r. wskazując, że z akt sprawy wynika, iż ww. działka wchodziła w skład większego terenu kolejowego i jak przyznał sam Prezydent Miasta G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przed wojną stanowiła linię kolejową (z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w okresie przedwojennym w miejsce dawnej linii kolejowej G. – K. wykonano drogę). Organ uznał przy tym, za pozbawione znaczenia przyrównanie w powołanym przez skarżącego wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] września 1930 r. sygn. akt [...] okoliczności powszechnego użytkowania drogi z jej publicznym charakterem. Nadto, Sąd w ww. wyroku utożsamiał pojęcia "droga dostępna dla wszystkich" z pojęciem "publiczna", co nie jest tożsame.

W myśl przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zaliczenie do kategorii drogi lokalnej wymagało podjęcia przez właściwy organ stosownej uchwały zaliczającej drogę do tej kategorii, a jedyne wyjątki od tej zasady przewidywał ówcześnie art. 10 ust. 2 ustawy o drogach, a obecnie art. 10 ust. 4 i 5 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1942/11 publ. CBOSA). Organ jednocześnie zaznaczył, iż warunek zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w drodze uchwały właściwego organu przewidywały również wszystkie poprzednie ustawy o regulujące kwestie dróg publicznych, tj. ustawa z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 70, poz. 32), również w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 16 czerwca 1948 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 225), dekret z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. Nr 35, poz. 158) oraz ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90). Brak zatem podjęcia, do 1996 r., stosownego aktu zaliczającego ul. [...] do dróg publicznych, uniemożliwia uznanie, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. droga ta posiadała taki status. Drogi ogólnodostępne, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, posiadały natomiast w dniu 5 grudnia 1990 r. status dróg wewnętrznych, co wynikało z art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego - nie każda droga ogólnodostępna i w powszechnym użytkowaniu posiadała status prawny drogi publicznej.

Ponadto, zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, iż z treści powołanego art. 2a ustawy drogowej należy wyprowadzić wniosek, iż nieruchomości znajdujące się pod urządzonymi drogami publicznymi są wyłączone z obrotu prawnego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] luty 2012r. sygn. akt [...], publ. Lex nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2013r. sygn. akt [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1098/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010r. sygn.. akt II SA/Ke 720/10 publ. CBOSA), a tym samym nie powinny być obciążane jakimikolwiek prawami, poza wynikającym z ustawy prawem zarządcy drogowego. Jednakże, art. 2a ustawy drogowej bezpośrednio ww. zakazu nie artykułuje, a został on wywiedziony z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wykładni.

Należy jednocześnie podzielić wykładnie organu, że wydanie przez Wojewodę [...]o decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2006 r., wbrew przedstawionej interpretacji, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 2a ustawy o drogach publicznych i powinno stać na przeszkodzie uwłaszczeniu, nie może być jednak traktowane jako rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/2012 publ. LexPolonica nr 8263936, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/2012 publ. CBOSA, z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2245/11 publ. CBOSA), tym bardziej, jeśli podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa miałaby być wykładnia tego przepisu w połączeniu z przepisem, który nie stanowił materialnoparwnej podstawy wydana badanej decyzji.

Organ wskazał, że podstawę prawną decyzji uwłaszczeniowej stanowił art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 tej ustawy).

Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz w prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali.

Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno- zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W dziale II księgi wieczystej nr [...] znajduje się wpis: [...].

Zgodnie z art. 1, 4 i 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) zarząd kolejami państwowymi i majątkiem Skarbu Państwa przeznaczonym do użytku kolei państwowych oraz kolejami prywatnymi znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierza się przedsiębiorstwu P., które przejmuje też wszelkie zobowiązania wynikające z dotychczasowej gospodarki kolejowej. P. nie wolno też uszczuplać objętego w zarząd majątku.

Zgodnie z art. 4 i 7 jednolitego tekstu rozporządzenia (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) P. objęło w zarząd i użytkowanie cały majątek nieruchomy przeznaczony do użytku kolei państwowych, a wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stały się własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo P. zatrzymuje je natomiast w swoim użytkowaniu i zarządzie. Stosownie natomiast do art. 50 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", P. przejęło mienie oraz prawa i zobowiązania dotychczasowego przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie udało się odszukać jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających lub negujących istnienie zarządu P.. W szczególności nie udało się uzyskać dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia [...] w księdze wieczystej.

Mając na uwadze zatem wpis w księdze wieczystej, który jest jednym z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998r., umożliwiającym stwierdzenie prawa zarządu oraz brak dokumentów przeczących istnieniu zarządu P., jak również jednoznaczne unormowanie prawne relewantne dla rozpoznawanej sprawy organ przyjął, że nieuprawniona jest teza jakoby uwłaszczany podmiot nie legitymował się takim prawem. Intencją ówczesnego ustawodawcy było przekazanie terenów kolejowych w zarząd P.. Z akt sprawy wynika natomiast, iż ww. działka wchodziła w skład większego terenu kolejowego i jak przyznał sam Prezydent Miasta G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przed wojną stanowiła linię kolejową (Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w okresie przedwojennym w miejsce dawnej linii kolejowej G. – K. wykonano drogę). Zapisy w księdze wieczystej [...] o wpisaniu prawa na rzecz [...] wskazują zaś, iż ww. teren został nabyty na rzecz Skarbu państwa, na cele kolejowe, które realizowane były przez P.. Analiza powyższych okoliczności i przepisów prowadzi zaś do wniosku, iż wpisanie [...] do księgi wieczystej świadczyło o nabyciu ww. gruntu pod cele kolejowe i oddaniu go w zarząd i użytkowanie P..

W powyższym zakresie należy przyznać rację organowi. Należy jednocześnie wskazać, że Sąd rozpoznawał skargę P. i nie mógł orzekać na niekorzyść skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). Prawo zarządu nie jest tu jednak przesadzające w odniesieniu do wskazania przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutkującego orzeczeniem o nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006r.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.