Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 130/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 637/16 w sprawie ze skargi X S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 637/16 oddalił skargę X S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Spółka X S.A. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie nr dz. [...], obr. [...], która następnie uległa podziałowi geodezyjnemu na działki o numerach [...],[...] i [...], obr. [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu P. jest, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120 ze zm.), decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu z [...] października 1986 r. nr [...]. Wskazano również, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160), X S.A. z siedzibą w W. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...]

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], położonej w S., oznaczonej geodezyjnie numerami dz. [...],[...],[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie legitymuje się żadnym innym, oprócz decyzji w przedmiocie opłat, dokumentem potwierdzającym posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa zarządu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Istnienia takiego dokumentu nie stwierdzono również w aktach archiwalnych Urzędu Miejskiego w S. Wskazał także, że przedmiotowa kwestia została zbadana w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym w stosunku do ww. nieruchomości przez Wojewodę [...], a zakończonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] potwierdzającą nabycie przez Gminę prawa własności z dniem 27 maja 1990 r. W decyzji tej wskazano, że: "Brak jest dowodów, że nieruchomość obciążona była prawem zarządu ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...]". W toku obecnie prowadzonego postępowania nie stwierdzono również, aby po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości zostały oddane w zarząd na rzecz [...]. W dniu [...] lipca 2015 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem przedstawiciela Spółki S. K., który oświadczył, że nie posiada wiedzy, aby grunt ozn. geod. jako [...] (obecnie dz. o numerach [...],[...] i [...]), obr. [...] był kiedykolwiek oddany w zarząd na rzecz [...] w prawem przewidzianej formie, a prawo zarządu może wywodzić jedynie z decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu z [...] października 1986 r. nr [...].

Organ podkreślił, że stwierdzenie nabycia, z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów odnosi się wyłącznie do nieruchomości pozostających w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych. Zarząd nie mógł jednak powstać w sposób dorozumiany, jak również istnienia tego prawa nie można domniemywać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/10). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11 stwierdził, że nie można podzielić poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja o ustanowieniu opłat nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który to zarząd mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Powołana przez wnioskodawcę decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nie zawiera żadnego odniesienia do dokumentu stanowiącego podstawę przekazania w zarząd w prawem przewidzianej formie. Natomiast w prowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze m.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", nie stwierdzono, aby taki dokument kiedykolwiek istniał. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., przewidzianą wprost w tym przepisie jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Ustawodawca w art. 206 u.g.n. zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie zostało wydane przywołane wyżej rozporządzenie z 1998 r., które w § 4 ust. 1 stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w nim dokumentów.

W rozpatrywanej sprawie podstawą mającego przysługiwać zarządu, o którym mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n., do nieruchomości obejmującej działki o numerach [...],[...] i [...], obręb [...], ma być wskazywana przez Spółkę decyzja nr [...] wydana przez Geodetę Miejskiego Urząd Miejski w S. z [...] października 1986 r. o naliczeniu opłat z tytułu zarządu - użytkowania terenu Skarbu Państwa przez [...] w K., w której wymieniona została m. in. działka nr [...], z której - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych sporządzonego w 1993 r. ([...]) - powstały działki o numerach [...],[...] i [...]. Działka nr [...] została podzielona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] października 2015 r. (nr [...]) na działki nr [...], nr [...] i nr [...] , będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Kolegium uznało, że decyzja nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nie może stanowić podstawy do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 u.g.n., do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przed podziałem. Decyzja nr [...] nie odwołuje się do jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Nie zostały nadto ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia z 1998 r. pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego Spółki.

XS.A. z siedzibą w W. wniosły skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy;

- art. 200 i art. 206 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. przez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika, że władającym nieruchomością była X S.A. (w uzasadnieniu na poparcie swego twierdzenia Spółka przywołała wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSU 1401/2009, w myśl którego przedsiębiorstwo może udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP);

- art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tejże ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie powyższej ustawy oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

- art. 200 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nie zaistniały przesłanki uwłaszczenia X S.A. przedmiotową nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd przyznał, że trafne jest stanowisko Kolegium, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., przewidzianą w tym przepisie jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest zaś wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wyliczonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. dokumentów. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd przychylił się do argumentacji organów orzekających w sprawie i podkreślił, że wyrażony przez nie pogląd należy do utrwalonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999 r. nr 7, poz. 159) i w wyroku z 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (OTK 2001 r. nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 sformułował stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

W świetle powyższego, jak wskazał Sąd, skoro decyzja z [...] października 1986 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Przedstawiony przez skarżącą Spółkę dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ustalająca opłatę roczną, nie przywołująca żadnego aktu ustanawiającego prawo zarządu, nie przesądza bowiem istnienia takiego prawa. Sąd zauważył, że poza tym z przedłożonej dokumentacji nie wynika nawet, czy opłaty ponoszone były w dniu 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie Sąd zaakcentował, że nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia z 1998 r. pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego Spółki, o którym mowa w art. 200 u.g.n., do nieruchomości obejmującej działki o numerach [...],[...] i [...] (poprzednio działki nr [...]). Sąd uznał też, że w sprawie brak było podstawy prawnej do stosowania innego aktu prawnego, a w szczególności aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. poz. 464 ze zm.), tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r. poz. 97 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy nie mogły naruszyć przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też przepisów ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", gdyż ich nie stosowały. Działały bowiem w trybie art. 200 u.g.n., rozporządzenia z 1998 r. i odpowiednich przepisów K.p.a. Organy dokonywały zatem wyłącznie oceny czy istnieją dokumenty pozwalające uznać, że istniał zarząd określonej nieruchomości, który z mocy prawa przekształcił się w użytkowanie wieczyste owej nieruchomości. Nie bada się natomiast tego czy dany podmiot powinien mieć prawo zarządu do określonej nieruchomości czy też prawo użytkowania wieczystego. Nie jest w szczególności dopuszczalne domniemywanie prawa zarządu (na podstawie przepisów ustrojowych czy też innych np. regulujących utworzenie i funkcjonowanie określonego podmiotu), gdyż istnienie zarządu na użytek art. 200 u.g.n. winno wynikać z dokumentów stanowiących niezbędne dowody. W konsekwencji także ustawy dotyczące kolei, na które powoływała się strona skarżąca, nie mogą w okolicznościach tej sprawy uzasadnić ustanowienia na rzecz [...] prawa zarządu.

Sąd uznał, że nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu i zwracały się o to do strony skarżącej, jak również przeprowadzono w sprawie rozprawę administracyjną. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia.

X S.A. wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania;

a) art. 7, 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie ww. normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia X S.A. przedmiotową nieruchomością;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 K.p.a. przez wydanie przez Prezydenta Miasta S. decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...], pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2) art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 200 i art. 206 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonwaczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że uwłaszczenie X S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich;

2) art. 80 u.g.n. przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce grunatmi znajdowały się w posiadaniu przedsiębiosrtwa państwowego PKP, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiebiorstwa;

3) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2152) przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

4) art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt I ppkt B), a także art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.) – pkt II ppkt A – E.

Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 maja 2018 r. dopuścił Y S.A. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Y S.A. w piśmie z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu) wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zatem należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i naruszono zasady postępowania dowodowego oraz koncentrują się na wykazaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji. Przy czym oprócz ogólnych stwierdzeń w tym zakresie skarga kasacyjna nie precyzuje na czym konkretnie polegały uchybienia Sądu I instancji. Niekwestionowane bowiem w sprawie jest, że Spółka jako dowód na istnienie prawa zarządu przedłożyła decyzję Urzędu Miejskiego w S. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] października 1986 r. nr [...] dotyczącą ustalenia wysokości opłaty z tytułu zarządu – użytkowania gruntu przedmiotową nieruchomością. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedłożyła ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Decyzja z [...] października 1986 r. była przedmiotem oceny organów administracji. Ocena ta znalazła wyraz w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych, gdzie organy administracyjne przedstawiły motywy, jakimi kierowały się podejmując decyzje. Stan ten prawidłowo zaaprobował Sąd Wojewódzki. Ocena zaś czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Tym samym nie można było uznać zarzuty naruszenia powyższych przepisów postępowania za zasadne.

Przed przystąpieniem do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w sprawie w zasadzie najistotniejszą okolicznością jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, potwierdzającą nabycie przez Gminę [...] prawa własności spornej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. Już sam fakt wydania takiej decyzji oznacza, że nieruchomość nie mogła być równocześnie obciążona prawem zarządu ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...], co zostało stwierdzone w uzasadnieniu tej decyzji. Pozostawanie więc w obrocie prawnym tzw. decyzji komunalizacyjnej wyklucza istnienie prawa zarządu ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...].

Stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali wymagało posiadania w tym dniu przez określone podmioty gruntów w zarządzie (art. 200 ust. 1 u.g.n.). Przy czym - jak wskazano w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 - pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu, wielokrotnie wyrażony został w orzecznictwie – por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05. Słusznie wskazuje w tej mierze Sąd I instancji, powtarzając za Kolegium, że przywołany przez skarżącą wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, jest uznawany za odosobniony - tak w uzasadnieniu wyroku NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 i w wyroku NSA z 4 listopada 2015 r. sygn. akt 2585/14.

Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie Spółki, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja o ustanowieniu opłat nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy rozważyć w związku z zarzutami naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 16 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego. Komunalizacja występowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny. Od komunalizacji z mocy prawa wprowadzał wyjątek art. 11 powołanej ustawy wyłączając w ust. 1 pkt 2 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14". Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym. Drugie ograniczenie przyjmuje art. 11 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 9 lipca 1990 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07). Stanowiska tego nie podważają powołane w skardze kasacyjnej różne przepisy prawa, które regulują różne materie. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie daje podstaw do zmiany tej wykładni art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", który stanowił, że mienie [...] stanowi część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności (ust. 2). PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie (ust. 3). PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4) Przepisy art. 16 powołanej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" musi być interpretowany w związku z art. 11 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało umieszczone.

W sprawie "Z" nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Faktu tego nie podważa wykaz zmian gruntowych województwa [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 1994 r., w którym wskazano w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], dla działki nr [...] jako właściciela/władającego Skarb Państwa [...] Dyrekcja Okręgowa [...] w K. W świetle przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Dokonywanie ustaleń odnoszących się do wskazanej daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów nie może być uznane za mające znaczenie prawne.

Nie jest zasadny zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego zarzutu wskazano wprawdzie, że "Sąd I instancji nie uwzględnił przepisów dotyczących powstania oraz funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego [...], w tym m.in. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, jednakże nie można tego uznać za spełnienie powyżej wskazanych wymogów. Ponadto, niezależnie od tych braków, jak wyjaśniono to już powyżej, o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zarzut naruszenia tego przepisu nieprawidłowo został wymieniony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji, że dokonana przez organ administracji wykładnia określeń "zarządzać" i "należeć do" sprowadzająca się do stwierdzenia, że określenia te są ze sobą tożsame, jest prawidłowa, a dodatkowo braku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, że w sytuacji [...] zarząd nie mógł powstać na podstawie przepisów prawa, skoro uznał, że powstanie takiego prawa było możliwe w odniesieniu do terenowych organów administracji w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez błędne zastosowanie jest chybiony, gdyż przepisy ten nie miały zastosowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.