Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1073/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Naczelnik Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6 i 6a
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 825/14 w sprawie ze skargi F. w B. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. w B. na rzecz Gminy Miasto Bydgoszcz kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 825/14, oddalił skargę F. w B. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że strona skarżąca zakwestionowała zaskarżoną uchwałę nr [...] w związku z pominięciem określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 167; dalej jako: "u.z.z.") trybu zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową projektu ww. uchwały jako aktu prawnego regulującego zagadnienia objęte zadaniami związków zawodowych. Organ uchwałodawczy stwierdził natomiast, że nie miał obowiązku zastosowania trybu z art. 19 ust. 2 u.z.z., ponieważ w przypadku uchwał, których przedmiot stanowi regulamin określający wysokości i szczegółowe warunki przyznania nauczycielom określonych składników wynagrodzenia ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 6a ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U z 2014 r., poz. 191) szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego w procedurze tworzenia prawa, wyłączający na zasadzie lex specialis derogat legi generali wymóg przeprowadzenia procedury z ustawy o związkach zawodowych. Ocena zakresu powiązania i zastosowania obu przepisów, tj. art. 19 ust. 2 u.z.z. i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela determinuje odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodził obowiązek zaopiniowania projektu przedmiotowej uchwały ze stroną skarżącą jako reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), czy też nie.

W art. 19 ust. 1 u.z.z. ustanowiono obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis ten stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny; skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 3 u.z.z., w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Ustawa Karta Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustanawia natomiast wymóg uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Stanowi o tym wprost art. 30 ust. 6a ww. ustawy określając, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Regulamin do którego odwołuje się art. 30 ust. 6a został uregulowany w art. 30 ust. 6 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne powszechnie obowiązujące, odnoszące się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych danej jednostce samorządu terytorialnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z 24 września 2001 r., OPS 7/01).

Z treści przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że zarówno w art. 19 ust. 2 u.z.z., jak i w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustawodawca ustanowił wymóg współdziałania ze związkami zawodowymi w procedurze tworzenia prawa. Z tym, że tryb współdziałania przewidziany w art. 19 dotyczy założeń i projektów (wszelkich) aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, ma formę opinii i jest przeprowadzany z reprezentatywnymi organizacjami zawodowymi, natomiast tryb z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela dotyczy określonych składników wynagrodzenia nauczycieli, ma formę uzgodnienia i jest realizowany pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli. Wskazane rozróżnienie tych trybów współdziałania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa nie występowało we wcześniejszym stanie prawnym, tj. przed wprowadzeniem do Karty Nauczyciela art. 30 ust. 6a, tj. przed 31 sierpnia 2004 r., dlatego też w orzecznictwie sądowym przyjmowano stanowisko o potrzebie konsultacji regulaminu ze związkami zawodowymi w sposób przewidziany w art. 19 ust. 2 u.z.z.. Od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 17 lit. d ustawy zmieniającej, kiedy to został dodany do Karty Nauczyciela przepis art. 30 ust. 6a, nastąpiła zasadnicza zmiana omawianej materii, gdyż ustawodawca wyraźne i samoistnie określił tryb współdziałania ze związkami zawodowym przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem od dnia 31 sierpnia 2004 r. w polskim systemie prawnym istnieje odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych odnośnie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Skoro w poprzednim stanie prawnym nie było odrębnej normy prawnej określającej sposób konsultacji ze związkami zawodowymi regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, a następnie ustawodawca wprowadził do systemu prawnego samodzielną regulację prawną dotyczącą tej kwestii, to nie sposób uznać, że tak jak w poprzednim stanie prawnym należy w sposób tożsamy stosować tryb z art. 19 ust. 2 u.z.z. Na charakter wzajemnych relacji tego przepisu i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela wpływ mają również reguły określające zakres stosowania przepisów pozostających ze sobą w merytorycznym związku. Niewątpliwie normy, których zakres zastosowania pozostaje w stosunku zawierania się, zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, należy stosować w ten sposób, że w przypadku zbiegu obu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Ustalenie, że w danym wypadku mamy do czynienia ze zbiegiem norm mającym postać zawierania się wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych składających się na hipotezy tychże norm oraz adresatów analizowanych norm, co nie wyklucza w sytuacjach wątpliwych uwzględnienia także racji systemowych i funkcjonalnych przemawiających za tym, aby jedną normę traktować w stosunku do drugiej jako lex specialis lub też nie. Odnosząc poczynione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno art. 19 ust. 2 u.z.z., jak i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procesie tworzenia prawa, odpowiednio w postaci wyrażenia opinii oraz uzgodnienia. Oba zatem przepisy łączy wspólna cecha, jaką jest zapewnienie organizacji związkowej udziału w procesie prawotwórczym. Oba też przepisy określają jako adresatów procedury współdziałania w tworzeniu prawa, z jednej strony organy stanowiące prawo (na szczeblu krajowym, terytorialnym), a z drugiej organizacje związkowe broniące praw i interesów ludzi pracy. Różnica między omawianymi przepisami sprowadza się zatem de facto jedynie do kwestii szczebla podmiotów współdziałających, formy współdziałania i szczegółowości zakresu materii objętej procedurą współdziałania. I tak w przypadku art. 19 ust. 2 u.z.z. podmiotem reprezentującym czynnik społeczny są organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...). W przypadku natomiast art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela podmiotem reprezentującym jest związek zawodowy zrzeszający nauczycieli. W obu zatem wypadkach mamy do czynienia z organizacjami związkowymi, z tym, że w tym pierwszym wypadku na szczeblu ogólnokrajowym, zaś w drugim na poziomie terytorium danej jednostki samorządu i o charakterze branżowym. Również w przypadku organu stanowiącego prawo uczestniczącego w procesie współdziałania odmienność regulacji dotyczy jedynie szczebla tego organu, gdyż w art. 19 ust. 2 u.z.z. mówi się o organach władzy i administracji rządowej oraz organach samorządu terytorialnego, natomiast w art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela już tylko o organie jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku podmiotów współdziałających można zatem mówić wyłącznie o innym szczeblu i tym samym zakresie działania tych podmiotów, tj. na poziomie ogólnokrajowym i terytorialnym. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku materii objętej procedurą współdziałania, gdyż w art. 19 ust. 2 u.z.z. została ona określona bardzo ogólnie i obejmuje wszystkie regulacje, których dotyczą zadania związków zawodowych, zaś w art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela ogranicza się zakres tej materii jedynie do tych uprawnień pracowniczych, i to nauczycieli, które dotyczą warunków przyznawania niektórych składników wynagrodzenia. Także w przypadku formy współdziałania zachodzi relacja bardziej ogólnej i szczególnej (kwalifikowanej) formy uczestnictwa podmiotów współdziałających w procesie tworzenia prawa. Istotną cechą wspólną obu tych instytucji jest zapewnienie organizacji związkowej możliwości brania udziału w procesie tworzenia prawa istotnego z punktu widzenia uprawnień i obowiązków pracowniczych, a inny jest wyłącznie zakres i stopień tego współdziałania oraz zakres materii dotyczącej praw i obowiązków pracowniczych.

Jakkolwiek literalne brzmienie art. 19 ust. 1 u.z.z. może prowadzić do wniosku, że poza wyjątkami wymienionymi w tym przepisie, każdy akt prawny, w zakresie objętym zadaniami reprezentatywnych związków zawodowych podlega procedurze opiniowana, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z., to jednak względem regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela reguła ta nie ma zastosowania. W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) ustawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z., gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy zatem traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 19 ust. 2 u.z.z.. Przyjęcie przeciwnego poglądu i uznanie, że ustawodawca wprowadził odnośnie przedmiotowego regulaminu dwa równorzędne tryby konsultacji związkowych nie tylko abstrahowałoby od tła historycznego zmian stanu prawnego, ale również mogłoby prowadzić do nieracjonalnych z punktu widzenia ratio legis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i art. 19 ust. 2 u.z.z. skutków w postaci długotrwałego i zamiennego konsultowania przepisów płacowych nauczycieli, których to termin uchwalania jest terminem ograniczonym ustawowo.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z., jako że określonego w tym przepisie trybu nie stosuje się w procesie uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na zasadzie regulacji szczególnej poddane one zostały odrębnej, samoistnej procedurze konsultacji z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Realizacja i stosowanie przepisów Karty Nauczyciela oraz ustawy o związkach zawodowych na zasadzie reguły lex specialis derogat legi generali występuje jedynie w kontekście kwestii procesu konsultacji związkowej w drodze uzgodnienia regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i nie dotyczy oraz nie zmienia ogólnych reguły opiniowania aktów prawnych określonych w art. 19 u.z.z.. Przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowi lex specialis w stosunku do art. 19 u.z.z. i nie jest konieczne danie temu wyrazu expressis verbis poprzez wyłączenie stosowania art. 19 u.z.z. W polskim systemie prawnym wyłączanie stosowania norm prawnych odbywa się także czasem tzw. derogacją milczącą, podstawę której stanowią reguły kolizyjne, w tym lex specialis derogat legi generali.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło F. w B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z [...] października 2013 r. nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów, które zostały podniesione w toku postępowania, w tym w szczególności zarzutu naruszenia przez organ art. 19 ust. 1 u.z.z., podczas gdy Sąd zobowiązany jest do pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, zaś postawiony zarzut naruszenia art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 21 uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z [...] października 2013 r.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która pozwalałoby na poznanie motywu Sądu oraz przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej;

3) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że zaistniały podstawy do przyjęcia, że zaskarżony akt jest nieważny,

a także przepisów prawa materialnego, tj.:

4) art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 19 ust. 2 u.z.z.;

5) art. 19 ust. 2 u.z.z. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten zostaje wyłączony przez art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, podczas gdy normy zawarte w obu przepisach mają byt samoistny;

6) art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 21 u.z.z., poprzez ich pominięcie, podczas gdy przepisy te winny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie jako regulujące zespół uprawnień organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...). Pozbawienie skarżącego możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 19 ust. 1 u.z.z. stanowi natomiast naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej wolności działania związków zawodowych (art. 12 oraz art. 59 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała Rady Miasta Bydgoszczy narusza nie tylko art. 19 ust. 2 u.z.z., ale również art. 19 ust. 1 oraz art. ust. 21 u.z.z. Sąd rozpoznając skargę uchylił się od rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 u.z.z. i art. 19 ust. 21 u.z.z., co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro więc Sąd zobowiązany jest do pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu i nie jest związany zarzutami skargi, to tym bardziej powinien rozważyć naruszenie przepisów, na które wskazuje skarżący. Niedopełnienie w tym zakresie staranności można uznać za naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem pominął w swoich rozważaniach podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc gdyby Sąd rozważył podniesione zarzuty i uwzględnił je w wyroku, musiałby dojść do przekonania, że zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną. W odniesieniu do art. 19 ust. 1 u.z.z., Sąd wskazał jedynie: "Jakkolwiek literalne brzmienie art. 19 ust. 1 u.z.z. może prowadzić do wniosku, że poza wyjątkami wymienionymi w tym przepisie (...) każdy akt prawny, w zakresie objętym zadaniami reprezentatywnych związków zawodowych podlega procedurze opiniowania, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z., to jednak względem regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela reguła ta nie ma zastosowania". Sąd nie rozpoznał zatem istoty art. 19 ust. 1 u.z.z. i jego materialnoprawnego aspektu.

Do powołanego w skardze art. 19 ust. 2 u.z.z. Sąd nie odniósł się natomiast w ogóle, tak samo jak i nie odniósł się do tego, że wynikający z art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z. wymóg kierowania projektów lub założeń aktów prawnych do zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową był i jest dostrzegany przez Organ. Powyższe świadczy niewątpliwie o wybiórczym rozpoznaniu sprawy przez Sąd, a w konsekwencji naruszeniu również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy wykładni tego przepisu należy nadto uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Zdaniem NSA powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11).

Ponadto, Sąd niesłusznie bowiem uznał, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela – jako przepis szczególny – wyłącza, zastosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z. Dodanie do Karty Nauczyciela art. 30 ust. 6a w żaden sposób nie wpływa na zakres stosowania art. 19 ust. 2 u.z.z. Ustawodawca, wprowadzając w/w zmianę do Karty Nauczyciela, nie odniósł się bowiem do zapisu art. 19 u.z.z., co oznacza, że podtrzymuje jego dotychczasowy sposób i zakres stosowania. Uwzględniając natomiast racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że taki stan rzeczy nie jest przypadkiem, zwłaszcza, że od wejścia w życie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela upłynęło już przeszło 10 lat.

Co więcej należy raz jeszcze podkreślić wagę art. 19 ust. 1 u.z.z., który został całkowicie pominięty przez Sąd. Z jednej strony jest on bowiem gwarantem praw reprezentatywnej organizacji związkowej, z drugiej natomiast – określa ramy tego uprawnienia. Jedyny wyjątek od tej zasady – wprost wyrażony w art. 19 ust. 1 u.z.z. odnosi się do założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.z.z. wprost wskazał do projektów jakich aktów ów przepis nie znajduje zastosowania, i co więcej przepisu tego – mimo wprowadzenia do Kary Nauczyciela art. 30 ust. 6a – do dnia dzisiejszego nie zmienił, to należy uznać, że również w odniesieniu do regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, art. 19 znajduje nadal zastosowanie. W myśl bowiem zasady exceptiones non sunt extendendae, wyjątek ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jaki wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych stosowany także w innych sytuacjach.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Zatem, każdorazowo należy rozważać, czy dany akt będzie odnosił się do tych zadań i to niezależnie od tego, czy szczegółowe przepisy w konkretnym zakresie taki obowiązek nakładały, jak to ma miejsce np. w przypadku regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela (por. wyrok NSA z 5 września 2007 r., I OSK 836/07).

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowi lex spedalis w stosunku do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. Obie regulacje mają odrębny zakres normowania i są od siebie niezależne. Art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, w którym stawiany jest wymóg uzgodnienia regulaminu, dotyczy związków zawodowych zakładowych lub ponadzakładowych zrzeszających nauczycieli. Z definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 4 Karty Nauczyciela wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o związkach zawodowych – należy przez to rozumieć związek zawodowy, którego członkiem jest nauczyciel, a jeżeli nauczyciel nie jest członkiem żadnego związku, to związek zawodowy zrzeszający nauczycieli wskazany przez nauczyciela. Natomiast wyrażone w art. 19 u.z.z. prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków przysługuje wyłącznie takim związkom zawodowym, które mogą być zakwalifikowane jako reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. We wskazanych ustawach jest mowa o reprezentatywności na różnych poziomach działalności związkowej, co oznacza, że normy zawarte w przytoczonych przepisach regulują zakres uprawnień różnych podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r., IV SA/Wr 797/11). Wskazane powyżej przepisy nie tylko odnoszą się do różnych grup podmiotów, ale nadto przewidują różne formy uczestnictwa elementu społecznego w procesie legislacyjnym.

Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł zasadnicze różnice pomiędzy przytoczonymi normami, niemniej bezzasadnie uznał, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter przepisu szczególnego, wyłączającego zastosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z. Jak natomiast wskazał Sąd Najwyższy: "stosunek legis sperialis do legis generalis może wchodzić w rachubę tylko jako jedna z postaci tzw. zbiegu norm prawnych, to jest w sytuacji, w której ten sam stan faktyczny daje się podciągnąć pod więcej niż jeden przepis prawa. Przy założeniu zatem, że co najmniej dwie normy w swych hipotezach zawierają wszystkie elementy stanu faktycznego, o który chodzi, za przepis szczególny należy uznać tę normę, której hipoteza jest węższa. Mimo tożsamości hipotez zbieg norm nie zachodzi, jeżeli dyspozycje ich są tak rodzajowo różne, że odnoszą się do zupełnie odmiennych związków przyczynowych lub normują różne sfery stosunków społecznych" (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 14 stycznia 1960 r., I Co 45/59, OSN 1961, z. 1, poz. 1). Skoro nie ma w niniejszej sprawie zbiegu norm, to nie można rozpatrywać art. 30a ust. 6a Karty Nauczyciela i art. 19 u.z.z. w kategoriach przepisów lex specialis lex generalis.

Ponadto, nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że wyłączenie zastosowania procedury z art. 19 u.z.z. do uchwalania regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uzasadnione jest wykładnią systemową czy celowościową. Pogląd Sądu jest oparty na całkowicie sprzecznych z intencją ustawodawcy i jasną treścią przepisów ustawy o związkach zawodowych oraz Karty Nauczyciela. Co więcej, Sąd nie uwzględnił materialnoprawnego aspektu uprawnień skarżącego, który jako reprezentatywna organizacja związkowa ma status szczególny. Taki zaś sposób interpretowania przepisów jest w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalny. Stanowi on bowiem zagrożenie stosowania również w innych przypadkach wybiórczej wykładni prawa, tj. takiej, która akurat będzie wygodna czy zgodna z czyimiś oczekiwania, bez zważania na konstytucyjnie i ustawowo gwarantowane uprawnienia grup poszczególnych podmiotów. Reprezentatywna organizacja związkowa właśnie ze względu na swoją szczególną pozycję (wynikającą chociażby z art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji), została "wyposażona" na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z. w prawo opiniowania wszystkich (za wyjątkiem projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej) założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uprawnienia tego nie można ograniczyć tylko z tego względu, że ustawodawca postanowił w proces uchwalania regulaminu dotyczącego ustalania określonych składników wynagrodzenia i dodatków nauczycielskich dodatkowo zaangażować związki zawodowe zrzeszające nauczycieli, działające na niższym szczeblu.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu, że stosowanie w procesie uchwalania regulaminu procedury przewidzianej w art. 19 u.z.z. prowadziłoby "do skutków w postaci długotrwałego i zamiennego konsultowania przepisów płacowych i nauczycieli, których to termin ustalania jest terminem ograniczonym ustawowo". Nie jest bowiem jednoznaczne z wydłużeniem procesu jego uchwalania. Nadto, szybkość tego procesu nie może być stawiana ponad możliwość wykonania przez F. swoich uprawnień, zagwarantowanych ustawą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4, np. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, wbrew treści art. 134 § 1 p.p.s.a., może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z. i z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, jaki jest wzajemny stosunek tych norm i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Zarzut niewłaściwej wykładni art. 19 ust. 2 u.z.z. i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Podstawowym celem i zadaniem związków zawodowych jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 59 Konstytucji RP i art. 1 u.z.z.). Związki zawodowe zostały wyposażone w szereg instrumentów w celu umożliwienia im realizacji postawionych przed nimi zadań. Jednym z nich jest prawo uczestniczenia w procesie legislacyjnym, jeżeli dotyczy on zadań związków zawodowych, np. w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych podejmowanych w tym zakresie (art. 19 u.z.z.). Oznacza to, że wszelkie uprawnienia związków zawodowych mają charakter służebny w stosunku do praw i wolności ludzi pracy. Mówiąc innymi słowy, wszelkim organizacjom związkowym, przyznane im uprawnienia i kompetencje przysługują jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla realizacji powierzonych im zadań. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, skoro ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 6a. Karty Nauczyciela szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego w procedurze tworzenia prawa, to przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 19 ust. 2 u.z.z., który na zasadzie lex specialis derogat legi generali wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury określonej w ustawie o związkach zawodowych.

Zatem twierdzenie skarżącego, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia pozbawia go możliwości skorzystania w uprawnienia przewidzianego w art. 19 ust. 1 u.z.z. i z tego względu jest naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanej wolności działania związków zawodowych jest niezasadne, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela określając, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy, podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, przewiduje mocniejszą formę udziału związków zawodowych w procesie legislacyjnym, niż wskazana w do art. 19 ust. 2 u.z.z., a więc zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nimi zadań. Po drugie, ocena prawna Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w dyrektywach wykładni systemowej i celowościowej. W istniejącym stanie prawnym, stosowanie obu procedur prowadziłoby jedynie do przedłużenia procesu legislacyjnego, a w przypadku sporu pomiędzy oboma organizacjami związkowymi, nawet do jego przewlekłości, co na pewno nie służyłoby obronie praw i interesów zawodowych oraz socjalnych ludzi pracy.

W rezultacie zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 21 u.z.z., poprzez ich pominięcie nie jest trafny, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika organu niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.