Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1905/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. G. oraz Gminy Będzino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 63/19 w sprawie ze skargi B. G. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 września 2015 r. nr IX/62/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino 1. oddala skargę kasacyjną B. G.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i III i w tym zakresie oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 63/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi B. G. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r., nr IX/62/15, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następujących częściach:

- § 4 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania "naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na", a także w zakresie sformułowania "sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe i rozdzielcze";

- § 8 pkt 1 litera b) tiret drugie o brzmieniu" istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej";

- § 10 pkt 9 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR, dopuszcza budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 10 pkt 10 w zakresie, w jakim w granicach terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 10 pkt 11 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR oraz na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszcza budowę tymczasowych dróg dojazdowych i placów montażowych, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 11 pkt 3 w zakresie, w jakim w granicach obszaru objętego planem, dopuszcza rozbudowę i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 18 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 18 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 19 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 19 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa § 10 pkt 11 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 20 ust. 1 w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu;

- § 20 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg i placów eksploatacyjnych, o których mowa w § 10 pkt 9 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 20 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 Uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 20 ust. 1 pkt 4 w zakresie, w jakim dopuszcza lokalizację masztów pomiarowych wiatru, na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 34 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza istniejące drogi wewnętrzne na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 34 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 na gruntach rolnych klasy I-III dopuszcza utrzymanie charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych drogi wewnętrznej, a także jej bieżącą konserwację, remont, przebudowę i odbudowę;

- § 34 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza drogi dojazdowe na gruntach rolnych klasy I-III;

- § 34 ust. 1 pkt 4 a) i b) w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza określone tam przeznaczenie uzupełniające na gruntach rolnych klasy I-III;

w pkt II. w pozostałej części skargę oddalił,

w pkt III. zasądził od Gminy Będzino na rzecz skarżącej B. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 30 sierpnia 2015 r. B. G. i G. G., reprezentowane przez pełnomocnika, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Będzino do usunięcia naruszenia prawa, wniosły za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r., nr IX/62/15, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1239/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w pkt I odrzucił skargę G. G., zaś w pkt II oddalił skargę B. G.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli B. G. i Gmina Będzino.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2909/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. G., zaś uwzględnił skargę kasacyjną B. G., wobec czego uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie 4 kwietnia 2019 r. wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do kwestionowanego przez organ istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dale: u.p.z.p.) wskazując, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze nie dotyczy nieruchomości skarżącej, Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. przesądzono, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co stanowi podstawę do badania zasadności skargi. Wskazano również, że wymogi odnoszące się do ogółu adresatów, takie jak tryb sporządzenia planu podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, a z kolei kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela. W konsekwencji, w wyroku tym Sąd uznał, że skarżącej przysługuje legitymacja do zainicjowania badania legalności uchwały pod kątem jej zgodności z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. Powyższe stanowisko Sądu nie było przedmiotem zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych dlatego też w tym zakresie ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. nie została podważona. A skoro tak, to kierując się opisanymi powyższej granicami rozpoznawania obecnej sprawy, kwestia legitymacji skargowej nie może być przedmiotem ponownej oceny.

Zdaniem Sądu, na mocy postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w Gminie Będzino teren rolny, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, został przeznaczony na cele nierolnicze, tj. pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną.

Analiza treści § 20 ust. 1 planu w związku z rysunkiem tego planu stanowiącym załącznik do uchwały, według Sądu pierwszej instancji, dowodzi jednoznacznie, że na obszarach lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klasy R IIIb. Nie budzi również wątpliwości, że w granicach terenów EWR, ale także terenów rolniczych odznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszczono budowę dróg i placów eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, tymczasowych dróg i placów montażowych niezbędnych do realizacji inwestycji, a w przypadku wyłącznie terenu EWR - także masztu pomiarowego wiatru (§ 10 pkt 9-11, § 18 ust. 1 pkt 6 i 7, § 19 ust. 1 pkt 6 i 7, § 20 ust. 1 pkt 2, 3 i 4).

Co więcej, w planie wyznaczono tereny dróg wewnętrznych na terenach lokalizacji elektrowni wiatrowych (obszary o symbolu EWKDW): istniejące drogi wewnętrzne, drogi dojazdowe, z dopuszczeniem utrzymania charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych, a także bieżącej konserwacji, remontu, przebudowy i odbudowy jak i przeznaczenia uzupełniającego w postaci sieci infrastruktury technicznej oraz ciągów pieszo-jezdnych przeznaczonych dla ruchu pieszych, rowerów lub dla funkcji rekreacyjno-sportowych (§ 34 ust. 1 pkt 1-4).

Według Sądu, powyższe pozwala na wniosek, że w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych (EWR/6, EWR/7 i EWR/8), terenów rolniczych (R1i R2) jak i dróg wewnętrznych (EWKDW ) przeznaczono grunty rolne klasy I-III na cele nierolnicze, niewątpliwie taka zmiana przeznaczenia wymagała zgody właściwego organu. Przeciwne stanowisko, stanowi tylko o nieuprawnionej polemice z oceną prawną wyrażoną przez NSA w u wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2909/16. Sąd zwrócił uwagę, że NSA uznając uzyskanie zgody przez organ planistyczny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych za istotny element procedury planistycznej, którego brak skutkuje nieważnością planu, jednocześnie zaznaczył, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane, zaś decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi.

Skoro zatem w liniach rozgraniczających przeznaczono tereny, obejmujące grunty rolne klasy I-III, pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz infrastrukturą komunikacyjną oraz pod lokalizację dróg wewnętrznych, to okoliczność, że organ planistyczny nie wystąpił o zgodę do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, świadczy o istotnym naruszeniu procedury planistycznej.

Sąd wskazał, że postanowienia planu zezwalają także na to, aby na terenach oznaczonych symbolami EWR, które obejmują m.in. grunty rolne klasy I-III, zlokalizowane zostały sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 planu pod pojęciem sieci infrastruktury technicznej - należy rozumieć podziemne, naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na obiekty liniowe, związane z przesyłaniem wody, ścieków, wód opadowych, ciepła, gazu, energii elektrycznej, sieci teleinformatyczne i radiowe; w tym również niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania elektrowni wiatrowych: kablowe linie elektroenergetyczne WN, sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowo-rozdzielcze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne i teletechniczne (łączności, sterowania, automatyki).

WSA w Szczecinie wywodził dalej, że NSA w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku wyraził pogląd, według którego, wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczne z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pogląd ten w odniesieniu do użytego w planie pojęcia sieci infrastruktury technicznej jako obejmującego elementy nadziemne, naziemne i podziemne jest uprawiony i nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie tak definiowanej infrastruktury technicznej na terenach rolnych podlegających ochronie uwarunkowane było koniecznością uzyskania zgody ministra. Zgoda ta natomiast nie byłaby wymaga gdyby plan przewidywał poprowadzenie elementów infrastruktury technicznej wyłącznie pod ziemią, gdyż w takim przypadku nie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntu. Stąd dla osiągnięcia celu zgodnego z przepisami prawa za wystarczające uznać należało ograniczenie analizowanego pojęcia tylko do podziemnej infrastruktury technicznej.

Przechodząc do oceny kwestii dotyczącej pominięcia w toku procedury planistycznej negatywnej opinii wniesionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Sąd przypomniał, że wymóg uzyskania opinii i możliwość wprowadzenia zmian wynikających z tych opinii przewiduje art. 17 pkt 6 lit. a) i pkt 9 u.p.z.p. Opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu, który opracowuje opiniowany dokument. Co prawda, uzyskanie negatywnej opinii nie wstrzymuje procedury planistycznej, to jednakże nakłada na gminę sporządzającą plan obowiązek dokonania oceny takiej opinii. Tak też wywiódł NSA , wskazując, że w sytuacji gdy opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wobec przedłożonego projektu planu są negatywne, to w postępowaniu sądowym Gmina powinna precyzyjnie wykazać zakres, w jakim oceny podane w opiniach zostały uwzględnione, a także zakres i przyczyny, dla których nie uwzględniono stanowisk organów opiniujących.

Zdaniem WSA w Szczecinie, analiza pism kierowanych do Sądu jak i dokumentacji planistycznej dowodzi, że organ wyjaśnił, które uwagi organów opiniujących uznał za zasadne oraz z jakich powodów nie uwzględnił pozostałych uwag. Dokumentacja planistyczna w poz. 10.01 zawiera szczegółowe powody, z uwagi na które nie uwzględniono wszystkich zgłaszanych uwag (str.1-7). Dodatkowo, najważniejsze z nich zostały także powtórzone w korespondencji kierowanej do Sądu. Z kolei, dokument zatytułowany "Podsumowanie postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko" zawiera informację, w jakim zakresie okazały się zasadne uwagi organów opiniujących.

W odniesieniu do stanowiska RDOŚ zawartego w piśmie z dnia 2 października 2014 r. organ wskazał, że wbrew wyrażonej opinii granice istniejącego użytku ekologicznego "Bagna Mścickie" zostały prawidłowo wyznaczone i szeroko opisał powody dla których uznał, że uwzględniono zalecenia prognozy oddziaływania na środowisko, w tym wynikające z monitoringu chiropterologicznego, w zakresie wymaganych odległości, nieprzekraczalnej linii zabudowy czy terenów wolnych od zabudowy. Jako uzasadnioną natomiast przyjął uwagę dotyczącą konieczności projektowania użytków ekologicznych zgodnie z opracowaniami "Waloryzacji Przyrodniczej Gminy Będzino" i "Waloryzacji Przyrodniczej Województwa Zachodniopomorskiego". W związku z tym ograniczono ustalenia planu do wyznaczenia wyłącznie jednego projektowanego użytku ekologicznego zgodnie w ww. opracowaniami.

W ustosunkowaniu się do negatywnej opinii sanitarnej zawartej w piśmie z dnia 29 września 2014 r. organ w zasadniczej części nie podzielił argumentacji PWIS kwestionującej wymagalne minimalne odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań wskazując, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu gwarantują ochronę środowiska i zdrowia ludzi przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z projektowanymi wieżami elektrowni wiatrowych w zgodności z przepisami prawa. Nadto podkreślono, że PWIS nie przedstawił przepisów, które zostały naruszone, zaś powołanie się w opinii na dostępne w formie elektronicznej pisma nie może stanowić podstawy dla uzasadnienia zajętego stanowiska. Wskazano również na brak regulacji prawnych statuujących minimalne odległości elektrowni od zabudowań mieszkalnych oraz brak naukowych dowodów na niekorzystny wpływ turbin wiatrowych na zdrowie. Natomiast w wyniku dokonanej analizy opinii PWIS i uzyskanych uzgodnień wprowadzono zmiany do projektu planu polegające na ograniczeniu powierzchni projektowanych w planie terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, zmniejszeniu powierzchni obszaru wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, na którym dopuszczono w planie lokalizacje wież elektrowni wiatrowych, zmianie definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy dla elektrowni wiatrowych.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje fakt, że na skutek uwzględnienia części stanowisk organów opiniujących, prognoza oddziaływania na środowisko została uzupełniona w marcu 2015 r.

Z tych też względów Sąd stwierdził, że obie opinie zostały wnikliwie przeanalizowane, zaś subiektywne przekonanie skarżącej, iż nie uczyniono tego we właściwy sposób nie daje podstaw do uznania, że Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Granice władztwa planistycznego gminy ograniczają przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca z jednej strony przyznał gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś nałożył na nią obowiązek przestrzegania wszystkich reguł stanowienia prawa w zakresie tworzenia planów. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Tymczasem nieuwzględnienie uwag przedstawionych w opiniach RDOŚ i PWIS znajduje nie tyko oparcie w przepisach prawa (opinia ma charakter niewiążący) ale także w rzeczowej argumentacji organu. Przy czym skarżąca nie wykazała, aby fakt nieuwzględnienia opinii godził w istotę przysługującego jej prawa własności.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd podkreślił, że wprawdzie przy uchwalaniu zaskarżonego planu Rada Gminy dokonując zmiany przeznaczenia gruntów rolnych podlegających ochronie na inny cel, bez zgody organu właściwego, dopuściła się istotnego naruszenia procedury planistycznej, tym nie mniej brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W całości stwierdza się nieważność uchwały, kiedy niemożliwe jest wyodrębnienie z jej treści uregulowań nienaruszających obowiązującego porządku prawnego. W przypadku zaś wadliwości określonej części uchwały należy ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w tej części, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy wyeliminowanie w uchwale zapisów objętych pkt I wyroku nie wpłynie w żaden sposób na pozostałe uregulowania w związku z czym będzie mogła w prawidłowy sposób nadal funkcjonować.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w częściach określonych w pkt I sentencji wyroku, w szczególności należało – zgodnie za wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić nieważność w zakresie utworzenia terenów oznaczonych symbolami EWR 6, EWR 7, EWR 8, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych, w granicach których, wydzielonych liniami rozgraniczającymi znajdują się – jak wynika z załącznika mapowego, grunty rolne klasy III b. W związku z powyższym należało też stwierdzić nieważność § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały wraz z ustaleniem linii rozgraniczających. W pozostałym zakresie Sąd stwierdził nieważność planu w zakresie zapisów odnoszących się do infrastruktury naziemnej i nadziemnej wraz z drogami dojazdowymi, placami montażowymi i eksploatacyjnymi, mogących obejmować grunty rolne kl. I – III.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli B. G. i Gmina Będzino.

B. G. zaskarżyła wyrok w części, tj. co do pkt II wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

a) art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 zwanej dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) przez przyjęcie, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana tylko w stosunku do terenów oznaczonych w Uchwale Rady Gminy w Będzinie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 symbolami EWR/6, EWR/7, EWR/8, R1, R2 i EWKDW;

b) art. 17 pkt 6 lit. a) i pkt 9 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U z 2016 r. poz. 353 i 961) przez brak oceny czy nieuwzględnienie przez Gminę negatywnych opinii w projekcie planu nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego;

c) art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. przez przyjęcie, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania dotyczyło tylko części planu;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie wykładni prawa dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wydanie wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie II i stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy w Będzinie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO“ w gminie Będzino we wszystkich pozostałych częściach (czyli w całości) ewentualnie o jego zmianę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o obciążenie Gminy Będzino kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa prawnego.

Gmina Będzino zaskarżyła wyrok w zakresie pkt I i III. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2.1.1. art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "wykładni prawa" polegające na uznaniu, że pojęcie to obejmuje oceny prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się także do stosowania prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania, mimo że pojęcie "wykładni prawa", o którym mowa w art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. podlega ścisłej wykładni i obejmuje wyłącznie oceny prawne ustalające znaczenie przepisów prawa;

2.1.2. art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu i uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie był związany wykładnią przepisów prawa innych niż art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej "u.p.z.p."), mimo że jedynie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowił podstawę skargi kasacyjnej B. G. z dnia 20 września 2016 r., a także poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie był związany ocenami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16, odnoszącymi się do stosowania przepisów prawa i wskazań co do dalszego postępowania;

2.1.3. naruszenie art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a. przez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie był związany wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16, mimo że:

(i) art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. stanowi przepis szczególny w rozumieniu

art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., który całościowo reguluje zakres związania ocenami prawnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym wyklucza odpowiednie zastosowanie art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. i przyjęcie szerszych granic związania niż związanie wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 zdanie 1 P.p.s.a.;

(ii) art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do wskazań sądu administracyjnego co do dalszego postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi i przekazania sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania, a tym samym nie stanowi podstawy prawnej do formułowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążących wskazań co do dalszego postępowania sądowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej;

2.1.4. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji przez pozbawienie Gminy Będzino prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd i zaniechanie rozpoznania sprawy w całości w sposób niezawisły na skutek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie własnej zawisłości względem ocen prawnych i wskazań innego sądu, tj. uznanie związania ocenami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16, w zakresie wykraczającym poza związanie wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 zdanie 1 P.p.s.a.;

2.1.5. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach sprawy i ograniczenie się do rozstrzygnięcia w granicach skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Sz 1239/15, oraz w granicach rozstrzygnięcia wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16, i jego uzasadnienia;

2.1.6. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (dalej "u.s.g.") w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935 (dalej "Ustawa nowelizująca") w związku z art. 17 ust. 2 Ustawy nowelizującej przez zaniechanie odrzucenia skargi pani B. G. w części, w jakiej wniesienie skargi było niedopuszczalne, tj. w części, w jakiej zaskarżenie Uchwały skargą z dnia 30 sierpnia 2015 r. nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego pani B. G.;

2.1.7. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Ustawą nowelizująca) przez zaniechanie odrzucenia skargi pani B. G. w części, w jakiej interes prawny lub uprawnienie pani B. G. nie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Ustawą nowelizującą);

2.1.8. naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku jego podstawy faktycznej w zakresie faktów niezbędnych do ustalenia dopuszczalnego zakresu zaskarżenia i ograniczenie się w tym kontekście do ogólnego powołania się na "uprzednie wezwanie do usunięcia naruszeń prawa'’ bez ustalenia zakresu tego wezwania, a tym samym bez ustalenia zakresu naruszenia interesu prawnego pani B. G. wynikającego z tego wezwania, a w konsekwencji bez określenia dopuszczalnego zakresu zaskarżenia;

2.1.9. art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. przez zaniechanie wydania wyroku na podstawie akt sprawy polegające na pominięciu znajdującego się w aktach sprawy wezwania do usunięcia naruszeń prawa z dnia 24 lipca 2015 r.;

2.1.10. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Ustawą nowelizującą) przez stwierdzenie nieważności Uchwały w części wykraczającej poza granice wezwania Gminy Będzino do usunięcia naruszenia interesu prawnego określone w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa z dnia 24 lipca 2015 r. oraz poza granice naruszenia interesu prawnego B. G.;

2.2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

2.2.1. art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Ustawą nowelizującą) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu i uznaniu, że B. G. mogła zaskarżyć Uchwałę w zakresie objętym punktem I zaskarżonego wyroku, mimo że w tym zakresie B. G. nie wzywała Rady Gminy Będzino do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego lub uprawniania;

2.2.2. art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą nowelizującą) w związku z art. 17 pkt 6 c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 90, poz. 717, tj. z dnia 5 lutego 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.o.g.r.l.") (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipa 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2015 poz. 1338) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że B. G. mogła zaskarżyć Uchwałę w zakresie objętym punktem I zaskarżonego wyroku, mimo że brak wystąpienia przez Wójta Gminy Będzino o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz obowiązywanie Uchwały podjętej bez wymaganej zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie narusza żadnego interesu prawnego ani uprawnienia B. G.;

2.2.3. art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Ustawą nowelizującą) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że pani B. G. mogła zaskarżyć Uchwałę w zakresie objętym punktem I Zaskarżonego Wyroku, mimo że brak określenia w Uchwale linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie narusza żadnego interesu prawnego ani uprawnienia B. G.;

2.2.4. § 20 ust. 1 pkt 1) do 4) Uchwały w związku z § 20 ust. 2 pkt 7) a) Uchwały w związku z § 2 pkt 8) b) Uchwały w związku z § 3 ust. 2 pkt 5 Uchwały w związku z rysunkiem planu stanowiącym Załącznik Nr 1 do Uchwały przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że na gruntach rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały (w szczególności terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8, których dotyczy punkt I tiret 11 Zaskarżonego Wyroku) dopuszczalna jest usytuowanie elektrowni wiatrowych, dróg i placów eksploatacyjnych, tymczasowych dróg i placów montażowych oraz masztów pomiarowych, mimo że § 2 pkt 8) b) Uchwały w związku z rysunkiem planu stanowiącym Załącznik Nr 1 nie dopuszcza usytuowana żadnych budowli na gruntach rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały z uwagi na poprowadzenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wykluczający takie usytuowanie;

2.2.5. art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipa 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1338) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że Wójt Gminy Będzino był zobowiązany do wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały w szczególności terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8, których dotyczy punkt I tiret 11 zaskarżonego wyroku na cele nierolnicze, mimo że Uchwała nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały na cele nierolnicze;

2.2.6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 6 c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2015 r. poz. 1338) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że brak wystąpienia przez Wójta Gminy Będzino o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów EWR/6, EWR/7 i EWR/8 wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały na cele nierolnicze powoduje nieważność Uchwały w części zawartej w punkcie I tiret 11 zaskarżonego wyroku, tj. nieważność § 20 ust. 1 Uchwały w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu, mimo że brak wystąpienia przez Wójta Gminy Będzino o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach terenów EWR/6, EWR/7, EWR/8 na cele nierolnicze nie stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego;

2.2.7. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w granicach terenów EWR/6, EWR/7 i EWR/8 wymienionych w § 20 ust. 1 Uchwały, tj. brak linii rozgraniczających grunty rolne kiasy I-III przeznaczone na cele rolne od pozostałych gruntów rolnych przeznaczone na inne cele określone w § 20 ust. 1 Uchwały, powoduje nieważność Uchwały w części zawartej w punkcie I tiret 11 zaskarżonego wyroku, tj. nieważność § 20 ust. 1 Uchwały w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7 i EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu, mimo że brak określenia powyższych linii rozgraniczających tereny nie stanowił w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

2.2.8. art. 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku art. 13 ust. 1 zdanie 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2009/28/WE") w związku z art. 13 ust. 1 zdanie 2 lit. d) Dyrektywy 2009/28/WE przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu, a w konsekwencji stwierdzenie nieważność Uchwały w części zawartej w punkcie I zaskarżonego Wyroku, mimo że stosowanie w tej części sankcji nieważności jest nieproporcjonalne i wykracza ponad konieczną potrzebę ochrony dóbr wymagających takiej ochrony.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina Będzino wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi pani B. G. w tej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; oraz zasądzenie od pani kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. Gmina Będzino wniosła o jej oddalenie w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Będzino skarżąca B. G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna B. G. nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed dalszymi uwagami należy odnotować, że w opisie naruszenia i uzasadnieniu wskazanego zarzutu wnosząca kasację poruszyła dwie kwestie: niezakwalifikowanie budowy urządzeń infrastruktury podziemnej do zamiany przeznaczenia terenu, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c, a także niewyjaśnienie przez Sąd, jakie grunty znajdują się na terenach EWR/1, EWR/2, EWR/3, EWR/4, EWR/5, EWR/9, EWR/10, EWR/11 oraz R1 i R2. Od razu skonstatować trzeba, że tylko pierwsze zagadnienie należy do dziedziny wykładni, tj. ustalenia treści abstrakcyjnych norm prawnych. Natomiast dla zastosowania trybu uzyskania zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c, poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego, ustalenie klasy użytków rolnych jest okolicznością faktyczną, istotną w tym procesie uchwalania planu.

Skarżąca nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, analiza § 20 ust. 1 tekstu MPZP w powiązaniu z rysunkiem Planu, stanowiącym załącznik do uchwały, wykazała że w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, terenów rolniczych R1 i R2, jak i dróg wewnętrznych EWKDW przeznaczono grunty rolne klasy I-III na cele nierolnicze.

Takiego charakteru gruntów, w odniesieniu do pozostałych terenów, o których mowa w analizowanym zarzucie, nie ustalono. Skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu kwestionującego ustalenie Sądu. Zauważyć trzeba, że aktywności dowodowej skarżącej nie ograniczał brak świadomości o wadze rozważanej okoliczności. Klasa gruntów przeznaczonych pod określone zagospodarowanie w MPZP była jedną z przyczyn wydania poprzednio przez NSA wyroku kasacyjnego. Problem ten został także poruszony na rozprawie przed WSA w Szczecinie, po kilku miesiącach od poprzedniego wyroku NSA z dnia 23 listopada 2018 r. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeśli nawet wypowiedź Sądu w tym zakresie nie została wyartykułowana wprost, to istotne ustalenie wynika z całego obszernego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wracając do kwestii wykładni w aspekcie wskazanym w zarzucie, stwierdzić należy, że jako zmiany przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można kwalifikować budowy każdego urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W każdym przypadku należy oceniać indywidualnie, czy na skutek przeznaczenia terenu pod budowę określonego urządzenia dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntu rolniczego. Samo nawiązanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przywołanego wyżej przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi zatem o skuteczności zarzutu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przeznaczenie terenu pod budowę urządzeń infrastruktury podziemnej nie zmienia przeznaczenia gruntu rolniczego. Nadto, warto zauważyć, że sieci infrastruktury technicznej zostały zdefiniowane w § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania dotyczyło tylko części planu. Wbrew tezie kasacji, naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu dotyczyło jedynie tych terenów, które objęte są obowiązkiem uzyskania zgody ministra. Wynika to wprost z unormowania art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji badając to zagadnienie oparł się tym razem na konkretnie wskazanych dokumentach (dokumentacja planistyczna w poz. 10.01 oraz korespondencja kierowana w tym zakresie do Sądu). Sąd przedstawił przyczyny nieuwzględnienia przez Gminę stanowiska RDOŚ i negatywnej opinii sanitarnej. Poddał stanowisko Gminy analizie i obszernie wyjaśnił swoje stanowisko w tej mierze. Podsumowując rozważania w tym zakresie stwierdził, że nieuwzględnienie uwag przedstawionych w opiniach RDOŚ i PWIS znajduje oparcie w przepisach prawa ale także w rzeczowej argumentacji. W rezultacie, pamiętając o niewiążącym charakterze aktów opiniodawczych, należy przyjąć, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 17 pkt 6 lit. a i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu można dodać, że do przekroczenia kompetencji planistycznej gminy nie doszło także w związku z przeznaczeniem fragmentu działki nr A na drogę gminną 1KDD/2. Stanowisko to nie wymaga na obecnym etapie postępowania szczegółowej analizy. Nie zostało podniesione w zarzutach kasacyjnych. Przypomnieć warto, że stanowisko to zostało wyrażone przez NSA także w poprzednim wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2909/16.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną B. G.

Skarga kasacyjna Gminy zasługuje na uwzględnienie.

Najpierw jednak podkreślić należy, że nie ma podstaw do formułowania tezy o naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Najpierw można skonstatować, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą zostało skierowane w dniu 24 lipca 2015 r., a więc nie można powoływać się na naruszenie jednocześnie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Nadto, wezwanie polegało na uchyleniu zaskarżonej uchwały w całości. Wymóg przewidziany przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w ówczesnym brzmieniu, został zatem spełniony, niezależnie od tego jakie zarzuty podniesiono w wezwaniu, a jakie w skardze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 309/17).

W odniesieniu do zarzutów zawartych w punktach: 2.1.1-2.1.4 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie stanowiło naruszenia art. 190 P.p.s.a. stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, unormowanie planu miejscowego naruszające art. 17 pkt 1 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest naruszeniem trybu, a w konsekwencji także zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku i stanowiło ono wiążącą wykładnię wskazanych norm prawa materialnego.

Od razu dodać trzeba, że z zawartej w poprzednim wyroku wykładni wynikało również, że w przypadku naruszenia omawianego trybu powinno nastąpić stwierdzenie nieważności stosownych postanowień planu miejscowego.

To jednak, czy w konkretnej sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu dotkniętych naruszeniem trybu, zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego, będącego efektem uchybienia wymogom wynikającym z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).

Z uwagi na uwarunkowania niniejszej sprawy, należy odróżnić dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają.

Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. W przeciwnym przypadku należałoby odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy.

W uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA stwierdzono, że przedwczesna była ocena Sądu pierwszej instancji o nienaruszeniu w trakcie procedury planistycznej przepisu art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W braku jednoznacznych ustaleń, jakie grunty zostały w planie przeznaczone pod elektrownie wiatrowe, za przedwczesne NSA uznał odnoszenie się do skutków braku wymaganej zgody (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w odniesieniu do całości lub określonego zakresu zaskarżonego planu. W konsekwencji przedwczesne było wówczas przyjęcie, że poza przeznaczeniem fragmentu działki nr A pod poszerzenie drogi gminnej, ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Zagadnienia te są możliwe do rozważenia po ustaleniu stanu faktycznego. W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Takie postępowanie wyjaśniające zostało obecnie przez WSA w Szczecinie przeprowadzone. Jak wynika z rozważań odnoszących się do skargi kasacyjnej B. G., Sąd ustalił, że grunty stanowiące użytki rolne klasy R III b, znajdują się na terenach oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8. Na cele nierolnicze przeznaczono także tereny rolnicze R1 i R2 oraz drogi wewnętrzne EWKDW.

Sąd oparł się na analizie § 20 ust. 1 tekstu MPZP w powiązaniu z rysunkiem Planu, stanowiącym załącznik do uchwały. Przypomnieć w tym miejscu można, że skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu kwestionującego ustalenie Sądu.

W ramach tych ustaleń możliwe było przejście do kolejnej fazy rozpoznawania skargi, tj. wpływu zmiany przeznaczenia terenu na gruntach objętych obowiązkiem uzyskania zgody ministra na interes prawny skarżącej.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od spostrzeżenia, że nie wszystkie uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego skutkują stwierdzeniem nieważności ustaleń planu. Skutki ewentualnego naruszenia zależą od tego, czy określone unormowania trybu odnoszą się do wszystkich ustaleń planu, czy tylko do części tych ustaleń. Z treści art. 17 pkt 6 lit. c ustawy wynika, że wójt występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepis odrębny, czyli art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustanawiał wymóg uzyskania zgody ministra tylko w odniesieniu do gruntów określonej klasy. Z zestawienia treści przywołanych przepisów wynika, że wystąpienie o zgodę jest wymogiem o charakterze ograniczonym do gruntów objętych ochroną. Uchybienie obowiązkowi wynikającemu z tego trybu nie odnosi się więc do wszystkich unormowań planu, ale tylko do tych, które zmieniają, bez zachowania trybu, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych.

W rezultacie, brak zachowania wymogu wskazanego w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy nie pociąga za sobą automatycznie nieważności ustaleń planu w tym zakresie. Konieczne jest stwierdzenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanymi ustaleniami zaskarżonego planu. Takiego związku nie ma gdy przeznaczenie nieruchomości w planie pod określone inwestycje, nie uniemożliwi i nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1675/09; wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14).

O ile zatem merytoryczna kontrola uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, o tyle uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14).

Wnosząc skargę i wykazując naruszenie swego interesu prawnego wynikające z przeznaczenia w zaskarżonym planie części działki nr A na poszerzenie drogi gminnej, skarżąca uruchomiła merytoryczną kontrolę uchwały w przedmiocie tego planu. Postępowanie sądowe nie wykazało jednak aby ustalenia planu polegające na przeznaczeniu terenów pod elektrownie wiatrowe, powzięte z naruszeniem trybu wskazanego w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy, miały jakikolwiek wpływ na wykonywanie przez skarżącą dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Takiego negatywnego wpływu nie wykazała sama skarżąca, mimo że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie toczyło się w Sądzie pierwszej instancji dwukrotnie. Z akt sprawy także nie wynika aby doszło do ograniczenia uprawnień skarżącej w omawianym zakresie. Zaakcentować należy, że ewentualnych okoliczności świadczących o naruszeniu praw skarżącej związanym z przeznaczeniem określonych terenów pod elektrownie wiatrowe nie ustalił także Sąd pierwszej instancji.

Charakterystyczne jest, że B. G. również w skardze kasacyjnej skoncentrowała się na wskazaniu naruszeń nieodnoszących się do jej własnych uprawnień związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości. Podniosła naruszenia trybu, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy, kwestie związane z szeroko rozumianą ochroną środowiska. Jest jednak oczywiste, że skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Przedmiotem postępowania sądowego nie była zaś sprawa ze skargi organu nadzoru lub ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ani skarga prokuratora.

W konsekwencji należy przyjąć, że rezultatem postępowania sądowego jest ustalenie o nienaruszeniu uprawnień B. G. związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości (poza przeznaczeniem części działki nr A pod drogę, które to przeznaczenie nie ma znaczenia w niniejszym wywodzie). Ocena o wpływie ustaleń planu polegających na przeznaczeniu terenów pod elektrownie wiatrowe na położone na obszarze planu nieruchomości rolne nie może zaś opierać się jedynie na domniemaniu takiego wpływu, czy też wątpliwościach zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Zaistnienie takiej sytuacji należy wykazać w sposób nie budzący wątpliwości.

Podstawy do eliminowania aktu prawa miejscowego z systemu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności aktu, w tym przypadku planu miejscowego, nie można zaś wywodzić jedynie z naruszeń nieodnoszących się do uprawnień skarżącego.

Powyższe uwagi prowadzą do przyjęcia, że skuteczne są zarzuty kasacji Gminy, w zakresie w jakim powołują się na naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, z uwagi na to, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – możliwe było orzeczenie reformatoryjne, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a.

Na zakończenie warto dodać, że bezpodstawny jest, zawarty w skardze kasacyjnej Gminy, zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Gminy Będzino prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Zaskarżony wyrok został wydany przez WSA który, co oczywiste, spełnia wymogi niezawisłego sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Instytucja wiążącej wykładni prawa nie jest zaś sprzeczna z powołanymi w zarzucie unormowaniami konstytucyjnymi.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w granicach sprawy, które wyznaczał zaskarżony akt, czyli uchwała Rady Gminy Będzino Nr IX/62/15. Nie wyszedł poza granice sprawy. Nie pozostawił zakresu sprawy nierozstrzygniętego. W punkcie I wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności części unormowań MPZP, a w punkcie II w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Z uwagi jednak na skuteczność zarzutów Gminy wyżej przedstawionych i rozważonych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i III oraz oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.