Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 13b ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 8, art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asyst. sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1134/11 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. nr VI/73/11 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w Szczecinie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w Szczecinie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowej uchwale Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej znowelizowanego § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a/, w którym wskazano, że przedmiotem działalności Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej jest w szczególności świadczenie usług na rzecz Urzędu Miasta i Gminy Szczecin w zakresie wykonywania czynności operatora Strefy Płatnego Parkowania w zakresie dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi.

Ponadto Rzecznik stwierdził, że może on wnieść skargę do sądu administracyjnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Decyzja o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do oceny Rzecznika, a jej słuszność nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 208 Konstytucji RP, Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm. – zwanej dalej ustawą o RPO) Rzecznik Praw Obywatelskich (...) stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 ustawy o RPO).

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

W ocenie Sądu I instancji, to, że w art. 8 § 1 wspólnie określono uprawnienia Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie oznacza, że pominąć należy kompetencje tych organów wynikające z przepisów określających ich pozycję w systemie władz publicznych. Legitymacja skargowa powinna znajdować oparcie nie tylko w przepisie o charakterze ogólnym, ale i w normie określającej legitymację procesową.

Sąd I instancji stwierdził, że działania Prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich związane są z różnymi zadaniami i kompetencjami, jakie podmioty te realizują. W ocenie Sądu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien realizować zadania w zakresie ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela.

Zdaniem Sądu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich ani w skardze, ani w toku postępowania nie wykazał, że skargę złożył działając w interesie obrony wolności i praw człowieka i obywatela. Również skład orzekający nie stwierdził, w czym Rzecznik Praw Obywatelskich upatrywać mógł naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela wskutek zamieszczenia w § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a/ Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej upoważnienia do dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi. W ocenie Sądu I instancji, samo powołanie się przez Rzecznika na naruszenie zasady legalizmu, naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 13b ust. 8 ustawy o drogach publicznych, to za mało aby uznać, że Rzecznik wniósł skargę zgodnie z ustawowo przyznanymi mu kompetencjami.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zagadnienia, która z jednostek budżetowych i organizacyjnych gminy była uprawniona do pobrania i odprowadzenia na rachunek budżetu zarządcy drogi należnych mu opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, w żaden sposób nie wpływa na wolności i prawa człowieka i obywatela. Ponadto nawet uzyskanie rozstrzygnięcia, który z podmiotów utworzonych przez gminę powinien pobierać i wpłacać na rachunek zarządcy drogi opłaty z tego tytułu, nie wpływałoby na zasadność pobranych opłat. Obowiązek ich uiszczenia wynika bowiem jednoznacznie z ustawy o drogach publicznych jak i obowiązującej uchwały w sprawie ustanowienia strefy płatnego parkowania, stanowiącej przepis prawa miejscowego.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że tożsamą przedmiotowo skargę wniósł Prokurator Okręgowy w Szczecinie. W piśmie z dnia 17 października 2011 r. Prokurator cofnął skargę oświadczając, że cofnięcie skargi wynika z całkowitego uchylenia § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 8, art. 50 § 1 i art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rzecznik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik wywodził, że Sąd I instancji nie był uprawniony do badania materialnych przesłanek legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne są zasadne.

Po pierwsze, należy podkreślić, co prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że podstawowym zadaniem RPO jest ochrona wolności i praw człowieka i obywatela unormowanych nie tylko w Konstytucji RP lecz także regulowanych w innych aktach normatywnych. Ponadto RPO jest właściwy także w przypadku naruszenia praw i wolności człowieka regulowanych w rozdz. II Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że RPO działając w powyższym zakresie podmiotowym i przedmiotowym wnosi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczy interesu obywateli, wywodząc swoją legitymację skargową z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego. Dlatego też w tej sprawie legitymacja skargowa RPO ma swoje umocowanie w art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., ponieważ przedmiotowa uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto w takim przypadku legitymacja skargowa RPO nie jest ograniczona przesłankami o charakterze materialnym, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stąd, z tej przyczyny Sąd I instancji nie może z powodu rzekomo braku tej przesłanki oddalić skargę w trybie art. 151 ustawy p.p.s.a., stwierdzając, że wniesienie skargi było pozbawione podstaw prawnych w świetle uzasadnionej ochrony praw i wolności obywatela czy też ochrony praworządności.

Po drugie, spowodowało to, że Sąd I instancji w istocie oddalił skargę RPO tylko z tej przesłanki, ponieważ uznał, że legitymacja skargowa RPO jest o charakterze materialnym, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o RPO, a brak jest przesłanek do uznania w tej sprawie skutecznego wniesienia na tej podstawie prawnej skargi do Sądu I instancji. Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji RPO przysługuje w tej sprawie formalna, a nie materialna legitymacja skargowa, która jest oparta na wykazaniu związku materialno-prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu normatywnego, z odpowiednimi przepisami prawnymi, które regulują sytuację prawną obywateli, na rzecz których wniesiono skargę. Dlatego też, Sąd I instancji błędnie zakwestionował brak w tej sprawie materialnych przesłanek legitymacji skargowej RPO w świetle art. 151 ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że RPO posiada legitymację skargową o charakterze formalnym do wniesienia danej skargi, której Sąd I instancji błędnie nie uznał.

Po trzecie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji rozpatrzy także kwestie dalszego obowiązywania przedmiotowego § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika do danej uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. w świetle skutków prawnych, które ten przepis już wywołał.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.