Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 249/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] Nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Łd 249/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy N., działający z upoważnienia Wójta Gminy N., odmówił R. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 3 pkt 9, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz zarządzenia Nr 13a/2004 Wójta Gminy N. z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy N. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskodawca nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. R. S. świadczenie nie przysługuje bowiem osoba, którą opiekuje się wnioskodawca nie jest dzieckiem niepełnosprawnym w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy. Niepełnosprawnym dzieckiem jest osoba w wieku do ukończenia 16 roku życia - art. 3 pkt 9 cytowanej ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 9, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 zmieniony Dz.U. z 2004 r., Nr 36, poz. 305; Nr 64, poz. 593), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, cudzoziemcom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, posiadającym status uchodźcy lub zezwolenie na osiedlenie się w Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli zamieszkują łącznie z członkami rodzin na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W świetle art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenia pielęgnacyjne. Od 1 maja 2004 r. świadczenia rodzinne przyznawane są na nowych zasadach. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu, jeżeli nie podejmuje albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

R. S. w dniu 24 maja 2004 roku złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem J. S. (ur. 27 maja 1962 r.).

Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, który wynika z art. 5 ust. 2 (583 zł) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód w przeliczeniu na osobę ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2002 r.

R. S. złożył zaświadczenie o uzyskanych dochodach za 2002 r., czyli nie zrezygnował z pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad bratem (art. 17 ust. 1 w/w ustawy). Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie [...] na posiedzeniu w dniu 17 grudnia 2002 r. (Nr sprawy [...]), postanowił zaliczyć J. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności - orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe; ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od urodzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko organu I instancji, wyrażone w decyzji z dnia [...], iż osoba, którą opiekuje się wnioskodawca nie jest dzieckiem niepełnosprawnym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych niepełnosprawnym dzieckiem jest osoba w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych(art. 3 pkt 9).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji po analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów wymaganych § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające. Podkreślono, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy z pominięciem przepisów ustawy orzekać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S. zarzucił, że decyzje wydane przez organy administracji publicznej obu instancji są niezgodne z przepisami ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, powołując się na motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego / art. 7, art. 77 i art. 80 k. p. a. / . To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) powołanej na wstępie ustawy.

Naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nadto musi istnieć związek przyczynowy, między naruszeniem prawa, a wynikiem postępowania, polegający na tym, że jeżeli w czasie wydawania decyzji nie pojawiłoby się uchybienie, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. J.P Tarno., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2004, s. 211).

Podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Artykuł powołanej wyżej ustawy określa przesłanki materialno-prawne, których łączne spełnienie uprawnia do otrzymania świadczenia.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 3-10 stosuje się odpowiednio – ust. 2 .

Jedną z koniecznych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaliczenie osoby nad którą sprawowana jest opieka do kręgu osób, o jakich mowa w tym przepisie.

A mianowicie, konieczność sprawowania opieki musi dotyczyć dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący R. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 30 kwietnia 2004 roku wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad pełnoletnim bratem J. S. / ur.27 maja 1962 roku /. Orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie [...] z dnia 17 grudnia 2002 roku brat wnioskodawcy J. S. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności – orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2002 roku, przy czym niepełnosprawność istnieje od urodzenia. R. S. od 1990 roku jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego J. S. (zaświadczenie Sądu Rejonowego w Ł. – sygn. akt [...] ).

Organy administracji publicznej odmówiły R. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że świadczenie takie przysługuje jedynie w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 16 roku życia.

Organy obu instancji zdają się nie zauważać, iż w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o dziecku. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem, jakiego użył w art. 16 powołanej wyżej ustawy tj. wyrażeniem niepełnosprawne dziecko, a to rodzi określone konsekwencje prawne.

Świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny to dwie odrębne formy świadczeń rodzinnych, a co za tym idzie dla możliwości ich przyznania ustawodawca przewidział odmienne przesłanki materialno – prawne.

Orzekając w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) organy administracji publicznej nie mogą zatem posługiwać się pojęciem niepełnosprawnego dziecka / art. 3 pkt 9 / użytym w art. 16 tejże ustawy dotyczącym zasiłku pielęgnacyjnego.

Definicję dziecka zawiera art. 3 pkt 4 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Przepis ten nie wprowadza ograniczenia wieku w pojęciu dziecka. To zaś przemawia przeciwko przyjęciu stanowiska, iż za dziecko w rozumieniu art. 17 ustawy należy uznać jedynie osobę niepełnosprawną w wieku do ukończenia 16 roku życia.

Jednocześnie art. 3 punkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2004 roku - stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. A zatem i ten przepis akcentował, iż za dziecko ustawodawca uznaje także osobę powyżej 16 roku życia.

Od dnia 1 października 2004 roku w przepisie art. 3 punkt 16 ustawy dodano "a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne".

Ta nowelizacja - dokonana ustawą z dnia 30 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 192, poz.1963 ) - zdaniem Sądu, dodatkowo uzasadnia pogląd, iż ustawodawca używając pojęcia "dziecko" w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie określa granicy wieku. Ustawodawca wprowadza ograniczenia wieku jedynie w ściśle określonych przypadkach, jak w art. 16 ustawy.

Skoro przepis art. 17 ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem a jednocześnie nie wprowadza wymogu, że opieka ma być sprawowana nad niepełnosprawnym dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 9, to brak jest podstaw prawnych do stosowania w niniejszej sprawie art. 3 pkt 9 ustawy. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego należy oceniać w świetle przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wśród nich nie ma warunku sprawowania opieki nad "niepełnosprawnym dzieckiem", o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy.

Jak wyżej wskazano konieczność sprawowania opieki musi dotyczyć dziecka:

- po pierwsze, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), albo

- po drugie, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzekają o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności art. 4a i art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), przy czym oceny niepełnosprawności u osoby w wieku do 16 roku życia dokonuje się na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17, poz. 162 ). Osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych bez określenia stopnia niepełnosprawności.

A zatem, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąc o dziecku legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności mówi o osobie, która nie ukończyła 16 roku życia zaś stanowiąc o dziecku legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mówi o osobie powyżej 16 roku życia.

Dodatkowo należy odnieść się do celów towarzyszących utworzeniu instytucji świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie to - jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze. zm.) - zastąpiło zasiłek stały funkcjonujący na gruncie ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej ( t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 98, poz. 414 ze zm.). Zasiłek stały w świetle tej ustawy przysługiwał także w przypadku opieki nad dzieckiem pełnoletnim, co wynikało jednoznacznie z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

/ por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1555 - uzasadnienie projektu /

Węższy natomiast był krąg osób, którym zasiłek stały przysługiwał, bowiem stosownie do treści art. 27 ust. 3 ustawy przez dziecko należało rozumieć dziecko własne, przysposobione, lub przebywające w rodzinie zastępczej, również po ustaniu funkcji tej rodziny. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego został rozszerzony (między innymi o opiekunów prawnych).

Brat skarżącego J. S. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, a zatem należy do kręgu osób, nad którymi sprawowanie opieki uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostaje do wyjaśnienia spełnienie przez R. S. pozostałych przesłanek, o jakich mowa w art. 17 ustawy – stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a.

W szczególności z faktu, iż R. S. złożył zaświadczenie o uzyskanych dochodach za 2002 r., nie można wnioskować, że R. S. nie zrezygnował z pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad bratem. Ustalenie to zostało dokonane z naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego / art. 80 k. p. a. /. Swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać oceny dowolnej.

Jak stanowi art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w okresie, o którym mowa w ust. 1, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. A zatem, złożenie w 2004 roku zaświadczenia o dochodach z 2002 roku – zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy – nie oznacza, że R. S. nie zrezygnował z pracy zarobkowej w 2003, czy 2004 roku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.