Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1626/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  pkt 2,  art. 12,  art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 11  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 4  ust. 1  pkt 4 i  ust. 3,  art. 1  ust. 1,  art. 5  ust. 1 i 2,  art. 16  ust. 1,  art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej A. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. A. L. zwróciła się do Dyrektora [...] z wnioskiem o udzielenie jej – w trybie art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – pisemnej informacji w następującym zakresie:

1) czy umowa dotycząca prowadzenia badań, produkcji i rozwoju produktów [...], z założeniem ich komercyjnego wprowadzenia do obrotu na rynek polski, łącząca Spółkę U. Sp. z o.o., należącą do Uniwersytetu W., ze Spółką A. Sp. z o.o., została zawarta z zachowaniem trybu zamówień publicznych, a jeśli tak, to gdzie zostało opublikowane ogłoszenie o zamówieniu publicznym, specyfikacja istotnych warunków tego zamówienia (SIWZ) oraz pozostała dokumentacja przetargowa?

2) czy na podstawie powołanej wyżej umowy Spółka A. Sp. z o.o. ma prawo wytwarzać – w ramach działalności [...] – produkty [...] przeznaczone do komercyjnego wprowadzenia do obrotu na rynek polski?

3) czy na podstawie powołanej wyżej umowy Spółka A. Sp. z o.o. będzie korzystała z infrastruktury (aparatury, sprzętu i [...]) należącej do [...] w sposób odpłatny czy nieodpłatny?

Zainteresowana zwróciła się również o przekazanie jej kserokopii powołanej wyżej umowy oraz wszelkiej dotyczącej tej umowy korespondencji, prowadzonej pomiędzy [...] a Spółką U. Sp. z o.o. i/lub Spółką A. Sp. z o.o., a także o udostępnienie – o ile takie istnieją – związanych z zawarciem tej umowy innych porozumień, projektów porozumień, notatek ze spotkań, oświadczeń, wniosków i opinii dotyczących udostępnienia zasobów Laboratorium Spółce A. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na złożony wniosek, Rektor Uniwersytetu W. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował zainteresowaną, że Uniwersytet W. nie jest podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia złożonego wniosku, który dotyczy odrębnych od Uniwersytetu podmiotów prawnych.

A. L. w dniu [...] lutego 2013 r. sformułowała do Rektora Uniwersytetu W. wniosek o udzielenie – w trybie art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – pisemnej informacji w następującym zakresie:

1) czy znajdujący się w zasobach [...] oraz pozostały sprzęt przeznaczony do badań i wytwarzania produktów [...] stanowi własność Uniwersytetu W., a jeśli tak, to na jakiej podstawie Spółka U. Sp. z o.o. uzyskała prawo do dysponowania nimi, w tym prawo do udostępnienia ich podmiotowi trzeciemu – Spółce A. Sp. z o.o.?

2) czy na podstawie umowy dotyczącej prowadzenia badań, produkcji i rozwoju produktów [...], z założeniem ich komercyjnego wprowadzenia do obrotu na rynek polski, łączącej Spółkę U. Sp. z o.o., należącą do Uniwersytetu W., ze Spółką A. Sp. z o.o., Spółka A. Sp. z o.o. ma prawo wytwarzać – w ramach działalności [...] – produkty [...] przeznaczone do komercyjnego wprowadzenia do obrotu na rynek polski?

3) czy na podstawie powołanej wyżej umowy Spółka A. Sp. z o.o. będzie korzystała z infrastruktury (aparatury, sprzętu i [...]) należącej do [...] w sposób odpłatny czy nieodpłatny?

A. L. zwróciła się również o przekazanie jej kserokopii powołanej wyżej umowy oraz wszelkiej dotyczącej tej umowy korespondencji, prowadzonej pomiędzy [...] a Spółką U. Sp. z o.o. i/lub Spółką A. Sp. z o.o., a także o udostępnienie – o ile takie istnieją – związanych z zawarciem tej umowy innych porozumień, projektów porozumień, notatek ze spotkań, oświadczeń, wniosków i opinii dotyczących udostępnienia zasobów [...] Spółce A. Sp. z o.o.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Rektor Uniwersytetu W. podał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i – działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – zwrócił się do zainteresowanej, celem wskazania powodów, dla których spełnienie jej żądania udzielenia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

A. L. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zakwestionowała przetworzony charakter żądanej przez nią informacji publicznej, wyjaśniając, że udzielenie odpowiedzi na pytania, jakie skierowała, jak również wykonanie kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów, nie wymaga przeprowadzenia żadnych, mniej lub bardziej, skomplikowanych czynności, z wykonaniem których łączyłaby się konieczność wytworzenia nowej informacji, co oznacza, że nie ma podstaw do wykazywania powodów, dla których spełnienie jej żądania udzielenia informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu W., stosując art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 i art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., ponowionego pismem z dnia [...] lutego 2013 r. i uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2013 r., odmówił A. L. udzielenia żądanych przez nią informacji publicznych z uwagi na niewykazanie powodów, dla których spełnienie jej żądania udzielenia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rektor wskazał, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, ponieważ stanowią tajemnicę handlową Spółki U. Sp. z o.o. Zdaniem Rektora, z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi konieczność usuwania z dokumentu danych chronionych prawem i tak też jest w niniejszej sprawie.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. A. L. sformułowała do Rektora Uniwersytetu W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując powody odmowy udzielenia jej żądanych informacji publicznych i domagając się ich udostępnienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu W., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rektor wyjaśnił, że fakt zawarcia umowy pomiędzy Spółką U. Sp. z o.o. a Spółką A. Sp. z o.o. został już ujawniony, co potwierdziła sama zainteresowana. Natomiast pozostałe informacje dotyczące tej umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dlatego też dostęp do nich podlega ograniczeniu ustawowemu, wynikającemu z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, Uniwersytet W. podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności ww. umowy, nadając jej klauzulę poufności. Niezależnie od tego, zdaniem Rektora, zainteresowana nie wykazała powodów, dla których spełnienie jej żądania udzielenia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Żądanie to jest uzasadnione jedynie jej własnym interesem, zważywszy że współpracuje ona ze Spółką E., która jest podmiotem konkurencyjnym na rynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. L. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej; art. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wzywanie jej do wykazania, że działa w interesie publicznym; art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, że całość żądanej przez nią informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, stwarzającą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w wydanych w sprawie decyzjach. Rektor wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2014 r. A. L. podtrzymała swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie zawarła w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Rektor Uniwersytetu W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3). Uniwersytet W. jest Uczelnią publiczną, posiadającą osobowość prawną, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i 14, w zakresie i formach określonych w statucie. Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 tej ustawy, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Z przepisów tych wprost wynika, że oprócz podstawowych zadań dotyczących kształcenia, uczelnia publiczna może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie i działalność ta również objęta jest obowiązkiem informacyjnym. W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącej dotyczy informacji publicznej, wszak ta obejmuje nie tylko informację o samym majątku, którym dysponuje podmiot publiczny, ale także o zasadach gospodarowania nim w ramach prowadzonej działalności, szeroko rozumianej. Żądanie zainteresowanej mieści się więc w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wypełnia zarazem dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "a" tej ustawy w związku z art. 61 Konstytucji RP.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składają się powody determinujące decyzje podjęte przez Rektora Uniwersytetu W. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazane przez Rektora powody odmowy wyłaniają zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony interesu publicznego oraz tajemnicy przedsiębiorstwa.

Obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, wszak ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona interesu publicznego, ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Rektora Uniwersytetu W. rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony interesu publicznego i tajemnicy przedsiębiorstwa a obywatelskim prawem do informacji.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w niniejszej sprawie rzecz nie dotyczy takiej sytuacji, wszak chodzi o dostęp do umowy, ewentualnie także o dostęp do innych dokumentów, o ile te zostały wytworzone, a także o udzielenie odpowiedzi na pytania.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Jednak samo usuwanie z dokumentu umowy danych chronionych prawem, bądź anonimizowanie objętych wnioskiem dokumentów nie będzie stanowić procesu przetworzenia informacji publicznej, a jedynie świadczyć będzie o jej przekształceniu, co mimo wszystko nie odbierze tak przekształconej informacji jej prostego charakteru. Również udzielenie odpowiedzi na postawione przez skarżącą pytania nie wskazuje na proces przetwarzania informacji. Sformułowanie odpowiedzi na pytania nie wymaga tworzenia jakościowo nowej informacji wedle nieistniejących do chwili skierowania wniosku kryteriów, lecz polega na udzieleniu prostych informacji, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej.

Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wzywając skarżącą do wykazania tegoż interesu, Rektor winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, na czym w istocie proces przetwarzania żądanej przez nią informacji polega, czego nie uczynił. Wnioskodawca, kierując wniosek o udzielenie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego, nie musi wiedzieć, że jego żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, natomiast adresat wniosku, powołując się na przymiot informacji publicznej przetworzonej, zobligowany jest wyjaśnić zainteresowanemu, dlaczego żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie skarżąca w rzeczy samej nie wykazała, by udostępnienie informacji publicznej, objętej jej wnioskiem, było szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też z uwagi na brak wyjaśnienia w wezwaniu, w czym Rektor upatruje przetworzenia żądanej przez nią informacji publicznej, jak również ze względu na brak podstaw do nadawania tejże informacji takiego charakteru, nie musiała tego czynić. Toteż powoływany przez Rektora w tym zakresie powód odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera – jak zostało zaznaczone – procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Rektor Uniwersytetu W. drugi powód odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej łączy z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa. Koniecznym zatem jest poczynienie dalszych rozważań pod kątem tego, czy w rzeczy samej powoływana tajemnica przedsiębiorstwa uzasadnia podjętą w sprawie odmowę.

Zarówno podmiot publiczny, jak i jego kontrahent muszą liczyć się z tym, że korzystanie przez nich ze środków publicznych pozbawia ich anonimowości, a w płaszczyźnie sprawowania kontroli społecznej, dokonywanej w trybie dostępu do informacji publicznej, okoliczność ta wpływa na konieczność poddania się regułom transparentności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, publ. OSNC 2013/5/67, Biul.SN 2013/2/14, M.Prawn. 2013/15/816, LEX nr 1283743). Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorstwa i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 K.p.a.

Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, podejmując decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on uwzględnić interes strony, gdy nie sprzeciwia się temu interes społeczny (art. 7 K.p.a.), winien odpowiednio informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (art. 9 K.p.a.), musi wreszcie w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Rektor Uniwersytetu W. nie wyjaśnił bowiem, na czym właściwie opiera swoje twierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa. Oprócz powołania się na tę tajemnicę, nie wskazano nawet, w jakim aspekcie ma ona charakter poufny. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie, łączone z prywatnym interesem skarżącej w pozyskaniu informacji, upatrywanym w jej współpracy z podmiotem konkurencyjnym, nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. W motywach decyzji Rektor winien więc wyjaśnić, co jest objęte działaniem klauzuli poufności, wszak nie wszystkie informacje, o które zwróciła się zainteresowana, mogą korzystać z działania tej klauzuli i być nią objęte. W decyzjach nie określono nawet, którego z zainteresowanych przedsiębiorców i w jakim zakresie dotyczy powód odmowy. Tym samym Rektor nie zastosował w sposób prawidłowy dyspozycji art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmując ograniczeniem na podstawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa jednakowo wszystkie żądane przez skarżącą informacje. Narusza to wymogi, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności i wskazuje na powierzchowne rozważenie sprawy przez Rektora. Z kolei, łącząc przetworzony charakter żądanej informacji publicznej z tajemnicą przedsiębiorstwa, Rektor nie dostrzega, że czym innym jest informacja publiczna przetworzona, kiedy niewykazanie interesu publicznego przez stronę samo w sobie uzasadnia odmowę udzielenia informacji, jeśli w istocie jest ona informacją przetworzoną (a w niniejszej sprawie nie ma takiego charakteru), a czym innym tajemnica przedsiębiorstwa, stanowiąca odrębny i autonomiczny powód odmowy.

W kontekście powyższych stwierdzeń i specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej, szczególnego zaakcentowania wymaga więc wadliwość motywów decyzji Rektora, które nie realizują wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a. (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorstwa". Jak była mowa, przyczyny, dla których Rektor odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącą informacji oraz związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla Rektora i przedsiębiorców. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez Sąd, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP).

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji żądanej przez skarżącą konieczne jest zatem wykazanie powyższego związku, wszak – co do zasady – informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Rektor winien więc wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know – how produkcyjne, ewentualnie know – how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności, zważywszy że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone. Kwestie te powinny być zatem wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji. Niewystarczającym bowiem jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorstwa i klauzulę poufności, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ponadto, Rektor nie wyjaśnił w motywach decyzji, dlaczego w takich samych kategoriach ocenia całość żądanej przez skarżącą informacji, twierdząc, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, stwarzającą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Są to uchybienia w zakresie motywowania decyzji, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, podważając jego zasadność i legalność.

Ponadto, jeśli Rektor Uniwersytetu W. przyjmuje, że w sprawie powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorstwa, to nie ulega wątpliwości, że wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy powinni brać udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze wszelkimi tego konsekwencjami, a mianowicie powinni zostać zawiadomieni o wszczęciu postępowania w powyższym przedmiocie, jak również powinny być im doręczone decyzje, wszak rozstrzygnięcie dotyczy ich interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem Rektor prowadził postępowanie administracyjne bez udziału zainteresowanych przedsiębiorców i żadnej z wydanych w sprawie decyzji im nie doręczył, a ma to istotne znaczenie z uwagi na wspomniany interes prawny przedsiębiorców.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji, natomiast rozpoznając ponownie sprawę A. L., Rektor Uniwersytetu W. winien uwzględnić poczynione przez Sąd wskazania i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącej A. L. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rektora Uniwersytetu W. o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).