Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 121/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2, art. 6 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Andrzejewo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Andrzejewo a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, posiłku oraz uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy Andrzejewo jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy społecznej; 2. wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Andrzejewo - wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego między Wójtem Gminy Andrzejewo – kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Andrzejewie a Prezydentem Miasta Krakowa – dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej oraz uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu wniosku, kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Andrzejewie podał, że dnia 15.04.2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie zawiadomieniem przekazał podanie M. G. w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego, posiłku oraz uprawnień do świadczeń z opieki zdrowotnej do Wójta Gminy Andrzejewo jako organowi właściwemu w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia 16.05.2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Andrzejewie wywiad środowiskowy wraz z dokumentacją celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Z oświadczeń dołączonych do kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż M. G. przebywał do listopada 2012 r. w Zakładzie Karnym w Krakowie, a następnie na terenie baraku przy ul. [...] Tam też został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Nadto oświadczył, iż jest wymeldowany z pobytu stałego z adresu [...]. Jako adres do korespondencji wskazał [...]w Krakowie. Z oświadczenia z dnia 27.03.2013 r. wynika, iż M. G. nie przebywa na terenie gminy Andrzejewo od 25 lat. Z jego zachowania jednoznacznie wynika, iż przebywa w Krakowie z zamiarem stałego pobytu. Fakt dobrowolnego przebywania na terenie Krakowa oraz dobrowolnego uczęszczania do Poradni Leczenia Uzależnień i Współuzależnień w Krakowie wskazuje na zamiar stałego pobytu.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, dyrektor MOPS w Krakowie, występujący w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa, wniósł o wskazanie, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku M. G. jest Wójt Gminy Andrzejewo. Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że M. G. w dniu 27.03.2013 r. złożył w Dziale Pomocy Bezdomnym MOPS w Krakowie protokół z ustnego zgłoszenia o pomoc w formie posiłków w barze. Jako miejsce pobytu klient wskazał barak znajdujący się w zagajniku przy ul. [...] opodal przystanku MPK [...]. Jako adres do korespondencji klient wskazał adres Kraków, [...]. W dniu 29.03.2013 r. klient ponownie przybył do Działu Pomocy Bezdomnym w celu złożenia wniosku dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu 2.04.2013 r. pracownik socjalny przeprowadził z klientem wywiad środowiskowy na terenie baraku przy ul. [...]. Ustalono, że klient przebywa w drewnianym baraku pozbawionym dostępu do wody, gazu, prądu oraz ogrzewania. Barak usytuowany jest w zagajniku znajdującym się ok. 50 m od drogi, bez możliwości dojazdu. Na terenie baraku klient posiadał swoje rzeczy osobiste. Na podstawie zebranych informacji ustalono, że klient nadal posiada stałe zameldowanie pod adresem [...], gm. Andrzejewo, co ustalono na podstawie pisma Urzędu Gminy Andrzejewo z dnia 11.04.2013 r., znak USC.5345.1.19.2013. Uwzględniając powyższe, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, nie sposób odmówić M. G. przymiotu osoby bezdomnej i uznać, że zamieszkuje w Krakowie, tylko z tego powodu, że krótko przebywa w obecnie zajmowanym miejscu niemieszkalnym. Klient nie posiada jakichkolwiek gwarancji stałej możliwości przebywania w baraku, ponieważ nie jest jego właścicielem czy najemcą. Trudno też uznać, że jego centrum życiowe to Gmina Miejska Kraków, gdyż M. G. nie posiada na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy, jak też nie posiada stałego źródła dochodu na terenie Krakowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Andrzejewo – kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Andrzejewie a Prezydentem Miasta Krakowa – dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej (w formie zasiłku okresowego i posiłku) oraz uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej.

Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W ust. 1 art. 101 ustawy ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.

Jak wynika z informacji zebranych w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej, ubiegający się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej – M. G. przebywa w baraku znajdującym się w zagajniku przy ul. [...] w Krakowie, pozbawionym dostępu do wody, gazu, prądu oraz ogrzewania. Bez wątpienia miejsce, w którym przebywa M. G., nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z pisma Urzędu Gminy Andrzejewo z dnia 11.04.2013 r., wynika też, że M. G. nadal jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gm. Andrzejewo. Jednocześnie, jak wynika z oświadczenia M. G., nie ma on zamiaru i możliwości powrotu do stałego miejsca zameldowania, ponieważ nie przebywa na terenie gminy Andrzejewo od 25 lat w związku z konfliktem rodzinnym. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę fakt, że M. G. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. i nie ma możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany, to spełnia on przesłanki, aby uznać go za osobę bezdomną, stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania M. G. na pobyt stały jest [...], gm. Andrzejewo. Z tego też względu, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. G. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i posiłku – jest Wójt Gminy Andrzejewo.

Inaczej rzecz się przedstawia, jeżeli chodzi o właściwość organu do rozpatrzenia wniosku M. G. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis art. 54 ust. 1 w/w ustawy daje zatem nie tylko podstawę materialną do wydania decyzji, ale wskazuje również organ właściwy tak rzeczowo jak i miejscowo do załatwienia sprawy. Sprawa, jak przesądza ten przepis, ma być rozstrzygnięta decyzją organu administracji publicznej, a zasady postępowania kończącego się jej wydaniem reguluje Kodeks postępowania administracyjnego. Pojęcie miejsca zamieszkania zawarte jest w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Świadczeniobiorcą w rozpoznawanej sprawie jest M. G. Jak już wynika z poczynionych wyżej ustaleń, M. G. nie ma miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje właściwości miejscowej organu w przypadku osób bezdomnych. W takiej sytuacji subsydiarnie zastosowanie znaleźć więc musi przepis art. 21 k.p.a., który wprowadza ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. I tak, właściwość miejscową organu ustala się w myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że M. G. przebywa aktualnie na terenie gminy Kraków, a jednocześnie nie można ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, to właściwym do rozpatrzenia jego wniosku w zakresie uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej będzie, stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa jako organ właściwy ze względu na miejsce pobytu strony.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.