Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3533/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 670/18 w sprawie ze skargi M. W. na informację Zarządu Województwa [...] zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz Zarządu Województwa [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 670/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

M. W. prowadząca działalność gospodarczą pn. [...] w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa Małopolskiego konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]".

Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK) pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny obligatoryjnych kryteriów merytorycznych punktowych. Jak wskazała, projekt nie uzyskał minimum punktowego, tj. 6 punktów, w ramach obligatoryjnego kryterium merytorycznego: "Zdolność do efektywnej realizacji projektu".

M. W. wniosła protest od powyższego rozstrzygnięcia.

Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej również: IZ) w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował M. W., że nie uwzględnił jej protestu.

Skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. W.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa), stwierdził, że brak jest argumentów uzasadniających podważenie argumentacji zaprezentowanej przez IZ.

I tak, zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala stwierdzić, że IZ prawidłowo wskazała, że na wykazanie potencjału kadrowego skarżąca zaoferowała przede wszystkim informacje dotyczące jednej osoby, tj. siebie samej, przy czym w projekcie pełni ona różne funkcje (tj. wnioskodawca, kierownik projektu, świadczenie form wsparcia). Wskazała równocześnie, że liczba godzin pracy zaplanowana tylko dla kierownika projektu (tj. skarżącej) wynosić miała 120 godz./mc, przy jednoczesnym świadczeniu form wsparcia w projekcie. Powyższe dane zasadnie, zdaniem WSA, oceniono zatem jako wskazujące na słabości w zakresie potencjału kadrowego. Wątpliwym jest bowiem wykonanie większości wskazanych zadań, zaplanowanych w projekcie przez jedną osobę.

WSA zwrócił uwagę, że we wniosku zostały wymienione, co prawda dwie inne osoby, które posiadają doświadczenie w realizacji projektów oraz w dziedzinie rozliczania projektów UE. Natomiast z bardzo ogólnego opisu trudno jest stwierdzić m.in., jaki jest zakres ich zadań, jaka jest ich rola w zakresie merytorycznej realizacji projektu. O braku stosownego potencjału kadrowego według WSA świadczyć też może ujęcie w projekcie pośrednictwa pracy, jako usługi zleconej. Powyższe wynika zapewne z braku osób świadczących oferowane formy wsparcia w projekcie. Sąd miał na uwadze, że co prawda, zapisy Regulaminu Konkursu nie wykluczają zlecania usług podmiotom zewnętrznym, jednakże skoro wnioskodawcy mają obowiązek wykazania potencjału posiadanego w dacie składania wniosku, to niewątpliwie konieczność zlecania tego typu usług słusznie - w skali porównawczej - powodować może obniżenie punktacji w niniejszym subkryterium podmiotom zlecającym te usługi podmiotom zewnętrznym.

Dalej, odnosząc się do kwestii subkryteruim Doświadczenie wnioskodawcy, skarżąca powoływała się na jedyny realizowany na terenie województwa małopolskiego projekt, który w świetle zapisów mógł stanowić potwierdzenie posiadanego doświadczenia, zatytułowany "[...]" w ramach działania 9.1.2 RPO WM. Powyższy projekt był w trakcje realizacji. Stąd, zdaniem Sądu I instancji, trudno było przyjąć, że skarżąca posiadała wymagane doświadczenie w realizacji podobnego typu wniosków, dodatkowo realizowanych na terenie Województwa Małopolskiego. Istotnie, Instrukcja nie stanowi o konieczności wykazania w ramach tego kryterium tylko projektów zakończonych, jednakże zakres zaawansowania realizacji projektu, w ocenie WSA, nie przekreśla konieczności oceny, czy w danych okolicznościach sprawy, można mówić o takim doświadczeniu, czy nie. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły więc wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, Sąd podzielając stanowisko IZ stwierdził, że kluczowym jest fakt, że jakkolwiek projekty realizowane w ramach podziałania (9.1.2 RPO WM) dotyczą aktywizacji społecznej i zawodowej, to jednak skierowane są one do osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem oraz ich otoczenia. Zatem realizacja tego projektu tylko częściowo stanowi potwierdzenie posiadanego doświadczenia. Podobnie Sąd ocenił wskazanie we wniosku na inne projekty (jak świadczenie usług poradnictwa psychologicznego a także projekty zrealizowane przez partnera, tj. A., które jednakże były realizowane poza terenem województwa małopolskiego, i które charakteryzują się odmienną specyfiką, a także grupą docelową aniżeli projekty skierowane do osób znajdujących w trudnej sytuacji na rynku pracy. Zatem wskazane projekty tylko częściowo stanowią potwierdzenie posiadanego doświadczenia w danym obszarze tematycznym, na rzecz tożsamej grupy docelowej oraz na określonym terenie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że ocena dokonana w ramach tego subkryterium jest adekwatna do informacji zawartych we wniosku. Wobec jednoznacznego brzmienia zapisów Instrukcji w tym zakresie uprawnione jest przyjęcie, że skarżąca nie wykazała się doświadczeniem w zakresie realizacji przedsięwzięcia ściśle związanego z zakresem projektu planowanego do realizacji wypełniającego trzy wskazane warunki:

- zakres tematyczny, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

- tożsama grupa docelowa, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

- określony teren (województwo małopolskie), którego dotyczyć będzie realizacja projektu.

Sąd zauważył, że IZ jak również osoby oceniające nie zanegowały dużego doświadczenia wnioskodawcy w realizacji projektów, jednakże z jedną uwagą, że projekty te realizowane były poza województwem małopolskim. Zdaniem Sądu, IZ oraz oceniający eksperci, wbrew twierdzeniom skarżącej, wzięli pod uwagę potencjał społeczny i przyznali w ramach subkryterium nr 2 jeden punkt, natomiast zasadnie uznali, że projekt w obszarze tego kryterium nie zasługuje na cztery punkty, skoro de facto skarżąca nie spełniała wymogów określonych w Instrukcji, co do wskazania przedsięwzięcia ściśle związanego z zakresem projektu planowanego do realizacji.

Dalej, Sąd wskazał, że zapisy Instrukcji wyraźnie wskazują jak rozumiany jest potencjał społeczny wnioskodawcy. Opis potencjału społecznego powinien dawać możliwość oceny zdolności społecznych wnioskodawcy i partnerów do podjęcia i efektywnej realizacji określonego przedsięwzięcia. Tymczasem skarżąca wskazała w części D.2. wniosku - co zostało powtórzone w złożonym proteście - jedynie instytucje, które mogą potwierdzić potencjał społeczny (np.: B., C. S.A. w J.) oraz partnera projektu (D., E.). Za zasadne WSA uznał zatem stanowisko IZ, że na podstawie zawartych we wniosku informacji w tym zakresie nie można było w szerszy sposób spojrzeć na działalność skarżącej i partnera projektu w obszarze tematycznym dla osób pozostających bez pracy na terenie Województwa Małopolskiego.

Także punktacja dotycząca potencjału technicznego nie nasuwała Sądowi wątpliwości, co do jej adekwatności. WSA uznał za niezasadne twierdzenie, jakoby IOK i IZ miały wykluczać projekty wnioskodawców, którzy nie są właścicielami lokali, w których projekt będzie realizowany. Najem powierzchni do organizacji szkoleń nie został wykluczony, jednakże jest on niżej punktowany, niż projekty, które bazują na własnej bazie szkoleniowej, mając przy tym w oczywisty sposób większy potencjał w działaniu. Nie było przy tym istotne miejsce siedziby podmiotu ani też powszechny w obrocie (akcentowany przez wnioskodawczynię) najem powierzchni sal na cele szkoleniowe. Zdaniem WSA trafnie organ ocenił, że większy potencjał techniczny ma podmiot dysponujący takimi salami niż pozyskujący je w drodze doraźnego wynajmu.

Również w zakresie deklarowanego wyposażenia - w kontekście potencjału technicznego wnioskodawcy - ocena IOK, a następnie IZ została uznana za prawidłową. Skarżąca podała, że dysponuje urządzeniami biurowymi, nie precyzując ani ich rodzaju, ani wieku, ani liczby. Wskazała jedynie, że potencjał techniczny stanowią: urządzenia biurowe, drukarki, ksero, projektory multimedialne, laptopy. Sąd stwierdził, że jest to zapis ogólny z którego trudno jest stwierdzić, czy wykazany sprzęt jest wystarczający do realizacji projektu. Powyższe w powiązaniu z brakiem zaplecza lokalowego na terenie realizacji projektu, nie mogło zatem spowodować przyznania maksymalnej liczby punktów w ramach subkryterium potencjału technicznego. Zdaniem WSA dysponujący odpowiednią ilością sprzętu biurowego i szkoleniowego oraz zapleczem lokalowym, mogli zostać uznanymi za lepiej przygotowanych do realizacji planowanego projektu i premiowani w formie dodatkowych punktów w toku oceny. Powyższe okoliczności zasadnie zatem wpłynęły na brak możliwości zmaksymalizowania liczby przyznanych punktów.

O zasadności skargi nie mogło też w ocenie Sądu decydować subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o dysponowaniu wysokim potencjałem do realizacji projektu. Przesądzające w tym zakresie mogły być jedynie weryfikowalne i obiektywne dane (informacje), zamiast ogólnych deklaracji lub informacji o okolicznościach niedających podstaw do przyznania większej liczby punktów.

Sąd I instancji uznał za niewadliwe odwołanie się przez IZ do dodatkowej argumentacji niepodnoszonej przez oceniających, wskazując, że przytoczenia dodatkowych argumentów nie można utożsamiać ze stawianiem nowych zarzutów np. zakwestionowaniem spełnienia innych kryteriów, co do których wnioskodawca nie ma możliwości ustosunkowania się na etapie procedury odwoławczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niezasadnym zaaprobowaniu dokonanej przez organy I i II instancji oceny projektu, która to ocena naruszała zasady przejrzystości, rzetelności i równości oraz oparta była na wymogach wobec wniosku nieprzewidzianych w Regulaminie Konkursu oraz załącznikach do niego, w konsekwencji bezpodstawnie przyjmując, że:

- skarżąca nie wykazała odpowiednich zasobów kadrowych oraz potencjału technicznego, mimo że wykazała we wniosku, zgodnie z wytycznymi Załącznika nr 1 do Regulaminu Konkursu, posiadanie należytych zasobów kadrowych oraz zasobów technicznych,

- zamiar zlecenia podmiotowi zewnętrznemu usługi pośrednictwa pracy powinien powodować obniżenie punktacji, podczas gdy taka konsekwencja nie została przewidziana w Regulaminie Konkursu oraz zał. nr 1 do tegoż Regulaminu,

- brak prawa własności lokali na terenie realizacji projektu potwierdza niewystarczający potencjał techniczny do jego realizacji, mimo deklarowania przez skarżącą najmu odpowiednich powierzchni biurowych, przy stwierdzeniu, że projekty bazujące na własnej bazie szkoleniowej mają w oczywisty sposób większy potencjał w działaniu,

- realizowany przez skarżącą na terenie Województwa Małopolskiego projekt "[...]" nie potwierdza posiadania przez nią doświadczenia w realizacji podobnego typu projektów, mimo że w chwili wyrokowania projekt był już realizowany od blisko roku,

- inne projekty wymienione przez skarżącą we wniosku ma charakteryzować odmienna specyfika i odmienna grupa docelowa, mimo że były to projekty kierowane do osób pozostających bez zatrudnienia i znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy,

- odwołanie się przez Zarząd Województwa do dodatkowej argumentacji niepodnoszonej przez oceniających nie może być utożsamiane ze stawianiem nowych zarzutów, mimo że ranga i ilość zarzutów użytych po raz pierwszy przez organ II instancji nie pozwala na uznanie ich za dodatkową argumentację, a za nowe zarzuty, których podnoszenie po raz pierwszy na etapie rozpoznawania protestu nie jest dopuszczalne.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nienależyty, budzący uzasadnione wątpliwości, czy kontrola legalności postępowania organów została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a to poprzez lakoniczne odniesienie się do stawianych przez skarżącą zarzutów,

- art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w oddaleniu skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia, oraz uznanie, że organ dokonał oceny wniosku w sposób zgodny z zasadami równości, rzetelności i przejrzystości, a także że ocena organów nie była dowolna podczas gdy ocena wniosku Skarżącej została przeprowadzona niezgodnie z prawem, z uwzględnieniem oczekiwań nieznajdujących oparcia w Regulaminie Konkursu i załącznikach do niego.

Wobec powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną IZ - Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i wobec oświadczenia skarżącej stwierdził, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny tym samym nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązania wskazać konkretne przepisy, które - w jej ocenie - naruszył Sąd I instancji i precyzyjnie wyjaśnić, na czym naruszenie to polegało.

Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim za trafny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 37 ust. 1 tej ustawy.

W myśl pierwszego z powołanych przepisów (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Trzeba wskazać, że wzorcem kontroli - podczas badania czy przy ocenie projektu doszło do naruszenia prawa - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego są także postanowienia szeroko rozumianej dokumentacji konkursowej (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17). Trafność powyższego stanowiska wspiera regulacja art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosownie do której właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, określającego m.in. kryteria wyboru. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi zaś wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie konkursowego postępowania (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). W orzecznictwie i doktrynie, w odniesieniu do etapu opracowywania dokumentacji konkursowej, szczególnie podkreśla się znaczenie zasady przejrzystości. Nakazuje ona, aby warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów ustanowiono w sposób wystarczająco jednoznaczny. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień często jest uznawane za naruszenie tej zasady. Za jednoznaczne postanowienia z kolei uznaje się takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację, są wyraźne, mają jedno znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - mimo wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na konieczność przestrzegania wynikających z powołanego przepisu zasad na każdym etapie postępowania konkursowego - nie jest jednak zarzutem przygotowania dokumentacji z naruszeniem zasad określonych powyższym przepisem. Ze sposobu sformułowania omawianej podstawy kasacyjnej wynika bowiem, że strona kwestionuje dokonanie oceny w oparciu o wymogi nieprzewidziane w Regulaminie konkursu i jego załącznikach - w szczególności co do oceny zlecenia usługi pośrednictwa pracy podmiotowi zewnętrznemu (pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Określone w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu w ramach oceny merytorycznej kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu" stanowiło, że ocena prowadzona jest w ramach subkryteriów: nr 1/ potencjał Wnioskodawcy a w ramach tego kryterium ocenie podlega: - potencjał kadrowy Wnioskodawcy oraz opis sposobu jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji oraz ich planowa funkcja w projekcie), - potencjał finansowy i techniczny Wnioskodawcy (zaplecze, pomieszczenia, sprzęt itp.) oraz opis sposobu wykorzystania w ramach projektu; nr 2/ Doświadczenie Wnioskodawcy, w ramach którego to subkryterium ocenie podlega doświadczenie Wnioskodawcy w obszarze tematycznym odpowiadającym danemu projektowi, w realizacji działań na rzecz grupy docelowej, do której skierowany jest dany projekt, w realizacji działań na terytorium, na którym będzie realizowany dany projekt.

W świetle przytoczonych unormowań istotnie zatem - jak podniesiono w pkt 1 skargi kasacyjnej - nie wskazano, że zlecenie podmiotowi zewnętrznemu usługi pośrednictwa pracy skutkuje obniżeniem punktacji (por. subkryterium 1: potencjał kadrowy).

W ocenie NSA nie znaczy to jednak, że ocenę w powyższym przedmiocie oparto na wymogach nieprzewidzianych w dokumentacji konkursowej. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołany Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu przewidywał skalę punktacji: 0-6 odnośnie do subkryterium 1 oraz 0-4 co do subkryterium 2 - bez wskazania możliwej punktacji za poszczególne elementy składające się na subkryteria. Postanowiono przy tym, że punkty za powyższe subkryteria będą sumowane, a nieuzyskanie minimalnej liczby - tj. 6 punktów - oznacza niespełnienie kryterium.

Tak więc za kryterium potencjału kadrowego można było uzyskać ocenę wpływającą na łączną ocenę wszystkich elementów subkryterium nr 1, w określonej skali (0-6 punktów).

Fakt, że podczas oceny potencjału Wnioskodawcy, wykazywanego we wniosku przez zamiar zlecenia usługi podmiotowi zewnętrznemu oceniający - kierując się wiedzą i swym doświadczeniem zawodowym - skorzystali z określonej Regulaminem rozpiętości punktów nie świadczy o zastosowaniu kryterium nieprzewidzianego w tej dokumentacji.

W dalszych zarzutach (opisanych w poszczególnych podpunktach pkt. 1 skargi kasacyjnej) skarżąca podważała przyjęcie - bezpodstawne jej zdaniem - że nie wykazała zasobów kadrowych, potencjału technicznego, doświadczenia, nie zgadzała się też z oceniającymi, że projekty bazujące na własnej bazie mają większy potencjał w działaniu.

Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga w tym miejscu uwagi, że - co istotne w świetle przedstawionej na wstępie zasady z art. 183 § 1 p.p.s.a. - w niniejszej sprawie żadna z wiążących podstaw skargi kasacyjnej nie kwestionuje zasad rozpoznawania spraw ze skarg na informacje o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektów o dofinansowanie.

Poza sporem pozostaje tym samym, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania odmiennej oceny projektu i przyznawania innej/wyższej liczby punktów. Kontrola przez sąd administracyjny informacji o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu obejmuje badanie oceny projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13). Sądowa ocena opinii eksperta polega w istocie na zbadaniu, czy ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający są ekspertami w danej dziedzinie (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1955/18 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

Skarżąca kasacyjnie wręcz przyznała, że znane są jej wskazane wyżej zasady ograniczonej kontroli sądowej w sprawach w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu. Tak więc - co pozostaje poza sporem - sąd administracyjny nie jest kolejnym organem władnym do oceny projektu, nie może zatem dokonywać merytorycznej kontroli ocen.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełniająco dodać wypada, że ustawodawca wskazał na zasadność udziału ekspertów - spełniających określone prawem wymogi - na etapie wyboru projektów (por. art. 68a ust. 1 pkt 1 i nast. z Rozdziału 15a ustawy wdrożeniowej). Nie bez przyczyny - lecz właśnie celem wyeliminowania arbitralności ocen - oceny co do spełnienia kryteriów wyboru nie dokonuje jeden ekspert. Przyznawanie określonej ilości punktów podczas oceny spełnienia konkretnego kryterium jest z pewnością ocenne, co oczywiście nie znaczy, że ocena ta może być dowolna. Rzeczą ekspertów jest więc ocena wagi ewentualnych niedociągnięć wniosku, a w konsekwencji zasadność przyznania/odjęcia określonej liczby punktów - ze wskazaniem motywów takiej swojej decyzji. Sam fakt, że eksperci mogą nie być jednomyślni i może powstać pewna rozbieżność w dokonanych przez nich ocenach nie znaczy, że to właśnie ta mniej korzysta ocena eksperta jest wadliwa.

System kontroli sądowej wprawdzie nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Należy mieć przecież na uwadze, że w myśl unormowań ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 61 ust.1). Trafne jest więc przyjęcie, że np. jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo interpretowaną treścią (wymogami) kryteriów.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał jednak podstaw by uznać, że ocena projektu jest niezrozumiała, czy też, że nie umotywowano przyznanej punktacji bądź też wadliwie odczytano kryteria, a tym samym, że ocena ta została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny.

W kwestii subkryterium 1: potencjał Wnioskodawcy, w szczególności potencjał techniczny skarżąca kasacyjnie trafnie zauważa, że dokumentacja konkursowa nie obliguje wnioskodawców wprost do wskazywania konkretnej liczby urządzeń każdego rodzaju, ani też nie precyzuje jaka ilość zostanie uznana za wystarczającą do realizacji projektu. Nie zmienia to jednak faktu, że dane zawarte we wniosku podlegają ocenie, a kryterium dla oceny potencjału wnioskodawcy (w tym technicznego) przewiduje punktację w skali od 0-6.

W okolicznościach niniejszej sprawy dwóch oceniających - z założenia posiadających specjalistyczną wiedzą w określonej dziedzinie - wydało zbieżne opinie, a instytucja rozpatrująca protest nie znalazła podstaw do zakwestionowania dokonanych ocen. Fakt, że w ocenie skarżącej kasacyjnie sposób wskazania przez nią we wniosku urządzeń i sposób opisania przeznaczenia tych urządzeń spełniał wymogi kryterium w istocie oceniać należy tylko jako polemikę z dokonanymi ocenami wskazanego subkryterium. Wywody skarżącej kasacyjnie nie podważają bowiem zbieżnych ocen co do ogólnikowego charakteru wskazanych we wniosku danych. Odnośnie do oceny potencjału technicznego Wnioskodawcy (zaplecze, pomieszczenia, sprzęt itp.) oraz przedstawionego przez stronę opisu sposobu wykorzystania urządzeń w ramach projektu nie zachodziły podstawy by uznać, że wystawione oceny nie były jasne, czy też że dokonano ich w sprzeczności z treścią kryterium. Ocenę - skutkującą nieprzyznaniem wyższej punktacji - uzasadniono mało precyzyjnym wyliczeniem sprzętów i zbyt ogólnym opisem wykorzystania. Stosownie do wskazanego wyżej uprawnienia sądów administracyjnych do kontroli ocen projektu tak uzasadniona merytoryczna analiza spełnienia tego kryterium nie może być w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutecznie podważona. Jak już powiedziano, to że dokumentacja konkursowa nie obligowała do wskazania konkretnej liczby urządzeń nie znaczy, że sposób zadeklarowania we wniosku tych urządzeń podlegał ocenie - pod kątem zdolności do realizacji projektu - właśnie z uwagi na potencjał techniczny zaprezentowany we wniosku.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutów związanych z oceną co do kwestii najmu lokali do organizacji szkoleń. Niczym nie zostały poparte zarzuty, że przypisanie większego potencjału w sytuacji posiadania własnej bazy szkoleniowej jest sprzeczne z zasadami doświadczenia zawodowego i życiowego. W świetle powyższego nieuzasadnione są też twierdzenia, że sporna ocena świadczy o faworyzowaniu właścicieli nieruchomości na terenie Województwa Małopolskiego.

Odnośnie do oceny potencjału kadrowego skarżąca pomija stanowisko Sądu I instancji co do tych elementów uzasadnienia oceny, które wskazywały na ogólnikowość opisu wniosku m.in. w zakresie przedstawienia planowanych funkcji co do wszystkich osób angażowanych do realizacji projektu, choć wymóg taki wynika wprost z treści kryterium.

Dokumenty konkursowe nie wykluczają wprawdzie wprost – jak już wskazano - zlecania usług podmiotom zewnętrznym. Jednakże, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie można uznać za dowolną oceny, że zadeklarowanie zlecenia usługi podmiotowi zewnętrznemu spełnia wymóg zdolności Wnioskodawcy do efektywnej realizacji projektu w takim samym stopniu jak dysponowanie w tym zakresie własną kadrą, szczegółowo przedstawioną w sposób poddający się kontroli.

Tak więc zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko organu, że konieczność zlecenia usług podmiotom zewnętrznym mogło skutkować niższą punktacją nie pozostaje w sprzeczności z logiką, doświadczeniem życiowym czy normami prawa.

Sąd I instancji nie miał też podstaw by uznać, że wymogom uzasadnienia ocen uchybia ocena subkryterium 2: doświadczenie Wnioskodawcy. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej subkryterium wskazano w nim bowiem jednoznacznie na wymóg wykazania doświadczenia w określonym obszarze tematycznym, określonej grupie i określonym terytorium. Ocena owego kryterium odnosi się w czytelny sposób do tych właśnie kwestii. Stwierdzenie jakiegokolwiek odstępstwa w tym zakresie musi znaleźć odzwierciedlenie w punktacji. Nie było też podstaw by zarzucić dokonanej ocenie projektu braku merytorycznych powodów do odmowy najwyższej punktacji w zakresie doświadczenia za projekt będący dopiero w toku realizacji.

Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut oceny jej projektu z naruszeniem zasad z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej nie precyzuje, które z kryteriów/subkryteriów oceniono z uchybieniem której z zasad wymienionych w powołanym artykule, nie wyjaśniono nadto jak zasady te winny być rozumiane. Świadczy to i nieprecyzyjnym sformułowaniu podstaw kasacyjnych, a to - co najmniej - utrudnia merytoryczne odniesienie się do nich.

Można jednak wyjaśnić - wobec odwołania się przez skarżącą kasacyjnie w pkt 2 ppkt 2 skargi kasacyjnej do zasady przejrzystości, rzetelności i równości - że rzetelna i przejrzysta ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Rzetelność wiązana jest bowiem przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami ocenie każdego projektu oraz z obowiązkiem przedstawiania na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadniania objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Zasada równości dotyczy zaś głównie zagwarantowania jednakowej możliwości zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu.

W świetle dotychczasowych rozważań nie ma w skardze kasacyjnej przekonujących argumentów, że dokonanie omówionych dotychczas ocen nastąpiło z naruszeniem powyższych zasad czy też że uzasadnienie tych ocen było niespójne, niewyczerpujące bądź nielogiczne.

Podkreślić należy, że skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to uzasadnione jest twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia i to w stopniu uzasadniającym uzyskanie wystarczającej punktacji. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę w sporządzonym przez niego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. I GSK 2719/18).

Ocena skuteczności kolejnego zarzutu, a to zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. - określającego elementy konieczne uzasadnienia wyroku - wymaga uwagi, że co do zasady przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie miejsca nie ma.

Zarzutem naruszenia wskazanego przepisu nie może być natomiast skutecznie kwestionowana prawidłowość kontroli zaskarżonego aktu.

Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, zatem w myśl art. 174 pkt 2 tej ustawy zarzut jego naruszenia może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się przy tym, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15). W rozpoznawanej sprawie tymczasem formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do wskazania na "lakoniczne" odniesienie się do stawianych przez nią zarzutów.

Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - przez odwoływanie się przez IRP do argumentacji niepodnoszonej przez oceniających - co uzasadnia uznanie ich za nowe zarzuty.

Także w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wskazano, której z zasad określonych powyższym przepisem uchybiono, jak i nie podano naruszeniem jakiej konkretnie regulacji jest formułowanie nowych zarzutów pod adresem wniosku na etapie postępowania wszczętego protestem.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał jednak za zasadne wyjaśnienie, że w myśl art. 57 powołanej ustawy właściwa instytucja, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 - to znaczy zarzutów co do wskazanych w proteście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza oraz co do wskazanych zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce.

Należy zatem opowiedzieć się za związaniem właściwej instytucji kryteriami i zarzutami zawartymi w proteście, a w konsekwencji za ograniczeniem zakresu samego środka odwoławczego. Celem procedury odwoławczej i jednocześnie obowiązkiem organów biorących w niej udział, jest rzetelna i pełna kontrola prawidłowości przebiegu oraz wyników postępowania konkursowego, ale - stosownie do powołanego art. 57 ustawy wdrożeniowej – tylko w zakresie poddanym kontroli przez wnioskodawcę. Związanie instytucji dotyczy mianowicie wyłącznie kryteriów, które przesądziły o negatywnej ocenie i następnie zostały zaskarżone, a nie samego uzasadnienia negatywnej oceny w ramach zaskarżonych kryteriów. W konsekwencji, w trakcie procedury odwoławczej dopuszczalne jest uzupełnienie przez organ rozpatrujący środek odwoławczy uzasadnienia zarzutów wskazanych w informacji o negatywnej ocenie (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - pod. red R. Poździka; Wyd. Sejmowe 2016; teza 5-6).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).