Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 822/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Prezydent Miasta odmówił S. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. B.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawca mieści się w kręgu uprawnionych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ ustalił, że od 2007 r. wnioskodawca nie podjął zatrudnienia, wykonywał natomiast prace dorywcze. Bezpośrednią opiekę nad matką, zgodnie z oświadczeniem z dnia 15 marca 2021 r., wnioskodawca sprawuje od około 10 lat. Od momentu pogorszenia się zdrowia matki i w związku z uzyskaniem przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 7 lipca 2019 r. do – obecnie- dnia 31 października 2021 r. Od czasu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie podejmował zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej. Ostatnia potwierdzona wizyta wnioskodawcy w Powiatowym Urzędzie Pracy miała miejsce w dniu 1 października 2019 r., kiedy to - jako bezrobotny - złożył wniosek o wykreślenie z ewidencji. Zdaniem organu w 2019 r. wnioskodawca zrezygnował z podejmowania prac dorywczych i starań w kierunku uzyskania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką i do chwili obecnej nie podejmuje żadnej pracy. Podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego telefonicznie ustalono, że na wnioskodawcy spoczywa prowadzenie gospodarstwa domowego matki (sprzątanie, pranie, zakupy, palenie w piecu w sezonie grzewczym, regulowanie rachunków itp.), przygotowanie i podanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, załatwianie wizyt lekarskich. Czynności higieniczno-pielęgnacyjne wobec matki wnioskodawcy wykonuje małżonka wnioskodawcy. Zgodnie z informacją podaną podczas wywiadu wnioskodawca odwiedza matkę trzy razy dziennie. Z opisu sprawowanej opieki wynika, że czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad niepełnosprawną zajmują znaczną część dnia i mają charakter stały, pochłaniają czas, w którym wnioskodawca mógłby pracować. Należy więc uznać, że zakres obowiązków wyklucza wnioskodawcę z rynku pracy.

Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca spełnia przesłankę niezbędną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, jednakże nie spełnia on przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18. lub 25. roku życia w trakcie nauki. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo orzeczenia w nim o niekonstytucyjności części normy art. 17 ust 1b ustawy, skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie ww. przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny podając w pierwszej kolejności, że we wniosku zawarł wnioskodawca oświadczenie o rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej Kolegium stwierdziło, że z orzeczenia określającego stopień niepełnosprawności M. B. z dnia 11 września 2019 r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 11 lipca 2019 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 36. roku życia. W trakcie czynności podjętych podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący opiekuje się matką od śmierci ojca, tj. od około 10 lat. Osoba wymagająca opieki zamieszkuje sama przy ul. O. w S., a skarżący wraz z małżonką i trójką dzieci przy ul. G. w S. Skarżący dwa razy dziennie odwiedza matkę w godzinach poranno-południowych, następnie na godzinę wraca do domu, a potem udaje się do matki, u której pozostaje w godzinach 17-19. Wnioskodawca podał, że ma czworo rodzeństwa, jednak nie może liczyć na pomoc z ich strony w opiece nad matką. Dwie siostry wychowują niepełnosprawne dzieci, siostra P. wyjechała nie podając adresu i nie utrzymuje kontaktu, brat A. mieszka poza S. Przy opiece nad matką wnioskodawca może liczyć na pomoc małżonki, która wykonuje czynności pielęgnacyjne i związane z utrzymaniem higieny osobistej. Matka wnioskodawcy ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 30 września 2023 r., wymaga wsparcia drugiej osoby, choruje od wielu lat na cukrzycę, nadciśnienie, ma problemy ze sprawnością rąk (jak oświadczył wnioskodawca nie jest w stanie utrzymać szklanki). Od lipca 2019 r. wnioskodawca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Wnioskodawca podał, że matka nie jest w stanie samodzielnie się umyć, ubrać, przygotować posiłków, napalić w piecu, z powodu problemów z pamięcią nie potrafi dawkować leków. Zdarzają się sytuacje, że matce trzeba pomóc dojść do toalety. Z trudem porusza się po mieszkaniu i po schodach, a poza mieszkaniem tylko w towarzystwie drugiej osoby. Na wizyty lekarskie jest wożona samochodem. W związku z powyższym zakres czynności, jakie wnioskodawca podejmuje w ramach opieki nad matką obejmuje prowadzenie gospodarstwa domowego matki, tj. zakupy, sprzątanie, regulowanie opłat, palenie w piecu, przygotowanie wszystkich posiłków i ich podanie, doprowadzenie do toalety, rejestracja i pomoc podczas wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych. Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z małżonką i trójką dzieci, utrzymują się ze świadczeń z pomocy społecznej. Matka wnioskodawcy prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze świadczenia rodzicielskiego i zasiłku pielęgnacyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Tym samym fakt, że w rozpatrywanym przypadku kryterium wiekowe przewidziane przepisem art. 17 ust. 1b ustawy nie zostało zachowane, brak jest podstaw do odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu.

W ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jednak wnioskodawcy z uwagi na to, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawcy, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. W świetle definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy, nie można stwierdzić, że wnioskodawca, który zaprzestał podejmowania prac dorywczych w roku 2019, zrezygnował z zatrudnienia. Praca dorywcza oznacza pracę trwającą w krótkim okresie i nie mającą charakteru powtarzalnego. Natomiast rezygnację z zatrudnienia czy niepodejmowanie zatrudnienia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, należy odnieść do definicji pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w ww. przepisie.

Kolegium odnosząc się do oświadczeń wnioskodawcy stwierdziło, że nie mieszka on wspólnie z matką, przychodzi do niej dwa razy dziennie w godzinach poranno-południowych, potem wraca na godzinę do swojego domu, po czym udaje się do matki, u której pozostaje w godzinach od 17 do 19. Poza podaniem i przygotowaniem posiłków większość czynności, jakie podejmuje w ramach opieki nad matką związanych jest z prowadzeniem jej gospodarstwa domowego oraz załatwianiem spraw urzędowych i pomocy w wizytach lekarskich. W opiece nad matką wnioskodawcy pomaga również jego żona , która pomaga teściowej w czynnościach pielęgnacyjnych oraz związanych z zachowaniem higieny osobistej.

Zdaniem organu odwoławczego ze złożonych oświadczeń nie wynika, by czynności opiekuńcze (tj. przygotowanie i podawanie posiłków i lekarstw czy prowadzenie do toalety) podejmowane przez wnioskodawcę w określonych porach dnia w trakcie opieki nad matką były na tyle absorbujące czasowo, by przy należytej organizacji tej opieki i wsparciu małżonki wnioskodawca nie mógł podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności higieniczno-pielęgnacyjne w ramach opieki nad matką wnioskodawcy wykonuje jego małżonka. Skoro większość doby osoba wymagająca stałej opieki może zostać sama w domu oznacza to, że mimo ograniczeń ruchowych nie wymaga zapewnienia całodobowej obecności opiekuna, w związku z czym brak jest związku pomiędzy faktem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W ocenie Kolegium zarówno wiek, jak i stan zdrowia nie stanowią obiektywnej przeszkody w podjęciu przez wnioskodawcę pracy zarobkowej, tym bardziej, że w opiece nad matką może liczyć na wsparcie i pomoc małżonki, a na utrzymaniu ma własną rodzinę, w tym troje dzieci. Czynności takie jak palenie w piecu, porządki, zakupy i inne stanowiące podstawowe potrzeby dnia codziennego, nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Są to czynności zaspokajane przez osoby pracujące zawodowo przy jednoczesnym zabezpieczeniu potrzeb osoby wymagającej opieki, której stopień samodzielności jest ograniczony znacznie z uwagi na stan zdrowia. Zdaniem organu odwoławczego potrzeby, jak i zakres opieki, jaką wnioskodawca otacza niepełnosprawną matkę podczas odwiedzin, mających miejsce trzy razy dziennie, nie jest na tyle absorbujący, by jednoznacznie wykluczyć możliwość podjęcia przez niego pracy zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W takiej sytuacji nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia.

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje,

2. naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyjął , że niepełnosprawność matki skarżącego powstała, gdy była ona już osobą dorosłą, nie uczącą się.

Dokonana ocena stanowiska w powyższym zakresie, zawartego w zaskarżonej decyzji, nie przesądza w sposób samodzielny istnienia podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy, wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz jest to świadczenie związane z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej, czy też jej niepodejmowaniem, w celu sprawowania tej opieki. W każdej sprawie w sposób zindywidualizowany rozważyć trzeba, jakiej opieki i w jakim rozmiarze – ze względu na rodzaj niepełnosprawności i schorzenia - potrzebuje osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie opiekuna sprawowaniem tej opieki zmusza go do rezygnacji lub też uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje możliwości jednoznacznego ustalenia najbardziej istotnych kwestii – czy niepełnosprawność i stopień samodzielności matki skarżącego jest tego rodzaju , że osoba sprawująca nad nią opiekę nie może w żadnym zakresie wykonywać zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , a także czy niewykonywanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynika faktycznie z konieczności sprawowania tej opieki.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego (na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym w trybie art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), matka skarżącego M. B., urodzona w 1959 r., ze względu na orzeczony znaczny stopnień niepełnosprawności wymaga opieki i pomocy w codziennych obowiązkach domowych, jak też wsparcia w procesie leczenia i dbałości o higienę osobistą. Choruje przewlekle na cukrzycę i nadciśnienie oraz niesprawność rąk, poddając się z powodu tego schorzenia rehabilitacji. Nie jest w stanie samodzielnie się umyć, ubrać, przygotować posiłków, napalić w piecu, prowadzić gospodarstwa domowego. Z powodu problemów z pamięcią i braku umiejętności czytania i pisania nie potrafi dawkować leków i zażywać ich o odpowiedniej porze, nie pamięta o regulowaniu opłat. Chociaż porusza się po mieszkaniu zdarzają się sytuacje, że samodzielnie nie dojdzie do toalety. Po schodach porusza się z trudem i z dużym wysiłkiem. Wymaga opieki w zakresie dbania o higienę osobistą (w tym skarżącemu pomaga małżonka), ubierania, przygotowania wszystkich posiłków i ich podania, doprowadzenia do toalety, towarzyszeniu przy wizytach lekarskich, pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w tym robieniu zakupów, praniu, sprzątaniu regulowaniu opłat, paleniu w piecu. Okoliczności te sugerują, że zakres koniecznej opieki jest bardzo szeroki.

Skarżący zamieszkuje oddzielnie, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe z małżonką i trójką dzieci. Odwiedza codziennie matkę w godzinach poranno-południowych, po czym wraca do swego miejsca zamieszkania na godzinę i ponownie odwiedza matkę, pozostając w jej mieszkaniu do godziny 17-19.

Zauważyć należy, że organy obu instancji odmiennie oceniły ustalony stan faktyczny. Organ pierwszej instancji uznał, że stan zdrowia matki skarżącego i konieczny zakres opieki jest tak duży, że skarżący nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Z kolei organ odwoławczy uznał, że skoro matka skarżącego przez większość doby zamieszkuje samodzielnie, skarżący może podjąć taką pracę choćby w niepełnym wymiarze.

W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanek przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jednej strony – jak wynika z przeprowadzonego telefonicznie wywiadu ze skarżącym - matka skarżącego, z uwagi na schorzenie rąk nie jest w stanie utrzymać w ręku szklanki, ze względu na problemy z pamięcią i brak umiejętności czytania i pisania nie jest w stanie prawidłowo dawkować leków (przy chorobach wymagających regularnego zażywania leków, tj. cukrzycy i nadciśnieniu), czasami nie jest w stanie samodzielnie dojść do toalety, a nadto utrzymać higieny osobistej. Z drugiej strony – zamieszkuje samodzielnie, w tym nocuje sama bez żadnej opieki i nadzoru , a także pozostaje sama w swym mieszkaniu w dzień, gdy skarżący przebywa w miejscu swego zamieszkania.

Choć organ odwoławczy uznał, że skoro przez większość część doby matka skarżącego pozostaje sama, wobec czego skarżący może podjąć pracę zarobkową, nie odniósł się jednak do ustaleń wywiadu środowiskowego świadczących o tym, że matka skarżącego nie może utrzymać szklanki, ma problemy z dojściem do toalety, dozowaniem leków. Nie zostało przy tym jednoznacznie wyjaśnione, w jaki sposób matka skarżącego radzi sobie w czasie, gdy skarżący przebywa w swoim miejscu zamieszkania. Choć pozostawanie matki skarżącego przez znaczną część doby bez faktycznej opieki ( przy deklaracji konieczności pomocy w doprowadzeniu do toalety, piciu płynów) może wskazywać, że matka skarżącego jest na tyle samodzielna, że może pozostawać sama w swym mieszkaniu nie tylko w nocy, ale i przez większą część dnia, jednak dokonanie takiej oceny wymaga zajęcia stanowiska w kwestii wskazywanych przez skarżącego ograniczeń jego matki, związanych z jej stanem zdrowia.

Z okoliczności faktycznych ustalonych na podstawie przeprowadzonego w formie rozmowy telefonicznej wywiadu środowiskowego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy matka skarżącego wymaga tak absorbującej opieki, że jej sprawowanie uniemożliwia opiekunowi pracę zarobkową, czy też przeciwnie - mimo schorzeń może pozostać bez opieki przez tak długi czas, że możliwe jest podjęcie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest to o tyle istotne, że – co już powyżej wskazano - organy obu instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego w powyższej kwestii zajęły odmienne stanowiska – organ pierwszej instancji uznał, że zakres opieki uniemożliwia skarżącemu zatrudnienie, zaś organ odwoławczy - że może on podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze.

Organy winny były, z uwagi na niespójność i wewnętrzną sprzeczność dokonanych ustaleń, poczynić dalsze ustalenia, dotyczące tak możliwości samodzielnego funkcjonowania matki skarżącego, jak też jej potrzeb opiekuńczych, ich zakresu i rozmiaru z uwagi na jej stan zdrowia i jej ograniczenia. Niezbędne było ustalenie, jak w rzeczywistości schorzenia matki skarżącego wpływają na jej samodzielność, jak radzi sobie ona pod nieobecność syna, czy nieobecność opiekuna nie zagraża jej zdrowiu. Zauważyć należy, że podane w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym matka skarżącego się legitymuje, symbole przyczyn niepełnosprawności wskazują zbiorczo na różnego rodzaju schorzenia - upośledzenie narządów ruchu, choroby neurologiczne oraz inne (w tym: schorzenia endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego) - co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w odniesieniu do wpływu rodzaju niepełnosprawności na możliwość samodzielnego funkcjonowania matki skarżącego nie ma podstaw do przyjęcia, czy to za organem pierwszej instancji, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego wyklucza go z rynku pracy, czy też za organem odwoławczym, że zakres ten nie jest na tyle absorbujący, aby skarżący nie mógł podjąć pracy.

Zaznaczyć należy, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, by opiekun i osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym musieli razem zamieszkiwać, jednakże w takim przypadku postępowanie dowodowe w odniesieniu do rzeczywistych potrzeb podopiecznego i zakresu sprawowanej opieki powinno zostać przeprowadzone szczególnie starannie. Tymczasem ustalenia organów obu instancji są pobieżne, zbyt ogólne i w pewnym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Przykładowo organ pierwszej instancji podał za ustaleniami wywiadu środowiskowego, że skarżący 3 razy dziennie odwiedza matkę, a następnie wskazuje, że odwiedziny mają miejsce w godzinach poranno-południowych a po godzinie przerwy ponownie skarżący odwiedza matkę i pozostaje do godziny 17-19, co sugeruje odwiedziny 2 razy dziennie. Z kolei Kolegium podało, że skarżący powraca do mieszkania matki i pozostaje tam w godzinach 17-19, co nie jest tożsame z pozostawaniem do godziny 17-19, jak to ustalił organ pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że nie została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona też kwestia rzeczywistej przyczyny niepozostawania przez skarżącego w zatrudnieniu lub niewykonywania przez niego innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie każdy sposób zarobkowania mieści się w pojęciu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa", zdefiniowanym w art. 3 pkt 22 ustawy , który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 25 marca 2021 r., skarżący "posiada ubogą historię zatrudnienia sięgającą prac dorywczych". Z kolei wydruk historii kontaktów skarżącego z Powiatowym Urzędem Pracy uwidacznia, że skarżący, będąc zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku od marca 2001 r. do października 2019 r., co do zasady nie stawiał się w PUP w wyznaczonym terminie bez usprawiedliwienia oraz odmawiał bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, aż do złożenia w dniu 1 października 2019 r. wniosku o wykreślenie z ewidencji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który złożył wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego.

Organ pierwszej instancji kwestie te pominął, przyjmując też wadliwie, że prace dorywcze uznać można za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy. Z kolei organ odwoławczy, który kwestie te miał na uwadze pominął , że skarżący deklarował opiekę nad matką od dziesięciu lat oraz że z akt sprawy wynikało, że skarżącemu przyznany był do dnia 31 października 2021 r., a wcześniej do dnia 31 października 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie (niekompletna kserokopia) wskazano, że skarżący nadal opiekuje się matką.

Zdaniem Sądu organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego mają obowiązek dokonania własnych ustaleń stanu faktycznego w celu przesądzenia zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnienie przyjętego stanowiska muszą jednak przedstawić przekonująco i wyczerpująco.

W istniejącym stanie rzeczy Sąd uznał, że w zakresie wskazanych wyżej kwestii istnieją uzasadnione wątpliwości, które świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, co nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zachodzą, czy też nie zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala przy tym na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonują organy administracji, a ustalenia te powinny znajdować odzwierciedlenie w zebranych dowodach i w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu. Organy powinny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe celem ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności, mających wpływ na zaistnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego, jej możliwości i potrzeb będą niezbędne do oceny, czy skarżący, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, może czy też nie może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niezbędne jest też jednoznaczne ustalenie, z jakich przyczyn skarżący nie podejmuje zatrudnienia oraz czy wyłączną tego przyczyną jest konieczność sprawowania opieki na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, czy też są to przyczyny leżące po stronie skarżącego. Organ winien rozważyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania matki skarżącego w celu poczynienia szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu ustalenie okoliczności stanu zdrowia matki skarżącego i sprawowania przez niego opieki nad matką na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym w trybie art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie doprowadziło do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie.

W zależności od dokonanych ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie, uzasadniając wyczerpująco swoje stanowisko. Organy powinny pamiętać, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).