Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1160/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9art. 82 ust. 1, 5, art. 83 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
article: art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 5, 5a-5f
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XXVII/332/16 w przedmiocie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej przebiegającej przez teren powiatu opoczyńskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XXVII/332/16 wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 486), zwanej dalej u.s.w., oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), zwanej dalej u.d.p., Sejmik Województwa Łódzkiego pozbawił kategorii odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru, w Opocznie, zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr Xlll/115/2015 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 5 października 2015 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2015 r. poz. 4596), stanowiący odcinek byłej drogi gminnej w Opocznie nr 107495E o przebiegu: od drogi wojewódzkiej nr 713 – ul. Piotrkowska, ul. Leśna, ul. Piotrkowska, do skrzyżowania z ul. Perzyńskiego i 17 Stycznia oraz ul. Kolberga o przebiegu od skrzyżowania z ul. 17 Stycznia i Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12, o łącznej długości 6,617 km, zgodnie z załączoną mapą. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Łódzkiego. Postanowiono, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. oraz § 21 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki podniósł, że pismem z dnia 27 września 2016 r. zawiadomił Sejmik Województwa Łódzkiego o wszczęciu urzędu postępowania określonego w rozdziale 7 u.s.w. w celu kontroli zaskarżonej uchwały z uwagi na zachowanie kryteriów zaliczenia odcinka drogi do określonej kategorii, a także sposobu opisania przekazywanych dróg w uchwale.

W piśmie z dnia 30 września 2016 r. Przewodniczący Sejmiku Województwa Łódzkiego stwierdził, że przesłanki zaliczenia odcinka drogi do konkretnej kategorii zostały dochowane. Precyzyjne opisanie odcinków dróg nastąpi w protokole przekazania drogi zawieranym pomiędzy zarządcami dróg.

Wojewoda Łódzki został poinformowany, że odcinki dróg zostaną przekazane przez Powiat Opoczyński Gminie Opoczno, co nastąpiło na mocy uchwały nr XXVI/183/16 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi powiatowej przebiegających przez teren miasta Opoczno.

Gmina Opoczno zaskarżyła uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 422/17 stwierdził jej nieważność.

Zarząd Powiatu Opoczyńskiego zwrócił się do Wojewody Łódzkiego z prośbą o zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwały nr XXVII/332/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 11 września 2017 r. Wojewoda Łódzki wezwał Sejmik Województwa Łódzkiego do uchylenia lub zmiany uchwały nr XXVII/332/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi Sejmik Województwa Łódzkiego podjął w dniu 26 września 2017 r. uchwałę XLIII/541/17 w sprawie odmowy uchylenia lub zmiany uchwały nr XXVII/332/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej przebiegającej przez teren powiatu opoczyńskiego.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Podjęcie stosownej uchwały przez Radę Miejską w Opocznie (uchwała nr XIII/115/2015 z dnia 5 października 2015 r.) spowodowało powstanie możliwości pozbawienia przez Sejmik Województwa Łódzkiego kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. Do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały likwidowane odcinki drogi wojewódzkiej (będące równocześnie odcinkami ulic: Piotrkowskiej, Leśnej, 17 stycznia, Perzyńskiego i Kolberga w mieście Opoczno) stanowiły część drogi wojewódzkiej nr 726. Bezsporne jest, że przez miasto Opoczno przebiega droga wojewódzka nr 726, mająca istotne znaczenie dla województwa. Spór pomiędzy organami samorządu terytorialnego dotyczy kwestii którędy (którymi ulicami miasta Opoczna) przebiega ta droga. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przekazanie powinno zostać poprzedzone rzetelną analizą i oceną okoliczności w oparciu, o które uznaje się, że dany odcinek drogi jest drogą określonej kategorii, których to elementów brak jest w zaskarżonej uchwale. W ramach kaskadowego przekazywania dróg u.d.p. nie wprowadza automatyzmu – sama możliwość przekazania drogi wskutek uchwały sejmiku nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały o przekazaniu, ale powinna być podjęta z uwzględnieniem ustawowych kryteriów przesądzających o przyznaniu danej drodze określonej kategorii. Przepisy ustawy zmieniającej w żadnej mierze nie modyfikują ani tym bardziej nie wyłączają obowiązujących przesłanek zaliczenia odcinka drogi do konkretnej kategorii. Zaprezentowaną przez Sejmik Województwa Łódzkiego interpretację art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą przy ocenie czy dany odcinek drogi spełnia kryteria zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich, należy ograniczyć do zbadania w jakich miejscowościach rozpoczyna i kończy swój bieg ten odcinek, czy są to miejscowości ważne dla województwa, należy uznać za nieprawidłową i zbyt restrykcyjną. Może ona doprowadzić do niekorzystnego zjawiska polegającego na pozbawianiu kategorii drogi wojewódzkiej pojedynczych odcinków tej drogi, których początek i/lub koniec znajdują się w niewielkich miejscowościach, mających mniejsze znaczenie dla województwa, nawet wówczas gdy odcinki te stanowią część większej drogi wojewódzkiej, łączącej duże miasta i mającej znaczenie dla województwa. W rezultacie może dojść do zredukowania drogi istotnej dla wojewódzkiej struktury drogowej z kategorii drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej na niektórych jej odcinkach, co byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wskazał, że drogi istotne dla województwa powinny znajdować się pod zarządem wojewódzkich jednostek samorządu terytorialnego. Intencją ustawodawcy było objęcie kategorią drogi wojewódzkiej całej drogi łączącej duże miasta i w związku z tym istotnej dla województwa. Droga bowiem zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W związku z powyższym za wątpliwe należy uznać pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wybranego odcinka takiej drogi bez przeprowadzenia analizy roli, jaką ten odcinek odgrywa w sieci drogowej województwa. Tylko w oparciu o przeprowadzoną przed podjęciem uchwały wielopłaszczyznową analizę merytoryczną możliwe będzie stwierdzenie, że będące przedmiotem uchwały odcinki drogi wojewódzkiej rzeczywiście utraciły dotychczasowy charakter. Tego rodzaju analizy nie były dokonane przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zatem została ona podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 u.d.p., tj. z pominięciem przesłanek zaliczenia jej do kategorii dróg wojewódzkich. Wojewoda Łódzki podniósł także, iż w analogicznych przypadkach uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego zostały uznane za nieważne. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, wątpliwości budzi sposób opisania przekazywanych odcinków dróg. Uchwała powinna zawierać szczegóły dotyczące nazw ulic, numeru obrębu oraz numerów działek przez które przebiega droga. Zaskarżona uchwała narusza zasady techniki legislacyjnej, gdyż nie precyzuje przebiegu i długości odcinków, które pozbawia kategorii drogi wojewódzkiej, a jedynie odwołuje się do zapisów zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Opocznie.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że z określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), zwanej ustawą zmieniającą, możliwości pozbawienia przez radę gminy w drodze uchwały kategorii drogi gminnej, który został zaliczony do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym, w następstwie czego zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, skorzystało 19 jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego. W wyniku podjętych uchwał, według informacji otrzymanych z Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, do kategorii dróg wojewódzkich zostało zaliczonych około 170 km dróg gminnych (byłych dróg krajowych). Na terenie powiatu opoczyńskiego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do kategorii drogi wojewódzkiej zaliczone zostały odcinki byłych dróg gminnych o łącznej długości 7,611 km – dawnej drogi krajowej nr 12 w związku z uchwałą nr Xlll/115/2015 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 5 października 2015 r. w sprawie pozbawienia drogi, kategorii drogi gminnej (Urz. Woj. Łódzk. poz. 4596). Odcinek byłej drogi gminnej, który został zaliczony do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w następstwie tej uchwały został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może w drodze uchwały, pozbawić kategorii odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Odcinki drogi wojewódzkiej pozbawione swojej kategorii, z uwagi na istniejącą obwodnicę Opoczna, nie spełniają ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej określonych w art. 6 ust. 1 u.d.p. W całości przebiegają przez teren miasta Opoczna i mają znaczenie dróg lokalnych. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie nastąpiło naruszenie prawa. Uchwała podjęta została w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a u.d.p. Przy pozbawianiu kategorii odcinków drogi wojewódzkiej na terenie Opoczna dochowane zostały wszystkie przesłanki zaliczania odcinka drogi do konkretnej kategorii, określone w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 u.d.p. Zdaniem organu administracji, skarżący albo został wprowadzony w błąd przez Zarząd Powiatu Opoczyńskiego, albo niewłaściwe rozpoznał funkcjonujący w Opocznie drogowy układ komunikacyjny. W rejonie Opoczna przebiegają dwa ważne szlaki komunikacyjne. Droga krajowa nr 12, która obecnie omija Opoczno, prowadząca ruch w relacji wschód-zachód oraz droga wojewódzka nr 726 o przebiegu północ-południe. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały przebieg drogi wojewódzkiej nr 726 na terenie Opoczna był następujący: ul. Inowrocławska, ul. Perzyńskiego, ul. 17 Stycznia, ul. Waryńskiego. Ulica 17 Stycznia, przed podjęciem uchwały nr Xlll/115/2015 Rady Miejskiej w Opocznie, była drogą gminną a droga wojewódzka nr 726 na tym odcinku nie miała ciągłości. Uznając znaczenie drogi wojewódzkiej nr 726 przebiegającej przez Opoczno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały uznano, że odcinek ul. 17 Stycznia o przebiegu: od skrzyżowania z ul. Piotrkowską l. Stanisława Moniuszki do skrzyżowania z ul. Oskara Kolberga i ul. Ludwika Waryńskiego powinien zostać drogą kategorii wojewódzkiej w ciągu drogi nr 726 przebiegającej przez miasto Opoczno. Zarzut utracenia znaczenia dla województwa i statusu tej drogi jest tym samym nieprawdziwy. Kategorii drogi wojewódzkiej zostały natomiast pozbawione odcinki ulic: Piotrkowskiej, Leśnej i Kolberga, które nigdy nie wchodziły w skład drogi wojewódzkiej nr 726. Ich przebieg w Opocznie jest w relacji wschód – zachód. Zaliczone do kategorii dróg powiatowych, w następstwie zaskarżonej uchwały, drogi o przebiegu: od ronda przy drodze krajowej nr 12 – ul. Piotrkowska, ul. Leśna, ul. Piotrkowska, do skrzyżowania z ul. Włodzimierza Perzyńskiego i ul. 17 Stycznia, ul. Kolberga o przebiegu od skrzyżowania z ul. 17 Stycznia i ul. Ludwika Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12, nie wpisują się w definicję drogi wojewódzkiej przytoczoną w art. 6 ust. 1 u.d.p. Nie stanowią połączenia między miastami, mającymi znaczenie dla województwa. Nie są też drogami o znaczeniu obronnym. Wymienione wyżej drogi oraz ul. 17 Stycznia stanowiły wcześniej ciąg drogi krajowej nr 12 przebiegającej przez miasto Opoczno. Intencją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad było wyprowadzenie ruchu tranzytowego z centrum miasta poprzez wybudowanie obwodnicy Opoczna. Została ona oddana do użytkowania w styczniu 2012 r. Jest to droga klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego), jednojezdniowa o trzech pasach ruchu (układ 2+1). Trasę, której głównym zadaniem było wyprowadzenie uciążliwego tranzytu z centrum miasta, przystosowano do przenoszenia największych obciążeń, czyli do samochodów, których obciążenie sięga 11,5 tony na oś. Z chwilą oddania do użytkowania obwodnicy, byłe drogi krajowe, w oparciu o zapisy art. 10 ust. 5 u.d.p., przed zmianą, zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, a następnie zostały pozbawione kategorii na podstawie uchwały nr Xlll/115/2015 Rady Miejskiej w Opocznie. Tym samym zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Są ulicami w mieście Opoczno i ich znaczenie (z wyjątkiem 17 Stycznia), po oddaniu do użytkowania obwodnicy Opoczna, ma charakter lokalny. Utrzymywanie, że odcinki dróg pozbawione kategorii, w następstwie zaskarżonej uchwały, nadal mają znaczenie dla województwa jest nieuzasadnione. W przypadku drogi wojewódzkiej nr 726 nie doszło do naruszenia intencji ustawodawcy, zgodnie z którą istotne było objęcie kategorią drogi wojewódzkiej całej drogi łączącej duże miasta i w związku z tym istotnej dla województwa. Nie zaistniał też fakt pozbawiania kategorii drogi wojewódzkiej pojedynczych odcinków tej drogi, których początek i/lub koniec znajdują się w niewielkich miejscowościach. Niewystarczający, w ocenie skarżącego, sposób opisania odcinków dróg wojewódzkich zbawionych kategorii nie wydaje się istotny dla czytelnego odbioru skarżonej uchwały. Treść zaskarżonej uchwały wraz z załączoną mapą opisuje, jaki odcinek drogi wojewódzkiej został pozbawiony kategorii. Sposób opisania odcinka drogi pozbawionej kategorii jest czytelny i nie budzi wątpliwości. W uchwale Sejmiku Województwa Łódzkiego ujęte zostało odesłanie do uchwały Rady Miejskiej Opocznie, w wyniku której odcinki dróg gminnych zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Zaskarżona uchwała przytacza przebieg odcinków drogi identyfikowalny poprzez dokładny opis ulic miejskich Opoczna oraz długość odcinka pozbawianego kategorii dróg wojewódzkich. Zarówno Zarząd Powiatu Opoczyńskiego, jak i Wojewoda Łódzki właściwie identyfikują odcinki dróg będących przedmiotem uchwały. Z żadnego przepisu prawa nie wynika wskazany w skardze sposób opisywania odcinka drogi pozbawianego kategorii. Precyzyjne opisanie odcinków dróg, dotyczące numeru obrębu oraz numerów działek, przez które przebiegają drogi, co jest istotne dla uregulowania stosunków własnościowych, przewidziane było w protokole przekazania drogi zawieranym pomiędzy zarządcami dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art.3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej

6.) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1139 ze zm., dalej u.s.w.) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.).

W myśl art. 82c ust. 1 u.s.w., po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 u.s.w. nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności – jak w rozpatrywanej sprawie - sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 u.s.w.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego którą pozbawiono kategorii odcinek drogi wojewódzkiej w Opocznie zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr XIII/115/2015 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 5 października 2015r. (od drogi wojewódzkiej nr 713 – ul. Piotrkowska, ul. Leśna, ul.Piotrkowska, od skrzyżowania z ul. Perzyńskiego i 17 stycznia oraz ul. Kolberga z przebiegu od ul. 17 stycznia i Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12) o łącznej długości 6,617 km. Uchwała ta stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art.9 u.s.w. Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z treścią art.10 ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz.460 ze zm), dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2015r. Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Ustawą z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz.870), z dniem 9 lipca 2015r. zmieniono brzmienie przepisu art.10 ust.5, który otrzymał następującą treść: odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Nadto po ust.5 dodano ust.5a-5f w brzmieniu:

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Zgodnie z treścią art.2 ust.1 ustawy z 13 września 2013r. .rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art.2 ust.2 wymienionej ustawy odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Przepisy zawarte w art.5a – 5f zawierając regulacje tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Stanowią one lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego, odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Odmienne rozumienie tych przepisów i przyjęcie, iż art. 10 ust. 3 zd. drugie u.d.p. stosuje się również do tzw. kaskadowego przekazywania dróg prowadziłoby także do zupełnie nieracjonalnej sytuacji, gdy dotychczasowa droga krajowa, która w następstwie wybudowania nowej drogi utraciła taki charakter i stała się drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (a więc odpowiadającą definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust 1 u.d.p.), przez co najmniej dwa kolejne lata musiałaby formalnie funkcjonować jako droga wojewódzka i powiatowa.

Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 13 marca 2013r. poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Sposób sformułowania sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu.

Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

Inaczej rzecz ujmując sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 przesądza o tym, iż mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie maja swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych.

Stąd też uznać należy, iż podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż choć w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege, to wyjątkiem od tego schematu jest sytuacja występująca w niniejszej sprawie, a uregulowana w art. 10 ust. 5a, gdzie sejmikowi województwa przyznano kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości w stosunku do odcinka drogi krajowej której mowa w ust.5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

W takiej sytuacji faktycznej organy województwa zobowiązane bowiem będą do wykazania, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia funkcji drogi wojewódzkiej.

W uprzednio obowiązujących przepisach ustawodawca przyjmował już koncepcję, że wszelkie odcinki dróg zastąpione odcinkami nowo wybudowanymi z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi pozbawiane są z mocy prawa dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Koncepcja ta nie tylko uznana została przez prawodawcę za nietrafną i zastąpiona art. 10 ust. 5 - 5f u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu, lecz nadto w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidziano tryb "naprawczy" zmierzający do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, a w ust. 2 wskazano, że taka dotychczasowa droga gminna staje się z mocy prawa drogą wojewódzką, do której zastosować następnie można tryb tzw. "kaskadowego" przekazywania drogi przyjęty w obecnie obowiązujących przepisach.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 a u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania go jako drogi powiatowej.

W rozpoznawanej sprawie sporny odcinek drogi z chwilą oddania do użytkowania w styczniu 2012r. obwodnicy Opoczna stał się droga gminną na podstawie przepisu art.10 ust.5 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2015r. Następnie uchwałą nr XIII/115/2015 z dnia 5 października 2015r. Rady Miejskiej w Opocznie odcinek ten został pozbawiony kategorii drogi gminnej i został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art.2 ustawy z 13 września 2015r. Zaskarżoną uchwałą część tego odcinka, opisanego w uchwale, o długości 6,617 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i z mocy prawa został zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art.10 ust.5a u.d.p.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi wojewódzkiej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi wojewódzkiej. Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę wojewódzką, względnie w następstwie zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej, po stronie sejmiku województwa powstałoby uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi krajowej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez sejmik województwa, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli bowiem podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku utrata przez drogę wojewódzką cech uzasadniających jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5a u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające sejmikowi województwa prawo do arbitralnego przerzucania na organy powiatu zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Po 468/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16 –dostępne: cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów gdyż w ogóle nie posiada uzasadnienia. Uzasadnienie winno zawierać materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do art.6 ust.1, art.6a ust.1 i art.7 ust.1 u.d.p. oraz wskazywać w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Sejmik Województwa Łódzkiego ustalił, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii wojewódzkiej.

Faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza zatem możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Sejmiku Województwa Łódzkiego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Wprawdzie Sejmik Województwa Łódzkiego w odpowiedzi na skargę przedstawił motywy rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały lecz odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nie wiadomo bowiem czy informacja zawarta w odpowiedzi na skargę była wcześniej znana stronie skarżącej. Nadto motywy rozstrzygnięcia przedstawione w odpowiedzi są ogólnikowe i lakoniczne o czym będzie mowa w dalszej części rozważań.

Zaznaczyć należy, że ustawa zmieniająca stworzyła podstawę dla uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe, tj. dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi, przekazanych przez gminy, nie zaś dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt Kp 2/13).

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 września 2016r. sygn. akt III SA/Wr 359/16, sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. Dlatego też zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

-droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

-droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

-odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

-poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ustawodawca przyznając zatem sejmikowi możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, wyznaczył w tej materii pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Obowiązek wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii wojewódzkiej, ciąży na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazany odcinek dróg kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik Województwa Łódzkiego winien wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do odcinka drogi zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu, co w kontrolowanym przypadku nie miało miejsca. Brak wykazania spełnienia wskazanych przesłanek, uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi, że odcinek drogi określony w uchwale pozbawiony zostają kategorii dróg wojewódzkich. W uchwale i jej załączniku wymieniono jedynie odcinek drogi wskazany do pozbawienia kategorii, miasto na terenie którego jest usytuowane, numer drogi/odcinka, przebieg i długość drogi/odcinka. Przedmiotowa uchwała nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia powyższych przesłanek, potwierdzających zasadność przyjętego rozwiązania.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powinien wykazać i udokumentować, czy odcinek drogi pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej został wcześniej zastąpiony drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych, a następnie pozbawione kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Powyższe okoliczności zostały przedstawione przez Sejmik Województwa Łódzkiego dopiero w odpowiedzi na skargi.

Odpowiedź na skargę nie wyjaśnia w dostateczny sposób dlaczego sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów drogi wojewódzkiej określonych w art.6 ust.1 u.d.p. Organ podał, że sporny odcinek drogi nie stanowi połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa i nie jest drogą o znaczeniu obronnym. Wyjaśnienie to jest lakoniczne i ogólnikowe. W istocie stanowi ono powtórzenie sformułowania, o którym mowa w art.6 ust.1 u.d.p. W ocenie sądu nie wyjaśnia ono w wystarczający sposób dlaczego sporny odcinek nie spełnia wymogów przewidzianych dla drogi wojewódzkiej. To czy droga ma znaczenie dla województwa wymaga przeprowadzenia rzetelnej analizy tej kwestii a takiej brak jest w odpowiedzi na skargę. Fakt, że sporny odcinek drogi przebiega przez Opoczno nie może automatycznie oznaczać, że nie ma on znaczenia dla województwa. Odcinek ten może być bowiem fragmentem drogi stanowiącej połączenie między miastami mającymi znaczenie dla województwa. W ocenie sądu należało dokładnie dokonać analizy merytorycznej spornego odcinka drogi oraz nowo wybudowanej obwodnicy i dopiero wówczas ustalić czy sporny odcinek drogi wojewódzkiej utracił dotychczasowy charakter. Takiej analizy w odpowiedzi na skargę nie przeprowadzono. W odpowiedzi tej brak jest szerszych rozważań w tym zakresie.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach odpowiedź na skargę nie może zastępować braku uzasadnienia uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego. Podstawowy zarzut wobec zaskarżonej uchwały jest taki, że nie posiada ono uzasadnienia zaś odpowiedź na skargę nie wyjaśnia w sposób dostateczny dlaczego sporny odcinek drogi nie spełnia wymogów drogi wojewódzkiej określonych w art.6 ust.1 u.d.p.

Z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie została także rozważona w uchwale kwestia zachowania proporcjonalności, o której mowa w art.10 ust.5a u.d.p. Przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, w trybie określonym w art.10 ust.5a u.d.p., w związku z art.2 ustawy zmieniającej jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo Łódzkie na podstawie uchwały rady miejskiej a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Z wymienionych przepisów wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi.

W zaskarżonej uchwale wskazano jedynie, że pozbawia się kategorii odcinek drogi wojewódzkiej zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie o długości 6,617 km. W uchwale nie podano natomiast jaka była długość drogi otrzymanej przez Województwo Łódzkie na podstawie wymienionej uchwały. Kwestia zachowania zasady proporcjonalności nie została także omówiona w odpowiedzi na skargę.

W ocenie sądu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda Łódzki nie wydał wcześniej rozstrzygnięcia nadzorczego zaś uchwałą nr XXVI/183/16 z 29 grudnia 2016r. Rada Powiatu Opoczyńskiego pozbawiła kategorii odcinków drogi powiatowej przebiegającej przez teren miasta Opoczno i wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017r. w spr. III SA/Łd 422/17 WSA w Łodzi stwierdził nieważność tej uchwały. Wymienione okoliczności nie mogą konwalidować wadliwości zaskarżonej uchwały omówionej we wcześniejszych rozważaniach. W przekonaniu sądu wymienione okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu nie można jednoznacznie ocenić czy Sejmik Województwa Łódzkiego zgodnie z wymogami prawa skorzystał z kompetencji przysługującej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej. Jak już powyżej wskazano, podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. Brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały spełnienia wskazanych powyżej przesłanek uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Wspomnieć tylko należy, że wadliwość występująca w zaskarżonej uchwale była identyczna jak w dwóch innych podobnych uchwałach Sejmiku Województwa Łódzkiego pozbawiających kategorii odcinków dróg wojewódzkich, zaskarżonych do WSA w Łodzi. W obu sprawach stwierdzono nieważność tych uchwał (sygn. akt III SA/Łd 1050/16 i III SA/Łd 1051/16).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co spowodowało konieczność uwzględnienia skarg w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

R.T.