Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: oraz § 57 ust. 1 i § 58
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Wójt Gminy Izabelin, na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w stosunku do działki o nr ew. [...] o pow. 2500 m 2, położonej w obrębie H. w wysokości [...] zł, na skutek jej zbycia przez A. O. przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] maja 1992 r. działka o nr [...] opisana była jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg (symbol planistyczny B7-RL). Działka ta bez pozbawienia jej charakteru ochronnego oraz dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego była działką leśną bez prawa zabudowy.

Na mocy postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. – część "A" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] działka znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol planistyczny A24-MNrl) oraz na terenie drogi gminnej (symbol planistyczny 14 KDg). Stawka jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona została w wysokości 30%.

Zbycie działki nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004 r., a więc po dniu [...] kwietnia 2003 r. kiedy to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązującym prawem, a przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w dniu [...] listopada 2007 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. O., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia renty planistycznej organy administracji są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy. Jednakże ocena ta nie może zmierzać do zakwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Stąd też nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów strony skarżącej dotyczących takich elementów operatu, jak przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników, czy też wag cech mających wpływ na określenie wartości nieruchomości. Zdaniem Kolegium organy administracji mogą jedynie ustalić, czy dowód jakim jest operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), jednakże nie może ingerować w te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1711/09, oddalił skargę A. O. na powyższą decyzję.

Na skutek skargi kasacyjnej A. O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Izabelin nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Kolegium błędnie przyjęło, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny przez organ administracyjny z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za wydaną z naruszeniem art. 15 k.p.a. Ponadto NSA podkreślił, że do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem zastąpić organu i w orzec merytorycznie w sprawie w miejsce organu administracji.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew istocie zasady dwuinstancyjności, decyzją z dnia [...] lipca 2009r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygnęło sprawy merytorycznie, nie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując jedynie na brak możliwości kwestionowania przez organ znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, zaś organ, w myśl art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Taka weryfikacja sporządzonej wyceny będzie mogła dopiero stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając odwołanie A. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] marca 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wyceny nieruchomości spełnia wymogi formalne rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jak również nie zawiera błędów i niejasności. W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku lokalnego w obrębie całej gminy I., w tym miejscowości H., wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości, w szczególności położenie, wielkość i sposób zabudowy wycenianej nieruchomości. W oparciu o analizę rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem oraz po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych.

Powyższą decyzję A. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 15 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów zawartych w jej odwołaniu, a jedynie dokonało ogólnikowej analizy decyzji organu pierwszej instancji, przez co naruszyło zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organ nie podjął próby całościowej i kompletnej analizy operatu szacunkowego, nie zbadał jego rzetelności, a w szczególności nie wyjaśnił dlaczego biegły dla porównania przyjął ceny z aktów notarialnych dotyczących działek położonych w innych miejscowościach i w konsekwencji nie ustalił w sposób dostateczny wysokości kwoty o jaką wartość nieruchomości wzrosła. Skarżąca zarzuciła, iż wygasła aktualność operatu szacunkowego i organ nie mógł go potraktować jako wiarygodnej podstawy do ustalenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., oraz ocenę prawną wyrażoną w uprzednich wyrokach sądów administracyjnych uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dotyczącą ustalenia opłaty planistycznej prawidłowo przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

Sąd uznał, że organ drugiej instancji odniósł się do zarzutów A. O., jednakże dokonując weryfikacji danych zawartych w operacie szacunkowym nie uwzględnił okoliczności, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2007 r. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia bez potwierdzenia jego aktualności na datę wydania zaskarżonej decyzji. Co prawda decyzja organu pierwszej instancji wydana została w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia przedmiotowego operatu, jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym, w związku z przeprowadzonym postępowaniem sądowym, nastąpiło po upływie wskazanego terminu, tj. w dniu [...] kwietnia 2012 r. Dodano, że organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, co oznacza, że aktualność operatu szacunkowego należy oceniać na datę wydania decyzji organu drugiej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

- mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uznanie, że przepis ten stosuje się wprost w postępowaniu w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) - co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanego przepisu;

- mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 153 p.p.s.a. i uchylenie decyzji Kolegium, którą rozstrzygnęło sprawę w granicach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis ten określa termin, co do możliwości wykorzystania operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony, przyjmując generalną zasadę jego ważności przez okres 12 miesięcy od dnia sporządzenia, o ile nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, wymienionych w art. 154 powołanej powyżej ustawy. Ważność operatu, potwierdza zgodnie z art. 156 ust. 4 rzeczoznawca majątkowy. Decyzja określająca wzrost wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawana jest na podstawie art. 36 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 37 ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 ustawy, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub jego zmianie, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata z tytułu wzrostu wartości, zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 11 ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, w przypadku decyzji ustalającej obowiązek zapłaty tzw. renty planistycznej ustawodawca, w zakresie zasad określania wartości nieruchomości, poprzez art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła, w sposób ogólny do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku wyceny nieruchomości sporządzanej do celów ustalenia renty planistycznej biegły dokonuje ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu, a także po dniu jego wejścia w życie, przyjmując za datę graniczną - dzień zbycia nieruchomości. Uwzględniając powyższy przedział czasowy, w celu oszacowania wartości nieruchomości biegły dokonuje oceny rynku lokalnego, gromadzi dane o transakcjach dokonywanych na tym rynku, zaś ustalając stan faktyczny i prawny, określa sposób korzystania z nieruchomości. Tak zgromadzone dane mają więc wymiar historyczny, albowiem, z uwagi na charakter prawny decyzji określającej wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, dane uzyskane do sporządzenia operatu w ujęciu czasowym obejmują transakcje, a także zdarzenia i fakty, które nastąpiły przed dniem zbycia nieruchomości. Dotyczy to również stanu prawnego. Nadto, rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy dla celów ustalenia renty planistycznej nie może uwzględnić okoliczności, jak i zmian stanu prawnego, które powstały po dniu zbycia przedmiotowej nieruchomości, a więc po dniu sporządzenia operatu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia celowościowa art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy, wprowadzającego obowiązek aktualizacji operatu szacunkowego, było przyjęcie zasady zachowania aktualności wyceny nieruchomości, poprzez jak najbardziej dokładne określenie jej wartości rynkowej, którą zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Jeżeli zatem oszacowanie wartości nieruchomości następuje według stanu na dzień sporządzenia operatu, to potwierdzanie jego aktualności wydaje się niezbędne, albowiem w okresie 12 miesięcy od dnia sporządzenia wyceny, mogłyby wystąpić takie zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy, które mogłyby mieć bezpośredni wpływ na przyjętą wartość nieruchomości.

Jednakże w przypadku wyceny nieruchomości sporządzanej dla celów ustalenia renty planistycznej, dla której datą graniczną jest data zbycia nieruchomości, zaś sam operat szacunkowy opiera się na danych, które z uwagi na upływ czasu nie ulegną zmianie, dokonywanie aktualizacji wydaje się zbędne, albowiem biegły z uwagi na cel i zakres przeprowadzanej wyceny, nie może uwzględnić zmian uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, które nastąpiły po zbyciu nieruchomości i tym samym, po dniu sporządzenia operatu szacunkowego.

Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, z brzmienia art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by brak potwierdzenia przez biegłego przesądzał o ważności samego operatu jako podstawowego dowodu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia renty planistycznej został sporządzony w dniu [...] listopada 2007 r., zaś decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] lipca 2009 r., a zatem w dacie jej wydania upłynął już 12 miesięczny termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta z kolei była przedmiotem kontroli sądowej i żaden w wydanych w tej sprawie wyroków, nie kwestionował możliwości wykorzystania operatu szacunkowego, obligując Kolegium do jego oceny jako środka dowodowego. Na konieczność aktualizacji operatu nie wskazywała również A. O. w trakcie dotychczasowego postępowania. Zatem Kolegium, będąc związane, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniach sądu, zastosowało się do tej oceny i wskazań, jakie wynikały z zapadłych w sprawie wyroków sądu i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] marca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy kasacyjne. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w rzeczywistości zaistniały.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wskazano jako podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. precyzując w punkcie pierwszym, iż chodzi o błędną wykładnię art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a punkcie drugim, zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Zwrócić uwagę należy, iż pierwszy z zarzutów winien być sformułowany w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak wadliwość ta jest możliwa do usunięcia, gdyż z treści i uzasadnienia tego zarzutu wynika, że dotyczy on błędnej interpretacji i nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, gdyż wskazane zostały przepisy, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 153 p.p.s.a., uznać należy, iż jest on niezasadny.

Ocena prawna wyrażona we wcześniejszych wyrokach zapadłych w tej sprawie i wskazania, co do dalszego postępowania zostały uwzględnione w zaskarżonym wyroku.

Pierwszy wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 3 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/07, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzje Wójta Gminy Izabelin ustalającą opłatę w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego ponownej oceny operatu i zajęcia stanowiska w kwestii potwierdzenia jego aktualności, względnie rozważenia sporządzenia nowego operatu. Sąd kontrolując tę decyzje nie zajął stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w sprawie trybu kasatoryjnego, ze względu na regulację art. 134 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż opłata planistyczna, ze względu na swój charakter, nie podlega przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.) lecz przepisom Kodeksu postepowania administracyjnego.

Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1711/09, oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Izabelin, nakładającą opłatę na A. O., został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 i 138 k.p.a. Natomiast za przedwczesną uznał możliwość ustosunkowania się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego podnosząc, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty, wskazał między innymi na obowiązek organu zbadania zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa i weryfikacji danych tam zawartych. W zależności od wyniku tego badania, jeżeli operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo zlecić sporządzenie nowego operatu.

Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie rozpoznając sprawę stwierdził, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku tego sądu z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/11, stosując się do zawartej tam oceny prawnej, która wynikała z kolei, z oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10. Brak też podstaw do stawiania Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu niezrealizowania wskazań wynikających z wcześniejszych prawomocnych wyroków zapadłych w tej sprawie.

Sąd Wojewódzki stwierdzając, iż operat szacunkowy, stanowiący podstawę określenia wartości nieruchomości, nie spełnia wymagań przewidzianych przepisami art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 57 ust. 1 w związku z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wypełnił wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. w zakresie obowiązku zbadania zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa i oceny jego mocy dowodowej, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Brak więc podstaw do skutecznego zarzucania sądowi I instancji naruszenia tego przepisu.

Za prawidłową należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, iż organ II instancji dokonując weryfikacji danych zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego nie uwzględnił, że operat ten na dzień wydania zaskarżonej decyzji - [...] kwietnia 2012 r. - nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło bowiem w po utracie ważności operatu.

Przepis art. 156 w ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4).

Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy J. M. N. w dniu [...] listopada 2007 r. sporządziła aktualizację operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2006 r. i opatrzyła go podpisem oraz pieczęcią, zgodnie z wymogami § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (§ 58 ust. 1). W przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1 (§ 58 ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, iż termin 12 miesięcy, znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jako organu orzekającego merytorycznie w sprawie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, LEX nr 744987).

Fakt, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, który stracił aktualność, nie żądając jej potwierdzenia narusza przepis art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma przy tym znaczenia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na dzień jej sprzedaży, w myśl art. 37 ust. 1. Bowiem, nie można przyjąć, że gromadzone przez rzeczoznawcę dane, które stanowią podstawę wyceny mają wymiar historyczny. Na wartość nieruchomości mogą mieć bowiem wpływ elementy, o których mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i które należy uwzględnić określając wysokość opłaty. W szczególności, dotyczy to tych danych, które biegły uzyskał już po dacie sporządzenia operatu, a które odnoszą się do stanu nieruchomości wycenianej z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też dostępnych informacji o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, które będą miały wpływ na ustalenie ceny nieruchomości na dzień jej sprzedaży.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1225/11, (LEX nr 1291861), iż przepisy art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie maja zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej, na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis w stosunku przepisów art. 156 ust. 3 i 4, wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11 (LEX nr 1234113), iż brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).