Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1602/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61, 66 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1062/17 w sprawie ze skargi M. Rz. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1062/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.Rz. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej też dalej "p.b.") nakazał współwłaścicielom budynków mieszkalnych przy ulicy A. [...] i S. [...] w K., na działce nr [...] : E. i Z. S., M.Rz., T. D., M. Rz., B. W. i Gminie W. usuniecie w terminie do [...] listopada 2017 r. nieprawidłowości wymienionych w protokole z przeglądu rocznego z [...] maja 2017 r. inż. Sz. D. uzupełnionego dodatkową oceną z dnia [...] lipca 2017 r. oraz w opinii technicznej mgr inż. S. N. z maja 2017 r., poprzez :

1. rozebranie 3 płyt balkonowych – na rogu ulic A. i S.;

2. przełożenie dachówki od strony ulic A. [...] i S. [...] i gąsiorów w kalenicach, a następnie uzupełnienie powstałych luk dachówkami płaskimi oraz gąsiorami;

3. wymianę luźno położonego pokrycia dachowego od strony podwórza, wykonanego z tworzywa papopodobnego, na pokrycie dachowe z papy wierzchniego krycia ułożonej na zakład i na lepiku;

4. wzmocnienie wszystkich ugiętych elementów więźby dachowej - tj. krokwi, płatwi i słupów - obejmami stalowymi (alternatywnie wymienienie ich na nowe) zwłaszcza ugiętej krokwi zwykłej i koszowej w sąsiedztwie naroża obu budynków;

5. podstemplowanie nadproży stalowych balkonów od strony podwórza wzdłuż ulicy A.;

6. odkucie poluzowanych tynków ściennych i sufitowych na klatkach schodowych obu budynków i przy loggiach oraz przy balkonach od strony podwórza;

7. uzupełnienie lub uszczelnienie ubytków w rurach spustowych od ulicy S.;

Jednocześnie PINB orzekł, że "podtrzymuje się nakaz wydany ustnie [...] maja 2017 r. tj. w dniu oględzin, dot. zabezpieczenia otworu w stropie" (pkt 8). Decyzji tej w punktach 1, 2, 3, i 4 PINB nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez B. W., a także M. Rz., M. Rz. i T. D., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "WINB") decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lipca 2017 r. i nałożył na współwłaścicieli budynków obowiązki jak w pkt 1-7 decyzji PINB oraz zobowiązał współwłaścicieli budynków do zabezpieczenia otworów w stropie na poddaszu przy ul. A., na styku z budynkiem przy ul. S.. Termin wykonania robót określił jako "do [...] listopada 2017 r."

Skargę na decyzję WINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. Rz. wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1062/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sad I instancji stwierdził, że w świetle ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, przedmiotowe budynki z uwagi na stwierdzone w ich substancji uszkodzenia znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., stwarzającym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Dotyczy to zarówno przechodniów ulic A. i S., gdy chodzi o mocno skorodowane elementy konstrukcyjne dźwigarów balkonowych, tynków sufitów balkonów i loggi budynków usytuowanych przy tych ulicach i grożących utratą ich nośności, jak i mieszkańców i użytkowników tych budynków z powodu postępującej utraty nośności konstrukcji więźby dachowej, ubytków w warstwie dachówek i gąsiorów oraz poluzowanych tynków sufitowych na klatkach schodowych tych budynków. Zatem w ocenie Sądu I instancji nie ulega też wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały wynikające z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 i art. 5 ust. 2 p.b. przesłanki do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Zakres tych obowiązków, adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń wynika z prawidłowo zgromadzonego w sprawie i ocenionego przez organy materiału dowodowego.

Jak wskazał Sąd I instancji istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia do kogo określone w decyzji WINB obowiązki powinny zostać skierowane, tj. czy do współwłaścicieli budynków czy też do ustanowionego przez sąd zarządcy. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko WINB, iż adresatem obowiązków powinni być współwłaściciele nieruchomości, bowiem uprawnienia zarządcy co do zasady ograniczają się do czynności zwykłego zarządu. Zarządca sądowy nie byłby bez zgody współwłaścicieli lub sądu uprawniony do wykonania sformułowanego w decyzji nakazu rozbiórki 3 płyt balkonowych, bowiem następstwem tych robót jest likwidacja części budynku, co stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd.

Decydujące znaczenie w ocenie Sądu I instancji miała okoliczność, że zgodnie z treścią art. 935 § 2 k.p.c. zarządcy wolno zaciągać tylko takie zobowiązania, które mogą być zaspokojone z dochodów nieruchomości. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności treści skargi, pisma procesowego uczestniczki B. W. z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz oświadczeń złożonych na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2018 r. przez zarządcę nieruchomości J. K. i uczestnika Z. S., nie może ulegać wątpliwości, że zarządca nie posiada ze sprawowanego zarządu wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania objętych zaskarżoną decyzją obowiązków. Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że osiągane przez zarządcę dochody z nieruchomości nie są wystarczają na pokrycie wydatków niezbędnych na wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, to nawet gdyby przyjąć, że ich zakres mieści się w ramach czynności zwykłego zarządu, brak byłoby podstaw do nałożenia nakazu ich wykonania na zarządcę. Z uwagi na treść art. 935 § 2 k.p.c., nie byłby on bowiem wstanie ich wykonać. Przesądza to o tym, że nakaz ten w związku z treścią art. 61 p.b. powinien być skierowany na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. do współwłaścicieli budynków.

W skardze kasacyjnej M. Rz. zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1, art. 3 § 1 pkt. 1, art. 134, art. 133 § 1, art 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") polegające na:

- dokonaniu kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy, bez rzetelnego zbadania, czy organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, czy zastosowały właściwe przepisy prawa w odniesieniu do tego stanu faktycznego oraz czy dokonały trafnej wykładni tych przepisów;

- fragmentarycznym odniesieniu się do zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego i jego błędnej, wybiórczej oceny, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązków skarżącej kasacyjnie wskutek oddalenia jej skargi na decyzję WINB z dnia [...] września 2017 r.

2) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na dowodach uzupełniających z ustnych wypowiedzi J.K. i Z. S.;

3) naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę dowodów przeprowadzonych przez Sąd I instancji, dokonanie ustaleń niemających odzwierciedlenia w rzeczywistej treści tych dowodów i w sposób oczywisty z nimi sprzecznych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi WSA w Gliwicach naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 i art. 5 ust. 2 p.b. w związku z art. 935 § 2 i 3 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku ustanowienia zarządcy sądowego nieruchomości adresatem decyzji dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w budynku są jego właściciele, a nie zarządca budynku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnej wskazała, że już na etapie odwołania od decyzji PINB zwracała uwagę, iż niezależnie od oceny, czy określona czynność wykonywana w ramach prawidłowej gospodarki nieruchomością jest czynnością zwykłego zarządu, czy też czynnością przekraczającą ten zarząd przez cały okres trwania zarządu sądowego jedynym podmiotem uprawnionym do zarządzania nieruchomością jest zarządca sądowy. Sposoby realizacji jego uprawnień nie mają znaczenia dla określenia, kto jest podmiotem dysponującym nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie właściwego adresata decyzji na podstawie obowiązujących norm i zasad prawnych, a nie jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie niezweryfikowanej, niewiążącej i błędnej interpretacji tych norm i zasad prawnych, dokonanej przez zarządcę sądowego oraz na podstawie jej prywatnych opinii i ocen istniejącego stanu prawnego i faktycznego, zaprotokołowanych w dniu [...] lipca 2017 r. podczas przesłuchania w PINB.

WINB nie dokonał oceny przesłanek jakimi kierował się PINB kierując nakaz do współwłaścicieli nieruchomości, a nie zarządcy sądowego. Wskazał jedynie, że ustawodawca nie wyznaczył ścisłej kolejności podmiotów wymienionych w art. 66 p.b. jako adresatów wszelkich nakazów wydawanych również na podstawie tego przepisu pozostawiając wybór organowi, który ma się kierować przy określaniu adresata rozstrzygnięcia jego wykonalnością czy innymi okolicznościami istniejącymi w danej sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z uwagi na unormowania art. 612 § 1 i art. 615 k.p.c. WINB powinien był wskazać na prawną niewykonalność decyzji organu nadzoru budowlanego, skierowanej do współwłaścicieli nieruchomości objętej zarządem sądowym. W sytuacji otwartego konfliktu pomiędzy współwłaścicielami, który był powodem wprowadzenia w przedmiotowej sprawie przymusowego zarządu sądowego, najmniejsza nawet czynność podjęta przez jednego z siedmiu współwłaścicieli w celu realizacji któregokolwiek z obowiązków decyzji organów nadzoru budowlanego będzie natychmiast oprotestowywana przez pozostałych współwłaścicieli, a także przez zarządcę sądowego. Skutkiem protestów może być całkowite pozbawienie przez sąd współwłaściciela możliwości korzystania z nieruchomości z powodu przeszkadzania zarządcy w wykonywaniu czynności. Naturą przymusowego zarządu sądowego nieruchomością jest całkowite pozbawienie współwłaścicieli nieruchomości prawa do wykonywania czynności zwykłego zarządu, natomiast czynności przekraczające ten zakres wykona również zarządca sądowy, po uzyskaniu zgody współwłaścicieli, w razie jej braku - za zgodą sądu nadzorującego zarządcę. WINB natomiast przyjął, że przesłankami ustalenia adresatów przedmiotowej decyzji w osobach współwłaścicieli nieruchomości są przede wszystkim względy ekonomiczne z czym nie można się zgodzić. Kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie należy do sfery prawa administracyjnego i nie może być decydująca przy ustalaniu adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 p.b.

Oddalając skargę Sąd I instancji całkowicie zignorował nowe dowody w sprawie, dopuszczone postanowieniem tego Sądu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r., a które to dowody obalają wszystkie twierdzenia organów obu instancji oraz Sądu odnośnie zasadności decyzji organów nakazujących rozbiórkę balkonów, konieczności skierowania decyzji do współwłaścicieli, zamiast do zarządcy, gdyż rozbiórka balkonów przekracza zakres czynności zwykłego zarządu, szerokiego i kosztownego zakresu robót spowodowanego koniecznością rozbiórki balkonów. Z pisma B. W. z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz dołączonych do niego dokumentów wynika, że po rozpoczęciu w listopadzie 2017 r. przez zarządcę sądowego J.K. prac w celu rozbiórki balkonów stwierdzono, iż stan techniczny konstrukcji balkonów i wypełnienia płyt balkonowych jest dobry, wobec czego ich rozbiórka jest nieuzasadniona, wymagają one jedynie ogólnych prac remontowych. Autorami pisemnych opinii zawierających powyższe stwierdzenia o braku konieczności rozbiórki przedmiotowych balkonów są te same osoby, które wcześniej wskazywały na konieczność rozbiórki tych balkonów czyli inż. Sz.D. i mgr inż. S.N.. Z pisemnego zawiadomienia PINB o fakcie odstąpienia od rozbiórki balkonów, w związku ze stwierdzeniem ich dobrego stanu technicznego, dokonała zarządca sądowy J.K.. Podjęła ona decyzję o wstrzymaniu rozbiórki balkonów oraz o ich naprawie, nie pytając o zgodę współwłaścicieli nieruchomości ani sądu na takie działanie. Stąd wniosek, że w ocenie samej zarządcy sądowej J.K. rozbiórka balkonów lub ich remont jednak mieszczą się w zakresie czynności zwykłego zarządu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, gdyby organy obu instancji prawidłowo wykonywały swoje zadania, przestrzegając prawa, tak materialnego jak i w zakresie postępowania administracyjnego, czyli prawidłowo gromadziły odpowiedni materiał dowodowy oraz należycie oceniały stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie, to decyzja PINB nr [...] nie zawierałaby nakazu rozbiórki balkonów i skierowana byłaby do zarządcy sądowego.

Realna możliwość zrealizowania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną to kwestia wykonalności lub niewykonalności decyzji administracyjnej, na którą powołał się WINB. Jak wyżej wskazano, kwestionując argumentację tego organu o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., można mówić tylko wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji albo, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Żadne tego rodzaju przeszkody, uniemożliwiające zarządcy sądowemu wykonanie zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Wszelkie kwestie związane z funkcjonowaniem zarządcy sądowego, choć mogłyby powodować trudności w wykonaniu przedmiotowej decyzji, to na pewno nic mogą być traktowane jako nieusuwalne. Nie jest też poprawnym w świetle art. 935 § 3 k.p.c. uznanie, że zarząd sądowy nieruchomością ograniczony jest wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Również czynności przekraczające ten zakres są wykonywane przez zarządcę sądowego, na podstawie zgody współwłaścicieli, a w jej braku – sądu. Powołanie przez Sąd art. 935 § 2 k.p.c. jako przesłanki decydującej o wyborze współwłaścicieli na adresatów decyzji organów nadzoru budowlanego jest całkowicie chybione. Ograniczenie możliwości zaciągania zobowiązań przez zarządcę sądowego jedynie do takich, które mogą być zaspokojone z dochodów z nieruchomości i są gospodarczo uzasadnione (o tym drugim warunku Sąd już nie wspomniał) jest podyktowane względami bezpieczeństwa współwłaścicieli, bo ma na celu uniemożliwienie zadłużenia nieruchomości, a w konsekwencji jej współwłaścicieli, przez niegospodarnych lub nierzetelnych zarządców sądowych.

WSA w Gliwicach całkowicie pominął fakt, iż z dowodów przedstawionych pismem uczestniczki B.W. z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika niezbicie, że balkony na polecenie zarządcy sądowego zostały w listopadzie 2017 r. naprawione, a nie zlikwidowane, na podstawie zmienionych opinii inżynierów budowlanych, którzy uprzednio wskazywali na konieczność rozbiórki balkonów. Powyższe przyjął do wiadomości PINB, uznając, że w tej części jego decyzja nr [...] r. została wykonana.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przywołana w uzasadnieniu wyroku stanowisko J.K. nie jest zgodne z rzeczywistą treścią oświadczenia złożonego na rozprawie. Protokół rozprawy z dnia [...] stycznia 2018 r. nie zawiera oświadczenia J.K. o treści podanej na str. 7 uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji nie odwołał się do rzeczywistej treści dokumentów z akt sprawy administracyjnej i dowodów przeprowadzonych w ramach postępowania sądowego, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku, gdzie powołując się na istotne fragmenty dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub czyniąc wzmianki o treści tych dokumentów, Sąd zmienił ich treść.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych jest na tyle rozległy i wymagający zarówno przygotowania logistycznego jak i finansowego, iż winien być uznany za przekraczający zakres zwykłego zarządu. W pierwszej kolejności obowiązki nakładane w związku z należytym utrzymaniem obiektów powinny być kierowane do właścicieli budynków, z równoczesną analizą możliwości zrealizowania nałożonych obowiązków. Przychody z nieruchomości są bardzo niskie, na dzień [...] grudnia 2017 r. zysk z najmu wynosił [...] zł. Miesięczne przychody czynszowe wynoszą [...] zł. z których pokrywane są bieżące koszty utrzymania nieruchomości. Nawet przyjmując, iż przedmiot niniejszego postępowania nie przekracza zakresu zwykłego zarządu, zarządca nie jest w stanie sfinansować tak dużego remontu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 pkt. 1, art. 134, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy określają zakres regulacji ustawy Prawo o sądami administracyjnymi (art. 1), zakres kognicji sądów administracyjnych ( 3 § 1 pkt. 1), nakazu wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1), granic orzekania przez sąd (art. 134), wymogów ustawowych jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku ( art 141 § 4) oraz podstawy uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2).

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Przepisy te mogą zostać naruszone, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, z czym w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, który znajduje potwierdzenie w materiałach zebranych w aktach sprawy. Sąd I instancji w sposób usprawiedliwiony przyjął, że stan techniczny obydwu obiektów budowlanych nie jest sporny. Jeśli natomiast chodzi o kwestię środków finansowych, jakimi dysponuje zarządca sądowy nieruchomości, to Sąd I instancji oparł swoją ocenę na materiale dowodowym zebranym przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania. Odwołał się również do treści skargi, pisma B.W. z [...] stycznia 2018 r., a także utrwalonych w protokole z rozprawy oświadczeniach J. K. i Z. S. Wszystkie wskazane przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne powołane w uzasadnieniu wyroku znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Okoliczność, iż oświadczenia stron zostały przez Sąd I instancji sparafrazowane i nie został przywołane w dosłownym brzmieniu nie może uzasadniać naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenia powołanego przepisu nie może stanowić również odmienna od oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie ocena materiałów utrwalonych w aktach sprawy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Art. 134 p.p.s.a. dzieli się na dwa paragrafy, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenia której konkretnie jednostki redakcyjnej miał dopuścić się Sad I instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia zatem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów kasacyjnych.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej, co nie może okazać się skuteczne w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają on charakter wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Naruszenie powołanych przepisów miało zdanie skarżącego kasacyjnie polegać na dowolnej ocenie dowodów przeprowadzonych przez Sąd I instancji, dokonanie ustaleń niemających odzwierciedlenia w rzeczywistej treści tych dowodów i w sposób oczywisty z nimi sprzecznych.

W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu nie służy zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego. W postępowaniu sądowadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada czy organ ustalił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy niezbędne do wydania decyzji, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zgodzie z normami procesowymi oraz czy ocena materiału dowodowego także odpowiada tym regułom. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym prowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy więc dokonaniu za organ ustaleń faktycznych, których zakres wynika z normy materialnej, lecz ma charakter uzupełniający i służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, co oznacza, że jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności zaskarżonego działania z prawem. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem kwestionowanego aktu, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., jest zaś ocena, czy organ administracji publicznej wywiązał się należycie z tego obowiązku.

Jak wynika z protokołu z rozprawy z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd I instancji przeprowadził dowód z dokumentów przedłożonych przez uczestnika postępowania i uznał, że dokumenty te nie podważają prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. Jak natomiast wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor stara się wykazać, iż w świetle dokumentów przedłożonych na rozprawie decyzja organu nadzoru budowlanego powinna zostać uchylona, bowiem na dzień wyrokowania przez Sąd I instancji balkony w przedmiotowych budynkach zostały już wyremontowane. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega jednak, że rolą sądu administracyjnego nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz ocena czy organ wydający decyzję nie naruszył przepisów w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji. Dla oceny zgodności z prawem decyzji WINB z dnia [...] września 2017 r. istotne dla Sądu I instancji było, czy okoliczności faktyczne w dniu wydania decyzji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia określonej treści. Ewentualna zmiana stanu faktycznego, polegająca na wykonaniu części obowiązków wynikających z decyzji WINB, już po jej wydaniu, nie mogła skutkować uchyleniem tej decyzji.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 i art. 5 ust. 2 p.b. w związku z art. 935 par. 2 i 3 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku ustanowienia zarządcy sądowego nieruchomości adresatem decyzji dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w budynku są jego właściciele, a nie zarządca budynku.

Przepis art. 61 p.b. określa podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego; są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Wynika z niego, że odpowiedzialność za stan obiektu nie jest zatem powiązana z prawem własności, ale ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Ustawodawca operuje pojęciem "zarządca obiektu budowlanego" w art. 52, art. 61 i art. 66 p.b. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego, w zależności od swojego charakteru może spoczywać wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (art. 203 i art. 269 § 1 k.c.) (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 141/13; z 4 października 2016 r., II OSK 665/16; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281).

Spornym w rozpoznawanej sprawie pozostawało, czy adresatem obowiązków wskazanych w decyzji WINB powinni być właściciele nieruchomości czy zarządca tej nieruchomości powołany w trybie art. 203 k.c.

Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 203 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, gdy nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo gdy większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Taki zarząd, sprawowany nie we własnym imieniu lecz w imieniu współwłaścicieli, ogranicza się wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu. Zarządca nie może więc wykonywać czynności przekraczających zwykły zarząd.

W wyroku z dnia 5 marca 2012 r. II OSK 597/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że porównując stany faktyczne odwzorowane w dyspozycjach przepisów zawartych w omawianym rozdziale 6, można wyprowadzić z nich wniosek, iż część z nich na pewno pozostaje w zakresie zwykłego zarządu rzeczą (jak np. dodany art. 61 pkt 2), ale też do tej samej kategorii można zaliczyć dyspozycje art. 62-65 p.b. dotyczące kontroli obiektów. W takich przypadkach uzasadnione jest adresowanie czynności i aktów administracyjnych do podmiotu faktycznie władającego obiektem budowlanym, a zatem, jeśli obiektem zarządza, na podstawie wymienionych wyżej tytułów zarządca, akty te kierować należy do niego. Inaczej jednak przedstawia się sytuacja, kiedy chodzi o zobowiązanie do wykonania obowiązków wynikających z jednej z dyspozycji opisanych w art. 66 p.b.. W takim przypadku dyrektywą pozwalającą na wskazanie osoby adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 66 p.b. powinna być co do zasady treść i zakres nałożonych przez organ obowiązków, tj. dokonanie oceny, czy nałożone obowiązki mieszczą się w pojęciu zarządu zwykłego, czy też go przekraczają, chyba, że z umowy lub aktu określającego prawa i obowiązki stron umowy o zarząd wynika co innego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż część obowiązków wynikających z decyzji WINB przekracza zakres zwykłego zarządu, co prowadzi do uznania, że adresatem obowiązków opisanych w decyzji WINB powinni być współwłaściciele nieruchomości. Oceny tej nie zmienia argumentacja powołana w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 935 ust. 2 k.p.c., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zarządcy ustanowionego w trybie art. 203 k.c. (art. 616 k.p.c.) zarządcy wolno zaciągać tylko takie zobowiązania, które mogą być zaspokojone z dochodów z nieruchomości i są gospodarczo uzasadnione. Okoliczność, iż powołany w niniejszej sprawie zarządca nieruchomości nie dysponuje środkami finansowymi na wykonanie tak szerokiego zakresu robót budowlanych, jak wskazane w decyzji WINB, została należycie ustalona.

Za nałożeniem obowiązków na zarządcę sądowego nie mógł również przemawiać art. 935 ust. 2 k.p.c.. Przepis ten stanowi, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku - za zezwoleniem sądu. Ewentualna realizacja obowiązków nałożonych na zarządcę sądowego wymagałby by zatem uzyskania zgody współwłaścicieli budynków lub zgody sądu. Mając na uwadze, że stan techniczny budynków zagraża zdrowie życiu ludzi, co nie jest kwestionowane przez strony postępowanie, organy obowiązane były do wyboru najskuteczniejszego sposobu realizacji obowiązków. Takim było niewątpliwie nałożenie obowiązku wykonania określonych w decyzji WINB robót budowlanych na współwłaścicieli nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .