Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 320/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 pkt. 1, art. 17
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1293/08 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz I. Ł. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1293/08 oddalił skargę I. Ł. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r., [...][...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Oświaty orzeczeniem z dnia [...] października 1959 r. [...], wydanym na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2, art.16 ust.1 pkt 1, art.17 pkt 2 lit. b i art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37- dalej w skrócie ustawa z dnia 25 lutego 1958), orzekł, iż nieruchomość, stanowiąca własność E. i J. S., położona w K., przy ul. [...] obejmująca jednopiętrowy budynek murowany oraz plac o powierzchni 993 m2, zapisana w księdze wieczystej miasta K., rep. Nr [...], użytkowana od września 1945 r. przez władze szkolne bez umowy najmu przeszła z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., [...][...] po rozpatrzeniu wniosku I. Ł. - spadkobierczyni E. i J. S., na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1959 r. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...][...] powyższą decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swych rozstrzygnięć organ podał, że w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w K. spełnione były przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) warunkujące przejście z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. tego mienia na własność Państwa. W myśl art. 17 postanowienia tej ustawy stosuje się - poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - również do przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie od 31 grudnia 1954 r. i które pozostawały w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba, że władanie to opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych niż dekret z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ( DZ. Pr. P.P. Nr 21, poz. 67, ze zm.) oraz ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej ( Dz. U. Nr 52, poz. 271). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że od 1 września 1945 r. z przedmiotowej nieruchomości korzystały państwowe szkoły - liceum i gimnazjum, przy czym do 18 maja 1949 r. państwowe jednostki organizacyjne władały tą nieruchomością na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. R.P. Nr 17, poz. 97, ze zm.), a następnie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majtkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Natomiast od dnia 19 maja 1949 r., po przekazaniu w formie protokołu zdawczo - odbiorczego nieruchomości I. M. W., szkoły korzystały z tej nieruchomości bez tytułu prawnego. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących, by pomiędzy wymienionym, następnie zaś E. i J. S., na których przeniósł on swoje prawa do nieruchomości, a Skarbem Państwa została zawarta jakakolwiek umowa określająca zasady dalszego korzystania z tej nieruchomości przez szkoły. Władanie to trwało w dacie wejścia w życie omawianej ustawy.

Minister Edukacji Narodowej podkreślił ponadto, że powołane przepisy odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w przymusowy zarząd w myśl dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), ale również do każdego mienia pozostającego w określonym przedziale czasowym w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego

Minister nie zgodził się z również z zarzutem odwołania, iż wadliwie przyjęto, że osoby uprawnione utraciły władanie sporną nieruchomością do dnia 31 grudnia 1954 r., w sytuacji gdy Rejonowy Urząd Likwidacyjny w R., wykonując postanowienie Sądu Okręgowego w R. [...] wprowadził I. M. W. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, a zgodnie z art. 306 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 1 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, posiadanie przywrócone uważa się za nieprzerwane. Przepis art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 litego 1958 r. nie posługuje się bowiem pojęciem "posiadania", ale pojęciem "faktycznego władania". W orzecznictwie podkreślano, że władanie w rozumieniu powołanego przepisu nie jest równoznaczne z posiadaniem, lecz oznacza faktyczne władztwo nad mieniem niepozostającym w ręku właściciela (wyrok SN z dnia 12 maja 1965r., sygn. akt I CR 760/61). W sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że mimo formalnego wprowadzenia I. M. W. w posiadanie nieruchomości, w budynku usytuowanym na spornym gruncie nadal nieprzerwanie funkcjonowały państwowe szkoły i to te placówki faktycznie władały nieruchomością. Niezasadne są także twierdzenia strony, iż umową sprzedaży I. M. W. przeniósł na E. i J. S. wszystkie swoje prawa do tej nieruchomości, włącznie z prawem w posiadanie. Syn byłego właściciela nieruchomości zobowiązał się bowiem w ciągu pól roku na własny koszt przeprowadzić formalności spadkowe, ale w umówionym terminie postępowania spadkowego nie przeprowadził, a nabywcy nie objęli tej nieruchomości we władanie. Wymienieni dopiero w dniu 15 marca 1960 r. wystąpili do Sądu Rejonowego w K. o stwierdzenie nabycia spadku po L. M. W. przez I. M. W. i dopiero po uzyskaniu stwierdzenia nabycia spadku podjęli działania zmierzające do objęcia faktycznego władztwa nad tą nieruchomością oraz uregulowania zasad korzystania z niej przez szkoły. W tych okolicznościach, nie można przyjąć, że E. i J. S. po zawarciu umowy sprzedaży z I. M. W. objęli sporną nieruchomość we władanie przed dniem 8 marca 1958 r.

Organ nie podzielił ponadto przyjętej przez skarżącą zawężającej wykładni pojęcia "utracić". Celem ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. było uporządkowanie stan prawny mienia, którym faktycznie władały państwowe jednostki organizacyjne na podstawie wskazanych przepisów albo nie mając jakiegokolwiek tytułu prawnego. Przy interpretacji przepisów tej ustawy nie można zatem ograniczać się tylko i wyłącznie do wykładni gramatycznej. Niezbędne jest zastosowanie też wykładni funkcjonalnej, a ta prowadzi do wniosku, że osoby uprawnione mogły utracić władanie określonym mieniem, także wówczas, gdy mając tytuł prawny do objęcia we władanie mienia, nie korzystały z przysługujących im uprawnień, co wykorzystały inne podmioty faktycznie władając tym mieniem. Skoro zatem, państwowe jednostki organizacyjne przed dniem 31 grudnia 1954 r. faktycznie korzystały z mienia, nie mając do tego tytułu prawnego, a osoby uprawnione przed tą datą nie podejmowały żadnych działań będących przejawem ich władania tym mieniem i stan taki trwał w dniu 8 marca 1958 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r, to należało uznać, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 17 pkt 2 lit. b tej ustawy z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa nastąpiło przejście tego mienia na własność Państwa. Oznacza to, że sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1959 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła I. Ł., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca w obszernym uzasadnieniu podniosła, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ wykładnią art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., gdyż jej zdaniem przepis ten nie miał charakteru nacjonalizacyjnego. Ponadto należy przyjąć, że art. 2 ustawy dotyczy jedynie przedsiębiorstw pozostających w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., zaś art. 17 pkt 2 ustawy stosuje się do innych przedsiębiorstw i wchodzącego w ich skład mienia, o ile nie były objęte przymusowym zarządem państwowym i były spełnione przesłanki ustawowe.

W ocenie skarżącej, sporna nieruchomość została objęta we władanie przez E. i J. S. z chwilą jej kupna w dniu 19 maja 1949 r. od I. M. W. Błędnie więc organ przyjął, że osoby uprawnione utraciły władanie nad tą nieruchomością przed dniem 31 grudnia 1954 r. Nawet gdyby przyjąć, że L. W. utracił posiadanie rzeczy w latach 1939 - 1945, to jednak skoro jego następca prawny I. M. W. odzyskał to posiadanie w dniu 18 maja 1949 r., to takie przywrócone posiadanie uważało się za nieprzerwane, zgodnie z art. 306 obowiązującego wtedy dekretu z dnia 11 października 1949 r. - Prawo rzeczowe.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ dokonując wykładni pojęcia "utracić" w sposób niedopuszczalny wyszedł poza granice wykładni językowej art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Małżonkowie S. przyjęli wraz ze sprzedażą władztwo nad sporną nieruchomością, i gdyby ta nieruchomość, jak chciałby organ została utracona w rozumieniu ustawy z 1958 roku, to prawidłowa interpretacja pojęcia "utracić" nie odnosi się do sytuacji, w których osoby uprawnione do objęcia nieruchomości nie zdążyły z tego uprawnienia skorzystać.

Minister Edukacji Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1293/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę I. Ł. oddalił, uznając, że Minister Edukacji Narodowej prawidłowo przyjął, iż orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1958 r. nie zapadło z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Na początku swoich rozważań Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do różnej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Skarżąca, powołała się na wyrok z dnia 21 grudnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1054/92 (ONSA 1994/1/30), w którym NSA stwierdził, ze w pojęciu "inne mienie" mieszczą się urządzenia oraz materiały do produkcji; mienie to podlegało przejęciu w omawianym trybie, tylko wówczas, gdy zostało objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r., bądź zarządem, o jakim mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. Natomiast Minister Edukacji Narodowej, wskazując na wyrok zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 763/06 i wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 40/07, stwierdził, że art. 17 ust. 2 lit. b ustawy odnosił się do każdego mienia, którego władanie utracono w określonym okresie, z wyjątkiem tych wypadków, gdy władanie opiera się na tytule prawnym, innym aniżeli wymieniony w art. 1 lub art. 17 pkt 1 ustawy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie rzeczywiście nie jest jednolite. Natomiast w orzecznictwie Sądu Najwyższego konsekwentnie przyjmowano, iż w art. art. 17 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, chodzi o przedsiębiorstwa i inne mienia, niewymienione w art. 1 lub art. 17 ust.1 ustawy, które nie były objęte przymusowym zarządem państwowym, i które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. znajdowały się bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych i pozostawały we władaniu nieopartym na prawie w dniu wejścia w życie omawianej ustawy (wyrok SN z dnia 2 lutego 1960 r., IV CR 1031/59, ONSC 1962/1/9; wyrok SN z dnia 9 lutego 1961r., I CR 578/59, OSNC 1963/1/9). Podobne stanowisko wyrażone zostało przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1093/05, Lex 217341 i wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 763/06, Lex 281867, jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1304/06 i w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 40/07, Lex 347851.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy. Jego zdaniem gramatyczna wykładnia art. 17 tej ustawy wskazuje, że przepisy ustawy, poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu zasada doznaje wyjątku w odniesieniu do tych przedsiębiorstw i innego mienia ( pkt 2 lit. a i b ), które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Przez "inne mienie", o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, w myśl art. 18 tej ustawy należy rozumieć nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji, ale również inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części.

W ocenie Sądu I instancji powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia, z tym że stosownie do treści art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów tej ustawy również do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia wyłącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i 2) objęcie ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego. Zdaniem WSA w Warszawie oba wymienione warunki zostały spełnione. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że Skarb Państwa z dniem 1 września 1945 r. objął we władanie nieruchomością położoną w K. przy ul. [...] bez tytułu prawnego i została ona przeznaczona na potrzeby - szkół ( gimnazjum i liceum) - państwowych jednostek organizacyjnych. Stan taki, wbrew przekonaniu skarżącej istniał także w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nie jest w sprawie spornym, że I. M. W., jako następca prawny L. M. W. - poprzedniego właściciela spornej nieruchomości, w wykonaniu postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] marca 1947 r., został protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 18 maja 1949 r. formalnie wprowadzony w posiadanie tejże nieruchomości i że w dniu [...] maja 1949 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego [...] sprzedał tę nieruchomość E. i J. małż. S. - poprzednikom prawnym skarżącej, przy czym z umowy tej wynika, że na nabywców przeniósł swoje prawa do tej nieruchomości włącznie z prawem wprowadzenia w jej posiadanie i jednocześnie zobowiązał się w ciągu pół roku na własny koszt przeprowadzić postępowanie spadkowe. I. M. W. nie wykonał tego zobowiązania, a postępowania spadkowego zostało przeprowadzone dopiero przez nabywców E. i J. S. w dniu 15 marca 1960 r. W świetle wskazanych dowodów trudno jest przyjąć, że poprzednicy prawni skarżącej z chwilą nabycia w dniu 19 maja 1949 r. objęli w faktyczne władanie przedmiotową nieruchomość. Z materiału dowodowego sprawy, jaki udało się zgromadzić organowi w wyniku wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie wynika, aby I. M. W. zawarł czy to w dniu 18 maja 1949 r. czy też po tej dacie jakąkolwiek umowę z państwowymi jednostkami organizacyjnymi, w których posiadaniu była sporna nieruchomość. Żadnej umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi a I. M. W., czy też nabywcami E. i J. małż. S. nie udało się organowi odnaleźć, mimo usilnych poszukiwań, chociażby w Archiwum Państwowym w K., Archiwum Akt Nowych w Warszawie, czy też w Sądzie Rejonowym w Wydziale Ksiąg Wieczystych w K. Skarżąca również nie przedstawiła żadnego dowodu, w oparciu o który można byłoby przyjąć, iż zasady korzystania z tej nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, w tym przypadku szkoły, zostały uregulowane pomiędzy stronami.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z organem nadzoru, że od dnia 1 września 1945 r. do dnia 8 maja 1958 r. sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu szkół bez tytułu prawnego, a tym samym osoby uprawnione utraciły władanie tą nieruchomością przed dniem 31 grudnia 1954 r.

WSA w Warszawie, odnosząc się do zarzutu przedstawionego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, że Minister Oświaty nie był uprawniony do wydania kontrolowanej decyzji, gdyż powołane w podstawie prawnej przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., dotyczą przedsiębiorstw, a sporna nieruchomość nie była przedsiębiorstwem, wskazał, że właściwość Ministra Oświaty do wydania decyzji z dnia [...] października 1959 r. w stosunku do państwowych jednostek organizacyjnych - szkół, nad którymi sprawuje zwierzchni nadzór wynikała ze wskazanego w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 16 ust.1 pkt 1 w powiązaniu z art. 17 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. Ł., reprezentowana przez adwokata, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Nadto strona domagała się zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 pkt 2b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958.11.37), polegającego na jego nieprawidłowej wykładni i przyjęciu, że norma ta pozwalała na przejęcie na własność Państwa mienia niepozostającego w związku z przedsiębiorstwem oraz, że przepis ten znajdował zastosowanie w sytuacji, gdy poprzednicy prawni strony nie utracili władania sporną nieruchomością do dnia 31 grudnia 1954 r.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo, iż zaskarżona nią decyzja została wydana w wyniku naruszenia przez organ w postępowaniu administracyjnym art. 156 §1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył w znacznej części uzasadnienie, jakie przytoczył w uzasadnieniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie. Wskazał, iż materialnoprawną podstawą wydania orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1959 r. stanowił art. 17 pkt 2 b) ustawy z 25 lutego 1958 r., w którym mowa o jego stosowaniu do "innego mienia", którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władztwie państwowych jednostek organizacyjnych. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1949 r. poprzednicy prawni strony nabyli sporną nieruchomość od I. M. W., którego w dniu 18 maja 1949 r. Rejonowy Urząd Likwidacyjny w R. wprowadził w jej posiadanie, opierając się na tytule wykonawczym tamtejszego Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 1947 r., [...] zaopatrzonym w klauzulę wykonalności z dnia 1 kwietnia 1949 r. Sprzedający przeniósł także na nabywców przysługujące mu od 18 maja 1949 r., prawo władania tą nieruchomością. W związku z powyższym przyjęcie za podstawę przejęcia własności nieruchomości przez Państwo na podstawie kwestionowanego w zarzucie przepisu pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym, jaki istniał w momencie wydawania orzeczenia. Stosowanie do art. 17 ust. 2 b) możliwe jest jedynie w przypadkach wystąpienia łącznie obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Muszą więc wystąpić zarówno utrata władania mieniem przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i pozostawanie mienia w faktycznym władztwie państwowych jednostek organizacyjnych. Zatem, w ocenie strony skarżącej, nie była spełniona pierwsza cytowana przesłanka, albowiem osoby uprawnione, tj. małżonkowie S., nie utracili władania nieruchomością, mimo że była ona administrowana przez dyrekcję Liceum Ogólnokształcącego.

Naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 17 pkt 2 b) wskazanej ustawy sprowadza się do jego wadliwej wykładni, która doprowadziła do nieprawidłowego przyznania twierdzeń organu rozpoznającego sprawę w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten samoistnie uzasadnia wniosek najdalej idący, tj. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Sąd II instancji, zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Kasator wskazał, że zarówno w uzasadnieniu skargi jak i w ustnym uzasadnieniu zarzutów na rozprawie, skarżący stwierdził, iż Orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1959 r. dotknięte było nieważnością z przyczyn innych jeszcze obok wskazywanych dotąd w postępowaniu administracyjnym. O ile bowiem dotąd powodem postępowania było twierdzenie, że orzeczenie z dnia [...] października 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 in fine k.p.a.), tak organ na podstawie art. 156 k.p.a., zaś Sąd I instancji na podstawie art. 134 §1 i 145 §1 pkt 1 c) P.p.s.a., z urzędu, winni byli rozważyć pozostałe przyczyny nieważności tego orzeczenia. W tym wypadku nieważność była uwarunkowana wydaniem orzeczenia bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 in principio k.p.a.).

Zawarte w ustawie z 25 lutego 1958 r. przepisy o właściwości ministrów do wydawania orzeczeń stwierdzających przejście mienia na własność Państwa, zawarte w art. 16 nie wskazują Ministra Oświaty. Wymienia się tu jedynie - ust. 1 pkt 1 - w zakresie przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowym jednostek państwowych - ministra, któremu podlega dana jednostka lub który sprawuje nad nią zwierzchni nadzór, a ponadto - ust. 1 pkt 2 - dla przedsiębiorstw pod zarządem państwowym jednostek niepaństwowych - odpowiednio Ministra Handlu Wewnętrznego (a), Ministra Gospodarki Komunalnej (b), Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła (c), a także odpowiednio kierowników urzędów centralnych (art. 20). Cytowana Ustawa w ogóle nie przewidywała wobec Ministra Oświaty stosownego uprawnienia ani w przepisie, na który organ ten powołał się w orzeczeniu z 1958 r. (art. 16 ust. 1 pkt. 1), ani gdziekolwiek indziej.

Za nieprawidłowy uznał kasator wywód Sądu I instancji o tym, iż właściwość Ministra Oświaty wynikała z art. 16 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, gdyż przepis ten odnosi się do przedsiębiorstwa, a zatem niewątpliwe uznać należy, że sporne mienie, jako budynek szkoły nie stanowiło przedsiębiorstwa. Zarzut niniejszy łączy się z wadliwą wykładnią art. 17 ust. 2 b). Gdyby bowiem ustawodawca w ogóle przewidywał możliwość nacjonalizacji dowolnego mienia na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r., to musiałby to przewidzieć wprost również w stosownej normie kompetencyjnej, a tego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty i wnioski kasatora są zasadne i zostały prawidłowo sformułowane.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) i zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i norm procesowych. W tej sytuacji niezrozumiały jest wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie przez NSA orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe w sytuacji, gdy zostały naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego. Naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wykluczają w ogóle taka możliwość zmiany zaskarżonego wyroku.

Przechodzą do zarzutów złamania przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że art.174 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że naruszenie norm materialnych może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to niewłaściwe zrozumienie treści określonej normy prawnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do określonego stanu faktycznego. Są to dwie różne postacie uchybienia normom materialnoprawnym. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje wytyku niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien nie tylko wprost wskazać każdą z tych postaci naruszenia prawa materialnego, ale także przytoczyć uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdej z nich. Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej wyłącznie zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przypisując przy tym Sądowi I instancji pogląd, którego wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził. W pozostałym zakresie w wywody kasatora w istocie sprowadzają się do kwestionowania niewłaściwego zastosowania przepisu oraz próby podważania przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Tych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak rozważać, ponieważ

w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a także nie podniesiono wytyku złamania takich reguł procesowych, które pozwoliłyby na podważenie przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Trafne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając zastrzeżeń strony co do kompetencji Ministra Oświaty w przedmiocie przejęcia spornej nieruchomości, w zaskarżonym wyroku stwierdził jedynie, że organ ten jako sprawujący zwierzchni nadzór nad państwowymi jednostkami organizacyjnymi - szkołami był właściwy do wydania orzeczenia z dnia [...] października 1959 r. [...], co, zdaniem Sądu, ma wynikać z przepisów powołanych w podstawie tego rozstrzygnięcia, tj. art. 16 ust.1 pkt 1 w zw. z art.17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

W związku z tym przypomnieć należy, że art.17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. precyzuje zakres przedmiotowy ustawy, stwierdzając, że ma ona zastosowanie także do określonych zakładów elektrycznych oraz przedsiębiorstw i innego mienia. Natomiast art. 16 ust. 1 pkt 1 stanowi, że ministrem właściwym w rozumieniu ustawy w zakresie przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowym jednostek państwowych - jest minister, któremu podlega dana jednostka lub który sprawuje nad nią zwierzchni nadzór. Ten ostatni przepis właściwość ministra łączy nie tylko z nadrzędnością lub nadzorem sprawowanym nad państwowymi jednostkami organizacyjnymi, ale właściwość tę wprost odnosi także do przedmiotu sprawowanego przez te jednostki zarządu, czyli przedsiębiorstwem. Nie można zatem kompetencji ministra wywodzić z powołaniem się tylko na drugą część przepisu, pomijając przy tym pierwszy człon omawianej normy, czyniąc tym samym ten element zbędnym. Niedopuszczalna jest bowiem taka wykładnia prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy, bądź jakaś część przepisu jest zbędna (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki "Teoria państwa i prawa", Warszawa 1980r, str. 401).

Ponadto w art. 17 ustawy mowa jest między innymi o " przedsiębiorstwie" oraz "innym mieniu", co oznacza, że ustawodawca rozróżnia oba te pojęcia i w żaden sposób ich nie utożsamia. Art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się zaś tylko do przedsiębiorstw. Natomiast Sąd I instancji nie wykazał, na jakiej podstawie przyjął, że ten ostatni przepis reguluje właściwość organu nie tylko w sprawach przejęcia przedsiębiostwa, ale także innego mienia.

Brak takich rozważań może mieć istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z dyrektywą wykładni językowej nie można nadawać identycznym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia, o ile z tego aktu nie wynikają wskazówki, pozwalające na różne rozumienie tych samych sformułowań poszczególnych norm (J. Wróblewski [w] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki "Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980r, str. 401). Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1). Oznacza to, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność takiego rozstrzygnięcia, bez względu na merytoryczna trafność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r. sygn. akt II SA 1119/92 , ONSA 1982/1/95).

Z powyższych względów uznać należy, że oddalenie przez WSA w Warszawie wniesionej doń skargi było przedwczesne. Podzielić zatem należy stanowisko kasatora, że zaskarżony wyrok został wydany z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie wnikliwie rozważyć, czy Minister Oświaty był organem właściwym do wydania orzeczenia z dnia [...] października 1959 r. [...], a zatem czy decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia zgodne były z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.