Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1074/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdzającej wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SAAA/a 2669/12, uchylający postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenia [...], od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], wznowił przedmiotowe postępowanie i stwierdził wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...].

Rozpoznając ponownie sprawe na skutek złozonego wniosku Minister infarstruktury i Rozwoju przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że decyzją nr [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 ze zm ), zwanej dalej ,,specustawą lotniskową", orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku terminala pasażerskiego Portu Lotniczego [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu I instancji, wnieśli L. W. oraz Stowarzyszenie [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania L. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] kwietnia 2011 r. Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. W., natomiast ww. postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...], zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2889/11, oddalił skargę L. W. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury. Przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się z dniem 13 kwietnia 2012 r.

Co zaś się tyczy skargi Stowarzyszenia na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., to została ona przez Sąd oddalona wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2890/11.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA Wa 2890/11, Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1767/12, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 13 marca 2012 r., i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak pozytywnego lub negatywnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest wynikiem błędu organu administracji, który nie może powodować negatywnych skutków dla stron postępowania i podmiotów, które w tym postępowaniu chcą wziąć udział. W zaistniałej sytuacji niedopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, poprzez niewydanie przez organ I instancji przewidzianego w kpa postanowienia w tym zakresie, doprowadziło do sytuacji, że organizacja została pozbawiona możliwości poddania kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, faktu niedopuszczenia jej do postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, w którym Stowarzyszenie podnosi, iż w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą ocenową". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, przywołane przepisy stosuje się w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego nie jest w ocenie Sądu takim postępowaniem. Udziału społeczeństwa wymaga natomiast postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia, jeżeli została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 72 ust. 1 pkt 14 oraz art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej). W związku z powyższym zasadne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okazały się jedynie zarzuty Stowarzyszenia dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ww. wyroku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2669/12, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie od decyzji Wojewody [...].

Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 9 maja 2013 r. na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. II OSK 869/13 skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2669/12.

Mając na uwadze dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdził wydanie decyzji Ministra Infrastruktury oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że kierując się wytycznymi zawartymi w wiążących organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wznowił postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury. Minister, podejmując odpowiednie działania proceduralne, miał również na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, zgodnie z którym przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, inna interpretacja art. 145 § 1 pkt 4 kpa godziłaby w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia w sprawie ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu, byłaby sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego i całkowicie uniemożliwiałaby organizacji społecznej obronę i argumentację.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 31 § 2 kpa, organ administracji jest zobowiązany wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli uzna żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu za uzasadnione, wydaje postanowienie pozytywne (dopuszczające), a jeżeli uzna, że żądanie to jest nieuzasadnione - wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Na to ostatnie postanowienie służy zażalenie.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09: "We wszystkich tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego konieczność wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), nie ma możliwości prawnej odstąpienia od tego wymogu, gdyż takie działanie należy zakwalifikować jako działanie pozbawione podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa." Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do postępowania zależy bowiem, czy organizacja ta będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 kpa do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących tej materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, składać odwołania od decyzji, czy żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/2007).

Minister wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 2056/10), wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Charakter ustawowych przesłanek wznowieniowych nie jest jednolity, chociaż wszystkie one dotyczą naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na kształt decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym. Poza ustaleniem istnienia jednej z przesłanek wznowieniowych, do organu prowadzącego to postępowanie należy zbadanie, na ile okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w zależności od tego, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub § 2 tego przepisu.

Dalej Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, w kontekście wskazanych podstaw wznowienia, została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, polegająca na nieuczestniczeniu przez Stowarzyszenie, bez własnej winy, w kontrolowanym postępowaniu, a przejawiająca się w niedopuszczeniu ww. podmiotu do udziału w postępowaniu bez zachowania wymaganej do tego w konkretnych przepisach kpa formie procesowej.

Ponadto Minister wyjaśnił, że rzeczywiste wystąpienie przesłanki o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa samo w sobie nie musi automatycznie przesądzać o wadliwości wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że mimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1999 r., IV SA 960/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 744/06) Ustawodawca przewidział - wśród możliwych sposobów zakończenia sprawy w ramach wznowionego postępowania - stwierdzenie przez organ wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wówczas, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 kpa tj. m in. jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury: "stwierdzenie przez organ, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, stwarza podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1764/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/12).

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ wykazał, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, zgodnie z dyspozycją art. 146 § 2 kpa, Minister odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ w postępowaniu odwoławczym w całości podzielił poglądy zaprezentowane w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r.

Odnosząc się do argumentacji Stoważyszenia wskazano, że w związku z twierdzeniem, że Stowarzyszeniu przysługuje na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury wyjaśnić należy, że powyższe przepisy precyzują wyraźnie sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji ekologicznej na zasadach odmiennych od kpa.

Podkreślono, iż art. 44 ust. 2 z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji.. stanowiąc, iż organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, odnosi się tylko i wyłącznie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 89/10). Zgodnie tą ustawą udział społeczeństwa wymagany jest w tych wszystkich sprawach, w których w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Takim postępowaniem było postępowanie prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...],

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i modernizacja Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. im. [...]", natomiast wskazanego charakteru nie miało postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...].

Wskazano, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...], skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwałby udział na prawach strony, bez konieczności wydawania przez organ postanowienia o dopuszczeniu do tego postępowania, jedynie w przypadku, gdy w jego ramach przeprowadzana byłaby ponowna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko lub ocena oddziaływania tej inwestycji na obszary Natura 2000. Z racji bowiem przeprowadzania tej oceny w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację lotniska użytku publicznego, postępowanie to stałoby się postępowaniem wymagającym udziału w nim społeczeństwa.

W przedmiotowej sprawie powyższe nie miało miejsca, gdyż decyzją z dnia [...] lutego 2011 r o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 86 w/w ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1767/12, zapadłym w niniejszej sprawie, w którym Sąd wyraźnie podkreślił, iż kontrolowane postępowanie dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji lotniskowej nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, stąd też nie znajdował zastosowania w realiach rozpatrywanej sprawy art. 44 tejże ustawy.

Tym samym w analizowanym przypadku nie znajdował również zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, skoro przepis ten dotyczy tylko tych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, w których wymagany jest udział społeczeństwa.

Przedstawiona regulacja art. 44 w/w ustawy nie przesądza jednak o całkowitym wyłączeniu udziału organizacji społecznych z tych postępowań, w ramach których nie jest prowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Art. 44 w ustępie 1 in fine stanowi jedynie, że w przypadku udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa nie stosuje się art. 31 § 4 kpa, nakładającego na organ administracji obowiązek poinformowania o prowadzonym postępowaniu organizacji społecznych Zatem w pozostałych kategoriach spraw tj. niewymagającym udziału społeczeństwa, będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 kpa wszystkie organizacje społeczne (tak też K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, komentarz LEX/el. 2009 do art. 44; W Federczyk, Organizacja ekologiczna jako uczestnik postępowania dministracyjnego w zakresie ochrony środowiska, Kwartalnik Prawa Publicznego, nr 3- 4, 2008; W. Śnieżyński, Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wzory aktów administracyjnych i innych pism wraz z komentarzem i orzecznictwem administracyjno-sądowym, Warszawa 2010 r., s. 113, a także m in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 129/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/06 oraz z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1781/06).

Podkreślono jednak, że wyartykułowane w art. 31 kpa zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym nie stoją na przeszkodzie, aby w przepisach o charakterze materialnym wyłączyć możliwość udziału organizacji społecznej na prawach strony. Przykładem tego rozwiązania jest art. 28 ust 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co do zasady (wyjątek stanowi ust. 4 powołanego artykułu) nie stosuje się art. 31 kpa. Powyższe zagadnienie nie budzi wątpliwości sądów administracyjnych, czego przykładem może być postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 889/08, w którym wskazano, iż "organizacja społeczna nie może zostać uczestnikiem postępowania, które dotyczy kontroli decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ustawodawca wykluczył udział organizacji społecznych".

Podkreślono, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu m in. ustalania lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy lotniskowej. Jak stanowi art. 14 specustawy lotniskowej "uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego jest równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Skoro zatem jednym z rozstrzygnięć decyzji lotniskowej jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, postępowanie kończące się wydaniem tejże decyzji musi być prowadzone z uwzględnieniem norm zawartych w ustawie Prawo budowlane. "Odpowiedniość" stosowania przepisów Prawa budowlanego polega na każdorazowym ustalaniu w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej w ramach samej specustawy lotniskowej. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, w sposób dostosowany do specyfiki zakresu i treści postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniskowej. O konieczności odpowiedniego stosowania w omawianym postępowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 28 ust. 3, świadczy również rodzaj dokumentacji koniecznej do przedłożenia organowi orzekającemu, a określony w art. 6 ust. 1 pkt 5 specustawy lotniskowej, tj. projektu budowlanego, zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, określony we wspomnianym już art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy lotniskowej, jak również treść art. 26 ust. 2 specustawy lotniskowej, określającego skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, polegający na przyznaniu inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...].

W skardze zarzucono, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] bez merytorycznej oceny argumentów, dowodów i stwierdzeń wnoszonych w odwołaniu składanym przez skarżące Stowarzyszenie w stosunku do powołanej decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu strona skarżąca po pierwsze nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co do tego, że uchybienie w postaci niedopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie miało wpływu na wynik postępowania przed Wojewodą [...]. Ocena taka jest, zdaniem strony skarżącej sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanych w skardze orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wskazywała również na to, że winna być uczestnikiem postępowania nie tylko jako organizacja społeczna działająca w celu ochrony statutowych interesów ale także dlatego, że reprezentuje właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. wnosił o oddalenie skargi podzielając argumentację Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdzającą wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania - zgodnie z art. 147 k.p.a. - następuje z urzędu lub na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie będących stroną). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić również na wniosek strony. Przy czym wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony - art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Poprzestając wyłącznie na tych rozważaniach należy uznać, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]stycznia 2014 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. są nieprawidłowe. Organ I instancji wznawiając postępowanie wskazał jako podstawę postanowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, zgodnie z którym przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekając w obu instancjach przeprowadził analizę pozycji procesowej Stowarzyszenia [...] w stosunku do postępowania o zezwolenie na realizację lotniska użytku publicznego dochodząc do wniosku Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w tym postępowaniu, ponieważ żaden przepis prawa tego nie przewidywał. Naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 151§ 2 k.p.a., według organu był brak rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Wyjaśnić wobec tego należy, że brak rozstrzygnięcia wskazanego wniosku sam w sobie nie stanowił podstawy wznowienia postępowania lecz to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec tego zadaniem organu we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy rzeczywiście z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot. Prawidłowo zatem organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku uznał, że Stowarzyszenie [...] niezależnie od braku rozstrzygnięcia w tym zakresie przez Wojewodę [...] i tak nie mogło uczestniczyć w tym postępowaniu. Skutkiem takich ustaleń organu winno być wydanie decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja określona w art. 151 § 2 k.p.a. mogła zapaść jedynie wówczas, gdyby organ uznał, że Stowarzyszenie mając uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu bez własnej winy zostało jego pozbawione ale mimo tej wadliwości i tak zapadła by decyzja identyczna.

Niezależnie od tego treść decyzji organu I instancji nie została prawidłowo zredagowana albowiem nie odpowiada normie ustalonej w art. 151 § 2 k.p.a.

Z tych tylko powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w istotnym stopniu, mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszają przepisy postępowania w szczególności art.151 § 2 k.p.a

Niezależnie od tego Sąd orzekający w sprawie pragnie wskazać, że nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1191/99.

Należy zauważyć, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z tego względu występuje w sprawie jedynie na prawach strony. A zatem, pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07 (dostępnym pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1, ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2, nie może zawrzeć ugody (art. 114), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2006, s. 226 -227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646). Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela też poglądu zaprezentowanego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju co do tego, że w sprawie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ stanowisko swoje oparł na uznaniu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w oparciu o ustawę z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego zawiera elementy pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zastosowanie do niej mają przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 28.

Nie podzielając tego stanowiska w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przepisy ww. ustawy z 12 lutego 2009 r. nie zawierają wprost odesłania w sprawach w niej nieuregulowanych do ustawy Prawo budowlane. Odesłanie takie zawiera natomiast do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej należy zauważyć, że decyzja wydana w oparciu o ww. ustawę zawiera nie tylko elementy decyzji o pozwoleniu na budowę ale także rozstrzyga o podziale nieruchomości i wywłaszczeniu. Brak jest w ocenie Sądu argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że to wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane określają krąg stron takiego postępowania.

Przeciwko stanowisku organu przemawia również porównanie ocenianej ustawy z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721).

Obie ustawy nie tylko mają bardzo zbliżone rozwiązania ale zostały wprowadzone z tego samego powodu (usprawnienie inwestycji w zakresie infrastruktury publicznej). W związku z tym zastosowanie analogii jest jak najbardziej uzasadnione.

Artykuł 11i ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z tym przepisem uczestnikiem postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może być również organizacja społeczna.

Skoro ta to należy uznać, że brak jest przekonywującej argumentacji przemawiającej za przyjęciem stanowiska, że w postępowaniu o wydanie decyzji w oparciu o ustawę z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, pomimo braku stosownego odesłania krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju oceni przymiot strony Stowarzyszenia [...] w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji, biorąc pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Sąd rozpoznający sprawę. W zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie zgodnie z treścią przepisów stanowiących o zakończeniu postępowania wznowieniowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że w toku całego postępowania administracyjnego w tej sprawie jak też przed sądami administracyjnymi Stowarzyszenie powoływało się na własny interes prawny a nie wskazywało na występowanie w imieniu osób fizycznych. W związku z tym podnoszenie tej kwestii w skardze nie mogło przynieść oczekiwanego efektu. Natomiast odnośnie braku uwzględnienia przez Ministra zarzutów co do samej decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji wskazać należy, że organ do tego etapu oceny decyzji nie doszedł w związku z odmówieniem Stowarzyszeniu prawa do uczestnictwa w postępowaniu przed Wojewodą. Oznacza to, że organ takiej oceny nie mógł przeprowadzić.

Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.