Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1817/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Marcinkowska (spr.), , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w pozostałym zakresie.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], przyznał z dniem [...] sierpnia 2005 r. A. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta nie posiadającego członków rodziny.

W związku z zawarciem w dniu [...] kwietnia 2006 r. związku małżeńskiego przez ww., Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] cofnął wymienionej z dniem [...] maja 2006 r. uprawnienie do dotychczasowej wysokości przedmiotowego świadczenia i przyznał z dniem [...] maja 2006 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta posiadającego członków rodziny.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. do KWP w [...] wpłynęło oświadczenia mieszkaniowe A. L. do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, z którego wynikało, iż jest ona od [...] lipca 2010 r. właścicielem domu przy ul. [...] w K.

Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu z dniem [...] lipca 2010 r, tj. z datą od której A. L. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu podał, iż w związku z faktem nabycia w dniu [...] lipca 2010 r. na podstawie aktu notarialnego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K., zaistniała negatywna przesłanka do dalszego pobierania przedmiotowego świadczenia.

W dniu [...] stycznia 2011 r. do KWP w [...] wpłynął wniosek A. L. w sprawie przyznania pomocy finansowej w związku z uzyskaniem przedmiotowego domu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na skutek prowadzonego przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania A. L. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i w uzasadnieniu podał, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. [...] stycznia 2011 r., miała ona już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym nie spełniała warunków do przyznania pomocy, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...], uznając, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie były zaspokojone, gdyż nabyła ona lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r., tj. od daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowna dokumentację.

Mając na względzie powyższe, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], przyznał A. L. pomoc finansową w kwocie 18.244,00 zł.

W dniu [...] grudnia 2014 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek A. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż z dniem [...] lipca 2010 r. przestała ona spełniać ustawowe kryteria, warunkujące pobieranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powyższe uprawnienie, powinno być cofnięte z dniem [...] listopada 2012 r., kiedy to nastąpiło faktyczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony, co znalazło potwierdzenie w cytowanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/13.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 K.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

We wniosku do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. L. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podała, że powołanym już wyżej wyrokiem Sąd stwierdził, że nie miała ona z chwilą wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co nastąpiło dopiero po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r. tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację i wcześniej lokal nie nadawał się do zamieszkania z uwagi na trwające prace budowlane.

Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. dotyczył zupełnie innego świadczenia, tj. kwestii oceny uprawnień do pomocy finansowej co stanowiło odrębną sprawę administracyjną. Zatem nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji dotyczącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

A. L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/WA 1167/15 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, iż podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stanowił przepis art. 163 K.p.a. Przepis ten tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Zatem aby zastosować powyższy tryb wzruszenia decyzji muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki, a mianowicie 1) ustalenie, że decyzja tworzy dla strony prawa nabyte, 2) ustalenie, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, 3) ustalenie, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy WSA wskazał, że skarżąca decyzjami z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nabyła prawo w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji została spełniona pierwsza z przesłanek.

Istniała też podstawa formalnoprawna w postaci przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) do wydania spornej decyzji, lecz jedynie w pkt [...] zgodnie z którym cofnięto skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Brak jest natomiast jakiegokolwiek przepisu odrębnego, który upoważniałby organ do wydania decyzji co do pkt 1, tj. do uchylenia własnych decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...].

Nie została spełniona także trzecia z przesłanek co do pkt [...] spornej decyzji, tj. w zakresie, czy w istniejącym stanie prawnym oraz faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych i w ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, nie można było cofnąć skarżącej od dnia [...] lipca 2010 r. uprawnienia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

WSA podkreślił, że wprawdzie skarżącą w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2010 r., posiadała już tytuł prawny do domu położonego w K. przy ul. [...], co wykazała w tymże oświadczeniu, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) został on jej darowany, to jednak fakt ów nie mógł przesądzić o wydaniu spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w pkt [...]. Mianowicie z tego powodu, że organ przeprowadził tylko literalną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś pominął całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Wszak po pierwsze nie ustalił on, czy lokal ten spełniał normy zaludnienia i nie ustalił ponadto, czy faktycznie nadawał się do zamieszkania. Innymi słowy organ faktycznie nie zbadał, czy skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a dopiero ten fakt upoważniałby do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. A że powyższa konstatacja nie jest gołosłowna, świadczy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/13 ze skargi A. L., mocą którego uchylono decyzję Komendanta Głównego Policji oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W wyroku tym stwierdzono, że lokal w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego nie nadawał się do zamieszkania, a dopiero po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r, tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację. Stąd też decyzja o cofnięciu skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana wbrew obowiązującym przepisom, bowiem organ zaniechał oceny oświadczenia mieszkaniowego skarżącej pod kątem, czy w drodze darowizny skarżąca otrzymała lokal mieszkalny zgodnie z normami, czy też poprzez poczynioną przez jej matkę darowiznę, uzyskała prawo do rozbudowy, jak również, czy spełniał on normy budowlane do zamieszkania.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Komendant Główny Policji, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 i art. 158 K.p.a., art. 6 a ust. 2 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego:

1) stwierdził nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w części dotyczącej cofnięcia A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż w chwili wydania przez KWP w [...] spornego orzeczenia brak było uzasadnienia do kontynuowania dalszej wypłaty równoważnika, a jego cofnięcie w zaistniałych okolicznościach nie pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, co świadczy o braku rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ uznał za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W złożonym od powyższej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A. L. zwrócił się o jej rozpatrzenie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/15. We wniosku tym zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej podważa ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Sądu, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.

Przypomniał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAAA/a 1167/15 wiążą w sprawie ten Sąd oraz Komendanta Głównego Policji, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analizując ponownie przedmiotową sprawę w kontekście wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/15 uchylającego decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] doszedł do wniosku, iż brak było podstaw do orzekania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w kwestii uchylenia własnych decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Powyższa konstatacja stanowiła podstawę do stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej cofnięcia stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł natomiast, iż "w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa". Podkreślił też, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia kiedy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można natomiast rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale w trybie zwykłym.

Organ podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], orzekając w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej subsumpcji, jako że stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego, na moment wydania decyzji uprawniał do cofnięcia przedmiotowego świadczenia, bowiem A. L. w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego posiadała budynek mieszkalny o powierzchni 100 m2, a w myśl § 6 ww. rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Analizując przedmiotową sprawę Komendant Główny Policji nie dopatrzył się sprzeczności między treścią orzeczenia KWP w [...] nr [...], a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawna. Co prawda w decyzji nr [...] nie podano jako podstawy prawnej § 6 rozporządzenia MSWiA w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który wskazuje jakie są przesłanki wydania decyzji o cofnięciu tegoż świadczenia, jednakże pomimo jego niepowołania, istniała podstawa formalnoprawna do wydania spornej decyzji w kwestii dotyczącej cofnięcia A. L. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na co również zwrócił uwagę WSA w Warszawie.

Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, Komendant Główny Policji uznał, że przepis prawny będący podstawą wydania decyzji nr [...] nie mógł zostać rażąco naruszony, ergo brak jest podstaw do uznania, że została spełniona przesłanka stwierdzenia jej nieważności. Komendant Główny Policji zaznaczył jednocześnie, że w ramach postępowania nieważnościowego nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2014 r, II SA/Wa 2314/13).

Odnosząc się natomiast do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., który uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie przyznania A. L. pomocy finansowej oraz decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy powyższe orzeczenie KWP w [...], uznając, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie były zaspokojone organ podkreślił, że powyższe orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej oceny uprawnień A. L. do pomocy finansowej i stanowiło odrębną sprawę administracyjną regulowaną przez inne przepisy prawne. Organ administracji prowadząc nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie jest uprawniony do jej oceny przez pryzmat zapadłego w dniu [...] kwietnia 2014 r., w innej sprawie wyroku, gdyż jak już wykazano powyżej oceny tej dokonuje się przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Poza tym, negatywną przesłanką prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi samo posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym terminie w oparciu o art. 145a § 1 P.p.s.a. oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 1 P.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie",

2. art. 7 K.p.a., zgodnie z którym: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że Komendant Główny Policji, wydając przedmiotową decyzję w ogóle nie uwzględnił analizy prawnej, zawartej w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/15 do czego był zobowiązany. Organ sformułował za to inne, nowe oceny prawne, które pozostają w oczywistej sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu tegoż wyroku.

Z treści art. 153 P.p.s.a wynika natomiast, że organ administracji publicznej ponownie rozpatrując mniejszą sprawę był zobligowany wydać rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., uznał go za bezzasadny wskazując, iż wydając w przedmiotowej sprawie orzeczenie wziął pod uwagę analizę prawną zawartą w wyroku WSA sygn. akt II SA/Wa 1167/15. Ponadto, prowadząc przedmiotowe postępowanie podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oparł się na dowodach zebranych w sprawie, które jego zdaniem były konieczne i wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał okoliczności którymi kierował się przy jej podejmowaniu. Prawidłowo dokonał wykładni stosowanych przepisów oraz oceny stanu faktycznego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w zaskarżonym zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że decyzje te wydane zostały w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/15, wcześniejszej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2015 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Organy Policji rozpatrując ponownie sprawę z wniosku A. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa były zatem związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/15 podkreślił, iż podstawę materialnoprawną decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stanowił przepis art. 163 K.p.a. Przepis ten tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Zatem aby zastosować powyższy tryb wzruszenia decyzji muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki, a mianowicie 1) ustalenie, że decyzja tworzy dla strony prawa nabyte, 2) ustalenie, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, 3) ustalenie, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy WSA wskazał, że skarżąca decyzjami z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nabyła prawo w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji została spełniona pierwsza z przesłanek.

Istniała też podstawa formalnoprawna w postaci przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) do wydania spornej decyzji, lecz jedynie w pkt [...] zgodnie z którym cofnięto skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Brak jest natomiast jakiegokolwiek przepisu odrębnego, który upoważniałby organ do wydania decyzji co do pkt 1, tj. do uchylenia własnych decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...].

Nie została spełniona także trzecia z przesłanek co do pkt [...] spornej decyzji, tj. w zakresie, czy w istniejącym stanie prawnym oraz faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych i w ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, nie można było cofnąć skarżącej od dnia [...] lipca 2010 r. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

WSA podkreślił, że wprawdzie skarżącą w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2010 r., posiadała już tytuł prawny do domu położonego w K. przy ul. [...], co wykazała w tymże oświadczeniu, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) został on jej darowany, to jednak fakt ów nie mógł przesądzić o wydaniu spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w pkt [...]. Mianowicie z tego powodu, że organ przeprowadził tylko literalną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś pominął całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Wszak po pierwsze nie ustalił on, czy lokal ten spełniał normy zaludnienia i nie ustalił ponadto, czy faktycznie nadawał się do zamieszkania. Innymi słowy organ faktycznie nie zbadał, czy skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a dopiero ten fakt upoważniałby do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. A że powyższa konstatacja nie jest gołosłowna, świadczy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/13 ze skargi A. L., mocą którego uchylono decyzję Komendanta Głównego Policji oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W wyroku tym stwierdzono, że lokal w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego nie nadawał się do zamieszkania, a dopiero po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r, tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację. Stąd też decyzja o cofnięciu skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana wbrew obowiązującym przepisom, bowiem organ zaniechał oceny oświadczenia mieszkaniowego skarżącej pod kątem, czy w drodze darowizny skarżąca otrzymała lokal mieszkalny zgodnie z normami, czy też poprzez poczynioną przez jej matkę darowiznę, uzyskała prawo do rozbudowy, jak również, czy spełniał on normy budowlane do zamieszkania.

Komendant Główny Policji rozpoznając ponownie sprawę uznał za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej cofnięcia A. L. z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznając, iż w chwili wydania przez KWP w [...] spornego orzeczenia brak było uzasadnienia do kontynuowania dalszej wypłaty równoważnika, a jego cofnięcie w zaistniałych okolicznościach nie pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co świadczy o braku rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Komendanta Głównego Policji stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego, na moment wydania decyzji przez KWP w [...] uprawniał do cofnięcia przedmiotowego świadczenia, bowiem A. L. w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego posiadała budynek mieszkalny o powierzchni 100 m2, a w myśl § 6 ww. rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Analizując przedmiotową sprawę Komendant Główny Policji nie dopatrzył się sprzeczności między treścią orzeczenia KWP w [...] nr [...], a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawna.

Komendant Główny Policji zaznaczył przy tym, że w ramach postępowania nieważnościowego nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślił też, że prowadząc nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie jest uprawniony do jej oceny przez pryzmat zapadłego w dniu 17 kwietnia 2014 r. wyroku WSA w Warszawie, gdyż powyższe orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej oceny uprawnień A. L. do pomocy finansowej i stanowiło odrębną sprawę administracyjną regulowaną przez inne przepisy prawne.

Komendant Główny Policji w toku ponownego rozpatrzenia dokonał tym samym oceny wniosku A. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w zakresie pkt [...] tj. w zakresie rozstrzygnięcia o cofnięciu A. L. z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sposób sprzeczny z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem stwierdził, iż w obowiązującym stanie prawnym w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, nie można było cofnąć skarżącej od dnia [...] lipca 2010 r. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wprawdzie skarżącą w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2010 r., posiadała już tytuł prawny do domu położonego w K. przy ul. [...], co wykazała w tymże oświadczeniu, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) został on jej darowany, to jednak fakt ów nie mógł przesądzić o wydaniu spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w pkt [...]. Mianowicie z tego powodu, że organ przeprowadził tylko literalną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś pominął całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Stąd też decyzja o cofnięciu skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana wbrew obowiązującym przepisom, bowiem organ zaniechał oceny oświadczenia mieszkaniowego skarżącej pod kątem, czy w drodze darowizny skarżąca otrzymała lokal mieszkalny zgodnie z normami, czy też poprzez poczynioną przez jej matkę darowiznę, uzyskała prawo do rozbudowy, jak również, czy spełniał on normy budowlane do zamieszkania.

Jeżeli Komendant Główny Policji nie zgadzał się z powyższą oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. miał możliwość zaskarżenia tego wyroku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji jednak, gdy nie skorzystał z tej możliwości jest związany oceną prawną zawartą w tym wyroku.

Niezastosowanie się przez Komendanta Głównego Policji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt [...] decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte decyzje w tym zakresie są wadliwe (vide: postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 527/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1803/06).

Wobec stwierdzonego naruszenia przez Komendanta Głównego Policji postanowień art. 153 P.p.s.a., Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w kwestionowanym zakresie z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany, mając na względzie treść art. 153 P.p.s.a., uwzględnić w procesie orzeczniczym ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały natomiast spełnione przesłanki do zastosowania art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a,, a tym samym nie było też podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145a § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.