Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2316/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80 i  art. 107  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania D.B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie.

Mając na względzie brzmienie powyższego przepisu organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie przez zainteresowaną powyższego warunku powoduje, że nie może ona skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2001 r., sygn. akt II SA 1717/01).

Z przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji wynika, że na 50 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy D. B. udokumentowała 18 lat, 1 miesiąc, 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym – wymieniona nie udokumentowała żadnych z tych okresów. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawczyni uznana została za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] listopada 2005 r. na stałe. Od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] listopada 2005 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec wymienionej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż przerwy w jej zatrudnieniu wynikają z bezrobocia. Organ nie zakwestionował, że skala bezrobocia w kraju jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, a stałoby się niemal regułą (por. wyrok WSA z dnia 10 grudnia 2007 r, sygn. akt II SA/Wa 1634/07).

Prezes ZUS wskazał także, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone przez wnioskodawczynię trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Reasumując organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy nie może przyznać renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 9, 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza dokumentacji medycznej pod kątem istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nadto niezamieszczenia kompletnego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie mimo, że także w okresie dnia 1 grudnia 1993 r. do dnia 4 listopada 2005 r. D. B. nie była w stanie kontynuować zatrudnienia ze względów zdrowotnych.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż przerwa w jej zatrudnieniu wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika nie tylko z powszechnego bezrobocia i niemożliwości skutecznego znalezienia pracy, ale przede wszystkim ze względów zdrowotnych. Pierwsze oznaki i ujawnienie chorób pojawiło się u skarżącej już pod koniec zatrudnienia w wyuczonym zawodzie [...]. [...] spowodowały konieczność przerwania pracy. Od wskazanego okresu, tj. 1 grudnia 1993 r. do dnia orzekania przez organ stan zdrowia D. B. ulegał stałemu i systematycznemu pogorszaniu. Wnioskodawczyni przeszła [...]. Nie była w stanie podjąć nawet zatrudnienia dorywczego, czy w drodze umowy cywilnoprawnej. W tym czasie była przez cały okres zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Z dolegliwościami skarżącej żaden pracodawca nie zaproponował jej jakiejkolwiek pracy, którą mogłaby świadczyć. Obecnie choruje ona na [...], [...], [...]. Przeszła [...] w latach 2005 - 2008 oraz miała operacje [...]. Jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga specjalistycznego leczenia w poradni neurologicznej i rehabilitacyjnej. Wymaga także stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca podkreśliła, iż orzeczony stopień naruszenia sprawności organizmu nie powstał u niej dopiero w dniu [...] listopada 2005 r. Wskazania medyczne, mimo że wprost nie udokumentowane, przemawiają też za tym, że schorzenia, na które cierpi D. B., nie powstały nagle i są rezultatem wieloletniej, przewlekłej choroby. Tytułem przykładu strona wskazała [...], wykryte dopiero w 2005 r., których etiologia musiała być znacznie wcześniejsza niż jest możliwa do ustalenia w oparciu o dokumenty. Uważna analiza przedłożonej i znajdującej się w aktach rentowych dokumentacji medycznej potwierdza kontynuację leczenia co najmniej od 26 kwietnia 2000 r. Z przyczyn od siebie niezależnych wnioskodawczyni nie jest w stanie przedłożyć wcześniejszych zaświadczeń - nie znajdują się one w jej posiadaniu. Natomiast występujące schorzenia neurologiczne powodują, iż nie pamięta, gdzie konkretnie w latach 90. leczyła się i nie jest w stanie obecnie ustalić, gdzie można stosowną dokumentację odnaleźć. Niemniej jednak osobą, która ma wiedzę o złym stanie zdrowia i podejmowanym leczeniu jest mąż wnioskodawczyni B. B., który mógłby złożyć zeznania w charakterze świadka w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż nie ma podstaw do uznawania skarżącej za niezdolną do pracy przed listopadem 2005 r., albowiem nie potwierdza tego analizowana przez orzeczników ZUS dokumentacja medyczna zainteresowanej.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2012 r. skarżącą podniosła, iż od 1975 r. wykonywała zawód [...] i została zwolniona z pracy ze względu na prowadzone przez pracodawcę grupowe zwolnienia z przyczyn ekonomicznych. Zakwestionowała także stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż komisja lekarska ZUS dysponuje jej dokumentacją medyczną prowadzoną od 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 98, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikając ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Zasadnie bowiem w skardze podniesiono, iż nie tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy, na potrzeby stosowania art. 83 powołanej ustawy, usprawiedliwia przerwy w zatrudnieniu ubezpieczonego.

Przede wszystkim należy dostrzec, iż skarżąca (urodzona w 1955 r.) na datę uzyskania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] listopada 2005 r. legitymuje się łącznym ponad 18 letnim okresem zaliczanym do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych. Stosunek pracy ze skarżącą w ostatnim miejscu zatrudnienia ustał na skutek redukcji zatrudnienia przez pracodawcę. Skarżąca wykonywała zawód [...], co w przypadku kobiety znacznie zawęża możliwości znalezienia pracy w wykonywanym zawodzie, w szczególności gdy w miejscu zatrudnienia zakłady przemysłowe ograniczały zatrudnienie. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, iż od 1 grudnia 1993 r. była osobą zarejestrowaną jako bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Wprawdzie w ostatnim 10 dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy skarżąca nie legitymuje się jakimkolwiek okresem składkowym i nieskładkowym, to jednak przedwczesne jest twierdzenie organu orzekającego w sprawie, że w analizowanym przypadku nie został ziszczona przesłanka "szczególnych okoliczności" z tego powodu, iż strona w okresie od 1 grudnia 1993 r. do [...] listopada 2005 r. nie była całkowicie niezdolna do pracy, a samo bezrobocie, jako zjawisko powszechne, nie może być kwalifikowane jako przesłanka usprawiedliwiające przerwy w zatrudnieniu. Bezsprzecznie orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2012 r. ustalono u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy datowaną od [...] listopada 2005 r., co wiązało się z doznanym przez skarżącą wylewem. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby skarżącą badano pod kątem innym niż całkowita niezdolności do pracy. Powyżej wskazane orzeczenie komisji lekarskiej ZUS wypowiada się bowiem w kwestii daty powstania całkowitej niezdolności do pracy o charakterze trwałym. Z materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby organ ustalił jaki był stan zdrowia skarżącej przed tą datą. Skarżąca wskazuje na liczne schorzenia istniejące przed listopadem 2005 r., m.in. [...]. Podnosi, iż podejmowała leczenie, czego dowodem jest choćby plik kserokopii dokumentacji medycznej z lat 2000 - 2012 załączonej do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r.

Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, nie ocenił stanu zdrowia skarżącej przed listopadem 2005 r. w połączeniu z jej wiekiem (po 40 roku życia), wykształceniem i posiadanymi kwalifikacjami (są to czynniki warunkujące "atrakcyjność" pracownika na rynku pracy), z brakiem możliwości znalezienia pracy w zawodzie i przekwalifikowania zawodowego, aktywnością w poszukiwaniu pracy. Zatem nie dokonał oceny realnych, a tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącą we wykazanych w uzasadnieniu decyzji odmownej przerwach w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.

Ma rację organ twierdząc, że sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą wkraczająca w ostatnią dekadę aktywności zawodowej i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Oceniając aktywność zawodową D. B. nie można także pomijać ponad 18 letniego okresu zaliczanego do uprawnień emerytalno-rentowych, jakim legitymuje się skarżąca do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz faktu, iż utraciła pracę na skutek redukcji zatrudnienia, co znacznie utrudniało znalezienie pracy w zawodzie po rozwiązaniu stosunku pracy.

Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa ZUS jawi się jako arbitralne, dowolne i wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a zatem jako naruszające przepisy prawa procesowego w sposób istotny nie może ostać się w obrocie prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.