Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 89/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "T" S.A. z siedzibą w K. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. w sprawie dotyczącej uszkodzenia przewodu napowietrznej linii elektroenergetycznej 1/ zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosków "T" S.A. z siedzibą w K. z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz 13 maja 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. na rzecz "T" S.A. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej pismami Firma A w K. z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz z dnia 13 maja 2020 r. dotyczącymi uszkodzenia (zerwania) przewodu elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia SN-15 kV w O. przy ul. [...], znak sprawy: [...] Skarżąca zarzuciła organowi dopuszczenie się bezczynności w sprawie rozumianej jako niewydanie w terminie określonym w art. 35 i 36 § 1 K.p.a. decyzji lub postanowienia, co spowodowane było naruszeniem przez organ przepisów prawa, tj.: 1) art. 15 k.p.a. poprzez zamknięcie skarżącej drogi postępowania administracyjnego i pozbawienia prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej, a następnie sądowej;

2) art. 227 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej jako skargi, a nie jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego;

3) art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. w sytuacji, gdy było to konieczne;

4) art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne.

Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] - ziemskiego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 (jednego) miesiąca; 2) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] - ziemskiego dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy, 3) stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] - ziemskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] - ziemskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. Firma A poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] - ziemskiego, że w wyniku wykonywania robót ziemnych związanych z niwelacją terenu przy ul. [...] w O. w dniu 25 marca 2020 r., na obszarze prowadzonych robót budowlanych doszło do zerwania przewodu elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia SN-15 kV. Jak wskazano z uzasadnieniu pisma, bezpośrednim powodem powstałej awarii było zahaczenie czynnych i będących "pod napięciem" przewodów ww. linii podczas rozładunku pojazdu ciężarowego. Powstałe z tego powodu zwarcie spowodowało nadpalenie i zerwanie przewodu nieizolowanej linii oraz uszkodzenie słupa średniego napięcia, a także przepalenie przewodu oddalonego o ok. 1,8 km od miejsca prowadzenia ww. prac, co doprowadziło do pożaru trawy (w kierunku istniejących zabudowań). Nie ulega wątpliwości, co zostało już wskazane w piśmie do PINB, że opisana sytuacja stworzyła bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia, jak również mienia. W dniu 13 maja 2020 r. Spółka po raz kolejny poinformowała PINB o ponownym zerwaniu w dniu 12 maja 2020 r. dwóch przewodów nieizolowanej linii napowietrznej podczas ciągle prowadzonych robót ziemnych związanych z niwelacją terenu na nieruchomości zlokalizowanej w O. przy ul. [...]. Wskazano przy tym, że po raz kolejny przyczyną powstałej awarii było zahaczenie przewodów ww. linii podczas rozładunku pojazdu ciężarowego. Ponadto wskazano również, że prowadzone prace mogą spowodować, że odległość pomiędzy linią napowietrzną SN a poziomem gruntu będzie niezgodna z obowiązującymi przepisami. Do ww. pism załączono zdjęcia z miejsca, w którym prowadzone są prace ziemne oraz protokoły dotyczące uszkodzenia elementów sieci elektroenergetycznej. Pisma te zostały przez PINB zakwalifikowane jako skargi, w efekcie czego organ w dniu 28 grudnia 2020 r. zawiadomił Spółkę, że w jego ocenie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na wykonaną naprawę linii elektroenergetycznej. Skarżąca nie miała możliwości odwołania się od zawiadomienia o sposobie rozstrzygnięcia wydanego przez PINB. W dniu 26 stycznia 2021 r. Spółka wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy przez PINB w terminie wynikającym z art. 35 i n. k.p.a. (bezczynność) w sprawie wszczętej pismami Firma A złożonymi do PINB dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz 13 maja 2020 r. Pismem z dnia 23 lutego 2021 r., doręczonym na adres Spółki w dniu 2 marca 2021 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w jego przekonaniu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (dotyczącego możliwości wniesienia ponaglenia). Ponadto WINB wskazał, że skarżąca nie złożyła w PINB formalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest o tyle nieuzasadnione, że to obowiązkiem organu było prawidłowe zakwalifikowanie pisma Spółki jako wniosku o wszczęcie postępowania i podjęcie niezbędnych działań, bez względu na sposób zatytułowania pisma. To treść, a nie nazwa środka prawnego nadana przez wnoszącego decyduje o jego kwalifikacji prawnej przez organ. Zdaniem skarżącej, opisany powyżej sposób postępowania organów należy uznać za wadliwy. W konsekwencji uzasadnione jest twierdzenie, że od kwietnia 2020 r. PINB pozostaje w stanie bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia. Dalej skarżąca zaprezentowała analizę prawną, podkreślając w szczególności, że pojęcie bezczynności nie jest związane wyłącznie z niepodejmowaniem przez organ jakichkolwiek działań, ale obejmuje ono również sytuację, kiedy organ podjął pewne czynności w sprawie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Skarga musi zawierać zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika, a tym samym pismo może być uznane za skargę jedynie, gdy dotyczy działania czy zaniechania organu państwowego, samorządowego, organizacji społecznych lub ich pracowników. Pisma Spółki dotyczące uszkodzenia przewodów przy pracach prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. zostały błędnie zakwalifikowane przez PINB jako skargi. Nie sposób bowiem uznać, że dotyczą one jakiegokolwiek działania lub zaniechania organu, a wręcz przeciwnie, oczywistym jest, że opisanych w nich naruszeń dopuścił się inwestor w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego realizujący roboty na nieruchomości przy ul. [...] w O. . Co istotne, PINB nie wyjaśnił, z jakich względów pisma Spółki zaklasyfikował jako skargi, co ma doniosłe skutki nie tylko w sferze proceduralnej jako takiej (błędnie nie wydano decyzji czy też postanowienia), ale również w uniemożliwieniu skorzystania z konstytucyjnego prawa dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji niewłaściwej klasyfikacji organ nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, od której służyłoby odwołanie, a jedynie zawiadomił o sposobie załatwienia skargi, na co nie przysługuje środek zaskarżenia. Tym samym PINB uniemożliwił Spółce zaskarżenie orzeczenia do organu wyższej instancji i przeprowadzenie merytorycznej kontroli zasadności i prawidłowości wydanej decyzji. Taki sposób załatwienia sprawy (zawiadomienie) zamknął skarżącej drogę postępowania administracyjnego i pozbawił ją praw procesowych, a zwłaszcza prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze administracyjnej, a następnie sądowej. Obowiązek PINB w zakresie merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach Spółki z 8 kwietnia 2020 r. i 13 maja 2020 r. wynika z art. 61 k.p.a. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej prawa do czynnego udziału. Powyższego obowiązku PINB nie wypełnił. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego pismo, to powinien był potraktować je przede wszystkim jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze treść art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny i ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania oraz czy postępowanie może zostać wszczęte. Jeśli okoliczności te organ oceniłby w sposób negatywny (np. doszedłby do przekonania, że postępowanie z jakiegokolwiek powodu nie może być wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, organ powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) i zakończyć je wydaniem w sprawie decyzji merytorycznej (względnie o umorzeniu postępowania). Zakwalifikowanie pism wniesionych przez Spółkę jako skarg, a w konsekwencji zawiadomienie przez PINB o sposobie załatwienia sprawy jest nieprawidłowe, bowiem organ powinien wszcząć w tej sprawie postępowanie, zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. PINB naruszył art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym zamknięcie drogi do możliwości złożenia środka zaskarżenia do organu II instancji, celem weryfikacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (gdyby takie zapadło). W świetle powyższego należy uznać, że od kwietnia 2020 r. PINB pozostaje w stanie bezczynności, bowiem nie podejmuje istotnych czynności mimo ustawowego obowiązku ich podjęcia, a w tym nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. przeprowadzono czynności inspekcyjno-wyjaśniające w związku z pismem Firma A Oddział w K. z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz pismem z dnia 13 maja 2020 r. dotyczącymi uszkodzenia przewodu elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia SN-15kV na terenie posesji przy ul. [...] w O. gm. Ś. G.. W pismach tych zwrócono się o przeprowadzenie kontroli i zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Ponadto do pism tych załączono protokoły dotyczące uszkodzenia elementów sieci elektroenergetycznej oraz dokumentację zdjęciową. W treści protokołów wskazano, iż cyt. "[...] naprawy uszkodzenia i obciąży sprawcę kosztami naprawy uszkodzenia". Przez teren posesji przy ul. [...] - dz. nr [...] w O. , gm. Ś. G. przebiega linia elektroenergetyczna napowietrzna średniego napięcia SN-15kV. Podczas czynności kontrolnych w terenie przeprowadzonych w dniu 9 października 2020 r. ustalono, iż przewody ww. linii elektroenergetycznej zostały naprawione niezwłocznie po zerwaniu. Nie stwierdzono również, aby w zbliżeniu z linią elektroenergetyczną prowadzone były roboty budowlane. Ponadto z treści pism Firma A wynika, iż na terenie dz. nr [...] w O. wykonano roboty ziemne, po których aktualna odległość poziomu terenu od kabli linii SN-15kV wynosi 5,16m. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych cyt: "§ 55.1. Nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż: 1) 3 m - dla linii o napięciu znamionowym nieprzekraczającym 1 kV; 2) 5 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV". Wobec powyższego zawiadomieniem Nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: PINB-I- [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. poinformował Firma A o sposobie załatwienia skargi oraz wyjaśnił, iż w przypadku przeprowadzenia czynności kontrolno-wyjaśniających, w wyniku których nie dochodzi do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa Budowlanego, PINB kieruje do skarżącego zgodnie z art. 238 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W ocenie organu zarzut bezczynności jest bezzasadny. Organ nadzoru budowlanego ustosunkował się w trybie art. 238 k.p.a. do treści pism Firma A w którym wnioskowano o przeprowadzenie kontroli. W żadnym z pism nie wnioskowano o wszczęcie postępowania administracyjnego, zatem nie było również podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przez PINB.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/21 WSA w Krakowie oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że obecnie - gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu, bowiem kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) lub na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). W ocenie Sądu I instancji, ilekroć organ ma do czynienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania powinien, albo podjąć czynności jurysdykcyjne, albo w przepisanej prawem formie odmówić ich podjęcia. W przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności. W razie braku wniosku o wszczęcie postępowania nie sposób czynić organowi zarzutu, że nie wydał postanowienia z art. 61a k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie analiza pism skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że nie miały one znamion wniosku o wszczęcie postępowania, nawet przy uwzględnieniu bardzo odformalizowanego charakteru podań w świetle przepisów k.p.a. Pisma te zawierały opis określonego zdarzenia (awarii) i prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie (pismo z dnia 8 kwietnia 2020 r.) albo wniosek o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli (pismo z dnia 13 maja 2020 r.). Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że tak sformułowanym żądaniom organ uczynił zadość, bowiem ww. pisma nie zawierały żądania wszczęcia postępowania, ani innego żądania, które wskazywałoby na oczekiwanie podjęcia czynności jurysdykcyjnych (np. żądania wydania określonej decyzji administracyjnej). Pismo z dnia 13 maja 2020 r. wskazuje przy tym, że zgłoszenie następuje "celem rzetelnej realizacji i wykonywania nałożonych na nas przepisami prawa obowiązków" - nie jest to, zdaniem Sądu I instancji, powołanie się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Firma A zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku oddalającego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K., które polegało na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze, tj. zarzutu, że skarga, zgodnie z treścią art. 227 k.p.a., dotyczyć może wyłącznie działania organu (jego pracowników), a nie osób trzecich, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, a tym samym pisma strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. nie mogły zostać prawidłowo zakwalifikowane jako skargi, a wobec tego powinny zostać zaklasyfikowane jako wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego, a ponadto, nawet jeśli w przekonaniu (błędnym) organu i Sądu I instancji ww. pisma nie wyrażały wprost wniosku o wszczęcie postępowania, to niewątpliwie fakt wniesienia przez stronę skarżącą ponaglenia jednoznacznie wskazywał na żądanie wszczęcia postępowania, czego wówczas organ również zaniechał,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 i § 2, 64 § 2 i 227 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że pisma strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. stanowiły skargi, gdy prawidłowo powinny one zostać zakwalifikowane jako podania zawierające określone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a ponadto, że obowiązkiem organu było wezwanie wnoszącego pisma do usunięcia braków w zakresie doprecyzowania żądania w określonym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a gdyby wyrażone w pismach żądanie organ uznał za niejednoznaczne, powinien zwrócić się do strony skarżącej o doprecyzowanie żądania lub dodatkowe wyjaśnienia, czego organ zaniechał, dokonując przy tym błędnego zakwalifikowania pism strony skarżącej jako skarg,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach strony skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020. r. w sytuacji, gdy obowiązek taki ciążył na organie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i § 2 k p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne, gdyby organ uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie opisanej w pismach skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r., nie może być wszczęte,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do zamknięcia stronie skarżącej drogi postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego oraz pozbawienia strony skarżącej prawa do skontrolowania stanowiska organu 1 instancji na drodze instancji administracyjnej, a następnie sądowej,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania i zasady pewności prawa (inaczej: zasady uprawnionych oczekiwań) oraz zasady szybkości postępowania,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, na podstawie których Sąd I instancji błędnie przyjął, że strona skarżąca w treści wniesionych pism z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. nie powołała się na istniejący po jej stronie interes prawny, a także, że istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej (nawet jeśli nie zostało wyrażone przez stronę skarżącą expressis verbis) nie wynikało z ww. pism, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 2821/21 w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zaś w pkt 2 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w dziale VIII k.p.a. uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna - przedmiotem skargi może być bowiem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, LEX nr 605036). Należy przy tym podkreślić, że to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898). Na podstawie art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi, a osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, który jest powołany do wykonywania zadań państwa lub inny podmiot, np. organizację społeczną, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy którego, jej zdaniem, błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Do zakwalifikowania pisma jako skargi wystarczające jest więc wskazanie w nim niezadowolenia strony, która je składa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1762/12, LEX nr 1360824 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1760/12, LEX nr 1360823). Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Co istotne, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, LEX nr 2170782). Podkreślić dodatkowo należy, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 960/13, LEX nr 1432371 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299). W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 227 k.p.a. i przyjęciu, że pisma skarżącej można było zakwalifikować jako skargi, w sytuacji gdy przedmiotem skargi może być wyłącznie działalność podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poprzez wskazanie elementu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustawodawca de facto zobowiązuje do szczegółowego odniesienia się do przyjętej i zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie argumentacji uzasadniającej jej zastosowanie. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem w sposób szczegółowy odnieść się do poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji skargi z art. 227 k.p.a. Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że warunkuje dalsze postępowanie w tym trybie zarówno organów jak i Sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia wymogu wyjaśnienia po myśli art. 141 § 4 p.p.s.a. ta część rozważań Sądu pierwszej instancji, w której oceniając czynności dokonane przez organ nadzoru budowlanego Sąd przyjął ich prawidłowość, nie dokonując przy tym wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę znaczenie tej okoliczności dla oceny działania lub braku działania organu nadzoru budowlanego w reakcji na pisma skarżącej, konieczne stanie się szczegółowe wyjaśnienie podstaw zastosowania w niniejszej sprawie postępowania skargowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest również wyjaśnienie dlaczego Sąd pierwszej instancji uznając, że ma do czynienia ze skargą z działu VIII k.p.a., przyjął dopuszczalność drogi sądowej. W tej sytuacji bez szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zasadnym zarzut kasacyjny w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w sprawie zainicjowanej dwoma pismami strony skarżącej Firma A w K., w których to pismach informują, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości w miejscowości O., przerwane zostały przewody napowietrznej linii energetycznej. W ocenie strony skarżącej, roboty te prowadzone są w sposób zagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu. Strona skarżąca w pismach tych wskazuje, że jest przedsiębiorstwem zajmujący się przesyłaniem i dystrybucją energii, zobowiązanym do utrzymania zdolności sieci do zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny (pismo z dnia 13 maja 2020 r.). Pisma te zostały przez organ potraktowane jako skargi i po przeprowadzeniu czynności kontrolno-wyjaśniających w trybie art. 238 K.p.a zawiadomił on stronę skarżącą, że brak podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania, gdyż uszkodzona linia została naprawiona. W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 222 K.p.a. stanowi z kolei, że o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażony był pogląd, że przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy, przy czym to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem.

W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W razie niejasności co do rzeczywistych intencji wyrażonego w piśmie składanego do organu administracji publicznej, powinnością tego organu jest wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań czy zamierzeń. Organ administracji nie jest bowiem władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. II OSK 1329/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r. II OSK 122/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r. II OSK 478/09).

Wyliczenie zawarte w art. 227 jest przykładowe ale nie przypadkowe. Z wyliczenia tego można wnioskować, że przedmiotem skargi wywiedzionej w tym trybie jest niezadowolenie jakiegokolwiek podmiotu (także strony toczącego się postępowania) z działalności organu lub sposobu załatwiania lub załatwienia jej sprawy. W trybie tym organ administracji nie można jednak załatwiać spraw, co do których winien jest wszcząć postępowanie administracyjne (na wniosek lub z urzędu), które to postępowanie zostanie lub może zostać zakończone w formie orzeczenia – decyzji lub postanowienia, lub w sytuacji kiedy odrębne przepisy nakazują zakończenie sprawy w przewidzianej prawem formie.

Dalej wskazać należy iż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, gdy zaś przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności - wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka co do zasady nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. W razie zatem gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, co do zasady nie można zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej.

Zasada ta jednak doznaje w niektórych przypadkach ograniczenia. Ograniczenia te dotyczą sytuacji, kiedy przepis prawa wprost przesądza, że postępowanie administracyjne prowadzone jest z urzędu ale krąg stron tego postępowania nie ogranicza się jedynie do adresata decyzji – podmiotu na którego mogą być nałożone określone obowiązki, ale obejmuje też inne podmioty, których interesu prawnego postępowanie także dotyczy a podmioty te poprzez nałożenie obowiązku na adresata decyzji mogą uzyskać określone korzyści lub ochronę.

Przykładem takiego przepisu jest art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W rozdziale 5a (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) do którego odnosi się art. 53a, znajduje się także przepis art. 50 ust 1 pkt 2, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jest to regulacja inicjująca tzw. postępowanie naprawcze mające na celu między innymi nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust 1 pkt 2 w/w ustawy) lub nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jest rzeczą oczywistą iż pomimo, że ustawa nakazuje prowadzenie tego postępowania z urzędu to jego (postępowania) stroną może być obok adresata takiego postanowienia (a na dalszym etapie decyzji nakładającej określone obowiązki) także podmiot, potencjalnie zagrożony robotami budowlanymi wykonywanymi w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. VII SA/Wa 2158/21 przepis art. 53a ust. 1 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5a p.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 p.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21.

Przywołany w wyżej przytoczonym orzeczeniu art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie przyjęło się, że w trybie tym (odmowa wszczęcia postępowania) załatwiane są sprawy, kiedy jest oczywistym, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania przymiotu strony nie ma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r. II GSK 429/21) lub zachodzi oczywistość, że postępowanie nie może być wszczęte. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r. III OSK 497/21 gdzie wskazano, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

W sytuacji, kiedy oczywistość taka nie zachodzi i dopiero po wszczęciu postępowania, organ dochodzi do wniosku, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania lub podmiot inicjujący to postępowanie nie ma przymiotu strony (sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego) powinien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jeżeli zaś sprawa nie jest bezprzedmiotowa a organ ma obowiązek prowadzić postępowanie z urzędu, podmiot inicjujący postępowanie nie ma zaś przymiotu strony, organ powinien sprawę prowadzić dalej, tyle że bez udziału tego podmiotu.

Jeżeli zatem do organu nadzoru budowlanego wpłynie wniosek o zajęcie się sprawą, która leży w kompetencjach tego organu, powinien przeprowadzić czynności kontrolne, po których bądź wszczyna i prowadzi postępowanie z udziałem wnioskodawcy (gdy sprawa dotyczy także jego interesu prawnego) bądź bez udziału tego podmiotu (jeżeli sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego) lub odmówić wszczęcia postępowania, gdy zachodzi oczywistość, że nie można go prowadzić bądź podanie w sprawie która może być wszczęta jedynie się na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Ustalenie w trakcie postępowania, że sprawa jest bezprzedmiotowa np. nie zachodzą podstawy by prowadzić postępowanie naprawcze, uprawnia organ do umorzenia postępowania administracyjnego.

Przenosząc te rozważania na grunt spraw dotyczących bezczynności organu, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne.

W sytuacji, kiedy organ administracji pismo wniesione do niego wadliwie kwalifikuje i załatwia jako skargę wniesioną w trybie art. 221 i nast. K.p.a. podczas gdy pismo to ma na celu zainicjowanie postępowania administracyjnego do którego ten organ jest kompetentny, zachodzi stan bezczynności. W razie wątpliwości co do charakteru pisma, organ winien wezwać podmiot pismo to składający, do sprecyzowania żądań lub wskazania jaki ma rzeczywisty charakter. Organ nie może jednak sprawy traktować jako skargi, skoro pismo nie wyrażało niezadowolenia z pracy organu lub jego pracowników ale informowało o robotach budowlanych wykonywanych w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. Organ powinien wszcząć w tej sprawie postępowanie z udziałem (jeżeli wnioskodawca miał interes prawny w tym postępowaniu) lub bez jego udziału jeżeli interesu prawnego po stronie wnioskodawcy brak. Jeżeli zaś organ po czynnościach kontrolnych uznał by, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w powiadomieniach, powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a K.p.a. czy to z uwagi na jego bezprzedmiotowość czy uznając, że podmiot inicjujący postępowania nie ma przymiotu strony i nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Pogląd taki wyrażany była tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. I OSK 1917/13 w którym wskazano, iż odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie podania przez osobę nieuprawnioną jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 61a k.p.a. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie uniemożliwia wszczęcia postępowania z urzędu, o ile organ stwierdzi, że zachodzą ku temu przesłanki.

Przytoczyć można też pogląd wyrażony w doktrynie, że istnienie drogi postępowania jurysdykcyjnego w sprawach tego rodzaju co sprawa przedstawiona w podaniu nie jest jedyną przesłanką decydującą o dopuszczalności jego wszczęcia w konkretnym przypadku. O niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przypadkach, gdy żądanie jego wszczęcia nie pochodzi od strony, ustawodawca wypowiedział się wyraźnie w art. 61a § 1 K.p.a. Treść pojęcia innych uzasadnionych przyczyn, których wystąpienie uniemożliwia wszczęcie postępowania, wymaga wykładni, której dokonuje nauka i orzecznictwo sądowe. Zgodnie z ustalonym stanowiskiem postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II)

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w specyficznych sprawach dotyczących legalności robót budowlanych normowanych przepisami zamieszczonymi w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, odmawiając wszczęcia postępowania w niektórych wypadkach, wbrew liberalnemu brzmieniu art. 61a § 1 K.p.a. organ powinien niejako kumulatywnie stwierdzić, iż strona inicjująca takie postępowanie nie ma interesu prawnego i zachodzi oczywistość braku podstaw do prowadzenia tego postępowania. Stanowisko to motywowane jest faktem że, jak mowa wyżej, pomimo że postępowanie w tych sprawach toczy się urzędu, trudno pozbawić podmioty np. zagrożone robotami budowalnymi, prawa do składania żądań wszczęcia postępowania w tym trybie, przy czym organ może przymiot ten (strony) w stosunku do podmiotów inicjujących to postępowanie zakwestionować, jednocześnie stwierdzając, że brak podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu.

Jeżeli zatem pismo inicjujące postępowanie w takiej sprawie składa podmiot, który ma przymiot strony takiego postępowania (może być zagrożony robotami budowlanymi wykonywałbym i na działce sąsiednie) a organ po dokonaniu czynności kontrolnych stwierdza, że niebezpieczeństwa takiego nie ma, odmawia wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie nie może być wszczęte (byłoby bezprzedmiotowe). Jeżeli zaś stwierdzi, że podanie nie pochodzi od strony ale roboty budowlane stwarzają zagrożenie, powinien wszcząć postępowanie z urzędu. Jeżeli zaś stwierdza, że postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, zaś podanie nie pochodzi od strony, to w ocenie sądu powinien odmówić wszczęcia powołując się na obie te przesłanki, jak mowa wyżej, wbrew literalnemu brzmieniu art. 61a § 1 K.p.a.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Pisma strony skarżącej informowały organ o zaistnieniu stanu faktycznego, który w jej ocenie uzasadniał wszczęcie postępowania w sprawie (roboty budowlane wykonywane w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi). Wskazuje też swój interes prawny, jako podmiot zajmujący się przesyłaniem i dystrybucją energii także na odcinku w którym nastąpiło przerwanie przewodów elektrycznych. Strona nie zgłasza zastrzeżeń do działania organu ale domaga się jego reakcji na stwierdzone nieprawidłowości. Organ pism tych nie miał podstaw zakwalifikować jako skarg na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań czy to przez organ czy przez jego pracowników lub też na naruszenie praworządności lub interesów skarżących, czy w końcu przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Pisma te cech tych nie nosiły. Organ bezpodstawnie zakwalifikował je zatem jako skargę składaną w oparciu o przepis art. 221 K.p.a. Organ winien zatem po dokonaniu czynności kontrolnych, bądź wszcząć postępowanie bądź odmówić jego wszczęcia powołując się na przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań.

Złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 P.p.s.a.