Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1661/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. j. w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Lu 100/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 100/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Agencji Reklamowej J. B., B. T.-B. Sp. j. w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przez [...] Agencję Reklamową J. B., B. T.-B. Spółkę jawną z siedzibą w Lublinie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego – reklamy świetlnej na działce nr [...] położonej w Lublinie przy ul. [...] 6 ze względu na naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 293 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podstawą wniesienia sprzeciwu było nieprzedłożenie pozytywnej opinii zarządcy drogi dotyczącej lokalizacji reklamy świetlnej. Zarządca drogi uznał, iż wykonanie w tym miejscu tej inwestycji może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i powodować liczne niedogodności dla obsługi komunikacyjnej. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepianie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił, że reklama jest elementem którego celem jest rozpowszechnianie informacji o wyrobach i usługach, ich zaletach i wartościach, a zatem już z daleka ma przyciągać wzrok i koncentrować uwagę. Zdaniem organu w ten sposób skutecznie rozprasza się uwagę kierującego, zmniejszając bezpieczeństwo ruchu drogowego do stopnia sprzyjającego kolizjom i wypadkom drogowym. Nadto charakter i lokalizacja reklamy wskazują, że jest ona adresowana głównie do kierujących pojazdami. Umieszczenie reklamy świetlnej z dynamicznymi, zmiennymi obrazami w pobliżu drogowych sygnalizatorów świetlnych spowoduje ich nieczytelność poprzez zmianę przestrzeni i widoczności.

Organ przytoczył § 293 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym urządzenia oświetleniowe, w tym reklamy, umieszczone na zewnątrz budynku lub w jego otoczeniu nie mogą powodować uciążliwości dla jego użytkowników ani też przechodniów i kierowców. Jeżeli światło skierowane jest na elewację budynku zawierającą okna, natężenie oświetlenia na tej elewacji nie może przekraczać 5 luksów w przypadku światła białego i 3 luksów w przypadku światła kolorowego lub światła o zmieniającym się natężeniu, błyskowego, ewentualnie pulsującego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Reklamowa J. B., B. T.-B. Spółka jawna, twierdząc, że podobne reklamy świetlne są zainstalowane w Lublinie przez innych przedsiębiorców wg tych samych przepisów, a wniesienie sprzeciwu w tym przypadku oznacza nierówne traktowanie przedsiębiorców przez organ. Nadto odwołująca podniosła, iż reklama świetlna będzie zainstalowana poza skrajnią drogową, dolna krawędzi ekranu będzie na wysokości powyżej 4,5 m, nie powodując tym samym uciążliwości i utrudnień.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając prawidłowość podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Lublin prawidłowo ocenił realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Stanowisko to organ oparł na wyczerpującej negatywnej opinii zarządcy drogi. Inwestor nie przedłożył natomiast opinii rzeczoznawcy, zaprzeczającej ustaleniom zarządcy drogi i podważającej jego stanowisko. Zarządca drogi dokonał analizy ruchu w sąsiedztwie planowanej reklamy i stwierdził, iż funkcjonowanie reklam świetlnych – LED zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i powoduje liczne niedogodności dla obsługi komunikacyjnej, a tym samym jest trudne do zaakceptowania w kontekście ruchu drogowego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż sprzeciw jest uzasadniony także dlatego, że przedmiotowa reklama, ze względu na cechy konstrukcyjne, wielkość i masę jest budowlą w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jako taka wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych.

Agencja Reklamowa J. B., B. T.-B. Spółka jawną z siedzibą w Lublinie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 29 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż urządzenie reklamowe - tablica świetlna stanowi budowlę oraz art. 8 k.p.a. przez działanie organu naruszające zaufanie obywateli do organów polegające na nierównym traktowaniu przedsiębiorców. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, stanowiąca, że roboty budowlane – do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od tej zasady w art. 29 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca wymienił enumeratywnie obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane wskazane zostało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu projektowana wielkoformatowa reklama świetlna typu LED o wymiarach 18,56 m2 (5,80 m x 3,20 m) z uwagi na jej umocowanie na istniejącej konstrukcji słupa ustawionego i przymocowanego do stopy fundamentowej wykonanej z betonu nie stanowi budowy lecz polegające na instalowaniu na obiekcie roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd podkreślił jednakże, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) bądź gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3).

W ocenie Sądu stanowisko przedstawione przez organy w wydanych decyzjach należało zaaprobować. Wykonanie zamierzonych robót budowlanych spowoduje naruszenie obowiązujących przepisów prawa w postaci art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 293 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zgodnie zaś z treścią § 293 ust. 6 zdanie 1 ww. rozporządzenia urządzenia oświetleniowe, w tym reklamy, umieszczone na zewnątrz budynku lub w jego otoczeniu nie mogą powodować uciążliwości dla jego użytkowników ani też przechodniów i kierowców.

Sąd wyjaśnił, iż reklama świetlna typu LED jest urządzeniem wysyłającym światło. Światło to ze względu na kolorystykę i natężenie może natomiast powodować oślepianie wszystkich uczestników ruchu, a w szczególności kierowców, zwłaszcza w godzinach wieczornych, w pochmurne dni oraz w sytuacji gdy reklama tego typu umieszczona jest blisko pasa drogowego. Z tych właśnie względów nie powinno się lokalizować reklam świetlnych w obrębie skrzyżowań dróg w szczególności gdy drogi te charakteryzują się dużym należeniem ruchu.

Dalej Sąd podniósł, iż powołał się na analizę zarządcy drogi, który wskazał, iż skrzyżowanie ulic Al. Kraśnicka – Zwycięska – Parysa charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu i ma tendencję zwyżkową. Na skrzyżowaniu tym natężenie ruchu w 2009 r. w godzinach od 15 do 16 wynosiło 2644 pojazdów na godzinę. W tymże roku na skrzyżowaniu tym mimo istniejącej sygnalizacji świetlnej odnotowano również 8 kolizji. W omawianym opracowaniu zarządca drogi wskazał, iż umieszczenie reklamy świetlnej z dynamicznym (zmiennymi) obrazami w pobliżu (w tle) drogowych sygnalizatorów świetlnych spowoduje ich nieczytelność poprzez zmianę przestrzeni i widoczności, a tym samym może wprowadzać w błąd uczestników ruchu w tym nie tylko kierowców ale również pieszych korzystających z przejść drogowych. Wskazano również, iż lokalizacja reklam świetlnych w pobliży przejść i skrzyżowań wyposażonych w sygnalizacje świetlną wpływa na uczestników ruchu poprzez opóźnianie ich czasu reakcji, co wprowadza w błąd pozostałych uczestników ruchu i prowadzi do niekontrolowanych zachowań. Zachowanie takie będące wynikiem oddziaływania reklamy świetlnej powoduje tym samym zakłócenie potoku ruchu, przyczynia się do powstania zatorów, a w konsekwencji pogarsza bezpieczeństwo ruchu.

Zdaniem składu orzekającego analiza przedstawiona przez zarządcę drogi jest przekonująca. W sposób jasny i wyczerpujący wskazuje na zagrożenia jakie powoduje lokalizowanie reklam świetlnych w okolicach skrzyżowań i dróg o znacznym nasileniu ruchu pieszo-kołowego. Zagrożenia te wprost odnoszą się do przesłanek wskazanych w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym co w konsekwencji uprawniało organy do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Agencja Reklamowa J. B., B. T.-B. Sp. j. w Lublinie zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub błędne zastosowanie, tj. wniesienie sprzeciwu pomimo upływu ustawowego terminu 30 dni do jego skutecznego wniesienia przez organ administracji publicznej – Prezydenta Miasta Lublin oraz utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji o sprzeciwie, w wyniku czego naruszono art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej: Prawem budowlanym).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz lit. c/, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Urząd Miasta Lublin, Wydział Architektury i Budownictwa z dnia [...] września 2010 r., i przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zwrotne potwierdzenia odbioru jak również dowody dokonania zgłoszenia organom administracji publicznej właściwym miejscowo i rzeczowo do wniesienia zgłoszenia, nie dały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej jak również Sąd I instancji całkowicie pominęły kwestię terminu uprawniającego je do wydania decyzji w formie sprzeciwu (w przypadku organów administracyjnych) jak również skutków materialnoprawnych i formalnoprawnych naruszenia terminu ustawowego w toku procedowania (w przypadku Sądu I instancji). Przemilczenie kwestii formalnych przez organ administracji publicznej II instancji – Wojewodę Lubelskiego jak również Sąd I instancji, skarżąca opiera na brzmieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, iż dokonała w dniu 2 września 2010 r., skutecznego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia montażu reklamy świetlnej typu "bilbord" o wskazanych w tym zgłoszeniu parametrach i lokalizacji. Organ I instancji wniósł sprzeciw w drodze decyzji w dniu 4 października 2010 r., tj. 2 dni po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym zawarto tezę "...że dla zachowania terminu nie wystarczy nadanie sprzeciwu w placówce pocztowej, konieczne jest jego doręczenie". Ponadto skarżąca powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08.

Dalej Spółka podała, iż w powołanej uchwale NSA wskazał, że przewidziany w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że zastosowana forma decyzji administracyjnej przesądza, że sprawa ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w trybie przepisów procesowych, z zastosowaniem k.p.a. Ustalony termin 30-dniowy jest terminem prawa materialnego, jego upływ powoduje skutek materialnoprawny pod postacią nabycia prawa do wykonywania zawodu i oznacza skuteczność uchwały organu samorządu zawodowego. Natomiast cechą decyzji jest uzewnętrznienie oświadczenia woli organu, co zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. W ocenie spółki w tym przypadku nie można stosować rozwiązania z art. 57 § 5 k.p.a., albowiem dotyczy ono, ze względu na systematykę kodeksu, sposobu obliczania terminów procesowych dla stron, nie ma znaczenia dla terminów załatwiania spraw przez organ, a zatem oznacza to, że decyzję o sprzeciwie wydano z uchybieniem terminu.

Skarżąca Agencja Reklamowa podniosła, iż wobec dokonania zgłoszenia w dniu 2 września 2010 r., termin do doręczenia sprzeciwu dla organu upłynął z dniem 2 października 2010 r., natomiast doręczenie spółce decyzji o sprzeciwie, co wynika z kserokopii książki korespondencyjnej – wpływu, nastąpiło dopiero w dniu 4 października 2010 r. Okoliczność ta, zdaniem Spółki, uzasadnia uchylenie wydanych przez organy I i II instancji decyzji, bez względu na zasadność pozostałych zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji winien uchylić zaskarżone decyzje organów administracji publicznej i pominąć rozpatrywanie innych argumentów, w tym opisanych w uzasadnieniach decyzji jak również w odpowiedzi na skargę do WSA. Wydając wyrok oddalający skargę na decyzje organów administracyjnych, Sąd pominął w swoich rozważaniach podstawowe przesłanki jakimi, zdaniem spółki winien kierować się przy rozpatrywaniu skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy na jedną z fundamentalnych zasad k.p.a. sformułowaną w art. 6 tej ustawy. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a niniejszą sprawę rozpatrywały w sprzeczności z tą zasadą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały z § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Zawarte w skardze zarzuty kasacyjne dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie zachowania przez organ architektoniczno-budowlany ustawowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego przez skarżącą Agencję Reklamową.

Zgodnie z wymienionym przepisem, do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor złożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych do właściwego Urzędu Miasta w dniu 2 września 2010 r. Decyzja zawierająca sprzeciw wydana została w dniu [...] września 2010 r., i w tej samej dacie nadana w Urzędzie Pocztowym. Doręczenie decyzji skarżącej Agencji Reklamowej nastąpiło natomiast 4 października 2010 r. Zdaniem strony skarżącej dla zachowania 30-dniowego terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu wymagane było nie tylko wydanie, ale też doręczenie decyzji do 2 października 2010 r. Przekroczenie tego terminu powinno zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki.

Zaznaczyć należy, że stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, co do interpretacji art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego w zakresie terminu przewidzianego na skuteczne wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany, znajduje oparcie w części orzeczeń sądów administracyjnych. Na tle omawianej regulacji wystąpiła bowiem rozbieżność poglądów w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Nie budzi wątpliwości to, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego, z upływem tego terminu, inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, która polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych. Zagadnieniem spornym stała się kwestia co należy rozumieć pod pojęciem wniesienia przez organ sprzeciwu.

Mianowicie, czy w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie, czy również doręczyć ją inwestorowi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został pogląd do którego nawiązuje w swoje argumentacji autor skargi kasacyjnej, a według którego dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu i opowiada się za interpretacją omawianego przepisu, zgodnie z którą dla zachowania terminu 30-dniowego wymagane jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie jej w placówce pocztowej (por. wyroki NSA z: 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/11, 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1167/10, 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11, 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 13[...]0 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 264 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 389).

Zgodzić się należy z argumentami wskazywanymi w powołanych wyrokach. Mianowicie w treści art. 30 ust. 5 brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonych robót budowlanych. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 30-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Należy przyjąć, że organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonych robót budowlanych.

Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem – jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Ponadto wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie, w stosownym trybie, oświadczenia woli organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Natomiast czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.