Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 13/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 plt 2, art. 120, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 26 maja 2020 r. nr XVI/74/20 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w 2020 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi uchwałę Nr XVI/74/20 Rady Gminy Oporów z 26 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w 2020 roku" w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638) – zwanej dalej: "u.o.z.".

Na tej podstawie Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując, że w toku kontroli legalności ww. uchwały wątpliwości organu nadzoru wzbudziło brzmienie § 2 ust. 1, § 3, § 4, § 6, § 8 i § 10 uchwały i w związku z tym pismem z 23 czerwca 2020 r., organ nadzoru wystąpił do Rady Gminy Oporów o uchylenie wskazanych postanowień uchwały nr XVI/74/20.

W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy Oporów 25 czerwca 2020 r. poinformowała organ nadzoru, że kwestionowane zapisy uchwały zostaną wyeliminowane na sesji Rady Gminy następującej po sesji absolutoryjnej.

Sesje Rady Gminy Oporów odbyły się w dniach: 30 czerwca 2020 r., 31 lipca 2020 r., 8 września 2020 r., 13 października 2020 r. oraz 4 listopada 2020 r., jednak uchwała sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w 2020 roku" nie została zmieniona.

Dalej skarżący wyjaśnił, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11 ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 art. 11 u.o.z., a fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a tej ustawy. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w roku 2020" (zwany dalej "Programem"), będący załącznikiem do uchwały nr XVI/74/20 Rady Gminy Oporów z dnia 26 maja 2020 r., narusza prawo w sposób istotny. Powyższe dotyczy następujących postanowień ww. uchwały:

W § 2 ust. 1 Programu Rada postanowiła, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Oporów realizuje schronisko poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do schroniska przez specjalistyczną firmę, której Gmina zleci to zadanie. Regulacja przyjęta w tym paragrafie nie wypełnia delegacji art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Rada, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisu nie wskazała nazwy i adresu schroniska, które zapewni opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Oporów. Omawiany zapis nie precyzuje również, jakie czynności zostaną wykonane przez schronisko w ramach sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt (zgodnie z wymogiem określonym przez art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 875/17 i w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II S.A./Kr 337/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1182/17).

Zapis § 3 Programu nie wypełnia delegacji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ponieważ Rada nie określiła w nim, jakie konkretnie działania będą podejmowane przez Gminę w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Tymczasem Rada Gminy Oporów w § 3 Programu ograniczyła się wyłącznie do sformułowania ogólnikowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, gdzie ma być złożone zgłoszenie, w jaki sposób będzie realizowane dokarmianie. Zapis ten ma w istocie charakter postulatu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 503/20).

Ponadto postanowienie, że opieka nad tymi zwierzętami będzie sprawowana w sytuacjach uzasadnionych, jest zapisem nieostrym. Wprowadzanie do uchwały zwrotów nieostrych powoduje niejasność i nieprecyzyjność jej przepisów. Jak stanowi § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Regulacja zawarta w § 4 Programu - nie wyczerpuje dyspozycji normy prawnej określonej wart. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Rada postanowiła w nim jedynie, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Oporów, realizuje Gmina poprzez zlecenie wykonania tych czynności firmie specjalistycznej, posiadającej stosowne zezwolenia. W ocenie skarżącego jest to zbyt wąskie uregulowanie tej kwestii, gdyż nie wynika z niego który konkretnie podmiot to zadanie wykonuje. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20 "typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. (...) Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16)."

W § 6 Programu postanowiono, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizuje schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli i oddawanie do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. Cytowany paragraf nie wyjaśnia, w jaki sposób poszukiwani będą właściciele dla bezdomnych zwierząt, do czego zobowiązuje art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. Zapis ten nie stanowi zatem o prawidłowym wykonaniu upoważnienia określonego ww. przepisem.

Regulacja § 8 Programu nie wypełnia delegacji art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., ponieważ Rada nie wskazała w nim adresu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich. Wobec kategorycznego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy nie budzi wątpliwości, że w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania zwierząt gospodarskich, bez żadnych warunków, czy zastrzeżeń (np. wyrok WSA Kielce z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 478/17).

Ponadto, wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada Gminy Oporów nie wskazała sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 10 Programu Rada ograniczyła się do wskazania ogólnej kwoty (wynoszącej 6.000,00 zł) na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, pominęła natomiast kwestię podziału tych środków na poszczególne zadania. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Zdaniem skarżącego czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r. II OSK 1087/20, wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14).

W ocenie skarżącego uchwała nr XVI/74/20 Rady Gminy Oporów z 26 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w 2020 roku", w istotny sposób narusza prawo tj.: art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), co oznacza, że przyjęty przez Radę Gminy Oporów Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w roku 2020 nie wyczerpał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oporów uznała skargę za uzasadnioną. Organ dodał, że uchwała dotyczyła Programu na 2020 r., co może dezaktualizować żądanie skargi. Ewentualnie organ wniósł o niestwierdzanie nieważności uchwały w całości, a jedynie w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Oporów z 26 maja 2020 r. Nr XVI/74/20 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w 2020 roku". Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – powoływanej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż Rada gminy wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania (obowiązek określony w art. 11 ust. 1 u.o.z.) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wspomniany program, zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie natomiast do art. 11a ust. 5 u.o.z. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Podkreślić również należy, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1-3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Zgodnie z § 2 Programu zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Oporów realizuje schronisko poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do schroniska przez specjalistyczną firmę, której Gmina zleci to zadanie. Tymczasem w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. ustawodawca zobowiązał radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku. Jak podkreśla się w orzecznictwie wymóg ten może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 808/17 – dostępny w CBOSA). Jak słusznie stwierdził Wojewoda Łódzki regulacja przyjęta we wskazanym wyżej paragrafie nie wypełnia delegacji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., bowiem Rada, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisu, nie wskazała nazwy i adresu schroniska, które zapewni opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Oporów.

Podzielić również należy zarzut, że omawiany zapis nie precyzuje również, jakie czynności zostaną wykonane przez schronisko w ramach sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt (zgodnie z wymogiem określonym przez art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Wymóg zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Dopiero tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. zadań (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 – dostępny jw.).

Przechodząc do kolejnego zarzutu wskazać należy, że w myśl § 3 Programu opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowane będzie przez Gminę w sytuacjach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców Gminy Oporów.

Na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak wyrok NSA z 30 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 1754/18 – dostępny w CBOSA). Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to wspomniany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Innymi słowy duża zmienność okoliczności w tym populacji wolno żyjących kotów, miejsc ich legowisk, czy liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad wolno żyjącymi kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy.

Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. powinno mieć zatem charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w powołanym wyżej przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018r., sygn. akt IV SA/po 906/17 – dostępny w CBOSA). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (tak wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 681/18 - dostępny w CBOSA).

Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 3 uchwały nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Przepis § 3 Programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Nie można też nie dostrzec, że same przesłanki realizacji tego zadania wskazują zatem, że opieka nad wolno żyjącymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, a dodatkowo podejmowanym wyłącznie na zgłoszenie dokonane przez mieszkańców, zwalniając gminę z podejmowania w tym zakresie odpowiednich do sytuacji działań z urzędu. Fakultatywność realizacji zadania obligatoryjnego gminy musi bowiem prowadzić do wniosku, że podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania będzie mógł uchylić się do jego wykonania, uznając że to należy do jego swobodnej decyzji.

Ponadto, jak słusznie zauważył Wojewoda Łódzki, przesłanki te zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano nawet w sposób przykładowy co mieści się w dolnej i górnej granicy znaczenia pojęcia "w sytuacjach uzasadnionych". Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów wolno żyjących kotów.

Kwestionowany skargą zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania - zadania własnego, co w istotny sposób narusza delegację ustawową.

Stosownie do § 4 Programu odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Oporów, realizuje Gmina poprzez zlecenie wykonania tych czynności firmie specjalistycznej, posiadającej stosowne zezwolenia. Zgodzić się jednak trzeba z Wojewodą Łódzkim, że regulacja zawarta w powołanym wyżej przepisie Programu nie wyczerpuje dyspozycji normy prawnej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., gdyż nie wynika z niego, który konkretnie podmiot to zadanie wykonuje. Konsekwencją powyższego jest niemożność rzeczywistego realizowania przez Gminę Oporów obowiązku wynikającego z powołanego wyżej przepisu ustawy, to jest obowiązku objęcia programem odławiania bezdomnych zwierząt, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z. zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt. Z uwagi na fakt, że Gmina Oporów nie wskazała konkretnego schroniska w celu zapewnia zwierzętom bezdomnym schronienia (o czym już była mowa wyżej) i nie wskazała podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych zwierząt, nie może de facto realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt.

Innymi słowy niewskazanie w § 4 załącznika do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania, kto będzie za nie odpowiedzialny świadczy o niewypełnieniu obowiązku nałożonego ustawą, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa.

Według § 6 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizuje schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawanie do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. Przywołany zapis nie wyjaśnia, w jaki sposób poszukiwani będą właściciele dla bezdomnych zwierząt, do czego zobowiązuje art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Zapis ten nie stanowi zatem o prawidłowym wykonaniu upoważnienia określonego ww. przepisem.

Delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., nie wypełnia regulacja § 8 Programu, zgodnie z którym Gmina posiada gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 7 wyraźnie nakazuje "wskazanie gospodarstwa rolnego", co oznacza, że realizacja tego przepisu winna nastąpić przez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego z terenu gminy. Tymczasem Rada Gminy nie wskazała w Programie adresu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich.

W pełni należy podzielić zarzut Wojewody Łódzkiego, że Rada Gminy Oporów naruszyła także delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem nie wskazała sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 10 Programu Rada ograniczyła się do wskazania ogólnej kwoty (wynoszącej 6.000,00 zł) na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, pominęła natomiast kwestię podziału tych środków na poszczególne zadania. Natomiast z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Jak słusznie zauważył Wojewoda Łódzki orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec istotnego naruszenia przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1-3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodzić się bowiem należy z Wojewodą Łódzkim, że zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), co oznacza, że przyjęty przez Radę Gminy Oporów Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oporów w roku 2020 nie wyczerpał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę uwagi organu, że skarga dotyczy Programu na rok 2020, co może czynić skargę nieaktualną, wskazać należy, że Rada Gminy nie wzięła pod uwagę, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania, a ściślej od jej ogłoszenia (ex tunc). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie, dlatego bezpodstawne są argumenty o dezaktualizacji żądania skargi.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc