Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 396/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.99 ust 1 pkt 2 lit b, art.99 ust 2 pkt 1 lit a, art.71 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 155
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Ke 429/16 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 429/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] listopada 2015r. organ I instancji uzyskał opinię sądowo-psychiatryczną z dnia [...] września 2015r., sporządzoną na polecenie Sądu Okręgowego w K. Wydział IX Karny Odwoławczy przez biegłych psychiatrów [...] Centrum Psychiatrii w M. Oddział Psychiatryczny, z której wynika, że P.S. jest osobą chorą psychicznie. U badanego rozpoznano zaburzenia paranoiczne.

Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2015r. o sygn. akt IX Ka [...] organ ustalił, że P.S. dopuścił się opisanych w tym wyroku czynów mając ograniczoną w stopniu znacznym zdolność do rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 Prezydent Miasta K. orzekł o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia u P.S. istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015r. poz. 155 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony.

Odwołanie od tej decyzji wniósł P.S. podkreślając, że jest inwalidą z tytułu schorzeń kostnych i okresowo podlega badaniom lekarskim niezbędnym do wydania karty parkingowej. Odwołujący się dodał, że nie spowodował żadnej kolizji ani zagrożenia w ruchu drogowym, a sprawa jest efektem zemsty byłej żony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie wskazało, że uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy), nie wymaga, aby osoba ta dopuściła się wykroczeń bądź przestępstw. W sprawie niniejszej podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania P.S. na badania lekarskie stanowiła opinia sądowo-psychiatryczna z dnia [...] września 2015r., w której rozpoznano u niego zaburzenia paranoiczne. W takiej sytuacji – skoro strona posiada prawo jazdy – zachodzi konieczność przeprowadzenia badania lekarskiego, w którym można jednoznacznie stwierdzić, czy w tym konkretnym przypadku takie schorzenie może stanowić przeciwwskazanie do kierowania przez stronę pojazdami. Natomiast rozpoznanie zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej wskazuje jedynie na istnienie wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, potwierdzając w konsekwencji zasadność skierowania go na badania lekarskie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P.S. , zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, że zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające przeprowadzenie badania lekarskiego w celu ustalenia istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji kiedy dolegliwości zdrowotne powołane w uzasadnieniu decyzji pozostają bez związku ze zdolnością do kierowania pojazdami,

- prawa materialnego tj. art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne stwierdzenie, że w przypadku skarżącego istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiego rodzaju i o takim natężeniu, że uzasadniają one wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badania podczas gdy postępowanie takie powinno stanowić wyjątek od zasady i być stosowane jedynie w wyjątkowych i mocno uzasadnionych przypadkach,

- postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – w szczególności poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niedostateczne wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i rozstrzygnięcie jedynie na podstawie sporządzonej wadliwie i nierzetelnie w innym postępowaniu opinii – która nie stanowi dowodu o charakterze urzędowym – a więc nie przysługuje jej domniemanie prawdziwości,

- art. 138 § 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 k.p.a. – poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo jej niezgodności z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi, skarżący zarzucił organowi, że nie dokonał on analizy i oceny opinii sądowo-psychiatrycznej pod kątem prawidłowości jej sporządzenia i wiarygodności. Obecnie opinia ta jest oceniana przez organy [...] Izby Lekarskiej pod kątem naruszenia przez biegłych sporządzających opinię zasad opiniowania sądowo-psychiatrycznego. Ponadto w sprzeczności z tą opinią pozostają wyniki badań psychologicznych i psychiatrycznych, które nie wykazały istnienia zaburzeń wskazanych przez biegłych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015r. poz. 155 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b. Z kolei stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.

Powołane regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju.

Zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jedną z istotnych przesłanek bezpieczeństwa ruchu jest stan zdrowia kierowcy. Od dyspozycji zdrowotnej kierowcy w dużym stopniu zależy bowiem bezpieczeństwo ruchu, a niedomagania kierowcy w tym zakresie są czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Zachowanie kierowcy świadczy o możliwości obniżenia jego sprawności psychofizycznej, o ile bezpośrednio wskazuje na objawy chorobowe, upośledzenia, zaburzenia psychiczne czy osobowe – a więc zagrożenia medyczne, psychiczne lub osobowe. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sformułowanie "zastrzeżenia uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu.

Z powyższego wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W rozpoznawanej sprawie informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego organ I instancji powziął na podstawie opinii sądowo-psychiatrycznej, z której wynika, że u P.S. rozpoznano zaburzenia paranoiczne. W opinii biegli wyrazili stanowisko, iż wskazane będzie zastosowanie środka zabezpieczającego w postaci przymusowego leczenia psychiatrycznego, przy czym optują za leczeniem stacjonarnym tj. w warunkach szpitala psychiatrycznego. Organ dysponował również wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 15 września 2015r. o sygn. akt IX Ka [...] którym orzeczono, że P.S. dopuścił się opisanych w tym wyroku czynów mając ograniczoną w stopniu znacznym zdolność do rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem.

Wobec powyższego, wnioski zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej, sporządzonej przez dwóch lekarzy psychiatrów, stanowią wiarygodną informację – co nie tylko może, ale powinno stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Wyjaśnić przy tym trzeba, że skierowanie na badania lekarskie może nastąpić już wówczas, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało uprawnionym do tego lekarzom, którzy przeprowadzą stosowne badania i ocenią, czy skarżący jest zdolny do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

W ocenie Sądu, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa opinia sądowo-psychiatryczna z dnia [...] sierpnia 2016r. sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego w K. w sprawie o sygn. akt III RNs [...] o umieszczenie skarżącego w szpitalu psychiatrycznym - dopuszczona przez Sąd jako dowód w sprawie. W opinii tej specjalista psychiatra stwierdził, że skarżący zdradza objawy zaburzeń osobowości (cechy osobowości paranoicznej). Nie stwierdził natomiast objawów choroby psychicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.S. , domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wystarczającą do ustalenia zaistnienia uzasadnionych zastrzeżenia co do stanu zdrowia zainteresowanego, skutkujących skierowaniem go na badania lekarskie, jest jedynie opinia sądowo-psychiatrycznej, sporządzona na użytek innego postępowania, podczas gdy postępowanie takie powinno stanowić wyjątek od zasady i być stosowane jedynie w wyjątkowych i mocno uzasadnionych przypadkach.

naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie oraz błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii sporządzonej w innym postępowaniu.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w K., pomimo, iż organ ten dopuścił się szeregu błędów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wezwanie kierowcy do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze i przeciwwskazania te powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego.

Wskazano, że zarówno orzeczenie sądu I instancji, jak i decyzje obu organów administracji oparte zostało o dokument nie mogący stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2014 roku sygn. akt III SA/Gd 434/14 "ustalenie, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie na podstawie jedynego dowodu, tj. opinii sądowo-psychiatrycznej, sporządzonej na użytek innego postępowania - postępowania karnego, które nie dotyczyło przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wydaje się zupełnie nieprzekonujące." Podobnie WSA w Gdańsku w sentencji wyroku z dnia 3 lipca 2014 roku sygn. III SA/Gd 346/1 "opinia sądowo-psychiatryczna, wydana na potrzeby pro-wadzonego przez prokuratora postępowania karnego, zawierająca ocenę stanu zdrowia psychicznego kierowcy, u którego rozpoznano zespół zależności spowodowany przyjmowaniem różnych substancji odurzających, nie daje podstaw do skierowania go na badania lekarskie."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany w skardze kasacyjnej jako jej prawnomaterialna podstawa przepis art.99 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 (o skierowaniu na badanie lekarskie, psychologiczne, kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, kurs reedukacyjny) z urzędu na podstawie informacji uzyskanych od administratora centralnej ewidencji kierowców - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a-c oraz pkt 4 i 5.

Określony powyższym przepisem zakres regulacji nie ma związku z niniejszą sprawą, gdyż podstawą działania orzekających w niej organów administracji był art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Sprawy, w której wydano zaskarżoną do sądu I instancji decyzję dotyczą przepisy art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy, zgodnie z którymi starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 (m.in. o skierowaniu na badanie) na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych oraz na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.

Podkreślić należy jednak, że powzięcie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy przez starostę w ramach wykonywania zadań własnych jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji o skierowaniu takiego kierowcy na badanie lekarskie. Zgodnie z przepisami ustawy to starosta jest organem, do zadań którego należy czuwanie nad tym, by osoby uprawnione do kierowania pojazdami w najwyższym możliwym stopniu dawały gwarancje bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Służy temu celowi uprawnienie do wydawania i cofania praw jazdy, a także kierowania na badania lekarskie i psychologiczne oraz kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Uzyskanie przez starostę opinii sądowo – psychiatrycznej dotyczącej kierowcy wymaga rozważenia przez niego, czy wynikają z tej opinii uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy w kontekście możliwości bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdów, bez względu na to, skąd opinia ta pochodzi. Wynika to z nadrzędnej wartości jaką jest bezpieczeństwo osób uczestniczących w ruchu. Obowiązkiem starosty jest działanie w celu ochrony tej wartości przez skierowanie kierowcy na badanie lekarskie, jeśli opinia taka rodzi uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy w zakresie mogącym wpływać na zdolność prowadzenia przez niego pojazdów.

Oczywiście ocena tego, czy stan zdrowia kierowcy może budzić uzasadnione wątpliwości zależy od konkretnej sytuacji i nie sposób poszukiwać bezpośrednich odniesień do innych spraw, będących przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyroki sądów administracyjnych wydane w konkretnych sprawach, w których podstawą decyzji kierujących na badanie lekarskie były inne niż w niniejszej sprawie rozpoznania lekarskie zawarte w opiniach biegłych lekarzy czy psychiatrów. Rozpoznanie dokonane przez specjalistów psychiatrów w opinii, która stała się źródłem wątpliwości starosty w niniejszej sprawie jest poważne – o czym świadczy wskazanie zastosowania środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia na przymusowym leczeniu psychiatrycznym. To nie starosta jest uprawniony do oceny wartości takiej opinii, lecz jest on zobowiązany do tego by w interesie użytkowników dróg spowodować weryfikację zdrowotnych uwarunkowań mających wpływ na zdolność do kierowania pojazdami.

Pozbawione podstaw są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie znalazły one rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stwierdzić należy jednak, że znajdująca się w aktach opinia sądowo psychiatryczna trafnie została przez sad i instancji uznana za dowód wystarczający do przyjęcia, że zachodzą w sprawie uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.