Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2054/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1922/16 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

25 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1922/16 oddalił skargę H. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2008 r. H. C. (dalej: Skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Do wniosku dołączył oświadczenie żony G. C. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności (k. 28 akt administracyjnych).

W toku kontroli administracyjnej wniosku, Kierownik Biura Powiatowego wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych o nr: [....] (woj. p., pow. s, gm. K., obręb B.) oraz poinformował o nieprawidłowościach stwierdzonych w kontroli spójności działek rolnych: H, F, A, C, G. W skorygowanym [...] września 2008 r. wniosku Skarżący zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] z 1,25 ha na 1,21 ha; nr [...] z 0,50 ha na 0,47 ha; nr [...] z 1,03 ha na 1,01 ha; nr [...] z 1,42 ha na 1,37 ha; nr [...] z 0,98 ha na 0,94 ha; nr [...] z 0,19 ha na 0,00 ha, a także złożył oświadczenie o prowadzonej działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych o nr: [......].

Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] grudnia 2008 r. przyznał Skarżącemu płatność ONW w wysokości 16.130,14 zł do powierzchni 160,45 ha. W dniu [...] marca 2010 r. wezwał Stronę do wskazania numerów działek ewidencyjnych, na których prowadzi działalność rolniczą. W odpowiedzi, Skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. oświadczył, że w latach 2008 - 2009 prowadził działalność rolniczą na powierzchni 0,00 ha użytków rolnych położonych na obszarach ONW. Wskazał również, że w czerwcu 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: "ANR") odebrała mu dotychczas użytkowane grunty rolne, co było konsekwencją nieregulowania zobowiązań z tytułu czynszu. Skarżący wyjaśnił, że prowadził spór z ANR, ponieważ dzierżawione grunty "miały być wolne od wad ukrytych". Stwierdził również, że w toku użytkowania okazało się, że melioracje prowadzone w latach 1980 - 1983 zostały źle wykonane i grunty w znacznej części "nie rokują żadnych uczciwych plonów". Wyjaśnił, że brak zgody ANR na zmniejszenie czynszu dzierżawnego i bardzo niskie ceny produktów rolnych spowodowały, że utrzymywał się jedynie z hodowli bydła mlecznego, która jednak ze względu na "różne kombinacje firm skupujących mleko" stała się nieopłacalna. Dodał, że zachorowała mu matka i żona, które wymagają stałej opieki i rehabilitacji. Reasumując wskazał, że nie prowadzi działalności rolniczej, ale nie jest to działanie zawinione. Do oświadczenia dołączył szczegółową ekspertyzę melioracyjną z [...] lutego 2003 r., dwa zaświadczenia lekarskie oraz wstępną opinię rzeczoznawcy z [...] marca 2002 r. dotyczącą funkcjonalności urządzeń melioracyjnych.

W związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności za 2008 r., tj. oświadczenia Strony z [...] kwietnia 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2008 r., odmówił przyznania Stronie płatności ONW na 2008 r. i nałożył sankcje wieloletnie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmowa przyznania płatności nastąpiła w związku z oświadczeniem Strony o nieprowadzeniu działalności rolniczej w dniu wydania decyzji przyznającej płatność. Kierownik Biura Powiatowego wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych położonych na obszarze ONW i zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią działek stwierdzoną w kontroli administracyjnej wyniosła 100%. Tymczasem stosownie do art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 368 z 23.12.2006, str. 74), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym, a kwota ta jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Pismem z [...] października 2015 r. Skarżący na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł do Dyrektora Oddziału wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2011 r. Argumentował, że zaprzestał prowadzenia działalności bez własnej winy. Wyjaśnił, że w 2008 r., w trakcie cyklu produkcyjnego komornik odebrał mu dzierżawioną, zabudowaną nieruchomość rolną wraz z zasiewami i po dokonaniu nakładów na produkcję rolną. Do wniosku załączył dokumenty potwierdzające prowadzenie wobec niego postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Oddziału decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. Skarżący odwołał się do Prezesa ARiMR, który odwołanie uwzględnił. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału wydał [...] marca 2016 r. decyzję, w której ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2011 r. Od decyzji z [...] marca 2016 r. Skarżący powtórnie wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR.

Organ II instancji decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie bada zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności na podstawie akt przeprowadzonego już postępowania. W opinii Prezesa ARiMR organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja z [...] stycznia 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co zarzuciła Strona. Organ II instancji stwierdził, że decyzja nie jest obarczona także pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, których ewentualne wystąpienie organ zbadał z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem sporu jest ocena, czy Prezes ARiMR zgodnie ze znajdującymi zastosowanie przepisami prawa procesowego i materialnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2011 r. Przypomniał, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. powołany organ uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2008, odmówił jej przyznania oraz określił sankcje wieloletnie.

Sąd podkreślił, że wniosek Strony o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 r. został rozpoznany na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW".

Z § 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW wynika, że płatność ONW przysługuje rolnikowi, który spełnia wszystkie warunki wymienione § 2 rozporządzenia ONW - w tym warunek posiadania zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. Przesłanka posiadania działek rolnych powinna być spełniona na dzień wydania decyzji.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: "ustawa PROW", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, które zostało zakończone ostateczną decyzją o przyznaniu płatności ONW. Powodem wznowienia postępowania administracyjnego było ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji jest bezsporne, że w rozpoznawanej organ administracji, który wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję o przyznaniu płatności ONW nie wiedział, że Skarżący w dniu wydania decyzji nie był posiadaczem gruntów do których została przyznana płatność. Informację uzyskał wraz ze złożeniem [...] kwietnia 2010 r. oświadczenia, z którego wynikało, że Skarżący w latach 2008 - 2009 nie prowadził działalności rolniczej na użytkach rolnych położonych na obszarach ONW. Strona w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. wyjaśniła, że przyczyną zaprzestania działalności było odebranie przez ANR dotychczas użytkowanych gruntów rolnych położonych na obszarach ONW. Skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Fakt ten został ujawniony dopiero po wezwaniu Strony do określenia, na jakiej powierzchni kontynuuje podjęte zobowiązanie ONW.

WSA wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – podobnie jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania, który służy wyłącznie weryfikacji ostatecznych aktów administracyjnych.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie bada, na podstawie akt przeprowadzonego już postępowania, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Strona argumentowała, że podstawą faktyczną wydania decyzji było niezawinione zaniechanie prowadzania działalności rolniczej od czerwca 2008 r., natomiast konsekwencją decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2011 r. była kolejna decyzja z [...] lutego 2011 r., którą Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności, a która to decyzja - w opinii Strony - również została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jest prowadzone niezależnie i odrębnie od postępowania, które jest przedmiotem obecnie rozpoznawanej sprawy. Niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji z [...] lutego 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności a więc podniesione zarzuty dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW nie mają wpływu na rozstrzygnięcie obecnie kontrolowanej sprawy. Dla oceny legalności decyzji wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności bez znaczenia pozostaje fakt, że Strona zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej bez własnej winy.

Skarżący w złożonych w latach 2004-2008 wnioskach składał podpis pod oświadczeniem, iż znane mu są zasady przyznawania płatności ONW, a także zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miałby wpływ na przyznanie płatności.

Zasadniczą przyczyną wydania decyzji uchylającej decyzję w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmawiającej przyznania tej płatności był fakt nieprowadzenia działalności rolniczej w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2008 r. Prowadzenie działalności rolniczej przez rolnika jest jednym z koniecznych przesłanek przyznania płatności wynikający z § 2 rozporządzenia ONW.

Podkreślenia wymaga również, że Kierownik Biura Powiatowego w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności nie wiedział, że Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku. Skarżący poinformował ARiMR o fakcie zaprzestania prowadzenia działalności dopiero po uprzednim wezwaniu go przez Kierownika Biura Powiatowego do złożenia wyjaśnień, w przedmiocie określenia na jakiej powierzchni kontynuuje działalność rolniczą w roku 2009. Biorąc pod uwagę powyższe WSA stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego zasadnie odmówił stronie przyznania płatności ONW na 2008 r.

Sąd I instancji, stwierdził, że organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zgodnie z prawem stwierdziły, że stanowiąca przedmiot wniosku decyzja z [...] stycznia 2011 r. nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wskazał przepisy, na podstawie których prowadził postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Powołał również przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (§ 2, 3 ust. 1,2,3, § 5 ust. 3) oraz regulacje rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6), które stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności ONW oraz nałożenia sankcji. W uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni przepisów w oparciu o które decyzja została wydana, przedstawił stan faktyczny, podał motywy podjętego rozstrzygnięcia, a także wskazał na jakich dowodach rozstrzygnięcie zostało oparte.

Ponadto w swoim rozstrzygnięciu Prezes ARiMR wskazał i uzasadnił, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2011 r. nie była obarczona jakąkolwiek przesłanką stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z poźń. zm.), dalej: k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR w zakresie uznania, że skarżący nie był posiadaczem gruntów do których została przyznana płatność, które to ustalenia zostały przez organ poczynione z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że:

- nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, przyjęte za podstawę wydana decyzja Kierownika Biura powiatowego ARiMR w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] stycznia 2011 r. rzeczywiście wystąpiły lub

- miały charakter okoliczności istotnych w sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu dokonanego przez organ uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji o udzieleniu wsparcia z dnia [...] grudnia 2008 r. pomimo faktu, że organ nie wykazał i nie uzasadnił, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów i zaakceptowaniu przez Sąd faktu, że organ bezpodstawnie tworzy i stosuje dodatkowe wymogi dla przyznania wsparcia, niewynikające z relewantnych w sprawie przepisów prawa, a mianowicie wymóg, aby na całym obszarze zgłoszonym do wsparcia konieczne było legitymowanie się nieprzerwanym posiadaniem gruntów rolnych;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organu w zakresie uzasadniania dokonanego przez organ rozstrzygnięcia;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na (1) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, (2) nieodniesieniu się do niektórych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., (3) niewskazaniu podstaw decydujących o nieuwzględnieniu części zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności naruszenie przez organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 2 rozporządzenia ONW poprzez błędną wykładnię tego przepisu i nieuzasadnione uznanie, iż skarżący nie spełnia określonych tam przesłanek przyznania płatności, w szczególności poprzez błędną interpretację pojęcia "posiadacza gospodarstwa rolnego" zawartą w tym przepisie;

b) § 2 rozporządzenia ONW poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skarżący podlega wykluczeniu z płatności z uwagi na fakt, że jego posiadanie gospodarstwa rolnego nie ma charakteru niezakłóconego i trwałego i przy uznaniu za wystarczające do dokonania oceny w tym zakresie ustalenia faktu bezprawnego naruszenia posiadania gospodarstwa, niezależnie od charakteru i długości trwania stanu naruszenia oraz dalszych okoliczności sprawy;

c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 rozporządzenia ONW, poprzez dokonanie takiej interpretacji pojęcia posiadacza w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz pojęcia posiadania gruntów na potrzeby tej regulacji, która prowadzi do naruszenia zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej poprzez uznanie, iż nawet jedno- czy kilkukrotne zakłócenie posiadania prowadzi do jego utraty przez dotychczasowego posiadacza i to również w sytuacji, gdy jest to naruszenie bezprawne, a nie doszło do trwałej utraty posiadania;

d) naruszenie art. 336 i 344 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez nieuzasadnione uznanie, iż naruszenie posiadania powstałe wskutek wykonania przez ARK naruszenia określonej czynności w odniesieniu do rzeczy będącej w posiadaniu skarżącego, spowodowało po stronie skarżącego utratę posiadania, a nie tylko jego zakłócenie, tj. poprzez utożsamienie naruszenia posiadania wyłącznie z jego utratą.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący, mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można natomiast utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z nie podzieleniem stanowiska sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Do tego natomiast sprowadza się analizowany zarzut. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Przechodząc do pozostałych zarzutów wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. zapadła w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej po wznowieniu postępowania. Postępowanie w tym trybie ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. W postępowaniu tym organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Przedmiot tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).

Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a na tej podstawie skarżący kasacyjnie żądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.) jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Na takie pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje aktualne, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180). Tak też prawidłowo zinterpretował ten przepis Sąd I instancji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18, LEX nr 2774520).

Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W okolicznościach sprawy zauważyć należy, że zasadniczą przyczyną wydania decyzji uchylającej decyzję w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmawiającej przyznania tej płatności był fakt nieprowadzenia działalności rolniczej w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2008 r. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, prowadzenie działalności rolniczej przez rolnika jest jedną z koniecznych przesłanek przyznania płatności wynikającą z § 2 rozporządzenia ONW. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ przyznając w 2008 r. przedmiotową płatność nie miał wiedzy, że skarżący kasacyjnie w latach 2008 - 2009 nie prowadził działalności rolniczej na użytkach rolnych położonych na obszarach ONW. Taką informację organ powziął od samego skarżącego, który w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. wyjaśnił, że przyczyną zaprzestania działalności było odebranie przez ANR dotychczas użytkowanych gruntów rolnych położonych na obszarach ONW. Wbrew zarzutom kasacyjnym opisanym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej fakt nieprowadzenia działalności rolniczej miał istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwale użytki zielone. Beneficjent, aby otrzymać płatność musiał więc spełnić m.in. warunek posiadania zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. Przesłanka posiadania działek rolnych powinna być spełniona na dzień wydania decyzji. Skarżący składając podpisy pod oświadczeniami, iż znane mu są zasady przyznawania płatności ONW (w latach 2004-2008) zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miałby wpływ na przyznanie płatności. Sąd I instancji w sposób drobiazgowy wskazał w uzasadnieniu wyroku, powołując się na konkretne dokumenty zawarte w aktach sprawy, z jakiego powodu uznaje, że stanowisko organu odnośnie do przyjętego stanu faktycznego jest prawidłowe. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie zostały postawione sposób jedynie ogólnikowy mianowicie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących bezpodstawności wznowienia postępowania. Jak już powiedziano, analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Z kolei stanowisko skarżącego kasacyjnie, według którego na organie ciążył obowiązek prowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie tego, czy obowiązywała skarżącego umowa dzierżawy gruntów z Agencją Rynku Rolnego oraz czy skarżący rzeczywiście nie użytkuje spornych gruntów (v. strona 7 uzasadnienia zarzutów kasacyjnych) i stawianie w tym kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów opisanych w punkcie 2 a-d petitum skargi kasacyjnej nie może być uznane za skutecznie podważające prawidłowość wydanego wyroku. Jak już powiedziano, to sam skarżący kasacyjnie jednoznacznie wskazał organowi, że w latach 2008-2009 prowadził działalność rolniczą na 0,00 ha użytków rolnych położonych na obszarach ONW, z powodu odebrania mu przez Agencję Nieruchomości Rolnych w czerwcu 2008 r. dotychczas użytkowanych gruntów rolnych położonych na obszarach ONW. Tym samym podniesione zarzuty należy uznać za niezasadne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.