Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 346/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, ar. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej zmiany do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. powołując w podstawie prawnej przepisy: art. 104 i art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 2 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) zmienił – na wniosek A. Sp. z o.o. – decyzję własną Nr [...] z dnia [...] r., przeniesioną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. i decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r., zmienioną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. obejmującą zgodnie z decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. budowę: obiektu "Galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym, czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej - ul. [...], drogi i chodniki wewnętrzne, odwodnienie terenu, oświetlenie terenu, parkingi terenowe, przyłącze wodne, przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze kanalizacji deszczowej, przyłącze telekomunikacyjne, linie kablowe nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku, przebudowę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zieleń, ogrodzenie w O., rejon ulic: [...], dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], zgodnie z opracowanym projektem budowlanym, zmienioną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie: ilości działek, które zostaną objęte inwestycją - dodano działkę nr [...] i [...] [...], lokalizacji i ilości zjazdów z drogi gminnej wewnętrznej - zaprojektowano trzy zjazdy, dróg i chodników wewnętrznych, parkingów terenowych, zieleni i ogrodzenia, infrastruktury technicznej: przyłącze wodociągowe, przyłącze i instalacja zewnętrzna kanalizacji sanitarnej, przyłącze i instalacja zewnętrznej kanalizacji deszczowej, odwodnienie terenu, budowa linii kablowych nn, budowa oświetlenia terenu, ochrona i przebudowa istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej na wjazdach, budowa kanalizacji dla potrzeb przyłącza telekomunikacyjnego, kubatury, powierzchni, zagospodarowania terenu, konstrukcji i instalacji wewnętrznych, warunków ochrony przeciwpożarowej, charakterystycznych parametrów obiektu w O., rejon ulic : [...] dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]", jednostka ewidencyjna [...], zgodnie z opracowanym projektem budowlanym oraz zatwierdził projekt budowlany zmian do projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie obiektu "Galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym, czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej - ul. [...], drogi i chodniki wewnętrzne, odwodnienie terenu, oświetlenie terenu, parkingi terenowe, przyłącze wodne, przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze kanalizacji deszczowej, przyłącze telekomunikacyjne, linie kablowe nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku, przebudowę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zieleń, ogrodzenie w O., rejon ulic : [...], dz. [...], obręb [...]" w zakresie zmian:

– zmiany parametrów budynku usługowo-handlowego galerii oraz budowy otwartego garażu wielopoziomowego,

– zmiany układu wewnętrznej komunikacji kołowej i pieszej, parkingów naziemnych, zieleni urządzonej,

– zmiany wewnętrznych instalacji wentylacji, ogrzewania i chłodzenia, wodnych (w tym p.poż.) kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznych i teletechnicznych, przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek Inwestora, budowy dwóch zbiorników retencyjnych podziemnych o poj. V=40,0 m3 każdy,

w O., rejon ulic: [...], dz. nr [...], obręb [...], zgodnie z opracowanym i przedłożonym projektem budowlanym i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie objętym zmianami zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zmian, nie zmieniając pozostałych warunków pozwolenia.

W osnowie decyzji Starosta O. orzekł również, że decyzja stanowi integralna część decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r., przeniesionej decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] i decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r.

Opisana powyżej decyzja Starosty O. została zaskarżona w toku instancyjnym przez M. P. oraz I. W., reprezentowaną przez pełnomocnika.

Po przeprowadzeniu postępowania w wymaganym zakresie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ustawy – Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że M. P. oraz I. W. nie uczestniczyli jako strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale wnieśli odwołanie w terminie zastrzeżonym dla uprawnionych podmiotów, dlatego powinnością organu odwoławczego było ustalenie, czy podmioty wnoszące odwołanie posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że postępowanie odwoławcze podlega zasadzie skargowości i może zostać uruchomione wyłącznie przez podmiot uprawniony do korzystania z tego środka zaskarżenia, bowiem – stosownie do przepisów art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, legitymację do wniesienia odwołania ma strona. Ponadto zgodnie z jednoznacznie brzmiącym przepisem art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wojewoda D. wyjaśnił też, że z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20, że obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 75/06, LEX nr 319183).

Następnie przedstawił w uzasadnieniu argumentację odnoszącą się do odwołania wniesionego w sprawie przez I. W., wskazując na brak podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. podał, że M. P. jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się w nieruchomości położonej na działce nr [...], obręb [...], oraz współwłaścicielem działki nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, nie graniczy z działką objętą zainwestowaniem. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku lokalu mieszkalnego znajdującego się w nieruchomości położonej na działce nr [...], obręb [...], należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, a jak wynika z analizy Księgi Wieczystej nr [...], we wskazanej nieruchomości jest wyodrębnionych więcej niż siedem. W takim przypadku stroną postępowania i udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdującej się w obszarze odziaływania planowanego obiektu jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. M. P. nie wskazał, że reprezentuje wspólnotę mieszkaniową. Wskazał, że interes prawny wynika z faktu bycia właścicielem nieruchomości – ww. lokalu mieszkaniowego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. M. P. nie był stroną postępowania, nie skarżył również tej decyzji.

Organ podkreślił, że przedmiotem kwestionowanej decyzji Starosty O. Nr [...], z dnia [...] r., jest jedynie zmiana, w trybie art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wcześniej wydanej ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym, czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej - ul. [...], drogi i chodniki wewnętrzne, odwodnienie terenu, oświetlenie terenu, parkingi terenowe, przyłącze wodne, przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze kanalizacji deszczowej, przyłącze telekomunikacyjne, linie kablowe nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku, przebudowę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zieleń, ogrodzenie w O., rejon ulic: [...], dz. nr [...], obręb [...]. Oznacza to, że interes prawny M. P., warunkujący przyznanie statusu strony, można oceniać jedynie w zakresie przewidzianych zaskarżoną decyzją zmian, nie zaś realizacji spornej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że analizując przedłożony zamienny projekt budowlany ustalił, że zmiany objęte kwestionowaną decyzją Starosty O. wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia, nie wprowadzą kwalifikowanych ograniczeń w zagospodarowaniu dz. nr [...]. obręb [...]. Zgodnie z informacją zawartą na str. 4 i 5 przedłożonego projektu budowlanego zakres zmian obejmuje zmianę parametrów budynku usługowo-handlowego galerii oraz budowy otwartego garażu wielopoziomowego, zmianę układu wewnętrznej komunikacji kołowej i pieszej, parkingów naziemnych, zieleni urządzonej oraz zmianę wewnętrznych instalacji wentylacji, ogrzewania i chłodzenia, wodnych (w tym p. poż.) kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznych i teletechnicznych, przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek Inwestora, budowy dwóch zbiorników retencyjnych podziemnych o poj. V=40, m3 każdy. Planowane zmiany obejmują działki w O., rejon ulic: [...], działki nr [...]. Działka nr [...], obręb [...], znajduje się w odległości min. ok. 100 m od terenu inwestycji. Interpretując wskazaną odległość na tle przepisów techniczno-budowlanych nie sposób uzasadnić posiadania przez podmioty wnoszące odwołanie statusu stron postępowania.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. odniósł się też do zarzutu możliwego ponadnormatywnego poziomu hałasu na działce oznaczonej numerem [...], obręb [...], będącej we współwłasności T. H., odwołując się w tej kwestii do stanowiska Burmistrza Miasta O., który uznał, że skutkiem zamierzonych przez inwestora zmian "będzie zmniejszenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, powstających na skutek spalania paliw w silnikach pojazdów oraz zmniejszenie emisji fal dźwiękowych powstających na skutek ruchu pojazdów".

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym (str. 61) wskazano, że "Emisja hałasu pochodzącego od urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych oraz od pojazdów samochodowych wyeliminowana jest poprzez wysoki poziom attyki oraz ekrany akustyczne zlokalizowane na dachu, zaś wibracje urządzeń wentylacyjnych znajdujących się na dachu ograniczone poprzez zastosowanie resorowania - podkładek tłumiących. Hałas na granicy działek objętych inwestycją nie przekroczy dopuszczalnych norm". Do projektu budowlanego załączono również "Raport z obliczeń hałasu przenikającego do środowiska dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Galerii Handlowo-Usługowej [...] w O." (strona 120.4). W raporcie tym wskazano, że "Przeprowadzone obliczenia poziomu hałasu jaki będzie występował w otoczeniu projektowanego obiektu handlowo-usługowego wskazują, że nie będą naruszone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku."

Wskazał też, że wymagania dotyczące ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), ale wskazany akt nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze środków transportu związanego z działalnością galerii handlowo-usługowej.

Wojewoda D. zwrócił też uwagę, że prawnie relewantne ograniczenia w sposobie korzystania z działek skarżących, nie są tożsame z ewentualnymi uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji (hałas, wzmożony ruch pojazdów, obniżenie wartości nieruchomości, itp.).

Zdaniem organu odwoławczego, uprawnień M. P. do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można również wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, przewidującego, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2001 r., sygn. IV SA 2085/98, LEX nr 55752). Uwzględniając powyższe i podkreślając przedmiot sprawy czyli zmianę projektu budowlanego, organ orzekający stwierdził w stanowczy sposób, że kwestionowana zmiana pierwotnego projektu budowlanego nie wprowadzi ograniczeń w zabudowie działki odwołującego się, a skoro w toku postępowania odwoławczego ustalono, że M. P. nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia, to postępowanie odwoławcze zainicjowane jego podaniem należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości zarzucił jej naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że nie jest stroną postępowania w sytuacji, kiedy to prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku przeciwnego, a mianowicie takiego, że skarżący powinien być uznany za stronę postępowania, ponieważ żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Powołując się na tak sformułowany zarzut M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. P. powołał się na koreferat do oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia, przedłożony Staroście O. przez T. H., z którego wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla zabudowy jednorodzinnej.

Ponadto – zdaniem skarżącego – postępowanie odwoławcze powinno zostać zawieszone przynajmniej do czasu dokonania przez Burmistrza Miasta O. oceny zasadności wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia, zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Oł. z dnia [...] r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] r.

Skarżący wskazał też na kryteria kwalifikujące dany podmiot jako stronę postępowania w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy, wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w zakończeniu uzasadnienia wyjaśnił, że niezależnie od powołanych w nim wcześniej argumentów, podnosi, że przedmiotowa inwestycja w sposób istotny zakłóci mu korzystanie z własnej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę doręczoną Sądowi w dniu 23 maja 2017 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i odwołał się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe pełnomocnika A. Sp. z o.o. z dnia 2 sierpnia 2017 r., oznaczone jako "Odpowiedź na skargę Pana M. P. na decyzję Wojewody D. o numerze [...] z dnia [...] roku", w którym pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o odrzucenie – ewentualnie – o oddalenie skargi w całości, popierając stanowisko Wojewody D.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 sierpnia 2017 r. pełnomocnik A. SP. z o.o. podtrzymała argumentację przedstawioną w złożonym do akt sprawy piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]) umarzająca – wszczęte podaniem M. P. - postępowanie odwoławcze od opisywanej wcześniej decyzji Starosty O., Nr [...], z dnia [...] r. zatwierdzającej zmiany do decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r., (znak sprawy [...]), która została przeniesiona decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. i decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. oraz zmieniona decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] r. i obejmuje budowę obiektu "Galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym, czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej ul. [...], drogi i chodniki wewnętrzne, odwodnienie terenu, oświetlenie terenu, parkingi terenowe, przyłącze wodne, przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze kanalizacji deszczowej, przyłącze telekomunikacyjne, linie kablowe nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku, przebudowę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zieleń, ogrodzenie w rejonie ulic: [...], działki nr [...], obręb [...]", w zakresie zmian:

– zmiany parametrów budynku usługowo - handlowego galerii oraz budowy otwartego garażu wielopoziomowego,

– zmiany układu wewnętrznej komunikacji kołowej i pieszej, parkingów naziemnych, zieleni urządzonej,

– zmiany wewnętrznych instalacji wentylacji, ogrzewania i chłodzenia, wodnych (w tym p.poż.) kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznych i teletechnicznych, przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek Inwestora, budowy dwóch zbiorników retencyjnych podziemnych o poj. V=40, m³ każdy,

w O., rejon ulic: [...], działki nr [...], obręb [...].

Materialnoprawną podstawą decyzji, do której skierowane było odwołanie stanowiły przepisy powoływanej we wstępie ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 tej ustawy procesowej: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Oznacza to – jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, że podmiotem uprawnionym do korzystania z tego środka zaskarżenia jest wyłącznie strona postępowania administracyjnego, kwalifikowana wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa, w którym wyznacznikiem legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek wyprowadzony bezpośrednio z obowiązującego w danym czasie przepisu prawa materialnego.

Należy też zwrócić uwagę – co również zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie odwoławcze bezwzględnie podlega zasadzie skargowości, co wyłącza możliwość przeprowadzenia tego postępowania przez organ administracji publicznej wyższego – wobec organu pierwszej instancji - stopnia z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności. Za przypadek działania organu odwoławczego z urzędu traktowane jest rozpatrzenie przez ten organ odwołania wniesionego przez nieuprawniony podmiot. Z tych względów obowiązkiem organu, będącego adresatem odwołania jest dokonanie – w toku czynności wstępnych postępowania odwoławczego – oceny co do legitymacji procesowej podmiotu, który żąda weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej w zwyczajnym trybie. Negatywna ocena w tym zakresie formalizowana jest w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Taką decyzję podjął w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. działający jako organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu ocena przyjęta przy orzekaniu przez organ odwoławczy jest prawidłowa, a Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.

Wobec przedmiotu sprawy załatwionej decyzją Starosty O., do której odnosi się odwołanie, wniesione przez M. P., postępowanie w opisywanym powyżej zakresie należało prowadzić stosując przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który w sposób szczególny - w relacji do art. 28 kpa - określa kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, w tym jego zmiany.

W myśl przywoływanego już w uzasadnieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy.

Te uwarunkowania prawne zostały uwzględnione przez Wojewodę D. w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Sądu Wojewoda D. z należytą starannością i w sposób wszechstronny rozważył prawdopodobieństwo oddziaływania przedmiotowej inwestycji w zakresie zmian objętych decyzją Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] na nieruchomość wnioskodawcy w sposób, o którym mowa w przywoływanym powyżej przepisie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i prawidłowo uznał, że takie oddziaływanie nie zaistnieje. Sąd podziela też ocenę tego organu dokonaną w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 powoływanej ustawy i uznającego, że zamierzona inwestycja po jej zrealizowaniu zapewni wymagane ustawowo poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz nie będzie ingerować w chronione dobra.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocenych uwzględnił i aprobował stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest konieczne stwierdzenie naruszającego prawo oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość tego podmiotu, ale wystarczające jest uznanie, że możliwe jest potencjalne oddziaływanie w sposób określony ustawowo, nawet jeśli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania, wynikające z ustawy i przepisów techniczno-budowlanych.

Z materiału sprawy i niekwestionowanych ustaleń organu orzekającego wynika, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się w obrębie nieruchomości budynkowej usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] oraz współwłaścicielem działki oznaczonej numerem [...], która znajduje się w odległości około 10 metrów od granicy działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja i nie graniczy bezpośrednio z działka objętą zainwestowaniem. Ponadto zapisy ujawnione w treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości budynkowej, w której wyodrębniono samodzielny lokal mieszkalny stanowiący własność skarżący wskazuje, że wyodrębniono w tej nieruchomości więcej niż siedem lokali. To powoduje powstanie wspólnoty mieszkaniowej zobowiązanej – przy uwzględnieniu treści powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali – do podjęcia uchwały o wyborze zarządu.

W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę na jednoznaczne stanowisko judykatury administracyjnej wypracowane w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i wskazanego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie bezwzględnie akceptuje, uznające że w stosunkach zewnętrznych (np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę) odnoszących się do nieruchomości wspólnej, w której ogół współwłaścicieli tworzy wspólnotę, to wspólnota reprezentowana przez zarząd przejmuje część uprawnień jej członków wynikających z prawa własności, a w konsekwencji uzyskuje wyprowadzone z tego prawa uprawnienia procesowe. Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną – w warunkach art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa – jest wspólnota, reprezentowana przez zarząd, na co zasadnie wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (np. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2096/14; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12).

Istotne też jest – na co również zwrócił uwagę Wojewoda D. orzekając w rozpoznawanej sprawie, że w praktyce orzeczniczej rozważona była i uznana za dopuszczalną sytuacja, w której w postępowaniu prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej legitymacja procesowa jest przyznana właścicielowi lokalu mieszkalnego, niezależnie od przyznania jej wspólnocie.

Warunkiem koniecznym uzyskania odrębnego od wspólnoty statusu strony przez indywidualnego właściciela lokalu (współwłaściciela lub współużytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej) jest wykazanie przez niego własnego indywidualnego interesu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie M. P. takiego własnego interesu nie wykazał, odwołując się tylko do uprawnień właścicielskich oraz do treści koreferatu do oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia pn. "Budowa Galerii Handlowo-Usługowej – Galeria [...], planowanego do realizacji na działce nr [...] obręb [...]", opracowanego we wrześniu 2014 r. i przedłożonego Staroście O. przez T. H..

Zdaniem Sądu materiał sprawy wskazuje, że legitymacji procesowej skarżącego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie można skonstruować na przepisach art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Skarżący nie wykazał przy tym, aby działania inwestora związane z przedmiotowym zamierzeniem, czyli opisywanymi poprzednio zmianami elementów inwestycji wprowadzonymi zmianami dokonanymi w projekcie budowlanym, ingerowały w sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności, czy też ograniczały zakres jego poszczególnych uprawnień.

Zważyć przy tym należy, że skarżący nie dysponował statusem strony także w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę.

Ograniczeń takich – jak prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda D. wiązać z immisjami pośrednimi, które zawsze stanowią kategorię subiektywnych odczuć zainteresowanego podmiotu i nie podlegają reglamentacji ustawowej.

M. P. powołując się w uzasadnieniu skargi na koreferat oddziaływania akustycznego (niezależnie od oświadczenia autorki tego opracowania dotyczącego jego celu i sposobu wykorzystania) nie wykazał też żadnej relacji pomiędzy jego treścią, a swoimi uprawnieniami właścicielskimi, które mogłyby stanowić podstawę uznania go za stronę przedmiotowego postępowania, zgodnie z kryteriami wskazanymi przez ustawodawcę w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przy uwzględnieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie zmian, na realizację których udzielone zostało pozwolenie na budowę decyzją Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...], co oznacza, że M. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wskazaną powyżej decyzją, a w konsekwencji nie przysługiwało uprawnienie do zaskarżenia w toku instancyjnym tej decyzji, przyznane w przepisie art. 127 § 1 kpa.

W obowiązujących warunkach prawnych i wobec dokonanych ustaleń Wojewoda D. prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Stwierdzając w tych okolicznościach brak podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.