Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 668/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e par. 2 pkt. 1-3, art. 59 par. 2, art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 30 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 616/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 30 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 616/10, oddalił skargę P. (dalej: skarżący, wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. (dalej: organ I instancji), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., odmówił P. umorzenia należnych organowi egzekucyjnemu kosztów egzekucyjnych w kwocie 335.087,70 zł objętych tytułem wykonawczym nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że prowadzono postępowanie egzekucyjne przeciwko P. w K., jednakże na wniosek wierzyciela – P. organ umorzył je postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Ponieważ po zakończeniu postępowania egzekucyjnego pozostały nieuiszczone koszty egzekucyjne organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. obciążył nimi wierzyciela. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wierzyciel złożył wniosek o umorzenie przedmiotowych kosztów uzasadniając go brakiem środków finansowych na ich uiszczenie i brakiem możliwości dokonania określonych przesunięć budżetowych w tym zakresie. Konieczność uiszczenia kosztów spowodowałaby niemożność zrealizowania zaplanowanych zadań własnych Gminy, przez co doszłoby do naruszenia interesu publicznego wspólnoty samorządowej. Wnioskodawca wskazał też, na konieczność nałożenia na dłużnika kary pieniężnej za nielegalną wycinkę drzew w drodze decyzji administracyjnej, która była następnie dwukrotnie uchylana, a na skutek upływu 5 lat wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie było już niedopuszczalne.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 64 e § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz 1954, dalej: u.p.e.a.) koszty egzekucyjne mogą być umorzone, gdy za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, a treść tego pojęcia musi być oceniana z uwzględnieniem najistotniejszych wartości wspólnych dla całego społeczeństwa (tj. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa). Gmina zdaniem organu winna uwzględniać w trakcie projektowania swojego budżetu konieczność ponoszenia nieprzewidzianych wydatków, związanych m.in. z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi przeciwko dłużnikom Gminy. Ponadto sprawa dotycząca P. trwała kilka lat, a o jej przebiegu wierzyciel był informowany na bieżąco, wobec czego mógł się przygotować odpowiednio wcześniej na konieczność poniesienia dodatkowych wydatków. Organ I instancji podkreślił, że jednostka samorządowa winna uwzględniać w swoich działaniach również interes Państwa, nawet jeżeli wydaje się on sprzeczny z jej doraźnymi potrzebami finansowymi. W przypadku zakwestionowania na drodze sądowej decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego wierzyciel mógł wystąpić o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, co uczynił, ale już dnia [...] lipca 2006 r. zwrócił się o podjęcie postępowania, a w konsekwencji tego organ egzekucyjny dokonał zajęcia konta bankowego dłużnika, co doprowadziło do powstania opłaty za zajęcie konta w kwocie 289.591,64 zł. Koszty egzekucyjne wynikają zaś wprost z ustawy, są zależne od wysokości dochodzonych należności i nie mają bezpośredniego związku z wydatkami faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny. Organ I instancji wyjaśnił też, że nie rozważył możliwości częściowego umorzenia kosztów egzekucyjnych, gdyż wierzyciel nie wskazał w swoim wniosku o jaką część kosztów miałoby chodzić i realizację jakich konkretnych zadań by to umożliwiło.

Organ I instancji uznał ponadto, iż analiza sytuacji finansowej Gminy nie pozwala stwierdzić, iż sytuacja ta jest zła, albowiem uzyskiwane przez Gminę dochody były generalnie wyższe od planowanych wydatków zaś wszystkie swoje zobowiązania regulowane były terminowo. Gmina utrzymywała wobec tego stałą płynność finansową. Zdaniem organu ocena tej płynności przedstawiona przez wnioskodawcę nie uwzględnia całości finansów Gminy.

Dyrektor Izby Skarbowej w P., rozpoznając zażalenie wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wierzyciel został zawiadomiony o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów, jednakże nie skorzystał z tego prawa i nie składał dodatkowych materiałów uzupełniających jego stanowisko i uzasadniających żądanie umorzenia kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach były dwie różne oceny sytuacji finansowej Gminy – dokonane przez Urząd Miasta Gminy O. (Skarbnika Miejskiego) oraz przez Główną Księgową organu I instancji. Druga analiza wskazywała na korzystną sytuację finansową Gminy. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie, nie naruszając przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez wierzyciela do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że w sprawie obciążono kosztami egzekucyjnymi wierzyciela – P., ze względu na niemożność ściągnięcia ich od zobowiązanego – P. w K. Wysokość kosztów została ustalona w ramach odrębnego postępowania i była ściśle związana z wysokością dochodzonych przez wierzyciela należności. Określona wysokość kosztów egzekucyjnych wynikała z jednoznacznych przepisów prawa i była należna organowi egzekucyjnemu jako wynagrodzenie za przeprowadzoną egzekucję. W przedmiotowym postępowaniu organ egzekucyjny był zobowiązany wyłącznie do oceny istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów, a nie do jednoczesnego rozważania zasadności ich wysokości, gdyż kwestia ta stanowiła przedmiot wcześniejszego postępowania zakończonego prawomocnie. Bezprzedmiotowe były wobec tego zarzuty skargi dotyczące braku proporcji między wysokością kosztów a faktycznym czynnościami egzekucyjnymi dokonywanymi przez organ, gdyż kwestia ta nie podlega w ogóle badaniu w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów i wynikającym z niego niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu I instancji uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie budził wątpliwości. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje w tym przypadku organ egzekucyjny, który może, ale nie musi, umorzyć te koszty. Sąd podkreślił, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie naruszała prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy gromadząc dowody w celu ustalenia występowania ustawowych przesłanek umorzenia. W procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia organy orzekające uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mogących wskazywać na istnienie tych przesłanek. Podkreślono wyraźnie, że umorzenie kosztów egzekucyjnych jest określonym przywilejem o charakterze finansowym, wobec czego strona wnosząca o uzyskanie takiej ulgi winna dołożyć należytej staranności procesowej i przejawiać odpowiednią inicjatywę dowodową w celu wykazania odpowiednich okoliczności faktycznych, od których istnienia zależałoby umorzenie kosztów w całości lub we wnioskowanej części.

WSA uznał za uzasadnione stanowisko organów obu instancji o braku w sprawie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na wskazywany we wniosku strony ważny interes publiczny. Sąd podkreśli, że "Interes publiczny" o jakim mowa w art. 64c § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Zdaniem Sądu organy słusznie więc przyjęły, że pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów egzekucyjnych, iż skarżący (wierzyciel) winien mieć na względzie w trakcie projektowania budżetu na 2010 r. konieczność ponoszenia ewentualnych wydatków, związanych m.in. z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi przeciwko dłużnikom Gminy. Postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko P. w K. w łącznej kwocie 335.087,70 zł. zostało bowiem wydane w dniu [...] października 2009 r. Sprawa dotycząca P. w K. toczyła się kilka lat, a o jej przebiegu wierzyciel był informowany na bieżąco, wobec czego mógł się przygotować odpowiednio wcześniej na konieczność poniesienia dodatkowych wydatków. Organy trafnie też zauważyły, że w przypadku zakwestionowania na drodze sądowej decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego wierzyciel mógł wystąpić o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, co uchroniłoby go przed dokonaniem szeregu czynności procesowych m. in. w postaci zajęcia konta bankowego dłużnika, generującego wysokie opłaty z tego tytułu. Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało wprawdzie zawieszone, jednak wierzyciel już w dniu [...] lipca 2006 r. zwrócił się o podjęcie postępowania, a w konsekwencji tego organ egzekucyjny dokonał zajęcia konta bankowego dłużnika, co doprowadziło do powstania opłaty za zajęcie konta w kwocie 289.591,64 zł.

Sąd dalej wskazał, że organy egzekucyjne uznały ponadto prawidłowo, że analiza sytuacji finansowej Gminy nie pozwalała stwierdzić, iż sytuacja ta jest zła, gdyż uzyskiwane przez nią dochody były generalnie wyższe od planowanych wydatków, a wszystkie swoje zobowiązania Gmina regulowała terminowo, przez co utrzymywała i utrzymuje stałą płynność finansową. W tym zakresie organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych. Ponadto dopiero na etapie niniejszego postępowania sądowego wierzyciel wskazał na dodatkowe okoliczności dotyczące obniżenia przychodów w 2010 r. (niższe podatki i niższa sprzedaż majątku) oraz na konkretne inicjatywy, których realizacja może zostać wstrzymana na skutek uiszczenia kosztów egzekucyjnych (dodatki mieszkaniowe, pomoc społeczna, utrzymanie dróg). W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. strona wskazała w szczególności na konieczność rezygnacji z modernizacji boiska sportowego przy Szkole Podstawowej z powodu konieczności uiszczenia przedmiotowych należności. Te okoliczności nie były jednak znane organom w dacie podejmowania ich postanowień i to pomimo skutecznego pouczenia strony o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i jego ewentualnego uzupełnienia.

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji zasadnie uznały, że wierzyciel nie wykazał praktycznie w jakikolwiek sposób okoliczności przemawiających za ewentualnym umorzeniem kosztów w całości lub w określonej części, nie wskazano bowiem w toku postępowania, o jaką kwotę mogłoby chodzić, na co miałaby być przeznaczona całość lub część umorzonych ewentualnie kosztów.

Organy trafnie wskazały ponadto, iż organ egzekucyjny może ze względu na ważny interes zobowiązanego rozłożyć na raty zapłatę przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych.

Reasumując WSA wskazał, że organy w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, opierając je na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i oceniły przedstawione przez wierzyciela przyczyny, dla których domagał się umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wyjaśniły również powody, dla których uznały, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia, a przede wszystkim powołana we wniosku skarżącego przesłanka wskazana w art. 64 e § 2 pkt. 2 u.p.e.a. tj. ważny interes publiczny.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył P. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu prawnego sprawy istotnej okoliczności prawnej, że wierzyciel miał oparty na normie prawnej, wynikającej z ww. przepisu, bezwzględny obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zagrożony - na wypadek niedopełnienia tego obowiązku - zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

- art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez jego nieuwzględnienie w wyjaśnianiu stanu prawnego sprawy, który przewiduje umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, gdy nie ma widoków na to, że kwota uzyskana z egzekucji przewyższy koszty egzekucyjne, a więc poprzez zignorowanie podczas rekonstrukcji stanu prawnego sprawy jednego z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustanawiających zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji administracyjnej;

- art. 64 e § 1 pkt 3 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny może umorzyć koszty postępowania egzekucyjnego jeżeli ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne, a więc kolejnego przepisu statuującego zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji administracyjnej;

2) przepisów prawa procesowego:

- art. 130 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za wyjaśnioną, podczas, gdy nie została ona dostatecznie wyjaśniona, albowiem Sąd I instancji nie odniósł dokonanych ustaleń faktycznych do mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności do przepisu art. 64 e § 1 pkt 3 u.p.e.a., ani do przepisu art. 59 § 2 u.p.e.a., ani też do przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a., lecz ograniczył swe rozważania i ustalenia do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organów administracji publicznej obu instancji, że ich rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy. Co najgorsze zdaniem kasatora, Sąd I instancji, dokonując kontroli czynności procesowych podjętych w sprawie przez organy administracji publicznej, postawił skarżącej kasacyjnie obcy i nieuprawniony - na gruncie procedury administracyjnej - zarzut, że nie wykazał on "inicjatywy dowodowej". Inicjatywa dowodzenia na gruncie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), a przez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. - także na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, inaczej, niż na gruncie kodeksu postępowania cywilnego czy kodeksu postępowania karnego, nie należy do strony postępowania, lecz do organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie administracyjne.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt. 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art.130 p.p.s.a. polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za wyjaśnioną, albowiem sąd nie odniósł dokonanych ustaleń faktycznych do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego tj art. 64 pkt. 3 u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p.e.a. ani art. 6 § 1 u.p.e.a.i ograniczył ustalenia do przyjęcia stanowiska organów.

Przepis art. 130 p.p.s.a. składa się dwóch jednostek redakcyjnych. § 1 art. 130 p.p.s.a. określa warunki na podstawie, których sąd umarza zawieszone postępowanie, a § 2 tego przepisu określa skutki umorzenia postępowania zawieszonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu regulującego kwestię umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, nie można skutecznie podważyć dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych jak i dokonanej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis wnoszący skargę kasacyjną miał na myśli. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie faktyczne i wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, podważyć należy za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, co jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Dlatego zarzut naruszenia prawa procesowego należy uznać za chybiony.

W zarzutach naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. , art. 59 § 2 u.p.e.a. i art. 64 e § 1 pkt. 3 u.p.e.a. poprzez ich nieuwzględnienie w wyjaśnianiu stanu prawnego sprawy.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego wyznaczają przepisy prawa materialnego tj. art. 64 e u.p.e.a. W myśl art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty te mogą być umorzone na wniosek zobowiązanego, a także wierzyciela, jeżeli miałby je ponieść z powodu niemożności lub niecelowości ich ściągnięcia od zobowiązanego. Rzeczą wnioskującego o umorzenie jest przedłożenie dla potrzeb konkretnego postępowania takich danych, które w sposób wyczerpujący obrazowały by jego sytuacje w kontekście możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Wyliczenie przesłanek umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego zawarte jest w art. 64e § 2 u.p.e.a. i jest ono wyczerpujące. Zgodnie z art. 64e § 2 pkt.1-3 koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt.1), za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt.2), ściągniecie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Należy zauważyć, że zgodnie organ egzekucyjny może umorzyć koszty w przypadku stwierdzenia jednej z tych okoliczności. Treść przepisu powołanego wyżej przepisu, wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ postanowień w tym przedmiocie. Tak więc nawet w przypadku gdy organ egzekucyjny stwierdzi istnienie przesłanek z art. 64 § 2 pkt.1-3 u.p.e.a. może – działając w ramach uznania administracyjnego – odmówić ich umorzenia, co oznacza, że odmowa umorzenia nie narusza prawa zarówno wówczas, gdy wystąpią przesłanki do ich umorzenia jak i wtedy, gdy nie mają one miejsca. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona do zbadania, czy wydane orzeczenie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Sąd nie dokonuje oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie, był wniosek P. o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 335.087,70 zł, które powstały w związku z prowadzonym przeciwko P. w K. postępowaniem egzekucyjnym, z uwagi na ważny interes publiczny wnioskodawcy tj. przesłankę wymienioną w art. 64 e § 2 pkt. 2 u.p.e.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącego wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych został rozpoznany we właściwym zakresie z uwzględnieniem treści przedstawionej argumentacji. Oczekiwanie wobec tego od organu egzekucyjnego, a następnie od Sądu I instancji, że nie bacząc na stan sprawy i argumentacje wnioskodawcy zastosuje w sprawie przesłankę ujętą w art. 64 e § 2 pkt. 3 u.p.e.a. było nieuprawnione. Organy oceniły złożony wniosek z punktu widzenia przesłanki z art. 64 § 2 pkt. 2 u.p.e.a., badając co ważne - udokumentowaną w aktach sprawy sytuacje podmiotu występującego z żądaniem. W prowadzonym na wniosek wierzyciela postępowaniu nic nie wskazywało na zaistnienia przesłanki z art. 64e § 2 pkt.1 u.p.e.a., z akt sprawy nie wynika by obciążające wierzyciela koszty egzekucyjne wygenerowały niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Zatem zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt. 3 u.p.e.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Ponadto, w prowadzonym na wniosek wierzyciela postępowaniu, nie mogły mieć też zastosowania objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy art.6 § 1 u.p.e.a. i art.59 § 2 u.p.e.a.

Przepisy art. 6 § 1 u.p.e.a i art. 59 § 2 u.p.e.a. nie mają charakteru materialnoprawnego. Pierwszy z nich adresowany jest do wierzyciela i nakłada na niego obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, gdy uchyla się od jego wykonania. Drugi zaś adresowany jest do organu i daje organowi egzekucyjnemu uprawnienie do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia że postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Są to niewątpliwie przepisy postępowania, regulujące zachowanie wierzyciela i organu egzekucyjnego w toku postępowania egzekucyjnego. Ich naruszenie nie może być zatem podnoszone w ramach wskazanej przez stronę podstawy kasacyjnej. Wadliwość , na którą Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był zwrócić uwagę, nie zwalnia go z obowiązku odniesienia się do podniesionych zarzutów naruszenia tych przepisów.

Autor skargi kasacyjnej w oparciu o treść wymienionych przepisów postępowania egzekucyjnego, postawił tezę, że Sąd I instancji wyjaśniając stan prawny sprawy nie wziął pod uwagę, że wierzyciel nie mógł uniknąć obowiązku nałożonego na niego art. 6 § 1 u.p.e.a., a ponadto że Sąd ten zignorował podczas rekonstrukcji stanu prawnego sprawy jeden z przepisów ustanawiających zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji administracyjnej tj. art.59 § 2 u.p.e.a. Należy zatem uznać, że skarżący kasacyjnie, w zastosowaniu tych przepisów do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych upatruje, spełnienia przesłanki do umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego.

Jednakże jak już Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, katalog przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych jest katalogiem zamkniętym, który zawarty jest w przepisie prawa materialnego tj. art. 64e § 2 u.p.e.a. Zasada gospodarnego prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mieści się w tym w katalogu.

Okoliczności dotyczące prowadzonego na wniosek Gminy jako wierzyciela postępowania egzekucyjnego, w tym nieskorzystanie przez organ egzekucyjny z możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie można oceniać jako znamion przesłanki ważnego interesu publicznego. Ustawodawca bowiem nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji , które zdjęłyby z Gminy obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja Gminy jako skarżącego, nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Zatem Gmina jako wierzyciel przekazując tytuł wykonawczy do realizacji przez organ egzekucyjny, powinna była liczyć się z możliwością, że zostanie obciążona kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji bez względu na wynik. Powinna też pamiętać, że egzekucja administracyjna nie toczy się na koszt budżetu państwa nawet w sytuacji, gdy wierzycielem jest Gmina.

Należy w tym miejscu podkreślić, że trafnie Sąd I instancji zaakcentował, że ważny interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Przy jego ocenie należy uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej Państwa. Ważny interes publiczny nie może być oceniany tylko z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez Gminę. Prowadziłoby to do bowiem do sytuacji, iż każdy podmiot, którego przedmiotem są działania społecznie doniosłe i bez wątpienia istotne, unikałby ponoszenia kosztów egzekucyjnych, tylko z tego powodu. Interpretacja przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych nie może odbywać się w sposób rozszerzający. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. i art.59 § 2 u.p.e.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł też, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić wyjaśniając stan prawny sprawy przepis art. 64 e § 2 pkt. 1 u.p.e.a., należy jednak zauważyć, że zarzut naruszenia tego przepisu nie został sformułowany w skardze kasacyjnej, a jak już Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, nie jest uprawniony do wykraczania poza granice skargi kasacyjnej, tym samym kwestia ta nie może przedmiotem jego rozważań .

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).