Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 798/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W., Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1394/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA 1394/04 oddalił skargę Stowarzyszenia W. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 29 listopada 1986 r. orzekającej po wznowieniu postępowania o uchyleniu decyzji własnej z 26 lipca 1985 r. w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o pozostawieniu w mocy części decyzji, w której orzeczono o wywłaszczeniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 26 lipca 1985 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. oznaczonej jako działka nr 106/7, 108/2 i 108/3 stanowiącej własność S. Z. - nieznanego z miejsca pobytu. Następnie decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 29 listopada 1986 r. orzeczono po wznowieniu postępowania, o uchyleniu w/wym. decyzji z 26 lipca 1985 r. w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o pozostawieniu w mocy części decyzji dotyczącej wywłaszczenia.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji wystąpili spadkobiercy byłego właściciela, tj. I. C., K. M., J. S., R. K., K. K. zarzucając, iż nieprawidłowo zostały ustalone strony postępowania oraz, ,ze decyzja nie rozstrzyga o całości sprawy, gdyż nie ustalono odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie naruszono prawa, ponieważ wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek nieuczestniczącego we wcześniejszym postępowaniu kuratora spadku, a brak jednoczesnego rozstrzygnięcia całościowego wynika m. in. z niejednolitego rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz konieczności pozyskania nowych operatów.

W wyniku odwołania spadkobierców dawnego właściciela, że nieprawidłowe było po wznowieniu uchylenie decyzji tylko w części oraz brak przeprowadzenia jednocześnie ponownego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, organ odwoławczy, na podstawie akt sprawy stwierdził, że kwestionowana decyzja z 29 listopada 1986 r. wydana została w postępowaniu w trybie wznowienia i uchylenia decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 26 lipca 1985 r. W decyzji tej pominięty został kurator spadku po S. Z.. W tym czasie nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po byłym właścicielu, był natomiast ustanowiony kurator spadku, który reprezentował interesy spadkobierców, a zatem wobec braku ustalenia następców prawnych przez sąd powszechny reprezentantem wszystkich spadkobierców był kurator i to on powinien uczestniczyć w postępowaniu. Pominięcie kuratora w decyzji z 26 lipca 1985 r. uzasadniało wznowienie postępowania na jego wniosek.

Jak wskazał dalej organ odwoławczy wznowienie następuje w odniesieniu do całego postępowania i w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia następuje uchylenie dotychczasowej decyzji i jednocześnie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej, która zastępuje dotychczasową już uchyloną. W przedmiotowej sprawie, w wyniku wznowienia postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją z 26 lipca 1985 r. zostały wydane dwie decyzje, pierwsza z 29 listopada 1986 r., w której uchylono decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z 26 lipca 1985 r. w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i jednocześnie pozostawiono w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia, oraz druga decyzja z 5 grudnia 1987 r., w której ponownie ustalono odszkodowanie.

Art. 151 § 1 kpa nie przewiduje, w przypadku wznowienia postępowania, możliwości pozostawienia w mocy części decyzji, a jedynie uchylenie decyzji, gdy zaistniały przestanki wznowienia lub odmowę uchylenia, gdy takie przesłanki nie zaistniały. Skoro zatem przesłanka wznowienia dotyczyła całego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego organ orzekający po wznowieniu powinien wykryte naruszenia naprawić - uchylając decyzję w całości i jednocześnie orzec w przedmiocie obejmującym wznowione postępowanie. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie W. podniosło, że decyzja Ministra narusza art. 107, 138 § 2 kpa, a także art. 16 i 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naraża na stratę Skarb Państwa, który poniósł ogromne nakłady finansowe na zabezpieczenie i odbudowę zespołu pałacowo-parkowego W.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa),

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (wyrok NSA z 21 maja 1999 r. l SA 1456/98). Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego.

Skarżący w przedmiotowej sprawie to Stowarzyszenie powstałe z inicjatywy intelektualistów i twórców i prowadzące w zespole pałacowo-parkowym otwartą działalność edukacyjną i kulturalną. W aktach administracyjnych znajduje się akt notarialny z 30 marca 2001 r. i z 2 września 1996 r., mocą których Gmina [...] będąca właścicielem tej nieruchomości ustanowiła prawo użytkowania części tej nieruchomości na rzecz Stowarzyszenia W. z przeznaczeniem na propagowanie twórczości artystycznej i współpracy kulturalnej. Stosownie do treści art. 244 § 1 kc użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych tzw. praw na rzeczy cudzej. Zgodnie z art. 252 kc treścią prawa użytkowania jest używanie cudzej rzeczy i pobieranie jej pożytków. Z tego rodzaju prawa nie można wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes nadanej osoby jako "interes prawny" (vide wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r. I SA 511/00, wyrok NSA z 13 marca 2001 r. I SA 2312/99). Skoro zatem skarżący nie miał w złożeniu skargi interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, to skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., jako złożona przez osobę nieuprawnioną.

Od tego wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne, zarówno przez Gminę [...], jak i Stowarzyszenie W., w których zaskarżono go w całości. Gmina [...] zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że strona skarżąca jako posiadająca ograniczone prawo rzeczowe użytkowania nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na decyzję administracyjną dot. stwierdzenia nieważności decyzji, wywłaszczeniowej użytkowanej nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że użytkownik nieruchomości nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie ma w tym interesu prawnego.

W związku z postawionymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz uczestnika Gminy [...] Prezydenta Miasta [...] kosztów postępowania zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi.

W uzasadnieniu podniosła, że Stowarzyszenie W. ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym w/w decyzji, gdyż w razie stwierdzenia nieważności orzeczenia o pozostawieniu w mocy decyzji wywłaszczeniowej, stanowiącego jeden z elementów badanej decyzji z dnia 26.07.85 r., wzruszony zostanie tytuł Skarbu Państwa, a następnie Gminy (własność) do ustanowienia użytkowania nieruchomości na rzecz Skarżącej.

Zdaniem uczestnika Gminy [...] WSA niewłaściwie zastosował przepis art. 28 kpa, gdyż ocenił jedynie wybrane przepisy kc stanowiące o uprawnieniu użytkownika do używania cudzej rzeczy i pobierania z niej pożytków, co skutkuje ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego pozwalającego na jego ocenę jako osobistego, własnego. Należy stwierdzić, że z przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 245 § l w zw. z art. 140, art. 246, 247 i 248 wynika, że ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie następuje na podstawie umowy pomiędzy właścicielem a użytkownikiem. W konkretnej sprawie Stowarzyszenie W. stało się użytkownikiem dz. nr 106/7 w [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 30.03.2001 r. rep. A. Nr 3514/2001-w aktach. Ustanowienie użytkowania nastąpiło m. in. na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.97 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z uwagi na treść art. l pkt l ustawy, precyzujący zasadę, że ma ona zastosowanie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że art. 13 ust. l reguluje wyłącznie obrót nieruchomościami SP i jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy. Tak więc umowa notarialna, w oparciu o którą Stowarzyszenie W. nabyło ograniczone prawo rzeczowe oraz uchwała Zarządu Miasta [...] o ustanowieniu użytkowania nieruchomości dla skarżącej były aktami prawnymi dokonanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego i dotyczącymi nieruchomości będącej własnością tej jednostki. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej przez Wojewodę zgodnie z zaleceniami Ministra Infrastruktury skutki orzeczenia będą takie, jakby nieruchomość nigdy nie była wywłaszczona, a co za tym idzie SP, a następnie Gmina nigdy nie nabyła własności tej nieruchomości, a więc nie mogła na niej ustanowić ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania na rzecz skarżącej.

Wywłaszczeni właściciele zyskują z tego względu prawo do kwestionowania w/w uchwały Zarządu Miasta [...] (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz do żądania stwierdzenia nieważności aktu notarialnego. Nieważność taka nastąpiłaby w oparciu o art. 58 kodeksu cywilnego, gdyż umowa ustanowienia użytkowania byłaby sprzeczna z w/w przepisami kc i ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako zawarta przez podmiot nie będący właścicielem nieruchomości. Zdaniem uczestnika WSA w swym wyroku nie uwzględnił istnienia systemu przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wpływających na istnienie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu i w razie ich zastosowania mających bezpośredni wpływ na jej materialnoprawną sytuację Takie stanowisko Gminy wynika z dotychczasowego orzecznictwa m. in. wyroku NSA z 3.08.2000 r. sygn. I S.A. 565/99 LEX nr 54198: "Organ czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę w oparciu o konkretny przepis prawa powinien mieć na uwadze cały system przepisów istniejących w ustawie, w oparciu o przepis której rozstrzyga sprawę. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawną rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego.."

Należy dodać, że orzecznictwo NSA oraz Sądu Najwyższego przyznaje istnienie interesu prawnego w sprawie o zwrot nieruchomości podmiotom posiadającym ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, a nawet najemcy wywłaszczonej nieruchomości. Tak m. in. NSA w wyrokach: z 13.03.2001 r. sygn. I S.A. 2313/99 -LEX 78955,1 S.A., z 27.06-2001 r. 136/01-LEX 78939, uchwale z 13.10.2003 r. sygn. OPS 6/03-ONSA 2004/1/10. Interes prawny tych podmiotów wynika z faktu, że w oparciu o art. 138 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, wygasa ograniczone prawo rzeczowe i umowa najmu. Użytkownik, najemca itp. podmiot prawny powinny więc mieć możliwość przeciwdziałania orzeczeniu wpływającemu w taki sposób na ich sytuację materialnoprawną. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, będzie ona mieć wpływ na materialnoprawną sytuację użytkownika nieruchomości z uwagi na w/w konsekwencje. Tak więc użytkownik powinien mieć możliwość przeciwdziałania wydaniu i uprawomocnieniu się takiej decyzji.

Naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisu art. 50 p.p.s.a. polega na przyjęciu przez Sąd, iż skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury. Jak wyjaśnił T. Woś w pracy "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 2000 s. 122 "istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich stanu do zgodnego z prawem." W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym...". Ponadto zgodnie z art. 50 § l p.p.s.a., taka legitymacja skargowa musi być związana z interesem prawnym skarżącego, gdyż skarga jest wnoszona we własnej sprawie. Zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym to zgodność z "normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania.

W konkretnym postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem WSA skarżąca ma interes prawny, aby domagać się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury, jako naruszającej art. 138, art. 139 § 2 i art. 107 § l i 3 kpa. Naruszenie tych przepisów doprowadziło bowiem do wydania decyzji administracyjnej skutkującej, w razie jej uprawomocnienia, naruszeniem własnego interesu prawnego skarżącej opisanego w pkt l niniejszej skargi.

Z kolei Stowarzyszenie W. zarzuciło naruszenie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ, ale w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy, ponieważ było bezpośrednią przyczyną oddalenia skargi. A w konsekwencji naruszenie przepisu art. 145 § l pkt p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie.

W konsekwencji, zgodnie z art. 185 § l p.p.s.a., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przede wszystkim Sąd I instancji dokonuje nieprawidłowej wykładni przepisu art. 50 p.p.s.a. Jeżeli bowiem za słuszne przyjąć poglądy doktryny, iż przepis art. 50 p.p.s.a. należy interpretować w kontekście przepisu art. 28 kpa, to rzeczą oczywistą jest, iż Sąd I instancji dokonał całkowicie nieprawidłowej wykładni tego ostatniego przepisu. Pominął bowiem jego istotną część, uznając jedynie. że mieć interes prawny to mieć znajdujące w przepisach prawa materialnego lub formalnego (a nie tylko materialnego, jak się wydaje Sądowi I instancji - vide kontrola postanowień) prawo żądania określonego zachowania się przez organ administracyjny. Pogląd taki jest tak niesłuszny, że wręcz absurdalny. O ile można przyjąć, iż Sądowi I instancji nie musi być znana triada Bernatzika i doktrynalne odróżnienie interesu prawnego, od publicznego prawa podmiotowego (czyli interesu prawnego zaopatrzonego w roszczenie), względnie, że jeżeli nawet jest ona znana, to nie musi być stosowana, to nie sposób przyjąć, że WSA w Warszawie nie jest związany przepisem prawa powszechnie obowiązującego. A z art. 28 kpa wynika, że stroną postępowania jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. A dopiero później przepis ten stanowi - albo kto żąda czynności organu. Interesem prawnym nie jest więc tylko, jak by to wynikało z uzasadnienia Sądu I instancji, możliwość żądania wydania przez organ określonego aktu. Wystarczy taka sytuacja, w której postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego lub obowiązku chociażby podmiot tego prawa niczego od organu nie żądał. Pogląd przeciwny prowadziłby wszak do tezy, iż stroną postępowania administracyjnego i sądowoadmmistracyjnego może być tylko wnioskodawca. Droga sądowa zostałaby wyłączona we wszystkich postępowaniach prowadzonych z urzędu, albowiem w postępowaniach tych nikt niczego od organu nie żąda. W konsekwencji mieć interes w postępowaniu sądowoadminisłracyjnym oznacza zgoła coś innego. Oznacza to wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który sprawia, że i ewentualna sądowa kontrola zgodności aktu z prawem jest uzasadniona.

Interesem, którego postępowania dotyczy jest ustanowione na rzecz Skarżącego na prawie własności nieruchomości składającej się z działek nr 106/7, 108/2 i 108/3 znanej jako W. prawo użytkowania. To prawo stanowi źródło legitymacji ze względu na sposób jego powstania, Zaskarżona decyzja miała za swój przedmiot legalność decyzji, która wywłaszczyła właściciela W. z jego prawa własności. Wynikiem tego postępowania mogło być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co jest istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem prowadziłoby to do sytuacji, w której Gmina [...] nie byłaby nigdy właścicielem nieruchomości. A jeżeli tak, to nie mogłaby ustanowić prawa użytkowania, albowiem prawo takie może ustanowić wyłącznie właściciel (art. 245 § 2 zd. 2 kc). W konsekwencji decyzja Ministra Infrastruktury dotyczy prawa użytkowania Skarżącego, który w związku z tym ma interes prawny w tym postępowaniu, albowiem to od rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury zależeć będzie czy ograniczone prawo rzeczowe Skarżącego na nieruchomości zostanie utrzymane czy też nie. Trudno doprawdy wskazać bardziej zasadną przesłankę interesu prawnego niż ograniczone prawo rzeczowe, którego postępowania dotyczy.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że "z tego rodzaju prawa [użytkowania - dopisek M.S.], nie można wyprowadzać interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia skargi do sądu administracyjnego". Przede wszystkim takie stanowisko jest absolutnie gołosłowne i być może wynika z nieznajomości konstrukcji tego prawa. Użytkowanie w odróżnieniu od najmu i dzierżawy, które są stosunkami obligacyjnymi, może zostać ustanowione tylko przez właściciela. Użytkownik uzyskuje prawo podmiotowe do nieruchomości w zakresie określonym przez treść prawa użytkowania. Skoro zatem przepis art. 50 p.p.s.a. stanowi, iż skarżącym może być każdy kogo interesu prawnego dotyczy postępowanie, a prawo podmiotowe jest zawsze interesem prawnym, to w każdym Postępowaniu, które dotyczyć będzie prawa podmiotowego (a w szczególności, które de iure przesądza o jego istnieniu) stroną tego postępowania będzie podmiot tego prawa. Jeżeli przepis stanowi o interesie prawnym to, lege non distinguente, stanowi o każdym interesie prawnym, czyli również o każdym prawie podmiotowym. Jednocześnie Skarżący ma interes prawny w tym, ażeby treść aktu administracyjnego była zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym albowiem wtedy jego prawo podmiotowe zostanie zachowane.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że orzeczenie odpowiada prawu. Biorąc jednocześnie pod uwagę, iż ten sam Sąd wyeliminował z obrotu prawie identyczne decyzje Ministra Infrastruktury, zapadłe w sprawach administracyjnych z tymi samymi stronami ze względu na naruszenie przepisów o orzekaniu przez organ II instancji, zasadnym jest żądanie rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i orzeczenie o uchyleniu decyzji albowiem Minister Infrastruktury naruszył przepis art. 138 § 2 kpa i wydał decyzje kasatoryjną mimo braku przesłanek takiego działania. W szczególności braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. A zatem zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na jego niezastosowaniu mimo zasadności skargi.

W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniesiono o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożone w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w nich zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi (art. 50 p.p.s.a.) na akt lub czynność organu administracji publicznej oznacza, że akt ten lub czynność musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, na które powołuje się skarżący, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości. Mówiąc innymi słowy, przepisy te w żadnym zakresie nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Tak więc Stowarzyszenie W. posiada w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny.

Orzeczenia NSA przytoczone przez Gminę [...] nie mają żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zostały one podjęte na gruncie zupełnie innego stanu prawnego. W niniejszej sprawie zaś nie ma przepisu szczególnego, który byłby odpowiednikiem art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i który miałby w niej zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał obie skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd nie mógł orzec o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania, reprezentowanych przez adw. W. U., ponieważ stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego może być zasądzony tylko na rzecz strony, która wniosła skargę kasacyjną albo – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – na rzecz skarżącego albo organu administracji publicznej.