Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1680/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 774/17 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 774/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nakazał B. G., rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 7,89 m (6,29 m+1,60 m) x 6,74 m (5,24 m+1,50 m) usytuowanego na działce nr A obr. [...] P., przy ul. S./P. w Krakowie.

Wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. B. G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem tego obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego dokonanie rozbiórki,

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie doszło do samowolnej budowy, lecz przebudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a ponadto obiekt podlegał legalizacji na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie m.in. art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. G..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 31 stycznia 2012 r., pracownicy PINB w Krakowie przeprowadzili czynności kontrolne kiosków i pawilonów handlowych w rejonie ul. S./P. w Krakowie. Podczas kontroli B. G. oświadczył, że jest inwestorem kiosku na działce nr B i kiosku na działce nr A. Ponadto poinformował, że nie posiada zgody na budowę ww. obiektów.

W dniu 15 października 2013 r., pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę, w trakcie której pełnomocnik B. G. - oświadczył, że z informacji jaką uzyskał od właściciela terenu wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał na skutek przebudowy obiektu powstałego w latach 1990-1991.

PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, ustalił w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, iż organ ten przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie B. G. z dnia 15 marca 2012 r. zamiaru wykonania robót polegających na budowie parterowego, wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, na działce nr A obr. [...] P. w Krakowie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 52 Prawa budowlanego, organ II instancji wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co do podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Podniósł, że kolejność podmiotów zobowiązanych do dokonania rozbiórki, ustalona w art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa. Z przepisu tego wynika, że decyzje rozbiórkowe winny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora. Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki.

Rozbieżności w orzecznictwie nie pozwalają zakwalifikować decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania obiektu objętego nakazem rozbiórki, GINB stwierdził, że z dołączonych do akt zdjęć bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania po roku 2009. Nastąpiło to po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza tego typu obiektów handlowych. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego

Dalej GINB wskazał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Ocenia sprawę jak organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia).

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Małopolski WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], nakazującej inwestorowi B. G. rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 7,89m x 6,74m usytuowanego na działce nr A obr [...] P.

B. G. wniósł skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego dokonanie rozbiórki,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu tego ostatniego przepisu w stanie faktycznym, w którym nie doszło do samowoli budowlanej, lecz do przebudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który powinien podlegać legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

- art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 38 ust 2 lit. g uchwały Nr CXVI11/1250/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Trasy Nowopłaszowskiej poprzez uznanie, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego,

- art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło samowolnej budowy obiektu, a nie przebudowy - w oparciu o zdjęcia z systemu Google Street View, które nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie powyższego ustalenia oraz nie mają mocy dowodowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły rozbieżność w kwestii podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inny podmiot jest właścicielem, a inny był inwestorem. Ukształtowały się dwie odmienne linie orzecznicze.

Jedna z nich wskazuje, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być nakładany na inwestora, jako sprawcę samowoli budowlanej. Natomiast druga uznaje, że to właściciel nieruchomości na której wybudowany został obiekt budowlany powinien być adresatem nakazu rozbiórki, jako osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym rozbieżności te nie pozwalają zakwalifikować decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu objętego nakazem rozbiórki Sąd stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania po roku 2009. Nastąpiło to ewidentnie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Trasy Nowopłaszowickiej, uchwalonego uchwałą nr CXVIII/1250/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2006 roku, który nie dopuszczał sytuowania na tym terenie tego typu obiektów handlowych. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. był nieuzasadniony.

W kwestionowanej decyzji PINB w Krakowie poddał analizie przesłanki legalizacyjne, wskazując że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla Trasy Nowopłaszowickiej. Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze 1.MW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których ustala się przeznaczenie dopuszczalne: istniejące budynki handlowe i usługowe. Budynek będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie istniał w 2006r., kiedy to wszedł w życie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. miejscowym planem, nowopowstałe usługi mają być wbudowane w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Reasumując, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. G..

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez skarżącego decyzji organu nadzoru budowlanego,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi, w szczególności poprzez brak jednoznacznie wyjaśnienia dlaczego Sąd nie uznał podnoszonego przez skarżącego naruszenie prawa za rażące pomimo tego, że obecnie powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd wskazywany przez skarżącego,

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej B. G. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozprawa została wyznaczona na dzień 23 kwietnia 2020 r. Została zdjęta z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2020 r. w związku z Zarządzeniem Nr 7 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie Przewodniczący zarządził, że nowy termin zostanie wyznaczony z urzędu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 3 lipca 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 774/17.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 14 stycznia 2021 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie został złożony przed ogłoszeniem stanu epidemii i pierwotnie został uwzględniony. Skutki niezłożenia przez strony (z wyjątkiem GINB) oświadczenia o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie mogą być rozważane w oderwaniu nowej okoliczności, o której mowa w zarządzeniu Przewodniczącego z dnia 14 stycznia 2021 r., tj. intensyfikacji rozwoju epidemii.

Odnotować należy ponadto, że stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Zwrócić należy także uwagę na to, że prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Nadto, norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje przypadki, w której możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. W odniesieniu do ograniczenia jawności rozprawy, przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zachowany został wymóg ustawy oraz ochrony zdrowia.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając dopuszczalność rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie można abstrahować od tego, że ustawodawca nie wyklucza, nawet w stanach zwyczajnych, rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na posiedzeniach niejawnych.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy dodać jeszcze warto, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wnoszący kasację pełnomocnik miał ponadto możliwość przedstawienia swego stanowiska merytorycznego, w granicach skargi kasacyjnej, już po uzyskaniu informacji o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy wnoszący kasację został pozbawiony możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne oddalenie skargi pomimo niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest uzależniona od zasadności podstawy materialnej kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn nieuznania podnoszonego przez skarżącego naruszenia prawa za rażące.

Sąd pierwszej instancji podał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przypomniał, że niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnotował, że PINB w Krakowie poddał analizie przesłanki legalizacyjne, wskazując, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla Trasy Nowopłaszewskiej. Sąd wskazał przyczyny dla których zaaprobował ustalenie daty powstania obiektu objętego nakazem rozbiórki. Zdaniem Sądu, ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć bezsprzecznie wynika fakt wybudowania obiektu po 2009 r. Nastąpiło to więc ewidentnie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Trasy Nowopłaszewskiej, dalej: "Planu", uchwalonego uchwałą nr CXXVIII/1250/06, Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2006 r. WSA podał ustalenia Planu obowiązującego już w dacie budowy, akcentując, że zgodnie z Planem, nowopowstałe usługi mają być wbudowane w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć trzeba, że Sąd odniósł się do zagadnienia rozbieżności w orzecznictwie w zakresie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem do problemu zastosowania art. 52 Prawa budowlanego. Wskazał, że rozbieżności te nie pozwalają na zakwalifikowanie decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Abstrahując na razie od prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, przypomnieć należy, że z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Natomiast obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Skoro zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, możliwa jest kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Ocena zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zagadnieniem materialnym.

Przed analizą zarzutów o charakterze materialnoprawnym konieczne jest stwierdzenie, że zasadniczą przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było wybudowanie budynku handlowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przyczyną nieuruchomienia trybu legalizacyjnego była nieusuwalna sprzeczność inwestycji z ustaleniami obowiązującego w czasie budowy Planu miejscowego.

Z uwagi na granice podstaw kasacyjnych, rozważenia wymaga zagadnienie rażącego naruszenia prawa, w zakresie wykładni, i w konsekwencji zastosowania art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji PINB nr 355/2014 nakazującej rozbiórkę: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Przypomnieć bowiem należy, że w ocenie skarżącego skierowanie nakazu do niego jako inwestora, zamiast skierowania do właściciela terenu na którym doszło do budowy obiektu, stanowiło naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, przy czym było to naruszenie o charakterze rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Analizę rozpocząć należy od wyrażenia akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, zagadnienie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na której wykonano samowolnie obiekt budowlany, było przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji opowiedział się poglądem, według którego, rozbieżności w orzecznictwie, w kwestii podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy inny podmiot jest właścicielem, a inny inwestorem, nie pozwalają zakwalifikować decyzji PINB jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Najpierw zwrócić warto uwagę na to, że co do zasady, rozbieżności w orzecznictwie, będące rezultatem błędnej wykładni prawa, nie mogą być traktowane jako rażące naruszenia prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 875; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020, art. 156 III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności. A. Uwagi ogólne – pkt 2. C. Rażące naruszenie prawa – pkt 9).

Przyjęcie jednej z dwóch funkcjonujących koncepcji w zakresie kolejności wyboru adresata decyzji, tzn. skierowanie decyzji do inwestora lub do osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym, w takiej sytuacji faktyczno-prawnej, nie oznacza więc, samo przez się, rażącego naruszenia prawa. Jest to wybór uwarunkowany okolicznościami sprawy, ale w przypadku obu wyborów oparty o dyspozycję normy art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którą (według brzmienia z daty wydania decyzji PINB), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Z przytoczonego przepisu wynika, że zarówno do inwestora, jak i do właściciela może być skierowany nakaz oparty na art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika w sposób oczywisty, kiedy nakaz powinien być skierowany do inwestora, a kiedy do właściciela nieruchomości. Jest to zagadnienie interpretacji omawianej normy dokonywanej na tle określonego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu decyzji nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku – kiosku, usytuowanego na działce nr A obręb P. w Krakowie, PINB w Krakowie Powiat Grodzki uzasadnił wybór inwestora jako inwestora okolicznościami sprawy, odpowiadającym sytuacjom wskazanym w przywołanych orzeczeniach. Wśród przyczyn dokonanego wyboru inwestora jako adresata w orzeczeniach tych wskazano zaś m.in., że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela działki niebędącego inwestorem, byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej.

Zarówno zatem dokonanej przez PINB wykładni normy art. 52 Prawa budowlanego, jak i zastosowaniu przezeń dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego poprzez wskazanie skarżącego, będącego inwestorem, jako adresata decyzji, nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.