Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 207/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Korycińska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 311/08 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. na rzecz Rady Gminy O. 420 złotych (czterysta dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 311/08 oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Rada Gminy O. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. XII § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), ustaliła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności.

Zgodnie z § 1 uchwały placówki handlu detalicznego branży spożywczej i spożywczo - przemysłowej mogą być otwierane w okresie od 1 kwietnia do 31 października, w każdy dzień tygodnia o godz. 7.00 i zamykane o godz. 21.00, zaś w okresie od 1 listopada do 31 marca, w każdy dzień tygodnia odpowiednio o godz. 7.00 i o godz. 18.00. Wymienione placówki pozostają zamknięte w dniu święta Bożego Ciała i pierwszego dnia Święta Zmarłych. Z kolei placówki handlowe branży przemysłowej mogą być otwierane w dni powszednie o godz. 8.00 i zamykane o godz. 16.00. Natomiast placówki usługowe dla ludności mogą być otwierane w dni powszednie od godz. 8.00 do godz. 18.00.

J. K., po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy O. do uchylenia § 1 uchwały, określającego dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności, wniósł skargę na uchwałę z [...] czerwca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że podstawą ustroju gospodarczego w Polsce jest społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP). Ponadto w myśl art. 32 Konstytucji RP, wolność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej ma dodatkową gwarancję w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że wolność działalności gospodarczej nie jest prawem absolutnym, o czym świadczy nie tylko treść art. 22 Konstytucji RP, ale również określone ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zasady prowadzenia takiej działalności w Polsce. Stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Użyty przez ustawodawcę zwrot "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa" oznacza, że warunki prowadzenia działalności gospodarczej mogą być określone przepisami nie tylko rangi ustawowej. Zatem warunki te (w tym wprowadzone ograniczenia) mogą wynikać z przepisów ustanawianych przez rady gmin. Zaskarżona uchwała podjęta została na mocy upoważnienia wynikającego z art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, zgodnie z którym dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Zdaniem WSA, kwestionowana uchwała mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. XII § 1 powołanej ustawy. Ustala ona jednolite dla wszystkich rodzajów placówek handlu detalicznego i placówek usługowych dla ludności godziny otwierania i zamykania tych placówek. Określone w uchwale godziny otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych nie ograniczają swobody prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy, gdyż każdy może prowadzić taką działalność. Nie oznacza to jednak, że dana osoba może samodzielnie decydować o miejscu oraz czasie prowadzenia działalności bez żadnych ograniczeń, chociażby z uwagi na konieczność ochrony pozostałych mieszkańców gminy oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej.

Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia i dlatego trudno stwierdzić jakie motywy legły u podstaw postanowień dotyczących i określających dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego oraz zakładów usługowych, to podany czas otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych określony w uchwale nie wskazuje aby Rada Gminy O. nie wzięła pod uwagę bieżących potrzeb i interesów lokalnej społeczności.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana uchwała nie narusza prawa, a określony w niej czas otwarcia placówek handlowych i usługowych nie może być uznawany za przejaw dyskryminowania osoby prowadzącej działalność gospodarczą.

J. K. wniósł skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. XXII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, polegającą na przyjęciu, że postanowienia zawarte w uchwale Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nie naruszają prawa, a przede wszystkim nie naruszają zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

J. K. podniósł, że postanowień uchwały Rady Gminy O. nie sposób pogodzić z ustrojową zasadą społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, określoną w art. 20 Konstytucji RP, jak również z zamieszczoną w art. 22 Konstytucji RP zasadą, że ograniczenie wolności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że w świetle uregulowań konstytucyjnych ustanowione przez Radę Gminy O. ograniczenia nie godzą w wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 20, 22 Konstytucji RP oraz art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy (błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako art. XXII § 1). Naruszenie to, zdaniem skarżącego, polegało na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy O., wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie ogranicza wolności gospodarczej oraz została wydana z uwagi na ważny interes publiczny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez WSA uchwała Rady Gminy O. niewątpliwie ogranicza wolność gospodarczą przedsiębiorców. Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej zależy natomiast od tego, czy ograniczenia te były dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym.

W art. 20 Konstytucji RP sformułowane zostały zasady społecznej gospodarki rynkowej, w tym zasada swobody działalności gospodarczej. Z kolei art. 22 Konstytucji RP jest gwarantem tej wolności, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP "źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego".

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa określa ustawa.

W obowiązującym stanie prawnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy (art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Takie upoważnienie rady gminy do wydania uchwał w zakresie określenia czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), zawiera art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy . W związku z tym skarga kasacyjna nietrafnie zarzuca, że Rada Gminy O. nie była upoważniona do podjęcia kwestionowanej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazał by przy podjęciu uchwały nie zostało spełnione także drugie wymaganie wynikające z art. 22 Konstytucji RP. Wprawdzie uchwała Rady Gminy O., jak zauważył to Sąd I instancji, nie zawiera uzasadnienia, to nie można uznać, by wprowadzone nią ograniczenia nie były podyktowane ważnym interesem publicznym. Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, powinna uwzględniać interesy i potrzeby różnych podmiotów, w tym osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, pracowników w nich zatrudnionych oraz konsumentów i klientów, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji określony w uchwale czas otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych nie wskazuje aby Rada Gminy O. nie wzięła pod uwagę bieżących potrzeb i interesów lokalnej społeczności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).